Till statsrådet Anna Tenje

Regeringen beslutade den 22 december 2021 att tillsätta en särskild utredare för att göra en översyn av arbetsskadeförsäkringen. Samtidigt beslutade regeringen om direktiv för utredningen (dir. 2021:116).

Från den 23 december 2021 tillträde arbetsrättsjuristen och f.d. vd:n och chefsjuristen för LO-TCO Rättsskydd Dan Holke som särskild utredare.

Den 9 februari 2023 beslutade regeringen om tilläggsdirektiv (dir. 2023:21). Med anledning av tilläggsdirektiven förlängdes utredningens tid för överlämning av betänkandet från den 1 augusti 2023 till den 13 september 2023.

Som expert i utredningen förordnades den 16 februari 2022 arbetsrättsjuristen Katarina Bergström från Sveriges kommuner och regioner, utredaren Linda Capretti från Inspektionen för socialförsäkringen, docenten Mia Carlsson vid Stockholms universitet, senioranalytikern Hannes Kantelius (t.o.m. 30 december 2022) från Arbetsmiljöverket, utredaren Daniela Kroner från Socialstyrelsen, verksamhetsutvecklaren Lars Sjöberg från Försäkringskassan och professorn Eva Vingård vid Uppsala universitet. Som expert i utredningen tillträde den 6 mars 2023 Jonathan Lyström, sakkunnig inom arbetsmedicinska frågor, från Arbetsmiljöverket.

Som sakkunniga förordnades samma dag departementssekreteraren Hanna Edlundh från Finansdepartementet, kanslirådet Maria Rasmussen från Arbetsmarknadsdepartementet och kanslirådet Esbjörn Åkesson från Socialdepartementet.

Den 3 oktober 2022 entledigades Hanna Edlundh och Maria Rasmussen, varav den senare ersattes samma dag av departementssekreteraren Victoria Dippel från Arbetsmarknadsdepartementet. Den 21 november 2022 entledigades Esbjörn Åkesson och ersattes samma dag av departementssekreteraren Sabine Brattgård från Socialdepartementet som sakkunnig i utredningen.

Som ledamöter i den parlamentariskt sammansatta referensgruppen förordades den 22 juni 2022 riksdagsledamöterna Michael Anefur (KD), Bengt Eliasson (L), Ida Gabrielsson (V), Mattias Karlsson (M), Julia Kronlid (SD) och Björn Petersson (S) samt kommunstyrelseordföranden Effie Kourlos (C) och legitimerade sjuksköterskan Louise Hamilton (MP).

Den 16 januari 2023 entledigades Mattias Karlsson och Julia Kronlid och ersattes samma dag av riksdagsledamöterna Ulrika Heindorff (M) respektive Ann-Christine From Utterstedt (SD). Den 20 februari 2023 entledigades Björn Petersson och ersattes samma dag av riksdagsledamoten Jessica Rodén (S). Den 1 mars 2023 entledigades Michael Anefur och ersattes samma dag av riksdagsledamoten Magnus Jacobsson (KD). Den 9 maj 2023 entledigades Louise Hamilton och ersattes samma dag av kommunalrådet Ajda Asgari (MP).

Som sekreterare i utredningen anställdes den 10 januari 2022 förbundsjuristen Magnus Eriksson, den 1 februari 2022 utredaren Ossian von Friesen och den 20 augusti 2022 utredaren Marcela Cohen Birman och statsvetaren Beata Sjöstedt (på deltid fr.o.m. den 24 april 2023).

Utredningen, som tagit namnet Arbetsskadeutredningen (S 2021:11), överlämnar härmed sitt betänkande En ändamålsenlig arbetsskade-

försäkring för bättre ekonomisk trygghet, kunskap och rättssäkerhet

SOU 2023:53. Utredningens uppdrag är därmed avslutat.

Stockholm i september 2023

Dan Holke

/ Marcela Cohen Birman

Magnus Eriksson Ossian von Friesen Beata Sjöstedt

Förkortningar

AD Arbetsdomstolen AFL Lag (1962:381) om allmän försäkring AFS Arbetsmiljöverkets föreskrifter AML Arbetsmiljölag (1977:1160) Bet. Riksdagens betänkande DFA Diagnos, funktionsnedsättning och aktivitetsbegränsning Ds Departementsserien EES Europeiska ekonomiska samarbetsområdet EU Europeiska unionen FASP Förordningen (1977:284) om arbetsskadeförsäkring och statligt personskadeskydd FKAR Försäkringskassans allmänna råd FMR Försäkringsmedicinsk rådgivare FOR Försäkringsodontologisk rådgivare FPL Förvaltningsprocesslag (1971:291) FR Försäkringsrådet FT Förvaltningsrättslig tidskrift FÖD Försäkringsöverdomstolen HFD Högsta förvaltningsdomstolen HD Högsta domstolen

GRADE The Grading of Recommendations, Assessment, Development and Evaluation IBB Inkomstbasbelopp ICD-10 International Classification of Diseases, Tenth Revision ILO International Labour Organization (Internationella arbetsorganisationen) ISA Informationssystemet om arbetsskador ISF Inspektionen för socialförsäkringen JO Justitieombudsmannen KPI Konsumentprisindex KRNG Kammarrätten i Göteborg KRNJ Kammarrätten i Jönköping KRNS Kammarrätten i Stockholm KRNSU Kammarrätten i Sundsvall KSL Lagen (1977:267) om krigsskadeersättning till sjömän LAF Lagen (1976:380) om arbetsskadeförsäkring LIP Lagen (1998:674) om inkomstgrundad ålderspension LO Landsorganisationen i Sverige MIG Migrationsdomstolen NJA Nytt juridiskt arkiv (rättsfall från Högsta domstolen) OFR Offentliganställdas Förhandlingsråd OL Lagen om försäkring för olycksfall i arbetet PBB Prisbasbelopp PGB Pensionsgrundande belopp PGI Pensionsgrundande inkomst

PGI-AL Pensionsgrundande livränta Prop. Regeringens proposition PSA Personskadeavtalet RAR Riksförsäkringsverkets allmänna råd RFFS Riksförsäkringsverkets författningssamling Rskr. Riksdagsskrivelse RÅ Regeringsrättens årsbok (rättsfall från Regeringsrätten) SACO Sveriges akademikers centralorganisation SAP Tandvårdssystemet SBU Statens beredning för medicinsk och social utvärdering SCB Statistiska centralbyrån SemL Semesterlag (1977:480) SFB Socialförsäkringsbalken (2010:110) SFBP Lag om införande av socialförsäkringsbalken SfU Socialförsäkringsutskottet SGI Sjukpenninggrundande inkomst SjL Lagen (1991:1047) om sjuklön Sof Tidskriften Socialförsäkring SOU Statens offentliga utredningar STL Lag (2008:145) om statligt tandvårdsstöd TAF Lag (2008:145) om statligt tandvårdsstöd TCO Tjänstemännens centralorganisation TFA Trygghetsförsäkring vid arbetsskada YFL Lagen (1954:243) om yrkesskadeförsäkring YL Lagen om försäkring för vissa yrkessjukdomar

Sammanfattning

I detta kapitel sammanfattar vi vårt betänkande En ändamålsenlig

arbetsskadeförsäkring – för bättre ekonomisk trygghet, kunskap och rättssäkerhet. Precis som i betänkandet som helhet ligger fokus på att kort-

fattat beskriva våra förslag och de analyser som ligger till grund för förslagen i de olika delarna. De flesta kapitel i betänkandet innehåller utöver förslagen också bakgrunds- och fördjupningsdelar. Dessa delar sammanfattas inte i detta kapitel såvida inte bakgrunden är av central betydelse för förslaget.

Vårt uppdrag

Vårt uppdrag har bestått i att göra en översyn av arbetsskadeförsäkringen. Syftet med översynen utifrån hur det beskrivs i direktiven har varit att – säkerställa arbetsskadeförsäkringens funktion när det gäller att ge

ekonomisk trygghet vid inkomstförlust på grund av arbetsskada. Uppdraget i denna del har också haft ett särskilt jämställdhetsfokus med syfte att säkerställa att kvinnor och män ska ges ett likvärdigt skydd – analysera behovet av förändringar i undantagen från det generella

arbetsskadebegreppet. Dessa undantag finns vid skador till följd av smitta och vissa psykosociala exponeringar i arbetet – analysera behovet av att anpassa skyddet från arbetsskadeförsäk-

ringen vid arbete i hemmet, såväl som på andra platser utanför den ordinarie arbetsplatsen – analysera hur finansieringen av arbetsskadeförsäkringen i större

utsträckning kan ta hänsyn till risker i enskilda arbetsmiljöer, för att därigenom öka arbetsgivares ekonomiska drivkrafter att ta an-

svar för att förebygga arbetsskador och främja arbetstagares återgång i arbete. I detta uppdrag, som beskrivs i vårt tilläggsdirektiv, har också ingått att beakta och analysera om en ändrad finansiering av arbetsskadeförsäkringen kan medföra selektering bland olika grupper, i synnerhet i vilken mån detta kan påverka gruppen långtidsarbetslösas anställbarhet.

Vi har tolkat direktiven för uppdraget som relativt öppna i syfte att åstadkomma en mer ändamålsenlig arbetsskadeförsäkring. Enligt direktiven har vi kunnat ta ställning till behovet av andra åtgärder för att säkerställa denna funktion. I uppdraget betonas att förutsebarheten för den enskilde ska vara god. Alltför stora variationer i beviljandet av livränta, som inte beror på sådana faktorer som förändringar i arbetsmiljön eller tillkomsten av nya behandlingsmetoder, riskerar att minska förtroendet för arbetsskadeförsäkringen.

I vårt arbete har vi beaktat ett flertal tidigare utredningar och underlag, men särskilt beaktat utredningarna Mer trygghet och bättre för-

säkring (SOU 2015:21) och Samlad kunskap – stärkt handläggning

(SOU 2017:25). Vi har också särskilt beaktat ILO-konvention nr 121 angående förmåner vid yrkesskada.

Arbetsskadeförsäkringen har ett viktigt syfte och behöver vara långsiktigt hållbar

Arbetsskadeförsäkringen är vår äldsta socialförsäkring. Den första versionen infördes 1901. Syftet har sedan dess varit att ge den som skadas i sitt arbete ett starkare skydd än den som skadar sig eller blir sjuk av andra anledningar. Den som arbetar behöver ett extra skydd eftersom han eller hon inte kan styra riskerna i arbetet själv och dessutom löper större risk att skadas än andra. Genom arbetsskadeförsäkringen får arbetsgivarna bära kostnaderna för produktionen, inklusive de skador som produktionen orsakar.

Samhällets skyddsnät utgår generellt från principen att den som kan försörja sig av eget arbete ska göra det. Sedan 1970-talet har den principen skärpts. Det har inte minst präglat utvecklingen inom sjukförsäkringen vilken arbetsskadeförsäkringen ska komplettera. Förvärvsarbete är både en förutsättning för den enskildes försörjning och för att dagens samhälle ska fungera. En åldrande befolkning medför

i dag dessutom behov av ett långsiktigt hållbart arbetsliv. Välfärden och i förlängningen även välstånd i form av standardökningar förutsätter ökad produktivitet och tillväxt. Därmed blir det också särskilt viktigt att den som arbetar skyddas mot riskerna som arbetet kan medföra.

Möjligheten att få ersättning för skador som orsakats av någon annan regleras normalt sett av skadeståndsrätten. Ett motiv till arbetsskadeförsäkringen är att den är en effektivare och mer förutsebar ordning än ett system där skadade arbetstagare stämmer sin arbetsgivare. Arbetsskadeförsäkringen ger inte samma rätt till ersättning som inom skadeståndsrätten, men kräver inte heller att det går att visa att arbetsgivaren vållat skadan. Därför kan konflikter undvikas vilket såväl arbetstagare och arbetsgivare som samhället i stort tjänar på. Det är svårt för arbetstagare att kräva sin rätt genom skadeståndsprocesser, bland annat på grund av kravet att visa att någon annan vållat skadan. Men skadeståndsprocesser är även negativa för arbetsgivare, bland annat på grund av svårigheterna att förutse kostnaderna för riskerna i arbetet. Konflikter kan också underminera tilliten i samhället vilket i förlängningen kan underminera vår demokrati.

Ett annat syfte med arbetsskadeförsäkringen är bidraget till det förebyggande arbetsmiljöarbetet. Beslut om arbetsskador kan synliggöra risker i arbetsmiljön på ett sätt som exempelvis inte anmälningar om arbetsskador kan. Samtidigt begränsar arbetsskadeförsäkringens konstruktion möjligheten att belysa risker i arbetsmiljön. Till exempel omfattas inte alla risker i arbetet, arbetsskadeförsäkringen ersätter bara vissa konsekvenser av arbetsskador och det är bara skador som kan ge rätt till ersättning som kan prövas.

Trots att arbetsskadeförsäkringen har ett viktigt syfte har den länge varit ifrågasatt. Det upplevs vara för svårt att få rätt till de extra förmånerna i form av framför allt livränta och då särskilt för kvinnor. Utgångspunkten för vår utredning har varit en strävan efter att arbetsskadeförsäkringen ska ge bättre ekonomisk trygghet, bättre förutsättningar för en rättssäker tillämpning och bygga på bättre kunskap om både kvinnors och mäns risker i arbetsmiljön.

För att det ska kunna vara motiverat att arbetsskadeförsäkringen ger rätt till extra förmåner behöver dess kostnader vara rimliga och långsiktigt hållbara. Hanteringen behöver också vara effektiv. En för generös eller ineffektiv utformning kommer innebära att försäkringen blir ifrågasatt ur ett statsfinansiellt perspektiv. Är det för svårt att få

ersättning kommer de försäkrade som betalat in till försäkringen genom att avstå från löneutrymme ifrågasätta varför de ska finansiera försäkringen, och arbetsskadeförsäkringen kommer få sämre förutsättningar att bidra till det förebyggande arbetsmiljöarbetet.

Både statens finansiella perspektiv och de försäkrades rättighetsperspektiv innebär också krav på förutsebarhet. Det är viktigt att arbetsskadeförsäkringen är ekonomiskt hållbar på lång sikt. Försäkringen kommer bli ifrågasatt om det inte är möjligt att förutse kostnader eller möjligheten att få rätt till de extra förmånerna.

För att arbetsskadeförsäkringen ska fylla sin funktion behöver det därför finnas en tydlig och väl avvägd gräns för vilka inkomstförluster som kan ge rätt till livränta. Det behöver också finnas en tydligt definierad och väl avvägd gräns för vilka skador som ska kunna ge dessa mer förmånliga rättigheter. Godkända arbetsskador ska spegla riskerna i arbetsmiljön. Kvinnor och män ska ha samma möjligheter att få tillgång till arbetsskadeförsäkringens förmåner. Då krävs det att utformningen är träffsäker och ger förutsättningar för en rättssäker tillämpning.

Arbetsskadeförsäkringen riskerar att bli irrelevant

I de slutsatser som vi presenterar i de olika kapitlen kan vi konstatera att antalet livränteprövningar minskat drastiskt under senare år. Särskilt stor är minskningen av de prövningar där Försäkringskassan tar ställning till om den försäkrade har en arbetsskada. Vi kan konstatera att detta inte har berott på acceptabla faktorer som förbättrad arbetsmiljö. I stället ligger förklaringarna i effekter skapade av förändringar av närliggande regelverk och i samhället. Arbetsskadeförsäkringen har inte anpassats till dessa förändringar och det är därför hög tid att göra det.

Från att ha varit en stor och viktig del av socialförsäkringen har arbetsskadeförsäkringen fått allt mindre betydelse för dem som skadas i sitt arbete. Den reformering av regelverket som genomfördes 2002– 2003 av bland annat grundkraven för rätt till livränta och arbetsskadeprövningen har inte fått det genomslag som var avsett. Mellan 2005 och 2022 har antalet beslut om att bevilja livränta minskat från 2 940 till 381 för kvinnor och från 4 342 till 513 för män. Det är en minskning

med nästan 90 procent. Arbetsskadeförsäkringen riskerar att bli irrelevant för 5,5 miljoner arbetstagare på den svenska arbetsmarknaden.

Och det beror inte på att det inte uppstår arbetsskador längre eller att arbetsskador inte längre ger upphov till inkomstförluster. I stället beror utvecklingen framför allt på förändringar av sjukförsäkringen. Medan sjukförsäkringen genomgått stora förändringar har arbetsskadeförsäkringen i stora delar förblivit oförändrad. Det har inte bara lett till att antalet beviljade livräntor har minskat. Uteblivna förändringar av uppräkningen av de beviljade livräntorna och begränsningen i hur mycket livränta som kan betalas ut innebär att livräntan i allt mindre utsträckning faktiskt ger full ersättning för de mer varaktiga inkomstförluster som arbetsskador orsakar. Arbetsskadeförsäkringen har därför inte längre förutsättningar att komplettera sjukförsäkringen så som syftet har varit.

I praktiken riskerar i stället de kollektivavtalade försäkringarna som administreras av Afa Försäkring att bli de ”primära” arbetsskadeförsäkringarna. Afa hanterar årligen många fler arbetsskadeärenden än Försäkringskassan. De kollektivavtalade försäkringarna behöver också i allt högre utsträckning komplettera beviljade livräntor på grund av att de inte täcker den faktiska inkomstförlusten i tillräcklig utsträckning. Men de kollektivavtalade försäkringarna täcker inte alla risker i arbetslivet. Bland annat omfattas de flesta arbetssjukdomar bara om Försäkringskassan först godkänt dem som arbetsskada. Detta drabbar framför allt kvinnor. Vi menar också att en sådan överflyttning av ansvar från allmänna försäkringar är något som behöver utredas och fattas demokratiska beslut om.

Livräntans urholkade skydd förvärras även av att regelverket för inkomstunderlaget inte har anpassats till förändringarna av sjukförsäkringen och samhället i stort. Bedömningarna av inkomst före och efter skadan kan i vissa fall leda till att livräntan inte kan täcka den försäkrades faktiska inkomstförluster. Därför behöver detta regelverk förtydligas.

Det finns även stora behov av att förtydliga regelverket som styr arbetsskadeprövningen för att tillämpningen ska vara rättssäker, förutsägbar och jämställd. Arbetsskadeprövningens utformning innebär att det blir svårt att förstå varför en skada godkänns eller inte. Och framför allt riskerar bristande tillgång på kunskap och otydlighet kring hur den försäkrades befintliga skick påverkar bedömningen att göra det svårare för kvinnor att få en godkänd arbetsskada.

Dessutom behöver de undantag som finns för vissa smittor och psykosociala faktorer i arbetet avskaffas. De innebär att arbetsskadeförsäkringen inte täcker konsekvenserna av risker i arbetsmiljön.

Den urholkade rätten till livränta och de övriga brister som vi pekar på, innebär enligt oss att arbetsskadeförsäkringen inte längre uppfyller sitt grundläggande syfte, nämligen att ge människor som skadas av arbetet ekonomisk trygghet. Arbetsskadeförsäkringen kan inte heller ge ett meningsfullt bidrag till det förebyggande arbetsmiljöarbetet eftersom besluten inte belyser riskerna i arbetsmiljön i tillräcklig utsträckning. I det följande föreslår vi därför ett antal åtgärder för att komma till rätta med dessa problem.

Våra överväganden och förslag för att säkerställa att arbetsskadeförsäkringen fyller sin funktion

I detta avsnitt beskriver vi våra överväganden och förslag för att arbetsskadeförsäkringen ska kunna fylla sin funktion att ge enskilda ekonomisk trygghet vid arbetsskada, och säkerställa att kvinnor och män ges ett likvärdigt skydd.

För att detta syfte ska kunna uppnås är det centralt att människor kommer in i försäkringen och får sina skador prövade. Grundkraven för en varaktig inkomstförlust är i dag så stränga att många människor aldrig kommer förbi dem. Vi föreslår förändringar för att kraven ska bli mer ändamålsenliga.

Delarna som rör hur inkomsten före och efter en skada ska fastställas hänger ihop och avgör hur rättvisande en livränta kan bli när det gäller att kompensera för inkomstförluster till följd av en skada. På liknande sätt avser våra förslag om ett höjt tak för nybeviljade livräntor och en årlig inkomstindexering att på ett rättvisande sätt kompensera för inkomstförluster över tid.

Men vi ser också behov av att förtydliga hur arbetsskadeprövningen ska göras. En välfungerande prövning av om en skada ska bedömas som arbetsskada är en viktig del av en ändamålsenlig arbetsskadeförsäkring. Bedömningen måste vila på rimlig kunskap om arbetets skadlighet.

Förslaget om förändrade grundkrav för livränta

Vi föreslår att de så kallade grundkraven för livränta ska förändras på så sätt att det ska bli lättare att uppfylla kravet på varaktig inkomstförlust. I dag innebär grundkraven att den försäkrade måste göra minst en femtondels inkomstförlust som kan antas bestå minst ett år. I stället är vårt förslag att det ska räcka med en prognos om 180 dagar. Det förändrade grundkravet ska också förenas med en karenstid på 180 dagar, samt en fast prövningstidpunkt där Försäkringskassan ska utreda rätten till livränta för den som varit sjukskriven i mer än 550 dagar eller som beviljas sjukersättning. Slutligen föreslår vi att kravet på att inkomstförlusten ska uppgå till minst en fjärdedels prisbasbelopp per år avskaffas.

Varaktighetskravet är främsta orsaken till den negativa utvecklingen medan andra rimliga förklaringar saknas

Både minskningen av antalet ansökningar om livränta och den ökade andelen avslag beror framför allt på det så kallade varaktighetskravet. Detta krav innebär enligt nuvarande regelverk att personer för att ha rätt till livränta måste göra en inkomstförlust som ska kunna antas bestå minst ett år. Varaktighetskravet utgör enligt oss det största hindret för att livränta ska fylla sin funktion att ge ersättning för arbetsskadade personers mer varaktiga inkomstförluster.

Sedan 2007 har andelen ansökningar som Försäkringskassan avslår på grund av varaktighetskravet ökat från 6 till 38 procent för kvinnor och från 8 till 34 procent för män. Minskningen av antalet ansökningar är än mer drastisk. Mellan 2005 och 2022 har antalet ansökningar om livränta som Försäkringskassan fattar beslut om minskat med 86 procent, från 22 901 till 3 263. Även Försäkringskassans avslag på grund av kravet att inkomstförlusten ska uppgå till minst en femtondel har ökat, men inte lika tydligt som avslagen på grund av varaktighetskravet.

Det saknas andra rimliga förklaringar

Den ökade andelen avslag beror i sin tur inte på att Försäkringskassan avslår en större andel ansökningar på grund av att skadan inte godkänns som arbetsskada. Andelen godkända arbetsskador har generellt ökat, även om utvecklingen ser olika ut beroende på typ av exponering, diagnos samt för kvinnor och män.

Det minskade antalet ansökningar om livränta och ökade andelen avslag på grund av varaktighetskravet kan inte heller förklaras av andra faktorer. Arbetsmiljöverkets arbetsskadestatistik visar inte på att arbetsmiljön förbättrats sedan 2005 och dessutom har antalet skador som Afa Försäkring godkänner ökat sedan 2009. Hälsoläget i befolkningen verkar visserligen ha förbättrats något sedan 2004, men marginellt i jämförelse med minskningen av antalet beviljade livräntor. Sjuktalen minskade i sin tur fram till 2010, men har sedan dess ökat kraftigt utan att det påverkat antalet beviljade livräntor. De försäkrades kunskap om arbetsskadeförsäkringen var mycket låg redan i början av 2000-talet och kan därmed inte förklara minskningen av antalet beviljade livräntor. Rättspraxis har, med några få undantag, utvecklats i en för de försäkrade generösare riktning.

Arbetsskadeförsäkringen kompletterar inte längre sjukförsäkringen i tillräcklig utsträckning

Förklaringen finns i stället i att sjukförsäkringen har förändrats på ett sätt som gör att den numera inte harmoniserar med arbetsskadeförsäkringens varaktighetskrav. Förändringarna inom sjukförsäkringen har inneburit att det blivit för svårt för arbetsskadade personer att uppfylla varaktighetskravet för livränta. Det tydligaste exemplet är att sjukersättning sedan 2008 inte längre har samma varaktighetskrav som för livränta. Men sedan arbetsskadeförsäkringen infördes 1977 har det även gjorts flera andra förändringar av sjukförsäkringen. Totalt sett har förändringarna gjort det svårare för Försäkringskassan att veta när det är lämpligt för en arbetsskadad person att ansöka om livränta. Även sjukvården har genomgått stora förändringar som gör det svårare för läkare att prognosticera hur länge en inkomstförlust kommer att vara.

Det är problematiskt att försäkringen inte fungerar som avsett

Det drastiskt minskade antalet livräntemottagare visar att konstruktionen av grundkraven i nuvarande regelverk inte fungerar. Syftet när det nuvarande varaktighetskravet infördes 2003 var att det skulle göra det lättare att få en arbetsskadeprövning och att det helst skulle ske inom ett år efter det att skadan visat sig. Det har inte infriats. Allt färre får en arbetsskadeprövning och i de få fallen är det oftast först flera år efter det att den försäkrade drabbats av skadan.

Många försäkrade som får avslag på grund av grundkraven gör dessutom inkomstförluster flera år efter beslutet och går därför miste om ersättning för den inkomstförlust deras arbetsskador innebär. Dessutom leder detta till ett flertal andra negativa konsekvenser som att brister i arbetsmiljön inte synliggörs och att de arbetsskadade inte får erforderlig hjälp och stöd för omställning till annat arbete.

I förlängningen kan en arbetsskadeförsäkring som inte fungerar som avsett innebära att de försäkrade behöver hitta andra vägar för att få den fulla ersättning för inkomstförlust till följd av arbetsskadan som är själva fundamentet i både arbetsskadeförsäkringen och skadeståndsrätten.

För en mer funktionell koppling till sjukförsäkringen behöver grundkraven förändras

Vår slutsats är att livräntans varaktighetskrav hindrar arbetsskadade personer från att få ersättning för sina varaktiga inkomstförluster. Det krävs därför åtgärder som innebär förändringar av regelverket. En starkare koppling till sjukförsäkringen är avgörande. Vi har därför följande förslag om förändringar av grundkraven för rätt till livränta.

Förslaget innebär att varaktighetskravet kortas från ett år till 180 dagar och förenas med en karenstid på 180 dagar

Kravet på varaktighetsprognosen för en försäkrads inkomstförlust sänks enligt vårt förslag från dagens ett år till 180 dagar. Genom att sänka varaktighetskravet kommer prognosen för arbetsförmågans utveckling förenklas och bättre harmonisera med de prognoser som

görs inom sjukförsäkringen. Det kommer även bli lättare för sjukvården att uttala sig om prognosen, också i de fall den försäkrade inte har någon fast läkarkontakt.

Vi föreslår också att en karenstid på 180 dagar från skadans skadetidpunkt införs. En karenstid förtydligar ansökningstidpunkten och säkerställer att livränta ersätter mer varaktiga inkomstförluster. Det blir lättare för den försäkrade och andra inblandade att avgöra när det är aktuellt att ansöka om livränta. För de flesta som är sjukskrivna kommer karenstiden att harmonisera med rehabiliteringskedjan. Och med karenstiden kommer det nya varaktighetskravet fortfarande innebära att livränta i princip bara ersätter inkomstförluster som består minst ett år.

Det förändrade varaktighetskravet kompletteras med en fast prövotidpunkt

Många människor känner inte till arbetsskadeförsäkringen. För dem som gör det är det ändå svårt att avgöra när de ska ansöka om livränta. Det finns därför risk att enskilda går miste om livränta. För att förbättra arbetsskadeförsäkringens koppling till sjukförsäkringen och fånga upp arbetsskador föreslår vi att en fast prövotidpunkt för livränta införs. Förslaget innebär att Försäkringskassan ska klarlägga om långvarigt sjukskrivna personer menar sig ha en arbetsskada. Detta ska ske senast dag 550 i sjukperioden. Om så är fallet ska Försäkringskassan utreda om den försäkrade har rätt till livränta. En sådan prövning ska påbörjas senast dag 551 i sjukperioden. En liknande fast prövotidpunkt ska gälla för försäkrade som beviljas sjukersättning.

Figur 1 Schematisk bild över förslaget om förändrat regelverk för livränta och kopplingen till sjukförsäkringen

Kravet på inkomstförlust om minst en fjärdedels prisbasbelopp avskaffas

Det nuvarande kravet på att den försäkrade måste göra inkomstförlust på minst en fjärdedels prisbasbelopp per år innebär att personer med låga inkomster inte kan få livränta, trots att de relativt sett förlorar lika mycket inkomst som personer med högre inkomst. Vi menar att det för personer med låga inkomster är viktigt att kunna få ersättning även för små inkomstförluster. Det finns också en jämställdhetsaspekt i frågan eftersom fler kvinnor än män har de låga inkomster där kravet på minst en fjärdedel av prisbasbeloppet blir aktuellt. Det rör sig dessutom om få fall vilket innebär att kostnaden för dessa utredningar är marginell. Vi föreslår därför att detta krav slopas.

Den försäkrade anser att skadan är en arbetsskada

Ans ök an

Arbetsbyte m.m.

Avvakta med att ansöka om livränta

Fortsatt sjukpenning

efter dag 180

Skada

Karens 180

dagar

Fortsatt sjukpenning

efter dag 550

Återgång

i ordinarie

arbete

Rätten

till

livränta

utreds

Prognos 180 dagar

Förslaget om att kunna fastställa en mer rättvisande inkomst efter skada

För att kunna bedöma om arbetsskadade personer har rätt till livränta från arbetsskadeförsäkringen måste det fastställas hur stor inkomstförlusten är till följd av skadan. I denna bedömning ingår att fastställa den försäkrades ”inkomst efter skadan”, det vill säga hur stor förmåga den försäkrade har att skaffa inkomst genom förvärvsarbete med hänsyn till arbetsskadan. Vi föreslår flera förändringar av hur denna inkomst ska fastställas, i syfte att framför allt förbättra rättssäkerheten för enskilda och att förutsättningarna förbättras för att fiktiva inkomster efter skadan ska bli mer rättvisande.

Ett preciserat arbetsmarknadsbegrepp

Vi föreslår i denna del att arbetsmarknadsbegreppet vid bedömningen av inkomst efter skada ska preciseras och regleras i lagtexten. Detta arbetsmarknadsbegrepp ska enligt förslaget vara ”sådant förvärvsarbete som är normalt förekommande på arbetsmarknaden”. Begreppet är etablerat och definierat i rättspraxis och beskriver väl den normala arbetsmarknad som bedömningen av försäkrades möjligheter att skaffa inkomst på ska jämföras mot. Genom ett preciserat arbetsmarknadsbegrepp som beskriver en normal arbetsmarknad undviks problemet med försäkrade som jämförs mot arbeten de inte kan få, såsom anställningar på Samhall.

Äldreregler som harmonieras med äldreregler inom sjukersättningen

I arbetsskadeförsäkringen finns redan i dag vissa särregler för äldre försäkrade när det gäller att fastställa den återstående förmågan att skaffa inkomst genom arbete.

Vi föreslår vissa preciseringar av dessa äldreregler och att de harmonieras med äldrereglerna inom sjukersättningen. Förändringarna innebär att åldern för att betraktas som äldre preciseras och kopplas till riktåldern för pension. En försäkrad som har uppnått den ålder då det återstår som mest fem år till den tidpunkt då livränta som längst kan lämnas ska betraktas som äldre. Därutöver innebär förslaget att äldre försäkrades förvärvsförmåga ska bedömas utifrån arbeten de

har erfarenhet av, alternativt tillgängliga arbeten. Även detta utgör en harmoniering med äldreregler inom sjukersättningen.

Utökade möjligheter till omprövning vid ändrade förhållanden

En beviljad livränta kan omprövas om det har skett någon ändring av betydelse i de förhållanden som var avgörande för beslutet, eller om den försäkrades möjlighet att skaffa sig inkomst genom arbete väsentligen har förbättrats. Vi föreslår att denna möjlighet till omprövning av livräntan ska utökas något. En sådan möjlighet till omprövning bör finnas också i de fall då den försäkrade uppnått den ålder som krävs för att räknas som äldre, men också i de fall då den försäkrade kan genomgå utbildning i syfte att minska de ekonomiska följderna av arbetsskadan.

Förslaget om utökade möjligheter att fastställa rättvisande livränteunderlag

Av minst lika stor vikt som inkomsten efter skada är att livränteunderlaget – det vill säga den försäkrades inkomst före skadan – blir rättvisande. Vårt förslag innebär utökade möjligheter för att fastställa rättvisande underlag. Förslaget innebär att en annan inkomst än den försäkrades sjukpenninggrundande inkomst (SGI) ska kunna användas för att bestämma livränteunderlaget om det finns särskilda skäl. Samtidigt förs åter möjligheten att rätta en felaktig SGI in i lagtexten. Förslaget bedömer vi kommer öka rättssäkerheten för enskilda och förenkla tillämpningen för Försäkringskassan.

Reglerna om fastställande av livränteunderlag baseras i dag som huvudregel på regelverket för SGI. Det finns fördelar med det, men det finns också behov av undantag från huvudregeln när det krävs för att fastställa ett rättvisande livränteunderlag.

Kopplingen mellan livränteunderlag och SGI har försvagats över tid. Möjligheten att frångå en SGI som inte speglar den försäkrades inkomst som oskadad behöver därför öka. Det finns visserligen redan i dag vissa möjligheter att frångå en försäkrads SGI vid fastställande av livränteunderlag. Genom rättspraxis har också förutsättningarna för enskilda att få tillgodoräkna sig ett annat livränteunderlag än ett som direkt baseras på SGI förbättrats. Men dessa undantag är enligt

vår uppfattning inte tillräckliga för att omfatta de situationer som kan uppstå.

Vi menar mot denna bakgrund att det behöver tydliggöras hur livränteunderlag ska fastställas för att kunna bli så rättvisande som möjligt, och i möjligaste mån kompensera för den faktiska inkomstförlust den försäkrade gör till följd av arbetsskadan. Därutöver behövs vissa reviderade undantagsregler för att inkomstunderlaget ska bli rättvisande och tillämpningen ska bli rättssäker.

Bestämmelserna som rör arbetsskadade som inte är försäkrade för sjukpenning går i de flesta fall inte att tillämpa och behöver justeras

Vi föreslår också förändringar för de försäkrade som skadas i arbetet men som inte är försäkrade för bland annat sjukpenning. I dagsläget finns vissa undantag för dessa personer men de är svåra att tillämpa i enlighet med syftet och behöver därför revideras. Genom vårt förslag kommer personer som skadas i arbetet att kunna få andra ersättningar såsom sjukpenning från arbetsskadeförsäkringen, även om de inte uppfyller kraven på att omfattas av sjukförsäkringen. På så sätt uppfylls också Sveriges internationella åtaganden enligt ILO-konvention 121.

Förslaget om förändrade regler för indexering av livränta

Vi föreslår att beviljade livräntor årligen ska räknas upp med förändringen i inkomstindex. Det innebär att dagens system med en uppräkning med ett ”särskilt tal” slopas.

En försäkrad som har beviljats livränta får sin livränta uppräknad varje år. Denna uppräkning kallas för indexering. Enligt nuvarande regler ska en fastställd livränta årligen räknas om med vad som i lagtexten beskrivs som ett särskilt tal. Detta tal motsvarar den årliga procentuella förändringen av halva den reala inkomstförändring som beräknats för inkomstindex enligt 58 kap. 12 § SFB med tillägg för den procentuella förändringen i det allmänna prisläget. Detta innebär, enklare uttryckt, att livräntan varje år höjs med 50 procent av den reala förändringen av inkomstindex och 100 procent av förändringen i prisbasbeloppet. Det särskilda talet tar på så sätt till viss del hänsyn

till inkomstutvecklingen i samhället samtidigt som hela prisutvecklingen beaktas.

Vårt förslag om att arbetsskadelivräntor ska omräknas med förändringen i inkomstindex i stället för det särskilda talet innebär en bättre överensstämmelse med principen om full kompensation vid inkomstförlust förorsakad av en arbetsskada.

Ytterligare en aspekt som vi har beaktat är att inkomstindexering bör kunna minska problemet med indragningar och återkrav av livränta som förekommer bland försäkrade som har en mellanskillnadslivränta, det vill säga personer med livränta som i viss utsträckning också förvärvsarbetar.

Det är inkomstförlusten och inte köpkraften som är försäkrad

Huvudargumentet för att införa inkomstindexering utgår från syftet med arbetsskadeförsäkringen. Detta syfte är att den försäkrade ska få full kompensation för den ekonomiska förlust som arbetsskadan lett till. Vi anser att denna princip, som har sin grund i skadeståndsrätten, skulle följas mer konsekvent om indexeringen av livräntan görs med förändringen i inkomstindex i enlighet med 58 kap. 12 § SFB.

Den inkomstförlust som försäkringen ska täcka, och där ersättningen årligen ska omräknas, baseras på den inkomst som individen hade före skadan, men utgår också från tanken att den försäkrade även fortsättningsvis hade kunnat ha den inkomsten om skadan inte hade inträffat. Det är således inkomstförlusten snarare än köpkraften som arbetsskadeförsäkringen i första hand är tänkt att försäkra.

I dagens system med det särskilda talet har livräntorna inte räknats upp i samma takt som de genomsnittliga inkomsterna bland förvärvsverksamma i samhället gjort. Det innebär att livränta inte ersätter den inkomstförlust som de flesta försäkrade gör utifrån vad de skulle ha tjänat som oskadade. De försäkrade har således blivit underkompenserade eftersom inkomsterna har utvecklats i snabbare takt än priserna. Men när priserna ökar snabbare än inkomsterna riskerar livräntan bli högre än vad de försäkrade skulle ha tjänat som oskadade. Ingen av dessa två konsekvenser är önskvärda.

Förslaget om att höja taket för högsta livränteunderlag

Vi föreslår att maxgränsen för livränteunderlag – det så kallade taket för livränteunderlaget – successivt ska höjas från 7,5 prisbasbelopp till 7,5 inkomstbasbelopp.

Arbetsskadeförsäkringen syftar till att fullt ut kompensera för den inkomstförlust som en försäkrad har drabbats av till följd av en arbetsskada. Ett tak som uttrycks i inkomstbasbelopp överensstämmer bättre med denna princip än ett tak baserat på prisbasbelopp. Dessutom har ett tak som bygger på inkomstbasbelopp egenskapen att andelen över takgränsen hålls relativt konstant över tid, vilket ökar förutsebarheten i försäkringen.

Ett höjt tak innebär en bättre överensstämmelse med principen om full kompensation för inkomstförlust vid arbetsskada

En höjning av taket från dagens 7,5 prisbasbelopp till 7,5 inkomstbasbelopp innebär en bättre överensstämmelse med principen om full kompensation vid inkomstförlust förorsakad av en arbetsskada – en princip som har sin grund i skadeståndsrätten. Förslaget innebär vidare att en större andel av de försäkrade kommer få hela sin livränta från den allmänna försäkringen eftersom andelen med inkomster över taket kommer att minska om taket höjs. Enligt vår bedömning saknas motiv för att taket inom arbetsskadeförsäkringen ska vara lägre än i de kringliggande socialförsäkringssystemen.

Ett alternativt förslag är att höja taket till 10 prisbasbelopp

En höjning som ligger i paritet med den som skett inom sjukförsäkringen, det vill säga från 7,5 till 10 prisbasbelopp, är ett rimligt alternativ till vårt huvudförslag om att höja taket till 7,5 inkomstbasbelopp. Detta skulle innebära att taket blir enhetligt inom arbetsskadeförsäkringen och sjukförsäkringen. Det kan finnas vissa praktiska fördelar med det, men enligt vår bedömning bör syftet med arbetsskadeförsäkringen vara styrande i valet av hur taket uttrycks.

En höjning av taket från 7,5 till 10 prisbasbelopp skulle även det innebära en betydande minskning av andelen personer med inkoms-

ter över taket. Det gäller i såväl befolkningen som helhet som i gruppen som ansökt om livränta och fått bifall.

Förslaget om en tydligare och mer ändamålsenlig arbetsskadeprövning genom en uppdelning i fyra led

För att en skada ska godkännas som arbetsskada krävs ett samband mellan någon skadlig faktor i arbetet och skadan. Denna bedömning görs genom en arbetsskadeprövning.

En rättssäker arbetsskadeprövning är en viktig del av en ändamålsenlig arbetsskadeförsäkring. Vi föreslår förändringar som innebär ökad tydlighet och precisering av hur arbetsskadeprövningen ska göras och vilka beviskrav som gäller för de olika delarna. I stället för dagens helhetsbedömning föreslår vi att arbetsskadeprövningen ska ske i fyra led. Arbetsskadebedömningen blir genom förslaget mer rättssäker och transparent. Det blir också lättare att föra korrekt statistik där det exempelvis framgår på vilka grunder en skada inte godkänns som arbetsskada. Vi föreslår även att principen om att de försäkrade omfattas i sitt befintliga skick förtydligas så att sjukdomar, anlag med mera inte ska kunna vägas in som konkurrerande faktorer i arbetsskadeprövningen.

Nuvarande regelverk ger inte förutsättningar för rättssäkra arbetsskadeprövningar

Vi menar att kraven för att få en godkänd arbetsskada generellt sett är väl avvägda. Men arbetsskadeprövningen behöver förtydligas. Dagens helhetsbedömning av om en skada ska anses utgöra en arbetsskada innebär risk för att prövningen ska bli otydlig. De olika leden riskerar att blandas ihop. Det finns i dagsläget också oklarheter kring vilka beviskrav som ska tillämpas för de olika delarna i bedömningen. I slutändan kan det bli svårt att förstå vad som lett till att en skada godkänns eller inte godkänns som arbetsskada.

Otydligheten riskerar att drabba kvinnor mer än män

Hanteringen av den försäkrades befintliga skick är ett tydligt exempel på hur otydligheten leder till oklarheter som dessutom riskerar att drabba kvinnor hårdare än män. Principen om befintligt skick innebär att den försäkrades andra sjukdomar och anlag med mera inte får begränsa möjligheten att få en godkänd arbetsskada. Trots det vägs i vissa fall den försäkrades andra sjukdomar med mera in som konkurrerande faktorer. Det beror på oklarheterna i arbetsskadeprövningens olika led och att det finns ett stort bedömningsutrymme. I strid med syftet begränsas på sätt sårbara personers möjlighet att få en godkänd arbetsskada. Vi visar också att detta riskerar att drabba kvinnor i högre utsträckning än män.

Bland annat visar vi att det är vanligare för kvinnor än för män att ha haft ersättning från sjukförsäkringen för mer än en diagnos innan arbetsskadeprövningen. De kvinnor som haft ersättning från sjukförsäkringen för bara en diagnos får godkända arbetsskador i ungefär samma utsträckning som män. Men det är fortfarande mindre vanligt att skadan godkänns för kvinnor som haft ersättning från sjukförsäkringen för flera diagnoser innan arbetsskadeprövningen. Och för män är andelen godkända arbetsskador ungefär den samma oberoende av antalet diagnoser som de fått ersättning för från sjukförsäkringen.

Förslaget om en arbetsskadeprövning i fyra led

Vårt förslag innebär att arbetsskadeprövningen liksom i dag generellt ska föregås av en utredning av om grundkraven för rätten till ersättning från arbetsskadeförsäkringen är uppfyllda. Arbetsskadeprövningen ska sedan sammanfattningsvis utgå från följande led:

1. I det första ledet klargörs vilken skada det är som ska prövas. Arbetsskadeprövningen ska börja med att identifiera den eller de skador som, förutsatt att skadan godkänns, innebär att den försäkrade har rätt till förmån från arbetsskadeförsäkringen. Är det oklart ska arbetsskadeprövningen utgå från den diagnos som sannolikt förklarar de symtom som kan ge den försäkrade rätt till ersättning.

2. I det andra ledet fastställs vilken exponering den försäkrade varit utsatt för. Arbetsskadeprövningen ska utgå från de faktiska förhållanden som den försäkrade sannolikt har utsatts för i arbetet och som omfattas av arbetsskadeförsäkringen.

3. I det tredje ledet prövas om exponeringen kan ha varit skadlig. För att exponering, som omfattas av arbetsskadeförsäkringen enligt punkt 2, ska anses utgöra skadlig inverkan i arbetet ska exponeringen sannolikt kunna orsaka eller försämra den aktuella typen av skada som identifierats enligt punkt 1. Sambandet ska anses vara sannolikt om det stöds av vetenskapliga studier som inte är omstridda eller allmänt ifrågasatta. Har sambandet inte studerats tillräckligt väl kan bedömningen i stället baseras på en väl utbredd uppfattning bland professioner med relevanta specialistkunskaper.

4. I det fjärde och sista ledet görs den individuella sambandsbedömningen. Har den försäkrade varit utsatt för skadlig inverkan enligt punkt 3 ska övervägande skäl tala för att den skadliga inverkan har orsakat eller försämrat den skada som identifierats enligt punkt 1. Den försäkrades andra sjukdomar och anlag eller andra sådana omständigheter ska inte vägas in som skäl mot samband. I övrigt ska följande vägas in i den individuella sambandsbedömningen: – Tillförlitligheten i kunskapen om den skadliga inverkan och dess omfattning utifrån den försäkrades befintliga skick. – Konkurrerande faktorer i form av exponering som inte omfattas av arbetsskadeförsäkringen enligt punkt 2 och som sannolikt kan orsaka eller försämra den aktuella typen av skada enligt punkt 1. – Tidigare besvär. – Tidssambandet mellan den aktuella skadan och den skadliga inverkan eller eventuella konkurrerande faktorer. – Besvärsutvecklingens koppling till den skadliga inverkan eller eventuella konkurrerande faktorer.

Figur 2 Arbetsskadeprövningens olika delar och beviskrav

Förslaget om kunskapssammanställningar

För att arbetsskadeförsäkringen ska vara rättssäker och jämställd behöver även annan kunskap än vetenskaplig sammanställas. Vi föreslår därför att det ska göras sammanställningar av sådan kunskap. Ett fristående arbetsskaderåd ska bildas för att sammanställa vad som är väl utbredda uppfattningar om arbetsmiljöns betydelse för sjukdom bland professioner med relevanta specialistkunskaper. Rådet ska vara fristående.

Det finns ett behov av att sammanställa kunskap

Arbetsskadeprövningens bevisregler innebär att det är den försäkrade som blir lidande om det saknas kunskap om sambandet mellan den aktuella skadan och arbetet. En skada kan generellt sett inte godkännas som arbetsskada om sambandet inte stöds av vetenskapliga studier eller en väl utbredd uppfattning bland professioner med relevanta specialistkunskaper. Vi menar därför att staten behöver ta ett

större ansvar för att den kunskap som finns faktiskt kan användas i arbetsskadeprövningarna. Det är inte rimligt att ha relativt höga krav för att en skada ska kunna godkännas som arbetsskada samtidigt som kunskap om sambandet mellan skadan och arbetet inte kan användas eftersom den inte har synliggjorts.

SBU ska ha fortsatt ansvar för att sammanställa vetenskaplig kunskap

Statens beredning för medicinsk och social utvärdering (SBU) har i uppdrag att sammanställa vetenskaplig kunskap om arbetsmiljöns betydelse för uppkomsten av sjukdom. Vi bedömer att detta är en lämplig utgångspunkt för arbetsskadeprövningarna och att SBU ska ha fortsatt ansvar för att systematiskt sammanställa kunskap om arbetsmiljöns betydelse för uppkomst av sjukdom. Det krävs inte ytterligare uppdrag till andra organ om att sammanställa vetenskaplig kunskap.

Det behövs sammanställningar av väl utbredda uppfattningar bland professioner med relevanta specialistkunskaper

En förutsättning för att nuvarande kunskapskrav ska kunna fungera är att uppdraget till SBU kompletteras i de fall orsakssamband inte är tillräckligt välstuderade. I dessa fall behövs en beskrivning av om det i stället finns en väl utbredd uppfattning om arbetets betydelse för sjukdom bland professioner med relevanta specialistkunskaper. I dagsläget saknas sådana sammanställningar. Det kan leda till att Försäkringskassan i allt för stor utsträckning baserar beslut på om det finns vetenskapligt belagda samband mellan sjukdom och arbete eller inte. Tillämpningen blir mindre rättssäker. Och eftersom det vetenskapliga kunskapsläget om riskfaktorer i arbetsmiljön fortfarande verkar vara sämre inom kvinnodominerade sektorer riskerar det att missgynna kvinnor i högre grad än män.

Utgångspunkter för kunskapssammanställningarnas utformning

Utgångspunkten för sammanställningarna är att de ska beskriva samband mellan faktorer i arbetet och olika diagnoser som inte är tillräckligt beforskade. Sammanställningarna ska så långt det är möjligt beskriva vilken mängd exponering som sannolikt krävs för att orsaka eller försämra olika typer av sjukdomar och skador. Sammanställningarna ska också ha ett särskilt fokus på kvinnors arbetsmiljöer och inkludera kunskap om riskfaktorer för arbetsrelaterade försämringstillstånd. Även vissa olycksfall kan kräva sammanställningar kring väl utbredda uppfattningar bland professioner med relevanta specialistkunskaper.

Ett särskilt råd ska ha ansvar för kunskapssammanställningarna

Vi bedömer att ett särskilt arbetsskaderåd ska få ansvar för att sammanställa vad som är väl utbredda uppfattningar bland professioner med relevanta specialistkunskaper. Vi föreslår att rådet till att börja med ska utformas som en kommitté enligt kommittéförordningen (1998:1474). Rådet ska inte yttra sig i enskilda ärenden. Regeringen ska avgöra vem som ska ingå i rådet. Men för att det ska kunna fylla sin funktion bör olika typer av specialistkunskaper och centrala myndigheter vara representerade. Dessa myndigheter bedömer vi är Socialstyrelsen, Försäkringskassan och Arbetsmiljöverket. Dessutom kan det vara värdefullt om arbetsmarknadens parter och Afa Försäkring kan bidra till och få insyn i arbetet med kunskapssammanställningarna. Rådet kommer behöva expertis inom arbets- och miljömedicin, samt inom olika sjukdomsområden som ortopedi och psykiatri.

Uppdragen om kunskapssammanställningar behöver följas upp

En fördel med att ge uppdraget om sammanställningar av väl utbredda uppfattningar till en kommitté är möjligheten att löpande utvärdera arbetet. Även uppdraget till SBU behöver följas upp. För att kunskapssammanställningarna ska bidra till rättssäkra arbetsskadeprövningar är det viktigt att identifiera eventuella brister dels i hur kunskapssammanställningarna utformas, dels i hur Försäkringskassan

använder kunskapssammanställningar. Därför rekommenderar vi att regeringen bör ge ISF i uppdrag att granska det.

Förslagen om att avskaffa undantagen vid smitta samt vissa psykiska och psykosomatiska skador

Dagens arbetsskadeförsäkring innehåller två undantag från det generella arbetsskadebegreppet. Vissa psykiska och psykosomatiska skador utgör inte arbetsskada om de beror på viss typ av psykosocial exponering. Och skador till följd av smitta kan bara godkännas som arbetsskada under vissa särskilda förhållanden.

Trots att arbetsskadeförsäkringen inte ska ställa några krav på att någon pekas ut som vållande till skadan motiveras undantagen av att vissa risker anses vara sådana att de ligger i arbetets natur. Frånvaron av krav på vållande har motiverats med att arbetsskadeförsäkringen inte kan ge ersättning i samma utsträckning som skadeståndsrätten. Då ska inte något undantag göras om det inte är tydligt motiverat och avgränsat. Varken undantagen för smitta eller för vissa psykosociala faktorer uppfyller dessa krav. Dessutom visar de senaste årens kraftigt ökade antal sjukskrivningar för psykisk sjukdom och sedan coronapandemin tydligt vikten av att arbetsskadeförsäkringen omfattar även de undantagna riskerna.

Förslaget om att avskaffa undantaget vid vissa psykiska och psykosomatiska skador

Vi föreslår att undantaget för skador orsakade av vissa psykosociala faktorer avskaffas. Det innebär att det generella arbetsskadebegrepp som gäller för andra typer av skadlig exponering ska gälla även för psykosocial exponering och att samma krav på skadlighet och samband ska gälla för denna typ av skador.

Undantaget innebär att faktiska risker i arbetet inte omfattas

Vi har i vår analys kunnat konstatera att det saknas hållbara skäl för att undanta vissa psykosociala faktorer från arbetsskadeförsäkringens generella arbetsskadebegrepp. Förarbetena till undantagen är mycket

knapphändiga och de motiv som ändå går att identifiera kan inte förklara varför just de aktuella psykosociala faktorerna har undantagits. Det saknas således hållbara argument för undantaget.

Den ökade kunskapen om och förekomsten av psykosociala riskfaktorer i arbetsmiljön på senare år visar också på att dessa faktorer bör behandlas på samma sätt som andra riskfaktorer i arbetet. När arbetsskadeförsäkringen infördes var synen på både psykisk sjukdom och betydelsen av arbetsmiljön en helt annan än i dag. Numera finns en väl grundad kunskap om kopplingen mellan faktorer i arbetet och psykiska skador. Psykiska sjukdomar utgör numera den vanligaste typen av sjukdomar vid sjukskrivning.

Undantagen medför i dagsläget dessutom en rättsosäker tillämpning. De är svåra att hantera i arbetsskadeprövningarna och det är inte tydligt vilka delar av arbetsmiljön som är undantagna från det generella arbetsskadebegreppet. Som en del av den analys vi har gjort till grund för förslaget att avskaffa undantaget har vi genomfört en granskning av Försäkringskassans samtliga akter med beslut under 2020 där en arbetsskadeprövning av psykisk skada har gjorts. Denna granskning bekräftar bilden av en rättsosäker tillämpning.

Vårt förslag om att undantaget avskaffas förbättrar rättssäkerheten

Vår bedömning är att förslaget om att ta bort undantaget kommer att leda till att arbetsskadeförsäkringen i större utsträckning kommer omfatta de faktiska riskerna i dagens arbetsliv samt bidra till ökad rättssäkerhet, enhetlighet och överskådlighet i tillämpningen. De godkända arbetsskadorna kommer sannolikt även på ett bättre sätt spegla arbetsmiljöns betydelse för ohälsa. Besluten och de motiveringar som ligger bakom dem bedöms kunna bli lättare för Försäkringskassan att förklara och för enskilda försäkrade att förstå.

Förslaget om att avskaffa undantaget vid skada orsakad av smitta

Vi föreslår att undantaget vid smitta ska avskaffas. Det innebär att det generella arbetsskadebegreppet ska gälla även för denna typ av skador.

Undantaget innebär att sådana skador bara kan godkännas som arbetsskador om de uppkommer genom olycksfall, eller under vissa

särskilda omständigheter som regleras i förordningen om arbetsskadeförsäkring och statligt personskadeskydd – FASP. I denna förordning begränsas vad som kan vara en arbetsskada till en lista med angivna sjukdomar och till vissa arbetsuppgifter, såsom arbete i laboratorium eller arbete med vård av smittbärande människor på vårdinrättning. I bilagan till förordningen listas också vilka sjukdomar som kan godkännas som arbetsskada.

Problemen med dagens regelverk för smitta

Covid-19-pandemin har gjort att frågan om smitta som arbetsskada har blivit mer aktuell än tidigare. Även om skador till följd av samhällsfarliga sjukdomar numera omfattas av försäkringen finns fortfarande flera problem med dagens undantag för smitta. En försäkrad som drabbas av en varaktig skada till följd av en sjukdom som inte finns med på listan i förordningens bilaga kommer inte att kunna få sin skada godkänd som arbetsskada och går därför ersättningslös, även om skadan har uppkommit i arbetet och tydligt orsakats av faktorer där. Faktiska risker i arbetet täcks därmed inte av skyddet i försäkringen. Dagens regelverk är dessutom komplicerat och svårtilllämpat och medför gränsdragningsproblem i tillämpningen.

Genom förslaget kommer de reella riskerna för skada till följd av smitta att omfattas av försäkringen

Förslaget om att avskaffa undantaget för smitta innebär att skador som uppkommer till följd av smitta innefattas om de inträffar på arbetet. Det innebär att reella risker för varaktiga skador till följd av smitta kommer att fångas upp av försäkringen. Samtidigt kan dessa risker i arbetsmiljön på ett bättre sätt identifieras.

Våra bedömningar och rekommendationer som inte utgör skarpa förslag

Vi har ovan redogjort för ett antal förslag på förändringar av arbetsskadeförsäkringen för att lösa de problem som finns i dagsläget. Men det finns också områden där vi gjort bedömningen att inga förändringar är nödvändiga, eller ens möjliga att genomföra.

Ett sådant område är olycksfall som inträffar vid arbete utanför arbetsplatsen, där vår bedömning är att skyddet från arbetsskadeförsäkringen är adekvat och att det saknas behov av utvidgning. Vi har också gjort bedömningen att det för närvarande saknas möjligheter att lämna några förslag om förändringar av finansieringen av arbetsskadeförsäkringen, såsom frågan beskrivs i tilläggsdirektivet. Samtidigt har vi kunnat konstatera att det finns betydande strukturella brister i statistiken inom arbetsskadeområdet. Vi rekommenderar därför att en utredning tillsätts för att se över bristerna och vilka möjligheter som finns att förbättra förutsättningarna för att komma till rätta med dessa brister.

Skyddet vid olycksfall som inträffar i hemmet och på andra platser utanför arbetsplatsen är väl avvägt

Vi har utifrån uppdraget i direktiven analyserat behovet av att se över skyddet vid arbete i hemmet, såväl som på andra platser utanför den ordinarie arbetsplatsen. Vår bedömning är att det befintliga skyddet för dessa situationer är adekvat och inte behöver utvidgas. Men det finns inte heller skäl för att inskränka skyddet. Vi har därför inte lämnat några skarpa förslag i denna del av betänkandet.

Arbetslivet har över tid blivit alltmer gränslöst med ökade inslag av hemarbete. Inte minst har frågan om arbete i hemmet aktualiserats av Folkhälsomyndighetens rekommendationer att under coronapandemin arbeta hemifrån för att minska smittspridningen av covid-19. Frågan om skyddet från arbetsskadeförsäkringen vid olycksfall som inträffar i hemmet är därför relevant.

Det är enligt rättspraxis relativt tydligt vilka krav som ställs på samband med arbetet vid olycksfall i hemmet

En person som utför sitt förvärvsarbete i hemmet och råkar ut för ett olycksfall kan vara försäkrad för olycksfall i arbetet. Det finns dock, till skillnad från vad som gäller på en arbetsplats, inte någon presumtion för att skador på arbetsplatsen i hemmet har samband med arbetet. Arbetsskadeförsäkringens skydd vid annan skadlig inverkan (inte olycksfall) är däremot i allt väsentligt detsamma oavsett om arbetet utförs i hemmet eller på en traditionell arbetsplats.

Två nya domar från Högsta förvaltningsdomstolen har klargjort rättsläget för vilket krav på samband med arbetet som finns när ett olycksfall inträffar i hemmet. En grundläggande förutsättning är att olyckan inträffat när den försäkrade utfört sitt arbete. Den faktor som utlöste olycksfallet får inte heller till övervägande del ha sin grund i privatlivet. Mot bakgrund av det klargörande som domarna innebär har vårt behov av att revidera skyddet minskat.

Skälen mot ett utvidgat försäkringsskydd vid olycksfall utanför arbetsplatsen väger tyngre än skälen för en utvidgning

Även om det finns vissa skäl för en utvidgning av arbetsskadeskyddet talar starkare skäl mot en sådan utvidgning av skyddet. Försäkringskassan hanterar mycket få ärenden som gäller ersättning från arbetsskadeförsäkringen till följd av olycksfall vid distansarbete (färdolycksfall undantaget). Frågans praktiska betydelse är därmed mycket liten.

Det finns också flera principiella skäl som talar mot en utvidgning. Ett grundargument för detta resonemang är att platser som ligger utanför den ordinarie arbetsplatsen saknar naturlig koppling till arbetet. Till skillnad från arbetsplatsen – där den försäkrades vistelse får presumeras vara föranledd av just arbetet – saknar hemmet och andra platser denna naturliga koppling. Tvärtom har hemmet andra viktiga funktioner som snarare skiljer det från arbetet. En anledning till att skyddet på arbetsplatsen är extra generöst är att arbetsgivaren bestämmer över arbetsplatsens utformning. Det är då inte rimligt att utvidga det generösa skyddet till situationer där arbetsgivaren inte råder över miljön eller där det till och med är den försäkrade som bestämmer.

Andra argument som talar mot en utvidgning är att försäkringen vid en utvidgning inte i första hand skulle täcka risker i arbetet utan i större utsträckning vardagsskador. Det finns mot denna bakgrund en risk för att försäkringen skulle uppfattas som mindre legitim.

Vi har inte heller funnit skäl som talar för en inskränkning av det befintliga skyddet. Sammantaget menar vi att det skydd som finns i dag och som har mejslats fram i rättspraxis är väl avvägt.

Det är inte möjligt att utifrån rådande förhållanden föreslå förändringar i finansieringen av arbetsskadeförsäkringen

Vårt uppdrag i den del som beskrivs i tilläggsdirektiven har handlat om att analysera hur finansieringen av arbetsskadeförsäkringen i större utsträckning kan ta hänsyn till risker i enskilda arbetsmiljöer, för att därigenom öka arbetsgivares ekonomiska drivkrafter att ta ansvar för att förebygga arbetsskador och främja arbetstagares återgång i arbete. Våra slutsatser i denna del bygger delvis på en extern rapport som vi beställt som stöd för analysen och som finns med som bilaga i betänkandet. Denna externa rapport sammanfattas inte särskilt i detta avsnitt.

Vår slutsats är att det i dagsläget saknas förutsättningar för en finansieringsmodell som skapar ekonomiska drivkrafter för arbetsgivare att förebygga arbetsskador och främja arbetstagares återgång i arbete. Det saknas vidare förutsättningar för att dra slutsatser om huruvida en ändrad finansiering av arbetsskadeförsäkringen kan medföra selektering bland olika grupper, och i vilken mån detta kan påverka gruppen långtidsarbetslösas anställbarhet. Därtill saknas det vissa viktiga förutsättningar för att ändamålsenligt kunna utreda frågan.

Sammantaget har vi därför bedömt att det saknas förutsättningar att lämna några författningsförslag om detta. Däremot finns det enligt vår bedömning avgränsade åtgärder som kan bidra till att öka kopplingen mellan arbetsskadeförsäkringen och det förebyggande arbetsmiljöarbetet. Samtidigt finns det behov av att utvärdera vilka effekter nuvarande regleringar har för förebyggandet av arbetsskador i enskilda arbetsmiljöer.

Grundläggande förutsättningar är inte på plats

Socialavgiften som finansierar arbetsskadeförsäkringen speglar i dagsläget inte kostnaderna för de mer varaktiga inkomstförluster som beror på arbetsskador. Det begränsar möjligheten att via finansieringen av arbetsskadeförsäkringen skapa ekonomiska drivkrafter för att förhindra dessa skador. Våra förslag i detta betänkande har förutsättningar att till viss del åtgärda detta. Men även om dessa genomförs kommer en stor del av kostnaderna för arbetsskador fortfarande inte ersättas av arbetsskadeförsäkringen.

De faktiska kostnader som arbetsskador medför är i dag inte synliga. Vår uppfattning är att kostnaderna på något sätt behöver internaliseras i arbetsskadeförsäkringen om premiedifferentiering baserad på risk för arbetsskador hos enskilda arbetsgivare ska kunna skapa rätt ekonomiska drivkrafter. Detta är enligt vår bedömning det främsta hindret för att införa en finansieringslösning som går i den riktningen.

En viktig aspekt är också att det i dagsläget saknas kunskap om hur effektivt nuvarande system är. Redan i dag finns reglering kring bland annat inspektioner och sanktionsmöjligheter för Arbetsmiljöverket samt lagstadgade skyldigheter för arbetsgivare att anmäla skador. Utvärdering av dessa saknas. Vid utformning av en alternativ finansieringsmodell är det viktigt att överväga hur denna kan komma att samverka med de insatser som i dagens reglerade system redan genomförs för att förebygga arbetsskador. Innan det går att ta sig an en alternativ finansieringslösning är det viktigt att först få kunskap om vilka effekter dagens regleringar har.

Den forskning vi har tagit del av visar att färre arbetsskador anmäls vid erfarenhetsbaserad premiedifferentiering, men om det beror på att skadorna minskar eller på att arbetsgivare och arbetstagare väljer att inte anmäla är inte klarlagt. Forskningen visar inte heller hur premiedifferentiering inom arbetsskadeområdet påverkar vissa grupper med särskild sårbarhet. Dessutom talar forskningen inte om hur erfarenheter från ett lands finansieringssystem, som där kan anses vara framgångsrikt givet det landets förutsättningar, kan flyttas över och appliceras i ett annat lands system som i övrigt kan ha helt andra förutsättningar.

Ett annat grundläggande problem är att det är komplicerat att inkludera arbetssjukdomar i ett finansieringssystem med riskdifferentierade premier. Arbetssjukdomar godkänns ofta som en arbetsskada

långt efter att skadan uppstått. Arbetsgivaren kan vid det laget vara en annan och om riskdifferentieringen görs efter bransch kan även den vara en annan. I nuvarande system saknar arbetsskadeförsäkringen möjlighet att koppla orsaken till arbetssjukdomar till enskilda arbetsmiljöer.

Statistiken inom arbetsskadeområdet är bristfällig. De statistiska förutsättningarna behöver förbättras betydligt om en utredning om möjligheten att skifta från dagens finansieringsmodell till en modell som förväntas öka arbetsgivares ekonomiska drivkrafter att förebygga arbetsskador ska kunna göras på ett tillfredsställande sätt.

Sammanfattningsvis anser vi att en alternativlösning till dagens regleringar inom arbetsmiljöområdet samt arbetsskadeförsäkringens enhetliga avgifter i praktiken innebär ett system som innehåller någon form av riskdifferentiering. För närvarande finns det enligt vår bedömning hinder för att införa en lösning som tillämpar premier baserade på risker i enskilda arbetsmiljöer.

Däremot finns möjligheter att redan i dag öka arbetsskadeförsäkringens koppling till det förebyggande arbetsmiljöarbetet, exempelvis genom att göra det möjligt för Arbetsmiljöverket att ta del av Försäkringskassans beslut om arbetsskador i sin verksamhet.

Vi rekommenderar att en utredning tillsätts för att förbättra arbetsskadestatistiken

Under vårt arbete har vi kunnat konstatera att det finns stora brister i arbetsskadestatistiken. Vi rekommenderar därför att en utredning tillsätts med uppdrag att se över de möjligheter som finns för att kunna skapa tillförlitlig statistik över förekomsten av arbetsskador och risker i arbetsmiljön. De strukturella förutsättningarna för att skapa statistiken bör belysas i översynen, liksom de åtgärder som behöver vidtas för att kunna komma till rätta med dessa brister.

Frågan om arbetsskadestatistiken omfattas inte av vårt uppdrag enligt direktiven. Vi lämnar därför inte några skarpa förslag på området. Däremot påverkar bristerna i statistiken möjligheterna till goda analyser av arbetsskadeförsäkringen. Bristerna i statistiken utgör dock inte problem eller hinder för genomförandet av våra övriga förslag i detta betänkande.

De strukturella problemen har bland annat sin grund i att statistiken lagras på olika ställen och för olika syften. Ett otydligt regel-

verk om bland annat när arbetsgivare ska anmäla arbetsskador utgör också ett strukturellt problem. Det samma gäller förändringar i regelverk inom närliggande områden som direkt men också indirekt påverkar arbetsskadestatistiken. En av följderna är att benägenheten att anmäla kan förändras vilket skapar ett mörkertal på grund av underrapportering. Det motsatta kan också inträffa. I övrigt beror bristerna i statistiken på olika typer av kvalitetsproblem i enskilda datakällor.

Konsekvenserna av våra förslag samt ikraftträdande och övergångsbestämmelser

I detta avslutande avsnitt redogör vi för vilka konsekvenser våra förslag bedöms medföra samt inledningsvis också när förslagen bör kunna införas, ihop med vissa övergångsregler. Vi bedömer att förslagen kommer att göra att syftet med arbetsskadeförsäkringen uppfylls på bättre sätt än i dag. Förslagen bedöms leda till att fler personer kommer in i försäkringen och fler skador fångas upp. Fler försäkrade kommer att få sina skador prövade som arbetsskador och fler livräntor än i dag kommer att beviljas. Rättssäkerheten för enskilda stärks och handläggningen hos Försäkringskassan underlättas. Flera av förslagen gynnar särskilt kvinnors möjligheter att få sina skador prövade och godkända. Samtidigt är de ökade utgifterna för staten som följer av genomförandet av förslagen så låga att de med god marginal ryms inom befintlig finansiering från arbetsskadeavgifterna.

Ikraftträdande och övergångsbestämmelser

Vi föreslår att de föreslagna författningsändringarna ska träda i kraft den 1 juli 2024. De nya bestämmelserna om arbetsskadeprövningens delar i 39 kap. SFB ska inte tillämpas för skador som inträffat före ikraftträdandet och äldre bestämmelser ska också tillämpas för ersättningsperioder före ikraftträdandet. Bestämmelser om höjt tak för livränta ska tillämpas endast för livräntor som beviljas efter ikraftträdandet.

Förslagens sammantagna konsekvenser

Våra förslag kan sammantaget förväntas leda till en ökning av antalet livränteprövningar och arbetsskadeprövningar och därigenom också att fler människor får godkända arbetsskador och beviljade livräntor. På så sätt åtgärdas de problem som beskrivs i direktiven. De flesta förslag bidrar vidare till en ökad rättssäkerhet för enskilda samtidigt som förutsägbarheten i tillämpningen ökar. Flera av våra förslag bedöms bidra till ökad jämställdhet. I viss mån förväntas våra förslag också leda till en förändring av ersättningsnivåer. Ändrade volymer av olika slag och ersättningsnivåer enligt våra förslag påverkar såväl enskilda försäkrade som staten.

Fler beviljanden av livränta innebär högre utgifter för staten. Även det successivt höjda taket liksom inkomstindexering medför på sikt högre utgifter för staten. Ökade antal beslut om godkända arbetsskador från Försäkringskassan bedöms i viss uträckning medföra fler prövningar för Afa Försäkring, medan ett höjt tak på sikt kan resultera i lägre utgifter för Afa.

Då våra förslag till viss del kan innebära beteendeförändringar hos de försäkrade innehåller skattningarna ett visst mått av osäkerhet. Därutöver kan förslagen vara beroende av omvärldsfaktorer som i sig bygger på antaganden om framtiden. Konsekvensberäkningarna bör av det skälet därför ses som en indikation på storleksordningen på de ekonomiska konsekvenserna snarare än en säker prognos.

Konsekvenser för enskilda

Enskilda påverkas direkt och indirekt av samtliga våra förslag. Ett ökat antal livränteprövningar, arbetsskadeprövningar och godkända arbetsskador leder till att fler personer beviljas livränta. Ersättningsnivåer påverkar också enskilda. Därutöver bidrar de flesta förslagen till ökad rättssäkerhet jämfört med dagens läge.

Förslagen innebär ökad rättssäkerhet

De flesta av våra förslag bidrar till ökad rättssäkerhet för enskilda. Grundkraven i dagens regler bidrar till att allt färre ansöker om livränta och därav också går miste om ersättning. Därutöver tar det i

livränteärenden lång tid innan grundkraven kan bedömas vara uppfyllda. Det innebär att många försäkrade i dagsläget gör rättsförluster. Våra förslag om förändrade regler bidrar till att fler kan ansöka om och få en prövning av rätten till ersättning från arbetsskadeförsäkringen. För enskilda ökar därmed möjligheten till rättvisa beslut.

Ökad rättssäkerhet är också en funktion av att justerade regelverk ger Försäkringskassan bättre förutsättningar att tillämpa reglerna på ett mer förutsebart och mindre godtyckligt sätt. I förlängningen förväntas enskilda därmed göra färre rättsförluster än de gör i dag.

Förändrade grundkrav kommer enligt vår bedömning göra det lättare för de försäkrade att veta när de kan ha rätt till livränta. Karenstiden är en tydlig gräns som underlättar förståelsen för när det är aktuellt att ansöka om livränta. Det nedkortade varaktighetskravet underlättar både genom att det är lättare att förutse vad som kommer att hända inom ett halvår än inom ett år, och eftersom tidsgränsen bättre återspeglar Försäkringskassans planering för de som är sjukskrivna.

Även förtydligandet av arbetsskadeprövningens olika delar kommer göra det lättare för enskilda att förutse och förstå hur olika omständigheter värderas av Försäkringskassan, exempelvis genom frågan om vad som kan omfattas av den försäkrades befintliga skick och vad som kan utgöra konkurrerande faktorer.

Vår analys av undantagen vid vissa psykiska och psykosomatiska skador visar på stor godtycklighet i bedömningarna. Genom att avskaffa undantaget minskar godtyckligheten i hur dessa faktorer ska bedömas.

Effekter för ökad jämställdhet

Våra förslag bidrar sammantaget till ökad jämställdhet, då främst ekonomisk jämställhet men också delmålet om jämställd hälsa.

I dagsläget ansöker kvinnor om livränta i mindre utsträckning än män, som en följd av de nuvarande grundkravens konstruktion samt underliggande skillnader i sjukskrivningsmönster mellan kvinnor och män. Våra förslag om att förenkla grundkraven gör kopplingen till sjukförsäkringen mer funktionell, vilket vi bedömer kommer leda till att antalet livränteprövningar ökar mer för kvinnor än för män.

Förutsättningarna för en mer jämställd tillämpning av arbetsskadeförsäkringen ökar också om vårt förslag om kunskapssammanställningar genomförs. Mycket tyder på att den vetenskapliga kunskapen om riskfaktorer är sämre i kvinnodominerade arbetsmiljöer. Det gör det svårare för kvinnor att få sina sjukdomar godkända som arbetsskador, särskilt utan sammanställningar över väl utbredda uppfattningar bland professioner med relevanta specialistkunskaper. Enligt vårt förslag ska sammanställningarna därför ha ett särskilt fokus på kvinnors arbetsmiljöer. Det kommer förbättra förutsättningarna för en jämställd tillämpning av arbetsskadeförsäkringen.

Vårt förslag om att förtydliga principen om befintligt skick kan minska skillnaderna mellan kvinnor och män i andelen godkända arbetsskador. Skillnaden har minskat över tid, men män får fortfarande oftare än kvinnor sina besvär godkända som arbetsskador. Särskilt sammanblandningen av befintligt skick och konkurrerande faktorer riskerar att särskilt drabba kvinnor.

Även förslaget om att avskaffa undantaget för vissa psykiska och psykosociala faktorer ökar enligt vår bedömning förutsättningarna för att stärka jämställdheten i försäkringen. Kvinnor utgör i dag majoriteten när arbetsskadeprövningar görs i livränteärenden för sjukdomar till följd av psykosociala faktorer. Det är också företrädesvis kvinnor som får riskfaktorer i arbetet bedömda som undantag. Våra förslag kan komma att förändra dessa mönster.

Effekter för myndigheter

Försäkringskassan är den myndighet som påverkas mest av våra förslag. Försäkringskassans administrativa kostnader beräknas öka. Initialt kommer även it-systemen behöva anpassas till följd av förslaget om höjt tak för nybeviljade livräntor. Även styrande dokument kommer behöva anpassas till de ändrade regelverk som vi föreslår.

Flera av våra förslag kan bidra till en förenkling och effektivisering av Försäkringskassans administration inom arbetsskadeförsäkringen, medan andra förslag bedöms medföra begränsade konsekvenser för myndigheten.

Vissa av våra förslag påverkar även andra myndigheters arbete och medför nytta i deras verksamhet. I viss mån kommer även förvaltningsdomstolarna och Pensionsmyndigheten att påverkas.

Konsekvenser för arbetsgivare och företag

De flesta av våra förslag har ingen eller en begränsad påverkan på arbetsgivare och företag. Afa Försäkring kan komma att få fler prövningar i vissa fall, medan utgifterna kan komma att minska i andra fall.

Förslagen om förenklade grundkrav kan underlätta omställningar och framtida kompetensförsörjning. Det hänger samman med att förslagen förväntas leda till att fler arbetsskadade kommer beviljas livränta och att fler får det under rehabilitering. Det kan öka omskolningsmöjligheter till nya arbetsuppgifter eller yrken. Avskaffande av undantagen kommer sannolikt leda till en viss ökning av antalet anmälningar för framför allt större arbetsgivare.

Ekonomiska konsekvenser för staten

Våra förslag innebär ökade utgifter för staten. De sammanlagda utgiftsökningarna för staten består av ökade utgifter för fler beviljade livräntor till följd av ändrade grundkrav. Utgifterna ökar också till följd av ändrade regler för omräkning och höjt tak för livränta. Därtill kommer utgifter för Försäkringskassans administration och inrättandet av ett särskilt råd för framtagande av kunskapssammanställningar. Utgiftsökningarna beräknas uppgå till cirka 248 miljoner kronor 2024, cirka 389 miljoner kronor 2025 och cirka 546 miljoner kronor 2026. Utgiftsökningen inkluderar även de ökade kostnader för Försäkringskassans administration som följer av att fler får en livränteprövning. Samtidigt ryms utgiftsökningarna gott och väl inom de avgifter som betalas in till försäkringen genom arbetsskadeavgifter. Med utgångspunkt i dagens utgifter för arbetsskadeförsäkringen visar prognoser för 2023–2026 att intäkterna överskrider utgifterna med i genomsnitt 2,6 miljarder kronor per år.

I den sammanvägda utgiftsökningen är det förslaget om ändrade grundkrav som bidrar mest till det ökade inflödet av livräntetagare och därmed har störst påverkan på statens ökade utgifter för arbetsskadelivränta. Ett höjt tak i den allmänna arbetsskadeförsäkringen beräknas också leda till högre utgifter för staten, om än i ganska begränsad omfattning. Förslaget om höjt tak innebär en omfördelning mellan staten och Afa som successivt innebär högre utgifter för staten och lägre för Afa Försäkring. Även förslaget om ändrad regel för omräkning av livränta väntas inom några år innebära en något högre ut-

gift för staten jämfört med om regeln förblir oförändrad. Men även våra förslag avseende förtydligandet av befintligt skick, avskaffandet av undantagen för vissa psykiska och psykosomatiska sjukdomar samt avskaffandet av undantagen för smitta bedöms kunna leda till en viss ökning av inflödet av nybeviljade livräntor.

Summary

In this chapter we summarise our report Effective occupational injury

insurance – for better financial security, knowledge and legal certainty.

As in the report as a whole, the focus is on briefly describing our proposals and the analyses underlying the proposals in the different parts. Most chapters of the report contain background and in-depth sections in addition to the proposals. These sections are not summarised in this chapter unless the background is essential to the proposal.

Our remit

Our remit was to review occupational injury insurance (arbetsskadeförsäkringen). The purpose of the review, as described in the terms of reference, was to ensure that occupational injury insurance fulfils its function of providing financial security in the event of an occupational injury. It should also be ensured that women and men receive equal protection. The remit, as described in the terms of reference, had several parts. In brief, it was to – ensure that occupational injury insurance fulfilled its function of

providing financial security in the event of loss of income owing to an occupational injury. The remit in this part also had a specific gender equality focus with the aim of ensuring that women and men are given equal protection; – analyse the need for changes in the exclusions from the general

concept of occupational injury. These exclusions are for conditions arising as a consequence of infectious diseases and certain types of psychosocial exposure at work;

– analyse the need to adapt the protection provided by occupa-

tional injury insurance to working at home, as well as at other locations outside the regular workplace; – analyse how the financing of occupational injury insurance can

take greater account of risks in individual working environments, thereby increasing employers’ financial incentives to take responsibility for preventing occupational injuries and promoting employees’ return to work. This remit, which is described in our additional terms of reference, also included considering and analysing whether a change in the financing of occupational injury insurance may lead to selection among different groups, in particular the extent to which this may affect the employability of the long-term unemployed.

We interpreted the terms of reference relatively openly to achieve more effective occupational injury insurance. The terms of reference allowed us to consider the need for other measures to ensure this. The remit emphasises that there should be a good level of predictability for the individual. Excessive variations in granting annuities which are not on account of factors such as changes in the working environment or the advent of new treatment methods risk reducing confidence in occupational injury insurance.

In our work, we took into account a number of previous inquiries and documents, but in particular the inquiries More security and better insurance (SOU 2015:21) and Collected knowledge – improved processing (SOU 2017:25). We also paid particular attention to ILO Convention No 121 on Employment Injury Benefits.

Occupational injury insurance serves an important purpose and needs to be sustainable in the long term

Occupational injury insurance is our oldest social insurance. The first version was introduced in 1901. Since then, the aim has been to give people who are injured at work greater protection than those who are injured or become ill for other reasons. Workers need additional protection because they cannot control the risks at work themselves and are more likely to be injured than others. Occupational injury

insurance means that employers bear the costs of production, including the costs of the injuries caused by production.

Society’s safety net is generally based on the principle that those who can support themselves from their own labour should do so. Since the 1970s, this principle has been applied more strictly. In particular, this has characterised the development of health insurance, which occupational injury insurance is intended to supplement. Gainful employment is essential to both an individual’s livelihood and the functionning of society. The ageing population today also brings with it the need for a long-term sustainable working life. Welfare and, by extension, also prosperity in the form of higher standards, require increased productivity and growth. This also makes it particularly important for workers to be protected against the risks they may face at work.

The possibility of obtaining compensation for injuries caused by another party is normally governed by the law of torts. One justifycation for occupational injury insurance is that it is more efficient and more predictable than a system in which injured employees sue their employers. Occupational injury insurance does not provide the same right to compensation as the law of torts, but neither does it require proof that the employer caused the injury. Therefore, conflicts can be avoided, to the benefit of employees, employers and society as a whole. It is difficult for employees to assert their rights through damages claims, partly because of the requirement to prove that another party caused the injury. However, damages claims are also negative for employers, partly because of the difficulties in predicting the costs of occupational risks. Conflicts may also undermine trust in society, which may ultimately undermine our democracy.

Another aim of occupational injury insurance is its contribution to preventive health and safety efforts. Decisions on occupational injuries may highlight risks in the working environment in a way that reports of occupational injuries, for example, may not. At the same time, the structure of occupational injury insurance limits the possibility of highlighting risks in the working environment. For example, not all occupational risks are covered. Occupational injury insurance only covers certain consequences of occupational injuries, and only injuries that are eligible for compensation may be assessed.

Although occupational injury insurance serves an important purpose, it has long been questioned. It is perceived to be too difficult to qualify for the additional benefits, particularly annuities, and espe-

cially for women. The starting point for our inquiry was an endeavour to ensure that occupational injury insurance provides better financial security and better conditions for legally certain application and is based on better knowledge of the risks facing both women and men in the working environment.

For occupational injury insurance to be justified in terms of entitlement to additional benefits, its costs need to be reasonable and sustainable in the long term. Its management also needs to be efficient. If it is too generous or inefficient, the insurance will be questioned from a public finance perspective. If it is too difficult to obtain compensation, the individuals insured who have paid into the insurance by waiving a salary increase will question why they should finance the insurance, and the occupational injury insurance will be less able to contribute to preventive health and safety efforts.

The aspects of both public finances and the rights of the individuals insured also require predictability. It is important for occupational injury insurance to be financially sustainable in the long term. The insurance will be questioned if it is not possible to predict the costs or the possibility of being eligible for the additional benefits.

For occupational injury insurance to fulfil its function, there must therefore be a clear, well-balanced limit for the loss of income that confers entitlement to an annuity. There also needs to be a clearly defined, well-balanced limit for the injuries which may give rise to these more beneficial rights. Approved occupational injuries should reflect the risks in the working environment. Women and men should have the same opportunities to access the benefits of occupational injury insurance. This requires the insurance to be carefully designed and permit legally certain application.

Occupational injury insurance risks becoming irrelevant

In the conclusions presented in the various chapters, we note that the number of annuity assessments (livränta) has fallen drastically in recent years. The decrease is particularly large in cases where the Swedish Social Insurance Agency decides whether the individual insured has an occupational injury. We can conclude that this was not on account of acceptable factors such as an improved working environment. Instead, the explanations lie in effects created by changes

in related regulations and in society. Occupational injury insurance has not been adapted to these changes, and it is therefore high time for this to occur.

After having been a large and important part of social insurance, occupational injury insurance has become less and less important for those injured at work. The reform of the regulations carried out in 2002–2003, including the basic requirements for entitlement to an annuity and the assessment of occupational injuries, has not had the intended impact. Between 2005 and 2022, the number of decisions to grant an annuity decreased from 2 940 to 381 for women and from 4 342 to 513 for men. This is a reduction of almost 90 per cent. Occupational injury insurance risks becoming irrelevant for 5.5 million employees in the Swedish labour market.

And this is not because occupational injuries no longer occur or because occupational injuries no longer cause loss of income. Instead, the trend is mainly on account of changes in health insurance. While health insurance has undergone major changes, occupational injury insurance has remained largely unchanged. This has not only led to a reduction in the number of annuities granted. The lack of changes to the upward adjustment of the annuities granted and the limit on the amount of annuity that may be paid mean that an annuity increasingly fails to provide full compensation for more permanent loss of income caused by occupational injuries. Occupational injury insurance therefore no longer has the potential to supplement health insurance in the way it was intended to do.

In practice, the collectively agreed insurance policies administered by Afa Försäkring risk becoming the ‘primary’ occupational injury insurance policies. Afa handles many more occupational injury cases each year than the Swedish Social Insurance Agency. The collectively agreed insurance policies are also increasingly needed to supplement annuities granted because they do not sufficiently cover the actual loss of income. However, the collectively agreed insurance policies do not cover all risks at work. For example, most occupational illnesses are only covered if the Swedish Social Insurance Agency first recognises them as occupational injuries. This affects women in particular. We also believe that such a transfer of responsibility from public insurance is something that needs to be investigated and decided democratically.

The erosion of the protection offered by annuities is also exacerbated by the fact that the regulations for the income base have not

been adapted to changes in health insurance and society at large. The assessments of income before and after injury may, in some cases, result in an annuity not being able to cover the individual insured’s actual loss of income. Therefore, this regulatory framework needs to be clarified.

There is also a great need to clarify the regulations governing the assessment of occupational injuries so that their application is legally certain, predictable and gender-equal. The design of occupational injury assessments makes it difficult to understand why an injury is approved or not. Above all, a lack of access to knowledge and a lack of clarity on how an individual insured’s pre-existing conditions affect the assessment risks making it more difficult for women to have an occupational injury approved.

In addition, exclusions for certain infectious diseases and psychosocial factors at work need to be abolished. As a result of them, occupational injury insurance does not cover the consequences of risks in the working environment.

In our opinion, the erosion of the right to an annuity and the other shortcomings we point out mean that occupational injury insurance no longer fulfils its basic aim, namely to provide financial security for people injured at work. Nor can occupational injury insurance make a meaningful contribution to preventive health and safety efforts because the decisions do not sufficiently highlight the risks in the working environment. In the following, we therefore propose a number of measures to address these problems.

Our considerations and proposals to ensure that occupational injury insurance fulfils its function

In this section, we describe our considerations and proposals to enable occupational injury insurance to fulfil its function of providing individuals with financial security in the event of occupational injury, and to ensure that women and men are given equal protection.

To achieve this aim, it is essential for people to be covered by the insurance and have their injuries assessed. The basic requirements for permanent loss of income are now so stringent that many people never meet them. We propose changes to make the requirements more effective.

The parts relating to how income is determined before and after an injury are interrelated and decide the accuracy of an annuity in compensating for the loss of income resulting from an injury. Similarly, our proposals for an increased cap for newly granted annuities and annual income indexation aim to accurately compensate for loss of income over time.

But we also see a need to clarify how occupational injuries should assessed. Efficient assessment of whether an injury should be deemed an occupational injury is an important part of effective occupational injury insurance. The assessment must be based on reasonable knowledge of the harmfulness of the work.

The proposal to change the basic requirements for annuities

We propose that the basic requirements for annuities be changed to make it easier to meet the requirement of permanent loss of income. At present, the basic requirements mean that the individual insured must have a loss of income of at least one fifteenth of their income that can be expected to last for at least one year. Instead, our proposal is that a 180-day forecast should suffice. The changed basic requirement should also be combined with a waiting period of 180 days, as well as a fixed assessment date on which the Swedish Social Insurance Agency will investigate the right to an annuity for those who have been on sick leave for more than 550 days or who are granted sickness compensation. Finally, we propose abolishing the requirement that the loss of income should amount to at least one quarter of the price base amount per annum.

The duration requirement is the main reason for the negative trend, while there are no other reasonable explanations

Both the decrease in the number of annuity applications and the increase in the proportion of rejections are mainly on account of the

duration requirement. Under the current rules, this requirement means

people must have a loss of income that can be expected to last for at least one year to be entitled to an annuity. In our view, the duration requirement is the main obstacle to the annuity fulfilling its function

of providing compensation for more permanent loss of income of individuals with occupational injuries.

Since 2007, the proportion of applications rejected by the Swedish Social Insurance Agency on account of the duration requirement has increased from 6 to 38 per cent for women and from 8 to 34 per cent for men. The decrease in the number of applications is even more drastic. Between 2005 and 2022, the number of annuity applications on which the Swedish Social Insurance Agency makes decisions decreased by 86 per cent, from 22 901 to 3 263. The Swedish Social Insurance Agency’s rejections on account of the requirement that the loss of income must amount to at least one fifteenth have also increased, but not as sharply as the rejections on account of the duration requirement.

There are no other reasonable explanations

In turn, the increased rejection rate is not because the Swedish Social Insurance Agency rejects a higher proportion of applications because the injury is not approved as an occupational injury. The proportion of approved occupational injuries has generally increased, although the trend varies depending on the type of exposure, the diagnosis and for women and men.

The decrease in the number of annuity applications and the increase in the rejection rate on account of the duration requirement cannot be explained by other factors either. The Swedish Work Environment Authority’s statistics on occupational injuries do not show that the working environment has improved since 2005, and the number of injuries approved by Afa Försäkring has increased since 2009. Although the health status of the population seems to have improved slightly since 2004, it is marginal compared to the decrease in the number of annuities granted. Sickness rates, in turn, declined up to 2010, but have since increased significantly without affecting the number of annuities granted. The knowledge about occupational injury insurance among individuals insured was already very low in the early 2000s and thus cannot explain the decrease in the number of annuities granted. With a few exceptions, case law has developed in a more generous direction for individuals insured.

Occupational injury insurance no longer sufficiently supplements health insurance

Instead, the explanation is that health insurance has changed in such a way that it is now no longer in harmony with the duration requirements of occupational injury insurance. Changes in health insurance have made it too difficult for individuals with occupational injuries to meet the duration requirement for annuities. The most obvious example is that, since 2008, sickness compensation no longer has the same duration requirements as annuities. However, since the introduction of occupational injury insurance in 1977, there have also been several other changes to health insurance. Overall, the changes have made it more difficult for the Swedish Social Insurance Agency to know when it is appropriate for an individual with an occupational injury to apply for an annuity. The healthcare system has also undergone major changes that make it more difficult for doctors to forecast how long a loss of income will last.

It is problematic that the insurance does not work as intended

The drastic reduction in the number of annuity recipients shows that the structure of the basic requirements in the current regulations is not working. The aim, when the current duration requirement was introduced in 2003, was to make it easier to obtain an occupational injury assessment, preferably within one year of the onset of the injury. This aim has not been achieved. Fewer and fewer people are obtaining an occupational injury assessment, and in those few cases it is usually only several years after the individual insured suffered the injury.

Also, many individuals insured who are rejected on the basis of the basic requirements lose income several years after the decision and therefore do not receive compensation for the loss of income caused by their occupational injuries. In addition, this leads to a number of other negative consequences, such as a failure to highlight deficiencies in the working environment and a failure to provide individuals with occupational injuries with the necessary help and support to switch to other work.

In the long run, occupational injury insurance that does not function as intended may mean that individuals insured need to find other

ways to obtain full compensation for loss of income resulting from an occupational injury, which is the very foundation of both occupational injury insurance and the law of torts.

To ensure a more functional link to health insurance, the basic requirements need to be changed

Against the background described above, we conclude that the duration requirement for an annuity prevents individuals with occupational injuries from receiving compensation for their permanent loss of income. Measures to amend the regulations are therefore required. A stronger link to health insurance is essential.

The proposal reduces the duration requirement from one year to 180 days and is combined with a waiting period of 180 days

Under our proposal, the requirement for the forecast duration of an individual insured’s loss of income is reduced from the current one year to 180 days. By lowering the duration requirement, the forecast of the development of working capacity will be simplified and better harmonised with the forecasts made in the health insurance system. It will also be easier for the healthcare system to give an opinion on the forecast, including in cases in which the individual insured does not have a permanent doctor.

We also propose to introduce a waiting period of 180 days from the date of injury. A waiting period clarifies the time of application and ensures that the annuity compensates for more permanent loss of income. It will be easier for the individual insured and others involved to decide when to apply for an annuity. For most individuals on sick leave, the waiting period will be harmonised with the rehabilitation chain. Also, with the waiting period, the new duration requirement will still mean that an annuity will in principle only compensate for loss of income of at least one year.

The amended duration requirement is supplemented by a fixed assessment time

Many people do not know about occupational injury insurance. For those who do, it is still difficult to decide when to apply for an annuity. There is therefore a risk that individuals will miss out on annuities. To improve the link between occupational injury insurance and health insurance and to identify occupational injuries, we propose to introduce a fixed assessment time for annuities. The proposal requires the Swedish Social Insurance Agency to clarify whether individuals on long-term sick leave consider themselves to have an occupational injury. This must be done no later than day 550 of the sickness period. If an individual insured does have an occupational injury, the Swedish Social Insurance Agency will investigate whether they are entitled to an annuity. Such an assessment must begin no later than day 551 of the sickness period. A similar fixed assessment time will apply to individuals insured who are granted sickness compensation.

The requirement for a loss of income of at least one quarter of the price base amount is abolished

The current requirement that the individual insured must have a loss of income of at least one quarter of the price base amount per annum means that people with low incomes cannot receive an annuity, even though, in relative terms, they lose just as much income as people with higher incomes. We believe it is important for people on low incomes to be able to receive compensation even for small losses of income. There is also a gender equality aspect to the issue, as more women than men have the low incomes for which the requirement of at least a quarter of the price base amount becomes relevant. Moreover, the number of cases is low, which means that the cost of these investigations is marginal. We therefore propose that this requirement be abolished.

The proposal to be able to determine more accurate income after injury

To assess whether an individual with an occupational injury is entitled to an annuity from occupational injury insurance, it is necessary to determine the extent of the loss of income as a result of the injury. This assessment includes determining the individual insured’s ‘post-injury income’, i.e. the individual insured’s ability to earn an income through gainful employment, taking into account the occupational injury. We propose several changes to the way in which this income is determined, in particular to improve legal certainty for individuals and to improve the conditions for making fictitious post-injury income more accurate.

A more specific labour market concept

In this respect, we propose that the labour market concept used in the assessment of post-injury income be specified and regulated in the legislation. This labour market concept is proposed to be “work common on the labour market”. The concept is established and defined in case law and provides a good description of the normal labour market against which the assessment of the individual insured’s ability to earn income should be compared. A more specific labour market concept that describes a normal labour market avoids the problem of individuals insured being compared with work they cannot obtain, such as employment at Samhall (a Swedish state-owned enterprise with the mission to create enriching jobs for people with disabilities).

Rules for the elderly harmonised with the rules for the elderly under sickness compensation

Occupational injury insurance already contains some special rules for older individuals insured when it comes to determining the remaining ability to earn income through work.

We propose to clarify these age rules and to harmonise them with the rules for the elderly under sickness compensation. The changes mean that the age for being considered elderly is specified and linked to the guideline age for retirement benefit. An individual insured who

has reached the age at which there are no more than five years remaining in which an annuity can be paid is considered to be elderly. In addition, the proposal means that the earning capacity of older individuals insured should be assessed on the basis of work of which they have experience, or of available work. This also represents harmonisation with the rules for the elderly under sickness compensation.

Increased opportunities for reconsideration following changes in circumstances

Once an annuity has been granted, it may be reassessed if there has been a significant change in the circumstances that determined the decision, or if the ability of the individual insured to earn income through work has substantially improved. We propose to slightly extend this opportunity to have an annuity reassessed. Such an opportunity for reassessment should also be available in cases in which the individual insured has reached the age required to be considered elderly, but also in cases in which the individual insured can undergo training to reduce the financial consequences of the occupational injury.

The proposal to extend the opportunities to determine an accurate annuity basis

The accuracy of the annuity basis, i.e. the pre-injury income of the individual insured, is at least as important as post-injury income. Our proposal extends the opportunities to determine an accurate basis. The proposal means that income other than the individual insured’s sickness benefit qualifying income (SGI) may be used to determine the annuity basis if there are special reasons to do so. At the same time, the opportunity to correct an incorrect SGI is reintroduced into the legislation. We believe that the proposal will increase legal certainty for individuals and simplify how the Swedish Social Insurance Agency applies the rules.

The rules for determining the annuity basis are currently based, as a general rule, on the regulations for sickness benefit qualifying income (SGI). While there are advantages to this, there is also a need for exceptions from the general rule when necessary to determine an accurate annuity basis.

The link between the annuity basis and SGI has been weakened over time. Consequently, it needs to be more possible to deviate from SGI that does not reflect the pre-injury income of the individual insured. It is true that there are already certain opportunities to deviate from an individual insured’s SGI when determining the annuity basis. Case law has also improved the conditions for individuals to be awarded an annuity basis not directly based on SGI. However, in our view, these exceptions are not sufficient to cover the situations that may arise.

Against this background, to be as accurate as possible and to compensate as far as possible for the actual loss of income an individual insured suffers as a result of an occupational injury, we believe that it is necessary to clarify how annuity bases are to be determined. In addition, some revised exclusion rules are needed to ensure that the income basis is accurate and the application of the rules is legally certain.

The provisions relating to people with occupational injuries who are not insured for sickness benefit cannot be applied in most cases and need to be adjusted

We also propose changes for individuals insured who are injured at work but are not insured for sickness benefit (sjukpenning), for example. Currently, there are some exceptions for these individuals, but they are difficult to apply as intended and therefore need to be revised. Under our proposal, people who are injured at work will be able to receive other benefits such as sickness benefit from occupational injury insurance even if they do not meet the requirements to be covered by health insurance. This also fulfils Sweden’s international obligations under ILO Convention No 121.

The proposal to change the rules for indexation of annuities

We propose that annuities granted should be increased annually by the change in the income index. This means that the current system of upward adjustment by a ‘particular index’ (särskilt tal) will be abolished.

An individual insured who has been granted an annuity has their annuity adjusted upwards every year. This is called indexation. Under the current rules, once an annuity has been determined, it is recalculated annually by what is described in the legislation as a particular

index. This number corresponds to the annual percentage change of half the real income change calculated for the income index under Chapter 58, Section 12, of the Swedish Social Insurance Code, plus the percentage change in the general price level. In simple terms, this means that the annuity is increased each year by 50 per cent of the real change in the income index and 100 per cent of the change in the price base amount. The particular index thus takes income growth in society into account to some extent, while at the same time taking overall price growth into account.

Our proposal that occupational injury annuities be recalculated using the change in the income index instead of the particular index is more consistent with the principle of full compensation for loss of income caused by an occupational injury.

Another aspect that we have considered is that income indexation should be able to reduce the problem of suspensions and recoveries of annuities that occur among individuals insured with a top-up annuity, i.e. individuals with an annuity who are also gainfully employed to some extent.

It is loss of income and not purchasing power that is insured

The main argument in favour of introducing income indexation is based on the aim of occupational injury insurance: to fully compensate an individual insured for the financial loss caused by the occupational injury. We believe that this principle, which is based in the law of torts, would be more consistently followed if the annuity were indexed with the change in the income index in accordance with Chapter 58, Section 12, of the Swedish Social Insurance Code.

The loss of income to be covered by the insurance, with the compensation being recalculated annually, is based on the income the individual had before the injury, but also on the idea that the individual insured could have continued to have that income if the injury had not occurred. Consequently, it is loss of income rather than purchasing power that occupational injury insurance is primarily intended to cover.

In the current system with the particular index, annuities have not been adjusted upwards at the same rate as the average income of the working population. This means that annuities do not compensate for

the loss of income that most individuals insured experience based on what they would have earned if they had not been injured. The individuals insured have thus been under-compensated because incomes have grown faster than prices. However, when prices rise faster than incomes, annuities risk being higher than what individuals insured would have earned if they had not been injured. Neither of these two consequences is desirable.

The proposal to increase the cap for the maximum annuity basis

We propose that the maximum limit for the annuity basis, i.e. the cap for the annuity basis, be gradually increased from 7.5 price base amounts to 7.5 income base amounts.

The aim of occupational injury insurance is to fully compensate for the loss of income suffered by an individual insured as a result of an occupational injury. A cap expressed in income base amounts is more consistent with this principle than a cap based on price base amounts. Moreover, a cap based on income base amounts has the property that the proportion above the cap limit remains relatively constant over time, which increases the predictability of the insurance.

A higher cap would be more consistent with the principle of full compensation for loss of income following an occupational injury

An increase in the cap from the current 7.5 price base amounts to 7.5 income base amounts is more consistent with the principle of full compensation for loss of income caused by an occupational injury, a principle based on the law of torts. The proposal also means that a larger proportion of individuals insured will receive their entire annuity from the national insurance scheme, since the proportion with income above the cap will decrease if the cap is raised. In our opinion, there is no reason for the cap in occupational injury insurance to be lower than in the peripheral social insurance systems.

An alternative proposal is to raise the cap to 10 price base amounts

An increase that is on a par with that in health insurance, i.e. from 7.5 to 10 price base amounts, is a reasonable alternative to our main proposal to raise the cap to 7.5 income base amounts. This would mean that the cap would be uniform across occupational injury insurance and health insurance. There may be some practical advantages to this, but in our assessment, the aim of occupational injury insurance should guide the choice of how the cap is expressed.

Increasing the cap from 7.5 to 10 price base amounts would also mean a significant reduction in the proportion of people with incomes above the cap. This applies both to the population as a whole and to those who have applied for an annuity and been granted one.

The proposal for clearer, more effective occupational injury assessment by dividing the process into four stages

For an injury to be approved as an occupational injury, there must be a link between some harmful factor at work and the injury. This assessment is made by means of an occupational injury assessment.

A legally certain occupational injury assessment is an important part of effective occupational injury insurance. We propose changes that entail greater clarity and specification of how the occupational injury assessment is to be carried out and the evidential requirements for the various parts. Instead of the current overall assessment, we propose that the occupational injury assessment should take place in four stages. The proposal makes the occupational injury assessment more legally certain and transparent. It will also make it easier to keep accurate statistics showing, for example, the grounds on which an injury is not approved as an occupational injury. We also propose that the principle that individuals insured are covered with their pre-existing conditions be clarified so that illnesses, predispositions, etc. cannot be considered as competing factors in the occupational injury assessment.

The current regulations do not provide the conditions for legally certain occupational injury assessments

We believe that the requirements for having an occupational injury approved are generally well balanced. However, occupational injury assessment needs to be clarified. The current overall assessment of whether an injury is to be deemed an occupational injury entails a risk of the assessment being unclear. There is a risk of confusion between the different stages. At present, there is also a lack of clarity regarding the evidential requirements to be applied for the different parts of the assessment. Ultimately, it can be difficult to understand what led to an injury being approved or rejected as an occupational injury.

This lack of clarity risks affecting women more than men

The handling of an individual insured’s pre-existing conditions is a clear example of how the lack of clarity also risks affecting women more than men. The pre-existing condition principle means that an individual insured’s other illnesses and predispositions, etc. may not limit the opportunity to have an occupational injury approved. Nevertheless, in some cases an individual insured’s other illnesses, etc. are considered competing factors. This is on account of the lack of clarity in the various stages of the occupational injury assessment process and the wide scope for judgement. Contrary to the aim of the insurance, the opportunity of vulnerable individuals to have an occupational injury approved is limited. We also show that this risks affecting women more than men.

Among other things, we show that it is more common for women than for men to have received compensation from health insurance for more than one diagnosis before the occupational injury assessment. Women who have received health insurance compensation for just one diagnosis have occupational injuries approved to roughly the same extent as men. However, it remains less common for women who have received compensation from health insurance for several diagnoses before the assessment to have an occupational injury approved. And for men the proportion of occupational injuries approved is roughly the same regardless of the number of diagnoses for which they have received compensation from health insurance.

The proposal for a four-stage occupational injury assessment

Our proposal means that, as today, the assessment of occupational injuries should generally be preceded by an investigation of whether the basic requirements for the right to compensation from occupational injury insurance are met. In summary, the occupational injury assessment should then be based on the following stages:

1. The first stage clarifies the injury to be assessed. The occupational injury assessment should start by identifying the injury or injuries which, if approved, would entitle the individual insured to benefits from occupational injury insurance. If it is unclear, the occupational injury assessment should be based on the diagnosis that is likely to explain the symptoms that may entitle the individual insured to compensation.

2. The second stage determines what the individual insured has been exposed to. The occupational injury assessment should be based on the actual conditions to which the insured individual is likely to have been exposed at work and which are covered by occupational injury insurance.

3. The third stage is to assess whether the exposure may have been harmful. For exposure covered by occupational injury insurance under point 2 to be considered to have a harmful effect at work, the exposure must be likely to have the potential to cause or aggravate the relevant type of injury identified under point 1. The link must be deemed likely if it is supported by scientific studies that are not controversial or widely disputed. If the link has not been sufficiently well studied, the assessment may instead be based on a widespread perception among professionals with relevant specialist knowledge.

4. The fourth and final stage is the individual assessment of whether there is a link. If the individual insured has been exposed to a harmful effect under point 3, there must be overwhelming evidence that the harmful effect has caused or aggravated the injury identified under point 1. The individual insured’s other illnesses and predispositions or other such circumstances should not be taken into account to disprove any link. In addition, the following should be taken into account in the individual assessment of whether there is a link:

– The reliability of the knowledge about the harmful effect and its

extent based on the pre-existing conditions of the individual insured. – Competing factors in the form of exposure that is not covered

by occupational injury insurance under point 2 and may be likely to have the potential to cause or aggravate the relevant type of injury identified under point 1. – Previous health conditions. – The temporal relationship between the relevant injury and the

harmful effect or any competing factors. – The link between the development of the health condition and

the harmful effect or any competing factors.

The proposal on reviewing knowledge

For occupational injury insurance to be legally certain and genderequal, knowledge other than scientific knowledge also needs to be reviewed. We therefore propose that reviews of such knowledge be made. An independent occupational injury council should be established to summarise widespread perceptions of the role of the working environment in illness held by professionals with relevant specialist knowledge. The council should be independent.

There is a need to review knowledge

The evidential rules for an occupational injury assessment mean that it is the individual insured who suffers if the knowledge about the link between the relevant injury and work is lacking. In general, an injury cannot be approved as an occupational injury if the link is not supported by scientific studies or a widespread perception among professionals with relevant specialist knowledge. We therefore believe that the State needs to take greater responsibility for ensuring that the knowledge available can actually be used in occupational injury assessments. It is not reasonable to have relatively stringent requirements for an injury to be approved as an occupational injury while know-

ledge about the link between the injury and the work cannot be used because it has not been made available.

SBU should continue to be responsible for summarising scientific knowledge

The Swedish Agency for Health Technology Assessment and Assessment of Social Services (SBU) is tasked with systematic reviews summarising scientific knowledge about the role of the working environment in the onset of illness. We believe that this is an appropriate starting point for occupational injury assessments and that SBU should continue to be responsible for systematically reviewing knowledge about this role. There is no need for additional remits to other bodies to summarise scientific knowledge.

There is a need to summarise widespread perceptions among professionals with relevant specialist knowledge

To enable the current knowledge requirements to work, the mandate to SBU must be supplemented in cases where causal links have not been sufficiently well studied. In these cases, a description is needed of whether there is instead a widespread perception of the role of work in illness among professionals with relevant specialist knowledge. At present, there are no such summaries. This may lead to the Swedish Social Insurance Agency basing its decisions far too much on whether or not there are scientifically proven links between illness and work. Application of the rules is becoming less legally certain. And since scientific knowledge about risk factors in the working environment still seems to be weaker in female-dominated sectors, there is a risk that women will be disadvantaged more than men.

Starting points for the design of the knowledge reviews

The starting point for the reviews is that they should describe links between factors at work and various diagnoses that have not been sufficiently researched. The reviews should describe, as far as possible, the level of exposure likely to be required to cause or aggravate different

types of illness and injury. They should also specifically focus on women’s working environments and include knowledge about risk factors for work-related deterioration. Summaries of widespread perceptions among professionals with relevant specialist knowledge may also be needed for certain accidents.

A dedicated council should be responsible for the knowledge reviews

We believe that a dedicated occupational injury council should be responsible for summarising and reviewing widespread perceptions among professionals with relevant specialist knowledge. We propose that the council should initially be organised as a committee under the Committee Ordinance (1998:1474). It should not comment on individual cases. The Government should decide who is on the council. However, to allow it to perform its function, different types of specialist knowledge and central authorities should be represented. We consider these authorities to be the National Board of Health and Welfare, the Swedish Social Insurance Agency and the Swedish Work Environment Authority. In addition, it may be valuable for the social partners and Afa Försäkring to contribute to and gain insight into the work on the knowledge summaries. The council will need expertise in occupational and environmental medicine, as well as in various fields of medicine such as orthopaedics and psychiatry.

There is a need to follow up on the mandates for knowledge reviews

One advantage of giving the task of summarising widespread opinions to a committee is the possibility of evaluating the work on an ongoing basis. The mandate to SBU also needs to be followed up. We therefore recommend that the Government should mandate the Swedish Social Insurance Inspectorate (ISF) to review it. For the knowledge summaries to contribute to legally certain occupational injury assessments, it is important to identify any shortcomings both in how the knowledge summaries are designed and in how the Swedish Social Insurance Agency uses knowledge summaries.

The proposals to abolish the exclusions for infectious diseases and certain psychological and psychosomatic injuries

The current occupational injury insurance contains two exclusions from the general concept of occupational injury: certain psychologi-

cal and psychosomatic injuries do not constitute an occupational injury

if they result from certain types of psychosocial exposure, and injuries resulting from infectious diseases may only be approved as occupational injuries under certain specific conditions.

Although occupational injury insurance should not require that someone be identified as the cause of the injury, the exclusions are justified by the fact that certain risks are deemed to be inherent in the nature of the work. The absence of a requirement for a guilty party has been justified by the fact that occupational injury insurance cannot provide compensation to the same extent as the law of torts. There should therefore be no exclusion unless it is clearly justified and defined. Neither the exclusions for infectious diseases nor for certain psychosocial factors meet these requirements. In addition, the sharp increase in the number of individuals on sick leave for mental illness in recent years and since the COVID-19 pandemic clearly shows the importance of occupational injury insurance also covering the risks excluded.

The proposal to abolish the exclusion for certain psychological and psychosomatic injuries

We propose that the exclusion for injuries caused by certain psychosocial factors be abolished. This means that the general concept of occupational injury that applies to other types of harmful exposure should also apply to psychosocial exposure and that the same requirements for harmfulness and a link should apply to this type of injury.

The exclusion means that actual risks at work are not covered

In our analysis, we have concluded that there are no valid reasons for excluding certain psychosocial factors from the general concept of occupational injury in occupational injury insurance. The preparatory work for the exclusions is very limited, and the reasons that can be

identified cannot explain why the psychosocial factors in question have been excluded. There are consequently no valid arguments for the exclusion.

The increased knowledge about and prevalence of psychosocial risk factors in the working environment in recent years also indicates that these factors should be treated in the same way as other occupational risk factors. When occupational injury insurance was introduced, the view of both mental illness and the role of the working environment was completely different from today. There is now a wellestablished understanding of the link between work-related factors and psychological injuries. Mental illnesses are now the most common type of illness in connection with sick leave.

Moreover, the exclusions currently lead to legal uncertainty in the application of the rules. They are difficult to process in occupational injury assessments and it is not clear which parts of the working environment are excluded from the general concept of occupational injury. As part of the analysis we carried out as a basis for the proposal to abolish the exclusion, we conducted a review of all Swedish Social Insurance Agency files with decisions in 2020 in which the occupational injury assessment was of a psychological injury. This review confirms the picture of legally uncertain application.

Our proposal that the exclusion be abolished improves legal certainty

It is our assessment that the proposal to remove the exclusion will lead to occupational injury insurance covering the actual risks at work today to a greater extent and contribute to greater legal certainty, uniformity and clarity in the application of the rules. The occupational injuries approved are also likely to reflect the role of the working environment in ill health better. The decisions and the reasoning behind them are expected to be easier for the Swedish Social Insurance Agency to explain and for individuals insured to understand.

The proposal to abolish the exclusion for injuries caused by infectious diseases

We propose that the exclusion for infectious diseases be abolished. This means that the general concept of occupational injury should also apply to this type of injury.

The exclusion means that such injuries may only be approved as occupational injuries if they are caused by an accident, or under certain specific circumstances regulated by the Ordinance on Occupational Injury Insurance and National Personal Injury Insurance – FASP. This Ordinance limits what can be an occupational injury to a list of specified illnesses and to certain tasks, such as working in a laboratory or caring for infectious individuals in a healthcare facility. The appendix to the Ordinance also lists the illnesses that may be approved as occupational injuries.

The problems with the current regulations for infectious diseases

The COVID-19 pandemic has made the issue of infectious diseases as an occupational injury more relevant than before. Although injuries caused by diseases that are dangerous to the public are now covered by the insurance, there are still several problems with the current exclusion for infectious diseases. An individual insured who suffers a permanent injury as a result of a disease not listed in the appendix to the Ordinance will not be able to have their injury approved as an occupational injury and will therefore not be compensated, even if the injury was sustained at work and clearly caused by factors there. Actual risks at work are therefore not covered by the insurance. In addition, the current regulations are complex and difficult to apply and lead to problems of demarcation in their application.

Under the proposal, the real risks of injury as a result of infectious diseases will be covered by the insurance

The proposal to abolish the exclusion for infectious diseases means that injuries resulting from infectious diseases are covered if they occur at work. This means that real risks of permanent injury as a result of

infectious diseases will be covered by the insurance. At the same time, these risks in the working environment can be identified better.

Our assessments and recommendations that do not constitute firm proposals

We have outlined above a number of proposals for changes to occupational injury insurance to solve the current problems. However, there are also areas in which we concluded that no changes are necessary, or even possible to implement.

One such area is accidents occurring during work outside the workplace, where our assessment is that the protection provided by occupational injury insurance is adequate and there is no need to extend it. We have also concluded that it is not currently possible to submit any proposals for changes to the financing of occupational injury insurance, as described in the supplementary terms of reference. At the same time, we noted that there are significant structural deficiencies in the statistics in the field of occupational injuries. We therefore recommend that an inquiry be set up to review these deficiencies and the options for improving the conditions for rectifying them.

Insurance coverage in case of accidents occurring at home and in other places outside the workplace is well balanced

Based on the remit in the terms of reference, we analysed the need to review the protection for working at home, as well as at other locations outside the regular workplace. Our assessment is that the existing protection for these situations is adequate and does not need to be extended. However, there is also no reason to restrict protection. We have therefore not made any firm proposals in this part of the report.

Working life has become increasingly borderless over time, with people working from home to a greater extent. In particular, the issue of working from home was highlighted by the Public Health Agency of Sweden’s recommendation to work from home during the COVID-19 pandemic to reduce the spread of the disease. The question of the protection provided by occupational injury insurance for accidents occurring at home is therefore relevant.

The requirements for a link to work in the event of an accident at home are relatively clear from case law

An individual who carries out gainful employment at home and suffers an accident may be insured for an accident at work. However, unlike in a workplace, there is no presumption that workplace injuries at home are work-related. Nevertheless, occupational injury insurance cover for other harmful effects (not accidents) is essentially the same whether the work is carried out at home or at a traditional workplace.

Two new judgments from the Supreme Administrative Court have clarified the legal situation regarding the requirement for a link to work when an accident occurs at home. A basic condition is that the accident occurred while the individual insured was carrying out their work. The factor that triggered the accident must also not be predominantly related to the individual’s private life. In light of the clarification provided by the judgments, our need to revise the cover has diminished.

The arguments against extending insurance cover for accidents outside the workplace outweigh the arguments in favour of extension

Although there are some arguments in favour of an extension of occupational injury cover, there are stronger arguments against such an extension of cover. The Swedish Social Insurance Agency handles very few cases involving compensation from occupational injury insurance as a result of accidents suffered while working remotely (except for travel accidents). The practical significance of the issue is therefore very small.

There are also several arguments of principle against an extension. A basic argument is that locations outside a regular workplace have no natural link to work. Unlike a workplace, where the presence of an individual insured may be presumed to be related to work, homes and other locations lack this natural link. On the contrary, homes have other important functions that actually make them different from workplaces. One reason why workplace cover is particularly generous is that the employer has control over the design of the workplace. It is therefore not reasonable to extend the generous cover to situa-

tions in which the employer does not control the environment or in which the individual insured is, in fact, in charge.

Other arguments against an extension are that, if it were extended, the insurance would not primarily cover occupational risks, but rather everyday injuries. Against this background, there is a risk that the insurance would be perceived to be less legitimate.

We have also found no reason to restrict the existing cover. Overall, we believe that the cover that exists today and has been established in case law is well balanced.

It is not possible to propose changes to the financing of occupational injury insurance in the current circumstances

Our remit in the part described in the supplementary terms of reference was to analyse how the financing of occupational injury insurance can take greater account of risks in individual working environments, thereby increasing employers’ financial incentives to take responsibility for preventing occupational injuries and promoting employees’ return to work. Our conclusions in this section are partly based on an external report that we commissioned to support the analysis and that is appended to the report. This external report is not specifically summarised in this section.

Our conclusion is that there is currently no basis for a financing model that creates financial incentives for employers to prevent occupational injuries and promote employees’ return to work. There is also no basis on which to draw conclusions on whether a change in the financing of occupational injury insurance may lead to selection among different groups, in particular the extent to which this may affect the employability of the long-term unemployed. In addition, there is a lack of certain important information for an effective inquiry into the issue.

All in all, we have therefore concluded that there is no basis for submitting any legislative proposals in this regard. However, in our opinion, there are limited measures that can help to increase the link between occupational injury insurance and preventive health and safety efforts. At the same time, there is a need to evaluate the impact of current regulations on the prevention of occupational injuries in individual working environments.

Basic conditions are not in place

The social security contribution that finances occupational injury insurance does not currently reflect the costs of the more permanent loss of income owing to occupational injuries. This limits the possibility of creating economic incentives to prevent these injuries via the financing of occupational injury insurance. Our proposals in this report have the potential to address this to some extent. However, even if these are implemented, a large part of the cost of occupational injuries will still not be covered by occupational injury insurance.

The actual costs of occupational injuries are currently not visible. Our view is that the costs need to be internalised in some way in occupational injury insurance if premium differentiation based on the risk of occupational injuries at individual employers is to create the right financial incentives. In our view, this is the main obstacle to introducing a financing solution of this type.

Another important aspect is that there is currently a lack of knowledge about how effective the current system is. There are already regulations in place, including inspections and sanctions on the part of the Swedish Work Environment Authority and statutory obligations for employers to report injuries. These have not been evaluated. When designing an alternative financing model, it is important to consider how this might interact with the measures already implemented in the current regulated system to prevent occupational injuries. Before embarking on an alternative financing solution, it is important to first understand the impact of current regulations.

The research we have seen shows that fewer occupational injuries are reported in a system with experience-based premium differentiation, but it is not clear whether this is owing to a reduction in injuries or because employers and employees choose not to report them. Nor does the research show how premium differentiation in the field of occupational injuries affects certain groups with particular vulnerabilities. Moreover, the research does not address how experience from one country’s financing system, which may be considered successful given that country’s conditions, can be transferred and applied in another country’s system, which may otherwise have completely different contextual conditions.

Another fundamental problem is the complexity of including occupational diseases in a financing system with risk-differentiated pre-

miums. Occupational diseases are often approved as an occupational injury long after the injury has occurred. The individual may then have a different employer, and if the risk differentiation is by industry, that may also be different. In the current system, occupational injury insurance is unable to link the cause of occupational diseases to individual working environments.

The statistics in the field of occupational injuries are inadequate. The statistical conditions need to be significantly improved to enable an inquiry into the possibility of switching from the current financing model to a model that is expected to increase employers’ financial incentives to prevent occupational injuries to be carried out satisfactorily.

In summary, we believe that an alternative solution to the current regulations in the working environment area and uniform contributions to the occupational injury insurance in practice mean a system that contains some form of risk differentiation. In our view, there are currently obstacles to introducing a solution that applies premiums based on risks in individual working environments.

However, there are already opportunities to increase the link between occupational injury insurance and preventive health and safety efforts, for example by making it possible for the Swedish Work Environment Authority be informed of the Swedish Social Insurance Agency’s decisions on occupational injuries in its operations.

We recommend that an inquiry be set up to improve statistics on occupational injuries

In the course of our work, we have found that there are major deficiencies in occupational injury statistics. We therefore recommend that an inquiry be set up with the remit to review the possibilities for producing reliable statistics on the incidence of occupational injuries and risks in the working environment. The structural conditions for producing the statistics should be highlighted in the review, as well as the measures that need to be taken to overcome these deficiencies.

The issue of statistics on occupational injuries is not within the scope of our remit under the terms of reference. We therefore do not make any firm proposals in this area. However, the deficiencies in the statistics do affect the potential for effective analysis of occupational injury insurance, although they do not pose problems for or obstacles to the implementation of our other proposals in this report.

The structural problems are partly due to statistics being stored in different places and for different purposes. Unclear regulations, including when employers should report occupational injuries, are also a structural problem. The same applies to changes in regulations in related areas that directly and also indirectly affect occupational injury statistics. One of the consequences of this is that the willingness to report may change, meaning that the real figures are unknown on account of under-reporting. The opposite may also occur. Otherwise, the deficiencies in the statistics are owing to various types of quality issue in individual data sources.

The consequences of our proposals, plus entry into force and transitional measures

In this concluding section, we give an account of the consequences our proposals are expected to have and, initially, also when the proposals should be introduced, along with certain transitional rules. We consider that the proposals will ensure that the objective of occupational injury insurance is achieved more effectively than at present. The proposals are expected to result in more people and more injuries being covered. More individuals insured will have their injuries assessed as occupational injuries and more annuities will be granted than at present. Legal certainty for individuals will be strengthened and processing by the Swedish Social Insurance Agency facilitated. Several of the proposals will make it easier for women to have their injuries assessed and approved. At the same time, the increased expenditure for the State resulting from the implementation of the proposals is so low that it can be accommodated by a good margin within existing financing from occupational injury contributions.

Entry into force and transitional measures

We propose that the statutory amendments proposed enter into force on 1 July 2024. The new provisions on the elements of occupational injury assessment in Chapter 39 of the Swedish Social Insurance Code should not apply to injuries that were sustained before their entry into force, and the old provisions should also apply to periods of compensation before the new provisions enter into force. Provisions on

increasing the annuity cap should apply only to annuities granted after their entry into force.

Overall consequences of the proposals

Overall, our proposals can be expected to lead to an increase in the number of annuity assessments and occupational injury assessments and thus also to more people having occupational injuries approved and annuities granted. This will address the problems described in the terms of reference. Most of the proposals will also contribute to greater legal certainty for individuals, while increasing the predictability of application of the rules. Several of our proposals are expected to contribute to greater gender equality. To some extent, our proposals are also expected to lead to a change in compensation levels. Changes in volumes of different types and levels of compensation under our proposals affect both individuals insured and the State.

More grants of annuities means higher expenditure for the State. The gradual increase in the cap and income indexation will also lead to higher expenditure for the State in the long term. An increase in the number of decisions approving occupational injuries by the Swedish Social Insurance Agency is expected to result in more assessments for Afa Försäkring to some extent, while an increased cap may result in lower expenditure for Afa in the long term.

As our proposals may in part involve changes in the behaviour of individuals insured, the estimates contain a degree of uncertainty. In addition, proposals may depend on external factors that are themselves based on assumptions about the future. For this reason, the impact estimates should be seen as an indication of the magnitude of the economic impact rather than a definite forecast.

Consequences for individuals

Individuals are affected directly and indirectly by all our proposals. An increased number of annuity assessments, occupational injury assessments and approved occupational injuries will result in more people being granted annuities. Compensation levels also affect individuals. In addition, most of the proposals contribute to increased legal certainty compared to the current situation.

The proposals increase legal certainty

Most of our proposals contribute to greater legal certainty for individuals. The basic requirements of the current rules mean that fewer and fewer people are applying for an annuity and are therefore losing out on compensation. In addition, in annuity cases, it takes a long time before the basic requirements can be deemed met. This means that many individuals insured are currently losing out on legal rights. Our proposals for changing the rules will help more people apply for compensation from occupational injury insurance and have their right to compensation assessed. For individuals, this increases the possibility of accurate decisions.

Increased legal certainty is also a function of the fact that adjusted regulations give the Swedish Social Insurance Agency better conditions to apply the rules in a more predictable and less arbitrary manner. Ultimately, it is therefore expected that individuals will suffer fewer losses of rights than they do today.

In our view, changes to the basic requirements will make it easier for individuals insured to know when they may be entitled to an annuity. The waiting period is a clear limit that makes it easier to understand when to apply for an annuity. The shorter duration requirement helps in two ways: it is easier to predict what will happen within six months than within a year, and the time limit reflects the Swedish Social Insurance Agency’s planning for those on sick leave better.

The clarification of the different elements of occupational injury assessment will also make it easier for individuals to predict and understand how different circumstances are evaluated by the Swedish Social Insurance Agency, for example how the individual insured’s pre-existing conditions may be covered and what may constitute competing factors.

Our analysis of the exclusions for certain psychological and psychosomatic injuries shows a high level of arbitrariness in the assessments. Abolishing the exclusion reduces the arbitrariness of the assessment of these factors.

Consequences for greater gender equality

Overall, our proposals contribute to greater gender equality, particularly financial equality but also the sub-objective of equal health.

At present, women apply for annuities to a lesser extent than men as a result of the structure of the current basic requirements and underlying differences in sick leave patterns between women and men. Our proposals to simplify the basic requirements make the link to health insurance more functional, which we believe will lead to a greater increase in the number of annuity assessments for women than for men.

The conditions for more gender-equal application of occupational injury insurance will also increase if our proposal for knowledge summaries is implemented. Evidence suggests that scientific knowledge about risk factors is poorer in female-dominated working environments. This makes it more difficult for women to have their illnesses approved as occupational injuries, especially without summaries of widespread perceptions among professionals with relevant specialist knowledge. According to our proposal, the summaries should therefore focus in particular on women’s working environments. This will improve the conditions for gender-equal application of occupational injury insurance.

Our proposal to clarify the principle of pre-existing conditions can reduce the differences between women and men in the rate of approved occupational injuries. The difference has decreased over time, but men are still more likely than women to have their problems approved as occupational injuries. In particular, the confluence of pre-existing conditions and competing factors risks affecting women in particular.

In our opinion, the proposal to abolish the exclusion for certain psychological and psychosocial factors also improves the conditions for strengthening gender equality in the insurance. Women are currently the majority when occupational injury assessments are carried out in annuity cases for illnesses caused by psychosocial factors. Women are also more likely to have occupational risk factors assessed as exclusions. Our proposals could change these patterns.

Consequences for government agencies

The Swedish Social Insurance Agency is the government agency most affected by our proposals. The administrative costs of the Agency are expected to increase. Initially, IT systems will also need to be adapted as a result of the proposal to raise the cap for newly granted annuities. Policy documents will also need to be adapted to the regulatory changes we propose.

Several of our proposals can help simplify and streamline the Swedish Social Insurance Agency’s administration of occupational injury insurance, while other proposals are deemed to have limited consequences for the government agency.

Some of our proposals also affect the work of other government agencies and will bring benefits to their operations. The administrative courts and the Swedish Pensions Agency will also be affected to some extent.

Consequences for employers and businesses

Most of our proposals have no or limited impact on employers and businesses. Afa Försäkring may receive more assessments in some cases, while expenditure may decrease in other cases.

The proposals to simplify basic requirements may facilitate transitions and future human resource management. This is because they are expected to result in more people with occupational injuries being granted an annuity and more people receiving it during rehabilitation. This may increase retraining opportunities for new tasks or occupations. Abolishing the exclusions will probably lead to some increase in the number of reports, especially for larger employers.

Economic impact for the State

Our proposals will mean higher expenditure for the State. The overall increase in State expenditure consists of increased expenditure on more annuities granted as a result of changes to the basic requirements. Expenditure also increases owing to a change in the recalculation rules and an increase in the annuity cap. In addition, there are expenses for the administration of the Swedish Social Insurance Agency and the

establishment of a special council for the production of knowledge summaries. The increase in expenditure is expected to be approximately SEK 248 million in 2024, approximately SEK 389 million in 2025 and approximately SEK 546 million in 2026. This increase also includes the increased costs for the Swedish Social Insurance Agency’s administration as a result of more people having an annuity assessment. At the same time, it can easily be covered by the contributions paid to the insurance through occupational injury contributions. On the basis of current expenditure on occupational injury insurance, projections for 2023–2026 show that income exceeds expenditure by an average of SEK 2.6 billion per annum.

In the overall increase in expenditure, it is the proposal for changes in basic requirements that contributes most to the increased inflow of annuity recipients and thus has the greatest impact on the State’s increased expenditure for occupational injury annuities. A higher cap in the public occupational injury insurance is also expected to lead to higher expenditure for the State, albeit to a rather limited extent. The proposal to raise the cap entails a redistribution between the State and Afa, which gradually means higher expenditure for the State and lower for Afa Försäkring. Within a few years, the proposal to change the rule for recalculating annuities is also expected to entail slightly higher expenditure for the State than if the rule were to remain unchanged. However, our proposals concerning the clarification of pre-existing conditions, the abolition of the exclusions for certain psychological and psychosomatic illnesses and the abolition of the exclusions for infectious diseases are also expected to lead to a certain increase in the inflow of newly granted annuities.

1. Författningsförslag

1.1. Förslag till lag om ändring i socialförsäkringsbalken

Enligt riksdagens beslut föreskrivs i fråga om socialförsäkringsbalken

dels att 39 kap. 3, 4, 5, 6 och 7 §§, 40 kap. 1, 3 och 9 §§, 41 kap. 2,

9, 10, 11, 13, 16, 18, 21, 22, 24 §§, 42 kap. 12 §, 88 kap. 16 §, 110 kap. 6 § och rubrikerna närmast före 39 kap. 3, 4, 5, 6 och 7 §§, 40 kap. 9 § samt 41 kap. 13 § ska ha följande lydelse,

dels att det ska införas två nya paragrafer, 41 kap. 10 a § samt 42 kap.

13 §, samt en rubrik närmast före 41 kap. 10 § av följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

39 kap.

Allmänna bestämmelser Arbetsskadebegreppet

3 §

Med arbetsskada avses en skada till följd av olycksfall eller annan skadlig inverkan i arbetet. En skada

ska anses ha uppkommit av sådan orsak, om övervägande skäl talar för det.

Med arbetsskada avses en skada till följd av olycksfall eller annan skadlig inverkan i arbetet.

Med arbetsskada avses även en skada till följd av olycksfall under färd till eller från arbetsstället, om färden föranleddes av och stod i nära samband med arbetet.

Skadan som kan prövas

4 §

Med skada avses en personskada eller en skada på en protes eller annan liknande anordning som användes för avsett ändamål när skadan inträffade.

Med skada avses en personskada som kan ge den försäkrade

rätt till arbetsskadeersättning från denna balk. Med skada avses även

en skada på en protes eller annan liknande anordning som användes för avsett ändamål när skadan inträffade och som kan ge den

försäkrade rätt till arbetsskadeersättning från denna balk.

Exponering i arbetet

5 §

Som arbetsskada anses inte en skada av psykisk eller psykosomatisk natur som är en följd av en företagsnedläggelse, bristande uppskattning av den försäkrades arbetsinsatser, vantrivsel med arbetsuppgifter eller arbetskamrater eller därmed jämförliga förhållanden.

Det är den exponering som den försäkrade sannolikt varit utsatt för i arbetet, eller vid olycksfall under färd till och från arbetet, som ska ligga till grund för bedömningen av skadlig inverkan enligt 6 § och den individuella sambandsbedömningen enligt 7 §.

Smitta Skadlig inverkan

6 §

Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer meddelar föreskrifter om i vilken utsträckning en skada, som inte beror på ett olycksfall men som har framkallats av smitta, ska anses som arbetsskada.

Med skadlig inverkan avses exponering enligt 5 § som sannolikt kan orsaka eller försämra en sådan skada som den försäkrade har enligt 4 §.

Olycksfall vid färd Sambandsprövning

7 §

Olycksfall vid färd till eller från arbetsstället räknas som olycksfall i arbetet, om färden föranleddes av och stod i nära samband med arbetet.

En skada enligt 4 § ska anses ha uppkommit av sådan skadlig inverkan som anges i 6 §, om övervägande skäl talar för det.

Vid en bedömning enligt första stycket ska inte den försäkrades andra sjukdomar, anlag och därmed jämförliga förhållanden vägas in som skäl mot samband och det ska beaktas om den försäkrade med hänsyn till sitt fysiska och psykiska tillstånd har varit särskilt sårbar för den skadliga inverkan i arbetet.

40 kap.

1 §

I detta kapitel finns allmänna bestämmelser i 2 och 3 §§. Vidare finns bestämmelser om – arbetsskadesjukpenning i 4–9 §§,

Vidare finns bestämmelser om – arbetsskadesjukpenning i 4–8 §§,

– sjukpenning och rehabiliteringspenning i 9 §

– återinsjuknande i 10 §, och – sjukvårdsersättning i 11 och 12 §§.

3 §1

Om någon som avses i 2 § inte är försäkrad enligt 5 kap. 9 §

7 eller 6 kap. 6 § 3 eller 4, har han

eller hon vid arbetsskada rätt till motsvarande förmåner från arbetsskadeförsäkringen.

Om någon som avses i 2 § inte har ett gällande försäkrings-

skydd enligt 4–6 kap. för förmånerna i 5 kap. 9 § 7 eller 6 kap. 6 § 3 eller 4, har han eller hon vid

arbetsskada rätt till motsvarande förmåner från arbetsskadeförsäkringen.

1 Senaste lydelse SFS 2011:1513.

Motsvarande gäller den som på grund av att han eller hon inte är bosatt i Sverige inte har rätt till vårdförmåner eller ersättning för kostnader i samband med vård.

Motsvarande gäller den som

inte uppfyller kraven för sjukpenninggrundande inkomst enligt 25 kap. men som uppfyller kraven för att få ett livränteunderlag enligt 41 kap. 11 samt 13, 15 och 16 §§ samt den som på grund av

att han eller hon inte är bosatt i Sverige inte har rätt till vårdförmåner eller ersättning för kostnader i samband med vård.

Den som inte är försäkrad för sjukpenning

Bestämmande av ersättning

9 §

Om någon som avses i 2 § inte är försäkrad för sjukpenning enligt 6 kap. 6 § 3, ska arbetsskadesjukpenning lämnas med det belopp som sjukpenningen skulle ha uppgått till om den sjukpenninggrundande inkomsten hade beräknats med bortseende från bestämmelserna i 25 kap. 3 § andra stycket 2 och 3.

Sjuk- och rehabiliteringspenning enligt 3 § ska lämnas med det belopp som motsvarar vad ersättningen skulle ha uppgått till om den hade beräknats utifrån bestämmelserna om livränteunderlag i 41 kap. 11 samt 13, 15 och 16 §§. Vid fastställande av ersättningen ska 25 kap. 5 § tillämpas.

41 kap.

2 §

Livränta lämnas till en försäkrad som till följd av arbetsskada har fått sin förmåga att skaffa sig inkomst genom arbete nedsatt med minst en femtondel.

Detta gäller endast om

1. nedsättningen av förmågan

att skaffa inkomst genom arbete kan antas bestå under minst ett år, och

2. inkomstförlusten för år räk-

nat uppgår till minst en fjärdedel

Detta gäller endast om

1. skadan kvarstår sedan

180 dagar har passerat från skadetidpunkten enligt 39 kap. 8 §, och.

2. nedsättningen av förmågan

att skaffa inkomst genom arbete

av prisbasbeloppet för det år när livräntan ska börja lämnas.

kan antas bestå under minst 180 dagar.

9 §

När förvärvsförmågan enligt 8 § bedöms ska det beaktas vad

som rimligen kan begäras med hänsyn till den försäkrades arbetsskada, utbildning och tidigare verksamhet samt ålder, bosättningsförhållanden och andra sådana omständigheter.

När förvärvsförmågan enligt 8 § bedöms ska det beaktas om

den försäkrade har sådan förmåga att han eller hon kan försörja sig själv genom

1. sådant förvärvsarbete som är normalt förekommande på arbetsmarknaden, eller

2. annat lämpligt arbete som är tillgängligt för honom eller henne.

Det ska vid denna bedömning beaktas vad som rimligen kan begäras med hänsyn till den försäkrades arbetsskada, utbildning och tidigare verksamhet samt ålder, bosättningsförhållanden och andra sådana omständigheter. Förvärvsförmågan ska bestämmas utan hänsyn till det allmänna läget på arbetsmarknaden.

Äldre försäkrade

10 §

Förvärvsförmågan ska bestämmas utan hänsyn till det allmänna läget på arbetsmarknaden.

I fråga om en äldre försäkrad ska hänsyn främst tas till hans eller hennes förmåga och möjlighet att skaffa sig fortsatt inkomst genom sådant arbete som han eller hon har utfört tidigare, eller genom annat lämpligt arbete som är tillgängligt för honom eller henne.

För en försäkrad som har uppnått den ålder då det återstår som mest fem år till den tidpunkt då livränta som längst kan lämnas enligt 5 § och som har erfarenhet av sådant förvärvsarbete som är normalt förekommande på arbetsmarknaden ska Försäkringskassan, när det bedöms hur nedsatt förmågan att skaffa inkomst är, be-

akta den försäkrades förmåga att försörja sig själv genom

1. sådant förvärvsarbete som är normalt förekommande på arbetsmarknaden och som den försäkrade har erfarenhet av, eller

2. annat lämpligt arbete som är tillgängligt för honom eller henne.

Med förvärvsarbeten som den försäkrade har erfarenhet av avses arbeten som den försäkrade har haft under en tidsperiod på femton år före den månad för vilken han eller hon ansöker om livränta, eller före en omprövning av rätten till livränta enligt 41 kap. 22 §. Om rätten till ersättning begränsas av 42 kap. 6 § ska tidsperioden i stället vara femton år före den månad då ersättningen kan betalas ut för första gången.

10 a §

Den som har uppnått den ålder då det återstår som mest fem år till den tidpunkt då livränta som längst kan lämnas enligt 5 § ska omfattas av regleringen i 10 § även om tidpunkten då livränta som längst kan lämnas därefter skulle senareläggas genom en författningsändring.

11 §

Livränteunderlaget motsvarar, om inte annat följer av 12– 18 §§, den försäkrades sjukpenninggrundande inkomst enligt 25 och 26 kap. vid den tidpunkt från

Livränteunderlaget motsvarar, om inte annat följer av 12– 18 §§, den försäkrades sjukpenninggrundande inkomst enligt 25 och 26 kap. vid den tidpunkt från vilken livräntan första gången ska

vilken livräntan första gången ska lämnas.

Om den skadade inte är försäkrad för sjukpenning enligt 6 kap. 6 § 3 ska beräkningen enligt första stycket göras med bortseende från bestämmelserna i 25 kap. 3 § andra stycket 2 och 3.

lämnas, eller den inkomst som då

skulle ha utgjort hans eller hennes sjukpenninggrundande inkomst, om Försäkringskassan hade känt till samtliga förhållanden.

Livränteunderlag när avsevärd

tid förflutit efter skadlig inverkan

Livränteunderlag när det finns

särskilda skäl

13 §

Ska livränta börja lämnas avsevärd tid efter det att den försäkrade utsattes för skadlig inverkan i arbetet, får någon annan högre inkomst av förvärvsarbete än den som anges i 11 och 12 §§ användas som livränteunderlag, om det finns särskilda skäl.

Om det finns särskilda skäl får någon annan inkomst av förvärvsarbete än den som anges i 11 § eller 12 § användas som grund för livränteunderlaget.

16 §

Ett livränteunderlag enligt 15 § beräknas till minst

– 2 prisbasbelopp för tid före

21 års ålder,

– 2,5 prisbasbelopp för tid mellan 21 och 25 års ålder, och

– 3 prisbasbelopp för tid från

och med 25 års ålder.

Ett livränteunderlag enligt 15 § beräknas till minst

– 2,6 inkomstbasbelopp för tid

före 21 års ålder,

– 3,3 inkomstbasbelopp för tid från och med 21 till och med 24 års ålder, och

– 4 inkomstbasbelopp för tid

från och med 25 års ålder.

18 §

När livränteunderlaget beräknas ska det bortses från belopp som överstiger 7,5 gånger det pris-basbelopp som fastställts för året när livräntan ska börja lämnas.

När livränteunderlaget beräknas ska det bortses från belopp som överstiger 7,5 gånger det in-

komstbasbelopp som fastställts för

året när livräntan ska börja lämnas.

21 §2

En fastställd livränta ska för varje år räknas om med ledning

av ett särskilt tal. Detta tal ska visa den årliga procentuella förändringen av halva den reala inkomstförändringen med tillägg för den procentuella förändringen i det allmänna prisläget i juni två år före det år livräntan omräknas och det allmänna prisläget i juni året närmast före det året. Den reala inkomstförändringen ska be-

räknas på det sätt som anges i 58 kap. 12 § med den ändringen

att när inkomsterna beräknas ska den årliga förändringen i det allmänna prisläget under samma period, räknat från juni till juni, räknas bort.

Livräntan får räknas om till högst ett belopp som utgör samma andel av 7,5 gånger det för året fastställda prisbasbeloppet som den andel av livränteunderlaget som svarar mot nedsättningen av förvärvsförmågan enligt 8 §.

En fastställd livränta ska för varje år räknas om med inkomst-

förändringen som beräknas på det

sätt som anges i 58 kap. 12 §.

Livräntan får räknas om till högst ett belopp som utgör samma andel av 7,5 gånger det för året fastställda inkomstbasbeloppet som den andel av livränteunderlaget som svarar mot nedsättningen av förvärvsförmågan enligt 8 §.

22 §

Rätten till livränta ska omprövas om det har skett någon ändring av betydelse i de förhållanden som var avgörande för beslutet, eller om den försäkrades möjlighet att skaffa sig inkomst genom arbete väsentligen har förbättrats. Livränta för förfluten tid får dock inte ändras till den försäkrades nackdel. I 108 kap. finns bestämmelser om återkrav i vissa fall.

Rätten till livränta ska också omprövas för en försäkrad som efter att livränta har beviljats har

2 Senaste lydelse SFS 2015:676.

uppnått den ålder som anges i 10 §.

Rätten till livränta ska också omprövas för en försäkrad som efter att livränta har beviljats kan delta i behandling eller rehabilitering enligt 4 §.

24 §

Om en livränta ska beräknas på nytt efter det år den första gången ska lämnas eller om den ska omprövas enligt 22 § ska det livränteunderlag som anges i 11– 13 och 17 §§ räknas om med ledning av det särskilda tal som anges i 21 § för varje år efter det år livräntan första gången ska lämnas.

Om en livränta ska beräknas på nytt efter det år den första gången ska lämnas eller om den ska omprövas enligt 22 § ska det livränteunderlag som anges i 11– 13 och 17 §§ räknas om med ledning av inkomstförändringen som anges i 21 § för varje år efter det år livräntan första gången ska lämnas.

Vid omräkning enligt första stycket ska även bestämmelsen i 18 § om högsta livränteunderlag beaktas.

42 kap.

12 §

Frågan om den försäkrade har fått en arbetsskada ska prövas endast i den utsträckning det behövs för att bestämma arbetsskadeersättning enligt denna balk

eller sjukpenning enligt 28 kap.

Frågan om den försäkrade har fått en arbetsskada ska prövas endast i den utsträckning det behövs för att bestämma arbetsskadeersättning enligt denna balk.

13 §

Försäkringskassan ska, senast dag 550 i sjukperioden för en försäkrad som är beviljad sjukpenning, eller senast i samband med ett beslut om att bevilja en försäkrad sjukersättning, klarlägga om den försäkrade anser att nedsättningen

av arbetsförmågan beror på en arbetsskada. I sådant fall ska Försäkringskassan senast dag 551 i sjukperioden ha påbörjat en prövning av om den försäkrade har rätt till livränta. För en försäkrad som beviljats sjukersättning ska en sådan prövning i stället senast påbörjas dagen för sjukersättningsbeslutet.

43 kap.

3 §

Bestämmelserna om personskada, protesskada och skadetid-

punkt i 39 kap. 4 och 8 §§ tilllämpas i fråga om skada enligt detta kapitel.

Med skada avses en personskada eller en skada på en protes eller annan liknande anordning som användes för avsett ändamål när skadan inträffade. Avseende

skadetidpunkt ska 39 kap. 8 § tilllämpas i fråga om skada enligt detta kapitel.

88 kap.

16 §

Efterlevandelivränta får inte grundas på högre belopp än som motsvarar 7,5 gånger prisbasbeloppet vid dödsfallet.

Efterlevandelivränta får inte grundas på högre belopp än som motsvarar 7,5 gånger inkomstbasbeloppet vid dödsfallet.

110 kap.

6 §

Ansökan behöver, trots det som föreskrivs i 4 §, inte göras om följande förmåner.

1 Barnbidrag, i annat fall än som avses i 15 kap. 6 §. Det finns dock särskilda bestämmelser om anmälan som gäller flerbarnstillägg i 16 kap. 12 §.

2. Sjukpenning i fall där den försäkrade på grund av sjukdomen är förhindrad eller har synnerliga svårigheter att göra en ansökan.

3. Assistansersättning när kommunen har anmält till Försäkringskassan att det kan antas att den enskilde har rätt till sådan ersättning.

4. Livränta i fall som avses i 42 kap. 13 §.

1. Denna lag träder i kraft den 1 juli 2024.

2. I 39 kap. ska äldre bestämmelser tillämpas för skador som har uppkommit före ikraftträdandet.

3. Äldre bestämmelser ska gälla i fråga om ersättning enligt socialförsäkringsbalken som avser tid före ikraftträdandet.

4. Äldre bestämmelser om högsta livränteunderlag i 41 kap. 18 § och motsvarande för efterlevandelivränta i 88 kap. 16 § ska, oaktat vad som anges i 3, tillämpas för livräntor som första gången beviljats före ikraftträdandet.

5. Bestämmelsen i 42 kap. 13 § ska tillämpas endast för en försäkrad som efter ikraftträdandet är beviljad sjukpenning och når dag 550 i en sjukperiod, eller som efter ikraftträdandet beviljas sjukersättning.

1.2. Förslag till förordning om ändring i förordningen (1977:284) om arbetsskadeförsäkring och statligt personskadeskydd

Härigenom föreskrivs i fråga om förordningen (1977:284) om arbetsskadeförsäkring och statligt personskadeskydd

dels att 5 § och 27 §1 och bilagan2 till förordningen ska upphöra

att gälla,

dels att rubriken före 5 § ska utgå.

1. Denna förordning träder i kraft den 1 juli 2024.

2. Äldre föreskrifter i 5 § och bilagan till förordningen gäller för skador som uppkommit före ikraftträdandet.

1 Senaste lydelse 2010:1655. 2 Senaste lydelse av bilagan 2020:245.

2. Utredningens uppdrag och arbete

2.1. Utredningens uppdrag

Genom kommittédirektiv 2021:116 gav regeringen den 22 december 2021 i uppdrag åt den särskilda utredaren att göra en översyn av arbetsskadeförsäkringen. Syftet med översynen är att säkerställa att arbetsskadeförsäkringen fyller sin funktion när det gäller att ge ekonomisk trygghet vid arbetsskada. Ett annat syfte är att säkerställa att kvinnor och män ges ett likvärdigt skydd.

Enligt direktiven ska utredaren bland annat analysera villkoren för rätten till livränta för att säkerställa att livräntan fyller sin funktion att ge ekonomisk trygghet vid inkomstförlust på grund av arbetsskada. Utredaren ska även se över de undantag som görs inom försäkringen från det generella arbetsskadebegreppet samt analysera behovet av att anpassa skyddet från arbetsskadeförsäkringen vid arbete i hemmet, såväl som på andra platser. Utredaren ska lämna nödvändiga författningsförslag.1

Den 9 februari 2023 beslöt regeringen att genom tilläggsdirektiv (2023:21) ge den särskilda utredaren i uppdrag att även analysera hur finansieringen av arbetsskadeförsäkringen i större utsträckning kan ta hänsyn till risker i enskilda arbetsmiljöer för att därigenom öka arbetsgivares ekonomiska drivkrafter att ta ansvar för att förebygga arbetsskador och främja arbetstagares återgång i arbete. I samband med detta ska utredningen även beakta om ändringar av finansieringen kan medföra selektering bland olika grupper, i synnerhet i vilken mån detta kan påverka gruppen långtidsarbetslösas anställbarhet. Därutöver ska utredningen lämna nödvändiga författningsförslag.

1 Direktivet finns i sin helhet i bilaga 1.

2.2. Utredningens arbetssätt

Sekretariatet har skött det löpande arbetet. Vi i sekretariatet har till vår hjälp haft bland annat en expertgrupp, en parlamentarisk referensgrupp samt en referensgrupp bestående av representanter från bland annat arbetsmarknadens parter. Vi har även samrått med andra relevanta aktörer och utredningar.

För att behandla frågan i tilläggsdirektiven om finansieringen av arbetsskadeförsäkringen har vi anlitat en extern konsult, nationalekonomen Fredrik Cullberg Jansson, som fått i uppdrag att författa en bakgrundsrapport som en del av grunden för vår analys och våra slutsatser i frågan. Rapporten finns med som bilaga 3.

Vi har haft åtta möten med expertgruppen, åtta möten med referensgruppen samt sex möten med den parlamentariska referensgruppen. Grupperna har i samband med varje möte tagit del av vårt arbete och bidragit med muntliga och skriftliga kommentarer.

Expertgrupp

I expertgruppen har det ingått experter från Arbetsmiljöverket, Försäkringskassan, Inspektionen för socialförsäkringen (ISF), Socialstyrelsen, Stockholms universitet, Sveriges kommuner och regioner (SKR) samt Uppsala universitet. Därutöver har ingått sakkunniga från Socialdepartementet samt under de första tre mötena även sakkunniga från Arbetsmarknadsdepartementet och Finansdepartementet. Expertgruppens sammansättning framgår av utredningens missiv.

Expertgruppen sammanträdde vid åtta tillfällen under utredningstiden.

Referensgrupp

Vi har inrättat en referensgrupp sammansatt av arbetsmarknadens parter med flera. Syftet med denna referensgrupp har varit att inhämta särskild kunskap i sakfrågor. I referensgruppen har ingått representanter från Afa Försäkring, Arbetsgivarverket, LO, OFR, PTK, SACO, SKR, Svenskt näringsliv och TCO.

Referensgruppen sammanträdde vid åtta tillfällen under utredningstiden.

Parlamentarisk referensgrupp

I den parlamentariska referensgruppen har ingått representanter från samtliga riksdagspartier (C, KD, L, M, MP, S, SD och V). Sammansättningen av denna referensgrupp framgår av utredningens missiv.

Den parlamentariska referensgruppen sammanträdde vid sex tillfällen under utredningstiden.

2.2.1. Vi har analyserat både lagstiftningens utformning och tillämpningen

Våra direktiv är breda. Vi har behövt se över både lagstiftningens utformning och tillämpningen av den för att kunna analysera arbetsskadeförsäkringens funktion och kunna ge förslag som förbättrar den. Försäkringskassan är den myndighet som ansvarar för hanteringen av arbetsskadeförsäkringen. Myndighetens tillämpning och handläggning har därför varit av centralt intresse. Vi har genomfört intervjuer, inhämtat dokument, analyserat registeruppgifter och genomfört en aktgranskning. Utan denna analys hade det inte varit möjligt att uttala oss om arbetsskadeförsäkringens funktion och vilka konsekvenser lagstiftningens utformning får.

I de flesta fall har vi intervjuat ett mindre urval av en viss funktion, till exempel utredare eller beslutsfattare. Resultaten från dessa intervjuer har då inte varit representativa för alla utredare på Försäkringskassan som arbetar med arbetsskadeförsäkringen. Undantaget från detta är resultaten från vår intervju med Försäkringskassans försäkringsmedicinska koordinator inom arbetsskadeförsäkringen. Resultaten från den intervjun anser vi är representativa för Försäkringskassan i de delar som rör koordineringen av försäkringsmedicinska frågor.

2.2.2. Andra externa möten

Vi har utöver möten med grupperna ovan genomfört ett stort antal möten med olika aktörer och intressenter.

Vi har haft möten med andra utredningar under arbetet, bland andra Utredningen om Ett trygghetssystem för alla – översyn av regel-

verket för sjukpenninggrundande inkomst (S 2021:07) och Sjukförsäkringen i förändring – en utvärdering (S 2022:07).

Möten med andra myndigheter utöver våra kontakter i expertgruppen har inkluderat Allmänna ombudet för socialförsäkringen, Försäkringskassan, Inspektionen för socialförsäkringen, Myndigheten för arbetsmiljökunskap, Socialstyrelsen samt Statens beredning för medicinsk och social utvärdering. Vi har också pratat med domare på förvaltningsrätt och kammarrätt.

Därutöver har vi haft möten med bland andra If Skadeförsäkring, LO- och TCO-förbund, LO-TCO Rättsskydd samt representanter för två av sjukvårdens nationella programområden (psykisk hälsa respektive rörelseorganens sjukdomar).

2.2.3. Aktgranskning och analys av registeruppgifter

Vi har som en del av analysen genomfört en aktgranskning. Denna har omfattat Försäkringskassans samtliga beslut om livränta för 2020 där en prövning av arbetsskada har skett och det rört sig om en psykisk diagnos. Vi har även bearbetat och analyserat registeruppgifter från Försäkringskassan, Arbetsmiljöverket och Statistiska centralbyrån. Metodfrågor rörande detta och vissa resultat beskriver vi i bilaga 4.

2.3. Betänkandets disposition

Efter de inledande kapitlen innehåller betänkandet i kapitel 3 allmänna utgångspunkter rörande arbetsskadeförsäkringens syfte och reformbehov med mera.

I betänkandet presenteras därefter ett antal förslag som utgör kapitel 4–12. Vårt betänkande är upplagt utifrån dessa förslag om förändringar av arbetsskadeförsäkringen. Förslagen innefattar i korthet förändring av grundkraven för livränta, frågor som rör fastställande av ersättning, arbetsskadeprövningen och dess krav på kunskap samt undantagen från det generella arbetsskadebegreppet. Efter förslaget och skälen för detta i respektive kapitel beskrivs också de konsekvenser vi bedömer att förslaget kan komma att få. Vissa av dessa förslagskapitel avslutas också med fördjupningsavsnitt. Vi har inte bedömt att de delar som vi beskriver i fördjupningsavsnitten krävs för för-

ståelsen av våra förslag, utan syftet är att ge en fördjupad förståelse till bakgrunden till förslagen och deras konsekvenser.

I kapitel 13–15 redovisar vi bedömningar och rekommendation rörande frågor där vi inte lagt skarpa förslag. Dessa frågor innefattar skador som inträffar utanför arbetsplatsen, det uppdrag som rör frågan om finansiering av arbetsskadeförsäkringen som finns i tilläggsdirektiven samt arbetsskadestatistiken.

De sammantagna konsekvenserna av förslagen beskrivs i kapitel 16. I kapitel 17 finns ett antal bakgrundstexter som innefattar bland annat arbetsskadeförsäkringens bakgrund och utveckling, en översikt av det nuvarande systemet och en jämförelse med övriga nordiska länder. Detta kapitel är inte nödvändigt för att läsa och förstå de enskilda förslagen men ger en bakgrund för den intresserade läsaren.

I de avslutande kapitlen 18–19 finns ikraftträdande- och övergångsbestämmelser samt författningskommentar.

Betänkandet innehåller fyra bilagor. Förutom direktiven finns i bilaga 3 en extern konsultrapport som behandlar frågan i tilläggsdirektivet om förutsättningar för att genom finansieringen av arbetsskadeförsäkringen påverka arbetsgivares incitament att bland annat förbättra arbetsmiljön och minska antalet arbetsskador. Bilaga 4 innehåller en beskrivning av metod och resultat från aktgranskningen samt vår analys av registeruppgifter.

3. Allmänna utgångspunkter

Sedan början av 1900-talet har vi i Sverige haft olika former av arbetsskadeförsäkringar. Den som arbetar behöver ett extra skydd eftersom han eller hon inte kan styra riskerna i arbetet själv och dessutom löper större risk att skadas än andra. Dessutom finns det ett samhällsintresse i att även vissa farliga jobb blir utförda och då bör kostnaderna för riskerna delas.

Möjligheten att få ersättning för skador som orsakats av någon annan regleras normalt sett av skadeståndsrätten. Ett motiv till arbetsskadeförsäkringen är att den är en effektivare och mer förutsebar ordning än ett system där skadade arbetstagare stämmer sin arbetsgivare. Arbetsskadeförsäkringen ger inte samma rätt till ersättning som inom skadeståndsrätten, men kräver inte heller att det går att visa att arbetsgivaren vållat skadan. Därför kan konflikter undvikas.

Trots att arbetsskadeförsäkringen har ett viktigt syfte har den länge varit ifrågasatt. Det upplevs vara för svårt att få rätt till de extra förmånerna i form av framför allt livränta och då särskilt för kvinnor. Utgångspunkten för vår utredning har varit en strävan efter att arbetsskadeförsäkringen ska ge bättre ekonomisk trygghet, bättre förutsättningar för en rättssäker tillämpning och bygga på bättre kunskap om både kvinnors och mäns risker i arbetsmiljön.

För att det ska vara motiverat att arbetsskadeförsäkringen ger rätt till extra förmåner behöver dess kostnader vara rimliga och hanteringen effektiv. En för generös eller ineffektiv utformning kommer innebära att försäkringen blir ifrågasatt ur statsfinansiella perspektiv. Är det för svårt att få ersättning kommer de försäkrade som betalat in till försäkringen genom att avstå från löneutrymme ifrågasätta varför de ska finansiera försäkringen.

Både statens finansiella perspektiv och de försäkrades rättighetsperspektiv innebär också krav på förutsebarhet. Försäkringen kom-

mer bli ifrågasatt om det inte är möjligt att förutse kostnader eller möjligheten att få rätt till de extra förmånerna.

För att arbetsskadeförsäkringen ska fylla sin funktion behöver det därför finnas en tydlig och väl avvägd gräns för vilka inkomstförluster som kan ge rätt till livränta. Det behöver också finnas en tydligt definierad och väl avvägd gräns för vilka skador som ska kunna ge mer förmånliga rättigheter. Kvinnor och män ska ha samma möjligheter att få tillgång till arbetsskadeförsäkringens förmåner. Då krävs det att utformningen är träffsäker och ger förutsättningar för en rättssäker tillämpning.

3.1. Arbetsskadeförsäkringens syfte och funktion

Arbetsskadeförsäkringen är vår äldsta socialförsäkring. Den första versionen infördes 1901. Syftet har sedan dess varit att ge den som skadas i sitt arbete ett starkare skydd än den som skadar sig eller blir sjuk av andra anledningar. Genom arbetsskadeförsäkringen får arbetsgivarna bära kostnaderna för produktionen, inklusive de skador som produktionen orsakar.1

Utredningen som låg till grund för att den nuvarande arbetsskadeförsäkringen infördes 1977 konstaterade att vi i Sverige liksom i andra industriländer av hävd har ansett att skador till följd av ett anställningsförhållande ska kompenseras med större ersättning än andra skador. Den uppfattningen bygger enligt kommittén på bedömningen att en person som arbetar har större risk att bli skadad än den som inte arbetar. Förutom den allmänna faran att komma till skada som alla människor utsätts för får personer som arbetar också bära risker från arbetet som han eller hon inte heller kan påverka i någon större utsträckning.

Kommittén konstaterade att denna bedömning i allt väsentligt stod sig, trots satsningen på arbetarskyddets område och den sociala utvecklingen i form av bland annat ökad semester, förkortad arbetstid och höjd levnadsstandard. Enligt kommittén kunde risken till och med ha ökat som en följd av arbetslivets snabba expansion samt tekniska och ekonomiska omvandling. Därför var det enligt kommittén fortfarande en angelägen uppgift för lagstiftaren att slå fast principerna för ett skydd mot förluster på grund av arbetsskador och

1SOU 1975:84, s. 35.

att lagstiftningen även i framtiden måste inrymma ett särskilt försäkringsskydd för sådana skador.2

Vi menar att de argument som låg till grund för införandet av nuvarande arbetsskadeförsäkringen fortfarande är giltiga. Även om arbetet generellt kan innebära hälsovinster jämfört med arbetslöshet och utanförskap, finns det risker i arbetsmiljön som inte finns inom andra områden. Och trots ett ökat utrymme för medbestämmande har personer som arbetar fortfarande inte kontroll över vilka risker som de utsätts för. Liksom i början 1970-talet sker arbetslivets tekniska och ekonomiska omvandling snabbt. Vissa risker försvinner, men andra ökar i omfattning och nya tillkommer.

Dessutom utgår samhällets skyddsnät generellt från principen att den som kan försörja sig av eget arbete ska göra det. Sedan 1970-talet har den principen skärpts. Det har inte minst präglat utvecklingen inom sjukförsäkringen vilken arbetsskadeförsäkringen ska komplettera. Förvärvsarbete är både en förutsättning för den enskildes försörjning och för att dagens samhälle ska fungera.

En åldrande befolkning medför i dag behov av ett långsiktigt hållbart arbetsliv. Välfärden och i förlängningen även välstånd i form av standardökningar förutsätter ökad produktivitet och tillväxt. Därmed blir det också särskilt viktigt att den som arbetar skyddas mot riskerna som arbetet kan medföra. Och eftersom det finns ett samhällsintresse i att även vissa farliga jobb blir utförda bör kostnaderna för riskerna på något sätt delas.

3.1.1. Arbetsskadeförsäkringens koppling till skadeståndsrätten och rättigheter när någon annan orsakar en skada

Arbetsskadeförsäkringens syfte innebär att det finns tydliga kopplingar till skadeståndsrätten, men det finns också viktiga skillnader. Skadeståndsrätten kan därför vara vägledande i tolkningen av arbetsskadeförsäkringens funktion, men inte i alla avseenden.

Kopplingen till skadeståndsrätten hänger ihop med arbetsskadeförsäkringens syfte att skydda mot riskerna i arbetet som den försäkrade har liten eller ingen kontroll över. Den första versionen från 1901 utformades i anslutning till skadeståndsrätten, men syftet var

2SOU 1975:84, s. 76.

att skydda den svagare parten i ett arbetsavtalsförhållande. Ändamålet med lagstiftningen var att i den utsträckning som bedömdes socialt motiverad ge trygghet mot inkomstbortfall i anledning av skada under arbetet. Syftet att skydda den svagare parten har sedan dess blivit alltmer tydligt.3 Kopplingen till skadeståndsrätten är också ett argument för utgångspunkten att arbetsskadeförsäkringen ska försätta den skadade i samma ekonomiska läge som om arbetsskadan inte hade inträffat.4 Vi menar att dessa utgångspunkter fortsatt är centrala. Arbetsskadeförsäkringens begränsning av behovet för enskilda att kräva sin rätt genom skadeståndsprocesser mot arbetsgivare är viktig. Det är svårt för arbetstagare att kräva sin rätt genom skadeståndsprocesser, bland annat på grund av kravet att visa att någon annan vållat skadan. Men skadeståndsprocesser är även negativa för arbetsgivare, bland annat på grund av svårigheterna att förutse kostnaderna för riskerna i arbetet. Dessutom innebär skadeståndsprocesser höga rättegångskostnader. Det minskade behovet av att ta en konflikt för att få sin rätt kan också vara viktigt för tilliten i samhället i stort och i förlängningen vår demokrati.5 Också inom den kollektivavtalsbaserade arbetsskadeförsäkringen TFA var en av de grundläggande målsättningarna med att förhindra skadeståndsprocesser. Parterna har där eftersträvat att det ska vara en skadeståndsrättslig nivå på ersättningen.6

Arbetsskadeförsäkringen skiljer sig också tydligt från skadeståndsrätten. Dessa skillnader är viktiga utgångspunkter i vår översyn. Arbetsskadeförsäkringen ger inte ersättning för alla konsekvenser av en arbetsskada utan bara ersättning av ”sociala skäl”. Inom skadeståndsrätten är däremot en grundläggande princip att alla konsekvenser av skadan ska ersättas. Men av samma sociala skäl begränsas inte heller möjligheten att få en godkänd arbetsskada av om den försäkrade varit medvållande.7 Till skillnad från skadeståndsrättens huvudprinciper kan en arbetsskada dessutom godkännas som arbetsskada utan att någon varit vållande.

Med andra ord skyddar arbetsskadeförsäkringen även mot konsekvenser av risker i arbetet som arbetsgivaren kan ha svårt att styra över. Eftersom det inte krävs att arbetsgivaren vållat skadan behöver

3SOU 1975:84, s. 35. 4SOU 1975:84, s. 7677 och 79; SOU 2017:25, s. 45. 5 Jfr t.ex. Bo Rothstein och Sören Holmberg (2022), Social tillit i höglitarlandet Sverige. 6 Jfr t.ex. Mia Carlsson (2008), Arbetsskada. 7SOU 1975:84, s. 77.

arbetstagaren inte heller ta en konflikt med sin arbetsgivare för att kunna få ersättning för en arbetsskada. På så sätt ger arbetsskadeförsäkringen ett mer effektivt skydd mot fler risker i arbetsmiljön än vad skadeståndsrätten kan ge.

Den nuvarande arbetsskadeförsäkringen är en renodlad socialförsäkring som ger full ersättning för de mer varaktiga inkomstförluster på grund av den arbetsoförmåga som arbetsskadan medför och för vissa kostnader. En anledning till renodlingen vid införandet 1977 var att arbetsgivarna genom de kollektivavtalade trygghetsförsäkringarna hade tagit på sig ett skadeståndsrättsligt ansvar för ersättning för lyte och men som berodde på en arbetsskada.8

En annan skillnad är att det inom skadeståndsrätten går att bestämma nivån på ersättningen utifrån hur stor del av en skada som beror på den orsak som ger rätt till ersättning. Den möjligheten finns inte inom arbetsskadeförsäkringen. Om övervägande skäl talar för att arbetet är orsaken till skadan godkänns den som arbetsskada. Då får den försäkrade ersättning för hela skadan oavsett om arbetet bara var en förklaring till en del av skadan. Inom skadeståndsrätten motsvaras ett sådant system närmast av den så kallade huvudorsaksläran, som i dag har en begränsad om ens någon roll att spela i kausalitetsanalysen i svensk skadeståndsrätt.9

3.1.2. Arbetsskadeförsäkringens koppling till sjukförsäkringen

Arbetsskadeförsäkringen kompletterar i första hand sjukförsäkringen och är på så sätt en sekundär försäkring. En av våra utgångspunkter har därför varit kopplingen mellan arbetsskadeförsäkringen och sjukförsäkringen samt vikten av att kopplingen är funktionell.

När arbetsskadeförsäkringen infördes 1977 var det ett uttalat mål att kopplingen till den allmänna försäkringen, där sjukförsäkringen ingick, skulle bli smidig. Utredningen som låg till grund för förslaget strävade efter att så långt möjligt anpassa arbetsskadeförsäkringen till särskilt sjukförsäkringen i fråga om begrepp, systematik med mera. Det var bland annat en anledning till att livränta grundas på det ekonomiska invaliditetsbegrepp som redan fanns inom sjukförsäkringen. Genom ett enhetligt invaliditetsbegrepp skulle samordningen mellan

8Prop. 1975/76:197, s. 68; SOU 1975:84, s. 78. 9 Jfr t.ex. Jan Hellner och Marcus Radetzki, Skadeståndsrätt, 8 uppl., Stockholm 2010, s. 213; jfr Mårten Schultz, Kausalitet, Stockholm 2007, 6.6.5.1., med referenser.

arbetsskadeförsäkringen och socialförsäkringarna i övrigt bli bättre och rationellare.10

Sedan dess har sjukförsäkringen genomgått stora förändringar, utan att arbetsskadeförsäkringen anpassats till dessa. Våra direktiv lyfter särskilt fram de förändringar av sjukförsäkringen som gjordes 2008. Vårt mål har varit att se till att kopplingen till sjukförsäkringen förbättras, samtidigt som vi värnar de skillnader som kan hänföras till arbetsskadeförsäkringens syfte och som innebär att arbetsskadeförsäkringen är mer förmånlig.

3.1.3. Arbetsskadeförsäkringens bidrag till det förebyggande arbetsmiljöarbetet

Genom våra tilläggsdirektiv har vi fått i uppdrag att utreda arbetsskadeförsäkringens koppling till det förebyggande arbetsmiljöarbetet. Uppdraget har varit begränsat till frågan om hur finansieringen av arbetsskadeförsäkringen kan öka arbetsgivares ekonomiska drivkrafter att ta ansvar för att förebygga arbetsskador och främja arbetstagares återgång i arbete. Uppdraget har också begränsats av den tid som funnits kvar till denna del. Men det förebyggande arbetsmiljöarbetet är en naturlig utgångspunkt för arbetsskadeförsäkringen.

Ett av skälen till att arbetsskadeförsäkringen har ett generellt arbetsskadebegrepp är att det bidrar till det förebyggande arbetsmiljöarbetet.11 Det har både varit ett argument för mer generösa utformningar av arbetsskadeprövningen och mer restriktiva. Ett argument för det generella arbetsskadebegreppet och den generösa utformningen av arbetsskadeprövningen som infördes 1977 var att det skulle synliggöra alla skadliga exponeringar i arbetet och att arbetsmiljöarbetet därmed över tid skulle kunna eliminera dem. Antalet arbetsskador skulle därför minska och då även kostnaderna för arbetsskadeförsäkringen.12 På liknande sätt var ett argument för den mer restriktiva arbetsskadeprövning som infördes 1993 att gränsen mellan arbetsskador och andra skador behövde bli tydligare, bland annat för att arbetsskadeförsäkringen skulle kunna bidra till det förebyggande arbetsmiljöarbetet.13

10SOU 1975:84, s. 7778. 11Prop. 1992/93:30, s. 18; prop. 2001/02:81, s. 40. 12 Bill Sund och Klas Åmark (1990), Makt och arbetsskador under 1900-talet, s. 51 f. 13Prop. 1992/93:30, s. 20.

En viktig grund för det förebyggande arbetsmiljöarbetet är kunskapen om förekomsten av arbetsskador. Den kunskapen gör det möjligt att identifiera risker i arbetsmiljön och förebygga att fler personer drabbas. Det har också funnits en tanke med att arbetsskadeförsäkringens definition av arbetsskada skulle vara utgångspunkten för Arbetsmiljöverkets statistik över arbetsskador.14 Fördelen med Försäkringskassans beslut om arbetsskador jämfört med anmälningar är att de senare framför allt bygger på den enskildes egen uppfattning av sin egen hälsa och dess koppling till arbetet. Försäkringskassans arbetsskadeprövningar innebär däremot mer utförliga utredningar och bedömningar som bland annat involverar försäkringsmedicinska rådgivare (FMR).

Men en tydlig nackdel med Försäkringskassans arbetsskadeprövningar är att de bara görs vid skador som kan ge den försäkrade rätt till ersättning från arbetsskadeförsäkringen. Arbetsskadeförsäkringen ersätter som sagt inte alla konsekvenser som en arbetsskada kan ge. Därmed kommer arbetsskadeförsäkringen bara kunna belysa vissa typer av arbetsskador.

Samtidigt menar vi att arbetsskadeförsäkringen täcker de mer omfattande konsekvenserna av arbetsskador genom livräntans ersättning för mer varaktiga inkomstförluster. För personer som har rätt till livränta har arbetsskadan oftast också gett de övriga konsekvenser som också kan bli resultatet av en arbetsskada. Även om arbetsskadeförsäkringen inte kan ge en bild av alla typer av arbetsskador kan den ge en bild av de arbetsskador som ger mer omfattande konsekvenser för den försäkrade men också för samhället i stort.

Men för att detta ska vara möjligt behöver arbetsskadeförsäkringen ge en reell möjlighet för de försäkrade som drabbas av arbetsskador att få del av förmånerna. Och arbetsskadeprövningen måste vara utformad på ett sätt att de godkända arbetsskadorna visar på de faktiska riskerna i arbetsmiljön. Utan dessa förutsättningar kan inte arbetsskadeförsäkringen bidra till det förebyggande arbetsmiljöarbetet. Det gäller oavsett om det rör Arbetsmiljöverkets möjlighet att använda Försäkringskassans beslut som utgångspunkt för riktlinjer och inspektioner eller om det rör möjligheten att öka arbetsgivares ekonomiska drivkrafter med hjälp av arbetsskadeförsäkringens finansiering.

14SOU 1985:54, avsnitt 2.4, s. 49 f.

3.2. Träffsäkerhet och effektivitet

Ett viktigt syfte är inte tillräckligt för att arbetsskadeförsäkringen ska vara legitim. Det krävs också att arbetsskadeförsäkringen både är träffsäker och effektiv.

För att det ska kunna vara motiverat att arbetsskadeförsäkringen ger rätt till extra förmåner behöver dess kostnader vara rimliga och hanteringen effektiv. En för generös eller ineffektiv utformning kommer innebära att försäkringen blir ifrågasatt ur statsfinansiella perspektiv. Är det för svårt att få ersättning kommer de försäkrade ifrågasätta varför de ska avstå löneutrymme för att finansiera försäkringen.

Träffsäkerhet innebär att rätt personer ska beviljas förmåner på rätt premisser och omfattas av rätt ersättningssystem. Den som är berättigad till en viss förmån ska också få den. Och det innebär i sin tur att den som inte är berättigad eller som inte längre är berättigad till förmånen inte heller ska få den. Förmånerna måste också utformas på ett sådant sätt att de fyller det avsedda syftet.

För att livränta ska vara träffsäkert utformad krävs det att det är tydligt vilka inkomstförluster som kan ersättas och när. Att inkomstförlusten behöver vara minst en femtondel kan uppfattas som en tydlig definition som gör det lätt att identifiera vem som kan ha rätt till livränta. Men inkomstförlusten utgörs av skillnaden mellan inkomst före och efter skadan vilka båda två kan vara svåra att bedöma. Sedan krävs det att inkomstförlusten kan antas bestå minst ett år. Det är inte bara svårt att bedöma för att det kräver en prognos. Här påverkar dessutom sjukförsäkringens regelverk och handläggning eftersom de flesta som ansöker om livränta först får ersättning därifrån. För att rätten till livränta ska vara träffsäker behöver med andra ord inte bara regelverket vara tydligt, det behöver också vara väl anpassat till det sammanhang de försäkrade befinner sig i när det är aktuellt att bedöma deras rätt.

För att arbetsskadeförsäkringen ska fylla sin funktion behöver det finnas en tydligt definierad och väl avvägd gräns för vilka skador som ska kunna ge mer förmånliga rättigheter. Om arbetsskadeförsäkringen ersätter skador som egentligen inte har orsakats eller försämrats av arbetet faller motivet att arbetsskadeförsäkringen ska skydda mot risker i arbetet. Då kan lika gärna alla skador och sjukdomar ge rätt till samma förmåner. Om arbetsskadeförsäkringen är för restriktiv kommer många skador som beror på arbetet inte kunna ge rätt

till ersättning. Då kommer det vara svårt att motivera varför bara vissa skador som beror på arbetet ska ge mer förmånliga rättigheter.

Ska arbetsskadeförsäkringen vara träffsäker behöver den också vara lätt att administrera och det bör vara lätt för enskilda att förstå hur myndigheten hanterar den. Samtidigt behöver den vara svår att missbruka. Att regelverk ska vara lätta att administrera och utgången lätt att förstå hänger i hög grad samman med rättssäkerhet, förutsebarhet och legitimitet för försäkringen. Det är också viktigt sett till att ärenden ska handläggas så enkelt, snabbt och kostnadseffektivt som möjligt utan att rättssäkerheten eftersätts.15

En del av frågan om administrationen av systemen är möjligheten till kontroll och att motverka missbruk. Försäkringskassans arbete för att förebygga och bekämpa felaktigheter i socialförsäkringen är både omfattande och komplext. Därför är det viktigt att på ett kostnadseffektivt sätt reducera mängden fel.

Både statens finansiella perspektiv och de försäkrades rättighetsperspektiv innebär krav på förutsebarhet. Försäkringen kommer bli ifrågasatt om det inte är möjligt att förutse kostnader eller möjligheten att få rätt till de extra förmånerna. Förutsebarhet kräver rättssäkerhet.

3.3. Rättssäkerhet och bedömningsutrymme

För att arbetsskadeförsäkringen ska vara träffsäker och förutsebar behöver den också vara rättssäker. En viktig del av rättssäkerheten är funktionella bedömningsutrymmen.

3.3.1. Rättssäkerhet är ett viktigt men komplext begrepp

Rättssäkerhet är en central utgångspunkt vid utformningen av regler inom socialförsäkringen och det har också varit en central del av vår översyn. Ska arbetsskadeförsäkringen fylla sin funktion att ge ekonomisk trygghet vid arbetsskada måste den ge förutsättningar för en rättssäker tillämpning.

Begreppet rättssäkerhet är mångfasetterat och det finns olika definitioner. Ett sätt att sammanfatta rättssäkerhet är att man ska kunna

159 § förvaltningslagen (2017:900).

lita på att myndigheter styrs av rättsregler och tillämpar dem på ett likformigt, sakligt och opartiskt sätt.16 En annan sammanfattande definition är att rättsskipning och annan myndighetsutövning ska vara förutsebar och enhetlig och bedrivas med hög kvalitet.

I regeringsformen framgår exempelvis att domstolar och förvaltningsmyndigheter ska beakta allas likhet inför lagen samt iaktta saklighet och opartiskhet.17 Och i den proposition där förslaget om den nya myndigheten Försäkringskassan lades fram sägs att ”… lika fall ska behandlas lika vad gäller handläggningstider och resultat.”18

Formell rättssäkerhet

I den rättsvetenskapliga forskningen brukar man skilja mellan formell respektive materiell rättssäkerhet. Den formella rättssäkerheten betonar rättsordningens förutsebarhet och allas likhet inför lagen medan den materiella rättssäkerheten snarare betonar innehållet i rättsnormerna. En central del av den formella rättssäkerheten är att enskilda personer ska kunna förutse de rättsliga konsekvenserna av ett visst handlande eller i en viss fråga. En bestämmelse ska vara klar, tydlig och precis i sin utformning och enskilda ska kunna förutsätta att domstolar och andra myndigheter följer och tillämpar regeln.

Inom arbetsskadeförsäkringen kan förutsebarhet innebära olika saker. Vi menar att ett mål måste vara att grundkraven för rätten till de olika förmånerna ska vara så klara, tydliga och precisa att det för de flesta ska vara möjligt att förutse när det kan vara aktuellt att ansöka. Åtminstone bör de göra det möjligt för Försäkringskassan att informera på ett sätt som gör detta möjligt.

Andra delar är så pass komplexa att det enbart av lagtexten kan vara svårt för en enskild person att förutse exakt vad som kommer att bli beslutet i hans eller hennes fall. Ett exempel är arbetsskadeprövningen. Den innefattar både en i sig komplex bedömning av orsakssamband och juridiskt komplexa bedömningar av till exempel vilken exponering i arbetet som omfattas av arbetsskadeförsäkringen och av den försäkrades befintliga skick. I sådana fall menar vi att förutsebarhet ska förstås som möjligheten att kunna värdera det beslut som

16 ISF, rapport 2010:4, Rättssäker förvaltning?, s. 36. 171 kap. 9 § regeringsformen (SFS 1974:152). 18Prop. 2003/04:69.

man får och om man anser att det stämmer överens med så väl lagen som lagens intention.

Materiell rättssäkerhet

Förutom den rättssäkerhet som innebär legalitet, objektivitet, likabehandling och förutsebarhet finns också den materiella rättssäkerheten. Här är innebörden att det slutliga resultatet av tillämpningen av lagbestämmelserna blir rättvist eller rättfärdigt, något som också kan beskrivas som en strävan efter ”materiellt riktiga beslut”. I strävan efter likabehandling finns en risk för standardisering och en konflikt med att varje ärende också ska bedömas utifrån den försäkrades individuella förutsättningar. En strikt tillämpning utifrån ett likabehandlingsperspektiv kan i värsta fall innebära en minskad materiell rättssäkerhet.

Ett viktigt inslag i både den formella och materiella rättssäkerheten är frågan om bevisning och beviskrav, det vill säga den styrka på medicinsk och annan utredning som den enskilde behöver lägga fram för att få rätt till ersättning. Den formella rättssäkerheten kan påverkas av oklarheter kring vilket beviskrav som ska gälla. Det kan innebära svårigheter i handläggningen, att lika fall bedöms olika och att det blir svårt att förutse ett utfall. Den materiella rättssäkerheten kan exempelvis påverkas negativt av om ett beviskrav är så högt ställt att det i praktiken inte är möjligt för enskilda att visa att de har rätt till förmånen.

3.3.2. Bedömningsutrymmet behöver vara välmotiverat och väldefinierat

Arbetsskadeförsäkringens regelverk innehåller generellt ett relativt stort bedömningsutrymme. Det gäller både bestämmelserna om arbetsskadeprövningen och de ersättningsspecifika bestämmelserna (exempelvis livräntans inkomstunderlag inkomst före och efter skadan). Vår utgångspunkt är att ett bedömningsutrymme fyller en viktig funktion, framför allt för att anpassa bedömningarna av rätten till förmån till de enskilda fallen så att utfallet överensstämmer med lagstiftningens intentioner. Men ett bedömningsutrymme behöver vara väldefinierat och välmotiverat. Ett bedömningsutrymme ökar alltid sannolikheten

att lika fall bedöms olika. Och ett otydligt eller oavsiktligt bedömningsutrymme kan öka den sannolikheten och dessutom innebära att tilllämpningen bryter mot intentionen.

Lagstiftningen är en viktig del i identifierandet av bedömningsutrymmet. Men även praxis och förarbeten ger stöd. Ibland kan praxis visa på behov av att klargöra ett bedömningsutrymme eller på behovet att kodifiera vad som framkommer i förarbeten.

Bedömningsutrymmet är viktigt av flera skäl

En viktig anledning till arbetsskadeförsäkringens bedömningsutrymmen är att bedömningarna av rätten till förmån ska kunna anpassas till det enskilda fallet. Målet är att öka sannolikheten att utfallet överensstämmer med lagstiftningens intentioner. Bedömningsutrymmena bidrar också till att arbetsskadeförsäkringen blir mer hållbar över tid och möjliggör en precisering genom rättspraxis. Utan bedömningsutrymmena skulle arbetsskadeförsäkringens legitimitet minska eftersom tillämpningen skulle riskera att uppfattas som stelbent och orättvis.19

Ett exempel är det generella arbetsskadebegreppet. Yrkesskadeförsäkringen (YFL) som föregick arbetsskadeförsäkringen byggde på en lista som beskrev vilka arbetssjukdomar som kunde godkännas som arbetsskador. Även om en annan sjukdom kunde ha ett tydligt samband med arbetet kunde den inte godkännas som arbetsskada. Det innebar en risk för att ”någon som borde ha varit berättigad till försäkringsskydd blir utestängd från detta på grund av ofullkomligheter i lagens utformning”.20 Med det generella arbetsskadebegreppet infördes möjligheten att alla sjukdomar kunde godkännas som arbetsskada så länge de hade ett tillräckligt starkt samband med skadliga faktorer i arbetet. Det ökade bedömningsutrymmet innebar en möjlighet att anpassa arbetsskadebedömningarna till det enskilda fallet och till utvecklingen av kunskapen om riskerna i arbetsmiljön.21

Ett annat exempel är de invaliditetstabeller som i YFL bestämde ersättningens storlek och gav små möjligheter att anpassa bedömningen till det enskilda fallet.22 Genom införandet av arbetsskade-

19 Jfr ISF, rapport 2016:1k, Att använda lagens bedömningsutrymme, s. 5. 20Prop. 1975/76:197, s. 70. 21Prop. 1975/76:197, s. 70. 22Prop. 1975/76:197, s. 3032.

försäkringen ersattes dessa tabeller av en individuell bedömning av inkomstförlustens storlek som innebär ett stort bedömningsutrymme. Bland annat ska inkomsten efter skadan baseras på vad som rimligen kan begäras med hänsyn till den försäkrades arbetsskada, utbildning och tidigare verksamhet samt ålder, bosättningsförhållanden och andra sådana omständigheter.23 Dels innebär varje uppräknat förhållande i sig ett stort utrymme att bedöma hur förhållandet ska påverka bedömningen, dels öppnar bestämmelsen också upp för att ta hänsyn till andra sådana omständigheter utan att specificera vilka det kan vara. Även bedömningen av inkomst före skadan kan innebära ett stort bedömningsutrymme. Den individuella bedömningen av inkomstförlustens storlek som det ger utrymme för är en förutsättning för att livräntan ska ge den försäkrade full ersättning för sin inkomstförlust.24

Att lagtexten ger ett bedömningsutrymme innebär också lagtekniska fördelar. Utan bedömningsutrymme blir lagtexten ofta väldigt detaljrik och svåröverskådlig. Det var ett argument för det generella arbetsskadebegreppet eftersom YFL krävde listor över arbetssjukdomar.25 Och tack vare det nuvarande ekonomiska invaliditetsbegreppet krävs inte längre de omfattande invaliditetstabeller som fanns i YFL.

Om inte bedömningsutrymmet är välmotiverat och väldefinierat kan det innebära negativa effekter

Även om bedömningsutrymmen är centralt för att arbetsskadeförsäkringen och andra socialförsäkringar ska fungera enligt sina syften finns det även nackdelar. En utgångspunkt för vår utredning har därför varit att bedömningsutrymmen ska vara väldefinierade, välmotiverade och att de bidrar till att arbetsskadeförsäkringens intention uppfylls.

Enligt vissa synsätt innebär bedömningsutrymmen att olika bedömningar utifrån samma förutsättningar är förenliga med gällande rätt.26 I praktiken kan det enligt oss vara svårt att helt undvika. Men vi menar att det är en impuls att se över om bedömningsutrymmet går att justera eller förtydliga.

2341 kap. 9 § SFB. 24Prop. 1975/76:197, s. 73. 25Prop. 1975/76:197, s. 70. 26 Jfr ISF 2016:1k, s. 9; ESO rapport 2016:2, s. 32–33.

Enligt oss måste en utgångspunkt för ett bedömningsutrymme vara att samma förutsättningar i olika fall ska kunna leda till samma bedömningar.27 Ett bedömningsutrymme kan annars leda till att den enskilde kan uppleva tillämpningen som oklar om hen har rätt till en förmån och orättvis om ansökan avslås. Detta minskar försäkringens transparens och dess legitimitet kan komma att ifrågasättas, oavsett om bedömningsutrymmet används korrekt och enhetligt eller inte. Om det dessutom förekommer oförklarade variationer i hur bedömningsutrymmet används mellan olika handläggare, kontor eller delar av landet reduceras rättssäkerheten.28

Våra direktiv tar upp dessa problem. Enligt regeringen riskerar alltför stora variationer i beviljandet av livränta, som inte beror på sådana faktorer som förändringar i arbetsmiljön eller tillkomsten av nya behandlingsmetoder, att minska förtroendet för arbetsskadeförsäkringen. Regeringen betonar att förutsebarheten för den enskilde ska vara god.

Ett exempel på inverkan från bedömningsutrymmen är den historiska variationen i sjukfrånvaron. Enligt Inspektionen för socialförsäkringen (ISF) kan de svängningar som tidigare kunnat observeras i sjukfrånvaron inte förklaras med bakomliggande variationer i yttre faktorer. Och enligt ISF är den rimliga tolkningen i stället att de utgör cykliska variationer i utnyttjandet av bedömningsutrymmet i rätten till sjukpenning.29

Ett bedömningsutrymme ökar alltid sannolikheten att lika fall bedöms olika och att tillämpningen kan fluktuera. En väg att hantera de negativa effekterna är se till att bedömningsutrymmen är väldefinierade och välmotiverade. För det första behöver ett bedömningsutrymme vara ett medvetet val med ett tydligt mål. Sedan kan ett bedömningsutrymme ändå leda till andra effekter än vad som var intentionen med lagstiftningen. Sannolikheten för det ökar med ett otydligt eller oavsiktligt bedömningsutrymme. Under vår utredning har vi identifierat ett flertal exempel där bedömningsutrymmet behöver förtydligas med målet att göra tillämpningen mer förutsebar med mindre utrymme för fluktuationer.

27 Jfr ISF 2016:1k, s. 11. 28 Jfr ISF 2016:1k, s. 5. 29 ISF, rapport 2015:1k, Ett systemperspektiv på sjukfrånvaron, s. 23; jfr ESO 2016:2, Sjukskriv-

ningarnas anatomi – en ESO-rapport om drivkrafterna i sjukförsäkringssystemet, s. 32–33.

3.4. Jämställdheten är en särskilt viktig fråga inom arbetsskadeförsäkringen

En central aspekt av arbetsskadeförsäkringen utgörs av frågan om jämställdhet. För att arbetsskadeförsäkringen ska kunna vara jämställd behöver den vara rättssäker och bedömningsutrymmena behöver vara välmotiverade och väldefinierade. Men det krävs också att särskild hänsyn tas till kvinnors och mäns olika förutsättningar. Det är sedan länge känt att män i högre grad än kvinnor får sina skador godkända som arbetsskador. Fler män ansöker också om och beviljas livränta än kvinnor. Regeringen anser att vår översyn av livränta behöver inbegripa en analys av alla aspekter som har betydelse för utfallet för kvinnor respektive män. En sådan aspekt är i vilken mån kvinnor och män möter olika risker i arbetsmiljön. Regeringen anger också att vi särskilt ska bedöma våra förslags konsekvenser för det jämställdhetspolitiska målet och relevanta delmål, främst ekonomisk jämställdhet.

Regeringen har sex jämställdhetspolitiska delmål.30 Av dessa kan arbetet för en jämställd arbetsskadeförsäkring framför allt knytas till målet om ekonomisk jämställdhet. Har kvinnor och män som skadas av arbetet olika möjlighet att få livränta kommer arbetsskadeförsäkringen leda till minskad ekonomisk jämställdhet.

Men även de två målen jämställd hälsa och en jämn fördelning av det obetalda hem- och omsorgsarbetet har en indirekt betydelse. Synliggör arbetsskadeförsäkringen i högre grad mäns arbetsskador kan det påverka det förebyggande arbetsmiljöarbetet. Det kan innebära att de risker kvinnor möter i arbetet inte förebyggs lika effektivt som de risker män möter. En farligare arbetsmiljö kan också förstärka de mönster där kvinnor arbetar mindre än män men tar större ansvar för det obetalda hemarbetet.

Det finns olika angreppssätt i analysen och hanteringen av skillnaden mellan kvinnor och män. I förarbetena till de nuvarande bevisreglerna för arbetsskadeprövningen diskuteras införandet av olika kriterier eller beviskrav för kvinnor och män. Den lösningen valdes inte eftersom ett system med differentierade regler för kvinnor och män skulle bli komplicerat. Det skulle också vara ett steg bort från ett generellt arbetsskadebegrepp, eftersom det sannolikt skulle ställas

30 En jämn fördelning av makt och inflytande. Ekonomisk jämställdhet. Jämställd utbildning. Jämn fördelning av det obetalda hem- och omsorgsarbetet. Jämställd hälsa. Att mäns våld mot kvinnor ska upphöra.

skilda kriterier eller beviskrav för olika sjukdomstillstånd för kvinnor och män. Utifrån mer allmänna utgångspunkter ifrågasättes det också om det vore lämpligt med olika regler för kvinnor och män. Man konstaterade att svensk lagstiftning bara i undantagsfall inte har en könsneutral utformning.31

Vi instämmer i att olika kriterier och beviskrav för kvinnor och män inte är en lösning på arbetsskadeförsäkringens bristande jämställdhet. Framför allt menar vi att grunden till det är målet för jämställdhetspolitiken. Målet är att kvinnor och män ska ha samma makt att forma samhället och sina egna liv. I stället för att utforma olika kriterier och beviskrav för kvinnor och män har vår utgångspunkt varit att försöka identifiera de delar av arbetsskadeförsäkringen som innebär att kvinnor och män har olika förutsättningar att få tillgång till förmåner från arbetsskadeförsäkringen. Vår utredning visar att det finns flera sådana exempel och vi har lagt flera förslag som vi menar ökar förutsättningarna för att kvinnor ska ha samma förutsättningar som män att få tillgång till arbetsskadeförsäkringens förmåner.

Regeringen har valt att särskilt lyfta fram behovet av en analys av betydelsen av i vilken mån kvinnor och män möter olika risker i arbetsmiljön. Risker i arbetsmiljön rör arbetsskadeprövningen och de kunskapskrav som finns där (se kapitel 9–12). Andra viktiga delar i en översyn av livräntans funktion är grundkraven för rätten till livränta. Här påverkar inte risker i arbetsmiljön möjligheterna att få livränta. Där är det framför allt kvinnors och mäns olika förutsättningar att visa att de gör en tillräckligt stor och varaktig inkomstförlust som kan leda till bristande jämställdhet (se kapitel 4).

3.4.1. Den reella jämställdheten har varit en viktig utgångspunkt även om den kan vara svår att påverka genom lagstiftning

Jämställdhet är ett mångfasetterat begrepp men inom forskningen görs ofta en distinktion mellan formell och reell jämställdhet. Det förra begreppet innebär att alla individer har samma medborgerliga fri- och rättigheter och att dessa följer individen. Reell jämställdhet innebär att alla har samma ställning och inflytande, vilket knyter an

31Prop. 2001/02:81, s. 39.

till regeringens jämställdhetspolitiska mål som nämns ovan. Utgångspunkten är vilka materiella villkor som omgärdar individen.

I Sverige har vi högre grad av formell jämställdhet än reell jämställdhet. Reell jämställdhet påverkas av normer och mindre synliga maktordningar, faktorer som är svårare att lagstifta bort. Vi menar dock att lagstiftning så långt det går ska ge förutsättningar för reell jämställdhet. Även en formellt könsneutral lagstiftning kan bidra till olika utkomst för kvinnor och män på grund av att kvinnor och män som grupp har skilda förutsättningar. Exempelvis kan livräntans på pappret könsneutrala grundkrav leda till olika utfall för kvinnor och män. Grundkraven innebär att rätten till livränta kräver att skadan ska ha gett upphov till en inkomstförlust om minst en femtondel som kan antas bestå under minst ett år. Om kvinnors och mäns inkomstförluster ser olika ut kan de som grupp påverkas olika av dessa krav. Det räcker med andra ord inte att lagstiftningen är könsneutral. Vår utgångspunkt har varit att lagstiftningen inte bara ska vara könsneutral utan också ge kvinnor och män samma skydd mot konsekvenserna av risker i arbetsmiljön.

3.4.2. Vår jämställdhetsanalys är begränsad till jämförelser mellan kvinnor och män

I den här utredningens jämställdhetsanalys har vi delat in befolkningen i två grupper för att belysa de generella skillnader som finns mellan kvinnor och män. Detta innebär generaliseringar och för att få en mer komplex maktanalys använder många i dag ofta ett intersektionellt jämställdhetsbegrepp. I en intersektionell analys tas det i beaktan att maktstrukturer beror på fler faktorer än kön som exempelvis socioekonomisk bakgrund, könsöverskridande identitet eller uttryck, etnisk tillhörighet, religion eller annan trosuppfattning, funktionsnedsättning, sexuell läggning och ålder. Vi har med anledning av direktivens omfattning valt att begränsa analysen till jämförelser mellan kvinnor och män.

3.5. ILO och andra internationella perspektiv ligger till grund för hur arbetsskadeförsäkringen är utformad

Många av de principiella utgångspunkter som har styrt utformningen av den svenska arbetsskadeförsäkringen och de närliggande försäkringarna har sin grund i internationella överenskommelser som är gemensamma för många olika länder. Den viktigaste internationella förpliktelsen är den som Sverige har gentemot Internationella arbetsorganisationen (ILO).

ILO antog år 1964 en konvention (nr 121) angående förmåner vid yrkesskada som har ratificerats av Sverige med verkan från år 1970.32Konventionen är en så kallad minimistandardkonvention, vilket innebär att den innehåller bestämmelser om vilka förmåner som minst ska finnas enligt en ratificerande stats lagstiftning. Konventionen omfattar yrkesskador, vilket innefattar både olycksfall i arbetet och yrkessjukdomar, men överlämnar åt medlemsstaterna att själva avgöra vad som ska förstås med arbetsskada (yrkesskada). När det gäller yrkessjukdomarna anvisar konventionen olika möjligheter. Sverige har valt ett generellt arbetsskadebegrepp.

Konventionens förmåner utgörs dels av olika former av hälso- och sjukvård, dels av kontantförmåner. Konventionen innehåller en utförlig förteckning över de olika former av hälso- och sjukvård som ska tillhandahållas. Kontantförmånen vid sjukdom, det vill säga sjukpenning, ska enligt konventionen utgå för hela sjukdomstiden, alltså utan någon karenstid om det är fråga om arbetsskada.

Varje land har enligt konventionen skyldighet att inom sitt territorium behandla dem som inte är medborgare i landet lika med landets egna medborgare.

Konventionen och övriga internationella överenskommelser beskrivs i avsnitt 17.8.

32 Texten till konventionen finns i prop. 1969:15.

3.6. Centrala begrepp för förståelse av arbetsskadeförsäkringen

I en analys av arbetsskadeförsäkringen finns det vissa begrepp som är centrala. Här tar vi upp de begrepp som har varit viktiga utgångspunkter för vår utredning.

Livränta

Inom arbetsskadeförsäkringen är livränta en ersättning för inkomstförluster som den försäkrade gör till följd av en arbetsskada. Livränta är den vanligaste och viktigaste ersättningen från arbetsskadeförsäkringen. Försäkringen ersätter exempelvis inte ideell skada eller vårdkostnader. Livräntan ger inte heller ersättning resten av livet utan kan generellt sett som längst betalas ut tills den försäkrade normalt sett skulle gå i pension. Rätten till livränta kan också tidsbegränsas till kortare perioder om inkomstförlusten inte bedöms kvarstå tills den försäkrade normalt sett skulle gått i pension.

Förutom livränta är de vanligaste ersättningarna från arbetsskadeförsäkringen ersättning för kostnader för tandvård, särskilda hjälpmedel och sjukvård utomlands. Det finns även möjlighet att få vissa typer av arbetsskadesjukpenning och i vissa ovanliga fall även förmåner som egentligen hör till andra allmänna försäkringar.

Grundkrav

Grundkraven är ett begrepp som sammanfattar de krav som behöver vara uppfyllda för att den försäkrade ska ha rätt till ersättning från arbetsskadeförsäkringen om skadan godkänns som arbetsskada. Grundkraven för rätt till livränta innebär att den försäkrade behöver göra en femtondels inkomstförlust som kan antas bestå minst ett år. Dessutom behöver inkomstförlusten uppgå till minst en fjärdedels prisbasbelopp.

Inkomst före och efter skadan

Inkomstförlusten som livräntan ersätter utgörs av skillnaden mellan inkomst före och efter skadan. Inkomst före skadan är den inkomst som den försäkrade skulle ha haft om han eller hon inte hade drabbats av arbetsskadan. Beviljar Försäkringskassan den försäkrade livränta utgör inkomst före skadan livränteunderlaget. Inkomst efter skadan är den inkomst som den försäkrade kan skaffa sig trots sin arbetsskada.

Arbetsskadeprövningen

För att den försäkrade ska ha rätt till ersättning från arbetsskadeförsäkringen behöver skadan som innebär att den försäkrade uppfyller grundkraven godkännas som arbetsskada. Prövningen av om skadan kan godkännas som arbetsskada kallar vi för arbetsskadeprövningen. Den består i en bedömning av orsakssambandet mellan faktorer i arbetet och skadan. Enligt nuvarande regelverk behöver övervägande skäl tala för att skadan har samband med skadlig inverkan i arbetet för att skadan ska godkännas som arbetsskada.

Skadlig inverkan, olycksfall och annan skadlig inverkan i arbetet

När en person utsätts för yttre påverkan från en faktor benämner vi det för exponering. Skadlig inverkan i arbetet är ett samlingsbegrepp för exponering som omfattas av arbetsskadeförsäkringen och som kan orsaka eller försämra en viss typ av skada. Skadlig inverkan kan bestå av ett olycksfall eller annan skadlig inverkan. Annan skadlig inverkan är med andra ord all skadlig inverkan i arbetet som inte är olycksfall.

Arbetssjukdom och olycksfallsskada

Ibland jämförs olycksfall med arbetssjukdom. Men en arbetssjukdom är en skada som beror på annan skadlig inverkan. Ett olycksfall är en yttre påverkan som kan inträffa utan att någon skadas. Motsvarigheten till en arbetssjukdom är i stället en olycksfallsskada.

Befintligt skick

Arbetsskadeförsäkringen omfattar den försäkrade i hans eller hennes befintliga skick utan begränsningar för andra sjukdomar, anlag eller andra sådana förhållanden. I stället kan dessa förhållanden innebära att en skada godkänns som arbetsskada även om exponeringen i arbetet inte varit skadlig för en person utan detta befintliga skick. Med andra ord ger försäkringen ett skydd även för personer som är särskilt sårbara och därför lättare drabbas av en skada än vad som är normalt.

Konkurrerande faktorer

Faktorer som inte omfattas av arbetsskadeförsäkringen kan utgöra konkurrerande faktorer. Konkurrerande faktorer talar mot samband mellan den försäkrades skada och arbetet och gör det därför svårare för den försäkrade att få en godkänd arbetsskada.

4. De grundläggande kraven för rätt till livränta

Utredningens förslag: Kravet på inkomstförlustens varaktighet

ska sänkas från 1 år till 180 dagar. En karenstid på 180 dagar från skade- eller visandedagen ska vidare införas.

Försäkringskassan ska, för en försäkrad som är beviljad sjukpenning, senast dag 550 i sjukperioden, klarlägga om den försäkrade menar sig ha en arbetsskada. Om så är fallet ska Försäkringskassan senast dag 551 i sjukperioden starta en utredning av om den försäkrade har rätt till livränta. För en försäkrad som har beviljats sjukersättning ska utredningen av rätt till livränta ha påbörjats senast dagen för beslutet om sjukersättning

Kravet på att inkomstförlusten ska uppgå till minst en fjärdedel av prisbasbeloppet för det år när livräntan ska börja lämnas ska slopas.

Skälen för utredningens förslag: Antalet livräntemottagare har mins-

kat drastiskt över tid. Mellan 2003 och 2022 har antalet kvinnor som Försäkringskassan betalar ut livränta till minskat med cirka 84 procent, från 32 555 till 5 367. Under samma period har antalet män med livränta minskat med 78 procent, från 37 048 till 8 065. Minskningen beror främst på att allt färre personer ansöker om livränta, men även på att andelen ansökningar som Försäkringskassan avslår har ökat.

Varaktighetskravet är främsta orsaken till den negativa utvecklingen

För att ha rätt till livränta krävs det att den försäkrade gör en inkomstförlust om minst en femtondel som kan antas bestå minst ett år fram i tiden. Inkomstförlusten behöver också uppgå till minst en

fjärdedels prisbasbelopp per år. Det är de så kallade grundkraven för rätt till livränta.

Både minskningen av antalet ansökningar och den ökade andelen avslag beror framför allt på det så kallade varaktighetskravet, alltså kravet på att inkomstförlusten ska kunna antas bestå minst ett år. Sedan 2007 har andelen ansökningar som Försäkringskassan avslår på grund av varaktighetskravet ökat från 6 till 38 procent för kvinnor och från 8 till 34 procent för män. Minskningen av antalet ansökningar är än mer drastisk. Från 2005 till 2021 har antalet ansökningar om livränta som Försäkringskassan fattar beslut om minskat med 86 procent, från 22 901 till 3 218. Även Försäkringskassans avslag på grund av kravet att inkomstförlusten ska uppgå till minst en femtondel har ökat men inte lika tydligt som avslagen på grund av varaktighetskravet. Vi behandlar frågan om kravet på inkomstförlust i avsnitten om inkomst efter och före skadan (se kapitel 5 och 6).

Den ökade andelen avslag beror i sin tur inte på att Försäkringskassan avslår en större andel ansökningar på grund av att skadan inte godkänns som arbetsskada. Andelen godkända arbetsskador har generellt ökat, men utvecklingen ser olika ut beroende på typ av exponering, diagnos samt för kvinnor och män. För vissa grupper har andelen godkända arbetsskador minskat sedan 2015. Vi går igenom utvecklingen av Försäkringskassans arbetsskadeprövningar och våra förslag om det i kapitel 9.

Det minskade antalet ansökningar om livränta och ökade andelen avslag på grund av varaktighetskravet kan inte förklaras av en förbättrad arbetsmiljö, ett förbättrat hälsoläge i befolkningen, minskade sjuktal eller att de försäkrade har fått sämre kunskap om arbetsskadeförsäkringen. Inte heller kan utvecklingen förklaras av uttolkningen av arbetsskadeförsäkringen i rättspraxis.

Arbetsmiljöverkets arbetsskadestatistik visar inte på att arbetsmiljön förbättrats sedan 2005 och dessutom har antalet skador som Afa godkänner ökat sedan 2009. Hälsoläget i befolkningen verkar visserligen ha förbättrats något sedan 2004, men marginellt i jämförelse med minskningen av antalet beviljade livräntor. Sjuktalen minskade i sin tur fram till 2010, men har sedan dess ökat kraftigt utan att det påverkat antalet beviljade livräntor. De försäkrades kunskap om arbetsskadeförsäkringen var mycket låg redan i början av 2000-talet och kan därmed inte förklara minskningen av antalet beviljade livräntor. Rätts-

praxis har, med några få undantag, utvecklats i en för de försäkrade generösare riktning.

I stället visar vi hur sjukförsäkringen förändrats på ett sätt som gör att den numer inte harmoniserar med arbetsskadeförsäkringens varaktighetskrav. Det tydligaste exemplet är att sjukersättning sedan 2008 inte längre har samma varaktighetskrav som för livränta. Men sedan arbetsskadeförsäkringen infördes 1977 har det även gjorts flera andra förändringar av sjukförsäkringen. Totalt sett har förändringarna gjort det svårare för Försäkringskassan att veta när det är lämpligt för en arbetsskadad person att ansöka om livränta. Även sjukvården har genomgått stora förändringar som gör det svårare för läkare att prognosticera hur länge en inkomstförlust kommer att vara.

Problematiskt att försäkringen inte fungerar som avsett

Det drastiskt minskade antalet livräntemottagare visar att konstruktionen av grundkraven i nuvarande regelverk inte fungerar. Syftet när det nuvarande varaktighetskravet infördes 2003 var att det skulle göra det lättare att få en arbetsskadeprövning och att det helst skulle ske inom ett år efter det att skadan visat sig.1 Det har inte infriats. Många människor går därför miste om ersättning för den inkomstförlust deras arbetsskador innebär, i strid med försäkringens syfte. Arbetsskadeförsäkringen bidrar dessutom i allt mindre utsträckning till att synliggöra arbetsskador och den arbetsmiljö som orsakar dem vilket försvårar arbetsmiljöarbetet. En ytterligare effekt, utöver att dessa individer inte kompenseras enligt arbetsskadeförsäkringens syfte, är att de inte heller kan få erforderlig hjälp och stöd för omställning till annat arbete, vilket kan medföra skada inte bara för individen utan också för samhället.

I förlängningen kan en arbetsskadeförsäkring som inte fungerar som avsett innebära att de försäkrade behöver hitta andra vägar för att få den fulla ersättning för inkomstförlust till följd av arbetsskadan som är själva fundamentet i både skadeståndsrätten och arbetsskadeförsäkringen. Följden kan då bli en återgång till skadeståndsrättsliga processer mot enskilda arbetsgivare. Avsikten med arbetsskadeförsäkringens tillkomst var till stor del att motverka de rättsprocesser där skadade stämde sina arbetsgivare i allmän domstol på skadestånds-

1Prop. 2001/02:81, s. 4851.

rättslig grund. Om arbetsskadeförsäkringen inte medger att arbetsskadade får sina skador prövade som arbetsskador innebär det också att skadorna inte kommer att prövas inom den kollektivavtalade försäkringen TFA. Detta gäller framför allt skador till följd av annan skadlig inverkan, medan olycksfall prövas av Afa utan att Försäkringskassan först har prövat skadan. Det så kallade taleförbudet2 förutsätter en fungerande arbetsskadeförsäkring. Om skador inte prövas i den utsträckning det är tänkt kommer taleförbudet att utmanas.3

Förslag för att komma till rätta med problemen inom livräntan

Vår slutsats mot den bakgrund som beskrivs ovan är att livräntans varaktighetskrav hindrar arbetsskadade personer från att få ersättning för sina varaktiga inkomstförluster. Det krävs därför åtgärder som innebär förändringar av regelverket. En starkare koppling till sjukförsäkringen är avgörande.

Genom att sänka varaktighetskravet från ett år till 180 dagar blir livräntereglerna bättre anpassade till sjukförsäkringen. Bland annat innebär regelverket för sjukpenning att det redan görs sexmånadersprognoser. Många sjukskrivna har vid dag 180 i rehabiliteringskedjan till exempel fått en bedömning om möjligheterna att återgå i ordinarie arbete inom ett halvår. Vi bedömer också att sexmånadersprognoser är bättre anpassade till sjukvårdens förutsättningar än dagens ettårsprognoser.

Vår analys visar också att dagens regelverk innebär att de försäkrade riskerar att ansöka om livränta för tidigt vilket innebär att ansökan avslås på grund av grundkraven. Genom att komplettera sänkningen av varaktighetskravet med en karenstid på 180 dagar blir det tydligare för de försäkrade när det är aktuellt att ansöka om livränta, samtidigt som Försäkringskassans administration underlättas. Karenstiden bidrar också till att livränta kommer ersätta de försäkrades mer varaktiga inkomstförluster.

Vi menar även att förändringen av varaktighetskravet för livränta behöver kompletteras med en fast tidpunkt för prövning av om en sjukskriven persons nedsättning av förvärvsförmåga beror på en arbetsskada. Enligt vårt förslag ska Försäkringskassan ha klarlagt om per-

2 § 35 TFA-villkoren. 3 Jfr t.ex. LO (2017), remissvar på SOU 2017:25, 2017-08-17, s. 5.

sonen menar sig ha drabbats av en arbetsskada senast dag 550 i rehabiliteringskedjan. I sådana fall ska myndigheten senast dag 551 starta en utredning av om personen uppfyller förutsättningarna för att beviljas livränta.

Enbart en fast tidpunkt skulle sannolikt inte avhjälpa svårigheterna för arbetsskadade att få ersättning för sina mer varaktiga inkomstförluster. Men som ett komplement till ett justerat varaktighetskrav menar vi att den fasta tidpunkten fyller en funktion. Dag 550 är det inte längre aktuellt att skjuta upp bedömningen av arbetsförmågan i normalt förekommande arbete för de flesta sjukskrivna personer. Vid denna tidpunkt bör även Försäkringskassan i de flesta fall ha tillräcklig kunskap om den försäkrades arbetsförmåga på ett halvårs sikt. Sannolikheten att ett sjukfall som redan pågått 550 dagar kommer att avslutas inom ett halvår är mycket lägre än för ett sjukfall som pågått mindre än 180 dagar.4 Dessutom har de flesta startade sjukfall avslutats innan dag 550. Det innebär att det blir praktiskt möjligt att ställa ett krav på att Försäkringskassan senast dag 550 ska ha utrett om den försäkrade anser sig sjukskriven på grund av en arbetsskada.

Genom våra förslag blir arbetsskadeförsäkringens koppling till sjukförsäkringen starkare och mer funktionell, vilket varit en målsättning sedan arbetsskadeförsäkringen infördes 1977.5 Men vid reformer av sjukförsäkringen är det fortsättningsvis viktigt att beakta behovet av att även reformera arbetsskadeförsäkringen.

4 Försäkringskassan (2020b), Rapport – Uppföljning av sjukfrånvarons utveckling, s. 25. 5SOU 1975:84, s. 7778.

Figur 4.1 Schematisk bild över förslaget om förändrat regelverk för livränta och kopplingen till sjukförsäkringen

4.1. Varaktighetskravet är den viktigaste anledningen till att antalet livräntemottagare har minskat kraftigt

En bakgrund till direktiven till vår utredning är att antalet livräntemottagare har minskat kraftigt över tid. I det här avsnittet visar vi hur den utvecklingen sett ut. Vi visar att Försäkringskassan beviljar allt färre personer livränta och att det framför allt beror på att färre personer ansöker om livränta. Dessutom beror minskningen i antalet beviljade livräntor på att Försäkringskassan avslår en stor andel av ansökningarna på grund av kravet på att den försäkrades inkomstförlust kan antas bestå minst ett år, det så kallade varaktighetskravet.

4.1.1. Livräntemottagarna har minskat kraftigt

Den som får livränta får det ofta över en längre tid. Därför påverkas antalet mottagare bara delvis av antalet nybeviljade livräntor och beslut där Försäkringskassan beviljat livränta enligt äldre lagstiftning

Den försäkrade anser att skadan är en arbetsskada

Ans ök an

Arbetsbyte m.m.

Avvakta med att ansöka om livränta

Fortsatt sjukpenning

efter dag 180

Skada

Karens 180

dagar

Fortsatt sjukpenning

efter dag 550

Återgång

i ordinarie

arbete

Rätten

till

livränta

utreds

Prognos 180 dagar

påverkar både kostnader och statistik under lång tid. Försäkringskassan betalade 2020 fortfarande ut yrkesskadelivränta till 18 323 personer enligt de regler som gällde före den 1 juli 1977.

Av statistiken över personer som får livränta från den nuvarande arbetsskadeförsäkringen framgår det att antalet mottagare ökade mellan 1999 och 2003 för att sedan minska. Av en tidigare utredning framgår att antalet nybeviljade livräntor ökade mellan 2002 och 2003. Ökningen bestod till största del av att Försäkringskassan godkände fler skador till följd av annan skadlig inverkan. Störst var ökningen för kvinnor.6

Från 2003 till 2022 minskade antalet livräntemottagare födda efter 1937 från 69 603 (32 555 kvinnor och 37 048 män) till 13 432 (5 367 kvinnor och 8 065 män). Det motsvarar en minskning med 84 procent för kvinnor och 78 procent för män. Andelen av livräntemottagarna som är kvinnor har minskat från 47 procent 1999 till 40 procent 2022. Se figur 4.2.

Figur 4.2 Antalet livräntemottagare (decembervärde) födda efter 1937 och andel kvinnor

Källa: Försäkringskassans officiella statistik, hämtad februari 2023. Anm.: Antalet mottagare av livränta i december varje år. Vänster axel och staplarna visar antalet mottagare. Höger axel och linjen visar andelen kvinnor.

6 Gabriella Sjögren Lindquist och Eskil Wadensjö (2008), Dags för en ny arbetsskadeförsäkring, s. 78–79.

0% 20% 40% 60% 80% 100%

0

5 000 10 000 15 000 20 000 25 000 30 000 35 000 40 000

Kvinnor Män Andel kvinnor

4.1.2. Försäkringskassan beviljar allt färre personer livränta

En anledning till att antalet mottagare av livränta minskat över tid är att Försäkringskassan beviljar allt färre personer livränta. Myndighetens officiella statistik redovisar livräntebeslut från och med 2005. Sedan dess har antalet beslut om att bevilja livränta minskat med 87 procent för kvinnor och 88 procent för män. Åren 2005–2022 minskade antalet beslut om att bevilja livränta från 2 940 till 381 för kvinnor och från 4 342 till 513 för män (se figur 4.3).

Figur 4.3 Antalet beslut om att bevilja livränta och andelen kvinnor

Källa: Försäkringskassans offentliga statistisk, hämtad februari 2023. Anm.: Vänster axel och staplar visar antal beslut om att bevilja livränta. Höger axel och linje visar hur stor andel av de försäkrade som fått beslut om beviljad livränta som är kvinnor.

Andelen kvinnor av personer som Försäkringskassan beviljar livränta minskade från 40 procent 2005 till som lägst 34 procent 2012 och 2013. År 2013 beviljade myndigheten män livränta i nästan dubbelt så många beslut (926) som kvinnor (476). Fram till 2022 hade andelen kvinnor ökat till 43 procent.

4.1.3. Det minskade antalet beviljade livräntor beror främst på att ansökningarna har minskat

Minskningen i antalet personer som Försäkringskassan beviljar livränta beror främst på att allt färre personer ansöker. Andelen ansökningar om livränta som myndigheten beviljar har också sjunkit, men

0% 20% 40% 60% 80% 100%

0 500 1 000 1 500 2 000 2 500 3 000 3 500 4 000 4 500

2 00 5

2 00 6

2 00 7

2 00 8

2 00 9

2 01 0

2 01 1

20 12

2 01 3

2 01 4

2 01 5

2 01 6

2 01 7

2 01 8

2 01 9

2 02 0

2 02 1

2 02 2

Kvinnor Män Andel kvinnor

sedan 2016 har andelen ökat (se figur 4.4). Trots ökningen i andelen beviljade livräntor har antalet sjunkit eftersom antalet ansökningar om livränta som Försäkringskassan fattat beslut om totalt sett har minskat sedan 2016. Färre kvinnor än män får livränta trots att andelen beviljade livräntor har minskat mer för män än för kvinnor. Det beror på att antalet kvinnor som ansöker om livränta har minskat mer än antalet män.

Figur 4.4 Antal livräntebeslut totalt och andelen där Försäkringskassan beviljar livränta

Källa: Försäkringskassans offentliga statistisk, hämtad februari 2023. Anm.: Antal beslut anges på vänster axel med staplar och andel beviljanden i procent på höger axel med linjer.

Mellan 2005 till 2022 har antalet ansökningar om livränta som Försäkringskassan fattar beslut om minskat med 86 procent, från 22 901 till 3 263. Mest minskade antalet beslut mellan 2007 och 2008, från 20 402 beslut till 9 528.

Försäkringskassans statistik rör antalet beslut, inte antalet ansökningar som har kommit in det året. Beroende på Försäkringskassans handläggningstider kan antalet ansökningar och beslut under ett år skilja sig åt. Före 2008 hade Försäkringskassan många äldre oavslutade ärenden och den fjärdedel av ärendena som var äldst var över två år gamla i snitt. I januari 2006 fanns det cirka 18 700 pågående livränteärenden där ansökan hade kommit in till Försäkringskassan innan 2006. Men nästan alla de äldre ärendena hade avslutats före 2008.7 En

7 Försäkringskassans årsredovisning 2007, s. 47 och s. 102 och prop. 2007/08:1, Utgiftsområde 10, s. 19 f.

0% 10% 20% 30% 40% 50%

0

2 000 4 000 6 000 8 000 10 000 12 000

2 00 5

2 00 6

2 00 7

2 00 8

2 00 9

2 01 0

2 01 1

2 01 2

2 01 3

2 01 4

2 01 5

2 01 6

2 01 7

2 01 8

2 01 9

2 02 0

20 21

2 02 2

Kvinnor antal Män antal Kvinnor andel Män andel

stor del av de beslut som fattades till och med år 2007 gällde med andra ord äldre ärenden och antalet beslut speglar därför inte antalet inkomna ansökningar 2005–2007.

Vi har därför försökt analysera inflödet av ansökningar om livränta med hjälp av individuella uppgifter i Försäkringskassans registeruppgifter. Men för de första åren 2005–2008 redovisar Försäkringskassan fler beslut i sin officiella statistik än vad som finns i de registeruppgifter som vi har fått ta del av. Trots dessa skillnader har vi bedömt att det ändå är möjligt att analysera utvecklingen av inkomna ansökningar utifrån Försäkringskassans registeruppgifter. Antalet beslut är förvisso olika i de två källorna åren 2005–2008, men skillnaden är relativt konstant vad gäller typer av beslut och hur dessa fördelas mellan kvinnor och män. Exempelvis är det i huvudsak samma andel beslut där ansökan avslagits på grund av grundkraven i båda källorna oavsett kön. I den officiella statistiken finns det en lite större andel avslag på grund av att skadan inte godkänns som arbetsskada och en lite mindre andel bifall än i Försäkringskassans registeruppgifter.8

Av de registeruppgifter som vi har fått ta del av framgår det att antalet ansökningar minskat sedan Försäkringskassan började registrera beslut om livränta (se figur 4.5).

Figur 4.5 Totalt antal livränteansökningar för kvinnor och män per ansökningsår

Källa: Egen bearbetning av Försäkringskassans registeruppgifter avseende beslut om livränta. Anm.: Den streckade delen i figurens två linjer visar en uppskattning av inflödet. Vi låter här antalet ansökningar öka med den andel av besluten som saknas för kvinnor och män i registeruppgifterna före 2009. Metoden är inte exakt, men visar i grova drag hur antalet ansökningar kan antas ha minskat dessa år. Utan denna uppskattning hade registeruppgifterna sannolikt underskattat antalet ansökningar jämfört med den officiella statistiken.

8 I avsnitt 4.9.1 går vi igenom det troliga inflödet innan 2009 mer på djupet.

0

1 000 2 000 3 000 4 000 5 000 6 000 7 000 8 000

Kvinnor Män

Inflödet påverkas också av ansökningar där den försäkrade tidigare blivit beviljad livränta och sedan ansöker igen, antingen för att livräntan varit tidsbegränsad eller för att den försäkrade önskar högre livränta. Försäkringskassan har sedan 2014 registrerat om en prövning rör en tidigare godkänd arbetsskada. Cirka 20 procent av besluten som registrerats sedan 2014 rör skador som tidigare har godkänts av Försäkringskassan. Men för att vi ska kunna analysera nyinflödet även före 2014 har vi kontrollerat om den försäkrade har tidigare registrerade prövningar av rätten till livränta för ett visst skadedatum.

Nackdelen är att metoden kommer överskatta nyinflödet i början av perioden eftersom Försäkringskassans register då inte visar de fall där den försäkrade fått beslut om livränta innan Försäkringskassan började registrera besluten 2005. Uppskattning stämmer någorlunda överens med de uppgifter i andra källor som vi kunnat kontrollera mot. År 2006–2007 fattade Försäkringskassan beslut i totalt 43 025 livränteärenden.9 Av dem hade cirka 18 700 registrerats innan 2006.10De äldre ärendena ingick i en särskild avarbetningsinsats som i princip var färdig innan 2008.11 Med andra ord rörde cirka 24 000 av livräntebesluten 2006–2007 ansökningar om livränta som kommit in till Försäkringskassan efter 2005. En del av de ansökningar som kom in 2006–2007 har Försäkringskassan sedan fattat beslut om senare. Det innebär att det kom in fler ansökningar än 24 000. Enligt vår uppskattning var det 23 243 ansökningar som kom in 2006–2007. Det innebär att vår uppskattning av inflödet fram till 2009 sannolikt är något i underkant.

4.1.4. Minskningen av andelen ansökningar om livränta som beviljas beror på grundkraven och allra främst på varaktighetskravet

Det var framför allt beslut där Försäkringskassan har gjort en arbetsskadeprövning som minskade 2008 (se figur 4.6). Mellan 2007 och 2008 minskade antalet arbetsskadeprövningar från 17 552 till 7 375. År 2022 gjorde Försäkringskassan bara 1 422 arbetsskadeprövningar. Med andra ord har andelen ansökningar där myndigheten bedömt

9 Försäkringskassans offentliga statistik, hämtad februari 2023. 10 Försäkringskassans årsredovisning 2007, s. 47. 11 Försäkringskassans årsredovisning 2008, s. 50.

att den försäkrade inte uppfyller grundkraven ökat drastiskt, men antalet har varit relativt stabilt.

Figur 4.6 Antal livräntebeslut fördelat på avslag till följd av grundkraven och arbetsskadeprövningar

Källa: Försäkringskassans officiella statistik, hämtad februari 2023.

Andelen godkända arbetsskador har generellt ökat

Det är också tydligt att minskningen i andelen beviljade livräntor inte beror på Försäkringskassans arbetsskadeprövningar. Samtidigt som antalet arbetsprövningar har minskat har andelen som leder till att Försäkringskassan godkänner arbetsskador nämligen ökat. Mellan 2005 och 2021 har andelen godkända arbetsskador i arbetsskadeprövningarna enligt Försäkringskassans officiella statistik nästan fördubblats för kvinnor, från 28 till 55 procent, medan andelen godkända arbetsskador har ökat från 46 till 67 procent för män.

Samtidigt har andelen godkända arbetsskador minskat inom vissa mindre grupper (se figur 4.7). Vid annan skadlig inverkan har andelen godkända arbetsskador exempelvis till synes ökat mycket för kvinnor med psykisk sjukdom, men om analysen avgränsas till första prövningen av en skada har andelen egentligen minskat något från 2016. Och vid annan skadlig inverkan och besvär i muskler med mera började andelen godkända arbetsskador minska redan 2014 för kvinnor. För gruppen kvinnor med övriga typer av diagnoser har andelen godkända arbetsskador minskat mest sedan 2015. Samtidigt har antalet arbetsskadeprövningar varit begränsat i de fall andelen godkända arbetsskador minskat vilket innebär att de inte påverkar det totala

0

5 000 10 000 15 000 20 000

Avslag grundkrav m.m. Arbetsskadeprövningar

utfallet nämnvärt. (Vi analyserar utvecklingen inom arbetsskadeprövningarna mer noggrant i kapitel 9.)

Figur 4.7 Antalet arbetsskadeprövningar och andel godkända arbetsskador vid annan skadlig inverkan

Källa: Egen bearbetning av Försäkringskassans registeruppgifter. Anm.: Vänster axel och staplarna visar totala antalet arbetsskadeprövningar inklusive förstagångsprövningarna. Höger axel samt linjerna visar andelen godkända arbetsskador. Gruppen psykisk sjukdom motsvarar diagnosgrupp F i ICD-10, muskler med mera av diagnosgrupp M och övriga av övriga diagnosgrupper.

Andelen avslag på grund av varaktighetskravet har ökat kraftigt

Det minskade antalet arbetsskadeprövningar efter 2007 beror på en kraftigt ökad andel beslut där Försäkringskassan avslår ansökan om livränta på grund av varaktighetskravet (se figur 4.8). Sedan 2010 är det den vanligaste typen av beslut som Försäkringskassan fattar rörande livränteansökningar.

0% 20% 40% 60% 80%

0 200 400 600 800

2010 2021 2010 2021 2010 2021

Psykisk sjukdom Muskler m.m.

Övriga

Kvinnor antal alla prövningar Män antal alla prövningar Kvinnor andel alla prövningar Män andel alla prövningar Kvinnor andel första prövning Män andel första prövning

Figur 4.8 Andelen beslutsanledningar vid ansökningar om livränta

Källa: Egen bearbetning av Försäkringskassans registeruppgifter. Anm.: i kategorin Ej arbetsskada ingår även avslag på grund av undantagen för vissa psykosociala faktorer (39 kap. 5 § SFB).

Inspektionen för socialförsäkringen (ISF) har visat att de personer som fick beslut om livränta under tiden de var sjukskrivna 2013– 2014 oftast fick avslag till följd av varaktighetskravet och särskilt vanligt var det för de personer som hade varit sjukskrivna ett år eller kortare.12 Enligt ISF är det svårt för den som är sjukskriven att uppfylla grundkraven eftersom det ofta pågår försök att rehabilitera den försäkrade. Då kan det vara svårt att göra en prognos för ett år framåt i tiden. Därför menar ISF att mer och bättre information till sjukskrivna om möjligheten att ansöka om livränta inte kommer att lösa problemet. ISF menar i stället att varaktighetskravets konstruktion är det största hindret mot att fler ska kunna få en arbetsskadeprövning och eventuellt beviljas livränta.13

ISF menar också att en förändring i Försäkringskassans vägledning för arbetsskadeförsäkringen kan ha bidragit till minskningen i andelen arbetsskadeprövningar 2008. Försäkringskassan förtydligade detta år att det först är när grundkraven är uppfyllda som arbetsskadeprövning ska göras.14 Försäkringskassan hade i och för sig begränsat

12 ISF, rapport 2015:14, Kravet på varaktighet vid arbetsskadelivränta, s. 31–32. 13 ISF 2015:14, s. 71–72. 14 ISF, rapport 2015:14, Kravet på varaktighet vid arbetsskadelivränta, s. 74.

0% 10% 20% 30% 40% 50% 60% 70% 80% 90% 100%

2 00 5

2 00 6

2 00 7

2 00 8

2 00 9

2 01 0

20 11

2 01 2

2 01 3

2 01 4

2 01 5

2 01 6

2 01 7

2 01 8

2 01 9

2 02 0

2 02 1

2 00 5

2 00 6

2 00 7

2 00 8

2 00 9

2 01 0

2 01 1

2 01 2

2 01 3

2 01 4

2 01 5

2 01 6

2 01 7

2 01 8

20 19

2 02 0

2 02 1

Kvinnor

Män

Ej 1/15 Ej 1/4 Ej varaktigt Ej arbetsskada Bifall

utrymme att göra arbetsskadeprövningar utan att grundkraven var uppfyllda. Fram till och med 2008 hade strax över 70 procent av de kvinnor som fick beslut om livränta sjukersättning medan strax över 60 procent av männen hade det. I de fallen är grundkraven generellt uppfyllda. Men för övriga kan förändringen av vägledningen ha påverkat andelen avslag på grund av grundkraven och i förlängningen andelen godkända arbetsskador. I de fall där skadan kunde godkännas som arbetsskada behövde Försäkringskassan fortfarande utreda grundkraven innan livränta beviljades. Om grundkraven då inte var uppfyllda avslogs ansökan på grund av grundkraven. Däremot behövdes ingen utredning av grundkraven i dessa fall om arbetsskadeprövningen ledde till att Försäkringskassan inte godkände skadan som arbetsskada. Före 2008 kan andelen försäkrade som uppfyllde grundkraven därmed vara något underskattad, medan andelen avslag på grund av att skadan inte godkänts som arbetsskada kan vara överskattat jämfört med efter 2007.

År 2013 bekräftade HFD att Försäkringskassan inte behöver göra en arbetsskadeprövning i de fall det kan konstateras att grundkraven inte är uppfyllda.15 Efter det steg andelen avslag på grund av varaktighetskravet ytterligare till och med 2016. Andelen avslag på grund av kravet på minst en femtondels inkomstförlust ökade kontinuerligt till och med 2018.

Kvinnor har fått en högre andel avslag på grund av varaktighetskravet

Från att ha varit något vanligare för män att få avslag på ansökan om livränta på grund av varaktighetskravet är det sedan 2010 vanligare för kvinnor med undantag för 2020 (se figur 4.9). Under perioden 2010–2021 fick kvinnor avslag på grund av att varaktighetskravet inte var uppfyllt på cirka 41 procent av sina ansökningar, medan män fick det på cirka 36 procent av sina ansökningar. Störst var skillnaden 2015 då Försäkringskassan avslog 48 procent av kvinnors ansökningar och 40 procent av mäns ansökningar på grund av varaktighetskravet.

Efter 2017 har andelen avslag till följd av grundkraven legat på cirka 60 procent samtidigt som antalet ansökningarna fortsatt minska. Skill-

15HFD 2013 ref. 2.

naden mellan kvinnor och män i andelen avslag på grund av varaktighetskravet har också minskat.

Figur 4.9 Andelen avslag på grund av en femtondels inkomstförlust och dess varaktighet

Källa: Egen bearbetning av Försäkringskassans registeruppgifter. Anm.: Samtliga beslut ingår i databearbetningen.

I denna redovisning ingår alla beslut, men om vi exkluderar de beslut som rör skador som Försäkringskassan tidigare har prövat är andelen avslag på grund av varaktighetskravet 5–10 procentenheter högre. Andelen avslag på grund av kravet en femtondels inkomstförlust är cirka 2 procentenheter högre när vi bara analyserar de första besluten.

Andelen avslag på grund av varaktighetskravet har ökat för alla typer av skador

Fram till och med 2016 ökade andelen avslag på grund av varaktighetskravet i stort sett för alla typer av skador (se figur 4.10). Sedan dess har andelen minskat generellt men mest rörande psykisk sjukdom och tydligaste är det för kvinnor.

0% 10% 20% 30% 40% 50% 60%

Kvinnor 1/15

Män 1/15

Kvinnor varaktighet Män varaktighet

Figur 4.10 Andel beslut om avslag på ansökan om livränta på grund av varaktighetskravet fördelat på diagnos

Källa: Egen bearbetning av Försäkringskassans registeruppgifter.

En del av minskningen i andelen avslag på grund av varaktighetskravet bland kvinnor som ansökt för psykisk sjukdom beror på att andelen kvinnor som tidigare beviljats livränta har ökat. År 2021 var det 31 procent av de kvinnor som ansökte om livränta för sin skada för första gången som fick avslag på grund av varaktighetkravet, medan det enligt ovan var 22 procent när även de som tidigare beviljats livränta räknats med. Det blir en skillnad på 9 procentenheter mellan förstagångsbeslut och alla beslut. År 2016 var den skillnaden 4 procentenheter: 59 procent av de som ansökte för första gången fick då avslag på grund av varaktighetkravet medan motsvarande andel av alla beslut var 55 procent.

4.1.5. Det minskade antalet ansökningar och andelen beviljade livräntor beror främst på förändringar inom sjukförsäkringen

Vår bedömning är att både det minskade antalet ansökningar och andelen beviljade livräntor främst beror på förändringar inom sjukförsäkringen. Sedan arbetsskadeförsäkringen infördes 1977 har sjukförsäkringen blivit mer restriktiv medan grundkraven för rätten till livränta inte blivit det. Det har inneburit minskade möjligheter för

0% 10% 20% 30% 40% 50% 60%

2 00 5

2 00 6

20 07

2 00 8

2 00 9

2 01 0

2 01 1

2 01 2

2 01 3

20 14

2 01 5

2 01 6

2 01 7

2 01 8

2 01 9

2 02 0

2 02 1

2 00 5

2 00 6

2 00 7

2 00 8

2 00 9

2 01 0

2 01 1

2 01 2

2 01 3

2 01 4

2 01 5

2 01 6

2 01 7

20 18

2 01 9

2 02 0

2 02 1

Kvinnor

Män

Psykisk sjukdom Muskler m.m. Skador m.m. Övriga

livränta att komplettera ersättningarna inom sjukförsäkringen vilket från början var ett uttalat syfte.16 I avsnitt 4.10 går vi igenom livräntans minskade koppling till sjukförsäkringens regelverk ur ett längre perspektiv.

I det här avsnittet visar vi att avskaffandet av den tidsbegränsade sjukersättningen 2008 innebar störst inverkan på skillnaden mellan livräntans grundkrav och sjukförsäkringens regelverk. Det avspeglas i både antalet ansökningar om livränta och andelen avslag på grund av varaktighetskravet. Vi visar hur även sjukpenningreglerna blivit mer restriktiva och svårare att koppla ihop med livräntans grundkrav.

Sedan förändringarna av sjukförsäkringen 2008 har antalet personer som har ersättning från sjukförsäkringen under lång tid minskat. Men så väl antalet ansökningar om livränta och antalet som Försäkringskassan beviljar har minskat mycket mer. Antalet personer som får beslut om livränta och som samtidigt har ersättning från sjukförsäkringen har minskat dramatiskt.

Antalet livränteansökningar har minskat mycket mer än sjukfrånvaron

Den totala sjukfrånvaron i form av antalet dagar personer är sjukskrivna eller har sjuk- och aktivitetsersättning beskrivs genom det så kallade ohälsotalet. Ohälsotalet är ett mått på hur många dagar under en tolvmånadersperiod som Försäkringskassan betalar ut ersättning vid nedsatt arbetsförmåga i förhållande till antalet försäkrade i åldrarna 16–64 år. I ohälsotalet ingår enligt Statistiska centralbyrån (SCB) sjukpenning, rehabiliteringspenning, sjukersättning och aktivitetsersättning. Ohälsotalet har liksom antalet livräntebeslut minskat över tid. Men antalet livränteansökningar har i jämförelse minskat mycket mer (se figur 4.11).

16 Se bl.a. SOU 1975:84, s. 7778 och prop. 1975/76:197, s. 7377 och s. 97.

Figur 4.11 Antal livräntebeslut (vänster axel) och ohälsotalet (höger axel)

Källa: Försäkringskassans officiella statistik. Anm.: Vänster axel och staplar visar antal beslut. Höger axel och linjerna visar ohälsotalet.

Varaktighetskravet är en förklaring till det förändrade förhållandet mellan antalet livräntebeslut och beviljade sjukersättningar

En anledning till att Försäkringskassans kunde arbeta av de gamla livränteärendena fram till 2008 var den minskade sjukfrånvaron som bidrog till att antalet ansökningar om arbetsskadelivränta minskade.17Sambandet mellan antalet personer som får ersättning från sjuk- respektive arbetsskadeförsäkringen har även längre tillbaka i tiden varit starkt.18Efter 2008 har kopplingen mellan antalet livränteansökningar och antalet nybeviljade inkomstbaserade sjukersättningar varit svagare.

Från och med 2003 till och med juni 2008 var kraven på hur länge Försäkringskassan behövde kunna anta att den försäkrades arbetsförmåga skulle vara nedsatt detsamma för livränta och sjukersättning. Sedan den 1 juli 2008 räcker det inte längre med att den försäkrade personens arbetsförmåga kan antas vara nedsatt minst ett år för att få sjukersättning. I stället krävs det att arbetsförmågan kan anses stadigvarande nedsatt. Alla rehabiliteringsmöjligheter måste bedömas vara uttömda. Arbetsmarknadsbegreppet blev också strängare och innefattar i dag alla förvärvsarbeten på arbetsmarknaden. Övergångsreglerna innebar att de som redan hade tidsbegränsad sjukersättning kunde få för-

17Prop. 2007/08:1, Utgiftsområde 10, s. 19 och Försäkringskassans årsredovisning 2008, s. 50. 18 RFV Anser 2001:3, s. 94.

0 10 20 30 40 50 60

0

2 000 4 000 6 000 8 000 10 000 12 000 14 000

Kvinnor antal beslut Män antal beslut Kvinnor ohälsotal Män ohälsotal

längd tidsbegränsad sjukersättning i maximalt 18 månader, men längst till och med december 2012.19

Antalet personer som Försäkringskassan beviljade sjukersättning började minska redan 2005 (se figur 4.12). År 2004 nybeviljade Försäkringskassan inkomstbaserad sjukersättning till 33 862 kvinnor och 21 900 män. År 2022 hade antalet minskat till 2 154 kvinnor och 1 678 män. Det minskade antalet personer som får sjukersättning är en viktig förklaring till att antalet beslut om livränta minskat.20 Det kan också delvis förklara varför antalet livräntebeslut minskat mer för kvinnor än för män. Andelen av de personer som fick sjukersättning som var kvinnor minskade från 62 procent 2004 till 52 procent 2010.

Figur 4.12 Antal nybeviljade inkomstbaserade sjukersättningar samt andel kvinnor

Källa: Försäkringskassans offentliga statistisk, hämtad februari 2023. Anm.: Vänster axel och staplarna visar antal bifallsbeslut. Höger axel och linjen visar andelen kvinnor.

Efter 2008 har minskningen i antalet personer som Försäkringskassan beviljar sjukersättning varit extra tydlig. Det blir också tydligt att förhållandet mellan det uppskattade antalet livränteansökningar och beviljade sjukersättningar förändrades efter att reglerna för rätten till sjukersättning blev mer restriktiva (se figur 4.13).

19 4 kap. 31 § lag om införande av socialförsäkringsbalken. 20SOU 2015:21, s. 212.

30% 40% 50% 60%

0

5 000 10 000 15 000 20 000 25 000 30 000 35 000

20 03

2 00 4

2 00 5

2 00 6

2 00 7

2 00 8

2 00 9

2 01 0

2 01 1

2 01 2

2 01 3

2 01 4

2 01 5

2 01 6

2 01 7

2 01 8

20 19

2 02 0

2 02 1

2 02 2

Kvinnor Män Andel kvinnor

Figur 4.13 Antal livränteansökningar och nybeviljade inkomstbaserade sjukersättningar samt kvoten mellan dem

Källa: Försäkringskassans officiella statistik hämtad februari 2022 och egen bearbetning av registeruppgifter från Försäkringskassan. Anm.: Staplarna med ljus fyllning visar en uppskattning av inflödet av livränteansökningar vilket också utgör täljaren i kvoten i den streckade delen i figurens linje. Vi låter här antalet ansökningar öka med samma andel av besluten som i registeruppgifter före 2009. Utan denna uppskattning hade registeruppgifterna sannolikt underskattat antalet ansökningar jämfört med den officiella statistiken.

Fram till och med 2008 fick Försäkringskassan in mindre än hälften så många livränteansökningar som antalet nybeviljade inkomstbaserade sjukersättningar. Även om livränteansökningarna har minskat sedan Försäkringskassan började registrera dem har förhållandet mellan livränteansökningar och sjukersättning förändrats efter 2008. Det beror sannolikt på att varaktighetskravet för sjukersättning förändrades då. För kvinnor minskade andelen beslut om livränta där den försäkrade enligt Försäkringskassans registeruppgifter hade sjukersättning från 75 procent 2005 till 35 procent 2010 medan andelen minskade från 64 procent till 32 procent för män. Antalet ansökningar om livränta där den försäkrade antingen hade sjukpenning eller ingen ersättning från sjukförsäkringen minskade inte förrän efter 2016 (vi återkommer till det i sista delen av detta avsnitt).

0 0,2 0,4 0,6 0,8 1 1,2 1,4

0

5 000 10 000 15 000 20 000 25 000 30 000 35 000 40 000 45 000

2 00 5

2 00 6

2 00 7

2 00 8

2 00 9

2 01 0

2 01 1

2 01 2

2 01 3

2 01 4

20 15

2 01 6

2 01 7

2 01 8

2 01 9

2 02 0

2 02 1

Livränta Sjukersättning Kvot

Även kraven för att få sjukpenning har förändrats så att de skiljer sig från kraven för livränta

Det är inte bara regelverket för sjukersättning som har förändrats på ett sätt som försvagat kopplingen till livräntans regelverk. I avsnitt 4.10 går vi igenom hur livräntans koppling till sjukförsäkringen försvagats över en längre tid. När arbetsskadeförsäkringen infördes 1977 var kopplingen stark. Regelverket var i avgörande delar gemensamt. Det förändrade varaktighetskravet för sjukersättning är som vi visat ovan den förändring som haft den tydligaste effekten på livränteansökningarna sedan arbetsskadesjukpenningen avskaffades. Men vi menar att livräntans över längre tid försvagade koppling till sjukförsäkringen också bidragit till svårigheterna för arbetsskadade som är sjukskrivna att veta när de ska ansöka om livränta.

Arbetsskadesjukpenningen bidrog till en stark koppling mellan arbetsskadeförsäkringen och sjukförsäkringen

Vid arbetsskadeförsäkringens tillkomst fanns det möjlighet att bevilja arbetsskadade personer arbetsskadesjukpenning efter att den försäkrade varit sjukskriven i 90 dagar. Eftersom det innebar att arbetsskadade personer i de flesta fall redan hade full ersättning för sin inkomstförlust hade inte livräntan den avgörande betydelse den har i dag. Dessutom var det lättare för Försäkringskassan att identifiera de arbetsskadade som hade rätt till livränta. Det fanns inte något krav på att den försäkrade skulle ansöka om livränta. I stället var det Försäkringskassan som hade ansvaret att identifiera de försäkrade som hade rätt till livränta. I praktiken innebar det att Försäkringskassan bytte ut arbetsskadesjukpenningen mot livränta.

Sedan arbetsskadesjukpenningen avskaffades 1993 har livräntan varit den enda ersättningen med syfte att helt ersätta den försäkrades inkomstförlust vid arbetsskada. Att identifiera de försäkrade som har rätt till livränta är därför än mer angeläget nu än innan 1993. Dessutom har identifierandet blivit svårare för Försäkringskassan eftersom arbetsskadesjukpenningen innebar att det tidigt klargjordes om den försäkrade hade en arbetsskada.

Sjukpenningsregelverket har blivit striktare och alltmer olikt kraven för rätt till livränta

Arbetsskadeförsäkringen infördes 1977 med ett uttalat mål om att komplettera sjukförsäkringen. Försäkringarna hade länge samma formuleringar i centrala delar, så som bedömningen av arbetsförmågan och äldreregler. I samband med att kraven för att få sjukersättning skärptes 2008 infördes även den så kallade rehabiliteringskedjan för sjukpenning.

Rehabiliteringskedjan innebär kortfattat att förutsättningar för beviljande av sjukpenning för anställda stegvis skärps vid tidsgränserna 90, 180, 365 och 550 dagar. Förenklat breddas bedömningen av arbetsförmågan vid dag 90 från att bara ha gällt den försäkrades ordinarie arbete till att även innefatta andra arbeten hos arbetsgivaren. Vid dag 180 breddas bedömningen till att även innefatta normalt förekommande arbeten på arbetsmarknaden. Här går det att göra undantag, bland annat om övervägande skäl talar för att den försäkrade kan återgå i arbete hos arbetsgivaren innan dag 365 eller om särskilda skäl talar för att den försäkrade kan göra det innan dag 550. Efter dag 550 bedöms arbetsförmågan med andra ord i de allra flesta fall mot normalt förekommande arbeten.

Innan rehabiliteringskedjan infördes skulle bedömningen göras enligt den så kallade steg-för-steg-modellen. Man kan hävda att denna modell var anpassad till kraven för rätt till livränta. Bedömningen gjordes i huvudsak enligt samma steg som rehabiliteringskedjan utgår från, men gick inte vidare till nästa steg innan det föregående steget var utrett. Det innebar att det i teorin blev tydligt vem som inte kunde återgå i sitt vanliga arbete. För dem gick det med andra ord att utreda om arbetsbytet skulle innebära en inkomstförlust om minst en femtondel. Det skulle också finnas ett ställningstagande om den som behövde byta arbete var i behov av till exempel omskolning vilket anknöt till möjligheterna att bevilja omskolningslivränta.

Antalet personer som har ersättning från sjukförsäkringen under lång tid har minskat mindre än antalet beviljade livräntor

Enligt Försäkringskassan har antalet personer med sjukersättning minskat mer än vad antalet långa sjukfall har ökat och därför har det totala antalet personer som får ersättning från sjukförsäkringen länge

minskat. Långa sjukfall definierar Försäkringskassan som sjukfall längre än 2 år. Som mest fick 600 000 personer ersättning från sjukförsäkringen under lång tid 2006 (90 procent hade sjukersättning, 3 procent aktivitetsersättning och 8 procent sjukpenning). År 2019 hade antalet minskat till drygt hälften så många, 327 000 personer (andelen med sjukersättning hade minskat till 77 procent, medan 9 procent hade aktivitetsersättning och 14 procent hade sjukpenning).21

Antalet beslut om livränta minskade i sin tur med 82 procent 2006–2019 (från 22 623 till 4 135). Ännu tydligare blir skillnaden mot utvecklingen inom sjukförsäkringen om vi ser till förändringen i antalet ansökningar om livränta där Försäkringskassan har bedömt att personen uppfyller grundkraven och därför har gjort en arbetsskadeprövning. År 2006–2019 minskade antalet med 91 procent, från 19 283 till 1 707. Det tyder på att det finns en stor grupp personer med ersättning från sjukförsäkringen som borde uppfylla grundkraven och som tidigare skulle ha ansökt om livränta, men som numer inte gör det.

Mycket tyder också på att de flesta som är långtidssjukskrivna kan antas göra långvariga framtida inkomstförluster. Försäkringskassan konstaterar att personer som är sjukskrivna mer än 2 år har låg sannolikhet att avsluta sin sjukskrivning och de som gör det återinsjuknar ofta.22 Därför borde inte den ökade andelen långtidssjukskrivna av de som har ersättning från sjukförsäkringen under lång tid ha inneburit en minskning av de som uppfyller livräntans grundkrav.

Dessutom har de alltmer restriktiva reglerna för rätt till sjukpenning och sjukersättning inneburit att det är en allt större andel av de personer som inte har rätt till dessa förmåner som i stället kan ha rätt till livränta. Även om en försäkrad får avslag på sin ansökan om sjukersättning kan han eller hon ha rätt till livränta eftersom varaktighetskravet numer är striktare för sjukersättning än för livränta. Och avslås rätten till sjukpenning för att den försäkrade klarar av ett normalt förekommande arbete kan personen ändå ha rätt till livränta om han eller hon endast klarar av ett annat mindre betalt arbete. Minskningen av livränteansökningar borde därför vara mindre än minskningen av personer som har ersättning från sjukförsäkringen under lång tid.

21 Försäkringskassan (2020b), Rapport – Uppföljning av sjukfrånvarons utveckling (Svar på reger-

ingsuppdrag, dnr 001382-2020), s. 35.

22 Försäkringskassan (2020b), Rapport – Uppföljning av sjukfrånvarons utveckling, s. 34.

Exempelvis har ISF visat att 60–64-åringar som tidigare har haft hög grad av sjukskrivning hade lägre risk att vara förtidspensionärer efter förändringar av sjukförsäkringen 2008. Det var enligt ISF väntat mot bakgrund av de skärpta reglerna, men i gengäld löpte de försäkrade en ökad relativ risk att vara ålderspensionärer, arbetslösa och sjukskrivna än vad som var fallet år 2003. Samtidigt var det generellt sett en högre andel 60–64-åringar med sjukskrivningshistorik som i huvudsak försörjde sig genom förvärvsarbete i slutet av den studerade perioden (2003–2010) än 2003. En bidragande orsak kan ha varit att de ekonomiska incitamenten för arbete stärktes under perioden, genom bland annat ett förstärkt jobbskatteavdrag och sänkta arbetsgivaravgifter för individer över 65 år.23

Ett annat exempel är anledningen till att det 2021 blev lättare att bevilja sjukpenning efter dag 180. Tidigare fanns en möjlighet att göra undantag från bedömningen mot normalt förekommande arbeten om det fanns särskilda skäl till det. Men särskilda skäl ansågs vara ett för hårt krav, bland annat eftersom en stor andel av de som hade nekats sjukpenning på grund av kravet gjorde stora inkomstförluster (se vidare avsnitt 4.10.6).24 Beviskravet sänktes därför till övervägande skäl från och med den 15 mars 2021. Så länge särskilda skäl tillämpades borde rehabiliteringskedjan också av den anledningen ha ökat behovet av livränta.

Andelen godkända arbetsskador har dessutom ökat över tid. Det skulle kunna bero på en mer generös tillämpning hos Försäkringskassan, men det har framför allt tagits fram alltmer kunskap om arbetsmiljöers betydelse för sjukdom. Det talar för att antalet beviljade livräntor under perioden skulle ha minskat i mindre utsträckning än antalet personer som har ersättning från sjukförsäkringen under lång tid. Men i stället har alltså antalet beviljade livräntor minskat med 87 procent för kvinnor och 88 procent för män (antalet beslut om att bevilja kvinnor livränta minskade från 2 940 till 381, och från 4 342 till 513 för män, se avsnitt 4.1.2).

23 ISF, rapport 2014:7, Striktare sjukförsäkring och tidig ålderspensionering. 24Prop. 2020/21:78, s. 10 f. och särskilt Riksrevisionen (2020), Vägen till arbete efter nekad sjuk-

penning, RiR 2020:12, samt Försäkringskassan (2020c), Uppföljning av personer som nekats sjukpenning (FK 2020/000190).

Andelen långtidssjukskrivna som anser sig ha en arbetsskada men som inte ansöker om livränta ökar

Andelen personer som varit sjukskrivna länge för en skada som är anmäld som arbetsskada och ansökt om livränta har minskat sedan 2010 (se figur 4.14). De försäkrade som har en anmäld arbetsskada har anledning att ansöka om livränta om de gör en tillräcklig inkomstförlust. Försäkringskassans registeruppgifter över sjukskrivningar ger tillsammans med Arbetsmiljöverkets registeruppgifter en bild av att det är en allt större andel sjukskrivna personer som har en anmäld skada, men som inte ansökt om livränta. Det är vanligare att personer med en anmäld skada har ansökt om livränta ju längre sjukfallet blir, men även här har andelen ansökningar minskat kraftigt.

Figur 4.14 Andel sjukfall med anmälan som leder till ansökan om livränta fördelat på sjukfallets längd i fem olika dagintervaller

Källa: Egen bearbetning av Arbetsmiljöverkets och Försäkringskassans registeruppgifter.

Andelen långtidssjukskrivna som anser sig ha en arbetsskada utan att ha ansökt om livränta är underskattad

Alla skador som enskilda tror är arbetsskador anmäls inte. Därför underskattar förekomsten av en arbetsskadeanmälan antalet sjukskrivningar där den försäkrade tror att skadan är en arbetsskada. Vår analys av Försäkringskassans och Arbetsmiljöverkets registeruppgifter visar att mindre än hälften av kvinnorna respektive männen som

0% 10% 20% 30% 40% 50% 60%

2 01 0

2 01 1

20 12

2 01 3

2 01 4

2 01 5

2 01 6

2 01 7

2 01 8

2 01 9

2 02 0

2 02 1

2 01 0

2 01 1

2 01 2

2 01 3

2 01 4

20 15

2 01 6

2 01 7

2 01 8

2 01 9

2 02 0

2 02 1

Kvinnor

Män

90-180 181-365 366-550 551-730 731-

ansökt om ersättning från arbetsskadeförsäkringen också har fått skadan anmäld. Mer än hälften har alltså ansett sig ha en arbetsskada utan att skadan har anmälts till Arbetsmiljöverket. En studie som jämförde arbetsskadeanmälningar och skador rapporterade till Afa kom fram till att åtminstone 27 procent av skador som berodde på olycksfall i arbetet inte hade anmälts som arbetsskador 2013.25

Andelen personer som ansöker om livränta och som samtidigt har ersättning från sjukförsäkringen har minskat drastiskt

ISF har konstaterat att bland de som fått beslut om livränta har andelen som har sjukersättning minskat drastiskt. Fram till och med 2009 var det vanligast att de försäkrade hade sjukersättning när de fick beslut om livränta. Från och med 2010 hade de flesta ingen ersättning från sjukförsäkringen när de fick beslut om livränta. Från 2011 var det vanligare med sjukpenning än med sjukersättning.26

Vår analys av Försäkringskassans registeruppgifter bekräftar ISF:s slutsatser (se figur 4.15). Dessutom visar vår analys att kvinnor som fick beslut om livränta i högre grad än män hade sjukersättning vid beslutet om livränta fram till och med 2008. De flesta år sedan 2009 har det varit fler män, men könsskillnaderna har varit små. Under hela perioden har män oftare saknat ersättning från sjukförsäkringen än kvinnor. Andelen försäkrade som hade sjukpenning vid beslutet om livränta ökade för kvinnor fram till och med 2015 och för män fram till och med 2014. Sedan dess har både antalet och andelen minskat mycket. Antalet beslut är sannolikt underskattade före 2009 på grund av bristande uppgifter i registeruppgifterna, men det påverkar troligen inte fördelningen av vilken typ av ersättning den försäkrade hade vid beslutet.

25 Cecilia Orellana, Bertina Kreshpaj, Bo Burstrom, m.fl. (2021) Occup Environ Med 2021;78: 745–752. 26 ISF 2015:14, s. 92.

Figur 4.15 Antalet beslut om livränta fördelat på ersättning från sjukförsäkringen eller annat vid beslutet

Källa: Egen bearbetning av Försäkringskassans registeruppgifter. Anm.: Sjukers står för sjukersättning och sjukp för sjukpenning.

Våra analyser av registeruppgifter visar att de allra flesta av de personer som inte hade ersättning från sjukförsäkringen vid beslutet om livränta hade haft sjukpenning innan beslutet. Det har också blivit mindre vanligt att de haft sjukersättning, men det är fortfarande vanligare än att de inte har haft ersättning från sjukförsäkringen alls. Under perioden 2019–2021 hade 88 procent av personerna som saknade ersättning från sjukförsäkringen vid beslutet om livränta haft sjukpenning innan beslutet, 8 procent hade haft sjukersättning och 5 procent hade inte heller innan beslutet om livränta haft ersättning från sjukförsäkringen.

Det är också tydligt i våra analyser att det är ovanligt med avslag på grund av grundkraven bland de som har sjukersättning vid beslutet, vilket är förväntat (se figur 4.16). Avslag på grund av grundkraven är vanligast för de som saknar ersättning från sjukförsäkringen vid beslutet.

0 1000 2000 3000 4000 5000 6000

2 00 5

2 02 1

2 00 5

20 21

2 00 5

2 02 1

20 05

2 02 1

2 00 5

2 02 1

2 00 5

2 02 1

Sjukers Sjukp Annat Sjukers Sjukp Annat

Kvinnor

Män

Bifall Ej arbetsskada Grundkrav

Figur 4.16 Andelen ersättning från sjukförsäkringen eller annat vid beslutet om livränta

Källa: Egen bearbetning av Försäkringskassans registeruppgifter.

Det har också blivit allt vanligare att de som får bifall på sin ansökan om livränta inte har ersättning från sjukförsäkringen. År 2021 var det 66 procent av personerna som beviljades livränta som saknade ersättning från sjukförsäkringen (se figur 4.16). Det är ungefär samma andel som bland dem som fick avslag på grund av grundkraven (67 procent 2021).

Det är vanligare att män som fått avslag på grund av grundkraven inte har någon ersättning från sjukförsäkringen än vad som är fallet för kvinnor (se figur 4.17). Det är vanligare att kvinnor har sjukpenning. Skillnaden har minskat sedan 2016, då 58 procent av kvinnorna som fick avslag på sin ansökan om livränta på grund av grundkraven inte hade ersättning från sjukförsäkringen medan det var 68 procent av männen som inte hade det. År 2021 var motsvarande andel 65 procent av kvinnorna och 69 procent av männen. 32 procent av kvinnorna som fick avslag på sin ansökan om livränta på grund av grundkraven hade sjukpenning medan 28 procent av männen hade det.

0% 20% 40% 60% 80% 100%

2 00 5

2 01 3

2 02 1

2 00 5

2 01 3

20 21

2 00 5

2 01 3

2 02 1

Bifall Ej arbetsskada

Grundkrav

Sjukersättning Sjukpenning Annat

Figur 4.17 Kvinnor och män som fått avslag på grund av grundkraven och andelen ersättning från sjukförsäkringen eller annat

Källa: Egen bearbetning av Försäkringskassans registeruppgifter. Anm.: Sjukp. står för sjukpenning och sjukers. står för sjukersättning.

Av de personer som inte hade ersättning från sjukförsäkringen har de flesta haft lön som högsta inkomst året för beslutet (se figur 4.18).27Det har inte förändrats över tid. För de kvinnor som fått avslag på grund av grundkraven har andelen sedan 2008 varit mellan 70 och 80 procent och något lägre för män. I övrigt är det vanligast att personer som fått avslag på grund av grundkraven och inte hade ersättning från sjukförsäkringen i stället har haft arbetslöshetsersättning i någon form.

27 Med lön avser vi summa kontant bruttolön m.m. under året, enligt kontrolluppgift till Skatteverket från arbetsgivare. I beloppet ingår sjuklöneperiod som arbetsgivare betalar och andra mindre poster.

0% 10% 20% 30% 40% 50% 60% 70% 80%

Kvinnor sjukp. Kvinnor Annat Kvinnor sjukers. Män sjukp. Män Annat Män sjukers.

Figur 4.18 Avslag på grund av grundkraven och de två högsta inkomsterna för de som inte hade ersättning från sjukförsäkringen

Källa: Egen bearbetning av Försäkringskassans och SCB:s registeruppgifter (LISA-databasen för åren 2000–2020).

För de personer som har bedömts uppfylla grundkraven och därmed fått en arbetsskadeprövning ser det annorlunda ut (se figur 4.19 och 4.20). Det skiljer sig också mellan de som får bifall och de som får avslag på grund av att Försäkringskassan inte godkänner skadan som arbetsskada. De personer som inte fått godkänd arbetsskada och som inte fått ersättning från sjukförsäkringen har, liksom de personer som fått avslag på grund av grundkraven, oftast löneinkomst som högsta inkomst året före beslut. Men de försäkrade som har fått avslag på grund av att skadan inte godkänts som arbetsskada har oftare ålderspension som högsta inkomst. Det är också vanligare att de har haft någon form av arbetslöshetsersättning under året för beslutet om livränta.

0% 10% 20% 30% 40% 50% 60% 70% 80% 90%

Kvinnor löneinkomst Kvinnor arbetslöshetsers. Män löneinkomst Män arbetslöshetsers.

Figur 4.19 Avslag på grund av ej godkänd arbetsskada och de tre högsta inkomsterna för de som inte hade ersättning från sjukförsäkringen

Källa: Egen bearbetning av Försäkringskassans och SCB:s registeruppgifter (LISA-databasen för åren 2000–2020).

Personer som har fått bifall, men som inte har haft ersättning från sjukförsäkringen vid beslutet, har som förväntat oftare livränta som högsta inkomst året för beslutet (se figur 4.20). Men andelen har ökat väsentligt sedan 2008. Det kan vara en effekt av att det har blivit allt svårare att beviljas livränta, vilket leder till att de som tidigare har beviljats livränta utgör en allt större andel. För kvinnor som fick bifall men som saknade ersättning från sjukförsäkringen var det vanligare att löneinkomst var den högsta inkomsten fram till och med 2010 och för män har det varit vanligare med livränta som högsta inkomst först sedan 2013.

0% 10% 20% 30% 40% 50% 60% 70%

2 00 5

20 06

2 00 7

2 00 8

2 00 9

2 01 0

2 01 1

2 01 2

2 01 3

2 01 4

20 15

2 01 6

2 01 7

2 01 8

2 01 9

2 02 0

2 00 5

2 00 6

20 07

2 00 8

2 00 9

2 01 0

2 01 1

2 01 2

2 01 3

2 01 4

2 01 5

2 01 6

2 01 7

2 01 8

2 01 9

2 02 0

Kvinnor

Män

Löneinkomst Arbetslöshetsersättning Ålderspension

Figur 4.20 Bifall och de tre högsta inkomsterna för de som inte hade ersättning från sjukförsäkringen

Källa: Egen bearbetning av Försäkringskassans och SCB:s registeruppgifter (LISA-databasen för åren 2000–2020).

En anledning till att män som får bifall på sin ansökan om livränta och saknar ersättning från sjukförsäkringen i högre grad har löneinkomst som högsta inkomst kan vara att de eventuellt beviljas så kallad mellanskillnadslivränta i högre grad än kvinnor. Mellanskillnadslivränta kallas livränta som ersätter inkomstförlusten till följd av ett arbetsbyte till ett sämre betalt arbete. Försäkringskassan registrerar inte om beslut om livränta rör arbetsbyte eller behov av minskad arbetstid.

4.1.6. Försäkringskassans brister i tillämpningen har bidragit till en mindre del av minskningen i antalet personer som beviljas livränta

ISF har visat att Försäkringskassan brister i sina utredningar av varaktighetskravet. Men bristerna kan bara förklara en mindre del av ökningen i andelen avslag. I en granskning av beslut där Försäkringskassan 2013–2014 hade avslagit ansökan om livränta på grund varaktighetskravet var 22 procent otillräckligt utredda. Ett flertal av de besluten grundades endast på ett läkarintyg.28 Enligt ISF är det läkar-

28 ISF 2015:14, s. 49–50.

0% 10% 20% 30% 40% 50% 60% 70%

2 00 5

2 00 6

2 00 7

2 00 8

2 00 9

2 01 0

2 01 1

20 12

2 01 3

2 01 4

2 01 5

2 01 6

2 01 7

2 01 8

2 01 9

2 02 0

2 00 5

2 00 6

2 00 7

2 00 8

2 00 9

2 01 0

2 01 1

2 01 2

2 01 3

2 01 4

2 01 5

2 01 6

2 01 7

2 01 8

2 01 9

2 02 0

Kvinnor

Män

Löneinkomst

Livränta Ålderspension

intyg som används för sjukskrivning inte tillräckligt för att bedöma grundkraven för personer som har varit sjukskrivna under en längre tid. ISF bedömde att Försäkringskassan oftare skulle ha behövt komplettera det medicinska underlaget när läkarintyg för sjukskrivning var det enda underlaget som fanns i ärendet.29

Efter kritiken från ISF minskade andelen avslag på grund av varaktighetskravet (se ovan avsnitt 4.1.4). Men ISF har i en senare granskning av beslut tagna under perioden februari 2017 till september 2018 visat att Försäkringskassan i vissa fall fortsatt brista i kompletteringen av livränteärenden där det bara fanns ett läkarintyg för sjukskrivning.30 Däremot menade ISF i den granskningen att ärenden inom gruppen med psykisk sjukdom som beslutades från september 2017 hade en bättre medicinsk kvalitet i bedömningarna av varaktighet än de som beslutades tidigare under år 2017.31

Bristerna i Försäkringskassans tillämpning av varaktighetskravet kan som mest förklara en mindre del av ökningen av andelen ansökningar om livränta som avslås på grund av varaktighetskravet. Under perioden 2005–2007 avslog Försäkringskassan enligt ISF cirka 10 procent av ansökningarna om livränta på grund av varaktighetskravet.32(Cirka 8 procent enligt de registeruppgifter vi tagit del av.) Under perioden 2013–2014 avslog Försäkringskassan enligt ISF cirka 40 procent av ansökningarna på samma grund.33 (Cirka 38 procent enligt de registeruppgifter vi tagit del av.) Om varaktighetskravet egentligen var uppfyllt i de 22 procent av besluten som enligt ISF var otillräckligt utredda skulle fortfarande cirka 30 procent av ansökningarna ha avslagits på grund av varaktighetskravet. Att 22 procent var otillräckligt utredda innebär inte heller att besluten var felaktiga. En del av besluten hade sannolikt även efter ytterligare utredning avslagits på grund av grundkraven.

29 ISF 2015:14, s. 75. 30 ISF rapport 2019:10, En jämställdhetsanalys av handläggningen av arbetsskadeförsäkringen, s. 75 och 197. 31 ISF 2019:10, s. 83–84. 32 ISF 2015:14, s. 72. 33 ISF 2015:14, s. 72.

Det är ibland otydligt om Försäkringskassan utgått från rätt beviskrav

I granskningen av beslut tagna under perioden februari 2017 till september 2018 fann ISF också att Försäkringskassans beslut att avslå på grund av varaktighetskravet ibland motiverades med hårdare beviskrav. I vissa beslut användes beviskrav så som exempelvis styrkt. Många av de beviskrav som användes var enligt ISF hårdare beviskrav än att det räcker att det ska gå att anta att inkomstförlusten kommer bestå minst ett år. Granskningen kunde inte visa att det faktiskt lett till felaktiga beslut. Men ISF konstaterar att varaktighetskravet blivit allt viktigare i bedömningar av rätten till livränta sedan den tidsbegränsade sjukersättningen avskaffades.34 Om Försäkringskassan i besluten om livränta ställer för höga varaktighetskrav kan det vara en av förklaringarna till varför andelen avslag till följd av varaktighetskravet ökat efter att den tidsbegränsade sjukersättningen avskaffades. När den försäkrade har beviljats sjukersättning blir det i praktiken sjukförsäkringsutredare som bedömer varaktighetskravet även i livränteprövningarna.

Bland besluten tagna under perioden februari 2017 till september 2018 fann ISF också brister i motiveringarna av inkomstförmågan efter skadan, vilket är en central del av bedömningen av grundkraven. Det var inte tydligt om och i så fall hur Försäkringskassan tagit hänsyn till de sociala faktorer som fortfarande ska vägas in i bedömningarna av rätten till livränta,35 men som sedan åtstramningar från 1990-talet inte längre ska vägas in i bedömningar av rätten till ersättning från sjukförsäkringen.36 Utan korrekt hänsyn till sociala faktorer riskerar Försäkringskassan sätta en för hög inkomst efter skadan vilket också gör det svårare för de försäkrade att uppfylla grundkraven.37 Det skulle också kunna vara en av förklaringarna till varför andelen avslag till följd av kravet på minst en femtondels inkomstförlust fortsatte öka fram till och med 2018 (se figur 4.9). Vi går igenom inkomst efter skadan i kapitel 5.

34 ISF 2019:10, s. 197–198. 3541 kap. 9 § SFB. 36 Se bland annat prop. 1996/97:28, s. 9. 37 ISF 2019:10, s. 197.

Försäkringskassans beslut ändras inte ofta vid omprövning eller i domstol

Ett mått på kvaliteten på Försäkringskassans tillämpning är hur ofta beslut ändras vid dels myndighetens egen omprövning, dels av förvaltningsrätterna. Det är mått med begränsningar. Bland annat påverkas viljan att överklaga av hur väl den som är missnöjd förstår varför beslutet blev negativt.38 Kvalitetsbrister i hur väl Försäkringskassan förklarar sina beslut kan alltså bidra till mindre benägenhet att överklaga. Och möjligheten att förklara ett beslut är beroende av att beslutsfattaren förstår frågan väl.

Det har dessutom funnits olikheter i möjligheten att få beslut ändrade genom omprövning beroende på vilket kontor på Försäkringskassan som handlägger omprövningen. Denna brist rättades inte heller av förvaltningsrätterna bland annat på grund av att olika förvaltningsrätter har olika syn på frågor.39

Även om bristerna har bidragit till minskningen i antalet personer som beviljas livränta finns det inget som tyder på att den ökade andelen avslag till följd av grundkraven i huvudsak kan förklaras av en i grunden felaktig tillämpning av Försäkringskassan. Antalet ändringar vid omprövningar har varit lågt och ändringsfrekvensen relativt stabil (se figur 4.21).

Figur 4.21 Ändringar vid omprövning

Jämförelse mellan arbetsskadeförsäkringen och sjukersättning

Källa: Försäkringskassans årsredovisningar och kvalitetsanalyser för livränta.

38 ISF, rapport 2014:18, Socialförsäkringsmål i förvaltningsdomstolarna, s. 85–88. 39 ISF 2014:18.

0% 5% 10% 15%

0 200 400 600 800

2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019

Arbetsskad. antal Sjukers. antal Arbetsskad. andel Sjukers. andel

Även antalet ändringar i förvaltningsrätten har varit lågt och ändringsfrekvensen har minskat sedan 2009 (se figur 4.22).

Figur 4.22 Ändringar i förvaltningsrätten

Jämförelse mellan arbetsskadeförsäkringen och sjuk- och aktivitetsersättning (SA)

Källa: Försäkringskassans årsredovisningar och kvalitetsanalyser för livränta.

4.1.7. Försäkringskassans handläggning av sjukförsäkringen har inte vägt upp den minskade kopplingen till arbetsskadeförsäkringen

Försäkringskassan har sedan 2005 genomgått flera stora förändringar som har bidragit till att antalet beviljade livräntor har sjunkit. Handläggningen av arbetsskadeförsäkringen är numer skild från handläggningen av sjukförsäkringen. Det har gjort det svårare för Försäkringskassan att identifiera försäkrade som får ersättning från sjukförsäkringen som också skulle kunna ha rätt till livränta. Vi delar visserligen ISF:s slutsats att varaktighetskravets konstruktion är det största problemet och att antalet arbetsskadeprövningar sannolikt inte skulle bli så många fler endast av att sjukpenninghandläggarna informerade fler försäkrade om möjligheten att söka livränta.40 Men vi menar också att Försäkringskassans handläggning inte har motverkat minskningen av antalet livränteansökningar där den försäkrade kan uppfylla grundkraven. Framför allt är det viktigt att förstå Försäkringskassans hand-

40 ISF 2015:14, s. 71.

0% 5% 10% 15% 20% 25%

0 500 1000 1500

2 00 3

20 04

2 00 5

2 00 6

2 00 7

2 00 8

2 00 9

2 01 0

2 01 1

2 01 2

2 01 3

2 01 4

2 01 5

2 01 6

2 01 7

2 01 8

2 01 9

2 02 0

Antal Arbetsskadeförsäkringen Antal SA Andel Arbetsskadeförsäkringen Andel SA

läggning för att kunna förstå hur varaktighetskravet i praktiken påverkar möjligheten att få livränta.

Försäkringskassans handläggning av arbetsskadeförsäkringen och sjukförsäkringen är åtskilda

Samtidigt som reglerna för sjukersättning skärptes 2008 koncentrerade Försäkringskassan handläggningen av arbetsskadeförsäkringen till fem orter. Det kan enligt ISF ha bidragit till det minskade antalet ansökningar om livränta.41

Syftet med koncentrationen har varit att effektivisera handläggningen samt att komma till rätta med de stora skillnaderna i hur olika län tillämpade regelverket och skillnaderna i utfall för kvinnor och män.42 Men det innebar också att handläggningen skildes geografiskt från handläggningen av sjukförsäkringen. ISF skriver i sin rapport att de intervjuade handläggarna ger en samstämmig bild av att omorganisationen innebar att arbetsskadehandläggarna förlorade det naturliga sambandet med handläggningen av sjukpenningärendena. Tidigare hade de en dialog med sjukpenninghandläggarna vilken upphörde i och med omorganisationen och gjorde det svårare att nå ut med information om arbetsskadeförsäkringen till de försäkrade.43

Försäkringskassans styrning inom sjukförsäkringen kan ha påverkat andelen avslag på grund av grundkraven

Den ökade andelen avslag på grund av varaktighetskravet fram till och med 2016 kan ha påverkats av Försäkringskassans brister i utredningen av den försäkrades arbetsförmåga. Enligt ISF bidrog de fasta tidpunkter för kontroller som infördes i rehabiliteringskedjan 2008 till en ökad återgång i arbete.44 Men enligt ISF minskade Försäkringskassans prövningar av rätten till ersättningen vid dag 90 och 180 kraftigt från 2011, vilket sannolikt bidrog till en ökning av sjukpenningtalet.45 Enligt en senare granskning av sjukpenningärenden

41 ISF 2015:14, s. 71. 42 Försäkringskassans årsredovisning 2007, s. 49 vilket kan ses med bakgrund till förslagen i SOU 2002:80 om att arbetsskadehandläggningen skulle koncentreras till tre orter med syftet att skapa likformighet och ökad rättssäkerhet. 43 ISF 2015:14, kapitel 7. 44 ISF, rapport 2010:1, Rehabiliteringskedjans effekter på sjukskrivningstiderna; ISF 2015:14. 45 ISF, rapport 2015:5, Tidsgränserna i sjukförsäkringen.

2016 gjorde Försäkringskassan få bedömningar vid dag 90 och av de som gjordes var få av tillräcklig kvalitet. Vid dag 180 gjordes nästan alltid en bedömning, men cirka en tredjedel hade en otillräcklig kvalitet.46 Det skulle enligt vår mening kunna ha inneburit att det saknades utredning om en större andel av de försäkrades arbetsförmåga och att fler då fick avslag på sin ansökan om livränta på grund av varaktighetskravet.

Enligt ISF har ökningen och minskningen av sjukpenningtalet skett i samband med att regeringens styrning av Försäkringskassan har förändrats. Under perioden då sjukpenningtalet ökade låg fokus på att höja förtroendet för Försäkringskassan. När sedan sjukfrånvaron ökade flyttade regeringen från 2014 stegvis fokus från förtroende till att minska sjukfrånvaron och öka rättssäkerheten. Konsekvensen blev bland annat att Försäkringskassan fokuserade mer på rätten till ersättning, med fler avslag som följd, och att handläggarna i mindre utsträckning arbetade med samordning och rehabilitering. Regeringens styrning påverkade inte bara handläggningen av sjukpenning utan även aktivitets- och sjukersättningen.47 Det kan också ha påverkat informationen om arbetsskadeförsäkringen till de försäkrade inom sjukförsäkringen.

Fokus på tidigt och aktivt kan försvåra utredningarna av livräntans grundkrav

Ett av syftena med rehabiliteringskedjan har varit tidiga och aktiva åtgärder för att de försäkrade ska kunna återgå i arbete. Enligt ISF har det även präglat regeringens styrning, men kanske framför allt Försäkringskassans interna styrning inom sjukpenninghandläggningen.

Även om regeringen fokuserade på vikten av en tidig och aktiv handläggning i förflyttning av fokus mot rättssäkerhet och minskad sjukfrånvaron, hade regeringen även med mål om att även de längre sjukfallen skulle prioriteras. Men Försäkringskassans ledning på olika nivåer upplevde att de var tvungna att prioritera aktiviteter tidigt i ärendena. Dels eftersom bedömningsgrunderna dag 90 och 180 var lagstyrda, dels eftersom aktiviteter tidigt i ärenden bedömdes leda till

46 ISF, rapport 2017:9, Bedömningar vid 90 och 180 dagar i rehabiliteringskedjan. 47 ISF, rapport 2017:6, Försäkringskassans produktivitet och effektivitet 2016; ISF, rapport 2018:16,

Förändrad styrning av och i Försäkringskassan; ISF, rapport 2020:9, Variationen inom Aktivitetsersättningen; SOU 2021:69.

färre sjukskrivna. Prioriteringen låg på så sätt i linje med regeringens övergripande mål om ett lägre sjukpenningtal och ökad rättssäkerhet. Men bland handläggarna fanns det de som menade att sjukfallen som rörde försäkrade med mer långvariga och svårbedömda sjukdomar prioriterades bort och att dessa försäkrade därför fick sämre rehabiliteringsmöjligheter. Exempel som togs upp rörde bland annat utmattningssyndrom.48

Personer med psykisk sjukdom har oftare längre sjukfall än andra och det drev ökningen av antalet långa sjukfall mellan 2010 och 2017. År 2019 stod de för mer än hälften av den totala gruppen som under lång tid får ersättning från sjukförsäkringen.49 Enligt Försäkringskassan kan den allt större förekomsten av utmattningssyndrom vara en viktig orsak till att sjukskrivningslängden vid psykisk sjukdom ökar.50 ISF har i sin tur kopplat ökningen av sjukfrånvaro till följd av psykisk sjukdom fram till 2014 med förändringarna av sjukförsäkringen 2008, och då framför allt att den tidsbegränsade sjukersättning togs bort.51

I februari 2016 togs dessutom den bortre tidsgränsen i sjukförsäkringen bort vilket också bidrog till att antalet personer med långa sjukfall ökade.52 Men samtidigt framhåller Försäkringskassan att den långvariga sjukfrånvaron med anledning av psykisk sjukdom, inräknat sjuk- och aktivitetsersättning, slutade minska redan 2012. Därefter har den långvariga sjukfrånvaron legat relativt stabilt. Under 2017 ledde ökningen av de långa sjukfallen till att även den totala gruppen som under lång tid får ersättning från sjukförsäkringen med anledning av en psykisk sjukdom ökade i antal.53

Svårigheterna med ett fokus som ligger på aktiviteter tidigt i sjukskrivningen i fall som utmattningssyndrom har också lyfts av andra utredningar. Här har tid lyfts fram som en viktig faktor innan det kan bli aktuellt med aktiva insatser från Försäkringskassan.54 Dessutom finns det vissa oklarheter kring om olika medicinska och arbetslivsinriktade rehabiliteringsinsatser kan påskynda återgången i arbete.55

48 ISF, rapport 2021:5, Införandet av särskild utredning i långa sjukfall. 49 Försäkringskassan (2020b), Rapport – Uppföljning av sjukfrånvarons utveckling, s. 36 och Försäkringskassan, Socialförsäkringsrapport 2020:8, s. 46. 50 Försäkringskassan, Socialförsäkringsrapport 2020:8, s. 49. 51 ISF, rapport 2014:22, Sjukfrånvaro och psykiatriska diagnoser, s. 91. 52 Försäkringskassan (2020b), Rapport – Uppföljning av sjukfrånvarons utveckling, s. 33. 53 Försäkringskassan (2020b), Rapport – Uppföljning av sjukfrånvarons utveckling, s. 46. 54SOU 2020:6, bilaga 3 och 4; Försäkringskassan, Socialförsäkringsrapport 2020:9, s. 59. 55 ISF, rapport 2011:17, Effekter av tidiga insatser för sjukskrivna; ISF, rapport 2012:17, Rehabi-

literingsgarantin; SOU 2020:6, bilaga 5; SOU 2021:69.

Det finns en risk att planeringen i långa och mer komplexa sjukfall blir bristfällig och handläggningen inaktiv om fokus ligger på aktiviteter tidigt i sjukfallen.56 Det kan bland annat innebära att fall där arbetsoförmågan är mer eller mindre varaktigt nedsatt missas. Det minskar möjligheten att informera de försäkrade om möjligheten att ansöka om livränta. Och även om andelen ansökningar om livränta till följd av psykisk sjukdom har ökat har antalet minskat, trots de som under lång tid får ersättning från sjukförsäkringen med anledning av en psykisk sjukdom ökat i antal. Andelen livräntebeslut som rör psykisk sjukdom har ökat från 13 procent till 29 procent för kvinnor och från 7 procent till 11 procent för män. Men antalet har ändå minskat från 1 525 till 449 för kvinnor och från 806 till 184 för män. Se figur 4.23.

Figur 4.23 Livräntebeslut fördelat på kön och diagnosgrupp

Kvinnor (n = 74 122) Män (n = 79 709)

Källa: Försäkringskassans officiella statistik, hämtad februari 2023. Anm.: Siffrorna i fälten anger antalet livräntebeslut 2005 och 2022. Muskler m.m. består av diagnoskapitel M i ICD-10, Psykisk sjukdom av diagnoskapitel F, Traumaskador m.m. av diagnoskapitel S–T och Övriga av övriga diagnoskapitel.

Risken för att planeringen i långa och mer komplexa sjukfall blir bristfällig och handläggningen inaktiv minskar även möjligheten för de försäkrade att uppfylla grundkraven. Om inte olika rehabiliteringsåtgärder prövas kan det bli svårare att visa att förmågan att skaffa inkomst kan antas vara nedsatt minst ett år fram i tiden.

56 Försäkringskassan Socialförsäkringsrapport 2020:2.

7087

481

6439

612

1525

449

806

184

1500

272 1924

497

1626

341 1994

427

0% 20% 40% 60% 80% 100%

Muskler m.m. Psykisk sjukdom Traumaskador m.m. Övriga

Försäkringskassan avskaffade handläggningsmoment som skulle fånga upp rätten till livränta

Utredningen om en mer jämställd och rättssäker försäkring vid arbetsskada lämnade förslag för att förbättra informationen till de försäkrade om när det var aktuellt om att ansöka om livränta. Försäkringskassan hade redan styrande riktlinjer som angav att sjukpenninghandläggare skulle informera sjukskrivna personer.57 Men Försäkringskassan hade uttryckt att det fanns behov av ytterligare insatser.58

Utredningen föreslog att Försäkringskassan skulle komplettera processen som styr handläggningen av sjukpenning. Enligt utredningen borde handläggningsmomentet ”särskild utredning” kompletteras med frågan om livränta.59

Särskild utredning skulle göras mellan dag 365 och 450 i alla sjukfall och resultera i en plan för hur ärendet skulle handläggas för avslut. Momentet var en del av svaret på ett regeringsuppdrag om att Försäkringskassan skulle stärka handläggningen av sjukförsäkringen.60En del av uppdraget var att myndigheten skulle införa kontrollstationer i långa sjukfall.

ISF har visat hur Försäkringskassan använde särskild utredning för att svara upp till olika krav från framför allt regeringen. Men samtidigt som Försäkringskassan beskrev det som ett viktigt moment var särskild utredning inte prioriterat i styrningen enligt ISF. De på Försäkringskassans huvudkontor som ansvarade för att utveckla och införa momentet ville inte ha kontrollstationer i långa sjukfall. I stället ville de fokusera på handläggningen tidigt i sjukskrivningarna.

Även om delar av den handläggande verksamheten trots ledningens nedprioritering försökte få särskild utredning att fungera gick det till slut inte. En anledning var att momentet var för omfattande och komplicerat. Dessutom blev det alltmer omfattande och komplicerat eftersom momentet användes för att svara upp till allt fler krav. Ett exempel var kravet på att ta ställning till om den försäkrade skulle informeras om möjligheten att ansöka om livränta.

57 Försäkringskassan, Samarbete vid arbetsskada, riktlinje 2006:6. 58 ISF 2015:14, s. 71–72. 59SOU 2017:25, s. 243245. 60 Regeringens beslut den 12 november 2015, S2015/07316/SF.

I början av 2020 beslutade ledningen för Avdelningen för sjukförsäkring att särskild utredning inte skulle göras och i september 2020 togs därför momentet bort från handläggningsprocessen.61

Försäkringskassan har fått flera uppdrag att identifiera sjukskrivna som kan ha rätt till livränta

I regleringsbrevet för 2018 fick Försäkringskassan i uppdrag att minska risken för rättsförluster i arbetsskadeförsäkringen. Dels skulle myndigheten ge individuellt anpassad information till sjukskrivna som kan ha rätt till arbetsskadelivränta. Dels skulle myndigheten ta fram en mall till ett läkarutlåtande.

Enligt sitt svar har Försäkringskassan bland annat försökt förbättra kunskapen om arbetsskadeförsäkringen bland de utredare som arbetar med sjukpenning för att de ska kunna informera sjukskrivna om möjligheten att ansöka om livränta.62 Men som vi visat tidigare har antalet ansökningar om livränta fortsatt minska (se avsnitt 4.1.3, figur 4.5).

I regleringsbrevet för 2022 fick Försäkringskassan åter i uppdrag av regeringen att vidareutveckla handläggningen av sjukpenningärenden för att identifiera ärenden där den försäkrade kan ha rätt till livränta. Syftet var att säkerställa att individuellt anpassad information ges till sjukskrivna som kan ha rätt till arbetsskadelivränta.63

Försäkringskassan redogör i sitt svar för att de har identifierat att en viktig målgrupp för arbetsskadelivränta är försäkrade som inte längre har rätt till sjukpenning eftersom de bedöms klara ett arbete som är normalt förekommande på arbetsmarknaden.64 Försäkringskassan har därför uppdaterat beslutsbrev med skriftlig information om arbetsskadelivränta med hänvisning till arbetsskadeguiden.se. Det finns även en plan för att utreda om det finns ytterligare situationer när det är lämpligt att informera om arbetsskadelivränta.

Försäkringskassan uppdaterade också de styrande riktlinjer om sjukpenninghandläggarens ansvar att informera sjukskrivna personer

61 ISF rapport 2021:5. 62 Försäkringskassans svar 2018-11-12 på regeringsuppdraget att minska risken för rättsförluster i arbetsskadeförsäkringen, dnr 002681-2018. 63 Regleringsbrev för budgetåret 2022 avseende Försäkringskassan, s. 8. 64 Försäkringskassan (2022), Rapport – Uppdrag om rätten till arbetsskadelivränta (svar på regerings-

uppdrag), FK 2022/002569.

om arbetsskadelivränta samt metodstöd. Enligt Försäkringskassan är de numera mer användarvänliga.

Dessutom hade Försäkringskassan påbörjat ett projekt att identifiera ärenden maskinellt där det kan vara aktuellt med arbetsskadelivränta. Ett maskinellt stöd skulle kunna utgöra ett stöd i handläggningen när det är aktuellt att informera om arbetsskadelivränta. Men enligt våra kontakter med Försäkringskassan var det inte möjligt på grund av att antalet livräntebeslut var för litet och projektet lades ned.

Till sist lyfte Försäkringskassan fram den interna översynen inom sjukförsäkringen. Översynen syftar till att bättre möta samhällets, partners och den försäkrades behov. En del av förändringen innebär en ökad specialisering av handläggningen för att bättre möta behoven hos specifika grupper av försäkrade, till exempel de som behöver information om arbetsskadelivränta. Enligt våra kontakter har Försäkringskassan förhoppningen att specialiseringen ska införas 2024. Den skulle i så fall innebära att sjukfall som är mer komplicerade med risk för att sjukskrivningen blir längre skulle handläggas av en särskild grupp utredare. Det skulle göra det lättare att nå dessa med utbildning, exempelvis om regelverket för rätt till livränta.

4.2. Det saknas andra rimliga förklaringar till minskningen av antalet personer som beviljas livränta

I föregående avsnitt har vi beskrivit varför varaktighetskravet och den förlorade kopplingen till sjukförsäkringen är den viktigaste förklaringen till att antalet ansökningar om livränta har minskat drastiskt under den granskade perioden från mitten av 00-talet och till i dag. I detta avsnitt behandlar vi andra möjliga förklaringsmodeller till livräntans utveckling, och förklarar varför dessa faktorer bedöms ha påverkat utvecklingen i mycket liten utsträckning.

4.2.1. Inflödet av livränteansökningar har minskat mycket mer än andra ansökningar om ersättning från arbetsskadeförsäkringen

Skulle minskningen av livränteansökningar bero på externa faktorer som förbättrad arbetsmiljö, hälsa eller de försäkrades kunskap om arbetsskadeförsäkringen borde alla ansökningar om ersättning från arbetsskadeförsäkringen ha minskat. Men någon motsvarande minskning som den av livränteansökningar går inte att se för övriga arbetsskadeersättningar, även om antalet ansökningar om ersättning för tandvårdskostnader från män minskat sedan 2012 (se figur 4.24).

Figur 4.24 Inflöde av förstagångsansökningar om livränta och kostnadsersättning för tandvård samt särskilda hjälpmedel

Källa. Egen bearbetning av Försäkringskassans registeruppgifter. Anm.: Den streckade delen i linjerna visar en uppskattning av inflödet av livränteansökningar. Vi låter här antalet ansökningar öka med den andel av besluten som i registeruppgifter före 2009. Utan denna uppskattning hade registeruppgifterna sannolikt underskattat antalet ansökningar jämfört med den officiella statistiken. För övriga ersättningar bedömer vi inte att samma uppskattning behövs. Det beror bland annat på att handläggningstiden är väsentligt kortare för övriga ersättningsslag.

4.2.2. Arbetsmiljön har sannolikt inte förbättrats i den utsträckning som antalet beviljade livräntor minskat

Det minskade antalet ansökningar om livränta och ökade andelen avslag på grund av varaktighetskravet kan inte förklaras av en förbättrad arbetsmiljö. Arbetsmiljöverkets arbetsskadestatistik visar att antalet anmälda arbetsskador visserligen minskade fram till och med

0

1000 2000 3000 4000 5000 6000 7000 8000

Kvinnor livränta Kvinnor tand Kvinnor hjälpmedel Män livränta Män tand Män hjälpmedel

2009, men sedan ökade de. Övriga arbetsmiljöindikatorer ger en blandad bild men kan inte visa på några drastiska förbättringar. Antalet skador som Afa godkänner har ökat sedan 2009.

Arbetsskadestatistiken tyder inte på att antalet misstänkta arbetsskador har minskat

Arbetsskadestatistiken har ett flertal brister som gör det svårt att uttala sig om förekomsten av arbetsskador (se kapitel 15). I en jämförelse med minskningen av ansökningar om livränta kan arbetsskadestatistiken dock säga något. Liksom ansökningarna baseras arbetsskadestatistiken till stor del på den enskildes uppfattning av om han eller hon har drabbats av en arbetsskada. Skulle arbetsskadestatistiken tyda på en minskning av hur många personer som tror sig ha drabbats av en arbetsskada skulle det kunna vara en förklaring till minskningen av antalet ansökningar. Men arbetsskadestatistiken ger inte en sådan bild.

Antalet arbetsskadeanmälningar har ökat när antalet livränteansökningarna minskat

En viktig del av arbetsskadestatistiken är anmälningarna av arbetsskador. Det går inte att jämföra livränteansökningar och arbetsskadeanmälningar rakt av. Även skador som inte blir så långvariga att de kan ge rätt till livränta ska anmälas. Arbetsmiljöverket redovisar också skador utifrån året de anmäls. Det är inte säkert att det stämmer överens med tidpunkten då det kan bli aktuellt att ansöka om livränta. Vi menar ändå att en jämförelse mellan minskningen av livränteansökningar och anmälningar kan ge en bild av om det kan vara förbättringar i arbetsmiljön som kan förklara minskningen av livränteansökningar.

Antalet anmälningar om arbetsskador minskade liksom antalet livränteansökningar fram till och med 2009, men anmälningarna ökade sedan igen vilket vi visat att antalet livränteansökningar inte gjort. Det här gäller så väl olycksfallsskador som arbetssjukdomar.

Anmälningarna av olycksfallsskador har varit många fler än antalet ansökningar om livränta för samma typ av skador. Minskningen fram till 2009 var inte lika stor som minskningen av antalet livränteansökningar (se figur 4.25).

Figur 4.25 Olycksfall, antal anmälningar per anmälningsår (vänster axel) och livräntebeslut (höger axel)

Källa: Arbetsmiljöverket Arbetsmiljöstatistik Rapport 2021:01 – tabellbilaga, s. 8 och Försäkringskassans officiella statistik över arbetsskador. Anm.: Vänster axel och staplarna visar antalet anmälda olycksfallsskador. Höger axel samt linjerna visar antalet livräntebeslut som rör olycksfall.

Antalet anmälningar som rör annan skadlig inverkan har följt samma trend som antalet ansökningar om livränta som rör annan skadlig inverkan (se figur 4.26). Men antalet ansökningar om livränta har minskat mycket mer efter 2007. År 2009 anmäldes ungefär hälften så många arbetssjukdomar jämfört med vid 2000-talets början. Mellan åren 2010–2015 ökade antalet anmälda arbetssjukdomar för varje år. Därefter sjönk antalet anmälningar återigen fram till 2018. Jämfört med 2018 anmäldes fler arbetssjukdomar under 2019. Statistiken för 2020 visar en kraftig ökning av antalet anmälda arbetssjukdomar för kvinnor. Ökningen 2020 beror enligt Arbetsmiljöverket till stor del på att den pågående covid-19-pandemin orsakat många anmälningar där exponeringsfaktorn är smitta, och som ingår i huvudgruppen kemiska och biologiska faktorer.65

65 Arbetsmiljöverket (2021) Arbetsmiljöstatistik Rapport 2021:01, Arbetsorsakade besvär 2020, s. 16.

0 800 1600 2400 3200 4000

0

5000 10000 15000 20000 25000

Kvinnor anmälan Män anmälan Kvinnor beslut Män beslut

Figur 4.26 Annan skadlig inverkan, antal anmälningar per anmälningsår och livräntebeslut

Källa: Arbetsmiljöverket Arbetsmiljöstatistik Rapport 2021:01 – tabellbilaga, s. 9, SCB samt Försäkringskassans officiella statistik över livräntebeslut.

Antalet anmälningar underskattar sannolikt antalet personer som borde ansöka om livränta

Som vi visat i avsnitt 4.1.5 underskattar arbetsskadeanmälningarna antalet misstänkta arbetsskador. En invändning mot anmälningarna om arbetsskador är att de bara ger en bild av vad enskilda anser kan vara en arbetsskada. Det innebär inte nödvändigtvis att det är arbetet som varit orsaken. Enligt Försäkringskassans och Arbetsmiljöverkets registeruppgifter har överenstämmelsen mellan anmälda och godkända arbetsskador ökat över tid (se figur 4.27). Det följer utvecklingen där Försäkringskassan godkänner en allt större andel arbetsskador.

0 800 1600 2400 3200 4000

0

5000 10000 15000 20000 25000

Kvinnor anmälan Män anmälan Kvinnor beslut Män beslut

Figur 4.27 Antal arbetsskadeprövningar där skadan också har anmälts och andelen godkända arbetsskador

Källa: Egen bearbetning av Arbetsmiljöverkets och Försäkringskassans registeruppgifter. Anm.: Vänster axel och staplarna visar antalet arbetsskadeprövningar. Höger axel och linje visar andelen godkända arbetsskador.

En arbetsskadeprövning är komplicerad. Det är därför förväntat att inte alla skador som anmäls sedan godkänns som arbetsskada av Försäkringskassan. Anmälningarna visar, trots andelen skador som inte godkänns som arbetsskada, på fall där den försäkrade har haft anledning att tro att skadan är en arbetsskada. Om den försäkrade då gör en tillräcklig inkomstförlust borde den försäkrade ansöka om livränta. Ansökningarna om livränta borde då inte minska mer än anmälningarna av arbetsskador.

Andra arbetsmiljöindikatorer ger en blandad bild men visar inte på förbättringar som kan förklara minskningen av antalet livränteansökningar

Enligt SCB:s statistik från Undersökningarna av levnadsförhållanden (ULF) har den fysiska arbetsmiljön på flera sätt förbättrats mellan 2002 och 2020.66 Exempelvis har andelen förvärvsarbetare som uppger att de utsätts för buller i arbetet minskat med totalt 8,5 procentenheter. Även de som uppger att de utför tunga lyft har minskat med

66 Statistiska Centralbyrån (SCB) (2021), Arbetsmiljö 1980–2020, Levnadsförhållanden 2021:3.

0% 10% 20% 30% 40% 50% 60% 70% 80%

0 200 400 600 800 1000 1200 1400 1600 1800 2000

2 00 5

2 00 7

2 00 9

2 01 1

2 01 3

2 01 5

2 01 7

2 01 9

2 02 1

2 00 5

2 00 7

2 00 9

2 01 1

2 01 3

2 01 5

20 17

2 01 9

2 02 1

Kvinnor

Män

Bifall Ej arbetsskada Undantag Andel godkända skador

8,5 procentenheter medan de som uppger att de utsätts för kraftiga skakningar eller vibrationer i sitt arbete har minskat marginellt. Samtidigt är andelen personer som anger att arbetet innefattar upprepande och ensidiga rörelser oförändrad medan stillasittande arbeten ökat med 10,5 procentenheter. Ökningen är störst bland kvinnor.

Figur 4.28 Andelen förvärvsarbetande som anser sig utsatta för olika fysiska arbetsmiljörisker

Utveckling mellan 2002 och 2020

Källa: SCB, Arbetsmiljö 1980–2020 (ULF).

Den psykosociala arbetsmiljön har en mindre tydlig utveckling. Andelen som uppger att deras arbete är psykiskt krävande har i huvudsak ökat fram till 2016/2017 för att därefter minska något. Den största ökningen under perioden är på 4,7 procentenheter. Andelen som uppger att de får litet stöd i sitt arbete har också ökat, men marginellt, för att 2020 minska igen till ungefär samma nivå som 2002. De som uppger att de saknar inflytande över förläggningen av sin arbetstid har minskat kontinuerligt mellan 2002 och 2020, totalt med 4,4 procentenheter, medan de som saknar inflytande över planeringen av arbetet tvärtemot har ökat med 2,7 procentenheter. Bland dessa vanliga indikatorer på en bra psykosocial arbetsmiljö är alltså förändringarna små och pekar åt olika håll.

0% 10% 20% 30% 40% 50%

2002-03 2004-05 2008-09 2010-11 2012-13 2016-17 2020

Buller

Tung lyft

Vibrationer m.m. Stillasittande Ensidiga rörelser m.m.

Figur 4.29 Andelen förvärvsarbetande som anger sig utsatta för olika psykosociala arbetsmiljörisker

Utveckling mellan 2002 och 2020

Källa: SCB, Arbetsmiljö 1980–2020 (ULF).

Sammantaget går det utifrån SCB:s statistik inte att se någon tydlig förbättring av arbetsmiljön under den period som föranledde minskningen av antalet livränteansökningar. Den fysiska arbetsmiljön har utvecklats mot färre potentiella risker på grund av tunga lyft och buller, men däremot mot en möjlig ökad risk på grund av stillasittande arbete. Indikatorer för den psykosociala arbetsmiljön visar också motstridiga resultat. Det är inget som tyder på att den psykosociala arbetsmiljön tydligt förbättrats. Den förbättring som ändå kan ha skett är inte stor nog att förklara den drastiska minskningen av antalet livränteansökningar och antalet beviljade livräntor. Den generella utvecklingen skulle däremot kunna bidra till att förklara den ökade andelen livränteansökningar för psykiska besvär.

Afa Försäkring godkänner allt fler arbetsskador

Även Afa Försäkrings statistik kan användas för att värdera arbetsmiljön och antalet arbetsskador. Afa kan ge ersättning för arbetsskada i fler situationer än vad Försäkringskassan kan genom arbetsskadeförsäkringen. Det innebär att Afa har statistik över fler arbetsskador än Försäkringskassan och då särskilt över olycksfallsskador. Till skillnad från Arbetsmiljöverket har Afa prövat sambandet mellan skadan

0% 10% 20% 30% 40% 50%

2002/03 2004/05 2008/09 2010/11 2012/13 2016/17 2020

Psykiskt ansträngande Saknar inflytande över tid Saknar inflytande över planering

och arbetet vilket minskar risken för att statistiken innehåller skador som inte har samband med arbetet. Eftersom en anmälan till Afa kan ge rätt till ersättning kan även incitamenten att anmäla arbetsskador vara högre än vad det är att anmäla dem till Försäkringskassan och i förlängningen Arbetsmiljöverket.

Statistiken från Afa visar inte några tecken på att antalet arbetsskador minskar, utan snarare att de ökat. Kvinnor får mindre antal godkända arbetsskador än män och skillnaden har ökat över tid. En förklaring är att de arbetsskador som oftast verkar drabba kvinnor inte omfattas av Afa Försäkring på samma sätt som andra skador. Kvinnor får däremot fler arbetsskador godkända av Afa till följd av färdolycksfall än män.

Antalet arbetsskador som Afa godkände ökade årligen från 2009, men ökningen mattades av under 2014 (se figur 4.30). Under åren 2014 och 2015 var antalet godkända olycksfallsskador stabilt, ökningen av arbetsskador bestod främst av ett något större antal godkända färdolycksfallsskador. Under 2016 och 2017 ökade antalet och det hade enligt Afa samband med att sysselsättningen och antalet arbetade timmar också ökade.

Enligt Afa godkände de fler färdolycksfallsskador som inträffat under 2019 och ökningen ska ha varit tydligast under vintermånaderna. Afa bedömer att det berodde på att vintern var snörik.

Figur 4.30 Afa antal godkända arbetsskador fördelat på typ av exponering

Källa: Afa Försäkring (2021), rapport F7060, s. 19.

0

10000 20000 30000 40000

2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019

Kvinnor olyckor Kvinnor annan skadlig Kvinnor färdolyckor Män olyckor Män annan skadlig Män färdolyckor

Eftersläpningen i redovisningen av arbetsskador kan särskilt bidra till det låga antalet godkända skador till följd av annan skadlig inverkan för kvinnor de senare åren. Inom gruppen som har utsatts för annan skadlig inverkan är psykiska sjukdomar vanligast bland kvinnor. Innan Afa kan pröva dem behöver de vara godkända av Försäkringskassan vilket i praktiken innebär att de behöver ha gett rätt till livränta. Grundkraven för rätt till livränta bidrar till ytterligare eftersläpning. Det är vanligare att män drabbas av skador som finns med på ILO-listan och de skadorna kan Afa pröva utan att Försäkringskassan har godkänt dem.

4.2.3. Förändrade hälsofaktorer i befolkningen förklarar inte livräntans utveckling

Syftet med livränta är att kompensera för inkomstbortfall som orsakas av mer långvarig nedsättning av förvärvsförmågan till följd av sjukdom. En möjlig förklaring till variationen i antalet ansökningar om livränta skulle därför kunna vara förändringar i befolkningens hälsa. I en befolkning där hälsan förbättrats över tid är det rimligt att anta att färre personer har behov att ta del av förmåner vid långvarigt nedsatt arbetsförmåga till följd av skador och sjukdom. Men även om hälsan sammantaget har förbättrats i befolkningen förekommer det hälsoskillnader mellan olika grupper. Det kan därför finnas fler som skadas och drabbas av dålig hälsa som leder till en långvarigt nedsatt arbetsförmåga. Den generella hälsoutvecklingen säger till exempel inget om förbättring av arbetsmiljö i de mest riskutsatta arbetena. För att finna förklaringar till variationer i inflödet till livräntan är det därför viktigt att studera utvecklingen av hälsan hos de i befolkningen som mår sämst.67

Självskattad hälsa och mortalitet är två vanliga mått på folkhälsa. Beräknat utifrån dessa två mått har befolkningens hälsa generellt sett förbättrats mellan 2004 och 2022. Förbättringen är däremot så pass liten att den har liten eller ingen förklaringskraft för den minskning med 86 procent av antalet livränteansökningar som skett under samma period.

67 Jfr SOU 2021:69, s. 301.

Självskattad hälsa

Enligt Folkhälsomyndigheternas undersökning Hälsa på lika villkor 2022 upplever över 70 procent av Sveriges befolkning att de har ett gott allmänt hälsotillstånd och andelen med bra eller mycket bra hälsa har ökat med drygt 6 procentenheter sedan 2004.

Andelen som uppger dålig eller mycket dålig fysisk hälsa har varierat mellan 5 och 7,5 procent av befolkningen under åren 2004–2022. Äldre rapporterad sämre fysisk hälsa än yngre, men andelen minskade bland äldre medan den ökade något bland 16–29-åringar. För befolkningen som helhet fanns dock ingen tydlig trend och andelen som uppgav dålig eller mycket dålig fysisk hälsa var i samma storleksordning såväl 2022 som 2004.68

Samtidigt har den psykiska ohälsan ökat. En större andel kvinnor än män samt fler unga än äldre uppger att de har ett nedsatt psykiskt välbefinnande. Sedan 2006 har andelen som uppger att de har lätta eller svåra besvär av ängslan, oro eller ångest ökat med 9 procent bland kvinnor och med 5 procent bland män. Vad gäller den psykiska ohälsan går det alltså att se en tydlig trend med en ökning under det senaste decenniet, bland såväl män som kvinnor och i samtliga utbildningsgrupper. Andelen som uppger nedsatt psykiskt välbefinnande är störst bland de yngre och har ökat i alla åldersgrupper utom den äldsta. Andelen av de som får livränta till följd av psykiska diagnoser har också ökat vilket vi tidigare har beskrivit (se avsnitt 4.1.4). Motsvarande ökning av psykiska diagnoser har skett för försäkrade som har beviljats sjukersättning.69

Utbildningsnivå har också stor betydelse för hälsan. År 2021 var andelen personer 25–84 år som uppgav en bra eller mycket bra hälsa 81 procent bland personer med eftergymnasial utbildning jämfört med 60 procent bland personer med förgymnasial utbildning.70

Mortalitet

Mortaliteten är en indikator på det allmänna hälsotillståndet i befolkningen. Till skillnad från den självskattade hälsan är mortalitet ett mått som visar på hälsoutvecklingen utifrån ett längre tidsperspek-

68 https://www.folkhalsomyndigheten.se/folkhalsorapportering-statistik/om-varadatainsamlingar/nationella-folkhalsoenkaten. 69 Jfr SOU 2021:69, s. 302. 70 Folkhälsomyndigheten, Öppna data, Självskattad hälsa.

tiv. Antalet som dör i Sverige varje år har legat på en relativt stabil nivå sedan 2004, runt 90 000 personer. Ett undantag är 2020 då Covid-19pandemin bidrog till en ökad mortalitet som uppgick till något över 98 000 personer.

Särskilt relevant för att förstå hälsan bland förvärvsarbetande är att se på utvecklingen av den förtida dödligheten. Under perioden 2006–2020 har en kontinuerlig nedgång av den förtida dödligheten skett bland både kvinnor och män i åldrarna 15–64 år, med undantag för 2020. När hänsyn togs till ålder, utbildningsnivå, födelseland och län var nedgången under perioden som helhet 17 procent bland män och 13 procent bland kvinnor. Totalt sett sjönk den förtida dödligheten med 16 procent under perioden. Det är fler män än kvinnor som dör i förtid. Personer med lägre utbildning är också kraftigt överrepresenterade. Förtida dödlighet beror i två av tre fall på hjärtkärlsjukdom, cancer, kronisk luftvägssjukdom och diabetes. En annan viktig orsak till förtida död är yttre orsaker, det vill säga skador och förgiftningar med dödlig utgång som kan vara avsiktligt självtillfogade, som har skett till följd av olyckshändelse eller som orsakats av övergrepp av annan person.71

Några tusen av de dödsfall som inträffar varje år är arbetsrelaterade. Till största del handlar det om annan skadlig inverkan och där är uppskattningarna osäkra (se avsnitt 15.5.5). Antalet dödsolyckor i arbetet ligger på en relativt låg nivå i jämförelse med de dödsfall som sker på grund av annan skadlig inverkan. Sedan 2004 har antalet dödsolyckor varierat mellan 75 och 24. Det skedde en viss uppgång mellan 2004 och 2009 men på längre sikt ingår dessa år i en kontinuerlig nedgång av antalet dödolyckor i arbetet (se avsnitt 15.5.1). Enligt Arbetsmiljöverkets uppskattningar minskar risken för arbetsrelaterade dödsfall generellt med undantag för dödsfall orsakade av stress.72

Hälsoutvecklingen kan sammantaget inte förklara livränteutvecklingen

Sammanfattningsvis har befolkningens hälsa generellt sett förbättrats. Något fler än tidigare uppger att deras hälsa är god eller mycket god. Det är även färre som dör i förtid och skillnaden mellan män och

71 Folkhälsomyndigheten, Öppna data, Förtida dödlighet. 72 Arbetsmiljöverket (2019), Medicinska kontroller i arbetslivet. AFS 2019:3, s. 29.

kvinnor minskar. Den andel som uppgav dålig eller mycket dålig fysisk hälsa var i samma storleksordning såväl 2022 som 2004. Samtidigt syns en ökning av andelen som uppger att de har psykisk ohälsa, framför allt bland kvinnor och unga. Utvecklingen tyder på en förändring av folkhälsan, där psykiska besvär ökar även om den allmänna hälsonivån förbättras.

Det går alltså inte utifrån folkhälsans utveckling att förklara det sen 2005 kraftigt minskade antalet livränteansökningar. Utvecklingen skulle snarare kunna förväntas leda till en ökning av antalet livränteansökningar på grund av psykiska diagnoser. Men i stället har antalet minskat kraftigt mellan 2005 och 2022 (se avsnitt 4.1.7, figur 4.23).

4.2.4. Bristande generell kunskap om arbetsskadeförsäkringen kan inte förklara minskningen av antalet ansökningar

I direktiven till vår utredning anges att det sedan den tidsbegränsade sjukersättningen togs bort inte finns någon given tidpunkt vid vilken frågan om livränta aktualiseras.73 Detta har ökat kraven på den enskilda individen att ansöka om livränta när denne anser att förmågan att skaffa sig inkomst genom arbete kan antas vara nedsatt i minst ett år framåt till följd av en arbetsskada. Även i fall där de försäkrade behöver byta arbete på grund av en arbetsskada och får en lägre inkomst än tidigare kan bristande kunskap om regelverket medföra att människor inte ansöker om livränta.

En lösning på det skulle kunna vara att Försäkringskassan och andra aktörer blir bättre på att ge generell information om möjligheten att ansöka om livränta. Men vi menar att det inte kommer lösa problemet. Dels berodde inte det högre antalet ansökningar innan 2008 på kunskapen om arbetsskadeförsäkringen. Dels har Försäkringskassan genomfört ett flertal informationssatsningar som inte löst problemet.

73 Dir. 2021:116.

Kunskapen om arbetsskadeförsäkringen var låg redan innan minskningen 2008

Allmänheten hade inte kännedom om att Försäkringskassan administrerar arbetsskadeförsäkringen under den period då antalet beslut var högre än i dag (se figur 4.31).

Figur 4.31 Allmänhetens kännedom om att Försäkringskassan ansvarar för och betalar ut pengar inom olika förmåner

Källa: Försäkringskassans årsredovisning 2007, s. 122. Anm.: Arbetsskad. står för arbetsskadeersättning/livränta/arbetsskada, Funktionsneds. står för bidrag/pengar till funktionsnedsatta, Föräldraförs. står för pengar till föräldralediga/vård av sjukt barn/pappadagar medan Rehab står för Samordnad rehabilitering.

Försäkringskassan har genomfört flera informationsinsatser utan resultat

Försäkringskassan har genomfört ett flertal åtgärder för att öka den generella informationen om arbetsskadeförsäkringen och rätten till livränta. Dessa har inte lett till fler ansökningar om livränta.

En del av uppdraget till Utredningen om en mer jämställd och rättssäker försäkring vid arbetsskada var att se över hur det kan förhindras att människor gör rättsförluster på grund av att det inte prövas om en skada är en arbetsskada.74 Enligt utredningen hade Försäkringskassan genomfört flera åtgärder för att göra arbetsskadeförsäkringen mer känd och Försäkringskassans tillämpning mer förutse-

74 Dir. 2016:9.

0% 20% 40% 60% 80% 100%

2001 2004 2005

2006 2007

Arbetsskad. Sjukpenning Föräldraförs. Barnbidrag Pension Underhåll Bostadsbidrag Funktionsneds. Rehab

bar. Åtgärderna utfördes inom ramen för det interna projektet En

enklare arbetsskadeförsäkring och projektet hade avslutats december

2016. Bland annat hade myndigheten – förändrat ansökningsblanketten om livränta på så sätt att grundkraven om inkomstförlust och varaktighet tydligare framgår – tagit fram ett gemensamt frågebatteri till utredarna om varaktighet som stöd när läkarintygen inte är tillräckliga och utredarna därför behöver komplettera med frågor till behandlande läkare – tagit fram ett skriftligt material till kundcenter med vanliga frågor och svar om arbetsskadeförsäkringen så att även Försäkringskassans kundcenter ska kunna ge korrekt information till de försäkrade på ett tidigare stadium – gjort förändringar på Försäkringskassans hemsida där det har förtydligats när det är lämpligt att ansöka och vad som krävs för att livränta ska kunna beviljas.75

Dessa åtgärder ledde inte till att fler personer ansökte om livränta. Fram till och med 2016 ökade antalet beslut om livränta. Det kan ha berott på att Försäkringskassan under perioden 2012–2013 hade informatörer som arbetade med att utveckla kunskapen om arbetsskadeförsäkringen. Informatörerna arbetade både internt mot sjukförsäkringshandläggarna och externt mot exempelvis fackföreningar.76 Även om antalet ansökningar ökade då, verkar det som att personerna ansökte vid fel tillfälle eftersom avslagen på grund av att grundkraven inte var uppfyllda då också ökade. När Försäkringskassan inom ramen för projektet En enklare arbetsskadeförsäkring i stället fokuserade på att förklara grundkraven tydligare sjönk antalet ansökningar.

Däremot har andelen ansökningar som leder till arbetsskadeprövning ökat något efter 2016. De åtgärder som Försäkringskassan vidtog inom ramen för projektet En enklare arbetsskadeförsäkring handlade om att göra grundkraven tydligare för de försäkrade. Att både antalet ansökningar och andelen som avslogs till följd av grundkraven minskade skulle kunna bero på att Försäkringskassans information bidrog till ett minskat antal ansökningar från personer som inte uppfyllde grundkraven. Efter 2017 har andelen avslag till följd av

75SOU 2017:25, s. 228. 76 ISF 2015:14, s. 67–68.

grundkraven legat still på cirka 60 procent samtidigt som ansökningarna fortsatt minska trots de ytterligare åtgärder som Försäkringskassan vidtagit.

År 2019 lanserade dessutom Försäkringskassan tillsammans med Afa Försäkring webbplatsen arbetsskadeguiden.se för den som råkar ut för en arbetsskada. Syftet är att kortfattat informera och guida den som skadas på arbetet kring när, hur och vad det går att få för ersättning vid arbetsskada. Än så länge har informationssatsningen inte gett effekt i form av fler ansökningar om livränta, utan antalet har fortsatt att minska.

Den fackliga anslutningsgraden har minskat och kan ha försämrat möjligheterna att nå ut med information till enskilda

Enskilda försäkrade kan få information om arbetsskadeförsäkringen och hjälp med anmälan och ansökan också från andra aktörer än Försäkringskassan. En typisk sådan aktör som har koppling till arbetet är de fackliga organisationerna.

År 2022 (kvartal 1) var 70 procent av samtliga anställda (exkl. heltidsstuderande) fackligt anslutna. Det är vanligare att personer med tjänstemannayrken är med i facket än att de med arbetaryrken är det. Bland arbetare var 61 procent fackligt anslutna och bland tjänstemän 74 procent. Kvinnor var fackligt anslutna i högre grad än män. Bland arbetare var 64 procent av kvinnorna fackligt anslutna jämfört med 58 procent av männen. Bland tjänstemän var andelen 78 procent för kvinnor och 70 procent för män. Facklig anslutning varierade stort mellan olika åldrar. Lägst andel fackligt anslutna var det bland arbetare i åldern 16–24 år varav endast 38 procent var fackligt anslutna. Uppåt i åldrarna ökade den fackliga anslutningen och bland arbetare i åldern 25–29 år var 51 procent fackligt anslutna, bland 30–44-åringar 59 procent och bland 45–64-åringar 73 procent.77

Den fackliga anslutningsgraden har minskat över tid. Utvecklingen har också skiftat inom olika grupper på arbetsmarknaden. Den fackliga anslutningen bland arbetare nådde sin högsta notering i mitten av 1990-talet då 88 procent av arbetarna var fackligt anslutna. Därefter har den fackliga anslutningen i denna grupp minskat med cirka en procentenhet per år till 61 procent år 2022. Den fackliga an-

77 LO (2022), Facklig anslutning år 2022, Facklig anslutning bland anställda efter klass och kön år

1990–2022, s. 2.

slutningen bland arbetare har troligen inte varit lägre än så sedan 1930-talet.78 Den fackliga anslutningsgradens minskande trend har under senare år avtagit något för arbetarkollektivet och planat ut för tjänstemänkollektivet (se figur 4.32).

Figur 4.32 Facklig anslutning

Källa: LO.

Det kan inte uteslutas att den minskade anslutningsgraden och den minskade fackliga närvaron på arbetsplatserna kan ha påverkat den riktade informationen om arbetsskadeförsäkringen till enskilda, i den mån fackförbunden står för denna information. Eftersom en ansökan om livränta förutsätter kunskap om försäkringen hos enskilda kan detta i förlängningen därmed också ha påverkat antalet ansökningar om livränta. Detta utgör en förklaringsmodell som inte minst brukar lyftas fram av fackförbunden själva. På arbetsplatser där det helt saknas facklig närvaro kommer enskilda att ha svårt att få extern information om arbetsskadeförsäkringen. Detta blir särskilt problematiskt om också arbetsgivaren saknar kunskap om arbetsskadeförsäkringen. En närliggande faktor är den kunskap om arbetsskadeförsäkringen som finns internt inom fackföreningarna. Förutom närvaro på arbetsplatserna krävs också att de fackliga representanterna, inklusive skyddsombud, har tillräcklig kunskap om arbetsskadeförsäkringen. Det är en förutsättning för att de ska kunna ge korrekt information samt informera de försäkrade när det exempelvis är rätt läge att göra en ansökan.

78 LO (2022), s. 2.

0% 20% 40% 60% 80% 100%

Arbetare Tjänstemän

Det är svårt att närmre värdera betydelsen av minskad facklig anslutningsgrad och minskad närvaro på arbetsplatserna för livräntans utveckling. Som vi beskriver i avsnitt 4.1.5 är det framför allt kopplingen till sjukförsäkringen som haft betydelse för utvecklingen. Kunskapen om försäkringen hos enskilda försäkrade var som sagt också låg även när ansökningarna var många fler. Därför är kunskapen av underordnad betydelse oavsett om denna kommer från fackligt eller annat håll.

4.2.5. Förändringar av arbetsskadeförsäkringen kan inte förklara minskade antalet beviljade livräntor

Arbetsskadeförsäkringen har inte förändrats i några avgörande avseenden sedan 2008. Däremot kan den minskning av livränteansökningar som började innan 2005 ha påverkats av förändringar av arbetsskadeförsäkringen 2003. Då förändrades grundkraven för rätt till livränta och det infördes ett krav på att den försäkrade skulle ansöka om ersättning från arbetsskadeförsäkringen.

Grundkraven för rätt till livränta anpassades till det varaktighetskrav som fanns för rätt till sjukersättning (se avsnitt 4.10 om livräntans koppling till sjukförsäkringen). Tidigare var kravet för rätt till livränta att sjukdomen som hade orsakats av skadan hade upphört. Syftet med förändringen var att underlätta prövningen av rätten till livränta och att prövningarna skulle ske tidigare.79 Vi har inte funnit något som talar för att det tidigare kravet hade motverkat det minskade antalet beviljade livräntor efter 2008. Förändringen av varaktighetskravet lär om något ha inneburit att det blev lättare att uppfylla livräntans grundkrav. Med det gamla kravet om att sjukdomen skulle ha upphört kunde livränta exempelvis inte beviljas om den försäkrade under tid med det dåvarande sjukbidraget genomgick medicinsk rehabilitering med inriktning på återgång i arbete.80

Införandet av kravet på ansökan 2003 kan potentiellt ha haft större inverkan på minskningen av antalet beviljade livräntor. Innan 2003 skulle Försäkringskassan på eget initiativ pröva den försäkrades rätt till ersättning från arbetsskadeförsäkringen. Det ansågs vara en otydlig ordning som kunde innebära oklarheter kring om den försäkrade

79Prop. 2001/02:81, s. 49 och 55. 80RÅ 1998 ref. 5 och RÅ 1999 not. 39.

ville ha ersättning eller inte. Därför infördes ett krav på ansökan.81Förändringen kan ha inneburit att det innan 2003 fanns typ av livränteprövningar som Försäkringskassan fångade upp utan impuls från den försäkrade själv, som efter 2003 inte ledde till en prövning eftersom den försäkrade inte inkom med en ansökan. Samtidigt följer minskningen av ansökningar om livränta minskningen av nybeviljade sjukersättningar fram till 2008 (se avsnitt 4.1.5). Kravet på ansökan verkar därför inte ha haft en avgörande effekt på minskningen av antalet beviljade livräntor. Vi menar samtidigt att det inte är uteslutet att kravet på ansökan var en bidragande orsak eftersom Försäkringskassan tidigare hade ett större ansvar för att identifiera de försäkrade som kunde ha rätt till livränta.

4.2.6. Utvecklingen av rättspraxis förklarar inte de minskade livränteansökningarna eller den ökade andelen avslag utifrån grundkraven

De rättsfall från Högsta förvaltningsdomstolen som har avgjorts under den period som vi beskriver utgör enligt vår uppfattning inte en rimlig förklaring till de minskade ansökningarna om livränta. Inte heller kan utvecklingen av rättspraxis förklara den ökade andelen livränteärenden där avslag sker med stöd i grundkraven och där en arbetsskadeprövning inte genomförs.

Av HFD:s generella uttalanden i dessa avgöranden, samt till viss del av utgången i målen, kan vi konstatera att HFD har preciserat flera av de begrepp som är aktuella för tillämpningen av regelverket och uttalat bland annat vilka faktorer som ska beaktas vid bedömningen av om en skada är en arbetsskada. Rättsfallen har generellt inneburit en neutral eller för enskilda generös tolkning av regelverket, snarare än motsatsen. Inget enskilt avgörande bedöms kunnat ha en avgörande effekt på antalet ansökningar om livränta.

81Prop. 2001/02:81, s. 5154.

Avgöranden för ett mer rättvisande inkomstunderlag i generösare riktning

Flera avgöranden har utökat möjligheten för enskilda att få rätten till livränta prövad och möjligheterna för att en arbetsskadeprövning ska genomföras. I RÅ 2010 ref. 12 konstaterade HFD att livränta kan beviljas även en försäkrad som har sjukpenning och att rätten till livränta inte är beroende av om sjukersättning eller aktivitetsersättning faktiskt har beviljats.

I några avgöranden har HFD redogjort för vikten av ett rättvisande inkomstunderlag och har härvid utvidgat möjligheterna för enskilda att få livränteunderlaget fastställt till ett högre belopp än enligt huvudregeln.82 I HFD 2018 ref. 49 var frågan om det fanns särskilda skäl att använda en högre inkomst som livränteunderlag än den försäkrades sjukpenninggrundande inkomst vid den tidpunkt då livränta första gången kunde lämnas. HFD menade, bland annat utifrån livräntereglernas syfte att kompensera för den inkomstförlust som en arbetsskada har gett upphov till oavsett när i tiden den har inträffat, att ett högre livränteunderlag än den försäkrades SGI kunde användas om det gått avsevärd tid från det att den försäkrade utsatts för skadlig inverkan i arbetet.

I rättsfallet har HFD frångått uppfattningen i förarbetena att minskningen av SGI ska bero på minskad arbetsförmåga för att bestämmelsen ska vara tillämplig. Rättsfallet öppnar för större möjligheter för enskilda att ansöka om och beviljas livränta också när deras inkomstförlust inte är tillräcklig enligt huvudregeln. Därmed bör också förutsättningarna för att fler försäkrade ska bedömas uppfylla grundkraven och få en arbetsskadeprövning ha förbättrats efter rättsfallet.

Andra mål som berör frågan om ett rättvisande inkomstunderlag är HFD 2013 ref. 58 där det fastslås att semesterlön eller semesterersättning inte ska beräknas enligt schablon och HFD 2018 ref. 5 där det fastslås att livränteunderlaget ska fastställas vid tidpunkten då villkoren för livränta första gången är uppfyllda.

82 Huvudregeln i 41 kap. 11 § SFB stadgar att livränteunderlaget motsvarar den försäkrades SGI vid den tidpunkt från vilken livräntan första gången ska lämnas.

Några rättsfall kan ha påverkat utvecklingen i riktning mot en högre andel avslag utifrån grundkraven

Bestämmelsen i 42 kap. 12 § SFB innebär att frågan om den försäkrade har fått en arbetsskada ska prövas endast i den utsträckning det behövs för att bestämma arbetsskadeersättning. Rättsfallet HFD 2013 ref. 2 klargjorde att prövningen av förutsättningarna för rätt till livränta inte måste ske i viss ordning.83 Försäkringskassan anger i sin vägledning att en arbetsskadeprövning bara ska göras om det behövs för att bestämma ersättning.

Avgörandet kan på kort sikt ha haft viss effekt på andelen livränteärenden där avslag sker på grund av att grundvillkoren inte är uppfyllda. Efter HFD:s avgörande ökade antalet avslag som berodde på grundkraven i livränteärenden något (se avsnitt 4.1.4 och figur 4.8). Det kan bero på att arbetsskadeprövningar dessförinnan gjordes också i en del fall där den försäkrade inte gjort erforderlig inkomstförlust, vilket kan ha berott på okunskap hos handläggare eller att ordningsföljden inte varit tillräckligt klart uttryckt i Försäkringskassans vägledning.

Andra rättsfall som i viss mån kan ha påverkat antalet ansökningar är de som avgör under vilka omständigheter en sak som prövats kan prövas igen. HFD slog i HFD 2016 ref. 83 fast att en fråga som har prövats av Försäkringskassan i ett lagakraftvunnet beslut inte kan prövas på nytt.84 Detta kan möjligen ha haft effekt på antalet livräntebeslut, om än marginell sådan, genom att antalet ansökningar för samma skada minskat eller avvisats.

Avgöranden som avser arbetsskadeprövningen bedöms inte nämnvärt ha påverkat livräntans utveckling

Några avgöranden från HFD har rört vilka faktorer som ska beaktas vid en arbetsskadeprövning, samt klargöranden vilken medicinsk kunskap som krävs och kunskapsläget för den aktuella skadan. I RÅ 2010 ref. 101 berördes psykiska skador, i RÅ 2010 ref. 36 whiplash efter olycksfall i trafik och i HFD 2011 ref. 26 myalgi (smärta) i axel. Avgörandena har visat att erforderlig kunskap finns för många skador,

83 I den överklagade domen från Kammarrätten i Jönköping hade uttalats att frågan om skadan är en arbetsskada ska avgöras innan frågan om grundkraven är uppfyllda prövas. 84 Jfr även HFD 2013 ref. 68 och RÅ 2002 ref. 61.

särskilt avseende psykiska skador. De bedöms inte utgöra en förklaring till livräntas utveckling. Om något bör rättsfallen ha kunnat påverka antalet ansökningar i en riktning där fler skulle ansöka, men någon sådan effekt har vi inte kunnat iaktta.

Avgöranden om olycksfall i arbetet bedöms ha haft endast marginell effekt på antalet ansökningar om livränta

Några avgöranden från HFD har handlat om under vilka omständigheter olycksfall ska omfattas av arbetsskadeförsäkringen. Det handlar bland annat om olycksfall under lunch på internatkurs (RÅ 2010 ref. 85), fikapaus i samband med arbete (RÅ 2007 ref. 1), måltidsuppehåll (HFD 2019 ref. 19). Andra fall har rört olycksfall under färd mellan hemmet och arbetsstället (HFD 2018 ref. 73) samt olycksfall under friskvård (HFD 2020 ref. 4) och under arbetstid i hemmet (HFD 2023 ref. 22). Avgörandena har främst rört ersättning för tandskador och inte livränta. De bedöms vara av vikt för avgörandet i enskilda fall där frågan gällt om det inträffade skett i arbetet eller inte, men bedöms inte ha haft mer än marginell påverkan på livräntans utveckling.

Frågan om analys av rättstillämpningen i underrätt

Inom ramen för denna utredning har vi undersökt och redogjort för avgöranden från kammarrätt och förvaltningsrätt endast i begränsad utsträckning och då endast om avgörandet rört någon specifik fråga. Vi har således inte gjort någon generell genomgång eller analys av underrättspraxis, eller i hur stor utsträckning Försäkringskassans beslut om livränta ändras i underinstanserna. Högsta förvaltningsdomstolen är prejudikatinstans i frågor som rör socialförsäkringen. Det är därmed avgöranden från HFD som bestämmer hur regelverket ska uttolkas. HFD tar som huvudregel endast upp mål till prövning om det har betydelse för ledningen av rättstillämpningen.

Det kan alltså vara så att rättstillämpningen i underrätt har blivit striktare under perioden. I sammanhanget bör dock poängteras att få försäkrade får anses känna till utvecklingen av rättspraxis och låter sitt agerande styras utifrån denna (se även avsnitt 4.2.4 om kunskapen hos enskilda). Vi vill även poängtera att frågan huruvida Försäkrings-

kassans tillämpning är korrekt utifrån ett rättsligt perspektiv inte heller har undersökts inom ramen för denna utredning. Det är prejudicerande avgöranden från HFD som ska påverka myndighetens rättsliga tolkning och tillämpning och det är därmed denna rättspraxis som vi huvudsakligen har analyserat vid slutsatsen att det inte finns en rättslig praxis som motiverar livräntans utveckling och riktningen mot allt större andel avslag i livränteärenden som motiveras med grundkraven.

4.3. Varaktighetskravet leder till att livräntan inte fyller avsedd funktion

Förändringarna inom sjukförsäkringen har inneburit att det blivit för svårt för arbetsskadade personer att uppfylla varaktighetskravet för livränta. Framför allt har det blivit för svårt för arbetsskadade att veta när de ska ansöka om livränta. Syftet med införandet av varaktighetskravet 2003 var att det skulle göra det lättare att få en arbetsskadeprövning och att det helst skulle ske inom ett år efter det att skadan visat sig.85 Det har inte infriats. Varaktighetskravet utgör enligt oss i stället det största hindret för att livränta ska fylla sin funktion att ge arbetsskadade ersättning för mer varaktiga inkomstförluster.

Förändringarna av regelverket för sjukersättning 2008, där bland annat möjligheten till tidsbegränsad sjukersättning togs bort, har i flera sammanhang lyfts fram som en förklaring till livräntans utveckling. Våra analyser tyder dessutom på att varaktighetskravet även innan förändringarna av sjukförsäkringen 2008 brast i sin funktion. Redan innan 2008 tog det lång tid för de försäkrade att få en arbetsskadeprövning. Enligt våra uppskattningar har det också varit en stor andel av de som fått avslag på grund av varaktighetskravet som efter beslutet gjort en tillräcklig inkomstförlust. Samtidigt går det inte att göra djupare analyser av frågan eftersom Försäkringskassan skapade nuvarande register över arbetsskadebeslut först 2005. Fokus i vår analys här kommer därför vara perioden från och med 2005.

85Prop. 2001/02:81, s. 4851.

4.3.1. Ettårskravet har haft en annan funktion inom sjukförsäkringen

Ett argument för att nuvarande varaktighetskrav borde vara funktionellt inom arbetsskadeförsäkringen är att det länge användes inom sjukförsäkringen. Fram till 2008 hade regelverket sjukersättning samma varaktighetskrav som livränta (se avsnitt 4.1.5) och för aktivitetsersättning gäller det fortfarande. Men varaktighetskravet har haft en annan funktion inom sjukförsäkringen än inom arbetsskadeförsäkringen vilket vi går igenom nedan.

Det var Försäkringskassan som tog initiativ till att bevilja de flesta sjukersättningarna innan 2008

Det var som vi visat möjligt att göra en prognos om nedsatt arbetsförmåga ett år fram i tiden för ett stort antal sjukskrivna personer som innan 2008 beviljades tidsbegränsad sjukersättning. Men det var sannolikt inte sjukvården som självständigt identifierade de sjukskrivna personer som hade rätt till tidsbegränsad sjukersättning. I stället var det oftast Försäkringskassan som på eget initiativ bytte ut den försäkrades sjukpenning mot sjukersättning.

Sjukersättning kan beviljas personer utan att de har ansökt om det.86 Om någon exempelvis har sjukpenning ska Försäkringskassan pröva om sjukpenningen ska bytas ut mot sjukersättning även om den försäkrade inte ansökt om det. Det innebär att Försäkringskassan aktivt ska identifiera sjukskrivna personer som uppfyller kraven för sjukersättning. Innan förändringarna 2008 innebar regelverket att Försäkringskassan aktivt letade efter personer som uppfyllde kravet på att arbetsförmågan kunde vara nedsatt minst ett år. Det fanns dessutom en tydlig politisk styrning med fokus på att sjukpenning skulle bytas ut mot sjukersättning efter ett års sjukskrivning. Exempelvis infördes ett lagkrav den 1 juli 2003 på att Försäkringskassan senast ett år efter sjukanmälningsdagen skulle ha utrett om det fanns förutsättningar för ett utbyte.87

Efter regelförändringarna 2008 utreder Försäkringskassan sällan om de sjukskrivnas arbetsförmåga kan antas vara nedsatt minst ett år framåt i tiden. Det är numer bara aktuellt för de försäkrade som

8636 kap. 25 § SFB. 87 Dåvarande 16 kap. 1 § 2 st AFL (SFS 2003:422, prop. 2002/03:89).

inte har fyllt 30 år och kan komma i fråga för aktivitetsersättning. Dessa personer är sällan sjukskrivna för arbetsskador. Antalet så kallade utbytesärenden där Försäkringskassan byter ut sjukpenning mot sjukersättning har minskat drastiskt.

I dag svarar inflödet från sjukpenning till sjukersättning för omkring 40 procent av det totala inflödet till sjukersättningen för personer mellan 19–59 år. Andelen har under den senaste tioårsperioden varierat, men sett i ett längre perspektiv har andelen minskat kraftigt efter 2008. Perioden 2005–2008 svarade inflödet från sjukpenning till sjukersättning i den aktuella åldersgruppen för 75–80 procent av det totala inflödet till sjukersättningen. Den viktigaste orsaken bakom denna utveckling är att antalet utbytesärenden har minskat kraftigt. Därmed har också andelen av inflödet som kommer från sjukpenning minskat dramatiskt.88

Enligt en rättslig kvalitetsuppföljning av Försäkringskassan från 2018 beror inte det minskade antalet utbyten på att myndigheten brister i att identifiera utbyten. Kvalitetsuppföljningen undersökte i vilken utsträckning det i långa sjukfall (minst 450 dagar) fanns förutsättningar att byta ut sjukpenningen mot sjukersättning eller aktivitetsersättning, och i vilken utsträckning ytterligare utredning skulle kunna påvisa förutsättningar för detta. Uppföljningen visade att det i majoriteten av ärenden bedömdes osannolikt att rätten till sådan ersättning skulle vara uppfylld. I hälften av ärendena bedömdes det i princip helt uteslutet. Med andra ord gavs enligt granskningen inget stöd för att ytterligare uppföljning av långa ärenden skulle öka antalet personer som beviljades sjukersättning (eller aktivitetsersättning).89 Eftersom regelförändringarna i juli 2008 påverkat nybeviljande av sjukersättning kraftigare för sjukskrivna personer, har också deras andel av nybeviljad sjukersättning minskat.90

88SOU 2021:69, s. 532. 89 Försäkringskassan, Rättslig uppföljning 2018:1. 90SOU 2021:69, s. 318.

Aktivitetsersättning beviljas främst för andra typer av skador än arbetsskador

Ettårs kravet finns fortfarande kvar inom aktivitetsersättning,91 men där är det ofta fråga om andra typer av skador och sjukdomar än inom arbetsskadeförsäkringen. De försäkrade som beviljas aktivitetsersättning för nedsatt arbetsförmåga har framför allt diagnoser inom gruppen Störningar av psykisk utveckling (kod F80-F89 enligt icd-10) och Beteendestörningar och emotionella störningar (kod F70–F79 enligt icd-10).92 Av naturliga skäl är det vanligare med diagnoser som den försäkrade haft sedan ung ålder och där det finns säkrare kunskap om den framtida utvecklingen av arbetsförmåga.

4.3.2. Sjukvården kan ha fått försämrade möjligheter att ge underlag till bedömningarna av varaktighetskravet

Utvecklingen inom sjukvården har sannolikt också bidragit till att varaktighetskravet blivit ett för hårt krav för att livräntan ska kunna fylla sin funktion att ge ersättning vid inkomstförlust på grund av arbetsskada. Prognoser är generellt svåra att göra. Inom medicin kan det vara särskilt utmanande att i individuella fall göra en prognos om en så komplex bedömning som arbetsoförmåga. Därför är det viktigt att det inte ställs för höga krav på prognoser. Dels får inte tidsrymden vara för lång, dels får det inte finnas för höga krav på tillförlitligheten. Inom arbetsskadeförsäkringen räcker det att inkomstförlusten ska kunna antas bestå minst ett år fram i tiden. Det innebär att det finns utrymme för osäkerhet i bedömningen. Vissa prognoser måste helt enkelt tillåtas slå fel. Annars skulle bedömningen i praktiken bli omöjlig att göra.

Enligt ISF finns det oklarheter om Försäkringskassan har tillämpat varaktighetskravet utifrån att det räcker med att prognosen kan antas (se avsnitt 4.1.6). I stället förekom det att beslut angav att kravet är att prognosen exempelvis ska vara styrkt.93 Och även med utrymme för osäkerhet i bedömningen kan en prognos på så lång sikt som ett år vara svår att göra för läkare eller andra i sammanhanget relevanta

9133 kap. 7 § SFB. 92 Försäkringskassan, Rapport – Nybeviljande av sjukersättning och aktivitetsersättning (Svar på

regeringsuppdrag), dnr 013687-2017, s. 17–20; ISF 2020:9, s. 132.

93 ISF 2019:10, s. 197–198.

professioner. Dessutom kan sjukvården bedöma att en för lång prognos kommer att hindra rehabiliteringen av patienten.

Enligt våra kontakter under utredningen har det framkommit att det sannolikt blivit svårare för sjukvården att göra prognoser av arbetsförmåga på grund av att det blivit mindre vanligt att patienter har en fast läkarkontakt. En läkare som inte känner patienten har sannolikt svårare att avgöra hur länge arbetsförmågan kommer att vara nedsatt.

Enligt Myndigheten för vårdanalys har läkarkontinuiteten sannolikt försämrats över tid. Myndigheten är försiktig i sina tidsjämförelser på grund av förändringar i mätningarna över tid. Men resultaten tyder ändå på det har skett en försämring sedan 2010.

Enligt en rapport från Myndigheten för vårdanalys hade cirka 45 procent av befolkningen en fast läkarkontakt 2010, 55 procent 2013 och 42 procent 2016.94

I en rapport 2020 inkluderade Vårdanalys även andra vårdkontakter än läkare. Enligt de resultaten hade 26 procent av befolkningen en fast läkarkontakt och 15 procent en annan fast vårdkontakt som sjuksköterska på vårdcentralen. Inkluderat sjukhus och specialistmottagningar uppgav hälften av befolkningen att de har en fast kontakt någonstans i vården. Andelen med fast läkarkontakt ökade enligt resultaten med åldern och kvinnor hade oftare en fast läkarkontakt vid en vårdcentral än män. Personer som bor i storstadskommuner hade oftare en fast läkarkontakt vid en vårdcentral än de som bor i mindre kommuner.95

Enligt en rapport från Vårdanalys 2022 hade cirka 30 procent av befolkningen fast läkarkontakt i primärvården. Samtidigt som vårdcentralcheferna angav att cirka 55 procent av deras patienter hade en fast läkarkontakt, var det många primärvårdsläkare som ansåg att de saknade förutsättningar för att ta det ansvar som rollen kräver.96

Det är också tydligt att den svenska läkarkontinuiteten är mycket låg internationellt sett.97 Sverige har fått bland de sämsta resultaten när patienter tillfrågats om vårdpersonal känner till viktig information och patientens medicinska historia samt tillbringar tillräckligt med tid med patienten och förklarar saker på ett sätt som är lätt att förstå.98

94 Vårdanalys, PM 2016:5, s. 35. 95 Vårdanalys, PM 2020:9, s. 8–9. 96 Vårdanalys, PM 2022:5, s. 6. 97 Vårdanalys, PM 2016:5, s. 35. 98 Vårdanalys, PM 2016:5, s. 11.

4.3.3. Det tar lång tid att uppfylla grundkraven för rätt till livränta

Som vi visat har antalet arbetsskadeprövningar minskat drastiskt efter förändringarna av sjukförsäkringen 2008 (se avsnitt 4.1.4). Det tar dessutom lång tid mellan det att en skada inträffar och ansökan för de personer som Försäkringskassan har bedömt uppfyller grundkraven för rätt till livränta.

En anledning till att det nuvarande varaktighetskravet på ett år infördes 2003 var som sagt att arbetsskadeprövningarna skulle ske tidigare, helst inom ett år från det att skadan inträffat.99 Någon sådan effekt kan vi inte se. I stället ökade tiden från skadan till arbetsskadeprövning fram till och med 2011 och det verkar på så sätt som att det blev svårare för de försäkrade att visa att de uppfyllde varaktighetskravet (se figur 4.33). Efter 2011 har tiden minskat något igen, men 2021 tog det i snitt fortfarande nästan 7 år från skada till ansökan för kvinnor och män som Försäkringskassan bedömde uppfylla grundkraven.

I början av tidsperioden har vi inte möjlighet att avgöra om den försäkrade tidigare har fått beslut om livränta, men längre fram i perioden är det möjligt. Första gången de försäkrade får beslut avseende en viss skada är genomsnittstiden mellan skada och ansökningsdatum kortare, men den är fortfarande nästan 6 år för både kvinnor och män 2021.

När genomsnittstiden var som längst kring 2011 var den cirka ett halvår längre för kvinnor än för män. Skillnaden var som störst 2014 då den var cirka 1,5 år längre för kvinnor.

99Prop. 2001/02:81, s. 4851.

Figur 4.33 Antal år i genomsnitt mellan skadedatum och tidpunkt för livränteansökningar som leder till en arbetsskadeprövning

Källa: Egen bearbetning av Försäkringskassans registeruppgifter.

Den minskade genomsnittstiden sedan 2011 mellan skada och ansökan för de personer som Försäkringskassan bedömt uppfylla grundkraven beror framför allt på att tiden minskat för de som får bifall (se figur 4.34). Genomsnittstiden är fortfarande relativt lång för de som får avslag på grund av att Försäkringskassan inte godkänner skadan som arbetsskada.

Figur 4.34 Antal år i genomsnitt mellan skadedatum och tidpunkt för

l

ivränteansökningar som leder till bifall eller att skadan inte godkänns

Källa: Egen bearbetning av Försäkringskassans registeruppgifter.

0 2 4 6 8 10

Kvinnor Kvinnor första Män Män första

0 2 4 6 8 10

2 00 5

2 00 6

20 07

2 00 8

2 00 9

2 01 0

2 01 1

2 01 2

2 01 3

2 01 4

2 01 5

2 01 6

2 01 7

20 18

2 01 9

2 02 0

2 02 1

2 00 5

2 00 6

2 00 7

2 00 8

2 00 9

2 01 0

20 11

2 01 2

2 01 3

2 01 4

2 01 5

2 01 6

2 01 7

2 01 8

2 01 9

2 02 0

2 02 1

Kvinnor

Män

Bifall Ej arbetsskada Bifall första Ej arbetsskada första

Det krävs allt längre sjukskrivningar för att uppfylla grundkraven

Antalet sjukpenningdagar innan livräntebeslut som leder till en arbetsskadeprövning har ökat både för kvinnor och män (se figur 4.35). Ökningen är störst för kvinnor där arbetsskadeprövningen dessutom leder till att skadan godkänns som arbetsskada.

Figur 4.35 Genomsnittligt antal sjukpenningdagar när ersättning betalades ut innan livräntebeslut som ledde till en arbetsskadeprövning

Källa: Egen bearbetning av Försäkringskassans registeruppgifter. Anm.: Vi har haft vissa begränsningar i tillgången till registeruppgifter innan 2000. Därför ha vi begränsat antalet sjukpenningdagar som vi beräknat genomsnitten på till max 5 år.

Samtidigt som antalet sjukpenningdagar har ökat för de försäkrade som får en arbetsskadeprövning har antalet sjukersättningsdagar innan denna typ av livräntebeslut minskat. Det är naturligt på grund av det minskade antalet fall där den försäkrade som ansökt om livränta har haft sjukersättning (se avsnitt 4.1.5, figur 4.15). Minskningen av antalet sjukersättningsdagar är minst för de försäkrade som får avslag på grund av att skadan inte godkänns som arbetsskada. Störst är minskning av antalet för de som får en godkänd arbetsskada. En anledning till skillnaden är att de som får bifall i allt högre utsträckning har haft livränta redan innan beslutet om livränta (se avsnitt 4.1.5). Med andra ord ger gruppen där skadan inte godkänns som arbetsskada en mer rättvis bild av situationen för de försäkrade som får en arbetsskadeprövning. Se figur 4.36.

0 100 200 300 400 500 600 700 800

2 00 5

2 00 6

2 00 7

2 00 8

2 00 9

2 01 0

2 01 1

2 01 2

2 01 3

20 14

20 15

2 01 6

2 01 7

2 01 8

2 01 9

2 02 0

2 02 1

2 00 5

2 00 6

2 00 7

2 00 8

2 00 9

2 01 0

2 01 1

2 01 2

2 01 3

2 01 4

2 01 5

20 16

2 01 7

2 01 8

2 01 9

2 02 0

2 02 1

Kvinnor

Män

Bifall Ej arbetsskada

Figur 4.36 Genomsnittligt antal sjukersättningsdagar när ersättning betalades ut innan livräntebeslut som ledde till en arbetsskadeprövning

Källa: Egen bearbetning av Försäkringskassans registeruppgifter. Anm.: Vi har haft vissa begränsningar i tillgången till registeruppgifter innan 2000. Därför ha vi begränsat antalet sjukersättningsdagar som vi beräknat genomsnitten på till max 5 år.

4.3.4. De försäkrade som får avslag på grund av varaktighetskravet ansöker sannolikt ofta för tidigt

Efter förändringarna i sjukförsäkringen 2008 har försäkrade som fått avslag på grund av varaktighetskravet i genomsnitt ansökt om livränta snabbare efter att skadan skett än vad de gjorde innan 2008. Det gäller både räknat från skadedag till ansökan om livränta och antalet sjukpenningdagar innan ansökan.

Enligt ISF är det otydligt vilket underlag som krävs för att varaktigheten ska godkännas och när under sjukskrivningen som det är lämpligt att ansöka om livränta.100 Våra analysresultat bekräftar det och visar på att det sannolikt är en konsekvens av att varaktighetskravet inte är anpassat till sjukförsäkringens regelverk.

100 ISF 2015:14, s. 71.

0 100 200 300 400 500 600 700

2 00 5

2 00 6

2 00 7

2 00 8

2 00 9

2 01 0

2 01 1

2 01 2

2 01 3

2 01 4

2 01 5

2 01 6

2 01 7

2 01 8

2 01 9

2 02 0

20 21

2 00 5

2 00 6

2 00 7

2 00 8

2 00 9

2 01 0

2 01 1

2 01 2

2 01 3

2 01 4

2 01 5

2 01 6

2 01 7

2 01 8

2 01 9

2 02 0

2 02 1

Kvinnor

Män

Bifall Ej arbetsskada

Tiden mellan skada och ansökan har minskat för de som får avslag på grund av varaktighetskravet

Till skillnad från de försäkrade som får en arbetsskadeprövning har tiden mellan skada och ansökan om livränta minskat för de personer som får avslag på grund av varaktighetskravet. Genomsnittstiden från skadan till ansökan för kvinnor och män som fick avslag på grund av varaktighetskravet var cirka 4 år innan 2009 (se figur 4.37). Minskningen av tiden skedde samtidigt som förändringarna av sjukförsäkringen 2008 då bland annat varaktighetskravet för sjukersättning blev mer restriktivt än för livränta. Det pekar på svårigheterna för de försäkrade att veta när de ska ansöka om livränta.

Minst tid mellan skada och ansökan var det 2010 och sedan dess har tiden ökat något, men den är betydligt kortare än den var innan 2009. Sedan 2012 har genomsnittstiden för kvinnor legat på mellan 2 och 2,5 år medan den för män legat på närmre tre år. Första gången den försäkrade har ansökt om livränta för en viss skada har det som förväntat gått något mindre tid från det att den försäkrade skadade sig, men den genomsnittliga tiden påverkas inte mycket.

Figur 4.37 Antal år i genomsnitt mellan skadedatum och tidpunkt för livränteansökningar som leder till avslag på grund av varaktighetskravet

Källa: Egen bearbetning av Försäkringskassans registeruppgifter.

0 1 2 3 4 5

Kvinnor Kvinnor första Män Män första

Generellt är skillnaden i den beräknade genomsnittstiden och mediantiden stor. Det beror på att genomsnittsmåttet dras upp av personer med extremt lång tid mellan skadan och ansökan. Sedan 2012 har mediantiden mellan skada och ansökan varit cirka ett år eller mindre för de som får avslag på grund av varaktighetskravet (se figur 4.38). Det innebär att hälften av de försäkrade som får avslag på grund av varaktighetskravet har varit skadade i cirka ett år eller mindre innan ansökan. En fjärdedel (den lägsta kvartilen) av de försäkrade som fått avslag på grund av varaktighetskravet har sedan 2010 ansökt mindre än cirka 3 månader efter skadan (undantaget är 2017 då motsvarande tid var cirka 6 månader för kvinnor).

Figur 4.38 Antal år mellan skadedatum och tidpunkt för livränteansökningar som avslagits på grund av varaktighetskravet

Källa: Egen bearbetning av Försäkringskassans registeruppgifter.

Antalet sjukpenningdagar innan avslag på grund av varaktighetskravet har minskat på liknande sätt som tiden mellan skada och ansökan. I genomsnitt hade de försäkrade som fick avslag på grund av varaktighetskravet varit sjukskrivna i cirka 170 dagar innan beslutet om livränta 2021 (se figur 4.39). Hälften av dessa försäkrade hade varit sjukskrivna i cirka 90 dagar eller mindre (medianvärdet). Den fjärdedel (kvartil) av de försäkrade som hade varit sjukskrivna kortast tid innan avslaget på grund av grundkraven hade i snitt cirka 50 sjukpenningdagar eller mindre vid livräntebesluten 2005. Det hade halverats till cirka 25 sjukpenningdagar eller mindre 2021.

0 1 2 3

Kvinnor median Kvinnor lägsta kvartilen Män median Män lägsta kvartilen

Figur 4.39 Genomsnittligt antal sjukpenningdagar när ersättning betalades ut innan avslag på grund av varaktighetskravet

Källa: Egen bearbetning av Försäkringskassans registeruppgifter.

4.3.5. De personer som inte uppfyller grundkraven förlorar inkomst efter beslutet om livränta

Både inkomsterna som de försäkrade som fått en arbetsskadeprövning hade före sin skada och efter beslutet om livränta har i stort följt samma inkomstutveckling. De försäkrade som fick avslag på grund av grundkraven har gjort allt mindre inkomstförluster efter beslutet (se figur 4.40).

0 100 200 300 400 500

Kvinnor medel

Män medel

Kvinnor median Män median Kvinnor lägsta kvartil Män lägsta kvartil

Figur 4.40 Inkomst före skadan och efter beslut om livränta fördelat på beslutsår (årsinkomst i hundratals kronor)

Källa: Egen bearbetning av Försäkringskassans och SCB:s registeruppgifter (LISA-databasen för åren 2000–2020).

Inkomstförlustens andel av inkomst före skadan har därför varit relativt konstant för de som fått en arbetsskadeprövning utom för kvinnor som fått bifall vars inkomstförlust ökat från cirka 60 till 68 procent av inkomst före skadan (se figur 4.41). För de som fått avslag på grund av varaktighetskravet har inkomstförlustens andel av inkomst före skadan i stället minskat.

0 500 1000 1500 2000 2500 3000

2 00 5

2 00 6

2 00 7

2 00 8

2 00 9

2 01 0

2 01 1

2 01 2

2 01 3

2 01 4

2 01 5

2 01 6

2 01 7

2 01 8

2 00 5

2 00 6

2 00 7

2 00 8

20 09

2 01 0

2 01 1

2 01 2

2 01 3

2 01 4

2 01 5

2 01 6

2 01 7

2 01 8

Kvinnor

Män

Grundkrav Inkomst före Grundkrav Inkomst efter Arbetsskadeprövning Inkomst före Arbetsskadeprövning Inkomst efter

Figur 4.41 Inkomstförlustens andel av inkomst före skadan

Källa: Egen bearbetning av Försäkringskassans och SCB:s registeruppgifter (LISA-databasen för åren 2000–2020).

Inkomstförlusten har inte ökat över tid för de försäkrade som får avslag på grund av kravet på minst en femtondels inkomstförlust. De försäkrade som fått avslag på varaktighetskravet har generellt gjort större inkomstförluster efter beslutet om livränta än de försäkrade som fått avslag på grund av kravet på minst en femtondels inkomstförlust. Och även om inkomstförlusterna för dessa inte ökat över tid gör personerna relativt stora inkomstförluster över tid. Män som fått avslag på grund av varaktighetskravet har gjort större inkomstförluster än kvinnor både i kronor och som andel av inkomsten före skadan.

Det finns sannolikt ett stort antal personer som fått avslag på grund av grundkraven som gjort tillräckliga inkomstförluster efter beslutet

De försäkrade som fått avslag på grund av grundkraven gör alltså mindre inkomstförluster över tid och i jämförelse med de försäkrade som får en arbetsskadeprövning, men inkomstförlusterna är väsentliga. Det bör finnas en stor grupp som de facto gjort en inkomstförlust om minst en femtondel av inkomst före skadan under en lång period efter avslaget på grund av grundkraven. Enligt våra beräk-

0% 10% 20% 30% 40% 50% 60% 70% 80%

2 00 5

2 00 6

2 00 7

2 00 8

2 00 9

2 01 0

2 01 1

2 01 2

20 13

2 01 4

2 01 5

2 01 6

2 01 7

2 01 8

2 00 5

2 00 6

2 00 7

2 00 8

2 00 9

2 01 0

2 01 1

2 01 2

2 01 3

2 01 4

2 01 5

2 01 6

2 01 7

2 01 8

Kvinnor

Män

Ej 1/15 Ej varaktigt Ej arbetsskada Bifall

ningar är det mellan 50 och 60 procent av de försäkrade som fått avslag på grund av grundkraven som gör en tillräcklig inkomstförlust utifrån genomsnittsinkomsten de tre åren efter året som Försäkringskassan tog beslut om livränta. I jämförelse är det mellan 80 och 90 procent av de försäkrade som fått en arbetsskadeprövning som enligt våra beräkningar gör en tillräcklig inkomstförlust.

Att en stor andel av de försäkrade som fått avslag på grund av grundkraven gör en tillräcklig inkomstförlust för rätt till livränta efter beslutet beror sannolikt bara till en mindre del på att Försäkringskassan fattat fel beslut. ISF har granskat dessa beslut och då var det en mindre andel av dessa beslut som inte hade tillräckligt underlag.101Vi bedömer därför att det till stor del är lagstiftningens utformning som innebär att dessa personer får avslag på grund av grundkraven trots att det efter beslutet visar sig att de gör en tillräcklig inkomstförlust.

Det är svårt att uppskatta inkomst före och efter skadan

Försäkringskassan registrerar inte inkomsterna deras beslut baseras på i sitt arbetsskaderegister. Därför har vi behövt uppskatta inkomst före och efter skadan. Vi har beräknat inkomst före skadan som ett snitt av de tre åren innan skadan. Den inkomsten har sedan inkomstindexerats fram till beslutsåret och jämförts med ett genomsnitt av inkomsterna tre år efter året Försäkringskassan tog beslut om livränta. Det kan finnas stora skillnader mellan dessa inkomster och de som Försäkringskassan får fram i de enskilda ärendena utifrån arbetsskadeförsäkringens regelverk. Men även om våra beräkningar inte ger en exakt bild av vilka inkomster som besluten om livränta baserats på är det troligen en rimlig uppskattning.

ISF har gjort en liknande uppskattning av inkomst före och efter skadan för åren 2010–2016. Inkomst före beräknades då utifrån enbart året innan skadan och inkomst efter skadan baserades på inkomsten vid ansökningstidpunkten. ISF valde också att indexera inkomsterna med det särskilda talet i stället för inkomstindexering. Inkomst före skada stämmer någorlunda överens mellan de två metoderna men det finns skillnader. ISF fick till exempel lägre inkomst före skadan än våra beräkningar i början av sin period för de försäk-

101 Se avsnitt 4.1.6 där vi går igenom ISF 2015:14.

rade som fick en arbetsskadeprövning och högre de sista åren. Framför allt gav ISF:s metod större uppskattningar av inkomstförlusten för de försäkrade som fick avslag på grund av grundkraven. Enligt ISF har inkomstförlustens andel av inkomst före skadan ökat sedan 2010 för de försäkrade som fått avslag på grund av grundkraven.102

Skillnaden mellan våra resultat och ISF:s kan bland annat förklaras av att ISF valde att beräkna inkomst efter skadan utifrån året då den försäkrade ansökte om livränta. Samtidigt innebar skillnaden i metod inte några större skillnader i uppskattningen av inkomstförlustens storlek för de försäkrade som fick en arbetsskadeprövning.

Figur 4.42 Jämförelse mellan ISF:s och våra resultat rörande inkomstförlustens andel av inkomst före skadan

Källa: ISF 2019:10, s. 118–119 och vår bearbetning av Försäkringskassans samt SCB:s registeruppgifter (LISA-databasen för åren 2000–2020).

I jämförelse med ISF:s resultat har vi sannolikt inte överskattat inkomstförlusten för de personer som fått avslag på grund av grundkraven. Det innebär fortfarande inte att vår uppskattning exakt visar hur stor andel av de som fått avslag på grund av grundkraven som faktiskt sedan gjort en tillräcklig inkomstförlust.

ISF:s resultat visar också på att inkomstförlusterna de personer som fick avslag på grund av grundkraven gjorde när de ansökte ökade från 15 till 28 procent för kvinnor och från 24 till 28 procent för män

102 ISF 2019:10, s. 118–119.

0% 10% 20% 30% 40% 50% 60% 70% 80%

2 01 0

2 01 1

2 01 2

2 01 3

2 01 4

2 01 5

2 01 6

2 01 0

2 01 1

20 12

2 01 3

2 01 4

2 01 5

2 01 6

2 01 0

2 01 1

2 01 2

2 01 3

2 01 4

2 01 5

2 01 6

2 01 0

2 01 1

2 01 2

2 01 3

2 01 4

2 01 5

2 01 6

Kvinnor

Män

Kvinnor

Män

Grundkrav Arbetsskadeprövningen

ISF Arbetsskadeutredningen

2010–2016. Den ökade andelen avslag på grund av grundkraven denna period verkar med andra ord inte bero på att de försäkrade ansökt om livränta för allt mindre inkomstförluster.

Inkomstförlustens storlek har ökat mycket bland de som inte haft sjukersättning efter beslutet om livränta

Våra beräkningar av inkomst efter beslutet påverkas naturligt av de som har sjukersättning efter beslutet om livränta. Exkluderar vi dessa personer har inkomsterna efter beslutet utvecklats på ett annat sätt. Utvecklingen tyder på att borttagandet av den tidsbegränsade sjukersättningen inneburit att de som får livränta utan sjukersättning gör lika stora inkomstförluster som de som tidigare beviljades sjukersättning.

I början av perioden var det få som inte hade sjukersättning efter beslut om livränta som ledde till en arbetsskadeprövning (se avsnitt 4.1.5, figur 4.16). De försäkrade som fick en arbetsskadeprövning utan att ha sjukersättning hade i början av perioden inte särskilt mycket lägre inkomst efter beslutet än innan skadan och på samma nivå som de som fick avslag på grund av grundkraven. Allt eftersom det har blivit ovanligare att de försäkrade har sjukersättning vid beslutet har inkomstförlusten ökat för de utan sjukersättning som får en arbetsskadeprövning. Eftersom det är ovanligt att de personer som får avslag på grund av grundkraven har sjukersättning har inte storleken på dessa personers inkomstförlust påverkats av exkluderandet av de som fått sjukersättning efter beslutet.

Figur 4.43 Inkomstförlustens andel av inkomst före skadan

Exkluderat försäkrade med sjukersättning efter livräntebeslutet

Källa: Egen bearbetning av Försäkringskassans och SCB:s registeruppgifter (LISA-databasen för åren 2000–2020).

4.4. Varaktighetskravet behöver förändras för att livräntan ska fylla en ändamålsenlig funktion

Utredningens förslag: Kravet på varaktighetsprognosen för en

försäkrads nedsättning av förmågan att skaffa inkomst genom arbete ska sänkas från dagens ett år till 180 dagar. Därtill ska en karenstid på 180 dagar införas. Karenstiden ska börja löpa från skadetidpunkten.

Skälen för utredningens förslag: Arbetsskadeförsäkringen ska kom-

plettera de ersättningar som kan lämnas oavsett om den försäkrade har en arbetsskada eller inte. Livräntan ska på så sätt komplettera sjukförsäkringen i de fall sjukförsäkringen inte ersätter den arbetsskadades inkomstförluster eller gör det i för liten utsträckning. Fram till dag 180 i rehabiliteringskedjan har personer med en anställning i dag ett skydd som grundar sig på deras förmåga att försörja sig genom arbete hos sin arbetsgivare. Sjukpenningen ersätter visserligen inte hela inkomstförlusten dessa första 6 månader, utan cirka 80 procent. Men vi menar att det i sammanhanget innebär en begränsad ekonomisk förlust i jämförelse med de mer varaktiga och därför betydande inkomstförluster som livräntan är tänkt att ersätta. Vår utredning

0% 10% 20% 30% 40% 50% 60% 70%

2 00 5

2 00 6

2 00 7

2 00 8

2 00 9

2 01 0

2 01 1

2 01 2

20 13

2 01 4

2 01 5

2 01 6

2 01 7

2 01 8

2 00 5

2 00 6

2 00 7

2 00 8

2 00 9

2 01 0

2 01 1

2 01 2

2 01 3

2 01 4

2 01 5

2 01 6

2 01 7

2 01 8

Kvinnor

Män

Ej 1/15 Ej varaktigt Ej arbetsskada Bifall

har inte heller hittat stöd för att exempelvis Sveriges åtagande enligt ILO-konventioner kräver full ersättning för inkomstförluster på grund av arbetsskador.

Vår utgångspunkt är att arbetsskadeförsäkringen genom livräntan ska kunna ge ersättning till arbetsskadade personer när sjukförsäkringen inte ger ersättning efter dag 180 eller där sjukförsäkringen bara ersätter en del av inkomstförlusten under en längre tid. I dessa fall riskerar inkomstförlusten bli så betydande att det är motiverat att arbetsskadeförsäkringen ska ersätta den. Det är syftet redan i dag, men som vi visat innebär varaktighetskravet på ett år att livräntan i praktiken inte fyller sin funktion.

Vårt huvudförslag är därför att nuvarande varaktighetskrav på ett år bör ersättas med en karenstid på 180 dagar ihop med ett krav på ytterligare 180 dagars prognosticerad inkomstförlust. Både karenstiden och krav på prognos om inkomstförlustens varaktighet motverkar risken att livräntans högre ersättning ökar sannolikheten för att antalet sjukskrivningar blir fler och längre. Risken för att Försäkringskassan kommer att behöva göra många kostsamma arbetsskadeprövningar för att ersätta relativt små inkomstförluster minskar också.

4.4.1. En karenstid på 180 dagar förtydligar ansökningstidpunkten och säkerställer att livränta ersätter mer varaktiga inkomstförluster

Som vi visat har de som får avslag på grund av grundkraven haft allt kortare sjukskrivningar innan ansökan. Även andra utredningar har konstaterat att det är svårt att veta när den försäkrade ska ansöka om livränta sedan den tidsbegränsade sjukersättningen avskaffades. Genom att införa en karenstid på 180 dagar förtydligas ansökningstidpunkten. För de flesta som är sjukskrivna kommer karenstiden att harmonisera med rehabiliteringskedjan. Vid dag 180 i sjukperioden har Försäkringskassan en hel del information om arbetsförmågan i ordinarie arbete och om prognosen för återgång.

Dessutom bidrar en karenstid till att livränta inte kommer att ersätta mer kortvariga inkomstförluster. Risken minskar också för att arbetsskadeförsäkringen kommer att ge ersättning för vardagslivets sjukdomar, så som förkylningar, om undantagen vid smitta och vissa psykosociala faktorer tas bort som vi föreslår i kapitel 11 och 12.

Vår uppfattning är att det inte bör vara möjligt att bevilja livränta för tid före dag 180, räknat från skade- eller visandedag. Ett alternativ är att det bara är möjligheten att ansöka som begränsas till dag 180. Vid vissa allvarliga olycksfall kommer det redan innan dag 180 gå att göra en prognos och avgöra att varaktighetskravet är uppfyllt. Dessa personer kommer med vårt förslag att gå miste om livränta för en tid upp till sex månader. Den inkomstförlust som inte ersätts av livränta kommer med andra ord fortfarande vara begränsad. Dessutom kommer denna typ av skador närmast uteslutande att bero på olycksfall. För de allra flesta försäkrade kommer därför inkomstförlust till följd av en sådan skada att kunna regleras av Afa Försäkring och ersättas genom TFA.

Nackdelen med att karenstiden bara skulle begränsa möjligheten att ansöka är att Försäkringskassans handläggning blir mindre effektiv om grundkraven ändå behöver utredas innan dag 180. Dessutom ökar risken för att livränta kan ge ersättning för vardagslivets sjukdomar om karenstiden inte begränsar rätten till ersättning. Karenstiden skulle inte heller fylla samma funktion när det gäller minskandet av risken för att livräntan ökar sjuktalen.

I de få fall den försäkrade har rätt till livränta redan 180 dagar efter skade- eller visandedagen kommer livräntan beviljas för hela den månaden då de 180 dagarna passerat.103 Det innebär att karenstiden i undantagsfall kan komma bli något kortare än 180 dagar.

Under utredningen har vi fått synpunkter om att både karenstiden och varaktighetskravet borde uttryckas i månader eftersom livränta är en månadsersättning. Men även med dagens bevisregler uppstår rätten till ersättning i de allra flest fall mitt i en månad. Det spelar med andra ord i det hänseendet ingen roll om tidsgränserna uttrycks i månader eller år som i nuvarande varaktighetskrav. Vi anser också att det blir tydligare och lättare att hantera tidsgränserna om de uttrycks i dagar.

103 2 § första stycket RFFS 1977:13.

Karenstid fanns tidigare inom regelverket för föregångaren till sjukersättningen

Det nuvarande varaktighetskravet för livränta har sitt ursprung i reglerna för sjukbidrag (från och med 2003 ersatt av tidsbegränsad sjukersättning). Ettårskravet går tillbaka till regelverket om folkpensionering från 1940-talet. En person med en ”höggradig nedsättning av arbetsförmågan” som varit oavbrutet bestående minst ett år och kunde antas bestå under ytterligare avsevärd tid utan att vara varaktig, kunde beviljas en särskild form av folkpension kallad sjukbidrag.104

Före införandet av AFL gällde alltså fortfarande ett karenskrav på sex månader för beviljade av sjukbidrag. Denna karenstid hade gällt sedan 1952 från att först ha varit ett år.105 AFL ställde med andra ord i praktiken upp ett krav på en nedsättning av arbetsförmågan under minst ett och ett halvt år. Socialförsäkringskommittén uttalade att det inte längre fanns tillräckliga skäl att bibehålla det gällande karensvillkoret och att kravet på arbetsoförmågans varaktighet skulle kunna mildras utan några negativa effekter. Kommittén menade att det räckte att arbetsförmågans nedsättning kunde antas bestå under ytterligare avsevärd tid. Socialförsäkringskommittén uttalade att ”med uttrycket avsevärd tid torde böra avses en tid inte understigande ett år”.106

Liknande karenstidslösningar finns inom den kollektivavtalade försäkringen TFA

Ett krav på att det ska ha gått 180 dagar från skadans visandedag innan ersättning kan beviljas finns även inom den kollektivavtalade arbetsskadeförsäkringen. I TFA utgör detta ett krav för arbetssjukdomar, vid sidan om kravet att Försäkringskassan ska ha godkänt skadan. Också vid de särskilda ILO-skadorna finns ett krav på att skadan ska ha kvarstått i 180 dagar för att den försäkrade ska kunna beviljas ersättning. Något motsvarande krav finns inte då skadan har orsakats av arbetsolycksfall.107

104SOU 1945:46, s. 106, se även prop. 1946:220, s. 51, 223. 105 Jfr SOU 1961:29, s. 93–94. 106SOU 1961:29, s. 94. 107 § 4 TFA-villkoren. Motsvarande gäller för villkoren i § 4 i TFA-KL och PSA.

Karenstiden och varaktighetskravet innebär att det fortfarande är inkomstförluster som består minst ett år från skadan som kan ersättas

Med förslaget om en karenstid kommer rätten till livränta även med vårt förslag om att sänka varaktighetskravet till 180 dagar fortfarande utgå från att inkomstförmågan ska kunna antas vara nedsatt minst ett år från det att den försäkrade skadade sig. Efter ett år kommer det sedan räcka med att inkomstförmågan kan antas vara nedsatt i ytterligare 180 dagar.

Karenstiden bör räknas från skadetidpunkten

De flesta som drabbas av en arbetsskada blir sannolikt först sjukskrivna en tid innan det blir aktuellt att byta arbetsuppgifter eller arbete. Men det finns undantag. Därför är det viktigt att karenstiden inte kopplas till sjukskrivningens start. För de allra flesta är skade- eller visandedagen samma tidpunkt som sjukskrivningens start. Men för att karenstiden ska vara möjlig att beräkna i övriga fall behöver utgångspunkten vara skadetidpunkten. Det är också detta begrepp som används i 39 kap. 8 § SFB för när en skada ska anses ha inträffat. Skadetidpunkten innefattar både tidpunkten för ett olycksfall vid olycksfallsskador och visandedagen för arbetssjukdomar.

Ett alternativ skulle vara att karenstiden endast skulle gälla sjukskrivna men det får enligt vår bedömning godtyckliga konsekvenser. Vi bedömer inte heller att det i sak är fråga om olika processer inför ett arbetsbyte vid en arbetsskada beroende på om den försäkrade är sjukskriven eller inte. Oavsett om en person blir sjukskriven eller inte tar det tid att bedöma den framtida arbetsförmågan och behovet av arbetsbyte när en person drabbas av en arbetsskada.

Karenstiden minskar risken för att de försäkrade ansöker om livränta för tidigt

Genom karenstiden på 180 dagar kommer det bli lättare för den försäkrade och andra inblandade att avgöra när det är aktuellt att ansöka om livränta. Tanken är att ansökan inte ska föregå den läkning och utredning av arbetsförmågan som krävs för att kunna bedöma hur

arbetsskadan kommer att påverka den försäkrade. Som vi visat i avsnitt 4.3.4 har en fjärdedel av de försäkrade som sedan 2010 fått avslag på grund av varaktighetskravet bara varit skadade i cirka 3 månader eller mindre innan ansökan. Hälften av de försäkrade som hade haft sjukpenning innan beslut 2021 om avslag på grund av varaktighetskravet hade varit sjukskrivna i cirka 90 dagar eller mindre. Den fjärdedel av de försäkrade som hade varit sjukskrivna kortast tid hade haft 25 sjukpenningdagar eller mindre. Även med ett sänkt varaktighetskrav är det enligt oss generellt för tidigt att ansöka om livränta då. Genom karenstiden blir det möjligt att ge de försäkrade tydligare information om när det (inte) är dags att ansöka om livränta.

Karenstiden minskar risken med att ta bort undantagen vid vissa psykosociala arbetsmiljöfaktorer och smitta

Vi föreslår att undantagen vid vissa psykosociala arbetsmiljöfaktorer och smitta tas bort (se kapitel 11 och 12). Ett motiv till att undantagen infördes var att arbetsskadeförsäkringen inte ska ersätta vardagslivets normala sjukdomar så som förkylningar. Genom karenstiden på 180 dagar kommer livränta inte ersätta sådana sjukdomar även om undantagen tas bort.

Rehabiliteringskedjan innebär att Försäkringskassan i de flesta fall har bra underlag för att bedöma grundkraven först efter 180 dagar

För sjukskrivna innebär rehabiliteringskedjan att det efter 180 dagar i många fall bör finnas bra information om den framtida inkomstförlusten. För de som är sjukskrivna och har en anställning innebär rehabiliteringskedjan att deras arbetsförmåga fram till dag 90 bedöms mot det ordinarie arbetet. Därefter utvidgas bedömningen mot andra arbeten hos arbetsgivaren. Efter dag 180 utvidgas bedömningen ytterligare till att även inkludera normalt förekommande arbete. Försäkringskassan ska innan dag 180 ha utrett den försäkrades möjligheter att återgå i arbete hos arbetsgivaren.

Om övervägande skäl talar för att den försäkrade dag 181 bedöms kunna återgå i arbete hos sin arbetsgivare i samma omfattning som innan sjukskrivningen inom ytterligare 180 dagar (innan dag 365 i

rehabiliteringskedjan) har den försäkrade rätt till sjukpenning trots att han eller hon klarar ett normalt förekommande arbete.108 Om det finns särskilda skäl kan bedömningen mot normalt förekommande arbete skjutas upp ytterligare cirka sex månader till dag 550 i rehabiliteringskedjan.109 Särskilda skäl finns om stor sannolikhet talar för att den sjukskrivna kan återgå i arbete hos arbetsgivaren senast dag 550.110

Möjligheten att skjuta upp bedömningen mot normalt förekommande arbete till dag 550 på grund av särskilda skäl infördes från den 1 februari 2022. Förändringen innebär att de personer som får avslag på rätten till sjukpenning efter dag 180 på grund av att de bedöms ha arbetsförmåga i normalt förekommande arbete i de flesta fall också uppfyller dagens varaktighetskrav för livränta på ett år. Om inte stor sannolikhet talar för att den sjukskrivna personen kan återgå i arbete hos arbetsgivaren senast dag 550 bör det nämligen vara möjligt att anta att den försäkrade inte kan återgå i arbetet hos arbetsgivaren inom ett år från dag 180. Om den försäkrade då också bedöms göra minst en femtondels inkomstförlust i de andra arbeten han eller hon bedöms klara av enligt kraven i 41 kap. 9 och 10 § SFB uppfyller personen dagens grundkrav för rätt till livränta.

Försäkringskassan bifogar numer information om möjligheten att ansöka om livränta i besluten om avslag på rätten till sjukpenning på grund av att den försäkrade bedöms klara ett normalt förekommande arbete.111 Försäkringskassan ska i dessa beslut också specificera en yrkesgrupp i dessa avslag.112 Det kommer göra det lättare att bedöma om ett sådant arbetsbyte innebär en inkomstförlust för den försäkrade och om det är aktuellt att ansöka om livränta. Den försäkrades inkomstförmåga kan visserligen vara högre än vad just den specificerade yrkesgruppen indikerar, men yrkesgruppen visar på vad den försäkrade kan tänkas klara av trots sin skada.

108 27 kap. 48 § punkt 1 SFB. 109 27 kap. 48 § andra stycket punkt 2 SFB. 110Prop. 2021/22:1, Utgiftsområde 10, s. 47. 111 Försäkringskassan (2022), RapportUppdrag om rätten till arbetsskadelivränta. 11227 kap. 48 § SFB och prop. 2020/21:171.

4.4.2. Ett varaktighetskrav på 180 dagar efter 180 dagars karenstid blir lättare att hantera än nuvarande ettårskrav

I de fall Försäkringskassan bedömer att den försäkrade har nedsatt arbetsförmåga i normalt förekommande arbete efter dag 180 saknas anledning att utifrån sjukförsäkringen göra en bedömning av prognosen. Då behöver i stället en kompletterande utredning av varaktigheten inom ramen för arbetsskadeförsäkringen göras. Genom att sänka varaktighetskravet från ett år till 180 dagar kommer prognosen för arbetsförmågans utveckling förenklas och bättre harmonisera med de prognoser som görs inom sjukförsäkringen. Det kommer även bli lättare för sjukvården att uttala sig om prognosen, även i de fall den försäkrade inte har någon fast läkarkontakt.

Prognoser över 180 dagar görs redan inom sjukförsäkringen

Om den försäkrade har en allvarlig sjukdom kan han eller hon få sjukpenning på normalnivån även om maximalt antal dagar redan har betalats ut under ramtiden.113 Socialstyrelsen fick ett regeringsuppdrag att bistå Försäkringskassan med att närmare beskriva vad som kan rymmas inom begreppet allvarlig sjukdom.114 Socialstyrelsen gav därför ut dokumentet Begreppet allvarlig sjukdom/skada i ett försäk-

ringsmedicinskt sammanhang. Socialstyrelsens dokument innehåller

fem kriterier för allvarlig sjukdom. För att en försäkrad ska bedömas vara allvarligt sjuk ska hen uppfylla det första kriteriet samt minst ett av de övriga fyra.

Det första kriteriet är att det ska vara ett väl avgränsat sjukdomstillstånd eller en skada, baserat på verifierbara undersökningsfynd eller definitioner. Tillståndet ska ha adekvat varaktighet trots att behövliga insatser gjorts. Med adekvat varaktighet menar Socialstyrelsen att tillståndet normalt förväntas kvarstå i minst 6 månader.

11327 kap. 23 § SFB. 114 Regleringsbrev för Socialstyrelsen budgetåret 2010, S2009/10110/SK.

Rehabiliteringskedjan innebär att Försäkringskassan kommer få en större vana att göra prognoser för arbetsförmågan på 180 dagars sikt

Det är sannolikt relativt vanligt att Försäkringskassan tillämpar undantaget om övervägande skäl. Efter att undantaget infördes halverades antalet avslag på rätten till sjukpenning mellan dag 181 och 365 från cirka 25 procent till cirka 13 procent.115 Det innebär att Försäkringskassan kommer få allt större erfarenhet av att göra prognoser på 180 dagar inom handläggningen av sjukförsäkringen. Erfarenheten kommer innebära en kompetenshöjning hos de utredare som i Försäkringskassans nya organisation specialiserats mot att arbeta med de utredningskrävande sjukfallen (se avsnitt 4.1.7). Sannolikt kommer också den ökade förekomsten av prognoser på 180 dagars sikt innebära ett ökat underlag för Försäkringskassan att genom maskininlärning hitta ärenden som kan uppfylla prognoser på 180 dagars sikt.

Vår bedömning är att det kommer vara ovanligt att Försäkringskassan tillämpar undantaget om särskilda skäl.116 Åtminstone bör det vara ovanligt fram till och med dag 365 i sjukperioden eftersom det då räcker att övervägande skäl talar för återgång i arbete hos arbetsgivaren för att bedömningen mot hela den normala arbetsmarknaden (normalt förekommande arbete) ska skjutas upp.

Det kan hända att den försäkrade inte kan återgå i arbete hos arbetsgivaren innan dag 365 trots att övervägande skäl talade för det dag 180. Då behöver Försäkringskassan bedöma om stor sannolikhet talar för att den försäkrade kan återgå i sitt ordinarie arbete inom ytterligare cirka sex månader (dag 550 i rehabiliteringskedjan). Även undantaget vid särskilda skäl lär i praktiken därför oftare innebära att Försäkringskassan bedömer arbetsförmågan på 180 dagars sikt snarare än på ett års sikt.

Än så länge verkar det vara ovanligt att de personer som fått förlängd sjukpenning efter dag 180 med stöd av övervägande skäl inte hinner återgå i arbete hos arbetsgivaren innan dag 365. Men de som inte hinner det och sedan får avslag på sin ansökan om sjukpenning dag 366 kan enligt Försäkringskassan inte heller med stor sannolikhet återgå i arbete hos sin arbetsgivare inom ytterligare cirka sex månader. Med andra ord kommer dessa personer uppfylla kravet på

115 Försäkringskassan, Socialförsäkringsrapport 2022:1, s. 47. 116 Detta undantag finns i 27 kap. 49 § SFB.

minst 180 dagars varaktighet om de andra arbeten som den försäkrade klarar innebär minst en femtondels inkomstförlust. Däremot innebär avslaget på rätten till sjukpenning inte per automatik att nuvarande varaktighetskrav på ett år är uppfyllt.

Det kommer bli lättare att bedöma prognosen för försäkrade som har en nedsatt arbetsförmåga även i normalt förekommande arbete

Försäkringskassan kommer behöva leta aktivt bland ärenden där den försäkrade dag 181 bedöms ha en nedsatt arbetsförmåga även i normalt förekommande arbeten för att identifiera de fall där grundkraven för rätt till livränta kan vara uppfyllt. Det finns risk för att det kommer vara svårt för Försäkringskassan. Enligt Försäkringskassan själva kommer den nya organisationen av sjukförsäkringen ge bättre förutsättningar att identifiera sjukskrivna som kan ha rätt till livränta (se avsnitt 4.1.7). Vi menar som sagt också att ett varaktighetskrav på 180 dagar bättre kommer stämma överens med de prognoser som görs inom sjukförsäkringen. Det kommer skapa bättre förutsättningar för de specialiserade utredare som ska handlägga de aktuella sjukpenningärendena att även identifiera de fall där den försäkrade kan uppfylla grundkraven för rätt till livränta. Dessutom kommer ett varaktighetskrav på 180 dagar i stället för ett år att öka möjligheten för att Försäkringskassan ska kunna använda sig av maskininlärning.

4.4.3. Utan en karenstid och ett varaktighetskrav riskerar livräntans högre ersättning att öka sjuktalen

Karenstiden och varaktighetskravet minskar risken för att livräntans högre ersättning ökar sjukskrivningarna både i form av antalet sjukskrivningar och deras längd.

Det finns forskning som visar på att ersättningsnivån framför allt påverkar sannolikheten att en person sjukskriver sig, men även hur länge personer är sjukskrivna. Forskningen beskrivs bland annat i en underlagsrapport till den parlamentariska socialförsäkringsutredningen (S 2010:04).

Enligt underlagsrapporten innebär en högre ersättningsnivå en relativt stor effekt på sannolikheten att personer överhuvudtaget sjuk-

skriver sig.117 En studie som rapporten hänvisar till använde en svensk reform 1987 för att studera effekterna. Reformen innebar en höjning av sjukpenningen och att en karensdag avskaffades. Anställda inom staten var opåverkade medan anställda i privat och kommunal sektor påverkades av reformen. Resultaten visar att andelen som påbörjade en sjukskrivning ökade med 11 procent på grund av reformen. Den karenstid för rätt till livränta som vi föreslår innebär att arbetsskadade personer inte kan få livränta från första dagen av sin sjukskrivning. Det innebär på så sätt minskad risk för att livräntans högre ersättning ökar sannolikheten att personer med arbetsskada sjukskriver sig.

Dessutom finns det en risk för att högre ersättning senare i sjukskrivningsprocessen påverkar sjukskrivningarnas längd.118 Varaktighetskravet bidrar till att minska den risken. Genom varaktighetskravet kommer det inte finnas en viss tidpunkt då arbetsskadade som är sjukskrivna vet att de kommer att få högre ersättning. Därmed uppstår inte den typ av situation där högre ersättning kan påverka längden på sjukskrivningar.

Som stöd för att pågående sjukskrivningar blir längre av högre ersättning tog underlagsrapporten bland annat upp en studie av effekterna av den stigande ersättningsprofilen för sjukpenning som infördes 1991.119 Den innebar att sjukpenningen först ersatte 65 procent av inkomstunderlaget dag 1–3 i sjukfallet, dag 4–89 steg ersättningen till 80 procent och slutligen till 90 procent från dag 90 och framåt. Före reformen var ersättningsgraden 90 procent oavsett sjukfallslängd. Enligt en senare studie innebar reformen att återgången i arbete minskade med 10 procent.120

Enligt underlagsrapporten till den parlamentariska socialförsäkringsutredningen finns det mer forskning av effekterna av arbetslöshetsersättningsperiodens längd på utflödet från arbetslöshet. Det vanligaste är att studera hur sökbeteendet påverkas om tidsgränsen ändras. Den generella slutsatsen är att en förlängning av ersättningsperioden leder till kraftiga negativa incitamentseffekter. Arbetslösa

117 Peter Skogman Thoursie (2012), Ekonomiska incitament inom arbetslöshets- och sjukförsäk-

ringarna. Underlagsrapport till den parlamentariska socialförsäkringsutredningen (S 2010:04),

s. 28–29. 118 Skogman Thoursie (2012), s. 28–29. 119 Per Johansson och Mårten Palme (2004), IFAU working paper 2004:10, Moral hazard and

sickness insurance: Empirical evidence from a sickness insurance reform in Sweden.

120 Marcus Eliason, Per Johansson och Martin Nilsson (2018) IFAU working paper 2018:11,

Forward-looking moral hazard in social insurance: Evidence from a natural experiment.

reagerar på förlängningen av ersättningsperioden genom att flytta fram ett mera aktivt sökbeteende närmare den nya tidsgränsen och detta minskar utflödestakten ur arbetslöshet.121

Här kan det vara viktigt att påpeka att lägre ersättning eller kortare ersättningsperioder också kan ge negativa effekter. Forskningen visar bland annat att en kortare arbetslöshetsersättningsperiod skulle kunna innebära att arbetslösa visserligen accepterar jobb snabbare, men att matchningen blir sämre. Detta innebär att individernas kompetensprofil inte tas till vara på bästa sätt. Det finns studier som ger stöd för att det kan innebära att individerna tar arbeten som ger lägre lön, men även studier som tyder på motsatsen.122

4.5. Varaktighetskravet behöver kompletteras med en fast prövningstidpunkt

Utredningens förslag: En fast prövningstidpunkt för livränta ska

införas. Försäkringskassan ska senast dag 550 i sjukperioden för en försäkrad som har sjukpenning klarlägga om den försäkrade menar att nedsättningen av arbetsförmågan beror på en arbetsskada. Om så är fallet ska Försäkringskassan påbörja en prövning av rätten till livränta senast dag 551 i sjukperioden.

Ett sådant klarläggande ska också göras för en försäkrad som beviljats sjukersättning. Om den försäkrade menar att nedsättningen av arbetsförmågan beror på en arbetsskada ska en prövning av rätten till livränta påbörjas senast dagen för beslutet om sjukersättning.

Skälen för utredningens förslag: Även med vårt förslag om en

sänkning av varaktighetskravet till 180 dagar finns det en risk för att Försäkringskassan inte lyckas identifiera personer som är långtidssjukskrivna för en arbetsskada. För att säkerställa att dessa arbetsskadade personer kan få ersättning för sina långvariga inkomstförluster behöver kravet på att det är den försäkrade som ska ansöka om ersättning kompletteras. Före 2003 var det Försäkringskassan som skulle ta initiativ till att pröva den försäkrades rätt till livränta.

121 Skogman Thoursie (2012), s. 32. 122 Skogman Thoursie (2012), s. 33–34.

Vi menar att det kravet bör återinföras som ett komplement till att den försäkrade själv ska ansöka om ersättning skriftligt.

Den fasta prövningstidpunkten bör inte ligga för tidigt i processen. Genom att inte ställa kravet på Försäkringskassan förrän senast dag 551 i sjukperioden minskar den administrativa bördan för myndigheten i relation till sannolikheten att den försäkrade då kommer göra en tillräckligt varaktig inkomstförlust. Om en försäkrad beviljas sjukersättning på grund av en skada som den försäkrade anser är en arbetsskada ska samma krav ställas på Försäkringskassan eftersom varaktighetskravet då är uppfyllt. Samma krav ska inte ställas om den försäkrade beviljas aktivitetsersättning eftersom det ofta beror på andra skador än arbetsskador (se sista delen av avsnitt 4.3.1).

Kravet innebär att Försäkringskassan ska klarlägga om den försäkrade anser att skadan är en arbetsskada. Det ska utredas och dokumenteras senast dag 550 i sjukperioden i alla pågående sjukfall, och i alla ärenden där den försäkrade beviljas sjukersättning oberoende av vilken dag i sjukperioden sjukersättning har beviljats. Genom att tiden räknas utifrån sjukperioden undviks situationer där den försäkrade inte får en livränteprövning på grund av många korta sjukfall som enskilt inte når upp till 550 dagar.123

Anser den försäkrade att skadan är en arbetsskada ska Försäkringskassan senast dag 551 påbörja en utredning om rätten till livränta. Den försäkrade ska också i ett sådant fall få ett beslut om livränta även om beslutet inte föregåtts av en ansökan från den försäkrade.

En arbetsskadeprövning ska fortfarande bara göras om den försäkrade kan antas göra en inkomstförlust om minst en femtondel i minst 180 dagar. Om så inte är fallet kommer prövningen leda till ett avslag på grund av grundkraven. I de fall där den försäkrade beviljats sjukersättning är varaktighetskravet uppfyllt, men i vissa undantagsfall behöver inte kravet på inkomstförlust vara det. Har den försäkrade exempelvis beviljats sjukersättning för flera olika typer av sjukdomar varav den försäkrade bara anser att en är en arbetsskada behöver inte den aktuella sjukdomen innebära att den försäkrade förlorar tillräckligt i inkomst.

123 Jfr HFD 2018 ref. 69: Med sjukperiod avses tid då en försäkrad i oavbruten följd lider av en sjukdom som sätter ned arbetsförmågan. Utifrån syftet med rehabiliteringskedjan avslutas en sjukperiod först då den försäkrades arbetsförmåga inte längre är nedsatt med minst en fjärdedel i förhållande till sitt vanliga arbete.

Cirka 80 procent av alla sjukfall som blir längre än 550 dagar pågår i ytterligare minst 180 dagar.124 Utgångspunkten i prövningen blir med andra ord att en försäkrad som varit sjukskriven i 550 dagar kan antas vara det i ytterligare 180 dagar. Vid beslut om avslag på grund av varaktighetskravet efter dag 550 kommer Försäkringskassan därför behöva motivera varför det inte kan antas att just den försäkrade kommer vara sjukskriven i ytterligare 180 dagar när det gäller 80 procent av fallen. Därmed kommer det också vara tydligt för den försäkrade vad som ska förändras för att det ska bli aktuellt att ansöka om ersättningen vid ett senare tillfälle. Och även om den försäkrade inte kan antas vara sjukskriven i ytterligare 180 dagar kan han eller hon uppfylla de nya grundkraven, exempelvis vid behov arbetsbyte som innebär att den försäkrade gör en inkomstförlust om minst en femtondel.

Den fasta prövningstidpunkten innebär en skyldighet för Försäkringskassan att utreda rätten till livränta vid ett tillfälle per skada. Försäkringskassan bör inte ha fortsatt ansvar att efter det första beslutet på eget initiativ pröva den försäkrades rätt till livränta vid ytterligare tillfällen. Men skulle den försäkrade få en ny arbetsskada gäller prövningstidpunkten vid dag 550 för den nya skadan.

Försäkringskassan har framfört att karenstiden och det kortare varaktighetskravet kommer innebära att fler försäkrade ansöker om livränta vid rätt tidpunkt. Därför frågar sig Försäkringskassan om det också behövs en prövotidpunkt vid dag 550. Om Försäkringskassan har rätt och de flesta som kan ha rätt till livränta kommer att ansöka kommer prövotidpunkten inte belasta Försäkringskassans administration. Men i de fall den försäkrade inte själva kommer uppmärksamma sin möjliga rätt till livränta kommer den fasta prövotidpunkten spela en stor roll.

4.5.1. Ett krav på att Försäkringskassan ska ta ställning till rätten till livränta i alla sjukperioder redan dag 180 skulle riskera att bli ineffektivt

En åtgärd för att minska risken att Försäkringskassan inte identifierar sjukskrivna som uppfyller grundkraven för rätt till livränta skulle kunna vara att redan senast dag 180 i sjukperioden, i stället för senast

124 Beräknat utifrån uppgifter Försäkringskassan om sjukfallslängder för sjukfall som startat från och med den 1 oktober 2020.

dag 550, införa krav på att Försäkringskassan ska ta ställning till om den försäkrade kan ha rätt till livränta. Men vi befarar att det skulle innebära en allt för stor administrativ kostnad i relation till möjligheten att identifiera de försäkrade som riskerar att göra mer långvariga och omfattande inkomstförluster.

Enligt uppgifter som vi fått från Försäkringskassan har cirka 85 procent av alla startade sjukfall avslutats efter 180 dagars sjukskrivning.125Men det innebär att det fortfarande pågår cirka 75 000 sjukfall vid denna tidpunkt i rehabiliteringskedjan.126 Dessutom finns det fortfarande en relativt stor sannolikhet att de sjukfall som pågår längre än 180 dagar avslutas inom de nästföljande 180 dagarna. Efter 364 dagars sjukskrivning har totalt 92 procent av alla startade sjukfall avslutats. Det innebär att hälften av alla sjukskrivningar som blir längre än 180 dagar avslutas inom ytterligare 180 dagar.

Sannolikheten att en sjukskrivning kommer att pågå minst sex månader fortsätter öka ju längre sjukskrivningen blir. Av de cirka 8 procent sjukfall som blir längre än 365 dagar är det cirka 60 procent som pågår ytterligare cirka sex månader till dag 550. Det innebär att cirka 5 procent av alla startade sjukfall pågår mer än 550 dagar vilket motsvarar cirka 25 000 sjukfall.127 Cirka 80 procent av dem pågår ytterligare minst 180 dagar till dag 730.

Däremot menar vi att det blir viktigt att följa upp hur väl Försäkringskassan fångar upp de försäkrade som kan ha rätt till livränta och som får avslag på sin rätt till sjukpenning innan dag 550. Skulle det visa sig att många försäkrade fortfarande inte får den livränteprövning de borde få, kan det bli aktuellt att på nytt ta ställning till en utökning av kravet på att Försäkringskassan ska pröva rätten till livränta utan föregående ansökan.

125 Det är beräknat på de sjukfall där det från och med den 15 mars 2021 blev lättare att göra undantag från bedömningen av arbetsförmågan mot normalt förekommande arbete dag 180 i rehabiliteringskedjan. 126 Det är beräknat på att det startade 497 000 sjukfall 2019 (innan pandemin) vilket framgår av Försäkringskassan (2020b), Rapport – Uppföljning av sjukfrånvarons utveckling 2020 (Svar på

regeringsuppdrag), s. 18.

127 Beräknat på samma sätt som ovan utifrån att det startade 497 000 sjukfall 2019.

4.5.2. Det finns sätt att öka effektiviteten för prövning senast dag 550

Även dag 550 är det ett stort antal sjukfall där Försäkringskassan ska utreda om den försäkrade anser att skadan är arbetsskada. Det innebär inte att Försäkringskassan kommer att behöva kontakta 25 000 sjukskrivna personer utöver de kontakter som redan tas. Gränsen vid 550 dagar innebär endast att frågan om den försäkrade anser att skadan är en arbetsskada senast ska vara utredd vid den tidpunkten. Vi utgår från att myndigheten har kontakt med de försäkrade i ärenden som blir långa eller riskerar bli långa. Försäkringskassan kan då utreda om den försäkrade anser sig vara sjukskriven för en arbetsskada även om det är lång tid kvar till dag 550.

Förslaget innebär inte heller att Försäkringskassan kommer att behöva starta 25 000 utredningar om rätten till livränta dag 550 i sjukperioden. Det är bara i de fall den försäkrade anser sig sjukskriven för en arbetsskada som det blir aktuellt. Sedan 2010 har skadan anmälts som arbetsskada i cirka 2 procent av de sjukfall som pågår längre tid än 550 dagar.128 Det motsvarar cirka 500 av de 25 000 sjukfallen som blir längre än 550 dagar. Samtidigt är anmälan om arbetsskada inte ett säkert mått på hur stor andel som anser sig vara arbetsskadade. Cirka 50 procent av de som har ansökt om ersättning från arbetsskadeförsäkringen har inte fått sin skada anmäld som arbetsskada (se avsnitt 4.1.5). Det kan tyda på att det åtminstone är dubbelt så många sjukfall där den försäkrade kommer anse att skadan är en arbetsskada.

De registeruppgifter vi har tillgång till visar att cirka 6 procent av de försäkrade som var sjukskrivna mer än 550 dagar ansåg att skadan var en arbetsskada under perioden 2002–2007. Om hela 12 procent av personerna som är sjukskrivna längre tid än 550 dagar skulle anse att skadan var en arbetsskada skulle det motsvara cirka 3 000 ärenden.

Det går också att tänka sig sätt att ytterligare effektivisera Försäkringskassans utredningar av om den försäkrade anser sig sjukskriven för en arbetsskada.

128 Vår bearbetning av Arbetsmiljöverkets och Försäkringskassans registeruppgifter.

Läkarintygets utformning

Under vår utredning har vi fått synpunkter om att läkarintyget vid sjukskrivning skulle kunna ändras för att fånga upp sjukskrivningar för arbetsskador. Exempelvis skulle läkarintyget kunna kompletteras med en ruta där läkaren kan ange om den försäkrade anser att sjukskrivningen beror på en arbetsskada. Det skulle kunna öka Försäkringskassans möjligheter att identifiera de fall den försäkrade anser sig vara sjukskriven för en arbetsskada. Vi har inte haft möjlighet att utreda detta, men vi menar att det kan vara en lämplig åtgärd.

Ett krav på arbetsskadeanmälan skulle underlätta för Försäkringskassan och kunna förbättra arbetsskadestatistiken

Ett krav på att skadan har anmälts som arbetsskada för att få en prövning av rätt till livränta dag 550 skulle underlätta Försäkringskassans handläggning. Myndigheten har redan i dag ett digitalt register över arbetsskadeanmälningar. Det borde därför vara möjligt för Försäkringskassan att automatisera identifierandet av de sjukperioder dag 550 där skadan har anmälts som arbetsskada. Kravet på anmälan skulle sannolikt också öka andelen misstänkta arbetsskador som anmäls och därmed öka tillförlitligheten i arbetsskadestatistiken.

Samtidigt skulle ett krav på anmälan motverka möjligheten att identifiera de personer som inte ansöker om livränta eftersom de inte har tillräcklig kunskap om arbetsskadeförsäkringen. Vi menar därför att ett krav på anmälan inte ska ställas. Däremot kan Försäkringskassans handläggning fortfarande underlättas av att arbetsskadeanmälningarna används för att identifiera sjukskrivna som kan ha rätt till livränta. Om inte annat som en del av arbetet med maskininlärning.

4.5.3. Ett alternativ är att Försäkringskassan får en skyldighet att fråga om den försäkrade vill ansöka om livränta

Ett alternativ till att ge Försäkringskassan ansvar att initiera livränteprövningar senast dag 551 i en sjukperiod är att ge myndigheten ansvar att informera den försäkrade om möjligheten att ansöka om livränta. Försäkringskassan skulle då ha samma ansvar att senast dag 550 i sjukperioden klarlägga om den försäkrade anser sig vara sjukskriven

för en arbetsskada, men ansvaret för att lämna in en ansökan om ersättning skulle som i dag ligga hos den enskilde.

Vi menar att en begränsning av Försäkringskassans ansvar till information om möjligheten att ansöka har flera nackdelar som innebär att nuvarande situation inte åtgärdas. Men under vår utredning har vi fått synpunkter på vårt förslag som betonar att kravet på ansökan är viktig av praktiska och principiella skäl.

Enligt dessa synpunkter är ansökan av praktiska skäl viktig för att fastställa prövningsramen och för att uppgifterna i en skriftlig ansökan lämnas på heder och samvete. Men vi menar att en ansökan om livränta sällan kan vara en fullständig källa för prövningens ram som i andra enklare ersättningsslag. Oavsett om det finns en ansökan behöver Försäkringskassan ha kompletterande kontakt med den försäkrade i de allra flesta livränteprövningar. Kompletteringsbehovet kan röra allt från vilken inkomstförlust den försäkrade menar sig göra till vilka möjliga riskfaktorer den försäkrade kan ha utsatts för och vid bifall mer exakta inkomstuppgifter. Det innebär att Försäkringskassan också med en skriftlig ansökan måste hantera situationer där den försäkrade muntligt lämnar uppgifter om bland annat prövningsramen, där myndigheten måste säkerställa att dessa lämnas på heder och samvete. Därför menar vi att det saknas praktiska skäl som talar mot att ge Försäkringskassans ansvar att ta initiativ till en livränteprövning.

En principiell synpunkt som vi fått är vikten av att värna de försäkrades autonomi. Men vårt förslag innebär inte att någon kommer få en prövning av rätten till livränta om han eller hon inte önskar det. Försäkringskassan ska starta upp en utredning och i den kommer det krävas tidig kontakt med den försäkrade. Om det då framgår att den försäkrade inte önskar få sin rätt till livränta prövad får det dokumenteras varpå utredningen avslutas. Vi menar att detta sannolikt kommer vara mycket ovanligt.

En annan principiell synpunkt som vi fått är att det inte är lämpligt att staten ska vara den part som initierar rätt till ersättning till de försäkrade. Enligt synpunkten går ett sådant initiativ stick i stäv med arbetsmarknadsparternas ambition om ett långt och hållbart arbetsliv, kompetensförsörjning samt omställning.

För det första kan vi konstatera att staten redan har ett sådant ansvar, bland annat genom kraven på att Försäkringskassan ska initiera

bedömningar av rätten till sjukersättning om den försäkrade har exempelvis sjukpenning eller just livränta.129

För det andra menar vi att det är viktigt att ha arbetsskadeförsäkringens syfte i åtanke (se kapitel 3). Bland annat ska arbetsskadeförsäkringen ge ett extra skydd för konsekvenserna av risker i arbetsmiljön som de försäkrade inte kan kontrollera själva och som kan förkorta deras arbetsliv. Då blir det svårt att sätta möjligheten att få livränta i motsattsförhållande till ett hållbart arbetsliv.

För det tredje har den försäkrade också ett ansvar att avhjälpa konsekvenserna av sin arbetsskada. Och här ger arbetsskadeförsäkringen den försäkrade större möjligheter till bland annat omskolning än vad som finns inom till exempel sjukförsäkringen.130 Vi har också förslag som kommer innebära att det blir lättare för den försäkrade att omskola sig för att på så sätt begränsa följderna av arbetsskadan (se kapitel 5).

Rätten till livränta underlättar också omställningar genom att den ersätter de inkomstförluster som den försäkrade gör vid arbetsbyten och omplaceringar. Livränta innebär på så sätt en extra trygghet som underlättar sådana omställningar. Rätten till livränta ska därför snarare ses som en viktig del i strävan efter ett långt och hållbart arbetsliv, kompetensförsörjning samt omställning.

Vi menar därför att det saknas principiella skäl mot att ge Försäkringskassans ansvar att ta initiativ till en livränteprövning.

Krav på ansökan kan vara hinder för enskilda och göra Försäkringskassans ansvar mindre tydligt

Till skillnad från vad som framgår av synpunkterna ovan menar vi att krav på ansökan inte har tillräckligt tydliga fördelar. Dessutom har ett sådant krav enligt oss tydliga nackdelar.

En arbetsskada kan på olika vis innebära kognitiva nedsättningar och andra hinder som kan innebära svårigheter för arbetsskadade personer att ta tillvara sina rättigheter. Tillgången till information, och möjligheten att tillgodogöra sig den, kan även påverkas av bland annat utbildningsbakgrund och stöd från fackliga organisationer. Vårt förslag är som sagt tänkt att vara en bortre gräns för att säker-

12936 kap. 25 § SFB. 130 Bl.a. genom 41 kap. 4 § SFB.

ställa att försäkrade inte gör långvariga inkomstförluster utan att få sin rätt till livränta prövad.

En nackdel med livränta är att varaktighetskravet gör det svårare för Försäkringskassan att ge tydlig information om när det är aktuellt att ansöka jämfört med exempelvis sjukpenning. I avsnitt 4.7 går vi igenom alternativ till våra förslag att förändra grundkraven. Vi menar att det finns för stora nackdelar med en generell arbetsskadesjukpenning. Men ska livränta vara den primära ersättningen för inkomstförlust vid arbetsskada är det rimligt att Försäkringskassan får ett större ansvar för att de försäkrade får sin rätt prövad.

Ett krav på ansökan skulle göra det svårare att utvärdera Försäkringskassans ansvar att identifiera sjukskrivna som kan ha rätt till livränta. Försäkringskassan har redan ett långtgående ansvar att informera de försäkrade och ge dem förutsättningar att ta tillvara sina rättigheter.131Det minskade antalet ansökningar om livränta visar enligt oss att detta ansvar inte är tillräckligt. Risken för att den negativa utvecklingen fortsätter om inte Försäkringskassan får ett ansvar att initiera livränteprövningar. Konsekvensen blir då att arbetsskadeförsäkringen inte kommer fylla sin funktion.

Om ansökan ska krävas behöver Försäkringskassans ansvar att informera bli tydligare

Skulle det trots allt inte bedömas lämpligt att Försäkringskassan ska pröva rätten till livränta utan ansökan är det viktigt att myndigheten får ett tydligare ansvar att underlätta ansökningsförfarandet. Det är fortfarande möjligt att införa en fast tidpunkt dag 550 i sjukperioden då Försäkringskassan ska ha klarlagt om den försäkrade anser sig ha en arbetsskada. Den skyldigheten får sedan kompletteras med ett tydligt ansvar för att exempelvis skicka ut en ansökan om livränta till den försäkrade. Andra lösningar som tagits upp under vår utredning har varit att skapa dialogrutor i sjukpenningansökningar som förenklar ansökan om livränta för den försäkrade.

1316 § förvaltningslagen.

4.6. Kravet på att inkomstförlusten måste vara minst en fjärdedels prisbasbelopp bör tas bort

Utredningens förslag: Kravet på att inkomstförlusten för år räk-

nat uppgår till minst en fjärdedel av prisbasbeloppet för det år när livräntan ska börja lämnas ska slopas.

Skälen för utredningens förslag: Utöver kravet på att inkomst-

förlusten måste uppgå till minst en femtondel av inkomsten före skadan finns det i dag ett krav på att inkomstförlusten behöver uppgå till minst en fjärdedel av prisbasbeloppet (PBB) för det år när livräntan ska börja lämnas.132 Kravet på en fjärdedels prisbasbelopp innebär att personer med låga inkomster inte kan få livränta, trots att de relativt sett förlorar lika mycket inkomst som personer med högre inkomst. Gränsen har motiverats med att kostsamma arbetsskadeprövningar inte ska behöva göras för att ersätta små inkomstförluster. I förarbetena anges också att en helt liten inkomstminskning inte har någon egentlig betydelse för försörjningen. För att undvika att ett obetydligt inkomstbortfall ska kunna berättiga till livränta anfördes i förarbetena att en gräns på en fjärdedels prisbasbelopp skulle införas.133 Men vi anser att argumenten mot denna begränsning väger tyngre.

För personer med låga inkomster är det viktigt att kunna få ersättning för små inkomstförluster. För att en försäkrad ska göra en inkomstförlust som är större än en femtondel i de andra arbeten han eller hon bedöms klara av, men samtidigt mindre än en fjärdedel av prisbasbeloppet för 2023, behöver personen ha tjänat mindre än 16 406 kronor per månad före skadan (52 500 kronor (PBB för 2023)/ 4 × 15/12). Personen kan enligt nuvarande regler inte få livränta även om personen förlorar en femtondel av sin inkomst på grund av en arbetsskada (cirka 1 000 kronor per månad).134 Vi menar att 12 000 kronor per år är en betydande inkomstförlust för personer med så låga inkomster. Det finns också en jämställdhetsaspekt eftersom fler kvinnor än män har de låga inkomster där kravet på minst en fjärdedel av prisbasbeloppet blir aktuellt.

132 41 kap. 2 § andra stycket 2 socialförsäkringsbalken (SFB 2010:110). 133Prop. 1975/76:197, s. 7576. 134 Inkomstförluster under en femtondel ersätts dock enligt TFA, § 13 andra stycket.

Det rör sig dessutom om få fall vilket innebär att kostnaden för dessa utredningar är marginell. Av de beslut som Försäkringskassan har registrerat har myndigheten avslagit cirka 0,46 procent av ansökningarna om livränta på grund av kravet på en fjärdedels prisbasbelopp. Det motsvarar totalt 274 beslut för kvinnor och 298 beslut för män under en period på 16 år (2005–2021).

Vi har övervägt om en lägsta gräns för inkomstförlusten för när livränta ska kunna beviljas ändå behövs, och om denna gräns i så fall ska sättas lägre än en fjärdedels prisbasbelopp. En sådan gräns är enligt vår uppfattning inte nödvändig. Detta följer av att livränta enligt förslaget även fortsättningsvis kommer att beviljas endast om den försäkrade gör en inkomstförlust på minst en femtondel. Genom att inkomstförlusten är minst en femtondel blir gränsen individuellt anpassad till den försäkrades inkomstnivå före skadan.

4.7. Alternativa lösningar

Det finns flera alternativ som också på olika sätt kan öka förutsättningarna för arbetsskadade personer att få stöd från arbetsskadeförsäkringen. I det här avsnittet går vi igenom de alternativ som vi har kunnat identifiera: arbetsskadesjukpenning, fast prövningstidpunkt, rehabiliteringspenning vid arbetsskada och omställningsersättning. Alternativen är inte uteslutande utan kan införas fristående eller som ett komplement till varandra och till våra huvudförslag. Men vår bedömning är att inga av dessa alternativ är lämpliga att införa i stället för att förändra grundkraven enligt våra förslag.

En generell arbetsskadesjukpenning fanns innan 1993 och ersatte hela den försäkrades inkomstförlust efter en viss tids sjukskrivning. Det är det enklaste och mest heltäckande sättet att garantera att arbetsskadeförsäkringen ersätter alla arbetsskadades inkomstförluster. Samtidigt skulle det vara en väldigt kostsam och administrativt omfattande lösning som kraftigt skulle öka antalet arbetsskadeprövningar. Risken är också att både antalet sjukskrivningar generellt sett och deras längd skulle öka av en sådan lösning. Vi menar att det inte är lämpligt att återinföra den typen av arbetsskadesjukpenning och vi går igenom detta alternativ i avsnitt 4.7.1.

En fast prövotidpunkt där Försäkringskassan ska göra arbetsskadeprövningar utan koppling till ersättning från arbetsskadeförsäk-

ringen skulle göra det enklare för de försäkrade att få en arbetsskadeprövning. Det skulle göra arbetsskadestatistiken mer tillförlitlig och underlätta den försäkrades möjlighet att få ersättning från de kollektivavtalade försäkringarna. Men det är inte troligt att en godkänd arbetsskada innebär ökad möjlighet att få livränta. Varaktighetskravet på ett år skulle fortsatt innebära de hinder som vi redovisat. En fast prövotidpunkt skulle innebära ökade kostnader och administration på grund av en kraftig ökning av antalet arbetsskadeprövningar utan att påverka arbetsskadeförsäkringens möjlighet att ersätta de försäkrades inkomstförluster. Vi anser därför inte att förslaget är lämpligt. Vi går igenom förslaget i avsnitt 4.7.2.

LO har delgett oss ett förslag om en alternativ utformning av arbetsskadesjukpenningen som skulle ge samma ersättningsnivå som den vanliga sjukpenningen (80 procent av den sjukpenninggrundande inkomsten). Arbetsskadesjukpenningen ska däremot inte innebära samma krav på omställning till annat arbete än det ordinarie som inom den ordinarie sjukpenningens rehabiliteringskedja. Vi menar att detta förslag innebär samma sorts nackdelar som den vanliga arbetsskadesjukpenningen och en fast prövningstidpunkt. Vi går igenom denna variant av arbetsskadesjukpenningen i avsnitt 4.7.3.

Rehabiliteringspenning för arbetsskadade är ett förslag från Utredningen om en mer jämställd och rättssäker försäkring vid arbetsskada. Syftet var att öka incitamenten för de försäkrade att delta i rehabilitering, men det var flera remissvar tvekande inför (bland annat på grund av Försäkringskassans handläggningstider). Ytterligare en konsekvens skulle kunna vara att fler försäkrade fick arbetsskadeprövning tidigare. Det skulle kunna medföra att det blev lättare att identifiera de som sedan kunde ha rätt till livränta, men det är liksom vid en fast prövningstidpunkt tveksamt. Dessutom menar vi att förslaget inte är lämpligt på grund av svårigheterna att tillämpa den vanliga rehabiliteringspenningen inom sjukförsäkringen. Skulle den vanliga rehabiliteringspenningen bli mer funktionellt utformad skulle förutsättningarna ändras. Vi går igenom förslaget i avsnitt 4.7.4.

Ett annat alternativ är att införa en omställningsersättning. Det skulle vara ett komplement till livränta. I stället för att ersätta inkomstförlust skulle omställningsersättningen utgöra ett stöd för de som på grund av en arbetsskada behöver byta arbete utan inkomstförlust som grund. Genom så kallad omskolningslivränta har den som gör en inkomstförlust möjlighet att få stöd genom arbetsskadeförsäk-

ringen i omställningen till ett nytt arbete. Samma behov av stöd har även de med så låg lön att arbetsbyte inte innebär en inkomstförlust. Fördelen med omställningsersättningen är att arbetsskadeförsäkringen skulle ge ett mer heltäckande skydd för arbetsskadors konsekvenser. Nackdelen är att förslaget inte förbättrar arbetsskadeförsäkringens ersättning av inkomstförluster. Framför allt kan våra förslag rörande nya grundkrav för rätt till livränta minska de behov som i dag finns av en kompletterande omställningsersättning. Därför menar vi att behovet av omställningsersättning kan utvärderas efter att de nya grundkraven har införts. Vi går igenom förslaget i avsnitt 4.7.5.

4.7.1. En generell arbetsskadesjukpenning med full ersättning är för kostsam och kan påverka sjuktalen

Ett alternativ till att förändra varaktighetskravet för rätten till livränta skulle vara att återinföra en generell arbetsskadesjukpenning. Med en generell arbetsskadesjukpenning är det lätt att veta när det var aktuellt att pröva om den försäkrades skada är en arbetsskada. På så sätt blir det enkelt för de försäkrade att få tillgång till försäkringen. Det skulle särskilt gynna kvinnor som i dag oftare än män får avslag på ansökan om livränta. Kvinnor är också mer sjukskrivna än män. Nackdelen är att forskningen visar att högre ersättning ökar sannolikheten att de försäkrade sjukskriver sig. Den arbetsskadesjukpenning som fanns innan 1993 hade en samordningstid på 90 dagar. En kort period innan avskaffandet 1993 var samordningstiden 180 dagar. Med andra ord ersatte inte heller då arbetsskadeförsäkringen alla inkomstförluster på grund av arbetsskada. Sannolikt minskade samordningstiden till viss del den ökade sannolikheten för de försäkrade att sjukskriva sig. Men forskningen visar att lösningar där ersättningen höjs efter en viss tidpunkt innebär att sjukskrivningarna riskerar bli längre. Arbetsskadesjukpenningen avskaffades på grund av de höga kostnaderna och farhågan att de försäkrades vilja att rehabilitera sig minskade.

Arbetsskadesjukpenning blir administrativt kostsamt och kan påverka sjuktalen

Utredningen om en mer jämställd och rättssäker försäkring menade att det inte var realistiskt att införa en arbetsskadesjukpenning. Enligt utredningen skulle det röra sig om minst 25 000 fall per år och enligt utredningen var styckkostnaden för en fullständig livränteprövning knappt 20 000 kronor. Det skulle enligt utredningen innebära att enbart Försäkringskassans administrativa kostnad för att pröva ärendena skulle uppgå till 500 miljoner årligen.

En arbetsskadesjukpenning som ger den försäkrade en extra förmån vid arbetsskada efter en viss tidpunkt kan enligt oss också innebära längre sjukskrivningar generellt. Ett av motiven till att den generella arbetsskadesjukpenningen togs bort 1993 var arbetsskadeförsäkringens kostnadsutveckling och att arbetsskadesjukpenningen minskade den försäkrades vilja att rehabilitera sig. Det var Riksdagens revisorer som menade att arbetsskadesjukpenningens högre ersättning tillsammans med Försäkringskassans handläggningstider antagligen minskade den försäkrades vilja att rehabilitera sig. Något mer konkret stöd för att det var så fördes inte fram.135 Men senare har det kommit forskning som visar på att ersättningsnivån påverkar sannolikheten att personer sjukskrivs och hur länge personer är sjukskrivna (se avsnitt 4.4.3).

Ett exempel på hur ersättningens storlek påverkar sannolikheten att sjukskriva sig är de skillnader mellan nivån på sjukpenning och arbetslöshetsersättning som tidigare fanns. Före 2003 var taket högre i sjukförsäkringen än för arbetslöshetsersättningen. Det innebar att personer med inkomster över taket i sjukförsäkringen tjänade på att vara sjukskrivna i stället för att vara arbetslösa. År 2003 infördes en begränsningsregel som gjorde att arbetslösa personer inte tjänade på att gå över till sjukpenning. Det minskade sannolikheten att arbetslösa sjukskrev sig mycket.136 En arbetsskadesjukpenning med högre ersättning än vanlig sjukpenning eller med mindre krav på omställning skulle med andra ord kunna minska sannolikheten att arbetsskadade ställer om till andra arbeten.

135Prop. 1992/93:178, s. 40–45. 136 Skogman Thoursie (2012), s. 36–37.

4.7.2. Fast prövningstidpunkt vid dag 180 i rehabiliteringskedjan

Enligt Utredningen om en mer jämställd och rättssäker försäkring vid arbetsskada hade företrädare för främst arbetstagarorganisationer framfört att en fast prövningstidpunkt borde införas för när en möjlig arbetsskada senast ska bli prövad.137 Utredningen menade att det inte var lämpligt att införa en fast tidpunkt för arbetsskadeprövningar utan koppling till rätt till ersättning från arbetsskadeförsäkringen. Vi delar den bedömningen.

Tanken var enligt utredningen att den fasta prövningstidpunkten borde infalla senast vid dag 180 i ett sjukfall. Anledningen var att arbetsskadeprövningen enligt arbetstagarorganisationerna borde göras senast när den försäkrades arbetsförmåga ska bedömas i förhållande till normalt förekommande arbete på arbetsmarknaden. Införandet av en fast prövningstidpunkt skulle öka medvetenheten om arbetsskadeförsäkringen hos utredarna i sjukförsäkringen. Syftet med att införa en fast prövningstidpunkt skulle vara att minska risken för att enskilda gör rättsförluster på grund av att de inte vet när de ska ansöka. Effekten av att införa en fast prövningstidpunkt skulle bli att fler anmälda arbetsskador sambandsprövades.

Nackdelarna med en fast prövningstidpunkt är de samma som med den generella arbetsskadesjukpenningen

En fast prövningstidpunkt skulle liksom den generella arbetsskadesjukpenningen bli administrativt kostsam och riskera att öka sjuktalen. Utredningen om en mer jämställd och rättssäker försäkring vid arbetsskada menade att en fast prövningstidpunkt behövde kombineras med någon form av ersättning för inkomstförlust. Utan ersättning för inkomstförlust under tid med sjukpenning skulle det enbart bli fråga om en ren serviceprövning hos Försäkringskassan av om det föreligger en arbetsskada eller inte. Konsekvensen av det skulle kunna bli en väsentligt ökad kostnad för TFA i och med att försäkrade skulle kunna vända sig till Afa Försäkring och begära ersättning även för arbetssjukdomar utanför ILO-listan. Det skulle bland annat innebära en återgång till den typ av serviceprövningar som Försäkrings-

137SOU 2017:25, s. 246250.

kassan gjorde innan 1993 och utredningen kunde inte motivera de höga administrativa kostnader som förelåg då.

Frågan om fast prövningstidpunkt dag 180 har också prövats tidigare. Regeringen diskuterade möjligheten inför förändringarna av arbetsskadeförsäkringen 2002 och 2003.138 Regeringen såg liksom Utredningen om en mer jämställd och rättssäker försäkring vid arbetsskada risker för höga administrativa kostnader. En annan nackdel med lösningen var att det kunde motverka återgång i arbete eftersom personer som har en anmäld arbetsskada skulle ha intresse av att sjukfallet varar minst 180 dagar. Som vi gått igenom ovan finns det dessutom nu forskning som visar på hur förbättrade förmåner vid fasta tidpunkter kan förlänga sjukskrivningar. Enligt regeringen finns det också skador som inte är möjliga att bedöma medicinskt så tidigt som efter 180 dagar.

Dessutom underströk regeringen att en prövning vid en fast tidpunkt endast skulle avse ett ställningstagande till arbetsskadan vid denna tidpunkt. Om den försäkrade sedan ansökte om livränta vid en senare tidpunkt behövde det göras en ny fullständig sakprövning av rätten till livränta inklusive en arbetsskadeprövning.

En tidigare godkänd arbetsskada behöver inte öka sannolikheten att ansöka om andra ersättningar från arbetsskadeförsäkringen

En fast prövningstidpunkt skulle kunna innebära att fler försäkrade fick ett tidigt beslut om skadan var en arbetsskada. Det skulle eventuellt kunna göra det lättare att fånga upp de försäkrade som sedan kan ha rätt till livränta, men det är osäkert.

Det finns andra ersättningar i arbetsskadeförsäkringen än livränta. Den näst största är ersättning för tandvård, men de skadorna ger sällan rätt till livränta. Skador som ger rätt till ersättning för särskilda hjälpmedel kan oftare ge rätt till livränta. Men utifrån Försäkringskassans registeruppgifter kan vi inte se att det är vanligare att de som får bifall på en ansökan om ersättning för särskilda hjälpmedel sedan ansöker om livränta för den godkända skadan (se figur 4.44). I stället är det vanligare att de som får avslag sedan ansöker om livränta för den skadan. Däremot är det som förväntat vanligare att den som fått avslag på ansökan om särskilda hjälpmedel sedan får avslag på an-

138Prop. 2001/02:81, s. 50.

sökan om livränta på grund av att skadan inte godkänns som arbetsskada.

Figur 4.44 Beslut om särskilda hjälpmedel och följande ansökan om livränta

Källa: Egen bearbetning av Försäkringskassans registeruppgifter.

Det går även att jämföra en fast prövningstidpunkt med den möjlighet till förlängd sjukpenning på grund av arbetsskada som fanns före februari 2016. Då fanns det en bortre tidsgräns för rätt till sjukpenning. Den bortre tidsgränsen infördes 2008, tillsammans med rehabiliteringskedjan. Tidsgränsen innebar att de allra flesta hade rätt till som mest 914 dagar sjukpenning oavsett arbetsoförmåga.139 Men de som var sjukskrivna för en arbetsskada kunde få sjukpenning utan denna tidsbegränsning. Det innebar att Försäkringskassan gjorde arbetsskadeprövningar vid en viss tidsgräns i sjukförsäkringen.

Enligt vår analys av Försäkringskassans registeruppgifter var det 54 procent av de försäkrade som beviljades förlängd sjukpenning på grund av arbetsskada som sedan ansökte om livränta. Vi menar att det är en liten andel med tanke på hur länge de försäkrade hade varit sjukskrivna. Efter 914 dagar med sjukpenning bör de allra flesta ha en tillräckligt nedsatt inkomstförmåga som kan antas bestå under minst ett år. Trots det var det bara drygt hälften som ansökte om livränta även fast Försäkringskassan hade godkänt deras skada som arbets-

13927 kap. 22 § SFB och 27 kap. 24 § SFB i dess lydelser före den 1 februari 2016.

0 5 10 15 20 25 30 35 40 45 50

2 00 5

2 00 6

2 00 7

2 00 8

2 00 9

2 01 0

20 11

2 01 2

2 01 3

2 01 4

2 01 5

2 01 6

2 01 7

2 01 8

2 01 9

2 00 5

2 00 6

2 00 7

2 00 8

2 00 9

2 01 0

2 01 1

2 01 2

2 01 3

2 01 4

2 01 5

2 01 6

2 01 7

2 01 8

2 01 9

Bifall hjälpmedel Avslag hjälpmedel

Livränta ej grundkrav Livränta ej arbetsskada Livränta bifall

skada. Det visar enligt oss på bristen med en fast prövningstidpunkt om målet är att få fler att ansöka om livränta.

Vår bedömning att de försäkrade som varit sjukskrivna i 914 dagar i de flesta fall uppfyller grundkraven bekräftas av att Försäkringskassan bara avslog 11 procent av dessa livränteansökningar på grund av grundkraven. Och eftersom dessa personer hade en godkänd arbetsskada är det också förväntat att Försäkringskassan beviljade 77 procent av ansökningarna.

4.7.3. Arbetsskadesjukpenning för de som varken har rätt till sjukpenning dag 181 eller till livränta

LO har delgett oss ett förslag om en alternativ utformning av arbetsskadesjukpenningen som skulle ge samma ersättningsnivå som den vanliga sjukpenningen (80 procent av den sjukpenninggrundande inkomsten). Fördelen för den arbetsskadade ska i stället vara att arbetsskadesjukpenningen inte ska innebära samma krav på omställning till annat arbete än det ordinarie som inom den ordinarie sjukpenningens rehabiliteringskedja. Arbetsskadesjukpenningen skulle kunna beviljas efter att den försäkrade har varit sjukskriven 180 dagar och inte kan återgå i ordinarie arbete. Det skulle inte heller finnas någon tidsgräns för hur länge den försäkrade skulle kunna få denna ersättning.

Enligt förslaget ska Försäkringskassan dag 90 i en sjukskrivning skicka ut en ansökningsblankett om antingen sjukpenning eller livränta förutsatt att Försäkringskassan fått impuls om att den försäkrade anser att skadan är en arbetsskada. Sedan är det enligt förslaget viktigt att arbetsskadeprövningen är klar innan dag 180. Skulle utredningen dra över 180 dagar ska de försäkrade enligt förslaget ha rätt till arbetsskadesjukpenningen under utredningstiden. Det skulle gälla både utredningen av arbetsskadan och av restarbetsförmågan.

LO menar att det i dag finns ett stort antal arbetsskadade som inte får en arbetsskadeprövning och möjlighet att få en godkänd arbetsskada. Kunskapen om arbetsskadeförsäkringen är låg och de försäkrade kan inte ta tillvara sina rättigheter. Grundkraven innebär också att de som inte gör tillräckligt varaktiga inkomstförluster inte kan få en arbetsskadeprövning. Genom arbetsskadesjukpenningen skulle det bli lättare att nå ut med information om arbetsskadeförsäkringen och för de försäkrade att få arbetsskadeprövningar.

Syftet med denna arbetsskadesjukpenning verkar vara att hitta en ersättning för de försäkrade som dag 180 får avslag på rätten till sjukpenning på grund av att de bedöms klara av ett normalt förekommande arbete. Dessa personer uppfyller varaktighetskravet för rätt till livränta (se sista delen av avsnitt 4.4.1), men det är inte säkert att personerna bedöms göra en tillräcklig inkomstförlust. Är skillnaden för liten mellan deras inkomst före skadan och inkomsten från ett lämpligt normalt förekommande arbete har de inte rätt till livränta och står då utan ersättning från både sjukförsäkringen och arbetsskadeförsäkringen.

Enligt LO är det inte förenligt med ILO konvention nr 121 att en arbetsskadad person ska riskera att hamna i en situation där denne nekas både sjukpenning och livränta vid dag 180. Vi kan inte se på vilket sätt denna situation är oförenlig med konventionen. Exempelvis har vi inte hittat något krav på att arbetsskadade som bedöms kunna skaffa sig inkomst genom arbete ska kunna få arbetsskadeersättning.

Nackdelarna med förslaget är de samma som med den generella arbetsskadesjukpenningen och en fast prövningstidpunkt

Liksom den generella arbetsskadesjukpenningen och en fast prövningstidpunkt skulle förslaget innebära ett kraftigt ökat antal arbetsskadeprövningar. Och av de som får en godkänd arbetsskada skulle Försäkringskassan lättare kunna identifiera de som kan ha rätt till livränta. Men liksom den generella arbetsskadesjukpenningen och en fast prövningstidpunkt skulle förslaget bli administrativt kostsamt och riskera att öka sjuktalen.

Den som inte kan återgå i ordinarie arbete skulle enligt förslaget kunna uppbära arbetsskadesjukpenning utan tidsgräns så länge arbetsförmågan är nedsatt i ordinarie arbete. Utan några krav på omställning skulle det förslaget innebära stora risker för långa sjukskrivningar och motverka att den försäkrade gör vad som är möjligt för att begränsa konsekvenserna av sin skada.140 Dessutom skulle förslaget innebära att den som får avslag på en ansökan om vanlig sjukpenning dag 180 skulle kunna ansöka om och beviljas den föreslagna arbetsskadesjukpenningen medan Försäkringskassan utreder arbetsskadan

140 Se t.ex. prop. 1975/76:197, s. 74.

och arbetsförmågan i ordinarie arbete. Det skulle innebära att personer som varken har en arbetsskada eller nedsatt arbetsförmåga skulle kunna få ersättning under Försäkringskassans utredning. Det skulle medföra stora risker för ökade sjuktal och passivisering.

4.7.4. Rehabiliteringspenning vid arbetsskada skulle inte få avsedd effekt

Utredningen om en mer jämställd och rättssäker försäkring vid arbetsskada föreslog att en ny förmån, rehabiliteringspenning vid arbetsskada, skulle införas. Rehabiliteringspenningen skulle lämnas under den tid som den försäkrade genomgick arbetslivsinriktad rehabilitering på grund av arbetsskada och samtidigt uppbar rehabiliteringspenning enligt 31 kap. SFB. Ersättningen föreslogs kunna lämnas sammanlagt under 12 månader inom en treårsperiod. Ersättningen skulle som mest kunna lämnas med ett belopp som motsvarade den försäkrades SGI. Rehabiliteringspenning vid arbetsskada skulle minskas med samtidigt utgiven rehabiliteringspenning enligt 31 kap. 8 §.

Förslaget skulle inte fylla avsedd funktion främst på grund av regelverket för rehabilitering inom sjukförsäkringen

Vi menar att det finns för stora problem med sjukförsäkringens regelverk om rehabilitering för att rehabiliteringspenning vid arbetsskada ska kunna fylla en bra funktion. Bland annat menade Utredningen om sjuk- och aktivitetsersättningen samt förmåner vid rehabilitering att regelverket i 31 kap. SFB inte är flexibelt och innehåller svårbedömda rekvisit som har tolkats olika av olika berörda aktörer. Tilllämpningen och det begränsade användandet får enligt utredningen flera negativa effekter.141

Däremot skulle rehabiliteringspenning vid arbetsskada eventuellt kunna fylla en funktion om sjukförsäkringens regelverk för rehabilitering förändrades.

Rehabiliteringspenning vid arbetsskada skulle liksom med en fast prövningstidpunkt innebära att fler försäkrade fick ett tidigt beslut om skadan var en arbetsskada. Men det är som sagt osäkert om det

141SOU 2021:69, s. 1068.

skulle göra det lättare att fånga upp de försäkrade som sedan kan ha rätt till livränta.

Remissvaren hade delade uppfattningar om förslaget att införa rehabiliteringspenning vid arbetsskada

Det fanns delade uppfattningar i remissvaren om förslaget att införa en rehabiliteringspenning vid arbetsskada. Generellt var det den ökade möjligheten till arbetsskadeprövningar som sågs som positivt. De negativa synpunkterna rörde framför allt att incitamenten till rehabilitering inte skulle öka på grund av Försäkringskassans handläggningstider vid arbetsskadeprövningar.

Försäkringskassan avstyrkte förslaget. Myndigheten delade inte utredningens uppfattning om att rehabiliteringspenningen skulle skapa incitament för de försäkrade att medverka i kortare arbetslivsinriktade rehabiliteringar. Den som är sjukskriven, oavsett om en arbetsskada är godkänd eller inte aktuell, och är i behov av arbetslivsinriktad rehabilitering, har enligt Försäkringskassan redan en skyldighet att medverka i den egna rehabiliteringen för att kunna få ersättning.

Att införandet av rehabiliteringspenning vid arbetsskada skulle kunna leda till ett utökat samarbete mellan personliga handläggare och arbetsskadeutredare och ökad kunskap om arbetsskadeförsäkringen hos personliga handläggare var inte tillräckliga skäl för att införa en ny ersättning. Vidare kunde den föreslagna förmånen väcka falska förhoppningar om att så småningom få livränta om den försäkrade fått besked om att arbetsskadan är godkänd.

Försäkringskassan föreslog i stället att, i det fall regeringen tillsätter en utredning där drivkrafter för återgång i arbete ses över, det utreds vilka möjligheter som finns till ett ökat ekonomiskt stöd för att delta i rehabilitering trots att en livränta betalas ut.

ISF tillstyrkte förslaget. Enligt ISF skulle det sannolikt leda till att fler utredningar av om en skada har orsakats av arbete och det skulle även understödja att kvinnor och män får lika möjligheter att få prövat om deras skador beror på arbetet. ISF menade att det var svårare att utreda grundkraven vid psykisk sjukdom vilket drabbar kvinnor och innebär att det mer sällan utreds om deras skador är en arbetsskada.

Arbetsförmedlingen såg positivt på att öka incitamenten att genomgå arbetslivsinriktad rehabilitering. Men incitamentet riskerade mins-

kas av den längre handläggningstiden för rehabiliteringspenning vid arbetsskada som många gånger skulle kunna innebära att den försäkrade inte skulle veta om den högre ersättningen kunde beviljas när rehabiliteringen påbörjas. Enligt Arbetsförmedlingen fanns det även en risk att den försäkrades vilja att slutföra en påbörjad rehabilitering skulle minska vid avslag under en pågående rehabilitering.

Även Arbetsmiljöverket såg risker att långa handläggningstider skulle innebära att förslaget inte skulle ge de eftersträvade effekterna.

Centrum för arbets- och miljömedicin såg mycket positivt på förslaget. I den kliniska vardagen träffade de på flera patientkategorier som sannolikt skulle gynnas av att få rehabiliteringspenning vid arbetsskada, till exempel patienter med vibrationsskador och yrkesastma. Om handläggningen skulle vara tillräckligt snabb, så kan arbetsskadeförsäkringen användas som ett aktivt verktyg i den tidiga rehabiliteringsprocessen och därmed gynna återgång till arbetet trots arbetsskadan. Det skulle förhoppningsvis leda till nödvändiga arbetsmiljöåtgärder på arbetsplatsen och i sin förlängning en bättre arbetsmiljö på arbetsplatsen.

Arbetsgivarverket avrådde från att införa rehabiliteringspenningen. Det var enligt organisationen mycket oklart vilka konsekvenser förslaget skulle få för kollektivavtalade villkor. Arbetsgivarverket bedömde att det fanns risk för att rehabiliteringspenningen vid arbetsskada skulle medföra ökade kostnader för ersättningar enligt kollektivavtalen samt krav på kollektivavtalsförändringar. Det kan även finnas en risk för att regelverket blir svårbegripligt for den enskilde individen och övriga aktörer.

Även SKL (i dag SKR) avstyrkte förslaget eftersom konsekvenserna av att frångå grundkraven dels var svåröverskådliga, dels stred mot grundtanken att den kollektivavtalade trygghetsförsäkringen vid arbetsskada ska vara ett komplement till den allmänna försäkringen.

Afa framförde att förslaget skulle medföra att Försäkringskassan skulle godkänna fler arbetsskador, och i ett tidigare skede. Detta skulle i sin tur medföra att fler ärenden kommer att omfattas av TFA.

Svenskt Näringsliv avstyrkte också förslaget. Sju av tio försäkrade beräknades enligt förslaget få avslag på grund av att skadan inte godkändes. Dessutom riskerade de långa handläggningstiderna innebära att många av de som fick bifall fick ersättningen retroaktivt. Därför var det enligt Svenskt Näringsliv högst tveksamt hur incitamenten att delta i rehabilitering skulle öka. Detta behövde också

vägas mot de höga administrativa kostnader sambandsprövningen för en sådan förmån skulle innebära.

LO var positiva till förslaget eftersom varaktighetsrekvistet inte skulle gälla för denna ersättning till skillnad från livränta. Däremot borde det finnas ett undantag från rehabiliteringskedjans krav på en prövning mot normalt förekommande arbete. Ett annat alternativ var enligt LO att införa en möjlighet att senarelägga prövningen mot normalt förekommande arbete för en arbetstagare som ansökt om rehabiliteringspenning vid arbetsskada.

Saco ställde sig positiv till syftet med denna förmån även om det var något oklart hur den skulle fungera i praktiken.

TCO ställde sig också i huvudsak positiva till förslaget men såg liksom LO problem kopplade till att den försäkrade kunde bli av med ersättningen dag 180 vid prövningen av arbetsförmågan mot normalt förekommande arbeten. Dessutom såg TCO problem om handläggningstiderna blev långa.

PTK ställde sig positiva till förslaget och bedömde att det skulle omfatta relativt få individer, då ersättningen endast skulle gälla de försäkrade som är aktuella för arbetslivsinriktad rehabilitering. Därmed skulle förslaget ha begränsad ekonomisk effekt på den kollektivavtalade trygghetsförsäkring vid arbetsskada (TFA). PTK ansåg däremot att rätten till ersättningen borde utsträckas också till den som uppbär förebyggande sjukpenning och genomgår medicinsk rehabilitering.

4.7.5. Omställningsersättning

Vi har även utrett möjligheterna att komplettera ersättningarna inom arbetsskadeförsäkringen med en omställningsersättning. Syftet med omställningsersättningen skulle vara att livränta kompletteras med en ersättning för omställning vid byte av arbete. För omställningsersättningen ska det inte ställas krav på att det ska finnas en styrkt inkomstförlust om minst en femtondel som är bestående under minst 180 dagar fram i tiden. Det skulle innebära att arbetsskadeförsäkringen skulle ge ett mer komplett skydd för de konsekvenser som en arbetsskada kan ge upphov till. Arbetsskadeförsäkringen skulle också i högre grad bidra till att personer som inte kan eller bör arbeta inom ett visst yrke ställer om till ett annat yrke innan skadan har blivit så allvarlig att de inte kan arbeta alls. Förslaget kan dessutom kompen-

sera för det faktum att livräntans krav på inkomstförlust generellt missgynnar kvinnor mer än män.142

Däremot menar vi att detta förslag inte kommer till rätta med de grundläggande problem som våra förslag om förändrade grundkrav kan lösa. I stället skulle omställningsersättningen vara ett komplement till livräntan. I och med de nya grundkrav som vi föreslår kommer fler arbetsskadade personer kunna få livränta och därmed stöttning i de omställningar som arbetsskadan innebär. Vi bedömer också att skillnaderna mellan kvinnor och män kommer minska. Det talar för att ny ställning får tas till behovet av en omställningsersättning om en utvärdering av de nya grundkraven visar att det fortsatt är så att inte tillräckligt många får stöd till omställning av arbetsskadeförsäkringen och att kvinnor och andra grupper har för svårt att uppfylla grundkraven för rätt till livränta.

Bakgrund

Det är svårare för lågavlönade att uppfylla kravet på inkomstförlust när det konstaterats att de inte kan arbeta kvar i ordinarie arbete. Ju lägre lön desto fler arbeten går det att matcha den försäkrade mot utan att hon eller han gör en inkomstförlust. Det innebär att det är svårare för lågavlönade med arbetsskador att få hjälp från arbetsskadeförsäkringen att hantera den omställning som byte av arbete innebär. Eftersom kvinnor har lägre inkomster än män drabbar det kvinnor i högre grad än män.

Arbetsskadeförsäkringen är tänkt att vara ett komplement till sjukförsäkringen, men på grund av de förändringar som gjorts av sjukförsäkringen har kopplingen mellan försäkringarna blivit otydlig. Den nuvarande sjukförsäkringen är resultatet av en reform som ville hjälpa fler att fortare hitta tillbaka från sjukfrånvaro till arbete.143 Utredningen bakom lagförslaget ansåg att fler försäkrade måste byta arbete när det aktuella arbetet inte var förenligt med sjukdomen. En sådan omställningsprocess var att föredra framför fortsatt sjukskrivning och i slutändan en sjuk- eller aktivitetsersättning.144

Ett byte av arbete sker sällan omedelbart eller utan ansträngning, även om den försäkrade på sikt kommer kunna ta ett arbete utan att

142 Se ISF 2015:14 och 2019:10. 143Prop. 2007/08:136, s. 48 f. 144SOU 2006:86.

göra en inkomstförlust om minst en femtondel. Oftast krävs en omställning av något slag där visst stöd kan fås från arbetsgivare, Försäkringskassan och/eller Arbetsförmedlingen.

Om den försäkrade kan beviljas livränta får han eller hon mycket större möjligheter att själv styra inriktningen på omställningen. Förutom att livräntan ger ekonomisk trygghet genom att ersätta den faktiska inkomstförlusten kan den försäkrade också få ytterligare livränta om det krävs någon form av arbetslivsinriktad rehabilitering som omfattas av 41 kap. 4 § SFB. Livränta under rehabilitering är generösare än ersättningen från sjukförsäkringen vid rehabilitering – dels i form av ersättningsnivån, dels avseende för hur lång tid som ersättning kan ges för studier.

Omställningsersättning skulle ge personer med lägre inkomster samma trygghet och stöd vid byte av arbetsuppgifter eller arbete som nu finns för de som kan få livränta.

En annan vinst är att en omställningsersättning skulle innebära att fler arbetsskador kommer att prövas vilket skulle förbättra underlaget för hur arbetet påverkar hälsan. Tillsammans med livränta skulle en omställningsersättning innebära att alla arbetsskador som påverkar arbetsförmågan i en större utsträckning skulle kunna prövas som arbetsskada. I dag prövar Försäkringskassan i princip bara de skador som ger en tillräckligt stor inkomstförlust. Det innebär att skador som uppstår i mer välbetalda arbeten blir överrepresenterade i statistiken över vilka skador som godkänns som arbetsskada.

Ett nytt offentligt omställningsstudiestöd infördes den 1 oktober 2022 i syfte att stärka arbetstagares ställning på arbetsmarknaden. Omställningsstudiestödet innebär att de allra flesta kan studera med minst 80 procent av lönen i upp till ett år. Arbetsskadade som behöver byta arbete skulle genom en omställningsersättning kunna få stöd under omställningen under längre tid och få ersättning för hela lönen som oskadad.

Förutsättningar

De som skulle ha rätt till omställningsersättning är alla med arbetsskador som är försäkrade för arbetsskadeersättning och som har behov av att byta arbete.

Det tydligaste behovet av omställningsersättning finns i de fall den försäkrades arbetsskada innebär att hon eller han inte kan vara kvar hos sin arbetsgivare och därför måste byta anställning. Med dagens utformning av rätten till sjukpenning tas tidigt ställning till möjligheterna för den försäkrade att återgå i arbete hos sin arbetsgivare. Omställningsersättningen skulle göra arbetsskadeförsäkringen till ett mer heltäckande komplement till sjukförsäkringen genom att ge de som inte kan fortsätta arbeta hos sin arbetsgivare extra stöd. Exempelvis har den försäkrade i de flesta fall inte rätt till fortsatt sjukpenning om personen bedöms klara av ett normalt förekommande arbete efter dag 180. Då skulle omställningsersättningen ge den försäkrade ekonomisk trygghet under den tid som omställningen pågår.

Eventuell utvidgad definition av byte av arbete

Även de som har kvar sin anställning hos sin arbetsgivare och har behov av att få andra arbetsuppgifter skulle kunna omfattas. Trots att arbetsgivaren då har ett stort rehabiliteringsansvar innebär byte av arbetsuppgifter ofta en stor omställning för den försäkrade. Det är inte heller säkert att de arbetsuppgifter som arbetsgivaren kan erbjuda den försäkrade passar henne eller honom. Eftersom det är arbetsskadan som gör att den försäkrade behöver byta arbetsuppgifter kan det vara rimligt att arbetsskadeförsäkringen även ger stöd i den typen av omställningar. Med omställningsersättning skulle den försäkrade i högre grad kunna styra omställningen mot arbetsuppgifter eller andra arbeten som passar henne eller honom bättre.

Ersättning

Liksom livränta skulle omställningsersättningen beräknas utifrån skillnaden mellan inkomst före och efter skadan (41 kap. 8 § SFB). Inkomst efter skadan skulle baseras på den inkomst som den försäkrade kan skaffa sig utöver omställningsinsatserna, på samma sätt som när inkomst efter skadan fastställs för livränta vid olika former av rehabilitering enligt 41 kap. 4 § SFB. I de flesta fall innebär det att inkomst efter skadan blir noll kronor eftersom omställningsinsatserna oftast är heltidsinsatser.

Om den försäkrade får en fullständig ersättning för sin inkomstförlust under omställningen skulle den försäkrade få en annan trygghet vilket skulle göra omställningen lättare. Det skulle i sin tur motivera den försäkrade att själv aktivt medverka till omställningen, i stället för att så långt det är möjligt hålla kvar i den anställning och arbete som han eller hon inte klarar av.

Ersättningsperiod

Eftersom tanken är att ge ersättning under omställning bör det finnas en gräns för hur länge den försäkrade ska kunna få omställningsersättning. Den maximala tidsgränsen bör vara 2 år. Den vanliga rehabiliteringsersättningen i sjukförsäkringen (31 kap. 3 § SFB) kan i de flesta lägen beviljas i som mest 1 år. Liksom vid livränta ska möjligheten att få omställningsersättning vara mer generös än i sjukförsäkringen. Enligt ovan är tanken med omställningsersättningen att den aktuella gruppen försäkrade med arbetsskador får extra hjälp att hantera den situation de hamnat i på grund av sin arbetsskada.

Men omställningsersättningen bör inte heller vara lika generös som livränta vid rehabilitering (41 kap. 4 § SFB). Omställningsersättningens villkor innebär att det inte kommer att finnas en inkomstförlust som ska minskas eller elimineras. Om den försäkrade gör en inkomstförlust så ska personen i stället beviljas livränta. Det kommer därför inte krävas lika långtgående insatser för att hjälpa de försäkrade som får omställningsersättning. Om omställningsersättning, som livränta vid rehabilitering, skulle sakna tidsgräns är risken dessutom att det inte blir någon egentlig skillnad på omställningsersättning och livränta. Om tidsgränsen sätts till maximalt 2 år får den försäkrade en överblickbar period för omställningen vilket lär öka motivationen att använda perioden med omställningsersättningen på bästa sätt.

Med en maximal period på 2 år kommer det inte att finnas möjlighet att läsa längre högskolekurser vilket finns när man får livränta. Syftet med ersättningen är dock att ge stöd under en omställning som beror på arbetsskadan. Det arbete den försäkrade skadade sig i kommer i de här fallen inte ha krävt längre högskolestudier. Därför skulle inte längre högskolestudier tydligt kunna kopplas till det behov av omställning som beror på arbetsskadan. Med en period på 2 år

kommer det dock finnas möjlighet att exempelvis gå en utbildning inom yrkeshögskolan.

Det bör inte finnas någon gräns för hur kort period som den försäkrade kan få omställningsersättning. Det finns visserligen argument för att ha en minimigräns. Ett sådant är att det är utredningskrävande att ta ställning till om någon har en arbetsskada och sedan vilken inkomst före skadan som ersättning ska baseras på. Utredningskostnaden kan ses som oskälig om den försäkrade får för lite ersättning, men det problemet finns redan i form av bland annat kostnadsersättningarna i 40 kap. 11 § SFB (sjukvård utomlands, tandvård och särskilda hjälpmedel). Framför allt skulle en minimigräns sänka den försäkrades motivation att göra en snabb omställning. En minimigräns skulle också innebära svåra och godtyckliga bedömningar av hur lång tid en omställning beräknas ta.

Rehabiliteringsplan och omprövning

Liksom i andra fall där ersättning lämnas för rehabilitering ska ett beviljande av omställningsersättning föregås av en rehabiliteringsplanering. Under perioden med omställningsersättning ska planeringen följas upp för att säkerställa att omställningen går som planerat.

Om den försäkrade skulle avbryta planeringen utan att det går att motivera utifrån arbetsskadan ska det ses som ett skäl att ompröva rätten till omställningsersättning. Precis som vid livränta ska det anses vara en ändring av betydelse av de förhållanden som var avgörande för beslutet (41 kap. 22 § SFB). Det beror på att inkomst efter skadan vid omställningsersättning skulle baseras på den inkomst som den försäkrade kan skaffa sig utöver omställningsinsatsen. Befinner sig den försäkrade inte längre i en omställningsinsats finns det inte något som hindrar hen att skaffa sig inkomst. Då har den försäkrade inte längre rätt till omställningsersättning.

Om den försäkrade skulle avbryta planeringen på grund av arbetsskadan skulle hon eller han i stället kunna ha rätt till livränta. Ett sådant fall skulle vara om den försäkrades arbetsskada försämrats, eller om prognosen förändrats, så att det är styrkt att hon eller han nu gör en inkomstförlust om minst en femtondel under minst ett år fram i tiden (eller 180 dagar i enlighet med vårt förslag). Eftersom det krävs skriftlig ansökan för att få livränta måste dock omställningsersätt-

ningen i sådana fall dras in eller minskas och sedan får den försäkrade ansöka om livränta. Ett alternativ är att införa en möjlighet att byta ut omställningsersättning mot livränta (jämför med möjligheten att bevilja sjukersättning utan ansökan enligt 36 kap. 25 § SFB).

4.8. Konsekvenser

I det här avsnittet beskriver vi konsekvenserna av våra förslag om förändrade grundkrav. Här väger vi inte in konsekvenserna av övriga förslag. De sammantagna konsekvenserna av alla förslag behandlas i kapitel 16. Vi bedömer sammanfattningsvis att förslagen om förändrade grundkrav kommer leda till att

  • enskilda lättare kan få ersättning för inkomstförluster orsakade av arbetsskador
  • antalet nybeviljade livräntor ökar från cirka 600 till cirka 2 000 per år utifrån förhållandena 2022
  • jämställdheten ökar då kvinnors möjligheter att få en livränteprövning och också en arbetsskadeprövning blir de samma som för män
  • Försäkringskassans hantering av livränteprövningarna blir enklare och att rättssäkerheten i tillämpningen ökar
  • Försäkringskassans administration av livränteprövningar blir effektivare samtidigt som kostnaderna ökar från cirka 100 till cirka 178 miljoner kronor
  • inflödet till Afa Försäkring ökar med cirka 700 prövningar per år
  • statens utgifter ökar med cirka 112 miljoner kronor året för införandet och därefter mer på grund av det ökade antalet livräntemottagare.

Vi bedömer inte att våra förslag om förenklade grundkrav medför några konsekvenser för det kommunala självstyret, brottslighet, brottsförebyggande arbetet, sysselsättning eller offentlig service. Vi bedömer vidare att inte heller små företags förutsättningar, konkurrensförhållanden eller villkor i övrigt i förhållande till större företag påverkas av förslagen.

4.8.1. Effekter för enskilda

Vi bedömer att våra förslag om förenklade grundkrav förbättrar arbetsskadeförsäkringens möjlighet att ge enskilda ekonomisk trygghet vid arbetsskada. Vår uppskattning är sammanfattningsvis att förslagen kan leda till att antalet personer som får en livränteprövning ökar från cirka 3 200 till cirka 5 700. Framför allt bedömer vi att våra förslag kommer trefaldiga antalet personer som får en arbetsskadeprövning, från cirka 1 500 till cirka 4 500. Totalt leder våra förslag enligt våra uppskattningar till att Försäkringskassan kommer bevilja cirka 2 000 personer nya livräntor per år och därutöver förlänga cirka 500 livräntor. Det kan jämföras med de totalt 894 beslut om att bevilja livränta som Försäkringskassan fattade 2022.

Våra förslag om förändrade grundkrav bidrar till att arbetsskadeförsäkringen uppfyller sitt syfte

Den som skadar sig på grund av arbetet har rätt till ersättning för de mer varaktiga inkomstförluster som arbetsskadan orsakar. Genom att våra förslag om förändrade grundkrav säkerställer att de som anser sig ha en arbetsskada och kan antas göra mer långvariga inkomstförluster får en livränteprövning kan arbetsskadeförsäkringen uppfylla sitt syfte. I dag är det som vi konstaterat tidigare i kapitlet en stor andel av de personer som har ersättning under lång tid från sjukförsäkringen som inte ansöker om livränta. Och av de som ansöker om livränta är det en stor andel som får avslag på grund av livräntans grundkrav.

Det minskade antalet ansökningar om livränta och den ökade andelen avslag på grund av grundkraven beror inte på att de försäkrade inte längre gör varaktiga inkomstförluster på grund av arbetsskador. Det finns inget som tyder på att antalet arbetsskador har minskat. Och de som har ersättning under lång tid från sjukförsäkringen gör långvariga inkomstförluster. Men i dag är det för svårt för dem att få livränta. Dagens regelverk gör det för svårt att veta när det är aktuellt att ansöka om livränta och för Försäkringskassan att bedöma om inkomstförluster kan antas bestå tillräckligt länge. Därmed uppfyller arbetsskadeförsäkringen inte sitt syfte att ersätta arbetsskadades mer varaktiga inkomstförluster.

Antalet beviljade livräntor ska hänga samman med hur väl rehabilitering av arbetsoförmåga fungerar inom sjukförsäkringen

Arbetsskadeförsäkringen är ett komplement till de övriga allmänna försäkringarna och då särskilt sjukförsäkringen. Enskildas behov av livränta minskar om sjukförsäkringen bidrar till att fler arbetsskadade inte gör långvariga inkomstförluster. Och tvärtom ökar behovet av livränta om sjukförsäkringen i stället bidrar till en ökning av antalet arbetsskadade som inte klarar av att återgå i annat arbete utan att inkomsten minskar eller som har ersättning från sjukförsäkringen under lång tid.

Exempelvis har antalet avslag på rätten till sjukpenning efter dag 180 minskat mycket sedan det blev lättare att göra undantag från bedömningen mot normalt förekommande arbete. Innan dess var det många som gjorde stora inkomstförluster efter att de då fått avslag på ansökan om sjukpenning.145 Att färre nu får avslag kan innebära att fler personer får möjlighet att återgå i ordinarie arbete inom ramen för sin sjukskrivning och då skulle behovet av livränta minska. Men det kan också innebära att fler försäkrade förblir sjukskrivna länge vilket skulle öka behovet av livränta.

Det viktiga inom arbetsskadeförsäkringen är att regelverket för livränta gör det möjligt att kompensera för de långvariga inkomstförluster som de försäkrade faktiskt gör. Genom våra förslag om att förändra grundkraven ökar de möjligheterna.

Arbetsskadeförsäkringen blir enklare att förstå för de försäkrade som inte har kontakt med Försäkringskassan

Alla som gör långvariga inkomstförluster på grund av en arbetsskada blir inte sjukskrivna. Det kommer förekomma fall där den försäkrade byter arbete eller på annat sätt kompenserar för de begränsningar en arbetsskada innebär. Då är det viktigt att den försäkrade och andra inblandade kan få enkel information om när det är aktuellt att ansöka om livränta. Våra förslag kommer öka möjligheten att ge enkel information om livräntans grundkrav. Vi bedömer att karenstiden minskar risken för att de som inte är sjukskrivna ansöker om

145Prop. 2020/21:78 s. 10 f. och särskilt Riksrevisionen, rapport RiR 2020:12; Försäkringskassan (2020c), Rapport – Uppföljning av personer som nekats sjukpenning (FK 2020/000190).

livränta för tidigt. Nuvarande regelverk innebär att många ansöker om livränta i onödan. Ett kortare varaktighetskrav kommer också göra det enklare för de försäkrade att avgöra om de uppfyller grundkraven.

Förslagen kommer leda till att fler personer kommer att få sin rätt till livränta prövad

Nuvarande grundkrav bidrar inte bara till att det är allt färre som ansöker om livränta. Det tar också lång tid innan grundkraven kan bedömas vara uppfyllda. Många försäkrade gör därför rättsförluster. Med våra förslag kommer dessa rättsförluster att minska. Om våra förslag om förenklade grundkrav hade införts 2022 uppskattar vi att Försäkringskassan hade gjort cirka 5 000 nya livränteprövningar per år samt 700 förlängningsprövningar. Det skulle ha inneburit en ökning med cirka 50 procent jämfört med nuvarande regelverk. År 2022 fattade Försäkringskassan 3 263 beslut om livränteansökningar.146År 2021 fattade myndigheten 3 218 sådana beslut och enligt våra analyser rörde cirka 700 (cirka 20 procent) av dessa skador som tidigare hade prövats. Vår uppskattning är också att våra förslag med tiden kommer innebära att det blir vanligare att Försäkringskassan fattar beslut om att förlänga tidsbegränsade livräntor i och med att antalet tidsbegränsade livräntor ökar.

Det är svårt att uppskatta hur stor ökningen av antalet livränteprövningar blir till följd av våra förslag om att förändra grundkraven för rätt till livränta. Vi beskriver analysen som våra uppskattningar bygger på i avsnitt 4.9.

Vid ökade sjuktal kan Försäkringskassan behöva göra 10 000 livränteprövningar per år

Vi bedömer att Försäkringskassan som mest kommer behöva göra 10 000 nya livränteprövningar per år om våra förslag om förändrade grundkrav införs. Bedömningen bygger på hur många livränteansökningar Försäkringskassan fick in 2006 och kan bli aktuell om sjuktalen skulle försämras till de historiskt höga nivåerna före 2008.

Fram till 2008 fanns det en funktionell koppling mellan sjukförsäkringen och arbetsskadeförsäkringen (se avsnitt 4.1.5 och 4.10).

146 Försäkringskassans officiella statistik, hämtad februari 2023.

Det finns inte enligt vår bedömning några tecken på att förekomsten av arbetsskador skulle ha blivit mindre sedan dess (se avsnitt 4.2.2). Andelen livränteprövningar av antalet personer som innan 2008 hade ersättning från sjukförsäkringen under lång tid skulle därför kunna vara en utgångspunkt för att bedöma hur många nya livränteprövningar som en funktionell koppling mellan sjukförsäkringen och arbetsskadeförsäkringen skulle kunna innebära framöver.

Problemet är att Försäkringskassan inte har uppgifter över antalet livränteansökningar innan 2009. Försäkringskassans officiella statistik visar på ett större antal beslut innan 2009, men visar inte inflödet. Antalet beslut innan 2009 påverkades i hög grad av avarbetningar av gamla ärenden och är därför inte ett mått på inflödet av ansökningar.147 Försäkringskassans statistik redovisar inte heller vilka beslut som rörde nya livränteprövningar och vilka som rörde förlängningar av tidigare beviljade livräntor. I avsnitt 4.9 går vi igenom hur vi kommit fram till att Försäkringskassan fick in cirka 10 000 livränteansökningar 2006 som gällde skador som inte hade prövats tidigare.

Till dessa tillkommer de 700 livränteprövningar som Försäkringskassan i dag redan gör rörande skador som tidigare har prövats.

Utifrån nuvarande sjuktal kan Försäkringskassan behöva göra cirka 5 000 nya livränteprövningar

År 2006 var det historiskt många som hade ersättning från sjukförsäkringen under lång tid. Sedan dess har antalet halverats.148 Om våra förslag lyckas skapa en lika funktionell koppling mellan arbetsskadeförsäkringen och sjukförsäkringen som innan 2008 skulle Försäkringskassan behöva göra cirka hälften så många livränteprövningar som 2006, det vill säga cirka 5 000. Till dessa tillkommer även här de 700 livränteprövningar som Försäkringskassan i dag redan gör rörande skador som tidigare har prövats.

147 Försäkringskassans årsredovisning 2007, s. 47. 148 Försäkringskassan (2020b), Rapport – Uppföljning av sjukfrånvarons utveckling 2020, s. 35.

Vi bedömer att Försäkringskassan kan behöva göra minst cirka 1 900 nya livränteprövningar

En annan metod för att uppskatta det ökade antalet livränteprövningar är att utgå från rehabiliteringskedjan. Vi uppskattar antalet livränteprövningar till mellan 1 900 och 4 700 per år om vi utgår från antalet sjukskrivna personer. Antalet beror på hur stor andel av de sjukskrivna som anser sig ha en arbetsskada. Vi bedömer att alla dessa kommer att utgöra förstagångsprövningar eftersom dessa personer i vår analys inte har livränta sedan tidigare. Det högre antalet i detta spann ligger därmed nära de 5 000 nya livränteprövningar som vi ovan har uppskattat utifrån de historiska nivåerna på antalet livränteprövningar.

Det finns inget krav på att de försäkrade ska ha varit sjukskrivna före ansökan om livränta. Men vi menar att det sannolikt är ovanligt att någon byter arbete eller går ned i arbetstid som följd av en skada utan att först ha varit sjukskriven. Våra analyser visar visserligen att andelen som inte har någon ersättning från sjukförsäkringen vid ansökan och vid beslutet om livränta har ökat över tid. Men våra analyser visar också att de allra flesta har haft ersättning från sjukförsäkringen innan sin ansökan om livränta. Vi menar därför att en uppskattning av antalet livränteprövningar utifrån antalet sjukskrivna personer är mer precis än jämförelsen med perioden innan 2008. Samtidigt är en sådan metod mer avgränsad. Denna uppskattning kan därför anses utgöra den nedre delen i spannet av antal livränteprövningar som vi uppskattar att våra förslag kan leda till.

Vår analys av hur våra förslag om förändrade grundkrav påverkar antalet livränteprövningar utgår dels från antalet sjukskrivna, dels hur många som är sjukskrivna för en anmäld arbetsskada. Ett grundläggande problem med analysen är att anmälningarna inte speglar antalet som anser sig ha en arbetsskada. Vi försöker hantera detta genom en uppskattning av mörkertalet (se fördjupningsavsnittet 4.9 för en mer detaljerad beskrivning).

Cirka 200–700 av de 1 900–4 700 livränteprövningarna rör de försäkrade som får avslag på sin ansökan om sjukpenning efter dag 180 i rehabiliteringskedjan. Antalet sådana avslag har minskat mycket över tid, bland annat på grund av de ökade möjligheterna att göra undantag från bedömningen av arbetsförmågan mot normalt förekommande arbete.149

149 Se bl.a. Försäkringskassan, Socialförsäkringsrapport 2022:1, s. 47.

De som är sjukskrivna mer än ett år men mindre än 550 dagar kan komma att bidra med 700–1 000 livränteprövningar. Denna grupp kommer vara svårast för Försäkringskassan att identifiera.

Utredningarna av rätten till livränta som Försäkringskassan ska initiera senast dag 551 kan enligt våra uppskattningar medföra ytterligare 1 000–3 000 livränteprövningar.

Tabell 4.1 Uppskattat antal livränteprövningar utifrån antalet personer aktuella i rehabiliteringskedjans olika delar

Rehabiliteringskedjan Uppskattat antal livränteprövningar

Avslag efter dag 180

200–700

Sjukskrivna 365–550 dagar

700–1 000

Sjukskrivna mer än 550 dagar 1 000–3 000

Totalt 1 900–4 700

Anm.: Uppgifterna bygger på uppskattningar som vi beskriver närmare i avsnitt 4.9.2.

Vår lägsta uppskattning av antalet livränteprövningar blir därmed 1 900 och det understiger antalet beslut 2022. Då fattade Försäkringskassan som sagt 3 263 beslut om livränteansökningar och cirka 2 600 av dem (80 procent) gällde skador som inte hade prövats tidigare. Men våra förslag skulle trots det inte innebära att den enskildas möjlighet att få livränta försämras. Som vi beskriver i avsnitt 4.4 är målet med våra förslag att bland annat undvika onödiga ansökningar. Med nuvarande regelverk är det många som ansöker om livränta för tidigt (se avsnitt 4.3.4). Med hjälp av bland annat karenstiden kommer det problemet att minska. Som vi visar nedan bedömer vi att Försäkringskassan kommer att göra fler arbetsskadeprövningar med våra lägsta uppskattningar än med nuvarande regelverk. Med andra ord bedömer vi att våra förslag i högre utsträckning kommer innebära att rätt personer får en livränteprövning vid rätt tidpunkt.

Förslagen kan leda till att cirka 4 000 personer per år får en arbetsskadeprövning

Försäkringskassan gjorde 1 422 arbetsskadeprövningar 2022. Antalet har minskat över tid och lär fortsätta minska om inte grundkraven förändras. Vi räknar med att våra förslag i stället kommer innebära att Försäkringskassan kan behöva göra cirka 4 600 arbetsskadepröv-

ningar per år, varav cirka 4 000 för personer med skador som inte tidigare har prövats.

Fram till 2008 när det fanns en funktionell koppling mellan arbetsskadeförsäkringen och sjukförsäkringen avslog Försäkringskassan cirka 14 procent av ansökningarna till följd av grundkraven. Andelen är antagligen underskattad eftersom det fanns oklarheter kring i vilken ordning Försäkringskassan kunde pröva rätten till livränta (se avsnitt 4.1.4). Det innebar att grundkraven inte behöver ha varit uppfyllda i en del av de avslag som innan 2009 registrerades som avslag på grund av att skadan inte godkändes som arbetsskada. Vi utgår därför från att cirka 20 procent av de som ansökte om livränta 2006 egentligen inte uppfyllde grundkraven och att samma andel av livränteprövningarna kommer leda till avslag på grund av grundkraven om våra förslag genomförs.

Risken för avslag på grund av grundkraven är särskilt hög i de livränteprövningar som Försäkringskassan kommer att göra vid avslag på rätten till sjukpenning efter dag 180. Även om den försäkrade inte klarar av ordinarie arbete är det inte säkert att den försäkrade gör en inkomstförlust om minst en femtondel. Och även om de flesta som varit sjukskrivna i 550 dagar kan antas göra en inkomstförlust under minst 180 dagar framåt kommer det inte gälla alla.

Om cirka 20 procent av de cirka 5 000 nya livränteprövningarna leder till avslag på grund av grundkraven återstår cirka 4 000 arbetsskadeprövningar. Därutöver tillkommer de cirka 700 fall där Försäkringskassan tidigare har prövat skadan som arbetsskada. Även vissa av dessa fall kommer leda till avslag på grund av grundkraven. Vi räknar därför med cirka 4 600 arbetsskadeprövningar per år.

Vid ökade sjuktal kommer maximalt cirka 8 000 personer per år få en arbetsskadeprövning

När sjuktalen var historiskt höga 2006 bedömer vi som sagt att Försäkringskassan fick in cirka 10 000 nya livränteansökningar. Vi kan därför utgå från att det är en rimlig uppskattning av det maximala antalet livränteprövningar som kan bli aktuella med en funktionell koppling mellan sjukförsäkringen och arbetsskadeförsäkringen. Räknar vi som ovan med att cirka 20 procent får avslag på grund av grundkraven återstår då cirka 8 000 arbetsskadeprövningar. Tillsammans

med de cirka 600 förlängningsansökningar där grundkraven är uppfyllda skulle det alltså handla om cirka 8 600 arbetsskadeprövningar.

Vår lägsta uppskattning är att cirka 1 500 personer per år får en arbetsskadeprövning

Utifrån antalet sjukskrivna personer har vi uppskattat att Försäkringskassan minst kommer att behöva göra cirka 1 900 nya livränteprövningar per år. Räknar vi som ovan med att cirka 20 procent får avslag på grund av grundkraven återstår cirka 1 500 arbetsskadeprövningar rörande skador som Försäkringskassan inte prövat tidigare. Tillsammans med de cirka 600 förlängningsansökningar där grundkraven är uppfyllda skulle det alltså handla om minst cirka 2 100 arbetsskadeprövningar. Det är cirka 700 fler än 2022 då Försäkringskassan med nuvarande regelverk gjorde 1 422 arbetsskadeprövningar.

Förslagen kan leda till att cirka 2 000 personer blir nybeviljade livränta per år

Vi uppskattar att Försäkringskassan kommer att bevilja cirka 2 000 personer nya livräntor per år utifrån de förhållanden som gällde 2022. Sedan 2014 har cirka 50 procent av arbetsskadeprövningarna rörande skador som inte tidigare har prövats lett till att Försäkringskassan godkänt skadan som arbetsskada. Därmed uppskattar vi att cirka 2 000 av de 4 000 arbetsskadeprövningarna där skadan inte tidigare har prövats kommer leda till att livränta beviljas.

Av de skador som tidigare har prövats leder cirka 70 procent av arbetsskadeprövningarna till att Försäkringskassan godkänner arbetsskadan. Därmed kommer cirka 500 av de 700 livränteprövningarna med tidigare prövade skador leda till att livränta beviljas. Totalt leder det till att Försäkringskassan kommer bevilja cirka 2 000 personer nya livräntor per år. Försäkringskassan kommer även förlänga cirka 500 livräntor. Antalet beslut om förlängda livräntor kommer därefter att öka.

Det skulle kunna hävdas att andelen godkända arbetsskador kommer sjunka om arbetsskadeprövningarna görs närmre insjuknandet eftersom den medicinska utredningen då är mindre utförlig.150 Det

150 Jfr SOU 2017:25, s. 405.

skulle kunna påverka vid exempelvis ovanliga sjukdomar som beror på ovanlig exponering i arbetet. Där kan det krävas en längre tids utredning innan det går att avgöra dels vad den försäkrade lider av, dels vad som är orsaken. Men dessa fall bedömer vi vara ovanliga. Våra förslag om nya grundkrav kommer också innebära att fler mindre allvarliga skador kan prövas som arbetsskador än med nuvarande regelverk. Men vi kan inte se att hur sambandet med arbetet skulle bli mindre tydligt om skadorna är mindre allvarliga. Sammantaget bedömer vi därför att andelen godkända arbetsskador inte kommer sjunka nämnvärt jämfört med nuvarande regelverk.

Vid ökade sjuktal kan Försäkringskassan komma bevilja 4 000 personer nya livräntor per år

Enligt vår maximala uppskattning kommer Försäkringskassan behöva göra cirka 8 000 arbetsskadeprövningar av skador som inte tidigare har prövats. Det skulle innebära att cirka 4 000 personer per år beviljas nya livräntor utifrån att Försäkringskassan godkänner cirka 50 procent av skador som inte tidigare har prövats. Som ovan kommer Försäkringskassan förlänga cirka 500 livräntor.

Vår lägsta uppskattning är att Försäkringskassan kommer bevilja 800 personer nya livräntor per år

Utifrån antalet sjukskrivna har vi uppskattat att minst 1 500 personer per år kommer att få sin skada prövad som arbetsskada för första gången. Det skulle innebära cirka 750 nybeviljade livräntor per år eftersom Försäkringskassan godkänner cirka 50 procent av skador som inte tidigare har prövats.

I utgiftsprognosen för arbetsskadelivränta har Försäkringskassan räknat med att 795 livräntor kommer att tillkomma årligen 2022 och 2023.151 Det är med andra ord ett något högre antal än vår uppskattning om hur många nya personer som Försäkringskassan minst kommer bevilja livränta per år med våra föreslagna grundkrav.

Men Försäkringskassans prognos är högre än antalet nybeviljade livräntor de senaste åren. År 2021 fattade Försäkringskassan 886 beslut om att bevilja livränta och 2022 var det 894. Men av dem rör

151 Uppgift från Försäkringskassan kopplat till Försäkringskassans utgiftsprognos för april 2023.

cirka 65 procent skador som inte prövats tidigare. Våra analyser har som sagt visat att cirka 80 procent av Försäkringskassans alla livräntebeslut avser skador som inte prövats tidigare. Men eftersom det är vanligare med bifall för den som har en tidigare prövad skada är andelen nya skador lägre bland bifallen.

Samtidigt rör inte alla fall där Försäkringskassan beviljar livränta för en tidigare prövad skada en förlängning av en pågående livränta. Om cirka 30 procent av Försäkringskassans beslut om att bevilja livränta är förlängningar av en pågående livränta skulle det innebära att Försäkringskassan fattade cirka 600 beslut om att nybevilja livränta 2022. Antalet har också minskat över tid vilket vi inte bedömer kommer vara fallet med våra förslag. Därmed skulle vår minsta uppskattning innebära att antalet nybeviljade livräntor ökar med 25 procent. Men utifrån Försäkringskassans nuvarande prognos skulle antalet beviljade livräntor inte öka på grund av våra föreslagna grundkrav.

Borttagandet av gränsen på en fjärdedels prisbasbelopp ger små men viktiga effekter för enskilda

Vårt förslag att ta bort kravet på att inkomstförlusten måste uppgå till minst en fjärdedels prisbasbelopp kommer som vi tidigare konstaterat att ha marginell påverkan på antalet personer som Försäkringskassan beviljar livränta. Sedan 2009 har Försäkringskassan avslagit 10–20 livränteansökningar per år på grund av detta krav. Om dessa personer i stället skulle ha fått en arbetsskadeprövning skulle cirka hälften av dem fått en godkänd arbetsskada. Utan kravet på att inkomstförlusten måste vara minst en fjärdedels prisbasbelopp skulle Försäkringskassan med andra ord ha beviljat ytterligare 5–10 personer livränta per år.

För de enskilda 5–10 personerna som kan få livränta utan kravet på en fjärdedels prisbasbelopp är livräntan sannolikt av stor vikt. Gränsen berör bara de personer som utifrån prisbasbeloppet för 2023 tjänade mindre än 16 406 kronor per månad före skadan (52 500 kronor (PBB för 2023)/4 × 15/12). Med den inkomsten eller lägre uppgår en femtondels inkomstförlust inte till en fjärdedels prisbasbelopp. Men personerna kan förlora 12 000 kronor per år. Vi menar att det är en betydande inkomstförlust för personer med så låga inkomster.

4.8.2. Effekter för jämställdhet

Med nuvarande regelverk ansöker kvinnor inte lika ofta om livränta som män. Genom att våra förslag om att förenkla grundkraven gör kopplingen till sjukförsäkringen mer funktionell bedömer vi att antalet livränteprövningar kommer öka mer för kvinnor än för män. Det kommer enligt våra uppskattningar innebära att Försäkringskassan kommer göra ungefär lika många livränteprövningar för kvinnor som för män. Ungefär lika många av dessa kommer enligt vår bedömning leda till en arbetsskadeprövning. Men med nuvarande regelverk för arbetsskadeprövningarna kommer män fortfarande oftare beviljas livränta än kvinnor.

Ungefär lika många kvinnor som män kommer få en livränteprövning

Vi bedömer att våra förslag kommer innebära att kvinnor åter kommer få ungefär lika många livränteprövningar som män. Arbetsskadeförsäkringen och sjukförsäkringen hade en mer funktionell koppling under perioden 2005–2007 än i dag. Då rörde cirka 51 procent av de livräntebeslut som Försäkringskassan fattade kvinnors rätt till livränta. Efter att kopplingen mellan arbetsskadeförsäkringen och sjukförsäkringen försvagades 2008 minskade andelen kvinnor till cirka 46 procent.

Figur 4.45 Antal livräntebeslut fördelat på kvinnor och män samt andelen kvinnor

Källa: Försäkringskassans officiella statistik, hämtad februari 2023. Anm.: Vänsteraxel och staplarna visar antalet livräntebeslut. Höger axel och linjen visar andelen kvinnor.

Fler kvinnor än män har ersättning från sjukförsäkringen och det är enligt oss naturligt att kvinnor då drabbas hårdare än män av en bristande koppling mellan arbetsskadeförsäkringen och sjukförsäkringen. Det innebär i sin tur att kvinnor kommer gagnas i högre utsträckning än män av att våra förslag gör kopplingen mer funktionell. Genom att rätten till livränta på ett tydligare sätt än med nuvarande regelverk kopplas ihop med rätten till ersättning från sjukförsäkringen, blir det lättare för de personer som har ersättning från sjukförsäkringen att veta när de ska ansöka om ersättning. Våra förslag förtydligar också Försäkringskassans ansvar att initiera prövningen av rätten till livränta för de personer som har ersättning från sjukförsäkringen.

Av de personer som har haft ersättning från sjukförsäkringen under lång tid utgör kvinnor cirka 60 procent och andelen var lika stor innan 2008.152 Därmed borde fler av de 5 000 nya livränteprövningarna röra kvinnor än män. Samtidigt är en större andel av sjukskrivna mäns skador anmälda som arbetsskador vilket kan förklara varför ungefär lika många kvinnor som män ansökt om livränta före 2008. Vi bedömer därför att våra förslag kan leda till att cirka hälften av de nya livränteprövningarna kommer avse kvinnor. Det skulle innebära att Försäk-

152 Vår bearbetning av registeruppgifter från Försäkringskassan och baserat på sjukpenning samt sjukersättning eftersom det är ovanligt att arbetsskadade har aktivitetsersättning.

38% 40% 42% 44% 46% 48% 50% 52% 54%

0

2 000 4 000 6 000 8 000 10 000 12 000

2 00 5

2 00 6

2 00 7

2 00 8

20 09

20 10

2 01 1

2 01 2

2 01 3

2 01 4

2 01 5

2 01 6

2 01 7

2 01 8

2 01 9

2 02 0

2 02 1

2 02 2

Kvinnor Män Andel kvinnor

ringskassan skulle göra cirka 2 500 nya livränteprövningar per år för kvinnor och cirka 2 500 för män.

Samtidigt har skillnaden mellan kvinnor och män i andel anmälda arbetsskador minskat över tid när det gäller längre sjukfall över minst två år.153 Det skulle kunna tyda på att fler än hälften av de nya livränteprövningarna som våra förslag kan leda till kommer röra kvinnor.

En större andel män får avslag på rätten till sjukpenning dag 180– 365 i sjukperioden, men eftersom fler kvinnor än män är sjukskrivna är det ändå fler kvinnor som får avslag. Av de 3 321 avslag på rätten till sjukpenning dag 180–365 som Försäkringskassan fattade 2022 rörde 1 956 kvinnor och 1 365 män. Det är en mindre andel av de sjukskrivna kvinnornas skador som har anmälts som arbetsskada. Sedan 2010 har kvinnors skador anmälts som arbetsskada i cirka 2 procent av de sjukfall som har pågått minst 180 dagar. För män är det cirka 4 procent av de sjukfallen. Om vi fortsatt utgår från att hälften av alla arbetsskador inte anmälts skulle det innebära att cirka 4 procent av kvinnorna och cirka 8 procent av männen som får avslag anser att skadan är en arbetsskada. Det skulle i sin tur innebära att cirka 80 kvinnor och cirka 110 män som får avslag på sin ansökan om sjukpenning dag 180–365 skulle ansöka om livränta.

Under perioden 2002–2007 när kopplingen mellan sjukförsäkringen och arbetsskadeförsäkringen var mer funktionell anmäldes kvinnors skador som arbetsskada i cirka 3 procent av de sjukfall som pågått under minst 180 dagar, medan cirka 5 procent av männens skador anmäldes. Med samma uppskattning av mörkertalet vad gäller anmälda arbetsskador skulle den anmälningsgraden innebära att cirka 120 av kvinnorna och 140 av männen som fått avslag dag 180–365 skulle ansöka om livränta.

Andelen avslag på grund av grundkraven kan minska mer för kvinnor än för män

Vi uppskattar att ungefär 2 000 av livränteprövningarna för kvinnor respektive män kommer leda till en arbetsskadeprövning. Under perioden 2019–2022 har Försäkringskassan visserligen avslagit cirka 59 procent av kvinnors ansökningar om livränta på grund av grundkraven och 56 procent av männens. Men innan 2008 avslog Försäkrings-

153 Vår bearbetning av registeruppgifter från Arbetsmiljöverket och Försäkringskassan.

kassan cirka 12 procent av kvinnors ansökningar om livränta på grund av grundkraven och 15 procent av männens.154 En anledning kan ha varit att det då var fler kvinnor som ansökte om livränta som hade sjukersättning (se slutet av avsnitt 4.1.5). Samtidigt kan kvinnor ha fått en lägre andel avslag på grund av grundkraven eftersom de oftare fick avslag på grund av att skadan inte godkändes som arbetsskada.

Vår uppskattning är enligt ovan att andelen avslag på grund av grundkraven kommer minska till de nivåer som gällde innan 2008. Eventuellt kan det faktum att kvinnor i högre utsträckning än män har ersättning från sjukförsäkringen under lång tid innebära att Försäkringskassan kommer avslå rätten till livränta på grund av grundkraven i en lägre andel av livränteprövningarna för kvinnor än för män. I så fall skulle ungefär 2 200 av livränteprövningarna för kvinnor leda till en arbetsskadeprövning. Men vi bedömer att det är mer sannolikt att antalet kommer vara ungefär lika stort för kvinnor som för män.

Nuvarande regelverk för arbetsskadeprövningen kommer innebära att fler män än kvinnor även fortsättningsvis kommer beviljas livränta

Skillnaden mellan kvinnor och män i andelen skador som Försäkringskassan godkänner som arbetsskador har minskat över tid. Men skillnaderna är fortfarande stora, särskilt vid arbetsskadeprövningar av skador som inte tidigare har prövats som arbetsskador. Sedan 2014 har Försäkringskassans arbetsskadeprövningar av nya skador lett till att mellan cirka 41–45 procent av kvinnornas och 56–59 procent av männens skador godkänts som arbetsskador. Vi har förslag om att förtydliga arbetsskadeprövningens olika delar vilket kan påverka andelen av kvinnors skador som kommer att godkännas som arbetsskada (se kapitel 9). Men i den här beskrivningen av konsekvenserna av våra förslag om att förändra grundkraven utgår vi från nuvarande regelverk för arbetsskadeprövningarna.

Cirka 800–900 av kvinnors 2 000 arbetsskadeprövningar kommer troligen leda till godkänd arbetsskada och beviljad livränta utifrån vår analys av andelen skador som inte tidigare har prövats. Samtidigt kommer troligen cirka 1 100–1 200 av mäns 2 000 arbetsskadepröv-

154 Försäkringskassans officiella statistik, hämtad februari 2023.

ningar leda till godkänd arbetsskada och beviljad livränta. Även om 2 200 kvinnor får en arbetsskadeprövning kommer fler män att beviljas livränta utifrån nuvarande regelverk för arbetsskadeprövningen. Om 2 200 kvinnor skulle få en arbetsskadeprövning skulle cirka 900–1 000 livräntor beviljas för kvinnor.

Borttagandet av gränsen på en fjärdedels prisbasbelopp kan påverka kvinnor mer

Vårt förslag att ta bort kravet på att inkomstförlusten måste uppgå till minst en fjärdedels prisbasbelopp kan gynna kvinnor mer än män. Detta antagande gör vi för att kvinnor generellt har lägre inkomster än män. Det är också framför allt personer som arbetar deltid som drabbas av kravet på att inkomstförlusten ska vara minst en fjärdedels prisbasbelopp. Fler kvinnor än män arbetar deltid.

4.8.3. Effekter för myndigheter

Förslaget kommer enligt vår bedömning att främst påverka Försäkringskassans administration och handläggning. Ingen annan myndighet kommer direkt att beröras av förslaget.

Vi bedömer att våra förslag om att förenkla grundkraven kommer förenkla Försäkringskassans hantering av livränteprövningarna och öka rättssäkerheten. Försäkringskassans administration kommer bli effektivare men kostnaderna kommer att öka från cirka 100 till cirka 174 miljoner kronor eftersom antalet livränteprövningar kommer att öka.

Förslagen kommer förenkla Försäkringskassans hantering och öka rättssäkerheten

Bristen på koppling mellan arbetsskadeförsäkringen och sjukförsäkringen bidrar till att det är svårt för Försäkringskassan att tillämpa grundkraven. ISF har beskrivit flera problem och brister i Försäkringskassans avslag på grund av grundkraven. I de beslut där Försäkringskassan bedömde att grundkraven var uppfyllda fanns inte samma brister.155 Det pekar på en bristande enhetlighet och rättssäkerhet.

155 ISF 2015:14 och ISF 2019:10.

Vi bedömer att våra förslag kommer innebära att det blir lättare för Försäkringskassan att göra korrekta bedömningar av grundkraven. Det blir också lättare att avgöra vilka ärenden som kan behöva kompletteras eftersom handläggningen av rätten till sjukpenning i många fall utgår från halvårsprognoser. Det gör det lättare för arbetsskadeutredaren att använda information i sjukpenningärenden för att avgöra om de försäkrade kan eller har kunnat antas ha en tillräckligt nedsatt inkomstförmåga 180 dagar framåt i tiden. Dessutom kommer vårt förslag att ta bort kravet på att inkomstförlusten måste uppgå till minst en fjärdedels prisbasbelopp innebära att handläggarna har en mindre aspekt att ha koll på.

Samtidigt som reglerna för sjukersättning skärptes 2008 koncentrerade Försäkringskassan handläggningen av arbetsskadeförsäkringen till fem orter. Handläggningen skildes geografiskt från handläggningen av sjukförsäkringen. Det kan enligt ISF också ha bidragit till det minskade antalet ansökningar om livränta.156 Sedan dess har Försäkringskassan fått flera uppdrag och genomfört flera olika insatser för att bli bättre på att identifiera sjukskrivna som kan ha rätt till livränta (se sist i avsnitt 4.1.7). Men hittills har inga åtgärder haft några effekter på antalet livränteprövningar och särskilt inte på antalet som leder till arbetsskadeprövningar.

Genom våra förslag kommer det bli lättare för Försäkringskassan att identifiera sjukskrivna som kan ha rätt till livränta. Bland annat ökar möjligheterna att maskinellt identifiera indikatorer eller så kallade urvalsprofiler för att identifiera de sjukskrivna som kan uppfylla grundkraven för rätt till livränta. Försäkringskassans försök att göra det inom ramen för dagens regelverk lyckades inte (se sist i avsnitt 4.1.7). Med våra förslag ökar möjligheten för maskinell identifikation eftersom grundkraven blir enklare att bedöma och eftersom antalet livränteprövningar kommer öka över tid.

Försäkringskassans administration blir mer effektiv men kostnaderna för den ökar

Vi bedömer att våra förslag minskar andelen av Försäkringskassans administration som rör avslag på grund av grundkraven. Kostnaden för denna administration är onödig eftersom den till stor del går att

156 ISF 2015:14, s. 71.

undvika med ett tillräckligt tydligt regelverk och stöd av Försäkringskassan. I dag är över hälften av besluten grundkravsavslag och vi bedömer att våra förslag kommer leda till att andelen minskar till cirka 20 procent.

Samtidigt kommer våra förslag medföra både fler livränteprövningar och en ökad andel arbetsskadeprövningar. Det medför ökade kostnader för Försäkringskassans administration. Totalt uppskattar vi att våra förslag kommer innebära 78 miljoner kronor i ökad administrativ kostnad för Försäkringskassan.

Styckkostnaden för ett livräntebeslut är enligt Försäkringskassan 30 514 kronor. I styckkostnaden ingår främst handläggarnas tid, men också tid som chefer, specialister och verksamhetsutvecklare lägger på styrning och stöd. Försäkringskassan har inte uppgifter om vad olika typer av beslut kostar. Generellt innebär ett avslag på grund av grundkraven lägre kostnader än ett ärende som kräver en arbetsskadeprövning. En arbetsskadeprövning kräver ofta en omfattande exponeringsutredning och stöd av försäkringsmedicinska rådgivare. Vid bifall tillkommer dessutom mer noggranna inkomstutredningar och beräkning av förmånens storlek. Samtidigt innebär bland annat stordriftsfördelar att styckkostnaderna för ett beslut sannolikt minskar om antalet ökar. Därför har vi valt att beräkna de administrativa kostnaderna utifrån den uppskattade ökningen av antal beslut och styckkostnaden 30 514 kronor.

Våra förslag om förändrade grundkrav kommer utifrån vår mest troliga uppskattning innebära cirka 5 700 livränteprövningar per år vilket skulle ge en administrativ kostnad på cirka 174 miljoner kronor (5 700 × 30 514). Det är en ökning med 74 miljoner kronor jämfört med 2022 då Försäkringskassan fattade 3 263 livräntebeslut.

Ett ökat antal beviljade livräntor kan också leda till ett ökat antal förnyade utredningar, efterkontroller och återkrav. Kostnaderna för detta ingår inte i ovanstående styckkostnad för livräntebeslut. Försäkringskassan har uppskattat att antalet förnyade utredningar och efterkontroller respektive antalet återkrav kan komma att öka med cirka 10 procent. Det innebär en ökning med ytterligare cirka 4 miljoner kronor i administrativa kostnader.

Vår högsta uppskattning är att våra förslag om förändrade grundkrav skulle innebära att Försäkringskassan behöver göra 10 700 livränteprövningar om sjuktalen skulle bli historiskt höga liksom de var innan 2008. Handläggningen av livränteprövningarna skulle ge en admi-

nistrativ kostnad på cirka 326 miljoner kronor (10 700 × 30 514). Det är ökning med 226 miljoner kronor jämfört med 2022. Till det kommer den ökade kostnaden för förnyade utredningar, efterkontroller och återkrav som utifrån det maximala antalet livränteprövningar skulle bli cirka 12 miljoner kronor.

Ett ökat antal tidsbegränsade livräntor kommer ställa ökade krav på en aktiv planering och samordning av rehabilitering

Ett varaktighetskrav på 180 dagar kan medföra ett ökat antal tidsbegränsade livräntor. För att öka den försäkrades inkomstförmåga över tid är det vanligt med en planerad rehabilitering i sådana ärenden. Våra förslag kan således leda till att det kommer att finnas fler ärenden där Försäkringskassan behöver planera och följa upp rehabiliteringsinsatser. Om samordningen av rehabilitering inte fungerar kommer inte de försäkrade få den rehabilitering de behöver och kostnaderna för livränta kommer öka onödigt mycket. Dessutom skulle produktionsbortfallet i samhället öka. Det innebär att våra förslag leder till att betydelsen av att det fungerar som det ska ökar.

Försäkringskassan har inte några uppgifter om hur stor andel av livräntorna som i dag är tidsbegränsade och därmed har en planering för rehabilitering. Ovan har vi uppskattat att det är cirka 30 procent av besluten om att bevilja livränta som rör förlängningsärenden. Och enligt våra analyser av Försäkringskassans register över utbetalda livräntor är det mer än 40 procent av alla livräntor som är tidsbegränsade.157

Vi har inte kunnat få uppgifter av Försäkringskassan om kostnaden för att samordna rehabiliteringen i livränteärenden. Samtidigt skulle Försäkringskassan i de flesta fall ändå behövt samordna de försäkrades rehabilitering eftersom de flesta skulle ha haft sjukpenning om de inte hade fått livränta.

Tjänstepersoner som arbetar i den handläggande verksamheten med ansvar för arbetsskadeförsäkringen har i våra kontakter beskrivit svårigheter med att samordna rehabilitering under tid med livränta. Problemen består i att sjukpenningutredare som ansvarar för samordningen inte alltid vet hur de ska hantera samordningen under tid

157 Vi har då identifierat glapp i utbetalningar. En utbetalning som upphör behöver inte ha varit tidsbegränsad utan stoppet kan bero på att livräntans dragits in efter en omprövning enligt 41 kap. 22 § SFB. Däremot är det inte alltid som ett glapp uppstår i en utbetalning om en tidsbegränsad livränta förlängs. Har den försäkrade ansökt i god tid kan Försäkringskassan fatta beslutet om att förlänga livräntan så att glappet undviks.

med livränta. Det kan innebära att den försäkrade inte fått någon rehabilitering när ansökan om förlängd livränta kommer in till Försäkringskassan.

Samtidigt planerar Försäkringskassan en ny organisation av handläggningen av sjukförsäkringen. Den innebär bland annat en ökad specialisering där särskilda utredare får ansvar för mer utredningskrävande sjukfall med risk får långa sjukskrivningar. Det kan öka förutsättningar för att personer med livränta får en aktiv samordning av rehabiliteringen.

4.8.4. Effekter för arbetsgivare och företag

Vi bedömer att våra förslag om förändrade grundkrav generellt inte kommer att påverka arbetsgivare och företag. Men genom att fler arbetsskadade kommer att kunna beviljas livränta kommer fler personer kunna få livränta under rehabilitering.158 Det ger bland annat större möjligheter att omskola sig till ett nytt yrke. Exempelvis finns inte samma begränsningar som inom sjukförsäkringen i utbildningars längd. Möjligheterna till omskolning kommer underlätta omställningar och underlätta den framtida kompetensförsörjningen.

Konsekvenser för Afa Försäkring

Våra förslag om förändrade grundkrav kan innebära att Afa Försäkring kan behöva göra 700 fler prövningar om rätten till ersättning.

Afa prövar självständigt skador som uppkommit till följd av olycksfall och sjukdomar som finns med på den så kallade ILO-listan, utan att det först behöver finnas ett beslut om godkänd arbetsskada från Försäkringskassan. När det gäller övriga sjukdomar och annan skadlig inverkan prövar Afa rätten till ersättning först om det finns ett beslut från Försäkringskassan om en godkänd arbetsskada. Det är de sistnämna typerna av skador som kan öka antalet prövningar som Afa behöver göra.

Vi har enligt ovan bedömt att våra förslag om förändrade grundkrav kommer medföra att Försäkringskassan kommer att fatta cirka 2 700 beslut om att bevilja livränta inklusive de skador som Försäkringskassan har prövat tidigare. Andelen av alla godkända skador som

15841 kap. 4 § SFB.

beror på annan skadlig inverkan än olycksfall och färdolycksfall har varierat över tid. I snitt har andelen legat på cirka 40 procent sedan 2005.159 Vi bedömer därför att cirka 1 100 beslut om att bevilja livränta kommer gälla arbetsskador orsakade av annan skadlig inverkan. År 2022 fattade Försäkringskassan 395 beslut om att bevilja livränta för skador orsakade av annan skadlig inverkan. Högt räknat kan Afa behöva göra cirka 700 fler prövningar till följd av våra föreslagna förändringar av grundkraven. Antalet är högt räknat eftersom en del av dessa skador finns med på den så kallade ILO-listan.

Skulle sjuktalen öka till de historiskt höga nivåerna före 2008 har vi bedömt att Försäkringskassan kommer att fatta cirka 4 600 beslut om att bevilja livränta. Då skulle prövningarna som Afa kan behöva göra öka från 395 till cirka 1 800.

4.8.5. Effekter för hälso- och sjukvården

Vi bedömer att våra förslag om förenklade grundkrav kommer ha begränsad påverkan på hälso- och sjukvården. Försäkringskassan kan behöva komplettera det medicinska underlaget oftare till följd av ökningen av antalet livränteprövningar. Samtidigt bedömer vi att den mer funktionella kopplingen till sjukförsäkringen innebär att det ofta ska vara möjligt att utgå från det underlag som finns i sjukpenningärendena, särskilt i de fall där det finns ställningstaganden om undantagen från bedömningen av arbetsförmågan i normalt förekommande arbete. Dessutom kommer de fall där den försäkrade får livränta i stället för sjukpenning innebära ett minskat behov av läkarintyg. En sjukskrivning är generellt sett tidsbegränsad till kortare intervaller med förlängningar än vad som är fallet när någon beviljas livränta. Sedan kan de arbetsmiljömedicinska klinikerna få en viss ökning av remisser på grund av det ökade antalet arbetsskadeprövningar.

De läkare som vi har varit i kontakt med under utredningen menar att det är enklare att göra prognoser över 180 dagar än ett år. Karenstiden innebär också en avlastning för sjukvården eftersom det enligt våra kontakter i de allra flesta fall inte går att göra en prognos inom ett halvår efter insjuknandet.

159 Försäkringskassans officiella statistik, hämtad februari 2023.

4.8.6. Effekter för staten

Om antalet beviljade livräntor ökar kommer statens utgifter för livränta att öka. Utifrån våra uppskattningar kommer statens utgifter öka med cirka 120 miljoner kronor om våra förslag genomförs den 1 januari 2024 (se tabell 4.2). Vi utgår från denna tidpunkt för att kunna åskådliggöra effekterna av våra förslag. Det faktiska ikraftträdandet är enligt våra förslag den 1 juli 2024, men Försäkringskassans prognoser som är vår utgångspunkt bygger på helår.

Efter införandet kommer utgifterna delvis ackumuleras eftersom en större del av de nybeviljade livräntorna kommer betalas ut flera år framöver. År 2026 kommer utgifterna vara cirka 337 miljoner kronor högre än om våra förslag inte hade genomförts.

Skulle antalet personer som har ersättning från sjukförsäkringen under lång tid öka till de historiskt höga nivåerna innan 2008 skulle statens utgifter öka med 318 miljoner kronor 2024. På grund av ackumulationen skulle utgifterna öka till 896 miljoner kronor 2026.

Vi har inte beräknat de ökade utgifterna för staten utifrån vår lägsta uppskattning av antalet nybeviljade livräntor eftersom det antalet understiger Försäkringskassans nuvarande prognos (se slutet av avsnitt 4.8.1).

Tabell 4.2 Ökning av utgifter för staten vid förändring av grundkraven för rätt till livränta (i miljontals kronor där inget annat anges)

2022 2023 2024 2025 2026

Försäkringskassan utgiftsprognos för april 2023

a) Utgiftsprognos (se anm.)

1 685 1 782 1 796 1 733 1 758

b) Ålderspensionsavgift

148 163 160 160 162

c) Inflöde av livräntemottagare per år 795 795 783 770 787

d) Volym per månad (se anm.)

14 174 13 473 12 732 11 507 11 056

e) Medelersättning per månad i kronor 9 907 11 021 11 754 12 547 13 253 Egna bearbetningar för troligaste ökade inflödet av nya livräntor (2 000/år)

f) Utgiftsprognos med extra inflöde

1 963 2 051 2 228

g) Ålderspensionsavgift

175 190 205

h) Extra inflöde per år (se anm.)

1 205 1 205 1 186 1 167 1 193

i) Volym totalt (se anm.) 13 918 13 622 14 012 Egna bearbetningar för maximalt ökade inflödet av nya livräntor (4 000/år)

j) Utgiftsprognos med extra inflöde

2 241 2 580 3 008

k) Ålderspensionsavgift

200 238 277

l) Extra inflöde per år (se anm.)

3 205 3 205 3 155 3 105 3 172

m) Volym per månad (se anm.) 15 887 17 132 18 917 Ökad utgift för staten efter förändring av grundkraven

Troligast inflöde

120 228 337

o) Arbetsskadelivränta

167 318 470

p) Ålderspensionsavgift

15 30 43

q) Minskad utgift för sjukpenning

-63 -119 -176

Maximalt inflöde

318 608 896

r) Arbetsskadelivränta

445 847 1 250

s) Ålderspensionsavgift

40 78 115

t) Minskad utgift för sjukpenning

-167 -318 -469

Källa: Försäkringskassans utgiftsprognos för april 2023 utgör grunden (nollalternativet) för våra beräkningar. Enbart gruppen med arbetsskadelivränta från arbetsskadeförsäkringen och som är födda efter 1937 berörs. Anm.: Utgiftsprognos (a) beräknas som: d × (e/1 000 000) × 12. Volym (d) avser snittet livräntemottagare per månad enligt Försäkringskassans prognos. Det extra inflödet (h och l) för 2022 beräknas utifrån vår uppskattning av antalet nybeviljade livräntor minus Försäkringskassans beräknade inflöde och därefter justeras antalet utifrån Försäkringskassans uppskattade trend. Volymen (i och m) för 2024 är det extra inflödet (h och l) och Försäkringskassans beräknade volym (d), men för 2025 och 2026 tillkommer också cirka 80 procent av förvarande års inflöde (se nedan). Den minskade utgiften för sjukpenning (q och t) beräknas som: o/2 × 0,75 och r/2 × 0,75.

Försäkringskassans prognos är vår utgångspunkt

I våra beräkningar har vi utgått från Försäkringskassans prognos för utgifterna för livränta fram till och med 2026. Utgångspunkten för våra uppskattningar är att våra förslag införs 2024. Våra uppskattningar av nybeviljade livräntor (se avsnitt 4.8.1) baseras på förhållandena fram till och med 2022. För att få ihop våra uppskattningar med Försäkringskassans prognoser har vi dragit bort det inflöde som Försäkringskassan har uppskattat utifrån nuvarande regelverk från vår uppskattning av vilket inflöde som våra förslag kan ge. Resultatet blir då det extra inflöde som våra förslag kan tänkas innebära. Därefter justerar vi antalet nybeviljade livräntor som tillkommer enligt våra förslag utifrån Försäkringskassans uppskattade trend för inflödet. På så sätt blir beskrivningen av konsekvenserna av våra förslag jämförbart med Försäkringskassans prognos.

Vi har också uppskattat hur stor del av varje års nybeviljade livräntor som även kommer ge högre kostnader de följande åren. Det har vi gjort genom att analysera hur stor andel av utbetalda livräntor som enligt Försäkringskassans register över utbetalda livräntor upphör efter 1, 2 och 3 år. I cirka 20 procent av fallen upphör livräntan efter 1 år, i cirka 10 procent av fallen efter 2 år och i cirka 10 procent av fallen efter 3 år. Av de livräntor som vi uppskattar att Försäkringskassan kommer att nybevilja 2024 kommer med andra ord 80 procent även utgöra en utgift 2025 och 70 procent kommer även utgöra en utgift 2026.

Av Försäkringskassans prognos framgår det att utflödet av livräntor för 2026 är lägre beräknat än vanligt. Det beror på höjningen av riktåldern i pensionssystemet till 67 år. Höjningen innebär att de som har livränta får behålla den ytterligare ett år. Det innebär att vår beräkning av ökade antalet livräntemottagare och kostnader 2026 inte är representativt för hur utvecklingen kommer se ut från 2027 och framåt. Utflödet minskar lite varje år i och med att antalet livräntemottagare totalt sett minskar. För 2024 har Försäkringskassan beräknat utflödet till 2 020 livräntemottagare och 2025 till 2 016. År 2026 har Försäkringskassan beräknat utflödet till endast 565 livräntemottagare. Efter det räknar vi med att utflödet kommer vara i nivå med tidigare år. På sikt kommer utflödet också öka eftersom fler får livränta enligt våra förslag.

En del av de ökade utgifterna för antalet nya livräntor hade belastat sjukförsäkringen

Många av de nya livräntorna kommer beviljas personer som har sjukpenning och som fortsatt skulle ha haft det under perioden som livränta beviljas. De flesta av dessa personer skulle ha haft sjukpenning på fortsättningsnivå som betalas ut när personen har varit sjukskriven i 365 dagar. Sjukpenning på fortsättningsnivå är cirka 75 procent av den sjukpenninggrundande inkomsten.160 Grovt räknat kommer en beviljad livränta därför bara öka statens utgifter med 25 procent för dessa personer. För personer med sjukpenning på fortsättningsnivå som har en SGI nära 10 PBB eller högre innebär inte livränta en högre kostnad eftersom taket för livränta är 7,5 PBB och 10 PBB för sjukpenning. (Vi har förslag om att höja taket se kapitel 8).

Lågt räknat kommer minst hälften av alla nybeviljade livräntor röra personer som annars skulle ha haft sjukpenning på fortsättningsnivå. Därför drar vi bort 75 procent av halva den ökade utgiften för livränta. Här har vi inte räknat in dem som får sjukersättning för sin arbetsskada eftersom livräntan då minskas med sjukersättningsbeloppet. Det är med andra ord redan medräknat i Försäkringskassans prognos för livränteutgifterna.

I vissa fall kan livränta även ersätta andra ersättningar som den försäkrade skulle ha fått om han eller hon inte hade beviljats livränta. Till exempel kan personer som nekas sjukpenning tvingas att ansöka om försörjningsstöd. Kan de i stället få livränta kommer de inte behöva försörjningsstöd. Men vi bedömer inte att det är vanligt förekommande och att det därför inte kommer påverka statens eller kommunernas kostnader i någon större utsträckning.

Arbetsmiljöarbetet kan dra nytta av att statistiken över arbetsskador som leder till mer varaktiga inkomstförluster blir mer heltäckande

Enligt arbetsmiljöstrategin för 2021–2025 ska Sverige ha goda arbetsvillkor och möjlighet till utveckling i arbetet för både kvinnor och män. Arbetsmiljön ska förebygga ohälsa och olycksfall, den ska motverka att människor utestängs från arbetslivet och ta hänsyn till människors olika förutsättningar samt bidra till att utveckla individer och

160 28 kap. 7 § 2 SFB.

verksamheter.161 I våra tilläggsdirektiv betonas även vikten av att arbetsskadeförsäkringen bör vara utformad på ett sätt som syftar till att förebygga arbetsskador och långvarig sjukfrånvaro.162

Genom våra förslag om förenklade grundkrav kommer fler personer som gör långvariga inkomstförluster och anser sig ha en arbetsskada kunna få en arbetsskadeprövning. Därmed kommer Försäkringskassans beslut ge en mer heltäckande bild av förekomsten av arbetsskador med större påverkan på inkomstförmågan.

4.9. Fördjupningsavsnitt om konsekvensanalysens beräkning av antalet nya livränteprövningar

Det är svårt att uppskatta hur stor ökningen av antalet livränteprövningar blir till följd av våra förslag om att förändra grundkraven för rätt till livränta. Vi försöker göra det på två olika sätt. Dels genom att utgå från hur många som ansökte om livränta per år innan 2008, dels utifrån hur antalet sjukskrivna ser ut i dagens rehabiliteringskedja. Vi beskriver de olika tillvägagångssätten kortfattat i konsekvensavsnittet. För den som önskar en djupare förståelse av denna uppskattning följer här en fördjupad beskrivning. Eftersom avsnittet är en fördjupning finns det delar som överlappar med beskrivningarna i kapitlets tidigare avsnitt.

4.9.1. Vi bedömer att Försäkringskassan fick in cirka 10 000 nyansökningar om livränta 2006

Tidigare fanns det en funktionell koppling mellan sjukförsäkringen och arbetsskadeförsäkringen fram till 2008 (se avsnitt 4.1.5 och 4.10). Det finns inte enligt vår bedömning några tecken på att förekomsten av arbetsskador skulle ha blivit mindre sedan dess (se avsnitt 4.2.2). Andelen livränteprövningar av antalet personer som innan 2008 hade ersättning från sjukförsäkringen under lång tid skulle därför kunna vara en utgångspunkt för att bedöma hur många nya livränteprövningar som en funktionell koppling mellan sjukförsäkringen och arbetsskadeförsäkringen kan komma att innebära framöver. Men Försäk-

161 Regeringens skrivelse 2020/21:92, En god arbetsmiljö för framtiden – regeringens arbetsmiljöstrategi 2021–2025. 162 Dir. 2023:21.

ringskassans registeruppgifter är sannolikt ofullständiga före 2009. Jämfört med Försäkringskassans officiella statistik saknas cirka 30 procent av besluten i de registeruppgifter som vi fått ta del av från Försäkringskassan. Därmed finns det inga exakta uppgifter om hur stort inflödet av nya livränteprövningar var innan 2009.

Försäkringskassans officiella statistik visar på ett större antal beslut innan 2009, men visar inte inflödet. Under de tre åren 2005–2007 fattade Försäkringskassan cirka 22 000 livräntebeslut per år. Antalet beslut dessa år påverkades i hög grad av avarbetningar av gamla ärenden och är därför inte ett mått på inflödet av ansökningar.163 Försäkringskassans statistik redovisar inte heller vilka beslut som rörde nya livränteprövningar och vilka som rörde förlängningar av tidigare beviljade livräntor.

Utifrån storleken på avarbetningen av gamla ärenden kan vi uppskatta hur många beslut som rörde nya ärenden. År 2006–2007 fattade Försäkringskassan beslut i totalt 43 025 livränteärenden.164 Av dem hade cirka 18 700 registrerats innan 2006.165 Med andra ord rörde cirka 24 000 av livräntebesluten 2006–2007 ansökningar om livränta som kommit in till Försäkringskassan efter 2005.

Det tar tid att utreda en livränteansökan. Därför hade inte Försäkringskassan hunnit fatta beslut om alla livränteansökningar som kom in 2006–2007. Det innebär att det kom in mer än 12 000 ansökningar per år dessa år och sannolikt var det fler ansökningar som kom in 2006 än 2007. Enligt våra analyser av Försäkringskassans registeruppgifter minskade antalet ansökningar om livränta varje år 2005–2009. Vår uppskattning är därför att cirka 14 000 livränteansökningar kom in 2006 medan det 2007 kan ha kommit in upp emot cirka 12 000.

När avarbetningen av gamla ärenden var klar 2008 fattade Försäkringskassan 9 528 beslut om livränta.166 Men 2008 blev regelverket för sjukersättning mycket striktare och kopplingen till grundkraven för rätt till livränta upphörde. Antalet livräntebeslut 2008 representerar därför inte antalet livränteansökningar i en situation med en funktionell koppling mellan arbetsskadeförsäkringen och sjukförsäkringen. Antalet livräntebeslut 2006–2007 är därför mer representativt.

163 Försäkringskassans årsredovisning 2007, s. 47. 164 Försäkringskassans offentliga statistik, hämtad februari 2023. 165 Försäkringskassans årsredovisning 2007, s. 47. 166 Försäkringskassans offentliga statistik, hämtad februari 2023.

Tidigare statistik ger stöd åt uppskattning att Försäkringskassan hade ett inflöde på cirka 14 000 livränteansökningar per år

De cirka 20 000 beslut om livränta per år som Försäkringskassan redovisar innan 2008 är inte bara högt sett till den avarbetning som gjordes av gamla ärenden. Det är också ett högt antal med ett längre historiskt perspektiv. Men situationen var inte unik för arbetsskadeförsäkringen. Även antalet personer som hade sjukpenning och sjukersättning var historiskt högt.167

Före 2001 uppskattar vi att Försäkringskassan gjorde cirka 14 000 livränteprövningar per år. Tidigare än 2005 finns visserligen inga specifika uppgifter över antalet livränteprövningar, men det finns uppgifter om det totala antalet arbetsskadeärenden. Enligt dåvarande Riksförsäkringsverket registrerade Försäkringskassan (de dåvarande regionala försäkringskassorna) som mest nästan 120 000 ärenden per år rörande rätt till ersättning från arbetsskadeförsäkringen, yrkesskadeförsäkringen och lagen om personskadeskydd. Det var under perioden 1988–1990.168 Till största del rörde ärendena den dåvarande generella arbetsskadesjukpenningen. Till och med 1992 sjönk sedan antalet registrerade ärenden till cirka 80 000. År 1996 hade antalet ärenden minskat till lite mindre än 20 000. Minskningen berodde sannolikt till stor del på att både den generella arbetsskadesjukpenningen och Försäkringskassans skyldighet att göra så kallade serviceprövningar avskaffades 1993. Sedan ökade antalet registrerade ärenden något till cirka 20 000.169

Inte alla de 20 000 ärendena rörde rätten till livränta. Förutom att de registrerade ärenden rörde ersättning från yrkesskadeförsäkringen och det statliga personskadeskyddet rörde dessa ärenden också andra ersättningar från arbetsskadeförsäkringen som ersättning för vårdkostnader170. Antalet övriga ärenden har varit mer konstant över tid (se avsnitt 4.2.1) och har utgjort cirka 6 000 ärenden per år sedan 2005.171 En uppskattning är därför att antalet registrerade livränteprövningar låg på i snitt 14 000 innan 2001.

Av dessa 14 000 livränteprövningar lär antagligen ett stort antal ha varit förlängningsärenden på grund av det stora antal personer

167 ISF, rapport 2015:1k, Ett systemperspektiv på sjukfrånvaron, s. 8 och prop. 2007/08:136, 37. 168 RFV Anser 2001:3, s. 66 f. 169 RFV Anser 2001:3, s. 66 f. 170 Nuvarande 40 kap. 11 § SFB. 171 Försäkringskassans offentliga statistik, hämtad februari 2023.

som hade blivit beviljade livränta utifrån det mer generösa regelverk som gällde innan 1993. Kostnaderna för livränta ökade drastiskt från mindre än 500 miljoner kronor 1985 till nästan 4 500 miljoner kronor vid regelskärpningarna 1993. Därefter låg kostnaderna på ungefär den nivån fram till och med 2000.172 År 1990 var antalet livräntemottagare inräknat de som var födda 1937 eller tidigare lite mindre än 60 000. År 1994 hade antalet ökat till nästan 100 000. Efter 1996 minskade antalet mottagare till cirka 90 000 på grund av att fler livräntor blev bortsamordnade med en ökad pension.173 Antalet livräntemottagare låg sedan på cirka 90 000 fram till och med 2003. Den stora minskningen som sedan följde beror främst på att antalet mottagare födda efter 1937 har minskat (även antalet mottagare födda 1937 eller tidigare har av naturliga skäl fortsatt minska, men i mindre utsträckning).

Figur 4.46 Antalet livräntemottagare fördelat på födda efter 1937 eller 1937 eller tidigare

Källa: Försäkringskassans officiella statistik, hämtad mars 2023.

Från och med 2001 redovisar Försäkringskassan antalet arbetsskadebeslut och från och med 2005 antalet livräntebeslut. Antalet arbetsskadebeslut ökade fram till och med 2006 då Försäkringskassan fattade 29 282 beslut. Av dem rörde 22 623 livränta.174 Den stora ök-

172 RFV Anser 2001:3, s. 73. 173 RFV Anser 2001:3, s. 71. 174 Försäkringskassans offentliga statistik, hämtad februari 2023.

0

10000 20000 30000 40000 50000 60000 70000 80000 90000 100000

1 99 9

2 00 0

2 00 1

2 00 2

2 00 3

2 00 4

20 05

2 00 6

20 07

2 00 8

2 00 9

2 01 0

2 01 1

2 01 2

2 01 3

2 01 4

2 01 5

2 01 6

2 01 7

2 01 8

2 01 9

2 02 0

2 02 1

2 02 2

Efter 1937 1937 eller tidigare

ningen berodde som sagt på Försäkringskassans avarbetning av gamla livränteärenden.

Dagens sjuktal motsvarar cirka 5 000 nya livränteprövningar

Samtidigt som Försäkringskassan fick in cirka 14 000 livränteansökningar 2006, var det historiskt många som hade ersättning från sjukförsäkringen under lång tid. Sedan dess har antalet halverats. År 2006 var det cirka 600 000 personer som hade ersättning från sjukförsäkringen under lång tid (90 procent hade sjukersättning, 3 procent aktivitetsersättning och 8 procent sjukpenning). År 2019 hade det minskat till 327 000 personer (77 procent sjukersättning, 9 procent aktivitetsersättning och 14 procent sjukpenning).175 Räknar vi inte med aktivitetsersättning som sällan beviljas till följd av arbetsskador innebär det en minskning med 49 procent. Om våra förslag lyckas skapa en lika funktionell koppling mellan arbetsskadeförsäkringen och sjukförsäkringen som innan 2008 skulle Försäkringskassan då behöva göra cirka hälften så många livränteprövningar som 2006, det vill säga cirka 7 000.

Försäkringskassan har inte uppgifter om hur stor andel av de cirka 14 000 nyinkomna ansökningarna 2006 som var förlängningsansökningar. Vi har analyserat hur stor andel av livränteärenden som rör tidigare prövade arbetsskador. Vår analys visar att de allra flesta beslut där Försäkringskassan tidigare har prövat skadan rör bifall. Vi har därför utgått från att den försäkrade blivit beviljad en tidsbegränsad livränta i de flesta fall där en skada tidigare har prövats.

Vår analys bygger på uppgifter som Försäkringskassan började registrera 2005. Dessutom saknas sannolikt en del beslut från tiden före 2009. I början av vår analys underskattas med andra ord andelen beslut som avser tidigare prövade arbetsskador. Trots det var andelen som högst i början av perioden. Perioden 2007–2011 låg den på mellan 27 och 29 procent. Sedan 2014 har andelen legat på cirka 20 procent, viket också är då Försäkringskassan har börjat registrera om beslutet rör en tidigare godkänd arbetsskada. Även med det måttet har andelen sedan dess legat på cirka 20 procent.

Andelen beslut som rörde tidigare prövade arbetsskador lär ha legat högre 2006 än senare eftersom både antalet och andelen beviljade

175 Försäkringskassan (2020b), Rapport – Uppföljning av sjukfrånvarons utveckling 2020, s. 35.

livräntor sjönk efter 2007. Vi räknar därför med att minst 30 procent av de 14 000 livräntebesluten under denna period rörde förlängningsärenden. Av de cirka 14 000 nyinkomna ansökningar om livränta 2006 uppskattar vi därför att cirka 10 000 avsåg fall där skadan inte tidigare hade prövats som arbetsskada. Sedan dess har antalet med ersättning från sjukförsäkringen under lång tid som sagt halverats.176Med en lika funktionell koppling mellan arbetsskadeförsäkringen och sjukförsäkringen som gällde då, skulle Försäkringskassan i dag göra cirka 5 000 förstagångsprövningar om livränta per år.

Också här tillkommer de 700 livränteprövningar som Försäkringskassan i dag redan gör rörande skador som tidigare har prövats.

4.9.2. En uppskattning utifrån rehabiliteringskedjan ger en mer avgränsad uppskattning av antalet livränteprövningar

En annan metod för att uppskatta det ökade antalet livränteprövningar är att utgå från rehabiliteringskedjan. Det finns inget krav på att de försäkrade ska ha varit sjukskrivna före ansökan om livränta. Men vi menar att det sannolikt är mycket ovanligt att någon byter arbete eller går ned i arbetstid utan att först ha varit sjukskriven. Våra analyser visar visserligen att andelen som inte har någon ersättning från sjukförsäkringen vid ansökan och vid beslutet om livränta har ökat över tid. Men våra analyser visar också att de allra flesta har haft ersättning från sjukförsäkringen innan sin ansökan om livränta. Vi menar därför att en uppskattning av antalet livränteprövningar utifrån antalet sjukskrivna personer är mer precis än jämförelsen med perioden innan 2008. Samtidigt är en sådan metod mer avgränsad. Denna uppskattning kan därför anses utgöra den nedre delen i spannet antal livränteprövningar som vi uppskattar att våra förslag kan leda till.

Uppskattar vi antalet livränteprövningar som våra förslag kan leda till utifrån antalet sjukskrivna personer blir det mellan 1 900 och 4 700 livränteprövningar per år beroende på hur stor andel sjukskrivna som anser sig ha en arbetsskada. Vi bedömer att alla dessa kommer att utgöra förstagångsprövningar eftersom dessa personer i vår analys inte har livränta sedan tidigare. Det högre antalet i detta spann

176 Försäkringskassan (2020b), Rapport – Uppföljning av sjukfrånvarons utveckling 2020, s. 35.

ligger därmed nära de 5 000 nya livränteprövningar som vi ovan har uppskattat utifrån de historiska nivåerna på antalet livränteprövningar.

Av detta uppskattade antal nya livränteprövningar härrör cirka 200 från personer som får avslag på rätten till sjukpenning efter dag 180. Det kan öka upp till 700 livränteprövningar om andelen avslag på rätten till sjukpenning ökar. Ytterligare 1 000–3 000 livränteprövningar tillkommer från de fall sjukperioden passerar dag 550. Utöver det tillkommer den mer svårfångade gruppen som har en nedsatt arbetsförmåga i normalt förekommande arbete och som blir sjukskrivna mer än 365 dagar men mindre än 550 dagar. Av dessa uppskattar vi att mellan 700–1 000 kan bli aktuella för en livränteprövning. Även de som får sjukersättning kommer uppfylla grundkraven för livränta. Men vi menar att det kommer vara ytterst få som får sjukersättning som inte också har varit sjukskrivna i minst 180 dagar. Därför är den gruppen redan medräknade.

Tabell 4.3 Uppskattat antal livränteprövningar utifrån antalet personer aktuella i rehabiliteringskedjans olika delar

Rehabiliteringskedjan Uppskattat antal livränteprövningar

Avslag efter dag 180

200–700

Sjukskrivna 365–550 dagar

700–1 000

Sjukskrivna <550 dagar 1 000–3 000

Totalt 1 900–4 700

Anm: Uppgifterna bygger på uppskattningar som vi beskriver närmare i avsnitt 4.9.

Avslagen på rätten till sjukpenning efter dag 180 kan komma att bidra till 200–700 nya livränteprövningar

Våra förslag innebär att en livränteprövning främst kommer bli aktuell för dem som anser sig ha en arbetsskada och som antingen får avslag på sin ansökan efter dag 180 i rehabiliteringskedjan på grund av att de bedöms ha arbetsförmåga i ett normalt förekommande arbete eller har varit sjukskrivna så länge att de passerar dag 550 i rehabiliteringskedjan. Av dem som får avslag på rätten till sjukpenning efter dag 180 på grund av att de bedöms ha arbetsförmåga i normalt förekommande arbete bedömer vi att mellan 200–700 personer kan bli aktuella för en livränteprövning.

Efter att undantaget om övervägande skäl infördes 2021 halverades andelen avslag på rätten till sjukpenning mellan dag 181 och

365 från cirka 25 procent till cirka 13 procent.177 För 2022 har andelen minskat ytterligare till 4,7 procent vilket motsvarar 3 321 avslag.178 Skulle 13 procent i stället för 4,7 procent få avslag skulle det motsvara cirka 9 000 avslag.

Alla som får avslag på sin ansökan om sjukpenning kommer inte bli aktuella för en livränteprövning. Det kommer bara bli aktuellt om den försäkrade anser sig göra en inkomstförlust till följd av en arbetsskada. Det saknas uppgifter om hur många som får avslag under dag 181–365 som sedan gör en inkomstförlust jämfört med inkomsterna innan sjukskrivningen. Det kan också vara svårt för den försäkrade att avgöra. Vi räknar därför med att alla försäkrade som anser att deras skada är en arbetsskada och som får avslag på rätten till sjukpenning under dag 181–365 kommer få en livränteprövning om de anser sig ha en arbetsskada. Det är sannolikt en överskattning.

Vi räknar med att cirka 6 procent av de som får avslag anser att deras skada är en arbetsskada. Sedan 2010 har skadan anmälts som arbetsskada i cirka 3 procent av de sjukfall som pågår minst 180 dagar.179Men det finns ett mörkertal som beror på att inte alla misstänkta arbetsskador anmäls. Enligt våra beräkningar har cirka hälften av alla personer som ansökt om ersättning från arbetsskadeförsäkringen fått sin skada anmäld som arbetsskada.180 Andra beräkningar har landat i ett något mindre mörkertal.181

De registeruppgifter vi har tillgång till visar samtidigt att cirka 4 procent av de försäkrade som var sjukskrivna mellan 180 och 365 dagar ansåg att skadan var en arbetsskada under perioden 2002–2007. Den högre andelen kan bero på att kopplingen mellan sjukförsäkringen och arbetsskadeförsäkringen var mer funktionell då och att de försäkrade upplevde att det var mer meningsfullt att anmäla arbetsskadan då. Vi menar därför att 6 procent är en rimlig utgångspunkt för hur stor andel som kommer anse att deras arbetsoförmåga beror på en arbetsskada.

Undersökningar från TCO visar att en betydligt högre andel av långtidssjukskrivna tjänstemän anser att arbetsmiljöfaktorer ligger bakom sjukskrivningen.182 Det är svårt för oss att värdera den infor-

177 Försäkringskassan, Socialförsäkringsrapport 2022:1, s. 47. 178 Försäkringskassans officiella statistik, hämtad mars 2023. 179 Vår bearbetning av Arbetsmiljöverkets och Försäkringskassans registeruppgifter. 180 Vår bearbetning av Arbetsmiljöverkets och Försäkringskassans registeruppgifter. 181 Se t.ex. Orellana m.fl. (2021). 182 TCO (2021), Från riskfaktorer till friskfaktorer, s. 35. TCO (2016), Trampolin eller kvick-

sand?, s. 17.

mationen eftersom den bara baseras på tjänstemän, särskilt i förhållande till ovanstående registeruppgifter som täcker alla typer av både yrkesgrupper och arbetsskador. Andelen har enligt TCO dessutom ökat kraftigt på relativt kort tid och det framgår inte heller om sjukdomen misstänks vara orsakad av arbetet eller om arbetsmiljöfaktorer kan ha påverkat sjukskrivningen på något annat sätt så som återgången i arbetet. Därför har vi valt att utgå från de registeruppgifter som vi har haft tillgång till.

Om 6–8 procent av de 3 321 avslagen 2022 rörde personer som anser att deras skada var en arbetsskada skulle det resultera i cirka 200–270 livränteprövningar. Antalet blir högre om andelen avslag på rätten till sjukpenning under dag 180–365 i rehabiliteringskedjan ökar till 13 procent som månaderna efter införandet av nuvarande undantag i mars 2021. Då skulle Försäkringskassan ha fattat cirka 9 000 beslut om avslag efter dag 180 i rehabiliteringskedjan. Om 6– 8 procent av dem skulle anse att deras skada är en arbetsskada skulle det motsvara cirka 500–700 livränteprövningar.

Livränteprövningar som Försäkringskassan ska initiera senast dag 551 kan medföra ytterligare 1 000–3 000 livränteprövningar

Den livränteprövning som Försäkringskassan enligt våra förslag ska initiera senast dag 551 i sjukperioden bedömer vi kommer leda till ytterligare cirka 1 000–3 000 livränteprövningar per år. Enligt de uppgifter som vi har fått från Försäkringskassan är det cirka 25 000 sjukfall som varje år varar i minst 550 dagar. Sedan 2010 har skadan anmälts som arbetsskada i cirka 2 procent av de sjukfall som pågått längre tid än 550 dagar.183 Utifrån ett mörkertal på 50 procent räknar vi med att cirka 4 procent kommer anse att deras arbetsoförmåga beror på en arbetsskada. Det skulle innebära att Försäkringskassan kommer behöva göra ytterligare 1 000 livränteprövningar (25 000 × 0,04).

De registeruppgifter vi har tillgång till visar samtidigt att cirka 6 procent av de försäkrade som var sjukskrivna mer än 550 dagar under perioden 2002–2007 var det för en skada som var anmäld som arbetsskada. Om hela 12 procent av personerna som är sjukskrivna längre tid än 550 dagar skulle anse att skadan var en arbetsskada skulle det motsvara cirka 3 000 livränteprövningar.

183 Vår bearbetning av Arbetsmiljöverkets och Försäkringskassans registeruppgifter.

De som är sjukskrivna mer än ett år men mindre än 550 dagar kan komma att bidra med 700–1 000 livränteprövningar

Utöver de som får avslag på rätten till sjukpenning efter dag 180 och de som är sjukskrivna minst 550 dagar tillkommer de försäkrade som bedöms ha en nedsatt arbetsförmåga i normalt förekommande arbete efter dag 180 och som kommer välja att ansöka om livränta innan dag 550. De flesta av dem som uppfyller det nya varaktighetskravet tillhör den grupp som sedan är sjukskrivna efter dag 550. Men det kommer också finnas försäkrade som uppfyller det nya varaktighetskravet efter dag 180 i rehabiliteringskedjan som inte är sjukskrivna efter dag 550. Det är svårt att uppskatta hur många det kan vara.

Den grupp som är sjukskrivna mer än 180 dagar, men mindre än 550 dagar som kan bli aktuella för livränta är enligt vår bedömning främst den grupp som bedöms ha en nedsättning även mot normalt förekommande arbete. Många vars sjukskrivningar avslutas mellan dag 180 och 550 har en prognos som anger att de kommer kunna återgå i ordinarie arbete. Om inte prognosen visar att återgången kommer dröja minst 180 dagar är det inte aktuellt för dem att ansöka om livränta. Utifrån hur undantagen från bedömningen av arbetsförmågan är konstruerade menar vi att de flesta kommer få prognoser kortare än 180 dagar. Det är möjligt att skjuta upp bedömningen mot normalt förekommande arbete efter dag 180 om övervägande skäl talar för att den försäkrade kan återgå i ordinarie arbete innan dag 365. Det går även att skjuta upp bedömningen om det finns särskilda skäl som visar att den försäkrade kan återgå i ordinarie arbete innan dag 550. Eftersom övervägande skäl är ett lägre krav än särskilda skäl menar vi att de flesta kommer att få prognoser som först baseras på möjligheten att återgå i ordinarie arbete innan dag 365. De som inte klarat det kommer då få en prognos fram till dag 550.

Det är cirka 37 000 sjukskrivningar som blir längre än ett år och som därmed kan bli aktuella för livränta. Av de 37 000 sjukskrivningarna pågår cirka 25 000 i mer än 550 dagar. Det är med andra ord cirka 12 000 sjukskrivna som skulle kunna bli aktuella för livränta utan att vara sjukskrivna i minst 550 dagar.

Enligt vår uppskattning ovan är det mellan 6–8 procent av de som är sjukskrivna mer än 180 dagar som anser att deras arbetsoförmåga beror på en arbetsskada. Det innebär att det kommer vara upp till mellan cirka 700 och 1 000 sjukskrivna som skulle kunna bli aktuella

för livränta utan att vara sjukskrivna minst 550 dagar. Denna grupp är den som enligt oss kommer vara svårast för Försäkringskassan att identifiera.

4.10. Fördjupningsavsnitt om livräntans koppling till sjukförsäkringen

I detta avsnitt fördjupar vi analysen av livräntans koppling till sjukförsäkringen. Denna koppling är som vi konstaterat central för arbetsskadeförsäkringens funktion. Från det att arbetsskadeförsäkringen infördes har tanken varit att den skulle komplettera sjukförsäkringen. Detta var bland annat anledningen till att rätten till livränta kommit att utgå från ett ekonomiskt invaliditetsbegrepp. Vi har inte bedömt att de delar som vi beskriver här krävs för förståelsen av våra förslag. Men för en mer fördjupad förståelse av hur kraven för rätt till livränta fungerar ihop med sjukförsäkringens regelverk följer här en genomgång av hur sjukförsäkringen har förändrats sedan arbetsskadeförsäkringen infördes.

Till skillnad från de specifika kraven för rätt till livränta, som inte har ändrats sedan arbetsskadeförsäkringen infördes 1977, har regelverket inom sjukförsäkringen genomgått omfattande reformer. Sjukförsäkringen har varit en central del av den förändrade generella välfärdspolitiken.

Från 1950-talet till 1990-talet expanderade välfärdspolitiken, och sjukförsäkringen med den, för att försöka åtgärda ojämlikhet och orättvisa som uppfattades tillhöra ett äldre klassamhälle. Arbetslivet och arbetsmarknaden skulle i högre grad anpassas efter arbetskraften.184 Införandet av arbetsskadeförsäkringen var en tydlig del av denna expansion.

Sedan 1990-talet har incitamentsfrågan blivit allt viktigare, och då framför allt den enskildes incitament att arbeta i stället för att leva på bidrag och ersättningar. Fokus på aktivering, arbetsincitament och individuellt ansvar tillsammans med politisk bekräftelse från EU:s direktiv om sysselsättningsvänliga sociala reformer, har lett till en relativt omfattande omstrukturering av den svenska välfärdspolitiken.185

184 Malin Junestav (2007), IFAU Rapport 2007:4. Socialförsäkringssystemet och arbetsmarknaden, kapitel 3. 185 Junestav (2007), kapitel 4.

Även arbetsskadeförsäkringen var en del i förändringarna på 1990-talet. Den generella arbetsskadesjukpenningen avskaffades och kraven för att godkänna en arbetsskada skärptes. Men de specifika kraven för rätt till livränta förändrades inte, trots att motsvarande regelverk inom sjukförsäkringen genomgick stora förändringar i restriktiv riktning. Dessutom har försöken att komma till rätta med ökande sjuktal och sjukförsäkringens utgifter lett till att Försäkringskassans administration har förändrats på olika sätt, särskilt under 2000-talet. Sammantaget har förändringarna inneburit att livränta i dag har små möjligheter att komplettera sjukförsäkringsförmånerna såväl utifrån lagstiftningens utformning som i den praktiska administrationen.

4.10.1. Arbetsskadeförsäkringen skulle komplettera en expansiv sjukförsäkring

Både sjukförsäkringen och arbetsskadeförsäkringen har sin grund i gradvisa utvidgningar under 1900-talet. När arbetsskadeförsäkringen infördes hade sjukförsäkringen breddats till att i stor utsträckning omfatta dem som av arbetsmarknads- eller regionala skäl hade svårt att få ett arbete, bland annat genom särskilda äldreregler i regelverket kring rätten till förtidspension. Utvidgningen var en av anledningarna till att arbetslöshetsnivåerna kunde hållas på så pass låga nivåer under 1970- och 1980-talet, trots omfattande kriser inom framför allt varvs- och textilindustrin.186 Sverige var relativt unikt med att låta sjukförsäkringen hantera problemet med strukturomvandlingarna. Andra länder löste det i stället med bland annat långvarig arbetslöshetsersättning eller mer generella program för tidig pensionering.187

När den nuvarande arbetsskadeförsäkringen infördes 1977 var ett uttalat syfte att den skulle komplettera den allmänna försäkringen. För livräntans del handlade det bland annat om att ersättningen skulle grunda sig på ett ekonomiskt invaliditetsbegrepp liksom i sjukförsäkringen. Den sjukpenninggrundande inkomsten blev även grunden för livränteunderlaget (inkomst före skadan). Reglerna för bedömningen av arbetsförmågan (vid livränta snarast inkomstförmågan – inkomst efter skada) utformades för att samma principer som gällde inom

186SOU 2021:69, s. 224. 187 Försäkringskassan, Socialförsäkringsrapport 2009:3, s. 66. Se även ISF, rapport 2021:7, Möj-

ligheter till tidig pensionering.

den allmänna försäkringen skulle gälla också inom arbetsskadeförsäkringen.188 Bland annat skulle samma hänsyn som i sjukförsäkringen tas till bland annat tidigare verksamhet, ålder och bosättningsförhållanden. Och äldrereglerna i rätten till förtidspension fördes in i regelverket för rätten till livränta.189

4.10.2. Rätten till förtidspension skulle inte bara bedömas utifrån medicinska faktorer

När lagen om allmän försäkring (AFL) infördes 1963 framhölls att förtidspension skulle ge rätt till ekonomisk trygghet i de fall där sjukdom eller skada innebar en förtida förlust eller nedsättning av arbetsförmågan. Samtidigt menade den ansvarige departementschefen att det var uppenbart att ett renodlat medicinskt invaliditetsbegrepp inte kunde komma i fråga.190 I stället skulle även andra faktorer också vägas in.

I första hand måste man bedöma den försäkrades medicinska status och därutöver beakta samtliga de omständigheter, som i det enskilda fallet påverkar hans möjligheter att utnyttja den återstående arbetsförmågan, såsom hans ålder och förutsättningar med avseende på krafter, utbildning, yrke o.d., i förekommande fall efter det att vederbörliga rehabiliteringsåtgärder vidtagits.191

Det innebar att arbetsförmågan skulle bedömas utifrån förmågan att skaffa sig inkomst genom sådant arbete, som motsvarade den försäkrades krafter och färdigheter och som rimligen kunde begäras av honom eller henne med hänsyn till utbildning och tidigare verksamhet samt ålder, bosättningsförhållanden och därmed jämförliga omständigheter.192

I praxis togs stor hänsyn till de personliga förhållandena och då främst åldern. För äldre försäkrade var kraven på övergång till annat yrke eller annan sysselsättning väsentligt lägre. I praktiken spelade 60-årsåldern en stor roll, bland annat eftersom möjligheterna till omskolning då ansågs vara små.193

188Prop. 1975/76:197, s. 97. 189Prop. 1975/76:197, s. 7377. 190Prop. 1962:90, s. 285. 191Prop. 1962:90, s. 286. 192 Dåvarande 7 kap. 3 § AFL. 193Prop. 1970:66, s. 31.

Äldreregler minskade betydelsen av medicinskt nedsatt arbetsförmåga

Från och med juli 1970 blev det möjligt för äldre personer att få förtidspension av arbetsmarknadsskäl (arbetslöshet) kombinerat med sjukdom. Enligt förarbetena avsåg äldre försäkrade de som var 63 år eller äldre, men det framgick inte av lagstiftningen. I samband med 1976 års pensionsreform, och den då genomförda sänkningen av den allmänna pensionsåldern från 67 till 65 år, gjordes vissa uttalanden som ledde till att riktpunkten för förtidspension enligt äldrereglerna sänktes till 60 år i praxis. I särskilda fall tillämpades äldrereglerna även för personer yngre än 60 år.194

Bedömningen av rätt till förtidspension för äldre skulle främst göras utifrån den försäkrades förmåga och möjlighet att få inkomst genom arbete som han eller hon tidigare utfört eller genom annat tillgängligt arbete.195 Det kunde inbegripa mindre kvalificerade arbeten än det som den försäkrade haft, men det behövde i så fall vara arbeten med en lön som var rimlig i relation till den försäkrades kvalifikationer. Arbetet fick inte heller vara olämpligt utifrån den försäkrades personliga förhållanden eller utifrån arbetets natur. Det skulle inte heller krävas att den försäkrade skulle omskola sig eller delta i rehabilitering och det lämpliga arbetet skulle finnas, eller tämligen omgående ordnas, i anslutning till bostadsorten för att arbetet skulle kunna bedömas vara lämpligt och tillgängligt.196 Fortfarande krävdes en medicinskt nedsatt arbetsförmåga, men till skillnad från tidigare blev det möjligt att även beakta normala åldersförändringar såsom förslitningsskador.197

Kraven för rätt till livränta anpassades till kraven i sjukförsäkringen

I arbetsskadeförsäkringen infördes samma sociala faktorer i kraven för rätt till livränta som fanns inom sjukförsäkringen. Det betonades också att bedömningen av rätt till livränta skulle baseras på samma äldreregler som hade införts för förtidspension 1970.198

194Prop. 1990/91:141, s. 76. 195 Dåvarande 7 kap. 3 § AFL. 196Prop. 1970:66, s. 7071. 197Prop. 1970:66, s. 39. 198Prop. 1975/76:197, s. 7374.

Renodlade arbetsmarknadsskäl infördes

Från juli 1972 blev det även möjligt att få förtidspension av arbetsmarknadsskäl utan krav på medicinskt nedsatt arbetsförmåga. Kravet var att de försäkrade skulle ha uttömt sin rätt till arbetslöshetsersättning. Utskottet utvidgade dessutom förmånen till att gälla de försäkrade som hade haft omställningsbidrag i minst 21 månader. Inte heller här angav lagtexten först någon specificerad ålder.199 Men från och med januari 1974 specificerades att det rörde försäkrade som var 60 år eller äldre.200 Eftersom arbetslöshetsersättning vid denna tid kunde betalas ut i högst ett år och nio månader kom den typen av förtidspensioner att benämnas ”58 komma 3 pensioner”.201

Reglerna för förtidspension till äldre stramades åt

Under 1990-talet började reglerna inom sjukförsäkringen stramas åt. Först ut var reglerna om förtidspension till äldre.

Förtidspension av arbetsmarknadsskäl avskaffades 1991

Möjligheten för äldre att få förtidspension av arbetsmarknadsskäl utan krav på medicinskt nedsatt arbetsförmåga avskaffades från och med oktober 1991. Dels ansågs reglerna undergräva de äldres anställningstrygghet eftersom arbetslöshetsförsäkringen och pensionssystemet användes för att förändra ålderssammansättningen bland de anställda och för att ge äldre arbetstagare möjlighet till en tidig pensionering. Dels ansågs reglerna strida mot arbetslinjen.202 I förarbetena uttalades följande.

Det är inte förenligt med arbetslinjen att lösa arbetslöshetsproblem genom att varaktigt ställa människor utanför arbetslivet. Den principiellt riktiga utgångspunkten måste vara att arbetslöshetsproblemen skall lösas inom arbetsmarknadspolitikens ramar och inte inom socialförsäkringssystemet.203

199 Dåvarande 7 kap. 1 § andra stycket AFL (SFS 1972:166, prop. 1972:55). 200 Dåvarande 7 kap. 1 § andra stycket AFL (SFS 1973:465, prop. 1973:46, s. 113115). 201 ISF 2021:7, s. 42. 202Prop. 1989/90:62, s. 5053. 203Prop. 1989/90:62, s. 51.

Antalet personer som beviljades förtidspension av enbart arbetsmarknadsskäl ökade från 2 000–3 000 per år 1977–1982 till 14 600 personer 1988 och det var fler kvinnor än män med undantag för 1984, 1985 och 1988.204

Äldrereglerna för rätten till förtidspension förtydligades 1992 och togs sedan bort 1997

År 1992 förtydligades att äldrereglerna som även krävde medicinskt nedsatt arbetsförmåga bara skulle tillämpas för försäkrade som var 60 år eller äldre. Bakgrunden var att reglerna hade tillämpats i en glidande skala där de medicinska faktorerna fick mindre och mindre betydelse. Vissa försäkringskassor ansåg att reglerna kunde tillämpas för 58-åringar medan andra lät bli att initiera rehabiliteringsåtgärder redan för försäkrade i 55-årsåldern.205

Från och med 1997 avskaffades även dessa äldreregler inom rätten till förtidspension (med vissa övergångsregler). Det var ett led i en strävan mot att renodla förtidspensioneringen så att den i större utsträckning skulle bli en försäkring för medicinskt nedsatt arbetsförmåga.206

Den förtydligade 60-årsgränsen infördes inte i regelverket för rätten till livränta och äldrereglerna togs sedan inte heller bort när de avskaffades i rätten till förtidspension 1997.

4.10.3. Avskaffandet av arbetsskadesjukpenningen gjorde kopplingen mellan livränta och sjukförsäkringen viktigare

Generellt har rätten till livränta haft en tydligare koppling till kraven för att få förtidspension (i dag sjukersättning) än till kraven för att få sjukpenning. Men bland annat eftersom sjukpenning typiskt sett är den första ersättningen även för arbetsskadade påverkar också sjukpenningreglerna möjligheterna att få livränta.

Fram till 1993 fanns det en generell arbetsskadesjukpenning som ersatte den vanliga sjukpenningen 90 dagar efter skade- eller visandedagen (från och med 1992 efter 180 dagar). Fram till dess att en för-

204Prop. 1989/90:62, s. 51. 205Prop. 1990/91:141, s. 7576. 206Prop. 1994/95:147, s. 3841.

säkrad fick livränta hade han eller hon därför full ersättning genom arbetsskadesjukpenning. Det innebar att eventuella svårigheter att harmonisera sjukpenningreglerna och rätten till livränta fick begränsade konsekvenser för de försäkrade.

4.10.4. Kraven för sjukpenning anpassades till kraven för förtidspension (och livränta)

År 1992 infördes en uttrycklig möjlighet att ta hänsyn till andra faktorer än medicinska i bedömningen av rätt till sjukpenning, på samma sätt som i bedömningen av rätt till förtidspension och livränta. Fram till 1992 angav lagstiftningen bara att arbetsförmågan skulle bedömas i förhållande till den försäkrades vanliga eller annat lämpligt arbete om sjukdomen antogs bli kortvarig.207 Motsatsvis tolkades reglerna som att arbetsförmågan i övriga fall skulle bedömas med hänsyn till möjligheten att klara ett annat arbete. Prövningen av arbetsförmågan gjordes då i förhållande till hela arbetsmarknaden och utifrån yrken som var någorlunda vanliga,208 men det var inte reglerat i lagstiftningen.

År 1992 infördes en regel som angav hur nedsättningen av arbetsförmågan skulle bedömas vid längre sjukfall.209 Om en sjukdom blev långvarig, eller om den försäkrade inte bedömdes kunna återgå till sitt arbete, skulle det undersökas om den försäkrade efter rehabilitering kunde försörja sig om antingen arbetsförhållandena ändrades eller om han eller hon fick ett annat lämpligt arbete. Bedömningen skulle beakta vad som rimligen kunde begäras av den försäkrade med hänsyn till sjukdomen, hans utbildning och tidigare verksamhet. Hänsyn skulle också tas till ålder, bosättningsförhållanden och andra sådana omständigheter.

Syftet med att räkna upp de faktorer som skulle vägas in i bedömningen av ett annat lämpligt arbete var dels att ge begreppet ett sakligt innehåll, dels att bedömningen av arbetsförmågan i de långa sjukdomsfallen skulle stämma bättre överens med motsvarande regler för förtidspension.210 De uppräknade faktorerna var de samma som skulle vägas in i bedömningen av rätten till förtidspension.211 Fak-

207 Dåvarande 3 kap. 8 § AFL (SFS 1962:381, prop. 1962:90). 208SOU 1995:149, s. 218. 209 I dåvarande 3 kap. 8 § AFL (SFS 1991:1040, prop. 1990/91:141, s. 85). 210Prop. 1990/91:141, s. 85. 211 Dåvarande 7 kap. 3 § AFL.

torerna var också de samma som fortfarande ska vägas in i bedömningen av rätten till livränta.212

I förarbetena lyftes övergången från sjukpenning till förtidspension särskilt fram. Utgångspunkten var att sjukpenning i regel bara skulle beviljas under ett år.

När sjukpenning har utbetalats under ett års tid och rehabiliteringsåtgärder inte kan komma i fråga samt nedsättningen av arbetsförmågan bedöms varaktig eller bestående för avsevärd tid bör ersättningen utges i form av sjukbidrag eller förtidspension. I de allra flesta fall som kan bli aktuella för en sådan prövning är det enligt min mening rimligt att förvänta sig att tillräckligt underlag föreligger för att bedöma varaktigheten av nedsättningen av arbetsförmågan och att tillräckliga försök har kunnat göras för att helt eller delvis återställa denna.213

Det innebar att sjukpenningreglerna till viss del var anpassade till den situation som uppstod 1993 när den generella arbetsskadesjukpenningen avskaffades. Avskaffandet innebar att livränta blev den enda ersättning i arbetsskadeförsäkringen som ersatte hela inkomstförlusten för arbetsskadade. Prövningen av rätten till livränta blev därför viktigare för de försäkrade.

För sjukskrivna personer som bedömdes kunna rehabiliteras, antingen tillbaks till arbete hos arbetsgivaren eller ett annat arbete, infördes en rehabiliteringspenning som liksom livränta ersatte hela inkomstförlusten (upp till taket på 7,5 prisbasbelopp).214 I teorin torde det ha blivit lättare att avgöra om de som inte bedömdes kunna rehabiliteras uppfyllde kraven för rätt till livränta eftersom bedömningen av möjligheten att rehabiliteras utgick från samma faktorer som rätten till livränta (och förtidspension) baserades på. Arbetsskadade hade därmed fortfarande viss möjlighet att få hela sin inkomstförlust ersatt. Antingen genom rehabiliteringspenningen som ersatte 100 procent av den sjukpenninggrundande inkomsten för de som kunde rehabiliteras, eller genom livränta för övriga.

Men rehabiliteringspenningens ersättningsnivå sänktes först till 95 procent av den sjukpenninggrundande inkomsten från och med april 1993 och sedan till samma nivå som den vanliga sjukpenningen från och med januari 1996. Därmed fanns inte längre möjlighet för arbetsskadade att få hela inkomstförlusten ersatt innan livränta beviljades. Ändringen 1996 var en del av ett besparingsprogram och

212 Dåvarande 4 kap. 3 § LAF, nuvarande 41 kap. 9 § SFB. 213Prop. 1990/91:141, s. 71. 214 Dåvarande 22 kap. 8 § AFL. Prop. 1990/91:141, s. 63.

gjordes efter att riksdagen hade fattat ett principbeslut 1995 om en enhetlig ersättningsnivå på 75 procent av den förmånsgrundande inkomsten.215

4.10.5. Sjukförsäkringen renodlades för att bara kompensera medicinska konsekvenser

Från och med oktober 1995 ändrades åter kraven för sjukpenning. För att tydliggöra sjukdomsbegreppet angavs att försäkringskassorna skulle bortse från arbetsmarknadsmässiga, ekonomiska, sociala eller liknande förhållande vid sin bedömning av om sjukdom satte ned den försäkrades arbetsförmåga med minst en fjärdedel.216 Regeringen menade att det bara var ett förtydligande av vad som redan gällde. Samtidigt var ett uttalat syfte att renodla sjukförsäkringen.

Regeringens bedömning är att det är av stor vikt att uppkomna kostnader på grund av sjukdom eller arbetslöshet i största möjliga utsträckning hanteras inom socialförsäkringen respektive inom arbetsmarknadspolitiken. Denna strävan underlättar politiska prioriteringar mellan olika politikområden samt bidrar till att stärka tilltron till systemen. Särskilt viktigt är detta när de olika ersättningssystemen utsätts för ett stort ekonomiskt tryck som under de senaste årens lågkonjunktur.217

Begreppen ”kortvarig” respektive ”långvarig” sjukdom togs bort. I stället skulle en bedömning göras av om den försäkrade på grund av sjukdomen kunde antas återgå till sitt vanliga arbete. I så fall skulle arbetsförmågan bedömas i förhållande till detta arbete eller annat lämpligt arbete som arbetsgivaren tillfälligt erbjuder den anställde. Om den försäkrade inte kunde antas återgå till sitt vanliga arbete, skulle försäkringskassorna undersöka om det efter rehabilitering var möjligt för den försäkrade att försörja sig genom förvärvsarbete, antingen om arbetsförhållandena ändras eller i ett annat lämpligt arbete. Men fortfarande skulle det beaktas vad som rimligen kunde begäras av den försäkrade med hänsyn till sjukdomen, utbildning och tidigare verksamhet samt ålder, bosättningsförhållanden och andra sådana omständigheter.218

215Prop. 1995/96:69, s. 1 och 5253 samt prop. 1995/96:69, s. 21. 216Prop. 1994/95:147, s. 1921. 217Prop. 1994/95:147, s. 40. 218Prop. 1994/95:147, s. 7 och 2224.

Steg-för-steg-modellen var i teorin anpassad till kraven för rätt till livränta

Samtidigt som äldrereglerna inom rätten till förtidspension togs bort 1997 infördes den så kallade steg-för-steg-modellen. Den innehöll sju steg och innebar att bedömningarna av arbetsförmågan successivt vidgades för att i de sista stegen göras mot ett normalt förekommande arbete på arbetsmarknaden:219

1. Kan den försäkrade utföra sitt vanliga arbete efter nödvändig behandling och konvalescens?

2. Kan den försäkrade utföra sina nuvarande arbetsuppgifter efter viss rehabilitering eller anpassning av arbetsuppgifterna?

3. Kan den försäkrade utföra och erhålla andra arbetsuppgifter hos sin arbetsgivare utan extra insatser?

4. Kan den försäkrade erhålla andra arbetsuppgifter hos sin arbetsgivare efter viss utbildning, anpassning av arbetsuppgifter eller liknande rehabiliterande insatser?

5. Kan den försäkrade klara annat på arbetsmarknaden normalt förekommande arbete, utan extra insatser?

6. Kan den försäkrade klara annat på arbetsmarknaden normalt förekommande arbete efter vissa rehabiliterande insatser till exempel utbildning eller omskolning?

7. Är den försäkrade varaktigt eller för avsevärd tid arbetsoförmögen?

Syftet var att sjukförsäkringen skulle fungera som en omställningsförsäkring, inte som en yrkesförsäkring. Man kan hävda att denna modell åtminstone i teorin var anpassad till kraven för rätt till livränta. Bedömningen gick inte vidare till nästa steg innan steget innan var utrett. Det innebar att det i teorin blev tydligt vem som inte kunde återgå i sitt vanliga arbete. För dem gick det med andra ord att utreda om arbetsbytet skulle innebära en inkomstförlust om minst en femtondel.220 Steg 6 innebar att det skulle finnas ett ställningstagande om den som behövde byta arbete var i behov av till exempel omskolning vilket anknöt till möjligheterna att bevilja omskolningslivränta.

219Prop. 1996/97:28, s. 1320. 22041 kap. 2 § SFB, dåvarande 4 kap. 1 § LAF.

Det sista steget innebar att det fanns en bedömning om varaktigt nedsatt arbetsförmåga vilket kunde ligga till grund för bedömningen av rätten till livränta (åtminstone från 2003, se längre ner i detta avsnitt).

Steg-för-steg-modellen tillät fortfarande viss hänsyn till sociala faktorer

Renodlingen för att sjukförsäkringen bara skulle ersätta medicinskt nedsatt arbetsförmåga fortsatte. Möjligheten att ta hänsyn till sociala faktorer minskades därför i regelverken för bedömning av rätt till sjukpenning och förtidspension.

Syftet med att bedöma arbetsförmågan mer renodlat utifrån medicinska kriterier är att utforma klarare regler som medverkar till att tydliggöra gränserna för vad som bör ersättas från socialförsäkringen. Detta innebär att mindre hänsyn bör tas till de tilläggskriterier såsom utbildning och tidigare verksamhet samt ålder, bosättningsförhållanden och därmed jämförliga omständigheter som i dag tillåts påverka bedömningen. En renodling av kriterierna för arbetsförmågebedömningen när det gäller rätt till sjukpenning och rätt till förtidspension skulle, förutom att leda till en minskning av försäkringens kostnader, också ge underlag för en mer rättvisande bild av samhällets kostnader inom olika områden. Problem som i grunden inte är medicinskt betingade bör i första hand hanteras med arbetsmarknads- eller socialpolitiska medel.221

Samtidigt lämnade regeringen en möjlighet att väga in andra faktorer än de medicinska i både bedömningen av rätten till sjukpenning och sjukersättning. Fanns det särskilda skäl fick den försäkrades ålder, bosättningsförhållanden, utbildning, tidigare verksamhet och andra liknande omständigheter fortfarande vägas in i bedömningen av arbetsförmågans nedsättning.222

Vid bedömningen bör, liksom i dag, hänsyn kunna tas till den försäkrades ålder och bosättningsförhållanden. Det torde också vara svårt att bortse från faktorer som utbildning och tidigare yrkeserfarenhet. (…) Det som nu föreslås innebär inte att tillämparen i varje ersättningsfall skall väga in andra faktorer än de medicinska vid bedömningen. Möjligheten att i begränsad omfattning väga in andra förhållande utöver de rent medicinska bör alltså ses som en möjlighet till ett mer balanserat synsätt i ärenden där en bedömning på grundval av enbart medicinska kriterier skulle ge ett icke acceptabelt resultat.223

221Prop. 1996/97:28, s. 9. 222 Dåvarande 3 kap. 7 § (SFS 1996:1542) och 7 kap. 3 § (SFS 1996:1543) AFL; prop. 1996/97:28. 223Prop. 1996/97:28, s. 12.

Kravet på att det skulle finnas särskilda skäl för att väga in andra omständigheter än rent medicinska fördes inte in i kriterierna för rätt till livränta.

Normalt förekommande arbete

I de fall den försäkrade inte kunde återgå i arbetet hos sin arbetsgivare definierades dessutom vilken typ av arbeten som arbetsförmågan skulle bedömas mot i prövningen av rätt till sjukpenning och förtidspension.224 En uttrycklig definition hade tidigare saknats i lagstiftningen. Nu specificerades det att bedömningen i dessa fall skulle göras av förmågan att försörja sig i normalt förekommande arbete eller genom annat lämpligt arbete som var tillgängligt för den försäkrade (i det följande förkortat som ”normalt förekommande arbete”).225

Definitionen av normalt förekommande arbete innebar också att partiell förtidspension inte kunde beviljas när den försäkrade arbetade heltid. Tidigare hade praxis gjort det möjligt att bevilja partiell förtidspension i de fall inkomsten i det nya heltidsarbetet var tillräckligt mycket mindre än i det arbete som den försäkrade hade innan sin sjukdom eller skada.226

Sjukskrivningarna och förtidspensionerna minskade inte

Trots de skärpta reglerna ökade antalet nybeviljade förtidspensioner och sjukbidrag kontinuerligt från 1997, bland annat beroende på den kraftiga ökningen av de långa sjukskrivningarna. Under 2001 fick drygt 45 000 sjukskrivna förtidspension eller sjukbidrag. Antalet personer som tog emot förtidspension ökade från cirka 417 000 i december 1998 till närmare 488 000 i december 2002.227

Enligt den dåvarande regeringen talade mycket för att en stor del av ökningen kunde ha samband med de ökade kraven i arbetslivet. Samtidigt menade regeringen att orsakssambanden var komplexa. Enligt regeringen fanns det också inslag av slentrianmässiga och mindre genomtänkta sjukskrivningar som behövde förändras. Bland annat blev sjukskrivningar för långa, många blev heltidssjukskrivna i stället

224Prop. 1996/97:28, s. 10. 225 Dåvarande 3 kap. 7 § (SFS 1996:1542) och 7 kap. 3 § (SFS 1996:1543) AFL; prop. 1996/97:28. 226Prop. 1996/97:28, s. 22. 227Prop. 2002/03:89, s. 15.

för på deltid och enligt regeringen förekom det även att personer som hade full arbetsförmåga blev sjukskrivna. En orsak till det sistnämnda var enligt regeringen att de införda begränsningarna i möjligheten att beakta arbetsmarknadsmässiga, ekonomiska, sociala eller liknande förhållanden inte hade fått tillräckligt genomslag.

Fortfarande pågår en förskjutning i tillämpningen av sjukdomsbegreppet hos patienter, läkare och inom socialförsäkringsadministrationen. Som påpekats i prop. 1994/95:147 (s. 21) är det angeläget att motverka att ersättning från sjukförsäkringen utges för sociala och generella livsproblem.228

Enligt regeringen var det vanligt med oprecisa symtomdiagnoser i de slentrianmässiga och långa sjukskrivningarna. Exempel på sådana diagnoser var smärta, ryggbesvär eller lättare psykiska besvär.229

Åtgärderna i början av 00-talet fokuserade på Försäkringskassans hantering av sjukförsäkringen

År 2003 ersattes förtidspension av sjukersättning, medan sjukbidrag ersattes av tidsbegränsad sjukersättning och aktivitetsersättning. De nya ersättningarna blev en del av sjukförsäkringen i stället för pensionssystemet. Åldersgränsen höjdes också från 16 år till halvårsskiftet det år då personen fyller 19 år.230

Bedömningen av arbetsförmågan inom sjukförsäkringen förändrades inte och några andra större förändringar i kraven på rätten till ersättning gjordes inte heller. Enligt regeringen hade regelsystemet på 1990-talet förtydligats i en utsträckning som borde varit tillräcklig.231 Däremot infördes ett krav på Försäkringskassan att senast ett år efter sjukanmälningsdagen ha utrett om det fanns förutsättningar för att byta ut den försäkrades sjukpenning mot sjukersättning eller aktivitetsersättning.232 Bestämmelsen trädde i kraft den 1 juli 2003.

Bland annat hade dåvarande Riksförsäkringsverket enligt regeringen antagit att den stora mängden långa sjukfall visade på att många personer hade fel ersättning. Vidare hade myndigheten konstaterat att detta administrativa tillkortakommande var en bidragande orsak

228Prop. 2002/03:89, s. 18. 229Prop. 2002/03:89, s. 17. 230Prop. 2000/01:96. 231Prop. 2002/03:89, s. 1920. 232 Dåvarande 16 kap. 1 § 2 st AFL (SFS 2003:422, prop. 2002/03:89).

till utvecklingen av sjukförsäkringsutgifterna så länge de mycket långa sjukfallen fortsatte att öka.233 Regeringen menade i sin tur att det inte var acceptabelt att många försäkrade som hade sjukpenning i själva verket uppfyllde förutsättningarna för sjuk- eller aktivitetsersättning. Det var enligt regeringen viktigt att de försäkrade fick rätt ersättning från socialförsäkringen såväl till belopp som till ersättningsslag.234

Försäkringskassan införde ettårsbedömningarna

Bestämmelsen innebar att försäkringskassorna införde ett handläggningsmoment som kom att kallas ettårsbedömningarna. Men momentet gjordes bara i en liten andel av ärendena och utformningen var på flera sätt problematisk. Bland annat var det få av handläggarna som ansåg att det gick att ta ställning till rätten till sjuk- eller aktivitetsersättning redan efter ett år.235 Även om andelen ökade gjorde handläggarna momentet endast i cirka hälften av de sjukfall som blev 365 dagar eller längre enligt en uppföljning 2006.236

Grundkraven för rätten till livränta anpassades till sjukersättning

Från och med januari 2003 anpassades grundkraven för rätt till livränta till samma varaktighetskrav som fanns för rätt till sjukersättning. Det nuvarande varaktighetskravet infördes vilket innebär att nedsättningen av förmågan att skaffa inkomst genom arbete ska kunna antas bestå under minst ett år.237

Tidigare var kravet att sjukdomen som hade orsakats av skadan skulle ha upphört. Det var svårbedömt. Enligt praxis pågick sjukdomen under den tid som den egentliga sjukdoms- och läkningsprocessen pågick och så länge läkarvård och annan återställande behandling behövdes. Livränta kunde därför inte beviljas om den försäkrade under tid med det dåvarande sjukbidraget genomgick medicinsk rehabilitering med inriktning på återgång i arbete. Men om det inte längre bedömdes möjligt att genom medicinsk behandling väsentligt åter-

233Prop. 2002/03:89, s. 45. 234Prop. 2002/03:89, s. 46. 235 Försäkringskassan analyserar 2005:16. 236 Försäkringskassan redovisar 2007:8, s. 11. 23741 kap. 2 § SFB.

ställa den försäkrades arbetsförmåga kunde livränta ändå beviljas under tid med sjukbidrag och medicinsk behandling eller rehabilitering.238

Enligt regeringen skapade kravet oklarhet om när en person har rätt till livränta. För att göra kraven förståeliga och acceptabla, samt göra administrationen och tillämpningen enklare, ville regeringen i stället använda samma varaktighetskrav som för sjuk- eller aktivitetsersättning.239 Ett annat motiv var att det skulle leda till tidigare prövningar av rätten till livränta.

Regeringen anser att ett förtydligande av reglerna i LAF ökar förutsättningarna för den som har anmält en arbetsskada att få denna prövad inom ett år.240

Utifrån Försäkringskassans hantering av ettårsbedömningarna är det tveksamt om anpassningen av livräntans varaktighetskrav till det som fanns för sjukersättning i praktiken gav förutsättningar för att arbetsskadeprövningarna skulle kunna göras inom ett år. Senare blev även kritik mot målsättningen att rätten till sjukersättningen skulle göras inom ett år ett argument för skärpta krav för rätt till sjukersättning.241

Försäkringskassan nationaliserades

Regeringen bedömde att vissa av problemen vid sjukskrivning hade samband med administrationen av socialförsäkringen och lyfte fram den då pågående översynen av socialförsäkringsadministrationen.242Översynen skulle enligt direktiven pröva hur en förstärkt lednings- och samordningsfunktion på nationell nivå skulle kunna utformas. Enligt direktiven skulle en särskild utredare lämna förslag om förutsättningarna för att komma till rätta med de administrativa brister som hade uppmärksammats.243 Exempelvis framhöll regeringen i budgetpropositionen för 2003 att förklaringen till de stora skillnaderna i resultat mellan försäkringskassorna fanns i interna faktorer som ledning, kontroll och styrning.244 Dessutom skulle förslagen bidra

238RÅ 1998 ref. 5 och RÅ 1999 not. 39. 239Prop. 2001/02:81, s. 55. 240Prop. 2001/02:81, s. 49. 241Prop. 2007/08:136, s. 88. Se avsnitt 4.10.7. 242Prop. 2002/03:89, s. 20. 243 Dir. 2002:166. 244 Proposition 2002/03:1, Utgiftsområde 10, s. 15.

till att bryta den negativa utvecklingen av ohälsan genom gemensamma förhållningssätt och användning av samhällets samlade resurser.245

Översynen ledde fram till att regeringen beslöt att slå ihop de tidigare 21 länskassorna och Riksförsäkringsverket från och med 2005 för att i stället bilda en nationell statlig myndighet, Försäkringskassan. Målen med sammanslagningen var att rättstillämpningen skulle bli mer enhetlig, förbättra möjligheten för regeringen att utkräva ansvar och effektivisera administrationen av socialförsäkringen.246

Även om fokus låg på sjukförsäkringen gällde samma målsättning för Försäkringskassans handläggning av arbetsskadeförsäkringen. Handläggningen koncentrerades för att den skulle bli effektiv samt att komma till rätta med de stora skillnaderna i hur olika län tilllämpade regelverket och skillnaderna i utfall för kvinnor och män.247Men det innebar också att handläggningen skildes geografiskt från handläggningen av sjukförsäkringen och gjorde det svårare att nå ut med information om arbetsskadeförsäkringen till de försäkrade.248

Sjukförsäkringen kritiserades

Socialförsäkringsutredningen kritiserade sjukförsäkringen för att vara för mjuk eftersom arbetsoförmåga till följd av annat än sjukdom tilläts påverka rätten till ersättning. Det ansågs leda till skillnader och glidningar i tillämpningen av lagar och regler, variationer i utnyttjandet över tid och rum och en allmän acceptans av att försäkringen fått en roll den inte var tänkt att spela.249 De regionala skillnaderna i sjukförsäkringen ansågs visa på konsekvenserna av en mjuk sjukförsäkring.

Sjukförsäkringen har tillåtits bli en parkeringsplats för problem den inte är avsedd för. Brist på arbete kan enligt regelverket aldrig vara ett skäl för sjukskrivning. Ändå har det lokala arbetsmarknadsläget på ett mycket kraftfullt sätt tillåtits slå igenom i sjuktalen.250

245 Dir. 2002:166. 246Prop. 2003/04:69, s. 1 och 15–16. 247 Försäkringskassans årsredovisning 2007, s. 49. 248 ISF 2015:14, kapitel 7. 249SOU 2006:86, s. 52. 250SOU 2006:86, s. 53.

Enligt Riksrevisionen innebar Försäkringskassans hantering av stegför-steg-modellen att handläggningen blev passiv. Sjukfallen rullade många gånger på utan mål och mening. Till exempel dröjde det mycket ofta ett år eller mer innan ett avstämningsmöte mellan den sjukskrivne, Försäkringskassan och arbetsgivaren kom till stånd. Dessutom brast Försäkringskassan ofta i sina bedömningar av arbetsförmågan.251 Med andra ord omsattes steg-för-steg-modellens teoretiska anpassning till kraven för rätt till livränta inte i praktiken.

4.10.6. Rehabiliteringskedjan ersatte steg-för-steg-modellen

Synen på att sjukförsäkringen ska vara en omställningsförsäkring förstärktes när de nuvarande reglerna för sjukpenning och sjukersättning infördes 2008 i form av den så kallade rehabiliteringskedjan. Som ett led i det togs dels möjligheterna att ta hänsyn till andra faktorer än rent medicinska bort, dels sattes fasta tidsgränser för när bedömningen av arbetsförmågan skulle vidgas till fler typer av arbeten.

De sociala faktorerna togs bort

De problem som den tidigare regeringen lyft fram 2003 lyftes åter fram som motiv till införandet av rehabiliteringskedjan. Enligt regeringen behövde sjukförsäkringen renodlas ytterligare och möjligheten att ta hänsyn till andra faktorer än medicinska togs bort helt.

Den nuvarande steg-för-stegmodellen infördes 1997. Ett uttalat syfte med denna var att sjukförsäkringen skulle renodlas och att ersättning från sjukförsäkringen endast skulle utges när arbetsförmågan var nedsatt av medicinska orsaker. Denna renodling har dock inte åstadkommits utan regeringen menar, i likhet med Socialförsäkringsutredningen, att sjukförsäkringen är för mjuk. Situationen på arbetsmarknaden har tillmätts för stor betydelse. Detta visar sig bland annat genom de mycket stora geografiska skillnaderna i ohälsotalet och att sjukfrånvaron varierar kraftigt över tid på ett sätt som inte kan förklaras av ett förändrat hälsoläge i befolkningen.252

251 Riksrevisionen, (2007), Tas sjukskrivnas arbetsförmåga till vara?, RiR 2007:19. 252Prop. 2007/08:136, s. 67.

Frånvaron av hänsyn till sociala faktorer inom rätten till sjukpenning innebar att bedömningarna blev svårare att föra över till bedömningar av rätten till livränta. En person som exempelvis beviljats halv sjukpenning kan i bedömningen av rätten till livränta bedömas helt sakna förmåga att skaffa sig inkomst när hänsyn även tas till faktorer så som utbildning och tidigare verksamhet.

Rehabiliteringskedjan utgår från fasta tidsgränser

Rehabiliteringskedjan innebär att bedömningen av arbetsförmågan stegvis skärps vid de fastslagna tidsgränserna dag 90 och 180 med vissa undantag som sträcker sig till dels dag 365, dels dag 550.253

Steg-för-steg-modellen innebar enligt regeringen passiva sjukskrivningar. Människor fick inte det stöd de behövde för att komma tillbaka till arbete. Det tog enligt regeringen oftast mycket lång tid innan det prövades om en sjukskriven person kunde klara andra arbetsuppgifter än de han eller hon haft tidigare, om det överhuvudtaget gjordes, med följden att den rehabiliteringspotential som inledningsvis funnits ofta gick förlorad. Det innebar enligt regeringen att många människor fastnade i utanförskap, trots att de med ett bättre stöd hade kunnat återgå i arbete. Därför ville regeringen införa fasta hållpunkter.254

Fram till dag 180 bedöms arbetsförmågan i arbeten hos arbetsgivaren

Bedömningen av arbetsförmågans nedsättning görs under de första 90 dagarna i sjukperioden i förhållande till ordinarie arbete eller annat lämpligt arbete som arbetsgivaren tillfälligt kan erbjuda.255

Från och med att den försäkrade har haft nedsatt arbetsförmåga i 90 dagar behöver den försäkrade även ha en nedsatt arbetsförmåga i ett annat arbete eller andra arbetsuppgifter som personen kan omplaceras till hos arbetsgivaren för att ha rätt till sjukpenning.256

Enligt förarbetena är avsikten med denna vidgade bedömning inte att vare sig vidga eller minska det rehabiliteringsansvar som en arbets-

253 27 kap. 46–49 §§ SFB. 254Prop. 2007/08:136, s. 5758. 25527 kap. 46 § första stycket SFB. 25627 kap. 47 § första stycket SFB.

givare har. Bland annat innebär det att rätten till sjukpenning inte är tänkt att ifrågasättas bara på grund av att det finns andra arbetsuppgifter hos arbetsgivaren. Det måste också finnas en möjlighet för den försäkrade att utifrån gällande arbetsrättsliga principer utföra dem.257

Enligt lagen om anställningsskydd (LAS) har en arbetstagare ett förstärkt skydd mot uppsägning på grund av omständigheter som orsakats av sjukdom under tiden arbetsgivaren har rehabiliteringsansvar. Sjukdom i sig utgör inte en saklig grund för uppsägning, men om nedsättningen medför att arbetstagaren inte längre kan utföra något arbete av betydelse hos arbetsgivaren kan uppsägning bli aktuell. Men för att uppsägning ska bli aktuell krävs att arbetsgivaren har fullgjort sitt rehabiliteringsansvar258 och genomfört omplaceringsutredning.259 Omplaceringsskyldigheten är en viktig del av begreppet saklig grund. Det finns inte saklig grund för uppsägning om det är skäligt att kräva att arbetsgivaren bereder arbetstagaren annat arbete hos sig. Omplaceringsutredningen ska omfatta hela arbetsgivarens verksamhet. Den syftar till att utreda om det finns lediga arbeten som arbetstagaren är kompetent för, eller om arbetstagaren uppfyller minimikraven för tjänsten.260

När Försäkringskassan i en utredning av rätten till sjukpenning ber arbetsgivaren att göra en omplaceringsutredning händer det att arbetsgivaren uppfattar detta som att Försäkringskassan efterfrågar en omplaceringsutredning enligt LAS.261 Arbetsgivarverket menar att arbetsgivare sällan har skyldighet att redan efter 90 dagars sjukskrivning göra en omplaceringsutredning enligt LAS. Och arbetstagare har sällan en skyldighet att vid den tidpunkten ta ställning till ett erbjudande om en helt annan typ av anställning som kanske till och med finns på en annan ort. Det kan först bli aktuellt när det kan finnas saklig grund för uppsägning, det vill säga när rehabiliteringsansvaret är fullgjort och arbetsgivaren konstaterat att arbetsförmågan är stadigvarande nedsatt så att arbetstagaren inte kan utföra något arbete av betydelse. Enligt Arbetsgivarverket tar det vanligtvis mycket längre tid än 90 dagar att komma till den situationen.262

257Prop. 2007/08:136, s. 6162. 258 Enligt socialförsäkringsbalken och Arbetsmiljölagen. 2597 § LAS. 260SOU 2021:69, s. 922. 261SOU 2020:24, s. 150151. 262SOU 2020:24, s. 150.

Det har därför betonats att omplacering i regelverket för rätt till sjukpenning motsvarar tillfällig förflyttning inom ramen för anställningsavtalet och inte en omplaceringsutredning i arbetsrättslig mening.263

Från dag 181 bedöms arbetsförmågan mot normalt förekommande arbeten men det finns undantag

Från och med att den försäkrade har haft nedsatt arbetsförmåga i 180 dagar behöver personen även ha en nedsatt arbetsförmåga i normalt förekommande arbeten för att ha rätt till sjukpenning. För arbetslösa personer ska prövningen alltid ske mot normalt förekommande arbeten oavsett tidpunkt.264

Med normalt förekommande arbeten avses vanliga arbeten på arbetsmarknaden där en försäkrads arbetsförmåga kan tas till vara i full eller närmast full omfattning. Ett sådant arbete innebär krav på normal prestation där ringa eller ingen anpassning kan väntas förekomma med hänsyn till funktionshinder eller medicinska besvär hos arbetstagare.265 Sedan den 1 september 2022 ska bedömningen dessutom specificera en yrkesgrupp ur Standard för svensk yrkesklassificering (SSYK) som innehåller arbeten som är normalt förekommande.266

Undantaget övervägande skäl gäller fram till dag 365

Det finns undantag från kravet att arbetsförmågan ska bedömas mot normalt förekommande arbeten från dag 181. Om övervägande skäl talar för att personen kan återgå i arbete hos arbetsgivaren innan hen har haft nedsatt arbetsförmåga i 365 dagar prövas arbetsförmågan fortsatt mot arbete hos arbetsgivaren.267

Tidigare fanns möjligheten att göra undantag från bedömningen mot normalt förekommande arbeten om det fanns särskilda skäl till det. Undantaget motiverades med att det inte ansågs rationellt att tillämpa bestämmelsen strikt utan möjlighet till undantag, vare sig för den försäkrade eller ur ett samhällsperspektiv. Men särskilda skäl

263SOU 2021:69, s. 923. 264Prop. 2007/08:136, s. 59. 265RÅ 2008 ref. 15. 26627 kap. 48 § SFB och prop. 2020/21:171. 267 27 kap. 48 § punkt 1 SFB.

krävde att stor sannolikhet talade för att den försäkrade skulle kunna återgå i arbete hos arbetsgivaren senast dag 365.268

Bestämmelserna om särskilda skäl ansågs inte bidra till att den försäkrade fick fullfölja sin rehabilitering för att återgå i arbete hos arbetsgivaren på ett hållbart sätt.269 Enligt Riksrevisionen hade knappt hälften av dem som nekas sjukpenning återgått i ordinarie arbete och omfattning 6–12 månader efter avslagsbeslutet. Tre fjärdedelar av avslagsbesluten gällde ansökningar om deltidssjukskrivning och många av dem fortsatte efter avslaget att arbeta i samma utsträckning som vid tiden för avslagsbeslutet. Många återvände också till en ny sjukskrivningsperiod inom 9–15 månader.270

Enligt Försäkringskassan ledde den omställning som krävs för personer som hade nekats sjukpenning i samband med bedömningen av arbetsförmågan mot normalt förekommande arbete mellan dag 181 och 365 i många fall inte till en hållbar återgång i arbete. Exempelvis var det en låg andel som hade försörjt sig genom arbete varje månad efter sjukskrivningen och andelen minskade från 63 procent (månad 3) till 57 procent (månad 12). Och då hade Försäkringskassan satt en gräns 75 procent av inkomst och minst 120 000 kronor per år för när en person skulle anses försörja sig genom arbete. Enligt resultaten hade cirka 30 procent av personerna i undersökningen beviljats sjukpenning igen någon gång under året efter sjukskrivningen. Bland de personer som var 62 år eller äldre var det cirka 30 procent som hade tagit ut sin ålderspension.271

Undantaget särskilda skäl ändrades därför den 15 mars 2021. Sedan dess räcker det att övervägande skäl talar för att den försäkrade kan återgå i arbete senast dag 365 för att det ska vara möjligt att göra undantag från bedömningen mot normalt förekommande arbete.272 En anledning till att särskilda skäl ersattes med övervägande skäl var att undantaget även ska kunna tillämpas på exempelvis vissa psykiatriska diagnoser eller långvariga symtom efter covid-19 där kunskaperna om förlopp och prognos är begränsade.273

268Prop. 2007/08:136, s. 68. 269Prop. 2020/21:78, s. 10 f. och prop. 2021/22:1, s. 46 f. 270 Riksrevisionen rapport RiR 2020:12. 271 Försäkringskassan (2020c), Rapport – Uppföljning av personer som nekats sjukpenning (FK 2020/000190). 272 27 kap. 48 § andra stycket punkt 1 SFB. 273Prop. 2020/21:78, s. 1314.

Undantaget särskilda skäl och undantag kopplat till inkomstgrundad pension

Den 1 februari 2022 återinfördes undantaget från bedömningen mot normalt förekommande arbete om det finns särskilda skäl. Men nu innebär undantaget att arbetsförmågan ska bedömas i förhållande till arbete hos arbetsgivaren mellan dag 181 och 550 i rehabiliteringskedjan.274 Särskilda skäl finns om stor sannolikhet talar för att den sjukskrivna kan återgå i arbete hos arbetsgivaren senast dag 550.275I praktiken avser undantaget den tidpunkt då den försäkrade med stor sannolikhet bedöms kunna återgå i arbete hos arbetsgivaren efter dag 365 men före dag 550 – för tid dessförinnan gäller undantaget om övervägande skäl i 27 kap. 48 § andra stycket 1.

Vid samma tidpunkt infördes även en bestämmelse som innebär att den som har uppnått den ålder när inkomstgrundad ålderspension tidigast kan betalas ut ska få sin arbetsförmåga bedömd mot arbete hos den ordinarie arbetsgivaren och mot annat lämpligt arbete som är tillgängligt för personen från och med dag 181 i sjukperioden.276 Syftet med regeländringen var att inte utsätta personer i nära anslutning till pensionsåldern för en osäker omställning till ett annat arbete. Ett annat syfte var också att dessa äldre försäkrade inte ska behöva ta ut sin ålderspension i förtid och på det sättet får en lägre ålderspension livet ut. Regeringen menade också att det kunde vara mer lönsamt för samhället om den försäkrade med kort tid kvar till pension får partiell sjukpenning och arbetar kvar i sitt arbete på resterande del i stället för att tvingas till en utdragen omställning till ett heltidsarbete.277

Undantag om det är oskäligt att göra en bedömning mot normalt förekommande arbete

Det är även möjligt att skjuta upp bedömningen av arbetsförmågan mot normalt förekommande arbete om det är oskäligt att göra en sådan bedömning.278 Undantaget infördes den 1 januari 2010 efter

274 27 kap. 48 § andra stycket punkt 2 SFB. 275Prop. 2021/22:1, Utgiftsområde 10, s. 47. 276 27 kap. 49 d och e § SFB. 277Prop. 2021/22:1, Utgiftsområde 10, s. 52 och 55. 278 27 kap. 48 § andra stycket punkt 3 SFB.

initiativ från Socialförsäkringsutskottet.279 Motivet var att det fanns fler situationer än de som rymdes inom dåvarande särskilda skäl när det ansågs vara oskäligt att bedöma den försäkrades arbetsförmåga i förhållande till annat arbete än sådant som finns hos arbetsgivaren eller i det egna företaget. Införandet av begreppet oskäligt skulle samtidigt inte förändra den restriktivitet som låg i kravet på särskilda skäl.280

Socialförsäkringsutskottet räknade upp olika situationer på när det framför allt vid allvarliga sjukdomar är oskäligt att bedöma arbetsförmågan mot normalt förekommande arbete. Dessa fem situationer är successiv försämring, tillfällig förbättring, medicinsk behandling för allvarlig sjukdom, långvarig rehabilitering och progressiv sjukdom. Situationerna är exempel och inte uttömmande.281

Allvarlig sjukdom

Förutom att begreppet allvarlig sjukdom kan ha betydelse i bedömningen av om det oskäligt att bedöma arbetsförmågan mot normalt förekommande arbete är det också en del av bedömningen av om någon har rätt till fler dagar med sjukpenning på normalnivå efter 364 dagar.282 Socialstyrelsen har definierat vad som ska kunna bedömas vara en allvarlig sjukdom genom 5 kriterier.283

För det första krävs det ett väl avgränsat sjukdomstillstånd eller en skada, baserat på verifierbara undersökningsfynd eller definitioner. Tillståndet ska ha adekvat varaktighet trots att behövliga insatser gjorts. Normalt ska tillståndet kunna förväntas kvarstå minst 6 månader. Utöver det krävs det också antingen – en mycket omfattande funktionsnedsättning eller – en betydande funktionsnedsättning och tillstånd med sannolik

risk för omfattande försämring av funktion inom det närmsta året eller

279 Bet. 2009/10:SfU13, s. 7 f. 280 Bet. 2009/10:SfU13, s. 8 f. 281 Bet. 2009/10:SfU13, s. 7–8. 28227 kap. 23 § SFB. 283 Socialstyrelsen (2014), Begreppet allvarlig sjukdom eller skada i ett försäkringsmedicinskt sam-

manhang. Dnr 3.1-10780/2014, 2014-05-09.

– fortsatt behov av omfattande och krävande behandling efter lång

tids sjukdom alternativt skada eller – betydande risk för mycket kraftig försämring inom 5 år.

Frågan om Socialstyrelsens definition av begreppet och hur den används har varit föremål förr viss kritik. I IFAU-rapporten Arbete och

arbetsmarknad i sjukförsäkringen kritiserar författarna begreppet såsom

det har definierats i Socialstyrelsens beslutsstöd och menar att beslutsstödet innebär en betydligt striktare eller mer avgränsad tolkning än vad begreppet avsågs omfatta enligt lagens förarbeten. Beslutsstödet överensstämmer således enligt rapportförfattarna inte med den betydelse och innehåll som finns i den rättsliga regleringen.284

Undantagen efter dag 365

När en person har varit sjukskriven i 365 dagar upphör möjligheten att på grund av övervägande skäl skjuta upp bedömningen av personens arbetsförmåga mot hela arbetsmarknaden. Däremot kan bedömningen som sagt fortsatt skjutas upp till dag 550 om det finns särskilda skäl eller om bedömningen kan anses oskälig.285

Rehabiliteringskedjans bortre tidsgräns innebar ett begränsat antal sjukpenningdagar

Den bortre tidsgränsen infördes tillsammans med rehabiliteringskedjan 2008, men avskaffades från och med den 1 februari 2016.286Tidsgränsen innebar att de allra flesta hade rätt till som mest 914 dagar med sjukpenning oavsett arbetsoförmåga. Det fanns undantag som innebar att bland annat personer med godkänd arbetsskada eller allvarliga sjukdomar kunde få sjukpenning längre tid än 914 dagar.287

Undantaget för arbetsskadade gjordes efter att LO påpekat att begränsningen av antalet sjukpenningdagar inte var förenlig med ILO:s konvention (nr 121) om förmåner vid yrkesskada. Av artikel 9 punkt 3 framgår att ”förmånerna ska utgå så länge följderna av det inträffade

284 Järvholm m.fl. (2016), IFAU, rapport 2016:6, Arbete och arbetsmarknad i sjukförsäkringen, s. 20–21. 28527 kap. 49 § SFB. 286 § 12 Riksdagens protokoll 2015/16:42. 28727 kap. 24 a § SFB i dess lydelse före den 1 februari 2016.

riskfallet består”. Regeringen menade att de flesta arbetsskadade i den situationen borde kunna få livränta. Undantaget från den bortre tidsgränsen för arbetsskadade skulle då bara bli aktuellt i ett mindre antal fall. Därför föreslog regeringen att begränsningen av antalet sjukpenningdagar inte skulle gälla om arbetsförmågan var nedsatt till följd av arbetsskada.288

De vars sjukpenning upphörde efter 914 dagar blev anvisade till arbetslivsintroduktionen (ALI) som Arbetsförmedlingen ansvarade för. Enligt en granskning från ISF 2013 fick omkring hälften av de personer som deltog i ALI åter sjukpenning inom ett år. De som passerade den bortre tidsgränsen behövde dessutom i högre grad ekonomiskt bistånd. En av tio personer hade fått lägre arbetsinkomster samma år som de passerade den bortre tidsgränsen. Men tre av tio personer fick högre arbetsinkomster.289

ISF har också granskat konsekvenserna av att den bortre tidsgränsen avskaffades. Enligt ISF sjönk de utförsäkrades inkomster från välfärdssystemen på kort sikt efter utförsäkringstillfället. Men på lång sikt påverkades de totala inkomsterna endast marginellt. Avskaffandet av den bortre tidsgränsen påverkade inte de långtidssjukskrivnas ekonomiska situation i någon större utsträckning. En stor andel av de som nådde tidsgränsen runt avskaffandet återfanns i sjukförsäkringen innan utgången av första året.290

Den bortre tidsgränsen bidrog också till att Försäkringskassan genomförde aktiviteter inför att dagarna med sjukpenning höll på att ta slut. Sannolikheten att myndigheten skulle byta ut en persons sjukpenning till sjukersättning ökade när den bortre tidsgränsen närmade sig.291 Den bortre tidsgränsen innebar också att Försäkringskassan och Arbetsförmedlingen gjorde fler gemensamma kartläggningar.292

Avskaffandet av den bortre tidsgränsen innebar med andra ord dels färre situationer där det är möjligt att göra en arbetsskadeprövning, dels ett sämre underlag för att bedöma varaktigheten på inkomstförluster.

288Prop. 2007/08:136, s. 8587. 289 ISF, rapport 2013:6, Personer som uppnår maximal tid i sjukförsäkringen. 290 ISF, rapport 2022:5, Avskaffandet av den bortre tidsgränsen. 291 Riksrevisionen (2018), Nekad sjuk- och aktivitetsersättning, RiR 2018:9, s. 44–45. 292 Arbetsförmedlingen och Försäkringskassan, Förstärkt stöd för personer som är sjukskrivna och

för unga med aktivitetsersättning. Återrapportering enligt regleringsbreven för 2016, Af-2016/116848,

FK 018015-2016, s. 12 och Återrapportering enligt regleringsbreven för 2017Af-2018/0021 8288, FK 009650-2017.

Ett syfte med tidsgränserna är aktiva åtgärder för återgång i arbete

Införandet av rehabiliteringskedjan motiverades bland annat med att den ska hjälpa fler att fortare hitta tillbaka till arbete efter sjukdom.293Utredningen bakom lagförslaget ansåg att fler försäkrade personer måste byta arbete när de inte kan utföra sitt aktuella arbete på grund av sjukdomen. Utredningen ansåg att en sådan omställningsprocess är att föredra framför fortsatt sjukskrivning och i slutändan en sjuk- eller aktivitetsersättning.294

Ett syfte med de fasta tidsgränserna i rehabiliteringskedjan är att sjukskrivningsprocessen ska vara aktiv. Tanken är att utredningen av möjligheten att rehabilitera den sjukskrivna personen tillbaka i arbete ska breddas med den stegvisa skärpningen av bedömningen av arbetsförmåga. Inom de sex första månadernas sjukskrivning (dag 1–180) betonas insatser på arbetsplatsen. Men redan innan dag 181 ska den sjukskrivna personen få möjlighet att ha kontakt med Arbetsförmedlingen för att kunna söka nytt arbete hos en annan arbetsgivare. Samtidigt kvarstår arbetsgivarens ansvar att ta till vara den försäkrades arbetsförmåga inom sin verksamhet.295

Med andra ord innebär rehabiliteringskedjan en stegvis utökning av både det arbetsmarknadsbegrepp som används vid bedömningen av arbetsförmågan och vilka insatser som kan vara aktuella för återgång i arbete. Det innebär inte att de tidigare bedömningsgrunderna blir inaktuella. Från och med 181 dagar med nedsatt arbetsförmåga görs bedömningen av arbetsförmågan i normalfallet mot ordinarie arbete, ett annat arbete eller andra arbetsuppgifter hos arbetsgivaren och normalt förekommande på arbetsmarknaden. Vad gäller rehabiliteringsinsatser är det inte uteslutet att åtgärder hos ordinarie arbetsgivare kan vara effektivaste vägen till arbete även efter dag 180.

Rehabiliteringskedjan kan på så sätt exempelvis innebära att sjukskrivna skriver in sig på Arbetsförmedlingen även om de inom ett år återfått inkomstförmågan i det ordinarie arbetet. Därmed innebär inskrivning på Arbetsförmedlingen inte nödvändigtvis att den försäkrade uppfyller grundkraven för rätt till livränta.

293Prop. 2007/08:136, s. 48 f. 294SOU 2006:86, s. 62. 295Prop. 2007/08:136, s. 58.

Sjukpenningtalet ökade efter att rehabiliteringskedjan infördes

När rehabiliteringskedjan infördes 2008 hade sjukpenningtalet minskat drastiskt sedan 2003. Från 2010 ökade det i stället för att sedan minska igen från 2016.

Figur 4.47 Sjukpenningtalet

Källa: Försäkringskassans officiella statistik, hämtad februari 2023.

Enligt ISF har rehabiliteringskedjans fasta tidpunkter för kontroller bidragit till en ökad återgång i arbete.296 Men enligt ISF minskade Försäkringskassans prövningar av rätten till ersättningen vid dag 90 och 180 kraftigt från 2011, vilket sannolikt bidrog till ökningen av sjukpenningtalet.297 Enligt en senare granskning av sjukpenningärenden 2016 gjorde Försäkringskassan få bedömningar vid dag 90 och av de som gjordes var få av tillräcklig kvalitet. Vid dag 180 gjordes nästan alltid en bedömning, men cirka en tredjedel hade en otillräcklig kvalitet.298

Enligt ISF har ökningen och minskningen av sjukpenningtalet skett i samband med att regeringens styrning av Försäkringskassan förändrats. Under perioden då sjukpenningtalet ökade låg fokus på att höja förtroendet för Försäkringskassan. När sedan sjukfrånvaron ökade flyttade regeringen från 2014 stegvis fokus från förtroende till att minska sjukfrånvaron och öka rättssäkerheten. Konsekvensen blev bland annat att Försäkringskassan fokuserade mer på rätten till ersätt-

296 ISF 2010:1 och 2015:5. 297 ISF 2015:5. 298 ISF 2017:9.

0 5 10 15 20 25

2 00 0

2 00 1

2 00 2

2 00 3

2 00 4

2 00 5

2 00 6

2 00 7

2 00 8

2 00 9

2 01 0

2 01 1

2 01 2

2 01 3

2 01 4

2 01 5

2 01 6

20 17

2 01 8

2 01 9

2 02 0

2 02 1

2 02 2

Kvinnor Män

ning, med fler avslag som följd, och att handläggarna i mindre utsträckning arbetade med samordning och rehabilitering. Regeringens styrning påverkade inte bara handläggningen av sjukpenning utan även aktivitets- och sjukersättningen.299 (Se avsnitt 4.1.7)

4.10.7. Reglerna för sjukersättning skärptes

Sedan den 1 juli 2008 räcker det inte längre med att den försäkrade personens arbetsförmåga kan antas vara nedsatt minst ett år för att få sjukersättning. I stället krävs det att arbetsförmågan kan anses stadigvarande nedsatt och att rehabiliteringsmöjligheter bedöms vara uttömda. Övergångsreglerna innebar att de som redan hade tidsbegränsad sjukersättning kunde få förlängd tidsbegränsad sjukersättning i maximalt 18 månader, men längst till och med december 2012.300

Som ett sista steg i renodlingen av sjukförsäkringen menade regeringen att andra faktorer än nedsatt arbetsförmåga till följd av sjukdom inte skulle kunna påverka rätten till aktivitets- och sjukersättning. Därför ville regeringen avskaffa möjligheten att beakta den försäkrades ålder, bosättningsförhållanden, utbildning, tidigare verksamhet, och andra liknande omständigheter om det fanns särskilda skäl för det.301

Dessutom togs kravet bort på att Försäkringskassan senast ett år efter sjukanmälningsdagen skulle ha utrett om en försäkrad som uppbär sjukpenning i stället skulle beviljas sjuk- eller aktivitetsersättning. Enligt regeringen hade bestämmelsen inneburit att Försäkringskassan i många fall hade tagit upp frågan om sjukersättning allt för tidigt. Många försäkrade upplevde enligt regeringen att de hade påtvingats en sjukersättning trots att de inte själva hade gett upp tanken på att återgå i arbete.302

Regelverket för sjukersättning och aktivitetsersättning utreddes

Regeringen beslutade den 26 mars 2020 att ge en särskild utredare i uppdrag att se över bland annat regelverket för rätt till sjuk- och aktivitetsersättning. Syftet enligt direktiven var att förmånerna ska

299 ISF 2017:6, ISF 2018:16, ISF 2020:9 och SOU 2021:69. 300 4 kap. 31 § lag om införande av socialförsäkringsbalken. 301Prop. 2007/08:136, s. 8788. 302Prop. 2007/08:136, s. 88.

ge hög trygghet vid långvarigt nedsatt arbetsförmåga, god förutsebarhet för den enskilde och stabilitet i tillämpningen över tid. Regelverkets krav för att en försäkrad ska beviljas förmånerna skulle bli mer ändamålsenliga och i möjligaste mån ta tillvara den försäkrades arbetsförmåga.303

Utredningen om sjuk- och aktivitetsersättningen samt förmåner vid rehabilitering pekade på problem inom sjuk- och aktivitetsersättningen med bland annat stabilitet i tillämpningen och drog slutsatserna att regelverket var för strikt och inte ändamålsenligt. Sedan regeländringarna och de striktare villkoren infördes 2008 har sjukersättningen uppvisat stora variationer i bland annat beviljandegrad och antalet beviljade ersättningar, större än för någon annan socialförsäkring.304 Förklaringen till de stora variationerna i beviljandegrad fanns enligt utredningen också i Försäkringskassans tillämpning, som uppvisade stora variationer trots att regelverket inte hade förändrats sedan 2008.305

Försäkringskassan hade tidigare pekat på att utformningen av regelverket för sjukersättning gör att individer riskerar att bli fast i långa sjukskrivningar trots att de sannolikt inte kommer återfå arbetsförmågan.306 Riksrevisionen hade samtidigt konstaterat att det fanns en betydande diskrepans mellan vad reglerna anger som krav för att beviljas sjukersättning och aktivitetsersättning och de försäkrades möjligheter att försörja sig på arbetsmarknaden.307

I utredningens betänkande lämnades flera förslag om bland annat rätten till sjukersättning respektive aktivitetsersättning vid nedsatt arbetsförmåga, med syfte att förbättra rättssäkerheten för enskilda försäkrade och motverka de stora variationerna i tillämpningen. I betänkandet föreslogs bland annat att vid prövning av rätten till sjukersättning och aktivitetsersättning ska bedömningen av den försäkrades arbetsförmåga göras i förhållande till samma arbetsmarknadsbegrepp som används vid prövning av rätt till sjukpenning. Utredningen föreslog även att varaktighetskravet för sjukersättning skulle ändras från ”stadigvarande” till ”överskådlig tid” samt vissa förändringar i

303 Dir. 2020:31. 304SOU 2021:69, s. 299. 305SOU 2021:69, s. 330 f. 306 Försäkringskassan, skrivelse till regeringen, S2017/06851/SF. 307 Riksrevisionen, rapport RiR 2018:9.

kraven på att rehabiliteringsmöjligheter ska bedömas vara uttömda. Utredningen föreslog vidare särskilda regler för äldre försäkrade.308

Utredningens förslag om arbetsmarknadsbegreppet och särskilda regler för äldre behandlades vidare i Socialdepartementets promemoria Stärkt trygghet vid långvarigt nedsatt arbetsförmåga (S2021/07176). I promemorian föreslogs att ett förändrat arbetsmarknadsbegrepp för sjukersättning och aktivitetsersättning samt sjukersättning till äldre i förvärvsarbetande ålder skulle träda i kraft den 1 juli 2022.

Generösare regler för sjukersättning för äldre

Sedan den 1 september 2022 gäller nya, mindre strikta regler för bedömningen av sjukersättning för äldre försäkrade. Ett annat arbetsmarknadsbegrepp gäller för denna grupp. En sådan person som har uppnått den ålder då det återstår som mest fem år till den tidpunkt då sjukersättning som längst kan lämnas ska få sin arbetsförmåga bedömd endast mot sådant förvärvsarbete som är normalt förekommande på arbetsmarknaden och som den försäkrade har erfarenhet av, eller annat lämpligt arbete som är tillgängligt för honom eller henne. Med förvärvsarbeten som den försäkrade har erfarenhet av avses arbeten som den försäkrade har haft under en tidsperiod på femton år. Detta innebär att omställningskraven på dessa äldre försäkrade inte är lika långtgående.

Med utgångspunkt i de förslag som lämnades i SOU 2021:69 föreslog regeringen i prop. 2021/22:220 ändringar i socialförsäkringsbalken avseende rätten till sjukersättning för äldre försäkrade i förvärvsarbetande ålder. I budgetpropositionen för 2022 (prop. 2021/22:1) aviserade regeringen att den avsåg att återkomma med ett förslag om att införa en så kallad trygghetspension inom ramen för sjukersättningen för försäkrade som har som mest fem år kvar tills de uppnår en ålder då de inte längre kan få sjukersättning. Syftet var enligt regeringen att erbjuda ekonomisk trygghet för personer som slitit ut sig under arbetslivet, inte kan arbeta längre och som i dag ofta tar ut ålderspensionen tidigt med livsvarigt lägre pension som resultat. I propositionen uttryckte regeringen att det inte är rimligt att ställa samma omfattande rehabiliterings- och omställningskrav på äldre som på

308SOU 2021:69.

yngre personer. Anledningen till detta är hänsyn dels till de samhälleliga kostnaderna, dels till individen som ska genomgå insatserna.

De särskilda reglerna för äldre infördes den 1 september 2022. De gäller för försäkrade som har som mest fem år kvar tills de uppnår en ålder då de inte längre kan få sjukersättning. I normalfallet ska dessa försäkrade enligt förslaget få sin arbetsförmåga prövad endast mot sådant arbete de har erfarenhet av och som är normalt förekommande på arbetsmarknaden, eller arbete som är tillgängligt.309

4.10.8. Skillnaderna mellan arbetsskade- och sjukförsäkringen är numera stora

Medan sjukförsäkringen över tid genomgått stora reformer i restriktiv riktning och renodlats mot att bara ersätta medicinskt nedsatt arbetsförmåga har arbetsskadeförsäkringen som konstaterats ovan inte förändrats. Men eftersom arbetsskadeförsäkringen ska komplettera sjukförsäkringen har förändringarna i sjukförsäkringen ändå påverkat arbetsskadeförsäkringen. Ett tydligt exempel är förändringarna 2008 av kraven för rätt till sjukersättning och svårigheterna att få in ansökningar om livränta samt bedöma grundkraven.310 Andra exempel är den hänsyn som ska tas till den försäkrades utbildning och tidigare verksamhet samt ålder, bosättningsförhållanden och andra sådana omständigheter i bedömningar av rätten till livränta.311 Som visats tidigare i avsnittet begränsades hänsyn till dessa faktorer i rätten till ersättning från sjukförsäkringen 1995 och 1997, och togs sedan helt bort 2008.

En annan stor skillnad är äldrereglerna. Först begränsades de 1992 i rätten till förtidspension till att uttryckligen bara gälla de försäkrade som var 60 år eller äldre. Sedan togs de bort helt 1997. Men i regelverket om rätten till livränta har äldrereglerna varit oförändrade.312

30933 kap. 10 a § SFB. 310 ISF 2015:14. 31141 kap. 9 § SFB. 31241 kap. 10 § SFB.

Livräntans på flera sätt generösare krav uppmärksammas inte alltid

Redan när arbetsskadeförsäkringen infördes 1977 var kraven för rätt till livränta i vissa avseenden mer generösa än rätten till ersättning från sjukförsäkringen. Framför allt kan kravet på minst en femtondels inkomstförlust för rätt till livränta beskrivas som lägre än kravet på en nedsatt arbetsförmåga om minst en fjärdedel för rätt till ersättning från sjukförsäkringen. Det innebär exempelvis att en person med en hel arbetsförmåga i ett lägre betalt arbete, eller som inte kan arbeta heltid men mer än 75 procent, saknar rätt till sjukpenning men ändå kan ha rätt till livränta.

I och med att sjukförsäkringen sedan 1990-talet blivit mer restriktiv kan situationen uppstå i fler situationer. Exempelvis skulle en 59åring kunna omfattas av livräntans äldreregler och beviljas livränta med 0 kronor i bedömd inkomst efter skada utifrån att personen inte bedöms klara sitt ordinarie arbete.313 Samtidigt skulle personen kunna bedömas sakna rätt till både sjukpenning och sjukersättning om det finns andra arbeten han eller hon bedöms klara av på andra ställen i Sverige. Men även en yngre person kan beviljas livränta för skillnaden mellan heltids- och halvtidsarbete utan att ha rätt till vare sig sjukpenning, sjuk- eller aktivitetsersättning, om exempelvis bosättningsförhållanden och utbildningsbakgrund har vägts in i bedömningen av rätten till livränta.

Skillnaden mellan arbetsskade- och sjukförsäkringen har inte alltid uppmärksammats. Enligt ISF har exempelvis Försäkringskassan brustit i förklaringarna av hur bedömningen av inkomstförmåga i rätten till livränta skiljer sig åt från bedömningen av arbetsförmåga i rätten till sjukpenning. Av motiveringarna i de av ISF granskade besluten framgick inte vilken hänsyn som Försäkringskassan hade tagit till den försäkrades utbildning och tidigare verksamhet samt ålder, bosättningsförhållanden och andra sådana omständigheter.314

Ett annat exempel är förarbetet till det nuvarande varaktighetskravet för rätt till livränta, där regeringen angav att kraven för rätt till sjukpenning var generösare och att livränta därför inte kunde beviljas så länge någon hade sjukpenning.315 Uttalandet prövades senare av HFD som kom fram till att livränta kunde betalas ut under samma

313 41 kap. 9 och 10 §§ SFB. 314 ISF 2019:10, s. 65. 315Prop. 2001/02:81, s. 56.

tid som sjukpenning, trots uttalandet i förarbetena till varaktighetskravet.316

ISF har också tagit upp ett annat exempel på hur Försäkringskassan verkar ha anpassat sin tillämpning av rätten till livränta till förändringarna inom sjukförsäkringen.317 Rättsfallet FÖD 1988:17 gällde en kvinna som hade omplacerats till anpassade arbetsuppgifter. Hon hade klarat av att arbeta heltid med de anpassade arbetsuppgifterna, men arbetsgivaren kunde bara erbjuda en deltidstjänst. Domstolen kom fram till att hon inte skulle behöva lämna sin anställning. Därför fick hon livränta för hela inkomstförlusten även om hon kunde ha fått högre inkomst hos en annan arbetsgivare. Enligt ISF tog Försäkringskassan tog bort domen ur sin vägledning för arbetsskadeförsäkringen 2012. Eftersom en vägledning är styrande för Försäkringskassans personal torde förändringen innebära att Försäkringskassan inte anser att den praxis som beskrivs i domen ska tillämpas. Frågan om domens tillämplighet i dag har inte prövats rättsligt.

Om den praxis som beskrivs i FÖD 1988:17 inte tillämpas längre skulle det innebära att det är svårare att uppfylla grundkraven för rätt till livränta. Och enligt ISF har det antagligen större betydelse för kvinnors möjlighet att uppfylla grundkraven än för mäns möjligheter. Kvinnor har som grupp lägre inkomster än män och har därför svårare att uppnå en tillräcklig inkomst i jämförelse med andra arbeten. Domen kompenserade delvis för det genom att acceptera inkomstförlusten på grund av deltidsarbete som motiveras av brist på arbetsuppgifter hos arbetsgivaren.318

316RÅ 2010 ref. 12. 317 ISF 2019:10, s. 174–175. 318 ISF 2019:10, s. 175.

5. Bättre förutsättningar för fastställande av inkomst efter skada

Utredningens förslag: Arbetsmarknadsbegreppet vid bedömning

av en försäkrads förmåga att skaffa inkomst efter skadan ska preciseras. För äldre försäkrade ska reglerna tydliggöras och harmonieras med övriga socialförsäkringar.

Det ska tydliggöras att omprövning av livränta kan ske, dels för äldre försäkrade, dels när den försäkrade genomgår behandling eller rehabilitering som minskar det framtida behovet av livränta.

Skälen för utredningens förslag: Arbetsskadelivränta grundar sig

på ett ekonomiskt invaliditetsbegrepp. Det innebär att livräntan ska kompensera för de försörjningsekonomiska konsekvenser som skadan medför för den enskilde.1 Det ekonomiska invaliditetsbegreppet syftar till i princip full ersättning vid inkomstbortfall.2

Livräntan grundas på en jämförelse mellan den inkomst som den försäkrade skulle ha haft som oskadad (livränteunderlaget) och den inkomst som han eller hon kan beräknas få trots skadan (inkomstförmågan). Denna kvarvarande försörjningsförmåga – som kan vara reell i ett faktiskt arbete eller beräknad utifrån en förmåga i ett fiktivt arbete – har stor betydelse för storleken på en beviljad livränta. Metoden ställer höga krav på utredning och ger utrymme för skälighetsbedömningar. Vid denna bedömning ska hänsyn tas till olika faktorer hos den enskilde, men inte till det allmänna läget på arbetsmarknaden. I lagtexten rubriceras frågan som ”bedömning av förvärvsför-

1Prop. 1975/76:197, s. 51, s. 73 f. 2Prop. 1975/76:197, s. 51, 75 f.

mågan”. Vi använder här begreppet ”inkomstförmåga” i stället för förvärvsförmåga.

Arbetsskadeförsäkringen är ett komplement till sjukförsäkringen för den som drabbas av en arbetsskada. Frågan om inkomst efter skada blir aktuell vid beräkning av livränta, liksom vid utredning av grundkraven och om den försäkrade uppfyller kraven på tillräcklig varaktig inkomstförlust.

Syftet med vår översyn av arbetsskadeförsäkringen är enligt direktiven framför allt att säkerställa att arbetsskadeförsäkringen fyller sin funktion när det gäller att ge ekonomisk trygghet vid arbetsskada. Det ska också säkerställas att kvinnor och män ges ett likvärdigt skydd. En viktig faktor i att se till att försäkringen medför ekonomisk trygghet för skadade är att livräntan på ett så rättvisande sätt som möjligt kompenserar för de inkomstförluster den försäkrade gör till följd av skadan.

Vi har kunnat identifiera oklarheter i dagens regelverk och tilllämpning när det gäller att beräkna en försäkrads inkomst efter skadan. Dessa utgör risk för att enskilda inte kompenseras på det sätt som är avsett och för att bedömningarna inte blir likartade i lika fall. Problemen och våra förslag för att komma till rätta med dessa problem består i huvudsak av följande:

  • Arbetsmarknadsbegreppet vid fastställande av den försäkrades förmåga att skaffa inkomst genom arbete (inkomst efter skada) är inte preciserat och frågan om vilka arbeten som ska ingå i bedömningen är inte klarlagd. Det ställs enligt rättspraxis höga krav på utredningen vid bestämmande av en försäkrads inkomstförmåga i fiktivt arbete. Det finns trots det risk för olika bedömningar och att tillämpningen spretar. Arbetsmarknadsbegreppet behöver preciseras och harmonieras med sjukförsäkringens begrepp.
  • Reglerna för äldre försäkrade är inte samordnade med andra regelverk och innehåller vissa oklarheter. Regelverket behöver tydliggöras och i möjligaste harmonieras med vad som gäller för äldre försäkrade inom sjukförsäkringen.
  • Det är centralt att fler faktorer än medicinska även fortsättningsvis ska kunna vägas in i bedömningen av inkomstförmågan. Det följer av 41 kap. 9 § SFB att när förvärvsförmågan enligt 8 § bedöms ska förutom arbetsskadan hänsyn tas till den försäkrades utbildning och tidigare verksamhet samt ålder, bosättningsförhållanden och andra sådana omständigheter. I förarbetena räknas även hän-

syn till den försäkrades rehabiliteringsbehov, rehabiliteringsmöjligheter och situation på arbetsmarknaden upp.3

5.1. Förslag om att arbetsmarknadsbegreppet normalt förekommande arbete ska användas vid bedömning av inkomstförmåga

Utredningens förslag: Bedömningen av en försäkrads förmåga

att skaffa inkomst genom arbete efter en arbetsskada ska utgå från förmågan att försörja sig i sådant förvärvsarbete som är normalt förekommande på arbetsmarknaden, eller annat lämpligt arbete som finns tillgängligt för den försäkrade. Vid denna bedömning ska även fortsättningsvis beaktas vad som rimligen kan begäras med hänsyn till den försäkrades arbetsskada, utbildning och tidigare verksamhet samt ålder, bosättningsförhållanden och andra sådana omständigheter.

Skälen för utredningens förslag: Vid bestämmande av en livränta

måste det fastställas en nivå för den försäkrades kvarvarande försörjningsförmåga. Det är skillnaden mellan den försäkrades livränteunderlag (inkomst före skadan) och inkomstförmågan (inkomst efter skadan) som avgör hur stor livräntan blir.4 Inkomstförlusten beräknas genom att fastställa skillnaden mellan den försäkrades livränteunderlag och den inkomst den försäkrade har eller bedöms kunna få trots skadan.

Inte alla försäkrade har ett lämpligt arbete efter skadan. Det kan därför ofta behöva fastställas en inkomstförmåga som består av en inkomst i ett fiktivt arbete. Det kan bli aktuellt i de fall där den försäkrade saknar inkomst, men också när personen bedöms ha en högre inkomstförmåga än den faktiska inkomst han eller hon har. Inkomsten efter skada ska motsvara den försäkrades återstående inkomstförmåga efter arbetsskadan. I en del fall kan den försäkrade bedömas klara ett arbete med en inkomst som är högre än den faktiska inkomst han eller hon har.

3Prop. 1975/76:197, s. 74. 4 Huvudregeln för beräkning av livränta finns i 41 kap. 8 § SFB.

Vid bedömningen av inkomstförmågan ska enligt nuvarande regelverk beaktas vad som rimligen kan begäras med hänsyn till den försäkrades arbetsskada, utbildning och tidigare verksamhet samt ålder, bosättningsförhållanden och andra sådana omständigheter.5 Vid prövningen av om ett visst arbete kan anses lämpligt för en viss person ska bland annat beaktas om arbetet motsvarar personens krafter och färdigheter.6 Vidare ska Försäkringskassan precisera vilka alternativa arbeten som kan vara lämpliga för den försäkrade med hänsyn till sådana faktorer. Inkomstförmågan ska bestämmas utan hänsyn till det allmänna läget på arbetsmarknaden.7

Det finns däremot inte närmare reglerat vilket arbetsmarknads-

begrepp den försäkrades inkomstförmåga ska bedömas i förhållande

till, det vill säga vilken typ av arbeten som den försäkrade ska jämföras mot, eller om det finns någon begränsning i dessa arbetens typ eller karaktär. Inom sjukförsäkringen används två olika arbetsmarknadsbegrepp utöver ordinarie arbete. För sjukpenning används begreppet

förvärvsarbete i en sådan angiven yrkesgrupp som innehåller arbeten som är normalt förekommande på arbetsmarknaden8 medan begreppet förvärvsarbete gäller inom sjukersättningen (se vidare avsnitt 5.1.2 nedan).

Avsaknaden av ett arbetsmarknadsbegrepp i arbetsskadeförsäkringen riskerar att leda till att vissa försäkrade bedöms hårdare än andra. Oklarheter i dessa för de försäkrade mycket viktiga bedömningar kan medföra stora konsekvenser för nivån på livränta.

Det behöver därför klargöras vilket arbetsmarknadsbegrepp som ska gälla vid prövningen av en försäkrads inkomstförmåga. Det begrepp som tidigare gällde vid bedömning av tidsbegränsad sjukersättning, samt för sjukpenning efter viss tid i rehabiliteringskedjan, är

normalt förekommande arbete. Detta arbetsmarknadsbegrepp avser

en normal arbetsmarknad och är enligt vår mening ett lämpligt begrepp för bedömning av förvärvsförmågan även inom arbetsskadeförsäkringen. Andra arbetsmarknadsbegrepp som avser en större del av arbetsmarknaden, till exempel det som används vid bedömningen av rätt till sjukersättning, är däremot mindre lämpliga och skulle medföra en för strikt bedömning i arbetsskadeförsäkringen.

Detta förtydligande av gällande rätt innebär inte att arbetsmarknadsbegreppet och de arbeten den försäkrade ska jämföras mot snävas in

541 kap. 9 § SFB. 6 Jfr prop. 1970:66, s. 70. 741 kap. 10 § SFB. 827 kap. 48 § SFB.

eller vidgas jämfört med vad som gäller i dag. Förslaget innebär inte heller några förändringar av de grundläggande principer inom arbetsskadeförsäkringen som innebär att det ska vara möjligt att ta hänsyn till faktorer som framgår av 41 kap. 9 § SFB (utbildning och tidigare verksamhet samt ålder, bosättningsförhållanden och andra sådana omständigheter). Enligt nuvarande regelverk finns det skillnader i hur de försäkrades inkomstförmåga bedöms i arbetsskadeförsäkringen respektive sjukförsäkringen. I sjukförsäkringen används begreppet ”arbetsförmåga”. Vid bedömningen av rätt till sjukpenning utgår Försäkringskassan från rehabiliteringskedjan. Denna innebär att den arbetsmarknad som den försäkrades arbetsförmåga bedöms mot successivt utvidgas; från det ordinarie arbetet hos arbetsgivaren till att omfatta alla normalt förekommande arbeten på arbetsmarknaden. Sjukförsäkringens arbetsförmågebegrepp är inte längre synonymt med arbetsskadeförsäkringens ”förmåga att skaffa inkomst genom arbete”. Rätten till livränta bygger däremot på att den försäkrades förmåga att skaffa inkomst efter skadan ska bedömas med hänsyn till vad som är rimligt att begära.

Vårt förslag innebär därmed bland annat att det klargörs att anställningar på Samhall och andra arbeten som inte ingår på en öppen arbetsmarknad inte ska ingå i arbetsmarknadsbegreppet.

I följande avsnitt beskriver vi varför det finns behov av ett preciserat arbetsmarknadsbegrepp och varför detta begrepp bör vara det samma som används vid bedömning av arbetsförmåga för prövning av rätt till sjukpenning i sjukförsäkringen. Vi beskriver också varför förändringarna i sjukpenningreglerna om att Försäkringskassan numera ska ange en yrkesgrupp inte påverkar innebörden av arbetsmarknadsbegreppet normalt förekommande arbete.

5.1.1. Det finns behov av ett preciserat arbetsmarknadsbegrepp vid bedömning av inkomstförmåga efter skadan

För att bedömningen ska bli likartad i liknande fall samt rättssäker och förutsebar för enskilda behöver det preciseras vilka typer av arbeten som ska kunna ingå i bedömningen av en försäkrads inkomstförmåga. Framför allt avser frågan hur stora anpassningarna av ett arbete kan vara för att arbetet ändå ska kunna ingå i en sådan bedömning. Vilka arbeten som ska beaktas när en bedömning görs av den

försäkrades återstående förmåga att skaffa inkomst efter skadan uttrycks inte i lagen. Skyddade anställningar såsom genom Samhall innehåller till exempel ofta omfattande anpassningar i fråga om arbetstakt och arbetsuppgifter och kan inte heller sökas av vem som helst på en öppen arbetsmarknad. Det är i dagsläget inte klarlagt om denna typ av anpassade arbeten ska kunna ingå i en bedömning av en försäkrads inkomstförmåga i ett fiktivt arbete. Vi menar däremot att det saknas rättsligt stöd för att sådana arbeten ska kunna beaktas.

Svårigheterna i detta sammanhang uppkommer i flera situationer. En sådan är när en försäkrad har nekats sjukpenning efter 180 dagar i rehabiliteringskedjan på grunden att han eller hon bedöms klara ett normalt förekommande arbete. En fråga som uppkommer är då vilken vikt denna bedömning i den försäkrades sjukpenningärende ska ha för bedömningen av inkomstförmåga i arbetsskadeförsäkringen (där ju även andra faktorer än rent medicinska ska vägas in). Detsamma kan sägas gälla när en försäkrad har nekats sjukersättning på grunden att han eller hon anses ha arbetsförmåga i ett förvärvsarbete.

En annan situation är när den försäkrade har bedömts ha nedsatt arbetsförmåga med minst 25 procent och därmed har rätt till sjukpenning. Frågan är då om inkomstförmåga ändå kan bedömas finnas på samma del enligt arbetsskadeförsäkringens regler, exempelvis i ett mycket anpassat arbete, eller arbete på Samhall. I denna situation kan bedömningen av vilket arbetsmarknadsbegrepp som ska gälla bli avgörande för om den enskilde ska anses ha inkomstförmåga, vilket i sin tur kan påverka bedömningen av grundkraven och vid bifall även livräntans storlek.

Två olika begrepp – arbetsförmåga och förmåga att skaffa inkomst genom arbete

I socialförsäkringsbalken har kapitel 41 om rätten till livränta rubriken ”Ersättning vid bestående nedsättning av arbetsförmågan”. Begreppet arbetsförmåga används även inom sjukförsäkringens regelverk. Där avser begreppet förmågan att förvärvsarbeta i viss omfattning och i viss typ av arbete. Nedsättning av denna förmåga kan ge rätt till ersättning från sjukförsäkringen.

En sådan nedsättning av arbetsförmågan kan även ge rätt till ersättning från arbetsskadeförsäkringen. Men livränta kan också beviljas den som kan arbeta heltid om arbetsskadan innebär att den försäk-

rade behöver byta till ett annat arbete med så mycket lägre lön att inkomstförlusten blir minst en femtondel. I lagtexten, i 41 kap. 9 och 10 §§ SFB, används därför inte begreppet arbetsförmåga, utan förvärvsförmåga. Vi använder här det tydligare begreppet inkomstförmåga, för att beskriva samma sak och särskilja bedömningen av arbetsförmågan inom arbetsskadeförsäkringen från den inom sjukförsäkringen.

Bedömningen mot arbetsmarknaden är i viss mening hypotetisk

Vid bedömningen av rätt till sjukförmån krävs det i regel inte att ett förvärvsarbete finns tillgängligt för den försäkrade. Bedömningen är i den meningen hypotetisk även om bedömningen ska ske med en verklig arbetsmarknad i åtanke.9 Det är således fråga om förmågan att utföra ett fiktivt arbete på en tänkt arbetsmarknad som befinner sig i ett normalläge.

På så sätt liknar bedömningen av arbetsförmåga vid prövning av rätt till förmåner från sjukförsäkringen bedömningen av inkomstförmåga i arbetsskadeförsäkringen. Inkomstförmågan ska också utifrån nuvarande regler bestämmas utan hänsyn till det allmänna läget på arbetsmarknaden.10

Det är dock skillnad mellan att ta hänsyn till om vissa arbeten faktiskt finns på arbetsmarknaden och att ta hänsyn till den försäkrades faktiska möjligheter att få ett arbete. För arbetsskadeförsäkringens räknin