SOU 1971:88

Offentlig upphandling

Till Statsrådet och chefen för finansdepartementet

Med stöd av Kungl Maj:ts bemyndigande den 18.10.1968 har chefen för fmansdeparte- mentet tillkallat sakkunniga för utredning om statlig upphandling m m. De sakkunniga har antagit benämningen upphandlingskom- mitten.

Kommitténs ledamöter vid uppdragets slutförande har varit generaldirektören Lars Lindmark, ordförande, riksdagsledamoten Erik Adamsson, departementssekreteraren Bo-Gunnar Fransson, överintendenten Stig Granstrom, departementssekreteraren Bengt KÄ Johansson, fastighetsdirektören Lars- Olov Larsson, fd riksdagsledamoten Bo Skårman och planeringsdirektören Bertil

Winberg.

Experter åt kommitten har varit byrådi- rektörerna Gunnar Blomqvist och Sven Eriksson, t f kanslirådet Lennart Grenestedt, avdelningschefen Åke Gustafsson, revisions- direktören Nils Nissback,professorn Lennart Vahlen och direktören Lennart Wiberg.

Sekreterare åt kommitten har varit revi- sionsdirektören Lars Wettergren.

Sedan utredningsuppdraget nu slutförts får upphandlingskomrnittén härmed över- lämna sitt betänkande.

Särskilda yttranden har avgetts av leda- moten Winberg och experten Wiberg. Stockholm i december 1971

Lars Lindmark

Erik Adamsson Bo-Gunnar Fransson Stig Granström Bengt K Å Johansson Lars-Olov Larsson Bo Skårman

Bertil Winberg /Lars Wettergren SOU 1971:88 3

*". .. . !. F. . . , I 1 'I' # .Ll'. _ -'_..1'|.

.! - .: ' 3 ' ;Å ,, Ä, , anm.) .a...

t . : . ,_.'. ... ...nu - n .' . |__-' _ J"". -- | ,, ', . . ' .- .. 1.3; *. ' "

1. Sammanfattning

Utgångspunkter för kommitténs arbete Upphandlingskommitténs uppdrag har gällt att finna former för att ytterligare effektivi- sera den offentliga upphandlingen. Kommit- tén har därför haft att kartlägga nuvarande praxis och att bedöma om den statliga upphandlingen är ändamålsenlig ur statsfi- nansiell och näringspolitisk synvinkel. Vidare har i uppdraget ingått att bedöma den kommunala upphandlingen och att komma med de förslag som ansetts motiverade i fråga om denna.

Kommittén har även haft att pröva i vilken utsträckning man inom den statliga upphandlingen bör göra avsteg från den princip om affärsmässighet som normalt skall tillämpas vid upphandlingen. I kommit- téns direktiv har nämnts två fall, nämligen dels upphandling som görs i sysselsättnings- främjande syfte, dels upphandling som görs för att främja den inhemska industrins ut- veckling.

Slutligen har kommittén haft att beakta att upphandlingsreglerna och deras tillämp— ning är förenliga med de åtaganden som Sverige gjort i det internationella samarbetet på upphandlingens område.

Den statliga upphandlingen uppgick bud- getåret 1968/69 till ca 7 000 milj kr. Härav utgjorde upphandlingen av varor (materiel) 4 600 milj kr, av tjänster 1 100 milj kr och av byggnads— och anläggningsarbeten 1300 milj kr. Upphandlingen var koncentrerad till

ett förhållandevis litet antal myndigheter. Sålunda svarade åtta myndigheter för inte mindre än 85 % av det totala beloppet av upphandlingen.

Primärkommunernas och landstingens upphandling uppgick 1968 till drygt 12 000 milj kr. Därav svarade varor och tjänster för 7 000 milj kr och byggnads- och anläggnings- arbeten för 5 000 milj kr.

Grundläggande principer och handlings- regler för de statliga myndigheternas upp- handling finns intagna i 1952 års upphand- lingskungörelse. Kungörelsen gäller i princip för alla statliga myndigheter.

Inom det kommunala området har kom- munförbunden utfärdat rekommendationer för den kommunala upphandlingen i form av ett förslag till reglemente. Ca 22 % av pri- märkommunerna hade vid årsskiftet 1969/70 antagit detta förslag. Vid samma tidpunkt hade 17 landsting antagit upphand- lingsreglementet. De av kommunförbunden utfärdade rekommendationerna hade således för primärkommunernas del haft en låg genomslagskraft.

Nya upphandlingsbestämmelser för staten

Kommittén anser att särskilda regler för den statliga upphandlingen bör finnas även i fortsättningen. Enligt kommitténs uppfatt— ning är det dock önskvärt med mindre detaljmässig reglering än hittills. Myndighe-

terna bör därför få en ökad grad av hand- lingsfrihet, vilket överensstämmer med ut- vecklingen inom förvaltningen.

Kommittén lägger fram förslag till en ny upphandlingskungörelse. Kungörelsen före- slås skola tillämpas av samtliga statliga myn- digheter. Upphandlingsföreskrifterna har ut- formats så att de skall främja konkurrensen mellan anbudsgivarna och tillgodose anbuds- givarnas krav på en objektiv behandling samt garantera offentlighet i upphandlingen i sam- ma utsträckning som hittills. Ytterst syftar föreskrifterna till att staten skall få så fördelaktig upphandling som möjligt. Därför bör enligt kommitténs mening de statliga beställarna samordna sina upphandlingar och tillvarata de fördelar som Storköp rimligtvis bör kunna medföra. Föreskrifterna har ut- formats för att nå detta syfte.

Den nya kungörelsen innehåller inte några bestämmelser av typ leveransvillkor med ett undantag, nämligen vad gäller bestämrnelser- na om förskott. Tillämpningsområdet för upphandlingsreglerna föreslås i den nya kun- görelsen vidgat till att omfatta även upp- handling av tjänster.

Kungörelseförslaget anger tre upphand- lingsformer, nämligen sluten upphandling, förhandlingsupphandling och direktupp- handling. Sluten upphandling är den mest formbundna upphandlingsformen. Den mot- svarar närmast de nuvarande upphandlings- formerna anbud genom annonsering eller genom särskilda skrivelser. Förhandlingsupp- handling innebär att förhandlingar får upptas mellan myndigheten och anbudsgivaren in- nan avslut träffas. Direktupphandling inne- bär att köp skeri öppna marknaden utan att anbud infordras i särskild ordning.

Myndigheten skall välja den upphand- lingsform som med hänsyn till kravet på affärsmässighet i varje särskilt fall prövas lämplig. Enligt kommitténs uppfattning kan sluten upphandling antas bli den mest fre- kventa upphandlingsformen för myndighe- terna i allmänhet. Den bör vara särskilt lämplig för upphandling av konventionella varor eller eljest när anbudsunderlaget kan specificeras. Förhandlingsupphandlingen har

tillkommit bl a därför att den statliga upp- handlingen många gånger är av så komplice— rad teknisk och ekonomisk art eller av sådan storlek att förhandlingar behövs för att tillvarata statens intressen. Kommittén geri betänkandet exempel på fall när förhand- lingsupphandling kan vara lämplig. Direkt- upphandlingen är motiverad av de fall då bl a administrationskostnaderna vid ett mera formbundet upphandlingsförfarande inte skulle stå i rimlig proportion till upphand- lingens värde.

Den föreslagna upphandlingskungörelsen innehåller endast de grundläggande princi— perna för upphandlingsförfarandet. En sådan konstruktion medför emellertid behov av särskilda anvisningar till ledning för myndig- heterna. Kommittén föreslår därför att kun- görelsen skall kompletteras med sådana an- visningar. Enligt kommitte'n ligger det när- mast till hands att anvisningarna utfärdas av riksrevisionsverket (RRV). Detta verk har redan nu enligt sin instruktion att bl a granska formerna för den statliga upphand- lingen. Uppdraget att utfärda anvisningar för tillämpningen av en ny upphandlingskungö- relse passar därför väl in i verkets uppgifter.

I vissa fall kan synsättet att betrakta den statliga upphandlingen som en affärstransak- tion komma i konflikt med andra av stats- makterna uppdragna riktlinjer för samhälls- verksamheten. Sysselsättnings-, försvars- eller industripolitiska skäl kan motivera andra bedömningar. Vidare kan försörjningsbered- skapen ställa särskilda krav. Även andra fall kan föreligga då statliga beställningar inte enbart bör ses som affärstransaktioner. I fall som nu avses måste enligt kommittén en avvägning göras mellan de olika målen och principerna i syfte att uppnå det resultat som totalt sett är mest förmånligt för sam- hället. Sådana avvägningar bör enligt kom- mittén göras av Kungl Maj:t och inte av de upphandlande myndigheterna. Enligt kom- mittén måste det — även om särskilda föreskrifter härom inte utfärdats — ankom- ma på verksledningarna hos de enskilda myndigheterna att i de fall då tillämpningen av principen om affärsmässighet skulle leda

till uppenbara konflikter med andra av stats- makterna uppdragna riktlinjer för samhälls- verksamheten anmäla ärendet för Kungl Maj :t för en samlad bedömning.

Regler för den kommunala upphandlingen

Medan de statliga upphandlingsbestämmel- serna gäller för i princip alla statliga myndig- heter, är antagandet av regler för kommunal upphandling beroende på beslut av varje kommun. Mindre än en fjärdedel av primär- kommunerna hade vid årsskiftet 1969/70 antagit reglemente för sin upphandling. Från allmän synpunkt framstår det enligt kommit- tén som angeläget att all offentlig upphand- ling med hänsyn till den stora samhällseko- nomiska betydelsen sker enligt enhetliga regler.

Kommittén har prövat olika vägar för att uppnå en anpassning av den kommunala upphandlingen till de statliga upphandlings- bestämmelserna. Övervägande skäl talar enligt kommitténs mening för att man får till stånd en sådan anpassning på frivillig väg. Kommit— tén har därför efter överläggningar med Svenska kommunförbundet och Svenska landstingsförbundet träffat en överenskom- melse med förbunden i syfte att få till stånd enhetliga regler för den kommunala upp- handlingen.

Under förutsättning att en ny statlig upphandlingskungörelse utfärdas i huvudsak— lig överensstämmelse med kommitténs för- slag kommer förbunden att utarbeta ett nytt förslag till kommunalt upphandlingsregle- mente med anvisningar. Förbunden skall därvid eftersträva att reglementet och anvis- ningarna, med beaktande av de i några avseenden speciella kommunala förhållande- na, så nära som möjligt ansluter sig till den statliga kungörelsen och till denna hörande anvisningar. Förbunden skall vidare enligt överenskommelsen verka för att det nya reglementet jämte anvisningar börjar tilläm- pas när kungörelsen träder i kraft. Det förutsätts härvid att reglemente och anvis- ningar skall antas av fullmäktige i primär- kommunerna och av landstingen. Överens-

kommelsen och ett utkast till reglemente finns fogade som bilagor till betänkandet.

Kommunförbunden har förklarat sig be- redda att ingå i en av kommittén föreslagen delegation för upphandlingsfrågor i ärenden som berör såväl staten som kommunerna. Enighet föreligger om att upphandlingen i friare form motiverar en mer intensiv revi- sion av upphandlingsverksamheten. RRV och kommunförbunden skall här delge var- andra sina erfarenheter av revisionsverksam- heten.

Samordning inom den offentliga upphand- lingen

För primärkommunerna och landstingen kommer det nya förslaget till upphandlings- reglemente som utarbetats inom kommun- förbunden i samråd med upphandlingskom- mittén på grundval av kommitténs förslag till ny upphandlingskungörelse att ge enhetliga regler. Hela den offentliga sektorn kommer härigenom att ha i princip samma föreskrif- ter för upphandlingen. Kommittén framhål- ler betydelsen av att samarbetet mellan stat och kommun systematiseras och utvidgas inom de delar av upphandlingsverksamheten, där så lämpligen kan ske för att på så sätt söka åstadkomma en enhetlig policy för hela den offentliga upphandlingsverksamheten.

När det gäller samordningen av de statliga inköpen bör enligt kommittén en vidareut- veckling eftersträvas. Kommittén pekar bl a på de fördelar som skulle vinnas om man till hela statsverksamheten kunde utsträcka det system med s k typansvar som tillämpas inom försvaret. Detta system innebär att den mest lämpade enheten (typansvarig) ombe- sörjer inte endast själva inköpet utan även utarbetar tekniskt och annat underlag för upphandlingsarbetet.

Kommittén föreslår att den till RRV knutna delegationen för upphandlingsfrå- gor ges vidgade uppgifter och en fastare organisatorisk form. Den bör bla få till uppgift att följa tillämpningen av de statliga upphandlingsbestämmelserna, att biträda RRV med förslag till olika former av inköps—

samordning och att följa utvecklingen och tillämpningen av upphandlingstekniska me- toder, kontraktsforrner, leveransbestämmel- ser mm. En fråga som delegationen också kan pröva är behovet och önskvärdheten av praktisk inköpssamordning mellan staten och kommunerna. I delegationen bör förut- om företrädare för RRV ingå representanter för större upphandlande statliga myndighe- ter. För ärenden som berör såväl staten som kommuner och landsting bör Svenska kom- munförbundet och Svenska landstingsför- bundet vara företrädda i delegationen.

Upphandling i sysselsättningsfrämjande syfte

I kommitténs direktiv nämns att principen om affärsmässighet kan behöva modifieras vid utläggning av beställningar i sysselsätt- ningsfrämjande syfte. Kommittén har över- vägt den statliga upphandlingens roll som ett medel i sysselsättnings- och regionalpolitiken.

Upphandling av sysselsättningspolitiska skäl utan tillämpning av upphandlingskun- görelsen har förekommit i mycket ringa omfattning. Det rör sig härvid huvudsakligen om upphandling som skett i syfte att ge rådrum vid driftsnedläggning eller driftsin- skränkning.

Branschvisa industribeställningar har som ett led i sysselsättningspolitiken kommit till användning i större skala senast åren 1967—68 samt 1971. Enligt sina direktiv har kommittén haft att pröva om dessa beställ- ningar stått i överensstämmelse med Sveriges internationella åtaganden på upphandlings- området dvs inom EFTA-samarbetet. Kom- mittén har analyserat förfarandet vid det förra tillfället och finner att förpliktelsernai EFTA inte synes ha åsidosatts vid de statliga beställningarna. Vid dessa har upphandlings- kungörelsen tillämpats.

I fråga om tidigarelagda kommunala in- dustribeställningar gäller att kommun kan få statsbidrag med 20 % av inköpssumman om en beställning tidigareläggs ur sysselsättnings- synpunkt. Eftersom det här endast gäller upphandlingar vid vilka inhemska företag bedömts kunna komma ifråga, synes beställ-

ningarna inte ha haft någon diskriminerande verkan gentemot utländska leverantörer. I syfte att för kommunerna ytterligare klar- göra karaktären av tidigareläggning bör enligt kommitténs mening som villkor för statsbi- drag i fortsättningen gälla att kommun vid tidigareläggning inte får frångå de regler som kommunen normalt tillämpar vid sin upp- handling. Anbud bör dessutom i allmänhet inhämtas genom annonsering. Förslaget till enhetliga regler för den statliga och kommu- nala upphandlingen bör enligt kommittén få betydelse för att internationellt skapa förstå- else för förfarandet med tidigareläggning av kommunala beställningar.

Kommittén har även analyserat erfarenhe- terna av systemet med tidigare- och senare- läggning av beställningar som ett ekono- misk-politiskt instrument. Tidigareläggning av beställningar är enligt kommitténs mening ett nödvändigt medel för att stimulera syssel- sättningen i en nedåtgående konjunktur. Erfarenheterna från 1967—68 visar att förfa- randet ställer höga krav på beredskap och snabbhet i agerandet. De civila statliga be- ställningarna fungerade i stort tillfredsstäl- lande. Detta kan från konjunkturpolitisk synpunkt inte sägas om de militära beställ- ningarna. Kommittén pekar därför på beho- vet av ett annat urval av produkter och en ändrad handläggningsordning vid sådana be- ställningar.

Kommittén anser att systemet med sena- reläggning av beställningar och uppskov med leveranser —— trots vissa reservationer angåen- de systemets verkningar — bör användas även i fortsättningen som ett medel i den ekono— miska politiken. Det bör enligt kommittén närmast ankomma på budgetutredningen att överväga de administrativa åtgärder som kan behövas för att begränsa det faktiska beställ- ningsutrymmet genom att minska likvidite- ten för myndigheterna i en viss situation.

När det gäller användningen av upphand- ling som ett medel i regionalpolitiskt syfte har kommittén kartlagt erfarenheterna av de föreskrifter för försvarets myndigheter som utfärdades 1965 för att främja upphand- lingen från företag i de fyra nordligaste

länen. Kommittén har också prövat olika åtgärder för att stimulera upphandlingen från dessa län.

Kommittén anser att norrlandsföretagen själva i första hand bör aktivera sina insatser för att öka försäljningen till de statliga myndigheterna. Inom ramen för upphand- lingskungörelsens bestämmelser bör myndig- heterna emellertid aktivt verka för att en ökad andel av upphandlingen läggs ut hos företag i de fyra nordligaste länen. [ detta syfte föreslår kommittén att myndigheterna regelmässigt skall infordra anbud från sådana företag i dessa län som kan komma ifråga som leverantörer och att förteckningar över norrlandsföretagens produktionskapacitet skall tillställas upphandlande statliga myn- digheter.

Vidare bör enligt kommittén förteck- ningar över större statliga myndigheters upp- handling och större leverantörer upprättas och tillställas norrlandsföretagen. Dessa bör även få bistånd och råd i upphandlingsfrågor, bl a när det gäller bevakningen av den statliga upphandlingen. Detta bör enligt kommittén ske genom ett gemensamt upp- handlingskontor som knyts antingen till en av företagarföreningarna eller till det indu- striella utvecklingscentrat (lUC) i Skellefteå.

Kommittén anser att norrlandsföretagen bör få förtur vid lika anbud. Kommittén har även övervägt men avvisat tanken att låta norrlandsföretag få träda in i stället för den anbudsgivare som avgivit lägsta anbud om norrlandsföretaget skulle erbjuda motsvaran- de villkor.

Kommittén har vidare övervägt om det samrådsförfarande som nu finns ifråga om försvarets upphandling skall utsträckas också till civila myndigheter. Kommittén vill dock inte förorda detta men erinrar om att myn- digheterna bör medverka till att den ekono- miska politikens mål uppnås, bl a en effektiv regionalpolitik. Det bör därför enligt kom- mitténs uppfattning ankomma på myndighe- terna att _ liksom vid andra fall av målkon- flikter — bedöma vilka större upphandlings- ärenden som bör underställas Kungl Maji för en samlad prövning utifrån regionalpoli- tiska synpunkter.

Upphandling som medel för att främja indu- striell utveckling

] kommitténs direktiv anges att principen om affärsmässighet kan behöva modifieras när statliga beställningar läggs ut som ett led i strävandena att främja den inhemska indu- strins utveckling på tekniskt avancerade om- råden med höga utvecklingskostnader. Det kan enligt kommittén vara fråga om att starta en ny produktionsgren exempelvis av det skälet att en viss produkt bedöms vara av central betydelse för den svenska industrins utveckling. Det kan också vara fråga om att vidareutveckla en bransch som tidigare fått stöd genom forsknings- och utvecklingsme- del eller fått utvecklingsbeställningar.

En särskild beslutsordning behövs enligt kommitténs uppfattning för att reglera hur upphandlingen skall gå till i de fall staten vill att en myndighet skall upphandla en svensk produkt för att stödja den inhemska indu- striella utvecklingen. Kommittén skisserar en sådan beslutsordning. Kommittén avger dock inte något detaljerat förslag, eftersom frågan om regler för en beslutsordning inte lämpli- gen kan avgränsas från en vidare bedömning av den industriella forsknings- och utveck- lingspolitiken.

Enligt kommitténs mening är det angelä- get att få till stånd en bredare och mera allsidig bedömning av de krav på framför allt tekniskt avancerade produkter som förelig- ger från myndigheternas sida. Detta kräver en fortlöpande och samordnad överblick av den statliga upphandlingen inom tekniskt avancerade områden. Hithörande uppgifter skulle enligt kommittén kunna åvila en särskild delegation. I denna bör ingå repre- sentanter för såväl myndighets- som forsk- nings— och tillverkningssidan. Även kommu- nerna bör ingå i ett samarbete på detta område.

Den föreslagna delegationens arbete bör baseras på anmälningskyldighet från myndig- heternas sida. Om delegationens bedömning skulle utmynna i att den finner beställningen industripolitiskt betydelsefull överlämnas ärendet till Kungl Maj :t för avgörande.

2. Utredningsuppdraget

2.1 Kommitténs direktiv

Upphandlingskommitténs direktiv finns upp- tagna i ett anförande av chefen för finansde- partementet till statsrådsprotokollet den 18.10.1968. Direktiven återfinns i 1969 års riksdagsberättelse sid 257 ff.

I direktiven utsägs att kommitténs syfte skall vara att finna former för att ytterligare effektivisera den offentliga upphandlingen. Ett inom RRV bedrivet utredningsarbete kunde utgöra en lämplig utgångspunkt. I direktiven anges att utvecklingen inom upp- handlingsverksamheten torde ha gått mot en vidgad användning av metoden anbudsin— fordran under hand, dvs upphandling enligt förhandlingsförfarande. Kommittén borde kartlägga nuvarande praxis och söka bedöma om denna ur statsfinansiell och näringspoli- tisk synvinkel är ändamålsenlig eller om ändring borde ske. Samtidigt skulle de olika upphandlingsformernas förenlighet med in- ternationella åtaganden undersökas. Ifråga om formerna för slutande av avtal har i en särskild utredning om upphandling av för- svarsmateriel behandlats olika typer av pris- kontrakt och kostnadskontrakt och diskute- rats under vilka förhållanden de olika kon- traktstyperna skall användas. Kommittén skulle tillgodogöra sig tidigare utredningars förslag och eftersträva en gemensam lösning för hela den offentliga upphandlingen.

Beträffande frågan om den kommunala upphandlingen anförde departementschefen att anpassningen av landstingens och primär-

kommunernas upphandling till upphand- lingskungörelsens regler aktualiserats i olika sammanhang. Med hänsyn till den kommu- nala upphandlingens omfattning ansåg han det vara ett betydande samhällsekonomiskt intresse att denna upphandling sker i former som är ägnade att främja en rationell utveck- ling inom näringslivet. Den av kommunför- bunden utfärdade rekommendationen att an- taga ett normalförslag för den kommunala upphandlingen som reglemente ansågs tjäna dessa syften. Önskemålet om att den offent- liga upphandlingen sker i rationellast möjliga former ansågs emellertid så starkt att en utredning i ämnet inte borde förbigå den kommunala upphandlingen. Kommittén bor- de därför vara oförhindrad att lägga fram de förslag som kan befinnas motiverade. Sam- råd borde här ske med kommunalrättskom- mittén.

Enligt direktiven skall affärsmässighet vara en grundläggande princip i den offentliga upphandlingen. Häri ligger också att upp- handlingen skall ske på icke-diskriminatorisk basis, dvs hänsyn skall inte tas till anbudsgi- varens nationalitet. Departementschefen an- gav dock vissa omständigheter när denna princip kan behöva modifieras. Han syftade härvid på två fall, nämligen dels då utlägg- ning av statliga beställningar sker i sysselsätt- ningsfrämjande syfte, dels då den sker som ett led i strävandena att främja den inhemska industrins utveckling på tekniskt avancerade områden med höga utvecklingskostnader.

Han ansåg det klart att beslut om frångående av affärsmässighetsprincipen i sådana fall bör förbehållas Kungl Maj :t eller, enligt precise- rade regler, central myndighet. Kommittén borde överväga lämpliga metoder att bestrida merkostnader för sådana beställningar samt formerna för samråd mellan de myndigheter som har ansvaret för beställningarna och arbetsmarknadsstyrelsen (AMS) eller styrel- sen för teknisk utveckling (STU). Härvid borde särskilt beaktas åtgärdernas förenlig- het med våra internationella förpliktelser.

Chefen för inrikesdepartementet har vi- dare den 10.4.1970 för övervägande över- lämnat en skrivelse från AMS vari möjlighe- terna att öka den statliga upphandlingen i de fyra nordligaste länen tas upp. I skrivelsen begär AMS dels ett klarläggande av den handläggningsordning som skall gälla för för- svarets upphandling i fred från företag i dessa län enligt Kungl Maj:ts beslut den 3.12.1965, dels att dessa föreskrifter ut- sträcks att gälla även civila statliga myndig- heter.

Sammanfattningsvis kan kommitténs upp- drag anses omfatta följande punkter:

1.Kommittén bör finna former för att ytterligare effektivisera den offentliga upp- handlingen. Den nuvarande upphandlings- kungörelsen gäller inte statliga bolag. Kom- mittén har därför utgått från att dessa bolags upphandling inte ligger inom kommitténs uppdrag.

2. En kartläggning bör ske av nuvarande praxis. Kommittén skall därvid bedöma om den offentliga upphandlingen är ändamålsen- lig ur statsfinansiell och näringspolitisk syn- vinkel.

3. Kommittén skall studera vissa för för— svarets myndigheter gällande föreskrifter an- gående upphandling av försvarsmateriel och eftersträva en gemensam lösning för hela den offentliga upphandlingen.

4. Kommittén skall mot bakgrund av den kommunala upphandlingens omfattning be- döma om den sker på ett sätt som främjar en rationell utveckling inom näringslivet. Kom- mittén skall lägga fram de förslag som kan

5.Kommittén skall överväga beslutsord- ningen i de fall avsteg från affärsmässighets- principen görs i sysselsättningsfrämjande syfte eller som ett led att främja den in- hemska industrins utveckling på tekniskt avancerade områden med höga utvecklings- kostnader. Därvid skall kommittén pröva formerna för samråd mellan upphandlande myndigheter och AMS eller STU samt ange lämpliga metoder att bestrida merkostnader för sådana beställningar.

6. Kommittén skall överväga de i den tidi— gare nämnda skrivelsen från AMS förordade åtgärderna för att öka den statliga upphand- lingen från företag i de fyra nordligaste länen.

7. Kommittén skall hålla sig underrättad om det internationella samarbetet på upp- handlingsområdet och särskilt beakta att upphandlingsbestämmelserna och deras tillämpning står i överensstämmelse med Sve- riges internationella förpliktelser.

2.2 Uppläggningen av utredningsarbetet

Enligt direktiven skall en inom RRV påbörjad översyn av 1952 års upphandlingskungörelse vara utgångspunkt för kommitténs övervä- ganden. Verket har i samråd med kommit- tén med skrivelse den 10.7.1969 inhämtat uppgifter genom en skriftlig enkät till vissa större upphandlande statliga myndigheter om upphandlingens inriktning och omfatt- ning. Med skrivelsen översändes också ett preliminärt förslag till ny upphandlings- kungörelse för synpunkter. Efter bearbetning har RRV i skrivelse den 10.12.1969 överläm- nat materialet till kommittén. Redogörelse för den statliga upphandlingens omfattning lämnas i kapitel 5 .

Synpunkter på den offentliga upphand- lingen har inhämtats från leverantörssidan. Bl a har kommittén under våren 1970 ar- rangerat sk hearings med följande orga- nisationer och företag, nämligen Svensk In- dustriförening, Svenska Byggnadsentrepre- nörföreningen, Sveriges Grossistförbund, Sveriges Hantverks— och Industriorganisation,

Sveriges Industriförbund, Byggproduktion AB (BPA) och Kooperativa Förbundet.

Förslag till ny upphandlingskungörelse har utarbetats och återfinns först i detta be- tänkande. Motivering till kungörelsen lämnas ikapitel 11 och i bilaga 1 finns ett exempel på hur tillämpningsföreskrifter till kungörel- sen skulle kunna vara utformade.

Enligt direktiven skall som tidigare nämnts kommittén behandla frågan om den kommunala upphandlingen. Härvid har sär- skilt pekats på att det med hänsyn till den kommunala upphandlingens omfattning är ett betydande samhällsekonomiskt intresse att den sker i former som är ägnade att främja en rationell utveckling inom närings- livet.

Kommittén har haft överläggningar med företrädare för Svenska kommunförbundet och Svenska landstingsförbundet i syfte att uppnå enhetliga regler för all offentlig upp- handling. Dessa överläggningar har resulterat i en överenskommelse som redovisas i bilaga 2 och som närmare kommenteras i kapitel 7. För kommitténs arbete har det bedömts nödvändigt att få en närmare belysning av den praxis som finns inom kommunerna på upphandlingsområdet. Kommittén har där- för i samråd med Svenska kommunförbun- det och Svenska landstingsförbundet i de- cember 1969 tillställt samtliga kommuner och landsting ett frågeformulär för besva- rande. Svaren bearbetades under första hälf- ten av 1970. Kommittén har vidare från statistiska centralbyrån (SCB) erhållit vissa uppgifter om den kommunala upphand- lingens omfattning baserad på nationalräken- skapsstatistiken. Representanter för kommit- tén har därjämte i inforrnationssyfte besökt ett tjugotal kommuner och landsting samt vissa kommunala samköpsföretag, nämligen Kommunaktiebolaget (KAB) och Lands- tingens inköpscentral (LIC). Redogörelse för den kommunala upphandlingen lämnas i ka- pite16.

Kommittén har vidare enligt sina direktiv haft samråd med kommunalrättskommittén i frågan om gemensamma statliga och kommu- nala upphandlingsbestärnmelser. Denna kom-

mitté har inte haft någon erinran mot den av upphandlingskommittén träffade överens- kommelsen med kommunförbunden.

Slutligen har kommittén för sin analys av beställningar i sysselsättningsfrämjande syfte (kap 9) inhämtat skriftliga och muntliga synpunkter och uppgifter från större upp- handlande myndigheter. Vidare har efter samråd med Sveriges Industriförbund kom- pletterande uppgifter genom en skriftlig en- kät samlats in från vissa företag. Som ett underlag för kommitténs överväganden be- träffande sådana beställningar har en arbets- grupp inom kommittén i en promemoria närmare analyserat erfarenheterna av tidi- gare— och senareläggning av industribeställ- ningar inom sysselsättningspolitiken. Prome- morian redovisas i bilaga 4.

3. Nuvarande upphandlingsbestämmelser

3.1. Bakgrund 3 .l .1 Upphandlingsföreskrifter före 1920

Redan i början av 1800-talet fanns bestäm- melser utfärdade om statlig upphandling, dock endast inom begränsade sektorer. Som exempel kan nämnas de upphandlingsföre- skrifter som 1825 fastställdes för lant- och sjöförsvaret.

Under de sista åren av 1800-talet fanns en strävan mot en enhetlig reglering av for- merna för hela den statliga upphandlingen. Som resultat härav tillkom 1889 provisoriska upphandlingsbestämmelser, som med vissa kompletteringar och ändringar fastställdes genom 1893 års leveransförordning.

Bestämmelserna i förordningen syftade främst till att få myndigheterna att mera allmänt bjuda ut statsverkets behov av förnö- denheter och arbeten till en så vid krets av spekulanter som möjligt. Formellt gick upp- handlingen till på så sätt att man fordrade in skriftliga anbud eller höll auktion. För att åstadkomma största möjliga konkurrens fö- reskrevs att en upphandling som regel skulle föregås av ett mera allmänt tillkännagivande, vanligtvis genom kungörelse i en bestämd tidning. Auktionsförfarandet, som innebar att intresserade anbudsgivare sammankalla- des till offentlig auktion, tillämpades vid denna tid i stor omfattning. Det hade som praktisk konsekvens att samtliga anbudsgiva- re bereddes tillfälle att följa förhandlingarna

före ett affärsavslut. Förfarandet avsåg att tillgodose kravet på objektivitet i upphand- lingen. En selektiv anbudsinfordran genom särskilda skrivelser till ett begränsat antal leverantörer, således utan krav på annonse- ring, var tillåten i vissa undantagsfall. Än större restriktivitet gällde för upphandling ”under hand”. En sådan upphandling var visserligen redan vid denna tid möjlig men den krävde som regel tillstånd av Kungl Maj:t.

[ förordningen fastställdes vidare proce- durregler för auktionsförfarande, öppnande och prövning av anbud, besiktning, krav på säkerhet för fullgörande av leverans mm. Det kan konstateras att inom de här angivna områdena vissa bestämmelser i den nu gäl- lande upphandlingskungörelsen i hög grad överensstämmer med motsvarande bestäm- melser i 1893 års förordning. Detta gäller bl a stadgandet att vid anbudsprövning inte endast priset får bli avgörande för ett anbuds antagande. Särskilt kan påpekas att i förord- ningen föreskrevs att svensk vara i princip skulle äga företräde framför utländsk.

Förordningen innehöll ett särskilt kapitel om försäljning av staten tillhörig lös egen- dom. Bestämmelserna i detta kapitel har isak bevarats i såväl 1920 års upphandlingsförord- ning som i 1952 års upphandlingskungörelse. Bestämmelser om byggnads- och anläggnings- arbeten var inte — såsom nu är fallet — sammanförda till ett särskilt byggnadskapitel.

1920 års förordning grundades på en utred- ning som 1916 framlades av 1913 års cen- tralupphandlingssakkunniga. I motiveringen angav de sakkunniga som huvudskäl för en omarbetning av 1893 års leveransförordning, att det med styrka gjorts gällande att denna förordning inte i önskvärd grad beaktade kravet på affärsmässighet vid statens upp- handlingar och entreprenader. Detta för-, hållande jämte tillkomsten av 1905 års köp- lag och 1915 års avtalslag ansågs vara till- räckliga skäl för en revision av förordningen.

I fråga om förordningens formella status övervägde de sakkunniga om bestämmelserna skulle ges formen av lag eller förordning. Sålunda framhölls att nya eller ändrade för- hållanden kunde komma att påkalla mera omedelbara tillägg eller ändringar av utfärda- de bestämmelser och att det kunde ligga i statsverkets ekonomiska intresse att even- tuella ändringar blev snabbt vidtagna. I så- dana lägen skulle lagformen kunna verka hindrande och tyngande. Om upphandlings- föreskrifterna däremot utfärdades av Kungl Maj:t i administrativ ordning skulle Kungl Maj:t också vid behov kunna medge dispens från desamma. 1920 års bestämmelser fick karaktären av förordning. Dispenser i olika hänseenden måste på grund av omständighe- ter i enskilda fall också senare lämnas.

De sakkunniga hade bl a som mål att åstad- komma upphandlingsbestämmelser som an- passats till den successiva utveckling (affärs- metodik, köp- och avtalslagar) som skett sedan 1893 års leveransförordning börjat tillämpas. Jämfört med denna blev resultatet av omarbetningen att ändringar och tillägg måste göras i betydande omfattning.

De sakkunniga diskuterade möjligheten att i huvudsak indela bestämmelserna i två avdelningar, nämligen en som skulle omfatta bestämmelser som berörde leverantörer och entreprenörer och en som innehöll anvis- ningar för myndigheternas egen handlägg- ning, dvs föreskrifter som väsentligen hänför- de sig till myndigheternas inre åtgärder. De sakkunniga ansåg det emellertid inte ända-

Bestämmelserna i förordningen var i prin- cip, liksom är fallet i nuvarande kungörelse, uppdelade i tidsföljd efter den verkliga gången av ett entreprenad- eller upphand- lingsärende. Sålunda meddelades föreskrifter om förberedande åtgärder, infordrande av anbud, inlämnande av anbud, öppnande och prövning av anbud, ingående av avtal (även ställande av säkerhet och vite mm), kon- troll, besiktning och mottagande, betalning m m.

Förordningen avvek visserligen i betydel- sefulla delar från den tidigare leveransförord- ningen men de äldre bestämmelsernas sakin- nehåll och synsätt fick fortfarande ett för- hållandevis starkt inflytande. Främst gällde detta de låsta upphandlingsformerna och den genomgående detaljmässiga utformningen.

Liksom tidigare prioriterades infordrande av anbud genom annonsering. Härvid gällde som huvudregel att en av myndigheten un- dertecknad kungörelse om den aktuella upp- handlingen skulle införas i tidning som Kungl Maj:t bestämde. Undantagsvis kunde också annan tidning komma i fråga. Annonse- ring var sålunda huvudformen för infordrande av skriftliga anbud.

Upphandling genom auktion var emeller- tid fortfarande möjlig. Detta gällde dock endast i fråga om arbeten av mindre kvalifi- cerat slag, tex vägunderhåll, dikesgrävning och liknande. En annan upphandlingsform var ”utbjudande genom särskilda skrivelser”. Även denna omgavs med sträng restriktivitet.

Den mest restriktiva upphandlingsformen var ”utbjudande i och för uppgörelse under hand”. Denna upphandlingsform fick i prin- cip inte begagnas med mindre Kungl Maj:t förordnat därom eller vissa särskilt uppräk- nade undantagsförhållanden förelåg. Sådana förhållanden var tex att antagbart anbud inte erhållits genom kungörande eller sär- skilda skrivelser, att upphandling eller arbete till följd av oförutsedda omständigheter inte tålde uppskov eller att tillgång till godset eller hjälpmedel för arbetets utförande en- dast fanns på ett ställe.

Beträffande anbudsprövningen föreskrevs

i 1920 års förordning att den omständig- heten att ett anbud innefattade lägsta priset inte i och för sig fick vara avgörande för om det skulle antas. Vidare föreskrevs att minst tre personer skulle vara närvarande vid an- budsöppnandet. Det stadgades särskilt att anbudsgivare inte fick närvara vid förrätt- ningen. Anbud fick inte antas om det inne- höll obestämt pris.

Även i 1920 års förordning togs en mycket bestämd ställning i frågan om förhål- landet mellan svensk och utländsk vara. Så- lunda föreskrevs som huvudregel att svensk vara skulle äga företräde om den var av ”erforderlig beskaffenhet”. Undantag från denna regel kunde endast lämnas av Kungl Maj:t, såvida inte vissa angivna mycket spe- ciella omständigheter förelåg (t ex mycket högt pris för svensk vara eller tekniska för- delar genom utländsk vara). I dessa fall fick myndigheten själv besluta. Restriktiviteten mot utländska inköp gick enligt förord- ningen så långt att det föreskrevs att företrä- de som tillkom svensk vara även skulle gälla för vara som tillverkats i Sverige av svenskt material framför vara vari ingick utländskt material. I detta sammanhang kan särskilt nämnas att myndigheterna även skulle beak- ta betydelsen av att viss inhemsk produktion upprätthölls.

Slutligen kan nämnas att förordningen även innehöll bestämmelser om kontroll och besiktning, jäv, garanti, säkerhet för förskott m rn.

3.1.3. Utvecklingen 1920—1952

1920 års upphandlingsförordning kom att gälla under många år. För åtskilliga myndig- heter blev förordningens begränsade möjlig- heter till handlingsfrihet besvärande, i syn- nerhet som statsverkets inköp ökade starkt och därmed också antalet leverantörer. Där- till kom att statsverkets upphandlingar blev alltmer komplicerade. Dessa förhållanden medförde krav på motsvarande följsamhet hos upphandlingsbestämmelserna. Vissa änd- ringar som gav större handlingsfrihet genom- fördes därför.

Såsom framgår av det föregående före- skrevs i 1920 års förordning som huvudregel att anbud skulle infordras genom offentlig kungörelse. Detta var ett omständligt och tids- ödande förfaringssätt att regelmässigttillämpa för myndigheter som hade mera omfattande upphandling. Särskilt de större myndighe- terna fann detta förfarande betungande och begärde dispens från föreskriften. Kungl Maj :t medgav sådana dispenser i inte obetyd- lig omfattning. Dispenserna innehöll gene- rellt tillstånd för myndigheterna att infordra anbud på sätt som i varje särskilt fall befanns lämpligt och att så ofta detta ansågs för- delaktigt träffa uppgörelse under hand. Det var främst affärsverken som fick sådana med- givanden för att de skulle få möjlighet till ett mera affärsmässigt förfarande. Upphandlings- förfarandet ”under hand” kom att användasi betydande omfattning.

1920 års upphandlingsförordning ändra- des och kompletterades 1922, 1926, 1928 och 1935. Genom cirkuläret 1922:116 gavs ännu större möjlighet än tidigare att prioritera svensk vara. Vissa kompletterande regler om besiktning meddelades vidare i kungörelsen 1926239. Denna ändring var av ringa betydel- se. Genom kungörelsen l928:l 18 gavs myn- digheterna rätt att där synnerligen skäl före- låg medge förskott som inte utfästs i avtalet. Ränta skulle dock utgå (angiven till 5 %). Denna bestämmelse, som innebar en princi- piell nyhet i fråga om förskotten, har sin motsvarighet även i nu gällande upphand- lingskungörelse.

Vissa ytterligare ändringar av sådan art att de direkt inverkade på upphandlingsförord- ningens tillämpningsområde tillkom 1935 ef- ter förslag av en särskild kommitté, 1933 års upphandlingssakkunniga. De viktigaste punk- terna i förslaget berörde förhållandet mellan svensk och utländsk vara samt frågan om rörligt pris vid upphandling.

Beträffande företräde för svensk vara gjor- des ett tillägg i förordningen. Detta innebar att myndigheterna vid anbudsprövningen skulle ta särskild hänsyn till om upphand- lingen var ”av beskaffenhet att kunna i

avsevärd mån medverka till uppehållande av svensk näring eller till förhindrande av är- betslöshet inom landet”. Vidare tillkom som en ny regel att myndighet ägde att under- ställa ärendet Kungl Maj:ts prövning om tvekan uppstod huruvida svensk eller ut- ländsk vara borde antas. Myndigheterna fick sålunda ett betydande ansvar när det gällde att bedöma de statliga upphandlingarnas be- tydelse från sysselsättningsfrämjande syn- punkt.

1 1920 års upphandlingsförordning före- skrevs direkt att anbud inte fick antas, om det innefattade obestämt pris. Olägenheter uppkom emellertid genom att ingen som helst form av prisrörlighet var tillåten. Upp- handlingssakkunniga föreslog därför att be- stämmelserna skulle ändras på denna punkt, så att anbud skulle kunna antas om priset satts i bestämt förhållande till inom handeln regelbundet förekommande prisnotering på godset eller däri ingående råmaterial. Be- stämmelser av denna innebörd utfärdades genom kungörelsen 1935:565 om ändring i vissa delar av 1920 års upphandlingförord- ning. Denna första prisrörlighetsklausul gäller fortfarande, även om vissa kompletteringar sedermera tillkommit. Som framgår av det föregående framför- des ganska snart krav på ändringar i 1920 års förordning. Det var här främst fråga om erinringar mot formerna för anbudsinford- ran. De i förordningen fastställda reglerna härför hade successivt satts ur kraft för en stor del av statsverkets upphandling genom de dispenser som lämnats till bl a affärsver- ken att efter eget gottfinnande bestämma sättet för anbudsinfordran. En annan brist hos förordningen var att rätt ursprungligen inte förelåg för myndigheterna att sluta avtal som möjliggjorde en anpassning till den allmänna prisutvecklingen. En viss modifie- ring i detta avseende genomfördes dock genom den nyss nämnda kungörelsen 1935:565. På grund av bl a dessa brister men också mot bakgrunden av förordningens genomgående detaljrika och strängt restrik- tiva utformning restes från flera myndigheter krav på en allmän översyn av förordningen.

Efter bemyndigande av Kungl Maj:t till- kallade chefen för finansdepartementet sär- skilda sakkunniga som fick i uppdrag att se över förordningen (1946 års upphandlings- sakkunniga). Målsättningen för omarbet- ningen, såsom den kom till uttryck i de sakkunnigas tankegångar, kan sägas ha varit att åstadkomma upphandlingsbestämmelser som bättre än de då gällande och i lättill- gänglig forrn var anpassade efter den utveck- ling som skett inom affärslivet i fråga om upphandlingsforrner, avtalsslut m m. De sak- kunniga redovisade sitt uppdrag ibetänkan- det Upphandling och arbeten för statens behov m m (SOU 1951:18). Efter remissbe- handling av betänkandet utfärdade Kungl Maj:t kungörelsen 1952:496 om upphandling och arbeten för statens behov m in (1952 års upphandlingskungörelse).

3.2 1952 års upphandlingskungörelse

3.2.1. Grundläggande principer och hand- lingsregler

1952 års upphandlingskungörelsel bygger i stor utsträckning på tidigare upphandlings- bestämmelser. På vissa väsentliga punkter har emellertid — jämfört med 1920 års förord- ning — företagits ändringar och komplette- ringar som resulterat i större möjligheter för myndigheterna att uppträda affärsmässigt.

När bestämmelserna utarbetades tog man ställning för affärsmässigheten som ledande princip vid statlig upphandling. I konsekvens härmed uteslöts de tidigare gällande bestäm- melserna om att svensk vara skulle ha före- träde liksom också myndigheternas åliggande att vid prövning av anbud även beakta syssel- sättningssynpunkter. Efter tillkomsten av de nya bestämmelserna har myndigheterna så- lunda haft möjlighet att fritt utnyttja såväl inhemsk som utländsk konkurrens vid sin upphandling.

Ett annat viktigt steg mot större affärs- mässighet var att myndigheterna lämnades

1 Kungörelsen är i nu gällande lydelse intagen i Bokföringsbestämmelser m m i statsförvaltningen (Allmänna Förlaget).

ökad frihet att efter eget val avgöra formen för anbudsinfordran. Tidigare var anbudsin- fordran genom särskilda skrivelser eller un- der hand tillåten endast i särskilt angivna fall, såvida inte dispens lämnats.

1952 års upphandlingskungörelse avviker från 1920 års förordning även därigenom att bestämmelserna om entreprenader förts sam— man i ett särskilt kapitel. Detta har haft till följd att identiska bestämmelser i mycket stor utsträckning återfinns i två skilda kapi- tel.

Sammanfattningsvis kan sägas att de grundläggande principerna vid utarbetandet av 1952 års upphandlingskungörelse var att tillgodose den grad av affärsmässighet som svarade mot den tidens krav och att tillgo- dose kravet på konkurrens och objektivitet vid statens upphandling. Därutöver skulle kungörelsen genom sina regler vara en väg- ledning för myndigheterna och i viss ut- sträckning även för leverantörerna.

3 .2.2 Tillämpningsområde Liksom tidigare upphandlingsbestämmelser gäller kungörelsen endast statliga myndighe- ters upphandling. Den upphandling som sker exempelvis av statliga bolag omfattas sålunda inte av bestämmelserna (jfr kap 2). Kungö- relsens tillämpningsområde framgår av kapi- telindelningen (upphandling, byggnads- och anläggningsarbeten samt försäljning).

En strikt tolkning av den bestämmelse i kungörelsen (1 %) vari tillämpningsområdet bestäms ger vid handen att kungörelsen inte är direkt tillämplig på tjänster (transporter, konsultuppdrag och liknande). I många fall tillämpas dock kungörelsen analogt.

Vissa bestämmelser är avsedda att vara bindande även för leverantörerna. Detta gäl- ler exempelvis reglema om kontroll och be- siktning, ställande av säkerhet, överlåtelse av tillverkningskontrakt på annan leverantör, vite m m.

Det bör särskilt framhållas att, imotsats till vad tidigare gällt, inga särskilda bestäm- melser om upphandling från utlandet finns intagna i kungörelsen. I princip är därför

formerna desamma vid upphandling från svenska och utländska företag.

Två myndigheter, nämligen överstyrelsen för ekonomiskt försvar och AMS har fått generell dispens från kungörelsen (jfr kap 11). Vidare har dispenser lämnats av Kungl Maj :t i ett begränsat antal fall bl a i ärenden som gällt upphandling i sysselsättningsfräm— jande syfte.

3.2.3. Sättet för upphandling

Upphandlingskungörelsen förutsätter att upphandling alltid sker på grundval av in- fordrade anbud. Anbud kan infordras genom annonsering, genom särskilda skrivelser eller under hand.

Anbudsinfordran genom annonsering an- vänds numera i begränsad omfattning och i huvudsak endast inom vissa varuområden, exempelvis livsmedel, textilier och lädervaror samt inom entreprenadområdet. Vid annon- sering skall annons alltid införas i Tidning för leveranser till staten och därutöver, om behov bedöms föreligga, i dags- och facktid— ning. Anbudsinfordran genom annonsering kan alla myndigheter använda efter eget val. Anbud skall öppnas vid särskild förrättningi närvaro av minst tre personer.

Anbudsinfordran genom särskilda skrivel- ser är det tillvägagångssätt som flertalet myndigheter mest anlitar. Begäran om anbud ställs här till ett urval av leverantörer. Anbu- den skall också i detta fall öppnas vid särskild förrättning. Denna selektiva metod för anbudsinfordran kan innebära risk för att konkurrensen inte blir tillräcklig. I kungörel- sen har därför som visst korrektiv intagits en särskild bestämmelse att även anbud som inkommit från icke tillfrågad anbudsgivare skall tas upp till prövning. Denna bestämmel- se saknar motsvarighet utomlands.

Anbudsinfordran under hand är den form för infordrande av anbud som ger myndighe- terna den största handlingsfriheten. Anbuds- infordran kan i detta fall ske formlöst, t o m per telefon. I motsats till vad som gäller i fråga om de två andra sätten för anbudsin- fordran kan enligt vad som framgår av förar-

betena till kungörelsen anbuden öppnas och beredas allteftersom de inkommer utan sär- skild förrättning. Någon gemensam sista an- budsdag behöver inte heller anges i anbudsin- fordran. Dock föreskrivs att vid upphandling över vissa värdegränser särskild inköpsliggare eller liknande skall föras. För myndigheterna i allmänhet gäller en beloppsgräns när anbud får infordras under hand. Denna är 2 000 kr per upphandling vid varuupphandling och 20 000 kr vid entreprenader. Därutöver får myndigheter i allmänhet infordra anbud un- der hand om vissa i kungörelsen särskilt nämnda omständigheter föreligger, tex att det skall vara fråga om tilläggsbeställning, upphandling av specialapparatur m in.

För ett begränsat antal myndigheter hari upphandlingskungörelsen (7 &) eller i särskilt beslut av Kungl Maj:t meddelats undantag från nu nämnda regler om anbudsinfordran. Detta gäller bl a affärsverken. Dessa myndig- heter får — dock endast vid upphandling av varor (materiel) — anlita det sätt för anbuds- infordran som de med hänsyn till omständig- heterna finner lämpligast. Detta har i prakti- ken medfört att underhandsförfarandet hos dessa myndigheter kommit att dominera. Undantaget har tillkommit för att tillgodose kravet på affärsmässighet hos dessa myndig- heter.

3.2.4. Byggnads- och anläggningsarbeten

Såsom förut nämnts har de bestämmelser som gäller för byggnads- och anläggningsar- beten införts i ett särskilt kapitel i upphand- lingskungörelsen. Det bör dock framhållas att bestämmelserna i kungörelsens inledande kapitel om sekretess, besvär mm liksom bestämmelserna om jäv är gemensamma för upphandlings- och entreprenadkapitlen. Där- utöver har andra i stort sett lika bestämmel- ser införts i de båda kapitlen. Detta gäller främst sådana bestämmelser som är av vä- sentlig betydelse för upphandlingsproceduren (infordrande och antagande av anbud) samt förskotts-, betalnings- och vitesbestämmelser.

Vissa skillnader förekommer emellertid. Som exempel kan nämnas rätten att infordra

anbud under hand. Den möjlighet att fritt begagna underhandsförfarandet som finns för vissa större myndigheter vid upphandling av varor (materiel) har sålunda ingen motsva- righet när det gäller byggnads- och anlägg- ningsarbeten. Vissa tillåtna undantag finns dock, exempelvis då antagbart anbud inte kunnat erhållas vid reguljärt anbudsförfaran- de, i fråga om tilläggsbeställning, försöks- verksamhet m in. En annan betydelsefull skillnad är att det beträffande byggnads- och anläggningsarbeten är tillåtet att träffa avtal om utförande av arbete på löpande räkning om synnerliga skäl föreligger. Med löpande räkning förstås att entreprenören får betalt för sina faktiska, bokförda kostnader med procentuella tillägg för administrationskost- nader och vinst. Bestämmelserna om besikt- ning är för byggnads— och anläggningsarbeten mera utförligt utformade än motsvarande bestämmelser (kontroll) för annan upphand- ling. Kraven på förberedande åtgärder har vidare starkare understrukits. Ett annat krav som är exklusivt för entreprenadupphandling är att säkerhet för arbetets fullgörande är obligatorisk (minst 10 % av anbudssumman). Vidare är kravet på garanti under viss tid likaledes obligatoriskt — minst två år från godkänd Slutbesiktning om inte annat över- enskommits. En annan skillnad är att teck- nande av brandförsäkring, gällande redan under arbetets gång, kan påfordras om myn- dighet så önskar.

3.2.5. Försäljning av lös egendom

Kungörelsens försäljningskapitel är innehålls- mässigt uppbyggt efter i stort sett samma systematik som gäller i fråga om upphand- ling och entreprenader.

Huvudforrnerna vid försäljning är utbju- dande genom annonsering, genom särskilda skrivelser eller genom offentlig auktion. Möj- lighet finns även till utbjudande under hand. Denna sistnämnda försäljningsform får dock användas endast restriktivt. Den är exempel- vis tillåten när försäljning på grund av godsets beskaffenhet inte tål uppskov, när godsets värde beräknas uppgå till högst

I 000 kr eller när kostnaderna för godsets förvaring är höga i förhållande till det beräknade försäljningspriset.

Försäljningsreglerna omfattar inte all för- säljning. I kungörelsen har sålunda gjorts undantag för sådan försäljning som sker i samband med jord- och skogsbruk, träd- gårdsrörelse eller annan affärsverksamhet. Några särskilda dispenser från försäljningsbe- stämmelserna har inte utfärdats av Kungl Maj:t utom i ett enda fall, nämligen för överstyrelsen för ekonomiskt försvar. Denna dispens ingår i den ovan nämnda generella dispensen från hela upphandlingskungörel- sen.

Förfaringssättet vid försäljning är liksomi fråga om upphandling tämligen ingående reg- lerat. Genomgående kan sägas att utform- ningen av bestämmelserna i stort följer de allmänna handlingsregler som gäller för upp- handling. Särskilda regler finns dock fast- ställda för auktionsförfarande. Vidare har föreskrivits att högsta pris alltid skall antas samt att godset inte får utlämnas förrän betalning erlagts eller säkerhet ställts.

3.3 Särskilda föreskrifter om statlig upp- handling

3 .3.1 Upphandling av försvarsmateriel

Enligt upphandlingskungörelsen (7 5) har vissa myndigheter med större och mera komplicerad upphandling, bl a försvarets centrala förvaltningsmyndigheter, beretts möjlighet att i den omfattning myndigheten själv bestämmer fordra in anbud under hand. Det har i olika sammanhang diskuterats om och i vilken omfattning anbud som in- fordrats på detta mera forrnlösa sätt får bli föremål för förhandlingar.

De större beställningarna inom försvaret har successivt blivit mera komplicerade. Många gånger kan det vara fråga om materiel som inte finns i marknaden och som därför först måste utvecklas och konstrueras. I så- dana fall har det inte varit möjligt att lämna anbud med en realistisk prisangivelse såsom förutsätts i upphandlingskungörelsen. Av

denna anledning har Kungl Maj:t genom beslut den 28.6.1968 för försvarets del fast- ställt riktlinjer för sk förhandlingsförfaran- de.

Enligt de utfärdade riktlinjerna innebär förhandlingsförfarandet att priset eller grun- derna för prisberäkningen samt övriga vill- kor, där så bedöms ekonomiskt motiverat, kan fastställas efter förhandlingar med den leverantör som bäst anses fylla uppställda kvalifikationskrav. Förhandlingsförfarandet skall enligt riktlinjerna tillämpas restriktivt. De situationer som motiverar tillämpning av förhandlingsförfarandet är då konkurrens av olika skäl inte föreligger eller bedöms uppen- barligen vara otillräcklig, då utvecklings- och produktionsuppdrag måste läggas ut trots att betydande osäkerhet föreligger om kostna- derna eller då andra särskilda skäl föreligger, såsom serieproduktionens svårighetsgrad och varaktighet.

I riktlinjerna redovisas också olika typer av kontrakt (bland annat sk incitaments- kontrakt). Genomgående för dessa kon- traktskonstruktioner är att de skall ge incita- ment till kostnadssänkande åtgärder hos le- verantören, exempelvis genom att denne ef- ter vissa överenskomna proportioner får del av uppkomna rationaliseringsvinster (s k rikt- pris- och maximipriskontrakt).

Förhandlingsförfarandet och tillämp- ningen av incitamentskontrakt fordrar enligt riktlinjerna ett öppet samarbete mellan be- ställare och leverantör. I praktiken innebär detta att man i kontrakten måste få in villkor om möjlighet för beställaren att få insyn i bl a leverantörens räkenskaper.

Vidare innehåller riktlinjerna viss vägled- ning när det gäller att bedöma frågor som sammanhänger med ägande- och nyttjande- rätt till konstruktioner, uppfinningar och patent samt med royalties. I riktlinjerna redovisas också vägledning för analys och beräkning av kostnader och vinst samt för revisionsförfarande.

3.3.2. Upphandling till rörligt eller fast pris

Huvudregeln i nu gällande upphandlingskun- görelse är att fasta priser skall lämnas vid anbudsgivningen. Enligt kungörelsen får dock priset i förekommande fall sättas i bestämt förhållande till inom handeln regel- bundet förekommande prisnotering på god- set eller däri ingående råmaterial. Vidare får priset göras rörligt i enlighet med bestämmel- ser som kan ha utfärdats av Kungl Maj:t. Sådana bestämmelser har meddelats i cirku- läret 19581360 med föreskrifter om rörligt pris vid vissa avtal om upphandling och arbeten för statens behov.

Enligt cirkuläret får myndigheterna —- ut- över vad som föreskrivs i upphandlingskungö- relsen — om så befinns vara fördelaktigt för staten, acceptera också andra särskilt precise- rade grunder för prisrörlighet, såsom offi- ciellt index eller sådant särskilt index för speciell verksamhet, som utarbetats av repre- sentativ myndighet. Enligt cirkuläret har vi- dare de myndigheter som avses i 75 första stycket upphandlingskungörelsen medgivits rätt att om särskilda skäl föreligger godta även andra konstruktioner för prisrörlighet än de ovan nämnda, exempelvis branschin- dex eller liknande. Slutligen medger cirkulä- ret beträffande byggnads- och anlägg- ningsarbeten att prishöjningar efter restriktiv bedömning kan få godtas vid vissa fall av force majeure (brist på arbetskraft genom myndighets beslut, viss materialbrist).

Den rörliga prissättningen, grundad på in- dexberäkningar, har av olika skäl fått en väsentligt större användning inom entrepre- nadupphandlingen än vid annan upphand- ling.

Som resultat av en särskild utredning (”Fixt pris inom byggbranschen” In stencil l968:l) har Kungl Maj:t genom cirkuläret l971:754 om upphandling av statliga bygg- nads- och anläggningsarbeten till fast pris utan indexreglering föreskrivit, att avtal om byggnads- och anläggningsarbete för statens behov skall, om tiden från anbudsdag till avtalad dag för färdigställande inte överstiger två år, slutas till fast pris utan indexreglering.

Förbehåll om ändring av priset får dock enligt cirkuläret göras för vissa särskilt nämn- da kostnadsändringar av närmast force ma- jeure-karaktär. Beslut om ändring av priset får ske först efter samråd med RRV. Om synnerliga skäl föreligger får vidare myndig- het efter samråd med RRV träffa avtal om rörligt pris enligt bestämmelserna i cirkuläret 1958360. I cirkuläret anges också att avtal om byggnads- och anläggningsarbete för sta— tens behov bör slutas till fast pris utan indexklausul även då tiden från anbudsdag till avtalad dag för färdigställande överstiger två år.

3.3.3. Andra upphandlingsföreskrifter

Enligt kungörelsen l950:18 skall upphand- ling av kontorsinventarier för statsverkets räkning m m ske enligt anvisningar som ut- färdas av försvarets materielverk. Med kon- torsinventarier förstås i kungörelsen all lös kontorsutrustning utom sådan kontorsmate- riel om vars upphandling är särskilt stadgat. Anvisningar för tillämpningen av kungörel- sen fmns utfärdade i dåvarande arméinten- denturförvaltningens cirkulär 1955 .91.

Genom kungörelsen 1968z414 har Kungl Maj:t föreskrivit att upphandling av kontors- materiel för statsverkets behov skall ske ge- nom postverkets försorg. Med kontorsmate- riel förstås även kontorsmaskiner och andra apparater och hjälpmedel för kontorsarbete. Undantagna från skyldigheten att anlita postverket är affärsverken. Det åligger dock postverket och övriga affärsverk att inbördes samarbeta för att nå mest fördelaktiga in- köpsvillkor. Som vägledning för myndighe- terna tillhandahåller postverket sortirnents- lista över den kontorsmateriel som inköps genom verket.

Enligt kungörelsen 1959115 skall upp- handling av tvätt- och rengöringsmedel samt städningsmateriel för statsverkets behov ske centralt genom postverkets försorg. Undan- tagna från skyldigheten att anlita postverket är sådana myndigheter för vilka central upp- handling av sådana varuslag är anordnad genom egen huvudförvaltnings eller annan

myndighets försorg.

Enligt Kungl Maj:ts skrivelse till dåvaran— de fångvårdsstyrelsen den 28 maj 1926 (SFS 1926:200) angående fångvårdens persedeltill- verkning för andra statsinstitutioners räkning föreligger viss företrädesrätt för kriminal- vårdsstyrelsen vid leverans till statliga myn- digheter av artiklar som tillverkas eller lämp- ligen kan tillverkas i fångvårdsanstalterna. I skrivelsen stadgas att myndighet vid behov av sådana artiklar skall fråga kriminalvårds- styrelsen om styrelsen kan åtaga sig leveran- sen och, om svaret blir jakande, söka träffa

uppgörelse under hand om leveransen. Enligt kungörelsen 19512453 skall statliga

myndigheter anlita riksbanken, postgirorö- relsen eller Sveriges Kreditbank vid transak- tioner som påkallar förmedling av bankin- rättning, om det kan ske utan väsentlig olägenhet.

Enligt kungörelsen 1969:142 skall statlig myndighet eller annat statligt organ utom statsdepartement och affärsverk anlita AB Allmänna Förlaget vid framställning och ut- givning av tryckalster, om kostnaden beräk- nas överstiga 1000 kr. Vissa myndigheter inom utbildningsväsendet skall dock enligt Kungl Maj:ts beslut den 27.6.1969 i stället anlita Svenska Utbildningsförlaget Liber AB. Vid tryckning av betänkande, som avges av kommitté eller liknande, skall enligt kom- mittékungörelsen 1946 :394 (ändrad 1969: 463) AB Allmänna Förlaget anlitas.

Enligt kungörelsen 1952z523 skall den som behöver anlita resebyrå i samband med statens ärenden hänvända sig till resebyrå som tillhör statens järnvägar, om detta kan ske utan särskild olägenhet.

4. Internationellt samarbete avseende offentlig

upphandling

4.1. Inledning

Frågan om samordning av reglerna för den offentliga upphandlingen i olika stater och tillämpningen av gemensamma principer för denna har under senare år behandlats i flera internationella organisationer. Ämnet har tillmätts ökad betydelse bl a på grund av den expansion som den offentliga sektorn under- går i många länder. Arbetet på att skapa ökad frihet för den internationella handeln har på senare år alltmer inriktats på att av- skaffa diskriminerande icke-tariffära handels— hinder (dvs andra handelshinder än tullar). Som ett av dessa brukar den offentliga upp- handlingen räknas, eftersom de upphandlan— de myndigheterna i många länder haft en tendens att föredra inhemska varor och i vis- sa fall även varit skyldiga att ge företräde för sådana. Vidare har offentlig upphandling dis- kuterats inom ramen för internationellt in- dustripolitiskt samarbete.

De enda förpliktelser till följd av interna- tionellt samarbete som svenska upphandlan- de myndigheter underkastats är åtagandena i Europeiska frihandelssammanslutningen (EFTA). I EFTA-konventionens artikel 14 anges att de offentliga företagen och myn- digheterna skall avveckla eventuella bestäm- melser som ger den inhemska produktionen skydd eller diskriminerar med hänsyn till na- tionalitet gentemot företag i andra medlems- länder. Med ”offentliga företag” avses organ som staten har befogenhet att kontrollera. Således ligger landsting och primärkommu-

ner utanför begreppet. Vid sidan av artikelns bestämmelser har EFTA:s ministerråd 1966 gjort en tolkning av artikeln för den fort- satta tillämpningen. Bestämmelserna avser upphandling av varor som är underkasta- de sk EFTA—behandling. För EFTA-samar- betet pä upphandlingsområdet lämnas när- mare redogörelse i avsnitt 4.2.

Den offentliga upphandlingen ingick vida— re som del av den nordiska ämbetsmanna- kommitténs i juli 1969 framlagda förslag till ett utvidgat nordiskt ekonomiskt samarbete (Nordek) (Udvidet nordisk ökonomisk sa- marbejde, Nordisk utredningsserie 1969:11, ”Nordek-rapporten”). Även om Nordek-för- slaget fn inte är aktuellt, kan det finnas an- ledning att något redogöra för hur upplägg- ningen av ett nordiskt samarbete på upp- handlingsområdet var tänkt. Enligt kapitel 11 i förslaget skulle en likaställningsprincip tillämpas som innebar att diskriminering i den offentliga upphandlingen och i fråga om offentliga arbeten inte skulle vara tillåten efter en viss tidpunkt. Frågan om när avsteg från denna princip skulle kunna göras t ex av hänsyn till regional- eller sysselsättningspoli— tiken eller till den ekonomiska politiken i övrigt skulle senare klargöras. Förslaget redo- visas närmare i avsnitt 4.3.

Inom den Europeiska ekonomiska gemen- skapen (EEC) pågår överläggningar om har- monisering av de nationella bestämmelserna. Rom-fördraget reglerar i motsats till EFTA-konventionen * inte särskilt den of-

fentliga upphandlingen. EEC-institutionerna har på detta område agerat med utgångs- punkt i två fördragsbestämmelser (förutom ett allmänt diskrimineringsförbud i fördra- gets artikel 7), nämligen artikel 30 om av- skaffande av åtgärder med motsvarande ver- kan som kvantitativa restriktioner och arti- kel 100 om harmonisering av lagstiftning. Överläggningarna har pågått sedan förra hälften av 1960—talet. Svårigheterna att upp- nå enighet sammanhänger med att väsentliga ekonomiska intressen berörs. En mycket stor andel av de offentliga upphandlingarna har hittills tillfallit medborgare och företag i respektive medlemsstat. Detta förhållande har motiverats på skilda sätt. Eftersom upp- handlingen finansieras av offentliga medel har skäl ansetts föreligga att ge företräde åt inhemska anbud. Ibland har även betalnings- balanssvårigheter åberopats. Relativt ofta har även rena inrikespolitiska överväganden lett

till favorisering av inhemska anbud. En sådan diskriminering är oförenlig med

Romfördragets grundtanke som bygger på principen om fri konkurrens och fri cirkula- tion av varor och tjänster mellan de stater som bildar den gemensamma marknaden. EEC-kommissionen påbörjade därför på ett tidigt stadium arbetet på en lösning av frå- gan.

I juli 1971 antog EEC:s ministerråd två direktiv rörande dels avskaffande av diskri- minerande regler som inskränker möjlighe- terna att delta i anbudsförfaranden avseende offentliga arbeten, dels samordning av regler- na för infordrande av anbud på offentliga arbeten.

När det gäller offentlig upphandling av va- ror utfärdade kommissionen i december 1969 ett direktiv i vilket närmare preciserades vil— ka nationella diskriminerande inskränkningar som inte är tillåtna. Som komplettering här- till framlade kommissionen för rådet i mars 1971 ett direktivförslag om harmonisering av förfarandet vid offentlig upphandling av va- ror (enhetligt publiceringsförfarande, förbud mot diskriminerande tekniska specifikatio- ner, uppställande av objektiva urvalskriterier m m). Rådet väntas ta ställning till förslaget

under 1972.

En viktig fråga i detta sammanhang är de nämnda direktivens räckvidd, dvs vilka upp- handlingsorgan som omfattas av direktiven. Det är sålunda inte helt klarlagt om ett medlemslands samtliga lokala och regionala organ, tex kommuner, skall anses omfattas. Det synes dock som om den kommunala upphandlingen skulle underkastas direkti- vens bestämmelser.

Den svenska regeringen har i memoran- dum den 691971 redovisat sin syn på hur ett samarbete mellan Sverige och EEC kan utformas på olika områden. I ett eventuellt avtal kan den offentliga upphandlingen kom- ma att beröras. Kommittén har därför funnit anledning att närmare redovisa samarbetet hittills avseende offentlig upphandling inom EEC (avsnitt 4.4).

Sedan flera år pågår inom Organisationen för ekonomiskt samarbete och utveckling (OECD) ett omfattande utredningsarbete för att kartlägga gällande bestämmelser i med- lemsländerna och för att uppnå gemensam- ma regler eller gemensamma principer avse- ende statlig upphandling av varor. Någon bindande överenskommelse har dock inte träffats och synes inte heller vara omedelbart förestående.

I Allmänna tull- och handelsavtalet (GATT) finns fn inte några bestämmelser som förhindrar medlemsstaterna att ge in— hemska varor förmånsbehandling. Efter den sk Kennedyronden beslöts att ge industri- varukommittén inom organisationen i upp- drag att undersöka möjligheterna för en ytterligare liberalisering av handeln. Man har inlett en granskning av medlemsländernas bestämmelser avseende icke-tariffära han— delshinder, bl a offentlig upphandling. Arbe- tet beträffande upphandling har dock inte förts vidare utan man har valt att avvakta OECD-överläggningarna.

4.2 EFTA 4.2.1 Förpliktelser enligt konventionen

Som tidigare nämnts regleras de offentliga företagens och myndigheternas upphandling av varor dels i artikel 14 i EFTA-konventio- nen (SFS 19601198), dels av ett särskilt beslut av ministerrådet i ämnet är 1966 (det s k Lissabonbeslutet). Härvid bör erinras om att bestämmelserna endast äger tillämpning för sådana varor som åtnjuter rätt till EFTA- behandling. Detta betyder att upphandling av t ex_flertalet jordbruksvaror inte är under- kastade nämnda bestämmelser liksom inte heller byggnads- och anläggningsarbeten och

tjänster.

Enligt artikel 14 skall medlemsländerna senast vid utgången av år 1966 avseende de offentliga företagens verksamhet ha avveck- lat dels sådana åtgärder som bereder den in- hemska produktionen ett skydd som skulle motsvara de i konventionen förbjudna tullar- na o d, dels diskriminering av handeln med hänsyn till nationalitet i den mån diskrimine- ringen motverkar de fördelar som förväntas av tull- och kvotavveckling. Med offentliga företag förstås ”centrala, regionala eller loka- la myndigheter, statliga eller kommunala företag och affärsdrivande verk samt andra organ genom vilka en medlemsstat kontrolle- rar eller i väsentlig grad påverkar importen från eller exporten till en medlemsstats om- råde”. Beträffande lokala och regionala or- gan som inte är underkastade statlig kon- trollmakt — i Sverige landsting och primär- kommuner — skall medlemsstaterna ”verka för” att också dessa respekterar innehållet i artikel 14.

Det kan i sammanhanget framhållas att ar- tiklarna 12 och 18 i vissa fall kan inskränka räckvidden av artikel 14. Detta är framförallt fallet med artikel 18 (undantag i säkerhets- syfte)1.

Artikel 12 avser undantag som anses nöd- vändiga för att skydda allmän moral och ord- ning, förhindra brott etc och torde vara utan betydelse från upphandlingssynpunkt.

I prop l960:25 rörande Sveriges anslut- ning till EFTA-konventionen uttalade depar-

tementschefen (s 51—52) beträffande artik- larna 12 och 18:

”Reglerna torde icke här kräva närmare kommentarer. Jag vill emellertid fästa upp- märksamheten vid en bestämmelse som för Sveriges vidkommande kan ha särskild bety- delse med hänsyn bl a till den ekonomiska försvarsberedskapen. En medlemsstat har sålunda enligt artikel 18 rätt att vidta de åt— gärder den för att skydda sina väsentliga sä- kerhetsintressen anser nödvändiga" med avse- ende på forskning, utveckling eller tillverk- ning som är oundgänglig för försvarsända- mål. Undantaget gäller icke enbart militära ändamål utan även andra som oundgängliga bedömda försvarsändamål. Åtgärderna får emellertid icke avse tillämpning av import- tullar och icke heller, utan särskilt bemyndi- gande, importrestriktioner. I den mån skyddsåtgärder för här avsedda ändamål visar sig nödvändiga torde därför främst statliga subventioner komma ifråga.”

Detta uttalande lämnades utan erinran av riksdagen (UU 2; rskr 140).

4.2.2 Ministerrådets beslut 1966

År 1964 uppdrog EFTAs råd åt den inom organisationen arbetande handelsexpertkom- mittén att studera de offentliga företagens verksamhet i den del denna regleras i artikel 14. Kommittén skulle vidare rapportera om vidtagna eller planerade åtgärder i anledning av bestämmelserna i artikeln. Vidare skulle kommittén kunna avge rekommendationer avseende ytterligare åtgärder som bedömdes lämpliga. Kommittén delegerade uppdraget till en särskild arbetsgrupp bestående av ex— perter på offentlig upphandling. Arbetsgrup-

1 I artikel 18 stadgas bl a följande: ”Ingen bestämmelse idenna konvention skall hind- ra en medlemsstat att vidtaga åtgärder, vilka den anser nödvändiga för att skydda sina väsentliga skyddsintressen, där sådana åtgärder a) ————— b) avse handel med vapen, ammunition eller krigs- materiel eller avse sådan forskning, utveckling eller tillverkning som är oundgänglig för försvarsånda— mål, under förutsättning att åtgärderna icke inbe- gripa tillämpning av importtullar eller kvantitativ begränsning av importen, utom då sådan begräns- ning är tillåten enligt artikel 12 eller medgives genom beslut av rådet, — 4 —”

pen framlade i juli 1966 sin rapport (EFTA/ CTE 8/66) för rådet. Rapporten innehöll en redogörelse för EFTA-ländernas upphand- lingsbestämmelser och en tolkning av för- pliktelserna enligt artikel 14. En rad rekom- mendationer i Specifika frågor avsåg vissa förhållanden i olika medlemsländer som ex- pertgruppen påtalade. Där analyserades även hur konventionens bestämmelser om upp- handling för offentliga ändamål bör tilläm- pas i praktiken. Rapportens slutsatser och re- kommendationer godkändes av ministerrådet vid ett sammanträde i Lissabon i oktober 1966. Ministerrådsbeslutet kan sägas utgöra tillämpningsbestämmelser till artikel 14 i konventionen. Enligt ministerrådets beslut skall de of- fentliga företagen — definierade enligt ovan — vid upphandling och annan kommersiell verksamhet ge lika behandling för inhemska varor och andra varor av EFTA-ursprung. De är vidare skyldiga att utlägga beställningar på grundval av affärsmässiga överväganden. Som förut framhållits äger bestämmelserna endast tillämpning på upphandling av varor som åtnjuter EFTA—behandling. Övrig upphand- ling, tex av tjänster samt byggnads- och anläggningsarbeten ligger vid sidan av be- stämmelserna. Dock bör framhållas att of- fentligt företag inte i samband med byggnads- och anläggningsarbeten eller upphandling av tjänster får införa villkor för entreprenör om inköp av vissa varor i samband med dessa uppdrag, som strider mot principerna i arti- kel 14 eller mot slutsatserna och rekommen- dationerna i arbetsgruppens rapport.

Varje medlemsland får själv bestämma si- na upphandlingsregler under förutsättning att de inte är diskriminerande eller innehåller ett skydd för inhemska produkter. Eventu- ella föreskrifter som innehåller företräde för inhemsk leverantör skall ändras i de fall där EFTA-företag konkurrerar. Valet av upp- handlingsform skall göras så att leverantörer i andra EFTA-länder ges erforderlig tid och likartade möjligheter att konkurrera med in- hemska leverantörer. Inhämtande av anbud från endast en producent bör användas en- dast om andra anbudsformer visar sig Oprak-

Någon förpliktelse att redovisa inkomna anbud föreligger inte. Även om tillkännagi- vande av inkomna och antagna anbud kan vara en effektiv garanti för att säkerställa opartisk bedömning, anses det dock kunna minska snarare än öka konkurrensen. Förfa- randet anges kunna vara vilseledande och i själva verket motverka anbudsgivarnas intres— sen. Andra åtgärder för att garantera opar- tiskhet föreslås utredas sedan man vunnit yt- terligare erfarenhet av samarbetet mellan medlemsstaterna på detta område.

Anbuden prövas i samtliga medlemsländer vanligen på affärsmässiga grunder. I vissa fall bedöms dock offerterna efter icke-kommer- siella kriterier. Tillämpningen av sådana kri— terier kommer endast att vara förenlig med artikel 14 om den inte i praktiken leder till skydd eller diskriminering. Följande kom- mentarer fogades till beslutet.

l. Offentliga företag skall, vid jämförelse mellan inhemskt och utländskt anbud, inklu- dera tullar o d i det utländska priset. Vidare får skatteintäkter inte subtraheras från det inhemska offererade priset. Statliga bidrag till regionala eller kommunala myndigheter får aldrig förknippas med villkor om upp- handling av inhemsk produkt för dessa me- del. 2. Kontroll på förhand av inköp får endast avse vanlig budget- eller revisionskontroll och inte lägga särskild börda på inköp från utlandet.

3. Långsiktiga köpeavtal skall inte träffas så att företag från andra EFTA-länder för- hindras konkurrera.

4. Nationell säkerhet och allmänt hälso- skydd kan endast åberopas om detta har stöd av artiklarna 12 och 18 i konventionen.

5. Medlemsländerna skall inte förbise möj- ligheterna att inbjuda leverantörer från andra EFTA-länder att konkurrera om utvecklings- kontrakt eller däri ingående produktions- delar, åtminstone efter en skälig tidsperiod.

6. Artikel 14 innehåller inga bestämmelser som ger stöd för diskriminatorisk eller skyd- dande användning av upphandling som ett led i regionalpolitiken eller i den ekonomiska

politiken (t ex för att motverka en ogynn- sam utveckling i sysselsättningen) eller vid betalningsbalanssvårigheter. Dessa frågor skall senare ägnas förnyat studium, varvid man skall beakta arbetsgruppens synpunkter.

Direktiv som lämnas av medlemsstat i egenskap av aktieägare, genom ledamotskap i styrelse eller på varje annat sätt i fråga om statsägda eller statskontrollerade företags upphandlingsverksamhet skall vara underkas- tat bestämmelserna i artikel 14 och arbets- gruppens förslag till tillämpningsbestämmel- ser. Här avses företag som är underkastade statens kontrollmakt eller företag genom vilka staten i väsentlig grad påverkar impor- ten från andra medlemsstater.

Det åligger medlemsstaterna att använda alla tillgängliga lagliga medel för att kontrol- lera eller påverka de regionala eller kommu- nala myndigheternas upphandling så att be- stämmelserna i artikel 14 följs. Artikel 14 skall sålunda i princip utsträcka sin tillämp- ning till praktiskt taget varje tänkbar kom- mersiell verksamhet inom den offentliga sek- torn. Emellertid varierar de centrala och 10- kala myndigheternas inbördes ställning från ett land till ett annat och det finns offentliga företag, som de centrala myndigheterna inte har kontroll över. Ett exempel härpå är de schweiziska kantonernas upphandling. En särskild paragraf har därför fogats till minis- terrådets beslut med innebörd att i de fall, då medlemsstaterna saknar erforderliga lagli— ga möjligheter att kontrollera regionala eller kommunala myndigheters verksamhet, skall de verka för att dessa myndigheter iakttar bestämmelserna. Därvid skall medlemsstater- nas regeringar sprida kunskap om förpliktel- serna enligt artikel 14 och om arbetsgrup- pens rapport samt rekommendera kommu- nerna och de regionala organen att efterleva dessa förpliktelser.

Bortsett från upphävande av föreskrifter och praxis som strider mot artikel 14 förelig- ger enligt ministerrådet behov av att vidta vissa särskilda praktiska åtgärder i syfte att underlätta en ökning av EFTA-handeln inom den offentliga sektorn genom närmare sa- marbete mellan medlemsstaterna på den of-

fentliga upphandlingens område. För att så- kerställa att intresserade leverantörer i andra EFTA-länder får möjlighet att delta i an- budstävlan, inte minst när anbudsinbjudan riktas till en begränsad krets företag, föreslås omedelbara åtgärder av medlemsstaterna på följande punkter:

— utbyte genom EFTA—sekretariatet av för— teckningar] över offentliga myndigheter och företag som svarar för den största upphandlingen, — förteckningarna skall, utöver myndigheter- nas namn, bl a uppta beskrivningar av va— ruslag, årligt värde av samtliga inköp och uppgifter om i vilken eller vilka publika- tioner infordran av anbud utannonseras när denna anbudsform väljs, — upplysningar om större förändringar av förteckningama,

— upphandlande myndigheter och företag skall ges sådana anvisningar som bedöms nödvändiga för att möjliggöra att andra EFTA-länders leverantörer kan delta med anbud och att dessa anbud bedöms objek- tivt.

För att underlätta affärskontakter mellan upphandlande myndigheter och intresserade leverantörer från EFTA-länder skall regering- arna dels överväga möjligheterna att i en eller ett fåtal publikationer tillkännage samtliga fall där anbud infordras genom annonsering, dels utreda möjligheten att i samma publika- tion(er) även publicera kortfattade notiser om anbudsinfordran med särskilda skrivelser från ett begränsat antal företag. Vid svårig- heter i enskilda fall i samband med att EFTA-leverantörer deltar i anbudsgivning skall regeringarna skyndsamt ställa sig till förfogande för diskussioner på bilateral ba- sis.

Medlemsländernas regeringar skall ge en vid spridning åt slutsatserna i arbetsgruppens rapport. Förändringar av föreskrifter för el- ler praxis av offentlig upphandling skall an- mälas till EFTA.

' Publicerad 1968, "Public Procurement in EFTA”, EFTA Geneva. Reviderad upplaga utkom 1971.

EFTA:s handelsexpertkommitté skall en- ligt beslutet fortlöpande följa utvecklingen på detta område. Kommittén kan när så be- döms lämpligt rekommendera ytterligare åt- gärder för att säkerställa att syftet i artikel 14- fullständigt genomförs. Den första under- sökningen av artikelns verkningar i praktiken skulle påbörjas under första halvåret 1968.

Genom beslut den 1.6.1967 godkände Kungl Maj:t förslaget till riktlinjer som EFTA:s ministerråd godkänt i Lissabon 1966. Utdrag ur ministerrådets protokoll fo- gades till expeditionen i ärendet som ställdes till RRV med uppdrag för verket att på lämpligt sätt och i tillämpliga delar för kännedom och efterrättelse meddela innehål- let av Lissabonbeslutet för de upphandlande myndigheterna. Avskrifter av skrivelsen till- ställdes kommunförbunden.

4.2.3. Översyn av EFTA:s konkurrensregler

Ministerrådet fattade i maj 1968 beslut om att en ny översyn skulle göras av EFTA:s samtliga konkurrensregler. I sammanhanget skulle även behandlas de frågor där enighet inte uppnåtts i tidigare utredningar. Sålunda skulle bl a förhållandet mellan konkurrens- reglerna och åtgärder som ett led i regional- politiken eller den ekonomiska politiken el- ler vid betalningsbalanssvårigheter ses över. I nära anslutning till detta arbete skulle man också överväga frågan om behovet av en eventuell allmän undantagsklausul efter över- gångstidens slut. Översynen skulle utföras av ställföreträdarna för de permanenta repre- sentanterna i Geneve med biträde av utsänd expertis.

En första rapport lades fram i maj 1970. Något nytt i upphandlingsfrågan hade man därvid inte enat sig om. Rådet beslöt att inte för tillfället fortsätta utredningsarbetet men framhöll att länder med särskilda problem på nytt kunde ta upp frågan i EFTA. Det kan nämnas att man från svensk sida sökte nå fram till en helhetssyn på upphandlingspro- blematiken och dess roll som ett medel i den ekonomiska politiken.

4.2.4 Tillämpningen av artikel 14

Som ovan framhållits åligger det EFTA:s handelsexpertkommitté att fortlöpande följa tillämpningen av artikel 14. Samarbetet på detta område har hittills främst avsett en rad tekniska frågor. Även vissa principfrågor har dock varit föremål för överväganden. Bla gjordes erinringar mot Sverige över utlägg- ningen av industribeställningar vintern 1967—68 i sysselsättningsfrämjande syfte. Kommunerna beviljades härvid ett statsbi- drag på högst 20% av inköpssumman vid sådana beställningar hos verkstadsindustrin som planerats utläggas efter den 1.7.1968 men som tidigarelades. I det svenska svaret framhölls att bestämmelsen i artikel 14 måste ses i samband med innehållet i artikel 30 enligt vilken medlemsländerna avser att föra en ekonomisk politik som främjar sam- manslutningens syften, bl a den fulla syssel- sättningen. Handelsexpertkommittén fram- höll att artikel 14 i sig inte kan anses sanktionera åtgärder av detta slag men att frågan om undantag i vissa fall från bla artikel 14 var under förnyat övervägande (jfr avsnitt 4.2.3). Kommittén ansåg därför att den under dessa omständigheter inte kunde komma till något slutligt avgörande.

I juni 1971 diskuterade handelsexpert- kommittén det svenska beslutet av den 16.4.1971 att på nytt lämna statsbidrag på högst 20% till kommunerna i vissa fall vid tidigareläggning av industribeställningar. Un- der hösten 1971 har handelsexpertkommit- tén på nytt tagit upp frågan i anledning av Kungl Maj:ts beslut den 8.7.1971 att vidga beställningsramen för de kommunala beställ- ningarna. Från dansk sida ansågs åtgärderna strida mot EFTA-reglerna. Man ansåg att övriga komrnittéledamöter borde uttrycka sitt beklagande och anhålla om att Sverige skulle binda sig för att inte vidta liknande åtgärder igen. Den svenske representanten framhöll att arrangemanget i praktiken inte kunde ställa till besvär för andra EFTA-leve- rantörer. De övriga medlemmarna av kom- mittén påpekade att gällande EFTA-regler inte hade ändrats till följd av översynen av

organisationens konkurrensregler (jfr avsnitt 4.2.3) och uttryckte den meningen att de svenska åtgärderna inte stod i överensstäm- melse med bestämmelserna om offentlig upphandling så som de tolkats i Lissabon. Parallellt med överläggningarna i handels- expertkommittén har även EFTA:s beslu- tande organ — rådet — inlett överläggningari frågan. Dessa beräknas fortsättas under 1972.

4.2.5 Tidigare behandling i EFTA av utveck- lings- och sysselsättningsbeställningar

Upphandlingskommittén skall som tidigare nämnts enligt sina direktiv pröva formerna för en modifiering under vissa omständighe- ter av den grundläggande affärsmässighets- principen i den svenska upphandlingskungö- relsen. Här åsyftas två fall, nämligen dels när statliga beställningar läggs ut i sysselsätt- ningsfrämjande syfte, dels när beställning- arna sker som ett led i strävandena att främja den inhemska industrins utveckling på tek- niskt avancerade områden med höga utveck- lingskostnader. Mot denna bakgrund kan det vara av intresse att närmare i dessa avseenden studera förarbetena till det i avsnitt 4.2.2 nämnda ministerrådsbeslutet 1966, vilka framlagts av den tidigare nämnda särskilt tillkallade arbetsgruppen.

Enligt arbetsgruppen förekommer det i flera länder att utvecklingsbeställningar (ut- veckling och produktion av ny utrustning som erfordrar ett betydande forskningsar- bete) läggs ut till inhemska företag av säker- hetsskäl eller i syfte att främja den tekniska utvecklingen vid inhemska industrier. Ar- betsgruppen framhöll att utvecklingsbeställ- ningar vanligen består av två element nämli- gen dels forskning eller teknisk utveckling som behövs för att tillhandahålla ny utrust- ning, dels en därefter följande produktion. Arbetsgruppen ansåg att produktionsdelen i princip faller under artikel 14 i konventio- nen men att det i många fall skulle vara svårt eller omöjligt att skilja mellan de båda delar- na. Upphandlande myndigheter borde emel- lertid inte förbise de möjligheter som finns

att inbjuda kompetenta företag i andra med- lemsländer att konkurrera om utvecklings- beställningar eller att dela upp de två ele- menten i dessa, åtminstone efter en skälig tidsperiod.

Bestämmelsen kan enligt kommittén inte anses utgöra en förpliktelse för upphandlan- de myndigheter att alltid infordra anbud från kompetenta företag i andra medlemslän- der eller att uppdela utvecldingsbeställningen i två delar, nämligen forskning och produk- tion. Å andra sidan kan dock bestämmelsen inte tolkas som ett medgivande att genomgå- ende avstå från att inhämta anbud från kom- petenta företag i andra medlemsländer.

Beträffande frågan om att använda den of- fentliga upphandlingen som ett medel i re- gionalpolitiken framhöll arbetsgruppen att de medlemsländer (Schweiz och Storbritan- nien) som använder sig av detta redskap inte anser att det strider mot artikel 14. Som skäl härför brukar anges att ett speciellt skydd diskriminerar såväl mot konkurrerande före- tag i andra områden av det egna landet som mot utländska företag.

Hänvisning gjordes enligt rapporten till de norska och brittiska delegaternas anföranden i mötesprotokollen från ministerrådsmötet i Stockholm i november 1959 angående ”rät- ten att insätta stödåtgärder avsedda att främ- ja den ekonomiska utvecklingen i kommuner där högre grad av arbetslöshet eller en bety- dande lägre levnadsstandard föreligger”. Vis- sa delegater ansåg att det nämnda avsnitteti Stockholmsprotokollet kunde åberopas och att förmånsbehandling till företag i sådana områden kan ges på dessa grunder. Emeller- tid kom arbetsgruppen i sina överläggningar fram till att artikel 14 i sig inte medger något sådant undantag för förmånligare behandling åt vissa företag i sådana fall. Gruppen ansåg dock att det allmänna problemet med regio- nalpolitik inom ramen för konventionen borde utredas särskilt.

Från svenskt och finskt håll framhölls i arbetsgruppen att undantag från principen om affärsmässighet vid den statliga upphand- lingen borde kunna göras i vissa fall. I Sverige kunde avsteg från de generella regler-

na göras genom särskilt beslut av regeringen (men inte av den upphandlande myndighe- ten) som ett led i den allmänna ekonomiska politiken, tex för att påverka sysselsätt- ningsläget. Finlands och Sveriges represen- tanter i arbetsgruppen förordade att denna möjlighet borde medges inom ramen för EFTA-reglerna. Arbetsgruppen övervägde frågan. Man ansåg att regeringarna i vissa lägen skulle kunna ha ett legitimt intresse av att stimulera ekonomin genom att vidta åtgärder för att komma till rätta med defla- tionstendenser och arbetslöshet av allmän natur eller hörande till viss sektor. Arbets- gruppen enades emellertid om att artikel 14 i sig inte innehåller några undantag som tillå- ter att speciella åtgärder, stridande mot artikelns huvudprincip, kan vidtas för dessa syften. Man pekade dock på att medlemssta- terna enligt artikel 30 i konventionen skall föra en sådan ekonomisk politik och finans- politik att sammanslutningens syften främ- jas. (Ett av dessa är enligt artikel 2 att främja en full sysselsättning.) Arbetsgruppen kunde inte dra några slutsatser om sambandet mellan artiklarna 14 och 30, eftersom dessa frågeställningar låg utanför arbetsgruppens mandat. Med hänvisning till att en allmän utredning om undantagsregler övervägdes i EFTA, föreslog arbetsgruppen att frågan om att i vissa lägen utnyttja den offentliga upphandlingen som ett led i den ekonomiska politiken skulle tas upp i detta sammanhang.

4.3 Nordiskt samarbete

I en redovisning av det internationella samar- betet avseende offentlig upphandling har kommittén ansett det finnas anledning att något granska de förslag i frågan som lades fram i Nordekrapporten. I kapitel 11 i förslaget till ett utvidgat nordiskt ekono- miskt samarbete (Nordek) skulle de fördrags- slutande staterna, i syfte att uppnå enhetliga konkurrensförhållanden och ett rationellt ut- nyttjande av produktionsresurserna, skapa gemensamma regler i fråga om statliga stöd- åtgärder samt offentlig upphandling och of- fentliga arbeten. Häri torde även upphand-

ling av tjänster ingå. De nordiska länderna skulle därför avstå från alla sådana statliga stödåtgärder som snedvrider eller hotar att snedvrida konkurrensvillkoren för företagen i de olika nordiska länderna. Vidare skulle länderna i fråga om offentlig upphandling och offentliga arbeten tillämpa en likaställ- ningsprincip, som innebar att diskriminering mellan varor från de nordiska länderna eller mellan dess medborgare eller juridiska perso- ner skulle undvikas på dessa områden. Avsik- ten var att det föreslagna nordiska minister- rådet före den 1.1.1972 skulle fastställa tidpunkten för likaställningsprincipens ikraftträdande beträffande offentliga arbeten samt de åtgärder som de nordiska länderna borde vidta i detta sammanhang. Ministerrå- det skulle även före samma dag fastställa allmänna riktlinjer för beviljandet av stats- stöd till näringslivet liksom för offentlig upp- handling och offentliga arbeten. Dessa rikt- linjer borde bl a ange vilka former av statliga stödåtgärder som kunde användas och på vil- ka områden stödåtgärderna helt eller delvis skulle göras enhetliga. I riktlinjerna borde enligt rapporten vidare klargöras under vilka omständigheter undantag från likaställnings- principen skulle få göras tex av hänsyn till regional- och sysselsättningspolitiken och den ekonomiska politiken i övrigt. Intill dess ministerrrådets beslut hade genomförts skul- le de nordiska länderna få göra sådana un- dantag från målsättningen, som var motivera- de av hänsyn till lokaliserings- och sysselsätt- ningspolitiken samt ekonomisk politik i öv- rigt. Ministerrådet skulle även kunna fatta beslut om harmonisering av de nordiska län- dernas lagstiftning och administrativa praxis.

Den föreslagna nordiska samarbetskom- mittén för näringsrätt och konkurrensregler skulle enligt förslaget fortlöpande företa un- dersökningar om de bestämmelser och den praxis som de nordiska länderna tillämpade på ifrågavarande områden samt på grund här- av avge rapporter och förslag till minister- rådet.

I den mån de statliga myndigheterna inte har befogenhet att bestämma över kommu- nala eller andra icke statliga myndigheters

handläggning av frågor om offentlig upp- handling och offentliga arbeten samt kom- munala stödåtgärder skulle landet verka för att bestämmelserna tillämpas även av dessa (detta motsvarar EFTA-bestämmelserna).

4.4 EEC 4.4.1 Upphandling av offentliga arbeten

Som nämnts i inledningen till detta kapitel godkände EEC-rådet den 26.7.1971 två di- rektiv avseende upphandling av offentliga arbeten. Det ena direktivet syftar till undan- röjande av diskriminerande bestämmelser mot utländska företag och grundar sig på Romfördragets regler om etableringsfrihet och fritt utövande av tjänster. Enligt direkti- vet åläggs medlemsländerna att undanröja sådana diskriminerande regler som beskär möjligheterna för entreprenörer från andra medlemsländer att delta i offentliga entre- prenader. Särskilt understryks vikten av att man avvecklar sådana bestämmelser som möjliggör diskriminering genom tekniska specifikationer och genom förmånliga kredi- ter.

Från tillämpning av direktivet undantas vissa typer av industriella anläggningar (elektricitets-, energi-, kärnforsknings- och gruvanläggningar).

Det andra av rådet antagna direktivet vid nämnda möte gäller samordning av reglerna för anbudsförfarandet vid offentliga arbeten. Det syftar till att skapa enhetliga normer inom medlemsländerna ifråga om procedu- ren för infordrande och antagande av anbud. Med hjälp av ett antal objektiva kriterier, som strikt skall iakttas av den offentlige upphandlaren, eftersträvas att begränsa en eventuell skönsmässig bedömning av anbud och anbudsgivare. Följande procedur skall enligt direktivet gälla vid infordran av anbud på offentliga arbeten:

a. publicering i gemenskapernas officiella tidning, Journal Officiel

b. förbud mot att använda diskrimineran- de tekniska specifikationer

c. tillämpning av fastlagda objektiva krite-

d. övervakning av tillämpningen av bestäm- melserna genom en särskild rådgivande kom- mitté för upphandling av offentliga arbeten.

Det föreskrivna anbudsförfarandet gäller för entreprenader som överstiger ett värde av 1 milj dollar (ca 5 milj kr). Direktivet skall börja tillämpas inom ett år efter kungöran- det, således omkring mitten av 1972. Det innehåller ingen indikation om reglernas eventuella tillämpning vad gäller anbud från företag i icke-medlemsländer.

Undantagna från tillämpningen av de nämnda reglerna är emellertid följande typer av arbeten:

Anläggningar inom transport-, vatten- och energiområdet.

Tekniska eller konstnärliga arbeten som endast kan utföras av visst företag.

Arbeten som av säkerhetsskäl inte kan offentliggöras.

Tilläggsarbeten såvida dessa inte översti- ger 50% av kostnaden av det ursprungliga uppdraget.

Upprepning av likartade arbeten. I Frankrike och Italien tillämpas ett system med att vissa offentliga arbeten, som tex anläggning av motorvägar, utförs via koncessioner till privata konsortier, vilket i praktiken inneburit att utländska konkurren- ter utestängts från deltagande i anbudsförfa- randet. När det gäller koncessioner har med- lemsländerna i form av en samtidigt med di- rektiven antagen deklaration kommit över- ens om en särskild procedur som skall tilläm- pas tills vidare.

Kommissionen avser återkomma till frå- gan och lägga fram förslag till definitiv regle- ring av denna typ av offentliga anläggningsar- beten. Ett italienskt krav att nationella en- treprenörer skall tillförsäkras en väsentlig del av arbetena har i viss mån tillgodosetts ge- nom att 30 % av entreprenadkostnaden skall kunna förbehållas inhemska företag.

Rådets beslut om upprättande av en rådgi- vande kommitté för offentliga anläggningsar- beten syftar till att få till stånd ett effektivt övervakningssystem när det gäller tillämp- ningen av gemenskapsreglerna. Den rådgivan—

de kommittén skall särskilt undersöka såda— na fall då entreprenörer inte fått uppdraget trots att deras anbud varit ekonomiskt mest förmånligt. Avsikten är inte att ge kommit- tén någon dömande funktion utan endast att tillse att den föreskrivna upphandlingsproce- duren får avsedd verkan i praktiken.

4.4.2. Offentlig upphandling av varor

Kommissionen överlämnade i mars 1971 till rådet förslag till direktiv rörande samordning av förfarandet vid offentlig upphandling av varor. Rådet beräknas ta ställning till försla- gen under 1972. Genom Romfördragets arti- kel 30 förbjuds sådana åtgärder mellan med- lemsländerna som har motsvarande verkan som kvantitativa importrestriktioner. Här- under faller bla sådana bestämmelser om offentlig upphandling som är diskrimineran— de mot annan medlemsstat. Genom ett av kommissionen i december 1969 utfärdat direktiv preciseras vilka inskränkningar av detta slag som inte är tillåtna. Emellertid kvarstår härutöver en rad diskriminatoriska effekter som en följd av olikheter i medlems- staternas bestämmelser på upphandlingsom- rådet. Kommissionen har därför lagt fram direktivförslag som syftar till att samordna medlemsländernas regler för statlig upphand- ling av varor. Därvid förbättras möjligheterna att kontrollera att inga diskriminerande metoder förekommer.

Undantag från tillämpningen av direktiv- förslaget föreslås för transport-, vatten- och energiföretag eftersom dessa inom flera med- lemsstater inte har helt offentligrättslig ka- raktär. Vidare får undantas upphandling som understiger ett värde av 60 000 dollar, dvs ca 300 000 kr.

Förslaget förutser införande av enhetliga regler i följande avseenden:

a. Publiceringsförfarande vilket möjliggör för intresserade leverantörer i alla medlems- länder att få kännedom om förestående upp- handlingar. Publicering skall ske i gemen- skapernas officiella tidning. Förslaget inne- håller bestämmelser om dels ”öppet för- farande” då alla intresserade leverantörer

kan avge anbud, dels ”icke öppet förfaran- de” då endast de leverantörer som fått inbju- dan kan avge anbud. Även i sistnämnda fall skall upphandlande myndighet före upp- handlingen med en notis kungöra sin avsikt att upphandla. Intresserade leverantörer kan ansöka om deltagande under minst 12 dagar från dagen för avsändandet av notisen. Di- rektivförslaget innehåller vidare minimitider för avgivande av anbud och bestämmelser om vad nämnda kungörelser skall innehålla. Undantag från bestämmelserna om notis- förfarandet föreslås i följande fall

När anbud i vederbörlig ordning inte erhållits

Vid upphandling av föremål av konstnär- lig art

Utläggning av forsknings- och utvecklings- beställningar

I vissa fall av tidsskäl

Vid tilläggsbeställningar

Vid upphandling av varor som noteras och köps på börs inom gemenskapen.

b. Förbud mot varje klausul som har disk- riminerande effekt särskilt när det gäller tek- niska Specifikationer för de varor som skall upphandlas.

0. Fastställande av kriterier som kan till- försäkra leverantörerna en reell möjlighet att delta i anbudsgivning. d. Kriterier för antagande av anbud. Det från ekonomisk synpunkt förmånligaste an- budet skall antas. e. Den under 4.4.1 nämnda rådgivande kommittén föreslås pröva tillämpningen av bestämmelserna.

4.5. Sammanfattning

Som tidigare framhållits är åtagandena inom EFTA de hittills enda gällande förpliktelser- na för svenskt vidkommande till följd av in- ternationellt samarbete på upphandlingsom- rådet. Dessa bestämmelser avser endast upp- handling av sådana varor som är underkasta- de EFTA-behandling (andra varor än jord- bruksvaror). Upphandling av tjänster samt byggnads- och anläggningsarbeten ligger vid sidan av bestämmelserna. Upphandlande

myndighet får dock inte vid sådan upphand- ling införa villkor om inköp av vissa varor i samband med dessa uppdrag.

Varje medlemsland får själv bestämma si- na upphandlingsregler under förutsättning att de inte är diskriminerande gentemot and- ra medlemsländer. Anbud skall i princip prö- vas efter affärsmässiga grunder. Bestämmel- serna riktar sig till statliga myndigheter. Kommunala myndigheters upphandling om- fattas inte av bestämmelserna men medlems- staternas regeringar skall verka för att kom- munerna iakttar bestämmelserna.

Frågan om rätt för myndighet att göra avsteg från principen om affärsmässighet av regionalpolitiska eller ekonomisk-politiska skäl har ännu inte slutgiltigt lösts. Från flertalet medlemsländer har en tämligen ne- gativ reaktion framkommit när man på svensk sida aktualiserat dessa frågor.

Nordekförslaget byggde på en likaställ- ningsprincip. Härvid kan särskilt noteras — mot bakgrund av de nordiska ländernas ställ- ningstaganden i EFTA-samarbetet — att möj- ligheter till avsteg från denna princip inte uteslöts, utan att frågan skulle närmare prövas vid senare tillfälle.

EEC-samarbetet på upphandlingsområdet befinner sig sannolikt i ett inledningsskede. Arbetet synes fortsätta mot skapandet av ett regelsystem för en icke-diskriminatorisk marknad för EEC:s medlemsländer. Hittills har rådet antagit två direktiv. Det ena avser avskaffande av diskriminerande regler som inskränker möjligheterna att delta i anbuds- förfaranden avseende offentliga arbeten och det andra samordning av reglerna för inford- rande av anbud på offentliga arbeten. Direk- tiven synes även omfatta de kommunala myndigheternas upphandling. Vidare har kommissionen för rådet lagt fram ett direk- tivförslag avseende harmonisering av förfa- randet vid offentlig upphandling av varor.

5. Den statliga upphandlingens omfattning

och organisation

5 .] Omfattning

Någon officiell statistik över den statliga upphandlingens omfattning m m finns inte. Det enkätmaterial som RRV infordrat i samarbete med kommittén ger dock en översiktlig bild av den statliga upphandling- ens omfattning och inriktning. Visserligen har RRV:s enkät inte berört samtliga upp- handlande myndigheter utan av praktiska skäl fått begränsas till större sådana, men å andra sidan har ingått samtliga myndigheter med lokalförvaltningar som själva svarar för sin upphandling. Den upphandling som så- lunda inte direkt kartlagts torde därför sakna betydelse när det gäller att uppskatta de stat- liga myndigheternas totala upphandling. I ta- bell 5.1 anges omfattningen. Det bör obser- veras att de statliga bolagens inköp inte ingår, eftersom utredningsuppdraget inte omfattar dessa. En närmare redogörelse över de uppgifter som infordrats genom enkäten lämnas i tabellbilagorna.

Som framgår av tabellen har upphandling- en varierat i storlek mellan de olika budget- åren, vilket i och för sig torde få anses vara naturligt. Den stora skillnaden i varuupp- handlingen mellan budgetåren 1966/67 och 1967/68 förklaras av att två speciellt kost- nadskrävande upphandlingsprojekt kontrak- terades under denna tid av försvarets mate- rielverk resp vattenfallsverket. Även framde- les torde av liknande orsak stora svängningar kunna förutsättas förekomma mellan olika budgetår.

Vad gäller fördelningen av upphandlingen mellan olika myndigheter visar enkätmateria- let att upphandlingen domineras av ett för- hållandevis litet antal myndigheter. Såsom framgår av tabell 5.2 avseende det senast re- dovisade budgetåret svarar sålunda åtta av myndigheterna för en upphandling på sam- manlagt ca 6 000 milj kr, vilket motsvarar 85 % av statsverkets totala upphandling.

Även om ett fåtal myndigheter dominerar, kan man dock konstatera att återstående 15 % av upphandlingen representerar ett i absoluta tal betydande belopp. Den procen- tuella fördelningen mellan de största myn- digheterna framgår närmare av tabellen.

Av tabellen kan vidare utläsas att de i upphandlingshänseende fem största myndig- heterna (försvarets materielverk, vattenfalls- verket, televerket, vägverket och statens järn- vägar) inom gruppen varor svarar för inte mindre än ca 80 % av den totala varupphand- lingen. Materielverket svarar ensamt för en tredjedel.

Tabell 5.1 De statliga myndigheternas upp- handling budgetåren 1966/67—1968/69 (Av- rundade belopp i milj kr).

1966/67 1967/68 1968/69

Varor (materiel) 3 300 4 900 4 600 Byggnads- och anläggningsarbeten 1 100 1 200 1 300 Tjänster 1 100 I 400 1 100 Summa 5 500 7 500 7 000

Tabell 5_:_2 De största upphandlande myndigheternas procentuella andel av upphandlingen av varor, tjänster, byggnads- OCh anläggningsarbeten budgetåret 1968/ 69 (avrundade tal).

Myndighet Varor Tjänster Byggnads- och Summa anläggnings- > arbeten Mill kr % Milj kr % Milj kr % Milj kr % Försvarets materielverk ] 520 33 479 44 20 2 2 019 29 Statens vattenfallsverk ] 003 21 14 1 28 2 1 045 15 Televerket 635 14 15 1 226 17 876 12 Statens vagverk 237 5 82 8 201 15 520 7 StatenSJarnvagar 274 6 158 14 30 2 462 7 Fortifikationsförvaltningen 52 1 19 2 320 25 391 6 Byggnadsstyrelsen 38 1 22 2 321 25 381 5 Postverket _ 136 3 137 13 9 1 282 4 Summa 3 895 84 926 85 1 155 89 5 976 85

Ifråga om byggnads- och anläggningsarbe- ten (entreprenader) svarar de fyra största byggande myndigheterna (byggnadsstyrep sen, fortifikationsförvaltningen, televerket och vägverket) för 82 % av den totala entre- prenadupphandlingen. Som synes är bygg- nadsstyrelsens och fortifikationSförvalt- ningens respektive andelar av den totala en— treprenadupphandlingen lika stora, nämligen 25 % för vardera myndigheten.

Inom gruppen tjänster (transporter, kon- sulttjänster och liknande) är likaledes några få myndigheter dominerande. Inom detta område svarar materielverket för 44%av den totala tjänsteupphandlingen. De av ma- terielverket lämnade uppgifterna inkluderar emellertid i stor omfattning sådana tjänster som gäller utveckling av materiel. Verket har uppgivit att gränserna är flytande mellan vad som i dessa fall skall anses vara materielkost- nader och vad som är konsulttjänster. När- mast efter materielverket följer statens järn- vägar med 14% av den totala tjänsteupp- handlingen, postverket med 13 % och vägver- ket med 8 %. De nämnda fyra myndigheter- na svarar sålunda för i det närmaste 80 % av den totala tjänsteupphandlingen.

Resultatet av enkäten redovisas mera full- ständigt i tabellbilagoma 7—44.

Genom enkätsvaren har erhållits en rela- tivt god bild av upphandlingens fördelning på olika slag av varor och materiel samt på olika slags tjänster och entreprenader. Inom

varu(materiel)upphandlingen uppgår grup- pen maskiner (exkl elektriska)1 till mer än 1 000 milj kr vilket motsvarar 22 % av den totala upphandlingen inom detta område. De därnäst största grupperna är elmaskiner med tillbehör2 (597 milj kr) samt metaller och metallprodukter (590 milj kr), vardera med 13 %. Bland övriga varugrupper kan nämnas mineraloljor, som uppgår till 252 milj kr (5 %) samt livsmedel som represente- rar ett värde av 146 milj kr (3 %).Självfallet är det de stora upphandlande myndigheterna som i regel är de största förbrukama inom de olika varugrupperna. Detta hindrar emeller- tid inte att även andra myndigheter i vissa fall kan vara dominerande. Som exempel kan nämnas utrustningsnämnden för universitet och högskolor när det gäller vetenskapliga in- strument (27 milj kr), vägverket i fråga om mineralprodukter utom oljor (47 milj kr), karolinska sjukhuset vad avser medicinsk ut- rustning (4 milj kr) och kriminalvårdsstyrel- sen i fråga om trävaror (1 1 milj kr).

När det gäller upphandlingen av tjänster har inte någon mera ingående uppdelning kunnat göras på grund av de i många fall fly- tande gränserna mellan olika slag av tjänster. Av de inkomna uppgifterna framgår emeller- tid att kostnaderna för konsulter kan beräk-

1 Definition enligt tulltaxan: ”Ångpannor, maskiner och apparatur samt mekaniska redskap.” ? Definition enligt tulltaxan: ”Elektriska maski- ner och apparater samt elektrisk materiel.”

nas uppgå till 405 milj kr, vilket motsvarar 37 % av tjänsteupphandlingen. Transport- tjänsterna svarar för 188 milj kr (17 %). De i övrigt redovisade tjänsterna som på grund av sin mångfald inte varit möjliga att specifice- ra, uppgår till 501 milj kr, vilket motsvarar 46 % av den totala tjänsteupphandlingen.

Även inom upphandlingen av tjänster har kunnat konstateras att försvarets materiel- verk och affärsverken sammanlagt är de utan jämförelse största konsumenterna. I fråga om konsulttjänster dominerar materielverket med 329 milj kr. I detta belopp har dock till stor del inkluderats utvecklings- och kon- struktionsarbete. En senare utredning inom materielverket har visat att konsultuppdrag i egentlig mening, dvs beställningar hos kon- sultföretag eller hos enskilda personer, under den senaste treårsperioden utgjort i genom- snitt ca 60 milj kr per år. Byggnadsstyrelsen och fortifikationsförvaltningen redovisar 20 milj kr vardera. Televerket följer därefter med 11 milj kr.

På transportsidan dominerar postverket med cirka 90 milj kr, följt av domänverket med ca 31 milj kr, försvarets materielverk med 28 milj kr (varav för statens transport-

kontor ca 8 milj kr) samt SIDA med 15 milj kr.

Vad slutligen gäller entreprenadområdet här förut nämnts att byggnadsstyrelsen och fortifikationsförvaltningen är helt domine- rande. Härutöver kan konstateras att bygg- nadsstyrelsen har sin entreprenadverksamhet i princip begränsad till husbyggnadsområdet, medan fortifikationsförvaltningen även har betydande anläggningsarbeten (128 milj kr för 1968/69). Televerket har också en förhål- landevis betydande upphandling av entrepre- nader (husbyggnader 100 milj kr och anlägg- ningsarbeten 125 milj kr). Vägverkets entre- prenadverksamhet har inte kunnat närmare specificeras men anges för budgetåret 1968/ 69 till 201 milj kr. Det torde här enbart röra sig om anläggningsentreprenader. Vidare kan nämnas att ej specificerade entreprenadarbe- ten redovisats av statens järnvägar med 30 milj kr, vattenfallsverket med 28 milj kr, ka- rolinska sjukhuset med 12 milj kr och post-

verket med 9 milj kr. Upphandlingen från utlandet är av förhål- landevis stor omfattning. Av tabell 5.3 nedan framgår värdet av importen, fördelat på myndigheter och ursprungsländer. Tabellen

Tabell 5.3 Upphandling av varor (materiel) från utlandet under budgetåret 1968/ 69 (Avrun- dade belopp i milj kr). Myndighet Ursprungsland Danmark Portugal USA Ovriga Summa Andel av Finland Schweiz länder statlig vary- Norge Storbri— upphandling tannien från utlandet Österrike % Försvarets materiel- verk 12 116 55 162 345 29 Statens vattenfalls- verk 3 118 283 28 432 34 Televerket 10 42 6 86 144 12 Överstyrelsen för eko- nomiskt försvar 10 10 48 68 5 Förenade fabriksverken 4 7 8 15 34 3 Utrustningsnämnden för uni- versitet och högskolor ] 8 10 14 33 3 Statens vägverk 2 5 1 22 30 2 Postverket 4 5 6 10 25 2 Rikspolisstyrelsen l 2 6 14 23 2 Övriga 14 21 17 52 104 8 Summa 51 334 402 451 1 238 100

omfattar endast varor (materiel). Upphand- lingen av tjänster och entreprenader är näm- ligen mycket begränsad och berör i huvudsak endast postverket (tjänster) och byggnads- styrelsen (entreprenader). Sammanlagt rör det sig här om ca 20 milj kr för budgetåret

1968/69. Som synes uppgår importen på varuområ-

det till ca 1 200 milj kr per år, vilket motsva- rar 25 % av statens totala varu(materiel)upp— handling. Den största importen gäller maski- ner (600 milj kr). Stora importsiffror uppvi- sar också mineralprodukter och mineraloljor (218 milj kr) samt vetenskapliga instrument (47 milj kr). Detaljerade uppgifter framgår av tabellbilagoma 9—30.

Såsom framgår av tabellen svarar tre myn- digheter för mer än 75 % av statens totala ut- ländska upphandling, nämligen vattenfalls- verket, materielverket och televerket. Vidare framgår att inköpen från EFTA-länderna (inkl Finland) uppgår till 385 milj kr, vilket motsvarar drygt 30 % av statens upphandling från utlandet. Av ungefär samma storlek är importen från USA. Importen enbart från de nordiska länderna uppgår till ca 50 milj kr.

5 .2 Organisation

Det ingår inte i upphandlingskommitténs uppdrag att bedöma hur upphandlingsarbe- tet organiserats hos de enskilda myndigheter- na. Vissa uppgifter har emellertid inhämtats som översiktligt belyser de tillämpade orga- nisationsformerna. Av dessa framgår att myndigheterna organiserat det löpande in- köpsarbetet med hänsynstagande såväl till upphandlingens omfattning som till dess ka- raktär. En genomgående strävan i varje fall när det gäller större upphandlande myndig- heter synes ha varit att på lämpligt sätt sam- manföra inköpsarbetet till särskilda enheter. I det följande lämnas en översiktlig redogö- relse för huvuddragen i upphandlingsorgani- sationen hos de större upphandlande myn- digheterna.

I försvarets materielverk ingår i stort sett oförändrade de tre förutvarande försvars- grensförvaltningarna (armé-, marin- och flyg-

förvaltningarna) och det tidigare försvarets intendenturverk såsom huvudavdelningar. Inom tre av huvudavdelningarna (arrnémate- riel-, marinmateriel- och flygmaterielförvalt- ningarna) finns inrättade särskilda inköpsav- delningar. Inom den fjärde huvudavdel- ningen (intendentunnaterielförvaltningen) däremot är inköpsverksamheten i princip or- ganiserad i sektioner inom respektive sakby- råer.

Uppdelningen av verkets upphandlings- verksamhet har medfört behov av ett sam- ordnande organ, som tillvaratar möjligheter- na till samarbete mellan inköpsenheterna i frågor av betydelse inom det merkantila handlingsområdet. För detta ändamål finns ett särskilt samordningsorgan, enheten för industri- och inköpssamordning, som organi- satoriskt ingår i verkets centralplanering. I enhetens arbetsuppgifter ingår att utarbeta och utveckla materielverkets grundsyn i frå- ga om anskaffningspolitiken inom försvars- sektom, att kartlägga industrins forsknings-, utvecklings- och produktionskapacitet inom aktuella materielområden samt att följa upp beläggning m ut hos försvarsindustrin. Enhe- ten skall också i samarbete med verkets tekniska planering upprätta prognoser och förslag till planer för industrins utnyttjande för beställningar, utarbeta förslag till riktlin- jer beträffande upphandlingstekniska meto- der, kontraktsformer och rutiner samt i övrigt verka för samordning av inköpsverk- samheten inom försvarssektorn.

Statsmakterna har fastställt ändrad orga- nisation av materielverket (prop 19711124, FöU 22, rskr 292). Någon principiell föränd- ring av inköpsorganisationen innebär beslu- tet inte.

Postverkets upphandling är i princip cen- traliserad till olika enheter inom intendents- byrån, nämligen inköpsavdelningen som även ombesörjer upphandling av sådan materiel (kontorsmateriel rn in) som postverket enligt gällande bestämmelser skall tillhandahålla andra statsmyndigheter, byggnadsavdel- ningen som upphandlar byggnadsarbeten (vissa ny- och ombyggnader rn m) samt post- verkets industrier som genom ett gemensamt

inköpskontor upphandlar industriernas be- hov av råvaror m m. Postverkets centralupp- handling av kontorsmateriel mm kommer närmare att beröras i kapitel 8 om den statli- ga inköpssamordningen.

Statens järnvägars upphandling är starkt koncentrerad till centralförvaltningen. Viss upphandling sker dock vid de fyra huvudför- råden. Mera vanligt förekommande materiel upphandlas inom ekonomiavdelningen (ma- terielsektionens inköpskontor). Maskintek- niska avdelningen upphandlar spårbunden rullande materiel och banavdelningen objekt av anläggningskaraktär (entreprenader). En enhetlig inköpspolicy utformas genom cen- tralt utfärdade företagsorder.

Även inom televerket är upphandlingen i stor utsträckning koncentrerad till central- förvaltningen, nämligen till ekonomiavdel- ningen (inköpskontoret), industriavdel- ningen (inköpssektionen) och projekterings- avdelningen, som även upphandlar förekom- mande husbyggnadsentreprenader. Anlägg- ningsarbeten upphandlas däremot regionalt genom telekontoren. Inköpskontoret har en viss konsulterande funktion inom verket i upphandlingsfrågor.

Hos statens vattenfallsverk sker upphand- ling till övervägande del centralt vid tre av verkets huvudavdelningar, nämligen huvud— avdelningarna byggnadsteknik, el- och vår- meteknik samt administration (mera konven- tionell materiel). Vid alla dessa finns inrätta- de särskilda inköpsorgan.

Statens vägverks upphandling av materiel är i huvudsak koncentrerad till centralför- valtningen. Vid inköpskontoret inom ekono- miavdelningens förrådssektion upphandlas mera konventionell materiel mm. Annan materiel upphandlas av inköpskontoret hos driftavdelningens maskinsektion. Entrepre- nader däremot upphandlas regionalt av väg- förvaltningarna och byggnadsdistrikten. Kontroll av entreprenadupphandlingen sker genom centralförvaltningens byggnadsavdel- ning.

Inom byggnadsstyrelsen ombesöijs huvud- parten av entreprenadupphandlingen (ny- och ombyggnad) av byggnadsbyråns upp-

handlingssektion. Vissa underhållsentrepre- nader upphandlas dock av byggnadsförvalt- ningarna och styrelsens intendentsbyrå. Även förekommande upphandling av bygg- nadsmateriel m m sker i huvudsak inom byggnadsbyrån. Konsulttjänster upphandlas av de båda projekteringsbyråerna samt av ut- rednings- och utvecklingsbyråerna. Ekonomi- direktören svarar för samordningen i upp- handlingsfrågor inom verket.

Inom fortifikationsförvaltningen upp- handlas entreprenader av byggnadsbyråns entreprenadsektion. Viss entreprenadupp- handling sker dock regionalt genom bygg- nadskontoren. Byggnadsmateriel mm upp- handlas i huvudsak av byggnadsbyråns in- köps- och förrådssektion. Upphandlingen av konsulttjänster är däremot uppdelad på ett. flertal avdelningar och byråer, bla kasern- och befästningsavdelningarna.

När det gäller upphandlingen inom univer- sitets- och högskoleområdet bör nämnas att denna i betydande utsträckning sker genom utrustningsna'mnden för universitet och hög- skolor.

Vad gäller Övriga myndigheter åvilar upp- handlingsarbetet som regel administrativa el- ler kamerala byråer.

6. Den kommunala upphandlingen

6.1. Omfattning

Den offentliga sektorns tillväxt har varit be- tydande de senaste decennierna. Under åren 1960—1970 har den andel av bruttonational- produkten (BNP) som stat och kommun ta- git i anspråk för offentlig konsumtion och offentliga investeringar ökat från drygt 27 % till drygt 35 %. Andelsökningen har varit be- tydligt snabbare inom det kommunala områ- det än inom det statliga. De statliga konsum- tions- och investeringsutgifternas andel av BNP har i stort sett varit oförändrad under jämförelseperioden. Motsvarande andel för de kommunala utgifterna har däremot ökat med ungefär 50 %. Tabell 6.1 som bygger på nationalräkenskapernas realekonomiska för- delning av BNP belyser nämnda utveckling.

Det bör observeras att de i tabellen redovi- sade siffrorna endast anger procentandelarna av den realekonomiska fördelningen av utgif- terna för staten respektive kommunerna. Däremot anger de inte hur utgifterna finan- sierats, tex i vilken utsträckning de kommu- nala utgifterna täckts av statsbidrag.

Den kommunala verksamhetens ökning torde kunna förklaras av de ökade anspråk på kommunal service som vuxit fram under senare år. Detta gäller bl a i fråga om åtgär- der inom bostadsförsörjningen, undervis- ningen, vården av barn, sjuka, handikappade och åldringar, väg- och gatuhållning samt fri- tidsverksamheten. En ytterligare bidragande orsak till den kommunala expansionen är att kommunerna tilldelats nya och vidgade upp-

gifter, som tidigare åvilat staten. Exempel på områden där huvudmannaskapet överförts till den kommunala sidan är uppgifter på un- dervisningens område (primärkommunerna) samt mentalsjukvården och provinsialläkar- väsendet (landstingen). I sammanhanget kan dock nämnas att bl a polis-, åklagar- och exekutionsväsendet tidigare var kommunala angelägenheter som nu förstatligats.

Den ökade kommunala verksamheten har medfört omfattande investeringar. Detta be- lyses bl a av att investeringarna ökat (i fasta priser) med inte mindre än 250% mellan 1950 och 1968.

Den kommunala verksamhetens utveck- ling kan även belysas av bruttoutgiftsökning- en under senare år. Samtliga kommuners (inkl landsting och kyrkliga kommuner) ut— gifter för åren 1955—1969 framgår av tabell 6.2.

Tabell 6.1 De offentliga konsumtions- och investeringsutgifternas procentuella andel av BNP (löpande priser).

1955 1960 1965 1970 Statlig konsumtion och investering 12,7 13,5 14,0 13,4 Kommunal konsumtion och investering 13,0 14,0 16,5 21,9 Summa statlig och kommunal konsumtion och investering 25,7 27,5 30,5 35,3

Källa: Nationalräkenskaperna (SCB publ nr SM 1970121) Reviderad Nationalbudget 1971.

Tabell 6.2 Kommunernas bruttoutgifter Tabell 6.3 Kommunernas upphandling 1966 (milj kr, löpande priser). —1968 (avrundade belopp i milj kr). År Bruttoutgifter 1966 1967 1968 1955 7 045 Primärkommuner 1960 10 662 Varor och tjänster 4 200 4 500 5 200 1965 20 683 Byggnads— och 1967 28 401 anläggningsarbeten 3 400 4 000 4 400 1968 32 352 Summa 7 600 8 500 9 600 1969 35 857 .. _ . Landsting Kalla. SCB, Kommunernas finanser 1969. Varor och tjänster 1 100 1 600 1 800 Byggnads— och anläggningsarbeten 600 800 1 000 Mellan 1960 och 1969 har bruttoutgifter- Summa 1 700 2 400 2 800 na mer än tredubblats. Det största utgiftsom- od t . de . .. k al 'd 1967 Total kommunal ra e pa n primar ommun a s1 an upphandling var undervisningssektorn som tog i anspråk 6 Varor och tjänster 5 300 6 100 7 000 mil'arder kr eller i rund tal en t ed'ed Byggnads" OCh av ] rimärkommunemas Sm t tou '( . filer] A? anläggningsarbeten 4 000 4 800 5 400 p gl ' Summa 9 300 10 900 12 400 landstingens utgifter detta år på närmare 6 miljarder kr svarade hälso- och sjukvården för 4,4 miljarder kr.

En stor del av kommunernas utgifter ut- görs av löner och transfereringar i form av socialunderstöd, hyresbidrag etc. En inte oväsentlig del kan dock hänföras till upp- handling av varor, tjänster samt byggnads- och anläggningsarbeten. Någon officiell sta- tistik över omfattningen av den kommunala upphandlingen finns inte fn. På uppdrag av upphandlingskommittén har emellertid sta- tistiska centralbyrån gjort vissa beräkningar på grundval av centralbyråns statistik över kommunernas finanser. Dessa beräkningar redovisas i tabell 6.3.

Primärkommunemas totala upphandling

är således ca tre gånger större än landsting- ens. De kommunala myndigheternas inköp ökade med närmare 12% 1967 och drygt 11 % 1968. Motsvarande tal för landstingen uppgick till drygt 38 % respektive 18 %. Den starka ökningen 1967 orsakas främst av att huvudmannaskapet för mentalsjukvården den 111967 överfördes från staten till landstingen.

Uppgifterna avser upphandlingar som gjorts av kommunala myndigheter och såle- de-s inte kommunala bolag, ekonomiska för- emingar och stiftelser. Det kan nämnas att det i viss omfattning, företrädesvis i större

kommuner, förekommer att grenar av den kommunala förvaltningen handhas av juridis- ka personer, som på kommunens initiativ särskilt bildats för ändamålet. Det kan gälla bolag och stiftelser för uppförande av bo- stadsfastigheter eller aktiebolag för drift av kommunala affärsföretag av typen industriell verksamhet, hamnar, kommunikationer, tvätterier, etc. De i tabell 6.3 redovisade uppgifterna får således inte tas som ett mått på de saudade kommunala inköpen.

Även om de redovisade beräkningarna kan vara behäftade med viss osäkerhet torde de angivna beloppen för den kommunala upp- handlingen kunna användas som ett mått på storleksordningen av denna. I sammanhanget kan erinras om — som framgått av kapitel 5 — att de statliga myndigheternas upphand- ling beräknas till drygt hälften av den kom- munala, nämligen ca 7 miljarder kr för budgetåret 1968/69.

Omfattningen av den primärkommunala upphandlingen fördelad efter kommunstor- lek och de olika landstingens upphandling belyses i tabellerna 6.4 och 6.5.

Storstäderna svarar som synes för ca 30 % av primärkommunemas saudade inköp. Man kan även peka på den förhållandevis stora andel som de mindre kommunerna (invånar-

Tabell 6.4 Primärkommunemas totala upp- handling 1968 fördelad efter kommunstor- lek (avrundade beloppi milj kr).

Total upp- Invånarantal Sammanlagd handling upphandling (samtliga fördelad ef- primärkom- ter kommun- muner i riket) storlek 10 8001 mer än 120 000 3 200

(Stockholm, Göte- borg, Malmö) 80— 1 19 999 800 50— 79 999 1 400 30— 49 999 1 100 10— 29 999 2 200 övriga 2 100

1I beloppet ingår köp av fastigheter vilket förklarar awikelsen jämfört med tabell 6.3.

antal understigande 30 000 invånare) har av den totala kommunala upphandlingen, näm-

ligen inte mindre än 40 %. Av landstingen (tabell 6.5) ligger flertalet inom så relativt höga beloppsgränser som 75—150 milj kr för nämnda är. Stockholms läns landsting svara- de för den ojämförligt största upphandling- en, nämligen närmare 350 milj kr eller ca 12 % av landstingens totala upphandling.

6.2 Regler för kommunal upphandling 6.2.1 Norrnalförslaget

Svenska kommunförbundets och Svenska stadsförbundets styrelser beslöt i december 1965 att utfärda rekommendation för den kommunala upphandlingen i form av ett normalförslag till allmänna bestämmelser i ämnet. Förslaget utarbetades inom de båda förbundens kanslier. I januari 1966 godkän- des normalförslaget även av Svenska lands-

Tabell 6.5 Omfattningen av landstingens upphandling 1968 (milj kr).

Landsting Upphandling 1968

Varor och Byggnads— och Totalt tjänsterl anläggningsarbeten

Stockholm 147 201 348 Uppsala 85 41 126 Södermanland 77 41 118 Östergötland 92 93 185 Jönköping 82 41 123 Kronoberg 57 22 79 Kalmar 5 32 14 46 Kalmar N 28 11 39 Gotland 15 7 22 Blekinge 34 24 58 Kristianstad 74 34 108 Malmöhus 144 63 207 Halland 33 28 61 Göteborg och Bohus 61 31 92 Älvsborg 85 25 110 Skaraborg 58 26 84 Värmland 67 26 93 Örebro 99 40 139 Västmanland 65 31 96 Kopparberg 68 42 110 Gävleborg 69 20 89 Västernorrland 80 53 133 Jämtland 34 24 58 Västerbotten 70 49 119 Norrbotten 84 46 130 Gemensamma anstalter m m 46 13 59 Summa 1 786 1 046 2 832

1Det statistiska materialet medger inte uppdelning på varor och tjänster. (Uppgifter från SCB.)

tingsförbundets styrelse, som senare rekom- menderade sina medlemmar att anta försla- get.

Normalförslaget gäller vid upphandling av varor (materiel) samt av byggnads- och an- läggningsarbeten ävensom vid försäljning av kommun tillhörig lös egendom. Upphand- ling av konsultuppdrag och andra tjänster omfattas inte av bestämmelserna.

Norrnalförslaget har uppdelats i olika av- snitt. I det första fastställs tillämpningsområ- det. Dessutom ges vissa allmänna regler tex beträffande hemlighållande av handling i upphandlingsärende. Ett andra avsnitt inne- håller mycket kortfattade bestämmelser om vad som särskilt skall beaktas vid infordran- de av anbud, t ex att affärsmässiga principer skall tillämpas och att upphandlingsunderla- get skall vara så fullständigt som möjligt. Likaså lämnas uppgift om sättet för anbuds- infordran (annonsering, särskilda skrivelser eller under hand) tillika med uppgifter om vilka upplysningar som bör lämnas presum- tiva anbudsgivare för att dessa skall kunna lämna realistiska anbud. I detta avsnitt läm- nas också regler för förvaring av inkomna anbud med tillhörande handlingar samt för anbudsprövningen.

I detta sammanhang kan särskilt nämnas 12 %. Denna innehåller bestämmelser om de fall då anbud överhuvudtaget inte får antagas (exempelvis för sent inkommet anbud, i vissa fall på grund av obestämt pris, på grund av leverantörens bristande insikt och erfaren- het, om gåva eller annan förmån erbjudits). Vidare behandlas under vilka omständigheter det beror på myndigheten om anbud får antagas (exempelvis om anbudet avviker från anbudsvillkoren eller på grund av leverantö- rens bristande vederhäftighet).

I övrigt kan beträffande 12 & nämnas atti en specialmotivering angivits att kommun, som önskar tillämpa förhandlingsförfarande, formellt kan få underlag härför genom att inte ta med norrnalförslagets 12 å i sitt eget upphandlingsreglemente. Rekommendatio- nen ger alltså kommunerna frihet att vid antagande av normalförslaget utelämna den- na paragraf.

Vad gäller försäljningssidan innehåller nor- malförslaget endast en bestämmelse om att upphandlingsparagraferna i tillämpliga delar skall gälla. Härmed torde förstås att anbuds- förfarande skall tillämpas, att anbudspröv- ning skall ske efter de principer som gäller vid upphandling etc.

6.2.2. Anpassning till 1952 års upphandlings- kungörelse m m

Vid utarbetande av normalförslaget har man innehållsmässigt utgått från de statliga upp- handlingsbestämmelserna. Målsättningen så- dan den angivits i rekommendationen kan sammanfattningsvis sägas ha varit att regler- na skall gälla för upphandlingen hos samtliga typer och storleksgrupper av kommuner. Reglerna har begränsats till att endast omfat- ta frågor av direkt intresse för förhållandet mellan kommunerna å ena sidan samt leve- rantörer och entreprenörer å andra sidan. De skall sålunda möjliggöra full frihet för den enskilda kommunen att lösa sina interna upphandlingsfrågor efter egna behov och förutsättningar. Slutligen har bestämmelser- na utformats så att de inte förhindrar upp- handling genom kommunernas egna upp- handlingsföretag och inte heller omöjliggör för kommun som så önskar att föra prisför- handlingar med anbudsgivare under vissa för-

utsättningar. Som nämnts anknyter normalförslaget

innehållsmässigt nära till bestämmelserna i den statliga upphandlingskungörelsen. De identiska bestämmelserna för byggnads- och materielområdena i upphandlingskungöiel- sen har emellertid förts ihop och minskats ned i normalförslaget. Vidare har kungörel- sens bestämmelser av typ leveransvillkor, så- som garanti, kontroll och besiktning, för- skott, betalning rn m, utgått. Detsamma gäller i huvudsak bestämmelserna om försälj- ning. Dessa har i normalförslaget reducerats till en enda paragraf. På detta sätt har antalet paragrafer i normalförslaget kunnat begrän- sas till 18 — mot 94 i upphandlingskungörel- sen.

Metodiken för anbudsinfordran m m över-

ensstämmer i stort med kungörelsens be- stämmelser. Anbud kan sålunda alternativt infordras genom annonsering, särskilda skri- velser eller under hand. Normalförslaget innehåller dock inte — i motsats till vad som är fallet med kungörelsen — några regler som syftar till att styra valet mellan olika meto- der att infordra anbud.

En annan skillnad mellan normalförslaget och upphandlingskungörelsen är att normal- förslaget även i de fall detta antagits av kommun tillåter kommunen att bestämma en undre beloppsgräns för reglernas tillämp- ningsområde. Enligt 1 % får kommunen näm- ligen själv fastställa viss beloppsgräns under vilken upphandling får ske utan tillämpning av bestämmelserna. Vidare är som nämnts normalförslaget inte tillämpligt vid upphand- ling från företag som ägs av flera kommuner eller sammanslutning av kommuner. Bestäm- melserna behöver sålunda inte iakttas vid upphandling från exempelvis Kommunaktie- bolaget (KAB), Göteborgs förorters intresse- förening, Gävle inköpscentral och Landsting- ens inköpscentral (LIC). Skälet härtill är att dessa företags upphandlingsverksamhet jäm- ställs med den centralupphandling, som om- besörjs av postverket på den statliga sidan, och att konkurrensmomentet förutsätts skola beaktas vid upphandlingen inom dessa företag. Enligt uppgift infordrar landstingen numera som regel dock anbud från flera företag vid sidan av LlC. Detta företag har därför inte längre karaktär av centralupp- handlande företag i egentlig mening.

Någon motsvarighet till upphandlingskun- görelsens jävsbestämmelser finns inte intagna i normalförslaget. I den av kommunförbun- den utarbetade rekommendationen anges skälet härtill vara att ansvaret för upphand- lingen i första hand vilar på förtroendevalda personer. För dessa gäller även vid handlägg- ning av ärenden rörande upphandling de allmänna jävsreglemai 16 & kommunallagen.

6.2.3. Tillämpning av normalförslaget

Antagande av normalförslaget. För att kunna kartlägga den kommunala upphandlingen har kommittén ansett det nödvändigt att inhäm- ta vissa uppgifter direkt från kommunerna. Detta har exempelvis gällt frågan om i vilken utsträckning kommunförbundens rekom- mendationer till kommunerna att anta de inom förbunden utarbetade upphandlings- bestämmelserna hörsammats. Vidare har det gällt att få material som närmare belyser den praxis som tillämpas inom kommunerna på upphandlingsområdet. Kommittén har där— för i samråd med Svenska kommunförbun- det och Svenska landstingsförbundet i detta syfte utarbetat ett frågeformulär som till- ställts samtliga primärkommuner och lands- ting. Svaren avser läget vid årsskiftet

1969/70.

Av rikets 848 primärkommuner (i januari 1969) besvarade 790 frågeformuläret, vilket innebär en svarsprocent på drygt 93 %. De svarande kommunernas andel av Sveriges be- folkning vid nämnda tidpunkt uppgick till närmare 96 %. Svarsprocenten får sålunda betecknas som mycket god. Samtliga kom— muner med invånarantal överstigande 50 000 personer har lämnat uppgift. Detsamma är fallet med samtliga landsting.

Enkätsvaren visar att endast 195 primär- kommuner antagit något reglemente över- huvudtaget för sin upphandling. Av dessa har 175 eller drygt 22 % av de svarande antagit normalförslaget medan 20 antagit eget regle— mente. 1 kommuner med större invånarantal är det förhållandevis vanligare att normalför- slaget antagits än i mindre kommuner.

Av materialet framgår vidare att inte mindre än 13 kommuner med ett invånaran- tal uppgående till 30 000 eller däröver inte har antagit något reglemente alls. Bland kommuner med mer än 50 000 invånare sak- nade Norrköping, Örebro, Skellefteå, Jön- köping och Lund särskilt reglemente för sin upphandling vid årsskiftet 1969/70. Dessa kommuner har en årlig upphandling på i runt tal 100 milj kr vardera. Kommittén har se- nare erfarit att Norrköping, Skellefteå och

Örebro antagit normalförslaget som regle- mente. Jönköping avser vidare att ta ställ— ning till frågan om antagande av reglemente före utgången av 1971.

En genomgång av de av primärkommuner— na angivna motiven för att inte anta normal- förslaget eller annat reglemente visar att det oftast anförda skälet mot ett antagande (ca 59 % av fallen) är att man avvaktar den förestående kommunreformen. Härutöver anges också att normalförslaget är alltför detaljerat för att passa kommunen. Det där- näst oftast förekommande motivet är bris- tande tid. Det förefaller sannolikt att de pågående och förestående kommunsammanläggningar- na har verkat återhållande i fråga om anta- gande av normalförslaget. Reformen är ge- nomgripande. Den 1.1.1969 fanns 848 kom- muner i riket. Enligt Kungl Maj:ts beslut den 29.4.1970 genomfördes 143 sammanlägg— ningar vid årsskiftet 1970/71. Härvid reduce- ras antalet kommuner till 464 dvs med 384. Den 1.1.1974 beräknas antalet kommu- ner ha ytterligare reducerats till ca 270.

Av de 143 kommuner som färdigbildats vid årsskiftet 1970/71 gäller i fråga om 79 att inte någon av de ingående tidigare själv- ständiga kommunerna antagit normalförsla- get vid enkättillfället. Vad beträffar övriga 64 har åtminstone någon i det dåvarande kommunblocket ingående kommun före sammanläggningen antagit förslaget. För des- sa senare färdigbildade storkommuner bör därför frågan om upphandlingsreglemente sannolikt särskilt ha aktualiserats i samband med sammanläggningen. Av kommuner som färdigbildats före 1970 (72) hade vid enkät- tillfället — januari 1970 _ 27 (ca 38 %) antagit normalförslaget. Två hade antagit eget reglemente. Av 32 som inte antagit upphandlingsbestämmelser angav 7 bristande tid, 9 att förslaget var alltför detaljerat för att passa kommunen, 6 att beslut var att vänta under första halvåret 1970 samt 10 kommuner ”annat skäl”. Fördelningen avvi- ker från genomsnittet för samtliga kommu- ner. Vad landstingen beträffar hade 17 lands-

ting antagit normalförslaget, medan 8 sakna- de reglemente. Under hand har kommittén erfarit att ytterligare ett landsting under 1970 antagit förslaget. Av de 8 landsting som vid besvarandet av enkäten inte antagit det nämnda reglementet har tre anfört att beslut var att vänta första halvåret 1970, två att det var alltför detaljerat för att passa landstingen i fråga samt de tre övriga ”annat skäl”.

1 de förberedande diskussionerna med företrädare för kommunförbunden om ut- formningen av frågeforrnuläret framfördes åsikten att även om antalet kommuner som antagit normalförslaget som reglemente för sin upphandling är relativt litet så tillämpas de nämnda bestämmelserna i stor omfattning av kommunerna utan att de formellt anta- gits. För att utröna omfattningen härav till- frågades kommuner som saknade reglemente särskilt härom. I sina svar angav 215 primär- kommuner eller närmare 36 % att normalför- slaget eller upphandlingskungörelsen tilläm- pades i praktiken och 224 (drygt 37 %) att så inte var fallet. Det kan nämnas att svars- procenten var tämligen låg på denna fråga. Av de åtta landstingen som inte antagit reglemente uppgav sex att man tillämpade normalförslaget eller upphandlingskungörel- sen i praktiken även om beslut härom inte fattats.

Som redovisats i avsnitt 6.2.2, kan kom- mun enligt 1 & normalförslaget besluta att från tillämpningen av upphandlingsreglemen- tet undanta upphandling och entreprenader under vissa beloppsgränser. Avsikten är som tidigare nämnts att ge utrymme för ett smidigt förfarande vid smärre inköp. I svaren till de i enkäterna särskilt ställda frågorna om förekomsten och storleken av sådana värdegränser uppger 122 primärkommuner och fem landsting att de fattat beslut om värdegränser. Flertalet primärkommuner har antagit värdegränser understigande 5 000 kr för varuupphandling och 10 000 kr för arbeten. För landstingen redovisas inte i något fall högre beloppsgränser än 5 000 kr för varu— och 10000 kr för byggnadsupp- handling. Av primärkommunerna har där-

emot inte mindre än 18 respektive 19 beslu- tat om värdegräns överstigande 10 000 kr för varor respektive arbeten. I Stockholm varie- rar gränsen mellan 0 och 10000 kr enligt särskilda nämndbeslut. Göteborg och Malmö har däremot inte fastställt någon värdegräns.

Sammanfattningsvis visar redovisningen ovan enligt kommitténs uppfattning att kommunförbundens rekommendationer till kommunerna att anta normalförslaget haft en påfallande låg genomslagskraft. Endast 22 % av de svarande primärkommunerna hade vid årsskiftet 1969/70 beslutat anta reglementet. På landstingssidan har benägen- heten att hörsamma rekommendationen va- rit större (17 av 25 landsting vid samma tidpunkt). Som en förklaring till resultatet för primärkommunemas del anges att man awaktar de förestående kommunsamman- läggningarna. Till stöd för detta pekar att proportionellt flera av de redan färdigbildade kommunerna antagit normalförslaget, nämli- gen drygt 38 %. I sammanhanget bör dock påpekas att de angivna procenttalen avser antal kommuner, vilket givetvis inte speglar den värdemässiga omfattningen av den kom- munala upphandling för vilken reglementet i fråga tillämpas. Uppskattningsvis torde 40—45 % av den kommunala upphandlingen vid nämnda tidpunkt vara underkastad till— lämpning av normalförslaget.

Det bör framhållas att läget kan ha för- ändrats något efter undersökningstillfället. Några indikationer som pekar på någon stör- re förändring i förhållande till den redovisa- de bilden föreligger inte enligt kommittén.

6.2.4 Förekomst av prisförhandling m m

Av det föregående framgår att de kommuner som önskar tillämpa ett förhandlingsförfa- rande enligt specialmotiveringen till normal- förslaget avses få formellt underlag härtill om 12 å i förslaget utgår.

Av infordrade uppgifter framgår att 122 kommuner antagit 125 medan 51 låtit paragrafen utgå. Två kommuner har inte lämnat uppgift. De kommuner som låtit paragrafen utgå skulle alltså enligt nämnda

betraktelsesätt ha fått utrymme för förhand- lingsförfarande. Av de 17 landsting som antagit normalförslaget har 13 medtagit 12 5.

Vad gäller frågan om prisförhandlingar med leverantörerna som ett led i det normala förfarandet vid kommunal upphandling ty- der lämnade uppgifter (tabell 6.5) på att sådana förhandlingar inte är vanliga. Det bör dock påpekas att enkätmaterialet har vissa brister i precisionen. Vid kontakter med företrädare för vissa kommuner har kunnat konstateras att frekvensen av prisförhand- lingar är större hos stora kommuner med en uppbyggd upphandlingsorganisation, medan övriga kommuner vanligen synes tillämpa ett strikt förfarande utan förhandling.

I Stockholm uppger man att praxis varie- rar inom olika förvaltningar. Vid entreprena- der tillåmpar en förvaltning förhandlingar regelmässigt, medan fyra förvaltningar kan ha förhandlingar från gång till annan. Vid varu- upphandling däremot förefaller detta förfa- rande förekomma i mer begränsad omfatt- ning. Praxis varierar även i Göteborg. Tre förvaltningar förhandlar som regel vid bygg- nads- och anläggningsarbeten, medan endast en (hamnstyrelsen) prisförhandlar vid varu- upphandling. I Malmö tillämpas förhand- lingsförfarande i mycket begränsad omfatt- ning (ca 5 % av fallen). Dock föreligger behov därav vid olika slag av beställningar av komplicerade produkter. I övrigt framgår (med reservation för vissa brister i materia- let) strukturen av tillämpat förhandlingsför- farande av tabelluppgifterna. Vid de ovan nämnda kontakterna med

primärkommuner och landsting har fram- kommit att det på många håll uppfattas som oklart huruvida förhandlingsförfarande är förenligt med normalförslaget även i de fall man valt att låta 12 % utgå. Denna tveksam- het belyses närmare av enkätsvaren. Beträf- fande byggnads- och anläggningsverksamhet tillämpas förhandlingsförfarande i proportio- nellt ungefär samma omfattning vare sig kommunen antagit 12 & eller inte. Vid varu- upphandling framträder däremot en klarare skillnad i kommunernas tillämpning av för-

Byggnads— och Tjänster Varor

anläggnings-

arbeten Primärkommuner (exkl Stockholm och Göteborg) I regel 84 68 58 [bland 218 195 212 Sällan (eller aldrig) 451 462 464 Landsting [ regel 1 3 l Ibland 1 5 4 Sällan (eller aldrig) 22 15 20 Antal förvaltningar inom Stockholm I regel 1 — l Ibland 4 3 2 Sällan (eller aldrig) 2 4 4 Antal förvaltningar inom Göteborg I regel 3 1 I [bland 3 7 7 Sällan (eller aldrig) 4 2 2

handlingsförfarande såtillvida att detta är vanligare för kommuner som inte har antagit 12 & jämfört med dem som låtit paragrafen ingå i upphandlingsbestämmelserna. Det sy- nes dock som om landstingen oftare har tolkat bestämmelserna när prisförhandling kan ske i överensstämmelse med specialmoti- veringen till normalförslaget. Förfarandet med hemligstämpling av upp- handlingsärende tillämpas mycket sällan inom den statliga upphandlingen. Hur praxis utvecklat sig hos kommunerna har veterligen tidigare inte närmare belysts. Av dessa skäl ansågs det motiverat att även beröra denna fråga i enkäterna till kommunerna.

Antalet fall då beslut fattats om hemlig- stämpling i samband med eller efter anbuds antagande synes — av svaren att döma — vara tämligen begränsat även vid den kommunala upphandlingen. Av de 637 kommuner som besvarat frågan anger 22 kommuner att de hemligstämplat något ärende under åren 1966—1969. Det bör nämnas att 153 kom- muner inte alls besvarat frågan.

Antalet hemligstämplade fall understiger 200 per år. För Stockholm redovisas en vikande trend för undersökningsåren 1966— 1969 till följd av en ändrad praxis i frågan för industriverkens del. På landstingssidan uppges förfarandet tillämpas synnerligen

restriktivt (4 ärenden under perioden). Den värdemässiga omfattningen av hemligstämp- lade primärkommunala upphandlingsärenden uppgick för 1969 till omkring 150 milj kr, således en förhållandevis blygsam summa.

6.3 Tillämpning av upphandlings- kungörelsen i vissa fall

Vid statsbidragsgivning till väg- och gatuhåll- ning i vissa städer och stadsliknande sam- hällen förknippas lämnandet av statsbidrag med villkoret att upphandlingskungörelsens bestämmelser skall iakttas i tillämpliga delar (SFS 1960:374). Om särskilda skäl föreligger kan dock Kungl Maj:t medge att statsbidrag skall utgå även om detta villkor inte upp- fyllts.

Vidare har AMS den 171970 utfärdat allmänna villkor för kommunala beredskaps- arbeten. Härvid föreskrivs att upphandlings- kungörelsen skall tillämpas vid all upphand- ling för arbetena ifråga.

Det kan vidare nämnas att civilförsvars- styrelsen den 3.3.1971 i samråd med RRV utfärdat föreskrifter angående formerna för granskning av kostnader och fastställande av statsbidragets storlek för allmänna skydds- rum m m. Enligt föreskrifterna utgår stats- bidrag till kostnader som anses skäliga. Vid

bedömning av kostnadernas skälighet vid entreprenadförfarande eller egenregiverksam- het tas bl a hänsyn till om upphandling skett i enlighet med den statliga upphandlings- kungörelsens normer och bestämmelserna i det sk fastpris-cirkuläret 19712754. Kom- muner får enligt de nämnda föreskrifternas tillämpning vid arbeten och upphandling för allmänna skyddsrum statsbidrag för belopp motsvarande det från affärsmässiga synpunk- ter förmånligaste anbudet. I de fall den kommunala huvudmannen väljer anbud till högre kostnad utgår statsbidrag med belopp motsvarande det av civilförsvarsstyrelsen för- ordade. Detta förfarande torde i praktiken få liknande verkan som i de fall när tillämpning av upphandlingskungörelsen sättes som vill- kor för erhållande av statsbidrag.

6.4 Den kommunala upphandlingens organisation

6.4.1 Storstäderna

I Stockholms upphandlingsverksamhet1 till- lärnpas en form av samverkan mellan olika förvaltningar, sk specialiserad centralupp- handling. Den innebär i princip att den förvaltning som antingen har det mest om— fattande behovet av en viss vara eller som på annat sätt anses vara mest lämpad att sam- ordna anskaffningen av denna skall fungera som centralt upphandlingsorgan. I enlighet härmed svarar exempelvis stadskansliet för anskaffning av kontorsmateriel, gatukonto- ret för betong och cement, elektricitetverket för bilar.

I praktiken innebär samordningen att vederbörande förvaltning träffar pris- och leveransavtal med lämpliga leverantörer. Dessa avtal delges övriga förvaltningar genom cirkulärrneddelanden. Samarbetet mellan centralupphandlingsorgan och övriga förvalt- ningar som replierar på sådant organ är i princip av frivillig natur — det föreligger således inte något formellt tvång för förvalt- ningarna att anlita den specialiserade upp- handlingen. I praktiken förutsätts dock att centralupphandlingar inte frångås annat än i

undantagsfall som kan väl motiveras. Ett etablerat samarbete föreligger mellan kom- munförvaltningen samt närstående företag och institutioner, exempelvis mellan bostads- bolagen och centralupphandlingsorganen.

Revisionskontoret granskar fortlöpande upphandlingsverksamheten vid stadens olika förvaltningar. Kontoret för ett prisregister på grundval av handlingar i upphandlingsären- den som fortlöpande tillställs revisionskonto- ret.

I syfte att främja inköpssamordningen mellan olika förvaltningar bildades 1959 en centralupphandlingskommitté. Kommit- tén skall bla verka för ökad specialiserad centralupphandling och ökad standardise- ring. Den skall vidare överväga behovet av förrådshållning samt dra upp lämpliga admi- nistrativa riktlinjer för upphandlingsverksam- heten.

I centralupphandlingskommitten ingår företrädare för samtliga större upphandlande förvaltningar, stadskansliets finansavdelning och organisationsavdelning, revisionskonto- ret samt vissa kommunala bostadsföretag.

I Göteborg tillämpas liksom i Stockholm samköpsförfarande, s k decentraliserade sam— köp, dvs den förvaltning som köper mest av en vara eller tjänst svarar som regel för upphandlingen av denna även för övriga för- valtningar. Vid sidan härav förekommer helt decentraliserade inköp, då varje förvaltning svarar för sina egna inköp. Antalet decentra- liserade samköp uppges öka för varje år.

Även i Göteborg har upprättats en särskild kommitté för inköpssamordning. Kommit- tén som bildades 1966 har träffat avtal med leverantörer om vissa produkter av intresse för flera förvaltningar. Varusorti- mentet vidgas successivt. Förvaltningarna avropar i sin tur på de samordnade inköpsav- talen. Bland inköpskommitténs övriga arbetsuppgifter ingår att främja en enhetlig varustandard. De bolag och närstående insti- tutioner i vilka kommunen har ett domine-

1Uppgifter hämtade från utredningsmaterial från Stockholms kommun samt från företrädare för kommunens upphandlingsverksamhet.

rande inflytande deltar i kommunens inköps- samordning.

För Malmös del har åtgärder för inköps- samordning genomförts i relativt stor om- fattning. På rekommendation av drätselkon- toret tillämpas decentraliserade samköp för olika varuområden. De decentraliserade sam- köpen avseende varor uppgår till ca 50 % av den totala varuupphandlingen. Däremot har Malmö i motsats till Stockholm och Göte- borg inte låtit upprätta något särskilt organ för samordning av inköpsaktiviteten.

Sammanfattningsvis kan sålunda konstate- ras att de tre största primärkommunerna inte har någon för hela kommunen centraliserad upphandling i egentlig mening. Däremot har det decentraliserade samköpsförfarandet successivt ökat. Stockholm och Göteborg har inrättat särskilda organ för samordning av upphandlingen. Tekniken vid de decentra- liserade samköpen innebär att vissa större förbrukare av en vara även köper åt övriga organ.

6.4.2 Övriga primärkommuner

I övriga primärkommuner överväger de helt decentraliserade inköpen. Det innebär en organisation där varje förvaltning svarar för sina egna inköp. Emellertid förekommer i förhållandevis stor utsträckning decentralise- rade samköp. Helt centraliserad inköpsverk- samhet förekommer även i viss omfattning. I detta fall svarar en speciell instans, exempel- vis en central inköpsavdelning, för huvud- delen av samtliga förvaltningars köp. Enligt inhämtade uppgifter tenderar inköpsverk- samheten mot ett alltmer ökat samköpsför- farande. Sannolikt kommer den pågående sammanläggningen av kommuner till större enheter att påskynda denna process. Denna utveckling kommer att leda till väsentligt ökat inköpsansvar och medföra behov av särskilt utbildad inköpspersonal. Inköpssamarbete förekommer även mellan kommunala myndigheter och kom- munägda företag. Detta kan innebära såväl att en kommunal förvaltning köper åt ett kommunägt bolag som att bolaget köper åt

förvaltningen. Totalt sett är dock detta sam— köpsförfarande av begränsad omfattning. Däremot förekommer det i förhållandevis stor omfattning att kommunen tillhörigt aktiebolag, stiftelse eller ekonomisk förening upphandlar på avropsavtal som träffats av kommunal myndighet.

6.4.3 Landstingen

Upphandlingsverksamhetens organisation inom landstingen har gått mot ökad centrali- sering. Sålunda har det helt övervägande antalet landsting (18) uppgivit sig ha centra- liserad inköpsverksamhet även om vid sidan härav decentraliserade samköp kan förekom- ma. Fem landsting har en decentraliserad inköpsorganisation. Organisationsmönstret varierar inom olika landsting. I vissa fall svarar de större sjukhusen för viss central- upphandling. I andra fall har särskilda in- köpsavdelningar inrättats inom ramen för ekonomifunktionen hos landstinget. Andra modeller som tillämpas är en kombination av de nämnda typerna, så att tex nyutrust- ningsbehovet upphandlas genom en inköps- avdelnings försorg, medan landstingets sjuk- vårdsinrättning svarar för inköpen för det löpande underhållet. [ flertalet landsting sor- terar byggnadsfrågorna under en särskild kommitté eller nämnd av förtroendemän.

På särskild fråga har uppgivits att endast ett mycket begränsat antal landsting har inköpssamarbete med landstinget tillhörigt aktiebolag, stiftelse eller ekonomisk för- ening. Tre landsting nämner att sådant före- tag kan upphandla på landstingets avropsav- tal. Andra former av samarbete mellan kom- munalt företag och myndighet förekommer i ännu mer begränsad omfattning. Däremot uppges att visst samarbete kommit till stånd mellan olika landsting i Västsverige med positiva erfarenheter som följd. I en del fall har även samarbete inletts mellan primär- kommuner och landsting tex beträffande Stockholms kommun och Stockholrns läns landsting.

6.4.4 De kommunala samköpsföretagen Kommunaktiebolaget (KAB)

År 1947 ombildades det tidigare kommunför- laget till Kommunaktiebolaget (KAB). Före- nade Kommunföretag AB (FKF) äger 39 % av aktiekapitalet medan återstoden innehas av enskilda kommuner. Förenade Kommunföre- tag AB är Svenska kommunförbundets hol- dingbolag.

KAst uppgift är enligt bolagsordningen att tillhandahålla kommunerna blanketter och trycksaker samt andra förlagsartiklar. I anslutning härtill fungerar bolaget som blan- kett- och bokförlag samt samköps- eller upp- handlingsorgan för kommunerna.

KAst kundkrets är huvudsakligen primär- kommunerna. Bolaget har även hand om viss central upphandling för statens räkning (skolöverstyrelsens omskolningsverksamhet m m).

Medelantalet anställda för räkenskapsåret 1969/70 var 133.

Företagets omsättning har varit den föl- jande (milj kr, exkl varuskatt).

1964/65 19,0 1965/66 47,8 1966/67 57,7 1967/68 64,7 1968/69 63,5 1969/70 64,5 1970/71 81,2

För sistnämnda verksamhetsår uppgick försäljningen av maskiner, verktyg och lik- nande för yrkesutbildning m m till 44,3 milj kr, försäljning av varor inom kategorin pors- lin, glas, textilier, kemisk-tekniska artiklar, eldningsoljor till 22,2 milj kr och försäljning av blanketter, litteratur, kontorsmaskiner och kontorsmateriel samt möbler och inred- ningar till 14,7 milj kr.

Verksamheten inriktas i ökad grad mot konsultuppdrag (även anbudsinfordran) tex i samband med kommunernas upphandling av inredningar och utrustningar för undervis- ning. Denna upphandling återspeglas inte i omsättningssiffrorna eftersom upphand- lingen skett direkt av kommunerna. Det kan

också nämnas att KAB driver en förhållande- vis stor förrådsverksamhet.

KAB uppträder såsom centralupphandlan- de organ särskilt för mindre kommuner. [ dessa fall kan varorna även levereras från eget förråd. [ denna typ av försäljning anser sig KAB ha samma funktion som postverkets centralförråd har för den statliga sektorn. Därutöver uppträder bolaget dels som kon- sulterande inköpsinstans innebärande att an- bud infordras för kommuners räkning, dels som anbudsgivare med försäljning i konkur- rens med andra företag på marknaden. KAB arbetar i princip utan vinstintresse, vilket innebär att företaget söker täcka endast sina kostnader.

KAB uppger att man följer de statliga upphandlingsbestämmelserna utan att for- mellt beslut fattats om detta. Genomgående används en sluten upphandlingsform. För- handlingar förekommer endast vid lika an- bud eller när synnerliga skäl föreligger. Man anser att konkurrensen bäst stimuleras genom denna upphandlingsform. Även i öv- rigt följs de statliga bestämmelserna.

Landstingens inköpscentral (LIC)

Landstingens inköpscentral (LIC) är en eko- nomisk förening. Föreningen har till ända- mål att främja medlemmarnas ekonomiska intressen genom att efter inköp eller tillverk- ning tillhandahålla förnödenheter av olika slag för medlemmarnas verksamhet samt att utföra tjänster åt medlemmarna. Medlemmar är samtliga landsting, Svenska landstingsför- bundet, Gävle, Norrköpings och Helsingborgs kommuner, Malmö kommuns sjukvårds- styrelse, Göteborgs universitet, AB Kurorts- verksamhet, Svenska Röda Korset och Rädda Barnens Riksförbund.

LIC är ett renodlat affärsföretag. I princip arbetar LIC utan direkt krav på vinstutdel- ning, eventuellt överskott (1 a 2 %) återbärs till medlemmarna. Omsättningen uppgick 1970 till 278 milj kr (exkl varuskatt), vilket innebär en ökning med 51 milj kr från föregående år.

Verksamheten är främst inriktad på att

tillgodose sjukvårdens behov. Exempel på varugrupper är kontorsartiklar, textilvaror av olika slag, undervisningsmateriel, radio och TV, bränslen, livsmedel, transportmedel, möbler inkl sjukhusinredningar, medicinsk apparatur, laboratorieartiklar, sjukvårds- instrument, röntgenartiklar, pappersartiklar, sjukvårdsartiklar, dentalutrustningar, för- bandsartiklar, ambulanser och bilar. LIC har

även en instrumentverkstad i Eskilstuna, ser- viceverkstäder för reparationer av dentalut- rustning och hörapparater ute i landet samt en tillsammans med Svenska Utvecklingsbo- laget samägd produktionsverkstad i Nacka för bl a modifieringar inom dentalområdet. En större fabrik för tillverkning av förbands- artiklar finns i Aneby. LIC har förråd i Solna och egen transportorganisation med turbilar. Viss produktutveckling förekommer också i egen regi. Medelantalet anställda 1970 var 860.

LIC tillämpar som regel varken normalför- slaget eller de statliga upphandlingsbestäm- melserna — föreningen uppges drivas som ett enskilt affärsföretag i detta hänseende.

LIC uppträder vid sina inköp i marknaden på samma sätt som andra enskilda företag. LIC går inte ut till medlemmarna med krav på förtur till leveranser under åberopande av delägarintressena. Man anser att företaget måste kunna hävda sig i en normal konkur- renssituation. Som bekräftelse på denna in— ställning kan nämnas att vid de besök som företrädare för upphandlingskommitten gjort hos vissa landsting har det från lands- tingens sida framhållits att LIC betraktas som vilken leverantör som helst.

I viss utsträckning levererar LIC under konkurrens även till andra än medlemmarna. Motivet härför är att genom omsättningsök- ning åstadkomma lägre kostnader för egen försäljning och tillverkning. LIC går dock som regel inte in på KAst område.

Vid sidan av KAB och LIC kan som exempel på kommunala samköpsföretag nämnas Göteborgs förorters intresseförening, Gävle inköpscentral, Svenska Elverkens Eko- nomiska förening (ELEF) samt Svenska Gas- föreningen.

6.5 Riksdagens behandling av frågan om kommunal upphandling

Riksdagen har flera gånger behandlat frågan om enhetliga regler även för den kommunala upphandlingen. Vid sex tillfällen har motio- ner i ärendet väckts under de senaste tio åren. I samtliga har föreslagits att den kommunala upphandlingen skulle underkas- tas samma regler som gäller för den statliga upphandlingen (1952 års upphandlingskun- görelse). Förslagen har i samtliga fall avvisats av riksdagen med hänvisning till att en reglering av formerna för denna upphandling lämpligen borde initieras och genomföras av kommunerna utan statsmakternas medver- kan. Beträffande de motiv som anförts i motionerna och vederbörande riksdagsut- skotts utlåtande i frågan kan följande åter— ges. Under 1960-talet aktualiserades frågan första gången i motionen 1960: 11290, i vilken yrkades att landsting och primärkom- muner skulle åläggas tillämpa den statliga upphandlingskungörelsens bestämmelser. Som motiv härför anfördes att upphandling- en tidigare omhänderhades av kommunala förtroendemän och att av denna anledning dylika föreskrifter knappast varit erforderli- ga. Då upphandlingsärenden emellertid kom- mit att handläggas av avlönade tjänstemän på samma sätt som inom den statliga sektorn ansågs vissa skäl tala för att de statliga bestämmelserna borde utsträckas att gälla även för den kommunala sektorn. Allmänna beredningsutskottet avstyrkte motionen (utl 1960:19) under hänvisning till att inga nya omständigheter framkommit som kunde ändra utskottets tidigare fattade stånds— punkt, nämligen att en reglering lagstift- ningsvägen skulle innebära ett intrång i den kommunala sjävbestärnrnanderätten. Utskot- tet ansåg det dessutom tveksamt om riksda- gen hade befogenhet att fatta beslut i enlig- het med motionsyrkandet. Utskottet anför- de med stöd av 589 regeringsformen, att lagstiftning av ifrågavarande slag i första hand ankommer på Kungl Maj:t.

Frågan togs upp även av 1961 års riksdag.

I motionerna 1:453 och 11:632 uttalades att det vore i näringslivets och allmänhetens intresse att enhetliga normer skapades för all offentlig upphandling. Dessa borde kunna åstadkommas genom överläggningar mellan stat och kommuner efter initiativ av Kungl Maj:t. Statsutskottet (utl 1961:155) ansåg det i och för sig motiverat med så fasta normer som möjligt även för den kommuna- la upphandlingen. En reglering på initiativ av Kungl Maj:t skulle emellertid komma i strid med kommunernas riksorganisationers upp- fattning, sådan den kommit till uttryck i remissvar till allmänna berednings- och stats- utskotten vid tidigare riksdagsbehandlingar, nämligen att de regler som behövs för en rationell upphandlingsverksamhet bör bli be- roende av kommunernas egna åtgöranden. Utskottet avstyrkte motionen men sade sig tro på ett frivilligt iakttagande av strängare formföreskrifter än tidigare och att de tre kommunförbunden var beredda att medver- ka till denna utveckling. I de lika lydande motionerna 1963:I:304 och 11353 yrkades ånyo på att kommunerna skulle underkastas upphandlingskungörelsens bestämmelser. Motionerna överensstämmer till stor del med den som väcktes vid 1960 års riksdag, såväl vad beträffar yrkandet som motiveringen härför. Frågan hade emellertid utvidgats att gälla även kommunala och s k allmännyttiga bostadsföretag. Dessa ansågs inta en särställning såtillvida som verksamhe- ten till stor del finansierades med statliga lån, medan de genom sin organisationsform var undandragna den genom tryckfrihetsför- ordningen fastslagna offentlighetsprincipen, som möjliggör insyn och kontroll.

Allmänna beredningsutskottet betonade i sitt yttrande (utl 1963212) vikten av att den kommunala upphandlingen skedde under betryggande former. Den utveckling mot strängare formföreskrifter som kunnat iakt- tas vid tidigare utskottsbehandlingar av dessa frågor, ansåg utskottet hade fortsatt. Ut- skottet fann därför inte anledning förorda något ändrat ställningstagande från riksda- gens sida. Vad beträffar de kommunala och allmännyttiga bostadsföretagen ansågs inte

tillräckliga skäl föreligga för att dessa skulle åläggas tillämpa upphandlingskungörelsen. Utskottet påpekade också att något intrångi den kommunala självbestämmanderätten inte borde få förekomma utan mycket starka skäl. Spörsmålet aktualiserades åter i de lika lydande motionerna 1964:I:142 och Ilzl82. Mot bakgrund av kommunernas, deras bolags och stiftelsers alltmer omfattande upphand- ling och byggnadsverksamhet yrkades att Kungl Maj:t skulle uppdra åt kommunalrätts- kommitten att utreda huruvida i kommunal— lagen kunde intas ett stadgande att all upp- handling skall ske opartiskt och på lika villkor för den som erbjuder varor och tjäns— ter. Stadgandet skulle även innebära att det anbud skulle antas som bäst tillgodoser kom- munernas behov med hänsyn till pris och kvalitet. För upphandlingsverksamheten bör- de dessutom finnas ett av kommunens full- mäktige antaget reglemente. Konstitutionsutskottet erinrade i sitt utlå- tande 1964z30 om att riksdagen 1963 i anledning av motioner i ämnet framhållit önskvärdheten av att den kommunala upp- handlingen normerades på frivillighetens väg. Utskottet hänvisade till att kommunförbun- dens arbete på ett normalreglemente för att lösa frågan om en fastare reglering av upp- handlingsverksamheten fortsatt och att posi-

tiva resultat var att vänta. Utskottet påpekade också det olämpliga i att understryka att ett visst slag av ärenden skulle behandlas objektivt och på sådant sätt att kommunens intressen främjades. Ett sådant stadgande kunde lätt misstänkliggöra kommunernas handlande i övriga frågor. Det kommunala interpellationsinstitutet och den offentliga kritiken i allmänhet skulle utgöra tillräckliga garantier mot obehöriga förfaran- den. Utskottet avstyrkte därför yrkandet. Till utlåtandet fogades reservation av samma innehåll som motionsyrkandet.

I motioner vid 1965 års riksdag (1345 och 11:415) underströks att den kommunala upp- handlingen på grund av sin omfattning ut- gjorde en viktig faktor i landets ekonomi och i hög grad påverkar näringslivets verksamhet och inriktning. Det framhölls också att det

för skattebetalarna var av väsentligt intresse att upphandlingen sköts så, att skattemed- len nådde den bästa användningen. Mot bak- grund av dessa uttalanden yrkades i motio- nen att Kungl Maj:t skulle tillsätta en allsidig utredning rörande problem och brister iden kommunala upphandlingen. Utredningen borde pröva möjligheterna att på frivillig väg upprätta generella regler liknande dem iden statliga upphandlingskungörelsen. Allmänna beredningsutskottet (utl l965:42) hänvisade till ett inom kommunförbunden utarbetat förslag till allmänna bestämmelser om upp- handling mm. Förslaget skulle behandlas inom förbunden under hösten 1965 varför utskottet inte ansåg skäl föreligga för en ändring av riksdagens tidigare ställningsta- gande.

En motion i syfte att reglera den kommu- nala upphandlingen väcktes även vid 1967 års riksdag (11:772). I motionen berördes de rekommendationer för upphandlingsförfa- randet som utfärdats av kommunförbunden (normalförslaget). Det framhölls att det ankom på vederbörande kommun att själv avgöra om förslaget skulle tillämpas eller inte samt att den upphandling som bedrevs av kommunägda samköpsföretag (KAB och LIC) var undantagna från bestämmelserna. En samordning av inköpsverksamheten inom ramen för dessa företag kunde enligt motionen leda till rationaliseringsvinster, un- der förutsättning att företagen inte kom i någon form av monopolställning. Skulle det- ta ske omintetgjordes möjligheterna att ob- jektivt bedöma inköpsorganens effektivitet. I motionen framhölls också att dagspressen vid olika tillfällen pekat på fall av osund konkurrens i LIC:s och KABs verksamhet. Med anledning härav hade ombudsmannen för näringsfrihetsfrågor hos pris- och kartell- nämnden hemställt om särskild utredning i frågan.

Vidare hävdades i motionen att KAB och LIC gjort gällande att viss upphandling för skolväsendet enligt riksdagsbeslut överläm- nats till företagen. Enligt motionären skulle några beslut av angiven art inte ha fattats av riksdagen. Skolöverstyrelsen skulle även i en

informationsskrift ha hänvisat de kommuna- la skolorna till LIC och KAB för materielan- skaffning. Med anledning av dessa uttalanden yrkades i motionen att riksdagen i skrivelse till Kungl Maj :t skulle bekräfta sin principiel- la inställning att offentlig upphandling skulle ske under former som såvitt möjligt garante- rade fri konkurrens och att det fördelaktigas— te anbudet skulle antas till gagn för de skattebetalare som i sista hand svarade för det allmännas kostnader. Föreskrifter som stod i strid med denna princip borde återkal- las.

I sitt utlåtande 1967z56 framhöll banko- utskottet att det i remissyttranden över motionen framkommit önskemål om bindan- de regler för den kommunala upphandlingen. Enligt utskottet vore det emellertid av värde om frågan om den kommunala upphand- lingen kunde lösas av kommunerna själva. Det ansågs vara för tidigt att dra några slut- satser beträffande det av kommunförbunden 1965 utfärdade normalförslaget, men ut- skottet förutsatte att kommunförbunden, Kungl Maj:t och berörda statliga myndig- heter skulle följa tillämpningen härav. Om den utfärdade rekommendationen inte fick önskvärd effekt borde frågan om en ompröv- ning av reglerna aktualiseras.

7. Riktlinjer för den offentliga upphandlingen

7.1 Principer för upphandlingen I

En grundläggande princip för den statliga upphandlingen är att denna skall bedrivas affärsmässigt. I gällande upphandlingskun- görelse kommer detta till uttryck i att det anbud skall antas som ”med beaktande av samtliga omständigheter” anses vara förmån- ligast för staten. I en cirkulärskrivelse från statssekreteraren i finansdepartementet den 8.7.1960 fastslås att uttrycket ”samtliga omständigheter” bör begränsas till affärsmäs- sigt betingade förhållanden. Detta innebär bla att myndigheterna i valet mellan svenskt och utländskt anbud i princip inte skall ta andra än affärsmässiga hänsyn. I skrivelsen framhålls emellertid att det ivissa konjunkturlägen kan finnas anledning för staten att stödja inhemsk produktion. Såda- na vidare bedömningar skall enligt skrivelsen dock förbehållas Kungl. Maj:t.

Kommittén har tolkat sina direktiv så att principen om affärsmässighet skall gälla även i fortsättningen. Dock anges i direktiven att principen under vissa omständigheter kan behöva modifieras. Två fall åsyftas, nämligen dels då utläggning av statliga beställningar skeLi sysselsättningsfrämjande syfte, dels då beställning sker som ett led i strävandena att främja den inhemska industrins utveckling på tekniskt avancerade områden med höga utvecklingskostnader.

I direktiven konstateras att nuvarande grundprinciper för den statliga upphand-

lingen står i överensstämmelse med de åtaganden som gjorts inom ramen för EFTA- samarbetet. I fråga om denna upphandling innebär EFTA-bestämmelserna bl a att varje medlemsland själv får bestämma sina upp- handlingsregler under förutsättning att de inte är diskriminerande eller innehåller ett skydd för inhemska produkter och att be- ställningar skall utläggas på grundval av affärsmässiga överväganden.

Affärsmässigheten bör alltså vara en grundläggande princip för den statliga upp- handlingen även i fortsättningen. Kommittén har, som närmare kommer att utvecklas i kapitel 11, inte ansett det möjligt att ange alla de omständigheter som inverkar på bedömningen av vad som i olika upphand- lingssituationer bör inbegripas i affärs- mässigheten. En sammanvägning av de fak- torer som påverkar anbudsprövningen måste ske med hänsyn till omständighetema i varje särskilt fall.

Det erbjudna priset behöver i och för sig inte vara avgörande för om ett anbud skall antas eller inte. Väsentligt är att väga priset mot tex kvalitet och utförande. Även sådana omständigheter bör tas med ibedöm- ningen som anbudsgivarens förmåga att fullgöra sina åtaganden, möjligheterna att få

1 1 den slutliga utformningen av detta avsnitt har ledamoten Granström pga sjukdom inte kunnat deltaga.

god service, framtida driftskostnader etc.

Principen om affärsmässighet iden statliga upphandlingen bygger på antagandet att det som är mest förmånligt i det enskilda upphandlingsfallet även är mest fördelaktigt på sikt ur samhällsekonomisk synpunkt. Härigenom skulle uppnås en optimal resurs- fördelning. En väsentlig förutsättning för att detta skall bli fallet är att konkurrens föreligger mellan olika leverantörer.

Konkurrensen kommer till uttryck bla genom att leverantörerna på grundval av ett specificerat anbudsunderlag får ”tävla” om upphandlingen, varvid det förmånligaste an- budet skall antas. En annan och minst lika viktig aspekt är att köparen/beställaren upp- träder på sådant sätt att han med full kraft kan hävda statens intressen och därmed göra fördelaktiga upphandlingar. Detta kan exem- pelvis uppnås genom en hög teknisk och ekonomisk kompetens hos den upphandlan- de personalen. Vidare kan tidpunkten för upphandlingen vara av betydelse. Sålunda kan t ex vissa fördelar ur prissynpunkt upp- nås om beställningen anpassas med hänsyn till säsong- eller konjunkturfluktuationer inom olika branscher. Detta kan ske genom att beställningsplaneringen hos myndigheten tar hänsyn till industrins kapacitetsutnytt- jande, sysselsättning och ordertillgång.

Andra åtgärder för att stärka statens position gentemot leverantörerna är att myndigheterna samverkar i sin upphandling. Detta leder bl a till att de statliga myndig— heterna får förmånligare rabatter samt ser- vice-, garanti- och andra villkor som normalt erbjuds en specialiserad och ekonomiskt stark köpare. I följande kapitel kommer en redogörelse att lämnas för de olika strävan- dena att utveckla inköpssamordningen. Myc- ket tyder på att denna inköpssamordning kan behöva vidgas och utvecklas. Härigenom kan villkoren för den statliga upphandlingen förbättras.

De statliga myndigheterna bör självfallet söka undvika att hamna i en marknad som präglas av monopolistiska tendenser. Ivissa lägen kan det därför för att trygga en lång- siktig konkurrens finnas skäl att lägga ut

beställningar hos företag som annars inte skulle ha kommit i fråga vid den aktuella upphandlingen. Härvid kan lokaliserings-, sysselsättnings- och industripolitiska syn- punkter i många fall sammanfalla med all- männa konkurrenshänsyn.

Principen om affärsmässighet är som tidi- gare nämnts vägledande i den statliga upp- handlingen. I vissa fall kan emellertid synsät- tet att betrakta den statliga upphandlingen enbart som en affärstransaktion komma i kon- flikt med andra av statsmakterna uppdragna riktlinjer för samhällsverksarnheten. Tidigare har de i direktiven redovisade fallen med sys- selsättnings- och utvecklingsbeställningar nämnts. F 11 tillämpas, som närmare kommer att redovisas i kapitel 9, ett system som innebär att beställningar läggs ut till företag

som varslat om friställning av anställda i större omfattning (s k rådrumsbeställningar). Enligt statsmakternas beslut gäller andra kriterier än principen om affärsmässighet för dessa beställningar. Vidare kan erinras om att i den inledningsvis i detta kapitel nämnda cirkulärskrivelsen från statssekreteraren i finansdepartementet anges som en möjlighet i vissa konjunkturlägen att anlägga sysselsätt- ningssynpunkter vid prövningen av anbud för att stödja viss inhemsk produktion. Av likartad karaktär bör man betrakta undan- taget för AMS från skyldigheten att tillämpa upphandlingskungörelsen ”om det är fördel- aktigt för ändamålet” (instruktionen för AMS 1970:727). Undantaget är främst moti- verat av att man vill ha möjlighet till ett annat än affärsmässigt betraktelsesätt främst vid vissa beredskapsarbeten för att främja sysselsättningen inom visst område.

Upphandlingen kan i vissa fall även ut- nyttjas i regionalpolitiskt syfte. I de av statsmakterna antagna principerna för re- gionalpolitiken (jfr kap 9) anges inte några generella riktlinjer som innebär att regional- politiska hänsyn skall tas vid upphandling. Emellertid utesluter inte detta att sådana hänsynstaganden kan behöva göras i vissa enskilda fall när de skulle få stor regional- politisk betydelse.

I andra fall kan särskilda omständigheter

behöva beaktas vid upphandling för att tillgodose försörjningsberedskapens särskilda krav. Beställningar kan härvid inte sällan behöva läggas ut vid inhemska företag för att trygga produktionen inom landet som en beredskap i händelse av krig eller avspärr- ning. Överstyrelsen för ekonomiskt försvar har fått dispens från upphandlingskungörel- sen för att kunna väga beredskapssynpunkter mot affärsmässighet. Chefen för handels- departementet har i maj 1971 tillkallat särskilda sakkunniga för att överväga meto- der för att upprätthålla en tillfredsställande beredskap inom varuområden som har en väsentlig betydelse för försörjningen. Enligt sina direktiv skall de sakkunniga även be- handla den statliga upphandlingen som ett led i försörjningsberedskapen.

Inom ramen för försvars- och säkerhets- politiken kan det vara påkallat att göra en vidare bedömning vid upphandling och be- akta behovet av inhemsk industri. Anled- ningen härtill kan vara att inte göra Sverige alltför beroende av försvarsmateriel från utländska leverantörer.

Även andra fall kan föreligga då statliga beställningar inte enbart bör ses som affärs- transaktioner. Det kan exempelvis från sam- hällsekonomiska synpunkter vara fördelak- tigt att beställning sker hos visst företag om produktionen därigenom kan fortsättas och stora samhälleliga investeringar kan bevaras.

Sammanfattningsvis vill kommitten un- derstryka att affärsmässigheten bör vara en grundläggande princip vid den statliga upp- handlingen även i fortsättningen. Såsom an- ges i direktiven kan dock denna princip i vissa fall behöva modifieras. Detta gäller när affärsmässigheten kan komma i konflikt med andra mål eller principer för samhällsverk- samheten. I dessa fall måste en avvägning göras mellan de olika målen och principerna i syfte att uppnå det resultat som totalt sett är mest förmånligt för samhället. Självfallet kan de internationella åtagandena utgöra en gräns för handlingsfriheten i sådana fall.

Det nu sagda kan medföra problem vid tillämpningen av upphandlingsreglerna i en- skilda fall. Myndigheterna skall nämligen

normalt endast beakta sådana effekter av sitt handlande som faller inom ramen för deras instruktionsenliga uppgifter och mål. Till- lämpningen av upphandlingsreglerna liksom andra åtgärder av myndigheterna kan emel- lertid ge upphov också till effekter som ur den enskilda myndighetens synpunkt kan betecknas som externa. När tillämpningen av reglerna för upphandling i ett visst ärende kommer i strid med andra mål i samhället, exempelvis målen för sysselsättningspoliti- ken, uppstår en målkonflikt. För viss upp- handling finns handläggningsrutiner eller ut- färdade föreskrifter om samråd med annan myndighet eller om hänskjutande av vissa ärenden till Kungl Maj:t som kan tillämpasi sådana fall. Kommittén föreslår inte någon ändring av dessa. En begränsad utbyggnad av ett sådant regelsystem skulle i och för sig kunna tänkas. Enligt kommitténs uppfatt- ning bör dock understrykas att det — även om särskilda föreskrifter härom inte ut- färdats — måste ankomma på verksled- ningarna inom de upphandlande myndig- heterna att i de fall då myndighetens ”in- struktionsenliga” handlande skulle leda till uppenbara målkonflikter med betydande externa effekter anmäla ärendet för Kungl Maja för en samlad bedömning.

Som exempel på sådana fall som nu avses kan enligt kommitténs mening nämnas större upphandlingar av TEKO-produkter eller upp- handling av viss avancerad teknisk materiel, exempelvis datorer, i ett läge när berörda branscher inom landet har betydande syssel- sättningssvårigheter eller då beställningen kan få stor utvecklingseffekt.

Till ledning för den upphandlande perso- nalen bör myndigheterna utfärda interna riktlinjer som anger när ärenden bör under- ställas verksledningen.

Vid sidan av principen om affärsmässighet är offentlighet och rättssäkerhet centrala frågor inom upphandlingsområdet. Den i svensk förvaltning tillämpade offentlighets- principen gäller även vid offentlig upphand- ling, såväl statlig som kommunal. Principen är inskriven i tryckfrihetsförordningen och har således grundlags karaktär. Dess allmän-

na innebörd är att var och en skall ha rätt att ta del av statens och kommunernas hand- lingar. Undantag från offentlighetsgrundsat- sen kan endast göras genom föreskrifter i lag. I fråga om upphandling gäller som huvudre- gel att handlingarna blir offentliga när avtal slutits men av naturliga skäl inte dessförin- nan. Förlängd sekretess — något som i praktiken förekommer mycket sparsamt — är endast medgiven i sådana fall då ett hemlighållande är nödvändigt för att upp- handlingen skall kunna ske under fullt affärsmässiga former eller om offentlighet skulle leda till allvarligt men för det allmän- na eller för enskildas berättigade ekonomiska intressen. Det bör särskilt framhållas att det inte är tillåtet att träffa generella beslut om sekretess för hela grupper av upphandlings- ärenden utan att prövning måste ske i varje särskilt fall för sig. Undantagen från offent- lighetsprincipen är närmare preciserade i lagen (1937:249) om inskränkningar i rätten att utbekomma allmänna handlingar (sekre- tesslagen).

Denna offentlighetsprincip, som har lång hävd i svensk förvaltning och som med undantag för Finland torde sakna motsvarig- het internationellt, har medfört att den offentliga upphandlingen i vårt land sker under stor öppenhet. Det tävlingsmoment som ligger i anbudssystemet förstärks genom att man i efterhand kan bedöma skälen för upphandlingsbeslutet. Ytterligare en omstän- dighet som man bör ha i minnet är den svenska förvaltningens uppbyggnad med fri- stående centrala ämbetsverk, vars verksam- het i huvudsak regleras genom offentligt utfärdade instruktioner. I många andra län- der är motsvarande verksfunktioner inbygg- da i ministerier.

Principen om allmänna handlingars offent- lighet är vid upphandling av stor betydelse för anbudsgivarna ur rättssäkerhetssynpunkt. Den offentliga upphandlingen tar i anspråk allmänna medel av stor omfattning. Självfal- let skall myndigheterna vid upphandlingen sörja för att statens intressen blir tillgodo- sedda men de har även att ta hänsyn till anbudsgivarnas krav på rättssäkerhet och

objektiv behandling. De nuvarande upphand- lingsbestämmelserna är enligt kommitténs mening också utformade så att de tillgodoser rimliga krav ur anbudsgivarnas synpunkt. Vid de hearings som kommittén haft med företrädare för olika branschorganisationer m fl har öppenheten vid den statliga upp- handlingen tillmätts stort värde. Den torde bla ha medverkat till att antalet fall av bristande objektivitet i samband med statlig upphandling i vårt land är ringa sett mot bakgrunden av upphandlingens omfattning.

7.2 Erfarenheter av nuvarande upphandlingsregler

Den nuvarande statliga upphandlingskungö- relsen har enligt kommitténs mening åstad- kommit ett enhetligt uppträdande från de statliga myndigheternas sida gentemot leve- rantörerna och sålunda bidragit till stadga i upphandlingsarbetet. Utvecklingen mot allt- mer komplicerade beställningar och som följd därav mot alltmer avancerade former för avtalsslut har dock medfört att bestäm- melserna i dagens läge framstår som alltför formella, detaljrika och mindre adekvata. Kungörelsen innehåller inte några klart definierade och från varandra väl avgränsade upphandlingsforrner. Infordrande av anbud kan ske på olika sätt, nämligen genom annonsering, genom särskilda skrivelser eller under hand. När anbud infordras genom annonsering eller särskilda skrivelser är det fortsatta upphandlingsförfarandet strängt formbundet bla genom bestämmelser om öppnande, prövning och antagande av an- bud. Beträffande anbud som infordras under hand, vilket kan ske skriftligt eller muntligt, stadgas däremot endast att vad som föreskri- vits om prövning och antagande av anbud som infordrats genom annonsering eller sär- skilda skrivelser skall gälla i tillämpliga delar. Uttrycket ”i tillämpliga delar” har gett ut- rymme för olika tolkningar om vad som skall gälla vid prövning och antagande av anbud. Upphandlingskungörelsen medger vid en strikt tolkning inte annat än i mycket begränsad omfattning förhandlingar före av-

talsslut. Detta kan ske endast om anbudet awiker från de villkor som angivits vid anbudsinfordran och övriga anbudsgivares intressen inte åsidosätts. Vid komplicerade upphandlingar är förhandlingar numera ofta nödvändiga inte bara för att åstadkomma en anknytning till praxis inom affärslivet utan främst för att tillgodose statens ekonomiska intressen. Vissa större myndigheter har tol- kat möjligheten att infordra anbud under hand som en rätt att även förhandla om priser och andra leveransvillkor. Kommittén anser det tveksamt om kungörelsen är avsedd att tolkas på detta sätt. Å andra sidan står det enligt kommittén klart att ett behov av sådan förhandlingsmöjlighet föreligger.

Upphandlingskungörelsen innehåller inga uttryckliga bestämmelser om upphandling av tjänster. Med hänsyn till de flytande gränser- na mellan å ena sidan tjänster och å andra sidan olika former av arbeten medför detta ofta tveksamhet i de enskilda fallen om kungörelsen är tillämplig eller inte.

Som framgått av redovisningen i kapitel 3 innehåller upphandlingskungörelsen många bestämmelser av typ leveransvillkor, t ex om garanti, kontroll och besiktning, försäkring, möjligheter till rörligt pris. Det är här fråga om villkor som inom affärslivet normalt avtalas mellan parterna och som direkt på- verkar priset. Att dessa villkor för statens del fast reglerats i en kungörelse kan i vissa lägen medföra att de affärsmässiga synpunkterna inte tillräckligt kan beaktas. Kungörelsen innehåller även bestämmelser som riktar sig direkt till leverantörerna.

Slutligen kan konstateras att upphand- lingskungörelsen innehåller olika handlägg- ningsregler för upphandling av varor och upphandling av byggnads- och anläggnings- arbeten, vilket numera knappast är motiverat. Vidare ter sig ett flertal bestämmelser i kun- görelsen i dagens läge överdrivet detaljerade.

Såsom framgått av kapitel 3.2.5 finns i den nuvarande upphandlingskungörelsen även regler för försäljning av lös egendom. Dessa regler förutsätter att försäljningen sker genom auktion, genom särskilda skrivelser eller under hand. Undantagen från bestäm-

melserna är försäljning som sker isamband med skogsbruk, jordbruk, trädgårdsrörelse eller annan affärsverksamhet. I praktiken in- nebär detta att huvudparten av den statliga försäljningen inte faller under upphandlings- kungörelsens bestämmelser. Den försäljning som faller under kungörelsen berör sålunda huvudsakligen endast viss sk övertalig och kasserad materiel. Det kan dessutom konsta- teras att kungörelsens försäljningsregler nu- mera är föga affärsmässiga.

För den kommunala upphandlingen har kommunförbunden, såsom förut beskrivits, utarbetat ett sk normalförslag. Detta byg- ger i huvudsak på den statliga upphandlings- kungörelsen. En mera ingående redogörelse för normalförslaget har lämnats i närmast föregående kapitel, där även graden av anpassning till upphandlingskungörelsen när- mare klarlagts.

I fråga om uppbyggnad har i normalför- slaget åstadkommits en mera ändamålsenlig lösning genom att samma kapitel innehåller bestämmelser om upphandling av såväl varor (materiel) som byggnads- och anläggnings- arbeten. Jämfört med upphandlingskungörel- sen har vissa dubbleringar av likalydande paragrafer därigenom undvikits. Detta inne- bär dock inte att enhetliga bestämmelser utformats för de båda områdena fullt ut. I övrigt kan noteras att normalförslaget inte i samma utsträckning som upphandlingskun- görelsen innehåller bestämmelser av typ leveransvillkor eller bestämmelser av detalj- mässig natur. Inte heller innehåller förslaget några detaljerade försäljningsbestämmelser utan endast i en paragraf hänvisning till tillämpliga delar av upphandlingskapitlet, varmed förstås att anbudsförfarande etc skall användas även vid försäljning.

Den principiella överensstämmelsen med den statliga upphandlingskungörelsen med- för att de ovan redovisade bristerna i de statliga bestämmelserna även i huvudsak torde gälla normalförslaget. Det bör dock påpekas att behovet av förhandlingar i upphandlingsärenden formellt anses kunna tillgodoses genom att förslagets 12 & uteläm- nas.

Den statliga upphandlingskungörelsen gäl- ler författningsenligt samtliga statsmyndig- heter såvida Kungl Maj:t inte föreskriver annat. I fråga om normalförslaget ankommer det på varje enskild kommun eller enskilt landsting att avgöra såväl om reglemente skall antas som om särskilda beloppsgränser för dess tillämpning.

7.3 Principiell uppläggning av regler för den statliga upphandlingen

Kommittén har övervägt om behov över- huvudtaget kan anses föreligga av särskilda bestämmelser för den statliga upphandling- en. Grundläggande regler för såväl den priva— ta som den offentliga upphandlingen finns bl a i avtals- och köplagarna. Det kan vidare hävdas att gällande regler för den statliga upphandlingen har sin grund i bestämmelser som tillkom i slutet av förra seklet och att man nu verkar i en miljö där förhållandena är helt annorlunda än tidigare. Behovet av särregler för den statliga upphandlingen skulle inte längre vara lika starkt.

Flera skäl talar dock för att man har särskilda regler för den statliga upphand- lingen även i fortsättningen. Direktiven för kommittén har också utgått från detta. Omfattningen av de statliga inköpen är av sådan storlek att det från allmänna synpunk- ter är angeläget att de handhas på ett enhetligt sätt. Erfarenheterna av fasta regler för den statliga upphandlingen är också i princip positiva även om detaljkritik före- kommit på vissa punkter. I de hearings som kommittén haft har man med styrka från näringslivsorganisationemas sida understru- kit att man upplever reglerna som en trygghet och garanti för objektivitet och rättssäkerhet i upphandlingen.

Kommittén har av nu redovisade skäl kommit till den slutsatsen att särskilda regler för den statliga upphandlingen bör finnas även i fortsättningen. Enligt kommitténs uppfattning är det dock önskvärt med en mindre detaljmässig reglering än hittills. Myndigheterna bör därför få en ökad grad av handlingsfrihet, vilket överensstämmer med

den nutida utvecklingen inom förvaltningen. Härigenom bör myndigheterna få större möjligheter att effektivisera sin upphandling till gagn för samhällsekonomin.

Föreskrifterna för den statliga upphand- lingen bör enligt kommitténs uppfattning endast reglera myndigheternas reguljära upphandling. Härvid bör affärsmässiga be- dömningar göras i den män inte särskilda bestämmelser utfärdats av Kungl. Maj:t. Föreskrifterna bör vara utformade så att de liksom hittills främjar konkurrensen mellan anbudsgivarna och tillgodoser anbudsgivar- nas krav på en objektiv behandling. Ytterst bör föreskrifterna syfta till att staten skall få så fördelaktig upphandling som möjligt. Där- för bör enligt kommitténs mening de statliga beställarna samordna sina upphandlingar och tillvarata de fördelar som storköp rimligtvis bör kunna medföra. Myndigheter- na bör som hittills från fall till fall få avgöra omfattningen av antalet anbudsgivare. Som en garanti mot slentrian och i syfte att främja konkurrensen bör även icke tillfråga- de företag liksom hittills få rätt att inge anbud och få dessa prövade på samma sätt som övriga anbudsgivare. Denna möjlighet torde sakna motstycke vid en internationell jämförelse.

Offentlighet och rättssäkerhet bör i upp- handlingsarbetet garanteras i samma ut- sträckning som gällt hittills.

Föreskrifterna om statlig upphandling bör vidare rikta sig enbart till myndigheterna. De bör enligt kommitténs mening som hittills vara införda i en av Kungl Maj:t utfärdad kungörelse. Denna kungörelse bör dock endast innehålla de grundläggande principer- na för upphandlingsförfarandet. Sålunda bör kungörelsen innehålla regler som tillgodoser att konkurrensen på marknaden utnyttjas vid all upphandling, att objektivitet garante- ras genom reglerade former för anbudsin- fordran och anbudsöppnande, att anbuds- prövning sker efter regler som borgar för affärsmässighet och att samarbete mellan myndigheterna i upphandlingsfrågor fastslås.

Kommittén har utarbetat ett förslag till ny upphandlingskungörelse på grundval av

vad som nu angivits. Förslaget har intagits före kapitel 1 i detta betänkande. I kapitel 11 kommer kommittén att mera i detalj redovisa innebörden i förslaget. Konstruktio- nen med en kungörelse, som endast innehål- ler grundläggande regler, medför emellertid behov av särskilda anvisningar till ledning för myndigheterna. Dessa anvisningar bör enligt kommittén inte utfärdas av Kungl Maj:t utan av en central myndighet. Enligt kommittén ligger det närmast till hands att anvisningar- na utfärdas av RRV. Redan nu har RRV enligt sin instruktion att bl a granska forrner- na för den statliga upphandlingen. Uppdra- get att utfärda anvisningar för tillämpningen av en ny upphandlingskungörelse passar där- för väl in i verkets nuvarande uppgifter. Kommittén kommer senare (kap 8) att föreslå att den samarbetsdelegation för upp- handlingsfrågor som är knuten till RRV skall ges vidgade uppgifter och bl a följa tillämp- ningen av upphandlingskungörelsen. I bilaga 1 ger kommittén ett exempel på hur anvis- ningar till upphandlingskungörelsen skulle kunna utformas. Genom ett system med en kungörelse och anvisningar möjliggörs att reglerna lätt kan anpassas till utvecklingen på upphandlingsområdet. Kungörelsen behöver därför ändras endast när principerna ändras.

Kommittén har vid hearings med företrä- dare för näringslivsorganisationer rn fl ingå- ende diskuterat frågan om upphandlingsbe- stämmelsernas uppbyggnad med en särskild kungörelse och anvisningar. Härvid har man från organisationernas sida anslutit sig till den ovan redovisade synen på grundutform- ningen av en ny upphandlingskungörelse.

De nya upphandlingsregler som kommit- tén föreslår innebär vidgad frihet men också ett större ansvar för de upphandlande myn- digheterna. Detta medför enligt kommittén ett ökat behov av uppföljning av hur bestämmelserna kommer att tillämpas i praktiken. Den tidigare nämnda delegationen för upphandlingsfrågor får en viktig uppgift att fylla i detta avseende. Den bör bl a föreslå de ändringar av anvisningarna som kan behövas. Kommittén vill också peka på att upphandlingen hos myndigheterna lik-

som annan verksamhet inom statsförvalt- ningen granskas inom ramen för RRV:s för- valtningsrevision.

Som nämnts i det föregående finns det ibland skäl att frångå principen om affärs- mässighet. Här kan erinras om vad som tidigare sagts att bl a sysselsättnings, försvars- eller industripolitiska skäl kan motivera andra bedömningar eller att försörjningsbe- redskapen kan ställa särskilda krav. Sådana avgöranden bör som hittills enligt kommit- téns uppfattning efter en samlad bedömning beslutas av Kungl Maj:t och inte av de upphandlande myndigheterna.

Kommittén kommer i kapitel 9 och 10 att närmare behandla frågorna om upphand- ling som ett medel i sysselsättningspolitiken och som medel att främja den industriella utvecklingen.

Ett spörsmål av visst principiellt intresse i samband med frågan om undantag från upphandlingskungörelsen är på vilket sta- dium i upphandlingsprocessen som ärendet skall underställas Kungl Maj :t om inte generella föreskrifter utfärdats. För såväl den upphandlande myndigheten som för presum- tiva leverantörer bör det så tidigt som möjligt göras klart om hänsynstaganden som inte regleras i upphandlingskungörelsen kan komma att inverka vid prövningen av anbu- den. Om detta kan ske redan på planerings- stadiet hos myndigheten kan anbudskretsen anpassas med hänsyn härtill. Leverantörer som bedöms inte kunna komma i fråga behöver då inte åsamkas kostnader för anbudsräkning m m.

Å andra sidan torde man i detta skede inte alltid tillräckligt noga kunna ange samtliga omständigheter som kan komma att beaktas vid prövning. Sysselsättningsläget vid ett företag kan tex förändras från tidpunkten för planeringens påbörjande till dess anbud inkommit. Undantagsfallen kan inte heller alltid renodlas även med god marknadskän- nedom förrän man känner kostnaden för alternativa lösningar efter avgivet anbud och i vissa fall efter förhandlingar.

Med hänsyn till vad som nu sagts är kommittén inte beredd att generellt uttala

sig för att hithörande ärenden underställes Kungl Maj:t innan anbud inhämtas. Av det anförda framgår att underställandet bör ske så tidigt som möjligt. En prövning bör dock ske från fall till fall.

7.4 Gemensamma regler för staten och kommunerna

De statliga myndigheternas upphandling reg- leras av enhetliga bestämmelser genom 1952 års upphandlingskungörelse. På den kommu- nala sidan har det däremot inte varit möjligt att hittills uppnå motsvarande enhetlighet. Det av kommunförbunden rekommenderade normalförslaget har således som förut nämnts fått en förhållandevis liten genom- slagskraft. Detta torde till stor del bero på den skillnad i struktur som föreligger mellan statlig och kommunal förvaltning. Medan de statliga upphandlingsbestämmelserna genom Kungl Maj:ts beslut gäller för i princip alla statliga myndigheter, är antagandet av regler för kommunal upphandling som tidigare nämnts beroende på beslut av varje särskild kommun. Till den bristande enhetligheten har självfallet också bidragit att kommuner- nas antal är mycket stort. Många är dess- utom förhållandevis små.

Från allmän synpunkt framstår det enligt kommittén som angeläget att all offentlig upphandling med hänsyn till dess stora samhällsekonomiska betydelse sker enligt enhetliga regler. Vid hearings som kommit- tén haft med näringslivsorganisationer har dessa särskilt understrukit önskemålet att samma regler skall gälla för statlig och kommunal upphandling. Bla har framhål- lits att leverantörssidan generellt känner större garanti föreligga för en objektiv och kompetent handläggning vid statlig än vid kommunal upphandling och att detta till stor del beror på att den statliga upphand- lingen regleras genom fasta och enhetliga norrner. Det bör dock särskilt framhållas att detta allmänna omdöme uttryckligen för- klarades inte gälla landstingen och storstä- derna, mot vilkas objektivitet och kom— petens i upphandlingsarbetet särskilda erin-

Som framgår av utredningsdirektiven skall kommittén även beakta möjligheterna till anpassning av den kommunala upphand- lingen till de statliga upphandlingsbestäm- melserna. Härvid kan enligt kommittén tre vägar övervägas. Den första är att genom lagstiftning åstadkomma motsvarande be- stämmelser för kommuner och landsting som för staten. Såväl praktiska som tekniska skäl talar dock mot en sådan lösning om andra vägar står till buds. En annan möjlighet är att som villkor för statsbidrag till kommunerna exempelvis påfordra att den statliga upp- handlingskungörelsen skall tillämpas vid upp- handling för statsbidragsmedel. En sådan lösning skulle vara administrativt enklare än lagstiftningsalternativet men har nackdelar från kontrollsynpunkt. En tredje möjlighet är att man på frivillig väg får till stånd en överensstämmelse mellan de kommunala och statliga upphandlingsreglerna.

Kommittén har funnit övervägande skäl tala för sistnämnda lösning. Frågan om gemensamma bestämmelser har därför tagits upp vid överläggningar med Svenska kom- munförbundet och Svenska landstingsför- bundet som även beretts tillfälle att under utredningens gång ta del av utredningsmate- rialet. Vid dessa överläggningar har det bedömts att väsentligt ökade förutsättningar för en enhetlig reglering på frivillighetens väg numera torde föreligga bl a på grund av de beslutade kommunsammanläggningarna. Den 1 januari 1974 beräknas antalet kommuner ha minskat till omkring 270.

Bestämmelserna i det av kommittén utar- betade förslaget till ny upphandlingskun- görelse har av kommunförbunden funnits lämpade att begagnas även vid kommunal upphandling. Förbunden har därför i en överenskommelse med kommittén och RRV utfäst sig att utarbeta ett nytt normalförslag till kommunalt upphandlingsreglemente med anvisningar. Härvid skall eftersträvas att reglementet och anvisningarna — med beak- tande av de i några avseenden speciella kommunala förhållandena — så nära som möjligt ansluter sig till kungörelsen och till

denna hörande anvisningar. Överenskom- melsen, som gjorts beroende av att kommit- téns förslag till ny upphandlingskungörelse fastställs av Kungl Maj :t bifogas (bil 2) liksom också nytt normalförslag till kom- munalt upphandlingsreglemente (bil 3). För- bunden skall enligt överenskommelsen verka för att det nya reglementet jämte anvisningar börjar tillämpas då kungörelsen träder i kraft. Det förutsätts härvid att reglemente och anvisningar skall antas av fullmäktige i primärkommunerna och av landstingen.

Kommunförbunden har förklarat sig be— redda att ingå i den i kapitel 8 föreslagna delegationen för upphandlingsfrågor i ären- den som berör såväl staten som kommuner- na. Enighet föreligger om att upphandlingen i friare form motiverar en mer intensiv revi- sion av upphandlingsverksamheten. RRV och kommunförbunden skall här delge varandra sina erfarenheter av revisionsverk- samheten. I överenskommelsen förklarar sig förbunden vilja medverka till att kommuner- na lämnar sådan upphandlingsstatistik som man kommer överens om.

Upphandlingskommittén har i enlighet med sina direktiv haft samråd med den nu arbetande kommunalrättskommittén som från sina utgångspunkter tillstyrkt upplägg- ningen med en överenskommelse om enhet- lig reglering på frivillighetens väg.

Samordning inom den offentliga

upphandlingsverksamheten

8.1 Den statliga sektorn 8.1.1 Samordnade inköp m m

Spörsmålet om någon form av samverkan mellan statliga myndigheter vid inköp aktua- liserades tidigt. Sålunda togs frågan upp bl a motionsvägen i riksdagen redan 1913. Som fördelar framhölls härvid inte bara att större samlade beställningar kunde läggas ut med prissänkande effekter som följd utan även att förutsättningarna skulle ökas för stan- dardisering av varusortimentet. Det föreslogs också redan tidigt att ett centralt upp- handlingsorgan skulle inrättas, vilket förslag dock lämnades utan åtgärd. I detta samman- hang kan även nämnas att krigsmateriel- verket (avvecklat 1954) på sin tid åtog sig upphandlingar även för myndigheter utanför försvaret. Härefter har frågan om centrali- sering av statlig upphandling till ett särskilt inrättat verk inte vidare aktualiserats. Rationaliseringssträvandena har i stället inriktats på att åstadkomma ett samord- ningssystem av mera flexibel natur, vilket kan anpassas efter utvecklingen och efter behovet i skilda situationer. Koncentra- tionen av upphandlingsarbetet inom myndig- heterna, och särskilt då inom sådana med lokal organisation, till särskilda enheter har medfört behov av speciella samordnings-

åtgärder för att tillgodose uppkommande inköpsbehov hos underlydande organ ute på fältet. För att få ett enkelt beställnings-, distributions- och betalningsförfarande träf- fas ofta sk avropsavtal. Dessa innebär i princip att de förbrukningsställen (under- ställda organ), som omfattas av avtalet, har att rekvirera och betala direkt hos leveran- tören samt i övrigt handha kontakten med denne när det gäller exempelvis frågor röran- de leveransförseningar, reklamationer etc. Den avtalsslutande instansens arbete begrän- sas i princip till själva affärsuppgörelsen och till att informera berörda enheter om kon- trakterade priser samt leveransvillkor i övrigt etc, vilket vanligen sker genom kontrakts- kopia e d.

Systemet med avropsavtal har visat sig vara en praktiskt användbar och i övrigt lämplig form för att åstadkomma en organi- serad inköpssamverkan även mellan olika myndigheter. Samarbetet innebär i korthet att myndigheter som själva är stora för- brukare av en vara träffar avropsavtal som även kan utnyttjas av andra myndigheter med mindre förbrukning av samma varuslag.

Sammanfattningsvis kan konstateras att denna form av inköpssamordning successivt ökat i omfattning, vilket främst torde för- klaras av de ekonomiska fördelar som syste-

met med avropsavtal visat sig kunna medföra (större leveranser — ökade kvantitetsrabat- ter, förenklade inköpsprocedurer för anslut- na myndigheter etc). För vissa varuslag har en nära nog helt centraliserad upphandling genomförts. Samordning av olika myndighe- ters upphandlingar från fall till fall förekom- mer dessutom i allt större utsträckning.

Företrädesvis är det de större upphand- lande myndigheterna som kommit att ad- ministrera och handha den affärsmässiga handläggningen (avtalsslut mm) av sådana samköpsavtal som gäller för flera myndighe- ter. Som exempel kan nämnas försvarets materielverk, som idagens läge träffar avtal för i stort sett hela statsförvaltningen i fråga om bl a oljor och drivmedel, livsmedel och förplägnadsmateriel samt kontorsinventarier. Ett annat exempel är postverket, som cen- tralt ombesörjer upphandling av kontors- materiel och kontorsmaskiner samt tvätt- och rengöringsmedel för statsverkets behov. Vidare bör nämnas fortifikationsförvalt- ningen, som själv är stor förbrukare av olika slags materiel inom byggnads- och anlägg- ningsområdet och som slutit ett stort antal avropsavtal som är tillgängliga för övriga statsmyndigheter, samt utrustningsnämnden för universitet och högskolor, vilken i egen- skap av central upphandlande myndighet för universitets- och högskoleområdet träffat av- ropsavtal som även gäller för andra utom- stående myndigheter i fråga om laboratorie- utrustning mm, fotomateriel, viss materiel inom verktygsområdet, litteratur och vissa andra varugrupper.

Tekniken med upphandling genom avrops- avtal har i princip helt accepterats av myn- digheterna och kommer även fortsättningsvis med all sannolikhet att vara den domineran- de forrnen vid samköpsförfarandet myndig- heter emellan. Vissa avsteg från denna teknik har 'dock måst göras såtillvida att en myn- dighet svarar för viss lagerhållning för andra myndigheters räkning. Denna form av sarnköpsförfarande gäller främst i fråga om den upphandling av kontorsmateriel mm som postverket centralt ombesörjer för stats- förvaltningen. Verket inte bara inköper utan

lagerhåller härvid också ett stort antal kon- torsartiklar av olika slag, som efter rekvisi- tion från och mot betalning direkt till post- verket levereras till beställande myndighet. Postverket tillgodogör sig viss ersättning för sin verksamhet i detta hänseende. Det bör dock betonas att där så motiveras av rek- visitionemas omfattning och värde olika artiklar genom postverkets förmedling leve- reras direkt från leverantören. Så sker exem- pelvis i fråga om kontorsmaskiner och vissa pappersvaror. Anledningen till förrådshåll- ningen är att myndigheterna skall ha möj- lighet att rekvirera ett fullständigt sortiment för sin verksamhet från ett håll, vilket möj- liggör sampackning av olika artiklar så att varje sändning får ett värde som står i rimligt förhållande till kostnaderna för inköp, lager- hållning, distribution m m.

Vidare kan som ett annat avsteg från tekniken med avropsavtal nämnas försvarets materielverks livsmedelsupphandling för de statliga vårdområdena. Vissa begränsade le- veranser sker därvid från militära förråd bla för att medverka till omsättningen av dessa beredskapsförråd. I dessa fall sker rekvisition från och betalning till respektive regionala militära myndighet.

När frågan om samordning inom det statliga upphandlingsområdet först aktuali- serades avsågs härmed endast en inköpstek- nisk procedur, nämligen att åstadkomma större samlade beställningar. Numera har samordningsarbetet även inriktats på frågor av allmän merkantil art, exempelvis frågor om utarbetande av normalkontrakt och all- männa leveransbestämmelser.

8.1.2 RRV:s samordningsuppgifter

Enligt sin instruktion skall RRV bl a granska formerna för den statliga upphandlingen. Detta innebär att verket skall se till att den statliga upphandlingen bedrivs effektivt och affärsmässigt. I anslutning härtill söker ver- ket även att bevaka möjligheterna till ökad inköpssamordning samt att åstadkomma en enhetlig policy i frågor som rör den statliga

Vidare söker RRV verka för att enhetlig- het åstadkommes inom hela det statliga området i fråga om sådana bestämmelser och liknande som reglerar rättsförhållandet mel- lan staten som beställare och leverantörs- sidan. Olika versioner av allmänna leverans- bestämmelser samt entreprenadbestämmelser har sålunda tillkommit genom eller under medverkan av verket.

RRV lämnar även råd till myndigheternai upphandlingsfrågor. I detta sammanhang kan nämnas att verket från ett särskilt upprättat leverantörsregister över mera allmänt före- kommande varugrupper vid förfrågan till- handahåller uppgifter om lämpliga leveran- törer mm. Registret bygger på uppgifter som fortlöpande lämnas av myndigheterna om gjorda upphandlingar.

Kungl Maj:t uppdrog 1965 åt RRV att utreda frågan om central upphandling för statliga organ. Verket föreslog i anledning härav att det pågående arbetet med att sam- ordna upphandling av för skilda myndigheter likartade varor (materiel) borde fortsättas och intensifieras. RRV ansåg det nödvändigt att bedöma frågan om central upphandling ur vidare perspektiv än enbart upphandlings- tekniska. Härvid framhölls sammanfattnings- vis bl a följande:

”Frågan om ,central upphandling för statliga organ” bör bedömas ur vidare per- spektiv än enbart upphandlingstekniska. Det kan här röra sig om en mångfald problem och problemkomplex, såsom planeringsfrå- gor i vidare bemärkelse, standardiserings-, kvalitets- och förrådsfrågor, frågor rörande lämpliga upphandlingsbestämmelser av olika slag m m, vilkas ändamålsenliga lösning kan bedömas ha minst lika stor ekonomisk betydelse som den föreslagna intensifiering- en av myndigheternas samverkan på själva inköpsplanet. Frågor av här berörd art liksom självfallet också den betydelsefulla uppgiften att verka för en ökning av pågåen- de samköpsförfaranden myndigheterna emel- lan har bedömts böra praktiskt lösas genom ett fortlöpande och systematiskt samarbete mellan främst de myndigheter, som har att direkt svara för större upphandlingar eller som på annat sätt centralt medverkar i den statliga upphandlingsverksamheten. I kon-

sekvens med denna tankegång måste därför förutsättas att myndigheterna överhuvudta- get i sitt handlande inom upphandlingsom- rådet ålägges att påtaga sig ett större medansvar, än vad hittills varit möjligt, för att den statliga upphandlingsverksamheten i dess helhet skall fungera på mest ändamåls- enliga sätt. Genom inrättandet inom riksre- visionsverket av en samarbetsdelegation för upphandlingsfrågor med representanter för bl a större upphandlande myndigheter skulle erhållas ett organ som på ett flexibelt sätt skulle kunna verka för genomförandet av erforderliga praktiska åtgärder.”

Genom beslut den 27.10.1967 god- kände Kungl Maj:t de föreslagna grunderna för samordning av den statliga upphand- lingen, innefattande bland annat inrättandet inom RRV av en samarbetsdelegation för upphandlingsfrågor m m. I delegationen in- går för närvarande företrädare för — förutom RRV — postverket, statens järnvägar, vattenfallsverket, vägverket och försvarets materielverk.

Arbetet inom delegationen har hittills i huvudsak inriktats på en effektivisering av sarnköpsverksarnheten, eftersom åtgärder av detta slag erfarenhetsmässigt visat sig ge be- tydande och mera omedelbara besparingar. I anslutning härtill har delegationen biträtt vid utgivandet av den av RRV utarbetade sam- manställningen över avropsavtal för hela statsförvaltningen vilken tillställts de upp- handlande statsmyndigheterna.

8.1.3 Andra former för samordning av statlig upphandling

Vid sidan av RRV:s förut nämnda samord- ningsåtgärder görs inom vissa sektorer av statsförvaltningen (försvaret, affärsverken mfl) betydelsefulla insatser i samord- ningssyfte. Inom försvaret synes förut- sättningarna för samarbete mellan de olika myndigheterna ha varit större än på den civila sidan. Försvarets materielverk har över- tagit ansvaret för materielanskaffningen från de förutvarande självständiga armé-, marin- och flygförvaltningarna liksom från förut-

varande försvarets intendenturverk. Härvid infördes begreppet huvudavdelning med typ- ansvar. Beslut om typansvar för visst mate- rielområde fattas av verksledningen och inne- bär att en huvudavdelning utarbetar tekniskt och annat underlag för själva inköpsarbetet samt även ombesörjer detta. Dessutom med- för typansvar skyldighet att utfärda eller lämna underlag till föreskrifter om drift, underhåll och förvaring, att fortlöpande läm- na råd i ärenden inom ansvarsområdet samt att följa den tekniska utvecklingen inom detta. Förutom för sitt eget ansvarsområde (armén, marinen och flygvapnet) ombesörjer materielverket även viss upphandling för andra centrala förvaltningsmyndigheter inom försvaret, i den mån materielen faller inom verkets kompetensområde. Materielverkets upphandling för civila myndigheter berör som nämnts ett förhållandevis litet antal varugrupper (oljor och drivmedel, livsmedel m m samt kontorsinventarier), dock av be- tydande värde.

Även inom affärsverkssektorn har ett visst organiserat samarbete i upphandlingsfrågor förekommit sedan längre tid, t ex inom kom- munikationsverkens rationaliseringsråds sub- kommitté för inköps- och förrådsfrågor.

Inom den statliga byggnadsverksamheten har sedan länge en stark koncentration skett till byggnadsstyrelsen av civila myndigheters byggande och inom försvarssektorn till for- tifikationsförvaltningen. De affärsdrivande verken har viss egen byggnadsverksamhet. Samarbete mellan olika byggande myndig- heter förekommer såväl i praktiska angelä- genheter som inom området för upphand- lingsbestämmelser och liknande.

8.2 Den kommunala sektorn

Såsom framgått av den föregående allmänna redogörelsen (kap 6) förekommer viss in- köpssamordning även på kommunalt håll. Inom storstäderna (Stockholm, Göteborg, Malmö) tillämpas ett samköpsförfarande som i princip innebär att den förvaltning som har största förbrukningen av en vara eller som på annat sätt anses vara mest

lämpad att samordna upphandlingen även upphandlar samma varor (materiel) för andra förvaltningar. Visst inköpssamarbete före- kommer även mellan kommunala bolag och centralupphandlande förvaltningar inom storstadsområdena. Organisatoriska åtgärder har också vidtagits för att sammanhålla och utveckla samordningsaktiviteterna. Sålunda finns i Stockholm en centralupphandlings- kommitté med representanter från för- valtningarna, stadskansliets finans- och or- ganisationsavdelning, revisionskontoret och vissa kommunala bostadsföretag. I Stock- holm har vidare revisionskontoret till upp- gift, förutom att fortlöpande granska stadens upphandlingsverksamhet, att även ta initiativ bl a till ökad inköpssamordning. Även i Göteborg finns en kommitté för inköps- samordning, ivilken förvaltningarnas inköps- chefer ingår. 1 Malmö finns däremot för närvarande ingen centralt sammanhållande instans.

Även inom övriga primärkommuner ten- derar inköpsverksamheten mot ett alltmer ökat samköpsförfarande mellan en kommuns olika förvaltningar. I vissa fall har inrättats centralt inköpskontor.

Vid landstingen finns som regel inrättade särskilda inköpskontor, dit upphandlingen i största möjliga utsträckning koncentrerats. I dessa fall blir kravet på inköpssamordning tillgodosett. I viss om än förhållandevis begränsad omfattning förekommer även in- köpssamarbete mellan landsting samt mellan landsting och primärkommuner. Sam- ordningen mellan kommunerna har emeller- tid på grund av kommunernas ställning som fristående förvaltningsenheter huvudsakligen måst ske efter andra linjer. För detta ända- mål är det som bl a de förut nämnda kom- munägda företagen KAB och LIC tillkom- mit. Man har därvid valt att samarbeta inom mera traditionella företagsformer (aktiebolag respektive ekonomisk förening). De angivna företagsfonnerna har medfört att samköps- företagen kan arbeta på samma villkor som marknaden i övrigt. I anslutning härtill kan också nämnas att, enligt uppgift från kom- munföretagen, kommuner vid sina inköp

från företagen ofta infordrar anbud från dessa under konkurrens med den enskilda marknaden. Inom vissa varu- och materiel- områden har de kommunägda inköpsföre- tagen gjort värdefulla insatser såväl i fråga om materielutveckling som i egenskap av verksamma konkurrensfaktorer på markna- den överhuvudtaget. Det kan dock konsta- teras att även om företagens omsättningari absoluta tal är förhållandevis stora (KAB och LIC tillsammans cirka 350 milj kr verksam- hetsåret 1969/70) företagen dock endast tillgodoser en högst begränsad del av kom- munernas totala inköpsbehov (drygt 12 000 milj kr/år).

Vad slutligen beträffar samordningen i andra merkantila frågor av gemensamt intres- se för kommunerna i allmänhet kan nämnas att Svenska kommunförbundet och Svenska landstingsförbundet fullgör vissa uppgifter. Förbundens aktiviteter kan sägas röra sig huvudsakligen om gemensamma bestämmel- ser av olika slag i samband med kommunal upphandling. Sålunda har Svenska kommun- förbundet i samråd med det tidigare Svenska stadsförbundet tagit initiativ till och utarbe- tat allmänna bestämmelser för kommunal upphandling (normalförslaget), vilka som tidigare nämnts i huvudsak bygger på de statliga upphandlingsbestämmelsema. Be- stämmelserna har även rekommenderats för användning inom landstingen. Inom området för allmänna leveransbestämmelser har kom- munförbundet i samråd med landstingsför- bundet utgivit skilda typer av bestämmelser, som rekommenderats för tillämpning inom kommunerna. Dessa leveransbestämmelser är i praktiken identiska med de för statsverket tidigare utarbetade bestämmelserna. Vidare kan nämnas att Svenska kommunförbundet utformat norrnalkontrakt som används inom för kommunerna särskilt aktuella verksam- hetsområden. Dessutom har förbundet före- tagit utredningar och lämnat förslag i fråga om lämplig organisation för upphandlings- verksamheten i fall då kommuner .ort fram- ställning härom.

Utvecklingen har som framgått av det föregå- ende lett till att samordningen mellan statli- ga myndigheter alltmer vuxit i omfattning såv'äl när det gäller att uppnå enhetliga leve- ransbestämmelser och liknande som när det gäller att åstadkomma samordnade inköp mellan flera myndigheter. Förutsättningar torde emellertid finnas för en fördjupad inköpssamordning mellan myndigheterna.

Visst om än begränsat samarbete mellan den kommunala sektorn (genom kommun- förbundet) och statsverket (främst genom RRV) har förekommit sedan lång tid till- baka främst inom området för leverans- och entreprenadbestämmelser och liknande. Samarbetet har emellertid aktualiserats en- dast från fall till fall. Det har här varit fråga om att uppnå ett enhetligt uppträdande från hela den offentliga sektorn.

För kommunerna (primärkommuner och landsting) kommer det nya förslaget till upphandlingsreglemente som utarbetats inom kommunförbunden i samråd med Upphandlingskommittén på grundval av kommitténs förslag till ny upphandlingskun- görelse att ge enhetliga regler. Hela den offentliga sektorn kommer härigenom att ha i princip samma föreskrifter för upphand— lingen.

I det föregående har framhållits vikten av att upphandlingsbestämmelsernas tillämp- ning noga följs och vid beh0v anpassas till utvecklingen på upphandlingsområdet. [för- slaget till upphandlingskungörelse har (25 &) angetts att RRV skall utfärda anvisningar till kungörelsen. Detta arbete underlättas om verket fortlöpande har nära kontakt med de större upphandlande myndigheterna för att få del av dessas erfarenheter från det praktiska upphandlingsarbetet. Den större frihet som förslaget till ny upphandlings- kungörelse innebär medför krav på en akti- vare granskning av myndigheternas upphand- ling men även behov av samverkan mellan myndigheterna för ett enhetligt och konse- kvent uppträdande vid val av upphandlings- och kontraktsformer mm. Detta behov av

information och samverkan kan enligt kom- mittén lämpligen tillgodoses genom en till RRV knuten delegation för upphandlings-

frågor. Såsom framgår av det föregående före-

kommer om än mer sporadiskt visst samar- bete mellan stat och kommun. Det torde vara av betydelse att detta samarbete syste- matiseras och utvidgas inom de delar av upphandlingsverksamheten där så lämpligen kan ske för att på så sätt söka åstadkomma en enhetlig policy för hela den offentliga upphandlingsverksamheten. Tillkomsten av enhetliga upphandlingsbestämmelser för den statliga och den kommunala sektorn gör även att samarbetet måste komma till stånd. Enligt den överenskommelse (redovisad i kap 7) som träffats mellan Svenska kommunför- bundet och Svenska landstingsförbundet å ena sidan samt kommittén och RRV å den andra skall förbunden och RRV verka för att förändringar i kungörelse, reglemente och anvisningar utformas på ett så likartat sätt som möjligt för staten och kommunerna. För behandling av frågor som berör såväl staten som kommunerna har förbunden förklarat sig beredda ingå i den av kommit- tén föreslagna delegationen för upphand- lingsfrågor. Förbunden kommer även att medverka till att kommunerna lämnar sådan upphandlingsstatistik som man träffar över- enskommelse om.

När det gäller inköpssamordningen inom den statliga sektorn bör en vidareutveckling eftersträvas. Såsom nämnts tidigare tillämpas inom försvaret en mera omfattande sarnord- ning av anskaffningsverksamheten än enbart inköpssamordning, nämligen att den mest lämpade enheten (typansvarig) ombesörjer inte bara själva inköpet utan även utarbetar tekniskt och annat underlag för själva upp- handlingsarbetet. En motsvarande tillämp- ning av typansvarssystemet inom hela stats- förvaltningen skulle kunna medföra att vissa myndigheter skulle bli huvudansvariga inte bara för själva inköpet utan även för förberedelsearbetet, dvs i praktiken bli kon- sulter för andra myndigheter, som inte skulle behöva hålla personal för tekniskt utveck-

lingsarbete och liknande. Systemet skulle sålunda kunna komma att innebära att vissa myndigheter skulle bli fack(huvud)myn- digheter för vissa materielområden. En ut- veckling av upphandlingsarbetet efter dessa linjer torde kunna medföra betydande eko- nomiska fördelar för statsverket i dess helhet. Även för hithörande frågor kan upphandlingsdelegationen vara ett lämpligt forum.

Mot bakgrunden av det anförda föreslår kommittén att den till RRV nu anknutna samarbetsdelegationen för upphandlingsfrå- gor ges vidgade uppgifter och en fastare organisatorisk form. Den bör enligt kom- mittén under namnet delegationen för upp- handlingsfrågor vara anknuten till RRV såsom ett rådgivande organ.

Delegationen bör ha till uppgift att följa tillämpningen av de statliga upphandlings- bestämmelserna och att till RRV inge de förslag till ändringar som anses lämpliga. Delegationen bör vidare biträda RRV med förslag till olika former av inköpssamordning när sådan bedöms förmånlig. En fråga som delegationen också kan pröva är behovet och önskvärdheten av praktisk inköpssamordning mellan staten och kommunerna. Delega- tionen bör kunna verka för att enhetlig standard och kvalitet används. Den bör även i den utsträckning som befinns lämplig kun- na följa utvecklingen och tillämpningen av upphandlingstekniska metoder, kontrakts- former, leveransbestämmelser m m. Delega- tionen bör slutligen överväga de frågor i övrigt som verket överlämnar till den.

I delegationen bör förutom företrädare för RRV ingå representanter för större upphandlande statliga myndigheter, i första hand affärsverk och försvarets materielverk. För ärenden som berör såväl staten som primärkommuner och landsting bör Svenska kommunförbundet och Svenska landstings- förbundet nominera representanter. Antalet ledamöter torde inte böra överstiga tio. Ordförande och övriga ledamöter bör förord- nas av RRV. Sekretariatsgöromål m m bör ombesörjas genom RRV:s försorg. Kom- mittén förutsätter att RRV i särskild ordning

framlägger de förslag om medel som behövs för delegationens arbete.

9. Upphandling i sysselsättningsfrämjande syfte

9.1 Kommitténs uppdrag i fråga om sysselsa'ttningsbesta'llningar

I kommitténs direktiv framhålls att affärs- mässighet i den statliga upphandlingen är en grundläggande princip. Principen kan enligt direktiven emellertid under vissa omständig- heter behöva modifieras. Härvid åsyftas bl a utläggning av statliga beställningar i syssel- sättningsfrämjande syfte. Avsteg från prin- cipen om affärsmässighet bör dock förbehål- las Kungl Maj:t eller central myndighet enligt preciserade regler.

Kommittén skall enligt direktiven över- väga lämpliga metoder att bestrida de mer— kostnader som kan uppkomma för den upphandlande myndigheten på grund av att man går ifrån den strikta affärsmässigheten samt överväga beslutsordningen och former- na för samråd mellan AMS och de bestäl- lande myndigheterna. Åtgärdernas förenlig- het med internationella förpliktelser bör enligt direktiven särskilt beaktas. Chefen för inrikesdepartementet har, som nämnts i kapitel 2, i april 1970 till kommit— tén för övervägande överlämnat en framställ- ning från AMS, vari möjligheterna att öka den statliga upphandlingen i de fyra nord- ligaste länen tas upp. I framställningen begär AMS dels att man skall klarlägga den handläggningsordning som skall gälla för

försvarets upphandling i fred från företag i dessa län (Kungl Maj:ts beslut den 3.12.1965), dels att dessa föreskrifter skall utsträckas att gälla även civila statliga myn- digheters upphandling.

Kommittén har tolkat direktiven på det sättet att uppdraget avseende beställningar i sysselsättningsfrämjande syfte skall ses i ett begränsat perSpektiv. Med denna utgångs- punkt har kommittén i första hand övervägt metoderna att bestrida merkostnader, be— slutsordningen och formerna för samråd mellan AMS och beställande myndigheter. I detta syfte har en kartläggning gjorts av erfarenheterna hittills. Det vidare perspek- tivet, bl a möjligheterna att anpassa myndig- heternas beställningsverksamhet till den eko— nomiska politikens övriga krav, har kom- mittén ansett ligga utanför uppdragets ram. Motsvarande avgränsning har kommittén gjort när det gäller den statliga upphand- lingen och regionalpolitiken. Kommittén för- utsätter att budgetutredningen kommer att ta upp hithörande frågor ur detta vidare perspektiv.

9.2 Gällande bestämmelser m m

De civila och militära statliga myndigheterna skall i sin upphandling tillämpa upphand- lingskungörelsen. Enligt denna åligger det

myndighet att vid prövning av anbud beakta samtliga affärsmässiga omständigheter som är av betydelse i det aktuella fallet. Det förhållandet att ett visst anbud innefattar det lägsta priset behöver således inte i och för sig innebära att detta anbud skall antas. Andra omständigheter som kan ha avgörande betydelse är leveranstider, serviceerbjudan- den, kostnader för tillverkningskontroll och besiktning av upphandlad materiel etc. Upp- handlingskungörelsen medger däremot inte att man vid prövning av anbud får ta särskild hänsyn till den rådande sysselsättningssitua- tionen. Om en myndighet vill göra avsteg från kravet att välja det från affärsmässiga synpunkter förmånligaste anbudet måste den inhämta medgivande av Kungl Maj:t.

AMS är enligt sin instruktion befriad från skyldigheten att tillämpa upphandlings- kungörelsen. Vid arbeten i egen regi följer styrelsen dock kungörelsen om inte särskilda omständigheter i undantagsfall nödvändiggör annat. När beredskapsarbeten utförs av an- nan huvudman föreskriver AMS att upp- handlingskungörelsen skall tillämpas. I ett begränsat antal fall, exempelvis vid bered- skapsarbeten med krav på snabbt påbörjan- de, har undantag från dessa bestämmelser medgetts huvudmannen.

Som komplement till de nämnda generella föreskrifterna har Kungl Maj:t meddelat vissa beslut i syfte att genom den statliga upp— handlingen främja sysselsättningen. Sålunda har Kungl Maj :t genom beslut den 3.12.1965 meddelat fortifikationsförvaltningen, för- svarets sjukvårdsstyrelse, dåvarande försva- rets intendenturverk samt armé-, marin- och flygförvaltningarna vissa föreskrifter beträf- fande upphandling av förnödenheter för försvarets behov. Föreskrifterna innebär bl a att nämnda myndigheter ålagts dels att i samråd med respektive länsarbetsnämnder upprätta förteckningar över de företag i Jämtlands, Västernorrlands, Västerbottens och Norrbottens län som kan komma i fråga som leverantörer vid upphandling och att infordra anbud från dessa, dels att inhämta yttrande från överbefälhavaren och AMS när myndigheten inte anser sig kunna anta an-

bud från företag i de nämnda länen. Före- skrifterna innebär dock inte någon ändringi tillämpningen av bestämmelserna iupphand- lingskungörelsen.

Med stöd av riksdagens beslut (prop l966z52, SU 107, rskr 251) avseende rikt- linjer för arbetsmarknadspolitiken m rn har Kungl Maj:t den 361966 utfärdat följande föreskrifter (kompletterade den 29.5.1969) för upphandling som ett led i arbetsmark- nadspolitiken.

]. Arbetsmarknadsstyrelsen får lägga ut beställningar som behövs i statlig verksam- het hos industriföretag som varslat om friställning av anställda i större omfattning till följd av a) definitiv driftinskränkning eller driftned-

läggelse eller b) tillfällig driftinskränkning eller driftned-

läggelse, under förutsättning att de anställ- da icke utan tidsutdräkt kan beredas andra anställningar eller omskolning ägnad att medföra stadigvarande arbete inom annat yrke.

2. Beställningar enligt la) får ej läggas ut i större omfattning än som är oundgängligen nödvändigt för att ge arbetsförmedlingsor- ganen behövligt rådrum för att skaffa nya anställningar eller anordna utbildning åt de arbetstagare som kommer att friställas.

3. Beställningar enligt lb) får läggas ut endast i sådana undantagsfall där det be- dömes som angeläget att hålla kvar persona- len inom företaget för att snabbt kunna återupptaga produktionen i normal omfatt- ning. Innan nu avsedd beställning lägges ut skall arbetsmarknadsstyrelsen i samråd med kommerskollegium, bank eller annat organ som har god kännedom om företaget, klar- lägga skälen till företagets behov av särskilt stöd och dess förutsättningar att på sikt fortsätta driften. I intet fall får beställning lämnas till företag, som visar sig ha ett i förhållande till andra företag inom samma bransch otillfredsställande kostnadsläge.

4. Gällande bestämmelser om infordrande av anbud skall icke äga tillämpning vid industribeställningar enligt punkterna 1—3.

5. Fråga om utläggande av beställningar till hel industribransch eller om bidrag till kommunala industribeställningar skall under- ställas Kungl Maj:ts prövning. Beställningar avseende ändamål för det militära försvaret får endast göras i samråd med fortifikations- förvaltningen eller försvarets materielverk,

som har att enligt särskilda bestämmelser inhämta Kungl Maj:ts medgivande i varje särskilt fall. Beställningar för totalförsvars- ändamål i övrigt får ej utläggas utan medgi- vande av Kungl Maj:t.

6. Arbetsmarknadsstyrelsen skall i varje särskilt fall så snart beställning lagts ut göra anmälan härom till chefen för inrikesdepar- tementet. Avskrift av anmälan skall tillställas finansdepartementet.

För 5 k rådrumsbeställningar, dvs beställ- ningar enligt punkt 1 i föreskrifterna, har AMS årligen under budgetåren 1966/67— 1969/70 fått disponera högst 5 milj kr under anslaget till allmänna beredskapsar- beten (anslagsposten Industribeställningar). Budgetåret 1970/71 vidgades den disponibla ramen till 10 milj kr. Omfattningen av de utlagda rådrumsbeställningarna framgår av tabell 9.1. Som synes av tabellen har det dis- ponibla beloppet inte utnyttjats i sin helhet.

Värdet av de upphandlade förnödenhe- terna för de fem budgetåren 1966/67— 1970/71 uppgår sålunda till i runt ta] 20 milj kr. Härav har beställningar lagts ut till varvs— och verkstadsindustrin för ca 9 milj kr, till träindustrin för ca 5 milj kr, till skoindustrin för ca 4 milj kr och till textilindustrin för drygt 1 milj kr. Av det sammanlagda beloppet har order för drygt 13 milj kr lagts ut till företag inom det 5 k lokaliseringspolitiska stödområdet.1

För tidigareläggning av statliga industribe- ställningar till hel industribransch och för bidrag till kommunala beställningar enligt

punkt 5 i de tidigare nämnda föreskrifterna redogörs i avsnitt 9.5. Frågan om senarelägg- ning av beställningar och om uppskov med leveranser redovisas i avsnitt 9.6.

En mer samlad utläggning av industribe- ställningar i sysselsättningsskapande syfte har efter särskilda beslut av Kungl Maj:t skett vid fyra tillfällen, nämligen 1958—59, 1963, 1967—68 och 1971. Åtgärderna har varit led i en serie av ekonomisk-politiska och arbetsmarknadspolitiska åtgärder som vidtagits för att främja sysselsättningen vid konjunkturavmattningarna nämnda år. Fr o rn 1963 års beslut har åtgärderna om- fattat såväl statliga som kommunala beställ- ningar hos företag inom viss bransch. Till kommunerna har ett statsbidrag på 20% utgått vid tidigarelagd beställning. Upphand- lingskungörelsens bestämmelser har tilläm- pats av de statliga myndigheterna.

Vid två tillfällen har uppskov med leve- ranser och senareläggning av beställningar från statliga myndigheter skett av konjunk— turpolitiska skäl, nämligen 1961 och 1969—70. Utöver nu nämnda åtgärder av mera generell karaktär har upphandling i syssel— sättningsfrämjande syfte tillämpats inom olika områden efter särskilda beslut av Kungl Maj:t. Sålunda har vissa militära arbeten utförts som beredskapsarbeten och materiel

1SFS 1970:180 (ändrad 1971:451)

Tabell 9.1 Rådrumsbeställningar under tiden 1.7.1966—30.6.1971 (1 OOO-tal kr, siffra inom ( ) anger antal berörda företag).

lndustrigren Budgetår Summa 1966/67 1967/68 1968/69 1969/70 1970/71

Varvs- och verk- stadsindustrin 2 953 (2) 1 969 (3) 3 290 (5) 1 200 (3) — 9 412 (13) Träindustrin ] 132 (1) — — — 3 996 (2) 5 128 (3) Textilindustrin — 220 (1) 115 (1) 733 (2) 245 (1) 1 313 (5) Skoindustrin _ — » — 3 720 (10) 3 720 (10) Pappersvaru- industrin — 408 (3) 100 (3)1 _ _ 508 (3) + (3)1

Summa 4 085 (3) 2 597 (7) 3 505 (6) + (3)1 1 933 (5) 7 961 (13) 20 081 (34) + (3)1

1 Tilläggsbeställning.

för försvarets räkning anskaffats på arbets— marknadspolitiska grunder inom ramen för de medel för beredskapsarbeten som ställs till AMS” förfogande. Årligen har högst 20 milj kr av dessa medel fått tas i anspråk för sådana ändamål. I den mån denna ram överskrids avräknas belopp motsvarande överskridandet från försvarsramen under på— följande år. De arbeten som i första hand kommit i fråga som beredskapsarbeten har varit anläggnings- och byggnadsarbeten i fortifikationsförvaltningens regi efter beslut i varje särskilt fall av AMS. I några fall har försvarets materielverk efter beslut av Kungl Maj:t lagt ut beställningar av förnödenheter. Därvid har uppkommande merkostnader (kostnader pga att annat anbud än det lägsta har antagits) för beställningarna bestri- dits inom ramen för nämnda bemyndigande om 20 milj kr. Kungl Maj:t har härutöveri ett fåtal fall fattat beslut om att upphand- lingskungörelsen inte skall tillämpas vid militära beställningar. Dessa beslut har gällt beställningar för att främja sysselsättningen framför allt inom TEKO-branschen och vid företag inom stödområdet.

Ett förfarande som innebär att upphand- lingsärenden underställs Kungl Maj:t tilläm- pas också i fråga om upphandling för försvarets räkning av TEKO-produkter när valet står mellan svensk och utländsk till- verkning. För principerna har chefen för försvarsdepartementet redogjort i svar på enkla frågor i riksdagen (FK prot 9.12.1970; AK prot 7.12.1970).

Slutligen må nämnas att överstyrelsen för ekonomiskt försvar enligt beslut av Kungl. Maj:t har lagt ut större textilbeställningar i sysselsättningsfrämjande syfte och med hän- visning till beredskapen på det textila om- rådet.

9.3 Internationella förpliktelser

9.3.1 Svenska synpunkter på EFTA:s regler Upphandlingskommittén har enligt direkti— ven att bland annat överväga om de beställ- ningar som sker i sysselsättningsfrämjande

syfte är förenliga med Sveriges internatio- nella förpliktelser. De enda förpliktelser till följd av internationellt samarbete som svens- ka upphandlande myndigheter underkastats är åtagandena i EFTA (jfr kap 4).

Vid den översyn av EFTA:s konkurrens- regler som pågick under åren 1968—70 framhölls bla från svensk sida att syssel- sättningsskäl i vissa fall borde kunna moti- vera avsteg från bestämmelserna om icke- diskriminering. I första hand ansågs möjlig- het böra ges till dels rådrumsbeställningar, dels branschvisa tidigareläggningar av myn-

digheters beställningar. Som skäl för rådrumsbeställningar fram-

höll den svenska delegationen att stödfor- men var av mycket begränsad omfattning och att den tillämpades restriktivt. Avsikten var att ge arbetsförmedlingsorganen behöv- ligt rådrum för att skaffa nya anställningar eller anordna utbildning åt de arbetstagare som kommer att friställas.

Mot åtgärden ansågs tala det förhållandet att offentliga beställningar som görs hos utvalda inhemska företag kan få till följd att andra EFTA—staters företag — liksom kon- kurrerande inhemska leverantörer — ute- stängs från leveranser. Detta kan innebära att mindre effektiva företag gynnas på bekost- nad av effektivare. En omedelbar följd kan vara att andra EFTA-staters företag skadas genom minskad export. Eftersom stödet är såväl tids— som storleksmässigt starkt begrän- sat torde dock omfattningen av de eventuella skadorna vara försumbara.

Ett försök till vägning av de konstaterade för- och nackdelarna utmynnade i följande slutsats. Fördelarna med stödbeställning av denna typ, som avser att lindra övergångs- svårigheter vid definitiva driftsin- skränkningar, väger uppenbart över even- tuella nackdelar. Åtgärden måste alltså vara tillåten. Likväl konstaterades att enligt ett rådsuttalande artikel 14 i sig inte ger stöd för diskriminerande upphandling av syssel- sättningsskäl. Rådet har dock förutsatt att frågan skall kunna studeras ytterligare med beaktande av bl a det förhållandet att rege- ringarna i vissa lägen har ett legitimt intresse

av att tillgripa speciella åtgärder för att stimulera ekonomin. Inget försök görs dock att ange vilka stödformer som kan anses tillåtna. Den svenska analysen ledde fram till slutsatsen att ett tolkningsuttalande som tillgodosåg de svenska önskemålen vore önskvärt.

Frågan om att använda offentlig upp- handling som stöd till företag som drabbas särskilt hårt i en mera allmän konjunktur- avmattning, t ex i form av branschvisa tidiga— relagda beställningar, berördes också i över- läggningarna. Som skäl för denna åtgärd framhölls från svensk sida att den kan vara ett verksamt medel i en medveten ekono- misk politik som är avsedd att eliminera uppkomna störningar i ekonomin. Den jäm- nare ekonomiska utveckling som åstad- kommes genom att efterfrågan hålls på en hög nivå är till fördel för såväl det enskilda landet som andra EFTA-stater. Häremot anfördes att såväl inhemska konkurrerande företag som andra EFTA-staters företag kan skadas genom minskade leveransmöjligheter. Om åtgärderna tillgrips i stor omfattning och får mera varaktig karaktär kan de bli struk- turbevarande och orsaka svårigheter för andra EFTA-staters företag och för hela EFTA:s utveckling. En vägning av för- och nackdelar mot varandra gav enligt svensk uppfattning föl- jande resultat. Nackdelarna för andra EFTA- stater är begränsade vid tillfälliga åtgärder av detta slag under förutsättning att de ingår, tex vid sidan av rörlighetsstimulerande åt- gärder, som ett led i en allmän ekonomisk politik, inriktad på att motverka störningari produktionen och på arbetsmarknaden. Om åtgärderna får stor omfattning och blir av mera varaktig karaktär kan dock de negativa effekterna såväl för andra EFTA-staters företag och sysselsättning som för den ekonomiska utvecklingen i EFTA bli bety- dande. Åtgärdstypen bör därför vara tillåten som tillfälligt ingrepp men inte som mera permanent stödform i den mån annan EFTA—stat diskrimineras.

1 den rapport till rådet som blev resulta- tet av de ovan nämnda diskussionerna har

man inte enat sig om något nytt i upphand- lingsfrågan. Rådet beslöt att inte fortsätta utredningsarbetet men framhöll att länder med särskilda problem på nytt kan ta upp frågan i EFTA.

Vid överträdelser av EFTA:s konkurrens- regler är konventionens artikel 31 om ett allmänt samråds- och besvärsförfarande till— lämplig. Detta innebär att frågan om överträ- delse kan hänskjutas till rådet av annan medlemsstat, om inte bilateral uppgörelse träffas. Rådet kan med majoritetsbeslut besluta att göra utredning, att avge rekom- mendationer till en felande medlemsstat och att, om rekommendationen inte följs, be- myndiga annan medlemsstat att utan hinder av konventionens förpliktelser vidta motåt- gärder. Artikel 31 har i praktiken tillämpats endast i ett fåtal fall, av vilka inte något gällt konkurrensreglerna.

Vid några tillfällen har som framhållits i kapitel 4 andra länder tagit upp och ifråga- satt förfarandet med tidigareläggning av kommunala beställningar med statsbidrag. År 1971 påpekade exempelvis övriga med- lemmar av EFTA:s handelsexpertkommitté att gällande regler ej ändrats till följd av den nämnda översynen och ansåg att de av den svenska regeringen beslutade åtgärderna inte stod i överensstämmelse med bestämmel- serna inom EFTA om offentlig upphandling.

9.3.2 Kommitténs synpunkter

Upphandling av sysselsättningspolitiska skäl där upphandlingskungörelsen inte tillämpats har skett i mycket ringa omfattning. Den inskränker sig huvudsakligen till upphandling som skett i syfte att ge rådrum vid drifts- nedläggning eller driftsinskränkning. Omfatt- ningen har normalt inskränkt sig till högst 4 milj kr per år.

lndustribeställningar har som ett led i sysselsättningspolitiken kommit till använd— ningi större skala senast 1967—68 och 1971. Utredningen har analyserat förfarandet vid det förra tillfället och finner att förpliktel- serna i EFTA-samarbetet inte synes ha åsido— satts vid de statliga beställningarna. Endast

sådana beställningar har tidigarelagts som man bedömt kunna ge betydande syssel- sättningseffekt i Sverige. Beställningar som ansetts ha ringa sysselsättningseffekt eller för vilka utländska företag kunnat komma i fråga för leverans har inte tidigarelagts, utan upphandlingen har fått ske i normal ordning vid senare tillfälle. Detsamma har gällt för inhemska företag, vars efterfrågan på arbets- kraft inte kunnat tillgodoses. Huvudparten av tidigareläggningarna har gjorts av affärs- verken. Dessa har schablonmässigt ersatts för det ökade förräntningskrav som anskaff- ningarna medfört. Däremot har någon ersätt- ning inte utgått för fördyrad upphandling i övrigt. Någon anledning att frångå förmån- ligaste anbud har den upphandlande myndig- heten därför inte haft. Enligt kommitténs mening synes någon diskriminering gentemot utländska leverantörer vid de av kommit- tén analyserade beställningarna 1967—68 inte ha förekommit. Det förhållandet att beställningar inte tidigarelagts i de fall då utländska företag lämnat förmånligaste an- bud anser kommitte'n inte strida mot EFTA:s regler.

I fråga om de kommunala beställningarna gäller, såsom närmare kommer att beskrivas i avsnitt 9.5, att kommun som villkor för statsbidrag skall styrka att beställningen avser en faktisk tidigareläggning. Endast i den mån beställningen anses lämplig med hänsyn till sysselsättningseffekten utgår statsbidrag. Liksom i fråga om de statliga beställningarna gäller det upphandlingar vid vilka endast svenska företag bedömts kunna komma i fråga. Beställningarna synes sålunda inte ha någon diskriminerande verkan gent- emot utländska företag.

I syfte att för kommun ytterligare klar- göra karaktären av tidigareläggning bör emel- lertid enligt kommitténs mening som villkor för statsbidrag i fortsättningen gälla att kommun vid tilltänkt tidigareläggning inte får frångå de regler som kommunen normalt tillämpar vid sin upphandling. Anbud bör dessutom i allmänhet inhämtas genom an- nonsering.

Kommittén har i kapitel 7 redovisat för-

slag till enhetliga regler för den statliga och kommunala upphandlingen. Ett genomfö- rande av detta förslag bör enligt kommittén få betydelse för att internationellt skapa förståelse för förfarandet vid tidigareläggning av kommunala beställningar.

Kommittén vill i detta sammanhang fram- hålla att det svenska förvaltningssystemet och den svenska upphandlingskungörelsens utformning och tillämpning medför att den statliga upphandlingen _ vid internationell jämförelse — sker i unik öppenhet. De undantag som görs från affärsmässig upp- handling är offentliga. Förslaget att kom- munerna för att få statsbidrag vid tidigare- läggning bla bör annonsera ut upphand- lingen syftar till att klargöra att också den kommunala upphandlingen normalt sker och enligt kommitténs mening bör ske i största öppenhet.

I fråga om tidigareläggningarna kan ytter- ligare anföras att leveranser av utländska råvaror och komponenter kunnat öka i betydande utsträckning till svenska företag som fått industribeställningar i särskild ord- ning. Därtill kommer den allmänt stimule- rande effekt på utländska leverantörer som det förbättrade sysselsättningsläget i Sverige medför. Tidigare diskussioner i EFTA har inte klarlagt att åtgärderna strider mot EFTA— konventionen, utan möjligen att de från vissa synpunkter varit diskutabla. Det är enligt kommitténs uppfattning angeläget — mot bakgrund av dessa diskussioner — att man från svensk sida verkar för att skingra den tveksamhet mot förfarandet som klart fram- kommit från flera andra medlemsländers si- da.

Enligt kommitténs uppfattning bör det sålunda vara möjligt att inom ramen för våra internationella åtaganden tillämpa det förfa- rande som kommit till användning vid tidigareläggning av statliga och kommunala industribeställningar i syfte att nå en snabb och sysselsättningspolitiskt betydande ef- fekt. Det kan emellertid inte uteslutas att i framtiden även mer omfattande sysselsätt- ningspolitiskt betingade upphandlingar mås-

te företas där normalt upphandlingsförfa- rande inte alltid kan iakttas.

9.4. Upphandling [ regionalpolitiskt syfte

9.4.1. Inledning

I skilda sammanhang har påtalats de särskil- da problem som anses föreligga för norr- landsföretag. Det har tex anförts att norr- landsföretagen har svårare att hålla kontakt med marknaden än företag i andra delar av landet. Brister i den industriella miljön på många håll i Norrland samt de vidsträckta avstånden medför sämre möjligheter för företagen i en norrlandsregion att stödja varandra, bristen på teknisk personal gör sig särskilt gällande i Norrland, osv. Upphand- lingskungörelsen medger inte undantag från bestämmelserna om upphandling av det från affärsmässiga synpunkter förmånligaste an- budet på grund av arbetsmarknadspolitiska eller regionalpolitiska skäl. Fråga uppkom- mer därför om särskilda föreskrifter bör lämnas myndigheterna i fråga om upphand- ling i Norrland för att tillgodose regionalpo- litiska syften.

Med begreppet ”norrlandsföretag” avses i det följande företag i de fyra nordligaste länen i enlighet med AMS” tidigare referera- de framställning. Kommittén har ansett det ligga utanför sitt uppdrag att närmare över- väga om annan geografisk omfattning, exem- pelvis det lokaliseringspolitiska stödområdet, bort användas i stället.

De svårigheter att konkurrera framgångs- rikt som föreligger för företag i dessa län kan emellertid i stor utsträckning sägas gälla även för mindre och medelstora företag i allmän- het. Vissa av de förslag för att förbättra norrlandsföretagens möjligheter inom den statliga upphandlingen som presenteras idet följande kan därför vara tillämpliga också för dessa grupper av företag.

Kommittén anser att det i första hand bör ankomma på norrlandsföretagen själva att aktivera sina insatser hos de statliga myndig— heterna bla genom förbättrad marknadsfö- ring och bevakning av upphandlingarna.

Detta utesluter dock inte att vissa åtgärder för norrlandsföretag från statens sida bör prövas. Kommittén analyserar i det följande olika möjligheter att genom särskilda be- stämmelser för den statliga upphandlingen stödja norrlandsföretagen i deras strävanden att expandera industriellt.

Nu gällande principer för regionalpoliti- ken (prOp 1970:75, BaU 40, SU 103, rskr 270) innebär i huvudsak följande. Syftet är att i olika hänseenden skapa så likartade förutsättningar som möjligt för näringsliveti olika delar av landet. Den lokaliseringspoli— tiska stödverksamheten i sin utbyggda form fullföljer i huvudsak den tidigare gällande principen att stödet skall vara ett initialstöd som är tillräckligt för att de lägre kapital- kostnaderna skall kompensera de merkost- nader som en etablering i stödområdet medför. Därefter skall verksamheten vara även företagsekonomiskt lönsam. ] fråga om de generellt verkande medlen inriktas dessa främst på att allmänt förbättra produktions. betingelserna i de regioner som omfattas av stödet (isbrytning, transporter m m). Hit hör insatser för att allmänt förbättra den indu- striella miljön i de nordligaste delarna av landet.

Kommittén har i det följande vid sina överväganden utgått från att dessa principer alltfort skall gälla.

I avsnitt 9.2 har återgivits vissa av Kungl Maj:t utfärdade föreskrifter i fråga om upphandling av förnödenheter för försvarets behov. Bestämmelserna innebär att försva- rets upphandlande myndigheter i samråd med länsarbetsnämnderna skall dels upprätta förteckningar över de företag i Jämtlands, Västernorrlands, Västerbottens och Norr- bottens län som kan komma i fråga som leverantörer vid upphandling och infordra anbud från dessa, dels inhämta yttrande från överbefälhavaren och AMS, när myndigheten inte anser sig kunna anta anbud från företag i de nämnda länen. Föreskrifterna innebär inte någon ändring i tillämpningen av upp— handlingskungörelsen.

9.4.2. Arbetsmarknadsstyrelsens förslag till samrådsförfarande för civila upphandlande myndigheter

Chefen för inrikesdepartementet har, som tidigare nämnts, till kommittén för övervä— gande överlämnat en framställning av den 27.1.1970 från AMS angående den statliga upphandlingen ide fyra nordligaste länen.

AMS framhöll i sin skrivelse att de vid- tagna åtgärderna beträffande försvarets upp- handling i fred haft gynnsamma effekter för näringslivet i de fyra nordligaste länen. Företag som tidigare arbetat på en lokal marknad hade till följd av bestämmelserna bl a fått sitt kontaktnät vidgat, till fördel för marknadsföringen. I de fall då företag fått beställning eller då samarbete mellan upp— handlande myndighet och företag inletts på annat sätt hade företagen ofta förvärvat ökat tekniskt kunnande. Den omständigheten att de upphandlande myndigheternas inköps- register kompletterats med uppgifter om företag belägna i norra Sverige har enligt skrivelsen varit till fördel både för myndig- heter och företag.

AMS anförde vidare att oklarhet råder om proceduren i de fall där arbetsmarknads— eller lokaliseringSpolitiska skäl motiverar att aktuellt inköp kommer till stånd hos visst företag trots att upphandlingen därigenom blir dyrare. Styrelsen föreslog att, i de fall AMS förordar inköp från visst företag och detta medför kostnadsfördyring, den upphandlande myndigheten skall begära dels försvarsdepartementets medgivande att från- gå upphandlingskungörelsens bestämmelser i fråga om prövning av anbud, dels medel för att täcka merkostnaderna. Om en sådan framställning bifalles bör enligt AMS mer- kostnaderna regleras mellan försvars— och inrikesdepartementen. Under åberopande av de gynnsamma effekter som bestämmelserna om försvarets upphandling i fred haft för näringslivet i de fyra nordligaste länen hem- ställde AMS att föreskrifterna skall ut- sträckas att omfatta även civila upphand- lande myndigheter.

1 prop 1970:75 om den fortsatta regional-

politiska stödverksamheten framhölls att strävandena att i ökad omfattning lägga ut beställningar vid företag i Norrland kommer att fortsätta. Åtgärder övervägdes enligt propositionen för att också civila upphand- lande myndigheter, där så är lämpligt, skall ta in offerter från företag iNorrland, dock utan att detta görs obligatoriskt för hela statsförvaltningen. Föreskrifter härom skulle senare meddelas. Hittills har sådana bestäm- melser inte utfärdats.

9.4.3 Erfarenheter av samrådsförfarande

Från försvarets myndigheter och från AMS har kommittén hämtat in vissa uppgifter om de upphandlingsärenden som varit föremål för särskild prövning enligt Kungl Maj:ts beslut i december 1965 för försvarets behov. Uppgifterna har bearbetats och samman- ställts i tabell 9.2. Överbefälhavaren och AMS har under perioden 1966—1970 yttrat sig i 146 upp— handlingsärenden. Den sammanlagda sum— man av de lägsta anbuden för dessa ärenden uppgick till ca 55 milj kr. Skillnaden mellan lägsta anbud och lägsta anbud från norr- landsföretag (= ”merkostnaderna” för norr- landsbeställning) var ca 11 milj kr. I 18 fall har AMS förordat att order för totalt ca 16 milj kr skulle läggas ut till företag i de fyra nordligaste länen. Merkostnaderna för dessa beställningar uppgick till närmare 800 000 kr eller ca 5 %.

Kungl Maj:t har under den undersökta perioden i endast tre fall — därav ett under 1968 och två under 1970 —— bemyndigat upphandlande myndighet att frångå 15 & upphandlingskungörelsen om antagande av förmånligaste anbud. Den sammanlagda sum— man för dessa order uppgick till 3 875 000 kr, varav 172000 (4,5 %) utgjorde mer- kostnader.

I fråga om de under 1970 remissbe- handlade ärendena har vissa kompletterande uppgifter hämtats in från de upphandlande myndigheterna om tidsåtgången för den särskilda remissbehandlingen.

Under 1970 har 23 upphandlingsären-

Tabell 9.2 Samrådsförfarande med AMS avseende upphandling för försvaret från företag i de

fyra nordligaste länen.

1966 1967 1968 1969 1970 Summa

Antal ärenden 21 34 32 36 23 146 Lägsta anbud (tkr) 11 386 9 028 7 877 13 581 13 410 55 282 Prisdifferens (tkr) till lägsta anbud 2 240 3 339 1 414 2 605 1 027 10 624 Prisdifferens i % (medeltal) 20 37 18 19 8 19 AMS'yttrande: a) Ingen åtgärd,

antal ärenden 20 34 26 31 17 128 b) AMS förordar order till

norrlandsföretaget,

antal ärenden l — 6 5 6 18 c) anbudssumma i ärenden

enl b) (tkr) 3 200 — 4 793 2 352 5 567 15 912 d) härav ingående

merkostnad % 0,3 — 12 3,6 3,2 5,1 Kungl Maj:ts beslut: 3) Upphandlingskungörelsen skall

följas, dvs avslag — — — _ 2 2 b) upphandling i Norrland,

antal ärenden — — l — 2 3 c) anbudssumma i ärenden

enl b) (tkr) — — 353 — 3493 3 846 d) härav ingående

merkostnad % — — 17 — 3,4 4,5

den remissbehandlats. I sex av fallen har AMS för en sammanlagd anbudssumma av 5 567 000 kr — varav 171000 kr utgjorde merkostnader (3,2 %) — lämnat förord för norrlandsföretagens anbud. Tiden för er- hållande av yttrande från AMS och över- befälhavaren har i medeltal uppgått till 8 dagar. Den sammanlagda tidsåtgången från datum för remissbehandling till dag då be- ställningen lagts ut uppgår endast i ett mindre antal fall till mer än 14 dagar i de fall ärendet inte underställts Kungl Maj:t. I de fall ärendena prövats av Kungl Maj:t har betydande tidsförskjutningar inträffat.

Av de upphandlingsärenden som remiss- behandlats under 1970 bör beträffande produktvalet nämnas att flera fall avsåg upphandling av livsmedel. Övriga anbud avsåg i huvudsak leveranser från företag inom varvs- och verkstadsindustrin. Överbefälhavaren har i sina yttranden över ifrågavarande upphandlingar ofta anfört att

särskilda medel bör anvisas för att täcka merkostnaderna om upphandlande myndig- het av Kungl Maj:t bemyndigas frångå bestämmelserna i upphandlingskungörelsen.

Vid underhandskontakter med represen- tanter för försvarsstaben och AMS har dessa framhållit att norrlandsföretagen i inte ringa omfattning fått beställningar från de militära upphandlande myndigheterna. I de fall norr- landsföretagen avlämnat förmånligaste an- bud har anbuden självfallet inte behövt remissbehandlas. Omfattningen av beställ— ningar som gjorts hos norrlandsföretag efter remissförfarande utgör således inte något mått på den totala statliga upphandlingen från norrlandsföretag. Det sammanlagda vär- det av de order som lagts ut av försvarets materielverk och fortifikationsförvaltningen till företagen i de fyra nordligaste länen under perioden maj 1969—maj 1970 kan beräknas till ca 60 milj kr. I detta samman- hang kan nämnas att av den totala statliga

upphandlingen under budgetåret 1968/69 om 7 000 milj kr svarade företag inom det lokaliseringspolitiska stödområdet för leve- ranser om 380 milj kr, dvs ca 5 %. Härav avsåg närmare 160 milj kr varuupphandling.

Enligt en beräkning som gjorts inom budgetutredningen med hjälp av uppgifter om industrins regionala fördelning skulle de inköp som försvarets materielverk gjort under budgetåret 1968/69 ha gett sysselsätt- ning åt nära 1 500 personer i de fyra nordligaste länen. Detta innebär ca 5 % av det totala antal personer som fått sysselsätt— ning till följd av materielverkets inköp under budgetåret.

9.4.4. Överväganden och förslag

Som tidigare nämnts anser kommittén att det i första hand bör ankomma på företagen själva att aktivera sina insatser hos de statliga myndigheterna. Exempel på sådana insatser är förbättrad marknadsföring och bevakning av upphandlingar.

Detta hindrar emellertid inte att man även från statens sida bör vidta åtgärder för att genom upphandlingen främja norrlands- företagens utveckling. I det följande över- väger kommittén olika metoder att bättra

norrlandsföretagens deltagande i den statliga upphandlingen. De redovisade åtgärderna bygger på förutsättningen att myndigheterna inom ramen för gällande bestämmelser aktivt skall medverka till att en ökad del av upp- handlingen läggs ut hos företag i de fyra nordligaste länen. Myndigheterna skall idet- ta syfte regelmässigt inhämta anbud från så- dana företag i dessa län som kan kormna i fråga som leverantörer vid upphandling. Förteckningar Över norrlandsföretagens produktionskapacitet tillställs upphandlande statliga myndigheter. Förteckningar Över större statliga myndigheters upphandling och större leverantörer tillställs norrlandsföre- tagen. Som beskrivits i det föregående finns redan ett förfarande för att sammanställa uppgifter om norrlandsföretagens produk- tionsinriktning, produktionskapacitet m m i fråga om leveranser till försvaret. Kommittén

anser att denna verksamhet bör byggas ut att omfatta även den civila sektorn, så att större upphandlande myndigheter får en klar bild av i vilken utsträckning det finns företag i Norrland som kan komma i fråga vid en viss upphandling.

Förteckningarna bör upprättas av länsar- betsnämnderna i samråd med länets företa— garförening. De bör innefatta inte endast uppgifter om antal anställda, produktions— värde, specialinriktning, förekomst av special- maskiner etc utan också ägarform, aktieka— pital m m.

Några myndigheter har vid kontakter med Upphandlingskommittén redovisat att de i vissa fall måst avvisa konkurrenskraftiga anbud från norrlandsföretag därför att man bedömt företagets finansiella kapacitet och produktionsresurser vara otillräckliga för en större order och att det därför varit förenat med ett risktagande att placera ordern vid företaget. Med hänsyn härtill bör samman- ställningarna i möjligaste mån även innefatta uppgifter som belyser företagets finansiella kapacitet. Förteckningarna bör upprättas branschvis och vara enhetligt utformade.

En möjlighet som kommittén vidare över- vägt och som den tillstyrker är att AMS, på grundval av uppgifter som myndigheterna lämnar, upprättar branschvisa förteckningar över vilka statliga myndigheter som regel- mässigt upphandlar viss materiel. Förteck- ningarna bör innefatta även större leveran- törer till statliga myndigheter som använder sig av underleverantörer. Dessa förteckningar tillställs norrlandsföretagen genom förmed- ling av företagarföreningar eller länsarbets- nämnder.

Motiven för denna ordning är dels att många norrlandsföretag erfarenhetsmässigt inte har tillräcklig kännedom om statlig upphandling och saknar möjlighet att syste- matiskt bevaka upphandlingarna, dels att myndigheterna ofta upphandlar större sam- lade projekt vid vilka endast mycket stora företag kan göra sig gällande. Någon möjlig- het att konkurrera vid denna typ av samman- hållen upphandling har inte mindre företag. Om mindre företag, inte minst i Norrland,

skall kunna komma i fråga vid dessa upp- handlingar bör de alltså inrikta sig på att gå samman om ett anbud i upphandlingen eller som underleverantörer till större före- tag. Särskilt gäller detta upphandling av försvarsmateriel. Samordnad rådgivning i upphand- lingsfrågor. Ett sätt att förbättra norrlands- företagens konkurrensförmåga vid statlig upphandling är att ställa särskilda resurser till förfogande för bistånd och rådgivning i upphandlingsärenden. Det är närmast företa— garföreningarna som i dag svarar för denna service. De synes böra intensifiera sina ansträngningar på området. Närmast avses allmän information i upphandlingsärenden och bevakning av att norrlandsföretagen kommer i fråga vid offentlig upphandling. De upphandlingsärenden i vilka norrlandsfö- retag deltagit i anbudsgivningen men inte fått beställningen behöver ofta följas upp. Orsakerna bör utrönas varför ett anbud legat för högt eller varför ett företag inte kommit i åtanke trots förmånligt pris. Särskilt behö— ver bevakas om det vid större återkommande order föreligger möjligheter för flera företag i Norrland att gå samman om ett gemensamt anbud.

Vid de kontakter som kommittén haft med olika myndigheter har dessa framhållit att norrlandsföretagen då annat företag fått beställningen inte i tillräcklig grad följer upp de upphandlingsärenden som de deltagit i.— För att underlätta för företagen att följa upphandlingsärendena bör varje myn- dighet åläggas att ombesörja att utfallet av en upphandling i form av upphandlingspro- tokoll eller motsvarande kommer anbudsgi— vande norrlandsföretag tillhanda. I syfte att minska belastningen på myndigheterna bör detta ske i den formen att myndigheten sänder protokoll (motsvarande) till ett ge- mensamt serviceorgan som sedan distribuerar dessa till respektive företag försedda med kommentarer.

Enligt kommittén kan olika alternativ tänkas när det gäller organisationen av ett sådant serviceorgan. Det är sålunda möjligt att en för norrlandsföretagen och för mindre

företag i allmänhet gemensam form bör eftersträvas, eftersom de mindre företagen i enlighet med vad som hävdats i det föregåen- de har likartade problem i fråga om att effektivt konkurrera vid den statliga upp- handlingen. Om endast norrlandsföretagen beaktas bör formen vara antingen att en av företagarföreningarna i de fyra nordligaste länen svarar för denna uppgift genom att ett mindre upphandlingskontor förläggs dit eller att ett sådant kontor förläggs till det industriella utvecklingscentrat (lUC) i Skel— lefteå. Ett sådant kontor skulle även kunna förmedla exempelvis förfrågningar om upp— handlingsbestämmelsernas tillämpning och om tidpunkten när vissa beställningar avses utläggas. Vidare skulle kurser kunna arran— geras om den offentliga upphandlingens be- stämmelser och praxis. Närmast till hands ligger att statens institut för företagsut- veckling i samarbete med berörda myndig- heter svarar för dessa kurser. Kommittén har inte ansett sig börai detalj ta ställning till de institutionella förhållandena. Dessa bör över- vägas ytterligare i annat sammanhang. Norrlandsföretag får förtur vid lika anbud. Som förut nämnts kommer kommittén i det följande att lägga fram förslag till en ny upphandlingskungörelse. Enligt detta förslag får den upphandlande myndigheten, om två anbud bedöms likvärdiga, antingen välja mellan anbuden eller infordra skiljebud från anbudsgivarna. Om ett norrlandsföretag del- tar i anbudsgivningen skulle en form av förtur för norrlandsföretagen vara att låta dessa få företräde vid lika anbud. Ett system av motsvarande innebörd finns etablerat i Storbritannien (se SOU 1969 :49 bil 1). Det bör sägas att det i mycket få fall torde inträffa att två anbud är prismässigt exakt lika. Eftersom emellertid inte endast priset skall tillmätas betydelse utan också en rad andra faktorer spelar in så kan vid en samlad bedömning två anbud inte sällan te sig likvärdiga. I sådana fall kan det anses rimligt att de upphandlande myndigheterna med- verkar till att realisera de av statsmakterna fastställda regionalpolitiska målen genom att lägga beställningen vid ett norrlandsföretag.

Kommittén förordar därför en sådan förtur.

Skall norrlandsföretag få köpa in sig på lägsta anbud? En möjlighet som har över- vägts är att inom ramen för de friare former av förhandlingsupphandling som kommittén förordar ge upphandlande myndigheter möj- lighet att förkasta anbud och företa ny upphandling om ett norrlandsföretag avgivit anbud som endast obetydligt (tex med högst S%) skiljer sig från förmånligaste anbud. Norrlandsföretaget skulle därvid få möjlighet att svara för leveransen om det kunde leverera på de villkor som erbjudits i bästa anbud. Ett sådant stadgande skulle innebära en fördel för norrlandsföretag men likväl en administrativt enkel handläggning och inte medföra några merkostnader för den upphandlande myndigheten.

Kommittén vill emellertid inte förorda denna möjlighet. Det skulle innebära ett åsidosättande av andra företags möjligheter att konkurrera. Genom att ett norrlandsfö- retag på detta sätt skulle få möjlighet att lägga in ”preliminära” anbud skulle vidare ett sådant förfarande kunna leda till att andra företags intresse för att delta i anbudsgivningen minskar. På sikt skulle man därmed riskera fördyrad upphandling. Ett annat skäl till att kommittén inte förordar detta alternativ är att det skulle vara förenat med betydande risker såväl för norrlandsfö- retaget som för myndigheten att på detta sätt pressa ner anbud till en nivå som norrlandsföretaget vid en tidigare bedömning inte nått ned till. Upphandlande myndig- heter har vid kontakter med kommittén sett det som en fara att på detta sätt pressa ett företag att överskrida leveranskapacitet eller underskrida kostnadskalkyler. Företag skulle i ökad utsträckning riskera att inte kunna fullfölja leveranser, till men också för den upphandlande myndigheten.

Hänva'ndelse till Kungl Maj:t i vissa fall. I det föregående har refererats den framställ- ning som AMS avgivit med förslag om att man vid civil statlig upphandling skall tillämpa samma system som vid upphandling för för- svarets räkning. Ett sådant samrådsför- farande skulle innebära att upphandlande

civila statliga myndigheter, när norrlands- företag ingivit anbud som inte kan antas, översänder ärendet till AMS för yttrande för att därefter — om styrelsen finner att norr- landsföretaget bör få anbudet — underställa Kungl Maj:t ärendet.

I ett föregående avsnitt har redogjorts för handläggningen av de ärenden inom försvaret som haft denna karaktär. Om man etablerar ett system av denna typ inom den civila upphandlingen är det nödvändigt att för- farandet begränsas till större upphand- lingsärenden och att handläggningstiden ned- bringas. Det är emellertid uppenbart att den samlade bedömningen tar viss tid i ärenden av denna natur, eftersom inte endast regio- nalpolitiska utan också branschmässiga och andra bedömningar måste göras. Det är sålunda inte alltid önskvärt att ett norrlands- företag i denna sin egenskap får förtur framför ett annat företag — som kan vara i en sysselsättningsmässigt sämre position — i annan del av landet.

Det rör sig här om en rad skilda myndig- heter rned varierande handläggningsordning. Ett eventuellt system av denna typ får inte bli administrativt tungrott. En form som i och för sig skulle kunna tänkas är att myndigheterna ålades att remittera upphand- lingsärenden till AMS när norrlandsföreta- gets anbud låg högst tex 5 % över lägsta anbud och när anbudssumman uppgick till minst 100000 kr. Om AMS då ansåg det angeläget att beställningen lades ut hos företag i Norrland skulle frågan hänskjutas till Kungl Maj:t. Om Kungl Maj :t anmodade myndigheten att upphandla vid norrlands- företaget skulle myndigheten ersättas för merkostnaden.

Kommittén har övervägt om ett system av den nu skisserade innebörden borde införas. Ett sådant system måste sättas i relation till principerna för det regionalpolitiska stödet som bl a innebär att företag iNorrland efter eventuellt initialstöd skall konkurrera på lika villkor med företag i landet i övrigt. Att kontinuerligt och selektivt stödja norrlands— företag via den offentliga upphandlingen skulle enligt kommitténs uppfattning inne—

bära avsteg från dessa principer. Konflikter med Sveriges åtaganden inom EFTA skulle också kunna uppkomma vid civila myndig- heters upphandling.

Ytterligare en omständighet bör enligt kommittén beaktas. Många av norrlandsföre- tagen ingår i större koncerner med huvud- kontor i södra eller mellersta Sverige. Som ett resultat av bl a lokaliseringspolitiska åt- gärder och investeringsfondernas användning i regionalpolitiskt syfte har under senare är flera större svenska verkstadsföretag kommit att inrymma enheter i Norrland. Att i upp— handlingsärenden skilja ut vad som produce- ras i den ena eller andra enheten inom en koncern är svårt. Bl a av denna anledning bör man generellt sett i upphandlingsärenden undvika att på sätt som här angivits särbe- handla företag i olika delar av landet.

Det kan vidare konstateras att erfarenhe- terna av nu gällande regler för remissförfa- rande inom försvarssektorn tyder på att förfarandet haft förhållandevis liten betydel—

se. Enligt kommitténs uppfattning bör som

närmare utvecklats i kapitel 7 varje myndig- het medverka till att den ekonomiska politi- kens mål uppnås, bla en effektiv regional- politik. Med utgångspunkt häri bör det an- komma på upphandlande myndigheter att — efter eventuellt erforderligt samråd med AMS — avgöra vilka större ärenden som bör underställas Kungl Maj:t för samlad prövning utifrån regionalpolitiska synpunkter.

För en upphandlande myndighet kan det självfallet föreligga situationer då man har intresse av att uppmuntra ett företag att delta i anbudsgivning på vissa produkter. Sålunda kan tex ett nyetablerat företag i Norrland på sikt innebära en önskvärd konkurrens i en bransch där leveranskapa- citeten i existerande företag varit ojämn eller där konkurrensen varit begränsad. I sådana situationer har myndighet möjlighet att lägga ut provbeställning. Vid sidan härav har givetvis myndighet möjlighet att hemställa om Kungl Maj:ts medgivande för större beställning hos sådant företag.

Beträffande föreskrifterna för det nämn- da samrådsförfarandet för försvarets myndig- heter vill kommitte'n fästa uppmärksamheten på att bestämmelserna endast reglerar sam- rådet mellan AMS och överbefälhavaren å ena sidan och den upphandlande myndig- heten å den andra. Om och när ett ärende skall underställas Kungl Maj:t berörs däre- mot inte. Det är bl a på denna punkt AMS hemställt om klarläggande.

Om det särskilda samrådsförfarandet för försvarets del bedöms önskvärt även i fram— tiden anser kommittén att det ankommer på den upphandlande myndigheten att i före- kommande fall underställa Kungl Maj:t ären- det för avgörande samt begära eventuellt erforderlig täckning av merkostnader. I syfte att förenkla handläggningen bör samrådsför- farandet inte omfatta upphandlingar som understiger 100 000 kr.

9.4.5. Sammanfattande synpunkter

Kommitténs nu redovisade synpunkter på upphandlingen som ett medel att främja den regionala utvecklingen innebär i sammanfatt- ning följande.

Kommittén anser att norrlandsföretagen själva i första hand bör aktivera sina insatser för att öka försäljningen till de statliga myndigheterna.

Inom ramen för upphandlingskungörel- sens bestämmelser bör myndigheterna aktivt verka för att en ökad del av upphandlingen läggs ut hos företag i de fyra nordligaste länen. I detta syfte föreslås

att myndigheterna regelmässigt infordrar anbud från sådana företag i dessa län som kan komma i fråga som leverantörer

att förteckningar över norrlandsföretagens produktionskapacitet tillställs upphandlande statliga myndigheter,

att förteckningar över större statliga myn- digheters upphandling och större leveran— törer tillställs norrlandsföretagen

att norrlandsföretagen får bistånd och råd i upphandlingsfrågor, bl å när det gäller

bevakningen av den statliga upphandlingen, av ett gemensamt upphandlingskontor som knyts till någon företagarförening eller IUC

att norrlandsföretag får förtur vid lika anbud.

Kommittén har övervägt om ett obliga- toriskt samrådsförfarande borde utsträckas också till civila myndigheter. Kommittén vill dock inte förorda detta men erinrar om att myndigheterna bör medverka till att den ekonomiska politikens mål uppnås, bl a en effektiv regionalpolitik. Det bör i enlighet med vad som anförts i kapitel 7 ankomma på myndigheterna att bedöma vilka större upp- handlingsärenden som bör underställas Kungl Maj:t för en samlad prövning utifrån regionalpolitiska synpunkter.

Kommittén har även övervägt men avvisat tanken att låta norrlandsföretag köpa in sig på lägsta anbud.

9.5 Tidigarela'ggning av industribeställningar som ett led i sysselsa'ttningspolitiken

9.5.1 Beslut om industribeställningar

En mer samlad utläggning av industribe- ställningar i sysselsättningsskapande syfte har, som tidigare nämnts, efter särskilda beslut av Kungl Maj:t skett vid fyra tillfällen, nämligen 1958—59, 1963, 1967—68 och 1971. Dessa beställningar ingick i en serie av ekonomisk-politiska och arbetsmarknads- politiska åtgärder som vidtogs för att främja sysselsättningen under konjunkturav- mattningarna nämnda år. Vissa erfarenheter av tidigareläggningarna 1958—59 och 1963 har redovisats av 1960 års arbetsmarknads- utredning i dess betänkande ”Arbets— marknadspolitik” (SOU 1965 :9). Upphandlingskommittén har för sitt ar- bete ansett en närmare undersökning önsk- värd också av industribeställningarna under 1967—68. Inom kommittén har därför en sådan undersökning gjorts. Resultatet av denna redovisas i en särskild promemoria (bilaga 4). I promemorian behandlas även de uppskov med leveranser och senareläggning

av beställningar från statliga myndigheter som skett av konjunkturpolitiska skäl under 1961 och 1969—70.

Kommittén anser att förfarandet med tidigareläggning av beställningar bör an- vändas även i fortsättningen. Från denna utgångspunkt och med beaktande av vad som framförts i bilaga 4 redovisas i detta kapitel förfarandet enbart summariskt med betoning på de förbättringar som bör vidtas för att beslutade åtgärder skall ge snabb effekt.

Industribeställningar 1958—59 och 1963. Med direkt arbetsmarknadspolitisk motive- ring lades under 1958—59 statliga civila och militära beställningar ut för 65 milj kr. AMS har beräknat att omkring 3 000 man undgick att permitteras genom beställningarna. Till detta skall läggas den effekt som industri- beställningarna hade i tidigare produk- tionsled. Beställningarna lades ut av reSpek- tive myndighet sedan ärendena prövats av AMS. Denna prövning innebar i praktiken att beställningarna styrdes till företag med särskilda sysselsättningssvårigheter. De upp- handlande myndigheterna fick dispens från upphandlingskungörelsens bestämmelser om att infordra anbud. För att i möjligaste mån erhålla garantier för att leverantörerna inte begärde priser som översteg marknadspriset infordrades kalkyler över prissättningen från berörda leverantörer.

De beställningar som lades ut under konjunkturnedgången 1963 skilde sig i ett väsentligt avseende från de beställningar som lagts ut 1958—59. Industribeställningarna 1963 riktade sig nämligen enbart till verk- stadsindustrin, medan beställningarna 1958 —59 styrdes till företag med särskilda sys— selsättningsproblem inom ett flertal bran- scher. Beställningarna under 1963 omfattade även kommunala beställningar. I Kungl Maj:ts beslut i ärendet anmodades myndig- heterna att även påskynda sina beställningar inom ramen för den reguljära upphandling- en. I motsats till vad som gällde 1958—59 medgavs de upphandlande myndigheterna ingen dispens från upphandlingskungörelsens

bestämmelser. Sammanlagt tidigarelades un- der 1963 statliga beställningar till ett belopp av 50 milj kr och kommunala beställningar till ett belopp av 83 milj kr. Enligt AMS beräknades detta ge sysselsättning åt om- kring 1 300 årsarbetare, vartill kom effekten i tidigare produktionsled.

Industribeställningar inom verkstads- industrin 1967—68. Beställningsbemyndi— gandet omfattade statliga civila och militära förnödenheter för 88 respektive 60 milj kr och kommunala förnödenheter för 110 milj kr. Beställningarna bör ses som ett komple— ment till de sysselsättningsskapande insatser av annat slag som kom till stånd under den då rådande konjunkturavmattningen, bl & ökat bostadsbyggande, frisläppta investe- ringsfonder, utnyttjade konjunkturreserver vid affärsverken, beredskapsarbeten och vid- gad arbetsmarknadsutbildning. De totala in- satserna beräknades av AMS ha gett syssel- sättning för 100000 personer under vin- tern 1967—68. Härav svarade de civila industribeställningarna för direkt sysselsätt- ning åt ca 1 700 årsarbetare, vartill kom sys- selsättningseffekten i tidigare produktionsled.

Omfattningen Och inriktningen av indu- stribeställningarna fastställdes i ett antal beslut av Kungl Maj:t. Det första beslutet, som kom i december 1967, avsåg civila statliga och kommunala beställningar för en inköpssumma av 50 milj kr. Omfattningen vidgades efter hand och fastställdes i mars 1968 till totalt inemot 260 milj kr för statliga civila och militära samt kommunala beställningar.

9.5.2. Kommitténs undersökning

Den av kommittén företagna undersök- ningen har koncentrerats till att söka belysa effekterna av de utlagda statliga beställ- ningarna. Visst material redovisas även i fråga om kommunala anskaffningar. I analysen av effekterna för skilda beställningsområden har undersökts dels den tid som förflutit från det att Kungl Maj:t fattat beslut om syssel- sättningsfrämjande åtgärder till det att berör- da myndigheter lagt ut beställningar, dels

den tid som därefter gått åt innan produk- terna levererats och arbetsinsatsen sålunda var definitivt avslutad.

Undersökningen är baserad dels på AMS, material avseende beställningsverksamheten, dels på uppgifter i enkäter och intervjuer som företagits med större upphandlande statliga myndigheter och levererande företag.

9.5.3. Tidigareläggning av statliga och kom- munala industribeställningar 1967—68

De civila statliga beställningarna

Handläggning pa" departementsnivä. Av ana- lysen i bilaga 4 framgår att de beslut som Kungl Maj:t successivt meddelade 1967—68 var av delvis olika innebörd i fråga om finansieringen av upphandlingen, den totala beställningsramen och beställningarnas för- delning på statliga och kommunala beställ- ningar. Den bedömning av konjunkturut— vecklingen, sysselsättningsutsikterna och or- derläget inom den svenska industrin som fortlöpande ägde rum under vintermånader- na 1967—68 torde ha varit avgörande för den kraftiga vidgning av insatserna som de successiva besluten utgjorde. Medan beslutet i december 1967 syftade till att stimulera sysselsättningen i verkstadsindustrin under första halvåret 1968 återfanns naturligt nog inte denna begränsning i fråga om tiden i beslutet av den 831968. Besluten baserades sålunda på en ändrad bedömning av kon- junkturutvecklingen och den beräknade tid- punkten för en utifrån kommande stimulans av den svenska ekonomin.

Den erfarenhet som enligt kommittén kan dras av detta är att beställningsramen redan från början bör göras så vid att insatserna i det viktiga inledande skedet av aktionen inte blir alltför begränsade. Med tanke på att det normalt sker ett visst bortfall av planerade beställningar bör ramen snarare tas till i överkant än i underkant. [ det tidiga skedet av beslutsprocessen är alla tidsvinster ytterst angelägna. Som framgår av bilaga 4 förekom i besluten av februari och mars 1968 en tidsförskjutning av närmare en månad från

den dag då Kungl Maj:t formellt fattade besluten till dess att besluten faktiskt regi- strerades vid AMS. Även om den verkställan- de myndigheten kan vidta förberedelser dess- förinnan på grundval av underhands- kontakter och översända koncept till beslut är det enligt kommittén angeläget att be- slutsprocessen kan bli snabbare. Som ett led att påskynda förfarandet bör färdiga besluts- koncept och åtgärdslistor finnas tillgängliga på alla beslutsnivåer.

Handläggning pä myndighetsplanet. På grundval av Kungl Maj:ts bemyndigande hade AMS överläggningar med myndighe- terna om beställningsobjekt, krav på leve- ranstider mm. Det var i första hand inom AMS som man med en nära kännedom om sysselsättningssituationen på den enskilda orten och vid det enskilda företaget prövade hur angelägna de beställningar var som de upphandlande myndigheterna angav sig kun- na lägga ut. Förelåg inga sysselsättningspro- blem vid de företag som kunde komma i fråga som tillverkare, tidigarelades inte be— ställningarna. Beslut om tidigareläggning in- nebar inte att undantag medgavs från att tillämpa upphandlingskungörelsen. Uppdraget till AMS att i varje enskilt fall

pröva beställningarna med beaktande av läget inom verkstadsindustrin innebar ett relativt arbetskrävande förfarande. Mot den- na bakgrund framstår den tid som beslutsför- farandet hos AMS tog som förklarlig. En förbättrad planering och varje annan åtgärd som kan påskynda beslutsprocessen är emellertid angelägen.

Myndigheternas faktiska upphandling äg- de rum i nära anslutning till AMS” beslut. Detta berodde på att styrelsens beslut och den faktiska upphandlingen vid myndigheten föregåtts av överläggningar mellan AMS och upphandlande myndighet om de produkter som bedömdes vara lämpliga, vilka produk- tionsperioder och leveranstider som skulle eftersträvas osv.

Det kan sammanfattningsvis nämnas, att de utlagda beställningarna nådde 90 % av sin slutliga nivå först under senhösten 1968. I några fall måste AMS begränsa myndigheter-

nas förslag för att leveranserna skulle kunna ske under 1968 alternativt senast under mars 1969. Det kan sålunda konstateras att en betydande del av beställningarna kom att läggas ut så sent under 1968 att sysselsätt- ningseffekten i inte obetydlig omfattning därmed kom att infalla relativt sent under 1969, en tidpunkt som då besluten fattades var svår att överblicka från konjunktur- synpunkt.

Produktionsperiod och leveranstider. Hu- vuddelen av leveranserna av statliga civila produkter koncentrerades till fjärde kvar- talet 1968 samt första och andra kvartalen 1969. Stora leveranser fanns dock alltjämt kvar att fullgöra under andra halvåret 1969, dvs när konjunkturuppgången var ett fak- tum. Det bör framhållas att vad som kunnat registreras i undersökningen är tidpunkterna för leverans. Den maximala effekten i syssel- sättningshänseende bör rimligen ha legat någon tid före leveransdatum. I flera iakt- tagna fall har produktionen varit förlagd lång tid före leveransdatum.

De under ett kvartal utlagda statliga civila beställningarna resulterar i allmänhet i leve- ranser fem a sex kvartal framåt i tiden. Det är en lång tid om man avser att passa in beställningen i ett visst konjunkturläge och inte vill nå stora effekter iett tidsskede som inte kan överblickas. Detta skärper enligt kommittén kravet på ett noggrant urval av produkter med korta leveranstider. Varje möjlighet till administrativ förenkling som kan ge tidsbesparing måste vidare tas till vara när beställningarna läggs ut, vilket kräver god planering hos de upphandlande myndighe- terna.

Beställningar för försvarets räkning

I mars 1968 fattade Kungl Maj:t beslut om att militära beställningar inom en ram av 60 milj kr skulle tidigareläggas. Beslutet hade föregåtts av en bedömning av förutsätt- ningarna för när en tidigareläggning av försvarsmateriel skulle kunna komma till stånd och vilken omfattning denna borde få. Besluten om beställningarna fattades av

försvarsdepartementet på grundval av upp- gifter från dåvarande armé-, marin- och flygförvaltningarna. Visst samråd ägde rum mellan företrädare för försvarsdepartementet och AMS, bl a om sysselsättningsläget vid de företag som kunde komma i fråga som leverantörer av de militära anskaffningarna.

De militära beställningarna lades ut under andra kvartalet 1968, men leveranserna skedde vid mycket sena tidpunkter. Ännu vid ingången av 1970 hade endast en tredjedel av de beställda varorna levererats. Leveranserna var i stället koncentrerade till 1970, särskilt dess senare del. Anledningen till de sena leveranserna torde delvis bero på att andra motiv än snabb produktion och snabba leveranser låg bakom beställningarna. Det påpekas i undersökningen att beställ- ningarna i vissa fall inrymde en betydande grad av utvecklingsarbete som måste utföras innan den egentliga produktionen kunde ske. Beställningarna torde sålunda ha syftat till att också ge effekter på företagens projek- terings- och planeringssida för att där minska beräknade personalinskränkningar.

Även om hänsyn tas till de särskilda omständigheter och problem som kan före— ligga i fråga om upphandling av materiel för försvaret, visar, som anförs i den särskilda promemorian (bil 4), leveranstiderna en så anmärkningsvärd bild med hänsyn till huvud- syftet med de tidigarelagda beställningarna att det enligt kommitténs menng finns anledning att allvarligt ifrågasätta värdet av beställningarna från konjunktursynpunkt. Produktionsperioden synes ha haft en sådan förläggning i tiden att den till icke obetydlig del infallit under högkonjunkturen. Om denna form av beställningar på den militära sidan upprepas så måste enligt kommittén urvalet av produkter för tidigareläggning ske med stor omsorg och avse delvis annat slag av materiel. Vidare måste den beräknade tidpunkten för leverans noggrant prövas. AMS bör i ökad utsträckning medverka när beställningarna läggs ut. Planeringsmässigt bör en uppdelning av de beställningar som kan tidigareläggas ske dels i sådan materiel som kan beställas och levereras med relativt

kort varsel, dels i sådan anskaffning som innefattar utvecklingsarbete mm och där produktionsperioden och leveranstiden kan bedömas sträcka sig långt fram i tiden.

De kommunala beställningarna

De kommunala beställningarna syftade till att ge ökad sysselsättning under första halvåret 1968. En förutsättning för att kommunerna skulle få statsbidrag med 20 % av beställningssumman var att anskaff- ningarna utgjorde en tidigareläggning i för- hållande till den beräknade beställningstiden enligt existerande anskaffningsPIaner_ Det innebar att beställningarna skulle ingå i anskaffningSplanerna för tiden efter den 171968. Detta skulle styrkas av de kom- munala organen för att statsbidrag skulle utgå. Som krav för bidrag uppställdes bl a att beställningarna skulle kunna läggas ut om- gående och ge snabb effekt i produktions- hänseende. Vidare skulle av uppgifterna framgå vilken eller vilka tillverkare som kunde komma i fråga.

Bidrag till kommunerna för de godkända tidigareläggningarna utanordnades på grund- val av inkomna verifikationer (betald faktura m m). Härvid framkom att de faktiskt tidigarelagda beställningarna blev ca 20 milj kr lägre än den beslutade ramen om 110 milj kr. Orsaken härtill var bl a att upphandlingen i vissa fall kunde ske till lägre kostnad än vad som först beräknades. Även kommunala likviditetsproblem synes ha spelat en viss roll för att den fastställda nivån inte uppnåddes.

Det har inte varit möjligt att undersöka i vilken utsträckning de kommunala beställ- ningarna i verkligheten tidigarelagts. An- skaffningarna skulle som nyss nämnts inte få finnas med i planerna för tiden före 171968. Det torde emellertid i många fall vara svårt att dokumentera om en planerad anskaffning hänfört sig till ena eller andra halvåret under ett och samma kommunala budgetår. Det förhållandet att tidigarelägg— ning sålunda i viss utsträckning kunde ske av beställningar för vilka medel redan anvisats i den kommunala budgeten och i vissa fall

avse relativt kort tid bör ha medverkat till den snabba effekt i fråga om utläggningen som kan konstateras. Likviditeten i kom- munerna var vid denna tid i allmänhet god. Slutsatser i fråga om effekterna bör därför dras med stor försiktighet. Erfarenheterna från 1967—68 kan inte utan vidare föras över till en situation med andra förutsätt- ningar i fråga om tidsmässig förläggning och likviditetsläge.

Tidpunkten för betalning av statsbidrag anger i stora drag när produktion och leverans av en vara skett. Leveranserna har ägt rum mycket snabbt efter det att beslut om beställningar fattats. Vid årsskiftet 1968—69 hade utanordnats 15,7 milj kr av det slutliga totalbeloppet 17,9 milj kr. Upp- gifterna tyder på att leveranserna i många fall avsåg lagervaror eller standardvaror med kort produktionstid och att huvuddelen av leveranserna avsåg produkter av okompli- cerat slag. Det bör betonas att detta inte behöver innebära att beställningarna varit ineffektiva från sysselsättningssynpunkt. Ny lagerproduktion kan ha kommit till stånd i stället för de produkter som ett företag fått avsättning för genom beställningen.

9.5 .4 Tidigareläggning av statliga och kommunala industribeställningar 1971

Senast har kommunala och statliga industri- beställningar tidigarelagts under 1971. I april 1971 beslöt Kungl Maj:t att bevilja bidrag med 20 % av inköpssumman till kommuner och landsting samt kommunala bolag som tidigarelade anskaffning av industriprodukter som annars skulle ha anskaffats tidigast den 1.1.1972. AMS fick i uppdrag att bevilja bidragen, intill en inköpssumma av högst 25 milj kr. Bidragssumman fick sålunda uppgå till högst 5 milj kr.

I juli månad vidgades omfattningen av beslutet att avse en bidragssumma av 20 milj kr och en inköpssumma av högst 100 milj kr. Samtidigt beslöts bland en rad andra eko- nomisk-politiska åtgärder att även statliga industribeställningar fick tidigareläggas. Be-

sluten omfattade totalt 80,5 milj kr, varav 50,5 milj kr avsåg förnödenheter för civil verksamhet, 15 milj kr viss fortifikatorisk materiel och 15 milj kr textil- och bekläd- nadsvaror samt skor för försvaret. Dessa beställningar fick avse produkter som ingick i planerad anskaffning för tiden efter den 1.7.1972. För de statliga beställningarna tillämpades de regler om 10% ersättning eller minskad avskrivning för affärsverk som fastställts av statsmakterna (prop 1969:l bil 19, SU 117, rskr 295) på grundval av erfarenheterna från 1967—68 års beslut (bil 5).

Beslutet i april 1971 om tidigareläggning av kommunala beställningar tillkom efter framställning av AMS. Besluten ijuli månad om vidgad ram för tidigareläggning av kom- munala beställningar samt tidigareläggning av statliga beställningar föregicks av en ny ekonomisk—politisk bedömning (efter avtals- uppgörelsen) samt en omfattande invente- ring av vilka produkter som kunde tidigare— läggas av de större upphandlande myndig- heterna. Som grund för bedömningen låg också en redovisning av de erfarenheter av tidigareläggningarna 1967—68 som närmare presenterats i bilaga 4.

Även andra åtgärder har vidtagits i sär- skild ordning för att stödja sysselsättningen, vilka dock inte redovisas i detta samman- hang.

9.5.5. Sammanfattande synpunkter

Någon analys av tidigarelagda beställningar 1958—59 och 1963 har inte gjorts, eftersom 1960 års arbetsmarknadsutredning tidigare redogjort för dessa (SOU 19659). Av natur- liga skäl har kommittén inte kunnat bedöma effekterna av de beslut att tidigarelägga beställningar som fattats år 1971. Kommit- te'ns slutsatser bygger därför i huvudsak på erfarenheterna av de beställningar som tidi- garelades 1967—68.

Kommittén anser att systemet med tidiga- reläggning av industribeställningar är ett nöd- vändigt instrument för att stimulera syssel—

sättningen i en nedåtgående konjunktur. Det bör också vara acceptabelt med hänsyn till våra internationella åtaganden. En närmare redogörelse för kommitténs bedömning i detta avseende har lämnats i avsnitt 9.3.2.

Erfarenheterna av tidigareläggningarna 1967—68 är enligt kommittén att förfaran- det ställer höga krav på beredskap och snabbhet i agerandet. De civila statliga beställningarna fungerade i stort tillfreds- ställande. Detta kan från konjunkturpolitisk synpunkt inte sägas om de militära beställ- ningarna. Om denna form av beställningar på den militära sidan upprepas i syfte att överbrygga en konjunkturavmattning, måste enligt kommitténs mening urvalet av produk- ter för tidigareläggning göras med stor omsorg och avse delvis annat slag av materiel. Vidare måste den beräknade tidpunkten för leverans noggrant prövas. Handläggningsordningen bör även ändras så att AMS medverkar i ökad utsträckning när beställningarna läggs ut.

Beredskapen bör höjas på samtliga besluts- nivåer genom att bl a särskilda åtgärdslistor upprättas. Investeringsreserven bör ägnas kontinuerlig uppmärksamhet.

Kommittén konstaterar betydande för— delar med ett fast regelsystem för ersättning till myndigheter och kommuner för de mer- kostnader som uppkommer vid förfarandet med tidigarelagda industribeställningar. Ett fast regelsystem medför att myndigheter och kommuner i sin planering kan beräkna vilka ersättningar som kommer att tillämpas när sysselsättningsinsatser görs. Oklarhet om er— sättningsreglerna bör därigenom inte behöva försena sysselsättningsinsatserna, vilket tidi- gare ibland varit fallet. Kommittén förordar fortsatt tillämpning av gällande regler vilket innebär att tidigareläggning av statligt affärsverks upphandling genom reducerad avskrivningsskyldighet endast belastas med 90% av kostnaden för beställningen. För andra statliga myndigheter bör — när detta likviditetsrnässigt erfordras — tidigarelagd beställning finansieras genom att särskilda medel ställs till förfogande från arbets- marknadsanslagen. (För gällande regler hän-

visas till bil 5). Myndighetens upphandlings- behov för kommande budgetår minskar häri- genom vilket kan beaktas vid budgetbe- handling och Kungl Maj:ts beslut om medel- disposition.

För kommunala myndigheter har vid sysselsättningspolitiskt betingad tidigarelagd upphandling av redovisat slag staten normalt lämnat bidrag med 20% av beställningens värde. Kommittén förordar att även denna regel bibehålls.

I syfte att i grova drag åskådliggöra det administrativa förloppet vid tidigareläggning av beställningar har kommittén upprättat två flödesplaner avseende statliga respektive kommunala beställningar. I planerna, som redovisas på närmast följande sidor, har av naturliga skäl någon tidsaxel inte kunnat inläggas. Det är dock av största vikt att tiden mellan flera av de redovisade åtgärderna nedbringas till ett minimum. Erfarenheterna från 1967—68 har nämligen klart visat att tröghet i handläggningsordningen och må- hända frånvaron av fasta administrativa ru- tiner medfört olägenheter. Planerna anger ett önskvärt handlingsförlopp. Tillsammans med beslutshandlingar och sammanställningar av tidigare åtgärder på detta område bör flödes- planerna kunna utgöra underlag för de åt- gärdslistor m m som kommittén menar bör göras upp vid de i processen berörda myndig- heterna och på departementsnivå.

9.6 Uppskov med leveranser til;7 och senareläggning av beställningar frän statliga myndigheter

Vid högkonjunkturerna 1961 och 1969—70 fattade Kungl Maj:t beslut om uppskov med leveranser och senareläggning av beställ- ningar. För dessa beslut lämnas som tidigare nämnts redogörelse i bilaga 4. Vid det senare tillfället har leveranser för 720 milj kr uppskjutits och beställningar för ca 770 milj kr senarelagts. Dessa uppgifter får tolkas med viss försiktighet, eftersom senarelägg- ning av beställning eller uppskov med en och samma leverans i en del fall kan ha skett flera gånger under perioden. Att en beställ-

FLÖDESPLAN STATLIGA BESTÄLLNINGAR

Beslut om ram för tidigarelägg- ning av beställ- ningar . Kommuniké ) Statistik och genom mass- _ annan informa- medla ' l tion visar på Uppdrag under Muntlig infor- I bl a minskad hand till AMS mation till re- | 9:23??? . att inventera päesentanter ? | in us rin olika sysselsätt- _r Vissa myn- * | Vissa svårig- ningspolitiska Inventering av digheter _ * äär/alla;" heter att upp- åtgärder bl :: åtgärder med Beslut exp till , .. . rätthålla syssel- inventera in- anledning av AMS, kopior till f _ Utv_arder|ng av sättningen vesteringsre- 'sysselsättnings- industriförbund 1 , ' P ' frå AMS åääemas . . . .. | . |! . . _ t r n KUNGL MA” W&bb. .. &_,AH, 1 | | , | | | | | Upphandlande | myndigheters _ | | | | I | uppgifter . | | | bearbetas | | | | | Skrivelser till o gvgmgggfgsp ] | | | överläggningar * räägers. Beslut om vilka || | | | | | | med större upp- ' nämnd om beställningar ] Utanordning | | Förberedelse- "?"d'ame "W"" sysselsättnings- som här tidigare- |. | | av medel | Inventering arbete för vid- I digheter , läget hos pre- läggas samt de'l- | | | Slutrapporte— | av investerings- | tagande av Pressmed- sumtiva Ieveran- givning till resp ;" ring till Kungl . reserven m m tgär er 9 en 9, ' törer sta are Rapportering ti ung aut, in ormatron tr ansar etsnamn erna aI-T | .a d 'dl d be "|| | ' 'llK IM' ' f ' 'lll" b " d | M" AMS 0——> Hi.—>I. | A.—>|. ._—>|. | ._|0————-———————>|0 |——> . .. I | 1 | | 5 | I i | I I . | | | ' I | ; | | I | || | I | *: | | , | I I I || | | | i | I % | | I | || | | | | | : | | Kompletterandel | | | | | ' . ' undersökning | I | | | | | | av sysselsätt: d | | I | ' ningen | eror a | | * | |företag och | | l | | & | | regioner _? Rapporter från AMS LÄNSARBETSNÄMNDER '. |. | '_'—>. | lf| . | » - 'i | ' | | | 'I ' I 1 . | ' I | | »| | '. | | | | | || | | ' | Information till | | | | || Betalning av | | | berörda avdel- 3 Prövning av | | 395"? _ fakturor ningar mfl | | erhållna anbud | Eventuell kom- Beställningar '|' Redovisning till | ' I Påbörjar inven- Fortsatt ""e"" ; Uppgifterna | plettering av utlegges || | AMS samt .e'fen'l tering av lämP' '"'"9 | översänds "” | erhållna anbud Rapport till a_eställd mate- tuell rekvrsmon liga projekt Anbud infordras | AMS _ begäres AMS | "81 erhålles av medel | UPPHANDLANDE MYNDIGHETER . I.——>l.—>|. , |.—>. .——>P |.—>I. |.——'>4.—__—> . I | | _ I jl | | | I ; | | | || | | | | | | | | || | | | I I ' I ' | ' ' | Information (||| | Ökad aktivitet | | | | | || _ | | | åörsäliningsav— Information till | | K | | - | ' måfår'igllgcöp ' I | . .. _ t' | ompe tering , : . ' riäangi'åz'll'tfinogar| gzifåffilsrza | Anbuö avges | + av anbud | | Order erhålles produktion Leveranser | Fakturering | FÖRETAG , F—PO—DO—é. .———-—>. .—-—>.—>.—>.—>. l I I

e? !

KUNGL MAJ :T

AMS

Statistik och annan informa- tion visar på bl a minskad orderingång inom industrin Vissa svårig- heter att upp- rätthälla syssel- sättningen inom industrin

O_P.

LÄNSARBETSNÄMNDER

Uppdrag under hand till AMS att inventera olika sysselsätt- ningspolitiska åtgärder

Inventering av åtgärder med anledning av sysselsättnings- läget

Beslut om ram för statsbidrag för tidigare- läggning av kommunala beställningar Kommuniké genom mass- media Beslut exp till AMS, kopior till kommun- förbund mfl

-—->.—>.———>.

PR IMÄRKOMMUNER OCH LANDSTING

FÖRETAG

| Inventering av bl a förutsätt- | ningarna för I | tidigarelägg- | ning av kom- munala beställ- | ningar ' __.

I I I

Förberedelse- arbete för vid- tagande av åtgärder

i

I

) |

I

Skrivelser till länsarbets— nämnder Pressmed- delande

—-1

Förberedelser

Information till berörda förvalt- ningar och avdelningar

Information till försäljningsav- delningar o öv- riga avdelningar Ökad aktivitet

|lnformation till lstörre och me- delstora företag |inom berörda branscher ISkriveIser till |och överlägg- ningar med kommuner o landsting _. | I I | I !

Påbörjar inven- |

Fortsatt inven-

tering av lämp. tering liga Projekt !Anbud infordras ___».

Information till presumtiva beställare

I | | |

Prövning av erhållna anbud

Uppgifterna översänds till länsarbets-

1nämndFrna | i | | . | I | I I

Anbud avges , ___. 1

FLÖDESPLAN KOMMUNALA BESTÄLLNINGAR

gifter om be- ställningar som kan tidigare- Iäggas samman- | ställs och över-

I I Inkomna upp- | I

& ?sänds till AMS | | I I | | |

Kommunala or—

gans uppgifter bearbetas Upplysningar begärs hos resp länsarbets- nämnd om sysselsättnings- läget hos pre- sumtiva leve- rantörer _.

i

Beslut om vilka beställningar som bör tidigare- läggas samt del- givning till resp beställare

__.

Kompletterande | [undersökning av sysselsätt- ningen i berörda öretag och

egioner |

|

Eventuell kom- Iplettering av

erhållna anbud begäres

i

Komplettering av anbud

__

I | I I i | I |

Beslut Rapport till AMS Beställningar |

utläggas

_50

I I I I I I I

Rapportering till [(ungl Maj:t, information till länsarbetsnämnderna

___—_-

Order erhålles ___—>.

Freliminärrapporter från AMS

|

Planering, materialköp, produktion

: Rapporter från AMS !

Leveranser

.-———————->.

Beställd mate- riel erhålles

Betalning av fakturor Redovisning till | AMS sarnt | rekvisition

_._______________>.

av statsbidrag

I i I I I | I

Fakturering |

__|

Utanordning av statsbidrag Slutrapporte- ring till Kungl Maj .1 |

Slutrapport från AMS Utvärdering av åtgärdernas effekt

__V.

ning senarelagts kan också ha medfört att annan beställning tidigarelagts till företag som haft lättare att leverera vid denna tidpunkt.

Det kan vidare påpekas att leverans— försening och senareläggning av beställning och leveransdag är tämligen vanligt före- kommande i myndigheternas reguljära upp- handlingsverksamhet. Det innebär att vissa av de redovisade senareläggningarna och leve- ransuppskoven även skulle ha kommit till stånd utan särskilt beslut av Kungl Maj:t.

Det föreligger enligt kommitténs mening stora svårigheter att mäta den arbetsmark- nadspolitiska och samhällsekonomiska effek- ten av de rapporterade senareläggningarna och beviljade uppskoven med leveranser. Detta beror bl a på att myndigheterna i vissa fall lagt ut beställning av andra produkter än de senarelagda och att en del av anskaff- ningarna helt eller delvis levererats av ut- ländska tillverkare. Det bör vidare observeras att senarelagd tidpunkt för beställning inte med säkerhet innebär att leveransdagen blivit senarelagd i samma utsträckning. Den ekonomiska effekten av verksamhe-

ten har i viss grad reducerats genom att myndigheterna bla utnyttjat de genom senareläggningar disponibla medlen för andra aktiviteter. Vissa myndigheter har vidare erlagt större förskottsbetalningar eller på- skyndat sina slutbetalningar vid budgetårs- skiftet 1969/70. I de fall beställaren inte krävt ränta på förskottslikvider för senare- lagda leveranser har leverantören härvid fått ekonomiska fördelar i den mån han ej använt förskottet för inköp av material m m.

Den omedelbara och direkta informatio— nen av Kungl Maj:t till berörda verksled- ningar i samband med beslutet om senare- läggningar av'leveranser är enligt kommittén väsentlig, eftersom hela systemet bygger på frivillig medverkan från myndigheternas och leverantörernas sida. Sådan information bör komma till stånd även i fortsättningen. Myndigheternas uppgifter om konjunktur- beredskap bör även i fråga om möjligheter att senarelägga beställningar och uppskjuta leveranser prövas ingående i samband med

den årliga budgetgranskningen.

Vid hearing med kommittén har företrä- dare för Sveriges lndustriförbund framhållit att företagen ofta har svårt att snabbt ändra sina produktionsplaner, när besked om se- nareläggning lämnats relativt sent. Företagen anser därvid ofta att det mest ändamålsenliga är att fullfölja produktionen enligt ursprung- liga planer och sedan lägga den färdiga varan i lager. Förutom Iagringskostnader har an- förts att systemet medfört kostnader genom den extra kontroll av varan som måste ske före leverans. Önskemål om tidigare varsel, ca ett år i förväg, har uttryckts för att avsedd effekt skall uppnås. Problemet uppges accen- tueras ytterligare vid beställningar i vilka ett stort antal underleverantörer medverkar. En- ligt kommittén synes den nu aktualiserade frågeställningen närmast avse uppskov ""med leveranser. Beslut om sådana fattas dock först efter överenskommelse mellan berört företag och den upphandlande myndigheten. Kommittén vill sammanfatmiizgsvis kon- statera att de senareläggningar av beställ- ningar och uppskov med leveranser som ägt rum byggt helt på frivillig medverkan från myndigheternas sida. Någon inskränkning i myndigheternas rätt att disponera anvisade anslag har inte förekommit. De i det före- gående redovisade beloppen för uppskov av leveranser och senareläggning av beställ- ningar är av betydande storlek. Det bör dock erinras om att det är oklart i hur hög grad dessa uppskov och senareläggningar skulle ha kommit till stånd även utan särskild an— modan av Kungl Maj:t. Systemet torde dock ha betydande värde genom att kontakt i en ansträngd produktionssituation etableras i fråga om anpassning av leveranser till före- tagens produktionskapacitet. Å andra sidan minskar effekten av åtgärder av ifråga- varande slag starkt när de förlängs ett flertal gånger. Förfarandet att senarelägga beställ- ningar förutsätter slutligen mycket goda möjligheter att överblicka konjunkturut- vecklingen.

Trots de reservationer angående systemets verkningar som påtalats anser kommittén att senareläggning av beställningar och uppskov

av leveranser tills vidare bör användas även i fortsättningen som ett medel i den ekono- miska politiken. Det bör närmast ankomma på budgetutredningen att överväga de even- tuella administrativa åtgärder som bör vid- tagas för att minska det faktiska beställnings- utrymmet genom att minska likviditeten för myndigheterna i en viss situation.

9.7 Upphandling inom ramen för svenskt utvecklingsbistånd

Frågan om att i viss grad samordna det svenska biståndet till utvecklingsländer med arbetsmarknadspolitiska åtgärder inom lan- det har vid olika tillfällen diskuterats i den allmänna debatten. 1960 års arbetsmark— nadsutredning berörde detta ämne (SOU 1965:9 sid 195) och pekade på att vissa branscher, tex skogsindustrin, i takt med det ökade utvecklingsbiståndet skulle kunna erhålla extra beställningar för export till u—länder vid konjunkturdämpningar. Vid några tillfällen har vidare AMS för SIDA:s räkning lagt ut rådrumsbeställningar (jfr av- snitt 9.2) hos företag inom textilindustrin. Mot bakgrund härav och med tanke på den förutsedda kraftiga ökningen av biståndsan- slagen har kommittén funnit anledning att något beröra möjligheterna att låta bistånds- upphandlingen — inom ramen för gällande principer — i någon utsträckning utnyttjas som sysselsättningspolitiskt medel i vissa konjunkturlägen. Bedömningen bygger på material som hämtats in under hand från utrikesdepartementet och SIDA.

Enligt statsmakternas beslut om en lång- tidsplan för det statliga utvecklingsbiståndet skall anslagsvolymen budgetåret 1974/75 motsvara en procent av bruttonationalpro- dukten. I den senaste långtidsutredningens betänkande (SOU 1970:71) redovisas en beräkning av biståndsanslagen under perio- den fram till 1974/75 (tabell 9.3). Härvid förutsätts en årlig volymökning av brutto- nationalprodukten med 3,8% och en pris- stegringsfaktor på 4 %. Vidare utgår utred- ningen från en årlig ökning av anslagen med 25 % to rn budgetåret 1973/74. Detta inne

Tabell 9.3 Utvecklingsbiståndets anslagsut- veckling. Budgetår Anslagsbclopp Ökning milj kr milj kr 1971/72 1000 200 1972/73 1 250 250 1973/74 1550 300 1974/75 2 300 750

bär att förändringen mellan de båda sista åren måste uppgå till drygt 48% för att enprocentsmålet skall uppnås.

Fn råder i stort sett överensstämmelse mellan årlig utbetalningsvolym och anslags- volym. Tidigare har emellertid ökning av reservationsmedel ägt rum. Sålunda uppgick dessa till 408 milj kr vid utgången av budgetåret 1970/71. Därav hänförde sig allra största delen — 373 milj kr1 — till det bilaterala kreditprogrammet. Den multilate- rala hjälpen torde enligt utrikesdepartemen— tets bedömning ge upphov till relativt små förskjutningar mellan anslagsvolym och ut— betalningsvolym.

Förekomsten av betydande reservations- medelsbelopp inom den bilaterala delen av biståndsprogrammet kunde i princip inne— bära att utbetalningsvolymen under ett kom— mande budgetår skulle kunna komma att överskrida anslagsvolymen. SIDA:s bedöm- ning är att man med nuvarande procentuella ökningstakt för anslagsvolymen torde kunna hålla utbetalningsvolymen i nivå med de årliga anslagen, men att man knappast därutöver skulle kunna minska reservations- medelsbehållningen. Budgetåret 1974/75 skulle, enligt det föregående, u-hjälpsanslagen stiga med närmare 50 %. En motsvarande stegring av utbetalningarna anses vara svår att åstadkomma.

Enligt utrikesdepartementets och SIDA:s beräkningar användes budgetåret 1968/69 drygt hälften (53 %) av biståndsmedlen för inköp i Sverige. Inom den bilaterala verksam-

lBeloppet praktiskt taget helt ”öronmärkt” genom åtaganden i avtal med mottagarländer.

heten förbrukades ca 58 %1 inom landet. Motsvarande siffra för de multilaterala bidra- gen uppgick till 35 %. En mer noggrann beräkning sker inom en särskilt tillkallad interdepartemental arbetsgrupp. Gruppens arbete avses redovisas under våren 1972. Under hand har erfarits att preliminära beräkningar som gjorts av gruppen pekar mot att andelen inköp i Sverige inom den bilaterala verksamheten under senare år varit lägre än för budgetåret 1968/69.

Av det föregående framgår att det för biståndsverksamhet under de närmaste åren kommer att finnas ökade medel tillgängliga. Mot denna bakgrund ökar intresset av att kunna använda de disponibla medlen för att exempelvis i ett läge med avtagande ekono- misk aktivitet stimulera efterfrågan på den inhemska marknaden. Det är från ekonomisk- politiska synpunkter önskvärt att en så stor del av budgeten som möjligt kan utnyttjas inom konjunktur- och stabiliseringspolitiken. Det ligger dock inte inom ramen för upp- handlingskommittens uppdrag att föreslå någon ändring av principerna för upphand- ling för svenskt bistånd. De ledande princi- perna är att biståndet skall lämnas obundet så att det inte förknippas med villkor om köp i Sverige. Vidare är de behov som kommer till uttryck i u-ländernas ut- vecklingsplaner avgörande för inriktningen av Sveriges insatser. Kommittén har därför summariskt prövat hur stor del av de svenska biståndsmedlen som kan anses vara möjlig att utnyttja för den ekonomiska politikens syften utan att gällande principer för bi- ståndet ändras. I den mån tidigareläggning skulle bli aktuell bör självfallet Sverige stå för lagringskostnader om sådana skulle upp- komma. Senareläggning av beställningar och uppskov med leveranser kan givetvis endast komma i fråga i de fall mottagarlandet ger sitt samtycke.

En översiktlig analys av den beräknade fördelningen av anslagsmedlen för interna- tionellt utvecklingssamarbete för budgetåret 1971/72 visar att endast en mindre andel av det totala anslagsbeloppet på 1 000 milj kri praktiken är påverkbart för upphandling från

Sverige. Det multilaterala biståndets (396 milj kr 1971/72) upphandling handläggs av de internationella organen vilka tillämpar ett förfarande med internationell anbudsgivning. Delvis undantagna härifrån är bidragen till Internationella livsmedelsprogrammet (WFP) och konventionerna om livsmedelshjälp (FAC) eftersom Sverige enligt gjorda åtagan- den skall bidra med vissa varuslag såsom vete, vetemjöl, vegetabiliska oljor. Bidragen uppgår till ca 30 milj kr budgetåret 1971/72.

Inom det bilaterala kreditbiståndet (246 milj kr 1971/72) tillämpar Sverige en praxis att mottagarlandets upphandling för medlen skall ske med internationell konkurrens enligt regler som fastställs ivarje avtal. Vid samfmansieringsprojekt med Världsban- ken/Internationella utvecklingsfonden till- lämpas bankens motsvarande regler.

Gåvobiståndet beräknas till 315 milj kr budgetåret 1971/72. Härav faller ca 55 milj kr på personal- och expertlöner, ca 210 milj kr på projekt- och programbistånd (t ex undervisning, familjeplanering) och ca 50 milj kr på varugåvor. Inom varubiståndet ut- går f n pappers- och konstgödselgåvor. Gåvo- biståndet av projekt- och programkaraktär handhas av mottagarlandet. SIDA deltar dock aktivt. Utvecklingen av upphandlingen för detta bistånd synes gå mot en ökad grad av internationell anbudsgivning. Sådana be- ställningar synes i tämligen liten utsträckning kunna tillämpas för tidigare- eller senarelägg- ning i de fall de utlagts hos svenska företag. Anledningen härtill är att de utgör integrera- de delar av mottagarländernas utvecklings- planer.

Vid sidan av eventuell upphandling för katastrofberedskap (t ex filtar, medicinsk utrustning) för beredskapslagring synes en- dast det multilaterala livsmedelsbiståndet och det bilaterala varubiståndet medge möj- ligheter att styra biståndsinsatserna för in- köp från Sverige. Omfattningen av nämnda bistånd budgetåret 1971/72 är av storleks- ordningen 100 milj kr. Utvecklingen på sikt blir givetvis beroende på den inriktning av

1 I absoluta tal ca 165 milj kr.

verksamheten som statsmakterna fastställer. En väsentlig fråga är härvid exempelvis varu- biståndets andel av biståndsresurserna.

Det ligger som tidigare nämnts inte inom utredningsuppdragets ram att avge särskilda förslag rörande upphandling för bistånds- medel. Kommittén vill dock förorda att berörda myndigheter utreder huruvida upp- handling för biståndsmedel kan anpassas efter sysselsättningsläget i Sverige. Vad som enligt kommitténs uppfattning kan kommai fråga är närmast upphandling för varubistånd och katastrofberedskap. Andra bistånds- former torde enligt gällande principer för biståndsupphandlingen knappast kunna an- passas till systemet med tidigare- och senare- läggning av beställningar.

10. Upphandling som medel att främja

industriell utveckling

10.1 Kommitténs uppdrag

I direktiven för Upphandlingskommittén un- derstryks att affärsmässighet är en grundläg- gande princip vid den statliga upphand- lingen. Häri ligger även att upphandlingen skall ske på icke-diskriminatorisk basis, dvs att hänsyn inte skall tas till anbudsgivarens nationalitet. Denna princip kan emellertid enligt direktiven under vissa omständigheter behöva modifieras. Härmed åsyftas bl 3 de fall då statliga beställningar läggs ut som ett led i strävandena att främja den inhemska industrins utveckling på tekniskt avancera- de områden med höga utvecklingskostnader. I sådana fall råder fn oklarhet i fråga om beslutsordningen och om metoderna att bestrida de merkostnader som kan uppkom- ma för den upphandlande myndigheten om man går ifrån den strikta affärsmässighets- principen.

Enligt direktiven bör beslut om frångåen- de av affärsmässighetsprincipen förbehållas Kungl Maj:t eller, enligt preciserade regler, central myndighet. Utredningen bör enligt direktiven överväga lämpliga metoder att bestrida merkostnader för sådana beställ- ningar samt formerna för samråd mellan de myndigheter som har ansvaret för beställ- ningarna och styrelsen för teknisk utveck-

ling (STU). Härvid bör särskilt beaktas åtgär- dernas förenlighet med våra internationella förpliktelser.

10.2 Upphandlingens omfattning inom tekniskt avancerade områden

Väsentliga delar av statens, landstingens och primärkommunemas verksamhet kräver en omfattande upphandling av tekniskt avance- rade industriprodukter. Denna upphandling har goda förutsättningar att för producent— sidan bli en stimulans till industriell produkt- utveckling. Detta har varit fallet när det gäller försvarets och affärsverkens upphand— ling av tekniskt avancerad utrustning. Be- ställningarna har i vissa fall även inneburit ett betydande indirekt statligt stöd till industrins forskning och utveckling (fou).

De statliga myndigheternas upphandling uppgick, såsom förut redovisats i kap 5, till ca 7000 milj kr budgetåret 1968/69. Av detta belopp avsåg 4600 milj kr varor. Ungefär 25 % av varorna upphandlades i utlandet.

Av varuupphandlingen svarade konsum- tions- och förbrukningsvaror för närmare 1 800 milj kr (ca 40 %). Den övriga varuupp- handlingen (investeringsvaror) fördelades på

Tabell 10.1 Upphandling av investeringsvaror budgetåret 1968/69.

Avrundade belopp i milj kr

Maskiner Medicinsk Metaller Transport— Vetenskapliga Totalt utrustning och utrustning instrument metall- produkter Upphandling i Sverige 5 526 1 043 412 39 2 025 Upphandling i utlandet 6 64 590 50 47 757 (därav försvaret och vattenfalls- verket) — (28) (541) (16) (17) (602) Summa 11 590 1633 462 86 2 782

varugrupper och inköpsområde på sätt som framgår av tabell 10.1.

Försvarets myndigheter och vattenfallsver— ket har de största inköpen utomlands med en sammanlagd inköpssumma av dessa pro- dukter på ca 600 milj kr. Endast ca 150 milj kr faller på övriga myndigheter, vilket motsvarar drygt 15 % av dessa myndigheters totala upphandling av ifrågavarande produk- ter. Upphandlingen av medicinsk utrustning

' och vetenskapliga instrument har en relativt sett hög andel import även om de absoluta talen är små.

Landstingens och primärkommunemas upphandling är enligt svaren i enkäten nästan dubbelt så stor som den statliga upphand— lingen, nämligen drygt 12 000 milj kr. Kommunerna är huvudmän för flera av de hittills snabbast expanderande sektorerna inom den svenska samhällsekonomin. Hit hör bla sjuk-, hälso- och socialvården samt undervisningen. Även inom miljövärden har kommunerna viktiga uppgifter.

Investeringarna i maskiner och apparater uppgår för dessa sektorer till ca 1 000 milj kr per år. Enbart inom sjukvårdssektorn inve- steras drygt 300 milj kr årligen i teknisk utrustning av olika slag. Uppgifter saknas om hur stor del av kommunernas upphandling som sker från utlandet.

Enligt de uppgifter som kommittén in- hämtat om den statliga upphandlingen upp- gick värdet av utlagda fou-uppdrag till 118

milj kr budgetåret 1968/69. Motsvarande belopp 1966/67 var 365 milj kr och 1967/68 1 130 milj kr. Innebörden av de inhämtade uppgifterna är dock oklar. Det höga belop- pet sistnämnda år sammanhänger med Vig— genprojektet. Den övervägande delen av fou-beställningarna faller på försvarssektorn. Uppdragen från civila myndigheter utgjorde sammanlagt inte mer än ca 3 milj kr 1968/69. Endast tre civila myndigheter, nämligen domänverket, rikspolisstyrelsen och statens järnvägar, har uppgett att de lagt ut uppdrag som omspänner alla tre budget- åren.

Det är svårt att klarlägga myndigheternas verkliga utgifter för den del av upphandling- en som avser forskning och utveckling. Fri- stående fou-uppdrag finansierade av en myn- dighet synes dock vara rätt sällsynta utanför försvaret och energisektorn. Detta gäller i varje fall om man utgår från RRV:s enkät för upphandlingskommittén samt från officiell forskningsstatistik. I myndigheternas ordina- rie upphandling av tekniska produkter kan emellertid ligga ett visst utvecklingsarbete. Särskilt vid upphandling av tekniskt avance- rad materiel ingår som regel forskning och utveckling. Det torde vara ganska vanligt att myndigheterna i samband med anbudsinford- ran ställer upp vissa krav och specifikatio- ner på den produkt som skall upphandlas. Många gånger innebär detta endast modifie- ringar av redan framtagna produkter eller ett särskilt utnyttjande av en känd teknik. Det

hindrar emellertid inte att det kan vara fråga om ett dyrbart tekniskt utvecklingsarbete och att detta medför betydande förändringar i myndighetens verksamhet, även om land- vinningarna i ny teknik är små. För dessa beställningar kan man i regel inte särskilja kostnaderna för själva utvecklingsarbetet och inte heller går det att ange i vilken utsträck- ning myndigheterna får betala för detta. I vissa fall kan industrins och myndighetens utvecklingsinsatser vara så sammankopplade att det är svårt att särskilja dem.

10.3 Upphandling och industriell utveckling

Behovet av att staten aktivt stödjer den tekniska forskningen och utvecklingen i landet är allmänt omvittnat. Detta har bl a tagit sig uttryck i tillkomsten av STU som ger stöd till både teknisk forskning och industriellt utvecklingsarbete i skilda former. STU:s resurser för sådant stöd uppgår bud- getåret 1971/72 till ca 120 milj kr. Ett annat sätt att tillgodose detta behov är att staten genom sin upphandling stimulerar företagens utveckling av ny teknik. Upphandling av tekniskt avancerad materiel medför som tidigare nämnts ofta ett betydande forsk- nings- och utvecklingsarbete för leverantö- ren. Upphandling av forskningsintensiva pro- dukter, system eller processer innebär därför en komplettering av de insatser som sker genom STU och på annat sätt. Härigenom erhålls också ett mer projektbundet forsk- ningsstöd. Fou-insatsen blir mera bunden till anskaffningssprojektet och den upphand- lande myndigheten kan på ett tidigt stadium ställa sina krav på produkten samtidigt som tillverkaren vet att han får en köparanpassad produkt med större säkerhet för en kom- mande tillverkning och mindre risk då det gäller att sätta in stora fou-resurser.

Vissa myndigheter har fasta organisato- riska former för samordning av forsknings- och utvecklingsverksamheten. Sålunda har televerket tillsammans med Telefon AB LM Ericsson bildat Ellemtel AB för kommersiell exploatering av utvecklingsarbete inom tele- sektorn. Ett annat exempel på organiserat

samarbete med industrin är domänverket där samordning och styrning av produktutveck- lingen sker genom Stiftelsen Skogsarbeten. Denna stiftelse samordnar kraven på nya mekaniseringsmetoder inom skogsbruket ge- nom en rådgivande teknikergrupp. Vidare samordnas utprovningsresultat från egen provningsverksamhet med domänverkets och skogsföretagens verksamhet. Samtliga med- lemmar i stiftelsen — förutom domänverket även skogsföretagen och skogsägarförbunden — kan ta del av resultaten. Stiftelsen förrned- lar slutligen information och kontakter med tillverkare och bedriver prognosverksamhet beträffande tekniska och ekonomiska krav på kommande maskiners utformning och funktion.

De statliga beställningarna av tekniskt avancerad utrustning har hittills främst kom- mit mekaniska verkstäder och elektroteknisk industri tillgodo genom beställningar för militära ändamål och på atomenergiområdet. Behoven av teknisk forskning och produkt- utveckling inom andra områden har till för några år sedan varit eller bedömts som begränsade och har därför kunnat tillgodo- ses på andra vägar. Situationen i detta av- seende är dock i dag en annan och spe- ciellt påtagligt anses behovet vara av rationali- sering och utveckling inom samhällssektorer- na sjuk—, hälso- och socialvård samt utbild- ning och miljövård.

Materielupphandlingen inom försvaret sker under något annorlunda betingelser än vad som gäller för civila myndigheter. Sålun- da finns inom detta område en långsiktig planering och stor omfattning av fou-upp- drag. Försvarets forskning består till 90 % av primäruppdrag, dvs uppdrag som efter veder- börlig prövning meddelas av Kungl. Maj:t och som redovisas för riksdagen. Dessa uppdrag baseras på långsiktiga programpla- ner. 1 linje med planeringens långsiktiga karaktär har försvarets forskningsanstalt (FOA) tagit upp en prognosverksamhet som bl a omfattar den tekniska utvecklingen och metoder för försvarspolitikens långsiktiga målstyrning.

Civila myndigheter saknar, främst på

grund av budgetsystemets uppbyggnad och fördelningen av uppgifter på olika myndighe- ter, i allmänhet motsvarigheten till försvarets långsiktiga planer och programansvar. Varje myndighet representerar därtill en smal sek- tor med begränsade resurser. Program som sträcker sig över flera myndigheters områden saknas och därmed förutsättningar för ”bre- dare” mål.

Förutom att resurserna för själva plane- ringen är större inom försvaret har bedöm- ningar avseende t ex behov och lönsamhet en annan innebörd — oftast mera vid än på den civila sidan. Satsningen på utvecklingsarbete är kännetecknande för den militära tipp- handlingen. Den avancerade utrustningen är avsedd att efter en framtagningstid på i vissa fall upp till 7 år under ca 10 år eller mer fylla högt ställda krav på prestanda och modernitet. Det betyder att de krav som vid starten av anskaffningsfasen ställs på mate- rielen är höga jämfört med dagsläget och därför fordrar en betydande insats av teknisk forskning och utveckling för att kunna förverkligas.

Från ungefär mitten av 1960-talet blev materielanslagen till försvaret hårdare styrda och (företagsekonomiska) lönsamhetsprin- ciper fick en större tillämpning. En markant minskning av såväl utveckling som tillverk- ning av exempelvis militärelektronik inom landet inträffade ( I stencil 196915). En allmän svårighet att binda forsknings- och tillverkningsresurser inom landet för militära ändamål som bör påpekas i detta samman— hang är att produktionen måste baseras på små serier eftersom exporten av krigsmate- riel är begränsad genom statsmakternas be- slut.

10.4. Sammanfattande synpunkter

Enligt kommitténs direktiv kan avsteg från principen om affärsmässighet i vissa fall vara motiverade. Kommittén tolkar direktiven så att därmed avses situationer då upphand— lingen är av sådan art och omfattning att den kan anses utgöra ett betydelsefullt led i strävandena att främja industrins utveckling

på tekniskt avancerade områden. Det kan vara fråga om att starta en ny produktions- gren exempelvis av det skälet att en viss produkt bedöms vara av central betydelse för den svenska industrins utveckling. Det kan också vara fråga om att vidareutveckla en bransch som tidigare fått stöd genom fou- medel eller fått utvecklingsbeställningar. Vägledande för kommitténs arbete i den— na fråga har varit att lägga fram förslag som är förenliga med våra internationella för— pliktelser. Frågan om samordning av reglerna för den offentliga upphandlingen i olika länder och tillämpningen av gemensamma principer för denna har, som redovisats i kap 4, under senare år behandlats i flera inter— nationella organisationer. Ämnet har till- mätts ökad betydelse dels på grund av den expansion som kännetecknar den offentliga sektorn i de flesta länder, dels mot bakgrun— den av önskemål från olika länders sida att kunna använda den offentliga sektorns upp- handling som industripolitiskt medel. Prin- ciperna för den offentliga upphandlingen har diskuterats även inom ramen för internatio- nellt industripolitiskt samarbete.

Beträffande förpliktelsema i EFTA-sam- arbetet hänvisas till kapitel 4.

Den offentliga upphandlingen på tekniskt avancerade områden kan bestå dels av utvecklingsarbete, dels av produkter som inrymmer ett betydande forsknings- och utvecklingsarbete, dels av produkter som enbart omfattar tillverkningsdelen. Mellan de två ytterligheterna finns en rad typer av beställningar med varierande utvecklingsin— nehåll. De nu aktuella upphandlingarna kan vara av så central betydelse för den in— dustriella utvecklingen i vårt land att det finns anledning modifiera principen om affärsmässighet i upphandlingen. Till den del upphandlingen avser endast fou-uppdrag tor- de man knappast komma i konflikt med våra internationella åtaganden. En särskild be- slutsordning behövs däremot enligt kommit- téns uppfattning för att reglera hur upphand- lingen skall gå till i sådana fall då staten vill att en myndighet skall upphandla en svensk produkt för att stödja den inhemska indu—

striella utvecklingen. Detta kan vara fallet då man vill bibehålla en produktion som lång— siktigt kan förväntas bli av stor betydelse, då man vill ge en önskvärd komplettering av fou-stöd, som tidigare lämnats av STU eller genom utvecklingsbeställning, eller då man vill lägga ut en referensbeställning som gör det möjligt för ett företag eller en bransch att konkurrera på exportmarknaden (t ex proto- typtillverkning för att företaget skall visa sin kompetens).

Oklarhet råder fn i fråga om beslutsord- ningen och om metoderna att bestrida merkostnader som kan uppkomma för den upphandlande myndigheten på grund av att principen om affärsmässighet frångås. Det problem kommittén har haft att ta ställning till är hur man skall gå till väga vid en upphandling som inte endast innebär att myn- digheten täcker ett visst behov, utan som samtidigt genom sitt forsknings— och utveck- lingsinnehåll och sin omfattning skulle kun- na främja den inhemska industrins utveck- ling på tekniskt avancerade områden med höga utvecklingskostnader. Det senare ledet är en del av den totala industriella forsk- nings- och utvecklingspolitiken. Kommittén, vars uppdrag i övrigt främst berör det förra ledet. dvs att utforma upphandlingsbestäm— melser, har inte ansett sig kunna avge något detaljerat förslag i fråga om en beslutsord- nings utformning samt merkostnadernas be— stridande. Anledningen härtill är att frågan om regler för beslutsordning och merkostna- der enligt kommitténs uppfattning inte lämpligen kan avgränsas från en vidare bedömning av den industriella forsknings- och utvecklingspolitiken. Kommittén har dock bl a på grund av vad som framkommit vid hearings och underhandskontakter med myndigheter och organisationer ansett sig böra skissera vissa riktlinjer och förslag. Enligt kommitténs mening är det angelä- get att få till stånd en bredare och mera allsidig bedömning av de krav på framför allt tekniskt avancerade produkter som förelig- ger från myndigheternas sida. Detta kräver en fortlöpande och samordnad överblick av den statliga upphandlingen inom tekniskt

avancerade områden. Hithörande uppgifter skulle enligt kommittén kunna åvila en särskild delegation med representanter för såväl myndighets— som forsknings— och till- verkningssidan. En sådan åtgärd skulle för— bättra samarbetet mellan den militära sek— torn, den civila statliga sektorn, forskningen och industrin. [ samband med de kontakter kommittén tagit har framkommit att även kommunerna borde ingå i ett sådant samar- bete.

Delegationens arbete bör i första hand baseras på anmälningsskyldighet från myn- digheternas sida. Det är önskvärt att denna anmälan görs i god tid före den avsedda upphandlingstidpunkten. Frågan om vilka upphandlingsärenden som bör anmälas bör fastställas vid prövningen av ett eventuellt mer detaljerat förslag. Anskaffningen bör vara av större omfattning för att anmälan skall behöva göras. För försvarets del bör beloppsgränserna vara de som i dag tillämpas i det s k tvåstegsförfarandet. Härmed förstås anskaffning av materiel som kräver projekte- ring före serieproduktion. Beloppsgränsen för projektering är 1 milj kr eller mera och för serieproduktion 10 milj kr eller mera. En beloppsgräns för anmälningsskyldigheten be- träffande den civila sidan är svår att sätta innan närmare utredning gjorts eller erfaren- het vunnits av en eventuell försöksverksam- het.

Om delegationens bedömning skulle ut- mynna i att den finner beställningen indu- stripolitiskt betydelsefull överlämnas ärendet till Kungl Maj:t för avgörande. I övriga fall lämnas frågan utan åtgärd.

En utgångspunkt för den här skisserade beslutsordningen har varit att uppnå det industripolitiska syftet med en så liten administrativ belastning på myndigheterna som möjligt. Systemet bör inte heller med- föra någon fördröjning av upphandlingen. Vidare innebär beslutsordningen att en full- ständig och kvalificerad beredning av åren- dena kan komma till stånd och att Kungl Maj:ts kansli endast belastas med de ärenden som anses vara industripolitiskt betydelse- fulla.

Som ovan framförts är det önskvärt att anmälan till delegationen sker i god tid före den avsedda upphandlingen. Detta utesluter självfallet inte att myndigheter i vissa fall kan behöva underställa Kungl Maj:t visst ärende, som av delegationen lämnats utan åtgärd, i syfte att få dispens från upphand— lingskungörelsens bestämmelser även sedan anbud inhämtats. Anledningen härtill kan vara att den industriella utvecklingen inom en bransch eller förutsättningarna för ett visst företag kan ha ändrats sedan delegatio- nen gjorde sin prövning. Vidare kan en beställning hos visst inhemskt företag ha avstyrkts av delegationen, trots att industri- politiska skäl talat för en sådan, på grund av att merkostnaderna bedömts bli alltför höga. Infordrade anbud kan sedan visa sig inte utgöra avgörande hinder för beställning hos inhemskt företag.

Den här skisserade beslutsordningen kan för den upphandlande myndigheten medföra att en upphandling blir mer kostnadskrävan- de än vad den skulle ha blivit om myndighe- ten avgjort upphandlingen helt på egen hand och tillämpat strikt affärsmässighet. Till denna merkostnad kommer de eventuella administrativa kostnader som själva besluts- ordningen kan medföra. Dessa torde emeller— tid vara helt obetydliga. I vissa fall kan myndighetens intresse sammanfalla med an- ledningen till merkostnaden. Ett exempel härpå kan vara en beställning som görs av försvarsmyndighet för att bibehålla eller vidareutveckla en försvarsindustri. I sådana fall bör särskild merkostnadsersättning inte utgå.

Ett tänkbart system för de fall merkost— nadsersättning bör utgå skulle vara att särskilda medel får disponeras för utveckling och direkta merkostnader i samband med den offentliga sektorns upphandling. Dessa medel skulle utgöra ett komplement till de finansieringsmedel som STU disponerar.

Kommittén har funnit att det föreligger ett klart behov av en särskild beslutsordning som komplement till upphandlingsbestäm- melserna i de fall upphandlingen utgör ett led i strävandena att främja den inhemska

industrins utveckling på tekniskt avancerade områden med höga utvecklingskostnader. Den särskilda beslutsordningen bör vidare enligt kommittén inrymma ett samordnande och överblickande organ i form av delegation för beredning av sådana ärenden samt särskil— da medel för bestridande av de merkostnader som kan uppstå för den upphandlande myndigheten.

Kommittén anser sig inte böra gå längre än till nyss nämnda angivna riktlinjer. Det synes emellertid angeläget att det till kom- mitténs arbete nära gränsande problem- komplexet om på vad sätt de upphandlande organen genom sin verksamhet — med eller utan avsteg från upphandlingskungörelsen — kan bidra till utvecklingen av den svenska industrin på tekniskt avancerade områden prövas närmare i särskild ordning.

11. Förslag till nya upphandlingsföreskrifter

1 1.1 Allmän motivering

De i det föregående redovisade allmänna principerna (kap 7) har legat till grund för det förslag till nya upphandlingsbestämmel- ser som kommittén utarbetat.

Förslaget, vilket jämfört med 1952 års upphandlingskungörelse innehåller ett för- hållandevis begränsat antal paragrafer (25 mot 94), upptar de grundläggande reglerna för statlig upphandling. Det föreslås emeller- tid att kungörelsen skall kompletteras med anvisningar som utfärdas av RRV (25 5). Denna konstruktion har kommittén funnit vara mest ändamålsenlig bla för att upp- handlingsföreskrifterna lättare skall kunna anpassas till utvecklingen på upphandlings- området utan att den grundläggande kungö- relsen behöver ändras. För att ge en bild av hur sådana anvisningar kan komplettera kun- görelsen har kommittén utarbetat ett exem- pel på anvisningar (bil 1).

Jämfört med gällande kungörelse kan i övrigt framhållas att tillämpningsområdet vidgats att gälla även upphandling av tjäns- ter. Vid tolkningen av nuvarande bestämmel- ser har nämligen på grund av de flytande gränserna mellan vad som iallmänhet menas med å ena sidan tjänster och å andra sidan Olika former av arbeten tveksamhet ofta uppstått, huruvida upphandlingskungörelsen är direkt tillämplig eller inte. Enligt kommit- téns mening torde bestämmelserna i kungörel-

sen inte vara direkt tillämpliga vid upphand- ling av tjänster. Med hänsyn härtill och till betydelsen av att konkurrens och objektivi- tet garanteras vid all upphandling anser kommittén att de föreslagna bestämmelserna bör omfatta även upphandling av tjänster. Denna upphandling uppgår, såsom framgår av det föregående, till mycket betydande be- lopp.

Till följd av den konstruktion som valts innehåller förslaget i princip inte några be- stämmelser av typ leveransvillkor såsom rö- rande garanti, kontroll och besiktning, rör- ligt pris eller försäkring. Utformningen av leveransvillkor bör bli beroende av den en- skilda upphandlingens art och omfattning samt vedertagen branschpraxis, såväl in- hemsk som utländsk. I samarbete med olika branschorganisationer har, såsom nämnts, tidigare överenskommits om allmänna leve- ransbestämmelser vilka nu allmänt tillämpas vid statlig upphandling. Borttagandet av be- stämmelser av typ leveransvillkor har lett till att förslaget i motsats till 1952 års upphand- lingskungörelse endast innehåller föreskrifter för myndigheterna. Kontraktsvillkor skall i princip (jämför dock 19 å i förslaget) regle- ras genom överenskommelse med leverantö- rerna.

Kommittén har funnit att den nya kungö— relsen, liksom för övrigt också nuvarande

upphandlingskungörelse, endast bör gälla myndigheternas normala handlande på grundval av en affärsmässig bedömning. Upp- handlingar som kan bedömas vara nödvändi- ga av exempelvis sysselsättnings- eller för— svarspolitiska skäl eller för att tillgodose försörjningsberedskapens krav eller behovet av utvecklingsbeställningar måste — i den mån principen om affärsmässighet inte kan tillämpas — bli föremål för dispens i någon form av Kungl Maj:t. Kommittén har i kapitel 7 närmare utvecklat sina synpunkter på hithörande fråga.

Som en konsekvens av bl a ställningstagan— det att den nya kungörelsen inte bör innehålla bestämmelser om kontraktsvillkor och liknande utan såvitt möjligt begränsas till att reglera de grundläggande principerna för all upphandling, har kommittén inte funnit det motiverat att behålla ett särskilt kapitel om byggnads- och anläggningsarbe- ten. En strikt tolkning av gällande upphand- lingskungörelse medger i princip inte att inkomna anbud får göras till föremål för förhandlingar med anbudsgivare före avslut (relativt obetydliga undantag framgår av 14 %) Prövning och antagande av anbud skall således ske på grundval av i anbudet intagna uppgifter. Vissa större myndigheter får dock enligt 7å kungörelsen efter eget bedömande infordra anbud under hand, vil- ket to ni kan innebära att anbud får inford- ras per telefon. Stadgandet i 7 & har tillkom- mit som en följd av en successiv utveckling innebärande att Kungl Maj:t på begäran av myndigheterna lämnat dispenser för att tillgo- dose ett ökat behov av affärsmässigt uppträ— dande, vilket också möjliggjorts genom suc— cessivt bättre upphandlingsorganisation hos främst de större myndigheterna. Vissa myn- digheter har emellertid i praktiken tolkat lättnaderna vid anbudsinfordran såsom inne- bärande även rätt att förhandla med anbuds- givare under anbudsprövningen. Av de in- komna svaren på RRV:s tidigare nämnda enkät framgår också att så skett i stor utsträckning, i synnerhet när det gäller tek- niskt komplicerade beställningar. Vidare kan

erinras om att Kungl Maj:t i beslut den 28.6.1968 utfärdat riktlinjer för förhand— lingsförfarande för försvarets centrala för- valtningsmyndigheter.

Kommittén anser att utvecklingen med- fört behov av att införa en särskild upphand- lingsform, som medger att förhandlingar i vissa fall får upptas med anbudsgivare innan avslut träffas. Denna upphandlingsform har benämnts ”förhandlingsupphandling”.

En annan förändring jämfört med gällan- de kungörelse är att en särskild upphand- lingsform införts att användas i sådana fall då administrationskostnaderna m m vid m— nan upphandlingsform skulle ställa sig för- hållandevis höga i jämförelse med upphand- lingens värde. Denna upphandlingsform, som närmast är tänkt för inköp till smärre be- lopp, har benämnts ”direktupphandling”.

Den upphandlingsform som i 1952 års upphandlingskungörelse regleras under ”Be- stämmelser rörande anbud, som infordras genom annonsering eller genom särskilda skrivelser”, och som enligt vad som framgår av motiven till 5 % nedan alltjämt kan antas bli den mest frekventa för myndighe- terna i allmänhet, har bibehållits i sina huvuddrag under benämningen ”sluten upp- handling”.

De skilda upphandlingsformerna och deras användningsområden kommer att närmare behandlas i specialmotiveringen till 5, 6 och 7 åå.

Av tidigare angivna skäl har kapitel lll Byggnads— Och anläggningsarbeten (34—70 åå) igällande kungörelse helt utgått liksom också de paragrafer i kapitel [[ Upphandling scm innehåller bestämmelser av typ leveransvil- kor (22, 23, 26, 27, 28, 30, 31, 33 åå). Vidare har vissa paragrafer (19—21 åå) bort- fallit beroende på att behov av särskilda bestämmelser om underhandsförfarande inte föreligger efter tillkomsten av de nya upp- handlingsformerna.

Slutligen har de paragrafer i gällande kungörelse som berörs nedan helt eller delvis utgått av andra skäl.

2 % innehåller endast ett självklart konsta- terande att dispositiva lagregler (=avvikelse

tillåten efter överenskommelse mellan par- ter) får åsidosättas.

3å första stycket har ingen självständig innebörd utan hänvisar endast till 34% sekretesslagen.

16 å som medför skyldighet att ange skäl för upphandlingsbeslut är numera obehövlig, eftersom sådan skyldighet föreligger enligt 17 & förvaltningslagen .

71—91 55 innehåller bestämmelser om försäljning av staten tillhörig lös egendom. Bestämmelser om försäljning har inte ansetts böra intas i förslaget till ny upphandlings- kungörelse. Försäljning bör av skäl som redovisas nedan (11.3.8) regleras i annan ordning.

92 å andra och tredje stycket samt 93 och 94 åå, som samtliga innehåller bestämmelser om jäv, är numera obehövliga eftersom bestämmelser om jäv finns intagna i 4 och 5 åå förvaltningslagen. 92 % första stycket täcks av 17 5 första stycket i kungörelseför- slaget.

1 1.2 Specialmotivering

1 %

Kungörelsens bestämmelser avser att reglera det förfarande som normalt skall tillämpas vid statlig myndighets upphandling. Om myndighet finner anledning att aktualisera avsteg från bestämmelserna, till exempel i syfte att främja sysselsättning eller indu— striell utveckling eller för att tillgodose för- sörjningsberedskapens eller försvarspolitiska krav eller liknande, skall frågan underställas Kungl Maj:ts prövning, om inte särskilda föreskrifter finns utfärdade. Jämför vad som tidigare anförts i kapitel 7.

Zå

Kungörelsen reglerar inte endast köp av färdigprodukter utan även beställning av vara (materiel) som skall tillverkas och av olika slags arbeten och tjänster, t ex alla typer av entreprenader. Även utläggande av t ex pro- jekterings-, konstruktions-, utvecklings- och underhållsuppdrag utgör alltså upphandling. Detsamma gäller uppdrag avseende forsk—

ning, allmän utveckling samt försök och prov. Upphandling innefattar även slutande av licensavtal samt pris- och rabattavtal.

3å

Bestämmelsen i första stycket innebär skyl- dighet att alltid undersöka och utnyttja förefintliga konkurrensmöjligheter. Härvid måste dock beaktas att antalet inbjudna anbudsgivare anpassas efter upphandlingens storlek och karaktär. Vid större upphand- lingar bör såväl leverantörskretsen som det geografiska upphandlingsområdet som regel vidgas.

Myndighet får inte utan Kungl Maj:ts be- slut göra sådana konkurrensbegränsande undantag, som kan vara motiverade av tex försvars- och beredskapspolitiska, sysselsätt- nings— eller industripolitiska skäl eller av försörjningsberedskapens krav. Jämför vad som sagts under 1 &. Någon begränsning till enbart företag i Sverige får inte ske om bättre villkor skulle kunna uppnås genom upphandling från ut- landet. I detta sammanhang kan erinras om Sveriges åtaganden i EFTA avseende upp- handling av varor (materiel) att myndigheter- na skall avveckla bestämmelser som ger den inhemska produktionen skydd eller diskrimi- nerar med hänsyn till nationalitet gentemot företag i andra medlemsländer (SFS 1960:198, Kungl Maj:ts skrivelse den 1.6.1967 till RRV och RRV:s skrivelse den 18.10.1967 med anledning härav till större upphandlande myndigheter).

Begreppet affärsmässighet kan ha skiftan- de innebörd beroende på förhållandena i det enskilda fallet. Det inrymmer alla de hän— synstaganden som måste göras för att upp- handlingen skall bli så ekonomisk och ändamålsenlig som möjligt för myndigheten.

Det kan erinras om att det i lagstiftningen förekommer andra liknande uttryck, såsom god köpmannased, gott affärsskick etc. Den närmare innebörden av dessa begrepp beror på förhållandena i olika fall och kan inte anges generellt. Hänsyn måste tex tas till förhållandena inom olika branscher och till förekomsten av allmänna och särskilda leve-

Kravet på objektiv handläggning av upp- handlingsärenden måste särskilt understry- kas. En sådan syftar bl a till att åstadkomma konkurrens på lika villkor och utgör sålunda en viktig förutsättning för att stärka för- troendet för myndigheternas agerande i upphandlingssammanhang.

I andra och tredje styckena har angetts exempel på sådana praktisk-ekonomiska be- dömningar som alltid bör ske före en upphandling, såsom skyldigheten att samar- beta med andra myndigheter, att använda gängse standard samt att planlägga inköpen på sådant sätt att onödiga kostnader inte uppkommer vare sig vid upphandlingstillfäl- let eller senare. Det är sålunda här fråga om faktorer som enligt kommitténs mening direkt påverkar ekonomin i en upphandling och som därför särskilt bör beaktas.

Beträffande kravet på samverkan kan särskilt understrykas betydelsen av att myn- digheterna samarbetar inbördes inte bara när det gäller konkreta upphandlingar (samköp etc) utan även när det gäller att dra nytta av den tekniska, merkantila och övriga sakkun— skap som kan finnas företrädd hos andra myndigheter.

] fråga om den tidsmässiga planeringen har kommittén vid utformningen av bestämmel— sen särskilt haft i åtanke det förhållandet att det från prissynpunkt ofta är fördelaktigt att placera beställningarna med hänsyn till leve— rantörssidans produktionsförhållanden, or- dertillgång m m, dvs då kapacitetsutnyttjan- det är lågt eller då konkurrensförhållandena är särskilt accentuerade.

4å

Såsom framgår av den föregående all— männa författningsmotiveringen har kom— mittén funnit det nödvändigt att komplette- ra nuvarande upphandlingsmetodik. Det har ansetts motiverat att tydligt ange vilka upphandlingsformer som kan användas och att ge dessa adekvata benämningar.

Så

Den slutna upphandlingen motsvarar metod- mässigt den grundläggande upphandlingsme-

todik som traditionellt använts inom offent- lig upphandling sedan mycket lång tid. Upp- handlingsformen kan enligt kommitténs upp- fattning alltjämt antas bli den mest frekventa för myndigheterna i allmänhet. I synnerhet bör denna upphandlingsform vara lämpad för upphandling av konventionella varor (materi- el), men den bör också i stor utsträckning kun- na användas i andra fall, exempelvis då ford- ringarna kan specificeras så klart att en reell tävlan mellan anbudsgivare kan uppnås direkt på grundval av upphandlingsunderlaget. Bland annat torde entreprenadupphandling ofta kunna ske med anlitande av denna upphand- lingsform.

Såsom framgår av den föregående allmän- na författningsmotiveringen har bestämmel- ser av typ leveransvillkor inte ansetts böra intas i kungörelseförslaget. Det har dock övervägts huruvida fast pris borde föreskrivas vid sluten upphandling med hänsyn till att denna upphandlingsform används och även frarndeles kan antas komma till användning vid upphandlingar med förhållandevis korta leveranstider. Erfarenheterna har visat att en konkurrenssituation inom ramen för anbuds- givning till fasta priser i många fall bäst gagnar köparen. Det kan dock inte uteslutas att det ibland även vid korta leveranstider kan vara ekonomiskt motiverat att medge viss prisrörlighet även vid sluten upphand- ling. Kommittén har därför stannat för att det bör ankomma på myndigheterna att avgöra när rörligt pris bör ifrågakomma. Huvudregeln bör dock vara att fast pris begärs. Om fast pris vid entreprenadupp- handling i vissa fall är särskilt stadgat (jfr avsnitt 3.3.2).

Kommittén har funnit skäligt att, såsom stadgas i andra stycket första meningen, fel som upptäckts i anbud och som uppenbar- ligen beror på felskrivning, felräkning eller annat liknande misstag bör få rättas till.

Stadgandet i andra meningen har motive- rats av att anbudsunderlaget kan ha missför- ståtts eller varit ofullständigt eller att i anbudet vissa nödvändiga uppgifter saknas eller att uppgifter i anbudet har sådant innehåll eller sådan formulering att kom- pletteringar erfordras för att göra anbudet

jämförbart med andra ingivna anbud. Stad- gandet är, såsom framgår av formuleringen, avsett att av myndighet användas undantags— iis efter särskild prövning, tex för att förhindra att ett i och för sig gynnsamt anbud måste förkastas — eventuellt med yttersta konsekvens att en helt ny anbudsin- fordran måste företas.

öå

Gällande kungörelse tillåter i princip inte att förhandlingar förs innan anbud antas. Ut- vecklingen mot upphandlingar av tekniskt och ekonomiskt alltmer komplicerad art har emellertid medfört att det blivit nödvändigt att anlita förhandlingsvägen för att komma fram till avslut som tillgodoser statens ekonomiska intressen. Detta förfarande har ansetts kunna tillämpas med stöd av den enligt kungörelsen föreliggande möjligheten att infordra anbud på ett mindre formbun- det sätt, nämligen "under hand” (7 €). Av de uppgifter som inhämtats framgår att för- handlingsförfarande i varje fall hos vissa myndigheter förekonuner i förhållandevis stor utsträckning och sålunda för dessa utgör en mycket betydelsefull upphandlingsform.

Kommittén kan konstatera att den statli- ga upphandlingen många gånger numera är av så komplicerad teknisk och ekonomisk art eller av sådan storlek att förhandlingar blir nödvändiga för att tillvarata statens intres- sen. Även andra speciella omständigheter kan motivera att upphandling grundas på förhandlingar. Kommittén anser det därför motiverat att införa en ny upphandlingsform som medger förhandlingar och som bör komma till användning bl a i sådana fall som nyss nämnts. Den har benämnts ”förhand- lingsupphandling”. Den nya upphandlings- formen kan enligt förslaget användas av alla myndigheter.

Tillkomsten av ett förhandlingsmoment bör enligt kommittén inte få innebära avsteg från de traditionella kraven vid statlig upp— handling på konkurrens, objektivitet och i övrigt opartisk handläggning. Härav följer att avsteg endast undantagsvis ansetts böra med-

ges från de formföreskrifter som gäller för sluten upphandling i fråga om infordrande och öppnande av anbud (jfr motiven till 9 och 11 åå). Förhandlingsupphandling förut- sätter sålunda i likhet med sluten upphand- ling att anbud alltid skall infordras.

Stadgandet att förhandling får äga rum innebär inte att förhandling alltid skall föregå antagande av anbud. Myndigheten bör vara oförhindrad att antaga förhandlings- anbud utan förhandlingar på samma sätt som vid sluten upphandling om anbuden är till- räckligt preciserade.

Förhandlingsupphandling torde ofta kom— ma att kräva insats av särskilt kvalificerad personal och längre tid. Den kan därför — i jämförelse med sluten upphandling — bli mer administrativt kostsam och tidskrävande för såväl anbudsgivare som upphandlande myn- dighet. Om förhandlingsupphandling över- vägs bör därför även dessa aspekter beaktas.

Om myndighet bedömer att särskild för- del inte kan vinnas genom förhandlingar bör sluten upphandling väljas redan från början.

Här nedan anges fall då förhandlingsupp- handling kan vara lämplig.

]. Konkurrens föreligger inte i tillräcklig omfattning.

2. Upphandlingen avser materiel eller arbete av tekniskt komplicerad eller speciali— serad art.

3. Betydande osäkerhet föreligger om kostnaderna.

4. Särskilt behov av teknisk standardise- ring föreligger.

5. Upphandlingen gäller konsulttjänster.

6. Upphandlingen avser tilläggsbeställning till tidigare upphandling.

7. Upphandlingen avser att brådskande, oförutsedda behov.

8. Anbud har infordrats och prövats enligt formerna för sluten upphandling men inget av anbuden har ansetts kunna antas.

9. Myndigheten finner av särskilda skäl förhandlingsupphandling mer ändamålsenlig än sluten upphandling. ] punkt 8 åsyftas fall då myndigheten bedömer att de priser som angetts i anbuden är för höga eller att anbuden eljest är oförmånliga (15 % sista stycket) men myn-

tillgodose

digheten bedömer att möjlighet finns att genom förhandlingar få godtagbara villkor. I dessa fall bör enligt kommitténs mening ny anbudsinfordran kunna ske i den formen att myndigheten inhämtar medgivande från an- budsgivarna att anbuden får gälla såsom anbud vid förhandlingsupphandling med ny giltighetstid för anbuden.

Kungl Maj:t har med skrivelse den 28.6.1968 till försvarets materielverk medde- lat beslut om vissa riktlinjer för förhandlings- förfarande att tillämpas av de centrala för- valtningsmyndigheterna inom försvaret. Riktlinjerna behandlar bl a olika typer av pris- och kostnadskontrakt som kan använ- das under skilda förhållanden samt grunder för beräkning av kostnader och vinst och för revisionsförfarande. Kommittén har funnit att riktlinjerna bör kunna vara till vägledning vid vissa upphandlingar även inom den civila sektorn.

Tillkomsten av den nya upphandlingsfor- men förhandlingsupphandling gör att riktlin- jerna fortsättningsvis kan tillämpas av myn- digheterna direkt med stöd av den nya kungörelsen. Mot denna bakgrund finner kommittén att något Kungl Maj:ts särskilda beslut i ämnet fortsättningsvis inte erfordras. Beslutet av den 28.6.1968 torde därför kunna upphävas.

7.3

Motivet för denna nya upphandlingsform, som inte har någon motsvarighet i nu gällan- de kungörelse, är att kommittén velat till- godose behovet av en lämplig form för sådana fall då administrationskostnaderna och tidsutdräkten vid ett mera formbundet upphandlingsförfarande inte skulle stå i rim- ligt förhållande till upphandlingens värde. 1 konsekvens härmed blir det endast fråga om upphandling till smärre belopp.

$%

Stadgandet ger den grundläggande regeln om valet mellan de olika upphandlingsformerna. Kommitténs förslag innebär att den upp-

handlande myndigheten i varje särskilt fall skall pröva vilken upphandlingsform som är lämplig för att tillgodose kravet på affärs- mässighet. Innebörden av begreppet affärs— mässighet berörs i specialmotiveringen till 3 och 15 åå.

I motiveringarna till 5—7 åå har närmare behandlats i vilka fall de olika upphandlings- formerna kan vara lämpliga.

Vid valet av upphandlingsform bör också beaktas det administrativa arbete som upp- handlingen medför.

9å

Kommittén anser att huvudregeln bör vara att anbud infordras genom annonsering eller skrivelser. Motivet härför är att anbudsför- frågan normalt bör göras i sådan form att skriftlig dokumentation föreligger hos myn— digheten om förfrågans innehåll. Vid för- handlingsupphandling har dock ansetts böra bibehållas en motsvarighet till nuvarande underhandsförfarande, vilket innebär att an- bud får infordras genom telex eller telegram eller undantagsvis genom telefon eller munt— ligen vid personlig kontakt. Även om — vid fall av tidsnöd eller liknande — behov kan föreligga att genom telefon eller muntligen infordra anbud bör detta dock ske restriktivt bl a med hänsyn till svårigheten att i efterhand kunna objektivt konstatera att alla anbudsgivare fått samma uppgifter.

10%

Denna paragraf motsvarar närmast 8 % i gällande upphandlingskungörelse, som inne- håller en detaljerad uppräkning av de upplys- ningar som anbudsinfordran skall innehålla. Med hänsyn till att uppgifterna i en anbuds— infordran kan variera från fall till fall och i viss mån har karaktären av leveransvillkor samt att kompletterande anvisningar enligt förslaget kommer att utfärdas JV RRV har kommittén inte funnit det motiverat att i författningstexten ta in alla uppgifter som måste anges i anbudsinfordran.

] paragrafens andra stycke har liksom när

det gäller infordrande av anbud införts ett mindre formbundet sätt att lämna anbud vid förhandlingsupphandling. Med uttrycket ”på annat sätt” får här förstås att anbud kan lämnas genom telefon eller muntligen vid personligt besök, tex på grund av brådska eller liknande omständigheter.

Paragrafens tredje stycke understryker vikten av att myndighet i anbudsinfordran anger alla de bestämmelser och upplysningar som gäller för upphandlingen. Ju fullstän- digare preciseringen görs, desto bättre blir inriktningen av anbudsgivningen och möjlig— heterna att jämföra olika konkurrerande an- bud.

Bland de upplysningar myndighet medde- lar i anbudsinfordran kan vara krav på kontraktsformer samt allmänna eller särskil- da leveransbestämmelser. Som framgår av inledningen till detta kapitel innehåller för- slaget till ny upphandlingskungörelse i prin- cip inga stadganden av typ leveransbestäm- melser. Utformningen av leveransbestämmel- ser bör bli beroende av den enskilda upp- handlingens art och omfattning. Det förut- sätts därvid att kontraktsvillkoren skall reg— leras genom överenskommelse med leveran- törerna. Detta innebär att skiljedomsklausul kan aktualiseras som en leveransbestämmelse såvida skiljedom av parterna bedöms vara att föredra framför domstolsförfarande. Frågan om rätt för myndighet att i avtal inta skiljedomsklausul har aktualiserats i olika sammanhang bl a i riksdagen i anled- ning av prop 1943:319. I anslutning till propositionen uttalade chefen för försvars- departementet att skiljedomsklausul i prin- cip inte bör tas in i leverans- eller entrepre- nadkontrakt som sluts av statlig myndighet och att under alla förhållanden lokal militär förvaltningsmyndighet inte bör äga befogen- het att engagera statsverket i skiljedomsför- farande. Detta uttalande lämnades utan er- inran av riksdagen (SU 173; rskr 339). Genom beslut den 13.7.1945 har Kungl Maj:t förordnat att under försvarsdeparte- mentet lydande lokal förvaltningsmyndighet inte utan vederbörande centrala förvaltnings- myndighets medgivande får ingå avtal som

förutsätter anlitande av skiljedomsförfaran- de. 1 beslutet fästs vidare övriga till försvaret hörande förvaltningsmyndigheters uppmärk— samhet på vikten av att varsamhet iakttas vid ingående av sådant avtal. Skiljedomsklausul har inte heller kommit att ingå i allmänna leveransbestämmelser eller standardkontrakt som tillämpas av statliga myndigheter men används av myndigheterna efter prövning från fall till fall.

Skiljedomsförfarande tillämpas numera i stor omfattning i samhället och kan i många fall vara en lämpligare form att lösa tvister än domstolsförfarande. Det bör därför enligt kommitténs mening föreligga avtalsfrihet för parterna även i fråga om sådan leveransklau— sul. Som framgått av vad som tidigare sagts har kommittén ansett sig böra behandla olika myndigheter enhetligt i fråga om rätten att använda upphandlingsformen förhand— lingsupphandling. Kommittén anser att nå- gon åtskillnad mellan myndigheter prin- cipiellt inte heller bör göras i fråga om rätten att överenskomma om skiljedomsklausul, en bestämmelse som vanligen inte kan sägas vara av större betydelse än många andra avtalsbestämmelser. Det bör dock stå veder- börande centrala myndighet fritt att, om så bedöms motiverat, föreskriva att underlydan— de regional eller lokal myndighet skall inhämta den centrala myndighetens medgi- vande innan avtal om Skiljedomsförfarande ingås. Vidare vill kommittén erinra om att regional eller lokal myndighet har rätt att i tveksamma fall underställa frågan central myndighet. Kungl Maj:ts ovannämnda beslut den 13.7.1945 föreslås således skola upphä-

vas. Stadgandet att myndighet vid sluten upp-

handling i anbudsinfordran skall_ange att denna upphandlingsform skall begagnas har motiverats med att anbudsgivare skall ha klart för sig att ärendet kommer att avgöras utan vidare kontakter.

Enligt tillägg till gällande kungörelse har Kungl Maj:t föreskrivit (1968:642) dels att myndighet vid anbudsprövning i förekom- mande fall skall höja anbud från anbudsgiva- re som inte har att erlägga mervärdeskatt

med belopp som motsvarar skatten för att på så sätt åstadkomma ett rättvisande underlag för anbudsprövningen, dels att sådan anbuds— givare som det här är fråga om redan i anbudsinfordran ålägges att vid avgivandet av anbud ange den anbudssumma som han skul- le ha lämnat om skattskyldighet förelegat. Stadgandet har alltså tillkommit för att till- godose kravet på konkurrens på lika villkor mellan statliga och enskilda anbudsgivare vid leveranser till statsverket. Kommittén anser att bestämmelsen, som i upphandlingskun- görelsen i sin helhet upptagits under anbuds- prövningen, bör finnas kvar men att den bör uppdelas efter de sakområden den behand- lar, nämligen på anbudsinfordran (10 å) och på anbudsprövning (16 5).

11%

Stadgandet i första stycket ansluter nära till bestämmelserna i gällande kungörelse (12 å) och är enligt kommitténs uppfattning av grundläggande betydelse när det gäller att garantera en objektiv handläggning av in- komna anbud. Vid utformningen har därför förutsatts att huvudregeln vid såväl sluten upphandling som förhandlingsupphandling skall vara att anbuden öppnas på sätt som föreskrivs i detta stycke. Även om vid förhandlingsupphandling i vissa fall kan väntas att de ursprungliga anbudens innehåll genom förhandlingar kan undergå väsentliga förändringar, kan det vara motiverat att anbuden som regel öppnas samtidigt. Härige- nom torde kunna undvikas risken för miss- tanke eller oro från anbudsgivarnas sida att tekniska lösningar mm kan bli kända och utnyttjade av konkurrent som ännu inte avgett anbud.

Enligt kommitténs mening bör dock un- dantagsvis — såsom framgår av andra stycket — möjlighet finnas att vid förhandlingsupp- handling öppna anbuden även utan särskild förrättning. Skäl härför kan bla vara att brådska föreligger för utvärdering av anbud.

Föreskriften i paragrafens tredje stycke har tillkommit för att även vid anbud som

enligt 10% andra stycket avgivits på annat sätt än skriftligen skall kunna dokumenteras iefterhand.

Kommittén har övervägt huruvida offent- lig anbudsöppning borde föreskrivas. Kom- rriittén anser emellertid att de nuvarande reglerna, vilka tillåter av handelskammare utsedd opartisk person att närvara, ger till- fredsställande garantier för anbudsgivarna. Ett offentligt anbudsöppnande skulle enligt kommitténs mening komma att medföra stora administrativa olägenheter varigenom handläggningen skulle komma att försvåras och försenas. Därtill kommer att en jämfö- relse av anbud ofta, i varje fall när det gäller komplicerade upphandlingar, måste föregås av ingående och tidsödande analyser. Det är därför ofta inte möjligt att redan vid anbuds- öppnandet få fram den rätta bilden av relationen mellan anbuden. Kommittén an- ser sålunda att skäl inte föreligger för änd- ring av nu gällande regler. För- och nackdelar med offentligt anbudsöppnande har ingåen- de diskuterats vid hearings med näringslivets företrädare, särskilt vad gäller entreprenad- upphandling. De av kommittén här anförda synpunkterna har därvid kunnat godtas.

12%

Stadgandet överensstämmer nära med mot- svarande bestämmelse i gällande kungörelse (11 å) och anknyter till 34 % sekretesslagen. Enligt nämnda kungörelse är skyldigheten dock begränsad ”intill tiden för ärendets avgörande”. Denna begränsning har ansetts böra utgå med hänsyn till att enligt sekretess- lagen myndighet kan besluta om sekretess- beläggning av upphandlingsärende även efter det avtal slutits.

13%

Även detta stadgande överensstämmer inne- hållsmässigt med gällande kungörelse (13 &) men har ansetts böra få en mera precis formulering.

Denna paragraf överensstämmer innehålls- mässigt helt med gällande kungörelse (13 få) men har ansetts böra förtydligas.

155

Paragrafen överensstämmer innehållsmässigt med vad som gäller enligt 1952 års upphand- lingskungörelse (15 &) Viss precisering har dock ansetts böra göras i paragrafens första stycke som särskilt framhåller affärsrnässig- heten genom att det i gällande kungörelse använda uttrycket ”samtliga omständighe- ter” ersatts med ”samtliga affärsmässigt betingade omständigheter”. Denna formu- lering ansluter till den tolkning av stadgandet som statssekreteraren i finansdepartementet gett uttryck åt i cirkulärskrivelse den 8.7.1960. Vidare har uttrycket i gällande kungörelse ”för staten förmånligast” bytts ut mot ”förmånligast med hänsyn till upp- handlingens ändamål”. Kommittén anser att denna formulering klarare uttrycker ur vilka aspekter den upphandlande myndigheten skall pröva anbuden. Den skall sålunda bedö- ma upphandlingen som en affärstransaktion. Formuleringen korresponderar med före- skriften i 3å att myndighet skall utnyttja förefintliga konkurrensmöjligheter och iakt- taga affärsmässighet.

Vad i övrigt gäller innebörden av ”samtli- ga affärsmässigt betingade omständigheter” är det inte möjligt att göra en fullständig uppräkning av alla de omständigheter som kan komma i fråga i olika upphandlingssitua- tioner. En sammanvägning av de faktorer som påverkar anbudsprövningen måste ske med hänsyn till omständigheterna i varje särskilt fall och innebära en så fullständig avvägning som möjligt av de fördelar och nackdelar som är förbundna med de skilda anbuden.

Det erbjudna priset behöver i och för sig inte vara avgörande för anbuds antagande. Väsentligt är att väga priset mot kvalitet och prestanda. Även sådana omständigheter bör tas med i bedömningen som anbudsgivarens

möjligheter att under och efter leverans lämna god service, blivande drifts-, under- hålls— och förrådskostnader, lagringsbestän- dighet eller de andra krav på produkt som myndighet ansett sig böra uppställa. Vidare kan behöva beaktas prisvariationsklausuler, förskott, leveranstider, emballage-, frakt- och montagekostnader, garantitid, möjligheter till ersättnings- och reservdelsanskaffning, anbudsgivarens ekonomiska och tekniska resurser, hans insikt och erfarenhet ävensom hans vederhäftighet och pålitlighet när det gäller att fullgöra åtaganden.

Om prisberäkning i anbud bygger på att myndighet och leverantör kommit överens om grunderna för beräkning av kostnader och vinst bör vid anbudsprövningen särskild hänsyn tas till anbudsgivarens beredvillighet att ställa det material av såväl teknisk som ekonomisk natur till förfogande för myndig- heten som denna behöver för att kunna granska leverantörens redovisning.

Vid prisjämförelse mellan utländsk och svensk vara får inte skattesynpunkter vägas in till förmån för svenskt anbud, eftersom myndigheten endast skall se upphandlingen som en affärstransaktion. Däremot skall enligt cirkuläret 1956:19 angående prövning i vissa fall av anbud vid upphandling och arbeten för statens behov tull och andra avgifter i förekommande fall räknas in i priset om så inte skett redan i anbudet.

Som framgår av motiven till 15 avser kungörelsen endast att reglera det förfarande som normalt skall tillämpas vid statlig myndighets upphandling. Myndighet får så- lunda vid anbudsprövningen inte väga in försvars-, sysselsättnings- eller industripolitis- ka hänsyn eller beakta försörjningsbered- skapssynpunkter. Om myndighet emellertid bedömer att sådana skäl bör beaktas i enlighet med vad som sagts i kapitel 7 och särskilda föreskrifter i ämnet inte är medde- lade av Kungl Maj:t, skall myndigheten underställa frågan Kungl Maj:ts prövning. Detta bör såvitt möjligt ske redan innan anbud infordras. Kretsen av anbudsgivare och anbudsunderlaget kan då anpassas till de särskilda föreskrifter som Kungl Maj:t kan

komma att meddela. Beträffande frågan om underställning och tidpunkten härför hänvi- sasi övrigt till kapitel 7.

I 16% gällande kungörelse stadgas att skälen för antagande av anbud skall angesi särskild handling. Någon bestämmelse härom i kungörelseförslaget har inte ansetts behö- vas, eftersom frågan regleras i 17% förvalt- ningslagen. Nämnda paragraf föreskriver att beslut, varigenom myndighet avgör ärende, skall innehålla de skäl som bestämt ut- gången.

16%

Jämför motiven till 10 &.

175

[ gällande kungörelse (14 %) uppräknas vissa omständigheter som medför förbud för myndighet att anta anbud. Denna uppräk- ning har inte i sin helhet ansetts böra bibehållas.

Den i 1952 års upphandlingskungörelse intagna bestämmelsen om obestämt pris har helt utgått beroende på att, såsom framgår av den föregående allmänna motiveringen, det överlåtits åt parterna att träffa överens- kommelse om leveransvillkor.

Vad beträffar förbudet att anta anbud då felskrivning eller felräkning föreligger har ett kategoriskt förbud inte ansetts böra bibehål- las på grund av att det ansetts skäligt att uppenbara misstag får rättas. Frågan regleras närmare i 5 å andra stycket i förslaget, som även medger myndighet att — då särskilda skäl föreligger — av anbudsgivare begära förtydligande eller tillägg som behövs för att anbudet skall bli jämförbart med andra ingivna anbud.

Det nu gällande förbudet att anta anbud på grund av anbudsgivarens bristande insik- ter, vederhäftighet m m är närmast aktuellt i fråga om anbud som infordras genom an- nonsering. Frågor av denna art bör enligt kommittén kunna prövas bland de ”samtliga affärsmässigt betingade omständigheter” som skall beaktas enligt 15% i kungörelse-

förslaget. (Jämför motiven till denna para- graf.)

Det nu föreliggande förbudet att anta anbud när anbudsgivaren eller någon på hans vägnar lämnat, utlovat eller erbjudit otillbör- lig förmån är kategoriskt och medför att fråga om upphävande av avstängning av leverantör måste underställas Kungl Maj:ts prövning. Det kan emellertid förekomma att företagsledning helt saknat vetskap om un- derordnads oegentliga förfarande. Ett ome- delbart förkastande av anbud skulle isådant fall kunna medföra orimliga konsekvenser för företaget. Det förhållandet skulle också kunna uppstå att ingen annan anbudsgivare står till förfogande, vilket vid t ex oundgäng- ligt behov av leverans i en viss situation kan motivera att myndighet får möjlighet till handlingsfrihet vid bedömningen, förutsatt att garantier skapas mot att missbruket upprepas. Kommittén har funnit att prövningen av ärenden av detta slag bör överlåtas på myndigheterna för att åstad- komma en efter förhållandena mer anpassbar handläggningsordning än den nuvarande. Ef- tersom det är av vikt att förtroendet för opartiskheten vid den statliga upphandlingen uppehålles, bör myndigheten vara restriktiv vid en sådan prövning. Att en" myndighet enligt den nya formuleringen får viss hand- lingsfrihet utesluter dock inte att myndighe- ten vid tveksamhet i ärenden av denna art hänskjuter frågan till Kungl Maj:ts prövning.

Andra stycket i paragrafen stadgar att det ankommer på myndigheten att avgöra huru- vida anbud skall antagas om det inkommit efter anbudstidens utgång och det är uppen- bart att förseningen skett utan anbudsgiva- rens vållande. I detta fall måste myndigheten pröva inte endast att förseningen skett utan anbudsgivarens vållande, utan även att an- budsgivaren inte kan ha haft möjlighet känna till innehållet i konkurrerande anbud vid tidpunkten för anbudets avlämnande. Be- stämmelser om när handling skall anses ha kommit in till myndighet ges i 7 & förvalt- ningslagen.

18%

Jämfört med gällande kungörelse (17 och 18 55) har i denna paragraf en komplettering gjorts som framhåller nödvändigheten av att skriftlig bekräftelse erhålles från anbudsgiva- ren då anbud antas med tillägg, inskränkning eller förbehåll som inte överensstämmer med anbudet, vilket ofta förekommer.

Med hänvisning till paragrafens utform- ning i dess helhet kan särskilt framhållas att enligt avtalslagen avtal uppkommer genom sammanstämmande viljeförklaringar. Det är därför angeläget att myndigheten tillser att överensstämmelse mellan anbud och beställ- ning åstadkommes inom den tid anbudet är bindande. Sådant antagande svar på anbud, som innehåller avvikelse från anbudet, gäller som avslag i förening med nytt anbud från beställaren. När sådant antagande svar avges skall myndigheten därför infordra bekräftel- se från anbudsgivaren.

Vid förhandlingsupphandling kan det ur- sprungliga anbudets innehåll komma att förändras genom förhandlingar. Det är dock viktigt att tillse att överenskommelse träffas inom tid som må vara angiven för anbuds- givarens bundenhet om inte överenskommel- se om förlängd acceptfrist träffas.

19%

Innehållet i denna paragraf motsvarar med vissa ändringar bestämmelserna i gällande kungörelse (24 och 25 åå) om förskott och säkerhet. Kommittén har funnit att möjlig- het till förskott bör föreligga även om begäran om förskott bör behandlas restrik- tivt och prövas i varje särskilt fall. Därvid bör dock beaktas att förskottets storlek bör stå i rimlig prOportion till leverantörens kapital- utlägg för anskaffning av material mm i samband med den aktuella beställningen. Förskottet får sålunda inte utgöra ett sätt att därutöver tillhandahålla en leverantör rörel- sekapital eller underlätta finansiering av an- läggningstillgångar, såvida dessa inte behöver anskaffas för att den aktuella leveransen skall kunna fullgöras.

Jämfört med vad som nu gäller har räntesatsen höjts med en procentenhet, nämligen till riksbankens diskonto med tillägg av tre procentenheter. Denna ränte- sats anser kommittén vara motiverad bla med hänsyn till det arbete som åligger myndigheterna att fortlöpande bevaka att ställd säkerhet vidmakthålles till sitt värde.

1 de fall anbud innehåller begäran om förskott skall anbudspriset vid prövningen räknas upp med belopp som motsvarar förskottsränta, beräknad på sätt som angesi föregående stycke. Ränteberäkningen är emellertid här endast avsedd att vara fiktiv för att åstadkomma rättvisa vid jämförelse av anbud med olika krav på förskott eller mellan anbud med och utan krav på för- skott.

Kommittén anser att det i kungörelsen, i motsats till vad som gäller enligt 1952 års upphandlingskungörelse, inte bör anges vilka särskilda säkerheter som skall fordras vid förskott. Det får dock förutsättas att säker- heten bör vara av bankmässig karaktär och att den upphandlande myndigheten i före- kommande fall samråder med bankinstitut när det gäller att bedöma om den erbjudna säkerheten är tillräcklig i det enskilda fallet.

Kommittén har övervägt frågan om obliga— torisk räntebeläggning av förskott. Som framgår av redogörelsen under 11.5 har kommittén funnit att starka skäl talar för räntebeläggning av förskott men att- frågan som även berör budgetsystemet bör prövas närmare av bla den pågående budgetutred- ningen. I avvaktan på resultatet av en sådan prövning har kommittén låtit gällande be- stämmelser om förskott kvarstå oförändrade, utom såvitt avser räntesatsens storlek.

20%

Detta stadgande är nytt och är en konse- kvens av kungörelseförslagets starka framhål— lande av affärsmässigheten.

Som exempel på fall när stadgandet är tillämpligt kan nämnas att leverantören föreslår beställaren att tillverkning får ske

med avvikelse från upphandlingsunderlaget. Den tekniska utvecklingen kan t ex ha visat att tillverkningen lämpligare bör ske på annat sätt än det överenskomna. Om myn- digheten därvid finner sig böra godta leveran- törens försZag bör myndigheten göra ett affärsmässigt bedömande huruvida den före- slagna ändrzngen kan väntas medföra kost- nadsbesparingar för leverantören. I så fall skall mynd'gheten ta upp förhandling om skälig prisreduktion eller annan förmån.

Om myndigheten redan vid beställningen bedömer det sannolikt att ändringar kan komma att aktualiseras kan det vara ända- målsenligt att redan i beställningsavtalet ta in villkor om hur man då skall förfara.

Det kan även i övrigt förekomma att såväl leverantör som beställare önskar ändra in- gångna avtal. På motsvarande sätt skall därvid en affärsmässig bedömning göras i förhållande till det ursprungliga avtalet.

Frågan om vite torde särskilt böra beröras i detta sammanhang. 1 nu gällande upphand— lingskungörelse (26 &) stadgas uttryckligen att myndighet, om särskilda skäl föreligger, får helt eller delvis efterskänka vite. Särbe- stämmelsen om vite har kommittén ansett böra utgå. Frågan om avstående av vite bör, liksom när det gäller andra avtalsändringar, i princip bedömas efter affärsmässiga grunder. Härvid bör beaktas vitets funktion av på— tryckningsmedel för att leveransen skall fullgöras inom avtalad tid. Myndigheten bör därför reservera vitesklausulen för de fall då den tjänar ett verkligt ändamål. Ett regelmäs- sigt användande av vitesklausul men med endast utkrävande undantagsvis av förfallna vitesbelopp innebär att vitet kan förlora sin egenskap av verksamt påtryckningsmedel.

Enligt 36% avtalslagen kan vite nedsättas av domstol i den mån utkrävandet finnes vara uppenbart obilligt. Enligt kungörelse- förslagets paragraf blir det möjligt för myn- dighet att överenskomma om ändring även beträffande vite varigenom domstolspröv- ning endast undantagsvis torde behöva kom- ma i fråga.

21%

Möjlighet att överlåta ett avtal bör finnas, då en överlåtelse är att betrakta som en naturlig affärsmässig åtgärd i vissa situationer. Av denna anledning har kommittén ansett att den bestämmelse härom som finns intagen i gällande kungörelse (29 å) — dock i förtydli- gat skick — bör tas in även i kungörelseför— slaget. Det bör dock framhållas att överlåtel- sen i och för sig inte behöver ske på oförändrade villkor. Tillräckliga erfarenheter om en ny leverantör kan exempelvis saknas, vilket kan motivera att avtalet kompletteras med nya villkor.

225

Innehållsmässigt motsvaras paragrafen av vad som gäller enligt gällande kungörelse (3 och 32 åå) i fråga om tystnadsplikt. I nuvarande bestämmelser finns dock inte intagen någon närmare angiven straffpåföljd. En sådan måste dock med hänsyn till att det vid upphandling rör sig om såväl statens som enskilda anbudsgivares intressen och ofta om ekonomiskt mycket betydelsefulla ställnings- taganden enligt kommitténs mening anses vara motiverad.

Stadgandet gäller såväl tjänsteman hos den upphandlande myndigheten som anlitad ex- pert eller annan person som med myndighe- tens medgivande tagit del i upphandlings- ärende. Föreskriften är främst avsedd att förhindra att sådana uppgifter om tillverk- ningsmetoder, kostnadsläge mm yppas för obehöriga som skulle kunna förorsaka eko— nomisk skada. Vid förhandlingsupphandling kan förekomma att beställaren överenskom- mer med leverantör om rätt att — för exempelvis kostnads-, vinst- eller prisgransk- ning — utse och anlita revisionsexpertis och andra experter. Tystnadsplikt gentemot utomstående gäller även i dessa fall.

I anslutning till denna paragraf bör erinras om att kommersiell sekretess i fråga om utlämnande av handlingar närmare regleras i sekretesslagen (34 å). Innebörden är att handlingar i upphandlingsärende inte får

Det bör också erinras om att sekretessla- gen medger hemlighållande under viss tid även efter det ärendet avgjorts om enligt myndighets prövning anledning därtill före- ligger. Sådant hemlighållande kan medges även efter framställning från anbudsgivare.

Utlämnande av uppgifter från allmänna handlingar som inte är sekretessbelagda enligt gällande lag omfattas inte av stadgan- det i nu förevarande paragraf.

235

Stadgandet motsvarar det som återfinns i gällande kungörelse (3 a å).

24%

Stadgandet överensstämmer helt med vad som gäller enligt 1952 års upphandlingskun- görelse (4 ©).

Innebörden i stadgandet är att ett beslut, varigenom tex anbud antas, inte kan hävas genom besvär från tredje man. Ett juridiskt bindande avtalsförhållande har uppstått mel- lan myndighet och avtalspart. Det skulle uppenbarligen kunna medföra oskäliga och ej godtagbara konsekvenser för avtalsparter- na om ett juridiskt bindande köpeavtal kunde hävas genom besvär i administrativ ordning.

Innebörden är också att myndighets mot- part i ett upphandlingsavtal vid tvist är hänvisad till att påkalla prövning av domstol eller, om skiljedomsklausul finns intagen i parternas avtal, påyrka skiljemannaförfaran— de. Därjämte står det givetvis motpart eller annan fritt att med sedvanliga rättsliga medel beivra förmenta tjänstefel.

255

Kommitténs förslag till upphandlingskungö- relse innebär att Kungl Maj:t genom kungö- relsen endast skall fastställa de väsentliga riktlinjerna för myndigheternas upphand- lingsverksamhet. Eftersom dessa riktlinjer skall tillämpas av ett stort antal tjänstemän

inom förvaltningen med skiftande erfarenhet av upphandlingsfrågor kan det dock finnas behov av praktiska anvisningar hur kungörel- sen skall tillämpas. Även behovet av att uppnå en enhetlig praxis i upphandlingsför- farandet talar för att sådana anvisningar behövs. Kommittén har därför stannat för att föreslå att kungörelsen skall kompletteras med anvisningar för tillämpningen.

Anvisningarna bör kunna ändras i enklare ordning än en kungörelse. Kommittén anser därför att en central myndighet bör svara för uppgiften att utfärda anvisningarna. Enligt kommitténs uppfattning ligger det närmast till hands att RRV får detta uppdrag.

Enligt 3 & i sin instruktion skall RRV granska formerna för den statliga upphand- lingen. Verket äger vidare enligt nämnda instruktions 5 & att meddela anvisningar om tillämpningen av gällande föreskrifter inom området för verkets kontrollerande verksam- het. RRV har således redan nu uppgifter på hithörande område. Såsom berörts i kapitel 8 föreslår kommittén att till RRV skall vara knuten en delegation såsom rådgivande or- gan bl a för dessa frågor.

11.3 Följdändringar m m på grund av införandet av de nya upphandlings- föreskrifterna

11.3.l Försäkring

Enligt 69 % gällande kungörelse har myndig- het möjlighet — dock endast i fråga om byggnads— och anläggningsarbeten — att, då så bedöms motiverat med hänsyn till risker— na, ålägga entreprenör att före uppbärande av dellikvid teckna och bekosta brandskade- försäkring.

Såsom tidigare nämnts har den av kom- mittén föreslagna nya upphandlingskungörel- sen inte ansetts böra innehålla bestämmelser av typ leveransvillkor. Någon motsvarighet till försäkringsbestämmelsen i 1952 års upp- handlingskungörelse har därför inte tagits in i den nya kungörelsen. Rätten att teckna försäkring av här avsett slag bör dock kvarstå med hänsyn till de många gånger stora

Myndigheternas rätt att teckna försäkring är fastställd av Kungl Maj:t i cirkuläret 1954325 med föreskrifter rörande försäk- ring av staten tillhörig egendom m m. Be- träffande brandförsäkring hänvisas i detta endast till försäkringsbestämmelsen i upp- handlingskungörelsen. Bortfallet av bestäm- melsen i denna medför därför behov av en komplettering av försäkringscirkuläret. Kom- mittén föreslår som en konsekvens härav att ett tillägg görs under cirkulärets punkt 2 av följande lydelse:

f) brandförsäkring för myndighets räkning i samband med byggnads- och anläggnings- arbeten.

Som följd härav utgår hänvisningen till upphandlingskungörelsen under cirkulärets punkt 1 ”. . . ävensom . . . för statens be- hov”.

Den nya utformningen innebär ingen ändring i sak jämfört med vad som nu gäller. På längre sikt är det emellertid möjligt att myndigheternas befogenheter att teckna för- säkring bör ökas. Fall har nämligen under senare år förekommit, då myndigheter efter särskild framställning hos Kungl Maj:t be- myndigats göra avsteg från cirkulärets förhål- landevis mycket restriktiva bestämmelser. Främst har det här rört sig om undantag som motiverats av praktiska skäl. Vidare har i några fall på förslag av myndighet leverantör i avtal meddelats befogenhet att inte teckna försäkring för speciell materiel under till- verkning, dvs materiel som ännu inte blivit staten tillhörig egendom. Kommittén har därför övervägt om den skulle föreslå mera omfattande ändringar. I avvaktan på ytterli- gare erfarenhet synes man dock enligt kommittén f n kunna stanna för att endast göra de ovan nämnda formella ändringarna.

1 1.3.2 Bestämmelser om rörligt pris

Myndigheternas befogenheter att träffa avtal med rörligt pris är reglerade dels i 1952 års upphandlingskungörelse (14 5 punkt 1 b och 44 5 punkt 1 b), dels i cirkuläret l958:360 (ändrat 1968z415) med föreskrifter om rör-

ligt pris vid vissa avtal om upphandling och arbeten för statens behov.

Även dessa bestämmelser är av typ leve- ransvillkor och har därför inte fått någon motsvarighet i det nya kungörelseförslaget. Vägledning i frågan bör enligt kommitténs mening i stället lämnas i de anvisningar som enligt förslaget skall utfärdas av RRV.

Kommittén föreslår därför att det ovan nämnda cirkuläret, som utgör ett komple- ment till bestämmelserna i nuvarande upp- handlingskungörelse, upphävs om förslaget till ny upphandlingskungörelse antas.

11.3.3 Bestämmelser om fast pris vid upp- handling av statliga byggnads- och anläggningsarbeten

Enligt cirkuläret l97lz754 om upphandling av statliga byggnads- och anläggningsarbeten till fast pris utan indexreglering skall avtal slutas till fast pris, om tiden från anbudsdag till avtalad dag för färdigställande ej översti- ger två år. Förbehåll om ändring av priset får dock enligt cirkuläret göras i avtalet för vissa särskilt nämnda kostnadsändringar av när— mast force majeure-karaktär. Om synnerliga skäl föreligger får vidare myndighet efter samråd med RRV träffa avtal om rörligt pris enligt cirkuläret l958z360. Eftersom detta cirkulär enligt närmast föregående punkt (11.3.2) föreslås upphävt bör cirkuläret 19711754 som en konsekvens härav ändras på så sätt att sista delen av andra stycket ”enligt bestämmelser . . . arbeten för statens behov” utgår.

11.3.4 Avgivande av anbud med telex

Enligt cirkuläret 19601494 angående använ- dande av telex vid avgivande av anbud vid upphandling och arbeten för statens behov mm medges att telex får användas vid avgivande av anbud. Cirkuläret utgör sålunda ett komplement till 1952 års upphandlings- kungörelse, vilken inte innehåller någon be- stämmelse om att telex får användas vid anbudsgivning. I cirkuläret meddelas också föreskrifter hur anbud skall behandlas för att

Såsom framgår av kungörelseförslaget har föreskrivits (10 å) att anbud kan avlämnas med telex. Cirkuläret är sålunda obehövligt. Kommittén föreslår därför att cirkuläret upphävs, om förslaget till ny kungörelse antas. De föreskrifter om behandling av te- lexanbud, som är intagna i ciruläret, kan lämpligen tas in i anvisningarna.

11.3.5 lnräknande av tull och andra avgifter i anbudspriset

Enligt cirkuläret 1956219 angående prövning i vissa fall av anbud vid upphandling och arbeten för statens behov skall tull och andra avgifter i förekommande fall inräknas i priset, om så ej skett redan i anbudet. Såsom förut berörts i Specialmotiveringen till 15 & har detta stadgande ansetts böra kvarstå. Då i cirkuläret emellertid hänvisas till 1952 års upphandlingskungörelse bör, om kommit- téns förslag till ny upphandlingskungörelse antas, den formella ändringen göras att hänvisning i stället sker till den nya författ- ningen.

11.3.6 Undantag från 1952 års upphand- lingskungörelse som meddelats av Kungl Maj:t

Vissa undantag från bestämmelserna i upp- handlingskungörelsen har i olika former meddelats av Kungl Maj:t. Företrädesvis har detta skett i vissa verks instruktioner. Un- dantagen har olika räckvidd.

En form av undantag innebär att de myndigheter som omfattas av undantaget (byggnadsstyrelsen, domänverket, förenade fabriksverken, statens järnvägar, televerket, vattenfallsverket och vägverket) medgivits tillstånd att infordra anbud ”på lämpligt sätt”. Dessa undantag är i praktiken endast en bekräftelse på att myndigheterna får infordra anbud på sätt som redan är medgi- vet för bla dessa myndigheter enligt 75 första stycket gällande kungörelse. Dessa särskilt meddelade undantag i fråga om anbudsinfordran torde sålunda redan i da—

gens läge vara obehövliga. Beträffande väg- verket innebär det i instruktionen medgivna undantaget emellertid även rätt att ”träffa uppgörelse under hand”. Uttrycket är vagt och kan ge anledning till skilda tolkningar men torde i praktiken inte innebära större handlingsfrihet än den som är medgiven verket enligt 75 första stycket upphand— lingskungörelsen. Även denna undantagsfor- mulering torde sålunda vara onödig. Det nya kungörelseförslaget kommer enligt kommit— téns mening att ge alla statliga myndigheter full affärsmässig rörelsefrihet. Om förslaget antas kan därför de ovan angivna undantags- bestämmelserna upphävas.

En annan typ av undantag gäller för AMS och överstyrelsen för ekonomiskt försvar. Vad först AMS beträffar innebär undan- taget, som meddelats istyrelsens instruktion (SFS 1970:727), att styrelsen får avvika från gällande upphandlingsbestämmelser ”om det är fördelaktigt för ändamålet”.

Enligt inhämtade upplysningar är undan- taget främst motiverat av att man vill ha möjlighet att omgående kunna påbörja ett beredskapsarbete för att snabbt erhålla av- sedd sysselsättning i aktuellt område. En helt fri konkurrens i sådana fall skulle kunna innebära att leverans av arbete (materiel) sker från företag utom området samtidigt som styrelsen vid sitt beslut om arbetsobjekt avsett att detsamma skall ge sysselsättning inom detta.

Det nu föreliggande förslaget till nya upphandlingsföreskrifter är såsom framgår av specialmotiveringen till l & endast avsett att reglera det förfarande som normalt skall tillämpas vid statlig myndighets upphand- ling. AMS7 normala upphandling kan självfal- let helt följa reglerna i upphandlingskungö- relsen. Någon generell dispens från reglerna av det slag som nu finns intagen i styrelsens instruktion torde inte vara påkallad, om förslaget till ny upphandlingskungörelse an- tas.

Som framgår av kapitel 9 har Kungl Maj:t genom beslut den 3.6.1966 (kompletterat den 29.5.1969) meddelat vissa föreskrifter för upphandling hos företag som varslat om

friställning (s k rådrumsbeställningar). Dessa bestämmelser innebär visst undantag från de normala reglerna. För det i det föregående nämnda behovet att snabbt kunna påbörja beredskapsarbeten inom viss region för att öka sysselsättningen bör det ankomma på AMS att avge förslag om behov av lämpligt avpassad dispens från kungörelseförslaget.

Vad slutligen gäller det överstyrelsen för ekonomiskt försvar medgivna undantaget, som finns intaget i överstyrelsens instruktion (SFS 19651659), innebär även detta fullstän- dig dispens från nuvarande upphandlings- kungörelse. Emellertid föreskrivs att upp- handlingsverksamheten ”skall bedrivas enligt affärsmässiga grunder, så långt detta kan ske utan att beredskapens effektivitet eftersät- tes”.

Enligt inhämtade upplysningar har undan- taget främst motiverats med hänsyn till affärsmässigheten, nämligen att beslut skall kunna fattas snabbt och utan omgång, tex när det gäller inköp på varubörs. Det har också framhållits att överstyrelsen många gånger av lagringsskäl måste ställa speciella krav på kvalitet, utformning och liknande liksom också att hänsyn bl a av omsättnings- skäl måste tas till industrins önskemål.

Förslaget till nya upphandlingsföreskrifter medger full affärsmässig rörelsefrihet, tex även snabba inköp på varubörs. Vad gäller sådana speciella krav som myndighet på grund av sina instruktionsenliga åligganden har att beakta vid upphandlingen i fråga om en varas kvalitet, utformning mm medger den nya upphandlingskungörelsen att hänsyn tas till sådana omständigheter. Kommittén anser därför att något undantag för översty- relsen inte erfordras om förslaget till ny upphandlingskungörelse antas.

11.3.7 Riktlinjer för förhandlings- förfarande m m

Kungl Maj :t har i skrivelse den 28.6.1968 till försvarets materielverk meddelat vissa rikt- linjer för förhandlingsförfarande m m. Så- som framgår av specialmotiveringen till 6é gör tillkomsten av den nya upphandlingsfor-

men förhandlingsupphandling att riktlinjerna inte längre fordrar stöd i särskilt beslut av Kungl Maj:t. Beslutet bör därför upphävas.

11.3.8 Försäljning

Som framgår av det föregående har kommit- tén inte ansett det motiverat att i en upphandlingskungörelse inta bestämmelser om försäljning.

De nuvarande försäljningsbestämmelserna i gällande upphandlingskungörelse är inte tillämpliga ”när försäljning sker i samband med jordbruk, skogsbruk, trädgårdsrörelse eller annan affärsverksamhet, ej heller vid försäljning av värdehandlingar” (72 å). Den mera yrkesmässigt betonade försäljningen har sålunda inte ansetts böra regleras genom centralt utfärdade bestämmelser. Den försälj- ning som omfattas av försäljningsreglerna i kungörelsen berör därför i praktiken endast övertalig eller kasserad materiel eller liknan- de. I anslutning härtill kan erinras om att för försvarssektorns del enligt Kungl Maj:ts beslut den 10.4.1964 sådan materiel skall försäljas av en inom förenade fabriksverken inrättad speciell försäljningsorganisation. Fa— briksverken och vederbörande myndighet får dock i de fall så bedöms ändamålsenligt överenskomma om att försäljning skall ske i annan ordning. Sådan överenskommelse har träffats tex när det gäller försäljning av flygplan.

I Kungl Maj:ts ovan nämnda beslut om åläggande för försvarsmyndigheterna att anli- ta förenade fabriksverken finns angivet att fabriksverken även får åtaga sig försäljning för civila myndigheter. Något åliggande för dessa myndigheter att anlita fabriksverken föreligger emellertid inte. Möjligheten att överlåta försäljningen har dock utnyttjats av myndigheterna i betydande omfattning. Av erfarenheterna att döma har denna försälj- ningsverksamhet i fråga om övertalig och kasserad materiel lämnat ett ekonomiskt tillfredsställande resultat.

Med hänsyn till att det här rör sig om endast en begränsad materielsektor och till att försäljningen i fråga i praktiken redan i

stor utsträckning är koncentrerad till en från försäljningssynpunkt lämplig organisation anser kommittén att några centrala bestäm- melser av det detaljerade slag som finns intagna i gällande kungörelse inte är erfor- derliga. Kommittén är dock av uppfattning- en att i princip all försäljning av övertalig och kasserad materiel bör åligga fabriksver- ken för att på längre sikt bättre tillgodose effektiviteten än vad som är möjligt enligt nu gällande bestämmelser. Kommittén föreslår därför att fabriksverken även åläggs att ombesörja försäljningen för myndigheterna inom den civila sektorn på samma villkor som gäller i fråga om försvaret.

Det torde emellertid förekomma fall då en försäljning genom fabriksverken skulle kom- ma att medföra onödiga merkostnader vid försäljningen exempelvis i fråga om transpor- ter av materiel, administration och liknande. Likaså kan i vissa fall förekomma att den enskilda myndigheten genom sin speciella sakkunskap om materielen och dess använd- barhet överhuvudtaget är bäst skickad att marknadsföra den. Vederbörande myndighet har nämligen möjlighet att direkt till speku- lanten lämna sådana informationer om mate- rielens funktion, tillstånd och tidigare an- vändning m in som en säljare måste tillhan- dahålla för att erhålla bästa möjliga pris. Dessa och liknande skäl för undantag tillgo- doses i dagens läge för försvarets del genom den ovan angivna bestämmelsen om möjlig- het att träffa överenskommelse med fabriks- verken om försäljning i annan ordning. Denna bestämmelse bör gälla även för myndigheter utanför försvarssektorn.

Förekommande yrkesmässig försäljning bör liksom nu är fallet enligt kommitténs uppfattning inte regleras genom centralt utfärdade bestämmelser, vilket självfallet inte bör hindra att myndigheterna även i sådana fall kan anlita fabriksverken efter överenskommelse. Detta sker i viss utsträck- ning redan för närvarande.

11.4 Avvikelser mellan förslaget till statlig upphandlingskungörelse och förslaget till kommunalt upphandlingsreglemente

Förslaget till statlig upphandlingskungörelse och det i bilaga redovisade förslaget till reglemente för kommunal upphandling är i huvudsak likalydande. De olikheter i texten som finns är motiverade av skillnader mellan statliga och kommunala förhållanden. Kungörelsen gäller (l ä) ”i den mån ej annat föreskrives”, I reglementet (1 &) har som synes gjorts undantag för kommuners upphandling från annan kommun eller kom- munala samköpsföretag. Undantaget över- ensstämmer helt med det samköpssystem (anlitande av annan myndighets avtal rn ni) som tillämpas inom statsförvaltningen men som dock förutsätter att den avtalsslutande myndigheten tillämpar reguljärt anbudsför- farande.

Enligt kungörelsen (10 % första stycket) skall i anbudsinfordran anges den dag då anbudet senast skall vara inkommet och den dag t o m vilken anbud skall vara bindande. [ reglementet används bestämningen ”tid- punkt” i stället för ”dag”. Anledningen här- till är att kommunförbunden önskar möjlig- göra för kommunerna att precisera utgången av tidsfristerna även till ett klockslag.

[ kungörelsen (10 å andra stycket) före- skrivs skyldighet för anbudsgivare, som ej har att betala mervärdeskatt, att ange den anbudssumma han skulle ha lämnat om sådan skattskyldighet förelegat. Vid kommu- nal upphandling är detta spörsmål inte aktuellt, varför bestämmelsen inte återfinns i reglementet.

Vad i kungörelsen (16 &) stadgas om mervärdeskatt är inte aktuellt vid kommunal upphandling.

[ reglementet (16 &) har införts en be- stämmelse om vad som skall noteras vid prövning av anbud. Här förutsätts att skälen för anbud kommer att anges. Någon sådan skyldighet föreskrivs inte i kungörelsen, då frågan för statens vidkommande numera regleras genom förvaltningslagen.

Kungörelsens bestämmelser om förskott

(19 5) har inte medtagits i reglementet, då kommunförbunden inte ansett det lämpligt att i ett för samtliga kommuner avsett reglemente söka enhetligt reglera hithörande spörsmål.

Kungörelsens bestämmelser om tystnads- plikt (22 5) innehåller en straffsanktion. Denna har inte kunnat medtagas i reglemen- tet (21 å), då kommun inte har möjlighet att fastställa sådana sanktioner.

Kungörelsens bestämmelser om upphand- ling som bör hemlighållas med hänsyn till rikets säkerhet (23 &) återfinns inte i regle- mentet då kommun inte har sådan upphand- ling.

Kungörelsens besvärsbestämmelser (24 %) har ingen motsvarighet i reglementet, då den kommunala besvärsrätten regleras i kommu— nallagen. _

Enligt kungörelsen (25 %) skall RRV ut- färda tillämpningsanvisningar. Något mot- svarande stadgande har inte ansetts böra intas i reglementet. Enligt överenskommelse mellan kommittén, RRV och kommunför- bunden kommer dock förbunden att utfärda anvisningar, likartade dem som utfärdas av RRV. Det förutsätts att dessa anvisningar skall antas av vederbörande kommun och landsting.

11.5 Ränta på förskott 11.5.1 Gällande regler och praxis

Enligt 1952 års upphandlingskungörelse (24 5) får myndighet efter noggrann pröv- ning medge räntefritt förskott på betalning, om leverantören vid anbudets avgivande be- gärt detta. Då synnerliga skäl föreligger kan myndighet också i andra fall, dvs sedan anbud prövats, medge förskott. Härvid skall utgå ränta motsvarande riksbankens diskon- to med tillägg av 2%. För förskott skall säkerhet ställas. Motsvarande bestämmelser gäller i fråga om entreprenader enligt kun- görelsens 54 &.

Med stadgandet ”efter noggrann pröv- ning” avses att den som begår förskott skall

redovisa sådana skäl att myndigheten finner att kapitalbehov föreligger. Kapitalbehovet skall föranledas av upphandlingen i fråga och stå i rimlig relation till leverantörens kapital- utlägg för anskaffning av material för till- verkning etc. Härav följer att förskott inte får lämnas i syfte att ge leverantör allmänt rörelsekapital.

Vid sidan av bestämmelserna i upphand- lingskungörelsen har frågan om räntebelägg- ning av förskott vid leveransförsening regle- rats i allmänna leveransbestämmelser för för- svarets myndigheter. [ de fall leverantör inte fullgör leverans inom den avtalade tiden uttas ränta på förskott från avtalad leverans- dag med riksbankens diskonto jämte 2%, dock lägst 6 %. Även vissa civila myndigheter

tillämpar motsvarande bestämmelser.

Kungl. Maj.t har den 28.6.1968 utfärdat vissa riktlinjer för förhandlingsförfarande vid upphandling av försvarsmateriel. I bilaga till ämbetsskrivelsen i ärendet berörs frågan om förskott vid förhandlingsupphandling. Med förskott avses här betalningar från beställa- ren före leverans (delleverans eller slutleve- rans). Avsikten med förskott anges vara att underlätta leverantörens finansiering av om- sättningstillgångar för beställningen. Endast i undantagsfall och efter särskild överenskom- melse bör enligt riktlinjerna förskott utbeta- las för att underlätta finansiering av anlägg- ningstillgångar. Vidare framhålls att förskot- tet underlättar leverantörens finansiering och att det därför bör medföra sänkt vinstnivå. Ränteeffekten bör enligt riktlinjerna alltid bedömas. [ de fall ränta ingår i företagens självkostnadskalkyler bör ränta räknas på förskott.

Mellan vissa större leverantörer av militär materiel och försvarets materielverk har upp- rättats s k huvudavtal, som bl a reglerar frågan om förskott. I dessa avtal, som löper to m utgången av 1975, föreskrivs att för- skott kan medges utan ränta. Vid avtalets tillkomst avsågs att företagens rörelsefrihet skulle kompenseras med att pålägget för ränta och vinst på leveranserna i motsvaran- de mån sänktes.

I det av kommunförbunden utarbetade

normalförslaget till bestämmelser för kom- munernas upphandling finns inte något stad- gande om förskottsbetalning.

11.5 .2 Omfattningen av förskott

I RRV:s enkät till de större upphandlande myndigheterna har vissa uppgifter hämtats in om dessa myndigheters praxis vid förskotts- betalning. För vissa varor och tjänster före- kommer inte förskottsbetalningar. För andra varor däremot, särskilt teknisk materiel och verkstadsprodukter, förekommer förskott i varierande utsträckning. Drygt 50 typfall (varuslag, varugrupper, typ av tjänster rn. m.) har angetts i vilka förskottsbetalningar tillämpas. I en fjärdedel av fallen uppges förskott utgå med 10% av den totala an- budssumman och i hälften av fallen med 30—35 % av denna summa. En tiondel av fallen uppvisar förskott med 10—30 % av det totala beloppet. Detta innebär alltså att det i 85 % av fallen förekommer förskott på mel- lan 10 % och 35 % av anbudssumman.

Kommittén har inhämtat vissa uppgifter om omfattningen av utestående förskott hos myndigheterna. Vidare har budgetutred- ningen i oktober 1971 kartlagt frågan om förskott i den statliga upphandlingen i syfte att bl a belysa förskottens roll ur kreditpoli- tisk och resursstyrningssynpunkt. Av budget- utredningens material, som ställts till upp- handlingskömmitténs förfogande, framgår att de totala räntefria förskotten per den 1.7.1970, den 1.1.1971 och den 1.7.1971 uppgick till avrundat 2 200, 2 350 respektive 2 500 milj kr för de tio storsta upphandlan- de myndigheterna. Av dessa belopp gick ca 110, 200 respektive 300 milj kr till utländs- ka leverantörer. För de största utestående förskotten per den 1.7.1971 svarade försva- rets materielverk (ca 1 660 milj kr), vatten— fallsverket (ca 550 milj kr) och televerket (ca 120 milj kr).

Vid sidan av de nämnda räntefria förskot- ten förekom räntebelagda förskott hos mate- rielverket, statens järnvägar och vägverket. För materielverket rörde det sig om 240 milj kr per den 1.7.1970 och den 1.1.1971

samt 440 milj kr per den 1.7.1971. För SJ höll sig siffrorna omkring 350 000 kr och för vägverket omkring 6 milj kr vid motsvarande tidpunkter.

Det ärliga tillskottet av nya räntefria för- skott kan uppskattas till ca 1 500 milj kr för de senaste åren.

Inom den kommunala upphandlingen tor- de enligt vad som inhämtats från represen- tanter för kommuner och landsting en stark restriktivitet råda mot att medge förskott. Kommittén saknar uppgifter om omfatt- ningen av dessa förskott.

11.5.3 Framförda synpunkter på frågan om förskottsränta

I samband med RRV's enkät tillställdes 15 myndigheter även ett utkast till ny upphand- lingskungörelse. I detta föreslogs bla att ränta alltid skulle utgå på förskott. Förslaget tillstyrktes eller lämnades utan erinran av AMS, rikspolisstyrelsen, vägverket och tele- verket. Domänverket, förenade fabriksver- ken och statens järnvägar motsatte sig en generell ränta men förordade att frågan om räntebeläggning skulle få avgöras efter för- handlingar mellan beställare och leverantör. Försvarets materielverk föreslog att proble- men kring ränta på förskott borde utredas. Övriga tillfrågade myndigheter avstyrkte för- slaget. Kriminalvårdsstyrelsen förordade en utredning av frågan om gränsdragning mellan förskott och dellikvid.

Bland de anförda argumenten för en obli- gatorisk ränta på förskott kan nämnas att ett sådant förfarande ansågs skapa klarare och enklare regler vid bedömningen av anbud i de fall då anbudsgivare begärt förskott, att efterfrågan på förskott skulle minska, likvidi- teten för statsverket förbättras och att pro- duktpriset skulle belastas med sin del av kapitalkostnaderna. Mot räntebeläggning ta- lade enligt ett antal myndigheter att anbuds- givarna skulle höja sina anbud och i dessa inkalkylera även kostnaderna för förskotts- ränta samt att förfarandet skulle medföra administrativt merarbete.

Beträffande räntans storlek innebar för- slaget i RRV:s enkät att förskottsräntan skulle motsvara riksbankens diskonto med tillägg av tre procentenheter. Televerket till- styrkte detta, medan ett antal andra myndig- heter avstyrkte. Förenade fabriksverken och rikspolisstyrelsen förordade diskonto plus 2%. Några myndigheter ansåg att räntans storlek borde vara en förhandlingsfråga. Materielverket framhöll att den nämnda ut- redningen även borde omfatta räntans stor- lek.

Vissa myndigheter påpekade i sina re- missvar att leverantören utöver en eventuell förskottsränta även skulle bestrida kostnader för bankgaranti eller liknande. Garantiavgift på en procent jämte förskottsränta ansågs därför innebära en förhållandevis hög ränte- post. Förfarandet skulle kunna verka kon- kurrenshämmande för mindre företag som inte hade samma starka likvida ställning som större företag.

11.5 .4 Kommitténs överväganden

Såsom framgår av svaren på RRV:s ovan- nämnda enkät råder det bland de statliga myndigheterna delade meningar om huruvi- da förskott bör beläggas med ränta eller inte. I och för sig kan hävdas att ett räntefritt förskott till leverantören medför minskade kostnader för denne och att det därmed vid normal konkurrens medför motsvarande läg- re pris. Den upphandlande myndigheten skulle alltså även enligt gällande regler i praktiken kunna ,sägas få ersättning för ut- lämnade förskott. Vad frågan gäller är därför om denna ersättning skall redovisas öppet i form av en ränta eller inte. Kommittén har prövat frågan med denna utgångspunkt och diskuterar i det följande skälen för och mot ett system med ränta på förskott.

I linje med det synsätt som tillämpas inom programbudgetering och inom modern kost- nadsredovisning i statsförvaltningen bör pri- set på en produkt öppet belastas med stats- verkets verkliga kostnader (dvs även kapital- kostnader) för produkten i fråga.

Vid ett system med generell räntebelägg-

ning skulle leverantörerna sannolikt bli mera restriktiva med att begära förskott. Efterfrå- gan på förskott skulle alltså kunna minska och således kunna styras genom räntebelägg— ning. I initialskedet torde vidare minskat medelsbehov kunna inträffa genom förskjut- ning i anslagsbelastningen eftersom vissa an- slag till materielanskaffning hittills inrymt betydande förskottsbelopp.

Ett system med obligatoriska förskotts— räntor skulle även kunna medge en viss stabiliseringspolitisk styrning av likviditeten utöver den styrningseffekt som förskotts- prövningen i sig har. Gällande praxis med räntefrihet kan nämligen i vissa lägen tänkas motverka de ekonomisk-politiska riktlinjerna vid exempelvis perioder med kreditåtstram— ning och höjda kreditkostnader. Man kan utgå ifrån att företagen vid dessa tillfällen försöker få så stora förskott som möjligt.

Med nuvarande budgetsystem kommer den upphandlande myndigheten att kunna tillgodoräkna sig den eventuella prisreduce- ring som ett förskott medger, medan kostna- den för den ränteförlust som statsverket gör belastar den statliga upplåningen via riks- gäldskontoret. Man torde inte helt kunna utesluta att den upphandlande personalen i vissa lägen gör en generös bedömning av begäran om förskott därför. att priset på den upphandlade produkten blir lägre. Ett sy- stem med intern kalkylering utan att ränta uppbärs av myndigheterna är ett sätt att uppnå en mer allsidig bedömning av ett anbud mot bakgrund av statsverkets verkliga kostnader. Kommittén anser dock att ett renodlat system med debitering av ränta som inlevereras till statsverket är naturligare och enklare. Härför talar även att inte endast myndigheterna utan även företagen noggran- nare skulle utreda det verkliga behovet av förskott.

Kommittén har i det föregående framhål- lit angelägenheten av att likartade bestäm- melser tillämpas för den statliga och kommu- nala upphandlingen. I bil 3 har redovisats ett nytt förslag till reglemente för den kom- munala upphandlingen som kommunförbun— den utarbetat. I detta har inte medtagits

någon paragraf avseende förskott. Anled- ningen härtill är att det inte av förbunden ansetts lämpligt att enhetligt reglera frågan på basis av ett stadgande om räntefria för- skott, vilket skulle kunna leda till ökade krav på sådana förskott. Praxis varierar fn inom olika kommuner men i allmänhet torde en betydligt mer restriktiv praxis tillämpas i den kommunala upphandlingen än inom den statliga. Införande av räntebeläggning inom den statliga upphandlingen torde underlätta ett införande av likartade bestämmelser för staten och kommunerna i denna fråga.

Kommittén vill även peka på de möjlighe- ter för industri-, regional- eller sysselsätt- ningspolitiska stimulansinsatser som försla- get med generell räntebeläggning skulle kun- na medföra genom att myndigheterna under vissa kriterier tilläts medge lättnader i ränte- betalningarna.

Bland de nackdelar som åberopats mot en räntebeläggning är att anbudsgivarna skulle höja sina anbud och i dessa inkalkylera även kostnaderna för förskottsränta. Kommittén vill dock peka på att detta bör ses som en naturlig konsekvens av en omläggning. Som skäl mot räntebeläggning har vidare anförts att en sådan skulle medföra mera administra- tivt arbete. Kommittén har övervägt denna synpunkt men anser att arbetsbelastningen för de upphandlande myndigheterna inte skulle öka i sådan omfattning att detta skulle

kunna bli avgörande för frågans lösning. Det har även hävdats att Sverige av kön- kurrensskäl inte bör avvika från den praxis som tillämpas i andra västliga industriländer när det gäller förskott. Detta synsätt torde innebära att räntefriheten betraktas som en form av företagsstöd. Kommittén har från de svenska beskickningarna i ett antal länder inhämtat vissa uppgifter som underlag för sina överväganden. Av uppgifterna framgår att praxis varierar men att myndigheter i länder såsom Storbritannien och Västtysk- land synes vara mer återhållsamma med för- skott än vad fallet är med svenska myndighe- ter.

En synpunkt som framförts mot räntebe- läggning är att underleverantöremas ställning

skulle kunna försvåras. Anledningen härtill skulle vara svårigheter för dessa företag att få krediter. Enligt kommitténs uppfattning bör dock dessa företag liksom andra kunna inkal- kylera kostnaderna för förskott. Den avgö— rande frågan i detta fall torde vara om förskott erhålles och inte huruvida detta skall vara belagt med ränta eller inte. Dessa företags finansieringsmöjligheter kan dock framdeles behöva uppmärksammas.

En fråga som är väsentlig är att det görs en entydig bestämning av vad som avses med ”förskott” så att en gräns dras mellan ”för- skott” och ”dellikvid”. Förskott i allmän mening har ofta en tämligen oklar innebörd. Därmed kan avses betalningar innan arbete enligt en beställning påbörjats samt vissa delbetalningar enligt en fastställd plan (exempelvis 1/3 vid avtalets ingående, 1/3 vid leverans och slutbetalning efter godkänd leverans). Kommittén vill härvid peka på den definition av förskott som redovisats i det föregående och som tillämpas av försvarets centrala förvaltningsmyndigheter enligt Kungl Maj:ts beslut den 28.6.1968 med rikt- linjer för förhandlingsförfarande. Med för- skott avses här betalningar från beställaren före leverans (delleverans eller slutleverans). Det är självfallet angeläget att entydiga be- stämningar görs av ”förskott” respektive ”dellikvider” särskilt om räntefrihet skulle föreligga för dellikvider men inte för för- skott.

Vid en bedömning av för- och nackdelar med ränta på förskott anser kommittén att starka skäl talar för ett system med generell. räntebeläggning. Frågan berör dock även för- hållanden såsom budgetsystemets utform- ning och kreditpolitiska överväganden, vilka ligger utanför Upphandlingskommitténs upp- drag. Enligt kommittén bör därför bl a även den nu pågående budgetutredningen pröva frågan från sina utgångspunkter. Enligt vad kommittén erfarit avser budgetutredningen att behandla frågan om förskott. I samband härmed torde utredningen — om generell räntebeläggning förordas — naturligen kom— ma in på områden såsom räntesatsens storlek och frågan om myndigheterna bör få dispo-

nera uppburna ränteintäkter. Enligt kommit- téns mening bör man därvid pröva om inte förskottsräntan i stället för att anges i upp- handlingskungörelsen bör fastställas enligt särskilt beslut av Kungl Maj:t och därvid kunna utnyttjas som ett kreditpolitiskt in- strument. Härvid bör för utbetalat förskott en och samma räntesats gälla för den tid förskottet löper. I samband med genomfö- randet av ett eventuellt system med för- skottsränta bör man observera att försvarets materielverk för viss tid med vissa större leverantörer tecknat s k huvudavtal vilka medger bl a räntefria förskott.

I avvaktan på att frågan om räntebelägg- ning av förskott prövas utifrån bl a de ovan nämnda utgångspunkterna föreslår upphand- lingskommittén att gällande bestämmelser om räntefria förskott tillsvidare kvarstår oförändrade. Som framgår av specialmotive- ringen till 19 å i förslaget till kungörelse bör däremot liksom f n ränta utgå på förskott som begärs efter det att anbud avgivits. Som framgår av specialmotiveringen bör räntesat- sen ijämförelse med vad som nu gäller höjas med en procentenhet till riksbankens diskon- to med tillägg av tre procentenheter. Denna räntesats är även avsedd att gälla vid jämfö— relse av anbud med olika krav på förskott eller mellan anbud med och utan krav på förskott.

Upphandlingskommittén vill understryka vikten av att myndigheterna i sina investe- ringskalkyler systematiskt beräknar kostna- der för förskott även om ränta inte uttas från leverantören. Myndigheterna bör iaktta restriktivitet vid prövning av begäran om förskott. I syfte att belysa omfattningen av uteliggande förskott synes det enligt kom- mittén lämpligt att de större upphandlande myndigheterna åläggs att i sina årliga anslags- framställningar redovisa uppgifter om för- skottens omfattning vid olika tidpunkter samt tillskottet av förskott för viss period.

Särskilda yttranden

1 Av herr Winberg

Upphandlingskommittén har utarbetat för- slag till ny upphandlingskungörelse jämte förslag med exempel på anvisningar för kungörelsens tillämpning avsedda att utges av riksrevisionsverket sedan kungörelsen fast- ställts. Kungörelsen tar sikte på myndighe- ternas reguljära handlande, varvid den grund- principen skall vara vägledande för myndig- heterna att full affärsmässighet skall iakttas vid upphandling. Myndigheterna skall således utnyttja förefintliga konkurrensmöjligheter och även i övrigt iaktta affärsmässighet samt behandla anbud och anbudsgivare objektivt. Upphandlingen skall således ske under kon- kurrens på lika villkor.

Enligt utredningsdirektiven skall kommit- tén emellertid även beakta behov av regler för undantag som kan vara motiverade från de reguljära upphandlingsreglerna. Direkti— ven syftar främst på två fall, nämligen dels då upphandlingen sker i sysselsättningsfräm- jande syfte och dels då den sker som ett led i strävandena att främja den inhemska indu- strins utveckling på tekniskt avancerade områ- den med höga utvecklingskostnader. Idirek- tiven konstateras att oklarhet för närvarande råder i fråga om beslutsordningen i dessa fall och om metoderna att bestrida de merkost- nader som kan uppkomma för den upphand- lande myndigheten på grund av att den strikta affärsmässighetsprincipen frångås. Det anges också i direktiven att beslut om

frångående av affärsmässighetsprincipen lik— som hittills bör förbehållas Kungl Maj:t eller enligt preciserade regler central myndighet.

Enighet råder inom kommittén om försla- get till upphandlingskungörelse och om an- visningarna till densamma. Beträffande kom- mitténs förslag vad gäller den ovannämnda undantagsproblematiken har jag annan upp- fattning i de hänseenden som framgår av det följande.

De i direktiven särskilt åsyftade två fallen har kommittén behandlat i kapitel 9 (upp- handling i sysselsättningsfrämjande syfte) och i kapitel 10 (upphandling som medel att främja industriell utveckling). Därutöver har kommittén i kapitel 7 angivit principiella riktlinjer för den offentliga upphandlingen och därvid behandlat undantagsproblemati- ken i en vidare omfattning.

Kommittén har i kapitel 10 då det gäller upphandling som medel att främja industriell utveckling skisserat vissa riktlinjer och för- slag i fråga om en beslutsordning och om metoder att bestrida merkostnader. Komrnit- tén har på skäl som närmare anges i kapitel 10 emellertid inte ansett sig kunna avge något detaljerat förslag, enär frågan om en beslutsordning och merkostnader för myndig- heterna inte lämpligen ansetts kunna avgrän- sas från en vidare bedömning av den indu- striella forsknings- och utvecklingspolitiken. Kommittén har i stället funnit angeläget att hela det problemkomplexet prövas närmare i

särskild ordning. Jag biträder denna uppfatt- ning.

Beträffande riktlinjerna för den offentliga upphandlingen i kapitel 7 — som anknyter till bl a kapitel 9 — anser jag att kommitténs utredning och förslag är otillfredsställande såvitt angår regler för undantag från upp- handlingskungörelsen och anför i denna frå- ga följande.

Kommittén nämner exempel på områden där undantag från de normala upphandlings- reglerna kan vara påkallade och anger för— utom de i direktiven åsyftade fallen med sysselsättnings- och utvecklingsbeställningar även upphandling som kan utnyttjas i regio- nalpolitiskt syfte, upphandling för att tillgo- dose försörjningsberedskapen, upphandling inom ramen för försvars- och säkerhetspoliti- ken ävensom upphandling i andra fall tex hos visst företag för att produktionen skall kunna fortsättas för bevarande av gjorda stora samhälleliga investeringar. Kommittén konstaterar bla att myndig- heterna normalt skall beakta endast sådana effekter av sitt handlande som faller inom ramen för deras instruktionsenliga uppgifter och mål dvs de interna effekterna. I de angivna fallen för tänkta undantag från upp- handlingskungörelsen anser kommittén att som hittills besluten bör fattas av Kungl Maj:t efter en samlad bedömning och inte av de upphandlande myndigheterna. Därvid måste enligt kommittén en avvägning göras mellan olika mål i syfte att uppnå det resul- tat som är mest förmånligt för samhället. Vissa från myndigheternas synpunkt såsom externa betecknade mål anges kunna skapa en målkonflikt hos myndigheterna. Enligt kommitténs uppfattning måste det även om särskilda föreskrifter inte utfärdats ankom- ma på verksledningarna inom de upphand- lande myndigheterna att, om i visst ärende myndighets instruktionsenliga handlande leder till dylika målkonflikter, anmäla ären- det för Kungl Maj:t för en samlad bedöm- ning. Som exempel på sådana fall nämns större upphandlingar av TEKO-produkter el- ler upphandling av viss avancerad teknisk materiel, exempelvis datorer. Kommittén fö-

reslår att myndigheterna till ledning för den upphandlande personalen bör utfärda inter— na riklinjer som anger när ärenden bör un- derställas verksledningen för bedömande av vilka ärenden som skall underställas Ktngl Maj:t. I kapitel 9 har kommittén särskiltbe— handlat bla upphandling av TEKO-produk- ter samt upphandling från norrlandsföretagi sysselsättningsfrämjande syfte. Kommittén erinrar i kapitel 9 om att myndigheterna en- ligt vad som sägs i kapitel 7 bör medverka till att den ekonomiska politikens mål uppnås, bl a en effektiv regionalpolitik.

] kapitel 9.1 har kommittén tolkat direkti- ven i fråga om upphandlingen i sysselsätt- ningsfrämjande syfte på det sättet att upp- draget skall ses i ett begränsat perspektiv. Det vidare perspektivet bl a möjligheterna att anpassa myndigheternas beställningsverk- samhet till den ekonomiska politikens krav har kommittén ansett ligga utanför uppdra- gets ram. Motsvarande avgränsning säger sig kommittén ha .ort när det gäller den stitli- ga upphandlingen och regionalpolitiken. Kommittén förutsätter att budgetutred- ningen kommer att ta upp hithörande frågor ur detta vidare perspektiv. I kapitel 10 fimer kommittén att frågan om en beslutsordring enligt preciserade regler inte kan avgränsas från en vidare bedömning av den industriella forsknings- och utvecklingspolitiken. Jag fin- ner dessa uttalanden motsägelsefulla och oklara, i synnerhet vid jämförelse med kom- mitténs förslag i kapitel 7 att verksledningar- na skall avgöra vilka större ärenden som för att den ekonomiska politikens mål skall kun- na uppnås skall underställas Kungl Maj:t för en samlad bedömning, för vilken myndighe- terna saknar kompetens. Den kompetens som myndigheterna saknar för en samlad be- dömning erfordras enligt min mening även för att ge riktlinjer till den upphandlande personalen om vilka ärenden som kan kom- ma i fråga att underställas Kungl Maj:t.

I direktiven till budgetutredningen (se Post- och Inrikes Tidningar den 24 juli 1969) sägs bl a att målen för den ekonomiska politiken brukar sammanfattas i full sysselsättnmg, snabb ekonomisk tillväxt, jämnare fördel-

ning av välståndet samt yttre och inre balans i samhällsekonomin. För förverkligandet av dessa mål utgör statsbudgeten ett av de vikti- gaste medlen. Målsättningarna anges emeller- tid vara mycket komplexa och dessutom kunna stå i konflikt med varandra. Budget- utredningen har bl a att överväga ett bud- getsystem som med ökad precision och snabbhet kan användas för styrning av efter- frågan och resursanvändning i samhällseko- nomin. Ett sådant budgetsystem är alltså övergripande i förhållandet till bl a myndig- heterna.

För närvarande är hos olika myndigheter under genomförande ekonomisk—admini- strativa programbudgetsystem som syftar till att få till stånd ett effektivt utnyttjande av tillgängliga resurser och möjliggöra rationella val mellan olika handlingsalternativ. Jag fin- ner det inte rimligt att fordra att myndighe- terna som har att med ändamålsinriktade anslag fullgöra sina funktioner skall ge avkall på sina målsättningar för att helt allmänt utan preciserade regler hjälpa till med att tillgodose andra ändamål.

Det har konstaterats att oklarhet om be- slutsordningen för närvarande råder i fråga om undantag från upphandlingskungörelsen. De av kommittén angivna allmänna riktlin- jerna för hur undantagsproblematiken bör lösas torde — som skall belysas nedan — för myndigheterna skapa än större oklarhet än som råder för närvarande.

De statliga myndigheternas verksamhet regleras av de instruktioner, förvaltningsföre- skrifter och bestämmelser för den löpande verksamheten som utfärdas av Kungl Maj:t. Dessa instruktioner, föreskrifter och bestäm- melser kan innehålla att vissa direktiv och anvisningar från andra myndigheter skall iakttas. Den myndighet som har anskaff- ningsuppgifter inom sitt ansvarsområde skall utnyttja sin speciella kompetens för att möj- liggöra en hushållning med tillgängliga resur- ser som leder till optimala lösningar av de uppgifter som är förelagda myndigheten. Oli- ka myndigheter har att på olika områden tekniskt och ekonomiskt ansvara för anskaff- ning av materiel m m till lägsta möjliga kost-

nad med hänsyn till avsedd effekt. Det synes uppenbart att dessa myndigheter måste få göra anspråk på klara och enhetliga former för planering och samarbete såväl i kedjan mellan verket och Kungl Maj:t som inbördes mellan de myndigheter som har att meddela direktiv och anvisningar m ni var och en från sina funktioner i samhällsmaskineriet. För- valtningsmyndighet kan således ha att ta hänsyn till många dylika från sin synpunkt externa effekter. Man torde dock inte kunna kräva av varje myndighet att helt allmänt ha på känn vilka hänsyn som bör tas till alla faktorer som medverkar till att den ekono- miska politikens mål uppnås. Myndigheterna skulle med hänsyn till den omfattande pro- blematiken och bristen på allsidig kompetens kunna sinsemellan komma till olika uppfatt- ningar om den ekonomiska politikens mål och om vilka ärenden som skall underställas Kungl Maj:t. Myndigheten måste enligt min uppfattning i princip nås av mer preciserade direktiv.

Verksledningen i ett större anskaffande verk där vissa större upphandlingar kan vara delegerade till olika avdelningar etc skulle enligt min mening vidare få svårigheter att i riktlinjer till den upphandlande personalen ange på vilket stadium av den tekniska och merkantila beredningen ärendena skall un- derställas verksledningen för bedömning av externa effekter. Dessutom torde kunna för- utses risk för att effektiva och adekvata handläggningsformer för fullgörande av ver- kets instruktionsenliga åligganden kan även- tyras med förlust av tid och insatser som följd.

Det är naturligtvis en klar skyldighet för myndigheterna att lojalt medverka till att den ekonomiska politikens mål uppnås, men då dessa mål spänner över ett avsevärt regis- ter av samhälleliga funktioner, företrädda av olika sakkunniga organ, måste myndigheter- na kunna ställa anspråk på att den ekonomis- ka politikens mål i görligaste mån omsätts i preciserade praktiska handläggningsregler. De ekonomiska krafternas fria spel tillfreds- ställer förvisso inte alltid samhällets och medborgarnas behov, och man kan inte sätta

i fråga att den fria konkurrensen och affärs- mässigheten i vissa fall kan behöva sättas åsido. Det är dock viktigt att de administrati- va handlägningsreglerna vid dessa fall är klara. Då det gäller tex regionalpolitikens mål och medel berör denna politik flera olika områden, inte bara sysselsättningspoli- tik utan främst socialpolitik och trafikpoli- tik. Kungl Maj:t har i ett cirkulär till stats- myndigheterna nr 1969c438 anbefallt stats- myndigheterna att beakta det prognosmate— rial mm som utarbetats inom länsplane- ringen 1967 samt vad Kungl Maj:t och riks- dagen i anslutning därtill uttalat. Kungl Maj:t hänvisar till att riksdagen godkänt vad stats- och bankoutskotten uttalat (1969: SU 57 och BaU 30). Riksdagens beslut inne- håller en lång uppräkning av konkreta åtgär- der som det ankommer på flera myndigheter och organ — däribland främst planeringsrå- den i länen samt länsstyrelserna och delega- tionen för statlig industrietablering — var för sig eller i samarbete att genomföra. Riksdags- besluten innebär även anvisande av medel för bl a lokaliseringslån och lokaliseringsbidrag och för andra särskilda stödåtgärder i gles- bygder mm. En vidareutveckling av den regionalpolitiska stödverksamheten har be- slutats av statsmakterna (prop 1970:75, BaU 40, SU 103 och rskr 270). Beträffande de spörsmål som sammanhänger med statliga beställningar har bankoutskottet år 1969 omnämnt denna fråga och hänvisat till att beslutsordningen för beställningar i syssel— sättningsfrämjande syfte är oklar men att upphandlingskommitten har att utreda och ge förslag i saken. Bankoutskottet uttalar att frångående av affärsmässighetsprincipen fort- farande bör förbehållas Kungl Maj:t eller enligt preciserade regler central myndighet. Jag anser som framgått inte att kommittén presenterat tillräckligt preciserade regler utan endast så allmänna principer att osäker- het och oklar ansvarsfördelning måste uppstå hos myndigheterna.

I förslaget till anvisningar till 10 & tredje stycket upphandlingskungörelsen framhåller kommittén att det är angeläget att myndig-

het vid anbudsinfordran preciserar de sär- skilda krav på produkt etc som myndigheten sett från sin egen instruktionsenliga verksam- hetsinriktning anser betydelsefulla. Ju full- ständigare preciseringen görs desto bättre blir inriktningen av anbudsgivningen samt underlättas den jämförande värderingen av olika konkurrerande anbud. I anvisningarna nämns vidare att t ex försvarets materielverk jämlikt det av Kungl Maj:t utfärdade förvrlt- ningsreglementet för krigsmakten har att, med iakttagande av gällande föreskrifter )m upphandling, vid anskaffning väga militära, tekniska och ekonomiska synpunkter mot varandra. I detta ligger i och för sig en vidsträckt befogenhet för myndigheten att anpassa anbudskretsen till vad som bäst kan tillgodose upphandlingens ändamål. Olika objekts komplexitet kan ställa höga krav på myndigheten för styrning av upphandlingen mot lämpligaste utvecklings- och tillverk- ningsresurser. Om med hänsyn till ärendets natur och upphandlingens ändamål konkur- rens är möjlig måste denna dock utnyttjas. Om försvarsmyndigheten emellertid för sin del med stöd av kunskap inom sitt instruk- tionsenliga område finner lämpligt med hin- syn till tex försvarsberedskaps- eller säker- hetspolitiska skäl att avstå från en i och för sig möjlig konkurrens har myndigheten itt underställa frågan Kungl Maj:ts prövning, tex för att få ingå ett mera långsiktigt samarbetsavtal (ramavtal) med viss industr:. I anvisningarna framhålls även att dylikt un- derställande såvitt möjligt bör ske innan anbud infordras. Kretsen av anbudsgivare och anbudsunderlaget kan då anpassas till de särskilda föreskrifter som Kungl Maj:t kan komma att utfärda. Även i kapitel 10 under- stryker kommittén önskvärdheten av att den anmälan av ärenden som där skisseras görs i god tid före den avsedda upphandlingstzd- punkten (d v s på planeringsstadiet). I kapi- tel 7 förklarar sig kommittén dock irte beredd att generellt uttala sig om på vilket stadium ett undantagsärende skall understäl- las Kungl Maj:t. En prövning bör enigt kommittén ske från fall till fall.

Kommittén har i kapitel 9 kortfattat be-

rört frågan om upphandling för försvarets räkning av TEKO-produkter när valet står mellan svensk och utländsk tillverkning och endast hänvisat till att chefen för försvarsde- partementet redogjort för principerna för denna upphandling i svar på enkla frågor i riksdagen (FK prot 1970.l2.09; AK prot 1970.12.07). Beträffande denna upphand- ling återkommer kommitte'n inte vidare, utan frågan torde av kommittén anses löst genom riktlinjerna i kapitel 7, som anger skyldigheten för verksledningarna att själva bedöma vilka ärenden som skall underställas Kungl Maj:t. I de flesta behandlade fall av undantag från upphandlingskungörelsen be- träffande TEKO-produkter har ordningen va- rit den att anbud infordrats enligt upphand- lingskungörelsens tävlingsregler dvs under konkurrens på lika villkor. Vid den slutliga anbudsprövningen har sedan förekommit att dessa regler åsidosatts på grund av för myn- digheten externa mål. Sedan anbud inford- rats enligt upphandlingskungörelsens hand- läggningsregler och tävlan således inletts un- der lika förutsättningar bör enligt min me- ning en sådan huvudregel eftersträvas att likvärdig behandling av anbud och anbuds- givare också iakttas vid anbudsprövningen. Det synes därför önskvärt såväl för de upp- handlande myndigheterna som för leverantö- rerna att det kan anges redan vid anbudsin- fordran om speciella hänsynstaganden kan komma att inverka vid anbudsprövningen utöver vad som följer av upphandlingskun- görelsens regler. Inte endast då myndigheten tar initiativ till undantag utan även då direk- tiv initieras från behörigt håll utifrån synes angeläget att föreskrifterna meddelas innan anbudsförfarande inletts enligt upphand- lingskungörelsen. Som exempel på dylika i förväg meddelade föreskrifter kan nämnas de i kapitel 9 refererade av Kungl Maj:t utfärda- de föreskrifterna för upphandling som ett led i arbetsmarknadspolitiken (bl a angående s k rådrumsbeställningar) ävensom olika be- slut av Kungl Maj:t om tidigare- eller senare- läggning av beställningsverksamhet i kon- junkturutjämnande syfte. De särskilda direk- tiv som lämnas till myndigheterna kan såle-

des ges exempelvis antingen områdesvis före upphandlingens igångsättande eller för vissa särskilda anskaffningar från fall till fall under anskaffningarnas planeringsstadium. På grund av olika hänsynstaganden kan vidare aktualiseras direktiv om anskaffning eller tillverkning inom landet eller från visst före- tag eller om andra extraordinära åtgärder. Upphandlingskommittén vill emellertid ej i kapitel 7 generellt uttala sig för en sådan huvudregel som ovan angetts med den moti- veringen att t ex sysselsättningsläget kan för- ändras under tiden till dess anbud inkom- mer. Enligt min uppfattning bör åtgärder på sysselsättningens område inte verkställas så att tex akut permitteringshot hos någon av anbudsgivarna föranleder en snedvriden an- budsprövning i sista stund efter det att myn- digheten för sin del avslutat prövning enligt upphandlingskungörelsens affärsmässiga principer. Till en effektiv regionalpolitik och näringspolitik torde höra att söka skapa kon- kurrensmässiga förutsättningar för ett ratio- nellt och effektivt näringsliv som kan verka under vedertagna former i affärslivet. Som effektiv regionalpolitik synes mig däremot inte kunna anses att regionalt stödja företag kortsiktigt genom snedvriden anbudspröv- ning vid upphandling.

Kommittén framhåller i kapitel 7 vidare att undantagsfallen inte heller alltid kan renodlas förrän man känner kostnaden för alternativa lösningar efter avgivet anbud och i vissa fall efter förhandlingar. Enligt min uppfattning torde det emellertid både för den upphandlande myndigheten och för leverantörerna te sig olämpligt att sedan den affärsmässiga prövningen och förhandlingar slutförts ärendet avgörs med hänsyn till andra syften än som varit förutsatta för upphandlingen.

Kommitténs behandling i kapitel 7 av principema för upphandling synes således ägnad att skapa osäkerhet både hos beställare och leverantörer om upphandlingskungörel- sens värde som rättesnöre för en affärsmässig och objektiv handläggning. Risk, kan bedö- mas föreligga för att det grundläggande kra- vet på affärsmässighet och objektivitet vid

anbudsprövning kan komma att få vika för okända hänsyn. Om anbudsgivarna vet att en princip om externa hänsyn kan komma att tillämpas kan vidare befaras olika försök till påverkan under ett upphandlingsärendes handläggning. Jag anser det uppenbart att detta rubbar förtroendet för upphandlings- kungörelsens regler.

Den ekonomiska politikens mål kan varie- ra i olika lägen. En upphandling, som igång- satts enligt upphandlingskungörelsen under preciserade förutsättningar bör få slutföras på sammayillkor. Klara direktiv till myndig- heterna skulle vid vissa fall av undantag kunna innebära att en lämplig avgränsning görs av anbudskretsen, inom vilken sedan anbudsgivarna inbördes kan behandlas helt enligt upphandlingskungörelsen. I vissa andra fall som må föreskrivas kan vara lämpligt att anbudsgivarna redan i anbudsinfordran görs uppmärksamma på eventualiteten att andra än affärsmässiga hänsyn kan komma att tas vid anbudsprövningen. Eljest kan anbudsgi- vare som skulle kommit ifråga men som aWisas förorsakas onödiga kostnader och förlust av affären. Det kan finnas risk för att offertgivare som känner sig diskriminerad vid anbudsprövning inte i fortsättningen gärna återkommer med offerter till myndigheten. Detta torde gälla speciellt utländska företag. Det ligger i myndighetens intresse att upp- rätthålla sitt anseende på marknaden.

Vad beträffar att man ej känner kostna- den för alternativa lösningar torde myndig- heterna vid fall av undantag från de normala upphandlingsreglerna kunna, då så anses önskvärt, prestera godtagbart utredningsun- derlag — på grundval i vissa fall av erfarenhet från tidigare köp av produkten eller genom marknadsundersökning — avseende bl a kost- nads- och tekniska jämförelser utan att upp- gifterna behöver grunda sig på anbudsinford- ran enligt upphandlingskungörelsen. Dylika marknadsundersökningar torde för övrigt fö- retas av vissa myndigheter även i andra fall såsom förberedelse för ett väl avvägt anbuds- förfarande, t ex då det gäller anskaffning av mera speciell utrustning. Att beräkningen av eventuella merkostnader för myndigheten —

som följd av avsteg från de fria konkurrens- reglerna — inte kommer att grunda sig på jämförelse mellan formellt avgivna anbud torde inte kunna anses som särskilt otill- fredsställande i betraktande bl a av att myn— dighetens beräkningar av medel för anskaff- ningar ofta ej grundar sig på uppgifter i anbud eller på redan utlagda beställningar. Beträffande frågan om ersättande av beräk- nade merkostnader torde myndigheterna lämpligen i efterhand kunna avge äskande i samband med de årliga anslagsframställ- ningarna.

Beträffande de av kommittén i kapitel 9 särskilt berörda frågorna om upphandling på försvarets område av TEKO-produkter och om upphandling från Norrland får jag utöver det ovan allmänt anförda framhålla följande.

I frågan om handläggningsreglerna för för- svarets upphandling av TEKO-produkter sy- nes inte föreligga några av Kungl Maj:t utfär- dade handläggningsregler, utan den handlägg- ningsgång som kommit att praktiseras har tillkommit genom underhandsdirektiv. Vidare kan nämnas att försvarets import av TEKO- produkter enligt ett yttrande över TEKO-ut- redningens delrapport 1969 utgjorde en så obetydlig andel som 0,3% av den totala svenska importen av TEKO-produkter, vil- ket inte kan anses ha mer än marginell betydelse då det gäller att lösa TEKO-bran- schens problem. Detta hindrar dock inte att vissa hänsyn kan behöva tas till nödvändig försörjningsberedskap i fråga om vissa varu- slag och att vissa direktiv till myndigheterna kan behÖVa övervägas som berör upphand- ling av sådana varuslag. Väsentligt för TEKO- industrin torde emellertid vara att industri- politiska åtgärder för strukturella rationalise— ringar medverkar till att skapa konkurrens- mässiga förutsättningar för företagen.

Beträffande försvarets upphandling av ma- teriel i Norrland (de fyra nordligaste länen) finns av Kungl Maj:t utfärdade regler för samråd mellan försvarets materielverk och överbefälhavaren samt arbetsmarknadsstyrel- sen. Regler finns däremot inte utfärdade för när ärenden skall underställas Kungl Maj:t. De av Kungl Maj:t utfärdade föreskrifterna

anger uttryckligen att de inte innefattar nå- gon ändring av bestämmelserna i upphand- lingskungörelsen. Kommitténs överväganden i kapitel 9 med bl a jämförelse mellan försva- rets upphandling och civila myndigheters upphandling i Norrland leder kommittén till att ett obligatoriskt samrådsförfarande inte bör utsträckas till civila myndigheter. Där- emot bör enligt kommitténs uppfattning även de civila myndigheterna i övrigt inom ramen för upphandlingskungörelsens bestäm- melser verka för att en ökad del av upphand- lingen läggs ut hos företag i de fyra nordli- gaste länen genom åtgärder som bl a överens- stämmer med de förskrifter som för närva- rande gäller på försvarets område. Kommit- tén anser dock att alla myndigheter bör medverka till att den ekonomiska politikens mål uppnås och därmed enligt principerna i kapitel 7 bedöma vilka större upphandlings- ärenden som skall underställas Kungl Maj:t för en samlad prövning utifrån regionalpoli- tiska synpunkter. Kommitténs argumente- ring beträffande norrlandsupphandlingen — som är relativt utförlig och som jag inte sammanfattar utan hänvisar till — borde enligt min uppfattning leda till den slutsat- sen att någon åtskillnad ifortsättningen inte bör göras mellan försvarets myndigheter och civila myndigheter. Vad som av kommittén föreslås för civila myndigheter bör gälla även för försvaret. Upphandlingen från Norrland och från TEKO-industrin för försvarets del avser främst vissa allmänbruksartiklar och annan materiel med civil motsvarighet. För vissa av dessa allmänna materielslag kan möjlighet till produktion vid avspärrning eller krig tänkas vara av betydelse både för försvarsmyndig- heter och civila myndigheter. De av chefen för handelsdepartementet i maj 1971 till- kallade särskilda sakkunniga för övervägande av åtgärder på försörjningsberedskapens varuområde har enligt sina direktiv att be- handla den statliga upphandlingen som ett led i försörjningsberedskapen.

Som är nämnt ovan har upphandlingskom- mittén bland exempel på större upphand- lingar som kan behöva anmälas för Kungl

Maj :t för en samlad bedömning nämnt dato- rer. Jag anser att den frågan i väsentliga avseenden faller under problematiken i kapi- tel 10 om upphandling som medel att främja industriell utveckling. I kapitel 10 anges att myndigheterna i dylika större ärenden skall ha anmälningsskyldighet till en särskild dele- gation med representanter för såväl myndig- hets- som forsknings- och tillverkningssidan. Om delegationens bedömning skulle utmyn- na i att den finner beställning industripoli- tiskt betydelsefull överlämnas ärendet till Kungl Maj:ts avgörande enligt vad som skis- seras i kapitel 10. Vidare må nämnas att industriministern den 18 juni 1971 tillsatt en utredning om näringspolitiska åtgärder på det datatekniska området i syfte bla att undersöka åtgärder för att främja den svens- ka dataindustrins konkurrenskraft. Enligt di- rektiven för nämnda utredning bör de sak- kunniga utgå från att åtgärder för att för- bättra den svenska dataindustrins konkur- rensförutsättningar ej bör innefatta skydds- åtgärder. Däremot kan enligt direktiven en specialisering vara en väsentlig faktor för att företagen skall hävda sig i internationell kon- kurrens. Det sägs vidare i direktiven att förutsättningarna att överföra resultat och know-how från försvarssektorn till civila an- vändningsområden likaså bör uppmärksam- mas inte minst med hänsyn till att försvars- beställningarna varit av avgörande betydelse för dataindustrins utveckling. Enligt direkti- ven anges som en tänkbar lösning att det inom ramen för STU:s stöd till forskning inrät- tas ett centrum för datautveckling vari flera intressenter medverkar. Man torde få förut- sätta att denna utredning får gemensam problematik med den prövning i särskild ordning som upphandlingskommittén före- slår i kapitel 10. Det synes även vara av intresse att uppmärksamma att Kungl Maj :ti brev till statskontoret den 13 juni 1969 meddelat bestämmelser om förvaltning av statens datamaskinfond och därvid bl a före- skrivit att fråga om förvärv eller förhyrning av datamaskinutrustning skall underställas Kungl Maj .ts prövning om utrustningen har ett värde som överstiger 300 000 kronor.

Av det ovan anförda framgår att behov föreligger av fortsatta mer ingående och all- sidiga överväganden till klargörande av be- slutsordningsregler i de fall undantag kan behöva göras från upphandlingskungörelsen. Mer preciserade handläggningsregler än de upphandlingskommittén föreslagit för dessa fall synes erforderliga. Jag finner inte osan- nolikt att den i kapitel 10 skisserade särskil- da delegationen skulle kunna ges en sådan sammansättning att även sysselsättnings, re- gional- och försörjningspolitiska m fl frågor skulle kunna överblickas i ett sådant forum. En större anskaffning kan ofta behöva bedö- mas samtidigt från flera av de aspekter som kan ge anledning till undantag från upphand- lingskungörelsen. Frågan om vilka större an- skaffningsärenden som — på planeringssta- diet — bör anmälas till en dylik dele- gation bör ingå i den fortsatta utredning som kommittén antyder ikapitel 10. Det kan här nämnas att kommittén i kapitel 10 berört det 5 k tvåstegsförfarandet på försvarets om- råde och de beloppsgränser som gäller för detta förfarande. Det sedan 1966 gällande tvåstegsförfarandet har föreskrivits av Kungl Majft efter riksdagens godkännande. Huvud- motivet för bestämmelserna synes ha varit att ur anslagssynpunkt ge statsmakterna ett säkrare underlag för bedömning av större anskaffningars totala konsekvenser. Försva- rets myndigheter har att i steg presentera för Kungl MajI bla beräknade (uppskattade) kostnader för objekten som underlag för successiva beställningsbemyndiganden från Kungl. Maji. Denna handläggningsgång som således tillkommit för anslagsbedömningen ger redan idag och intill dess eventuella andra regler kommer till stånd Kungl Maj :t tillfälle göra en samlad bedömning från även andra synpunkter.

Slutligen finner jag det som en brist att kommittén i betänkandet över huvud taget inte omnämnt undantagsproblematiken så- vitt gäller den kommunala upphandlingen. Till sammanlagt belopp är den kommunala upphandlingen som framgår av betänkandet ungefar dubbelt så omfattande som den stat- liga. På det kommunala området torde un-

dantagsproblematiken vid upphandling för närvarande ankomma på kommunfullmäk- tige som högsta instans. Kommunalrättskom- mittén har emellertid fäst uppmärksamheten på statens förhållande till kommunerna då det gäller vissa frågor om kommunernas för- hållande till näringslivet.

2 Av herr Wiberg

För anbudsgivarna är det av bl a rättsäkerhets- och kostnadsskäl av den allra största vikt att, i de fall där upphandlingsärenden av olika i betänkandet kapitel 7 angivna anledningar skall underställas Kungl Maj:t, detta sker på ett så tidigt stadium som möjligt, d v s på planeringsstadiet före anbudsinfordran.

Jag instämmer därför i princip i vad leda- moten Winberg i detta avseende anfört i sitt särskilda yttrande.

Bilaga 1 Förslag till anvisningar för tillämpning av

upphandlingskungörelsen

Inledning

De överväganden som varit grundläggande vid utformningen av upphandlingskungörel- sen (SFS 197.:000) redovisas i upphandlings- kommitténs betänkande ( SOU 1971:88 ) och i Kungl Maj:ts proposition i ämnet (prop 197.2000). Föreliggande anvisningar, som är anknutna till de olika paragraferna, grundasi huvudsak på de utförliga specialmotiveringar som kommittén redovisar i betänkandet. I anvisningarna lämnas också tolkningsregler liksom uppgifter om andra bestämmelser som gäller i samband med statlig upphand- ling m m.

Betänkandet innehåller emellertid också en förhållandevis utförlig allmän motivering till kungörelsens konstruktion och materiella innehåll (tex för tillkomsten av de olika upphandlingsformerna samt dessas använd- ningsområde i stort). I kommitténs allmänna motivering återfinns också bl a skälen för att ett stort antal reglerande bestämmelser, som under en lång följd av är traditionellt tillämpats, ansetts böra utgå.

ls?

Kungörelsens bestämmelser avser endast att reglera det förfarande som normalt skall tillämpas vid statlig myndighets upphand— ling. Om myndighet finner anledning att aktualisera avsteg från bestämmelserna t ex i syfte att främja sysselsättning eller indu- striell utveckling eller för att tillgodose

särskilda krav av försvars- eller försörjnings- karaktär eller liknande skall frågan understäl- las Kungl Maj:ts prövning, om inte särskilda föreskrifter finns utfärdade. I prop 00:00 har i anslutning härtill uttalats bl a följande:

2ä

Kungörelsen reglerar inte bara köp av färdig- produkter utan även beställning av vara (materiel) som skall tillverkas och beställning av olika slags arbeten och tjänster, tex alla typer av entreprenader. Även utläggande av tex projekterings-, konstruktions-, utveck- lings- och underhållsuppdrag utgör alltså upphandling. Detsamma gäller uppdrag avse- ende forskning, allmän utveckling samt för- sök och prov etc. Upphandling innefattar även slutande av licensavtal samt pris— och rabattavtal.

3 5, första stycket

Skyldighet föreligger alltid för upphandlande myndighet att undersöka och tillvarata den konkurrens som kan finnas mellan tänkbara leverantörer. Härvid måste dock beaktas att antalet inbjudna anbudsgivare på ett förnuf- tigt sätt anpassas efter upphandlingens stor- lek och karaktär. Vid större upphandlingar bör såväl leverantörskretsen som det geogra- fiska upphandlingsområdet som regel vidgas.

Myndighet får inte utan Kungl Maj:ts beslut göra sådana konkurrensbegränsande undan-

tag, som kan vara motiverade av tex för- svars-, sysselsättnings- eller industripolitiska skäl eller av försörjningsberedskapens krav. (Jfr anvisningarna till l ä.)

Någon begränsning till enbart företag i Sverige får inte ske om bättre villkor skulle kunna uppnås genom upphandling från ut- landet. I detta sammanhang kan erinras om Sveriges åtagande i EFTA avseende upphand- ling av varor (materiel) att myndigheterna skall avveckla bestämmelser som ger den inhemska produktionen skydd eller diskrimi- nerar med hänsyn till nationalitet gentemot företag i andra medlemsländer. (Jfr SFS 1960:198, Kungl Maj:ts skrivelse den 1.6.1967 till RRV och RRV:s skrivelse den 18.10.1967 i anledning härav till större upphandlande myndigheter.)

Myndighet skall iaktta affärsmässighet vid sin upphandling. Begreppet affärsmässighet kan ha skiftande innebörd beroende på förhållandena i det enskilda fallet. Det inrymmer alla de hänsynstaganden som måste göras för att upphandlingen skall bli så ekonomisk och ändamålsenlig som möjligt för myndigheten. (Se vidare anvisningarna till 15 % första stycket.)

Kravet på objektiv handläggning av upp- handlingsärenden måste särskilt beaktas, då en sådan syftar till att åstadkomma konkur- rens på lika villkor och sålunda utgör en viktig förutsättning för att stärka förtroen- det för myndigheternas agerande i upphand- lingssammanhang.

3 39, andra och tredje stycket

Stadgandet i första att-satsen om samverkan understryker betydelsen av att myndigheter- na samarbetar inbördes inte bara när det gäller konkreta upphandlingar (samköp etc) utan även när det gäller att dra nytta av den tekniska, merkantila och övriga sakkunskap, som kan finnas företrädd inom andra myn- digheter. I anslutning härtill bör också påpekas att myndigheter inte onödigtvis konkurrerar inbördes om råvaror, arbetskraft samt utvecklings- och forskningsutrymmen. För att verka för samordning finns inom

RRV inrättad en samarbetsdelegation för upphandlingsfrågor. I denna ingår represen- tanter för vissa större upphandlande myndig- heter. Som ett led i samordningsarbetet sammanställer och distribuerar RRV förteck- ningar över centralt ingångna avropsavtal mm som kan utnyttjas av myndigheterna vid behov.

Stadgandet i näst sista att-satsen om beställningsplanering är avsett att göra myn- digheterna uppmärksamma på att det från prissynpunkt ofta är lämpligt att gå ut med beställningar då kapacitetsutnyttjandet på leverantörssidan är lågt. Säsongsmässiga va- riationer kan exempelvis förekomma inom olika branscher. Överhuvudtaget bör beställ- ningarnas lämpliga placering med hänsyn till produktionsförhållanden, ordertillgång m m särskilt beaktas i syfte att uppnå fördelaktiga anbud.

55

Den slutna upphandlingen motsvarar den upphandlingsmetodik som traditionellt an- vänts inom offentlig upphandling sedan mycket lång tid. Denna upphandlingsform är bla lämpad för upphandling av kon- ventionella varor (materiel). Den bör dock i stor utsträckning kunna användas i and- ra fall, exempelvis då fordringarna kan så klart specificeras att en reell tävlan mellan anbudsgivare kan uppnås direkt på grundval av upphandlingsunderlaget. Bland annat tor- de entreprenadupphandling ofta kunna ske med anlitande av denna upphandlingsform.

Genom sina stränga formföreskrifter, som bla förutsätter att ytterligare kontakter mellan myndighet och anbudsgivare efter avlämnande av anbud i princip (jämför paragrafens andra stycke) inte skall ske under anbudsprövningen, medför denna upp- handlingsform från leverantörens synpunkt den största formella garantin för en objektiv handläggning.. För myndigheten torde denna upphandlingsform som regel vara arbetsspa- rande och den kräver inte samma behov av expertis på upphandlingsområdet som för- handlingsupphandling. Det finns därför skäl

att som ledning för myndigheterna förorda att sluten upphandling under normala kon- kurrensförhållanden i första hand övervägs.

Vid sluten upphandling bör huvudregeln vara att fast pris begäres. En konkurrens- situation inom ramen för anbudsgivning till fasta priser har erfarenhetsmässigt visat sig bäst gagna köparen. Som regel torde vid sluten upphandling leveranstiderna i allmän- het bli förhållandevis korta. Detta minskar behovet av garantier mot befarade kostnads- stegringar under tillverkningstiden.

I vissa lägen torde dock rörlighet vid prissättningen kunna accepteras eller vara lämplig, exempelvis vid längre leverans- eller tillverkningstider och under mera osäkra marknadsförhållanden. I sådana fall skulle ett krav på fast pris kunna medföra att anbudsgivaren i avsaknad av realistiska be- räkningsgrunder inkluderar en stor säkerhets- marginal i priset för att gardera sig mot oförutsedda omständigheter. Ett vidhållande av kravet på fast pris under dylika situatio- ner kan också få till följd att en annars möjlig vidgning av anbudsgivarkretsen inte kan ske, dvs en konkurrensbegränsning upp— kommer. Då prisrörlighet godtas bör i avtalet genom särskild klausul (sk prisvariations- klausul) anges vilka delar av priset som får göras rörliga. Företrädesvis bör rörligheten begränsas till löne- och materialkostnader. Vid accepterande av prisrörlighet bör denna som regel anknytas till officiella index, varvid ändringar såväl uppåt som nedåt skall följas.

Klausul om rörligt pris skall utformas så, att myndigheten får möjlighet att med ledning av denna kontrollera riktigheten av samtliga debiterade prisändringar. Av sär- skild vikt är att sådan klausul erhåller en entydig utformning till undvikande av tolk- ningstvister. Av avtal om rörligt pris bör således bland annat framgå uppdelningen i olika kostnadselement, avsedda basvärden (tex i a-prislista, indexserie eller prisnote- ring) samt vilken dag som skall vara avgöran- de för prisbestämningen.

Om upphandling av statliga byggnads- och anläggningsarbeten till fast pris i vissa fall

stadgas i cirkuläret 1971 :754.

Första meningen i paragrafens andra styc- ke innebär att fel som upptäckts i anbud och som uppenbarligen beror på felskrivning, felräkning eller annat liknande misstag får rättas till efter överenskommelse med an- budsgivaren. Det bör observeras att det måste vara uppenbart att misstag föreligger. Myndigheterna får sålunda inte ingå i pröv- ning av gränsfall.

Förtydliganden och tillägg till anbud som avses i andra meningen kan bero på att anbudsunderlaget, av anbudet att döma, missförståtts eller varit ofullständigt eller att vissa nödvändiga uppgifter saknas i anbudet eller att anbudet behöver kompletteras för att göra det jämförbart med andra ingivna anbud. Stadgandet är såsom framgår av formuleringen avsett att av myndighet an- vändas undantagsvis efter särskild prövning, tex för att förhindra att ett i och för sig gynnsamt anbud måste förkastas — even- tuellt med yttersta konsekvens att en helt ny anbudsinfordran måste företas.

Förtydliganden och tillägg av här angivet slag är alltså tillåtna för att åstadkomma s k nollställning av anbuden. Därav följer att infordrandet av uppgifterna förutsätts skola ske i samband med den första kontroll- genomgången av att anbudsinfordran följts och sålunda inte under själva anbudspröv- ningen. Begäran från myndighet om förtydli- gande eller tillägg bör ske skriftligen.

69”

Förhandlingsupphandling medger att myn- digheten upptar förhandlingar med anbuds- givare innan anbud antas. Tillkomsten av ett förhandlingsmoment innebär dock inte avsteg från de traditionella kraven vid statlig upphandling på konkurrens, objektivitet och i övrigt opartisk handläggning. Härav följer att avsteg endast undantagsvis medgivits från de formföreskrifter som gäller för sluten upphandling i fråga om infordrande och öppnande av anbud (jfr anvisningarna till 9 och 11 åå). Förhandlingsupphandling förut- sätter sålunda i likhet med sluten upphand-

ling att anbud alltid skall infordras. Ett anbud skall således alltid ligga till grund för förhandlingar, även om endast en leverantör kan ifrågakomma. Anbud kan avse bl a bindande tekniska och ekonomiska uppgif- ter, som är utslagsgivande för beräkning av kostnader för tillverkning m rn samt i övrigt uppgifter i hänseenden som är angivna i anvisningarna till 10 & tredje stycket.

Det kan givetvis förekomma att myndig- het före formell anbudsinfordran behöver vidta vissa förberedande åtgärder. Sådana förberedelser kan bestå i att myndigheten infordrar uppgifter om tekniska data och kapacitet eller preliminära uppgifter om kostnader m m. Det är ofta nödvändigt att myndighet företar sådana åtgärder för att på lämpligt sätt kunna precisera sina krav samt bedöma den krets, till vilken en formell anbudsförfrågan skall riktas.

Att observera är att myndighet, som funnit skäl att inleda förhandlingsupphand- ling, inte nödvändigtvis behöver uppta för- handlingar innan anbud antas. Av paragra- fens första stycke framgår nämligen att myndigheten får uppta förhandlingar, vilket innebär att myndigheten har valfrihet. Leve- rantören måste alltså vara beredd på att anbud kan prövas vara acceptabelt utan förhandlingar.

Det bör påpekas att förhandlingsupphand- ling ofta kräver insats av särskilt kvalificerad personal och längre tid och att den därför i jämförelse med sluten upphandling ofta kan antas bli förhållandevis administrativt kost- sam och tidskrävande såväl för den upphand- lande myndigheten som för anbudsgivaren. Vid valet av upphandlingsform bör därför även kostnaderna för upphandlingsförfaran- det beaktas.

Om myndighet bedömer att särskild för- del inte kan vinnas genom förhandlingar bör sluten upphandling väljas redan från början.

I det följande anges fall eller situationer då förhandlingsupphandling kan vara lämp—

lig.

] Konkurrens föreligger inte i tillräcklig omfattning

Konkurrensen kan vara begränsad genom att endast viss leverantör bedöms förfoga över den insikt eller yrkesskicklighet eller de resurser som behövs för att fullgöra leveran- sen.

Konkurrensen kan också vara begränsad genom förekomsten av patenträtter, möns- terrätter, copyright, konstnärlig upphovsrätt, kontroll över råvaror eller liknande omstän-

digheter.

Vidare kan den situationen föreligga att tidigare utvecklingsarbete endast kan utnytt- jas på visst håll, att specialverktyg kan vara tillverkade, att prototyp tidigare framtagits eller att förproduktion påbörjats.

2 Upphandlingen avser materiel eller arbete av tekniskt komplicerad eller specialiserad art

Det kan här vara fråga om tekniskt kompli- cerade beställningar, där man kan behöva komma överens om ändringar under tillverk- ningens gång. Det kan också gälla beställ- ningar avseende konstruktions- och utveck- lingsarbeten eller forskning, försök och prov. Vid upphandling som avser specialapparatur för tex medicinska ändamål eller undervis- nings-, försöks- eller forskningsändamål kan det röra sig om upphandling av apparatur, som visserligen serietillverkas i ett grundut- förande men som beroende på ändamålet kräver särskild om- eller tilläggskonstruktion.

3 Betydande osäkerhet föreligger om kostnaderna

Upphandlingen kan i sådant fall behöva utformas så att myndigheten får möjlighet till uppföljning och analys av prissättningen. Bla kan det bli fråga om beställningar för vilka prisberäkningen bygger på överenskom- melse mellan myndighet och anbudsgivare om grunderna för beräkning av kostnader och vinst.

4 Särskilt behov av teknisk standardisering föreligger

Myndighet kan ha krav på standardisering för att man t ex vid underhåll och reparation snabbt skall kunna byta delar eller för att man skall kunna förenkla utbildning av personal och förbilliga materielbeskrivningar. Myndighet kan i dessa fall också behöva förhandla med leverantör om avvikelser i förhållande till leverantörens normalt offere- rade produkter.

5 Upphandlingen gäller konsulttjänster

Vid upphandling av konsulttjänster kan det ibland bli nödvändigt att ha möjlighet till förhandlingar före definitivt avslut.

6 Upphandlingen avser tilläggsbeställning till tidigare upphandling

Vid tilläggsbeställning kan det ofta vara motiverat att begränsa anbudsförfrågan. För— handlingsupphandling kan vara naturlig med hänsyn till redan gjort engagemang. Oavsett vilken upphandlingsform som väljs skall dock konkurrens etableras om så är möjligt.

7 Upphandlingen avser att tillgodose brådskande, oförutsedda behov

Det kan här gälla upphandling av varor, arbeten eller tjänster som behövs tex på grund av eldsvåda, översvämning eller annan katastrof eller olycka. Det kan även gälla arbete för att förebygga eller begränsa skador på byggnader, inredningar m m.

8 Anbud har infordrats och prövats enligt formerna för sluten upphandling men inget av anbuden har ansetts kunna antas

Såsom framgår av motiven åsyftas här fall då myndigheten bedömer att de priser som angetts i anbuden är för höga eller att anbuden eljest är oförmånliga (15% sista stycket) men myndigheten bedömer att möjlighet finns att genom förhandlingar få

godtagbara villkor. I dessa fall kan ny anbudsinfordran ske i den formen att myn- digheten inhämtar medgivande från anbuds— givarna att anbuden får gälla såsom anbud vid förhandlingsupphandling med ny giltig- hetstid för anbuden. Det bör doek erinras om att i fall som här avses kretsen av anbudsgivare kan vidgas.

9 Myndigheten finner av särskilda skäl förhandlingsupphandling mer ändamålsenlig än sluten upphandling

Även i andra fall än under 1—8 sägs kan kontakt behöva tas med anbudsgivare innan anbud antas, utöver vad som enligt 5 % andra stycket vore tillåtet i en sluten upphandling. Upphandlingens begränsade omfattning kan Också i och för sig motivera en mindre formbunden handläggning än sluten upp- handling. Vilka beloppsgränser det här kan bli fråga om torde få avgöras av varje myndighet för sig med hänsyn till myndig- hetens totala upphandlingsverksamhet samt till omständigheterna i varje särskilt fall. Ofta torde direktupphandling kunna använ- das.

Under detta moment kan även ingå upphandlingar som bör hemlighållas med hänsyn till rikets säkerhet.

Beträffande frågan om fast eller rörligt pris, som har relevans även vid förhandlings- upphandling, hänvisas till anvisningarna till 5 &. Oavsett att ett erbjudet pris kan ändras efter förhandlingar bör vid priskonstruktio— nen fördelen att få ett fast slutpris beaktas.

Kungl Maj:t har tidigare med skrivelse den 28.6.1968 till försvarets materielverk med- delat beslut om vissa riktlinjer för förhand- lingsförfarande vid upphandling av försvars- materiel att tillämpas av försvarets centrala myndigheter. Riktlinjerna behandlar bl a oli- ka typer av pris- och kostnadskontrakt som kan användas under skilda förhållanden samt grunder för beräkningav kostnader och vinst och för revisionsförfarande. Tillkomsten av den nya upphandlingsformen förhandlings- upphandling har gjort att tillämpningen av riktlinjerna numera inte fordrar stöd i

särskilt beslut av Kungl Maj:t. Beslutet har upphävts den . . .

Riktlinjerna kan sålunda tillämpas även i fortsättningen inom ramen för upphandlings- kungörelsen. De bör kunna tjäna som vägled- ning även för civila myndigheter.

75

Direktupphandlingen avser att tillgodose be- hovet av en lämplig form för sådana fall där administrationskostnaderna och tidsutdräk- ten vid ett mera formbundet upphandlings- förfarande inte skulle stå i rimligt förhållan- de till upphandlingens värde. I konsekvens härmed bör direktupphandling endast använ- das vid upphandling till smärre belopp. Det förutsätts komma att huvudsakligen röra sig om artiklar som myndighet inte mera regel- mässigt förbrukar. Även mindre beställningar av tjänster omfattas av denna bestämmelse.

Det är av vikt att myndighet i fall som här kan komma i fråga vinnlägger sig om att jämföra priser från olika lämpliga inköpskäl- lor. Möjligheten och lämpligheten att utnytt- ja förefintliga pris— och rabattavtal bör uppmärksammas. Vissa myndigheter sluter sådana avtal om priser och rabatter som kan utnyttjas vid inköp efter enkelt avr0psförfa- rande. Dylika avtal kan vara begränsade till en myndighets verksamhetsområde eller gälla även för andra myndigheter eller för statsför- valtningen i dess helhet. (Jfr även anvis- ningarna till 3 & andra stycket.)

839

Stadgandet innebär att den upphandlande myndigheten i varje särskilt fall skall pröva vilken upphandlingsform som är lämplig med hänsyn till kravet på affärsmässighet. Valet av upphandlingsform får alltså inte ske slentrianmässigt. Vad som menas med affärs- mässighet har berörts i anvisningarna till 3 % första stycket och 15 5 första stycket.

Det bör observeras att de olika upphand- lingsformerna medför varierande administra- tiv arbetsbörda och kostnader för myndig- heterna. Som framgår av anvisningarna till

65 torde förhandlingsupphandling sålunda ofta kräva mera arbete och tid såväl för myndigheten som anbudsgivaren än sluten upphandling. Förhandlingsförfarandet kräver också tillgång till personal med större erfa- renhet av upphandlingsfrågor. Dessa omstän- digheter bör också beaktas vid valet av upphandlingsform.

95

Med hänsyn till bla att anbudsinfordran enligt 10% skall innehålla bestämmelser och upplysningar som skall gälla för upp- handlingen bör förfrågan normalt göras i sådan form att skriftlig dokumentation föreligger hos myndigheten om anbudsför- frågans innehåll. Huvudregeln vid såväl slu- ten upphandling som förhandlingsupphand— ling bör alltså vara att anbud infordras genom annonsering eller skrivelser. Vid för- handlingsupphandling kan det dock stund- om vid t ex tidsnöd vara motiverat att välja ”annat sätt” för anbudsinfordran. Därmed avses infordran av anbud genom telex, telegram eller — undantagsvis — genom telefon eller muntligen vid personlig kon- takt. Härvid bör dock föras notering om anbudsförfrågans innehåll.

Vid infordrande av anbud på sätt som anges i tredje stycket bör särskilt beaktas att anbudsgivarkretsens sammansättning i lämp- lig utsträckning varieras från fall till fall, så att en så omfattande kännedom som möjligt erhålles om förekommande leverantörers möjligheter att fullgöra uppdrag. Man bör sålunda inte slentrianmässigt alltid vända sig till samma krets av anbudsgivare.

10 5, första stycket

Som framgår av stadgandet är det tillåtet att avge anbud med telex. Från avtalsrättsliga synpunkter och för att uppnå tillfredsställan- de sekretesskydd skall därvid lämpligen följande iakttas.

Mottaget telexanbud skall snarast kvitte- ras. Kvitteringen skall likaledes ske med telex och innehålla dels anbudssumma, dels ett nummer ur en för myndigheten (avdel-

ningen, byrån etc) avsedd löpande nummer- serie för kvitteringar av detta slag. Anbudet skall därefter (där så ske kan med anteckning om ankomsttid) jämte eventuella köpior och hålremsor samt kopia av kvitteringen ome- delbart läggas i kuvert som tillsluts samt behandlas i samma ordning som övriga anbudsförsändelser.

Det ankommer på myndighet som tar emot anbud genom telex att även anordna ett tillfredsställande sekretesskydd för själva mottagandet av sådana anbud.

10 59, andra stycket

Med ”annat sätt” avses att anbud — dock endast vid förhandlingsupphandling — kan lämnas per telefon eller på annat formlöst sätt. Muntligt avgivet anbud grundar sig som regel på muntlig anbudsinfordran, föranledd av tex brådska eller liknande omständighe- ter. Vid anbudsinfordran bör därvid medde- las att muntligt anbud skall omgående bekräftas skriftligt. Även om beställning måste ske innan skriftlig bekräftelse erhållits torde nämligen bekräftelsen ha värde som dokumentation.

10 å, tredje stycket

Om sluten upphandling skall tillämpas måste detta klart anges redan vid anbudsinfordran. Som exempel på sådana bestämmelser och upplysningar i övrigt som, alltefter upphand- lingens omfattning och art, kan behöva medtagas i anbudsinfordran — både vid sluten upphandling och förhandlings— upphandling — kan nämnas följande:

1. Specifikation på och omfattningen av vara, arbete eller tjänst som skall upphand- las.

2. Om uppdelning av leverans får göras.

3. Fordringarna på vara, arbete eller tjänst.

4. De krav som ställs på tex reservdels- hållning, underhålls- och reparationsresurser eller liknande.

5. Materiel och annat som myndigheten tillhandahåller.

6. Prov och annat som skall åtfölja anbu- det.

7. Om ritningar och beskrivningar skall ingå i leverans.

8. Ort, sätt och tid för fullgörandet av leverans.

9. Huruvida försäkring skall tecknas. Beträffande försäkring hänvisas till cirku- läret 1954:325 med föreskrifter rörande försäkring av staten tillhörig egendom m m. 10. Huruvida kostnad för mervärdeskatt, emballage, frakt eller montage skall innefat- tas i priset. 11. Om anbud skall avges till fast pris eller om prisvariationsklausul får användas. 12. Betalningsvillkor. 13. Sättet för märkning av anbudsom- slag. 14. De kontraktsformer och de allmänna eller särskilda leveransbestämmelser såsom angående kontroll och besiktning m in som skall tillämpas. Mera regelbundet används av myndighe- terna följande allmänna leveransbestämmel- ser som tillkommit i samarbete mellan staten och näringslivets organisationer: Allmänna bestämmelser av år 1957 för leveranser till försvarets myndigheter, All- männa bestämmelser av år 1960 för leveran- ser till statsverkets myndigheter utom för- svarsväsendet av gods av beställningskaraktär (SIG 60), Allmänna bestämmelser av år 1961 för leveranser till statsverkets myndigheter utom försvarsväsendet av gods av standard-. karaktär (Standard 61) samt Allmänna be- stämmelser av år 1964 för leverans, innefat- tande montage, av gods till statsverkets myndigheter utom försvarsväsendet (Mon- tage 64). Vidare kan nämnas Svenska Teknolog- föreningens allmänna bestämmelser för bygg- nads-, anläggnings- och installationsentrepre- nader (AB 72) samt Allmänna bestämmelser för konsultuppdrag inom arkitekt- och in- genjörsverksamhet (ABK 1966). De ovan angivna allmänna leveransbestäm- melserna innehåller olika slag av standardvill- kor och behandlar sådana frågor som kon- troll och besiktning, leveransförsening, vite,

ansvar för fel och brist i godset (garanti), ägande- och nyttjanderätt till ritningar och andra handlingar, force majeure m m.

15. Att, om anbudet innehållsmässigt ej helt överensstämmer med de villkor som angivits i anbudsinfordran, avvikelserna skall tydligt anges i anbudet samt att kostnadspå- verkande reservationer skall vara prissatta vid risk att anbudet eljest ej beaktas. 16. Krav på säkerhet för fullgörande av leverans om sådan skall ställas. 17. Önskemål om option, dvs rättighet _ men inte skyldighet — för köparen att påfordra ytterligare leverans på i förväg fastställda villkor. Uppräkningen utgör närmast en minnes- lista över de väsentligaste bestämmelser och upplysningar som bör delges anbudsgivare. Detta utesluter inte att andra speciella omständigheter kan vara av sådan betydelse att de efter bedömning idet enskilda fallet bör tas med i anbudsinfordran. Olika myndigheter har att företa upp- handling för att tillgodose skiftande instruk- tionsenliga åligganden med beaktande av de särskilda förvaltningsföreskrifter som kan vara utfärdade. Med hänsyn härtill måste också sådana särskilda krav på produkt etc som myndigheten sett från sin egen instruk- tionsenliga verksamhetsinriktning anser bety- delsefulla noga anges redan i anbudsinford- ran. T ex kan nämnas att som följer av det av Kungl Maj:t utfärdade förvaltningsreglemen- tet för krigsmakten myndighet inom försva- ret har att vid precisering av produkten väga militära, tekniska och ekonomiska synpunk— ter mot varandra. Ju fullständigare precise- ringen görs, desto bättre bli inriktningen av anbudsgivningen samt underlättas den jämfö- rande värderingen av olika konkurrerande anbud. Sammanställningen har gjorts relativt komplett med tanke närmast på sluten upphandling i fråga om vilken en mera uttömmande precisering är nödvändig för att prövning skall kunna ske enbart på grundval av i anbud angivna uppgifter. Vid förhand— lingsupphandling däremot kan anbudsinford- ran alltefter ärendets sammansättning få i

olika hänseenden annat innehåll. I vissa fall kan krävas betydligt mera ingående upplys- ningar, i andra fall åter — tex då det gäller upphandling av utvecklings- eller konsult-4 uppdrag — kan koncentration ske till endast speciella punkter.

Vid anbudsinfordran genom annonsering kan det av kostnadsskäl vara lämpligt att hänvisning sker till särskilt anbudsunderlag som myndigheten tillhandahåller och vari alla villkor för upphandlingen finns intagna.

115

Den normala regeln vid förhandlingsupp- handling bör liksom vid sluten upphandling vara att anbud, som inkommit genom skri- velser, telegram eller telex, öppnas samtidigt vid förrättning på sätt som föreskrivs i paragrafens första stycke.

Enligt andra stycket har lämnats viss valfrihet på så sätt att förhandlingsanbud får öppnas utan sådan förrättning antingen samtidigt eller — om särskilda skäl föreligger — allteftersom de inkommer. Även om i vissa fall kan väntas att de ursprungliga anbudens innehåll genom förhandlingar kan undergå väsentliga förändringar kan det vara motive- rat att anbuden — även om särskild förrätt- ning av olika skäl inte anses påkallad — dock öppnas samtidigt. Härigenom torde kunna undvikas risken för misstanke eller oro från anbudsgivarnas sida att tekniska lösningar m in kan bli kända Och utnyttjade av konkurrent som ännu inte avgett anbud. Skäl för myndighet att undantagsvis öppna anbud allteftersom de inkommer kan vara att brådska föreligger för utvärdering av anbud.

I den förteckning som skall upprättas vid anbudsöppnande bör ankomstdag anges. Det är därför angeläget att vid anbudens motta- gande på anbudens omslag eller på annat lämpligt sätt antecknas uppgift om ankomst- dag.

Som framgår av 9 % (första stycket) och anvisningarna till denna kan vid förhand- lingsupphandling förekomma att anbud in- fordras per telefon eller muntligen vid

personlig kontakt. Detta kan förekomma tex vid brådska. ] sådana fall torde tiden ofta inte medge att skriftligt anbud avvaktas, utan förhandling kan behöva igångsättas omedelbart på grundval av ett muntligt avgivet anbud. (Muntligt anbud kan begäras enligt 105 andra stycket.) Sådant muntligt anbud skall dock enligt tredje stycket i förevarande paragraf förtecknas vid motta- gandet.

lZå

Denna paragraf utgör en ordningsföreskrift i anslutning till sekretesslagen. Enligt 34% i denna lag får handling som avser anbud inte utlämnas före ärendets avgörande i vidare mån än som är nödvändigt för prövning av anbud. Härvid bör dock särskilt observeras att sekretesslagen även medger myndighet att besluta om sekretessbeläggning av upp- handlingsärende även efter det ärendet av- gjorts.

15 39, första stycket

Enligt detta stadgande skall det anbud antas som med beaktande av samtliga affärs- mässigt betingade omständigheter är att anse såsom förrnånligast med hänsyn till upp- handlingens ändamål.

Stadgandet överensstämmer innehållsmäs- sigt med vad som gällt enligt 1952 års upphandlingskungörelse (15 å). Viss precise- ring har dock ansetts böra göras som särskilt framhåller affärsmässigheten genom att det tidigare använda uttrycket ”samtliga omstän- digheter” ersatts med ”samtliga affärsmässigt betingade omständigheter”. Denna formule- ring ansluter till den tolkning som statssekre- teraren i finansdepartementet gett uttryck åt i cirkulärskrivelse den 871960. Vidare har uttrycket ”för staten förmånligast” bytts ut mot ”förmänligast med hänsyn till upphand- lingens ändamål”. Denna formulering uttryc- ker klarare ur vilka aSpekter den upphand- lande myndigheten skall pröva anbuden. Den skall sålunda bedöma upphandlingen som en affärstransaktion. Formuleringen korrespon- derar mot föreskriften i 35 att myndighet

skall utnyttja förefintliga konkurrensmöjlig- heter och iaktta affärsmässighet.

Vad gäller innebörden av ”samtliga affärs- mässigt betingade omständigheter” är det inte möjligt att göra en fullständig uppräk- ning av alla de omständigheter som kan komma i fråga i olika upphandlingssituatio- ner. En sammanvägning av de faktorer som påverkar anbudsprövningen måste ske med hänsyn till omständigheterna ivarje särskilt fall och innebära en så fullständig avvägning som möjligt av de fördelar och nackdelar som är förbundna med de skilda anbuden.

Det erbjudna priset behöver i och för sig inte vara avgörande för anbuds antagande. Väsentligt är att väga priset mot kvalitet och prestanda. Härvid bör dock såsom framgår av 3 & kungörelsen särskilt beaktas att fordring- arna på vara, arbete eller tjänst inte ställs högre än vad ändamålet motiverar. Inverka kan även sådana omständigheter som an— budsgivarens möjligheter att under och efter leverans lämna god service, blivande drifts-, underhålls- och förrådskostnader (inbegripet personalkostnader), lagringsbeständighet el- ler de andra krav på produkt etc som myndighet ansett sig böra uppställa. Vidare kan behöva beaktas prisvariationsklausuler, förskott, leveranstider, emballage-, frakt- och montagekostnader, garantitid, möjligheter till ersättnings- och reservdelsanskaffning, anbudsgivarens ekonomiska och tekniska resurser, hans insikt och erfarenhet ävensom hans vederhäfighet och pålitlighet när det gäller att fullgöra åtaganden.

Om prisberäkning i anbud bygger på att myndighet och leverantör kommit överens om grunderna för beräkning av kostnader och vinst bör vid anbudsprövningen särskild hänsyn även tas till anbudsgivarens beredvil- lighet att ställa det material av såväl teknisk som ekonomisk natur till förfogande för myndigheten som denna behöver för att kunna granska leverantörens redovisning.

Vid prisjämförelse mellan utländsk och svensk vara får inte skattesynpunkter vägas in till förmån för svenskt anbud, eftersom myndigheten endast skall se upphandlingen som en affärstransaktion. Däremot skall

anbudsprövande myndighet se till att tull och andra avgifter i förekommande fall räknas in i priset om så inte skett redan i anbudet. Föreskrift härom finns i cirkuläret 1956119 angående prövning i vissa fall av anbud vid upphandling och arbeten för statens behov.

Som framgår av anvisningarna till l & ankommer det på Kungl Maj :t att besluta om sådana undantag vid upphandling, som kan vara motiverade av försvars-, sysselsättnings-, industripolitiska eller försörjningsbered- skapsskäl. Om myndighet för sin del bedö- mer att sådana icke affärsmässiga skäl bör inverka på upphandling och särskilda före- skrifter i ämnet inte är meddelade av Kungl Maj:t, skall myndigheten underställa frågan Kungl Maj:ts prövning. Detta bör såvitt möjligt ske redan innan anbud infordras. Kretsen av anbudsgivare och anbudsunderla- get kan då anpassas till de särskilda föreskrif- ter som Kungl Maj:t kan komma att utfärda. Hänsynstagande till icke affärsmässiga om- ständigheter först sedan anbud avgivits skulle kunna medföra att anbudsgivare, som eljest skulle ha kommit i fråga, avvisas och därige- nom förorsakas onödiga kostnader.

Det bör .erinras om att myndighet enligt 17 & förvaltningslagen skall ange de skäl som motiverar beslut i upphandlingsärende. I praktiken torde detta inte innebära någon ändring hos myndigheterna av hittills tilläm- pade rutiner att i protokoll eller dylikt motivera upphandlingsbeslut.

Om priset ensamt är avgörande torde endast behöva anges att prismässigt fördel- aktigaste anbud antagits. Om däremot andra omständigheter (såsom kvalitet, teknik, ser- vicesynpunkter, reservdelshållning etc) helt eller tillsammans med priset varit avgörande bör detta på lämpligt sätt anges t ex genom att värderingsprotokoll eller liknande bifogas ärendet. Motiveringen bör vara så utformad att man i efterhand kan konstatera, vilka de sakliga skälen till beslutet varit.

Myndighet bör om anbud avgivits från företag i något av de fyra nordligaste länen tillställa företagareföreningen i . . . kopia av värderingsprotokoll eller liknande.

15 5, andra stycket

Fullständig likvärdighet torde vid förhand- lingsupphandling inte behöva uppkomma.

Vid sluten upphandling kan — då anbuden bedöms likvärdiga — ettdera av anbuden väljas eller skiljebud infordras. Vid skiljebud förkastas således inte anbuden Och det är därför angeläget för myndighet att beakta att skiljebud erhålles innan de ursprungliga anbudens giltighetstid utgår, såvida inte överenskommelse träffas om förlängd giltig- hetstid. Vid sluten upphandling skall även skiljebud handläggas enligt reglerna för slu- ten upphandling.

Stadgandet inrymmer också möjlighet att, om anbuden så medger, uppdela beställning på sådana leverantörer, vilkas anbud bedömts likvärdiga.

Det bör framhållas att vid riksdagsbehand- lingen av förslaget till nya regler för den statliga upphandlingen uttalats att vid lika anbud företag inom de fyra nordligaste länen borde ges förtur (jämför prop 00).

15 å, tredje stycket

Beträffande fortsatt handläggning av upp- handlingen i ändrad upphandlingsform i vissa fall hänvisas till punkt 8 i anvisningarna till 6 5.

1 7 55, första stycket

Förbudet avser inte bara person som är anställd hos den upphandlande myndigheten utan även anställda hos andra statliga myn- digheter.

] 7 ,6, andra stycket

Med ”annan hos staten anställd person” avses sådan person som inte har att ta befattning med upphandlingsärenden över- huvudtaget.

Det ankommer på den upphandlande myndigheten att avgöra huruvida anbud skall antas, om anbudsgivaren lämnat, utlovat eller erbjudit otillbörlig förmån. Eftersom

det är av vikt att förtroendet för opartiskhe- ten vid den statliga upphandlingen uppehål- les, bör myndigheten vara restriktiv vid en sådan prövning. Det kan dock förekomma fall, då företagsledningen hos det anbuds- givande företaget helt saknat vetskap om underordnad tjänstemans oegentliga förfa- rande. Ett förkastande av anbudet skulle i ett sådant läge kunna medföra orimliga konsekvenser för företaget. Det förhållandet kan även föreligga att ingen annan anbuds— givare står till förfogande. Det bör inte heller bortses från att ett förkastande av anbud på här angivna grunder skulle kunna leda till att myndigheten tvingades att acceptera ett från t ex prissynpunkt sämre anbud. Om myndig— heten antar ett anbud under här anförda omständigheter bör den dock få garantier från företaget att det oegentliga förfarandet inte upprepas.

Det förhållandet att myndighet enligt stadgandet har rätt att själv pröva ärenden av nu ifrågavarande art utesluter dock inte att myndigheten vid tveksamhet kan hän— skjuta ett sådant ärende till Kungl Maj:ts prövning.

Vid myndighets avgörande i fall då anbud inkommit efter anbudstidens utgång måste myndigheten pröva inte endast att försening- en skett utan anbudsgivarens vållande, utan även att anbudsgivaren inte kan ha haft möjlighet känna till innehållet i konkurreran- de anbud. Bestämmelser om när handling skall anses ha kommit in till myndighet gesi 7 & förvaltningslagen.

Om myndighet finner att för sent inkom- met anbud inte kan komma i fråga enligt nu förevarande stadgande men anbudet tyder på att marknaden kan erbjuda bättre villkor vid ny anbudsförfrågan, kan myndigheten för- kasta samtliga anbud och infordra nya anbud.

185

Enligt avtalslagen uppkommer avtal genom sammanstämmande viljeförklaringar. Det är därför angeläget att myndigheten tillser att överensstämmelse mellan anbud och beställ-

ning åstadkommes inom den tid anbudet är bindande. Sådant antagande svar på anbud, som innehåller avvikelse från anbudet, gäller som avslag i förening med nytt anbud från beställaren. När sådant antagande svar avges skall myndigheten därför infordra bekräftel- se från anbudsgivaren.

Vid förhandlingsupphandling kan det ur- sprungliga anbudets innehåll komma att förändras genom förhandlingar. Det är dock viktigt att tillse att överenskommelse träffas inom tid, som må vara angiven för anbuds- givarens bundenhet, om inte överenskom- melse om förlängd acceptfrist träffas.

195

Vid prövning av begäran om förskott bör beaktas att förskottets storlek står i rimlig proportion till leverantörens kapitalutlägg för anskaffning av material m m i samband med den aktuella beställningen. Förskottet får sålunda i princip inte utgöra ett sätt att därutöver tillhandahålla en leverantör rörel- sekapital eller underlätta finansiering av anläggningstillgångar, såvida dessa inte behö- ver anskaffas för att den aktuella leveransen skall kunna fullgöras.

Vid prövning av anbud, som innehåller begäran om förskott, skall anbudspriset räk- nas upp med belopp som motsvarar ränta på förskottet. Denna förskottsränta skall motsvara riksbankens diskonto med tillägg av tre procentenheter. Ränteberäkningen är endast avsedd att vara fiktiv för att åstad- komma rättvisa vid jämförelse av anbud med olika krav på förskott eller mellan anbud med och utan krav på förskott.

Sedan anbud antagits får myndighet med- ge leverantör förskott endast om synnerliga skäl föreligger. Kungörelsens ordalydelse an- ger alltså att det skall gälla i undantagsfall. För sådana förskott skall leverantören betala ränta motsvarande riksbankens diskonto med tillägg av tre procentenheter. Räntan skall alltså vara rörlig på samma sätt som diskontot.

Säkerhet som ställs för förskott bör vara av bankmässig karaktär. [ förekommande fall

bör myndigheten samråda med bankinstitut när det gäller att bedöma om säkerheten är tillräcklig i det enskilda fallet.

205

Som exempel på i paragrafen avsedda fall kan anges att leverantören föreslår beställa— ren att tillverkning får ske med avvikelse från upphandlingsunderlaget. Den tekniska ut- vecklingen kan t ex ha visat att tillverkning- en lämpligare bör ske på annat sätt än det överenskomna. Om myndigheten därvid fin- ner sig böra godta leverantörens förslag bör myndigheten göra ett affärsmässigt bedö- mande huruvida den föreslagna ändringen kan väntas medföra kostnadsbesparing för leverantören. I så fall skall myndigheten uppta förhandling om skälig prisreduktion eller annan förmån.

Om myndighet redan vid beställningen bedömer det sannolikt att ändringar kan komma- att aktualiseras, bör myndigheten redan i beställningsavtalet intaga villkor om hur man då skall förfara. Sådana villkor kan tex gälla principer för fördelning mellan leverantör och beställare av de kostnads- besparingar som kan uppkomma vid de avvikelser som myndigheten kan komma att godkänna från fall till fall såsom följd av t ex teknisk värdeanalys.

Detkan även i övrigt förekomma att såväl leverantör som beställare önskar ändra in- gångna avtal. På motsvarande sätt skall därvid en affärsmässig bedömning göras i förhållande till det ursprungliga avtalet.

Om i avtal intagits klausul om vite och fråga uppkommer om avstående av vitet bör denna fråga, liksom när det gäller andra avtalsändringar, i princip bedömas efter affärsmässiga grunder. Härvid bör särskilt beaktas vitets funktion av påtrycknings- medel för att leveransen skall fullgöras inom avtalad tid. I detta sammanhang bör under- strykas vikten av att vitesklausulen reserveras för de fall då den tjänar ett verkligt ändamål. Ett regelmässigt användande av vitesklausul men med endast utkrävande undantagsvis av förfallna vitesbelopp innebär att vitet kan

förlora sin egenskap av verksamt påtryck- ningsmedel.

Enligt 36 å avtalslagen kan vite nedsättas av domstol i den mån utkrävandet finnes vara uppenbart obilligt. Stadgandet i föreva- rande paragraf gör det möjligt för myndighet att själv jämka vite, varigenom domstolspröv- ning endast undantagsvis torde behöva kom- mai fråga.

215

Överlåtelse av avtal är att betrakta som en naturlig affärsmässig åtgärd i vissa situatio- ner. Stadgandet lämnar möjlighet till sådan överlåtelse. Det bör dock framhållas att överlåtelsen i och för sig inte behöver ske på oförändrade villkor. Tillräckliga erfarenheter om en ny leverantör kan exempelvis saknas, vilket kan motivera att avtalet kompletteras med nya villkor.

22,6

Stadgandet gäller såväl tjänsteman hos den upphandlande myndigheten som anlitad ex- pert eller annan person som med myndighets medgivande tagit del i upphandlingsärende. Mot denna bakgrund är det viktigt att myndigheten noga erinrar bl a utomstående sakkunniga som anlitas om tystnadsplikten. Vid förhandlingsupphandling är det av sär- skild vikt att försiktighet iakttas under förhandlingarna, så att inte uppgifter om en anbudsgivares anbud kommer till annans kännedom. Vid förhandlingsupphandling kan vidare förekomma att beställaren över- enskommer med leverantör om rätt att — för exempelvis kostnads, vinst- eller prisgransk- ning _ utse och anlita revisionsexpertis och andra experter. Tystnadsplikt gentemot utomstående gäller även i dessa fall. Kommersiell sekretess i fråga om utläm- nande av handlingar regleras närmare i sekretesslagen (34 å), som föreskriver att handlingar i upphandlingsärende inte får utlämnas förrän ärendet slutförts. Det bör observeras att sekretesslagen medger hemlig- hållande under viss tid även efter det ärendet

slutförts, om enligt myndighetens prövning anledning därtill föreligger. Sådant hemlig- hållande kan medges även efter framställning från anbudsgivare.

Utlämnande av uppgifter från allmänna handlingar, som inte är sekretessbelagda enligt gällande lag, omfattas inte av stadgan- det i nu förevarande paragraf.

2339

Föreskrifter Och anvisningar beträffande sä- kerhetsskydd kring upphandling eller arbete för statens behov, som med hänsyn till rikets säkerhet bör hemlighållas, har fastställts den 23.1.1970 av rikspolisstyrelsen och överbe- fälhavaren under benämningen SUA 1970.

Bilaga 2 Överenskommelse

I syfte att ernå enhetliga regler för den statliga och kommunala upphandlingen har överläggningar skett mellan den av chefen för finansdepartementet tillkallade upphand- lingskommittén samt företrädare för riksrevi- sionsverket, Svenska kommunförbundet och Svenska landstingsförbundet. Utgångspunkt för överläggningarna har varit bifogade för- slag till ny upphandlingskungörelse som utar- betats av upphandlingskommittén och som kommer att ingå i det betänkande som kom- mittén avser överlämna till chefen för finans- departementet.

Under förutsättning att Kungl Maj:t utfär- dar en ny upphandlingskungörelse i huvud- saklig överensstämmelse med kommitténs förslag, kommer förbunden att utarbeta ett nytt förslag till kommunalt upphandlingsreg- lemente. Förbunden kommer därvid att ef- tersträva att reglementet — med beaktande av de i några avseenden speciella kommunala förhållandena — så nära som möjligt ansluter sig till kungörelsen. Förbunden kommer vidare att verka för att det nya reglementet skall börja tillämpas i kommunerna, då kun- görelsen träder i kraft. Utkast till ett sådant reglemente, som bygger på upphandlings- kommitténs förslag till upphandlingskungö- relse, bifogas.

Enligt förslaget till upphandlingskungörel- se skall anvisningar till denna meddelas av riksrevisionsverket. Förbunden kommer att utarbeta förslag till anvisningar till upphand- lingsreglementet.

Riksrevisionsverket och kommunförbun- den är ense om att anvisningarna till kungö- relsen och till reglementet bör vara så likar-

tade som möjligt och skall samverka för att nå detta resultat.

Det förutsättes att såväl det kommunala reglementet som anvisningarna till detsamma skall antas av kommunfullmäktige och lands- ting.

Vidare är riksrevisionsverket och kom- munförbunden ense om att verka för att erforderliga förändringar i kungörelse, regle- mente och anvisningar utformas på ett så likartat sätt som möjligt för staten och kom- munerna.

Enighet råder även om att de föreslagna ökade möjligheterna till upphandling i friare form motiverar en mera intensiv revision av upphandlingsverksamheten samt om att riks- revisionsverket och kommunförbunden skall delge varandra sina erfarenheter av revisions- verksamheten.

För behandling av upphandlingsfrågor, som berör såväl staten som kommunerna, är kommunförbunden beredda ingå i en av upphandlingskommittén föreslagen samar- betsdelegation för upphandlingsfrågor, samt att medverka till att kommunerna lämnar sådan upphandlingsstatistik, varom överens- kommelse träffas i delegationen.

Stockholm i november 1971

Upphandlingskommittén och Riksrevisionsverket Lars Lindmark

Svenska kommunförbundet Sven Järdler

Svenska landstingsförbundet Bengt Olsson

Förslag till Reglemente för kommunal upphandling (Förslaget bygger på upphandlingskommitténs förslag till upphandlings- kungörelse)

Allmänna bestämmelser

1 5 Detta reglemente äger tillämpning på kommunens upphandling.

Bestämmelserna gäller dock ej i fråga om upphandling från annan kommun eller från företag, som äges av en eller flera kommuner eller sammanslutning av kommuner, under förutsättning att företaget vid sin egen upphandling av varan, arbetet eller tjänsten tillämpat samma regler som anges i detta reglemente.

2 5 Med upphandling förstås köp eller beställning av vara, byggnads-, anläggnings- eller motsvarande arbete eller av tjänst.

Med leverantör förstås den som tillhandahåller vara eller utför arbete eller tjänst.

3 5 Vid upphandling skäll myndighet utnyttja förefintliga konkurrens- möjligheter och även i övrigt iakttaga affärsmässighet samt behandla anbud och anbudsgivare objektivt. Myndighet skall särskilt beakta att samverkan med andra kommunala organ sker för att tillgodose kommunens intressen, att kraven på kvalitet och prestanda ej ställes högre än vad som i varje särskilt fall behövs, att gängse standard i fråga om varor, förpackningsenheter och dylikt användes, om ej särskilda skäl föranleder till annat. Vidare skall myndighet tillse att fullständigt och tydligt upphandlingsunderlag i form av beskrivningar, prögramhandlingar, specifikationer rn m upprättas, att upphandlingen planlägges så, att tillverkning och leverans om möjligt

kan ske under sådan tid att förmånligaste pris kan erhållas, att anbudsgivare får skälig tid att avge anbud.

Upphandlingsformer

4 & Upphandling skall ske genom sluten upphandling, förhandlingsupp- handling eller direktupphandling.

5 & Sluten upphandling sker genom infordrande av anbud och genom prövning och antagande av anbud utan föregående förhandling med anbudsgivare.

Föreligger uppenbar felskrivning, felräkning eller annat liknande miss- tag får myndigheten medge anbudsgivaren att vidtaga rättelse. Om särskilda skäl föreligger får myndighet även av anbudsgivare begära förtydligande eller tillägg som behövs för att anbudet skall blijämförbart med andra ingivna anbud.

6 & Förhandlingsupphandling sker genom infordrande av anbud och genom prövning och antagande av anbud, varvid beslutet får föregås av förhandling med anbudsgivare.

Upptages förhandling som avses i första stycket skall den ske med det antal anbudsgivare, som behövs med hänsyn till kraven på konkurrens, affärsmässighet i övrigt och objektiv behandling.

7 & Direktupphandling sker genom köp eller beställning i öppna marknaden utan infordrande av anbud i särskild ordning.

8 & Myndighet skall välja den upphandlingsform som med hänsyn till kravet på affärsmässighet i varje särskilt fall prövas lämplig.

Infordrande och öppnande av anbud m m

9 & Anbud infordras genom annonsering eller skrivelser. Vid förhand- lingsupphandling får dock anbud infordras även på annat sätt.

Vid anbudsinfordran på annat sätt än genom annonsering skall anbud begäras från så många leverantörer som behövs med hänsyn till upphand- lingens art och omfång samt möjligheten att få till stånd tillfredsställande konkurrens.

10 5 I anbudsinfordran skall anges den tidpunkt då anbud senast skall vara inkommet och den tidpunkt till och med vilken anbud skall vara bindande. Vidare skall anges att anbud skall avges skriftligen i tillslutet omslag eller med telex eller genom telegram och att innehåll i telegram omgående skall bekräftas genom skriftliga anbudshandlingar.

Vid förhandlingsupphandling får dock i anbudsinfordran anges att anbud kan lämnas även på annat sätt.

[ anbudsinfordran skall även anges de bestämmelser och upplysningar i övrigt som gäller för upphandlingen. Är fråga om sluten upphandling, skall detta särskilt anges.

11 & Försändelser med anbud skall så snart som möjligt efter anbuds- tidens utgång öppnas vid förrättning, vari minst två av myndigheten utsedda personer skall deltaga. På begäran av anbudsgivare får en av vederbörande handelskammare för ändamålet utsedd opartisk person närvara, om det kan ske utan kostnad för kommunen. Anbuden skall uppföras i förteckning, som skall bestyrkas av de i förrättningen deltagande personerna.

Vid förhandlingsupphandling får dock försändelserna öppnas och anbuden förtecknas utan sådan förrättning som avses i första stycket antingen samtidigt eller — om särskilda skäl föreligger — allteftersom de inkommer.

Anbud, som enligt 10% andra stycket avgivits på annat sätt, skall förtecknas vid mottagandet.

12 & Myndighet skall tillse att anbud med tillhörande beskrivningar, modeller, ritningar och prov tillika med anbudsförteckningar, samman- ställningar o d förvaras på betryggande sätt.

Prövning av anbud

13 & Anbud skall prövas i så god tid att underrättelse om antagande av anbud kan vara anbudsgivaren tillhanda inom den tid anbudet är bindande för honom.

14 5 Även anbud, som avgivits av anbudsgivare som ej särskilt tillfrå- gats, skall upptagas till prövning.

15 & Det anbud skall antagas som med beaktande av samtliga affärs- mässigt betingade omständigheter är att anse som förmånligast med hänsyn till upphandlingens ändamål, om ej annat följer av 17 5.

Är två eller flera anbud likvärdiga får myndigheten välja mellan anbuden eller infordra skiljebud från dem som avgivit anbuden.

lnnefattar samtliga anbud för högt pris eller är de av annan anledning oförmånliga eller bör upphandlingen ej komma till stånd, får myndighe- ten förkasta samtliga anbud.

16 å Vid prövning av anbud skall antecknas, vilka personer som deltagit, vilket anbud som antagits ävensom vad i övrigt förekommit av betydelse vid prövningen.

17 'g' Anbud får ej antagas om det avgivits av person som på grund av anställning hos kommunen har att taga befattning med ärende angående upphandling.

Det ankommer på myndigheten att avgöra huruvida anbud skall antagas,

om det avgivits av annan hos kommunen anställd person än som avses i första stycket,

om anbudsgivaren eller någon på hans vägnar åt tjänsteman eller annan person, som för kommunen haft att taga befattning med ärende

rörande upphandling, lämnat, utlovat eller erbjudit gåva eller annan otillbörlig förmån i samband med sådant ärende, om det inkommit efter anbudstidens utgång och det är uppenbart att förseningen skett utan anbudsgivarens vållande, eller om det finns anledning antaga att konkurrens vid anbudsgivningen förhindrats genom anbudskartell eller annan överenskommelse mellan leverantörer.

18 & Anbudsgivare, vars anbud har antagits, skall skriftligen underrät- tas härom av myndigheten snarast möjligt och senast inom den tid anbudet är bindande för anbudsgivaren. För tids vinnande får underrät- telse ske på annat sätt. I sådant fall skall underrättelsen bekräftas skriftligen utan dröjsmål. För den händelse myndighet antager anbud med tillägg, inskränkning eller förbehåll, som ej överensstämmer med anbudet, skall myndigheten begära skriftlig bekräftelse från anbudsgiva- ren huruvida tillägget, inskränkningen eller förbehållet antages.

Anbudsgivare, vars anbud ej antagits, skall så snart ske kan lämnas besked härom.

Särskilda bestämmelser

19 & Myndighet får överenskomma med leverantör om ändring i avtalade villkor och skall därvid iakttaga affärsmässighet.

20 & Myndighet får medge att leverantör överlåter avtalet på annan, om det kan anses förenligt med myndighetens intressen.

21 & Den som hos myndighet tagit befattning med upphandlingsärende får ej obehörigen yppa vad han därvid erfarit om enskilds affärsförhållan- den eller myndighets affärs- och driftförhållanden.

Bilaga 4 PM ang. erfarenheter av tidigare- och senareläggning av industribeställningar som ett led i sysselsättningSpolitiken1

4.1 Tidigareläggning av industribeställningar i sysselsättnz'ngsfrämjande syfte, erfarenheter

En mer samlad utläggning av industribeställ- ningar i sysselsättningsskapande syfte har efter särskilda beslut av Kungl Maj:t skett vid tre tillfällen2 nämligen 1958—1959, 1963 och 1967—1968. Erfarenheterna från de två första tillfällena har tidigare redovisats av 1960 års arbetsmarknadsutredning (SOU 19659). 1 den följande redogörelsen kom- mer därför framställningen att koncentreras på en analys av industribeställningarna 1967—1968 (avsnitt 4.2).

4.1.1 lndustribeställningar 1958—1959

Statliga industribeställningar i sysselsätt- ningsskapande syfte kom första gången till användning i större omfattning under kon- junktursvackan 1958—41959. Beställningarna var av två slag, varav det ena syftade till att uppskjuta annars ofrånkomliga permitte- ringar av arbetskraft för att härigenom göra det möjligt för arbetsförmedlingen att under respittiden skaffa den berörda arbetskraften nya anställningar. Beställningar kom i fråga vid driftsnedläggelser eller driftsinskränk- ningar av definitiv art, som regel föranledda av långsiktiga strukturella förändringar men påskyndade av avmattningen i konjunkturen. Det andra slaget av beställningar lades ut i syfte att brygga över perioder med tillfälliga avsättningssvårigheter med därav följande

svårigheter att sysselsätta anställd personal.

Industribeställningarna möjliggjordes på olika vägar. I viss utsträckning tillkom be- ställningar genom att den statliga budgeten allmänt tilläts expandera under nedgångsske- det. I andra fall ställdes efter framställning av arbetsmarknadsstyrelsen (AMS) särskilda medel till förfogande. Privata industribeställ- ningar hos varven möjliggjordes också ge- nom ökade kreditmöjligheter inom vissa stat- liga lånefonder.

Med direkt arbetsmarknadspolitisk moti- vering tillkom under 1958—1959 statliga beställningar för 65 milj kr. Av dessa var drygt 42 milj kr civila och närmare 23 milj kr militära beställningar.

De utlagda beställningarna fördelade sig på branscher enligt vad som framgår av tabell B.1.

AMS har beräknat att omkring 3 000 man undgick att permitteras genom beställningar- na. Till detta skall läggas den effekt industri- beställningarna hade i tidigare produktions- led. Den helt övervägande delen av beställ-

1 För denna PM svarar ledamoten Bengt K Å Johansson, experterna Gunnar Blomqvist och Lennart Grenestedt samt sekreteraren Lars Wetter—

gren.

2 Sedan promemorian redovisats i kommittén har beslut fattats den 16.4.1971 och den 8.7.1971 om utläggning av industribeställningar i sysselsätt- ningsskapande syfte. För dessa lämnas redogörelse i kapitel9.

Tabell B. 1 Statliga industribeställningar 1958—1959 fördelade på branscher.

industribransch Beställningsvärde milj kr

Varvsindustri 26,4 Teleindustri 10,4 Verkstadsindustri i övrigt 3,9 Träindustri 0,6 Textilindustri 22,6 Konfektionsindustri 0,4 Övrig industri 0,7

Summa 65,0

ningarna lades ut under perioden april 1958 — mars 1959.

I upphandlingsarbetet deltog AMS aktivt. Beställningar lades ut av respektive myndig- het sedan ärendena prövats av AMS. I praktiken tillämpades ett förfarande där be- ställningarna styrdes till företag med särskil- da sysselsättningssvårigheter. Ifrågavarande myndigheter erhöll härvid dispens från upp- handlingskungörelsens bestämmelser att infordra anbud. För att i möjligaste mån er- hålla garantier för att leverantörerna inte be- gärde priser som översteg marknadspriset in- fordrades kalkyler över prissättningen från berörda leverantörer.

Några kommunala industribeställningar med särskilda statliga bidrag lades inte ut 1958—1959. AMS fick visserligen ett bemyn- digande härom i april 1959 men det kom till följd av den förbättrade konjunkturen aldrig att utnyttjas. Enligt de regler som avsågs tillämpas skulle primärkommuner, landsting och andra kommunala samfälligheter samt kommunala bolag få statsbidrag med högst 20% av inköpssumman om beställningar lades ut hos svensk industri. Som villkor för statsbidrag skulle gälla att beställningarna lades ut i samråd med AMS och att det kunde styrkas att de avsedda förnödenhe- terna inte ingick i ordinarie inköpsprogram för tiden 1.7.1959 — 31.12.1960.

4.1.2 Industribeställningar inom verkstads— industrin 1963

De beställningar som lades ut i särskild ordning under konjunkturnedgången 1963 skilde sig i ett väsentligt hänseende från de beställningar som lagts ut 1958—1959. Indu- stribeställningarna 1963 riktade sig enbart till verkstadsindustrin medan de 1958 --1959 hade styrts till företag med särskilda syssel- sättningsproblem inom ett flertal branscher. Beställningarna under 1963 omfattade även kommunala beställningar.

I cirkulär till samtliga statsmyndigheter i januari 1963 anmodade Kungl Maj:t myndig- heterna att i fråga om upphandling hos den svenska verkstadsindustrin dels påskynda sin beställningsplanering inom ramen för de än- slag som anvisats för budgetåret 1962/63 respektive som Kungl Maj:t begärt i stats- verkspropositionen för budgetåret 1963/64, dels i den utsträckning medel fanns disponib- la lägga ut lämpliga beställningar. Vid mer betydande beställningar skulle samråd ske med AMS. Senast den 1.4.1963 skulle myn- digheterna till AMS lämna redogörelse för planeringen. En sammanställning av den på detta sätt framlagda planeringen visade att beställningar till ett sammanlagt värde av 160 milj kr skulle kunna läggas ut med kort varsel. En del av de planerade anskaffning- arna avsåg emellertid materiel som inte skulle kunna levereras förrän under budget- året 1964/65 eller senare.

Sammanlagt kom statliga beställningar som kunde väntas ge sysselsättning i verk- stadsindustrin under 1963 att tidigareläggas till ett belopp av 50 milj kr. Beloppet fördelade sig på statliga myndigheter enligt följande:

Statensjämvägar 25 milj kr Försvarets myndigheter 16 milj kr Väg- och vattenbyggnadsstyrelsen 5 milj kr Postverket 2 milj kr Sjöfartsverket 2 milj kr

Summa 50 milj kr

Beställningarna fördelades på branscher inom verkstadsindustrin enligt tabell B.2.

Tabell 3.2 Statliga industribeställningar 1963 fördelade på branscher.

Tabell B..? Kommunala industribeställningar 1963 fördelade på branscher.

lndustribransch Beställningsvärde lndustribransch Beställningsvärde milj kr milj kr Transportmedelsindustri 26,0 Transportmedelsindustri (utom Maskin- och motorindustri 6,5 skeppsvarv och båtbyggerrer) 3.4 Elcktroteknisk industri 7,0 Skeppsvarv och båtbyggencr 3,3 Metall— och vcrkstads- Maskin- och motorindustri 7,3 industri i övrigt 10,5 Elektroteknisk industri 37,5 Metall- och verkstads— Summa 50” industri i övrigt 26,3 Summa 83,3

Beställningarna finansierades dels med re- dan tillgängliga medel, dels med extra medel som ställdes till myndigheternas förfogande. Huvudparten av beställningarna lades ut före den 151963.

Kungl Maj:t beslöt i februari 1963 att även använda tidigareläggning av kommunala beställningar som ett led i den sysselsätt- ningsskapande politiken. AMS bemyndigades att under 1963 och med utnyttjande av medel från anslaget till vissa sysselsättnings- politiska åtgärder bevilja kommuner, lands- tingskommuner, andra kommunala samfällig- heter samt kommunala bolag statsbidrag med högst 20% av inköpssumman vid be- ställningar hos företag inom verkstadsindu- strin.

Bidrag skulle kunna utgå i den mån stats- bidrag inte utgick i annan ordning. Utlägg- ning av beställningar skulle ske i samråd med AMS och beställarna skulle styrka att de be— ställda produktema inte ingick i ordinarie anskaffningsprogram för 1963. En förutsätt- ning för statsbidrag var att beställningarna lades ut före den 1.5.1963 och att de kunde väntas ge sysselsättning under året.

Sammanlagt beviljades närmare 300 an- sökningar om statsbidrag. Som villkor för bi- fall gällde bl a att leverans i huvudsak skulle ske före den 141964. De beviljade ansök- ningarna avsåg beställningar med en samman- lagd inköpssumma av drygt 83 milj kr. Be- ställningar omfattande ca 2 milj kr avsåg im- porterade färdigvaror. Omfattningen av un- derleveranser från utlandet är inte känd.

De kommunala beställningarna fördelade sig på industribranscher enligt tabell B.3.

AMS har beräknat att de statliga och kommunala beställningar som lades ut 1963 och som sammanlagt omfattade drygt 133 milj kr gav sysselsättning åt ca 1 300 årsarbe— tare. Härtill kommer effekten i tidigare produktionsled.

Erfarenheterna av de 1958-59 och 1963 tillämpade metoderna för industribeställ- ningar i sysselsättningsfrämjande syfte sam- manfattades av 1960 års arbetsmarknads- utredning i dess översyn av de arbetsmark- nadspolitiska medlen (SOU 19659) på föl- jande sätt:

]. Industribeställningar utgör ett värde- fullt komplement till andra sysselsättnings- skapande åtgärder.

2. Stödbeställningar till enskilda företag bör ske med försiktighet. Samråd bör äga rum med arbetsmarknadsparterna inom den berörda branschen innan beställningarna kommer till stånd.

3. Branschvisa beställningar bör även i fortsättningen användas vid en mer allmän nedgång i en industribransch.

4. Investeringsreserven bör utökas i den del den avser statliga anskaffningar.

5. Arbetsmarknadsstyrelsen bör en gång om året inventera kommunernas förutsätt- ningar att vid en konjunkturdämpning utläg- ga stödbeställningar.

6. Finansieringen av utlagda beställningar bör ske med medel som anvisas under anslaget Allmänna beredskapsarbeten mm. Vid snabbt behov av ytterligare medel kan den till den allmänna beredskapsstaten knut-

na finansfullmakten om 600 milj kr använ- das. Vid kommunala industribeställningar bör statsbidrag lämnas med 20 %. I fråga om privata beställningar bör dessa liksom 1958—59 finansieras genom en utökning av existerande lånefonder.

Dessa riktlinjer kom i huvudsak att ligga till grund för Kungl Maj:ts ställningstagande i propositionen (196652) och för riksdagens beslut (SU 107, rskr 251). De regler som där— vid utformades för industribeställningar i sysselsättningsfrämjande syfte gäller i allt väsentligt fortfarande. De har refererats i kapitel 9.

4.2 Tidigareläggning av industribeställningar inom verkstadsindustrin 196 7-68

Allmänt

Erfarenheterna från de utlagda beställningar- na 1958—59 och 1963 kom sålunda att vara vägledande för de branschbeställningar som i större skala kom till stånd 1967—68.

Beställningsbemyndigandena kom denna gång att omfatta statliga civila förnödenheter för 88 milj kr, militära förnödenheter för 60 milj kr "och kommunala förnödenheter för 110 milj kr. Beställningarna skall ses i sam- manhang med de mycket betydande syssel- sättningsskapande insatser av annat slag som kom till stånd under konjunktursvackan, bl a ökat bostadsbyggande, frisläppta investe- ringsfonder, utnyttjade konjunkturreserver vid affärsverken, beredskapsarbeten och vid— gad arbetsmarknadsutbildning. De totala sys- selsättningsinsatserna i särskild ordning be- räknades ge arbete för 100 000 personer un- der vintern l967--1968. De kommunala och statliga civila industribeställningarna be- räknades av arbetsmarknadsstyrelsen ha gett direkt sysselsättning åt 1 700 årsarbetare. Därtill kom sysselsättningseffekter i tidigare produktionsled.

Kungl Maj:ts beslut om beställningar i sys- selsättningsskapande syfte redovisas i avsnitt 4.2.1. I avsnitt 4.2.2 ingår även en analys av bl a när leveranserna fullgjordes och när be-

ställningarna kan beräknas ha lett till syssel- sättning hos företagen. Denna är baserad på av kommittén inhämtat material.

Beställningarna omfattade såväl statliga civila som militära och kommunala beställ- ningar. De faktiskt utlagda beställningarna kom som närmare redovisas i det följande att omfatta:

Statliga beställningar för civila ändamål 88 milj kr Statliga beställningar för militära ändamål 61,5 milj kr Kommunala beställningar 89,5 milj kr

Summa 2 39 milj kr

4.2.1 Kungl Maj:ts beslut

Omfattningen och inriktningen av industri— beställningarna fastställdes i en serie beslut av Kungl Maj:t.

1. Den 8.12.1967 uppdrog Kungl Maj :t åt AMS att efter prövning i varje enskilt fall vidta åtgärder ägnade att öka sysselsätt- ningen inom verkstadsindustrin under det första halvåret 1968. Sysselsättningen skulle avse tillverkning av förnödenheter som be- hövdes i civil statlig och i kommunal verk- samhet intill en inköpssumma av sammanlagt 50 milj kr. Förnödenheterna skulle ingå i planerad anskaffning för tiden efter den 1.7. 1968. Till anskaffning av förnödenheter för kommunal verksamhet skulle AMS få bevilja kommuner, landstingskommuner, andra kommunala samfälligheter samt kommunala bolag statsbidrag med högst 20 % av inköps- summan under förutsättning att statsbidrag icke utgick i annan ordning. De kostnader som föranleddes av beslutet skulle bestridas från anslaget Allmänna beredskapsarbeten m m.

2. Den 2.2.1968 föreskrev Kungl Maj:t med ändring av beslut den 8.12.1967 att bidrag till anskaffning av förnödenheter för kommunal verksamhet fick utgå intill ett be- lopp av 22 milj kr (motsvarande ett inköps- värde av ca 110 milj kr). AMS fick vidare av tillgängliga medel under anslaget Allmänna beredskapsarbeten m m disponera ett belopp av högst 28 milj kr för att förskottsvis bestri- da kostnader för tillverkning av förnödenhe—

3. Då ytterligare åtgärder behövde vidtas i syfte att öka sysselsättningen inom verk- stadsindustrin föreskrev Kungl Maj:t den 8.3.1968 att tillverkning av förnödenheter som behövs i statlig verksamhet skulle få ske intill en inköpssumma av 120 milj kr (utöver de 28 milj kr enligt tidigare beslut), varav 60 milj kr vardera för civila respektive militära förnödenheter. AMS fick i fråga om de civila anskaffningarna i uppdrag att i samråd med berörda myndigheter vidta erforderliga åtgär- der. Kostnader som kunde uppkomma till följd av Kungl Maj:ts beslut den 2.2 och den 8.3.1968, men som normalt skulle bestridas från myndigheternas investeringsanslag, skul- le bekostas av medel från sådana anslag. I mån av behov fick dock AMS förskottsvis ställa medel till myndigheternas förfogande. I övriga fall skulle uppkommande kostnader avseende civila förnödenheter slutligt bestri- das från anslaget Allmänna beredskapsarbe- ten m m.

4. I tilläggsföreskrift den 5.4.1968 med- delade Kungl Maj:t följande rörande fmansie- ringen av anskaffning av förnödenheter åt statens affärsverksfonder, sjöfartsverkets fond och vägverkets förrådsfond att gälla efter nämnda dag: ”Anskaffning som normalt bekostas över fonds driftstat får, om den innebär tidigare- läggning av utgift, till 10 % slutligt bekostas av medel från anslaget Allmänna beredskaps- arbeten m m. Återstående 90 % av kostna- den får förskotteras från samma anslag under högst den tid tidigareläggningen avser och skall därefter slutligt bestridas av driftme- del.”

5. Den 3.5.1968 meddelade slutligen Kungl Maj:t AMS att högst 50 milj kr från anslaget Allmänna beredskapsarbeten mm skulle användas för att täcka kostnaderna för de sysselsättningsskapande åtgärder inom verkstadsindustrin, som Kungl Maj:t fattat beslut om den 8.12.1967 samt den 2.2, 8.3 och 5.4.1968.

4.2.2 Effekterna av de utlagda beställningar- na

Undersök/lingens uppläggning

1 det följande behandlas huvudsakligen statli- ga beställningar. Visst material redovisas även i fråga om kommunala anskaffningar.

Vid analysen av effekterna av tidigarelägg- ningar för olika beställningsområden har un- dersökts dels tiden från Kungl Maj:ts beslut om att sysselsättningsfrämjande åtgärder skulle vidtas till dess att vederbörande myn- digheter fattade beslut om beställningar, dels den ytterligare tidsrymd som förflöt innan produkterna levererades och arbetsinsatsen sålunda var definitivt avslutad.

Utgångspunkt för analysen har varit det material AMS sammanställt avseende beställ- ningsverksamheteu. Vidare har ytterligare in- formation och synpunkter genom frågefor- mulär och intervjuer inhämtats från berörda statliga myndigheter och företag.

Följande statliga myndigheter anmodades svara:

Försvarets materielverk Televerket Statens vattenfallsverk Postverket Statens järnvägar Statens vägverk

De nämnda myndigheterna svarar för 130 milj kr av totalt ca 150 milj kr i utlagda statliga beställningar. De kan därför sägas vara i huvudsak representativa för beställar- sidan. Härutöver har vissa uppgifter inhäm- tats från andra berörda upphandlande myn- digheter. Frågorna syftade i första hand till att belysa handläggningen vid myndigheten av de tidigarelagda beställningarna. De skriftliga svaren följdes därefter upp med muntliga intervjuer. _

För att inhämta uppgifter från leverantör- sidan upprättades i samråd med Sveriges In- dustriförbund ett frågeformulär som tillställ- des följande leverantörer:

AB Svenska Järnvägsverkstäderna AB Bofors AB Bolinder-Munktell AB Gävle Vagnverkstad AB Hägglund & Söner Kalmar Verkstads AB Lunde varv och verkstads AB Mähler & Söner Scania-Bussar AB Svedala-Arbrå AB Svenska Radio AB

Företagen valdes ut mot bakgrund av att de nämnda statliga beställningarna bedömdes utgöra ett icke oväsentligt inslag i dessa före- tags tillverkning och/eller att dessa företag svarade för en betydande andel av myndig- heternas anskaffningar. Vidare syftade urva- let till att innefatta såväl små som större företag inom verkstadsindustrin och med täckning på såväl den civila som den militära sidan.

De angivna företagen svarar tillsammans för ca 35 milj kr av leveranserna till statliga civila myndigheter och ca 44 milj kr av leve- ranserna till militära myndigheter, dvs sam- manlagt ca 79 milj kr av den tidigarelagda statliga beställningsvolymen. Leverantörerna representerar sålunda drygt hälften av de to- tala leveranserna. Det bör anmärkas att någ— ra mycket stora företag inte medtogs i un- dersökningen då möjligheterna att bedöma effekterna av beställningarna vid dessa före- tag bedömdes som små.

Fem av de utvalda leverantörerna — AB Svenska Järnvägsverkstäderna, AB Bolinder- Munktell, Scania-Bussar AB, Svedala-Arbrå AB och Svenska Radio AB —- svarade även för leveranser till kommunala beställare. Den sammanlagda leveranssumman 14,4 milj kr från dessa företag representerar dock endast 15—20% av den totala kommunala beställ- ningssumman.

Några av företagen besöktes i syfte att dels kontrollera att frågorna uppfattats rik- tigt, dels för att eventuella synpunkter vid sidan av de skriftliga svaren skulle kunna in- hämtas. Det bör även nämnas att de erhållna uppgifterna jämförts med uppgifter från bl a

berörda departement och från AMS. Undersökningen baseras sålunda på en analys av beslutsprocesser och fördröjnings- mekanismer på skilda nivåer dvs i fråga om de statliga civila beställningarna på departe- mentsnivå, verksnivå och företagsnivå. Ana- lysen har lagts upp efter det tidsmässiga för- loppet med uppdelning i Kungl Maj:ts besut, planering och beslut vid AMS, planering och beslut om beställning vid myndig- heter, produktionsplanering, produktionspe- riod och leveranstidpunkt sett från leveran- törshåll. Den militära beställningsverksam- heten skiljer sig i fråga om planering och beslut något från de statliga civila beställ— ningarna. Sålunda fattade AMS inte några beslut i fråga om dessa men deltog i Viss utsträckning vid urvalet av beställningarm. I princip återkommer dock på den militära sidan motsvarande beslutsnivåer som vid utläggning av statliga civila beställningar.

De civila statliga beställningarna

Redovisningen avseende de tidigarelagda CZVl- la statliga beställningarna är indelad i tre av- snitt enligt följande.

a.Tidpunkter för Kungl Maj:ts beslut och eventuella fördröjningseffekter på denna 'se- slutsnivå.

b.Tidpunkter för beslut av AMS och be- ställande myndigheter om utläggning av be- ställningar och eventuella fördröjningseffek- ter på denna nivå.

c.Produktionsperioder samt tidpunkter för leverans av beställda förnödenheter. För- dröjningseffekter i detta skede.

a. Handläggning på departementsnivå

Kungl Maj:ts första beslut är daterat den 8.12.1967. Beslutet innebar som tidigare nämnts att kommunala och statliga beställ- ningar skulle få läggas ut för en total beställ- ningssumma om 50 milj kr. I beslutet den 221968 ändrades innebörden såtillvida, att de 50 milj kr som tidigare fastställts scm be- ställningssumma kom att avse en total bi-

dragssumma. Eftersom det genom inhämtade planer vid denna tidpunkt framkommit att kommunala beställningar beräknades kunna läggas ut för en total summa av 1 10 milj kr, för vilket erfordrades 22 milj kr i statsbidrag, kom resterande 28 milj kr att hänföras till statliga civila beställningar. I beslutet den 8.3.1968 vidgades bemyndigandet för AMS att vidta åtgärder avseende statliga civila be- ställningar med ytterligare 60 milj kr dvs en beställningssumma av sammanlagt 88 milj kr. Medan det första beslutet i december 1967 avsåg en beställningssumma om endast 50 milj kr så kom sålunda beställningsbemyndi- gandena att efter hand omfatta kommunala och civila statliga beställningar om tillsam- mans 198 milj kr.

Den bedömning av konjunkturutveck- lingen, sysselsättningsutsikterna och orderlä- get inom den svenska industrin som fortlö- pande ägde rum under vintermånaderna 1967/68 torde ha varit avgörande för den kraftiga vidgning av insatserna som de suc- cessiva besluten utgjorde. Medan beslutet i december 1967 syftade till att stimulera sys- selsättningen i verkstadsindustrin under första halvåret 1968 återfanns naturligt nog inte denna begränsning i fråga om tiden i beslutet av den 8.3.1968. De successiva besluten ba- serades sålunda på en ändrad bedömning av konjunkturutvecklingen och den beräknade tidpunkten för en utifrån kommande stimu- lans av den svenska ekonomin.

Som framgår av diagram B.1 förekom i besluten av februari och mars månader en tidsförskjutning om närmare en månad från det datum när Kungl Maj:t formellt fattade beslut till dess besluten faktiskt inkom till AMS. Även med hänsyn till att den verkstäl- lande myndigheten på grundval av under- handskontakter och översända koncept kan vidta vissa förberedelser redan dessförinnan, är det nödvändigt att här göra tidsvinster ge- nom en hög beredskap ibeslutsfattandet. På samtliga beslutsnivåer bör som ett led i den höjda beredskapen färdiga beslutskoncept och åtgärdslistor finnas tillgängliga.

b. Handläggning på myndighetsplanet

Kungl Maj:ts beslut den 8.12.1967 ställ- des till AMS, som fick i uppdrag att efter prövning i varje enskilt fall vidta åtgärder som var ägnade att öka sysselsättningen inom verkstadsindustrin under det första halvåret 1968. Anskaffning av förnödenhe- terna skulle enligt beslutet ingå i planerad anskaffning för tiden efter den 1.7.1968. Det var således i första hand inom AMS som man med en nära kännedom om sysselsätt- ningsproblemen på skilda orter och vid olika företag prövade angelägenheten av de beställ- ningar som de upphandlande myndigheterna uppgav sig kunna lägga ut.

Inom AMS handlades beställningsverksam- heten på följande sätt. Kungl Maj:ts brev distribuerades i avskrift till berörda stats- myndigheter allt eftersom kontakt etablerats i ärendet mellan AMS och en myndighet. Vid de överläggningar som ägde rum mellan AMS och myndigheten i fråga om val av be— ställningsobjekt, krav avseende leveranstider m m utgick man från myndigheternas förslag till investeringsreserv. Upplysningsvis kan nämnas att AMS enligt sin instruktion ärli- gen till Kungl Maj:t skall inge förslag till en reserv av statliga och kommunala samt stats- understödda investeringsobjekt (investerings- reserv). AMS inhämtar därvid från berörda organ uppgifter om de arbeten och anskaff- ningar som bedöms vara lämpliga att intagas i investeringsreserven. Som villkor för en så- dan anskaffning ställes som regel att plane- ringsläget skall vara sådant att en beställning skall kunna läggas ut inom en varseltid av fyra månader. Som en allmän riktlinje gäller att anskaffningarna i den normala turord- ningen beräknas kunna komma till utförande (beställas) under de närmaste åren.

De beställningar som myndigheterna i an— ledning av Kungl Maj:ts tidigare nämnda be- slut förklarade sig kunna lägga ut under an- givna förutsättningar prövades särskilt i fråga om sin sysselsättningseffekt, bl a genom att sysselsättningsläget hos presumtiva tillverka- re undersöktes. Förelåg därvid inga syssel- sättningsproblem eller möjligheter till ökad

Diagram B.] Kommunala och statliga civila beställningar. Tidpunkt för Kungl Maj:ts beslut om tidigare- läggning av beställningar. Beställningssumma i milj kr,

8.12.67 2.58 8.3.68 .- Datum för Kungl Maj:ts beslut | 1 | L_. L_____ |_____ 19.12.67 29.2.68 3.4.68 4— Expeditionen inkom till AMS

l

Milj kr | 200

198 milj kr

180

160

140

120 110 milj kr

100

80

60

A N D S 0

Nivå för total beställningssumma:

_ _ _ Enligt meddelande under hand till AMS

Enligt till AMS inkommet Kungl brev

— — — Nivå för beställningssumma eniigt Kungl Maj:ts beslut av- seende kommunala beställningar

sysselsättning genom nyanställning vid de företag som kunde komma i fråga som till- verkare, tidigarelades inte beställningarna.

Den takt i vilken AMS tog i anspråk den för beställningar uppdragna ramen framgår av diagram B.2.

Nivån 110 milj kr för AMS beslut om kommunala beställningar nåddes redan un- der mars månad 1968. Den för statliga civila beställningar uppdragna ramen uppnåddes i juli månad. Därvid ingick dock delar av en större beställning som sedermera inte kom till stånd beroende dels på att leveranstiden bedömdes bli för lång, dels på god sysselsätt- ning hos presumtiva tillverkare.

Den slutliga volymen kom därför inte att uppnås förrän tidigt under hösten 1968.

Som framgår av diagram B.3 ägde myndig- heternas faktiska upphandling rum i nära an- slutning till AMS” beslut. Detta har sin grund i att styrelsens beslut och den faktiska upp— handlingen vid myndigheten kom som ett re- sultat av överläggningar med myndigheten och AMS om vilka produkter som bedömdes vara lämpliga och kunde komma i fråga, vil- ka produktionsperioder och leveranstider som skulle eftersträvas m m och därmed den sysselsättningspolitiska effekten av att ifråga- varande beställning lades ut. Omfattningen av tidigarelagda statliga civila beställningar fördelade på myndigheter framgår av tabell B.4.

Tabell B.4 Tidigarelagda beställningar av ci- vila statliga myndigheter 1968—69.

Myndighet Tillverknings- värde (tkr)

Arbetsmarknadsstyrelsen 6 968 Domänverket 2 450 Fiskeristyrelsen 645 Luftfartsverket 1 903 Postverket ] 634 Rikspolisstyrelsen 591 Sjöfartsverket 2 670 Statens järnvägar 30 237 Sveriges geologiska undersökning 1 012 Televerket 8 800 Tullverket 2 856 Vattenfallsverket 9 425 Vägverket 18 821

Totalt 88 012 SOU 1971:88

Det bör noteras att de utlagda beställning- arna nådde 90% av sin slutliga nivå först under senhösten 1968. Det måste sålunda konstateras att en betydande del av beställ- ningarna kom att läggas ut så sent under 1968 att sysselsättningseffekten i inte obe- tydlig omfattning kunde beräknas infalla under 1969. Vad gäller de beställningar som lades ut under andra halvåret 1968 hade i några fall myndigheternas förslag till anskaff- ningar av beställningar begränsats av AMS för att leveranserna skulle ske under 1968 alternativt senast under mars 1969. Dessa beställningar avsåg att trygga sysselsätt- ningen under vintern 1968/69.

c. ProduktionSperiod och leveranstider

Av diagram B.4 framgår de kvartalsvis förde- lade leveranstiderna för utlagda civila statliga beställningar. Härvid har produkter, som har haft en längre leveransperiod, fördelats på de skilda kvartalen i den takt leveranserna skett under perioden.

Den närmare fördelningen framgår av ta- bell B.5. Huvuddelen av leveranserna av stat- liga civila produkter koncentrerades som framgår av diagram B.4 och tabell 8.5 till fjärde kvartalet 1968 samt första och andra kvartalen 1969. Icke obetydliga leveranser fanns emellertid alltjämt kvar att fullgöra vid halvårsskiftet 1969, dvs när högkonjunktu- ren var ett faktum. Det bör framhållas att vad som kunnat registreras i undersökningen är tidpunkterna för leverans. Sysselsätt- ningen på verkstadsgolvet av en beställning varierar tidsmässigt kraftigt mellan olika slag av verkstadsprodukter. Den maximala effek- ten i sysselsättningshänseende ligger rimligen viss tid före leveransdatum.

I inte så få fall konstateras att sysselsätt- ningseffekten till huvudsaklig del varit för- lagd långt före leveransdatum. Detta gäller bl a beställningar där produkten var beroen- de av kompletterande material och kompo- nenter från underleverantörer som försenats och därmed fördröjt leveransen.

Av de nämnda bilagorna framgår också att de under ett kvartal utlagda beställningarna i

164 SOU 1971:88 60 40 20 Mängd ningsvo

få. .åå-WJ

D 1967 B % Prel beslut av

kommunala beställningar

. AMS beslut om statl beställningar & AMS beslut om statsbidrag till

lvmen vid olika tidpunkter.

s

W,. få] . & oåål

AMS om statl beställn Av staplarna framgår den ackumulerade beställ-

1968

_ _ _ under h Enligtt inkommt

— —— —- Nivåfö enligt Kn

nm. 8! 9

Enligt me eedd la

talb beästll

tuK ngl brev tll AMS

de ndt ill AMS ngl Maj.ts

.m.

besut av ngssumma Itäln igss seende kommunala beställningar

uamm

2.2.68 8.3.68 © © ! | L |

19.2.68 3.4.68 4—Exped't'

4— Datum för Kungl Maj:ts beslut

| ionen inkom till AMS

Diagram B_2 Kommu och AMS” beslut om tidigareläggning av beställningar. Beställningssumma i in

nala och statliga civila beställningar. Tidpunkt för och omfattn ilj kr.

ing av Kungl Maj:ts

1 968

1 969

Mil] kr 80.0 —l

0

O

0

ivf/%% .m

ivan/wa?

AMS beslut vid viss tidpunkt

(Ackumulerade)

V//////////////A lä

07/77////////////////////////////////////////////////////

', NV/////////////////

d:o innevarande månad

////.//.////

då??/gg väg/%% az,/ägg

Myndigheters upphandling föregående månader

beställningar 1 milj kr. Diagram 8.3 Civila statliga beställningar. Omfattning av AMS” resp upphandlande myndigheters beslut om Beteckningar:

20.0 ! & S % Beteckningar: 15.0 % Kvartal då beställningar lagts ut

12 kv 1969

4 :e kv 1968

3 :e kv 1968

" za kv1968

10.0 1'a kv 1968

5.0

0 Kvartal

1968 1969 1970 1971

Tabell 8.5 Leveranser till civila myndigheter

Beställnings-

Kvartalsvisa leveranser i % av beställningssumman, ackumulerade värden

period

1968

l:a kv 2:a kv 3:e kv 4:e kv

1969 113 kv 1968 l:a—2:a kv l:a—3:e kv l:a—4ze kv

summa

1 000- tal kr

11402 46 823 15 502 11 961

2 324

1968 1969 1970

l:a 2:a 3:e 4:e l:a 2:a 3:e 2:a 3:e

5,3 39,6

11,5

56,9 15,5 0,6 18,8 74,4 41,3 22,5

5,7

37,3

84,3 100

71,6 83,3 52,8 63,4 31,1 75,0

_ 27,5

89,9 63,7 77,4 64,2 96,9 87,7& 100 78,9 982

7

100

98,5

98,73

Totalt 88 012 62,5 79,3 84,2

a Resterande del levererad som ordinarie beställning.

92,3 95,6 96,9 97,1

97,1a

allmänhet leder till leveranser som sträcker sig fem å sex kvartal framåt i tiden. Det är en alldeles för lång tid för att man med någor- lunda säkerhet skall kunna uttala sig om konjunkturutvecklingen. Detta inskärper kravet på ett noggrant urval av produkter och att varje möjlighet till tidsbesparing tas till vara när beslut om sysselsättningspolitiskt betingade beställningar fattas. Det är därför angeläget att myndigheterna har en realistisk och Välplanerad investeringsreserv.

Sammanfattning

I det sammanfattande diagrammet 8.5 har tidpunkterna för Kungl Maj:ts beslut ställts samman med tidpunkterna för AMS” och myndigheternas beslut samt med tidpunkten för leverans. Bilden visar att beställningar lagts ut så sent som närmare ett år efter det att Kungl Maj:t fattade sitt första beslut. Leveranserna av de utlagda beställningarna har i icke obetydlig grad sträckt sig in över 1969. De tidsmarginaler man har att arbeta med bör pressas samman så att effekten på produktionssidan och därmed effekten på sysselsättningen kommer i närmare anslut- ning till det ekonomisk-politiska beslut som tidigareläggning av statliga beställningar inne- bär.

De militära beställningarna

Beslut om att militära beställningar inom en ram av 60 milj kr skulle tidigareläggas fatta- des av Kungl Maj:t den 8.3 och 15.3.1968. Besluten hade föregåtts av en bedömning av förutsättningarna för när en tidigareläggning av beställningar av försvarsmateriel skulle kunna komma till stånd och vilken omfatt- ning denna kunde få. Ett inventeringsarbete ägde sålunda rum under månaderna janu- ari—februari.

Handläggningen av de militära beställ- ningarna skilde sig i så måtto från handlägg- ningen av de civila statliga beställningarna som att besluten om utläggning av beställ- ningarna fattades inom försvarsdeparte-

mentet på grundval av uppgifter från dåva- rande armé, marin- och flygförvaltningarna. I fråga om civila statliga beställningar var det AMS som efter förslag från olika myndighe- ter fattade besluten. Det bör emellertid nämnas att samråd ägde rum också med AMS om bla sysselsättningsläget vid de företag som kunde komma i fråga som leverantörer av de militära anskaffningarna.

Redan tidigt under 1967 hade en större beställning av militär materiel tidigarelagts i förhållande till gällande anskaffningsplaner. Denna beställning grundades på särskilda svå— righeter vid ett företag i ett område med sto- ra sysselsättningsproblem. I viss utsträckning hade även i övrigt de beställningar som tidi- garelades på den militära sidan samband med särskilda problem vid vissa företag som nor- malt är stora leverantörer av militär materiel.

Av de utlagda beställningarna om 61,5 milj kr svarade arme'förvaltningen för 41,5, marinförvaltningen för 1,7 och flygförvalt- ningen för 18,2 milj kr. Beställningarm gjor- des under tiden mars-juni 1968 med viss koncentration till april månad då beställ- ningar lades ut för drygt 25 milj kr.

Bland de större industrier som fick statliga beställningar i detta sammanhang var AB Bo- fors, AB Bolinder-Munktell, AB Hägglund & Söner, SAAB AB samt Svenska Radio AB.

Av diagram 8.6 framgår när de militära leveranserna fullgjordes. Ännu vid ingången av år 1970 hade leveranser skett endast för ca 20 milj kr av beställda produkter omfat- tande ca 60 milj kr. Leveranserna visari stäl- let en hög koncentration till år 1970, sirskilt dess senare del. Den närmare fördelringen framgår av tabell B.6.

Följande förklaringar till denna extremt sena tidpunkt för leveranserna har anförts vid kontakterna med myndigheter om till- verkare.

Även andra motiv än snabb prodtktion och snabba leveranser låg bakom beställning- arna, bl a företagsekonomiska hänsyn.

Beställningarna inrymde en betylande grad av utvecklingsarbete innan den egentliga produktionen "kunde ske. Beställnirgarna syftade sålunda också till att ge effekter på

Diagram 8.5 Statliga civila beställningar. Tidpunkt för beslut om beställning resp order och leverans av förnödenheter. AMS beslut Milj kr 80 (&

70

60

50

40

30

20

10

1968

Kungl Maj:ts beslut

1. d 8.12.67 Total beställnings— summa 50 milj kr för kommunala och statl beställningar.

2. d 2.2.68

Ändringar av beslut d 81267. 22 milj kr i bidrag till kommu- nala beställningar (motsvarande en be- ställningssumma av ca 110 milj kr) och 28 milj i beställnings— summa för statl civila beställningar.

1969

Myndigheternas beslut (order)

3. d 8.3.68 Bemyndigande för AMS att i samråd med civila statl myndigheter lägga ut statl beställ— ningar för ytterligare 60 milj kr.

4. d 5.4.68

Tilläggsföreskrifter om finansiering av civila s'tatl beställningar samt bestämmelser om anskaffningar för totalförsvaret med- delas.

1970 1971

Leveranser

15.0

U) a_n 5 J (0 n: '! GT co H (I! c ,.

Diagram B. 6 Leveranser till militära myndigheter, kvartalsvis fördelning i milj kr.

Tabell 3.6 Leveranser till militära myndigheter.

Beställnings— Kvartalsvisa leveranser i % av beställningssumman, ackumulerade värden

månad summa 1968 1969 1970 1971

1 000— tal kr l:a 2:a 3:e 4:e l:a 2:a 3 :e 4:e l:a 2:a 3:e 4:e l:a 2:a 3:e 4:e

1968 ,

Mars 3 389 — — — 100 April 25 147 -— 1,1 5 9 39,6 3 Maj 15 608 -— 0,02 0,05 0,9 Juni 17 322 — — — 0,4

1968

Mars-April 28 536 _ 1,0 5,2 46,8 Mars—Maj 44 144 _ 0,6 3,4 30,5

Mars—Juni 61466 _ 0,5 2,4 22,1 23,4 27,0 31,0 34,2 37,1 46,5 67,2 95,6 99,8a 99,8a 99,9a 100a 42,8 45,6 48,6 50,8 53,8 76,2 98,6 99,5a 99,63 99,83 100a 10,0 39,9 69,9 100 8,0 15,2 22,2 29,4 31,7 45,3 86,3 100a

q os 01 ox q rx sasqox cyx-no

& Avser beräknad leverans.

projekterings- och planeringssidan för att där begränsa beräknade personalinskränkningar.

Pga den beställda materielens karaktär låg produktionen till viss del i tiden långt före den slutliga leveransen.

Beställningar av specialmateriel lämpar sig föga för tidigareläggning i sysselsättnings- främjande syfte.

Sammanfattning

Även om hänsyn tas till de särskilda omstän— digheter och problem som kan föreligga i frå- ga om materiel för försvaret, visar leveransti- derna en så anmärkningsvärd bild med hän- syn till huvudsyftet med de tidigarelagda be- ställningarna att det finns anledning att all— varligt ifrågasätta nyttan av beställningarna från konjunkturpolitisk synpunkt. Produk- tionsperioden synes i stor utsträckning ha in- fallit under högkonjunkturen. I något fall torde rentav leveranstiden för tidigarelagd beställning ha blivit föremål för uppskov med leverans på grund av leverantörs svårig- heter att få fram produkterna. Den slutsats som kan dras är att, vid en eventuell upprep- ning av denna form av beställningar på den militära sidan, urvalet av produkter som blir föremål för tidigareläggning måste göras med stor omsorg och avse delvis annat slag av materiel om det primära syftet är att mot- verka en konjunkturavmattning. Vidare måste tidpunkterna för leverans noggrant prövas. AMS måste kopplas in i ökad ut- sträckning när beställningarna läggs ut. I den reguljära planeringen måste de beställningar som kan tidigareläggas delas uppi dels sådan materiel som kan beställas och levereras med relativt kort varsel, dels sådan anskaffning som innefattar utvecklingsarbete mm och där produktionsperioden och leveranstiden sträcker sig långt fram i tiden.

De kommunala beställningarna

I beslutet den 8.12.1967 föreskrevs att tidi- gareläggningar skulle avse såväl statliga civila som kommunala beställningar för en total in- köpssumma om 50 milj kr. Den slutliga av- vägningen mellan statliga och kommunala

beställningar fastställdes sedermera på basis av de möjligheter som förelåg inom respek— tive sektor att snabbt lägga ut beställningar. Vid den slutliga fördelningen av de 50 milj kr den 2.2.1968 för statliga respektive kom- munala sektorn beslutades att 22 milj kr i statligt bidrag skulle anvisas till den kommu- nala sektorn, vilket med föreskrivna regler medgav beställningar om 1 10 milj kr. Beställ- ningarna syftade i första hand till att ge ökad sysselsättning under första halvåret 1968. En förutsättning för att få statsbidrag om högst 20 % av beställningssumman var att anskaff- ningarna skulle utgöra en tidigareläggning i förhållande till beräknad beställningstid- punkt enligt gällande anskaffningsplaner. Det innebar att beställningarna skulle ingå i anskaffningSplanerna för tiden efter den 1.7.1968, vilket skulle styrkas av de kommu- nala organen för att statsbidrag skulle kunna utgå.

AMS prövade de av kommunerna föreslag- na anskaffningarna i varje enskilt fall. Den handläggningsordningen tillämpades att AMS med kort varsel från länsarbetsnämnderna hämtade in uppgifter från kommunerna om vad som skulle kunna tidigareläggas. Som krav för att anskaffningarna kunde kommai fråga för bidrag uppställdes bl a att beställ- ningarna skulle kunna läggas ut omgående och ge snabb effekt i produktionshänseende. Vidare skulle av uppgifterna framgå vilken eller vilka tillverkare som kunde komma i frå— ga för beställningen.

Vid handläggningen på AMS utmönstrades sådana beställningar som avsåg produktom- råden där sysselsättningsläget bedömdes vara tillfredsställande (tex personbilsindustrin). Produkter med ringa arbetsinsats i förhållan- de till kostnaden kom ej heller i fråga (vissa rör, kablar m m) och ej heller mindre beställ- ningar (10 000 kr).

Styrelsens beslut om kommunala beställ- ningar visar följande omfattning vid ut- gången av respektive månad:

januari 1968 36,0 milj kr februari 1968 95,4 milj kr mars 1968 109,7 milj kr

Tabell B. 7 Kommunala industribeställningar 1968 fördelade på branscher.

Tabell 8.8 Utanordning av statsbidrag av- seende kommunala beställningar 1968.

lndustribransch Beställningsvärde milj kr

Transportmedelsindustri 16,5 Maskin- och motorindustri 23,7 Elcktroteknisk industri 36,2 Metall- och verkstads- industri i övrigt 33,3

Summa 109,7

Härvid bör noteras att det totala beställ- ningsutrymmet för statliga och kommunala beställningar intill den 2.2.1968 begränsade sig till 50 milj kr.

De medgivna beställningarna fördelade sig på branscher enligt tabell B.7.

Bidrag till kommunerna för de godkända tidigareläggningarna utanordnades på grund— val av inkomna verifikationer (betald faktura rn m). Härvid framkom att de faktiskt tidiga- relagda beställningarna blev ca 20 milj kr läg- re än de godkända 110 milj kr. Orsaken här- till var bl a att upphandlingen i vissa fall kun- nat ske till lägre kostnad än vad som beräk- nats från början. Även kommunala likvidi— tetsproblem synes ha spelat en viss roll.

Utanordningen av statsbidrag från AMS redovisas i tabell B.8.

Normalt kan leveranserna beräknas ha skett ett par månader före AMS” utanord- ning av bidrag.

Möjlighet har inte förelegat att undersö- ka hur lång tid beställningarna tidigarelagts. Anskaffningarna skulle som i det föregående beskrivits inte finnas med i planerna före 1.7.1968. Det torde emellertid vara svårt att i många fall dokumentera om en planerad anskaffning hänfört sig till ena eller andra halvåret under ett och samma budgetår.

Det förhållandet att tidigareläggning så- lunda i viss utsträckning kunde äga rum av produkter vartill medel redan anvisats i de kommunala budgeterna och i vissa fall avse relativt kort tidigareläggning bör ha medver- kat till den snabba effekt i fråga om utlägg-

Tid Stats— Inköps- bidrag kostnad milj kr milj kr

Intill den 30.6 1968 0,9 4,3 31.121968 15,7 78,6 31.3 1969 17,6 87,8 31.61969 17,7 88,5 31.3 1970 17,9 89 7

4

ningen som kan konstateras. Likviditeten i kommunerna var vid denna tid allmänt sett god. Slutsatser i fråga om effekterna bör där- för dras med försiktighet.

De redovisade utbetalningarna av statsbi- drag anger i stora dragi vilket tidsskede pro- duktion och leverans skett. Utredningsmate- rialet tyder på att leveranserna i viss ut- sträckning avsåg lagervaror eller standardva- ror med kort produktionstid. Huvuddelen av leveranserna avsåg produkter av konven- tionellt slag i den kommunala verksamheten.

Bland produkter som levererats i betydan— de omfattning kan nämnas transformatorer och ställverksutrustning, väg- och schaktma- skiner, utrustning för vatten- och avloppsre- ningsanläggningar samt lastbilar och bussar.

Sammanfattning

Handläggningen i de skilda beslutsleden gick snabbt och volymen av tidigareläggningar trädde på kort tid beräknad omfattning. För- siktighet bör dock iakttas i fråga om slutsat- serna. Kungl Maj:ts beslut (i december re- spektive februari) kom då de kommunala budgeterna fastställts och sättet för finansie- ringen beslutats. Eftersom bidrag kunde er- hållas även för den tidigareläggning som skedde inom ramen för ett och samma bud- getår bör detta rimligen ha medverkat till det till synes goda resultatet. Vid framtida lik— nande åtgärder bör endast sådana produkter accepteras för tidigareläggning vilka inte in- går i det löpande årets anskaffningsprogram.

4.3 Uppskov med leveranser till och senare- läggning av beställningar från statliga myn- digheter

4.3.1 Uppskov med leveranser och senare- läggning av beställningar 1961

I ekonomisk—politiskt syfte vidtogs under högkonjunkturen 1961 flera åtgärder för att hålla tillbaka de statliga investeringarna. Detta skedde bl a genom anslagsavvägningar och genom direktiv till myndigheterna om uppskov med leveranserna för att begränsa efterfrågan på arbetskraft. Kungl Maj:t an- modade den 17.2.1961 samtliga statliga myndigheter att där så var möjligt medge uppskov med leveranser av redan utlagda be- ställningar, vilka inte oundgängligen erford- rades vid avtalad tidpunkt och för vilka arbe- tet beräknades bli utfört under året. Vid nya beställningar skulle tiden för arbetets utfö- rande anpassas till sysselsättningsläget på lik- artat sätt. Myndigheterna skulle enligt beslu- tet kvartalsvis under året till vederbörande departement lämna redogörelse för de leve- ransuppskov som kommit till stånd.

4.3.2 Uppskov med leveranser och senare- läggning av beställningar 1969—70.

Leveransuppskov och senareläggning av stat- liga beställningar användes i konjukturpoli- tiskt syfte även 1969—70.

Den 25.4 och den 23.5.1969 fattades be- slut av likartad innebörd som år 1961. Här- vid föreskrevs att vissa upphandlande myn- digheter skulle, där så var möjligt, lämna uppskov med leveranser samt senarelägga så- dana beställningar där arbetet kunde förmo- das bli utfört under budgetåret 1969/70. En- ligt besluten skulle samråd ske med AMS, som kvartalsvis skulle lämna redovisning till finansdepartementet.

Genom beslut den 20.3 och den 30.10.1970 utsträcktes föreskrifterna att gäl- la arbete med leveranser under andra halv- året 1970 respektive första halvåret 1971. Myndigheterna skulle i sina bedömningar om uppskov med leveranser och utläggning av nya beställningar beakta såväl det arbets-

marknadspolitiska som det allmänna sam- hällsekonomiska läget.

l omedelbar anslutning till Kungl Maj:ts beslut i april/maj 1969 informerades de be— rörda verkscheferna om beslutens innebörd vid sammanträde i finansdepartementet. Den interna informationen inom myndigheterna gavs som regel av ekonomibyråerna. Vid den största upphandlande statliga myndigheten, försvarets materielverk, gavs information till personalen dels vid särskilda sammanträ- den, dels genom verksorder den 3 juni 1969.

AMS hade på grundval av besluter. över- läggningar med de större upphandlande myn- digheterna. Vid dessa tillfällen gavs informa- tion om det rådande arbetsmarknadsläget inom olika branscher och regioner. Det ålåg dock den upphandlande myndigheten att be- döma om uppskov med leverans skulle bevil- jas eller en beställning senareläggas.

Vid AMS' kvartalsvisa redovisningar av myndigheternas åtgärder användes fåljande definitioner.

Senarelagd beställning = Planerad beställ- ning som ej lagts ut. Myndigheten har beslu- tat att uppskjuta beställningen till senare tid- punkt.

Inhiberad beställning=Myndigheten har beslutat att på obestämd tid skjuta upp en planerad beställning.

Uppskov med leverans/förlängd lezerans— tid=Avtalad leveransdag för utlagd beställ- ning har förskjutits i regel efter framstillning från tillverkaren, i vissa fall även initierad av beställaren.

Av AMS” redovisningar to m detember 1970 ,_ som bygger på myndigheternas upp- gifter — framgår att beställningar intill ett sammanlagt värde av ca 770 milj .(r har inhiberats på obestämd tid eller uppskjutits (tabell 8.9). De inhiberade beställningarna uppgår till ca 31 milj kr. Senareläggnirgen av beställningsdagen för anskaffningarna varie- rar mellan 1 månad och 2 år enligt tabell B.10.

Försvarets materielverk och statens järn- vägar svarar för närmare 95 procent av uppskjutna och inhiberade beställningar. Vissa av de av besluten berörda myrdighe-

Myndighet Kostnad i 1 OOO—tal kr Sept 69 Dec 69 Mars 70 Juni 70 Sept 70 Dec 70 Summa

Civilförsvarsstyrelsen 4 187 484 8 537 13 208 Förenade fabriksverken 816 833 4 740 6 389 Försvarets materielverk 255 000 205 650 15 800 35 251 12 025 12 487 536 213 Generaltullstyrelsen 150 100 100 350 Kriminalvårdsstyrelsen (ej berört i beslut 30.10.70) 80 80 Luftfartsverket 250 250 Postverket 1 830 1 830 Rikspolisstyrelsen 800 800 Statensjärnvägar 92 690 58 200 3 000 39 500 193 390 Sveriges geologiska undersökning 200 550 350 1 100 Televerket 7 0003 7 0008 Vägverket 3 000 1 110 3 800 7 910 Överstyrelsen för eko- nomiskt försvar 1 900 1 050 2 950

Summa 771 470a

& Härifrån avgår kostnader för komplettering av provisorisk stationsutrustning.

terna har inte redovisat någon senarelagd beställning. (SIDA, fortifikationsförvalt- ningen, sjöfartsverket, byggnadsstyrelsen, domänverket, fiskeristyrelsen och vatten- fallsverket.)

Av uppgifterna framgår vidare att myndig- heterna förutom tidigare nämnda uppskjutna beställningar medgivit uppskov med leverans efter framställningar från tillverkarna för ett sammanlagt tillverkningsvärde av ca 720 milj kr. Endast i ett fåtal fall har beställaren p g a särskilda omständigheter senarelagt leverans- tidpunkten mot leverantörens vilja.

Tabell B.]O Omfattning av senarelagda be- ställningar 1969—1970.

Förskjutning av Belopp Andel av beställningsdag totala se- narelagda beställ- ningar 1— 3 mån 176 milj kr 23 % 4— 6 mån 392 milj kr 51 % 7—12mån 123 milj kr 16% 13—24 mån 48 milj kr 6 % beställningen inhiberad tills vidare 31 milj kr 4 %

Det kan framhållas att senareläggning av beställning kan ha skett flera gånger. Likaså kan uppskov med en och samma leverans ha beviljats flera gånger under perioden. Att en beställning senarelagts kan också ha medfört — genom det därigenom uppkomna medels- utrymmet — att annan beställning utlagts till företag inom annan bransch som haft lättare att leverera vid denna tidpunkt.

Flera myndigheter anser att senarelägg- ning av beställning medför betydande nack- delar i form av t ex ökade underhållskostna- der för materiel som enligt planerna skulle ha ersatts tidigare. Några myndigheter näm- ner att oklarhet räder om täckning av even- tuella kostnadsökningar och ränteförluster på förskott till leverantörer vid uppskov med leveranser.

Materielverket och statens järnvägar anför att de i några fall, då behov av beställd mate- riel bedömts angelägen, avslagit framställning från företag om uppskov. Televerket å andra sidan har i vissa fall förlängt leveranstiden mot leverantörs önskemål. Denna senarelägg- ning har då haft annan grund än Kungl Maj:ts nämnda beslut.

Det bör påpekas att leveransförsening och senareläggning av beställning och leveransdag

är relativt vanligt förekommande i myndig- heternas reguljära upphandlingsverksamhet. Det innebär att vissa av de redovisade senare- läggningarna och leveransuppskoven även skulle ha kommit till stånd utan särskilt beslut av Kungl Maj:t.

Från företagshåll har i ett par fall framhål- lits att senareläggning av beställningar rym- mer vissa problem bl a från planeringssyn- punkt. Det bör i detta sammanhang påpekas att uppskov med leverans normalt kommer till stånd på leverantörens initiativ. Senare- lagd eller inhiberad beställning däremot sker på myndighetens initiativ, ochleverantörerna är som regel ej informerade. Några anbud har på detta stadium som regel ej infordrats.

Sammanfattning

Det föreligger stora svårigheter att mäta den arbetsmarknadspolitiska och samhällsekono- miska effekten av de rapporterade senare- läggningarna och beviljade uppskoven med leveranser. Detta beror bl a på att en del av anskaffningarna helt eller delvis avsåg till- verkning i utlandet. Vidare har myndigheter- na i vissa fall lagt ut beställning av andra produkter i stället för de senarelagda. Det bör dessutom observeras att senarelagd tid- punkt för beställning inte med säkerhet inne- bär att leveransdagen blivit senarelagd i sam- ma utsträckning.

I vissa fall har myndigheterna erlagt för- skott i ordinarie tid trots att leveranstidpunk- ten senarelagts. Den ekonomiska effekten har i viss grad reducerats genom att myndigheten utnyttjat genom senareläggningar disponibla medel för andra beställningar och dessutom gjort snabba slutbetalningar vid budgetårs- skiftet 1969/70. 1 de fall beställaren inte krävt ränta på förskottslikvider för senarelag- da leveranser har tillverkaren fått ekonomis- ka fördelar i den mån leverantören ej använt förskottet för inköp av material m m.

Det bör erinras om att de senareläggningar av beställningar och uppskov med leveranser som ägt rum byggt helt på frivillig medver- kan från myndigheternas sida. Någon in- skränkning av de medel som stått till myn-

digheternas förfogande har inte förekommit. Detta har rimligen inneburit att senarelägg- ningarna haft betydelse i första hanzl i fråga om tidpunkten för leverans inom ett och samma budgetår.

Senareläggning av beställningar och upp- skov med leveranser har omfattat mycket betydande belopp. Även om uppskoven/se- nareläggningarna i många fall avsett endast en kortare tid kan effekten beräknas ha varit gynnsam, i första hand därigenom att före- tag, som haft sin produktionsappzrat hårt anspänd, kunnat få respit med statiga leve- ranser utan att detta betraktats som en negativ prestation från företagets sida. Vida- re har i den mest ansträngda högkonjunktu- ren bl a vissa ytterligare exportorde: kunnat beredas plats i orderböckerna genom att ordinära statliga beställningar senareiagts.

Utdrag ur prop 196921 , bil 19 sid 2—4

I detta sammanhang vill jag även ta upp frågan om finansieringen av vissa investe- ringar och andra utgifter för affärsverksfon- derna, vägverkets förrådsfond och sjöfarts- verkets fond som vidtas i sysselsättnings- främjande syfte.

I prop. 1968:125- framhöll jag att investe- ringstakten för ifrågavarande fonder, inom ramen för gällande statsfinansiella restriktio- ner, bestäms från affärsmässiga utgångspunk- ter. Att investeringarna i dessa fonder ut- nyttjas i den konjunkturutjämnande politi- ken är inte i och för sig ett skäl att frångå kravet på affärsmässighet. Därför är det rim- ligt att fonderna kompenseras för merkost- nader som uppkommer genom detta utnytt- jande. Det är vidare lämpligt att de myndig- heter som förvaltar ifrågavarande fonder — i likhet med vad som sker för privat och kommunal verksamhet — aktivt stimuleras att medverka i den konjunkturutjämnande politiken. Detta skulle f. ö. ansluta till prin- cipen att i möjlig utsträckning behandla af- färsverken på samma sätt som privat företag- samhet.

Jag förordade att, om myndighet i samråd med arbetsmarknadsstyrelsen vidtog särskil- da sysselsättningsstödjande insatser genom tidigareläggning av anskaffningar som avser affärsverksfond, sjöfartsverkets fond eller vägverkets förrådsfond, myndigheten borde i normalfallet åtnjuta en särskild ersättning

med 10 % av anskaffningens belopp. Denna schablonregel borde tillämpas oavsett om anskaffningen avsåg ändamål som normalt finansieras över investeringsanslag eller drift- Stat.

Den lO-procentiga kompensationen borde utgå i form av att avskrivningsmedel över riksstaten utnyttjades. Härvid angavs att an- visning på tilläggsstat torde bli aktuell.

Vad sedan beträffar medelsanvisningen för att likviditetsmässigt finansiera här aktuella investeringar anförde jag att för ändamål som normalt finansierades över investerings- anslag borde i första hand den konjunktur- reserv som beräknats under dessa anslag tas i anspråk. I de fall där medel inte fanns tillgängliga fick arbetsmarknadsstyrelsen för- skottera erforderliga belopp ur anslaget till allmänna beredskapsarbeten. Vid lämpligt tillfalle borde investeringsanslaget tillföras ytterligare medel genom medelsanvisning på tilläggsstat. Därefter kunde återföring ske till arbetsmarknadsanslaget.

För anskaffningar över driftstat sker fi-

' nansieringen normalt genom ianspråktagande

av löpande inkomster på fondens driftstat. En tidigareläggning av anskaffningar påver- kar i dessa fall bl. a. berörda verks likviditet och deras möjligheter att fullgöra fastställda inleveranser av ränta på disponerat statskapi- tal. För sådana anskaffningar förordade jag därför att arbetsmarknadsverket fick för- skottera hela utgiften under den tid tidigare- läggningen avser. Ett belopp motsvarande

10 % av utgiften borde slutligt belasta arbets- marknadsanslagen. Återstående 90% borde däremot slutligt bestridas av driftmedel.

Vidare anförde jag att de angivna riktlin- jerna var att betrakta som schabloner och att Kungl. Maj:t i vissa fall, t. ex. för en större investering med endast begränsad tidigare- läggning, borde kunna meddela särskilt be- slut om i vilken omfattning avskrivning resp. finansiering över arbetsmarknadsanslag skul- le ske. Slutligen framhölls att riktlinjerna var att anse som provisoriska till dess att ställ- ning tagits till affärsverksutredningens för- slag.

Riksdagen hade intet att erinra mot försla- gen (SU 135, rskr 310) och de ovan angivna riktlinjerna har således tillämpats under som- maren och hösten 1968.

Chefen för inrikesdepartementet har tidi- gare denna dag lämnat en redogörelse för de totala beställningar som affärsverken m. fl. i samråd med arbetsmarknadsstyrelsen lagt ut i syfte att öka sysselsättningen inom verk- stadsindustrin. Beställningarna avser förnö- denheter med ett sammanlagt inköpsvärde av 88 milj. kr. För de beställningar som finan- sieras över investeringsanslag har Kungl. Maj:t i förekommande fall beslutat om ram- höjningar. På tilläggsstat I till riksstaten för budgetåret 1968/69 har dessutom anvisats 5,7 milj. kr. på vägverkets förrådsfonds inve- steringsanslag i syfte att möjliggöra den för fonden nödvändiga ramhöjningen. Vidare har på tilläggsstat II till riksstaten för bud- getåret 1967/68 anvisats 20 milj. kr. under investeringsanslaget Kraftstationer m. m. för att för vattenfallsverkets del skapa utrymme för konjunkturbetingade investeringar. Övri- ga ramökningar har väl rymts inom den konjunkturreserv som beräknats för resp. anslag.

De i prop. 19682125 angivna riktlinjerna för anvisande av den lO-procentiga kompen- sationen har emellertid i vissa fall visat sig medföra inte avsedda verkningar. Normalt kan man räkna med att betalningarna inträf- far så långt efter det att beställningen lagts ut att Kungl. Maj:t hinner begära avskriv- ningsmedel på tilläggsstat. Ibland är så emel-

lertid ej fallet och resp. fond belastas då med förräntning, från betalningstidpunkten till dess avskrivningsmedel hinner anvisas, även av den del av investeringen som skall avskri- vas över riksstaten.

Vidare medför metoden att anskaffningar på investeringsstat, som är så stora att de temporärt måste finansieras av arbetsmark- nadsstyrelsen, blir förmånligare för myndig- heten än sådana som finansieras enbart ge- nom ramhöjning.

För att undgå dessa effekter och även i syfte att ernå en administrativt mer lätthan- terlig handläggningsordning, föreslår jag att avskrivningsmedel för konjunkturbetingade kapitalinvesteringar beräknas under anslaget till avskrivning av nya kapitalinvesteringar. Dessa anslag bör beräknas förslagsvis. Ansla- gen kan då i förekommande fall belastas med den lO-procentiga kompensationen från den tidpunkt resp. fond tar medel i anspråk för att betala sin investering. Myndigheten behö- ver ej inkomma med särskild begäran om anvisning av avskrivningsmedel utan denna fråga får 'prövas i samband med att ställning tas till tidigareläggning av investeringen. Där- emot bör det, liksom hittills, ankomma på myndigheten att inkomma till Kungl. Maj:t med framställning om höjning av medelsför- brukningen samt, för den händelse den på anslaget beräknade konjunkturreserven inte förslår, även om ökning av investeringsansla- get.

De i det föregående nämnda anskaff- ningarna avser förnödenheter som behövs i civil statlig verksamhet. I vissa fall kan emel- lertid sysselsättningspolitiska skäl även moti- vera anskaffningar av försvarsberedskapsna- tur. Enligt gällande principer avskrivs an- skaffningar för försvarsberedskapsändamål med 100 %. Jag anser att detta bör gälla även om anskaffningarna kommer till stånd av sysselsättningspolitiska skäl. Analogt med ovannämnda fall belastas anslagen med 100-procentig kompensation från den tid- punkt medel tas i anspråk för att betala resp. investering. Även i detta fall bör det ankom- ma på myndigheten att inkomma med fram- ställning om höjning av medelsförbrukningen

För budgetåret 1968/69 bör den proviso- riska ordningen tillämpas att medel för kon- junkturbetingade avskrivningar anvisas över fonden för oreglerade kapitalmedelsförlus- ter.

Här angivna riktlinjer innebär vissa förtyd- liganden och skiljer sig på några punkter från dem i prop 1968:125. De bör i avvaktan på ställningstagande till affärsverksutredningens förslag tillämpas tills vidare. Riksdagens god- kännande torde inhämtas.

Bilaga 6 RRV :s enkätfrågor till statliga myndigheter

om upphandlingens omfattning m rn1

(Svaren på frågorna redovisas i följande tabellbilagor 7—44. Bilagenum- mer angesi förekommande fall under respektive fråga här nedan)

l.Ange omfattningen av upphandlingen budgetåren 1966/67, 1967/68 och 1968/69 (enligt beställningar, kontrakt e (1 som tecknats under resp budgetår). Bilaga 7.

. Ange hur stor del av upphandlingen un- der budgetåret 1968/69 som utgjordes av varor helt tillverkade i utlandet. (Här avses både varor som upphandlats direkt från utländsk leverantör och varor som levererats genom förmedling av agent, kommissionär eller svenskt företag som representerar den utländska tillverkaren.) Bilaga 8.

. Ange fördelningen på ursprungsland, va- ruslag etc av upphandlingen under bud- getåret 1968/69.

Bilaga 9—32.

.Ange omfattningen av upphandlingen budgetåren 1966/67, 1967/68 och 1968/69 från företag lokaliserade inom norra stödområdet (enligt beställningar, kontrakt ed som tecknats under resp budgetår). Bilaga 33.

.Ange fördelningen på varuslag av upp- handlingen under budgetåret 1968/69 från företag lokaliserade inom norra stödområdet. Bilaga 33.

6. Har under budgetåren 1966/67—1968/ 69 lagts ut forsknings- och utvecklings- uppdrag i samband med eller som en di- rekt förberedelse för en upphandling? Bilaga 34.

7. Om fråga 6 besvarats med ja:

8. Ange omfattningen av forsknings- och utvecklingsuppdragen. b. Har forsknings- och utvecklingsupp- drag hos ett företag alltid åtföljts av beställning hos detta företag av den utvecklade produkten om denna uppfyllt de uppställda kraven? c. Hur stor del av de under 7 a angivna forsknings- och utvecklingsuppdra- gen, som utlagts fristående före en upphandling, har Iorts hos företag i utlandet under budgetåret 1968/69? Bilaga 34.

8. a. Ange fördelningen av upphandlingen

under budgetåret 1968/69 på olika upphandlingsformer. b. Vilka synpunkter har huvudsakligen varit vägledande vid valet av upp- handlingsform? (Specificera om möj- ligt på olika typer av upphandlings- objekt.) Bilaga 35.

1Jämför kap 2.2 Uppläggningen av utrednings- arbetet.

Vilken praxis tillämpas vid valet av annonsorgan vid ”annonsupphand- ling”? (Ange antalet tidningar vid varje upphandling i några vanligen förekommande fall av ärenden.)

b. Sker annonsering i vissa fall även i utländska tidningar? c. Om fråga b besvarats med ja, ange i vilka tidningar annonsering skett och i vilken utsträckning under de senaste två åren. d. Hur bedöms värdet av annonsering i Tidning för leveranser till staten? Bilaga 36.

10. Tillfrågas i regel samma krets av leveran-

ll.

törer vid varje tillfälle då offert inford- ras på en viss produkt eller sker en successiv omprövning av leverantörskret- sen? Bilaga 37.

a. Finns nägra register eller liknande förteckningar över tänkbara leveran- törer? b. Om fråga 11 a besvarats medja: Hur många register (förteckningar) finns? (Finns flera register, ange vilka olika grupper av upphandlingsärenden som registren avser.) c. Hur många företag är i genomsnitt upptagna i varje register? d. Hur många företag från norra stöd- området är representerade i regist- ren? e. Ange uppskattningsvis hur många ut- ländska leverantörer som är represen- terade genom registren antingen di- rekt eller genom agent, kommissio- när eller svenskt företag. f. Uppförs samtliga företag som begär det i registren? g. Har det förekommit att företag inte förts upp i registren på grund av att företaget ansetts icke tillräckligt kva- lificerat? h. Om ett företag, som begärt det, inte förts upp i register, har företaget fått besked härom? Bilaga 38.

12.1 vilken omfattning besöker tjänstemän

13.

14.

15.

16.

17.

18.

19.

utländska företag för att orientera sig om deras produkter? Bilaga 39.

Ange beräknad tidsåtgång för anbudsin- fordran m rn i olika typer av upphand- lingsärenden.2 a. Förekommer förskottsbetalning vid upphandlingen?

b. Om fråga 14 a besvarats med ja, ange för vilken typ av upphandling och i vilken omfattning förskott läm- nas.2

Ange kortfattat de betalningsvillkor som i övrigt i allmänhet gäller för upphand- lingen. Ange tex i vilken utsträckning betalning sker i takt med leveranserna, när slutlikvid erläggs etc. Bilaga 40.

a. Är leveranserna av varor till följd av upphandlingen i stort sett jämnt för- delade under budgetåret? b. Om fråga 16 a besvarats m'ed nej, ange orsaken.

Bilaga 41.

Hur stor del av de årliga betalningarna under budgetåren 1967/68 och 1968/69 för levererade varor erlades under måna- derna maj och juni? Bilaga 41.

a. Innebär nuvarande anslags- och bud- getsystem några nackdelar ur upp- handlingssynpunkt? b. Om fråga 18 a besvarats med ja,

ange nackdelarna. Bilaga 42.

Myndighet skall enligt 15 & upphand- lingskungörelsen vid bedömning av an- bud beakta samtliga omständigheter. a. I vilken utsträckning har under bud- getåret 1968/69 anbud antagits som inte innehållit det lägsta priset? b. Ange i de fall prisfaktorn inte varit utslagsgivande vilka andra faktorer än priset som varit avgörande. Bilaga 43.

21.

22.

23.

Har under budgetåret 1968/69 avta- lat vite efterskänkts eller har för- längd leveranstid medgivits i fall då sådant vite avtalats? Om fråga 20 a besvarats med ja, ange antalet fall då detta förekom- mit. Bilaga 44.

Enligt upphandlingskungörelsen får an- budsgivare låta sig representeras vid an- budsöppnandet genom en av handels- kammare auktoriserad, opartisk person.

a.

Hur ofta har sådan representant varit närvarande vid anbudsöppning under budgetåren 1967/68 och 1968/69?2 Hur ofta har utländska anbudsgivare åberopat bestämmelsen under samma tid?2 Är det önskvärt att behålla denna föreskrift även i fortsättningen? Om svaret blir ja, ange skälen.2 Redovisa med en organisationstablå myndighetens organisation för den upphandlande verksamheten om sär- skild sektion, enhet e d är inrättad för denna verksamhet.(Ange även be- fogenhetsfördelningen.)2

Ange antal tjänster efter lönegrad (motsvarande).2 Finns några interna föreskrifter utar- betade för upphandlingsverksamhe- ten?Z Om fråga 23 a besvarats med ja, bifoga ett exemplar av föreskrifter- na.2

2Då en sammanställning av svaren på denna fråga inte kunnat göras tillräckligt upplysande i tabell- form, redovisas inte svaren i tabellbilagorna.

Bilaga 7. Upphandlingens omfattning budgetåren 1966/67—1968/69 1 milj kr Myndighet 1966/67 1967/68 1968/69

Varor Tjänster Bygg- Summa Varor Tjänster Bygg- Summa Varor Tjänster Bygg- Summa nads- och nads- och nad s- och anlägg- anlägg- anlägg- ningsar- ningsar- ningsar- beten beten beten

Arbetsmarknadsstyrelsen 45.6 3.9 34.3 83.8 49.7 Byggnadsstyrelsen 31.3 19.9 314.6 365.8 45.0 Civilförsvarsstyrelsen 18.7 0.6 0.1 19.4 17.8 Domänverket 29.5 69.8 25.9 125.2 35.8 Fortifikationsförvaltningen 6 1.5 23.3 247.2 332.0 53.2 Förenade fabriksverken 1189 8.8 29.6 157.3 121.7 Försvarets materielverk 1 329.7 583.7 8.1 1 921.5 2 5863 82 Försvarets sjukvårdsstyrelse 25.1 — 25.2 35.1 Högskolor 31.2 3.1 38.0 40.0 Karolinska sjukhuset 23.0 6.7 30.8 23.8 Kriminalvårdsstyrelsen 55.9 4.7 63.4 58.1 Luftfartsverket 6.1 5.4 27.5 8.4 Mynt- och justeringsverket 18.1 — 18.2 24.5 Postverket 87.4 8.4 2191 72.7 1 Rikspolisstyrelsen 44.0 — 46.0 63.0 Styrelsen för internationell utveckling (SIDA) 27.0 Sjöfartsverket 11.8 Skolöverstyrelsen 24.2 2.5 27.5 31.3 Socialstyrelsen 11.6 1.1 12.8 11.0 0.5 11.6 14.1 0.2 0.7 15.0 Statensjärnvägar 260.0 . 35.0 440.0 394.0 33.0 571.0 274.0 158.0 30.0 462.0 Statens vattenfallsverk 226.1 11. 34.0 271.8 254.7 . 42.6 3142 1 002.5 14.3 28.0 1 044.8 Statens vägverk 218.8 37.1 214.3 470.2 246.6 51. 224.0 521.6 236.7 81.7 201.1 519.5

Televerket 464.5 13.1 171.0 648.6 502.1 25.4 189.8 717.3 635.5 15.4 225.7 876.6 Utrustningsnämnden för

universitet och högskolor 39.9 0.6 — 40.5 48.9 0.7 — 49.6 50.6 0.8 — 5 1.4 Överstyrelsen för

ekonomiskt försvar 55.9 0.7 — 56.6 93.0 3.7 Ovriga myndigheter] 21.1 7.4 0.3 28.8 24.9 6.7

N

67.5 124.0 34.4 13.2 6

256.2 325.4 37.7 22.3 32 0.4 18.9 12.8 1.0 22.2 127.0 36.6 74.6 17.7 128.9

306.8 383.3 51.9 19.2 319.9 391.0 32.9 161.9 104.7 7 8 26.9 139.4

8.6 3 418.1 1520.2 4787 20.1 2 0190 — 35.2 33.9 0.3 — 4.0 48.8 44.6 6.4 3 9 54.9 16.7 42.0 24.7 2.5 1212 39.4 6.3 68.0 66.0 3.5 7.2 76.7 11.0 34.9 10.6 17.8 8.5 36.9

— 24.6 11.9 0.1 — 12.0 10.6 214.9 136.6 1369 9.3 2828 — 66.0 72.1 3.4 — 75.5

3. 1. 0. *D. _| 00 m v—(KDr-t

O

xovomuirxmo'v—cmnno—qm N

--( O

»— ("I

m—cmxo'om'm _. N _4

— 58.3 72.0 20.7 — 92.7 0.7 13.1 11.3 3.1 0.6 15.0 2.9 35.1 32.6 1.2 3.1 36.9

— 29.0 53.9 0.5 15.0 9.0

Pääbo—(MO Ohm—1

oomrxommN—aoomsqu—gsoo ver ox

NNÖO

vm o'o

HO =!” Q' —( 0 tr) V v—d

Ch ND v—4

. 74.6 3.0 0.7 78.3 31.7 36.9 7.9 0.1 44.9 4.0

00 © ON v—1v-1

oo'o

Summa 3 2869 1 0803 1 146.8 4 9045 1 37l.9 123

.9 4 639.5 1 09 l 300.5

Totalt för budgetår 5 514.0

7 513.3 7 034.0

1 Här ingår: Generaltullstyrelsen, Lantmäteristyrelsen, Rikets allmänna kartverk, Statens bakteriologiska laboratorium, Statens jordbruksnämnd, Statens prov- ningsanstalt, Statistiska centralbyrån, Statskontoret, Styrelsen för teknisk utveckling.

Bilaga 8. Upphandling av varor/materiel från utlandet under 1968/69, antal leverantörer och belopp Myndighet Danmark, Finland, Portugal, Schweiz, USA Övriga länder Summa Norge Storbritannien, Osterrike

Antal Belopp Antal Belopp Antal Belopp Antal Belopp Antal Belopp levl mkr lev1 mkr lev mkr lev1 mkr lev1 mkr

Arbetsmarknadsstyrelsen 2

0 3 0.3 — — 1 1 Byggnadsstyrelsen — 0. 0 2

0.2 — 0.4 — 0.3 — — 7 16

v—4 _;

Civilförsvarsstyrelsen 3 3 Domänverket 1 7 0.7 8 1.9 13 Fortifikationsförvaltningen — — 1 0.4 — —— Förenade fabriksverken 26 3.5 112 6.6 171 8 1 128 Försvarets materielverk 55 12.1 203 115.6 180 55.1 186 ' Försvarets sjukvårdsstyrelse 10 0.8 14 2,7 15 0 3 23 Gen eraltullst yrelsen — Högskolor 8 Karolinska sjukhuset — Krim inalvård sstyrelsen 17 0.6 32 2 2

13 29

>()qu OOO") |

437 624 62

mogen

chqv—o

__.ooooq-vS-nonmm mv m -uo H

mm—OONmoo—a—ao |

I | I

22 88

v—1

119 17

Lantmäteristyrelsen Luftfartsverket Mynt- och justeringsverket Postverket 21 3.7 68 Rikets allmänna kartverk — Rikspolisstyrelsen 5 SIDA 26 4

15 37 13 1.5 57 01 01

47 5.8 154 13 0.7 23 8 6.5 27 59 1.2 39 0.6 75 . 113 0.3 225

v-4

290 51 47 199 378 19 315

mmaso—gsoxoo-n

_! »orxano—g—quw ov—aooovo—r

v—(

'". o

H—Hvi—rmv N NH

Ix Quo _v—q

Sjöfartsverket

Skolöverstyrelsen

Statens bakteriologiska laboratorium 15 Statens jordbruksnämnd 1 Statens järnvägar — Statens provningsanstalt 2 Statens vattenfallsverk2 15 Statens vägverk 9 Statistiska centralbyrån — Televerket 39 Utrustningsnämnden för universitet och högskolor 50 Överstyrelsen för ekonomiskt försvar 4

lf) h 0 V) Ng ("IO Om =!” |

v—rlx'NWON QOOON PÅ!—1

50 1.1 100 3.1 150

I I

— 0.5 — 13.8 — 19 0.2 21 0.2 50 4 283.1 40 28. 73 11 46 22.5 89

v—l _— d' »—

murxrxrx'omo .— gm

| mmHg—9 COFOONN

V': v—l [x -—4 O N

104 100 15

monroe—th =:- m N

30.” vm vm —1

150 . 250 15.0 550 . 14 1 . 43 47.8 76 68.

Q' N—roomlqoorxsr O (>o—*** 1 0 1.4 . 46 6.0 175 87.0 374 9 9 0 2

|Ch'—:O

o -4

Summa 51.8 333.7 402.7 450.6 1238.8

1 Uppgift om antalet leverantörer har ej alltid kunnat lämnas. 2 Uppgifterna avser kalenderåret 1968.

Bilaga 9. Upphandlingens fördelning på varugrupper etc samt på ursprungsland under budgetåret 1968/69 (Fördelningen på myndigheter framgår av bilagorna 10—32)

Upphandling i milj kr från Procen- tuell Sverige Danmark Portugal USA Övriga Totalt andel Finland Schweiz länder Norge Storbri- tannien I Österrike % A Varor Livsmedel 135,4 7.8 0.4 0.3 2.1 146.1 3.2 Mineralprodukter exkl oljor 44.9 — 0.7 0.2 22.5 68.3 1.7 Mineraloljor 48.5 7.0 22.6 23.1 150.9 252.1 5.2 Kol och koks 1.7 — — — 15.8 17.5 0.4 Kemikalier 59.2 4.5 2.9 6.1 24.9 97.6 2.1 Medicinsk utrustning m m 4.7 0.4 2.0 1.6 2.5 11.3 0.2 Gummi- och plastartiklar 51.7 3.8 3.0 4.8 11.1 74.3 1.6 Lädervaror 5.4 0.1 — 0.0 0.1 5.7 0.1 Trävaror 54.0 0.2 0.0 — 0.1 54.4 1.2 Pappersvaror 70.0 1.9 1.0 0.3 1.9 75.1 1.6 Textilvaror 126.5 1.7 10.1 11.1 11.1 160.5 3.5 Skor 6.6 0.0 — — 0.1 6.7 0.1 Metaller och metallprodukter 5257 4.0 19.2 4.2 36.5 589.6 12.7 Maskiner (exkl elektriska) 550.3 4.6 166.4 292.3 22.6 1 0361 22.3 Elmaskiner med tillbehör 492.6 6.2 24.7 22.5 51.0 597.0 12.9 Järnvägsutrustning 125. 0.1 2.8 0.1 4.4 1326 2.9 Transportmedel (exkl järnvägs-, luft- och sjötransportmedel) 124,5 0.1 16.1 2.8 15.9 1594 3.4 Luft- och sjötransportmedel 161.9 2.7 0.8 3.5 1.2 1700 3.7 Vetenskapliga instrument 39.1 2.1 12.8 20.3 12.1 86.3 1.9 Möbler 52.4 0.1 0.0 0.0 0.0 52.6 1.1 Andra varor2 626,2 4.2 48.3 11.0 68.7 75 8.3 16.3 Ej specificerade varor3 88.0 — — — — 88.0 1.9 Summa under A 3 394.5 51.5 333.8 404.2 4555 4 639.5 1000 B Tjänster Konsulttjänster 404.6 0.2 0.0 0.0 — 404.8 37.0 Transporter 177.6 1.2 2.5 1.3 5.3 187.9 17.2 Övriga tjänster 369.4 0.2 2.2 0.9 7.5 3802 34.7 Ej specificerade tjänster3 120.7 — 0.2 0.3 — 121.2 11.1 Summa under B 1 0723 1.6 4.9 2.5 12.8 1 094.1 1000 C Byggnads— och anläggnings- arbeten Husbyggnadsarbeten 565.5 0.4 0.4 0.8 1.1 5682 46.3 Anläggningsarbcten 352.3 — — — — 352.3 28.7 Ej specificerade arbeten3 306.1 — — — — 306.1 25.0 Summa under C 1223.9 0.4 0.4 0.8 1.1 12266 1000 D Underhåll (Byggnadsstyrelsen) 66-0 1'1 1-1 2-3 3'0 73-5 Totalt för A — D 5 7567 54.6 340.2 409.8 472.4 7 033.7

1 Av statens totala upphandling inom grupperna varor, tjänster samt byggnads- och anläggningsarbeten ? Avser bl a upphandling av vapen och ammunition 3 Denna post innefattar uppgifter från myndigheter som inte lämnat någon ytterligare uppdelning inom grupperna varor, tjänster etc

Myndighet Upphandlingi 1 OOO—tal kr från Sverige Danmark Portugal USA Övriga Totalt Finland Schweiz länder Norge Storbri- tannien Österrike Civilförsvarsstyrelsen 371 371 Förenade fabriksverken 130 130 Försvarets materielverk 92 409 572 287 148 967 94 383 Karolinska sjukhuset 3 381 100 150 200 3 831 Kriminalvårdsstyrelsen 6 001 6 001 Rikspolisstyrelsen 421 421 SIDA 25 245 25 245 Socialstyrelsen 3 078 3 078 Statens bakteriologiska laboratorium 770 300 1 070 Statensjordbruksnämnd 3 500 7 100 10 600 Statens järnvägar 29 11 28 68 Televerket 100 100 Överstyrelsen för ekonomiskt försvar 818 818 Summa 135 435 7 783 437 348 2113 146.116 Bilaga 11. Mineralprodukter exkl oljor, upphandling under 1968/69 Myndighet Upphandlingi 1 OOO-tal kr från Sverige Danmark Portugal USA Övriga Totalt Finland Schweiz länder Norge Storbri- tannien Österrike Arbetsmarknadsstyrelsen 5 300 5 300 Civilförsvarsstyrelsen 120 120 Domänverket 3 000 3 000 l"ortifikationsförvaltningen 22 22 Förenade fabriksverken 51 51 Försvarets materielverk 143 143 Generaltullstyrelsen 1 500 1 500 Högskolor 100 100 Karolinska sjukhuset 888 219 1 107 Kriminalvårdsstyrelsen 150 150 Rikspolisstyrelsen 300 300 SIDA 1 1 Sjöfartsverket 800 800 Statens järnvägar 82 10 92 Statens vattenfallsverk 940 940 Statens vägverk 40 800 5 900 46 700 Televerket 6 14 24 44 Överstyrelsen för ekonomiskt försvar 700 7 281 7 981 Summa 53903 714 219 13515 68 351 SOU 1971:88 187

Myndighet

Upphandlingi 1 OOO-tal kr från Sverige Danmark Portugal USA Övriga Totalt Finland Schweiz länder Norge Storbri- tannien Österrike Civilförsvarsstyrelsen 88 88 Domänverket 1 400 1 400 2 800 Förenade fabr'ksverken 2 203 50 2 253 Försvarets materielverk 3 021 15 328 21 162 92 399 131 910 Karolinska sjukhuset 14 14 Postverket 5 990 5 990 Rikets allmänna kartverk 59 59 Rikspolisstyreisen 9 297 9 297 Skolöverstyrelsen 20 20 Socialstyrelser 30 30 Statens bakterologiska laboratorium 100 100 Statensjärnvägar 20 836 705 21 541 Statens vattenfallsverk 14 068 7 235 17 657 38 960 Statens vägverk 1 700 1 700 Televerket 500 7 000 25 000 32 500 Överstyrelsen t'ör ekonomiskt försvar 500 4 341 4 841 Summa 48 515 7 000 22 563 23 126 150 899 252 103

Bilaga 13. Kol och koks, upphandling under 1968/69

Myndighet

Upphandlingi l OOO—tal kr från

Sverige Danmark Portugal USA Övriga Totalt Finland Schweiz länder Norge Storbri- tannien Österrike Förenade fabriksverken 899 151 1 050 Försvarets materielverk 349 1 513 1 862 Statens järnvägar 480 480 Överstyrelsen för ekonomiskt försvar 14 094 14 094 Summa 1 728 15 758 17 486

Myndighet Upphandlingi 1 OOO-tal kr från

Sverige Danmark Portugal USA Övriga Totalt

Finland Schweiz länder Norge Storbri- tannien Österrike

Civilförsvarsstyrclscn 5 5 Domänverket 700 2 200 400 3 300 1'”ortifikationsförvaltningcn ] 637 1 637 Förenade fabriksverken 1 413 1 864 240 23 62 3 602 Försvarets materielverk 6 545 289 219 2 584 1 640 11 277 Försvarets sjukvårdsstyrelse (inkl militär- apoteketl) 20 268 93 955 37 388 21 741 Generaltullstyrelsen 24 24 Högskolor 2 468 3 2 4 2 477 Karolinska sjukhuset 45 40 32 74 191 Kriminalvårdsstyrclsen ] 666 10 60 309 2 045 Postverket 1 337 223 53 63 1 676 Rikets allmänna kartverk 147 55 277 253 732 Rikspolisstyrelsen 75 6 234 315 SIDA 177 6 438 43 2198 2 862 Skolöverstyrelsen 43 43 Socialstyrelsen 50 50 Statens bakteriologiska laboratorium ] 300 30 400 2 500 1 800 6 030 Statens järnvägar 3 382 3 382 Statens provningsanstalt 7 7 Statens vattenfallsverk 329 329 Statens vägverk 16 000 100 12 900 29 000 Televerket 1 338 10 1 348 Utrustningsnämnden för universitet och högskolor 274 276 160 397 1 107 Överstyrelsen för ekonomiskt försvar 55 212 4 151 4 418

Summa

1 Även läkemedel.

Bilaga 15. Medicinsk utrustning m m, upphandling under 1968/69

Myndighet Upphandlingi 1 OOO-tal kr från Sverige Danmark Portugal USA Övriga Totalt Finland Schweiz länder Norge Storbri- tannien Österrike

Domänverket 25 25 Försvarets materielverk 437 437 Försvarets sjukvårdsstyrelse (inkl militärapoteket) 1 265 106 800 150 1 200 3 521 Högskolor 26 3 12 4 16 61 Karolinska sjukhuset 750 150 925 1 200 1 100 4 125 Kriminalvårdsstyrclsen 180 180 Postverket 2 2 Rikspolisstyrelsen 117 117 SIDA 176 97 6 12 20 311 Skolöverstyrelsen 99 99 Socialstyrelsen 1 250 1 250 Statens bakteriologiska laboratorium 50 250 275 200 775 Statens järnvägar 134 134 Statens vattenfallsverk 58 58 Statens vägverk 160 160

Summa 4 727 356 1993 1641 2 538 11255 190 SOU 1971:88

Myndighet Upphandling i 1 OOO-tal kr från Sverige Danmark Portugal USA Övriga Totalt Finland Schweiz länder Norge Storbri- tannien Österrike

Arbetsmarknadsstyrelsen 144 2 146 Civilförsvarsstyrelsen 137 21 15 8 Domänverket 750 750 Fortifikationsförvaltningen 14 14 Förenade fabriksverken 4 550 3 5 331 121 5 010 Försvarets materielverk 17 316 2 457 1 801 1 225 1 100 23 899 Försvarets sjukvårdsstyrelse (inkl militärapoteket) 300 296 100 50 50 796 Generaltullstyrelsen 68 68 Högskolor 507 4 7 4 8 530 Karolinska sjukhuset 180 45 10 235 Kriminalvårdsstyrclsen 457 126 1 060 770 2 413 Lantmäteristyrelsen 11 11 Luftfartsverket 2 2 Postverket 5 432 122 135 149 383 6 221 Rikets allmänna kartverk 19 84 130 14 247 Rikspolisstyrelsen 818 110 296 1 224 SlDA 29 3 75 7 586 7 693 Skolöverstyrelsen 106 106 Socialstyrelsen 25 25 Statens bakteriologiska laboratorium 500 400 75 50 25 1 050 Statens järnvägar 5 110 40 5 150 Statens provningsanstalt 2 2 Statens vattenfallsverk 395 395 Statens vägverk 4 200 300 100 4 600 Statistiska centralbyrån 32 32 Televerket 6 551 74 456 833 678 8 592 Överstyrelsen för ekonomiskt försvar 4 000 927 4 927

Summa 51 655 3 808 2 993 4 759 11 081 74 296

Myndighet Upphandling i 1 OOO-tal kr från Sverige Danmark Portugal USA Övriga Totalt Finland Schweiz länder Norge Storbri- tannien Österrike Civilförsvarsstyrelsen 419 419 Förenade fabriksverken 95 95 Försvarets rraterielverk 2 691 2 2 693 Försvarets sjikvårdsstyrelse (inkl militärapoteket) 70 70 Generaltullstyrelsen 62 62 Kriminalvårcsstyrelsen 245 109 29 383 Lantmäterisiyrelsen 4 4 Postverket 382 14 396 Rikets allmäma kartverk 2 2 Rikspolisstyrelsen 286 286 SIDA 2 2 Socialstyrelsen 20 20 Statensjärmägar 682 682 Statens vägvrrk 100 100 Televerket 374 93 467 Summa 5 434 109 2 136 5 681 Bilaga 18. "Trävaror, upphandling under 1968/69 Myndighet Upphandlingi 1 OOO-tal kr från Sverige Danmark Portugal USA Övriga Totalt Finland Schweiz länder Norge Storbri- tannien Österrike Arbetsmarkradsstyrelsen 9 110 9 110 Civilförsvarsstyrelsen 561 561 Domänverke'. 1 350 1 350 Fortifikatiorsförvaltningen 3 314 3 314 Förenade falriksverken 1 663 25 1 688 Försvarets miterielverk 5 847 5 847 Försvarets sjukvårdsstyrelse (inkl militärapoteket) 392 392 Generaltullstvrelsen 10 10 Högskolor 301 301 Kriminalvårdsstyrclsen 10 579 235 113 10 927 Mynt- och jurteringsverket 8 8 Postverket 190 12 202 Rikets allmänna kartverk 12 12 Rikspolisstyrelsen 114 114 Sjöfartsverket 360 360 Skolöverstyrelsen 99 99 Socialstyrelsm 1 670 1 670 Statens bakteriologiska laboratorium 50 50 Statensjärnvigar 8 541 8 541 Statens provringsanstalt 16 16 Statens vatteifallsverk 457 457 Statens vägverk 1 600 1 600 Statistiska centralbyrån 2 2 Televerket 7 732 9 10 7 751 Summa 53 978 244 25 135 54 382

Myndighet Upphandling i 1 OOO—tal kr från

Sverige Danmark Portugal USA Övriga Totalt Finland Schweiz länder Norge Storbri- tannien Österrike Arbetsmarknadsstyrelsen 15 15 Civilförsvarsstyrelsen 125 125 Domänverket 500 500 Fortifikationsförvaltningen 72 72 Förenade fabriksverken 1 391 6 1 397 Försvarets materielverk 15 134 314 106 39 15 593 Försvarets sjukvårdsstyrelse (inkl militärapoteket) 360 304 664 Generaltullstyrelsen 830 830 Högskolor 149 2 2 2 155 Karolinska sjukhuset 40 40 Kriminalvårdsstyrclsen 886 72 958 Lantmäteristyrelsen 70 70 Mynt- och justeringsverket 21 21 Postverket 29 665 1 557 648 86 1 756 33 712 Rikets allmänna kartverk 569 1 570 Rikspolisstyrelsen 1 107 38 72 23 1 240 SIDA 4 002 2 4 38 4 046 Sjöfartsverket 145 145 Skolöverstyrelsen 467 467 Socialstyrelsen 200 200 Statens bakteriologiska laboratorium 400 400 Statens järnvägar 4 589 25 4 614 Statens provningsanstalt 5 5 Statens vattenfallsverk 1 096 1 096 Statens vägverk 210 210 Statistiska centralbyrån 657 2 659 Televerket 7 329 7 329 Summa 70 034 1 864 1 002 303 1 930 75 133 SOU 1971:88 193

Myndighet Upphandlingi 1 OOO-tal kr från Sverige Danmark Portugal USA Övriga Totalt Finland Schweiz länder Norge Storbri- tannien Österrike Arbetsmarknadsstyrelsen 57 57 Civilförsvarsstyrelsen 408 66 474 Förenade fabriksverken 4 295 80 50 2 200 93 6 718 Försvarets materielverk 88 064 1 146 5 696 712 1 020 96 638 Försvarets sjukvårdsstvrelse (inkl militärapoteketl) 3 200 500 3 700 Generaltullstyrelsen 376 376 Högskolor 18 18 Karolinska sjukhuset 986 21 14 1 021 Kriminalvårdsstyrclsen 6 110 2 1 227 116 380 7 835 Lantmäteristyrelsen 20 20 Mynt- och justeringsverket 1 1 Postverket 5 114 30 258 218 5 620 Rikets allmänna kartverk 4 4 Rikspolisstyrelsen 1 653 419 2 072 SIDA 164 164 Sjöfartsverket 7 7 Skolöverstyrelsen 60 60 Socialstyrelsen 3 130 3 130 Statens bakteriologiska laboratorium 30 30 Statens järnvägar 4 435 2 4 437 Statens provningsanstalt 5 5 Statens vattenfallsverk 534 534 Statens vägverk 200 200 Statistiska centralbyrån 48 48 Televerket 7 553 160 162 7 875 Överstyrelsen för ekonomiskt försvar 50 2 070 8 100 9 231 19 451 Summa 126 472 1748 10 041 11128 11 106 160 495 1 Därav förbandsmateriel 900 000 kr. Bilaga 21. Skor, upphandling under 1968/69 Myndighet Upphandlingi l OOO—tal kr från Sverige Danmark Portugal USA Övriga Totalt Finland Schweiz länder Norge Storbri— tannien Österrike Arbetsmarknadsstyrelsen 2 2 Civilförsvarsstyrelsen 66 66 Förenade fabriksverken 6 6 Försvarets materielverk 5 761 12 5 773 Generaltullstyrelsen 8 8 Kriminalvårdsstyrclsen 7 8 5 9 137 Rikspolisstyrelsen 39 39 Socialstyrelsen 55 55 Statens bakteriologiska laboratorium 15 15 Statens järnvägar 412 412 Statens vattenfallsverk 96 96 Statens vägverk 110 110 Summa 6 648 12 59 6 719

Portugal Schweiz Storbri- tannien Österrike

52 500

1 765 6 480

300

7 12 370

115

200

358

25 109

2 113 400 1 379 7 000

Myndighet Upphandlingi l OOO-tal kr från Sverige Danmark Finland Norge

Arbetsmarknadsstyrelsen 10 440 2 Civilförsvarsstyrelsen 749 26 Domänverket 2 400 Fortifikationsförvaltningen 347 Förenade fabriksverken 25 254 228 Försvarets materielverk 101 751 693 Försvarets sjukvårdsstyrelse (inkl militärapoteket) 2 160 Generaltullstyrelsen 86 Högskolor 789 3 Karolinska sjukhuset 40 Kriminalvårdsstyrclsen 2 535 42 Luftfartsverket 500 50 Mynt- och justeringsverket 9 508 Postverket 4 668 2 Rikets allmänna kartverk 46 Rikspolisstyrelsen 1 869 9 SIDA 133 Sjöfartsverket 703 Skolöverstyrelsen 11 298 200 Socialstyrelsen 1 140 Statens bakteriologiska laboratorium 200 Statensjärnvägar 44 788 2 Statens provningsanstalt 66 Statens vattenfallsverk 114 064 22 Statens vägverk 25 450 1 000 Televerket 162 637 1 701 Överstyrelsen för ekonomiskt försvar 2 100

Summa 525 721 3 980 19187

USA Övriga länder

325

2

500 800 700 5 626 2 019 3 333 45 385

6 13

1 946

1 406

169

35 10 24

358 360 25 50

2 379

6 20

6 613

7

18 5 261 500 7 756 4 212 36 485

Totalt

10 819 777 4 200 347 33 573 114 276

2 890 86 818

52 4 893 550 10 914 4 954 46 2 123 157 703 12 574 1 140 300 47 278 94 120 812 26 857 170 996 17 356

589 585

Myndighet Upphandling i 1 OOO-tal kr från Sverige Danmark Portugal USA Övriga Totalt Finland Schweiz länder Norge Storbri- tannien Österrike

Arbetsmarknadsstyrelsen 2 995 56 8 3 059 Civilförsvarsstyrelsen 6 264 28 222 142 6 656 Domänverket 500 500 Fortifikationsförvaltningen 854 854 Förenade fabriksverken 6 330 530 685 1 469 5 523 14 537 Försvarets materielverk 45 833 1 473 49 883 1 769 4 385 103 343 Försvarets sjukvårdsstyrelse (inkl militärapoteket) 13 13 Generaltullstyrelsen 783 300 1 083 Högskolor 4 182 100 200 4 482 Karolinska sjukhuset 75 73 148 Kriminalvårdsstyrelsen 397 14 68 48 527 Lantmäteristyrelsen 40 40 Luftfartsverket 450 50 500 Mynt— och justeringsverket 21 121 151 293 Postverket 43 113 1 290 1 290 5 216 6 202 57 111 Rikets allmänna kartverk 221 17 3 1 242 Rikspolisstyrelsen 37 181 109 327 SIDA 242 22 31 10 305 Sjöfartsverket 61 300 361 Skolöverstyrelsen 413 413 Socialstyrelsen 200 200 Statens bakteriologiska laboratorium 685 70 50 200 25 1 030 Statensjärnvägar 6 892 107 52 19 3 354 10 424 Statens provningsanstalt 7 1 2 10 Statens vattenfallsverk 370 645 120 110 400 282 600 763 765 Statens vägverk 49 820 390 2 910 50 2 250 55 420 Statistiska centralbyrån 53 53 Televerket 9 621 150 594 23 10 388

Summa 550 297 4 551 166 352 292 301 22 583 1 036 084

Bilaga 24. Elektriska maskiner med tillbehör, upphandling under 1968/69

Myndighet Upphandling i 1 OOO—tal kr från Sverige Danmark Portugal USA Övriga Totalt Finland Schweiz länder Norge Storbri- tannien Österrike

Arbetsmarknadsstyrelsen 200 18 218 Civilförsvarsstyrelsen 245 22 94 361 Domänverket 300 300 Fortifikationsförvaltningen 2 048 2 048 Förenade fabriksverken 7 694 293 2 348 3 093 3 562 16 990 Försvarets materielverk 298 433 2 321 18 806 11 899 34 309 365 768 Generaltullstyrelsen 60 60 Högskolor 412 108 255 14 789 Karolinska sjukhuset 225 40 670 300 283 1 518 Kriminalvårdsstyrclsen 870 24 49 61 379 1 383 Lantmäteristyrelsen 140 189 178 2 93 602 Luftfartsverket 100 100 Postverket 721 22 30 773 Rikets allmänna kartverk 59 19 278 59 415 Rikspolisstyrelsen 23 517 56 682 4 471 528 29 254 SlDA 1945 24 84 312 751 3116 Sjöfartsverket 151 151 Skolöverstyrelsen 5 292 132 86 279 189 5 978 Socialstyrelsen 430 430 Statensjärnvägar 20 538 194 594 21 326 Statens provningsanstalt 90 34 60 184 Statens vattenfallsverk 58 877 2 400 3 600 64 877 Statens vägverk 800 800 Statistiska centralbyrån 83 83 42 208 Televerket 67 977 470 1 327 927 5 910 76 611 Utrustningsnämnden för universitet och högskolor 1 458 3 315 432 407 2 615 Överstyrelsen för ekonomiskt försvar 137 137

Summa 492 565 6 168 24 724 22 526 51 029 597 012 Bilaga 25. J ärnvägsutrustning, upphandling under 1968/ 69 Myndighet Upphandlingi 1 OOO-tal kr från

Sverige Danmark Portugal USA Övriga Totalt Finland Schweiz länder Norge Storbri- tannien Österrike Försvarets materielverk 4 Statensjärnvägar 125 171 86 2 798 114 4 382 132 551 Summa 125 175 86 2 798 114 4 382 132 555

Bilaga 26. Transportmedel (exkl järnvägs-, luft- och sjötransportmedel), upphandling under 1968/ 69 Myndighet Upphandlingi 1 OOO—tal kr från Sverige Danmark Portugal USA Övriga Totalt Finland Schweiz länder Norge Storbri- tannien Österrike Arbetsmarknadsstyrelsen 458 203 330 991 Civilförsvarsstyrelsen 681 66 747 Domänverket 11 200 200 600 12 000 Förenade fabriksverken 316 20 336 Försvarets materielverk 59 135 736 7 143 67 014 Försvarets sjukvårdsstyrelse (inkl militärapoteket) 35 35 Generaltullstyrelsen 607 607 Karolinska sjukhuset 149 149 Kriminalvårdsstyrclsen 471 239 229 184 1 123 Mynt- och justeringsverket 5 5 Postverket 4 885 544 171 700 6 300 Rikets allmänna kartverk 2 2 Rikspolisstyrelsen 14 421 1 498 1 191 17 110 SIDA 424 426 37 887 Sjöfartsverket 2 870 2 870 Socialstyrelsen 200 200 Statens bakteriologiska laboratorium 10 10 Statensjärnvägar 5 965 233 286 2 026 8 510 Statens vattenfallsverk 6 935 99 502 458 7 994 Statens vägverk 4 186 204 4 390 Televerket 10 819 143 13 400 48 2 885 27 295 Utrustningsnämnden för universitet och högskolor 720 77 797 Summa 124 494 143 16 080 2 754 15 901 159 372 Bilaga 27. Luft- och sjötransportmedel, upphandling under 1968/ 69 Myndighet Upphandlingi ] OOO-tal kr från Sverige Danmark Portugal USA Övriga Totalt Finland Schweiz länder Norge Storbri- tannien Österrike Förenade fabriksverken 500 25 100 625 Försvarets materielverk 160 250 2 230 762 3 358 822 167 422 Generaltullstyrelsen 1 100 1 100 Kriminalvårdsstyrclsen 5 5 Rikets allmänna kartverk 34 14 48 Rikspolisstyrelsen 441 367 808 SIDA 16 16 Summa 161905 2 671 787 3 458 1 203 170 024 198 SOU 1971:88

Bilaga 28. Vetenskapliga instrument, upphandling under 1968/69

Myndighet Upphandlingi 1 OOO-tal kr från Sverige Danmark Portugal USA Övriga Totalt Finland Schweiz länder Norge Storbri- tannien Österrike Civilförsvarsstyrelsen 1 379 10 1 389 Förenade fabriksverken 233 42 20 25 320 Försvarets materielverk 22 314 816 4 516 10 079 2 024 39 749 Försvarets sjukvårdsstyrelse (inkl militärapoteket) 18 18 Generaltullstyrelsen 1 859 50 1 909 Högskolor 4 951 130 212 454 44 5 791 Karolinska sjukhuset 900 275 1 800 950 793 4 718 Mynt- och justeringsverket 183 3 186 Postverket 40 4 44 Rikets allmänna kartverk 123 243 21 118 505 Rikspolisstyrelsen 39 5 3 92 Sl DA 64 2 100 48 4 218 Statens bakteriologiska laboratorium 50 100 150 Statensjärnvägar 879 2 2 104 43 1 030 Statens provningsanstalt 117 92 59 175 123 566 Statens vägverk 200 100 400 300 500 1 500 Televerket 800 800 Utrustningsnämnden för universitet och högskolor 4 967 680 5 405 8 099 8 209 27 360 Summa 39 066 2 097 12 829 20 304 12 049 86 345

Bilaga 29. Möbler, upphandling under 1968/ 69

Myndighet Upphandlingi 1 OOO-tal kr från Sverige Danmark Portugal USA Övriga Totalt Finland Schweiz länder Norge Storbri- tannien Österrike

Arbetsmarknadsstyrelsen 1 931 1 931 Byggnadsstyrelsen 178 178 Civilförsvarsstyrelsen 98 98 Domänverket 275 275 Förenade fabriksverken 303 24 327 Försvarets materielverk 35 721 20 35 741 Försvarets sjukvårdsstyrelse (inkl militärapoteket) 12 12 Generaltullstyrelsen 37 37 Högskolor 429 6 435 Karolinska sjukhuset 965 965 Kriminalvårdsstyrelsen 87 87 Lantmäteristyrelsen 505 505 Luftfartsverket 150 150 Mynt- och justeringsverket 12 12 Postverket 2 862 20 2 882 Rikets allmänna kartverk 37 37 Rikspolisstyrelsen 2 822 36 2 14 2 874 SlDA 250 2 3 1 256 Sjöfartsverket 33 33 Skolöverstyrelsen 688 40 728 Socialstyrelsen 785 785 Statens bakteriologiska laboratorium 50 50 Statens järnvägar 206 206 Statens provningsanstalt 37 37 Statens vattenfallsverk 179 179 Statens vägverk 200 200 Statistiska centralbyrån 337 337 Statskontoret 100 100 Televerket 2 573 2 573 Utrustningsnämnden för universitet och högskolor 502 6 3 13 524

Summa 52 364 110 47 5 28 52 554 200 sou 1971:88

Myndighet

Upphandlingi 1 OOO-tal kr från

Sverige Danmark Portugal USA Övriga Totalt Finland Schweiz länder Norge Storbri- tannien Österrike

Arbetsmarknadsstyrelsen 2 760 61 11 2 832 Byggnadsstyrelsen 35 906 200 200 400 800 37 506 Civilförsvarsstyrelsen 354 354 Domänverket 7 600 7 600 Fortifikationsförvaltningen 43 132 430 43 562 Förenade fabriksverken 5 243 524 1 435 82 767 8 051 Försvarets materielverk 6 904 17 244 684 416 8 265 Försvarets materielverk, vapen och ammunition 209 675 10 377 899 6 863 227 814 Försvarets sjukvårdsstyrelse (inkl militärapoteket) 49 49 Generaltullstyrelsen 110 110 Högskolor 6 713 19 166 581 202 7 681 Karolinska sjukhuset 3 957 200 1 000 800 600 6 557 Kriminalvårdsstyrelsen 26 214 714 26 928 Lantmäteristyrelsen 194 396 62 10 662 Luftfartsverket 100 500 600 Postverket 3 733 634 1 323 78 1 449 7 217 Rikets allmänna kartverk 1 6 7 Rikspolisstyrelsen 1 687 489 252 1 690 4 118 SlDA 24 747 1 671 46 170 32 26 666 Sjöfartsverket 2 994 2 900 300 200 5 894 Skolöverstyrelsen 3 281 72 60 3 413 Socialstyrelsen 1 024 1 024 Statens bakteriologiska laboratorium 140 300 300 740 Statensjärnvägar 2 923 219 3 142 Statens provningsanstalt 59 3 6 11 79 Statens vattenfallsverk 1 816 1 816 Statens vägverk 21 460 200 1 540 500 900 24 600 Statistiska centralbyrån 184 35 1 300 42 1 561 Statskontoret 132 132 Televerket 205 096 371 24 928 3 534 46 967 280 896 Utrustningsnämnden för universitet och högskolor 8 581 411 1710 1 238 5 956 17 896 Överstyrelsen för ekonomiskt försvar 577 577

Summa 626 168 4 247 48 333 10 946 68 655 758 349

Bilaga 31. Tjänster samt byggnads- och anläggningsarbeten, upphandlade inom landet under 1968/69

Myndighet Tjänster 1 000-tal kr Byggnads- och anläggnings-

arbeten 1 OOO-tal kr Konsult- Trans— Övriga Ej Hus- Anlägg- Ej tjänster porter tjänster spec byggnad ning spec

Arbetsmarknadsstyrelsen 3 100 6 514 3 547 15 778 47 272 Byggnadsstyrelsen 21 666 63 40 531 228 403 16 697 Civilförsvarsstyrelsen 443 70 487 69 48 Domänverket 1 800 31 000 41 800 14 100 3 600 Fortifikationsförvaltningen 19 080 120 191 947 127 965 Förenade fabriksverken 382 3 330 1 404 2 664 570 22 258 4 072 Försvarets materielverk 329 016 27 883 119 438 945 19 231 Försvarets siukvårdsstyrelse (inkl militärapoteket) 92 200 Generaltullstyrelsen 50 100 Högskolor 2 250 253 19 3 874 3 900 Karolinska sjukhuset 1 522 52 956 12 187 Kriminalvårdsstyrclsen 200 845 1 800 655 6 650 500 Lantmäteristyrelsen 123 Luftfartsverket 1 796 16 004 2 090 5 557 853 Mynt- och justeringsverket 3 104 Postverket 1 815 81 329 36 693 9 300 Rikets allmänna kartverk 1 082 Rikspolisstyrelsen 400 200 2 800 SIDA 5 672 14 819 171 Sjöfartsverket 450 2 656 405 146 Skolöverstyrelsen 650 550 3 100 Socialstyrelsen 180 700 Statens bakteriologiska laboratorium 100 55 345 Statens jordbruksnämnd 2 500 Statens järnvägar 201 157 799 30 000 Statens provningsanstalt 49 9 Statens vattenfallsverk 13 800 28 000 Statens vägverk 1 900 79 800 201 100 Statistiska centralbyrån 465 635 Statskontoret 1 984 Styrelsen för teknisk utveckling 400 Televerket 11 106 1 507 1 185 100 658 125 000 Utrustningsnämnden för univer- sitet och högskolor 419 423 Överstyrelsen för ekono— miskt försvar 3 000 700

Summa 404609 177567 369425 120715 565524 352277 306109

Bilaga 32. Tjänster samt byggnads— och anläggningsarbeten, upphandlade från utlandet under 1968/69 Myndighet Upphandling i 1 OOO-tal kr från Danmark Portugal USA Övriga Totalt Finland Schweiz länder Norge Storbri- tannien Österrike Konsulttjänster Försvarets materielverk 150 21 1 172 Transporter Postverket 1 210 1 950 1 255 4 790 9 205 Televerket 5 500 60 500 1 065 Övriga tjänster Försvarets materielverk 35 2 110 240 2 385 Lantmäteristyrelsen 120 120 Postverket 10 948 6 859 7 817 Rikets allmänna kartverk 12 12 Televerket 100 400 500 Ej specificerade tjänster Statens vattenfallsverk 200 300 500 Summa tjänster 1 542 4 881 2 564 12 789 21 776 Husbyggnadsarbeten Byggnadsstyrelsen 420 420 840 1 120 2 800 Summa totalt 1 962 5 301 3 404 13 909 24 576 SOU 1971:88 203

Bilaga 33. Myndigheternas upphandling från norra stödområdet under 1966/67—1968/69 samt fördelning av varu(materieljupphandlingen under 1968/69 på varugrupper

Myndighet (upphandling i milj kr)

Ar- Bygg- Do- Fort- För- " ' Post- ' ' " Skol- So- Sta- Öv- Sum- bets— nad s- män- tifi— ena- ' ver- över- cial- tens— riga ma mark- sty- ver- ka— de nal- ket sty- sty- järn- myn-

nads— rel- ket tions— fa- vårds- rel- rel- vä- dig- sty- sen för- briks- sty- sen sen gar he-

rel- valt- ver- rel- ter

sen ' ken

Upphandling av varor,

tjänster Och b yggnads—

och anläggningsarbeten

1966/67 8.0 39.0 15.6 34.0 18.9 344.3 1967/68 12.0 42.0 20.7 39.0 20.9 438.1 1968/69 . 10.0 35.0 6.8 52.3 5.7 3815

Fördelning på varugrup- per 1968/69

Livsmedel Mineralprodukter exkl oljor Mineraloljor

Kemikalier

Gummi- och plastartiklar Lädervaror

Trävaror

Pappersvaror

Textilvaror

Skor

Metaller och metallpro- dukter

Maskiner (exkl elektriska) Elmaskiner med tillbehör Järnvägsutrustning Transportmedel (utom järnvägs-, luft- och sjö-) Luft- och sjötransport- medel 0.0 0.0 Vetenskapliga instrument 0.0 Möbler . 0.2 9.7 Andra varor . . 13.9 2.2

Summavaror . . . . 1.2 74.1 10.5

woquN—a NONONONOM

"390. som

N oo" SOU 1971

Bilaga 34. Myndigheternas upphandling av forsknings- och utvecklingsarbeten under 1966/67—1968/69

Myndighet

Typ Milj kr från av

upp- 1966/67

1967/68

1 drag lndu- Annat

stri- före-

före- tag tag eller insti- tution

Totalt Indu- Annat Totalt stri- före- före- tag tag eller insti- tution

Byggnadsstyrelsen Civilförsvarsstyrelsen

Domänverket

Försvarets materielverk: armematerielförvaltningen armématerielförvaltningen marinmaterielförvaltningen marinmaterielförvaltningen flygmaterielförvaltningen tlygmaterielförvaltningen intendenturmaterielförvaltningen intendenturmaterielförvaltningen

Rikspolisstyrelsen

Statens järnvägar

Utrustningsnämnden för universitet och högskolor

Summa Summa Ej specificerat

Totalsumma

1 F=Fristående uppdrag U=Uppdrag i samband med upphandling.

F F F U F U F U F U F L!-

350.0 2.3

352.3 13.1

1968/69

[ndu- Annat Totalt stri- före- före- tag tag eller insti- tution

Myndigheternas anmärkning

0.1 0.5 1.0

36 1118.7

3 11062 1 11.5

1. 4. 11.5

365.4 1117.7 12.5 11302

2 Forsknings— och utvecklingsuppdrag utlagda hos företag i utlandet under 196 8/69: StatensAjarnvägar 0.4 milj kr Försvarets materielverk 0.05 milj kr

Ndw _oo

"? o

"1 m O—(YPHNOOOO

_t—wr—lllr'o'ooci

0.1

(*NNDINMMND—V oquaww—H

0.3 0.4

N ”2 o

0.03

0 15.9 6 0.23 1.2

17.33

97. 3.

100.6

Uppdraget ej följt av produkt- beställning hos samma företag

Uppdraget följt av produktbeställning hos samma företag

Uppdraget ej följt av produkt- beställning hos samma företag

Bilaga 35. Upphandlingsformer (sätt för anbudsinfordran) budgetåret 1968/69

Myndighet Anbudsinfordran genom Annonsering Särskilda Under hand Ej Summa skrivelser specificerat

milj kr % milj kr % milj kr % milj kr % milj kr

Arbetsmarknadsstyrelsen 15.2 13.7 80.2 72.5 15.3 13 8 — — 110.7 BYggnadsstyrelsen 15.0 3.9 2800 73.4 49.0 12.8 37.6 9.9 381.6 Civilförsvarsstyrelsen — — 5.7 41.3 6.6 47.8 1.5 10.9 13.8 Domänverket —- — 68.6 52.2 60.3 47.8 — # 128.9 Fortifikationsförvaltningen 25.7 6.6 357.3 91.4 8.0 2.0 — — 391.0 Förenade fabriksverken] 139.4 100.0 139.4 Försvarets materielverk 44.7 2.2 505.9 25.1 1 459.6 72.3 8.6 0.4 2 0188 Försvarets sjukvårdsstyrelse — — 8.4 24.6 25.3 74.0 0.5 1.4 34.2 Generaltullstyrelsen — — 3.1 38.8 4.8 60.0 0.1 1.2 8.0 Högskolor — — 16.8 30.6 27.4 49.8 10.8 19.6 55.0 Karolinska sjukhuset 7.8 19.8 6.0 15.2 9.9 25.1 15.7 39.9 39.4 Kriminalvårdsstyrelsen 6.0 7.8 28.9 37.7 24.1 31.4 17.7 23.1 76.7 Lantmäteristyrelsen 0.3 14.3 1.1 52.4 0.7 33.3 — — 2.1 Luftfartsverket — — 10.0 27.1 4.0 10.8 22.9 62.1 36.9 Mynt- ochjusteringsverket — — - — 12.0 100.0 — — 12.0 Postverket 8.7 3.1 1235 43.7 150.6 53.2 — — 282.8 Rikets allmänna kartverk — — 0.5 12.5 3.5 87.5 — — 4.0 Rikspolisstyrelsen 2.0 2.7 42.0 55.6 31.0 41.0 0.5 0.7 75.5 SlDA — — 4.6 5.0 88.1 95.0 — — 92.7 Sjöfartsverket 0.1 0.7 12.7 84.7 2.2 14.6 — — 15.0 Skolöverstyrelsen — — 0.3 0.8 36.6 99.2 — — 36.9 Socialstyrelsen 1.2 8.0 9.9 66.0 3.8 25.3 0.1 0.7 15.0 Statens bakteriologiska laboratorium — — 3.6 29.3 8.7 70.7 — — 12.3 Statens jordbruksnämnd — — — — 10.6 100.0 — — 10.6 Statensjärnvägar — — 270.0 58.4 192.0 41.6 — — 4620 Statens provningsanstalt — — 0.1 9.1 1.0 90.9 — — 1.1 Statens vattenfallsverk — — 953.8 91.3 91.0 8.7 — — 1 044.8 Statens vägverk 40.1 7.7 325.9 62.7 95.0 18.3 58.5 11.3 519.5 Statistiska centralbyrån — — 2.6 65.0 1.4 35.0 — — 4.0 Statskontoret — — — — 2.2 1000 — — 2.2 Styrelsen för teknisk ut- veckling - — 0.1 16.7 0.1 16.7 0.4 66.6 0.6 Televerket 0.1 0.1 5679 64.7 308.6 35.2 — — 876.6 Utrustningsnämnden för universi- tet och högskolor — — 50.2 97.7 1.2 2.3 — — 51.4

Överstyrelsen för ekonomiskt försvar ' — — — — 74.0 94.5 4.3 5.5 78.3

Summa l66.9 2.4 3739.7 53.2 2808.6 39.9 3186 4.5 70338

Redovisade synpunkter på valet av upphandlingsform Annonsering har ansetts lämplig vid entreprenadupphandling samt vid upphandling av varor av mass- eller förbrukningskaraktär (livsmedel, förbrukningsmateriel o d). Annonsering har även bedömts lämplig när det gäller att öka anbudsgivarkretsen. Upphandlingssättet har påpekats vara administrativt tidsödande. Särskilda skrivelser har ansetts vara lämpliga vid anbudsinfordran när det gällt att nå leverantörer med viss teknisk specialinriktning, tillräcklig kapacitet, erfarenhet etc eller när ett tillräckligt antal konkurrenskraf- tiga anbudsgivare kan nås utan annonsering. Anbudsinfordran under hand används av de myndigheter, som endast har begränsad rätt att anlita denna upphandlingsform, företrädesvis vid inköp under 2 000 kr eller vid tilläggsbeställningar och liknande i enlighet med upphandlingskungörelsens bestämmelser. Större upphandlande myndigheter använder denna upphandlingsform vid upphandling av mera speciell karaktär och tillverkning, när antalet leverantörer är begränsat eller när endast en leverantör finns, när godtagbara anbud inte erhållits, vid brådskande Upphandlingar och vid tilläggsbeställningar samt när affärsmässigheten i de enskilda fallen inte bedöms kunna tillfredställande tillgodoses vid användande av annan upphandlingsform.

1 Fördelning har inte kunnat lämnas

Bilaga 36. Synpunkter på val av annonsorgan

Myndighet

Praxis vid val av annonsorgan

1

Byggnads- och anläggnings- arbeten Tidningar2

Övrig upphandling

Tidningar2

Upphandling av

Värdet av annonsering i Tidning för leveranser till staten

Arbetsmarknadsstyrelsen

Byggnadsstyrelsen Civilförsvarsstyrelsen Fortifikationsförvaltningen Försvarets materielverk Karolinska institutet

Tekniska högskolan i Stockholm Karolinska sjukhuset Kriminalvårdsstyrclsen Lantmäteristyrelsen

Mynt- och justeringsverket Postverket

Rikspolisstyrelsen Sjöfartsverket

Socialstyrelsen

Statens bakteriologiska laboratorium Statens jordbruksnämnd

Statens vattenfallsverk

Statens vägverk

Televerket

Utrustningsnämnden för universitet och högskolor

LS, R, L LS, R, L LS, R, L

LS

LS, R, L

LS, R, L

LS, R, L LS, R, L L LS, R, F LS LS LS F LS, L LS, L LS, R LS, R, L LS, R, L

Material (grus etc)

Byggnadsmaterial

Livsmedel Fotografering och mikrofilm

Kontorsmateriel Fordonsutrustning och hästar

Material till arbetsdriften

samt livsmedel Foder och skyddskläder

Varor och tjänster

Matvaror för industri- avdelningen

Visst värde, men annonsering i dagspressen bättre.

Stort värde vid entreprenadupphandling. Svårbedömt.

Svårbedömt.

Ringa eller intet värde.

Värdefullt vid upphandling av förnödenheter av allmän karaktär.

Visst värde.

Värdefullt.

Synnerligen stort vid upphandling av livsmedel. Svårbedömt

Visst värde.

Inget värde med nuvarande lay-out.

Ingen tidningsannonsering är värdefull. Svårbedömt.

Värdefullt.

Annons 1 dagspress ger bättre resultat. Svårbedömt.

Ringa värde vid upphandling av teknisk materiel. Ringa värde vid upphandling av varor och tjänster, tillfredsställande vid upphandling av anläggnings- arbeten.

Svårbedömt.

Ringa värde.

1 Ingen av de tillfrågade myndigheterna annonserar i utländska tidningar.

2 LS=Tidning för leveranser till staten, R=Rikstidning, L=Lokaltidning, F=Facktidning.

Myndighet

Arbetsmarknadsstyrelsen Byggnadsstyrelsen Civilförsvarsstyrelsen Domänverket

Fortifikationsförvaltningen

Förenade fabriksverken Försvarets materielverk

Försvarets sj ukvård sstyrelse Generaltullstyrelsen Högskolor

Karolinska sjukhuset Kriminalvårdsstyrel sen

Lantmäteristyrelsen Luftfartsverket Mynt- och justeringsverket

Hur ofta omprövas kretsen av leverantörer?

Vid varje upphandlingstillfälle Vid varje upphandlingstillfälle Vid varje upphandlingstillfälle Kretsen kompletteras vid varje upphandlingstillfälle med nytillkomna tillverkare Kompletteras vid behov. Lämpliga företag kontaktas kon- tinuerligt Omprövning sker så ofta detta är praktiskt möjligt Vid varje upphandlingstillfälle, utom vid komplicerade produktslag

Fortlöpande

Minst en gång per år Vid varje upphandlingstillfälle, karolinska institutet en gång per år Vid varje upphandlingstillfälle Minst en gång om året, vid verkstadsdriften oftare, i fråga om byggnadsverksamheten vid varje anbudsinfordran Fortlöpande

Fortlöpande Vid köp av metaller för mynttillverkning sker omprövning i regel vartannat år

Postverket Vid varje upphandlingstillfälle Rikspolisstyrelsen Vid varje upphandlingstillfälle SIDA Fortlöpande Sjöfartsverket Ca en gång per år Socialstyrelsen, centralförvaltningen En gång per år Vårdanstalterna för alkoholmissbrukare Vid varje upphandlingstillfälle Ungdomsvårdsskolorna Halvårsvis Statens bakteriologiska laboratorium Vid varje upphandlingstillfälle Statens jordbruksnämnd Statens järnvägar Statens provningsanstalt Statens vattenfallsverk

Vid varje upphandlingstillfälle Vid varje upphandlingstillfälle Vid varje upphandlingstillfälle Kontinuerlig marknadsuppföljning och därav föranledd om- prövning Statens vägverk En gång per år eller vid varje upphandlingstillfälle Statistiska centralbyrån En gång per år Statskontoret Fortlöpande Televerket Vid varje upphandlingstillfälle Utrustningsnämnden för universitet och högskolor Fortlöpande Överstyrelsen för ekonomiskt försvar Vid varje upphandlingstillfälle

Antal Genom- Antal fö- Antal utländska leverantörer " Har företag Får icke register snittligt retag från i registren " nekats pga uppfört

t 1 o ra st"d- .. t'llräckli företa an a n r 0 EFTA-länder USA Ovriga —— . livelifika-g beskedg

företag området per re- i regist- härom? gister ren

Arbetsmarknadsstyrelsen 517 42

Byggnadsstyrelsen 450 40 Nej

CivilförsvarsstyrelsenI

Domänverket 2 000 400

Fortifikationsförvaltningen 750 50

Förenade fabriksverken 30—500 lO/enhet

Försvarets materielverk: armematerielförvaltningen marinmaterielförvaltningen flygmaterielförvaltningen intendentunnaterielförvaltningen

Försvarets sjukvårdsstyrelse

Försvarets sjukvårdsstyrelse, militärapoteket

Generaltullstyrelsen

Högskolor: Karolinska institutet Lantbrukshögskolan Kriminalvård sstyrelsen

Lantmäteristyrelsen

Luftfartsverket

Postverket

Rikets allmänna kartverk

Rikspolisstyrelsen

SIDA

Sjöfartsverket

Socialstyrelsen

Statens bakteriologiska laboratorium Statens jordbruksnämnd

Statens järnvägar2

Statens provningsanstalt Statens vattenfallsverk3 Statens vägverk, centralförvaltningen

Statens vägverk, vägförvaltningarna

Televerket

Utrustningsnämnden för universitet

och högskolor

Överstyrelsen för ekonomiskt försvar

1 230 100 800 125 1 100 50 150 50 110 30 75 85—100

vmvoo—q—N -1

10— 12 20—30 350

50 3— 15 100 348 390 50—400 300 20

800

11

(*Om—mhu—iv—iQ—c—NN—i—t

700 600 20 50—5 00

HTV) —1

500 113—1 000

v—cO H

1 Nya firmor i en bransch registreras. 2 Detaljuppgifter har inte kunnat lämnas. 3 Använder branschregister. Egna register under utarbetande.

Bilaga 39. Besök hos utländska företag för orientering om deras produkter

Myndighet Antal man- Antal Anmärkning dagar per år företag Byggnadsstyrelsen 3 1 Domänverket Har förekommit i enstaka fall Förenade fabriksverken 2 417 69 Försvarets materielverk: arm em aterielförvaltningen 415 47 marinm aterielförvaltningen 140 5 2 flygmaterielförvaltningen 500 80 Ofta i samband med kontroll av leveranser intendenturmaterielförvaltningen 20 13 Lantmäteristyrelsen Har förekommit i enstaka fall Luftfartsverket 6 5 Mynt- och justeringsverket 5 3 Postverket 135 20 Inkl besök på utställningar Rikets allmänna kartverk 14 3 Rikspolisstyrelsen 15 3 SIDA 5 5 Sjöfartsverket 1,5 3 Statens bakteriologiska labora- torium 8 4 Statens järnvägar 7 5 5 0 Statens vattenfallsverk 40 35 Statens vägverk 10 4 Statistiska centralbyrån 30 10 Televerket 220 36 Utrustningsnämnden för universitet och högskolor 30 15

Bilaga 40. Tillämpade betalningsvillkor (summarisk sammanfattning)

Myndighet

Varor (materiel)

Arbetsmarknadsstyrelsen Byggnadsstyrelsen Domänverket Fortifikationsförvaltningen

Förenade fabrikverken

Försvarets materielverk

Postverket

Rikspolisstyrelsen Statens järnvägar Statens vattenfallsverk

Statens vägverk Televerket

Utrustningsnämnden för universitet och högskolor

Överstyrelsen för eko- nomiskt försvar

Övriga myndigheter

Som regel tillämpas betalning inom 30 dgr, ofta med 1—2 % kassarabatt. Vid 10 dgr erhålls högre rabatter.

Byggnads- och anläggningsarbeten

Enligt avtalade konditioner. Dellikvider upp till 80 % vid barackinköp

30 dgr efter leverans 30 dgr netto eller ./. 2 %

Vanligast 30 dgr netto, fri leveransmånad, ränte- belastning vid försenad betalning. I vissa fall 5 % kassarabatt vid betalning inom 10—15 dgr

I allmänhet 30 dgr netto (standardvaror). I vissa

fall 2—3 % kassarabatt. För typarbeten betalning

efter godkänd leverans — delbetalningar kan förekomma Huvudregel 30 dgr netto, kassarabatt per 10 och

30 dgr förekommer

I regel 30 dgr netto efter slutleverans

Varierar med hänsyn till inköpsobjekt, bransch m m I takt med leveranserna, ofta månadsvis. Vid garanti-

tid kan 10 % innehållas. Vid större maskinköp ]] 3 vid avtal, 1/ 3 vid leverans och resten vid färdigt montage 30 dgr netto eller ./. 1,5—2 % 30 dgr netto eller ./. 1—2 %. Vid större utrustningar

kan förekomma terminsbetalningar

30 dgr ./. 2 % eller 10 dgr ./. 3 %

Kontant netto 10 resp 30 dgr. Import mot dokument

I terminer enligt betalningsplan

Dellikvider i takt med utfört arbete, slutlikvid efter godkänd slutbesikt-

ning

Enligt betalningsplan eller i mån av utfört arbete Dellikvider i takt med utfört arbete, slutlikvid efter godkänt Slutbesiktning

Efter betalningsplan Efter betalningsplan

Myndighet

Är leveranserna av varor jämnt fördelade under budgetåret?

Svar Om nej, orsak 1

Andel varubetalningar under maj och juni

1967/68 1968/69

%

Arbetsmarknadsstyrelsen Ja2 26 21 Byggnadsstyrelsen Ja — 3 — 3 Civilförsvarsstyrelsen Ja 21 18 Domänverket Nej Största leveranserna under novem-

ber-april på grund av att skogsarbe- tet är säsongbetonat 13 14 Fortifikationsförvaltningen Ja 20 20 Förenade fabriksverken Ja 10—504 9—344 Försvarets materiel- verk Nej Industrins säsongvariationer samt

önskemålet att leverera före semestrar

och helger. En del leveranser bundna till årstiden. Vissa anslagsskäl 35 25 Generaltullstyrelsen Ja 15 16 Kriminalvårdsstyrclsen Ja Nej Intendenturmateriel inköps i större

poster som läggs upp i centralförråd 18 16 Luftfartsverket Nej I allmänhet beställning i början av

budgetåret och leverans under sista kvartalet 25 25 Postverket

för eget bruk Nej Trafiktoppar och semesterstängning förskjuter upphandlingen 15 18 för andra myndigheter Nej Genom att myndigheternas beställningar

av kontorsmateriel av anslagsskäl ofta koncentreras till slutet av budgetåret sker en viss ökning av postverkets upphandling vid denna tid 22 20 Rikspolisstyrelsen Ja 12 17 Statens järnvägar Ja 20 20 Statens vattenfalls- verk Ja 23 28 Statens vägverk, cen- tralförvaltningen Ja Nej Maskinleveranser som är säsongbundna

till höst och vår 20 30 Statens vägverk, regio- nala förvaltningen Ja Nej Säsongvariationer förekommer 20 20 Televerket Ja 19 20 Utrustningsnämnden för uni- versitet och högskolor Ja 18 15 Överstyrelsen för eko- nomiskt försvar Ja 17 17

Övriga myndigheter

Övriga myndigheter har till allt övervägande del uppgivit att leveranserna är jämnt fördelade under året.

1 Orsakerna summariskt sammanfattade 2 En viss koncentration till vinterhalvåret 3 Frågan har ej ansetts möjlig att besvara 4 Andelen varierar mellan enheterna

Myndighet

Innebär nuvarande anslags- och budgetsystem några nackdelar ur upphandlingssynpunkt?

Svar Om ja, ange nackdelarnal

Arbetsmarknadsstyrelsen Nej BYggnadsstyrelsen Ja Frågan komplicerad — ej närmare utvecklad i svaret Civilförsvarsstyrelsen Ja Vissa svårigheter föreligger med betalning av varor som köpts från förslagsanslag. Leveransförseningar kan medföra att medel inte disponeras vid betalningstillfallet Domänverket Nej Fottifrkationsförvaltningen Ja Nuvarande system passar inte ihop med arbetsmarknadsmyn— digheternas planering. Arbetsanhopning vid budgetårsskiftet Förenade fabriksverken Nej Försvarets materielverk Ja Då reservationer vid budgetårsskiftet ej alltid får utnyttjas nästkommande budgetår uppstår ibland en olämplig forcering av arbetet, som bl a påverkar beställningsverksamheten. Prin- cipen att reservationsmedel vid utgången av budgetåret inte får utnyttjas försvårar också produktionsplaneringen vid in- dustrin och minskar möjligheten till förmånliga upphandlingar Generaltullstyrelsen Nej Högskolor Nej Kriminalvårdsstyrclsen Ja Ett budgetår är ofta en för snäv tidsram för upphandling, till- verkning, försäljning och myndigheternas betalning Luftfartsverket Ja Ofta omöjligt påbörja och avsluta en upphandling under ett budgetår. Anslagen bör avse viss investeringsvolym i stället för objekt Postverket Ja Myndigheternas koncentrering av beställningarna hos post- verket vid budgetårssluten medför hård belastning på post- verkets inköpsavdelning Rikspolisstyrelsen Nej Statens järnvägar Ja Vid större investeringsobjekt då långtidskontrakt erfordras Statens vattenfallsverk Nej Statens vägverk Ja Anslagen för den statliga väghållningen avser kalenderår. Investeringsanslaget till vägverkets förrådsfond avser däremot budgetår. Detta medför att överensstämmelse mellan medelsanvisning och intern budgetering saknas Televerket Nej Utrustningsnämnd för univer- sitet och högskolor Nej Överstyrelsen för eko- nomiskt försvar Ja Förslagsanslag är inte lämpliga för löpande affärs-

Övriga myndigheter

rörelse

Det helt övervägande antalet har svarat nej på frågan.

1 Nackdelarna summariskt sammanfattade.

Bilaga 43. Antagande av anbud under budgetåret 1968/69 då andra omständigheter än ptisfaktorn varit utslagsgivande

Myndighet Antal Milj kr Avgörande faktorer (antal ärenden) Leverans- Service Kvalitet Andra villkor kommer-

siella för- hållanden

Arbetsmarknasstyrelsen1 12 3.0 7 1 4 3 Byggnadsstyrelsen 6 10.0 2 4 Civilförsvarsstyrelsen 5 0.1 5 Domänverket 2 3.5 1 1 Fortifikationsförvaltningen 27 11.6 1 1 2 23 Förenade fabriksverken 185 7 .5 111 10 59 5 Försvarets materielverk:

armematerielförvaltningen O marinmaterielförvaltningen 45 1.7 15 29 1 flygmaterielförvaltningen 279 15 .8 3 81 113 82 intendenturmaterielförvaltningen 442 10.4 5 28 6 Försvarets sjukvårdsstyrelse 320 1.5 15 5 300 Generaltullstyrelsen 2 0.3 2 Tekniska högskolan i Stockholm 20 0.3 20 Karolinska institutet 25 25 Karolinska sjukhuset 55 0 8 2 3 40 10 Kriminalvårdsstyrclsen 5 6 1.7 2 I 28 25 Lantmäteristyrelsen 1 1 Luftfartsverket 5 0.3 3 2 Postverket 188 8.3 10 2 50 1263 Rikspolisstyrelsen 19 1.2 12 7 Sjöfartsverket 14 0.3 3 11 Statens bakteriologiska laboratorium 40 3.5 5 30 5 Statens järnvägar4 Statens provningsanstalt 46 0.5 1 4 33 8 Statens v ttenfallsverk 32 34.75 20 12 5 Statens vägverk 280 61.3 36 2 200 42 Statistiska centralbyrån 1 0.5 1 Televerket 132 21.1 23 97 12 Utrustningsnämnden för univer- sitet och högskolor 200 2.5 25 25 150

Summa totalt 2 041 2024 284 140 1 210 410

1 Varav tre ärenden vid vilka två av de angivna faktorerna varit avgörande.

2 Varav fem av sysselsättningsskäl enligt Kungl Maj:ts beslut.

3 Varav 117 st avser motordrivmedel. 4 Uppgifter har inte kunnat lämnas. 5 Varav 34.3 milj kr hänför sig till fem ärenden där såväl kvalitets- som andra kommersiellt betingade förhållanden varit avgörande.

Myndighet Har under 1968/69 avtalat vite efterskänkts eller leveranstiden förlängts i fall då sådant vite avtalats? Svar Om ja, Anmärkning antal fall Arbetsmarknadsstyrelsen Nej Byggnadsstyrelsen Ja 32 Civilförsvarsstyrelsen Ja 2 Ett fall med förlängd leveranstid Domänverket Nej Fortifikationsförvaltningen Ja 80 I allmänhet har leveranstiden förlängts Förenade förbriksverken Ja 1 Försvarets materielverk Ja Efterskänkande av vite har inte förekommit.

Försvarets sjukvårdsstyrelse Generaltullstyrelsen Högskolor Karolinska sjukhuset Kriminalvårdsstyrclsen Lantmäteristyrelsen Luftfartsverket Mynt- och justeringsverket Postverket Rikets allmänna kartverk Rikspolisstyrelsen SIDA

Sjöfartsverket Socialstyrelsen

Statens bakteriologiska labo- ratorium

Statens jordbruksnämnd Statens järnvägar Statens provningsanstalt Statens vattenfallsverk Statens vägverk Televerket

Utrustningsnämnden för univer- sitet och högskolor Överstyrelsen för ekonomiskt försvar

Enligt 36 & avtalslagen har jämkning av vite ägt rum. Förlängd leveranstid har medgivits i ett relativt begränsat antal fall, där leverantören inte varit vållande till leveransförseningen

Nej Nej Nej Nej Nej Nej

Nej Nej Nej Nej Nej

Ja I ett flertal fall har förlängd leveranstid medgivits med hänsyn till att branschföreta- gen vid skilda tillfällen haft stora åtaganden gentemot normalsjukvården

k. ;» WN Ja Vite har normalt icke uttagits, då förse- ningarna vanligen varit så korta att de ej medfört några olägenheter för verket

Nej

Nej

Statens offentliga utredningar 1971

Kronologisk förteckning

&

s..” 54.»

14. 15. 16. 17.

18. 19.

20.

21.

22.

23.

24. 25. 26. 27.

28. 29.

30. 31. 32. 33. 34. 35. 36. 37.

38.

#PPPHPPPPN

. SOU 71. Handbok för det officiella utrednings- trycket. Beckman. Fi. Post- och inrikes Tidningar. Norstedt & Söner. Ju. Veterinärdistriktsindelningen, Reproduktions AB. Jo. Kommunala val. Esselte. C. Svensk industri under 70-talet med utblick mot 80-talet. Bilaga 2. Esselte. Fi. Ny sjömanslag. Esselte. K. Finansiella tillväxtaspekter 1960—1975. 1970 års Iångtidsutredning. Bilaga 4. Esselte. Fi. Arbetskraftsresurserna 1965—1990. 1970 års långridsutredning. Bilaga 1. Esselte. Fi.

m m. Svenska

Större företags offentliga redovisning. Esselte. Fi. Snatteri. Berlingska Boktryckeriet, Lund. Ju. Ett nytt bilreglster. Göteborgs Offsettryckeri AB. K. Miljövården i Sverige under 70-talet. 1970 års långtidsutredning. Bilaga 8. Esselte. Fi. Utvecklingstendenser inom offentlig sektor. 1970 års Iångtldsutredning. Bilaga 6. Esselte. Fi. Varuhandeln fram till 1975. 1970 års långtids- utredning. Bilaga 3. Esseltg. Fi. Förslag till aktiebolagslag m m. Tryckeribola- get. Ju. Regional utveckling och planering. Iångtidsutredning. Bilaga 7. Esselte. Fi. Malm - Jord - Vatten. Svenska Reproduktions AB. I. Mått och vikt. Norstedt & Söner. Fi. Familjepensionsfrågor m m. Beriingska Bok- tryckeriet. Lund. 5. Europeisk överenskommelse om internationell transport av farligt gods på väg. (ADR) Betän- kande l. Norstedt & Söner. K.

Europeisk överenskommelse om internationell transport av farligt gods på väg. (ADR) Bilaga A. Norstedt & Söner. K. Europeisk överenskommelse om internationell transport av farligt gods på väg. (ADR) Bilaga B. Norstedt & Söner. K. Europeisk överenskommelse om internationell transport av farligt gods på väg. (ADR) Regis- ter m m. Norstedt & Söner. K. Vuxenpedagogisk forskning och Berlingske Bokrryckeriet. Lund. U. Boendeservice 3. Kommunstudien. Esselte. ln. Boendeservice 4. Projektstudien. Esselte. in. Boendeservice 5. Totalkostnadsstudien. Esselte. ln. Boendeservice 6. Strukturstudien. Esselte. In. Kyrkan kostar. Göteborgs Offsettryckeri AB. U.

Sjömanspension. Göteborgs Offsettryckeri AB. K. Den svenska betalningsbalansstatistiken. Essel- te. Fi. Valurareserven och utrikeshandelns finansiella struktur. Bilaga till Den svenska betalningsba- lansstatistiken. Esselte. Fi. _ Fri affärstid. Göteborgs Offsettryckeri AB. H. Lastbil och Taxi. Beckman. K.

Den fria rörligheten för personer inom EEC. Esselte. In. Produktionsresurser för tv och radio i utbild- ningen. Esselte. U. Konsumentpolitik-riktlinjer Tryckeribolager. H. Särskilda tandvårdsanordningar för vissa pa- tientgrupper. Göteborgs Offsettryckeri AB. S.

1970 års

utbildning.

och organisation.

39. Den svenska köpkraftsfördelningen 1967. Ber- Iingska Boktryckeriet. Lund. ln. 40. Export och import 1971—4975. 1970 års lång- tidsutredning. Bilaga 5. Esselte. Fi. 41. Ny domstolsadministretion. Göteborgs Offset— tryckeri AB. Ju. 42. Försäkring och annat kontant stöd vid arbets- löshet. Esselte. In. 43. Arbetskraftens struktur och dimensioner. Essel- te. in. 44. Bilagor till KSA-urredningens betänkande. Esselte. In. 45. Utsökningsrätt Xl. Norstedt & Söner. Ju. 46. Teknisk översyn av kapitalbeskattningen. Nor- stedt & Söner. Fi. 47. Psykologiska urvalsmetoder inom statsforvalt- ningen. Göteborgs Offsettryckeri AB. Fi. 48. Personurval med hjälp av psykologiska under- sökningar. Göreborgs Offsettryckeri AB. Fi. 49. Unga lagöverträdare l. Esselte. Ju. 50. Räddningstjänst. Göteborgs Offsettrycke'i AB. C. 51. lnvandraru—tredningen l. Göteborgs Offset- rryckeri AB. ln. 52. Byggandets industrialisering. Beckman. In. 53. Lärarnas arbete. En statistisk arbetstidsstudie. Göteborgs Offsettryckeri AB. U. 54. Lärarnas arbete. Bilaga ]. Tekniska rapporter. Göteborgs Offsettryckeri AB. U. 55. Lärarnas arbete. Bilaga ||. Tabeller. Göteborgs Offsettryckeri AB. U. 56. Ny moratorielag. Svenska Beproduktions AB. Ju. 57. Utbildning av vissa värnpliktiga i stabstjänst. Esselte. Fo. 58. Rätten till abort. Göteborgs Offserrryckeri AB. Ju. 59. Högsta domstolens kansli. Göteborgs Offset- tryckeri AB. Ju. 60. Universitetsstudier utan examen. Göteborgs Off- settryckeri AB. U. 61. Val av utbildning och yrke. Göteborgs Offset- tryckeri AB. U. 62. Högre utbildning och arbetsmarknad. Gore- borgs Offsettryckeri AB. U. 63. Vintetsiöfart. Beckman. K. 64. Sanering I. Esselte. In. 65. Sanering II. Bilagor. Esselte. In. 66. Mellanölsfrågan. Göteborgs Offsettryckeri AB.

- Fi.

67. Ränteomfördelning och vinstutdelning. Göte— borgs Offsettryckeri AB. in. 68. Läkartjänster. Göteborgs Offsettryckeri AB. S. 69. Näringspolitiken — ny verksorganisarion. Göte- borgs Offsettryckeri AB. H. 70. Plan och prognos. 1970 års Iångridsutredning. Bilaga 9. Esselte Fi. 71. Bokskogens bevarande. Svenska Reproduktions AB. Jo. 72. Maskinell teknik vid de allmänna valen. Göte- borgs Offsettryckeri AB. Ju. 73. Fonogrammen i musiklivet. Esselte. U. 74. Kriminalvård i anstalt. Esselte. Ju. 75. Hushållning med mark och vatten. Esselte C. 76. Offentligt biträde och kostnadsersättning i för- valtningsärenden. Göteborgs Otfsettryckeri AB. Ju. 77. Svenska folkets alkoholvanor. Esselte. Fi. 78. Jordbruksbeskattningen. Beckman. Fi.

Forts.

Statens offentliga utredningar 1971

Kronologisk förteckning

Forts.

79. Byggnadsindex för bostäder. Esselte. Fi. 80. Vuxna Utbildning Studietinansiering. Göteborgs Offsettryckeri AB. U. 81. Den mänskliga faktorn i vägtrafiken. Ljungföre— tagen, Örebro. Ju. 82. Förvaltning av fonder i staten. Göteborgs Off- settryckeri AB. Fi. 83. Skadestånd lll. Esselte. Ju. 84. Kommunal kompetens. Esselte. C. 85. Lokalisering av skogsindustri i södra Sverige. Göteborgs Offsettrvckeri AB. C. 86. Bilen och konsumenten. Göteborgs Offsettryc- keri AB. H. 87. Reformer inom studiemedelssystemet. Beck- man. U. 88. Offentlig upphandling. Göteborgs Offsettrycke- ri AB. Fi.

Kronologisk förteckning

1. Forskning med relation till utbildning för ålders- klasserna 16—19 år.

2. Harmonisering av matematikundervisningen i årskurs 1—6 i de nordiska länderna.

3. Konsument— och marknadsföringsfrågor.

4. Nordiska transportproblem.

5. Nordiska ministerrådets arbetsformer.

Statens offentliga utredningar 1971

Systematisk förteckning

Justitiedepartementet

Post- och Inrikes Tidningar. [2] Snatteri. [10] Förslag till aktiebolagslag m m. [15] Ny domstolsadministration. [41] Utsökningsrätt Xl. [45

Unga lagöverträdare I. [49]

Ny moratorielag. 56 Rätten till abort. [58] Högsta domstolens kansli. [59] Maskinell teknik vid de allmänna valen. [72] Kriminalvård i anstalt. [74] Offentligt biträde och kostnadsersättning i förvalt- ningsärenden. [76] Den mänskliga faktorn i vägtrafiken. [81] Skadestånd III. [83]

Socialdepartementet

Familjepensionsfrågor m rn. [19] Särskilda tandvårdsanordningar för vissa patient- gruppen i38] Läkartjänster. [68]

Försvarsdepartementet Utbildningen av vissa värnpliktiga i stabstiänst. [57]

Kommunikationsdepartementet

Ny sjömanslag. [6]

Ett nytt bilregister. [11] Utredningen angående befordran av farligt gods på väg m m. 1. Europeisk överenskommelse om inter- nationell transport av farligt gods på väg. (ADR) Betänkande 1. [20] 2. Europeisk överenskommelse om internationell transport av farligt gods på väg. (ADR) Bilaga A. [21] 3. Europeisk överenskom— melse om internationell transport av farligt gods på väg. (ADB) Bilaga 8. [22] 4. Europeisk överens— kommelse om internationell transport av farligt gods på väg. (ADR) Register m m.]23] Sjömanspension. [30] Lastbil och Taxi. [34] Vintersjöfart. [63]

Finansdepartementet

SOU 71. Handbok för det officiella utrednings— trycket. [1] 1970 års långtidsutredning. 1. Svensk industri un- der 70-talet med utblick mot BO—talet. Bilaga 2. [5] 2. Finansiella tillväxtaspekter 1960—1975. Bilaga 4. |7 3. Arbetskraftsresurserna 1965—1990. Bilaga 1. 8 4. Miljövården i Sverige under 70-talet. Bila- ga 8. [12] 5. Utvecklingstendenser inom offentlig sektor. Bilaga 6. [13] 6. Varuhandeln fram till 1975. Bilaga 3. [14] 7. Regional utveckling och planering. Bilaga 7. [16] 8. Export och import 1971—1975. Bilaga 5. [40] 9. Plan och prognos. Bilaga 9. [70] Större företags offentliga redovisning. [9] Mått och vikt. [18] Betalningsbalansutredningen. 1. Den svenska betal- ningsbalansstatistiken. [31] 2. Valutareserven och utrikeshandelns finansiella struktur. Bilaga. [32] Teknisk översyn av kapitalbeskattningen. [46] Testutredningen. 1. Psykologiska urvalsmetoder in- om statsförvaltningen. [47] 2. Personurval med

hjälp av psykologiska undersökningar. [48] Mellanölsfrågan. [66] Svenska folkets alkoholvanor. [77] Jordbru ksbeskattningen. [78]| Byggnadsindex för bostäder. 79] Förvaltning av fonder i staten. [82] Offentlig upphandling. [88]

Utbildningsdepartementet

Vuxenpedagogisk forskning och utbildning. [24] Kyrkan kostar. [29] Produktionsresurser för tv och radio i utbildningen. [36] Utredningen rörande lärarnas arbetsförhåilanden. 1. Lärarnas arbete. En statistisk arbetstidsstudie. [53] 2. Lärarnas arbete. Bilaga |. Tekniska rappor- ter. [54] 3. Lärarnas arbete. Bilaga Il. Tabeller. [55l 1968 års utbiidningsutredning 1. Universitetsstu— dier utan examen. [60] 2. Val av utbildning och yrke. [61] 3. Högre utbildning och arbetsmarknad. l62l Fonogrammen i musiklivet. [73] Vuxna Utbildning Studiefinansiering. [80] Reformer inom studiemedelssystemet. [87]

Jordbru ksdepartementet

Veterinärdistriksindelningen, m m. [3] Bokskogens bevarande. [71 ]

Handelsdepartementet

Fri affärstid. [33] Konsumentpolitik — [37] Näringspolitiken — ny verksorganisation. [69] Bilen och konsumenten. [86]

riktlinjer och organisation.

inrikesdepartementet

Servicekommittén. 1. Boendeservice 3. Kommun- studien. [25] 2. Boendeservice 4. Projektstudien. [26] 3. Boendeservice 5. Totalkostnadsstudien. [27] 4. Boendeservice 6. Strukturstudien. [28] Den fria rörligheten för personer inom EEC. [35] Den svenska köpkraftsfördelningen 1967. [39] KSA-utredningen. 1. Försäkring och annat kontant stöd vid arbetslöshet. [42] 2. Arbetskraftens struk- tur och dimensioner. [43] 3. Bilagor till KSA-utred- ningens betänkande. [44] Invandrarutredningen |. [51]

Byggandets industrialisering. [52] Saneringsutredningen. 1. Sanering I. [64] 2. Sane- ring il. Bilagor [65] Ränteomfördelning och vinstutdelning. [67]

Civildepartementet

Kommunala val. [4] Räddningstjänst. [50]

Hushållning med mark och vatten. [75]

Kommunal kompetens. [84]

Lokalisering av skogsindustri i södra Sverige. [85]

lndustridepartementet Malm —— Jord — Vatten. [17]

Anm. Siffrorna inom klammer betecknar utred- ningarnas nummer i den kronologiska förteckning- en.

Baumgarlal - .x ::.m 53 ..-åoo..a.öå

[.'. ."'v'll ." '

.""-|' "i _..u. |. .; ." 'N. _. '.'.." "' 1l . |.....

.. . .ll'.'." ,. _ |). - | | '.r. "l'|'|.' .'.l ol'". rl.

"] "'i'! "" ""i L| ||"_"'| '!"'. "" '|.""" .'."".' .'

'lål't'q

'.

||| | .”'-=..

—— .Ii ' ...,; .. | ,|| ||H||i|

: "it..

"'|' "'." '.l,']. "." ' -' .. .. --.. . " —'. ."'l .' .. ... ' . ' ['"'V" ..I ..I | ' 5" ..'[.'..-— .'.l'l' , . ,. .. .ll'nli' |'.,||||.|. ..

..i, '