SOU 1968:62
Tio ekonomer om arbetsmarknadspolitiken
1. Arbetsmarknaden i den ekonomiska teorin
Av Berndt Öhman
1.1. Den perfekta marknaden
Motivet för arbetsmarknadspolitik är i princip enkelt: den »fria» marknaden accep- teras inte. Den fria marknadens brister kan sägas vara av två slag: dels fungerar mark- naden inte som den borde göra enligt teo- rin, dels är det inte säkert, att en perfekt marknad kan accepteras av politiska skäl.
Den ekonomiska teorin brukar ange vis- sa principer för en perfekt fungerande marknad, bl al:
1. Folk antas handla rationellt, d v s maxi- malt tillfredsställa sina behov. Det behöver inte innebära en begränsning till »ekono- miska» faktorer. Det är helt rationellt att ta hänsyn till »icke-ekonomiska» faktorer som arbetsmiljö, bostadsort osv. Däremot kan misslyckade val eller beslut träffas om tillräcklig information saknas. Detta är då ett felaktigt men inte orationellt beslut. Det väsentliga i antagandet kan därför sägas vara, att det alltid föreligger en strävan till rationellt handlande.2
2. Valmöjligheter för konsumenter, pro- ducenter och produktionsfaktorer, d v 5 från- varo av monopol för någon grupp. Ingen skall genom sitt utbud eller sin efterfrågan väsentligt påverka marknaden som helhet, var och en representerar en liten del av marknaden. I princip får inga organisatio- ner förekomma, var och en handlar själv- ständigt. Monopol och fackföreningar är
sålunda viktiga avsteg från den perfekta marknaden.
3. Rörlighet i produkter och produktions- faktorer. Denna rörlighet, eller anpassning med ett vidare ord, spelar en nyckelroll i ekonomisk teori. Den perfekta marknaden förutsätter en hög grad av rörlighet. I praktiken är både den geografiska och yr- kesmässiga rörligheten ringa och markna- den kan även av denna anledning inte bli perfekt.
4. Den perfekta marknaden förutsätter perfekt information. Konsumenterna har kunskap om priser och kvalitet på konsum- tionsvarorna, producenterna känner till kon— sumenternas preferenser osv. Dessutom krävs en fullständig insyn i framtiden så att riskmomentet — och därmed vinstmöjlighe- tema — helt upphör. En sådan information kan orimligen någon ha men redan en mycket ofullständig information kan vara av betydande värde. Den abstrakta ka- raktären i den perfekta marknaden fram- kommer tydligt i denna punkt.
5. Analysen av den perfekta marknaden brukar slutligen använda konstruktionen av ett statiskt samhälle (utan att detta som i
1 A. Cartter och R. Marshall, Labor Econom- ics, Illinois 1967, sid 2016”. N. Chamberlain, The Labor Sector, New York 1965, 358 fl". ' Jfr S. Rottenberg, On Choice in Labor Markets, i W. Galenson och S. M. Lipset eds. Labor and Trade Unionism. An Interdisciplin- ary Reader, New York 1960, sid 40 ff.
punkterna 1—4 innebär ett omdöme om verkligheten), där jämviktstanken ingår som ett centralt begrepp. Jämviktsbegreppet i denna perfekta marknad kan sedan använ- das som jämförelsenorm för andra ekono- miska tillstånd, eftersom det anger ett opti— malt läge.1
Den praktiska betydelsen av detta be- grepp är inte stort; betydelsen ligger på det teoretiska planet. Lärobokens modell av marknaden är som Lloyd Reynolds säger >>a highly abstract concept, useful mainly for normative purposes».2 Reynolds menar att detta gäller i synnerhet arbetsmarknaden, >>labor markets are less adequate than any other type of factor or product market in the economy».3 Av åtskilliga undersökning- ar vet vi också att arbetsmarknaden inte fungerar perfekt.
Den traditionella ekonomiska teorin skil- jer på >>ekonomiska>> och >>icke-ekonomiska» faktorer.4 Den har koncentrerat sitt intresse till de rent ekonomiska faktorerna (och det var i den inskränkta meningen »the econo- mic man» var rationell). Det behöver inte betyda att man negligerat de icke—ekono- miska motiven. I stället har man utgått från ett ceteris paribus antagande, där de icke- ekonomiska faktorerna hålles konstanta.5
Men arbetsmarknaden handlar om män- niskor mer än någon annan marknad. Icke- ekonomiska motiv måste spela en stor roll på denna marknad — arbetskraften värderas inte enbart i sin egenskap av produktions— faktor. Människan är på denna marknad både subjekt och objekt, både agerande som produktionsfaktor och föremål för arbets- givarens bedömning, bla som mottagare av lön.
Dessa icke-ekonomiska faktorer gör det svårt att inpassa arbetsmarknaden i gängse ekonomisk teori, där arbetsmarknaden skall uppfylla två primära funktioner: allokering av arbetskraften till den ekonomiskt mest lönande sysselsättningen och fördelning av löner på olika arbetare efter en allmän princip (gränsproduktivitetsteorin). Den eko— nomiska teorin kan inte ge en »total» för- klaring av arbetsmarknaden så länge den bortser från icke-ekonomiska faktorer. Tro—
ligen har den också underskattat betydelsen av dessa icke-ekonomiska faktorer.6
Det är därför ganska naturligt att krav har höjts för »an interdisciplinary approach to the study of manpower»,7 fra måste so- ciologiska synpunkter komplettera den eko— nomiska teorin. Historiska förhållanden, traditionella värderingar, om man så vill fördomar, organisationernas politik 0 s v tor- de starkt påverka arbetsmarknaden. Kanske förklarar detta varför labor economics nå- got skiljer sig från gängse ekonomisk teori. I sina försök att vara realistisk har den bli- vit deskriptiv och föga teoretiskt avancerad. Dunlop påtalar denna otillfredsställande si- tuation, där >>general economic model build- ers are not familiar with labor-market deve- lopments and in which labor-market spe— cialists are inadequately familiar with cen- tral theoretical developments».8
1.2. Några viktiga särdrag hos arbetsmark— nader
1.2.1. Bristande rörlighet
Arbetskraftens rörlighet visar knappast det rationella mönster som förutsätts i teorin.
1 T. Scitovsky, Welfare and Competition, London 1952, sid 19. ” L. Reynolds, The Structure of Labor Mar- kets, New York 1951, sid 2. * L. Reynolds, Labor Economics and Labor Relations, New Jersey 1964, sid 375. * Detta torde särskilt gälla den neoklassiska traditionen (i mindre grad de äldre klassikerna). Numera vill man alltmer föra in samtliga fak- torer i den ekonomiska teorin, varvid distink- tionen mellan ekonomiska och icke-ekonomiska faktorer blir ganska ointressant (bortsett från mätproblemen). Jfr t ex R. Bentzel, Den privata konsumtionen i Sverige 1931—65, Stockholm 1957, sid 64 (not). 5 N. Chamberlain, a.a. sid 38 f. S. Rottenberg, a.a. sid 42 ff. ” Det finns inom labor economics två olika uppfattningar, där den ena, företrädd av J. T. Dunlop, anlägger en »economic approach» och den andra, företrädd av A. Ross, en »political approach». Se M. W. Reder, The Theory of Union Wage Policy, i Galenson—Lipset, a a sid 3 if. " S. A. Levitan och J. H. Siegel eds Dimen- sions of Manpower Policy: Programs and Research, Baltimore 1966, sid VIII och 255 ff. & J. T. Dunlop, The Task of Contemporary Wage Theory, i G. W. Taylor och F. C. Pierson eds. New Concepts in Wage Determination, New York 1957, sid 125.
Den är i stället åtskilligt slumpmässig, me- nar Reynolds, som också framhåller »the serious structural defects in labor markets».1 Det betyder att rörligheten ofta är felin- riktad; man talar ibland om »överrörlighet» som ett desorganisationsfenomen på arbets- marknaden. Som R. Meidner visade i sin avhandling om Svensk arbetsmarknad vid full sysselsättning är dock problemet mind- re överrörlighet än alltför liten rörlighet.
Det finns många orsaker till att arbets— kraftens rörlighet inte är perfekt. Ameri- kanska undersökningar har visat att arbets- kraften i hög grad saknar information om arbetsmarknaden. Den vet föga om möj- ligheterna att byta arbete och känner sällan till lönen på andra arbetsplatser inom sam- ma ort och yrke. Det är därför Reynolds menar att många arbetare inte i någon egent- lig mening befinner sig på arbetsmarkna- den (»in the labor market»).2
Även om arbetskraften hade en perfekt information om arbetsmarknaden är detta ingen garanti för en ökad rörlighet. Arbets- kraften tycks nämligen vara ganska okäns- lig för lönedifferenser som incitament till rörlighet. Enligt Parnes fick endast 50—60 % av arbetare som frivilligt bytt arbete en omedelbar löneförbättring. Det är en låg siffra eftersom redan slumpen borde unge- fär ge hälften bättre och hälften sämre lö- nevillkor.3 Lönen skulle då mycket dåligt fullgöra sin allokeringsfaktor, en uppfatt- ning som fått viss betydelse i den lönepoli- tiska debatten. En OECD—undersökning från 1965, Wages and Labour Mobility, finner också arbetskraften »preponderantly wage- insensitive» och konstaterar att »changes in wages have not in practice played an important role in the allocation of labour between different employments».4 Rundblad är dock mera tveksam i sin tolkning av materialet och menar att lönens roll kan ha underskattats i den tidigare forskning— en.5
Trögrörligheten inför löneskillnader kan förklaras dels av direkta barriärer och de ekonomiska kostnader som ett byte medför och som alltså gör ett arbetsbyte omöjligt eller ekonomiskt orationellt åtminstone på.
kort sikt, dels av icke-ekonomiska faktorer. Sociala faktorer som trivsel på arbetsplat- sen eller bundenhet vid hemmiljön kan ha avsevärd betydelse. De tveksamma fram- gångarna i försöken att flytta arbetskraft från övre Norrland till välbetalda arbeten i sydligare delar av Sverige är ett konkret exempel på denna problematik.
De sociala faktorerna orsakar också en bristande social rörlighet som i sin tur motverkar en rationell allokering av arbets- kraften. Skolutbildningen spelar där en nyc- kelroll, vi vet att »skolbenägenheten» varie- rar i olika samhällsgrupper och att den vi- sar avsevärda regionala skillnader; utbild- ningsmöjligheterna varierar ju på olika plat- ser. Den alltmer ökade specialiseringen i mo- dern industri utgör också ett hinder för snabb anpassning liksom arbetskraftens he- terogena karaktär. Både på utbuds- och efterfrågesidan är det inte fråga om arbets- kraft i allmänhet utan bestämda typer av arbetskraft, användbara endast för vissa typer av arbete.
Bristerna i arbetsmarknaden på kort sikt är uppenbara, anpassningen kan ju inte ske utan tidsutdräkt. Det brukar dock ofta framhållas att på lång sikt fungerar även arbetsmarknaden enligt den ekonomiska teorin. »The competitive hypothesis is use- ful in explaining general, long-term trends in wage relationships», skriver F. H. Pierson och Reynolds menar att mot- sättningen mellan ekonomiska och icke- ekonomiska teorier om arbetsmarknaden i stort sett bara är en »tidsfråga».6 Det finns emellertid en betydande tröghet även i ar- betskraftens långsiktiga anpassning. Det »mänskliga kapitalet» har förhållandevis
1 L. Reynolds, Labor Economics and Labor Relations, sid 375. 2 L. Reynolds, The Structure of Labor Mar- kets, sid 83 ff. ” W. S. Parnes, Research on Labor Mobility, New York 1954, sid 179 fr". 4 Wages and Labour Mobility, OECD, Paris 1965, sid 17. 5 B. Rundblad, Arbetskraftens Uppsala 1964, sid 104 11". 5 F. C. Pierson, An Evaluation of Wage Theo- ry, i G. W. Taylor och F. C. Pierson eds. a 3. sid 19. L. Reynolds, Labor Economics and Labor Relations, sid 497 f.
rörlighet,
mycket långa investeringstider. Utbildning- en pågår ofta i lO-tals år och i extrema fall är utbildningstiden lika lång som den kvarvarande verksamhetstiden. Arbetskrafts- utbudets anpassning till efterfrågan måste bli otillräcklig om inte efterfrågan visar en mycket stor långsiktig stabilitet, vilket den i regel inte gör. En efterfrågan som stän- digt genomgår strukturella förändringar skapar därför problem även för arbetskraf- tens långsiktiga anpassning. Jord- och skogs- bruket med dess geografiska och bransch- mässiga trögrörlighet uppvisar idag något av denna problematik.
Även om anpassningen till en del är en funktion av tiden blir den inte nödvän- digtvis perfekt (ur snävt ekonomiska syn- punkter) på lång sikt. Icke-ekonomiska pre- ferenser kan förhindra varje tendens till an— passning om tex arbetarna (fullt rationellt i vidare mening) är nöjda med en given, »imperfekt» lönestruktur. Teorierna om ar- betskraftens rörlighet måste därför, skriver I . H. Smith, >>comprehend both the econo- mic and sociological aspects of job choice and job changing».1
1.2.2. Frånvaro av fri prisbildning
Den perfekta marknaden kräver att varken arbetstagare eller arbetsgivare är organise- rade. Men i moderna industristater råder en långtgående organisering på arbetsmarkna- den och lönerna bestäms genom avtalsför- handlingar. Detta är formellt ett stort av- steg från den perfekta marknaden, men det är osäkert om fackföreningsrörelsen därmed har fått något reellt inflytande över löne- bildningen. Många ekonomer, som Morton och Friedman, hävdar att fackföreningarna är av föga betydelse, medan andra, som Lindblom och Chamberlain, fäster större avseende vid deras monopolistiska karaktär, »unions today do have too much power».2
Fackföreningamas inflytande måste ernel- lertid preciseras, framförallt är vi intresse- rade av dess inverkan på nominell lön, real- lön, lönestruktur och den totala löneande— len.
Om inflytandet begränsades till nominal-
Iönen skulle fackföreningarna väl kunna hö- ja lönen utöver vad marknaden skulle ge, men resultatet skulle bli att företagen ock- så höjde priserna lika mycket — med kost- nadsinflation som följd — där effekten alltså blir nominell utan reell innebörd. Huruvida inflationen i allmänhet är av denna typ el- ler är att betrakta som efterfrågeinflation är emellertid omtvistat, svaret är vanligen både-och med betoning på efterfrågeinfla- tionen.3
För att fackföreningarna skall tillskrivas också reallöneökning måste den »extra» lö- neökningen ske utan motsvarande prishöj- ning (däremot kan den ske till priset av ökad arbetslöshet och därmed högre margi- nalprodukt). Olika empiriska undersökning- ar har gett olika resultat men förmodligen har fackföreningarna någon effekt på real- lönen; man brukar här jämföra med oorga- niserade grupper av arbetare. Effekten an— ses också variera med konjunkturläget: i de- pressioner motverkas lönesänkningar me- dan fackföreningarna i högkonjunkturer snarast verkar hämmande på löneökningar- na.4
Kerr preciserar inflytandet på lönestruk- turen i fem punkter: interpersonal, inter- firm, interarea, interoccupational och inter- industry differentials. Han anser att fack- föreningsrörelsen utövar ett visst inflytande på de två första punkterna i riktning mot
1 J. H. Smith, The Analysis of Labour Mobili- ty, iB. C. Roberts och J. H. Smith eds Manpow- er Policy and Employment Trends, London 1966, sid 90. ” C. Kerr, The Impact of Unions on the Level of Wages, i Wages, Prices, Profits and Produc- tivity, New York 1959, sid 91&', citat (E. H. Chamberlain) sid 93. Obs. att fackföreningamas inflytande dels beror på deras karaktär av mono- pol och dels hänföres till icke-ekonomiska fak- torer, en distinktion som inte alltid hålls klar men som gjordes redan av Böhm—Bawerk 1914 i Macht oder ökonomisches Gesetz. ” För olika uppfattningar se t. ex. R. Perlman, jnfiation. Demand-Pull or Cost-Push, Boston 965. 4 Se t. ex. Cartter-Marshall, a.a. sid 377 och A. Rees, The Economics of Trade Unions, Chicago 1962, sid 79. Mer skeptisk är N. Cham- berlain, a a sid 468ff och Maher och Rees i an- förda arbeten i Cartter-Marshall, a a sid 358. En översikt av olika forskningsresultat finns i H. G. Lewis, Unionism and Relative Wages in the United States, Chicago 1963.
ökad unifonnitet, dvs. lika lön för lika ar- bete oberoende av person och företag. Han ser detta som ett led i »the union programme of 'taking wages out of competition'». Det är intressant att detta samtidigt måste te sig riktigt från ekonomisk-teoretiska synpunk- ter. Kerr konkluderar också: »Unionization, instead of 'distorting' the interfirm wage structure, may instead act as a substitute for greater mobility».1
Med den perfekta marknaden som jäm— förelsenorm innebär onekligen organisatio- nerna en störning. Problemet kompliceras ytterligare av de särskilda doktriner om löne- politiken som organisationerna har. Den so— lidariska lönepolitiken är här av särskilt intresse. Det är visserligen inte alldeles klart vad den innebär men vanligen anses den syfta till löneutjämning, det var också dess ursprungliga innebörd. Som den solidariska lönepolitiken framställs i Fackföreningsrö- relsen och den fulla sysselsättningen, be- tänkande till LO-kongressen 1951, verkar emellertid målsättningen närmast vara den perfekta marknadens löner—imotsats till bärkraftsprincipen som s as ger en imper- fekt marknadslön.? Detta anses innebära en löneutjämning. Det intressanta är dock att med den faktiska, långt ifrån perfekta marknadens lönesättning som jämförelse— norm (bärkraftprincipens löner) innebär den solidariska lönepolitiken en »störning» som snarast verkar i riktning mot en mera perfekt marknadslön. Reynolds säger ut- ifrån amerikanska erfarenheter att »the doctrinaire view that trade unions, being 'monopolies”, must by definition have an adverse effect on the wage structure, does not stand well up in the light of empirical studies, for one can make at least as good a case for the contrary opinion».3 I syn- nerhet torde detta gälla om fackföreningar- na driver en solidarisk lönepolitik i ovan angiven mening.
Den solidariska lönepolitiken delar alltså arbetsmarknadspolitikens målsättning att skapa en mera perfekt marknad och LO menar att arbetsmarknadspolitiken under- lättar genomförandet av den solidariska lönepolitiken. Det ligger en gemensam teo—
ri bakom detta: arbetskraftens okänslighet inför lönedifferenser. Om löneskillnaderna betyder föga som incitament till rörlighet så krävs orimligt stora skillnader för att skapa en önskvärd rörlighet. Olika företag får betala olika lön för samma arbete, en snedvridning av prisbildningen på produk— tionsfaktorn arbetskraft. Den solidariska lö- nepolitiken skulle undvika denna snedvrid— ning men avstå från lönedifferensernas allo- keringsfunktion.4 Arbetsmarknadspolitiken skulle istället åstadkomma den önskvärda rörligheten. På så sätt är arbetsmarknads- politiken och den solidariska lönepolitiken integrerade. Hur man bedömer dem beror bla på hur man anser att arbetskraften bäst allokeras.
Fackföreningsrörelsens inflytande på den funktionella inkomstfördelningen tycks va— ra obetydlig. Löneandelen har på lång sikt varit ganska stabil, visserligen med kon- junkturella fluktuationer. Empiriska under- sökningar ger ett entydigt svar: >>no union effect on labor's share can be discovered with any consistency».5
Ett mera tekniskt än fackligt betingat av- steg från den perfekta marknadens krav på individuellt uppträdande ligger i den mo- derna industrins funktionssätt. Det är inte lika lätt som i jordbruk och hantverk att i modern industri beräkna den enskilde arbe-
1 C. Kerr, Wage Relationship — The Compara- tive Impact of Market and Power Forces, i J. T. Dunlop ed The Theory of Wage Determination sid 173ff, citat sid 176 och 186. Jfr också L. Rey- nolds och S. H. Taft, The Evolution of Wage Structure, New Haven 1956, sid 16711". ? Fackföreningsrörelsen och den fulla syssel- sättningen, Malmö 1952, sid 149 ff. För en ut- förligare argumentering hänvisas till en trebe- tygsuppsats i nationalekonomi om Arbetsmark- nadspolitiken som medel mot inflationen — analys och kritik av Gösta Rehns stabiliserings- program, Uppsala 1966 (stencil). ” L. Reynolds, The Impact of Collective Bargaining on the Wage Structure, i J. T. Dun- lop ed a a sid 221. 4 Det kan då tänkas att lönen som kostnads— faktor blir dominerande (genom att motarbeta sysselsättningsökning på eljest expansiva punkter). 5 A. Rees, a a sid 94. Se också C. Kerr, Labor's Income Share and the Labor Movement, i G. W. Taylor och F. C. Pierson eds a a sid 260 ff. och K. G. Jungenfeldt, Löneandelen och den ekonomiska utvecklingen, Uppsala 1966, sid 167 ff och 186 ff.
tarens marginalprodukt. Ofta är ett visst antal arbetare nödvändigt och om de är helt nödvändiga kan deras marginalprodukt sä- gas vara lika med totalprodukten. Margi- nalproduktivitetsteorin — en teori för efter- frågekurvans utseende — skulle då inte gälla för den enskilde arbetaren utan möjligen för ett arbetarlag. När arbetskraftens insat- ser är sas komplementära kan den där- för inte bestämma lönestrukturen. Det in- slag av komplementaritet som finns i mo- dern industri — och som mera diffust kan sägas gälla hela samhället - omöjliggör en strikt tillämpning av marginalism och löne- strukturen måste då ges ytterligare förkla- ringar.
1.2.3. Inkomstfördelningsaspekten
Arbetsmarknaden ger en prissättning av det »mänskliga kapitalet» och arbetsmarkna- dens funktionssätt kan därför inte separe- ras från inkomstfördelningsproblematiken i stort. Arbetskraften kan, som ovan påpe— kats, inte värderas bara som produktions- faktor utan också som människa. Här är det ingalunda självklart att ens en perfekt marknad bör accepteras.
Så länge vi har fria avtalsförhandlingar har staten små möjligheter att direkt på- verka lönssättningen (utom i sin egenskap av arbetsgivare) och därmed kan tyckas att arbetsmarknaden inte störs av inkomstför- delningsproblematiken. Men samhällets in- flytande i övrigt på inkomstfördelningen måste också få effekter på lönebildningen.1 Nästan alla viktigare ekonomisk-politiska åtgärder har effekter på löner och inkoms- ter; konjunktur- och arbetsmarknadspolitik. bostadspolitik, jordbrukspolitik osv.
Vissa statliga åtgärder är direkt motivera- de av inkomstfördelningsskäl, tex skatte- progressivitet och barnbidrag. Hur dessa påverkar arbetsviljan är i allmänhet svårt att förutse2 och hur de påverkar reallönen beror på övervältringsförmåga och inverkan på arbetsvilja i olika inkomstgrupper. Det väsentliga är emellertid att förändringar i inkomstfördelningen återverkar på löne- bildningen, de är alltså inte »neutral'a» ur
lönebildningssynpunkt. Därigenom kommer de också att påverka resursallokeringen, där olika önskemål om denna allokering och inkomstfördelning kan strida mot varandra.
1.2.4. Samhällsekonomiska perspektiv
Arbetsmarknaden måste också ses från ett större samhällsekonomiskt perspektiv. Den har genom lönesättning och sysselsättnings- grad samhällsekonomiska återverkningar och spelar en strategisk roll i konjunktur- utvecklingen. Lönesättningen skall som tidi- gare framhållits fylla allokerings- och för- delningsuppgifter, båda av betydelse för produktionens storlek och inriktning. Den fulla sysselsättningen är ett grundläggande politiskt mål och sysselsättningsgraden spe— lar en avgörande roll för nationalinkomsten och den samhällsekonomiska stabiliteten. Löneproblematiken har redan berörts och lönernas roll för konjunkturutvecklingen torde vara obetydlig, varför endast några ord skall sägas om sysselsättningsgraden och den samhällsekonomiska balansen.
I själva verket är detta ett av de svå- raste ekonomisk-politiska problemen i dag: att förena hög sysselsättning och samhälls- ekonomisk stabilitet. Empiriska undersök- ningar har visat att ju högre sysselsättnings- graden är desto mer tenderar prisnivån att stiga.3 På ett teoretiskt plan kan man också visa att en imperfekt marknad måste ha nå- gon arbetslöshet vid ett balanserat sam-
1 Jfr I. Lecaillon och J. Marchal, Wage-Struc- ture and the Theory of Distribution of Income: the French Pattern, i E. M. Hugh—Jones, Wage- Structure in Theory and Practice, Amsterdam 1966, sid 73 if. ” R. A. Musgrave, The Theory of Public Finance, New York 1961, sid 241ff. * A. W. Phillips påvisade i »The Relation between Unemployment and the Rate of Change of Money Wage Rates in the United Kingdom, 1861—1957», Economica, nov 1958, sid 28311", ett samband mellan sysselsättningsläge och löne- ökningar. I den s.k. modifierade Phillipskurvan har P. Samuelson och R. Solow i »Analytical Aspects of Anti-Inflation Policy», American Economic Review, Papers and Proceedings, maj 1960, sid 177 ff, undersökt och funnit ett samband mellan sysselsättningsläge och infla- tion.
hällsekonomiskt läge.1 I princip kan man då minska arbetslösheten på två sätt: göra marknaden mera perfekt eller öka den to- tala efterfrågan på arbetskraft. En ökning av efterfrågan har emellertid också konse- kvenser för prisnivån och det är bla detta som ligger bakom Gösta Rehns numera väl- kända tankegång: att man bör föra en hård ekonomisk politik (för att klara ett stabilt penningvärde) och en mycket ambitiös ar- betsmarknadspolitik (för att klara den fulla sysselsättningen).
Om arbetsmarknadspolitikens syfte då skulle vara att förbättra och styra den fria marknaden, får den ett mycket vitt inne- håll. I en normativ diskussion om arbets- marknadspolitikens innehåll måste natur- ligtvis också alla åtgärder som påverkar arbetsmarknaden beaktas, dessa åtgärder kunde alltså betecknas som arbetsmarknads- politik. Men det finns nästan alltid flera aspekter på politiska åtgärder. I praktiken har därför arbetsmarknadspolitiken fått en betydligt snävare innebörd; helt enkelt Ar- betsmarknadsstyrelsens verksamhet.
Vad som bör beaktas i en normativ dis- kussion om arbetsmarknadspolitiken är så- ledes vidare än vad statsmakterna faktiskt kallat för arbetsmarknadspolitik, den defi- nition som närmast måste gälla historiken i nästa avsnitt. Vi skiljer där också på sys- selsättningspolitik som det vidaste begrep- pet och arbetsmarknadspolitik som kan de— finieras som den selektiva sysselsättningspo- litiken. Arbetslöshetspolitik och anpassnings- politik anses tillsammans utgöra arbets- marknadspolitiken.2
1 B. Hansen, Finanspolitikens ekonomiska teori, Uppsala 1955, sid 317 11". 2 En diskussion av terminologin finns i en artikel i Platsjournalen 1966, nr 35.
2. Från arbetslöshetshjälp till samhällsidé
Av Berndt Öhman
2.1. Från Says lag till Keynes
Arbetsmarknadspolitiken i Sverige har va- rit påtagligt präglad av ekonomiska teorier. och vi ska skissera några drag i doktrinut- vecklingen och i korthet beröra något om tillämpningen.
De svenska ekonomerna fram till 1930- talet var tydligt influerade av klassisk eko— nomisk teori. Men där visades föga intres— se för arbetslösheten. Nationalekonomin blev genom neoklassikerna efter 1870 allt- mer inriktad på mikroteori och därför »ill suited to the discussion of remedies for ge- neral unemployment.»1 När arbetslösheten först uppmärksammades var det också av tyska konjunkturteoretiker — Spiethoff, Af- talion mfl — och först så småningom av engelska neoklassiker som Pigou — bortsett då från Karl Marx som var femtio år före sin tid i arbetslöshetsfrågan.
Förmodligen var också arbetslösheten mindre omfattande på 1800-talet än under mellankrigstiden. Industrialismen innebar visserligen en attack mot det agrara sam- hällets undersysselsättning men medförde själv en mera påtaglig och öppen arbetslös- het: säsong—, konjunktur- och friktionsar— betslöshet osv. Alla dessa former av ar- betslöshet tycktes växa ända in på 1900— talet. Brist på statistisk information gjorde också att man lätt underskattade arbetslös— heten — ännu Wicksell trodde att den var högst 1 % och Marshall varnade för sin del
för överskattning av arbetslöshetens omfatt- ning.2
Den klassiska modellen var också en full- sysselsättningsmodell. Alltför höga löner kunde dock skapa arbetslöshet — »the only possible cause of unemployment in the classical system», menar Ackley.a Denna teori byggde på Says lag om att utbudet skapar sin egen efterfrågan, klassikerna kunde därför inte tänka sig en bristande effektiv efterfrågan. Teorin förutsatte bl a också en perfekt anpassning i priser och löner och en perfekt rörlighet på arbets- marknaden.
I praktiken anslöt sig inte alla neoklassi- ker fullständigt till detta system. Man upp- täckte, att efterfrågan ibland var otillräck- lig, att lönerna var, som man uttryckte det, ganska »oböjliga» och att rörligheten på arbetsmarknaden var långt ifrån perfekt. Arbetslösheten kunde inte längre neglige- ras, när konjunktursvängningarna blev allt märkbarare. På 1920—talet tillkom ytterli- gare ett problem: den sk permanenta ar- betslösheten som kulminerade i 1930-talets stora depression. Vid det laget hade arbets- lösheten hunnit bli ett centralt problem för ekonomerna.
1 M. Blaug, Economic Theory in Retrospect, London 1964, sid 601. 2 K. Wicksell, Interest and Prices, New York 1936, sid 143. A. Marshall, Principles of Eco- nomics, 7 uppl. London 1916, sid 687. 3 G. Ackley, Macroeconomic Theory, New York 1961, sid 163.
Den första stöten mot det klassiska syste- met kom med konjunkturteoretikerna, när dessa ifrågasatte riktigheten i Says lag. Key- nes skulle fullfölja denna attack och där- med hade efterfrågeproblemet genomgått tre etapper.1
l. Says lag i sträng tolkning. Efterfrå- gan betraktades alltid som tillräcklig. Sta- ten kunde inte öka sysselsättningen genom offentliga arbeten, ty den minskar lika myc- ket på annat håll. Det var den domineran- de uppfattningen från Say och Ricardo fram till första världskriget.
2. En viss »non-sayian tradition» hade funnits alltifrån Malthus till Hobson. När den efter sekelskiftet vann framsteg var det i samband med konjunkturteorin, där man kunde tänka sig åtminstone kortsiktiga fluk- tuationer i den effektiva efterfrågan. Staten kunde då genom omfördelningsarbeten om- fördela efterfrågan med hänsyn till kon- junkturen som den engelska fattigvårds- utredningen Poor Law Commissions Mino- rity Report föreslog redan 1909. Den upp- fattningen delades på 1920-talet av >>a ma- jority of economists in Britain» (t ex Key- nes, Henderson, Robertson; Hawtrey var ett undantag).2
3. Ett avgörande steg från Says lag och neoklassicismen togs med Keynes, när gil- tigheten i Says lag ifrågasattes även på lång sikt. Staten får då till uppgift inte bara att konjunkturavpassa efterfrågan utan också att öka den på lång sikt, inte bara omför- delningsarbeten behövdes utan också expan- siva arbeten.3 Efterfrågeproblemet är av intresse för sysselsättningspolitiken och konjunkturpoli- tiken, i mindre grad för arbetsmarknadspoli- tiken, som mera arbetar på marginalen i en given efterfrågesituation. Den starka in- riktningen på lönesänkning som botemedel mot arbetslösheten hade däremot konse- kvenser för arbetsmarknadspolitiken, om än negativa sådana, liksom den ökade in- sikten om arbetskraftens bristande rörlig— het. Den klassiska fullsysselsättningsmodellen förutsatte, som nämnts, bla perfekt löne-
anpassning. Lönen skulle i jämviktsläget motsvara värdet av arbetets marginalpro- dukt. Om lönen överskred detta värde, kun- de en del arbetskraft icke längre sysselsät- tas, varför arbetslöshet uppstod. Vad kun- de då vara naturligare än att botemedlet var lönesänkning och att orsaken var lönens oböjlighet nedåt? Denna teori fick sitt bäs- ta uttryck i Pigous Theory of Unemploy- ment (1933). Lönenivån, skriver Pigou, har en tendens att anpassa sig till efterfrågeni- vån så att arbetslöshet undviks. »With per- fectly free competition among workpeople and labour perfectly mobile... there will always be at work a strong tendency for wagerates to be so related to demand that everybody is employed. Hence in stable conditions every one will actually be em- ployed». En högre lönenivå skulle däremot ge arbetslöshet. Pigou ser emellertid också efterfrågefluktuationerna som ett problem. På lång sikt är visserligen efterfrågan till- räcklig. hävdar han, men »changes in the state of demand are, of course, relevant, but. when once any given state of demand has become fully established, the real wagerates stipulated for by work—people adjust them- selves to the new conditions». Konjunktur- arbetslöshet är alltså möjlig — vilket också betyder att löneanpassningen inte är per— fekt — och Pigou godtar därför omfördel- ningsarbeten. Pigou har också ett förslag om hur staten på lång sikt kan höja sysselsätt- ningen, ett förslag som drar den klassiska teorin till dess yttersta konsekvenser och samtidigt ger en blixtbelysning åt skillna- den mellan Pigou och Keynes. Förslaget går ut på att staten genom ständigt ökade ut- gifter för allmänna arbeten o dyl skall skapa en ständig efterfrågeökning. Genom »the time-lag that intervenes between the stimulus to and the enforcement of claims to higher wages» skulle sysselsättningen bli »permanently higher than it would other-
1 Se t. ex. W. Fellner, Modern Economic Analysis, New York 1960, sid 152 ff. ” T. W. Hutchison, A Review of Economic Doctrines 1870—:1929, Oxford 1953, sid 422. ” Jfr K. G. Landgren, Den »nya ekonomien» i Sverige, Uppsala 1960, sid 56 f.
wise have been». Det är den omvända effek- ten av bristande löneanpassning, dvs. ökad sysselsättning i stället för arbetslöshet (lö- neoböjlighet uppåt). Bara ett litet men. Det var en teori, menade Pigou, som var helt orealistisk. »We need not, therefore, trouble ourselves further with it».1
Samma år — 1909 — som Poor Law Com- mission utkom Unemployment. A Problem of Industry av William Beveridge. Han står på neoklassisk grund, när han fäster upp- märksamheten på efterfrågefluktuationema och löneoböjligheten men det intressanta hos Beveridge är hans betoning på »the orga- nization of the labour market». Arbetskraf- tens anpassning är i praktiken inte vad den borde vara enligt teorin, menar han, och rekommenderar en arbetsmarknadspolitik .- främst arbetsförmedling — som skall för- bättra arbetsmarknadens funktion. »It is a policy of making reality correspond with the assumptions of economic theory», skri- ver Beveridge.2
Beveridge visar alltså att arbetsmarknads- politiken är väl förenlig med neoklassicis- men. Pigou visar dock, att den starka in- riktningen på lönens anpassning ger mins- kad betydelse åt arbetskraftens rörlighet och därmed åt arbetsmarknadspolitiken. Hela den liberala non-interventionistiska doktri- nen förhindrade naturligtvis varje tanke på en mera ambitiös arbetsmarknadspolitik av modern typ.
2.2 20—talets arbetslöshetspolitik
De svenska ekonomerna på 1920-talet — Gustav Cassel, Gösta Bagge, Eli Heckscher m. fl. — anslöt sig, som Landgren visat, när- mast till lönesänkningsteorin.3 Helt inrik- tad på lönenivåns avgörande betydelse för arbetslösheten är Heckscher i sin bilaga till 1926 års arbetslöshetssakkunniga.4 Åtgärder som höjer lönen över jämviktsläget »äro i stort sett liktydiga med dem som skapa el- ler bevara arbetslösheten», skriver Heck- scher. På motsvarande sätt resonerar Cas- sel, när han hävdar att »genom en fullstän- dig reglering av arbetslönerna efter det fak-
tiska marknadsläget skulle man ju alltid kunna avskaffa varje arbetslöshet».5 Vid all slags arbetslöshet är lönen för hög >>i den meningen att utbudspriset ligger över efterfrågepriset», menar Bagge. Om lönen på alla arbetsmarknader >>vore fullt böjlig och sålunda alla arbetare inom varje del- marknad villiga att arbeta på villkor mot- svarande det marginella efterfrågepriset in- om delmarknaden, uppkomme tydligen ing- en arbetslöshet».6 Enligt dessa ekonomer kan alltså bristande löneböjlighet alltid be- traktas som orsak till arbetslöshet.
Emellertid kan de även tänka sig andra orsaker till arbetslöshet. Cassel skriver tex att >>varje hinder som lägges i vägen mot arbetskraftens rörlighet är en orsak till ar— betslöshet».7 Avgjort intressantast är dock Bagge, somi en internationellt ganska märk- lig avhandling behandlade bl a arbetskraf- tens rörlighet. I anslutning till Beveridge framhåller han, att arbetslösheten även be- ror på »bristande organisation av arbets- marknaden». Om rörligheten vore perfekt, skulle ingen arbetslöshet uppkomma, även om lönen vore konstant, menar han, men tillägger att i verkligheten är rörligheten in- te perfekt, varför löneoböjlighet »alltid mås- te medföra någon arbetslöshet». Men ju större rörligheten är desto mindre betydel- se får denna löneoböjlighet.B
1927 års stora arbetslöshetsutredning, där bla Bagge var ledamot, har samma teore- tiska utgångspunkt. Den betonar lönean-
1 A. C. Pigou, The Theory of Unemployment, London 1933, sid 248 11". 2 W. H. Beveridge, Unemployment. A Pro- blem of Industry, London 1931, sid 402. 3 K. G. Landgren, a.a. not. 7, sid 134 f. 4 E. Heckscher, Den ekonomiska innebörden av offentliga åtgärder mot arbetslöshetens verk- ningar, bilaga till SOU 1928: 9, sid 398. 5 G. Cassel, Socialism eller framåtskridande, Stockholm 1928, sid 132. 9 G. Bagge, Orsaker till arbetslöshet, SOU 1931:21, sid 16, 87. 7 G. Cassel, a a sid 130. Det främsta »hind- ret» var enligt Cassel fackföreningsrörelsen, som alltså var den viktigaste arbetslöshetsskapande faktorn: den hindrade arbetskraftens rörlighet och skapade alltför höga löner. ” G. Bagge, Arbetslönens reglering genom sammanslutningar, Uppsala 1917, sid 359.
passning men framhåller också betydelsen av arbetskraftens rörlighet. Dess första be— tänkande, Arbetslöshetens omfattning, ka- raktär och orsaker, uttalar däremot ingen uppfattning i efterfrågeproblemet. I Bagges redan citerade bilaga avvisas emellertid bå- de tillfälliga och permanenta statliga åtgär- der för att öka efterfrågan. Efterfrågan är alltid tillräcklig.1 Cassel och Heckscher upp- repar också tanken att offentliga arbeten bara innebär en motsvarande ökning av ar— betslösheten inom den privata sektorn.2 I utredningens slutbetänkande, som kom 1935, ansluter man sig dock i princip till »offent— liga arbeten som medel mot konjunkturar- betslöshet» men det sker motvilligt och med många förbehåll.3
Med denna uppfattning måste arbetsmark- nadspolitiken bli restriktiv. Den egentliga orsaken till arbetslösheten var ju lönerna och statliga understöd måste snarast för- hindra en löneanpassning och därmed skär- pa arbetslösheten. »Nästan all omvårdnad om de arbetslösa verkar i denna riktning», menade Heckscher i en formulering som starkt påminner om Edgeworth: »striving to secure the rights of labour, you are very likely to hurt the interests of labour»:i Rör- lighetsbefrämjande åtgärder, som arbetsför- medlingar, accepterades dock men inte ens Bagge kom med några egentliga krav på re- former. I praktiken bestod också arbets- marknadspolitiken på 1920-talet5 främst av nödhjälpsarbeten. Dessa kunde inte öka sys- selsättningen, menade man, men de var so- cialpolitiskt motiverade. Man måste, ansåg Cassel, »se till att icke arbetskraft förstöres och arbetare nedsjunka till en socialt min- dervärdig nivå genom att helt lämnas utan stöd under en lång tids arbetslöshet».6
Tjugotalets ekonomiska liberalism var in- te extrem laissez-faire utan socialreformato- risk,7 därför kunde en socialpolitik accep- teras.
Reservarbeten'a hade ingen ekonomisk motivering, de fick därför inte drivas så långt »att det väsentligt fördröjer arbets- kraftens överförande till nya sysselsättning— ar».8 Principerna för reservarbetena utgick
från denna tanke. Lönerna skulle understiga marknadslönen för att stimulera en över- gång till normalt arbete, arbetet skulle inte vara »angeläget» för att inte konkurrera med den normala marknaden, arbetet skul- le vara föga kapitalkrävande o s v. Men med denna utformning kunde reservarbetena öka sysselsättningen, påpekade Heckscher. Visserligen ökades arbetslösheten på annat håll, men om lönerna hölls under marknads- lönerna »hade arbetslöshetspolitiken med- fört en lönesänkning som utvidgat arbets- tillfällena». De ökade den totala sysselsätt- ningen inte därför att de var offentliga ar- beten utan därför att de utgjorde en form av lönesänkning. Om de dessutom var föga kapitalkrävande så kunde för samma kapi- talmängd fler sysselsättas än annars i nä- ringslivet »och den arbetslöshet som skapas inom det senare är visserligen oförneklig men mindre än den sysselsättning som bere- des genom reservarbetena».9
På 1920-talet bestod alltså arbetsmark- nadspolitiken av mycket obetydliga anpass- ningsåtgärder, främst arbetsförmedlingar, och en mycket restriktiv arbetslöshetspoli-
1 G. Bagge, Orsaker till arbetslöshet, SOU 1931:21, sid 70. 2 G. Cassel, a.a., sid 132. E. Heckscher, Nationalekonomiska föreningens förhandlingar 1932, sid. 154 ff. 3 Åtgärder mot arbetslöshet, SOU 1935 :6, sid 262 ff. ** E. Heckscher, Nationalekonomiska för- eningens förhandlingar 1931, sid 103. T. W. Hutchison, a.a. sid 116. 5 Någon egentlig arbetsmarknadspolitik fanns knappast före första världskriget. Som en följd av krigsutbrottet upprättades dock Statens Arbetslöshetskommission 1914. Några kommu- nala arbetsförmedlingar fanns och inom kom- merskollegium utfördes en del arbetsstatistik. De allmänna arbeten som förekommit på 1800- talet blev alltmer sällsynta under årtiondena före 1914. ' G. Cassel, a.a. sid 85. »Vad som hos oss har gått under beteckningen nödhjälpsarbete är principiellt sett fattigvård med krav på samtidig motprestation», säger också Heckscher i Den ekonomiska innebörden av offentliga åtgärder mot arbetslöshetens verkningar, SOU 1928:9, sid. 404. 7 Jfr L. Lewin, Planhushållningsdebatten, Uppsala 1967, sid 14. 3 G. Cassel, a.a., sid 85. " E. Heckscher, Den ekonomiska innebörden av offentliga åtgärder mot arbetslöshetens verk- ningar, SOU 1928z9, sid 411 f.
tik, vars reservarbeten och kontantunder- stöd var främst att uppfatta som social- politik.1
2.3 Sysselsättningspolitik som led i 30-talels krispolizik
30-ta1ets insatser ligger främst inom sys- selsättningspolitiken men med betydande konsekvenser för arbetsmarknadspolitiken. De kan sammanfattas i namnet Keynes. Han ifrågasatte klassikernas postulat att (real)- lönens gränsnytta är lika med arbetets mar- ginella onytta. I praktiken gällde nämligen löneförhandlingarna penninglönema. Den starka inriktningen på lönepolitiken blir där- för ensidig, eftersom den inte beaktar de faktorer som bestämmer reallönen. Keynes närmar sig sysselsättningsproblemet från andra utgångspunkter, sedan han avfärdat den klassiska lösningen som orealistisk. Han attackerar då en annan klassisk teori, näm- ligen Says lag. Enligt Keynes kan den effek- tiva efterfrågan vara otillräcklig även på lång sikt, rent historiskt är därför bakgrun- den till Keynes teorier lika mycket 20-talets sk permanenta arbetslöshet som 30—tals- depressionen. Botemedlet för Keynes är då inte att arbetarna sänker sina löner — de påverkar ju primärt penninglönen — utan att skapa en tillräcklig effektiv efterfrågan.2
Vi behöver inte närmare gå in på den teoretiska motiveringen för detta. Det cen- trala är att Keynes flyttar intresset från lönepolitiken till den effektiva efterfrågan och ansvaret från fackföreningsrörelsen till staten. Han har däremot föga att säga om arbetsmarknadspolitiken. Men hans analys innebär att arbetslöshetspolitiken nu kan motiveras ekonomiskt. Om arbetslöshetspo- litiken på 1920—talet kunde motiveras social- politiskt, kunde nu socialpolitiken motive— ras ekonomiskt.
Sverige var, som bekant, det land som först tillämpade Keynes teorier, som nog— grant studerades av Ernst Wigforss redan på 20-talet.3 Krispolitiken innebar ett ge- nombrott för den generella sysselsättnings- politiken. Dess syfte var att genom offent- liga arbeten m m öka efterfrågan på arbets—
kraft. Själva krisuppgörelsen innebar bla att 100 milj kr anslogs åt allmänna arbeten Det gamla systemet med reservarbeten fort- satte emellertid också och avvecklades inte helt förrän på 1940-talet. Lönesystemet ändrades samtidigt så att lönen ej fick »över- stiga den lägsta grovarbetarlönen, för vil— ken arbete i orten kan i avsevärd omfatt- ning beredas» som den typiska kompromiss- formeln löd. Skillnaden mellan de nya be- redskapsarbetena — som utgjorde en del av de allmänna arbetena — och reservarbetena blev under 1930-talet allt mindre.4
På ett principiellt plan är skillnaden stor mellan 20-talets och 30-talets sysselsättnings- politik. Krispolitiken markerar en övergång från första till tredje etappen i arbetslöshets- teorins utveckling. I de flesta andra län- der stod man såväl på 20- som 30-talet på mellannivån och förändringar i prak- tisk politik kom först på 1940—talet. Denna skarpa kontrast för Sveriges del ger nog en del av förklaringen till 30-talets stora politiska betydelse.
I efterhand kan man kanske tycka, att krispolitikcn i praktiken var ganska blygsam. Med rätta har framhållits att utvecklingen på exportsidan betydde minst lika mycket
! 1920-talets teoretiskt medvetna politik in- nebar av allt att döma en principiell nyorien- tering. Före första världskriget framfördes all- mänt tanken på konjunkturanpassade statliga arbeten, t. ex. av Cassel och Wicksell. I en Promemoria angående arbetslösheten i Sverige hösten 1908, Arbetsstatistik Az6, sid. 33, skri- ver G. Huss, att man bör ordna »extra arbe- ten, dvs. sådana som i alla händelser skola utföras, om också ej just vid den förevarande tidpunkten . .. Däraf följer äfven som konsek- vens, att detsamma i regel aflönas enlikt gängse priser». Att det inte är fråga om nödhjälpsar- beten sägs också uttryckligen (sid. 35). I riks- dagen motionerade socialdemokratema 1910— 12 i frågan och det kan hävdas att krispoliti- ken på 1930-talet i själva verket går tillbaka på dessa förslag, en hypotes som jag avser att närmare studera i annat sammanhang.
” J. M. Keynes, The General Theory of Em- ployment, Interest and Money, London 1961, sid 7 fl", 23 &, 278.
3 M. Blaug, a.a., sid. 598, skriver, att »as late as 1939 Sweden was still the only country that had made any serious attempt to put a compensa- tory public works policy into practice». ' Svensk arbetslöshetspolitik åren 1919—1935, SOU 1936:32, sid 73, 98 ff.
'som krispolitiken för konjunkturuppgången efter 1933. Men jämfört med 20-talet var kostnadsökningen betydande. Arbetslöshets- kommissionens utgifter var under de 21 åren 1914—34 ca 390 milj kr, varav 155 enbart under 1933—34.1 Därtill kommer krispoliti- kens allmänna arbeten, bidrag till arbets— förmedlingar mm. De totala kostnaderna för arbetslöshetens bekämpande under åren 1933—35 har beräknats till ca 840 milj kr.2 På ett helt annat sätt än tidigare tog staten ansvaret på sig för sysselsättningen. Arbetsmarknadspolitikens anpassningsåt- gärder tenderade helt naturligt att skymmas bort i krisuppgörelsen. Men 1934 antogs samtidigt ett förslag om arbetslöshetsför- säkring och utbyggnad av arbetsförmedling. Denna utbyggnad, som bla innebar viss yrkesvägledning och omskolning, påskyn- dades under andra världskriget. Då hade till följd av kriget en omorganisation av arbetsmarknadspolitiken genomförts, som innebar att Arbetslöshetskommissionen upp- hörde (1940) och ersattes av Statens Arbets— marknadskommission (som inrättats som krisorganisation 1939). Arbetsmarknads- kommissionen fick betydligt vidsträcktare uppgifter än Arbetslöshetskommissionen, bl a överflyttades arbetsförmedlingen från Socialstyrelsen till Arbetsmarknadskom— missionen.3 Arbetsmarknadspolitiken bestod inte längre nästan enbart av arbetslöshets— politik. När läget normaliserades efter kri- get, avlöstes också Arbetsmarknadskom- misionen av en permanent organisation, Ar- betsmarknadsstyrelsen, samtidigt som arbets- förmedlingen definitivt förstatligades (1948).
2.4 Arbetsmarknadspolitiken som stabilise- ringsinstrument
Efter andra världskriget var målsättning— en för den ekonomiska politiken framför allt full sysselsättning. Arbetslösheten min— skade starkt och snart framträdde ett annat problem: inflationen. Det uppstod en mål- konflikt mellan full sysselsättning och sta- bilt penningvärde. Problemet tycktes för många bara kunna lösas genom en inte allt- för hög sysselsättningsgrad. För fackför-
eningsrörelsen uppstod ett speciellt problem när den tvingades acceptera lönestopp i slu- tet av 1940-talet. Detta hotade, som Rudolf Meidner påpekade i en artikel i Tiden 19484, att göra fackföreningsrörelsen meningslös. Slutsatsen var, att staten borde ta ansvaret för penningvärdet.
Det var också LO-ekonomerna, främst Gösta Rehn, som kom med det intressan- taste förslaget till lösning av denna prob- lematik. I ett par artiklar i Tiden och Fack— föreningsrörelsen lade Rehn fram sina reso- nemang om arbetsmarknadspolitiken som medel mot inflationen? Grundtanken var att en generell sysselsättningspolitik var ett alltför klumpigt medel att lösa målkonflikten full syssesättning-stabilt penningvärde. Om man i stället använde mer selektiva medel — arbetsmarknadspolitik — kunde man nå samma sysselsättningsgrad vid lägre infla- tion, målen full sysselsättning-stabilt pen— ningvärde skulle närma sig varandra genom en förbättrad anpassning på arbetsmarkna— den. Man borde därför föra en hård finans- politik kompletterad med en aktiv arbets- marknadspolitik, som klarade upp tendenser till arbetslöshet. Denna hårda ekonomiska politik, som främst åstadkoms genom en överbalansering av budgeten, var också av- sedd att minska företagsvinsterna, det gällde att »genom en målmedveten löne-, finans- och penningpolitik undanröja de alltför sto- ra vinstutsikterna för företagsamheten», an- nars framkallar dessa »en inflationsdrivandc konkurrens om arbetskraften».a
För LO utgjorde detta program lösningen på dess eget lönepolitiska dilemma i en in-
1 Det svenska samhället och arbetslösheten 1914—24, Stockholm 1929, sid 550. Statens Arbetslöshetskommissions berättelse 1925—34, Stockholm 1937, sid 502. ” S. Skogh, Arbetets marknad, Uppsala 1963, sid. 231. 3 Den offentliga arbetsförmedlingen under krigsåren, SOU 1946:44, sid 15 ff. och 24 ff. * R. Meidner, Lönepolitikens dilemma vid full sysselsättning. Tiden 1948, sid 464 ff. 5 G. Rehn, Ekonomisk politik vid full syssel- sättning. Tiden 1948, sid 135 ff.
Fullsysselsåttningens lönepolitik, Fackför- eningsrörelsen 1949, II, sid 461 ff.
** Fackföreningsrörelsen och den fulla syssel- sättningen, Malmö 1952, sid 146, 149.
flationskonjunktur. Med en hårdare ekono- misk politik var lönestopp inte nödvändiga och ansvaret för penningvärdet lades på sta- ten. Rehns stabiliseringsprogram låg också till grund för det betänkande som lades fram vid LO-kongressen 1951, Fackför— eningsrörelsen och den fulla sysselsättningen. Det fastslogs emellertid också, att lönepoli- tiken måste visa en viss moderation för att inte skapa löneinflation: löneökningarna borde inte överstiga produktivitetsökningen, i den meningen var man fortfarande åter- hållsam. Medan staten förhindrade efterfrå- geinflation skulle alltså fackföreningsrörel- sen undvika kostnadsinflation och tog där- med »sin» del av ansvaret.1 Detta skulle ske genom den solidariska lönepolitiken, vars målsättning närmast kan beskrivas som en långsiktig marknadsjämviktslön. Denna mål- sättning stämde väl överens med arbets- marknadspolitiken, som också syftade till en bättre marknadsanpassning. Den innebär också enligt LO:s uppfattning en viss in- komstutjämning.
Dessa nya teorier om arbetsmarknadspo- litiken innebar i och för sig inte så mycket nya metoder. Det nya var det sammanhang, i vilket man såg arbetsmarknadspolitiken. Den fick nu uppgifter även i en högkon- junktur och integrerades mer än tidigare i den ekonomiska politiken. Det innebar allt- så en stark uppvärdering av arbetsmark- nadspolitiken. Men samtidigt betydde det en viss omorientering av arbetsmarknads- politiken från arbetslöshetspolitik till an- passningspolitik, dvs omskolning, rörlighets- bidrag, yrkesvägledning och andra åtgär- der, där arbetsförmedlingen stod i centrum. Syftet var ju inte att öka den totala efter- frågan utan att öka anpassningen på arbets— marknaden. Därvid har två begrepp kommit att stå i centrum: rörlighet hos framför allt arbetskraften och selektivitet i de insatta sysselsättningsstimulanserna. (båda sam- mantagna benämnda »duschning»). Som praktiskt-politiskt program var detta ena- stående i en tid när Rubbestadsutredningen med riksdagens godkännande genomdrev nedskärningar av anslagen till arbetsmark- nadspolitiken.
Att dessa idéer framfördes just då är ändå rätt naturligt när man betänker de föränd- ringar som hade skett på arbetsmarknaden. I det övervägande agrara samhället före första världskriget var inte en modern ar- betsmarknadspolitik fullt tillämplig. Under mellankrigstiden var det fr a sysselsättnings— skapande åtgärder som behövdes och som också förverkligades genom krispolitiken. Efter andra världskriget har vi ställts inför andra problem som krävt nya lösningar. I Sverige analyserades dessa problem fram- gångsrikt av LO-ekonomerna, där det origi— nella låg i att arbetsmarknadspolitiken sägs i ljuset av dessa nya poblem, främst stabili- seringsproblemet.
Det har gjorts många invändningar mot denna LO-ideologi. Det har i fråga om rör— ligheten framhållits, att LO—ekonomerna underskattar lönedifferensernas roll för ar- betskraftens allokering och det har ifråga- satts, om Arbetsmarknadsstyrelsen har till- räckligt goda prognoser för att kunna styra arbetskraften, problemet är där att skilja på konjunkturella och strukturella föränd- ringar.2 Men skillnaderna har främst varit av politisk natur. Erik Lundberg deklarerade klart, att han ogärna accepterade det ökade samhällsinflytande som Rehns förslag im- plicerade, den >>politiska» kritiken kan här som i många andra frågor reduceras till frågan om statens makt.3
1 Löneinflation är visserligen bara en del av kostnadsinhationen, där man också måste ta hänsyn till företagens prissättning. Här skulle monopolkontroll förhindra att monopolsitu- ationer utnyttjades och i någon mån kunde ar- betsmarknadspolitiken också hindra att dessa (5 k »tiaskhalsar») uppkom, såväl på varu- som arbetsmarknaden. Den solidariska lönepolitiken behandlas f ö av Jörgen Ullenhag i en lic avhandling i ekono- misk historia, Den solidariska lönepolitiken i Sverige efter andra världskriget — debatt och verklighet. Stencil Uppsala 1968. 3 T. ex. K-O Faxén, Arbetsmarknad och löne- glidning i Arbetskraften i 60-talets ekonomi, Stockholm 1960, sid 20 ff. och B. Hansen i Natio- nalekonomiska föreningens förhandlingar 1961, sid 97 ff. ” E. Lundberg, Konjunkturer och ekonomisk politik, Stockholm 1958, sid. 424, 506 ff. L. Lewin a.a. sid 372 ff.
2.5 Den »nya» arbetsmarknadspolitiken
Rehns arbetsmarknadspolitiska program började inte genomföras förrän i slutet av 50-talet under lågkonjunkturen 1957—58, då regeringen beslöt att göra en kraftig sats— ning på arbetsmarknadspolitiken. Nya ini- tiativ togs från Arbetsmarknadsstyrelsen, sedan 1957 under Bertil Olssons ledning. Rörlighetsbidrag infördes och omskolnings- verksamheten ökade starkt. Man började tala om »den nya arbetsmarknadspoli- tiken»; nu som på 1930-talet var Sverige internationellt ett föregångsland inom syssel- sättningspolitiken.
Men det dröjde alltså flera år innan rege- ringen började tillämpa något av Rehns stabiliseringsprogram. I början torde man också ha direkt avvisat det.1 När regeringen nu emellertid började aktivera arbetsmark- nadspolitiken väckte det i stället åtskillig opposition hos de borgerliga partierna. Da- gens Nyheter utsatte Arbetsmarknadsstyrel- sen för en häftig kritik från hösten 1959. »Mycket tyder på att maktanhopningen i detta ämbetsverk håller på att bli för stor», menade tidningen. I en folkpartimotion 1960 (11: 440, Ohlin, Wedén m fl) utveckla- des denna kritik utförligt. Arbetsmarknads- politiken ansågs ha »glidit riksdagen något ur händerna». Det saknades också »utar- betade riktlinjer för arbetsmarknadspoliti- ken, varför åtgärderna i stor utsträckning fått improviseras». Man krävde därför en utredning av arbetsmarknadspolitiken. I olika motioner krävde de borgerliga par- tierna under dessa år lägre anslag till om- skolning, arbetsförmedling, arbetslöshetskas- sor mm. Kritiken mot Arbetsmarknads- styrelsen kommer tydligt till uttryck i ett socialpolitiskt program som högern antog 1962: »att förvandla arbetsmarknadspoliti- kens centralorgan till instrument för dirige- ring av arbetskraft och en i socialistisk rikt- ning utformad näringspolitisk strukturplane— ring kan inte accepteras. Arbetsm'arknadens centralorgan bör därför få strikt angivna verksamhetsområden».2
Reaktionen mot rörlighetspolitiken tor- de också vara en del av förklaringen till
den under 1960-talet aktiverade lokaliserings- politiken som styrde arbetstillfällena till ar- betskraften. Kravet härpå accentuerades av den fortsatta utflyttningen från landsbyg- den, där särskilt övre Norrland drabbades. Den lokaliseringspolitik som nu bedrivits några år har där givit vissa resultat men det vore fel att betrakta den som en 40-tals- politik. Man måste nämligen observera den förskjutning i målsättningen som inträffat sedan 1940-talet, då den lokaliseringspolitis- ka debatten tämligen ensidigt gick ut på en spridning av industrin till landsbygden. Nu vill man tvärtom framförallt satsa på större centralorter. Med viss rätt har man på cen- terpartihåll karakteriserat den som en loka- liseringspolitik i bakvänd ordning.
Under 1960-talet har emellertid arbets- marknadspolitiken blivit mer allmänt accep- terad. Arbetsmarknadsutredningen (SOU 1965: 9), som tillsattes efter folkpartimotio- nen 1960, var enig på två väsentliga punk- ter: arbetsmarknadspolitiken borde fortsätta efter samma riktlinjer som tidigare och den borde få ökade resurser. Arbetsmarknads- utredningen blev bara en konfirmation av den redan förda arbetsmarknadspolitiken, den hade föga eller intet nytt att komma med.
LO-ekonomema fortsatte att utveckla sina teorier om arbetsmarknadspolitiken. 1951 hade de betonat stabiliseringsaspekten. 10 år senare betonades strukturaspekten i skrif- ten Samordnad näringspolitik, som fram- lades för LO-kongressen 1961. Arbetsmark- nadspolitiken underlättade omflyttningen av arbetskraft från orter och branscher med överskott på arbetskraft till mera expansiva områden och påskyndade därigenom nä-
1 I en uppsats om Penningvärde och full syssel- sättning, i Människan och samhället, Stockholm 1951, sid 163 ff, visar t ex P. E. Sköld ingen förståelse för Rehn. Organisationerna måste känna sitt ansvar för penningvärdet, skriver han i polemik mot den »understundom» hävdade tanken att »denna uppgift helt tillkommer sta- ten». Som framgår av det föregående var detta inte LO-ekonomernas mening. Deras förslag i den ekonomiska politiken skulle »bädda» för en »lugn löneutveckling», för vars genomförande fackför- eningsrörelsen hade ett eget delansvar. " O—talets socialpolitik, Stockholm 1962, sid 22 f.
ringslivets strukturrationalisering. Den skul- le också lösa de omställningssvårigheter som strukturomvandlingen ledde till. Arbets- marknadspolitiken fick således en nyckelroll i strukturpolitiken. »I själva verket utgör ar- betsmarknads- och lokaliseringspolitikens förmåga att finna ny och lönsam sysselsätt- ning för den arbetskraft och det kapital, som frigörs genom strukturrationaliseringen, gränsen för hur hårt denna kan drivas»! Dessa strukturpolitiska aspekter berördes knappast alls av arbetsmarknadsutredning- en, vilket LO starkt kritiserade i sitt re- missyttrande.
För att driva på strukturrationaliseringen ansåg Rehn också att omskolnings- och flyttningshjälp borde erbjudas inte bara ar- betslösa utan också »alla arbetare på ett tillbakagående område, antingen de har ar- bete eller ej».2 Denna upplösning av arbets- löshetskriteriet godtogs i princip av arbets- marknadsproposition (prop 1966: 52) men har väckt vissa betänkligheter från närings- livets sida som framgår av remisserna till arbetsmarknadsutredningen. Bankförening- en ställde sig »mycket tveksam» till försla- get och SAF och Industriförbundet fram- höll att det är »en känslig fråga och kan leda till omfattande komplikationer». Sve- riges Grossistförbund fann också förslaget >>utomordentligt känsligt». På samma linje går de borgerliga partierna i riksdagen, där de i en gemensam reservation i statsutskottet varnar för att arbetsmarknadspolitiken >>gö- res till instrument för en — från tid till an- nan eventuellt växlande — uppfattning om vilka strukturella förändringar inom det svenska näringslivet som må anses önsk— värda».3
Nära denna strukturaspekt ligger in- komstaspekten, som betonats de senaste åren. Genom arbetsmarknadspolitiken kan man överföra arbetskraft från låglöne- till höglöneföretag och därigenom underlätta den solidariska lönepolitiken. I arbetsmark- nadspropositionen från 1966 sägs det att om »arbetsmarknadspolitiken utformas så att den mera aktivt främjar strukturföränd- ringar i samhället medverkar den sålunda även till att lösa låginkomstgruppernas
De borgerliga partierna menar också att arbetsmarknadspolitiken bör »främja en strukturförändring som påskyndar produk- tivitetsökningen och därmed skapar under- lag för en stigande standard». I stort sett gäller emellertid i dag, skriver de i sin re- servation till statsutskottets utlåtande över arbetsmarknadspropositionen, att låglönenä- ringarna >>upprätthåller en produktion som även för framtiden blir nödvändig för lan— det». Arbetsmarknadspolitiken bör »inte inriktas på vissa företag eller branscher utan syfta till att tillgodose arbetsmarkna- dens bristsektorer». Man vill därför ge be— greppet risk för arbetslöshet som kriterium för omskolning »en restriktiv tolkning, så att icke produktionsbetingelserna för före— tag, som redan nu kämpar med svårighe- ter, ytterligare förvärras» (högern). Även mittenpartierna rekommenderar en försik- tig tillämpning gentemot låginkomstnäring- arna.5
I synen på arbetsmarknadspolitiken som strukturpolitiskt medel finns det alltså klara skillnader mellan regeringen och opposi- tionspartierna.
En fjärde rent politisk aspekt bör också nämnas. För Gösta Rehn har arbetsmark- nadspolitiken blivit något av en »samhälls- idé». Arbetsmarknadspolitiken är socialism och bidrar till »lyckan» genom att öka den enskildes möjligheter att anpassa sig på ur— betsmarknaden och komma bort från orter, yrken och arbetsplatser som upplevs som otrivsamma. Valfriheten i arbetslivet ökar när risken för arbetslöshet är ringa och möj- ligheterna att byta arbete betydande och därtill bidrar arbetsmarknadspolitiken.'1 Denna valfrihetstanke återkommer i ar- betsmarknadspropositionen, som anger mål-
1 Samordnad näringspolitik, Stockholm 1961, sid 161. * Arbetsmarknadspolitiken i samhället, AMS- information serie L1/1960, sid 23. ” SU 1966, nr 107, sid 46. * Prop 1966:52, sid 187. ” SU 1966, nr 107, sid 46 f, 49. Jfr motion- I:675 och II:832. " G. Rehn, Arbetsmarknadspolitik som sam- hällsidé, i Femton år med Tage Erlander, Stock- holm 1961, sid 74 ff.
sättningen som full, produktiv och fritt vald sysselsättning. Detta innebär inte bara frihet från dirigering. I statsutskottets utlå- tande heter det att arbetsmarknadspolitiken skall »stärka den enskildes ställning på ar— betsmarknaden och vidga hans valmöjlighe- ter» medan den borgerliga reservationen har skrivningen »bygga på oinskränkt frihet för arbetstagarna att välja sysselsättning».1
Den grundläggande målsättningen är dock självfallet full sysselsättning. I denna strävan till full sysselsättning ingår också att tillvarata de sk arbetskraftsreserverna. Dit brukar man hänföra den kvinnliga och äldre arbetskraften, handikappade m fl grupper, som s a s ligger på marginalen och uppmärksammas av arbetsgivarna fr a i tider av full och överfull sysselsättning. Denna strävan belyser också en svaghet i vårt arbetslöshetsbegrepp. Arbetslösheten brukar man ju skriva som en kvot mellan antal arbetslösa och antal i arbetskraften. Men gränsen mellan i och utanför arbets- kraften är flytande och den torde ha påver- kats av ansträngningarna att tillvarata ar- betskraftsreserverna — som här kan definie- ras som arbetsföra personer utanför arbets- kraften. Om nu dessa personer börjar söka arbete, utan att få något, ökas både antalet arbetslösa och antalet i arbetskraften och därmed också arbetslösheten — en rent skenbar ökning. Samtidigt har det 5 k rela- tiva arbetskraftstalet ökat, det är kvoten mellan antal i arbetskraften och hela be- folkningen i motsvarande kategori. Ur många synpunkter är det i en fullsysselsätt- ningsekonomi lika intressant att studera det relativa arbetskraftstalet som arbetslöshets- siffrorna.
2.6. Den arbetsmarknadspolitiska doktri- nens tillämpning
LO-ekonomernas arbetsmarknadspolitiska program var en del av ett bredare stabili- seringsprogram och utgjorde en förutsätt- ning för dessas tillämpning i övrigt. Den förda arbetsmarknadspolitiken har under 1960-talet snabbt närmat sig LO-ekono- mernas målsättning, AMS utgifter har visat
en anmärkningsvärt stor ökning: de var ännu 1955 endast ca 100 milj kr men har sedan stigit till 500 milj kr 1959 och pas— serade en miljard 1966; beviljade anslag för budgetåret 1968/69 ligger på ca 1700 milj kr (inkl ett par hundra miljoner för lokaliseringspolitiken). En stor del av denna ökning faller på anpassningsåtgärder, vars andel av AMS totala utgifter har stigit från 12 % 1959—60 till ca 28 % 1966/67. Ar— betsförmedlingen har rustats upp och om- skolningsverksamheten har fått en betydan— de omfattning jämfört med före 1957. Ut— gifterna för denna arbetsmarknadsutbild- ning steg från 3 milj kr 1955/56 till 210 milj kr 1967/68 (inkl anslagen till SÖ), bevil- jade medel för 1968/ 69 är 350 milj kr.
Man kan också räkna i antal berörda personer. Budgetåret 1966/ 67 var tex i ge— nomsnitt 11600 personer sysselsatta i be- redskapsarbeten mot 21200 i omskolning. Arbetsvårdcn och flyttningsbidragen berör ytterligare 10 OOO-tals personer och arbets— förmedlingen mångdubbelt fler. Ur dessa synpunkter är anpassningspolitiken i dag viktigare än arbetslöshetspolitiken.
Samhället har alltså under 1960-talet satsat kvantitativt starkt på arbetsmarknads— politiken och denna är inriktad på selektiva anpassnings- och sysselsättningsåtgärder. Sysselsättningspolitiken har i dag en helt annan fördelning än på 1950-talet mellan generella och selektiva åtgärder i överens— stämmelse med LO-ekonomernas program.
Stabiliseringsprogrammet har naturligt-. vis under denna uppbyggnadsperiod för ar- betsmarknadspolitiken inte kunnat tillämpas fullt konsekvent. Särskilt har finanspoliti- ken tidvis (tex 1964—65) inte varit till- räckligt stram med en ganska hög infla— tion som följd. Något paradoxalt har där- för stabiliseringsprogrammet, som avsåg att lösa överkonjunkturens problematik, till- lämpats mera i låg- än i högkonjunktur. Förklaringen är politisk. Regeringen ut- nyttjade konjunkturnedgången 1957—59- till en ökning av arbetsmarknadspolitiken som också hade en klart långsiktig syftning.
1 Prop 1966:52, sid 185. SU 1966, nr 107, sid* 13, 46.
Att det blev en »ny» arbetsmarknadspolitik är dock särskilt Bertil Olssons förtjänst, för honom innebar satsningen på arbets- marknadspolitiken en explicit tillämpning av LO-ekonomernas program.
Konjunkturnedgången 1966—68 har ock— så skapat en situation som uppfyller flera av Rehns krav. Vi för medvetet en stram eko— nomisk politik och vi har en aktiv arbets- marknadspolitik. Inflationen har också va- rit lägre under 1967 än tidigare år — liksom 1957—58 varade krisen ca ett år innan den gav utslag i form av lägre prisstegringstakt. Men den allt snabbare strukturomvand- lingen har accentuerat omställnings- och ar- betslöshetsproblemen, de förefaller vara svårare än förutsett. Perrnitteringarna tycks drabba selektivt så att den svårplacerade arbetskraften avskedas först: den äldre ar- betskraften, handikappade o s v. Framförallt är det för dessa grupper mycket svårare att få arbete om de en gång blivit arbetslösa. Att lösa deras sysselsättningsproblem är långt svårare än att anpassa den »ordinarie» arbetskraften till nya arbeten. Kraven på arbetsmarknadspolitiken blir därför ännu större, den blir ännu mer befogad. Det rent socialpolitiska inslaget i arbetsmarknadspo- litiken måste då också vidgas trots att det redan nu är betydande. Vi vill ha en snabb strukturomvandling men anser att det pris den betingar skall betalas av alla, det anses inte rättvist att den som drabbas av föränd- ringen >>ensam skall bära de kostnader om- ställningen för med sig>>.1 Samhällets stöd grundar sig alltså inte på snäva lönsamhets— begrepp, det är också fråga om social rätt- visa. Den senaste tidens erfarenheter tyder på att arbetsmarknadspolitiken måste få allt större socialpolitiska funktioner om en aktiv strukturpolitik skall kunna föras.
Det senaste LO-betänkandet, Fackföre- ningsrörelsen och den tekniska utvecklingen (1966), koncentrerar också sitt intresse till dessa problem för att >>rikta uppmärksam- heten mer än tidigare på den enskilda män- niskans villkor i föränderlighetens sam- hälle».2 I ett arbetsmarknadspolitiskt pro- gram, som i juni 1967 överlämnades till re- geringen, har LO också krävt en ytterligare
upprustning av arbetsmarknadspolitiken på omkring 400 milj kr. En förstärkning krävs över hela linjen: arbetsförmedlingens resur- ser måste öka så att dess andel i arbets- kraftsomsättningen blir högre, flyttnings- hjälpen bör täcka hela flyttningskostna- derna, de sysselsättningsskapande åtgärder- na behöver flerdubblas för de handikappa- de os v. Särskilt framhålls arbetsmarknads- utbildningens betydelse, inte minst för den äldre arbetskraften. Vidare bör arbetslös- hetskriteriet helt upphävas och utbildnings- bidragen »anpassas till lönenivån på den öppna marknaden». En fördubbling av ka- paciteten bör genomföras.3
Men då börjar arbetsmarknadspolitiken få en sådan omfattning, hävdar Rudolf Meidner4, att den inte längre bara är ett medel att underlätta anpassningen på arbets- marknaden, den innebär sådana ingrepp i marknaden att den måste bli marknadssty- rande. Liksom för hela näringspolitiken har målsättningen hittills i stort sett gått ut på att genom statliga ingrepp skapa förutsätt— ningar för en väl fungerande marknadseko— nomi. Meidners frågeställning är alltså om den näringspolitiska aktivering som nu på- går är förenligt med denna målsättning, om inte »samhället måste utifrån sina egna prio— riteringar ingripa styrande i marknadsmeka- nismen». Men gränsen mellan »marknads- konform och marknadsstyrande arbets- marknadspolitik» är vag, i båda fallen rör det sig om en påverkan av marknaden. Det finns två viktigare distinktioner. Den ena gäller inställningen till staten, om man är för eller mot statliga ingrepp, det som Meidner kallar skiljelinjen »mellan anhängarna till marknadsekonomin och oss andra», dvs skillnaden mellan en liberal och en mer
1 Prop. 1966:52, sid 187. ” Fackföreningsrörelsen och den tekniska ut- vecklingen, Stockholm 1966, sid 19. ” LO:s arbetsmarknadspolitiska program 1967, Stockholm 1967. Hela programmet borde ge- nomföras under loppet av två till tre år, ansåg LO. I statsverkspropositionen 1968 tillgodosågs flera av kraven genom en höjning av anslagen till de arbetsmarknadspolitiska åtgärderna med ca 470 milj kr. * Rudolf Meidner, Arbetsmarknadspolitikens målsättningar, i Samhälle i omvandling, Stock- holm 1967, sid 101 ff.
interventionistisk syn på staten. Den andra distinktionen avser de statliga åtgärderna. Dessa kan genom lagar, förbud, regleringar eller andra restriktioner sätta gränser för marknaden, där överträdelser beivras. Men de statliga åtgärderna kan också verka inom dessa gränser och påverka marknaden ge- nom ekonomiska incitament (positiva eller negativa). Naturvården kan belysa distink- tionen: vi kan antingen förbjuda vissa in- dustriavfall eller avgiftsbelägga dem. På liknande sätt belyser byggnadsregleringen kontra en investeringsavgift dessa båda prin-
ciper.
2.7. Arbetsmarknadspolitikens roll i bland- ekonomin
Det är uppenbart att arbetsmarknadspo- litiken tillhör den senare typen av statliga åtgärder. Problemet med en snabbt utökad arbetsmarknadspolitik ligger därför inte i första hand i att den frångår marknadsideo- login utan snarare i att den förstorar och aktualiserar andra problem. Den tenderar i dag att breda ut sig och få en allt vidare målsättning. Det börjar därför bli svårt att se avgränsningen till andra delar av stats— förvaltningen. Ett konkret exempel är ar- betsvården. Det kan inte råda någon tvekan om att det finns starka socialpolitiska motiv bakom den snabba utbyggnaden av arbets- vården under senare år men detta har aldrig närmare diskuterats, nästan obemärkt har arbetsmarknadspolitiken haft ytterligare en aspekt: den socialpolitiska.
Den ökade ambitionen i arbetsmarknads- politiken har också ökat kraven på långsik- tiga överväganden, i synnerhet när det gäller allokeringsproblemen, som borde uppmärk- sammas speciellt i lokaliseringspolitiken. Dagens arbetsmarknadspolitik arbetar sna- rast med en utpräglat kortsiktig målsättning % helt i enlighet med anpassningsideologin: arbetsmarknadspolitiken skall arbeta »på marginalen» med snabba ingripanden för att lösa akuta problem. Konsekvenserna av detta på lång sikt måste också beaktas.
De olika »aspekterna» på arbetsmarknads- politiken är uttryck för dessa mera långsik-
tiga ambitioner, särskilt strukturaspekten. Arbetsmarknadspolitiken ses där i ett vidare näringspolitiskt sammanhang. Men en allt ambitiösare arbetsmarknadspolitik leder då till ökade krav på en aktivering av hela näringspolitiken. De näringspolitiska ansat- ser som gjorts under senare år kan alltså ses som en förlängning av arbetsmarknads— politikens aktivering, samtidigt som den starka satsningen på arbetsmarknadspoliti- ken i årets budget kan ses som ett utslag av numera konventionellt tänkande. Arbets- marknadspolitiken kan emellertid aldrig er- sätta näringspolitiken, den är bara en del av den.
3. Arbetsmarknadspolitikens mål
Av Anders Leion
3.1. Inledning
Uppfattningarna om vilka syften som an- setts vara bestämmande för arbetsmarknads- politiska åtgärder har skiftat från tid till annan. I Sverige har hela tiden arbetslöshets- problemet stått i centrum. Trots detta upp- fattades de offentliga åtgärderna riktade mot arbetslösheten under tiden efter första världskriget främst som en form av social- politik, medan de därefter — under trettio- talet och senare — mer sågs som olika for- mer av ekonomisk politik. Trettiotalets of- fentliga arbeten var ett led i det första med- vetna försöket att kontrollera den totala ef- terfrågenivån i samhället. I den mån dessa offentliga arbeten, beredskapsarbeten, ock- så uppfattades som ett arbetsmarknadspoli- tiskt medel, sågs alltså arbetsmarknadspoli- tiken som ett ekonomisk-politiskt instru- ment bland andra.
Under tiden efter andra världskriget blev inflationsproblemet bestämmande för den ekonomiska politiken — och fick samtidigt stor betydelse för uppfattningarna om ar- betsmarknadspolitikens roll. Under denna tid utbildades också den ekonomisk-politiska doktrin som väl fortfarande kan sägas vara gällande för uppfattningen om arbetsmark- nadspolitikens roll.
Enligt denna uppfattning, som bl a for- mulerades av Gösta Rehn, sågs arbetsmark- nadspolitiken som ett medel att användas i samspel med de generella ekonomisk-poli-
tiska instrumenten. Det var den allmänna ekonomiska politikens uppgift att åstad- komma en rimlig balans mellan ekonomins produktionsförmåga och totalefterfrågan. Efterfrågan borde inte tillåtas bli så stor, att varje företag — oavsett dess effektivitet — kunde finna avsättning för sina produkter. Målsättningen om full sysselsättning fick inte uppnås på detta sätt, eftersom det skulle innebära att produktiva resurser bands till ineffektiva företag och att inflationen blev beständig. En fortgående pris- och lönesteg— ring skulle på sikt dessutom utgöra ett hot mot den fulla sysselsättningen genom att den skulle kunna skada exportindustrins kon- kurrensförmåga. I stället borde totalefter— frågan endast vara så stor, att de effektivare företagen kunde fortleva, medan de mindre lönsamma företagen och branscherna tvingades att minska eller upphöra med sin produktion. De därvid uppkommande sys- selsättningsproblemen borde mötas med se— lektiva, dvs till avgränsade delarbetsmarkna- der insatta, sysselsättningsskapande åtgärder i form av tex beredskapsarbeten eller even- tuellt i form av direkta subventioner till be- rörda företag. Alternativt borde den friställ- da arbetskraften genom rörlighetsstimule- rande åtgärder och omskolning slussas över till de effektivare företagen. Vilka av dessa åtgärder som skulle väljas blev beroende av den diagnos som ställdes på sysselsättnings- svårighetema: Var dessa endast tillfälliga, orsakade tex av tillfälligt minskad utländsk
efterfrågan, så borde selektiva sysselsätt- ningsskapande åtgärder användas. Var där- emot svårigheterna av mer långsiktig, struk- turell art, orsakade tex av ett successivt försämrat konkurrensläge gentemot länder med lägre lönekostnader, borde arbetskraf- ten föras över till mer lönsamma uppgifter. (Samma uppfattning om arbetsmarknads- politikens roll kan återfinnas i det 1965 av- lämnade offentliga betänkandet »Arbets— marknadspolitik» .)
Enligt detta synsätt var arbetsmarknads- politiken en integrerad del av den allmänna ekonomiska politiken. Värdet av arbets- marknadspolitik var alltså indirekt. Den sågs som ett medel att påverka en för övrigt inte styrd marknadsekonomi till större effektivi- tet istället för att politikens mål direkt tog sikte på specifika behov hos individerna. Den diskussion som fördes efter andra världskriget om innebörden av full syssel- sättning kan användas för att konkretisera innebörden av detta synsätt. Bertil Ohlin angav full sysselsättning som den sysselsätt— ningsnivå som kunde åstadkomma maximal produktion, medan Beveridges defintion »more jobs than men» främst såg till det sociala värdet av att så många som möjligt kunde få arbete. Denna konflikt mellan produktionsmålet och ett socialt mål vållade en långdragen diskussion. Samtidigt ledde den växande insikten om arbetsmark- nadens komplexitet och hindren för ar- betskraftens rörlighet till en politik som skulle mildra denna målkonflikt. Det uppen- bara botemedlet mot en situation där det på grund av arbetsmarknadens imperfek- tion kunde existera marknader med över- och underskottsefterfrågan vore att försöka öka rörligheten mellan delarbetsmarknader- na för att på så sätt utjämna efterfråge— och utbudsförhållandena. Ju effektivare rörlig- hetshindren på marknaden kunde motver- kas, dess lägre grad av totalefterfrågan blev då nödvändig för att sysselsätta arbetskraf- ten på de olika delarbetsmarknaderna. Där- igenom kunde arbetslösheten minska totalt, utan att det skedde genom en generell efter- frågestimulans med åtföljande inflation. Men därigenom hade också produktionen stigit
jämfört med en situation där totalefterfrågan hölls nere för att inte orsaka inflation utan att samtidigt rörlighetsstimulans användes. I detta fall kunde värdet av arbetsmarknads- politiken sägas vara härlett av att ekonomin kom att fungera bättre. Målen för arbets- marknadspolitiken blev att bidra till beva- randet av ett fast penningvärde och upp- nåendet av maximal produktion (vid sidan av fullsysselsättningsmålet). Dessa mål kan därför — vad angår arbetsmarknadspolitiken — sägas vara indirekta.
Denna uppfattning om arbetsmarknads- politiken som ett medel att förbättra en marknadsekonomis funktionssätt är — enligt Arbetsmarknadsutredningen — fortfarande gällande. Detta hindrar dock inte att man i olika sammanhang kan höra förespråkare för ett annat synsätt, som främst uppfattar arbetsmarknadspolitik eller vissa »grenar» av denna som ett socialt program. I jämfö- relse med rådande uppfattningar om arbets- marknadspolitikens uppgifter i andra länder ger dock den officiella uppfattningen om målen för arbetsmarknadspolitiken ett myc- ket »ekonomiskt» intryck.
Anledningen till att jag här diskuterar den rådande uppfattningen om arbetsmarknads- politikens roll är naturligtvis att varje dis- kussion om hur effektivt en viss verksam- het bedrivs måste utgå från verksamhetens målsättning. Det första krav man då kan ställa är att den förda politiken måste stå i överensstämmelse med de uttalade målen. Det är givetvis ointressant att tex diskute— ra kostnadsutvecklingen för en viss verk- samhet, om man inte tar hänsyn till utbytet, dvs till måluppfyllelsen. I nästa avsnitt skall jag därför konfrontera den uppfattning om arbetsmarknadspolitikens roll som jag här redogjort för med en redovisning av den faktiskt förda politiken. I det fall det går att konstatera en god överensstämmelse mel- lan uttalade mål och den förda politiken är det tillfredsställande, medan man i motsatt fall har anledning att dels ställa sig frågan vad en konstaterad avvikelse kan bero på, dels försöka klargöra vilken faktisk — i mot- sats till uttalad — målsättning som kan ha styrt politiken. I detta fall bör naturligtvis
också den »officiella» målsättningen revi- deras, eftersom det måste vara av intresse för arbetsmarknadsverkets kunder och in- tressenter, dvs allmänheten, att veta vad man egentligen betalar snart två miljarder för. Dessutom torde det vara en hjälp ock- så för administratörerna att ha en officiellt accepterad målsättning som överensstäm- mer med de faktiska strävandena. Slutli- gen är en sådan revidering i detta fall nöd- vändig för att man skall kunna använda vissa administrativa tekniker med gott ut- byte.
3.2. Den faktiskt förda politiken 1956—66
3.2.1 Utvecklingen av AMS, totala netto— utgifter 195 6—66 AMS” nettoutgifter ökade i löpande priser från 137,6 miljkr kalenderåret 1956 till 1035 milj 1966. Anslagen för budgetåret 1968/ 69 omfattar totalt 1800 milj. Sätts utgifterna per kalenderår i relation till BNP visar detta mått att av landets totala re- surser användes 1956 0,3 % och 1966 1 % för arbetsmarknadspolitisk verksamhet. Dessa siffror ger en välkänd bild av hur snabbt AMS* verksamhet har ökat. För öv- rigt behöver de inte ges någon annan kom- mentar än den självklara att dessa utgifts- ökningar har motiverats med det värde som de olika verksamhetsgrenarna anses ha och dessa motiv har tillsammans haft sådan vikt att de resulterat i denna snabba ex- pansion.
3.2.2. Fördelningen av AMS” utgifter på olika kategorier
För att närmare visa vilka »delposter» som orsakat arbetsmarknadspolitikens utgifts- mässiga expansion har de utgifter som redo- visats i AMS' årliga verksamhetsberättelser slagits samman till sex huvudkategorier. Dessa kategorier är valda så, att de skall ut- göra något som skulle kunna kallas för pro- gram, dvs jag har rent subjektivt ansett att de svarar mot vissa bestämda delar av de målsättningar som brukar framföras för den nutida arbetsmarknadspolitiken. De pro— gram jag främst tänker på är »rörlighetssti— mulerande åtgärder», »omskolning», »be-
redskapsarbeten» och »utgifter för syssel- sättningsskapande åtgärder för handikappa— de». Det två första programmen syftar till — enligt den diskussion som tidigare refere- rats — att homogenisera arbetsmarknaden och därmed dra nytta av överföringsvinster men också minska arbetsmarknadens infla- tionspotential. »Beredskapsarbeten» syftar i1 första hand till att genom selektivt insatta efterfrågehöjande åtgärder minska tillfällig arbetslöshet, vilket — enligt Rehns tanke- gångar — skulle möjliggöra för statsmakter- na att föra en mer restriktiv allmän eko- nomisk politik än annars. (Denna tanke- gång är fortfarande central, vilket bl a framgår av arbetsmarknadsutredningens be- tänkande.) I figur 111:1 visas den relativa kostnadsutvecklingen för dessa fyra pro- gram och dessutom för AMS' och arbets- förmedlingens administrationskostnader. En mer förfinad analys skulle naturligtvis visa att dessa »administrationskostnader» till stor del borde fördelas på olika program.
Som framgår av diagrammet omfattar dessa sex program inte under någon period 100 procent av arbetsmarknadsverkets net- toutgifter. Anledningen är framför allt att det har varit omöjligt att följa utvecklingen av vissa utgiftsposter under den angivna pe- rioden. Vissa utgifter har tillkommit och andra har fallit bort. I detta sammanhang bör också uppmärksammas att tom 1963 särredovisades inte utgifterna för bered- skapsarbeten för handikappad arbetskraft. 1964 skedde alltså en minskning av de all- männa beredskapsarbeten som berodde på att de 5 k H-arbetena började särredovisas.
Diagrammet ger en hel del intressanta upplysningar. Det är förvånande vilken stor andel som upptas av beredskapsarbeten. Dessa visar upp ett mönster som ganska klart anger att de varierar med konjunktu- ren. De aktiviteter som syftar till att homo- genisera arbetsmarknaden har hela tiden ökat i jämn takt. Någon konjunkturvaria-
F- 1 Många andra syften kan —— och brukar —— framföras som riktningsgivande för detta slags åt- gärder. Min indelning innebär naturligtvis en ren- odling och förenkling. Dessa förenklingar år oftast nödvändiga för att det skall vara möjligt att be- skriva verkligheten.
ISSG l957 I958 l959 |960 I96| I962
|964 ISG!) 1965 l956
Dutgifter för rörlighetsstimuleronde åtgärder % Utgifter för omskolning mungifter för allmänna beredskapsarbeten åutgiher för handikappades sysselsättning
för orbe'ismorkmdsstgrelsens ovlöningur och omkostnader
& Utgifter för arbetsförmedlingens avlöninqor och omkostnader
Figur III:] Procentuell fördelning av AMS” utgifter för sex verksamhetsgrenar1956—1966.
tion kan inte upptäckasl, vilket kan ge upp- hov till en del hypoteser. En möjlighet att förklara detta förhållande skulle kunna ta fasta på att dessa båda arbetsmarknadspoli- tiska medel i praktiken är så nya, trots att motiveringarna för deras användande fram- fördes för många år sedan. Detta skulle i sin tur betyda att »avkastningen» ansetts vara så hög, att det varje år budgeterade utbudet av omskolningskurser respektive an— talet erbjudanden om flyttningsbidrag i ef- terhand ansetts vara otillfredsställande. Det- ta resonemang, som alltså ser till myndig-
heternas uppfattning om verksamhetens vär- de och inte till individernas, kan emellertid inte förklara varför inte åtminstone omskol- ningskurserna haft rekryteringssvårigheter under högkonjunkturår. En annan möjlig förklaring skulle då vara att kurserna har
1 Detta strider mot de tankegångar som fram- fördes av Rehn och andra och som såg rörlig- heten främst betingad av att företagen stötte ifrån sig arbetskraft. Enligt denna tankegång borde behovet av rörlighetsstimulans vara större under högkonjunkturår, eftersom denna orsak till arbetskraftens rörlighet då borde ha litet inflytande.
olika deltagarkategorier vid olika tidpunk— ter. Det är t ex möjligt att andelen handikap- pade stiger vissa år.
Administrationskostnaderna slutligen vi- sar ingen anmärkningsvärd utveckling.
3.2.3. AMS' samverkan med finanspolitiken
Den allmänna bilden av finanspolitiken un- der senare delen av femtiotalet och början av sextiotalet är välkänd. Fram till 1962—63 varierades de offentliga utgifterna motkon- junkturellt. Därefter har statsbudgeten ver- kat expansivt samtidigt som det rått hög- konjunktur — d v s detta mönster rådde fram till 1966, då ju situationen förändrades ra- dikalt. För att jämföra efterfrågeeffekterna av variationerna i AMS' budget med det- ta mönster, borde man undersöka alla för— ändringar av de handlingsparametrar som AMS förfogar över. Man borde alltså under- söka förändringarna i utgifterna för bered- skapsarbeten, förändringarna i bidragsbelopp och bidragsvillkor för personer i omskolning os v. Detta är naturligtvis en ganska omöj- lig uppgift. Genom att betrakta hela AMS” utgiftsbelopp som en handlingsparameter blir uppgiften rimligare. Man kan natur- ligtvis diskutera om en sådan förenkling är godtagbar. Många förhållanden talar emel- lertid för att AMS” totala utgifter bestäms av myndigheternas beslut och inte av hela det ekonomiska förloppet utanför verket, även om vissa smärre utgiftsposter kan vara endogent bestämda. Det mest uppenbara faktum som talar för detta är beredskaps- arbetenas stora andel av AMS” budget. Ut- gifterna för dessa är ju helt enkelt summan av alla beslut för varje enskilt projekt.
En ökning av AMS” totala utgifter får, enligt detta betraktelsesätt, samma effekter som varje annan ökning av statens efter- frågan på varor och tjänster. En jämförelse mellan den offentliga sektorns och AMS' efterfrågepåverkan visar då, att de under perioden 1956—65 varierat i tämligen nära överensstämmelse med varandra. Det har alltså inte existerat någon hård generell eko- nomisk politik som bakgrund till den aktiva arbetsmarknadspolitikens selektivt insatta
efterfrågestimulerande åtgärder. Arbets— marknadspolitikens utveckling har därför inte — i motsats till vad som förutsätts i dok- trinen — bestämts som ett led i samspelet med generell ekonomisk politik.
Beredskapsarbetena har också under den- na tid varierats, men de har under i stort sett hela tiden verkat expansivt, dvs de har hela tiden (med undantag av 1960—61) ökats, även om ökningen har skett i olika snabb takt. Det är anmärkningsvärt, att bered- skapsarbetena också under en så utpräglad högkonjunktur som den 1962—65 ökade i stadig takt. Detta strider också mot »doktri— nens» föreställningar. Motsättningen kan kanske bero på, att trots den insikt om ar- betsmarknadens komplexitet och uppsplitt- ring i olika delarbetsmarknader, som de- monstrerades i den tidigare debatten, för- bisåg man eller bortsåg man medvetet från en komplikation som den praktiska politi- ken haft att brottas med: de långsiktiga strukturförändringar som lett till regionala fickor med lågkonjunktur mitt i tider med allmän högkonjunktur för övrigt i landet. Den tidigare debatten var i allt väsentligt inriktad på kortsiktiga balansproblem, även om också strukturella aspekter ibland be- rördes.
3,3 Arbetsmarknadspolitik — idé och verklighet
3.3.1. Bristfälligt samspel mellan allmän ekonomisk politik och arbets— marknadspolitik
»Svensk arbetsmarknadspolitik» har varit en av våra främsta idémässiga försäljnings- succéer under efterkrigstiden. Under 1966 hade tex arbetsmarknadsstyrelsen 625 be— sök från 50 länder. Den idé som har sålts är det som ibland kallats för den nya arbets- marknadspolitiken. Det nya i politiken skul- le främst bestå i att arbetsmarknadens funk- tionssätt förbättrats genom omskolning och geografisk rörlighetsstimulans och genom att selektivt efterfrågepåverkande åtgärder insatts för att tillåta en hårdare finanspoli- tik än som annars skulle vara acceptabel av
sociala skäl. När denna föreställning kon- fronteras med den redovisning som har gjorts i föregående avsnitt finns det anled- ning att sätta ett frågetecken efter adjektivet i uttrycket den nya arbetsmarknadspoliti- ken. Det visar sig ju att ett mycket gam- malt medel — beredskapsarbeten — under hela den redovisade perioden upptagit en helt dominerande andel av arbetsmarknads— verkets resurser. Visserligen har detta medel använts i delvis nya syften: så har tex en stigande andel av beredskapsarbeten använts för att sysselsätta handikappad — eller kan- ske bättre uttryckt — av olika skäl svårpla- cerad arbetskraft. Det är dock anmärknings- värt att de medel som främst uppmärk- sammats i debatten om svensk arbetsmark- nadspolitik; omskolning och flyttningsbi- drag, ännu 1965 endast upptog 12 procent av AMS, nettoutgifter. Samtidigt har utgif- terna för arbetsmarknadspolitiken, dvs ar- betsmarknadsstyrelsens nettoutgifter, stigit från 137,6 milj kr kalenderåret 1956 till 1035 milj kr 1966. Det mest rättvisande omdömet om arbetsmarknadspolitiken är kanske därför att ambitionerna i strävande- na att motarbeta arbetslösheten med hjälp av främst beredskapsarbeten ständigt ökat.
Det är också ett anmärkningsvärt faktum att det samspel mellan finanspolitik och arbetsmarknadspolitik, som Gösta Rehn och andra pläderat för, under långa tider varit så bristfälligt (eller rent ut sagt inte funnits). På den allra senaste tiden har dock situatio- nen förändrats. Först 1966 började väl en medveten begränsning av totalefterfrågan att kombineras med en ökning av insatserna för beredskapsarbeten och omskolning på det sätt som Rehn förutsatte. (Jag tänker inte diskutera motiven till denna förändring av politiken. Det är i alla fall uppenbart att motivet inte varit en önskan att äntligen ge Rehns teorier en chans.)
En slutsats av denna konfrontation av den officiellt accepterade föreställningen om arbetsmarknadspolitikens roll med den fak- tiskt förda politiken är, enligt min mening, att den inledningsvis presenterade frågeställ- ningen om vad som varit styrande för ar- betsmarknadspolitikens utveckling inte kan
besvaras med en hänvisning till den redo— visade doktrinbildningen: Arbetsmarknads- politiken har inte använts för att i sam- spel med den generella ekonomiska poli- tiken bidra till uppnåendet av allmänt ac— cepterade mål som stabilt penningvärde och hög tillväxttakt vid sidan av fullsysselsätt- ningsmålet. (Detta mål har dock uppen- barligen — åtminstone fram till de senaste två åren — uppfattats som allt viktigare. Beredskapsarbetena har ju ökat även un— der högkonjunkturår.)1
För att förklara arbetsmarknadsverkets utgiftsexpansion måste ett annat synsätt användas. Detta innebär att AMS får ses som en producent av vissa nyttigheter, som efterfrågas av olika kategorier av arbets- tagare. Denna efterfrågan kan visserligen påverkas tex av konjunktur- och struktur- utvecklingen, men inte på ett sådant sätt att AMS' agerande kan förklaras endast ge- nom en hänvisning till »ekonomins behov» i dessa hänseenden.
En rad aktiviteter skulle i så fall komma att helt eller delvis stå utanför ett sådant förklaringsschema. Hur skulle man förklara t ex den informationsspridning som sker via arbetsförmedlingarna, arbetsvården, verk- samheten i skyddade verkstäder, praktisk yrkesorientering i skolorna etc?
Redovisningen ovan har ju också visat, att det inte går särskilt bra att förldara den arbetsmarknadspolitiska verksamheten med hänvisning till dess roll som ett medel att användas i samspel med generella ekono- misk-politiska åtgärder. Enligt min mening måste därför det angreppssätt, som ser ar- betsmarknadsverket som en producent av en rad direkta värden, av en rad nyttigheter, användas. Detta innebär alltså att arbets- marknadspolitikens värde, dess mål, inte huvudsakligen kan sägas vara härlett från att den får ekonomin att fungera bättre i olika avseenden.
Det är väl också uppenbart, att arbets- marknadspolitiken efte—r hand har fått andra,
1 Detta påstående påverkas säkerligen inte av om hänsyn tas till att den i AMS” budget redovi- sade utgiftsökningen för beredskapsarbeten inte enbart innebär en volymökning.
mer direkta mål. Ett exempel är sociala uppgifter som beredskapsarbeten för handi- kappade, arkivarbeten, skyddade verkstäder etc. (Det är naturligtvis möjligt att hävda att rent ekonomiska överväganden föran- lett tex inrättandet av skyddade verkstäder. Med »ekonomiska överväganden» skulle då förstås att alternativkostnaden för att vårda de personer som sysselsätts i dessa verk- städer är större än den förlust, dvs pro- duktionsvärdet minskat med kostnaderna, som den skyddade verkstaden medför. Men det väsentliga är, att alternativkostnaden be- stäms av det sociala målet att garantera be- rörda individer en viss standard i båda des- sa alternativ.) Det finns också andra ex— empel. Det är tex uppenbart att omskol- ningen (som f n berör mer än 70 000 män- niskor per år) inte endast används som ett medel för att öka rörligheten på arbetsmark- naden. Ett annat motiv har kommit att vä- ga allt tyngre: Man ser omskolningen som ett led i den vuxenutbildning, som skall åstadkomma en rättvisare (och ur tillväxt- synpunkt lämpligare) fördelning av utbild- ningstillfällena mellan generationerna. Lo— kaliseringspolitiken är ytterligare ett exem- pel. En jämnare fördelning av arbetstillfäl- lena i förhållande till befolkningens geo- grafiska utbredning är i mycket ett mål i sig som — även om det kanske inte brukar utsägas öppet — får kosta en del i minskad tillväxttakt. I växande utsträckning har allt- så målen för arbetsmarknadspolitiken blivit direkta uttryck för olika samhällspolitiska värderingar. Detta har en genomgripande betydelse för avvägningen mellan olika ar- betsmarknadspolitiska medel. Det innebär att det är omöjligt att finna några objektiva kriterier för hur avvägningen mellan dessa medel skall göras. (Däremot bör man kunna finna kriterier för avvägningen mellan olika medel som syftar till uppnåendet av samma mål.) Avvägningen blir helt beroende på hur viktigt man anser det ena eller andra målet vara. Avvägningen kan endast göras på subjektiv grund. Denna subjektiva avväg- ning innebär för den skull inte att endast hänsyn till någon viss individs eller någon viss grupp av individers intressen tas. Det
gäller istället att finna en teknik som kan ge underlag för en sådan avvägning.
Men innan denna fråga behandlas, kan det vara skäl att mera utförligt diskutera den bristande överensstämmelsen mellan arbetsmarknadspolitikens faktiska »inne- håll» och de officiellt uttalade målen. Trots att den förda politiken talar för att arbets- marknadsverket arbetat för att tillfredsstäl— la direkta värderingar avseende individer- nas behov i arbetslivet, lever samtidigt före- ställningen om arbetsmarknadspolitiken som ett medel i den generella ekonomisk-poli- tiska arsenalen kvar. I proposition nr 52 1966 angående riktlinjer för arbetsmark- nadspolitiken m rn anför tex departements- chefen: ». ..Vad jag här har anfört visar att arbetsmarknadspolitikens uppgift inte kan uttryckas i en enkel, kortfattad formel. Det ligger i sakens natur att den måste ha en starkt differentierad inriktning och an- vända flera olika medel. Den skall sålunda i samklang med den ekonomiska politiken i stort främja balansen på arbetsmarkna- den. Den skall vidare vara ett led i samhäl— lets strukturpolitik, främja den ekonomiska tillväxten samt stödja och förstärka loka- liseringspolitiken. . .»
I samma proposition anges arbetsmark- nadspolitikens mål också på följande sätt: :Arbetsmarknadspolitiken utgör ..... en viktig gren av den ekonomiska politiken. Dess mål är att åstadkomma och bevara full, produktiv och fritt vald sysselsättning. Fritt vald sysselsättning innebär inte bara att varje tanke på att tvångsmässigt dirigera arbetskraften avvisas utan också att möj- ligheterna vidgas för den enskilde att få ett arbete som svarar mot hans önskemål och förutsättningar.»
I denna formulering ses arbetsmarknads— politiken i mer direkt relation till den en- skilde arbetstagarens behov. I den bok »Förändring och trygghet — arbetsmark- nadspolitik i tillämpning», som utarbetats inom AMS, understryks också:... »Sam— tidigt måste emellertid arbetsmarknadspoli- tiken underordna sig de sociala och mänsk- liga hänsynen. Produktion, ekonomiskt framåtskridande och andra ekonomiska be-
grepp som tidigare använts är inga mål i och för sig. Produktionen är till för män- niskan och den humanitära synpunkten mås- te tillmätas stor betydelse vid alla de till- fällen då avvägningar måste göras.»
Dessa uttalanden stämmer bättre överens med arbetsmarknadspolitikens faktiska ut- formning. Samtidigt är dessa formuleringar så vida, att man kan ifrågasätta deras värde för verkets agerande. De ger ett intryck av att ha formulerats i avsikt att »hålla alla möjligheter öppna». Det är därför också omöjligt att »testa» sådana målformulering- ar. Varje åtgärd kan motiveras åtminstone med någon del av målen. För att över huvud kunna diskutera arbetsmarknadspolitikens mål har jag därför valt att utgå från det samhällsekonomiska synsätt som haft sådan övervikt i ekonomisk och politisk debatt.
Hur skall denna motsättning mellan de officiella målen och den faktiska politiken kunna förklaras? Det finns inget enkelt svar på den frågan, men jag skall i alla fall försöka spekulera lite kring möjliga för- klaringar.
Målfrågor är alltid besvärliga att diskute- ra. Har man en gång lyckats finna en for- mel för att uttrycka samhällets ambitioner på ett visst område, kring vilken man lyc- kats uppnå politisk enighet, är det mycket besvärligt att börja ifrågasätta denna formel.
Målformuleringar har dessutom i varje organisation — men kanske framförallt i en demokratis politiska liv — en mycket vik- tig funktion: De syftar till att nå enighet mellan olika intressentgrupper som kan ha egna, delvis mot varandra stridande ambi- tioner. Målen måste därför formuleras på ett sätt som förhindrar latenta konflikter att bryta ut. Det enklaste sättet att nå enighet är därför att ge målen en så allmän och diffus utformning, att alla inblandade grup- per har möjlighet att ge dem en egen tolk- ning.
Den nuvarande formuleringen av arbets- marknadspolitikens mål uppfyller högt ställ- da krav i detta avseende. Den har alldeles uppenbart haft syftet att åstadkomma po- litisk enighet kring AMS' verksamhet. Och eftersom just arbetsmarknadspolitiken är ett
så känsligt politiskt område har målformu- leringen med nödvändighet måst bli allmän och ganska diffus. (Arbetsmarknadspolitik måste naturligtvis vara ett politiskt känsligt område, eftersom den så direkt ingriper på förhållanden som är av avgörande bety- delse för enskilda människors livsvillkor.)
Den ekonomisk-politiska doktrin som mo- tiverat och fortfarande motiverar värdet av arbetsmarknadspolitiken som ett viktigt eko- nomisk-politiskt medel är i detta samman— hang mycket lämplig. Enligt detta synsätt är arbetsmarknadspolitiken bla ett medel att mildra den målkonflikt som kan uppstå mellan önskan att upprätthålla full syssel- sättning och att bevara ett fast penningvär- de. Den modell som anses vara relevant är alltså en ekonomisk makromodell, där ar- betsmarknadspolitiken ses som en samling statliga handlingsparametrar genom vilka modellens målvariabler kan påverkas. Målen skulle alltså kunna uppfattas som en sam— manvägning av dessa makroekonomiska storheter, en målindex som skall ha så stort värde som möjligt. För att kunna uppskatta värdet av arbetsmarknadspolitiken skulle man alltså behöva en makroekonomisk mo- dell där alla AMS” handlingsparametrar; omskolningsbidrag, flyttningsbidrag, bered- skapsarbeten etc, skulle ingå — och dess- utom veta vilka vikter som tilldelats de i målindexen ingående storheterna. Någon så— dan modell existerar dock inte. Inte heller har man uttryckt något djupare känt behov av en sådan modell. Detta förhållande un- derstryker ju ytterligare att det bidrag denna ekonomisk-politiska doktrin gett arbetsmark- nadspolitiken inte så mycket är ett underlag för styrning av verksamheten som en for- mulering av målet kring vilken man kunnat enas.
3.3.2. Rehns modell som kompromissformel
I detta senare avseende har den rehnska modellen varit särskilt lämplig. Den gav en lösning på en rad av efterkrigstidens ekono- misk—politiska svårigheter. Tvärtemot vad man på många håll hade väntat sig korn efterkrigstiden att präglas av en inflations- ekonomi med efterfrågeöverskott på arbets-
kraft, löneglidning med åtföljande kompen- sationslöneökningar, kostnadsinflation osv. Till att börja med försökte man stävja denna utveckling genom att använda krigstidens regleringssystem mot inflationsgapet på varumarknaden och genom att kväva fak- torgapet med hjälp av »frivilligr återhåll- samhet från fackföreningsrörelsens sida. Naturligt nog var inget av dessa båda medel särskilt populära. Fackföreningsrörelsens påtvungna passivitet riskerade att resultera i misstro från medlemmarnas sida. Åter- hållsamheten innebar ju ett avstående från i och för sig uppnåeliga (nominella) löne- ökningar. Prisregleringar missgynnade lätt- kontrollerade, stora företag osv.
Den av Rehn förordade politiken omför- delade ansvaret för antiinflationspolitiken från fackföreningsrörelsen till statsmakter- na. Det var deras uppgift att genom en stram finanspolitik begränsa efterfrågan till den kapacitet som representerades av de effektiva företagen, medan de andra, de marginella företagen, skulle tvingas till pro- duktionsinskränkningar eller nedläggningar. AMS skulle då få ta hand om den friställ- da arbetskraften — sysselsätta den i be- redskapsarbeten eller med hjälp av flytt- ningsbidrag föra över den till de mer lön- samma företagen och branscherna. — För övrigt skulle företagen och fackförenings- rörelsen få uppträda enligt de »klassiska» spelregler som var naturliga för dem.
Arbetsmarknadspolitiken blev alltså inte bara ett medel att mildra en målkonflikt mellan önskan om full sysselsättning och fast penningvärde, dvs ett sätt att förena dessa mål med de restriktioner som samban- den inom samhällsekonomin (illustrerat tex av Phillipskurvan) lade på statens handlande, utan också ett medel att förena företagens och fackföreningarnas mål med de övergripande samhällsekonomiska målen. Dessa institutioner kunde alltså handla efter egna önskningar och ändå vara »samhälls- solidariska». Man behöver därför inte för- våna sig över att arbetsmarknadspolitikens mål, härledda från denna doktrin, varit så tilltalande i vårt samhälle.1 (Sedan väl nä- ringslivets och de borgerliga partiernas mot—
vilja mot den Ökande »maktkoncentratio- nen» hos arbetsmarknadsverket övervun- nits.)
Trots den nuvarande enigheten om ar- betsmarknadspolitikens allmänna mål har dock motsättningarna kommit i dagen vid tillfällen då man varit tvungen att ange rikt- linjerna för mera konkreta områden av po- litiken. Lokaliserings- contra rörlighetspoli- tiken har ju visat sig kunna aktualisera mot- sättningar mellan olika intressen. I allmän- het, när man diskuterat politikens mål på det plan där utredningar och propositioner hål- lit sig, har dock målformuleringen visat sig vara mycket lämplig som den enande for- mel den är avsedd att vara.
Men låt oss återgå till den tidigare fråge- ställningen: Hur skall målen formuleras och avvägningen mellan olika medel göras om syftet är att — i motsats till det syfte som hittills diskuterats — kunna få ett bättre un— derlag för styrningen av arbetsmarknads— verkets politik?
3.3.3 Försök till en realistisk mål- formulering
När jag i det följande försöker besvara den- na frågeställning, utgår jag från det tidiga- re påståendet att — de faktiska i motsats till de officiella — målen för arbetsmark- nadspolitiken i växande utsträckning blivit direkta uttryck för olika samhällspolitiska värderingar: Beredskapsarbetenas volym be- stäms inte främst efter vilken total efterfrå- gan som ekonomin i något avseende anses tåla utan av hur mycket resurser man är
1 Det finns inte längre någon osynlig hand, men harmonin har kunnat bevaras! Harmonin blev dock inte fullständig: Den nedpressning av vinstnivåerna, som den hårda finanspolitiken (och den solidariska lönepolitiken) skulle åstad- komma, kunde få ett konserverande drag. Etable- rade företag med goda reserver skulle gynnas trots att deras framtidsutsikter inte behövde vara lika bra som deras tidigare prestationer. (En för- stärkning av investeringsfondernas effekt, alltså). Inte heller reagerade de marginella företagens arbetskraft så som önskvärt vore inför de nöd- vändiga förändringama.— andra sidan kom- penserades den inte heller i den utsträckning som doktrinens förespråkare tänkt sig.
villig att avdela för sysselsättningen av ar- betslösa av olika kategorier. Omskolnings- volymen bestäms inte främst av vilken yr- kesmässig rörlighet man önskar uppnå utan av den efterfrågan på omskolningskurser som kommer framförallt från de arbetslösa (omskolningen är naturligtvis också ett sys- selsättningsinstrument). Insatserna för infor- mationsspridning i form av yrkesvägledning, annonsering riktad till kategorier som gifta kvinnor etc bestäms på samma sätt av de specifika önskemål man önskar uppnå med denna information; ett ökat utbud av kvinn- lig arbetskraft, ett mindre traditionsbundet och mer »realistiskt» yrkes— och utbildnings- val i ungdomskullarna osv. Denna utgångs- punkt är naturligtvis inte odiskutabel. Den grova redovisning jag gjort av den faktiskt förda politiken kan väl inte ses annat än som ett indicium för att »doktrinen» inte är ett särskilt bra sätt att förklara den faktiskt förda politiken med. Men jag tycker ändå att denna redovisning — och annat erfaren- hetsmaterial — är så pass vägande att de som hävdar den motsatta uppfattningen har bevisbördan vilande på sig. Det är deras sak att påvisa att de officiella målen, här— ledda från den rehnska modellen, har varit bestämmande för politikens utformning.
Under förutsättning att arbetsmarknads- politiken i praktiken bestämts av olika di- rekta mål rörande individernas situation på arbetsmarknaden, vore mycket att vinna om man officiellt accepterade detta förhållan- de. Det skulle möjliggöra en nedbrytning av arbetsmarknadspolitikens mål i mera lätthanterliga kategorier, dvs i delmål för de olika verksamhetsområdena. En sådan nedbrytning av målen skulle kunna möjlig— göra att de uttrycktes mer operationellt, vilket är nödvändigt för att förbättra både statsmakternas och AMS” möjligheter att styra verksamheten.
F n styrs verket i hög grad genom 5 k di- rektstyrning, dvs de åtgärder som vidtas »på fältet» bestäms av från centralt håll givna anvisningar och direktiv. En anled- ning till att denna styrform valts är ar- betsmarknadsverkets struktur. Verket har en rikt förgrenad regional organisation:
länsarbetsnämnder, huvud- och avdelnings- kontor och arbetsförmedlingsombud är or- gan underställda varandra och arbetsmark- nadsstyrelsen. De regionala och lokala or- ganen har att verka på arbetsmarknader med olika struktur, utsatta för kortsiktiga och trendmässiga förändringar av ofta myc- ket olika slag.
Det är ganska naturligt att det måste vara svårt att samordna verksamheten i en så- dan organisation. Den nödvändiga sam- ordningen har då måst ske med hjälp av ett detaljerat beslutsfattande på central ni- vå. Men verkets struktur är bara en av an- ledningarna till detta förhållande, en an— nan, och kanske viktigare, är just att di- rektstyrningen har varit det enda alterna- tiv som stått till buds därför att målen för verksamheten är så utformade att de inte kan användas som styrinstrument.
Detta sätt att styra verksamheten inne- bär dock med nödvändighet vissa olägen- heter: Det kan ta tid att få igenom ett ärende, som kanske ändå bara berör en begränsad lokal arbetsmarknad, och infor- mationsverksamheten i form av cirkulär och andra kontakter har blivit betungande. Den största nackdelen eller kostnaden med organisationen är kanske ändå att det pla- nerande organet, styrelsen, i mycket stor ut- sträckning får syssla med löpande ärenden istället för planeringsverksamhet. En de- centralisering av den löpande verksamhe- ten skulle kunna leda till väsentliga vinster i olika avseenden. En sådan decentralise- ring förutsätter dock att den centrala enhe- ten, styrelsen, har möjlighet att styra verk— samheten efter sina intentioner utan att som nu behöva ta del av en rad detaljbeslut. Det förutsätter alltså andra informations- och kontrollmöjligheter. En teknik för att nå dessa syften är programbudgetering.
Ett tillämpande av denna teknik innebär emellertid, att man accepterar nödvändighe- ten av att klarare beskriva arbetsmarknads- politikens mål. Först då kan programbud- geteringen bli meningsfull. Visserligen kan man även utan en sådan klarare målformu— lering nå vissa fördelaktiga resultat: den kostnadsredovisning och —fördelning som
programbudgeteringen förutsätter skulle kunna möjliggöra en bättre kontroll av olika organisationsenheters arbete genom kost- nadsjämförelser mellan sådana enheter som arbetar under likartade förhållanden. Den- na kontroll skulle dock endast kunna ske på ganska låg nivå: något jämförelseobjekt för styrelsen finns ju inte. (Trots det skulle man naturligtvis kunna göra jämförelse mel- lan olika perioder.) Men för att också »in- täktema» bättre skall kunna uppskattas måste verksamheten kunna relateras till målen. Detta sker genom programindelning- en, som alltså förutsätter att de olika verk— samhetsgrenarnas syften urskiljes.
Vilken programindelning som skall väljas måste bli föremål för en rad överväganden av olika slag. Här skall jag endast beröra några av de synpunkter som främst berör målproblematiken.
I detta hänseende är programbudgete- ringens uppgift att beskriva vilka produkter, vilka nyttigheter som en viss organisation framställer. Indelningen måste därför göras på ett sätt som underlättar för politiker och allmänhet att uppskatta värdet av de olika produkterna. Jag tror att det enklaste sättet att få en konkretare uppfattning om arbets- marknadsverkets verksamhet är att relatera sammanhängande paket av åtgärder, pro— gram, till de enskilda individernas situation på arbetsmarknaden.
Ett program som därvid anmäler sig självt är den samling åtgärder som vidtas för sär- skilt svårplacerad arbetskraft: arbetsvård, beredskapsarbeten för handikappade, skyd- dade verkstäder osv. Denna arbetskrafts— kategori, som under långa tider eller per- manent är ställd utanför den öppna mark- naden har, oavsett vad som orsakat deras situation, behov av särskilt ingående och långvariga insatser.
Ett program för denna kategori skulle med nödvändighet få en mycket social in- riktning, och är kanske just därför inte sär- skilt populärt. Socialpolitik har ju inte så hög status som allt som kan sägas höra till ekonomisk politik. Ändå vore det värde— fullt att erkänna att AMS faktiskt har en omfattande socialt motiverad verksamhet.
En mycket stor del av de sysselsättnings- skapande åtgärder som AMS bedriver för olika kategorier med personliga handikapp i arbetslivet berör människor som tidigare varit kunder på kropps— och mentalsjukhus, alkoholistanstalter och inom kriminalvår- den. AMS möjligheter att ordna en dräglig arbetstillvaro för dessa människor blir där— för mycket beroende av åtgärder i tidigare led i rehabiliteringskedjan.
Ett accepterande av detta beroende mel- lan olika delar av den sociala samhällssek- torn skulle underlätta en samordning av åt— gärderna över hela fältet, vilket skulle kun— na motverka åtgärder som i ett mer begrän- sat perspektiv kan framstå som värdefulla ur t ex kostnadssynpunkt, men som i reali- teten också innebär ökade kostnader på an- nat håll. — Det är ingen svårighet att tänka sig att vissa av de rationaliseringsåtgärder som skett inom tex kriminalvården och inneburit kostnadssänkningar där medfört att tillströmningen av frigivna ökat till be— redskapsarbeten för handikappade. På sam- ma sätt är det inte omöjligt att den ökade ge- nomströmningshastigheten inom mentalsjuk— vården, som de nya psykofarmaka möjlig- gjort, har medfört en kostnadsövervältring på arbetsmarknadsverket. Ett inordnande av dessa åtgärder i ett vidare perspektiv skulle kanske medföra att de kostnadsbe- sparingar som de lett till skulle användas för en fördjupad rehabilitering inom dessa institutioner, istället för att låta ökade kost- nader och uppgifter falla på arbetsmark- nadsverket.
Programindelningen i övrigt tänker jag inte beröra närmare.
3.4. Avslutning
En tes i denna uppsats har varit att den all- männa uppfattningen om arbetsmarknads- politiken som en del av den ekonomiska politiken har skymt den faktiskt förda po- litikens inriktning och innehåll. Arbetsmark- nadspolitik är inte främst ett medel som användes tex för att möjliggöra en stram finanspolitik. Den är istället en rad olika
åtgärder vilkas volym och inriktning be- stäms av olika arbetskategoriers behov av hjälp att ordna en stabil och tillfredsställan- de sysselsättning.
Arbetsmarknadspolitikens mål borde kla- rare uttrycka detta förhållande.
4. Arbetsmarknaden och den samhällsekonomiska
balansen
Av Sten Borg
Under 1960-talet har de arbetsmarknads- politiska insatserna fått allt större omfatt- ning. Arbetsmarknadens roll i den samhälls- ekonomiska balansen har härigenom ökat och vid sidan av finans- och penningpoli- tiska ingrepp utgör numera arbetsmarknads- politiken ett väsentligt stabiliseringsinstru- ment för den svenska ekonomin. Detta av- snitt av essäsamlingen är avsett att i första hand beskriva arbetsmarknadens balansom- råde och därvid tas bl a full-sysselsättnings- begreppet, arbetsmarknadspolitisk målsätt- ning, arbetsmarknadspolitiska resurser och den statistiska bakgrunden upp. Dessa delar kan dock inte behandlas utan att den sam- hällsekonomiska balansen först behandlas. Den ram arbetsmarknadspolitiken arbetar inom i ekonomin och de olika former av balansrubbningar som utgör ramen för en stabiliseringspolitik inleder därför genom- gången.
4.1 Samhällsekonomisk balans
Samhällsekonomisk balans kan allmänt sä— gas röra utbuds- och efterfrågerelationer på varumarknaden och faktormarknaden (ar- betsmarknaden). Begreppet innefattar såväl ekonomisk-politisk målsättning som ett in- strument i den ekonomiska analysen. Då balanssituationen får anses vara ett idealt mål som knappast går att uppnå koncentre- ras i realiteten diskussionerna kring olika former av balansrubbningar inom och mel-
lan marknaderna. Som förklaringar till de olika balansrubbningarna fordras därvid en ytterligare uppdelning av respektive mark- nad för att därigenom t ex beskriva balans- rubbningar inom hemmavarumarknad och utrikeshandel. För enkelhets skull kommer här endast uppdelningen på varumarknad och faktormarknad att behandlas mer in- gående i anslutning till det totala balans- begreppet.
4.1.1 Varumarknadens och faktormarkna- dens balanskriterier
För att belysa den samhällsekonomiska ba- lansen fordras ett för varumarknaden och faktormarknaden konvertibelt och generellt gällande mått. Detta skall vara så konstrue- rat att inte endast en balansrubbning — in- flation eller deflation — mätes utan även en balanssituation kan återges. Då detta ej är möjligt att erhålla återstår endast att använ- da indikatorer för att belysa balansrubb- ningen. Priset på arbetskraft och på varor är ett sådant mått, men även produktions- data, sysselsättningsdata och andra med den ekonomiska aktiviteten sammanhängande informationer kan tjänstgöra som likvärdiga mått. Prismekanismen såväl inom varumark- naden som faktormarknaden kommer trots andra alternativ att här användas som mått på balanssituationen. En fördel härmed är att varumarknadens prissättning på sina pro- dukter i viss mån inkluderar prissättningen
på arbetskraft och att dessa därmed också till stor del samvarierar. Valet av prismeka- nismen som kriterium på balanssituationen eller balansrubbningen inom samhällsekono- min utmynnar då i ett studium av inflations- modeller.
4.1.2 Rubbningar i den samhällsekonomiska balansen — en inflationsmodell
Den ekonomiska litteraturen återger ett fler- tal olika inflationsmodeller. Angreppspunk- terna för dessa varierar med hur inflationen anses uppkomma. Väsentligen skiljes mellan efterfrågeinflation och utbuds- eller kost- nadsinflation. Här skall i korthet återges en teori från efterfrågesidan ur Bent Hansens bok »A study in the theory of inflation».
För genomgången gäller följande förut- sättningar: vid givna priser och penninglöner är efterfrågan på och utbudet av arbetskraft lika stora och arbetsmarknaden är homogen med perfekt rörlighet. Modellen avser vida- re en sluten ekonomi.
Med dessa givna förutsättningar erhålles en produktionsvolym, kallad Ql, vilken är konstant. Den planerade produktionsvoly- men QO — vilken är en funktion mellan priset p och lönenivån w — beskrivs genom en
kurva där ökande I.). ger ökad planerad pro— w duktion. Efterfrågan, DO, beskrives även som
en funktion av relationen %, . I figur IV:1 återges dessa förhållanden där x-axeln re- presenterar produktionsvolym och y-axeln relationen 3. Beroende på hur Q1 faller w mellan kurvorna Qo och Du kan därvid ut- läsas huruvida balans föreligger eller inte. Endast då Q1 går genom skärningspunk- ten för kurvorna Qo och Do och därmed er-
hållen relation 2- föreligger balans. Detta lä- w
ge är statiskt och i realiteten kommer sväng- ningar kring detta läge att ständigt pågå. De avläsningar som i en balansrubbning ges exempel på i fig 1 avläses på x-axeln.
Planerad produktionsvolgm Qo=q ; då Q1> 0
il-o X
,, ___X _______
p 0
W)
B '_'—7 '_'—"_ __— Efterfråqon på varor 00413 då Q,(o
(11 så 08 Produktionsvolijm p= pris w= lönenivå Q1 = konstant
Figur I V:] Samhällsekonomisk balansrubb- ningsmodell från efterfrågesidan (efter B. Han- sen).
0 Dessa är av två typer vid (I)—) ,den första w
hänförbar till efterfrågeöverskott på varu- marknaden (DO—Ql) och den andra till efter- frågeöverskott på faktormarknaden (Qo— Ql). I de båda skärningspunkterna från Q1 med Qo och Do erhålles på y-axeln de vär-
den inom vilka 2— kan tänkas fluktuera, W nämligen A och B, och där efterfrågeöver- skott föreligger både på varumarknaden och faktormarknaden. Ovanför A är det ut- budsöverskott på varumarknaden och under B är det utbudsöverskott på faktormarkna- den.
4.1.3 Balansrubbningsrytmik och disaggre- gerade marknader
Av den återgivna inflationsmodellen fram- går dels att en mängd orealistiska förutsätt- ningar måste tillgripas för att på ett enkelt sätt beskriva samhällsekonomisk balans, dels att de relationer som användes i modellen endast i ytterst extrema fall ger samhälls- ekonomisk balans. Det kan därför fastslås
1 Se t ex Bronfenbrenner och Holzman, A survey of inflation theory, sid. 46 ff, Surveys of economic theory, vol. 1, St Martins press, New York 1967.
att samhällsekonomisk balans på makro- nivån ter sig ganska ointressant medan ba- lansrubbningarna som är normala tilldrar sig det största intresset. Problemen och in- tresset måste i stället inriktas på de områden som förorsakar balansrubbningar på makro- nivå, d vs vilka balansrubbningar som före- ligger inom marknaderna och i Vilken ut- sträckning dessa tar ut varandra. Något av hithörande problematik kommer att tas upp under det avsnitt där arbetsmarknaden stu- deras mer i detalj.
De balansrubbningar som kan konstateras på makronivå med underliggande känne- dom om orsakerna skulle kunna utnyttjas ur analyssynpunkt. Det förekommer en rö- relse över olika utbudsöverskott och efter- frågeöverskott i tiden inom och mellan marknaderna. Den registrerade kombina- tionsrytmiken, där en kombination i sin sammansättning tenderar att övergå till en ny, kan därvid ställas mot ett mått på eko- nomisk aktivitet. Analysresultaten blir se- dan instrument med vilka effekten av icke önskvärda kombinationsutvecklingar elirni- neras. Det fordras dock att effekten av in- satta åtgärder även lägges in i rytmiken då dessa kan påverka tidigare erfarenheters ma- terial.
4.2 Arbetsmarknadsbalans
Balansen på arbetsmarknaden bestämmes av ett arbetskraftsutbud lika stort som ar- betskraftsefterfrågan ex ante och utläses bland annat från förändringar i prissätt- ningen på arbetskraft. På grund av institu- tionella förhållanden kommer lönenivån dock att bli påverkad av arbetsmarknadens parter. Detta kommer till uttryck i att ar- betstagarparten knappast accepterar löne- minskningar och i att arbetsgivarparten inte kan gå med på för kraftiga löneökningar. I viss utsträckning tvingas dock parterna att anpassa lönenivån efter arbetsmarknadens balansrubbningar vilket ger en modifierad anpassning till fri prissättning på arbets— kraften. Verkan härav kommer till uttryck i förtjänstökning utöver avtalsuppgörelserna vid stor efterfrågan på arbetskraft och i när-
heten av de avtalsmässigt bestämda vid låg efterfrågan eller utbudsöverskott på arbets- kraft. Förtjänstökningar uppdelade på av- talsmässig löneökning och löneglidning kan sammanställas med arbetslösheten för att i någon mån belysa dessa förhållanden. Dessa relationer har studerats av bland annat A. W. Phillips1 för England. Framöver kommer dessa relationer att presenteras för Sverige dels från institutionella sidan, dels ur marknadssynpunkt. Det presenterade ma- terialet hänför sig till redovisade föränd- ringar i förtjänstläget på kalenderår varifrån de avtalsmässiga löneökningarna (på kalen- derår) subtraheras och skillnaden utgör löne- glidning. Arbetslösheten avser arbetslösa arbetslöshetsförsäkrade i procent inom re- spektive grupp.
4.2.1 Den institutionella effekten i lönebild- ningen
Inledningsvis hävdades att parterna i viss mån påverkar lönebildningen. Detta sker huvudsakligen vid avtalsuppgörelserna men även under avtalsperioderna. Den institu- tionella sidan och effekterna av denna be- lyser därför delvis bakgrunden till hur pris- sättningen på arbetskraft tillgår. Starten för en genomgång av den institutionella delen av löneglidningen blir därför en förhand- lingsomgång. Denna innebär att parterna diskuterar den gångna avtalsperiodens för- tjänstmässiga utfall varefter den kommande utvecklingen under följande avtalsperiod bedömes. De arbetstagare som under den gångna avtalsperioden haft en förtjänstök- ning under genomsnittet strävar efter att förhandla sig till nollställning omkring ge- nomsnittsförtjänsten. Detta innebär att kom- pensation utgår till grupper som under pas- serad avtalsperiod ej haft löneglidning. Det som kvarstår av det för kommande avtals- period bedömda löneökningsutrymmet när 1'kompensationskraven» tillgodosetts utgör det centralt av parterna överenskomna ge-
1 A. W. Phillips, »The Relation Between Unemployment and the Rate of Change of Money Wage Rates in the United Kingdom, 1852—1957», Economica XXV, Nov. 1958.
Avtolsmössig löneökning
Löneglidning
llllillllIllllilIllillllillllillllillllillllillllillIlill[lillllillilillllillll
1955/Å lar; | lm meg |960 ] ISGI %%Wlsssél ”154 | IQGS %966%967/
Figur I V: 2 Procentuell avtalsmässig löneökning och löneglidning kalenderårsvis inom hela ekono- min 1956—1967. Skuggade och ej Skuggade år anger avtalsperioder.
nerella lönelyftet.
I figur IV: 2 återges den procentuella ka- lenderårsvisa ökningen inom hela ekono— min för avtal och löneglidning under perio- den 1956—1967. Diagrammet omfattar en— dast en tioårsperiod vilket i och för sig kan anses som för litet. Dessutom har svårig— heter förelegat att beräkna avtalet och löne- glidningen för åren 1956—1958. Av utveck- lingen att döma synes dock den institu- tionella faktorn haft en avgörande betydel- se åren 1962 och 1966 då »kompensations- tänkandet» givit synnerligen kraftiga avtals- mässiga löneökningar med hänsyn till löne- glidningen åren 1960 och 1961 respektive 1964 och 1965. En motsvarande redovis- ning för industriarbetare och arbetare inom byggnads- och anläggningsverksamhet ger inte likartad utveckling. Dessa grupper sva- rar dock huvudsakligen för den totalt redo- visade löneglidningen. Beträffande utveck- lingen enligt figur IV: 2 skulle kunna sägas att tillgänglig information om den ekono- miska utvecklingen under avtalsperioderna
inte förelegat vilket givit löneglidningsut- rymme. Inte ens under perioden 1964—1965 , då parterna i sista stund insåg sin felbe- dömning och gav mer i avtalsökning det andra året (1965), kunde denna korrigering dämpa utvecklingen mot 1966 års avtals- uppgörelse. Parterna har med andra ord fått ta l»smällarna» på grund av bristande kunskap om utvecklingen vilket i många fall kan ledas tillbaka till bristande ekono- miskt- och arbetsmarknadsstatistiskt under- lag.
4.2.2 Marknadseffekter i lönebildningen
Löneglidningen utgör till stor del en pris- sättning på arbetskraft som fluktuerar efter balanssituationen på arbetsmarknaden. (Som den är definierad finns även statistisk löne- glidning.) Under perioden 1957—1967 har den huvudsakliga löneglidningen registrerats inom industrin och byggnadsområdet. Dessa områden är väsensskilda då industrin såväl arbetar på exportmarknaden som hemma-
O ?
IlllillllillllilllllllllillllilIllillllillllillllillllillllillllilll
(:
195st 1957 | [958 %%st |an ] 1951 VIQEZAZISQA us!. | uses Visssgågmg
lndustdorbetore
2195st |957 ] 1958 %9594 l960 [ ISGI Vlgazjässagj ISM ] 1955 W966%1967Å
nggnodsurbeture
Figur I V.'3 Löneglidningen för arbetare inom byggnads- och anläggningsverksamhet jämfört med industriarbetarnas löneglidning ett år senare. Skuggade och ej Skuggade år anger avtalsperioder.
marknaden medan byggnadsverksamheten endast arbetar inom den senare marknaden. Dessutom torde knappast inom någon sektor föreligga så hög grad av statliga ingrepp för att nå jämn sysselsättning och önskad produktionsinriktning som inom byggnads- verksamheten. Nästa punkt i lönebildnings- processen blir därför att studera när löne- glidningen inträffat i dessa områden. Det har då befunnits — vilket återges i figur IV: 3 — att löneglidningssvängningen inom bygg- nads- och anläggningsverksamheten uppträtt ett år före den inom industrin. Byggnads- och anläggningsverksamheten har alltså varit löneledare åtminstone under större delen av 1960-talet. Det bör anmärkas att den ledan- de ställningen inte behöver ha en tidsför- skjutning på ett år. Även kortare period kan tänkas då de i diagrammet återgivna ökning- arna är baserade på årsberäkningar. Halv- årsutveckling eller kvartalsutveckling kan ge en annan tidsförskjutning för den löneledan- de gruppen.
4.2.3 Förtjänstökningar och arbetslöshet
Med avsnitten 4.2.1 och 4.2.2 som bak- grund skall nu relationen förtjänstökningar och arbetslöshet behandlas. Denna genom- gång skall främst betraktas som underlag för att se om det finns möjlighet att här- med kunna bedriva inkomstpolitik och då även kunna erhålla ett samhällsekonomiskt bättre balansläge. Det finns nämligen an- ledning att vara tveksam här — bräckligt statistiskt material är en tveksamhet och redovisade samband är totalnivå diffusa ur tolkningssynpunkt.
Figur IV: 4 a, b och c återger förtjänstök- ning och arbetslöshet för hela ekonomin, in- dustriarbetare och arbetare inom byggnads- och anläggningsverksamhet. Beträffande re- sultaten för hela ekonomin och byggnads— verksamheten inger resultaten inga större förhoppningar om ett samband medan in— dustrin förefaller ha ett bättre samband mellan arbetslöshet och förtjänstökningar.
o/oförijönst- %. 'Ö.”e' ökning 0) Hela ekonomin glldning o)Helo ekonomin H) 55 5 ' 052 g— 065 065 8— CGI 4— 6:71 .57 7_ '54 50.55 06! 064 5—1 .57 3— 058 066 5— 53. 056 058 060 4— -59 2— 52' -57 057 .5g j—FTTFFTTTFIIIIIIIIIIIII ljlllljllljjlllljlllljl 1,0 1,5 2,0 2,5 6,0 1,0 1,5 2,0 2,5 3,0 b) Industriorbetore 8 bj lndustriurbetore lll 55 9— 7— 066 _ '57— _4 8 0131 060,56 .57 B 065 7— '64 '55 5— 064 5_ 4_ 51. 50153 oss .57 052 .55 057 5— oss 3— '57 58. 059 4— 2— 580 11f|1111|111111|11111r11 1,0 1,5 1,0 1,5 c)Arbe+ore inom bggqnods— c)Arbe+ore inom byggnads-— och anläggningsverksamhet och anläggningsverksamhet Ill 8 9— 7— 05/4. 060 063 8—1 .51 '53 .57 5— 64 o 055 060 057 7— 5— osz -59 062 -59 '55 -01 6— 065 . 67 [+— 5— '" 3— '55057 4— 2-4 '58 | l l l l 1 | l | | i | 3 4 5 E 7 B 3 [+ 7 8
o/c> arbetslösa
Figur IV: 4 Procent arbetslöshetsförsäkrade och procentuell förtjänstökning årsvis 1956—67.
'3/o arbetslösa
Figur I V:5 Procent arbetslösa arbetslöshetsför- säkrade och procentuell löneglidning årsvis 1956 -—67.
Men även för industrin kan relationerna vara tveksamma då diagrammet studeras. Summan av institutionella och marknads- betingade effekter gör nämligen en använd- ning av dessa relationer högst dubiös.
Löneglidningen kan allmänt anses vara ett marknadsbetingat element i lönebild- ningsprocessen. Figur IV: 5 a, b och c åter- ger löneglidningen ställd mot arbetslösheten. För industriarbetarna kan den minskade spridningen ur analyssynpunkt synas hopp- full. Fortfarande kvarstår dock att årsposi- tionerna har en olycklig koncentration och antalet observationer är för få. Dessutom kan inte löneglidningseftersläpningen mel- lan byggnadsarbetare och industriarbetare helt negligeras.
4.2.4 Vid sidan av prismekanismen verkan- de balansfaktorer
Prissättningen på arbetskraft som den fram- gått av avsnitten 4.2.1—4.2.3 har en be- gränsad inverkan på arbetsmarknadens flexibilitet ur balanssynpunkt och är där— med inte ensam avgörande för balanssi- tuationen. Den politiska målsättningen full sysselsättning får även en stor och avgöran- de ställning i detta fall. Visserligen kan be- greppet full sysselsättning uppfattas på fle— ra sätt och inom vissa ramar ges en om- fattning som är meningslös, nämligen om den definieras som ett accepterande av tex fem procents arbetslöshet. Däremot påver- kar nivån under halvannan procent direkt balanssituationen. Vid denna senare nivå kommer full—sysselsättningspolitiken att när- ma sig ett arbetskraftsutbud som i varje läge skall finnas motsvarande efterfrågan på. Därmed blir också strävan mot arbets- marknadsbalans given i balansrubbnings- kombinationerna. Prissättningen på arbets- kraft kommer då också att få större bety- delse för balanssituationen såväl på arbets— marknaden som på varumarknaden. Ar- betstagarparten — med garantier om full- följande av full-sysselsättningspolitiken — har trumf (under ansvar) vid förhandling- ar om lönevillkor. Arbetsgivaren kan vid ett för högt avtalsutfall endast anpassa sig
till det genom avtalet erhållna löneläget och, om detta inte är möjligt, företa drifts- nedläggelser eller inskränkningar i driften. Denna utveckling kan i vissa lägen påskyn- da en i och för sig önskvärd rationalise- ring men samhällets resurser för upprätt- hållande av full sysselsättning blir därvid under en omställningsperiod hårt ansträng- da vid efterfrågeminskning på arbetskraft. Då felbedömningar gjorts vid avtalsuppgö- relsen beträffande löneutrymmet och ska- pat utrymme för löneglidningsökningar fordras även samhälleliga insatser för att tillgodose den ökade efterfrågan.
Då det är nödvändigt att komma till rät- ta med de problem en ur balanssynpunkt felaktig prissättning på arbetskraft innebär borde full-sysselsättningspolitiken och den ekonomiska politiken även inbegripa direkta statliga åtgärder vid lönesättningen. En väl- görande start vore därvid att i första hand satsa på användbar och snabb statistikpro- duktion så att möjligheterna till korrekta bedömningar av utvecklingen finns tillgäng- liga. När väsentliga balansrubbningar där- vid inträffar skulle genom någon form av temporärt tillägg till arbetsmarknadsverkets befogenheter arbetskraften över förmedling- arna styras lönemässigt. För att undvika en överrörlighet skulle också individuella nyanställningar registreras med löneangivel- ser och frekvensen nyanställningar maxime- ras på en tidsperiod. Då denna frekvens överstiger maximerat antal »normala», kon- taktas såväl den nyanställde som den som anställer och meddelas att ytterligare arbets— byten inte kan få företagas utan särskilda skäl. Man skulle även vid registrerad hög löneglidning under en avtalsperiod kunna ingripa från statens sida och ålägga parterna att ta upp förhandlingar på grund av de vid avtalsuppgörelsen icke förutsedda föränd- ringarna i den ekonomiska utvecklingen.
Här upptagna synpunkter på ett statligt ingripande i lönebildningsprocessen är en- dast några uppslag. Huruvida de är möjliga att genomföra beror på allmänpolitiska eller partspolitiska förutsättningar. Då emeller- tid floran av statliga möjligheter att ingripa är mångfaldig kan det vara tillräckligt med
ett konstaterande av att statliga intressen i lönebildningsprocessen måste tillgodoses, allrahelst som det hittills knappast funnits något direkt statligt intresse att blanda sig i de av parterna självständigt skötta förhand- lingarna (möjligen med undantag för avtals- verkets uppgörelse med parterna år 1966).
4.2.5 Varumarknaden och arbetsmarknads- balans
Tidigare har framgått att prisutvecklingen inom varumarknaden till viss grad samva- rierar med prissättningen på arbetskraft. Detta beror på att prissättningen på varor är beroende av råvarukostnader och arbets- kraftskostnader. Som konstaterats är arbets- kraftskostnaderna även påverkade av insti- tutionella och marknadsbetingade förhållan— den. Förändringar orsakade av kraftiga ök- ningar av arbetskraftskostnaderna ger pri- märt ett genomslag i den andel dessa utgör av det slutliga priset. Om det antages att priset höjs med en gång inom samtliga om- råden så påverkas kapitalkostnaderna av de höjda arbetskraftskostnaderna successivt genom nyinvesteringarna. Vid en i denna situation antagen oförändrad efterfrågan kommer inom varumarknaden att startas en kumulativ process som slutar med effek- ter inom varumarknadens hemma- och ut- rikeshandel. Härvid är det betydelsefullt att överblicka hur långt arbetskraftskostnader- nas genomslag kan fortgå utan balansrubb- ningar samt dessutom hur de komparativa kostnaderna utvecklas inom landet och i andra länder (vid fasta växelkurser). Bort- sett från monopolsituationer eller liknande kan inhemsk balansrubbning med efterfrå- geöverskott inom arbets- och hemmamark- naden fortgå med konkurrensduglig prisnivå på exportprodukter. Då utrikeshandeln når ett läge med större efterfrågan på import- varor än på exportvaror har emellertid ba- lansrubbning uppstått. Någon ytterligare prisökning är omöjlig. Produktion i ett an- nat lands ekonomi, där kostnadsutveckling- en ur produktionssynpunkt varit mer gynn- sam än inom hemlandet, skulle därmed ut- göra ett substitut för den produktion som
önskas bli upprätthållen. Här kan jämföras med de svenska företag som i stor utsträck- ning försöker etablera sin produktion i ut- landet. Dagens svenska situation har dock andra motiv än de rent internt kostnads- inässiga även om de arbetskraftskostnads- mässiga ofta är en bidragande orsak.
4.3 Arbetsmarknadspolitisk målsättning
Arbetsmarknadspolitikens målsättning anges bland annat i proposition nr 52/1966 »vara att åstadkomma och bevara full, produktiv och fritt vald sysselsättning. Detta mål nås inte en gång för alla. Full sysselsättning kan tryggas endast genom åtgärder som ständigt anpassas till situationens krav. Ambitioner- na att ge medborgarna möjlighet till me- ningsfull sysselsättning har vuxit och an- strängningarna måste ökas ytterligare. Pro- duktiv sySSelsättning är i sig själv ett rör— ligt mål, som flyttas allt efter produktionens förutsättningar ändras. Fritt vald sysselsätt— ning innebär inte bara att varje tanke på att tvångsmässigt dirigera arbetskraften av- visas utan också att möjligheterna vidgas för den enskilde att få ett arbete som svarar mot hans önskemål och förutsättningar.» Den angivna målsättningen ger möjlighet till ett flertal kortsiktiga värderingar som kan be— tyda avsevärda felbeslut. I gengäld ges dock arbetsmarknadspolitiken möjlighet att ge- nom snabba beslut hastigt rätta till felaktig- heter. Med utgångspunkt från de senaste årens arbetsmarknadspolitik är det dock synnerligen svårt att få en klar bild av vad som är politiska värderingar eller praktiska lösningar samt hur dessa var för sig eller tillsammans tillfälligt ger en balanserad ar- betsmarknad. Den långsiktiga balansen på arbetsmarknaden kan genom dessa förhål- landen motverkas. Dessutom torde inte nå- gonstans i verksamheten lönesättningen på arbetskraft ha medtagits som ett alternativ för erhållande av arbetsmarknadsbalans. Lönepolitiken, socialpolitiken och arbets— marknadspolitiken utgör ju tillsammans de- lar som bestämmer arbetsmarknadsbalan— sen. Det är inte möjligt att enbart vidtaga åtgärder inom ett av dessa delområden och
därmed leva i föreställningen att det räcker för erhållande av samhällsekonomisk balans. Tyvärr är det vanligt att de flesta resignerar inför de komplexa problemställningar som finns och definierar bort samhällsekono- miskt väsentliga aspekter genom att likställa arbetsmarknadspolitiken med arbetsmark- nadsverkets verksamhet. Då arbetsmark- nadsverket snart sagt griper in på de flesta områden inom samhällsekonomin kan den- na förenkling bli fruktbar, men lönepoliti- ken återstår dock som ett för balansproble- matiken väsentligt område vilket måste föl- jas för att balans skall kunna nås i samver- kan med andra insatser.
4.3.1 Tidsaspekt och arbetsmarknadsbalans
Balans på arbetsmarknaden måste inte en- dast avse arbetsmarknadsverkets verksam- het utan även bland annat lönepolitik och socialpolitik. Den målsättning som uppstäl- les för de olika verksamheterna inom ar- betsmarknaden skall »främja balansen på arbetsmarknaden». I dessa avseenden kan skiljas mellan målsättning på kort respektive lång sikt. I begreppet »kort' sikt innefattas inte någon exakt tidsperiod varför de olika områdena ges möjlighet att operera med egna föreställningar om vad som innefattas i »kort» sikt. Balansrubbningar som uppstår orsakade av målkonflikter inom »kort»- siktsperspektivet är därför av betydelse. Ne- dan anges något av denna problematik.
Grovt indelat skulle arbetsmarknadsver- ket svara för den kortaste perioden närmast hänförbar till säsongutjämnande åtgärder som omspänner en tidsperiod på ett halvt till ett år. Nästa steg i korttidsperspektivet utgör målsättning på halvtannat är främst genom statsverkspropositionen (i vilken även arbetsmarknadspolitiken utgör en del). Avtalsrörelsen omfattar en period från ett upp till tre år medan socialpolitiken ligger på längre tid. En stor del av arbetsmark- nadspolitiken infaller dessutom under och utanför denna periodindelning. Omskol- ningsverksamhet, lokaliseringspolitik för att ta några exempel.
Helt naturligt innebär variationen i syn
på korttidsaspekten från ett halvt år upp till fyra, fem år att ett flertal målkonflikter kommer att uppstå. Dessutom förutsätter verksamheten en ingående kännedom om balanseffekten av vidtagna åtgärder, oftast större kännedom än som nu ligger till under- lag för handlande.
Med hänsyn till konjunkturutvecklingen skulle först och främst enhetligt angivande av målsättningen på kort sikt anpassas till korta konjunktursvängningar på, säg, fyra år.1 Alla åtgärder för erhållande av sam- hällsekonomisk balans måste samordnas inom detta perspektiv. Som förhållandena nu är kan effekten av vidtagna åtgärder motverka eller samverka med varandra ur balanssynpunkt. Summan av insatser för att dämpa en balansrubbning kan under en period på tre till fyra månader inom de olika »kort»-siktsperspektiven sammantagna ge ett kraftigt utslag. I stället för att skapa balans kan därvid obalans i motsatt riktning mot den tidigare uppträda. Med utgångs- punkt från balans under en fyraårsperiod kommer de största svängningarna helt att falla på den instans som har att svara för de snabbast verkande justeringarna, nämli- gen arbetsmarknadsverkets halv- till ettårs- perspektiv. Detta bör därför vara så utfor- mat att de största resurserna vid balans- rubbningar läggs på denna instans, vilket även delvis är förhållandet i dagens läge. Det är dock av största vikt att resurserna används på ett för hela balansperioden me— ningsfullt sätt, dvs att kännedom och be- räkningar över cffekten på balanssituatio- nen från socialpolitiken, lönepolitiken och den framtida arbetsmarknadssituationen finns tillgängliga. Här ställs stora krav på tillförlitliga prognoser inom yrkesgrupps- och näringsgrensfördelningar och i mycket större utsträckning än för närvarande.
4.4 Balansen inom arbetsmarknaden
Tidigare har arbetsmarknadsbalansen hu- vudsakligen betraktats på totalnivå med pris- mekanismen som ett betydande inslag, dvs
1 Till exempel 55—59, 60—63, 64—67, 68—71.
regionala, näringsgrensvisa, yrkesmässiga arbetsmarknadsförhållanden har exldude— rats i framställningen. En av orsakerna till bristande balans på arbetsmarknaden härrör just från den strukturförändring sam- hällsekonomin genomgår och man borde i detta fall ta hänsyn till även dessa förhål- landen. Individers regionala och yrkesmäs- siga trögrörlighet motverkar strävan att be- driva en »aktiv» arbetsmarknadspolitik. Den »aktiva» arbetsmarknadspolitiken avser att i dessa situationer öka rörligheten och de medel som därvid användes är delvis av social karaktär. Dessa omfattar exempelvis omskolning, utbildnings- och flyttningsbi- drag för att nu nämna några. Bedömningen av arbetskraftens utnyttjande i olika kon— junkturlägen med hänsyn till de sociala och rörlighetsbefrämjande'medlen skapar kon— fliktsituationer. De väsentliga frågeställning- ar som måste tas upp i detta sammanhang gäller utnyttjandet av arbetskraften och kan formuleras som följer: a) Vad innefattas i begreppet full sysselsättning? b) Vilken om- fattning skall arbetsmarknadspolitiska in- satser ha och mot vilken bakgrund skall dessa ställas? c) Hur kan balansrubbningar registreras? Dessa problem kommer nu att belysas mer ingående. Man kan säga att det makro-ekonomiska planet därvid i viss utsträckning lämnas. Detta är nödvändigt för att kunna förklara den arbetsmarknads- politik och de problem man ställs inför när det gäller att vidtaga arbetsmarknadspoli- tiska åtgärder i den praktiska hanteringen av tillgängliga redskap.
4.4.1 Full och optimal sysselsättning
Full sysselsättning innebär att alla inom ekonomin som vill och kan ta arbete skall få arbete i den omfattning och med de för- utsättningar som föreligger i varje enskilt fall. En definition som överensstämmer med detta skulle vara ett tillstånd där vid givna priser och penninglöner efterfrågan på och utbudet av arbetskraft är lika stora.
Denna definition synes i stort täcka de i tidigare citerade proposition angående ar— betsmarknadspolitikens mål angivna full-
sysselsättningskraven. Det är dock diskuta— belt hur propositionens full-sysselsättnings- mål skall uppfattas. Till största delen beror bedömningarna av om full sysselsättning föreligger eller ej på statistiska tolknings- problem. Även regionala och andra uppdel- ningar av arbetskraften gör full—sysselsätt- ningsbegreppet mer ogripbart.
Det skulle idag vara möjligt att kunna försvara en arbetslöshet på 11/2—2 procent med den motiveringen att om lägre procent arbetslösa registreras finns det för flertalet arbetslösa mer än två attraktiva sysselsätt- ningsalternativ att välja på vid arbetsbyte. Denna motivering gäller dock inte för den eller de individer som vid samma arbetslös- hetsnivå helt saknar arbetsmöjligheter. På grund av dessa förhållanden tvingas arbets- marknadspolitiken att i hög grad vara dif- ferentierad så att den arbetslöse individens situation i första hand förbättras. I detta läge kan det te sig så gott som omöjligt att av- göra huruvida insatser för individer på total- nivå sammantagna ger några balanseffekter.
Det förutsättes att den fulla sysselsätt- ningen skall ge ett produktivt resultat ge- nom en »aktiv» arbetsmarknadspolitik. För att belysa detta införs nu begreppet optimal sysselsättning vilken kan uppfattas på två sätt. Det första skulle innebära att de maxi- mala arbetskraftsresurserna som finns inom ekonomin är optimala. Denna optimala sys- selsättning är huvudsakligen av intresse vid krigstillstånd då varje tillgänglig arbets- kraftsresurs är nödvändig att utnyttja. Det andra sättet att uppfatta en optimal syssel- vilket innebär att optimal sysselsättning blir synonym med mest produktiv sysselsättning. Ur balanssynpunkt är den senare definitio- nen väsentlig då produktivitetsutvecklingen, dvs. produktionsvolymen per arbetstimme eller anställd är avgörande för ekonomins tillväxt. (I produktivitetsutvecklingen bör även ingå kapitalkostnader för framställan- de av produkten då man önskar ett korrekt produktivitetsmått.) Skillnaden mellan full sysselsättning och optimal sysselsättning skulle därmed kunna beskrivas i ett koordi- natsystem med utbudet av arbetskraft på y-axeln och efterfrågan på arbetskraft på
U= U'l'bud på arbetskraft (volym) E = U = Optimal sysselsättning Ul Å l | | | I * E = Efterfrågan 51 U1 på orbetskrofl (volgm) Då U1> E1 : utbudsöversko'l'l Då U1= E, : balans Då U1 ( Ej : efter-frågeöverskott
Då uj=l=E1 fordras orbe+5morknodspo|i+isku insatser som s*tgr mot balans. Dif-ferensens storlek avgör insatser-nos nivå och den sigrs mot den större stor-heten.
Figur I V:6 Full och optimal sysselsättning.
x-axeln, där den eftersträvade fulla syssel- sättningen vid utbudsöverskott på arbets- kraft i varje läge är större än den optimala sysselsättningen och omvänt vid efterfråge- överskott (se figur IV: 6). Endast då den fulla sysselsättningen är lika med den opti- mala råder därvid balans på arbetsmarkna- den. Avvikelserna mellan full sysselsättning och optimal sysselsättning utgörs av de ar- betsmarknadspolitiska insatserna och resur- serna för att uppfylla de politiska målen. I andra ord skulle man kunna säga att de av- vikelser från balanssituationen som finns uttryckt i denna relation är de kostnader samhället tar på sig att föra den fulla syssel- sättningens politik.
Det beskrivna ideala sambandet mellan optimal och full sysselsättning påverkas i realiteten troligtvis av störande moment på arbetsmarknaden, hänförbara till överrörlig- het av arbetskraft. Detta innebär att pro- duktionen per arbetstimme ökar med ökan— de sysselsättningsgrad och når sitt maximum till exempel vid 98 procents sysselsättnings- grad för att därefter sjunka de två sista pro- centenheterna upp till full sysselsättning. Detta resonemang skulle stämma med ett accepterande av halvannan procents arbets-
löshet som ett mål sett ur balansproblema- tikens synpunkt. Enda möjligheten att kun- na föra en full-sysselsättningspolitik med jämvikt mellan utbud av och efterfrågan på arbetskraft blir i detta läge att förhindra överrörlighet och andra destruktiva feno- men vid närmandet till full sysselsättning. Då det förefaller som om möjligheterna till en dylik stabiliseringsåtgärd är svårgenom- förbara såväl ur politisk som praktisk syn— punkt finns troligtvis ingen annan möjlighet att lösa dessa problem än med ett accepte- rande av och viss strävan mot arbetslöshet samt genom påverkan på denna skapa ba- lans på arbetsmarknaden.
Det förda resonemanget bygger helt på att produktiviteten minskar vid minskande arbetslöshet på, säg, 2-procentsnivån. Om detta ej är fallet — vilket även kan hävdas men ännu inte kunnat påvisas — faller hela resonemanget. I nuvarande läge synes dock målet full sysselsättning inte kunna bli ge- nomfört utan arbetsmarknadspolitiska in- satser för att motverka de desorganisations- tendenser en full sysselsättning har på eko- nomin.
4.4.2 Arbetsmarknadens balansrubbningar
Den totalram som arbetsmarknadspolitiken kan tänkas arbeta inom för att uppnå sam- hällsekonomisk balans måste uppdelas på för politiken relevanta områden. Arbets— marknadens fördelning på näringsgrenar, yrkesgrupper och regioner är de större ag— gregaten inom vilka balanssituationen bäst kan belysas. Med den rika facettering ar- betsmarknadspolitiken har inom dessa om- råden räcker inte utbuds- och efterfråge— analyser ens inom dessa aggregat. Vart och ett av dem måste ytterligare uppdelas. Inom denna disaggregerade nivå arbetar den tak- tiva» arbetsmarknadspolitiken och härifrån är det möjligt att förklara de arbetsmark— nadspolitiska insatserna. Uppdelningen kom- mer att innehålla flera av varandra beroen- de och svårtolkade förhållanden. Det är inte endast tolkningsproblem som försvårar ba— lansbedömningen på totalnivå. Även sum- mering till en totalbild ställer sig svårgenom-
Region Utbudsöverskott (—) alt. efterfrågeöverskott (+) Näringsgren Yrkesgrupp 1, 2, . . . R 1 2 N 1 2 . . Y Näringsgren 1 x —— — _ __ __ _ _ _ _ 2 + x _— — —— — — — — . + + — — — — —— —— —— — . + + X — — — — — — — . + + + x — — — —— —— — N + + + + X — — —- — — Yrkesgrupp 1 + + + + + x — _ __ _ 2 + + + + + + X — —— — . + + + + + + + X — — . + + + + + + + + X —— Y + + + + + + + + + X
förbar då det saknas en gemensam mått- skala. Dessa förhållanden belyses något i figur IV:7 där utbudsöverskott marke- ras med ett minustecken och efterfråge- överskott med ett plustecken. Schemat avser att återge olika kombinationer av balans- rubbningar på näringsgrenar och yrken som kan förekomma inom regionalt avgränsade områden. Ingången kan ske antingen genom att starta med utbudsöverskott eller med efterfrågeöverskott i respektive kolumn. Därefter avläses samtliga i kolumnen angiv- na balansrubbningar som en typ av kombi- nationer. För hela ekonomin skulle därvid finnas lika många scheman av denna typ som antal regioner.
Av schemat framgår vidden av de pro- blem arbetsmarknadspolitiken är avsedd att lösa samt också svårigheterna att på total- nivå fastställa om balans föreligger eller vilken typ av balansrubbning som kan före- komma.
De balansrubbningar som förekommer re- gionalt inom näringsgrenar och yrkesgrup- per rättas till genom lokaliseringsstöd, yr- kesutbildning och säsongmässigt genom be- redskapsarbeten. Regionala aspekter är så- ledes avgörande för vidtagna åtgärder.
Näringsgrensvisa och yrkesmässiga ba— lansrubbningar berör åtgärder inom yrkes- utbildning, omskolningsverksamhet och ut- bildningsväsendet. Åtgärder mot dessa ba- lansrubbningar sker dels genom informa-
tion dels genom samarbete med utbildnings- myndigheterna. Denna typ av arbetsmark- nadspolitiska insatser ställer stora krav på prognoser över utvecklingen inom närings- livet och väl avvägda samhälleliga expan- sioner för att nå önskat resultat. Främst måste i detta läge allmänutbildningen till— godoses så att framtida rörlighet på arbets— marknaden befrämjas. Nuvarande möjlighe- ter att göra användbara prognoser är dock begränsade.
4.4.3 Registrering av balansrubbningar på arbetsmarknaden
Tidigare har nämnts att stora krav måste ställas på regionalt yrkes— och näringsgrens- vis tillförlitliga prognoser inom arbetsmark- naden. Det statistiska grundmaterialets kva- litet och omfattning får därvid en avgöran- de betydelse. Materialet måste ha ett sådant innehåll att svar kan ges över hur olika me— del fungerar för att uppnå de önskade må- len. I detta avsnitt skall helt kort redogöras för hur pass bristfällig grund som för när— varande existerar när det gäller det statis- tiska underlaget.
Redovisning av sysselsättnings- och ar- betslöshetsdata såväl mellan år som under år är antingen ofullständigt täckande eller oexakta. Vidare förekommer en icke obe- tydlig eftersläpning i redovisningen. Som exempel kan nämnas att arbetslöshets- och
arbetsförmedlingsstatistik endast täcker ar- betsmarknadsverkets arbetsområde; arbets— kraftsundersökningar redovisar så stora me- delfel att förändringar svårligen kan utläsas inom för arbetsmarknaden väsentliga delar. Årsstatistiken liksom folkräkningen redo- visas med eftersläpningar vilket innebär att prognoser måste göras på de närmaste pas— serade två till åtta åren för att få utgångs- data till vad som kan betraktas som en verk- lig prognosperiod. Svårigheterna vid statis- tikanvändningen kanske bäst belyses av att en prognos för industrin vid slutet av 1967 avseende 1968 till många delar endast har redovisade årsdata för 1965. Den korttids- statistik som finns tillgänglig över sysselsätt— ning och löner som redovisas antingen på månads- eller kvartalsbas är ofullständig och på grund av sin utformning svårtyd- bar. Det finns inte anledning att ytterligare gå in på de svårigheter en regional och nä- ringsgrensvis gjord redovisning förorsakar. Avvägningsproblem och hjälpliga skattning— ar för att få ett ungefärligt mått på total- nivå över förändringar antyder vidden av de problem som föreligger vid en ytterligare disaggregering.
På grund av de statistiska bristerna måste avvägningen av arbetsmarknadspolitiska in- satser bli beroende av den vikt som lägges vid olika statistikredovisningar under olika konjunkturlägen. Oftast fordras ett flertal statistikindikatorer på utvecklingen för att någon säker tendens skall kunna utläsas. Arbetslöshetsökningar är och har varit den mest avgörande registreringen på icke öns- kad balansrubbning. Vid lägen med stor efterfrågan på arbetskraft har dock denna serie tämligen begränsad användning be- roende dels på mycket liten andel arbets- lösa, dels på att arbetssökande går utanför förmedlingen. En annan sida av efterfråge- situationen belyses i detta läge av vid sam- ma tidpunkt som arbetslöshetsräkningen re- gistrerade antalet lediga platser. Denna ger ökningar vid höjd efterfrågan. Dessa två statistikserier kan primärt anses vara de snabbaste indikatorerna på förändring i ar- betsmarknadsbalansen. Det är dock först när den registrerade balansförändringen
dessutom ger utslag i kraftiga förtjänstök- ningar och allmänt förändrad ekonomisk aktivitet som en balansrubbning kan anses ha inträffat på totalnivå.
Den kritik som arbetsmarknadsstatistiken och lönestatistiken utsatts för från flertalet konsumenter under senare år måste därför betraktas som försiktig i förhållande till de faktiska bristerna. För utvecklingen av rele- vanta data under perioden 1950—1965 och även fram till 1970 kan man knappast räkna med att få någon väsentlig förbättring eller ytterligare information än den som i dag ges i statistiken. Det kan dock påpekas att stora insatser görs för att få en förbättrad statistikproduktion. Dessa insatser får be- traktas som mer långsiktiga då de har att göra med nationella och internationella an- passningar av statistikproduktionen till kon- sumentönskemål beträffande företagsregis- ter, näringsgrenar, yrken och löneelement. Dessa informationer skäll tillsammans kun- na inarbetas i ett datasystem som man kan vänta sig få användning för på 70-talet. Re- sultatet av detta arbete kan naturligtvis inte bli utformat på ett eller två år men avsikten är att man med ett utvecklat arbetsmark- nadsstatistiskt system skall kunna få de in— formationer man verkligen behöver för att kunna belysa förhållandena på arbetsmark- naden. Dessutom kommer arbetsmarknads- verket inom sig troligen att få ett mycket modernt datasystem vilket kan ge all möjlig information såväl på individbas som på and- ra uppdelningar inom dess verksamhetsom- råde.
4.5 Arbetsmarknadspolitiska resurser
De resurser som ställts till arbetsmarknads- politikens förfogande under 1950-talet och hittills under 1960-talet har i större utsträck- ning motverkat arbetslöshet än efterfråge- överskott på arbetskraft. Dessutom har ar- betsmarknadspolitiken från mitten av 1950— talet tilldelats större betydelse och i sam- band med konjunkturnedgången 1958 och 1959 inträffade en ökad insatsnivå mätt i utgifternas procentuella andel av BNP vil- ken därefter i stort sett bibehållits. Den pri-
mära målsättningen att motverka arbetslös- heten har då också kompletterats med att även inbegripa en motverkan av överefter- frågan på arbetskraft. Den finans- och pen- ningspolitiska dominansen som stabilise- ringsinstrument i ekonomin har därmed fått ett komplement i arbetsmarknadspolitiken. Strävan mot arbetsmarknadsbalans innebär alltså inte längre en ensidig insats vid hög arbetslöshet. På grund av bedömningssvå- righeter av balansrubbningens omfattning vid efterfrågeöverskott är det dock möjligt att insatta resurser härvidlag inte varit till— räckligt kraftiga jämfört med en arbetslös- hetssituation. Förekomsten (alternativt av- saknaden) av likvärdiga insatsnivåer vid ut— budsöverskott (alternativt efterfrågeöver- skott) påverkar då också konjunktursväng- ningarna kring en balanserad tillväxt på så sätt att vid ökad arbetslöshet dämpas balansrubbningen med bla sysselsättnings-
Löneglidning Å
skapande åtgärder som inte hinner avvecklas tillräckligt snabbt vid ökad efterfrågan på arbetskraft. Initialefterfrågan blir därmed kraftigare än avsett och en ny motsatt typ av balansrubbning inträffar snabbare och går lätt över i överefterfrågan. Strävan mot balans vid utbudsöverskott driver därmed utvecklingen mot ett icke önskat läge med överefterfrågan.
Mot bakgrund av den skisserade utveck- lingen måste arbetsmarknadspolitiska insat— ser mycket snabbt kunna ändras efter ba- lansrubbningssituationens eventuella föränd- ring. Ökade politiska ambitioner måste även anpassas till denna flexibilitet. Arbetsmark- nadspolitiken avses härvid utgöra ett med finans— och penningpolitiken likvärdigt sta- biliseringsinstrument och helt avskilt från direkta sociala målsättningar. Arbetsmark- nadspolitiken skall tillföra ekonomin arbets- kraft och arbetstillfällen i den omfattning
"|
1 | | *
insatsnivå i olo av BNP _l—
& -— Q'.— 4.—
Arbetslöshet
wtf?—?.
Insatsnivå i 9/o av BNP
Figur I V:8 Illustration av den arbetsmarknadspolitiska insatsnivån vid balansrubbningar
och utsträckning att uppkomna balansrubb— ningar bemästras med maximala kostnader motsvarande viss procent (säg 3) av BNP under högst ett antal (säg 2) år. Inom den— na ram avses såväl arbetslöshet som över- full sysselsättning motverkas så att en »ge- nomsnittlig balanssituation» erhålles under en längre tidsperiod (säg 4 år). I den mån arbetsmarknadspolitiken inom den angivna ramen inte kan fullfölja önskade mål får andra medel tillgripas.
Ett exempel på hur den arbetsmarknads- politiska insatsnivån skulle kunna varieras mot bakgrund av den ovan angivna mål- sättningen illustreras i figur IV: 8. Figuren baseras i utgångsskedet på att ett samband mellan arbetslöshet och löneglidning förelig- ger. Det bör därvid observeras att detta sam- band behandlats i anslutning till fig IV:4 och att en mer ingående analys av mekanis— men bakom arbetslöshets—löneglidningsrela- tionerna fordras innan dessa är praktiskt an— vändbara. Bortsett från reservationer kan dock en politiskt och ekonomiskt motiverad arbetslöshetsprocent på tex 2 procent antas utgöra ett accepterat balansläge för arbets— marknaden. Därvid kommer all arbetslös— het under 2 procent att representera efter- frågeöverskott på arbetskraft och all arbets— löshet över 2 procent utbudsöverskott. Med stigande avvikelse från 2-procentsläget skall därvid arbetsmarknadspolitiken ges ökande resurser för att motverka den uppkomna balansrubbningen. Vid utbudsöverskott på arbetskraft faller det sig helt naturligt att avväga insatsens storlek mot arbetslöshetens ökning. I fig IV: 8 åskådliggörs detta av att balansrubbningen Br antas föreligga. Mot denna arbetslöshet svarar — med given mål— sättning — en insatsnivå på U procent av BNP. Då målsättningen anger att insats- nivån inte får överstiga 3 procent av BNP innebär detta att arbetslöshetsvärden på mer än Ba procent inte förorsakar ökade ar— betsmarknadspolitiska insatser. Vid efter- frågeöverskott på arbetskraft — som förut- satts innebära arbetslöshet under 2 procent — upphör arbetslösheten att fungera som ett känsligt balansrubbningsmått. Även arbets- marknadspolitiken får härvid ändrad karak-
tär. Löneglidningen blir i detta läge mer avgörande för insatsnivåerna och mot sti- gande löneglidning ställs därför i fig IV: 8 ökad arbetsmarknadspolitisk insatsnivå.Kur— van över insatsnivån för löneglidning är den— samma som för arbetslösheten. På motsva- rande sätt som relaterats för arbetslösheten antages nu att balansrubbningen B; i löne- glidning föreligger. Denna löneglidning mot— svaras av en insatsnivå av U1 procent av BNP. Vid en löneglidning B; procent och mer är insatsnivån för bedrivande av ar- betsmarknadspolitik enl målsättningen ma- ximerad till 3 procent av BNP. På det sätt som den arbetsmarknadspolitiska insatsni- vån för upprätthållande av ett »genomsnitt- ligt balansläge» här skisserats finns det möj- lighet att dels hindra att alltför kraftiga ba- lansrubbningslägen uppkommer i form av såväl hög arbetslöshet som hög löneglidning och dels kommer kurvan som beskriver san- bandet mellan arbetslöshet och löneglidning att parallellförskjutas mot origo. Därmed ökar också effekterna av de arbetsmark- nadspolitiska insatsernas strävan att bemäst- ra balansen på arbetsmarknaden.
4.6 Sammanfattning
Arbetsmarknaden utgör endast en del av de sektorer som skall belysas för att få ett begrepp om den samhällsekonomiska balan- sen. De sektorer man använder sig av bru- kar oftast utgöra varumarknaden och ar- betsmarknaden. Det är ej möjligt att strin- gent avgränsa marknaderna från varandra men prisförändringarna kan användas som_ en indikator på balansförhållandena. Så länge man använder marknaderna renodla- de och låter en fri konkurrenssituation exi- stera så torde prismekanismen även funge- ra mellan marknaderna på ett ganska nor- malt sätt.
Vid införande av full sysselsättning som en politisk målsättning inträffar dock en bindning av arbetsmarknaden som även på- verkar andra sektorer. Med prisförändring- arna som indikator kan man därvid studera olika balansrubbningskombinationer. Då det förekommer institutionella förhållanden vid
sats i kapitlet.
Procentuell förändring från föregående år av
Totala Industriarbetarnas Byggnadsarbetarnas Av- Av- Av- Arbetslöshets- tals- tals- tals- försäkrade arbetslösa mäs- mäs— mäs- Indu- Bygg- siga Löne- siga Löne- siga Löne- striar- nadsar- löne- glid- För- löne glid- För- löne glid- F ör- År Totalt betare betare ökn. ning tjänst ökn ning tjänst ökn ning tjänst 1955 ' ' ' ' " 6,8 (1,8) (8,6) 3,9 3,6 7,5 1,9 " " 1956 1,5 1,0 5,5 4,4 (2,4) (6,8) 4,2 3,6 7,8 3,3 ' ' ' ' 1957 1,9 1,2 6,3 4,7 1,9 6,6 2,5 3,1 5,6 2,4 5,6 8,0 1958 2,5 1,8 7,4 3,1 2,4 5,5 2,6 1,9 4,5 3,0 2,2 5,2 1959 2,0 1,5 5,5 2,2 1,6 3,8 2,4 2,5 4,9 1,2 5,2 6,4 1960 1,4 0,9 4,4 5,0 2,1 7,1 3,9 4,1 8,0 3,3 5,6 8,9 1961 1,2 0,8 4,0 4,4 3,8 8,2 3,7 4,1 7,8 3,5 4,5 8,0 1962 1,3 0,8 4,3 7,4 2,0 9,4 4,4 3,8 8,2 1,3 5,1 6,4 1963 1,4 0,9 4,5 5,0 2,3 7,3 3,1 4,1 7,2 1,5 6,6 8,1 1964 1,1 0,7 3,3 3,9 3,2 7,1 2,4 4,7 7,1 0,6 7,0 7,6 1965 1,1 0,7 3,4 4,8 4,5 9,3 4,2 5,7 9,9 2,9 4,7 7,6 1966 1,4 1,0 4,9 7,4 2,7 10,1 4,5 4,2 8,7 2,8 3,0 5,8 1967 1,7 1,5 5,4 5,8 1,7 7,5 4,1 3,8 7,9 2,8 2,9 5,7 Anm. Beräkning av avtalsmässig löneökning och löneglidning anges i avsnitt 4.2.
lönebildningsprocessen är inte endast ar- betsmarknaden beroende av de utbuds-efter- frågerelationer som finns. Fullsysselsätt- ningspolitiken och parternas inverkan på prissättningen på arbetskraft är exempel på »störningar» i systemet.
Mellan arbetsmarknaden och varumark- naden föreligger det en interdependens i prissättningen på den färdiga produkten då arbetskraftskostnaderna ingår i den slutliga produktens kostnad. Produktionen inom hemmavaruindustrin kan därvid genomgå en kumulativ process vilken verkar häm- mande på utvecklingen beträffande utrikes- handeln.
När man bedömer den arbetsmarknads- politiska målsättningen skall man inte en- bart ta hänsyn till arbetsmarknadsverkets verksamhet utan även till lönepolitiken och socialpolitiken. Ett av de problem som före- ligger när man studerar dessa områden är den tidsaspekt man arbetar inom. Här kan förekomma variationer vid bedömningar av korttidsaspekten från ett halvt upp till ca fyra år. Det bör vara rimligt att använda sig av fyraårsperioden som en korttids- aspekt. Under denna period bör summan
av de insatser som utförs i arbetsmarknads- politiskt syfte vara inriktade på fyraårspe- rioden som helhet. De största resurserna skall därvid lämnas till den som har snab- bast effekt i sina insatser och som dessutom snabbast kan ta tillbaka sina insatser (dvs arbetsmarknadsverket). De något längre per- spektiven på tre till fyra år skall föregås av ingående prognosverksamhet där underlag för handlandet finns.
För att kunna få ett grepp om hur man skall bedöma balansen inom arbetsmarkna- den fordras en ingående regional, närings- grensvis och yrkesvis uppdelning av sam- hällsekonomin. Inom var och en av dessa uppdelningar är det som arbetsmarknads- verket bedriver sin »aktiva» arbetsmark- nadspolitik. De bedömningar som kommer fram på totalnivå utgör ramen för de resur- ser vilka arbetsmarknadsverket kan sätta in. Dessa resurser skall vara så avvägda att de är lika stora och lika effektiva vid ett Över- skott i forrn av såväl utbud som efterfrågan inom arbetsmarknaden. Som förhållandena är i dag tenderar resurserna att vara större när det föreligger ett utbudsöverskott på arbetskraft än när det föreligger ett efter-
frågeöverskott. Dessa förhållanden kan inte på »kort» sikt vara förenliga med den ba- lans man vill upprätthålla inom samhälls- ekonomin. Det finns nämligen i dag ingen effektiv återhållsam faktor på den löneglid- ning som existerar vid ett efterfrågeöver- skott och de därmed följande inflationsten- denserna.
5. Arbetskraft och ekonomisk tillväxt
Av Carl Johan Åberg
5.1. Inledning
Under efterkrigstiden har den svenska eko- nomin -— mätt medelst bruttonationalpro- dukten till konstanta marknadspriser — till- vuxit med i genomsnitt en 3—4 procent år- ligen. Ur historisk synpunkt sett är långva— righeten och stabiliteten hos denna expan- sionsperiod ganska unik. Både perioden när- mast före det första världskriget och 1920- talets senare del uppvisar2 visserligen rela- tivt långvariga expansionsperioder, men i jämförelse med efterkrigstidens utveckling framstår dessa dock som korta och instabi- la.
Orsakerna till denna förändrade struktur — som även kan observeras hos ett flertal andra industrialiserade länder — är natur- ligtvis många och svåra att isolera från var- andra, men en av de viktigaste faktorerna måste för Sveriges vidkommande var den eko- nomiska politikens starkare grepp om eko- nomin. Under efterkrigstiden har ju denna politik ständigt drivit ekonomin mot ett fullt utnyttjande av de produktiva resurser- na, vilket dels inneburit att den långsiktiga tillväxttakten inte satts ner utav upprepade och intensiva recessionsperioder, dels även att ekonomin ständigt stimulerats att utvid- ga produktionskapaciteten. Fullsysselsätt- ningspolitikens framgångar står visserligen i skuld till lyckosamma yttre omständighe- ter: efterfrågan på de svenska exportpro- dukterna har vuxit snabbt och stabilt under
efterkrigstiden och den internationella kost- nadsutvecklingen har lämnat spelrum för en inhemsk inflationsutveckling utan men för den yttre balansen. Men den primärt pådri- vande faktorn i detta förlopp synes ändå ha varit den aktiva finanspolitiken och den därmed sammanhängande offentliga utgifts- expansionen.
Men genom detta framhållande av full- sysselsättningspolitikens betydelse för efter— krigstidens ekonomiska tillväxt har endast den ena sidan av tillväxtförloppet belysts, nämligen efterfrågesidan. För att de natio- nella aggregaten på sikt skall fortsätta att växa krävs ju inte endast en efterfrågesti- mulans utan även att kapacitetssidan expan- derar, vilket endast kommer till stånd ge- nom ökade insatser av produktiva resurser i ekonomin, dvs i första hand genom ökade insatser av arbetskraft och kapital. Men un- der perioden 1950—1965, då vår BNP i fas- ta priser steg med 3,7 procent om året i genomsnitt, steg sysselsättningen enligt folk- räkningarna med endast 0,5 procent årligen. Räknar man i stället arbetskraftsvolymen i timmar blir ökningen endast omkring 0,1 procent per år, vilket sammanhänger med de förkortningar i arbetstiden som vidtagits
1 Vid utarbetandet av denna redogörelse har jag tillgodogjort mig synpunkter från fil dr Rudolf Meidner och fil lic Gunnar Österberg. * Se Östen Johansson: The Gross Domestic Product of Sweden and its Composition 1861— 1955. Sthlm 1967. Sid. 152—153.
Våra kunskaper om kapitalinsatsens för- ändringar under samma period är inte alls lika säkra som informationerna om syssel- sättningsförändringarna. Visserligen vet vi att bruttoinvesteringarna totalt sett ökat med drygt 4 procent om året och att investerings- andelen ökat från drygt 27 procent av BNP till nära 33 procent 1965, men hur mycket detta betyder i form av en ökad kapitalin- sats kan man inte med bestämdhet uttala sig om beroende på att vi saknar en regel- bunden och tillförlitlig kapitalstatistik i vårt land. De kalkyler som man med hjälp av kumulerade investeringsdata och vissa för— utsatta avskrivningtal kan utföra1 antyder emellertid att kapitalinsatsen vuxit med omkring 5 procent årligen under perioden 1950—1965.
Om vi förutsätter att sambandet mellan faktorinsatser och produktionsresultat kan beskrivas med hjälp av en s. k. Cobb-Doug- las funktion
Q=A-L**-K1—a (1)
där Q står för de sammanlagda förädlings- värdena inom landet, L för insatsen av arbetskraft och K för kapitalinsatsen, så bör följande samband gälla för de relativa förändringarna i produktionsresultatet (q) och faktorinsatserna ([ resp. k).
q=oc-1—|—(l—ot)k. (2)
Men om man fastlägger ett värde på oc som står i ungefärlig överensstämmelse med andelen arbetsinkomster av de totala in- komsterna i samhället2 dvs omkring 0,7 och insätter de ovan nämnda ökningarna av sys- selsättningsvolymen och kapitalinsatsen i (2) så erhåller3 man emellertid en avsevärt läg- re tillväxt än den som faktiskt observerats under perioden.
Detta förhållande — som brukar kallas för residualproblemet — har observerats för många olika länder och har för Sveriges vidkommande diskuterats och analyserats av t. ex. Erik Lundberg4 och K. G. Jungen- felt5. Innebörden är alltså den att tillväxten i den svenska ekonomin inte enbart kan för- klaras av förändringar i insatsen av de tota-
la sysselsättnings- och kapitalaggregaten utan andra faktorer måste dessutom ha spe- lat en roll för uppkomsten av den observe— rade tillväxttakten. Ur tillväxtpolitisk syn- punkt är ju detta ett otillfredsställande läge: visserligen har man politiska möjligheter att påverka såväl det totala arbetskraftsutbudet som kapitalinsatsen, men så länge man inte har hela faktorkatalogen kartlagd kan man inte uttala sig om de politiska åtgärdernas relativa effektivitet och alltså då icke heller om optimaliteten i en viss »policy-mix» på detta område.
Ur särskilt svensk synpunkt framstår den ovanstående empiriska bilden som besväran— de otillräcklig på grund av vårt jämförelse- vis kraftiga engagemang i en arbetsmark- nads— och utbildningspolitik som inte i första hand kan tänkas påverka den totala arbets- kraftsvolymens utveckling men däremot väl dess sammansättning och kvalitetsmässiga egenskaper. I den mån man vill studera den selektiva arbetsmarknadspolitikens och ut- bildningspolitikens effekter på tillväxten i BNP, så måste alltså analysen fördjupas och den residuala delen av tillväxten förklaras.
I ett följande avsnitt skall jag ta upp någ- ra empiriska analyser som just syftar till en precisering av ävenledes den residuala till- växten, detta som en bakgrund till följande diskussion av arbetskraftspolitikens olika effekter ur tillväxtsynpunkt. Med arbets- kraftspolitik skall jag då inte endast förstå generell och selektiv arbetsmarknadspolitik utan även de åtgärder i övrigt som föränd- rar arbetskraftens struktur, då i första hand utbildningen.
1 Se Börje Kragh och Carl Johan Åberg: Re— surSutveckling och balansproblem 1965—1975, Bilaga 5 till SOU 1968: 24, sid 168. 2 Om arbetskraften och kapitalet avlönas en- ligt sina resp. marginalproduktiviteter, så kan man visa att ot svarar mot arbetets andel av 113.- tionalinkomsten.
3 0,7 - 0,1 + 0,3 - 5,0 = 1,6 att jämföra med den observerade tillväxten i BNP under mot- svarande period om 3,7 procent om året.
4 Erik Lundberg: Produktivitet och räntabili- tet. Stockholm 1961. Sid 176 och följande. 5 K. G. Jungenfelt: Produktivitet och kapital- mängd inom den svenska industrin under efter- krigstiden, Bilaga 2 till »Svensk ekonomi 1960— 1965», SOU 1962:11, sid 187—210.
Det tillväxtperspektiv som kommer att läggas på arbetskraftspolitiken i detta ka- pitel representerar naturligtvis bara en av flera möjliga infallsvinklar. Många av de arbetsmarknadspolitiska åtgärderna kan för- modligen helt motiveras utifrån sociala hän- syn, liksom även beaktansvärda delar av de ökade satsningarna på utbildning kan rätt- färdigas med hänvisning till ett konsum- tionsbehov av undervisning. Men detta är ju inget som förringar relevansen hos ett tillväxtpolitiskt betraktelsesätt: Med stor sannolikhet är det väl så att man kan välja mellan alternativa vägar att tillgodose dessa övriga målsättningar på och då måste det ju vara av vikt att kunna välja det alternativ som ur tillväxtsynpunkt är det bästa.
5.2 Den ekonomiska tillväxtens bestäm-
ningsfaktorer
Den analytiska ansats som man i allmänhet gör vid ett studium av den ekonomiska till- växten är att postulera existensen av en makroekonomisk produktionsfunktion, som beskriver sambandet mellan faktorinsatser och produktionsresultat. Det problem som man söker svar på genom denna ansats hän- för sig ofta till en planeringssituation. I ett visst nuläge står man inför ett val mellan olika resursallokeringar och med hjälp av produktionsfunktionen vill man då beskriva sambanden mellan val av olika handlings— alternativ och resultat i form av olika pro- duktionsutvecklingar.
I princip kan man tänka sig att estimera en sådan »planeringsfunktion» på flera olika sätt: ett alternativ är att insamla tekniska informationer från företag och tekniska forskningscentra om de produktionsbeting- elser som gäller för den aktuella planerings- perioden.1 Ett annat och i praktiken myc- ket vanligare tillvägagångssätt är att estime- ra produktionsfunktionen med hjälp av data från redan passerade perioder. Men detta senare alternativ är mera förutsättningskrä- vande i den meningen att man då får förut- sätta en över såväl observations- som plane- ringsperioden invariant struktur. Existensen av en över tiden föränderlig produktions—
teknik måste då inkluderas i modellen.
Det enklaste sättet på vilket detta kan ske är att medtaga en 'shifthvariabel i modellen, exempelvis genom en exponen- tiell trendfaktor vilken då i kombination med den tidigare nämnda Cobb-Douglas- funktionen ger
Qt=AoLiz ' Ki (1_a)e 1 t, (3) där alltså 2. representerar den av arbets- krafts- och kapitalinsatsen oberoende för- skjutningen av produktionsfunktionen. På ett material gällande den svenska industrin under perioden 1947—1963 har denna för- skjutning — som brukar kallas för teknik- faktorn — uppskattats? till i genomsnitt 2,3 procent om året. Under samma period steg industriproduktionen med i genomsnitt 5,0 procent om året, vilket alltså innebär att denna förskjutningsvariabel står för nära hälften av den observerade tillväxttakten.
I realiteten är ju inte denna teknikfaktor något annat än den residuala tillväxt, som inte kan förklaras genom variationerna i ar— betskrafts— och kapitalinsatsen och som be— rördes i det inledande avsnittet. Genom mo- dellformuleringen (3) och genom den nu- meriska preciseringen har emellertid ingen ytterligare förklaring till denna erhållits. Det är visserligen helt legitimt att tolka resultatet som orsakat av en teknisk ut- veckling som kontinuerligt höjer produktivi- tetema, men om man vill utnyttja resultatet i en planeringssituation så anmäler sig frå— gor dels om autonomin i denna tekniska utveckling i förhållande till arbetskrafts- och kapitalinsatserna, dels även frågor om vilka de faktorer är som primärt skapar denna utveckling.
Den närmare analysen av denna residual- eller teknikfaktor kan i princip sägas ha följt två olika linjer. Dels har man sagt Sig
1 Ett exempel på en sådan ansats är H. B. Chernerys undersökning »Process and Produc- tion Functions from Engeneering Data», publi- cerad i »Studies in the Structure of the American Economy», utgiven av W. Leontief, New York 1963. 2 Se K. G. Jungenfelt: Produktivitet och kapi- talintensitet inom industrin. Appendix B till »Framtidsperspektiv för svensk industri» SOU 1966: 51, sid 175.
att ny produktionsteknik i allmänhet kräver nyinvesteringar för att komma till uttryck. Den tekniska utvecklingen är inte »disem- bodied» utan »embodied» i nytt kapital, vilket leder till en annan typ av modell än (3). Dels har man också sagt sig att upp- komsten av den residuala tillväxten förmod- ligen sammanhänger med att vi inte fullt ut betraktar de kvalitetsförbättringar som arbetskraften och/eller kapitalet successivt undergår. Jag skall i det följande ta upp båda dessa ansatser.
5.2.1 »Embodied» teknisk utveckling1
Enligt modell (3) förutsätter man att den tekniska utvecklingen är invariant i arbets— kraftens och kapitalets förändringar. Ny teknik slår alltså igenom på hela den i arbete varande kapitalstocken och arbetskraften. Om man vill ge detta konkretion kan man tänka sig att denna form av »disembodied» teknisk utveckling består av tex förbätt- rad organistion av tillverkningsprocesserna, ökade färdigheter hos arbetskraften eller av förbättrade externa produktionsbetingelser genom tex infrastrukturinvesteringar. Den i detta avseende alternativa modellen utgår alltså ifrån att ny teknik fordrar nyinveste- ringar för att komma till uttryck. En viss årgång av kapialvaror innehåller den tek- niska kunskap man har vid tidpunkten för dess installerande, men den kommer icke i åtnjutande av de tekniska framstegen un- der följande år.
Om man med K,,(t) betecknar den kapi- talstock som installerats år n och som är i verksamhet under år t och med L,,(t) den arbetskraft som under året t är knuten till kapital av årgång n, så kan produktions- funktionen för dessa två »årgångsbeteckna— de» produktionsfaktorer analogt med tidi- gare skrivas som2
Q,. ( t)=Ae'l" L,. ( 1)” K,. ( 004), (4) och den totala produktionen under perioden t som
!
Q(t) = [Qnm än (5)
Om den totala tillgången på arbetskraft är given, så kommer denna modellformule- ring att implicera en ur arbetsmarknads- politiska synpunkter sett mycket intressant omallokeringsprocess i fråga om arbetskraf- ten. Allteftersom den tekniska utvecklingen fortgår och nytt och mera produktivt ka- pital investeras måste arbetskraften omför- delas från äldre till yngre årgångar av ka- pital.
Villkoret för ett optimalt utnyttjande av arbetskraften — vilket då även för given tek- nisk utveckling och för ett givet sparande är villkoret för den största möjliga tillväx- ten i ekonomin — är att arbetskraftens mar- ginella produktivitet är densamma oavsett vilken årgång av kapital den samarbetar med. Om arbetsmarknaden kännetecknas av fullständig rörlighet och lönebildningen sker på en fri konkurrensmarknad, så skulle detta följa automatiskt. Nu är ju inte verkligheten så enkel: omallokeringen tar tid — inte minst därför att den ofta kopplas med en regional och/eller branschmässig omfördelning av arbetskraften — och pris- bildingen sker inte under fri konkurrens.3 Det är alltså i och för sig tänkbart att man
1 Framställningen i detta avsnitt bygger i viss utsträckning på Robert M. Solow: »Investment and Technical Progress», som ingår i »Mathemati- cal Methods in the Social Sciences. Proceedings of the First Stanford Symposium.» Stanford 1960. 2 Denna formulering innebär att kapital och arbetskraft är fullt substituerbara även efter det att kapitalet installerats. En alternativ formule— ring har presenterats av Leif Johansen i »Sub- stitution versus Fixed Production Coefiicients in the Theory of Economic Growth: A Syn- thesis», Econometrica 1959, Vol. 27, sid 157— 176, enligt vilken faktorkombinationen blir låst i och med installerandet. Som Solow påpekat i »Investment and Technical Progress», a. a., sid 92, ligger förmodligen sanningen någonstans mitt emellan dessa båda alternativa formu- leringar. ” Dessa två krav kan på ett intressant sätt belysa den s k »second best»-problematiken. Om arbetskraften är trögrörlig synes det vara tämligen verkningslöst att eftersträva en löne— bildning av frikonkurrenstyp. Tvärtom kan detta ur allokeringssynpunkt få ännu sämre effekter än den form av marknadsstörning som består av en effektiv solidarisk lönepolitik, som ju snabbare tvingar fram ett övergivande av gam- malt kapital.
på grund av dessa imperfektioner permanent ligger under den optimala produktionsmäng- den tex på grund av att en alltför stor del av arbetskraften hålls kvar vid kapital av äldre årgångar.
Ur synpunkten av vår tidigare diskussion om de residuala tillväxtfaktorernas betydel- se är denna omallokeringsproblematik av in- tresse på så sätt att om en autonom föränd- ring i allokeringsmekanismerna inträffar i riktning mot tex en ökad mobilitet, så kommer detta att komma till uttryck som ett temporärt bättre resursutnyttjande och alltså en snabbare tillväxt än vad som följer av faktorinsatserna enbart. Denna ökning kommer att pågå så länge man rör sig mot ett mera optimalt utnyttjande av arbetskraf— ten.
Det finns mycket som talar för att vi verkligen i betydande utsträckning haft så- dana strukturförändringar i arbetskraftens allokeringsmekanism under efterkrigstiden: Urbaniseringen och den förbättrade kom- munikationstekniken — både transport- och informationsmässigt sett — är ju exempel på detta. Men ändå viktigare är kanske — åt- minstone i vårt land — en kraftfullt bedri- ven arbetsmarknadspolitik, som underlättat omallokeringar. I ett senare avsnitt (5.3) skall jag ta upp och närmare belysa hur denna politik kan läggas upp för att just tjäna de här aktuella syftemålen.
Hittills har jag i detta avsnitt underför- stått behandlat arbetskraften som en homo- gen vara. Den nya tekniken har kommit till uttryck enbart via kapitalvarorna, vilket även kan uttryckas genom följande omfor- mulering av den ursprungliga »embodi— ment»-hypotesen (4):
Q,. (0 = A ' 19.0)" fel"”—ut Kn (O] F”
Ur formella synpunkter är det inget som hindrar att man kastar om rollerna mellan arbetskraften och kapitalet ifråga om vem som är bärare av den nya tekniken: i prin- cip kan man ju tänka sig att arbetskraften produktivitetsmässigt sett kan skiktas i olika årgångar, där vårt system att i första hand utbilda ungdomar gör att alltid de senaste årgångarna är bärare av den nya tekniska
kunskapen. Med hjälp av denna modellfor- mulering kan man då ställa ett motsvarande optimalt allokeringsproblem gällande kapi- talet, nämligen att detta hela tiden skall vara så rörligt att dess marginella avkastning blir lika oavsett vilken årgång av arbetskraft som det samarbetar med. Man kan då även diskutera de politikproblem som aktualiseras av en bristande rörlighet hos kapitalet och/ eller av olika marknadsimperfektioner.
Men båda dessa alternativa ansatser mis- sar en viktig problemställning nämligen frå- gan om komplementariteten mellan arbets- kraften och kapitalet under ett förlopp med teknisk utveckling. Ur denna synpunkt är båda modellformuleringarna (3) och (4) in- adekvata eftersom de förutsätter en utbyt- barhet mellan produktionsfaktorerna. Gör man en sådan ansats vid ett studium av en verklighet där betydande komplementaritets- förhållanden gör sig gällande, så kommer naturligtvis modellen att ge en relativt dålig förklaring till det observerade förloppet.
Den viktigaste komplementariteten är nog den som förefinns mellan produktionstek- niken och arbetskraftens utbildning: kapi- talets produktivitet kan vid teknisk utveck- ling tänkas bli avsevärt lägre om man inte företar komplementinvesteringar i utbild- ning och vice versa om man företar utbild- ningsinvesteringar utan att skapa förutsätt- ningar för en realkapitalbildning som utnytt- jar denna form för produktivitetshöjning hos arbetskraften.
Men utbildning kan även tänkas spela en mera självständig roll i tillväxtförloppet än vad som följer av dess funktioner som kom.- plement till realkapitalbildningen. I hela det- ta avsnitt om »embodied» teknisk utveck- ling har vi tagit dess existens för given och endast studerat de allokeringsproblem som uppstår om den nya tekniken knyts till in— vesteringarna. Vi har därvid funnit att för- ändringar i allokeringsmekanismerna kan ha varit en faktor som har bidragit till upp— komsten av den residuala tillväxten. Men samtidigt måste vi ju också försöka tränga bakom det som här har kallats teknisk ut- veckling och fråga oss vilka dess bestäm- ningsfaktorer är. Här ligger det nära till
hands att förmoda att såväl utbildnings- som forskningsutgifterna har spelat en vä— sentlig roll.
Eftersom inverkan av dessa och andra faktorer i första hand studerats i anslutning till en »disembodiment» hypotes släpper jag alltså den modell (4) som varit utgångs— punkt för resonemanget i detta avsnitt och övergår till att i nästa avsnitt anknyta reso- nemangen till en modell av typen (3).
5.2.2. Tillväxtfaktorer i modellen
» disembodiment» -
De i fråga om faktorkatalogens detaljrike- dom längst gående undersökningarna av till- växtens betingelser har utförts av amerika- nen E. F. Denison. Den första av hans un- dersökningar, som endast behandlade USA:s tillväxtförhållanden, publicerades 1962.1 Se- dermera har denna uppföljts genom en lik- nande undersökning2 även inkluderande en del västeuropeiska länder. De resultat jag i det följande kommer att redogöra för hänför sig till den senare av dessa båda un- dersökningar.
I sina undersökningar utgår Denison ifrån att de olika produktionsfaktorernas margi- nella bidrag till produktionen är propor— tionella mot deras andel av den totala in- komsten i landet ifråga. Dessa funktionella inkomstfördelningar för de länder som in- går i Denisons undersökningar framgår av tabell V: 1.
Dessa inkomstandelar använder sedan Denison som vikter vid utvärderingen av de olika faktorernas bidrag till tillväxten.
Det i detta sammanhang intressantaste med Denisons ansats är hans beräkningar av arbetskraftsinsatsens förändringar. Han räknar här inte endast med förändringar i arbetsvolymen mätt i antal arbetstimmar utan även med förändringar i arbetskraftens könsfördelning och i dess utbildningsmässiga sammansättning. För att få ett mått på den senare faktoms utveckling beräknar han först för varje period antalet personer med utbildning av olika längd. Under periodens förlopp ökar ständigt andelen personer med längre utbildningar. När han sedan skall
Tabell V:]. Procentuell fördelning av nationalinkomsten på produktionsfaktorer. Genomsnitt för åren 1950—1962.
N.V. Inkomstslag U S A Europa1 Arbetsinkomster 78,6 75,8 Bostadsinkomster 3,5 1,7 Netto kap— ink. från utl. 0,6 0,6 Mark exkl. tomtmark 2,9 3,9 Övrigt byggnads-samt maskinkap. 11,2 14,0 Lager 3,2 4,0 Summa 100,0 100,0
11 Nordvästeuropa är inräknat Belgien, Danmark, Frankrike, Nederländerna, Norge, Tyskland och Storbritannien.
Källa: Denison och Poullier, a. a., sid 38
finna ett samlat uttryck för förändringar i utbildningsinsatsen väger han samman des- sa olika utbildningsgrupper med användning av lönerna för resp. utbildningsgrupps som vikter. Orsaken till detta är att löneskillna- derna — enligt Denison — kan uppfattas som ett uttryck för skillnader i de olika utbild- ningsgruppernas produktivitet.:i
Efter att ha erhållit indexserier över de olika produktionsfaktorernas utveckling un- der observationsperioden väger han sam- man dem med hjälp av inkomstfördelnings- vikterna enligt tabellen 1, varefter han får ett mått på den totala ökningen i faktor- insatserna. Men som framgår av den följan- de tabellen V: 2 förklarar han inte därige-
1 E. F. Denison. The Sources of Economic Growth in the United States and the Alternatives Before Us. Supplementary Paper No 13, Com- mittee for Economic Development, New York 1962. * E. F. Denison i samarbete med J.-P. Pouiller: Why Growth Rates Differ — Postwar Experience in Nine Western Countries. The Brookings Institution, Washington 1967. 3 I realiteten användes endast 3/5-delar av de observerade löneskillnaderna som vikter. Moti- ven för denna reduktion var dels att en del av de observerade löneskillnaderna representerar skill- nader i medfödd kapacitet, dels även att inslag av en monopolistisk prissättning finns för vissa grupper med lång utbildning. 4 Man gör sig knappast skyldig till ett »under- statement» genom att säga att just denna ansats blivit starkt ifrågasatt. Jfr även Åke Anderssons bidrag till denna bok.
Tabell V: 2 Olika tillväxtfaktorers bidrag till tillväxten i nationalinkomsten 1950-1962, uttryckta i procentenheter, i USA och nord- västra Europa.
N.V. Tillväxtfaktorer U.S.A. Europa Total tillväxt/år 3,32 4,78 Total faktorinsars 1,95 1,69 i Därav: Arbetskraft 1,12 0,83 Därav: Sysselsättning 0,90 0,71 I Arbetstid/dag— 0,17 —0,14 Könsfördeln. _ 0,10 0,03 Utbildning 0,49 0,23 : Kapital 0,83 0,86 : Land 0,00 0,00 Output per enhet av input 1,37 3,07 (residua1_ Därav: kad kunskap 0,76 0,761 Förbättrad resursallo- kering 0,29 0,68 »Economies of Scale» 0,36 0,93 vrigt — 0,04 0,70
1 Denison hade inte möjlighet att erhålla ett separat estimat för »kunskapsfaktorernas» effekt i de västeuropeiska länderna, varför han förut- satt att denna var av samma storleksordning som den som estimerats för U S A
Källa: Denison och Poullier, a.a. Resultaten av ovanstående tabell har erhållits genom en be- arbetning av tabellerna 21—1 och 21—19, sid 298—316.
nom hela produktionsuppgången under ob- servationsperioden utan det kvarstår både för USA och de studerade länderna i Väst- europa en ganska betydande rest, som De- nison söker förklara med en rad ytterligare faktorer som ökad teknisk kunskap, omal- lokeringsvinster, »economies of scale» och liknande. Resultaten av hans undersökning- ar presenteras i sammanfattning i tabell 2. Det skulle föra för långt att här gå in på Denisons många olika — och ofta kritise- rade1 — ansatser som han tillgriper för att belysa alla de övriga i tabellen medtagna till— växtfaktorerna. Såväl den totala ansatsen — som bla förutsätter »disembodied» tek- nisk utveckling och bortser från komple- mentariteter mellan faktorinsatserna — som mätningarna av de enskilda faktorerna kan förmodligen med alternativa ansatser leda till andra resultat. Men det som synes in- tuitivt tilltalande med hans arbete är fram- hållandet av att ekonomisk tillväxt är be-
tingad av ett stort antal olika förhållanden där möjligheterna att på ett avgörande sätt påverka tillväxttakten med hjälp av politiska operationer på endast en av faktorerna är små. Denison har själv anfört2 som exem- pel på detta att om man medelst ökade ut— bildningsinsatser vill accelerera tillväxten i USA under en tjugoårsperiod med 0,1 pro- centenhet per år, så kräver detta en ökning i utbildningstiden för samtliga som utbildas under denna period med ett och ett halvt år.
Det som utgör Denisons egentliga bidrag till diskussionen om tillväxtens betingelser är dels den mera raffinerade mätningen av arbetskraftsinsatsen, dels analysen av den residuala tillväxtens orsaker. Men hans re— sultat har det gemensamt med tidigare er- farenheter att ett index över den totala in— satsen av konventionella produktionsfakto- rer — då även inräknat kvalitetsförbättring— arna hos arbetskraften genom ökad utbild- ning — inte förklarar hela produktionsök- ningen. En intressant belysning av detta re- sidualproblem har erhållits genom en under- sökning av D. W. Jorgenson och Z. Gri— liches,3 som drivit Denisons försök att för- bättra mätningen av i första hand insats- faktorerna ett steg längre genom att även beakta kapitalets förbättrade kvalitet.
I fråga om mätningen av arbetskrafts— insatsen följer de i huvudsak Denisons an- sats, medan de i fråga om kapitalet gör korrektioner för bland annat variationer i kapacitetsutnyttjandet och överskattningar av kapitalvarornas prisutveckling. Resultatet av dessa och andra korrektioner framgår av tabellen V: 3.
Den första raden i tabellen ger konven- tionella fastprisberäkningar av output och input, där data hämtats från de amerikanska nationalräkenskaperna, vilka även innehåller uppgifter om stocken av kapital. Den första
1 Se t. ex. M. Abramovitz: Economic Growth in the United States. American Review. Vol. 52. Sept. 1962. * OECD, Study Group of the Economics of Education: The Residual Factor and Economic Growth. Paris 1964. Sid. 77. 3 D. W. Jorgenson och Z. Griliches: The Ex- planation of Productivity Changes. The Review of Economic Studies, Juli 1967.
Tabell V: 3. Årliga procentuella föränd- ringar i total output, total faktorinsats och faktorproduktivitet i U.S.A., genomsnitt för åren 1945—1965
Fak- tor- pro- duk- tivi- Output Input tet1
1. Ursprunglig uppskattning 3,49 1,83 1,60 Resultat efter korr för: 2. Aggregeringsfel 3,39 1,84 1,49 3. Fel i investeringsvaru- priserna 3,59 2,19 1,41 4. Var. i kapacitetsutnyttj. 3,59 2,57 0,96 5. Aggr. fel för kapitaltjäns- terna 3,59 2,97 0,58 6. Aggr.fel för arbetskrafts- insatsen 3,59 3,47 0,10
1 Beräkningarna av de genomsnittliga årliga förändringarna har skett varje serie för sig, vilket förklarar de i och för sig obetydliga inkonsisten- ser som finns i tabellen. Källa: Jorgenson och Griliches a. a. sid. 272.
korrektionen som därefter företas (rad 2) består i att man räknar om output- resp inputserien till ett Divisia index.1 I denna första omgång görs detta för outputens för— delning mellan investerings- och konsum- tionsvaror och för den totala inputens för- delning på arbetskraft och kapital. Liknan- de korrektioner görs även (raderna 5 och 6) för kapital- resp. arbetsinsatserna var för sig. Raderna 3 och 4 ger resultaten av kor- rektionerna för den officiella statistikens överskattning2 av kapitalvarornas prisut- veckling resp. för variationerna i kapacitets- utnyttjandet.
Resultatet innebär alltså att man genom dessa korrektioner lyckats få ned residua- len till praktiskt taget noll; de korrigerade arbetskrafts- och kapitalmåtten förklarar så- ledes hela uppgången i BNP under den ak- tuella perioden. Förklaringen till detta kan sammanhänga med det sätt på vilket Jorgen- son och Griliches mäter kapitalinsatsen. För hela den aktuella tidsperioden har de haft årliga data om kapitalstocken3 i olika bran- scher, vilka de sedan översatt till kapital- tjänster genom att först beräkna avkastning— en på kapital efter skatt och sedan multipli-
cera denna med det ifrågavarande årets kapitalstock.4 Men man kan här ifrågasätta om inte författarna delvis gör sig skyldiga till ett cirkelresonemang genom att mäta kapitalinsatsen från resultatsidan. Avkast- ningen på en del av de faktorer som Deni- son explicit inför i sin analys — som tex »economics of scale» och forskning — kom- mer ju genom detta beräkningssätt att till- räknas kapitalet.
Men denna invändning berör inte Jorgen- son—Griliches korrektioner i fråga om in- vesteringsvaruprisrena och kapacitetsutnytt- jandet, varför slutsatsen ändå synes vara att man med en förbättring av de statistiska mätmetoderna kan uppnå en väsentlig ök- ning av förklaringsvärdet hos den enkla tvåfaktormodellen med endast arbete och kapital.
5.2.3. Modeller med Både »embodied» och »disembodied» teknisk utveckling
Det ligger nära till hans att söka kombinera de båda tidigare ansatserna, vilket även
1 Om man har givet t. ex. n st. inputfaktorer x1,...,x,,, med resp. priser 4”. . .,q,| kan en Divisia index för den totala faktorinsatsens volym då erhållas som x x— .. = 2 ,,, _" x x,-
.. q— x' dar v,- = —'4 Z qi'xi
och där ;: betecknar tidsderivatan av x.
Om de olika elementen i vektorn x har olika tillväxt och om samtidigt inputvarorna undergår kvalitetsförändringar så kan ett fastbasindex ge en biased uppskattning av faktorinsatsernas ut- veckling. Under förutsättning att de relativa priserna ständig avspeglar de marginella sub- stitutionsförhållandena, så kommer denna bias att avlägsnas genom en beräkning som bygger på ovanstående vikter, vilka kan tolkas som resp. faktors inkomstandel.
För en redogörelse för denna typ av index, se E. von Hofsten: Price Indexes and Quality Changes. Sthlm 1952. Sid. 21—22, 24—29.
2 Enligt författarnas mening skapad av för- hållandet att man i de officiella serierna mätt denna prisutveckling från inputsidan. 1 Hämtade från »1966 Capital Stock Study», utg. av Office of Business Economics, Depart- ment of Commerce, Washington DC. 4 Jämför Jorgenson-Griliches: a.a., sid. 267 och 278-279.
gjorts av Ingvar Svennilson1 i ett arbete från 1964. Jag skall här inte gå in på hans modell i detalj utan endast framhålla de egenska- per hos modellen som ur arbetsmarknads- synpunkt synes mest relevanta.
Svennilson utgår visserligen ifrån att ny teknik i huvudsak förs ut genom nyinveste- ringar, men erkänner samtidigt existensen av en produktivitetshöjande »learning by doing»—process under åren närmast efter kapitalföremålens installerande. Enligt vår tidigare använda terminologi skulle denna senare produktivitetshöjning vara »disembo— died» i förhållande till kapitalet, men där- emot inte i förhållande till arbetskraften. Efter det att man tagit hem 'inlärnings- vinsterna» hos det nya kapitalet kommer emellertid dess produktivitet — under förut- sättning av en positiv teknisk utveckling — att sjunka relativt senare årgångars. Genom att i motsats till den i avsnittet 5.2.1 behand- lade modellen förutsätta en begränsad sub- stituerbarhet2 ex post mellan arbetskraft och kapital kommer avgången av gammalt kapi- tal och omallokeringen av arbetskraften från gammalt till nytt kapital att spela en stor roll för tillväxtresultatet.
Om man — som tidigare — förutsätter en full substituerbarhet mellan arbetskraften och det redan installerade kapitalet så kom- mer den högre produktiviteten hos yngre år- gångar under förutsättning av en homogen prissättning på arbetskraften att leda till en successivt minskad arbetsinsats på de äldre kapitalårgångarna, vilken process kan tänkas pågå praktiskt taget kontinuerligt ner mot noll. Är däremot faktorkombinationen låst ex post, så kommer arbetskraftens omallo- kering till nytt kapital att vara förenad med en fullständig inaktivering av äldre kapital.
Men i detta avseende skiljer sig icke Svennilsons modell på ett avgörande sätt från den tidigare behandlade »årgångsmo- dellen» i avsnittet 2.1.
5.2.4. Ett försök till sammanfattning
I en mera välordnad värld än vår skulle man kunna tänka sig att den ovanstående — i och för sig allt för knapphändiga —- redo-
görelsen för olika tillväxtstudier skulle kun- na läggas till grund för en »tillväxtpolitisk meny», med vars hjälp man skulle kunna välja en optimal »policy mix» på detta om- råde. Som väl indirekt redan framgått av redogörelsen är inte tillvaron så enkel: dels är resultaten till en del motsägande och an- satserna fundamentalt olika, dels har man ännu inte på allvar tagit itu med de många frågorna rörande t. ex. komplementariteten mellan faktorinsatserna, budgetbalansen el— ler utrikeshandelns betydelse.
I den följande genomgången av mera kon- kret orienterade politikproblem skall jag emellertid utgå ifrån att de refererade stu— dierna var och en på”"sitt sätt belyser rele- vanta tillväxtproblem. »Embodimentn-hypo- tesen riktar uppmärksamheten på problemet rörande allokeringen av arbetskraft över ka- pital med olika produktivitet, hypotesen om en »disembodied»-utveckling inriktar oss på frågor rörande arbetskraftens utbildning och inlärandet av ny teknik.
Det som de refererade ansatserna där- emot inte givit oss entydiga svar på är de kvantitativa frågeställningarna, varför man på nuvarande stadium får nöja sig med att diskutera alternativa politikuppläggningar, utan att kunna utvärdera deras relativa ef- fektivitet.
5.3. Arbetskraftspolitiska möjligheter
Mot bakgrunden av redogörelsen i avsnitt 5.2 ligger det nära till hands att genomföra en uppdelning av denna politikdiskussion i ett avsnitt som skulle handla om de offent— liga arbetskraftsåtgärder som direkt påver- kar tillväxtbetingelserna för den totala re— sursramen och ett annat i vilket skulle dis-
1 Ingvar Svennilson: Economic Growth and Technical Progress. An essay in sequence analysis. Publicerad i »The Residual Factor and Economic Growth», OECD, Paris 1964. 2 Enligt Svennilsons exempel: Ett lokomotiv som är konstruerat att framföras av två personer kan inte producera mera transporttjänster om det förses med tre personer och kan inte pro- ducera alls med endast en person.
kuteras alla de åtgärder som syftar till att påverka graden av utnyttjande av denna totala resursram. Utbildnings- och omskol- ningsverksamhet skulle kunna anses tillhöra den förra kategorin medan tex sysselsätt- nings- eller rörlighetspolitiken kan hänföras till den senare.
I det följande har jag emellertid utgått ifrån en mera institutionell indelning av po- litikåtgärdema, beroende på att jag tror att dessa båda grupper av åtgärder — de resurs- skapande respektive de resursutnyttjande — är intill förblandning sammanvävda med varandra. Detta gäller t ex i hög grad den allmänna sysselsättningspolitiken som ju både syftar till att styra utnyttjandegraden i ekonomin men som också på ett avgöran- de sätt utövar inflytande på tillväxtbetingel- serna.
Den mera institutioneut förankrade grup- pering av de politiska åtgärderna som jag alltså i det följande skall utgå ifrån är:
1) Sysselsättningspolitik 2) Selektiv arbetsmarknadspolitik 3) Utbildningspolitik.
Dessa tre begrepp är emellertid ingalunda entydiga. Med en viss politik kan man ju avse både de målsättningar som gäller för en viss samhällssektor — tex fritt yrkes- och utbildningsval — och användningen av »sektorbundna» politikparametrar för att uppnå mål som kanske berör mycket vidare fält av samhällslivet. Utbildningens externa effekter kan ju ses som exempel på det sena- re. I praktiken är ju dessa båda aspekter på ett ofta outtalat sätt sammanvävda med varandra: vi bedriver en arbetsmarknads- politik både för att tillgodose de specifika arbetsmarknadspolitiska målsättningarna och för att underlätta den ur hela ekono- mins synpunkt viktiga allokeringen av den- na produktionsfaktor.
I det följande skall jag försöka konfron— tera det >sektoriella» perspektivet med de totala tillväxt— och allokeringsaspekterna. Frågeställningen kommer alltså att i första hand gälla vad som händer med den totala tillväxten om vi bedriver en »sektorpolitik» för att uppnå vissa andra målsättningar än de som berör tillväxtförhållandena.
5.3.1. Sysselsättningspolitiken
I ett land med betydande arbetslöshet kom— mer en efterfrågestimulerande och syssel- sättningsskapande ekonomisk politik att temporärt leda till en ökad tillväxttakt i den meningen att den realiserade brutto- nationalprodukten kommer att öka snabba- re än vad som skulle skett utan insatsen av dessa politiska åtgärder. Denna temporära accelerering av tillväxten skapas helt enkelt genom ett ökat ianspråktagande av den po- tentiella resursram som ges av den totala tillgången på arbetskraft och kapital och den kommer att pågå ända tills man nått ett i någon mening fattat fullt resursutnyttjande.
Men i ett land med en sedan länge reali- serad fullsysselsättningsmålsättning finns inte samma vinster att hämta genom en enkel höjning av kapacitetsutnyttjandet i ekonomin utan där knyts i stället intresset till frågan om effekterna på tillväxten av den valda graden av fullt resursutnyttjande. Ur rent volymmässiga synpunkter sett spelar det praktiskt taget ingen roll om vi ligger på en kapacitetsutnyttjandenivå som svarar mot 30000 eller 60000 arbetslösa. Men detta har däremot en uppenbar betydelse för tillväxtbetingelserna genom att situatio- nen med högt efterfrågetryck innebär en väsentlig annan allokeringsstruktur för ar- betskraften än vad som följer av den för- siktiga, mindre ambitiösa fullsysselsättnings- politiken.
I den ambitiösa situationen — då arbets- lösheten i huvudsak består av friktionsar- betslöshet av olika slag — kommer i första hand olika »pullheffekter att göra sig gäl- lande. I detta läge — med högt efterfråge- tryck — utvecklar sig lätt löne- och vinst- differenser som »drar» över resurserna till mera produktiva användningar. I ett sådant läge påverkas även den totala arbetskrafts- utbudet i höjande riktning. genom tex ök- ningar av de kvinnliga förvärvsfrekvensema. Utvecklingen under sextiotalets förra del utgör ett gott exempel på denna situation.
Vid en mindre ambitiös full sysselsätt- ningspolitik kan man i stället tänka sig att omallokeringen kommer till stånd genom en
=vfrånstötningsprocess>1>, mindre räntabla företag läggs ner i snabbare takt. Den pres- sade vinstutvecklingen tvingar företagen till en hårdare hushållning med resurserna med sammanslagningar och avskedanden som följd och med större an5pråk ställda på den »kompensatoriska» arbetsmarknadspoliti- ken.
Det ligger nära till hands att ställa dessa båda »varianter» av fullsysselsättningspoli- tiken mot varandra och jämföra deras rela- tiva effektivitet ur tillväxtsynpunkt. Den empiriska evidensen från sextiotalets ut- veckling talar närmast till förmån för den ambitiösa sysselsättningspolitiken: den reala tillväxten i BNP låg under perioden 1960— 1965 — som ju kännetecknades av ett ge- nomsnittligen högt efterfrågetryck — på nära 5 procent om året medan den legat på något över 3 procent under den finanspolitiskt sett mera »försiktiga> perioden 1965—1968. Även om man korrigerar de senaste årens utveckling för den minskning som skett i kapacitetsutnyttjandet lär man inte komma upp till mer än omkring 3,5 procent i total årlig resurstillväxt under dessa år.
Men en sådan direkt jämförelse av till- växttakterna ger ju långt ifrån hela sanning- en om tillväxtens och den ekonomiska poli— tikens betingelser: den starkt efterfrågesti- mulerande politiken har ju hittills haft ett högt pris i form av en inflationsutveckling som hotat att försämra det relativa kostnads- förhållandet mellan oss och omvärlden och därigenom även på längre sikt motverka sitt eget syfte genom att leda till efterfrågebort- fall från exportmarknaderna. Lösningen på detta dilemma har ju sökts i bl a den selek- tiva arbetsmarknadspolitiken, som genom rörlighetsstimulerande åtgärder av olika slag skulle sänka inflationsbenägenheten hos den ambitiösa fullsysselsättningspolitiken. Men bla genom att denna inte kompletterats med en därtill avpassad bostadspolitik och genom att man vid dess realiserande fått arbeta på en låg »informationsnivå» har denna selektiva politik hittills inte givits några större möjligheter att lösa de problem man ställt den inför.
Trots utvecklingen under 1964 och 1965
tror jag fortfarande att man bäst tillgodoser målsättningen om en snabb ekonomisk till- växt genom att »ligga högt» i fråga om grad av full sysselsättning. Genom den stän- diga press man då utsätter de reala resurser- na för tvingar man ut ny teknik och forsk- ningsresultat i tillämpning och skapar de efterfrågemässiga förutsättningarna för de för arbetskraftsutbudet så viktiga höjning- arna av förvärvsintensiteterna. De gifta kvinnornas förvärvsfrekvens ligger ju fort- farande en bra bit under 50 procent. Förut- sättningen är ju dock att man planerar för ett bättre utnyttjande av de möjligheter till antiinflationseffekter som den selektiva ar- betsmarknadspolitiken inrymmer. Detta krä- ver en stor konsistens och konsekvens i politikuppläggningen på t ex arbetsmark— nads-, bostads-, lokaliserings— och utbild- ningsområdena och det lär man sig inte från ett budgetår till ett annat. Man lär sig det inte heller om man inte ges nya möjlig— heter till det.
5.3.2. Den selektiva arbetsmarknads- politiken
Med selektiv arbetsmarknadspolitik skall jag här förstå endast de åtgärder som berör arbetskraftens regionala och branschmässiga rörlighet. Det är klart att särskilt när det gäller en branschvis omflyttning så måste åtgärderna ofta kompletteras med olika for- mer av omskolning. Men detta senare skall jag behandla först i nästa avsnitt om ut- bildning. Här skall jag endast behandla två olika komplex av åtgärder, nämligen infor- mationsgivning och ekonomiska stöd i sam- band med regional flyttning.
Utvecklandet av dessa rörlighetsstimule- rande åtgärder har väl främst varit motive- rat av sysselsättningspolitiska skäl. I situa- tioner med en regionalt och branschmässigt ojämn fördelning av efterfrågan på arbets- kraft har man sett dessa åtgärder som medel att skapa sysselsättning åt arbetssökande. De allokeringspolitiska motiven för åtgär- derna har visserligen betonats i tex LO:s program men kan knappast sägas ha varit den styrande principen vid politikens kon-
Men samtidigt har naturligtvis åtgärderna haft effekter i detta avseende. Vid genom- gången i avsnitt 5.2 framhölls att kriteriet på ett optimalt utnyttjande av arbetskraften är att den allokeras över produktionskapi- talet så att dess (marginella) avkastning överallt blir lika. Det framhölls också att om allokeringsmekanismerna innehåller trögheter så kommer åtgärder som avlägs- nar dessa att få en temporär och höjande effekt på tillväxten.
Hur skall då allokeringspolitiken utformas för att fylla denna funktion? En sak är omedelbart klar, nämligen att om alloke- ringströgheterna beror på bristande informa- tion hos marknadsparterna så kommer en ökning av informationsmängden att leda till en förbättring i detta avseende. Med arbetsförmedlingarnas hjälp måste man allt- så skapa förutsättningar för att marknaden blir rgenomlyst».
Men marknadsstörningarna består också av en tröghet i den regionala omflyttning- -en, och för att överkomma den har man ut- vecklat ett system av kontantbidrag. Olika försök1 har gjorts att kvantitativt precisera någon form av samhällelig räntabilitet hos denna form av statsutgifter, varvid man kommit in på svåra problem. Hur skall man t. ex. precisera den alternativa situatio- nen, dvs den då ingen form av bidrag ut- går? Hur skall man behandla externeffek- terna av ett påskyndandc av flyttningen i form av snabbare avskrivning på det icke flyttbara kapitalet i avflyttningsorterna och en motsvarande efterfrågeökning i inflytt- ningsområdena.
Ur det tillväxtperspektiv som vi här be- traktar problemen är svaret enkelt i den meningen att om dessa åtgärder lett till en homogenisering av arbetskraftens avkast- ning så har man härigenom temporärt accel- lererat tillväxten i landet. Men denna effekt följer ju inte automatiskt ur vilken som helst fördelning av detta stöd. Villkoret är naturligtvis att man tillvaratar möjligheter- na till de överflyttningsvinster som känne- tecknar utgångsläget. Men även här kommer man in på svåra utredningstekniska pro-
blem. Visserligen kan man konstatera exi- stensen av såväl branschmässiga2 som re- gionala3 skillnader i det genomsnittliga för- ädlingsvärdet per arbetare. Men denna stor- het kan inte tjäna som allokeringsindikator eftersom i den även är inräknat effekter av varierande kapitalintensitet i olika tillverk- ningsprocesser. Problemet gäller ju i stället att homogenisera den marginella avkastning- en, vilket kvantitativt kan belysas först se- dan man även medtagit kapitalet i analysen.
Att grunda denna form av allokerings- politik på ett kvantitativt, modellmässigt utredningsunderlag ligger emellertid knap- past — åtminstone på kort sikt — inom det möjligas gräns. Det förefaller i stället myc- ket rimligare att utnyttja de informationer som marknaden ger. Den rationellt hand- lande företagaren förutsättes ju utsträcka sin efterfrågan på arbetskraft så långt att värdet av arbetskraftens marginella presta- tioner överensstämmer med lönen. Om löne- sättningen är homogen — vilket man får överlämna åt den solidariska lönepolitiken att ordna — så bör man kunna grunda om- flyttningspolitiken på ett informationssys- tem som kartlägger företagens efterfråge- situation i fråga om arbetskraft. I så fall — och under de ovan nämnda förutsättning- arna — skulle en omfördelning från en region med ett statistiskt registrerat utbudsöver— skott till ett område med efterfrågeöver- skott på arbetskraft både verka sysselsätt- ningsskapande och föra arbetskraften när- mare dess optimala utnyttjande.
Problemet med att låta den aktuella marknadssituationen styra omallokeringen av arbetskraft är att man inte självklart upp— når någon intertemporal effektivitet genom detta. Man kan ju lätt råka ut för att en sådan marknadsstyrd process endast leder
1 Se t ex Gösta Dahlström: Economic Aspects of Manpower Policies. Stencil. OECD, 1967, sid 55, och även Harald Niklassons bidrag till denna bok. _ 2 Se Gunnar Österberg: An Empirical Study of Labour Reallocation Gains in Sweden Between 1950 and 1960. The Swedish Journal of Economics. 1965, No 1. 1 Gösta Guteland: Regionala produktionsbe- tingelser i Sverige. Stencil. Nationalekonomiska Institutionen vid Stockholms Universitet 1967.
till mycket kortsiktiga effektivitetsvinster: efter kanske bara ett halvår är situationen en annan och man får tillgripa en ny om— flyttningsåtgärd. Ett beaktande av denna problematik leder oundvikligen till att man måste komplettera de aktuella marknads- informationerna med framtidsbedömningar och då uppstår frågan om man skall över- lämna åt företagarna att bedöma detta eller om modelltekniska prognosgrepp här kan ge ett bättre underlag för besluten. Det synes mig ännu vara för tidigt att uttala sig om vilken av dessa båda vägar man bör gå men eftersom mycken erfarenhet talar för att arbetsgivarebedömningarna lätt blir enkla extrapolationer av nuläget, så bör man uppenbarligen ännu inte överge de ansatser "till en mera central prognosverksamhet som ursprungligen initerades av AMS och som numera sker vid SCB. En del av denna pro- blematik återkommer jag till i nästföljande avsnitt.
5.3.3. Utbildningspolitiken
Frågorna rörande utbildningspolitiken görs till föremål för mera ingående analyser i såväl Harald Niklassons som Ingemar Ståhls bidrag till denna bok, varför jag här skall nöja mig med att ta upp vissa speciella delar i detta stora problem.
Mot bakgrunden av den tidigare redo- görelsen av särskilt Denisons forskningar rörande tillväxtbetingelserna vore det na- turligt att jag inledde detta avsnitt med en diskussion om optimaliteten i de totala ut- bildningsutgifterna i vårt land. Trots den evidens som bla. Denison frambragt till belysning av detta tror jag emellertid att det är både mera relevant och mera frukt- bärande att i ett tillväxt- och arbetskrafts- sammanhang diskutera vissa andra aspekter på utbildningspolitiken. Det som jag i första hand skall ta upp är omskolningsverksam- heten — fattat i vid bemärkelse som all pro- duktivitetsinriktad vuxenutbildning — och detta på grund av den nyckelroll denna uppenbarligen spelar vid omallokeringen av arbetskraft.
I avsnitten 5.2.2 och 5.2.4 skildrade jag ett
utvecklingsförlopp där de olika ”årgångar- na» av kapital successivt fick sin produkti— vitet höjd genom den tekniska utvecklingen och initierade en omallokering av arbets- kraften. I realiteten kommer denna process att inte endast komma till uttryck som en överflyttning av arbetskraft från gammalt till nytt kapital utan även att innebära en regional— och branschmässig överflyttning eftersom den tekniska utvecklingen går olika snabbt i olika branscher och varuefterfrågan utvecklar sig med olika takt på olika om- råden.
I denna process kommer då även att impliceras ett behov av att omskola arbets— kraften. Innan vi går in på problemen om hur detta behov bäst skall tillgodoses kan det vara intressant att stanna inför frågan om detta behov totalt sett kan tänkas öka i en värld med allt snabbare tekniska föränd- ringar. Skäl kan anföras både för och emot: Jag föreställer mig att mycket av tidigare perioders produktionsteknik var knuten till branschspecifika yrkesfärdigheter hos ar- betskraften. En omskolning då bör ha varit en mera tids- och resurskrävande process än i en ekonomi med en utbredd använd- ning av tex reglerteknik och en långt gång- en nerbrytning av processerna i generellt användbara delmoment. En teknisk raffine— ring av reglertekniken behöver ju kanske då inte leda till några nämnvärda föränd- ringar i kraven på den arbetskraft som skall hantera den. Å andra sidan har vi ju ännu inte hunnit särskilt långt i fråga om infö- randet av en sådan produktionsteknik som skulle medföra att arbetskraft obehindrat kan flyta från process till process. Det är dessutom inte heller självklart att den tek- niska utvecklingen överallt kommer att gå i en sådan riktning. Vad nettoeffekten kom- mer att bli synes vara svårt att uttala sig om, men det förefaller dock ingalunda själv- klart att man har att emotse snabba ökning- ar i detta totala behov av omskolning en- bart som en följd av att den tekniska ut- vecklingen accelererar och blir mer och mer komplicerad.
Men oavsett behovets utveckling är dess faktiska existens i dagens läge oomtvistad.
Det är två frågor i anslutning till dess till- godoseende som jag skall ta upp nämligen dels frågan om dess inriktning, dels proble- met om förhållandet mellan denna form av utbildning och den för alla gemensamma grundutbildningen.
I princip synes det inte vara något som skiljer problemet om omskolningens fördel- ning på yrken och branscher från det allo- keringsproblem som gällde de flyttnings- stimulerande åtgärderna: man skall fördela dessa så att man realiserar ett optimalt ut- nyttjande av arbetskraften. På samma sätt som i det föregående fallet bör man alltså sträva efter att bygga upp ett informations- system som tar till vara marknadsinforma- tionerna om arbetskraftsefterfrågans utveck- ling. Men på grund av att omskolning i all- mänhet tar en väsentligen längre tid än en omflyttning i rummet och på grund av att man genom dess i allmänhet väsentligen större kostnad måste kräva en längre avkast- ningsperiod än vad som är fallet vid de regionalt rörlighetsstimulerande åtgärderna så kommer kraven på ett anteciperande av denna marknadsutveckling att skärpas. I ännu högre grad än vad som var fallet i föregående avsnitt måste man alltså räkna med att få komplettera informationer in- hämtade från företagen med resultat från ett samhällsekonomiskt prognosarbete. Den framtida arbetsmarknadens krav skall vara allokeringskriteriet såväl när det gäller att avgöra vem som skall få omskolningsbidrag som när det gäller att bestämma kursernas inriktning på yrken och bransch. I det av- slutande avsnittet 4 skall jag i korthet beröra frågan om de nu tillgängliga prognosmeto- derna kan leva upp till de krav som man här ställer dem inför.
Möjligheterna och kostnaderna för att bedriva en omskolningsverksamhet är i hög grad beroende av vilken grundutbildning som arbetskraften har. Ungdomsutbildning- en bör alltså utformas på ett »omskolnings- förberedande» sätt, i första hand åstadkom- met genom en minskning i yrkesdestinering- en och specialiseringsgraden.1 Man kan inte utesluta att detta kan ha ett pris i form av kortsiktiga effektivitetsförluster, som
dock bör motvägas av effektiviseringen av den senare i livet följande omskolningen.
Detta leder emellertid i sin tur över till frågan om optimaliteten i förhållandet mel— lan ungdoms- och vuxenutbildningen. Nu satsar vi omkring 20—30 gånger mer på ungdoms- än på vuxenutbildning, men i en värld där man kanske måste räkna med att en väsentlig del av arbetsstyrkan måste om- skolas redan en 10—15 år efter sin ungdoms- utbildning och kanske dessutom omskolas ytterligare 1 år 2 gånger under loppet av sitt förvärvsverksamma liv, så förefaller propor- tionen knappast optimal. Låt vara att man genom ungdomsutbildningen skall lägga grunden till den senare i livet följande om- skolningen, men det förefaller märkligt om detta argument skulle räcka till för att ra- tionalisera den nuvarande allokeringen. Men här behövs uppenbarligen väsentligen mera forskning och väsentligen mera försöksverk- samhet innan man med någon bestämdhet kan uttala sig om detta.
5.4 Politikens kvantitativa underlag
Som redan framgått av de senare avsnitten måste man förutsätta att arbetskraftspoliti— ken grundas på ett effektivt informations- system för att möjligheterna till allokerings- vinster skall kunna tillvaratas och politiken utformas på ett ur tillväxtsynpth optimalt sätt. I första hand är det besluten om flytt- ning, omskolning och utbildning som måste underbyggas med kvantitativ information. Grunden för detta informationssystem måste utgöras av en ständigt aktuell mark- nadsbeskrivning, erhållen dels genom för- medlingamas statistik över lediga platser och arbetssökande, dels genom regelbundet återkommande labour-force-undersökningar av minst den nuvarande omfattningen. Men för att möjliggöra mera ingående analyser av de grundläggande sambanden på arbets- och utbildningsmarknaderna måste folkräk- ningarna i fortsättningen fördjupas på de här aktuella områdena. Detta gäller i första 1 I detta avseende har Yrkesutbildningsbe- redningens förslag till en ny yrkesskola varit framsynt.
hand utbildningssidan men även själva för- värvsarbetandedefinitionen och den därtill hörande arbetstidsfrågan behöver ytterligare belysning. De svåra mätproblemen på sär- skilt utbildningsområdet förhindrar måhän- da att frågor om detta medtages i de totala räkningarna men de synes böra utgöra ett synnerligen välmotiverat inslag i intervju- delen av räkningarna. _
Men som framhållits både i anslutning till diskussionen om den selektiva politiken och vid behandlingen av utbildningsproble- men måste beslutsunderlaget även innefatta antecipatorisk information. Man måste allt- så bygga på informationerna om den ak- tuella marknadssituationen med ett system av prognoser både för att en framtida sys- selsättning skall kunna garanteras de om- skolade och för att omallokeringsåtgärderna skall kunna leda till ett mera optimalt re— sursutnyttjande. Implicit i detta ligger krav på bransch- och utbildningsmässigt sett de- taljerade och långsiktiga prognoser och frå- gan är om våra nu tillgängliga prognosme— toder medger någon större grad av preci- sion i sådana framtidsuttalanden.
Ur en viss synpunkt sett kan man emeller- tid hävda att dessa metoder hittills inte gi- vits några större möjligheter att lyckas helt enkelt på grund av att dataunderlaget varit för knapphändigt. Men även sedan brist- fälligheterna i detta avseende avlägsnats — vilket med hänsyn till den ekonomiska sta— tistikens hittillsvarande utbyggnadstakt kan beräknas ta en avsevärd tid — kan man rim- ligen inte räkna med en omedelbar fram- gång för prognosverksamheten. Man måste uppenbarligen ge prognosmakarna resurser under en så lång tid så att det ges möjlig— heter att begå lärorika misstag.
6. De långsiktiga arbetskraftsförändringarna
Av Margit Strandberg
6.1. Inledning
Det totala antalet förvärvsarbetande perso— ner förändras endast mycket svagt, men bakom dessa små totalförändringar sker ganska stora rörelser ut och in i arbetskraf- ten vilka betingas dels av ändringar i be— folkningens sammansättning demografiskt sett, dels av förändringar i den relativa andel av en befolkningsgrupp som förvärvsarbetar. Den senare faktorn är delvis institutionellt, delvis socialt betingad, och bestämmes na- turligtvis även via ekonomiska förhållan— den. En institutionell faktor är tex be- stämmelsen om skolpliktens höjning till 15 år. Den ökande benägenheten till studier över 15 år orsakas av en blandning av so- ciala och ekonomiska faktorer. Förskjut- ningar i kvinnornas förvärvsverksamhet kan återföras på förändringar i alla de uppräk- nade faktorerna: demografiska faktorer som förändringar i civilståndsfördelning, föränd- ringar i mönstret för barnafödandet vad gäller antal barn, avståndet mellan barnen och kvinnans ålder när barnen föds. För- klaringar till dessa förändringar kan natur- ligtvis i sin tur återföras på andra faktorer. Institutionella faktorer påverkar förvärvs— verksamheten om man vill hänföra skatte— lagstiftning och av samhället ordnad barn- tillsyn till denna kategori. Bland de sociala faktorerna har vi förändringarna i familjens sammansättning, roll och betydelse för sam- hället och den enskilda individen. Föränd-
ringar i ekonomiska faktorer återverkar ock— så på de sociala faktorerna, då man kan anta att attityderna eller upplevelsen .av kvinnans och mannens roll i familjen färgas av för- ändringen i ekonomiska faktorer som vid— gade arbetsmöjligheter, ökade löner och ökad köpkraft.
Innan orsakerna till förändringen i an- talet förvärvsarbetande diskuteras skall här först förändringamas storlek analyseras.
6.2. Arbelskra/lrförändringarna I 950— 1965 samt vissa framtidsbedömningar
Med hjälp av folkräkningsmaterial kan man studera förändringarna i de demografiska variablerna och deras effekt på arbetskrafts— förändringen samt vidare mäta inverkan av förändringen i förvärvsverksamheten. Förutsättningen för att en jämförelse i tiden skall kunna göras är att de förvärvs- arbetande definierats på samma sätt i samt- liga de tre folkräkningar, 1950, 1960 och 1965, som skall användas. Tyvärr är det så att på en väsentlig punkt föreligger inte jäm- förbarhet. De medhjälpande gifta kvinnor- na i jordbruket har underskattats kraftigt i de tidigare folkräkningarna. I folkräkning— en 1965 räknas ca 62 000 jordbrukarhustrur som medhjälpande och hänförs därmed till de förvärvsarbetande, år 1960 upptogs en- dast ca 11000 som förvärvsarbetande av denna kategori. För att kunna göra jämfö- relser över tiden måste således någon form
Tabell VI.-I . Förändring i antal förvärvs- arbetande på grund av förändring i demo- grafiska variabler rmpektive andel förvärvs- arbetande.
Män Kvinnor
1950—1960 % % Arbetskraftsförändring 0,3 18,7 Förändring på grund av: Naturlig folkökning 5,7 4,3 Nettoimmigration 1,6 1,9 Åldersstruktur —l,3 0,6 Civilståndsfördelning — 6,8 Andel förvärvsarbetande —5,7
» » gifta 21,8 » » ej gifta — 3,0 1960—1965 Arbetskraftsförändring 0,8 15,1 Förändring på grund av: Naturlig folkökning 3,6 2,8 Nettoimmigration 1,7 1,2
ldersstruktur ——0,9 0,9 Civilståndsfördelning — 1,5 Andel förvärvsarbetande ——3,5
» » gifta 13,5 » » ej gifta — 1,9
Anm. En approximativ beräkning av antalet medhjälpande jordbrukarhustrur 1960 kan göras om man antar att relationen mellan dessa och de manliga företagarna i jordbruket är densamma 1960 som 1965. De förvärvsarbetande jordbru- karhustrurna skulle 1960 då ha uppgått till ca 78 000. Denna uppräkning av antalet förvärvs- arbetande gifta kvinnor reducerar något effek— ten av de gifta kvinnornas ökade förvärvsverk- samhet. Den totala arbetskraftsökningen för kvinnor blir 12,4 % och ökningen av andelen förvärvsarbetande gifta kvinnor har skapat ett tillskott på 10,7 %.
av justering göras. Den enklaste och ur sta- tistisk synpunkt mest invändningsfria me- toden är att göra alla beräkningar exklusive de medhjälpande gifta kvinnorna i jord- bruket. Detta gäller i varje fall för den typ av beräkningar som skall presenteras nu närmast. Genom standardisering kan det beräknas hur mycket av förändringen i de demografiska variablerna och förändringen i andelen förvärvsarbetande under perioder- na 1950—1960 och 1960—1965 betyder för förändringen av antalet förvärvsarbetande under respektive perioder. Resultatet redo- visas i tabell VI: ] .
De beräkningar som tabellen grundar sig
åldrarna 15—69 år. För männens del har det totala antalet förvärvsarbetande minskat med 0,3 % under perioden 1950—1960 i stället för ökat med samma procentsats, vilket anges i tabell VI: l.
Begreppet naturlig folkökning i detta sammanhang, som alltså avser de aktiva åld- rarna, är tillskottet av ungdomar som in- träder i aktiv ålder minskat med antalet per- soner som avgår ur denna ålderskategori och de i aktiv ålder som dött under perio- den. Inte under någon av perioderna har för männens del den naturliga folkökningen varit stor nog att kompensera den negativa effekten av åldersstrukturens förändring och minskningen av andelen förvärvsarbetande. Det bör också framhållas att minskningen i andelen förvärvsarbetande män inte fallit enbart på de yngre. Av den »arbetskrafts- förlust» som kan beräknas för de två perio- derna på grund av förvärvsintensitetsminsk- ningen faller för den första perioden 79,4 % på män under 25 år, 13,6 % på männen i åldern 25—64 år och återstående 7,0 % på åldern 65—69 år. För den senare perioden är motsvarande siffror 65,2 %, 24,1 % och 10,7 %. Minskningen i andelen förvärvs- arbetande i åldern 25—64 år har alltså för- stärkts. För männens del har ingen beräk- ning gjorts för vad civilståndsomfördelning- en betytt för arbetskraftsförändringen, då det har bedömts att den effekten måste vara mycket obetydlig. Detta kan illustreras ge-, nom att studera två åldersgrupper, 35—39- åringar och 40—44—åringar. År 1960 var 96,7 respektive 96,8 % av männen i dessa åldrar förvärvsarbetande. År 1965 redovi— sas 95,8 % som förvärvsarbetande i båda åldersgrupperna. Minskningen i andelen för- värvsarbetande är således 0,9 respektive 1,0 procentenheter. Om emellertid ingen för— ändring skett i civilståndsfördelningen un- der perioden skulle 95,7 % av 35—39-åring- arna ha förvärvsarbetat 1965 och 95,9 % av 40—44-åringarna. En mycket obetydlig del av förändringen i andelen förvärvsarbetan— de för hela åldersgruppen kan alltså hän- föras till civilståndsförskjutning. Beräkning- arna visar att civilståndsomfördelningen
verkat med 0,1 procentenheter för båda åldersgrupperna, men i positiv riktning för den yngre och i negativ riktning för den äldre åldersgruppen. Det är således minsk- ningen i andelen förvärvsarbetande i de olika civilståndsgrupperna som varit nära nog helt utslagsgivande. Denna minskning har varit störst för de skilda (4,1), därnäst för de ogifta (2,6) och änklingarna (1,0), samt svagast för de gifta (0,6). Siffrorna inom parentes anger den genomsnittliga minskningen i andelen förvärvsarbetande för de två åldersgrupperna. Samma tendens gäller även för övriga åldersgrupper. Folk- räkningsmaterialet kan inte ge svar på frå- gor om orsaken till denna minskning 1 an- delen förvärvsarbetande i dessa åldersgrup- per. Den enda kartläggning av befolkning- en utanför arbetskraften i 1965 års folk- räkning som gjorts avser de studerande och de värnpliktiga, men dessa återfinns huvud- sakligast bland yngre. Man har således ett visst spelrum för spekulativa tolkningar av materialet. Det första man frågar sig är naturligtvis om de angivna data visar en sann bild av verkligheten. Undersökningar om de socialt handikappade visar att de flesta av dessa är ogifta eller skilda. Man kan visserligen förmoda att den sysselsätt- ning som ifyllandet av folkräkningsblanket- ter innebär är mindre företrädd bland de socialt sämre anpassade, men ett sådant bortfall drabbar i så fall både täljare och nämnare i beräkningarna. Huruvida ett så- dant eventuellt bortfall skulle vara mindre 1965 än 1960 och därmed åtminstone ut- göra en del av förklaringen till minskningen i andelen förvärvsarbetande kan troligen inte kontrolleras. Här underförstås då att de socialt missanpassade i mindre utsträck- ning hänförs till de förvärvsarbetande. En förklaring till denna minskning i andelen förvärvsarbetande bland de ej gifta skulle emellertid kunna vara att i allt större ut- sträckning återfinns de fysiskt och psykiskt handikappade och socialt missanpassade bland dem som förblir ogifta eller inte gifter om sig. Men hur skall man förklara minsk- ningen i andelen förvärvsarbetande gifta män? Nog skulle det vara förvånande om
den, i varje fall för den minskning som skett i åldrarna över 35 år, skulle kunna tolkas som ett tecken på männens omvän— da emancipation. Den totala minskningen av andelen förvärvsarbetande män i åld- rarna 24—64 år kan uppskattas till en har- betskraftsförlust» på 18600 personer un— der perioden 1960—1965. Ställt i relation till totalantalet förvärvsarbetande män, som 1965 uppgick till 2,3 milj är antalet natur- ligtvis mycket litet. Men arbetskraftsökning- en mellan 1960 och 1965 skulle ha varit dubbelt så stor för männens del om denna minskning ej skett.
En demografisk förändring som kan ford- ra en kommentar är åldersfördelningens in- verkan på arbetskraftens storlek. Denna fak- tor har verkat i negativ riktning för män- nen, men i positiv för kvinnorna. Förkla— ringen till detta är att åldersfördelningen inom intervallet 15 till 69 år för de tre stu- derade åren gått i den riktningen att medel- åldrarna fått en relativ minskning. För män- nen är andelen förvärvsarbetande högst för denna ålderskategori varigenom den rela- tiva ökningen av yngre och äldre verkat i negativ riktning på arbetskraftens storlek. För kvinnorna är emellertid andelen för- värvsarbetande högst för de yngre när ingen uppdelning sker på civilstånd, varför den relativa ökningen av de yngre fått en positiv effekt på arbetskraftsutbudet.
För kvinnornas del har även den demo- grafiska variabeln civilståndsfördelning och dess effekt på arbetskraften beräknats. Här— med avses endast förändringen i fördelning- en mellan gifta och ej gifta, där de ej gifta således omfattar ogifta, skilda och änkor.
Som framgår av resultaten i tabell VI: 1 har förändringen i civilståndsfördelning- en haft en relativt ringa effekt under den senaste perioden. Sammanställer man upp- gifterna för civilståndsfördelningens effekt med effekten av förändringen i andelen för- värvsarbetande gifta kvinnor så finner man att hade civilståndsfördelningen varit oför- ändrad, så skulle arbetskraften ökat med 15 % under hela 50-talet och med 12 % under de första fem åren av 60-talet på grund av de gifta kvinnornas ökade för-
värvsverksamhet. Räknat per år har såle- des de gifta kvinnornas utträde på arbets- marknaden varit starkare under första hälf- ten av 60-talet än under 50-talet. Denna slutsats torde kvarstå även om de medhjäl- pande jordbrukarhustrurna inkluderats i analysen.
Innan förändringen i andelen förvärvsar- betande gifta kvinnor studeras närmare skall förändringen i andelen förvärvsarbetande ej gifta kvinnor kommenteras något. Föränd- ringarna har nämligen gått i negativ rikt- ning endast för de yngre och den äldsta gruppen (65—69 år), medan i de mellanlig- gande åldrarna andelen förvärvsarbetande har ökat. Om åldersgrupperna 15—24, 25—64 och 65—69 år särskiljs blir effekten på ar- betskraftstillgången på grund av förändring- en i andelen förvärvsarbetande under 50- talet —3,6 %, 1,0 % och —0,4 %, under pe- rioden 1960—65 —2,7 %, 0,9 % och —0,1 %. Detta antyder att effekten på arbetskrafts- utbudet på grund av en ökande andel stu- derande kvinnor kan komma att bli större i framtiden. Andelen förvärvsarbetande bland de yngre kvinnorna som inte studerar har nämligen närmat sig motsvarande tal för yngre män. Utvecklingen för framtiden för de ej gifta kvinnorna är i övrigt mer svårbedömbar. Bl a har änkornas förvärvs- intensitet mellan 1960 och 1965 sjunkit. Minskningen har varit starkast för de yngre kvinnorna inom denna civilståndskategori. En bakgrund till detta är att ATP-systemet under sitt uppbyggnadsskede ger det största stödet åt de unga änkoma.
Ökningen i de gifta kvinnornas förvärvs- verksamhet har som nämnts förstärkts un- der de första fem åren av 60-talet jämfört med utvecklingen under 50-talet. Kvinnor- nas andel av de förvärvsarbetande har suc- cessivt stigit från 26,3 % år 1950, 29,5 % år 1960 och till 32,4 % år 1965. De gifta kvinnornas andel av totalantalet förvärvs- arbetande har stigit från 7,4 % år 1950, 12,9 % år 1960 och till 16,5 % år 1965. Därmed var år 1965 hälften av alla för- värvsarbetande kvinnor gifta.
De resonemang som förts i det tidigare grundar sig på beräkningar av tvärsnitts-
Tabell VI:2. Andel förvärvsarbetande gif- ta kvinnor (exkl. medhjälpande familjemed- lemmar i jordbruket) i olika åldrar 1950, 1960 och 1965.
% förvärvsarbetande
Ålder 1950 1960 1965
—1 9 24,7 25,5 29,4 20—24 25,8 33,8 37,8 25—29 20,1 29,9 32,4 30—34 15,3 27,1 31,5 35—39 14,8 27,4 36,8 40—44 16,0 28,3 39,6 45—49 16,0 27,7 38,9 50—54 12,8 24,6 34,1 55—59 8,9 18,7 26,6 60—64 4,8 9,7 14,7 65—69 2 1 3 2 4,3
typ, dvs det är skillnaden i förvärvsinten- sitet för en viss åldersklass de olika åren som studerats. Gör man en sådan analys av förvärvsintensiteten för de gifta kvinnor- na enligt tabell VI: 2 finner man att för- värvsintensiteten höjts svagast för de rela- tivt unga kvinnorna. En intressantare aspekt får man emellertid fram om man följer en generation kvinnor fram över tiden. Det är emellertid inte möjligt med det material som fn finns tillgängligt att skatta de årliga strömmarna till och från arbetskraften. Folkräkningsuppgifterna antyder i varje fall vad som sker, men bruttoströmmarna skulle kraftigt underskattas om man försökte be- räkna dem endast utifrån de förändringar vi känner från folkräkningarna. Följ emel- lertid förändringen av andelen förvärvsar- betande gifta kvinnor i 30—34-årsåldern från 1950 fram till 1965 då de är 45—49 år. År 1950 förvärvsarbetade 15,3 %, år 1960 hade ytterligare 13,0 procentenheter trätt ut på arbetsmarknaden och fram till 1965 yt- terligare 10,6 procentenheter. Om man kon- centrerar denna analys till perioden 1960— 1965 och följer generationerna fem år fram- åt finner man att från 20- till 29-årsåldern har förvärvsintensiteten sjunkit fem år sena- re, medan kvinnorna som är 30 år och ända upp till 54 års ålder ökat sin förvärvsverk- samhet fem år senare. Den starkaste ök- ningen har skett för den åldersgrupp som
var 35—39 är år 1960. Efter 54 år finns det en tendens för de gifta kvinnorna att utträ- da ur arbetskraften.
För de gifta kvinnorna är det också av intresse att studera om förändringen i antal barn kan ligga bakom förändringen i deras förvärvsverksamhet. Denna förändring kan studeras med material från folkräkningarna 1960 och 1965 om man begränsar analysen till den statistik som avser samtliga tätorter i landet. Denna begränsning hänger återigen samman med det stora tillskott av medhjäl- pande familjemedlemmar i jordbruket som kommit med i 1965 års folkräkning.
Om man som i tabell VI: 3 med hjälp av standardiseringsberäkningar följer de gifta kvinnorna fem år fram i tiden, finner man att en mycket stor del av den ökning som skett i deras förvärvsverksamhet hänger samman med att barnen växer upp. För de unga däremot inträffar en minskning där- för att de får fler barn. I 35—45-årsåldern sker den starkaste förändringen generellt sett i kvinnornas liv. Den fruktsammaste perioden är slut. Barnen börjar uppnå åld- rar, då barntillsynsfrågan är lättare att lö- sa och många söker sig ut på arbetsmarkna- den. Den restfaktor som rubricerats som övrigt i tabellen uppvisar också en viss va- riation med åldern. Att den är lägre för de
Tabell VI.-3. Förändringen i andelen (%) förvärvsarbetande gifta. samboende kvin- nor, samtliga tätorter, 1960—65; förändring- en uppdelad på förändringen i barnens ål- der respektive övriga faktorer, generations— analys.
Förändring i förvärvsinten- sitet (procentenheter) på
Ålder grund av
_ Barnens
1960 1965 ålder1 Övrigt Summa 20—24 25—29 —6,3 +l,9 — 4,4 25—29 30—34 ——l,7 +2,7 + 1,0 30—34 35—39 +6,5 +3,9 + 10,5 35—39 40—44 +9,2 +4,8 + 14,1 40—-44 45—59 +8,8 +3,1 +11,9 45—49 50—54 + 4,7 + 3,3 + 8,0
1 Inkl fördelningen av kvinnor med och utan barn under 16 år.
Tabell VI.-4. Förändringen i andelen (%) förvärvsarbetande gifta samboende kvin- nor, samtliga tätorter, 1960—65; föränd- ringen uppdelad på förändring i barnens ålder respektive övriga faktorer, tvärsnitts- analys.
Förändring i förvärvsinten- sitet (procentenheter) på på grund av
% förv arb Barnens
Ålder 19601965 ålder1 Övrigt Summa
20—24 38,6 39,2 —0,5 + 1,2 + 0,6 25—29 33,0 34,2 —l,6 + 2,8 + 1,1 30—34 30,3 34,0 -—1,9 + 5,6 + 3,7 35—39 30,6 40,7 ——0,1 +10,2 +10,2 40—44 33,0 44,7 +1,2 +10,5 +11,6 45—49 32,1 44,9 +1,1 +11,8 +12,8 50—54 29,6 40,1 +O,8 + 9,7 +10,5
1 Inkl. fördelningen av kvinnor med och utan barn under 16 år. yngre kvinnorna hänger förmodligen sam- man med att deras förvärvsintensitet re- dan ligger på en relativt hög nivå, när man beräknar förvärvsintensiteten separat för de olika kvinnogrupperna fördelade efter kvin- nor utan barn och kvinnor med barn i olika åldrar. Restfaktorn när ett maximum i 35— 39-årsåldern, men sjunker sedan. Beror det- ta på att de äldre kvinnorna har större svå- righeter att finna arbetsmöjligheter eller på att de inte vill ut i förvärvsarbetet i samma utsträckning som de yngre? Även en tvärsnittsanalys av förändringen av de gifta samboende kvinnornas förvärvs- intensitet har sitt intresse för en belysning av vad som skett under den första hälften av 60-ta1et. Resultaten av en standardiserings- beräkning redovisas i tabell VI: 4.
Förändringen i de gifta kvinnornas för- värvsintensitet på grund av en förändring i barnens ålder inkluderar även den föränd- ring som inträffat i fördelningen mellan kvinnor med barn och kvinnor utan barn. Dessa förändringar visar att det är något fler kvinnor bland de yngre som har barn 1965 än 1960, och omvänt för de äldre. Bakom detta ligger den koncentration av barnafödandet till kvinnans yngre åldrar, som håller på att ske. Väsentligt större för- ändringar visar här restfaktorn, i synnerhet
Tabell V1:5. Andel (%) förvärvsarbetande gifta samboende kvinnor i åldern 16—54 år.
Med barn och yngsta barnets ålder
Utan barn 0—6 år 7—10 år 11—15 år Samtliga tätorter 1960 49,1 17,9 27,5 34,1 » » 1965 57,1 21,8 37,6 47,8 ökning 8,0 3,9 10,1 13,7 Hela riket 1965 54,1 22,4 37,0 45,6
för kvinnor över 35 års ålder. Av tabell VI: 5 framgår det att bakom detta ligger de starka ökningar i förvärvsverksamhet som skett för framför allt kvinnorna med äldre barn. Relativt stora ökningar uppvisar även kvinnorna utan barn under 16 år, medan småbarnsmödrarnas ökning är relativt svag.
Även en annan aspekt på arbetskrafts- tillgångarna bör dras fram och det gäller arbetskraften i relation till den totala be- folkningen. Den förvärvsarbetande befolk- ningens andel både av befolkningen i de aktiva åldrarna och av totalbefolkningen har förändrats mycket litet under den gång- na femtonårsperioden. (Jämför tabell VI: 6). (Den aktiva befolkningens avgränsning till de jämna femårsgränserna är tekniskt be- tingad, 16—66 år är den avgränsning som är mest bruklig.) De förändringar som alltså skett i negativ och positiv riktning inom ar- betskraften har således i stort sett resulterat i ett konstant förhållande mellan den näran- de och den tärande delen av befolkningen. Man finner således att den minskande an- delen av befolkningen i arbetskraften på grund av den höjda studiefrekvensen eller andra orsaker har nära nog exakt motsvarats av ett ökat utbud av framför allt gifta kvin- nor. Man måste dock kanske erinra om att här avses hela tiden antalet förvärvsarbetan- de personer med avgränsningen minst halv normal arbetsdag. Vidare mätes genom folk- räkningen antalet förvärvsarbetande under en vecka på hösten. Detta ger således ett mycket grovt mått på arbetsinsatsen. Dels har vi haft förkortningar av veckoarbetsti- den och förlängd semester. dels arbetar många, särskilt bland de gifta kvinnorna, på deltid, dels kan vi även ha variationer i arbetstiden under året. En kalkyl över för-
ändringar i den totala arbetsinsatsen mätt i antal timmar måste dock göras med ganska bräckligt underlag och med grova uppskatt- ningar på många punkter, varför man helst vill avstå från detta. Det ökade inslaget av gifta kvinnor har emellertid troligen med- fört en minskning av den totala arbetskrafts- volymen. Vid en intervjuundersökning i an- slutning till 1960 års folkräkning fann man att de gifta kvinnornas arbetsinsats i antal arbetstimmar under folkräkningsveckan var 85 % av männens. Huruvida den relationen gällde även 1950 vet man inte. För att un- dersöka vad som inträffat sedan 1960 kan man studera arbetskraftsundersökningarna,
en de undersökningar som gjordes i bör- jan av 60-talet har vissa brister och jämförel- ser mellan de tidigare och de senare är vanskliga att göra. Om man inte gör några reservationer för materialet så finner man emellertid att i novemberundersökningen 1960 redovisades 27,6 % av de gifta kvin- norna exklusive de medhjälpande ha arbetat 22—34 timmar under mätveckan, de övriga mer än 34 timmar. Kvinnor med vecko- arbetstid under 22 timmar uteslutes för att få anknytning till folkräkningens begrepp minst halv normal arbetstid. Motsvarande siffra i november 1965 var 31,4 %. En viss förskjutning mot en större andel deltids- arbetande inom ramen för minst halv ar- betstid skulle således ha skett.
När det gäller framtidsbedömningarna för arbetskraftens förändringar visar befolk- ningsframskrivningarna att den åldersgrupp varifrån arbetskraften rekryteras kommer att förändras endast obetydligt.
Som framgår av tabell VI: 7 kommeri stort sett hela befolkningsökningen att falla på ungdomar och äldre. Framskrivningens
Tabell VI:6. Den förvärvsarbetande befolk- ningens (exkl. medhjälpande gifta kvinnor i jordbruket) andel (%) av befolkningen i s. k. aktiva åldrar och av den totala befolk— ningen.
1950 1960 1965
% förvärvsarbetande av befolkningen i åldern 15—69 år 61,4 60,5 60,7 % förvärvsarbetande av totalbefolkningen 44,0 43,2 43,6
osäkraste del ligger givetvis på de yngre. Den bygger på antagandet att den framtida fruktsamheten är konstant och ligger på en nivå som är något högre än som gällde ge- nomsnittligt under perioden 1961—65 för de yngre åldersklasserna och något under ge- nomsnittet för de högre åldrarna.
För de yngre inom de aktiva åldrarna kan ökningen i andelen studerande beräknas bli i stort sett lika stor fram emot de första åren av 70-talet som den varit hittills under 60-talet, för att därefter öka något långsam- mare enligt de planer som föreligger för ut— byggnaden av undervisningsväsendet. Om ingen annan förändring av andelen förvärvs- arbetande således skulle ske skulle vi där- med få en minskning av antalet förvärvs- arbetande och en sjunkande relation mellan närande och tärande befolkning i framtiden. Självklart kan man inte betrakta behovet av arbetskraft ur så enkla aspekter. Behovet av arbetskraft genereras via efterfrågan på varor och tjänster samt förändringar i pro- duktiviteten. Huruvida det således erford- ras en höjning av förvärvsintensiteten för grupper som i nuläget står utanför arbets- kraften för att vi inte skall få brist på ar- betskraft i framtiden måste angripas via analyser av näringslivets utvecklingstenden- ser. Befolkningsutvecklingen antyder dock att tjänstesektorerna behöver utvidgas, och att det är de offentliga tjänsterna som kom- mer att få en kraftigt ökad efterfrågan. Tjänster som till stor del finansieras via skatterna. Frågan om andelen förvärvsar- betande behöver höjas i framtiden skulle ur denna synpunkt kunna ställas så, att om
andelen inte ökar så måste, för att de dispo- nibla inkomsterna per förvärvsarbetande inte skall minska, produktiviteten höjas så att den svarar mot ökningen av både den offentliga konsumtionen för hela befolk- ningen och den privata för den ej förvärvs- arbetande. Därmed är det här inte sagt att det inte skulle vara möjligt att uppnå en sådan produktivitetshöjning i framtiden. Men denna fråga ligger långt utöver vad som skall behandlas i denna essä.
6.3 Diskussion av faktorer som bestämmer arbetskraftens storlek
I det föregående har dels befolkningsför- ändringarna dels förändringen i andelen för- värvsarbetande i de olika befolkningsgrup- perna studerats och även en kortfattad be- skrivning av tendenserna för framtiden gjorts. Diskussionen är här koncentrerad till antalet personer i arbetskraften, det som med amerikansk terminologi betecknas »labor force», och inte i första hand ar- betskraftsvolymen mätt i timmar.
Andelen förvärvsarbetande, förvärvsin- tensiteten, inom olika befolkningsgrupper varierar med könet, åldern och civilståndet. Görs en regional nedbrytning kommer man också att finna stora regionala variationer.
Varför har man å ena sidan så stora va- riationer i andelen förvärvsarbetande hos olika befolkningsgrupper och regionalt sett, å den andra vad ligger bakom de föränd- ringar som skett?
För männen och i synnerhet de gifta män- nen kan man ställa frågan varför förvärvs-
Tabell VI7. Befolkningens förändringar (%) i vissa åldersklasser. (Beräkningarna inrymmer ett antagande om 10000 netto- immigranter per år).
Ålder 1965/70 1970/75 1975/80 0—14 år 7,5 8,2 4,6 15—69 år 2,0 0,9 1,0 70—w år 11,0 11,4 10,6 Totalt 3,4 3,4 2,8
Källa: Statistiska meddelanden, Be l968:3 (SCB)
arbetar så många, 96,5 % av samtliga i ål- dern 30—64 år enligt folkräkningen 1965. Bland de gifta kvinnorna i samma ålder förvärvsarbetade endast 36,5 %. Anledning- en till att så stor del av utrymmet ägnas den kvinnliga arbetskraften är, att det är just bland kvinnorna man finner både de stora variationerna och förändringarna, och ett studium av dessa Visar att det knappast är enbart ekonomiska faktorer som bestäm- mer förvärvsintensitetens storlek. Att det är ekonomiska faktorer som bestämmer att åtminstone en i familjen har förvärvsarbete, om man inte kan klara familjens försörjning på annat sätt, är självklart. Men det är knappast i första hand rent ekonomiska fak- torer som är avgörande för att det är man- nen i familjen som skall ansvara för famil- jens försörjning. Enligt våra sociala kon- ventioner skall en frisk karl helt enkelt ha ett arbete. Även de institutionella förhållan- dena är sådana att familjeekonomiskt sett är det lönsammare på lång sikt att mannen arbetar, eftersom vi i ATP-systemet inte har några änklingspensioner men väl änkepen- sioner. Att vidare även männens löner i all- mänhet är högre än kvinnornas beror på att manslönerna i äldre tider, och underförstått troligen även nu, var avpassade så att man skulle kunna försörja en familj på en in- komst. Att det oftast är mannen som kan få den högsta lönen beror också på att det i allmänhet är han som har en utbildning som ger möjligheter till högre förtjänst än hans hustru. En lagstiftning gällande skatter och sociala förmåner som är neutral till frå- gan om det är mannen eller kvinnan i en familj som förvärvsarbetar, samt en för- ändring i attityderna till mannens och kvin- nans roll för familjen, vilken i sin tur kan påverka pojkarnas och flickornas utbild- nings- och yrkesval, kan inverka på fram- tidens arbetskraftstillgång i så måtto att det- ta kan leda till en omfördelning mellan männens och kvinnornas deltagande i för- värvslivet.
Även en annan institutionell faktor kan vara av betydelse i detta sammanhang och det gäller arbetstiden och dess förläggning. Om det vore möjligt att få en större flexibi-
litet i arbetstidsförhållandena, det gäller ar- betstiden per dag, vecka eller år, skulle troligen även det påverka fördelningen mel- lan mannens och hustruns arbetsutbud. På senare år har visserligen deltidsarbetet bli- vit allt vanligare, men det är i huvudsak förbehållet kvinnor att arbeta mindre än normal arbetstid.
Om de institutionella och sociala fakto- rerna förändrades så att de var neutrala till att det var en man eller en kvinna som för- värvsarbetade, så skulle rent ekonomiska avvägningar kunna få ett större spelrum. Kanske skulle tom den sk gränsoffer- teorin för arbetskraftsutbudet kunna göra sig gällande. Familjens totala arbetsutbud kunde då vägas och fördelas mellan dess medlemmar mot behovet av tid för hem- sysslor och barnpassning samt gemensamma och enskilda fritidsbehov gentemot den tota- la tiden för förvärvsarbetet som är mest optimalt för den på ett helt annat sätt än som är möjligt nu.
Det som sagts i det ovanstående får inte tolkas så att de marknadsekonomiska kraf- terna inte skulle ha något som helst infly- tande på hur många personer som förvärvs- arbetar vid en viss tidpunkt eller som för- klaring på de förändringar som skett. Tvärt- om är det i allra högsta grad efterfrågan på varor och tjänster och därmed efterfrågan på arbetskraft som bestämmer antalet sys— selsatta. Vad som hävdats är att det inte är ekonomiska faktorer som bestämmer om det i första hand skall vara mannen eller kvinnan i en familj som skall förvärvsarbeta.
Att ekonomiska faktorer dock spelar in i de fall båda makarna arbetar visar statis- tiken från taxeringarna och även special- undersökningar.1 Man finner att bland sam— beskattade gifta män är det en högre andel bland de låga inkomsttagarna vars hustru också har inkomst än bland de högre. Upp- gifterna avser dock tyvärr inte bara inkomst av tjänst, och man kan anta att bland de lägsta inkomsttagarna är andelen pensionä- rer hög. Studerar man 1965 års inkomst-
1 Se t ex Familj och förvärvsarbete, Göte- borg 1965. Del I. Gifta kvinnors val av arbets- form. (Göteborgs stads statistiska kontor, 1967)
statistik finner man emellertid från inkomst- skiktet 20 000—25 000 (inkomsten avser sambeskattade män) en allt mindre andel som är sambeskattade. Andelen sambeskat- tade män i detta inkomstläge var 56,5 % av alla gifta män. Denna andel faller sedan till 40,7 % i inkomstläget 40 000—50 000. Därefter stiger åter andelen sambeskatta- de.1 Troligen kan detta delvis förklaras av att både mannen och hustrun i dessa höga inkomstlägen också har förmögenheter.
Det finns även en annan faktor som har betydelse för kvinnornas förvärvsverksam- het, som skall påpekas innan orsakerna till förändringarna studeras, och det gäller ur- baniseringen. För det kvinnliga arbetskrafts- utbudets del verkar urbaniseringen i både positiv och negativ riktning. De större tät- orterna erbjuder ett rikare val av syssel- sättningsmöjligheter och därtill finns i tät- orten i allmänhet arbetsfunktioner, främst inom servicesektorn, som man av tradition söker kvinnlig arbetskraft till.
Men man finner också att en utspridd förortsbebyggelse som inte själv kan erbjuda arbetsmöjligheter verkar i negativ riktning. Tittar man på andelen förvärvsarbetande gifta kvinnor med barn i åldern 0—6 år för Stockholms stad och dess förortsområde finner man en variation som i stort sam- varierar med avståndet till Stockholms cen- trum. I hela Stockholms stad förvärvsarbe- tade enligt folkräkningen 1965 25,1 % av alla samboende gifta kvinnor med minst ett barn i åldern 0—6 år. För innerstadens för- samlingar gäller emellertid att samtliga, utom tre ligger över detta genomsnitt. Des- sa tre är Storkyrkoförsamlingen, Engel- brekts och Oscars. Endast fyra av tretton ytterstadsförsamlingar ligger dock över ge— nomsnittet för hela staden. Däribland är Essinge församling, som ju ligger mycket nära den centrala staden. De övriga är Bromma, Hägerstens östra och Skarpnäcks församling.
För kommunerna utanför Stockholms stad uppvisar grannstäderna Nacka, Sund— byberg och Solna en förvärvsverksamhet för dessa småbarnsmödrar som ligger över ge- nomsnittet för Stockholm, medan ytterom-
råden som Järfälla, Täby, Sollentuna, Val- lentuna och Märsta har en mycket låg för- värvsverksamhet, t o rn lägre än för rikets samtliga tätorter i genomsnitt.? Man kan således ganska klart avläsa att ökade pend- lingsavstånd innebär en mindre benägenhet eller kanske man borde säga möjlighet att förvärvsarbeta. Utspridda förortsområden med långa resavstånd till arbetsplatsen ver- kar således hämmande på arbetskraftsut- budet.
Vad är det då som skett under senare tid. när så många gifta kvinnor kommit ut i förvärvslivet? När det gäller den institutio— nella ramen har mycket små förändringar skett. Frivillig särbeskattning har införts, men detta har positiv effekt endast för per- soner i relativt höga inkomstlägen. Den om- konstruktion av kommunalskatteavdraget som införts för beräkning av beskattnings- bar inkomst har en positiv inverkan på den sk tröskeleffekten, som drabbar den gifta kvinnan som går ut på arbetsmarknaden, men man kan fråga sig hur spridd kunska- pen om denna reform är. (Med tröskeleffek- ten brukar menas den relativt höga margi- nalskatt den av de sambeskattade får som tidigare ej förvärvsarbetat, som är ett resul- tat av att man redan då endast en av makar- na förvärvsarbetade hade två ortsavdrag.)
En annan institutionell faktor är den av samhället organiserade barntillsynen. Som framgår av tabell VI: 5 har andelen förvärvs- arbetande småbarnsmödrar ökat mycket li- tet. Under perioden 1960—65 ökade antalet platser vid barndaghemmen från 10 000 till drygt 14 000, en utbyggnadstakt som endast var parallell med ökningen av antalet barn under 7 år i tätorterna. Sedan 1965 har dock ytterligare åtgärder satts in för att stimulera utbyggnadstakten.
Bland de faktorer som diskuterats i det föregående har i övrigt inte heller skett så— dana förändringar som kan förklara ök- ningstakten av andelen förvärvsarbetande gifta kvinnor. Även om det finns ett sam—
1 Skattetaxeringarna taxeringsåret 1966. (SOS, SCB) sid 58. ” Folk- och bostadsräkningen den 1 november 1965, del IV, tabell 3. (SOS, SCB)
band mellan männens inkomster och deras hustrurs förvärvsverksamhet, så har ju inte inkomsten för männen minskat så att för- klaringen till förändringen skulle kunna vara att söka i denna ekonomiska faktor. Inte heller har urbaniseringen gått så snabbt att detta ger någon förklaring.
När det gäller de sociala faktorerna kan den debatt om könsroller och kvinnans möj- ligheter på arbetsmarknaden som pågått på- verkat kvinnornas ställningstagande, vilket kan ha verkat accelererande på kvinnornas utträde på arbetsmarknaden.
När man emellertid, som gjorts i det tidi- gare, analyserar uppgifterna om arbetskraf— tens förändringar så slås man av den rela- tivt märkliga överensstämmelse som finns mellan å ena sidan den minskning av an— delen förvärvsarbetande som främst den ökade andelen studerande resulterat i, samt å den andra sidan ökningen av andelen för— värvsarbetande gifta kvinnor. Är det verk- ligen i första hand faktorer som verkat på utbudssidan som förklarar de gifta kvinnor- nas ökade förvärvsverksamhet. Vad vi kan observera är visserligen endast en skärnings- punkt mellan utbud och efterfrågan vid några tidpunkter, och denna skärnings- punkts läge har förändrats.
Man kan även studera regionalt material för att belysa efterfrågans betydelse för hur stor del av en befolkningsgrupp som för- värvsarbetar. För männens del finns t. ex. vissa regionala variationer som knappast kan förklaras på annat sätt. Om man stude- rar andelen förvärvsarbetande gifta män i de fyra femårsklasserna i åldersintervallet 35— 54 år finner man regionala variationer inom en spännvidd av 4 procentenheter för de olika länen. För ett ovägt genomsnitt av de fyra femårsklasserna ligger förvärsinten- siteten lägst i Norrbottens län, därnäst kom- mer Stockholms stad, men sedan följer åter tre norrlandslän: Västerbotten, Jämtland och Västernorrland. I övrigt är det endast Upp- sala län som ligger under rikssiffrorna. Me- dan skillnaden mellan riksgenomsnittet för de enskilda åldersklasserna för Stockholms stads och Uppsala läns del minskar med sti- gande ålder, så ökar denna avvikelse med
åldern för norrlandslänens del. I 45—54—års- åldern uppvisar även Gävleborgs län för- värvsintensiteter som ligger under riksge- nomsnittet. Till viss del kan de relativt låga siffrorna för Stockholms stad och Uppsala län förmodligen förklaras, då där finns en del män som även i dessa relativt höga åld- rar bedriver studier. Men hur skall man för- klara att det i övrigt endast är norrlandslän som uppvisar förvärvsintensiteter under riksgenomsnittet. Därtill kommer att den minskning som tidigare påpekats hade in- träffat mellan 1960 och 1965 för de vuxna männens del har varit störst i norrlands- länen. Även arbetskraftsundersökningarna uppvisar lägre relativa arbetskraftstal för männen i dessa åldersklasser för Norrland än för hela riket. Det skall då observeras att arbetskraftsundersökningarna har en dis- tinktare defintion av arbetslösa. I folkräk— ningarna inkluderas de arbetslösa i den mån de kan införas under kategorin tillfälligt frånvarande från förvärvsarbete. I områden med svag arbetskraftsefterfrågan har vi så- ledes låga förvärvsintensiteter för männen. Det kan troligen tolkas så att här föreligger en dold arbetslöshet, dvs förvärvsintensi- teten betecknar inte arbetskraftsutbudet utan efterfrågan på arbetskraft.
Regionalt material för kvinnornas del visar en ännu högre variation. Om man stu- derar andelen förvärvsarbetande gifta kvin— nor i samtliga tätorter i länen 1960 och 1965 finner man för 1960 att skillnaden mellan högsta och lägsta andelen förvärvsarbetande var 17,9 procentenheter (jfr tabell VI: 8). Det var då Stockholms stad som låg i toppen och Kopparbergs län som låg lägst. Dessa två områden kvarstod 1965 som högsta och lägsta, men skillnaden mellan dem hade minskat något. Den uppgick då till 15,8 procentenheter. Som regel har också de län som 1960 hade en låg andel förvärvsarbe- tande ökat denna kraftigare än de län som låg på en hög nivå 1960. Således har en viss utjämning skett. Om man bildar en kvot mellan förvärvsintensiteten i ett visst län och hela riket har i samtliga fall, med ett undan- tag — Göteborgs och Bohus län — kvoten höjts i de fall den var mindre än ett år
Tabell VI:8. Andel (%) förvärvsarbetan- de gifta kvinnor 1960 och 1965 ide olika länen, samtliga tätorter.
Län 1960 1965 Förändring A 38,2 43,4 5,2 B 33,2 38,6 5,4 C 25,7 33,1 7,4 D 24,3 32,3 8,0 E 25,0 31 ,5 6,5 F 23,3 31,5 8,2 G 25,7 34,6 8,9 H 22,2 30,0 7,8 I 30,9 38,7 7,8 K 24,3 32,5 8,2 L 27,3 34,7 7,4 M 34,1 39,2 5,1 N 26,1 32,3 6,2 0 27,1 32,6 5,0 P 33,8 40,4 6,6 R 23,5 31,7 8,2 S 23,8 30,4 6,6 T 24,7 32,0 7,3 U 25,9 32,8 6,9 W 20,3 27,6 7,3 X 21,3 28,6 7,3 Y 23,2 31,2 8,0 Z 26,5 33,6 7,1 AC 23,3 31,5 8,2 BD 24,7 30,7 6,0 Hela 28,5 34,8 6,3 riket
1960 och sänkts om den var större än ett. Även här finns ett undantag, nämligen Got- lands län. Detta pekar alltså mot en regio- nal utjämning. Men ännu kvarstår stora regionala olikheter. Relativt svaga utveck- lingstendenser har län som Norrbotten och Värmland uppvisat, medan bla Krono- bergs, Jönköpings och Kalmar län uppvisat starka ökningar.
Vid en analys av de regionala olikheterna år 1960 fann man att dessa nära nog helt kunde förklaras via näringslivets olikartade struktur länen emellan. I de län som hade en hög andel kvinnor i arbetskraften, vilket samvarierade med hög förvärvsintensitet för gifta kvinnor, hade man också en hög andel av de industrigrenar och andra näringsgre- nar som företrädesvis sysselsätter kvinnlig arbetskraft.1
När det gäller sysselsättningsförändringen för hela näringslivet finner man att de mest expansiva näringsgrenarna i huvudsak varit de som sysselsätter en stor andel kvinnor.
Förändringen i antalet sysselsatta i de olika näringsgrenarna 1960 och 1965 har beräk- nats i tabell VI: 9. Med und-antag av husligt arbete har framför allt de olika tjänstesekto- rerna och i synnerhet de offentliga tjänster- na expanderat mycket kraftigt. Med den könsdifferentierade arbetsmarknad vi har tyder detta på att efterfrågeutvecklingen spelat en stor roll för de gifta kvinnornas utträde på arbetsmarknaden. Då man även för framtiden kan förvänta att det är tjäns- tesektorerna som expanderar kan efterfråge- trycket förväntas bestå. Tar man emellertid även hänsyn till att de varuproducerande sektorerna jordbruk, skogsbruk, industri m. ni. kan förväntas minska som sysselsätt- ningsområden kanske tom kraftigare än under närmast föregående perioder, kan kanske tjänstesektorerna komma att öka i betydelse för den manliga arbetskraften. Vi skulle i så fall kunna få en uppluckring av könsgränserna genom att männen kommer in på de kvinnliga arbetsområdena.
För kvinnornas del har det här således satts i fråga om förändringen i kvinnornas förvärvsintensitet i huvudsak är ett resultat av en förändring i de faktorer som bestäm- mer utbudet. Mycket talar för att det till stor del är en efterfrågeökning som ligger bakom den ökade förvärvsintensiteten. Ut- budet skulle därmed ligga på en högre nivå än vad som avslöjas av måttet på förvärvs- verksamheten. Skillnaden mellan utbudet och förvärvsintensiteten skulle därmed vara en dold arbetslöshet.
De aktivitetsprogram som antagits av ar- betsmarknadsstyrelsen för både den kvinn- liga arbetskraften och de äldre har sin bak- grund i en enligt långtidsutredningarna för- utsedd låg tillväxt av arbetskraften. Detta tolkas också av många som att det behövs åtgärder för att stimulera fram ett ökat ut- bud. Detta är taktiskt sett troligen den bästa utgångspunkten, men problemet är snarare på de flesta håll i landet att finna sysselsätt— ningsmöjligheter för dessa grupper.
Vi har visserligen också en kraftig efter- frågan på vissa kvinnliga yrkesgrupper, sjuk-
1 Kvinnornas förvärvsverksamhet III. Infor- mation i prognosfrågor 1966z3 (SCB).
Tabell VI:9. Förvärvsarbetande i olika näringsgrenar enligt folkräkningarna 1960 och 1965 (exkl. medhjälpande gifta kvinnor i jordbruket)
1960 1965 Förändring % % 1960—65 Antal kvinnor Antal kvinnor % Jordbruk, skogsbruk m. m. 436 248 6,5 345 915 8,9 —20,7 Industri m. m. 1 128 876 21,6 1 155 854 22,9 2,4 Byggnadsverksamhet 294 993 3,3 330 278 4,0 12,0 Samfärdsel 241 858 17,9 246 634 19,0 2,0 Varuhandel 417 675 45,8 454 593 47,3 8,8 Bank och försäkring 45 090 54,4 60 022 59,5 33,1 Husligt arbete 70 716 99,4 49 308 99,4 —30,3 Ovriga privata tjänster 189 411 53,5 222 283 51,4 17,4 Undervisning 111 764 63,3 143 642 63,1 28,5 Sjukvård 119 391 80,5 153 503 82,5 28,6 Ovriga offentliga tjänster 177 357 44,4 226 220 48,9 27,6 Totalt 3 233 380 29,5 3 388 252 32,4 4,8
sköterskorna torde vara den mest typiska, som inte möts av ett tillräckligt utbud. Men öppnas ett varuhus i en medelstor stad, blir inte problemet för arbetsförmedlingen att finna en tillräcklig mängd arbetskraft, utan att finna arbete åt alla som inte kunde få något på varuhuset.
När man studerar hur arbetet inom de sk aktiveringsprogrammen bedrivs, finner man visserligen att när man vänder sig till den presumtiva arbetskraften så framhäves stimuleringsaspekten. Man ger information om omskolningsmöjligheter och de bidrag som kan utgå, man diskuterar de hinder ifråga om arbetsfördelningen inom familjen och barntillsynen som kan finnas för kvin- nornas utträde på arbetsmarknaden. Men när man vänder sig till arbetsgivarsidan har argumenten en annan karaktär. Man fram- håller att tillskottet i de framtida arbets- kraftstillgångarna består av kvinnor, och de måste därför bryta med de traditionella föreställningarna att det finns vissa arbets- uppgifter som bara män kan sköta och vice versa. Detta arbete går alltså ut på att skaffa fram sysselsättningsmöjligheter för kvinnor- na. De efterfrågeskapande åtgärderna fram- träder än tydligare när det gäller de äldre och handikappade. Här ligger tyngdpunkten av arbetet på att förmå företagen att bibe- hålla eller anställa sådan arbetskraft; Man framhåller den totala arbetskraftens ålders-
struktur, som innebär ett växande antal äld- re och sprider information om arbetsfysiolo- giska rön varmed man vill fästa arbetsgivar- nas uppmärksamhet på de anpassningsåt- gärder som kan vidtas för att de äldre och de handikappade skall komma till största möjliga nytta. Man är tydligen inte heller främmande för tanken att man måste tvinga fram arbetstillfällen för dessa grupper lag- stiftningsvägen. En viss minsta andel av de totala arbetstillfällena inom ett företag skul- le då reserveras för äldre och handikappade.
För de äldre som friställs vid företags— nedläggningar eller arbetskraftsminskningar kan man således inte tala om att utbudssi- dan behöver stimuleras. När det gäller de kvinnor som efter några år i hemmet och som Vanligtvis i 40-årsåldern, enligt resul- taten i tabell VI: 3, överväger om de skall försöka få ett förvärvsarbete behövs det dock en viss psykologisk stimulans. Under- sökningar som gjorts i samband med ar- betsmarknadsstyrelsens informationsverk- samhet om arbetsmarknadsutbildningens oli- ka typer av kurser visar att relativt många känner en stor tveksamhet och rädsla inför detta avgörande. De är osäkra på vilka krav som kan ställas på dem på arbetsplatsen och vad ett förvärvsarbete för deras del kan komma att innebära för de övriga familje— medlemmarna.
Dessa kvinnor har ju även en mycket läg-
re utbildningsstandard än de nytillkomman- de ungdomarna.1 Den tidigare yrkeserfa- renhet de har är troligen också från ett myc- ket begränsat fält. Genom 1960 års folk- räkning som för första gången ger upplys- ning om yrkesfördelningen fann man att drygt 55 % av alla kvinnor under 25 år arbetade som kontorister, affärsbiträden, hem- eller sjukvårdsbiträden. De unga kvin- norna hade ännu mindre spridning över yrkesområdena än som gällde för kvinnorna i allmänhet. De uppräknade yrkesområdena omfattade nämligen 40 % av samtliga för- värvsarbetande kvinnor.
Det grundläggande och mest bärande mo- tivet för de aktiveringsåtgärder som vidtagits och som planeras är allas rätt till arbete. För den friställda äldre arbetskraften och de handikappade att eventuellt efter om- skolning finna arbetsuppgifter som är an- passade till deras kapacitet. För de kvinnor som återinträder på arbetsmarknaden bör tyngdpunkten ligga på utbildningsverksam- heten, så att kvinnorna kan få den kunskap om arbetsmarknaden och den kvalificerade utbildning som erfordras för att majoriteten av kvinnliga anställda inte även i fortsätt- ningen skall få stanna i rutinuppgifter och lägre betalda yrken.
Det har av olika personer2 beräknats att vi gör en mycket stor samhällsekonomisk förlust genom att så stor del av de gifta kvinnorna ej har förvärvsarbete. Samhälls- ekonomiska lönsamhetskalkyler är väl något av det svåraste man kan företa sig. Siffrorna för förlusten varierar också från 25 % till
ca 50 % av vår nuvarande nationalprodukt.
Här skall inte principerna för dessa kalkyler diskuteras eller ställning tas till vilken av kalkylerna som kan vara mest korrekt. Oav- sett om vår nationalprodukt ökar med den ena eller andra procentsatsen så förutsätter beräkningarna att konsumtionen stiger med lika mycket. Och för vem torde då konsum- tionen stiga, för alla eller för de kvinnor som får ett förvärvsarbete och en inkomst? För de senare eller snarare för deras famil- jer. Möjligtvis får vi gemensamt dela på en viss del av tillskottet via skatterna efter- som vårt skattesystem inte är neutralt i för-
hållande till civilståndet. Även detta till synes ekonomiska motiv kan alltså ses som ett rättvisekrav i den mån det är brist på arbetstillfällen som hindrar de gifta kvin— norna att förvärvsarbeta.
1 Arbetskraftsttillskottes utbildningsmässiga sammansättning. Meddelanden från utrednings- byrån 1967245 (AMS). ” P. Holmberg m. fl., Kynne eller kön; Sthlm 1966. B. Aldén, Vad förlorar vi på könsrolls- tänkandet? Svensk sparbankstidskrift, 6/1967.
7 Arbetsmarknadspolitik, lokaliseringspolitik eller
regionalekonomisk politik?
Av Åke Andersson
7.1 Mål och medel i den regionala politiken
Medveten regionalekonomisk politik är en ganska ny företeelse för Sveriges del. För- hållandet innebär naturligtvis inte att de ekonomiska förutsättningarna i de olika re- gionerna tidigare varit opåverkade av den ekonomiska politiken. Stabiliseringspolitiska åtgärder som ränte— och skatteförändringar återverkar till exempel i varierande om— fattning på konsumtion, investeringar och produktion i olika regioner. Hittills har den ekonomiska politiken dock i huvudsak in- skränkts till att röra nationella mål som 1) snabb tillväxt i nationalprodukten .2) snabb tillväxt i konsumenternas disponi- bla inkomster 3) gynnsam utveckling av bytesbalansen 4) tillfredsställande levnadsstandard- eller inkomstfördelning .5) hög och jämn sysselsättning av arbets-
kraften.
Mera explicit regional specificering har bara givits åt det fördelningspolitiska målet, vilket bland annat tagit sig uttryck i en betydande transferering till sysselsättnings- och produktionssvaga kommuner. Arbets- marknadspolitiken har utnyttjats i syfte att förverkliga målet om full sysselsättning och har då nödvändigtvis givits regional förankring, men ett av medlen har trots detta varit förflyttning av arbetskraften mellan regionerna. Först under de tre senaste åren har arbetsmarknadsmyndig-
heterna försökt förverkliga något av det senaste lokaliseringspolitiska målet om så många varaktiga sysselsättningstillfällen som möjligt i de enskilda regionerna för att ge alla arbete utan att ställa krav på flyttning. Medlen har dels varit de» traditio- nella» arbetsmarknadspolitiska som arbets- marknadsutbildning, aktiv arbetsförmedling och beredskapsarbeten. Dessutom har på senaste tiden tillkommit försöksvis insatta lokaliseringsmedel i form av bidrag och lån till investeringar i industri- och turist- anläggningar.
Den mera explicita regionala målsätt- ningen är uttryck för två förhållanden: a) En höjd ambitionsgrad i den ekonomiska
politiken, vilken kräver förverkligande
av mål, 1, 2, 4, och 5 för var och en av A-regionerna.
b) Ett accelererar glesbygdsproblem, vilket särskilt drabbar den äldre arbetskraften i form av arbetslöshet, lägre inkomster och försämrad service.
Den höjda ambitionsgraden kan bara förverkligas på lång sikt eftersom målen till stor del måste tolkas långsiktigt. Sam- banden mellan regionalekonomiska mål och medel är dessutom till stor del okända eller otillräckligt prövade i praktisk poli- tik.
Å andra sidan är glesbygdsproblemet akut och kräver därför en snar lösning. De två nämnda skälen till införandet av en regionalekonomisk politik kan leda till
klara missräkningar om de lång- och kort- siktiga syftena inte hålles isär.
Risken är nu uppenbar att den ekono- miska politiken tillmötesgår avfolkningsom- rådenas jämlikhetskrav med motiveringar som hämtas från mera långsiktiga regionala överväganden. Vi löper då risken att kon- struera regionalekonomiska medel, vilka inte blir effektiva i de egentliga avfolknings- områdena. De nu tillämpade lokaliserings- stöden till investeririgar är exempel på medel, som kanske är direkt olämpliga i de avfolkningsområden, som har ett sysselsätt- ningsproblem för sin äldre arbetskraft, vilken inte kan flytta från sin hemort.
Investeringsstöd leder indirekt till lägre realkapitalpris, Vilket kan leda till att ar- betskraft utbyts mot kapital. Under vissa produktionstekniska förutsättningar kan till och med effekten bli en nedgång i efter- frågan på arbetskraft.1
Vi skall i fortsättningen mera koncen- trera uppmärksamheten på de långsiktiga problemen och mindre ägna oss åt de akuta glesbygdsproblemen. Vi skall också förutsätta, att de nationella sysselsättnings- politiska målen är uppfyllda.
Vad som krävs är en analys av orsa- kerna till det skiftande regionala utveck- lingsmönstret samt en diskussion av så- dana centrala variabler, för vilka den lång- siktiga mål-medel-relationen bör undersö- kas. Tre faktorer bör sålunda diskuteras: ]) De tekniska och ekonomiska restrik- tionernas karaktär på lång sikt.
2) De långsiktiga målen för den regionala allokeringspolitiken. 3) Medlen att förverkliga de givna målen under de troligen uppkommande restrik- tionerna.
Vad analysen ytterst gäller är frågan om var i landet nytt realkapital bör in- vesteras och var befolkningen bör bosätta sig på lång sikt, om vi har full frihet att politiskt förändra såväl realkapitalets lokali- seringsmönster som bosättningsmönstret. Den givna utgångspunkten är att utveck- lingen troligen leder till alltmera uttalade kastningar i konsumtionsefterfrågan respek- tive produktionsteknikens inriktning.
7.2 Den svenska urbaniseringsprocessen
Urbaniseringen dvs inflyttningen från glesbygd till stadsbygd, är en internationell företeelse, som gäller alla rikare länder och dessutom många av de ekonomiskt underutvecklade. Hela urbaniseringsproces- sen kan för Sveriges del förläggas till 1900- talet.
Befolkningsomflyttningen har i accelere- rande tempo kommit att drabba glesbygds- områden i olika delar av landet. Samtidigt har flyttningen i stigande omfattning kommit att gå i riktning mot de utpräglade storstadsregionerna.2 Den sammanlagda nettoinflyttningen till dessa storstadsom- råden uppgick genomsnittligt för perioden 1950—1955 till 14170 personer per år. Motsvarande årsgenomsnitt hade för perio- den 1961—1964 stigit till 25 230 personer, trots insatser av vissa partiella lokaliserings- åtgärder i avfolkningsområdena.3
De större regionernas dragningskraft för flyttare tycks sålunda förstärkas. Alla tecken tyder dessutom på att utflyttnings- överskotten tilltar med minskande storlek på respektive avflyttningsregioners centrum- kommun. Endast A-regioner vilka har en centrumkommunbefolkning om minst 50000 personer visar ett sammanlagt in- flyttningsöverskott för hela den betraktade tidsperioden. Flyttningarnas resultat för olika regiontyper framgår av tabell VII: 1. Samt- liga regiontyper utom de två största visar tillsammans förstärkt utflyttningstendens. Mest anmärkningsvärt är utflyttningsresul- tatet för de allra minsta A—regionerna vilka står för cirka 4300 personer i nettoutflytt- ningsresultat, trots att gruppen tillsammans endast har 6 % av landets totala be- folkning.
1 Problemet diskuteras närmare i: Har vi råd med den nuvarande lokaliseringspolitiken?» Uppsats av Gösta Guteland iBostadspolitik och samhällsplanering, Stockholm 1968. 2 Med storstadsregioner avses Stockholms, Södertälje, Uppsala samt Malmö, Lund, Häl- singborg A-regioner jämte Göteborgs A-region enligt den definition som gällde till år 1966. 3 Data hämtade ur AMS-meddelanden från utredningsbyrån 1965 och 1966.
NettofIgH-ning Göteborgs A-reqion + 900
+800 — 7 Män _ Kvinnor +700— — +Blltl — — +500 — — +4110 — — +31111— _ +200 — -—
+100—
I+
, ull nllunn_.._.___ ”nu annan,...
Lgcksele A— region
—200
_ _ _ _
'— T Män _ Kvinnor
= _
—150— __ _
_ _l
IOO— ——
_50— ”H”” _ il” i-i ll j_,
0 l [hinna—mm:. ” [in Dnnm== #miiågågggåååäizåg TT3333ÄRÄSFF$E$E$€=3 lllll ||| | || | | I I =m=m=m=m=w=måmé$=$= '==$ém=åé$=m=mém=
——NNmm—rqmmmcrthoo ——NNmqummmc-nlxha= ådersgrupper
Källa: Lagerblud, P. Den interregionalu migrationen i Sverige, Gö+eborg 1967 (stencil)
Tabell VII: ]. Flyttningsöverskotten fördelning på A-regioner med olika befolkningstorlek i regioncentrat
Nettoflytt- Nettotlytt- Andel i totala ning per år ning per år befolkningen
Befolkning i regioncentrat 1951—1955 1961—1964 1964
De tre storstadsregionerna (mera 14 173 25 232 33 %
än 240 000 personer) 50 000— 100 000 personer 3 615 3 940 16 % 25 000-50 000 » — 1 635 — 2 807 21 % 10 000—25 000 » — 4149 — 7 379 24 % mindre än 10 000 » — 1 606 —4 302 6 % Netto-immigration från utlandet 10 398 14 684
Källa: Meddelanden från AMS:s utredningsbyrå, 1965—1966.
7.2.1. Demografiska särdrag i olika regiontyper
En omflyttning av denna omfattning und- går inte att sätta spår i befolkningens ålders-, köns- och civilståndsfördelning. Ut- flyttningen från glesbygden sker nämligen i första hand inom åldersgrupperna 15—29 år och berör då ofta till huvuddelen kvinnor. De utomordentliga skevheterna i flyttningsöverskottens åldersfördelning fram- går av följande diagram avseende en ty- pisk glesbygdsregion och en typisk stor- stadsregion vid mitten av 1960-talet. Av fi- gur VII:1 framgår dominansen för ålders- grupperna 15—29 år.
På lång sikt får denna skevhet i om- flyttningsbilden betydelse för den kvar- stannande befolkningens åldersfördelning. Enligt statistiska centralbyråns prognos över befolkningsutvecklingen i kommunblock medför ett fullföljande av hittillsvarande utvecklingstendenser en åldringsandel om mellan 12 och 14 % för de tre storstads- länen, samtidigt som åldringsandelen exem- pelvis stiger till 20 % för mellersta Norr- land, dvs Jämtlands och Västernorrlands län.
Eftersom uttunningen i första hand drabbar åldersgruppen 15—29 år, får om- flyttningen stor inverkan på den yrkes- mässiga aktivitetsnivån i glesbygden. Ge- om denna skevhet påverkas emellertid inte bara produktionskapaciteten utan också regionernas konsumtionsnivå och konsum- tionsmönster.
Såsom framgår av tabellen är konsum— tionsbeteendet särskilt avvikande för de flyttningsbenägna åldersgrupperna respek— tive åldringskategorien över 65 år. En. stark uppgång i avflyttningen från gles- bygden bör därför, om allt annat hålles givet, leda till en uppgång i sparbenägen— heten för avflyttningsregionens befolkning i dess helhet. De tillväxande regionerna kommer i motsvarande mån att få en stigande konsumtionsbenägenhet. När gles- bygdens förgubbning blir mycket markant, uppstår det dock en motriktad tendens i och
Tabell VII:2. Genomsnittlig sparbenägenhet, definierad som totalt sparande i relation till total disponibel inkomst, inklusive in- komstvinster, för olika åldersgrupper enligt 1967 års undersökning av hushålls relativa inköp av varaktiga konsumtionsvaror.
Inköp av varak- tiga konsumtions- Genomsnittlig varor i relation sparbenägenhet till disponibel in-
Ålder % komst % 0—24 _ 0,6 10,8 2549 2,8 15,5 30—34 7,0 9,2 35—39 9,5 10,8 40—44 7,5 11,0 45—49 9,1 9,0 50—54 19,3 5,3 55_59 6,5 9,3 60—64 8,7 4,4 65— 0,7 2,1
Källa: 1957 års sparundersökning KI serie B, Tabell 4 sid. 69 (Del 1).
med den relativa tillväxten i åldringskate- gorierna med deras höga konsumtionsbe- nägenhet.
För nationen som helhet måste det totala sparandet öka, eftersom merparten av flytt- ningarna åtföljs av inkomststegringar. Effek- ter på tillväxten kan också uppstå i den mån som investeringsmönstret är regionalt bundet av kreditförmedlingen. En stegring i sparbenägenheten i glesbygden kan gi- vetvis leda till att sparbanker och andra lokalt bundna kreditinstitut tvingas accep- tera lägre räntabilitet på sina utlånings- objekt, vilket kan bromsa den totala till- växten.
Variationer i de regionala konsumtions- benägenheterna är inte utan intresse från den kortsiktiga sysselsättningspolitikens ut- gångspunkt. Härigenom försvagas nämli— gen möjligheten att med generella ekono- miskt-politiska medel skapa en jämn syssel- sättningsnivå över hela landet. De regioner som har en högre konsumtionsbenägenhet får, ceteris paribus, starkare efterfrågeexpan- sion vid en allmän uppgång i de offentliga utgifterna eller i investeringsaktiviteten. Då dessa regioner dessutom av olika pro— duktionstekniska skäl är allmänt expan- sionistiska, måste ofta generellt verkande finanspolitiska medel med hänsyn till in— flationen insättas med så stark dämpnings- effekt, att arbetslösheten blir besvärande i de befolkningsmässigt kontraktiva om- rådena.
Flyttningen får även effekter på konsum- tionsmönstret. Summan av de två kolum— nerna i tabellen är mycket låg för ålders- gruppen 0—24 år, vilket innebär att de kortsiktiga konsumtionsvarorna upptar större delen av dessa åldersgruppers dispo— nibla inkomster.
Man får därför förufsätta, att vissa typer av mera exklusiv ungdomskonsumtion på- verkas mera än proportionellt av om- flyttningen. Hit hör givetvis nöjeskonsum- tionen, men också sådana utgifter som sammanhänger med utbildning och fort- bildning. Det finns därför skäl att miss- tänka, att omflyttningsprocessen lätt råkar i en kumulativ utveckling. Genom avflytt-
ningen av ungdomar undanrycks den ekono- miska basen för nöjes- och fritidsinrätt- ningar av olika slag. De kvarstannande ungdomarna får därigenom starkt försämra- de möjligheter att tillfredsställa sina konsum- tionsbehov. Samtidigt förbättras på mot— svarande sätt basen för stora och odelbara anläggningar av samma art i de typiska inflyttningsområdena. På så sätt uppstår en förstärkning både av utstötnings- respektive attraktionskraften på dessa ålderskategorier i av— respektive inflyttningsområdena.
7.2.2. Inkomst- och produktionsutvecklingen i olika regiontyper
Det finns flera skäl till den växande in- flyttningsströmmen till våra storstadsregio- ner och utflyttningen från vissa områden. Omvandlingen av arbetsmarknadsstrukturen, vilken är av central betydelse för flyttnings- mönstret, medför att efterfrågan på arbets- kraft stiger inom vissa regioner och sjunker inom andra. Denna omvandling har sin bakgrund i ändrad konsumtions— och pro- duktionsstruktur vid allmän ekonomisk till- växt.
Ledande för arbetsmarknadsstrukturens omvandling är troligen den av stigande inkomster genererade förskjutningen i kon- sumenternas efterfrågan. Avgång från en näringsgren sker i princip när inkomst- elasticiteten för sektorns produkter är låg i förhållande till motsvarande elasticitet för andra näringsgrenars produkter, sam- tidigt som den tekniska rationaliseringen fortgår ungefär lika snabbt i näringsgrenen ifråga som i andra näringsgrenar. Om produktivitetstillväxten är lika snabb i alla näringsgrenar kan bristande expansionsför- måga i sysselsättningen återföras på vikande efterfrågan för vissa sektorers produkter. Att vissa produktionssektorer fortlöpande rensas ut och att sysselsättningen därför bortfaller inom vissa produktionssektorer är sålunda rimligt, om produktionen hela ti- den skall stå i överensstämmelse med den ständigt förändrade efterfrågan.
Det regionala problemet uppstår därför att näringsgrenarna inte är jämnt fördelade
över regionerna. Vissa regioner har av olika mera slumpbetonade skäl kommit att få en mycket stor andel av närings- grenar med även långsiktigt hög inkomst- elasticitet för sina produkter. Andra regio— ner har en ensidig näringsgrensuppsättning, där kanske alla näringsgrenar också har låga elasticiteter för sina produkter. Inte minst gäller detta för våra jordbruksom- råden. Genom den snabba inkomsttill- växten i landet som helhet har dessa regio- ner fått en vikande efterfrågan på arbets— kraft, vilket betytt arbetslöshet och dess- utom låga genomsnittsinkomster. De största regionerna har däremot ett så differentierat näringsliv att personalavgången från stag— nerande näringsgrenar kan uppsugas av ex- panderande näringsgrenar i samma region.
Debatten kring dessa frågor kom inte igång på allvar förrän vid 1940—talets slut i samband med den första inflationsvågen. Vissa ekonomer pekade då på att vi för riket som helhet hade en mycket hög sysselsättning med stora löneglidningar, samtidigt som vissa regioner i landet hade uppenbara sysselsättningsproblem och stag- nerande löner. Man kunde då i första hand peka på att särskilt de starkt tätortskoncen- trerade näringsgrenarna hade en snabbare löneglidning och en större överskottsefter- frågan på arbetskraft än de näringsgrenar, som i allmänhet lokaliserats till glesare landsdelar. Det har på denna grund hävdats av många ekonomer att en antiinflations- politik vid full sysselsättning kräver be- tydande inslag av omflyttningsstirnulans för arbetskraften. Resonemanget kan förtyd- ligas på följande sätt med en exemplifiering för ett land med två olikartade regioner. Skärningspunkten mellan utbudskurvan och efterfrågekurvan för hela arbetsmarknaden antas bestämma sysselsättningsnivån och lönen. I förhandlingen görs en uppskattning av efterfrågefunktionens förskjutning och målsättningen för arbetstagarparten är att få en förnyad balans vid en högre lönenivå. Denna balansökning sker genom ett kompli- cerat förhandlingssystem på riksnivå.
Låt oss anta att förhandlingen resulterat i en given lön och att denna nationella
lönenivå därefter blir riktgivande för den regionala lönesättningen. Den efterfrågeför- skjutning som uppskattas från en nationell utgångspunkt summeras emellertid från helt olika sektoriella och därmed regionala ut- vecklingstendenser, såtillvida att man för näringslivet i en av regionerna (region 1) har en relativt given efterfrågefunktion för produkter, medan den andra regionens näringsliv antas få en stegring av sin. efterfrågefunktion till följd av högre in- komstelasticitet för slutprodukterna.
Ett efterfrågeöverskott uppstår då på den andra arbetsmarknaden därigenom att arbetskraftsutbudet, om ingen inflyttning sker till region 2, kommer att ligga på en betydligt lägre punkt än vad som kan ge jämvikt mellan utbud och efterfrågan vid den centralt överenskomna lönesatsen. På motsvarande sätt kommer utbudet av arbetskraft att vara för stort i region 1 och den enda möjligheten att få en ut- jämning till stånd av dess överskott är genom en arbetskraftsomflyttning som på olika sätt kan stimuleras. Härigenom ut— jämnas också löneläget i de två regionerna, vilket i sin tur leder till högre sammanlagd produktion.
Den politiska rekommendation som föl— jer av denna analys är att en omflyttnings- stimulerande politik borde bedrivas. Dess syfte skulle vara att personer, vilka befann sig i områden med vikande efterfrågan på arbetskraft, skulle få samhällets hjälp att flytta till områden med överskottsefterfrå- gan på arbetskraft och därmed löneglid- ningstendenser.
I mitten av 1950-talet blev de teoretiska rekommendationerna praktisk politik. Där- för har de totala utgifterna för arbets- marknadspolitiken stigit från cirka 100 miljoner år 1955 och upp till över 1,5 miljard kronor budgetåret 1967/ 68. Medlen används i stigande omfattning till att om- placera bortrationaliserad arbetskraft till förmån för de sektorer och de regioner, där efterfrågan på arbetskraft växer snab- bare än den naturliga tillgångsökningen.
Det finns emellertid tecken som tyder på att arbetsmarknadsstyrelsen efter år
Resor för Flyttning Utrust- att söka av familj Start— Familje- nings- Medelsför- och tillträda och/eller hjälp bidrag bkdrag brukning År anställning till bohag till till till till milj kr personer personer personer personer personer 1964 33 000 3 627 23 194 3 662 2152 26,8 1965 30 700 3 192 21 144 2 771 1 866 24,9 1966 27 800 2 797 18 078 2 628 1 392 21,6 Jan.—juni 1966 16 000 1 344 10 852 1 550 619 10,2 1967 14 400 1 549 8 645 1 719 576 10,9
1964 successivt dämpat denna inriktning av sin politik. Den egentliga omflyttnings- stimulansen kan i första hand bedömas med ledning av medelsförbrukningen för flyttningsbidrag, resebidrag, starthjälpsbi— drag, och utrustningsbidrag. Utvecklingen i rörliga priser för dessa anslagsposter fram- går av tabell VII: 3.
7.3. Omflyttningen och bostadspolitiken
Arbetsmarknadsstyrelsens politik var sålun- da med hänsyn till önskemålen om en för regionerna likformig löneutveckling och en stabil prisnivå ända fram till budgetåret 1965—1966 i första hand inriktad på att understödja och även påskynda omflyttning- en av arbetskraft. Den omflyttningsstimu- lerande arbetsmarknadspolitiken med dess krav på en flexibel bostadsmarknad borde vidare ha lett till en prioritering av bo- stadsbyggandets andel av de samlade in- vesteringsresurserna. ArbetsmarknadSpoliti- ken borde dessutom ha lett till en större bostadsprioritering av expansiva regioner på de kontraktiva regionernas bekostnad. Ingetdera av dessa villkor på konsistens mellan arbetsmarknads— och bostadspoliti- ken var emellertid uppfyllt under den an- givna tidsperioden.
I själva verket utgjorde bostadsinveste- ringarnas andel av den totala investerings- summan cirka 30 procent vid slutet av 1930-talet och fram till slutet av 1940-talet. I samband med valutakrisen i slutet av
1940-talet skedde emellertid en drastisk ned- skärning av bostadsbyggandets relativa andel i investeringsramen till genomsnittligt 20 procent av de totala investeringarna. Här- efter har bostadsinvesteringarna bibehållit sin i förhållande till tidigare perioder låga nivå. Samtidigt har de interregionala flytt- ningarna ökat avsevärt.
I fråga om bostadsbyggandets fördelning på olika regiongrupper erhålles samma brist på konsistens mellan bostads- och arbetsmarknadspolitik. Sålunda låg de tre egentliga storstadsregionerna distinkt under riksgenomsnittet i fördelningen av antalet färdigställda lägenheter i förhållande till folkmängden under perioden 1955—1965 om man tar hänsyn till omflyttningseffek- ten.
Trots att storstadsregionerna tagit mellan 50 och 70 procent av hela flyttningsvinsten i Sverige har deras andel av bostadsbyggan- det begränsats till cirka 30 procent av bruttobostadstillskottet. Enbart den ökande efterfrågan på bostäder som beror på in- komstutvecklingen skulle med säkerhet ha räckt till för att absorbera bostadsbyggan- det i fråga, vilket kanske bäst belyses av att de tre storstadsregionerna tillsammans under perioden 1961—1963 genererade cir- ka 35 procent av rikets nettoinkomster för fysiska personer.1
1 AMS meddelande från utredningsbyrån, 1966: 19. AMS befolkning och näringsliv, 1965. SCB SM, Bo 1966: 17, SOS: Bostadsbyggandet 1961—1964.
7.4 Arbetsmarknads— eller lokaliserings- politik?
Ekonomerna hävdade sålunda redan i bör- jan av 1950-talet, att det vore rationellt med en planmässig omflyttning av arbetskraften från stagnerande till expanderande regio- ner. I början av 1960-talet aktualiserades den »omvända» politiken. Förespråkarna för denna nya form av rörlighetspolitik me- nade att fördelarna av att stimulera efter- frågan på arbetskraft i avfolkningsområden genom nylokalisering av företag borde vara lika stora som fördelarna av en arbetskrafts- omflyttning med åtföljande regionala ut- budsförskjutningar.
Vore varje region (i sitt befintliga skick) likvärdig med varje annan region i produk- tionsekonomiskt och produktionstekniskt hänseende, funnes det givetvis inga hinder för utflyttning av realkapital till glesare om- råden, men då måste detta rimligen ta sig uttryck i relativt likartade värden för de olika regiontypernas per-capita-produktion.
Inkomstskillnaderna mellan regionerna är emellertid inte bara en attraktionskraft för flyttare. Det kan också hävdas, att höga realinkomster per sysselsatt är ett uttryck för högre produktivitet inom vissa regioner.
Det visar sig att de interregionala in— komstskillnaderna är ytterst betydande, inte bara sett som inkomst per capita utan även om realinkomst per sysselsatt utgör jäm- förelseobjekt. Realinkomsten per sysselsatt för A-regioner visade år 1963 en avvikelse med 7 000 kronor mellan A-region med högsta och A-region med lägsta medelin- komst.1 Standardavvikelsen för A-regioner- na uppgick till cirka 1 000 kronor. Vid sam- ma tillfälle låg de tre storstadsregionerna mer än 4 000 kronor över medelinkomsten definierat på ovanstående sätt för samtliga A-regioner, vilket måste innebära ett mar- kant produktivitetsövertag för de största re- gionerna. I motsvarande mån måste också lokaliseringspolitik i den hävdvunna be- märkelsen innebära faror för den ekono— miska tillväxten.
I den mån övertaget i produktivitet ifrå- gasatts har man gärna utgått från att dessa
regionala inkomstskillnader helt härrör ur differenser i arbetskraftens yrkesmässiga och sektoriella sammansättning. Nyligen publicerat material över arbetarelönernas regionala differentiering visar dock att stor- stadsregionerna även har ett markant real- löneövertag för arbetarkategorier, vilket måste innebära flyttningsvinster även för dessa.
För en potentiell flyttare från någon re- gion uppgår hans långsiktiga ekonomiska flyttningsvinst till
U A U A
U A Yz—Yz Y3—Y3
(Y1_Y1)+———(1+r) +———(l+r)2 in?—Y,? +'"+mu—n
såvida han inte har flyttnings- eller »anpass- ningskostnader». Y :realinkomst per sys- selsatt år i A: utgångsregion, U : mål- region, r : subjektiv diskonteringssats.
Om en person är ung (säg yngre än 25 år) och diskonteringssatsen relativt hög kan flyttningsvinsten approximeras som (flytt— ningsvinst per år/räntan), såvida inkomst- skillnaden väntas vara densamma alla år framåt. Är inkomstskillnaden 7 000 kronor och den subjektiva diskonteringsfaktorn 5 procent, blir den kapitaliserade flyttnings- vinsten 140 000 kronor.
Av tabell VII:4 framgår att de inter— regionala löneskillnaderna överträffar de intersektionella inom flera regioner. Som exempel kan nämnas att en textilarbetare i Skaraborgs län, vilken omskolats till metall— arbetare för att stanna kvar i det egna länet, skulle få en större löneförhöjning nominellt vid ett alternativt kvarstannande inom sek- torn men med flyttning till Stockholmsre- gionen.
De interregionala löneskillnaderna för kollektivanställda arbetare inom industrin tyder på en så betydande konflikt mellan tillväxtkravet och LO:s lönepolitiska mål- sättning å ena sidan och den lokaliserings-
1 AMS, meddelanden från utredningsbyrån, 1963:10 samt 1965:2 i bearbetning av Olof Fahlén, AMS, meddelande från utredningsbyrån 1966: 1.
Tabell VII: 4. Sammanfattande tabell över lönelörhållanden för manli i olika geografiska områden
Sektor
Ander-rikting)"
OS
10.
.1911019 ; potu LUIOIDIOOIS
110 113 103 102 123 104 100
95 104 96
11131 spuajdd (1
94 93 88 93 95 90 86 85 84
um spuejueuuapos
pms såutdgxnoN
88 99 84 97 96 86 82 97 87
Samtliga industrigrupper inkl. gruv
110
93 93
90
um Sauidcxugr
91
ugj SBJQQOUOJH
88
um Jemj'ex
89 82 84 86 101 85 80 76 83 80 86
un 93U1>l918
90
113] SPUEIIOD
77 85 75 i9 751 80
um spaisuanspx 91 90 89 91 96 87 82 82 88 86
89
pms otujew
98
"131 SPUEIIEH
88 84 86 93 90 83 83 87 89
RSS!/1 uno 810q91o9
1911019;
110 102 83 97 109 97 93 90 108 98 107
Silferuppgifterna avser 10—tals öre per timma. Källa: SCB Stat Meddelanden Am 1967: 5.
Metall- och verkstadsindustri
Jord- och stenindustri
Massa- och pappersindustri Grafisk industri
]. 2. 3. Träindustri 4. 5.
6. Livsmedelsindustri 7. Dryckesvaru- och tobaksindustri 8. Textil- och beklädnadsindustri
9. Läder-, hår- och gummiindustri
ugj säiquAIV
95 102 86 99 84 79 81 88 93 89
10. Kemisk och kemisk-teknisk industri
um säioqennjs u'gl SPUEIIUJEA
NMMONMNINXOMIN OXOXOODOCÅCNOOwOOOO
O &
nej spueju'eunsgA
95 85 92 95 88 85 83 77 91 94
ugj såiaqmddox
ugj säloqajAgg
96 85 91 101 83 82 76 81 87 92
uf?! Spuenwgf
89
ga kollektivanställda arbftare inom egentlig industri år 1965
ugj spueprouraisgA
94 87 86 92 103 85 87 83 92 91
1.113] suauoqielsg A
95 87 88 106 88 88 82 93
ugj suonoquoN
91 90
105 93 87 88 78 110
politiska målsättningen å den andra att en- dera måste omformuleras, om inte helt nya instrument ställs till politikens förfogande. Vilken mening har en solidarisk lönepoli- tik, om dess resultat blir att löneskillnaden mellan regionerna för samma typ av ar- betskraft blir större än löneskillnaden mel- lan näringsgrenarna, när det gäller varje enskild region? Ett av de värre exemplen på detta förhållande utgörs av järn- och stålrnanufakturbranschen. Löneläget var här år 1965 drygt 40 procent högre i stock- holmsregionen än i Kalmar län. Sam- tidigt var löneskillnaden mellan olika metall- och verkstadsbranscher inte mera än 13 procent för hela riket.
En mindre undersökning av länsstyrelser- nas produktivitetskriterier visar att inte nå- gon länsstyrelse i Norrland uppmärksammat löneläget vid bedömning av ansökan om 10- kaliseringsstöd för industriinvesteringar. Däremot utgör räntabiliteten hos företagens kapital en viktig bedömningsgrund för läns- styrelserna. Från allmän tillväxtsynpunkt liksom ur inkomstfördelningens synvinkel är en så enkelriktad produktivitetsaspekt klart orimlig. Det finns starka skäl som talar för att lönebedömningar ger bättre produk- tivitetsgaranti. Den marginella kapitalrörlig- heten mellan olika regioner är troligen mera känslig för vinstdifferenser än arbetskraf- ten för lönedifferenser. Företagen bör bland annat ha större möjligheter att hålla sig in- formerande om produktions- och marknads- förhållandena i olika regioner. Särskilt för de större företagen bör lokalisering av en- skilda arbetsställen upplevas som relativt marginella företeelser. Den goda informa- tionen liksom möjligheten till marginella kapitalförskjutningar med hänsyn till ränta- bilitet och lönevillkor talar för större regio- nal produktivitetsanpassning i investering- arna än hos arbetskraften.
Troligen krävs ett hårdhänt hävdande av lönekriteriet vid bedömningen av ansökning- ar om lokaliseringsstöd, om det regionala produktivitetsproblemet inte skall förstär- kas. Om löneläget hos lokaliseringsföreta- gen inte utsätts för hårdare granskning och om den interregionala rörligheten inte sti-
muleras ytterligare, måste det interregiona- la fördelningsproblemet förvärras med åt- följande risker för den sociala stabiliteten.
7.5 De regionala produktivitetsskillnaderna
Nationalprodukten kan i förenklade analy- ser ses som summan av löner och kapital- inkomster. Om lönerna (som i Sverige) ut— gör merparten av förädlingsvärdet inom de olika näringsgrenarna, bör det rimligen fin- nas en samvariation mellan löneläge och produktivitet. Den redovisade lönestatistike- ger därför en uppfattning om produktivi- teten i olika regioner. Jämförelser av denna art är emellertid inte helt ofarliga. Dels kan övertaget i produktivitet vara övergående vid successiv överföring av arbetskraft och realkapital mellan regionerna. Dessutom be— höver inte lönerna vara väl anpassade till arbetskraftens produktivitet.
Fullständig produktivitetsanalys kräver tillgång till en produktionsfunktion för varje region. I en sådan produktionsfunktion bör tillgången på arbetskraft, realkapital och andra produktionsfaktorer förklara produk- tionsresultatet (d v s förädlingsvärdet).
Det ligger, som tidigare nämnts, nära till hands att utnyttja de observerade lönediffe- renserna som indices på en högre produk- tivitet inom storstadsindustrin. En slutsats av detta slag är emellertid inte helt riskfri, om vi inte känner produktionsfunktionens utseende. De redovisade lönedifferenserna skulle kunna motsvaras av motriktade vinst- differenser, varför ett högre löneläge kunde vara förenligt med lägre produktivitet. Lika- så kan en högre arbetsproduktivitet vara förenlig med lägre total produktivitet.
Slutsatsen grundar sig på följande analys:
Antag att produktionen bestäms av en produktionsfunktion av så enkel typ att den kan uttryckas som
_ .. _ Q _K q _f(k),darq_Z.ochk_Z med Q : produktionsresultat L = arbetskraften K = kapitalstocken
samt där f' (k) —> 0 när k —> oo och där f' (k) —> 00 när k —> 0.
Kriteriet för överlägsenhet i produktivitet för en region är i detta fall att dess produk- tionsfunktion till hela sitt förlopp överträf- far andra regioners.
Antag att produktivitetsövertag i denna bemärkelse råder för en region. Om lönerna är gränsproduktivitetsanpassade och utjäm- nade mot samma lön i samtliga regioner, så tar produktivitetsövertaget sig uttryck i lägre relation mellan kapital och produk- tion, lägre kapitalintensitet och högre ränta— bilitet i den produktivare regionen. Möjlig- heten av att ett högt löneläge utan hög produktivitet är sålunda tänkbar, men det finns flera skäl som talar för motsatsen. Investeringsfonderna, vilka medger avsätt- ning av vinstmedel med starkt reducerad beskattning, har under lång period visat koncentration till storstadsregionerna och dessas andel uppgick år 1965 till 58 procent av totala fonderingssumman för hela riket. Trots att fondbildningen sker företagsvis och inte efter arbetsställen bör en betydande del av fondmedlen ha genererats inom stor- stadsregionerna, vilket skulle tala mot sämre vinstutveckling och därigenom för högre produktivitet i dessa regioner än i riket i övrigt.1 Dessutom bör en utjämning av räntabilitetsskillnader uppstå ganska snart med hänsyn till kapitalets rörlighet.
Om varje regions produktionsfunktion kan skrivas som q =A.kd med samma värde på d för alla regioner kan överlägsen- het för vissa regioner återföras på skillna- der i den multiplikativa faktorn A, (1 v s på en restfaktor. I vissa analyser knyts hela förklaringen av produktivitetsövertag till förekomsten av externa ekonomiska effek- ter.2 Med externa ekonomiska effekter av- ses sådana faktorer som påverkar företagens produktion, utan att företagen själva kan kontrollera inverkan och tillförseln av fak- torerna ifråga. Som ett exempel kan nämnas att ett företag i en region kan besluta att vidareutbilda sin personal. Beslutet grundas på en tro att vidareutbildningen ger högre vinster och produktivitet. Även om denna förväntan infrias helt, tjänar också andra företag på åtgärden, eftersom de anställda med den högre utbildningen så småningom
byter arbetsplats och då tar med sig sin högre utbildningsnivå och därmed sin högre produktivitet. På samma sätt kan man be- teckna överföringen av ny teknik etc mellan företagen som externa ekonomiska effek- ter.
Om överföringen av externa ekonomiska effekter sker effektivare i vissa regiontyper än andra, höjs givetvis värdet på A—faktorn i den givna produktionsfunktionen. Många teoretiker hävdar att denna faktor är den främsta förklaringen till vissa, särskilt större, regioners överlägsenhet i produktionen och att samma faktor starkt samvarierar med regionstorleken, varför man lämpligen kan kalla den »agglomerationsfaktornt.
Personligen tror jag inte att externa effek- ter utgör hela förklaringen till storstädernas produktionsfördel och därmed till urbanise- ringsprocessen, även om den ter sig viktig. Troligen Spelar odelbarheter i produktions- apparaten och interna stordriftsfördelar för företagen liksom ömsesidigt leveransrnässigt beroende mellan vissa produktionssektorer en lika stor roll.
Förekomsten av stordriftsfördelar inne- bär att en lika stor procentuell ökning i alla produktionsfaktorer inom ett företag ger mera än proportionell produktionsökning.
Odelbarhet består i att varje enhet av en produktionsfaktor har relativt sett ganska stor produktionskapacitet. Som exempel kan nämnas att en civilingenjör för produktut- veckling fordrar ganska stor anläggning för att bli ekonomiskt meningsfull att anställa. Samma är förhållandet för många större maskiner som pappersmaskiner, datamaski- ner och andra mera betydande anläggningar.
Komplemenatritetsfrågan kan bli av cen- tralt intresse, därigenom att en enda sektor med stark teknisk eller ekonomisk länkning till andra sektorer kan komma att bli av- görande för möjligheten till regional sprid- ning av sådana företag, som kanske i be- gränsad omfattning har direkta fördelar av
1 Koncernkoncentrationen stör i alla händel- ser inte bilden i högre grad när det gäller Malmö- hus och Göteborgs och Bohus län. ” Guteland, G., Lokaliseringsbetingelser i Sverige. Stockholm 1967. (Stencil)
koncentration till någon särskild region. En allmän stegring av det intersektoriella be- roendet inom en ekonomi kan komma att ge ytterligare fördelar av ett omfattande och differentierat näringsliv på en begrän- sad yta. Särskilt kraftfull blir urbanisering- en om de fyra nämnda faktorerna samti— digt inverkar på lokaliseringen.
För de sektorer som är transportkostnads- känsliga tenderar stegrat intersektoriellt be- roende att driva på en omlokalisering, så att företagen kommer till agglomerationer, där det stigande kontaktbehovet kan till- godoses, utan att den totala transportvoly— men behöver öka. Ett ökat intersektoriellt beroende behöver emellertid inte leda i den- na riktning. Transportkostnaderna kan vara i tillräckligt snabb nedgång för att helt kom- pensera för olägenheterna av det ökade tran- sportbehovet.
Det finns dock en typ av sektorer, där ett stigande intersektoriellt beroende kan få större betydelse för lokaliseringsmönstret beroende än av transportkostnadernas ut- veckling. Hit hör i första hand de produk- tionssektorer, vilka levererar tjänster eller varor som förutsätter personkontakter mel- lan levererande och mottagande företag. Privata tjänsters andel i nationalprodukten väntas stiga starkt under perioden 1965— 1980. Även vid en oförändrad andel tjänster i den totala mängden sekundärinputs ökar därmed behovet av interpersonella kontak- ter. Det finns tecken. som dessutom tyder på att service som input i produktionen tenderar att stiga i relation till andra inputs.
Hägerstrand betonar skillnaden vid gods- och persontransporter på följande sätt: »Att Sverige ligger bland de främsta bland värl- dens länder ifråga om sådana anläggningar som järnvägar, vägar och kraftledningar per capita räknat är naturligtvis ett tecken på en högt utvecklad ekonomi. Samtidigt är det också ett mått på den betydande ekono- miska belastning som avståndet utgör. Lyck- ligtvis har framstegen på transportteknikens område lett till att distansfriktioner kunnat i hög grad övervinnas. Det existerar dock ännu svårhanterliga restposter. Ett förhål- lande, som ter sig nästan för trivialt för att
behöva påpekas, men likväl är av grund- läggande betydelse för transporternas roll i produktion och socialt liv, är att gods och meddelanden i stor utsträckning kan delas i smådelar och enkelt lagras längre eller kortare tid, medan personer måste förflyt- tas som helheter och förses med ett uppbåd av tjänster under såväl rörelse som uppe- håll. Resultatet är, att medan avståndet nästan upphört att vara ett hinder vid tran- sport av meddelanden och får allt mindre betydelse vid transport av gods, så är di- stansfriktionen nu och i framtiden avsevärd vid förflyttningar av personer.»1
En accentuering av de olika sektorernas input-behov av offentliga och privata tjäns- ter tenderar till följd av behovet av person- kommunikation att förstärka fördelarna av agglomeration, särskilt om de tjänsteprodu- cerande verksamheterna har odelbarhets- problem eller skalekonomi. Starka tecken tyder på ett sådant förhållande. Vissa ser- viceverksamheter förekommer inte alls an- nat än i storstadsregioner och andra uppträ- der endast inom högre storleksordningar.
Särskilt utpräglat uppträder koncentra- tionstendensen för sådana serviceverksam- heter som kräver hög utbildning. Frågan kan emellertid inte belysas kvantitativt. Där— till skulle fordras studier av förekomsten av direkt personkommunikation mellan sek- torer med olika utbildningsprofil. Undersök- ningar av denna art vore särskilt använd- bara i den regionala planeringen om de kunde anordnas i enlighet med lämplig in- put-output-sektorisering. Råder betydande skalekonomi eller odelbarhetsfenomen för servicesektorn, kommer stigande inputandel via komplementariteten att tvinga fram kon- centration till storstadsregionerna även av de sektorer som ej själva upplever skaleko- nomi eller odelbarhet.
För många ekonomier finns möjligheten att arrangera vissa sektorer i oberoende block eller clusters. Möjligheten till block- bildning har inte studerats utförligt, men
1 Hägerstrand, T: Urbaniseringen som ett världsproblem — från vertikal till horisontell länkning.
blockbildning av vissa sektorer i relativt oberoende av sektorer utanför det egna blocket, är troligen lokaliseringspolitiskt in- tressant för Sveriges del. I en studie av Ghosh redovisas en höggradig blockbild- ning för den engelska ekonomien, men studien utmynnar inte i några lokaliserings- politiska slutsatser. Det är dock uppenbart att vissa lokaliseringspolitiska åtgärder en- dast är möjliga att förverkliga, om sektorer- na samverkar i klara clustermönsster.
Ett lokaliseringspolitiskt stöd för en en- skild region kan bara undvika att komma i konflikt med stabiliseringspolitiska mål, såvida nyetableringen koncentreras till grupper av sektorer, vilka kan påvisas stå i ett intensivt inbördes samspel och utan större beroende av sektorer som i huvud- sak finns i redan expansiva regioner. Något studium av blockningseffekter har inte genomförts för Sveriges del, vilket troligen sammanhänger med att en regionalekono- misk politik aktualiserats först under 1960- talet.
Snabbheten i den ekonomiska aktivitetens centrifugalspridning från storstadsregionerna blir beroende av den blockbildning som ekonomin uppvisar. Möjligheten till skill- nader mellan de starkt urbaniserade och de övriga regionernas tillväxttakt kan bara uppskattas i den mån blockbildningen är känd vid utformningen av den regional- ekonomiska politiken. Det är uppenbart att de svenska lokaliseringspolitiska insat- serna i vissa stagnerande regioner kan få sina huvudsakliga produktionstekniska multiplikatoreffekter i andra och starkt expansiva regioner. Spridningseffekten kan vara så inriktad mot vissa redan expan- siva regioner, att en önskad nppbroms- ning av urbaniseringstakten genom lokali- seringspolitiken snarare förbyts i sin mot- sats. På samma sätt finns det en uppen- bar möjlighet att de tre storstadsregionerna och några få medelstora regioner ömsesi- digt driver på varandras utveckling, medan huvuddelen av de övriga regionerna förblir opåverkade av storstadsregionernas aktivi- tet (om man undantar emigrationen av arbetskraft).
7.6 Lokaliseringspolitikens inriktning
En vanlig typ av lokaliseringsanalys, econo- mic-base—metoden, leder ofta till överbe- toning av industrialiseringens betydelse för den regionala tillväxten. Samma typ av föreställning tycks ligga bakom den svenska lokaliseringspolitiken. Ökad industrialise- ring förutsätts ge otvetydigt goda förut- sättningar för ekonomisk tillväxt. Antagan- det är både teoretiskt och empiriskt dubiöst. Teoretiskt sett blir industrialisering bara ett verksamt medel, såvida inkomstelasticiteten är markant hög för industriföretagens pro- dukter, vilket inte undersökts från lokali- seringspolitisk utgångspunkt. Rent praktiskt har man heller inte funnit någon sam- variation mellan industrialisering och regio- nal befolkningstillväxt.1
Likartade studier för Sveriges del an- tyder att servicekapaciteten har bättre för- klaringsförmåga, när det gäller befolknings- utvecklingen.2 Troligen skulle en genomtänkt breddning av vissa servicefunktioner, både för produktions- och konsumtionsservice, betyda mer för befolkningsstabiliteten i oli- ka landsändar.
Satsning på serviceutbyggnad medför dock större krav på beaktande av under- laget för den ekonomiska aktiviteten. Odel- barhets- och stordriftsfenomen är så utpräg- lade för serviceföretag av de flesta typer att underlaget för lönsamhet måste vara bety- dande. Det är därför troligt att antalet stödområden måste beskäras kraftigt, så att de största och mest livskraftiga A-regio- nerna utanför storstadsregionerna ges möj- lighet till accelererad tillväxt.
Även en lokaliseringspolitik av denna art löper dock risk att bromsa den natio- nella tillväxten, om än inte i så avgörande grad som skett i Norge under efterkrigs- tiden.
Produktivitetseffekten av den norska lokaliseringspolitiken kan studeras mot bak- grund av de marginella relationerna mellan realkapital och produktion. Utvecklingen
1 Se bla en studie som gjorts vid Oslo uni- versitet av K. Moen. ** Lagerblad, P., anfört arbete.
Tabell VII: 5. Marginella capital-output-kvoter efter sektorer och länder över hela perioden 1949—1959
Länder/ sektorer Jordbruk Industri Bostäder Service Transport Väst-Tyskland 8,5 1,3 32,5 2,2 7 ,6 Jugoslavien 2,5 3,0 21,6 i.u. 8,4 Nederländerna 6,6 2,9 65,8 2,6 13,4 Canada 12,2 3,6 25,0 3,3 14,1 Norge 31,4 5,0 84,1 3,8 13,3 Sverige i.u. 4,0 i.u. i.u. i.u USA 17,6 2,9 23,6 i.u. 12,7 Danmark 2,4 3,6 19,7 i.u. 7,8 UK 7,0 3,4 42,9 5,1 14,3
i.u.z ingen uppgift. Källa: Economic Survey of Europe in 1961, del 2, »Some Factors in Economic Growth in Europe during the 19505». Tabeller ur kap. 3.
av dessa relationer i tiden och i olika ekonomiska miljöer har studerats i flera sammanhang.
En större undersökning inom europeiska ekonomiska kommissionens sekretariat har redovisat den marginella capital-output-kvo- tens avvikelser mellan länder på olika agg- lomerations- och utvecklingsnivå, se tabell VII: 5. Genom att analysen dessutom gjorts på tidsseriematerial har de mera långsiktiga tendenserna uppmärksammats. Avsaknaden av uppgifter om Sverige återfaller på otill- räckliga sektoriella produktionsuppgifter för hela tidsperioden.
Effekten av urbaniseringsgraden är svår att uppskatta, men utredningen söker ändå från denna utgångspunkt förklara vissa länders extrema avvikelser från det all- männa mönstret. Särskilt uppmärksammas Norge med hänsyn till båda faktorerna. Norge uppvisar mycket starka avvikelser från det normala för länder på samma utvecklingsnivå. Den regionala politikens roll i sammanhanget förklaras på följande sätt:
>Det finns evidens för att iscensättandet av en regional utvecklingsplan för Nord- Norge, som initierades 1952, har höjt denna regions andel i den totala investerings- summan under 1950-talet väsentligt över tidigare års nivå. . . Vid ett beslut att ut- veckla områden med en så låg befolknings- täthet som Nord-Norge innebär utveck- lingen av transportsystem visst underut- nyttjande av tekniskt odelbara anläggningar,
särskilt för sådana som länkar ytterområ- dena med de centrala delarna av landet . . . Sålunda har den regionala utvecklingspoli- ken betytt en del för stegringen av de genom- snittliga och marginella relationerna mellan kapital och produktion över deras förkrigs- nivåer och förklarar dessutom att samma relationer för 50-talet blivit högre än i andra länder.»
Ovanstående analys antyder sålunda att befolkningstätheten står i ett negativt sam- band med de marginella och genomsnitt- liga capital-output-kvoterna. Av detta för- hållande följer att arbetsproduktiviteten så- väl som kapitalproduktiviteten blir högre, ju högre urbaniseringsgrad som uppnås, cet par.
7.7 Sammanfattande synpunkter på den långsiktiga regionala politiken
Vi finner att det lätt uppstår en konflikt mellan lokaliseringspolitiken och kraven på ekonomisk tillväxt.
Lokaliseringspolitiken kan möjligen bring- as i överensstämmelse med tillväxtkraven, om möjligheten utnyttjas att kompensera förlusten av nylokalisering genom en kom- penserande satsning på andra strukturför- delar. Sålunda kan lokaliseringsmedlen styras till de branscher, inom vilka den ekonomiska tillväxten kan bli snabbare än genomsnittet för näringslivet. Därigenom ställs emellertid krav på selektivitet i valet av branscher och företag, så att endast
de högproduktiva branscherna med cxpande- rande efterfrågan gynnas.
Lokaliseringspolitiken måste också kon- centreras till sådana företagsstorlekar, som utgör de långsiktigt optimala. Härigenom ställs också krav på viss koncentration av insatserna till relativt få men stora projekt i bärkraftiga agglomerationer. Av hänsyn till det långsiktiga kravet på balans i våra utrikes betalningar måste lokaliserings- stödet dessutom medvetet koncentreras till sådana branscher, vilka har produktions- fördelar i jämförelse med andra länder. En sådan koncentration bör ske utan allo- keringsstörande effekter via marknadsmeka- nismen. Valet av näringsgrenar blir därför än mer komplicerat. Mot denna bakgrund ter sig införandet av lokaliseringspolitiken före formuleringen av ett långsiktigt struk- turekonomiskt program med åtföljande produktionsanalys som utomordentligt väl ägnat att ge ekonomiskt-politiska bakslag.
I första hand har de tillväxtmässiga aspekterna på storstadskoncentrationen be- lysts. Det är emellertid uppenbart att även individens ekonomiska och sociologiska flyttningsincitament är betydelsefulla.
Bland de förskjutningar i strukturella hänseenden, vilka minskar de rena produkti- vitets- och löneskillnadernas attraktions- kraft på flyttare, märks den stigande an- delen av icke-nödvändighetskonsumtion, den utökade fritiden, utbildningssystemets tillväxt samt de sociala förskjutningar som sker till följd av familjebandens upp- hävande vid allt lägre och därmed mera flyttningsbenägna åldrar. Till de nämnda faktorerna bör kanske också fogas ut- bredningen av den interna familjedemokra— tin, som innebär att de förvärvsarbetande personernas individuella preferenser är av sjunkande relativ betydelse vid familjernas inom- och interregionala bosättningsval.
Utbildningssektorns tillväxt kommer san- nolikt inom överskådlig framtid att verka attraktivitetshöjande för de stora regionernas del, eftersom undervisning och forskning koncentreras regionalt och därvid lockar till interregional flyttning före individernas egentliga inträde på arbetsmarknaden.
Redan i individernas utbildningsskede torde det uppstå viss social bindning vid ut- bildningsregionerna. Utbildningens speciali- sering tenderar dessutom att binda de ny- utbildade vid allt mera specialiserade yrken och sektorer. Av denna anledning sjunker valmöjligheterna på mindre regionala arbets- marknader oavsett utvecklingen av indivi— duella näringsgrenars lokalisering. Valet kommer att stå mellan ständig flyttning mellan mindre regioner över hela landet och pendling eller inomregional flyttning i någon av de stora regionerna.
Tendensen till sjunkande inomregionala valmöjligheter vid stigande utbildning har omvittnats av sociologiska flyttningsstudier. En undersökning av omflyttningen av ar— betskraft i samband med nedläggningen av ett större industriföretag i Norrköping visade att mera än 30 procent av tjänste- männen flyttade från staden i samband med arbetsplatsens nedläggning, medan den interregionala flyttningen inskränkte sig till att omfatta 6 procent av de manliga arbetarna. En stigande utbildning för allt mera specialiserade yrken tenderar därför troligen att förstärka attraktiviteten hos de stora regionernas arbetsmarknader.
Den helt dominerande andelen av flytt— ningen ligger på åldrar under 30 år och det är därför dessa åldersgruppers attityder till storstadsområden som i högre grad än hittills bör påverka vår syn på den fram- tida flyttningsbilden. Professor Hägerstrand har träffande formulerat dessa gruppers dragning till storstäderna på följande sätt: :Man bör emellertid inte blunda för att befolkningskoncentration också har andra fördelar än ekonomisk effektivitet på före- tagsnivå. Individen har i själva verket mycket att vinna i valfrihet och trygghet på att befinna sig i en omgivning som erbjuder rik variation på möjligheter till utbildning och fortbildning, primärt yrkes- val, avancemang och yrkesbyte, bred kon— . sumtion, kulturaktivitet och underhållning. Av särskild vikt är naturligtvis att obsoleta företag kan avvecklas förhållandevis smärt- fritt i en miljö med rikt differentierad arbetsmarknad utan att de anställda be-
höver flytta eller i övrigt få sina sociala relationer rubbade.»
Av dessa skäl och med hänsyn till den ekonomiska tillväxten och fördelnings- kravet bör rörligheten och därmed urbani- seringen stimuleras. Inflyttningens tonvikt på de yngre åldersgrupperna, vilken för- stärks vid en övergång till fri bostads- marknad, kommer att framstå som stor- stadstillväxtens främsta problem. Såväl för avfolkningsbygderna som för de stora ur- baniserade regionerna kommer obalansen i befolkningsstrukturen att framtvinga krav på en åldersmässigt balanserad evakuering av avfolkningsområdena. Uppläggningen av denna typ av omflyttningspolitik återstår dock ännu att formulera.
Denna uppsats har kommit att behandla såväl vissa aspekter av arbetsmarknads— politiken som lokaliseringspolitiken. Skälet till detta ligger i att såväl stimulans av arbetskraftens som kapitalets rörlighet måste ses som instrument att förverkliga mera generella regionalekonomiska mål.
På kort sikt är hög rörlighet hos arbets- kraften troligen enkel att åstadkomma. Här- till krävs i första hand en utvidgad in- formationsverksamhet om såväl regionala löneskillnader som sysselsättningsvakanser. I andra hand krävs en radikal omorien— tering av den regionala bostadsfördelningen, så att bostadsproduktionen bättre anpassas efter produktivitetsövertag och därmed potentiella flyttningsöverskott.
På lång sikt uppstår emellertid frågan var befolkningen och realkapitalet skall vara lokaliserat. I detta val tycks bara en vägledning återstå, nämligen att för- lägga realkapitalet så att vi minimerar mängden tvångsmässiga interegionala flytt- ningar för arbetskraften. Som vi funnit tidigare leder marknads- och teknologiom- vandlingen till expansion eller kontraktion i ett regionalt sett slumpartat mönster för varje regionstorlek. För de mindre regio- nerna med några få arbetsställen leder den ekonomiska tillväxten förr eller senare till att sysselsättningen sjunker med tvångsmäs- sig utflyttning som följd.
Koncentration av sysselsättningen till ett
Tabell VII: 6. Sambandet mellan påbörjande av ny anställning och byte av bostadsort 1966—1967
Andelen av Andelen av samtliga an- samtliga an- ställda maj ställda som bytt 1967 som bytt både anställning anställning un- och bostadsort der senaste året Storstadslän 20,8 procent 25 promille Skogslän 19,5 >> 41 » Övriga län 19,1 » 44 »
Källa: AMS Meddelanden från utrednings— byrån 1968: 16, sid 10.
fåtal arbetsställen och därmed närings- grenar blir en nödvändighet på den lilla arbetsmarknaden till följd av stordriftsför- delar och odelbarheter. De mindre regio- nerna tenderar därför att få låg differentie- ring hos näringslivet och låg flexibilitet och därmed stabilitet gentemot marknads- förskjutningar. Tvånget till interregional flyttning blir därför starkare ju mindre ar- betsmarknadsregion man befinner sig i. Detta förhållande framgår av tabell VII: 6.
Troligen skulle utslaget blivit ännu klara- re om man med bostadsort avsett A-region snarare än kommun.
På lång sikt måste således lokaliserings- politiken inriktas på att skapa regioner med så differentierat näringsliv att mark- nadsomvandlingen inte tvingar fram inter— regionala flyttningar utöver den gräns som betingas av de av välinformerade arbets- tagare kända löneskillnaderna.
För närvarande tycks bara storstads— regionerna i Sverige helt uppfylla detta differentieringskrav. En mycket målmed- veten lokaliseringspolitik, när det gäller såväl privata som offentliga arbetsställen, kan bredda den regiongrupp som i rimlig utsträckning uppfyller såväl produktivitets— som differentieringskrav. Antalet sådana regioner torde emellertid komma att ligga närmare tio regioner än de sjuttio regioner, som idag utgör arbetsmarknadsstyrelsens A-regioner.
Det bör uppmärksammas att kravet på ett minimum av tvångsmässig interregional
flyttning på lång sikt förutsätter en tidigt insatt och omfattande stimulans till fri- villig flyttning mot de tio - tjugo största och mest produktiva agglomerationerna. Det centrala lokaliseringsproblemet blir då koncentrerat till frågan om hur investe- ringarna skall fördelas mellan dessa regio- ner, när målet är att samtidigt hålla syssel- sättningstillväxt och lokal balans mellan efterfrågan och utbud på arbetskraft och allokeringsmässig balans mellan närings- grenar för privat och offentlig konsumtions- service gentemot andra produktionsföretag.
De egentliga stagnations- och utflyttnings- regionernas sysselsättningsproblem måste ses som ett relativt kortsiktigt fördelnings- problem. Kravet är där att de som inte rim-- ligen kan flytta och som är äldre än ca 50 år ges inkomster och helst också sysselsätt- ning under sin återstående aktiva tid. Lös- ningen kan här vara lönesubventioner kopp— lade till krav på prioritering av äldre ar- betskraft vid sysselsättning i subventione- rade företag.
8 * Utbildningsprogram och arbetsmarknadspolitik
Av Ingemar Ståhl
8.1 Inledning
Det är knappast någon tillfällighet att flera uppsatser i denna bok kretsar kring temat utbildning och arbetsmarknadspolitik. Nik- lasson visar hur samhällsekonomisk effekt— kostnadsanalys med fördel kan tillämpas på konkreta arbetsmarknadsproblem. Åberg berör — i första hand i ett makroperspektiv — utbildningens strategiska roll i ett långsik- tigt ekonomiskt tillväxtförlopp. Det följan- de bidraget avser i sin tur att belysa några av de problem, som rör den ömsesidiga an- passningen mellan utbildningspolitik och ar- betsmarknadspolitik.
Betoningen av utbildningens roll i en skrift om arbetsmarknadspolitik kan naturligtvis lätt förklaras. Den svenska arbetsmarknads- politiken har under senare år i hög grad — och vid internationella jämförelser i unik grad — kommit att arbeta med utbildnings- politiska medel. Under senaste decennierna har man också kunnat iaktta ett starkt ökat intresse från ekonomernas sida att i den ve- dertagna teorin på olika sätt inkorporera in- vesteringar i mänskligt kapital (eller kort och gott humankapital). Intresset har därvid riktat sig i första hand mot utbildningen som en av de väsentligaste möjligheterna att förändra humankapitalets struktur och om- fattning. Likartade ansatser har också med viss framgång utnyttjats för att i ekonomis- ka termer analysera områden som interna- tionell och interregional migration samt häl-
so- och sjukvård.
Uppsatsen begränsas till en översiktlig framställning av några problem kring ut— bildningspolitiken. I ett första avsnitt teck- nas några av grunddragen i en ekonomisk analys av investeringar i utbildning. Det andra avsnittet avser att helt kort diskutera några problem i den aktuella utbildningspo- litiken som en inledning till en vidare dis— kussion av några av de »strategiska» val— möjligheter som står till buds beträffande den framtida utbildningSpolitiken. I detta avsnitt diskuteras också helt skissartat en typ av lösningar till det dilemma i valet mellan optimala utbildningsinvesteringar' och önskad inkomstutjämning som ofta fö- religger i den praktiska politiken.
8.2 Utbildning och humankapital 8.2.1 Olika slag av utbildning
I makroekonomiska modeller är det ofta vanligt att låta produktionsfaktorn arbete representeras av ett enda aggregerat mått: antalet sysselsatta eller antalet arbetstimmar. Denna princip är uppenbart starkt egalitär: alla människor är lika och inga är mer lika än andra. Rådande inkomstförhållan- den utgör dock ingen empirisk verifikation av en sådan sats och en stor del av inkomst- olikheterna kan förklaras med utgångspunkt från skillnader i utbildningsnivå (och där—
med korrelerade skillnader i marknadsvär- derad individuell marginell arbetsprodukti- vitet).
Utbildning — i vid mening — kan påver- ka individens välfärd och arbetsproduktivi- tet på en rad olika sätt. För en rent ekono- misk bedömning kan man göra en grov sortering enligt följande grunder:
a) »Produktionsutbildning»
I ett arbetsmarknadspolitiskt sammanhang är vi i första hand intresserade av att stu- dera hur utbildningen kan påverka individen som produktionsinstrument eller teknisk produktionsfaktor. Rubriken ovan får så— ledes täcka all den utbildning som påver- kar individens produktivitet i skilda slag av produktionsprocessen. Det kan dock vara lämpligt att göra vissa ytterligare distink- tioner beträffande olika utbildningstyper med hänsyn till bredden i utbildningen. I ett extremfall är utbildningen inriktad på en specifik, företagsankunten produktions- process. Exempel kan vara utbildning av reparatörer för en viss flygplantyp i flyg- vapnet, postiljonsutbildning i postverket etc. I ett nästa steg kan utbildningen avse en process som är gemensam för flera före- tag inom en bransch eller mellan flera branscher. En annan utvidgning är att ut- bildningen kan breddas till att avse flera slag av processer.
En annan typ av uppdelning är mellan en formell, kursbunden undervisning och olika grader av arbetsinlärning (in-the-job- training) som sker inom en normal yrkes- verksamhet utan särskilda utbildningsåt- gärder från företag eller samhälle. Man får naturligtvis inte heller bortse från att viss typ av yrkesverksamhet (eller brist på yrkes- verksamhet) kan vara kapitalförstörande be— träffande tidigare ackumulerat utbildnings- kapital.
b) »Konsumtionsutbildning»
Utbildningssystemets effekter på individen är självklart inte avgränsade till den rent tekniska produktionsfaktoraspekten. Ett an-
nat viktigt inslag är vad vi kan kalla kon- surntionsutbildning. Under denna rubrik önskar vi avgränsa den utbildning som i första hand direkt påverkar den individuella välfärden utan omvägen över en företags- bunden produktionsprocess. Ökade språk- kunskaper i primärt syfte att få ett högre utbyte av utlandsresan är ett trivialt exem- pel. Själva utbildningsprocessen eller miljön kring denna kan också vara så pass lust- betonad att den värderas positivt av indi- viden även om de ökade kunskaperna inte ger några fortsatta välfärdsbidrag. Det är uppenbart att >>konsumtionsinriktade» stu— dier är en högst legitim sysselsättning och att denna konsumtion i vår samhällstyp ock— så kan ha en hög inkomstelasticitet.
c) »Allmänutbildning»
Denna typ av utbildning skulle något löst formulerat kunna avgränsas så att den (ut- över en viss, nationellt bestämd miniminivå) ej direkt påverkar den enskilda individens arbetsproduktivitet, åtminstone sådan denna normalt registreras vid ett någorlunda fun- gerande marknadslönesystem. Utbildningen påverkar den enskildes välfärdsnivå främst genom direkta effekter och återverkningar på den allmänna sociala ekonomiska och kulturella miljön. I ett ekonomiskt-teoretiskt språkbruk kan detta beskrivas i termer av (positiva) externa effekter. Även om dessa effekter är svårpreciserbara och svårmät— bara har denna del av utbildningspolitiken — sedd som ett led i en allmän, vid kultur- politik — uppenbarligen spelat en stor, tidvis dominerande roll. I ett långsiktigt perspek- tiv kan naturligtvis våra möjligheter till eko- nomiskt framåtskridande och flexibilitet i samhällets anpassning till ny teknik och politiska miljöförändringar starkt påverkas av aktuella åtgärder inom detta utbildnings- område. Det är också uppenbart att utbild- ningsinvesteringar, allmänt betraktade som transformationer av mänsklig kunskap och attityder, inte bara genereras av det for- mella skolsystemet utan att väsentliga bi— drag också kommer via massmedia, orga- nisationer etc.
8.2.2 Produktionsutbildningens effekter och kostnader
Den uppdelning i olika slag av utbildning som här gjorts är avpassad för ekonomiskt- teoretiska modellresonemang. En konfron- tation med den empiriska verkligheten visar emellertid på ett centralt problem: endast i undantagsfall kan vi inom en utbildnings- process renodla de olika inslag som här nämnts. Normalt blandas de tre formerna — i varierande proportioner — i samtliga utbildningsprocesser.
För en fortsatt analys av utbildningen kan det dock vara av värde att tillsvidare renodla utbildningens roll när det gäller att påverka individen som produktionsin- strument. Efter att ha genomfört ett sådant mer traditionellt investeringsresonemang kan det vara lämpligt att införa de modi- fieringar som hänsynen till utbildningens öv- riga effekter kräver.
I en diskussion av lämpliga kriterier för val av utbildningsprogram kan det vara lämpligt att referera till en mer allmän mo- dell av samhällsekonomisk effekt — kost- nadsanalys. Eftersom dessa problem utför- ligt behandlas på annan plats kan framställ- ningen i det följande begränsas till en dis— kussion av några praktiska-politiska konse- kvenser som måhända kan dras. Särskild tonvikt kommer att läggas på att studera några av alla de fall då något slag av över- ordnat, samhällsekonomiskt kriterium vä— sentligt kan anses avvika från de kriterier som kan tillämpas av individer eller före- tag. Därmed avgränsas också några av de områden inom vilka korrigerande samhälle- liga åtgärder är motiverade från välfärds- synpunkt.
Helt allmänt kan man ange som ett in- vesteringskriterium att ett utbildningspro- gram skall drivas så långt att dess diskon- terade marginella samhällsekonomiska in— täkter svarar mot motsvarande kostnader. I princip kan man också tänka sig att ett ambitiöst kalkylerande utbildnings- och ar- betsmarknadsdepartement utnyttjade ett så- dant kriterium för sina beslut.
Vissa reservationer mot en sådan allmän
princip, baserad på ev stordriftsfördelar i" utbildningsproduktionen eller en ev före— komst av kraftiga teknologiska >>spinoff>>— effekter i samband med en ökning av ett visst utbildningsprogram kan visserligen gö— ras, men är av mindre intresse just i detta sammanhang.1
Svårigheterna att avgränsa och mäta ef— fekter, långsiktigheten i utbildningens av- kastning, och den därav följande osäker— heten, det faktum att såväl intäkter som kostnader för ett utbildningsprogram inte bara är beroende av nivån för programmet självt utan även av nivåer för övriga pro— gram är några problem som måste lösas om man vill genomföra praktiska kalkyler som vägledning för kvantitativa beslut. Alla des- sa svårigheter utesluter dock inte att vissa kvalitativa slutsatser kanske kan nås enbart genom en formulering av vissa utbildnings— problem i effekt-kostnadsterrner.
Som en utgångspunkt för en analys av utbildningskapital som produktionsinstru- ment kan vi starta med följande kriterium: ytterligare utbildning är lönsam så länge värdet av den marginella samhällsekonomis- ka effekten är större än motsvarande sam— hällsekonomiska kostnader.
Den samhällsekonomiska intäktssidan får därvid beräknas med utgångspunkt från det diskonterade värdet av den ytterligare pro— duktion som kan åstadkommas genom ut- bildningsökningen; kostnaden beräknas från det produktionsvärde som alternativt skulle ha åstadkommits i stället för utbildnings- åtgärderna. I den samhällsekonomiska kal— kylen skall man således följa upp och jäm- föra värdet av två alternativa förlopp _ med eller utan utbildningsförändringar — vilka kan sträcka sig långt fram i tiden.
I princip kan man tänka sig ett system med >>kommersiella>> utbildningsföretag som_ säljer utbildningstjänster till individer. Des- sa finansierar i sin tur utbildningen genom lån på kreditmarknaden. En investerings- kalkyl upprättad med identiska. prognos—
1 Det bör också framhållas att vi här ej alls diskuterar utbildningsapparatens interna alloke- ringsproblem utan förutsätter att dessa redan klarats av.
värden skulle därvid ge i stort sett samma resultat för individ som för samhälle. In— täktssidan för individen innehåller ett dis- konterat värde av löneökningen förorsakad av utbildningen. (Vi bortser här från ev konsumtionseffekter av utbildningen.) Den- na löneökning bör i en perfekt marknad svara mot ökningen i marginell produk- tivitet. Kostnadssidan för individen är de direkta undervisningskostnadema samt bortfallet av alternativintäkt. Dessa är helt analoga med motsvarande poster i den sam— hällsekonomiska kalkylen.
Förutsättningen för en sådan överens— stämmelse är av flera skäl föga realistiska. Förekomsten av ett skattesystem innebär att inkomstökningen efter skatt för individen är lägre än motsvarande samhällsekonomis— ka intäktsökning. I sig kan naturligtvis en periodiserad men fullständig avdragsrätt för utbildningskostnader i inkomstbeskattningen korrigera den individuella kalkylen och för- stärka individuella incitament för att bringa dem i större överensstämmelse med den samhällsekonomiska kalkylen.1 Mer funda— mentala problem är emellertid att lönesys- temet till följd av beskattningens utform— ning och olika institutionella förhållanden ej omedelbart kan utnyttjas för att mäta individuella skillnader i gränsproduktivitet.
Rimligtvis kan man också anta att indi- viden i sina kalkyler känner en större osä— kerhet än vad som är fallet i en central kal- kyl baserad på en större informationsmängd. Prognosverksamheten spelar här en viktig roll — inte bara för den centrala planering- en — utan även för att öka individens in- formationsmängd. Likväl är det troligt att man kan utgå från att individuella utbild— ningsincitament relativt försvagas av osäker- heten i det ofta mycket långa perspektiv under vilket utbildningen ger avkastning.
Framför allt är det två inslag i progno— sen som är svåra att genomföra på indivi- duell nivå: individen har svårt att uppskatta vilka effekter ett pågående utbildingspro— gram kommer att få för framtida sysselsätt- ningsmöjligheter. En akut bristsituation manifesterad i ett högt löneläge kan locka fram en överinvestering från individernas
sida som väsentligt sänker utbildningens. gränsproduktivitet. Å andra sidan under- skattar individerna ofta den allmänna till- växttakten och de snabba teknologiska för- ändringar som sker i samhället: framför allt gäller detta prognoser på den teknik och miljö som kommer att realiseras i framti- den. Dessa inslag påverk'ar visserligen den individuella utbildningsinvesteringsvolymen i olika riktningar men tillsammans kan pro- gnosfelen få snedvridande effekter beträffan- de utbildningens inriktning mellan olika om- råden eller sektorer.
En annan avgörande skillnad mellan »mo- dellen» och ekonomier av vår typ är emel— lertid att utbildningsfinansiering via den re— guljära kreditmarknaden endast kan ske i begränsad utsträckning. De offentliga åt- gärderna kan därför ta sig två uttryck: dels en subventionering av delar av utbildnings- kostnaderna för att förstärka de individuel- la utbildningsincitamenten, dels en kredit- givning som tar speciell hänsyn till de ris- ker som är förenade med individuella ut- bildningsinvesteringar.
Alltför starka subventionsinslag kan dock i kombination med fritt tillträde till studier leda till en klart inoptimal resursfördelning. När det gäller inkomstfördelningen inträf- far också en överföring till de utbildades förmån. Mest markant gäller detta om sam— hället står för större delen av utbildnings- kostnaderna med en stipendiering av typ studielön och accepterar ett fritt tillträde, dvs man låter potentiella köer styra ut- bildningsinriktningen. I princip tenderar ett sådan ekonomi att på sikt närma sig ett läge i vilket utbildningens marginella av- kastning blir obetydlig (till följd av en för stor volym utbildningskapital). Visserligen kommer utbildningsmomentet som förkla- ring till inkomstolikheter att i stor utsträck- ning ha eliminerats i en sådan ekonomi men detta har skett till priset av dålig re- sursallokering och en resursöverföring från icke-utbildade till utbildade.
1 Detta skulle innebära ett avskrivningsförfa- rande analogt med det som tillämpas för företa- gens investeringar i byggnader och maskinkapi- tal.
I ett annat extremfall kan man tänka sig att samhället fortfarande helt övertar ut- bildningskostnaderna men på basis av en central »masterplan» dimensionerar utbild— ningen optimalt och tilldelar platser med hjälp av olika typer av intagningsspärrar. Tendenserna i ett sådant system är i huvud- sak att ett betydande utbildningstryck i form av köer kommer att uppstå samt att de individuella utbildningsincitamenten ytterli- gare förstärks genom att hela utbildnings- vinsten tillfaller dem som klarat sig igenom spärren. Köerna blir en normal företeelse som inte får byggas bort. Situationen kan karaktäriseras som samhällsekonomiskt op— timal men med snedvridningar i inkomstför- delningen till de utbildades förmån. Visser- ligen kan inkomstfördelningen korrigeras genom olika typer av kompenserade be- skattningsåtgärder men de rent praktisk- politiska svårigheterna med en beskattning av olika slag av utbildningsräntor (och >>be- gåvnings- och hälsoräntor») är uppenbar. För en underdimensionerad utbildningsap- parat — ett förhållande som i hög grad tor- de ha gällt för vissa spärrade akademiska utbildningslinjer under efterkrigstiden — för- stärks vinsterna för de utbildade med en ren »spärränta».
Det system som i vårt land tillämpas för utbildning på gymnasie— och universitetsnivå och som innebär att samhället står för ut- bildningskostnadema och eleverna för stör- re delen av bortfallet av alternativ förvärvs- intäkt inom ramen för ett relativt sofistike- rat kreditsystem kan möjligen i efterhand tolkas som ett försök till en stabil politisk förhandlingslösning av ett besvärligt dilem— ma. Problemet är att skapa vissa förstärk- ningar av individuella utbildningsincitament, framför allt med syftet att stimulera >>ut- bildningsovana» grupper utan att samtidigt genomföra alltför drastiska inkomstfördel- ningar till de utbildades förmån. Problemet försvåras också av den starka blandning av allmänutbildning, konsumtionsutbildning och yrkesutbildning som är normal inom det institutionella utbildningsväsendet.
Utbildning i vilken företagen i sina kal- kyler inkluderar såväl utbildningskostnader
som lön till arbetstagaren under utbildnings- tiden men också bestämmer dimensionering och tilldelningsregler kan analyseras på lik- artat sätt. I ett extremfall kan utbildningen vara så specialinriktad att arbetstagaren ej kan tillgodogöra sig utbildningen vid en övergång till andra företag. Detta innebär också att arbetstagaren ej heller kan påräk- na att den ökade produktiviteten inom det utbildande företaget skall leda till ökad lön. Normalt kommer företagets interna utbild- ningskalkyl att överensstämma med den samhällsekonomiska kalkylen. Företag med tendenser till monopolställning på en 10- kalt eller branschmässigt avgränsad arbets- marknad torde därför kunna uppfylla vissa optimalitetskrav. Exempel på företag där stora delar av dessa villkor uppfylles är de stora statliga »monopolkoncernerna»: för- svar, post etc. Dessa områden uppvisar troligtvis ett mer ambitiöst internutbildnings- program än många företag, som i sin ut- bildningskalkyl alltid måste räkna med att utbildningsvinsterna läcker över till andra företag.
Det finns således en generell tendens att företagsutbildning blir underdimensionerad i förhållande till vad som skulle motiveras i en rent samhällsekonomisk kalkyl. Fö- retagen kommer att sträva efter att begrän- sa utbildningen till företagsanknutna pro- cessutbildningar. Dessa tendenser kan ock- så förstärkas vid en mer »öppen» arbets- marknad i vilken omflyttningar ökar och systematiskt också underlättas bla via ar- betsmarknadspolitiken.
Argumentet är emellertid inte helt enty- digt. I vissa fall — lärlingssystemet är ett ex- empel — kan yrkesverksamheten och utbild- ningen blandas, varvid lönen under utbild- ningstiden kan sättas så att den svarar mot skillnaden mellan värdet av den produktiva insatsen och företagets utbildningskostnader. Framför allt i Storbritannien har etablerats ett system med branschvisa fonder för fö- retagsutbildning, som till viss del eliminerar >>utbildningskapitalläckagen» företagen emel - lan. Ett utbildande företag får en större eller mindre del av sina kostnader ersatta av fonden som finansieras med branschbe-
En kombination av lönestelhet och efter— frågeöverskott på arbetskraft kan också ge— nerera ett ökat utbildningsintresse från före- tagen. Om en önskvärd nyrekrytering alter- nativt endast kan åstadkommas till priset av en löneglidning som måste utsträckas till samtliga även redan tidigare sysselsatta kan en intern vidareutbildning bli lönsam även vid mycket stora läckagerisker.
Dessa modifieringar behöver dock inte undergräva den grundläggande slutsatsen att i en ekonomi av vår typ med en fri arbetsmarknad finns en bestående tendens till en klar underdimensionering av utbild- ningen från företagens sida. En optimal ut- bildningspolitik förutsätter således även be- träffande företagsutbildningen skilda slag av samhälleliga ingripanden.
8.2.3 Konsumtionsutbildning och utbild- ningens externa effekter
Avslutningsvis kan det vara på sin plats att helt kort kommentera hur de övriga slag av utbildning som tidigare berördes kan komma in i analysschemat. När det gäller >>konsumtionsutbildningen>> kan avvägnings- problematiken förefalla enkel: en individu- ell kalkyl är i god överensstämmelse med den samhälleliga när individen står för sina egna kostnader (bortfall av arbetsintäkt) och betalar utbildningsapparatens marginal- kostnad.1
En subventionering av utbildningen ge— nom exempelvis fri undervisning eller ut- bildningsstimulerande stipendieringssystem tenderar snarast till snedvridningar i resurs- fördelning och får direkta implikationer för inkomst- eller >>välfärds>>-fördelningen i vid mening till de utbildades förmån. I princip finns det ingen anledning varför inte en renodlad konsumtionsutbildning skulle kun- na behandlas som vilken vara som helst för vilken decentraliserade konsumtions- och produktionsbeslut på en >>fri>> marknad kan utgöra en god lösning av ett annat svårlöst resursfördelningsproblem. Svårigheten lig— ger närmast i att renodla den individuella
konsumtionsutbildningen. Förekomsten av olika slag av externa effekter är så omfat- tande att marknadsekonomins möjligheter att lösa problematiken blir klart begränsade.
För den del av ett totalt utbildningspro- gram som här kallas »allmänutbildning» ställer sig kalkyler med empiriskt innehåll mycket svåra. I första hand gäller detta effektsidan. Denna skall inkludera poster som förbättrad allmänkulturell miljö, ökad social integration, bättre samhällelig hand- lingsberedskap inför framtida förändringar etc. Det är rimligt att de centrala, politiska avgöranden som ofta ligger bakom den grundläggande skolutbildningen kommer att innehålla moment som ej omedelbart kan översättas i explicita effekttermer.
Investeringarna i detta slag av utbildning är föga lämpade för en opåverkad decen- traliserad marknadsprocess. Individuella in- citament för utbildningen kan vara relativt svaga — en stor eller övervägande del av ef- fekterna kommer andra individer eller hela samhället tillgodo. För att individuella in- citament — baserade på privata »investe- ringskalkyler» — skall överensstämma med samhälleliga kalkyler fordras normalt att samhället står för såväl kostnader för själva utbildningsapparaten som de kostnader som förorsakas individen i form av bortfall av alternativ arbetsintäkt under en studiepe- riod. En alternativ metod är att införa obli- gatorisk skolgång för åtminstone vad avser grundläggande allmänutbildning.
Ett betydande inslag av sk positiva ex— terna effekter är emellertid inte begränsat till den obligatoriska skolan; tvärtom åter- finns sådana effekter inom en rad utbild- ningsområden. En överensstämmelse mellan en samhällelig och en individuell lönsam- hetskalkyl fordrar således normalt att sam- hället ingriper med kompenserande ekono— miska åtgärder. En riklig förekomst av po— sitiva externa effekter leder i frånvaro av offentliga subventioner till uppenbara ten- denser till en underdimensionering av ut— bildningen.
1 Åtminstone så länge den samhälliga kalkylen baseras på den ursprungliga inkomstfördelning- en.
Den avgörande svårigheten är emellertid — som tidigare framhållits - att de olika ut- bildningsslagen knappast kan renodlas, var- för samhälleliga korrigeringar av decentra- licerade beslut nästan alltid från välfärds- synpunkt kommer att vara önskvärda över hela utbildningssektorn.
8.3 Några utbildningspolitiska problem
8.3.1 Avvägningen ungdomsutbildning — vuxenutbildning
Intresset i framställningen har hittills kon- centrerats kring vissa allmänna frågeställ- ningar rörande utbildningen sedd som en in- vesteringsprocess. Förutsättningen var där- vid också att ett samhällsekonomiskt opti- malt utbildningsprogram i princip skulle kunna bestämmas. Men i vilken utsträck- ning är dagens svenska utbildningsprogram optimalt? Det finns anledning att därvid granska några inslag i dagens arbetsmark- nadspolitik — i första hand vad avser omskol- ningsprogrammet.
Under senare år har omfattningen av om- skolningsprogrammet vuxit mycket kraftigt. Budgetåret 1964/65 belastades anslaget i statsbudgeten med i runda tal 135 mkr; för budgetåret 1968/69 beräknas en belast- ning med 350 mkr; ett belopp som mycket väl kan komma att överskridas. I prin- cip belastas anslaget med direkta under- visningsutgifter och kontantförmåner till de utbildade. De senare varierar efter sociala kriterier, men understiger normalt väsent- ligt en marknadsmässig lön för fullt syssel- satta. Den totala utbildningsvolymen rör sig fn kring storleksordningen 25 000— 30 000 elevår fördelade på mer än det dubb- la antalet personer.
Som grund för tilldelning av utbildnings- platser gäller i princip ett »arbetslöshets- kriterium» även om en målmedveten, suc- cessiv uppmjukning av praxis pågått under längre tid.
Problemen inom omskolningen har i hög grad formulerats kortsiktigt även om moti- ven för omskolningspolitiken i den mer
ideologiskt orienterade debatten, framför allt av Gösta Rehn, givits mer långtgående syftningar. Den i praktiken relativt kortsik- tiga inriktningen har också varit naturlig med hänsyn till de akuta problem som har behövt lösas samt att omskolningen trots sin starka expansion fortfarande är ett relativt litet utbildningsprogram (till sin omfattning väsentligt mindre än exempelvis arméns värnpliktsutbildnings pro gram) .
Den kortsiktiga inriktningen har kommit till uttryck på två sätt. För det första har det varit angeläget att ge arbetslösa ett från samhällssynpunkt lönsammare alternativ än ekonomiskt lågproduktiva beredskapsarbe- ten eller fullständig sysslolöshet. Kostnader- na har varit låga framför allt då alternativ sysselsättning helt saknats. Utbildningsbi- dragen bör snarare betraktas som en trans- ferering än en produktionsfaktorersättning.
För det andra har det varit angeläget att inrikta utbildningen mot olika slag av tem- porära bristområden. Särskilt noggranna in- vesteringskalkyler har inte varit nödvändiga utan önskemålen har begränsats till att öka kapaciteten och därmed också dämpa löne- glidningstendenserna inom bristområdena. I hög grad kan naturligtvis begränsningen av omskolningen till att omfatta arbetslösa eller personer med större arbetslöshetsrisker uppfattas som en politisk »näst bästa» lös- ning med de speciella lönsamhetskrav detta innebär.
Det kan således göras troligt att ett om- skolningsprogram som fick arbeta över he- la arbetstagarbeståndet skulle kunna vara lönsammare. En möjlighet är att utbilda i mer komplexa flyttnings- eller omskol- ningskedjor än att låta individen gå direkt från arbetslöshetssektor till bristområden. Den kan således vara lättare att omskola i flera steg: arbetslösa utan yrkesutbildning överföres till industriellt tempoarbete, icke arbetslösa tempoarbetare omskolas till ar- beten med mer omfattande krav på yrkes- utbildning och erfarenhet från industriell miljö. De upprepade kraven bla från ar- betsmarknadsstyrelsen (och även arbets- marknadsutredningen) på ökad sk bristyr- kesutbildning och en generösare tolkning
av »arbetslöshetskriteriet» kan tolkas så att man upplever ett dilemma mellan samhälls- ekonomiska optimalitetskrav och politiska bivillkor.
Men det är också förklarligt att den po- litiska begränsningen av omskolningspro- grammet till att enbart gälla arbetslösa kvarstår. Med nuvarande bidragsregler är det svårt att utsträcka utbildningen till öv- riga grupper utan att avsevärda inkomstom- fördelningar sker till de utbildades förmån. Betydande samordningsproblem skulle ock— så uppstå gentemot övriga utbildnings- och studiefinansieringssystem. Det är också up- penbart att ett mer omfattande utbildnings- program för vuxenutbildning vid sidan om de kortsiktiga balansproblemen i större ut— sträckning måste ta hänsyn framför allt till långsiktiga effekter med-avseende på >>bäs- ta» investeringsurval och politiska önskemål beträffande välståndsfördelningen.
8.3.2 Två slag av flexibilitet
Begränsningen till arbetslösa inom omskol- ningsprogrammet är ett exempel på en re- striktion som kan leda till en snedvridning inom ett totalt utbildningsProgram. Pro- blemet kan vidgas till att avse vuxenutbild- ning och vidareutbildning i stort. I ett ut- bildningssystem med en relativt omfattande subventionering av ungdomsutbildning (in— klusive universitetsnivån som främst är aktuell för relativt yngre grupper med be- gränsad yrkeserfarenhet) och begränsade möjligheter såväl institutionellt som finansi- ellt för vidareutbildning finns betydande ris— ker för en ytterligare ansvällning av ung- domsutbildningen. Om den enda, stora chansen till utbildning är möjlig endast vid relativt unga år kan det uppfattas som lön- samt för individen att vid detta tillfälle skaffa en så bred och allsidig utbildning som möjligt för att därmed »täcka in» en lång rad risker som kan inträffa under den yrkesverksamma perioden. Bristen på vuxen- utbildning förstärker utbildningsincitamen- ten för ungdomsutbildningen. Om köerna vid gymnasier och högskolor får bli styran-
de för utbildningssystemets inriktning finns också risken för att resurserna för vuxenut- bildning inom en politiskt bestämd total re- sursram för utbildning ytterligare minskar. Detta kan i sin tur ytterligare förstärka tryc- ket på ungdomsutbildning och vi leds in i en ond cirkel.
Det kan finnas andra typer av utbild- ningsstrategier: Inom en total resursram för utbildning kan en jämnare fördelning ske av utbildningsinvesteringarna över hela livs- cykeln med relativt täta och små, återkom- mande anpassningar till ny miljö och tek- nik. Det är möjligt att utbildningssystem av en sådan karaktär skulle vara att före- dra inte bara från resurfördelningssynpunkt utan också från den utgångspunkten att det samlade utbildningskapitalet skulle vara jämnare fördelat mellan olika generationer. Man kan måhända säga att dagens utbild- ningspolitik antagligen leder till minskade in- komstklyftor inom generationer, medan däremot inkomstklyftor mellan generationer mycket väl kan komma att vidgas.
I ett övergångsläge — från ett system med huvudsaklig tonvikt på ungdomsutbildingen till ett system med en kontinuerlig, flexibel utbildning under hela livscykeln — kan ock- så engångsvinster göras genom att utnyttja »en begåvningsreserv» hos individer utan- för ungdomsgruppema.
Hur goda prognoser på framtida efter- frågan vi än tekniskt kan göra, kvarstår be- tydande inslag av genuin osäkerhet som en- dast kan mötas genom att skapa en hög grad av flexibilitet i utbildningen. Vi skulle därvid kunna skilja mellan två slag av flexi- bilitet. Det ena slaget — flexibilitet typ 1 — innebär att utbildningen vid ett utbildnings- tillfälle görs så »bred» som möjligt för att kunna täcka in alternativa, framtida osäkra utfall. Detta slag av flexibilitet kan också formuleras negativt: utbildningen skall in- te göras så specialinriktad att dess värde blir helt bestämt av att en viss prognos (bland flera lika trovärdiga) skall slå in. Flexibili- teten skapas genom mångsidighet i utbild— ningen. Krav på detta slag av flexibilitet har i hög grad uppmärksammats i den utbild- ningspolitiska diskussionen och ligger delvis
bakom den kraftiga satsningen på ungdoms- utbildning.
Det andra slaget — flexibilitet typ 2 — in— nebär snarast att det individuella utbild- ningskapitalet successivt skall kunna byggas ut och anpassas allteftersom prognosvärden kommer allt närmare i tiden och osäkerhe- ten successivt minskar. En flexibel utbild- ningsstrategi kan innebära att utbildningen styckas upp i ett stort antal, var för sig starkt specialiserade steg med ett stort antal beslutspunkter över hela livscykeln i vilket valet står mellan olika, kortare utbildnings- moment eller att fortsätta utan komplet— terande utbildning till nästa beslutstillfälle.
Det är uppenbart att valen mellan dessa två slag av flexibilitet måste relateras till mycket besvärliga kalkyler för långsiktiga investeringar under osäkerhet. En tidiglagd, bred utbildning kommer att ge avkastning under lång tid men löper också betydande »föråldringsrisker». Utbildning senare under livscykeln kan visserligen göras mot ett säk- rare prognosunderlag men utbildningsinves- teringarna får 5. andra sidan en allt kortare livslängd ju senare de läggs under livscy- keln.
Den starka betoningen av ungdomsutbild- ning i det totala utbildningsprogrammet för- stärkes ytterligare om man söker skatta de totala utbildningskostnaderna (inklusive al- ternativ löneintäkt). Sådana kalkyler måste alltid omges med betydande reservationer och förklaringar. Men en grov skattning av den utbildning som sker via den offent- liga sektorn visar på årliga bruttoinveste— ringar närmare 10 miljarder kronor i ung- domsutbildning och några hundra miljoner kronor för ren vuxenutbildning. Kalkylut- slaget är delvis beroende av hur man värde- rar alternativintäkter — som är den helt do- minerande posten i skolväsendets kostnader ovanför den obligatoriska nivån. En annan jämförelse är att i gymnasiala och postgym- nasiala program årligen förbrukas ca 300000 elevår, medan omskolningsprogram- met ligger på mindre än en tiondel av den- na volym.
Jämförelserna kan dock av olika skäl va- ra falska: För det första har vi en mycket
oklar uppfattning om hur omfattande olika slag av intern företagsutbildning är. För det andra kan en successiv och mycket väsentlig utbyggnad av utbildningskapitalet äga rum genom olika former av »on-the-job-train- ing.»1 Det är mycket möjligt att en utök- ning av omskolnings- och vidareutbildnings- program i första hand kommer att leda till att samhället tar över utbildningsinves- teringar vilka redan äger rum och att netto- effekten i ett inledningsskede blir låg. Det bör vara en angelägen uppgift att söka utfor- ma instrument för mätningar av i första hand de förändringar arbetskraften utbild- ningsmässigt genomgår inom ramen för re- guljär yrkesverksamhet. Det är inte otänk- bart att man därigenom kan finna bättre förklaringsgrunder för ekonomisk tillväxt än att korrelera den ekonomiska tillväxten med resurserna i den formella utbildningsappa- raten, mått som anslagsutvecklingen för vis- sa statliga myndigheter. Det är också uppen- bart att en bättre beskrivning av de to- tala utbildningsinvesteringarnas omfattning och fördelning är nödvändig för vidare ställ- ningstagande i utbildningspolitiken.
8.3.3 Ett förslag för den framtida utbild- ningsfinansieringen
Det svenska utbildningssystemet har befun— nit sig i stark tillväxt under de senaste de- cennierna. Huvuddelen av expansionen har hittills inriktats på ungdomsgenerationerna. Men vilka alternativ har vi vid inriktningen av utbildningsystemet för 1975 eller 1980? Finns det utrymme för ett väsentligt mer omfattande vuxenutbildningsprogram eller är våra resurser politiskt redan intecknade i utökning av den obligatoriska skolgången och en breddning av gymnasiala och post-
1 En indikator på detta kan erhållas genom att studera inkomstutvecklingen över livscykeln. I tvärsnittsmaterial (jfr bl a studiesociala ut- redningens undersökningar) redogöres således för en den summa yrkes- och utbildningskate- gori inkomsttoppar i 45—50-årså1dern, dvs långt efter den förmolla utbildningens slut. Lik- artade tendenser med en successiv stegring (i tvärsnitt) av inkomsterna finns också i taxe- ringsstatistikens inkomstredovisning.
Några av argumenten för en utökad sats- ning på vuxenutbildning har redovisats i det tidigare:
a) expansionen inom ungdomsutbildning- en har kanske fört oss fram till en nivå där en relativ omflyttning av resurser (inom en ständigt expanderande resursram) till för- män för vuxenutbildning kan te sig lön- sam,
b) utbildningsinitiativ från företagssidan är aldrig tillräckliga till följd av arbetskraf- tens rörlighet,
c) osäkerheten om framtiden kan tala för att en utbildningsstrategi baserad på en lång rad successiva utbildningssteg för varje individ bör föredras framför en bred och mångsidig utbildning koncentrerad till ung- domsåren. Hindren för en utökning av vuxenutbildningen — omfattande såväl om— skolning och vidareutbildning — är flera. Den institutionella ramen saknas och en betydande skepsis har förelegat mot att subventionera eller överta företagens utbild- ning i mer generella former. Å andra sidan kan det förefalla rimligt att en stor del av kapitalkrävande utbildning av rena kost- nadsskäl bör förläggas till företagen.
Ett av de primära hindren tycks vara att lämpliga finansieringsformer för en ökad vuxenutbildning ännu ej på allvar diskute— rats. En expansion av nuvarande omskol- ningsprogram med relativt generösa stödreg- ler till att omfatta normal vidareutbildning — även inom företagen — kan leda till myc- ket starkt efterfrågetryck på utbildning och en inkomstomfördelning till de utbildades förmån.
Den väsentliga finansieringsproblemati- ken för vuxenutbildning innebär att en in- dividuell inkomstomfördelning över tiden skall kunna åstadkommas, kompletterad med vissa trygghetsgarantier. Inom ramen för socialpolitiken har likartade tidsmässiga inkomstomfördelningsproblem lösts genom ATP. Några allvarliga tekniska svårigheter att bygga ut pensionssystemet så att detta innefattar de krav på individuell inkomst- omfördelning som ställs av omskolning och vidareutbildning föreligger knappast. För-
delarna är uppenbara: De individuella fi- nansieringsproblemen kan lösas med åtgär- der som är relativt neutrala från inkomst- omfördelningssynpunkt samtidigt som be- tydande inslag av decentralisering och ac— cepterande av individuella utbildningskal- kyler kan genomföras.
En möjlig teknisk utformning kan vara i stort sett följande: Genom samhälleliga be- slut fastlägges den totala omfattningen och inriktningen av ett arbetsmarknadsoriente- rat vuxenutbildningsprogram. Den reala om- fattningen i stort måste vara i överensstäm- melse med kortsiktiga balanskrav och öns- kemål om långsiktig tillväxttakt i ekono- min medan inriktningen måste avstämmas mot olika slag av strukturpolitiska ambi- tioner för olika sektorers utveckling.
Inom denna vida ram kan utbildning så- väl anordnad av det offentliga som av före- tag förekomma. För vissa godkända typer av utbildning får individen — efter generösa prövningsregler — ur en studiefinansierings- fond finansiera dels egna levnadsutgifter dels ev delar av utbildningsapparatens kost- nader. Studiefinansieringsfonden i sin tur kan tänkas uppbyggd genom en allmän av- gift på utbetalade löner. Till fonden är knu- tet ett centralt register med individuell upp- följning såväl av inbetalningar som utbetal- ningar. I princip måste totala uttagsmöjlig- heter maximeras men betydande möjligheter finns till riskutjämning inom kollektivet. En slutlig avstämning kan lämpligen samord- nas med ATP-systemet; i första hand bör individer som ej utnyttjat sin >>vidareutbild- ningsfond» kunna kompenseras genom höjd pensionsnivå.
Den nuvarande omskolningen av arbetslö- sa är relativt lätt att integrera. Arbetslöshet och liknande kriterier kan i ett övergångs- skede motivera att man får starta med ne- gativa tillgodohavanden. Uppnås aldrig ett icke-negativt tillgodohavande genomförs en avskrivning. Ett sådant förfarande går na- turligtvis att kombinera med direkta subven- tioner (omedelbara bidrag) över AMS' bud- get.
1 Det bör observeras att uppsatsen skrivs vin- tern 67/68.
Universitetsutbildning och annan yrkes- inriktad postgymnasial utbildning, direkt ef- ter ungdomsutbildning, kan också få ske med negativa tillgodohavanden. Studieme- delssystemet skulle därmed i stora delar kunna avvecklas, samtidigt som man på längre sikt även försökte få täckning för undervisningsapparatens gränskostnader.
Inga principiella hinder bör heller hindra att företag ordnar utbildning för sina an- ställda, varvid hela eller delar av kostnader- na ersättes via fonden. De tendenser till underdimensionering av företagsutbildning- en som annars finns, kan därigenom und- vikas. Något större behov av branschvisa fonder etc torde egentligen inte finnas.
Ett system av detta slag är av den karak- tären att ett uppbyggnadsskede kan erford- ras, inte minst för att den reala utbildnings- kapaciteten skall kunna skapas. Uttag av avgifter — snarast en höjning av socialför— säkringsavgifterna men med specialdestina- tion — måste därför genomföras relativt ti- digt. Beslut om ett sådant uttag kan också ske utan att alla deltajer i framtida utbild- ningsmöjligheter, kostnadsberäkningar och karensregler är bearbetade. Enbart för att antyda storleksordningen kan nämnas att varje procentenhet på den totala lönesum- man svarar mot ca 500 mkr. En tidig fond- uppbyggnad kan också motiveras av den omedelbara konsumtionshöjning (sparande- minskning) som förväntningar om en fram- tida kollektiv finansiering kan skapa.
Det här skisserade systemet, som i många avseenden påminner om idéer som G. Rehn framlagt i skilda sammanhang, kan lösa några av de problem som en ökad satsning på vuxenutbildning medför. För det första underlättar den individernas och företagens finansiering av utbildningsinvesteringar. Detta kan sägas vara en kreditmarknads- aspekt på förslaget. För det andra är för- slaget relativt neutralt från inkomstfördel- ningssynpunkt. För den marginella utbild- ning som ger en ökad inkomst som precis svarar mot kostnaderna (betalda ur den individuella utbildningsfonden) kommer ut- bildningen inte att leda till någon inkomst- ökning.1 Förutsättningen är därvid att ej ut-
nyttjad utbildningsfond kan komma indi- viderna till godo exempelvis vid en slutlig avräkning gentemot ATP-systemet. Slut— ligen kan det antydda finansieringssystemet underlätta decentraliserade utbildningsbeslut av individer eller företag som i hög grad kan bringas i överensstämmelse med den samhällsekonomiskt önskvärda inriktningen.
* Inkomstbeskattningen av utbildningens av- kastning kan —— som tidigare påpekats — tvinga fram en allmän statlig utbildningssubvention.
9 Lönsamhetsbedömningar av arbetsmarknads-
politiska åtgärder
Av Harald Niklasson
9.1 Inledning Arbetsmarknadspolitikens starka ställning i vårt land kan delvis ses som ett uttryck för den stora vikt man här har fäst vid det po- litiska målet full sysselsättning. Utbyggna- den av arbetsmarknadspolitiken har i stor utsträckning kunnat ske under förvissning om att den dels bidragit till att undanröja arbetslöshet och därmed sociala orättvisor och mänskligt lidande och dels varit »sam- hällsekonomiskt lönsam» även om man ej inkluderar sociala och humanitära poster i lönsamhetskalkylen. Utgår man från en marknadsekonomi av den västerländska ty- pen med ett samhällsekonomiskt förlopp, som präglas av mer eller mindre regelbun- det återkommande konjunktursvängningar och ständigt närvarande och över tiden va- rierande konjunktursplittring — olika indu- strigrenar och geografiska områden utveck- las i olika takt och på olika sätt — erford- ras endast mycket grova samhällsekono- miska kalkyler för att påvisa att utbyggna- den av åtskilliga arbetsmarknadspolitiska aktiviteter är samhällsekonomiskt lönsam, så länge dessa aktiviteter bedrivs i relativt ringa omfattning. Ju större omfattning ar- betsmarknadspolitiken får och ju mer väl— differentierat dess åtgärdssystem blir, desto större växer sig emellertid behovet av mera noggranna samhällsekonomiska analyser av ytterligare utbyggnader och av de avväg- ningsproblem, som uppstår, när man har att välja mellan alternativa åtgärder.
Man har däremot knappast något intresse av att beräkna ett tal, som anger »den sam- hällsekonomiska vinsten» av arbetsmark- nadspolitiken totalt sett. En sådan beräk- ning måste bygga på en jämförelse mellan det samhällsekonomiska förlopp, som skulle realiseras i frånvaro av arbetsmarknadspoli- tik, och det förlopp, som realiseras, när den- na politik bedrives i stor omfattning. Dessa förlopp kommer så småningom att bli högst olika vad gäller tex relativa priser och lö- ner, inkomstfördelning och miljöförhållan- den. Även om det är teoretiskt möjligt att genomföra beräkningen kommer man, när man ser talet, att upptäcka att man inte har någon användning för det. Dessutom kom- mer man att ha mycket svårt att få något grepp om vad talet, som säkert innehåller många nollor, egentligen innebär.
De lönsamhetskalkyler, som man främst bör intressera sig för, gäller marginella änd- ringar av arbetsmarknadspolitiken1 med ut- gångspunkt från dess aktuella inriktning. Man kan tex angripa frågeställningar av följande typ: Uppvisar olika slag av om- skolningsverksamhet så olika lönsamhet vad gäller marginella projekt att det kan motivera en ändring av den relativa för- delningen av omskolningsresurser mellan dessa typer av omskolning? Resultaten av de marginella lönsamhetskalkylerna verkar
1 En ändring säges vara marginell om den ej ger upphov till några signifikanta ändringar av relativa priser och löner.
styrande på beslutsfattandet genom att man expanderar de aktiviteter, som visar positiv lönsamhet, och håller tillbaka de som visar negativ. Det är vidare helt naturligt att man genomför relativt kraftiga utbyggnader av de verksamheter, som visar relativt hög mar- ginell lönsamhet; utbyggnaden behöver inte göras marginell därför att lönsamhetsanaly- sen gäller en marginell sådan. I allmänhet gäller att en observerad hög marginell lön- samhet gör det troligt, att man kan genom- föra en relativt kraftig utbyggnad utan att den marginella lönsamheten i den nya situa- tionen blir negativ, dv 5 utan att kunna sä- gas ha tagit till i överkant. Upprepad ana- lys i den nya situationen visar om expan- sionen skall fortsätta, om man ånyo kan ta relativt stora steg eller om man redan gått för långt. På detta sätt kan alltså en myc- ket kraftig expansion, som kanske avsevärt påverkar relativa priser och löner i ekono- min, komma till stånd utan att man beräk- nar något tal, som anger lönsamheten av expansionen totalt sett (eller ens av de en— skilda stegen).
Ovanstående resonemang är starkt för- enklat och principiellt till sin natur. Man bör dock observera, att det är på liknande sätt man i den ekonomiska teorin för en marknadsekonomi föreställer sig att en stän— digt pågående anpassning i riktning mot ett samhällsekonomiskt optimum kommer till stånd; de enskilda företagen tänkes basera sitt handlande på marginella kostnads-in- täktskalkyler, vilka bygger på rådande pri- ser. Under processens gång ändras bla prisrelationerna, vilket återverkar på före- tagens och konsumenternas beteende, vilket ånyo påverkar prisrelationerna, etc. Det exi- sterar emellertid en mängd anledningar till att man inte kan lita på att marknadsekono- mins >>osynliga hand» arbetar oklanderligt, d v s på sådant sätt att man inte genom olika ingrepp kan åstadkomma något bättre. Exi- stensen av bl a arbetsmarknadspolitik är betingat av detta förhållande. Man bör också observera, att en del av de åsyftade svagheterna hos marknadsekonomin kan va- ra av sådan natur, att de även drabbar den anpassning av tex arbetsmarknadspoliti-
ken, som baseras på marginella samhälls- ekonomiska kostnads-intäktsanalyser av be- stämda slag.
Vi skall därför i nästa avsnitt diskutera arbetsmarknadspolitiken mot bakgrund av föreställningen om en perfekt fungerande marknadsekonomi. Senare kommer vi att behandla metoder för samhällsekonomiska kostnads-intäktsan—alyser (sk cost-benefit- analyser) och därvid beröra några teoretiska problem. Som illustration till praktisk till- lämpning skall vi bla skissera hur en cost-benefit-analys av omskolningsverksam- het kan komma att ta sig ut. Vi kommer alltså inte att ge oss på några faktiska lön- samhetsbedömningar utan behandlar en- dast metodfrågor.
9.2 Arbetsmarknadspolitik och marknads- ekonomin
I modern välfärdsteori spelar föreställning- en om en perfekt fungerande marknadseko- nomi en central roll. Matematiskt inriktade ekonomer har lagt ner mycket möda på att med utgångspunkt från så föga restriktiva förutsättningar som möjligt stringent bevisa att jämviktsläget i en »perfekt marknadseko- nomi» är >>pareto-optimalt», d v s sådant att det är omöjligt att inom ramen för det tek- niska kunnandet förbättra situationen för någon individ utan att samtidigt försämra den för någon annan. Detta jämviktsläge uppnås, föreställer man sig, genom konsu- menternas strävan att maximera sina »nyt- tor», producenternas strävan efter att maxi- mera sina Vinster och ett perfekt prissystem, som omedelbart kan eliminera utbuds- och efterfrågeöverskott på marknaderna för va- ror och produktionsfaktorer.
Det kan sägas att varje producent i den perfekta marknadsekonomin förutsättes ba- sera sitt handlande på marginella kostnads- intäktsanalyser; detta brukar enkelt beskri- vas så att producenten genomför en mar- ginell utökning (inskränkning) av sin pro- duktion av en viss vara om och endast om varans pris är större (mindre) än motsva- rande gränskostnad. Om producenten utgår från att marknadspriserna är oberoende av
det egna beteendet, kan man säga, att detta beteende är ett uttryck för hans strävan efter att maximera sin vinst; han vidtager en viss förändring av sin produktionsinrikt- ning endast om denna förändring för ho- nom framstår som lönsam. Konsumenten å sin sida väljer vid givna konsumtionsvaru- priser den konsumtionsinriktning, som ger honom största möjliga tillfredsställelse eller nytta. I en situation då priset på en viss va- ra är större eller mindre än motsvarande gränskostnad i åtminstone något företag i ekonomin råder ineffektivitet; för att få ytterligare några enheter av en eller flera varor är konsumenterna beredda att offra flera enheter av andra varor än vad som är tekniskt nödvändigt för att produktionen av de förstnämnda varuenheterna skall kom- ma till stånd. Situationen är alltså inte pa- reto-optimal. I en perfekt marknadsekonomi kan en sådan situation ej utgöra ett jäm- viktsläge; åtminstone något företag anser sig kunna uppnå ökad vinst genom att änd- ra sitt beteende. I jämviktsläget är även konsumtionsfördelningen effektiv i den me- ningen att det ej är möjligt att omfördela den producerade varumängden mellan indi- viderna på sådant sätt att ingen förlorar och åtminstone någon vinner på operationen. Det bör dock observeras att varje uttalande om det rättvisa i den rådande fördelningen är ett värdeomdöme. Vi återkommer senare till fördelningsproblematiken.
En perfekt marknadsekonomi av det åsyftade slaget har aldrig existerat och kom- mer aldrig att existera någonstans utom på papperet och i tankevärlden. Likväl spelar den en mycket stor roll i diskussionerna kring ekonomisk-politiska problem. Åtgär- der och förslag säges ofta syfta till att eli- minera existerande hinder för att »verklig- hetens» ekonomiska system i bestämda av- seenden skall fungera som en perfekt mark- nadsekonomi. Låt oss beröra några av de förutsättningar, som är inkluderade i den teoretiska modellen för en sådan ekonomi.
En av dessa förutsättningar är att inga externa effekter existerar. Externa effekter i produktionen säges föreligga om någon producerande enhets tekniska produktions-
möjligheter beror av någon annan enhets produktionsinriktningl. I verkligheten är sådana effekter mycket vanliga. En och samma väg kan tex utnyttjas av flera fö- retag för transporter. De kunskaper, som anställda personer förvärvar i ett företag genom »on the job training» eller utbild- ning, kan senare komma andra företag till godo. Ett företag, som förgiftar ett vatten- drag, försämrar kanske en del fiskares pro- duktionsmöjligheter, ett dammbygge påver- kar kanske vissa jordbrukares bevattnings— möjligheter eller odlingsbara areal, osv. En annan form av externa effekter föreligger, när företagens beteende påverkar enskilda individers välbefinnande via andra variabler än konsumtionen av sådana varor och tjäns- ter, som marknadsprisbildningen gäller. Luft- och vattenförorening är aktuella exem- pel. En mängd andra miljöförhållanden är beroende av företagens produktionsinrikt- ning, det kan gälla såväl trivseln på arbets- platsen som naturens skönhet.
Externa effekter i konsumtionen säges föreligga om enskilda individers preferenser beror av andra individers konsumtionsin- riktningar. Det är lätt att hitta exempel på förekomsten av dylika fenomen — det klas- siska är att peka på hur en persons nytta av att ha en telefon beror av hur många av hans vänner, som också har en sådan.
Man inser lätt att förekomst av externa effekter kan leda till att anpassningsproces- sen i en marknadsekonomi går i felaktig riktning. »Samhälleliga» kostnader och in- täkter kommer att avvika från »privata»; jämviktsläget blir icke—optimalt.
Andra av teorins förutsättningar gäller delbarhet och frånvaro av tilltagande av- kastning över stora intervall. Låt oss med ett par exempel illustrera innebörden av detta.
Under vilka förutsättningar kommer tex ett stort brobygge till stånd i en ren mark- nadsekonomi? Endast om något företag fin-
1 Att genom prismekanismens försorg ett ömsesidigt beroende föreligger mellan olika enheters val av produktionsinriktningar inom ramen för givna tekniska möjligheter är däremot ej betingat av förekomst av externa effekter.
ner att det kan täcka kostnaderna för bro- bygget genom att ta ut avgifter av dem som använder bron. Kostnaden för bron är —— om man bortser från bla underhållskost- nader — oberoende av hur mycket den an- vänds. Om avgiften medför att bron utnytt- jas mindre än vad som utan olägenhet kan ske, blir emellertid den samhälleliga nyt- tan av brons existens mindre än vad som är möjligt. Avgiften bör därför sättas lika med noll såvida detta ej medför »överefterfrå- gan» på passager.1 I den rena marknadseko- nomin kommer emellertid broföretaget att välja den avgift, som maximerar den egna intäkten. Ett specialfall är att brobygget är önskvärt ur samhällelig synpunkt trots att det är omöjligt för företaget att finna nå- gon avgift, som täcker byggkostnaderna, varvid brobygget i frånvaro av offentliga initiativ uteblir. Det är lätt att hitta många fler exempel av samma principiella natur som det nu skisserade.
Förekomsten av tilltagande avkastning kan ge upphov till likartade situationer. Ett enskilt företag kan tex stå inför valet mel- lan att avstå från att tillverka en produkt eller att driva produktionen i stor skala. Vid en alltför liten produktionsvolym kan före- taget inte utnyttja förefintliga stordriftsför- delar, som tar sig uttryck i en över stora in- tervall fallande gränskostnadskurva. Om ste— get från det ena alternativet till det andra be- rör en stor del av marknaden för produkten och/eller någon av de använda produktions- faktorerna måste företaget räkna med att motsvarande priser beror av det egna beteen- det. Följden blir att företaget väljer en annan produktionsinriktning än den som är optimal ur välfärdssynpunkt. Det är mycket möjligt att företaget skulle gå med förlust om det val- de den senare produktionsinriktningen. Det kan to m vara motiverat ur välfärdssyn- punkt att driva en tillverkning av en viss vara i stor skala trots att företaget ej ens med hjälp av monopolistisk prissättning kan göra någon produktionsvolym företagseko- nomiskt lönsam.
I teorin för den perfekta marknadsekono- min förutsätter man också existensen av ett perfekt fungerande prissystem, som omedel-
bart kan eliminera uppkomna gap mellan utbud och efterfrågan på varor och fakto- rer. De mest framträdande exemplen på att verkligheten inte motsvarar dessa förutsätt- ningar finner man på arbetsmarknaderna. När arbetslöshet uppträder för vissa arbetsta— garkategorier följer inga omedelbara pris- sänkningar på de tjänster som ifrågavarande personer levererar.2 Om samtidigt efterfrå- geöverskott råder vad gäller andra arbets— tagarkategorier kan man visserligen påstå att vissa relativa prisförskjutningar mellan olika slag av arbetsinsatser uppträder i form av sk löneglidningar. Detta kan leda till en stegring av den allmänna prisnivån, efter- som ändringen av den relativa prisstruk— turen åstadkommes utan absoluta prissänk— ningar på i utgångsläget underefterfrågade arbetsinsatser. I en ekonomi, som bedriver utrikeshandel till fixa växelkurser, kan detta i sin tur leda till nya skift i efterfrågan på arbetsinsatser av olika slag; om världs- marknadspriserna ej stiger i takt med den inhemska prisnivån kan tex vissa export— industrier minska sin efterfrågan på ar- betskraft etc.
Man brukar vidare i dessa sammanhang tala om arbetskraftens trögrörlighet; även kraftiga ändringar av de relativa priserna på arbetsinsatser av olika slag kan vara otill- räckliga för att eliminera motsvarande gap mellan utbud och efterfrågan. Detta beror delvis på att arbetstagarna ej besitter de kunskaper och färdigheter, som behövs för att de skall kunna övergå från ett arbete till ett annat. Företagen är ej villiga att be- kosta hela den erforderliga omskolningen, eftersom andra företag kan lägga beslag på arbetskraften efter omskolning. Arbetsta- garna kan kanske inte själva betala utbild- ningen eller är ovilliga att binda sig för detta då de löper risken att misslyckas med studierna eller att — trots lyckade studier
1 I praktiken har man dock att ta hänsyn till bl a fördelningssynpunkter och finansiella restriktioner, vilket gör uttalandet alltför kate- goriskt. * Delvis kan man se saken så att man avsikt- ligt satt prissystemet ur funktion p g a att man eljest skulle erhålla en inkomstfördelning, som man ej accepterar.
— ej få något arbete i framtiden (t ex på grund av ändrade förhållanden på arbets- marknaderna). I verklighetens ekonomiska system kan arbetstagarnas »privata» intäkt av omskolning skilja sig från den »samhäl- leliga» intäkten inte bara på grund av att olika riskvärderingar användes i de båda fallen utan även p ga skattesystemets ut- formning mm. En liknande avvikelse mel- lan privata och samhälleliga intäkter kan föreligga vad gäller flyttningar mellan olika geografiska regioner eller orter. Ett »im- porterande» företag är kanske berett att bestrida flyttningskostnaderna endast om det får garantier för att ifrågavarande ar- betskraft stannar i företaget under lång tid.
En följd av arbetskraftens trögrörlighet är också att företag, som är små relativt mark- naden för sina produkter, mycket väl kan vara stora relativt en del av marknaderna för sina produktionsfaktorer: Företaget kan kanske sälja en större produktionskvantitet till oförändrade priser men däremot ej för- värva flera arbetstagare av vissa kategorier utan att höja motsvarande löner, då den lokala tillgången på folk med de erforder- liga yrkeskunskaperna är begränsad. Följ— den blir att företaget väljer en produktions- inriktning, som ej uppfyller de vanliga väl- färdsteoretiska optimalitetskriterierna: Vis- sa löner kommer att vara mindre än mot- svarande gränsproduktiviteter. Saken för- värras också av att lönebindningar kan fö- religga mellan olika arbetstagarkategorier; företaget kan kanske ej höja lönen för vissa arbetstagarkategorier utan att samtidigt hö- ja lönerna också för andra sådana.
Bland andra ting som man lämnar utan- för bilden, när man talar om den perfekta marknadsekonomin, kan nämnas förekoms- ten av kollektiva nyttigheter såsom strids- vagnar, parker, torgskulpturer, skolor etc. Att en del av dessa nyttigheter tillhandahål- las som avgiftsfria kollektiva nyttigheter kan motiveras på ett sätt, som liknar det vi ovan använde i samband med broexemp- let. Vägar och broar brukar ju ofta ingå bland de kollektiva nyttigheterna. I dessa och andra fall —— tex vad gäller undervis- ning och sjukvård — existerar dessutom
uppenbarligen starka externa effekter, som ej skulle bli exploaterade, om verksamhe- terna bestämdes av marknadskrafterna.
Vad arbetsmarknadspolitiken beträffai bör observeras att på samma sätt som en- skilda individer ofta är villiga att betala sitt bidrag till ett starkt försvar kan de ock- så vara villiga att betala sitt bidrag till en aktiv arbetsmarknadspolitik på grund av att existensen av en sådan för dem är en trygg- hetsfaktor. Vid en välfärdsteoretisk total- bedömning av arbetsmarknadspolitiken (lik- som av försvaret, sjukvården etc) är detta en nog så viktig aspekt.
Slutligen skall nämnas att en intertempo- ral teoretisk modell av en perfekt mark- nadsekonomi bygger på en mängd förutsätt- ningar om bla individernas förutseende, som inte kan sägas överensstämma med oh- servationer av verkligheten. Avvägningen mellan sparande och konsumtion har därför i hög grad blivit en samhällelig angelägen— het; individuella tidspreferenser, riskvärde- ringar och förväntningar kan mycket väl avvika från kollektiva sådana.
Mot bakgrund av den föregående ofull- ständiga genomgången är det inte svårt att finna exempel på hur arbetsmarknadspoli- tiska medel erbjuder metoder att kompen- sera det existerande ekonomiska systemet för vissa av dess brister relativt en tänkt perfekt marknadsekonomi. Det är också viktigt att observera att medlen ofta kan användas för att åstadkomma en annan väl- färdsfördelning än den som marknadskraf- terna tenderar att realisera. Men man inser också att det kan vara nog så svårt att be- stämma i vilken utsträckning och på vad sätt de olika medlen skall användas. Vi skall försöka se lite närmare på några arbets- marknadspolitiska medel och deras plats i det ekonomiska systemet.
Omskolning kan betraktas som en pro- duktionsprocess i vilken output utgöres av »produktionsfaktorer» (arbetstagare med bestämda kunskaper och färdigheter — »mänskligt kapital») och input av andra produktionsfaktorer (eller deras tjänster), bl a lärartjänster, undervisningsmaterial, maskintimmar etc samt arbetstagare (ele-
ver) med vissa ursprungliga kunskaper och färdigheter; eleverna betraktas alltså som >>råvara» eller »halvfabrikat». Man kan på papperet beskriva en marknadsekonomi i vilken sådana omskolningsprocesser ingår i det tekniska kunnandet och i vilken mark- nadskrafterna sörjer för att bla omskol- ningsverksamheten får en i tidigare antydd mening optimal inriktning och dimensione- ring. Enklast sker detta genom att man full- bordar det ovanstående i mångas ögon cy- niska betraktelsesättet med att antaga att arbetsmarknaden är en slavmarknad; företa- gen antages kunna köpa och sälja »mänsk- ligt kapital» på samma sätt som maskiner mm. En annan möjlighet är att göra så- dana antaganden om arbetstagarnas finan- siella möjligheter, riskvärderingar, tidspre- ferenser rn m att deras beteenden leder till optimum. Vi skall inte närmare utveckla detta utan bara konstatera att man i existe- rande marknadsekonomier ej kan förlita sig på marknadskrafterna när det gäller om- skolningsverksamhetens inriktning och di- mensionering. Enskilda företag vill inte be- tala kostnaderna för omskolning, som delvis kommer andra företag till godo genom ex— terna effekter via arbetskraftens förbättra- de kunnande.1 De enskilda individerna får inte del av hela omskolningsvinsten (skatte- systemet spclar en stor roll därvidlag), de har andra riskvärderingar än »samhället» och saknar kanske erforderliga finansiella möjligheter.
När offentliga myndigheter anordnar om- skolningskurser kan detta alltså delvis ses som ett sätt att kompensera den existeran- de ekonomin för vissa av dess >>brister>> re- lativt en tänkt perfekt marknadsekonomi; man försöker utnyttja förefintligt tekniskt kunnande (dvs kända utbildningsmetoder), som eljest skulle förbli i hög grad outnytt- jat. Myndigheterna kan kanske, när de be- stämmer omskolningsverksamhetens inrikt- ning och dimensionering, försöka bygga på kostnads-intäktsanalyser, som kan sägas motsvara de som skulle förekomma i den tänkta perfekta marknadsekonomin. Att man i samband med dessa analyser måste beakta i viss mening >>icke ekonomiska»
effekter, fördelningssynpunkter etc är själv- klart. Vi skall senare återkomma till denna problematik.
Åtgärder, som avser att stimulera arbets- kraftens geografiska rörlighet, kan ses på motsvarande sätt. I en perfekt marknads- ekonomi ombesörjer marknadskrafterna en allokering av arbetskraft mellan bl a regio- ner som är förenlig med pareto-optimalitet. I verklighetens ekonomiska system kan po- tentiella möjligheter att genom arbetskrafts- omflyttningar förbättra åtskilliga individers situationer utan att nödvändigtvis samtidigt försämra andras förbli outnyttjade, om inte speciella rörlighetsstimulerande åtgärder vidtages. Men frågorna om vilka flyttningar som skall stimuleras och om vilka medel som skall komma till användning kräver även här någon form av kostnads-intäkts- analyser (i vilka tex lokaliseringspolitiska åtgärder och/eller beredskapsarbeten kan ingå som alternativ).
Det är också alldeles uppenbart att en väl utbyggd arbetsförmedling kan ses som ett försök att inom ramen för det existe- rande ekonomiska systemet utnyttja de kraf- ter, som de ekonomiska teorierna bygger på. Det är självfallet en ytterst svår sak att fin- na den bästa dimensioneringen och orga- nisationen av arbetsförmedlingssystemet. Vi kan i detta sammanhang passa på att visa på vad sätt marginella anpassningsregler kan missa målet. Antag att man på ett eller an- nat sätt kommit underfund med att en mar- ginell utbyggnad av systemet inte är önsk- värd — intäkterna kan inte uppväga kost- naderna.2 I synnerhet om systemet i ut- gångsläget är föga utbyggt (eller ej existe- rar) kan man emellertid ha anledning att misstänka »tilltagande avkastning» med av- seende på en utbyggnad; ett informations- system kanske börjar fungera smidigt och effektivt först när det blivit ordentligt ut- byggt och täcker en god del av — i det aktuella fallet — arbetsmarknaden. Om
1 Företagen skulle vara obenägna att produ- cera i och för sig högproduktiva maskiner, om de löpte risken att maskinerna skulle springa och ställa sig i konkurrenternas verkstäder. * Vi antar att dessa poster kan mätas på ett sätt som motsvarar samhälleliga värden.
man genomför en kraftig utbyggnad kan man alltså hamna i en situation i vilken man finner att en fortsatt marginell utbygg- nad är lönsam. Så småningom kommer man kanske till en utbyggnadsgrad vid vilken den marginella lönsamheten blivit noll och tenderar att åter bli negativ vid fortsatt expansion. Är den sistnämnda punkten bätt- re än den ursprungliga? Man har här att göra med en odelbarhet i beslutsfattandet. Vanliga marginella kriterier duger inte. I princip måste man känna de marginella kostnads- och intäktskurvorna från utgångs- läget och fram till den alternativa situatio- nen.
De trögheter i det ekonomiska systemet som vi talat om kan — även vid hög total efterfrågan — medföra arbetslöshet i vissa regioner eller orter och för vissa arbetsta- garkategorier. Åtgärder, som motverkar des- sa trögheter, motverkar uppkomsten av ar- betslöshet. Dessa åtgärder kan emellertid vara lönsamma även om de inte leder till minskad arbetslöshet — de kan leda till effektivare sysselsättning. Ofta brukar man betrakta beredskapsarbetena som ett grövre sätt att bekämpa arbetslösheten. Nu finns det naturligtvis i princip ingenting som hind- rar att folk är lika effektivt syselsatta, när de går i beredskapsarbeten, som när de har anställning på den öppna marknaden. Om beredskapsarbetena gäller ett tillräckligt angeläget projekt, skulle statsmakterna kan- ske ha anställt folk och genomfört projek- tet även om arbetslöshet inte uppstått. I syn- nerhet i de regioner som präglas av ofta återkommande eller närmast permanent ar- betslöshet är det emellertid möjligt att be- redskapsarbetena med tiden kommer att gälla allt mindre angelägna projekt.
Det är välbekant att arbetslöshet ofta drabbar människor, som är handikappade i en eller annan mening. Detta motiverar existensen av arbetsvård i olika former, tex arbetsträning och skyddad sysselsätt- ning. På grund av handikap-begreppets dif- fusa karaktär kan den principiella gräns- dragningen mellan skyddad sysselsättning och beredskapsarbeten framstå som oklar, då det i båda fallen i vissa regioner är fråga
När man diskuterar tex vilka former av beredskapsarbeten, som bör bedrivas, önskvärdheten av att bygga ut olika grenar av arbetsvården, avvägningen mellan bered- skapsarbeten, omskolning, flyttningsstimule- rande åtgärder och lokaliseringspolitiska in- satser etc använder man sig ofta av sam- hällsekonomiska lönsamhetsbegrepp, som ytterst är härledda från föreställningen om en perfekt marknadsekonomi. Utan tvivel föreligger behov av mera preciserade ana- lysmetoder än de som vanligen kommer till användning. Sk samhällsekonomiska kost- nads-intäktsanalyser eller »cost-benefit-ana- lyser» kan bli ett viktigt hjälpmedel därvid- lag.
9.3 Lönsamhetskriterier
Vi kommer i fortsättningen att använda termen »cost-benefit-analys» i stället för »samhällsekonomisk kostnads-intäktsana- lys», eftersom den sistnämnda termen kan föranleda att man driver analogin mellan ifrågavarande analyser och vanliga före- cagsekonomiska kostnads-intäktsanalyser alltför långt: Vi vill inte utesluta att man i en cost-benefit-analys inkluderar vissa poster vilkas relativa vikt vid sammanväg- ningen av samtliga poster är beroende av politiska värderingar eller måste bestämmas på annat sätt än med hjälp av marknadens priser och löner. Skilda problemställningar kan ge upphov till mycket olikartade cost- benefit-analyser. En beskrivning av analys- metoden som sådan måste alltså föras i myc- ket allmänna termer.
Utgångspunkten är en problemställning, som kan karaktäriseras som ett val mellan alternativa handlingssätt (projekt, åtgärder). Det första steget i analysen är att med hjälp av bla samhällsekonomiska modeller söka kartlägga vilka slag av effekter de olika alternativen är förknippade med. Med effek- ter av alternativ A avses skillnader mellan det samhällsekonomiska förlopp, som reali- seras, om alternativ A Väljes, och det för- lopp, som realiseras om ett bestämt annat
alternativ väljesl. Det andra steget kan sä- gas vara att fastställa vilka verkningar, som är av intresse ur välfärdssynpunkt, och att ange mätmetoder, som återspeglar »samhäl- leliga värden». En del av det studerade al- ternativets effekter ger upphov till pluspos- ter (intäkter, >>benefits»), andra till minus- poster (kostnader, >>costs»). Det tredje ste- get i analysen är att försöka åstadkomma kvantitativa uppskattningar av respektive poster och att väga samman dessa, dvs. beräkna summan av alla intäkter minus summan av alla kostnader.
Vi skall i detta avsnitt främst uppehålla oss vid de problem, som är förknippade med det ovannämnda andra steget, eftersom vi där återfinner de mest fundamentala teo- retiska problemen. Senare kommer vi att försöka belysa övriga delar av en cost-be- nefit-analys med hjälp av exempel från främst omskolningens område.
Låt oss då antaga att statsmakterna i ett bestämt sammanhang står inför ett val mel- lan två alternativa handlingssätt, alternativ A resp alternativ B, och att man har full- ständig kunskap om effekterna av alternativ A (relativt alternativ B). Vilka slag av effek- ter är intressanta och hur skall dessa effek- ter värderas?
För att kunna föra vissa grundläggande principresonemang utan onödiga belast- ningar antar vi att vardera handlingsalter- nativet resulterar i ett statiskt tillstånd i eko— nomin; vi bortser alltså från tidsfaktorn.
Det kan anses som allmänt accepterat att kriterier gällande önskvärdheten av att väl- ja det ena alternativet framför det andra ytterst bör vila på de enskilda individernas preferenser. Låt oss då först koncentrera oss på en bestämd enskild individ och stu— dera det samhälleliga valproblemet ur hans synpunkt.
Den vanliga välfärdsteoretiska utgångs- punkten är att individens beteende kan be- skrivas som hans beslut (val) att försätta sig i en av de situationer, som tillhör den mängd av situationer han har möjlighet att försätta sig i. Den angivna mängden av si- tuationer kallar vi för individens valmängd. Den situation individen väljer att försätta
sig i säges vara den som ger honom störst nytta (tillfredsställelse, välfärd, etc) av si- tuationerna i valrnängden. Samhällets val mellan alternativen A och B kan angå in- dividen därigenom att hans valmängd blir olika i de båda fallen.
Antag först att samtliga konsumtionsva- rupriser är lika i de båda fallen och att —— utöver de av individen konsumerade mäng- derna av olika av marknaden prissatta va- ror och tjänster — inga förhållanden, som individen beaktar vid valet mellan olika si- tuationer?, är olika. Till de senare förhål- landena väljer vi att räkna bl a individens arbetstid (och därmed hans fritid). Anled- ningen är att den enskilde arbetstagaren i ett genomorganiserat samhälle som vårt inte kan sägas ha möjlighet att marginellt variera sin arbetstid (sin konsumtion av fritid).3
Under de angivna förutsättningarna kan valmängderna i alt A respektive B vara oli- ka endast om den penningmängd, som står till individens förfogande för konsumtion av varor och tjänster, är olika i de båda fallen. Säg att den är Am kr större i alt B än i alt A. Låt oss då definitionsmässigt säga att individens nyttoökning vid en tänkt övergång från alt A till alt B är Am kr.4 Summan över alla individer i samhället av dessa nyttoändringar utgör tydligen änd- rignen av värdet (mätt i de rådande priser- na) av samhällets totala produktion av nyt- tigheter vid samma övergång.5 Kalla den-
1 Ofta står man inför valet mellan två alter- nativ: att genomföra en viss åtgärd eller att avstå från detta. ” T ex miljöförhållanden på arbetsplatsen o dyl. ” Alternativet är att betrakta fritid som en av konsumtionsvarorna och förutsätta att fritids- konsumtionen kan bestämmas lika fritt som övrig konsumtion. * Det fallet att individen förlorar på över- gången år förknippat med ett negativt A 111. Observera att sättet att »mäta» nytta är knutet till situationen i alt A, och alltså till det aktuella beslutsfattandet. Man utgår ej från kardinal nyttoteori; man väljer att arbeta med en av de möjliga preferensfunktionerna. 5 Eftersom inga andra förhållanden, som på- verkar individernas välbefinnande, än deras privata konsumtion har ändrats, måste den offentliga konsumtionen vara oförändrad. Spa- randet bortser vi tv från, då vårt resonemang är atemporalt.
na summa för AM. Kan man nu använda sig av följande kriteriumlz »Alt B är bättre än alt A om AM är större än noll och alt A är bättre än alt B om AM är mindre än noll?» (Den praktiska motsvarigheten till detta kriterium är att man väljer det alternativ, som resulterar i den största na- tionalprodukten.)
Den kanske vanligaste invändningen mot det ovan angivna kriteriet är att fördel- ninsgaspekterna försummas. Även om AM är större än noll kan åtskilliga personer förlora på att alt B väljes i stället för alt A. Om dessa personer även i den situation, som representeras av alt A, har det dåligt (små inkomster, obehagliga arbeten etc) relativt övriga individer (bla de som vin- ner på att alt B väljes), kan man mycket väl anse att alt A är det bästa. Visserligen kan man kanske säga att det förhållandet att nationalprodukten blir störst i alt B innebär att detta alternativ är åtminstone potentiellt bättre än alt A, eftersom man har möjligheter att genom lämpliga omför- delningsåtgärder kompensera de som even— tuellt förlorar på att alt B väljes. På senare tid har man emellertid blivit alltmera med- veten om svårigheterna att med hjälp av skatter och transfereringar åstadkomma en önskad inkomstfördelning. Dels möter man många praktiska och »politiska» svårigheter; skatte- och transfereringssystemet kan inte göras hur detaljerat som helst. Vidare kan erforderliga ändringar av ifrågavarande sy- stem leda till effektivitetsförluster, som medför att de aVSedda effekterna delvis uteblir. Vanligast är kanske att uttala far- hågor för hur arbetsutbudet påverkas.
I vad mån man i samband med besluts- fattandet beaktar fördelningseffekterna be- ror naturligtvis i hög grad av vad för slags projekt eller åtgärder det är fråga om. I arbetsmarknadspolitiska sammanhang mås- te dessa effekter rimligen ofta spela en framträdande roll. Omskolningsverksamhet kan tex delvis ses som ett sätt att åstad- komma en mera acceptabel inkomstfördel- ning i samhället; man förbättrar vissa grup- pers möjligheter att utnyttja marknadens värdesättning av olika slag av arbetsinsat-
ser. Då motsvarande omfördelning kan va- ra svår att åstadkomma på annat sätt, bör man självfallet beakta omfördelningseffek- terna vid bedömningar, som gäller önsk- värdheten av olika omskolningsprojekt. Om alt B i det föregående innebär att man ge- nomför ett visst omskolningsprojekt och alt A att man avstår från detsamma (eller ge- nomför ett annat projekt, som ej ger sam— ma inkomstfördelning som alt B) kan alltså det behandlade kriteriet, som bygger på na- tionalproduktens storlek i de båda fallen, vara otillfredsställande.
Ett av problemen i samband med be- handlingen av fördelningseffekterna är att olika personer (politiska partier, organisa- tioner etc) kan hysa olika åsikter om hur de skall värderas. Och hur skall värdering- arna beskrivas, om man vill inordna dem i ett beslutskriterium på ett för alla accepta- belt sätt?
Det tidigare nämnda kriteriet kan sägas innebära att varje krona av beloppet AM tilldelas samma vikt oberoende av vilken individ kronan tillfaller? Ett alternativ är att låta värderingen av de individuella pen- ningtillskotten (positiva eller negativa) bli beroende av vilka individer det är fråga om.
Arbetsmarknadspolitiska åtgärder berör ofta på ett direkt och genomgripande sätt en relativt liten grupp av individer. medan övriga individer i samhället berörs mera in- direkt — tex via verkningarna på det of— fentligas budgetar — och på mindre ge- nomgripande sätt. Antag att de direkt be- rörda individerna i alt A (som vi låter re- presentera utgångsläget, då den arbetsmark- nadspolitiska åtgärden uteblir) förfogar över relativt små disponibla inkomster. Säg att åtgärden (alt B) medför att deras disponib- la inkomster ökar med sammanlagt A Mi kr medan den stora gruppen av övriga indi-
1 Observera att priser och »miljöfaktorer» för- utsatts vara lika i båda fallen. ” Om person 1 förlorar en krona och person 2 vinner en krona, blir »den samhälleliga väl- färden» oförändrad; om person 1 vinner en krona blir välfärdsökningen lika stor som om person 2 vinner en krona, etc. (Personerna ] och 2 kan vara vilka personer som helst —- den ene en fattig pensionär och den andre en icke arbetande miljonär.)
vider förlorar sammanlagt AMz kr, så att AM: AMI— AMz. Om denna in- komstöverföring till den förra gruppens fördel är svår att åstadkomma på annat sätt (t ex genom enbart skatter och trans— fereringar) kan det ligga nära till hands att tilldela det förra beloppet större vikt än det senare. I utsagan »en ökning av de direkt berörda individernas inkomst med c kro- nor resulterar i samma samhälleliga väl- färdsökning som en ökning av övriga indi- viders inkomst med 1 krona» kan var och en sätta in det värde på c som svarar mot de egna värderingarna.2 Om man sedan för detta värde på c finner att beloppet 1 - AMI—c - AMz är större än noll måste man — utifrån de egna värderingarna — betrakta alt B som bättre än alt A.
Det bör observeras att detta tillväga- gångssätt ej är mindre objektivt än det ti- digare angivna kriteriet, enligt vilket man ju mer eller mindre medvetet utgår från den speciella värdering, som ger c=l. Vida- re kan påpekas att den genom det ytterst förenklade exemplet antydda metoden att låta värderingen av individuella inkomständ- ringar bli beroende av individernas grupp- tillhörigheter måste ses som en approxima- tion till ett explicit hänsynstagande till var- je enskild individ.
Det sagda må räcka som en antydan om ett tänkbart sätt att behandla omfördel- ningseffekter i de fall sådana förekommer på ett så markant och systematiskt sätt att de måste beaktas vid beslutsfattandet. Be- slutskriterier av ett slag som gör det möj- ligt för tex organisationer och politiker att precisera sina värderingar (t ex de som ligger bakom uttalanden om att allt måste göras för att förbättra den eller den grup- pens situation) skulle kunna få intressanta konsekvenser.
I det enkla fall vi hittills sysslat med -— alt A och alt B är lika vad gäller priser och »miljöfaktorer» — behöver man alltså i princip endast uppskatta nationalproduk- tens ändring vid en övergång från det ena alternativet till det andra, samt kartlägga och värdera omfördelningseffekterna, om sådana förekommer på ett systematiskt och
Om de båda alternativa situationerna på ett signifikant sätt skiljer sig åt vad gäller de relativa priserna på olika slag av varor och tjänster blir analysproblemen genast me- ra komplicerade. Det fundamentala pro- blemet är naturligtvis att ange ett sätt att mäta den >>nyttoförändring», som den en- skilde individen upplever, när priserna på en eller flera av de varor han konsumerar ändras. Tidigare har vi bestämt oss för att säga att individens nytta ändras med Am kr om han får ytterligare Am kronor att förfoga över vid oförändrade priser (och miljöfaktorer). Antag nu att priset på en viss vara sjunker, medan individens dispo- nibla inkomst förblir oförändrad. Om man då säger att individens nyttovinst av pris- sänkningen är Au kr måste detta uppenbar- ligen tolkas på följande sätt: Den situation, som individen försätter sig i efter prissänk- ningen betraktar han som likvärdig med den han skulle försätta sig i om prissänk- ningen uteblev och om han i stället fick ytterligare Au kronor att förfoga över. Låt
'p- och ?) vara priset på den ifrågavarande varan före respektive efter prissänkningen;
; och ; betecknar motsvarande av indivi- den köpta kvantiteter (se figur IX: l). x(p) betecknar hans efterfrågekurva. Man kan visa att den streckade ytan i fig. 1 utgör ett approximativt mått på individens nyttovinst av prissänkningen (Au) med den innebörd som ovan angivits.2 Mätmetoden kan gene-
1 Man bör dock observera att denna utsaga (värdering) är »marginell» i den meningen att samma person kan ange två skilda värden på c beroende på om han utgår från situationen i alt A eller situationen i alt B. Detta blir bety- delsefullt om övergången från det ena alterna— tivet till det andra medför relativt stora föränd— ringar av individernas disponibla inkomster. Man kan då som en approximation sätta c lika med medelvärdet av de båda värdena.
2) Aum x(p)a'p. Om vidare efterfrågekurvan
lli—Hel
:» approximeras med en rät linje erhålles
Au u(Z—E x+x_
2
P 5 //l X // 5 | | HP) | | | i ? )( Figur IX: 1
raliseras till de fall då flera priser ändras samtidigt och då både priser och disponibel inkomst ändras samtidigt. Summan av indi- viduella nyttoändringar pga en prisänd- ring över en viss grupp av individer erhål- les som den mot den streckade ytan i figu- ren svarande ytan under den aggregerade efterfrågekurvan för gruppen i fråga.
Det antydda betrakelsesättet har hittills kommit till användning främst i samband med diskussioner kring lönsamheten och den lämpliga finansieringen av stora offent- liga investeringar i tex vägar, broar, dam- mar, kraftverk osv — man ställer tex av- gifts- mot skattefinansiering. Metodiken är också tillämplig, när man har att göra med »odelbarheter» av annat slag — tex såda- na som är betingade av förekomst av tillta- gande avkastning.
Det är uppenbart att om man vill upp— skatta lönsamheten av en åtgärd måste man ta hänsyn till priseffekterna, om avsevärda sådana förekommer. I arbetsmarknadspoli- tiska sammanhang tänker man kanske i första hand på att den relativa prisstruk- turen ibland är avsevärt olika i olika regio- ner. Detta förhållande måste man ta hänsyn till vid analysen av åtgärder. som påverkar flyttningsströmrnarna; de flyttande kan tex uppleva mycket påtagliga förskjutningar av bostadshyror relativt övriga priser. Vidare har vi förut sagt att man ibland kan ha an- ledning att tvivla på att ett handlande ba- serat på marginella analyser leder i rätt rikt- ning. Analysen kan då komma att gälla sto- ra förändringar av en viss verksamhet. Att
veta vad man i så fall i princip bör mäta är dock inte tillräckligt; svårigheten ligger i praktiken ofta i att uppnå den kunskap om effekterna, som mätningen kräver. Det bör dock observeras att vad vi i första hand måste kunna genomföra är marginella ana- lyser — en icke-marginell analys är egent- ligen ingenting annat än sammanfattningen av marginella analyser, som genomföres för varje tänkt situation i hela det intervall man överväger att passera.
Finns det någon möjlighet att i cost-bene- fit—analysen inkludera de nyttoförändringar, som beror av ändrade »miljöförhållanden» i samband med en övergång från alternativ A till B? Antag tex att en enskild person får ett behagligare arbete och kanske även upplever andra förändringar av miljöför— hållandena (bland dessa kan vi räkna friti- dens längd, hemort mm) i samband med övergången, medan hans disponibla inkomst och samtliga priser förblir oförändrade. Om vi nu säger att hans nyttovinst pga de ändrade miljöförhållandena är Au måste detta tolkas på följande sätt: Individens si- tuation i alt B är likvärdig med den situa- tion han skulle välja om han fick ytterligare Au kronor att förfoga över vid — relativt alt A —- oförändrade miljöförhållanden. För att kunna uppskatta detta belopp måste vi, sedan personen i fråga blivit informerad om konsekvenserna av respektive alternativ, fråga honom: >>Hur mycket pengar måste vi minst ge Dig, om alt A Väljes, för att Du inte skall få det sämre än om alt B väl- jes?»1
Antag sedan att exemplets förutsättningar ändras enbart genom att personens dispo- nibla inkomst tänkes öka med Am kr vid övergången från alt A till B. Denna över- gång kan vi då betrakta som sammansatt av två steg. Genom det första steget ökar personens disponibla inkomst med Am kr, medan miljöförhållandena är fixa. Indi- videns nyttoökning, Au1, blir därvid defi- nitionsmässigt lika med Am. Genom det
' I det fallet att A u är negativt — övergången medför en (netto-)förlust av miljövärden — änd- ras formuleringarna i det föregående på ome- delbart uppenbart sätt.
andra steget ändras enbart miljöförhållan- dena. Nyttoändringen till följd av detta steg betecknar vid Alig. Uppskattningen av Auz erhålles genom svaret på en fråga av den typ vi nyligen angav. Individens totala nyt- tovinst, Au, vid övergången från alt A till B blir tydligen : Aui + Allz : Am + Allz.
Låt oss nu återknyta till det enkla krite- rium, som säger att en åtgärd är önskvärd, om den leder till högre nationalprodukt. Vi antar att priserna ej ändras och att alla in- dividuella nyttoändringar tilldelas samma vikt. Om inga miljöförhållanden, som in- dividerna fäster avseende vid, ändras, kan det enkla kriteriet accepteras, eftersom sum- man av de individuella nyttotillskotten sam- manfaller med nationalproduktens föränd- ring. Om emellertid vissa miljöförhållanden ändras är kriteriet ej acceptabelt. Säg tex att en ändring av ett visst företags beteende medför att värdet av den totala produktio- nen av prissatta nyttigheter ökar med AM kr och att arbetsförhållandena för de an- ställda försämrasl. Antag att det är möj- ligt att genomföra en undersökning bland de anställda utefter följande riktlinjer. Man konfronterar var och en (eller var och en i ett representativt urval) av de anställda med den situation de hamnar i efter för- ändringen. Man frågar dem hur stor dispo- nibel inkomst de minst måste erhålla vid de arbetsförhållanden, som råder före för- ändringen, för att de skall föredraga mot- svarande situation framför den situation, som de hamnar i efter förändringen? Från summan av de angivna svaren över indi- viderna drar man summan av samma indi- viders disponibla inkomster i situationen efter förändringen. Kalla det erhållna talet
AUz. (Detta tal är negativt, om arbets- förhållandena försämrats?)
Man kan nu konstatera att om vi accep- terar det tidigare nämnda enkla kriteriet, när miljöförhållandena inte förändras, bör vi i det nu aktuella fallet acceptera krite- riet: »Förändringen är önskvärd om och endast om AW: AM + AUg är större än noll.» Ty vår konstruktion är ju sådan att om man utan att förändra miljöbetingel- serna vill försätta samtliga individer i situa—
tioner, som de betraktar som likvärda med de situationer i vilka de hamnar efter för- ändringen av företagets beteende, erfordras en ändring av värdet av den privata kon- sumtionen med AW kronor.
Envar kan finna en mängd andra exem- pel i vilka det föregående tänkesättet i princip kan tillämpas. Det kan gälla såväl privatföretagens beslutsfattande som — i hög grad — omfattningen av åtskillig of- fentlig verksamhet (t ex byggandet av fritidsområden och reningsverk); det kan gälla valet mellan alternativa arbetsmark- nadspolitiska åtgärder, som har olika kon- sekvenser vad gäller människors hemort och yrke m in. Det kan gälla arbetstidslagstift- ningen — fundamentalt i det sammanhanget är ju inte en förväntad >>långsiktig arbets- kraftsbrist», som ju kan elimineras, utan ar- betstagarnas preferenser vad gäller konsum- tion av fritid contra konsumtion av andra va- ror. Vad den kvinnliga arbetskraftsreserven beträffar bör man också vara försiktig med tolkningen av potentiella nationalprodukt- siffror —— man måste beakta folks preferen- ser vad gäller valet mellan olika livsfor- mer.4 0 s v.
Vårt exempel har med avsikt gjorts starkt förenklat — man möter självfallet svåra problem, om man vill tillämpa tankegångar- na på en vida mer komplicerad verklighet. Att i olika sammanhang försöka tillämpa dem är dock liktydigt med att konsekvent sträva efter att tillämpa beslutskriterier, som bygger på människornas preferenser. Ofta står man inför beslutssituationer i
_1 Övriga individers miljöförhållanden ändras ej. ” Observera att de i allmänhet är (även teore- tiskt sett) oförmögna att svara entydigt på frå- gan: »Hur mycket värderar Ni de ändrade ar- betsförhållandena i pengar räknat?»
' Om man arbetat med ett urval av individer låter vi A U2 stå för motsvarande uppskatt- ning när samtliga berörda individer beaktas. Observera att A U,, står för en summa av indi- viduella tal av det slag vi tidigare betecknat med A n,.
* Det är naturligtvis fullt respektabelt att söka påverka dessa preferenser genom att bekämpa könsrollstänkandet. Men våra kriterier bygger på givna preferenser. Sedan preferenserna änd- rats får vi kanske åtskilliga »hemmamånniskor» i stället för »hemmafruar».
vilka man har att väga vad som uppfat- tas som >>rent ekonomiska» värden mot »andra» värden. I många fall kan det vara omöjligt eller otillfredsställande att helt byg- ga beslutet på de berörda individernas åsik- ter. Man känner inte framtida generatio- ners preferenser, man kanske vet att be- rörda människors preferenser beror av vil- ket alternativ man väljer och har en över- ordnad uppfattning om vilket preferens- mönster som är bäst för individernal, etc. Man kan dock fråga sig om vi inte i andra fall, när miljövärden står på spel, i alltför hög grad lämnar fritt spelrum för beslut över de berörda människornas huvuden. Vid beslutsfattandet är man ju vare sig man vill eller inte tvungen att genom sitt handlande visa huruvida man anser att t ex en förlust av vissa miljövärden är mer eller mindre värd än en produktionsvinst, som anges i kronor. I många fall kan ifrågavarande åsikt inte enbart ses som ett uttryck för sociala värderingar; den måste också bygga på mer eller mindre välgrundade gissningar eller trosföreställningar om folks preferenser eller — för att återknyta till våra exempel —— om storleksordningen av belopp av den typ vi betecknat med [1112 och AUz. Finns det inte i sammanhang som de vi antytt ett fruktbart fält för samarbete mellan bla ekonomer och sociologer? Som utgångs- punkter väljer man existerande konkreta frågeställningar och som vapen har man välfärdsteori, samhällsekonomiska modeller och sociologernas kunnande om bla me- toder för empiriska undersökningar vad gäller människors attityder, preferenser och beteenden. De sistnämnda metoderna kan kanske användas för att förse oss med den information, som marknadsprisbildning och ekonomiska samband ej avslöjar. Även om det är svårt att erhålla denna information i form av exakta belopp, vilket vi för prin— cipdiskussionens skull har antagit i våra exempel. kan man kanske uppnå resultat, som säger något om storleksordningen av beloppen i fråga. Ofta är man ju endast intresserad av att veta om de är större eller mindre än vissa andra belopp.
Vi skall inte i detta sammanhang behand- la de principiella svårigheter, som är för- knippade med ett intertemporalt betraktel- sesätt och förekomsten av osäkerhet; dessa ting kommer att i någon mån exemplifieras i nästa avsnitt.
Det är uppenbart att man, när man söker tillämpa de principer, som behandlats i det föregående, i hög grad måste förlita sig på marknadskrafternas utslag i form av rådan- de priser på varor och produktionsfaktorer. Att man anförtror en myckenhet beslutsfat- tande åt privata företag kan vidare ses som ett uttryck för att man förlitar sig på att deras handlande i stor utsträckning står i överensstämmelse med de behandlade kri- terierna. Tag tex den välkända föreställ- ningen om att ett företag utvidgar sin pro- duktion av en viss vara om dennas pris, p, är större än gränskostnaden, MC. Om före- taget opererar i en perfekt marknadsekono- mi finner man också mycket riktigt att ändringen av värdet av samhällets totala produktion av nyttigheter till följd av en marginell utökning av produktionen blir lika med p—MC. Marknadsekonomins ibland dåliga funktionssätt och existensen av en fördelningsproblematik och av mil- jövärden föranleder den samhälleliga ak- tiviteten.
Marknadsekonomins dåliga funktionssätt orsakar emellertid vissa svårigheter vad gäl- ler de samhälleliga kalkylerna. Prisernas och lönernas tillförlitlighet som måttstockar kommer i tvivelsmål; vi beräknar något an- nat än vad vi önskar beräkna. Ett enkelt exempel är att förekomsten av monopolis-
1 Ta tex alkoholpolitiken, skolväsendet, kampen mot könsrollstänkandet. Man kan också peka på kampen mot arbetslösheten — sysslolös- het påverkar i hög grad individernas preferenser i, som man anser, ogynnsam riktning. Man bör dock akta sig för att i samband med förhållan- den, som står utanför marknadsprisbildningen, vara paternalist i en utsträckning, som inte står i rimlig proportion till den ringa grad av patema- lism man hänger sig åt i övriga sammanhang. Man bortser ju oftast från att vad vi väljer att konsumera i morgon beror av vad vi konsumerar i dag. Man avstår från att i någon större ut— sträckning styra vår konsumtion i dag (t ex med hjälp av differentierade indirekta skatter) för att göra oss till bättre människor i morgon.
tiskt beteende från företagens sida leder till att prisrelationerna mellan olika varor ej återspeglar teknologiska bytesförhållanden. I möjligaste mån bör man naturligtvis för- söka att korrigera kalkylen med hänsyn till förekomsten av icke perfekta marknadsför- hållanden i omedelbar anslutning till de analyserade projekten. Att åstadkomma en fullständig korrektion är dock omöjligtl. Till den som av dylika och andra skäl drab- bas av starka tvivelsmål om kalkylernas till- förlitlighet, kan man kanske säga att för- söken att tillämpa dem åtminstone innebär en strävan efter konsekvens i den galen- skap han befarar — hans invändningar drabbar marknadsekonomins hela funk- tionssätt.
9.4 Cost-benefit — analyser av omskolnings- verksamhet
Omskolningsverksamheten är med nödvän- dighet förknippad med en mängd avväg- ningsproblem. Hur bör omskolningsresur- serna fördelas mellan olika geografiska om- råden? Vilka yrkesområden bör utbildning— en främst inriktas på? Vilka arbetstagarka- tegorier bör man i första hand satsa på att omskola? Hur bör resurserna fördelas mel- lan SÖ-kurser, företagsutbildning och om- skolning i det ordinarie utbildningsväsen- det? 0 s v.
Tidpunkt:? II 2 3 If I
i l
Period: | 2 5 År Tiden
Figur IX :2
En metod att uppnå kunskap, som är av intresse vid beslutsfattandet i dylika frågor, är att försöka genomföra cost-benefit-ana- lyser av olika delar av omskolningsverk- samheten. Vi skall skissera några huvuddrag i en sådan analys. Av utrymmesskäl kan vi inte ta upp tekniska och teoretiska detalj- problem. För enkelhets skull antages ana- lysen gälla en bestämd kurstyp i en bestämd region.2 Vi studerar omskolning, som påbörjas vid tidpunkt O. Period 1 om- fattar omskolningstiden; se figur IX: 2. Vi är intresserade av skillnader mellan det för-
lopp from period 1 som realiseras, om omskolningen kommer till stånd, och det förlopp, som realiseras, om den ute- blir. Om man så vill kan man uppfatta tidpunkt 0 som beslutsögonblicket. I så fall måste man jämföra två helt hypotetiska för- lopp. Å andra sidan kan man se saken så att man genomför omskolningen och obser- verar det ena förloppet under några perio- der, säg under perioderna 1—3. Jämförel- sen färdigställes till tidpunkt 3 och använ- des som ett (av flera) hjälpmedel i sam- band med beslutsfattandet vid denna tid- punkt. I fortsättningen utgår vi från det sistnämnda betraktelsesättet.
Fundamentalt är att bilda sig en uppfatt- ning om vad omskolningen medför för de omskolade själva. Vi börjar med den fråge- ställningen och försöker sedan gå över till en vidare samhällsekonomisk analys. Vad skulle ha hänt med de omskolade under pe- rioderna 1—3, om de inte omskolats?
Det kan ligga nära till hands att söka be- svara den frågan genom att göra individu- ella bedömningar av individernas arbets- marknadsmässiga förutsättningar i detta al- ternativfall och försöka gissa sig till vilka anställnings- och inkomstförhållanden de troligen skulle ha uppnått etc. Felriskerna är dock mycket stora. En del av de omsko- lade skulle kanske med stor energi och mål- medvetenhet tagit itu med uppkomna svå- righeter (vilka i det observerade fallet ledde till att de önskade och erhöll omskolning) och tex på egen hand förvärvat på arbets- marknaden efterfrågade kunskaper och får- digheter. Andra av de omskolade skulle kanske under trycket av svårigheterna — tex arbetslöshetsperioder och otrygghet — ha råkat ut för försämrat hälsotillstånd (i Vid mening) och därmed försvagad vilja och konkurrenskraft. Vi vill dock inte katego- riskt utdöma den antydda metodiken.
Andra metoder att söka bevara den ställ- da frågan bygger på grundidén att vissa icke
* Den 5 k second-best-problematiken. 2 Vid tillämpade undersökningar kan man inkludera Hera kurstyper och/eller regioner beroende på vilka jämförelser man är intresserad av.
omskolade personers erfarenheter under pe- rioderna l—3 kanske kan säga något om vil- ka erfarenheter de omskolade personerna skulle ha gjort under samma tid, om de ej hade omskolats. Den mest renodlade va- rianten av denna metodik är att genomföra konstruerade experiment. Säg att man re- serverar N omskolningsplatser för experi- mentändamål. Vid tidpunkt 0 besätter man först alla andra omskolningsplatser som om man endast haft dessa att tillgå. Man be- stämmer sedan vilka övriga personer, som också skulle omskolas om man haft ytterli- gare 2N platser till sitt förfogande. Dessa personer delas på slumpmässigt sätt in i två grupper. De N tillgängliga platserna be- sättes med personerna i den ena gruppen (huvudgruppen), medan personerna i den andra gruppen (kontrollgruppen) ej erhål- ler omskolning. Man följer sedan de båda grupperna under perioderna 1—3 och obser- verar skillnader vad gäller inkomst- och an- ställningsförhållanden mm. Med hjälp av statistisk analys1 söker man sedan bestäm- ma hur stor del av dessa skillnader, som kan tillskrivas omskolningsfaktorn.
Är det helt orealistiskt att tänka sig att man i framtiden genomför dylika experi- ment på marginalen av den totala omskol- ningsverksamheten? Man kan kanske göra invändningar av principiell natur mot att »experimentera med människor». Det är dock lätt att vara en smula ensidig därvid- lag; man uppfattar experimentets inslag av slumpmässighet som en orättvisa, samtidigt som man avstår från att diskutera det rätt- visa i vanliga normbundna uttagningar.
Om man vill utnyttja den tidigare nämn- da grundidén utan att genomföra rena ex- periment måste man bestämma en eller fle- ra kontrollgrupper på annat sätt än det nyligen skisserade. Man väljer då naturligt- vis personer, som vid tidpunkt 0 befinner sig i situationer?, som är likartade de om- skolades vid denna tidpunkt. Svagheten med denna metod (i jämförelse med experiment- metoden) är att huvudgrupp och kontroll- grupp ej bestäms genom slumpmässig drag- ning ur samma population. Man löper ris- ken att få systematiska skillnader mellan
grupperna vad gäller individernas »motiva- tion och duglighet».
Med hjälp av multipel regressionsanalys kan man rensa jämförelsen mellan grupper- na från inflytandet av andra kvantifierbara bestämmande variabler än omskolningsfak- torn. Sådana variabler är individernas ålder, kön, civilstånd, antal beroende barn, tidiga- re utbildning, yrkeserfarenheter m m. Det är däremot mycket svårt att komma åt fak- torn >>motivation och duglighet». Detta bekymmer bortfaller, om man väljer expe— rimentuppläggningen.
Nu kan man kanske utgå från att man delvis eliminerar inflytandet av den nämnda faktorn genom att man inkluderar bl a in- dividernas tidigare utbildning och yrkeserfa- renheter (och kanske även inkomster) bland de bestämmande variablerna. Det kan ock- så vara möjligt att låta resultaten av vissa test och attitydundersökningar representera ifrågavarande faktor. En annan möjlighet är att söka göra två kontrollgrupper sådana att jämförelsen mellan huvudgruppen och respektive kontrollgrupper kan förväntas leda till en överskattning av omskolnings- faktorns betydelse i det ena fallet och till en underskattning i det andra.
Fastän mycket återstår att säga om den berörda problematiken, antages i fortsätt- ningen att man på något av de antydda sät- ten kan uppnå en hygglig uppskattning av vilka erfarenheter de omskolade (eller en del av dem) skulle ha gjort under perioder- na 1—3, om omskolningen helt (eller delvis) hade uteblivit. Vilka av dessa erfarenheter är då av intresse?
Ur samhällsekonomisk synpunkt är indi— vidernas inkomst av arbete av primärt in- tresse. Individerna själva fäster i första hand avseende vid den för privat konsumtion och sparande disponibla inkomsten (arbets- inkomsten minus direkta skatter plus bidrag från det allmänna samt minus »icke—kon- sumtionsutgifter» — tex utgifter för resor tofr arbetet. avgifter mm). Följande storheter avser uppskattade skillnader mel-
1 Multipla regressionsanalyser. 2 Urvalet kan ske slumpmässigt eller selektivt.
lan de båda förloppen vad gäller de omsko- lade individernas erfarenheter i dessa av- seenden: AY;7 : skillnaden vad avser! bruttoin- komst av anställning under pe- riod t.
AD? :skillnaden vad avser disponibel inkomst under period t. Tidigare har vi betonat att individerna kan fästa avsevärd vikt även vid andra för- hållanden än inkomsterna, tex arbetsmil- jön, arbetets art, fritidens längd, etc. Det är uppenbart att omskolningen kan med- föra stora förändringar av dylika förhål- landen (i all synnerhet om den medför minskad arbetslöshet och ökad trygghet). Det bör inte vara omöjligt att i någon mån utröna hur individerna själva uppfattar dessa förändringar. Låt oss skriva
(1) AW? = AD? + Avi: där
AW? = de omskolade individernas vinst av omskolningen under period !,
och där AU ;, representerar den del av vinsten som kan tillskrivas förändringar av nyligen omtalat slagl. Även om det är myc- ket svårt att åstadkomma kvantitativa upp- skattningar av den sistnämnda posten kan ju dess existens inte betvivlas; vidare torde det inte vara omöjligt att bilda sig åtminsto- ne någon uppfattning om dess relativa bety- delse2.
En uppskattning av AW? (för olika t) är självfallet otillräckligt som underlag för en samhällsekonomisk bedömning. Hur skall man komma åt ändringen till följd av omskolningen av samhällets totala pro- duktion av nyttigheter under period t? Kal- la denna ändring för AW;
En uppskattning av AW: måste bygga på ingående studier av samhällsekonomiska modeller, vilket vi inte kan ge oss på i detta sammanhang; vi nöjer oss med några antyd- ningar. Av relevans är uppenbarligen de reala samhälleliga kostnaderna för den stu- derade omskolningen under period 1. Om- skolningen leder till att produktiva resurser dras från annan sysselsättning och användes
för att i anslutning till omskolningen pro- ducera tex instruktörs- och lärartjänster, undervisningsmaterial, maskin- och lokal- tjänster m m. Vid uppskattningen av mot- svarande kostnadsposter är man i stort sett bunden till att använda sig av marknads- priser, vilket innebär att man accepterar vissa förutsättningar om ekonomins funk- tionssätt. I vissa fall kan det emellertid vara motiverat (eller nödvändigt) att använ- da sig av »skuggpriser». Lokalerna kanske tex inte har någon alternativ produktiv användning (»skugghyran»=0), eller för- hållandena kan vara sådana att värdet av denna användning ej kan uppskattas med utgångspunkt från enbart rådande hyror. I kostnadsposten inräknas självfallet ej sam- hällets bidrag till eleverna. Om produktion äger rum i omskolningen bör marknads- värdet av output utgöra en minuspost vid beräkningen av ifrågavarande kostnad, me- dan värdet av input (råvaror, halvfabrikat mm3) utgör en pluspost. Ett problem är att vissa kostnader (både på riks-, läns- och lokalplanet) är gemensamma för stora delar av omskolningsverksamheten. Hur stora delar av dessa kostnader bör tillskrivas den studerade omskolningsverksamheten? Det finns knappast några invändningsfria för- delningsregler därvidlag. Allt man kan göra är att försöka använda ett så välmotiverat tillvägagångssätt som möjligt; eventuellt kan man arbeta med mera än ett alternativ och låta undersökningskonsumenterna döma.
Klart är att den diskuterade kostnadspos- ten kräver noggranna iakttagelser i direkt anslutning till den studerade omskolningen; existerande redovisningar ger ej tillräckligt underlag. Sätt:
AK, : den samhällsekonomiska kostna- den för omskolningen under pe-
1 Se föregående avsnitt. ” Individerna kan t ex konfronteras med olika situationer och fås att ge åtminstone någon antydan om vilka variationer av den disponibla inkomsten, som kan kompensera »miljöföränd- ringar» vid övergången från den ena situationen till den andra. Att vidare vissa sociala vårde- ringar kan spela en roll vid resonemang om pos- ten ifråga minskar inte dess relevans. ” Arbetsinsatser från personer, som ej är under omskolning, räknas som input.
riod 1.1) Under mycket speciella förutsättningar om ekonomins tillstånd och funktionssätt er- hålles
AWI=AYf—Ax,och2 (2) AWI=AYffört= 20ch3
En av dessa förutsättningar (eller en av följderna av dem) är att summan över alla andra individer än de omskolade av änd- ringarna av individernas bruttoinkomster av arbete är lika med noll. Antag emellertid att de omskolade i frånvaro av omskolning skulle ha tillhört en undersysselsatt arbets- tagarkategori i period t och att deras sam- manlagda arbetsinkomst då skulle ha varit — uppskattningsvis — ??.3 Genom att om- skolningen genomföres kan motsvarande arbetstillfällen, om vilka konkurrens råder (p ga arbetslösheten), sägas bli lediga och snart nog besatta av andra individer. Even- tuellt efter en kedja av omflyttningar kan resultatet bli att andra individers arbetsin- komster ökar med omkring 174; i period t (arbetslösheten minskar). Säg att man ob- serverar att de omskolades arbetsinkomster
under period t är sammanlagt T'? .4 Man kan då — fortfarande under speciella förut- sättningar — finna att AY? i (2) ovan bör ersättas med 17? .
Nu kan det ju å andra sidan tänkas att de omskolade, när de kommer ut på ar- betsmarknaden, möter konkurrens från and- ra individer. De kanske till dels erhåller ar- beten som andra — mindre kvalificerade — personer eljest skulle ha erhållit. Om detta sker på en arbetsmarknad på vilken över- skottsefterfrågan råder kan kanske de ut- slagna personerna erhålla i det närmaste lik- värdiga anställningar. Men speciellt i det fallet att de omskolade söker sig tillbaka till sin förutvarande arbetsmarknadå, där de nu är mera konkurrenskraftiga, kan resulta- tet bli ökad arbetslöshet och/eller minskade arbetsinkomster för andra individer. I vil- ken utsträckning dylika effekter gör sig gällande kan man ta reda på endast genom att följa individernas arbetsplaceringar efter
omskolningen och observera omständighe- terna kring anställningarna och arbetsmark- nadsläget för skilda arbetstagarkategorier. I den mån de omskolade slår ut andra ar- betssökande personer kan man försöka att i möjligaste mån spåra effekterna. Sätt AY, : ändringen till följd av omskol- ningen av summan av samtliga in- dividers bruttoinkomster av arbete under period t.
När omskolningen gäller personer, som i frånvaro av omskolning skulle ha tillhört en i period t undersysselsatt arbetstagarkate- gori, kan sägas, att ansträngningarna bör in- riktas på att klarlägga i vad mån AY. av- viker från ?? — i det motsatta fallet på i vad mån A Y, avviker från AY? .
Vid uppskattningen av AY, är det även av intresse att söka klarlägga i vad mån den studerade omskolningen påverkat de företags beteenden i vilka de omskolade er- håller anställning.6 Det är ju möjligt att dessa företag, tack vare att erforderlig ar- betskraft gjorts tillgänglig, genomför vissa investeringsplaner eller driftsomläggningar, som eljest hade uteblivit eller skjutits upp. I samband därmed kan företagen nyanställa även andra arbetstagare, bla sådana som tillhör arbetslöshetsdrabbade kategorier. Å andra sidan är det möjligt att de omskolade substituerar annan arbetskraft. Man inser att sättet att behandla en av omskolningen orsakad expansion dock i hög grad beror av sysselsättningsläget i regionen. Vi måste avstå från att i detta sammanhang utveckla den aspekten.
1 I den mån omskolningen är förknippad med kostnader i andra perioder (t ex före tidpunkt 0) omräknas dessa till period 1 och ingår i A Kl. ” Observera att A Y: i allmänhet är negativt. ” Information i dessa avseenden erhålles ge- nom iakttagelser och analys av kontrollgrup- perna. 4 Så att A Y,” =Yf—Yf
* Detta år — om kursernas yrkesinriktningar år välvalda — liktydigt med att de ej direkt ut- nyttjar de förvärvade kunskaperna.
” När omskolningen gäller personer, vilka i alternativfallet ej skulle ha varit arbetslösa, bör även de företag, som blir av med arbetskraft, granskas.
Effekterna på företagens beteende är emellertid intressanta även av andra skäl. Betrakta ett företag, som till följd av om- skolningen genomför en bestämd investe- ringsplan. Situationen kan nu vara sådan att detta är en för företaget högst lönsam affär. Det förhållandet att företaget skulle ha avstått från projektet om omskolningen uteblivit behöver inte betyda att projektet ligger på lönsamhetsmarginalen; orsaken kan vara brist på erforderlig arbetskraft. I frånvaro av omskolning skulle företaget vis- serligen kunnat förvärva denna arbetskraft (t ex från andra regioner) genom att erbju— da tillräckligt höga löner — så höga att pro- jektets lönsamhet försvunnit, i synnerhet som företaget kanske även måste ta hän- syn till att förvärvet via interna lönebind- ningar skulle framtvingat lönehöjningar också för andra arbetstagarkategorier.1
Att företagen ofta måste räkna med att lönerna (och kanske även andra priser) be- ror av det egna beteendet innebär också att de ej kan förväntas välja ett ur välfärds- synpunkt optimalt beteende; bla kommer lönerna att vara lägre än motsvarande ar- betstagares gränsproduktiviteter. Ändringen av de omskolade personernas arbetsinkoms- ter kan alltså ge en underskattning av mot- svarande tillskott till produktionen av nyt- tigheter i ekonomin. Denna problematik kan angripas genom att man studerar mark- nadsförhållandena för ifrågavarande företag och försöker komma underfund med under vilka restriktioner de arbetar. Om omskol- ningen medför en överföring av arbetskraft från vissa industrigrenar (eller typer av in- dustrier) till andra kommer skillnaderna mellan industrierna i dessa avseenden i blickpunkten.
Låt oss nu skriva?:
(3) A W',=A Y,———AK, +AE,,
där AE, är en >>korrigerande term», som införts med hänsyn till dels förekomst av icke-perfekta marknadsförhållanden och dels eventuella ändringar, som ej ligger på lönsamhetsmarginalen, av företagens be- teenden.
AY, uppskattas med utgångspunkt från resultaten av de multipla regressionsanaly- serna med avseende på de omskolade perso- nernas arbetsinkomster och från studier av arbetsmarknadsläget för olika arbetstagar- kategorier och av omständigheterna i sam- band med placeringarna av de omskolade.
AK, uppskattas genom iakttagelser i di- rekt anslutning till den studerade omskol- ningen. AE, är svår att uppskatta. Dock bör man kunna bilda sig en uppfattning om dess relativa betydelse genom iakttagel- ser av och förfrågningar om de av den stu- derade omskolningen mest berörda företa- gens situationer — man har all anledning att sätta sig i förbindelse med dessa företag. Med utgångspunkt från information om de— ras marknadssituation, om restriktionerna vad gäller tillgången på arbetskraft av olika slag, om eventuella av arbetskraftsbrist un- dertryckta — eller kanske tack vare omskol- ningen genomförda — mer än normalt lön— samma investeringsprojekt etc torde man kunna prestera vissa rimliga uppskattningar — låt vara i form av förenklade räkneexem— pel.
Det bör också nämnas att den del av eventuella ändringar av vissa personers icke- konsumtionsutgifter, som svarar mot ian- språktagna (eller frigjorda) produktiva re- surser, bör ge upphov till ytterligare en kostnadspost (eller intäktspost) i högra le- det av (3).3
1 Vi vill i detta sammanhang ge följande an- tydan: Om vi inte vill belasta en analys av om- skolningsverksamheten med orimliga teoretiska och praktiska svårigheter (som man i andra sammanhang ofta går förbi), måste vi förut- sätta, att statsmakterna tillser dels att avväg- ningen mellan investering och konsumtion i ekonomin som helhet är »optimal» och dels att det totala efterfrågetrycket (den allmänna sys- selsättningsnivån) är »optimalt» och ta dessa förutsättningar till intäkt för att avstå dels från att bekymra oss över investeringsändringar, som ur företagens synpunkt ligger på lönsamhets- marginalen, och dels från att räkna med multi- plikatoreffekter — bortsett från regionala så- dana i undersysselsatta områden. ” AK, = Oför reel ” Man utgår därvid från ändringarna av de omskolades förhållanden, men även andra per- soner kan beaktas.
Säg att vi har lyckats åstadkomma en uppskattning av AW'; : ändringen av sam-
hällets produktion av prissatta nyttigheter under period t (t=l,2,3). Tidigare har sagts att man även bör beakta — i vid mening — miljömässiga förändringar. Med hänvisning till vad som sagts i föregående avsnitt låter vi posten AU,. svara mot sådana föränd- ringar och sätter:
(4) AW, =AW', + AU2,
där AW, : summa individuella nyttoför- ändringar i period t.1
AU,, kommer i allmänhet att domineras av motsvarande post med avseende på de omskolade personerna (AU; ), men även andra personer, som uppleva genomgripan- de förändringar till följd av omskolningen, bör beaktas.
Vad är sedan att säga om tiden efter pe- riod 3? Inget av de alternativa förloppen kan då observeras. Uppskattningarna måste alltså ske med utgångspunkt från prognoser, som bygger på undersökningarna under fö- regående perioder (främst den sista pga speciella omställningsproblem för de om- skolade under period 1 och 2) och på annan information om utvecklingstendenser m rn. Enklast är naturligtvis att låta period 3 vara representativ för de närmast följan- de perioderna; den torde i varje fall utgöra den bästa utgångspunkten vid framtidsbe- dömningarna. Hur långt in i framtiden skall man försöka se? Förmodligen är det ganska meningslöst att i själva kalkylen inkludera en tidsrymd på mer än 3—5 år efter omskol- ningens slut. Ingenting hindrar emellertid att man vid sidan därav spekulerar på läng- re sikt, genomför vissa räkneexempel, os v.
Kalkylen avslutas genom att man genom- för en »nuvärdesberäkning» till tex tid— punkt 0. Vi såg nyss att osäkerheten om framtiden är relevant vid bestämmandet av tidshorisonten för kalkylen. Detsamma gäl- ler bestämmandet av diskonteringsfaktorn vid nuvärdesberäkningen. Den teoretiska diskussion, som ett flertal författare har fört kring dylika problem, kan inte sägas ha lett till entydiga resultat. Vilken (om
någon) av rådande räntor, som bör använ- das, är alltså något obestämt? I allmän- het spelar det (erfarenhetsmässigt) inte nå- gon större roll vilken (av tänkbara) räntor man använder. Ett vanligt tillvägagångssätt är att genomföra två eller tre alternativa beräkningar.
Som vi har nämnt i föregående avsnitt kan man vid beslutsfattandet önska ta hän- syn till omskolningens omfördelningseffek- ter. Vi kan uppskatta hur stor del av belop- pet A W. som tillfaller de omskolade själva (och kanske även andra personer som direkt och påtagligt beröres av omskolningen). Om man så vill kan man vid en sammanvägning tilldela detta belopp en annan vikt än resten av AW..
Den föregående framställningen har va- rit mycket skissartad, vi har glidit förbi en mängd tekniska och teoretiska svårigheter. Det är dock viktigt att observera att många av dessa svårigheter ligger i problemens na- tur och inte i den skisserade metodikens. Detta gäller framför allt svårigheterna i samband med posterna A U,, och AE.. Det är naturligtvis möjligt att utesluta dylika besvärliga poster ur beräkningen och likväl erhålla en beräkning, som är bättre än ingen beräkning alls. Man kan dock hävda att det är möjligt att bilda sig någon uppfattning om deras relativa betydenhet och att de bör beaktas simultant med övriga poster. (Om vi har ett problem, som kräver att vi upp- skattar a+b, är det i varje fall bättre att känna a och tecknet på b — och kanske tom något om bzs storleksordning rela— tivt a — än att beräkna enbart a och låtsas som om b inte existerar.) Självfallet bör man dock bygga på en mera detaljerad dis- kussion än den vi genomfört.
Det bör också påpekas att undersökning- en ger en mängd informationer utöver vad
1 A W; =l 000 ger alltså samma summa nytto- förändringar i period t som en ökning av värdet av produktionen av prissatta nyttigheter med 1 000 kr i period ! vid oförändrade miljöförhål- landen. * Självfallet bör man ta hänsyn till vilken för- ändring över tiden av den allmänna prisnivån man räknar med. (Denna förändring antages vara oberoende av den studerade marginella omskolningen.)
som explicit nämnts. Regressionsanalyserna kan användas för att belysa vad åldern, fa- miljeförhållandena, tidigare utbildning och yrkeserfarenheter m m betyder för omskol- ningsresultaten. Vidare kan man jämföra de omskolade personerna med kontrollgrup- perna vad avser anställningarnas art och branschtillhörighet, flyttningsbenägenhet m m.
Man kan på liknande sätt skissera upp- läggningen av andra undersökningar av re- levans för arbetsmarknadspolitiskt besluts- fattande. Samhälleliga >>costs>> och »bene- fits» i samband med regionala arbetskrafts- omflyttningar kan studeras. Man kan jäm- föra olika slag av beredskapsarbeten med varandra. Skyddade verkstäder kan utsättas för cost-benefit-studier, där alternativet är att verkstäderna ej kommit till stånd. 0 s v. Undersökningarna kan vara nog så arbets- krävande; man kan inte använda samma teknik i de olika fallen. Gemensamt för dem alla är dock att man i möjligaste mån bör försöka knyta an till ett välfärdsteoretiskt betraktelsesätt. När man framhäver mark- nadsekonomins förtjänster utgår man oftast från ett sådant betraktelsesätt och försöker visa att de beslut som fattas av tex en- skilda företag står i överensstämmelse med människornas preferenser. I beslutssituatio- ner, som offentliga myndigheter står inför, bör man eftersträva beslutskriterier, som kan motiveras på ett sätt som står i över- ensstämmelse med det sätt på vilket man motiverar att en myckenhet beslutsfattande kan överlämnas åt enskilda företag och in- divider. Man måste alltså gå tillbaka till de välfärdsteoretiska utgångspunkterna, dvs till de enskilda individernas preferenser.
10 Mål och medel i arbetsmarknadspolitisk
organisation
Av Bengt-Christer Ysander
I de föregående uppsatserna har arbets- marknadspolitikens principer och målsätt- ningar diskuterats främst med hjälp av ekonomiska analysmetoder och utifrån ett samhällsekonomiskt totalperspektiv. Bla har redovisats de krav som kan ställas på den arbetsmarknadspolitiska verksamheten utifrån önskemål om konjunkturstabilise- ring, ekonomisk tillväxt, förbättrad sam- hällslokalisering och höjd utbildningsstan- dard. Ett genomgående tema i dessa dis— kussioner har varit svårigheten att avgränsa arbetsmarknads politikens mål och medel från övrig samhällsverksamhet, att bestäm- ma vad som skall räknas som de primära målen för verksamheten respektive att här- leda övriga krav och restriktioner ifråga om användningen av de olika arbetsmarknads— politiska medel utifrån de ofta ganska all- männa målformuleringarna för angränsande samhällsuppgifter.
I detta avslutande kapitel skall vi sam- manfattningsvis behandla dessa frågor från organisatoriska utgångspunkter. Resultatet av arbetsmarknadspolitiska analyser och be- dömningar måste ju — för att kunna föras ut i praktisk politik — kunna omformule— ras i termer av organisatoriska mål och medel, preciseras i form av operationella mål, planeringsinstruktioner och bedömningsmal— lar för olika verksamhetsgrenar och verksam- hetsnivåer. För att säkerställa att intentioner- na verkligen genomförs krävs dessutom ett tillräckligt effektivt och konsistent system
för totalstyrning av den arbetsmarknadspoli- tiska organisationen med bla metoder för successivt utbyte av informationer — pla- nerings- och budgetdata, beslut och rikt- linjer, prestations- och kostnadsredovisning m.m. — inom organisationen.
Idag sköts det mesta av vad vi brukar kalla arbetsmarknadspolitik inom Arbets— marknadsverket — AMV — under ledning av dess centrala organ Arbetsmarknadsstyrel- sen — AMS —, som i sin tur tillhör inrikes- departementets ansvarighetsområde. Inom statskontoret har under de senaste åren ge- nomförts en översyn av arbetsmarknadsver- kets organisation. De olika rationaliserings- förslag som denna utredning nyligen preli- minärt redovisat innebär dock inte någon mera väsentlig förskjutning eller omfördel- ning av arbetsmarknadsverkets uppgifter el- ler medelarsenal.1 I likhet med övriga för- fattare i denna bok kommer vi här att i stort utgå från att arbetsmarknadspolitik är vad AMV sysslar med — vilket bla med- för att tex de för arbetsmarknaden betydel- sefulla politiska möjligheterna inom löne- och skattepolitiken skjuts i bakgrunden. För att göra en diskussion av långsiktiga intentioner och utvecklingsvägar möjlig och meningsfull skall vi emellertid lämna åt sidan den nuvarande organisationsuppbygg- naden inom AMV och istället behandla några möjliga långsiktiga lösningar av de
1 Notera att uppsatsen skrevs i början av år 1968!
Fig. X :! Arbetsmarknadsorganisationens centrala program Exempel på möjlig programuppdelning
ARBETSMARKNADSPOLITISK ORGANISATION
ÖVRIG OFFENTLIG SEKTOR
WVHDOHdZ-[SSHHLNI
HUVUDPROGRAM l HUVUDPROGRAM 2
Stabiliserings- eller kortsiktiga re- sursallokeringsprogram
Allm. sysselsättningsfrågor
Särskilda arbetskraftsfrågor
Tillväxt- eller långsiktiga resurs- allokeringsprogram
1. Sysselsättn. inom bygga.- och anläggningssektorn
arbetare tjänstemän egna företagare
2.
1. Handikappade 2. Socialt missanpassade 3. Viss äldre arbetskraft
4. Speciella frågor gällande kvinnl. arbetskraft
5. Utländsk arbetskraft
6. Vissa övriga arbetstagare- STUPPCI' 7. Gemensamt
Utbildningsprogram
Regionalekonomiska program och bostadsprogram
Inkomstpolitiska program
Socialpolitiska program och häl- sovårdsprogram
Försvarspolitiska program
WVHDOHÄEIOIAXHS
Huvudprogram 3
Stödprogram 1 Stödprogram 2 Stödprogram 3 Stödprogram 4
Allm. arbetsmarknads- service
Arbetskrafts- omflyttning
Allmänna sysselsättn- skapande åtgärder
Särskilda sysselsättn.- skapande åtgärder
Speciella service—
l. Arbetsförmedling och arbetsmark- nadsinformation
AMS Centraladm. regional adm. övrigt
2. Aktiveringsåtgärder
3. Ackvisition av arbetstillfällen
4. Immigrationsservice
5. Pryo och yrkesråd- givning 6. Övrig service
1. Omskolning
2. Flyttnings- och familjebidrag m.m.
3. Övriga rörlighets- stimulerande åtgärder ]. Allm. beredskaps- arbeten
2. Stödbeställningar
3. Offentliga inves- teringar
4. Lokaliseringsmedel 5. Övriga åtgärder
(Investeringsfonder m. m.)
!. Arbetsträning och andra rehabiliterings- åtgärder
2. Särskilda beredskapsarbeten 3. Skyddade och halvsk. verkstäder
4. Särskilda utbild- ningsåtgärder
5. Särskilda bostads- politiska åtgärder
6. Näringshjälp m. in. 7. Övriga åtgärder
1. Försvarsplanering för
2. Försäkringsbyråns
NEIGYHWOSNOILVLSEIHJ
Skattepol. åtgärder Lönepolitiska åtgärder
Socialförsäkrings— åtgärder
Jord brukspolitiska åtgärder
Investerings— och be- skattningsverksamhet inom skilda huvud- titlar
arbetsmarknadspolitiska organisationsproble- men i anslutning till allmänna utvecklings- tendenser inom svensk statsförvaltning.
10.1 Organisationsprinciper
Sedan några år tillbaka pågår i Sverige en ganska intensiv debatt och försöksverksam- het kring möjliga reformer av den offent- liga — främst statliga — förvaltningen. Dis- kussionerna som till en början utgått från olika utländska förebilder — framför allt ut- vecklingen inom den federala förvaltningen i USA — har som ett gemensamt nyckel- ord haft begreppet >>programbudgetering».1 Huvudambitionen är att söka omforma förvaltningsapparaten till ett smidigare och effektivare instrument för politisk plane- ring och för målmässig styrning av den offentliga verksamheten. Reformönskemålen omfattar alla verksamhetsnivåer, från upp- delning och avgränsning av riksdagens och Kungl Maj:ts planer och ledningsorgan till rationalisering av verksamheten inom lokala myndighetsenheter.
Vi skall här nöja oss med att nämna tre problemområden eller riktpunkter för detta reformarbete — program- eller ändamålsupp- delning, fördelningsmått eller kostnads — intäktskalkyler respektive decentraliserings- reformer — vars närmare innebörd och till- lämpning ifråga om arbetsmarknadspolitisk organisation sedan i tur och ordning skall diskuteras i den fortsatta framställningen.
10.1.1 Programuppdelning
Riktgivande för svensk statlig budgetutform- ning och förvaltningsorganisation har tidiga- re varit kraven på administrativ och finan- siell kontroll vilka bla motiverat uppdel- ningarna på investerings- och driftsanslag respektive på löne-, omkostnads- och sakan- slag etc och som också medfört att organi- sationens uppbyggnad på motsvarande sätt bestämts utifrån önskemål om enhetligt re- visionsansvar och om teknisk och ekonomisk specialisering. En vidareutveckling av för- valtningsprocessen i syfte att främst un- derlätta den målinriktade planeringen av
offentlig verksamhet medför krav på en väsentligt ändrad ändamålsuppdelning av budget och organisation. Såväl budgetens anslagsuppdelning som ansvarsfördelningen inom och mellan myndigheter bör då av- spegla de avvägningsfrågor och konkurre- rande verksamhetsmål, som är relevanta och viktiga för de politiska beslutsfattarna. Vi skall använda termen program som en sammanfattande beteckning för alla aktivi— teter och all verksamhet, som initieras och motiveras utifrån ett visst offentligt mål. Målen och programmen skall således direkt kunna relateras till för statsmakterna re- levanta avvägningfrågor och skall — om också i mycket allmän form — kunna anges kvantitativt och kvalitativt. För att en pro- gramuppdelning på central nivå verkligen skall underlätta beslutsfattandet måste mål- uppfyllelsen också kunna kontrolleras. Det skall vidare vara möjligt att avgränsa de nödvändiga eller insatta resurserna till be- stämda program och att ange myndig- heter eller organisationsenheter, som an- svarar för varje enskilt program.2 Dessa ambitioner innebär väl knappast i sig själv
1 En närmare orientering ges bl a i »Pro- grambudgetering», SOU 1967:11 och i Grape— Ysander: »Säkerhetspolitik och försvarsplane- ring», 1967, kap 5. 2 Att en motsvarande syn på programuppdel- ningen tillämpas även i det pågående ameri- kanska arbetet med federal programplanering framgår bla av följande beskrivning hämtad från Black, G.: »Systems Analysis in Govern- ment Operations, Management Science», nr 2, 1967: »Program Packaging and Budgeting System (PPBS) is a method of financial planning and con— trol of government operation. It refers to the structuring of government activities into packages, composed of elements which can rationally be traded against each other on a cost-benefit basis. The packages themselves, with equal logic can be cost-benefit traded off against other packages. If the elements of packages are consistent in objectives and in some sense are meaningfully associated, this packaging contributes to rational decision- making. Within a package it is presumed pos- sible to trade off the mix of contents with reduced concern over the internal content of other major packages. It is permissible also to trade off package against package without undue concern over the internal content of any package.»
någon nyhet utan har funnits sedan länge och inte minst motiverat försök hos olika myndigheter att presentera långsiktiga pla- ner i termer av ändamål eller program. Den löpande förvaltningsorganisationen — liksom riksstatsuppställningen — har däremot ännu inte berörts i nämnvärd utsträckning av des- sa strävanden.
Medan programmen på central nivå på detta sätt skall avgränsas och utformas uti- från långsiktiga relevanta politiska mål- sättningar måste planering och administra- tion av den offentliga verksamhetens olika medel på myndighetsnivå fortfarande ut- nyttja delvis andra indelningsgrunder och or- ganiseras med hänsyn till deras olika teknis- ka eller ekonomiska specialfunktioner eller prestationsområden. Medan de centrala po- litiska instanserna således styr verksamhe- tens inriktning i stort genom sin program- planering skall de verkställande organen på olika nivåer svara för verksamhetens ge- nomförande genom sin prestationsplanering. I en idealiserad organisationsskiss kan för- hållandet mellan dessa olika planeringsnivåer framställas så att de programansvariga in- stanserna >>köper>> tjänster från de verk— ställande organen genom olika utlagda och kostnadsberäknade prestationsuppdrag, som tillsammans beskriver innehållet i den årli- ga statsregleringen. Som vi senare skall se vid diskussionen av en möjlig framtida programutformning för arbetsmarknadspo- litiken är emellertid förhållandena mellan mål och medel i verkligheten betydligt mer komplicerade än så.
10.1 .2 Fördelningsmått
De flesta offentliga beslut och åtgärder, även inom arbetsmarknadspolitiken, kan sägas gälla resursfördelning i allmän me- ning, antingen fördelningen av den offent- liga sektorns egna personal- och kapital- resurser eller en omfördelning av resurserna inom andra samhällssektorer. Avgörande för en resursfördelning är valet av fördel— ningsmått, sättet att på olika nivåer kalky- lera och värdera beslutens konsekvenser i
termer av kostnader respektive intäkter eller prestationer. Vilket kriterium skall använ- das för fördelningen — eller hur skall en viss fördelning anges? Hur skall prestatio- ner respektive kostnader mätas och avvägas mot varandra?
Det hittillsvarande förvaltnings- och bud- getsystemet har inte i nämnvärd grad ut- formats för att underlätta denna typ av pres- tations- och kostnadsmätning.
Statsbudgeten (och riksbokföringen) har i huvudsak byggt på en kassaprincip, dvs registrerat inbetalningar och utbetalningar vid olika administrativt uppdelade kassor och därutöver i vissa fall kompletterats med en dispositionsbokföring utvisande gjorda betalningsåtaganden, d v s inkomster och ut- gifter. Något system för prestationsmätning eller för redovisning av programeffekter har inte funnits.
Det första steget mot ett bättre fördel— ningsmått innebär övergång till en statsfi— nansiell kostnad-intäktsredovisning. Detta in— nebär att för varje program eller uppdrag, redovisas i största möjliga utsträckning alla kostnads—intäktskonsekvenser för staten av ett beslut eller en verksamhet under ett bud- getår. Det gäller alltså inte bara att förde- la kostnaderna över åren utan framför allt att samla upp alla indirekta kostnadskonsek- venser inom andra berörda delar av stats- förvaltningen.
För att vägleda resursfördelningen behövs förutom kalkylering och redovisning av kost- nader även en skattning och mätning av prestationer i samband med olika uppdrag. I samband med Statskontorets översyn av AMV har tex vissa försök genomförts ifråga om prestationsmätning inom olika avdelningar av länsarbetsnämnden i Kalmar. Ambitionen i dessa försök var främst att möjliggöra förbättrad resultatkontroll ge- nom att kunna jämföra kostnader och pres- tationer inom följande prestationsområden: arbetsförmedling, arbetsvård, yrkesvägled- ning, utbildning, beredskapsarbeten, utlän- ningsverksamhet samt central administra- tion.
Ytterligare en högre ambitionsgrad in- nebär införandet i planeringen av en sam-
hällsekonomisk kostnads—intäktsberäkning. Detta betyder, att man inte bara intresserar sig för de statsfinansiella effekterna av en viss verksamhet eller en viss åtgärd utan även söker uppskatta konsekvenserna i kro- nor och ören för den totala samhällsekono- min och för berörda kommuner, företag och enskilda. I den närmast föregående upp- satsen i denna bok har utförligt redovisats utgångspunkterna för sådana kalkyler och möjligheter för deras tillämpning inom ar- betsmarknadspolitiken.
10.1.3 Decentraliseringsformer
Det tredje problemområdet, som vi här skall beröra gäller graden och formen för en decentralisering av den statliga förvalt- ningen.
Om riksdagen, Kungl Maj:t och centrala myndigheter skall kunna koncentrera sin bedömning till de centrala avvägningarna i programtermer, måste de uppenbart avstå från en stor del av sin nuvarande detalj- reglerande verksamhet. Den eftersträvade möjligheten att väga totala kostnader mot totala prestationer hos verkställande organ blir å andra sidan mindre meningsfull om en central detaljreglering av olika resursers användning ändå bibehålls.
En väsentlig ambition i den förvaltnings- organisatoriska utvecklingen har därför gällt strävan efter ökad decentralisering.
Det bör understrykas att en decentrali- sering inte behöver innebära minskade möj- ligheter till central målinriktning och total- styrning av den berörda verksamheten. De- centraliseringen innebär däremot övergång från ett system med direkt central kontroll och reglering till ett system med mera indi- rekta kontrollmetoder, där man samtidigt söker utnyttja de speciella informationer och ambitioner som kan återfinnas inom olika lokala verksamhetsorgan.
Begreppet »decentralisering» kan emeller- tid tolkas på många olika sätt, beroende på vilka dimensioner i beslutfattandet man väljer att betona.
När det tex gäller decentralisering av
politiska beslut har man traditionellt valt att låta de juridiska ägandeförhållandena ifrå- ga om olika resurser vara avgörande. Pri- mär- och sekundärkommunernas självstyre konstitueras och avgränsas genom beskatt- ningsrätten. Man kan otvivelaktigt diskute- ra huruvida detta utgör den bästa eller mest realistiska definitionen av politisk de- centralisering, i synnerhet som en stor del av kommunernas utgiftsbeslut i realiteten antingen betalas av staten via direkta skat- tebidrag och skatteutjämningsmedel eller till stor del förutbestämts genom statliga förord- ningar och föreskrifter. Många decentrali- serade statliga organ kan de facto ha minst lika stor handlingsfrihet som de kommuna- la organen och borde ur den synpunkten lika väl kunna inordnas under en decent- raliserad politisk kontroll.
Ifråga om decentralisering av den stat- liga verksamheten brukar man framförallt betona graden av fri dispositionsrätt ifråga om tilldelade resurser eller budgetmedel. Den hittills kanske vanligaste formen av statlig resursfördelning utgör olika typer av kvantitetsallokering, där den centrala myn- digheten ger detaljerade produktionsorder el- ler tjänsteinstruktioner samt bestämmer hur olika slag av resurser, personal och mate- riel skall utnyttjas i varje särskilt fall.
Ett begränsat steg i riktning mot de- centralisering innebär en övergång till ram— allokering, där underställda myndigheter till- delas specifika resurser, men själva får till stor del bestämma hur dessa bäst skall kom- bineras för att lösa en angiven uppgift.
Om alla resurser, alla personal—, fastighet- och maskintillgångar m.m. omräknas i kro- nor och ören kan ytterligare ett steg tas i decentraliserande riktning genom övergång till budgetallokering. Detta innebär, att den underordnande myndigheten får ett klump- anslag för utförande av visst givet uppdrag, och själv får bestämma över vilka resurser, som skall användas.
I vissa fall kan det finnas anledning att gå ytterligare ett steg i riktning mot de- centralisering genom att tillämpa en form av prisallokering. En prisallokering förut- sätter att de offentliga prestationerna på
något sätt kan prissättas eller avgiftsbeläggas, så att den underordnade myndigheten själv- ständigt kan dimensionera sin verksamhet utifrån vanliga kommersiella vinst- och förlustkalkyler.
Strävandena i riktning mot programbud- getering inom AMV liksom inom statsför- valtningen i övrigt torde komma att med- föra en succesiv förskjutning mot vad vi här kallat budgetallokering. Men det är samtidigt uppenbart att denna beskrivning av decentraliseringsmekanismen är alltför snäv för att göra rättvisa åt de organisato- riska möjligheterna inom den arbetsmark- nadspolitiska verksamheten som i hög grad har till ändamål inte bara att fördela stat- liga medel utan också att härigenom med— verka till en omfördelning av arbetskrafts- resurserna inom hela samhällsekonomin. En decentraliseringsdiskussion måste här utgå från en betydligt generellare beskrivning av beslutsituationen på lokal nivå. En full- ständig »programmering» av ett arbetsmark- nadspolitiskt beslut gällande exempelvis till- sättandet av ett ledigt arbete, omfattar dels bestämningen av vilka olika slag av infor- mation som skall inhämtas, bearbetas och utnyttjas, dels de olika ekonomiska och so- ciala restriktioner som skall beaktas, dels de regler eller kalkylmodeller som skall an- vändas för utvärderingen av informations- matrialet. En decentralisering innebär att vissa delar av detta >>beslutsprogram>> inte dirigeras centralt och kanske endast del- vis regleras genom centrala föreskrifter.
Efter denna ytterst komprirnerande pre— sentation av tre organisatoriska principprob- lem skall vi övergå till att diskutera hur dessa problem i en framtid kan tänkas lösta ifråga om arbetsmarknadspolitiken och hur de politiska principfrågor som tidigare upp- satsförfattare redovisat kan komma att åter- speglas i en sådan organisation.
10.2 Arbetsmarknadspolitiska program
Att söka formulera och avgränsa »själv- ständiga» arbetsmarknadspolitiska program är inte bara svårt utan kanske omöjligt att
genomföra helt på det sätt som ovan an- tyddes. Läsaren av tidigare uppsatser har redan fått rikhaltiga exempel på i vilken stor utsträckning arbetsmarknadspolitiken tjänar som instrument och servicemedel för en rad olika samhällsmål och handlings- program av mera generell räckvidd. Trots detta finns det anledning att undersöka om det går att identifiera vissa måldimensioner för vilka AMS kan sägas vara — eller böra vara — primärt >>programansvarig» medan övriga målsättningar får verka i form av restriktioner eller specifika >>uppdrag» ifråga om de arbetsmarknadspolitiska medlen eller prestationsområdena. Varje förslag i denna riktning innebär med nödvändighet en sub- jektiv tolkning och bedömning dels av den relativa relevansen i olika anförda mål- sättningar dels av de nuvarande och fram- tida organisatoriska möjligheterna.
10.2.1 Ett förslag till programuppdelning
I den förslagsskiss som närmast i exempli- fierande syfte redovisas i fig 1 har vi valt att avgränsa program i egentlig mening — i figuren benämt intressentprogram — utifrån de rent >>sociala>> sysselsättningsmålen, an- svaret för att ge olika arbetstagaregrupper i samhället en tryggad och tillfredsställande sysselsättning och därigenom även en tryg- gad försörjning. Två typer av intressentpro- gram tas upp i figuren, dels ett allmänt sysselsättningsprogram, som är uppdelat på delprogram avseende olika yrkes- och ut- bildningskategorier, dels ett program av- seende särskilda arbetstagaregrupper, såsom handikappade, viss äldre arbetskraft etc. Övriga relevanta målsättningar förutsättes i figuren finnas formulerade inom särskilda externa handlingsprogram utanför den egentliga arbetsmarknadspolitiska sektorn. Programbeteckningen har av praktiska skäl i förslaget även utsträckts till att omfatta olika serviceprogram eller prestationsom- råden, som således återger ett försök till en funktionell uppdelning av de arbetsmark- nadspolitiska medlen. Vid sidan av pro- grammet för allmän arbetsmarknadsservi- ce som i princip täcker den övervägande
delen av AMV-administrationen återfinnes här program för aktiv arbetskraftsomflytt- ning, för allmänna sysselsättningsskapande åtgärder, för de särskilda sysselsättningsåt- gärder som framförallt aktualiseras i sam- band med speciella arbetstagaregrupper och slutligen för den serviceverksamhet som AMV bedriver för andra offentliga myndig- heter. Då förslaget i stort behandlar AMV:s nuvarande kompetensområde har andra för arbetsmarknadspolitiken viktiga verksam- hetsområden såsom skatte- och lönepolitis- ka åtgärder, socialförsäkringarna m m för- utsätts aven fortsättningsvis ligga utanför den egentliga arbetsmarknadspolitiska orgao nisationen.
10.2.2 Programmålens avgränsning
Inga samhällsmål eller formuleringar av pro- grammål är absoluta eller slutgiltiga. Det faktum att avvägningsproblem alltid kvar— står mellan olika mål eller program mar- kerar att det, åtminstone i teorin, alltid finns möjlighet att tänka sig ytterligare överordnade eller mera integrerade mål- formuleringar. Förslaget i fig 1 avspeglar i denna mening en godtycklig kompromiss ifråga om vad som är mål respektive medel för arbetsmarknadspolitiken. Omsorgen om olika medborgares sysselsättning och för— sörjning som inrymmes i de sk intressent- programmen i förslaget kan och bör exem- pelvis i möjligaste mån samordnas med andra socialpolitiska åtaganden och me- del. På motsvarande sätt kan man inom andra verksamhetsområden alltid diskutera ytterligare steg uppåt i mål-medel-hierar- kin. Stabiliseringspolitiska och tillväxtpoli- litiska mål kan i teorin underordnas en all- män målsättning rörande intertemporal re- sursfördelning, försvarspolitiken och en stor del av utrikespolitiken kan inordnas under kravet på viss nationell handlingsfrihet etc.
Den svenska statsförvaltningens utveckling under efterkrigstiden avspeglar också bla ambitionerna att på regerings- och myn— dighetsnivå arbeta med alltmera integrera- de målsättningar och därmed också med en mera integrerad och enhetlig lednings-
organisation för olika typer av verksamhet. Inom det sociala området har detta nyligen markerats av tex samordningssträvanden inom socialförsäkringarna, etablerandet av en enhetlig socialstyrelse och den påbörja- de översynen av sociallagar och kommunal- förvaltning i riktning mot en ökad använd- ning av familjevårdsprinciper. De föränd- ringar i departementsuppdelning och depar- tementsorganisation som genomförts under de senaste åren kan också sägas ha haft en liknande motivering. De reformsträvanden, som brukar innefattas under rubriken >>pro- grambudgetering» kan väntas medföra krav på ökade ansträngningar i denna riktning.
Hur långt lönar det sig då att gå ifråga om en sådan »målintegrering» i statsför- valtning och programorganisation? En gräns- sättande faktor utgör uppenbarligen de or- ganisatoriska kraven på att programmen skall vara »operationella» dvs att resursin- satser och resultat skall kunna kvalitativt och kvantitativt anges och kunna sammanhållas inom en organisationsenhet. Hänsynen till politisk praxis och konstitutionella former sätter andra gränser för takten i denna för- valtningsutveckling. Exempel på sådana po- litiska svårigheter utgör begränsningen i den ettåriga budgetregleringen, rädslan för ökad bindning i det långsiktiga perspektivet, ris- kerna för att viktiga men svårmätbara aspek- ter på statens verksamhet skall åsidosättas genom att inte explicit kunna formuleras i programtermer.
Vilka alternativa typer av arbetsmark- nadspolitisk programuppdelning kan då ak- tualiseras med hänsyn till denna förvalt- ningsutveckling?
Är det meningsfullt att såsom fig 1 bry- ta ut tex de handikappades sysselsättnings- problem i stället för att samla ansvaret för de handikappade under en gemensam social programinstans? Ett tänkbart alternativ till det redovisade förslaget skulle kunna vara en mera långtgående samordning av ar- betsmarknadspolitiska och socialpolitiska in- tresseprogram. En så pass radikal integre- ring synes dock ännu vara svår att genom— föra utan en fullständig omstöpning av hela den nuvarande verksorganisationen.
Man kan också ha anledning diskutera huruvida de överordnade intressentprogram- men skall utformas på myndighetsnivå eller inom kanslihuset. Ett alternativt program- förslag — som mera närmar sig dagens be- fintliga organisation — skulle innebära att AMS betraktas som enbart ett lednings- organ för verkställigheten, uppdelat på ser- viceprogram, medan all >>policy-making» för- behålles regeringen. Detta skulle stämma väl överens med den ofta företrädda synen på AMV som främst ett förrnedlingsorgan, vars ytterligare uppgifter skall vara sådana som funktionellt hör samman med den ar- betsförmedlande verksamheten. Detta or— ganisationsaltemativ kräver emellertid en radikal omfördelning av ansvar och resur- ser mellan regering och myndigheter — såvida man inte helt skrinlägger planerna på en central målstyrning — och strider därmed mot önskemålet att bibehålla själv- ständiga verk och myndigheter.
10.2.3 Organisationsförslaget och resurstilldelningen
Hittills har vi diskuterat enbart program- uppdelningen på central nivå. För att i någon mån kunna spåra konsekvenser av den förslagna programstrukturen måste vi tänka oss de olika programmen skötta av olika enheter inom AMS och redovisa hur planerings- och budgetprocessen kan vän- tas fortlöpa inom ramen för den tänkta organisationen.
I figur 1 har införts en uppdelning på >>huvudprogram>> respektive >>stödprogram». Med »huvudprogram» avses här ett pro- gramansvarigt organ, som utgör primärt ansvarig petitainstans och vars rubricering således återfinnes i riksstatens anslagsupp- sättning. Från huvudprogrammen slussas anslagen vidare i form av specificerade upp- drag med beräknade totalkostnader eller en- hetskostnader, till de olika >>stödprogram- men» som inom de så givna ramarna sam- ordnar och avväger de verkställande orga- nens olika åtgärder. Programmet >>Allmän arbetsmarknadsservice» måste uppenbarli- gen trots sin karaktär av serviceorgan, utgöra
ett självständigt huvudprogram, då det knap- past är realistiskt att tänka sig en menings- full uppdelning av exempelvis AMV:s ad- ministrationskostnader på olika intressent- grupper.
Serviceprogrammen utnyttjas ju emeller- tid även för andra programändamål än för att direkt tillvarata olika klientgruppers in— tresse och de bör följaktligen kunna motta— ga uppdrag och även anslagsmedel från andra externa program. Det förefaller exem- pelvis naturligt att, i ett utbyggt system med programbudgetering inom hela den statliga sektorn, AMV:s beredskapsplane- ring för arbetskraften betalas över de för- svarspolitiska programanslagen. Ett annat exempel utgör finansieringen av utnyttjade investeringsobjekt i den allmänna inves- teringsreserven. Då dessa enligt urvalsbe- stämmelserna skall återfinnas i den långsik- tiga verksamhetsplaneringen inom de olika berörda statliga myndigheterna, vore det här önskvärt att de »ordinarie» inplanerade kostnaderna för dessa arbeten bestreds via respektive myndigheters programanslag me— dan AMV endast belastades med de sär- skilda ränte- och projekteringskostnader som förorsakas av arbetenas tidigareläggning.
Det här skisserade förslaget innebär såle- des att man låter mål-medel-relationerna i arbetsmarknadspolitiken återspeglas i ett organisatoriskt förhållande av karaktären >>köpare—säljare» mellan framför allt de olika intressentprogrammen och de medelförval- tande serviceprogrammen.
Som underlag för riksdagens och Kungl Majtzs beslut skulle enligt detta förslag var- je år föreligga såväl petitaplaner som me- ra långsiktiga programplaner för i första hand de arbetsmarknadspolitiska huvudpro- grammen men även — som kompletterande information — för de olika aktuella presta- tionsområdena eller åtgärdstyperna. De två ytterligare redovisningsdimensionerna som kan tänkas vara aktuella och politiskt be- tydelsefulla gäller dels en uppdelning på be- rörda regioner dels en summering i termer av olika kostnadsslag eller realekonomiska utgiftskategorier.
Budgetproceduren tänkes i stort tillgå så
att de programansvariga myndigheterna i samband med petita överlämnar fleråriga programplaner, som inkluderar beräknade utfall även i termer av prestationsområ- den och regioner. Som en grundval för be— dömningen av dessa planer och petita förutsätts Kungl Maj:ts och riksdag ha er- hållit en mera allmänt hållen långsiktig perspektivplan avseende alternativa vägar för hela arbetsmarknadsverkets utveckling på längre sikt. Perspektivplanen tänkes revi- derad med vissa års mellanrum. Riksdagen beviljar medel endast i termer av huvud- programmens olika delar men kan givetvis i likhet med Kungl Maj:t ge särskilda reg- leringsanvisningar avseende de åtgärder som skall komma till användning. De för hu- vudprogrammen ansvariga avdelningarna förmedlar i sin tur regionalt bestämda upp- drag till fackbyråerna eller stödprogram- men med ytterligare anvisningar rörande verksamhetens inriktning mm. Det sam- ordnande ansvaret ifråga om former och föreskrifter till regionala myndigheter gäl— lande sysselsättningsskapande åtgärder och omskolningsåtgärder åvilar respektive fack- avdelningar inom AMS som också med ut- gångspunkt från anmälda behov från de huvudprogramansvariga avdelningarna cent- ralt initierar och sammanhåller frågor gäl- lande lokaliseringsstöd, investeringsfonder etc.
Regioncheferna — eller länsarbetsdirektö- rerna i nuvarande organisation — är de slutliga mottagarna av uppdragen och läm- nar också de översikter och rapporter som initierar och bildar underlag för huvud- programmens planering.
10.2.4 Arbetsmarknadspolitisk planering
För många som haft tillfälle att närmare lära känna verksamheten inom nuvarande AMV kan det förefalla överraskande och svårt att tänka sig de arbetsmarknadspoli- tiska åtgärderna förplanerade i långsiktiga handlingsprogram. Ett väsentligt inslag i hittillsvarande arbetsmarknadspolitik har ju just varit dess »brandkårskaraktär», dess
beroende av kortsiktiga marknadsföränd- ringar, som ansetts nödvändiggöra en myc— ket kortsiktig, ofta endast kvartalsmässig planering.
Ett mera långsiktigt planeringsperspektiv torde emellertid redan vara både möjligt och nödvändigt att anlägga. Ifråga om en stor del av de särskilda sysselsättningsåt- gärderna känner vi redan idag uppdämnda behov motsvarande flera års löpande verk- samhet eller kan för framtiden med relativt stor säkerhet förutskicka en kraftig ökning av behoven. Vi har idag även anledning att räkna med en successiv fortsatt utbygg- nad av sådan samhällsservice som tex om- skolningsverksamhet och yrkesvägledning.
En stor del av pågående utrednings- och planeringsarbete kan ju dessutom sägas syfta till att långsiktigt eliminera arbetslöshets- spöket i mening av hot mot de enskilda individernas välfärd och att ersätta arbets- marknadsverkets hittillsvarande >>katastrof- beredskap» med förebyggande åtgärder i form av förbättrad regional näringsplane- ring, utbyggd och integrerad vuxenutbild- ning, utvidgad socialförsäkring mm. Vad som menas med »arbetslös» och vad arbets- löshet innebär för den enskilde arbetstaga- ren är en fråga om samhällsorganisation där svaren snabbt förändras genom olika struk- turella reformer. Den arbetsmarknadspoli- tiska organisationen kan som vi ovan an- tytt i en framtid komma att alltmera fram- träda som ombud för olika arbetstagare- grupper vid förhandlingar och uppdrags- givning gällande regionalekonomisk plane- ring, vuxenutbildning mm samt som sär- skilt ansvarig för speciella arbetskrafts- gruppers yrkesanpassnings- och sysselsätt- ningsproblem.
Långsiktig planering innebär dessutom in- te nödvändigtvis att man definitivt låser sig kvalitativt och kvantitativt ifråga om be- sluten i framtiden. Tvärtom bör en flerårig programplanering främst syfta till att klar- göra målsättningar, avvägningsproblem och samordningsfrågor samt att formulera möj- lig programinriktning enligt alternativa an- taganden om samhällsutvecklingen i övrigt för att härigenom öka de politiska besluts-
fattarnas reella handlingsfrihet nu och i framtiden. Tillräcklig hänsyn till alternati- va möjligheter av lokala och konjunktur- betonade variationer i AMV:s serviceefter- fråga kan och bör på detta sätt kunna byg- gas in i programplaneringen.
Den här skisserade utvecklingen kan inne- bära bla att AMV — och andra samord- nade myndigheter -— uppträder mindre som kortsiktiga marknadsanpassare och mera som självständiga >>policy-makers» på lång sikt. Den successivt ökade betydelsen av skilda strukturpolitiska hänsyn i arbetsmark- nadspolitiken måste också öka behovet av en samordnad central styrning och minska möjligheterna att inrikta verksamheten uti- från marknadsprognoser och givna mark- nadsvärderingar. Det blir i stället mer och mer viktigt att genom tillräcklig planering kunna för de politiska beslutsfattarna redo- visa alla olika slag av effekter vid margi- nella förändringar i de olika programmen.
10.3 Arbetsmarknadspolitikens samordning med övrig offentlig verksamhet
I förslagsskissen i fig X: 1 har vi tillåtit oss att delvis renodla ett programorienterat or- ganisatoriskt framtidsmönster. Vi har antagit att ansvaret för olika mål eller intresseom- råden inom samhällspolitiken genomgående har koncentrerats till olika programansvari- ga instanser på departements- eller myndig- hetsnivå. Detta framgår av programrubri- kema i figurens högra kolumn. En stor del av AMV:s problem idag sammanhänger emellertid med att det inom många av des- sa områden varken finns andra ansvariga organisationsinstanser eller preciserade hand- lingsprogram och prestationsnormer. I and- ra fall har man ännu inte hunnit uppmärk- samma samordningsfrågorna eller studera de aktuella följdverkningarna av arbetsmark- nadspolitikens inriktning.
Då arbetsmarknadspolitikens samband med sådana allmänna, externt givna mål- sättningar redan diskuterats ingående i mer- parten av de föregående uppsatserna skall vi här nöja oss med att erinra om några aktuella målsamband och målkonflikter.
10.3.1 Arbetsmarknadspolitik och samhällsekonomisk balans
Arbetsmarknadspolitikens betydelse som me- del att uppnå samhällsekonomisk balans un- derstryks ofta i den ekonomisk-politiska de- batten. Själva begreppet >>balans» intar ock- så en sådan honnörsställning i den ekono- miska vokabulären, att dess närmare inne- börd och motivering ofta undgår att pre- ciseras.
De målsättningar som realiter synes lig- ga bakom önskemålen om en balanserad arbetsmarknad — utöver den primära om- sorgen om olika klientgruppers sysselsätt- ningsbehov och försörjning — avser ett kort- siktigt effektivt utnyttjande av arbetskrafts- resurserna och i samband härmed mins- kat inflationstryck både från kostnadssi- dan och från efterfrågesidan. Prioriteringen av dessa önskemål hänger i sin tur kanske främst ihop med hänsynen till utvecklingen av vår utrikes betalningsbalans.
Det kan emellertid ifrågasäth om detta är en riktig beskrivning av den »selektiva» arbetsmarknadspolitikens effekter. På myc- ket kort sikt bidrager knappast ökad om- skolning och ökade insatser av särskilda sysselsättningsskapande åtgärder till ett me- ra effektivt arbetskraftsutnyttjande på ett sådant sätt att man därmed väsentligt mins- kar de kortsiktiga inflationsriskerna. Poli- tikens kortsiktiga betydelse ligger väl när- mast däri att den genom att med olika me- del säkerställa olika arbetstagargruppers sys- selsättningsbehov, gör det möjligt för fi- nansministern att föra en finanspolitik som tar tillräcklig hänsyn till balanskraven ifrå- ga om bl a utrikesbetalningar. — Till detta kommer givetvis på längre sikt att en fort- löpande omskolnings- och omflyttningsakti- vitet som ger en bättre anpassning av yrkes- och utbildningsstrukturen till lokala arbets- kraftsbehov bör medföra inte bara minska- de risker för strukturell arbetslöshet utan också ökat produktionsutbud och ökad till- växttakt.
Även om stabiliseringspolitikens önske- mål kvarstår som allmänna delmotiv för förbättrad arbetsmarknadsservice och fort-
satt arbetskraftsomflyttning skulle man en- ligt detta synsätt ha rätt att tolka kravet på »full sysselsättning» i termer av den en- skilda arbetstagarens behov utan att behöva explicit i AMV-s målsättning införa hänsy- nen till de kortsiktiga önskemålen om »sam- hällsekonomisk balans».
10.3.2 Arbetsmarknadspolitiken som medel
Genom olika slag av näringspolitik, genom sitt inflytande över den långsiktiga kapital- marknaden, och genom egen produktion, via forskningspolitik och utbildningspolitik m.m. kan staten även påverka samhällets långsiktiga resursallokering och tillväxttakt. Under senare år har det blivit allt vanli- gare bland fackekonomer att vilja förklara en stor del av den ekonomiska tillväxten i industriländerna med hänvisning till för- bättrad arbetskraftsutbildning och till de vinster som uppkommer vid arbetskraftens överflyttning till mera produktiva branscher eller till effektivare företag och modernare kapitalutrustning. Arbetsmarknadspolitikens medel, både vad gäller arbetskraftsomflytt— ning och sysselsättningsskapande åtgärder spelar uppenbart en viktig roll i denna till- växtprocess.
Problemet gäller att tolka vad som kon- kret i varje enskilt fall skall menas med kravet på >>produktiv sysselsättning», och vem som skall åtaga sig att precisera innebör- den. Idag är ansvaret för detta i hög grad överlämnat till AMV vilket knappast kan va- ra en tillfredsställande lösning på lång sikt. Svårigheten är trots allt mindre så länge man som hittills huvudsakligen nöjer sig med att vilja underlätta en snabb tillväxttakt, oavsett vad som växer, dvs söker stödja sin be- dömning på marknadsprognoser och givna utvecklingstrender. I samma mån man över- går till att mera målmedvetet söka utnyttja existerande styrmedel inom bla närings- och forskningspolitiken för att genomföra konkreta planer och önskemål ifråga om långsiktig resursallokering och näringsut- veckling kommer behovet av preciserade riktlinjer för AMV att ytterligare accentue- ras. Det kommer då att kunna bli aktuellt att
ompröva den nuvarande »marknadsneutra- liteten» både i fråga om omskolning och arbetsförmedling.
På kort sikt kommer det alltid att kvar- stå en risk för konflikter mellan arbetsta- garnas önskemål och arbetsmarknadens kort- siktiga behov liksom mellan dessa senare och den långsiktiga näringspolitikens inrikt- ning. Sådana målkonflikter kan givetvis inte lösas med organisatoriska medel men en klart avgränsad programorienterad led- ningsorganisation kan säkerställa att de pri- mära avvägningsfrågorna blir aktualiserade och bedömda av de ansvariga politiska in- stanserna.
Liknande problem gällande organisatorisk målavgränsning återfinns ifråga om lokali- seringspolitiken eller — mera allmänt ut- tryckt — i förhållande till den regionaleko- nomiska planeringen. I dag faller realiter en mycket stor del av de lokaliseringspolitiska besluten inom ramen för och sker utifrån bedömningar av den arbetsmarknadspolitis- ka organisationen. Om man i en framtid lyckas realisera de gamla önskemålen om en fastare regionalekonomisk planeringsorgani- sation vore det också naturligt att låta de ingående regionala organen överta ansvaret även för utformningen och den tidsmässiga avpassningen av olika sysselsättningsskapan- de åtgärder och samhällsplaneringsbeslut i enlighet med bla önskemål från arbets- marknadsmyndigheterna, Det som i för— slagsskissen rubricerats som stödprogram 2 skulle med andra ord inkorporeras med den regionalekonomiska ledningsorganisatio- nen. Nuvarande organisatoriska ansvarig- hetsförhållanden måste med nödvändighet leda till att de kortsiktiga sysselsättningssyn- punkterna prioriteras på bekostnad av den långsiktiga regionala planeringen.
På motsvarande sätt kan man eventuellt vänta sig att verkställighetsansvaret för olika omskolningsåtgärder i sin helhet kan kom- ma att överföras till en framtida integrerad vuxenuthdningsorganisation. Som redan framhållits i tidigare uppsatser måste ock- så ett vuxenutbildningsprogram samordnas med ungdomsutbildningen. Ett sätt att mins- ka framtidens omskolningsbehov är uppen-
barligen att dels ge delar av ungdomsut- bildningen en mera generellt användbar in- riktning dels bättre anpassa yrkesinriktning- en utifrån arbetsmarknadens kända önske- mål. Att mycket här återstår att göra visar inte minst de nu aktuella dimensionerings- problemen inom den post-gymnasiala ut- bildningen.
Ett problemområde som dessvärre inte särskilt kunnat uppmärksammas i denna uppsatssamling gäller arbetsmarknadspoliti- kens effekter på inkomstfördelningen. Vi vet fortfarande mycket litet om dessa verk- ningar som kan sägas vara av två olika slag. För det första har vi de kortsiktiga trans- fereringseffekterna av omskolningsbidrag, beredskapsarbeten, lokaliseringsmedel, in- vesteringsfonder m m. För det andra gäller problemen de ännu mera betydelsefulla lång- siktiga verkningarna på regional och bransch- mässig löne- och inkomststruktur av arbets- förmedling och omskolning respektive av lokaliseringspolitik och andra former av in— dustristöd. Det har exempelvis ibland fram— förts misstankar om att nuvarande mark- nadsstyrda fönnedlings- och omskolnings— verksamhet närmast verkar i riktning av ett konserverande av existerande löne- skillnader samt att räntabilitetshänsyn som dominerande norm för lokaliseringspolitiken kan leda till ökade regionala löneklyftor. Det framstår därför som ett primärt krav att möjliggöra en bättre statistisk redovis- ning och uppföljning av dessa. förhållanden som underlag för en diskussion av möjlig- heterna att mera direkt utnyttja arbetsmark- nadspolitiken som instrument för exempel- vis en långsiktig inkomstutjämning.
10.3.3 Arbetsmarknadspolitiken som mål
Det är inte bara så att olika externa sam- hällsprogram måste kunna utnyttja de ar- betsmarknadspolitiska medlen genom sam- råd, givna restriktioner eller direkta upp- drag. I nästan lika hög grad gäller att ar- betsmarknadspolitikens primära intressepro- gram bör kunna initiera eller understödja åtgärder inom andra delar av statsförvalt- ningen som kan tänkas underlätta sysselsätt-
nings— och försörjningsläget för olika slag av klienter. Vi ska här nöja oss med att be— lysa detta med några exempel.
Skattesystemets utformning påverkar ar- betskraftsutbudet och sysselsättningsläget på många olika sätt. En allmän procentuell lö- neskatt kan tex påverka arbetskraftsom- flyttningar genom att minska de absoluta löneskillnaderna mellan olika branscher. Samtidigt kan löneskatten eller arbetsgivar- avgiften i princip utgöra tjänliga instrument för lokaliseringspolitik och industristöd. Den progressiva inkomstskatten medför bla att nettoincitamentet för olika arbetstagargrup— per står i varierande proportion till deras marginella produktivitet som utgör en be- stämningsfaktor för arbetskraftsefterfrågan. Detta utgör inte minst en viktig problem- dirnension vid olika slag av aktiveringsåtgär- der.
Lönepolitiska åtgärder kan i många lägen utgöra väsentliga komplement eller alterna- tiv till arbetsmarknadspolitikens traditionella medel. Ett välkänt skolexempel utgör den solidariska lönepolitikens möjligheter att på- skynda en överflyttning av arbetskraften till produktivare eller expansivare närings— sektorer eller företag. Omvänt skulle exem— pelvis en mera aktiv lönepolitisk inriktning av förmedlingsverksamheten sannolikt för- ändra förutsättningar för arbetsmarknads- parternas förhandlingar.
De just nu aktuella planerna på en all- män obligatorisk sysselsättningsförsäkring ger exempel på hur förändringar inom so- cialförsäkringsområdet drastiskt kan föränd- ra handlingsutrymmet för arbetsmarknads- politiken. I samma mån som AMV avlastas ansvaret för den kortsiktiga försörjningen ökar givetvis deras möjligheter att lång- siktigt planera för en bättre arbetskraftsan- passad och produktivare sysselsättning.
Som ett sista exempel kan vi erinra om betydelsen av en förbättrad arbetsmark- nadspolitisk samordning av investerings- och beställningsverksamheten inom främst den statliga sektorn. Något tillspetsat uttryckt hade kanske en hel del beredskapsarbeten och andra särskilda sysselsättningsskapande åtgärder varit onödiga om en bättre tids-
mässig anpassning av de offentliga investe- ringarna kunnat ske inom ramen för en re- gionalekonomisk planering.
Det borde inte heller behövas ett arbets- löshetshot för att de statliga åtgärderna skulle samordnas med hänsyn till sysselsätt- ningskonsekvenserna. Med ett smidigare sys— tern för budgetering och förplanering borde det vara möjligt att tidsmässigt bättre an— passa de statliga myndigheternas beställnings- verksamhet och igångsättning även med hän- syn till brist ifråga om olika arbetskrafts- kategorier och till inflationsrisker.
10.4 A rbezsmarknadspolitikens resursfördelning
Som redan inledningsvis framhölls kan näs- tan alla typer av beslut underbyggas med någon form av lönsamhetskalkyl i vid me- ning. Vi ska här i korthet kommentera vad de två stegen i riktning mot förbättrade re- sursfördelningsmått, Statsfinansiell kostnads- intäktsredovisning och prestationsmätning respektive samhällsekonomisk lönsamhets- kalkylering i vid mening kan innebära ifråga om den arbetsmarknadspolitiska organisa- tionen.
10.4.l Statsfinansiell lönsamhet
Införandet av kostnadsredovisning innebär försök att räkna om alla statsfinansiella ut- giftskonsekvenser av ett arbetsmarknadspo- litiskt beslut i termer av periodicerade kost- nader av olika slag fördelade på bl a kost- nadsställen dvs myndighet, region, dist- rikt mm samt kostnadsbärare dvs pres- tationsområde och huvudprogram eller del- program.
Ifråga om direkta utgifter möter man en rad praktiska avvägningsproblem tex frå- gan om hur långt man bör driva kraven på särkostnadsredovisning på kostnadsbärande program etc. Såsom antydes i förslagsskis- sen torde man få acceptera att åtminstone gemensamma administrationskostnader och övriga samkostnader täckes med hjälp av en— hetliga grundanslag.
De indirekta kostnadskonsekvensema kan
gälla så »triviala» ting som kostnader för tjänstepostbefordran som bör krediteras postverket eller kostnader för gjorda pen- sionsåtaganden som i fullt utbyggt system bör betalas till den ansvariga civilhuvud- titeln. Det är uppenbart att en genomförd statsfinansiell kostnads-intäktsredovisning för AMV med utgångspunkt från verkliga interndebiteringar mellan olika myndighe- ter och program inte kan till fullo reali- seras förrän motsvarande redovisnings- schabloner börjat tillämpas inom hela stats- förvaltningen.
Frågorna rörande metoder och former för den interna prestationsmätningen inom AMV är ännu icke lösta.
Resultatet av hittills gjorda försök synes understryka riskerna för en felaktig subop- timering dvs för en ur det totala arbets- marknadspolitiska perspektivet skev inrikt- ning av de lokala enheternas verksamhet och motivation. Att tex söka mäta arbetsvårds- byråernas prestationer i termer av behand- lade fall kan uppenbarligen leda till att ut— redningstiden per klient pressas ytterligare med ökad risk för felplacering och mång- dubblade statsutgifter som följd. Helst öns- kar man också kunna finna ett klart och explicit redovisat samband mellan sådana interna prestationsmått och de samhällseko- nomiska och sociala effekter man ytterst eftersträvar.
Man kan givetvis aldrig hoppas att klara olika centrala samordningsproblem med mer eller mindre »automatiska» kostnads- intäkts-rutiner. Vad man kan eftersträva är att den successiva omvandlingen av hela statsförvaltningen styrs i en riktning som underlättar hänsynstagandet till detta slag av »externa effekter».
Själva kostnadsbegreppet är också mång— tydigt. När vi i styckena ovan talar om statsfinansiell kostnad av en åtgärd jäm- för vi genomgående med en situation där ingen åtgärd alls behöver vidtagas. I nära nog de flesta arbetsmarknadspolitiska be- slutssituationer är vi emellertid framför allt intresserade av att jämföra olika mer eller mindre kostnadskrävande sätt att lösa ett arbetsmarknadsproblem. Om vi exempelvis
överväger att betala vissa projekterings- och räntekostnader för att tidigarelägga en försvarspolitisk investering kan alterna- tiven vara beredskapsarbeten eller omskol- ning. Inbesparade omskolningsbidrag kan då i den statsfinansiella lönsamhetskalkylen få subtraheras från det beräknade investerings- bidraget förutom eventuella ökade skatte- intäkter m m.
En av de viktigaste motiveringarna för en utbyggd kostnadsredovisning utgör just de ökade möjligheter som därigenom ska- pas för statsfinansiella lönsamhetsjämförel- ser mellan alternativa investeringar eller projekt inom bl a arbetsmarknadspolitiken. Förutom kostnadsdata krävs i allmänhet för dessa kalkyler även motsvarande erfa- renheter ifråga om prestationer för att man skall kunna förutsäga de skilda åtgärdernas effektivitet. Dessutom vill man ofta kunna jämföra med ett »O-alternativ» dvs beräk- na vad som händer om man ingenting gör, vilket förutsätter ett ofta mycket svåråtkom- ligt prognosunderlag.
10.4.2 Samhällsekonomisk lönsamhet
För att kunna kalkylera de långsiktiga ef- fekterna för statskassan av skilda arbets- marknadspolitiska handlingsaltemativ mås- te man också i allmänhet först söka beräk— na de allmänna ekonomiska spridningsverk- ningarna med hjälp av en samhällsekono- misk modell. Det kan tex gälla att förut- säga de regionala multiplikatoreffekterna av vissa sysselsättningsskapande åtgärder eller - i värsta fall — att även söka uppskatta totala verkningar ifråga om lönestruktur, produktinriktning och pris.
Man tvingas således även ur ett snävt statsfinansiellt perspektiv att söka realisera den högre ambitionsgraden avseende sam- hällsekonomisk lönsamhetskalkyl i vid me- ning vilket medför ytterligare principiella och praktiska svårigheter.
Det allmänna problemet gäller här möj- ligheten att utvärdera och jämföra resulta- ten inom olika statliga program och verk- samhetsgrenar.
En första tänkbar väg är ökad använd-
ning av marknadsprissättning och avgifts— beläggning inom den statliga sektorn. Ut- rymmet för sådana metoder inom arbets- marknadspolitiken torde vara synnerligen begränsat. Möjligen kan man diskutera en debitering av företagen per förmedlad an- ställning.
En annan möjlighet är att söka så att säga »simulera» en marknadsprissättning d v s genomföra en samhällsekonomisk lön- samhetskalkylering i snäv mening genom att söka summera olika åtgärders långsiktiga effekter för skilda individer i termer av kro- nor och ören. Som framgått av en före- gående uppsats kan sådana kalkyler tän- kas komma till användning vid val mellan tex olika former av sysselsättningsåtgär- der i arbetsvården inom ramen för centralt givna restriktioner. Det torde dock aldrig vara möjligt att bygga centrala program- bedömningar enbart på sådana kalkyler.
Ett allmänt problem, som vi redan berört i samband med statsfinansiella kostnadskal- kyler, gäller val av jämförelsealternativ för de samhällsekonomiska beräkningarna. Vad hade hänt med tex olika arbetskrafts- och kapitalresurser på en avfolkningsort om inte omskolnings- eller omflyttningsåtgärder ha- de vidtagits? Vilka andra möjliga paketlös- ningar på sysselsättningsproblemen kan vi tänka oss som jämförelsealternativ? De lön- samhetsberäkningar rörande omskolning som hittills redovisats framför allt från USA sy- nes också visa att valet av jämförelsealter- nativ utgör den absolut viktigaste felkällan.
Den tredje och kanske viktigaste vägen att få till stånd en förbättrad samordning och översiktsplanering inom den statliga sektorn slutligen bygger på det förhållandet att en god resursfördelning inte alltid förut- sätter tillgång till några gemensamma. och jämförbara mättal. Det avgörande är inte om man emedelbart kan jämföra de skilda effekterna eller programdelarna enligt en gemensam värdenorm utan om planerings- systemet är sådant att det möjliggör att direkt beräkna vad man på marginalen kan åstadkomma för en viss kostnad vid alter- nativa fördelningar av resurserna. Ambitio- nen är att presentera de marginella besluts-
problemen så klart som möjligt. Tonvikten kommer att ligga på en klar uppdelning av programansvar och en fullständig redovis- ning av kostnader och effekter på central nivå.
10.5 Arbetsmarknadspolitikens decentrali- sering
Ett viktigt led i reformsträvandena inom svensk statlig förvaltning utgör försöken att genom olika slag av decentralisering av- lasta de centrala myndigheterna och därmed skapa ökat utrymme för långsiktig analys och planering.
Vi nämnde inledningsvis tre olika former av decentralisering.
I samband med det aktuella införandet av datamaskiner och ADB-system inom i förs- ta hand förmedlingsverksamheten tvingas man att precisera graden av decentralise- ring i dess mest allmänna mening d v s vilka delar av förrnedlingsbeslutens informations- underlag och >>bearbetningsprogram» som skall inhämtas eller fastställas av de lokala arbetsmarknadsmyndighetema. Gissnings- vis torde resultatet av det pågående system- arbetet bli en tendens till ökad ehuru indi- rekt central styrning genom att man tvingas till preciserade principiella ställningstagan- de ifråga om exempelvis avvägningen mel- lan individuella, sociala, lönepolitiska, sys- selsättningsmässiga och näringspolitiska hän- syn vid platstillsättningar. Desto mera vä- sentligt är det att detta systemarbete så att säga startar uppifrån med en analys av bl a olika externa målsättningar och restriktio- ner och inte låser överordnade myndighe- ter genom att okritiskt överta rutiner från hittillsvarande förmedlingspraxis.
Som tidigare nämnts har i samband med statskontorets översynsarbete vissa försök genomförts gällande en övergång mot ökad decentralisering i mening av ökad budget- allokering i förening med prestationsmåt- ning. Översynsutredningens förslag om till- skapande av fem regionala arbetsmarknads- myndigheter torde också realiter förutsätta en ökad frihet för regioncheferna gällande omdisponering av anslagsresurser och val av
åtgärdernas utformning, Motsvarande de— centraliseringskrav kan också väntas följa av de nu pågående utredningarna gällande en programbudgetering inom AMV. Det cent- rala — och ännu så länge olösta — proble- met med en sådan decentralisering gäller ut- formningen av prestationsnormer och pres- tationsuppdrag för verksamheten på olika nivåer.
Inledningsvis nämndes också alternativa möjligheter till decentraliserad politisk kont- roll. Dessa frågor skulle bla bli särskilt relevanta och betydelsefulla om förslagen gällande regionkontor för AMV realiserades. Utrymmet för decentraliserat beslutsfattan- de på regional nivå torde härigenom vä- sentligt öka på samma sätt som tidigare skett med andra regionalt decentraliserade myndigheter. Detta understryker behovet av regional »horisontell» samordning av olika offentliga planeringsbeslut och aktua- liserar samtidigt frågan om en sådan re- gionalt samordnande instans inte bör under- ställas en regional politisk representation. Handlingsfriheten gentemot överordnande centrala statliga myndigheter kan nämligen realiter bli lika stor inom sådana regionala organ som inom dagens kommunförvalt- ning, samtidigt som den traditionella sam- mankopplingen av politisk beslutanderätt och beskattningsrätt alltmer har urholkats genom det ökade beroendet mellan kommu- nal och statlig finansiering. Det förefaller inte oskäligt att lokala intressen skall ha möjlighet att direkt påverka de för den regionalekonomiska planeringen betydelse- fulla arbetsmarknadspolitiska regionsbeslu- ten.
Vi har i denna uppsats anlagt ett delvis mycket långsiktigt organisatoriskt perspek- tiv på de arbetsmarknadspolitiska frågorna. Om de förslag eller organisationsexempel som skisserats gett läsaren intryck av science- fiction kan detta åtminstone delvis tas som belägg för vilka långtgående förvalt- ningsomläggningar som krävs för att de analysexempel och idéförslag som presen-
terats i föregående uppsatser skall kunna underbyggas med relevant information och formuleras i termer av organisatoriska handlingsprogram. I själva verket torde en sådan organisatorisk omvandling delvis ut- göra förutsättningen för att idédebatten skall kunna föras vidare och för att nya möjligheter och nya avvägningsproblem skall komma att aktualiseras. Saxningen i den- na uppsatssamling mellan teoretisk och po- litisk analys samt organisatoriska och me- todiska synpunkter torde i denna mening återspegla en nödvändig dialektik i sam- hällsutvecklingen.
11. Arbetsmarknadspolitikens internationella aspekter
Av Gösta Dahlström
] 1.1 Inledning
Huvudtemat i den här skriften gäller arbets- marknadspolitikens roll i den svenska eko- nomin och eventuella slutsatser avser lämp- lig utformning av de arbetsmarknadspoli- tiska åtgärderna mot bakgrund av de mål som satts upp. Det går inte att skilja sig på ett naturligt sätt från ämnet utan att också behandla en de] internationella aspek- ter. För det första tillhör vi sedan länge den gemensamma nordiska arbetsmarkna- den, vilket kräver direkt samordning av vis- sa åtgärder inom denna grupp av länder inför uppdykande konjunkturvariationer. För det andra är det aktuellt att överväga konsekvenserna av en stor europeisk arbets- marknad, eftersom vi ansökt om förhand- lingar angående EEC-inträde. För det tred- je har vi på snart sagt varje del av den svenska arbetsmarknaden en inte oväsentlig andel invandrare och redan invandrade, som aktualiserar åtgärder och ställningsta- ganden av olika slag. Det finns således tal- rika frågor som bör underkastas en ekono- misk analys (eller ekonomisk-sociologisk analys om man så vill).
Detta kapitel begränsas till i stort sett tre huvudfrågor, nämligen dels möjligheter- na för och innebörden av olika arbetsmark- nadspolitiska ambitioner i nära anknutna länder, dels innebörden av EEC:s arbets- kraftsregler vid tillämpning även på Sverige samt vidare en genomgång av invandrings-
politikens verkningar. Det är för mycket sagt att en uttömmande ekonomisk analys genomförts. Det är snarare fråga om att ställa upp olika problemställningar och grovt karakterisera vilka verkningar en viss hand- lingslinje medför jämfört med någon an- nan. Om inte annat ger detta stimulans hos andra för en analytisk kritik eller mer de- taljerad analys.
11.2 En arbetsmarknad — gemensam ar- betsmarknadspolitik?
Innan läsaren bestämt sig för att betrakta ovanstående rubrik antingen som en själv- klarhet genom att se på frågan ur nationell synpunkt eller som en understucken kritik av bristande samordning mellan exempelvis de nordiska länderna på arbetsmarknadspo- litikens område, är några enkla påpekan- den påkallade. De arbetsmarknadspolitiska åtgärderna är i hög grad lokalt bundna. Ge- nom sin karaktär avser de insatser främst i den enskilda regionen för att lösa dess pro- blem och endast i begränsad utsträckning har de rikskaraktär eller interregional ka- raktär. Även om verkningarna ofta har en viss geografisk spridning är således huvud- effekten lokalt bunden. Vad som är gemen- samt är — i bästa fall — den genomgående målsättningen, nämligen att på givna indi- katorer ingripa och åstadkomma samma service eller måluppfyllelse för allmänhet
och företag på skilda orter. Genom att olika regioner vid en viss tidpunkt kämpar med olika problem, behöver i så fall insatserna ges olika inriktning och omfattning. Då ar- betslösheten permanent varit ett större pro- blem i Norrland, har särskilt många ar- betsmarknadskronor, i form av tex extra beredskapsarbeten, förbrukats där. Tilldel- ningen av förmedlartjänster har varit mera likformig, just som följd av att man sökt fö- ra ut en enda, gemensam målsättning för verksamheten. Ändå är det en öppen fråga om hur långt arbetsmarknadspolitiken verk- ligen varit enhetlig och i praktiken kan vara det. I en process med stark urbanisering och motsvarande avfolkning av andra om- råden blir de insatta åtgärderna permanent högst olikartade i olika regioner.
Under treårsperioden 1965—1967 har ex- empelvis den genomsnittliga arbetslösheten i Norrlandslänen varit dubbelt så hög som i landet i sin helhet.1 Detta tyder ju inte på samma grad av måluppfyllelse (nu är dock arbetslösheten dessbättre inte den en- då indikatorn på hur målen realiserats el- ler på vilka problem som kvarstår). En jämförelse mellan Västerås' och Stockholms stads arbetsmarknadsåtgärder 19652 antyd- de att antalet arbetstagare per arbetsför- medlings- plus länsarbetsnämndstjänsteman var olika, 600 respektive 1.400, något som också pekar på olikheter, medvetet plane— rade eller inte.
Något avtal mellan de nordiska länderna om gemensam målsättning för arbetsmark- nadspolitiken finns inte. Samordningen in- skränks till att gälla ett praktiskt samarbe- te mellan länsarbetsnämnderna i respektive land beträffande information om lediga platser och förmedling. Mer omfattande överföringar av arbetskraft från ett land till ett annat i arbetsförmedlingarnas regi skall rapporteras till den centrala myndigheten (AMS och dess motsvarigheter)3. Försök till styrning av de nordiska flyttningsrö- relserna genom intensifierad arbetsmark- nadsinformation har förekommit i speciella konjunkturlägen. Öppna gränser för arbets- kraften behöver inte betyda att samma ar- betsmarknadspolitiska mål slår igenom
överallt. Grundbetingelserna i varje land för anpassning förändras och i fallet med den nordiska arbetsmarknaden har dessa förändringar visserligen märkts, men inte radikalt ändrat vår syn på arbetsmarknads- politikens mål. Troligt är dock att de öka- de kontakterna över gränserna i någon mån bidragit till att likforma uppfattningarna om dessa. I tabell XI: l ges en kortfattad översikt av arbetsmarknadspolitikens om- fattning och inriktning i de olika nordiska länderna.
Den siffermässiga jämförelsen är mycket svår att göra på grund av att redovisning och organisation är så olika. I den citerade OECD-rapporten konstateras dock att Dan- mark har koncentrerat sina resurser på ar- betsvård och arbetslöshetsförsäkring, Fin- land sina på beredskapsarbeten för att upp- nå lokala och säsongmässiga expansionsef— fekter, Norge på lokaliseringspolitik medan Sverige har arbetat mer systematiskt med alla typer av åtgärder. Redovisningen av beredskapsarbeten för Finland innebär att så gott som alla offentliga byggnadsarbeten tagits med, trots att besluten därom inte främst ligger hos arbetsmarknadsmyndighe- terna. Tar man hänsyn härtill blir slutsatsen att Finland liksom Norge har tonvikt på 10- kaliseringspolitiken och att de totala utgif- terna i Finland troligen blivit överskattade. Olikheterna mellan länderna är påfallande och motiverar slutsatsen att en gemensam arbetsmarknad i praktiken långt ifrån för- utsätter likformiga arbetSmarknadspolitiska mål. Å andra sidan finns det stora likheter och dessa blir ännu mer framträdande när man betänker att redan den olika närings- strukturen betingar vissa skillnader (liksom inom Sverige).
En viktig fråga är om vårt deltagande i en större europeisk gemensam arbetsmark- nad skulle medföra Viss extra bundenhet när det gäller att fixera den praktiska mål-
1 AMS, Meddelanden från utredningsbyrån 1968: 34. ” Gösta Dahlström, Comparison and economic analysis of responses to shortages and surpluses in several communities, Stencil, OECD, 1967. 3 Gunnar Olsson, Nordisk arbetsmarknad, Stockholm 1966.
Tabell XI: I. Fördelning av kostnaderna för olika arbetsmarknadspolitiska åtgärder i de nordiska länderna är 1964
Procentuell andel år 1964 av de totala kostnaderna för arbetsmarknadspolitiken
Åtgärder Danmark Finland Norge Sverige
Stimulans av geografisk rörlighet 1 1 1 ca 2 Omskolning 5—10 5 5—10 8—10 Arbetsvård 20—25 5—10 5—10 14—15 Arbetslöshetsförsäkring 25—30 3— 4 20—25 10—15 Lokaliseringspolitik 20—25 20—25 35—40 25—30 Beredskapsarbeten 5 45—50 10—15 7.5—30 Arbetsförmedlingarna 5—10 5—10 5—10 5—10
Totalt 100 100 100 100
De totala kostnaderna i procent av knappt cirka drygt cirka bruttonationalprodukten 1 % 2 % 1 % 1 1/2 %
Källa: »Active manpower policy, Scandinavian regional seminar final report, OECD 1967», s. 18. Rapporten är sammanställd av Per Holmberg.
sättningen för arbetsmarknadspolitiken. Nå- gon stark effekt av det slaget är det inte frågan om som framgått av ovanstående resonemang och det praktiska exemplet från Norden. Men i viss män kan en påverkan ske. Det gäller inte i lika stor utsträckning rörlighetsstimulerande åtgärder eller indi- viduellt ekonomiskt stöd och arbetsvård m rn som målen beträffande sysselsätt- ningsgraden. Påverkan i det sistnämnda av— seendet skulle enbart betingas av att upp- offringarna för att realisera ett ambitiöst mål skulle bli större om vi ingår i en ge- mensam europeisk marknad. Det gäller allt- så här om den politiska beslutsamheten att hålla fast vid en given värdering av den kvantitativa sysselsättningsgraden håller för det fall att den erforderliga kostnaden skul- le växa avsevärt.
11.3. EEC.'s regler för arbetskraftens fria rörlighet
Även om vi i dagsläget inte klart kan se om vi kommer att delta i EEC-samarbetet inom överskådlig tid, är det troligt att vi närmar oss en europeisk arbetsmarknad i den mening som man gett begreppet inom EEC. Även på detta område är det nämli- gen troligt att en tendens till harmonisering av tillämpade regler gör sig gällande redan under nuvarande förhållanden av väntan
och förberedelser för förhandlingar. Om så inte skulle bli fallet har det ändå sitt intresse att analysera vad deltagande i en större fri europeisk arbetsmarknad skulle innebära för vår del.
Den fria rörligheten innebär rätt att söka ledigförklarade anställningar i andra med- lemsländer, vidare rätt till inresa och uppe— håll för att uppnå likställdhet med inhems- ka arbetstagare. Reglerna om den fria rör- ligheten avser inte offentlig tjänst. Avsik- ten är att undanröja diskriminering mot ar- betssökande från andra medlemsländer, me- dan invånare i tredje länder inte ges rnot- svarande rättigheter. I princip syns reglerna innebära att rätten gäller under förutsätt- ning av att en anställning formellt ledig- förklarats. Det finns dock inte någon be— gränsning för arbetsgivarnas rätt att rekry- tera personal i andra medlemsländer. I EEC- systemet har således byggts in dels en möj- lighet till spontana flyttningar av arbetsskäl mellan vitt skilda delar av Europa dels möjligheter för arbetsgivaren att efter lämp- lighet omrikta sin efterfrågan från en del till en annan inom gemenskapen. Därmed före- ligger en extra fluktuationsfaktor som på- verkar den lokala arbetsmarknadens kon- junkturläge. Mot den bakgrunden är det av intresse att undersöka vilken arbetsmark- nadspolitisk apparat som står till förfogan- de för att möta och utjämna fluktuationer
på arbetsmarknaden. Ju mer omfattande dessa kan väntas bli, ju bättre beredskap i form av arbetsförmedling, omskolning, beredskapsarbeten m rn måste man ha om man vill realisera en viss given målsättning beträffande stabilitet i sysselsättning och chansen att få nytt jobb. Skapandet av den större europeiska arbetsmarknaden föränd- rar också på annat sätt förutsättningarna för balans på arbetsmarknaden i olika de- lar av gemenskapen. En spontan avflytt- ning från områden med lägre löner och sämre arbetskraftsefterfrågan till andra om- råden möjliggörs. Med undersysselsättning och hög arbetslöshet i utgångsläget blir det därmed lättare i utflyttningsregionerna att minska antalet nödlidande eller understöds- tagare och öka chansen att få en acceptabel utkomst. Genom de ökade emigrationsmöj- ligheterna kan således måluppfyllandet be- träffande sysselsättningsgraden höjas ganska direkt. Ett omvänt förhållande gäller in- vandringsregionerna utan att dock situa- tionen är helt symmetriskt spegelvänd.
EEC-reglerna behandlar fullsysselsätt- ningsmålet och den arbetsmarknadspolitiska beredskapen på ett annat sätt än vi är vana vid. Sysselsättningen och den ekonomiska framstegstakten betonas i Romfördraget mindre än prisstabiliteten och betalningsba- lansen. Artikel 104 ålägger länderna att fö- ra en ekonomisk politik så att >>hög syssel- sättning» vidmakthålls. Däremot nämns inte uttryckligen full sysselsättning som ett mål.
Deltagande i EEC tillsammans med län- der med en annan nyans i de ekonomisk- politiska målsättningarna ger på olika sätt nya förutsättningar för Vår ekonomiska po- litik. Den självklart starkare och mer direk- ta konjunkturspridningen i det tänkta fal- let ställer krav på starkare motkonjunktu- rella stabiliseringsåtgärder. De medvetna variationerna i stadsbudgetens intäkter och utgifter får bli större vilket inte möter and- ra hinder än att planeringsberedskap och administrativ beslutsrörlighet kan visa sig otillräckliga. Vidare ställs ökade krav på det valutamässiga utrymmet för variatio- ner. Viktigt är att prisnivåerna i ökad grad
blir internationellt bestämda, vilket direkt innebär att måluppoffringar i form av läg- re sysselsättning och produktion för att rea— lisera en given grad av prisstabilitet skulle öka under i övrigt givna förutsättningar. Omvänt gäller givetvis att en inhemsk efter- frågeansvällning sätter mindre spår i pris- index — i gengäld dock större spår i bytes- balansen. Till detta kommer nu verkning- arna av den gemensamma arbetsmarknaden. Förutom att invandringsbenägenheten all- mänt torde öka, medför ett förhållandevis högre efterfrågetryck på den svenska ar- betsmarknaden än i de andra medlemslän- derna att en extra stor invandring under givna flyttningsregler uppstår. Detta kan vara önskvärt eller inte. Under alla omstän- digheter läggs här en extra restriktion på den ekonomiska politiken. Detta är för öv- rigt inte den enda nya restriktionen som tillkommer. men en viktig sådan. En starkt rörlighetsfrämjande arbetsmarknadspolitik kan spela en viktig roll för att minska den reella bundenheten av övriga medlemslän- der. Som visats i andra sammanhang ger den möjlighet att förena en mycket hög syselsättningsnivå med måttligt inflations- tryck och efterfrågetryck på arbetsmark- naden. Resonemanget tycks således klart leda till att rörlighetspolitiken bör aktiveras i ett sådant sammanhang. Här kan dock frågetecken sättas för att den inländska rör- ligheten är möjlig att främja utan en av- stannande invandringsökning med hänsyn till EEC:s regler om icke-diskriminering.
På längre sikt får man räkna med att ar- betsmarknadspolitiken förstärks i övriga västeuropeiska länder och att i samband därmed även den ekonomisk-politiska grundvärderingen blir mer likartad länder- na emellan.
11.4 Regler om lokaliseringspolitiken inom EEC
Enligt artikel 12 i Romstadgan kan ett land främja den ekonomiska utvecklingen genom statliga stödåtgärder — även kommunala -— för ett visst geografiskt område. En förut- sättning är att villkoren för den internatio-
nella handeln inte ändras på ett sätt som strider mot den gemensamma marknaden. Enligt den svenska officiella bedömningen1 torde en svensk EEC-anslutning inte med- föra någon begränsning för den svenska lokaliseringspolitiken som den bedrivs för närvarande eller kan komma att bedrivas. Om man skulle utsträcka stödområdet till hela landet är det osäkert hur motsvarande bedömning skulle bli. Även övriga EEC-län- der bedriver någon form av lokaliserings- politik. Romfördraget förutsätter att resp land bär huvudansvaret för lokaliseringspo- litiken.
Man bör dock inte helt avskriva möjlig- heten att en viss bundenhet uppstår. Inom EFTA har nyligen britterna råkat in i en sådan konflikt, där deras regionala stödpo- litik ifrågasätts. Då man planerat att bygga några aluminiumsmältverk inom det brittis- ka stödområdet, där fn både ett allmänt investeringsbidrag (15 %) och ett lokalise- ringsbidrag (20 %) utgår, har Norge som närmast berörd EFTA-medlem reagerat med invändningar. Norge har en naturlig fördel för aluminiumframställning i form av billigare elektricitet.
Om vi alltså har att räkna med ringa formell bundenhet för lokaliseringspolitiken inom en integrerad europamarknad, åter- står ändå frågan om inte de reella förutsätt- ningarna för den ändras. I viss mån kom— mer detta att ske. När tullbarriärer rivs för- bättras de relativa produktionsfördelarna speciellt för gränsområdena. För norra Skan- dinavien kan denna effekt dock knappast bli avsevärd, eftersom situationen är ganska likartad i de nordliga delarna av Finland, Norge och Sverige. Här skulle vidare effek- terna till stor del redan ha neutraliserats eftersom EPTA-tullsänkningarna gällt alla tre länderna. En inverkande faktor torde bli att utflyttningen söderut kommer att be- gränsas något eftersom den kommer att möta konkurrens från ökad invandring från mellersta och framförallt södra Europa i den mån invandringsreglerna liberaliseras.
1 1.5 Invandringspolitiken
Genom olika åtgärder kan invandringen till Sverige av utlänningar förändras. Gan- ska nyligen har nya regler införts, nämli- gen genom att arbetstillstånd numera krävs redan vid inresan för icke-nordbor. De åt- gärder som vidtas behöver inte nödvändigt- vis leda till en avsevärd minskning eller ök- ning av invandrarströmmen. Viktiga effekv ter kan ändå uppstå i fråga om invandrar- nas sammansättning efter ålder, kön, civil- stånd, utbildning m m eller i fråga om den verksamhet de upptar här, geografisk destination rn. rn.
Det kan tyckas logiskt att se styrningen av invandringen som en del av arbetsmark- nadspolitiken, eftersom åtgärderna uppen- barligen får direkta konsekvenser för ar- betsmarknadsläget på kort och längre sikt. Det är en sådan tanke som gör att frågan över huvud taget behandlas här. Men in- vandringen har andra samhällspolitiska as- pekter, som är minst lika viktiga.
En social och politisk integration mellan länder, där en stark enhets- eller unionssträ- van föreligger, främjas direkt av att arbets- kraftsrörelserna liberaliseras. Närmare un- dersökningar skall kanske Visa att arbets- kraftsliberalisering ibland främst förordats i syfte just att upphäva eller dämpa det nationella betraktelsesättet. Redan en sådan tanke lägger sordin på intresset för renod- lade samhällsekonomiska kostnads/intäkts- kalkyler, i varje fall då de gäller enbart invandringslandet.
En liberal invandringspolitik i de ekono- miskt mest framskridna länderna har ock- så betraktats som ett slags u—landsbistånd. Ett u-land har på kort sikt klara fördelar av en viss utvandring (minskad undersyssel- sättning, höjd percapitakonsumtion, visst va- lutatillskott). På längre sikt kan fördelarna dock bli oskönjbara, speciellt om ingen åter- vandring av utbildade personer sker eller om utvandringen ursprungligen avsett per- soner med längre yrkesutbildning. U-hjälps- argumentet har knappast spelat någon roll
1 Sverige och EEC. Romfördraget ur svensk synvinkel, Handelsdepartementet, Sthlm 1968.
för våra invandringspolitiska beslut hittills. En rent humanitär strävan har dock varit framträdande om inte dominerande när det gällt behandlingen av olika flyktinggrupper. Det nu sagda föranleder slutsatsen att en rent ekonomisk analys av invandringskost- nader och intäkter bara har ett begränsat värde för beslutsfattandet. Å andra sidan borde den ekonomiska analysen i kombina- tion med studier om anpassning mm av sociologisk och psykologisk art kunna Vä- sentligt minska den relativa förvirirng som råder i den politiska debatten.
1 1.5.1 Ekonomiska och arbetsmarknads- politiska målsättningar
Det är naturligtvis fullt möjligt att relatera invandringspolitikens syfte till de grundläg- gande målen för arbetsmarknadspolitiken (bättre tillgodoseende av arbetskraftsefterfrå- gan, ökad sysselsättningsgrad och bättre ar- betsmarknadsanpassning totalt och för oli- ka delkategorier av arbetstagare i vissa av- seenden). Företagarna får genom liberali- serade arbetskraftsrörelser ett ökat rekryte- ringsunderlag, förutsatt att invandringen ökar mer än utvandringen.
Att öka fältet för individens fria arbets- val geografiskt kan anses principiellt vik- tigt. Detta har dock praktisk betydelse bara i länder, där konsumtion och sysselsätt- ningsmöjligheter är klart sämre än annor- städes. I själva verket ger omlagd invand- ringspolitik i Sverige (som exempel på en attraktionspol för den internationell migra- tionen) samtidigt konflikt med och stöd för de målsättningar vi lagt in i arbetsmark- nadspolitiken. Och det är karakteristiskt att dessa för— och nackdelar ställer sig oli- ka — i stort sett om inte i varje detalj — för arbetsmarknadens båda huvudparter. Liksom ekonomiska fördelningsfrågor kom- mer därför invandringspolitikens roll för ar- betsmarknaden att bedömas högst olika i olika samhällsgrupper på kort sikt.
Detta är en väsentlig utgångspunkt för den värdeteoretiska analysen av invand- ringspolitiken. I den ekonomiska facklittera- turen har invandringens effekter på produk-
tion och utrymme för konsumtion stått i förgrunden. Men det vore orätt att påstå att man helt försummat effekter på betal- ningsbalans, prisstabilitet och sysselsätt- ning. Det är dock knappast någon över- drift påstå att just invandringens samband med de arbetsmarknadsmässiga målsättning- arna blivit styvmoderligt behandlade. För- klaringen därtill kan möjligen vara att kon- troversiella frågor är inblandade. Det är dock tankemässigt otillfredsställande att inte kunna se en samstämmighet mellan in- tern arbetsmarknadspolitik och invand- ringspolitik. Vi räknar här kortfattat upp olika invandringseffekter som behandlats i den ekonomiska litteraturen. Det finns inte här möjlighet att ange alla de förutsättning- ar under vilka de gäller eller begränsningar då de inte gör det.
Ökad invandring förskjuter balansen mellan utbud och efterfrågan på arbets- marknaden. Detta kan innebära förbättrad grad av stabilisering men också försäm- rad. Den spontana invandringen är dock känslig för det inhemska sysselsättningsläget i utgångsläget så att en i varje fall kraftig ökning av arbetslöshet eller undersysselsätt- ning automatiskt motverkas. Variationer i invandringsvolymen bör mötas med ändring- ar i finans- och kreditmarknadspolitik så att stabiliseringen inte rubbas. Det är här oklart om man bör analysera verkan av invand- ringen enbart eller i kombination med kompletterande finanspolitik. Vanligen är det den förstnämnda typen av analys som genomförs. Under alla omständigheter in- nebär en eventuell förskjutning av arbets- marknadsbalansen direkt en förändring av måluppfyllandet när det gäller sysselsätt- ningsgraden.
De olikartade verkningarna av invand- ringen på olika delar av arbetsmarknaden har uppmärksammats. Med nödvändighet är invandringsströmmen selekterad i den meningen att olika kategorier i utvandrings- landet (civilstånd, utbildning, kön m ni) har olika avvandringsfrekvens. Vidare — och kanske framför allt — blir invandringen selektiv genom att olika uppsugningschan- ser föreligger i invandrarlandet för skilda
branscher och yrken (behörighetsregler. re- kryteringspolitik m m skapar här skilda förutsättningar).
11.5.2. Verkningar på kort sikt av ökad invandring
Teoretiskt är en dämpning av löneutveck- lingen på grund av ökad invandring att räk- na med. Ett klart empiriskt stöd för denna del av den ekonomiska modellen är dock svårt att få fram. Något försök i den rikt- ningen görs inte heller här. I sammanhanget kan påpekas att ett omfattande arbete lagts ned på att empiriskt studera sambandet mellan migration och rörlighet över huvud taget och löneutveckling å andra sidanl. Här har man fått belägg för att ett samband föreligger, men också för att anpassnings- processerna på arbetsmarknaden är så kom- plexa att det enkla sambandet utbud—löne- nivå inte ger starkt utslag vid statistiska jämförelser. Det finns inte anledning för- moda att internationell migration i princi- piellt avseende borde ge ett annat lönesam- band än flyttningsrörelser i övrigt. I annat sammanhang har framhållits att invandring- en kan substituera inhemsk rörlighet. Där- med störs naturligtvis möjligheterna ytter- ligare att empiriskt isolera det nyssnämnda lönesambandet för immigrationen. Invandringens selektivitet i meningen att vissa branscher och yrken mottar förhål- landevis många invandrare, medan andra sektorer knappast får några invandrare alls, torde knappast förskjutas starkt genom del- tagande i en stor europeisk arbetsmarknad. Grundläggande orsaker bakom denna selek- tivitet är olikheter beträffande krav på språkkunskaper, tillgång på bostäder, om- fattningen av utbildningskrav eller behörig— hetsregler samt arbetsgivarnas rekryterings- politik. Dessa förhållanden skulle inte för- ändras nämnvärt. Då en del branscher och företag speciellt aktivt sökt anställa utlän- ningar torde detta ofta ha hängt samman med ett lågt löneläge i förhållande till and- ra företag, varför en sådan breddning av rekryteringsunderlaget tett sig naturligt. Åt- gärden kan emellertid verka företagsekono-
miskt motiverad för alla slags företag, även för dem med ett högt vinst- och löneläge. I den mån rekrytering av invandrare blir allmänt utbredd kan selektiviteten hos den direkta invandrarströmmen väntas minska. Kvar står dock att det för en stor grupp av företag ter sig mer eller mindre nöd- vändigt att lita till detta slags nyrekryte- ring.
På grund av arbetskraftens begränsade rörlighet och invandringens selektivitet kan existerande löneskillnader konserveras eller tom förstärkas. Motsatsen — att invand— ringen kan bidra till en viss utjämning av lönestrukturen — är förvisso tänkbar men bara under ganska speciella förhållanden (stor invandring till områden med arbets- kraftsknapphet i utgångsläget och löner lig- gande över andra jämförbara gruppers utan möjlighet att öka inhemsk rekrytering). Det är väsentligt komma ihåg att det är netto- tillströmningen av arbetskraft i förhållan- de till efterfrågan som är avgörande för lönepåverkan. Det räcker inte att studera hur den direkta invandringsströmmen går. Vid stark invandring till en sektor kan ock- så avgången av utländsk arbetskraft till andra delar av näringslivet öka aVSevärt. Det kan Också vara avgången av inlänningar som i första hand stiger. När man rent all- mänt hävdar att invandringen dämpar löne- utvecklingen i invandringsyrkena underför- stås att tillströmningen ökat mer än av- gången. Alla yrkesgrupper påverkas inte av ökad invandringsström uteslutande på det sättet att denna substituerar dem eller deras rörlighet till en viss sektor. I vissa fall kan ökad invandring utlösa ökad (komplementär) efterfrågan efter en viss slags arbetskraft. Detta är dock ett sällsynt specialfall.
Mönstret för den inhemska rörligheten är utslagsgivande för både om lönestruk— turen skall utjämnas eller om på längre sikt en ökad segregation eller heterogenitet skall uppstå på arbetsmarknaden. För att und- vika en >>balkanisering>> av arbetsmarkna- den med uppdelning på utlänningsområden
1 T ex i Wages and mobility, OECD Paris 1966.
och andra områden kan arbetsförmedling- arna och deras olika slag av åtgärder spela en viktig roll. Andra samhällsåtgärder är troligen också nödvändiga. När immigra- tionslandet bestämmer sig för handlingslin— jen att vidta extra allmänt rörlighetsstimu- lerande åtgärder i övrigt för att underlätta invandrarnas anpassning i stället för en mer passiv linje innebär detta att man motarbe- tar en arbetsmarknadsmässig och social upp- splittring med isolering och konflikter mel- lan etniska grupper som yttersta konsekvens. Ett annat avvägningsproblem gäller att vid ökad invandring förändra de arbetsmark- nadspolitiska insatserna på ett sådant sätt att man bibehåller en given faktisk mål- effekt för denna verksamhet. En närmare analys av vad en sådan avvägning skulle innebära finns det inte plats för i detta sam- manhang.
Då vi tidigare utgått från att ökad in- vandring dämpar den genomsnittliga löneut- vecklingen är det konsekvent att räkna också med en dämpad reallöne-utveckling under förutsättning att prisnivån inte sänks i motsvarande mån. Att något sådant skulle ske är uteslutet under rimliga antaganden om ekonomins reaktionssätt, även om brist— tendenser på några varumarknader skulle motverkas tack vare ökat arbetskraftsutbud. Reaktionerna på kort sikt för priser. vins- ter och reallöner är dock beroende av hur stabiliseringspolitiken förs, varför några oli- ka »fall» kan uppstå. Gemensamt är dock —- under rimliga antaganden — en öknings- effekt i fråga om räntabilitetsutvecklingen och en dämpningseffekt när det gäller real— löneutvecklingen.
Det ökade behovet av produktionskapi- tal, bostäder och andra anläggningar, som svarar mot ökade invandringstal, måste i det ena extremfallet tillgodoses av löpande produktion och i det andra genom använd- ning av existerande överskottskapacitet. Den senare möjligheten har stått till buds i Sverige endast i begränsad grad utan att ett extra utrymme för investeringar har fått bildas genom minskad konsumtionsbenä- genhet eller extra prisstegringar. Man kan naturligtvis föreställa sig en så aktiv in-
vesteringspolitik och modernisering av ka- pitalet att realkapital skulle ledigställas i större volym fortlöpande (minskad genom- snittlig utnyttjandetid) — såvida det inte togs i anspråk av ett större invandrarantal. I detta konstruerade fall tas en planerad pro- duktivitetsvinst direkt i anspråk för höjd invandring utan att konsumtionen per ca- pita behöver dämpas på kort sikt. En filo- sofi av detta slag har kanske underförstått legat bakom långtidsutredningarnas resone- mang, i vilka en höjd invandring passat väl in. I praktiken har dock realkapitalförsörj- ningen inte fungerat så smidigt, i varje fall inte när det gäller bostäderna.
Positiva verkningar av en ökad invand- ring blir möjliga på längre sikt (se nästa avsnitt). Innan detta berörs bör några ord sägas om inverkan på betalningsbalansen. Det ökade efterfrågetrycket som vi berört ovan kan naturligtvis i särskilt hög grad riktas mot utländska valutor. varigenom prishöjningar och,/eller planerad efterfråge- begränsning onödiggörs i motsvarande mån som valutautrymmet tas i anspråk. Överfö- ring av valuta från invandrare till anhöriga i utvandringslandet, ändrat turistnetto och höjd importbenägenhet på grund av annor- lunda konsumtionsvaror bidrar till en så- dan utveckling. Turistnettot kan också ut— vecklas i positiv riktning. Invandrarna kan också teoretiskt sett föra med sig tillgångar. Man kan dock räkna med en ökad nettoan- strängning på valutareserv mm på kort sikt.
11.5.3. Verkningar på längre sikt
I den svenska debatten har det påpekats särskilt kraftigt att invandringen motverkar strukturomvandlingen genom att förse ut- flyttningsområden och lågräntabla företag med arbetskraft. Med stöd av en medveten kombination av arbetsmarknadsåtgärder och selektiva investeringsstimulanser skulle mot- svarande produktion ha lagts ned tidigare om inte tillgången till utländsk arbets- kraft ökats. Orsaken till den negativa be- dömningen ligger således främst i invand- ringens selektivitet som vi berört också ti-
digare. Med den starka betoning den med- vetna strukturomvandlingen getts i Sverige som ett led i tillväxtpolitiken framstår nackdelen särskilt bjärt. Förelåg inte ten- densen till selektivitet skulle argumentet bortfalla och man frågar sig då om vi kan räkna med en mindre selektiv invandring vid deltagande i en stor EEC-arbetsmarknad än vi fått erfara hittills. Under bestämda förutsättningar om samarbetet mellan ar- betsmarknadsmyndigheterna och graden av information om arbetsförhållanden skulle nog selektiviteten medvetet kunna begränsas åtminstone i viss mån. Detta är dock en ren spekulation så länge man inte vet hur de praktiska formerna för invandringen skulle gå till. Man vet inte ens hur stor del av invandrarna från EEC som i praktiken skulle förmedlas via den offentliga arbets- förmedlingen.
Det är viktigt klargöra att invandringen under speciella förutsättningar kan påskyn- da den eftersträvade strukturomvandlingen. Denna teoretiska möjlighet realiseras om den inhemska rörligheten är starkt begrän- sad och invandringen i stället selektivt kan riktas mot tilltänkta områden för sysselsätt- ningsexpansion. För praktiska ändamål kan dock denna möjlighet avfärdas. I den mån >>för låg» inhemsk rörlighet föreligger i Sve- rige beror den snarare på lokal bostads- brist än på inneboende trögrörlighet hos personer. En selektiv invandrarstyrning av detta slag skulle förmodligen också omöj- liggöras vid EEC—anslutning genom regler om likställdhet för inhemsk och utländsk arbetskraft. Det hindrar emellertid inte att fallet är av teoretiskt intresse och kan till- lämpas ibland, på tex planerad ekonomisk expansion i glesbygdsregioner eller på till- fälliga arbetskrävande projekt såsom väg- och brobyggen.
En av huvudfrågorna för bedömningen av invandringen ur ekonomisk synpunkt gäller således hur den är inriktad. Urvalet i utvandringslandet (utbildning, ålder, civil- stånd osv) spelar naturligtvis därvid in men knappast på ett utslagsgivande sätt. Mottagarlandet kan också påverka detta. I själva verket finns starka ekonomiska
skäl för en integration av invandringspoli- tiken i den arbetsmarknads- och struktur- politik man avser att bedriva. Det finns också en annan huvudfråga för bedöm- ningen av invandringens avkastning, näm- ligen huruvida produktivitet och räntabili— tet påverkas positivt genom stordriftsför- delar i samband med invandringen. En så- dan effekt är sannolik, men den torde vara så pass liten att den inte kan avsevärt på- verka helhetsbedömningen av invandringen. Viktigare kan då vara den psykologiska in- verkan av en extra befolkningsökning. Ökad omsättning och ökat behov av kapi- talutrustning kan bidra till en djärvare in— vesteringsplanering också i teknologiska av- seenden. Investeringsbesluten bestäms ock- så av hur framtidsutvecklingen psykologiskt bedöms kunna bli. Få förhållanden torde främja en djärv satsning så som en expan- siv hemmamarknad kan göra det. Motsat- sen har vi också praktiska belägg för: Av- folkning och omsättningsminskning i ett område både bidrar till och orsakas av en minskad komparativ produktivitet och rän- tabilitet. Att bedöma vikten av denna psy- kologiska faktor för den långsiktiga tillväx- ten vill jag dock inte åta mig.
Man kan spekulera vidare över invand- ringens samband med kapitalets utveckling och investeringsinriktning. Det kan hävdas att om ett visst invandringsmönster kombi- neras med en mycket aktiv styrning av in- vesteringarna, så är det möjligt att starkare omdana ekonomins struktur i planerad eller önskad riktning än om befolkningstalet är läst och endast spontan rörlighet är att räk— na med. Synpunkten är inte relevant här där vi bara ställt frågan om vad ökad in- vandring medför i ekonomiskt avseende, inte vad en helt ny utvecklingsstrategi skul- le föra med sig. Skulle man dessutom labo- rera med ökad kapitalimport skulle ännu mer gynnsamma betingelser gälla för reso- nemanget. En ökad invandring är i regel in- te motiverad med hänsyn till någon utveck- lingsstrategi utan följden av en strävan till individuell valfrihet och humanitära mål. Den reella bakgrunden till EEC:s arbets-
kraftsregler vore intressant att gå igenom, men det kan inte ske här. En arbetshypotes får bli att bakgrunden är ungefär densam- ma som för den nordiska arbetsmarknaden, nämligen ungefär de skäl som nämndes ovan. Länder med nettoutvandring kan uppnå en bättre ekonomisk balans och även gynnsammare långsiktig tillväxt. Invand- ringsländerna får på kort sikt snarast öka- de balansproblem och på längre sikt eko- nomiska fördelar bara under speciella för- hållanden. Resultatet kan emellertid på- verkas genom den ekonomiska politiken. Sett i stort tas ett steg i riktning mot inte- gration med en tendens till utjämning av internationella skillnader i konsumtion per capita, produktivitet och lönenivåer. Detta är troligen parat med en positiv nettoeffekt på den globala tillväxttakten. Inom län- derna uppstår också fördelningseffekter: De kortsiktiga effekterna i invandringslän- derna till nackdel för arbetstagarna och fördel för företagen har kommenterats. I utvandringsländerna är förhållandet om- vänt.
rillet,
