SOU 1957:43

Indragning av oförtjänt jordvärdestegring

Till Herr Statsrådet och Chefen för Kungl. Justitiedepartementet

Genom beslut den 22 oktober 1954 bemyndigade Kungl. Maj:t chefen för justitiedepartementet att tillkalla högst nio utredningsmän jämte sekre- terare för att verkställa utredning av frågan om indragning till det all- männa av oförtjänt jordvärdestegring. Med stöd av detta bemyndigande tillkallades den 5 november samma år såsom sakkunniga häradshövdingen Einar Anderberg, tillika ordförande, docenten Erik Anners, ledamoten av riksdagens andra kammare, överingenjören Gustav Boija, borgarrådet Joakim Garpe, ledamoten av riksdagens första kammare, studiesekrete- raren Eric Holmqvist, förste byråingenjören Hans Lantz samt ledamoten av riksdagens första kammare, andre vice talmannen, hemmansägaren Gunnar Lodenius. Till sekreterare åt de sakkunniga förordnades samtidigt hovrättsassessorn Bengt Hjern.

Sedan Hjern den 26 april 1956 förordnats till byråchef för lagärenden i justitiedepartementet förordnades hovrättsassessorn Bengt-Erik Åhberg att från och med den 10 maj samma år fullgöra huvuddelen av sekreterare- göromålen.

Att på kallelse av ordföranden såsom experter deltaga i överläggningar med de sakkunniga förordnades den 9 februari 1955 advokaten Sten ston Ankarcrona, godsägaren Otto Berch, ombudsmannen Leonard Fredricsson, arkitekten Gunnar Lindman, utredningschefen Anders Nordberg, fastighets- direktören Frans Persson, borgmästaren Erik Ringenson, distriktslantmäta- ren Karl Erik Sandström, professorn Ingvar Svennilson, t. f. stadsjuristen Erik Gustaf Westman samt bankjuristen Axel Åström. Sedan Svennilson entledigats från sagda uppdrag utsågs den 14 juni 1955 till expert i hans ställe professorn Carsten Welinder.

Utredningen, vilken antagit benämningen markvärdeutredningen, har efter remiss avgivit yttrande över hyresregleringskommitténs den 27 sep— tember 1955 avgivna betänkande angående hyresregleringens avveckling m. m. (SOU 1955: 35).

Sedan det utredningen lämnade uppdraget numera slutförts får uttred- ningen härmed vördsamt överlämna betänkande angående indragningg av oförtjänt jordvärdestegring. Betänkandet innehåller tre olika förslag. Vid ställningstagande såväl till frågan i vilken omfattning indragning aw de olika kategorierna av jordvärdestegring bör ske som till frågan vilka tek— niska metoder, som böra komma till användning, ha inom utrednimgen skilda meningar yppats utan att någon mening vunnit anslutning ifrån flertalet av utredningens ledamöter. Vid detta förhållande har utrednimgen beslutat redovisa de olika ståndpunkter, som varit företrädda inonn ut- redningen, i form av särskilda förslag. I betänkandet återgives sålulnda först det förslag varom herrar Anderberg och Lantz enats, förslag 1. ]Där- efter avgiva herrar Garpe och Holmqvist sitt förslag, förslag 11. Slutlligen framföra herrar Anners, Boija och Lodenius i förslag 111 sin gemensannma uppfattning.

Vid betänkandet äro såsom bilagor fogade en redogörelse för av host-.ads- styrelsen verkställda undersökningar om vissa tomtpriser, en promem10ria med redogörelse för en av statistiska centralbyråns utredningsinstitutc för utredningens räkning utförd statistisk undersökning rörande. fastiglilets- värden samt redogörelse för en av utredningen företagen enquéte. Slutliigen återgives ett protokoll från sammanträde med utredningen i Grangärde den 26 och 27 juni 1957.

Stockholm den 25 oktober 1957.

Einar Anderberg

Erik Anners Gustav Boija Joakim Garpe Eric Holmquist Hans Lantz Gunnar Lodenius

[Bengt Hjern Bengt—Erik Åhbel'g

FÖRSLAG I

Förslag till

Lag

om värdestegringshypotek

Härigenom förordnas som följer:

1 5.

Värdestegring å fast egendom må i den ordning, på de villkor och i den omfattning denna lag angiver indragas till staten och den kommun, där egendomen ligger.

För sådant ändamål må stiftas hypotek inom den del av fastighetsvärdet, som uppkommit genom värdestegringen. Sådant hypotek benämnes värde- stegringshypofek.

Ej må värdestegringshypotek tagas i fastighet, som icke har annat värde än jordbruks- eller skogsvärde och som ej heller inom de närmaste tio åren kan väntas bliva använd för annat ändamål än jordbruk eller skogsbruk.

2 &.

Värdestegringshypotek må sökas av staten eller kommunen. För statens räkning göres hypoteksansökan av myndighet, som Konungen bestämmer. Utan särskilt bemyndigande vare dock länsstyrelsen behörig att söka värdestegringshypotek.

För kommun sökes värdestegringshypotek av kommunens styrelse. Full- mäktige må dock, där så finnes påkallat, i stället förordna viss kommunal nämnd att göra sådan ansökan.

35.

Värdestegringshypotek sökes hos inskrivningsdomaren i den domsaga eller stad, där fastigheten är belägen.

4 &.

Finner inskrivningsdomaren, att ansökan avser område av en fastighet, och skall området ej enligt fastställd tomtindelning utgöra hel tomt, skall ansökningen avvisas. Lag samma vare, om fastigheten är i allmän ägo eller om den besväras av tomträtt, för vilken inskrivning är beviljad eller sökt.

10 5 &.

Föreligger ej sådant fall, varom i 4 5 är sagt, och möter eljest ej himder för ansökningens upptagande, låte inskrivningsdomaren i fastighetsbmken införa anteckning om ansökningen med angivande av den inskrivningsdag varå den upptagits.

6 5.

Senast tre månader efter anteckning, varom i 5 5 sagts, må hos exlpro- priationsdomstolen påkallas värdering av fastigheten för bestämmande av det värde fastigheten haft å dagen för anteckningen (ingångsvärdef).

Finner expropriationsdomstolen, att fastigheten icke har annat väirde än jordbruks- eller skogsvärde och ej heller inom de närmaste tio åren "kan väntas bliva använd för annat ändamål än jordbruk eller skogsbruk, s*.kall ansökan om värdering avvisas; och läte inskrivningsdomaren, sedan nned- delande härom inkommit från expropriationsdomstolen, anteckna förihål- landet i fastighetsboken. '

Sedan ingångsvärdet blivit fastställt genom dom som vunnit laga kraft, föranstalte expropriationsdomstolen om att i fastighetsboken göres antceck- ning om värdet.

7 5.

När begäran därom framställts, skall expropriationsdomstolen så smart ske kan företaga ny värdering av fastigheten för bestämmande av fastig- hetens värde vid den tiden (utgångsvärdet).

Har begäran om värdering, varom i första stycket är sagt, ej blivit fram- ställd inom fem år från hypoteksansökningen, skall denna vara förfallen.

8 5.

Av den värdestegring, som motsvarar skillnaden mellan utgångs- och ingångsvärdet, äger fastighetsägaren tillgodoräkna sig vad han själv fram- kallat genom nyttig anläggning eller förbättring. Ej må dock högre belopp sålunda tillgodoräknas fastighetsägaren än som motsvarar nedlagd kost- nad, där ej genom särskild utredning ådagalagts, att den framkallade värde- stegringen varit större än kostnaden.

Föranleder fastighetsägarens rätt med avseende å mineralfyndighet eller annan sådan naturtillgång ökning i fastighetsvärdet, skall sådan värde-

ökning komma fastighetsägaren tillgodo. Inträffar försämring i penningvärdet, må ock fastighetsägaren tillgodo- räkna sig vad av därigenom uppkommen värdestegring belöper på den hypoteksfria delen av fastighetsvärdet.

9 %. Begär fastighetsägaren i samband med värdering enligt 7 5 att bliva till- godoräknad värdestegring, skall vid expropriationsdomstolen förebringas utredning angående de förhållanden varå anspråket grundar sig.

Expropriationsdomstolen fastställe på grundval av utredningen i målet gränsen för det hypoteksfria värdet (hypoteksgränsen).

10 5.

Har fastigheten efter ingångsvärdets fastställande blivit delad, åligger det expropriationsdomstolen att för envar av de nya fastigheterna angiva hypoteksgränsen och utgångsvärdet. Hypoteksgränsen skall därvid fast— ställas mcd utgångspunkt från värdeförhållandet mellan fastigheterna vid tiden för hypoteksansökningen.

11 5.

Sedan expropriationsdomstolens dom vunnit laga kraft, skall hypoteks- ansökningen inom en månad däl efter fullföljas hos inskrivningsdomaren vid äventyr att den eljest förfallei. Om värderingens resultat göre inskriv- ningsdomaren anteckning i fastighetsboken.

Visas inför insklnnlngsdomal en att ansökningen förfallit eller att den ej kommer att fullföljas, skall förhållandet antecknas i fastighetsboken.

12 5.

Har ärendet fullföljts i laga ordning, utfärde inskrivningsdomaren två hypoteksbrev, det ena till staten och det andra till kommunen. Vartdera hypoteksbrevet skall lyda på belopp motsvarande hälften av det värde som icke är hypoteksfritt. Hypoteksbrev skall angiva den ränta, som dårå skall gäldas, den jämkningsavgift, som må hava fastställts, ävensom den för- fallotid, som skall iakttagas vid räntebetalningen och jämkningsavgiftens erläggande. I hypoteksbrevet skall tillika angivas att det ej får överlåtas.

Av hypoteksbreven skall det ena tillhandahållas riksbanken och det andra kommunen. Hypoteksbreven skola sinsemellan gälla med lika för- månsrätt.

13 &.

Ränta å värdestegringshypotek utgår efter den procentsats som riksdagen fastställer.

Till utjämning av sådan värdeminskning, som kan uppkomma genom slitning eller bristande underhåll av byggnad, skall å hypoteket, efter expropriationsdomstolens bestämmande, i samma ordning som gäller för ränta elläggas en årlig jämkningsavgift, ej överstigande en procent av vad byggnadens uppförande kostat.

Är hypotekets belopp helt eller delvis fastställt på grundval av antagande, att fastigheten skulle kunna lämna ökad avkastning genom att användas på annat sätt än det förhandenvarande, njute fastighetsägaren i motsva- rande mån befrielse från erläggande av ränta och jämkningsavgift, intill dess den nya användningen börjar. Befrielse, varom nu är sagt, skall dock

upphöra, när fastigheten överlåtes eller den tidpunkt är inne, då den nya användningen skäligen bör vidtaga. Uppkommer tvist om tidpunkten för betalningsskyldighetens inträde, skilje expropriationsdomstolen mellan parterna.

14 &.

Värdestegringshypotek må ej stiftas i flera fastigheter gemensamt. Dielas fastighet, vari Värdestegringshypotek är beviljat, gälle hypoteket i emvar av de nya fastigheterna efter värdeförhållandet mellan dem vid tiden för utgångsvärderingen; och åligge det förrättningsmannen att hos expropria- tionsdomstolen påkalla uppdelning av hypoteket.

Skola fastigheter sammanläggas och är någon av dem belastad med väarde- stegringshypotek, skall i sammanläggningsärendet upprättas förslag till förmånsordning med angivande av den nybildade fastighetens hypoteks- gräns. Ägodelningsdomaren må, där så finnes erforderligt för förmånsord- ningens genomförande, anlita expropriationsdomstolen för värdering; av fastighet som ingår i sammanläggningen.

Vad i denna paragraf sagts för det fall att fastighet delas eller samnnan— lägges med annan fastighet äge ock tillämpning om del av fastighet av- styckas för sammanläggning.

15 &.

Värdestegringshypotek skall gälla oförändrat under vissa tidsperiorder, med rätt för såväl fastighetsägaren som hypotekshavaren att under näst sista året av perioden påkalla omprövning. Påkallas ej omprövning, skall hypoteket vara oförändrat under nästa tidsperiod. Där ej annorledes över- enskommes utgör varje period tio år.

Såframt fastighetsägaren visar att han efter hypotekets fastställande blivit enligt 8 & berättigad att tillgodoräkna sig värdestegring, äge han dock när som helst påkalla därav föranledd jämkning med avseende å hypoteks- gränsen och utgångsvärdet.

Där på grund av väsentligt ändrade förhållanden den med värdesteg- ringshypotek följande betalningsförpliktelsen icke längre motsvarar rätt- visa och billighet, må fastighetsägaren utan hinder av vad i första stycket är stadgat påkalla omprövning.

16 &.

Vill fastighetsägaren eller hypotekshavaren påkalla omprövning som i 15 & sägs, skall han, om ej överenskommelse träffas, väcka talan därom vid expropriationsdomstolen. Med avseende å omprövningen skola bestäm- melserna i 7 10 åå äga motsvarande tillämpning.

Efter det målet avgjorts genom lagakraftvunnen dom, må hypoteksbre- ven hOS inskrivningsdomaren utbytas mot nya hypoteksbrev av det innehåll som motsvarar omprövningens resultat.

17 &.

Hypotekshavaren äge allenast i den ordning varom i 20 & stadgas utkräva värdestegringshypotekets kapitalbelopp.

Från fastighetsägarens sida må hypoteket bringas att upphöra genom de båda hypoteksbrevens infriande.

Sökes efter infriandet nytt hypotek, må ingångsvärdet ej bestämmas lägre än till det tidigare gällande utgångsvärdet. Ej heller må i sådant fall in- gångsvärdet sättas högre än till nämnda utgångsvärde, utan så är att in- friandet av hypoteksbreven skett inom ett år från deras utfärdande eller det nya hypoteket sökes senare än två år från infriandet.

18 5. Visar fastighetsägaren inför inskrivningsdomaren att hypoteksbreven in- friats, göre inskrivningsdomaren i fastighetsboken anteckning om dagen då infriandet skett och anmärke tillika att breven ej längre medföra hypo- teksrätt.

19 5.

Finnes i samma fastighet Värdestegringshypotek samt inteckning för nyttjanderätt, återköpsrätt, rätt till avkomst eller annan förmån, rätt till servitut eller till elektrisk kraft, äge sådan rätt företräde framför värde- stegringshypoteket, såframt icke detta har företräde framför inteckning för fordran, vilken sökts tidigare än inteckningen för den särskilda rätten.

20 &.

Värdestegringshypotek medför rätt att vid utsökning ur fastigheten ut- bekomma hypotekets belopp med ränta och jämkningsavgift, dock endast i den mån köpeskillingen med vad därtill lagts överstiger hypoteksgränsen. Finnes efter täckning av hypoteket med ränta och jämkningsavgift ett över- skott, skall detta lika delas mellan staten och kommunen.

Sker exekutiv försäljning efter det Värdestegringshypotek sökts men ännu icke beviljats, skall vad av fördelningssumman överstiger ingångsvärdet med tillägg av vad fastighetsägaren enligt 8 5 äger tillgodoräkna sig tillfalla staten och kommunen till lika fördelning.

När medel eljest av myndighet fördelas mellan rättsägare i fastigheten, berättigar värdestegringshypoteket till utdelning i den omfattning, som motsvarar hypotekets storlek i förhållande till fastighetens värde; dock skall värdestegringshypoteket ej medföra rätt till betalning ur ersättning, som utgår på grund av brandförsäkringsavtal.

21 &. Där exekutiv försäljning sker på ansökan av den som innehar värdesteg- ringshypotek, skola kostnaderna för förfarandet upptagas först i borgenärs-

förteckningen och lägsta budet så bestämmas, att det överstiger hypmteks- gränsen.

Är fastigheten avträdd till konkurs och har exekutiv försäljning begärts av borgenärerna utan att annan rättsägare äskat, att försäljningen skalll ske till gäldande av hans fordran, skall försäljningen ske till gäldande av värde- stegringshypoteket.

22 5.

Har Värdestegringshypotek efter exekutiv försäljning kontant gulditts ur köpeskillingen, skall vad i 17 5 tredje stycket stadgas äga motsvar'ande tillämpning.

Där Värdestegringshypotek eljest genom exekutiv försäljning blivit utan verkan, skall köpeskillingens belopp gälla såsom ingångsvärde för nytt hypotek, såframt sådant sökes inom två år från försäljningen.

23 5.

Angående förfarandet vid expropriationsdomstolen och grunderna för värderingen därstädes gälle vad om expropriation i allmänhet är stadgat i den mån det är tillämpligt.

Vad i 67 5 lagen den 12 maj 1917 om expropriation stadgas om skyldig- het för den exproprierande att ersätta motparten hans rättegångskositnad, skall dock äga motsvarande tillämpning allenast när talan föres om fast- ställande av ingångsvärde eller om fastställande första gången av utgångs- värde eller av förhöjning därav.

I domen skola rättegångskostnaderna uppskattas särskilt för varje part, oavsett om de skola ersättas eller icke.

24 5. Staten och kommunen skola sinsemellan taga del i kostnaderna vid expropriationsdomstolen efter den grund som med hänsyn till omständig- heterna prövas skälig. I händelse av tvist avgöre expropriationsdomstolen.

25 &.

Beträffande Värdestegringshypotek och hypoteksbrev gälle vad som fin- nes stadgat om inteckning och intecknat skuldebrev i den mån det är för- enligt med innehållet i denna lag.

Gör fastighetsägaren avbetalning å hypoteksbrev, äger han vid exekutiv försäljning njuta rätt till hypoteket med företräde framför hypotekshava— ren. Motsvarande skall ock gälla där fastighetsägaren helt infriar ettdera av de utfärdade hypoteksbreven.

Bestämmelserna i 15, 21 och 22 55, 25 5 första stycket, 26, 27, 31 och 59 åå förordningen den 16 juni 1875 angående inteckning i fast egendom gälle ej för Värdestegringshypotek.

26 &. Närmare bestämmelser rörande tillämpningen av denna lag meddelas av Konungen.

Denna lag träder i kraft den 1 januari 1959. Har vid denna lags ikraftträdande fastighet haft ett värde, som berott på antagande att fastigheten skulle få annan användning än tidigare, skall vid ingångsvärdering enligt denna lag tagas skälig hänsyn till nämnda värde.

F ö r s l a g till L a g angående tillägg till 17 kap. handelsbalken

Härigenom förordnas, att i 17 kap. handelsbalken skall införas en ny paragraf, betecknad 13 a 5, av följande lydelse.

13 a 5.

Finnes Värdestegringshypotek i gäldenärs fasta egendom, må förmånsrätt, varom förut i detta kapitel är sagt, icke göras gällande i den del av egen— domens värde, som överskjuter hypoteksgränsen, utan skall i stället nämnda del av värdet tillkomma hypotekshavaren.

Denna lag träder i kraft den 1 januari 1959.

Förslag till

L 3 g angående ändring i 9 och 11 kap. vattenlagen

Härigenom förordnas, dels att i 9 kap. vattenlagen skall införas en ny paragraf, betecknad 12 a 5, av nedan angiven lydelse, dels ock att 11 kap. 43 å vattenlagen skall erhålla ändrad lydelse på sätt nedan angives.

9 kap. 12 a &.

Där strömfall jämlikt 1 kap. 14 å avstås från fastighet vari värdestegrings- hypotek blivit sökt, skall ersättningen motsvara det hypoteksfria värde, som bestämmes för den fastighet vilken omfattar fallsträckan.

Bör ersättning utgå medelst kraftöverföring, ankomme på vattendomsto- len att verkställa den omräkning som erfordras.

Det åligger expropriationsdomstolen att fastställa hypoteksgränsen, så snart mål om bestämmande av ersättning för strömfallet i laga ordning an— hängiggjorts vid vattendomstolen.

11 kap. 43 5.

I mål om fastställande av ersättning för strömfall, som jämlikt 1 kap. 14 5 skall avslås från fastighet besvärad av Värdestegringshypotek, åligger det vattenrättsdomaren att så snart ske kan hos expropriationsdomstolen på- kalla bestämning av hypoteksgränsen.

Vattenrättsdomaren eller —— — hos vattenrättsdomaren.

Denna lag träder i kraft den 1 januari 1959.

Förslag till

Lag

angående ändring i lagen den 12 maj 1917 (nr 189) om expropriation

Härigenom förordnas, dels att 1, 7, 14, 15, 17, 28 och 67 55 lagen den 12 maj 1917 om expropriation skola erhålla ändrad lydelse på sätt nedan angives, dels ock att i lagen skola införas två nya paragrafer, betecknade 16 a och 16 b 55, av nedan angiven lydelse.

1 5.

Fastighet, som tillhör annan än kronan, må tagas i anspråk genom ex- propriation, om Konungen prövar det nödigt:

1. för befästning — _ — ofullständigt jordbruk;

16. för att säkerställa att mark på skäliga villkor är tillgänglig för tätbe— byggelse och därmed sammanhängande anordningar eller för att eljest i kommuns ägo överföra mark för upplåtelse med tomträtt, när sådant främ- jar lämplig bebyggelse eller eljest är ändamålsenligt med hänsyn till före- liggande allmänna intressen; eller

17. för att — — —— är sagt.

7 5.

För fastighet, som exproprieras, skall erläggas löseskilling motsvarande fastighetens värde med hänsyn särskilt till ortens pris och fastighetens av- kastning. Har Värdestegringshypotek blivit sökt i fastigheten, skall dock löseskillingen bestämmas lika med fastighetens hypoteksfria värde.

Exproprieras en del av en fastighet och lider återstoden skada eller in- trång genom expropriationen eller den exproprierade delens användande, skall ersättning därför gäldas. Uppkommer eljest genom expropriationen skada för ägaren, skall ock sådan skada ersättas.

Är den — _ —— kan meddelas.

14 5.

Första domstol i expropriationsmål är expropriationsdomstol, en för varje domsaga eller stad med rådhusrätt.

Expropriationsdomstol i stad med rådhusrätt må vara delad i avdelningar.

15 5. Expropriationsdomstol består av ordförande och fyra ledamöter. Ord- förande är ägodelningsdomaren i orten, såframt icke expropriationsdom-

stolen är delad i avdelningar, i vilket fall hovrätten förordnar ordförande. Av ledamöterna skola två vara expropriationstekniker och två expropria- tionsnämndemän. I mål av mindre betydelse är expropriationsdomstol dom- för med, förutom ordförande och expropriationsnämndemän, endast en expropriationstekniker.

Vid måls — _ — ordföranden ensam.

' 16 a &.

Expropriationsnämndeman, som bör vara erfaren i fråga om fastighets— förhållanden, skall vara valbar till nämndemansbefattning vid underrätt inom expropriationsdomstolens domkrets samt ej hava uppnått sextiofem års ålder; dock må den, som uppnått nämnda ålder, tjänstgöra i mål, var- med han förut som expropriationsnämndeman tagit befattning.

16 b &.

Expropriationsnämndemän utses till det antal Konungen bestämmer för tid och på sätt som för utseende av vattenrättsnämndemän finnes stadgat. Val bör, där så utan avsevärd olägenhet kan ske, äga rum vid samma tillfälle som då val av vattenrättsnämndeman förrättas. Om valets utgång skall så snart ske kan underrättelse lämnas expropriationsdomstolens ordförande.

Har expropriationsnämndeman upphört att vara valbar eller hos ex- propriationsdomstolens ordförande lagligen avsagt sig uppdraget, skall nytt val äga rum.

Vad i rättegångsbalken är stadgat om skyldighet att åtaga sig uppdrag som nämndeman och att kvarstå i uppdraget så ock att efter avgång fort- farande tjänstgöra äge motsvarande tillämpning beträffande uppdrag som expropriationsnämndeman.

17 5.

Till tjänstgöring i expropriationsdomstol kallar ordföranden den eller de expropriationstekniker, som han med hänsyn till erforderlig sakkunskap och övriga förhållanden finner lämpligast.

Av de till expropriationsnämndemän valda kallas av expropriationsdom- stolens ordförande för varje mål två att tjänstgöra i domstolen.

28 &. Domstolen äge, där så finnes lämpligt, uppdraga åt expropriationstekni- kerna eller en av dem att med eller utan biträde av expropriationsnämnde- männen eller en av dem verkställa undersökning å stället. I enklare fall må sådant uppdrag kunna lämnas åt expropriationsnämndemännen eller en av dem.

Om tiden — _ — av nöden.

67 5. Den exproprierande vare pliktig att, i den mån ej annat föranledes av vad i 18 kap. 6 och 8 åå rättegångsbalken stadgas, ersätta motparten hans kost- nader å expropriationsmålet i första instans, vid expropriationsersättningens fördelning och eljest i anledning av expropriationen. Vad sålunda stadgas skall, om kronan fullföljer talan, äga tillämpning jämväl å sådana kostna— der i högre rätt som åsamkas motparten genom kronans fullföljda talan.

Denna lag träder i kraft den 1 januari 1959. Innan expropriationsnämndemän första gången utses har expropria— tionsdomstolens.ordförande att vid behov till tjänstgöring såsom expropria- tionsnämndeman inkalla någon, som är valbar till expropriationsnämnde— man inom domkretsen.

Förslag till

L a g angående ändring i byggnadslagen den 30 juni 1947 (nr 385)

Härigenom förordnas, dels att 38, 44, 106 156 och 165 55 byg gnadslagen den 30 juni 1947 skola erhålla ändrad lydelse på sätt nedan angives, dels ock att 56—73, 89 och 155 55 samt överskrifterna framför envar av 56, 67 och 70 55 samma lag skola utgå.

38 &.

Nybyggnad må — — — rättsligen bestående.

Ej heller må nybyggnad ske, innan skyldighet att anordna utfartsväg och avlopp från tomten som enligt denna lag åligger ägaren blivit fullgjord eller nöjaktig säkerhet blivit ställd.

När synnerliga —— —— första stycket.

44 5.

Finnes tätbebyggt område med hänsyn till den allmänna samfärdseln eller kravet på ändamålsenlig bebyggelse vara i behov av genomgripande ombyggnad, och kan denna icke lämpligen ske annorledes än i ett samman- hang, må Konungen, sedan i anledning av ombyggnaden fråga väckts om antagande eller ändring av stadsplan för området, medgiva staden att lösa den mark inom området som erfordras för ombyggnaden.

106 5.

I fall som avses i 105 5 skall vad i 25—55, 74 och 75 55 är stadgat äga motsvarande tillämpning; och skall därvid vad som stadgats om stad och stadsfullmäktige i stället gälla kommunen och kommunalfullmäktige.

Har fråga —— — _ åtta år. Finnes vad _ prövas nödig.

156 5.

Går gräns mellan två städer i gatas längdriktning, skall i fråga om tid- punkten för inträdandet av skyldighet att upplåta gatan till allmänt be- gagnande så anses som om gatan vore belägen inom en och samma stad.

Kostnaden för gatan skall fördelas mellan städerna efter den nytta de hava av gatan.

165 5. Ingår i byggnadsplan som fastställts före denna lags ikraftträdande om- råde i en ägares hand, skall vad i 113 5 stadgas om upplåtande av mark äga motsvarande tillämpning.

Denna lag träder i kraft den 1 januari 1959. Är ansökan om inlösen enligt 44 å i dess tidigare lydelse gjord före den 1 januari 1959, skall äldre lag äga tillämpning.

Har gata eller gatudel framför tomt upplåtits eller lagligen skolat upp- låtas till allmänt begagnande före den 1 januari 1969, skall tomtägare vara skyldig att gälda ersättning för gatumark enligt förut gällande bestämmel— ser såvida staden icke annorlunda beslutar.

Bestämmelser om bidrag till gatubyggnadskostnad, vilka gälla den 1 ja- nuari 1959, må tillämpas efter sistnämnda dag beträffande gata eller gatu— del som upplåtits eller lagligen skolat upplåtas till allmänt begagnande före den 1 januari 1969; och skall vad nu sagts jämväl avse sådan bidragsskyl— dighet, som gäller av ålder eller på grund av föreskrifter meddelade före den 1 januari 1932.

Stadgandena i 70—73 åå samt 165 5 första stycket skola alltjämt äga tillämpning, där ansökan om marks avstående och iordningställande gjorts före den 1 januari 1969.

Förslag till

Lag

om ändrad lydelse av 22 5 1 mom. och 25 ä 1 mom. samt 36 och 47 55 kommu- nalskattelagen den 28 september 1928 (nr 370)

Härigenom förordnas, att 22 5 1 mom. och 25 5 1 mom. samt 36 och 47 55 kommunalskattelagen den 28 september 1928 skola erhålla ändrad lydelse på sätt nedan angives.

22 å.

1 mom. Från bruttointäkten av jordbruksfastighet må avdrag göras för omkostnader, såsom för:

allt, som — _— anställning å fastigheten;

arrende, som fastighetens brukare haft att därför utgöra, samt frälseränta eller annan avgäld. som skolat utgå av fastigheten;

ränta å lånat, i fastigheten nedlagt eller för dess drift använt kapital ävensom ränta å Värdestegringshypotek;

speciella skatter eller avgifter till det allmänna.

Har skog _— nämnda gottgörelse.

25 g.

1 mom. Från bruttointäkten av annan fastighet må, där ej annat föran- ledes av vad nedan i 3 mom. stadgas, avdrag göras för omkostnader, så— som för:

brandförsäkring, reparation —— —— höra till fastigheten;

ränta å lånat, i fastigheten nedlagt kapital ävensom ränta å värdesteg- ringshypotek samt tomträttsavgäld eller liknande avgäld.

36 5. Från bruttointäkten — — _— i förvärvskällan. Beträffande fast egendom, vari finnes Värdestegringshypotek, må avdrag göras för hypotekets belopp, såvitt detta icke ingått i den köpeskilling, som den skattskyldige erlagt för egendomen.

47 5. För fastighet, som året näst före taxeringsåret varit skattepliktig, beräk- nas garantibelopp till två och en halv procent av fastighetens taxeringsvärde förstnämnda är; dock att garantibelopp för fastighet, vari sökts värdesteg-

ringshypotek, ej må beräknas å högre värde än fastighetens hypoteksfria värde. Garantibeloppet upptages inom den kommun, där fastigheten är be- lägen, såsom skattepliktig inkomst för fastighetens ägare. Såsom ägare anses jämväl den, vilken innehar fastighet med fideikommissrätt eller eljest utan vederlag besitter fastighet på grund av testamentariskt förordnande. Vad som _ _ _ hänsyn härtill.

Denna lag träder i kraft den 1 januari 1959.

Förslag till

Förordning

angående ändrad lydelse av 4 5 förordningen den 26 juli 1947 (nr 577) om statlig förmögenhetsskatt

Härigenom förordnas, att 4 5 förordningen den 26 juli 1947 om statlig förmögenhetsskatt skall erhålla ändrad lydelse på sätt nedan angives.

4 5.

Värdesättning av tillgångar, som i 3 5 1 mom. omförmälas, skall ske med hänsyn till förhållandena vid beskattningsårets utgång och med iakt— tagande av här nedan meddelade bestämmelser.

Fastighet, frälseränta inbegripen, upptages till det taxeringsvärde, som vid nämnda tidpunkt var för densamma gällande. Var sådant värde då ej åsatt eller har under beskattningsåret omständighet inträffat, som kan under taxeringsperioden påkalla förändrad värdering, upptages fastigheten till det taxeringsvärde, som för taxeringsåret bliver densamma åsatt. Har Värdestegringshypotek blivit sökt i fastighet och överstiger taxeringsvärdet hypoteksgränsen, upptages fastigheten till sitt hypoteksfria värde.

Tomträtt eller — _ _ normala förhållanden.

Denna förordning träder i kraft den 1 januari 1959.

Förslag till

Förordning

angående ändrad lydelse av 22 5 förordningen den 6 juni 1941 (nr 416) om arvsskatt och gåvoskatt

Härigenom förordnas, att 22 ä 1 mom. förordningen den 6 juni 1941 om arvsskatt och gåvoskatt skall erhålla ändrad lydelse på sätt nedan angives samt att till nämnda paragraf skall fogas ett nytt moment, betecknat mom. 3, av nedan angiven lydelse.

22 5.

1 mom. Såsom värde å fast egendom vid tidpunkt som avses i 21 å skall, där ej annat följer av vad i 3 mom. stadgas, gälla näst föregående årets taxeringsvärde eller, för fall som omförmälas i 2 mom., särskilt till ledning för arvsskattens bestämmande åsatt värde.

2 mom. Har fast egendom _ _ _ icke föras.

3 mom. Fast egendom, vari Värdestegringshypotek blivit sökt, må vid arvs- skattens bestämmande icke beräknas till högre värde än som motsvarar egendomens hypoteksfria värde.

Denna förordning träder i kraft den 1 januari 1959.

Förslag till

Förordning

om ändrad lydelse av 10 5 1. förordningen den 19 november 1914 (nr 383) angående stämpelavgiften

Härigenom förordnas, att 10 Q 1. förordningen den 19 november 1914 an- gående stämpelavgiften skall erhålla ändrad lydelse på sätt nedan angives.

10 5.

1. Då stämpelavgift skall utgå efter värdet av fast egendom, må detta icke upptagas lägre än nästföregående årets taxeringsvärde, men skall, vad angår köp av fast egendom eller överlåtelse av kronohemman eller nybygge, beräknas efter den i penningar bestämda köpe- eller löseskillingen, så framt denna överstiger nämnda värde; dock att stämpelavgift för fast egendom, vari sökts Värdestegringshypotek, icke i något fall må utgå efter högre värde än egendomens hypoteksfria värde.

I fråga _ _ _ utfärdat taxeringsbevis. Finnes för _ _ _ domarens prövning.

Denna förordning träder i kraft den 1 januari 1959.

KAPITEL I

Inledning

Den som äger ett visst föremål _ detta må vara en lös sak eller en fastighet _ blir enligt gällande rättsordning automatiskt ägare även till så- dan tillväxt i värde, som föremålet av en eller annan anledning erhåller. Äganderättsbegreppet _ sådant detta ter sig i följd av rättsreglernas ge- staltning _ kan sägas principiellt förutsätta, att det ägda föremålet i dess helhet bildar objektet för äganderätten. Härav följer visserligen icke i och för sig, att ägaren har befogenhet att tillgodogöra sig all den nyttoeffekt, som skulle kunna avvinnas föremålet. Summan av de befogenheter, som till- komma ägaren och därmed utgöra hans egendom, kan vara mindre om- fattande än utövningen av totalt herravälde över föremålet. Från ägande- rättens objekt är begreppsligen att skilja äganderättens innehåll, d. v. 5. de olika befogenheter som ingå i äganderätten. Synnerligen vanligt är, att äga- ren själv upplåtit en eller flera av sina befogenheter till en annan person såsom nyttjanderättshavare, panthavare o. s. v. Men även oberoende av ägarens egna åtgöranden kan rättsordningen ha utstakat vissa gränser för äganderättens utövning. En på så sätt från äganderätten utbruten eller a priori utesluten dispositionsmöjlighet kan till innebörden vara sådan, att den endast berör en viss fysisk del av föremålet eller endast en viss andel i dess värde. Gällande rättsregler tillstädja emellertid icke full frihet att företaga en dylik uppdelning efter gottfinnande. För att få bindande verkan måste uppdelningen ske i enlighet med reglerna för de i lagen särskilt utformade rättstyperna, de 5. k. begränsade sakrätterna, i den mån det icke är fråga om en av lagen själv gjord begränsning av äganderättens inne- håll. Det kan konstateras att lagstiftningen icke hittills anvisat någon an- ordning, varigenom en värdetillväxt å det ägda föremålet hindras från att bliva omfattad av de i äganderätten ingående befogenheterna.

Det lagstiftningsuppdrag, som anförtrotts markvärdeutredningen, gäller emellertid en indragning till stat eller kommun av en viss närmare angiven del av en fastighets värdestegring. De utfärdade direktiven synas närmast giva vid handen att indragningen _ vilket för övrigt av praktiska skäl torde bli ofrånkomligt _ bör drabba själva fastigheten såsom sådan. Det är alltså icke meningen, att det ifrågakomna beloppet skall utkrävas allenast såsom en personlig fordran hos fastighetsägaren. I stället torde förutsätt- ningen vara den, att det allmänna skall kunna göra gällande ett sakrättsligt

anspråk och således kunna i en eller annan ordning söka betalning ur fas- tigheten i vems hand denna än må vara. Vid sådant förhållande kan den till- ämnade lagstiftningen naturligtvis icke undgå att påverka vad här ovan definierats såsom äganderättens innehåll. Det blir följaktligen en uppgift för utredningen att konstruera den anordning, varigenom värdetillväxten skall kunna utskiljas från äganderätten.

De i allmänhet förefintliga svårigheterna att ingripa med en reform inom ett centralt område av rättsordningen accentueras i förevarande fall ytter- ligare därigenom, att den tillämnade indragningen icke kan avse jordvärde- stegring överhuvudtaget utan endast en viss särskilt kännetecknad typ av sådan värdestegring. Att i praktiken företaga en dylik uppdelning möter självfallet betydande vanskligheter. Enligt direktiven åligger det emellertid markvärdeutredningen att verkställa en översyn av problemet om att av- skaffa eller till det allmänna indraga vad man kallar oförtjänt jordvärde- stegring eller, såsom det heter, sådan jordvärdestegring, som uppkommer utan att fastighetsägaren genom insats av vare sig kapital eller arbete själv framkallat eller ens bidragit till värdestegringen. Denna översyn bör enligt direktiven i första hand syfta till att klargöra i vilka fall en jordvärdesteg- ring överhuvudtaget bör betraktas såsom oförtjänt i den meningen, att det allmänna _ staten eller kommunen _ kan anses äga ett befogat anspråk på att framför den enskilda markägaren komma i åtnjutande av värdesteg— ringen eller del därav.

För såvitt attributet oförtjänt tages i den betydelse som nyss nämnts, kan det sägas vara av all erfarenhet bestyrkt, att en värdestegring av detta slag förekommer i verkligheten. Någon vill måhända bestrida, att ordvalet år det rätta eller lämpliga, när man betecknar den ifrågavarande företeel- sen såsom oförtjänt vårdestegring. Ordet oförtjänt verkar onekligen i sin klangfärg såsom ett ogillande omdöme, och uttrycket hade kanske bort undvikas, om det nu icke vore så, att det sedan länge varit vedertaget i detta sammanhang. I uttrycket ligger, att ett värde icke _ såsom Karl Marx på sin tid lärt _ nödvändigt måste vara en frukt av mänskligt arbete. Tanken ledes härmed in på frågan vad värde egentligen är. Med hänsyn till den betydelse, som värdebegreppet kan antagas ha för en utredning om oför— tjänt jordvärdestegring, skall i detta sammanhang framställas några syn- punkter på detta begrepp.

Såsom känt är användes ordet värde i såväl juridiskt som annat språk- bruk i flera betydelser. Detta ord är den gemensamma beteckningen för olika begrepp, vilka tjäna till att uttrycka nyttan av ett visst föremål i jäm- förelse med nyttan av andra föremål. Om alla dessa begrepp gäller, att de icke avse någon sådan egenskap som kan sägas vara av absolut karaktär. Värdet framkommer först genom en av människor företagen bedömning, och givet är att varje person i detta hänseende dömer olika allt efter sin individuella läggning och de omständigheter vari han befinner sig.

Värdebegreppen ha brukat indelas i subjektivt och objektivt värde. Det förra _ ofta benämnt bruksvärdet — uttrycker den betydelse, som en nyt- tighet har för en viss bestämd persons intressen. Det senare _ vilket även benämnes bytesvärdet _ uttrycker vad som i den allmänna omsättningen ut- gör det tillräckliga vederlaget för att nyttigheten skall kunna bytas mot an- nan nyttighet. Består vederlaget av penningar, säges ett pris föreligga. I begreppet pris ligger dock icke med nödvändighet, att priset skall exakt uttrycka det objektiva värdet. I det konkreta avtalet mellan två personer kan även det subjektiva värdet spela en roll, exempelvis så att köparen av personliga skäl är beredd att betala mera än det normala marknadspriset. Det subjektiva värdet kan vid förevarande utredning visserligen icke helt lämnas åsido. Då det emellertid enligt sakens natur framför allt är det oh- jektiva Värdet, som här spelar en roll, kommer ordet värde att begagnas i sin objektiva betydelse, såvitt ej annat särskilt angives.

Ett i siffror uttryckt värde eller pris kan framkomma antingen såsom följd av värdebildningen i en mer eller mindre fri marknad eller såsom re— sultat av en värdering genom särskilt organ av ena eller andra slaget. Då en värdering regelmässigt sker i ett visst bestämt syfte, från vissa angivna utgångspunkter och under tillämpning av vissa föreskrivna eller vedertagna normer, kan ett dylikt på konstgjord väg ernått värde _ t. ex. ett taxerings- värde — komma att betydligt avvika från det så att säga naturvuxna mark- nadsvärdet. Hur detta senare egentligen kommer till har sedan gammalt utgjort ett diskussionsämne i den nationalekonomiska litteraturen. Någon anledning att här ingå på de många teorier, som särskilt i äldre tid fram- kommit på detta område, lärer knappast föreligga. Såsom representativ, åt- minstone för en viss riktning inom nämnda vetenskap, må den s. k. gräns- nytteläran (marginalprincipen) i förbigående omnämnas. Denna utsäger att subjektiva värdet av en viss, av A tillhandahållen vara bestämmes efter yt- tersta gränsen av det behov, som B är villig att täcka genom att avstå från en honom tillhörig vara. Gränsnyttan motsvarar alltså det minst viktiga av de behov, som tillgodoses genom varans förvärvande, eller annorledes uttryckt det viktigaste av de behov som förbli otillfredsställda genom att förvärvet underlåtes. I den öppna marknaden, där byte sker mellan ett fler— tal kontrahenter på vardera sidan, blir gränsnyttan sedan indirekt avgö- rande för marknadspriset, d. v. 5. det objektiva värdet, nämligen på så sätt att varje särskild kontrahent rättar sitt utbud respektive sin efterfrågan efter gränsnyttan och därmed i sin mån deltager i bestämmandet av den för prisbildningen direkt avgörande jämvikten mellan samlat utbud och samlad efterfrågan.

Bakom det teoretiska gränsnyttebegreppet döljer sig givetvis ett flertal reella faktorer av vilka gränsnyttan och därmed värdet äro beroende. Är det fråga om en vara, som kan produceras i tillräcklig mängd, synes visserligen

Värdet huvudsakligen bestämmas av kostnaderna för varans framställning eller reproduktion (produktionskostnadsvärde) och sålunda ytterst vara en följd av det på varan nedlagda arbetet. I andra fall åter spela produktions- kostnaderna endast den rollen, att deras summa utgör en nedre gräns, under vilken värdet ej gärna kan mera varaktigt befinna sig. Det förelig- ger i dessa fall däremot ej något hinder mot att värdet i större eller mindre grad överstiger kostnadssumman. Såsom värdebildande faktorer framträda varans förmåga att tillgodose föreliggande behov samt behovstillfredsstäl- lelsens angelägenhetsgrad. Av största betydelse är slutligen varans relativa sällsynthet, den s. k. knappheten. Denna förklarar att vissa oumbärliga nyttigheter — t. ex. vatten — kunna helt sakna värde, medan rena lyx- föremål _ t. ex. ädelstenar _ kunna ha ett mycket högt värde. Härmed förklaras också den värdeförskjutning som kan äga rum, därest under sär- egna omständigheter en verklig brist uppstår på den oumbärliga nyttig— heten.

De olika värdebildande faktorer som nyss uppräknats skulle säkerligen icke kunna bedömas såsom likvärdiga, om det gällde att med utgångspunkt från något slag av etisk normering avgöra, i vilken utsträckning uppkomna värden borde åtnjuta rättsligt skydd. Ingen lärer vilja förneka att den, som genom eget arbete åt sig skapat ett visst värde, har ett från moralisk syn- punkt välgrundat anspråk på rättsskydd för sitt tillgodonjutande av vad han skapat. Beträffande ett värde, som uppkommit exempelvis genom ökad knapphet på varan, kunna däremot förhållandena te sig annorlunda. I den mån värdeinnehavet utgör resultatet av ett samhällsnyttigt sparande är det emellertid icke svårt att även här finna skäl för ett rättsskydd.

Vad här ovan utvecklats rörande värdebegreppet gäller för alla nyttigheter, vare sig de ha karaktär av lös eller fast egendom. Mot tanken på indragning av oförtjänt värdestegring har ibland anförts, att denna företeelse icke är begränsad till jorden utan kan uppenbara sig i fråga om många andra nyt— tigheter. Om oförtjänt jordvärdestegring skall indragas, anser man må- hända följdriktigheten kräva, att även andra vinster, som uppstå genom inträdande knapphet på en vara, borde omfattas av en indragning. Den som framställer en sådan invändning torde emellertid förbise, att jorden i myc- ket väsentliga hänseenden intager en särställning, som gör det oberättigat att likställa jordvärdestegring med annan värdestegring.

Konstaterandet av denna särställning förutsätter icke och innebär icke något förnekande av den privata jordäganderättens existensberättigande i vare sig moraliskt eller samhällsekonomiskt avseende. Agitatoriska satser, sådana som att alla människor av naturen ha en lika rätt till jorden på samma sätt som de ha en lika rätt att andas in luften, förtjäna knappast någon uppmärksamhet. Det är ju tydligt, att något sådant som äganderätt icke existerat i naturtillståndet utan framkommit genom samhällsutveck—

lingen, likaså att denna lett till en alltmer specialiserad arbetsfördelning, som gjort det fullt förklarligt och ändamålsenligt att somliga äga jord men andra icke.

Den särställning för jorden, som här åsyftas, ligger alltså på ett annat plan, och den kan sägas kännetecknad därav, att kraftspelet mellan olika värdebildande faktorer får en annan verkan för jorden än för nyttigheter i allmänhet. Om beträffande dessa utvecklingen i stort sett kännetecknas därav, att kvantiteten och därmed totalvärdet av vad som produceras under— går en ökning, samtidigt som värdet av varje särskild varuenhet sjunker, så gäller denna regel ingalunda i fråga om jorden. Denna kan undergå värde- stegring som icke motsvaras av någon kvantitativ ökning eller kvalitativ för— bättring. Olikheten kan förklaras med sådana enkla fakta som att jorden, från universell synpunkt sett, är oföränderlig till sin storlek, att den icke kan importeras eller överhuvudtaget flyttas, samt att den tillgång på jord, som inom visst land eller visst område skulle kunna få användning för ena eller andra ändamålet, icke eller endast i begränsad män kan ökas genom mänskliga åtgöranden.

Dessa särdrag äro desto mera betydelsefulla, som jorden ekonomiskt sett icke i främsta rummet är en produkt utan fastmera ett av de medel, vilka äro nödvändiga för att en produktion av de för människor behövliga nyttig- heterna skall kunna äga rum. När den nationalekonomiska litteraturen, så— som vanligen är fallet, i sina diskussioner rör sig med de tre produktions- faktorerna jord, arbete och kapital, får visserligen jorden stå såsom be— teckning för naturkrafterna överhuvudtaget. Oavsett detta språkbruk är emellertid jorden, även i ordets trängre bemärkelse, att betrakta såsom ett produktionsmedel. Att ett visst stycke jord, direkt eller indirekt, kan med— föra nytta såsom produktionsmedel utgör därför en av förutsättningarna för att jordstycket skall få något värde.

Såsom äldre än allt annat har jorden självfallet från början saknat bytes- värde. Under en tid av begynnande kulturutveckling har det utförda od— lingsarbetet gjort den därav berörda marken värdefull. Detta har kunnat ske utan att jorden såsom produktionsmedel — d. v. s. naturjorden eller rå- marken _ haft värde. Eftersom denna icke är en produkt av något arbete, blir värdebildningen å densamma beroende endast av produktiviteten, be- hovsstegringen och knappheten. Genom den fortgående folkökningen har emellertid behovet av sådana nyttigheter, vilka produceras genom arbete (och kapital) i förening med jord undergått en stegring. Det ökade behovet har kunnat tillgodoses antingen genom intensivare brukning _ d. v. s. ökad insats av arbete (och kapital) _ av den redan produktivt använda jorden eller genom exploatering av mera j_ord. Denna utveckling har till följd av jordens orörlighet kunnat här och var leda till knapphet på jord överhuvudtaget. Av största betydelse är emellertid den omständigheten, att den i anspråk tagna jorden varit av växlande produktivitet. Jordens av-

kastning i ena eller andra användningen har varit större eller mindre be- roende på jordbeskaffenheten och än mer på jordens belägenhet, dess rela— tion till befolkningsfördelningen på olika områden. När nu arbetet i den fria marknaden _ såsom man i anslutning till gränsnytteläran kan teore- tiskt påvisa _ betalas efter den s. k. gränsproduktiviteten (den sist anställ- de arbetarens produkttillskott), måste skillnaden i avkastningsförmåga mellan de särskilda jordegendomarna i allmänhet få till följd att, efter det arbetaren fått sin lön, kapitalägaren sin kapitalränta och företagaren eventuellt s. k. företagarvinst, jordägaren får ett överskott av växlande stor— lek. Detta överskott, som kan sägas motsvara jordens andel i produktions— resultatet, utgör jordränta i den bemärkelse som detta ord haft inom natio- nalekonomien, alltsedan engelsmannen David Ricardo i början av 1800- talet lade grunden för den bestående teorien i detta ämne.

Förekomsten av jordränta innebär tydligen att även själva naturjorden (jorden såsom produktionsmedel) tagit åt sig ett värde, och ett värde som icke bildats genom jordägarens egen arbetsinsats. Kapitaliseras jordräntan efter viss räntefot, erhålles därmed ett visst uttryck för värdet av natur- jorden. Detta torde icke i längden kunna vara lägre än jordräntans kapita— liserade belopp. Att jordvärdet ofta ställer sig högre än nämnda belopp föl- jer därav, att jordräntan icke nödvändigt förblir densamma som nu utan tvärtom, enligt erfarenhetens vittnesbörd, kommer att framdeles stiga. Det värde som skulle kunna beräknas genom kapitalisering av den framtida jordräntan är naturligtvis mer eller mindre osäkert. Ej sällan äro dock förhållandena sådana, att en diskontering av det förväntade framtidsvärdet i viss utsträckning kan äga rum. I nuvärdet ingår i så fall, förutom den ka- pitaliserade nuvarande jordräntan, ett på spekulationen uppbyggt s. k. förväntningsvärde.

Att jordräntan kommit att inbegripas i jordäganderätten beror naturligt- vis icke på något rationellt övervägande av frågan om en sådan anordning är rättvis eller lämplig. Jordäganderättens nuvarande gestaltning är resul— tatet av en historisk utveckling, som till största delen ligger bortom den tidpunkt, då kännedomen om jordräntefenomenet kunnat påverka lagstift- ningen. Det är emellertid klart, att när det nu gäller att indraga den oför- tjänta jordvärdestegringen, jordräntan ovillkorligen måste träda i förgrun- den såsom en huvudfaktor i problemet. J ordräntans ökning täcker visserli- gen icke allt, som enligt den lämnade definitionen skulle kunna tänkas rubricerat såsom oförtjänt jordvärdestegring. Av orsakerna till dylik värde- stegring äro åtskilliga så beskaffade, att de icke ha något samband med jordräntan. Men på sätt som närmare kommer att belysas i den katalog över värdestegringskategorierna, som enligt direktiven skall upprättas, framträder jordräntefenomenet mer eller mindre starkt inom flertalet av de typfall, som närmast måste komma i åtanke. Jordräntan intager alltså en viss nyckelställning, och lösningen av det förelagda problemet synes

väsentligen bli beroende av vilken ståndpunkt man intager till spörsmålet om jordräntans indragning.

Jordräntans skiljande från privatäganderätten har på sin tid tillmätts en utomordentlig betydelse, och man har häri rent av velat finna ett univer- salmedel för avskaffandet av fattigdomen och andra förekommande sam- hälleliga missförhållanden. Det är anledning att taga avstånd från dylika överdrivna skönmålningar. Särskilt är detta motiverat med hänsyn därtill, att förhållandena i närvarande tid så starkt skilja sig från dem, som voro rådande när agitationen för en jordräntereform började. Det privata inne- havet av jordräntan har dock icke kunnat hindra att tekniska och kultu- rella landvinningar medfört en ofantlig produktionsökning på nästan alla områden. Och det är likaså tydligt, att socialpolitiska önskemål kunnat tillgodoses efter andra metoder än indragning av jordräntan. I detta sam— manhang bör ej heller frånses, att jordens roll såsom produktionsfaktor under nuvarande utvecklingstendenser synes undergå en relativ försvag- ning. Modern produktion baseras i växande utsträckning på maskiner, bygg- nader och annat realkapital, och det är till följd härav icke att vänta att jordens värde skall stiga i samma proportion som nationalprodukten. Slut— ligen må erinras att jordräntan, trots att den inbegripes i äganderätten, likväl ej sällan i verkligheten tillgodogöres av annan än den som äger jorden. De socialpolitiska reformer, som i senare tid genomförts inom nytt- janderättens område, torde ha medfört, att vissa grupper av arrendatorer och hyresgäster haft fördel av den jordränta som kunnat föreligga. Tydligt är också att det allmänna i viss utsträckning till sig indrager jordränta ge- nom beskattning enligt de vanliga metoderna.

Men även med beaktande av vad nu anförts till reducering av överdrivna föreställningar om verkan av jordräntans indragning, måste dock den re— formfråga som här föreligger bedömas såsom en av de viktigare. I den föl- jande undersökningen skall närmare klarläggas vilka fördelar som därmed stå att vinna. Om dessa bestå däri, att skadlig prisbildning på jord mot- verkas och att det allmänna i växande grad erhåller inkomst av vad för närvarande oförtjänt tillfaller vissa enskilda, skulle reformens genomfö- rande kunna vara motiverat.

Såsom en oeftergivlig förutsättning för en reform bör emellertid gälla, att densamma icke kränker någon av de principer av vilka den enskildes rättssäkerhet är beroende. Av dem som krävt jordräntans indragning är det icke alla, som insett att det ekonomiska livet i samhället icke kan und- vara det stöd som rättsordningen förmedlar. Att åsidosätta denna ordning för att på så sätt lättare vinna de särskilda syftena med reformen vore en förkastlig metod, som tvivelsutan skulle medföra vida större skada än nytta. Vad nu gäller jordräntan hör lämpligen hållas i minnet, att vad som från ekonomisk synpunkt är jordränta ingalunda utan vidare kan från rätts- lig synpunkt rubriceras såsom en oförtjänt fördel. När någon för ett mer

eller mindre högt pris förvärvat äganderätt till jord på vilken jordränta faller, så har han visserligen fördelen av denna meravkastning. Men lika tydligt är att han icke fått denna fördel till skänks utan för densamma off- rat kapital, som regelmässigt härrört från arbete och sparande. Den jord— ränta, som sålunda utgör vederlag för kapital, kan tydligen icke från rätts- lig synpunkt bedömas principiellt annorlunda än själva kapitalet. En in— dragning till samhället av dylik jordränta utan full gottgörelse härför skulle komma i strid med grundsatsen om skydd för välförvärvade rättigheter och innebära en konfiskation av egendomen. Det måste uppenbarligen förut- sättas, att om något redan förefintligt värde skall indragas, detta sker en- dast under sådana villkor och i sådana former, som äro hävdvunna inom expropriationslagstiftningen. Av stor betydelse är också, att de värderingar, som måste ske när den avsedda lagen skall tillämpas, icke anordnas så, att den enskilde riskerar förmögenhetsförlust genom felaktig bedömning av värdestegringen.

Någon kränkning av vedertagna rättsgrundsatser innebär emellertid icke den omständigheten i och för sig, att en ändring göres i de rättsregler som äro bestämmande för jordäganderättens innehåll. Lagändringar av sådan innebörd ha förekommit talrikt under senare decennier, och de inskränk- ningar av jordägarens befogenheter, som därigenom skett på många områ- den, synas icke hindra, att ägandet av jord alltjämt är eftertraktat. Erfa— renheten giver dock vid handen, att en ifrågasatt begränsning av ägande- rätten lätt nog i den allmänna diskussionen förväxlas med ett åsidosättande av principen om skydd för välförvärvade rättigheter. Härtill bidrager icke minst den oklarhet, som vidlåder gängse föreställningar om äganderätts- institutets syften och dess ställning inom rättsordningen. De flesta torde visserligen numera inse, att äganderätten i likhet med andra rättsinstitut ingår i den av lagstiftningen bestämda ordningen och alltså icke har ka- raktär av en ovanom denna, i natur eller religion grundad princip. Efter allt vad som under sekler blivit sagt om äganderätten och dess helgd är det emellertid förståeligt, om äganderätten rent känslomässigt i det all- männa rättsmedvetandet fått en förankring, som är åtskilligt starkare än den som betingas av äganderättens i och för sig mycket stora värde såsom samhällelig institution. Det kan därför förutses att en indragning av oför-

tjänt värdestegring — även om en sådan reform begränsas till att avse enbart den framtida värdestegringen och i övrigt genomföres under behö- rigt hänsynstagande till allmänna rättsprinciper _ kommer att möta in-

vändningar av principiell karaktär, sammanhängande med gängse upp- fattningar om äganderätten. Lika tydligt är att en sådan reform, trots att den ingalunda åsyftar eller måste leda till en inskränkning av den enskilda företagsamheten, likväl kan komma att framställas såsom en mot nämnda verksamhet fientlig socialiseringsåtgärd.

Med hänsyn till vad nu anförts har det synts lämpligt och påkallat att i nästföljande kapitel lämna en historisk redogörelse för jordäganderättens utveckling genom tiderna. Härmed avses givetvis också att, i den mån så kan ske, bidraga till belysningen av olika spörsmål, som under utredningen blivit aktuella.

KAPITEL II

J ordäganderätten i rättshistorisk och ekonomisk-historisk belysning

Odalböndemas tid

Äganderätt till jord torde ha framträtt senare i samhällsutvecklingen än äganderätt till lös egendom. Det har funnits en tid då människor med vapen, redskap och husdjur levde samman utan att de kände något behov att sinsemellan fördela det landområde där de livnärde sig. Under denna no- madperiod, som även de skandinaviska folkstammarna passerat, kan jord— äganderätt i någon form knappast ha existerat. Människorna utnyttjade visserligen jorden såsom ett produktionsmedel. De idkade jakt och fiske efter eget skön och läto sina kreatur beta på de herrelösa vidderna. Måhända blev det efter hand så, att medlemmarna av en viss ätt eller en viss familj hade för vana att uppehålla sig i en viss trakt och att de med en" sådan hävd- vunnen ordning såsom argument ville förbehålla denna trakt för sig själva.

Jordäganderätt i verklig mening har emellertid icke kunnat utbildas förrän i anslutning till den kulturomvälvning som skedde i och med åker- brukets införande. Åkerbruket bör, även när det bedrives i den mest pri- mitiva formen av ett ambulerande svedjebruk, kunna framkalla såsom en rättsuppfattning, att den som sår skall få skörda vad han sått. Härifrån och till tanken, att odlaren äger den jord där han sår, är naturligtvis steget icke så långt.

Åkerbrukets begynnelse i forntiden vidtog under samhällsförhållanden och under tekniska betingelser, vilka i stort sett uteslöto möjligheten av en rent individuell pioniärverksamhet. Bosättningen och uppodlingen fram- skred, åtminstone i vår del av världen, genom ett kollektivt besittningsta- gande av jorden. Såsom följd därav blev den jordäganderätt som utbildades icke i första hand individuell utan kollektiv. Det genom uppodlingen fixe- rade jordområdet kom att med samäganderätt tillfalla dem, som gemensamt och med ättens samtycke företagit uppodlingen, vare sig dessa utgjorde en s. k. storfamilj eller ingingo i en sammanslutning av enkelfamiljer. Det ge- mensamma intresse, som grundlades genom bosättningen och jordens fort— satta brukande, var tillräckligt starkt för att kunna ersätta blodsbandet såsom sammanhållande kraft i organisationen. Ehuru de ursprungliga släktsamhällena härigenom efter hand omvandlades till territoriella sam- hällen, byalag, förblev blodsbandet likväl en faktor av största betydelse inom den jordrättsordning, som successivt framväxte och som kännetecknades av en utveckling i riktning mot individuellt nyttjande eller ägande. Från den

individuellt disponerade bostaden och hustomten vidgades den individuella sfären till att omfatta den närmast liggande odlade marken. Eftersom varje byaman hade viss kvotdel i det samfällda objektet, kunde mark tilläggas en- var i proportion till hans kvotdel.

Äganderättsinstitutets utveckling stod självfallet i närmaste samband med uppkomsten av organiserad statsmakt och med framstegen i andlig och materiell kultur. Dessa blevo under forntiden mycket olika inom olika delar av världen. Vid en tidpunkt, då våra förfäder ännu stodo kvar på ett primitivt stadium, hade vissa folk längre söderut nått fram till en mycket hög kulturell standard, som icke minst kommit till synes i deras rätts— system. Den omständigheten att den romerska rätten, först inemot 1 000 år efter imperiets undergång, fick sin stora betydelse såsom ett mönster för lagstiftning och rättstillämpning i nutidens stater, kan vara en anledning att här skildra utvecklingen först med vårt eget land i blickpunkten.

Tack vare landskapslagarna känner man numera rätt väl den jordrätts- ordning, som gällde när det forna småstatssystemet avvecklades och land— skapen allt mera underordnades en hela landet omfattande statsbildning. Landets uppodling hade ännu icke fortskridit särskilt långt. Mellan de spridda bosättningarna _ byarna _ utbredde sig ödemarker vilka, i den mån de icke dragits in under de lokala småstaternas anspråk på överhöghet eller företräde och fått karaktär av härads- eller landskapsallmänningar, med fog kunde uppfattas såsom res nullius d. v. s. herrelösa. Den i jydske lov införda regeln, att vad ingen man äger det äger kungen, synes icke ha någon uttrycklig motsvarighet i de svenska lagarna.

Men även inom själva byalagen var det endast en mindre del av jorden, som genom skifte brutits ut från det kollektivt ägda objektet, d. v. s. byall— männingen. Vad som brutits ut var huvudsakligen den jord som uppodlats och inhägnats. I denna åtnjöt varje byaman den andel, som genom arvfall eller köp blivit hans och vars storlek plågade få ett synligt uttryck ge— nom bredden på hans tomt vid bygatan. Det omedelbara objektet för den enskildes ägande var alltså kvotdelen i byn; vad denna skulle motsvara på marken var en helt sekundär fråga, som fick bestämmas genom skif- tesläggningen. Denna innebar att envar delägare erhöll en jordremsa (teg) inom varje särskilt odlingsområde (skifte) som tillhörde byn, varvid ordningsföljden mellan tegarna kunde bestämmas efter den ordning, vari tomterna placerats i byn (solskifte). Emellertid blevo ägorna med detta system i allmänhet så små och sammanträngda, att ett individuellt drivet jordbruk svårligen kunde tillämpas. Det förblev av praktiska skäl en nöd- vändighet, att byamännen _ de 5. k. odalbönderna _ utförde sitt jord- bruksarbete gemensamt.

Byalagets kollektiva jordäganderätt var knappast mindre omfattande till sitt innehåll än vad äganderätt är under nutida förhållanden. Beträffande den enskilda odalbondens rätt skulle ett motsvarande omdöme däremot inne—

bära en överdrift. Odalbonden hade visserligen ännu på landskapslagarnas tid i sin rättsutövning föga eller ingen känning av statliga ingrepp och påbud. Men i en annan riktning, nämligen i förhållande till släkten, var hans rätt så starkt begränsad, att man icke helt utan fog talat om släkten såsom den verkliga jordägaren. Såsom redan antytts kvarlevde ännu långt efter de ursprungliga släktsamhällenas upplösning de urgamla rättsåskåd- ningar och regler, vilka hade sin rot i ättebegreppet och vad därmed sam- manhänger. Lagarna upptogo arvsregler och andra bestämmelser, som hade till uppgift att bevara jorden inom släkten och underlätta dess över— gång till ny generation utan uppdelning. Av särskild betydelse var den s. k. bördsrätten, som innebar rätt för släkting att i fall av jordförsäljning inlösa jorden till dess värde. Jorden intog alltså i det allmänna medvetandet en ställning, som gjorde den vitt skild från en vanlig handelsvara.

Det system med allmännings- och odalrätt, för vilket nu redogjorts, har haft grundläggande betydelse för all senare utveckling på jordrättens om- råde. Dess förhärskande ställning vid tiden för landskapslagarnas tillkomst utesluter emellertid icke, att även äganderättsförhållanden av annan typ kunde förekomma. En ekonomisk överklass synes ha funnits här i landet redan under mycket avlägsna förhistoriska tidsskeden, och det kan anta- gas för visst, att det även i början av historisk tid funnos privata jord- ägare, vilkas egendomar föllo utom ramen för den reguljära byalagsindel— ningen. Om den ursprungliga kolonisationen av landet är känt, att den åtminstone i någon mån fortskred i form av s. k. enstaka bosättningar, och det är tänkbart, att sådana kunde bevaras odelade under de följande gene- rationsväxlingarna. Då vidare släktjordsreglerna icke helt uteslöto möjlig— heten för jordaköp, kunde naturligen också på denna väg enstaka personer lyckas slå under sig mera jord än vad som i allmänhet tillhörde en odal- bonde. En dylik storman kunde på så sätt komma att äga andelar i flera byalag eller måhända en eller flera hela byar. Man kan alltså föreställa sig att här och var mellan byarna fanns en större gård med ett mera samlat och avrundat ägovälde närmast gården och härutöver med jord inom kring— liggande byar. För brukandet av ett sådant större jordkomplex fanns, efter träldomens avskaffande, möjligheten att anskaffa arbetskraft genom att upplåta nyttjanderätt, s. k. landbolega. Stormannens jordäganderätt erbjöd tydligen, även om den allmänna lagen gällde för densamma, vida större ut— rymme för en fri disposition än vad fallet var med odalböndernas rätt. Den sociala åtskillnad som här framlyser blev av framträdande betydelse under de följande århundradena.

De regala och feodala idéernas tidsskede Den jordrättsliga utvecklingen under medeltiden och följande århundra- den betingades mindre av de produktionstekniska framstegen _ dessa voro i själva verket blygsamma _ än av förändringarna inom samhällsorganisa—

tionen och av den fortskridande klassdifferentieringen. De primära orsa— kerna till vad som skedde voro sannolikt flera. Av betydelse var centralisatio- nen av statsmakten och dennas ökade uppgifter, med resultat att ökade krav måste ställas på undersåtarna.

Medeltidens svenska konungar voro för täckandet av sina finansiella behov i främsta rummet hänvisade till avkastningen av de egendomar, som under benämningen Uppsala öd på sin tid övertagits från det hedniska präst- konungadömet i Uppsala och som sedan dess sannolikt ytterligare vuxit i antal och storlek. Det måste enligt sakens natur ha tett sig angeläget för statsmaktens företrädare att så mycket som möjligt öka kronans förmö— genhet genom att förvärva äganderätt (dominium) till jord Och naturtill- gångar. Förutsättningen härför _ den på makten grundade överhögheten över riksterritoriet (imperium) _ fanns för handen. Den enskilda ägande- rätten, som utformats såsom ett skydd för de med jordbruksnäringen sam— manhängande intreSSena, omfattade endast en mindre del av territoriet, och den samhällsklass _ bönderna _ som främst innehade den odlade jor- den, saknade i allmänhet förmåga att utnyttja äganderätten för annan näring än den av ålder bedrivna. Men inom territoriets gränser slumrade naturrikedomar _ i form av skogar, vatten och malmer _ om vilkas framtidsvärde ingen vid denna tid kunnat ha någon föreställning och för vilka gemene man knappast kunnat hysa något ekonomiskt intresse. Att nyttiggöra dessa naturtillgångar eller åtminstone reservera dem för fram- tida behov var en naturlig uppgift för en statsledning. Det hade givetvis kun- nat ske genom lagstiftning eller reglering i någon form med stöd av ter- ritorialhögheten. Men i det tidsskede varom här är fråga stod dennas inne- börd föga klar i det allmänna medvetandet. Det tedde sig naturligast och måhända även sakligt sett lämpligast, att indragningen av omförmälda till- gångar skedde med stöd av en proklamerad kunglig rättighet ( regalrätt), som innebar ett dominium för kronan. I den mån regalrätten, såsom delvis skedde, kolliderade med enskilda äganderättsanspråk, kom den att inne- bära en begränsning av den enskilda äganderättens innehåll eller ett hinder mot en eljest tänkbar utvidgning av ägarens befogenheter.

Regalrätterna blevo med tiden många, och deras betydelse för utveck- lingen i senare tid har varit skiftande. Stor ekonomisk verkan fick efter hand det 5. k. skogsregalet, som vid tiden för landslagens tillkomst synes ha omfattat en tredjedel i häradsallmänningarna i Götaland och Svealand. Det av Gustav Vasa i kungl. brev den 20 april 1542 gjorda principuttalandet, att sådana ägor, som obyggda ligga, höra Gud, Konungen och Sveriges krona till, kom senare att citeras såsom grundläggande för denna regalrätt, som ibland påståtts avse hela statsterritoriet med undantag av den odlade jor— den. Att skogsregalet av Karl XI betraktats såsom privaträttsligt kronodo- minium framgår av 1683 års skogsordning, vari det heter att »varandes ofel- bart Vår och Kronans rätta enskilda egendom allt vad av slika stora skogar

ligger obrukat och allt vad som icke med goda skäl kan fulltygas att höra någon gård, by, socken eller härad till.»

Ett icke minst ur jordrättslig synpunkt intressant studieföremäl erbjuder bergsregalet. Det är omtvistat, huruvida detta var ursprungligt i den me- ningen att kronan redan vid tiden för uppkomsten av verkligt bergsbruk var att anse såsom ägare till de ännu icke upptäckta malmstrecken. Att den i urgammal tid förekommande utvinningen av järn ur sjö- och myrmalm tydligen varit baserad på en alle mans rätt att begagna allmänning utesluter icke, att en annan åskådning kom att framträda, när malm skulle brytas ur berg och huvudsakligen på djupområdet under markytan. En dylik hante— ring förutsatte en ny teknik samt insikter och kapitalresurser, som vida överstego en enkel odalbondes kapacitet. De äldsta bergverken tillkommo också väsentligen genom statsmaktens ingripande och under medverkan av inflyttade tyska bergsmän. Då dessa kommo från ett land, där i skriven lag (Sachsenspiegel) fastslagits, att jordägarens rätt ej sträckte sig dju- pare än plogen gick, låg det nära till hands, att en liknande rättsuppfattning vunne insteg också här i landet. Väl synes kronans anspråk på malm- strecken ha mot slutet av medeltiden trängts tillbaka i samband med stor- männens ökade inflytande. I och med det nationella konungadömet fram— trädde emellertid regalrätten med full styrka. Sålunda uttalade Gustav Vasa i brev till bergsmännen i Noraskog den 27 mars 1551, att »alla malmberg i Sverige lyda till Sveriges krona och icke till några bergsmans- eller bonde— hemman». På grundval av detta regale blev sedermera bergsbruket föremål för omfattande rättsliga regleringar (generalprivilegier m. m.). Genom lag- ändringarna under 1700-talet, som medförde att kronans rätt så att säga utskiftades mellan jordägaren och upptäckaren av fyndigheten (inmutaren), kom visserligen regalrättsåskådningen att ganska mycket fördunklas i all- männa medvetandet. Såsom grundläggande konstruktion bibehölls emeller— tid den genom regalet skedda begränsningen av jordäganderättens innehåll. I doktrinen gjorda försök att med stöd av nutida fastighetsbegrepp, enligt vil- ket mineralen utgöra beståndsdelar av fastigheten (pars fundi), låta jord- äganderätten omfatta även malmfyndigheterna ha icke förmått ändra det förhållandet, att jordäganderätten icke i sig själv innefattar befogenhet för jordägaren att tillgodogöra sig. sådana mineral, vilka såsom inmutbara hemfalla under gruvlagens regleixing (jfr. 73 & gruvlagen).

De regalrättsanspråk, som fra! kommo från kronans sida, kunde icke realiseras på samma sätt och i sa ma omfattning beträffande de redan av enskilda ianspråktagna nyttighetekgna som i fråga om herrelösa eller ännu oupptäckta rikedomar. Man kan frågat sig i vad mån här i landet _ liksom exempelvis i England _ existerat vad man plågat kalla ett grundregale, d. v. s. en kronans äganderätt till all jord, även den av enskilda odlade. Att en sådan fråga överhuvudtaget kunnat ställas sammanhänger med den ut- veckling som kom att äga rum på skatteväsendets område.

w

Den svenska allmogen hade sedan urgammal tid fått vänja sig vid att i förekommande fall lämna särskilda bidrag till sådan verksamhet _ exempel- vis krigsföretag _ som konungarna hade att leda. Med samhällslivets för- ändringar under medeltiden och följande århundraden kom denna skatt- skyldighet att bliva mycket mer omfattande. Äldre huvudformer av utskylder _ exempelvis ledungslama, skeppsvist m. fl. _ övergingo till att bliva ständiga skatter, och nya former av permanent eller tillfällig karaktär tillkommo. Att dessa skatter måste utgöras in natura och med produkter, som den skattskyldiges jordbruk avkastade, var i en tid av utpräglad natura- hushållning ganska uppenbart. Därför blev också innehav av jord ett vill— kor för skyldigheten att deltaga i skattebördorna. Till en början ansågs det likväl möjligt att uttaga skatterna efter en rent personell grund. Så länge förhållandena ännu icke utvecklat sig därhän, att de särskilda bruksenhe- terna visade för stora olikheter i värde, kunde envar, som hade tillräckligt med jord för att kunna anses besutten och alltså räknas till bondeklassen, påläggas lika stor skatt. Skatten utgick följaktligen efter antalet bönder eller, som termen kom att lyda, efter mantal. Den ursprungliga värdelikheten mellan bruksenheterna kunde emellertid icke i längden hålla sig. Trots vissa försök i slutet av medeltiden att medelst tvångslagstiftning hindra sådana jordaförvärv och jorddelningar, som rubbade likställigheten mellan bönderna, blev egendomsfördelningen allt mera ojämn. Det blev därför ofrånkomligt att vid fördelningen av skattebördan taga viss hänsyn till storleken av den jord som envar bonde innehade. Såsom mått på jordarealen användes i såväl Sverige som Danmark det 5. k. öreslandet, som motsvarade den åkerareal å vilken för sådden erfordrades utsäde till en myckenhet kos— tande ett öre. (1 mark : 8 öre : 24 örtug : 240 penningar). Användningen av detta arealmått _ jordatal _ för beskattningsändamål påkallade dock hänsynstagande till skillnaden mellan bättre och sämre jord. För att före— bygga orättvisa resultat måste öreslandet i sämre jord göras större än i bättre jord. Det efter taxering jämkade jordatalet kunde sedan användas såsom ett mått på egendomens värde och skattebärkraft. Då det härmed tillika kunde göra tjänst såsom byamål, kom det i denna funktion att på sina håll avlösa de äldre, i storleken på tomten uttryckta talen (bol, attung, aln- och stångtal).

Den under medeltiden successivt ökade skattskyldigheten medförde tyd- ligen en försämring i böndernas ställning. Sedan slutet av 1200-talet före- låg visserligen en möjlighet att, såsom det hette, frälsa sig från skatten, en befrielse som tidigare endast gällt för viss kyrklig egendom. I den s. k. Alsnöstadgan hade nämligen föreskrivits, att alla de män som tjänade med häst skulle vara fria från skatt. Som denna befrielse strängt taget endast utgjorde vederlag för den nya formen av vapentjänst, behövde den emellertid icke i och för sig innebära någon verklig förmån för annan än den, som av ärelystnad önskade strida till häst. Rusttjänsten blev i själva

verket ett på frälsejord vilande besvär, som även detta skulle fullgöras efter måttet av den avkastning som jorden lämnade. Längre fram i tiden skulle det dock komma att visa sig, att odaljordens uppdelning på frälse och skatte ledde till en privilegiering av den förstnämnda kategorien och till en ståndsskillnad av alltmer utpräglad karaktär.

För att bringa reda i de invecklade skatteförhållanden, som uppkom- mit under medeltiden, lät Gustav Vasa, med stöd av beslut på Vadstena herremöte år 1524, företaga en omfattande inventering av kronans in- komster från den fasta egendomen i landet. Inventeringen omfattade så- väl kronohemman som skatte- och frälsehemman. I de över inventeringen upprättade registren _ sedermera benämnda jordeböcker _ användes ordet ränta såsom gemensam beteckning för den avrad, som erlades av en landbo på ett kronohemman, och för den skatt, som efter jordatalet ut- gick från ett skattehemman. Denna s. k. jordeboksränta, i vilken de många äldre skatteformerna uppgått, blev emellertid icke länge den enda per- manenta skatten. Nya skatter, som införts till täckande av särskilda ut- gifter och vilka såsom allenast tillfälliga fått utgå efter mantal, övergingo till att bliva permanenta. I samband härmed befanns nödvändigt att gra- dera jämväl mantalet, så att detta, från att ha varit endast ett uttryck för antalet bönder, blev ett mått på jordens skattebärkraft. Den variation med olika bråkdelar av mantal, som härigenom uppkom mellan de sär- skilda bruksenheterna, erbjöd tillika viss möjlighet att i räkenskaperna identifiera dem såsom fastigheter. Sedan mantalsbeteckningarna införts i jordeböckerna, erhölls härigenom en redovisad indelning av jorden, den s. k. kamerala fastighetsindelningen. De nya jordeböckerna _ 1718 års jordeboksmetod —— upptogo alltså, förutom den gamla jordeboksräntan (ordinarie räntan), vad man kallade mantalsräntan (extra ordinarie rän- tan). Båda dessa räntor utgjorde skatt av den typ som benämnes grund- skatt.

Utmärkande för grundskatterna var att de såsom en sakrätt åvilade jor- den. Efter indelningsverkets genomförande under Karl XI fingo grund- skatterna härjämte en viss karaktär av oföränderlighet. När, såsom nu skedde, statens civila och militära ämbetsmän anvisades att såsom lön uppbära räntor _ d. v. s. avrad eller skatt _ från krono- eller skatte- hemman, måste nämligen härav följa, att räntorna borde utgå med samma kvantiteter år efter är oberoende av skiftningarna i jordvärdet. Att grund- skatten varken fick nedsättas eller höjas, blev en regel som kom att gälla även för andra hemman än de indelta. Man synes vid denna tid icke ha vågat räkna med att en skatteminskning till följd av försämrad jordkultur på ett ställe skulle kunna uppvägas genom en skatteökning till följd av förbättrad jordkultur på ett annat ställe. I fråga om nyodling förklarades uttryckligen, att sådan ej skulle leda till förhöjning av räntan.

Vid sidan av räntorna utgick en skatt som benämndes tionde. Ursprung-

ligen en skatt till kyrkan hade den vid reformationen till större delen in- dragits till kronan. Tionde utgick procentuellt på jordbrukets årliga av- kastning och förutsatte därmed en besvärlig kontroll beträffande skörd och produktion i övrigt. I enlighet härmed kunde tionden icke betraktas såsom grundskatt i verklig mening. Att den i ett senare tidsskede (1869) likväl fick en sådan karaktär genom att förvandlas till fast avgift skall här blott i förbigående erinras.

Den utveckling inom skatteväsendet, vars yttre konturer nu skisserats, var av många tecken att döma förbunden med en viss förskjutning i den allmänna uppfattningen om jordäganderättens innebörd. Att uttaga skatt från jordägarna skulle visserligen icke i och för sig ha behövt förändra äganderättens karaktär. Tydligt är emellertid, att i den mån skatteansprå- ken kunde baseras på en för folket begriplig rättsgrund, det skulle kunna gå lättare att genomdriva dem och försvara deras bibehållande för fram- tiden. Statsmakten och den uppkomna överklassen här i landet hade i bör- jan av nyare tid anledning att studera den rättsutveckling, som efter folk- vandringarna ägt rum ute i Europa.

Medeltidens rättsåskådning, sådan den efter hand kom till uttryck i det s. k. Iänsväsendet, är att bedöma mot bakgrunden av de omvälvningar, som sammanhängde med den sociala och kulturella upplösningen under senantiken och germanfolkens inträngande i de romerska provinserna. Samhällsförhållandena i dessa provinser hade redan före germaninvasio- nen fått en gestaltning, som underlättade den följande kulturblandningen. Den romerska förvaltningsapparaten hade till stor del vittrat sönder. Pen- ningvärdeförsämring och en tyngande skattebörda hade lamslagit städer- nas näringsliv och framdrivit en flykt till landsbygden, där emellertid jord- fördelningen blivit allt ojämnare. En övergång hade skett från en äldre driftsform, där de s. k. latifundierna brukades med hjälp av slavar som inhysts i kaserner, till ett system, där en herreman från sin befästa gård (villa) administrerade sitt ägovälde under utnyttjande av coloni, d. v. s. underlydande brukare, vilkas rättsliga ställning kännetecknades av deras bundenhet vid torvan (glebae adscriptis). I en tid av starkt försvagad stats- makt hade stormännen blivit den enda hjälpen för dem som under rådande otrygga förhållanden ville söka skydd för liv och egendom. Det hade bli- vit vanligt att även fria män ställde sig under en herremans beskydd mot löfte att tjäna honom med vapen, och av dylika s. k. bucellarii kunde bil- das en privathär ägnad att bevara herremannens makt och oberoende.

De på romerskt område inträngande germanfolken kunde i dylika in— stitutioner finna" åtskilligt som erinrade om deras egna förhållanden. Även hos germanerna funnos män, som i fråga om jordbesittning och anseende höjde sig över den stora massan. Och det hade sedan gammalt varit bruk, att sådana män, i likhet med deras konung, omgåvo sig med ett följe

(Gefolgschaft) av fria krigare, vilkas förhållande till ledaren känneteck- nades av den i nedärvd rättsåskådning grundfästa troheten (Treue). I sammansmältningen mellan nyssnämnda senromerska tjänsteavtal och det germanska trohetsbegreppet uppkom vad som senare kallats vasallskap. Ett sådant plågade konstitueras genom en särskild råttshandling i solenn form, den s. k. rekommendationen. Denna innebar bland annat, att vasal- len tillförsäkrades ett visst materiellt underlag för sin existens, vanligen så, att viss jord tilldelades honom, såsom det hette, in benificium. I all- mänhet betydde detta icke att vasallen fick full äganderätt (proprietas) till jorden. Vasallen fick regelmässigt nöja sig med en begränsad rätt, en s. k. tenure, omfattande en större eller mindre del av en ägares befogen— heter.

I det av frankerna skapade riket kom den från början privaträttsliga vasallinstitutionen att undergå en betydelsefull omdaning. .Den fick efter hand en offentligrättslig prägel såsom en bärande grundstomme i riks- författningen. Detta möjliggjordes genom att konungen — delvis på bekost— nad av kyrkan _ kunde förskaffa sig ett tillräckligt jordinnehav för en ökning av antalet kungliga vasaller och en förstärkning av dessas ställ- ning och anseende. Den statliga förvaltningen kom i sina olika instanser att motsvaras av vasaller och undervasaller i allt lägre grader, var och en med sitt benificium eller, såsom det kom att heta, feudum (län) såsom underlag för sitt tjänande. Genom förläningen kunde på så sätt en från konungen emanerande rätt under gradvis förminskning av innehållet suc- cessivt upplåtas till allt lägre befattningshavare. Vad som så utskiftades var icke blott de privaträttsliga befogenheterna utan även det statliga herra- väldet i dess olika former, t. ex. makten att utkräva skatt och bereda sig gottgörelse därav. Vid sidan av sin rent privata egendom _ allodialgodset _ hade en vasall alltså feodalgods, d. v. s. förlänad egendom. Feodalrätten innebar en utbrytning från regalet och kunde uppfattas såsom förlänad regalrätt.

I och med frankiska väldets delning kom detta länsväsen att ärvas av delstaterna, huvudsakligen Frankrike och de tyska länderna. Den norman— diska erövringen av England gjorde att länsväsendet i färdigbildad form kunde på en gång införas till detta land och organiseras med utgångspunkt från att konungen blivit ägare till all jord i riket, en konstruktion som sedan dess formellt ägt bestånd. Även i andra europeiska länder vann läns— väsendet på olika sätt insteg och fick större eller mindre betydelse i för— valtningen.

Länsväsendet fick sin teoretiska sanktionering genom läran om den delade äganderätten, en teori som anses härröra från det vid vissa univer— sitet påbörjade studiet av den romerska rätten. De rättslärda, som ägnade sig häråt, borde ha funnit den romerska rätten tämligen olik den verklig— het som omgav dem. Emellertid låg det i linje med deras beundran för

studieobjektet, att den levande rätten skulle passa in i det romersk-rätts- liga systemet. I sina försök att framkonstruera en dylik överensstämmelse synas dessa rättslärda de s. k. konciliatorerna _ ha förbisett, att det romerska begreppet dominium var av rent privaträttslig karaktär och alltså icke inneslöt några höghetsrättsliga befogenheter. De råkade vidare iden- tifiera den befogenhetsfördelning (i proprietas och ususfructus), som en- ligt romersk lag skedde vid nyttjanderättsupplåtelse, med den befogenhets- fördelning, som kunde sägas föreligga i rättsförhållandet mellan länsherre och vasall. Följderna av dessa förväxlingar voro dock närmast av termino- logisk art. Bortsett från den misslyckade jämförelsen med romersk rätt var omförmälda teori ägnad att ganska väl känneteckna det regal-feodala jordrättssystemet. Teorien innesluter såsom huvudbegrepp dominium ple— num, dominium directum och dominium utile. Av dessa tre termer be— tecknar den förstnämnda jorddrottens herravälde över sitt allodialgods. Dominium directum är jorddrottens herravälde, innefattande ränterätt och höghetsrätt, över de underlydandes gods. Med dominium utile betecknas slutligen den självägande bondens rätt till sin jord. Äganderätten till ett sjålvägt bondehemman skulle alltså enligt nämnda teori vara delad mel- lan bonden och den person som hade dominium directum.

Teorien om den delade äganderätten fick, liksom länsväsendets princi— per i övrigt, betydelse även för rättsutvecklingen i Sverige. Ett främmande inflytande kan spåras så tidigt som i landslagen, där det heter att konungen äger län läna. I konungens makt ingick att styra och råda över borgar och land, Uppsala öd, kronans gods och alla konungsliga rättigheter och in- täkter, dock så att andligt och världsligt frälse skulle njuta sina privilegier och sin gamla frihet. Med stöd av sin förvaltningsmakt utfärdade Konungen föreskrifter (s. k. ekonomisk lagstiftning), varigenom tillgodogörandet av de regala rättigheterna såväl som näringslivet i dess helhet reglerades. Denna reglering hade en under olika regimer växlande tendens, i det att tidvis konungens och tidvis frälseståndets intressen fingo dominera, men var likväl ett uttryck för den samhälls- och rättsuppfattning som känne- tecknade systemet. Vissa ämbetsmän och många inom den härskande klas— sen i övrigt omfattade åsikten, att alla rättigheter till jord inom stats- territoriet voro att anse såsom utflöden av kronans rätt. Givet är att denna rättsuppfattning och den politik, som i enlighet därmed fördes, innebar ett svårt hot mot den självägande bondens ställning. Det blir nu under nyare tid en viss tendens att bonden ej längre betraktas såsom skatte- bonde utan såsom kronoskattebonde, en term som kunde vara ett uttryck för tanken att kronan hade ränteäganderätt till hans egendom. Å andra sidan fortlevde dock i allmänna lagens bestämmelser den äganderätts- typ, som från forntiden existerat. Lagen utsade icke, att äganderätten var delad mellan bonden och hans skattetagare, och där omtalades icke heller

någon överäganderätt för konungen. Kronoskattebonden fick i likhet med landhon betala ränta av sin jord och riskerade i fall av försummelse härut- innan, att hemmanet såsom skattevrak tillföll kronan, men till skillnad från landhon kunde han förfoga över egendomen genom överlåtelse eller på annat sätt. Den gamla släktjordslagstiftningen kvarstod alltjämt och fungerade såsom ett ur skilda synpunkter nyttigt hinder mot sönder-splitt— ring och överdriven skuldsättning av bondejorden. Den till kronan ut— gående räntan, vilken genom skattläggningsmetoderna och en utveckling i riktning mot sakrättsskydd och reglerad prioritet kommit att mera be— stämt såsom grundskatt fästas vid jorden, hade åtminstone den fördelen, att den genom att hålla jordvärdet nere underlättade egendomens övergång till ny generation.

Samtidigt som de feodala tänkesätten och rättsreglerna hotade att under— gräva den fria allmogens ställning, voro de naturligtvis å andra sidan äg- nade att befrämja de större jordägarnas och överhuvudtaget frälseklassens intressen. De voro säkerligen en av drivkrafterna i den betydelsefulla om- daning av jordfördelning och produktionssystem, som från senare medel- tid och under århundraden därefter kännetecknade den ekonomiska ut- vecklingen. Omdaningen innebar en fortgående koncentration av jordinne— havet på ett färre antal personer, regelmässigt tillhörande frälseklassen. Denna koncentration _ som framträdde starkast i de landskap som vid ifrågavarande tid lydde under danskt välde _ kunde av produktionstek— niska skäl icke åtföljas av en lika stark koncentration av själva jord- bruksdriften. Förhållandena framtvingade därmed den ekonomiska orga— nisationsform, som under benämningen gods bibehållit sig genom tiderna. Godssystemet utmärkte sig därigenom, att en större gård (säteri eller an- nan huvudgård), som vanligen brukades av ägaren själv, fick utgöra den ekonomiska medelpunkten i en samling av andra personer brukade gårdar eller mindre enheter, från vilka prestationer i olika former fullgjordes till huvudgården. Som en huvudgård plågade vara alltför stor för att kunna brukas enbart med den dårå anställda stadigvarande arbetskraften, blev naturligtvis följden den, att även de underlydande landhornas arbetskraft måste tagas i anspråk för huvudgårdens skötsel. Vad en landbo hade att prestera såsom vederlag för sin nyttjanderätt kunde fullgöras i form av arbete. Av tidsomständigheterna följde givetvis, att denna arbetskraft blev synnerligen billig för arbetsgivaren.

Godset, vars kärna kunde utgöra ett förhållandevis väl avrundat helt, var uppenbarligen med avseende å produktiviteten vida överlägset den i tegskifte liggande bondejorden, vilken, trots förefintliga förbud mot delning, med tiden kom att lida av en allt svårare ägosplittring. Den ekonomiska över— makt, som redan denna omständighet medförde för herremannen, befräm- jades nu ytterligare genom den feodala rättsutvecklingen. Förutsättning- arna för denna voro visserligen här i landet annorlunda än i feodalismens

ursprungsländer. De svenska stormännen voro icke representanter för ett främmande herrefolk i ett erövrat land. Ett feodalvälde, liknande det utom- lands förekommande, kunde endast ernås genom en successivt fortskri- dande ståndsdifferentiering. Såsom innehavare av egendom, vilken var be- friad från skyldigheten att gälda ränta, kunde emellertid frälsemannen anses besitta sin jord med en äganderätt av högre valör, och den uppdelning i skilda jordnaturer, som sålunda kommit till stånd, underlättade tydligen en anpassning till det regal-feodala rättssystemet.

Under konungamaktens svaghetsperiod i slutet av medeltiden lyckades frälsemännen genomdriva ett förbud mot kronans och de ofrälses förvär- vande av frälsej ord. Det blev sedan regel, att frålserätten förvärvades genom kungligt brev och att den gick i arv till efterkommande, även om rust— tjänsten ej kunde fullgöras. Andra personliga privilegier, särskilt under stormaktstiden, befäste frälseklassens ställning såsom ett adligt ämbets— mannastånd. I fråga om de ekonomiska skyldigheterna mot kronan hade frälsemännen visserligen fått taga del i de nya efter mantal utgående skat- ter, som senare blivit permanenta och sammanförts under benämningen mantalsränta. Under drottning Kristinas regering blev emellertid även denna skattskyldighet till större delen avlyftad från frälsejorden, som där- efter i huvudsak endast svarade för vissa onera och de bevillningar varom ständerna hade att besluta. En särställning, som innebar befrielse från— praktiskt taget alla skatter och onera, intogs av det 5. k. ypperliga frälset, vilket omfattade Säterier och vissa andra egendomar (insockne frälsehem- man, rå- och rörshemman). Såsom villkor för att en gård skulle räknas som säteri, fordrades att den skulle vara så bebyggd och kultiverad, att den passade såsom säte för en adelsman. Såsom redan antytts fick frålsejorden successivt allt större omfattning. Detta skedde, förutom genom tillkomsten av nya adelskap, genom att kronan sålde, donerade eller förlänade antingen kronojord eller ränta av skattejord, varvid ränterätten tydligen enligt gängse betraktelsesätt var ett slags äganderätt .(dominium directum). När ränterätten på så sätt skildes från den återstående äganderätten (dominium utile; s. k. bördsrätt), uppstod den Särskilda jordnatur, som kallas skatte- frälse. Ett härmed jämförligt förhållande kunde tillskapas därigenom, att en frälseman själv uppdelade sin enhetliga äganderätt till ett hemman i en ränterätt och en bördsrätt. På detta sätt uppstod jordnaturen frälseskatte. Även denna var uppenbarligen ett uttryck för läran om delad äganderätt. Om denna uppfattnings livskraft vittnar det år 1895 antagna lagstadgandet om att frälseränta utgör fast egendom.

Förvandlingen av skattejord till frälsejord innebar tydligen ytterligare ett hot mot bondeklassen, vars huvudmassa utgjordes av de forna odalbön— dernas efterkommande. Genom den av Karl XI genomförda reduktionen, som till kronan återförde det mesta av vad som bortgivits eller förlänats, blev detta hot avvärjt. Möjligheten för ny tillväxt av frälsejorden upphörde

emellertid först, när det fastslagits att jordnaturen skulle vara oföränderlig och ej stå i beroende av innehavarens stånd.

Den bild, som i det föregående tecknats av den jordrättsliga utvecklingen under den cirka 500 år långa tidrymden mellan Alsnö stadga och 1789 års jordlagar, tarvar en komplettering med hänsyn till stads jorden. Sverige var visserligen under hela den nämnda tidrymden ett utpräglat jordbruksland, som saknade större städer och knappast kunde uppvisa någon på nationell grund framvuxen stadskultur. Ur rättslig synpunkt äro emellertid förhål— landena i städerna på denna tid av betydelse såtillvida, att de utgjort en historisk grundval för den nutida ordningen.

Av Sveriges städer äro några så gamla, att man saknar en verklig insyn i de omständigheter, varunder samhällsbildningen ägt rum. Då såväl städer som bondbyar voro tätbebyggda samhällen, ligger det i sakens natur, att dem emellan förelåg en viss yttre likhet. Redan vid den tid, som erbjuder de första hållpunkterna för historisk belysning, framträdde emellertid en väsentlig skillnad i organisatoriskt hänseende mellan städer och byar. Så— som tidigare berörts gällde i byarna en samäganderätt, innefattande rätt för envar delägare till viss kvotdel i det samägda objektet, vare sig detta utgjordes av bestämda markområden eller av rättigheter och förmåner i allmänning. Med kvotdelen såsom det primära objektet för individuell äganderätt kunde bydelägaren erhålla tilldelning av mark för eget bru— kande, utan att en sådan tilldelning innebar ett nytt äganderättsförvärv, d. v. s. ett fång i juridisk bemärkelse. I städerna däremot var den kollek- tiva äganderätten icke förbunden med rätt för den enskilde till viss kvotdel i stadsområdet. Detta innehades med äganderätt eller i allt fall ständig besittningsrätt av staden själv, uppfattad såsom en korporation med egen rättspersonlighet. Enskild person kunde följaktligen icke bli ägare till någon del av stadsområdet utan genom ett fång, där staden var fånges- mannen. Då dylika fång, såsom av det sagda framgår, icke voro andelsfång utan arealfång, uppkom på stadsjorden en fastighetsindelning, som känne- tecknades därav att varje fastighet utgjordes av ett visst till gränserna be- stämt område.

Då städerna av naturliga skäl uppstodo i trakter som icke voro alltför glest bebodda, kan man fråga sig, hur en dylik ordning, som så skarpt bröt mot de tegskiftade byarnas system, rättsligt sett genomfördes. Att byarna eller byamännen genom särskilda arealöverlåtelser —— såsom vid bildandet av urfjällar _— lämnade erforderlig mark för en stadsanläggning, torde endast vara en teoretisk möjlighet. Vanligt kan ej heller ha varit, att bön— derna i en by spontant läto ombilda sin organisation till en stadskorporation och förvandla byns hela ägovälde till stadsjord. Man frestas därför till antagande, att städerna regelmässigt tillkommo på initiativ eller under med- verkan av en tredje part, som stod utanför såväl böndernas som de till-

ämnade stadsinvånarnas sammanslutningar. I det kontinentala Europa uppbars denna roll vanligen av en högre eller lägre feodalherre, d. v. s. furste eller adelsman, vilkens ekonomiska intressen skulle gynnas genom den handel och det hantverk en stadsbildning kunde komma att betyda. Vad beträffar Sverige voro förhållandena sådana, att troligen endast ko- nungen förmådde göra en dylik insats. Det är känt, att största delen av de städer, som i historisk tid tillkommit här i landet, grundlagts efter beslut av konungen.

Av den jord, som redan i äldre tid ingått i stad, plägar en viss del kallas stadens odal jord. I denna kategori ingår dels jord, om vilken det är mer eller mindre ovisst hur och från vem förvärvet skett, och dels jord, om vil- ken man tror sig veta, att den genom privaträttsligt fång tillfallit staden med äganderätt. Vid sidan härav förekommer inom de gamla stadsgrän- serna i någon mån även sådan jord, som städse innehafts med ägande- eller besittningsrätt av andra rättssubjekt än staden, t. ex. av kronan eller kyr- kan eller av sådan ståndsperson som haft särskilt tillstånd att äga fastighet i staden. Huvudmassan av jorden i en gammal stads inre delar plågar emel- lertid utgöras av s. k. donationsjord. Man förstår härmed den jord, som staden genom gåva eller förläning bekommit från kronan att innehavas under full, delad eller begränsad äganderätt eller under ständig besitt- ningsrätt.

Med det nationella konungadömet blevo städerna föremål för en synner- lig omvårdnad från kronans sida. Det framstod såsom nödvändigt att till stärkande av rikets ställning och förbättring av folkets levnadsvillkor sär- skilt utveckla de näringsgrenar, d. v. s. handel och hantverk, för vilka ett stadsväsen utgjorde den lämpliga basen. Av den regala rättsåskådningen följde, att konungens möjlighet att företaga de erforderliga ingripandena voro mycket stora. När det gällde att tillhandahålla jord för ny anlägg- ning eller utvidgning av städer torde visserligen upplåtelsen vanligen ha skett från kronojord. Enligt läran om den delade äganderätten kunde emel- lertid konungen giva städerna jämväl s. k. ränteäganderätt (dominium directum) till kronoskattehemman. Här innefattades förutom rätten till ränta ett flertal andra rättigheter och förmåner, t. ex. rätt att genom husesyn kontrollera hävd och underhåll och att under vissa omständigheter utöva lösningsrätt. Staden kunde i dylikt fall påräkna att, när så erfordrades, för- värva även återstoden av bondens äganderätt för ett billigt pris.

Den rättstitel, varunder staden skulle inneha den donerade jorden, var icke alltid densamma. Enligt ett fåtal donationsurkunder blev jorden upp— låten till staden med full äganderätt (allodialrätt). Det framgår av före— skrifterna, att syftet i dessa fall varit, att staden i sin tur skulle låta de en- skilda borgarna förvärva jorden med full äganderätt. I allmänhet upprätt- hölls emellertid såsom princip, att donationsjorden skulle vara oförytterlig.

Man torde i denna anordning ha sett en garanti mot att jorden kom i hän- derna på andra än dem, som donationen avsåg att gynna, nämligen de en- skilda borgarna, som för sin näringsutövning behövde boplatser och annat utrymme inom staden. Huruvida dylika donationer medförde någon form av äganderätt eller allenast nyttjanderätt för staden, är med hänsyn till språkbruket i urkunderna ofta vanskligt att avgöra. Enligt en av kammar- kollegiet på 1890-talet företagen utredning skulle emellertid cirka 80 pro- cent av donationsjorden ha upplåtits till städerna med allenast nyttjanderätt.

När en stad under ena eller andra rättstiteln bekommit jord, gällde det att fördela denna mellan enskilda; meningen var ju icke att jordens nytt- jande skulle ske kollektivt. Emellertid kunde icke vilken stadsinnevånare som helst begära att få vara med i delningen. Rätt härtill förelåg endast för den, som i stadgad ordning vunnit burskap och därmed under benämningen borgare blivit medlem av den korporation som uppbar stadens rättsperson— lighet. Eftersom detta medlemskap icke gick i arv—, borde ej heller den erhållna besittningsrätten kunna ärvas, ett förhållande som givetvis dock icke i praktiken uteslöt, att son eller måg vanligen efterträdde fader eller svärfader i burskap och jordinnehav.

Den jord som en borgare kunde begära var naturligen i främsta rummet ett område så beskaffat och beläget, att han dårå kunde uppföra sina hus. Förutom detta område, d. v. s. tomten, kunde han erhålla visst område av stadens åker- och ängsmark samt rätt att deltaga i nyttjandet av allmän- ning. Dylika stadsägor hade sin särskilda betydelse med hänsyn därtill, att borgarna vid sidan av sitt huvudyrke ofta sysselsatte sig jämväl med jord- bruk. I följd av den naturliga samhörighet, som sålunda ofta förelåg mellan tomt och stadsäga, utvecklade sig bruket att jord, som tilldelades tomt ge- nom en av magistraten hållen förrättning, blev förklarad såsom oskiljaktig från tomten.

Donationsjordens oförytterlighet medförde, att de av sådan jord bildade tomterna icke i allmänhet kunde upplåtas med äganderätt. Tomterna blevo vad man kallar ofria. När tomtinnehavarens nyttjanderätt upphört, skulle en sådan tomt egentligen hemfalla till staden. Då det emellertid skulle ha tett sig alltför riskabelt för tomthavaren att bebygga tomten, därest denna icke var upplåten för mycket lång tid, blev det efter hand vanligt, att tom- terna upplätos med en mer eller mindre ständig besittningsrätt. Den er— sättning, som staden betingade sig för dylik upplåtelse och som plågade ut- tagas i form av en årlig avgäld, fick benämningen tomtören.

Vid sidan av de ofria tomterna förekommo i viss utsträckning även fria tomter. Dessa härröra icke så mycket från den gamla odaljorden, på vilken , man i själva verket gärna tillämpat samma regler som för donationsjorden. De fria tomternas ursprung synes vara ganska skiftande. En fri tomt kunde uppkomma exempelvis därigenom, att en borgare förvärvade jord utanför

stadsgränsen av någon frälseman eller bonde. Ett dylikt privaträttsligt fång ansågs i äldre tid medföra en utvidgning av staden i administrativt och judiciellt avseende.

Om såväl fri som ofri jord gäller att den icke var pålagd någon grundskatt direkt till kronan. Däremot voro städerna själva ofta förpliktade att till kro— nan betala vissa avgifter för stadsjorden, inberäknat de fria grunderna, och att fullgöra vissa därå vilande besvär. Det tillkom sedan staden att av de en— skilda jordbesittarna bereda sig vederlag härför.

Liberalismens period

Den uppblomstring av stadsväsendet, som med början i Italien redan under medeltiden efter hand kommit att bliva alltmer framträdande inom de västerländska staterna och till slut även i Sverige, hade fortskridit jäm- sides med en omdaning av produktionsordningen, en utveckling från natura- hushållning till penninghushållning och därutöver i riktning mot en begyn- nande kredithushållning. De tekniska uppfinningarna, tillströmningen av ädelmetall från nyupptäckta världsdelar, den internationella handelns upp- sving och åtskilligt annat hade skapat förutsättningar för en kapitalbild- ning, som med penningen såsom sparinstrument kunnat försiggå inom de av utvecklingen gynnade samhällsklasserna. Den regal-feodala härskar- makten hade i en tid av stark rivalitet de särskilda staterna emellan haft ett naturligt intresse av ett ekonomiskt uppsving, ägnat att öka skattebär- kraften hos undersåtarna. I överensstämmelse med sin allmänna patriar- kala läggning hade den också med största iver sökt ingripa i utvecklingen och leda denna i den önskade riktningen. Hur detta närmare skulle ske hade utvecklats teoretiskt på grundval av den för tiden typiska åskådning, som man plågat beteckna såsom merkantilismen. Denna hade uppfattat penning- mängdens riklighet såsom ett tecken på välstånd och därför rekommenderat en politik inriktad på möjligast gynnsamma handelsbalans. Med dettå mål för ögonen hade statsmakten företagit regleringar på alla områden av näringslivet. Det hade emellertid med tiden visat sig, att staten vid denna tid ingalunda hade förmåga att genomföra en sådan ordning utan att göra sig skyldig till allvarliga misstag. I opposition mot merkantilismen hade också framträtt en läroriktning _ fysiokratismen _ som starkt framhöll samhällslivets beroende av naturlagar och betraktade jorden såsom enda källa till rikedom.

Mot slutet av 1700-talet men ännu mer i början av 1800-talet framträdde i Europa alltmer den samhällsuppfattning, som vanligen sammanfattas såsom de liberala idéerna. Härmed började ett nytt tidevarv med radikala förändringar inom skilda områden av det ekonomiska livet. För den nya åskådningen _ i teorien utformad genom den s. k. klassiska nationaleko- nomien — framstodo de statliga ingripandena i näringslivet såsom en styg—

gelse. Det ekonomiska livet tänktes nu vara behärskat av naturlagar, och det ansågs felaktigt att icke låta dessa komma till sin fulla verkan. Det kunde nämligen antagas, att individen i eget intresse skulle företaga just de handlingar, som bäst främjade det helas väl. Den fria konkurrensen skulle automatiskt motverka varje tendens till oförnuftigt beteende. Efter— som individen själv vore bäst i stånd att bedöma vad som för honom vore lämpligt, borde full handlingsfrihet tillerkännas honom. Staten däremot borde avstå från sina försök att direkt främja välfärden och i stället be— gränsa sin uppgift till att såsom »rättsstat» övervaka de i rättsordningen givna spelreglerna.

Det råder ej något tvivel, att den omgestaltning av tänkesätt och livs- syn, som åtföljde liberalismen, har en betydande andel i den lysande ut- veckling, som näringslivet icke minst i vårt land kom att genomgå under det nittonde århundradet. En sida av denna utveckling är vad som ofta kallats den industriella revolutionen, och man har med detta uttryck rätt väl kännetecknat vad som varit den mest iögonfallande förändringen. Det skall emellertid ej heller förbises, att liberalismen även för jordbruket här i landet kom att få verkningar av djupgående betydelse. Framstegen inom denna näring skulle knappast varit möjliga, därest icke bönderna genom de stora skiftesreformerna blivit befriade från ägosplittringen och träng— seln inom de gamla byalagen, ernått större trygghet i jordbesittningen och vidgad dispositionsfrihet över sin egendom ävensom ett växande själv- förtroende sammanhängande med politiskt inflytande i ett samhälle av nyare typ. De fysiokratiska—liberala idéerna kunde givetvis ej undgå att på många punkter kollidera med den jordrättsordning, som kommit att utgöra resultatet av den fornsvenska rättens modifiering eller komplette- ring genom regal-feodala eller andra främmande nybildningar och som i 1734 års lag fått en definitiv sammanfattning. Liberalismen kom att på det rättskulturella området finna ett stöd i de grundsatser, som kunde framletas ur den romerska rättens systematiska och logiskt kristallklara tankebyggnad. Den romerska rättens redan tidigare begynta inträngande i västerländsk lagstiftning blev genom liberalismen till ett segertåg över Världen.

De romerska juristerna och ämbetsmännen hade, såsom känt är, lyckats att dels utveckla den gammalromerska, av religiösa föreställningar och ålderdomlig formalism präglade rättsordningen (de tolv tavlornas civil- rätt) dels kombinera den med en helt annorlunda beskaffad rättsord— ning till ett system (jus gentium), som förmådde tillgodose föreliggande praktiska behov inom ett världsvälde, sådant som det romerska imperiet med tiden blivit. Med erövringen av alla då kända civiliserade länder hade följt ett merkantilt uppsving, som fört fram till en långt avancerad pen- ning- och kredithushållning med miljonstaden Rom såsom ett självfallet

centrum för affärsliv och kapitalmarknad. Det s. k. riddarståndet i Rom hade utvecklat sig till en klass av affärsmän och kapitalister, som för sin handel hade intresse av en smidig Och formfri kontraktsrätt men för sin utlåningsrörelse även behövde ett äganderättsbegrepp så beskaffat, att den fasta egendomen på ändamålsenligt sätt kunde utnyttjas för en realkredit med underpant (hypotheca) såsom rättsligt instrument.

Vad angår jordäganderätten hade visserligen upprätthållits en formell skillnad mellan sådan i Italien belägen egendom, vilken hemfallit under gammalromersk civilrätt (res mancipii) och annan egendom. Fastigheter, belägna i ett erövrat land, voro teoretiskt romerska folkets egendom och kunde därför såsom res extra commercium icke beröras av reglerna i nämnda civilrätt. Men naturligtvis blevo även sådana fastigheter föremål för enskilt brukande och omsättning privatpersoner emellan. Det behov av rättsskydd, som härvidlag förelåg, tillgodosågs i full utsträckning ge— nom de ur jus gentium hämtade reglerna. Ur dessa hade framgått ett särskilt äganderättsbegrepp (dominium in bonis esse), som slutligen helt avlöst det gamla (dominium ex jure Quiritium). Om vad nu sagts i viss mån inbjuder till reflexionen, att ej ens romarna betraktat äganderätten såsom oberoende av statens lagstiftande makt, så kan å andra sidan kon— stateras att äganderätten, såväl som rättsliga begrepp över huvud taget, för romarna framstått såsom ett med naturlagarna och människans psyke förbundet fenomen, vilket det förnuftsmässiga tänkandet hade att närmare klarlägga.,Med avseende på innehållet syntes äganderätten för romarna sakna varje sådan begränsning, som skulle varit grundad i själva be- greppet. För såvitt legala äganderättsinskränkningar i verkligheten någon gång förekommit, torde de i allt fall icke ha vunnit sådan allmän giltig- het, att de kunnat uppställas såsom en särskild rättslig kategori. Ägarens obegränsade herravälde uteslöt däremot givetvis icke, att ägaren genom frivilligt avtal för längre eller kortare tid till annan upplät vissa i ägande- rätten ingående befogenheter. På så sätt uppkommo begränsade sakrätter (jura in re aliena), av vilka romarna kände ett flertal kategorier, näm- ligen olika slag av panträtt och servitut samt vissa om nutida åborätt och tomträtt påminnande institut. Äganderätten hade liksom de begrän- sade rättigheterna till föremål vad som kallades sak och som kunde vara antingen kroppslig eller icke. Utgjordes saken av en fastighet, kunde man givetvis fråga, hur långt mot djupet denna sträckte sig. Som jorden till skillnad från luften icke hemföll åt allas fria nyttjande, ansågs fastig- heten omfatta även djupområdet utan särskild bottenbegränsning. Av det ; sagda framgår att den romerska rätten bar en starkt individualistisk prä- 3 gel. Om dess jordäganderätt kan, allmänt talat, sägas att den var indivi- | duell, absolut, fri och uniform. [

Den kännedom om romersk rätt, som med nyare tid blivit alltmer spridd,

måste vid tiden för liberalismens genombrott ha verkat särskilt inspire- rande på tänkandet. Som bekant försiggick detta genombrott icke över allt i den lugna utvecklingens tecken. Det kom till ett explosivt uttryck genom franska revolutionen. I dennas allmänna ideologi intog den privata äganderätten en framskjuten plats, och man hade synbarligen en stark känsla för dess stora värde. Efter förebild i den nordamerikanska oav— hängighetsförklaringen av år 1776 tillkom under revolutionen den rykt— bara förklaringen om människans rättigheter, vari äganderätten, jåmte frihet, personlig säkerhet m. m., högtidligen proklamerades såsom oan— griplig.

I den år 1804 utkomna lagbok —— Code civil _ som utgjorde resultatet av det under revolutionstiden under inflytande av romersk rätt bedrivna lagstiftningsarbetet, blev begreppet äganderätt särskilt definierat. Ägande- rätten, heter det (art. 544), är rätten att bruka och förfoga över saken på det mest absoluta sätt, förutsatt att man icke därav gör sig en användning, som strider mot lag eller författning (La propriété est le droit de jouir et disposer des choses de la maniere la plus absolue, pourvu qu'on n'en fasse pas un usage probibé par les lois ou par les réglements). Defini- tionen kan synas lida av en viss oklarhet eller inre motsägelse. Efter framhållandet av äganderättens absoluta karaktär göres ju den väsent- liga reservationen, att lag eller författning kan utgöra hinder mot rätts- utövningen. Måhända har emellertid härmed endast åsyftats att en ägande— rättsutövning, som överskrider gränsen för vad som är normalt eller i det särskilda fallet rimligt, skulle kunna kollidera med annat lagligen skyddat intresse. Att Code civil med avseende å ingripanden från statsmaktens sida sökte bereda privatäganderätten bästa möjliga skydd, framgår av det nästföljande stadgandet (art. 545). Det heter däri, att ingen kan vara tvungen att avstå från sin egendom, med mindre det sker för allmänt gagn och det i förväg lämnas en rättvis gottgörelse. (Nul ne peut étre contraint de céder sa propriété ni ce n”est pour cause d*utilité publique et moyennant une juste et préalable indemnité.) Med detta stadgande _ som ej har motsvarighet i romersk rätt — lades grunden till det moderna expropriationsinstitutet.

Den rättsuppfattning angående äganderätten, som kommit till uttryck i den franska lagen, kom givetvis att påverka åskådningen långt utanför Frankrikes gränser. l åtskilliga länder antogos kodifikationer av civil- rätten, vilka i systematik och utformning liksom den franska lagen voro påverkade av romerskt mönster. Det största lagarbetet av denna art är den år 1896 i Tyskland antagna Bärgerliches Gesetzbuch. Denna (& 903) innehåller följande äganderättsdefinition: Ägaren av en sak kan, såvida icke lag eller tredje mans rätt utgör hinder, förfara med saken efter behag och utesluta andra från varje inverkan. (Der Eigenthiimer einer Sache kann, soweit nicht das Gesetz oder Rechte Dritter entgegenstehen, mit

der Sache nach Belieben verfahren und Andere von jeder Einwirkung ausschliessen.) Tydligt är att även denna definition lämnar fog för samma kritik, som kunnat riktas mot den franska. Av lagstadgandet kan emel- lertid utläsas att äganderätten kännetecknas av vad man kallat elasticitet; dess innehåll utvidgas automatiskt, så snart något hinder mot dess fulla utövning faller bort.

Bland europeiska länder, vilka avvikit från det gängse mönstret, må nämnas Storbritannien. Även om detta land icke kunnat undgå att på- verkas av den nya tidsandan, förhåller det sig dock så, att jordrätts- ordningen intill senaste tid, åtminstone i yttre formellt hänseende, bibe- hållit sin feodala karaktär.

Den individualistiska rättsåskådning, som innefattades i den liberala ideologien och fick sin näring ur den romerska rätten, måste på svenskt område kollidera med jordrättsregler av såväl det forntida som det regal- feodala märket. I sakens natur låg, att utvecklingen hårdast och i främsta rummet måste drabba den sistnämnda kategorien; denna syntes helt oför— enlig med det nya, varemot kärnan i den gamla odalrätten kunde passa som upptakt till en reform efter liberalismens kynne. Det gällde såväl att nedriva som att bygga upp. Det omfattande lagstiftningsarbete, som särskilt efter införandet år 1809 av det s. k. konstitutionella statsskicket kom att taga sikte på utformningen av en ny allmän lag, varmed 1734 års lag skulle ersättas, ledde emellertid icke till det sålunda åsyftade resultatet. Jordabalken i 1734 års lag förblev i väsentliga delar oförändrad under hela 1800—talet och är för övrigt, trots alla senare reformer, ännu icke formligen avlöst genom en ny balk. Ej heller kom någon av de reformer, som genomfördes, att innefatta ett formligt proklamerande av ett nytt äganderättsbegrepp. Liksom allmänna lagen under föregående tidsskede undgått att direkt belastas med någon bestämning av det då- varande feodala äganderättsbegreppet, så förskonades den nu även från sådan definition av det nya begreppet, varpå utländska lagar givit exem- pel. Lagens oföränderlighet i nyssnämnda hänseende uteslöt emellertid icke att uppfattningen om dess innebörd kom att växla. Förändringarna inträdde successivt och i viss mening omärkligt. Genom förmedling av doktrin och undervisning blevo de nya tänkesätten allmänna och funno även stöd i domstolarnas praxis och i den politiska debatten. Ägande- rätten blev alltså enligt härskande åskådning »den i sig obegränsade rättigheten att förfoga över en sak». Och i det fall, att saken utgjordes av en fastighet, så omfattade denna icke blott jordytan och vad som låg närmast därunder, utan den sträckte sig hur långt som helst på djupet med lodräta gränser. Effekten av de liberala idéerna stannade emellertid icke vid den nu nämnda förändringen av rättsuppfattningen. Dessa idéer avsatte tydliga spår även i lagstiftning och politiska avgöran- den av skilda slag. Av särskilt intresse är utvecklingen beträffande de olika

jordnaturerna. I fråga om dessa hade liberala reformvänner en naturlig bundsförvant i bondeståndet.

Nivelleringssträvandena fingo sin första stora framgång i samband med den förändring i riktning mot kungligt envälde, som genomfördes 1789 och tog sig uttryck i den s. k. förenings— och säkerhetsakten. I Kungl. Maj:ts försäkran och stadfästelse å svenska och finska allmogens fri- och rättigheter uttalades att skattebondes äganderätt till skattehemmanet skulle bibehållas uti sin helgd, alltid oförkrånkt, med den dispositionsrätt dårå, som blivit beviljad och försäkrad. Vad härmed avsågs utvecklades närmare i förordningen den 21 februari 1789 om kronohemmans försäljande till skatte samt de förmåner och villkor, varunder skattehemman hädanefter skola innehavas. I denna författning framhölls inledningsvis betydelsen av att säkerhet till egendom och frihet vid dess nyttjande vore så full- komlig och oinskränkt, som vore förenligt med fäderneslandets bestånd och nytta. Konungen, som alltid befrämjat en sådan frihet och säkerhet, sade sig emellertid hava funnit, att åtskilliga av »de rättigheter, som skatte- hemmans åboer av fordne tillhört, i avseende på den säkerhet och nyttjo- rätt, varunder de böra innehava slika hemman, blivit inskränkta samt genom åtskilliga förtydningar uti flera särskilte författningar kringspridda, allmogen till osäkerhet och skada». Av dessa skäl stadgades nu i förord- ningen (5 2) bland annat följande: »Alle skattemän, evad de innehava hemman, som redan ifrån oss och kronan äro försålda eller hädanefter kunna försäljas, eller ock urgamla skattehemman, äga över skattehem- manet och dess genom laga revning och rågång fastställda byamål, både uti in— och utägor samt skog och mark med därå varande fiske, jakt och djurfång, uti allt lika orubbelig ägande- och lika fri dispositionsrätt som frälseman över frälsehemman, enligt privilegium, lag och författningar; dock att härifrån undantages de för Kongl. Maj:ts och kronans behov tjänlige eke-, boke- och masteträd, varmed efter förra författningarne bör förfaras.» Genom förordningen upphävdes bestämmelserna om skatte- vrak och om skattebondes skyldighet att åt kronan hembjuda sin jord, då denna skulle säljas utom släkten. Med denna författning var första steget taget i riktning mot den uniforma äganderätt, som den liberala åskådningen eftersträvade. Ett nytt viktigt steg åt samma håll togs genom det år 1810 lämnade medgivandet för varje svensk man att förvärva och besitta fast egendom av vad natur som helst. Härmed hade adelns gamla, vid olika tidpunkter mer eller mindre omfattande monopol på innehav av frälsejord bringats att upphöra. En ganska framträdande jordspekula- tion, sammanhängande med livsmedelsfördyringen under den napoleonska krigsperioden, medförde att åtskilliga frälseegendomar övergingo till per- soner som saknade adlig börd. I jordens kamerala natur kunde en sådan äganderättsväxling emellertid icke göra någon ändring. Jordens fördel— ning på olika jordnaturer hade sedan Karl XI:s tid varit principiellt fast-

låst. Enligt författningarna kunde en adelsman i fråga om skattejord, som han på ett eller annat sätt förvärvat, ej ha bättre rätt än en skattebonde, och likaså bibehöll frälsejord av alla slag sin natur, även om den kom i ofrälses ägo. Den stora politiska frågan blev emellertid nu, hur skillna- den i jordnatur skulle kunna utjämnas, eller, annorledes uttryckt, hur det gamla grundskattesystemet skulle kunna avskaffas och skattebördan fördelas på alla medborgare efter rationella och rättvisa grunder.

Frågan om grundskatterna _ som med all kraft framfördes från bonde— ståndets sida redan 1809 före antagandet av regeringsformen — föranledde naturligtvis politisk strid mellan stånden, särskilt mellan adeln och bön- derna. De senare, som ytterst syftade till att de högre stånden skulle avstå från sina privilegier, kunde grunda sin talan om införande av grundskatt för frälsejord på den jämlikhetsprincip, som framgått av den naturrättsliga filosofien och som hävdats så starkt under franska revolutionen. Skillnaden mellan skatte och frälse berodde enligt böndernas uppfattning på orättvisor i det förgångna, och den tedde sig nu såsom en anomali, som innebar en omotiverad undantagsställning för en tredjedel eller mera av landets jord. Då jämlikhet borde råda mellan människorna, borde väl också deras jord beskattas lika i förhållande till dess växlande godhet och avkastning. På riddarhuset kunde de liberala politikerna visserligen erkänna det principiellt berättigade i jämlikhetskravet. Men om man nu _ såsom å ömse håll gjordes i debatten _ utgick från det nya äganderättsbegreppet, så kunde man dock på en teoretiskt hållbar grund bestrida, att jämlikheten skulle medföra att all jord pålades lika grundskatt. Det förhölle sig ju så att frälsefriheten ta- gits med i beräkningen, när en frälseegendom förvärvats, och sålunda med- fört högre köpeskilling än vad som skulle ha utgått, om jorden varit pålagd grundskatt. Sålunda insatt eget eller upplånat kapital måste givetvis för- räntas, och denna ränta kunde ju anses motsvara vad skattebonden erlade i grundskatt. Jämlikheten kunde ej rimligen innebära, att den enskilde genom pålagd grundskatt skulle berövas det kapital han nedlagt på jorden. Frälsejordens frihet från grundskatt utgjorde alltså i verkligheten en egen- dom, vilken i likhet med all annan egendom krävde skydd enligt principen om äganderättens helighet och okränkbarhet. Härtill komme att den ifråga- satta jämlikhetsbeskattningen skulle drabba orättvist även vid jämförelse skattehemman emellan. Somliga skattehemman hade ju utökats genom ny— odling utan att skatten fördenskull blivit höjd. Och många bönder hade för— värvat sin äganderätt från kronan genom s. k. skatteköp för en ytterst obe— tydlig avgift. Vad som sålunda anförts från adelns sida uteslöt tydligen icke, att den inkomst var och en hade av sin egendom kunde beskattas enligt regler, som icke innebure konfiskation av egendomen. Före regeringsfor- mens antagande gjorde adeln också vissa eftergifter i fråga om sina privile- gier, i det den för allt slags frälse åtog sig mantalspengar och bevillning.

Om det sålunda icke gick för sig att ålägga frälsejorden grundskatt, åter-

stod dock möjligheten att för vinnande av jämlikhet förfara på omvänt sätt och sålunda förvandla all jord till frälse, i syfte att sedan ordna beskatt- ningen efter rationella grunder. Även mot denna metod blev emellertid an— märkt, att den medförde en egendomskonfiskation, nämligen på så sätt att frälsejordsägarna — vilka ju merendels köpt sin skattefrihet _ komme att vidkännas högre skatt än som förutsatts vid äganderättsförvärvet, medan samtidigt skattejordsägarna, genom att få mindre skatt än beräknat, skulle göra en oförtjänt vinst genom jordvärdestegring. Frågan skulle därför icke kunna lösas, med mindre skattejordsägaren köpte sig fri från grundskatten genom att till staten inleverera skattens kapitaliserade belopp.

Grundskattefrågan kunde trots ofta återkommande riksdagsdebatter i ämnet icke slutgiltigt lösas, så länge det gamla representationssystemet med fyra stånd förblev gällande. Såsom betydelsefulla för denna lösning framstå dock vissa partiella reformer med avseende å sättet för skattskyldighetens fullgörande. Det hade sedan gammalt gällt, att skatterna utgingo i vissa bestämda persedlar, t. ex. spannmål, smör, kött, järn, tjära och dagsverken. Med tiden hade dock öppnats möjlighet för bönderna att få dessa naturale- veranser omvandlade i penningar efter markegångspris, och för vissa land- skap _ exempelvis Skåne _ hade kronans räntor redan i slutet av 1600-talet fixerats i penningar. Vid riksdagen 1828_1830 frånträdde staten sin rätt att infordra spannmålsräntorna in natura. Ett ytterligare steg i samma rikt- ning togs 1855. Det bestämdes då, att alla grundskatter till staten utom kronotionde skulle sammanföras under titeln ränta och att de många smärre räntepersedlarna skulle förvandlas antingen i penningar eller vissa bestämda huvudräntepersedlar. Slutligen förordnades år 1869, att ränta och tionde skulle omsättas i penningar efter särskilt angivet markegångspris och framdeles utgöras med detta värde. Sedan grundskatterna på så sätt fixerats i penningar, kommo de med den fortskridande penningvärdeför- sämringen att alltmer förlora i betydelse. Genom representationsreformen hade nu även tillskapats erforderliga politiska förutsättningar för en grundskatteavskrivning. Efter en vittgående partiell nedsättning år 1885 bestämdes slutligen genom lag den 2 december 1892, att de av nyssnämnda nedsättning berörda skatterna skulle avskrivas under loppet av tolv år efter en viss fastställd plan.

Genom 1892 års lagstiftning ernåddes likväl ej en fullständig utrotning av alla kvarlevor från den regal-feodala ränteäganderätten, vars system blivit följt även med avseende å ecklesiastik jord, kronojord av olika slag, skatte— frälsejord, frälseskattejord o. s. v. De räntor av mångahanda kategorier, som sålunda lämnats orubbade av 1892 års avskrivningslag, ha successivt bringats att upphöra genom en lång serie av specialförfattningar. Även den mångfald av besvär (onera), som från äldre tid påvilat den svenska jorden, särskilt för försvars— eller kommunikationsåndamål, är numera i stort sett försvunnen.

Om den nu skisserade utvecklingen beträffande grundskatterna från feo- dalrättslig synpunkt skulle kunna betecknas såsom en sammanslagning av dominium directum med dominium utile till ett dominium plenum för den enskilde, så skulle ett annat för det liberala tidsskedet typiskt karaktärsdrag kunna beskrivas såsom en fortskridande reducering av kronans med do- minium plenum innehavda jord och dennas övergång i enskild ägo. Denna omvandling försiggick efter två huvudlinjer, den ena ledande över den ständiga besittningsrätten såsom ett mellanstadium.

De former av ständig besittningsrätt, som sedan medeltiden förekommit på lands- eller häradsallmänningar, på viss frälsejord eller på kyrklig jord, hade till stor del saknat stödet av en mera fast reglering. Verklig trygghet för besittningen synes icke ha förelegat i andra fall än då rätten blivit stadfästad eller, såsom det hette, konfirmerad genom särskilt kungligt brev. Beträffande kronobergsmanshemman hade en mera generell konfirmation lämnats genom gruvlagstiftningen. Den ständiga besittningsrätten å krono- jorden eller, såsom den allmänt kallades, åborätten hade kunnat omvandlas till äganderätt under kronoskattetitel genom s. k. skatteköp, ett förfarande som av statsfinansiella skäl praktiserats särskilt under ofredsåren och som närmare reglerats genom vissa författningar under 1700—talet. För åborna kommo de politiska händelserna under år 1789 att medföra en väsentlig förbättring i deras ställning. Enligt 6 5 i förutnämnda förordning av den 21 februari 1789 tillförsäkrades nämligen alla åbor å kronohemman, att så länge de till hus och jord Väl och försvarligen hävdade deras åboende hem- man, de och deras barn skulle därå odrivna sitta man efter man uti den ordning, som Kungl. Maj:t särskilt stadgat. Hur denna ärftliga besittnings- rätt _ den s. k. stadgade åborätten _ i övrigt skulle vara beskaffad reglera- des närmare genom detaljbestämmelser i förordningen. Rörande skatteköp föreskrevs i nämnda paragraf, att åbon skulle äga företrädesrätt framför andra till att få skatteköpa sitt åboende hemman. Vad åbon vid sådant köp hade att betala bestämdes år 1793 till minst tio års räntor, vilket ansågs mot- svara den förut tillämpade löseskillingen av sex års räntor jämte omkost- naderna vid köpet. Den sålunda bestämda löseskillingen, som tydligen redan från början var billig, kom med penningvärdets fortgående fall att innebära en stark lockelse till skatteköp. I själva verket ha företagna beräkningar visat att skattejorden, som år 1700 utgjort cirka 21000 mantal, genom skatteköpen för tiden till 1878 ökats med icke mindre än 18 000 mantal. Då härtill kommer den år 1892 beslutade grundskatteavskrivningen — som omfattade även sådana kronohemman som hade kunnat skatteköpas _ framstår den gjorda uppoffringen från kronans sida såsom mycket bety- dande. Enligt liberal åskådning kunde den emellertid försvaras därmed, att den enskilda äganderätten var den besittningsform som bäst garanterade en förkovran inom jordbruksnäringen.

Emellertid kunde, såsom nämnts, kronojord även på ett mera direkt sätt

övergå i enskild ägo. Detta skedde bland annat i samband med den s. k. avvittringen, varmed här åsyftas den genom förordning av år 1683 inledda uppdelningen av Norrlands skogar mellan kronan och enskilda. Sedan Gustav Vasa, såsom förut omtalats, proklamerat regalrätt till de stora öde- markerna i norr, hade man till en tid ansett sig kunna undvara bestämda gränser mellan byarnas mark och den med regalrätt belagda marken. Beho- vet av gränsreglering hade emellertid blivit starkare, sedan kronan i syfte att främja gruvnäringen anslagit stora skogsområden till bergverken och bruken. Avvittringen _ till sin karaktär närmast rågångshestämning men ofta förbunden med skiftes- och andra förrättningar _ framgick under 1800-talet över större delen av Norrland i enlighet med skilda författningar, den senaste utfärdad år 1873 för Västerbottens och Norrbottens läns lapp- marker. I de vanliga fall, där byamän för sitt husbehov togo virke och andra skogsprodukter var som helst, medförde avvittringen den förändringen, att den obestämda husbehovsrätten blev utbytt mot äganderätt till bestämda områden. Med avvittringen åsyftades vidare att mindre bärkraftiga hem- man skulle av kronans marker tilldelas fyllnadsjord, vilken skulle beaktas vid följande skatteläggning (ökeskatt). Vad särskilt angår Lappland skulle från kronans marker nödiga områden tilldelas såväl förutvarande, icke behörigen avvittrade hemman och nybyggen som ock de nybyggen, vilka kunde i laga ordning upplåtas vid avvittringen. De markområden, som vid avvittringen stannade i kronans ägo, blevo antingen avsatta till kronopar— ker eller hänförda till s. k. överloppsmark, avsedd att disponeras på annat sätt än genom ordnad Skogshushållning. Det har gjorts gällande att genom avvittringen oerhörda skogsvidder kommit att avhändas det allmänna. Enligt den vid denna tid förhärskande liberala åskådningen skulle givetvis skogens övergång i enskilda händer kunna uppfattas såsom något i och för sig önskvärt.

Jämsides med den nu skisserade utvecklingen _ som inneburit så att säga en egendoms- eller värdeöverföring från publikt till privat ägande — förstärktes den enskilda jordäganderätten internt genom reformer av rätts- teknisk typ. Skiftesväsendets utveckling från tegskifte via storskifte till en- skifte eller laga skifte medförde en sammandragning av hemmanets må— hända hundratals kringspridda åkertegar till ett eller ett par större välar- ronderade områden inom bekvämt räckhåll från den ur bysamhället utflyt- tade gården. Att på så sätt jordbruk tillskapades, som verkligen lämpade sig för fri individuell företagsamhet, var naturligtvis en viktig förutsätt- ning för att jordens produktiva förmåga skulle kunna rationellt utnyttjas. Men den produktionsstegring, som åsyftades med skiftesreformerna, kunde icke vinnas med bibehållande av äldre brukningsmetoder. Den kunde icke grundas på en förening av enbart jord och arbete utan krävde i ständigt växande grad användning av den tredje produktionsfaktorn eller alltså kapitalet. Att jordens produktiva utnyttjande även för andra ändamål än

jordbruk förutsatte kapitaltillförsel torde vara överflödigt att framhålla; den ekonomiska utvecklingen ledde till en utpräglat kapitalistisk produktions- ordning, där den moderna storindustrien med dess tillbehör, en vitt utgrenad handel och ett tekniskt fulländat kommunikationsväsen, bildade. kärnan. Som kapitaltillförseln måste förmedlas genom kredit, kom det ekonomiska livet att erhålla strukturen av en kredithushållning, i vilken jorden med dess investerade kapital utgjorde den viktigaste posten på aktiva sidan. Det ligger i sakens natur att en fortgående reformering av jordrätten måste ha till ögonmärke att anpassa rättssystemet efter den moderna realkreditens krav.

Ur realkreditens synpunkt föreföllo de många från äldre tid kvarstående Iösningsrätterna såsom mer eller mindre skadliga. I den mån de voro av konventionell karaktär drabbades de av det allmänna förbud mot resolutiva köpevillkor, som genom en förordning av år 1810 infördes i 1 kap. 2 5 jorda- balken. Även de legala lösningsrätterna, eller i varje fall de flesta och vikti- gaste av dem, blevo efter hand avskaffade. Sålunda utslocknade stadgandet i 4 kap. 5 & jordabalken, enligt vilket vid försäljning av skattejord utom börd jorden före tredje uppbudet skulle hembjudas till kronan eller, i fråga om frälseskatte, till den som ägde frälserätt till jorden. Utvecklingen gjorde nu ej heller halt inför den urgamla arvejordslagstiftningen. Sålunda avskaf- fades åren 1857 och 1863 den i 5 kap. jordabalken stadgade lösningsrätt _ den s. k. bördsrätten _ som gällde för släkting (bördeman) vid försäljning av jord, som ärvts efter föräldrar, barn, syskon eller andra fränder, eller sadan avlingejord, som satts i stället för arvejord.

Bördsrättens avkaffande möjliggjorde i sin tur en modernisering av den urgamla publikationsprocedur _ Iagfarten _ varigenom jordäganderätts- förvärv kunnat kontrolleras och beredas en viss trygghet genom domstols- prövning och inskrivning i protokoll. Det äldre, till bördsrätten anpassade systemet med uppbud och fasta blev 1875 ersatt med en mera koncentrerad procedur, vars rättsverkningar dock äro fördelade mellan ansökan och beslut. Till lagfarten knötos nya materiella rättsverkningar. Den tillades prioritetsverkan i ett flertal fall av kollision mellan rättsanspråk och togs även mera direkt i realkreditens tjänst, då den blev förutsättning för upplå- tande 'av inteckningsrätt. Lagfarten fick även betydelse för gestaltningen av den år 1881 införda tjuguåriga hävden, som i likhet med sin romerska före- bild (longi temporis praescriptio) åsyftar att skydda den godtroende besit— taren mot klander från rätter ägares sida. Genom hävden utsläckes den förut- varande äganderätten och besittaren blir själv ägare. För hävd erfordras emellertid en formell åtkomst, god tro vid förvärvet, lagfart samt, därifrån räknat, tjugu år av oavbruten besittning såsom ägare. För uppklarande av mycken från äldre tid härrörande ovisshet i äganderättsförhållandena kom hävdeinstitutet att göra god nytta. Att det även bidragit till att jord övergått från allmän till enskild ägo må i förbigående antydas.

Då äganderättens utnyttjande såsom underlag för realkredit sker genom panträttsupplåtelse, kom naturligtvis utvecklingen att starkt beröra rätts- reglerna om panträtt. Den primitiva panträttstypen _ införseln _ som förutsatte besittning av den pantsatta jordegendomen, befanns otjänlig för ett modernt kreditväsen och blev definitivt avskaffad genom 1875 års lag- stiftning. Realkreditens intresse blev alltså helt förbundet med den hypote- kariska panträtt _ inteckningen _ som redan i 1734 års lag fått en viss grundläggande utformning, bland annat genom den i 17 kap. handelsbalken införda förmånsrättsordningen. Inteckningsrätten, för vars realiserande exe- kutiv auktion blivit det vanliga medlet, stärktes successivt genom reformer, som medförde mera fasta och specialiserade regler. Från början endast ett osj älvständigt accessorium till den fordran, för vilken den utgjorde säkerhet, fick inteckningen efter hand en viss självständighet. Sålunda kom den fordringspreskription, som år 1862 infördes i vår lagstiftning, icke att gälla för inteckning, vilket betydde att denna kunde fortleva, oaktat den per- sonliga fordringen upphört. Det praktiska livets krav framtvang även den märkliga förändring i rättspraxis, enligt vilken en fastighetsägare, som infriat en inteckning, ansågs kunna utställa skuldebrevet med oförändrad inteckningsrätt. Denna nyhet, som fick legal bekräftelse genom 1875 års lagstiftning, innebar ett första avsteg från den gamla principen, att objektet för en panträtt skall vara odelbart i den meningen, att om en panträtt upp- hör, den närmast efterföljande rycker upp och intager den förras plats i förmånsrättsordningen. Uppryckningsanordningen fick senare vidkännas en ännu starkare inskränkning genom de regler om ägarehypotek, som år 1912 införlivades med lagstiftningen. Enligt dessa får en fastighetsägare, som själv inlöst en inteckning, vid exekutiv försäljning njuta samma rätt

till utdelning ur köpeskillingen, som skulle tillkomma annan innehavare av * inteckningen, endast med den skillnaden att fastighetsägaren icke till- godoräknas ränta. Motsvarande gäller om fastighetsägaren har andel i en av annan person innehavd inteckning, vare sig dylik andel uppkommit genom att fastighetsägaren gjort avbetalning å sin gäld eller genom att inteckningen belånats till lägre belopp än det varå den lyder. Dessa regler om ägarehypo- tek sammanhängde med en reform av exekutionsförfarandet, som även i andra avseenden åsyftade att tillgodose de med realkrediten förbundna intressena. Begränsningen av inteckningsuppryckningen låter i själva ver- ket jordäganderätten framstå i en i viss mening ny dager. Dess objekt eller, om man så vill, fastighetsvärdet kan tänkas uppdelat i särskilda skikt, vart— dera belagt med en sakrätt, antingen i ägarens eller en inteckningshavares hand. Gängse indelning av krediten i en primär —— sekundär _ och tertiär- kredit kan sägas i viss mån återspegla ett dylikt betraktelsesätt.

Såsom ett led i strävandena att främja realkrediten har man även att betrakta den lagstiftning, som haft till uppgift att mera noggrant precisera äganderättens och därmed inteckningsrättens föremål. Det har sålunda

gällt att avgöra vad som är fast och vad som är lös egendom, en gräns- dragning som samtidigt bestämmer vad som är föremål för fastighetsin- teckning och för förlagsinteckning. En reglering i detta ämne kom till stånd genom lagen den 24 maj 1895 angående vad till fast egendom är att hänföra. Regleringen innebar att _ på grundval av ett fastighetsbegrepp _ en rättslig enhet tillskapas genom att vissa föremål, som ha samband med fastigheten, hänföras dit såsom tillbehör och därmed måste följa samma rättsliga öden som fastigheten. Principiellt skall alltså en rättighet, som belastar fastigheten, också omfatta dennas tillbehör, medan å andra sidan en särskild sakrätt ej skall kunna gälla enbart i ett tillbehör. Enligt lagens grundprincip utgöres den fasta egendomen av äganderätt till jord. De historiska förhållanden, som här förut skildrats, förorsakade emeller- tid att denna, med nutida betraktelsesätt nästan självklara regel icke kunde bli uttömmande för begreppet fast egendom. Hänsyn måste tagas till vissa alltjämt kvarstående rudiment från det regal-feodala tidsskedet. Förutom jordäganderätt kom därför begreppet fast egendom att omfatta vissa rät— tigheter, som icke enligt nutida men väl enligt äldre åskådning skulle kun— nat rubriceras såsom äganderätt (d. v. s. såsom delrättighet inom ramen för ett dominium plenum). Lagen nämner, dels byggnad å ofri tomt i för- ening med sådan rätt till tomten, att den ej må av ägaren återtagas, så länge tomtören erlägges eller utan att lösen för byggnaden gives, dels vat- tenverk å annans grund i förening med sådan rätt till grunden, att den ej må av ägaren återtagas, så länge verket uppehålles, dels i jordeboken upp- taget fiskeri, varmed äganderätt till grunden ej är förenad, dels ock frälse- ränta.

Såsom föremål för äganderätt måste jorden, på sätt redan antytts, in— delas i särskilda enheter eller fastigheter, en anordning som är ofrånkom— lig icke minst med hänsyn till jordens belastning med inteckningar. Det ligger emellertid i sakens natur att en sådan indelning i hög grad blir beroende av historiskt betingade förhållanden. Dessa medgåvo icke att be- begreppet fastighet gjordes liktydigt med ett visst till gränserna bestämt område, som ägdes av samma rättssubjekt och icke bildade flera särskilda brukningsenheter. Såsom härledd ur en samfällighetsbesittning hade näm- ligen den individuella äganderätten icke kommit att omedelbart hänföra sig till det konkreta, å marken utlagda området. Den ideella andelen i byn hade varit det primära egendomsobjektet, och det hade blivit en sekundär fråga, hur detta vid varje särskild tidpunkt motsvarades av ett eller flera å marken fixerade områden. Ett dylikt objekt för ägandet behövde alltså icke förlora sin identitet enbart därigenom, att det vid nytt skifte fick sina ägor förändrade till läge och gränser eller helt och hållet omplacerade. Trots den med tiden allt starkare tendensen att uppfatta det konkreta ägoväldet såsom äganderättens omedelbara föremål _ en upp- fattning som överensstämmer med verkligheten i sådana fall då förvärvet

skett genom områdesöverlåtelse _ kunde fastighetsbegreppet icke helt fri- göras från det ursprungliga abstrakta underlaget. Den officiella fastighets— redovisning, som kommit till stånd genom jordeböckernas inrättande, kunde härvidlag ej bringa någon principiell förändring. Den i jordeböckerna vi— sade indelningen — den s. k. kamerala fastighetsindelningen _ torde vis- serligen vid sin tillkomst i början av 1500-talet ha sammanfallit med den dåvarande civilrättsliga indelningen i gårdar eller byandelar. En dylik enhet bildade nämligen underlag för en viss i jordeboken antecknad grund— skatt. Ehuru denna kamerala indelning icke var för framtiden alldeles fast- låst utan successivt ändrades genom olika skattetekniska åtgärder, kunde den likväl under utvecklingens gång icke följa skiftningarna i äganderätts- förhållandena. För lagfarts— och inteckningsproceduren _ det s. k. inskriv- ningsväsendet — kom emellertid den kamerala indelningen att få stor be— tydelse, till en början på så sätt att fastigheterna i lagfarts- och inteck- ningsbesluten identifierades med hjälp av de i jordeböckerna angivna skattetalen. Tack vare skattetalens matematiskt obegränsade delbarhet kun— de den lagfarna eller intecknade egendomen uttryckas med ett tal, som stod i relation till skattetalet för den jordeboksenhet (hemman), varav egendomen utgjorde en del. Såsom ytterligare hjälp vid identifieringen hade man att tillgå de lagfarna ägarnas namn (fångeskedjan) samt datum och paragrafnummer för meddelad lagfart. Det kan sägas, att lagfarts- och inteckningsbesluten, om ock formellt baserade på den kamerala indelningen, likväl materiellt hänförde sig till en rättslig enhet, varvid dennas ursprung- liga karaktär av ideell byandel icke behövde särskilt framträda. Detta i viss mening tvetydiga system led av uppenbara brister, bland annat den, att av besluten icke kunde utläsas, om rättsobjektet utgjorde ett genom skifte eller hemmansklyvning utlagt område (fastighet i lantmäteriteknisk me- ning) eller ett område, som fixerats endast genom en rent privat delning (sämjelott), eller ock endast en kvotdel av en fastighet eller sämjelott. Den kamerala fastighetsindelningen fick genom 1875 års lagstiftning ytter— ligare den rollen, att de då påbjudna realregistren (lagfarts- och inteck- ningsböckerna) anordnades med ett upplägg för varje jordeboksenhet. .Till följd av den allt livligare fastighetsbildningen och ökningen av antalet in- teckningar kommo emellertid med denna anordning böckerna att bliva allt- mer svåröverskådliga och otjänliga för sitt ändamål. I syfte att få till stånd nya specialiserade fastighetsböcker igångsattes 1908 det vidlyftiga arbetet med att registrera fastigheterna efter föreliggande lantmäteriakter. På grundval av detta 5. k. jordregister upplades sedermera nya fastighets- böcker, där varje registerfastighet har sitt särskilda upplägg.

De rättstekniska reformer, varom i det föregående talats, ha givetvis bi-* dragit till ökad säkerhet och underlättat arbetet vid handhavandet av fastig- hetsbelåningen. Den starka utveckling som denna fått, med hjälp av en alltmer vittutgrenad organisation i form av hypoteksföreningar, sparbana

ker, affärsbanker, kreditkassor m. m., beror givetvis dock i främsta rum- met på rent ekonomiska förhållanden. Jordvärdenas stegring, till följd av de jordbrukstekniska framstegen och äganderättens befrielse från grund- skatter och andra hinderliga band, lockade tydligen i en helt annan grad än tidigare till nya investeringar med hjälp av fastighetsbelåning. Till en Ökad skuldsättning bidrog också i viss grad de med införandet av den s. k. lika arvsrätten ökade svårigheterna för jordbrukare att vid genera- tionsväxling utlösa medarvingar efter de billiga grunder som tidigare bru- kat tillämpas. I samma riktning verkade givetvis även den spekulation i jordegendomar, som under vissa perioder gjorde sig starkt gällande. Skuld- sättningen medförde sina risker med hänsyn till de tidvis uppträdande de- pressionerna, bekymmer som dock i stort sett brukade försvinna, när kon- junkturerna åter vände och utvecklingen gick vidare med stigande jord— värde och fallande penningvärde.

Den ekonomiska och tekniska utvecklingen under det tidsskede, som nu slutbehandlats för landsbygdens vidkommande, medförde, såsom allmänt känt är, en stark tillväxt i folkmängd och betydelse för städerna såsom helhet. Även städernas antal ökades. Genom tillkomsten av järnvägar och större industriföretag uppväxte flerstädes samhällen av stadsliknande typ, och många av dessa fingo med tiden stadsrättigheter. Det samhällsbyg- gande, som denna expansion innebar, var länge i stort sett lämnat åt sig självt. Den bgggnadsstadga, vars existens blivit förutsatt i 1734 års lag, hade nämligen icke blivit utfärdad, och de bestämmelser i hithörande äm- nen, som kunde finnas i de rent lokala byggnadsordningarna, erbjödo en- dast ofullständiga och efter nutida begrepp mycket otillfredsställande regle- ringar. För den liberala åskådningen torde en rationell planläggning med beaktande av de samhälleliga intressena ha framstått såsom mindre be- tydelsefull än markens exploatering till förmån för enskilt näringsliv. Den byggnadsstadga för rikets städer, som år 1874 äntligen utfärdades och som föreskrev att för varje stad skulle finnas en plan för stadens ord- nande och byggande, hade uteslutande administrativ karaktär och kunde till följd därav icke lämna erforderligt stöd för ingripande i de rättsliga förhållandena.

För fastighetsbildningen i städerna voro förutsättningarna såtillvida enk- lare, som man här icke belastades av samma historiska fastighetsbegrepp som gällde för landsbygden. Eftersom bildandet av en stad medförde att den å stadsområdet förut gällande kamerala indelningen utplånades, föll det sig naturligt att betrakta varje för sig avgränsat område såsom en en- het för ägande och pantsättning, d. v. s. såsom en fastighet. Att en jord- äganderätt efter liberalismens ideal likväl icke utan vidare kunnat ernå allmän tillämpning framgår av vad tidigare anförts beträffande donations- jorden och de ofria tomterna.

Då för den liberala åskådningen ett system, sådant som de ofria tom- terna innebar, näppeligen kunde verka tilltalande, gällde det för städerna att vid marköverlåtelser till enskilda om möjligt begagna sig av sådan jord som icke besvärades av donationsbestämmelser. Detta var ju fallet bland annat med odaljorden, vars omfattning troligen undergått en viss ökning på så sätt, att jord, om vars rättsliga karaktär tvivel kunnat råda, enligt uppkommen praxis behandlades såsom odaljord, när egenskapen av dona- tionsjord icke blev bevisad. Upplåtelse av fri tomt —- den metod som nu blev regelmässig _ kunde givetvis också ske från jord, som staden i senare tid anskaffat genom privaträttsliga fång. Från den donationsjord, som icke redan disponerats genom upplåtelser av ofria tomter, kunde upp— låtelse av fria tomter ske med stöd av dispens från Kungl. Maj:t. Det synes med tiden ha blivit allt vanligare, att sådan dispens meddelades när jorden var belägen inom stadsplanen. Beträffande annan donationsjord ansågs däremot ändamålet med donationen vanligen förhindra, att jorden med full äganderätt avyttrades till enskilda. I den mån sådan jord icke re- dan enligt äldre metoder fördelats, antingen mellan borgarna personligen eller mellan de existerande tomterna, blev den nu i regel utarrenderad för stadens gemensamma räkning. Skogs— och betesmarker brukades vanligen i stadens egen regi. Emellertid kom under utvecklingens gång såväl ut- arrenderad som omedelbart disponerad jord i en mängd fall likväl till slut att stanna hos enskilda brukare, vilka så småningom på ett eller annat sätt lyckats bli betraktade såsom ägare till jorden.

Under det liberala tidsskedet inträffade stora förändringar med avse- ende å stadssamhällets organisation och dess förhållande till den mark varå stadsbebyggelsen ägt rum. Redan år 1789 försäkrade Kungl. Maj:t, att de städerna donerade, förlänta och under nanm av stadsjord begrepne ägor skulle orubbade vid städerna bibehållas och förbliva samt icke förändra sin natur, i vems hand de än kunde komma. Och genom 1809 års regerings- form blev ytterligare fastslaget, att de menigheter, som efter dittills gäl- lande författningar innehade eller nyttjade kronans lägenheter, finge nyttja laglig rätt därå till godo. Dessa utfästelser ha ansetts innebära, att kronan för alltid frånsagt sig rättigheten att återtaga den donerade jorden och att även sådana upplåtelser, vilka utgjort förläning för behaglig tid, blivit oåterkalleliga förläningar. Vad beträffar sådana fall, där ändamålet med en donation icke vederbörligen uppfyllts, skulle kronans talerätt alltså vara begränsad till ett framtvingande av att donationsbrevets föreskrifter följ- des. Veterligen ha omförmälda utfästelser från kronans sida städse respek— terats.

Året 1810 medförde den viktiga förändringen att borgarnas ursprungliga monopol på innehav av stadsjord bragtes att upphöra. Enligt kungl. kun— görelsen den 6 april 1810 angående förändringar och jämkningar uti riks- ståndens innehavande och stadfästade privilegier m. m. medgavs nämli-

gen, att varje svensk man fick förvärva och besitta fast egendom och jord av vad natur som helst, jämväl i stad. I enlighet härmed kunde alltså en borgare överlåta rätten till en ofri tomt till vem han ville. Och givetvis blev även staden själv vid sina jordupplåtelser fri i sitt personval. Med denna förändring följde tydligen även en viss förskjutning i uppfattningen om stadens rättsliga konstruktion. Staden framträdde ej längre såsom en kor- poration av borgare utan som en kommun, i vilken alla inom stadsgrän- serna boende personer vore medlemmar. Denna omvandling fick sin legala bekräftelse genom 1862 års kommunallagstiftning. I förordningen om kom- munalstyrelse i stad lämnades även vissa föreskrifter angående stadsjor— dens förvandling till kommunal egendom. Dessa föreskrifter, som voro mycket dunkla till sin innebörd, berättigade måhända icke de kommunala organen att utan vidare övertaga den samfällt ägda jorden från det hur- skapsägande borgerskapet. Med hjälp delvis av de i anslutning till lagstift- ningen träffade s. k. likställighetsöverenskommelserna kunde emellertid stadskommunerna i sinom tid överallt tillskriva sig rätten till nämnda jord.

Såsom förut antytts kommo vissa delar av donationsjorden att övergå till enskilda ägare genom städernas egna åtgöranden (friköpen) eller stun- dom genom deras passivitet inför vad markbesittare företagit sig. Det låg härjämte i tidens allmänna kynne att den besittningsrätt, med vilken de formellt bibehållna ofria tomterna innehades, utvecklade sig till allt större likhet med äganderätt. Dylik besittningsrätt hade ursprungligen, liksom de av tomtinnehavaren uppförda husen, betraktats såsom lös egendom. Emellertid hade _ måhända under inflytande av läran om den delade äganderätten _ utbildat sig en praxis, enligt vilken uppbud och rent av fasta meddelades å fång till husen eller till själva den ofria tomten. I över- ensstämmelse härmed uttalades i en lagförklaring av år 1823, att inneha- vare av hus, byggnader och vattenverk på ofri grund i städerna kunde in- teckna sin egendom, under förutsättning att viss årlig tomtöresavgift er- lades och att innehavaren icke, utan att lösen gåves för byggnaderna, kunde skiljas från tomten. Sedan jämväl 1875 års lagfartsförordning förutsatt att ofri tomt kunde lagfaras, stadgades slutligen 1895, såsom i annat samman— hang nämnts, att rätten till ofri tomt utgjorde fast egendom. Enligt ut- talande av lagberedningen år 1905 kunde sådan rätt dåmera i viss mån lik- ställas med äganderätt till fri grund; stadens respektive kronans ägande- rätt till den fria tomtens'mark vore visserligen alltjämt bevarad men vore så blottad på praktiskt innehåll, att den tedde sig huvudsakligen såsom en logisk förutsättning för tomtens egenskap att vara ofri grund. Till följd av 1907 års lag om nyttjanderätt till fast egendom upphörde möjligheten att , upplåta ofri tömt. Med 1881 års förordning om itj-uguår'ig hävd inträdde en väsentlig för— ändringför alla dem, "som”innehad'ef ofria tomter eller som på mer eller

mindre tvivelaktig härledning påstodo äganderätt till stadsjordsområde. Lagfarten enligt 1875 års förordning kunde nämligen, till skillnad från laga fasta, bilda utgångspunkt för hävdetid. Städerna måste vid sådant förhål- lande träffa ett avgörande, om de skulle söka återvinna den jord som kom- mit att frångå dem. År 1893 uppdrog Kungl. Maj:t åt kammarkollegium att utreda, huruvida befogenhet kunde inrymmas åt städerna att ej allenast med full äganderätt åt enskilda upplåta jord, som blivit till stad av kronan donerad, än även att, där sådan jord under ett eller annat uppgivet fång redan kommit i enskilds besittning, bekräfta den gjorda upplåtelsen, så att den kunde bliva för framtiden fullt betryggande. I ett år 1898 tryckt be- tänkande hemställde kollegiet om stadgande genom allmän författning, att donationsbestämmelserna icke skulle utgöra hinder för städerna att _ under de villkor och förbehåll som för varje stad efter framställning finge bestämmas _ bekräfta sådant enskilt innehav av donationsjord, som från- sett jordens donationsegenskap uppfyllde villkoren för hävd. Likaledes för- ordade kollegiet att städerna skulle få med äganderätt föryttra sådan i deras egen värjo befintlig donationsjord, som ingick såsom tomter eller tomtdelar uti behörigen fastställda stadsplaner. Beträffande den utom stadsplan lig- gande donationsjorden ifrågasattes i motiveringen, om icke åtgärder borde vidtagas för att förmå städerna att i den största möjliga omfattning söka återvinna jord, som kommit under enskild värjo. Men då en allmän reduk- tion åt städerna av den abalienerade donationsjorden icke skulle avlöpa utan att för städerna själva medföra svårigheter och uppoffringar, samt det kunde anses att donationsjordens bortlämnande till fri omsättning icke för städernas utveckling i allmänhet verkat så ofördelaktigt, att förhållan- det härutinnan borde ensamt för sig påkalla jordens reduktion, ansåg kol— legium att städerna borde få möjlighet att godkänna de enskilda anspråken.

Den allmänna författning, som kammarkollegiet önskat, blev aldrig ut- färdad. Kungl. Maj:t sade sig emellertid vilja från fall till fall pröva fram- ställningar angående tillstånd för stad att av donationsjorden upplåta tom- ter eller, undantagsvis, områden utom stadsplan. I enlighet härmed träffa- des flerstädes uppgörelser mellan stad och enskilda av innebörd att de senare skulle få full äganderätt till sin jord. Uppgörelserna underställdes Kungl. Maj:ts godkännande. I andra fall förhöllo sig städerna passiva och underläto att före utgången av hävdetiden anhängiggöra rättegång mot jordbesittarna. På dessa båda sätt ha städerna kommit att förlora en stor del av den jord, som de i äldre tid bekommit såsom gåva eller förläning från kronan.

Nutiden

Den lysande ekonomiska utveckling, som i stort sett kännetecknat det nittonde århundradet, hade icke kunnat försiggå utan att efter hand även Vissa skuggsidor kommit att framträda. Framstegen på det produktiva om-

rådet hade icke ätföljts av en sådan fördelning av produktionsresultatet, varmed alla samhällsgrupper kunnat eller bort känna sig tillfredsställda. Det gamla ståndssamhällets undergång hade icke betytt att den jämlikhet, som föresvävat många såsom ett ideal, kunnat förverkligas även i ekono- miskt avseende. Det hade snarare kunnat förefalla, som om individualismen, den enskildes nästan obegränsade frihet och självständighet i sitt ekono- miska handlande, skulle komma att ytterligare vidga klyftan mellan rika och fattiga; de sistnämnda särskilt hemmahörande i den nya arbetarklass som vuxit upp med industrialismen. Sociala missförhållanden av mer eller mindre svårartad karaktär hade kunnat påvisas och bildat en effektfull bakgrund till talet om proletariatet, med vilket namn man betecknade den egendomslösa arbetarklassen. Denna kunde av flera orsaker icke, såsom .de obesuttna i äldre tid, betrakta sin fattigdom såsom en oundviklig ödets skickelse, som det gällde att bära med jämnmod. Den hade tvärtom visat sig lyhörd för de mot privategendomen fientliga lärofäder, bland vilka Karl Marx, efter vad senare visat sig, fått den ojämförligt största betydelsen. Bildandet i Leipzig år 1863 av allmänna tyska arbetarföreningen kan be- traktas såsom en början till den kamp mellan arbetets och kapitalets in- tressen, vilken efter hand blev ett av de mest framträdande dragen i den moderna samhällsbilden. Från arbetarrörelsen utgående impulser kunde givetvis icke undgå att beröra tänkesätt och rättsuppfattning.

Den jordäganderätt, som hävdats i den liberala ideologien, hade vid sekel- skiftet ej längre samma säkra förankring i det allmänna medvetandet som tidigare. Av gjorda erfarenheter hade framgått att den harmoni, som enligt de klassiska lärorna skulle finnas mellan allmänt och enskilt intresse, långt ifrån alltid verkligen existerade. Det hade måhända rent av förefallit, som om en motsättning mellan dessa intressen skulle alltmer ökas efter hand som det materiella kulturuppsvinget fortsatte. Behovet av en socialpolitik, ett statsmaktens ingripande för att hjälpa de svaga i samhället, hade fram- trätt allt klarare. Säkerligen hade man också _ med 1800-talets många agrarkriser i minnet — börjat sätta större värde på statsregleringar inom näringslivet än vad anhängarna av en tullfri utrikeshandel kunnat göra. Men om då lagstiftningen i högre grad än förut måste beakta det allmännas intresse och i förekommande konfliktfall låta detsamma gå före enskilt intresse, så medförde detta vissa konsekvenser för den jordäganderätt, som man tidigare gärna föreställt sig såsom absolut. Då den materiella kulturen nu framskridit långt utöver antikens högvattensmärken, kunde väl ej heller den romerska rätten representera en avslutning på rättsutvecklingen.

De båda världskrig, som med två decenniers mellanrum övergingo framför allt den europeiska kontinenten, hade givetvis en i många hänseenden ödes- diger verkan för såväl många staters inre ekonomi som för det mellanfolk- liga varuutbyte, som under 1800-talet blomstrat i hägnet av guldmyntfot och fri individuell företagsamhet. De extraordinära förhållanden, som in-

trädde på grund av krigen eller den politiska utvecklingen under mellan- krigsperioden, äro allmänt kända och behöva icke närmare kommenteras i detta sammanhang. Ett påtagligt resultat av utvecklingen är emellertid, att samhällsekonomien över hela världen numera uppvisar en struktur, som mer eller mindre starkt avviker från den som kännetecknade det libe- rala skedet. Staterna synas över lag ha påtagit sig uppgiften att genom socialpolitiska lagstiftningsåtgärder samt kontroll och reglering av närings- livet sörja för medborgarnas välfärd. Den utveckling på jordrättens om— råde, som förekommit i anslutning härtill, har _ när den icke såsom i Ryssland lett till fullständig jordsocialisering — medfört en allt starkare begränsning av äganderättens innehåll, d. v. s. av de olika befogenheter som stå en jordägare till buds. Såsom i det följande skall något närmare beröras, kom givetvis även vårt land att påverkas av den nya åskådningen. Tecken till en annan inställning beträffande jordäganderätten hade fram- trätt redan i senare hälften av 1800-talet, varvid i främsta rummet skogs- vården kommit i blickpunkten.

Den ekonomiska och kulturella utvecklingen i främmande länder hade vid mitten av 1800-talet öppnat utsikter för en exploatering i större skala av skogstillgångarna i Norrland och vissa andra landsdelar. Förändringen hade till en början föranlett att kronan blivit mera benägen att bevara sitt eget skogsinnehav; det kunde icke rätt gärna ifrågakomma att kronan, såsom i princip beslutats vid 1823 års riksdag, skulle i största möjliga ut- sträckning försälja sina skogar. Den gynnsamma exportkonjunkturen och därmed sammanhängande uppsving för trävaruindustrien aktualiserade emellertid även andra betydelsefulla frågor, bland annat den, hur något för landets natur, klimat och framtida ekonomi så ödesdigert som en all- män skövling av skogstillgångarna skulle kunna hejdas. Det allmänna bästa kunde uppenbarligen icke i detta hänseende främjas genom att det enskilda vinstintresset finge fritt spelrum. Det krävdes följaktligen en särskild lag- stiftning i detta ämne. Efter vissa speciallagar för Gotland, Norrbotten och Västerbotten (dimensionslagarna) antogs år 1903 en allmängiltig lag om de enskilda skogarna, i vilken lag skyldigheten att vid avverkning sörja för återväxt av skogen i princip fastslogs. I senare lagar — av åren 1923 och 1948 _ ha föreskrivits långtgående inskränkningar i jordäganderätten med avseende å skogsmark. Skogsstyrelsen och under denna de länsvis ut- sedda skogsvårdsstyrelserna öva tillsyn över att skogsmark med därå växande skog skötes i enlighet med lagens föreskrifter.

Brytningen mellan olika äganderättsåskådningar har framträtt särskilt starkt inom vattenlagstiftningen, där man måst särhålla äganderätten till vattengrunden från rätten till vattnet. Medan den förstnämnda rätten varit och fortfarande är bestämd enligt reglerna om ägogränser i 12 kap. 4 & jordabalken i 1734 års lag, har rätten till själva vattnet i floder och sjöar varit betydligt mera omtvistad, delvis till följd därav, att denna rätt under

1600-talet kommit att behandlas såsom ett regale, omfattande icke blott den s. k. kungsådran utan även vattenkraftens utnyttjande genom byggande i vattnet. Sedan vattenregalet i sistnämnda del är 1863 avskaffats genom att byggandet blivit befriat från koncessionstvång och fått ingå i strandägande- rätten, skedde genom 1918 års vattenlag en omreglering även av institutet kungsådra. Härmed bortföll visserligen det regalrättsliga hindret mot byg- gande i kungsådra _ vattenkraften utlämnades alltså även här åt strand— äganderätten _ men till gengäld stadgades skyldighet för vattenrättens innehavare att, beträffande en tredjedel av den framrinnande vattenmäng- den, utan ersättning finna sig i att vattenmängd eller fallhöjd tages i an- språk för vissa allmänna ändamål, såsom samfärdsel, flottning, fiske o. s. v. Regleringen innebar vidare, att kungsådra skulle kunna finnas icke blott där den hade historisk hävd utan i alla sådana vattendrag, som upptagits å lagakraftägande förteckning upprättad i särskilt stadgad ordning. Den omständigheten att kungsådra sålunda inrättats i vissa vattendrag, där den förut saknats, innebär ett visst avsteg från den liberala äganderättsåskåd- ningen. Från lagens förarbeten må återgivas följande allmänna uttalanden: »Såsom redan förut antytts, är den grundägaren tillkommande rådigheten över vattnet — denna må nu kallas äganderätt eller allenast nyttjanderätt _ begränsad av de skrankor, som lagstiftningen själv uppställer därför. I fråga om all enskild rätt gäller, att över densamma står det allmännas rätt, det allmännas bästa, samhällsnyttan. Åt den enskilda rätten får icke givas ett innehåll som står i strid häremot. Av förhållandenas egen utveckling följer, att uppfattningen om det allmännas rätt kan från tid till annan växla. De en gång fastslagna gränserna för den enskilda rätten kunna vid sådant förhållande icke vara orubbliga. Den enskilde är pliktig att finna sig i de inskränkningar i hans rätt, vilka det till följd av förändrad uppfattning om det allmännas rätt befinnes nödigt att lagstadga.»

Den nya sociala synen på jordäganderätten är mycket märkbar även på jordbrukspolitikens område. I början av seklet var det särskilt förhållan- dena i Norrland, som påkallade uppmärksamhet. Trävaruindustrien hade av vissa skäl funnit lämpligt att trygga sin råvaruförsörjning genom att uppköpa de med skog försedda jordbruksfastigheterna, och genom dessa jordförvärv hade inom en jämförelsevis kort tidrymd en stor del av befolk- ningen i södra och mellersta Norrland kommit att övergå från självägande bönder till arrendatorer under industriföretagen, i regel stora aktiebolag. De ekonomiska och sociala problem, som denna snabba utveckling väckt till liv, blevo föremål för utredning genom den s. k. norrlandskommittén. Den- nas arbete resulterade i en serie lagar, avsedda att i såvitt möjligt rätt rikt- ning leda den sociala och ekonomiska utvecklingen i Norrland och Dalarna, i den mån denna påverkades av trävaruindustrien. Sålunda tillkommo 1906 års lag angående förbud i vissa fall för bolag och förening för ekonomisk verksamhet att förvärva fast egendom, 1909 års lag om arrende av viss jord

å landet inom Norrland och Dalarna samt den härtill anslutande lagen an- gående uppsikt å vissa jordbruk i Norrland och Dalarna. Lagarna innefat— tade i olika hänseenden begränsningar av jordäganderätten.

Med utgångspunkt från nyssnämnda norrländska arrendelag utformades ' senare (1927 och 1943) en för hela riket gällande social arrendelagstiftning, vars regler till stor del äro tvingande och alltså icke kunna åsidosättas genom vad kontrahenterna avtala. De sociala arrendelagbestämmelserna äga till- lämpning på brukningsdel under femtio hektar odlad jord, såvitt den till- hör bolag, förening eller stiftelse, lyder under huvudgård i ett gods, ingår i viss allmänning eller ock tillhör enskild person av viss närmare angiven kategori. De bereda arrendatorn sociala förmåner av åtskilliga slag, i främsta rummet en genom minimiarrendetid, optionsrätt och förköpsrätt tryggad besittning. Optionsrätten, som innebär en rätt till successiv förlängning av arrendeförhållandet, kan utövas hur länge som helst och kan vid arrenda- torns frånfälle övergå till arvinge, som vill fortsätta med arrendet. I syste— met ligger tillika, att arrendevillkoren kunna omregleras vid varje period— skifte, varvid de, om enighet ej ernås, få bestämmas genom ett skiljemanna- förfarande. Eftersom optionsrätten från jordägarens sida kan brytas, om han avser att han själv eller någon av hans anhöriga skall bruka jorden, medför optionsrätten icke den starka begränsning av jordäganderätten, som eljest skulle ha uppkommit genom de sociala arrendelagbestämmel— serna. Jordägaren är ofta nog i den belägenheten, att han någorlunda fritt kan bestämma, om fastigheten skall utarrenderas eller tagas under eget bruk. Av visst intresse i detta sammanhang är emellertid, att anordningen med optionsrätt och förköpsrätt enligt lagens övergångsbestämmelser gjorts tillämplig även på de före lagens ikraftträdande slutna arrendeavtalen, nämligen om arrendatorn eller hans föräldrar brukat fastigheten under sammanlagt minst tio år. Den modifikation av bestående avtalsförhållan- den, som nämnda retroaktiva tillämpning inneburit, har icke vid lagens genomförande bedömts såsom en kränkning av berättigade enskilda in- tressen. Beträffande optionsrättens inverkan på jordägarens förfogande— rätt har i motiven uttalats, att jordägaren icke, så länge optionsrätten be- stode, kunde fritt utarrendera jorden till den, som eventuellt skulle vara villig att betala högre arrende än vad som kunde påräknas bliva bestämt genom skiljenämnd, samt att denna omständighet, i händelse av fastig- hetens utbjudande till försäljning, skulle kunna verka i viss mån ned- pressande på eventuella köpeanbud. Enligt vad vidare uttalas i motiven borde emellertid jordägarens intresse av att kunna fritt betinga sig största möjliga fördel vid affärstransaktioner med avseende å fastigheten icke ur allmän synpunkt tillmätas sådan vikt, att önskemålet om besittningens tryggande för den som brukade jorden av hänsyn därtill borde stå tillbaka. Att optionsrätten efter förloppet av viss tid skulle behöva avbrytas enbart därför, att jordägaren skulle bliva i tillfälle att fritt tillvarataga eventuella

vinstmöjligheter, syntes näppeligen påkallat. Av dessa uttalanden framgår att 1943 års lagstiftare icke ansett otillbörligt att till arrendatorns förmån reducera sådan framtida jordvärdestegring, som skulle kunna uppkomma genom jordspekulation under högkonjunkturer.

Såsom led i den jordbrukspolitik, för vilken riktlinjer fastställdes vid 1947 års riksdag, tillkom bland annat en lag, enligt vilken kronan, för att underlätta bildandet av bärkraftiga brukningsdelar, skulle vara berättigad att i fall, då försäljning skedde av jordbruksfastighet, lösa till sig fastig- heten till det pris som köparen utfäst. Genom lagen den 3 juni 1955 om inskränkning i rätten att förvärva jordbruksfastighet _ vilken lag ersatte en äldre jordförvärvslag av provisorisk karaktär _ utbyttes omförmälda förköpsrätt mot en lösningsplikt för kronan i sådana fall då köp blivit ogillt genom att lantbruksnämnd förvägrat köparen förvärvstillstånd. Ut- vecklingen har alltså kommit därhän, att ägaren av en jordbruksfastighet ej längre har befogenhet att sälja fastigheten till vem han vill. Lagen _ från vars tillämpning vissa rättssubjekt och vissa typer av förvärv äro undantagna — stadgar att förvärvstillstånd skall vägras, om anledning finnes till antagande, att egendomen skulle bliva vanskött i förvärvarens ägo eller att förvärvaren med fånget huvudsakligen åsyftar att utan nytta för visst jordbruk i orten tillgodogöra sig skogstillgång, som är behövlig såsom stöd för ortens jordbruk, eller att bereda sig vinst genom snar avyttring av egendomen, del av densamma eller andel däri eller genom bortförande av byggnader eller annat som tarvas för egendomens brukande. Under angivna förutsättningar kan förvärvstillstånd vägras även i vissa andra fall, exempelvis när anledning finnes till antagande att förvärvaren vill åtkomma egendomen huvudsakligen för kapitalplacering eller i annat syfte än att själv ägna sig åt jordbruket. Regler, sådana som de nu berörda, äro belysande för den starka statskontroll som utövas beträffande jord- bruksnäringen. En sida härav är uppenbarligen, att jordäganderätten kom- mit att allt mer avvika från det mönster, som under liberalismens period tedde sig eftersträvansvärt.

I detta sammanhang torde få anmärkas, att jordäganderätten enligt svensk rättsuppfattning sedan gammalt haft en viss begränsning med hän- syn till förekomsten av en allemansrätt. Jordägaren har t. ex. ej kunnat hindra annan person att på hans mark plocka vilda bär, svamp och dylika naturprodukter. Ej heller har jordägaren ansetts generellt befogad att utestänga andra från att beträda marken eller att nyttja vattnet på hans enskilda område för bad, vattning, tvätt, båtfärd m. m. Jordäganderätten har alltså varit underkastad även andra begränsningar än sådana som framgått av skriven lag. Genom den år 1952 antagna strandlagen ha emellertid vissa sidor av den omförmälda allemansrätten blivit föremål för reglering och utvidgning. För att åt allmänheten trygga tillgången till platser för bad och friluftsliv vid havet eller vid insjö eller vattendrag

kan enligt lagen länsstyrelsen förordna, att inom visst område bebyggelse icke må företagas utan länsstyrelsens tillstånd, en regel som drabbar även ändring av befintlig byggnad för att tillgodose annat ändamål än det var- till byggnaden tidigare varit använd. Och om å sådant område eller i dess närhet finnes stängsel, som försvårar allmänhetens tillträde, kan läns— styrelsen förelägga den, som håller stängslet, att anordna genomgång eller i visst fall borttaga stängslet. I lagen finnas emellertid också regler, enligt vilka jordägaren under vissa förutsättningar är berättigad till ersättning för förlust på grund av inskränkningen av bebyggelserätten.

Ett rättsområde, som ännu saknar en systematisk reglering, är granne- lagsrätten. Det är en vedertagen uppfattning att en fastighetsägare vid utövandet av sin äganderätt är pliktig att taga skälig hänsyn till sina grannar. Vad detta närmare innebär torde emellertid behöva klarläggas genom lagstiftning. Förhållandet grannar emellan är nämligen i det mo— derna samhällslivet utsatt för vida starkare påfrestningar än som funnos i äldre tid. Svårbemästrade samhällsproblem ha vållats framför allt genom immissionerna, d. v. s. inverkan från ämnen, som överföras genom luften eller vattnet, t. ex. sot, gaser o. s. v. samt olika slag av fysikalisk inverkan, t. ex. hetta, buller och dylikt. För ett visst slag av immissioner, nämligen vattenföroreningar, finnes en reglering i vattenlagen. Såsom känt är, har emellertid frågan om vattenföroreningarna på senare tid fått en alltmer ödesdiger aktualitet. Det kan antagas att såväl denna som andra frågor inom grannelagsrätten kommer att föranleda en lagstiftning, där åter— igen allmänna intressen måste hävdas framför de enskilda.

Att den nya, av allmänintresset mer eller mindre bestämda synen på jordäganderätten gjort sig starkt förnimbar inom de delar av rättsord- ningen, där de för städernas och tätorternas bebyggelseutveckling av- görande reglerna stå att finna, kan utan vidare fastslås såsom något själv- klart. Den urbaniseringsprocess, den omflyttning av befolkningen från landsbygden till städer och samhällen, som redan tidigare framträtt, har som bekant under tjugonde århundradet fortgått med oförminskad eller ökad styrka. I anslutning härtill har en mångfald av viktiga samhälls- problem fått en alltmer brännande aktualitet. Med den trafiktekniska omvälvning som motorismen inneburit har stadsbyggnadsväsendet ställts inför nya och svåra uppgifter. Härtill komma de med stigande levnads- standard ofrånkomliga kraven på hygien, trevnad och ändamålsenlighet i fråga om bebyggelsen. Lösningen av alla dessa viktiga problem har av naturliga skäl i stor utsträckning måst anförtros åt kommunerna.

Av den här förut lämnade redogörelsen framgår, att kommunerna eller därmed jämförliga samhällsorganisationer redan i äldre tid måst ha en viss ledning beträffande bebyggelseutvecklingen, en ledning som natur- ligtvis varit ofrånkomlig, så snart det gällt gemensamma anordningar

såsom gator och offentliga platser eller vattenförsörjning, avlopp m. m. Med den liberala åskådning, som var förhärskande under 1800-ta1et, var det dock tämligen givet, att försäljningen av byggnadstomter och upp- förandet av husen i första hand skulle ankomma på enskild företagsamhet. I detta stycke kom efter sekelskiftet småningom en avsevärd förändring att inträda. Det blev vanligt att stadskommunerna, åtminstone de större av dem, togo till uppgift att själva anskaffa mark för exploatering, en verksamhet som kunde underlättas genom att staden inkorporerade an- gränsande landsbygdsområden. Tomterna upplätos vanligen under ägande- rättstitel, varför sålunda omfattningen av den fria grunden undergick en betydande ökning såväl absolut som relativt. Stockholm var länge den enda stad, där den genom 1907 års nyttjanderättslag införda tomträtten kom till regelmässig användning.

Genom lagen den 10 juli 1947 om kommunala åtgärder till bostads- försörjningens främjande fingo kommunerna sig förelagda direkta skyldig- heter beträffande bostadsförsörjningen. Alla kommuner skulle biträda vid handhavandet av den statliga låne- och bidragsverksamheten för bostads- försörjningsändamål, och för de större kommunerna, med mera än 10 000 invånare, tillkom såsom särskilt åliggande att uppgöra bostadsförsörj- ningsplan till ledning för kommunens framtida åtgärder med avseende å bostadsproduktionen. I samband härmed fick kommun rätt att ställa medel till förfogande i syfte att nedbringa kommunmedlemmars kostna— der för anskaffande eller innehav av en fullvärdig bostad. Även om det sålunda icke direkt stadgades, att kommunerna skulle själva exploatera tomtmark och uppföra hyreshus, så var det dock förutsatt, att de skulle bedriva en aktiv markpolitik och söka skaffa sig sådan ledning av bostads- produktionen, att en tillfredsställande tillgång till fullvärdiga bostäder kunde åstadkommas. För att stödja kommunernas aktivitet i nämnda hänseenden företogs år 1949 en utvidgning av de i 1917 års expropriations- lag stadgade expropriationsgrunderna. Det stadgades (1 5 16.) att fastig- het må av kommun tagas i anspråk genom expropriation, om Konungen prövar det nödigt, för att säkerställa att mark på skäliga villkor är till- gänglig för tätbebyggelse och därmed sammanhängande anordningar eller för att eljest i kommuns ägo överföra mark, som icke är tätbebyggd, för upplåtelse med tomträtt.

De allmänna intressen, som göra sig gällande när mark skall användas för bebyggelse, kunde uppenbarligen icke tillgodoses enbart därmed, att kommunerna fingo tillfälle att på privaträttslig väg och i konkurrens med enskild företagsamhet ingripa i utvecklingen. Att _ såsom väsentligen skedde under liberalismens period _ låta bebyggelsen i stort sett sköta sig själv utan ordentlig planläggning med hänsyn till kommunikationer, avlopp, skolor och andra för en samhällsbildning nödvändiga anordningar hade icke varit försvarligt. En särskild lagstiftning i syfte att åstadkomma

ett rationellt samhällsbyggande kunde alltså icke i längden undvaras. Lagen den 31 augusti 1907 angående stadsplan och tomtindelning innehöll den första generella regleringen i berörda ämnen. I denna lag föreskrevs att för stads ordnande och bebyggande skulle finnas plan, omfattande såväl byggnadskvarter som ock gator, torg och andra allmänna platser samt dessas höjdlägen (gatuprofiler). De vid genomförandet av sådan stadsplan uppkommande kollisionerna mellan stadens och markägarnas intressen reglerades närmare i lagen. I detta hänseende stadgades å ena sidan rätt och i en del fall skyldighet för samhället att lösa viss mark samt å andra sidan förbud mot nybyggnad och skyldighet för tomtägarna att i viss ut- sträckning bidraga till kostnaderna för stadsplanens genomförande (s. k. bettermentsbidrag). På 1907 års lag följde en stadsplanelag av den 29 maj 1931, som åt stadsplaneinstitutet gav ökad betydelse i olika avseenden. För ordnande av stadsområde utom stadsplan tillskapades särskilda planinsti- tut. Emellertid kom även 1931 års reglering ganska snart att te sig efter- bliven i förhållande till de snabbt växande kraven på lagstiftningen. År 1947 antogos nu gällande byggnadslag och därtill anslutande byggnads- stadga.

Denna nya byggnadslagstiftning innefattar givetvis många regler, som skulle kunna anföras såsom exempel på jordäganderättens begränsning. Byggnadslagen upptager såsom inledande bestämmelse, att markens ägare med avseende å dess användning för olika slag av bebyggelse skall vara underkastad de inskränkningar som stadgas i lagen eller med stöd av lagen. En mycket betydelsefull sådan inskränkning är den som framgår av stadgandet i 5 5 andra stycket byggnadslagen. För att mark skall få användas till tätbebyggelse förutsättes enligt nämnda stadgande, att den vid planläggning enligt byggnadslagen prövats från allmän synpunkt vara lämpad för ändamålet. Det står alltså ej längre den enskilde fritt att på mark, som han äger, igångsätta en byggnadsverksamhet, syftande till sådan samlad bebyggelse, som nödvändiggör särskilda anordningar för tillgodoseende av gemensamma behov. I princip ankommer det numera på det allmänna att bestämma var och när samhällsbildning får ske. Att jordägaren hindras att utnyttja sin mark för tätbebyggelse berättigar honom i regel icke till någon särskild ersättning.

Mark, som exploateras för tätbebyggelse, kommer givetvis icke att helt och hållet disponeras för enskilt bebyggande. En del av marken måste avsättas till gator och allmänna platser och bör därför lämpligen hemfalla under en kollektiv äganderätt. Huruvida marken skall få den ena eller andra användningen bestämmes genom planläggningen. Denna är av tvä slag, översiktlig planläggning och detaljplanläggning. Till förstnämnda kategori hör dels regionplan, som tjänar till samordning av flera kom—' muners eller samhällens planläggning, dels generalplan—, .som skall angiva grunddragen för markens användning till olika ändamål, såsom till tät-

bebyggelse, viktigare trafikleder och andra allmänna platser. Detaljplane- ring av bebyggelsen sker genom ”stadsplanen eller, vad angår landsbygds- områden, genom byggnadsplan. Ett särskilt planinstitut är meddelande av utomplansbestämmelser, varmed avses att reglera byggnadsverksamheten inom område som ej ingår i stadsplan eller byggnadsplan. De civilrätts- liga verkningarna av dessa skilda planinstitut äro olika. Generalplan, som gjorts bindande genom fastställelse, giver i likhet med stadsplan kom- munen en rätt till tvångsförvärv av mark, som är avsedd till trafikled eller annan allmän plats. Den fastställda generalplanen och stadsplanen medför ävenledes rätt för kommunen att inlösa annan för kollektiv disposition avsedd mark _ t. ex. mark för allmän byggnad, trafikområde, idrottsplats m. m. _ under förutsättning att markens användning för avsett ändamål ej på annat sätt kan anses säkerställd. Vad angår den för bebyggelse av- sedda marken förutsätter byggnadslagen, att det i normala fall ankommer på markägarna själva att uppföra de hus som enligt stadsplanen skola byggas. För det fall att stadsplanens genomförande ej kan förväntas äga rum inom skälig tid, giver dock lagen (45 &) kommunen en möjlighet att med Konungens tillstånd expropriera marken ( s. k. tomtexpropriation). Till denna expropriationsmöjlighet kom genom lagändring år 1953 ytter- ligare en, den s. k. zonexpropriationen, som har till syfte att underlätta ombyggnad i ett sammanhang av ett tätbebyggt stadsområde. Zonexpro- priation kan beviljas, så snart i anledning av ombyggnaden fråga väckts om antagande eller ändring av stadsplan för området, och expropriationen kan omfatta icke blott den mark inom området, som erfordras för om- byggnaden, utan även annan inom området eller i dess omedelbara närhet belägen mark, för vilken planens genomförande kan väntas medföra väsentligt ökat värde. '

Ehuru den nya byggnadslagstiftningen på åtskilliga punkter _ bland annat genom sina bestämmelser om skyldighet för tomtägare att utgiva gatumarksersättning och ersättning för gatubyggnadskostnad _ tagit viss hänsyn till den med markexploatering och samhällsutveckling följande jordvärdestegringen, har den likväl icke i någon väsentlig utsträckning rubbat det förhållandet att den enskilda jordäganderätten _ sådan denna efter grundskatternas fastlåsande och avskrivning kommit att gestalta sig _ alltjämt automatiskt omsluter uppkommande jordvärdestegring. Jord- räntan i nationalekonomisk bemärkelse tillhör fortfarande den enskilda jordägaren. Denna omständighet har speciellt i fråga om städernas och samhällenas utveckling fått en betydelse, som ingalunda reducerats utan fastmer ökats genom det moderna planläggningsväsendet. Frågan om in- dragning av jordräntan eller den s. k. oförtjänta jordvärdestegringen är emellertid redan ett gammalt problem. Rörande olika försök att lösa det- samma skall i följande kapitel lämnas en historisk och komparativ översikt.

KAPITEL III

Översikt av markvärdelagstiftningen i främmande länder

Frågan om indragning av oförtjänt jordvärdestegring kan historiskt här— ledas från det ekonomiska lärosystem som på 1700-talet, i opposition mot merkantilismen, framkom i Frankrike genom den s. k. fysiokratiska skolan. Fysiokraterna gjorde gällande, att ett folks välstånd ytterst berodde på vad jorden avkastade, att denna avkastning bleve större, om produktionen finge försiggå i frihet, samt att i ett fritt näringsliv endast jordägarna kunde påräkna ett värdeöverskott såsom netto, sedan erforderligt vederlag lämnats för arbete och kapitalinsats. De drogo härav den slutsatsen, att statens utgifter i sista hand måste täckas av jordens avkastning och att det därför vore lämpligast att inskränka beskattningen till en enda på jorden vilande allmän grundskatt (impöt unique), vilken till skillnad från skatt på arbets- inkomst eller livsförnödenheter icke skulle medföra skadeverkningar.

Jordränteläran har emellertid utvecklats av de klassiska nationalekono- merna, bland vilka särskilt engelsmannen Ricardo lyckades giva läran den utformning, som alltjämt kan sägas i det väsentliga bestå. Ricardo påvisade att jordräntan icke är något som skapas genom arbete utan fastmera något som gratis tillfaller jordägaren såsom en följd av den allmänna utveck- lingen. En annan engelsk tänkare , John Stuart Mill, började i anslut- ning till jordräntebegreppet använda termen oförtjänt värdestegring (unearned increment) samt ansåg att denna borde indragas till det all- männa.

Intresset för en jordränteindragning överfördes från vetenskapens till folkrörelsernas värld genom amerikanen Henry George, vilkens år 1879 ut- komna arbete Progress and Poverty kom att utöva en starkt suggestiv ver- kan inom vida kretsar och i många länder. Utgående från att konkurrensen verkade nedpressande på arbetslön och kapitalränta kom Henry George till det resultatet, att jordräntan slukade hela vinsten av den produktions- Ökning som kunde uppkomma genom befolkningstillväxten eller genom de tekniska framstegen. Den jordvärdestegring, som detta förhållande inne- bar, vidgades i framåtskridande samhällen genom den trygga förvissningen om en fortsatt jordvärdestegring, och denna spekulativa uppgång i jord- värdena kunde i sin tur leda till att jord undanhölls marknaden i avbidan på ännu högre pris. När genom sådan jordspekulation arbetslön och kapital- ränta nedpressats under en viss minimigräns, kunde balansen endast åter—

ställas genom produktionsminskning innebärande lågkonjunktur och arbets- löshet. Systemet med privat jordäganderätt ledde alltså till en orättvis för— delning av produktionsresultatet, till ökad rikedom för somliga och bestå- ende fattigdom för andra. Enligt Henry George fanns endast ett sätt att bota detta missförhållande, nämligen att göra jorden till gemensam egen- dom. Men under samhällets rättsanspråk kunde icke läggas sådant som förkroppsligade en arbetsinsats — icke husen eller jordförbättringarna _ utan endast det som utgjorde naturens fria skänker. Den moraliska grund— valen för äganderätten, d. v. s. människans naturliga anspråk på att få njuta frukterna av sina egna ansträngningar, motiverade ett särskiljande av jordvärdet och värdet av producerade nyttigheter. Jordvärdet uttryckte i en gripbar form samhällets anspråk på jord, som innehades av enskild person, och jordräntan uttryckte det belopp, som individen borde betala till samhället såsom ersättning för alla andra samhällsmedlemmars lika rätt till jorden. Man borde erkänna, att prioritet i besittningen gåve rätt att ostört nyttja jorden, men indraga jordräntan till samhället. Denna indrag- ning borde enligt Henry George ske utan att jordägarna kompenserades för det redan uppkomna jordvärdet. Att endast indraga den framtida värde- stegringen vore icke tillräckligt, ty därigenom skulle icke avhjälpas den orättfärdighet i egendomsfördelning som redan inträtt. Beträffande indrag- ningsmetoden i övrigt förordade Henry George, att jordägarna skulle få fortsätta sin besittning och fortfarande få kalla sig ägare till jorden. De skulle få köpa och sälja samt överlåta och testamentera jorden. Det vore nämligen icke nödvändigt att konfiskera annat än jordräntan. Man kunde tryggt lämna jordägarna skalet, om samhället toge kärnan. Henry George ansåg att fördelarna av en sådan reform skulle bli utomordentligt stora i skilda hänseenden. Indragningen av jordräntan skulle innebära uttagandet av den mest rättvisa skatt som kunde tänkas, en skatt som skulle inbringa så mycket, att alla andra skatter skulle kunna försvinna (single tax).

Den av Henry George skapade ideologien — den s. k. georgeismen — orga- niserades i början av 1880-talet i de anglosachsiska länderna och fick efter hand en allt större internationell räckvidd. Såsom organ för rörelsen fram- träder i våra dagar »International Union for Land Value Taxation and Free Trade», i vars regi internationella kongresser avhållits i olika länder. Emel- lertid blev georgeismen icke den enda idériktningen inom den praktiska jordreformrörelse, som kring sekelskiftet gjorde sig märkbar världen över. Ehuru georgeismen _ låt vara att den eftersträvar en indragning av jord- räntan _ bottnar i en utpräglat liberal samhällssyn, kom den i politiska sammanhang att rätt" mycket sammanblandas med agrarsocialismen, en åskådning som med utgångspunkt från Karl Marx lära vill avhjälpa sådana missförhållanden genom att låta staten övertaga äganderätten till all jord. Då varken georgeismen eller socialismen förmådde att omedelbart genom- driVa sina yttersta ideal, kom den praktiska jordreförmrörelsen att i viss

mån operera på båda linjerna; den kunde, när möjlighet därtill yppades, förorda en beskattningsåtgärd riktad mot jordräntan, medan den i andra fall kunde plädera för ett kollektivt ägande av viss jord. Denna mera mode— rata typ av jordreformering fick särskild betydelse i Tyskland, där national- ekonomen Adolph Wagner redan på 1870—talet gjort sig till förkämpe för beskattning av oförtjänt jordvärdestegring.

Georgeismens inverkan på lagstiftningen i skilda länder blev mycket väx- lande. Vad angår rörelsens eget hemland, d. v. s. Förenta staterna, uteblevo resultaten helt och hållet; man finner i detta land endast några smärre i experimentsyfte inrättade enklaver, där jorden upplåtits på så sätt att sam- hället förbehållit sig jordräntan. Beträffande England genomfördes visser— ligen tidigt en del beskattningsreformer av georgeistisk typ, men dessa blevo snart nog åter avskaffade. Varaktiga resultat uppnåddes däremot i Austra- lien, New Zealand, Canada och Sydafrika. Såsom följdverkan av george- ismen bör måhända även räknas den värdestegringsbeskattning, som efter lokala experiment successivt genomfördes i Tyskland och vissa andra kon- tinentala länder. Vad slutligen angår de skandinaviska länderna fick georgeismen fotfäste framför allt i Danmark, där småbrukarnas organisa- tioner anslöto sig till tanken att sådant jordvärde, som icke hade sin grund i den enskildes arbete utan berodde på samhällets utveckling, skulle indragas till stat och kommun (Kåge—resolutionen av år 1902). Jämväl i Sverige vann georgeismen anhängare, och det kan antagas att dess idéer haft sin bety- delse vid behandlingen av olika praktiska jordfrågor.

Något fullständigt förverkligande av Henry Georges grundtankar har emellertid veterligen icke hittills kommit till stånd i något land. Detta beror tydligen först och främst därpå, att det skulle strida mot moderna rätts— principer och i själva verket innebära en grov rättskränkning, om man utan gottgörelse indroge sådan jordränta för vilken jordägaren själv ut- givit vederlag i form av arbete eller kapital. Det har därför icke ansetts möjligt att göra jordränteindragningen retroaktiv med mindre den för- bundits med ett särskilt avlösningsförfarande. Och då ett sådant förfarande i sin tur medför svårigheter av skilda slag och reducerar de med reformen avsedda finansiella fördelarna, har man på de flesta håll sett sig tvungen att uppgiva tanken på retroaktiv jordränteindragning. Vad som då kvarstår såsom möjligt att beskatta är icke längre det förhandenvarande värdet av naturjorden utan den värdestegring, som denna kan komma att framdeles undergå. Skattetypen blir därmed en annan; det blir ej fråga om jordvärde- skatt utan om värdestegringsskatt. Erfarenheten visar emellertid, att även sistnämnda form av beskattning möter stora svårigheter, särskilt med hän- syn till ordningen för den realkredit, som under nutida förhållanden spelar så stor roll. Inför dessa svårigheter har lagstiftningen i vissa länder trots allt valt metoden med jordvärdebeskattning ; man har emellertid då sett sig

Ati—610838

nödsakad att släppa kravet på fullständig jordränteindragning och inskränkt sig till ett mera moderat skatteuttag på jordvärdet.

I olikhet mot värdestegringsskatt förutsätter jordvärdeskatten att värdet av naturjorden — d. v. s. fastighetsvärdet med avdrag av värde som upp- stått genom ägarens arbete och kapitalinsats _ blir föremål för särskild taxering. Då naturjorden och förbättringarna äro fysiskt förenade och i den allmänna omsättningen med dess naturliga värdebildning framträda såsom en enhet, låter det sig i regel icke göra att annorledes än med ofull- komliga beräkningar särskilja de båda egendomskategorierna. Såsom be- lysande för det sätt, varpå lagstiftningen sökt lösa de nu antydda svårig- heterna, må i detta sammanhang lämnas en redogörelse för fastighetstaxe- ringen i vårt södra grannland.

Såsom förberedelse till en framtida jordvärdebeskattning påbörjades år 1909 i Danmark vissa provtaxeringar, omfattande delar av Köpenhamn och en större landsortsstad, en hel landskommun och delar av ett flertal andra landskommuner på skilda håll i riket. Efter en utvidgning år 1912 av dessa provtaxeringar beslöt man att genomföra en försökstaxering av hela landets jord i samband med den allmänna fastighetstaxering, som enligt äldre lag. skulle äga rum år 1916. Denna försökstaxering, som utformades efter prin- ciper liknande de senare antagna reglerna, gav viss ledning för den all- männa, efter nya metoden inrättade taxering, som enligt beslut är 1918 förutsatts skola användas som skatteunderlag och som genomfördes år 1920. Den tidigare utgående statliga fastighetsskatten blev redan år 1922 föremål för omläggning. Den uppdelades nämligen nu i en grundskyld, som skulle utgå med 1,5 promille på själva jordvärdet, och en s. k. ejendoms- skyld, som skulle belasta endast byggnadsvärdet och utgöra 1,1 promille. Betydelsen av denna förändring låg tydligen närmast däri, att den lag- fäste den nya taxeringsmetoden och gjorde denna till underlag för beskatt- ning. Från år 1926 tillämpades grundskyldprinciperna även inom det kom- munala skatteväsendet, och genom vissa senare reformer fick taxeringen en ytterligare ökad betydelse, varjämte dess yttre organisation undergick förstärkning.

Lagen den 23 juni 1956 om värdering av landets fasta egendomar före- skriver att allmän värdering skall äga rum vart fjärde år. Härjämte sker emellertid varje år s. k. årsomvärdering för de egendomar där viss föränd- ring inträffat. Ärsomvärdering övergår exempelvis 1) egendom i vilken investerats minst 3000 kronor till förbättring av byggnader eller mark, 2) egendom som av en eller annan orsak undergått arealförändring, 3) egen— dom, som genom anläggning av gator, vägar m. 111. eller av annan särskild orsak kan antagas ha stigit i värde, 4) egendom, som lidit väsentlig skada genom brand eller storm, 5) egendom, som på grund av offentlig åtgärd undergått värdeminskning för vilken ägaren erhållit gottgörelse och 6)

egendom, vars ägare eller skattebetalande brukare i särskild ordning be- gärt omvärdering, som i så fall sker på dennes egen bekostnad.

Vid värderingen fastställes dels egendomsvärdet — d. v. s. värdet av den fasta egendomen i dess helhet _ och dels markvärdet (grundvaerdien), var- med förstås värdet av marken (inklusive grundförbättringar) i obebyggt tillstånd med hänsyn tagen till beskaffenhet, läge och en i ekonomiskt av- seende god användning. I samband med värderingen bestämmes tillika, huruvida och med vilket belopp grundförbättringar skola avräknas från markvärdet samt om och med vilket belopp markvärdestegring skall anses ha förorsakat värdeminskning på byggnad m. m.

Lagen fastslår såsom en princip att värderingen skall grunda sig på han- delsvärdet. Härmed avses den köpesumma, som kan påräknas vid ett fritt köpeavtal. Denna köpesumma skall beräknas genom en skönsmässig be- dömning av samtliga de omständigheter, som en förnuftig man bör taga hänsyn till, därest han köper fastigheten. Såsom vägledande för värderings— myndighetens bedömning nämnas i främsta rummet de köpeskillingar som ernåtts vid förekomna försäljningar. Emellertid varnas mot en överdriven tilltro till denna jämförelsegrund. Även uppgjord försäljningsstatistik anses icke möjliggöra någon direkt avläsning av värdenivån. Priserna erbjuda endast en viss kontroll på att värderingsmyndighetens skön motsvarar det vanliga i handel och vandel.

Varje fastighet skall, enligt vad förut berörts, värderas såsom om den vore obebyggd. Men härvid förutsättes, att allt annat i omgivningen, såsom vägar, järnvägar och bebyggelse, är tillstädes med de fördelar detta kan innebära. Värderingen skall ske under hänsynstagande till de förmåner och rättigheter såväl som till de bördor och förpliktelser, som i följd av lag- stiftning eller på grund av andra särskilda förhållanden kunna häfta vid marken. Detta gäller även med visst undantag för de efter taxeringen på egendomen vilande skatterna. Försåvitt dessa gravationer, i likhet med hypotek, plåga ingå i köpeskillingarna, skola de emellertid icke tagas i be— traktande vid värderingen.

Vad som skall beskattas är, såsom nämnts, själva naturjordens värde. Det gäller alltså att särskilt beräkna värdet av allt sådant, genom enskild insats tillskapat, som icke skall drabbas av jordvärdeskatten. Byggnad och liknande föremål, som lätt kunna preciseras, inbegripas icke i värderingen av marken. För sådana fall åter där gränsdragningen mellan de båda värdekategorierna kan vara tvivelaktig _ såsom när marken blivit före- mål för grundförbättringar av skilda slag —- har lagen sökt lösa svårighe- terna genom schablonmässiga avdragsregler.

Såframt ägaren har givit nödiga upplysningar, skall det beviljas avdrag för förbättring, som medfört stegring av markvärdet, förutsatt att förbätt- ringen gjorts genom privat insats av kapital eller arbete. Avdraget med— gives blott i den omfattning, vari förbättringen kan antagas verka värde-

förhöjande vid bestämmandet av markvärdet och får icke överstiga de ned- lagda kostnaderna, häri medräknat värdet av ägarens eget arbete. För- bättring som gjorts tidigare än 30 år — eller i visst fall beträffande skog 60 år _ före värderingen, medför ej någon rätt till avdrag. Inom trettio- årsperioden utgår emellertid avdraget oavkortat; det nedskrives alltså icke med 1/30 per år. Till avdragsgill förbättring räknas i praktiken icke sådan värdestegring, som är föranledd av att det genom en grundförbättring ådaga- lagts, att jorden är mer värdefull än tidigare antagits. Det värde jorden fått, till följd av att nya möjligheter att använda densamma blivit upptäckta, betraktas nämligen såsom ett samhällsskapat jordvärde.

Beträffande jordbruksjord gälla vissa speciella regler. Lagen föreskriver att dylik jord skall värderas till samma belopp per arealenhet, oavsett om jorden ingår i en större eller mindre egendom. Från det kända förhållandet, att priserna äro relativt högre för mindre egendomar än för större, skall man alltså vid värderingen bortse. Detta förutsätter att man har en abstrakt måttstock för bedömningen. I lagen föreskrives sålunda, att jorden skall värderas per arealenhet, efter vad jord av motsvarande beskaffenhet och belägenhet kan antagas enligt ortspriset kosta i handeln i obebyggt tillstånd, när jorden tänkes höra till en medelstor bondgård i medelgod kultur. Man tager alltså vid markvärderingen hänsyn endast till själva jordens beskaf- fenhet och belägenhet och lämnar åsido alla andra särpräglade drag —— t. ex. om jorden är i bättre eller sämre hävd, om arronderingen är god eller dålig, om bebyggelsen är välplacerad för driften o. s. v. _ men till sådana om- ständigheter skall i stället skänkas beaktande vid taxeringen till ejendoms- skylden. Markvärderingen får genom denna abstrakta uppskattning en prä- gel av likformighet, som ansetts underlätta det praktiska arbetet med taxe- ringarna och möjliggöra bättre kontroll över att förfarandet leder till rätt— visa resultat. Det är emellertid att märka, att specialreglerna för jordbruks- jord tillämpas endast, när jordens användning till jordbruk är den ekono- miskt goda användningen. Därest viss del av en egendom har högre värde, om den nyttjas för annat ändamål än jordbruk, värderas denna del för sig efter sitt handelsvärde, oavsett om den användes till jordbruk eller icke.

I fråga om skogsmark stadgar lagen att jorden skall åsättas det värde, som den antages ha, när den användes till god skogsdrift. Denna regel ut- säger icke direkt, att markvärdet inbegriper jämväl trädbeståndet. Efter- som de ursprungliga naturskogarna numera i regel efterträtts av rationellt vårdade skogar, där trädbestånd, vägar och diken tillkommit genom privata investeringar, kunde det förefalla motiverat, att begreppet markvärde in- skränktes till värdet av den nakna skogsmarken. Enligt givna tillämpnings— föreskrifter bör emellertid, såsom en utgångspunkt för beräkningen, skogs- mark vid taxeringen förutsättas såsom bevuxen med de trädslag, som den efter alla föreliggande förhållanden måste anses lämpad att frambringa, och det bör vidare antagas, att trädbeståndet är lämpligt fördelat på ålders-

klasser, att skogen har erforderliga inhägnader, vägar och diken, att den är normalt vårdad och att den som följd härav har den virkesmassa som betingas av nämnda förutsättningar. Det har varit överlämnat åt myndig- heterna att söka genom praktiska erfarenheter finna ett uttryck för huru mycket av normalskogens värde som skall hänföras till markvärde. Lagen föreskriver nu, att när normalvärdet för skogsfastigheten blivit bestämt, markvärdet sättes till 50 procent av normalvärdet. I fråga om vissa skogar — särskilt hed- och flygsandsplanteringar _ anses normalskogen icke kunna tagas till utgångspunkt för värderingen, eftersom trädbeståndet där anses helt vara ett resultat av ägarens insatser av kapital och arbete. Sådan skogsfastighet antages i regel ha samma markvärde som jord av likvärdig beskaffenhet, som finnes i samma trakt och icke planterats med skog.

Taxeringsarbetet bedrives i första instans av lokala nämnder (vurderings- råd) under en av finansdepartementet utsedd ordförande. Taxeringsord- förandena inom varje landstingsområde bilda en länstaxeringsnämnd (skyldråd), som genom sina rådslag skall verka för likformighet i taxe- ringen samt vägleda och kontrollera de lokala nämnderna ävensom avgöra besvär över taxeringen. För hela landet står taxeringsarbetet under tillsyn och kontroll av ligningsrådet, vars medlemmar utnämnas av regeringen eller väljas av riksdagen. Vid klagan över de av skyldråd företagna värderingarna dömer emellertid landskatterätten, som är högsta instans i fråga om taxe— ring. I rättsfrågor, som sammanhänga med beskattningen, får talan föras hos allmän domstol.

Själva tillvägagångssättet vid taxeringen är sådant, att man icke nödvän- digt behöver anställa besiktning av varje särskild egendom. Med utgångs- punkt från sådana fakta, varom kännedom erhålles genom kartor, fastig- hetsregister och andra officiella urkunder, upplysningar från kreditinstitut, ägarens självdeklaration m. in., kan taxeringsnämnden med hjälp av ut- arbetade fasta normer fastslå ett visst värde, från vilket avvikelse icke be- höver göras i de vanliga fallen. Vad särskilt angår städer och samhällen utföres taxeringen vanligen med utgångspunkt från ett s. k. gatpris, som anger vad en vid viss gata belägen tomt, vilken är av normalt djup och icke påverkas av hörnläge, kan anses kosta per kvadratmeter.

Vid 1950 års taxering utgjorde markvärdet för hela landet 9 266 miljoner kronor, motsvarande 2 170 kronor per invånare, medan totala fastighets— värdet uppgick till 29 475 miljoner kronor. Eftersom ökningen av nya fastig- heter och byggnader huvudsakligen gör sig gällande i städer och samhällen, befinner sig markvärdets andel av totalvärdet i sjunkande.

Grundskylden till staten _ vilken är 1937 höjdes till 6 promille, varav 4,4 promille till en gemensam kommunal utj ämningsfond — inbringade 1951 _1952 endast 49,6 miljoner kronor, medan ejendomsskylden inbragte 35,2 miljoner kronor.

Vad angår grundskyld och ejendomsskyld till kommunen äro reglerna

varierande och svåra att överblicka. I Köpenhamn får den kommunala grundskylden icke överstiga 7,5 promille. Emellertid få kommunstyrelserna icke beskatta enbart markvärdet; grundskylden är alltså sammankopplad med ren ejendomsskyld. I landsortsstäderna får den sammanlagda fastig- hetsbeskattningen icke överstiga en sjättedel av det skattebelopp, som genomsnittligt under de tio sista åren utgivits i såväl fastighetsskatt som personlig skatt. Beträffande landskommunerna fastställes vart fjärde är, hur stor del av den sammanlagda beskattningen, som skall uttaxeras på fast egendom, och vilka skattefria avdrag som skola medgivas för byggnads- värden. Den kommunala fastighetsbeskattningen inbragte 1951—1952 sam— manlagt i hela riket 296,8 miljoner kronor, varav 204,2 miljoner utgjorde grundskyld och 92,6 miljoner ejendomsskyld. Av den kommunala grund- skylden härrörde icke mindre än 183,4 miljoner kronor från landsbygden.

Genom lag är 1933 utökades fastighetsbeskattningen med en särskild värdestegringsskatt, s. k. grundstigningsskyld, som torde få närmare be— röras i vederbörligt sammanhang. Även för denna skatt utgör den ovan he- skrivna marktaxeringen grundvalen.

I mars 1948 tillsatte regeringen en kommission med uppdrag att söka klarlägga de spörsmål, som stode i förbindelse med genomförandet av s. k. full grundskyld, d. v. s. indragning av den del av jordräntan, som icke redan genom den allmänna grundskylden och grundstigningsskylden vore eller bleve indragen till det allmänna. Kommissionen avlämnade i oktober 1954 ett betänkande angående full grundskyld. Meningarna inom kommissionen voro starkt delade. Majoritetens förslag avsåg emellertid, att varje fastig- het skulle påläggas en årlig jordränteavgift med fyra procent av det belopp, vartill fastighetens markvärde efter avdrag av grundförbättringar beräknats vid taxering till grundskyld. Markvärdet skulle härvid beräknas utan hän- syn till avgiftens egen inverkan på värdet. Jordränteavgiften skulle utgå vid sidan av den tidigare allmänna grundskylden, vilken dock för kommu- nernas vidkommande skulle underkastas vissa begränsningar. Emellertid skulle icke hela jordränteavgiften omedelbart uttagas. Förslaget innebar, att allenast den ena av jordränteavgiftens fyra procent skulle genast på— läggas det existerande markvärdet. De återstående tre procenten skulle ut- tagas först när till ägaren kontant eller genom obligationer utbetalts en avlösningssumma motsvarande 25 gånger nedsättningsbeloppet i jordränte- avgiften. Avlösningen skulle vara genomförd inom 60 år från lagens ikraft- trädande. För uppkommande värdestegring skulle emellertid genast uttagas full jordränteavgift, vilken härvidlag skulle träda i stället för grundstig— ningsskylden.

Kommissionens lagförslag rönte stark opposition och den proposition, som år 1956 förelades folketinget, byggde på andra grunder än dem kom- missionen föreslagit (jfr sid. 92).

Den jordvärdebeskattning, som från 1890 utbrett sig inom det brittiska samväldet, kännetecknas i likhet med den danska därav, att en särskild markvärdering fungerar såsom underlag för beskattningen. Syftet med värderingen är att utröna naturjordens handelsvärde, d. v. 5. vad marken är värd utan byggnader och utan sådana förbättringar som tillkommit genom privata investeringar. De särskilda lagarna förete emellertid sins- emellan åtskilliga olikheter såväl i fråga om definitionen av begreppet mark- värde som beträffande skattereglernas utformning i övrigt.

I New Zealand, där jordvärdeskatt till staten infördes år 1891, var ända- målet med denna beskattningsform tvåfaldigt. Skatten skulle dels befrämja en uppdelning av de stora jordegendomarna och dels bereda staten inkoms— ter. Till följd härav gjordes skatten starkt progressiv. Denna anordning har med vissa modifikationer bibehållits även i en nyligen antagen skatte- lag (Land and Income Tax Act 1954). Skatt uttages på det taxerade natur- markvärdet (the unimproved value), sedan därifrån gjorts ett avdrag, som från ett maximum av 3 000 pund reduceras med 1 pund för varje 2 pund varmed nämnda markvärde överstiger 3 000 pund. Den skattskyldige kan, om han så vill, utbyta berörda skattefria avdrag mot ett avdrag för egen- domens panträttsbelastning. Detta utgör maximalt 7 500 pund och redu- ceras med 1 pund för varje pund, varmed markvärdet överstiger 7 500 pund. På den del av taxerade naturmarkvärdet, som återstår efter det skattefria avdraget, uttages skatt i en skala som stiger från cirka 4 till 16 promille. Denna statliga inkomstskatt har visat sig föga inbringande (i senare tid cirka 1 miljon pund per år), och frågan om en omläggning i syfte att effek- tivt åtkomma den framtida oförtjänta jordvärdestegringen (the unearned increment in land) har diskuterats utan att dock bringas till någon lösning.

Vid sidan av den statliga förekommer i New Zealand även en kommunal jordvärdebeskattning. Denna är fakultativ i den meningen, att kommunen själv får besluta, om den skall införa en dylik beskattning eller om i stället skatt skall beräknas på egendomens årliga avkastning eller på kapitalvärdet av mark och byggnader. Det har uppgivits att nära två tredjedelar av stads- kommunerna och cirka hälften av lantkommunerna övergått till jordvärde- beskattning. Skatteuttaget är av växlande storlek, i genomsnitt cirka 16 pro- mille i lantkommunerna och cirka 50 promille i stadskommunerna. I huvud- staden Wellington, som år 1948 hade en folkmängd av 133 800, uttogs vid samma tid jordvärdeskatt med cirka 0,8 miljoner pund på ett taxerat mark- värde av cirka 18 miljoner pund.

I Australien utgick tidigare till förbundsstaten en jordvärdeskatt, liknande den ovan beskrivna statliga skatten i New Zealand. Efter förslag av en kon- servativ regering blev denna federala jordvärdeskatt avskaffad år 1952. De sex delstaterna utkräva däremot fortfarande för sin räkning skatt på natur—

jordvärde i en växlande men ingenstädes mera betydande omfattning. Skat- ten utgår progressivt efter fritagande av egendomar under visst minimivärde.

Jordvärdebeskattningen i Australien är emellertid framför allt en in- komstkälla för kommunerna. Dessa ha sedan 1887 alltmera frångått det tidigare systemet att beskatta den årliga avkastningen och i stället övergått till att beskatta naturmarkens värde (Unimproved Capital Value), med stöd av en vanligen vart femte år återkommande taxering, varigenom alla byggnader och grundförbättringar uteslutas från den beskattningsbara egen- domen. Denna s. k. U. C. V.-beskattning, som numera tillämpas på 92 pro- cent av all tätbebyggd mark i Australien, uppgives ha motverkat jord- spekulationen och uppmuntrat till enskild företagsamhet med avseende å bebyggelse och grundförbättringar. Den kommunala jordvärdeskatten är icke progressiv. Då kommunerna emellertid för sitt skatteuttag äro be— roende av vederbörande delstats lagstiftning, varierar skattskyldigheten avsevärt i de olika landsdelarna. I Queensland är skatteuttaget maximerat till 75 promille, en siffra som dock får överskridas när det gäller avgifter för speciella ändamål, såsom till vatten- och avloppsanläggningar m. 111. På ett sammanlagt markvärde av cirka 73 miljoner pund utgick 1946_1947 i nämnda stat kommunal jordvärdeskatt med omkring 3 miljoner pund, vilket skulle betyda ett genomsnittligt uttag av cirka 40 promille. I New South Wales utgjorde skatteuttaget i genomsnitt 21 promille; på ett sammanlagt naturmarkvärde av cirka 350 miljoner pund blev skatten omkring 7 miljo— ner pund. I de övriga delstaterna är U. C. V.—beskattningen mindre fram- trädande och i många kommuner ersatt eller kompletterad med andra skatteformer.

Med en jordvärdebeskattning, som icke är alltför obetydlig och ej heller fastlåst under alltför långa perioder, kan den fortlöpande oförtjänta jord- värdestegringen intill en viss grad tillföra samhället en ökad skattein- komst. Då den för dylik beskattning säregna taxeringen fastslår naturjor— dens värde, kan markens oförtjänta värdestegring avläsas såsom skillna- den mellan det gällande taxeringsvärdet och ett tidigare åsatt lägre taxe- ringsvärde. Såsom metod att åtkomma oförtjänt värdestegring blir jord— värdeskatten härigenom effektivare än sådana skattetyper _ t. ex. den forna grundskatten, nutida inkomst- eller förmögenhetsskatter eller kon- junkturvinstskatter _ där de olika värdestegringskategorierna äro sam- manblandade. Emellertid lider även jordvärdeskatten av den svaghet som sammanhänger därmed, att den framtida oförtjänta jordvärdestegringen icke blir i förväg helt eller delvis reserverad åt det allmänna. Den utök- ning av skatteunderlaget, som i sinom tid följer på värdestegringen och leder till högre jordvärdeskatt, innebär icke att någon skatt lägges på den vinst eller inkomst som ökat nämnda underlag. Som ytterligare olägenhet tillkommer, att även jordvärdeskattens förhöjning verkar retroaktivt; den

drabbar fastighetsägaren utan hänsyn till att denne måhända redan vid köp fått betala för värdestegringen, och den försämrar säkerheten för den som förvärvat panträtt i fastigheten. De nu antydda olägenheterna förklara att reformsträvandena i många länder sökt sig över på den utvecklingslinje som representeras av värdestegringsskatten.

Det var främst jordreformrörelsen i Tyskland, som på sin tid framdrev denna beskattningsform. Ett år 1898 inom kolonien Kiautschou i Kina före- taget experiment ansågs ha utfallit så gynnsamt, att det kunde tjäna så— som förebild för en reform även i moderlandet, där kommunerna enligt gällande lag kunde till en viss grad självständigt gestalta sin beskattning. Sedan värdestegringsskatt år 1904 införts i Frankfurt am Main, fick detta exempel sådan efterföljd, att vid slutet av år 1910 icke mindre än 652 stads- och lantkommuner tillämpade dylik beskattning. Tiden syntes då mogen att genom rikslagstiftning göra skatten generell, vilket också skedde redan år 1911. Det var från början meningen, att vad som inflöt genom denna skatt skulle delas mellan riket, delstaterna och kommunerna. Två år senare av- stod emellertid riket från sin andel _ vilken principiellt utgjort 50 pro- cent _ och genom lagändring samma år återfingo delstaterna och kom- munerna befogenhet att införa egna värdestegringsskatter.

Omförmälda värdestegringsskatt var konstruerad enligt den s. k. indi- rekta metoden, innebärande att skatt uttogs endast, när i samband med fas- tighetens försäljning värdestegringen blivit realiserad genom en kapitalvinst. Vid beräknandet av skatten gällde det att från bruttovinsten _ d. v. s. skillnaden mellan inköps- och försäljningspris — utskilja den beskattnings- bara vinsten eller alltså den oförtjänta, av annat än ägarens egna åtgöran- den förorsakade värdestegringen. Detta förutsatte en uppskattning av alla de värdeökningar, som ägaren åstadkommit genom sina kapital- och arbets- insatser, och en sammanräkning av omkostnaderna för såväl inköpet som försäljningen. I enlighet härmed skulle till inköpspriset läggas: a) omkost- naderna vid förvärvet (mäklararvode, stämpel o. s. v. med 5_8 procent av priset), b) utgifter för nybyggnad eller ombyggnad, grundförbättringar, gatubyggnadskostnader o. s. v. samt c) föreskrivna räntor på köpeskillingen och utgifterna. Vidare skulle från försäljningspriset avdragas: a) omkost— naderna vid försäljningen och b) det belopp, varmed fastighetens avkast— ning understigit tre procent av inköpspris med omförmälda tillägg. Ytter— ligare måste hänsyn tagas till värdeminskningar, som uppkommit därige— nom att delar av den inköpta egendomen frånsålts densamma och inbragt vederlag.

Skatten utgick enligt en skala, som steg progressivt efter värdestegring- ens relativa storlek men modifierades regressivt efter besittningstidens längd. Med början från 1 procent vid en beskattningsbar vinst å 10 pro- cent höjdes skattesatsen successivt till 30 procent, som uppnåddes när vär- destegringen utgjorde 300 procent. För varje år av besittningstiden skulle

emellertid 1 eller i vissa fall 11], procent av skattebeloppet avräknas. Om försäljningspriset understeg 20000 mark för bebyggd och 5 000 mark för obebyggd fastighet förelåg skattefrihet.

Värdestegringsskatten visade sig icke motsvara de förhoppningar som ursprungligen ställts på densamma. Den beredde förvånansvärt ringa in- komst men desto större kostnader för beräkning och uppbörd. Sedan den år 1913 förlorat sin karaktär av skatt till riket, blev dess användning allt mindre. Genom den år 1923 i anledning av inflationen givna föreskriften, att penningens inre köpekraft skulle vara bestämmande vid vinsttaxeringen, kom Värdestegringsskatten att förlora all praktisk betydelse. Efter valuta- reformen blevo emellertid kommunerna ålagda att ånyo utkräva värdesteg— ringsskatt för fastigheter som förvärvats under åren 1919—1924, och man lyckades härmed verksamt träffa de höga inflationsvinster som gjorts på fastighetshandel under den föregående tiden. Bestämmelserna om vår- destegringsskatt upphävdes år 1944, då i stället en är 1940 införd fastighets- förvärvsskatt fick en tilläggsavgift, som skulle tillfalla kommunerna och betraktas såsom skatt på värdestegring. Frågan om indragning av oförtjänt markvärdestegring har emellertid alltjämt politisk aktualitet.

Det tyska systemet för värdestegringsbeskattning togs till förebild i åt- skilliga andra länder, såsom Österrike, Tjeckoslovakien, Spanien och Ma— rocko, ävensom i ett antal schweiziska kantoner. Såvitt känt är, torde emel— lertid systemet ha utspelat sin roll även i dessa länder.

I England infördes år 1909 fyra särskilda s. k. taxes on land, vilka voro avsedda att komplettera varandra. Av dessa skatter skulle en _ den s. k. increment value duty _ drabba värdestegringen å bebyggd och obebyggd jord i förhållande till dess den 30 april 1909 åsatta taxeringsvärde enligt en skattesats av 20 procent, varvid 10 procent av ingångsvärdet skulle vara skattefritt. Denna skatt, som var konstruerad enligt den indirekta meto- den, skulle utgå vid fastighetsförsäljning eller upplåtelse av besittningsrätt för minst 14 år, ävensom vid äganderättsövergång på grund av dödsfall. En annan av nämnda skatter — den s. k. undeveloped land duty _ var där- emot utformad enligt den direkta metoden. Den avsåg att genom en årligen utgående avgift träffa värdestegring på mark, där värdestegringsvinsten ännu icke realiserats, alltså framför allt tomtmark varå kunde väntas tät- bebyggelse.

Berörda skattelagstiftning visade sig mindre tillfredsställande och blev slutligen avskaffad. Misslyckandet har förklarats därmed, att bristande fastighetsredovisning förhindrat möjligheten att skapa ett tillförlitligt un- derlag för beskattningen.

Såsom förut nämnts har i Danmark, utöver där förekommande jordvärde- beskattning, även införts skatt på oförtjänt värdestegring. Början härtill gjordes redan 1909, då det antogs en lag om utvidgning av Esbjergs hamn.

Till täckning av det belopp, varmed Esbjergs stad skulle bidraga till utvidg- ningsföretaget, berättigades staden att utkräva värdestegringsavgift från fastigheterna inom dess område. Avgiften skulle utgå på grundval av perio- disk uppskattning av markvärdet. Det var emellertid icke fråga om någon årlig skatt; indragningen av värdestegringen skulle ske en gång för alla men med möjlighet att uppdela betalningen på ett antal år. Inom varje värderingsperiod skulle indragningen icke för någon fastighet få uppgå till mer än en tredjedel av den senast konstaterade värdestegringen. Någon erfarenhet av hur denna lag verkade erhölls emellertid icke. Staden utnytt- jade nämligen icke sin rätt att utkräva avgifterna.

År 1910 antogs en lag om jernbaneskyld. Härmed avsågs att uttaga en år- lig avgift med 11/, procent av den värdestegring, som till följd av järnvägs- anläggning uppkom på bebyggda eller obebyggda egendomar inom en till 50 är begränsad period. Avgiftsberäkningen skedde icke på grundval av särskild marktaxering utan i enlighet med äldre taxeringsmetod. Jernbane— skylden var alltså en värdestegringsavgift på jord och byggnader tagna så- som enhet. Lagen förutsatte, att den värdestegring som orsakats av järn- vägsanläggningen skulle kunna särskiljas från annan å fastigheten upp- kommen, förtjänt eller oförtjänt värdestegring. Då detta särskiljande måste göras efter skönsmässig bedömning, blev avgiftsuttagningen icke så verk- sam som man torde ha hoppats. I början av 1930-talet utgjorde statens inkomst av jernbaneskylden allenast 30 000 kronor per år.

Genom en lag av år 1926 bereddes för kommunerna möjlighet att utkräva s. k. grundstigningsskyld. Denna skulle grundas på den nya, är 1922 lag— fästa marktaxeringen, varigenom kunde erhållas besked med vilket belopp naturmarkens värde stigit sedan den senaste värderingen. Från detta värde- stegringsbelopp skulle den kommunala myndigheten göra vissa i lagen når- mare angivna avdrag. På återstående beskattningsbart belopp skulle kom- munen kunna uttaga skatt intill 10 promille per år. Genom att de skattefria avdragen gjorts alltför stora, kom denna kommunala värdestegringsskatt att lämna ganska ringa utbyte. Omkring hälften av stadskommunerna be- gagnade sig emellertid av grundstigningsskylden.

År 1933 infördes, såsom tidigare nämnts, en allmän värdestegringsskatt, av vilken stat och kommun uppbär hälften vardera. Lagen härom ersattes 1950 med en ny lag om grundstigningsskyld, som avsevärt ändrat reglerna om det beskattningsbara beloppet utan att dock principiellt avvika från den för skatten valda konstruktionen, som gjorts i enlighet med den s. k. direkta metoden.

Grundstigningsskylden utgår med 4 procent årligen på vad som utgör värdestegringens beskattningsbara belopp. Såsom ingångsvärde (nollpunkt- belopp) för beräknandet av värdestegringen fungerar numera det mark- värde som åsattes vid taxeringen den 1 oktober 1950. Sedan från det senast taxerade markvärdet med därå gjorda avdrag för förbättringar subtra-

herats nollpunktsbeloppet, ökat med två här nedan beskrivna tillägg, samt den sålunda framkomna resten ytterligare reducerats med en fjärdedel, er- hålles vad man kallar den reducerade grundstigningen. Genom att samman— lägga denna med den fixerade värdestegringen för tiden före 1950 erhålles det beskattningsbara beloppet.

Av de nämnda tilläggen till nollpunktbeloppet _ vilka alltså verka såsom skattefria avdrag _ har det ena till uppgift att undantaga värdestegring, som är betingad av allmän konjunkturvariation, t. ex. penningvärdeförsäm- ring eller stigande efterfrågan på jord i allmänhet. Detta bestämmes med ledning av ett statistiskt uträknat genomsnittstal, utvisande den procent med vilken markvärdet för samtliga fastigheter i landet _ Köpenhamn undantaget _ överstiger motsvarande värde vid taxeringen den 1 okto- ber 1950.

Det andra tillägget skall i regel utgöra 10 procent av det senast taxerade markvärdet. Dess uppgift är att fungera såsom en säkerhetsmarginal, var- igenom fastighetsägaren skall skyddas mot felvärdering.

Utöver den skattebefrielse, som de båda tilläggen innebära, stadgar lagen vissa särskilda inskränkningar i skattskyldigheten. Sålunda gäller, att om en grundförbättring efter stadgad tid upphört att vara avdragsgill vid be- räknandet av grundskyld, den likväl får tagas i betraktande vid beräknandet av grundstigningsskyld, därest den icke i verkligheten upphört att öka mar- kens värde. En nyhet i 1950 års lagstiftning är att sådan värdeförlust på byggnader, som sammanhänger med markvärdestegring efter år 1950, får avdragas vid uträkningen av denna markvärdestegring.

Grundstigningsskylden anses ha betydelse endast när markvärdesteg— ringen är stor. Detta kan vara fallet med områden, som exploateras för tätbebyggelse, samt med vissa kvarter i Köpenhamn och andra framåt— gående städer. Jordbruksegendomar på den egentliga landsbygden kunna på grund av de omförmälda avdragsbestämmelserna icke drabbas av denna beskattning.

Som lagen enligt sin ursprungliga utformning innebar, att allenast cirka 45 procent av den reella (icke inflatoriska) värdestegringen indrogs, blevo skatteintäkterna i början obetydliga. De stego emellertid successivt med varje ny taxering och utgjorde för år 1951—1952 16 miljoner kronor.

I början av år 1956 framlade regeringen ett förslag till lag om värde- ring och beskattning till staten av fasta egendomar. Första avsnittet i detta förslag upptog de regler om värdering och värderingsmyndigheter, vilka sedermera inflöto i omförmälda lag av den 23 juni 1956. Andra avsnittet innehöll regler om grundbeskattning (grundskyld och grundstignings- skyld). Tredje och fjärde avsnitten reglerade ejendomsskylden och skatter- nas betalning m. m. Medan enligt förslaget grundskylden lämnades väsent- ligen orörd, skulle grundstigningsskylden undergå vissa betydelsefulla skärpningar, sammanfattade i talesättet om s. k. full grundstignings-

skyld. Skärpningarna inneburo framför allt, att den årliga avgiften om fyra procent principiellt skulle utgå på hela markvärdestegringen och utan de

båda skattefria avdrag — för inflatorisk värdestegring och för felvärde- ringsrisk _ som hittills tillämpats. Beträffande avdraget för värdeförlust

på byggnad innehöll förslaget närmare regler, syftande till klarare avgräns- ning av de fall, där sådant avdrag skulle få ske, och till större trygghet för att värdeförlusten bleve vederbörligen beaktad. _ Samtidigt med nu be- rörda förslag framlades även ett förslag till lag om beskattning till kommu- nerna av fasta egendomar.

Bortsett från värderingsreglerna ha de föreslagna nyheterna icke hit- tills kunnat genomföras. Nya propositioner av motsvarande innehåll fram- ställdes även under år 1957, men de blevo icke antagna av folketinget innan detta upplöstes före allmänna valet den 14 maj 1957.

Genom utvecklingen i senare tid har frågan om indragning av oförtjänt värdestegring kommit att spela en roll även inom andra rättsområden än skattelagstiftningens. Uppmärksamheten har alltmer inriktats på den värde- stegring som uppstår i anslutning till byggnadsverksamheten i städer och samhällen. Viktiga försök ha gjorts att inom byggnadslagstiftning- ens ram ernå en i möjligaste mån generell lösning av frågan. Merendels ha emellertid reformsträvandena varit mera begränsade. De ha tagit sär- skilt sikte på sådan värdestegring, som uppstår genom viss verksamhet från samhällets sida, såsom exempelvis bebyggelseplanering, anläggning av trafikleder eller offentliga företag av olika slag. I fråga om metod och räckvidd äro dessa indragningar av värdestegring mycket skiftande, och något egentligt samband mellan dem och den georgeistiska åskådningen be- höver knappast anses föreligga. Såsom ett gemensamt kännetecken kan fastslås att de ifrågavarande reformerna närmast falla inom civilrättens område.

En metod, varigenom samhället kan tillförsäkra sig den framtida värde- stegringen, är att samhället exproprierar och behåller äganderätten till marken. Expropriationsgrunderna äro som bekant mångahanda. Vad som i detta sammanhang intresserar är emellertid endast sådan expropriation, ; där det allmännas anspråk på åtnjutande av värdestegring utgör den verk- 1 liga grunden för expropriationen.

Sedan 1858 har i Belgien förekommit en variant av zonexpropriation, vars utformning tydligen i hög grad varit betingad av syftet att låta sam- hället komma i åtnjutande av markvärdestegring. Lagen bemyndigade re- geringen att, om ett företag hade till ändamål att helt eller delvis sanera eller förbättra ett äldre kvarter eller att anlägga ett nytt kvarter, tillåta expropriation av all mark, som vore avsedd till gator och andra allmänna platser eller till byggnader innefattade i den allmänna planen för arbetena. En nyare lag (av år 1930) har tillagt icke blott kommun utan även staten

och provinsen rätt till zonexpropriation, och denna expropriationsrått kan avse även andra av värdestegring berörda fastigheter än sådana, som enligt uppgjord plan skola förses med byggnader.

Även i England har i speciella sammanhang tillämpats en expropriations- form (recoupment), som inneburit att mark i närheten av ett omplane- rat område inlösts av kommunen för att denna skulle kunna åtnjuta den väntade värdestegringen.

En renodlad form av värdestegringsexpropriation (expropriation pour cause de plus-value) finnes utbildad i Frankrike. Gällande expropriations- lag av år 1935 stadgar (art. 68), att expropriationsgrundens allmännytta (cause d'utilité publique) kan förklaras föreligga beträffande fastigheter, vilka på grund av sitt grannskap till område, varå planlagts ett offentligt arbete, genom detta arbete taga åt sig ett säkert mervärde av minst 15 pro- cent. Proceduren vid dylik expropriation avviker i vissa hänseenden från den vanliga. Den är utformad efter reglerna för s. k. villkorlig expropria- tion (expropriation conditionelle), vilket innebär att exproprianten icke behöver definitivt bestämma sig för expropriationen, förrän det fastsla— gits hur stor expropriationsersättning han måste betala. Vid värdesteg— ringsexpropriation konstateras först på vanligt sätt av regeringsrätten (Conseil d,Etat), att arbetsföretaget uppfyller kravet på allmännytta. Här- efter vidtager den utredning (enquéte parcellaire), som skall leda till när- mare fixering av expropriationens föremål. I samband härmed verkställes genom en i särskild ordning utsedd expert en uppskattning av den ifråga- komna värdestegringens omfattning. Med stöd av utredningen och upp- skattningen kan regeringsrätten sedan meddela ett beslut om expropria- tionen. Beviljas denna, är därmed likväl icke avgjort att den i verkligheten skall komma till stånd. Värdestegringsexpropriationen är nämligen så konstruerad, att fastighetsägaren har rätt att välja mellan att betala vad av värdestegringen överskjuter 15 procent eller att avstå fastigheten mot den bestämda ersättningen. Sedan exproprianten låtit delgiva expropria- tionsbeslutet och angivit vad han fordrar i värdestegringsersättning, har fastighetsägaren att inom fjorton dagar meddela vad han anser om skälig- heten av sistnämnda anspråk. Fastighetsägaren kan bjuda ett lägre belopp utan att därmed förlora sin rätt att optera. Ernås ej enighet om beloppet, sammanträda parterna inför den skiljenämnd (commission arbitrale d'éva- luation), som kan fastställa såväl värdestegrings- som expropriationser- sättningen. Om skiljenämndens beslut ej överklagas —— vilket kan ske hos allmän domstol — har fastighetsägaren att inom åtta dagar från beslutets lagakraftvinnande tillkännagiva om han vill betala för värdestegringen eller avstå från fastigheten. Väljer fastighetsägaren det sistnämnda, har exproprianten sedan ytterligare åtta dagar på sig att bestämma, om han vill fullfölja expropriationen —— vilket i så fall sker enligt vanliga regler _ eller om han vill avstå från denna. Om fastighetsägaren bestämmer sig för

att betala värdestegringsbeloppet —— en ståndpunkt som presumeras när något yttrande ej avgives kan han välja mellan att utgiva hela beloppet på en gång —— antingen omedelbart eller vid fastighetens övergång till ny ägare — eller att fullgöra likviden genom annuiteter för en tid intill 15 år. I sistnämnda fall kan fordringsägaren förskaffa sig säkerhet genom att taga hypotek i fastigheten.

Ifrågavarande expropriationsinstitut lär icke ha medfört några bety— dande resultat. Det har uppgivits att man i Frankrike ej heller eljest ägnat större intresse åt frågan om indragning av oförtjänt värdestegring.

Att den franska lagstiftningen om värdestegringsexpropriation vunnit ett visst beaktande i Sverige skall här endast i förbigående nämnas. Närmare redogörelse för den svenska lagstiftningen i ämnet lämnas i ett följande kapitel.

Bland de länder, där markvärdestegringens problem omfattats med myc- ket stort intresse, märkes framför allt England. Efter avskaffandet år 1920 av den förut omtalade Värdestegringsskatten kom uppmärksamheten att koncentrera sig kring den värdestegringskategori som man i England plä- gat kalla betterment, d. v. s. den värdestegring, som betingas av samhäl- lets åtgärder med avseende å marks användning för bebyggelse. Metoden med direkta avgifter —— s. k. bettermentsbidrag hade sedan 1909 haft stöd i lagstiftningen men visat sig svår att tillämpa i praktiken. Å andra sidan hade byggnadslagstiftningen sedan 1932 stadgat skyldighet för kommun att erlägga skadestånd (compensation) till markägaren, när den- nes rätt att exploatera marken inskränktes genom planeringsbestämmelser. Även dessa regler hade visat sig ha en negativ effekt, nämligen på kom- munernas intresse av planeringsåtgärder. Från dessa utgångspunkter fram- gick det radikala system —— den s. k. compensation-hettermentmetoden som lagfästes genom the Town and Country Planning Act 1947. Principerna i detta system voro följande.

Ingen fastighet skulle bli föremål för exploatering (development) utan att särskilt tillstånd därtill lämnats. Med development avsågs då icke blott ny- bebyggelse eller olika slags arbetsföretag på, över eller under markytan utan även ombyggnad eller ändring av hus syftande till en förändrad an- vändning av huset. I händelse av vägrad exploatering skulle markägaren under vissa förutsättningar kunna påfordra inlösen av marken eller under speciella omständigheter kunna bli berättigad till särskild gottgörelse. Be- viljades exploateringen, skulle däremot markägaren erlägga en särskild avgift (development charge), vars storlek fastställdes av den i lagen an- givna centrala myndigheten (the Central Land Board). Avgiften, som skulle kunna likvideras med ett engångsbelopp eller genom fastställda annuiteter, skulle principiellt motsvara hela skillnaden mellan fastighetens värde i den nytillåtna användningen och det värde fastigheten haft, om denna an-

Vändning icke tillåtits; någon formlig utbrytning av den oförtjänta från den totala värdestegringen skedde emellertid icke. Eftersom ägaren skulle betala eller ställa godkänd säkerhet för betalningen av avgiften för att få påbörja det avsedda arbetet, måste avgiftens storlek bli beroende av en förhands- bedömning av värdestegringen. Det kunde vid sådant förhållande antagas, att avgiften merendels skulle bli lägre än värdestegringen. Centralmyn- digheten hade även befogenhet att i fall, då förutsättningarna ändrats, fö—r- ordna 0111 nedsättning i avgiften och om återbetalning av redan guldna belopp.

Man utgick från att dessa laghestämmelser skulle verka därhän, att all mark komme att i handeln prissättas efter värdet under markens dittills- varande användning (the existing use value). I enlighet härmed förutsattes, att ej heller vid expropriation av marken någon ersättning skulle lämnas för förväntningsvärden. Det ansågs emellertid icke möjligt att bortse från det förhållandet, att förväntningsvärden redan existerade vid den tidpunkt —— den 1 juli 1948 _ då lagen trädde i kraft. Man måste därför anordna ett slags avlösningsförfarande, syftande till att giva markägaren ersättning för förlusten av förväntningsvärdet. En summa å 300 miljoner pund ställ- des till förfogande för att täcka alla dessa förluster i hela Storbritannien, och det bestämdes, att denna sununa senast den 1 juli 1953 skulle vara fördelad mellan de markägare som i föreskriven ordning framställt sina anspråk.

De förhoppningar, som ställts på nu beskrivna compensation-betterments- system, blevo icke infriade. Redan efter en kort tids tillämpning av lagen kunde det konstateras, att den totala indragningen av planvärdestegringen förorsakade betydande svårigheter inom exploateringsverksamheten. De privata jordägarna voro icke villiga att avyttra tomtmark till det pris, som motsvarade fastighetens tidigare användning. De förhöllo sig avvaktande, först för att se hur den invecklade lagstiftningen skulle verka, och sedan för att se om den bleve ändrad eller avskaffad. Något nämnvärt tvång ut- övades ej heller för att förmå jordägarna till en ändrad hållning. Så länge någon exploatering ej skedde, uttogs ju ej någon avgift, och myndigheterna voro tydligen ej heller snabba till att begagna sin expropriationsrätt. I de fall då tomtförsäljningar verkligen kommo till stånd hade köparen i all- mänhet fått betala ett vida högre pris än vad lagen förutsatt. Rådande knapphet på byggnadslicenser kunde nämligen göra en köpare benägen att betala för ett övervärde, trots att han sedan måste gälda detta ännu en gång genom avgiften till staten. Särskilda bekymmer uppstodo även med hänsyn till avlösningssumman å 300 miljoner pund, vars utbetalning an- sågs verka inflationsdrivande.

På grund av nu antydda och andra med den komplicerade lagstiftningen sammanhängande svårigheter antogs i november 1952 en provisorisk lag— stiftning, som innebar att exploateringsavgiften helt avskaffades och att

utbetalningarna ur avlösningsfonden tills vidare inhiberades. En senare lag _ Town and Country Planning Act, 1954 _ föreskriver återupptagande av skadeståndsbetalningarna i annan ordning än tidigare gällt men har ej äterinfört exploateringsavgiften eller annorledes sökt lösa värdestegrings- problemet.

Införandet av exploateringsavgifter har på senare tid haft aktualitet även i Västtyskland. Ett i september 1950 avgivet sakkunnigförslag till bygg- nadslag har upptagit bestämmelser angående en värdestegringsavgift utgö— rande 80 procent av den värdestegring, som följer med fastställande av stads- plan, meddelande av byggnadstillstånd eller ändring av byggnadsrätt.

Den minst omfattande av metoderna för värdestegringsindragning är ut- tagandet av s. k. bettermentsbidrag, d. v. s. avgifter föranledda av att mar- ken genom någon av samhället företagen åtgärd eller verksamhet ökat i värde. I många eller de flesta länder torde dylik bidragsskyldighet vara fö- reskriven åtminstone beträffande någon speciell form av anläggning. I vissa länder grundas uttagandet av bettermentsbidrag på bestämmelser av mera generell natur.

Enligt kommunallagen i Holland äger kommunen — förutom särskild skatt på obebyggda tomter syftande till att förhindra att dessa bli oan- vända _ uttaga gatuskatt och en s. k. nyttoskatt. Den sistnämnda utgår, när kommunen utfört eller medverkat till någon anordning, som länt en fastighet _ bebyggd eller obebyggd — till båtnad och för vilken kommunen haft ett kapitalutlägg. Såsom exempel nämnes brobygge, igenfyllning av en kanal, rivningsarbete i ett stadscentrum m. m. Skatten, som uttages årligen under en period av högst 30 år, skall stå i relation till graden av den nytta, som fastigheten erhåller. Däremot kräves icke, att skatten skall stå i direkt förhållande till den uppskattade värdestegringen, och än mindre, att man måste avvakta värdestegringens realiserande. Vad kommunen kan fordra är endast ett skäligt bidrag till kostnaderna för anordningen. Om alla de ifrågakomna fastigheterna få fördel i ungefär samma grad, kan skatten beräknas exempelvis efter fastigheternas areal eller deras bredd mot gata. Är fördelen mycket varierande, lär emellertid skatten kunna avvägas efter värdestegringen på varje särskild fastighet.

Även i Italien finnas generella regler om bettermentsbidrag (contributo di miglioria). Dylik bidragsskyldighet föreligger vid såväl statliga som kom— munala anläggningar. Emellertid är skatteuttaget starkt begränsat i rela- tion till såväl värdestegringen som det allmännas kostnader. Dessa få till högst 30 procent täckas med bidragen. Under förarbetena till den år 1942 antagna byggnadslagen föreslogs från sakkunnigt håll att i denna lag upp- taga en mera omfattande indragning av värdestegringen. Detta skedde emellertid icke.

Såsom ett resultat av den jordreformrörelse, vars konturer här ovan uppdragits, må slutligen hänvisas till inrättandet och befrämjandet av så- dana besittningsformer, där äganderätten till själva marken blivit förbe- hållen samhället, medan besittaren äger tillbehören och har sin besittnings- rätt tryggad för lång eller obegränsad tid. Då samhället i dessa fall redan äger marken, är uppgiften här icke att indraga utan endast att i ägarens hand bevara värdestegringen. Såsom exempel må nämnas den danska lag- stiftningen om jordrentebrug.

För tomträttslagstiftningen i Sverige skall lämnas redogörelse i ett föl- jande kapitel.

KAPITEL IV

Historisk översikt av frågan om värdestegringsskatt på fastighet

I vårt land har alltsedan detta sekels begynnelse frågan 0111 införande av en särskild skatt å oförtjänt värdestegring av fastighet varit föremål för ett tidvis mycket intensivt utredningsarbete. Under åren kring sekelskiftet hade den av georgeismen framkallade jordreformrörelsen nått de skandinaviska länderna, först Danmark och småningom också Sverige och Norge. Jord- reformföreningar med syfte att verka för upplysning i jordfrågan bildades på skilda håll i landet, och det är tydligt, att när är 1909 särskilda sakkun- niga för första gången tillkallades att uppgöra förslag till grunder för en kommunal jordvärdestegringsskatt detta initiativ kan sättas i direkt sam- band med det intresse för jordfrågan, som jordreformrörelsen väckt till liv. Även om denna rörelse sedermera kommit att upphöra såsom en mer eller mindre fast organiserad företeelse,. har dock intresset för jordfrågan stän— digt hållits levande, låt vara att man under relativt långa perioder synes ha misströstat om reformsträvandenas förverkligande.

Vid sex särskilda tillfällen under åren 1909_1942 ha författningsförslag utarbetats, syftande till införande av en allmän värdestegringsskatt på jord. En dylik beskattning har i princip tillstyrkts av nästan samtliga myndigheter men likväl icke kunnat realiseras, då man ej varit ense om riktlinjerna för skattens utformning.

1909 års värdestegringsskattekommitterade

De första författningsförslagen avgåvos på hösten 1909 av de förut om- nämnda sakkunniga, 1909 års värdestegringsskattekommitterade.1 De sak- kunniga, vilkas uppdrag avsåg att uppgöra förslag till allmänna grunder för en kommunal jordvärdestegringsskatt, hade allenast att yttra sig an— gående det sätt, varpå en dylik skatt lämpligen borde anordnas. I fråga därom erinrade de sakkunniga inledningsvis att i huvudsak två olika vägar erbjöde sig. Antingen kunde skatten uttagas, i den mån värdestegring in— trädde, således genom direkt beskattning, eller ock blott då fastighet för- såldes eller på annat sätt överginge till ny ägare, alltså genom indirekt

1 Betänkande med förslag angående allmänna grunder för en kommunal jordvärdestegrings- skatt, Stockholm 1909. Betänkandet är undertecknat av herrar H. Cavalli, Axel Carlander, Gustav Cassel, Emil Kinander, P. Olsson, Axel Roos, Pehr Swartz, Ivan Svensson och Axel Vennersten. Reservationer avgåvos var för sig av herrar Vennersten och Swartz.

beskattning. Under det att den direkta Värdestegringsskatten sålunda drab- bade värdestegringen, så snart den vid periodvis återkommande taxe— ringar kunde konstateras, väntade den indirekta Värdestegringsskatten åter till dess värdestegringen realiserades i form av en kapitalvinst. De sak— kunniga menade, att intetdera av dessa system helt och konsekvent kunde ensamt för sig genomföras utan krävde en komplettering i vissa delar av det andra systemet. De sakkunniga hade därför utarbetat två särskilda för- slag, av vilka det ena _ A-förslaget _ i huvudsak byggde på den indi- rekta metoden samt det andra _ B-förslaget _ i huvudsak på den direkta.

Beträffande den grundläggande frågan huruvida direkt eller indirekt beskattning företrädesvis borde komma till användning yttrade de sak- kunniga att en direkt beskattning framför allt ur kommunal synpunkt syntes innebära en fördel genom att tillföra samhället en mera jämn och lättare beräknelig inkomst än den på en mer eller mindre livlig fastighets- försäljning beroende indirekta skatten. Därtill komme att under det att en indirekt skatt måste hänföra sig till såväl tomt som dårå uppförd bygg- nad, en direkt skatt kunde ansluta sig till värdestegring av endast själva marken, vilket emellertid krävde att en särskild taxering verkställdes av marken. Med hänsyn härtill samt till de skäl, som i övrigt brukade åbe— ropas till förmån för en direkt skatt, upptogo de sakkunniga först frågan, huruvida en jordvärdestegringsskatt i vårt land lämpligen kunde byggas på den direkta metoden. De sakkunniga erinrade härutinnan, att enligt i Norge och Danmark utarbetade förslag i ämnet skattskyldigheten vore grundad på de förhöjda taxeringsvärden, som kunde konstateras vid före- slagna periodiska fastighetstaxeringar. En liknande anordning syntes vara desto mera lämplig i vårt land, som på grund av de vart femte är åter- kommande fastighetstaxeringarna någon särskild dylik uppskattning icke kunde anses nödvändig. De sakkunniga hade i fråga härom icke förbisett, att enligt vad erfarenheten givit vid handen de vanliga fastighetstaxe- ringarna icke alltid kunde anses lämna ett tillförlitligt uttryck för en fastighets verkliga kapitalvärde. Ehuru en direkt beskattning således en— ligt de sakkunnigas mening borde grunda sig på de värden, som åsatts vid fastighetstaxering, torde ett förhöjt taxeringsvärde å tomt dock icke i och för sig kunna grunda skattskyldighet. Man måste nämligen enligt de sak- kunnigas åsikt fasthålla vid principen att värdestegringsskatt endast bör utgå, där värdestegringen med säkerhet kan antagas ha medfört en högre skatteförmåga. En sådan ökad skatteförmåga kunde vid en direkt beskatt- ningsmetod icke presumeras föreligga i annat fall än då värdestegringen medfört en motsvarande ökning i avkastningen. De sakkunniga sade sig ej hysa någon tvekan därom, att för skattskyldighetens inträde måste krä— vas en på värdestegringen grundad högre avkastning med därav föranledd ökad skatteförmåga. Beträffande frågan när en dylik skatteförmåga skulle anses vara för handen syntes det de sakkunniga lämpligast att presumera

tillvaron av en sådan, när fastighet kunde anses lämna en stadigvarande avkastning av vissa procent å det till följd av värdestegringen förhöjda taxeringsvärdet. För dylika fastigheter borde värdestegringsskatt inbe— talas genom tjuguåriga avbetalningar. Från skyldighet att erlägga direkt skatt skulle således alltid befrias fastigheter, vilka ej lämnade sådan av- kastning; för dylik fastighet skulle skatt erläggas först då äganderätten till fastigheten överginge å annan person, således en indirekt skatt men liksom den direkta byggd på taxeringsvärdet. Till förstnämnda grupp av fastigheter _ alltså fastigheter, som lämnade en stadigvarande avkast— ning _ komme i allmänhet alla hyresfastigheter att höra och till den andra gruppen _ bestående av fastigheter, som ej lämnade sådan avkast- ning _ bl. a. tomter, som användes för industriella ändamål eller egna hem. Det syntes de sakkunniga också praktiskt oundgängligt att från en direkt beskattning undantaga dessa fastighetskategorier, eftersom man eljest kunde riskera dels att förlama egnahemsverksamheten och i stället befrämja uppförandet av s. k. kasernhus dels ock att driva industrien från städerna.

De sakkunniga anförde, att ett på nu nämnda grunder uppbyggt skatte— system säkerligen skulle medföra att i mindre samhällen, där ofta blott ett fåtal hyresfastigheter funnes, den direkta skatten jämförelsevis sällan skulle komma till användning under det att ett annat förhållande där— emot skulle äga rum i storstäderna. Härtill komme naturligen och i främsta rummet _ yttrade de sakkunniga _ att själva fastighetstaxe— ringen, huru samvetsgrant den än ägt rum, i många fall icke kunde anses lämna ett så tillförlitligt vittnesbörd angående en fastighets verkliga värde att skillnaden mellan två taxeringar bleve en tillfredsställande grund för en så betydande skatt som Värdestegringsskatten. Denna borde enligt de sakkunnigas mening i så vidsträckt mån som möjligt byggas på en reali— serad värdestegring, om vars storlek bestämda siffror förelåge. En in- direkt skatt behövde visserligen kompletteras med en på taxering grun- dad direkt skatt. Men att i huvudsak grunda en värdestegringsskatt på det värde, som vid taxering åsattes fastigheten, torde av nyssnämnda skäl icke vara lämpligt. De sakkunniga hade därför, och då någon erfarenhet angående den lämpligaste anordningen av en direkt skatt icke vunnits, enat sig om att förorda att Värdestegringsskatten i huvudsak byggdes på den indirekta beskattningens grund.

A—förslaget angavs vara att betrakta som de sakkunnigas förslag. B- förslaget var uppgjort för att tjäna som en allsidigare belysning av den föreliggande beskattningsfrågan.

Enligt A—förslaget skulle jordvärdestegringsskatt i stad, köping och municipalsamhälle erläggas till samhället med en fjärdedel av den upp— skattade jordvärdestegringen. Skatten skulle erläggas vid fastighets över- gång genom köp, inrop på exekutiv auktion, expropriation och byte samt

gäldas av överlåtaren. Med värdestegring åsyftades enligt förslaget det bue- lopp, varmed det 5. k. slutvärdet, efter vissa avdrag, överstege ingångsvär- det (i förslaget kallat utgångsvärde). Såsom första ingångsvärde skullle anses fastighetens taxeringsvärde 1908. Visade den skattskyldige, att han betalt ett förvärvspris, som överstigit ett efter denna grund bestämt im— gångsvärde, finge han räkna förvärvspriset såsom ingångsvärde. Med slut- värde förstodes försäljningspriset eller, där sådant saknades eller icke kunde utrönas, det allmänna saluvärdet vid tillfället för äganderättsöver- gången. Slutvärdet skulle betraktas såsom ingångsvärde nästa gång fastig— heten överginge till ny ägare. Värdestegringsperiod skulle i allmänhet räknas från tiden för senaste förvärv av skattepliktig art, dock att den första värdestegringsperioden räknades från den allmänna fastighetstaxe— ring som bestämde det första ingångsvärdet. Vid beräkning av värdesteg- ring finge avdragas bl. a. omkostnader, som drabbat säljaren för försälj- ningen, såsom stämpelkostnader och provision, samt kostnader, som un- der värdestegringsperioden av fastighetsägaren nedlagts till varaktig, ännu bestående förhöjning av fastighetens värde utöver ingångsvärdet, däri inberäknat värdet av fastighetsägarens eget arbete.

De sakkunniga framhöllo såsom självklart att vid beräkning av oför- tjänt värdestegring alla kostnader, som ägaren nedlagt till varaktig förhöj- ning av fastighetens värde, därunder inbegripen jämväl skälig ränta å dessa kostnader, borde få avdragas. Tydligt vore också _ yttrade de sak- kunniga _ att dessa kostnader icke finge beräknas alltför knappt. Det kunde nämligen vara svårt nog att exakt uppge dem, och redan av det skälet måste en viss marginal tillåtas utöver de kostnader, som bestämt kunde uppgivas. Men även där en exakt räkning på nedlagda kostnader funnes, kunde man omöjligen göra gällande, att varje värdestegring utöver dessa kostnader vore »oförtjänt». Den byggmästare, som köpte en tomt och bebyggde den, vore lika berättigad till en normal affärsvinst som varje annan affärsman. I än högre grad gällde detta kanske om ett villa- stadsbolag, som nedlade stora kostnader till höjande av markvärdet. Det vore tydligt, att i dessa liksom i andra fall en affärsvinst, som något så när motsvarade risken, borde få avdragas. Först vad som sedan möjligen återstode av värdestegring kunde med någon säkerhet sägas vara en oför— tjänt värdestegring på jorden, uppkommen på grund av samhälleliga förhållanden och icke på grund av ägarens företagsamhet eller nedlagda kostnader.

Till komplettering av den nu skildrade indirekta skatten upptog A-för— slaget för sådan fastighet, som under 20 år ej varit föremål för försälj- ning, en direkt skatt på en fjärdedel av den värdestegring, som på basis av taxeringsvärdena kunde konstateras ha ägt rum sedan utgångsläget och som ej motsvarades av kostnader för ägaren; i detta fall skulle det nya taxeringsvärdet gälla såsom slutvärde (jfr ovan). Skatten skulle er-

läggas genom 20 årliga avbetalningar med 1/20 för vart är. De sakkunniga framhöllo, att denna kompletterande direkta skatt framför allt fordrades för att undvika den med ett enbart indirekt system förbundna olägen- heten, att skatten i regel ej drabbade fastigheter, som tillhörde bolag eller andra juridiska personer. Enligt de sakkunnigas mening borde en dylik direkt skatt emellertid givas en större räckvidd för att därigenom råda bot jämväl å den ytterligare olägenhet, som låge däri att skattskyldighet för fysiska personer i vissa fall kunde uppskjutas under årtionden, oaktat en å ökad avkastning grundad verklig skatteförmåga förelåge. Den direkta skatten skulle därför drabba alla fastigheter, som under 20 år ej bytt ägare. Förutsättningen för en dylik direkt skattskyldighet vore enligt de sakkunnigas förslag att fastigheten kunde anses lämna en stadigvarande avkastning av vissa procent å dess på grund av värdestegringen förhöjda taxeringsvärde. Befriade från den kompletterande direkta skatten vore jordbruksfastigheter, ett undantag som förklarades utgöra en konsekvens av kravet på att fastighet för att underkastas direkt värdestegringsskatt skulle kunna anses lämna en viss stadigvarande högre avkastning och som ytterligare motiverades därav att taxeringsvärdet å jordbruksfastighet svårligen kunde få den säkra utgångspunkt, som en uthyrd fastighet i allmänhet lämnade.

Enligt förslaget skulle stat och kommun vara befriade från värdesteg- ringsskatt. Samhällets intäkter av skatten finge endast användas för var- aktiga anläggningar såsom vägar, järnvägar, gator och byggnader.

Även den direkta skatten enligt B-förslaget skulle utgå med en fjärdedel av värdestegringen. Huruvida värdestegring förelåge, skulle bedömas i sammanhang med de regelbundet återkommande allmänna fastighetstaxe- ringarna; föremål för skatt vore med vissa avdrag det belopp, varmed det nya taxeringsvärdet å marken överstege det senast åsatta taxeringsvärdet dårå. För i stad, köping och municipalsamhälle belägen s. k. annan fastig- het skulle skatten erläggas genom 20 årliga avbetalningar med 1/20 varje år, såvida fastigheten kunde anses lämna en varaktig bruttoavkastning, som ej understege en viss procentsats av fastighetens taxeringsvärde. Denna procentsats skulle fastställas av samhället inom vissa i lagen be- stämda gränser, förslagsvis högst åtta och lägst fem procent. I fråga om övriga fastigheter skulle skattskyldighet inträda först då fastigheten över- ginge till ny ägare. — Under det att enligt A-förslaget den direkta skatten blott träffade sådana fastigheter, som under de senaste 20 åren ej varit föremål för försäljning, skulle den enligt B-förslaget alltså periodiskt fixe- ras i samband med de allmänna fastighetstaxeringarna.

1909 års författningsförslag

Det andra av de inledningsvis omnämnda författningsförslagen har brukat benämnas 1909 års författningsförslag. Det utarbetades inom

finansdepartementet av särskilt tillkallade sakkunniga på grundval av 1909 års värdestegringsskattekommitterades betänkande och avsåg en för- ordning angående värdestegringsskatt å fastighet.

Enligt 1909 års författningsförslag ägde kommun besluta att för värde- stegring å fastighet inom kommunen värdestegringsskatt skulle utgå. För- slaget utgick från att ej ökning i en fastighets jordbruksvärde utan blott dess värde såsom byggnadsgrund skulle utgöra föremål för värdesteg- ringsskatt.

Medel som inflöte till följd av skatten skulle avsättas till en särskild fond, vilken finge användas endast till varaktiga anläggningar såsom vä- gar, järnvägar, gator och byggnader. Skyldighet att erlägga värdesteg- ringsskatt inträdde vid fastighetens försäljning (värdestegringsskatt vid försäljning) samt dessutom, i fråga om fastighet som tillhörde bolag eller annan juridisk person, under år då allmän fastighetstaxering ägde rum, såvida fastigheten då under mera än 14 år oavbrutet tillhört samme ägare och under tiden icke åsatts värdestegringsskatt (periodisk värdestegrings- skatt). Periodisk värdestegringsskatt utginge ej för jordbruksfastighet. Värdestegringsskatt vid försäljning skulle gäldas av överlåtaren och pe- riodisk värdestegringsskatt av fastighetsägaren. Från skattskyldighet vore stat och kommun befriade. Värdestegringsskatten utginge med visst av kommunen bestämt belopp, högst 25 procent av den beskattningsbara värdestegringen.

Med värdestegring förstodes enligt förslaget det belopp, varmed fastig- hets värde vid värdestegringsperiods slut (utgångsvärde) överstege dess värde vid periodens början (ingångsvärde). Såsom utgångsvärde ansåges vid försäljning köpeskillingen. Om häri inginge värdet av växande gröda eller å rot stående träd, skulle detta värde frånräknas och återstoden upp- tagas såsom utgångsvärde. I fråga om periodisk värdestegringsskatt skulle såsom utgångsvärde gälla det efter en räntefot av sex procent uträknade kapitalvärdet av den årliga nettoavkastningen; Värdestegringsskatten fri— gjordes härigenom från taxeringsvärdenas utveckling. För att periodisk skatt skulle utgå fordrades alltså, att fastigheten gåve viss avkastning; avkastningens kapitalvärde skulle vidare överstiga ingångsvärdet. Be- friade från periodisk skatt bleve till följd därav obebyggda tomter samt tomter, som ännu icke vore så bebyggda, att deras värde till fullo utnytt- jats. Enligt förslaget komme den periodiska Värdestegringsskatten följakt— ligen att i huvudsak begränsas till egentliga hyresfastigheter och för han- dels—, bank—, hotellrörelse m. m. avsedda fastigheter, såvida de tillhörde juridiska personer.

Den totala värdestegringen, vilken sålunda utgjorde skillnaden mellan ingångsvärde och utgångsvärde, kunde ökas eller minskas enligt särskilda regler, varefter det belopp som sedan uppkomme _ den taxerade värde— stegringen _ drabbades av skatt. En ökning av den totala värdesteg—

ringen kunde inträffa, därest under värdestegringsperioden byggnad eller annan anläggning förstörts eller skadats. Då skulle nämligen ersättnings- beloppet beräknas såsom särskilt tillägg till utgångsvärdet. Avdrag från den totala värdestegringen medgåves efter grunder, som i vissa hänseen— den avveke från de värdestegringsskattekommitterades förslag. Dels gjordes i departementsförslaget skillnad på kostnader, som nedlagts på själva fas- tigheten, och på sådana, som nedlagts utom densamma men likväl föranlett värdestegring å fastigheten, dels medgavs avdrag för alla nedlagda kost- nader och sålunda ej blott för dem, som föranlett varaktig, vid värdesteg- ringsperiodens slut bestående förhöjning av fastighetens värde. Fastig- hetsägaren vore berättigad till avdrag både för kostnader, som han ned- lagt på fastigheten, och för kostnader som han nedlagt utom fastigheten på vägar, kloaker, vattenledningar eller andra anläggningar eller företag, som bidragit till värdestegringen i den mån de ej själva lämnade skälig avkastning. I kostnaderna finge inberäknas även Värdet av arbete, som ägaren själv nedlagt. Beloppet av berörda kostnader skulle ökas med femton procent, då kostnaderna nedlagts på själva fastigheten, samt eljest med tjugufem procent. Avdrag ägde jämväl rum för ränta å kostna— derna, beräknat efter sex procent. Härutöver finge avdrag ske för sär- skilda under värdestegringsperioden utgivna bidrag till allmänna arbeten såsom gatuanläggning och avloppsledningar ävensom för ett belopp, som motsvarade en procent för år av gällande ingångsvärde. Beträffande fas- tighet, vars avkastning för något år av värdestegringsperioden under- stigit ett belopp, som motsvarade ränta å ingångsvärdet, beräknad för vart och ett av de första åren av perioden efter fyra procent och för senare år efter två procent, finge avdrag jämväl ske för nämnda belopp, minskat med fastighetens årliga avkastning.

Kammarrättens utlåtande 1910

Över det nu i korthet refererade författningsförslaget inhämtades ytt- randen från ett stort antal myndigheter och organisationer. Med över— lämnande av värdestegringsskattekommitterades betänkande och nyss— nämnda författningsförslag jämte däröver avgivna yttranden anbefalldes sedermera kammarrätten att avgiva utlåtande.

Inledningsvis framhöll kammarrätten i berörda utlåtande,1 att det svår- ligen kunde förnekas, att den betydande värdestegring å jord, som särskilt vad anginge städer och andra befolkningscentra vore en allmän företeelse, i flertalet fall till ej oväsentlig del härledde sig, icke av ägarens eller inne- havarens egna åtgärder, utan av samhälleliga förhållanden, som hade sin grund i statens eller kommunens omedelbara åtgärder såsom anordnande

1 Avgivet den 10 juni 1910.

av kommunikationer, belysnings— och vattenledningsanläggningar, indiu- striella verk samt bildnings- och andra anstalter, vilka direkt eller im- direkt föranledde höjning av befolkningssiffrorna inom vissa områden och därigenom framkallade ökad efterfrågan på byggnadstomter. Visserr- ligen vore det sant _ yttrade k ringar stundom förekomme, för vars uppkomst samhälleliga förhållanden ej synts spela någon egentlig roll, t. ex. vid anläggning av enskilda jär1n— vägar eller stöl re industriella företaga ' landsbygden, men bo1tsett från att man svårligen t01de kunna antaga, att mera väsentliga värdestegringatr, framkallade av dylika omständigheter, vo1e särdeles talrika torde i regel även i dessa fall allmänna samhällsförhållanden åtminstone i viss mån medverka till den uppkomna värdeökningen. Det syntes därför kammar- rätten icke med fog kunna göras gällande, att en väl avvägd beskattning jämväl av sådan oförtjänt värdestegring, som framkallats enbart av andra än samhälleliga förhållanden, skulle innebära någon verklig obillighet.

Kammarrätten erinrade, att som en av värdestegringsskattens huvud- sakligaste fördelar brukat anföras dess hämmande inverkan på den före— kommande osunda tomtspekulationen, ett socialt moment, vars betydelse ej borde underskattas. Även angelägenheten av att genom öppnande för kommunerna av nya skattekällor lätta skattetrycket talade för att ett försök gjordes att på den föreslagna vägen tillföra kommunerna ökade inkomster.

I sitt utlåtande ingick kammarrätten på bemötande av den mot skatten vanligen framställda anmärkningen att, om värdestegring å fastighet be- lades med särskild skatt, konsekvensen fordrade att så också skedde med avseende å värdeökning å aktier och andra värdehandlingar. Häremot an- förde kammarrätten att vad fast egendom anginge skattens teoretiska grund vore samhällets _ statens och kommunernas _ medverkan till värdestegringen. Någon sådan allmängiltig grund för särskild beskattning av värdestegring i aktier och dylikt torde ej kunna påvisas.

Vad beträffar frågan huruvida Värdestegringsskatten rätteligen borde tillkomma staten, kommunen eller dem båda gemensamt yttrade kammar- rätten att det vore ovederläggligt, att skatten principiellt sett borde åt— njutas av den eller dem, genom vilkas åtgöranden värdestegringen fram- kallats. Det kunde ej heller bestridas, att skatten, vad särskilt landsbygden anginge, i ej oväsentlig grad föranleddes av statens anläggningar och andra anordningar, och statens anspråk på åtminstone någon del av skat- ten kunde följaktligen icke ur teoretisk synpunkt underkännas. Att upp- taga skatten även i statens skattesystem syntes dock kammarrätten icke välbetänkt. Det kunde rent av ifrågasättas om det vore utförbart. Om emellertid en fördelning av skatten mellan staten och kommunerna verk- ligen vore möjlig att åstadkomma, måste av praktiska skäl en sådan för- delning på förhand bestämmas genom vissa, en gång för alla givna regler,

så att exempelvis staten och kommunen ägde komma i åtnjutande av var sin kvotdel av skattebeloppet. Det vore lätt att inse, att det däremot ej borde ifrågakomma att anordna en prövning i varje särskilt fall av frågan i vad mån värdestegringen orsakats av den enes eller den andres åtgöran— den och fastställa vederbörandes andel i skatten efter resultatet av en ingående kännedom om en mängd faktorer, vilka delvis undandroge sig ett verkligt bedömande. I allt fall bleve en dylik anordning alltför inveck- lad och omständlig för att kunna förordas. Vad som talade emot att staten ej borde göra gällande anspråk på någon del av skatten vore bl. a., att åt- minstone för städernas och liknande samhällens vidkommande den oför- tjänta jordvärdestegringen i regel föranleddes i vida högre grad av kom- munernas än statens åtgöranden. Ej heller borde i detta sammanhang den synpunkten förbises att några skarpa gränslinjer ej funnes uppdragna mellan statens och kommunernas verksamhetsområden; dessa vore ut- stakade mera med hänsyn till praktiska behov än efter teoretiska grunder. Åt kommunerna hade i stor utsträckning uppdragits att fullgöra uppgifter, som egentligen skulle tillkomma staten, såsom undervisning och fattig- vård, och en högst väsentlig del av kommunernas inkomster toges i an— språk för bestridande av kostnader, som vore förenade med dessa upp- gifter. Vid sådant förhållande kunde det knappast anses opåkallat, att staten till kommunerna överläte rätten att ensamma tillgodogöra sig vär- destegringsskatten.

Beträffande frågan vilken skattemetod _ den direkta eller indirekta _ som borde äga företräde anslöt sig kammarrätten obetingat till uppfatt- ningen om den senare metodens större lämplighet. Enligt kammarrättens åsikt kunde tvekan råda, om över huvud taget något utrymme borde be— redas den direkta metoden i vår lagstiftning. Även om denna metod ur teoretisk synpunkt hade väsentliga företräden, kunde dock, när det gällde värdestegringsskattens införlivande med det svenska skattesystemet, dessa företräden icke anses äga avgörande betydelse. Större vikt måste i stället tillmätas frågan om de båda metodernas praktiska lämplighet och an— vändbarhet.

Som den måhända väsentligaste bristen hos den direkta skatteformen framhöll kammarrätten, att den saknade den fasta grund för värdesteg- ringsskattens beräkning, vilken den för fastigheten lämnade valutan er- bjöde vid tillämpning av den indirekta metoden. Vådorna av denna brist vore desto betänkligare, som till följd av skattens relativt höga belopp an- gelägenheten av en någorlunda exakt beräkning av den uppkomna värde- ökningen vore synnerligen trängande. Anledning vore att befara, att sedan direkt skatt blivit åsatt, den därvid beräknade värdestegringen vid senare försäljning kunde befinnas i själva verket ej ha uppstått. Den indirekta skatteformen, vid vars tillämpning själva värdestegringen framstode vida klarare än vid användning av den direkta metoden, medförde även den

väsentliga fördelen, att skatten i regel borde bli lättare för den skattt- skyldige att betala, eftersom han i allmänhet vid försäljningen finge ett större eller mindre kontant belopp tillgängligt eller åtminstone hade möj- lighet att försäkra sig om ett sådant. Då dessutom tiden för skattskyldiig- hetens inträde och värdestegringens storlek vore i mycket väsentligazre mån omedelbart beroende av fastighetsägarens frivilliga åtgöranden vid det indirekta systemet än vid det direkta, finge även åsättande av en skatt vid höjdpunkten av en uppåtgående konjunktur karaktären av obillighiet i vida högre grad vad beträffade den direkta skatteformen än den itn- direkta.

Kammarrätten påpekade, att med frågan om skattemetoden i viss mån sammanhängde spörsmålet huruvida Värdestegringsskatten borde vila en— dast å marken eller även å byggnader och andra till fast egendom hänför- liga anläggningar. I sitt utlåtande yttrade kammarrätten härom, att man brukade såsom en av de väsentligaste fördelarna med den direkta meto— den anföra, att metoden gåve möjlighet att beskatta endast jordvärdesteg- ring utan att man behövde belasta även värdestegring å byggnader. Enligt kammarrättens mening kunde knappast förnekas att en värdestegrings- skatt å fast egendom rätteligen borde läggas endast på själva jorden, eftersom ju skattens principiella berättigande vilade på förutsättningen att det allmänna i högre eller lägre grad medverkat till uppkomsten av den värdestegring vilken beskattades, och någon värdestegring å byggna- derna, orsakad av samhälleliga förhållanden, väl endast undantagsvis torde mera direkt kunna påvisas. Att endast av detta mera teoretiska skäl över- giva den indirekta skattemetoden med dess i regel fasta utgångspunkt vid taxeringen syntes kammarrätten dock icke vara att förorda. Och även om den indirekta metoden ej i och för sig uteslöte möjligheten av att begränsa skattens omfattning enbart till själva marken, ansåge sig kammarrätten dock böra betona, att det stöd för en sådan möjlighet, som kunde hämtas därav att redan enligt den sedan gammalt bestående lagstiftningen om fastighetsbevillning särskilt taxeringsvärde skulle åsättas tomt och sär- skilt värde därå befintlig byggnad, ej torde böra tillerkännas någon större betydelse, då ju en dylik uppdelning av taxeringsvärdet _ vilken för öv- rigt emellanåt underlätes _ åtminstone i regel vore alltför summarisk för att lämpligen kunna läggas till grund för beräkning av en så tyngande pålaga som värdestegringsskatt. I varje fall vore det klart att den fördel— ning av försäljningspriset mellan tomt och byggnader, vilken måste anför- tros åt taxeringsmyndigheterna, alltid komme att medföra fara för god- tycke. Kammarrätten anslöte sig därför till uppfattningen att värdesteg- ringsskatten skulle avse såväl jord som byggnader. _ Vad i övrigt an- ginge oförtjänt värdestegring å byggnader yttrade kammarrätten att så- dan värdestegring understundom kunde uppkomma på grund av stegring av värdet å material och byggnadskostnader. I allmänhet torde emellertid

byggnader, icke minst på grund därav att de efter hand bleve otidsenliga, snarare undergå värdeminskning.

Efter en erinran, att varken 1909 års värdestegringsskattekommitterade eller de inom finansdepartementet sedermera tillkallade sakkunniga an- sett sig böra förorda att Värdestegringsskatten skulle beträffande kommu- nerna få en rent obligatorisk karaktär, framhöll kammarrätten att skålen härför syntes vara synnerligen tungt vägande. Kammarrätten påpekade i detta avseende, att skatten på sina håll med all sannolikhet komme att bli så föga givande, att den måhända ej ens skulle motsvara de med taxe- ringsarbetet förenade kostnaderna. Att vid sådant förhållande påtvinga en kommun ovillkorlig skyldighet att införa skatten borde ej ifrågasättas.

Beträffande den betydelsefulla frågan om skattesatsen yttrade kam- marrätten att det måste anses vara av fundamental betydelse, för att för- söket att införliva ifrågavarande skatteform med det kommunala skatte- väsendet skulle kunna Vilma verklig framgång, att denna fråga reglerades på ett sätt, som ej strede mot rättvisa och billighet. Den föreslagna skatte- satsen _ motsvarande en fjärdedel av den beskattningsbara värdesteg- ringen _ förefölle kammarrätten i det hänseendet för hög. En skattesats av denna storleksordning syntes innebära en alltför kännbar belastning, särskilt vad anginge smärre vinster som tillförts mindre bemedlade fas— tighetsägare. Nödig varsamhet bjöde att, därest skatten bleve proportionell, icke fastställa en högre skattesats än tio till femton procent av nämnda värdestegring. Det syntes dock kammarrätten kunna ifrågasättas, om icke en progressiv anordning av skatten skulle bättre överensstämma med rätt- visa beskattningsprinciper. Graden av värdestegringens »skattekraft» syn- tes nämligen vara i icke ringa mån beroende ej endast av värdeökningens relativa storlek utan även av värdestegringsperiodens längd. Vid sådant förhållande vore möjligen en progressiv eller degressiv anordning av skat— ten att föredraga.

Kammarrätten berörde även frågan huruvida värdestegring, som upp- kommit före skattens införande, borde utgöra föremål för beskattning. Enligt kammarrättens mening ägde det föga berättigande att anse att en skattelagstiftning av förevarande slag icke borde givas tillbakaverkande kraft; denna uppfattning vederlades redan av en hänvisning till den ofta åberopade analogien med motsvarande bestämmelser inom arvsskattelag- stiftningen. Det vore dock härvid att märka _ yttrade kammarrätten _ att, om man ansåge sig böra beskatta även tidigare uppkommen värdesteg- ring, svärighet mötte att finna någon principiell grund för fastställande av den tidpunkt, från vilken man borde utgå, och därmed vore även utrymme lämnat för godtycket. Beskattades emellertid icke jämväl tidigare värde- stegring, komme skatten att bli ineffektiv och för kommunerna medföra högst ofördelaktiga verkningar, då det utbyte skatten komme att lämna säkerligen icke, åtminstone till en början, bleve synnerligen rikt. Å andra

sidan vore det klart att ju mer man flyttade tillbaka tidpunkten för den första vårdestegringsperiodens början, desto vanskligare bleve i regel bie— råkningen av det första ingångsvärdet, avdrag för kostnader etc. Med hån- syn till den synnerliga angelägenheten av att betryggande garantier erhöllxes för en i möjligaste mån exakt taxering av uppkommen värdestegring an- såge kammarrätten det icke tillrådligt att beskatta även sådan värdesteg- ring, som uppkommit före skattens införande.

Uppfattningen att man med värdestegringsskatt ej borde belasta (en fastighets jordbruksvårde utan blott dess tomtvårde delades av kammair- rätten, som vidare fann sig böra mot förslaget erinra att avseende däri iclke fästs vid förändringar i penningvärdet. Härutinnan yttrade kammarrätten att, därest den tillämnade lagstiftningen ej toge hänsyn till sådana för- ändringar, någon säkerhet ej kunde vinnas, att all verklig jordvärdesteg- ring men också endast sådan värdestegring bleve beskattad. Det vore tyrd- ligtvis förenat med stora svårigheter att ernå en godtagbar lösning av denna fråga, menade kammarrätten.

1910 års Värdestegringsskattekommitterade

Sedan yttranden sålunda avgivits över 1909 års författningsförslag till— kallades i oktober 1910 nya sakkunniga att efter verkställd granskning av de anmärkningar, som framställts mot nyssnämnda förslag, vidtaga de ändringar däri, vartill anmärkningarna kunde föranleda. Dessa sakkun- niga — 1910 års värdestegringsskattekommitterade _ avgåvo den 29 mars 1912 betänkande med det tredje författningsförslaget i ämnet.1 I detta för- fattningsförslag sökte de kommitterade huvudsakligen avhjälpa de tek- niska svagheter i 1909 års förslag, som påvisats vid remissbehandlingen av detsamma. Däremot ingingo de kommitterade däri ej på någon under- sökning, huruvida de huvudgrunder, på vilka sistnämnda förslag byggde, kunde anses riktiga och för svenska förhållanden lämpliga. Något utta- lande i detta avseende gjordes ej heller i den motivering, som anfördes till stöd för de kommitterades ändringsförslag. Då man emellertid bland de kommitterade ej kände sig tillfreds med de grunder, varpå 1909 års förslag vilade, utan ansåg Värdestegringsskatten böra anordnas så att densamma mera direkt träffade stegringen i själva jordvärdet, erhöllo de kommitte- rade på egen begäran bemyndigande att göra undersökning och eventuellt upprätta förslag i sådant avseende. Denna undersökning kom sedermera att fortsättas av landskamreraren Otto Landén och kanslirådet Sven Köhler, vilka hösten 1917 framlade var sitt förslag till jordräntestegrings- skatt. Båda dessa förslag innefattade en brytning med den tidigare stånd-

1 Betänkande med förslag till förordning angående kommunal värdestegringsskatt å fastighet ävensom till ändrad lydelse av vissa paragrafer i kommunalförtattningarna, undertecknat av herrar Conrad Carlesou, Gustav Cassel, Otto V. Landén och Axel Roos. Vid betänkandet funnos fogade särskilda yttranden av herrar Carlesou, Landén och Roos.

punkten, att skatten skulle baseras på den indirekta metoden. Enligt de båda förslagen skulle skatten vidare begränsas till den egentliga jord— värdestegringen och avse all jord, inklusive jordbruks- och industriegen- domar.

Landéns och Köhlers förslag

Landén erinrade i det av honom utarbetade förslaget till jordräntesteg- ringsskatt, att de tidigare förslagen i ämnet haft det gemensamt att de åsyftat en beskattning av viss värdeökning å fast egendom i dess helhet, d. v. 5. utan bortseende av de å jorden uppförda byggnaderna och anlägg— ningarna. Den värdestegring, som träffat själva jorden, hade ej gjorts till föremål för en fristående beskattning. Enligt Landéns uppfattning borde vid sidan av den allmänna fastighetsskatten, vilken avsåge fast egendom i dess helhet, anordnas en sårbeskattning av den framtida värdestegringen av jorden. En sådan sårbeskattning kunde motiveras ur både skattepoli- tiska och socialpolitiska synpunkter. De förra framträdde under hänvis— ning till teorin om beskattning efter intresse. Till följd av befolkningens tillväxt och samhällets fortgående utveckling åstadkommes sålunda utan några åtgärder från jordägarens sida en jordvärdestegring. Å andra sidan medförde befolkningstillväxt och samhällsutveckling ökade utgifter för samhället av olika slag. Det syntes under sådana förhållanden fullt be- rättigat _ framhöll Landén _ att samhället genom en särbeskattning av den jord, som till följd av samhälleliga åtgärder eller den allmänna sam- hällsutvecklingen ökat i värde, skaffade sig medel till täckning av de ökade utgifter, som uppkommit för samhället genom de omständigheter som orsakat värdestegringen. Vad de socialpolitiska skälen för en sår— beskattning av jordens värdestegring anginge yttrade Landén att man knappast kunde frigöra sig från uppfattningen att värden, som skapades genom samhällets direkta åtgöranden eller endast vore en följd av sam- hällets allmänna utveckling, strängt taget borde komma samhället och icke ett antal särskilt gynnade samhällsmedlemmar till godo. Att endast lägga en skatt, utmätt i förhållande till samhällets allmänna skattebehov, på dylika vården syntes icke nog. Oberoende av skattebehovet framträdde tanken på samhällets rätt att taga i anspråk den värdestegring, som sam- hället skapade, eller åtminstone en avsevärd del därav. Beskattningens sociala ändamål att underlätta tillgången på byggnadsmark och begränsa den tilltagande prisstegringen på sådan mark framträdde med ofrånkom- ligt krav på beaktande vid skattens anordnande.

Landén menade, att samhällets rätt till andel i jordvärdestegringen borde uppfattas såsom en oförytterlig rättighet, vilken praktiskt utnyttjades på så sätt att samhället årligen uppbure sin andel av den ökade jordräntan. Med denna utgångspunkt var det naturligt, att skatten på jordvärdesteg-

ringen enligt Landéns förslag utformades som en perpetuell årlig skatt, som skulle utgå så länge värdestegringen bestode. Vid tillämpning av denna skattemetod bleve jordägaren ägare endast till så stor del av den ökade jordräntan, som icke samhället förbehållit sig för egen räkning.

Jämväl Köhler var av den uppfattningen att lämpligast vore, att skatten bleve en årlig av jorden utgående avgäld, som fastställdes direkt i förhål- lande till jordräntestegringens vid varje taxeringstillfälle konstaterade storlek och påfördes fastigheten från tidpunkten för värdestegringens konstaterande intill dess vid ny uppskattning ändrade förhållanden före- låge. För beskattningens verkställande borde för den skull vid lagstift- ningens ikraftträdande visst ingångsvärde å jorden fastställas. Med detta värde såsom utgångspunkt skulle sedermera för jordräntestegringens ut- rönande de tid efter annan uppskattade markvärdena jämföras. Skillnads- beloppen bleve, sedan därifrån nödiga avdrag gjorts, bestämmande för jordräntestegringen och denna i sin tur för skattens storlek.

Markvärdet skulle enligt förslagen bestämmas genom kapitalisering efter en räntefot av fyra procent av den årliga nettoavkastning, som marken på grund av beskaffenhet, läge och tjänlighet för olika ändamål kunde för- väntas lämna under vanliga förhållanden.

Som nyss nämnts var enligt såväl Landéns som Köhlers förslag jord- räntestegringsskatten avsedd att träffa värdestegring även å jordbruks- jord. I de tidigare förslagen hade dylik jord gjorts till föremål för undan— tagslagstiftning beroende på de särskilda svårigheter, som ansetts förenade med en uppskattning av jordbruksjordens oförtjänta värdestegring. Enligt Landéns mening voro dessa svårigheter avsevärt överskattade och inga- lunda av den räckvidd, att de kunde berättiga till ett frångående av en rationell tillämpning av principerna för en jordräntestegringsskatt. Lan- dén framhöll, att en rationellt anordnad dylik skatt i princip borde träffa all ökning av jordräntan å all slags jord oberoende av jordens tillfälliga användningssätt. En annan sak vore, att någon nämnvärd jordvärdesteg- ring ej förekomme beträffande jordbruksjord. Köhler ansåg att det skulle leda till orättvisa i beskattningen om en jordbruksfastighet, som genom samhälleliga åtgärder fått sitt läge väsentligt förbättrat, varigenom jord- räntestegring inträtt såväl för fastigheten såsom använd för jordbruks- åndamål som också till följd av att en del av fastigheten blivit begärEig för byggande, icke skulle påföras någon som helst jordräntestegringsskatt under det att annan fastighet, varå jordräntestegring konstaterats, finge utgöra sådan skatt oberoende av hur ägaren disponerade sin egendom.

Till belysning av begreppet jordräntestegring yttrade Landén bl. a. att, liksom markvärdet i sig inbegrepe såväl jordens naturliga värde som de genom mänskligt arbete och kapital skapade värdena, den vid varje taxe- ringstillfälle konstaterade markvärdestegringen kunde ha sin grund an- tingen i markägarens egna åtgöranden eller i andra omständigheter, i det

senare fallet framför allt åtgärder från samhällets sida, befolkningens tillväxt eller samhällsutvecklingen i övrigt. Det vore av vikt, att dessa två olika slag av värdestegring vid taxeringen särskildes så att endast sådan värdestegring, som ej vore att tillskriva ägarens åtgärder, träffades av skatten. Enligt Landéns förslag skulle den totala markvärdestegringen vid varje taxering uppdelas i sina särskilda beståndsdelar, nämligen 1:o) av markägaren skapad markvärdestegring eller den skattefria markvärdesteg- ringen samt 2:o) jordräntestegringen, vilken omfattade all värdestegring, som icke hade sin grund i åtgärder från markägarens sida. Den skattefria markvärdestegringen skulle icke bestämmas genom att ägaren finge från den totala markvärdestegringen avdraga beloppet av de kostnader han nedlagt på åtgärder för åstadkommande av markvärdestegring, utan för— slaget fastslog i princip, att det vore den värdestegring vilken hade sin grund i nämnda åtgärder som vore att avråkna från den totala mark- värdestegringen. Det överlämnades således åt beskattningsmyndigheten att bedöma värdet av ägarens kostnader, sedda såsom värdestegrande fak- torer. Från principiell synpunkt vore det likgiltigt, om en av ägaren åstad— kommen värdestegring kostat honom mycket eller litet i fråga om arbete och kapital. Den omständigheten att värdestegringen skapats genom di- rekta åtgärder av honom utan påtagligt samband med sådant, som kunnat orsaka jordräntestegring, syntes Landén vara fullt tillräcklig anledning för att frikalla sådan värdestegring från skatt. I regel torde det kunna antagas _ anförde Landén att den av ägaren åstadkomna markvärde— stegringen stode i nära förhållande till beloppet av hans kostnader för åstadkommande av värdestegringen, varför hinder oftast ej torde möta för tillämpning av den med hänsyn till taxeringsarbetets underlättande frestande metoden att beräkna värdet av den ökning av markvärdet, äga- ren själv åstadkommit, till ungefär samma belopp som ägarens kostnader för värdeökningen. Där emellertid kostnaderna och värdeökningen icke stode i så nära förhållande till varandra, att de kunde anses uppgå till samma belopp, borde den värdeökning, som ägaren genom sina åtgärder skapat, fastställas till sitt antagliga verkliga belopp, oberoende av att hans kostnader för värdeökningen varit större eller mindre än värdeökningens belopp. En lagstiftning, som föreskreve att beloppet av den skattefria markvärdestegringen i varje fall skulle fastställas till belopp, som mot- svarade markägarens på jorden nedlagda kostnader, skulle helt säkert medföra ytterst betänkliga konsekvenser och framför allt avvika från den antagna grunden för införande av jordräntestegringsskatt, som angivits vara en önskan att med särskild beskattning träffa sådan jordvärdesteg- ring, som icke hade sin grund i åtgärder, vilka vidtagits av jordägaren. En annan sak vore givetvis att markägarens åtgärder förutsatte av honom utfört arbete eller nedlagt kapital. Men det vore ej arbetets värde eller det nedlagda kapitalets belopp, som i varje fall skulle antagas såsom mått för

den skattefria värdestegringen. Det vore i stället nödvändigt att bedöma det värdestegrande resultatet av det nedlagda arbetet och kapitalet. Om det åter vore fråga om en värdestegringsskatt, anordnad såsom beskatt- ning av markägarens vinst, komme frågan i ett annat läge.

Landén tänkte sig, att den nu angivna. principen tekniskt skulle genom- föras på så sätt att vid varje taxering till jordräntestegringsskatt den totala markvärdestegringen uppdelades i sina två beståndsdelar, av ägaren ska- pad värdestegring samt jordräntestegring. Den skattefria markvärdesteg- ringen framkomme icke genom en sammanläggning av den av ägaren en- ligt beräkning vid närmast föregående taxeringstillfälle skapade värdesteg— ringen och den värdestegring, som vore att tillskriva hans under den se- naste taxeringsperioden vidtagna åtgärder, utan det skulle tillses, om och i vad mån ägarens åtgärder under den senaste taxeringsperioden och tidi- gare, sedda i ett sammanhang, skapat den nu bestående markvärdesteg- ringen. Från den totala markvärdestegringen, d. v. 5. det belopp, varmed det vid taxering uppskattade markvärdet överstege ingångsvärdet, skulle alltså avdragas den markvärdestegring, som vore att tillskriva det arbete och de kostnader ägaren själv nedlagt på eller utom fastigheten för steg- ringens åstadkommande. Typiska fall, då dylikt avdrag borde ifrågakom- ma, utgjorde styckningsföretagen för anordnande av egnahem. Den som igångsatte ett sådant företag uppdelade vanligen en större jordbruksfastig- het eller del därav till tomter, avsedda till försäljning främst för bebyg— gande, samt anordnande till förmån för området av förbättrade kommuni- kationer (vägar, vatten och avlopp). Den del av markvärdestegringen, som hänförde sig till kostnaderna för dylika ändamål ävensom för andra, markvärdestegring orsakande åtgärder, borde då _ enligt Landén _ vid jordräntestegringens beräknande avdragas från det totala markvärde- stegringsbeloppet. Täckte de godkända avdragen den totala markvärde- stegringen, vore någon jordräntestegring ej för handen. I motsatt fall förelåge sådan till belopp, varmed den totala markvärdestegringen över- stege avdragssumman.

Bestämmelserna i Landéns förslag om avdrag för markvärdestegring, som skapats genom jordägarens egna åtgöranden, inneburo att alla slags kostnader, som denne åsamkats och vilka medfört värdestegring av hans mark, finge avdragas till belopp motsvarande den genom kostnaderna ska- pade värdestegringen. Som exempel på dylika kostnader nämndes i för- slaget nedlagda material- och arbetskostnader, däri medräknat värdet av markägarens eget arbete samt värdet av den för anläggningar av ifråga- varande art i anspråk tagna marken. Vidare nämndes sådana förvaltnings- kostnader, som hänförde sig till arbete för vilket avdrag medgåves, jämte räntor och av anläggningen föranledda särskilda lånekostnader under tiden intill arbetets fullbordande samt belopp, varmed den av anläggningen or- sakade årliga avkomststegringen av marken kunde ha understigit ett belopp,

motsvarande skälig ränta å de i anläggningen nedlagda kostnaderna. Såsom kostnader vore också att anse exempelvis den minskning i eljest påräkne- lig avkastning av mark, som skäligen kunde anses vara en följd av sådana av markägaren vidtagna åtgärder, vilka medverkat till markvärdesteg- ringen, liksom även bidrag av skilda slag, vilka markägaren utgivit till enskilda eller till det allmänna utgivit för företag, som medfört mark— värdestegringen.

Även Köhler kom helt naturligt att uppehålla sig vid innebörden av be- greppet oförtjänt markvärdestegring. Köhler yttrade härutinnan, att markvärdestegring i kanske flertalet fall tillkom utan ägarens egna åt- göranden. Icke sållan hade den sin grund i särskilda föranstaltningar från det allmännas sida. Ofta vore den en följd, icke av direkta åtgärder, vid- tagna av det allmänna eller av enskilda, utan blott av befolkningens till- växt och samhällets utveckling i allmänhet. Vidare kunde exempelvis för- hållanden, vilka inträtt som en följd av gjorda uppfinningar eller vidtagna ändringar i tullagstiftningen, medföra avkastningsökning, vartill ägaren ej kunde anses ha bidragit.

Köhler erinrade att av varjehanda anledningar även åtskilliga andra förmögenhetsobjekt än jorden kunde bli föremål för värdestegring utan ägarens åtgöranden. Jordvärdestegringen vore emellertid av annan karak- tär och medförde andra verkningar för samhället än annan värdestegring. Jorden vore absolut nödvändig för människans tillvaro. Den vore av na- turen noga begränsad. Markinnehavet innebure ett monopol, varav visser- ligen en mycket stor del av befolkningen vore i besittning. Värdet av detta monopol stegrades som en följd av och jämsides med befolkningens till— växt och samhällets utveckling. I den mån markägarna härigenom vunne fördelar, måste den övriga befolkningen vidkännas en motsvarande börda genom stegringen av arrenden och hyror samt fördyrande av de viktigaste livsförnödenheterna.

Tydligt vore _ framhöll Köhler _ att om man ville införa en mera all- män värdestegringsskatt ensartade bestämmelser för all oförtjänt vårde- stegring icke kunde meddelas. För beskattning av dylik värdestegring å lös egendom krävdes andra föreskrifter än dem, som passade för värdesteg— ring å jord.

Beträffande det tekniska förfarandet vid taxering till jordräntesteg- ringsskatt skulle enligt Köhlers förslag som regel gälla, att all landets jord kort efter den nya lagstiftningens antagande uppskattades för bestäm— mande av ingångsvärdet, d. v. 5. det för framtiden skattefria markvärdet. Periodvis, enligt förslaget vart femte år, skulle därefter undersökningar verkställas för utrönande av eventuellt inträdd jordräntestegring. Kon— staterades därvid att förhållande förelåge, som medfört jordräntestegring, beräknades värdet av den totala markvärdestegringen, d. v. 5. det belopp, varmed markvärdet ökats utöver ingångsvärdet. Härefter skulle utredas

vilka avdrag skäligen borde medgivas för bestämmande av det belopp, efter vilket skatt skulle utgöras. Enligt förslaget medgåves avdrag för alla skäliga kostnader, som markägaren under den förflutna femårsperioden fått vidkännas för företag, som ansåges medföra stegring i den honom tillhöriga markens avkastningsförmåga, dock endast i den mån kostna— derna ansåges skäligen böra påföras den ifrågavarande marken.

Avdragsbestämmelserna inneburo, att alla slags kostnader markägaren haft och som medfört värdestegring av hans mark finge avdragas. För medgivande av avdrag krävdes vidare att förekommande utgifter vore att anse såsom markägarens verkliga kostnader. Hade markägaren antingen själv utfört eller till annan utgivit bidrag för utförande av viss anlägg— ning, som medfört värdestegring å hans mark, och hade han sedermera på annat sätt än genom inträdd markvärdestegring erhållit full gottgörelse för sin ifrågavarande utgift, vore denna ej att betrakta såsom verklig kost- nad. Endast i den mån utgiften ej kunde anses vara markägaren gottgjord på annat sätt än genom den uppkomna markvärdestegringen förelåge av- dragsgill kostnad.

Endast kostnader för sådana företag, som ansåges medföra markvärde— stegring, fingo enligt förslaget avdragas. Avdrag finge alltså ej ske t. ex. för förvaltningskostnader, som hänförde sig till egendomens besittning. Endast i den mån kostnaderna prövades skäliga och ansåges skäligen böra påföras den ifrågavarande marken finge avdrag för kostnaderna med- givas. Hade en markägare på ett direkt oförståndigt sätt planlagt eller ut- fört visst arbete, så att kostnaderna onödigt stegrats; eller hade han upp- skattat sitt eget arbete oskäligt högt, borde beskattningsmyndigheten äga rätt att vid avdragets bestämmande jämka beloppet. Om det inträffade att en markägare utförde en anläggning eller anordnade ett affärsföretag, som ökade avkastningsförmågan ej blott hos hans egen mark utan även hos annans mark, hade beskattningsmyndigheten att på grund av förelig- gande omständigheter söka så noggrant som möjligt beräkna huru stor del av kostnaden som skäligen kunde anses belöpa å anläggarens mark. Endast den delen vore nämligen avdragsgill.

Såväl enligt Landéns som Köhlers förslag skulle från den totala mark- värdestegringen avdrag få göras jämväl för den skada eller förlust genom »intrång», som markägaren skulle förorsakas vid utnyttjande av jord- räntestegringen. Landén anförde härom närmare, att det i det praktiska livet otvivelaktigt förekomme en mängd fall av jordräntestegring, där det skulle vara förenat med en påtaglig obillighet att uttaga den principiellt även i dessa fall fullt berättigade jordräntestegringsskatten i hela dess omfattning och där det kunde vara motiverat att medgiva undantag från skattskyldigheten. Fall kunde sålunda förekomma, där det visade sig ltt en utan all fråga oförtjänt jordvärdestegring icke kunde tillfullo utnyttas utan att markägaren åsamkades skada och förlust genom att nödgas riva

byggnader och anläggningar, som bleve värdelösa eller åtminstone drabba- des av avsevärd värdeminskning därigenom att marken användes för ett annat ändamål än tidigare. Ett exempel härpå erbjöde det fall, då en jordbruksfastighet behövde tagas i bruk för att tillfredsställa behovet av byggnadsmark och på grund härav erhölle ökat värde. Om på jordbruks— egendomen funnes dyrbara anläggningar för jordbrukets behov, vilka måste bortföras för att den uppkomna jordräntestegringen skulle kunna utnyttjas, vållades ägaren genom byggnadernas nedrivande och bortfö- rande en förlust, som icke toges i beräkning vid jordräntestegringens taxe— ring, eftersom jordräntestegringen ju beräknades genom en jämförelse mellan det äldre och det nuvarande markvärdet och enligt förslaget skulle vid markvärdets uppskattning icke tagas någon hänsyn till att marken vore bebyggd. Liknande exempel erbjöde industriella fastigheter, då för utnyttjande av jordräntestegring å för dem använd mark de industriella byggnaderna måste bortföras. Det värde dessa byggnader representerade så länge de användes för sitt förutvarande ändamål och på sin nuvarande plats bleve säkerligen ofta i högsta grad reducerat genom byggnadernas rivning för förflyttning till annan plats. Även å en vanlig byggnadstomt, som vore bebyggd med ett i förhållande till det stegrade tomtvärdet olämp- ligt hus, kunde liknande skada eller förlust uppkomma för utnyttjande av jordräntestegringen. Köhler anförde följande exempel:

Ett för industriellt ändamål använt markområde har åsatts ett ingångsvärde av 50 000 kronor. Någon tid därefter blir områdets läge väsentligt förbättrat. För den industriella verksamhetens bedrivande är det förbättrade läget av föga betydelse; industrien anses kunna drivas lika väl på mindre välbelägen mark. Under förutsättning att området användes uteslutande för bostadsbebyggelse an- ses markens avkastningsvärde utgöra 90 000 kronor. Om den skada, som genom avkomststegringens utnyttjande tillfogas markägaren såsom följd av bortförandet av är området befintliga byggnader och maskiner uppskattas till 40000 kronor, blir markvärdet 50000 kronor (90 000—40 000), eller alltså lika med ingångs- värdet och någon markvärdestegring anses ej föreligga. Några år därefter upp- skattas markens avkastningsvärde till 100000 kronor och skadan för intrång till 45000 kronor. Markvärdet blir sålunda 55000 kronor (100 000—45 000) och markvärdestegringen 5000 kronor (55 000—50 000). Sedan någon tid ytter- ligare förflutit, tagcs området i bruk uteslutande för bostadsbebyggelse. Mark- värdet beräknas då till 110 000 kronor, och markägarens kostnader för byggna- ders och maskiners bortförande konstateras ha under senaste femårsperiod ut- gjort 45 000 kronor. Om annan kostnad ej tillfogats markägaren för den inträdda värdestegringen, blir alltså jordräntestegringens kapitalvärde 15000 kronor (110 000 50 000 — 45 000).

Den lindring i skattskyldighet, som kunde ifrågakomma såsom berätti- gad med hänsyn till omöjligheten att utnyttja inträdd markvärdestegring utan samtidigt uppoffrande av vissa befintliga värden, var enligt Landéns förslag avsett att realiseras på olika sätt allteftersom markägaren vid taxe-

ringen redan lidit den av intrånget vållade förlusten eller icke. I det se- nare fallet ansågs följdriktigast att beräkna den beskattningsbara jord— räntestegringen till belopp, som av jordräntestegringens kapitalvärde åter- stode efter avdrag för förlustens uppskattade belopp, och på denna väg åstadkomma en efter förlustens storlek avpassad nedsättning i skatten. Förlusten skulle alltså i detta fall uppskattas till sitt belopp vid varje allmän taxering till jordräntestegringsskatt och avräknas från jordränte- stegringens då uppskattade kapitalvärde. Skatten beräknades endast ]på den återstående delen av jordräntestegringen. Om förlusten åter redan ägt rum, skulle markägaren enligt förslaget kompenseras med skattefrihet under så lång tid, som erfordrades för att han genom eftergift av skatt skulle ha full ersättning för den förlust, som tillfogades honom.

Enligt Köhlers förslag gjordes ej någon skillnad på det fall att för- lusten genom intrånget vid den tid, då taxeringen ägde rum, förelåge så- som en beräknelig följd, därest den konstaterade jordräntestegringen kom- me att utnyttjas, och det fall att ägaren redan vid taxeringen lidit förlust. I den mån utnyttjandet av avkomststegringen förorsakade intrång för markägare medgåves i båda fallen avdrag med belopp, vartill den genom intrånget åsamkade skadan uppskattades.

Såväl Landén som Köhler framhöllo nödvändigheten av att vid beräk- ningarna för bestämmande av jordräntestegringsskatt behörig hänsyn toges till eventuellt inträdda förändringar i penningvärdet. Skillnaden i beloppen mellan ingångsvärdena och de periodvis uppskattade markvär— dena kunde till större eller mindre del vara endast skenbar beroende på fluktuationerna i penningvärdet. I syfte att göra nyssnämnda båda värden fullt kommensurabla med varandra torde tid efter annan nödig justering av ingångsvärdet företagas. Fluktuationerna i penningvärdet kunde emel- lertid givetvis icke på förhand beräknas. Det läte sig därför enligt Lan- déns och Köhlers mening ej göra att ange några grunder för en justering av nyssnämnda slag. Vid sådant förhållande och då det vore av synnerlig vikt att i alla hänseenden i möjligaste mån enhetliga principer följdes vid de ifrågavarande beräkningarna, syntes det dem lämpligast att låta tills vidare anstå med att meddela bestämmelser i saken. Först sedan föränd— ringar i det vid lagens ikraftträdande gällande penningvärdet i mera avse- värd grad framträtt och särskilda föreskrifter i ämnet utfärdats av stats— makterna, skulle alltså vid förekommande taxeringar till jordräntesteg— ringsskatt ifrågavarande förhållande beaktas.

Beträffande skattens storlek föreslogo Landén och Köhler att skatten skulle utgå med två procent årligen av jordräntestegringens kapitalvärde.

Till skillnad från de tidigare förslagen i ämnet skulle enligt Landéns och Köhlers förslag skatten vara obligatorisk. Till stöd härför åberopade Landén bl. a. principiella skäl. Han yttrade sålunda, att det uppenbarligen vore nödvändigt —— sedan det en gång blivit fastslaget, att den enskilde

markägaren vore skyldig att till samhället avstå viss del av den oförtjänta markvärdestegringen — att denna skyldighet utkrävdes inom alla kom- muner, oberoende av deras skattebehov. Det vore utan tvivel varje kom- muns skyldighet att taga vara på sina tillgångar. Den tillgång, som jord— räntestegringen representerade för kommunen, vore ej att utan vidare likställa med de övriga skattekällor, som lagstiftningen ställde till kom- munernas förfogande. Kommunens rätt och skyldighet att taga i anspråk viss del av jordräntestegringen grundades icke blott på skattepolitiska utan även på socialpolitiska skäl. Och dessa senare krävde en enhetlig och allmän tillämpning av ifrågavarande beskattningsbestämmelser.

I fråga om användningen av influtna skattemedel anförde Landén, att eftersom jordräntestegringsskatten vore avsedd att utgå i förhållande till inträdd stegring i marks avkastningsförmåga och såsom en perpetuell år— lig skatt, något behov icke förelåge att begränsa kommunens rätt att an- vända skattemedlen för kommunens sedvanliga löpande utgifter. Helt an- norlunda ställde sig saken då skatten, som de tidigare förslagen förut- satte, vore en engångsskatt, som utginge av en uppkommen kapitaltillgång. Under denna förutsättning vore det uppenbarligen ekonomiskt riktigt att betrakta även skatten såsom ett kapital, varav endast avkastningen borde användas för att bestrida löpande utgifter under det att kapitalbeloppet bevarades. I Landéns förslag hade sålunda ej upptagits de tidigare för- slagens bestämmelser om fondering av medel, som inflöte genom skatten. — Köhler tänkte sig, att skattemedlen skulle användas till utjämnande av den olika skattebördan i kommunerna.

Kammarrättens utlåtande 1918

Över de av Landén och Köhler utarbetade förslagen inhämtades ytt- randen av länsstyrelserna och kammarrätten.

I de av länsstyrelserna avgivna yttrandena vitsordades allmänt lämplig— heten av en jordräntestegringsskatt. Endast två av länsstyrelserna ställde sig tveksamma eller avvisande mot denna skatteform. De övriga tillstyrkte mer eller mindre livligt densamma, en del under förklaring att skattens berättigande torde vara så allmänt erkänd att delade meningar därom ej längre funnes samt att det vore av synnerlig vikt att frågan om jordränte- stegringsskatten skyndsamt bleve löst. Likaledes förordades allmänt den direkta skatteformen. Endast tre av länsstyrelserna ansågo den in- direkta skatten vara att föredraga. I de fall, där länsstyrelserna ingått på granskning av de närmare bestämmelserna rörande sättet för värderingens verkställande och värdestegringens beräknande, gåvo länsstyrelserna ut- tryck åt uppfattningen att bestämmelserna skulle bli svåra att tillämpa i praktiken. Det uttalades också farhågor för att beskattningsmyndighe-

terna (taxeringsnämnderna) ej skulle vara skickade att handha taxerings- arbetet.

Kammarrätten avstyrkte,1 att någotdera av förslagen lades till grund för lagstiftning i ämnet. Enligt kammarrättens mening vore förslagen icke praktiskt genomförbara. I förslagen saknades de garantier för riktiga uppskattningar, som utgjorde förutsättning för tillämpning av det direkta beskattningssystemet. Tanken på att anordna värdestegringsbeskattningen i enlighet med den direkta metoden ansåge sig kammarrätten nämligen ej längre böra avvisa, om blott det kunde förväntas att den kommunala skattelagstiftningen medförde betryggande garantier för fastighetsbeskatt- ningarnas riktighet och därigenom möjlighet också vunnes för erhållande av uppskattningar, varå värdestegringsbeskattning kunde byggas.

Beträffande sättet för markvärdets utrönande yttrade kammarrätten bl. a., att om Landén hade rätt i sitt uttalande att taxeringsnämnderna, hur de än vore sammansatta, icke skulle vara i stånd att åstadkomma sär- skild uppskattning av varje fastighets faktiska avkastningsvärde —— med byggnader och skog — utsikten att få en nöjaktig uppskattning av den beräkneliga avkastningsförmågan av en fastighet tänkt utan byggnader och skog — väl torde vara än mindre. Kammarrätten hölle före att taxe- ringsmyndigheterna ej skulle se sig i stånd att till grund för uppskatt— ningen av markvärdet lägga den årliga avkastningsförmågan, sådan denna toge sig uttryck i den behållna årliga avkastning, som marken i förhanden- varande skick på grund av beskaffenhet, läge och tjänlighet för olika ända- mål under vanliga förhållanden och under förutsättning av ett i ekono- miskt avseende klokt utnyttjande av marken kunde antagas stadigvarande lämna, därvid befintligheten av byggnader och skog lämnades utan avse— ende. I stället komme taxeringsmyndigheterna helt säkert att bestämma markvärdet uteslutande med ledning av det allmänna saluvärdet, som för övrigt merendels utgjorde ett uttryck för fastighetens beräknade avkast- ningsförmåga.

Kammarrätten framhöll, att även om den i förslagen förutsatta metoden att för markvärdets utrönande först beräkna markens avkastning och där- efter kapitalisera denna efter viss procent icke skulle komma att följas i praktiken utan i stället det allmänna saluvärdet skulle läggas till grund för taxeringarna, svårigheterna för markvärdets beräkning därmed inga- lunda vore undanröjda. Den föreslagna skatten skulle —— vilket även måste erkännas såsom principiellt riktigt träffa allenast jorden och icke därå befintliga byggnader och andra till fast egendom hänförliga anläggningar, liksom ej heller växande skog. Det allmänna saluvärdet kunde alltså ej omedelbart ligga till grund för taxeringen i andra fall än då fråga vore om obebyggda tomter eller eljest fastigheter, som saknade såväl byggnader och anläggningar som skog. Vad beträffade fastighet, som hade beskatt-

1 Utlåtande den 20 september 1918.

ningsnatur av annan fastighet, torde det dock låta sig göra att med led- ning av saluvärdet utfinna reella tomtvärden jämväl å bebyggda fastig- heter. Annorlunda ställde sig förhållandet, när det gällde jordbruksfastig- heter. Vanskligheten att någorlunda exakt kunna beräkna avkastningsför- mågan eller saluvärdet av en med byggnader och skog försedd jordbruks- fastighet, tänkt såsom frigjord från både byggnader och skog, syntes kam- marrätten uppenbar. På grund härav och då det kunde antagas att skatten aldrig komme att få någon större betydelse för den egentliga jordbruks- jorden ansåge kammarrätten praktiska skäl tala för att åtminstone tills vidare undantaga jordbruksfastigheter från beskattningen, såvitt anginge deras jordbruksvårde, däri inberäknat värdet av skogbärande mark och växande skog. Kammarrätten erinrade om att kammarrätten jämväl i sitt föregående yttrande uttalat sig i sådan riktning.

Angående förslaget att jordräntestegringsskatten skulle avse jämväl indu- striegendomar vilka i 1909 års författningsförslag undantagits från perio- disk värdestegringsskatt anförde kammarrätten, att eftersom industriella företag ofta nog och särskilt på landsbygden själva skapade värdestegring såväl av egen mark som av närliggande områden, samt ägaren av ett indu- striellt företag i regel icke kunde utnyttja värdestegringen eller eljest hade någon fördel av densamma så länge fastigheten användes för sitt industriella ändamål, det framstode såsom billigt att sådan fastighet ej belades med värdestegringsskatt. Därtill komme att kommunens eget intresse fordrade, att industriidkaren icke på grund av skatten tvingades att förlägga sin verk- samhet till annan kommun, där markvärdena vore lägre.

Kammarrätten fann de av Landén och Köhler föreslagna bestämmel— serna, enligt vilka avdrag från jordräntestegringens kapitalvärde skulle ske för den skada och förlust genom intrång, som markägaren skulle lida, därest jordvärdestegringen utnyttjades vilka bestämmelser avsågo att beakta de praktiska hänsyn, som enligt 1909 års författningsförslag föranledde till industrifastigheters undantagande från värdestegringsskatt lida av oklar- het. Kammarrätten anmärkte, att man av Landéns förslag kunde få den uppfattningen, att med skada och förlust avsåges allenast kostnad för bygg— nads eller anläggnings borttagande. Bereddes emellertid industriidkaren icke avdrag eller vederlag för annat än dylik kostnad, vars belopp i allmän- het måste antagas falla inom särdeles blygsamma gränser, vore uppenbart att vad som med de föreslagna anordningarna avsetts icke kunde vinnas. Av motiveringen vore man dock berättigad antaga att i fråga om indu- strifastigheter avsåges med skada och förlust icke blott nedrivningskost— nad utan även kostnaden för den industriella verksamhetens förläggande till annan ort, d. v. s. kostnaden för uppförande därstädes av byggnader, till storlek och användbarhet motsvarande dem, som för jordräntestegringens utnyttjande måste uppoffras. Men till skada och förlust syntes ock böra hän- föras ej blott de ökade transport- och andra driftkostnader, som kunde bli

en följd av den industriella verksamhetens förflyttning till den nya orten utan även den minskade årsbehållning, som eljest kunde föranledas av förflyttningen. Det kunde också ifrågasättas, om ej konsekvensen krävde, att industriidkaren tillerkändes avdrag för den inkomstminskning, som blewe följden, därest han för utnyttjande av jordräntestegringen nödgades helt nedlägga eller inskränka industriverksamheten. Kammarrätten fann det ligga i öppen dag, att uppskattningar i nu ifrågavarande avseende komme att mötas av de största svårigheter. Särskilt i de fall, då intrånget ännu ej inträffat och det ej vore bestämt, om industriverksamheten skulle nedläg- gas eller förflyttas till annan ort eller till vilken ort förflyttningen skulle ske, syntes svårigheterna bli stora.

Då syftet med de av Landén och Köhler i förevarande avseende föreslagna anordningarna vore detsamma som det, vilket enligt tidigare förslag frikal- lade industrifastigheter från periodisk värdestegringsskatt, och dessa anord- ningar antoges skola i många fall leda till samma resultat som om industri— fastigheterna undantoges från beskattning, saknades enligt kammarrättens mening anledning att frångå vad 1909 års författningsförslag härutinnan innehöll. Då emellertid enligt förslagen avdragen eller vederlagen för skada och förlust vore avsedda att tillgodogöras icke blott för industrijord utan även för annan mark, vars ägare för jordräntestegringens utnyttjande måste åsamkas eller redan tillskyndats skada och förlust, men i fråga om sådan mark skadan och förlusten i allmänhet icke torde komma att bestå i annat än kostnad för byggnads nedrivning och dylik kostnad ej brukade uppgå till mera avsevärt belopp, syntes det kammarrätten ej erforderligt att för ifrågavarande fall medgiva skattelindring.

Beträffande de i förslagen förordade avdragsbestämmelserna i övrigt yttrade kammarrätten att det skulle möta stora svårigheter, då det gällde att enligt Landéns förslag från den totala värdestegringens belopp avdraga vär- det av den markvärdestegring, som skäligen vore att tillskriva åtgärder av markens ägare, varmed även avsåges föregående ägare. Det ägde natur- ligtvis sin riktighet — framhöll kammarrätten — att det icke vore de av markägaren nedlagda kostnadernas belopp som i och för sig utvisade vär- det av markägarens åtgärder, liksom också att avdrag för kostnaderna så— som sådana icke vore principiellt berättigat. Men alltför stora betänklig— heter syntes dock resa sig mot att överlämna åt beskattningsmyndigheten att nästan utan alla anvisningar uppskatta värdet av markvärdestegring, som vore att tillskriva markägarens åtgärder, icke blott sådana som vidtagits under de närmaste förflutna åren utan alla hans åtgärder ända från tiden för ingångsvärdets bestämmande. Ledningen för beräkningen skulle vis— serligen hämtas av kostnadernas belopp men upplysning om kostnadsbe— loppen torde ofta komma att saknas, när kostnaderna nedlagts för länge sedan eller utav en föregående ägare. Resultatet av beskattningsmyndig- heternas uppskattning enligt Landéns förslag kunde befaras framstå såsom

rent godtycke. Bestämda direktiv för uppskattningen vore därför enligt kam— marrättens mening att föredraga, även om desamma icke i varje fall skulle leda till resultat, som i principiellt hänseende vore fullt riktiga. I sådant hänseende skulle i närmare anslutning till Köhlers förslag kunna föreskri- vas att samtliga av markägaren eller föregående ägare under viss tid, exem- pelvis de tio senaste åren, å marken eller för åstadkommande av värdesteg- ring å marken nedlagda kostnader finge avdragas, såframt och i den mån de icke vid föregående taxering avdragits, dock att då kostnaderna uppen- barligen icke medverkat till markvärdestegringen avdrag icke borde ifråga— komma. Om värdestegringsbeskattningen inskränktes till att i huvudsak träffa annan fastighet än jordbruksfastighet, syntes ett dylikt förenklat förfarande vara så mycket mer att tillråda, som å sådan fastighet nedlagda kostnader i allmänhet torde motsvara därav föranledd värdeökning.

Kammarrätten hävdade även nu, liksom i sitt föregående utlåtande (jfr sid. 109), att skatten borde vara allenast fakultativ. Likaledes vidhöll kam- marrätten sin i nämnda yttrande uttalade mening att skatten borde i sin helhet tillfalla den kommun, inom vilken värdestegringen ägt rum. Att på sätt Köhler ifrågasatt låta skatten i utjämningssyfte gå till fördelning mel- lan samtliga eller de mest skattetyngda kommunerna innefattade alltför stor avvikelse från principerna för objektbeskattning för att en sådan an— ordning — som för övrigt medförde att skatten måste bli obligatorisk skulle kunna förordas. Beträffande skattesatsens storlek ansåg kammar— rätten att skatten icke borde sättas lägre än som motsvarade en en- gångsavgift av tjugu procent av den beskattningsbara värdestegringens belopp.

Under hänvisning till den framförda kritiken ifrågasatte kammarrätten huruvida icke den i de båda förslagen förordade perpetuella direkta skatten borde ersättas med en temporär sådan, utgående för viss tid, exempelvis tj ugu år. Kammarrätten anförde, att en sådan omläggning av beskattningen först och främst innebure den i principiellt hänseende viktiga avvikelsen från Landéns och Köhlers förslag, att jordvärdestegringen icke för fram— tiden bibehölles åt det allmänna såsom en dess oförytterliga rättighet utan att vederbörande jordägare i stället finge s. a. s. amortera till sig denna värdestegring. Vid amorteringstidens utgång — efter de tjugu åren in— ginge alltså det ökade jordvärdet i det fastighetsvärde, som ägaren finge tillgodogöra sig. Intet hindrade, att om under periodens lopp ny värdesteg— ring inträdde, denna på liknande sätt gjordes till föremål för beskattning på nya tj ugn år. De vid olika tider inträdda värdestegringarna bleve då successivt beskattade för att successivt slutligen övergå i jordägarens hand. Med denna omformning av beskattningens karaktär syntes det praktiska genomfö— randet av en direkt värdestegringsskatt vara möjlig. Förhållandena under den tid skatten utginge ändrades icke så hastigt att icke jämförelse mellan ingångs— och utgångsvärdena kunde bli tillräckligt exakt. Vidare följde med

en beskattning endast för viss begränsad tid, att inga olägenheter mötte att från beskattningen åtminstone tillsvidare undantoges jordbruksvårdet å fast egendom. Under värdestegringsbeskattningen skulle alltså ingå annan fa s— tighet i dess tekniska bemärkelse. Men därjämte syntes beskattningen kunna och böra utsträckas till fastighets tomt- och industrivärde. Därigenom skulle under Värdestegringsskatten komma just de jordområden, där någon mera avsevärd stegring av jordvärdet kunde vara att påräkna, nämligen i städer— nas eller stadsliknande samhällens eller industricentras omedelbara grann- skap belägen mark, som tills vidare nyttjades till jordbruk. Med den tempo- rära skattens natur stämde vidare, att taxeringarna skulle ske på basis av det allmänna saluvärdet och att, efter jämförelse mellan de olika värdena, låta skatten utgå på stegringen i taxeringsvärdet, sedan därifrån avdragits markägarens kostnader för markförbättring. Det läge i öppen dag att taxe- ringar efter denna metod bleve vida mera utförbara och komme att lämna ett mera tillfredsställande resultat än efter den avkastningsberäkning, var- med förslagen opererade. Den nya skatten skulle alltså bli en jordvärde- stegringsskatt och icke en jordräntestegringsskatt.

Departementsbehandlingen 1918 samt propositioner till 1919 och 1920 års riksdagar

På hösten 1918 anmäldes ärendet för Kungl. Maj:t, varvid chefen för finansdepartementet, statsrådet Thorsson, anförde att det i anledning av vad mot Landéns och Köhlers förslag anmärkts syntes tydligt att förslagen borde göras till föremål för omarbetning i vissa hänseenden. Då det emeller- tid syntes departementschefen angeläget, att en skatt av ifrågavarande slag kunde komma i tillämpning snarast möjligt, ansåg han det böra tagas under övervägande, huruvida man ej genom att anordna ingångsvärdering av mark i och för blivande jordvärde- eller jordräntestegringsskatt skulle ernå att, på samma gång de i ämnet föreliggande författningsförslagen kunde ägnas den noggranna och omsorgsfulla överarbetning som frågans syn— nerliga vikt krävde, själva skattens utgörande ej skulle ytterligare fördröjas.

Förslag till anordnande av sådan ingångsvärdering framlades påföl— jande år för riksdagen. I propositionen (nr 329) uttalade föredragande de— partementschefen bl. a. att det berättigade i en jordvärde- eller jordränte— stegringsskatt vore allmänt erkänt. Även om någon tvekan knappast kunde anses råda i fråga om det rättvisa i en dylik skatt, vore meningarna emel— lertid delade beträffande hur skatten lämpligen borde anordnas. Det ena förslaget efter det andra hade framlagts för att mötas av en mer eller mindre skarp kritik. Givet vore att det vid införandet av en helt ny skatt alltid mötte svårigheter att finna de lämpligaste formerna för beskattningen; ej heller torde det vara uteslutet, att kritiken i någon mån berodde på en helt natur- lig tveksamhet, då det gällde att taga ståndpunkt till de olika spörsmålen.

Det syntes departementschefen vara en angelägenhet av största vikt, att

å ena sidan den ifrågasatta beskattningens genomförande ej längre fördröj- des men att å andra sidan ett blivande förslag i ämnet förbereddes på det omsorgsfullaste sätt. Då departementschefen i anslutning därtill ansett sig böra ifrågasätta, att en ingångsvärdering skulle företagas, hade han i främsta rummet avsett att tillgodose förstnämnda synpunkt, men han me- nade att en sådan värdering även komme att i hög grad underlätta frågans slutliga lösning. Den mot skatten framförda kritiken hade nämligen i vä- sentlig grad rört sig om värderingarnas verkställande. Därvid hade den första värderingen _ ingångsvärderingen _ ansetts erbjuda mindre svå- righeter; meningarna hade mera brutit sig om vilka principer, som borde följas vid de senare värderingarna och den därmed sammanhängande be-* räkningen av värdestegringen. De erfarenheter, som kunde vinnas vid en ingångsvärdering, torde givetvis i hög grad underlätta ett bedömande av huru de följande värderingarna borde anordnas och värdestegringen be- räknas för att det bästa och rättvisaste resultatet skulle ernås.

Departementschefen anmärkte, att innan en dylik ingångsvärdering be- slutades, man emellertid hade att överväga vilka spörsmål man därvid måste taga ståndpunkt till. De flesta och även de mest omstridda frågorna kunde och borde därvid skjutas åt sidan. Sålunda torde ej behöva avgöras, huruvida skatten skulle tillfalla stat eller kommun, ej heller, 0111 man be— stämde sig för sistnämnda alternativ, huruvida skatten skulle göras obli- gatorisk eller om det skulle bero av kommunerna själva, huruvida skatt över huvud skulle uttagas. En fråga, till vilken man däremot måste taga ståndpunkt, vore huruvida den direkta eller indirekta beskattningsmetoden borde tillämpas. Den förra metoden hade nog allmänt vunnit erkännande såsom den principiellt riktigaste men till en början hade likväl den indi- rekta metoden i regel förordats av rent praktiska skäl. Då emellertid de hörda myndigheterna frånträtt sin tidigare betänksamhet i fråga om den direkta skattemetodens lämplighet och så gott som enhälligt förordat denna metod, syntes det departementschefen att man utan tvekan kunde bestämma sig för denna.

Enligt departementschefens mening borde vidare övervägas vilken jord som borde ingå i en taxering. Den utan tvivel mest omfattande frågan i detta sammanhang vore, huruvida en stegring av fastighets jordbruksvårde borde underkastas beskattning eller ej. Departementschefen erinrade att mening- arna därom vore ganska delade. Å ena sidan hade man velat göra gällande att om ett fastighetsvärde ökades till följd av exempelvis en järnvägsanlägg— ning, det ej borde vara någon skillnad, om värdestegringen hade sin grund i möjligheten att försälja tomter eller i lättare avsättning av jordbrukspro- dukter. Å andra sidan hade man framhållit, att under det jordvärdetaxe— ringen beträffande jordbruksfastigheter skulle medföra synnerliga svå- righeter och kostnader, en skatt å värdestegring av dylik jord skulle giva jämförelsevis ringa utbyte. För egen del vore departementschefen ej beredd

att taga slutlig ståndpunkt till frågan, huruvida dylik värdestegring borde in- begripas under en blivande skatt. Svårigheterna att utan föregående erfaren- het omedelbart företaga den omfattande värderingen av dessa fastigheters mark utan byggnader och skog talade enligt departementschefens mening för att ej ifrågasätta en ingångsvärdering av desamma. Däremot syntes enligt de- partementschefens mening tillräcklig anledning ej finnas att från värde- ringen undantaga industrijord.

Beträffande frågan hur värderingen borde verkställas framhöll departe- mentschefen önskvärdheten av att denna anordnades på sätt som i minsta möjliga mån föregrepe ett blivande slutligt beslut och som på samma gång läte sig lätt tillämpas. Departementschefen erinrade att enligt Landéns och Köhlers förslag markvärdet skulle såväl vid ingångstaxering som vid före- kommande taxeringar till jordräntestegringsskatt bestämmas lika med den uppskattade behållna avkastningens efter viss grund beräknade kapi- talvärde (avkastningsvärdet). Kammarrätten åter ansåge, att ingångsvär- det borde bestämmas till belopp, som motsvarade markens värde efter ortens pris (allmänna saluvärdet). Tydligt vore _ yttrade departements- chefen _ att nämnda båda värden, avkastningsvärdet och allmänna salu- värdet, vad ingångstaxeringen beträffade, sammanfölle. Därest en ingångs— värdering anordnades i enlighet med kammarrättens förslag torde det för övrigt ej möta avgörande hinder att vid senare taxeringar beräkna den beskattningsbara värdestegringen på vare sig det ena eller det andra sättet. Departementschefen förordade därför en uppskattning av marken i huvud- saklig överensstämmelse med kammarrättens förslag.

Propositionen tillstyrktes i stort sett av bevillningsutskottet (betänkande nr 47), men vid behandlingen av förslaget i kamrarna stannade dessa i skilj- aktiga beslut, varför frågan för den riksdagen förfallit. Följande år fram- lades förslaget ånyo (proposition nr 22/1920). I enlighet med bevillnings— utskottets hemställan (betänkande nr 10) antog riksdagen förslaget, vil- ket i huvudsak överensstämde med det år 1919 framlagda. Till beslutet fo- gades dock ett tillägg av innehåll, att riksdagen med beslutet ej ville ha uttalat sig i fråga om de principiella linjer, som borde följas vid ett framtida utformande av ett lagförslag i ämnet. Samtidigt anvisade riksdagen en mil- jon kronor till täckande av de med markuppskattningen förenade kostna- derna.

Markvärdeuppskattningen 1920

Markvärdeuppskattningen, vilken avsåg markvärdet 1919, påbörjades i slutet av 1920. Den verkställdes av särskilda uppskattningsnämnder, en- var inom dess distrikt. För varje län och för Stockholms stad fungerade dessutom en granskningsnämnd med uppgift att granska uppskattningen samt pröva och avgöra besvär eller anmärkningar i anledning av uppskatt-

ningsnämndernas beslut. För att pröva och avgöra besvär, som anförts i anledning av granskningsnämndernas beslut, tillsattes en uppskattnings- övernämnd.

Sedan markvärdeuppskattningen avslutats avgav ordföranden i uppskatt— ningsövernämnden, f. d. överståthållaren J. Ramstedt, i skrivelse den 28 mars 1923 till chefen för finansdepartementet yttrande över uppskattning- ens resultat. Såsom slutomdöme uttalade han att markuppskattningen i befintligt skick icke vore sådan att den lämpligen kunde läggas till grund för en taxering till jordvärde- eller jordräntestegringsskatt. Mycket arbete och allvarliga strävanden att åstadkomma ett gott resultat vore utan tvivel nedlagda, och många uppskattningsresultat borde i oförändrat skick eller utan större jämkningar kunna användas för det avsedda ändamålet. Andra åter påkallade en mera genomgripande omarbetning och vore därförutan tillsynes icke användbara. Att uppskattningen sålunda icke blivit helt till— fredsställande torde enligt Ramstedts mening få tillskrivas flera omstän— digheter. Vad själva värdesättningen anginge så rådde ännu vid den tid- punkt, som därvidlag skulle vara bestämmande, stor osäkerhet på tomt- marknaden beroende främst på penningvärdets fortgående fall och av de då högt uppdrivna och för övrigt tämligen oberäkneliga byggnadskostnaderna. lnkonsekvenser och fel i uppskattningsförfarandet finge delvis anses bero på att föreskrifter, som meddelats för uppskattningen, varit väl knapphän- diga oeh icke lämnat tillräcklig ledning vid arbetets utförande. Det stöd, kännedomen om sättet för den blivande skattens uttagande skulle ha gi- vit åt ingångsvärderingen, hade icke heller funnits. Men även om dessa an— ledningar till tvekan och osäkerhet ej varit förbanden, skulle säkerligen ändock en värdering, som åsyftade en för hela landet likformig uppskatt— ning men måste utföras av så många olika myndigheter, vilka säkerligen icke alla förfogat över nödig sakkunskap, näppeligen kunnat medföra ett fullt tillfredsställande resultat.

I februari 1924 avgav Ramstedt _ efter erhållet uppdrag _ förslag till närmare anvisningar att följa vid blivande uppskattning av mark för taxering till jordvärdestegringsskatt.

1942 års författningsförslag

Från mitten av 1920-talet till början av det andra världskriget inträdde en paus i utredningsarbetet.1 På föranstaltande av riksdagen tillsattes emel- lertid år 1941 den sista av de utredningar, som enligt vad inledningsvis nämnts avgivit utarbetade författningsförslag till en värdestegringsskatt.

1 Frågan om värdestegringsskatt var dock föremål för bl. a. riksdagens uppmärksamhet flera gånger under mellantiden, se härom 1942 års betänkande s. 63—69. (Motion 1926 av herr Lindhagen; interpellation vid 1932 års riksdag av herr Sjöström i Göteborg; motion 1935 av herr Kilbom m. fl.; motioner 1939 av herrar Fredrik Ström och Hermansson m. fl.; motion 1941 av herr Edv. Björnsson m. fl.)

I direktiven för denna utredning _ benämnd 1941 års sakkunniga för vår— destegringsskatt _ anfördes bl. a. att det rådande krisläget aktualiserat be— hovet av en värdestegringsskatt å fastigheter. Statens skattebehov hade steg— rats i sådan grad, att man måste pröva alla möjligheter till skärpt beskatt— ning av sådana vinster, som uppkomme på grund av den ekonomiska ut- vecklingen och tillfölle enskilda personer och företag utan någon motsva- rande produktiv insats från deras sida. Betydelsen av en sådan värde— stegringsskatt vore emellertid endast ofullständigt angiven därmed, att den kunde förväntas tillföra det allmänna vissa inkomster. Även om skat- ten skulle ge relativt litet, skulle den fylla en betydelsefull funktion. Där- igenom att den kraftigt reducerade möjligheten till vinster på fastighets- marknaden, toge den bort underlaget för en spekulation i stigande fastig— hetsvärden och den bidroge sålunda till att stabilisera dessa värden.

I direktiven framhölls vidare att då en särskild uppskattning av markens värdestegring visat sig vara förenad med stora tekniska svårigheter, det borde undersökas, om skatten kunde baseras på den odelade värdesteg- ringen av hela fastigheten, inklusive byggnader. Vad anginge frågan om skat- ten borde upptagas av staten eller kommunerna syntes närmast böra över— vägas att formellt anordna skatten som en statsskatt, ehuru någon del av skatten borde tillfalla de kommuner, inom vilka fastigheterna vore belägna.

De sakkunniga avgåvo den 1 september 1942 betänkande1 med förslag till förordning om värdestegringsskatt & fastighet (SOU 1942: 39). Efter en summarisk redogörelse för den tidigare behandlingen i Sverige av frågan om värdestegringsskatt å fastighet lämnades i betänkandet först en över- sikt över de olika arter av värdestegring, som en fastighet kunde tänkas undergå.

Från ekonomisk synpunkt kunde man enligt de sakkunnigas mening skilja mellan tre huvudslag av värdestegring för en fastighet, varjämte de två sista kategorierna lämpligen kunde uppdelas i vissa undergrupper.

De sakkunniga anförde härom följande. 1) Om värdestegringen endast hade sin grund däri att fastighetsägaren investerat andra kapitaltillgångar i fastigheten, exempelvis genom att be- kosta nybyggnader eller förbättringsarbeten med eget eller lånat kapital, och om värdestegringen ej överstege de nedlagda kostnaderna, vore det tyd- ligen blott fråga om en omplacering av kapitaltillgångar, som ej åtföljdes av någon ökning i fastighetsägarens nettoförmögenhet.

Denna värdestegring borde enligt de sakkunnigas mening ej beskattas. 2) I andra fall vore fastighetens värdestegring uttryck för ett sparande från fastighetsägarens sida, varvid en motsvarande Ökning av hans netto- förmögenhet förutsattes äga rum. En dylik nyinvestering kunde ske på tre olika sätt:

1 Betänkandet, som var enhälligt, är undertecknat av ledamöterna herrar Wigert (ordförande), Elon Andersson, E. Baehrendtz, Edv. Björnsson, Erik Hagberg, Erik Lindahl och Axel Löfvanier.

a) Fastighetsägaren kunde bekosta förbättringsarbeten o. dyl. å fastig- heten med penningmedel som erhållits såsom inkomst från fastigheten eller från andra förvärvskällor, eller han kunde använda en del av fastighetens avkastning in natura vid ifrågavarande förbättringsarbeten.

b) Förbättringsarbeten kunde vidare komma till stånd genom oavlönade arbetsprestationer från fastighetsägarens eller hans familjs sida; även i detta fall kunde man tala om ett sparande, som investerades i fastigheten.

e) Värdestegringen kunde slutligen ha karaktären av en ackumulering av räntor å själva fastighetskapitalet; sålunda ökades ett skogsbestånd i värde är från år, i den mån skogens tillväxt överstege avverkningen, och värde— ökningen ej eliminerades genom prisfall; men även värdet av en obebyggd eller ofullständigt utnyttjad tomt, som i framtiden kunde väntas giva en god avkastning, borde vid oförändrade framtidsutsikter under varje år stiga med det belopp, varmed den efter marknadsläget bestämda räntan å fastig- hetsvärdet överstege den inkomst, som möjligen erhållits från fastigheten.

I den mån nu ifrågavarande värdestegring ej överstigit de av ägaren nedlagda kostnaderna — inklusive oavlönade arbetsprestationer och acku- mulerade räntor — borde värdestegringsbeskattning enligt de sakkunnigas tanke ej ifrågakomma.

3) I övriga fall kunde fastighetens värdestegring karaktäriseras som en tills vidare orealiserad förmögenhetsvinst, varmed avsåges en förmögenhets- ökning, som ej motsvarades av ett lika stort sparande. Det vore detta slags värdestegring, som enligt de sakkunnigas förslag skulle särskilt beaktas. De sakkunniga utginge ifrån att sådan förmögenhetsvinst kunde komma till stånd på fem olika sätt, nämligen

a) Först och främst genom fastighetsägarens egna åtgöranden. Fastighets- ägaren kunde investera kapital eller inkomstmedel på sådant sätt, att värde- stegringen bleve större än det investerade beloppet. Överskottet utgjorde en förmögenhetsvinst, som fastighetsägaren själv framkallat genom ett skick- ligt utnyttjande av den föreliggande situationen.

b) Genom åtgöranden från statens eller kommunernas sida.

c) Genom den allmänna ekonomiska utvecklingen. _ Såväl en ökning av folkmängden som en ökning av kapitaltillgången inom ett samhälle vore i regel ägnad att höja det ekonomiska utbytet av fastigheterna. Även tekniska framsteg, förbättrade exportmöjligheter, förändringar i behovsinriktningen m. ni. kunde leda till detta resultat. Det kunde här gälla en utveckling, som hänförde sig till hela landet och gåve upphov till en allmän tendens till sti— gande fastighetsvärden. Men utvecklingen kunde också medföra förskjut- ningar i värdeförhållandet mellan fastigheter på olika orter och mellan olika slag av fastigheter. I den mån en inflyttning ägde rum till städerna, kunde man sålunda emotse ett stegrat värde för vissa stadsfastigheter, som kanske i någon mån kompenserades av fallande fastighetsvärden på landet.

9—610838

I nu angivna tre fall hade värdestegringen antagits sammanhänga med en redan inträdd eller förväntad höjning av fastigheternas avkastning.

d) På grund av sänkning av räntefoten. — Fastigheter med oförändrad avkastning erhölle ett högre värde, om avkastningen kapitaliserades efter en lägre räntefot än förut. I detta fall komme ökningen av fastighetsägarens förmögenhet ej att åtföljas av förbättrade inkomstförhållanden, såvida ej fastigheten vore belånad och lånen vore uppsägbara på kort sikt.

e) På grund av penningvärdets försämring. — Inginge fastigheternas värdestegring såsom led i en allmän prisstegring, bleve förmögenhetsvinsten helt eller delvis blott av nominell art; den gåve ej upphov till någon ökning av ägarens förmögenhet, om denna omräknades i förändrat penningvärde. Skuldsatta fastighetsägare gjorde åter en vinst därigenom att lånen kvar- stode oförändrade trots stegringen i realvärdena. På grund härav upp- komme en större eller mindre ökning av deras nettoförmögenhet.

De sakkunniga anförde i anslutning till den ovan gjorda uppräkningen, att man med en värdestegringsskatt ville träffa sådana förmögenhetsvinster, som uppkommit på grund av fastigheternas värdestegring. Då grunden till skatten låge däri, att ifrågavarande förmögenhetsvinster framstode såsom mer eller mindre oberättigade, kunde den frågan ställas, varför skatten skulle begränsas just till fastigheter. Förmögenhetsvinster kunde ju uppkomma även på grund av att tillgångar, som hade karaktär av lös egendom, stege i värde, och dessa vinster kunde näppeligen anses som mera berättigade än vinster av det förra slaget. De sakkunniga hade emellertid funnit, att beskatt- ningen av de förmögenhetsvinster, som hänförde sig till fastigheter, utgjorde ett tämligen enhetligt problem, som kunde lösas oberoende av hur beskatt- ningen anordnades i fråga om de förmögenhetsvinster, som hänförde sig till lös egendom. De senare vinsterna beskattades redan i viss utsträckning så— som inkomst av rörelse eller såsom realisationsvinst, varjämte de i sådant fall för det dåvarande kunde träffas särskilt hårt av krigskonjunkturskatten. Med avseende härå framstode frågan om en värdestegringsskatt för fastig— heter som den mest aktuella lagstiftningsuppgiften på detta område.

I betänkandet uppräknades därefter i korthet de skatter och onera, som enligt svensk lagstiftning då kunde drabba förmögenhetsvinster på grund av värdestegring & fastigheter. De sakkunniga nämnde, att för det första så måste ägaren betala, förutom höjd fastighetsskatt, även höjd förmögenhets- skatt, i den mån värdestegringen ledde till en Ökning av hans nettoförmö- genhet, varjämte en med värdestegringen sammanhängande ökning av fastighetens nettoavkastning i regel föranledde höjd inkomstskatt. Genom dessa skatter utnyttjades den för framtiden bestående ökning av fastighets- ägarens skatteförmåga, som uppkommit genom värdestegringen. För det andra bleve sådan värdestegring (jfr 3 b här ovan), som direkt orsakats av åtgärder från det allmännas sida, i vissa fall förknippad med en skyldighet

för fastighetsägarna att bidraga till kostnadstäckningen för de ifrågavarande offentliga åtgärderna. En dylik enligt intresseprincipen reglerad skattskyl- dighet förelåge principiellt för markägare i fråga om kostnader för gators och ledningars framdragande. För det tredje beskattades vinst, som upp- kommit vid försäljning av fastighet, såsom realisationsvinst, om fastigheten förvärvats genom köp eller byte och därefter innehafts mindre än tio år. Då dylika vinster på grund av sin engångsartade natur i regel hade ka- raktären av kapitalförvärv och alltså ej kunde likställas med reguljära inkomster, kunde realisationsvinstbeskattningen ej till fullo motiveras därmed att vinsterna vore ett uttryck för en högre skatteförmåga. En reali— sationsvinst medförde visserligen en höjning av den skattskyldiges ekono- miska bärkraft men, som nyss nämnts, beaktades detta genom skatteunder— lagets ökning vid den framtida inkomst- och förmögenhetsbeskattningen. Man torde därför få anlägga en annan synpunkt på realisationsvinstbeskatt- ningen; enär ifrågavarande vinster från samhällets synpunkt framstode såsom mer eller mindre oförtjänta och oberättigade, kunde det anses befo- gat att genom en extra skatt verkställa en partiell indragning av dem till det allmänna. Dylika skatter, som ingrepe korrigerande i rådande inkomst- och förmögenhetsförhållanden, kunde sägas ha ett socialpolitiskt syfte.

Av den lämnade översikten framginge _ yttrade de sakkunniga att beskattningen av de förmögenhetsvinster, som uppkomme på grund av fastigheters värdestegring, i vissa avseenden vore mindre tillfredsställande. Detta gällde den intressebetonade delen av denna beskattning och den del, som hade en mera socialpolitisk motivering. Från intressesynpunkt kunde man sålunda anföra många fall, då särskilt kommunala anläggningar av annat slag än gatuarbeten o. dyl. på ett påtagligt sätt gåve upphov till värde- stegring för privatägda fastigheter utan att detta grundlade någon skyldig- het för ägarna att underlätta kommunens finansiering av ifrågavarande utgifter genom att göra kommunen delaktig i de härav föranledda vins- terna. Vad åter anginge den socialpolitiska realisationsvinstskatten vore det allmänt erkänt att denna verkade mycket ojämnt och att den medförde olägenheter för de enskilda utan att motsvarande fördelar uppkomme för det allmänna. Då vinster på fastighetsförsäljningar, som ägde rum före tio- årsgränsen, beskattades fullt men därefter inträffande vinster ginge helt fria från skatt, måste följden bli en tendens att uppskjuta fastighetsförsälj- ningarna till en tidpunkt, då de kunde försiggå skattefritt, om ej skatteplik— ten kunde elimineras genom särskilda anordningar såsom bildandet av aktie- bolag för fastighetsinnehavet. Det allmännas intäkt genom denna beskatt- ning torde därför vara ganska obetydlig, samtidigt som den dock kändes som ett hårt tryck på fastighetsmarknaden.

De sakkunniga framhöllo önskvärdheten av att vid införandet av en sär- skild värdestegringsskatt för fastigheter skatten gavs en sådan utformning att den i möjlig mån avhjälpte de av de sakkunniga påtalade bristerna hos

förmögenhetsvinstbeskattningen. Att i en och samma skatteform tillgodose både de önskemål, som kunde resas från intressebeskattningens synpunktt, och de s. k. socialpolitiska önskemålen, läte sig emellertid knappast göra. En utformning av värdestegringsskatten enligt intresseprincipen skulle nämli— gen innebära, att skatten begränsades till sådana fall, där ett mera påtag- ligt orsakssammanhang kunde konstateras mellan det allmännas åtgärder och de privatägda fastigheternas värdehöjning, vidare att det allmännas skatteanspråk ej finge överstiga de kostnader, som de ifrågavarande åt- gärderna orsakat det allmänna, varför huvudparten av skatten skulle kom— ma att tillfalla kommunerna. Vid en socialpolitisk utformning bleve skatten ej bunden av de nämnda gränserna utan kunde träffa all värdestegring, som ej motsvarades av nedlagda kostnader från ägarens sida. Vidare syntes det i detta fall lämpligt att utforma skatten som en statsskatt, även om kom- munerna kunde tillerkännas viss delaktighet i skattens avkastning. Man hade alltså att välja mellan två olika typer av värdestegringsskatt. I enlig- het med de meddelade direktiven hade de sakkunniga ansett sig kunna begränsa sitt arbete till den socialpolitiska värdestegringsskatten.

I fråga om skattemetod togo de sakkunniga ställning till förmån för den direkta metoden. De sakkunniga yttrade härutinnan, att då den direkta me- toden måste grundas på periodiska fastighetstaxeringar, det förefölle mest naturligt att anknyta en efter denna metod utformad skatt till de fastig- hetstaxeringar, som redan ägde rum för den kommunala fastighetsskatten. Grundvalen för skatten borde alltså vara taxeringsvärdenas ökning, i den mån denna ökning ej motsvarades av kostnader för ägaren utan hade karak- tären av en verklig förmögenhetsvinst. Eftersom denna förmögenhetsvinst representerade ett orealiserat värde för fastighetsägare, som ej försålde sina fastigheter, och eftersom svårigheter i regel torde möta för dem att i likvid form anskaffa det kapital, som erfordrades för inbetalningen av den del av vinsten, som det allmänna gjorde anspråk på, borde skattskyldig— heten enligt de sakkunnigas mening begränsas till en årlig förräntning av skattens kapitalbelopp. Genom detta system mildrades avsevärt den olä- genhet hos den direkta metoden, som låge däri att skatten träffade en oreali— serad vinst. Värdestegringsskatten komme sålunda att utgå som en löpande ränta på den orealiserade förmögenhetsvinst, som konstaterades i samband med de vart femte år återkommande fastighetstaxeringarna. Detta förfa— rande medförde även den fördelen, att om förmögenhetsvinsten skulle re- duceras eller alldeles försvinna genom fastighetsvärdets nedgång, den årliga skatten kunde nedsättas i motsvarande grad respektive helt bortfalla.

En värdestegringsskatt, utformad enligt den indirekta metoden, ansågo de sakkunniga icke genomförbar. I två hänseenden vidtogo de sakkun- niga emellertid i det av dem utarbetade förslaget sådana modifikationer av den direkta skattemetoden, att därigenom vissa av den indirekta meto—

dens fördelar ernåddes. För det första gjordes skatteplikten latent för sådan värdestegring, som ej åtföljdes av en omedelbart stigande avkast— ning av fastigheten utan var baserad på förväntningar om ett bättre fram- tida utnyttjande av densamma. För sådan värdestegring, vilken i be- tänkandet kallas stegring av onyttjat värde, blev skatteplikten aktuell först när fastigheten togs i bruk för det avsedda syftet, såvida den ej dessförinnan blev föremål för försäljning. För det andra bereddes en fastig- hetsägare möjlighet att medelst kapitalavbetalning avlösa den såsom lö- pande ränta konstruerade årliga skatt, som utgick på grund av fastig— hetens värdestegring. Denna avlösningsrätt ansågo de sakkunniga kunna få betydelse särskilt i sådana fall, då ägaren stod i begrepp att sälja sin fastighet och köparen ville erhålla fastigheten ograverad av skatt, även 0111 köpeskillingen höjdes i motsvarande grad.

Beträffande skattepliktens omfattning erinrade de sakkunniga att i vissa av de förslag till värdestegringsskatt, som tidigare framlagts i Sverige, skatteplikten begränsats till stegringen av det rena jordvärdet. Värdehöj— ning för byggnader och andra fasta kapitalanläggningar hade alltså ute- slutits från skatten. De sakkunniga anförde, att denna konstruktion av skatten historiskt kunde förklaras därav, att skattens första förespråkare vore anhängare av Henry Georges lära om att privat äganderätt till jorden ej borde tillåtas, eftersom jorden ej vore ett resultat av mänskligt arbete. Enligt denna lära borde alltså principiellt sett all jordränta indragas till det allmänna.

Enligt de sakkunnigas mening innehöll uppfattningen om skattepliktens begränsning till stegringen av det rena jordvärdet ett argument, som vore av betydelse även vid bedömande av värdestegringsskattens allmänna ekonomiska verkningar. De sakkunniga framhöllo, att om skatten begrän- sades till naturtillgångar, som ej kunde produceras, den kunde väntas utöva ett mindre skadligt inflytande på näringslivet än om den träffade byggnader och andra anläggningar, som vore resultatet av produktiv verk- samhet. Som ytterligare försvar för en begränsning av skatteplikten till jordvärdets stegring kunde anföras, att denna på längre sikt hade den ojämförligt största betydelsen. Värdeökningen för byggnader och andra anläggningar kunde ju endast tillfälligtvis överstiga produktionskostna- dernas höjning, vilken i regel vore av avsevärt mindre dimensioner än jordvärdets stegring. Härtill komme att byggnader och anläggningar på grund av den fortgående slitningen hade en begränsad livslängd, varför värdestegringen successivt konsumerades vid föremålens utnyttjande.

För en utvidgning av värdestegringsskatten även till byggnader och andra anläggningar talade enligt de sakkunnigas uppfattning främst det prak— tiska skälet, att det ofta vore relativt lätt att konstatera storleken av den totala värdestegringen för en viss fastighet men förenat med stora prak-

tiska svårigheter att korrekt fördela detta värde på marken och kapital- anläggningarna. De viktigaste skattetekniska invändningar mot de förslag, som förut framlagts om en beskattning av den rena jordvärde- eller jord- räntestegringen, torde just ha hänfört sig till den otillfredsställande lös— ningen av denna fråga.

De sakkunniga framhöllo vidare, att i den mån en faktisk förmögenhets— vinst tillförts ägaren av en byggnad på grund av dennas värdestegring, denna vinst från allmänna synpunkter knappast kunde anses mera berät- tigad än en förmögenhetsvinst, som hänförde sig till det rena jordvärdet. I båda fallen vore det fråga om en förmögenhetsökning, som ej hade sin grund i ett sparande från fastighetsägarens sida och som det allmänna därför kunde göra anspråk på. Då de sakkunniga uppfattat värdesteg— ringsskatten som en skatt på vissa arter av förmögenhetsvinster hade de alltså ej haft några principiella betänkligheter mot att låta skatten om- fatta även vinster på kapitalanläggningar.

Slutligen gjorde de sakkunniga gällande, att eftersom värdestegrings- skatten ej träffade kostnadsvärdet av byggnader och andra anläggningar utan blott en stegring av värdet utöver dessa kostnader, den kunde för— väntas få ett avsevärt mindre ogynnsamt inflytande på räntabiliteten för ifrågavarande anläggningsverksamhet än en vanlig fastighetsskatt. Det vore endast den extra stimulans till dylik verksamhet, som läge i utsik- terna till en framtida värdehöjning av anläggningarna, som reducerades genom värdestegringsskatten. Skatten behövde därför knappast lägga hin— der i vägen för en normal fortgång av byggnads— och anläggningsverk— samheten.

Under hänvisning till vad sålunda anförts funno de sakkunniga det lämpligt att ej begränsa värdestegringsskatten till rena jordvärdet eller jordräntan utan att låta den omfatta även byggnader och andra fasta anläggningar. Från denna regel gjordes dock av praktiska skäl två icke oviktiga undantag, i det att dels värdet av växande skog, d. v. 5. vad som vid fastighetstaxeringen benämndes »skogsvärde», dels värdet av fasta maskiner, som vid fastighetstaxeringen åsatts »särskilt maskinvärde» ej medräknades vid fastställande av fastigheternas värdestegring.

Såsom beteckning för fastighetstaxeringsvärde _ i förekommande fall minskat med däri ingående skogsvärde eller särskilt maskinvärde före— slogo de sakkunniga benämningen skattevärde.

Efter att ha påpekat att i ett av de tidigare förslagen jordbruksfastighet befriats från värdestegringsskatt anförde de sakkunniga, att skattens vik- tigaste uppgift var att träffa värdeökningen av annan fastighet och att i jämförelse därmed en beskattning av stegrade jordbruksvården vore av underordnad betydelse. Från de synpunkter de sakkunniga anlagt på skat— ten förelåge emellertid ej något principiellt skäl att underlåta en beskatt— ning av de förmögenhetsvinster, som möjligen tillfölle ägare av jordbruks—

fastigheter. En dylik skattefrihet skulle för övrigt _ betonade de sak- kunniga —— ge upphov till betydande skattetekniska svårigheter i sådana fall, då jordbruksfastighet förändrades till annan fastighet och vice versa. De sakkunniga föreslogo dock — huvudsakligen av praktiska skäl — att fastigheter med skattevärde av högst 15 000 kronor, vare sig av jordbruks— fastighets eller annan fastighets natur, skulle befrias från värdestegrings— skatt, såvida de ej tillkommit genom delning. Denna skattefrihet för mindre fastigheter hade emellertid, enligt vad de sakkunniga påstodo, avsevärt komplicerat förslaget.

Med de modifikationer som nu nämnts gällande dels skattefriheten för fastigheter med ett taxeringsvärde av högst 15 000 kronor dels från- räkningen av skogsvärden och särskilda maskinvärden dels ock den latenta skatteplikten för stegring av onyttjat värde — bestämde de sakkunniga begreppet beskattningsbar värdestegring så, att det i stort sett motsvarade bestämningen av begreppet förmögenhetsvinst såsom en förmögenhets— ökning, som ej motsvarades av ett lika stort sparande. Detta innebar å ena sidan —— yttrade de sakkunniga att vad som karaktäriserades som ett sparande från fastighetsägarens sida ej inräknades i den beskattningsbara värdestegringen. När denna skulle fastställas med utgångspunkt från taxe- ringsvärdets höjning från ett taxeringstillfälle till ett annat, hade alltså såsom avdragsgilla poster upptagits ej blott vad som vid inkomstbeskatt- ningen betraktades såsom anläggningskostnader utan även oavlönade ar— betsprestationer från fastighetsägarens eller hans familjs sida samt vad som kunde betraktas som ackumulerade räntor å fastighetskapitalet. Å andra sidan hade all värdestegring, som ej hade karaktären av ett dylikt sparande, gjorts beskattningsbar, oberoende av om den kunde anses orsa— kad av fastighetsägarens egna åtgöranden eller andra omständigheter. Om en fastighetsägare investerade kapital eller inkomstmedel i en fastighet på ett så skickligt sätt, att resultatet bleve en värdestegring för fastigheten, som överstege de nedlagda kostnaderna och alltså medförde en förmögen- hetsvinst för fastighetsägaren, kunde denna vinst visserligen ej anses oför- tjänt på samma sätt som när den framkallats av åtgärder, som legat utan— för fastighetsägarens kontroll. Men då det i ett konkret fall vore omöjligt att efter objektiva grunder dela upp en konstaterad förmögenhetsvinst i en del, som kunde tillskrivas fastighetsägarens egna åtgöranden, och en annan mera oförtjänt del, förordade de sakkunniga den lösningen att hela förmögenhetsvinsten, d. v. s. värdestegringen med avdrag för de ned- lagda kostnaderna, gjordes beskattningsbar. Något avsteg från denna princip hade de sakkunniga ej heller föreslagit i fråga om sådan värde— stegring, som hade sin grund i att fastighetens kapitalvärde beräknades på grundvalen av en lägre räntefot än förut. Denna ståndpunkt kunde motiveras dels därmed, att det taxeringstekniskt vore mycket svårt att särskilja sådan del av värdestegringen, dels ock därmed att denna lösning

medförde den gynnsamma konsekvensen för de skattskyldiga att de i det motsatta fallet, då en räntehöjning medförde ett tryck på fastighets- värdena, komme i åtnjutande av den skattelindring, som orsakades av den därmed sammanhängande nedgången i den beskattningsbara värde- stegringen. Med hänsyn till att taxeringsvärdena för år 1938, då ränteläget var ovanligt lågt, enligt de sakkunnigas förslag skulle utgöra basen för den beskattningsbara värdestegringens bestämmande, förefölle det ej san- nolikt, att någon mera avsevärd värdestegring kunde komma till stånd inom överskådlig framtid på grund av räntesänkning under nämnda bot— tennivå.

Vad slutligen anginge värdehöjning av fastigheter, som uteslutande hade sin grund i försämring av penningvärdet yttrade de sakkunniga, att prin- cipiella skäl visserligen kunde åberopas för att sådan värdehöjning om möjligt borde behandlas enligt speciella regler, som garanterade att för- mögenhetsvinster av endast nominell art fritoges från värdestegringsskatt. De sakkunniga hade emellertid ej sett någon möjlighet att författnings— tekniskt lösa denna fråga på ett allmängiltigt sätt och hade därför ej upptagit några regler därom i det av dem utarbetade författningsförslaget. Enligt de sakkunnigas mening borde denna lucka i förslaget ej hindra dess tillämpning i ett fall då en allmän prisstegring -— som innefattade ökad avkastning av fastigheterna —— hölle sig inom moderata gränser. Med hänsyn till att fastigheterna i regel vore belånade till åtminstone 50 procent av taxeringsvärdet, kunde det nämligen antagas, att en allmän prisstegring medförde viss förbättring av fastighetsägarnas förmögenhets— ställning på långivarnas bekostnad. En måttlig beskattning av den nomi— nella förmögenhetsvinsten skulle därför måhända kunna i stort sett för— svaras som ett medel att tillföra det allmänna en skälig andel av den reala förmögenhetsvinst, som fastighetsägarna erhölle därigenom att deras nettoinkomst av fastigheterna — avkastningen minskad med skuldräntorna —— ökades mera än levnadskostnaderna. De sakkunniga förutsatte likväl att, om efter genomförandet av de sakkunnigas förslag en mera betydande uppgång av den allmänna prisnivån kunde konstateras före visst taxe- ringstillfälle, denna omständighet skulle kunna föranleda åtgärder, vilka vore ägnade att då tillgodose de av de sakkunniga framförda principiella önskemålen. Detta syntes måhända kunna ske genom ett efter rådande förhållanden avpassat tillägg till skattefria värdet, varom beslut skulle fattas av riksdagen året före varje allmän taxering till värdestegringsskatt.

I detta sammanhang må vidare nämnas att de sakkunniga ansågo att även värdestegring å mark upplåten med tomträtt borde beskattas. Den med tomträtt innehavda tomten samt tomträttshavarens därå uppförda byggnader skulle därvid betraktas som en värdeenhet. Skatten skulle er- läggas av tomträttshavaren.

De sakkunniga tänkte sig den årliga värdestegringsskatten såsom en objektskatt, vilande på fastigheten som sådan och tillerkänd en viss för- månsrätt. Denna konstruktion medförde den konsekvensen, att skatten skulle betalas av den, som för tillfället vore ägare av fastigheten, bortsett från de speciella fall då skattskyldigheten skulle åvila innehavaren (t. ex. tomträttshavare) .

Beträffande skattesatsen föreslogo de sakkunniga att denna bestämdes till två procent per år av den beskattningsbara värdestegringens kapital- belopp. Detta motsvarade hälften av kapitalets nettoavkastning, om denna beräknades uppgå till fyra procent av kapitalet.

Skattens avkastning, vilken endast kunde göras till föremål för en lös uppskattning, beräknades av de sakkunniga komma att uppgå till 30 mil— joner kronor per år. Om denna intäkt uppfattades som en löpande ränta på ett utestående skattekapital, skulle detta betyda att det allmänna ägde en kapitaltillgång på i runt tal en miljard kronor.

Enligt förslaget skulle skatten till hälften tillfalla staten och till åter- stoden den kommun inom vilken fastigheten vore belägen. Om fördelningen anförde de sakkunniga, att de funno den utveckling på det kommunala området och de omständigheter i övrigt, vilka kunde verka stegrande på fast egendoms värde, vara i så hög grad beroende av statens verksamhet och åtgärder, att det finge anses uteslutet att giva värdestegringsskatten rent kommunal karaktär. Till förmån för att staten borde erhålla en väsentlig del av skatten talade ej minst förstatligandet av vägväsendet. Härtill komme att skattens socialpolitiska syfte bättre realiserades om den utformades som en statsskatt. Å andra sidan torde dock i så många fall en blivande värdestegring komma att bero på kommunala åtgärder, att kommunerna borde få del i värdestegringsskatten. Att stadga att fördel- ningen skulle vara beroende av om och i vad mån en inträdd värdesteg- ring skulle kunna anses framkallad av den ena eller andra särskilt an- givna omständigheten måste vara uteslutet; en prövning i varje särskilt fall av frågan i vad mån värdestegring framkallats av statens eller kom- munens föranstaltanden torde ej vara genomförbar. De sakkunniga hade därför i stället övervägt olika schablonmässiga fördelningsgrunder och slutligen stannat vid att föreslå hälftendelning av skatten mellan stat och kommun.

Vid utformningen av sitt förslag anknöto de sakkunniga till kommunal- skattelagens regler om fastighetsskatt. Anordningar, som skulle föranleda rubbningar i nämnda lag, undvekos såvitt möjligt.

Enligt förslaget skulle värdestegringen fastställas av de ordinarie fastig—

hetstaxeringsnämnderna genom en i anslutning till de vart femte är åter- kommande allmänna fastighetstaxeringarna företagen allmän taxering till värdestegringsskatt av värdeenhet, omfattande en eller flera samhöriga taxeringsenheter — med bortseende dock från de i taxeringsvärdena even- tuellt ingående skogs- och maskinvärdena.

De sakkunniga tänkte sig år 1938 såsom basår och räknade med att nästa allmänna taxering till fastighetsskatt skulle äga rum 1944.

Det vederbörande värdeenhet vid 1944 års allmänna taxering till värde- stegringsskatt åsatta Skattevärdet skulle jämföras med värdeenhetens skat- tevärde enligt 1938 års allmänna fastighetstaxering.

Skattevärdet enligt 1938 års fastighetstaxering skulle enligt förslagets terminologi utgöra värdeenhetens skattefria värde för närmast föregående taxeringsperiod. Detta skattefria värde skulle dock ej direkt jämföras med det nya Skattevärdet enligt 1944 års allmänna värdestegringstaxering. Det skattefria värdet för närmast föregående taxeringsperiod skulle först, i tillämpliga fall, ökas med tillägg för förbättringsarbeten och vissa acku— mulerade räntor samt minskas med avdrag för reguljär värdeminskning av byggnader och anläggningar och för substansminskning. Det efter dessa operationer med skattefria värdet för närmast föregående taxeringsperiod framkomna värdet skulle under benämning skattefritt värde för löpande taxeringsperiod jämföras med det nya Skattevärdet och skillnaden mellan dessa båda värden skulle, om Skattevärdet för år 1944 vore större, utgöra taxerad värdestegring.

Tillägg för förbättringsarbeten fick ske endast i den mån de nedlagda kostnaderna verkat höjande vid beräkningen av värdeenhetens skatte- värde. Det var alltså ej givet att ökningen av det skattefria värdet skulle uppgå till lika högt belopp som de nedlagda kostnaderna. Skulle dessa föranleda en höjning, som icke uppgick till summan av kostnaderna, fick tillägg ske icke med hela sistnämnda summa utan endast med belopp, som motsvarade höjningen av Skattevärdet. Uppgick den av ägarens åtgärder framkallade värdestegringen till högre belopp än de av ägaren nedlagda kostnaderna, fick tillägg likväl icke göras med större belopp än som mot- svarade de nedlagda kostnaderna. Denna regel stod i överensstämmelse med den av de sakkunniga antagna principen, att skatten skulle träffa den förmögenhetsvinst som uppkommit genom värdestegringen; endast värdestegring som hade karaktären av sparande skulle undantagas.

De sakkunniga anförde, att det mot nyssnämnda regel kunde invändas att resultatet i värdestegring kunde bero på ägarens förmåga att på ett förståndigt sätt planlägga och utföra åtgärderna och hålla kostnaderna inom skäligt belopp samt att en markägare, som genom särskilt klokt vidtagna åtgärder lyckats åstadkomma en värdestegring till högre belopp än som motsvarade hans kostnader, finge betala skatt även för en värde- stegring, som kanske i viss mån skapats genom hans egna åtgärder. Även

om det ansåges önskvärt att behandla dylika av ägaren själv framkallade vinster skonsammare än andra av mer oförtjänt slag, vore det emellertid ej lätt att på ett betryggande och rättvist sätt fastställa, hur stor del av värdestegringen i ett konkret fall, som skulle tillskrivas ägarens åtgöran- den och hur mycket som kunde anses bero på andra orsaker, såsom sam- hällsutvecklingen och dylikt. Understundom kanske ägarens åtgärder en- dast varit ägnade att påskynda eller öka en av samhällsutvecklingen eller direkta åtgärder från det allmännas sida framkallad värdestegring.

Sedan värdeenhet en gång åsatts värdestegring skulle enligt förslaget det fastställda skattefria värdet, så länge värdeenheten förbleve skatte- pliktig, godtagas utan annan omprövning än som följde därav, att vid varje taxeringstillfälle skulle fastställas, huruvida och i vad mån det förut gällande skattefria värdet (skattefria värdet för närmast föregående taxe- ringsperiod) skulle förändras för den nya taxeringsperioden på grund av tillägg eller avdrag av ovan angivet slag, vilka hänförde sig till närmast föregående taxeringsperiod. Skatten kunde alltså växla eller helt bortfalla, allteftersom värdeenhets värde enligt allmän fastighetstaxering ökades eller minskades.

Det belopp, varmed vid en viss allmän taxering till värdestegringsskatt värdeenhets skattevärde för löpande taxeringsperiod översteg dess skatte- fria värde för samma taxeringsperiod, skulle enligt förslaget — som ovan nämnts utföras såsom taxerad värdestegring. Den taxerade värdesteg- ringen kunde även vara lika med beskattningsbar värdestegring, men i vissa fall skulle viss del av stegringen avdragas från den taxerade värde- stegringen och endast återstoden betraktades då såsom beskattningsbar värdestegring.

Beträffande skattens allmänna verkningar frågade sig de sakkunniga, om fastighetsägaren skulle kunna övervältra skatten på konsumenterna (hyresgästerna). De sakkunniga anförde härom, att såvitt anginge den. del av skatten, som fölle på det rena jord- eller tomtvärdet, denna fråga sedan gammalt besvarats nekande inom den nationalekonomiska doktrinen. I alla händelser komme fastighetsägarens ställning vid förhandlingar på marknaden ej att i någon mån förbättras därigenom att en skatt pålagts jord- eller tomtvårde, varför en dylik skatt i och för sig ej kunde möjlig- göra en modifiering av avtalen i för honom förmånlig riktning. Däremot kunde den oftast mindre del av skatten, som hänförde sig till värdesteg- ring av byggnader eller andra kapitalinvesteringar, tänkas utöva ett åter— hållande inflytande på produktionen av dessa, varigenom den ifråga- varande delen aV skatten i vissa fall skulle kunna övervältras antingen på konsumenterna eller på innehavarna av de produktionsfaktorer, som sysselsattes inom byggnads— eller anläggningsverksamhet. Vad anginge

o

spörsmålet under vilka förutsättningar en värdestegringsskatt a själva

byggnadsvärdet kunde övervältras på hyresgästerna, när fråga vore om bostadshus, vore att märka att skatten ej utginge för en bostadsfastighet förrän denna stigit i värde och att värdestegringeni regel vore betingad av att den hyresinkomst, som kunde erhållas från fastigheten, redan stigit eller att möjligheter funnes att snart höja hyrorna. Det normala förloppet vore alltså, att hyreshöjningen gåve upphov till värdestegringen, vilken i sin tur bleve en orsak till värdestegringsskatten. En fastighetsägare måste således befara, att en mera avsevärd hyreshöjning komme att medföra ökad skatteplikt. Orsakssammanhanget vore alltså i regel ej att skatten gåve upphov till hyresstegringen. En effekt i denna senare riktning kunde tänkas uppkomma endast i två fall. Det ena fallet innebure, att en fastig- hetsägare, om värdestegringsskatt ej utginge, underläte att uttaga de hyror, som kunde erhållas från fastigheten, trots att möjligheten till hyreshöj- ning medfört en stegring av fastighetens taxeringsvärde, men när en dylik skatt införts höjde hyrorna för att få täckning för skatten. De sakkun— niga menade, att det här vore fråga om ett ganska speciellt fall, som ej torde vara så vanligt förekommande. Det andra fallet hade en mera gene- rell karaktär. Det uppkomme nämligen i den mån värdestegringsskatten, därigenom att den reducerade de framtida vinstutsikterna för fastighets- ägarna, utövade ett återhållande inflytande på byggnadsproduktionen med en ökad knapphet på bostadsfastigheter som resultat. Som en följd av denna ökade knapphet kunde så småningom en viss höjning av hyrorna komma till stånd. En tendens i denna riktning vore enligt de sakkunnigas uppfattning mycket väl tänkbar. Men de sakkunniga höllo före att den under dåvarande förhållanden ej kunde väntas bli av någon större be- tydelse. Det allmännas hyresreglerande verksamhet hade nämligen nått en sådan omfattning, att byggnadsproduktionen i mycket ringa utsträck- ning torde baseras på förväntningar om framtida hyreshöjningar och därav föranledda värdestegringar för fastigheterna.

De sakkunniga anförde vidare angående skattens verkningar, att det med dåvarande hinder för internationella kapitalrörelser ej heller förelåge någon större risk för att svenskt kapital skulle söka sig bort från den inhemska marknadens investeringsmöjligheter till mera vinstgivande så- dana i utlandet. Däremot kunde man måhända, om frågan såges på längre sikt, icke bortse från risken för att kapitalägare, som av värdestegrings- skatten möjligen skulle avskräckas från investeringar i byggnadsbranschen, skulle söka inom landet nedlägga sitt kapital i annan produktiv verksam- het, exempelvis nya industriföretag, kommunikationsleder eller kraftpro— duktion. Man torde emellertid få antaga att ett jämviktslåge snart skulle inställa sig på kapitalmarknaden även under sådana antagna förhållanden, enär nyproduktionen av kapital alltid i viss utsträckning önskade säkra placeringar inom byggnadsbranschen.

De av de sakkunniga anförda synpunkterna tillmättes av de sakkunniga

betydelse även vid besvarande av nästa fråga, som gällde fastighetsägar- nas möjlighet att övervältra skatten på byggnadsarbetare och innehavare av andra produktionsfaktorer inom byggnadsbranschen. De sakkunniga yttrade därom, att även denna möjlighet givetvis vore betingad av att skatten gåve upphov till en tendens till inskränkning av byggnadspro- duktionen. Eftersom denna tendens antagits bli ganska svagt framträ- dande, måste även skattens pressande effekt på byggnadslöner m. m. förutsättas bli ganska obetydlig. I den mån åter en dylik effekt inträdde, borde observeras, att resultatet bleve en mera normal fortgång av bygg- nadsproduktionen, varför skattens möjliga nackdelar för bostadskonsu- menterna samtidigt reducerades eller helt eliminerades.

De sakkunniga betonade, att värdestegringsskattens allmänna verkningar ej vore fullständigt angivna med den lämnade framställningen av vilka personer, som i sista hand skulle få bära skatten. Skatten kunde även väntas motverka en spekulation i stigande fastighetsvärden och utöva ett stabiliserande inflytande på fastighetsmarknaden. För den händelse vid en kommande kommunalskattereform den nuvarande garantiskatten skulle ersättas av en lägre, fristående objektsskatt, kunde man vänta att vissa fastigheter eller grupper av fastigheter bleve föremål för värdestegring eller att i allt fall vissa värdeförskjutningar uppstode mellan dem. I ett sådant läge kunde värdestegringsskatten bli en utjämnande faktor av betydelse.

Under hänvisning till det sagda förklarade de sakkunniga, att de an- sågo det av dem framlagda förslaget fylla de väsentliga krav man kunde ställa på en praktiskt genomförbar lagstiftning om värdestegringsskatt å fastighet.

Som tidigare antytts tänkte sig de sakkunniga att taxeringen till värde- stegringsskatt skulle anförtros samma myndigheter, som handhade taxe- ringen till fastighetsskatt. De sakkunniga framhöllo, att den omständig- heten, att fastigheternas taxeringsvärden förmenades vara mindre tillför— litliga såsom uttryck för fastigheternas verkliga värden, rimligen icke borde föranleda, att en ny organisation tillskapades för bedömandet ur offentligrättslig synpunkt av fastigheternas värden. Däremot måste det emellertid framstå såsom angeläget att man, då fastighetstaxeringen förut— sattes komma att bli än mer betydelsefull än förut, undersökte huruvida det vore möjligt att vidtaga åtgärder, varigenom bättre garantier för ett tillfredsställande resultat av fastighetstaxeringen kunde erhållas och så- ledes förutsättningar för säkrare konstaterande av eventuell värdestegring åvägabringas. Därvid syntes främst böra tillses, att ökade möjligheter ska- pades för att redan i första instans uppnå ett verkligt rättvist och lik- formigt bedömande av fastighetsvärdena.

De sakkunniga ansågo det både nödvändigt och lämpligt, att man bibe-

hölle nuvarande självständiga organisation för den allmänna fastighets- taxeringen. Organisationsproblemet syntes därför enligt de sakkunnigas mening böra gälla vilka åtgärder, som kunde vidtagas för vinnande av förbättringar i den nuvarande organisationen av nämnderna för allmän fastighetstaxering, å vilka de sakkunnigas förslag lade de huvudsakligaste taxeringsuppgifterna. I det hänseendet uppdrogo de sakkunniga vissa rikt- linjer för en partiell omorganisation av fastighetstaxeringsväsendet. Så- lunda föreslogo de sakkunniga, att taxeringen i första instans skulle hand- has av fastighetstaxeringsnämnder, å landsbygden utsedda efter i stort sett samma grunder som de nuvarande beredningsnämnderna, vilka skulle avskaffas. Nämndernas arbete skulle påbörjas under hösten före året för allmän fastighetstaxering och vara avslutat den 15 februari sistnämnda år. Taxeringsdistrikten skulle sammanföras till större enheter, för vilka skulle utses en gemensam fastighetstaxeringskonsulent. Gällande ordning för taxe- ringsarbetets bedrivande i stad skulle i så måtto ändras, att mindre städer kunde förenas med angränsande landsbygd under gemensam fastighets- taxeringskonsulent; i större städer, som omfattade flera fastighetstaxe- ringsdistrikt, kunde förordnas en för distrikten gemensam konsulent. Prövningsnämndsarbetet skulle delvis omorganiseras så att konsulenterna var för sitt distrikt statistiskt skulle ordna och bearbeta taxeringsmate- rialet samt inför prövningsnämnden redogöra för taxeringen inom distrik- tets olika kommuner. Konsulenten skulle även biträda vid granskningen av inkomna besvär och vid genomförandet av omtaxeringar, vilka syftade till att genomföra enhetliga och materiellt riktiga värderingsprinciper.

Vid utformningen av sitt författningsförslag utgingo de sakkunniga från att organisationen av beskattningsnämnderna vid allmän fastighets- taxering skulle omändras på nyss angivna sätt.

Yttranden över 1942 års författningsförslag

Över de sakkunnigas förslag avgåvos efter remiss yttranden av ett stort antal statliga och kommunala myndigheter samt av privata organisationer på näringslivets skilda områden.

I praktiskt taget samtliga remissyttranden förklarades att särskild be- skattning av verkligt oförtjänt värdestegring å fastighet i princip måste anses rättvis och riktig. Flertalet remissorgan syntes med »oförtjänt värde— stegring» avse sådan värdestegring, som säkert kunde konstateras ha uppkommit genom direkta åtgärder från det allmännas sida eller genom den allmänna samhällsutvecklingen. .De ansågo emellertid förslaget gå långt därutöver.

Kammarrätten, kammarkollegium, kommerskollegium och riksbanken- avstyrkte förslaget. Gentemot de sakkunnigas uttalande att deras förslag fyllde de väsentliga krav, som kunde ställas på en praktiskt genomförbar

lagstiftning i ämnet, hävdade kammarrätten att så icke var fallet. Riks- banken fann det ur de synpunkter, som banken hade att företräda, ange- lägnare att söka förhindra uppkomsten av värdestegring å fast egendom än att beskatta redan inträdd värdestegring. De ur penningpolitisk syn— punkt viktigaste instrumenten, då det gällde att söka uppehålla ett stabilt värde å fastigheter, läge enligt riksbankens mening icke på beskattningens utan på den ekonomiska politikens område. Värdestegring, förorsakad av åtgöranden från statens eller kommunernas sida, vore självfallet oberoende av den ekonomiska politiken. Av långt större betydelse för fastighets— värdet än dylika åtgöranden vore dock den statliga prispolitiken för olika produkter, bl. a. jordbruksprodukter, och den statliga bostadspolitiken.

Statskontoret framhöll, att spörsmålet om de principiella linjer, som borde följas vid värdestegringsskattens utformning, vore i behov av ytter- ligare utredning, innan hela det invecklade frågekomplexet vore moget för avgörande. Generaldirektören Björck var dock skiljaktig och ansåg den verkställda utredningen ådagalägga, att en beskattning av värdesteg- ring å fastighet väl läte sig genomföra i huvudsak enligt de uppdragna linjerna.

Riksräkenskapsverket, som varken till- eller avstyrkte förslaget, an- förde sammanfattningsvis att det obestridligen funnes ett beskattnings- objekt i form av oförtjänt värdestegring, som det i princip syntes vara riktigt och rättvist att beskatta. Begreppet oförtjänt värdestegring hade en vidare omfattning, men detta uteslöte enligt ämbetsverkets mening icke en beskattning av värdestegring å fastighet. Svårigheterna att omsätta tanken i praktiken på ett godtagbart sätt vore å andra sidan uppenbara. För en försiktig lösning talade risken för skadliga biverkningar gentemot samhällsnyttiga intressen. En effektiv lösning vore framför allt beroende av möjligheten att åstadkomma ett för ändamålet betryggande taxerings— förfarande.

Av de hörda länsstyrelserna förklarade sig endast länsstyrelsen i Norr— bottens län i princip ej ha något att erinra mot förslaget. Länsstyrelsen förstode, att det mötte svårighet att avgöra i vad mån värdestegring på fastighet kunde anses oförtjänt eller ej. Vid granskningen av förslaget hade länsstyrelsen emellertid funnit att det sätt, varpå de sakkunniga löst denna viktiga fråga, vore acceptabelt.

Länsstyrelsen i Stockholms län yttrade, att förslaget finge anses inne- bära en praktiskt framkomlig väg för frågans lösning. Beträffande frågan om lämpligheten att under då rådande förhållanden införa en värdesteg- ringsskatt vore länsstyrelsen icke beredd att uttala någon bestämd mening.

Länsstyrelsen i Västmanlands län fann de föreslagna författningsbestäm— melserna på en del punkter svåra att bemästra men ansåg förslagets huvudprinciper godtagbara.

Länsstyrelsen i Kalmar län ställde sig tveksam till förslaget och ifråga-

satte, om det kunde vara tillrådligt att införa en beskattning av den före- slagna karaktären. Länsstyrelsen förklarade, att skatten innebure ett klart avsteg från principen om skattens utmätande efter den skattskyldiges för— måga att bära skatten.

Länsstyrelserna i fem län ansågo förslaget ej kunna i föreliggande skick läggas till grund för lagstiftning. Länsstyrelsen i Kopparbergs län anförde starka betänkligheter mot förslaget. Överstäthållarämbetet och tolv läns- styrelser avstyrkte förslaget eller förklarade sig ej kunna tillstyrka det— samma.

Av städer och landskommuner, som yttrat sig över förslaget, tillstyrkte omkring sextio mer eller mindre uttryckligt detsamma, i åtskilliga fall under förutsättning att i yttrandena framförda erinringar beaktades. De framställda erinringarna gällde särskilt frågan om skattens fördelning mellan stat och kommun.

Förslaget förordades i princip av stadsfullmäktige i Stockholm, som dock ansågo att skatten, åtminstone vad städerna beträffade, borde i sin helhet tillfalla vederbörande kommun. Drätselkammaren i Göteborg an— förde, att ur stadens synpunkt intet vore att erinra mot att förslaget lades till grund för lagstiftning. I yttrandet ifrågasattes om värdestegrings- skatten icke för städerna eller åtminstone för de större städerna —— med undantag möjligen för Stockholm —- borde göras till en helt kommunal skatt.

Stadsfullmäktige i Malmö åberopade yttranden från drätselkammarens i staden första och tredje avdelningar, av vilka tredje avdelningen i prin- cip tillstyrkte införandet av en värdestegringsskatt. Första avdelningen uttalade sig i samma riktning men förutsatte därvid att skatten konstrue- rades så att densamma drabbade de verkliga värdestegringarna. Båda avdelningarna gåvo uttryck åt uppfattningen att en betydligt större del av skatten än hälften borde tillfalla kommunen.

Även stadsfullmäktige i Norrköping, som åberopade vad drätselkamma- ren i staden anfört, ställde sig positiva till förslaget. Enligt fullmäktiges mening förefunnes ett aktuellt behov av införandet av en värdestegrings- skatt och förslaget vore väl ägnat att i princip ligga till grund för lag- stiftning.

I mer än sextio yttranden, som avgivits av kommunala myndigheter, avstyrktes förslaget, i många fall under åberopande av att det icke kunde anses lämpligt att under dåvarande förhållanden införa värdestegrings- skatt. I ett stort antal yttranden påfordrades att förslaget skulle omarbetas.

Ett ej ringa antal kommuner, vilka beretts tillfälle att avge yttrande, avstodo därifrån, i vissa fall under framhållande av att man funnit för— slaget alltför svårbedömligt. Även från håll där man intog en mera positiv hållning till förslaget anmärktes i åtskilliga fall att förslaget vore in— vecklat och svårtillgängligt.

Från remissbehandlingen i övrigt må nämnas att svenska stadsförbundet ej hade någon invändning mot själva tanken att oförtjänt värdestegring av fastighet beskattades. Om det allmänna genom åtgärder av olika slag bidroge att öka fastighetsvärdet framstode det för förbundet såsom skä- ligt, att det allmänna erhölle del av värdeökningen. Vid utformningen av skatten borde emellertid strikt och genomgående hållas i sikte, att be- skattningen bleve rättvis och att den icke finge motverka en sund och klok ekonomi från fastighetsägarnas sida. Beskattningen förutsatte vidare en effektiv taxeringsorganisation.

Svenska Iandskommunernas förbund betecknade de sakkunnigas förslag som ett stort steg framåt, då det gällde möjligheterna att realisera in- dragandet till det allmänna av sådan markvärdestegring, som genom det allmännas åtgärder kommit fastighet tillgodo. Hyresgästernas riksförbund hemställde, att förslaget måtte framläggas för riksdagen redan under be- stående hyresreglerings giltighetstid.

Bland organisationer, som avstyrkte förslaget eller som förklarade sig ej kunna tillstyrka detsamma, märktes Konungariket Sveriges stadshypo- tekskassa, Sveriges allmänna hypoteksbank, svenska jordbrukskreditkas- san, svenska bankföreningen, svenska sparbanksföreningen, Sveriges in— dustriförbund, Sveriges lantbruksförband, Sveriges skogsägareförbund samt Sveriges fastighetsägareförbund.

Av de invändningar, som vid remissbehandlingen riktades mot förslaget, var den allvarligaste otvivelaktigt den att skatten ansågs skola drabba även en värdestegring på grund av fallande penningvärde (inflatorisk värde- stegring).

Kammarrätten anmärkte på att någon bestämmelse ej upptagits i för- slaget, varigenom värdestegring uppkommen genom en försämring av pen- ningvärdet undantoges från beskattning. I likhet med vad som skett i tidigare förslag1 borde enligt kammarrättens mening åtminstone så mycket härvidlag kunnat göras, att den principiella avgränsningen mellan den verkliga och den skenbara värdestegringen skett i lagtexten, där den hörde hemma, och hänvisning däri gjorts till i särskild ordning bestämda regler för sättet för de jämkningar i konstaterad värdestegring som på grund av allmän prisstegring kunde anses vara erforderliga. Underlåtenheten att intaga särskilda bestämmelser i ämnet syntes kammarrätten jämväl bero därav, att de sakkunniga skulle vilja låta en värdestegring, som föranletts av en inom moderata gränser hållen allmän prisstegring, drabbas av skatt. Kammarrätten yttrade, att det skäl de sakkunniga åberopat härför, näm- ligen att fastighetsägarens förlust på grund av skatt å endast en nominell värdestegring skulle kompenseras av förbättringen av hans förmögenhets- ställning på långivarnas bekostnad, ej vore hållbart. Här bruste sambandet

1 Landéns förslag, 59 ä 3 mom.

mellan skatten och det objekt man verkligen ville träffa med skatt. Be- skattningen i förevarande fall bleve dessutom helt godtycklig, ty den bleve beroende på graden av fastighetsbelåningen. Sålunda vore skillna- den iögonenfallande mellan en helt skuldfri fastighet och en fastighet, som vore avsevärt belastad av inteckningsskuld. Dessutom avsåge fastig- hetsbelåningen i många fall ej en kapitalinvestering i fastigheten utan anskaffande av driftskapital för annat ändamål, t. ex. för en av fastig- hetsägaren driven rörelse. Kammarrätten hölle i motsats till de sakkun- niga före, att man borde på klarast möjliga sätt söka avgränsa jämväl en moderat nominell värdestegring, som hade sin grund i ett försämrat penningvärde, från den verkliga värdestegringen och att denna tanke borde få sitt författningsmässiga uttryck.

Mot den av de sakkunniga väckta tanken att riksdagen året före varje taxering till värdestegringsskatt skulle fastställa ett efter rådande förhål— landen avpassat tillägg till skattefria värdet _ varigenom värdestegring av inflatorisk natur skulle undgå beskattning _ reste riksbanken en be— stämd gensaga. Tankens förverkligande skulle innebära _ framhöll riks- banken _ att riksdagen skulle fastställa den penningvärdesförsämring, som ägt rum sedan närmast föregående taxering. Bestämmelser härom vore ägnade att inge allvarliga betänkligheter. De torde av allmänheten uppfattas som ett tecken på att staten vore tveksam om möjligheterna att upprätthålla penningvärdet och torde kraftigt befordra tendensen att i ekonomiska avtal införa indexklausuler för att säkerställa endera partens kompensation för förluster till följd av sjunkande penningvärde. Här— igenom uppstode en monetär dualism: vid sidan av myntenheten sattes en eller annan index som värdemätare. Både ur allmänt penningpolitiska och praktiskt juridiska synpunkter borde dylika tendenser motarbetas.

Länsstyrelsen i Göteborgs och Bohus län, som ansåg det vara en brist i förslaget, att de sakkunniga ej givit närmare regler för den omräkning av värdestegringen, som borde göras på grund av penningvärdesförsäm- ring, yttrade att det ej kunde förnekas, att hänsyn till inflation måste tagas, om man ville undvika att skattlägga fiktiva kapitalvinster. De sak- kunnigas uttalande att fastighetsägarna i regel hade sina fastigheter be- lånade till åtminstone 50 procent av taxeringsvärdet och att det med hänsyn härtill kunde antagas, att en allmän prisstegring medförde en viss förbättring av fastighetsägarnas förmögenhetsställning på långivarnas be- kostnad, kunde vara vilseledande. Om en fastighet, som vore taxerad till 50 000 kronor och belånad till samma belopp, vid en allmän prishöjning stege till 100000 kronor, skulle måhända en skattläggning av hela pris- stegringen, 50000 kronor, kunna godtagas, ehuru väl denna vinst rätte- ligen tillkommit på långivarnas bekostnad. Om emellertid fastigheten vore belånad för endast 10 000 kronor, så att det egna kapitalet före prissteg- ringen utgjorde nominellt 40 000 kronor men efter prisstegringen nominellt

tillhopa 90 000 kronor, krävde i varje fall rättvisan att sistnämnda belopp minskades med det nya värdet av det egna kapitalet, 80 000 kronor, så att värdestegringsskatt endast uttoges å 10 000 kronor. Vore fastigheten helt obelånad, syntes under angivna förutsättningar icke någon som helst värdestegringsskatt böra uttagas. En fastighetsägare, som hade sin fastig- het högt belånad, profiterade mera på inflationen än en fastighetsägare, som hade sin fastighet lågt eller ej alls belånad. Detta förhållande vunne emellertid automatiskt beaktande om ett tillägg till det skattefria värdet tillätes med ett belopp, som ställdes i relation till det egna kapitalets stor— lek. Om fastigheten vore belånad till hela sitt värde, torde sålunda intet inflationstillägg böra medgivas utan hela prisstegringen tagas till beskatt— ning, under det att inflationstillägget för den obelånade fastigheten borde medföra att denna ginge fri från värdestegringsskatt, för den händelse fastigheten icke stigit högre i värde än som svarade mot det försämrade penningvärdet.

Den av de sakkunniga angivna gränsen vid 50-procentig belåning syntes länsstyrelsen icke ha annan betydelse, än att om fastigheten vore högre belånad, fastighetsägaren gjorde en reell värdestegringsvinst, som vore större än den allmänna prisstegringen, under det att den reella värde— stegringen vore mindre än samma prisstegring vid lägre belåning. Läns- styrelsen underströk, att detta dock endast gällde under förutsättning att fastighetens skattevärde stigit i proportion till den allmänna prisnivån. I allmänhet torde väl värdenivån för fastigheter visa större tröghet i sina svängningar än prisnivån i övrigt. Särskilt framträdde detta i fråga om hyreshusen, vilkas avkastning lagstiftningsvägen blivit fastlåst vid ett i stort sett konstant läge. Den 50-procentiga belåningsgränsen bleve i detta fall utan betydelse. Av betydelse för en rättvis beskattning vore däremot att den reella värdestegringen och endast denna toges i betraktande, all— deles oavsett om denna värdestegring vore högre eller lägre än den all- männa prishöjningen. Uppenbart vore sålunda att vid allmän prisstegring av 50 procent någon värdestegringsskatt icke borde ifrågakomma för exempelvis en obelånad fastighet, som stigit i värde med endast tio procent.

Länsstyrelsen framhöll, att man visserligen kunde invända att beskatt- ningen helst borde bygga på rent objektiva till själva fastigheten hän- förliga förhållanden och sålunda genomföras oberoende av det sätt på vilket ägaren finansierat fastighetsförvärvet. Då emellertid en beskattning efter sådan grund likväl syntes leda till uppenbara orättvisor, torde man enligt länsstyrelsens mening icke böra tveka om det befogade i att operera med ett inflationstillägg, som syftade till att endast den reella värdesteg- ringen av det egna kapitalet skulle beskattas.

Inflationstillägget syntes länsstyrelsen böra beräknas så att förhållandet mellan detta tillägg och det i fastigheten nedlagda egna kapitalet vid föregående fastighetstaxering komme att svara mot den allmänna pris-

förhöjningen uttryckt i procent. Som exempel nämnde länsstyrelsen. att om prisindex mellan två fastighetstaxeringar stege från 100 till 110, in- flationstillägget borde utgöra tio procent av det i fastigheten investerade egna kapitalet vid nästgående fastighetstaxering.

Av prispolitiska skäl fann länsstyrelsen det önskvärt med en reaktion mot att fastighetsvärdena fluktuerade lika starkt som den allmänna pris— nivån. På grund härav ifrågasatte länsstyrelsen, huruvida icke inflations- tillägget lämpligen borde beräknas efter ett femårigt, möjligen tioårigt indexmedeltal. Härigenom vunnes den fördelen att fastighetsägaren i skatte— hänseende icke finge tillgodoräkna sig inflationen under annan förutsätt- ning än att densamma visade en bestående tendens. Om eget kapital in- vesterats i fastigheten mellan två allmänna fastighetstaxeringar, torde inflationstillägget böra jämkas med hänsyn därtill.

I händelse av deflation borde enligt länsstyrelsens mening medgivas avdrag från skattefritt värde.

Näringslivets skattedelegation — vars yttrande åberopades av bl. a. svenska bankföreningen —— påpekade i anslutning till behandlingen av förevarande fråga, att alla fastigheter icke vore intecknade i samma om- fattning, en del icke alls. Denna omständighet medförde, att den påstådda förmögenhetsvinst, som genom penningvärdeförsämring skulle uppstå för fastighetsägarna, bleve i hög grad variabel. Men icke endast av denna anledning komme skatten att drabba fastighetsägarna utomordentligt god- tyckligt. Beloppet av den påstådda förmögenhetsvinsten vore även bero- ende av den tidpunkt, vid vilken ett län upptagits. Om länet upptagits under då innevarande år, bleve fastighetsägarens »vinst» å penningvärde- försämringen tills vidare ganska problematisk. Om en förlust uppstode för långivaren, vore detta för övrigt ingen anledning för det allmänna att lägga beslag på vinsten. Därest på grund av utomordentliga förhållanden förlusten skulle bli mycket betydande, borde väl detta snarare föranleda en särskild lagstiftning för reglerande av låntagarens och kreditgivarens inbördes förhållanden, en lagstiftning som dock skulle stöta på mycket stora svårigheter.

I fortsättningen anförde delegationen, att om en ytterligare försämring av penningvärdet icke skulle kunna undgås, den föreslagna beskattningen komme att innebära beslagtagande av en del av fastigheternas realvärden och skärpa följderna av penningvärdeförsämringen. Värdestegringsskat- ten komme att för fastighetsägarna framstå såsom en på grund av det försämrade penningvärdet utgående grundskatt och väcka berättigad oppo- sition hos dessa. De bleve nödsakade att söka täcka denna utgift genom höjning av fastigheternas hyror eller av priset på jordbruks-, skogs- eller industriprodukter. Beskattningen komme således att medföra verkningar, som icke främjade strävandena att förhindra prisstegring.

I'det av Sveriges fastighetsägareförbun'd avgivna yttrandet betonades

vikten av att skatten hänfördes till sådana förmögenhetsvinster, som vore reella och i verklig mening oförtjänta. Förbundet gjorde gällande att det praktiskt taget vore omöjligt att på tillförlitligt sätt konstatera, om så- dana vinster överhuvud förelåge. Som förslaget utformats skulle skatten drabba värdestegring, som i främsta rummet berodde på försämrat pen— ningvärde. Antoges förslaget, torde följden bli en socialisering av enskilda fastighetsägares förmögenhetsandelar.

En annan invändning, som vid remissbehandlingen restes, hänförde sig till frågan om skatt å värdestegring till följd av att fastighets kapital— värde beräknades pä grundval av lägre räntefot än förut. Härom anförde svenska sparbanksföreningen att skatten principiellt vore att beteckna som en skatt å normala fluktuationer i fastighetsvärdena, i den mån dessa innefattade värdestegring. Den toge emellertid ej hänsyn till nedåtgående prisrörelser på annat sätt än att skatten ej längre skulle utgå, när värdet sjunkit. Mera betydande fluktuationer av allmän räckvidd berodde van- ligen just på en av ändrade ränteförhållanden betingad förändring av kapitaliseringsproeenten, på samma sätt som t. ex. obligationer finge ett högre eller lägre värde allteftersom räntefoten sjönke respektive stege. Eftersom skatten skulle avse att till det allmänna indraga omkring hälften av den ökade avkastning, som kunde antagas åtfölja en värdestegring, och det vid värdestegring på grund av lägre kapitaliseringsprocent ej före— låge någon ökad avkastning —— utom i den mån obundna utgiftsräntor sjönke —— framstode en beskattning i detta fall såsom stridande mot de sakkunnigas utgångspunkter.

Sveriges skogsägareförbund berörde samma spörsmål. Fallande ränta —— förklarade förbundet _— innebure sänkta krav på realtillgångarnas av- kastning, varvid dessa tillgångars kapitalvärden automatiskt stege. Om- vänt pressade stigande ränta avkastningskravet uppåt och kapitalvärdena nedåt. Fastighetsvärdena stege och fölle sålunda omvänt mot räntefoten utan att deras avkastning i absoluta tal, d. v. s. ägarens netto på investerat kapital, påverkades av berörda vågrörelse. För såvitt fråga icke vore om en för framtiden bestående sänkning av räntenivån, vilken kunde med- föra bestående värdeökning, utgjorde därför svängningarna i ränteläget en utomordentligt svag grund för en värdestegringsskatt. Detta framstode så mycket tydligare, om man betänkte, huru ändringarna i ränteläget numera tillkomme. Tidigare återspeglade diskontot det allmänna konjunk- turläget så att ett lågt diskonto med höga fastighetsvärden sammanfölle med en god konjunktur i allmänhet. Numera bestämdes diskontot blott till ringa grad av det allmänna affärsläget. Staten manipulerade med diskontot för att betjäna sina lånepolitiska m. fl. syften. Att reflexerna härav på fastighetsmarknaden, vilka därtill ofta vore av mycket kortvarig natur och i vart fall icke betydde någon stegring i avkastningen, skulle tagas till intäkt för en beskattning funne förbundet orättfärdigt. Staten

skulle komma att beskatta de bokföringsmässiga topparna i nivåkurvan men ej medge avdrag för värdeminskningen i vågdalarna. Ehuru denna princip tillämpades även på andra skatteområden kunde den icke anses vara med rättvisa och billighet överensstämmande.

I åtskilliga yttranden anmärktes på att skatten även skulle drabba värdestegring, som framkallats genom fastighetsägarens egna åtgöranden, såvida den överstege de för åtgärderna nedlagda kostnaderna.

Enligt kammarrättens mening borde sådan värdestegring vara fri från beskattning. Kammarrätten yttrade, att det härvidlag vore svårt att göra någon gränsdragning, särskilt om man betänkte, att en dylik »överskotts— värdestegring» ofta brukade ha sitt yttersta upphov även i samhällsutveck- lingen eller samhälleliga åtgärder. Vad man hade att göra vore blott att konstatera, att skatten kunde komma att drabba jämväl förtjänt värde— stegring och att denna omständighet jämte många andra manade till för- siktighet i fråga om värdestegringen såsom skatteobjekt. Särskilt märk- bar kunde denna omständighet bli, då det vore fråga om företag för jord— exploatering. Dessa företag, som ofta dreve en ur samhällssynpunkt gagnande verksamhet, torde ej sällan genom å jorden nedlagda kostnader framkalla en värdestegring, som av den anledningen att dessa kostnader läte ett förut latent värde komma i dagen eller av annan anledning över- stege dessa kostnader och som följaktligen antingen _— i realiteten —— ej vore någon värdestegring eller också en förtjänt sådan.

Sveriges fastighetsägareförbund anförde, att de sakkunniga genom att förorda att hela förmögenhetsvinsten med avdrag för de nedlagda kost- naderna skulle göras beskattningsbar helt åsidosatt den princip, vilken bort vara den ledande, nämligen att skatten allenast borde avse oförtjänt värdestegring och ej sådan, som hade sitt upphov i fastighetsägarens skick- lighet och omsorg.

Näringslivets skattedelegation, vars yttrande åberopades av bl. a. svenska bankföreningen, upptog i detta sammanhang till allmän belysning den mera vida frågan i vad mån värdestegring å fastighet överhuvudtaget kunde anses oförtjänt. Delegationen framhöll därvid bl. a., att industriella före- tag ofta själva skapade värdestegring såväl av egen mark som av andra tillhöriga, närliggande områden. Såsom exempel nämndes de norrländska gruvsamhällena. Icke endast dessa utan även ett flertal andra industri- samhällen, särskilt i Norrland, vore skapade genom att ett eller flera industriella företag förlagt sin verksamhet till en mer eller mindre vild- marksbetonad trakt, där tack vare dessa företags utveckling en stads- liknande bebyggelse, medförande ofta betydande jordvärdestegring, kom- mit till stånd. Den yttersta grunden till denna värdestegring vore således att tillskriva initiativet hos den eller de personer, som igångsatt den indu- striella verksamheten; icke sällan kunde man utan tvekan angiva en viss

person som den egentlige upphovsmannen. I den mån värdestegringen hänförde sig till mark, tillhörig ett sådant företag, framkomme den som en biprodukt av den industriella verksamheten, och den stode eller fölle med denna verksamhet. Det kunde icke i dylika fall med fog göras gäl- lande, att den uppkomna värdestegringen vore oförtjänt, och dess var- aktighet vore ofta osäker. Ägarna av intilliggande tomtmark, vilken även finge del av värdestegringen, vore ofta anställda hos de ifrågavarande företagen; de hade samfällt i olika grad bidragit till företagens framgång och utveckling. Den värdestegring, som tillfördes deras fastigheter, fram— stode ytterst såsom en biprodukt av deras arbete, och följaktligen kunde ej heller denna värdestegring betecknas som oförtjänt.

Om således uppfattningen att sådan värdestegring å jord, som ej mot- svarades av nedlagda kostnader, borde anses såsom oförtjänt icke kunde reservationslöst accepteras och i ett mycket stort antal fall befunnes vara helt felaktig, kunde denna uppfattning _ enligt vad delegationen vidare yttrade _ än mindre godtagas då fråga vore om byggnader. Dessa vore ju i motsats till jorden med dess relativa värdebeständighet å ena sidan städse underkastade en successiv värdeminskning genom slitning, medan å andra sidan ett flertal omständigheter, till en del beroende på andra insatser från ägarens sida än å själva fastigheten nedlagda kostnader eller arbete, kunde föranleda en mer eller mindre tillfällig värdestegring, som överstege den genom slitning uppkommande värdeminskningen. Så vore i utpräglad grad fallet med industrifastigheter. Värdet av dessa vore helt eller till huvudsaklig del grundat å resultatet av den därstädes bedrivna verksamheten, och detta resultat vore i sin tur oftast och framför allt beroende av näringsidkarens personliga insatser och konjunkturförhål- landena.

Även i många andra yttranden framställdes erinringar mot att skatt skulle kunna utgå på värdestegring, som fastighetsägaren själv skapat. Det talades i yttrandena t. ex. om straffskatt på skicklighet, förutseende och omtanke.

Åtskilliga invändningar hänförde sig till den föreslagna utformningen av skatten.

Beträffande frågan, huruvida skatten borde grundas på den direkta eller indirekta metoden (jfr sid. 132), uttalade flertalet av remissinstanserna sin anslutning till den förra.

Kammarrätten yttrade sålunda, att en skatt av i egentlig mening värde- stegringsskatts natur näppeligen torde kunna komma till stånd annor- ledes'än med anlitande av den direkta metoden. Klart torde också vara, att de värdeberäkningar, som vore en nödvändig förutsättning för till- lämpningen av denna metod, borde företagas på grundval av de värde- beräkningar som fastighetstaxeringarna lämnade. Att göra självständiga uppskattningar för värdestegringsskatt skulle innebära ett onödigt och

dyrbart dubbelarbete, som därjämte skulle kunna bli ödesdigert för båda de ifrågavarande värderingarnas auktoritet.

Också riksräkenskapsverket fann för sin del den direkta metoden vara den i princip riktigare. Erfarenheterna av realisationsvinstbeskattningen, vilken visat sig kunna kringgås, syntes enligt ämbetsverkets mening även tala för den direkta metoden. Ämbetsverket påpekade, att skatten enligt förslaget konstruerats som en löpande ränta, och detta innebure — fram- hölls i yttrandet —— att den automatiskt avvecklades, om värdestegringen bortfölle. Såsom förutsättning för att den direkta metoden skulle kunna i praktiken tillämpas, måste emellertid kravet på en korrekt fastighets- taxering starkt hävdas.

Svenska Iandskommunernas förbund anförde, att det syntes förbundet ofrånkomligt _ om oförtjänt värdestegring å fastigheter över huvud skulle beskattas —— att denna värdestegring drabbades icke endast i de relativt sällsynta fall, då värdestegring komme till synes genom försäljning, utan principiellt i alla de fall, där en dylik värdestegring ägt r.u1n Ju längre tid, som förflöte mellan den inträdda värdestegringen och försäljningen, desto svårare bleve det ju också att fastställa, huru mycket som belöpte på fastighetsägarens egna nedlagda kostnader och på det allmännas åt— gärder.

Bland myndigheter, som mer eller mindre kategoriskt anslöto sig till uppfattningen att skatten borde grundas på den indirekta metoden, märkes statskontoret. Ämbetsverket ansåg, att de sakkunniga icke på ett över- tygande sätt lyckats klargöra den direkta metodens överlägsenhet. Vissa med densamma förenade svagheter vore i allt fall uppenbara. Enär skatten måste grundas på periodiska fastighetstaxeringar, komme stora krav att ställas på taxeringsorganisationen. Statskontoret erinrade i detta samman- hang om att kammarrätten i sitt den 20 september 1918 avgivna utlåtande (jfr sid. 120) förklarat, att den direkta metoden endast kunde accepteras under förutsättning att betryggande garantier skapades för fastighets- taxeringarnas riktighet. Såvitt statskontoret kunde finna, vore dylika ga— rantier knappast för handen. Såsom särskilt betänkligt framstode, att den föreslagna skatten skulle baseras på de taxeringsvärden, som framkommit vid 1938 års fastighetstaxering. De värden, som åsattes fastigheterna vid denna taxering, torde vara tämligen schematiskt beräknade och hade under alla förhållanden tillkommit utan beaktande av den betydelse de för långa tider framåt skulle erhålla för en blivande, vid dåvarande tid- punkt icke aktuell Värdestegringsskatt. Enligt statskontorets mening ledde denna invändning fram till tanken att man i likhet med vad som skett tidigare —— borde låta verkställa en särskild ingångsvärdering av fastig- heterna för att erhålla ett rättvisande underlag för skattens beräkning. Å andra sidan vore det givetvis mindre lämpligt att företaga en dylik

värdering vid en tidpunkt, då penningvärdet undergått en markerad för- sämring och den kommande utvecklingen vore svår att överblicka.

Statskontoret menade, att man i stället närmare borde överväga, om icke den indirekta metoden för skattens uttagande skulle medföra mindre olägenheter och färre orättvisor än en beskattning enligt de sakkunnigas förslag. Skatten kunde då tänkas utformad såsom en utvidgad realisa- tionsvinstbeskattning enligt progressiv skala, där skatteprocenten stege i förhållande till den relativa förmögenhetsvinstens storlek. Hänsyn vid skattesatsens utmätande syntes emellertid även böra tagas till den tid, under vilken fastigheten innehafts av samma ägare. Med en sådan be- skattning skulle man även nå de i många fall stora vinster, som inhöstats vid försäljningar till priser vilka låge över såväl nuvarande som blivande * taxeringsvärden. Statskontoret förutsatte, att den indirekta metoden icke ensam kunde komma till användning utan att den på lämpligt sätt kom— pletterades med en skatt enligt den direkta metoden.

Också kommerskollegium framträdde såsom förespråkare för den in— direkta metoden. Kollegium yttrade, att olägenheterna med den direkta metoden förnämligast läge i den ovisshet, som måste råda i fråga 0111 en eventuell värdestegrings förhandenvaro och omfattning och icke minst dess beständighet. Att härutinnan komma till en rättvis och skälig av- vägning vore en ytterst svår uppgift, för vilken krävdes en ingående känne- dom om fastighetsmarknaden och dess utveckling, och det kunde varken begäras eller påräknas, att taxeringsnämnderna, vilka tillsattes efter helt andra synpunkter, skulle äga den sakkunskap, som fordrades för ett så- dant värv. Det låge mycket nära till hands för dessa nämnder att väl optimistiskt uppskatta vinstchanserna på fastighetsmarknaden.

Till förmån för den indirekta metoden talade enligt kollegiets mening i första hand den större säkerhet och rättvisa, som utmärkte metoden. Man hade här en fast grund att bygga på, nämligen den vid en försälj- ning faktiskt konstaterade förmögenhetsvinsten, och man undginge så- ledes risken att röra sig med mer eller mindre fiktiva värden. Svagheten låge åter däri, att det i viss mån bleve den skattskyldige själv, som be— stämde tidpunkten för skattskyldighetens inträde genom att han kunde uppskjuta en ifrågasatt försäljning, och han kunde genom att överflytta fastighetsvärdet i ett aktieinnehav i viss mån helt undgå beskattningen. Emellertid borde härvid ej förbises, att även om fastigheten såsom sådan icke skulle bli föremål för omsättning, statens skattekrav i alla fall förr eller senare komme att i form av arvsskatt tillgodoses; skulle aktierna före arvfallet ha sålts, komme det däremot svarande värdet, i den mån det funnes i behåll, då att utgöra underlag för arvsskattens beräkning.

Även Överståthållarämbetet uppmärksammade att man vid tillämpning av den indirekta skattemetoden icke erhölle någon skatt i de fall, då fastigheten innehades av en juridisk person samt överlåtelsen ägde rum

genom att aktierna eller andelarna i företaget avyttrades. För de juridiska personerna kunde det enligt ämbetets mening bli nödvändigt med en årlig avgäld. Överståthållarämbetet ifrågasatte, om man då ej för konsekvensens skull borde utsträcka systemet med sådan avgäld även till de enskilda fastighetsägarna. I såväl det ena som det andra fallet borde tillses att skatten, när fastigheten nästa gång bytte ägare, uttoges genom ett kapital- belopp, varefter det fastställda högre värdet bleve att räkna som ingångs- värde för den nye ägaren. I annat fall bleve följden att den årliga skatten småningom komme att te sig som en å fast egendom lagd särskild pålaga. En sådan skatt skulle ej i längden komma att uppbäras av ett allmänt rättsmedvetande och krav på dess avskaffande skulle med visshet uppstå och efter hand växa sig allt starkare.

Länsstyrelsen i Örebro län uttalade, att den indirekta metoden obetingat vore att föredraga. Enligt denna metod drabbade skatten säljaren, som tillgodogjort sig vinsten, och därigenom uteslötos de orättvisor, som på grund av svårigheten att rätt bedöma en orealiserad förmögenhetsvinst alltid måste häfta vid en skatt enligt den direkta metoden. För länssty— relsen framstode det som en möjlig lösning att realisationsvinstbeskatt- ningen omarbetades och utvidgades, så att densamma komme att omfatta den verkliga värdestegring som borde bli föremål för särskild beskatt- ning. Genom en sådan metod för värdestegringsskattens beräkning skulle stora kostnader och mycket arbete inbesparas och samtidigt undvikas de allvarliga olägenheter av skilda slag, som vore förenade med en värde- stegringsskatt enligt de sakkunnigas förslag. Taxeringsförfarandet för- enklades och effektiviserades genom den möjlighet till kontroll, som er- bjödes i lagfartsförteckningarna.

I flertalet remissyttranden uttalades starka betänkligheter mot tanken att låta taxeringsvärdena utgöra grund för värdestegringens beräkning.

Om taxeringsvärdenas lämplighet såsom underlag för taxering till värde- stegringsskatt yttrade kammarrätten vad först jordbruksfastighet be- träffar att taxeringsvärdena i enskilda fall visat sig vara ganska osäkra. Representativa försäljningar gåve vid handen, att de ofta satts för lågt men någon gång överraskades man jämväl av motsatsen. Vad annan fastighet anginge syntes taxeringsvärdena för fastigheter för bostadsända- mål böra kunna göras förhållandevis pålitliga. Industrifastigheters taxe- ringsvärden bleve i allmänhet osäkrare redan av den anledningen, att tvekan kunde uppstå om vad som vore byggnad eller ej och vilka maski- ner, som vore hänförliga till fastighet. Bortsett härifrån kunde emellertid industrifastigheter i fråga om taxeringsvärdenas pålitlighet indelas i två klasser. De industrifastigheter som vore belägna i ett samhälle av den storleksordningen, att i fråga om varje enskild sådan fastighet kunde sägas att dess existens därstädes ej i nämnvärd mån påverkade tont- priser, borde i likhet med fastigheter för bostadsändamål m. ni. kunna få

ganska tillfredsställande värden. Uppskattningen åter av värdet å industri- fastigheter, vilka i mer eller mindre grad vore den omedelbara anledningen till den värdestegring å jorden, som uppkomme å och omkring deras verk- samhetsområden, vore synnerligen svår att göra. Man hade därvid ytterst osäkra utgångspunkter att hålla sig till. Troligen kunde rörelsens allmänna vinstmöjligheter härvidlag komma att få större betydelse än skäligt vore. Dessa fastigheter torde därför ej sällan ha fått taxeringsvärden, som vore föga ägnade att tjäna såsom underlag för en värdestegringsbeskattning.

Kammarrätten höll ej för troligt, att taxeringsvärdena skulle förmå upp- bära ett beskattningssystem av den omfattning och tyngd, som förslaget åsyftade.

Flera länsstyrelser och ett stort antal kommunala myndigheter påtalade taxeringsvärdenas ojämnhet såväl olika landsdelar emellan som inom ett och samma taxeringsdistrikt. Det uppgavs, att ojämnheter inom ett och samma taxeringsdistrikt ofta vore beroende av vederbörande fastighets- ägares intresse av en hög eller låg taxering.

I åtskilliga yttranden framhölls att höjda salupris med åtföljande höjda taxeringsvärden ej alltid betydde Ökad räntabilitet hos fastigheten. Sveriges Iantbruksförbund yttrade sålunda bl. a., att en närmare undersökning av saken torde kunna utvisa, att höga salupriser icke hade något direkt sam- band med eller berodde på en förhöjd räntabilitet inom jordbruket. I nu- varande läge vore orsakerna till prisstegringen å jordbruksfastigheter givet- vis i första hand att hänföra till penningvärdets alltmer fortgående för- sämring, men även under normala förhållanden med ett någorlunda stabilt penningvärde torde alltför höga priser betalas för jordbruksfastigheterna. Till väsentlig del berodde detta på att jordbruksfastigheter vore ett mycket omtyckt placeringsobjekt för kapitalstarka personer, som icke vore nöd- sakade att ha sin huvudsakliga försörjning av de inköpta gårdarna.

Svenska sparbanksföreningen uppgav, att de värden, som framkomme vid Sparbankernas egna, för fastighetsbelåning verkställda värderingar, ofta vore vitt skilda från taxeringsvärdena. Såväl undertaxeringar som övertaxeringar förekomme. På vissa håll kunde lån utlämnas med belopp, som låge taxeringsvärdena nära, medan på andra håll utlåningen hölle sig inom någon mindre del av taxeringsvärdet. Det vore en inom spar- bankskretsar allmänt rådande uppfattning, att detta ej betydde att säker- heten i de förra fallen skulle vara i stort sett svagare än i de senare. Det borde också märkas, att om värdestegringsskatten skulle verka något så när tillfredsställande, en justering av den hittillsvarande ojämnheten vore utesluten. Varje ändring av värdet, som ej innebure ett riktigt faststäl- lande av själva värdestegringen såsom sådan, måste komma att verka orättvist. Det sagda innebure, att där oriktiga taxeringsvärden vore fast- ställda, antingen värdestegringen måste bli orättvis eller nu rådande orätt- visa i fastighets- och den efter taxeringsvärdena utmätta förmögenhets-

skatten skulle kvarstå. Detta kunde undvikas endast genom uppställande av ett ovillkorligt krav på att ingångsvärdena för en värdestegringsskatt skulle vara riktigt avvägda.

Sparbanksföreningen betraktade det såsom betydelsefullt —— icke minst ur Sparbankernas speciella synpunkter — att taxeringsvärdena bringades att så nära som möjligt återgiva de verkliga värdena. Det måste emellertid befaras —— fortfor föreningen att förekomsten av en värdestegrings- skatt menligt skulle inverka på möjligheterna att få till stånd någorlunda tillfredsställande taxeringar. Det torde nämligen icke kunna bestridas, att fastighetsägarnas allmänna inställning i praktiken komme att starkt på- verka värdesättningen. För fastighetsägarna komme det att framstå såsom önskvärt att ej få de gällande värdena höjda och i många fall ej heller sänkta. Att höjningar skulle befinnas olägliga, läge i sakens natur. Ty därav skulle följa höjning både av förmögenhetsskatt, fastighetsskatt och värdestegringsskatt, en höjning som särskilt vid värdestegring på grund av sänkt räntefot i många fall torde överstiga den ökade avkastning, för vilken det ökade värdet skulle anses utgöra ett uttryck. Å andra sidan torde en sänkning av taxeringsvärdena anses från fastighetsägarnas sida böra undvikas i alla de fall, där ej värdestegringsskatt redan utgått, enär den lägre nivån skulle i princip komma att utgöra ingångsvärde för ny värdestegringsskatt. Att däremot sänkningar i värdena skulle genom— gående av fastighetsägarna eftersträvas, där värdestegringsskatt redan bör— jat utgå, torde också kunna antagas såsom självklart. En hård dragkamp mellan taxeringsmyndigheterna och de skattskyldiga måste befaras.

Sammanfattningsvis uttalade föreningen, att fastigheternas taxerings- värden skulle komma att i betydande grad fastlåsas, om en värdestegrings— skatt av föreslagen typ infördes.

Enligt Sveriges fastighetsägareförbunds mening förutsatte en värdesteg- ringsskatt en särskilt härpå inriktad taxering med ansvar för det allmänna, därest fastställda värden icke befunnes vara riktiga.

En remissinstans — kammarrätten —— anmärkte, att om värdestegrings— skatten bundes vid ett visst års taxeringsvärde såsom basvärde, stats— makterna också bleve bundna i fråga om möjligheterna att ändra grun- derna för fastighetstaxeringen. För att ett ingående och ett utgående taxe- ringsvärde skulle ha någon betydelse erfordrades nämligen, att de vore fastställda enligt alldeles samma grunder.

I ett stort antal remissyttranden framhölls såsom otillfredsställande, att skatt skulle kunna uttagas en längre eller kortare tid på en vinst, som itke realiserades och som visade sig vara övergående. Länsstyrelsen i Örebro län påpekade sålunda, att å de Värden, som fastställdes vid 1944 års taxering, skatt skulle utgå i fem år, även om värdena redan året efter taxeringsåret fallit tillbaka till 1938 års värden och någon värdestegring eller förmögen—

hetsvinst således icke förelåge. Under flera år kunde skatt alltså uttagas å en värdestegring, som icke funnes och som aldrig givit den skattskyl- dige någon som helst förmån eller ökad skatteförmåga.

Mot de sakkunnigas förslag att skatten skulle träffa värdestegring icke blott å rena jordvärdet utan jämväl å byggnader och andra anläggningar riktades kritik allenast från några håll.

Enligt kammarrättens mening utgjorde medtagandet av fasta anlägg- ningars värde en oerhörd belastning för hela beskattningssystemet. Visser- ligen kunde understundom en oförtjänt värdestegring även för dem in- registreras _ framhöll domstolen _ men när återigen värdesänkningar i avseende å dessa anläggningar förekomme, kunde dessa inkräkta å det belopp, som beskattningen egentligen avsåge, nämligen den oförtjänta värdestegringen av jordvärdet. Härigenom bringades, utan att i det långa loppet någon synnerlig skatteökning uppkomme, förvirring in i själva skattesystemet. Betänksamheten ökades än mer, när man därtill toge i betraktande dels att de svårtillämpade bestämmelserna om avdrag för å fastigheten nedlagda kostnader vid taxering av fastighet med byggnader och andra anläggningar måste komma till en avsevärt mycket vidsträck— tare användning än då fråga vore om allenast jordvärdet, dels att utsträck- ningen av skatteplikten till byggnader m. m. nödvändiggjorde de i för— slaget upptagna bestämmelserna, varigenom skattefria avdraget sänktes med belopp, motsvarande värdeminskning av byggnader m. m. Möjlig- heterna till felaktiga avgöranden vore sannerligen här många. När det vore fråga om å fastigheten nedlagda kostnader, gällde det först och främst att bestämma, vilka kostnader som härvidlag skulle tagas i betraktande. Givetvis vore det endast sådana, som utgjorde förbättringsarbeten. För kammarrättens ledamöter vore det väl känt, huru starkt divergerande meningarna kunde vara om vad som utgjorde kostnader för förbättrings- arbeten å en byggnad och kostnader för arbeten för byggnadens underhåll, särskilt vid dess förändring eller modernisering, och huru svårt det vore att utan mycket vidlyftig utredning ernå ett tillfredsställande domslut. Emellertid vore det icke nog att få konstaterat vilka kostnader som skulle medtagas; taxeringsmyndigheterna skulle också avgöra, i vad mån dessa kostnader verkat höjande på det aktuella Skattevärdet. Om allenast steg- ringen av jordvärdet beskattades, uppkomme frågor om förbättrings- arbetenas betydelse mycket mera sällan och vore genomsnittligt av betyd- ligt mera begränsad omfattning.

Statskontoret yttrade, att åtskilliga förenklingar i skatteförordningen och dess tillämpning uppenbarligen skulle vinnas och vissa felkällor elimi- neras, därest man, i likhet med vad som i allmänhet vore fallet i utlandet, uteslöte byggnadsvärdena från beskattningen.

Kommerskollegium erinrade om att i ett par tidigare förslag till värde-

stegringsskatt endast den egentliga markvärdestegringen underkastats be- skattning. Det av de sakkunniga framlagda förslaget, varigenom såväl värdestegringen av själva marken som även värdestegringen av byggnader skulle tjäna som underlag för beskattningen, komme enligt kollegiets mening att verka i hög grad orättvist och detta gällde speciellt för indu- strifastigheter. Det vore ju klart, att en industribyggnad, som vore 1 an- vändning och där en lönande industriell verksamhet bedreves, kunde tack vare den goda förräntning, som denna verksamhet beredde, anses ha ett förhållandevis högt värde. Om emellertid denna användningsmöjlighet bortfölle _ om den ifrågavarande industriella produktionen av en eller annan anledning bleve nedlagd — kunde byggnaden komma att mycket hastigt sjunka i värde. Densamma kunde måhända icke utan väsentliga omändringar och ombyggnader tjäna ett annat industriellt ändamål. Ur denna synpunkt befunne sig industrifastigheterna i ett någorlunda annat läge än bostadsfastigheterna, vilka senare ju under förutsättning att behov av bostäder förelåge på orten, alltid kunde tänkas bli använda och därmed bereda erforderlig förräntning.

De sakkunnigas förslag att även jordbruksfastigheter skulle omfattas av värdestegringsskatten kritiserades i några yttranden. Kammarrätten anförde sålunda, att principiella skäl visserligen talade för värdestegrings- beskattningens utsträckande till att omfatta jämväl jordbruksfastighet, särskilt för den händelse bestämmelser icke meddelades i syfte att und- vika inflatorisk värdestegring. Starka skäl funnes emellertid för uteslu- tande från beskattningen av jordbruksfastighet, givetvis i den mån fastig- heten icke hade särskilt värde på grund av markens lämplighet såsom tomtmark eller för användning som industriområde.

Även Sveriges lantbruksförbund ansåg, att värdestegringsskatt ej borde ifrågakomma å jordbruksfastigheter. Förbundet nämnde, att oförtjänt värdestegring å jordbruksfastigheter endast torde ha förekommit, då fastig- heterna legat i närheten av tätorter och liknande. De möjligheter till oför- tjänt värdestegring, som eventuellt tidigare förefunnits för sådana jord— hruksfastigheter, som på grund av närhet till expanderande tätorter kun- nat betinga sig högre priser å sina produkter, hade dock genom den starka utvecklingen av jordbrukarnas föreningsrörelse i största utsträckning eliminerats.

Beträffande skattens höjd anmärkte kammarrätten — liksom även riks- räkenskapsverket _ att skatten blivit alltför kraftigt utmätt. Om avkast- ningen av skatten yttrade samma myndighet att en beräkning i nämnda avseende måste bli så approximativ att den knappast ägde något värde. Ej heller finge förbises att skatten uppenbarligen måste inverka i sän- kande riktning å resultatet av beskattningen av såväl inkomst som lör-

mögenhet. Enligt av riksräkenskapsverket gjord beräkning skulle uttagan- det av en värdestegringsskatt av sammanlagt 30 miljoner kronor om året medföra en nedsättning av andra direkta skatter till stat och kommun med omkring tio miljoner kronor. Därtill komme _ anförde ämbetsverket _ att kostnaderna för förfarandet måste bli gansk'a betydande.

De sakkunnigas förslag att skatten till hälften skulle tillfalla staten och till hälften den kommun, inom vilken fastigheten vore belägen, tillstyrktes av bl. a. kammarrätten. Många statliga remissinstanser, och även några kommunala, ansågo att skatten borde helt tillfalla staten. De flesta kom- munala instanserna yrkade å andra sidan att skatten skulle bli helt kom- munal eller i vart fall med mer än hälften tillfalla kommunerna.

Riksräkenskapsverket yttrade i denna fråga, att ämbetsverket ej kunde finna det motiverat, att skatten fördelades mellan stat och kommun. Att värdestegring å fastighet tidigare ofta satts i samband med av kommun vidtagna åtgärder och därmed sammanhängande omständigheter, kunde ej tillmätas någon avgörande betydelse. Att i det enskilda fallet ett sam— band kunde påvisas mellan en av kommun vidtagen åtgärd och en in— träffad värdestegring å fastighet kunde icke motivera en genomgående fördelning av skatten. Denna vore ju icke avsedd att täcka kostnaderna för vissa bestämda åtgärder utan vore motiverad av socialpolitiska och i sista hand statsfinansiella skäl. Värdestegringen kunde mycket väl ha sin grund i åtgärder, som vidtagits helt av en enskild man eller ett enskilt företag. Den synpunkt, som ämbetsverket för sin del ville tillmäta av- görande betydelse, vore att skatten borde ses i samband med frågan om den kommunala skatteutjämningen. Att skatten, som de sakkunniga fram- hållit, företrädesvis skulle gynna sådana samhällen, som befunne sig i rask ekonomisk utveckling, kunde icke vara eftersträvansvärt. Sådana samhällen hade i regel ett gott skatteunderlag och kunde i varje fall upp- bringa önskvärt förlagskapital, medan däremot kommuner, som befunne sig i stagnation, brukade få allt sämre finanser med påföljd att staten finge träda emellan. Att märka vore nämligen att staten i allt större ut- sträckning genom statsbidrag av olika slag kommit att få bära bördan av ojämnheter i kommunernas ekonomi, och detta hade i särskilt hög grad varit fallet under de något mer än tjugu år, som förflutit sedan förslag om värdestegringsskatt senast framlagts. I betydande omfattning hade staten även direkt övertagit tidigare kommunala åligganden, som i detta sammanhang hade direkt aktualitet. Riksräkenskapsverket ville bara erinra om förstatligandet av väghållningen på landet. Betydelsen av de rent statliga åtgärder, som framkallade markvärdestegring, vore ofantligt stor. Om kommunerna finge del av skatten, skulle detta skärpa ojämn- heterna i kommunernas ekonomi, vilket alltså i sista hand skulle falla tillbaka på staten. Vid sådant förhållande framstode det för ämbetsverket

såsom uppenbart att det riktiga vore att skatten i sin helhet tillfölle sta- ten. — Liknande synpunkter anlades av kammarkollegium, som påpekade att värdestegring inom en kommun stundom kunde bero på utvecklingen i en grannkommun. Kollegiet ansåg avgörande skäl tala för att skatten utformades som en ré'n statsskatt. Om det befunnes önskvärt att i större utsträckning än gällande lagstiftning medgåve tillförsäkra kommunen an- del i sådan värdestegring, som påtagligt orsakats av kommunala åtgär- der, borde detta enligt kollegiets mening lämpligen ske genom en utbygg— nad av intressebeskattningen; förhållandet till värdestegringsskatten torde därvid kunna regleras så att vad en fastighetsägare hade att utgöra till kommunen finge vid taxering till värdestegringsskatt tillgodoräknas honom såsom å fastigheten nedlagd kostnad.

Bland dem som påfordrade att skatten skulle erhålla en rent kommunal karaktär må nämnas svenska stadsförbundet. Förbundet nämnde, att re- dan vid uppgörandet av stadsplaner de kommunala myndigheterna hade rika möjligheter att influera på taxeringsvärdena. Ordnandet av gator och ledningar av olika slag samt andra åtgärder för iordningställande av områden för bebyggelse inverkade i hög grad på fastighetsvärdena. Icke minst vore detta fallet med ordnandet av kommunikationsleder. I allt större omfattning hade städerna på de senaste åren måst vidtaga en mängd åtgärder för att länka utvecklingen på bostadsmarknaden till in- vånarnas bästa och därvid fått göra kännbara ekonomiska uppoffringar. I synnerhet i de fall, där stadens markbehov tidigare av skilda anledningar ej blivit tillgodosett, torde för fastighetsägarna tillfällen till värdestegring icke vara uteslutna. De senaste årens utveckling syntes förbundet därför stödja tanken på skattens utformning såsom en kommunal skatt.

Om skattens allmänna verkningar medgav kammarrätten att skatten syntes kunna bidraga till förhindrande av fastighetsspekulation och till en stabilisering av fastighetsmarknaden.

Vad beträffar de sakkunnigas uppfattning att i fråga om hyreshus skatten ej skulle komma att övervältras å hyresgästerna av den anled— ningen att det vore hyreshöjningen, som gåve upphov till värdestegringen med ty åtföljande skatt, och ej skatten, som föranledde hyreshöjningen, anförde kammarrätten att denna mening syntes föga verklighetsbetonad. Frånsett den omständigheten att i åtskilliga fall värdestegring inträtt utan föregående däremot svarande hyreshöjning, komme säkerligen fastighets- ägarna att, sedan skatten en gång blivit åsatt, betrakta skatteutgiften alle- nast såsom en omkostnad, vilken i görligaste mån borde övervältras å hyresgästerna. I sådant avseende syntes det också kammarrätten bely- sande vad i annat sammanhang anförts därom att enligt gängse uppfatt- ning en objektsskatt å hyresfastigheter i normala fall verkade såsom en allmän omkostnad och till sist övervältrades å hyresgästerna genom för— höjda hyror. I varje fall syntes det kunna antagas att beskattningen

komme att bidraga till att särskilt ägare av hyreshus bleve än mer be- nägna att uttaga högsta möjliga hyror ävensom att skatten genom att bidraga till minskad bostadsproduktion kunde medföra en höjning av hyresnivån.

Länsstyrelsen i Örebro län fann det utan vidare klart, att fastighets— ägarna komme att övervältra skatten å hyresgästerna. Länsstyrelsen an- förde, att skatten likaväl som andra utskylder, vilka vilade å fastighet, utgjorde en sådan omkostnad med vilken en fastighetsägare måste räkna vare sig det gällde att köpa eller nybygga en fastighet. Beträffande hyres- hus vore det visserligen delvis riktigt, att värdestegringen vore betingad av att hyresinkomsten stigit men man finge ej förbise att den ökade hyres— inkomsten som regel vore förbunden med eller förorsakad av höjda om- kostnader. Ökades omkostnaderna med värdestegringsskatt, måste brutto— hyran höjas med motsvarande belopp. Förhindrades detta genom det all- männas hyresreglerande verksamhet, kunde följden endast bliva inskränkt bostadsproduktion med ty åtföljande menliga inverkningar såväl för den hyressökande allmänheten som för byggnadsarbetare och affärsmän av olika slag inom byggnadsbranschen.

Även enligt riksbankens mening skulle värdestegringsskatten sannolikt leda till minskad byggnadsverksamhet och därmed bidraga till att öka knappheten på bostäder. Banken yttrade, att en konsekvens av skatten vidare torde komma att bli antingen att fastighetsunderhållet komme att eftersättas än mer än vad f. n. vore fallet eller också att ett starkt krav komme att resas på rätt att i motsvarande mån höja hyrorna. Båda ut— vägarna vore ur allmän synpunkt att beklaga. Om skatten infördes, komme detta dessutom att, åtminstone i vissa fall, försämra fastigheternas värde såsom kreditobjekt. Detta gällde bl. a. fastighet, som beboddes av ägaren ensam, eller om avkastningen eljest, före skattebetalningen, vore oför- ändrad. Riksbanken tillfogade, att det enda skäl, som under nuvarande förhållanden syntes kunna åberopas för att införa en värdestegringsskatt å stadsfastigheter, vore att man _ som de äldre förslagen avsett _ ville indraga en del av den oförtjänta värdestegringen å jord. Men förslaget vore icke så konstruerat att det lämpade sig för ett dylikt ändamål.

Hyresgästernas riksförbund sade sig däremot ej hysa några betänklig- heter mot den föreslagna skatten. Förbundet befarade ej några menliga följder för byggnadsproduktionen samt tillade, att om den spekulations- mässiga byggnadsverksamheten skulle reduceras, detta måste leda till aktivisering av statens och kommunernas bostadspolitik _ en utveckling som förbundet hälsade med tillfredsställelse.

Mot de sakkunnigas uraktlåtenhet att upptaga några bestämmelser, som reglerade värdestegringsskattens förhållande till andra allmänna skatter, vilka utginge av den ökade avkastning, som låge till grund för värdesteg-

ringen, riktades anmärkning bl. a. av kammarrätten, som påpekade att genom beskattningen av realisationsvinst vid fastighetsförsäljning någon del av stegringen av fastighetsvärdet i själva verket komme att beskattas dels genom värdestegringsskatt dels genom inkomstskatt.

Näringslivets skattedelegation anmärkte, att dubbelbeskattning undvekes genom att antingen förmögenhetsvinsten i sin helhet finge avdragas vid realisationsvinstberäkningen eller densamma undantoges från värdesteg— ringsbeskattning. Delegationen påpekade, att dubbelbeskattning skulle upp- stå även då den skattskyldige dreve yrkesmässig handel med fastigheter, således först och främst i alla de fall, då yrkesmässig tomtförsäljning ägde rum. Fastigheterna inginge i dylika fall i den skattskyldiges varulager, och därå uppkommande vinst bleve i sin helhet beskattad. Ej heller i detta fall kunde rättelse av dubbelbeskattning vinnas annorledes än därigenom att antingen vinsten å fastighetsförsäljningen avdroges vid inkomstberäk- ningen eller fastigheten undantoges från värdestegringsbeskattning.

Även i ett stort antal andra yttranden gjordes gällande att realisations- vinstbeskattning och värdestegringsskatt icke kunde bestå jämsides. Om värdestegringsskatt infördes, borde till undvikande av dubbelbeskattning antingen realisationsvinstbeskattningen avskaffas eller också bestämmel- ser meddelas om avräkning av t. ex. den årliga värdestegringsskattens kapitalbelopp från den beskattningsbara realisationsvinsten.

De sakkunnigas förslag att även mark upplåten med tomträtt borde beskattas avstyrktes bl. a. av kammarrätten, som ansåg att skattskyldig- heten borde läggas på jordägaren.

Kammarkollegium fann det obilligt, att den som innehade mark med tomträtt skulle vara ensam skattskyldig för värdestegring å marken, icke minst därest del av skatten skulle tillfalla kommunen. Kollegiet erinrade om att ett av motiven för att införa tomträttsinstitutet vore att förbehålla den väsentliga värdestegringen åt markägaren (lagberedningens förslag till jordabalk 1, sid. 230 och 259).

Medan Stockholms stads fastighetskontor framhöll att tomträtten borde undantagas från skatteplikt instämde borgarrådsberedningen i ett av sta- dens fastighetsnämnd gjort uttalande, enligt vilket tomträtt borde lik— ställas med fastighet, dock att bestämmelser borde införas varigenom undvekes att värdestegring å tomträtt träffades såväl av värdestegrings- skatt som av förhöjning av tomträttsavgälden, t. ex. genom att det kapitili- serade beloppet av inträdda avgäldsförhöjningar räknades såsom skatte- fritt värde.

KAPITEL V

Tidigare försök att på civilrättslig väg lösa markvärde- stegringens problem

Såsom av närmast föregående kapitel framgår ha de försök, som på skatte— väsendets område gjorts för att lösa frågan om indragning till det allmänna av oförtjänt markvärdestegring, icke lett till positivt resultat. Ansträng- ningarna att komma till rätta med problemet ha emellertid icke inskränkt sig till nyssnämnda område. Även inom civillagstiftningen har man haft problemet i sikte, och såvitt man därvid endast eftersträvat att åt det all- männa bevara möjligheten att tillgodogöra sig en eventuellt framtida upp- kommande värdeökning ha vissa resultat uppnåtts, såsom närmare framgår av kapitel VI här nedan. Då syftet däremot varit att på detta område finna åtgärder för en indragning till samhället av en redan inträdd värdeökning har utbytet blivit sämre. Om de försök, som härutinnan gjorts, skall i detta kapitel lämnas en skildring.

Det har främst varit expropriationslagstiftningen och därmed närbesläk- tad lagstiftning, som trätt i förgrunden, då det gällt att på civilrättslig väg lösa markvärdestegringens problem. På senare tid har nämligen den tan- ken börjat vinna insteg, att expropriationsproceduren i vissa fall skulle kunna begagnas såsom ett medel att åtkomma värdestegring. Tanken härpå kom bl. a. till uttryck vid tillkomsten av stadgandet i 5 5 andra stycket byggnadslagen, d. v. s. den principiellt utomordentligt viktiga regel, enligt vilken mark för att få användas till tätbebyggelse, måste ha vid planlägg— ning enligt byggnadslagen prövats från allmän synpunkt lämpad för ända— målet. Vid remissen till lagrådet hade uttalats att stadgandet indirekt med— förde, att ersättning för tätbebyggelsevärde ej skulle utgå, när markägare hindrades att exploatera marken för tätbebyggelse. Uttalandet föranledde lagrådet till följande kritiska reflexioner.

Lagrådet framhöll, att den i 5 & förslaget till byggnadslag förutsatta värde- regeln icke syntes kunna godtagas för såvitt densamma komme i strid med de ekonomiska normer, som enligt sakens natur måste öva inflytande på fastighetsmarknaden. Om sålunda ett område vore beläget intill en tätort och övervägande skäl talade för att tätorten komme att utvidgas till att omfatta området på sådant sätt, att större eller mindre del därav måste komma att bli föremål för tätbebyggelse, syntes det uteslutet att hänsyn därtill icke toges vid frivilliga försäljningar av till området hörande mark

redan innan frågan om planering av marken vore aktuell. Det förefölle lik a- så uteslutet att genom lagstiftning fastslå att den värdestegring, som vid en blivande planering med all säkerhet komme att konstateras, skulle vara helt reserverad för den, som vore ägare till marken vid tidpunkten för plan- läggningen. Tvärtom syntes uppenbart att man från det allmännas sida borde godtaga en värdestegring, som på detta sätt, allt efter den större eller mindre sannolikheten av att tätbebyggelse skulle medgivas, så småningom inträdde i avbidan på planläggningsfrågans avgörande. Just därför att en dylik värdestegring vore att betrakta såsom ett legitimt resultat av den diskontering av framtidsvärden, som alltid förekomme vid frivilliga för- säljningar, skulle en skyldighet för markägaren att innan planläggningen skett underkasta sig en nedvärdering av marken vid t. ex. en expropriation framstå såsom i hög grad obillig och medföra en betänklig osäkerhet på fastighetsmarknaden. En dylik skyldighet skulle för övrigt vara så mycket olämpligare som det i praktiken skulle vara svårt att göra någon skillnad mellan å ena sidan den värdestegring, som alltid uppkomme i avseende å en fastighet av ifrågavarande art genom förbättrade avsättningsmöjligheter, bättre kommunikationer genom grannskap till tätorten, ökad fördel av gles- bebyggelse, större möjligheter att uthyra bostadslägenheter sommartid och dylikt, samt å andra sidan den värdestegring, som föranleddes av utsikten att marken skulle komma att bli använd till tätbebyggelse. Omfattningen av sistberörda värdestegring finge för övrigt icke överdrivas. Med de före— slagna bestämmelserna borde någon sådan värdestegring överhuvud icke kunna uppkomma när det vore fråga om mark, som från sundhetssynpunkt eller eljest från allmän synpunkt måste antagas aldrig kunna godtagas för tätbebyggelse, och värdestegringen i övrigt bleve relativt blygsam på grund av risken att marken med hänsyn exempelvis till försvars-, samfärdsels- eller naturskyddsförhållanden ej komme att få användas för tätbebyggelse eller att marken komme att för längre eller kortare tid undantagas från sådan bebyggelse. Det måste också antagas, att om vid den första planlägg- ningen marken funnes icke lämpad för tätbebyggelse, en av utsikten till så- dan bebyggelse föranledd värdestegring komme att, såsom grundad på orik- tig bedömning, falla bort i och med planläggningen.

Lagrådet yttrade vidare, att den begränsning av värderegelns omfatt- ning, som enligt det anförda måste göras och som innebure att någon mot- sättning ej finge uppkomma mellan det under hänsynstagande till bygg- nadslagstiftningen bestämda marknadsvärdet och det värde som skulle tillämpas vid tvångsinlösen, näppeligen stode i strid med den lydelse 5 5 erhållit. Och det torde icke kunna undvikas att i andra liknande samman- hang markvärdering måste ske i överensstämmelse med det sagda. Om så- lunda för en tomt en viss relativt låg hushöjd vore fastställd, torde den ut- sikt, som kunde föreligga att få en höjning genomförd, även i framtiden _ allt efter den större eller mindre sannolikheten för ändringens genomfö-

rande — öva inverkan på tomtens värde, varför hänsyn borde tagas där- till vid en eventuell tvångsinlösen, medan den värdestegring, som inträffade om och då ändringen verkligen genomfördes, icke kunde dessförinnan vinna beaktande. Att vid fastighetstaxering nu berörda värdestegring skulle be- aktas i den mån den påverkat marknadsvärdet syntes också uppenbart.

Under förutsättning att ifrågavarande värderegel hade den innebörd som sålunda antagits syntes enligt lagrådets mening någon principiell invänd- ning 111ot densamma ej kunna göras.

Lagrådet uttalade i fortsättningen, att det ej syntes förenligt med den innebörd som lagrådet ansett böra givas åt förevarande regel _ eller att det värde som skulle tillämpas vid tvångsinlösen ej skulle avvika från det under hänsynstagande till byggnadslagstiftningen bestämda marknadsvär— det _ att tätbebyggelsevärde frånkändes mark som vid planläggning prö- vats lämpad för sådan bebyggelse men ändock tills vidare undantagits från tätbebyggelse. Den omständigheten att i en jämlikt lagen upprättad plan mark blivit avsatt för tätbebyggelse vore naturligen ägnad att i den all- männa marknaden medföra en faktisk värdestegring. Och att detta förhål- lande ej uteslötes enbart av det faktum, att marken tills vidare undantagits från tätbebyggelse, syntes desto tydligare, som bestående hinder mot tät- bebyggelse i stort sett komme att föreligga endast i fråga om mark som ej vore lämpad för sådan bebyggelse och därför icke borde ha något särskilt byggnadsvärde.

Gentemot vad lagrådet sålunda yttrat genmälde vederbörande departe- mentschef endast, att han vid remissen till lagrådet ej ansett sig böra fram— lägga något förslag till bestämmelser rörande den närmare regleringen av de värderingsspörsmål som berörts i lagrådets utlåtande. Han hade näm- ligen förutsatt, att dessa frågor skulle prövas i samband med den revision av expropriationslagstiftningen, som prövades av den då arbetande mark— utredningen.

Denna utredning _— vilken hade i uppdrag att verkställa utredning av frågan 0111 utformningen av en rationell markpolitik, såvitt anginge jordens användning för annat ändamål än jordbruk eller skogsbruk _ upptog i sitt den 9 december 1947 avlämnade betänkande (SOU 1948: 4) föreva- rande spörsmål om värderingsprincipen till övervägande. I polemik mot vad lagrådet hävdat yttrade markutredningen att den för sin del ej kunde finna, att om kommunen begagnade sin rätt att före stadsplanens fast- ställande expropriera marken, markägarens legitima anspråk på ersättning skulle trädas för när, om markvärderingen skedde med utgångspunkt från det användningssätt marken vid tillfället i fråga hade och den nyttjande- rätt som då förelåge. I själva verket innebure detta att ersättningen utginge efter det värde marken hade i den dåvarande ägarens hand.

Markutredningen framhöll i anslutning till det sagda, att den äldre upp— fattningen om en jämn koncentrisk utveckling av tätortsbebyggelsen, vil—

ken gåve markägarna över lag i tätorternas omgivning anledning att räkna med en framtida tätbebyggelse och en därav härflytande värdestegring, numera vore föråldrad. Den moderna tätbebyggelsen i städers och andra tätorters omgivning skedde endast på vissa ställen och efter en planering, vid vilken tekniska, ekonomiska, sociala och demografiska faktorer fällde utslaget. Den enskilde markägaren torde sällan eller aldrig äga förutsätt- ningar att på förhand någorlunda säkert bedöma hur dessa faktorer i sista hand komme att påverka planeringen och markutnyttjandet. Så kunde t. ex. en sådan teknisk fråga som kommunikationssystemets uppläggning för hela orten bli avgörande för om ett visst område upptoges för tätbebyg- gelse eller ej. Men som regel kunde denna fråga endast besvaras efter in- gående utredningar, som omfattade hela orten och sålunda berörde alla markområden på en gång. Företagslokaliseringen åter påverkade behovet av mark för tätbebyggelse. Men den vore i sin tur många gånger en fråga, som icke kunde bedömas ens ur ortens synvinkel utan där riksomfattande syn- punkter måste bli bestämmande. Det vore framför allt på generalplane— stadiet, som dessa faktorer gjorde sig gällande och på ett avgörande sätt reducerade markägarens förutsättningar att bedöma situationen.

0111 sålunda den enskilde markägaren på generalplanestadiet lika litet kunde bedöma lämpligheten eller möjligheten av tätbebyggelse på ett om- råde som han själv kunde påverka de faktorer som objektivt sett borde vara avgörande för om man vid planeringen räknade med tätbebyggelse eller ej, så syntes han ej heller _ enligt vad markutredningen vidare yttrade _ böra kunna räkna med att marken toge åt sig ett tätbebyggelse- värde. Därjämte borde beaktas att den omständigheten att samhället ägde möjlighet att expropriera marken till glesbebyggelsevärdet verkade däm- pande på eventuella jordvärdestegringstendenser. En köpare av mark torde nämligen icke vara benägen att för marken betala ett högre pris än det belopp som han vid en eventuell expropriation av marken kunde beräkna få ersatt.

En av de huvudfrågor, som avhandlades i markutredningens förslag, gällde införande av rätt för kommunerna att expropriera mark för en- skild bebyggelse. I nära samband med nämnda fråga stod spörsmålet om vem som borde få tillgodogöra sig den värdestegring, som i allmänhet uppkomme då mark exploaterades för tätbebyggelse. Vid behandlingen av detta spörsmål erinrade markutredningen om den vid tillkomsten .lV byggnadslagen uttalade principen, att ägare av sådan mark, som vid detaljplanering funnits icke böra tätbebyggas, icke annat än för en över- gångstid efter lagens genomförande borde ha anspråk att få ersatt något mervärde för väntad tätbebyggelse. Enligt markutredningens mening kunie denna grundsats icke undgå att öva återverkan även på beräkningen 1v ersättningen för mark, som enligt planen avsattes till tätbebyggelse. Mark-

utredningen yttrade härom, att det framstode såsom stötande, om en jord- ägare, vars mark i sin helhet icke finge tätbebyggas, skulle vid en expro— priation få åtnöjas med jordbruksvårdet. medan grannen, vars mark finge disponeras för tätbebyggelse, i samma situation skulle få räkna sig till godo det mervärde, som tätbebyggelsen möjligen kunde skapa. Ur rättvisesyn- punkt vore det påtagligt, att båda markägarna borde behandlas lika. Den ändring i användningssättet för marken, som betingades av samhällets till- växt och i samband därmed stående planläggningsåtgärder och som bestode i att området bleve föremål för tätbebyggelse, borde icke få föranleda att den enskilde markägaren bleve i tillfälle att tillgodogöra sig den värde- ökning, som marken i samband därmed kunde komma att undergå. Denna värdeökning borde i stället överföras till det allmänna, närmast vederbö- rande kommun. Detta borde kunna ske på så sätt att kommunen erhölle rätt att expropriera marken till det värde den hade innan ändringen av markens användning beslutades. Hade kommunen emellertid icke begagnat sin rätt att sålunda expropriera marken för jordbruksvårdet, borde tät- bebyggelsevärde, som därefter kunde uppkomma på marken, tillfalla den enskilde markägaren och således vid en eventuell framtida expropriation inräknas i ersättningen.

Enligt vad markutredningen vidare framhöll kunde förändring i mark- värdet, förutom genom ändring i själva markanvändningen, inträda genom att mark, som redan vore föremål för tätbebyggelse eller enligt fastställd stadsplan eller byggnadsplan vore avsedd att användas för dylik bebyg— gelse, på grund av ändring i planen finge den tidigare medgivna bygg- nadsrätten utökad. Sä vore fallet om t. ex. tvåvåningsbebyggelse varit med- given men enligt en stadsplaneändring sjuvåningsbebyggelse bleve till- låten. Det vore givet, att en dylik förändring i byggnadsrätten kunde för- anleda en höjning i markvärdet. Enahanda kunde förhållandet vara, om enligt planen bebyggelsen varit bestämd för bostadsändamål men genom en senare planändring kontors- och affärslokaler finge inredas i fastig- heten. Även en dylik förändring kunde genom en väntad stegring i hyres- intäkten medföra en ökning i markvärdet. Om kommunen funne sig ha anledning att genom expropriation förvärva dylik mark innan stadsplanen eller byggnadsplanen fastställts, borde icke den enskilde tomtägaren få till- godogöra sig den förhöjning i markvärdet, som ändringen i planen gåve upphov till. I så fall borde kommunen äga rätt att förvärva marken till det värde den hade före planändringen.

Markutredningen diskuterade vidare hur man närmare borde precisera den tidpunkt, då det allmännas expropriationsrätt senast borde utövas för att markvärdet skulle få bestämmas högst till glesbebyggelsevärdet. Efter övervägande av olika möjligheter stannade utredningen vid att bestämma tidpunkten i fråga till stadsplanens respektive byggnadsplanens faststäl- lande. I enlighet därmed utformades regeln rörande expropriationsersätt-

ning för tätbebyggelsevärde (7 & expropriationslagen) så, att värde ej finge beräknas på grund av väntad tätbebyggelse i vidare mån än sådan bebygg- gelse enligt fastställd stadsplan eller byggnadsplan vore tillåten då stäm- ning i expropriationsmälet utfärdades.

Tanken att indraga oförtjänt värdestegring framkom även såsom ett av motiven till markutredningens förslag att införa rätt för kommunerna att expropriera mark för enskild bebyggelse. Markutredningen anförde i denna del, att de problem som uppstode då det gällde att åstadkomma välordnade tätbebyggelseområden lättast torde lösas om marken vore i samhällets hand. Det borde därför för en framsynt ledning från kommunens sida vara angje- läget, att samhället i god tid innan bebyggelsen bleve aktuell satte sig i bue- sittning av de behövliga markområdena. Med det nära samband, som funnes mellan utnyttjandet av områden av olika slag inom en samhällsbildning, borde den expropriationsrätt, som vore avsedd att läggas i samhällets hand, gälla de slag av områden, som i första hand vore nödvändiga för samhälle- nas existens och utveckling, nämligen bostads- och industriområden och de områden som direkt behövdes för dessas utnyttjande, t. ex. trafikleder och fritidsområden. Genom att det allmänna finge möjlighet att förvärva ägande- rätten till marken innan den exploaterades, vunne man också, att samhället kunde tillföras den ekonomiska vinst som uppstode, därest marken i sam- band med exploateringen stege i värde. Denna vinst kunde visserligen i större eller mindre omfång överföras till samhället även genom beskattning av oförtjänt värdestegring å mark, men införandet av en dylik beskattning vore förenad med så stora praktiska svårigheter, att markutredningen icke i förevarande sammanhang velat upptaga frågan därom till behandling. Markutredningen hade eftersträvat att utforma sitt förslag till ändring av expropriationsreglerna så att det allmänna finge möjlighet att tillgodogöra sig den värdestegring å mark, som kunde uppkomma genom att samhället medgåve ökat utnyttjande av marken för byggnads- eller industriändamål. Sådan värdestegring skulle alltså tillföras det allmänna.

I enlighet med det sagda föreslog markutredningen att expropriation skulle få ske för att i kommuns eller municipalsamhälles ägo överföra mark, som med hänsyn till kommunens eller municipalsamhällets framtida utveck- ling erfordrades för tätbebyggelse eller därmed sammanhängande anord— ningar.

Under den fortsatta behandlingen av markutredningens förslag framkal- lade framförallt den ovan berörda sammankopplingen av frågan om expro- priation och frågan om indragning av värdestegring starka betänkligheter. Det ansågs som en olägenhet med den föreslagna lösningen av det senare problemet, att i varje särskilt fall indragningen av värdestegringen bleve beroende av om marken exproprierades och av om detta skedde i så god tid att endast glesbebyggelsevärdet behövde ersättas. Att så gjordes kunde ingalunda antagas bli regel utan bleve beroende av en rad olika faktorer,

som i och för sig icke hade något att göra med om värdestegringen skäligen borde stanna hos markägaren eller tillfalla det allmänna.

Mot förslaget anmärktes vidare att detsamma i olika hänseenden ställde stora krav på kommunerna. Icke minst i administrativt hänseende hade dessa av naturliga skäl mycket olika förutsättningar att bemästra pro- blemet. Det bleve nödvändigt för kommunerna att i sin markpolitik hand- la planmässigt och förutseende för att hinna med att utverka expropria- tionstillstånd och eventuellt lånetillstånd innan detaljplanen fastställdes. En ytterst olämplig konsekvens av systemet skulle uppkomma, om kommu- nerna frestades att fördröja planärendena för detta ändamål. Vidare skulle omfattande expropriationer på ett tidigt stadium av ett samhälles utveckling medföra betydande kapitalutlägg för kommunen under lång tid, vilket tedde sig vanskligt och kunde verka avskräckande även där engagemanget vore ekonomiskt sunt och välbetänkt. Det borde icke heller döljas, att långsiktiga engagemang i tomtmark icke vore helt riskfria affärer och att det kunde vara svårt att bedöma de framtida utsikterna.

Det framhölls att av dessa och liknande skäl det stundom måste inträffa att expropriation icke bleve av, helt enkelt enär kommunen administrativt och arbetstekniskt icke rådde med saken eller av ekonomiska skäl varit tvingad eller ansett sig vara tvingad att avstå. I dessa fall komme värdesteg- ringen mera av en slump att stanna på markägaren.

Det påpekades också, att allvarliga olägenheter även kunde uppstå, där kommunen avsiktligt underläte att expropriera eller uraktläte att med stöd av sin expropriationsrätt genomdriva överenskommelser i godo. Intet hind- rade en kommun att sålunda indraga värdestegringen beträffande vissa markägare men underlåta det i fråga om andra. Skälen för en sådan diffe- rentiering kunde vara olika. Ett markområde kunde t. ex. ha inköpts av ett industriföretag för framtida utvidgning, och kommunen underläte att ex- propriera detta område, enär kommunen vore angelägen om att gynna och behålla företaget, dess arbetstillfällen och dess skattekraft. Företaget vore emellertid oförhindrat att sedermera sälja området till tomter och inkassera vinsten i stället för att utvidga rörelsen. En uppgörelse om att expropriation skulle underlåtas kunde komma att ingå i mera komplicerade avtal om skat- telättnader o. s. v. och därigenom bli svårt att bedöma för utomstående och ge anledning till missförstånd om de verkliga skälen. Det hela kunde få ett drag av godtycke och mannamån, som vore synnerligen olyckligt och kunde ge anledning till svåra stridigheter. Det vore även oklokt att helt blunda för risken av obehöriga personliga inflytelser. Det kommunala besvärsinstitutet vore icke tillräckligt korrektiv, eftersom vad som skulle påtalas icke vore ett visst beslut utan frånvaron av en viss åtgärd, nämligen expropriation, eller denna åtgärds försening efter den kritiska tidpunkten. Föremålet för en be- svärstalan kunde därför icke preciseras på samma sätt som om denna gällde en positiv åtgärd.

Förslaget om exploateringsavgift

Med anledning av den mot markutredningens förslag framförda kritiken framstod det såsom angeläget att finna en form för värdeindragning, som var oberoende av expropriation, och på hösten 1948 utarbetades därför inom justitiedepartementet en promemoria med förslag, syftande till att åstad- komma en sådan värdeindragningsmetod.

Det förslag till lagstiftning om exploateringsavgift, som innefattades i de- partementspromemorian, sökte i viss mån efterlikna ett i England, genom The Town and Country Planning Act 1947, infört system för indragning av värdestegring. Detta vilade på den teoretiska konstruktionen, att den i jord- äganderätten ingående befogenheten att exploatera marken för bebyggelse bleve utbruten såsom en särskild rättighet och exproprierad av staten. Staten skulle alltså principiellt gottgöra jordägaren, om exploateringsrätten vid ti- den för lagens ikraftträdande verkligen hade något värde. Eftersom all obe- byggd mark tänktes ha blivit föremål för dylik expropriation, skulle i regel varje bebyggande av marken förutsätta särskilt tillstånd av offentlig myn- dighet. Om tillstånd lämnades, skulle den värdestegring som därigenom uppkomme helt eller delvis indragas till staten genom att markägaren er— lade eller garanterade en exploateringsavgift, innan exploateringen finge ut- föras.

Det framhölls i departementspromemorian att någon mera allmängiltig lösning av det stora problemet om oförtjänt markvärdestegring icke åsyf- tades med förslaget. Diskussionen vore i detta sammanhang strängt begrän— sad till den värdestegring, som skedde i anslutning till detaljplanering för tätbebyggelse, d. v. s. till skillnaden mellan å ena sidan markens värde för sådan tätbebyggelse, som medgåves genom planen, och å andra sidan dess värde för annan användning (jordbruk, skogsbruk, glesbebyggelse o. s. v.); vid ändring av gällande plan avsåges i stället skillnaden i värde för sådan användning som vore tillåten före ändringen och sådan som vore tillåten efter denna. Vad som åsyftades vore alltså blott en partiell lösning av pro- blemet, varvid man begränsade sig till värdestegring av visst bestämt slag, en värdestegring vars orsaker, förlopp och omfattning borde kunna konsta- teras med större säkerhet än vad som gällde jordvärdestegring i allmänhet.

I promemorian anfördes vidare att även i fråga om skälen för att värde- stegringen borde indragas till det allmänna nyssnämnda begränsning av spörsmålet borde vara klargörande. Om i princip all markvärdestegring to- ges i betraktande, innebure det ett synnerligen komplicerat problem att däri urskilja vad som vore att hänföra till »oförtjänt» värdestegring. Begränsa- des frågan däremot på sätt angivits, bleve åtminstone regelfallet lättare att bedöma. Inom den ekonomiska doktrinen torde allmänt råda enighet om det berättigade i indragning eller hård beskattning av sådan värdestegring på mark, som helt föranleddes därav att området råkade ligga i utvecklingslin-

jen för en tätort och därför endast genom att en Viss tid förflöte och utan några åtgärder från ägarens sida komme att stiga betydligt i värde. Även frågan om värdestegringen eller skatten på densamma borde tillfalla staten eller kommunen bleve med denna begränsning lättare att besvara. Steg- ringen hänförde sig till markens värde för tätbebyggelse, ett begrepp som i byggnadslagen definierades såsom sådan samlad bebyggelse som nödvändig— gjorde särskilda anordningar för tillgodoseende av gemensamma behov. I vårt samhällssystem vore det praktiskt taget kommunen, som svarade för dessa gemensamma anordningar, och på grund därav syntes det för svenska förhållanden ligga närmast till hands att kommunen och icke staten skulle uppbära värdestegringsskatten. Det vore naturligt, att markägarna bidroge till anordningarna genom en avgift eller skatt till kommunen, beräknad på skillnaden mellan glesbebyggelsevärde och tätbebyggelsevärde. Traditionellt bestode det i allmänhet en betydande skillnad mellan dessa båda värden, och rent principiellt kunde man fråga, om detta vore nödvändigt. Om skill— naden eller huvuddelen därav bleve ett tillskott till utförandet av gemen- samma anordningar för området, finge skillnaden emellertid en förnuftig mening. Det kunde övervägas att även formellt reservera de influtna medlen för vissa bostadspolitiska ändamål.

Enligt vad i promemorian vidare framhölls vore indragningen av värde- stegring i samband med detaljplanering icke endast grundad på ett sam- hällsekonomiskt resonemang, om vars riktighet i princip man allmänt torde vara ense, ehuru de praktiska svårigheterna för dess konsekventa genomfö- rande vore stora och formerna därför omstridda. Den kunde även föras till- baka på principer, som sedan länge funnits i vår stadsplane- och byggnads- lagstiftning. Det senare sambandet vore sålunda särskilt påtagligt vad an— ginge stadgandet i 44 å andra stycket byggnadslagen om s. k. ekonomisk zonexpropriation.1 Detta stadgande — som i huvudsak oförändrat funnits i vår stadsplanelagstiftning från 1931 till den 1 juli 1953 (se SFS nr 329/1953) avsåge det fallet, att genomförande av stadsplan för ett område å ena sidan kostade staden väsentligt mera än vad staden finge in i bidrag till kostnad för gata, å andra sidan väsentligt ökade kvarters- markens värde. 1 den situationen kunde staden kräva att i skälig mån bli ersatt för merkostnaden, antingen genom direkt bidrag eller genom att staden finge expropriera marken. I denna bestämmelse utsades alltså klart, att vissa gemensamma anordningar, som stadsplanen förde med sig, skulle åtminstone i viss mån bekostas av den värdestegring på tomtmarken, som stadsplanen jämväl hade till följd. Det i promemorian framförda förslaget kunde sägas innebära ett mera konsekvent fullföljande av denna tanke.

I enlighet med vad sålunda anförts föreslogs i departementspromemorian att, sedan stadsplan eller byggnadsplan blivit fastställd, en avgift skulle på-

1 Detta institut har numera utmönstrats ur lagstiftningen. Se härom närmare vad idet följande anföres i detta kapitel.

föras sådan mark inom det planlagda området, som enligt planen finge tält- bebyggas och som hade högre värde för sådan användning än för annam. Även vid ändring av plan skulle avgift utgå på den värdestegring, som skedde om byggnadsrätten enligt planen ökades, t. ex. om ett villaområde ändrades till att avse bebyggelse med hyreshus. I båda fallen borde dock av praktiska skäl avgiften icke sättas så att den täckte hela värdestegringen. Det vore framför allt två synpunkter som talade härför. Det ena vore, att markägaren borde ha ett ekonomiskt intresse att själv bedriva styckning och tomtförsäljning, om kommunen icke ansåge sig böra övertaga denna funktion. Det borde således finnas en marginal för besvär och risker i sam- band med själva exploateringsföretaget. Det andra skälet vore, att beräk- ningen av värdestegringen ju endast kunde bli ungefärlig. Det fordrades en säkerhetsmarginal även ur denna synpunkt, och avgiften måste därför hål- las i underkant. Hellre än att för detta ändamål genomgående beräkna vär— destegringen lågt borde reglerna utformas så, att värdestegringen väl kunde uppskattas till sitt verkliga belopp men att avgiften alltid stannade något under detta. En marginal på tjugu procent syntes ur båda dessa synpunkter vara lämpligt avvägd. En beskattning på åttio procent vore uppenbarligen tillräcklig för att neutralisera sådana oskäliga värdestegringar, som på detta område förekommit.

Enligt förslaget skulle, sedan stadsplan eller byggnadsplan eller ändring däri blivit fastställd, kommunen och markägaren var för sig äga påkalla bestämmande av den planvärdestegring som skulle ligga till grund för be- räkning av exploateringsavgift. Om parterna ej kunde enas om planvärde- stegringens storlek, skulle denna bestämmas av ägodelningsrätten. Avgiften skulle icke utgå för mark tillhörande kronan, landsting, kommun eller mu- nicipalsamhälle. Även i vissa andra fall skulle förhållandena bedömas så, som om indragning av värdestegring icke vore motiverad. För dylika fall skulle Konungen äga meddela dispens. Kommunen skulle vidkännas å ömse sidor uppkomna kostnader för planvärdestegringens bestämmande, såvitt ej med hänsyn till omständigheterna annat funnes skäligt. Exploaterings- avgiften skulle erläggas innan lov till nybyggnad första gången meddelades efter det planen eller ändringen fastställts.

I promemorian framhölls att den föreslagna beskattningen uppenbarligen icke kunde drabba sådan värdestegring, som redan vid tiden för den nya la- gens ikraftträdande inträtt. Under åtskilliga år framåt torde de flesta om- råden, som ifrågakomme för tätbebyggelse, ha före lagens ikraftträdande tagit åt sig något tätbebyggelsevärde, och i dessa fall kunde förslagets inne- börd anges vara den, att om detaljplan eller ändring däri fastställdes efter lagens ikraftträdande, avgift skulle utgå med åttio procent av den skillnad, som eventuellt förelåge mellan markens värde för tätbebyggelse efter fast— ställandet och det värde marken hade då lagen trädde i kraft. Om tätbebyg— gelsevärdet redan vid denna tidpunkt helt slagit igenom, funnes ingen sådan

skillnad, och ingen avgift skulle utgå. Men om, såsom vanligen skedde, prisstegringen på grund av väntad tätbebyggelse skedde gradvis, berodde det på hur långt denna process fortskridit och påverkat gängse försäljnings- priser. I dessa övergångsfall borde ock uppmärksammas att penningvärdet kunde ha undergått vissa förändringar under mellantiden, och hänsyn borde då tagas därtill vid bestämmandet av värdestegringen. Det torde endast vara vid övergångsfallen som denna faktor bleve av betydelse. I övrigt grunda— des exploateringsavgiften på en uppskattning av det värde som marken vid en och samma tidpunkt, nämligen detaljplanens fastställande, hade för olika användning, och några sådana förändringar, som kunde iakttagas un- der längre tidrymder, inverkade därför icke på beräkningen.

Det underströks i departementspromemorian att exploateringsavgiftens syfte och funktion endast vore att starkt minska skillnaden mellan glesbe- byggelsevärde och markens nettopris vid försäljning till tätbebyggelse. Där— emot kunde den icke fullgöra funktionen att hålla dessa värden konstanta och förebygga prisstegringar. Om exempelvis exploateringsavgift uttaxerats och betalats med utgångspunkt från ett visst tätbebyggelsevärde, hindrade detta icke markägarna att sluta sig samman och därefter driva upp priserna på mark för tätbebyggelse utöver den tidigare nivån. I svåraste fall kunde det tänkas, att markägarna helt enkelt lade avgiften ovanpå det av dem öns- kade priset som en extra kostnad och därefter gjorde sådana vinster som man velat förhindra. Att hindra sådant låge utanför avgiftssystemets upp— gift och verkningsförmåga. I detta hänseende komme att behövas samma korrektiv som förut. I första hand vore det konkurrensen som verkade till- bakahållande på priserna, och om denna faktor icke vore tillräckligt stark, bleve det kommunens uppgift att etablera den konkurrens som behövdes. Kommunen måste då förvärva tomtmark och bjuda ut tillräckligt mycket därav för att hejda prisstegringen. Kunde mark ej erhållas frivilligt, måste expropriation tillgripas. Detta vore just ett av de viktigaste skälen för att kommunernas rätt att expropriera tomtmark borde utvidgas. Det vore också uppenbart, att den priskontrollerande effekten av en dylik åtgärd helt vore beroende av hur expropriationsersättningen bestämdes. Om ersättningen tenderade att följa med i prisstegringen, vore hela åtgärden förfelad. För denna sida av uppgiften, kontrollen av markprisernas absoluta höjd, vore därför reglerna om expropriationsersättningens beräkning av avgörande be- tydelse.

Enligt vad i promemorian vidare uttalades komme det —— med hänsyn till det ovan sagda —— att framdeles liksom hittills krävas planmässighet, förutseende och påpasslighet från kommunernas sida vid handhavande av bostadspolitiken. Då det förut i promemorian framhävts att man icke borde ställa alltför stora krav på att kommunerna på ett tidigt stadium skulle vara beredda till expropriationsåtgärder, och anvisning givits på en lösning, nämligen systemet med exploateringsavgift, som icke ställde så stora krav,

hade detta endast avsett frågan om indragning till det allmänna av mark- värdestegringen vid detaljplanering och speciellt den avgörande betydelse, som markutredningen tillmätt tidpunkten för detaljplanens fastställande. Beträffande angelägenheten att hålla nere markpriserna absolut taget vore kraven på kommunerna desamma som förut, låt vara att deras fullgörande underlättades genom vidgad rätt att expropriera.

Det tillades att det i sista hand vore kontrollen av hyresnivån, som hind- rade markägarna att vältra exploateringsavgiften över på allmänheten. Att hindra höjningar av denna nivå vore en bostadspolitisk uppgift för sam- hället, som förelåge oavsett om exploateringsavgift infördes. Fullgjordes denna uppgift riktigt och även där vore kommunernas insats och deras expropriationsrätt av betydelse vore det svårt att se hur denna övervält— ring skulle lyckas.

I departementspromemorian berördes även frågan, hur exploateringsav- giften komme att förhålla sig till de båda andra former för avgifter från markägare till kommunen, som reglerades i byggnadslagen, nämligen gatu- marksersättning och gatu.byggnadskostnadsbidmg. Det framhölls att för— slaget innebure ett mera konsekvent fullföljande av den princip, som kom- mit till uttryck i bestämmelserna om dessa avgifter. Principen innebure i korthet, att den plamnässiga bebyggelsen droge med sig vissa kostnader ——— i detta fall för gator och ledningar m. m. —— men å andra sidan ökade värdet av angränsande tomtmark och att i enlighet härmed avgifter lades på denna mark för att bidraga till de ifrågavarande kostnaderna. För— slaget innebure detsamma, men det toge steget fullt ut och indroge hela värdeökningen utan att närmare precisera beloppet av de kostnader, som skulle täckas med avgiften. Exploateringsavgiftens uttagande kunde där- för ses som en större åtgärd, som inneslöte de båda gatuavgifterna.

Om förhållandet mellan exploateringsavgiften och gatuavgifterna .in- fördes i promemorian, att exploateringsavgiften beräknades på skillna- den mellan å ena sidan nettovärdet för tätbebyggelse och å andra sidan glesbebyggelsevärdet. Nettovärdet för tätbebyggelse erhölles genom att från bruttovärdet vid försäljning av mark till tätbebyggelse draga allehanda ex- ploateringskostnader, såsom för administration, ledningsarbeten m. m., bland dem även de båda ifrågavarande gatuavgifterna. Om dessa icke droges ifrån, bleve nettovärdet och därmed exploateringsavgiften så mycket större. Av de båda gatuavgifterna vore gatubyggnadskostnadsersättningen fakul- tativ såtillvida, att det läge i stadens hand att bestämma om sådan ersitt- ning skulle upptagas av staden. Skedde ej så, bleve alltså exploateringsav- giften så mycket högre.

Eftersom gatuavgifterna sålunda inneslötes i den mera omfattande ex- ploateringsavgiften ifrågasattes i promemorian, om icke gatuavgifterna borde avskaffas, då exploateringsavgiften infördes. Det angavs som en

smakfråga, om så skulle ske. Två skäl anfördes dock för att bibehålla gatu- avgifterna. Det ena låge däri, att det vid uttagande av en avgift både för den avgiftspliktige och för mottagaren kunde vara tilltalande, att avgiften ginge till ett konkret närliggande ändamål och till beloppet bestämdes av den faktiska kostnaden för detta ändamåls genomförande. Det andra skälet gällde särskilt det fallet, att värdestegringen vid tätbebyggelse vore ringa, måhända obetydligt större än vad som åtginge till gatuavgifter och andra exploateringskostnader. I sådant fall vore det mera praktiskt att taga ut gatuavgifter än en exploateringsavgift. Dessa avglftsformer kunde därför tänkas alternera med varandra; att de i det enskilda fallet skulle utgå vid sidan av varandra förefölle däremot mera opraktiskt.

Under hänvisning till vad sålunda anförts förordades i departementspro- memorian att bestämmelserna om gatuavgifter åtminstone tills vidare skulle kvarstå i lagen. Som en möjlighet framfördes dock tanken att gatumarks— ersättningen skulle göras fakultativ på samma sätt som gatubyggnadskost- nadsersättningen. I så fall komme det att ligga i kommunens hand att av— göra, om den för sin del ville låta exploateringsavgiften konsumera de båda andra avgifterna eller hålla alla vägar öppna. Även om gatumarksersätt- ningen icke gjordes fakultativ i lagen, borde dock kommunen i det enskilda fallet kunna avstå från densamma för att förenkla uträkningen av exploa- teringsavgiften och slippa dubbel uppbörd.

Det sålunda framlagda förslaget om att införa exploateringsavgift rönte åtskillig kritik i remissyttrandena. I vissa yttranden förklarades att försla— gets konsekvenser i skilda hänseenden funnits så svåra att överblicka att något helhetsomdöme icke kunde avgivas. Från flera håll ifrågasattes be- hov av ytterligare utredning. Bl. a. gjordes gällande att det överhuvudtaget icke blivit klarlagt i vilken utsträckning eller under vilka förhållanden oför- tjänt värdestegring uppkommit. En intensivare utredning skulle sannolikt utvisa att sådan värdestegring i väsentlig utsträckning hörde till ett nu för- gånget tidsskede.

I flera yttranden framhöllos de stora administrativa svårigheter, som kommunerna skulle förorsakas genom förslagets genomförande. Det påpe— kades, att bestämmandet av exploateringsavgiften måste föregås av ett i de flesta fall ganska komplicerat värderingsförfarande. Sålunda måste utöver markens värde ur avkastningssynpunkt, (1. V. 5. dess jordbruks- eller skogs- värde, ett bruttotomtpris fixeras, exploateringskostnader beräknas och ex- ploateringstiden bedömas. Först därefter kunde exploateringsavgiften be— räknas. Sannolikt komme även markägarna att prestera motsvarande ut— redningar. I de flesta fall komme det slutliga fastställandet av exploaterings- avgift att föregås av tidskrävande förhandlingar mellan berörda parter. In- drivandet av exploateringsavgifter i samband med beviljandet av bygg- nadslov samt förandet av register över avgifterna komme säkerligen att

medföra en avsevärd belastning för den kommunala administrationen. Det nämndes att flertalet kommuner, inom vilka funnes fastställda stadsplaner, just med hänsyn till befarad administrativ belastning undvikit att antaga gatubyggnadskostnadsbestämmelser.

Vidare uttalades farhågor för att kostnaderna för värdeindragningen skulle närma sig eller rent av överstiga avgifternas sammanlagda belopp. Därest den totala kostnaden för själva proceduren skulle komma att ligga i närheten av nämnda belopp, vore proceduren ur nationalekonomisk syn- punkt knappast berättigad. Detta förhållande rubbades icke därav att dessa procedurkostnader till stor del bleve dolda eller drabbade andra rättssubjekt än den kommun till vilken värdestegringen skulle indragas. Den inkomst som rikets kommuner komme att erhålla genom exploateringsavgiften mot- vägdes vidare till ej ringa del genom bortfall av de skatter till stat och kom- mun för inkomst, realisationsvinster och förmögenhet, som från markägare skolat utgå om exploateringsavgift ej erlades. Storleken av dessa bortfallna skatter syntes med hänsyn till numera gällande skattesatser icke böra un— derskattas.

Från något håll underströks att den primära målsättningen borde vara icke att förbehålla det allmänna den genom tätortsbildning uppkomna vär— destegringen utan att i görligaste mån söka förhindra orsakerna till mark- värdestegring. Det väsentliga problemet, nämligen huru tätbebyggelsevärdet såsom sådant skulle undandragas spekulation, hade icke vunnit sin lösning genom förslaget.

I åtskilliga remissyttranden anmärktes på att avgiften icke komme att drabba markexploatören utan den som ägde marken då den skulle bebyggas och i sista hand allmänheten. Då man hade att räkna med att en viss knapp- het på lämplig mark komme att bli en tämligen konstant företeelse, kunde fara föreligga för att erlagd exploateringsavgift komme att inräknas i fas— tighetskostnaderna med därav följande avspegling i hyresnivån. Det i de- partementspromemorian rekommenderade remediet härför —— att kommu- nerna skulle etablera en utbudskonkurrens för nedpressande av tomtpri- serna _ vore enligt vad i ett yttrande uttalades praktiskt ogenomförbart. Något annat medel att vid bristande utbud hindra en övervältring syntes icke återstå än kontrollering av hyresnivån. Detta skulle förutsätta ett bibe— hållande av hyresregleringen för all framtid. Vid sidan av vissa övriga brister skulle exploateringsavgiften sålunda kunna bli anledning till bibe— hållande av en med tiden alltmera fördärvlig tvångströja på den viktiga del av produktionen, som avsåge tillskapandet av bostäder. Härtill komme att redan själva införandet av en exploateringsavgift vore ägnat att medföra en viss stagnation och stelhet på fastighetsmarknaden.

Vidare gavs vid remissbehandlingen uttryck för den farhågan, att vid införande av en exploateringsavgift markägaren och kommunen skulle få ett gemensamt intresse av att höja tomtpriserna. Det anfördes, att låga tomt—

priser visserligen alltjämt komme att ligga i linje med kommunernas all- männa bostadspolitiska uppgifter. Men i varje särskilt värderingsfall komme kommunen att få ett fiskaliskt intresse att åsätta ett högt värde, vilket lätt medförde en värdering i överkant med den följd att tomtpri- serna komme att stiga. Ett genomförande av departementsförslaget gåve ingalunda några garantier för att tomtkostnaderna hölles på skälig nivå och vore ej heller ägnat att förhindra uppkomsten av tätbebyggelsevärden. Tvärtom skulle förslaget, om det realiserades, ganska säkert verka uppdri- vande på tomtpriserna.

En annan konsekvens av förslaget bleve —— enligt vad vidare framfördes att ekonomisk självsanering av fastighetsbeståndet skulle försvåras. Det framhölls, att möjlighet för närvarande funnes att offra ett visst värde i en äldre bebyggelse och låta detta ersättas av ett genom rivning frigjort högre tomtvårde. Hade detta värde redan förbrukats i en värdestegringsskatt, bort- fölle denna möjlighet.

Det betecknades som en svaghet i förslaget, att exploateringsavgiften vore konstruerad såsom endast en engångsavgift, som drabbade råmarksägaren vid den tidpunkt då marken lades under detaljplan. Alla kommande ägare till planlagd mark komme att få full ersättning för värdestegringen. Härigenom hade man icke nått det principiellt viktigaste vid värdestegrings- indragning, nämligen möjligheten att fortlöpande tillgodogöra sig jord- räntan.

I ett yttrande anfördes att man rörde sig med fiktioner, då det förutsattes att mark, som ännu icke blivit planlagd, ej hade annat värde än det som be- rodde på dess faktiska användning. En prisstegring syntes alltid komma att ske på mark, som vore belägen intill en tätort, och denna stegring komme alltid att inträda långt innan planering av marken vore aktuell. Det syntes uppenbart, att exploateringsavgift ej skulle utgå för den värdestegring, som kanske tagit sin början långt före stadsplanens framläggande.

Det betecknades som en brist i förslaget, att några direktiv däri ej läm- nats för hur exploateringsavgiften skulle fixeras. I detta hänseende vore värderingsfrågan av avgörande betydelse. Men denna viktiga fråga hade alls ej upptagits i promemorian. Mot tanken att planvärdestegringens storlek skulle bestämmas genom överenskommelse mellan kommunen och mark— ägaren och att domstolsvägen skulle anlitas blott om enighet ej uppnåddes, invändes att detta kunde leda till att i många fall ovidkommande synpunk— ter komme att öva inflytande vid uppgörelserna. Vidare strede ett sådant förfaringssätt mot den princip, som hittills uppburit svensk skattelagstift- ning, nämligen att det allmänna och enskild part icke kunde fritt för— handla om storleken av en offentlig avgift.

I fråga om exploateringsavgiftens storlek gjordes gällande att den före- slagna procentsatsen vore för hög; den markägaren förbehållna andelen av

12—610838

markvärdestegringen vore icke ägnad att stimulera till enskild exploate- ringsverksamhet.

Några remissinstanser ifrågasatte om ej exploateringsavgiften borde till- falla staten i stället för kommunen. Det anfördes härutinnan bl. a. att en markexploatering med åtföljande bebyggelse för kommunen medförde ett ökat skatteunderlag, som väl täckte kommunens ökade utgifter för området, särskilt om man beaktade den standardförbättring som ofta bleve resultatet. Konsekvensen av exploateringsavgiften syntes följaktligen bli att de i ut- veckling stadda kommunerna med stigande skatteunderlag skulle icke blott draga fördelar av detta utan dessutom få kontant betalning för den inom tätbebyggelsen kommande markvärdestegringen. Ett samhälles utveckling berodde mera sällan på kommunala åtgärder utan ytterst på dess naturliga förutsättningar för mänskligt livsuppehälle av olika art, såsom befolkning- ens speciella duglighet eller företagsamhet samt kommunens lämplighet som förläggning för industrier och andra inkomstgivande anordningar och institutioner. Härvidlag kunde statens ingripande vara betydelsefullt. Till en kommun kunde förläggas statliga institutioner universitet, högskolor, andra vetenskapliga forsknings— eller försöksanstalter etc. eller regemen- ten och statliga industrier. Å andra sidan inträffade att staten i talrika fall funne sig böra träda stödjande emellan, när ett samhälles ekonomi blivit all- varligt rubbad därigenom att exempelvis ett regemente indragits eller för- flyttats eller en industri inom samhället måst nedläggas. Det kunde vidare med skäl befaras, att införandet av en exploateringsavgift, som skulle till- falla kommunerna, komme att öka klyftan mellan fattiga och rika kommu- ner. Det ansågs därför, att om en särbeskattning av markexploatering borde ifrågakomma, denna borde göras helt statlig och användas för bostadssoci- ala ändamål.

Förslag om exploateringsavgifternas reserverande för visst ändamål framställdes även från håll, där man menade att avgifterna skulle till- falla kommunen. Det framhölls att den vinst, som kommunen erhölle ge- nom värdestegringens överförande från markägaren till kommunen, borde komma allmänheten till godo i form av minskade bostadskostnader. Detta innebure, att exploateringsavgifterna icke borde få ingå i kommunens bud- get såsom vanliga skattemedel utan borde avskiljas för att användas för nämnda syfte. Detta skulle kunna tillgodoses t. ex. genom att medlen dispo- nerades till inköp av tomter, vilka gratis eller till underpris tillhandahölles byggmästare mot det att kommunen finge bestämma hyrorna med hänsyns- tagande till det pris som tomten kunde ha betingat för byggmästaren. Kom- munen kunde givetvis även själv låta å tomter, förvärvade med anlitande av exploateringsavgifter, uppföra bostäder som sedermera tillhandahölles allmänheten till reducerade hyror. De influtna medlen skulle med andra ord användas till bekämpande av markvärdestegring genom eget utbud eller till

skapande av anordningar, som varaktigt tjänade tätbebyggelsens intresse, t. ex. gator samt vatten- och avloppsledningar.

Vad i departementspromemorian anförts om gatumarksersättning och gatubyggnadskostnadsbidrag föranledde uttalanden i flera yttranden. Det anfördes härom bl. a., att ifrågavarande ersättningar ofta vore synnerligen besvärliga att fastställa. Många och invecklade regler för dess uträknande hade måst upptagas i lagen. Det vore beklagligt, om den möjlighet till av- veckling av hela detta system som nu genom exploateringsavgiften yppades icke tillvaratoges. Å andra sidan hävdades, att om de särskilda gatuavgif— terna borttoges, risken vore stor att markägarna därigenom gjorde en di— rekt vinst på kommunens bekostnad. Vidare påpekades att medan rätten att uttaga dessa avgifter inträdde redan i mån av gatas upplåtande, rätten att uttaga exploateringsavgift kunde uppkomma långt senare. Det vore också att märka, att gatuavgifterna stundom täckte hela eller så gott som hela värdestegringen under det att exploateringsavgiften endast skulle ut- göra 80 procent av densamma. Om endast exploateringsavgiften utginge, skulle kommunen alltså i vissa fall icke få de kostnader täckta, som nu skulle bäras av markägaren.

Ehuru de kritiska rösterna mot departementsförslaget övervägde, sakna- des icke uttalanden av positiv innebörd. I ett yttrande erinrades om de olika försök, som tidigare gjorts att lösa problemet om skatt till det all- männa på oförtjänt markvärdestegring. Anledningen till att dessa försök misslyckats förmodades ha varit att man bedömt ämnet ur ren beskatt- ningssynpunkt och därvid ej förmått finna någon ur rättssäkerhetssyn- punkt betryggande anordning. I departementspromemorian hade saken be- handlats efter delvis andra grunder, och det syntes otvivelaktigt, att man därigenom nått fram till en bättre uppläggning av frågan än vad tidigare varit fallet. Genom att frågan om fastställande av exploateringsavgiften an- förtroddes åt en sakkunnig domstol öppnades nämligen en väg att på ett för rättssäkerheten betryggande sätt införa ifrågavarande avgiftsskyldighet. Å andra sidan gjordes i ett yttrande gällande, att frågan om indragning till det allmänna av oförtjänt värdestegring vore en skattefråga och att beredningen av densamma då också borde ske i den för sådana frågors behandling gängse ordningen och icke såsom en bostads— eller byggnadspolitisk fråga.

I proposition nr 184 till 1949 års riksdag, vari på grundval av markut- redningens förslag vissa ändringar föreslogos i expropriationslagen, utta— lade departementschefen, att med hänsyn till de starkt delade meningar som yppats såväl om markutredningens som departementspromemorians förslag i frågan om överföring till det allmänna av värdestegring vid tätbebyggelse, spörsmålet icke omedelbart borde föras fram till en lösning. Departements- chefen förklarade emellertid som sin avsikt att så snart riksdagsbehand- lingen av nämnda proposition ägt rum föranstalta om att utredning av

hela spörsmålet om värdestegringsindragning igångsattes och skyndsamt fördes till slut.

Bettermeutsbidrag och ekonomisk zonexpropriation

I svensk stadsplane- och byggnadslagstiftning ha sedan gammalt fun— nits bestämmelser om skyldighet för tomtägare att vid nyanläggning av gata ersätta staden viss del av värdet å gatumark, som måste tagas i an- språk utmed tomten. Skyldigheten att ersätta staden värdet av gatumarken fanns fastslagen redan i 1907 års stadsplanelag. Vad angår gatas iordning- ställande — ett arbete som i äldre tid utgjorde ett varje särskild fastighet åvilande onus — är tomtägare ej genom direkt stadgande i lag skyldig att bidraga till kostnaderna härför. I 1931 års stadsplanelag upptogs emellertid ett stadgande, enligt vilket stadsfullmäktige kunde för staden i dess helhet eller allenast viss del därav meddela särskilda bestämmelser — gatukost- nadsbestämmelser rörande sådan skyldighet, ett stadgande som innebar att åt städerna överlämnades att själva bestämma huruvida bidrag till ifrå- gavarande kostnader skulle uttagas. Stadgandet överfördes i huvudsak oför- ändrat till byggnadslagen.

I stort sett likartat är förhållandet, då kommunen anlägger vatten- och avloppsanläggningar inom samhället. Till täckande av nödiga kostnader för dessa anläggningar äger kommunen nämligen uttaga avgifter, som skola stå i skäligt förhållande till fastigheternas större eller mindre nytta av an— läggningen.

Som förut i detta kapitel antytts ge lagbestämmelserna om bidrag till ga- tor och ledningar m. m. uttryck för en princip som innebär att, om den planmässiga bebyggelsen medför vissa kostnader men samtidigt ökar värdet av den berörda tomtmarken, samhället bör äga rätt att genom uttagande av bidrag gottgöra sig för de nedlagda kostnaderna. Genom uttagandet av bi- drag för gator och ledningar sker således, ehuru i begränsad skala, en in- dragning till det allmänna av markvärdestegring, som tillkommit utan in- sats från markägarens sida.

Då det gäller andra slags anläggningar än gator och dylikt har kommu- nen icke samma möjlighet att ur uppkommen värdestegring gottgöra sig för de nedlagda kostnaderna. Särskilt kostsamma äro sådana företag, som kräva ingripande i redan bebyggd mark. Till viss del bli kostnaderna för dessa företag ersatta genom gatumarksersättningar och gatukostnads- bidrag, eftersom omdaningar inom bebyggda områden vanligen också med- föra förändringar i gatunätet. Men vid större stadsplaneregleringar är det tydligt att gatubidragen icke förslå långt. Å andra sidan äro dessa större regleringar ofta i hög grad ägnade att medföra värdestegring å de tomter, som beröras av regleringen, liksom även å sådana tomter, som ligga i ome- delbar närhet av regleringsområdet. För kommunerna har det framstått så-

som obilligt att sålunda uppkommen värdestegring skall tillkomma tomt- ägarna, och det har länge varit ett kommunalt önskemål att kommunerna i större utsträckning än genom gatuavgifterna skulle få njuta vinstandel i värdestegringen för att därigenom få kostnaderna för en större stadsplane- reglering täckta.

På lagstiftningsvägen ha flera försök gjorts att tillgodose kommunernas önskemål om ökad vinstandel i värdestegring, som uppkommer vid genom- förandet av större stadsplaneregleringar. Därvid har man sökt sig fram på delvis olika vägar. Antingen har man tänkt sig att åt kommunerna skulle inrymmas en vidgad rätt att uttaga bidrag till täckande av kostnaderna för regleringen av de fastighetsägare, vilkas fastigheter avsevärt ökat i värde genom regleringen. Dessa bidrag har man brukat benämna betterments- bidrag. Eller oek har man velat bereda kommunen värdestegringsfördel ge- nom att medge kommunen rätt att inlösa sådan mark, som i väsentlig mån fått stegrat värde till följd av regleringen. För sistnämnda form av värde— indragning har beteckningen ekonomisk zonexpropriation blivit vedertagen. En kombination av dessa båda metoder har också prövats.

Systemet med bettermentsbidrag torde första gången mera renodlat ha kommit till uttryck i det förslag till lagstiftning om sådana bidrag, som av presidenten A. Petersson framlades i en promemoria för ett trettiotal år sedan. I denna promemoria framhölls att det funnes många andra fall än vid gatuanläggningar o. dyl., då det skulle vara lämpligt och önskvärt att uttaga speciella bidrag av dem, som av anordningen hade särskild fördel. En kommun kunde vilja utföra arbeten, som föranledde värdestegring å mark som därav berördes och för vilkas utförande bidrag från samma mark skulle kunna utkrävas med samma fog som för gator. Särskilt gällde detta varjehanda kommunikationsanstalter, vilka i regel medförde att därav berörda jordområden kunde bättre än förut utnyttjas och till följd därav stiga i värde. Det lede därför intet tvivel om att en utsträckning av kommuns rätt att upptaga bidrag vore högeligen önskvärd. De beskattningsföremål, av vilka bettermentsbidrag skäligen kunde utkrävas, syntes böra inskrän- kas till jord, enär endast i fråga om jord en värdestegring, som kunde läggas till grund för bidragsskyldighet, torde kunna med någon större grad av träffsäkerhet beräknas.

I anslutning till de Sålunda framförda synpunkterna upptogos i ett den 27 februari 1928 avgivet betänkande med förslag till stadsbyggnadslag vissa bestämmelser om bidrag till kostnaderna för genomförande av gene- ralplan i stad. I förslaget stadgades, att om staden iordningställde eller vä- sentligen förbättrade i planen upptaget huvudtrafikområde eller särskilt trafikområde, natur- eller idrottsområde eller huvudanläggning för avlopp, vattentillförsel eller elektrisk starkström samt avsevärd värdeökning där- igenom uppstode för vissa fastigheter, staden finge av ägare till sådana fas- tigheter uttaga bidrag till täckande av kostnaderna för anordningen. Fas-

tighetsägarnas sammanlagda bidrag skulle ej få överstiga hälften av kost- naden för den anordning, som föranledde bidrags utgående. Ej heller skulle viss fastighets bidrag få sättas till belopp, som visades överstiga hälften av den värdestegring, som genom anordningen kunde anses ha tillförts fastig— heten. Vid sidan av dessa bestämmelser upptogos i förslaget stadganden om bidrag till kostnaden för gata. _ Förslaget rönte vid remissbehandlingen åtskillig kritik och i den proposition till 1931 års riksdag (nr 79), varigenom ett förslag till en ny stadsplanelag framlades, följdes helt andra linjer än i 1928 års förslag. För de fall, där staden ansågs böra ha möjlighet att i större utsträckning än eljest få sina kostnader för genomförande av stadsplan täckta, upptogos i 1931 års stadsplanelag bestämmelser om rätt för staden till ekonomisk zonexpropriation. Denna rätt innebar, att om kostnaden för stadsplans genomförande beträffande viss mark kunde antagas väsentligt överstiga det bidrag till kostnad för gata, som staden ägde uttaga, och pla- nens genomförande tillika medförde väsentligt ökat värde för kringliggande kvartersmark, Konungen kunde medgiva staden att lösa sådan mark. Denna expropriationsrätt för staden betraktades emellertid i första hand såsom ett medel för utkrävande av bidrag till stadens kostnader för företaget. Markägaren kunde nämligen fria sig från expropriationsanspråket genom att ikläda sig skyldighet att gälda skäligt bidrag. Det angavs ligga i båda parternas intresse, å ena sidan att icke kräva för stort bidrag och å andra sidan att icke motsätta sig erläggande av sådant som vore skäligt. I brist på åsämjande härutinnan finge Konungen bestämma ett i förhållande till stadens kostnad och värdeökningens storlek skäligt belopp, som det ålåge markägaren att i den ordning Konungen föreskreve erlägga vid äventyr att staden eljest finge lösa marken.

Nämnda kombination av ekonomisk zonexpropriation och utgivande av bettermentsbidrag bibehölls i 1947 års byggnadslag. För att förbättra möj- ligheterna för reglernas tillämpning infördes emellertid i byggnadslagen ytterligare den föreskriften, att om staden och markägaren ej kunde enas om det belopp till vilket värdestegringen skulle beräknas, det skulle be- stämmas av expropriationsnämnd, som på endera partens ansökan skulle tillsättas i den ordning expropriationslagen föreskreve. I samband med revisionen år 1949 av sistnämnda lag ändrades denna föreskrift på så sätt, att värdestegringen i stället skulle bestämmas av expropriationsdomstolen.

Frågan om vidgad möjlighet för kommunerna att genom uttagande av bettermentsbidrag få kostnaderna för större stadsbyggnadsföretag täckta framfördes ånyo i det av zonexpropriationsutredningen den 20 september 1952 avgivna betänkandet med förslag till vissa ändringar i byggnadslag- stiftningen. Detta innefattade främst ett förslag om zonexpropriation, inne- bärande att, om tätbebyggt område, med hänsyn till den allmänna sam- färdseln eller kravet på ändamålsenlig bebyggelse, vore i behov av ombygg- nad och denna icke lämpligen kunde ske annat än i ett sammanhang,

Konungen ägde medgiva staden att, sedan fråga väckts om antagande av ny stadsplan över området, inlösa detta eller viss del därav.

Zonexpropriationsutredningen framhöll att det utan vidare vore klart, att om zonexpropriationen finge det tillämpningsområde som utredningen tänkt sig, detta komme att inrymma huvudparten av de fall, för vilka ekonomisk zonexpropriation kunnat ifrågakomma. Sistnämnda slag av expropriation måste nämligen tänkas i främsta rummet gälla fastigheter, vilka underginge värdestegring genom sitt grannskap till de vid stadsplane- regleringen utförda anläggningarna. Anledning saknades därför att bibe- hålla denna expropriationsform. Annorlunda ställde sig saken däremot vad beträffade den med institutet ekonomisk zonexpropriation sammankopp- lade bidragsskyldigheten. Med hänsyn till att huvudsyftet med detta institut vore att bereda kommunerna möjlighet att få bidrag till de stora kostnader, som följde med vissa stadsombyggnadsföretag och som icke kunde täckas med de ordinära gatuavgifterna, vore det knappast försvarligt att låta även bidragsskyldigheten bortfalla. Regler borde i stället tillskapas, vilka mera effektivt gåve kommunerna möjlighet att uttaga bidrag. Dessa regler måste utformas såsom fristående till expropriationsrätten och borde be— rättiga kommun att uttaga bidrag till täckande av sådana kostnader, som följde av större stadsplanereglering. Bidragen skulle uttagas av ägarna till sådana fastigheter, som av dylik reglering undfinge avsevärd värdestegring.

Med större stadsplanereglering åsyftades enligt förslaget sådana ombygg— nadsföretag, för vilka det nya institutet zonexpropriation vore avsett. Såsom första villkor för stads rätt att uppbära bettermentsbidrag (kostnadsbidrag) uppställdes sålunda att stadsplan genomfördes över område, som med hänsyn till den allmänna samfärdseln eller kravet på ändamålsenlig be- byggelse tarvade ombyggnad i ett sammanhang.

I motiveringen framhölls, att byggnadsarbeten av mera kostsamt slag byggandet av trafiktunnlar, broar och särskilda gatuanordningar —- i all- mänhet förutsatte genomgripande ändringar i stadsplanen. Dylika anlägg- ningar inginge alltså merendels såsom ett led i genomförandet av en större reglering, i vilket fall rätt alltså uppkomme för staden, därest avsevärd värdeökning bleve följden, att av vederbörande fastighetsägare uttaga bet- termentsbidrag till täckande av kostnaderna för anläggningen. Uteslutet vore dock icke _ sades det att byggandet av en tunnel, en bro eller en särskild gatuanordning kunde ske utan att den förefintliga bebyggel- sen nämnvärt berördes. I sådant fall skulle staden, om bettermentsbidrag endast finge uttagas vid större stadsplaneregleringar, vara betagen möjlig— heten att utfå bidrag. Utmärkande för dessa tunnel-, bro- och särskilda gatuanläggningar vore emellertid, att de i eminent grad vore ägnade att giva upphov till värdestegring. Det skulle därför vara mindre tilltalande, om den tillfälliga omständigheten, att anläggningen inginge som ett led i en större reglering, bleve avgörande för stadens möjlighet att uttaga

bettermentsbidrag för anläggningen. Redan anläggningens i sig själv vitt- omfattande och kostnadskrävande beskaffenhet utgjorde i själva verket ett tillräckligt motiv för att densamma i förevarande hänseende jämställ- des med genomförandet av en större reglering. Med hänsyn därtill före- slogs, att bettermentsbidrag jämväl skulle komma ifråga, då stad byggde trafiktunnel, bro eller gatuanordning av särskild konstruktion. Med sist— nämnda begrepp åsyftades enligt förslaget gata, som ej läge i plan med marken, t. ex. den del av en tunnelbana, som löpte över markplanet, samt olika slags mekaniska anordningar, som förmedlade den lättare gatutrafiken från en nivå till en annan (hissar, rulltrappor).

Skyldigheten att gälda bettermentsbidrag skulle enligt förslaget inträda, sedan den nya stadsplanen i viss omfattning genomförts. Att bidragsplikten aktualiserades först vid denna tidpunkt sammanhängde därmed, att bidra— gen vore att anse såsom fordringsanspråk för utförd prestation. Man måste följaktligen avvakta den tidpunkt, då kostnaderna för företaget kunde någorlunda exakt angivas; värdestegringen kunde ju överblickas först se- dan stadsplanen genomförts och en viss, ej alltför knapp tid därefter för- flutit. Vad beträffar trafiktunnel, bro och särskild gatuanordning kunde bidragsskyldighet ej ifrågakomma, förrän anläggningen förelåge färdig.

Beträffande förutsättningen att stadsplanens genomförande skulle för- anleda värdeökning för vissa fastigheter intog förslaget i princip samma ståndpunkt, som innefattades i stadgandet om ekonomisk zonexpropriation, d. v. 5. att stadsplanens genomförande skulle medföra väsentligt ökat värde för kvartersmarken. I motiveringen framhölls, att med hänsyn till det omfattande och kostnadskrävande utredningsarbete, som i allmänhet komme att erfordras för uttagande av bettermentsbidrag, det läge i sakens natur, att en stad ej framställde krav på sådant bidrag, då värdeökningen syntes obetydlig, Detta innebure å andra sidan icke att värdeökningen skulle vara exceptionellt stor.

Om uppkomsten av värdeökning anfördes att sådan framför allt in- trädde i de fall, då stadsplans genomförande medförde att nya eller för- bättrade affärslägen tillskapades, en utveckling som kunde vara resulta- tet av en strävan mot större differentiering av bebyggelsen men som också kunde uppstå till följd av åtgöranden, som i första hand avsåge andra ändamål. Ett område, som tidigare varit bebyggt med huvudsakligen bo- stadshus, kunde sålunda tagas i anspråk för bebyggelse, avsedd främst för affärs- och kontorslokaler. Särskilt torde åtgärder i trafikreglerande syfte vara ägnade att påverka bebyggelsen därhän, att denna överginge till att fylla nya uppgifter. Anläggandet av en ny och förbättrad kommunikations- led, avsedd att bära en betydande trafik, innebure sålunda ofta, att be- tingelser skapades för en ökad affärsverksamhet i grannskapet av kommu- nikationsleden. Att byggandet av en tunnelbana kunde inverka på bebyg- gelsen utmed tunnelbanan vore uppenbart; särskilt där tunnelbanestatio-

ner anlades kunde det förväntas, att bebyggelsen komme att tagas mera i anspråk för affärslivet än för bostadsändamål, en inriktning som självfallet medförde ökad avkastning av fastigheterna. -— I betänkandet uttalades, att även vid sanering av bostadsområden värdestegring kunde uppkomma. Det kunde sålunda tänkas, att kvartersmarken efter saneringen bleve mera effektivt och rationellt nyttjad. Som exempel anfördes att en sammangytt- rad kåkbebyggelse ersattes av höghusbebyggelse. Ett annat fall vore att den saneringsmogna bebyggelsen saknade källarutrymmen, medan däremot den planerade nybebyggelsen komme att tillföra saneringsområdet betydande sådana utrymmen, som kunde disponeras för hantverks- och lagerlokaler. Ett ytterligare exempel på ökat markutnyttjande vore, att gårdsöverbygg- nad och bebyggelse under gårdsplanet medgåves. Komme den nya planen sålunda att få till följd ökade bebyggelsemöjligheter, kunde dess genom- förande tydligen medföra värdestegring.

Varje fastighet, som vid genomförandet av en större stadsplanereglering eller genom att stad byggt trafiktunnel, bro eller gatuanordning av särskild konstruktion avsevärt stigit i värde, skulle enligt förslaget, oavsett fastig- hetens läge, i princip kunna komma i betraktande vid uttagande av kost- nadsbidrag. Utredningen anmärkte, att avgörande vore att ett orsakssam- manhang förefunnes mellan den av staden företagna åtgärden och den upp— komna värdeökningen. Främst bleve det naturligtvis de inom reglerings- området och de i närheten av detta belägna fastigheterna som underginge värdestegring. Det vore dock tänkbart, att betydande värdeökning kunde uppkomma även för fastigheter, som läge på längre avstånd från reglerings- området. Kunde det ledas i bevis, att denna värdestegring berodde på sta- dens åtgöranden, borde även sådana mera avlägset liggande fastigheter kunna indragas i bidragsplikten.

Medan skyldigheten att gälda gatumarksersättning och gatubyggnads- kostnadsbidrag endast åvilar ägare av tomt, skulle skyldigheten att gälda bettermentsbidrag enligt förslaget vara knuten till jordägande överhuvud. Anspråk på bettermentsbidrag skulle således kunna riktas icke blott mot tomtägare utan även mot ägare av stadsägor, samfälligheter och andra jord- områden i stad. Enligt vad i betänkandet påpekades vore det nämligen icke uteslutet att även annan mark än kvartersmark kunde avsevärt stiga i värde till följd av en större stadsplanereglering eller av att stad byggt tra- fiktunnel, bro eller gatuanordning av särskild konstruktion.

Skyldigheten att utgiva bettermentsbidrag skulle enligt förslaget åvila ägare till fastighet för vilken avsevärd värdeökning uppkommit. Enligt vad i motiveringen framhölls kunde det dock förutses, att bidragsskyldigheten i allmänhet ej komme att aktualiseras omedelbart och kanske ej heller inom den närmaste tiden sedan stadsplan genomförts. Anspråk på betterments- bidrag skulle nämligen kunna framställas ända intill dess tio år förflutit, sedan stadsplanen blivit för stadens del genomförd eller trafiktunnel, bro

eller särskild gatuanordning byggts färdig, en regel som förestavats av att värdeökning kunde uppkomma ganska lång tid efter stadsplanens genom- förande. Det ansågs, att det vid sådant förhållande vore av intresse för staden att i det längsta dröja med uttagandet av bidrag för att därige— nom fånga in så mycket som möjligt av den värdeökning, vartill stadens åtgärder givit upphov. Innan staden så äntligen påfordrade bidragspliktens fullgörande, kunde givetvis ha inträffat att fastigheten övergått till ny ägare. I så fall hade staden att rikta sitt anspråk på bidrag mot den som ägde fastigheten, då anspråket framställdes.

Omfattningen av bidragsplikten bestämdes enligt förslaget dels av den uppkomna värdeökningens storlek dels av kostnaden för stadsplanens ge- nomförande.

Beträffande först värdeökningen finge endast den värdeökning läggas till grund för bidragsskyldighet, vilken direkt orsakats av något av ifråga— varande företag (en större stadsplanereglering, ett tunnelbygge etc.). Ut- gångspunkt för bedömningen bleve det värde fastigheten hade innan fråga väckts om antagande av den nya planen. Detta värde skulle jämföras med det värde fastigheten hade, då anspråk på bettermentsbidrag framställdes. Skillnaden mellan dessa värden utgjorde värdeökningen. Av denna värde- ökning skulle utskiljas vad som berodde på stadens åtgöranden. Det framhölls, att det naturligtvis icke vore uteslutet att hela värdeökningen kunde vara avhängig därav. Den värdeökning, som uppkommit från det staden givit offentlighet åt avsikt att genomföra ett med bidragsrätt för- knippat företag till dess någon tid — ett eller ett par år —— förflutit sedan företaget slutförts, syntes av praktiska skäl kunna vara i sin helhet orsakad av stadens åtgöranden. Men allteftersom tiden ginge kunde nya omständigheter tillkomma, som övade inflytande på fastighetsvärdena. En större stadsplanereglering kunde ha tillskapat vissa förutsättningar för en expansion inom det enskilda näringslivet, en expansion som visserligen icke inträtt omedelbart, beroende på att andra förutsättningar härför sak- nats, men som vid en senare tidpunkt, när de sistnämnda förutsättningarna uppfyllts, framträtt med full styrka. Sålunda kunde tillkomsten av en in- dustri medföra att nya affärslägen tillskapades med påföljd att värdeökning uppkomme. Denna värdeökning kunde uppträda separat eller blanda sig med den värdeökning, som direkt härrörde från stadens åtgöranden. An- ledningarna till uppkomsten av en dylik sekundär värdeökning kunde givet- vis vara synnerligen skiftande. Dylik värdeökning framträdde emellertid mera såsom en följd av den allmänna utvecklingen än av de särskilda kom— munala åtgörandena. Med förslaget avsåges ej att sådan sekundär värde- ökning skulle utgöra grund för bidragsskyldighet, även om staden med visst fog skulle kunna göra gällande att värdeökningen ej skulle ha inträtt, därest regleringen ej skett. Ju längre tid som förflöte innan bidragsplikten aktualiserades, desto svårare torde det bli för staden att ådagalägga, att

värdeökningen i sin helhet vore omedelbart förorsakad av stadens åt- göranden.

Bettermentsbidrag skulle enligt förslaget endast kunna uttagas till täc- kande av sådan kostnad, för vilken staden ej i annan ordning erhölle veder- lag. Det påpekades, att vissa kostnader för stadsplans genomförande kom- penserades i annan ordning. En betydande utgiftspost utgjorde t. ex. kost- naden för markförvärv, som staden nödgades göra i och för en reglerings genomförande. För denna kostnad finge markens värde anses utgöra ett vederlag. I betänkandet framhölls, att en mellanställning mellan de er- sättningsgilla och icke ersättningsgilla utgiftsposterna intoges av utgifterna för förvärv av gatumark och för anläggning av gator. För dessa utgifter erhölle staden i viss omfattning gottgörelse enligt reglerna om gatumarks- ersättning och gatubyggnadskostnadsbidrag. Denna ersättningsrätt vore emellertid enligt lagens regler begränsad. Till den del utgifter av före- varande slag översköte vad staden enligt sagda regler ägde utfå, skulle staden enligt förslaget kunna erhålla gottgörelse genom uttagande av bet- termentsbidrag.

Enligt förslaget skulle bidragsskyldigheten icke fördelas lika mellan de berörda fastighetsägarna. Det anfördes, att det finge anses vara en rim- lig princip att bidragens storlek bleve proportionell till den fördel — i detta fall värdeökning —- som uppkomme för varje fastighet. Uppkomme för två fastigheter lika stor värdeökning vore det naturligt, att fastighets- ägarna bleve i lika mån bidragsskyldiga; de hade fått samma prestation och borde följaktligen erlägga samma betalning. Uppkomme för fastighe- terna olika stor värdeökning, borde också bidragsskyldigheten vara olika.

Som en särskild fråga behandlades spörsmålet huruvida värdesteg- ringen i dess helhet eller allenast till viss del skulle få tagas i anspråk för bidragsskyldigheten. Härom hänvisades till vad i detta hänseende yttrats i förenämnda betänkande med förslag till stadsbyggnadslag. Enligt vad däri anfördes vore det både obilligt och oklokt att, även om en fastighet till följd av vissa stadens åtgöranden underginge en så väsentlig värdesteg- ring, att den överhuvudtaget komme i betraktande i och för uttagande av bidrag, av denna värdestegring indraga till staden en så stor andel, att det som återstode för fastighetsägaren tedde sig såsom föga värt. Det gagn en stad för sin allmänna utveckling kunde vänta sig av sina dyrbara anlägg- ningar ökades dock högst väsentligt genom den stimulerande inverkan å den enskilda företagsamheten, som åtgärden kunde medföra, och utsikten till vinster för denna, även i vad gällde fastighetsmarknaden, innebure i detta hänseende en icke betydelselös eggelse. De sålunda anförda synpunk- terna ägde enligt zonexpropriationsutredningen alltjämt sitt berättigande. Det tillades, att ytterligare ett skäl för att värdeökningen till någon del borde tillkomma fastighetsägaren sammanhängde med svårigheten att exakt bestämma den värdeökning, som vore avhängig av planändringen;

risken för felbedömning kunde härvidlag icke alldeles lämnas åsido. Under hänvisning till vad sålunda anförts förordades i förslaget att en fjärdedel av värdeökningen fritoges från bidragsskyldighet.

I betänkandet framhölls att genomförandet av en större stadsplaneregle— ring liksom även byggandet av trafiktunnel, bro eller särskild gatuanord- ning givetvis vore till gagn för staden i dess helhet. Det vore därför rimligt, att — även om kostnaden för företaget kunde täckas av uppkommen värde- ökning — viss del av kostnaden bures av staden själv, d. v. s. av de skatt- skyldiga i staden. Det föreslogs därför, att en tredjedel av kostnaden alltid skulle bäras av staden.

Beträffande själva förfarandet vid uttagande av bettermentsbidrag tänkte sig zonexpropriationsutredningen att _ sedan fråga väckts om upptagande av bidrag fullmäktige i staden skulle i första hand låta verkställa ut- redning om kostnaden för stadsplanens genomförande ävensom angående frågan vilka fastigheter, som berördes av värdestegringen, storleken av denna samt annat som för ett allsidigt bedömande av bidragsskyldigheten kunde vara erforderligt. Den verkställda utredningen skulle utmynna i ett fullständigt förslag om de bidrag, som ansåges böra utgå. Förslaget skulle således innehålla uppgift om såväl samtliga de fastighetsägare, mot vilka anspråk för bidrag framställdes, som också storleken av varje särskilt bidrag. Förslaget skulle därefter hållas tillgängligt för granskning viss kortare tid för att fastighetsägarna skulle få tillfälle att yttra sig över det— samma. Efter utgången av nämnda tid skulle förslaget underkastas den ytterligare bearbetning som föranleddes av inkomna anmärkningar. Sedan detta skett vore ärendet i det skick att beslut skulle kunna av fullmäktige fattas om upptagande av bidrag.

Beslut om upptagande av bidrag skulle underställas expropriationsdom- stolens prövning. Om domstolen funne stadens beslut vara med rättvisa och billighet överensstämmande, skulle domstolen fastställa beslutet att lända till efterrättelse. I annat fall skulle expropriationsdomstolen göra den ändring i beslutet, som funnes påkallad. Kostnaden i målet skulle enligt förslaget gäldas av staden, såvitt ej med hänsyn till omständigheterna an- nat funnes skäligt. Sistnämnda bestämmelse avsåg att öppna möjlighet för domstolen att, om den med hänsyn till omständigheterna funne det skäligt, kvitta rättegångskostnaderna eller tillerkänna staden ersättning av motpart. Utredningen menade, att ett sådant avgörande åtminstone såvitt anginge processen i överrätterna borde få en icke ringa praktisk betydelse.

Vid remissbehandlingen av förslaget om bettermentsbidrag restes i all- mänhet ej några invändningar mot tankegången att kommun borde få del i den värdestegring, som för vissa fastigheter kunde uppkomma i samband med genomförandet av en större stadsplanereglering. I åtskilliga yttranden uttalade sig remissinstanserna uttryckligen till förmån för denna princip.

Sålunda anfördes från ett håll att det vore rimligt att, om värdet av en fas— tighet bleve avsevärt ökat genom åtgärder från kommunens sida, fastig- hetens ägare kunde åläggas att taga del i de av de kommunala åtgärderna föranledda kostnaderna. Å andra sidan gjordes i ett yttrande gällande att förslaget, som ju innebure att staden erhölle kompensation för vissa regle- ringskostnader genom att den finge tillgodogöra sig viss del av den värde- stegring som tillfördes av regleringen berörda fastigheter, kunde anses strida mot regeln om medborgarnas allmänna likställighet, i det att det all- männa i detta specialfall tillgodogjorde sig markvärdestegring men lämnade annan oförtjänt stegring av markvärde obeskuren. Det kunde därför starkt ifrågasättas, om icke den av utredningen behandlade värdestegringsindrag- ningen borde lösas i ett större sammanhang eller i samband med en lag- stiftning om indragning av all oförtjänt markvärdestegring.

Även om de flesta remissinstanserna i stort sett godtogo själva principen, att det i första hand vore staden som borde njuta värdestegringsfördel i följd av större stadsplaneregleringar, riktades likväl i många yttranden kri- tik mot utformningen av förslaget om bettermentsbidrag. De anmärk- ningar, som framställdes lågo sålunda ej så mycket på det principiella som fastmer på det praktiska planet. Ett stort antal remissinstanser pekade på de svårigheter, som måste uppstå när det gällde att bedöma storleken av den värdeökning, som skulle ligga till grund för skyldigheten att utgiva bidrag. Det framhölls sålunda, att markvärdena i våra städer och tätbebyggda sam- hällen påverkades av ett flertal vitt skilda faktorer, såsom växlingar i pen- ningvärdet, befolkningstillväxten inom orten, uppkomsten av nya industri- och affärsföretag, utvecklingen i det kommersiella livet över huvud, för- ändringar i export- och importförutsättningarna, centraliseringen av viss administrativ verksamhet till orten, förbättringar i levnadsstandarden m. in. Det ifrågasattes, om icke Stockholms stads utveckling och de värden som därmed skapats utgjorde resultatet just av dylika faktorer. Att med tillräcklig säkerhet urskilja den del av värdestegringen, som förorsakats uteslutande av samhällets åtgärder, måste möta hart när oöverstigliga svårigheter.

I åtskilliga yttranden påtalades vidare det långvariga och för fastighets- krediten högst menliga osäkerhetstillstånd, som skulle uppstå med hänsyn till att bidragsplikten kunde komma att aktualiseras först på ett mycket sent stadium. Det förmodades, att riskerna att betala bettermentsbidrag måste verka såsom ett latent, till beloppet ovisst hypotek på vederbörande fastigheter. Spekulationsaffärer skulle måhända också uppmuntras. Det ginge icke heller att blunda för att det många gånger kunde möta svårig- heter för fastighetsägarna att anskaffa de erforderliga penningmedlen för att betala bidragen; i sådana fall måste bidragsskyldigheten verka såsom ett tvångsmedel att genomföra fastighetens försäljning. Det ifrågasattes i ett yttrande att fastighetsägaren skulle få valrätt mellan att antingen betala

bidrag eller avstå från fastigheten och erhålla expropriationsersättning. Med gällande byggnadspriser och svårigheter på kreditmarknaden kunde det nämligen ofta bli besvärligt att helt eller till väsentlig del uttaga värde- ökningen, särskilt av mindre kapitalstarka fastighetsägare.

Anmärkningar riktades även mot det föreslagna förfarandet för utta- gande av bettermentsbidrag. Detta betecknades såsom omständligt, tids- ödande och kostsamt. Man fruktade att tillämpningssvårigheterna skulle bli väl så stora som de vilka förelåge vid den ekonomiska zonexpropriatio- nen och som föranlett att detta institut kommit att sakna praktiskt värde.

Enligt vad i ett yttrande framhölls borde alla de med förslaget förknippade svårigheterna leda till att man sökte undvika systemet med betterments- bidrag. Detta kunde knappast ske på annat sätt än genom att man avstode från denna bidragsform och eftersträvade en annan lösning. Man komme då in på ett spörsmål, som direkt sammanhängde med den olösta frågan om en indragning till det allmänna av oförtjänt värdestegring och som borde tagas upp i ett större sammanhang.

Som ett alternativ till det föreslagna systemet med bettermentsbidrag förordades i en del yttranden, att zonexpropriationsinstitutet måtte utfor- mas så att staden skulle äga rätt att inlösa jämväl sådana områden i anslut- ning till den av tekniska skäl aktuella zonen, vilka som en direkt följd av stadsplaneregleringen underginge avsevärd värdeökning. I några av nämnda yttranden intogs därvid den ståndpunkten att en på dylikt sätt utformad zonexpropriation kunde förekomma vid sidan av en anordning med better- mentsbidrag.

Zonexpropriationsutredningens förslag att ur lagstiftningen utmönstra institutet ekonomisk zonexpropriation föranledde i allmänhet ingen er— inran. I ett yttrande framhölls emellertid, att med den negativa stånd- punkt som i yttrandet intagits till förslaget om bettermentsbidrag det sak- nades anledning att avskaffa institutet. Ett par andra remissinstanser —— vilka likaledes ansåge att institutet borde bibehållas _- motiverade sitt ställningstagande därmed att spörsmålet om indragning till det allmänna av oförtjänt värdestegring borde göras till föremål för särskild utredning och att det i avvaktan på resultatet av denna vore lämpligt att reglerna om ekonomisk zonexpropriation kvarstode i lagen. —— Krav på utredning av nyssnämnda spörsmål restes i ytterligare ett antal yttranden.

I propositionen (nr 218/1953), som föranleddes av zonexpropriationsut- redningens betänkande, framhöll även departementschefen att det i och för sig vore både rimligt och rättvist, att kommunen finge del i den värdesteg- ring som de inom kommunen belägna fastigheterna underginge såsom en omedelbar följd av en med skattemedel bekostad genomgripande stadsom- byggnad. Även om denna allmänna princip framstode som självklar, vore det emellertid enligt departementschefens mening ytterst tveksamt, om förslaget till bettermentsbidrag kunde anses utgöra en godtagbar metod att.

omsätta densamma i praktiken. Kritik hade i åtskilliga viktiga hänseenden riktats mot förslaget och med hänsyn därtill ansåge sig departementschefen icke kunna tillstyrka att detsamma för närvarande lades till grund för lag- stiftning.

Departementschefen gav i propositionen tillkänna, att han i sinom tid ämnade tillkalla en särskild utredning med uppgift att verkställa en förnyad undersökning av frågan om indragning till det allmänna av oförtjänt mark- värdestegring. På denna utredning borde enligt departementschefen an- komma att pröva i vad mån förslaget om bettermentsbidrag, efter en i för- enklande syfte verkställd omarbetning, kunde tänkas tjäna som en grund- val för en lösning av värdeindragningsproblemet.

Utredningens förslag att ur byggnadslagen utmönstra reglerna om ekono- misk zonexpropriation biträddes av departementschefen. För att i någon mån skapa en ersättning för detta institut föreslog departementschefen varom närmare redogörelse lämnas i kapitel VI — att det av utredningen föreslagna nya zonexpropriationsinstitutet skulle utvidgas på så sätt att staden till täckande av vissa kostnader för större stadsplanereglering skulle äga lösa, icke blott den mark som direkt erfordrades för ombyggnaden, utan även annan inom regleringsområdet eller i dess omedelbara närhet belägen mark, för vilken ombyggnaden kunde väntas medföra väsentligt ökat värde.

Propositionen tillstyrktes av vederbörande utskott (tredje lagutskottet, utl. nr 23), vilket ej ansåg systemet med bettermentsbidrag innefatta en ur praktisk synpunkt tillfredsställande lösning av det avhandlade problemet. Utskottet betonade emellertid angelägenheten av att den i propositionen utlovade utredningen om indragning till det allmänna av oförtjänt mark- värdestegring snarast komme till stånd, så att problemet kunde angripas i hela dess vidd. — Utskottets utlåtande godkändes sedermera av riksdagen (skr. nr 305).

KAPITEL VI

Markpolitiska institut i svensk lagstiftning

Som redan i inledningskapitlet anmärkts har frågan 0111 indragning till det allmänna av oförtjänt markvärdestegring alltsedan detta sekels bör- jan varit föremål för ett betydande intresse från statsmakternas sida. Åtskilliga utredningar ha tillsatts med uppgift att söka lösa problemet, antingen i hela dess vidd eller inom en begränsad sektor. Mot en allmän- giltig lösning ha de utredningar siktat, som opererat på skatteväsendets område (kap. IV). De utredningar åter, vilka sökt att på civilrättslig väg finna tjänliga instrument för en värdestegringsindragning (kap. V), ha som regel arbetat med ett mera begränsat mål i sikte; framför allt har det här gällt att åtkomma sådan värdestegring, som förorsakas av åtgär- der bekostade av kommun eller som uppkommer när mark genom plan— läggning får annan användning än tidigare (s. k. planvärdestegring). Men varken skatteutredningarna eller utredningarna på civillagstiftningens om- råde ha lett till mycket annat än att de berikat den i ämnet förda debatten, detta ehuru det i princip nära nog rätt en enstämmig mening om det berättigade i att verkligt oförtjänt markvärdestegring bör tillkomma det allmänna. Främst synes det ha varit faktorer av rättsteknisk art, som medverkat till att försöken strandat.

Gällande lagstiftning anvisar ej någon metod för indragning till det all- männa av redan inträdd markvärdestegring ; från möjligheten för en kom- mun att uttaga avgifter för gata och vissa andra anläggningar torde i detta sammanhang kunna bortses. Vad däremot beträffar det närbesläk- tade syftet att åt stat eller kommun bevara möjligheten att njuta en eventuellt framdeles intråffande markvärdestegring är förhållandet ett an- nat. I det avseendet förtjänar särskilt att uppmärksammas den år 1907 införda tomträtten, vilken i rättslivet fått en stor praktisk betydelse. Jämväl återköpsrätten och den moderna åborätten, tillskapade 1924 re- spektive 1926, äro i och för sig ägnade att främja det nyssnämnda syftet. Vidare är det relativt nytillskapade institutet zonexpropriation så kon- struerat, att det vid sidan av sitt egentliga ändamål även kan tjäna såsom instrument för kommunen att åtkomma framtida värdestegring. —— För- utom tomträtten må i detta sammanhang också nämnas vattenfallsrätten, ett år 1911 infört rättsinstitut, som innebär upplåtelse för viss tid av kronan tillhörigt vattenfall (5 kap. nyttjanderättslagen).

De nyss nämnda besittningsformerna tomträtt, återköpsrätt och åbo- rätt intaga en mellanställning mellan vanlig äganderätt och vanlig nyttjanderätt. Med avseende å jord i allmän ägo _ och det är å sådan jord ifrågavarande besittningsformer äga tillämpning —- förefinnes det å det allmännas sida stundom ett intresse att trots besittningsförändring kunna inverka på jordens framtida användning eller, oberoende av sam— hällets behov av själva jorden, kunna tillgodogöra sig framtida jordvärde- stegring. Det är dessa intressen förevarande rättsinstitut avse att tjäna.

Syftena med denna lagstiftning kunna vinnas på skilda vägar. Antingen inskränkes överlåten äganderätt på så sätt att överlåtaren i viss mån kvarhåller fastigheten inom sin intressesfär. Så har förfarits vid utfor- mandet av återköpsrätten. Eller ock kan man genom en förstärkning av upplåten nyttjanderätt komma till ett liknande resultat. Tomträtten och åborätten utgöra exempel på en dylik starkare nyttjanderätt.

Tomträtten -— den otvivelaktigt viktigaste av ifrågavarande upplåtelse— former är en på särskilt sätt reglerad nyttjanderätt, som främst genom frånvaron av bestämd upplåtelsetid samt genom möjligheten att använda rättens ekonomiska värde såsom kreditobjekt skiljer sig från vanlig nyttjanderätt. Lagberedningen, på vars förslag tomträtten på sin tid in— fördes, yttrade därom, att institutet funne sin naturliga begränsning i det ändamål det vore avsett att tjäna. Det skulle befordra städernas bebyg- gande, underlätta ett ändamålsenligt ordnande av deras bostads- och hyresförhållanden och åt det allmänna bevara den naturliga stegringen av tomtvärdet. Det vore därför, liksom den äldre upplåtelseformen ofri tomt, ett så att säga municipalt institut, inskränkt till städerna eller andra orter med en tätare sammanträngd befolkning, såsom köpingar och muni- cipalsamhällen.

Den med tomträtten befryndade åborätten är en besittningsrätt för obe- gränsad tid till kronojord samt avsedd att användas endast vid upplåtelse för jordbruksändamål.

I det följande skall lämnas en redogörelse, först i korta drag för åter- köpsrätten och åborätten, därefter för tomträtten samt slutligen för in- stitutet zonexpropriation.

Återköpsrätt och åborätt

Enligt lagen den 20 juni 1924 (nr 384) om återköpsrätt till fast egendom äger säljaren —- kronan eller kommunen — vid försäljning av fastighet att i köpehandlingen, i samband med villkor om skyldighet för fastig- hetens innehavare att använda densamma för visst ändamål eller ock underlåta viss användning, göra förbehåll om rätt för säljaren att åter- köpa fastigheten. Förbehållet kan träffas för obestämd tid eller för viss

tid. Till säkerhet för återköpsrättens bestånd måste rätten intecknas inom viss kortare tid. Sökes ej inteckning inom den stadgade tiden, förfaller förbehållet om återköpsrätt. Återköpsrätten betraktas såsom en vid fastig- heten häftande gravation, och ingående regler ha givits om förhållandet mellan denna och andra å fastigheten vilande intecknade och ointecknade rättigheter.

Återköpsrätten får utövas endast i vissa av lagen särskilt angivna fall, bl. a. om fastighetens användning åsidosättes eller om fastigheten van— vårdas, så att det ändamål uppenbart äventyras, för vilket fastigheten enligt det avtalade villkoret skall användas. Återköpsrätten kan vidare utövas, när fastigheten på grund av ändrade förhållanden ej lämpligen kan användas enligt villkoret eller när fastigheten överlåtes till annan än närskyld person eller den som äger lott i fastigheten.

Den som vill göra gällande återköpsrätt har att instämma fastighetens ägare till expropriationsdomstolen i den ort, där fastigheten är belägen. Träffas ej överenskommelse rörande löseskillingen, skall denna bestäm— mas genom värdering, likartad med den som äger rum vid expropriation; dock skall vid löseskillingens bestämmande hänsyn tagas till den begräns- ning i användningen, som innefattas i det stipulerade villkoret, och till den inskränkning i ägarens förfoganderätt, som själva återköpsrättens till- varo inneburit.

Som av den nu i korthet lämnade redogörelsen framgår åsyftas med lagen främst att trygga ändamålet med samhällets upplåtelser. Enligt vad vid förarbetena till lagen framhölls vore det i vissa fall ett fullt berättigat anspråk från samhällets sida att ej behöva riskera att det ändamål, för vars främjande samhället kanske gjort stora uppoffringar, förbrukades eller till äventyrs helt förfelades genom att den upplåtna jorden rycktes in i den allmänna spekulationsvirveln eller på annat sätt komme till icke avsedd användning.

Med lagen har man vidare velat vinna den fördelen att, om i framtiden behov för samhället yppas att åter komma i besittning av jorden, detta skall kunna ske på enklare och billigare sätt än det som anvisas av expropriationslagstiftningen. Ett tredje samhällsintresse, som lagen avser att tillgodose, är det som har avseende å den framtida jordvärdesteg- ringen. Återköpsrätten medför nämligen indirekt, att samhället vid upp- låtelsen kan sägas förbehålla sig andel i dylik värdestegring. Denna andel är dock såtillvida begränsad, att den endast omfattar den värdestegring, som hänför sig till annan användningsmöjlighet beträffande fastigheten än den för jordägaren tillåtna. Slutligen har även den synpunkten fram- trätt, att man genom detta institut skulle kunna göra det lättare för mindre bemedlade att ägna sig åt jordbruk under trygga former.

Vid den översyn av bestämmelserna om återköpsrätt, som företagits av lagberedningen (SOU 1947:38), ha några mera genomgripande änd-

ringar i sak icke föreslagits. Inom beredningen har emellertid övervägts att utsträcka återköpsrättens användningsområde på det sättet att åter- köpsrätt skulle kunna stipuleras även utan samband med villkor om fastighetens användning. Medan återköpsrätten nu är avsedd att bru- kas endast till förebyggande av den överlåtna fastighetens användning på annat sätt än som åsyftats, skulle med en dylik utvidgning av reg— lerna en återköpsklausul även kunna tjäna ändamålet att återförvärva fastigheten på grund av ett yppat behov av densamma. Beredningen har dock, under hänvisning till att lagstiftningen om expropriation skulle kunna tillgodose sistnämnda ändamål, icke funnit den ifrågasatta ut— vidgningen av återköpsinstitutet nödvändig.

Som ovan antytts avses med åborätt, sådan denna utformats i lagen den 4 juni 1926 (nr 189) om upplåtelse under åborätt av viss jord, bildandet av jordbrukslägenheter. Denna åborätt, som är en ärftlig och förytterlig besittningsrätt för obegränsad tid mot avgäld till kronojord, har tillkom- mit i väsentligen samma syften, som ligga till grund för återköpsrätten, dock med tonvikt på ändamålet att bereda mindre bemedlade möjlighet att ägna sig åt jordbruk under tryggade former. Från tomträtten skiljer sig åborätten framför allt i det hänseendet, att det ekonomiska värdet av besittningsrätten icke kan utnyttjas såsom kreditobjekt. Denna om- ständighet torde utgöra förklaringen till att åborätten icke fått någon praktisk betydelse.

Tomträtten

Enligt 1907 års lagstiftning om tomträtt var möjligheten att upplåta tomträtt i princip förbehållen kronan, kommunerna och municipalsam- hällena. Efter medgivande av Kungl. Maj:t i varje särskilt fall kunde emel- lertid även mark, tillhörande fideikommiss eller annan stiftelse, upplåtas under tomträtt. Endast område som genom tomtindelning uttagits till be- byggelse kunde bli föremål för tomträttsupplåtelse. Upplåtelsen skulle avse viss tid, minst 26 och högst 100 år. I övrigt stod det kontrahenterna fritt att överenskomma om upplåtelsevillkoren.

Upplåtelsen skulle ske skriftligen och med vittnen. I upplåtelsehand- lingen skulle uttryckligen angivas, att upplåtelsen avsåge tomträtt. Även överlåtelse av tomträtt skulle ske skriftligen och med vittnen.

Tomträtt kunde inskrivas hos inskrivningsdomaren, men det förelåg icke någon skyldighet att söka inskrivning. Inskrivningen medförde, för- utom samma rättsverkan som inteckning för nyttjanderätt, att byggnad, stängsel och annan för stadigvarande bruk avsedd anläggning å tomten blev tillbehör till tomträtten. Om inskriven tomträtt övergick till ny inne- havare, var denne berättigad men icke skyldig att söka inskrivning av sitt fång. Inskriven tomträtt kunde intecknas för fordran men däremot

ej för annan rättighet. Sådan inteckning medförde panträtt i tomträtten med vad därtill hörde. Reglerna om tomträttsinteckning överensstämde i huvudsak med reglerna om vanlig fordringsinteckning. Gemensamma inteckningar voro emellertid icke tillåtna.

Innehållet i ett tomträttsavtal kunde ändras genom överenskommelse mellan tomtägaren och tomträttshavaren. När den avtalade upplåtelsetiden gått till ända, upphörde tomträtten och därmed även de inteckningar som meddelats i denna. Om tomtägaren enligt avtalet var pliktig att, då tomten återgick till honom, erlägga lösen för byggnad eller annat som funnes å tomten, skulle sådan lösen i första hand stå till inteckningshavarnas för- fogande. Var tomträtten intecknad, ålåg det därför tomtägaren att ned- sätta löseskillingen hos överexekutor för fördelning i laga ordning. Samma gällde för det fall att tomtägaren i avtalet förbehållit sig rätt att återtaga tomten före upplåtelsetidens utgång mot skyldighet att till tomträttshava- ren utge ersättning för mistning av nyttjanderätten.

Tomträttsinstitutet, sådant detta utformats i 1907 års lagstiftning, till— lämpades föga av kronan. De flesta tomträttsupplåtelserna verkställdes av städer, främst Stockholm, där de första tomträttsupplåtelserna ägde rum redan år 1908. Sedan dess har Stockholms stad konsekvent tillämpat tomträtt vid exploatering för bostadsbebyggelse av staden tillhörig mark i ytterområdena. Till en början avsågo upplåtelserna endast egnahems- bebyggelse, men under 1930-talet började man förlägga även hyreshus till ytterområdena. I den inre staden anlitades institutet mera sällan. Numera upplåtes tomträtt även i innerstaden; så sker regelmässigt vid nybyggnad i samband stadsplanereglering.

I Göteborgs stad infördes tomträtt år 1912. Då de fastställda upplåtelse- villkoren voro väsentligt oförmånligare för tomträttshavarna än de vill- kor, som tillämpades i Stockholm, hade tomträtten länge ringa använd- ning. Sedan man i början av 1940-talet övergått till upplåtelsevillkor lik- nande dem som gällde i Stockholm, verkställdes tomträttsupplåtelser för bostadsbebyggelse i betydande omfattning. — Även Malmö stad började relativt tidigt tillämpa tomträttsinstitutet.

Av landets övriga städer var det länge endast ett fåtal, som använde sig av tomträtt. Under 1940-talet började emellertid åtskilliga medelstora städer, bl. a. Hälsingborg, Lund och Jönköping, att följa storstädernas exempel.

Vid tomträttsinstitutets införande utgick lagstiftaren från att tomträtten i första hand skulle komma att användas såsom en övergångsform. Når- mast tänkte man sig att mark i en stads ytterområden skulle upplåtas under tomträtt för egnahemsbebyggelse och att staden sedermera, när dess utveckling medfört behov att utnyttja marken för en mera intensiv be— byggelse, skulle sälja marken och därigenom komma i åtnjutande av

inträdd markvärdestegring. I stället kunde då nya, från stadens centrum mera avlägsna områden upplåtas under tomträtt.

Under utvecklingens gång kommo emellertid dessa förutsättningar att förskjutas. Efter hand började institutet användas för all slags bebyggelse; i vissa städer infördes tomträtt även beträffande industritomter. Flera städer beslutade att överhuvudtaget icke vidare sälja mark. Allmänt räknade man med att de allra flesta tomträttsupplåtelserna skulle för- längas vid upplåtelsetidens utgång. Markvärdestegringen förutsattes skola komma upplåtaren till godo icke genom försäljning av marken utan genom att han för den nya upplåtelsetiden betingade sig den höjning av avgälden, som föranleddes av inträdd värdestegring å marken. Dessa omständig— heter medförde, att en revision av tomträttslagstiftningen framstod såsom ofrånkomlig.

Denna revision anförtroddes åt lagberedningen, och den 27 september 1952 avlämnade beredningen betänkande med förslag till ny lagstiftning om tomträtt m. m. (SOU 1952: 28). Förslaget förelades i något modifierad form 1953 års riksdag (prop. nr 177), vilken med en mindre jämkning antog detsamma. De nya tomträttsreglerna utfärdades genom lag den 5 juni 1953 (nr 415) och trädde i kraft den 1 januari påföljande år. De fingo liksom 1907 års lagregler sin plats i 4 kap. nyttjanderättslagen.

Enligt den nya lagen definieras tomträtten såsom en för visst ändamål mot årlig avgäld upplåten nyttjanderätt till fastighet under obestämd tid. Redan av denna beskrivning framgår att tomträtten numera är kon- struerad på ett sätt, som väsentligt avviker från den förut gällande ord— ningen. Den principiellt viktigaste ändringen innebär, att tomträtt skall upplåtas icke såsom förut på viss tid utan för obestämd tid. I det hän- seendet skiljer sig tomträtten från alla övriga i nyttjanderättslagen be- handlade rättigheter. Karaktäristiskt för tomträtten är vidare att upp— låtelsen sker för visst ändamål (t. ex. för bostadsbebyggelse). Ändamålet är enligt lagen av principiell betydelse bl. a. beträffande avgälds- och upp- sägningsperiodernas längd.

Enligt 1907 års lagstiftning mötte ej hinder att upplåta tomträtt utan vederlag, låt vara att så i praktiken sällan skedde. Den nya lagens före- skrift att tomträttsupplåtelse skall ske mot årlig avgäld har förestavats därav att, när tomträtten konstruerats såsom en i princip ständig nytt- janderätt, det ansetts vara av vikt att tomträttshavaren genom att erlägga avgäld vid regelbundet återkommande betalningsterminer erkänner fastig- hetsägarens äganderätt till marken.

Den enligt 1907 års lagstiftning gällande begränsningen av tomträttens användning till tomtindelad mark har icke bibehållits i den nya lagen. Alla slags fastigheter kunna numera upplåtas under tomträtt. Vid lagens tillkomst ifrågasattes visserligen att genom särskilt stadgande förbjuda tomträttsupplåtelse för jordbruksändamål. Det ansågs emellertid ligga i

kontrahenternas intresse att vid upplåtelse för sådant ändamål tillämpa arrende i stället för tomträtt. Det antogs därför, att även utan särskilt förbud tomträtt icke komme att användas i fråga om upplåtelse för jord- bruksändamål.

Liksom förut kan tomträtt upplåtas i fastighet, som tillhör kronan eller kommun eller eljest är i allmän ägo. Med Konungens medgivande i varje särskilt fall får tomträtt upplåtas även i fastighet som tillhör stiftelse. Upplåtelse av tomträtt från fideikommiss är däremot ej längre tillåten. Med hänsyn till att föremålet för upplåtelsen bör noggrant individualise- ras, gäller att upplåtelsen alltid måste avse en för sig bestående fastighet, en registerfastighet. Tomträtt får således ej upplåtas i andel eller område av fastighet. Ej heller får tomträtt upplåtas i flera fastigheter gemensamt.

Avtal om upplåtelse av tomträtt skall även enligt den nya lagen upp— rättas skriftligen och med vittnen. I upplåtelsehandlingen skall uttryck— ligen angivas att upplåtelsen avser tomträtt. Handlingen skall också an- giva det ändamål för vilket upplåtelsen äger rum och det belopp varmed avgälden skall utgå till dess annat blir bestämt. Upplåtelsehandlingen skall vidare innehålla de närmare föreskrifter rörande fastighetens användning och bebyggelse samt de bestämmelser i övrigt som skola gälla i fråga om tomträtten. Det kan här vara fråga icke blott om positiva åtgärder, t. ex. skyldighet att på fastigheten utföra eller underhålla vissa anläggningar eller uppföra vissa byggnader, utan även om inskränkningar i dispositions- rätten, t. ex. att viss del av tomten icke. får bebyggas eller att träd ej får fällas utan fastighetsägarens samtycke.

När tomträttsupplåtelse avser en fastighet, beträffande vilken särskilda byggnadsbestämmelser fastställts genom stadsplan. eller genom annan för bebyggelsen avsedd plan, utgör det i regel en förutsättning för avtalet, att tomträttshavarens användning av fastigheten icke skall sträcka sig längre än som överensstämmer med de vid upplåtelsen gällande byggnadsbestäm- melserna. I enlighet därmed stadgas i lagen att dessa bestämmelser skola anses ingå i upplåtelsen, såvida ej annat avtalats. Skola byggnadsbestäm- melserna oförändrade gälla i fråga om tomträtten, behöva de alltså ej intagas i upplåtelsehandlingen. Vill upplåtaren föreskriva ett mindre ut- nyttjande av fastigheten än som i stadsplanen medgivits såsom maximum, t. ex. om byggnads höjd och bredd, måste en sådan begränsning intagas i upplåtelsehandlingen. Möjlighet föreligger också att i upplåtelsehandlingen medgiva större byggnadsrätt än som följer av den vid upplåtelsen gällande stadsplanen, t. ex. för att bringa upplåtelsen i överensstämmelse med ett då upprättat men ännu icke fastställt förslag till ändring av stadsplanen. Om de vid upplåtelsen gällande byggnadsbestämmelserna sedermera änd- ras, inverkar detta icke i och för sig på avtalsförhållandet mellan kontra— henterna. Innebär ändringen att byggnadsrätten ökats, får sålunda å ena sidan ökningen icke utnyttjas av tomträttshavaren och å andra sidan vid

avgäldsreglering icke tagas hänsyn till ökningen, förrän tomträttsavtalet anpassats efter de nya byggnadsbestämmelserna.

Lagen stadgar att tomträttsupplåtelse skall anses innefatta överlåtelse å tomträttshavaren av byggnad och annan egendom, som vid upplåtelsen enligt lag tillhör fastigheten. Om fastighetsägaren betingar sig ersättning för den överlåtna egendomen, skall den bestämmas särskilt.

Den äldre lagen innefattade ej något hinder mot att vid upplåtelse av tomträtt avtala, att upplåtelsens rättsverkan skulle vara beroende av en oviss framtida händelse. Ett dylikt villkor medförde naturligtvis en viss osäkerhet för tomträttshavaren, ej minst på grund av villkorets inverkan på tomträttens kreditvärde. Den nya lagen stadgar förbud mot villkor, varav tomträttens inträde eller bestånd skulle vara beroende. Förbud är stadgat även mot att i tomträttsupplåtelse inskränkning sker i tomträtts— havarens rätt att överlåta tomträtten eller i denna upplåta panträtt eller nyttjanderätt. Föreskriften om förbud mot inskränkning i rätten att upp- låta nyttjanderätt innebär, att kommunerna numera äro betagna möjlig— heten att i tomträttskontrakten intaga bestämmelser av mer eller mindre bostadspolitisk innebörd, såsom att tomträttshavaren vid uthyrning av bostadslägenheter skall antaga hyresgäster, som anvisats av den kommunala bostadsförmedlingen, eller att han icke får uthyra lägenhet mot högre hyra än kommunen godkänner. Klausuler av dylikt innehåll voro tämligen vanligt förekommande under de senare åren av den äldre lagens giltighets- tid. Som lagen nu är avfattad föreligger dock intet hinder mot att upp- låtaren vid upplåtelsen avfordrar tomträttshavaren en fristående förbin— delse (en s. k. sidolöpare), exempelvis av innehåll att den första uthyr- ningen av bostadslägenheter skall ske genom kommunal bostadsförmedling. Dylik förbindelse, vilken alltså icke innefattas i själva tomträttsavtalet, har endast relevans i förhållandet mellan tomtägaren och den förste tomt- rättshavaren; mot ny innehavare av tomträtten saknar den verkan.

För det fall att fastighetsägaren eller tomträttshavaren gjort sig skyldig till kontraktsbrott, d. v. s. överskridit sin rätt eller åsidosatt sin skyldighet på grund av upplåtelsen, stadgas i lagen, att det åligger honom att åter- ställa vad som rubbats eller fullgöra vad som eftersatts. Han skall dess- utom gälda skadestånd. Hävningsrätt på grund av kontraktsbrott är där- emot utesluten.

Lagen tillåter ej, att upplåten tomträtt sedermera uppdelas i flera tomt- rätter, var och en avseende visst område av fastigheten. Därest tomträtt upplåtits till eller övergått å flera personer, inneha de tomträtten gemen- samt. Att en fastighet är upplåten med tomträtt utgör däremot ej hinder för att fastigheten delas. En sådan delning medför emellertid icke någon uppdelning av tomträtten.

Angående frågan vilken egendom som är tillbehör till tomträtt stadgas, att därom skall gälla vad som finnes föreskrivet beträffande tillbehör till

fastighet. Detta innebär, att såsom tillbehör till tomträtten skola anses, förutom egendom som ingår i upplåtelsen, även sådana byggnader och andra anläggningar, som tomträttshavaren tillför fastigheten.

Tomträttens nuvarande konstruktion såsom en till tiden obegränsad nyttjanderätt bygger på förutsättningen att markägaren får möjlighet att under tomträttens bestånd komma i åtnjutande av inträdd värdestegring å marken. Detta skall ske genom att tomträttsavgälden vid utgången av vissa tidsperioder skall kunna omregleras med hänsyn till ändringar i markvärdet. Den för systemet grundläggande regeln är att avgälden under varje sådan period hela tiden skall utgå med oförändrat belopp. Det är enligt lagen icke tillåtet att, såsom praktiserades under den äldre ordningen, fastställa avgälden med växlande belopp i förhållande till den avkastning som tomträtten bereder innehavaren eller allteftersom visst villkor uppfylles eller ej. Omprövningen avser således icke den för löpande period utgående avgälden utan hänför sig till avgälden för nästa period och kan av såväl fastighetsägaren som tomträttshavaren påkallas under näst sista året av varje period. Påkallas ej omprövning, skall avgälden även för nästa period utgå med samma belopp.

Vad angår periodernas längd föreskrives såsom huvudregel att varje period skall utgöra tjugu år, om ej längre tid överenskommes. Det är alltså möjligt för parterna att fixera en längre period än tjugu år. Däremot får perioden icke göras kortare. Från huvudregeln gäller emellertid det undan- taget, att om tomträttsupplåtelsen väsentligen avser annat ändamål än bostadsbebyggelse, överenskommelse må träffas om kortare perioder än tjugu år, dock minst tio år. Undantaget har motiverats därmed, att det vid tiden för upplåtelse av tomträtt för affärsbebyggelse ofta råder ovisshet angående den upplåtna markens lämplighet för det avsedda ändamålet, varför det för såväl fastighetsägarna som tomträttshavarna är önskvärt att en omprövning av avgälden kan ske efter relativt kort tid.

Kan avgäldsregleringen icke genomföras genom överenskommelse mel- lan kontrahenterna, skall omprövningen verkställas av expropriations- domstol.

Angående de grunder, efter vilka omreglering av avgälden skall ske, innehåller lagen endast att avgälden för påföljande period skall fastställas på grundval av det värde marken då äger. Vid bedömande av markvärdet skall hänsyn tagas till ändamålet med upplåtelsen och de närmare före- skrifter, som skola tillämpas i fråga om fastighetens användning och bebyggelse. Att i vidare mån binda uppskattningen av markvärdet vid särskilda regler har icke synts lämpligt. Det har ansetts få ankomma på rättspraxis att uppdraga de riktlinjer som böra tillämpas.

Grundsatsen att avgälden icke kan ändras för löpande avgäldsperiod är icke alldeles undantagslös. Fastighetsägaren och tomträttshavaren ha näm— ligen möjlighet att träffa överenskommelse om sådan jämkning i avgäldens

belopp, som påkallas av ändrade förhållanden rörande tomträttens ut- övning. Oberoende av överenskommelse kan tomträttshavaren dessutom ensidigt påkalla jämkning i de fall, då tomträttens värde avsevärt minskats genom nya eller ändrade byggnadsbestämmelser eller av annan särskild omständighet, som icke är att hänföra till tomträttshavaren eller beror av denne, t. ex. naturhändelse och dom i ägotvist.

Tomträtten kan enligt den nya lagen bringas att upphöra endast genom att uppsägning sker. Tomträttshavaren har ingen rätt att uppsäga avtalet. Icke ens i händelse av avgäldshöjning föreligger sådan rätt för honom. Det förhållandet att frågan om avgäldsreglering skall prövas av domstol i fall då överenskommelse icke träffas har ansetts utgöra tillräcklig ga- ranti mot oskäliga höjningar av avgälden. Fastighetsägaren äger däremot uppsäga tomträttsavtalet. Med hänsyn till vikten av att tomträttshavarens besittning till marken är tryggad under en mera avsevärd tidrymd får uppsägning från fastighetsägarens sida dock icke ske förrän vid utgången av vissa tidsperioder. Om ej längre tid överenskommes, utgör den första perioden sextio år samt varje följande period fyrtio år. Därest tomträtten avser väsentligen annat ändamål än bostadsbebyggelse, kan överenskom- melse träffas om kortare tidsperioder, dock minst tjugu år. Såsom ytter- ligare förutsättning för fastighetsägarens uppsägningsrätt gäller, att det skall vara av vikt för ägaren att fastigheten användes för bebyggelse av annan art eller eljest på annat sätt än tidigare. Ett typfall, då uppsägning får ske, är att fastigheten skall användas för bebyggelse av hyreshus i stället för villor. För uppsägning krävs icke att fastighetsägarens behov av marken vid tiden för uppsägningen måste omedelbart tillgodoses. Men behovet skall ha vunnit en så stark aktualitet, att det kan sägas vara av vikt för fastighetsägaren att redan nu förfoga över marken. Uppsägning kan ske även om fastighetsägaren icke behöver förfoga över hela fastig- heten utan endast över någon del.

Uppsägning skall ske minst två år före periodens utgång, om ej längre tid överenskommits. Icke i något fall får dock uppsägning ske tidigare än fem år före periodens utgång. Uppsägning skall med angivande av skälen verkställas skriftligen.

Anser tomträttshavaren att skäl saknas för en verkställd uppsägning, kan han väcka talan om ogiltigförklaring av uppsägningen. Med hänsyn till fastighetsägarens intresse av att frågan huruvida rätt till uppsägning föreligger icke hålles svävande någon längre tid, stadgas att klandertalan skall väckas inom tre månader sedan uppsägningen antecknats i tomt— rättsprotokollet. Mål om klander av uppsägning upptages av expropria- tionsdomstol.

Vid tomträttens upphörande blir fastighetsägaren skyldig att lösa bygg- nad eller annan egendom, som utgör tillbehör till tomträtten. Löseskil- lingen skall motsvara egendomens värde vid tomträttens upphörande, under

antagande att tomträtten med samma ändamål och i övrigt oförändrade föreskrifter angående fastighetens användning och bebyggelse alltjämt skulle bestå. Vad som skall ersättas är således det värde egendomen skulle ha ägt i tomträttshavarens hand, om tomträtten fortfarande bestått. Med upplåtelsen förbundna inskränkningar i tomträttshavarens förfoganderätt över egendomen kunna tydligen medföra, att värdet sättes lägre än egen- domens värde efter övergången till fastighetsägaren. Å andra sidan kan värdet för tomträttshavaren vara högre än för fastighetsägaren. Sålunda kunna byggnaderna, när uppsägning skett för att avlägsna dem för genom- förande av ny stadsplan, ofta icke anses representera något egentligt värde för fastighetsägaren. Indirekt skada till följd av att tomträtten frångår tomträttshavaren omfattas icke av fastighetsägarens ersättningsskyldighet. Kostnader för flyttning och förlust genom att rörelse avbrytes eller ned— lägges ersättas således icke.

Regeln om fastighetsägarens skyldighet att ersätta tomträttshavaren för värdet av byggnader medför att all värdestegring, som inträtt å byggna- derna, förbehålles tomträttshavaren. Vid den nya lagens tillkomst gjordes från något håll gällande, att all annan värdestegring än den, som mot— svarade penningvärdets fall, vore att hänföra till marken och sålunda icke borde tillkomma tomträttshavaren. Denna uppfattning blev emellertid icke godtagen. Det hävdades sålunda att den värdestegring, som inträdde vid en av bostadsbrist föranledd höjning av hyresnivån, klart vore att hänföra till byggnaderna och icke till marken. Detsamma gällde även värdesteg- ring å äldre byggnader till följd av att byggnadskostnaderna stigit, även om värdestegringen skulle vara större än som motsvarades av penning- värdets fall. Det bestreds dock icke att vid värdering av bebyggd mark åtskilliga tveksamma spörsmål kunde uppkomma rörande fördelningen av värdet på byggnad och mark. Man menade, att lösningen av dessa frågor borde överlämnas åt rättstillämpningen.

Stadgandet om fastighetsägarens lösenskyldighet är i princip tvingande. Emellertid gäller det undantaget att kontrahenterna, när upplåtelsen vä- sentligen avser annat ändamål än bostadsbebyggelse, äga överenskomma att lösenskyldighet icke alls eller endast i begränsad omfattning skall föreligga. Undantaget har förestavats därav att om obligatorisk lösen- skyldighet även i detta fall förelåge, det kunde befaras att kommunerna skulle bli benägna att i stället för att använda tomträtt upplåta marken på arrende.

Angående sättet för löseskillingens bestämmande gäller att denna skall fastställas av expropriationsdomstolen. Äro fastighetsägaren och tomträtts— havaren ense om lösenbeloppet, kunna de undgå domstolsförfarandet ge— nom att tomträttshavaren överlåter tomträtten på fastighetsägaren. Talan om löseskillingens bestämmande skall i förekommande fall väckas inom ett år från det uppsägningen antecknades i tomträttsprotokollet. Under-

låtes det, förfaller uppsägningen. Även tomträttshavaren är berättigad att väcka sådan talan. Det har nämligen icke ansetts böra tillkomma fastig- hetsägaren att ensidigt återkalla en skedd uppsägning. Situationen kan ju vara den, att uppsägningen föranlett tomträttshavaren att vidtaga sådana dispositioner, att det skulle innebära förlust för honom, om uppsägningen förfölle.

Sedan löseskillingen blivit bestämd skall den erläggas genom nedsätt— ning hos länsstyrelsen. Syftet därmed är att trygga de rättsägare, för vilka tomträtten utgör säkerhet. Det nedsatta beloppet skall sedermera av länsstyrelsen utbetalas till dem, som äro berättigade därtill.

Tomträtten upphör den dag till vilken uppsägning skett. Om emellertid lösenskyldighet föreligger, är tomträttshavaren icke skyldig att frånträda fastigheten förrän löseskillingen blivit nedsatt, även om den dag uppsäg— ningen avser är inne.

Ett betydelsefullt komplement till de i 4 kap. nyttjanderättslagen upp- tagna stadgandena om tomträtt utgör den år 1949 i expropriationslagen genomförda bestämmelsen, enligt vilken fastighet må av kommun tagas i anspråk genom expropriation, om Konungen prövar det nödigt, för att i kommuns ägo överföra mark, som icke är tätbebyggd, för upplåtelse med tomträtt (1 5 16. expropriationslagen).

De i nyttjanderättslagen stadgade reglerna om tomträtt kompletteras av bestämmelser i ett flertal andra lagar, framför allt av stadgandena i lagen den 14 juni 1907 (nr 36) om inskrivning av tomträtt och vattenfalls- rätt samt av fång till sådan rätt samt lagen den 5 juni 1953 (nr 422) om inteckning i tomträtt och vattenfallsrätt. Den förstnämnda lagen under- kastades vissa jämkningar i samband med tomträttsreformen, och den senare ersatte samtidigt en tidigare lag i samma ämne.

Enligt den äldre lagstiftningen om inskrivning av tomträtt gällde att den som fått tomträtt upplåten hade möjlighet men icke skyldighet att söka inskrivning av tomträtten. I gällande lag stadgas nu en förpliktelse för tomträttshavaren att hos vederbörande inskrivningsdomare söka in- skrivning av tomträtten. Även senare fång av tomträtten skola inskrivas. Då inskrivningen till sin juridiska konstruktion närmast framstår såsom en motsvarighet till lagfarten, har det befunnits lämpligt att i fråga om längden av de frister inom vilka inskrivning skall sökas tillämpa de bestäm— melser som gälla om lagfart. En förutsättning för inskrivning av tomträtt är, nu liksom förut, att fastigheten är gravationsfri.

I överensstämmelse med sitt syfte att tillgodose i stort sett samma funktion som äganderätten kan tomträtten göras till föremål för samma slag av begränsade sakrätter som fast egendom, och sådana rättigheter kunna tryggas genom inteckning i tomträtten. Beträffande sådan inteck— ning äga inteckningsförordningens bestämmelser i huvudsak motsvarande

tillämpning. Tomträttsinteckning får emellertid ej meddelas i flera tomt- rätter gemensamt. Inteckning får ej beviljas förrän tomträtten blivit in- skriven.

Den nya tomträttslagstiftningen kan knappast sägas ha medfört att tomträttsinstitutet fått en större användning nu än tidigare. Endast i 49 av landets städer förekommer f. n. tomträtt.1 Institutet praktiseras dessutom i fem köpingar. Bland städer, som utnyttja detsamma, märkas de största samt flera av de medelstora städerna. Tomträttsupplåtelser förekomma sålunda bl. a. i Borås, Eskilstuna, Gävle, Göteborg, Halmstad, Hälsingborg, Jönköping, Landskrona, Malmö, Norrköping, Solna, Stockholm, Södertälje, Trollhättan och Örebro. Förekomsten av tomträttsupplåtelser växlar från ort till annan. Medan vissa städer i betydande omfattning verkställa dylika upplåtelser, förekomma de på andra orter endast mycket sparsamt; an- ledningen till sistnämnda förhållande är i åtskilliga samhällen att rå- dande, av åtstramningen på kreditmarknaden föranledda finansierings- svårigheter lagt hinder i vägen för tomträttsinstitutets tillämpning i önskad utsträckning.

I ett par av de större städerna har den nya lagstiftningen snarast fram- kallat en reaktion mot tomträttsinstitutet såsom kommunal upplåtelse- form. I en stad — Lund _— har den kommunala representationen t. o. m. formligen beslutat att staden tillhöriga fastigheter ej längre skola upplåtas med tomträtt.2

De betänkligheter, som även annorstädes på kommunalt håll torde före— finnas mot det nya tomträttsinstitutet, återspeglas rätt väl i ett av den s. k. tomträttskommittén i Lund avgivet yttrande, vilket ligger till grund för nyssnämnda beslut. Det framhölls i detta yttrande bl. a. att det nya tomträttsinstitutet utformats på sådant sätt, att tomträttshavarens rätt kommit att nära nog gestalta sig som en ständig besittningsrätt. Visser- ligen bibehölles staden formellt vid äganderätten, men denna hade genom de nya bestämmelserna uttunnats så, att det kunde ifrågasättas vad värde äganderätten kunde ha för staden. Sant vore även att staden efter de första sextio åren ägde uppsäga tomträtten. Såsom skäl för uppsägningen ford— rades emellertid, att det vore av vikt för staden att fastigheten användes för bebyggelse av annan art eller eljest på annat sätt än tidigare. Frågan härom skulle avgöras av expropriationsdomstol, som även träffade av- görande om löseskillingen. Denna skulle motsvara egendomens värde vid tomträttens upphörande under antagande att tomträtten med samma ända- mål och i övrigt oförändrade föreskrifter angående fastighetens använd- ning och bebyggelse alltjämt skulle bestå. Vid löseskillingens bestäm- mande komme sålunda att tagas hänsyn till framtida värdet av befintliga åbyggnader. Under sådana förhållanden vore det möjligt —— påpekades i

' Uppgiften hänför sig till hösten 1955. 2 Beslut den 18 juni 1954.

yttrandet att skillnaden vid inlösen av tomträtt i förhållande till ägande- rätt icke bleve av mera väsentlig betydelse.

I berörda yttrande anfördes vidare, att tomträttsinstitutet innebure en bestämd olägenhet för staden, i det att denna icke såsom vid fastighets- försäljningar kunde räkna med inflytande köpeskillingar, som brukat tillföras stadens försäljningsmedelsfond. Dessa köpeskillingar hade varit tillgängliga för inköp av sådana fastigheter och jordar, vilkas förvärvande varit av betydelse för staden. I den mån staden icke själv finge medel till- gängliga för fastighetsförvärv måste staden anlita lånevägen. Detta med- förde, att staden dels bleve beroende av Kungl. Maj:ts medgivande för fastighetsförvärven dels måste under ett visst antal är, f. n. i regel 30, amortera kostnaderna för sådana förvärv, vilket innebure en belastning för stadens budget. Stadens möjligheter till önskade fastighetsförvärv bleve härigenom begränsade. Dessa olägenheter hade visserligen givit sig till känna redan under den äldre lagens giltighetstid. Denna lag hade dock berett staden sådana möjligheter att lösa tomträttsfastigheterna, att det varit försvarligt att trots olägenheterna tillämpa tomträttsinstitutet.

Då det gällde att tillvarataga stadens intressen vad beträffar sådana områden, som kunde bedömas såsom betydelsefulla för stadens utveck- ling, t. ex. järnvägs- och trafikområden, ansåg kommittén att detta borde ske antingen genom att staden läte exploatera området i egen regi eller genom att marken upplätes med vanlig nyttjanderätt.

Yttrandet utmynnade i en rekommendation att staden ej skulle upp- låta mark med tomträtt efter den 1 januari 1954. De synpunkter tomt- rättskommittén sålunda anlagt biträddes sedermera av stadens drätsel— kammare.

Även i Jönköping har den nya lagstiftningen väckt till liv en diskussion om tomträttsinstitutets lämplighet. Yrkande har hos stadsfullmäktige fram— ställts att staden för framtiden skall underlåta att utnyttja tomträtts- institutet och i stållet med äganderätt överlåta den för bostadsbebyggande avsedda tomtmarken till enskilda och sammanslutningar. Vidare har hem- ställts att nuvarande tomträttshavare skola få rätt att med äganderätt inlösa vederbörande tomter.

I den motion, vari dessa yrkanden framställdes,1 anfördes bl. a. att när tomträttsinstitutet på sin tid började tillämpas i staden, detta främst skedde från den synpunkten att kommunen skulle förhindra enskilda att göra oförtjänta spekulationsvinster genom den starka markvärdestegring, som stadens snabba utveckling såväl i de centrala delarna som i ytter— områdena medförde. Därjämte ville kommunen medverka till att under— lätta bostadsbyggandet för såväl enskilda som olika slags bostadsrätts— föreningar genom att tomtvärdena hölles inom vissa gränser. Genom att staden förvärvade markområden och uppläte dem med tomträtt ansåges

1 Motion den 18 januari 1955.

kommunen få ett grepp om den framtida utvecklingen. Den erhölle också möjlighet att framdeles själv tillgodogöra sig den markvärdestegring, som uppstått genom samhällets utveckling.

Enligt vad i motionen vidare framhölls utgjorde tomträtten ej längre någon garanti mot oförtjänta spekulationsvinster. Lagen vore numera utformad så att den enskildes besittningsrätt blivit mera definitiv. Erfaren— heten hade visat, att tomträttshavaren kunde i ungefär samma utsträck— ning som om han vore ägare av tomten tillgodogöra sig markvärdesteg- ringen vid överlåtelse av tomträtten på ny innehavare. Användningen av tomträttsinstitutet medförde även den olägenheten, att den bunde väldiga kapital. Särskilt måste detta beaktas i en tid, då den statliga ekonomiska politiken tungt lade sin hand över kreditgivningen. Jönköpings stad be- funne sig också av allt att döma i en speciell situation. Uppgiften att bedriva en aktiv saneringspolitik i stadens centrum vore både så ange— lägen och omfattande, att den komme att kräva mycket stora kapital. En skärpt kreditgivning kunde här försätta staden i en svår situation och kanske rentav medföra, att de skattebetalande medborgarna måste ikläda sig ytterligare förpliktelser för sina efterkommande.

I Hälsingborg var redan före tomträttsreformen förekomsten .av tomt- rätt mycket obetydlig; endast ett fåtal tomträtter hade under den gamla lagens giltighetstid upplåtits. Stadens tveksamma inställning till tomträtts- institutet synes efter den nya lagstiftningens ikraftträdande ytterligare ha skärpts. Härpå tyder att redan i februari 1954 drätselkammaren i staden antog ett uttalande, vari för stadsfullmäktige framhölls att tomt- rättsupplåtelser framdeles endast borde ske, när alldeles speciella om— ständigheter därtill föranledde. Enligt drätselkammarens mening hade tomträttshavaren i den nya lagstiftningen tillförsäkrats sådana förmåner, att tomträtten i själva verket endast obetydligt skilde sig från ägande- rätten. I uttalandet påpekades även att möjligheterna för tomträttsupp- låtaren att bringa tomträtten till upphörande vore starkt begränsade, var— till komme skyldighet för upplåtaren att alltid lösa byggnad och annan egendom, som utgjorde tillbehör till tomträtten. Då upplåtelse av jord under tomträtt dessutom icke tillförde upplåtaren någon kontant köpe— skilling såsom vid försäljning, komme efter hand som nya upplåtelser skedde betydande kapital att bindas i tomträtter. Efter den 1 januari 1954 har i Hälsingborg hittills endast en tomträtt upplåtits. Denna avser en tomt för silobyggnader inom stadens hamnområde.

Zonexpropriation

I byggnadslagen fanns ursprungligen icke någon regel, som möjliggjorde— för kommun att för genomförande av större stadsplaneregleringar tvångs—

Vis förvärva all den för ändamålet behövliga marken. Bortsett från möj— ligheten att lösa mark, avsedd till gata eller annan allmän plats, var kom- muns lösningsrätt begränsad till det fall att mark, som ingick i byggnads- kvarter, icke var bebyggd i huvudsaklig överensstämmelse med stads- planen; kunde stadsplanens genomförande ej förväntas äga rum inom skälig tid utan stadens ingripande, ägde Konungen medgiva staden att lösa marken (s. k. tomtexpropriation). Efter framställning av Stockholms stad tillsattes på hösten 1951 en utredning med uppgift att undersöka möjligheterna att bereda kommunerna ökade möjligheter att lösa mark för genomförande av större stadsplaneregleringar. Utredningen, som an- tog benämningen zonexpropriationsutredningen, avgav den 20 september 1952 betänkande (SOU 1952: 25) med förslag till vissa ändringar i bygg— nadslagstiftningen.

Zonexpropriationsutredningen påpekade inledningsvis i sitt betänkande, att frågan om kommuns expropriationsrätt för genomförande av större stadsplaneregleringar ofta behandlats såsom sammanhängande med pro- blemet om indragning till det allmänna av oförtjänt markvärdestegring. Sålunda hade bl. a. den tanken framförts, att kommunerna skulle tillför- säkras dylik värdestegring med anlitande av samma procedur, som före— komme vid expropriation (jfr kapitel V). Det gällde därför att i första hand pröva, i vad mån sådana synpunkter, som hörde samman med tanken på värdestegringsindragning, finge inverka på utformandet av nya expro- priationsregler för genomförande av större stadsplaneregleringar. Härut- innan anförde zonexpropriationsutredningen, att det med en utvidgning av kommuns expropriationsrätt i nämnda hänseende vore föga vunnet, om en lagstiftning genomfördes, som gåve kommunerna en allomfattande expropriationsrätt för indragning av värdestegring. Man kunde utgå ifrån att en lösning av problemet om värdestegringsindragning enligt expropria- tionsmetoden vore förenad med sådana svårigheter, att dess genomförande måste bedömas såsom ovisst. Det syntes därför föreligga skäl att antaga, att om en värdestegringsindragning komme till stånd, denna icke finge expropriationens gestaltning. En konsekvens av denna arbetshypotes bleve, att inom det avsnitt utredningsuppdraget avsåge markvärdestegring icke borde göras till någon expropriationsgrund och att möjligheten för kom- munerna att njuta värdestegringsfördel överhuvudtaget icke i förevarande sammanhang borde anföras såsom motiv för någon lagändring.

Beträffande den för zonexpropriationsutredningen centrala frågan, näm- ligen huruvida dåvarande lagbestämmelser, främst stadgandena om tomt- expropriation, erbjöde tillräckligt för en kommun, som önskade genomföra en större stadsombyggnad, uttalades, att så icke vore fallet. Kommunens intressen skulle bättre bli tillgodosedda, om lagen tilläte expropriation redan innan ny stadsplan upprättats och om lagen icke gjorde expropria- tionsrätten beroende av villkor, som försvårade eller omöjliggjorde förvärv

av sammanhängande zoner, när sådant förvärv vore nödvändigt för om- byggnadsföretagets fulla nytta i nutid och framtid. I enlighet därmed förordades att en ny expropriationsform _ zonexpropriation _ upptoges i lagstiftningen. Dylik expropriation skulle kunna beviljas efter det fråga uppkommit om antagande av "ny stadsplan, och för expropriationsrätt skulle icke krävas, vare sig att bebyggelsen avveke från den nya stads- planen eller att dennas genomförande ej kunde förväntas äga rum inom skälig tid utan stadens ingripande. Zonexpropriation skulle dock endast kunna komma i fråga beträffande tätbebyggt område. Situationen skulle dessutom vara den att detta område, med hänsyn till den allmänna sam- färdseln eller kravet på ändamålsenlig bebyggelse, vore i behov av om— byggnad och denna icke lämpligen kunde ske annorledes än i ett sam- manhang.

Förslaget att zonexpropriation skulle kunna beviljas redan innan den tilltänkta ombyggnaden ännu blivit genom fastställandet av ny stadsplan i detalj preciserad och t. o. ni. redan innan någon sådan plan formligen upprättats avsåg bl. a. att tillgodose städernas önskemål att kostnaderna för genomförandet av ny stadsplan hölles inom rimliga gränser. Zon- expropriationsutredningen framhöll såsom obestridligt, att kostnadsfrågan starkt påverkades av den markvärdestegring, som i allmänhet åtföljde stadsplanering och som stundom kunde gälla mycket stora belopp. Det kunde visserligen förmodas att den värdestegring, som kunde anges vara skillnaden mellan markens värde för användningen enligt den nya stads- planen och markens värde för den tidigare användningen (den s. k. plan— värdestegringen), till någon del inträtt redan innan fråga väckts om an- tagande av den nya planen; det kunde nämligen icke undvikas, att fastig- hetsmarknadens köpeskillingar rönte inflytande av uppkomna förvänt- ningar med avseende å de framtida förhållandena. Men givet vore att dessa förväntningsvärden underginge stegring, allt eftersom förväntning- arna vunne stöd genom innehållet i ett publicerat stadsplaneförslag och genom förslagets vidare framförande mot den slutliga fastställelsen. När denna meddelades och därmed full visshet ernåddes, inträdde den de- finitiva värdeanpassningen efter den nya stadsplanen. I följd av denna utvecklingsgång vore det av stor betydelse, till vilken tidpunkt fastighets- värderingen i expropriationsförfarandet hänförde sig. Enligt zonexpropria— tionsutredningens mening torde expropriationsmälets anhängiggörande vid domstol vara det för värderingen bestämmande tidsmomentet. Då bygg- nadslagen för sådana fall, som här åsyftades, icke medgåve expropria- tion, förrän den nya stadsplanen fastställts, måste expropriationsersätt- ningen bestämmas efter värden, som i hög grad påverkats av den nya stadsplanen. Det vore uppenbart, att markförvärven under sådana om- ständigheter komme att ställa sig mycket dyrbara för städerna. Fram- flyttades tiden, då expropriation kunde beviljas, kunde detta icke undgå

att öva inverkan på expropriationsersättningens storlek. Ehuru mark— ägaren tänktes bli gottgjord efter det verkliga fastighetsvärdet vid tiden för expropriationsmälets anhängiggörande, utebleve dock för honom den vinst, som kunnat uppkomma genom värdestegring till följd av stads- planens fastställande. Denna värdestegring syntes vara av det slag, som brukat betecknas såsom oförtjänt värdestegring och vars indragning till det allmänna sedan länge diskuterats. Oavsett vilken mening som än kunde hysas beträffande detta indragningsproblem borde lagbestämmelser om kommuns expropriationsrätt för genomförande av större stadsplane- regleringar icke utformas med avvikelse från vad som vore rationellt, om meningen med en dylik avvikelse enbart skulle vara att bereda mark- ägaren större möjlighet att tillgodonjuta värdestegring.

För att ernå den med förslaget åsyftade effekten att nedbringa kostna- derna för genomförande av ny stadsplan förutsattes enligt förslaget att expropriationsansökan gjordes så snart denna formellt kunde upptagas till prövning, d. v. 5. när fråga väckts om antagande av den nya planen. Dröjs- mål härmed komme ju att ge upphov bl. a. till den nackdelen för sökanden, att markvärdet kunde stegras till följd av de förväntningar, som den till- tänkta stadsombyggnaden utlöste. Med kravet att fråga skulle ha väckts om antagande av ny stadsplan avsåges enligt förslaget icke att frågan nöd— vändigtvis måste ha uppkommit i stadsfullmäktige. Kravet syntes böra betraktas såsom uppfyllt åtminstone i det fall att frågan förelagts bygg— nadsnämnden.

Institutet zonexpropriation avsågs enligt förslaget icke skola stå till buds vid alla sådana tillfällen, då bebyggelsen i en stad skulle omändras i anslut- ning till ny stadsplan. Förslagets ståndpunkt var den, att institutets till- lämpningsområde skulle begränsas till extraordinära fall. Vore förhållan- dena inom ett område sådana, att en behövlig sanering för sitt lyckliga genomförande förutsatte att kommunen övertoge arbetsledningen, då kunde zonexpropriation bli aktuell.

För att zonexpropriation skulle kunna beviljas måste det, såsom ovan påpekats, föreligga ett behov av ombyggnad. Enligt vad zonexpropriations- utredningen framhöll kunde detta behov vara mer eller mindre trängande. Det syntes icke påkallat att begränsa institutets tillämplighet till sådana fall, där det framstode såsom oundgängligen nödvändigt att ombyggnad verkställdes ofördröjligen. Å andra sidan borde det icke anses tillräckligt för rätt till zonexpropriation, att en viss förändring i bebyggelsen skulle kunna anses nyttig eller eljest ur viss synpunkt önskvärd, låt vara att en ombyggnad med gatureglering vore enda sättet att förverkliga önskemålet. Det uttalades, att behov av ombyggnad förelåge, när bebyggelsen inom ett område kännetecknades av sådana missförhållanden, att dessa utan längre dröjsmål måste undanröjas och det nödvändiga medlet härför vore om- byggnad.

Genom att såsom villkor för zonexpropriation uppställa kravet att behov av ombyggnad skulle föreligga ansåg sig zonexpropriationsutredningen ha utformat institutet i full överensstämmelse med det hävdvunna begreppet expropriation. Till detta finge nämligen anses höra, att samhället skulle ha ett behov att få nyttja fastigheten för ett särskilt ändamål. En önskan att blott och bart stärka samhällets ekonomi borde icke få åberopas såsom grund för expropriation. Det vore visserligen både riktigt och rimligt, att samhället finge möjlighet att till täckande av de betydande kostnader, som samhället åsamkades för genomförande av större stadsplaneregleringar, tillgodogöra sig värdestegring, som uppstode för vissa fastigheter. Men denna värdestegring borde icke tillföras samhället genom att detta berät— tigades expropriera dylika fastigheter. Samhällets intresse av att njuta värdestegringsfördel borde i stället tillgodoses på det sätt att samhället till gottgörelse för sina kostnader erhölle rätt att uttaga särskilda kostnads- bidrag (bettermentsbidrag) av de fastighetsägare, vilkas fastigheter under- gått avsevärd värdestegring genom stadsombyggnaden.

En särskild fråga, som av utredningen dryftades, gällde huruvida de fas- tighetsägare, som genom expropriationen frånhänts sin äganderätt, borde få en viss företrädesrätt att inom det exproprierade området återförvärva egen- dom något så när likvärdig med den som avträtts. Frågan hade aktualise- rats genom att densamma framförts bl. a. inom den kommunala förvalt- ningen i Stockholm. Enligt zonexpropriationsutredningens mening kunde det ur skilda synpunkter vara önskvärt att rörelseidkare vare sig de varit markägare eller ej — om möjligt finge tillfälle att åter etablera sig inom det kvarter eller den stadsdel, där de tidigare måhända under lång tid haft sin verksamhet eller skapat goodwill. Detta önskemål kunde sågas kvarstå oberoende därav, att expropriationsersättningen vore avsedd att principiellt täcka all skada av expropriationen, sålunda exempelvis även skada, som åsamkats en rörelseidkande hyresgäst genom förlust av kund- krets. Och även om det kunde antagas ligga i en kommuns eget intresse att upplåta fastigheter eller lägenheter i första hand åt dem, som tidigare bedrivit verksamhet inom det exproprierade området, skulle ifrågavarande enskilda intressenter dock få en tryggare ställning, om de kunde göra gäl- lande ett verkligt rättsanspråk på att få återvända till området.

Zonexpropriationsutredningen förklarade sig förmoda att regler, liknande dem som upptagits i en italiensk lag, i stort sett skulle tillgodose vad man i vårt land åsyftat, när man framfört tanken på en företrädesrätt för ex— propriater att återförvärva exproprierad egendom. Enligt utredningens me- ning skulle emellertid införandet av dylika bestämmelser i byggnadslagen för en speciell form av expropriation möta särskilda vanskligheter med hänsyn därtill att civilrätten i vårt land icke erbjöde nödigt rättstekniskt underlag för en sådan anordning. Att för ändamålet utforma ett särskilt slag av återköpsrätt eller eventuellt förköpsrätt skulle innebära en ganska

vidlyftig reglering. Med hänsyn till de uppgifter, som tillagts kommunerna inom bostadspolitiken och stadsbyggnadsväsendet, syntes det ingalunda framstå såsom onaturligt eller eljest betänkligt, om kommunerna finge definitivt behålla den egendom de förvärvade genom zonexpropriation. Man föreställde sig gärna, att kommunerna skulle förfoga över den ex— proprierade marken på ett sätt som innebure skäligt hänsynstagande till de förutvarande fastighetsägarnas och hyresgästernas önskningar om att få återkomma till sina kvarter. Att förstnämnda kategori genom expro- priationens definitiva karaktär ginge miste om utsikten att framdeles njuta värdestegringsvinst, torde från allmän synpunkt icke bedömas så— som en nackdel. Även om en allmän indragning av oförtjänt värdestegring icke förutsattes, så följde likväl icke härav, att lagen i en särskild punkt måste utformas så att dylik vinst direkt tillförsäkrades den enskilde.

Under hänvisning till vad sålunda anförts uttalades att institutet zon- expropriation icke borde förbindas med särskilda regler om egendomens återställande till expropriaterna. Det borde stå kommunerna fritt att efter expropriationen förfoga över egendomen på de olika sätt, som stode varje fastighetsägare till buds.

I den proposition (nr 218/1953), som sedermera utarbetades på grundval av zonexpropriationsutredningens betänkande, uttalade departementsche- fen att en stadsombyggnad av genomgripande omfattning undantagslöst föranledde en ofta mycket avsevärd värdestegring för vissa fastigheter. Det syntes icke rimligt, och det måste för skattebetalarna te sig stötande, att de markägare, vilkas fastigheter stege i värde, skulle få inkassera stora vinster på en stadsombyggnad, som alla stadens invånare måste bekosta, sam- tidigt som staden vore skyldig att utge betydande belopp i ersättning för exproprierad mark. Det vore i stället önskvärt, att staden såsom en kom- pensation för sina kostnader i anledning av stadsombyggnaden själv finge komma i åtnjutande av sådan värdestegring å fastigheterna inom reglerings- området, som vore en omedelbar följd av det allmännas åtgärder. Denna synpunkt ledde till samma resultat som de mera tekniskt betonade skälen för en utvidgning av expropriationsrätten, nämligen därtill att genomfö- randet av större stadsplaneregleringar borde ankomma på kommunen och ej på de enskilda markägarna samt att den för ombyggnad avsedda marken följaktligen borde kunna tvångsvis förvärvas av kommunen. Endast därige— nom kunde värdestegringen å denna mark på effektivt sätt komma kommu- nen till godo. Departementschefen påpekade, att detta icke innebure att man uppställde en ny princip i svensk jordpolitik utan endast att man fullföljde en sedan länge i lagstiftningen godkänd ståndpunkt. Han erinrade i detta sammanhang om att lagstiftningen om tomträtt vilade på uppfattningen, att det borde tillkomma det allmänna att njuta en eventuellt framdeles inträf-

fande jordvärdeökning och att samma syfte uppbure lagstiftningen om återköpsrätt och åborätt (jfr sid. 193).

Departementschefen framhöll, att om man utginge ifrån att kommunen borde äga åtnjuta den markvärdestegring, som vore en omedelbar följd av stadsombyggnaden, tidpunkten för expropriationsrättens inträde vore av väsentlig betydelse. Stadens möjlighet att tillgodogöra sig sådan värde- stegring bleve uppenbarligen större, om expropriationsrätten inträdde innan markvärdestegringen ännu hunnit göra sig nämnvärt gällande, men mindre, om rätten inträdde först på ett senare stadium. Ju tidigare expropriations- rätten inträdde, desto mindre komme också storleken av de belopp, som sta- den hade att erlägga i löseskilling för marken, att påverkas av förvänt- ningar och antaganden rörande den nya stadsplanen. När denna blivit slut— giltigt utformad och av myndighet fastställd, ökade nämligen de 5. k. för- väntningsvärdena. Såsom utredningen förordat borde zonexpropriation där— för kunna ske innan den tilltänkta stadsombyggnaden ännu blivit i detalj preciserad och alltså redan när fråga väckts om antagande av ny stadsplan.

Uppfattningen att värdestegring icke borde få åberopas såsom grund för zonexpropriation delades icke av departementschefen. Denne ansåg, att en genomgripande stadsombyggnad mycket väl kunde komma att sträcka sina verkningar utanför det aktuella planområdet, och angav såsom ett prak— tiskt exempel härpå, att sedan en gata avsevärt breddats men endast åt ena sidan, planens genomförande medförde betydande värdeökning för fastigheter inom sådana byggnadskvarter på andra sidan av gatan, som icke inginge i planförslaget. Dessa fastigheter hade genom stadens åtgärder fått en så förändrad karaktär, att det i realiteten icke längre vore fråga om samma förmögenhetsobjekt. Med hänsyn till de utomordentligt stora kost- nader, som en genomgripande stadsombyggnad under alla omständigheter medförde för staden, kunde det enligt departementschefens mening icke anses obilligt att staden såsom ett bidrag till dessa kostnader finge tillfälle att genom expropriation av fastigheter, belägna i saneringsområdets närhet, komma i åtnjutande av den värdestegring, som vore en direkt följd av kom- munens egna åtgärder. Departementschefen föreslog därför, att det av ut- redningen förordade zonexpropriationsinstitutet utvidgades i enlighet med det sagda. Det framhölls emellertid, att en av ekonomiska skäl betingad tvångsinlösen av fastigheter, som direkt inginge i saneringsplanen, endast borde ifrågakomma, då fastigheterna vore belägna i planområdets ome— delbara närhet eller utgjorde en enklav inom området. Det torde också krävas, att den värdeökning, som åberopades såsom expropriationsgrund, kunde antagas bli väsentlig.

Beträffande spörsmålet om företrädesrätt för expropriater att återförvärva exproprierad egendom anförde departementschefen, att det visserligen kunde synas både önskvärt och rimligt att icke blott markägare utan även rörelse— idkare finge tillfälle att åter etablera sig inom det kvarter eller den stads-

del, där de tidigare haft sin fastighet eller verksamhet. Att för detta syfte införa en återköpsrätt eller förköpsrätt (optionsrätt) i samband med zon— expropriationen skulle emellertid även enligt departementschefens mening möta stora svårigheter. Det torde nämligen framhöll departementsche— fen frånsett de rent rättstekniska vanskligheterna icke vara praktiskt möjligt att utforma bestämmelser i ämnet så, att de både gåve de enskilda en lagstadgad rättighet och tillgodosåge kommunens behov av viss rörelse- frihet. Vad som i särskilt hög grad vore ägnat att försvåra en lösning av problemet vore att de gamla tomterna efter en genomgripande stadsombygg- nad i regel komme att ha undergått så stora förändringar, att det icke skulle vara möjligt att göra en rättvis fördelning mellan alla intressenter. Vad be— träffar det från kommunalt håll i Stockholm framförda förslaget att ägare till sådan fastighet, som visserligen exproprierats men som enligt den nya stadsplanen icke förändrats med avseende å tomtgränser eller byggnadsrätt, skulle erhålla optionsrätt till upplåtelse av fastigheten med tomträtt, sedan den nya stadsplanen fastställts, vore det fall som därmed avsåges enligt departementschefens mening så speciellt och så sällan förekommande, att det icke kunde anses motivera en komplicerad rättslig reglering. Förslaget gåve ingen rättighet åt markägarna i normala fall och beaktade överhuvud— taget icke rörelseidkarnas intressen. Beträffande rörelseidkarna anmärkte departementschefen att det ofta vore mindre lämpligt att låta alla äldre rörelser återuppstå inom regleringsområdet. Det kunde sålunda tänkas, att flera av de tidigare rörelserna varit placerade vid bakgator och haft en täm- ligen obetydlig omfattning men att de fastigheter, som byggdes efter regle- ringen, vore belägna vid huvudstråk samt att de i dessa fastigheter inrymda affärs- och kontorslokalerna såväl med hänsyn till deras läge som i betrak- tande av de hyror de betingade måste utnyttjas av större rörelser eller i varje fall av rörelser av en helt annan karaktär än vissa av de äldre företa— gen. Spörsmålet om rätt för äldre rörelser att åter få etablera sig inom regle- ringsområdet vore en omdömesfråga, som måste prövas från fall till fall och som icke med fördel kunde regleras genom lagstiftning om bestämd före- trädesrätt.

Under hänvisning till vad sålunda anförts förklarade departementschefen att han icke ansåge någon form av företrädesrätt böra lagfästas. Man kunde utgå ifrån att kommunerna komme att förfoga över den exproprierade mar- ken på ett sätt som innebure ett skäligt hänsynstagande till de förutvarande fastighetsägarnas och hyresgästernas rimliga önskningar att få återkomma till sina kvarter.

I enlighet med propositionen kom byggnadslagen att upptaga ett stadgan- de av innehåll att, därest tätbebyggt område med hänsyn till den allmänna samfärdseln eller kravet på ändamålsenlig bebyggelse funnes vara i behov av ombyggnad och denna icke lämpligen kunde ske annorledes än i ett sam— manhang, Konungen ägde, sedan i anledning av ombyggnaden fråga väckts

om antagande eller ändring av stadsplan för området, medgiva staden att lösa den mark inom området som erfordrades för ombyggnaden ävensom an- nan inom området eller i dess omedelbara närhet belägen mark, för vilken planens genomförande kunde väntas medföra väsentligt ökat värde (44 å ). Det närmare bestämmandet av gränserna för den zon, inom vilken ex- propriationsrätt skulle tillerkännas staden, avsågs skola ankomma på Ko- nungen efter prövning i varje särskilt fall; att uppställa några mera detalje— rade regler i detta hänseende ansågs icke möjligt.

Förslaget om införande av institutet zonexpropriation innebar icke, att möjligheten till tomtexpropriation skulle försvinna. Zonexpropriation av- såges ju skola komma till användning endast för de mera undantagsvis förekommande fall, då en stadsombyggnad hade sådan omfattning, att den lämpligen borde genomföras i kommunens egen regi. Det ansågs att ut- rymme skulle finnas även för sådan expropriation av mark, som inginge i byggnadskvarter, där förfarandet vore utformat med hänsyn till att stads- planens genomförande i första hand skulle ankomma på markägarna själva. I enlighet därmed föreslogs att i byggnadslagen upptoges ett stadgande om tomtexpropriation, vilket bortsett från ett i detta sammanhang mindre betydelsefullt tillägg — överensstämde med den tidigare lydelsen av mot- svarande stadgande (45 5).

Departementschefens förslag godtogs på alla punkter av riksdagen (skr. nr 305). Vederbörande utskott (3 L. U. nr 23) underströk emellertid, att godtagandet av en mera renodlad värdestegringsexpropriation på detta spe- ciella område icke i och för sig borde få verka prejudicerande, när det gällde att i andra sammanhang lösa problemet om indragning till det allmänna av oförtjänt markvärdestegring.

Beträffande frågan om företrädesrätt för fastighetsägare och hyresgäster att efter stadsplaneregleringens genomförande återförvärva egendom eller på nytt hyra lokaler inom det exproprierade området förklarade sig utskottet starkt vilja betona vikten av att kommunerna i praktiken komme att för— foga över den exproprierade marken på ett sätt, som innebure ett skäligt hänsynstagande till de förutvarande fastighetsägarnas och hyresgästernas rimliga önskningar att få återkomma till sina kvarter.

Vad utskottet sålunda yttrade godkändes av riksdagen.

KAPITEL vrf

Reformens aktualisering

I samband med igångsättandet av förevarande utredning anfördes i statsrådet den 22 oktober 1954 av chefen för justitiedepartementet bland annat följande: Under mer än ett halvt sekel hade såväl i Sverige som i åtskilliga andra länder ett betydande intresse ägnats åt problemet att till det allmänna indraga vad som brukade kallas oförtjänt jordvärde- stegring. Med detta uttryck åsyftades det förhållandet, att värdet av en fastighet även vid stabilt penningvärde _— kunde stiga utan att fastig- hetsägaren genom insats av vare sig kapital eller arbete själv framkallat eller ens bidragit till värdestegringen. Det oförtjänta i en jordvärdesteg— ring framträdde särskilt tydligt i de fall, då värdestegringen direkt för- anleddes av sådana åtgärder, som utfördes eller bekostades av det all— männa. Som ett typiskt exempel härpå kunde nämnas den höjning av markvärdet som inträdde, när en kommun byggde en spårväg eller ett annat trafikmedel till ett tidigare ur kommunikationssynpunkt mindre gynnat område och detta genom tillkomsten av det nya trafikmedlet bleve begärligare ur både affärs- och bostadssynpunkt. Ett annat typiskt fall uppkomme, när tidigare obebyggd eller glesbebyggd mark exploaterades för tätbebyggelse och det allmänna därvid genom att bekosta vatten och avlopp samt andra av tätbebyggelsen betingade gemensamma anordningar skapade förutsättningarna för den mera intensiva bebyggelsen. Av dessa och andra orsaker uppkomme ständigt och successivt en oförtjänt värdestegring, som motsvarade utomordentligt stora kapitalbelopp. Undan för undan hade den uppfattningen slagit igenom i allt vidare kretsar, att det icke rimligen borde vara markägarna själva utan staten eller kommunen som skulle få tillgodogöra sig denna oförtjänta värdestegring. När det gällt att praktiskt förverkliga denna tanke, hade emellertid svårigheterna visat sig vara mycket betydande.

Sedan departementschefen härefter redogjort för olika försök i Sverige och i vissa andra länder att lösa problemet om den oförtjänta jordvärde- stegringen, anfördes i direktiven ytterligare följande: Trots de stora svå- righeterna att finna en praktiskt framkomlig lösning vore det med hänsyn till problemets utomordentligt stora ekonomiska och sociala betydelse ange- läget, att ett nytt försök gjordes att angripa detsamma. En förnyad över- syn av hela problemet borde därför företagas. Denna översyn borde i

första hand syfta till att klargöra i vilka fall en jordvärdestegring över- huvudtaget borde betraktas såsom oförtjänt i den meningen, att det allmänna staten eller kommunen —— kunde anses äga ett befogat an- språk på att framför den enskilda markägaren komma i åtnjutande av värdestegringen eller del därav. Vid fullgörandet av denna uppgift borde en närmare analys verkställas av de olika grupper av fall som här kunde komma i fråga. Man torde bland annat böra skilja mellan markvärde- stegring som uppstode då obebyggd eller glesbebyggd mark exploaterades för tätbebyggelse, värdestegring som närmast föranleddes av en ny trafik— led eller något annat offentligt företag samt värdestegring som inträdde när byggnadsrätten å redan tätbebyggd mark utökades, t. ex. därigenom att sjuvåningsbebyggelse bleve tillåten där förut endast tvåvåningsbebyg- gelse varit medgiven eller därigenom att ett utpräglat bostadsområde ändrades till att avse bebyggelse med affärs- och kontorsfastigheter. Under de senaste åren hade det sistnämnda slaget av markvärdestegring eller alltså sådan som uppkomme å centralt belägen, redan bebyggd mark blivit ett alltmera betydelsefullt problem. Detta sammanhängde därmed att, såsom bostadsstyrelsen i en den 9 januari 1952 dagtecknad skrivelse till Kungl. Maj:t närmare utvecklat, nästan all bebyggelse i tätorterna under de senaste tio åren förlagts till perifert belägen obebyggd mark samt att det på grund härav förelåge ett stort latent behov att inom tät- orternas centrala delar få nya affärslokaler, kontor, biografer, samlings— lokaler etc. När dessa lokalbehov en gång skulle tillgodoses, kunde detta såsom bostadsstyrelsen påpekat komma att utlösa en så stark efterfrågan på centralt belägna tomter, att en betydande prisstegring på dylik mark inträdde. Det måste anses vara en angelägen uppgift för samhället att med effektiva medel motverka den markspekulation, som kunde befaras inträda i dylika och andra liknande fall.

Beträffande valet av metod för indragning av oförtjänt värdestegring gjordes i direktiven vissa allmänna uttalanden utan att dock några mera bestämda riktlinjer ansågos böra meddelas. Emellertid underströks vikten av att de förslag, som kunde komma att framläggas, finge en sådan ut- formning, att de bleve så lättillämpade som möjligt. Såväl ur det allmän— nas synpunkt som för de enskilda markägarna måste det vara av stort värde, att verkningarna av det föreslagna regelsystemet kunde på för— hand med någon grad av säkerhet överblickas samt att förfarandet ej bleve kostsamt och droge för långt ut på tiden. Självfallet finge strävan- det efter enkelhet och klarhet icke drivas så långt, att rättssäkerhetskravet eftersattes. Men då ämnets svårhetsgrad kunde locka till alltför kom- plicerade problemlösningar, måste säkerligen en viss förenkling eftersträ- vas för att praktiskt användbara resultat skulle kunna vinnas.

De sålunda för markvärdeutredningen gällande direktiven äro, i likhet

med äldre utredningsdirektiv i samma ämne, grundade på uppfattningen att en indragning av den oförtjänta markvärdestegringen skulle utgöra en ur skilda synpunkter starkt behövlig reform. Att en sådan syn på denna fråga sedan lång tid tillbaka varit mycket utbredd i vårt land är också uppenbart och torde rätt väl belysas genom framställningen här oVan i kap. IV—VI. Talrika uttalanden i den offentliga debatten, såväl inom som utom riksdagen, visa också att förhoppningarna om att det långvariga och tidvis intensiva utredningsarbetet till slut skulle krönas med ett posi- tivt resultat förblivit levande trots de många misslyckanden som ägt rum.

Likväl bör i detta sammanhang icke frånses, att de sociala och eko- nomiska förhållandena vid den tid då reformsträvandena togo sin början voro andra än de som känneteckna dagens samhälle. Den liberala åskåd- ning, som ännu i början av detta århundrade var den dominerande ideo- logien, betonade starkt individens roll i samhället samt betydelsen av en fri konkurrens mellan individerna, en frihet som man trodde enligt natu- rens lagar leda till det största välståndet för folket såsom helhet. Med denna tankegång sammanhängde en utomordentligt hög uppskattning av privategendomen såsom social och ekonomisk organisationsform, något som också präglade rättsuppfattningen, även om denna icke längre teore- tiskt anslöt sig till den naturrättsliga idén om en oinskränkt äganderätt. En konsekvens av denna åskådning var givetvis, att staten —— frånsett dess uppgifter såsom rättsstat —— hade föga att bestyra inom det ekono— miska livet. Ej heller kommunerna spelade någon roll i detta hänseende. Systemet präglades av en decentralisation, gränsande till individuell själv— styrelse, där kraftspelet på den fria marknaden fungerade som regulator. Makten inom varje särskilt företag låg i allmänhet hos privata kapital- ägare. De besvärades föga av statliga ingripanden. I detta utpräglat privat— kapitalistiska system fanns, trots konjunkturväxlingar, en ekonomisk jämvikt, som bland annat underlättade möjligheten att hålla penning- värdet stabilt. Till följd av förtroendet för penningvärdet, den låga be— skattningen av större inkomster och de starka bevekelsegrunder för indi- viduellt sparande som förelågo ernåddes en kapitalbildning, som i för- ening med de tekniska framstegen garanterade ökad produktion och allmänt framåtskridande.

Emellertid var fördelningen av produktionsresultatet icke sådan, att den i längden kunde tillfredsställa alla samhällsklasser. En strävan efter större social rättvisa och jämlikhet gjorde sig alltmer gällande. Härvid fram- trädde såsom en central uppgift att förebygga att enskilda oförtjänt be- rikades genom en jordvärdestegring, som de icke själva framkallat genom arbete eller sparande. En indragning av den fortgående jordränteökningen medelst särskild beskattning var ett ingripande, om vars principiella be- rättigande någon tvekan knappast behövde uppkomma. Sådan indragning syntes i själva verket stå i god överensstämmelse med den liberala upp-

fattningen om den fria konkurrensens betydelse. Endast sådan egendom, som förvärvats genom att ägaren i tävlan med andra skapat nya eller bevarat äldre produktionsmöjligheter, syntes förtjäna ett rättsligt skydd.

Genom den utveckling som ägt rum under de senaste decennierna har emellertid samhällstypen avsevärt förändrats. En vidsträckt sektor av vad som tidigare hemfallit under den fria marknadshushållningen ligger nu under det allmännas kontroll. Genom olika former av statliga åtgärder regleras sysselsättning, inkomstfördelning, kreditvolym, investeringar, hy- ror och andra ekonomiska företeelser. Åt kommunerna har uppdragits att på olika sätt medverka framför allt vid bostadsförsörjningen. Den för- ändring från passiv till aktiv ekonomisk politik, som sålunda försiggått, står naturligtvis i nära samband med den reformverksamhet som sökt realisera kraven på social rättvisa och utjämning av klasskillnaderna. Reformerna ha vid sidan av fackföreningsrörelsens insatser medfört, att fördelningen av det ständigt ökade produktresultatet blivit annorlunda än den skulle ha varit i ett samhälle av rent liberal struktur. Den väldiga expansion som skett inom näringslivet har lett till ett välstånd, som i främsta rummet tagit sig uttryck i en stark förbättring av arbetarklassens levnadsstandard. Till utjämningen av de ekonomiska resurserna inom skilda samhällsklasser har ytterligare bidragit, att beskattningen i viss mån inriktats på en omfördelning av hela nationalinkomsten till förmån för mindre inkomsttagare. Detta har blivit möjligt icke minst därigenom, att såsom följd av det allmännas verksamhet i förutberörda och andra hänseenden de offentliga utgifterna undergått en oerhörd ökning, som bortsett från pensionsavgifter o. d. finansieras genom ökade skatter. Så— lunda har den totala statliga beskattningen stigit från 197 miljoner kronor år 1913 till 11 048 miljoner kronor i riksstaten för 1957/58 härvid får dock hänsyn tagas till att penningvärdet sjunkit till omkring en fjärdedel medan folkmängden ökats med cirka 30 procent. Med den omfattning som statsbudgeten sålunda erhållit har denna kunnat tagas i anspråk såsom ett medel för staten att dirigera det ekonomiska livet i skilda hänseenden. Huvudprincipen i den förda ekonomiska politiken är bevarandet av den fulla sysselsättningen. Denna ställer samhället inför betydelsefulla upp- gifter, såsom att rätt avväga förhållandet mellan konsumtion och sparande, det senare en nödvändig förutsättning för de för levnadsstandardens be- varande och förbättrande erforderliga investeringarna. Detta förhållande har hittills kännetecknats av en viss bristande balans, som tagit sig ut- tryck i ett fallande penningvärde. Att förena full sysselsättning med stabilt penningvärde torde i våra dagar framstå såsom den ekonomiska politikens huvudproblem.

I bilden av de nu aktuella stora ekonomiska frågorna synes problemet om indragning av den oförtjänta värdestegringen intaga en relativt blyg- sam plats, och dess reella betydelse kan synas vara mindre än tidigare.

Det nutida samhället erbjuder i och för sig mindre möjligheter för upp- komsten av dylik värdestegring än vad det forna liberala samhället med dess fria marknadshushållning gjorde. Hyresreglering, med statens bo- stadskredit förbundna villkor m. m. bidraga i vidsträckt omfattning till att markvärdena hållas nere, vida under den nivå som de skulle ha nått under fria marknadsförhållanden. Det kan också förutskickas att vissa nyare lagbestämmelser, t. ex. i byggnadslagen, inom speciella områden möjliggöra en om än begränsad indragning av oförtjänt värdestegring. Betydelsefullt är vidare, att de nuvarande inkomst- och förmögenhets- skatterna genom sin storlek och progressivitet medföra att mycket av den värdestegring, som eljest hade kunnat ifrågakomma till indragning, redan omfattas av beskattning. Ur social synpunkt torde också kunna konsta— teras, att en indragning av den oförtjänta värdestegringen knappast kan utgöra något större bidrag till ytterligare ekonomisk utjämning mellan de stora grupper av medborgare, som man plägat känneteckna såsom samhällsklasser. Den personella fördelningen av nationalprodukten skiljer sig nämligen avsevärt från dennas fördelning mellan produktionsfakto- rerna jord, arbete och kapital. En enskild person representerar i regel mer än en av dessa faktorer. Sålunda har det, efter hand som levnads- standarden stigit, blivit allt vanligare, att personer som räknas till arbe- tareklassen uppbära även annan inkomst än arbetslön. Att åtskilliga av dem i egenskap av tomt- eller villaägare kunna tänkas komma i åtnjutande av oförtjänt markvärdestegring synes ej heller böra lämnas ur räkningen.

De förbehåll som sålunda måst göras utesluta emellertid icke, att före- varande problem har en vidsträckt betydelse även under nuvarande tids- omständigheter. En av orsakerna härtill är naturligtvis den sedan länge pågående snabba tillväxten av befolkningen i tätorterna. Denna folkomflytt- ning har föranlett ett stadsbyggande av synnerligen stora proportioner, omfattande såväl bostäder som gator, vatten- och avloppsledningar och gemensamhetsanordningar av skilda slag. Utvecklingen har icke såsom i äldre tid kunnat i huvudsak lämnas åt sig själv. Den måste i vår tid ledas och kontrolleras genom omsorgsfull planläggning. Andra faktorer i främsta rummet de behov som framkommit genom bilismen och de genom välståndsutvecklingen ökade kraven på bättre bebyggelsestandard —— ha aktualiserat ombyggnad i större omfattning av äldre centrala stads- delar. Även denna sida av stadsbyggnadsverksamheten ställer stora krav på planeringen. Inom hela den sektor, som sålunda regleras av byggnads- lagen, gör sig den oförtjänta markvärdestegringen i många hänseenden märkbar. Dess tillvaro är ägnad att på olika sätt komplicera eller mot- verka rationella lösningar av de i samband med planläggningen uppkom- mande tekniska eller ekonomiska detaljproblemen. Härigenom har frågan om en värdestegringsindragning fått en delvis ny aspekt, som gör att frågans lösning kan bedömas såsom angelägen och betydelsefull.

Att indraga den oförtjänta värdestegringen enligt en generell lösning bör naturligtvis betraktas såsom ett samhällsingripande på lång sikt, av- sett att verka under oöverskådlig tid framåt. Ovissheten om framtiden förhindrar möjligheten att säkert bedöma vad effekten slutligen kan bliva av en sådan reform. Dess betydelse är självfallet beroende av storleken och frekvensen av den oförtjänta värdestegring som framdeles må yppa sig. En mängd faktorer, endast delvis förutsehara, kunna här tänkas spela in. Att även förändringar i samhällets ekonomiska struktur kunna få en betydande inverkan har förut antytts. En förändring i riktning mot en fri marknadshushållning kan tänkas avsevärt Öka behovet av en värde— stegringsindragning. I detta sammanhang må särskilt erinras om den successiva avveckling av hyresreglering och generella bostadssubventioner, varom i princip numera träffats avgöranden. Det ligger i öppen dag, att nämnda avveckling kan förläna den nu avsedda reformen en starkt ökad aktualitet.

I anslutning till det sagda skola framställas några synpunkter på lägen- hetsbeståndets framtida utveckling.

Under perioden 1946—56 har svenska nationalprodukten vuxit relativt snabbt. Kunde ökningen fortgå i samma takt i framtiden, skulle den för- dubblas inom loppet av tjugo år. En sådan kalkyl torde dock vara alltför optimistisk. Framstegstakten har ej varit lika snabb 1951——56 som 1946 —50. Även om utrikespolitiska komplikationer ej tillstöta, göra förkortad arbetstid, brist på elkraft m. m. att en ytterligare uppbromsning i tillväxt- hastigheten ej är osannolik. De nya möjligheter, som automation och atomkraft erbjuda, komma först att långsamt realiseras.

Även om en fördubbling av nationalprodukten skulle kräva tjugofem eller trettio år, innebär detta dock en fortsatt expansion, som i hög grad kommer att påverka bebyggelsen av våra tätorter. Oavsett alla demogra- fiska faktorer, som folkmängdsökning, inflyttning till tätorter etc., kom- mer själva välståndsutvecklingen att öka efterfrågan å bostäder genom att man kommer att begära en förbättrad bostadsstandard. Under senaste decennium har kravet härpå i hög grad hållits tillbaka av bostadsbristen, varför allmänheten i stället efterfrågat andra varaktiga konsumtionsföre- mål, t. ex. motorfordon. Under alla förhållanden tar det minst fem år _ kanske åtskilligt längre tid — att avveckla bostadsbristen. På längre sikt kommer dock, om intet oförutsett tillstöter, byggnadsindustrien att få ökad möjlighet att tillgodose allmänhetens växande standardkrav.

Att detta kommer att inrikta sig på modernare bostäder är självfallet. Äldre bostadshus komma därför i stor omfattning att ombyggas eller, där detta ej är möjligt, att rivas och ersättas av nya. Man får även räkna med att allmänheten kommer att kräva rymligare bostäder, främst på så sätt

att den föredrar enfamiljshus framför hyreskaserner. Inneboendesystemets avveckling kommer att fortsätta.

Till den ökning av efterfrågan å bostäder, som själva välståndsutveck- lingen medför, komma de demografiska faktorerna. Givetvis äro dessa svåra att bedöma. Det kan ej avgöras, hur stor den framtida inflyttningen från den egentliga landsbygden till tätorter blir, och än mindre något bestämt sägas om invandringen från utlandet. Härtill kommer osäkerhet rörande de 5. k. hushållskvoterna, d. v. s. förhållandet mellan antalet lägen— hetsinnehavare i olika köns—, ålders- och civilståndsgrupper och antalet personer i motsvarande grupper av den totala folkmängden. För åren t. o. m. 1965 kan man dock få en vägledning för uppskattningen av det framtida bostadsbehovet utav det minimiprogram för bostadsbyggandet som bostadsstyrelsen utarbetat för 1955 års långtidsutredning (se Balanse- rad expansion, SOU 1956: 53, s. 176 f.).

Bostadsstyrelsen räknar i denna utredning med att inflyttningen från landsbygden till tätorter skall fortsätta, varför efterfrågan å bostäder å den förra minskas. I förening med naturlig folkökning i städerna räknar man med att inflyttningen från landsbygden kommer att 1956—1965 till- föra dessa 140 000 nya hushåll, vartill komma 10 000 hushåll till följd av förändringar i civilståndsfördelningen. Vidare utgår man från en netto- immigration från utlandet till städerna 1956—1965 av sammanlagt 22 000 personer, vilka väntas medföra en ökning av hushållstalet med 20000. Till följd av förändringar i hushållskvoterna, vari inbegripes bostads- bristens avveckling under perioden, beräknas hushållsantalet i städerna komma att ökas med 120 000. Det blir på så sätt en sammanlagd ökning av antalet hushåll i städerna 1956—1965 med 290 000. För övriga tätorter räknar man med en ökning av 105000 hushåll. Sammanlagt kommer alltså antalet hushåll i tätorterna under 1956—1965 att ökas med 405 000. För att skapa en tillräcklig lägenhetsreserv anses minst 45 000 nya lägen- heter erforderliga. Ytterligare 100 000 lägenheter måste byggas i tätorterna för ersättning av utrangerade, inklusive planmässig sanering. Bortses från dessa erhålles en ökning av antalet lägenheter med 450000 eller med ca 28 procent av det nuvarande lägenhetsbeständet. Att detta är ett minimi- program framgår redan av att bostadsstyrelsen endast i ringa omfattning tar hänsyn till att stigande levnadsstandard kommer att öka kravet på moderna rymliga lägenheter. Dess kalkyl rubbas därför ej i nämnvärd grad av framtida hyreshöjningar.

En annan fråga är givetvis, om behovet av 450000 lägenheter kan tillgodoses. Inklusive ersättning av utrangerade lägenheter och tillgodo- seende av landsbygdens byggnadsbehov skulle detta kräva att 650000 lägenheter uppfördes under 1956—1965. År 1956 ha uppförts 58 000 lägen- heter. Även om man ej omedelbart kommer upp till 65000 lägenheter

per år, synas dock möjligheter förefinnas för en sådan framtida produk- tionsökning att tioårsprogrammet kan fullföljas.

Är den ovan i korthet refererade kalkylen osäker, är det givetvis än svårare att säga något om bostadsbehovet efter 1965. Enligt SOS: Folkräk- ningen 1950: 5, kommer den totala folkmängden att 1965—1970 ökas med ca 75 000 personer _ hänsyn tas härvid ej till immigration. Bortses från barn under 15 år blir ökningen ca 105000. Antalet personer i åldrarna 20—29 år — det är främst från dessa den ökade efterfrågan kan väntas _ kommer att ökas med ej mindre än 150 000. Som jämförelse kan nämnas att under åren 1950—1955 motsvarande grupp minskats med 105 000 per- soner. Redan den naturliga befolkningsförändringen kommer alltså att medföra en stark efterfrågan på lägenheter och sannolikt även fortsatt invandring till tätorterna. Härtill kommer att fortsatt välståndsökning höjer kravet på moderna och rymliga bostäder.

Efter 1970 kommer själva befolkningsutvecklingen ej längre att ställa samma krav på bostadsmarknaden här bortses alltjämt från migra- tionen. Sannolikt har inflyttningen från landsbygden till tätorter upphört — det är t. o. m. tänkbart att den vänts i sin motsats, genom att bilismens och vägnätets utveckling medför att många med arbete i tätorterna före- dra att bo på landsbygden. Välståndshöjningen kommer dock alltjämt att öka kraven på bostäder. Bilismens utveckling kan väntas nödvändig- göra en radikal ombyggnad av många städer, vilken ej medhunnits före 1970 till följd av att byggnadsverksamheten till dess främst måst inriktas på att skaffa ett ökat antalet lägenheter. Om det antages att national— produkten och därmed den totala konsumtionsvolymen fördubblas på 25— 30 år, kan man räkna med en volymmässig ökning av bostadskonsum- tionen i tätorterna med 50—75 procent.

Tätorternas tillväxt kommer givetvis även att öka behovet av skolor, sjukhus och andra inrättningar samt medföra anläggandet av parker, idrottsplaner etc. Nya industriföretag komma att startas och gamla att utvidgas. Medan industriens maskinpark är relativt modern, är en stor del av byggnaderna starkt i behov av modernisering och utvidgning för att kunna motsvara en ökad produktion. Även handel och övriga service- ändringar ha redan nu ett otillfredsställt lokalbehov och få i framtiden ökat sådant.

Även om behovet av lägenheter av skilda slag kommer att starkt ökas, följer ej härav med nödvändighet att markbehovet kommer att ökas i samma utsträckning. Försåvitt byggnadstekniken i ökad omfattning in- riktas på uppförande av höghus, behöver ett ökat antal lägenheter i tät— orterna ej med nödvändighet kräva ökat markutrymme och därför ej heller driva upp markpriserna. Sannolikt kommer dock behovet av mark att ökas än mer än behovet av lägenhetsutrymme. Med ökad realinkomst kommer allmänhetens efterfrågan att allt mer inriktas på enfamiljshus.

Samtidigt kommer den växande trafiken och behovet av parkeringsutrymme att framtvinga en uppluckring av städernas citybebyggelse. Någon motsva— righet till de starka markvärdestegringar som tidigare förekommit i de större städernas centrala delar är antagligen ej att emotse i framtiden. Det är t. o. m. sannolikt att bristen på parkeringsutrymme kommer att ge många kvarter i dessa försämrat affärsläge och därmed sänka mark- priserna. En sådan utveckling har redan inträtt i USA. Varuhus o. d. söka sig till städernas utkanter, där de kunna erbjuda sina kunder tillräckliga parkeringsutrymmen. Å andra sidan kommer utflyttningen till förstäderna att starkt öka efterfrågan å mark i städernas utkanter. Även i fortsätt- ningen uppstår där en markkrävande villabebyggelse. Bebyggelsetätheten i städerna kommer att fortsätta att sjunka.1 Den framtida tomtvärdesteg— ringen blir därför antagligen snarare extensiv än intensiv. Även om det ej skulle bli någon större total ökning av tomtvärdena i städernas centrala delar, kan ombyggnaden av dessa ge vissa tomter starkt ökat Värde.

Sammanfattningsvis kan sägas att man får räkna med att en betydande del av våra städer och övriga tätorter under de närmaste tjugo åren fortsätta att expandera på ett sätt, som ställer deras markpolitik inför svåra uppgifter samt skapar möjligheter för tomtspekulation och tomt- värdestegring.

1 Stadsingenjörkontoret i Malmö har företagit en intressant undersökning av antalet invå— nare per hektar markyta i Malmö sedan början av 1500-talet. Räknas till mark även gatumark samt parker och begravningsplatser, konstateras att beboendetätheten vid 1500-talets början var ungefär 125. Vid seklets slut understeg siffran 100 för att vid 1700-talets ingång vara nere i 50. Siffran 100 uppnåddes på nytt vid 1800-ta1ets början, och vid 1800-talets slut överskreds siffran 200. Därefter började bebyggelsetätheten ånyo att sjunka, så att den nu understiger 100, och en ytterligare sänkning förutses.

KAPITEL VIII

Principfrågor

1. Förhållandet till redan existerande jordvärde

I det värde, som den fasta egendomen för närvarande har, ingår natur- ligtvis bland annat även det värde, som utgör resultatet av en genom sekler fortskridande jordränteökning och som kan sägas motsvara vad naturjorden, d. v. s. jorden i betydelsen av produktionsfaktor, antages avkasta. Såsom framgår av lämnad redogörelse för utländsk lagstiftning ha reformförsöken på sina håll tagit sikte även på denna redan existe- rande jordränta. Så är fallet med den indragningsmetod som beskrivits under benämningen jordvärdebeskattning. Denna form av beskattning skiljer sig såväl från de gamla grundskatterna som från nyare typer av fastighetsskatt därigenom, att det, som man säger, samhällsskapade jord— värdet — d. v. 5. det jordvärde som icke tillkommit genom ägarnas insatser av arbete och kapital »— uträknas särskilt för sig för att tjäna såsom underlag för visst skatteuttag. Uträkningen förutsätter givetvis taxerings- metoder av speciell karaktär. För att åtkomma värdestegring, som inträffar efter det att jordvärdet redan blivit fastställt, kräves en ny taxering av samma slag, och det är vanligen föreskrivet att en dylik omtaxering alltid skall göras efter förloppet av ett visst antal år. Efter omtaxeringen utgår skatten på det omräknade högre jordvärdet.

För såvitt en dylik jordvärdeskatt utgår med så pass låg skattesats, att den utan vidare kan sägas falla inom ramen för det allmänna skatte- systemet, är icke så mycket att säga om densamma. Det är givet att stats- makterna skulle kunna pålägga fastighetsägarna en skatt av detta slag utan att för sådant ändamål behöva ändra gällande civillag eller grundlag. Men härmed vore föga vunnet, om det gällde att effektivt lösa problemet om den oförtjänta jordvärdestegringen. Är syftet det nu sist angivna skulle jordvärdeskatten behöva uttagas i en omfattning, som oundvikligen skulle komma i strid med principerna för en rättvis skattefördelning, sådana dessa uppfattas enligt gängse politisk värdering. Jordvärdeskatten är näm- ligen till sin karaktär en objektskatt, som icke lämpligen kan utformas efter det tillfälliga skattesubjektets personliga förhållanden. Men dessa äro så gott som oberoende av jordvärdets storlek. Intet hindrar att den som innehar en fastighet under äganderättstitel likväl saknar behållen för- mögenhet eller kanske rent av eget kapital i fastigheten. Om skatt i en

mera betydande omfattning skall uttagas efter jordvärdets storlek, måste följaktligen, åtminstone i det väsentliga, bortses från sådana spörsmål som huruvida skatten står i den lämpliga proportionen till den allmänna skatteförmågan eller om personer med likvärdig skattebärkraft komma att totalt belastas med lika hög skatt. Ej heller torde jordvärdeskatten kunna med någon framgång lämpas efter den s. k. intresseprincipen. Att avgöra i vad mån det nu existerande jordvärdet skapats genom viss offent— lig verksamhet synes nämligen i allmänhet vara en hopplös uppgift.

Av det sagda framgår, att om en indragning av jordräntan medelst jordvärdebeskattning anses motiverad, grunderna härför icke stå att finna bland dem som uppbära det ordinära skatteväsendet. De skäl som kunna anföras till förmån för en sådan indragning ligga i själva verket på det civilrättsliga planet, och tydligt är, att om en lagstiftning i förevarande ämne skall motsvara sina grunder, den också bör utformas såsom en civillag. Härvid är det visserligen följdriktigt att bortse från skattepoli- tiska föreställningar om' rättvis fördelning av den totala skattebördan. Desto mera angeläget blir det emellertid då, att frågans lösning icke blott blir effektiv i förhållande till underliggande syften utan även godtagbar med hänsyn till civilrättens allmänna principer.

I ett gammalt kulturland som Sverige, där de olika fastighetsvärdena äro resultat av en långvarig utveckling, skulle en indragning av den redan existerande jordräntan givetvis betyda ett utomordentligt starkt ingrepp i de bestående förhållandena. Denna jordränta må en gång i tiden ha varit en oförtjänt vinning för en ägare av fastigheten. Tydligt är att den nu- mera i regel ej är någon oförtjänt tillgång för den som åtnjuter den- samma. Jordräntan har ingått i de köpeskillingar, som betalts vid de för- siggångna överlåtelserna av fastigheten. Och även där sådan överlåtelse icke på lång tid ägt rum, måste dock ägaren ha vidtagit dispositioner eller eljest inrättat sig i tro att jordräntan vore hans egendom för framtiden. Jordräntan ingår alltså som en del av underlaget för fastighetsbelåningen och för jordägarens personliga kredit. Såsom redan framhållits i inled— ningskapitlet ligger det i öppen dag, att en indragning av dylik existerande jordränta ej bör kunna ske utan att ersättning lämnas för denna tillgång. Att utan vidare konfiskera jordvärdet måste såsom stridande mot rätts- principerna anses uteslutet. Med hänsyn till den här i landet gällande ordningen synes ej heller anledning förefinnas, att ersättning för indrag- ning av nu existerande jordränta skulle beräknas efter andra normer än dem som enligt expropriationslagstiftningen gälla för tvångsförvärv i all- mänhet.

Om jordvärdeskatten förbindes med ett avlösningsförfarande efter an— tytt mönster, torde emellertid det system, som därmed framkommer, lämna fog för åtskillig kritik. Själva konstruktionen kan ej undgå att präglas av en viss otymplighet. Utbetalningen av de stora summor, som här komma

i fråga, kan bereda svårigheter för den som skall verkställa densamma, och om övergångstiden för reformens genomförande icke skall bli alltför lång, inställer sig faran att de vidlyftiga betalningstransaktionerna få en inflationsdrivande effekt. Än värre är måhända den omständigheten att det allmänna finge ikläda sig Åbetalningsskyldigheten utan att därmed vore tryggat, att värdestegring komme att inträda inom överskådlig tid eller ens att det nuvarande värdet bleve bestående. Härtill kommer att själva uppskattningen av det värde som skall avlösas är så pass vansklig, att det allmänna riskerar en betydande överbetalning i det stora hela, utan att jordägaren i det enskilda fallet därmed vinner säkerhet för att icke just han lider förlust.

Ett sätt att undvika avlösningen och därmed förknippade olägenheter vore måhända att låta skatten, från en ursprungligen mycket låg skatte- sats, steg för steg höjas, så att den till slut komme att innebära en effektiv indragning av jordräntan. Det kan antagas att en sådan politik haft före— språkare inom de länder, där georgeismens idéer i ett tidigt skede avsatt resultat i form av en viss jordvärdebeskattning. Av tillgängliga uppgifter att döma förefaller det dock, som om man på denna väg icke nått syn— nerligen långt, och utvecklingen torde numera på de flesta håll ha stagne- rat. I det betänkande om införande av full grundskyld, som en i Danmark tillsatt kommission år 1954 avlämnade, förordade kommissionens majori- tet ett avlösningsförfarande, om vilket dock kan sägas, att det icke skulle ha medfört full gottgörelse till jordägarna för deras förlust av existerande jordränta. Reservationsvis framfördes inom kommissionen den meningen, att denna avlösning —— motsvarande tre fjärdedelar av det taxerade jord- värdet — skulle komma att alltför mycket försvaga de sociala och eko— nomiska verkningarna av den tillämnade reformen. I stället förordades en anordning, enligt vilken den .skattenedsättning, som kunde befinnas nödvändig för det redan existerande jordvärdet vid övergången till full grundskyld, skulle kvarstå endast under ett begränsat antal år men sedan successivt upphävas inom en tidrymd av 60 är.

Att de alternativ till avlösningsförfarandet, som sålunda framställts, skulle göra jordvärdebeskattningen mera tillfredsställande lärer kunna be- tvivlas. Den orättvisa som komme att tillfogas jordägarna bleve nog så märkbar, icke minst därför, att den förutsedda successiva skatteökningen oundvikligen måste tagas i betraktande vid den diskontering av framtids- värdet, som ofta är avgörande för nuvärdet. Härtill kommer den olägen- het, som den långa övergångstiden i och för sig torde innebära.

De anförda synpunkterna må räcka för ett konstaterande att en retro- aktiv indragning av jordräntan skulle upprulla problem, som svårligen skulle kunna på ett godtagbart sätt bemästras. Indragningen bör alltså ej omfatta mera än den framtida värdestegringen, en begränsning som ingalunda utesluter, att reformens huvudsyften skulle kunna effektivt till-

godoses. Man föres härmed in på den väg, som så ofta beträtts vid för- söken att utforma en värdestegringsskatt.

I detta sammanhang framställer sig dock frågan, om icke jordvärde— skattens tekniska system borde kunna användas, trots att någon skatt icke uttages på det redan existerande jordvärdet. Att fastställa detta värde behövde ju icke vara ändamålslöst, om det kunde tjäna såsom utgångs— punkt (ingångsvärde) vid bestämmandet av den framtida värdestegringen. Det kan erinras att den i Danmark tillämpade värdestegringsskatten grundstigningsskylden —— vilar på samma taxeringsförfarande, som den därstädes utgående grundskylden. Systemet innebär i princip, att värde- stegringen uppmätes såsom skillnaden mellan de jordvärden som vid två olika tidpunkter åsatts fastigheten.

Vid övervägande av denna fråga framträder omedelbart såsom en svårig- het att här i landet införa ett taxeringsförfarande liknande den danska taxeringen till grundskyld. Denna värderingsmetod — för vilken närmare redogjorts i kapitel III _ skiljer sig nämligen mycket väsentligt såväl från den svenska formen av fastighetstaxering som från de värderingsmetoder vilka praktiseras i expropriationsmål. Då det knappast kunde vara lämp- ligt, att en dylik nyhet infördes vid sidan av de äldre metoderna, skulle väl konsekvensen bliva den att den nuvarande fastighetstaxeringen finge ändras och anpassas efter den nya metoden.

Såsom framgår av den lämnade-redogörelsen har utformningen av grund- skyldstaxeringen föregåtts av långvariga förberedelser och av särskilda provtaxeringar. Resultatet synes likväl icke ha blivit sådant, att någon enighet blivit rådande beträffande frågan om metoden verkligen är ända— målsenlig och ägnad att leda till rättvisa avgöranden i de enskilda fallen. I vissa av de reservationer, som avgivits av ledamöter inom förutnämnda kommission, har med styrka framhållits, att metoden enligt redan vunnen erfarenhet är olämplig och att det skulle vara orimligt att använda den— samma, därest den s. k. fulla grundskylden bleve genomförd.

Det är i själva verket nog så tydligt, att ett värde, som skall uttrycka jordens värde >>i obebyggt tillstånd med hänsyn tagen till beskaffenhet och läge och en i ekonomiskt avseende god användning», med nödvändig- het blir en ytterst abstrakt företeelse. Dess framräknande blir huvudsak— ligen beroende av vilka schablonmässiga normer som anses böra följas, och det måste falla sig rätt svårt att med en sådan metod taga vederbörlig hänsyn till individuella omständigheter. Icke minst betänklig är den regel, som tillämpas när jordägaren påfordrar värdering av vidtagna grundför- bättringar. Att någon hänsyn icke skall tagas till'- dessa för längre tid tillbaka än 30 år, antyder hur vanskligt det kan vara att fixera ett värde, som ej har någon självständig existens i det ekonomiska livet.

Bortsett från svårigheten att rättvist fixera jordvärdet kan mot den här diskuterade indragningsmetoden invändas, att en viss förhöjning av

det åsatta jordvärdet icke i och för sig visar, att den värdestegring som inträffat varit av oförtjänt karaktär. Det är tydligt att jordvärdehöjningen kan vara föranledd av annan orsak än att jordräntan ökat. Jordvärdet har kanske stigit uteslutande därför att penningvärdet försämrats. Om nu en dylik värdestegring icke bedömes såsom oförtjänt, kan ej heller den genom taxeringarna ådagalagda skillnaden mellan jordvärdena betyda ett rätt angivande av beskattningsunderlaget. Det behov av komplettering, som härmed yppas, måste anses innebära, att indragningsmetoden i sig själv icke är den för ändamålet lämpligaste.

Utöver vad nu berörts synes anordningen med jordvärdeskatt lida av brister i skilda hänseenden. Då dessa väsentligen äro desamma, som även känneteckna olika former av värdestegringsskatt, kunna de lämpligen tills vidare lämnas åsido. Vad förut anförts må vara tillräckligt för att jord- värdeskatten skall kunna avföras ur diskussionen.

Den fråga, som i det följande skall undersökas, gäller icke fixerandet av ett abstrakt jordvärde utan sättet att ur fastighetens värdestegring avskilja vad som är förtjänt och vad som är oförtjänt värdestegring. Innan något svar lämnas härå, bör emellertid en översiktlig framställning lämnas rörande de olika fallen av värdestegring.

2. Värdestegringskategorierna

För att kunna fastställa i vilken utsträckning värdestegring å fast egen- dom skall kunna såsom oförtjänt indragas till det allmänna är det nöd- vändigt att till en början söka klargöra, vilka orsaker som kunna tänkas giva upphov till värdestegring. Om ett visst fall av värdestegring bör be— dömas såsom oförtjänt eller icke, är tydligen främst beroende av beskaf- fenheten av det förhållande som utgör värdestegringens orsak.

Den i vårt land sedan många sekler med endast tillfälliga avbrott på— gående utvecklingen mot allt högre fastighetsvärden har naturligtvis till en mycket väsentlig del berott av fastighetsägarnas egna åtgöranden. Genom nyodling, dikning, stenbrytning och annan jordförbättring har den bru— kade jordens avkastningsförmåga uppdrivits, varigenom fastighetsvärdet i motsvarande grad ökat. På fastigheter med skogsbestånd har värdesteg— ring uppkommit genom en rationell vård av den växande skogen. Och om fastigheter av skilda slag gäller, att de tillförts värdefulla tillbehör genom bebyggelse eller nyttiga anläggningar. Fastighetsägaren kan anses ha verk- ställt eller bekostat alla dylika åtgärder, antingen detta nu skett genom att han själv arbetat, investerat eget eller upplånat kapital eller enligt privaträttsligt avtal tillgodogjort sig sådan prestation av någon annan per— son. Tydligt är att attributet oförtjänt icke kan hänföra sig till en värde- stegring som har sin grund i förhållanden av nu beskriven art. Att den enskilde bör få behålla vad han själv skapat genom sitt arbete och sitt

sparande torde få betraktas såsom den etiska grundvalen för privategen- domen, och dennas berättigande har starkt framhållits icke minst i den lära, som bildat upptakten till reformrörelsen på förevarande område.

För att det överhuvudtaget skall kunna ifrågasättas, att ett visst fall av värdestegring bör tilldelas beteckningen oförtjänt, måste alltså värdesteg- ringen vara föranledd av annat än sådan insats av arbete och kapital, som fastighetsägaren gjort eller är berättigad att tillgodoräkna sig. Denna förutsättning är uppfylld beträffande de kategorier som här nedan skola var för sig redovisas.

A) Fastigheten kan befinnas inrymma en naturtillgång, vars existens förut varit okänd. Där kan anträffas exempelvis en mineralfyndighet eller lager av eldfast lera, kvartssand o. s. v. Upptäckten tillför fastigheten ett mervärde motsvarande diskonterade värdet av den antagna nettoavkast- ningen av fyndigheten. Detta betyder för ägaren en förmögenhetsvinst, som endast i det fall att han själv gjort upptäckten kan sägas motsvara någon arbetsinsats från hans sida. Fall lära ha förekommit, där en sådan vinst kunnat te sig oskäligt stor. Mervärdet är samhällsbetingat såtillvida, som det icke skulle ha existerat, därest icke den tekniska och ekonomiska utvecklingen fortskridit så långt, att fyndigheten med fördel kan bearbetas. Av den åskådning, enligt vilken naturjorden icke bör omfattas av privat äganderätt, följer utan vidare, att ett sådant mervärde principiellt hör till- falla samhället. Denna tanke har också kommit till uttryck i den lag- stiftning om jordvärdebeskattning, som förekommer i vissa länder. Beträf- fande svensk rätt må erinras, att frågan ej angår sådana fyndigheter, vilka äro föremål för inmutning enligt gruvlagen eller koncession enligt lagen angående stenkolsfyndigheter m. m. Dessa lagar avgränsa jord- äganderätten så, att den icke i och för sig innefattar någon rätt till fyn— digheter av de i lagarna angivna slagen. Beträffande andra fyndigheter än nu nämnts är emellertid frågan sådan, att den påkallar ett ställnings- tagande i detta sammanhang.

Om förutsättningen för bedömningen är den, att allenast framtida värde- stegring skall utsättas för indragning, framställer sig till eftertanke, huru— vida i förevarande fall någon sådan värdestegring verkligen kan anses föreligga. Det får hållas i minnet att jordägaren här redan genom sitt förvärv av fastigheten blivit berättigad att tillgodogöra sig fyndigheten, oavsett om denna vid förvärvet var känd eller okänd. I följd härav låter det säga sig, att den förmögenhetsvinst, som fastighetsägaren gör genom upptäckten, icke beror på att fastigheten undergått en verklig värdesteg— ring utan därpå, att fastigheten genom ofullständighet i värderingen kom- mit att bedömas såsom mindre värd än den i verkligheten varit. Skall förmögenhetsvinsten indragas, måste till stöd härför kunna åberopas andra skäl än de som föreligga beträffande en i framtiden uppkommande verklig

värdetillväxt å fastigheten. Vid en sådan indragning skulle måhända även fastighetsägarens fångesman kunna framträda såsom intressent.

Från det nu berörda fallet skiljer sig det fall, att en redan känd fyn- dighet framdeles tager åt sig värde till följd av den allmänna ekonomiska utvecklingen eller på grund av teknikens framsteg. Det gäller här en verk- lig värdestegring, som ter sig såsom skapad av samhällets utveckling. Även om den med hänsyn härtill — i överensstämmelse med vad här nedan under C) anföres är att anse såsom oförtjänt, är dock att märka, att det nytillkomna värdet — liksom också i fråga om en nyupptäckt fyndig- het —— kommer att kunna bestå endast under en begränsad tid. Värdet grundar sig här icke på jordens brukande utan på dess förbrukande. Det är ett värde som faller efter hand som fyndigheten uttömmes, och det beror på fastighetsägaren eller dennes nyttjanderättshavare samt på de ekonomiska konjunkturerna, i vilket tempo utnyttjandet skall försiggå. Under sådana förhållanden lärer det icke vara möjligt att den metod, som kan befinnas lämplig för indragning av värdestegring i vanligen före- kommande fall, skulle kunna tillämpas även på värdestegring av det speciella slag varom nu varit tal. Ett eventuellt anspråk från samhällets sida på sådan värdestegring synes lämpligen böra prövas med utgångs- punkt från den gruvrättsliga lagstiftningen.

B) En fastighet kan, utan att dess användning förändras, undergå värde- stegring genom offentlig investering i anläggning å fastigheten eller dess grannskap. Det gäller här en värdestegringskategori, som närmast mot- svarar vad som i England plägat sammanfattas under termen betterment. De fall som inrymmas härunder äro tydligen mångskiftande. Investe- ringen kan vara gjord antingen av staten eller kommunen, och den kan antingen syfta till en fördel för fastigheten eller tjäna något annat ända- mål, vars fullföljande emellertid har den effekten att värdet av fastig- heten stiger. Det ligger i linje med den allmänna utvecklingen, att hit- hörande fall bli alltmera talrika och betydelsefulla, och det kan likaså konstateras, att om det i äldre tid huvudsakligen varit staten som gjort dessa investeringar, det i nutiden framför allt är den kommunala aktivi- teten som förorsakar värdestegringen.

Den statliga insats som här åsyftas har sedan länge haft sin tyngdpunkt på kommunikationsväsendets område. Byggandet av järnvägar och kanaler har tidigare spelat en utomordentlig roll i förevarande hänseende men kan tydligen icke beräknas komma att göra så även för framtiden. Desto viktigare bli statens åtgärder beträffande vägväsendet. Motoriseringen kräver i växande omfattning nyanläggning av vägar _ t. ex. särskilda motorvägar _ samt ombyggnad, breddning eller annan förbättring av de förut befintliga vägarna. I samband härmed inställer sig ett behov av kompletterande anläggningar av skilda slag. Vad särskilt angår broar och

tunnlar är det med hänsyn till den tekniska utvecklingen sannolikt, att sådana i framtiden komma att förbinda stränder, mellan vilka hittills trafiken måst upprätthållas uteslutande med båt eller flyg. En förbindelse över Öresund medelst bro eller tunnel framstår redan såsom ett aktuellt problem. Vid sidan av väghållningen komma statens resurser att liksom nu erfordras för vidare utveckling av sjö— och luftförbindelser. Byggandet av hamnar och flygplatser kommer att fortgå. Tydligt är att vad staten sålunda investerar till främjande av kommunikationerna mellan olika orter eller riksdelar eller mellan Sverige och utlandet i många fall kom- mer att direkt utlösa värdestegring på fastigheter, som befinna sig i an- läggningens grannskap eller i dess influensområde. I andra fall såsom t. ex. vid anläggning av flygplats _ medför investeringen visserligen icke någon direkt värdeförhöjning för de närmast belägna fastigheterna. Detta utesluter emellertid icke, att den indirekt kan få betydelse såsom ett medel att främja den ekonomiska utvecklingen i det eller de samhällen, som ha tillgång till anläggningen. Uppenbart är att statens åtgärder på den interurbana trafikens område äro av vital betydelse för de olika sam- hällen som därav beröras. Den värdestegring, som kan uppkomma på nu antydda indirekta sätt, torde emellertid få hänföras till den nedan under C) avhandlade kategorien.

Även andra statliga investeringar än sådana, som beröra kommunika- tionsväsendet, kunna tänkas icke enbart indirekt utlösa värdestegring å mark som är belägen i anläggningens grannskap. Så kan ibland vara fallet med större offentliga byggnader, avsedda exempelvis för undervisning, administration, militärförläggning, fångvård etc. Fall torde även kunna förekomma, där beviljande av statsbidrag för visst ändamål, exempelvis för vatten- och avloppsanläggning, medför värdestegring å den fastighet som får nytta av anläggningen.

De kommunala investeringar varom här är fråga gälla i allmänhet så- dana anordningar som sammanhänga med bebyggelseutvecklingen i sam- hällena. Med nuvarande lagstiftning äro dessa vanligen föreskrivna i generalplan eller detaljplan, men om så skett eller icke är härvidlag utan betydelse. Beträffande vissa viktiga typer av investeringar förekommer redan enligt gällande lag en viss indragning till kommunen av den upp- komna värdestegringen. Sålunda må erinras om den skyldighet, som åvilar tomtägare, att ersätta staden värdet av gatumark enligt bestäm- melserna i 56—66 55 byggnadslagen. Samma lag innehåller vidare stad- ganden (67—69 55), som berättiga stadsfullmäktige att meddela bestäm- melser om skyldighet för ägare av tomt att bidraga till kostnaden för iordningställande av gata. Såväl gatumarksersättning som bidrag till gatu- byggnadskostnad torde med hänsyn till konstruktionen böra uppfattas såsom bettermentsbidrag, och staden har därigenom möjlighet att i viss utsträckning få gottgörelse för den kostnad som drabbar staden till följd

av dess skyldighet att svara för iordningställande och upplåtande till all- mänt begagnande av gata eller annan allmän plats inom område som ingår i stadsplan. Såsom bettermentsbidrag kan även betraktas bidrag, som enligt 53 & byggnadslagen skall gäldas av den som förfogar över specialområde, till eller genom vilket staden enligt stadsplan anordnar trafikled. En ny form av bettermentsbidrag har slutligen tillskapats genom lagen den 3 juni 1955 om allmänna vatten- och avloppsanläggningar. När kommunen såsom vanligen är fallet _ omhänderhar vatten- och av- loppsanläggning, äger enligt sistnämnda lag kommunen att av de fastig- heter som anslutits till anläggningen uttaga avgifter till täckande av nödiga kostnader för utförande samt underhåll och drift av anläggningen. Även kostnaderna för avledande genom anläggningen av vatten från gator, vägar och andra allmänna platser inom område under stadsplan eller byggnads- plan få täckas genom avgifter å tomter och andra för bebyggande avsedda fastigheter inom området. Beträffande omfattningen av denna bidrags- skyldighet gälla vissa stadgade begränsningar. I princip heter det att avgifterna å de särskilda fastigheterna skola stå i skäligt förhållande till fastigheternas större eller mindre nytta av anläggningen.

Möjligheten för en kommun att utfå bettermentsbidrag är emellertid icke i vårt land grundad på någon lagbestämmelse av mera generell räck- vidd, och denna möjlighet är, såsom redan framgått, ganska begränsad även inom tillämpningsområdet för de givna speciella lagstadgandena i detta ämne. Det har också vid skilda tillfällen varit ifrågasatt att utvidga skyldigheten att betala bettermentsbidrag. Sålunda upptogos i 1928 års förslag till stadsbyggnadslag vissa bestämmelser om bidrag till kostna- derna för genomförande av generalplan i stad (4 kap.). I förslaget stad— gades, att om det beträffande vissa fastigheter uppstode avsevärd ökning i värdet, genom att staden för det bestämda ändamålet iordningställde eller väsentligen förbättrade i generalplanen upptaget huvudtrafikområde eller särskilt trafikområde, natur- eller idrottsområde eller huvudanlägg— ning för avlopp, vattentillförsel eller elektrisk starkström, staden finge av ägare till sådana fastigheter uttaga bidrag till täckande av kostnaderna för anordningen. Fastighetsägarnas sammanlagda bidrag skulle dock ej få överstiga hälften av kostnaden för den anordning, som föranledde bidrags utgående, och ej heller skulle viss fastighets bidrag få sättas till belopp, som visades överstiga hälften av den värdestegring som genom anord— ningen kunde anses ha tillförts fastigheten. Ett annat exempel på vidgad bidragsskyldighet finnes i det betänkande, som är 1952 framlämnades av den s. k. zonexpropriationsutredningen. Däri beaktades ej blott investe— ringar, sammanhängande med sådana större stadsombyggnadsföretag för vilka zonexpropriation skulle bli av betydelse, utan även fall där staden utan att ingripa i bebyggelsen —— byggde trafiktunnel, bro eller gatu- anordning av särskild konstruktion.

Det är tydligt att ej heller med den utvidgning, som sålunda föreslagits i bidragsskyldigheten, kommunerna skulle ha blivit gottgjorda i alla de fall då en kommunal investering giver upphov till värdestegring å fastig- heter. Dessa fall äro delvis av helt speciell karaktär och kunna därför icke sammanställas i någon uttömmande uppräkning. Praktiskt betydelse- fulla äro särskilt sådana anläggningar som påverka kommunikationsmöj- ligheterna för de särskilda fastigheterna. När ett stadscentrum _— såsom fallet varit med Nedre Norrmalm blir föremål för en ombyggnad, innefattande anläggning av nya öppna platser och trafikpulsådror, kan givetvis härav följa värdestegring även för andra fastigheter än dem som direkt beröras av byggnadsarbetena. Motsvarande gäller om anläggning av tunnelbana; det ligger i sakens natur att en stark värdestegring kan göra sig märkbar för de i närheten av en tunnelbanestation belägna fastig- heterna. Även tillkomsten av spårvägs- och busslinjer kan ha en värde- stegrande effekt. Detta gäller särskilt sådana ställen, där flera dylika linjer sammanlöpa och kommunen iordningställer en särskild station för tra- fikens underlättande. När, såsom ej sällan inträffar, ett torg, som tidigare tjänat andra ändamål, upplåtes till ändstation för bussar, måste därav i allmänhet följa en värdestegring å de vid torget belägna fastigheterna.

Det torde i stort sett råda enighet därom att sådan värdeökning, som uppkommer på en fastighet såsom en direkt följd av statens eller kom- munens arbets- eller kapitalinsatser, måste bedömas såsom oförtjänt. För denna åsikt kunna hållbara grunder anföras alldeles oberoende av den omständigheten, att dylik värdestegring utgör en form av jordräntans ökning. Det gäller här en förmögenhetstillväxt, som tillgodokommer annan än den som genom sitt sparande grundat densamma. Förhållandet er- bjuder påtaglig likhet med sådana fall, som inom civilrätten av gammalt plågat benämnas obehörig vinst och där, åtminstone i viss utsträckning, en ersättningsskyldighet för den på annans bekostnad profiterande vun- nit erkännande i rättstillämpningen. Förhållandet är ävenledes analogt med sådana fall där lagstiftningen, med hänsyn till de fördelar som ett visst ekonomiskt företag bereder ett flertal fastigheter, stadgar tvångs- delaktighet i företaget, såsom exempelvis vid vattenreglering, dikning, en- skilda vägbyggnadsföretag m. m.

Vad nu anförts utesluter naturligtvis icke att de konkreta fall, som inrymts i förevarande kategori, skulle kunna förete vissa skiljaktigheter inbördes, om det gällde att mäta graden av den obillighet, som vidlåder det förekomna profiterandet på annans bekostnad. Det kan måhända sägas att den, som exempelvis av estetiska eller traditionella hänsyn per— sonligen motarbetat tillkomsten av en viss trafikled, borde kunna starkare än andra hysa motvilja mot att bidraga till kostnaden. Vinsten för honom i objektivt värde skulle alltså kunna tänkas uppvägd genom en förlust i subjektivt värde. Att inom ramen för en lagstiftning om värdestegrings-

indragning beakta även dylika nyanser torde emellertid av praktiska skäl svårligen låta sig göra. Vid en dylik lagstiftning måste enligt sakens natur de objektiva värdena vara de utslagsgivande. Omförmälda gradskillnader kunna ej antagas vara så betydelsefulla, att de motivera en klyvning av förevarande värdestegringskategori. Denna bör i sin helhet hänföras under begreppet oförtjänt värdestegring.

C) En fastighet kan, utan att dess användning behöver förändras, undergå värdestegring, genom att den allmänna ekonomiska utvecklingen kräver en produktionsökning, som medför större efterfrågan på viss naturtillgång. Denna värdestegringskategori omsluter företeelser, vilka sedan 1700-talet starkt uppmärksammats inom den teoretiska national- ekonomien.

Ökningen i efterfrågan beror i främsta rummet på befolkningens till- växt, omflyttning eller stigande levnadsstandard. Även vissa tekniska fram- steg, som innebära en arbetsbesparing, kunna tänkas göra naturtillgången jorden mera begärlig. För att tillgodose den ökade efterfrågan stå två möjligheter till buds, antingen att arealen av den produktivt nyttjade jorden ökas eller att jorden nyttjas mera intensivt än tidigare. Vare sig det ena eller andra inträffar, måste jordens absoluta eller relativa knapp- het få en allt större betydelse. All den jord, som icke är så dålig eller illa belägen, att den saknar ekonomisk användbarhet, kommer genom denna utveckling att lämna en avkastning, som mer eller mindre överskjuter vad som erfordras till täckande av vederlag för utfört arbete och ränta å nedlagt kapital i form av uppodling, grundförbättring etc. Detta överskott eller, som det kallas, jordränta tillfaller då jordägaren, utan att denne gjort någon motsvarande insats i form av arbete eller kapital; bortsett naturligtvis från det fall att erlagd köpeskilling redan innefattat betal- ning för denna förmån. Jordräntans uppkomst eller ökning innebär tyd- ligen tillika, att fastighetens avkastningsvärde, och därmed i regel även dess handelsvärde, undergår en motsvarande stegring.

Det kan sägas att de invecklade förhållandena i ett gammalt kulturland som Sverige icke direkt motsvara det enkla schema som nyss uppritats. Tydligt är att jordräntan i nuvarande läge röner en betydande inverkan därav, att vårt ekonomiska liv väsentligen skiljer sig från en fri mark- nadshushållning. Vad särskilt angår jordbruket är som bekant dess lön- samhet ställd i direkt beroende av de produktpriser som grunda sig på statlig reglering. Meningen är att produktionen skall hållas uppe på en viss nivå, och denna ligger tydligen högre än den som kunnat påräknas, därest under fredliga förhållanden världsmarknaden fått bestämma pri- serna. I den mån jordränta förekommer, synes denna i regel vara ett resultat av jordbruksregleringen, och att dylik jordränta för framtiden

skulle kunna varaktigt stegras, torde under sådana förhållanden icke vara att räkna med.

I vida klarare dager framträder jordräntefenomenet i fråga om sådana fastigheter vilka få användas till tätbebyggelse. Väl kan man ej heller här med säkerhet konstatera en allmän för hela riket gällande tendens till jordräntestegring. För de många samhällen, där folkmängdstillväxten av- stannat, finnas sällan några förutsättningar för en värdestegring av detta slag. Men att jordräntans ökning fortfarande har stor betydelse i de framåt- gående städerna och samhällena synes ovedersägligt. För den mera av- lägsna framtiden kan visserligen ej göras några säkra prognoser beträf- fande utvecklingen inom olika orter. Denna kan komma att påverkas bland annat av den nya trafiksituation som följer med biltrafikens an— svällning. Man torde dock utan fara för misstag kunna räkna med att en värdestegring av förevarande slag kommer att göra sig starkt märkbar på många orter, däribland även sådana som hittills icke varit särskilt berörda av jordränteökning.

När man _ såsom ofta skett _ kännetecknat jordräntestegringen så- som en form av oförtjänt värdestegring har såsom den viktigaste syn- punkten vanligen anförts, att det ökade värdet icke frambragts av jord— ägaren själv utan så att säga skapats av samhällets utveckling. Man kan tycka att detta är tillräcklig motivering för en sådan klassificering. Vill man däri inlägga även den betydelsen, att värdestegringen bör indragas till det allmänna, är nyssnämnda synpunkt knappast helt avgörande. Det framställer sig då till eftertanke, om jordräntan möjligen inom samhällets hushållning fyller en sådan uppgift, att dess bevarande åt den enskilda jordägaren därmed skulle kunna försvaras.

Härvid faller genast i ögonen att förekomsten av jordränta skulle kunna verka såsom en produktionspremie för den jordägare som händelsevis har förmånen av densamma. Är jordägaren och producenten en och samma person, får denne en starkare ekonomisk ställning och därmed ett mera stabilt underlag för sin produktion. Men i ett samhälle, där den enskilda företagsamheten anses böra utvecklas på grundval av fri konkurrens, bör en sådan favör för somliga företagare knappast bedömas såsom en önsk— värd företeelse. Får den fria konkurrensen uppfattas såsom en tävlan, där framgången skall bero av den enskildes personliga duglighet, kan jordräntan sägas strida mot rättvisan i spelreglerna. När jordägare och företagare äro skilda personer, framträder denna ojämnhet även i för—" hållandet dem emellan. Jordräntan tillåter visserligen att konkurrensen gör sig gällande på den ena sidan, nämligen efterfrågesidan. Men på den andra sidan, tillgångssidan, synes jordägandet medföra en maktställning, som i viss mån liknar den som framträder vid ett monopol. De som äga jorden inom ett område, vilket genom sitt läge är särskilt begärligt ur företagaresynpunkt, kunna genom att fördröja eller minska sitt utbud av

jord tilltvinga sig högre pris än som skulle ha framkommit vid en verkligt fri konkurrens. Härmed uppkommer faran att jorden icke får den bästa ekonomiska användning, som under de givna förhållandena i övrigt varit möjlig.

Om jordräntestegringen har ofta sagts att den, till skillnad från exempel— vis den inflatoriska värdestegringen, icke är enbart nominell utan reell. Det skall medgivas att en viss olikhet i antydda hänseende föreligger. Jord- räntestegringen innebär nämligen för ägaren, att dennes fastighet får ett högre värde icke blott i förhållande till penningen utan även jämfört med realvärden av olika slag, däribland även fast egendom. Men härav följer icke att denna privatekonomiska värdestegring även utgör en reell värde- stegring för folkhushållet i dess helhet. Jordräntans ökning förutsätter ju icke att fastigheten i något hänseende förbättrats, att den i högre grad än tidigare tillgodoser föreliggande behov. Fastigheten är kvantitativt och kva- litativt av samma nyttovalör; dess substans och dess tillbehör äro oför- ändrade. Vad som inträffat med värdet är därför icke någon verklig värdestegring från folkhushållets synpunkt utan endast en av knappheten på jord betingad värdeförskjutning, varigenom fastighetens ägare tillföres en vinst som eljest hade kunnat tillfalla övriga produktionsfaktorer.

Det torde kunna fastslås att jordränteökning bör räknas såsom oför— tjänt värdestegring och att den bör indragas till det allmänna, därest detta tekniskt låter sig göra utan att indragningen vållar för stora olägenheter. Att under särskilda omständigheter exempelvis sådana som föreligga i det typiska brukssamhället —— fog kan finnas för ett annat betraktelse— sätt skall beröras i ett senare avsnitt (sid. 328).

D) En fastighet kan stiga i värde genom rättsutvidgning, d. v. 5. genom att ramen vidgas för de befogenheter som utgöra äganderättens innehåll. Det är givet att fastighetsvärdet påverkas av det sätt varpå den disponeras för ena eller andra ändamålet. Värdeförändring kan därför uppkomma såväl genom att en begränsad sakrätt, exempelvis ett servitut, stiftas eller upphör, som genom att en s. k. legal äganderättsinskränkning tillkommer eller bortfaller. Av dessa båda fall torde endast det sistnämnda förtjäna att uppmärksammas vid förevarande undersökning. Legala äganderätts- inskränkningar spela som bekant en betydelsefull roll inom byggnadslag— stiftningen. Med hänsyn till den framställning som kommer att lämnas 'i ett senare avsnitt kan emellertid undersökningen här inskränkas till sådan värdestegring, som icke beror på rättsverkningarna av en antagen detaljplan, fastställd generalplan eller fastställda utomplansbestämmelser.

Enligt 81 & byggnadslagen få nybyggnad och vissa andra anordningar ej verkställas i närheten av befästning eller flygplats, såframt därigenom befästningens eller flygplatsens användning för avsett ändamål försvåras eller avsevärt men åsamkas försvaret eller luftfarten ; dock får länsstyrel—

sen medgiva undantag när synnerliga skäl äro därtill. Vidare stadgas i 86 och 122 55 samma lag, att om område, som ej ingår i stadsplan eller byggnadsplan, finnes böra särskilt skyddas på grund av naturskönhet, växtlighet eller andra särskilda naturförhållanden eller med hänsyn till förefintlig från historisk eller konstnärlig synpunkt värdefull bebyggelse, fasta fornlämningar eller andra minnesmärken, Konungen äger förordna, att nybyggnad inom området icke må företagas utan länsstyrelsens tillstånd. I anslutning till dessa förbud har i lagen stadgats rätt för ägaren att under vissa betingelser erhålla ersättning för skada som kan åsamkas genom dispositionsinskränkningen.

Regleringar av liknande art förekomma även i andra lagar än byggnads— lagen. För att åt allmänheten trygga tillgången till platser för bad och friluftsliv vid havet eller vid insjö eller vattendrag kan enligt strand- lagen länsstyrelsen förordna, att inom visst strandområde bebyggelse icke må företagas utan länsstyrelsens tillstånd (1 5). Har sådan ansökan om tillstånd till bebyggelse icke bifallits och kan till följd härav fastigheten, till den del dess utnyttjande inom eller utom förbudsområdet påverkas av bebyggelserättens inskränkande, av ägaren användas allenast på sätt som står i uppenbart missförhållande till värdet av nämnda del vid tiden för förordnandets meddelande, är ägaren berättigad till ersättning av kronan för den skada han härigenom lider (3 5). —— Vid fridlysning av naturminne eller naturpark enligt naturskyddslagen kan länsstyrelsen meddela särskilda föreskrifter, bland annat om inskränkning i rätten att bebygga marken. Även här är ägaren berättigad till ersättning, om in- skränkningen medför, att han kan nyttja marken allenast på sätt som står i uppenbart missförhållande till dess tidigare värde eller att honom eljest tillskyndas avsevärt men.

Det är naturligtvis tänkbart och ganska sannolikt, att beträffande vissa förbudsområden förutsättningarna för de meddelade bebyggelseinskränk- ningarna komma att framdeles bortfalla. En flygplats kan komma att nedläggas, en badplats kan bliva otjänlig och ett naturminne kan genom en stormkatastrof bliva fördärvat. Händelsen kan medföra, att inskränk- ningen i bebyggelserätten upphör och att fastigheten därigenom får ett ökat värde. Givet är att dylika sporadiskt förekommande värdestegringsfall icke kunna åberopas såsom ett självständigt motiv för indragning av oförtjänt markvärdestegring. Därest en sådan indragning likväl med hänsyn till andra värdestegringskategorier finnes önskvärd, måste dock avgöras, om förevarande slag av värdestegring bör betraktas såsom indragningsgill eller icke. Eftersom markägaren i de nu berörda fallen redan bör ha fått ersätt- ' ning för inskränkningen av bebyggelserätten, synes det riktiga vara, att den värdestegring, som följer med inskränkningens senare bortfallande, bedömes såsom indragningsgill.

Emellertid erbjuder gällande rättsordning en mängd exempel på legala

äganderättsinskränkningar, vilka markägaren måste tåla utan att ersätt- ning kan erhållas. En del av dessa — exempelvis den s. k. allemansrätten — vila uteslutande på sedvanerättslig grund och avse dispositioner som i själva verket alltid legat utanför den privata jordäganderättens gränser. Andra åter utgöra resultatet av den i modern tid genomförda lagstiftning, som på så många områden inneburit att jordäganderätten fått vika för allmänna intressen. Det skulle föra för långt att här lämna en uttömmande uppräkning. Såsom exempel må nämnas de i skogsvårdslagen stadgade avverkningsförbuden, de i jorddelningslagen föreskrivna jordpolitiska vill- koren för avstyckning, de i vattenlagen stadgade inskränkningarna med avseende å rätten att bygga i vatten ävensom de temporära förbud mot nybyggnad, som enligt 80 å andra stycket byggnadslagen kunna med- delas, när länsstyrelsen finner ifrågasatta utomplansbestämmelser icke kunna fastställas eller ock höra i viss del undantagas från fastställelse.

Även beträffande nu berörda, med ersättningsrätt ej kompenserade dis— positionsinskränkningar torde stundom kunna inträffa, att inskränkningen av någon anledning bortfaller och att fastigheten därigenom stiger i värde. Huruvida värdestegringen i så fall kan anses oförtjänt, torde bero på om- ständigheterna. Har dispositionsinskränkningen gällt så länge, att den tagits i beräkning såsom en varaktig belastning, torde det knappast vara av billighetshänsyn påkallat, att värdestegringen tillgodoräknas fastighets- ägaren. I övrigt kan sägas, att hithörande fall efter allt att döma icke kunna tilläggas någon praktisk betydelse, när det gäller att draga gränsen mellan förtjänt och oförtjänt värdestegring. Detta antydes redan av den omständigheten, att dispositionsinskränkningen icke förbundits med någon ersättningsrätt.

E) Medan en värdestegringsfaktor av slag, som omnämnts under A)—D), icke blott för tanken utan även i verkligheten kan utgöra enda orsaken till att en fastighet vid viss tidpunkt stiger i värde, är sammanhanget be- tydligt mera komplicerat vid sådan värdestegring, som förekommer när mark exploateras för tätbebyggelse eller för omändring av sådan bebyg- gelse. Denna värdestegring synes i regel kännetecknad därav, att en på rättslig väg åstadkommen kombination av faktorer — nämligen offentlig investering, jordränteökning och rättsutvidgning gemensamt åstadkom- ma ett till en början endast potentiellt, men i slutskedet på en fast grund- val baserat mervärde. Genom inverkan av planläggningen och därmed sammanhängande rättsliga avgöranden försiggår värdestegringen i ett ojämnt, ryckigt tempo, tills efter förloppet av en mer eller mindre lång period värdet antingen stabiliseras eller hastigt sjunker.

Den jordränteökning, som följer med en fastighets ändrade användning från exempelvis jordbruk till tätbebyggelse, kunde tydligen, på den tid då

exploateringsmöjligheten var fri, anteciperas efter en någorlunda säker kalkyl, innebärande en diskontering av fastighetens blivande avkastnings- värde i den avsedda nya användningen. Nyare byggnadslagstiftning har i hög grad ändrat förutsättningarna för en dylik antecipering av fram- tidsvärdet. Detta framgår tydligast av den i 5 5 andra stycket byggnads— lagen upptagna bestämmelsen om att det för rätt till tätbebyggelse förut- sättes, att marken vid planläggning enligt samma lag prövats lämpad för ändamålet. Regeln innebär att jordäganderätten ej längre innehåller någon ovillkorlig befogenhet att använda marken för tätbebyggelse.

Den inverkan, som omförmälda lagbestämmelse har på värdebildningen, sträcker sig emellertid icke så långt, att den helt utesluter en antecipering av jordräntestegringen. Följden blir endast den, att eftersom det är ovisst om fastigheten framdeles kommer att avkasta mera än nu, en diskontering av framtidsvärdet ej kan leda till annat än ett rent potentiellt värde, ett spekulativt förväntningsvärde. Att angiva till vilket belopp ett dylikt värde rätteligen bör uppskattas kan synas vara en hopplös uppgift. Tydligt är emellertid, att den spekulativa fastighetsköparen sällan är ovillig att be- tala ett visst och ingalunda alltid särskilt blygsamt pris för förväntningen. Har fastigheten i det konkreta fallet ej annat värde än förväntningsvärdet, kan om ett köp av fastigheten sägas, att det är ett äventyrsavtal, ett s. k. emtio spei, liknande det gamla skolexemplet om den som för ett bestämt belopp köper den eventuella fångsten i ett förestående notvarp.

Sant är nu visserligen att de risker, som köp av förväntningsvärden innebära, kunna variera mycket beroende på omständigheterna. När mark- exploatören förvärvar fastigheten, är denna antagligen redan omfattad av en generalplan, och denna skall som bekant angiva grunddragen för mar— kens användning till olika ändamål, såsom till tätbebyggelse, viktigare trafikleder och andra allmänna platser. Generalplanen kan vara mer eller mindre detaljerad. I densamma kan exempelvis angivas, vilka områden som från sundhetssynpunkt eller med hänsyn till samfärdsel, vattenför- sörjning eller avlopp icke äro lämpade för tätbebyggelse och alltså skola undantagas därifrån. Innehållet i generalplanen kan följaktligen _ likaväl som den kan utsläcka förväntningsvärden _ mer eller mindre starkt stimulera förhoppningarna om att fastigheten med tiden får en mera lönande användning, att den verkligen tages i anspråk för enskilt be- byggande. Visshet härom erhålles först när en stadsplan antagits och därigenom bestämts gränserna för byggnadskvarter samt för gator, torg, parker och andra allmänna platser.

Till den från början rådande ovissheten om fastighetens blivande an— vändning kommer ytterligare den ovisshet, som råder beträffande tid- punkten för den förväntade exploateringen. Denna kan komma inom fem eller kanske inom tjugufem år, och den kan i värsta fall helt utebli, be- roende på vad framtiden bär i sitt sköte. Men vetskap om nämnda tid-

punkt är uppenbarligen av stor vikt, om man vill uppskatta värdet av förväntningen.

Den värderingssvårighet, som föreligger med avseende å de spekulativa förväntningsvärdena, har särskilt framträtt, när kommunen velat expro- priera eller enligt bestämmelserna i 21 och 22 åå byggnadslagen blivit skyldig att lösa marken eller att ersätta fastighetsägaren för intrång. Därest man i sådan situation anser, att förväntningsvärdet bör beräknas efter vad som utgör den bästa tänkbara möjligheten för exploatering, blir följden ofta den, att summan av alla förväntningsvärdena inom en viss bebyggelserayon konnner att flerdubbelt överstiga vad hela rayonen kan bli värd i den nya användningen. Detta fenomen, som man betecknat såsom flytande värde (floating value), beror naturligtvis därpå, att det i verkligheten icke föreligger behov att exploatera alla fastigheter, som var för sig skulle kunna komma i fråga, och att det i allt fall av praktiska skäl är nödvändigt att byggandet sker successivt. Flytande värde innebär alltså en övervärdering, och det torde icke överensstämma med grunderna för byggnadslagen, att en dylik princip tillämpas i fråga om förväntnings- värden uppkomna efter lagens ikraftträdande. Att principen emellertid fortfarande har betydelse för äldre förväntningsvärden följer av övergångs- stadgandet i 162 & byggnadslagen.

För såvitt ett förväntningsvärde står i rimlig relation till graden av sannolikhet för att fastigheten blir exploaterad till tätbebyggelse, ökas vär- det, allt eftersom förväntningen vinner stöd av en generalplan, ett publi- cerat stadsplaneförslag och av vad som förekommer när dylikt förslag föres fram mot slutlig (eller villkorlig) fastställelse. Under en dylik ut- veckling kan värdet påverkas även av sådana under planläggningspro- ceduren gjorda ingripanden, som röra andra fastigheter än den ifråga- varande. Så kan exempelvis ske, när generalplanen angiver att visst område tills vidare skall undantagas från tätbebyggelse, oaktat det i och för sig är lämpat därför. Att ett område på så sätt reserveras för framtida behov ökar nämligen sannolikheten för att de icke reserverade områdena komma att utbyggas i en tidigare etapp, och härigenom kommer det förstnämnda områdets förväntningsvärde att sjunka, medan de sistnämnda områdenas förväntningsvärden stiga. En dylik överföring av förväntningsvärde mel— lan olika fastigheter -— s. k. shifting value _ är tänkbar även i åtskilliga andra fall. Fenomenet kan uppträda, när Kungl. Maj:t vid fastställelse- prövning av förslag till generalplan eller stadsplan finner planen icke kunna bifallas och därvid, i avbidan på nytt godtagbart förslag, meddelar det förbud mot nybyggnad som föranledes av omständigheterna (16 och 36 55 byggnadslagen). Ytterligare exempel är det fall, att länsstyrelsen enligt 17 5 eller 40 & byggnadslagen meddelar förbud mot att på visst område vidtaga schaktning, fyllning, trädfällning eller annan därmed jämförlig åtgärd. Av ett sådant förbud kan nämligen dragas den slut-

satsen, att området kommer att ingå i gata eller utläggas till park, och härav följer, att sannolikheten för att visst annat område kommer att tagas i anspråk för enskilt bebyggande, blir så mycket större.

Det svårbedömda och osäkra förväntningsvärdet ersättes av ett fastare, kalkylerbart värde i och med att stadsplanen (eller byggnadsplanen) fast- ställes. Det blir då möjligt att, med utgångspunkt från den byggnadsrätt som planen medgiver och de miljöförhållanden som därav kunna utläsas, anställa en säkrare beräkning av vad de tomter äro värda, som skola bildas av fastigheten. Härvid blir också definitivt avgjort, i vad mån mark icke kommer att tagas i anspråk för enskilt bebyggande. Den skillnad i värde, som då kan konstateras mellan fastighetens värde för den blivande nya bebyggelsen och dess värde i den ursprungliga användningen, utgör vad som ibland betecknats såsom planvärdestegringen. På dennas storlek inverkar kommunens investeringar i gatubyggnad m. m., i den mån dessa kostnader ej ersättas enligt reglerna om ersättning för gatumark och gatu- byggnadskostnad.

Vad härefter angår det fall att redan förefintlig tätbebyggelse skall undergå förändring, kan tydligen värdestegring uppkomma, om genom planändring byggnadsrätten ökas eller en kvalitativ förbättring av miljö och lägenhetsbestånd åstadkommes. Dylik planvärdestegring torde icke principiellt skilja sig från den förut berörda. Tydligtvis kan även här värdestegringen anteciperas genom att förväntningsvärden uppkomma. I allmänhet torde emellertid dessa vara motiverade av en jämförelsevis hög sannolikhetsgrad, och fenomenet med värdeöverföring mellan skilda fastig- heter synes ha föga aktualitet.

Beträffande frågan om förevarande värdcstegringskategori bör räknas såsom oförtjänt synas de spekulativa förväntningsvärdena ur skilda syn- punkter intaga en särställning. De äro ej sällan uttryck för en överdriven och osund jordspekulation, och deras inverkan på den fortgående samhälls- bildningen erbjuder åtskilliga negativa aspekter. I konsekvens med vad förut uttalats under B)—D) synes emellertid all planvärdestegring prin- cipiellt böra bedömas såsom oförtjänt.

F) Fastigheter, som äro underkastade hyresreglering, kunna stiga i värde vid en övergång till fri hyresmarknad. Enligt hyresregleringslagen får hyresvärd principiellt icke mottaga, träffa avtal om eller begära högre hyra än som motsvarar den för lägenheten tillåtna grundhyran. Såsom grund- hyra anses det hyresbelopp som lägenheten betingade den 1 januari 1942. Var lägenheten då ej uthyrd, fastställes grundhyran av hyresnämnden efter hyresläget vid nämnda tid. För lägenhet i hus eller del av hus, som färdigställts senare än den 1 januari 1942, fastställer hyresnämnden grund- hyran till det belopp, som med hänsyn till byggnadskostnaderna och övriga omständigheter synes skäligt. I lagen stadgas ytterligare bland annat, att

om en lägenhets värde avsevärt ökats genom ombyggnads- eller ändrings- arbete, hyresnämnden äger höja grundhyran till det belopp som därav föranledes.

Det är givet att denna reglering, såsom också varit åsyftat, medfört en relativ sänkning av hyresnivån för de reglerade fastigheterna. De högre hyror, som kunnat påräknas under de av bostadsbrist och dyrtid känne- tecknade tidsomständigheterna, ha icke kunnat uttagas. I följd härav ha fastigheternas avkastningsvärden och i andra hand även deras bytesvärden blivit lägre än vad de kunde ha varit i en fri marknad.

Emellertid har hyresregleringen icke fullständigt uteslutit varje möjlig- het till värdestegring å fastigheterna. Då enligt vad nyss anförts hyres- höjning får ske i fall av ombyggnad eller ändring av lägenheten, kan det antagas att sådan värdestegring, som har sin grund i privata investeringar, i stort sett icke hindrats från att göra sig gällande. Även viss annan värdestegring har förekommit medan hyresregleringslagen varit i kraft. I lagens 5 g stadgas nämligen, att där så finnes påkallat till följd av ökade omkostnader för fastighetsförvaltning i viss kommun, Konungen eller efter Konungens bemyndigande statens hyresråd äger medgiva, att avtal må för tid, som angives i beslutet, träffas om hyreshöjning utöver grundhyran intill viss procent av denna eller, om däri ingår ersättning för lägenhetens uppvärmning eller förseende med varmvatten, av återstående del av grund- hyran. Med stöd av detta lagstadgande har tid efter annan företagits generell hyreshöjning, varvid tagits hänsyn bland annat till inträffad för— ändring av ränteläget. Någon fullständig kompensation för den skedda penningvärdeförsämringen torde dock dessa generella hyreshöjningar icke ha inneburit.

Hyresregleringslagen tillkom på sin tid för att hindra befarade skade- verkningar av den knapphet på hyreslägenheter, som uppstod genom att byggnadsproduktionen till följd av då pågående världskrig avsevärt gick tillbaka. Från början uppfattad såsom en kristidsföreteelse fick hyres- regleringen endast temporär giltighet. De under efterkrigstiden rådande förhållandena ha visserligen hittills hindrat avvecklingen och föranlett att lagen successivt prolongerats. Emellertid har i allmänhet antagits, att hyres- regleringen skulle upphöra, så snart det bleve möjligt att återinföra en fri hyresmarknad. Då de med regleringen följande olägenheterna efter hand framträtt allt starkare, har detta utgjort en ytterligare anledning att räkna med en nära förestående avveckling. Frågan härom fick en hög grad av aktualitet genom det av hyresregleringskommittén i september 1955 framlagda betänkandet i detta ämne. De förväntningar om fria och högre hyror, vartill dessa omständigheter givit anledning, ha naturligtvis icke kunnat undgå att påverka prisbildningen på de hyresreglerade fastig- heterna. Förväntningarna måste ha givit upphov till förväntningsvärden, som innebära en antecipering av den värdestegring som kunnat förutses

såsom en av avvecklingens följder. Uppkomsten av dylikt förväntnings- värde innebär att fastigheten i handeln kan betinga en köpeskilling, som är högre än det för fastigheten med utgångspunkt från gällande hyror beräknade avkastningsvärdet.

Det är tydligen icke möjligt att på förhand med någon säkerhet beräkna, hur stor del av den presumerade framtida hyreshöjningen kan ha ante- ciperats genom uppkomsten av förväntningsvärden. Inom hyresreglerings— kommittén framträdde skilda uppfattningar beträffande frågan om den effekt, som hyresregleringens upphävande komme att få beträffande fastig- hetsvärdena. I en till kommitténs betänkande fogad specialutredning, som verkställts av professorn Harald Dickson, uttalades att det icke vore säkert att effekten skulle bli särdeles stor. Enligt Dickson skulle värdena redan nu i stor utsträckning ligga på en nivå överstigande den som svarade mot rådande hyror. Delvis kunde detta kanske förklaras som ett uttryck för den allmänna flykt till sakvärden, som sammanhängde med den fort- gående penningvärdeförsämringen. I en av ledamoten Järtelius avgiven reservation yttrades emellertid, att man vid ett upphävande av hyres- kontrollen för affärslägenheter måste räkna med en avsevärd stigning av fastighetsvärdena, vilket i sin tur måste komma att verka hämmande och fördyrande på föreliggande saneringsprojekt.

Oavsett frågan om förväntningsvärdenas omfattning kvarstår emellertid såsom ett faktum, att en avveckling av hyresregleringen medför att den värdestegring —— förtjänt eller oförtjänt —— som till följd av regleringen icke tidigare kunnat framträda, nu kommer till full utveckling. Då enligt vad förut anförts värdestegring på grund av privata investeringar får anses redan kompenserad, samt det måhända vidare kan antagas att generella hyreshöjningar genomföras så att den försiggångna inflatoriska värdestegringen någorlunda täckes, skulle det kunna förutsättas, att åter- stoden av värdestegringen motsvarar vad som här ovan under B)—E) betecknats såsom oförtjänt värdestegring. Härvidlag är att märka, att denna i viss mån har karaktär av en försenad effekt av tidigare händelser; den skulle, om icke hyresregleringen mellankommit, ha inträtt redan innan någon lag om värdestegringsindragning trätt i kraft. Att denna omstän— dighet skulle kunna motivera en undantagsställning lärer emellertid böra betvivlas. Vid en indragning av oförtjänt värdestegring torde den faktiska tidpunkten för värdestegringens intråffande böra tillmätas avgörande be— tydelse.

G) En fastighet, varå finnes växande skog, kan undergå värdestegring genom att virkespriserna stiga. Detta gäller vare sig prisstegringen är ut- tryck för en på lång sikt tilltagande knapphet på virke ute i världen eller den endast är en konjunkturvariation.

Genom de olikheter som förefinnas mellan skilda skogsområdens läge,

klimat och markbeskaffenhet finnas i och för sig förutsättningar för upp- komsten av jordränta på skogsfastigheter, låt vara att denna för att bliva märkbar måste hänföra sig till mycket större arealer än vid annan mark— användning. Den av de högre virkespriserna framkallade värdestegringen å fastigheten torde emellertid i det stora hela icke böra betraktas såsom en form av jordränteökning. Enligt 1895 års lag angående vad till fast egendom är att hänföra gäller visserligen, att växande träd skola räknas såsom tillbehör till jorden. Detta utesluter emellertid icke att trädbestån- dets värde kan särskiljas från jordens värde. Trädbeståndet utgör näm- ligen en av jorden, i förening med arbete och kapital, framalstrad produkt, och det kan självständigt utbjudas i marknaden och i sinom tid avskiljas från jorden utan att därvid lida någon värdeförlust. När ett stigande virkespris framkallar värdestegring på fastigheten, är det vid sådant för- hållande naturligt, om hela värdestegringen hänföres till trädbeståndet. Att så bör ske vid konjunkturvariation på kort sikt synes uppenbart; det är i dylikt fall möjligt att hänföra värdestegringen till den del av träd- beståndet, som omedelbart kan avverkas. Genom prisstegring på längre Sikt kan visserligen även marken tänkas få ett ökat värde, men även i detta fall synes värdeökningen i huvudsak kunna hänföras till trädbestån— det. För övrigt torde ej ens markens värdestegring under nämnda om- ständigheter ovillkorligen behöva uppfattas såsom jordränteökning. Skogs- bruket förutsätter nämligen i våra dagar betydande kapitalinvesteringar i grundförbättringar av skilda slag.

Vad sålunda anförts föranleder slutsatsen, att en värdestegring av denna kategori knappast bör betraktas såsom oförtjänt. De vinster, som komma skogsägarna till del utöver vanlig kapitalränta, torde kunna upp— fattas såsom företagarevinster och höra såsom sådana icke underkastas någon indragning i förevarande ordning. En särskild fråga är hur dylika vinster skola kunna särskiljas från jordränteökningar. Denna fråga torde emellertid få praktisk betydelse, allenast om indragningen av värdesteg- ring skulle få en så vidsträckt tillämpning, att även fastigheter med endast jordbruks- eller skogsvärde komme att inbegripas.

H) Fastigheterna erhålla högre värde genom en allmän räntesänkning. Inom denna värdestegringskategori måste emellertid skiljas mellan det fall, att räntesänkningen uttrycker en reell förändring beträffande tillgång eller efterfrågan på kapitalmarknaden, och det fall att räntesänkningen genomföres såsom en rent penningpolitisk åtgärd utan fastare samband med realkapitalets prisläge.

I det förstnämnda fallet betyder räntesänkningen, att kapitalets an- vändning inom produktionen betingar ett lägre vederlag än tidigare (be- roende på att kapitalets gränsproduktivitet har sjunkit). Under förutsätt- ning att användningen av det billigare kapitalet icke förhindras genom

fastighetsägarens bundenhet vid långfristiga lån, måste minskningen av kapitalets andel i produktionsresultatet automatiskt medföra att jordens andel däri, d. v. s. jordräntan, blir större än förut. Emellertid har pris- sänkningen för kapitalet härutöver den effekten, att den stimulerar till ökad investering. När sådan sker och fastighetens avkastning och därmed dess värde ökas, kommer produkttillskottets fördelning mellan jord och kapital att ske i den nya proportionen. Den värdestegring, som äger rum utöver den nya investeringen, har alltså karaktär av jordränteökning, och den bör liksom den under C) här ovan behandlade kunna anses såsom oförtjänt värdestegring.

Beträffande en räntesänkning, som ej innebär anpassning till den reella kapitalräntan, kan sägas att den icke medför någon generell omfördelning av jordens och kapitalets andelar i produktionsresultatet. Den öppnar visserligen möjlighet för fastighetsägaren att göra investering med hjälp av billigare lån än han förut kunnat erhålla. Men då detta icke rubbar den naturliga avkastningsfördelningen mellan jord och kapital, synes den på investeringen följande värdestegringen icke inrymma något moment av jordränteökning, som skulle kunna tillskrivas räntesänkningen. Att fastighetsägaren personligen kan gottskriva sig en räntevinst är en sak för sig.

Oavsett om räntesänkningen är av ena eller andra slaget har den dock ytterligare den betydelsen, att den rubbar en av utgångspunkterna för be- stämmandet av fastighetsvärdet. Detta kommer nämligen att uträknas till högre belopp, om avkastningen kapitaliseras efter en lägre räntefot än tidigare. Eftersom detta icke betyder, att fastigheten i verkligheten av- kastar mera än förut, kan den på nämnda sätt uträknade värdestegringen så mycket mindre betraktas såsom oförtjänt som den i verkligheten endast är rent nominell.

Räntesänkningen kan emellertid under vissa förutsättningar medföra en förskjutning i det interna förhållandet mellan olika rättsägare i fastig- heten. Om fastigheten är belånad och lånen äro uppsägbara med kort frist, kan fastighetsägaren tänkas bereda sig en fördel genom att ned— pressa sina skuldräntor. Härtill kommer, att eftersom den nominella värde- stegringen ej drar med sig någon motsvarande stegring av skuldbördan, fastighetsägaren får större och inteckningshavarna mindre andel i det totala fastighetsvärdet.

I) Fastighetsvärdet kommer i regel att lyda på ett högre belopp, om en sådan allmän prisstegring inträffar, som sammanhänger med en för- sämring av penningvärdet. En utveckling av denna art eller, såsom det heter, inflation förutsätter icke med nödvändighet, att fastighetsvärdena stiga i samma proportion som varor i allmänhet. Den uppåtgående pris- rörelsen torde i själva verket sällan eller aldrig kännetecknas av full

likformighet. Priserna för olika nyttigheter fluktuera i förhållande till varandra och avvika mer eller mindre starkt från den genomsnittskurva som skulle kunna tänkas uppritad. Att exakt mäta penningvärdets för- sämring lär enligt förhållandenas natur icke vara möjligt. De särskilda index, som i sådant hänseende tagits i bruk, präglas av ofullkomlighet, även om de givetvis kunna praktiskt tjäna de särskilda ändamål för vilka de konstruerats.

Därest man emellertid för tanken uppställer såsom en förutsättning, att en försämring av penningvärdet utlöser en proportionellt lika stark steg- ring av alla priser, låter det säga sin", att den uppkomna värdestegringen å en fastighet är rent nominell; fastigheten har nämligen då exakt samma realvärde som tidigare. Antages i stället att fastighetsvärdet kommer att ligga under den allmänna varuprisnivån, är värdestegringen å fastigheten tydligen också rent nominell, men i detta fall föreligger samtidigt en minskning i fastighetens realvärde. Om det slutligen förutsättes, att fastig- hetsvärdet stigit högre än varupris i allmänhet, framstår den överskjutande värdestegringen såsom reell eller i allt fall icke såsom nominell i samma bemärkelse som nyss angivits.

Det är under nutida förhållanden rätt svårt att föreställa sig, att sist- nämnda fall skulle kunna inträffa i verkligheten. Förutsättningen härför vore nog ett regleringssystem, innebärande lönestopp och maximiprissätt- ning på flertalet varor. I detta sammanhang bör dock uppmärksammas att en inflation, utöver den rent räknemässiga omvandlingen av värdet, vanligen utlöser en ytterligare värdestegring, sammanhängande med ökad efterfrågan på sådana förmögenhetsobjekt för vilka nyssnämnda omvand- ling äger rum. Under en inflatorisk utveckling kan en förmögenhet, som består av fast egendom, bibehålla sitt realvärde, medan en förmögenhet, som består av inteckningar, obligationer, banktillgodohavanden eller andra fordringar, förlorar i realvärde. När denna utveckling i förväg befaras, uppstår den ökade efterfrågan som nyss nämnts och som innebär att till fastighetens avkastningsvärde även kommer ett förväntningsvärde.

Ehuru den inflatoriska värdestegringen sålunda icke är en allt igenom nominell företeelse, torde de hittills framförda synpunkterna svårligen kunna motivera, att värdestegringen för fastigheten såsom sådan betraktas såsom oförtjänt. I detta sammanhang måste dock omnämnas jämväl den verkan, som inflationen medför på det interna förhållandet mellan olika rättshavare i fastigheten. Genom att fastighetsvärdet stiger, medan in- teckningslånen kvarstå med oförändrat belopp, ökas ägarens egen för- mögenhet i fastigheten. Ägaren gör härigenom en verklig vinst i realvärde, som blir större ju mer fastigheten är skuldbelastad. Det kan sägas att en dylik vinst knappast från social rättvisesynpunkt är mindre stötande än mycket av det som i det föregående bedömts såsom oförtjänt värdesteg—

o

ring. Det är a andra sidan klart att inflationsvinsten i många hänseenden

skiljer sig från den värdestegring varom tidigare talats och som hänför sig till fastigheten såsom helhet. En indragning av inflationsvinsten skulle därför upprulla en mängd särskilda problem, icke minst av organisatorisk art. Det föreligger anledning att i annat sammanhang återkomma till detta ämne.

Beträffande de olika värdestegringskategorier, som behandlats i denna framställning, må slutligen framhållas att de i verkligheten ofta uppträda i förening med varandra. Olika faktorer kunna verka i samma riktning, och genom en dylik kumulation kan värdestegringen bli så mycket större. Tänkbart är emellertid också att en viss värdestegringsorsak neutraliseras av en faktor, som verkar minskande på värdet. Det blir under sådana för- hållanden en lika nödvändig som besvärlig uppgift att i de konkreta fallen särskilja den förtjänta och den oförtjänta värdestegringen. Möjlig- heten för en dylik uppdelning ställer sig mycket olika för olika kategorier. Medan en värdestegring, orsakad av privat investering, utan alltför stora svårigheter bör kunna någorlunda exakt fixeras, skulle det i många fall vara en hopplös uppgift, 0111 det gällde att skilja exempelvis mellan kate- gorierna B) och C) här ovan. Att det förhåller sig så är en omständighet, som icke bör frånkännas betydelse vid utformningen av en lagstiftning i förevarande ämne.

3. Valet av metod

Den lämnade katalogen över värdestegringskategorierna giver vid han- den, att den oförtjänta jordvärdestegringen har en förekomst, som icke är begränsad till en viss typ av fastigheter eller till en viss lätt iakttagbar situation. Kategorierna äro relativt många och sinsemellan tämligen olik- artade. Måhända består mellan dem även den skillnaden, att värdesteg- ringen i vissa fall är mera påtagligt oförtjänt än i andra. Ehuru en genom- förd gradering i sådant hänseende svårligen låter sig göra, kan dock fram- hållas, att den värdestegring, som beror av offentlig investering och som närmare analyserats under B) i katalogen, i det allmänna medvetandet måste framstå såsom det typiska eller mest utpräglade fallet av oförtjänt jordvärdestegring. Därest föreliggande reformsträvanden haft såsom modell en successivt fortskridande, partiell reformering, hade det alltså legat nära till hands, att nämnda kategori främst av alla kommit i blickpunkten.

Erfarenheten såväl från Sverige som från andra länder torde emellertid bekräfta, att det icke är möjligt att effektivt indraga värdestegring av den ifrågavarande bettermentstypen, om det icke skall vara tillåtet, att även värdestegring av annat slag omfattas av åtgärden. Det är nämligen i prak- tiken ogörligt att, annorledes än genom en rent skönsmässig bedömning, urskilja bettermentselementet i den totala värdestegring som en fastighet

finnes ha undergått. Sagda förhållande utesluter visserligen icke, att better- mentsbidrag kunna ha en uppgift att fylla i åtskilliga sammanhang, såsom lagen redan nu ådagalägger. Men beträffande en generell tillämpning av en sådan bidragsskyldighet måste slutsatsen bli den, att endast en mycket vid säkerhetsmarginal skulle kunna skydda mot risken att avgiften drabbar även annan värdestegring än den indragningsgilla. Genom bettermentsbi— drag skulle följaktligen icke kunna indragas någon större del av därmed avsedd värdestegring, och det är icke antagligt, att en dylik beskattning efter intresseprincipen skulle kunna uppfylla vad man i allmänhet väntat sig av en lösning av problemet om den oförtjänta jordvärdestegringen.

Av den upprättade katalogen framgår vidare, att de aktuella värdesteg- ringskategorierna icke kunna rymmas inom den ram som byggnadslag— stiftningen kan sägas erbjuda. Om indragningen icke finge större räckvidd än 1948 års förslag om exploateringsavgift, skulle den sålunda endast inne- bära en partiell reform. Det är icke troligt, att en sådan begränsning skulle vara ändamålsenlig. Härvidlag kunna erfarenheter vinnas från tillämp- ningen av de numera upphävda engelska lagbestämmelser, som utgjort före- bilden för nyssnämnda förslag. Då dessa bestämmelser, samtidigt som de inneburo full indragning av planvärdestegringen i exploateringsfallen, icke berörde jordägandet i övrigt, blev tydligen följden den, att exploaterings- verksamheten tenderade att minska. Det visade sig också, att eftersom av- giften uttogs först i samband med byggnadslovet, den ursprungliga mark- ägaren ofta kunde sälja jorden utan att priset reducerades med hänsyn till den avgift som tomtköparen skulle gälda. Systemet torde alltså, oavsett vad i övrigt kan anmärkas, lida av en sådan svaghet i sin grundkonstruktion, att det icke rätt gärna nu kan stimulera till fortsatta ansträngningar att för- bättra detsamma.

En indragning med generell räckvidd kan däremot tänkas komma till stånd genom värdestegringsskatt. Under denna beteckning har, såsom fram- gått av redogörelserna i kap. III och IV, sammanförts två sinsemellan rätt olika skatteformer. Den ena av dessa — den s. k. indirekta metoden —— kännetecknas därav, att skatten uttages först när värdestegringen realise- rats i form av en kapitalvinst, en situation som anses inträda endast när fastigheten säljes eller eljest övergår till ny ägare. Denna metod har icke utgjort modellen för de förslag om värdestegringsskatt, som framkommit efter 1912; den förordades likväl i vissa yttranden över 1942 års förslag. Till förmån för densamma har särskilt anförts, att bedömningen av värde- stegringens omfattning bleve mera tillförlitlig än enligt den direkta meto- den. Den vid en försäljning konstaterade förmögenhetsvinsten gåve näm- ligen en säkrare hållpunkt än ett genom taxering åsatt värde.

Emellertid lider den indirekta metoden av den påtagliga ofullkomlig- heten, att skatten icke drabbar annan värdestegring än sådan, som uppen- baras, när fastigheten övergår i annan persons ägo. Skattskyldighetens in-

träde blir alltså beroende av omständigheter, som äro tillfälliga eller ovid- kommande och över vilka den skattskyldige vanligen själv råder. Denna bristfällighet synes grundväsentlig och torde icke kunna avhjälpas genom några modifikationer av systemet. Dess förekomst är tillräckligt skäl för att den indirekta metoden, oavsett hur den i övrigt verkar, måste anses otjänlig för den nu avsedda reformen.

Beträffande den direkta metoden ställer sig saken däremot annorlunda. Dylik värdestegringsskatt kan få en generell tillämpning, icke blott så, att den omspänner alla de aktuella värdestegringskategorierna, utan även i den bemärkelsen, att man med skatten kan träffa i stort sett all upppkommande värdestegring. Det blir därför av intresse att granska, hur förekommande spörsmål blivit lösta vid utformningen av skattereglerna, och det faller sig i sådant hänseende lämpligt, att 1942 års förslag tages till underlag för dis- kussionen. Denna kan emellertid icke inskränka sig till ett resonemang om vissa detaljer. Det är ofrånkomligt att här upptaga till principiell be- dömning, om systemet med värdestegringsskatt överhuvudtaget erbjuder vad som här eftersökes. För att kunna svara härpå torde man få konfron- tera detta system med vad som bör angivas såsom målsättning för reform- strävandena.

Såsom katalogen över värdestegringskategorierna i viss mån bekräftar, kunna syftena med en indragning av oförtjänt jordvärdestegring numera icke rätt gärna sammanfalla med dem, som varit så starkt förnimbara under jordreformrörelsens tidigare skeden. När tanken på en indragning av jord- räntan ursprungligen framkom, var det framför allt den för jordbruks- ändamål nyttjade jorden som åsyftades. Jordräntefenomenet framstod som en massföreteelse, såsom ett med jordäganderätten överhuvud förknippat missförhållande, vars avlägsnande syntes kunna sanera äganderätten och därmed bringa hela samhällsutvecklingen in i en, som man trodde, gynn- sam riktning. Denna syn på saken motsvarar icke verkligheten i våra dagar. En skatt på jordbruksvårdenas stegring på grund av jordränteökning skulle kanske icke inbringa så mycket, att uppbördskostnaderna därigenom täck- tes. Jordräntefenomenet gör sig under nutida förhållanden gällande huvud- sakligen i fråga om tätbebyggelsevärdena, och det framträder ej heller på detta område med någon likformig gestaltning utan i hög grad sporadiskt och lokaliserat till vissa orter eller delar därav. Den ofta mycket ansenliga värdestegring, som sålunda kan inträda i de enskilda fallen, särskilt i sam- band med detaljplanering, är emellertid — såsom närmare beskrivits vid kategorien E) i katalogen en komplicerad företeelse. De i dylikt fall före- kommande förväntningsvärdena — vilka utgöra den realitet, som döljer sig bakom det allmänna talet om jordspekulation och tomtjobberi — äro till avsevärd olägenhet för en planmässigt fortskridande samhällsbildning och bidraga i sin mån till en fördyring av kostnaden för markens användning

för avsett ändamål. Såsom objekt för en beskattning måste den spekula- tionsvinst, som kan göras i samband med en jordbruksegendoms omvand— ling till bebyggd tomtmark, erbjuda delvis andra problem än den vanliga jordränteökningen.

För att råda bot på de olägenheter, som förekomsten av spekulativa för- väntningsvärden åstadkommer inom stadsbyggnadsväsendet, torde man få välja mellan två tänkbara utvägar. Den ena är den, som markutredningen på sin tid föreslog. Den innebar att ett undantag skulle göras från den all- männa normen för bestämmandet av expropriationsersättning, nämligen såtillvida, att mark, som tagit åt sig särskilt värde på grund av väntad tät- bebyggelse, det oaktat skulle värderas på grundval av markens dittills- varande användning och alltså anses ha allenast ett glesbebyggelsevärde. Mot detta förslag riktades invändningar av principiell innebörd, och obe— stridligt är att en sådan lösning innebär ett i viss mening retroaktivt ingrepp i bestående egendomsförhållanden. Det är fara värt att ifrågavarande värde- ringsregel i en del fall skulle medföra resultat, som tedde sig obilliga eller stötande för rättskänslan.

Den andra utvägen är att under respekterande av principen att all mark vid expropriation skall uppskattas till sitt verkliga värde ställa det så, att uppkomsten av de icke önskvärda förväntningsvärdena fram- deles förebygges. Denna effekt skulle kunna vinnas, om indragningen av oförtjänt värdestegring blir så beskaffad, att ingen längre kan vänta sig, att han efter markförvärvet skall kunna göra någon vinst genom dylik värde- stegring. Det är tydligt att en sådan lösning skulle stå i god överensstäm- melse med grundtanken, att reformen skall avse allenast den framtida jord- värdestegringen. För att verkligen ernå nämnda effekt är det emellertid icke tillräckligt att på värdestegringen uttaga skatt efter en blygsamt tilltagen procentsats. Anordningen förutsätter en fullständig eller i allt fall hög- gradigt effektiv indragning.

Enligt 1942 års förslag skulle värdestegringsskatt utgå med två kronor årligen för varje fulla etthundra kronor av värdeenhets beskattningsbara värdestegring. Det är utan vidare klart, att en sådan skattesats icke kan vara tillfyllest, om målsättningen för reformen skall vara den som nyss ut- vecklats. Om beskattningen skall motsvara full indragning av den oför- tjänta värdestegringen, aktualiseras emellertid frågan om ett sådant skatte- uttag låter sig göra med hänsyn till värdeskattens konstruktion och sätt att verka. Redan i de yttranden, som avgåvos över 1942 års förslag, påtalades vissa ofullkomligheter i konstruktionen. Sålunda uttalades starka betänk- ligheter mot att taxeringsvärdena skulle tagas till underlag för beräknandet av värdestegringen och att beskattningen skulle drabba även sådan värde- stegring, som vore orsakad av penningvärdeförsämring. Dessa anmärk— ningar kunna icke frånkännas berättigande, och tydligt är att de anmärkta

bristerna skulle göra sig än mer gällande, om skattesatsen höjdes. Emeller— tid lider skatteformen även av andra ofullkomligheter, och bland dessa märkas sådana, som torde ha en utslagsgivande betydelse vid övervägandet av värdeskattens funktionsduglighet vid en indragning av oförtjänt värde- stegring.

Värdestegringsskatten utgör enligt 1942 års förslag en perpetuell ränta, som erlägges för den s. k. beskattningsbara värdestegringen. Det allmännas rätt till denna ränta är konstruerad såsom en fastigheten besvärande sak- rätt. Räntan skall nämligen kunna uttagas ur fastigheten alldeles obero— ende av dennas övergång till ny ägare. Denna sakrätt intager i fastigheten en rang, som är bättre än den som tillkommer inteckningarna och, bortsett från vissa servitut m. m., andra särskilda rättigheter. Den äger nämligen be— stånd, oavsett vad som händer när fastigheten försäljes exekutivt eller expro- prieras. Vad nu sagts gäller dock icke utan inskränkning för sådana skatte- belopp, som redan förfallit till betalning. Det allmännas fordringsanspråk på dessa belopp är visserligen förenat med en förmånsrätt, som gäller enligt 17 kap. 6 5 handelsbalken och alltså är bättre än den som tillkommer inteckningarna enligt 17 kap. 9 5 handelsbalken. Men förmånsrätten gäller icke för skattebelopp, som stått inne längre än ett år efter förfallodagen. Inträffar exekutiv försäljning, kommer alltså endast ett års skatt att gäldas ur köpeskillingen, för såvitt icke genom utmätning beretts förmånsrätt enligt 17 kap. 9 g handelsbalken för de från äldre tid innestående skatte- beloppen och köpeskillingen lämnar tillgång till betalning jämväl av dessa belopp. På själva rätten till framdeles förfallande skattebelopp har, såsom nyss berörts, den exekutiva försäljningen icke något inflytande. Rätten äger bestånd, ehuru den icke i likhet med inteckningar blivit inskriven i fastig- hetsbok och därmed kunnat redovisas i gravationsbevis.

Om en fastighet undergår en beskattningsbar värdestegring, och denna, såsom här förutsättes, i sin helhet indrages genom vad som kan benämnas full värdestegringsskatt, måste den som köper fastigheten givetvis beakta, att han utöver avtalad köpeskilling även skall fullgöra den perpetuella skattebetalningen. Detta innebär i princip, att han icke kan bjuda högre köpeskilling, än han kunnat göra i det fall att någon värdestegring icke ägt rum. Det skattefria värdeskiktet —— det som kan disponeras för realkrediten _— blir alltså av samma storlek som förut. Emellertid kommer dess place— ring i prioritetshänseende att undergå en försämring, och detta icke blott så, att ett årsbelopp av skatten njuter företräde till betalning ur köpeskil- lingen vid exekutiv auktion. Skatterättigheten i övrigt har nämligen, såsom redan antytts, en så förmånlig ställning, att den icke ens behöver deltaga i konkurrensen mellan rättigheterna i övrigt. Den beröres icke av lagbe— stämmelserna om exekutiv försäljnings inverkan på rättigheternas be- stånd. Erhålles vid den exekutiva auktionen icke så högt bud, att totala fastighetsvärdet d. v. 5. det för beskattningen med ledning av bruttoav-

kastningen fastställda värdet täckes av köpeskillingen ökad med den perpetuella skattens kapitaliserade värde, så drabbas icke Skatterättigheten härav men väl rättighet inom det skattefria värdet. Metoden med värdesteg- ringsskatt betyder alltså icke, att det allmänna tillägnar sig endast *det värdeskikt, som bildats genom den oförtjänta värdestegringen, utan den betyder i stället, att främsta skiktet i det förut existerande jordvärdet be- lägges med en rättighet, som tränger andra sakrättigheter tillbaka, givetvis med möjlighet för dem att utnyttja det nybildade skiktet. Häri ligger en oegentlighet, som under givna betingelser kan verka till skada för fastighets- krediten.

Faran för en dylik skadlig effekt skulle naturligtvis bliva än större, om värdestegringsskatten icke blott förhindrade en mot värdetillväxten sva- rande förhöjning av handelsvärdet _ d. v. 5. 'den köpesumma som kan på- räknas vid fritt köpeavtal _ utan därutöver verkade direkt nedpressande på detta värde. Det är troligt, att uttagandet av full värdestegringsskatt skulle komma att medföra detta, förutsatt att icke s. k. inflatorisk värde- stegring gjordes skattefri och det uppkomme en spekulation i dylik värde— stegring. För den som köper fastigheten är det nämligen icke så lätt att be- döma, om han icke på grund av värdestegringsskattens prioritet i själva verket komme att förlora på en blivande värdestegring. Denna ovisshet skulle råda, även om taxeringsförfarandet erbjöde möjlighet för en någor- lunda exakt värdering. Vad detta kan betyda framstår tydligt, om man be- tänker, att en fastighet under vissa betingelser kan på ett fåtal år undergå en värdestegring, som mångdubbelt överstiger det tidigare existerande jord- värdet.

Den omförmälda osäkerheten sammanhänger i viss mån därmed, att Skatterättigheten njuter sin prioritet oberoende av inskrivning. Det skulle därför svårligen låta sig göra att förhindra den retroaktiva effekten genom att lämna företräde åt tidigare sökt rättighet eller genom att avskärma det skattefria värdet medelst en orubblig värdegräns. Den tysta förmånsrätten för förfallet skattebelopp är naturligtvis också att bedöma såsom oläglig.

Eftersom värdestegringsskatten har karaktär av en på fastigheten vilande rättighet, måste särskilda anordningar vidtagas för sådana fall då fastig- heten delas eller sammanlägges med annan fastighet. En reglering av dessa fall, som ofta erbjuda invecklade situationer, skulle givetvis ha underlät— tats, om den kunnat anknytas till den civilrättsliga ordning av vilken fastig— hetsbokföringen kan sägas vara en utåt synlig reflex. Att, såsom skett i 1942 års förslag, utforma en helt självständig reglering i detta ämne torde möta avsevärda svårigheter och en viss risk för att bestämmelserna bliva invecklade och svårbegripliga. Det gäller här detaljregler, som knappast ha sin naturliga hemortsrätt inom skattelagstiftningen och som antagligen skulle bereda särskilda svårigheter för beskattningsnämnderna.

Att den för beskattningen erforderliga värderingen enligt 1942 års för-

slag anförtrotts åt fastighetstaxeringsnämnderna kunde tyckas erbjuda en praktisk fördel såtillvida, att dessa nämnder redan på grund av sina åliggan- den enligt taxeringsförordningen måste åtminstone vart femte år taga be- fattning med fastigheternas taxering. Det är emellertid tydligt, att en taxe- ring till värdestegringsskatt skulle ställa dessa nämnder inför nya upp- gifter, vilka komme att kräva betydligt större sakkunskap än den förut erforderliga. Även arbetets omfattning skulle komma att undergå en mycket stor ökning. Om den avsedda lagstiftningen utformas såsom en skattelag— stiftning, torde nämligen därav följa, att en bedömning måste göras för varje särskild fastighet (värdeenhet). Detta gäller i viss utsträckning även sådan fastighet, som på grund av bestämmelser om visst minimivärde skulle vara undantagen från skatteplikt. Följden härav är uppenbarligen den, att detta taxeringsarbete till en stor och kanske till den största delen kommer att te sig överflödigt i så måtto, att någon oförtjänt värdestegring icke upp- kommer eller inom överskådlig tid kan väntas uppkomma. I den mån icke inflationsfenomenet kommer in i bilden, är nämligen den oförtjänta värde- stegringen, såsom tidigare framhållits, en med avseende å tid och rum ganska begränsad företeelse.

Än mera allvarlig är naturligtvis anmärkningen, att en värdering, enligt sådana metoder som kunna användas av en taxeringsnämnd, icke kan vän- tas uppfylla kravet på rättssäkerhet. Till dessa metoder hör oundvikligen en tillämpning av schablonregler och genomsnittsberäkningar. Att beakta de många individuella omständigheterna låter sig svårligen göra. Taxerings- förfarandet måste såväl med hänsyn härtill som till kravet på fullständig utredning och sakkunskap i bedömningen anses underlägset den med dom- stolsförfarande förbundna expropriationsvärderingen.

Betydelsen härav blir desto större, när, såsom nu måste ske, från den totala värdestegringen skall utbrytas dess skattefria element. Då i 1942 års förslag icke upptogs någon bestämmelse om frånskiljande av s. k. inflato- risk värdestegring, angavs såsom skäl härför, att det icke synts möjligt att författningstekniskt lösa denna fråga på ett allmängiltigt sätt. Om detta konstaterande är riktigt, bör det kunna åberopas som ytterligare skäl för att skiljandet mellan förtjänt och oförtjänt värdestegring icke anförtros åt taxeringsnämnd utan åt expropriationsdomstolen.

Vad sålunda utvecklats angående värdestegringsskattens innebörd och sätt att fungera måste föranleda den slutsatsen, att denna skatteform icke lämpar sig såsom metod för sådan indragning av oförtjänt värdestegring varom nu är fråga. Det synes icke möjligt att på denna väg nå fram till en lösning, som skulle kunna tillgodose kravet på effektivitet utan alltför stor risk, att enskild rätt utsättes för kränkning. Omdömet torde bli detsamma, vare sig värdeskatten utformas efter förebild i 1942 års förslag eller den utbygges på grundval av sådan taxering av jordvärde, varom talats i första avsnittet av detta kapitel. Uppgiften blir alltså nu närmast att konstruera

en indragningsmetod, som skulle kunna uppfylla de föreliggande önske- målen. I anslutning till de kritiska anmärkningar, som i det föregående framställts mot värdestegringsskatten, kunna dessa önskemål preciseras sålunda:

a) Indragningen bör avse just det värdeskikt, som bildats genom den oförtjänta värdestegringen, och den bör icke få rubba rättsförhållandena inom ramen för det före värdestegringen existerande jordvärdet.

b) Den genom indragningen konstituerade sakrätten bör för sin giltig- het vara beroende av att det allmänna söker och erhåller inskrivning av rättigheten.

c) Rättigheten bör komma till uttryck genom ett bestämt kapitalbelopp, som i händelse av fastighetens försäljning skall kunna avräknas från köpe- Skillingen.

d) Rangordningen mellan ifrågavarande rättighet och de i fastigheten gällande privata rättigheterna skall vara så bestämd, att de senare, obe- roende av tiden för deras tillkomst, skola ha företräde, i den mån utrymme finnes inom värdeskikt som icke indragits.

e) Värdering, som erfordras i samband med indragningen, skall verk- ställas genom domstol enligt reglerna för expropriationsvärdering.

De sålunda uppställda önskemålen kunna icke tillgodoses genom det nu- varande inteckningsinstitutet. Detta kännetecknas nämligen därav, att en inteckning icke ligger fast förankrad inom något bestämt värdeskikt utan automatiskt rycker fram, när någon framförvarande rättighet av en eller annan anledning faller bort. I en sådan framryckning deltager även fastig- hetsägaren själv, dels så att honom tillkommande inteckningsandel (ägare- hypotek) följer med i framryckningen och dels så att det fria värdeskiktet utvidgas i motsvarande mån.

Detta system med automatisk framryckning är emellertid icke, rättspoli- tiskt sett, den enda möjliga lösningen. Man kan mycket väl tänka sig ett system, där de särskilda panträtterna ligga fast förankrade envar inom sitt värdeskikt. Och något hinder torde ej heller behöva möta, om man vill ordna det så, att en dylik, från automatisk framryckning undantagen rät— tighet skall kunna existera i en fastighet samtidigt med inteckningar av nuvarande typ.

På grundval av sålunda gjorda överväganden har under utredningen konstruerats en ny sakrättstyp, som i förslaget erhållit benämningen värde- stegringshypotek. Detta nya institut är avsett att komma till användning för en indragning av oförtjänt värdestegring. Det skiljer sig i vissa avseen— den, särskilt i fråga om prioritetsanordningen, från den nuvarande ford- ringsinteckningen men kan i övrigt baseras på samma lagbestämmelser som denna. Innan värdestegringshypoteket närmare presenteras, torde emeller- tid ytterligare vissa frågor av principiell räckvidd böra dryftas.

4. Värderingen

Ett Värdestegringshypotek skall —— i likhet med en värdestegringsskatt enligt s. k. direkt metod —— framkomma såsom en skillnad mellan resulta- ten vid två på olika tidpunkter företagna värderingar. För att kunna be— stämma den värdestegring, vilken såsom oförtjänt skall indragas, måste dock till det först framkomna värderingsresultatet — det 5. k. ingångs— värdet —— i förekommande fall göras ett tillägg, motsvarande den förtjänta värdestegring som skall tillgodoräknas ägaren. Summan av ingångsvärde och förtjänt värdestegring betecknar gränsen den s. k. hypoteksgränsen — för det hypoteksfria värdeskiktet, som uteslutande förbehålles den pri- vata dispositionen. Hypoteket skall omfatta det värdeskikt, som sträcker sig från hypoteksgränsen till det vid sista värderingstillfället framkomna s. k. utgångsvärdet. Då någon tillförlitlig uppskattning av värdestegringen svårligen kan göras, innan denna verkligen ägt rum, skall vid den första förrättningen bestämmas allenast ingångsvärdet, medan vid den sista såväl utgångsvärde som hypoteksgräns måste fastställas.

I likhet med en inteckning måste värdestegringshypoteket hänföra sig till ett sådant fysiskt objekt, som enligt gällande ordning bildar en rättslig enhet av fast egendom, d. v. 5. en fastighet i juridisk bemärkelse. Hypotek skall alltså icke få begränsas till en materiell del av fastigheten, t. ex. marken med uteslutande av byggnaderna. En självklar följd härav är att de nyss- nämnda begreppen ingångsvärde, hypoteksgräns och utgångsvärde bliva ut- tryck för hela fastighetens uppdelning i särskilda värdeskikt. Vad beträffar ingångs- och utgångsvärdena är det då också utan vidare klart, att dessa kunna bestämmas genom att fastigheten i dess helhet, på samma sätt som vid expropriation, blir föremål för en enhetlig värdering. I fråga om hypoteksgränsen blir uppgiften i främsta rummet att bestämma det belopp, som skall tillgodoräknas fastighetsägaren för de under värderingsperioden gjorda investeringarna. För såvitt detta bestämmande skall ske efter stor- leken av den värdeökning som investeringarna medfört, är det tydligen lika— ledes den för fastigheten i dess helhet uppkomna värdeökningen som skall uttryckas.

Beträffande hypoteksgränsen bör det emellertid kunna betraktas såsom ett självklart önskemål, att denna, samtidigt som den delar fastighets- värdet i ett hypoteksfritt och ett hypoteksbelagt värdeskikt, tillika kommer att utgöra den verkliga skiljelinjen mellan förtjänt och oförtjänt värdesteg- ring. Detta önskemål skulle ej vara svårt att förverkliga, om det förhölle sig så, att de föremål, som i rättsligt hänseende räknas såsom tillbehör till jorden, hade den obegränsade livslängd och den värdebevaringsförmåga, vilka känneteckna själva jorden. Med en dylik homogen fastighetssubstans skulle nämligen ett visst mått av värdestegring vare sig denna vore för— tjänt eller oförtjänt —— motsvaras av en alltid lika stor skillnad mellan in-

256 gångs- och utgångsvärde. I verkligheten råder emellertid sällan någon har- moni av nu antydda slag. Det vanliga är att fastigheten omfattar byggnader och andra föremål av varierande livslängd eller att åtminstone jordens kva- litet påverkats av grundförbättringar, vilkas betydelse successivt avtager. Fastighetsvärdets stegring genom tillkomsten av byggnader, anläggningar eller grundförbättringar är tydligen normalt en förtjänt värdestegring. Det kan redan härav slutas, att denna art av värdestegring jämfört med den oförtjänta har en svagare effekt såtillvida, att det tillskapade värdet med tiden oundvikligen minskar. Härav följer, att om två fastigheter med samma ingångsvärde samtidigt undergå lika stor men till karaktären olika värdeökning, de i sinom tid bestämda utgångsvärdena bliva olika, högre om värdeökningen varit oförtjänt men lägre om den varit förtjänt. Ojämn- heten kan tänkas medföra vissa konsekvenser med avseende å bestämman- det av hypoteksgränsen.

Såsom närmare beskrivits i kap. IV, ha vissa äldre lagförslag rörande värdestegringsskatt haft sådan gestaltning, att ingångs- och utgångsvär- dena skulle inbegripa allenast själva markens värde, varemot byggnader och andra tillbehör skulle lämnas helt utanför. Tankegången — vilken tyd- ligen har en nära frändskap med den som uppbär den georgeistiska jordvär— debeskattningen —— bygger särskilt på antagandet, att beskattningen skulle få en mindre skadlig effekt, om den drabbade enbart jorden, än om den träffade jämväl byggnader och andra producerade fastighetstillbehör. Ehuru berörda anordning på sin tid möttes av starka skattetekniska invändningar och 1942 års förslag under intryck härav frångick densamma och i stället lät den beskattningsbara värdestegringen bestämmas genom värderingar av hela fastigheten, torde den likväl alltjämt ha vissa förespråkare. Vad ovan anförts om svårigheten att få hypoteksgränsen att ligga exakt i skillnads- linjen mellan förtjänt och oförtjänt värdestegring må vara en anledning att ånyo diskutera, huruvida mark och byggnader lämpligen kunna värderas var för sig samt, om så skulle vara fallet, huruvida en sådan metod går att förena med de prioritetsregler, som enligt vad förut utvecklats böra vara grundläggande för institutet Värdestegringshypotek.

Det är givetvis icke någon lätt uppgift att rätt värdera en bebyggd fastig- het. Men såsom framhållits i ett av kammarrätten år 1918 avgivet utlåtande måste det vara ännu svårare att rätt värdera en bebyggd fastighet, såsom om den hade varit obebyggd. I själva verket torde det icke finnas någon teoretiskt invändningsfri metod, efter vilken en dylik värdering skulle kunna genomföras. Det är att märka, att när man talar om värdet av en viss sak, det strängt taget är värdet av äganderätten till densamma, som man har i tankarna. Men när det gäller fast egendom, utgöres saken av den äganderättsenhet som man kallar fastighet, och det är till denna som de rättsliga dispositionerna och därmed den naturliga värdebildningen i handel

och vandel hänföra sig. Handelsvärdet för en bebyggd fastighet är vad som betalas för överlåtelse av äganderätten till hela fastigheten; mark och bygg- nader säljas icke var för sig och få därför ej heller några egna självständiga handelsvärden, som" tillsammans skulle kunna motsvara fastighetens totala handelsvärde. På liknande sätt förhåller det sig med sådant värde som kan beräknas med ledning av fastighetens avkastning. Denna produceras ju icke av mark och byggnader var för sig utan i samverkan, och det är därför icke möjligt att urskilja, hur stor del av avkastningsvärdet som belöper på mar- ken respektive byggnaderna. Vad slutligen angår en värdeberäkning efter produktionskostnader, så hindras en likformigt genomförd tillämpning av denna metod tydligen därav, att jordräntan och därmed markvärdet ej stå i relation till några sådana kostnader. Såsom en särskild svårighet tillkom- mer, att produktionskostnaderna för en byggnad icke kunna fullständigt särskiljas från kostnaden för markförvärvet. Av marken fungerar näm- ligen en viss del såsom grund för byggnaden och påverkar följaktligen be— räknandet av dennas produktionskostnader, utan att det likväl kan fast— ställas något exakt värdeförhållande mellan byggnadsgrunden och mark- området i övrigt.

När, såsom i olika praktiska sammanhang kan vara påkallat, mark och byggnader skola var för sig åsättas värde, måste en sådan värdering _ förutsatt att den icke får ske efter en rent skönsmässig eller godtycklig uppskattning —— företagas enligt normer, som icke äro matematiskt be- tingade eller eljest påförhand givna utan som måste särskilt utväljas med hänsyn till olika förnuftsmässiga synpunkter. Det kan exempelvis tänkas, att en byggnad värderas genom att man först beräknar vad det skulle kosta att återuppföra byggnaden och därefter från denna reproduktionskostnad gör ett visst avdrag för slitage och annan värdeminskning. Skall sedan även markens värde bestämmas, sker detta måhända så, att byggnadsvärdet av- räknas från det avkastningsvärde, som blivit uppskattat för fastigheten i dess helhet. Det är emellertid uppenbart, att en dylik räknemetod i en mängd fall måste leda till missvisande resultat. Avkastningsvärdet och re- produktionskostnadsvärdet vila på olika förutsättningar och äro icke sins—- emellan kommensurabla. Det oegentliga i räkneoperationen visar sig bland annat däri, att värdesiffran för marken blir beroende av reproduktionskost- nadens räntabilitet och avskrivningarnas storlek i relation till byggnadens livslängd, ett beroende som tydligen icke har någon motsvarighet i verk- ligheten.

De brister, som vidlåda metoden att värdera marken och byggnaderna var för sig, torde framstå såsom än mer betänkliga, när det gäller att företaga värdering vid två skilda tidpunkter och att efter jämförelse mellan värde- ringsresultaten fastställa vad som utgör indragningsgill värdestegring. Denna skall ju, enligt det nu diskuterade systemet, framkomma såsom en skillnad, icke mellan fastighetens utan mellan markens ingångs- och ut-

gångsvärde. Härvidlag aktualiseras, förutom de redan antydda felkällorna, en särskild fråga av vittgående praktisk betydelse. Såsom erfarenheten be- kräftat, förhåller det sig så, att vid vissa slag av värdestegring framför allt vid sådan, som förekommer vid exploatering till tätbebyggelse eller änd- ring av dylik bebyggelse drivkraften till värdestegringen samtidigt är orsak till att de å fastigheten befintliga byggnaderna få sin livslängd av- kortad och därigenom utsättas för en värdeminskning, som sker mycket snabbare än den som betingas av normal förslitning. Under hänvisning till vad som återgivits i kap. IV av den under åren 1917—1918 förda diskussio- nen kring denna fråga, må det sagda belysas genom följande exempel.

En lantegendom i närheten av en stad befinnes vid ingångsvärderingen ha ett markvärde (huvudsakligen jordbruksvårde) av 150 000 kronor och ett byggnadsvärde av 50 000 kronor. Efter någon tid fastställes stadsplan, som innebär att egendomens mark i sin helhet skall användas till tätbe- byggelse. Vid därefter företagen utgångsvärdering befinnes markvärdet ha stigit till 300 000 kronor, vilket innebär att det nu finnes ett tomtvårde för nybebyggelse som är högre än totalvärdet räknat efter fastighetens hittills- varande användning. Anses nu den indragningsgilla värdestegringen mot— svara skillnaden mellan de båda markvärdena, kommer den att uträknas till 150 000 kronor. Genom ett sådant räknesätt har emellertid fastighetsägaren icke blott avstängts från möjligheten att göra en nettovinst å 100 000 kronor utan därutöver åsamkats en förlust å 50 000 kronor.

Med tillämpning av samma bruttovinstberäkning-inom ramen för ett system med Värdestegringshypotek skulle i det anförda exemplet hypoteket komma att lyda på 150 000 kronor. Detta hypotek hade tydligen icke kunnat rymmas inom fastighetens totalvärde, med mindre det finge belägga även det värdeskikt å 50 000 kronor som ligger närmast under ingångsvärdet. Men om så skedde, skulle detta uppenbarligen strida mot grunderna för omförmälda institut och innebära kränkning av enskild rätt.

Nu låter det visserligen säga sig, att ett korrektiv mot en oriktighet av berörda slag borde kunna föreskrivas, utan att man fördenskull frånginge metoden att värdera mark och byggnader var för sig. I skattelagförslagen av år 1917 upptogos i själva verket vissa ersättningsregler i sådant syfte, och även i Danmark har tanken att begränsa indragningen till att avse värdestegringens netto kommit till uttryck vid 1950 års revision av lagstift— ningen om grundstigningsskyld. Behovet av ett sådant korrektiv ådaga- lägger emellertid, att en värderings- och kalkyleringsmässig separation mel— lan mark och byggnader ingalunda är ägnad att fritaga byggnadskapitalet från att beröras av värdestegringsindragning. Det förhåller sig tvärtom så, att detta kapital skulle kunna helt förloras, om det icke på något sätt sörj des för att även byggnaderna komme att omfattas av kalkylen.

När det nu endast är nettovärdestegringen som är indragningsgill, måste den omdiskuterade frågan kunna lösas på ett bättre sätt än genom separa—

tion mellan mark och byggnader. Såsom av det sagda framgår, skulle denna metod dels medföra en otymplig dubbelhet, i det att ingångs- och utgångs- värden måste fastställas för såväl fastigheten i dess helhet som särskilt för marken, dels innebära stora risker för felaktiga värderingar och dels nöd— vändiggöra en särskild och sannolikt svårtillämplig bestämmelse, vars syfte skulle vara att genom indragningens begränsning till nettovärdestegringen förhindra en eljest uppkommande rättskränkning.

I betraktande av dessa förhållanden föreligger anledning att ånyo upp- märksamma det andra alternativet, d. v. s. metoden att beräkna hypoteket på grundval av totalvärderingar av fastigheten. Då med denna metod rent automatiskt följer, att allenast nettovärdestegringen kan indragas, kan tyd- ligen det ovan berörda spörsmålet om byggnadernas värdeminskning i ex- ploateringsfallen utan vidare avföras ur bilden. Till denna betydande fördel kommer uppenbarligen ett flertal andra av såväl saklig som lagteknisk karaktär. Värderingarna kunna utföras efter matematiskt riktiga normer, anslutande till den naturliga värdeutveckling som äger rum. Ur praktisk synpunkt är det också betydelsefullt, att värderingsmetoden blir densamma som nu användes vid expropriation, en likformighet som i hög grad under- lättar möjligheten av en kombination mellan värdestegringsindragning och fastighetsförvärv. Slutligen må konstateras att denna metod står i god över- ensstämmelse med fastighetsbegreppet och andra hithörande civilrättsliga principer.

Emellertid kan ej heller denna metod helt uppfylla önskemålet att hypo- teksgränsen skall exakt sammanfalla med den tänkta skiljelinjen mellan förtjänt och oförtjänt värdestegring. Vad detta må betyda torde nu böra ytterligare klarläggas.

Den omständigheten att vad som värderas -— d. v. s. äganderätten till fastigheten —— även innefattar byggnaderna innebär naturligtvis icke i och för sig, att indragningen kommer att drabba jämväl det i byggnaderna in- vesterade kapitalet. Detta kapital förekommer nämligen på båda sidor i den balansräkning varur hypoteksbeloppet framgår. Byggnadsvårdet kan följaktligen träffas endast under den förutsättningen, att dess värde är större i den utgående balansen än i den ingående (ingångsvärdet ökat med nya investeringar). Det kan ifrågasättas, om en dylik byggnadsvärdeökning överhuvudtaget är möjlig; förutsatt att man i detta sammanhang får bortse från den rent nominella höjning som allenast återspeglar en penningvärde- försämring.

Tydligt är att konstaterandet av en reell byggnadsvärdeökning ytterst beror på möjligheten att i verklig mening fixera ett självständigt byggnads- värde inom ramen för det totala fastighetsvärdet. Det har förut framhållits, att en sådan möjlighet strängt taget icke föreligger. Mark och byggnader stå till varandra i det särskilda sammanhang, som betecknats med termen för—

enat utbud (joint supply) och som kännetecknas därav, att produktions— kostnaderna för de olika objekten icke kunna fullständigt särskiljas. Bygg- nadsvårdet kommer alltså att variera allt efter den mer eller mindre pas- sande metod som användes för att bestämma detsamma. Är metoden allenast en produktionskostnads- och amorteringsberäkning, kan byggnadsvärdet icke bli högre i den utgående än i den ingående balansen. Är metoden en annan, behöver det däremot icke vara alldeles uteslutet, att en viss, om ock tillfällig byggnadsvärdeökning kan konstateras vid utgångsvärderingen. Det kan då diskuteras, om en dylik värdeökning har någon självständig grund eller om den allenast är en återspegling av en värdestegring, som rätteligen bort föras på markens konto.

Såsom exempel må nämnas, att till följd av uppkommen bostadsbrist byggnadsvärdet för en enfamiljsvilla vid taxering bedömes såsom högre än vid tidigare värderingstillfälle. Det är icke nödvändigt att på ett dylikt fall anlägga betraktelsesättet, att byggnadskroppen såsom sådan fått ett visst värdetillskott. Värdestegringen orsakas givetvis icke enbart av knappheten på byggnader utan beror minst lika mycket därpå, att fastigheten är be— lägen på en plats, där en större efterfrågan på bostäder gör sig gällande. Vad som inträffat är att äganderätten till en fastighet, som har egenska- perna att vara bebyggd på visst sätt och att vara belägen i en ort med bo- stadsbrist, tillfälligtvis blivit mera värd än eljest. En dylik värdestegring skiljer sig knappast i princip från en tillfällig jordränteökning, och det synes tämligen betydelselöst, om den skall anses hänförlig till byggnaden eller till marken. Såsom framhållits i motiven till 1942 års förslag är det i dylikt fall fråga om en förmögenhetsökning, som ej har sin grund i ett sparande från fastighetsägarens sida och som det allmänna därför kan göra anspråk på att bliva delaktig av.

Förekomsten av byggnader å fastigheten leder alltså icke till att balans- räkningens resultat blir missvisande i den för fastighetsägaren oförmånliga riktningen. Hypoteksgränsen kommer m. a. o. icke att ligga lägre än den tänkta skiljelinjen mellan förtjänt och oförtjänt värdestegring. Det skulle vid sådant förhållande knappast kunna anses motiverat, att byggnadsvärdet genom en uttrycklig regel fritages från hypoteksbelastning. På grund av svårigheten eller omöjligheten att rätt avgränsa byggnadsvärdet skulle en sådan regel medföra betydlig osäkerhet och sannolikt föranleda, att oför- tj änt markvärdestegring i obehörig omfattning komme att undgå indragning.

När förut sagts, att hypoteksgränsen ickeexakt kommer att sammanfalla med den tänkta skiljelinjen mellan förtjänt och oförtjänt värdestegring, så äger detta emellertid sin riktighet såtillvida, att hypoteksgränsen kan komma att ligga något högre än omförmälda skiljelinje. Som denna av- vikelse vanligen blir ringa och uteslutande är till fastighetsägarens favör, kan frågan härom icke bedömas såsom särskilt betydelsefull. Förhållandet beror givetvis därpå, att varje byggnad efter ett antal år successivt för—

sämras på grund av mekanisk slitning och därmed jämförliga orsaker. Längden av den tid som åtgår, innan byggnaden på detta naturliga sätt blivit värdelös, varierar allt efter byggnadens beskaffenhet, om den är upp- förd av sten eller trä eller om den i övrigt är konstruerad på ena eller andra sättet. Det gäller här en form av värdeminskning, vilken till skillnad från den förut avhandlade härrör från ett förhållande för vilket fastighetsägaren själv är närmast ansvarig. Det är hans sak att möta en dylik värdeminsk- ning med avskrivningar och kalkylera med dessa såsom driftskostnader.

I betraktande härav skulle det kunna vara motiverat att uppställa ett visst korrektiv mot den rubbning, som genom byggnadernas nedslitning eller bristande underhåll skulle kunna uppstå i värderingsunderlaget. Den önskade utjämningen bör kunna vinnas, genom att i förekommande fall en viss årlig jämkningsavgift pålägges vid sidan av själva hypoteksräntan. Med en sådan anordning erfordras icke någon nedflyttning av hypoteksgränsen. Ej heller sker någon ändring i principen att utgångsvärdet skall motsvara fastighetens verkliga värde vid värderingstillfället.

Påläggandet av jämkningsavgift ifrågakommer i sådana fall då fastig— heten har en bebyggelse, som medför högre värde än tomtvärdet för nybe- byggelse. Är bebyggelsen redan rivningsmogen, skall alltså någon jämk- ningsavgift ej uttagas.

Till frågan hur en dylik avgiftsbetalning närmare skall utformas finnes anledning att återkomma i specialmotiveringen.

5. Realvärdeagarantin

Den effekt, som en försämring av penningvärdet orsakar beträffande fas- tighetsvärdena, är enligt vad förut utvecklats tvåfaldig. Det uppkommer dels en höjning av fastighetens hela värde _ en höjning som huvudsakligen endast är nominell _ och dels en särskild vinst för fastighetsägaren, i det att nämnda värdestegring helt och hållet lägges till hans förmögenhet i fastigheten, medan inteckningarnas belopp blir oförändrat.

Vad först angår fastighetsvärdets höjning är denna, såvitt den är nomi- nell, tydligen icke av sådan karaktär, att den på grund härav bör indragas. Den omständigheten att en inflation innebär social orättvisa för vissa grup— per av medborgare _ exempelvis sådana som ha sin förmögenhet placerad i sparbanksmedel _ utgör naturligtvis ej heller något skäl för att samma orättvisa skall drabba ännu en grupp, detta desto mindre som denna icke skulle kunna omfatta fastighetsägare av alla kategorier. Härvidlag må fram- hållas, att förevarande reform icke kan ha till uppgift att lösa problemet om inflationsorättvisan i hela dess vidd. Dess utgångspunkt är följaktligen icke sådan, att den skulle kunna syfta till att fråntaga fastighetsägarna den med deras jordinnehav följande tryggheten mot realvärdeminskning. Reformen bör överhuvudtaget ej grundas på något antagande om att inflation för

framtiden blir en normal och oundviklig företeelse. Att vissa med infla- tionsfenomenet sammanhängande spörsmål likväl måste upptagas till be- handling, torde få ses mot bakgrunden därav, att en inflation, trots alla be— mödanden att förhindra en dylik ogynnsam företeelse, under vissa förhål- landen lätt kan inträffa och att detta kan komplicera indragningen av oför- tjänt jordvärdestegring. Det skulle under sådana förhållanden te sig direkt motbjudande, om endast de fastighetsägare, vilkas fastigheter belagts med Värdestegringshypotek, skulle förlora sin realvärdesförmån. Förlusten skulle te sig såsom beroende av en i detta sammanhang ovidkommande om— ständighet.

I enlighet med det nu sagda torde en lagstiftning om värdestegrings- hypotek böra upptaga en regel, varigenom ägaren av en hypoteksbelagd fastighet tillförsäkras full kompensation för realvärdet av den förmögen- het som han har i fastigheten. Följdriktigheten kräver, att en sådan real- värdesgaranti lämnas oberoende av fastighetens särskilda beskaffenhet och sammansättning. Med hänsyn till den inflatoriska värdestegringens nomi- nella karaktär saknas anledning att från realvärdesgarantin undantaga någon viss materiell del av fastigheten, t. ex. själva jorden. Ett dylikt undantagande skulle i själva verket leda till mycket varierande resultat, en olikformighet som med fog hade kunnat kritiseras såsom orättvis mot vissa fastighetsägare. Även om till stöd för en sådan olikartad behandling må— hända en eller annan socialpolitisk synpunkt hade kunnat utvecklas, skulle dock den reglering varom nu är fråga icke erbjuda lämpligt utrymme för realiserandet av något politiskt specialsyfte, låt vara att detta i och för sig kunde förefalla beaktansvärt. Likformigheten måste i ett sådant samman- hang som detta tillmätas en avgörande betydelse.

Vad nu anförts innebär att den av penningvärdeförsämringen orsakade värdestegringen måste särskilt för sig uppskattas och i likhet med annan förtjänt värdestegring tilläggas det redan existerande hypoteksfria värdet. Det är naturligtvis en fråga för sig hur nämnda värdestegring i praktiken skall kunna urskiljas och till beloppet preciseras. Svårigheten härvidlag är icke så mycket att konstatera, att en inflation förekommit mellan värde- ringstillfällena. Det torde kunna förutsättas, att en konjunkturutveckling, som ej har något mera markant kännetecken än en viss fördyring av priset på bebyggda eller obebyggda fastigheter, ej bedömes såsom inflation. I detta uttryck torde få inläggas ett krav på att de allmänna levnadskostna- derna stigit i en viss, icke alltför obetydlig omfattning. Att inflation sålunda bör kunna konstateras med ledning av socialstyrelsens levnadskostnads- index innebär emellertid ieke, att den inflatoriska värdestegringen på en fastighet skulle kunna utan vidare bestämmas genom en omräkning efter nämnda index. Såsom redan i annat sammanhang framhållits, förutsätter inflation ingalunda, att fastighetsvärdena stiga i samma proportion som varor i allmänhet. Sedan 1938 redovisar levnadskostnadsindex en snabbare

stegring än den som fastighetsprisen undergått, och det är anledning an- taga att en sådan olikhet i utvecklingen skulle komma till synes även i det fall, att penningvärdet i en framtid skulle drabbas av försämring. Om före- varande inflationstillägg skulle beräknas efter levnadskostnadsindex eller annan därmed jämförlig prisstatistik, skulle under sådana förhållanden resultatet kunna bli en mycket betydande överkompensation för fastighets- ägaren, och indragningen av oförtjänt värdestegring skulle härigenom med tiden kunna förfela sina verkningar.

Eftersom inflationstillägget måste hållas inom ramen för den värdesteg— ring som faktiskt inträtt på fastigheten, kunna normerna för tilläggets be— räknande icke rätt gärna hänföra sig till andra prisförändringar än sådana, som gälla eller åtminstone ha betydelse för fast egendom. Något använd- bart index för sådana prisförändringar _ t. ex. ett markvärdesindex _ torde icke för närvarande existera. Det är ej heller antagligt, att ett sådant med framgång skulle kunna konstrueras, för såvitt dess uppgift skulle vara att utgöra ett tillförlitligt underlag för bestämmandet av inflations- tillägg av förevarande slag. Prisförändringarna kunna befaras variera allt— för mycket efter fastigheternas olika användning, belägenhet och bebyggelse— förhållanden, för att en genomsnittsberäkning skulle kunna bli tillräckligt betryggande för de enskilda fallen.

Att ett index med anknytning till fastighetspriserna saknas gör emellertid icke spörsmålet om beräknande av inflationstillägg olösligt. Eftersom denna beräkning, i likhet med värderingen i allmänhet, skall handhavas av dom- stol, föreligger ej samma behov av abstrakta tillämpningsregler, som skulle ha yppats, därest taxeringsnämnd eller annat administrativt organ skolat avgöra saken. Expropriationsdomstolarna få redan enligt gällande ordning företaga realvärdesuträkning i sådana mål om inlösning av mark, där detta erfordras med hänsyn till bestämmelserna i 21, 41, 48 och 162 55 byggnads- lagen, och denna räkneuppgift ter sig i vissa hänseenden såsom mera kom- plicerad än den som nu är i fråga. I det utredningsmaterial, som genom partsförhandling, sakkunnigbevisning eller på annat sätt tillhandahålles domstolen, bör denna kunna finna de hållpunkter, som erfordras för infla— tionstilläggets bestämmande på grundval av den utav inflationen föror- sakade förändringen i fastighetsprisnivån. Det torde få överlämnas åt rättstillämpningen att avgöra, vilken metod som härvidlag i varje särskilt mål blir den bästa. I de enkla fall, där något förhållande av beskaffenhet att kunna framkalla oförtjänt jordvärdestegring icke kan utrönas, bör naturligtvis, om inflation förevarit, kunna presumeras, att den konstate— rade värdestegringen i sin helhet bör tillföras det hypoteksfria värdet. När den inflatoriska värdestegringen sammanträffar med exempelvis jordränte- ökning, torde domstolen få anställa en jämförelse med fastighetsprisernas utveckling inom en ort eller på ett område, där jordränteökning kan antagas vara utesluten. Vid en dylik jämförelse lära i förekommande fall även

förändringarna i råmarkspris och byggnadskostnader kunna komplettera bilden.

Beräknandet av inflationstillägg medför självfallet en viss arbetsökning för expropriationsdomstolen. Sett i relation till domstolens totala arbets- börda torde ökningen emellertid icke bliva alltför betydande. Tydligt är nämligen att den utredning, som en gång förebragts rörande inflationens inverkan på fastighetspriserna, kan komma att få betydelse vida utöver det mål vari utredningen skett. Det kan förutses att ett större antal fastigheter av ensartad typ och belägna i samma ort komma att beläggas med värde- stegringshypotek ungefär samtidigt eller i allt fall så, att deras utgångs- värden komma att avspegla en från samma inflationsutveckling härrörande värdestegring. Det synes då möjligt att den procentsats, vartill inflations- effekten uppskattats i ett mål, kan tillämpas även i en mängd andra därmed jämförliga mål. På detta sätt skulle alltså genom domstolspraxis kunna utbildas ett flertal markvärdesindex, vart och ett anpassat för en viss typ eller grupp av fastigheter.

De skäl, som här ovan anförts till stöd för en realvärdesgaranti, kunna icke utan vidare åberopas beträffande den i viss mening obehöriga vinst, som en fastighetsägare till följd av inflation kan göra på bekostnad av bor— genärer, framför allt inteckningshavare. Det är tänkbart, att denna vinst skulle kunna indragas, genom att fastigheten belägges med värdestegrings— hypotek. Den omständigheten att en sådan indragning skulle försätta ägarna av hypoteksbelagda fastigheter i en annan och mindre förmånlig position än ägarna av andra fastigheter är måhända icke något avgörande argument emot vinstens indragning. Att ett visst missförhållande består på ett om- råde utgör knappast något försvar för att samma missförhållande bevaras även på ett annat område, där dess avskaffande ligger inom räckhåll. Än mindre kan detta vara fallet när, såsom nu, ett ställningstagande måste ske vid utformning av ny lag. Den idé om principiell inkomstlikställighet, som starkt framträtt i vissa socialpolitiska målsättningar, synes icke hemma- hörande i ett sådant sammanhang som detta. Något avgörande hinder mot indragning av inflationsvinsten torde ej heller kunna härledas från den syn- punkten, att denna vinst strängt taget borde återföras till den som lider förlusten, d. v. s. långivaren. Då det praktiskt sett icke synes möjligt att genomföra en dylik restitution, kan det synas rimligt, om vinsten över— tages av det allmänna.

Det är dock tydligt att en lagbestämmelse _ innebärande att inflations- tillägget begränsas till att avse vad som belöper på den gäldfria delen av fastighetsvärdet _ skulle erbjuda avsevärda vanskligheter. Till en början kan ifrågasättas, om en sådan regel skulle komma att stå i god överensstäm- melse med värdestegringshypotekets allmänna konstruktion. Enligt den framställning, som redan lämnats, kan det nämligen synas vara förutsatt,

att hypoteksgränsens läge skall vara beroende allenast av storleken och karaktären av den värdestegring som fastigheten såsom helhet undergår. Tydligen skulle det innebära en avvikelse från denna tankegång, om man nu läte en sådan faktor som fastighetsägarens inflationsvinst påverka place- ringen av hypoteksgränsen. Denna vinst orsakas ju icke av värdesteg- ringen i och för sig utan av den värdeförskjutning, som äger rum när den av inflationen berörda fastigheten är belånad. Det kan synas irrationellt, om realvärdeminskningen av en fordran i fastigheten skulle behandlas på samma sätt som en oförtjänt stegring av fastighetens värde. Hypoteksgrän— sen komme då ej längre att vara ett renodlat uttryck för själva fastig- hetens värdestegring. Och även om härav icke skulle följa annan praktisk olägenhet än en försämrad möjlighet för statistisk redovisning av värde- stegringen, skulle dock nämnda förhållande från teoretisk utgångspunkt te sig mindre tillfredsställande. Tanken att hypoteksgränsen skall vara be- roende endast av fastighetsvärdets stegring lärer i själva verket följdrik- tigt leda därhän, att inflationsvinsten får sin lokalisering nedom hypoteks- gränsen, d. v. 5. inom det hypoteksfria värdet. Härav behöver naturligtvis icke följa, att den skall undgå att drabbas av indragning. Men den metod, som i så fall finge anlitas, bleve icke Värdestegringshypotek utan en sär- skild beskattning, d. v. 5. ett slags konjunkturskatt. Tydligt är att systemet med Värdestegringshypotek skulle kunna underlätta en riktig beräkning av objektet för en sådan beskattning; och detta icke blott beträffande sådana skattskyldiga som själva äga hypoteksbelagda fastigheter. Värdestegrings— hypoteket förutsätter nämligen, såsom redan utvecklats, en beräkning av inflationens effekt på fastighetsvärden av olika typer.

Att en hypoteksbeläggning av inflationsvinsten möter så stora svårigheter beror emellertid mest på rent praktiska förhållanden. Såsom självklart är måste införandet av Värdestegringshypotek medföra en ökning av expropria- tionsdomstolarnas arbetsbörda, liksom också ett ökat behov av expertis på fastighetsvärderingens område. Det kan antagas att de anspråk i organisa— toriskt hänseende, som på grund härav måste tillgodoses, icke behöva bliva alltför övermäktiga, så länge man med Värdestegringshypotek skall ernå indragning allenast av den reella oförtjänta värdestegringen. Om däremot Värdestegringshypotek skulle komma till användning även i sådana fall, där syftet endast kan vara att åtkomma fastighetsägarens inflationsvinst, skulle även med betydande personalförstärkningar risken för organisato- riskt sammanbrott bliva svår att förebygga. Det kan nämligen befaras, att vederbörande kommunala organ i nämnda fall skulle anse sig skyldiga att fortast möjligt ansöka om Värdestegringshypotek, om icke i alla så i de flesta fastigheterna i kommunen. Och även om ett sådant tillvägagångssätt icke i verkligheten komme att praktiseras, skulle blotta möjligheten därtill vålla en ovisshet, som i högsta grad skulle försvåra planläggning och ut- byggnad av erforderlig organisatorisk förstärkning.

Med hänsyn till vad nu sist blivit anfört synes försiktigheten påkalla åtminstone ett visst anstånd med den tillämnade lagstiftningens tillämpning på inflationsvinsterna. Innan ett sådant steg tages, bör närmare kännedom ha vunnits om värdestegringshypotekets funktionssätt och verkningar i skilda avseenden. Vid sådant förhållande torde det emellertid icke heller vara nödigt att redan nu binda sig för en viss ståndpunkt i fråga om infla- tionsvinstens indragning. Då enligt vad förut utvecklats mycket talar för att en sådan indragning, om den befinnes önskvärd och politiskt genomför— bar, bäst sker genom konjunkturskatt, skulle frågan tydligen få en annan räckvidd än den nu avsedda lagstiftningen om Värdestegringshypotek. Därest skatt skall utgå med viss procentsats av gäldsumman i en fastighet, vare sig denna belagts med Värdestegringshypotek eller icke, måste tyd- ligen även avgöras, vilken myndighet som vid sidan av eller i stället för expropriationsdomstolen skall ömbesörja skattens uträkning. De vittut- seende spörsmål, som sålunda antytts, få här lämnas åsido såsom fallande utom ramen för förevarande utredning.

Den inflatoriska värdestegringen skulle kunna medföra en vinst för fastighetsägaren, icke blott i förhållande till dem, som ha intecknade ford- ringar nedom hypoteksgränsen, utan även i förhållande till de rättshavare — stat och kommun _ som enligt vad här förutsättes genom ansökan om Värdestegringshypotek förbehållit sig det ovan hypoteksgränsen liggande värdeskiktet. Om nämligen fastighetsägaren finge tillgodoräkna sig hela den inflatoriska värdestegringen, komme denna att öka hans förmögen- het i motsvarande utsträckning, medan däremot värdestegringshypoteket (eller den ännu icke slutgiltigt bestämda, oförtjänta värdestegringen) skulle förbli oförändrat till sitt belopp. Till skillnad från förut omtalad inflationsvinst skulle emellertid vinsten från hypoteket få en omedelbar verkan på läget av hypoteksgränsen. Denna skulle komma att ligga högre, än om proportionen mellan hypoteksfritt och hypoteksbelagt värde beva- rats oförändrad.

Den förskjutning, som sålunda skulle kunna uppkomma genom en in- flation, kan svårligen anses tillfredsställande från allmän synpunkt. Visser- ligen låter det säga sig, att innehavarna av hypoteket, till skillnad från in- teckningshavarna, icke äro långivare åt fastighetsägaren. Värdestegrings— hypoteket vilar dock på uppfattningen, att den egendom, som det represen— terar, rättmätigt tillkommer det allmänna, vars rättsförvärv för övrigt, i betraktande av gjorda investeringar och annan verksamhet, ingalunda be— höver betraktas såsom vederlagsfritt. Att nu låta en inflatorisk värdesteg- ring medföra en förskjutning till nackdel för värdestegringshypoteket är desto mindre tilltalande, som hypoteket belägger det värdeskikt, som i hän— delse av en på inflationen följande nedåtgående konjunktur först av alla komme att försvinna.

Av skäl som nu anförts synes det rimligt, att hypoteksrätten, i likhet med fastighetsägarens rätt, förses med en realvärdesgaranti. Detta innebär att den inflatoriska värdestegringen skall fördelas efter storleksförhållandet mellan hypoteksfritt och hypoteksbelagt värde. Om exempelvis en fastighet med ett totalvärde av 200 000 kronor, varav 150 000 kronor fritt och 50 000 kronor hypoteksbelagt, genom inflation får en nominell värdeökning med 200 000 kronor, skall alltså därefter det hypoteksfria värdet utgöra 300 000 kronor och det hypoteksbelagda 100 000 kronor. I enlighet härmed synes kunna stadgas, att om försämring inträffar i penningvärdet, fastig- hetsägaren skall få tillgodoräkna sig vad av därigenom uppkommen värde- stegring belöper på hypoteksfritt värde.

Ehuru begreppet inflation under nutida omständigheter fått en helt annan aktualitet än sin motsats, d. v. s. deflation, torde denna sistnämnda företeelse likväl icke böra bedömas såsom en allenast teoretisk möjlighet. Av den konstruktion, som ligger till grund för värdestegringshypoteket, följer att om fastigheten minskar i värde, hypoteket skall i motsvarande mån reduceras. För det fall att värdeminskningen beror på deflation och alltså har nominell karaktär, kunde det måhända vara frestande att, i ana- logi med den omräkning som skall ske vid inflation, låta värdeminskningen proportionellt fördelas mellan hypoteksfritt och hypoteksbelagt värde, en åtgärd som i så fall skulle betyda en sänkning av hypoteksgränsen. Det kan emellertid betvivlas, att en sådan genomförd teknisk harmoni även skulle vara den ur samhällsekonomisk synpunkt lyckligaste lösningen. För fastighetsägarens och inteckningshavarnas trygghet kan det onekligen vara av betydelse, att hypoteksgränsen aldrig skall kunna flyttas i mer än en riktning, nämligen uppåt. Och tages härvid i betraktande vad värdesteg- ringshypoteket kommer att innebära i fråga om fastighetsägarens möjlighet att draga fördel av jordvärdestegring, ter det sig icke opåkallat, att han till gengäld vinner bättre skydd mot risken av en inkomst- och förmögenhets- förlust vid nedåtgående konjunktur.

6. Värdestegringshypotekets tillämpningsområde

Med den metod för indragning av oförtjänt jordvärdestegring, som här blivit vald, framstår såsom betydelsefullt, att indragningsproceduren icke iscensättes i en vidsträcktare omfattning än som motiveras av syftena med reformen. Någon indragning bör helst icke försökas i fråga om andra fas- tigheter än sådana, där enligt vad i förväg kan bedömas utsikt finnes till att ett värdestegringshypotek skall kunna komma till stånd. Såsom förut an- tytts är avsikten den, att vederbörande statliga och kommunala organ själva skola ombesörja denna förhandsbedömning. Genom att dessa i en mängd fall avstå från att söka hypotek, åstadkommes en viss utgallring. Det kan

antagas att hypoteksansökan i allmänhet icke kommer att göras, när om- ständigheterna äro sådana, att proceduren skulle medföra större kostnad än fördel för det allmänna. Härmed vinnes också en önskvärd begränsning av expropriationsdomstolarnas arbetsbörda. Utgallringen är desto mera på- kallad, som lagstiftningen icke lämpligen kan generellt undantaga alla fas- tigheter nedom en viss fixerad minimivärdegräns.

Emellertid torde omförmälda individuella utgallring icke utesluta, att be- hov kan föreligga av en i lagen uttryckligt angiven begränsning av dess tillämpningsområde. Man kan fråga sig, om värdestegringshypotek skall få tagas i fastigheter av alla slag, även sådana, där det inom överskådlig tid icke kan bli tal om annat värde än glesbebyggelsevärde. I främsta rummet gäller det att taga ställning till den redan under tidigare utredningar upp— märksammade frågan, huruvida sådana jordbruksfastigheter, som icke kunna antagas bliva berörda av täthebyggelseutveckling, överhuvudtaget skola omfattas av den tillämnade lagstiftningen.

Av den lämnade katalogen över värdestegringskategorierna torde kunna slutas att _ då det nu icke är avsett att 5. k. inflatorisk värdestegring skall indragas _ den oförtjänta värdestegringen knappast kan vara någon mera utbredd företeelse inom jordbruksnäringen, när nu bortses från fastigheter med tomt- och industrivärden. Bland uppräknade kategorier är det strängt taget endast en, nämligen den under C) i katalogen avhandlade jordränte- ökningen, som i detta sammanhang förtjänar att uppmärksammas.

Det synes obestridligt, att i varje fall tidvis här och var funnits för- utsättningar för jordränta å sådana jordbruksfastigheter varom nu är fråga. Detta är nämligen en nästan självklar följd därav, att jordbruk i vårt land bedrives under så vitt skilda betingelser i fråga om befolkningstäthet, klimat, jordmån och natur. Till uppkomsten av jordränta har naturligtvis bidragit, att jordbruket sedan lång tid kunnat utveckla sin produktion i skydd av tullar och andra därmed jämförliga anordningar. Dylika skydds- åtgärder ha nämligen den effekten, att jordvärdet rätt snart stiger med det kapitaliserade beloppet av den genom åtgärderna ökade nettoavkastningen. Att en liknande verkan kunnat uppstå även genom en av krigsförhållanden betingad avspärrning är uppenbart. Det kan sålunda antagas att den syn- nerligen starka, om än mycket kortvariga jordvärdestegring, som förekom under och närmast efter första världskriget, icke uteslutande var av infla— torisk karaktär utan även medförde jordräntevinster, låt vara att dessa åter gingo förlorade i den efter kriget följande depressionen. För den problem— ställning som nu föreligger kunna emellertid de historiska förhållandena ej ha någon omedelbar praktisk betydelse. Vare sig det nu existerande jord—- värdet framkommit såsom resultat av jordränteförändring eller icke, så skall ju detta värde, enligt den ståndpunkt som i det föregående intagits, icke bliva föremål för indragning. Vad frågan gäller är i vad mån en ökning

av jordräntan kan bedömas såsom sannolik, därest den fredliga utvecklingen kommer att fortgå utan alltför svåra störningar.

Den reglering av produktpriserna, som med växlande utformning till— lämpats sedan efter 1950-talets ingång priserna på den internationella marknaden blivit lägre än på den svenska, har som bekant icke grundats uteslutande på ett rent ekonomiskt kriterium. Den har fullföljt även andra syften än att landets produktionsresurser skola insättas där de få sin mest lönande användning. Härvidlag har särskilt den socialpolitiska målsätt- ningen spelat en framträdande roll. Det har synts önskvärt att i görligaste mån utjämna den inkomstklyfta, som man med stöd av ingående under- sökningar trott sig finna mellan jordbruksbefolkningen och jämförliga be- folkningsgrupper. Som mål för jordbrukspolitiken uppställdes sålunda i ett av 1947 års riksdag fattat beslut, att arbetskraften vid rationellt drivna går- dar i storleksgruppen 10—20 hektar (basjordbruken) skulle, förutom ränta på sitt i jordbruket investerade kapital, även tillföras en arbetsinkomst, lik- värdig med arbetsinkomsten för jämförliga arbetargrupper på landsbyg- den. Vad detta principuttalande närmare innebar och hur detsamma prak- tiskt skulle tillämpas vid beräkningar rörande inkomstläget kunde förefalla tvivelaktigt. Genom beslut vid 1955 års riksdag blev emellertid fastslaget, att de arbetargrupper, varmed jämförelse skulle äga rum, skulle utgöras av industriarbetare och liknande inom de två lägsta dyrortsgrupperna. Vid sam- ma riksdag togs även ställning till den uppkomna frågan, hur storleken skulle bestämmas av det investerade kapital för vilket jordbrukaren i jämförelse— kalkylen skulle tillgodoräknas ränta. I enlighet med uttalanden i ett av jord- bruksprisutredningen år 1954 avgivet betänkande konstaterades härvid, att en del av det kapitalbelopp, som representerades av nuvarande jordbruks— värden liksom en del av nuvarande förmögenheter, icke motsvarades av gjorda investeringar utan framkommit genom värdestegringar, i främsta rummet på fastigheterna. Medan det befanns berättigat att jordbrukaren tillgodoräknades ränteinkomst för kapitalbelopp med ett realvärde, som ut- gjorde summan av hans tidigare förmögenhet (eget kapital) och löpande sparande, ansågs det däremot icke berättigat, att ränta tillgodoräknades ho- nom på eget kapital, som framkommit genom prisstegringar. Om denna del av kapitalet — vars avkastning alltså i kalkylen skulle likställas med ar- betsinkomst _ hade jordbruksprisutredningen yttrat, att den kunde delvis härröra från starkare värdestegring på tillgångarna än som motsvarades av penningvärdeförsämringen men i första rummet uppkomme genom att en del av tidigare investeringar finansierats med lån, vilka förbleve oför— ändrade samtidigt som realtillgångarnas värde ökades.

Principen om inkomstlikställighet har icke ansetts böra utesluta, att pris- bildningen på jordbruksprodukter får en viss anknytning till den interna- tionella marknaden. För närvarande tillämpas ett system, som i stort sett innebär att det inhemska priset motsvarar det internationella med tillägg

av en importavgift (jämte regleringsavgift i vissa fall). Denna importavgift skall vara oförändrad, så länge priset för en viss produkt icke över- eller understiger en bestämd övre respektive nedre prisgräns. Meningen är att dessa prisgränser skola vara fastställda så, att mittprisnivån mellan dem i huvudsak kan bereda jordbruksbefolkningen den åsyftade inkomstlikställig- heten. Intervallerna mellan prisgränserna variera i storlek men äro i all- mänhet sådana, att avståndet mellan gräns och mittpris utgör 10 eller 15 procent av mittpriset. För det fall att den internationella utvecklingen skulle leda till överskridande av den övre prisgränsen, skall importavgiften ned- sättas i erforderlig utsträckning och, om ej ens avgiftens slopande hjälper, särskild exportreglering införas. Vad angår det fall, att nedre prisgränsen underskrides, får importavgiften höjas intill 25 procent av importpriset och, om ej ens en sådan höjning hjälper, kvantitativ importreglering tillgripas. Till systemet hör ytterligare en del särskilda spärregler. En av dessa avser att neutralisera verkningarna av en penningvärdeförsämring. Eftersom anordningen med importavgifter och prisgränser avser nominella värden, har det ansetts påkallat att företaga omräkning, så snart socialstyrelsens konsumentprisindex ändrats med minst 5 procent. En annan sådan spärre- gel _ 6-procentregeln _ träder i funktion, när den genomsnittliga faktiska producentprisnivån mera stadigvarande avvikit från den avsedda mittpris- nivån, utan att dock priserna på de enskilda varorna legat utanför pris— gränserna. Omförmälda spärregler tillämpas var för sig med utgångspunkt från basårets prisgränser och avgifter.

Det angivna systemet förutsätter, att man vid försöken att förverkliga in- komstlikställighetens idé ej alltför mycket fäster sig vid inkomstläget under enskilda år utan lägger huvudvikten vid hur detta utvecklar sig under lop- pet av flera år. Vid sådant förhållande måste naturligtvis tid efter annan kontrolleras i vad mån likställigheten upprätthålles. I sådant syfte och även av andra skäl har det bestämts, att en allmän översyn av systemet skall äga rum när tre år förflutit från dess införande år 1956. Frågan om syste- mets fortsatta tillvaro kommer givetvis att bli beroende av de erfarenheter som vunnits under dessa tre år.

Ett prisstöd, sådant som det föreliggande, har antagits kunna medföra, att jordbruksproduktionen blir större än som kan anses motiverat av eko- nomiska synpunkter och hänsyn till beredskapen för en avspärrningssitua- tion. Genom en dylik överskottsproduktion, som måhända icke skulle kunna avlastas genom export, skulle på längre sikt svårigheter uppstå att vidmakthålla inkomstlikställigheten. Vid tillkomsten av 1947 års riksdags- beslut förutsattes därför en allmän rationalisering, ägnad att göra jord- bruket mindre beroende av prisstödet och samtidigt minska faran för överproduktion. Bland åtgärder, som i sådant syfte skulle befrämjas, må nämnas sammanslagning av brukningsdelar för att underlätta mekanisering, övergång till mera extensiv drift på vissa områden samt överföring av jord-

bruksjord till skog. Ett visst hinder mot en dylik strukturrationalisering utgör förekomsten av sådana småbruk, vilkas innehavare icke ha tillfälle att genom lönande sysselsättning utanför brukningsdelen kompensera det egna jordbrukets bristande lönsamhet. Då det av sociala hänsyn icke ansetts böra ifrågakomma, att dessa småbrukare skulle få nöja sig med en väsent- ligt lägre levnadsstandard än jämförliga arbetargrupper, tillämpas vid si- dan av det allmänna prisstödet särskilda stödåtgärder åt det mindre jord— bruket. Med hänsyn till angelägenheten av att detta stöd ej alltför mycket hämmade den avsedda strukturrationaliseringen, blev stödet principiellt be- gränsat till de nuvarande innehavarna av ifrågavarande slag av mindre brukningsdelar.

Det prisstöd, som det allmänna sålunda lämnar jordbruket, medför tydli— gen i första hand att jordbrukets nettoavkastning blir större än den skulle ha varit om inga skyddsåtgärder vidtagits. Att i följd härav även fastig— hetsvärdena måste bli högre än de eljest skulle ha varit, innebär emellertid icke med nödvändighet, att det även uppkommer jordränta. För det stora flertalet jordbruksegendomar ställer sig saken, i händelse av prisstödets bortfallande, i själva verket så, att icke nog med att jordräntan skulle ha utgjort noll, utan nettoavkastningen skulle icke ens ha räckt till för att förränta kapitalet och bereda jordbrukaren en rimlig ersättning för hans arbete. Detta förhållande _ som man stundom benämnt negativ jordränta _ sammanhänger framför allt därmed, att reproduktionskostnaderna för de för jordbruket nödiga byggnaderna i våra dagar äro alltför höga för att i allmänhet kunna bäras genom den löpande avkastningen. Fastigheten såsom helhet får alltså i en mängd fall ej större värde än som motsvarar brandförsäkringsvärdet för byggnaderna.

Då den arbetsinkomst, som i priskalkylen tillgodoräknats jordbrukarna (paritetsinkomsten), svårligen kan bedömas såsom oskäligt hög, lärer prisstödet icke kunna anses giva upphov till jordränta för den egendomska- tegori (10—20 hektar), efter vilken prisstödet blivit avvägt, och naturligt- vis ännu mindre för småbruken. För de större egendomar, vilkas åkerareal överstiger 20 hektar, är det visserligen tänkbart att jordränta kan upp— komma eller att redan existerande jordränta ökas. Emellertid torde dessa fall vara sällsynta. Den lönsamhet, som förekomsten av skog kan bereda en egendom, torde nämligen icke bidraga till jordränta. Och den statistiska bedömning, som skett och fortlöpande skall ske av förhållandena vid det s. k. basjordbruket, är i själva verket begränsad till skoglösa egendomar i södra och mellersta Sveriges slättbygder (den s. k. slättbygdskalkylen).

Av det sagda framgår, att föga skulle kunna vinnas med att låta värde- stegringshypoteket bli tillämpligt även på jordbruksegendomar utan tomt— och industrivärde. Den obetydliga vinsten skulle icke kunna uppvägas av nackdelarna med ett dylikt ingripande. Detta skulle te sig mindre lämpligt redan därför, att vid nämnda egendomar jordvärdet för sitt fortsatta bestånd

är beroende av det allmännas egna stödåtgärder. Men härtill kommer att värdestegringshypoteket i vissa hänseenden skulle påverka prissättningen och göra denna i och för sig invecklade anordning ännu mera komplicerad. Det synes därför naturligt och riktigt att de organ, på vilka det ankommer att utreda prisfrågorna, såsom hittills själva få bedöma, i vad mån en av- vägning bör göras med hänsyn till förekomsten av oförtjänt jordvärde- stegring.

En indragning av oförtjänt jordvärdestegring inom skogsbruket synes vansklig redan med hänsyn till svårigheten att göra en teoretiskt rättvisande gränsdragning mellan förtjänt och oförtjänt värdetillväxt på en skogsfas— tighet. Såsom redan antytts i katalogen över värdestegringskategorierna (mom. G), är det diskutabelt i vad mån en uppgång i virkespriset kan anses verka värdeförhöjande på mer än det trädbestånd, som inom en jämförelsevis kort tidrymd får avverkas och som huvudsakligen kan bedö- mas såsom en produkt av ägarens insats av kapital och arbete. Antages vär- destegringen begränsad till en sådan del av trädbeståndet _ i vilket fall man talar om realisationsvärde — vore det knappast riktigt, om den bleve föremål för indragning genom tillämpning av värdestegringshypotek. Men detta skulle kunna bli fallet, om realisationsvärdet bleve inräknat i det vid utgångsvärderingen bestämda fastighetsvärdet.

Även vad angår den möjligheten, att en knapphetsbetingad efterfrågan på skogsprodukter skulle på längre sikt kunna höja själva skogsmarksvär- det, skulle tillämpningen av värdestegringshypoteket möta avsevärda värde— ringstekniska svårigheter. Eftersom något marknadspris icke är att på- räkna såsom norm för värderingen, finge denna verkställas genom beräk- ning av avkastningsvärde, antingen för hela fastigheten såsom en enhet eller för mark och växande skog var för sig. Enligt nu gällande skogsvärde— ringsinstruktion (SFS nr 440/1951) skall skogsmark med därå växande skog värderas med hänsyn till markens produktionsförmåga, det tillstånd vari den växande skogen befinner sig samt den avkastning i penningar som med beaktande av dessa omständigheter kan antagas för framtiden bliva uttagen under förutsättning att ett efter förhållandena avpassat uthålligt skogsbruk kommer att där bedrivas. Då det ej kan förutses vilka priser virket vid avverkningen kommer att betinga, måste emellertid för beräkning av det framtida utbytet i penningar göras vissa antaganden beträffande pri- serna, varvid en medeltalsberäkning lägges till grund. Om de beräknade framtida virkesavkastningarna från en skog uppskattas i penningar enligt de antagna priserna, därvid beträffande varje års avkastning avdrag göres för beräknade allmänna kostnader, samt de sålunda erhållna nettoavkast- ningarna i penningar diskonteras till nuvärden och dessa sammanläggas, erhålles det belopp, som utgör skogsmarkens och den växande skogens hela nuvärde (det s. k. förväntningsvärdet).

Det sagda giver en antydan om den värderingsgrundval, som skulle bliva aktuell, när en skogsfastighet belägges med värdestegringshypotek. Tydligt är att en betydande ovisshet, särskilt med avseende å framtidens virkespri— ser, ovillkorligen mäste belasta värderingen. Härtill kommer att det skill- nadsbelopp, som skulle kunna framkomma mellan ingångs- och utgångs- värde, beräknat efter angivna normer, svårligen skulle kunna betraktas såsom avgörande för hypotekets storlek. Skillnadsbeloppet komme nämligen att till stor del motsvara en värdestegring, om vilken det med större eller mindre säkerhet kan sägas, att den icke är oförtjänt. Det faller i ögonen att tillbehöret till en skogsfastighet _ d. v. s. trädbeståndet —— icke i föreva— rande hänseenden kan likställas med ett tillbehör av det slag som en byggnad utgör. Medan en byggnad under sin livslängd successivt minskar i värde, företer trädbeståndet normalt en rakt motsatt utveckling. Härav följer att en tillämpning av värdestegringshypoteket inom skogsbruket nödvändiggör speciella korrektiv, vilkas utformning torde erbjuda avsevärda svårigheter.

Oavsett de tekniska vanskligheterna torde från mera allmänna utgångs- punkter skäl föreligga att icke i detta sammanhang förorda indragning av oförtjänt värdestegring på skogsfastigheter. Det torde få beaktas, att den värdestegring som kan uppkomma huvudsakligen är betingad av utveck- lingen i de främmande länder till vilka skogsprodukterna exporteras. Sär- skilda hänsyn måste också tagas därtill, att skogen lämnar råvaruförsörj- ning för exportindustrier, vilkas konkurrenskraft på världsmarknaden är av största vikt för vår folkhushållning.

Såsom avgörande kan slutligen angivas den omständigheten, att skogs- bruket i vårt land i stor utsträckning bedrives i sammanhang med jord- bruk. Bland annat sker detta på så sätt, att självägda jordbruk även inne— fatta skog, vilket i så fall betyder ett värdefullt stöd för jordbruket. Då enligt vad förut anförts värdestegringshypoteket icke avses skola tillämpas på jordbruksegendomar utan tomt- och industrivärde, synes ett motsvarande undantag böra göras även för skogsegendomar.

7. Översikt av de föreslagna reglerna om värdestegringshypotek

Oförtjänt jordvärdestegring skall indragas till staten och den kommun, där fastigheten ligger. För indragningen skall hypotek få stiftas inom det värdeskikt i fastigheten, som bildats genom den oförtjänta värdestegringen. Detta hypotek benämnes värdestegringshypotek. Fastighet, som ej inom de närmaste tio åren kan antagas få annat värde än jordbruks- eller skogs- värde, undantages från hypotekets tillämpningsområde (1 5).

Värdestegringshypotek skall sökas hos inskrivningsdomaren i den dom- saga eller stad, där fastigheten är belägen (3 €). Ansökan skall göras av staten eller kommunen. För statens räkning sökes hypotek av den myn- dighet, som Konungen bestämmer. Länsstyrelsen är dock behörig utan sär-

skilt bemyndigande. För kommun göres hypoteksansökan av kommunens styrelse eller av kommunal nämnd, som förordnats att göra sådan ansökan (2 5). Hypoteksansökan skall hänföra sig till en fastighet i juridisk bemär— kelse. Ansökan kan emellertid avse område av en fastighet, om området en- ligt fastställd tomtindelning skall bilda hel tomt. I fastighet, som är i allmän ägo eller som besväras av tomträtt, får hypotek ej sökas (4 5). Därest hin— der enligt anförda bestämmelser ej möter för hypoteksansökningens uppta- gande, skall inskrivningsdomaren i fastighetsboken låta införa anteckning om ansökningen (5 5).

Senast inom tre månader efter det hypoteksansökan antecknats i fastig- hetsboken äga stat och kommun hos expropriationsdomstolen påkalla vär- dering av fastigheten. Genom värderingen skall det värde bestämmas, som fastigheten haft å dagen för anteckningen, det s. k. ingångsvärdet. Sedan detta värde fastställts genom dom som vunnit laga kraft, skall på föran— staltande av expropriationsdomstolen anteckning om värdet göras i fastig- hetsboken (6 5). Så snart staten eller kommunen härefter framställer be- gäran därom, skall expropriationsdomstolen företaga ny värdering av fas- tigheten. Genom denna värdering bestämmes fastighetens värde vid den tidpunkt då den nya värderingen företages, det 5. k. utgångsvärdet. Fram- ställning om utgångsvärdering får ej ske senare än fem år från hypoteks- ansökningen (7 5).

Av den värdestegring, som motsvarar skillnaden mellan utgångs- och ingångsvärdet, skall fastighetsägaren äga tillgodoräkna sig vad han själv framkallat genom nyttig anläggning eller förbättring. Högre belopp än som motsvarar nedlagd kostnad får dock ej tillgodoräknas, såvida icke fastig— hetsägaren visar att den framkallade värdestegringen varit större än kost- naden. Om fastighetsägarens rätt till mineralfyndighet eller annan lik— nande naturtillgång föranleder ökning i fastighetsvärdet, skall sådan värde— ökning också komma fastighetsägaren tillgodo. Av värdestegring till följd av försämring i penningvärdet får fastighetsägaren tillgodoräkna sig vad som belöper på den hypoteksfria delen av fastighetsvärdet (8 5). För att bliva tillgodoräknad värdestegring måste fastighetsägaren framställa yr— kande därom i samband med utgångsvärderingen. Han skall förebringa ut- redning angående de omständigheter varpå han grundar sitt anspråk. På grundval av utredningen i målet skall expropriationsdomstolen därefter fastställa gränsen för det hypoteksfria värdet, den s. k. hypoteksgrän— sen (9 5 ).

Värdestegringshypotek får ej stiftas i flera fastigheter gemensamt (14 5 första stycket). Om fastigheten delats sedan ingångsvärdet fastställts, åligger det sålunda expropriationsdomstolen att ange hypoteksgränsen och utgångs- värdet för envar av de nya fastigheterna. Hypoteksgränsen skall därvid be- stämmas med utgångspunkt från värdeförhållandet mellan fastigheterna vid tiden för hypoteksansökan (10 å).