Propositionens huvudsakliga innehåll

I propositionen lämnas förslag till ändringar i socialförsäkringsbalken som syftar till att stärka tryggheten vid långvarigt nedsatt arbetsförmåga. I budgetpropositionen för 2022 (prop. 2021/22:1) aviserade regeringen att den avser att återkomma med ett förslag om att införa en s.k. trygghetspension inom ramen för sjukersättningen för försäkrade som har som mest fem år kvar tills de uppnår en ålder då de inte längre kan få sjukersättning. Syftet är att erbjuda ekonomisk trygghet för personer som slitit ut sig under arbetslivet, inte kan arbeta längre och som i dag ofta tar ut ålderspensionen tidigt med livsvarigt lägre pension som resultat. Utgångspunkten för detta är det förslag som har lämnats av Utredningen om sjuk- och aktivitetsersättningen samt förmåner vid rehabilitering. Regeringen föreslår särskilda regler gällande rätten till sjukersättning för äldre i förvärvsarbetande ålder. Därmed anpassas regelverket i sjukersättningen till ett längre arbetsliv. Arbetsförmågan hos försäkrade som har som mest fem år kvar tills de uppnår den ålder då de inte längre kan få sjukersättning och som har erfarenhet av sådant arbete som är normalt förekommande på arbetsmarknaden ska enligt förslaget bedömas i förhållande till dessa arbeten. Är annat lämpligt arbete tillgängligt för den försäkrade ska arbetsförmågan bedömas mot det.

Lagändringarna föreslås träda i kraft den 1 september 2022.

• Sida 2
•  Original

Förslag till riksdagsbeslut

Regeringens förslag:

Riksdagen antar regeringens förslag till lag om ändring i socialförsäkringsbalken.

• Sida 4
•  Original

2. Förslag till lag om ändring i socialförsäkringsbalken

Härigenom föreskrivs i fråga om socialförsäkringsbalken

dels att 33 kap. 6 och 11 §§ och 36 kap. 19 § ska ha följande lydelse,

dels att det ska införas två nya paragrafer, 33 kap. 10 a och 10 b §§, och närmast före 33 kap. 10 a och 11 §§, nya rubriker av följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

33 kap.

6 §

För rätt till sjukersättning krävs att För rätt till sjukersättning krävs att arbetsförmågan kan anses stadig- arbetsförmågan kan anses stadigvarande nedsatt och att åtgärder varande nedsatt och att åtgärder som avses i 27 kap. 6 § samt i 29– som avses i 27 kap. 6 § samt i 29– 31 kap. inte bedöms kunna leda till 31 kap. inte bedöms kunna leda till att den försäkrade återfår någon att den försäkrade återfår någon arbetsförmåga. arbetsförmåga i ett sådant arbete som avses i 10 eller 10 a §.

Sjukersättning för äldre

10 a §

För en försäkrad som har uppnått den ålder då det återstår som mest fem år till den tidpunkt då sjukersättning som längst kan lämnas enligt 16 § och som har erfarenhet av sådant förvärvsarbete som är normalt förekommande på arbetsmarknaden ska Försäkringskassan, när det bedöms hur nedsatt arbetsförmågan är, beakta den försäkrades förmåga att försörja sig själv genom

1. sådant förvärvsarbete som är normalt förekommande på arbetsmarknaden och som den försäkrade har erfarenhet av, eller

2. annat lämpligt arbete som är tillgängligt för honom eller henne.

Med förvärvsarbeten som den försäkrade har erfarenhet av avses arbeten som den försäkrade har haft under en tidsperiod på femton år före den månad för vilken han eller hon ansöker om sjukersättning, före ett beviljande enligt 36 kap. 25 § eller före en

• Sida 5
•  Original

omprövning av rätten till sjuk-

ersättning enligt 36 kap. 19 §.

10 b §

Den som har uppnått den ålder då det återstår som mest fem år till den tidpunkt då sjukersättning som längst kan lämnas enligt 16 § ska omfattas av regleringen i 10 a § även om tidpunkten då sjukersättning som längst kan lämnas därefter skulle senareläggas genom en författningsändring.

Övriga bestämmelser om bedömningen av arbetsförmågans nedsättning

11 §

Bedömningen enligt 10 § ska göras Bedömningen enligt 10 och 10 a §§

ska göras

– efter samma grunder oavsett på vilket sätt prestationsförmågan är nedsatt, och

– i förhållande till ett heltidsarbete. Med inkomst av arbete likställs i skälig omfattning värdet av arbete med skötsel av hemmet.

36 kap.

19 §

Om arbetsförmågan förbättras för en försäkrad som får sjukersättning, ska rätten till förmånen omprövas.

En försäkrad som har uppvisat en En försäkrad som har uppvisat en arbetsförmåga som han eller hon arbetsförmåga som han eller hon antogs sakna när beslutet om sjuk- antogs sakna när beslutet om sjukersättning fattades ska, om inte ersättning fattades ska, om inte annat framkommer, antas ha en för- annat framkommer, antas ha en bättrad arbetsförmåga. förbättrad arbetsförmåga. Om arbetsförmågan för en försäkrad som har uppnått den ålder som avses i 33 kap. 10 a § fortfarande är nedsatt i förhållande till arbeten som avses i den paragrafen, ska dock rätten till sjukersättning inte omprövas.

1. Denna lag träder i kraft den 1 september 2022.

2. Äldre bestämmelser gäller fortfarande i fråga om sjukersättning som avser tid före ikraftträdandet.

• Sida 6
•  Original

3. Ärendet och dess beredning

Regeringen beslutade den 26 mars 2020 att ge en särskild utredare i uppdrag att se över sjukersättningen och aktivitetsersättningen. Syftet var att förmånerna skulle ge hög trygghet vid långvarigt nedsatt arbetsförmåga, god förutsebarhet för den enskilde och stabilitet i tillämpningen över tid. Regelverkets krav för att en försäkrad ska beviljas förmånerna skulle bli mer ändamålsenliga och i möjligaste mån ta tillvara den försäkrades arbetsförmåga. Utredningen skulle också se över förmåner vid rehabilitering (dir. 2020:31). Utredningen antog namnet Utredningen om sjuk- och aktivitetsersättningen samt förmåner vid rehabilitering (S 2020:04). Regeringen beslutade om tilläggsdirektiv den 24 september samma år (dir. 2020:100) enligt vilka en parlamentariskt sammansatt referensgrupp skulle inrättas. Den 20 augusti 2021 överlämnade utredningen slutbetänkandet En sjukförsäkring med prevention, rehabilitering och trygghet (SOU 2021:69). I betänkandet lämnas förslag om bl.a. rätten till sjukersättning respektive aktivitetsersättning vid nedsatt arbetsförmåga och förslag om att underlätta arbete, studier, uppdrag med mera under tid med sjukersättning och aktivitetsersättning. Vidare lämnas i betänkandet förslag om förmåner vid rehabilitering. En sammanfattning av betänkandet i relevanta delar finns i bilaga 1. Betänkandets lagförslag i relevanta delar finns i bilaga 2. Betänkandet har remissbehandlats. En förteckning över remissinstanserna finns i bilaga 3. Remissvaren finns tillgängliga i Socialdepartementet (S2021/05920).

I budgetpropositionen för 2022 (prop. 2021/22:1) aviserade regeringen att den avser att återkomma med ett förslag om att införa en s.k. trygghetspension inom ramen för sjukersättningen för försäkrade som har som mest fem år kvar tills de uppnår en ålder då de inte längre kan få sjukersättning. Utgångspunkten för detta är det förslag som har lämnats av Utredningen om sjuk- och aktivitetsersättningen samt förmåner vid rehabilitering. I budgetpropositionen föreslogs en utökning av anslaget 1:2 Aktivitets- och sjukersättningar m.m. för införandet. I budgetpropositionen anges också att regeringen avser att med prioritet bereda förslaget från Utredningen om sjuk- och aktivitetsersättningen samt förmåner vid rehabilitering om att rätten till sjukersättning och aktivitetsersättning ska prövas mot samma arbetsmarknadsbegrepp som gäller i sjukpenningen (prop. 2021/22:1 utg.omr. 10, bet. 2021/22:SfU1, rskr. 2021/22:116).

Den 29 oktober 2021 remitterade Socialdepartementet promemorian Stärkt trygghet vid långvarigt nedsatt arbetsförmåga (S2021/07176). I promemorian föreslås att ett förändrat arbetsmarknadsbegrepp för sjukersättning och aktivitetsersättning samt sjukersättning till äldre i förvärvsarbetande ålder ska träda i kraft den 1 juli 2022. En sammanfattning av promemorian finns i bilaga 4. Lagförslagen i promemorian finns i bilaga

5. Promemorian har remissbehandlats parallellt med utredningens betänkande. En förteckning över remissinstanserna finns i bilaga 6.

Remissvaren finns tillgängliga i Socialdepartementet (S2021/07176).

I propositionen behandlas utredningens och promemorians förslag om särskilda regler när det gäller rätten till sjukersättning för äldre.

• Sida 7
•  Original

4. Bakgrund och gällande regelverk

Det finns i nuläget inga särskilda regler för äldre vad gäller rätten till sjukersättning. Det har dock genom åren funnits flera föregångare. År 1970 infördes i den numera upphävda lagen (1962:381) om allmän försäkring (AFL) en möjlighet att vid bedömningen av rätten till förtidspension ta hänsyn till ålder. Motiveringen var att äldre personer med ett tungt och pressande arbete som på grund av bristande krafter inte orkade med sina arbetsuppgifter eller som friställts utan att annat lämpligt arbete stod till förfogande skulle få rätten till förtidspension bedömd med större hänsynstagande till de individuella förhållandena än vad som gällde för övriga försäkrade (7 kap. 3 § AFL). I praxis utvecklades denna s.k. äldreregel till att avse 60-åringar eller äldre men tendensen blev att även yngre hänfördes till gruppen. Därför infördes år 1992 en uttrycklig skrivning om att den mildare tillämpningen endast skulle gälla för försäkrade som fyllt 60 år. År 1997 ändrades regeln om rätt till förtidspension igen och bedömningen renodlades till att socialförsäkringen endast skulle ge ersättning om arbetsförmågan var nedsatt på grund av ohälsa, dvs. det skulle finnas medicinska orsaker till nedsättningen, inte arbetsmarknadsmässiga. Mindre vikt skulle läggas vid sådant som utbildning. Fanns en partiell arbetsförmåga skulle den tas tillvara. Om en försäkrad hade svårigheter att ta tillvara den återstående arbetsförmågan, var det i första hand att anse som ett arbetsmarknadsproblem (prop. 1996/97:28 s. 9 och 10). Det infördes dock en möjlighet att ta individuella hänsyn om en strikt medicinsk bedömning skulle ge ett oacceptabelt resultat. Om det fanns särskilda skäl fick Försäkringskassan vid bedömningen av arbetsförmågans nedsättning beakta den försäkrades ålder samt bosättningsförhållanden, utbildning, tidigare verksamhet och andra liknande omständigheter. Det kunde t.ex. vara fråga om en person som hade nära till den allmänna pensionsåldern och som befann sig i en socialt och arbetsmarknadsmässigt utsatt situation. En samlad bedömning skulle därför kunna leda till att en person som rent medicinskt hade viss restarbetsförmåga ändå inte bedömdes kunna försörja sig på rimliga villkor och därför hade rätt till ersättning. Åldersfaktorn skulle väga tyngst vid den samlade bedömningen. Möjligheten att göra undantag från huvudregeln skulle endast användas i begränsad omfattning (prop. 1996/97:28 s. 12). Sedan den 1 juli 2008 gäller att när Försäkringskassan bedömer hur nedsatt arbetsförmågan är ska myndigheten endast beakta den försäkrades förmåga att försörja sig själv genom förvärvsarbete på arbetsmarknaden (prop. 2007/08:136 s. 65 f.).

För rätt till sjukersättning krävs att den försäkrade har nedsatt arbetsförmåga med minst en fjärdedel på grund av sjukdom eller annan nedsättning av den fysiska eller psykiska prestationsförmågan (33 kap. 5 § socialförsäkringsbalken, förkortad SFB). De faktorer som sätter ned den försäkrades arbetsförmåga ska uteslutande vara av medicinsk art. Den försäkrades ålder, bosättningsförhållanden, utbildning, tidigare verksamhet och andra liknande omständigheter ska inte beaktas (prop. 2007/08:136 s 65 f.).

För rätt till sjukersättning krävs att arbetsförmågan kan anses stadigvarande nedsatt och att rehabiliteringsåtgärder inte bedöms kunna leda till

• Sida 8
•  Original

Prop. 2021/22:220 att den försäkrade återfår någon arbetsförmåga (33 kap. 6 § SFB). När det

bedöms hur nedsatt arbetsförmågan är ska Försäkringskassan beakta den försäkrades förmåga att försörja sig själv genom förvärvsarbete på arbetsmarknaden (33 kap. 10 § SFB). Utgångspunkten för nuvarande lagstiftning är enligt förarbetena att så många människor som möjligt ska ges förutsättningar att försörja sig själva genom förvärvsarbete. Sjukersättning ska därför endast komma i fråga om den försäkrades arbetsförmåga är stadigvarande nedsatt. Det måste enligt förarbetena röra sig om kroniska sjukdomar och irreversibla skador där ytterligare medicinsk eller arbetslivsinriktad rehabilitering inte bedöms kunna leda till att den försäkrade återfår arbetsförmåga eller att den arbetsförmåga som finns kan förbättras (prop. 2007/08:36 s. 88). Bedömningen av arbetsförmågan ska göras efter samma grunder oavsett på vilket sätt prestationsförmågan är nedsatt, och i förhållande till ett heltidsarbete. Med inkomst av arbete likställs i skälig omfattning värdet av arbete med skötsel av hemmet (33 kap. 11 § SFB).

När det gäller sjukpenning ska prövningen göras mot förvärvsarbeten som är ”normalt förekommande” på arbetsmarknaden. Riksdagen har beslutat att begreppet förvärvsarbete som är normalt förekommande arbete vid prövning av rätt till sjukpenning ska förtydligas så att bedömningen av arbetsförmågan vid dag 180 i rehabiliteringskedjan ska göras gentemot ett förvärvsarbete ”i en sådan angiven yrkesgrupp som innehåller arbeten som är normalt förekommande på arbetsmarknaden”. Lagändringen träder i kraft den 1 september 2022 (prop. 2020/21:171, bet. 2021/22:SfU5, rskr. 2021/22:21). Arbetsmarknadsbegreppet inom sjukersättning och aktivitetsersättning utgörs alltså å sin sida av ”förvärvsarbete” på arbetsmarknaden. Detta brukar beskrivas som att den försäkrades arbetsförmåga ska prövas mot hela arbetsmarknaden vid en prövning av rätt till sjukersättning och aktivitetsersättning. Denna arbetsmarknad inkluderar sådana normalt förekommande arbeten som avses i 27 kap. 48 § SFB men också i viss utsträckning anpassade arbeten samt olika typer av subventionerade anställningar, såsom anställningar med lönebidrag, arbeten på Samhall eller andra skyddade eller särskilt anpassade arbeten (jfr prop. 1996/97:28 s. 16 och 18 och prop. 2007/08:136 s. 67 f. och s. 101).

Det krävs inte att ett förvärvsarbete, även anpassat eller skyddat arbete, finns tillgängligt för den försäkrade. Bedömningen är i den meningen hypotetisk även om bedömningen ska ske med en verklig arbetsmarknad i åtanke. Till skillnad från förutsättningarna för rätt till sjukpenning – där det är möjligt för Försäkringskassan att betala ut sjukpenning till dess att den försäkrade får ett reellt erbjudande om en anställning med lönebidrag – beviljas inte sjukersättning eller aktivitetsersättning om den försäkrade bedöms ha arbetsförmåga i ett förvärvsarbete, även om det inte finns någon reell möjlighet för den försäkrade att få ett särskilt anpassat arbete. Att kunna försörja sig genom förvärvsarbete innebär att klara att arbeta som mest heltid och få en lön i enlighet med kollektivavtal eller annars gängse lönesättning inom det arbetet eller yrkesområdet.

• Sida 9
•  Original

5. Överväganden och förslag

5.1. Sjukersättning till äldre i förvärvsarbetande ålder

Regeringens förslag: Arbetsförmågan hos försäkrade som har som mest fem år kvar till den tidpunkt då sjukersättning som längst kan lämnas och som har erfarenhet av sådant förvärvsarbete som är normalt förekommande på arbetsmarknaden ska bedömas i förhållande till dessa arbeten eller till annat lämpligt arbete som är tillgängligt för den försäkrade.

Vid bedömningen av om det finns återstående rehabiliteringsmöjligheter ska det för en sådan äldre försäkrad endast beaktas sådana insatser som syftar till att den försäkrade ska kunna arbeta i ett förvärvsarbete som är normalt förekommande på arbetsmarknaden och som han eller hon har tidigare erfarenhet av eller annat lämpligt arbete som är tillgängligt för honom eller henne.

Med arbeten som den försäkrade har erfarenhet av ska avses arbeten som han eller hon har haft under en tidsperiod på femton år före prövningen av rätten till sjukersättning.

En försäkrad som har uppnått den ålder då det återstår som mest fem år till den tidpunkt då sjukersättning som längst kan lämnas ska omfattas av regleringen om äldre försäkrade även om tidpunkten då sjukersättning som längst kan lämnas därefter skulle senareläggas genom en författningsändring.

Utredningens och promemorians förslag överensstämmer huvudsakligen med regeringens förslag. Utredningens och promemorians förslag har en annan lagteknisk utformning. Varken utredningen eller promemorian lämnar förslag om att den som har uppnått den ålder då det återstår som mest fem år till den tidpunkt då sjukersättning som längst kan lämnas ska omfattas av regleringen om äldre försäkrade även om tidpunkten då sjukersättning som längst kan lämnas skulle senareläggas genom en författningsändring.

Remissinstanserna: Majoriteten av remissinstanserna tillstyrker eller har inget att invända mot utredningens och promemorians förslag, däribland Skatteverket, Katrineholms kommun, Funktionsrätt Sverige, Myndigheten för arbetsmiljökunskap, PTK, Saco, Bröstcancerförbundet,

Nationell Samverkan för Psykisk Hälsa, Lärarnas Riksförbund, Socialstyrelsen, Region Kronoberg, Region Norrbotten, Region Stockholm, Region Halland, Sveriges läkarförbund, Växjö kommun, Trollhättans kommun, Botkyrka kommun, Umeå kommun, Södertälje kommun, Göteborgs universitet, Göteborgs kommun, Stockholms kommun, Sveriges Arbetsterapeuter, DHR, Synskadades Riksförbund, Parkinsonförbundet, Kommunal och Autism- och Aspergerförbundet.

LO-TCO Rättsskydd ställer sig positivt till att personer som har kort tid kvar av sitt yrkesliv inte ska få sin arbetsförmåga bedömd på samma sätt som övriga försäkrade, men är tveksamt till lösningen att de försäkrade ska prövas mot normalt förekommande arbeten som de har erfarenhet av. Om erfarenhet som sträcker sig så långt bak som femton år ska beaktas, är

• Sida 10
•  Original

Prop. 2021/22:220 risken stor att många försäkrade i praktiken kommer bedömas mot arbeten

som kräver omfattande omställning, enligt LO-TCO Rättsskydd.

Försäkringskassan har inga synpunkter på att det införs särskilda regler för äldre i förvärvsarbetande ålder, men anser att den lagtekniska utformningen bör vara annorlunda. För de försäkrade som omfattas av de särskilda reglerna för äldre finns det, till skillnad från övriga försäkrade, konkreta arbeten att bedöma arbetsförmågan mot. Enligt myndigheten bör prövningen (avseende den som omfattas av de särskilda reglerna för äldre) inte göras mot angiven yrkesgrupp utan endast mot sådant förvärvsarbete som är normalt förekommande på arbetsmarknaden och som den försäkrade har erfarenhet av. Enligt myndigheten harmonierar inte förslaget med det som riksdagen har beslutat ska gälla för äldre försäkrade i sjukpenningärenden, bl.a. avseende vilken ålder den försäkrade ska ha uppnått för att omfattas av reglerna. Det är enligt Försäkringskassan önskvärt att även äldrereglerna för arbetsskadelivränta harmoniserar med de föreslagna äldrereglerna. Enligt Försäkringskassan finns det vidare skäl att överväga en bestämmelse som innebär att en försäkrad som har uppnått den ålder då inkomstgrundad ålderspension tidigast kan lämnas ska fortsätta att omfattas av undantagsregleringen även om tidpunkten för uttag av sådan pension därefter skulle senareläggas genom en författningsändring.

Inspektionen för socialförsäkringen (ISF) varken tillstyrker eller avstyrker. ISF är positiv till att rimliga omställningskrav ställs på personer som närmar sig pensionsåldern och instämmer i att det är rimligt att högre krav på omställning finns för yngre personer. Enligt ISF finns det dock risk för att olika äldreregler försvårar bedömning och samordning av sjukförmån respektive arbetsskadelivränta.

Förvaltningsrätten i Uppsala vill se flera förtydliganden, bland annat av hur det mer konkret ska bedömas vilka arbeten som den enskilde har erfarenhet av och vilket underlag som ska krävas.

Arbetsgivarverket, Konjunkturinstitutet, Institutet för arbetsmarknadsoch utbildningspolitisk utvärdering (IFAU) och Svenskt Näringsliv avstyrker och invänder mot att införa ålder som en bedömningsgrund för rätten till ersättning. Företagarna har samma invändning.

Skälen för regeringens förslag: Det är enligt regeringens mening inte rimligt att ställa samma omfattande rehabiliterings- och omställningskrav på äldre som på yngre personer. Anledningen till detta är hänsyn dels till de samhälleliga kostnaderna, dels till individen som ska genomgå insatserna. För personer med kort tid kvar i arbetslivet, där omställning till annat arbete är utsiktslös eller mycket svår, kan möjligheten att ta ut pension framstå som den enda rimliga möjligheten till försörjning. Enligt en undersökning från Pensionsmyndigheten om förtida uttag av inkomstgrundad ålderspension uppgav nästan en tredjedel att de tvingats ta ut den allmänna pensionen på grund av hälsoskäl, utebliven arbetslöshetsersättning, utebliven ersättning från sjukförsäkringen eller att de inte fick fortsätta sin anställning (Pensionsmyndigheten, 2018). Ett sådant tidigarelagt uttag innebär emellertid att inkomstpensionen livsvarigt blir lägre.

Regeringen anser också att ett längre arbetsliv understryker behovet av att regelverket för sjukersättning tar hänsyn till ålder. Det måste tas hänsyn till att inte alla kommer att kunna arbeta fram till riktåldern. Ett förlängt arbetsliv förutsätter åtgärder som spänner över flera politikområden.

• Sida 11
•  Original

Regeringen har exempelvis beslutat om en lagrådsremiss med förslag om Prop. 2021/22:220 att införa ett nytt offentligt omställningsstudiestöd.

Regeringen anser mot denna bakgrund, till skillnad från bl.a. Konjunkturinstitutet, IFAU och Svenskt Näringsliv, att det är rimligt att arbetsförmågan hos försäkrade som har som mest fem år kvar tills de uppnår den ålder då sjukersättning som längst kan lämnas ska bedömas i förhållande till förvärvsarbete som är normalt förekommande på arbetsmarknaden och som den försäkrade har erfarenhet av eller till annat lämpligt arbete som är tillgängligt för den försäkrade. Genom att arbetsförmågan prövas mot normalt förekommande arbeten som den försäkrade har erfarenhet av omfattas även den som är arbetslös av den föreslagna regleringen förutsatt att personen har arbetat i ett normalt förekommande arbete någon gång under den senaste femtonårsperioden. Begreppet normalt förekommande arbete har definierats i rättspraxis. Det ska vara fråga om vanliga arbeten som den försäkrade trots sin sjukdom kan utföra med ringa eller inga krav på anpassning till dennes medicinska besvär. Anställningar som på något sätt subventioneras av det allmänna ingår inte i begreppet normalt förekommande arbete. Det är personer som har erfarenhet av normalt förekommande arbete under den senaste femtonårsperioden som omfattas av förslaget. Personer som saknar erfarenhet av normalt förekommande arbete under den senaste femtonårsperioden omfattas inte av förslaget, utan deras arbetsförmåga prövas mot förvärvsarbeten på arbetsmarknaden enligt nuvarande regelverk. Det bör inte ställas högre krav på omskolning eller andra omställningsinsatser för den försäkrade än att denne kan fortsätta arbeta inom det egna yrkesområdet, med arbeten som han eller hon sedan tidigare har erfarenhet av. För de försäkrade som omfattas av de särskilda reglerna för äldre finns det, till skillnad från för övriga försäkrade, konkreta arbeten att bedöma arbetsförmågan mot. Det fyller ingen funktion att knyta dessa faktiska arbeten till angivna yrkesgrupper på sätt som föreslagits i utredningen och i promemorian. Eftersom tanken med de särskilda reglerna för äldre är att avgränsa arbetsmarknadsbegreppet ytterligare i förhållande till de regler som gäller för övriga försäkrade bör prövningen inte göras mot en angiven yrkesgrupp utan såsom Försäkringskassan anfört, endast mot sådant förvärvsarbete som är normalt förekommande på arbetsmarknaden och som den försäkrade har erfarenhet av. Det innebär ingen skillnad i sak jämfört med utredningens eller promemorians förslag till särskilda regler för äldre.

Förvaltningsrätten i Uppsala efterfrågar ett förtydligande av vilka arbeten som ska räknas som sådana arbeten som den försäkrade har erfarenhet av, t.ex. om arbetets längd. Enligt regeringens mening är det inte lämpligt att i tid precisera hur lång tid ett arbete ska ha pågått för att personen ska anses ha erfarenhet av det. Frågan om huruvida en person har erfarenhet av ett visst arbete måste bedömas med hänsyn till omständigheterna i varje enskilt fall.

För den som har ett annat lämpligt arbete tillgängligt ska arbetsförmågan enligt förslaget bedömas i förhållande till det arbetet. Med ”annat lämpligt arbete som är tillgängligt för den försäkrade” avses bland annat olika typer av subventionerade anställningar, såsom anställningar med lönebidrag, arbeten på Samhall eller andra skyddade eller särskilt anpassade arbeten (jfr prop. 2007/08:136 s. 67 f.). Regeringen anser att för den som omfattas av förslaget ska arbetsförmåga i sådana arbeten som inte är normalt före-

• Sida 12
•  Original

Prop. 2021/22:220 kommande på arbetsmarknaden endast beaktas om hon eller han faktiskt

har ett sådant arbete tillgängligt. Det innebär till exempel att för en person som har tre år kvar tills hon eller han inte längre kan få sjukersättning och har erfarenhet av normalt förekommande arbete under den senaste femtonårsperioden men har en anställning vid Samhall ska arbetsförmågan bedömas i förhållande till arbetet vid Samhall. På detta sätt uppnås också en likformighet i relation till hur arbetsförmåga i annat lämpligt arbete beaktas gällande sjukpenning. För att annat lämpligt arbete ska vara tillgängligt ska den försäkrade faktiskt ha erbjudits ett sådant arbete (jfr prop. 1996/97:28 s. 16 och 18 och prop. 2007/08:136 s. 67 f. och s. 101).

Arbetsförmedlingen anför att utredningens förslag förutsätter att vissa arbetens tillgänglighet kan kontrolleras och säkras i förväg. Myndigheten bedömer vidare det inte som möjligt att matcha en fiktiv arbetssökande, eftersom individen troligtvis inte är arbetssökande eller ens inskriven på

Arbetsförmedlingen. En bedömning av individens förutsättningar att matchas mot ett arbete med lönebidrag eller skyddat arbete kan ske först efter en fördjupad bedömning av om individen har en funktionsnedsättning som medför nedsatt arbetsförmåga och om en anställning med lönebidrag eller ett skyddat arbete enligt 16 § förordningen (2017:462) om särskilda insatser för personer med funktionsnedsättning som medför nedsatt arbetsförmåga kan komma ifråga. Myndigheten menar därför att arbeten med lönebidrag eller skyddat arbete inte ”finns tillgängliga” och att det därför inte går att göra den föreslagna avstämningen. Regeringen anser dock att förslaget inte förutsätter någon bedömning från Arbetsförmedlingen av individens förutsättningar att matchas mot ett arbete med lönebidrag eller skyddat arbete. För att annat lämpligt arbete ska vara tillgängligt krävs att den försäkrade faktiskt har erbjudits ett sådant arbete eller redan har ett sådant arbete. Att utreda om annat lämpligt arbete är tillgängligt krävs redan enligt huvudregeln i Försäkringskassans handläggning av sjukpenningärenden efter 180 dagar (27 kap. 48 § SFB). Det rör sig alltså om en tämligen enkel utredningsåtgärd. Som framgår av betänkandet (SOU 2021:69) kommer möjligheterna att genom Arbetsförmedlingen exempelvis kunna få hjälp med att få en skyddad anställning inom Samhall eller en anställning med lönebidrag att kvarstå oförändrade. Liksom tidigare är inte sådana insatser kopplade till själva bedömningen av rätt till sjukersättning som sådan.

Försäkringskassan anser att det finns behov av en harmonisering i fråga om vilken ålder den försäkrade ska ha uppnått för att omfattas av de särskilda reglerna. Om så inte sker kommer vissa personer mellan 60 och 62 år att kunna få avslag på sin ansökan om sjukpenning efter dag 180, men bifall på sin ansökan om sjukersättning. En annan konsekvens av att de föreslagna reglerna inte harmonierar är enligt myndigheten att vissa personer som i dagsläget är arbetslösa, men som har erfarenhet av sådant arbete som är normalt förekommande på arbetsmarknaden, liksom ovan kommer att kunna få avslag på sin ansökan om sjukpenning, men bifall på sin ansökan om sjukersättning. Regeringen bedömer att konsekvenserna av att de aktuella reglerna inte är likformiga i fråga om åldersgränser är begränsade. De äldreregler avseende sjukpenning som träder i kraft den 1 september 2022 (prop. 2021/22:171, bet. 2021/22:SfU5, rskr. 2021/22:21) är knutna till anställningen och i sjukersättningens fall knutna till arbeten som den försäkrade har erfarenhet av. Det är naturligt med tanke på för-

• Sida 13
•  Original

månernas olika karaktär. De skiljer sig åt bland annat i fråga om i vilket Prop. 2021/22:220 tidsperspektiv de betalas ut.

Förslaget innebär att det även fortsättningsvis kommer att vara just nedsatt arbetsförmåga på grund av sjukdom som utgör grund för ersättning. En allmän och generell möjlighet att ta hänsyn till sådana individuella omständigheter som bosättningsort, social situation eller arbetsmarknad bör enligt regeringens mening inte tas med som bedömningsgrunder.

Vad gäller frågan om tillämpningen av begreppet ”förvärvsarbete som är normalt förekommande på arbetsmarknaden och som den försäkrade har erfarenhet av” så förekommer redan bedömningar av vilka arbeten den försäkrade har erfarenhet av i socialförsäkringen. Liknande regler har även funnits historiskt. Enligt en lydelse av 7 kap. 3 § den upphävda lagen (1962:381) om allmän försäkring gällde att i fråga om äldre försäkrade skulle bedömningen avseende nedsättningen av arbetsförmågan främst avse den försäkrades förmåga och möjlighet att bereda sig fortsatt inkomst genom sådant arbete som denna tidigare utfört eller genom annat för den försäkrade tillgängligt lämpligt arbete.

När det gäller rätten till livränta finns en äldreregel med följande lydelse (41 kap. 10 § andra stycket SFB): ”I fråga om en äldre försäkrad ska hänsyn främst tas till hans eller hennes förmåga och möjlighet att skaffa sig fortsatt inkomst genom sådant arbete som han eller hon har utfört tidigare, eller genom annat lämpligt arbete som är tillgängligt för honom eller henne.” Enligt Inspektionen för socialförsäkringen finns det en risk för att olika äldreregler försvårar bedömning och samordning av sjukförmån respektive arbetsskadelivränta. Myndigheten saknar en analys och ett resonemang i utredningen kring detta. Enligt Försäkringskassan vore det önskvärt om äldrereglerna för livränta harmoniserade med de föreslagna äldrereglerna. Regeringen beslutade den 22 december 2021 att en särskild utredare ska se över arbetsskadeförsäkringen. Uppdraget ska redovisas senast den 1 augusti 2023 (dir. 2021:116). Regeringen bedömer med hänsyn till den pågående utredningen att ingen ytterligare åtgärd nu behövs i fråga om konsekvenserna för arbetsskadeförsäkringen.

Förslaget att det ska bortses från sådana rehabiliteringsmöjligheter som syftar till att den försäkrade ska arbeta i ett arbete som han eller hon inte har tidigare erfarenhet av är en konsekvens av det särskilda arbetsmarknadsbegrepp som ska gälla för äldre försäkrade. Avsikten är att för att en rehabiliteringsåtgärd ska bedömas vara relevant vid bedömningen av den försäkrades rätt till sjukersättning ska insatsen leda till att den försäkrade får en förbättrad arbetsförmåga i ett sådant arbete som omfattas av det arbetsmarknadsbegrepp som äldres arbetsförmåga ska bedömas mot.

Vid en sammantagen bedömning anser regeringen att arbeten den försäkrade haft upp till femton år före tidpunkten för prövningen ska beaktas, inte minst med hänsyn till sjukersättningens karaktär som ersättning vid långvarigt nedsatt arbetsförmåga. LO-TCO Rättsskydd anser att om erfarenhet som sträcker sig så långt bak som femton år ska beaktas är risken stor att många försäkrade i praktiken kommer att bedömas mot arbeten som kräver omfattande omställning. Regeringen anser att de arbeten som arbetsförmågan prövas mot visserligen kommer att innebära att kraven på omställning för olika personer kommer att variera, men att femton år är en väl avvägd tidsperiod. Värdet av att ta tillvara arbetsförmåga behöver också beaktas. Det ligger inte bara i socialförsäkringens, utan också i den

• Sida 14
•  Original

Prop. 2021/22:220 enskildes intresse. Utöver de arbeten som den försäkrade har fram till tid-

punkten för prövningen av rätten till sjukersättning så betyder det att den försäkrades förmåga ska prövas gentemot samtliga arbeten, heltid såväl som deltid, som hon eller han har haft under de senaste femton åren, räknat bakåt från och med månaden före den månad för vilken den försäkrade ansöker om sjukersättning. Detta gäller såväl för försäkrade som är arbetslösa som försäkrade som har arbete vid tiden för prövningen. Den som saknar erfarenhet av normalt förekommande arbeten under femtonårsperioden omfattas inte av de särskilda reglerna för äldre. En sådan äldre försäkrad får sin arbetsförmåga bedömd även mot arbeten som han eller hon inte har erfarenhet av enligt det allmänna arbetsförmågebegreppet i 33 kap. 10 § socialförsäkringsbalken, förkortad SFB. Därmed ska Försäkringskassan när det bedöms hur nedsatt arbetsförmågan är beakta den försäkrades förmåga att försörja sig själv genom förvärvsarbete på arbetsmarknaden.

I utbytesärenden, när Försäkringskassan utan ansökan byter ut den försäkrades sjukpenning mot sjukersättning, är det inte möjligt att räkna de femton åren från tidpunkten för beslutet om beviljande av sjukersättning eftersom sådana beslut fattas vid en okänd tidpunkt i framtiden. Tiden måste därför räknas från en tidpunkt som föregår beslutet. Vid utbytesärenden bör de femton åren lämpligen räknas bakåt från och med den månad då Försäkringskassan inleder utredningen av utbytet. I avsnitt 5.2 föreslår regeringen att rätten till sjukersättning för den som omfattas av bestämmelserna om sjukersättning för äldre inte ska omprövas om arbetsförmågan fortfarande är nedsatt i arbeten som är normalt förekommande på arbetsmarknaden och som den försäkrade har erfarenhet av. Det behövs därför ett förtydligande av hur de femton åren ska räknas i dessa situationer. Av samma anledning som nämns ovan i fråga om utbytesärenden bör de femton åren räknas bakåt i tiden från och med den månad då Försäkringskassan inleder utredningen om omprövning.

Enligt 33 kap 11 § SFB ska bedömningen av arbetsförmågan göras efter samma grunder oavsett på vilket sätt prestationsförmågan är nedsatt, och i förhållande till ett heltidsarbete. Med inkomst av arbete ska i skälig omfattning likställas värdet av arbete med skötsel av hemmet. Förslaget innebär ingen ändring i detta avseende och bör även gälla vid arbetsförmågebedömningen avseende dem som omfattas av de särskilda reglerna för äldre.

Försäkringskassan nämner i sitt remissvar att de föreslagna sjukpenningreglerna för äldre innehåller en bestämmelse om att en försäkrad som har uppnått den ålder då inkomstgrundad ålderspension tidigast kan lämnas ska fortsätta att omfattas av undantagsregleringen även om tidpunkten för uttag av sådan pension därefter skulle senareläggas genom en författningsändring (prop. 2021/22:1 utg.omr. 10 s. 53). Enligt Försäkringskassans mening finns det skäl att överväga om en liknande bestämmelse bör införas i sjukersättningsreglerna. I likhet med vad som enligt ovan gäller i fråga om sjukpenning anser regeringen att en motsvarande skyddsbestämmelse behövs för sjukersättning. För att äldrereglerna ska vara förutsebara för försäkrade på sikt, hur riktåldern för pension än förändras, föreslår regeringen att en försäkrad som har uppnått den ålder då den omfattas av regleringen fortsatt ska omfattas även om tidpunkten

• Sida 15
•  Original

då sjukersättning som längst kan lämnas skulle senareläggas genom en Prop. 2021/22:220 författningsändring.

I sammanhanget kan nämnas att regeringen i propositionen Justerade åldersgränser i pensionssystemet och i kringliggande system (prop. 2021/22:181) har föreslagit en höjning av den ålder till vilken sjukersättning som längst kan lämnas från 65 år till månaden före den månad då den försäkrade fyller 66 år fr.o.m. 2023 och att äldre föreskrifter fortfarande ska gälla för den som uppnår respektive åldersgräns före den 1 januari 2023. I propositionen föreslås också att sjukersättning fr.o.m. 2026 som längst ska lämnas t.o.m. månaden före den månad som den försäkrade uppnår riktåldern för pension och att äldre föreskrifter fortfarande ska gälla för den som uppnår respektive åldersgräns före den 1 januari 2026. I 2 kap. 10 c § andra stycket socialförsäkringsbalken anges vidare att när en gällande riktålder för pension ändras ska en åldersgräns som är knuten till den riktåldern som gällde före ändringen fortsätta att gälla för en försäkrad som före ändringen uppnått sådan åldersgräns.

5.2. Omprövning av rätten till sjukersättning

Regeringens förslag: Rätten till sjukersättning för den som omfattas av bestämmelserna om sjukersättning för äldre ska inte omprövas om arbetsförmågan fortfarande är nedsatt i förvärvsarbete som är normalt förekommande på arbetsmarknaden och som den försäkrade har erfarenhet av eller i ett annat lämpligt arbete som är tillgängligt för den försäkrade.

Utredningens förslag överensstämmer med regeringens. Promemorians förslag innehåller inte något förslag om omprövning. Remissinstanserna: Försäkringskassan anser att det är önskvärt att utredningens föreslagna ändring i fråga om omprövning av rätten till sjukersättning genomförs samtidigt som förslaget om äldreregler i sjukersättningen. Ingen annan remissinstans har yttrat sig över förslaget.

Skälen för regeringens förslag: Enligt gällande regelverk (36 kap. 19 §

SFB) kan den försäkrades rätt till sjukersättning omprövas om arbetsförmågan har förbättrats. Arbetsförmågan ska anses förbättrad om den försäkrade har uppvisat en arbetsförmåga som antogs saknas när beslutet om sjukersättning fattades. Det innebär att en bedömning av om rätten till sjukersättning ska omprövas är beroende av vilket arbetsmarknadsbegrepp som var gällande när sjukersättningen beviljades. För en försäkrad som har beviljats sjukersättning enligt nu gällande regler är arbetsmarknadsbegreppet ”förvärvsarbete”. Det innebär att en försäkrad som har uppvisat arbetsförmåga i förhållande till sådant arbete ska anses ha fått förbättrad arbetsförmåga.

Regeringen föreslår att för äldre försäkrade ska Försäkringskassan endast beakta den försäkrades arbetsförmåga i sådant normalt förekommande arbete som den äldre har erfarenhet eller i ett annat lämpligt arbete som är tillgängligt för den försäkrade (se avsnitt 5.1).

Regeringen föreslår mot denna bakgrund att om en äldre försäkrad fortfarande har nedsatt arbetsförmåga i sådant normalt förekommande arbete som den äldre har erfarenhet av, eller i ett annat lämpligt arbete som är

• Sida 16
•  Original

Prop. 2021/22:220 tillgängligt för honom eller henne, ska rätten till förmånen sjukersättning

inte omprövas. Det främsta skälet för detta förslag är att försäkrade som har beviljats sjukersättning med nuvarande regler annars skulle riskera att få sin ersättning omprövad vid uppvisad arbetsförmåga i ”förvärvsarbete på arbetsmarknaden”, men direkt åter kunna söka och beviljas sjukersättning enligt de föreslagna äldrereglerna i sjukersättningen. Förslaget innebär att det finns ett något större utrymme för äldre försäkrade att förbättras i sin arbetsförmåga utan att få sin rätt till sjukersättning omprövad.

6. Ikraftträdande- och övergångsbestämmelser

Regeringens förslag: Lagen ska träda i kraft den 1 september 2022.

Äldre bestämmelser ska fortfarande gälla i fråga om sjukersättning som avser tid före ikraftträdandet.

Utredningens förslag överensstämmer delvis med regeringens. I betänkandet föreslogs att ändringarna skulle träda i kraft den 1 december 2022 men tillämpas för tid fr.o.m. den 1 januari 2023.

Promemorians förslag överensstämmer delvis med regeringens förslag. I promemorian föreslogs att ändringarna skulle träda i kraft den 1 juli 2022.

Remissinstanserna: Majoriteten av remissinstanserna är positiva till eller har inga synpunkter på utredningens och promemorians förslag, däribland Socialstyrelsen, Statskontoret, Jämställdhetsmyndigheten,

Konjunkturinstitutet, Myndigheten för delaktighet (MFD), Domstolsverket, Förvaltningsrätten i Uppsala, Riksrevisionen, Arbetsmiljöverket, Göteborgs universitet, Umeå kommun, Södertälje kommun, Region Blekinge, Region Stockholm, Hörselskadades Riksförbund, Akademikerförbundet SSR och Pensionsmyndigheten.

LO, ISF, Funktionsrätt Sverige och PTK tillstyrker promemorians förslag att tidigarelägga förslagen.

Kammarrätten i Sundsvall påpekar att de olika ikraftträdandetidpunkterna i promemorian respektive betänkandet innebär att en avgränsad del av regelverket som gäller sjukersättning endast kommer att gälla under en mycket begränsad period till dess övriga förslag om sjukersättning i betänkandet föreslås träda i kraft. Detta framstår, enligt kammarrättens mening, inte som ändamålsenligt.

Lunds universitet anser inte att reformerna kan tidigareläggas då det behövs mer utredning bland annat om kostnaderna för 60-årsregeln.

Arbetsgivarverket avstyrker ett tidigarelagt ikraftträdande då de bedömer att de föreslagna förändringarna får en stor påverkan på berörda aktörer, både ur ett administrativt perspektiv och ett informativt perspektiv.

Region Halland ser svårigheter med olika tidpunkter för ikraftträdandet av de olika förslagen.

• Sida 17
•  Original

Fackförbundet ST påpekar att Försäkringskassan måste få rätt förutsätt-

ningar att ta emot ett uppdrag i enlighet med utredningens förslag, för att de föreslagna förändringarna ska kunna fungera tillfredsställande.

Autism- och Aspergerförbundet framför att ett tidigareläggande kommer att medföra stora krav på kommunikations- och utbildningsinsatser för

Försäkringskassan, vilket kräver resurser.

Försäkringskassan bedömer att ett ikraftträdande den 1 juli 2022 inte är möjligt. Myndigheten bedömer att de särskilda reglerna för äldre kan träda i kraft tidigast den 1 september 2022.

Skälen för regeringens förslag: Ur de försäkrades perspektiv är det angeläget att ikraftträdandet inte dröjer mer än nödvändigt. Enligt Försäkringskassans bedömning kan de särskilda reglerna för rätten till sjukersättning för äldre träda i kraft tidigast den 1 september 2022. Regeringen anser därför att ett ikraftträdande den 1 september 2022 är lämpligt.

I likhet med promemorians förslag anser regeringen att äldre bestämmelser bör gälla i fråga om sjukersättning som avser tid före ikraftträdandet. Det innebär att när en ansökan prövas som avser tid såväl före som efter ikraftträdandet ska frågan om ersättning som avser tid före ikraftträdandet prövas enligt äldre bestämmelser och frågan om ersättning avseende tid fr.o.m. ikraftträdandet enligt de nya och ändrade bestämmelserna. Huruvida äldre eller nya bestämmelser tillämpas vid omprövning enligt 36 kap. 19 § bör följa av om Försäkringskassan fattar sitt beslut före eller efter ikraftträdandet.

7. Konsekvenser

Förslaget innebär i korthet att arbetsförmågan hos försäkrade som har som mest fem år kvar tills de uppnår den ålder då de inte längre kan få sjukersättning och som har erfarenhet av sådant arbete som är normalt förekommande på arbetsmarknaden ska bedömas i förhållande till dessa arbeten. Är annat lämpligt arbete tillgängligt för den försäkrade ska arbetsförmågan bedömas mot det.

7.1. Offentligfinansiella konsekvenser

Vid utgången av december 2021 var det cirka 69 000 personer i åldrarna 60 år och äldre som hade sjukersättning. De särskilda regler som föreslås för äldre innebär att fler kommer att kunna beviljas sjukersättning än vad som är fallet i dag. I vilken utsträckning förslaget om särskilda regler för äldre kommer att påverka den långsiktiga nivån av antalet personer som får sjukersättning är svårt att bedöma. Det antas att den varaktiga nivån kan komma att öka med motsvarande 10 procent av dagens. De bedömda konsekvenserna på statens budget med ikraftträdande den 1 september 2022 följer nedan.

• Sida 18
•  Original

Tabell 1: Beräknad utgiftspåverkan i miljoner kronor till följd av särskilda regler i sjukersättningen för äldre förvärvsarbetande fr.o.m. 1 september 2022 per anslag

År Sjuk- och aktivitetsersättning

Sjukpenning Bidrag till

arbetslöshetsersättning och aktivitetsstöd

Totalt

2022

183

-159

-19

5

2023

1 098

-953

-116

29

Källa: Egna beräkningar.

Genom att ikraftträdandet nu föreslås till den 1 september 2022 i stället för den 1 juli 2022 skiljer sig utgiftspåverkan något från vad som angavs i budgetpropositionen för 2022 (prop. 2021/22:1 utg. omr. 10). Utgifterna på anslaget 1:2 Aktivitets- och sjukersättningar m.m. beräknas öka med 183 miljoner kronor 2022 och med 1 098 miljoner kronor från och med 2023. Förslaget väntas innebära minskade utgifter på andra delar av statens budget. Anslagsbelastningen på anslaget 1:1 Sjukpenning och rehabilitering m.m. väntas minska med 159 miljoner kronor 2022 och 953 miljoner kronor från och med år 2023. Utgifterna för anslaget 1:2 Bidrag till arbetslöshetsersättning och aktivitetsstöd beräknas minska med 19 miljoner kronor 2022 och cirka 116 miljoner kronor från och med 2023. Förslaget kan även få konsekvenser för ålderspensionssystemet i den mån förslaget påverkar när personer väljer att börja lyfta sin inkomstgrundade ålderspension. Påverkan i detta avseende bedöms dock som marginell.

7.2. Konsekvenser för företagen

Konsekvenserna för arbetsgivare bedöms vara mycket begränsade. På marginalen skulle förslaget kunna minska arbetsgivares kostnader. I det fall den anställde beviljas hel sjukersättning kan anställningen upphöra, och därmed också arbetsgivarens rehabiliteringsansvar.

7.3. Konsekvenser för enskilda

Det går inte att generellt beskriva hur förslaget skulle påverka den ekonomiska situationen för enskilda individer som genom förslaget kan beviljas sjukersättning. Det ekonomiska utfallet av att beviljas sjukersättning beror på hur individens tidigare försörjning sett ut. För personer med svag eller ingen förankring på arbetsmarknaden kommer troligtvis en sjukersättning i form av garantiersättning och tillkommande rätt till bostadstillägg att innebära att inkomsten ökar. För en person som haft sjukpenning tidigare kan inkomsten komma att minska när sjukersättning beviljas, men det är inte självklart när även eventuellt bostadstillägg och avtalsersättningar beaktas. Eftersom personer som beviljas sjukersättning med stöd av de föreslagna reglerna troligtvis kommer att få sjukersättning fram till den ålder då inte sjukersättning lämnas kan, i förekommande fall, förslagen innebära att den individuella ålderspensionen blir högre. Detta är fallet om

• Sida 19
•  Original

förslagen innebär att personen genom rätt till sjukersättningen skjuter upp Prop. 2021/22:220 sitt uttag av allmän inkomstgrundad ålderspension. Nedan visas ett typfall där uttaget av ålderspension sker vid 66 års ålder i stället för 63 års ålder och vilken inverkan detta har på pensionsnivån. Mellan 63 och 65 års ålder får personen sjukersättning. Som framgår ökar den månatliga pensionsnivån med drygt 20 procent för typfallet när uttaget av pension senareläggs.

Tabell 2: Pension vid 66 år för en undersköterska för uttag av pension vid 63 år respektive 66 år. Mellan 63 och 65 års ålder får personen sjukersättning

63 66 Ökning kr Ökning %

Inkomstpension

11 380 14 190

2 810 24,7%

Premiepension

1 740 2 050

310 17,8%

Garantipension

0

0

0

0,0%

IPT

600 600

0

0,0%

Total allm pension

13 720 16 840

3 120 22,7%

Tjänstepension

4 950 5 800

850 17,2%

Total pension brutto

18 670 22 640

3 970 21,3%

Källa: Egna beräkningar utifrån Pensionsmyndighetens typfallsmodell

.

7.4. Konsekvenser för sysselsättningen

Det övervägande flödet till sjukersättning i åldrarna 60 år och äldre sker genom att sjukersättningen föregås av sjukpenning. Under den senaste tioårsperioden har denna andel varierat mellan 70 och 80 procent av nybeviljade sjukersättningar. Givet detta bör sysselsättningseffekterna av förslaget bli begränsade. Samtidigt innebär förslagen att antalet personer som lämnar arbetskraften kommer att öka. På så vis kan förslagen innebära att antalet arbetade timmar reduceras något. I betänkandet En sjukförsäkring med prevention, rehabilitering och trygghet (SOU 2021:69) görs bedömningen att förslag om äldreregler skulle kunna innebära ett visst flöde i form av t.ex. arbetslösa och anställda personer till sjukersättningssystemet. I sin konsekvensanalys redovisar utredningen att ungefär var tionde nybeviljad sjukersättning med stöd av äldrereglerna skulle kunna ske genom ett direkt flöde från arbetslöshet eller anställning. Liksom svårigheten att bedöma hur många personer som totalt sett skulle kunna bli aktuella för sjukersättning med stöd av förslagen är det även svårt att uppskatta vilket potentiellt arbetsutbud dessa har. Sammantaget görs bedömningen att sysselsättningseffekterna av förslagen är begränsade, särskilt med beaktande av att det återstående antalet år i sjukersättning är naturligt begränsat samt att arbetsutbudet på individuell nivå är reducerat givet att en sjukersättning beviljas. Sjukersättningen kommer i många fall att vara ett substitut för en annan ersättning till följd av nedsatt arbetsförmåga.

• Sida 20
•  Original

7.5. Konsekvenser för den ekonomiska jämställdheten

Antalet nybeviljade sjukersättningar i åldrarna 60 år och äldre har under lång tid varit antalsmässigt jämnt fördelat mellan kvinnor och män. Mot bakgrund av detta bedöms förslaget ha marginella konsekvenser för den ekonomiska jämställdheten.

7.6. Konsekvenser för kommuner

På motsvarande sätt som angränsande ersättningssystems utgifter som t.ex. sjukpenning beräknas minska när nybeviljandet av sjukersättning ökar, beräknas även kommunsektorns utgifter för ekonomiskt bistånd minska. Det konstateras att utredningen bedömer att kommunernas utgifter enligt utredningens grundscenario minskar med motsvarande cirka 5 procent av de ökade försäkringsutgifterna för aktivitets- och sjukersättning. År 2023 då förslagen om särskilda regler för äldre beräknas ha ökat utgifterna för aktivitets- och sjukersättning med 1 100 miljoner kronor innebär detta således att kommunernas utgifter för ekonomiskt bistånd beräknas minska med 55 miljoner kronor.

7.7. Konsekvenser för hälso- och sjukvård

En mer generös bedömning av rätten till sjukersättning har till följd att fler kommer att ansöka om och beviljas sjukersättning. Det innebär att hälsooch sjukvårdens belastning avseende läkarutlåtanden om den försäkrades hälsotillstånd kommer att öka. I dag är det dock många som får avslag på sin ansökan om sjukersättning, vilket innebär att hälso- och sjukvården tar fram betydligt fler underlag och utlåtanden som bifogas den enskildes ansökan, jämfört med antalet personer som i slutändan beviljas ersättning. Underlag tas även fram i de fall där Försäkringskassan utreder om ett utbyte från sjukpenning till sjukersättning skulle vara möjligt. Sjukersättning beviljas inte i alla dessa fall. Det innebär således att en del av det ökade antal beviljanden av sjukersättning som kan förväntas med förslaget, tas från de ansökningar eller ärenden där hälso- och sjukvården redan i dag tar fram ett underlag. Även om mer generösa regler kan förväntas leda till att fler ansöker om sjukersättning än i dag, kommer den ökning av nya underlag som hälso- och sjukvården kan förväntas utföra till följd av de nya reglerna sannolikt att vara lägre än den sammantagna ökningen av nybeviljade sjukersättningsärenden som förslaget medför. Den ökade belastningen i form av intyg för sjukersättning ska dock ställas mot att färre läkarintyg behöver skrivas under pågående sjukperiod med sjukpenning. Under en längre sjukdomsperiod behöver den försäkrade för att fortsatt kunna beviljas sjukpenning besöka hälso- och sjukvården vid ett flertal tillfällen för undersökningar och utfärdande av nya intyg. Läkarintygen som lämnas som underlag till bedömning av sjukpenning är vanligtvis mindre omfattande än läkarutlåtanden som skrivs i samband med ansökan om sjukersättning. Färre intyg under tid med sjukpenning

• Sida 21
•  Original

innebär emellertid att den administrativa belastningen minskar något Prop. 2021/22:220 avseende sjukpenningen. Huruvida den administrativa bördan för hälsooch sjukvården sammantaget ökar eller minskar är svårbedömt. Sammantaget görs därför bedömningen att konsekvenserna för hälso- och sjukvården är marginella i sammanhanget.

7.8. Konsekvenser för myndigheter och domstolar

Förslaget innebär att Försäkringskassans kostnader för handläggning av sjukersättning kommer att öka samtidigt som kostnaderna för sjukpenninghandläggningen kommer att minska. Förslaget innebär också vissa införandekostnader. I budgetpropositionen för 2022 (prop. 2021/22:1 utg.omr. 10) föreslogs att Försäkringskassan tillförs 45 miljoner kronor 2022 för införandet av särskilda regler för äldre i sjukersättningen och höjningen av taket i sjukpenning. Från och med 2023 beräknades anslaget öka med 9 000 000 kronor för dessa ändamål. Regeringen avser att noga följa hur handläggningen utvecklas. Vidare bedöms förslaget komma att innebära marginellt minskade kostnader för Arbetsförmedlingen till följd av att fler beviljas sjukersättning och därmed har kortare tid med aktivitetsstöd. Förslaget bedöms inte påverka måltillströmningen till de allmänna förvaltningsdomstolarna.

7.9. Konsekvenser för internationella åtaganden

Förslaget bedöms vara förenligt med Sveriges åtaganden enligt ratificerade ILO-konventioner och bedöms inte stå i strid med EU–rätten eller Sveriges internationella åtaganden i övrigt. Svenska ILO-kommittén gör i sitt remissvar bedömningen att förslagen är förenliga med de ILO-konventioner som har ratificerats av Sverige.

8. Författningskommentar

Förslaget till lag om ändring i socialförsäkringsbalken

33 kap. 6 § För rätt till sjukersättning krävs att arbetsförmågan kan anses stadigvarande

nedsatt och att åtgärder som avses i 27 kap. 6 § samt i 29–31 kap. inte bedöms kunna leda till att den försäkrade återfår någon arbetsförmåga i ett sådant arbete som avses i 10 eller 10 a §.

Paragrafen innehåller villkor för att sjukersättning ska kunna beviljas. Villkoren avser arbetsförmågenedsättningens varaktighet samt att vissa i paragrafen angivna åtgärder inte heller bedöms kunna leda till att den försäkrade återfår någon arbetsförmåga.

Ändringen i paragrafen innebär att det preciseras att dessa åtgärder inte bedöms leda till att den försäkrade återfår någon arbetsförmåga ”i ett

• Sida 22
•  Original

Prop. 2021/22:220 sådant arbete som avses i 10 eller 10 a §”. Dessa två paragrafer innehåller

10 a § För en försäkrad som har uppnått den ålder då det återstår som mest fem

år till den tidpunkt då sjukersättning som längst kan lämnas enligt 16 § och som har erfarenhet av sådant förvärvsarbete som är normalt förekommande på arbetsmarknaden ska Försäkringskassan, när det bedöms hur nedsatt arbetsförmågan är, beakta den försäkrades förmåga att försörja sig själv genom

1. sådant förvärvsarbete som är normalt förekommande på arbetsmarknaden och som den försäkrade har erfarenhet av, eller

2. annat lämpligt arbete som är tillgängligt för honom eller henne. Med förvärvsarbeten som den försäkrade har erfarenhet av avses arbeten som den försäkrade har haft under en tidsperiod på femton år före den månad för vilken han eller hon ansöker om sjukersättning, före ett beviljande enligt 36 kap. 25 §, eller före en omprövning av rätten till sjukersättning enligt 36 kap. 19 §.

Paragrafen är ny och innehåller särskilda regler för äldre vid bedömningen av arbetsförmågans nedsättning.

I första stycket anges villkoren för att en försäkrad ska omfattas av reglerna om sjukersättning för äldre försäkrade samt hur bedömningen av arbetsförmågans nedsättning ska göras för en sådan person.

För att omfattas av reglerna för äldre försäkrade anges inledningsvis att den försäkrade ska ha uppnått åldern då det återstår som mest fem år till den tidpunkt då sjukersättning som längst kan betalas ut enligt 16 §. Vid prövningen ska hel månad räknas. Den ålder som sjukersättning som längst kan lämnas till år 2022 är månaden före den månad som den försäkrade fyller 65 år. Det innebär att reglerna om sjukersättning för äldre år 2022 gäller för personer som är 60 år eller äldre. En person som exempelvis är född någon gång i november 1962 omfattas således av reglerna fr.o.m. oktober 2022.

• Sida 23
•  Original

Som villkor anges vidare att den försäkrade ska ha erfarenhet av för- Prop. 2021/22:220 värvsarbete som är normalt förekommande på arbetsmarknaden. Med ”förvärvsarbete som är normalt förekommande på arbetsmarknaden” avses samma sak som i 27 kap. 48 § första stycket 1 i lydelsen före den 1 september 2022. Fr.o.m. den 1 september 2022 träder en ändring i 27 kap. 48 § första stycket i kraft (prop. 2020/21:171, bet. 2021/22:SfU5, rskr. 2021/22:21). I fråga om begreppet ”förvärvsarbete som är normalt förekommande på arbetsmarknaden” se vidare prop. 1996/97:28, s. 17 f och 27. Den praxis som har utvecklats kring begreppet gäller för den som omfattas av de särskilda reglerna om sjukersättning för äldre. Vad som i tid avses med ”har erfarenhet av” är en period på femton år före prövningen av rätten till sjukersättning och det regleras i paragrafens andra stycke.

Med sådant förvärvsarbete som den försäkrade har erfarenhet av avses samtliga arbeten som den försäkrade har haft genom anställning eller egen verksamhet. Det innebär att exempelvis erfarenheter från oavlönad praktik inte ska beaktas eftersom sådan praktik i socialförsäkringsbalkens mening inte utgör arbete. Om den försäkrade inte har erfarenhet av arbete som är normalt förekommande på arbetsmarknaden under denna femtonårsperiod, exempelvis om han eller hon har varit långtidsarbetslös eller endast haft skyddade anställningar, omfattas den försäkrade inte av reglerna för äldre försäkrade enligt 10 a §. I dessa fall ska bedömningen av arbetsförmågans nedsättning i stället göras enligt 10 §, dvs. att rätt till sjukersättning föreligger om arbetsförmågan är nedsatt i förvärvsarbete på arbetsmarknaden utan någon begränsning till förvärvsarbeten som den försäkrade har erfarenhet av.

För en försäkrad som uppfyller villkoren för att omfattas av den särskilda regleringen för äldre ska Försäkringskassan vid bedömningen av arbetsförmågans nedsättning beakta den försäkrades förmåga att försörja sig själv genom sådant förvärvsarbete som är normalt förekommande på arbetsmarknaden och som den försäkrade har erfarenhet av, eller genom annat lämpligt arbete som är tillgängligt för honom eller henne. Formuleringen ”förmåga att försörja sig” har samma innebörd som motsvarande formulering i 10 § (jfr prop. 1996/97:28 s. 22 och 27). Liksom vid bedömningen av rätten till sjukpenning efter dag 180 i rehabiliteringskedjan ska i fråga om sjukersättning även beaktas sådant ”annat lämpligt arbete som är tillgängligt” för honom eller henne. Detta innebär, liksom vid bedömningen av rätten till sjukpenning, att en försäkrad som har ett lämpligt arbete ska få sin arbetsförmåga prövad mot detta arbete, även om det aktuella arbetet inte är normalt förekommande på arbetsmarknaden. Vid bedömningen av om ett arbete är tillgängligt för den försäkrade ska beaktas dels omständigheten att den försäkrade redan har ett arbete, dels om det finns ett konkret erbjudande om ett lämpligt arbete antingen hos arbetsgivaren eller hos en annan arbetsgivare. En situation där arbete kan anses vara tillgängligt kan uppstå exempelvis om en försäkrad har erbjudits en anställning inom Samhall. Jfr prop. 1996/97:28 s. 16 och 18 och prop. 2007/08:136 s. 67f. och s. 101.

I det andra stycket anges att med förvärvsarbeten som den försäkrade har erfarenhet av avses sådana arbeten som den försäkrade har haft under en tidsperiod på femton år före den månad för vilken han eller hon ansöker om sjukersättning, före ett beviljande enligt 36 kap. 25 § eller före en om-

• Sida 24
•  Original

Prop. 2021/22:220 prövning av rätten till sjukersättning enligt 36 kap. 19 §. Med förvärvs-

10 b § Den som har uppnått den ålder då det återstår som mest fem år till den

11 § Bedömningen enligt 10 och 10 a §§ ska göras

– efter samma grunder oavsett på vilket sätt prestationsförmågan är nedsatt, och – i förhållande till ett heltidsarbete. Med inkomst av arbete likställs i skälig omfattning värdet av arbete med skötsel av hemmet.

• Sida 25
•  Original

I paragrafen finns ytterligare bestämmelser om vad som ska beaktas vid Prop. 2021/22:220 bedömningen av arbetsförmågans nedsättning.

Ändringen består i att en hänvisning till den nya 10 a § införs. Det som redan gäller vid bedömningen av arbetsförmågans nedsättning enligt 10 § ska gälla även när bedömningen av arbetsförmågans nedsättning görs enligt 10 a §.

Övervägandena finns i avsnitt 5.1.

36 kap. 19 § Om arbetsförmågan förbättras för en försäkrad som får sjukersättning, ska

rätten till förmånen omprövas.

Ikraftträdande- och övergångsbestämmelser

1. Denna lag träder i kraft den 1 september 2022.

2. Äldre bestämmelser gäller fortfarande i fråga om sjukersättning som avser tid före ikraftträdandet.

• Sida 26
•  Original

Prop. 2021/22:220 I första punkten anges att lagen träder i kraft den 1 september 2022. Änd-

ringarna ska gälla för prövning av rätten till sjukersättning som avser tid från och med ikraftträdandet.

I andra punkten anges att äldre bestämmelser fortfarande gäller för sjukersättning som avser tid före ikraftträdandet. Det innebär att när en ansökan prövas som avser tid såväl före som efter ikraftträdandet ska frågan om ersättning som avser tid före ikraftträdandet prövas enligt äldre bestämmelser och frågan om ersättning avseende tid fr.o.m. ikraftträdandet enligt de nya och ändrade bestämmelserna. Det innebär att i ärenden som avser omprövning av rätten till sjukersättning som Försäkringskassan fattar före ikraftträdandet tillämpas äldre bestämmelser.

Överväganden finns i avsnitt 6.

• Sida 27
•  Original

Sammanfattning av betänkandet En

Sammanfattning av promemorian Stärkt