SOU 1975:12
Totalfinansiering
Till Statsrådet och chefen för bostadsdepartementet
I ett tidigare betänkande Solidarisk bostadspolitik, SOU 1974117, be- handlade boende- och bostadsfinansieringsutredningarna vissa aspekter på totalfinansiering och anmälde sin avsikt att återkomma till frågan vid en Senare tidpunkt.
Ordförande i de båda utredningarna är riksdagsledamoten Per Berg- man. Ledamöter i boendeutredningen är riksdagsledamöterna Alvar Andersson, lvar Nordberg, Bo Turesson och Ola Ullsten samt direktör Sten Källenius, direktör Gunnar Leo, direktör Olle Lindström, länsrådet Maj-Britt Sandlund och förbundsordförande Erik Svensson. Ledamöteri bostadsfinansieringsutredningen är riksdagsledamöterna Birgitta Dahl, Kjell A Mattsson, Ivar Nordberg, Bo Turesson och Ola Ullsten, f riksdagsledamoten Einar Henningsson samt direktör Arne Näverfelt och förbundsordförande Erik Svensson.
Detta betänkande lämnas gemensamt av båda utredningarna, som i frågan biträtts av experterna departementssekreterare Sven Åke—Anders- son och byråchef Magnus Elison. Övriga experter och ledamoten i boendeutredningen Alvar Andersson har inte deltagit i arbetet med betänkandet.
Reservation har lämnats gemensamt av Sten Källenius, Arne Näverfelt och Bo Turesson. Särskilda yttranden har avgivits av Erik Svensson och Ola Ullsten.
Utredningsarbetet fortsätter gemensamt inom de båda utredningarna.
Stockholm i februari 1975
Per Bergman
Alvar Andersson Ivar Nordberg Birgitta Dahl Arne Näverfelt Einar Henningsson Maj-Britt Sandlund Sten Källenius Erik Svensson Gunnar Leo Bo Turesson Olle Lindström Ola Ullsten Kjell A Mattsson /Esbjörn Olsson
Björn Karlberg
Sammanfattning
1. Bakgrund
1.1. Låneformer och kreditinstitutioner
Staten har varit engagerad i bostadslångivning av större omfattning sedan början av 1940-talet. Redan då ifrågasattes om inte den statliga långiv- ningen borde täcka bostadsbyggandets hela behov av fastighetskrediter. Institutioner för primär- och sekundärkreditgivning fanns dock sedan lång tid och tillgången på sådana krediter var inte knapp. De statliga insatserna kom bl a därför huvudsakligen att avse toppkrediter.
Frågan om formerna för bostadssektorns kreditförsörjning har sedan dess prövats vid olika tillfällen, framför allt när kredittillgången varit otillfredsställande. Den traditionella och historiskt betingade uppdelning- en på olika låneformer och olika institut har dock i huvudsak förblivit oförändrad.
Sparbanker och affärsbanker lämnar således byggnadskrediter som efter bostadshusets färdigställande ersätts med bottenlån från stads- hypoteksförening eller kreditaktiebolag, statliga bostadslån och i vissa fall andra topplån och/eller byggherrens eget kapital.
Under delar av efterkrigstiden har bostadssektorn varit prioriterad framför vissa andra investeringsområden. Arten och graden av den offentliga kreditstyrningen har växlat. Prioriteringen har bl a skett genom kreditpolitisk lagstiftning. Delvis med stöd av denna lagstiftning har också frivilliga överenskommelser träffats mellan myndigheter och kredit— institut. Kredittillflödet till bostadssektorn har härigenom under de senaste åren möjliggjort ett bostadsbyggande enligt de av riksdagen fastställda ramarna. Det har däremot visat sig svårt att nå en tillfredsstäl- lande fördelning mellan korta och långa krediter. Avlyftsköerna har växt sedan mitten av 1960-talet och uppgår fn till nära 10 miljarder kr. Inom den totala ramen har också i vissa fall uppstått problem med kreditför- sörjning av enskilda projekt.
1.2. Tidigare ställningstaganden
Tanken på en s k totalfinansiering inom bostadssektorn har aktualiserats vid flera tillfällen under senare år. Med totalfinansiering avses då en fullständig finansiering, som innebär att bottenlån och statliga bostadslån
slås samman till ett lån och/eller en integrerad finansiering, som innebär att de särskilda byggnadskrediterna avvecklas och fastighetslånet utbe- talas i samband med byggandet. Ofta har krav på förenklade låneformer förenats med krav på förändrade institutionella förhållanden, tex inriit- tandet av en statlig bostads- eller samhällsbyggnadsbank.
Skälen härför kan sammanfattningsvis sägas vara omsorgen om en trygg och rationell kredittillförsel för bostadsbyggandet.
Under 1960-talet förordade både bostadspolitiska kommittén och delegationen för bostadsfinansiering i princip en totalfinansiering.
Riksdagen har vid flera tillfällen anfört att de fördelar som är förenade med en totalfinansiering är så påtagliga att de bör avstås endast av mycket tungt vägande skäl.
Vi har behandlat totalfinansieringsfrågorna översiktligt i betänkandet Solidarisk bostadspolitik (SOU l974:17) och där — i avvaktan på ytterligare överväganden — i princip förordat en fullständig finansiering och angett vilka krav som bör ställas på integreringen mellan byggnads- krediter och fastighetskrediter.
I våra överväganden utgår vi från frågans bostadspolitiska aspekter, något som bla poängterats i uttalanden i proposition 19741150. De institutionella frågorna samt i övrigt sambandet med kapitalmarknaden utreds fn av 1968 års kapitalmarknadsutredning.
2. Den nuvarande belåningsprocessen
I de vanligast förekommande låneärendena måste nu detaljerade upp- gifter om projektet behandlas två gånger av kommunalt förmedlingsorgan och länsbostadsnämnd och en gång av bankinstitut och av en eller flera bottenlångivare. Värderingsbesiktningar utförs en eller flera gånger av samma instanser med vissa undantag. Säkerhetsbehandlingar hanteras mellan de olika långivarna och pantbrev tas ofta ut i dubbla omgångar. Speciella svårigheter uppkommer när ett byggnadsprojekt finansieras av flera byggnadskreditgivare och bottenlåneinstitut.
Det är uppenbart att belåningsprocessen är förhållandevis komplicerad och medför förseningar, kostnader och administrativa svårigheter i varierande omfattning, även för byggherrar med betydande rutin i belåningsfrågor. Svårigheterna är naturligtvis koncentrerade till belånings- skedet, men vissa problem kan även uppkomma i förvaltningen sedan den slutliga belåningen har genomförts.
Kostnaderna för den administrativa processen vid belåning och för kreditinstitutens överskott belastar låntagarna och samhället. Samhällets kostnader uppkommer både till följd av den direkta bostadslångivningen och räntebidragssystemet som delvis fångar upp låntagarnas kreditkostna- der.
Bankernas förvaltningskostnader etc och överskott vid byggnadskredit- givning kan fn uppskattas till ca 350 miljoner kronor årligen.
Bottenlåneinstitutens förvaltningskostnader uppgår årligen till drygt 30 mkr medan deras överskott tillhopa överstiger 200 mkr. Bottenlåne-
institutens överskott är som en följd av de nuvarande institutionella förhållandena mycket ojämnt fördelade.
För den del av statens förvaltningskostnader som avser bostadslångiv- ning kan kostnaderna fn uppskattas till 25 å 30 mkr årligen. Till detta kommer kostnader för de kommunala förmedlingsorganen. Statens ränte- påslag för förvaltningskostnader kan uppskattas ge intäkter på ca 60 mkr.
Byggnadskredit- och bottenlångivarnas kreditrisker för hus med stat- liga lån är obetydliga i ett totalt perspektiv.
3. Överväganden
3.1. Våra utgångspunkter
Bostadsbyggandets omfattning regleras i bostadsbyggnadsplaner som årligen fastställs av riksdagen. Av dessa framgår total produktionsvolym, fördelning på nybyggnad och ombyggnad samt fördelning på bostads- produktion med och utan statligt stöd. Inom de ramar som fastläggs av riksdagen sker sedan genom beslut av bostadsstyrelsen och länsstyrelserna en fördelning på regional och kommunal nivå. Kommunerna fattar beslut om investeringarnas fördelning på objekt etc inom de av statsmakterna angivna ramarna. Enligt vårt synsätt skall samhällets beslut om olika bostadsinvesteringar därmed styra bostadssektorns kreditförsörjning.
Man bör söka begränsa kreditkostnader och administrativa problem genom en rationellt ordnad bostadskreditgivning. Ytterst påverkar for- merna för bostadskreditgivningen produktionskostnader och kapitalkost- nader och är härigenom av intresse för de boende.
Vi anser att följande allmänna krav kan användas som utgångspunkt för en förändring av långivningen till ny- eller ombyggnadsprojckt som kommer till stånd med statligt stöd.
Låntagare som fått en bostadsinvestering prövad och godkänd och ett lånebelopp fastställt skall få ett fastighetslån utbetalt i takt med att byggnadsarbetena fortskrider.
Vi förutsätter att de ramar som fastställs för bostadsbyggandet uttrycker bostadsbyggandets andel av samhällets reala och finansiella resurser. Därför följer av det allmänna kravet att andra åtgärder, exempel- vis av kreditpolitisk art, skall anpassas att uppfylla detta.
3.2. Fullständigfinansiering
Beslutet om statligt bostadslån ger garantier för att bostadsprojekt, ny- eller ombyggnad, kommer till utförande. Bottenlångivningen kan därmed — även om den volymmässigt är den mest omfattande — närmast uppfattas vara av kompletterande karaktär. Det förhållandet att två organ prövar ett bostadsprojekts utformning, kostnader m m ger inte i sig underlag till en bättre samlad bedömning.
Både för låntagaren och sett i ett större perspektiv ter det sig därför onödigt krångligt att ansöknings- och beslutsförfarande skall tillgripas för två långfristiga lån.
Uppdelningen av län har sin motsvarighet i uppdelning av säkerheter. Registrering, förvaring och kontroll av panter m ni måste utföras dubbelt.
Avsevärda administrativa vinster kan göras både för låntagaren och på utlåningssidan och därmed totalt sett.
Någon beräkning av de administrativa fördelar som är förenade med en fullständig finansiering har emellertid inte genomförts på grund av den osäkerhet som måste knytas till varje ingående komponent.
Av större kostnadsmässig betydelse är att bostadssektorn belastas med utgifter för fondbildning och motsvarande hos bottenlåneinstituten. Med ett direkt statligt ansvar för en fullständig finansiering — oavsett om den utövas i statlig regi eller inte — bortfaller behovet av sådana reservåtgär- der. Det bör påpekas att statens förlustrisk till följd av detta inte ökar annat än formellt och i reell mening möjligen marginellt. Statens ansvar är redan i dag knutet till län i säkerhetsläge som är sämre än det som gäller för bottenlån.
Vi föreslår att fullständig finansiering införs på bostadssektorn. En fullständig finansiering kan direkt avse nybyggnadsverksamheten. Efter vissa förändringar av fastighetslånets placering i förmånsrättshänseende kan en fullständig finansiering även avse ombyggnad.
3.3. Integrerad finansiering
Uppdelningen mellan byggnadskrediter och fastighetslån är i likhet med uppdelningen i skilda fastighetslån historiskt betingad. De förutsättningar som en gång förelegat och som då kunde göra en uppdelning motiverad finns inte längre. Det gäller bl a rollfördelningen mellan byggare, bestäl- lare och förvaltare, risktagandet och staten och kommunens ansvar och beslut i fråga om bostadsförsörjningen.
Det upprepade förfarande som ett bostadsfinansieringsärende under- kastas för byggnadskreditgivning respektive fastighetslångivning är krång- ligt och inte motiverat mot bakgrund av den faktiska innebörden av statliga och kommunala ställningstaganden till bostadsprojektets utform- ning, kostnader och placering. Avsevärda rationaliseringseffekter står här att vinna. Av än större betydelse är, vilket är viktigt för genomförande av en långsiktigt planerad bostadsförsörjning, att byggherren för varje enskilt projekt som godkänts i en statlig prövning har försörjningen av bostadskredit tryggad både under byggnadstid och förvaltningsskede.
Vi föreslår således att integrerad finansiering införs på bostadssektorn. De statliga kapitalkostnadssubventionerna föreslår vi utgå från tid- punkten för byggnadens färdigställande.
F n utgår räntesubventioner från det statliga lånets utbetalningsdag. Kostnaden för en förändring kan uppskattas till ca 300 mkr netto för det första året med de förutsättningar beträffande utbetalningstid för bo- stadslån, ränteläge, avlyftsköer, produktionsvolym, småhusägares skatte- reduktion till följd av avdrag för osubventionerade räntor m in som nu gäller.
4. Möjligheter till genomförande
4.1. Fdru [sättningar
Formerna för en fullständig finansiering påverkar hur en integrerad finansiering skall läggas upp. Om man väljer en modell där ett eller flera bottenlåneinstitut tar hand om en fullständig finansiering, får detta/dessa naturligen också svara för den integrerade. En fullständig finansieringi statens regi innebär också att en integrerad kreditgivning bör vara statlig.
Som praktiska förutsättningar gäller i dag att fyra organisationer med tämligen kort varsel kan börja med fullständig och integrerad långivning om pengar ställs till förfogande och erforderliga regeländringar genom— förs: de tre bottenlåneinstituten och bostadsmyndigheten.
Om inte förutsättningarna och reglerna för kreditförmedling ändras radikalt i samband med genomförandet av en fullständig och integrerad finansiering kvarstår ungefär följande mönster. Bottenlåneinstituten an- knyter utlåningsvillkoren direkt till upplåningsvillkoren. Denna restrik- tion gäller emellertid inte för staten som kan finansiera sin utlåning med län av olika löptid eller på annat sätt. För låntagarens del är det emellertid i hög grad önskvärt och ur bostadspolitisk synvinkel nöd- vändigt att en långivning sker på enhetliga villkor. En sannolik kon- sekvens är att antingen bottenlåneinstituten eller staten upphör med långivning.
4.2. Br)stadsmyndighetens roll
Bostadsmyndighetens ansvarsområde och arbetsuppgifter skulle komma att förändras, oavsett vilket av de angivna huvudalternativen som skulle komma till användning: fullständig eller integrerad finansiering i statlig regi eller hos bottenlåneinstituten.
Om staten skall ha totalfinansiering om hand framstår det för oss mest näraliggande att bostadsmyndigheten fullgör uppgiften. Denna har er- farenhet av låne- och panthantering o d som bör utnyttjas. De erforder- liga rutinerna torde relativt lätt kunna utvecklas.
Vi vill erinra om att alternativet med en volymmässigt kraftigt utökad långivning hos bostadsmyndigheten inte på något sätt behöver eller bör innebära en ökning av den administrativa apparaten även om dess uppgifter skulle förändras kraftigt.
Det motsatta fallet med bostadsmyndigheten frikopplad från låne- hanteringen innebär å andra sidan inte att dess bostadspolitiska roll skulle minska. Det kan inte med framgång göras sannolikt att en kameral han— tering i bostadsmyndighetens regi är ett nödvändigt inslag för att bo- stadspolitikens intentioner skall kunna genomföras. Den bostadspolitiska styrning och kontroll avseende kostnader, standard, utförande o d som bostadsmyndigheten framdeles bör förutsättas utöva bör kunna knytas till den statliga kapitalkostnadssubventioneringen. Beslut om en sådan får förutsättas ske vid samma tidpunkt och huvudsakligen i samma former som nuvarande lånebeslut. Som förutsättning för subvention bör som en
konsekvens av detta alternativ också gälla att bostadshuset finansieras med lån från av myndigheten godtagen långivare.
4.3. Administrativ rationalisering
Ett enhetligt förfarande vid en fullständig eller integrerad finansiering kan innebära vissa fördelar. Man skulle som invändning däremot kunna anföra risken för vissa nackdelar, exempelvis att en lånesökande inte skulle ha möjligheter att vända sig till ett annat kreditinstitut efter avslag på låneansökning e d. Sådana synpunkter bygger sannolikt på en outtalad föreställning om att nuvarande former ger dessa möjligheter. Låntagaren kan knappast till sin fördel utnyttja att det finns flera institut — annat än möjligen i en situation med påtagligt god tillgång till kapital.
Sökande av statligt bostadslån kan efter avslag på låneansökning hos länsbostadsnämnden anföra besvär hos bostadsstyrelsen och ytterst hos regeringen. Prövning av ansökning om ett fullständigt och integrerat län kan ske på motsvarande sätt, dvs. i myndighets regi eller eljest vara förenad med ett normalt förvaltningsrättsligt prövningsförfarande.
Den svenska bostadskreditmarknaden är inte och kan inte förväntas bli så differentierad att konkurrens i sig kommer att befrämja effektivitet i någon märkbar utsträckning. En konventionell konkurrenssituation som i vissa avseenden och i vissa situationer kan sporra till effektivitet förelig- ger helt enkelt inte. Den kan inte heller simuleras på ett meningsfullt sätt.
Detta bekräftas av den nuvarande situationen inte minst på bottenlåne- marknaden. Utbudet av tjänster, dvs först och främst utlåningen, ärinte till sin karaktär sådant att det i någon avgörande utsträckning kan påverkas av nuvarande, ej heller av eventuellt ändrade konkurrensför- hållanden. De institutionellt givna och historiskt betingade förutsättning- arna är sådana att några större förändringar inte är att vänta. Motsvarande gäller också byggnadskreditgivningen.
4.4 K reditmarknaden
Vid en totalfinansiering som innefattar både fullständig och integrerad finansiering blir kreditvillkoren helt naturligt ytterst beroende av hur bostadskrediterna finansierats och vilka subventionsåtgärder staten vid- tar. Olika kombinationer av formellt kortfristig och långfristig upplåning är tänkbara liksom olika kombinationer av obundna och bundna ränte— villkor. Ytterligheterna representeras närmast av en långfristig bunden upplåning å ena sidan och en kortfristig obunden upplåning å den andra. Upplåningsvillkoren får antas bli bestämda huvudsakligen av kreditpoli- tiska överväganden. Metoderna kan bli något olika beroende på om staten eller en institution som inte har myndighetskaraktär utövar verksam- heten.
Ett integrerat lån med bunden ränta från första utbetalningstillfälle kan framför allt av kreditpolitiska skäl vara svårt att genomföra utan en viss övergångstid. Ett önskemål kan vara att de nuvarande avlyftsköerna, nära 10 miljarder kronor, avvecklas innan sådana integrerade lån införs.
En möjlig övergångslösning är att integrerade lån omedelbart kan börja utgå med en till en början obunden räntesats, något som gör det möjligt att i viss utsträckning finansiera den integrerade långivningen på penning- marknaden. Räntan kan därefter läggas fast när långfristig upplåning finns tillgänglig för kreditgivaren. De kortfristiga medel som härigenom kan utnyttjas i en integrerad långivning blir i praktiken inte mer låsta än dagens byggnadskrediter. Om den statliga kapitalkostnadssubventionen får verkan från bostadshusets färdigställande behöver inte låntagaren belastas av eventuella högre kostnader för den obundna krediten och ”avlyftet” kan ske inom myndigheten eller institutet utan åtgärder från låntagaren.
Kreditpolitiska motiv kan därför inte i sig motivera ett avståndstagan- de från integrerad eller fullständig finansiering då sådana finansierings- former kan tillämpas utan att kreditmarknaden behöver förändras och också anpassas till skiftande kreditpolitiska förutsättningar.
4.5. Övrigt
Våra överväganden som leder fram till förslag om införande av total- finansiering är baserade på bostadsförsörjningens krav. Konsekvenserna för kapitalmarknaden och institutionella frågor utreds av 1968 års kapitalmarknadsutredning. Därvid torde också behovet av eventuellt mer genomgripande förändringar såsom skapandet av en särskild bostads- eller samhällsbyggnadsbank få sin belysning.
Ordlista
För att underlätta läsningen kompletteras betänkandet med en inledande ordlista. I denna förklaras vissa specialuttryck och andra termer som återges i betänkandet. De använda termerna är avsedda att anknyta tilli sammanhanget vanligt språkbruk. Detta är dock ej enhetligt vilket är ytterligare ett skäl för oss att söka förklara hur vi använder uttrycken.
Ord/ordsammanställning
Förklaring, synonym, hänvisning
Anciennitet
Amortering
rak amortering
Annuitet
Avlyft
avlyftskö
Bankinstitut
Bostadsfinansiering
Bostadskredit
Anciennitet innebär att byggnadskrediter ersätts med fastighetslån i tur och ordning efter väntetid. Återbetalning av lån.
Rak amortering innebär att återbetalningen sker med lika belopp under lånets hela löptid. Summan av amortering och ränta blir då högst i början av länets löptid och minskar därefter successivt om ränte- satsen är konstant. Se Annuitet.
Summan av amortering och ränta på lån för viss tid, vanligen ett halvt eller helt år; används ofta i betydelsen (och sammanställningen) fast/lika/jämn annuitet. Härmed avses att amortering och ränta tillsammans utgör'ett fast belopp under lånets hela amorteringstid. Detta innebär att räntebeloppet till en början är högt och amorteringen låg. Amorte— ringen stiger därefter successivt medan räntedelen sjunker.
Avlyft sker när byggnadskredit ersätts med fastig- hetslån.
Avlyftskön är ett mått på hur stora byggnadskrediter som kvarligger i färdigställda hus. Til-l dessa har fastighetslån sålunda inte utbetalats, vanligtvis på grund av brist på långfristigt kapital.
Affärsbanker (bankaktiebolag), sparbanker och före- ningsbanker (fd centralkassor för jordbrukskredit och jordbrukskassor).
Begreppet kan avse både kreditgivning och statliga kapitalkostnadssubventioner till bostadssektorn. Be- greppets dubbla innebörd kan delvis bero på att kapitalkostnadssubventionerna bla relateras till det statliga bostadslånets storlek.
Sammanfattande benämning på alla typer av krediter till bostadssektorn. Bostadskrediter kan uppdelas i byggnad skrediter och fastighetslån.
Ord/ordsammanställning
Bostadslån, statligt
Bostadsmyndighet
Bostad spris
Bottenlån
Bottenlåneinstitut
Bundet lån
Byggnadskredit
Courtage
Emission, emittera
Enhetslån
Fastighetslån (fastig- hetskrcdit)
Finansieringsunderlag
Fullständig finansiering
Förklaring, synonym, hänvisning
Med bostadslån förstås alltid statligt bostadslån A ett fastighetslån med sämre förmånsrättslägc än botten— lån och som lämnas av bostadsmyndigheten. Vissa krav på utförande, produktionskostnader mm är villkor för lånet. Länets storlek fastställs som en andel, olika för olika låntagarkategorier, av ett låneunderlag. Räntan fastställs för ett år i taget. Bostäder färdigställda efter år 1957 med statliga bostadslån får fn statliga kapitalkostnadssubvcn— tioner.
Bostadsstyrelsen är centralt ämbetsverk med regiona- la organ, länsbostadsnämnderna, som bla beslutar om statliga bostadslån.
En löpande (t ex per år) ersättning för att nyttja bostaden; vid hyresrätt hyra, vid bostadsrätt avgifter till bostadsrättsföreningen, samt vid äganderätt kost» nader för kapital, underhåll och drift. (litt enskilt hushålls bostadskostnad framkommer när bostads- tillägg och skatteeffekter frändragits bostadspriset.)
Benämns också enhetslån eller hypotekslån. Botten- lån är ett fastighetslån mot säkerhet i form av panträtt i fastighet eller tomträtt inom 75 ”a av det belånade objektets värde. Bottenlän är vanligen bundna och har som regel amorteringstider på 60 år för flerfamiljshus och 40—50 år för enfamiljshus.
Institut som lämnar bottenlån. Sådana lämnas i huvudsak av stadshypoteksföreningarna och kredit- aktiebolagen BOlfAB och Spintab.
Innebär att lånevillkor som amortering och räntesats fastställs för viss tid under vilken de inte kan förändras. Alternativt är lånet obundet. l-"ör botten— lån är räntesatsen vanligen bunden i 10 år.
Benämns också byggnadskreditiv eller byggnadslån. Byggnadskredit är ett obundet län, vanligen från affärsbank eller sparbank, för att täcka kostnader under produktionstiden. Byggnadskreditcn skall er- sättas av fastighetslån efter husets färdigställande. Se Avlyft.
Arvode, vanligen en andel av köpeskillingen, för förmedling av bla obligationer mellan köpare och säljare.
Obligationer emitteras när de för första gången utbjuds till försäljning.
Se Bottenlån.
Begreppet används i betydelsen lån mot säkerhet i form av panträtt i fastighet eller tomträtt eller kommunal borgen, avseende färdigställt bostadshus. De vanligast förekommande fastighetslånen är bot- tenlån och statliga bostadslån.
Underlag för att bestämma storlek och/eller förmåns- rättsläge för fastighetslån, t ex på visst sätt beräknat totalt belåningsvärde.
Begreppet innebär att ett enda fastighetslån täcker hela kreditbehovet för ett färdigställt bostadshus.
Ord/ordsammanställning
Fördjupning
Iförmånsrätt
Förmedlingsorgan liörsäkringsinstitut
Hypotek Hypoteksinstitut Integrerad finansiering
Kapitalkostnad Kapitalkostnadssubvention
Kapitalmarknad
Kommunal borgen
Kommunalt förmed— lingsorgan
Förklaring, synonym, hänvisning
Det statliga bostadslånet kan under vissa omständig- heter fördjupas. Detta innebär att bostadslånet blir större än normalt och faller inom bottenlånets för- månsrättsläge. I vissa fall kan bostadslånet ges till belopp som svarar mot hela kreditbehovet och repre- senterar då en form av fullständig finansiering i statlig regi. Borgcnärers (fordringsägares) rätt till betalning vid utmätning eller konkurs regleras av fordringens förmånsrätt. Till säkerhet för bostadskrediter upplåts vanligen panträtt i fastighet eller tomträtt genom att låntagaren överlämnar pantbrcv på lånebeloppet till långivaren. Olika pantbrev har olika förmånsrätt. Till säkerhet för bottenlän lämnas pantbrcv inom 75 % av fastighetens eller husets värde som det uppskattas av långivaren. Säkerheten för det statliga bostads- lånet har sämre förmånsrätt men ligger inom högst 100% av det av länsbostadsnämnden uppskattade värdet, pantvärdet.
Se Kommunalt förmedlingsorgan.
Allmänna pensionsfonden och försäkringsföretag med svensk koncession.
Pantbrev som överlämnas till säkerhet för lån. Se Bottenlåneinstitut.
Begreppet innebär att fastighetslån utbetalas i takt med byggnadsarbetenas fortskridande. Behovet av särskilda byggnadskrediter bortfaller således.
Summan av amortering och ränta för viss tid.
Statlig åtgärd för att hålla nere vissa kapitalkostnader i förhållande till kreditmarknadsvillkoren. De från den 1 januari 1975 utgående räntebidragen är ett exempel på en kapitalkostnadssubvention.
Subventionerna kan vara villkorliga eller villkorslösa. I det förra fallet kan de återkrävas om det finns anledning till detta, i det senare fallet inte.
Utbud och efterfrågan på långfristig kredit. Se Kreditmarknad.
Kommunal borgen ersätter eller kompletterar i vissa fall panträtt i fastighet eller tomträtt som säkerhet för lån.
Kommunal borgen förekommer ofta som säkerhet för byggnadskrediter till företag som erhållit prelimi- närt beslut om statligt bostadslån.
Allmännyttiga bostadsföretag har även möjligheter att ersätta panträtt till säkerhet för det statliga bostadslånet med kommunal borgen.
Kommunal borgen till ett belopp som motsvarar 40% av bostadslånets storlek är ett villkor för att sådant lån skall utgå till småhus som skall bebos av låntagaren.
Kommunerna är enligt lagen (1947:523) om kommu- nala åtgärder till bostadsförsörjningens främjande bl a skyldiga att förmedla och yttra sig över ansök— ningar om statliga bostadslån. Kommunens förmed—
Ord/ordsa mmanstiillning
Konvertering av obligationslån av bottenlån
Kreditaktiebolag
Kreditavgift
Kreditinstitut
Kreditmarknad
Kreditpolitik
Lyft Lyftningsplan Låneunderlag
länsbostadsnämnd Löptid
Mellankredit
Obligation
bostadsobligation
Förklaring, synonym, hänvisning
lingsorgan är kommunstyrelsen eller av kommunen utsett annat kommunalt organ.
Utbyte av lån som förfaller till betalning mot nytt lån. Se Obligationslån.
Svensk Bostadstinansiering AB (BOlfAB) och Spar— bankernas lntecknings AB (Spintab); aktiebolag som tillhandahåller bottenlån.
Avgift, vanligen 0,5—1%, som erlägges för beviljad byggnadskredit. Dessutom erlägger låntagaren ränta för den vid varje tillfälle aktuella skulden, dvs disponerade delar av byggnadskrediten.
Sammanfattande benämning för företag som till- handahåller krediter.
Utbud och efterfrågan på kredit. Kreditmarknaden uppdelas med hänsyn till krediternas löptid i pen- ningmarknad (krediter med korta löptider) och kapitalmarknad (krediter med långa löptider). Gräns- dragningen mellan penningmarknad och kapitalmark- nad ärinte entydig. Åtgärder genom riksbanken för att påverka tillgång och pris (ränta) på kredit. Kreditpolitiken påverkar framför allt den totala efterfrågan på varor och tjänster och därigenom främst den ekonomiska stabiliteten men också inkomstfördelningcn och för- delningen av resurser mellan olika sektorer i sam- hället.
Ianspråktagande av beviljad byggnadskredit.
Plan över hur en beviljad byggnadskredit skall disponeras av låntagaren i takt med att byggnads— arbetena fortskrider.
Belopp som beräknas som underlag för att fastställa det statliga bostadslånets storlek.
Se Bostad smyndighet.
Den tid inom vilken låntagaren skall erlägga full betalning för ett lån. Byggnadskredit avseende vissa färdigställda hus för vilka fastighetslån inte utbetalas. Mellankreditcn är en relativt sällan förekommande låneform och löper med obunden räntesats som vid varje tidpunkt skall motsvara bottenlåneinstitutens ränta för nya enhets- lån.
Till innehavaren ställd skuldförbindelse på en andel av ett obligationslån.
Obligation som utges av bottenlåneinstituten för att finansiera institutens utlåning. Bottenläneinstitutcns nya obligationslån har en löptid på 20 år och en annuitetsplan på 50 år. Endast en mindre del av länet amorteras sålunda under löptiden. Nästan hela det ursprungliga lånebeloppet måste därför återbetalas till obligationsinnehavarna efter 20 år. I stället för återbetalning i pengar accepterar dessa ofta att byta ut de förfallande obligationerna till nya (konverte- ring). Obligationslånens räntesats är bunden för 10 år och kan alltså justeras en gång under länets löptid.
Ord/orrlsammanställning [förklaring, synonym, hänvisning
statsobligation
Obligationslån Obundet län
Pant Pantv'arde
Paritetslän
Penningmark nad
Prioritering Prioriteringsregler
Räntebid rag
Topplån Totalfinansiering
Underliggande kredit Överkostnad
Staten utger genom riksgäldskontoret räntelöpande obligationer, premieobligationer och sparobligatio- ner. Med statsobligationer avses i dagligt tal ränte- löpande obligationer.
De räntelöpande obligationslånens löptider kan varie- ra avsevärt men överstiger numera vanligen inte 10 år. Länen amorteras normalt inte under löptiden. Räntesatsen brukar vara bunden under lånets löptid.
Län mot skuldförbindelser i form av obligationer.
Innebär att lånet, omedelbart eller efter kort tid kan uppsägas till betalning vilket möjliggör en förändring av räntesatsen, vanligen vid diskontoändring. Alter- nativt är lånet bundet.
Säkerhet för lån. Se Hypotek.
Belopp som beräknas som underlag för att fastställa det statliga bostadslånets förmånsrättsläge.
Statligt bostadslån enligt bostadslånekungörelsen (1967:552) för vilket kapitalkostnaderna omför- delades i tiden.
Utbud och efterfrågan på kortfristig kredit. Se Kreditmarknad.
Angelägenhetsgradering av kreditbehov.
Prioriteringsregler är ett av riksbankens medel att styra krediter till olika sektorer i samhället. Priori- teringen sker med stöd av eller i anknytning till lagen (19741922) om kreditpolitiska medel.
Vissa låntagare med statligt bostadslån får ränte- bidrag enligt bostadslånekungörelsen (1967:552) och bostadslinansieringsförordningen (19741946).
lfastighetslån med sämre förmånsrätt än bottenlän.
Sammanfattande benämning för fullständig finansie- ring och integrerad finansiering, ibland tankemässigt förknippad med en sådan kreditgivning genom ett särskilt kreditinstitut.
Län med bättre förmånsrätt än statligt bostadslån.
Del av ett låneobjekts produktionskostnad som överstiger pantvärdet.
1 Föregående behandling av total- finansieringsfrågan
Staten har varit engagerad i bostadslångivning av större omfattning sedan början av 1940-talet. Redan då ifrågasattes om inte den statliga långivningen borde täcka bostadsbyggandets hela behov av fastighetskre- diter. Institutioner för primär- och sekundärkreditgivning fanns dock sedan lång tid och tillgången på sådana krediter var inte knapp. De statliga insatserna kom bl a därför huvudsakligen att avse toppkrediter.
Frågan om formerna för bostadssektorns kreditförsörjning har sedan dess prövats vid olika tillfällen, framför allt när kredittillgången varit otillfredsställande. Den traditionella och historiskt betingade uppdel- ningen på olika låneformer och olika institut har dock i huvudsak förblivit oförändrad.
Sparbanker och affärsbanker lämnar således byggnadskrediter som efter bostadshusets färdigställande ersätts med enhetslån från stadshypo- teksförening eller kreditaktiebolag, statliga bostadslån och i vissa fall and- ra topplån och/eller byggherrens eget kapital. Eget kapital används i viss utsträckning också under byggnadstiden. Primär- och sekundärkrediterna sammanslogs år 1966 till enhetslån. I samband med detta aktualiserades en fusion mellan stadshypotekskassan och bostadskreditkassan. Den kom till stånd den 1 januari 1969. Kreditaktiebolagens roll i den långfristiga bostadsfinansieringen har blivit mer betydelsefull under senare år. Bostadskreditgivningens former, d v s i detta sammanhang närmast frågan om de olika fastighetslånen bör sammanföras (fullständig finansi- ering), om detta lån bör utbetalas redan i samband med byggandet (integrerad finansiering) och hur långivningen bör vara organiserad (institutionella former) prövades under 1960-talet av bostadspolitiska kommittén och delegationen för bostadsfinansiering.
Delegationens betänkande Bostadsbyggandets planering och kreditför- sörjning (SOU 1968:30), riksdagsbehandlingen av totalfinansierings- frågan, våra tidigare ställningstaganden i Solidarisk bostadspolitik (SOU l974:17), remissorganens synpunkter och departementschefens uttalan- den i proposition 19741150 ger utgångspunkter för vår slutbehandling av frågan.
Delegationen för bostadsfinansiering (DFB) inrättades år 1966 och fick i uppdrag att bereda och avge förslag i vissa frågor med anknytning till bostadsbyggandets finansiering.
År 1968 avgav delegationen betänkandet Bostadsbyggandets planering och kreditförsörjning (SOU 1968130). I detta diskuterades faktorer som försvårade en rationell kreditförsörjning för bostadsbyggandet och åtgärder för att undanröja sådana svårigheter.
Delegationen ansåg, att uppdelningen mellan byggnadskrediter och långa fastighetslån och de institutionella förhållandena på bostadskredit- marknaden hade sin bakgrund i en helt annan bostads- och byggnads- marknad än den då aktuella. Tidigare tog byggmästare ofta produktions- initiativen. Bostadshuset såldes sedan av byggmästaren efter färdigställani det. Byggföretagen var små och ibland mindre stabila. En uppdelning av långivningen i byggnadslån och fastighetslån var under sådana omständig- heter naturlig liksom räntedifferensen mellan låneformerna. Byggnads- krediten medförde större kreditrisker och var en rörelsekredit logiskt separerad från fastighetslånet.
Delegationen konstaterade, att de förhållanden som tidigare kunde anföras som skäl för en uppdelning av bostadskrediterna inte längre ägde giltighet. Uppdelningen medförde ett ibland omständligt och tidskrävan- de arbete med anskaffande av byggnadskrediter och fastighetslån i olika penning- och kapitalmarknadsinstitut, en kostnadseffekt för låntagaren på grund av räntedifferensen och en otillfredsställande samordning mellan lånen (avlyftsproblem). Delegationen kritiserade särskilt avlyfts- principerna och den effektiva räntan på byggnadskrediterna.
DFB pekade på tre huvudönskemål i fråga om bostadsbyggandets kreditförsörjning.
1. Kreditsystemet skall fungera så att bostadsbyggandet får den andel av det samlade kreditutbudet som svarar mot statsmakternas bostads- byggnadsplaner, och med en tidsmässig och geografisk fördelning som är anpassad till den konkreta produktionsplaneringen.
2. De negativa effekterna av uppdelningen på byggnadskredit och fastighetslån bör elimineras.
3. Kreditgivningens former och villkor bör utformas så att de främjar ett rationellt byggande och underlättar genomförandet av stora, fleråriga projekt.
Man konstaterade, att tillgången på bostadskrediter varit tillfreds- ställande under den tid som förflutit mellan delegationens tillkomst och promemorians avlämnande. Detta kunde både ha berott på delegationens överenskommelser med kreditgivarna och på det lätta kreditmarknadslä- get. Systemet med överenskommelser borde enligt delegationen prövas även under mindre gynnsamma förhållanden innan man övervägde andra åtgärder för att uppnå de angivna önskemålen i fråga om kreditförsörj- ningen. Således kunde man genom förhandlingar söka få till stånd en ra-
tionellare avlyftsmekanism, en avveckling av systemet med särskilda av- gifter för byggnadskrediter samt, i fråga om kreditförsörjningen till stora, fleråriga projekt, vidareutveckla formerna med konsortialavtal.
Delegationen diskuterade också två vägar att förbättra bostadsbyggan- dets kreditförsörjning genom en integrerad finansiering. Den ena var att bostadskreditkassan (stadshypoteksinstitutionen) började lämna bygg- nadskrediter som sedan avlyftes genom clearing inom institutet och mellan institutet och bostadsstyrelsen. DFB anvisade praktiska lösningar för en sådan förändrad lånepraxis och förmodade att också andra institutioner skulle söka utveckla ett likartat handlingsmönster. Sådana former av reellt integrerad finansiering förutsatte således inga institutio- nella förändringar.
Den andra diskuterade vägen att förbättra bostadsfinansieringen förutsatte inrättandet av en statlig bostadsbank. DFB anförde i denna fråga bl a:
Tanken på inrättande av ett särskilt bostadskreditinstitut under statens medverkan har förts fram vid olika tillfällen under årens lopp. Skälen härför kan sammanfattningsvis sägas vara omsorgen om'en trygg och rationell kredittillförsel för bostadsbyggandet. De argument som anförts mot ett sådant institut har i allmänhet varit att det skulle rubba det bestående institutionella systemet och inte kunna tillföra bostads- byggandet mera pengar än vad som kan åstadkommas med befintliga kreditinstitut.
Dessa senare argument torde emellertid inte kunna hävdas med sådan styrka att de utgör skäl mot inrättandet av ett nytt statligt kreditinstitut för de syften som här är aktuella. De särskilda inom bostadsfinansiering- en verksamma kreditaktiebolagen, vilka så sent som vid ingången av 1960-talet förde en mycket undanskymd tillvaro, har utvecklats så att de nu spelar en betydande roll i bostadsfinansieringen. Som tidigare nämnts svarade de under åren 1965—1967 för en fjärdedel av nettoökningen av bostadskrediterna, en andel som var större än stadshypoteks— och bostadskreditorganisationernas. Detta har veterligt inte betraktats som en institutionellt eller för bostadsbyggandets kreditförsörjning störande företeelse.
1 bilaga 13 till statsverkspropositionen år 1969 förordade departe- mentschefen att de problem delegationen påtalat i första hand borde angripas genom förhandlingar mellan delegationen och kreditinstituten. Flertalet remissinstanser hade också varit av samma mening. Departe- mentschefen uttalade dock, att delegationens övriga förslag borde övervägas på nytt om inte sådana förhandlingar ledde till ett från bostadsbyggandets synpunkter godtagbart resultat.
1.3. Riksdagsbehandlingen av frågan om statlig totalfinansiering m m
1.3.1. Inledning
Detta avsnitt behandlar vissa frågor om bostadsfinansieringen, där riksdagen efter år 1966 gjort uttalanden. Frågor som redan föranlett
slutlig åtgärd från regeringens sida har inte medtagits och inte heller peri- fera eller inaktuella ställningstaganden.
Vi begränsar också redovisningen i detta avsnitt till de centrala frågor i samband med totalfinansiering. som vi behandlar i detta betänkande. [ avsnitt 1.3.4 redovisar vi mycket kortfattat några andra frågor som ofta anknyts till totalfinansiering.
Partibeteckningar anges så som de använts vid 1974 års riksdag. Uttrycket statlig totalfinansiering har som ovan nämnts i skilda sammanhang använts för att beteckna statlig bostadslångivning som täcker hela kreditbehovet för färdigställda bostadshus, förskottsutbetal— ning av lån för att ersätta byggnadskreditiv och ibland även för en administrativt enhetlig organisation för sådan långivning (bostadsbank, bostads- och samhällsbyggnadsbank). Till sådana organisationsförslag har ofta knutits i och för sig fristående krav på ”låg och fast ränta”. Frågori anslutning härtill har väckts genom motioner (vpk) och även aktualiserats genom en interpellation (s).
1.3.2. Fullständig finansiering
Vid 1967 års riksdag uttalade sig statsutskottet i anledning av motion bl a om en vidgning av långivningen att omfatta också 5 k primär— och sekundärkrediter. Utskottsmajoriteten (SU 19671100, s 34) ansåg att ”de fördelar som från bostadssektorns synpunkt är förenade med en sådan finansieringsordning synes utskottet så påtagliga att de bör avstås endast av mycket tungt vägande skäl”. Med hänsyn till att erfarenheter av en träffad överenskommelse med kreditgivarna ansågs böra avvaktas och till att delegationen för bostadsfinansiering bl a skulle utreda de tekniska förutsättningarna för ”totalfinansiering" ansåg utskottsmajoriteten dock att den slutliga långivningen tills vidare borde bibehålla sin tidigare karaktär. Reservanter (0, fp) ansåg att det ”inte kunnat förebäras vägande skäl för att staten skulle ha ansvaret för bostadsbyggandets kreditförsörj- ning på det sättet att den tillhandahölle hela den för bostadsbyggandet erforderliga krediten" medan reservanter (m) helt avvisade tanken på en statlig totalfinansiering av bostadsbyggandet.
Då motsvarande fråga togs upp av 1968 års riksdag hänvisade utskottsmajoriteten (s) (SU 1968:100, 5 12) till 1967 års majoritets- uttalande, vilket sades vara fortfarande gällande. Reservanter (0, fp, m) förenades om meningen att det inte fanns vägande skäl att begära förslag om statlig totalfinansiering.
År 1969 anslöt sig inrikesministern till en av delegationen för bostadsfinansiering redovisad uppfattning att det ännu var för tidigt att avgöra om systemet med överenskommelser fungerade på en stramare kreditmarknad. Statsutskottets majoritet (s) (SU 1969150, 5 16) vidhöll åter sin tidigare deklarerade principiella uppfattning men förklarade sig inte invända mot en ytterligare prövning av dåvarande finansierings— former ”för att — om metoden visar sig ohållbar — överväga andra former för bostadsbyggandets kreditförsörjning”. Reservanter (c, fp, m) ansåg att kreditgivningen genom överenskommelser med kreditgivarna kunde
anpassas till att tjäna en friktionsfri (integrerad) kreditgivning även för de stora fleråriga projekten.
Inrikesministern erinrade vid 1970 års riksdag bl a om det beslutade samarbetet mellan postbanken och Sveriges kreditbank och fann att erfarenheterna av den fortsatta utvecklingen fick läggas till grund för bedömningen av om andra åtgärder behövdes — enligt utskottsmajori- tetens nämnda uttalande år 1969. Statsutskottets majoritet (s) (SU 1970:50, s 15) vidhöll åter sin tidigare principiella inställning och uttalade att bedömningen av om andra åtgärder behövs borde ske mot bakgrund av denna inställning och de fortsatta erfarenheterna. Reservan- ter (c, fp, m) anförde att ”parterna” skulle överväga eventuellt erforderliga förändringar. De anförde vidare att hänsyn borde tas till effekter på kreditmarknaden istort och påpekade även de effekter på det enskilda sparandet som låntagarnas kontakter med bankerna kan ge.
Vid 1971 års riksdag dikterades civilutskottets mening (CU 1971212, 8 25) av en majoritet (c, fp, m) som inte fann skäl att ytterligare överväga frågan om statlig totalfinansiering. Reservanter (s) vidhöll åter statsut- skottsmajoritetens tidigare principuppfattning utan att dock påkalla särskild åtgärd, men en reservant (vpk) föreslog ett riksdagsuttalande till förmån för statlig totalfinansiering. Riksdagen följde den socialdemokra- tiska reservationen.
Vid 1972 års riksdag fann civilutskottets majoritet (s) (CU 197229, 3 16) inte anledning frångå de tidigare principuttalandena om fördelarna med en statlig totalfinansiering. Utskottet citerade finansministerns direktiv till utredningen om den kreditpolitiska beredskapslagstiftningen och vad däri anförts att kreditmarknadsöverenskommelserna framstod som ett naturligt inslag i bostadsbyggandets finansiering men framhöll att när det gällde en total fastighetslångivning (sålunda även nuvarande underliggande kredit) några större tekniska svårigheter inte torde föreligga. Reservanter (c, fp) anslöt sig till vad sålunda anförts i de nämnda direktiven och fann att överenskommelserna fungerat tillfreds- ställande och inte ”nu” gav anledning till initiativ från utskottets sida. Reservanter (m) vidhöll uppfattningen att det inte fanns skäl att ytterligare överväga frågan om statlig totalfinansiering.
I samband med debatten i anledning av civilutskottets sistnämnda betänkande besvarade inrikesministern en interpellation (s), vari bla efterlystes redovisning av de utredningar i ämnet till vilka hänvisats år 1967. I svaret angavs att dessa utredningar ansågs redovisade genom delegationens för riksdagen anmälda överväganden år 1969. Vidare anfördes att kreditförsörjningen bedömdes ha kunnat lösas tillfreds- ställande förhandlingsvägen. Inrikesministern förklarade sig dock vara beredd att ta initiativ till de åtgärder som kan behövas ”om de fortsatta erfarenheterna eller andra omständigheter ger skäl till ändrad stånd- punkt”.
Vid civilutskottets behandling år 1973 av denna fråga (CU 1973zl9, 530) hänvisade majoriteten (s, e, fp, m) till utredningarna inom bostadsområdet medan en reservant (vpk) förordade att frågorna borde behandlas med förtur i bostadsfinansieringsutredningen. Inom majori-
teten tillade dock ledamöter (5) att de lämnade utredningsuppdragen inte föranlett dem att frångå tidigare ställningstaganden.
1.3.3. Integrerad finansiering
Överväganden av delegationen för bostadsfinansiering om uppdelningen på byggnadskrediter och fastighetslån redovisades för 1969 års riksdag. Inrikesministern erinrade därvid om att även på denna punkt överlägg— ningar med kreditinstituten inletts och att utgången därav borde avvaktas. Statsutskottet'(SU 1969250, 516—17) anslöt sig enhälligt till denna mening. I anslutning därtill togs upp den av delegationen införda frågan om en integrerad kreditgivning för bostadskreditkassans del, en lösning som förutsatte förhandsavtal med allmänna pensionsfonden om dess placeringar i kassans obligationer. Utskottsmajoriteten (s) antog att om en sådan kreditgivning introducerades av kassan skulle det leda till att andra kreditinstitut utvecklade ett likartat handlingsmönster. l anledning av motion (fp) uttalade reservanterna (c, fp, m) att en ökad integrerad finansiering borde prövas även hos andra kreditinstitut och påkallade åtgärder så att alla kreditinstitut fick lika möjligheter att använda AP-medel för en sådan finansiering.
Vid 1970 års riksdag uttalade statsutskottet enhälligt i anledning av motioner (fp) att en ökad integration mellan byggnadslån och fastighets- lån borde eftersträvas och att kreditinstituten hade möjligheter att verka i sådant syfte. Erfarenheter av utvecklingen skulle få visa om ytterligare åtgärder behövdes.
Frågan om integrerad finansiering behandlades inte explicit vid 1971 års utskottsbehandling. År 1972 uttalade civilutskottets majoritet (3) ((U 19729, 5 16) — i anslutning till den redovisade ståndpunkten att några större tekniska svårigheter inte torde föreligga i fråga om fastighetslåncn _ att en totalfinansiering dock torde kräva ytterligare utredning. Reservanter (0, fp) uttalade att strävanden mot en ökad integrerad finansiering borde fortsätta och ta sikte på överenskommelser som inte får negativa effekter på det enskilda sparandet. Reservanter (m) syns i ett allmänt avvisande av ytterligare överväganden om statlig totalfinansiering ha innefattat också en integrerad finansiering. .
Ovan nämnda hänvisningar vid 1973 års riksdag till pågående utred— ningar innefattade även denna aspekt på totalfinansiering.
1.3.4. Institutionella former m in
Som inledningsvis nämnts har totalfinansieringsfrågorna knutit an till frågan om en statlig bostadsbyggnadsbank. Vid 1969 års riksdag anslöt sig Statsutskottets majoritet (s) (SU l969:50, s 17) till delegationens och inrikesministerns uppfattning att ett nytt statligt kreditinstitut skulle utgöra den mest rationella lösningen för att få en friktionsfri integrerad finansiering, i första hand för stora fleråriga bostadsprojekt. Reservanter (c, fp, m) utgick från att syftena kunde nås genom överenskommelser med kreditinstituten om integrerad finansiering och från att förhand-
lingar fortsatte även i sådant syfte.
Motionsyrkanden (vpk) om statlig totalfinansiering har knutit an till en bostads- eller samhällsbyggnadsbank. Frågorna om långivningen skulle utsträckas även till följdinvesteringar har med nämnda ställningstaganden till huvudfrågan inte behandlats särskilt. Till denna fråga ansluter även förslag i motionen (fp) om ett samordnat statligt finansieringssystem i form av totala årliga ramar till kommunerna inom vilka statliga lån och bidrag kunde erhållas för kompletteringsinvcsteringar. Statsutskottets majoritet (s, e, m) hänvisade år 1970 (SU 1970150, 8 17) till försöken med kommunalekonomisk långtidsplanering och till byggplaneringsut- redningens arbete medan reservanten (fp) förordade utredning i ämnet. Vid 1971 års riksdag (CU 1971212, 523) hänvisade civilutskottets majoritet (s, e, m, vpk) även till slutförda och pågående utredningar och till genomförda provisoriska lösningar och ansåg en särskild utredning inte nödvändig. Reservanter (fp) begärde nu förslag i ämnet.
1 betänkandet CU 1972228 (s 12—13) behandlades åter frågan i anledning av motion (fp) om utredning angående bl a möjligheterna att föra in följdinvesteringar i den prioriterade kreditsektorn. Utskottsma- joriteten (s, e, m, vpk) fann inte skäl att särskilt utreda frågan om ytterligare kreditprioriteringar och förutsatte att erforderligt ytterligare underlag för bedömningar torde komma att läggas fram av pågående utredningar.
[ 1974 års statsverksproposition behandlades inte totalfinansierings- frågorna explicit. Bostadsministern (prop. 197411, bil 14, 5122—123) redogjorde för bostadssektorns kreditförsörjning. Inte heller utskottet (CU 1974214) yttrade något i dessa frågor.
] proposition 19741150 angående riktlinjer för bostadspolitiken m m hänvisade departementschefen i fråga om totalfinansiering till pågående arbete dels i boende— och bostadsfinansieringsutredningarna, dels i 1968 års kapitalmarknadsutredning (se också avsnitt 1.6). I motionen 1974z907 (vpk) framfördes åter kravet på bostadsfinansiering till låg och fast ränta genom en bostadsbank. Utskottsmajoriteten (3, c, fp, m) hän- visade (CU 1974:36, s 45) till pågående utredningsarbete.
Utöver i detta avsnitt redovisade delproblem finns vissa andra frågor som kan kopplas till totalfinansiering. Dessa behandlas i avsnitt 4.4.
1.4. Ställningstaganden i betänkandet Solidarisk bostadspolitik
1.4.1. Inledning
Enligt direktiven har bostadsfinansieringsutredningen att pröva frågan om en totalfinansiering av bostadsbyggandet. Med totalfinansiering avser direktiven närmast ”en totalfinansiering som omfattar endast fastighets- lånen och en ordning som inbegriper även byggnadskrediterna i totalfinansieringen”, d v s fullständig finansiering och integrerad finansie- nng.
Utredningarna har i ett tidigare betänkande endast gjort en kortfattad och principiell bedömning av några aspekter på totalfinansiering vad avser fullständig finansiering, integrerad finansiering och långivningens institu- tionella former. Nedan återges de sammanfattande avsnitten och en avslutande kommentar på dessa punkter, så som de redovisats i Solidarisk bostadspolitik, SOU 1974:17.
1.4.2. Fullständig finansiering
Det förefaller oss nu naturligast att pröva frågan om en fullständig finansiering mot bakgrund av vad vi anfört om bostadsfinansieringens uppgifter och våra överväganden om lånesystem.
En utjämning över tiden av kapitalutgifterna underlättas onekligen rent praktiskt om bostadshuset är finansierat med i princip ett enda långfristigt lån.
Med en uppbyggnad med traditionella enhetslån som omfattar större delen av finansieringsunderlaget, räntor och annuiteter som är olika vid olika tidpunkter och för olika årgångar hus är en utjämning av kapitalutgifterna över tiden likväl möjlig både i teori och praktik. Skulle det likväl under den fortsatta behandlingen av denna fråga — eller i praktisk tillämpning — visa sig att problem uppstår i detta avseende, kommer en lösning som innebär fullständig finansiering att te sig både önskvärd och nödvändig.
Det förhåller sig i själva verket så att varierande kapitalkostnadsvillkor, något som kan vara motiverat av kapitalmarknadsskäl — vilken senare fråga inte faller inom vårt uppdrag att behandla — ytterligare under- stryker behovet av omfördelningsmöjlighet över tiden. Uppgiften att fylla detta behov kan endast utövas av staten. Dess avgörande insats blir under alla omständigheter — om en rimlig hyra skall kunna erhållas och förutsättningar för likvärdiga kapitalutgifter bibehållas över tiden — att tillhandahålla lån i högt förmånsrättsläge och svara för bostadspris- sänkande åtgärder med subventioner av olika utformning. Staten svarar för risktagandet i samband med långivningen och påtar sig också direkta utgifter på grund av de höga kapitalkostnader som ges av kapitalmark- naden.
Med de bostadspolitiska aspekter som vi har anledning att anlägga på frågan förefaller det oss således naturligast med en fullständig finansi- ering, en totalfinansiering med ett lån från botten upp till toppen. Vi är medvetna om att denna synpunkt måste vägas samman med andra, framför allt kreditmarknadsmässiga, Vi är dock inte främmande för att en totalfinansiering av här angivet slag kan verka underlättande för en utveckling mot friare former för övriga delar av kapitalmarknaden — något som kan ge effekter av annat slag än vi har anledning att bedöma. (SOU 1974:17, s 309 f).
1.4.3. Integrerad finansiering
Erfarenheterna från de gångna åren, med de många gånger provisoriska och improviserade lösningar som krävs, visar att det kan vara svårt att klara bostadsfinansieringen med nuvarande system. lin integrerad finansi- ering skulle ha stora förtjänster. Den nuvarande uppdelningen synes också delvis vara historiskt betingad — anpassad till en gången tids förhållanden på bostads(-byggnads)marknaden.
Vi har i detta betänkande anledning att särskilt betona de bostads-
politiska aspekterna i frågan. Det är då framför allt tre synpunkter som vi vill understryka.
Kreditförsörjningen under byggnadsperioden måste vara tryggad så att några störningar ej uppkommer vare sig när det gäller igångsättningstid- punkten eller under arbetsskedet.
Beslut om statlig finansieringsmedverkan till ett bostadsbyggnads- projekt bör i princip kunna vara kopplat till en direkt anvisning om kreditgivning. Bostadsbyggnadsplaneringen bygger ju på en på överord- nad nivå verkställd avvägning och prioritering av vilka reala och finansiella resurser som får användas till bostadsinvesteringar — sett i relation till andra sektorer inom samhällslivet.
Vi vill härtill fästa uppmärksamheten på att den metod som delegationen för bostadsfinansiering nyligen anvisat (Ds In 1973zl4) beträffande beräkning av bostadsbyggnadsprogram i ekonomiska termer ger en klar indikation till vidare utveckling. Bostadsfinansieringsutred- ningen har i remissyttrande tillstyrkt en lösning i linje med den av delegationen framtagna.
Om nämligen bostadsbyggnadsprojekt regelmässigt — oavsett vilken fördelningen är mellan bostadslägenheter, komplement och lokaler samt oavsett om projektet avser nybyggnad eller ombyggnad — redovisas i pengar, som finansieringsbehov, kan också kreditförsörjningsåtgärder lätt kopplas till byggandet.
En planering i ekonomiska mått i stället för fysiska, såsom exempelvis mz, ger också bättre förutsättningar för avvägning på lokal nivå mellan olika bostadsförsörjningsändamål. Detta innebär samtidigt ökade möjlig- heter till reella kommunala överväganden (man behöver inte ”snegla på ramen”) och en markering av ansvaret på den nivå där de slutliga investeringsbesluten fattas.
Kapitalförsörjningen under byggnadsperioden bör kunna ske på sådana kapitalkostnadsvillkor att de inte ger stora skillnader i belastning på den slutliga produktionskostnaden för bostadsfastigheter som färdigställts vid olika tidpunkter.
Denna aspekt väger dock inte särdeles tungt därest vad utredningen anfört om nytt lånesystem vinner beaktande. I praktiken kommer då nämligen under överskådlig tid inte några märkbara skillnader ide årliga kapitalutgifterna att uppstå. Låntagarnas skulder utvecklas dock olika. Det är emellertid sannolikt att dessa skillnader är så små, att de kan försummas i jämförelse med andra som utlöses av andra faktorer, olika prisförutsättningar i övrigt, grad av skicklighet, läges- och miljöföränd- ringar m m.
Slutligen bör försörjningen av byggnadslån och slutliga lån vara så organiserad att skarvproblem av administrativ och/eller kostnadsmässig art ej uppkommer.
Den senare typen av problem med exempelvis väntetider och därmed ökade kostnader kan kompenseras genom åtgärder inom den statliga långivningens ram. Detta kan således komma att kräva subventioner som av rent praktiska skäl kan få en annorlunda utformning än i den reguljära statliga långivningen. Med det här anförda underförstås att sådana övergångsproblem mellan byggnadslån och slutliga lån endast gäller en kortare tidsperiod för varje bostadsprojekt.
Vi har ovan velat redovisa några synpunkter i fråga om integrerad finansiering. Vi lämnar däremot ej direkta förslag.
Ytterligare överväganden torde få ske under beaktande av långiv- ningens institutionella former. Härför erfordras ytterligare utrednings- arbete. (SOU l974:17,s 311 ff).
1.4.4 Institutionella former — bostadsbank
Vad vi ovan redovisat ger klar anvisning om att de institutionella formerna är viktiga och att skäl föreligger för en omprövning av den nuvarande. Våra anförda synpunkter ger dock inte något entydigt utslag i frågan om detta bör leda till att en särskild bostadsbank skulle behöva skapas. En eventuell förändringi denna riktning bör också föregås av mer djupgående utredning än vad vi hittills har haft möjlighet att genom föra. (SOU 1974:17, s 316 f)
1.4.5. Avslutande kommentarer
Vi har ovan diskuterat olika aspekter på totalfinansiering beträffande
fullständig finansiering integrerad finansiering bostadsbank.
Vi har konstaterat att starka skäl talar för en fullständig finansiering och angivit vilka krav man bör ställa på en integrering mellan kortfristig och långfristig långivning till bostadsbyggandet.
Försörjningen av kapital för långivning till bostadssektorn behandlas av den sittande kapitalmarknadsutredningen, som inom kort väntas avlämna betänkande i bla denna fråga. Eftersom de institutionella formerna, frågan om en eventuell bostadsbank, kan ha samband med detta problemområde bör ytterligare utredningsarbete föregå en slutlig bedöm- ning av dessa frågor. (SOU 1974:17,s 317).
1.5. Remissyttranden över utredningarnas ställningstaganden
1.5.1. Allmänt
Flertalet remissinstanser som avgett yttrande över SOU 1974:17 förordar någon form av totalfinansiering. Hit hör bl a nästan samtliga länsstyrelser och länsbostadsnämnder, LO, Svenska byggnadsarbetareförbundet och Svenska kommunförbundet. Svenska bankföreningen och 1968 års kapitalmarknadsutredning är i princip positiva till en fullständig finansie- ring i statlig regi. ' _
De negativa remissinstanserna har, med något undantag, anknytning till kreditmarknaden. Kritiska till utredningarnas diskussioner är således bl a bankinspektionen, Konungariket Sveriges stadshypotekskassa, Svens- ka sparbanksföreningen och postbanken.
Enligt LO och Svenska byggnadsarbetareförbunder, vilka förutsätter att kapitalmarknadsutredningen snarast överväger utformningen av en statlig totalfinansiering, talar övervägande skäl för en övergång till statlig totalfinansiering av bostadsbyggandet. En statlig totalfinansiering skulle underlätta en omfördelning av kapitalkostnaderna i tiden samt därigenom även motverka uppkomsten av inflationsvinster för fastighetsägarna och skulle öka möjligheterna att garantera en jämn tillförsel av långfristigt kapital till bostadssektorn. Vidare skulle nuvarande komplikationer som beror på statslånets och fastighetslånets olika långa löptid elimineras. Ett ytterligare skäl för en statlig totalfinansiering utgörs av den önskvärda formen för kanalisering av subventioner till bostadssektorn, nämligen
nedsättning av den nominella ränta som utgår för fastighetslånen. De friktioner i avlyften av byggnadskrediter som nu regelmässigt förekom- mer torde vidare avhjälpas genom statlig totalfinansiering, förutsatt att finansieringen sker över statsbudgeten. Även omfattningen av verksamhe- ten talar för bugetfinansiering. Om utlåningen finansieras över statsbud- geten föreligger alltid garantier att den erforderliga volymen krediter kan uppbringas. Inga friktioner behöver uppstå av finansiella skäl för att det av statsmakterna fastställda byggnadsprogrammet skall uppfyllas.
Enligt bankinspektionen är den nuvarande arbetsfördelningen mellan bankinstituten, bottenlåneinstituten och statliga bostadsorgan i grunden rationell. Tack vare bankernas medverkan kan bottenlåneinstitutens organisation och driftkostnader hållas vid ett minimum och därmed deras räntemarginaler begränsas till några tiondels procent. Även den statliga bostadslåneorganisationen kan i betydande mån falla tillbaka på banker- na och därmed begränsa vissa omkostnader. Bankinstituten är också väl rustade att handha bostadskreditgivning och därmed förenade förmed- lingsuppgifter.
1.5 .2 Fullständig nnansiering
En statlig totalfinansiering vad gäller de långa fastighetslånen synes enligt kapitalmarknadsutredningen — som framhåller att den inte är beredd att ta slutlig ställning till frågan förrän i samband med sina överväganden av den svenska kapitalmarknadens långsiktiga utveckling — fördelaktigt från flera synpunkter. En sådan finansiering bör innebära en viss administrativ förenkling så till vida att antalet lån och därmed antalet betalningstrans- aktioner minskar. Därtill kommer att de överföringar, som följer av att det statliga topplånet nu fungerar såsom ”buffert” för omfördelningen av lånekostnaderna i tiden, inte skulle behöva göras. I den mån statsmakter- na kommer att välja att sänka kapitalkostnaderna genom räntesubventio- ner i enlighet med de av kapitalmarknadsutredningen angivna principerna skulle redovisning och administration av dessa subventioner också förenklas om hela det paritetsbelånade bostadsbeståndet vore samlat iett institut.
Svenska bankföreningen framhåller att en fullständig finansiering i statlig regi skulle kunna medföra positiva verkningar för kreditpolitiken och kapitalmarknaden. Såsom utredningarna påpekar skulle staten nämligen kunna finansiera bostadskrediterna genom emission av statsobli- gationer som en del av den totala statsupplåningen. Denna kan beträffande omfattning och villkor anpassas till det aktuella läget på kapitalmarknaden och till de kreditpolitiska kraven i stort. Härigenom skulle man befria kreditpolitiken och kapitalmarknaden från de begräns- ningar som följt av kravet på kapitalförsörjning av bostadssektorn till förmånliga räntor.
Konungariket Sveriges stadshypotekskassa anser att utredningarnas resonemang i fråga om lånetekniska detaljer äger sin riktighet men anser att dessa administrativa skäl inte väger särskilt tungt. En omläggning till fullständig finansiering vare sig den sker via staten eller via ett eller flera
kreditinstitut påverkar i och för sig inte den totala upplåningsvolymen på kapitalmarknaden. Även för statens vidkommande torde samma regler om likviditetsplanering komma att gälla som fn gäller för hypoteksinsti- tuten. Med hänsyn till de omfattande återverkningar på kreditmarkna- den,'institutionellt och på annat sätt, som en omläggning till fullständig finansiering skulle medföra vill Konungariket Sveriges stadshypotekskassa understryka utredningarnas slutsats att ytterligare utredningar är nödvän- diga. Härvid torde böra ingående belysas på vilket sätt upplåningen lämpligast bör ske. Det framstår ingalunda som självklart att en upplåning via staten är att föredra. Enligt kassastyrelsen är stadshypoteksinstitutio- nen särskilt lämpad att, om så befinns önskvärt, handha en fullständig finansiering inte minst med tanke på det förtroende som kassans obligationer åtnjuter. '
1.5 .3 Integrerad finansiering
Svenska kommunförbundet framhåller att en integrerad finansiering torde ha stora administrativa förtjänster och väsentligt medverka till att kreditgivningen kan ske i smidiga och ändamålsenliga former.
Konungariket Sveriges stadshypotekskassa framhåller att integrerad finansiering för stadshypoteksinstitutionens de] varit aktuell sedan institutionen år 1964 fick möjlighet att lämna byggnadskreditiv. På grund av att efterfrågan på långfristiga krediter vuxit från år 1964 och fram till dags dato har det inte funnits möjligheter att vid sidan av den sedvanliga bottenlångivningen lämna byggnadskrediter. En sådan kreditgivning har bedömts splittra institutionens resurser och ytterligare förlänga vänteti- derna på långa Iån. Stadshypotekskassan anför vidare att den så sent som i februari 1973 ingående prövade förutsättningarna för sådan kreditgiv- ning och kom fram till att förutsättningar för sådan kreditgivning då inte förelåg. Stadshypotekskassan framhåller emellertid att en integrerad kreditgivning kan sättas igång utan dröjsmål under förutsättning att statsmakterna ställer erforderliga medel till förfogande eller garanterar erforderliga medel.
Svenska sparbanks/öreningen anför att sparbankerna i samarbete med sitt inteckningsbolag Spintab utvecklat finansieringsmetoder som med- fört att några friktionsproblem mellan den kortfristiga och långfristiga bostadsfinansieringen inte längre kan sägas förekomma för den del av bostadsfinansieringen där sparbankerna och Spintab medverkar. Finansie- ringsfrågorna bör enligt föreningen kunna lösas utan en statlig totalfinan- siering.
Bankinspektionen anför att byggnadskreditgivningen kräver kontinuer- lig övervakning och medverkan från kreditgivarens sida under hela byggnadsskedet. Den lokala närheten till bankkontoren och därav följande möjligheter till förhandlingar direkt på platsen mellan kreditta- gare och kreditgivare under medverkan av värderingsmän och byggnads- kontrollanter, tex vid kreditavlyft, har varit en oundgänglig förutsätt- ning för att bostadskreditgivningen skall fungera smidigt och med minsta möjliga förlustrisk för kreditgivarna. '
Liknande tankegångar återfinns också i yttrandet från Svenska bankföreningen, som anser att det starkaste argumentet för en bestående uppdelning av kreditgivningen på byggnads- och fastighetslån ligger i det nuvarande systemets välutvecklade och beprövade möjligheter att fortlö- pande kontrollera att bostadsprojektet ros i hamn. När det gäller utredningarnas önskemål att kreditgivningen under byggnadstiden måste vara tryggad anser bankföreningen att de årliga överenskommelserna mellan delegationen för bostadsfinansiering och bankinstituten innebär att byggnadslånen säkerställs på ett tillfredsställande sätt. De byggnads- projekt som inte kunnat få byggnadslån är sådana som ekonomiskt sett varit mycket tveksamma. De är dessutom en försvinnande liten andel av det totala antalet. Beträffande utredningarnas önskemål att finansiering- en av bostadsbyggandet bör ske på sådana villkor att de inte förorsakar stora skillnader i kostnaderna för fastigheter som uppförs under olika är framhåller föreningen bl a att integrerad finansiering i och för sig inte skulle innebära att kreditvillkoren blir lika mellan olika årgångar bostäder. Även på de långfristiga fastighetslånen sätts olika räntor beroende på vilken räntenivå som gäller på kapitalmarknaden när det långa lånet ges. Vidare framhåller föreningen att nuvarande avlyftspro- blems orsak, nämligen bristen på långfristigt kapital, inte skulle försvinna genom en integrerad finansiering. Däremot skulle sannolikt problemen försvinna om man övergick till en fullständig finansiering av de långa bostadskrediterna via statsbudgeten, eftersom kapitaltillförseln då delvis kan ordnas oberoende av förhållanden på obligationssidan.
Också postbanken berör de nuvarande avlyftsproblemen. Enligt banken har uppdelningen på byggnadslån och fastighetslån under många år av brist på långfristigt kapital inneburit en flexibilitet, eftersom nya byggnadskrediter i stor utsträckning lämnats, trots att den långfristiga finansieringen av färdigställda objekt ej kunnat ordnas utan lång väntetid. Ansvällningen av kreditbeloppen för färdigställda ej avlyftade objekt är ett uttryck för denna flexibilitet. Vid en integrerad finansiering skulle den otillräckliga tillförseln av långfristigt kapital vara ännu mera kännbar, eftersom den då direkt skulle påverka krediterna till nya byggen. Om tillförseln av långfristiga medel ökas på det sätt som erfordras för att medge integrerad finansiering skulle även nuvarande organisation av kreditgivningen fungera tillfredsställande.
1.5.4 Institutionella former — bostadsbank
LO och Svenska byggnadsarbetareförbundet erinrar om att delegationen för bostadsfinansiering i betänkandet Bostadsbyggandets planering och kreditförsörjning (SOU 1968z30) framhöll att ett statligt bostadsinstitut bör kunna få en mycket enkel organisation. En betydande del av det administrativa arbetet, som hantering av pantbrev, värdering och inspek- tion av fastigheter samt avisering av räntor och amorteringar borde enligt delegationen kunna handhas av kommunala organ, länsbostadsnämnder och bostadsstyrelsen.
Svenska bankföreningen anför att av uttalanden i betänkandet framgår
att utredningarna anser att skälet för att eventuellt skapa en bostadsbank är att en sådan skulle underlätta ett införande av fullständig eller integrerad finansiering. Det innebär enligt föreningen att frågan om en eventuell bostadsbank inte kan behandlas som ett separat problem utan först kan bli aktuell om man beslutar sig för att övergå till fullständig eller integrerad finansiering. Föreningen vill dock understryka att en eventuell övergång till dessa finansieringsformer skulle kunna ske inom ramen för redan existerande institutioner utan att någon ny bostadsbank skapas. En fullständig finansiering, som enligt föreningen som nämnts skulle kunna medföra positiva verkningar för kreditpolitiken och kapitalmarknaden skulle sålunda kunna administreras av exempelvis bostadsstyrelsen och de lokala organen. Det innebär enligt föreningen att en övergång till fullständig finansiering uppenbarligen inte kräver att en ny bostadsbank skapas. Vidare framhåller föreningen att om hela kreditgivningen övertogs av en statlig bostadsbank skulle en mycket kostnadskrävande organisation med kreditbedömning, rådgivning, gransk- ning, besiktning m m behöva byggas upp parallellt med den expertis som redan finns i bankerna.
Konungariket Sveriges stadshypotekskassa anser att de uttalanden som den gjorde i remissyttrandet över bostadspolitiska kommitténs betänkan- de Bostadspolitiskt kreditstöd (SOU 1966z44) fortfarande äger giltighet. Kassastyrelsen yttrade härvid att konsekvenserna för kreditmarknaden och riksbankens möjligheter att bedriva en effektiv penning- och räntepolitik synes ytterligt svårbedömbara, om bostadsfinansieringen helt skulle avskärmas och övertagas av staten. Inte ens en grundlig specialut- redning i ämnet torde helt kunna klargöra dessa konsekvenser. Styrelsen vill därför bestämt avråda från det experiment, som inrättandet av en statlig bostadsbank måste anses innebära. Skapandet av en dylik bank skulle inte öka kapitalmarknadens resurser och skulle därför inte heller lösa det nuvarande dilemmat, nämligen att man inte i en bristsituation kan finansiera marginalbyggandet annat än på bekostnad av andra investeringsbehov, som kan göra sig gällande med samma eller t o rn ännu större styrka.
1.6. Proposition l974:150
I proposition 19741150 anförde departementschefen i frågan om total-
finansiering (s 423):
För egen del vill jag understryka att det nu inte är möjligt att ta ställning till de av boende- och bostadsfinansieringsutredningarna aktuali- serade frågorna. Ytterligare utredningsarbete och konkretiserade förslag till lösningar är nödvändiga för ett ställningstagande. Vidare bör erfarenheterna av fortsatta överenskommelser mot bakgrund av den föreslagna nya kreditpolitiska lagstiftningen kunna ge ett bättre underlag för framtida ställningstaganden. För det fortsatta arbetet i såväl bostadsfinansieringsutredningen, som bör bedöma frågorna ur främst bostadspolitisk synvinkel, och kapitalmarknadsutredningen, som av naturliga skäl kommer att göra sin bedömning från allmänna kreditpolitis- ka utgångspunkter, bör remissyttrandena vara av värde och sålunda kunna bidra till de fortsatta övervägandena i fråga om bostadsbyggandets kreditförsörjning.
2 Bostadssektorns kreditförsörjning
2.1. Inledning
Under delar av efterkrigstiden har bostadssektorn varit prioriterad framför vissa andra investeringsområden. Arten och graden av den offentliga kreditstyrningen har växlat. Prioriteringen har bl a skett genom kreditpolitisk lagstiftning. Delvis med stöd av denna lagstiftning har ock- så frivilliga överenskommelser träffats mellan myndigheter och kreditin- stitut. Kredittillflödet till bostadssektorn har härigenom under de se- naste åren möjliggjort ett bostadsbyggande enligt de av riksdagen fast- ställda ramarna. Det har däremot visat sig svårt att nå en tillfredsställande fördelning mellan korta och långa krediter. Avlyftsköerna har växt sedan mitten av 1960-talet och uppgår fn till nära 10 miljarder kr. Inom den totala ramen har också i vissa fall uppstått problem med kreditförsörjning av enskilda projekt.
Krediter till bostadssektorn transfereras via flertalet institutioner på kreditmarknaden. Institutionella förhållanden har i viss utsträckning styrt långivningens former. Omvänt har långivningens former, betingade av en historisk verklighet, delvis påverkat de institutionella förhållandena.
De typer av objekt som kan belånas inom bostadssektorn är förutom bostadshus även gemensamhetsanläggningar och serviceanordningar av olika slag. Lån kan sålunda lämnas till exempelvis barnstugor, lokala affärscentra, integrerade skolbyggnader och bibliotek.
2.2. Institutionella former
2.2.1. Byggnadskrediter och topplån
Det är i huvudsak affärsbankerna och sparbankerna som svarar för byggnadskreditgivningen.
Byggnadskrediter skall i princip ersättas av långfristiga lån när byggnaderna färdigställts och i förekommande fall uthyrts. Detta sker genom att byggnadskrediter blir avlyfta av bundna bottenlån och vanligen även av statliga bostadslån.
Dessutom behövs ibland särskilda topplån som iregel utanordnas av det institut som svarat för byggnadskrediten.
2.2.2. Bottenlångivning
Bottenlån som ofta benämns enhetslån utlämnas av stadshypoteksinstitu— tionen och av kreditaktiebolagen. I någon utsträckning bedriver även försäkringsbolagen direkt utlåning av bottenlån. Tidigare var också Sparbankernas och postbankens bottenlångivning av betydelse.
Stadshypoteksinstitutionen är organiserad på så sätt att ett centralt organ, Kungariket Sveriges stadshypotekskassa, svarar för upplåning av medel som i sin tur lånas ut av 20 regionalt verksamma stadshypoteks- föreningar till fastighetsägare och tomträttshavare. Verksamheten regleras av författningsbestämmelser (SFS 19681576 och 654). Stadshypoteks- institutionen har sedan år 1964 rätt att ge byggnadskrediter, en rätt som ännu inte utnyttjats.
Stadshypotekskassans styrelse består av nio ledamöter, varav två utses av regeringen, en av riksgäldsfullmäktige och sex av ombud för stadshypoteksföreningarna. Styrelsens ordförande och vice ordförande är utsedda av regeringen respektive riksgäldsfullmäktige. Av kassans fyra revisorer utses en, tillika revisionens ordförande, av bankinspektionen, en av riksgäldsfullmäktige och två av ombud för stadshypoteksföreningarna. Stadshypoteksföreningarna utser årligen högst fem ombud som på ombudsstämma tar ställning till frågor om ansvarsfrihet, val av styrelse o (1.
Medlemmar i stadshypoteksföreningarna är alla låntagare hos förening- arna. Dessa har rätt att delta på den årliga föreningsstämman, där beslut fattas om val av styrelse och revisorer, storleken av låntagarnas förvaltnings- och fondbidrag till föreningen m m. De av låntagarna lämnade säkerheterna förvaras hos föreningarna under tillsyn av offent- ligt ombud som utses av länsstyrelsen. Inom verksamhetsområdet är föreningarnas verksamhet centraliserad; de har inga lokalkontor c d.
För stadshypoteksinstitutionen gäller ett sammanlagt fondkrav om minst 2% av utestående skulder. Vid årsskiftet 1974/75 uppgick de sammanlagda egna fonderna till ca 1,5 miljarder kr. Dessutom har staten till stadshypotekskassans förfogande ställt en grundfond om fn 5 miljarder kr. Kassans upplåning är maximerad till tio gånger grundfon- den.
De kreditaktiebolag som ger bottenlån är från årsskiftet 1972/1973 Svensk Bostadsfinansiering Aktiebolag (BOFAB) och Sparbankernas Inteckningsaktiebolag (Spintab), vilket senare bolag ägs av Sparbankernas Bank AB. Spintab äger ett dotterbolag, Hälsingborgs lntecknings Garanti Aktiebolag (Higab), vars verksamhet är av mindre omfattning. [ viss utsträckning ger Spintab och Higab också byggnadskrediter.
Tidigare verkade ytterligare tre kreditaktiebolag som bottenlångivare, nämligen Svenska lntecknings Garanti Aktiebolaget (Sigab), Göteborgs lntecknings Garanti Aktiebolag (Gigab) och Svensk Fastighetskredit Aktiebolag. Dessa bolag upphörde med långfristig fastighetsbelåning den 1 januari 1973 sedan avtal slutits mellan de statliga bankerna, Sveriges kreditbank och postbanken, å ena sidan och de privata affärsbankerna inklusive Jordbrukets Bank å andra sidan, om att berörda affärsbanker
inträdde som hälftenägare i det av kreditbanken och postbanken tidigare samägda BOFAB. Avtalet kom till efter diskussioner som kommit till stånd på initiativ av finansdepartementet.
BOFAB och Spintab har inga egna regionala organisationer utan representeras lokalt av affärsbankerna respektive sparbankerna som handhar vissa praktiska frågor i samband med lån.
För BOFAst och Spintabs vidkommande gäller bolagsordningar som fastställts av regeringen. Aktiekapital och reservfond uppgick år 1974 till 48 mkr för båda bolagen.
Det fondkrav som gäller för kreditaktiebolagen är i princip samma som för stadshypoteksinstitutionen, dvs fondtäckningen (eget kapital och fonder) måste vara minst 2 % av skulderna. Till eget kapital och fonder räknas, förutom aktiekapital och reservfond, förlagslån, garantifond och balanserade vinstmedel. Förlagslån får upptas till ett belopp som högst motsvarar aktiekapitalet medan garantifonden är maximerad till fem gånger aktiekapitalet.
För bottenlån gäller likartade regler för stadshypoteksinstitutionen och kreditaktiebolagen avseende belåningsobjekt och lånegränser. Långiv- ning får således ske beträffande bostads-, affärs- och kontorshus med eller utan statliga bostadslån mot säkerhet av pantbrev i fast egendom eller tomträtt för belopp som ligger högst inom 75 % av institutets eget uppskattningsvärde. Även andra objekt får belånas om de finansieras med stöd av statligt lån. Spintabs verksamhet är framför allt inriktad på enfamiljshus.
2.2.3. Statlig långivning
Den statliga långivningen omfattar ett flertal olika låneformer. Med statliga lån avses i detta sammanhang bostadslån med förmånsrätt efter enhetslån.
Låneverksamheten handhas av bostadsstyrelsen, länsbostadsnämnderna och kommunerna. Kommunstyrelsen eller annat kommunalt organ som utses av kommunen är kommunens förmedlingsorgan, dvs svarar för kommunens låneförmedling. Bostadsstyrelsen, länsbostadsnämnderna och förmedlingsorganen svarar också för en rad andra uppgifter än de som direkt hör samman med långivning, bl a bostadsbyggnadsplanering och administration av bostadstillägg. Deras uppgifter kan sägas vara betingade av att statsmakterna ser bostadslångivningen som ett av flera medel att nå bostadspolitiska mål och därför har samlat de olika bostadspolitiska uppgifterna i ett administrativt system. Kommunernas medverkan sker med stöd av lagen (1947:523) om kommunala åtgärder till bostadsförsörjningens främjande.
Två typer av låneärenden förekommer, ettbeslutsärenden och tvåbe- slutsärenden. Ettbeslutsärendena gäller en— och tvåfamiljshus som skall bebos av lånesökanden och tvåbeslutsärendena flerfamiljshus och övriga en- och tvåfamiljshus.
Lånebeslut i ettbeslutsärenden fattas av länsbostadsnämnd före igång- sättning. Lånet kan utbetalas i förskott och därmed utnyttjas som
byggnadskredit. Länsbostadsnämnden fattar i övriga fall ett preliminärt och ett slutligt lånebeslut. I det preliminära beslutet anges med vilket belopp och under vilka villkor i övrigt lån kan komma att beviljas. En förutsättning för att lånet skall beviljas är att lånesökanden fått eller med säkerhet kan påräkna tillräcklig underliggande kredit på godtagbara villkor. Tvåbesluts- äendena förutsätter ett dubbelt ansökningsförfarande.
Ansökan om lån göres hos förmedlingsorganet som yttrar sig om ansökningen och sänder handlingarna i ärendet till länsbostadsnämnden. Nämnden fattar beslut om lån inom ramar som ställts till förfogande av bostadsstyrelsen.
Under byggnadstiden ansvarar förmedlingsorganet för byggnadskon- troll och besiktning. Har kommunerna lämnat borgen för byggnadskredi- ter vilket är normalt vid statlig belåning avgör dessutom förmedlingsorga- net ofta hur byggnadskrediter får disponeras.
Om lån beviljats skall låntagaren hos förmedlingsorganet göra fram- ställning om utbetalning av lån. Till framställningen fogas intecknings- handlingar etc. Förmedlingsorganet sänder framställningen och till denna fogade handlingar till länsbostadsnämnden. Nämnden beslutar om lånets utbetalning varefter bostadsstyrelsen betalar ut lånet. Förmedlingsorga- net har sedan ett visst ansvar för att bevaka säkerheten för länet. Länsbostadsnämnden handhar i övrigt pantvård, bevakar till betalning förfallna fordringar m m.
Länsbostadsnämndens beslut kan överklagas hos bostadsstyrelsen, vars beslut kan överklagas hos regeringen.
2.3. Kreditpolitisk lagstiftning
2.3.1. Allmänt
Tidigare gällde tre kreditpolitiska lagar, lagen (19622256) om likviditets- kvot och kassakvot för vissa kreditinrättningar, lagen (19621257) om placeringskvot för vissa kreditinrättningar och lagen (19622258) om räntereglering och emissionskontroll. Lagarna var tidsbegränsade.
Utredningen om den kreditpolitiska lagstiftningen lämnade i början av år 1974 ett förslag till ny kreditpolitisk lagstiftning i betänkandet Kreditpolitiska medel (Ds Fi 197422). På grundval av detta avgav regeringens förslag i frågan i proposition 19742168. Riksdagen biföll i huvudsak regeringens förslag. En ny kreditpolitisk lagstiftning trädde därigenom i kraft den 1 januari 1975.
2.3 .2 Tidigare lagstiftning
Den tidigare kreditpolitiska lagstiftningen var av fullmaktskaraktär. Efter framställning av fullmäktige i riksbanken kunde regeringen förordna om lagstiftningens tillämpning.
Regler om likviditets- och kassakvoter i likviditets- och kassakvotslagen
var ett komplement till kreditpolitiska instrument som diskontopolitik och marknadsoperationer. Deras syfte var att påverka den totala kredittillgången och i viss utsträckning också krediternas fördelning.
Affärsbanker, sparbanker och centralkassor för jordbrukskredit kunde åläggas likviditetskvotsrestriktioner medan kassakvotkrav endast kunde avse affärsbanker.
Likviditetskvoten var i princip relationen mellan på visst sätt beräkna- de likvida tillgångar (netto) och förbindelser. Till likvida tillgångar räknades bl a statsobligationer och bostadsobligationer vilket naturligtvis ökade bankernas benägenhet att göra sådana placeringar. Lagen gav riksbanken vissa möjligheter att påverka beräkningen av likvida tillgångar genom tillämpningsföreskrifter. Riksbanken bestämde vilken likviditets- kvot som skulle tillämpas. Den var dock maximerad till 50 % för affärsbanker och 25 % för övriga av lagen omfattade institut.
Med kassakvot avsågs relationen mellan medel i riksbanken och förbindelser. Riksbanken fastställde kassakvot inom maximitalet, 15 %.
Placeringskvo tslagen skulle trygga statens och bostadsbyggandets behov av långfristigt kapital för den händelse det var omöjligt att träffa godtagbara överenskommelser med de placerande instituten.
Lagen omfattade försäkringsbolag, sparbanker och allmänna pensions- fonden.
Placeringskvoten var en marginell kvot som angav en lägsta tillåten relation mellan prioriterade placeringar och totala placeringar under viss tid. Som prioriterade placeringar räknades bl a statsobligationer, bostads- obligationer och län eller egna nettotillgångar avseende ny bostadsbebyg- gelse. Riksbanken kunde genom tillämpningsföreskrifter ange vissa andra placeringar inom bostadssektorn som prioriterade.
Placeringskvoten var maximerad till 80 % och fastställdes av regering- en.
Ränteregleringslagen gav riksbanken möjligheter att bestämma maximi- räntor för utlåning, maximi- och minimiräntor för inlåning och att reglera obligationsemissioner m m.
2.3.3. Ny kreditpolitisk lagstiftning
Genom lagen (19742922) om kreditpolitiska medel som trädde i kraft den 1 januari 1975 upphävdes likviditets— och kassakvotslagen, placerings- kvotslagen och ränteregleringslagen.
Den nya lagen är i likhet med de äldre tidsbegränsad och av fullmaktskaraktär. Kreditpolitiskt medel får användas av riksbanken med tillstånd av regeringen efter framställning av fullmäktige i riksbanken. Med kreditpolitiska medel avses i lagen likviditetskrav, kassakrav, utlåningsreglering, emissionskontroll, allmän placeringsplikt, särskild pla- ceringsplikt och räntereglering. Utlåningsregleringen och den särskilda placeringsplikten har inga motsvarigheter i den tidigare lagstiftningen.
I motsats till den äldre lagstiftningen är lagen så utformad att den endast anger ramar och riktlinjer för de kreditpolitiska medlens tillämp- ning. En närmare precisering skall ske genom föreskrifter från riksban-
ken, som åtminstone i formellt avseende härigenom får vidgade kreditpoli- tiska befogenheter.
Utlåningsreglering, allmän och särskild placeringsplikt samt ränteregle- ring är avsedda att endast tillgripas i undantagsfall medan övriga medel betraktas som mer reguljära inslag i kreditpolitiken.
Likviditetskravet som avser bankinstituten är i princip konstruerat som den tidigare likviditetskvoten. [ lagen anges att bl a stats- och bostadsobligationer alltid skall räknas som likvida tillgångar.
Den allmänna placeringsplikten avser bank- och försäkringsinstitut inklusive AP-fonden. Den skall trygga statens och bostadsbyggandets behov av långfristig kredit och motsvarar såtillvida äldre regler om placeringskvot. Placeringsplikten omfattar i motsats till dessa även affärsbanker, .vilket påverkat placeringspliktens konstruktion. Placerings— plikten kan således uttryckas både som en marginell och en genomsnittlig kvot för bankinstituten. För försäkringsinstituten gäller endast marginella kvoter. Riksbanken anger vilka placeringar som är prioriterade och hur placeringsplikten i övrigt skall beräknas. .
Den särskilda placeringsplikten, som saknar motsvarighet i tidigare lagstiftning, skall trygga tillgången på byggnadskrediter. Särskild place- ringsplikt avser bankinstituten, som kan ges skyldighet att lämna byggnadskredit till särskilt angivet byggnadsprojekt om det uppförs med statligt _stöd och kommunen är borgensman för krediten.
De krav på bankinstitutens engagemang på kapitalmarknaden, vilka bla lagen om kreditpolitiska medel är ett uttryck för, har föranlett förändringar i banklagstiftningen beträffande obligationsvärdering. En för bankerna mer förmånlig värderingsmetod infördes således i samband med beslutet om ny kreditpolitisk lagstiftning.
2.4. Riksbankens tillämpning av den kreditpolitiska lagstiftningen
2.4.1. Allmänt
Av de äldre kreditpolitiska lagarna har endast likviditets- och kassakvots- lagen varit i kraft. Sedan mars 1969 gällde förordnande om likviditets- kvot och sedan juli 1969 förordnande om kassakvot för affärsbanker. Riksbanken har dock mot bakgrund av hela den kreditpolitiska lagstift- ningen utfärdat rekommendationer och träffat överenskommelser med kreditmarknadsinstituten. Rekommendationer om likviditetskvoter för affärsbanker gällde således från lagens tillkomst.
Överenskommelser om placeringskvoter har träffats sedan år 1969 med sparbankerna, postbanken, AP-fonden och försäkringsbolagen. År 1972 ersattes överenskommelserna om placeringskvoter med sparbankerna och postbanken av överenskommelser om likviditetskvoter. Detta får bl a ses mot bakgrund av 1969 års samordnade banklagstiftning som syftade till konkurrensneutralitet mellan olika bankinstitut. '
Emissionskontrollen för de bostadsfinansierade instituten har sedan år
1966 haft innebörden att instituten fritt kunnat emittera obligationer under förutsättning att en stor andel, 90 %, av deras utlåning avsett vissa prioriterade ändamål som angetts av riksbanken.
År 1966 tillkallades delegationen för bostadsfinansiering som i viss utsträckning handlägger frågor inom riksbankens traditionella kompe- tensområde när det gäller bostadsbyggandets kreditförsörjning, se avsnitt 2.5.
2.4.2. Prioriteringsregler
De regler för prioriterade placeringar som gällt i anslutning till överens- kommelser om placeringskvoter anslöt i stor utsträckning till placerings- kvotslagen. Som prioriterade placeringar angavs där
kassa, checkar och banktillgodohavanden minus bankskulder, statsobli- gationer och andra statsskuldförbindelser, obligationer utfärdade av hypoteksbanken, stadshypotekskassan, bo- stadskreditkassan och kreditaktiebolag för bostadsfinansiering, lån mot inteckning i fastighet eller tomträtt med bebyggelse övervägan- de bestående av bostäder, om utlämnade lån avser ny bebyggelse lån med kommunal garanti för nya bostadsfastigheter och vissa lån, som lämnats till kommun, samt kreditinrättnings egna fastigheter bestående av nya bostadsfastigheter efter avdrag för inteckningar i fastigheterna.
Särskilda prioriteringsregler har gällt för bottenlåneinstitutens utlå- ning. De prioriterade ändamålen har utvidgats vid flera tillfällen de senare åren, framför allt beträffande serviceanläggningar och ombyggnadspro- jekt. Prioriterade är fn krediter avseende produktionskostnader för hus som nybyggs, ombyggs eller tillbyggs med statligt stöd, samt bostadshus som nybyggs utan statligt stöd. Till utgången av år 1974 prioriterades dessutom flerfamiljshus som ombyggdes utan statligt stöd men där lånebostadsnämnden utfärdat intyg om att ombyggnadsarbetenas om- fattning inte endast var ringa. För de sistnämnda fallen var inga särskilda standardkrav, maximikostnader etc föreskrivna; man avsåg framför allt att undvika belåning av löpande underhåll.
2.5. Delegationen för bostadsfinansiering
Delegationen för bostadsfinansiering (DFB) tillkallades i september 1966 som en kommitté under inrikesdepartementet. Den består nu av representanter för riksbanken, bostadsstyrelsen, arbetsmarknadsstyrelsen och finans- och bostadsdepartementen.
Ursprungligen hade delegationen uppgifter med anknytning till det bostadsbyggande som kunde få förhandsbesked om bostadslån. Vidare skulle den samordna kreditförsörjningen med bostadsbyggandets fördel- ning i rum och tid. Det senare uppdraget får ses mot bakgrund av situationen under åren 1965 och 1966 när bristen på byggnadskrediter
hotade den planerade igångsättningen. Uppgifterna i samband med förhandsbeskeden har sedermera överförts till bostadsstyrelsen.
Delegationen har utarbetat ett betänkande, Bostadsbyggandets plane- ring och kreditförsörjning (SOU 196830).
Betänkandet har refererats i avsnitt 1.2. Efter förslag i 1969 års statsverksproposition, bilaga 13, fick DFB i uppdrag att söka lösa de problem som påtalats i betänkandet genom förhandlingar med kredit- marknadsinstituten.
[ en kommuniké hösten l969 redovisade DFB, bankföreningen, sparbanksföreningen och stadshypotekskassan den överenskommelse som träffades i anledning av regeringens särskilda uppdrag. Kommunikéns sammanfattande avsnitt lyder: ”Överenskommelsen syftar till att förbätt- ra bostadsbyggandets finansieringsförutsättningar i olika avseenden. Formerna och villkoren för byggnadskrediter ändras så att dagens stora variationer i fråga om kreditkostnader elimineras. Konsortier bildas vid stora kreditbehov. Avlyft skall ske efter anciennitet och särskilda åtgärder vidtas vid lång väntetid. Enighet har rätt om målsättningen att förkorta väntetiderna för långa fastighetslån. För stora, fleråriga bostads- projekt förbättras finansieringsbetingelserna väsentligt. Parterna avser att vid framtida överläggningar pröva erfarenheterna av den nu ingångna överenskommelsen och överväga vilka eventuella förändringar som då kan vara erforderliga.”
Redan år 1967 hade delegationen på regeringens uppdrag inlett förhandlingar med bankinstituten om byggnadskrediter till det planerade bostadsbyggandet. Förhandlingarna resulterade i en överenskommelse som innebar att bankerna ställde erforderliga krediter till nyproduktio- nens förfogande. Liknande överenskommelser har sedan dess träffats årligen.
F n omfattar överenskommelsen byggnadskrediter för statligt belånad ny- och ombyggnad enligt årets bostadsbyggnadsplan och krediter till kommuner för tomrättsmark. Därutöver har bankerna på eget initiativ förklarat sig villiga att ge byggnadskrediter till bostadsbyggande utan statliga län.
Till ledning för bankernas byggnadskreditgivning utarbetar bostadssty- relsen listor över placerade statligt belånade bostadsbyggnadsprojekt under året, dock ej styckebyggda enfamiljshus, med uppgifter om beräknade igångsättningstidpunkter.
Delegationen och bankerna har bildat en särskild expertgrupp för att lösa problem som kan uppkomma vid tillämpningen av överenskommel- serna. Arbetet i expertgruppen avser framför allt de projekt som trots överenskommelsen får svårigheter med byggnadskrediter. Dessa svårighe- ter har under senare är främst gällt vissa enfamiljshus och ombyggnader.
Mot bakgrund av en kraftig nedgång i affärsbankernas förvärv av bostadsobligationer under åren l97l och 1972 inledde delegationen förhandlingar med affärsbankerna om deras engagemang i den långfristiga bostadsfinansieringen. ljuni 1973 träffades en uppgörelse med innebör- den att affärsbankerna under året skulle göra nettoförvärv av bostadsobli- gationer för 1,5 miljarder kr och i egen portfölj omvandla 1 miljard kri
vanliga byggnadskrediter till 5 k mellankrediter. Senare erhöll delegatio- nen under hand utfästelser om obligationsförvärv från allmänna pensions- fonden, Sparbankerna och postbanken. Försäkringsbolagen var redan bundna till vissa obligationsförvärv genom överenskommelser om place- ringskvoter med riksbanken.
År 1974 träffade delegationen och bankinstituten en överenskommelse om att instituten under året skulle ställa 4 miljarder kr till förfogande för långfristig bostadsfinansiering.
Därutöver har DFB utarbetat två promemorior, Lokalbyggandet i samband med den statliga bostadslångivningen (Ds In l97lzl7) och Ekonomiska ramar för det statligt stödda bostadsbyggandet (Ds ln 1973114).
Promemorian Ekonomiska ramar för det statligt belånade bo- stadsbyggandet behandlades i proposition l974:150. Departementschefen anslöt sig till syftet med DFBs förslag till ramkonstruktion. Denna skulle möjliggöra en förbättrad beräkning av investeringsvolym och kreditbehov inom bostadssektorn och en smidig utbytbarhet mellan ramar för nybyggnad och ombyggnad. För att uppnå dessa syften har bostadsstyrelsen fått i uppdrag att göra en översyn av det nuvarande ramsystemet.
2.6. Byggnadskrediter
2.6.1. Former och villkor
Bankerna skaffar erforderliga medel för byggnadskreditgivning huvudsakligen genom direkt inlåning. Tekniskt är byggnadskrediten en sk kredit i räkning, beviljad på grundval av förhandsvärdering och utlämnad mot säkerhet av kommunal borgen eller pantbrev i den egendom varå byggnaden uppförs. Byggherren disponerar krediten i s k lyft allteftersom byggnadsverksamheten fortlöper. I vissa fall sker besiktning av husbygget inför varje lyft för att kreditgivaren skall kunna bedöma hur stora lyft som skall tillåtas.
Långivaren betingar sig för beviljad byggnadskredit (byggnadskreditiv) dels en kontraktsränta (kreditavgift) om 0,5 till 1 % på beviljat belopp dels en dispositionsränta om fn (vid ett diskonto på 7 %) 7,75—10,5 % på disponerat belopp. När kommun tecknar borgen för en byggnadskre- dit blir räntevillkoren fördelaktigare för låntagaren än vad som eljest skulle ha varit fallet. F n utgår hos flertalet kreditgivande institut för byggnadskredit avseende flerfamiljshus med kommunal borgen som säkerhet kreditavgift om 0,5 ”g och dispositionsränta om 8,75 %. Kom- munal borgen förekommer i princip när statligt bostadslån beviljats för objektet. Hos flertalet institut faller kreditavgiften bort i och med färdigställandet men samtidigt höjs i stället dispositionsräntan med i regel 0,75 %. Räntor och kostnader, exempelvis besiktningskostnader, debite- ras under lånetiden kreditivkontot. För fleråriga objekt kan byggnadskre- diten dels upp i markkredit, anläggningskredit och husbyggnadskredit. Under de sista åren har bankerna i begränsad utsträckning omvandlat
vanliga byggnadskrediter avseende färdigställda hus till sk mellankrediter, som också betraktas som byggnadskrediter, bla i statistiska sammanhang. I motsats till vanliga byggnadskrediter får dock mellankrediter räknas som likvida tillgångar vid tillämpning av likviditetskrav enligt den kreditpolitiska lagstiftningen. Mellankrediterna löper med en obunden ränta som vid varje tillfälle skall motsvara bottenlåneinstitutens räntevillkor för nya enhetslån.
2.6.2. Omfattning
Omfattningen av byggnadskreditgivningen är svår att bedöma på grundval av den statistik som finns tillgänglig. Man kan inte helt isolera bostadskrediterna från krediter till annan byggnadsproduktion. Det är likaså svårt att åstadkomma en genomgående uppdelning på byggnadskrediter och annan långivning mot säkerhet av pantbrev i bostadsfastigheter. Föreliggande uppgifter kan sålunda endast ge en ungefärlig uppfattning om storleken av dessa krediter, tabell 2.1.
Av de utestående byggnadskrediterna svarar affärsbankerna för ca två tredjedelar och sparbankerna för ca en tredjedel.
2.6.3. Avlyftskö
I angivna belopp för utestående byggnadskrediter ingår inte bara krediter avseende objekt under byggnad utan även krediter avseende objekt som färdigställts. Någon automatik i fråga om avlyft kan inte sägas ha varit för handen sedan mitten av 1960-talet. Sedan dess har efterfrågan på långfristiga krediter överstigit tillgången på kapitalmarknadsmedel. Detta har fört med sig besvärande köbildningar inom bostadslånesektorn. En viss belysning lämnas av tabellerna 2.2 och 2.3.
Tabell 2.1 Byggnadskreditgivningen, miljarder kr. 1970 1971 1972 1973 1974
06—30 Utbetalade byggnadskrediter 12,0 11,9 12,1 14,5 7,3 Därav till bostäder 10,2 10,1 10,2 11,9 6,0 Utestående byggnadskrediter 14,1 14,6 17,3 18,6 19,1 Därav till bostäder 12,3 12,5 14,7 15,4 16,0 Källa: AP-fonden Tabell 2.2 Byggnadskrediter avseende färdigställda bostadshus, miljarder kr. 1972 1973 1974 06-30 Utestående byggnadskrediter till bostäder 14,7 15,4 16,0 Därav färdigställda bostäder 8,5 9,2 9,4 Andel i % 58 60 59
Källa: AP—fonden
Tabell 2.3 Avlyftsituationen och dess förändringar, miljarder kr.
1970 1971 1972 1973 1974
06-30 Utbetalade byggnadskrediter till bostäder 10,2 10,1 10,2 11,9 6,0 Avlyftade byggnadskrediter , till bostäder 8,4 9,9 8,0 11,2 5,4 Förändring av avlyftskön +l,8 +0,2 +2,2 +0,7 +0,6
Källa: AP—fonden
Tabell 2.4 Avlyftens fördelning på olika kreditkällor, procent.
1970 1971 1972 1973 1974
06-30 Obligationsemissioner” 68 77 . 83 71 89 Statliga bostadslån, direktavlyft av banker m mb 32 23 17 29 11
” Årsmedeltal för perioden: 75. b Årsmedeltal för perioden: 25. Kalla: AP-fonden.
Det ökande beloppet utestående byggnadskrediter till bostäder kan inte förklaras av volym- och prisförändringar i bostadssektorn utan beror på en ökande brist på långfristigt kapital.
1 tabell 2.4 redovisas den långfristiga finansieringens fördelning på olika kreditkällor.
Avlyftssituationen belyses i viss utsträckning av förändringen av låneköerna i bottenlåneinstituten.
I tabell 2.5 redovisade uppgifter, som före juni .1973 avser statshypoteksinstitutionen och därefter också BOFAB, är emellertid inget mått på den totala avlyftskön eftersom vissa lånesökanden står i kö hos båda institutionerna.
Avlyftskön för bostäder kan uppskattas till ca 9,6 miljarder kr årsskiftet 1974/75. Detta innebär att väntetiden för utbetalning av beviljat långfristigt lån för närvarande uppgår till i genomsnitt ca 1 år inom stadshypoteksinstitutionen och BOFAB.
överenskommelsen mellan DFB och affärsbankerna om bankernas obligationsförvärv under år 1974 har medverkat till att avlyftssituationen — efter en kontinuerlig försämring sedan mitten av 1960-talet — inte ytterligare försämrats det senaste året. Detta förhållande innebär dock inte att det finns underlag ens för en positiv bedömning av avlyftssitua- tionens utveckling på kort sikt.
Spintab kan i allmänhet utbetala beviljade långfristiga lån direkt efter husets färdigställande. Detta är väsentligen en följd av s k budgetavtal som kan tecknas mellan sparbankerna och Spintab. Sparbankerna kan försäkra sig om avlyft hos Spintab mot löfte om obligationsförvärv och
Tabell 2.5 Bottenlåneinstitutens Iåneköer, mkr.
Tidpunkt Prioriterade Oprioritcradc Totalt
objekt” objektb 1966—01-10 1739 412 2151 -10-26 2 216 381 2 597 1967-02-17' 1 924 325 2 249 -12-31 3 108 436 3 544 1968-06-30 3 247 358 3 605 1969-01-31 4 365 394 4 759 -06-30 4 445 380 4 825 1970-01—31 3 750 342 4 092 -06-30 3 791 419 4 210 1971-01-31 3 582 563 4145 -06-30 3 803 631 4 434 1972-01-31 4 682 1 174 5 856 -06-30 5 328 1 271 6 599 1973-01—31 6 474 1 426 7 900 -06-30 10 896 2 182 13 078 1974-01—31 11552 2 352 13 904 -06-30 11 117 2 578 13 695
-11—30 10 935 2 564 13 499
” Avser bostadshus t o m är 1971. [7 Avser affärshus t o mår 1971. Källa: Konungariket Sveriges stadshypotekskassa och BOFAB.
teckning av garantifondbevis. Obligationsköpen och garantifondteckning- arna omfattade i 1974 års budgetavta145 respektive 2 % av byggnadskre- diter som avlyfts om avlyften avsåg statligt belånade småhus. För vissa andra låneobjekt var procenttalen högre. Om inte Spintab har långfristig upplåning tillgänglig för utlåning när avlyft ska ske enligt avtal tar Spintab upp reverslån och utbetalar sedan ett s k interimslån till låntagaren. Detta län löper med obunden ränta i högst sex månader varefter räntan binds. Systemet innebär också att sparbankerna hänvisar Iåneobjekt, som inte omfattas av budgetavtal till annat bottenlåneinstitut än Spintab.
Flerfamiljshus med tomma lägenheter har särskilda avlyftsproblem. Beviljade lån utbetalas i princip inte om mer än 10 % av lägenhetsytan är outhyrd. Bottenlån på tillhopa 200—300 mkr är till följd härav f n ännu inte utbetalda.
Enligt överenskommelse i september 1969 mellan DFB och kreditinsti- tuten skulle byggherrar som fått vänta på avlyft mer än sex månader efter det alla för utbetalning erforderliga handlingar blivit färdiga kunna anmäla detta förhållande till bostadsstyrelsen. Dessa anmälningar skulle sedan föras vidare till långivarna. Anmälningsförfarandet avvecklades under år 1974 då det inte visat sig ge några positiva effekter.
2.7. Bottenlån
2.7.1. Former och villkor
Bottenlåneinstitutens upplåning sker'som ovan nämnts genom obliga- tionsutgivning. F n är obligationsräntan 8 %, vilket överstiger riksbankens
diskonto med 1 procentenhet. Obligationer säljs antingen genom banker- nas förmedling eller direkt från instituten. Köpare av obligationer har möjlighet att vänta med att betala obligationerna upp till tre månader. Med hänsyn till risken för ränteändring måste obligationsemittenten emellertid låna ut belopp som tecknats omgående utan att avvakta likvid för obligationerna. Upp- och utlåning måste korrespondera med varandra. För att bl a kunna låna ut medel utan dröjsmål har instituten rätt att låna upp medel kortfristigt genom reversupplåning. Obligationsköparna depo- nerar vanligen sitt innehav av obligationer hos emittenten i utbyte mot certifikat.
Den typ av obligation som fn säljs av bottenlåneinstituten har en löptid av 20 år och amorteras enligt annuitetsprincipen efter en 50-årig amorteringsplan. Efter 10 år sker en justering av räntan enligt vissa regler till aktuellt ränteläge. Numera finns det möjligheter att både höja och sänka räntan vid detta tillfälle. Motsvarande ändring av räntan måste i förekommande fall ske i institutens utlåning. Efter 20 år inlöses obligationerna och då förfaller samtidigt motsvarande fastighetslån. Eftersom annuitetsprincipen tillämpas kvarstår då större delen av obligationslånet och därmed även fastighetslånen. Om en 50-årig amorte- ringsplan används för ett 7 %-lån utestår efter 20 är ca 90 % av det ursprungliga beloppet. Används en 60-årig plan, är motsvarande procent- tal ungefär 95. Det säger sig självt att fastighetslåntagarna som regel inte har möjlighet att betala tillbaka sin skuld på slutbetalningsdagen. Regeln är därför att låntagaren erbjuds omsättning av sina förfallande lån till nya lån med de villkor som gäller vid omsättningstillfället, se avsnitt 3.7.2.
Bostadslåneinstitutens utlåning sker som nämnts på i princip samma villkor som upplåningen med ett påslag vanligen på 0,2 procentenheter. Härvid gäller för kreditgivaren att de hypotekslån som sammanlagda svarar mot ett visst obligationslån skall ge samma ränta och amortering som krävs enligt obligationslånet. Kreditgivaren har således möjlighet att differentiera utlåningen på önskvärt sätt. F 11 varieras amorteringstiderna såvitt gäller olika typer av belåningsobjekt på så sätt att olika amorteringsplaner tillämpas: för nybyggda flerfamiljshus 60 år, för nybyggda småhus 50 eller 40 år och för affärs- och kontorshus 40 eller 30 år. Andra amorteringsplaner kan också förekomma. Vidare differen- tieras räntan på olika typer av lån så att oprioriterade lån löper med 0,25 % högre ränta än prioriterade lån. Differentieringen hänger samman med att obligationerna säljs med en underkurs om 0,25 %. Tidigare upplades särskilda obligationslån för den prioriterade resp oprioriterade utlåningen. Obligationslån inom den oprioriterade sektorn löpte med 0,25 % högre ränta. Sedan mars 1973 emitteras endast obligationslån av- sedda för såväl prioriterad som oprioriterad utlåning. Obligationslånen säljs i stället till en sådan underkurs att den effektiva avkastningen är oförändrad.
Vid samma tillfälle förändrades amorteringsreglerna för nya obliga- tionslån. Dessa kan endast amorteras efter utlottning. Amortering får således inte ske genom att emittenten köper upp obligationer för makulering.
2.7.2. Omfattning
Utestående lån till bostäder vid slutet av år 1974 var hos stadshypoteksin- stitutionen 41,3 miljarder kr, hos BOFAB 6,9 miljarder kr, hos Spintab 13 miljarder kr och hos institut som upphört med nyutlåning (Sigab, Gigab och Svensk Fastighetskredit AB) drygt 15 miljarder kr.
Utvecklingen på bostadsobligationsmarknaden framgår nedan, tabeller- na 2.6 och 2. 7.
Det mest uppenbara draget i de senaste årens utveckling på bostadsob- ligationsmarknaden är de kraftiga fluktuationerna i placerarnas förvärv. Utredningen om den kreditpolitiska lagstiftningen konstaterade (s 111):
En slutsats av de senaste årens erfarenheter är att en tillräcklig tillgång på långfristiga bostadskrediter förutsätter stora och jämna bidrag från allmänna pensionsfondens sida, men också en betydande insats av bankinstituten genom att dessa ökar sina behållningar av bostadsobliga- tioner.
2.7.3. Konverteringsfrägor
Begreppet konvertering används i kreditsammanhang för att beteckna olika förfaranden. Som konvertering synes man ursprungligen ha beteck-
Tabell 2.6 De större placerarnas nettoförvärv av bostadsobligationer m rn, mkr.
1971 1972 1973 1974
AP-fonden 4 618 2 977 3 999 4 061 Affarsbanker 662 371 1 861 2 179 Större sparbanker 655 1 419 914 1 265 Föreningsbanker 8 12 18 80 Försäkringsbolag 1 628 1 419 1 321 2 011 Totalt 7571 6171 8113 9596
Källa: SM N 1975:12.
Tabell 2.7 De större placerarnas nettoförvärv av bostadsobligationer i procent av totalt nettoförvärv av obligationer”
1971 1972 1973 1974 AP-fonden 63 45 52 58 Affarsbanker 39 41 40 95 Större sparbanker 64 104 66 82 Föreningsbanker 6 9 6 25 Försäkringsbolag 103 63 65 58 Totalt 64 55 51 66
”Procenttal över 100 förekommer när nettoförvärv av bostadsobligationer översti- ger nettot av alla obligationstransaktioner. Källa: SMN 1975 :12.
nat en rätt till förtidsinlösen av obligationer vid en på förhand bestämd tidpunkt under obligationslånets löptid. Genom en sådan konverterings- rätt, som vanligen är ensidig till obligationsemittentens förmån, kan ett obligationslån, som vid konverteringstidpunkten löper med högre ränta än marknadsräntan, inlösas och bytas ut mot ett obligationslån som löper med den lägre marknadsräntan. Härigenom blir det exempelvis också möjligt att sätta ner räntan på de hypotekslån som finansierats på grundval av det konverterade obligationslånet. Konverteringar av detta slag var inte ovanliga till och med 1940-talet. Från 1950-talet synes obligationsemittents konverteringsrätt inte ha kommit till användning beroende på den successivt stigande räntenivån.
Med konvertering av obligationslån avses i dag vanligen det förhållan- det att obligationslånet enligt obligationsvillkoren förfaller till inlösen, varvid hela lånet eller del av lånet utestår obetalat. I denna situation måste obligationsemittenten anskaffa medel för att lösa in de förfallande obligationerna. Detta kan ske genom att dessa obligationer byts ut mot nya obligationer till den marknadsränta som gäller vid inlösningstidpunk- ten. Är det inte möjligt att träffa avtal om konvertering, måste nya obligationer försäljas på annat sätt.
Eftersom hypoteksinstitutens utlåning måste ske till samma villkor som upplåningen, innebär en konvertering av obligationslån att motsva- rande hypotekslån också måste omsättas. Även för sådana omsättningar av hypotekslån används i dagligt tal begreppet konvertering. För låntagarna innebär en sådan konvertering att det förfallande lånet betalas igen genom att ett nytt lån samtidigt tas upp på samma belopp och till de villkor som gäller vid omsättningstillfället.
Konverteringar av förfallande obligationslån och därmed även av förfallande hypotekslån utgör ett växande problem för bottenlåneinstitu- ten. Under år 1974 har hos dessa till betalning förfallit obligationslån på drygt 2 miljarder kr. Detta belopp kommer att öka i framtiden. Sålunda har från år 1966 på bostadssektorn utgivits obligationslån med 20-årig löptid och med amortering enligt annuitetsprincipen innebärande att efter 20 är över 90 % av den ursprungliga låneskulden kvarstår obetald. För de senaste åren uppgår det årliga obligationsbeloppet till närmare 10 miljarder kr. Vid löptidens slut måste således i det närmaste hela detta ursprungliga lånebelopp återbetalas till obligationsplacerarna. Någon garanti för att dessa kommer att gå med på en konvertering av sitt obligationsinnehav finns inte. Obligationsemittenterna måste emellertid se till att de har medel för att möjliggöra en omsättning av de förfallande hypotekslånen. Det är nämligen i praktiken otänkbart att samtidigt återfordra dessa lån.
För att underlätta konvertering har riksbanken sedan slutet av år 1973 medgivit att innehavare av obligationer som skall konverteras får tillgodogöra sig en extra underkurs på 0,5 % på nya obligationer under vissa förutsättningar. Motsvarande utlåning sker därför till 0,05 % högre ränta under en tioårsperiod.
Arbetet med konvertering av obligationer och hypotekslån hos bottenlåneinstituten är praktiskt sett tämligen omfattande. Det är i
synnerhet omsättningen av hypotekslåntagarnas lånereverser som är administrativt betungande.
2.8. Bostadslån och statsbudget
2.8.1. Inledning
I denna redogörelse för den statliga bostadslånegivningen och dess budgetmässiga konsekvenser utgår vi från förhållandena före den 1 januari 1975 och redovisar de förändringar det nya statliga bostadsfinan- sieringssystemet medför.
År 1969 tillsattes en utredning för att göra en översyn av det statliga budgetsystemet rn m. Budgetutredningen överlämnade sitt betänkande Budgetreform (SOU 1973243, 44, 45, 46) i september 1973. Betänkandet har remissbehandlats men någon proposition har ännu ej avgivits i frågan. En ändring av budgetsystem och redovisningsprinciper i enlighet med utredningens förslag skulle komma att påverka nuvarande metoder i hög grad.
Riksstaten består av driftbudget, kapitalbudget samt totalbudget. En ledande tanke vid införandet av det nuvarande systemet med drift- och kapitalbudgetar var, att alla förändringar i statens förmögenhet skulle redovisas öppet och i första hand via kapitalbudgeten, som i princip var lånefinansierad. Driftbudgeten skulle vara skattefinansierad och täcka de löpande utgifterna. Driftbudgeten fick över- eller underbalanseras, beroende på konjunkturläget. På sikt borde driftbudgeten vara balanse- rad, så att inte statens förmögenhet skulle påverkas av konjunkturpoli- tiken.
Denna syn på budgeten har gradvis förändrats. Man upprätthåller i praktiken inte längre distinktionen mellan drift- och ka pitalbudgetarna så till vida att ingen skillnad föreligger mellan skatte- och lånefinansierade budgetar. Sedan år 1956 upprättas en totalbudget, där drift- och kapitalbudgetarna slagits ihop. Den presenteras fr o m år 1966 i riksstaten.
Inkomsterna utgörs av skatter, avgifter m m inkomster av statens kapitalfonder avskrivning och övriga kapitalmedel inom fonderna övrig kapitalåterbetalning.
Utgifterna utgörs av totala anslag över drift- och kapitalbudgetarna beräknad övrig medelsförbrukning.
2.8.2. La'nefonden för bostadsbyggande
För lån till bostadsbyggandet, vilka formellt skall ge normal förräntning och amorteras, ges anslag över kapitalbudgeten, närmare bestämt över lånefonden för bostadsbyggande.
Kostnader för bostadsmyndigheternas administration, bostadstillägg mm går däremot som utgifter över driftbudgeten. Detsamma gäller räntebidrag enligt proposition l974:150.
Inkomster från lånefonden för bostadsbyggande i form av räntor redovisas på driftbudgetens inkomstsida. Staten har fr o m är 1968 ett formellt krav på full förräntning av lån som utlämnats efter år 1957. Det innebär, att lånefonden för bostadsbyggande till den del som är lånemedelsfinansierad skall ge en avkastning under år 1975 på 8,25 % med undantag för de lån som lämnats före år 1958 till bunden ränta.
Omfattningen av långivningen till bostadsbyggandet regleras genom kalenderårsvis av riksdagen fastställda ramar för beslut om lån. På budgeten registreras endast utfallet av denna långivning i form av utbetalda lån.
Anslagsframställningen görs av bostadsstyrelsen.
Anslagsbelastningen utgörs av utbetalning av: bostadslån räntebärande delar av förbättringslån skuldökning på paritetslån räntelån tomträttslån lån för hyresförluster förskott på beviljade lån, netto
Avgår: amorteringar och inlösen
Anslagen för skuldökning på paritetslån och räntelån bortfaller fr o m budgetåret 1975/76 och ersätts av ett anslag för räntebidrag på driftbudgetens utgiftssida.
Lånefonden för bostadsbyggande är en revolverande fond, vilket innebär att amorteringarna på utestående lån används för ny utlåning utan att redovisas över statens budget.
Bedömningen av anslagsbehovet görs inom bostadsdepartementet. Denna resulterade iett förslag till investeringsanslag på nära 1,7 miljarder kr till lånefonden för bostadsbyggande för budgetåret 1975/76.
Lånefonden för bostadsbyggande uppgick den 30 juni 1974 till 27 634 mkr, varav 25 202 mkr finansierats över kapitalbudgeten. Differensen utgörs av den del av utlåningen som finansierats över driftbudgeten som avskrivningsmedel. Eftersom räntan på de statliga bostadslånen i princip var en underränta i förhållande till statens normalränta ända till dess paritetslånesystemet infördes, gjordes nämligen tidigare indirekt avskriv- ning av den s k investeringsförlusten (det kapitaliserade värdet av skillnaden mellan fullt och faktiskt förräntningskrav). Denna del finansie- rades över driftbudgeten och skulle med tidigare tillämpad budgetsyn i princip täckas med skatter.
Utlånade medel och ränteinkomster budgetåren 1963/64—1973/74 framgår av tabell 2. 8.
Tabell 2.8 Lånefonden för bostadsbyggande. Statens kapitalfordran vid budgetårets slut samt under budgetåret redovisade ränteinkomster, kr.
Budgetår Utlånade medel Ränteinkomster 1963/64 9 499187 898 307 941983 1964/65 10 219 819 850 335 765 541 1965/66 11 375 916 559 367 794 713 1966/67 12 622123 652 420 726178 1967/68 13 393 256 229 470 220 494 1968/69 14 685 988 349 722 750 597 1969/70 17128 520 527 645 688 257 1970/71 19 678 788 755 1 102 044 870 1971/72 22 362 936 097 1274 877 879 1972/73 25 084 376 707 1450 386 718 1973/74 27 634 221 179 1655 485 785
Källa: Bostadsstyrelsen
Drygt 90 % av de utestående lånen vid det senaste budgetårsskiftet avsåg lån enligt bostadslånekungörelsen (19671552) eller tidigare motsva- rande kungörelser samt räntelånekungörelsen (19672553).
2.9. Vissa icke statliga bostadskrediter
Under år 1974 uppgick nyutlåningen till bostadssektorn till ca 18,3 mil- jarder kr exkl byggnadskrediter, skuldökning på paritetslån och räntelån. Av detta belopp avsåg ca 75 % krediter för nya investeringar och ca 25 % krediter i samband med överlåtelser m m. Av krediterna till nyinveste- ringar utlånades ca 1,6 miljarder kr från staten, 2,6 miljarder kr från bankerna, 9,0 miljarder kr från bottenlåneinstituten samt 0,3 miljarder kr från försäkringsbolagen.
Det är inte möjligt att fördela lån från banker och försäkringsbolag på olika typer av krediter (bottenlån, topplån etc) om man utgår från den officiella statistiken. Däremot registreras krediternas ändamål. Av de to- tala nyinvesteringskrediterna från bankerna var de största ändamåls- grupperna lån till icke statligt belånade om- och tillbyggda småhus (909 mkr) statligt belånade nya småhus (663 mkr) och icke statligt belånade nya småhus (655 mkr). Av försäkringsbolagens utlåning till nyinveste- ringar (317 mkr) avsåg drygt 45 % icke statligt belånade nya flerfamiljs- hus. Huvuddelen av bankernas krediter torde ha relativt korta amorte- ringstider och löpa med relativt höga, obundna räntor.
Krediter vid överlåtelser m m tillhandahålles huvudsakligen av banker- na. Vi har inget underlag för att bedöma kreditvillkoren inom denna sek- tor.
3 Intäkter och kostnader vid bostads- kreditgivning
3.1.1. Allmänt
Räntan på byggnadskrediter skall förutom till inlåningsränta för mot- svarande medel bedömas i relation till förvaltningskostnader, kostnader för att hålla den likviditet kreditgivningen förutsätter och kreditrisker.
Bankernas förvaltningskostnader är svårbedömbara och torde variera inom relativt vida gränser, bla beroende på låneobjektets storlek och låntagarens erfarenhet av byggnadskreditfrågor. De kommunala förmed- lingsorganens praxis i samband med kommunala borgensåtaganden påverkar också bankernas förvaltningskostnader.
Med likviditetskostnader avser vi de kostnader kreditgivarna har för eventuellt intåktsbortfall till följd av att delar av icke disponerade krediter inte kan göras fullt räntebärande. Bankerna placerar vanligen icke disponerade delar av byggnadskrediter i s k dagslån mellan bankerna och i skattkammarväxlar med löptider som överensstämmer med beräk- nade lyftplaner. Under normala omständigheter ger sådana placeringar en lägre avkastning än vanlig utlåning.
Kreditriskerna är huvudsakligen av två slag, dels sådana risker som hänför sig till tiden före färdigställandet, dels sådana som avser tiden mellan färdigställande och utbetalning av fastighetslånen.
Risker före färdigställandet gäller framför allt förhållandet att låntaga- rens återbetalning kan äventyras till följd av att huset inte färdigställts på rätt sätt, i rätt tid c d. Kreditgivarens möjlighet att minimera sådana risker ligger huvudsakligen i att kontrollera att åtgärder för vilka kredit skall lyftas verkligen blivit utförda eller med säkerhet kommer att utföras och således representerar en realsäkerhet för lånet. Häri ingår också en allmän bedömning av produktionskostnaderna. Vid statlig belåning måste därvid beaktas att länsbostadsnämnden kan avslå slutlig ansökan om bostadslån om kostnaderna blir för höga.
Kreditrisker för tiden mellan färdigställandet och utbetalningen av fastighetslån kan vara svårare att bedöma och också svårare att påverka då ju byggnadskrediten redan utbetalats. Risken gäller de situationer som kan uppstå om låntagaren inte klarar sina åtaganden mot kreditgivaren. Sådana situationer kan uppstå t ex vid bristande betalningsförmåga till följd av allmänt svag ekonomi hos låntagaren, uthyrningssvårigheter e d,
som i och för sig också kan medföra att fastighetslån inte beviljas eller utbetalas. Är då realsäkerheten otillfredsställande och låntagarens betal- ningsförmåga i övrigt otillräcklig uppstår en förlust för långivaren.
Av det sagda följer att kreditprövningen måste ta sikte på låntagarens samlade betalningsförmåga i högre grad än på realsäkerheten i det för lånet pantsatta objektet.
Kreditriskbedömningar blir dock av underordnat intresse för bankerna om kommunen tecknat borgen för byggnadskrediten, vilket som nämnts sker i normala fall om huset uppförs med statligt stöd. Någon kreditrisk föreligger då inte. I vissa fall torde dock kommunal borgen förutsätta en kreditprövning av byggnadskreditgivaren. Bankerna kan också ha ett eget intresse av att göra en kreditprövning även om inte byggnadskrediten är förenad med risker. Detta är t ex fallet om gäldenärens förmåga att infria andra förbindelser påverkas av det aktuella byggnadsprojektet.
Den effektiva räntan på byggnadskredit med kommunal borgen för ett hus som färdigställs på ett år och där byggnadskrediten sedan ligger kvar under ytterligare ett år, blir i genomsnitt ca 9,6 % per år på disponerat belopp under gällande ränteförutsättningar om krediten lyfts likformigt under byggnadstiden.
Den genomsnittliga skillnaden mellan intäkts— och kostnadsräntori affärsbankväsendet är fn ca 2,3 %. Marginalen på byggnadskrediter torde inte avvika från de genomsnittliga talen på något anmärkningsvärt sätt vilket i absoluta tal skulle innebära ca 350 mkr per år för utestående byggnadskrediter till bostäder.
Det bör dock uppmärksammas att en del byggnadskrediter omvandlas till mellankrediter efter färdigställandet. Mellankrediterna har en rörlig ränta som vid varje tidpunkt skall överensstämma med bottenlåneinstitu- tens räntesatser för nya enhetslån. Denna understiger fn den vanliga byggnadskrediträntan efter färdigställandet med 1,3 procentenheter.
Låntagaren redovisar normalt kostnader för byggnadskredit som en produktionskostnad.
3.1.2. Byggnadskrediträn tar och statlig belåning
Kostnader för byggnadskrediträntor som i huvudsak avser byggnadspe- rioden ingår i det schablonmässigt beräknade låneunderlaget för statliga bostadslån och kan sålunda regelmässigt belånas. _
För flerfamiljshus och småhus som uthyrs eller upplåts med bostads- rätt utgår dessutom statliga lån till räntekostnader efter färdigställandet genom ett tillägg för vissa räntekostnader som inte ingår i låneunderlagets grundbelopp.
Det tillägg som här avses utgör en form av ersättning för enligt äldre bestämmelser utgående kreditivtillägg och retroaktivt räntebidrag.
Efter utbetalning av det statliga bostadslånet tillgodogörs låntagaren räntesubventioner. Dessa omfattar också återstående delar av byggnads- krediten om bottenlån inte utbetalats.
SOU1975:12 Intäkter och kostnader 57 3.2 Stadshypoteksinstitutionen
Stadshypoteksinstitutionen är som nämnts organiserad i ett centralorgan, Konungariket Sveriges stadshypotekskassa, och 20 regionalt verksamma stadshypoteksföreningar.
Kassan tar upp obligationslån och lånar ut upplånade medel till föreningarna, som bedriver långfristig utlåning inom respektive förenings verksamhetsområde.
3.2.1. Stadshypotekskassan
Stadshypotekskassans upplåning och utlåning sker på samma villkor. Kassan får således inte några intäkter av denna verksamhet. Hypoteks- föreningarna ersätter inte heller fn kassan i annan form för dess kostnader för upp- och utlåning eller för annat ändamål. Ett undantag från den nämnda principen om lika villkor vid upp- och utlåning förekommer. En del äldre obligationer med låg ränta har en längre löptid än motsvarande utlåning. Vid omsättning av bottenlånen har räntesatser- na justerats efter obligationsräntan vid omsättningstillfället. Stadshypo- tekskassan har därför nettointäkter för sådana lån.
Stadshypoteksinstitutionen som helhet skall ha egna fonder till lägst 2% av utestående skulder. Inom institutionen är fondkravet i princip uppdelat så att kassan håller lägst l % i sin reservfond och föreningarna lägst ] % i sina säkerhetsfonder. Kassan placerar reservfondsmedel i den normala utlåningsverksamheten. Räntor på lån från reservfonden ger kassan betydande nettointäkter.
Kassan redovisar också intäkter till följd av kursvinster. Kursvinsterna uppstår genom att kassan på marknaden köper upp egna obligationer till marknadsvärdet, vilket kan understiga deras nominella värde och sedan verkställer amorteringar på obligationslån genom att makulera obliga- tioner i egen ägo. Skillnaden mellan marknadsvärdet och det nominella värdet är kursvinsten. För obligationslån som emitterats sedan mars 1973 föreligger inte denna möjlighet till kursvinst i och med att amortering endast sker efter utlottning.
De kostnader för kassans verksamhet som närmast är av intresse är förvaltningskostnader och kursdifferenser. Kostnadsposten kursdifferen- ser avser skillnaden mellan försäljningskurs och nominellt värde på de obligationslån, som säljs under året. Kassan säljer nämligen nya obliga- tioner till underkurs, för närvarande 99,75 % av det nominella värdet. Underkursen är en kompensation till obligationsköparna för att utlåning- en till en mindre del (10 %) sker till 0,25 % högre ränta än obligations- räntan. Den högre räntan tas ut beträffande lån inom den oprioriterade sektorn. Kostnaden för kursdifferensen balanseras därför på sikt av intäkter.
Överskott av kassans verksamhet tillförs reservfonden. Vissa uppgifter om kassans räkenskaper år 1973 framgår av nedanstå- ende tablå (belopp i mkr).
Stadshypotekskassan
Ränteintäkter (netto) 133,2 Kursvinster 9,3 [förvaltningskostnader a 5,4 Kursdifferenser 13,6 Överskott b 108,3 Utlåning (netto) 3 418,0 Reservfond per 12—31 747,0 Utlånade medel per 12—31 36 483,3
a Av förvaltningskostnaderna avsåg 1,4 mkr värderingskostnader som tidigare uttagits av låntagarna. b Före bokslutsdispositioner men efter skatt, som uppgick till 14,9 mkr.
3.2.2. Stadshypoteksföreningarna
Stadshypoteksföreningarna lånar ut medel på upplåningsvillkoren med ett påslag för förvaltnings- och fondbidrag. Förvaltnings- och fondbidrag utgår normalt för bostadshus med 0,2 % och för affärs- och kontorshus med 0,4 % av utestående lån. I några fall är procentsatsen differentierad så att småhus belastas med en något högre och äldre objekt med en något
lägre bidragsprocent. Stadshypoteksföreningarnas nettointäkter kommer i allt väsentligt från
räntor på fonderade medel samt förvaltnings- och fondbidrag. Överskott av föreningarnas verksamhet tillförs deras säkerhetsfonder. Säkerhetsfondernas medel placeras företrädesvis i kassans obligationer. Vissa uppgifter om föreningarnas räkenskaper år 1973 har samman- ställts i nedanstående tablå (belopp i mkr).
Stadsliypoteksförcningarna
Ränteintäkter (netto) 33,5 Förvaltnings- och fondbidrag 71,8 Förvaltningskostnader 13,4 Överskott” 87,3 Säkerhetsfonder per 12—31 528,0
” Före bokslutsdispositioner.
3.2.3. Kassan och föreningarna
Uppgifter för stadshypoteksinstitutionen som helhet år 1973 redovisas i nedanstående tablå (belopp 1 mkr).
Stadshypoteksinstitutionen
Ränteintäkter (netto) samt förvaltnings- och fondbidrag 238,5 förvaltningskostnader 18,8 Överskott [95,6 Utlåning (netto) a 3 418,0 Fonder per 12—31 1 275,0 Utlånade medel per 12_31a 36 483,33
” Avser kassan.
Fonderna motsvarade vid utgången av år 1973 3,5 % av skulderna. Fondkravet är som nämnts 2 %. Årets överskott, 195,6 miljoner kr, som tillfördes fonderna utgjorde 5,7 % av utlåningsökningen. Fonderna ökade härigenom med drygt 125 miljoner kr mer än utlåningen i sig motiverade. Även utan förvaltnings- och fondbidrag skulle stadshypoteksinstitutionen som helhet under det aktuella året redovisa en proportionellt större fondökning än nettolåneökning.
Kreditriskerna för stadshypoteksföreningarnas utlåning till statligt belånad produktion är avhängiga principerna för statens agerande vid bristande betalning. För det bostadsbestånd som tillgodogörs räntebidrag måste staten vid ett ev exekutivt förfarande ofta antingen acceptera att hela det statliga lånet går förlorat eller inropa fastigheten eller huset till ett pris som täcker den statliga fordringen, alternativt att förhindra en exekutiv förrättning genom motsvarande ekonomiska insatser, se nedan avsnitt 3.4. Om staten väljer den senare vägen har hypoteksinstituten inga kreditrisker men någon principiell linje i frågan har ännu inte deklarerats från statligt håll. Man får därför räkna med vissa kreditrisker även för statligt belånade låneobjekt, framför allt i områden med vikande bostadsefterfrågan. Fondkravet på 2 % av utlåningen får ses som en skönsmässig bedömning av kreditriskerna.
BOFAB och Spintab är affärsbankernas respektive sparbankernas helägda kreditaktiebolag. Medel för bolagens utlåning anskaffas huvudsakligen genom obligationsutgivning.
Vid utlåning tillgodogör sig bolagen ett räntepåslag som i normala fall överstiger den aktuella obligationsräntan med 0,2 procentenheter för prioriterade objekt och 0,4 procentenheter för oprioriterade objekt. Denna räntemarginal och avkastning på eget kapital och fonder är institutens dominerande intäktskällor. För Spintabs vidkommande före- ligger även möjligheter till intäkter till följd av omsättning av äldre lån och kursvinster.
De huvudsakliga kostnadsposterna avser förvaltningskostnader, bok- föringsmässigt uppdelade i rörelsekostnader och administrationskostna- der.
I nedanstående tablå redovisas vissa ekonomiska uppgifter om kredit- aktiebolagen för år 1973. Det bör observeras att uppgifterna om BOFAB och Spintab inte är helt jämförbara med varandra eller med motsvarande uppgifter för stadshypoteksinstitutionen. Belopp i tablån redovisas i mkr.
BOFAB Spintab_ Ränteintäkter (netto) 7,4 25,8 ld'örvaltningskostnader (netto) 5,9 8,6 Överskott a 1,5 10,3 Utlåning (netto) 2 528,0 2 067,0 Eget kapital och fonder 12—31 88,0 b 240,6 6 Utlånade medel per 12—31 3 735,2 11 332,6
a Före bokslutsdispositioner men efter skatt, som för Spintab uppgick till 6,9 mkr. b Förlagslån, aktiekapital och reservfond. C Förlagslån, garantifond, aktiekapital, reservfond och balanserade vinstmedel.
Av Spintabs belopp för förvaltningskostnader avsåg ca 1,5 mkr ersättning till sparbankerna för deras lånehantering (75 kr per lån). BOFAB hade inga motsvarande kostnader för ersättningar till affärs- bankerna.
Vid utgången av år 1973 motsvarade det egna kapitalet och fonderna för BOFAB 2,4 % och för Spintab 2,1 % av utlånade medel. Överskotten för året motsvarade långt ifrån ett hypotetiskt marginellt fondkrav på 2 % av utlåningsökningen inom respektive bolag. Således skulle BOFAst och Spintabs överskott med nära 50 mkr resp drygt 30 mkr ha överstigit det faktiska för att täcka ett sådant marginellt fondkrav. Kreditaktie— bolagens utlåningsökning under år l974 har krävt en ökning av det egna kapitalet eller fonderna. På kort sikt kan inte BOFAB eller Spintab klara en sådan ökning med egna överskott utan är beroende av tillskott under ett tillväxtskede. Under år 1974 har BOFAB's aktieägare tecknat garantifondbevis på tillhopa 60 mkr. Spintabs garantifondbevis tecknas framför allt av sparbankerna.
Beträffande kreditrisker gäller i huvudsak vad som sagts om stadshypo- teksinstitutionen. Det är dock att observera att Spintab i högre grad än de andra bottenlåneinstituten är inriktat på småhusbelåning.
3.4. Statlig bostadslångivning
Fram till år 1958 vara räntan för merparten av den statliga utlåningen till bostäder 3 % och bunden under lånets löptid. År 1958 höjdes den till 4 % och gjordes samtidigt i princip obunden.
Bostadspolitiska kommittén föreslog år 1966 att den ränta som staten betingar sig för bostadslånen inte skulle innefatta några subventioner. Statens normalränta föreslogs bilda utgångspunkt.
Statens normalränta utgörs av medeltalet av räntan — beräknad på emissionskursen och till jämna 0,25 % — för de av ”staten under de närmast föregående 10 åren upptagna lånen mot obligationer och reverser med en ursprunglig löptid av minst 10 år. Därtill läggs 0,25 procenten- heter för att täcka förvaltningskostnader och med utlåningen förenad normal kreditrisk. Normalräntan kan inte understiga 4 %.
I proposition 19671100 föreslogs med avsteg från kommitténs förslag att räntan borde motsvara den ränta som gäller för långfristiga statsobli- gationer ökad med 0,25 procentenheter. Syftet med denna ökning var att
täcka statens administrationskostnader för utlåningen. Riksdagen fattade beslut i enlighet med propositionen.
Riksgäldskontoret fick Kungl Maj:ts uppdrag att yttra sig i detta ärende och har tolkat innebörden i proposition 1967:100 på följande sätt:
Räntesatsen skall motsvara den effektiva räntan beräknad på emis- sionskursen på räntelöpande statsobligationslån med en löptid av minst 10 år ökad med 0,25 procentenheter. I det fall någon statlig låneemission av nu avsett slag icke pågår vid beslutstillfället eller skett inom rimlig tid dessförinnan torde dock förefinnas en någorlunda klar uppfattning om vad en dylik emission skulle betinga i ränta. Även räntan vid en eventuell samtidig försäljning av bostadsobligationer kan tjäna till ledning.
Räntan på bostadslån bestäms av regeringen för ett år i taget. Före den 1 december varje år skall riksgäldskontoret i skrivelse till bostadsdepartementet yttra sig över räntesatsen för kommande kalender- år i enlighet med ovan redovisade principer.
Vid en jämförelse mellan ränteinkomster och ränteutgifter i den statliga bostadslångivningen bör de ränteinkomster, som redovisas under lånefonden för bostadsbyggande, ställas mot fondens nettokapital.
Enligt tabell 2.8 var ränteinkomsterna från lånefonden för bostads- byggande budgetåret 1973/74 1 655 mkr. Det motsvarar 6,6 % på skulden till riksgäldskontoret, som den 30 juni 1974 var 25 202 mkr.
Differensen mellan 6,6 och då gällande bostadslåneränta 7,25 % beror huvudsakligen på att äldre lån till låg bunden ränta fortfarande är utestående. Till en mindre del beror den dessutom på att ränta för de under löpande budgetår utbetalda lånen endast delvis gottskrivs låne- fonden för bostadsbyggande samma år.
Statens kostnader för sin upplåning kan betraktas på skilda sätt. Ytterligheterna torde representeras av å ena sidan det nuvarande sättet att bestämma bostadslåneräntan, d v 5 att den skall motsvara den effektiva räntan på den aktuella emissionskursen på räntelöpande obligationer med en löptid av minst 10 år ökad med 0,25 procentenheter, och å andra sidan medelräntan på statsskulden. Statens normalränta, vars beräkningsprinciper innebär att man utgår från medeltalet för räntan på de senaste tio årens långfristiga obligationsemissioner utgör i jämförelse med dessa båda betraktelsesätt ett mellanting.
Den statliga bostadslångivningen handhas av bostadsstyrelsen, länsbo- stadsnämnderna och de kommunala förmedlingsorganen. Kompetensför- delningen dem emellan har redovisats i avsnitt 2.2.3. Som nämnts ovan är bostadslångivningen en uppgift bland flera för samhällets bostadspolitiska organ. Det är därför svårt att isolera förvaltningskostnader för långivning från andra förvaltningskostnader. I speciellt hög grad gäller detta om man har ambitionen att särskilja de kostnader som betingas av bostadspolitiskt motiverade kvalitets- och kostnadskrav på belåningsobjekten från andra kostnader för långivningen. Kostnader för kvalitets- och kostnadskontroll förutsätter vi nämligen föreligga oavsett om de formellt hänförs till långivningen eller till något annat regelsystem. I praktiken kan vi inte genomföra en sådan kostnadsseparering.
Kostnaderna för bostadsstyrelsens och länsbostadsnämndernas verk- samhet täcks genom anslag från statens driftbudget. Kommunernas kostnader för låneförmedlingen täcks i sin helhet av kommunerna själva; några statsbidrag eller dylikt kommer sålunda inte kommunerna till del för denna verksamhet.
De totala utgifterna för bostadsstyrelsens administration var 13,1 mkr budgetåret 1973/74. Motsvarande utgift för länsbostadsnämnderna var 26,6 mkr.
Under våren 1974 undersökte bostadsstyrelsen tidsåtgången för olika arbetsuppgifter på länsbostadsnämnderna. Undersökningen ger endast en grov bild av situationen då bla säsongmässiga variationer inte kunnat studeras och antalet slutliga beslut om lån till gruppbyggda småhus, och därmed också antalet utbetalade län, var av mindre omfattning än normalt. En grov uppskattning på grundval av denna undersökning ger vid handen att 60 å 70 % av tidsåtgången på länsbostadsnämnderna avser uppgifter i anslutning till bostadslångivningen. En motsvarande relation synes inte osannolik för bostadsstyrelsen. Härav skulle följa att statens administrationskostnader för långivningen kan uppskattas till 25 å 30 mkr per år.
Kommunernas kostnader för långivningen kan inte beräknas på samma sätt. De totala kostnaderna för förmedlingsorganen är inte kända och uppgifter i samband med långivningen kan förenas med andra kommuna- la uppgifter, tex enligt byggnadslagstiftningen och kontrollverksamhet föranledd av borgensåtaganden. Som en jämförelse kan emellertid nämnas att bostadstilläggsgruppen i promemorian Bostadstillägg — inkomstprövning och administration (Ds B l974:1) angivit kommunernas administrationskostnader för bostadstillägg till nära 21 mkr per år.
Räntepåslaget på 0,25 % för förvaltningskostnader ger fn staten en intäkt på ca 60 mkr per år.
Medel för förvaltningskostnadstäckning ingår i de totala ränteintäkter- na från lånefonden för bostadsbyggande som redovisas på den statliga driftbudgetens intäktssida men särredovisas inte.
Det är oklart om detta påslag bör anses inkludera kostnader för förluster på lån. Kreditriskaspekterna måste bedömas från speciella utgångspunkter när det gäller den statliga bostadslångivningen. Vi har tidigare berört problemen, bla i betänkandet Lägenhetsreserv (SOU 1974157). Där anförs bl a (s 95) ”Statens kreditgivning i högt riskläge är motiverad av bostadspolitiska skäl. En tillfredsställande försörjning av riskvilligt kapital har varit en förutsättning för en omfattande bostads- produktion. 1 den statliga långivningens natur ligger således en relativt generös bedömning av kreditrisker för att främja bostadsförsörjningen.”
Till de statliga lånen har rent tekniskt knutits olika subventionsformer. Det är åtminstone i detta sammanhang likgiltigt om kapitalkostnaderna hålls nere i början av lånens löptid genom paritetslån, någon annan form av utjämningslån eller genom räntebidrag. Subventioneringen innebär i praktiken att staten tills vidare helt eller delvis avstår från avkastning på bostadslånet.
Vid bristande betalning på fastighetslån blir det ofta erforderligt att
sänka avkastningsanspråken på fastigheten. En hel eller partiell eftergift av fordringsrätt till bostadslånet medför dock inte kapitalkostnadssänk- ningar på kort sikt till följd av den med det statliga lånet förenade subventionen.
I betänkandet Lägenhetsreserv anfördes ett möjligt betraktelsesätt i fråga om bostadsföretag med betalningssvårigheter till följd av hyresför- luster (s 96): ”En hel eller delvis avskrivning av statens fordran i samband med en konkurs behöver således inte förändra det kalkylmässiga behovet av hyresintäkter i det drabbade bostadsbeståndet. Under sådana omstän- digheter ter det sig underligt om inte staten söker bevara sin fordran genom att undvika konkurs för företaget. På sikt tar staten ett bättre ansvar för bostadsförsörjningen och undviker förluster på bostadslån om de företag som drabbas av lägenhetsöverskottet hjälps till positiva lösningar av de ekonomiska problemen.”
3.5. Kommentarer
I jämförelse med t ex frågorna om den allmänna räntenivåns inverkan på bostadssektorn och bostadssektorns krav på kreditvolym och kreditför- delning har frågan om vilka kreditförmedlingskostnader som är bostads- politiskt acceptabla inte behandlats lika ingående. Ett allmänt uttryckt krav om att dessa kostnader skall minimeras har därför ingen given konkret innebörd beträffande tex räntemarginaler och former för bostadskreditgivningen.
Som bakgrund till våra följande överväganden kommenterar vi vissa problem som är förenade med en precisering.
3.5 . l Byggnadskrediter
Delegationen för bostadsfinansiering framhöll år 1968, att de negativa effekterna av uppdelningen på byggnadskredit och fastighetslån borde elimineras. Man avsåg då huvudsakligen den enligt delegationen omotive- rat höga effektiva räntan på byggnadskrediter ijämförelse med fastighets- lån. Delegationens överläggningar år 1969 med företrädare för bl a bankinstituten innebar att räntedifferensen minskade. Under åren 1972 och 1973 var ränteskillnaderna mellan byggnadskrediter och fastighetslån obetydliga till följd av andra omständigheter. Byggnadskrediterna har under år 1974 åter blivit dyrare än fastighetslånen därför att diskontohöj- ningarna slagit igenom fullt för byggnadskrediter men endast till hälften för bottenlån.
Kostnadseffekterna av uppdelningen mellan byggnadskrediter och fastighetslån har under senaste tiden också påverkats av att byggnads- kreditgivarna i viss utsträckning omvandlat vanliga byggnadskrediter till mellankrediter efter låneobjektets färdigställande. Mellankrediterna har en obunden ränta som vid varje tidpunkt skall motsvara bottenlåneinsti- tutens räntor på nya enhetslån. Med nuvarande relationer mellan lång och kort ränta är mellankreditvillkoren relativt förmånliga för låntagaren.
Skillnader i kreditkostnader mellan byggnadskrediter och fastighetslån kan naturligtvis uppkomma även med konstruktionen med mellankredi- ter, om dessa görs till ett mer eller mindre permanent inslag på marknaden. 1 en sådan situation blir skillnaderna mer slumpartade och inte till entydig fördel för vare sig långivare eller låntagare. I ett sjunkande ränteläge har låntagaren ekonomiska fördelar av ett obundet lån och vice versa.
Kostnadsskillnader mellan byggnadskrediter och fastighetslån kan också påverkas genom ett statligt subventionssystem. Detta praktiserades i viss utsträckning inom paritetslånesystemet när byggnadskrediträntor omfördelades fr o m bostadslånets utbetalningsdatum. Motsvarande kost- nadssänkande effekter erhålls med de räntebidrag som utgår från samma tidpunkt till följd av 1974 års riksdagsbeslut. Det äri princip möjligt att tillämpa en statlig räntegaranti också före bostadslånets utbetalning eller alternativt i någon form tidigarelägga denna.
En direkt kapitalsubvention, en gentemot låntagaren villkorslös sub- vention av den typ som gäller från den 1 januari 1975, baseras emellertid på en outtalad förutsättning att staten anser, att den gällande räntenivån i någon mening är skälig. Staten kan annars inte ta på sig kostnader för räntebidrag utan att samtidigt kräva att kreditgivarens avkastning skall reduceras. En sådan bedömning kan genomföras relativt enkelt beträffan- de bottenlån.
Kostnaderna för byggnadskrediter kan bedömas i två olika avseenden. Eftersom byggnadskreditkostnad under alla omständigheter inräknas i produktionskostnaden bör därmed dess skälighet bli bedömd i samband med prövning av beslut om statligt bostadslån. I de fall byggnadskrediter kvarligger under början av brukningsskedet, något som nu regelmässigt är fallet, är också kostnaden av intresse vid avvägningen av en eventuell kapitalkostnadssubvention.
3.5.2. Bottenlån
Bottenlåneinstitutens påslag vid utlåning har i allmänhet inte ifrågasatts. Påslagen är f n små i relativa tal eller ca 0,2 procentenheter. Icke desto mindre representerar utlåningsvillkoren inom denna sektor ett besvärligt problemkomplex. Detta sammanhänger bla med att bottenlånemark- naden är utpräglat oligopolistisk. Med detta avses en marknad där så få företag svarar för utbudet att ett företags pris- och utbudspolitik direkt påverkar hela marknadens funktion.
Stadshypoteksinstitutionen har en fondställning som tills vidare möjliggör en utlåning till upplåningsvillkor. BOFAB och Spintab kan däremot inte av egen kraft klara sådana utlåningsvillkor men har ägareintressen, affärsbankerna resp sparbankerna, som i en hypotetisk konkurrenssituation knappast skulle låta sina företag upphöra med utlåning eller försöka genomföra en utlåning till sämre villkor än stadshypoteksföreningarna.
En frivillig reduktion av bottenlåneinstitutens påslag är osannolik av flera skäl. Försäkringsbolagen, som är betydelsefulla obligationsköpare,
bedriver också egen utlåning på samma marknad som bottenlåneinstitu- ten. De har därigenom ett direkt intresse av att Obligationsemittenterna uppehåller vissa marginaler vid utlåning. Stadshypoteksinstitutionen är beroende av att kunna låna upp korta pengar i bankinstituten bla i samband med försäljning av obligationslån. Medvetandet inom instituten om konkurrenternas direkta och indirekta resurser hindrar också en konkurrens beträffande räntevillkor eftersom nuvarande institutionella förhållanden på längre sikt förutsätter ett påslag av ungefär den aktuella omfattningen.
Några ekonomiska incitament för en förändrad organisation av bottenlångivningen föreligger således inte. Instituten kan naturligtvis var för sig ha ambitionen att driva en rationell förvaltning, men eventuella fördelar av en sådan kan av ovan angivna skäl endast komma låntagarna till godo i mycket begränsad omfattning.
Exempel på resultat av en begränsad konkurrens mellan instituten är att stadshypoteksinstitutionen inte längre debiterar låntagare värderings- kostnader som inte förelegat hos BOFAB och Spintab. Ett annat är att instituten numera själva erlägger courtage.
Den kapitalbildning inom stadshypoteksinstitutionen som de nuvaran- de konkurrensförutsättningarna medför är dock inte till direkt nackdel för bostadssektorn. Till följd av de regler som gäller för stadshypoteks- institutionens placeringar utnyttjas överskott för ny utlåning.
En i och för sig möjlig sänkning av marginalen mellan in- och utlåningsvillkor vid en förändrad organisation av bottenlånemarknaden skulle inte påverka bostadskostnaderna i det bestånd som omfattas av räntegarantisystemet. Fördelarna av sänkta marginaler skulle komma kollektivet av skattebetalare till del om inte effekten isolerades inom bostadssektorn genom en sänkning av den garanterade räntan.
3.5.3. Statliga bostadslån
De ovan nämnda problemen om räntegarantins effekter gäller även en diskussion om den statliga bostadslåneräntan. Såväl metoden att bestäm- ma bostadslåneräntan som administrationskostnadspåslagets storlek och dess redovisning kan ifrågasättas. Man kan t ex se påslaget som en intäkt av bostadsstyrelsens och länsbostadsnämndernas verksamhet, eventuellt med avdrag för vissa kostnader för riksgäldskontoret. En reduktion av bostadslåneräntan får under alla omständigheter samma effekter på bostadskostnaderna som en reduktion av bottenlåneinstitutens marginal.
4 Överväganden och förslag
Begreppet bostadsfinansiering — och kanske också totalfinansiering — ges i den allmänna debatten en vid tolkning och ett skiftande innehåll. Vi vill därför ägna något utrymme att i detta inledande avsnitt redovisa våra utgångspunkter, dvs hur vi vill relatera olika delfrågor till varandra och hur vi avgränsar framställningen i detta betänkande.
4.1.1. Bostadspolitikens mål och medel
Bostadspolitikens övergripande mål är att ge alla människor tillgång till en god bostad till rimliga kostnader.
De bostadspolitiska medel som omprövades vid genomförandet av bostadsreformerna under åren 1967 och 1968 var framför allt markpoli- tiken, bostadsfinansieringen, hyreslagstiftningen och bostadsbidragen. 1974 års riksdagsbeslut innebär en ytterligare förändring av dessa bostadspolitiska medel.
l sammanfattning kan statsmakternas bostadspolitiska styrinstrument anges på följande sätt.
Planering och beslut om bostadsbyggandets totala omfattning och inriktning.
Byggnadslagstiftning med bla krav på bostadsmiljöns och lägenheter- nas utformning.
Markpolitik med lagstiftning och statligt finansieringsstöd. Finansieringsstöd till ny- och ombyggnad av bostäder och till detta knutna subventioner.
Bostadsbidrag till hushåll med svag ekonomisk bärkraft.
Hyreslagstiftning. Sanktioner (tvångsförvaltning, upprustningsåläggande o d).
Förutom ovanstående styrinstrument är regler som gäller beskattning av bostäder av stor betydelse för möjligheterna att förverkliga bostads- politiska intentioner.
Vår allmänna uppfattning av hur det övergripande målet bör preciseras och olika bostadspolitiska medel utformas har vi i viss utsträckning behandlat i våra föregående betänkanden.
Totalfinansiering är mot denna bakgrund ett medel bland flera — en möjlig metod att bidra till att uppfylla det bostadspolitiska målet. Detta innebär inte att frågan är av liten betydelse för bostadsförsörjningen. Tvärtom. Formen för bostadskreditgivningen är en förutsättning som påverkar genomförandet av bostadsinvesteringar. Vi befinner oss när vi behandlar dessa frågor i en skärningspunkt mellan den traditionella bostadspolitiken och andra verksamhetsomtåden. Skall vi lyckas få en god bostadsförsörjning måste alla metoder kunna omprövas. De måste också bringas att samverka.
4.1.2 Statens ansvar
Statens bostadslångivning och subventionering av kapitalkostnader är viktiga instrument i bostadspolitiken.
Statens medverkan i bostadsfinansieringen kan i två väsentliga avseen- den inte övertas av någon annan. Dels åtar sig staten att svara för en topplånerisk, dels blir kapitalkostnaderna för nyligen byggda bostäder som en följd av statliga kapitalkostnadssubventioner väsentligt lägre än vad som skulle följa av marknadsvillkoren.
Kapitalkostnadssub ventioner
Kapitalkostnadssubventionernas uppgift är framför allt att påverka prisförutsättningar i bostadssektorn. På bostadspolitiska grunder kan subventionerna utnyttjas t ex för att ge förutsättningar för bostadspriser av viss storlek i nyproduktionen, paritetspriser i beståndet m m.
De erforderliga kapitalkostnadspåverkande åtgärderna är traditionellt förbundna med de statliga bostadslånen. Den från den 1 januari 1975 tillämpade ordningen med räntebidrag innebär att kapitalkostnadssänk- ningen åstadkoms med hjälp av direkta subventioner. En av kopplingarna mellan låneutformning och subventioner kan belysas med att amorte- ringsförhållandena för de statliga lånen till flerfamiljshus kommer att bli beroende av allmänt ränteläge och subventionsnivå.
Med de räntebidrag som utgår från den 1 januari 1975 är delar av bostadssektorn — under vissa idealiserade förutsättningar — avskärmad från effekten av marknadsräntan, i första hand från marknadsräntans fluktuationer. Om marknadsräntan däremot blir påtagligt högre i en framtid kan naturligtvis den garanterade räntenivån komma att avvägas efter det aktuella statsfinansiella utrymmet för kapitalkostnadssubven- tioner. Denna fråga hänger dock inte samman med räntebidragens tekniska konstruktion utan är av övergripande politiskt slag.
Räntekostnader utöver en viss gräns för det subventionerade beståndet bärs enbart av staten. I detta avseende har inträffat en förändring jämfört med situationen t o m år 1974. Med paritetslånesystemet följde nämligen att kapitalkostnaderna omfördelades i tiden varför bostadskonsumen— terna på längre sikt också avsågs få bära hela kostnaden för bostädernas kapitalförsörjning.
De statliga insatserna för att sänka bostädernas kapitalkostnader och
därmed påverka bostadspriserna nedåt är betydande. För det innevarande budgetåret l974/75 beräknades utgifterna i proposition l974:150 till ca 1 350 mkr. 1974 års riksdagsbeslut innebär att kostnaderna kan uppskattas öka till ca 2 200 mkr för budgetåret 1975/76.
Bostadskrediter
En bostadspolitisk kontroll av bla bostädernas utformning och kost- nader är förutsättningar för att statliga lån skall utgå. Under de senaste åren har aktualiserats en överföring av vissa regler, bla av byggnads- och bostadsteknisk art från denna långivning till allmänt verkande normer, t ex byggnadslagstiftningen. Även om denna utveckling kan väntas fortsätta, finner vi det vara rimligt att samhället i utbyte mot exempelvis förmånliga kapitalkostnadsvillkor för byggherren kan ställa speciella krav på de bostäder som uppförs med statligt stöd. Förutom att lämna de traditionella toppkrediterna medverkar staten också i viss utsträckning med lån i bottenlånens förmånsrättsläge. I vissa fall sker en s k fördjupning av bostadslånet, om låntagaren ej kunnat erhålla erforderlig underliggande kredit. I dessa fördjupningsfall har således inte bottenlåneinstituten velat eller av formella skäl inte kunnat lämna lån i den omfattning som normalt förutsätts. Dessutom medges fördjupning alltid i vissa fall när lånebeloppet är litet, något som närmast kan ses som en administrativ förenkling.
Värdet av den statliga insatsen ligger emellertid inte enbart i finansieringsmedverkan som sådan. Väsentligare är att staten ger en av de nödvändiga förutsättningarna för en social bostadsförsörjning genom att ikläda sig stora kapitalrisker.
Statens engagemang kan knappast genomföras utan att förluster uppkommer. Övriga bostadskreditgivare, främst bottenlåneinstituten och bankerna, måste uteslutande se till låntagarens och låneobjektets kredit- värdighet vid långivningen. För bottenlåneinstituten gäller därjämte att långfristiga lån endast får lämnas upp till en viss gräns av fastighetens eller husets belåningsvärde. De förluster som uppstått för dessa kreditmark- nadsinstitut under den senaste tjugoårsperioden är små även samman- tagna och närmast försumbara sedda mot den totala utlåningens volym.
4.1.3. Den nuvarande beläningsprocessen
lnför starten av ett nytt bostadsprojekt med statligt stöd (tvåbesluts- ärende) skall byggherren lämna in en preliminär ansökning om bostadslån till förmedlingsorganet. Projektet skall beskrivas noggrant i tekniskt och ekonomiskt avseende. Förmedlingsorganet yttrar sig över ansökningen och vidarefordrar den med yttrandet till länsbostadsnämnden. På grundval av den preliminära ansökningen kan kommunen också bedöma frågan om kommunal borgen för byggnadskredit.
Byggherren skall också söka byggnadskredit i ett bankinstitut. Även där skall projektet beskrivas i tekniskt och ekonomiskt avseende. Banken inhämtar också uppgifter om låntagarens möjligheter att ställa tilläggs-
säkerheter för lånet utöver pantbrev i den egendom på vilken byggnaden skall uppföras.
När bankinstitutet beviljat byggnadskredit och länsbostadsnämnden fattat preliminärt beslut om län kan byggnadsarbetena påbörjas. Om inte kommunal borgen lämnats för byggnadskrediten måste byggherren ta ut pantbrev vid inskrivningsmyndigheten och överlämna dem som säkerhet för disponerad kredit. Krediten disponeras i lyft i takt med byggherrens utgifter för byggnadsarbetena. Inför varje lyft sker en besiktning av husbygget för att kreditgivaren, eller vid kommunal borgen kreditgivaren och/eller det kommunala förmedlingsorganet, skall kunna bedöma hur stora lyft som skall tillåtas. När länsbostadsnämnd meddelat preliminärt beslut om län har förmedlingsorganet en generell skyldighet att följa byggnadsarbetena.
När projektet närmar sig färdigställande inlämnar byggherren ansök- ning om enhetslån till ett bottenlåneinstitut. Ansökning om bottenlån sker ofta genom byggnadskreditgivarens försorg. För flerfamiljshus söks numera ofta bottenlån hos både stadshypoteksförening och BOFAB. Väntetiderna för utbetalning av enhetslånet kan nämligen variera mellan instituten och det är svårt att på förhand veta i vilket institut man kan få det snabbaste avlyftet. Tekniska och ekonomiska beskrivningar inlämnas till bottenlåneinstituten, som sedan fattar beslut om lån. BOFAB och Spintab gör inga självständiga värderingar av statligt belånade objekt utan utnyttjar pantvärdet. Stadshypoteksinstitutionen anser sig däremot behö- va göra egna värderingar.
När projektet färdigställts inlämnas slutlig ansökning om statligt bostadslån till förmedlingsorganet, som med yttrande översänder ansök- ningen till länsbostadsnämnden. Är inte avvikelserna från den preliminära ansökningen alltför stora beträffande projektets tekniska utförande och kostnader beviljar länsbostadsnämnden det statliga lånet. Efter ansökning från låntagaren utbetalas lånet.
Om säkerheten för det statliga länet är panträtt i fastigheten måste i allmänhet de pantbrev som tidigare uttagits utbytas hos inskrivnings- myndigheten och nya utställas på förändrade belopp.
När så småningom enhetslån kan utbetalas växlar byggnadskredit- givaren och bottenlånegivaren pengar och pantbrev.
Detaljerade uppgifter om projektet skall alltså behandlas två gånger av förmedlingsorgan och länsbostadsnämnd och en gång av bankinstitut och av en eller flera bottenlångivare, Värderingsbesiktningar utförs en eller flera gånger av samma instanser med de undantag som angetts ovan. Säkerhetshandlingar hanteras mellan de olika långivarna och pantbrev tas ofta ut i dubbla omgångar. Speciella svårigheter uppkommer när ett byggnadsprojekt finansieras av flera byggnadskreditgivare och bottenlåne- institut.
Det är uppenbart att belåningsprocessen är förhållandevis komplicerad och medför förseningar, kostnader och administrativa svårigheter i varierande omfattning, även för byggherrar med betydande rutin i belåningsfrågor. Svårigheterna är naturligtvis koncentrerade till belånings- skedet, men vissa problem kan även uppkomma i förvaltningen sedan den
slutliga belåningen har genomförts.
Bankernas förvaltningskostnader etc och överskott vid byggnadskredit- givning kan fn uppskattas till ca 350 mkr årligen.
Bottenlåneinstitutens förvaltningskostnader uppgår årligen till drygt 30 mkr medan deras överskott tillhopa överstiger 200 mkr. Bottenlåne— institutens överskott är som en följd av de nuvarande institutionella för- hållandena mycket ojämnt fördelade.
För den del av statens förvaltningskostnader som avser bostadslångiv- ning kan kostnaderna fn uppskattas till 35 a 30 mkr årligen. Till detta kommer kostnader för de kommunala förmedlingsorganen. Statens ränte- påslag för förvaltningskostnader kan uppskattas ge intäkter på ca 60 mkr.
Byggnadskredit- och bottenlångivarnas kreditrisker för hus med statliga län är obetydliga i ett totalt perspektiv. Detta gäller däremot inte den statliga långivningen vars bostadspolitiska uppgift delvis är att tillhandahålla riskvilligt kapital för att höja bostadsstandarden. De Statliga uppoffringarna kommer dock i högre grad till uttryck genom kompletterande ekonomiska insatser, t ex hyresförlustlån och eftergift av fordringsrätt till sådana, än genom förluster på bostadslån.
4.1.4. Vissa kreditpolitiska förutsättningar Ränta och kredittillgång
Fördelningspolitiska ambitioner spelade tidigare en väsentlig roll i den svenska kreditpolitiken. Bostadspolitiska krav, framför allt beträffande kredittillgång och ränta, var avgörande förutsättningar för kreditpoli- tiken. Bla hänsyn till hyresläget höll räntenivån nere och begränsade möjligheten att föra en rörlig räntepolitik. Trots att räntan fördubblats under den senaste 20-årsperioden har de fördelningspolitiska inslagen i kreditpolitiken begränsat dess stabiliseringspolitiska effekter, dock i högre grad under den tidigare än under den senare delen av perioden.
De stabiliseringspolitiska kraven på kreditpolitiken har gradvis vidgats. Externa balansrubbningar kräver ingripanden som numera bla sker i form av kreditpolitiska åtgärder. Framför allt räntepolitiken har gett effekter inom bostadssektorn. Det är nu ett tämligen allmänt omfattat önskemål, att räntepolitiken skall kunna föras utan speciell hänsyn till förhållandena inom bostadssektorn. En av bostadspolitikens uppgifter blir därför att kompensera vissa negativa verkningar av räntepolitiken.
Bostadsbyggandets omfattning regleras i bostadsbyggnadsplaner som årligen fastställs av riksdagen. Av dessa framgår total produktionsvolym, fördelning på nybyggnad och ombyggnad samt fördelning på bostads- produktion med och utan statligt stöd. Inom de ramar som fastläggs av riksdagen sker sedan genom beslut av bostadsstyrelsen och länsstyrelserna en fördelning på regional och kommunal nivå. Kommunerna fattar beslut om investeringarnas fördelning på objekt etc inom de av statsmakterna angivna ramarna. Enligt vårt synsätt skall därmed samhällets beslut om olika bostadsinvesteringar styra bostadssektorns kreditförsörjning.
Kraven på en tillräcklig kreditvolym till bostadssektorn och en rimlig
fördelning av krediterna har en bred förankring och en konkret innebörd. Marknadsteoretiska föreställningar om en renodlad räntestyrd kreditför- delning har haft litet inflytande på kreditpolitiken. Bl a fördelningspoli- tiska skäl har motiverat att räntan kompletterats med andra instrument för kreditstyrning. Detta har varit och är framdeles en förutsättning för en höjd bostadsstandard.
Totalfinansiering och kapitalmarknad
Olika former av totalfinansiering har förespråkats av både bostadspolitis- ka ochkreditpolitiska skäl. Man har bl a menat att förändrade upplå- ningsformer på kapitalmarknaden skulle ge bättre förutsättningar att transformera medel från penningmarknaden vilket skulle bidra till att undanröja de nuvarande problemen med den långfristiga fastighetsbelå— ningen.
[ yttrande över betänkandet Kreditpolitiska medel (Ds Fi 197412) redovisade Svenska bankföreningen sin principiella syn på kreditpoliti— kens utformning. Bankföreningen framhåller att användningen av kredit- politiska instrument måste anpassas så mjukt som möjligt till konjunktur- växlingarna. Den naturliga rollfördelningen mellan kreditpolitik och finanspolitik måste därför enligt bankföreningen iakttas i högre grad än som skett under senare år. Föreningen framhåller bl a att statsmakternas krav på bibehållen prioritering av bostadssektorns kreditbehov också i åtstramningstider medfört skadeverkningar för låntagare inom andra samhällssektorer genom att dessas långsiktiga planering allvarligt försvå- rats. Resonemanget utmynnar i åsikten att det vore bättre att subventio- nerna bostadssektorns kostnad över statsbudgeten i stället för att lösa problemet genom ransonering och prisreglering på kreditmarknaden. Bankföreningen framhåller vidare att de generella penningpolitiska medlen — öppna marknadsoperationer, inkl statsskuldspolitiken, och diskontopolitik —— i första hand måste användas för att kreditpolitiken skall bli ett effektivt instrument i stabiliseringspolitiken.
Bla som en konsekvens av denna principiella syn på kreditpolitiken har bankföreningen förordat en övergång till en fullständig finansieringi statlig regi men avstyrkt en integrerad finansiering.
I motsats härtill har bla anförts att konsekvenserna för kreditmark- naden och riksbankens möjligheter att bedriva en effektiv penning— och räntepolitik är ytterligt svårbedömbara, om staten skulle finansiera en fullständig långivning genom en upplåning på villkor som inte korrespon- derar med utlåningsvillkoren.
4.1.5. A vgränsning av utredningarnas uppdrag
Vårt uppdrag anges i bostadsfinansieringsutredningens direktiv. Departe- mentschefen anför där följande om totalfinansiering.
Riksdagen har vid flera tillfällen i enlighet med uttalanden av statsut- skottet och civilutskottet givit uttryck för uppfattningen att de fördelar som från bostadssektorns synpunkt är förenade med en statlig total-
finansiering av bostadsbyggandet — varmed avses att statslånet täcker hela kreditbehovet intill den övre lånegränsen — är så påtagliga att de bör avstås endast av mycket tungt vägande skäl. Grunden för denna uppfatt- ning har främst varit att bostadsbyggandets finansiering härigenom skulle underlättas. Jag vill i detta sammanhang peka på att en totalfinansiering skulle skapa gynnsammare förutsättningar för omfördelning av kapital- kostnaderna och ha väsentlig betydelse för bl a avvägningen av amorte- ringstiden. Samtidigt bör dock beaktas att överenskommelser har träffats mellan företrädare för kreditinstituten och regeringen för att säkerställa kreditgivningen under byggnadstiden. Vidare har överenskommelse ny- ligen träffats om bildande av ett för de statliga bankerna och vissa affärs— banker m fl gemensamt hypoteksinstitut för att skapa en rationellare ord- ning för den långfristiga fastighetsfinansieringen, varigenom möjligheter- na till t'riktionsfria avlyft av byggnadskrediter kommer att förbättras. Frågan om totalfinansiering inom bostadsbyggandet bör tas upp till pröv- ning av utredningen mot denna bakgrund. Prövningen bör grundas på in- gående kartläggningar och överväganden av konsekvenserna i olika hän- seenden av en totalfinansiering. Härvid bör de sakkunniga bla belysa Skillnaderna mellan en totalfinansiering som omfattar endast fastighets- lånen och en ordning som inbegriper även byggnadskrediterna i total- finansieringen. Jag vill erinra om att delegationen för bostadsfinansiering i betänkandet (SOU 1968:30) Bostadsbyggandets planering och kredit- försörjning har redovisat vissa utredningar i frågan om totalfinansiering. Vidare bör de sakkunniga på denna punkt samråda med kapitalmarknads- utredningen.
Bl a med hänsyn till att 1968 års kapitalmarknadsutredning skall behandla bostadssektorns kreditförsörjning från kreditpolitiska utgångs- punkter har inte vi ansett oss behöva göra mer ingående bedömningar av de effekter våra förslag kan medföra på kreditmarknaden. Detta utesluter inte att vi har anledning att beakta vissa kreditpolitiska aspekter. Vårt uppdrag är grundat på kravet att olika medel som samhället förfogar över i görligaste mån skall utnyttjas för den sociala bostadsförsörjningen.
Arbetsfördelningen mellan boende- och bostadsfinansieringsutred- ningarna å ena sidan och 1968 års kapitalmarknadsutredning å den andra sidan har varit föremål för underhandskontakter.
4.1.6. Krav på bostadskreditgivningens former
Delegationen för bostadsfinansiering formulerade år 1968 krav på bostadsbyggandets kreditförsörjning som fortfarande är aktuella. Delega- tionen anförde, att kreditsystemet skall fungera så att bostadsbyggandet får den del av det samlade kreditutbudet som svarar mot statsmakternas bostadsbyggnadsplaner med en tidsmässig och geografisk fördelning som är anpassad till den konkreta produktionsplaneringen. Vidare anförde man, att de negativa effekterna av uppdelningen på byggnadskredit och fastighetslån borde elimineras. Riksdagen har vid flera tillfällen uttryckt liknande synpunkter, se avsnitt 1.3.
l betänkande Solidarisk bostadspolitik (SOU l974:17) betonade vi tre synpunkter på byggnadskreditgivningen, nämligen att kreditförsörjningen under byggnadstiden
måste vara tryggad så att några störningar ej uppkommer vare sig när det gäller igångsättningstidpunkten eller under arbetsskedet;
bör kunna ske på sådana kapitalkostnadsvillkor att den inte ger stora skillnader i belastning på den slutliga produktionskostnaden för bostads- fastigheter som färdigställts vid olika tidpunkter;
bör vara så organiserad att skarvproblem av administrativ och/eller kostnadsmässig art ej uppkommer i samband med försörjningen med slut- liga lån.
I fråga om den långfristiga fastighetsbelåningen noterade vi bl a följande synpunkter
kapitalmarknaden har under senare år inte förmått klara finansieringen utan friktioner;
om en absolut koppling kan undvaras mellan villkoren för utlåning (till bostäder), och villkoren för upplåning (från kapitalmarknaden) kan detta medföra vissa fördelar;
ett enda lån medför administrativa fördelar för såväl låntagare som lån- givare;
en omfördelning över tiden av kapitalutgifterna underlättas av om bo- stadshuset är finansierat med ett enda lån
Från bostadspolitisk synpunkt är det angeläget att — med givna förutsättningar i fråga om kreditpolitiken — tillgången på kapital är tryggad för de bostadsinvesteringar som förutses genom samhällets beslut, såväl under byggnadstid som under brukningsskedet. Därutöver bör man söka begränsa kreditkostnader och administrativa problem genom en rationellt ordnad bostadskreditgivning. Ytterst påverkar formerna för bostadskreditgivningen produktionskostnader och kapital- kostnader och är härigenom av intresse för de boende.
Vi anser att följande allmänna krav kan användas som utgångspunkt för en förändring av långivningen till ny- eller ombyggnadsprojekt som kommer till stånd med statligt stöd.
Låntagare som fått en bostadsinvestering prövad och godkänd och ett lånebelopp fastställt skall få ett fastighetslån utbetalt i takt med att byggnadsarbetena fortskrider.
Vi förutsätter att de ramar som fastställs för bostadsbyggandet uttrycker bostadsbyggandets andel av samhällets reala och finansiella resurser. Därför följer av det allmänna kravet att andra åtgärder, exempelvis av kreditpolitisk art, skall anpassas att uppfylla detta.
Alla förslag till förändrade former för bostadskreditgivning påverkar de institutionella förhållandena på kreditmarknaden. Detta behöver dock inte alls innebära att penning— och kapitalflöden Samtidigt rubbas. Givna institutionella förhållanden representerar i alla sammanhang hinder för att genomföra förändringar. Kreditmarknadsinstituten är anpassade till gällande arbetsvillkor och anser, med undantag av bankföreningen som vill begränsa affärsbankernas placeringar i bostadsobligationer, att föränd- ringar inte är av nöden. De ställer gärna det kända och säkra mot ett okänt men förmodat kaotiskt framtida tillstånd. Samhället har dock i allmänhet visat sig kunna anpassas till förändrade förhållanden, t o m till förändringar som innebär förbättringar. Detta torde gälla även beträffan— de låneformer och institutioner på bostadskreditmarknaden.
SOU 1975:12 Överväganden och,/förslag 75 4.2 Fullständig finansiering
4.2.1. Något om frågeställningen
Med fullständig finansiering kan avses fastighetens hela finansiering med långfristigt fastighetslån, oavsett lånets totala storlek i förhållande till produktionskostnaden och oavsett gällande förhållanden med uppdelning efter förmånsrättsläge, löptider etc. För vår fortsatta framställning begränsar vi emellertid termen fullständig finansiering till att omfatta det nuvarande enhetslånet, d v s lån i bästa förmånsrättsläge och det statliga bostadslånet, vars storlek och förmånsrättsplacering bestäms efter sär- skilda regler.
För att slutligt lånebeslut om statliga lån skall kunna meddelas krävs att lånesökanden erhållit eller med säkerhet kan påräkna underliggande kredit. Bostadslånet kan numera också utbetalas utan att bottenlånet dessförinnan utanordnats. Vi skall nu inte närmare analysera skälen till att krav på underliggande kredit ställs. Väsentligt torde vara att staten med utgångspunkt i de gällande förhållandena velat försäkra sig mot att en låntagare skulle ta statliga medel i anspråk men samtidigt genom försumlighet med övrig finansiering kunna öka statens förlustrisk. Det finns däremot inte anledning anta att statsmakterna velat tillmäta bottenlåneinstitutens låneprövning ett självständigt värde i den meningen att avslag hos dessa också skulle utlösa avslag på ansökan om statligt lån. Staten har tvärtom genom 5 k fördjupning efter vissa regler möjliggjort bostäders finansiering i fall när underliggande kredit inte kunnat erhållas i tillräcklig omfattning. De genom riksdagsbeslut ändrade reglerna frånjuni 1974 för stadshypoteksväsendet vidgar dess långivningsmöjlighet från att omfatta s k hälsovå rdstätort till i princip hela riket. Bottenlåneinstituten kan därtill lämna lån för ändamål till vilka statliga lån ej utgår.
Vad vi här anfört kan i viss utsträckning vara en formell bekräftelse av det grundläggande synsätt som vi anlagt, nämligen att det är de statliga lånebesluten som i första hand ger förutsättningar för bostadssektorns kreditförsörjning.
Det föreligger numera stor förståelse för tanken att en fullständig finansiering är att föredra framför den nuvarande ordningen med fastighetslån från åtminstone två långivare. Frågan är snarast om en övergång till fullständig finansiering innebär sådana problem framför allt för kreditpolitiken, att man av sådana skäl har anledning att avstå från förändringar.
4.2.2. Något om konstruktionen av fullständigt lån
Enhetslån och statliga bostadslån är förbundna med olika villkor.
Nuvarande regler om placering av säkerhet för lån i olika förmånsrätts- lägen innebär en formell skillnad mellan lånen. Denna är emellertid i detta sammanhang av underordnad betydelse. Av större betydelse är vilka reala förpliktelser som ett statligt godkännandebeslut skall antas med- föra.
De båda nuvarande fastighetslånen har skilda kapitalkostnadsvillkor, d v s avseende löptid, amorteringssätt och ränta.
From år 1968 har skillnaden mellan räntan på bostadslån och underliggande enhetslån varit relativt liten. 1967 års riksdagsbeslut innebar nämligen bl a att räntan varken reellt eller formellt skulle vara subventionerad. Förhållandena kan exemplifieras med följande tablå.
År Ränta på statligt Ränta” på nytt enhetslån bostadslån — för flerfamiljshus från procent stadshypoteksförening per
den ljan — procent
1968 6,00 6,70 1969 6,25 6,20 1970 7,50 7,45 1971 7,50 7,45 1972 7,25 7,20 1973 7,25 7,20 1974 7,25 7,20 1975 8,25 8,20
” Inklusive förvaltnings- och fondbidrag.
När det gäller löptid och amorteringssätt kan inte jämförelsen sammanfattas lika enkelt. Enhetslånen uppläggs med fasta annuiteter under den tid som räntan är bunden. Enhetslån från stadshypoteksföre- ning för flerfamiljshus förutsätts numera bli amorterade på 60 år och för småhus på 40—50 år. Bostadslånen kunde under åren 1968—74 på låntagarens begäran ges på s k nominella villkor för en- och tvåfamiljshus som skulle bebos av låntagaren. Dessa villkor innebar att lån amorterades med lika belopp under 30 år. I flertalet fall, för paritetsbelånade hus, kunde emellertid inte någon exakt löptid anges i förväg och därmed inte heller amorteringarnas storlek. För de bostadslån som beviljas from 1975 års ingång gäller, att lån till en- och tvåfamiljshus som ska bebos av låntagarna amorteras på 30 år medan amorteringstiden för lån till övriga hus inte kan anges i förväg.
Jämförelserna ovan ger inte stöd för tanken att skillnaderna mellan de båda olika länen isig skulle bilda hinder mot en sammanslagning.
Vi har vid tidigare tillfällen, i SOU 1974217 och 32, uttalat oss för en löptid om 60 år för statliga lån avseende nybyggnad. Mot den bakgrunden och med beaktande av de förutsättningar i dessa avseenden som ges av 1974 års riksdagsbeslut och gällande löptider för enhetslån kan löptiden för ett fullständigt lån beräknas uppgå till mellan 50 och 60 år. Detta torde innebära att kapitalets omloppstid inte skulle förändras väsentligt jämfört med dagsläget. En exakt beräkning som innebär oförändrade förhållanden låter sig genomföras om vissa antaganden eller förutsättningar om den framtida utvecklingen kan läggas fast. Någon större avvikelse från de ovan angivna siffrorna kan knappast väntas.
Det ligger utanför vår uppgift att ange eller bedöma om räntan för fullständiga lån skall vara obunden eller bunden för viss tid. Denna fråga blir i hög grad beroende av kreditpolitiska överväganden.
4.2.3. Överväganden
Den nuvarande uppdelningen av den långfristiga finansieringen av ett bostadshus i två fastighetslån framstår som föga rationell. Enligt vår uppfattning finns det anledning att nu aktualisera förändringar.
Av den föregående framställningen framgår några av de förhållanden vilka för bostadsförsörjningen är orationella och leder till onödiga kostnader. Vi vill därför endast kortfattat uppehålla oss vid några punkter.
Beslut om statligt bostadslån ger garantier för att bostadsprojekt, ny- eller ombyggnad, kommer till utförande. Bottenlångivningen kan därmed — även om den volymmässigt är den mest omfattande — närmast uppfattas vara av kompletterande karaktär. Det förhållande att två organ prövar ett bostadsprojekts utformning, kostnader m m ger inte i sig underlag till en bättre samlad bedömning. Bottenlåneinstitutens utlå- ningsvillkor påverkas direkt av samhällsbeslut på grund av kopplingen mellan upplånings- och utlåningsvillkor och de regler som obligations- emissioner är underkastade. I övrigt avgör bostadsmyndigheten vilka villkor som kan godtas.
Både för låntagaren och sett i ett större perspektiv ter det sig därför onödigt krångligt att ansöknings- och beslutsförfarande skall tillgripas för två långfristiga lån.
Det statliga lånet kan i övervägande antal fall fördjupas om erforderlig underliggande kredit inte kan erhållas av ett eller annat skäl. Varken finansieringsbehovet eller risken för kapitalförlust förändras totalt sett men överförs delvis från bottenlångivare till staten.
Eftersom bottenlåneinstituten i allmänhet inte med säkerhet kan ange när avlyft kan ske är en ofta tillämpad ordning att ansökan om bottenlån lämnas till mer än en bottenlångivare. Förutom det dubbla förfarande som orsakas av uppdelningen i två lån får låntagaren etablera kontakter med flera bottenlångivare i samma ärende.
Uppdelningen av län har sin motsvarighet i uppdelning av säkerheter. Registrering, förvaring och kontroll av panter m m måste utföras dubbelt.
Det ovan anförda ger anvisning om att avsevärda administrativa vinster kan göras både för låntagaren och på utlåningssidan och därmed totalt sett.
Någon beräkning av de administrativa fördelar som är förenade med en fullständig finansiering har emellertid inte genomförts på grund av den osäkerhet som måste knytas till varje ingående komponent.
Av större kostnadsmässig betydelse är att bostadssektorn belastas med utgifter för fondbildning och motsvarande hos bottenlåneinstituten. Med ett direkt statligt ansvar för en fullständig finansiering — oavsett om den utövas i statlig regi eller inte — bortfaller behovet av sådana reservåtgär- der. Det bör påpekas att statens förlustrisk till följd av detta inte ökar annat än formellt och i reell mening möjligen marginellt. Statens ansvar är redan idag knutet till län i säkerhetsläge som är sämre än det som gäller för bottenlån.
Enbart för stadshypoteksinstitutionen uppgår överskott som fonderas
till för närvarande ca 200 miljoner kronor per år.
Vi föreslår att fullständig finansiering införs på bostadssektorn. En fullständig finansiering kan direkt avse nybyggnadsverksamheten. Efter vissa förändringar av fastighetslånets placering i förmånsrättshänseende kan en fullständig finansiering även avse ombyggnad.
En fullständig finansiering kan åstadkommas på olika sätt, genom att staten i en eller annan form eller bottenlåneinstituten handhar fastighets- långivningen. Alternativen leder till olika konsekvenser för befintliga institut och kreditmarknaden och faller därmed utom vår arbetsuppgift. I det följande kapitel 5 inskränker vi oss därför till att översiktligt redovisa några aspekter i dessa avseenden.
4.3.1. Något om frågeställningen
Med integrerad finansiering avses att ett bostadsprojekts kreditbehov såväl under byggnadstiden som efter färdigställandet klaras genom ett lån.
Huvudfrågan gäller att finna en sådan ordning att en bostadsfastighets finansiering är både formellt och reellt löst samtidigt eller i samband med att projektet godkänns av bostadsmyndigheten.
Den nuvarande situationen är inte problemfri. Tiden mellan en bostadsfastighets färdigställande och utbetalning av fastighetslånen är av- sevärd. Kostnaderna för byggnadskrediter belastar produktionskostnaden och därmed bostädernas framtida kapitalkostnader. I viss utsträckning påverkar de också direkt kapitalkostnaderna under den första bruknings- tiden i den mån de inte kan inräknas i produktionskostnaden.
Inför en förändring i dessa avseenden gäller det dels att lösa de övergångsproblem de nuvarande avlyftsköerna representerar, dels att framdeles åstadkomma en sådan planering av försörjningen med krediter att liknande avlyftsproblem inte vidare uppkommer samtidigt som en beslutad igångsättning inte får förhindras på grund av kreditbrist. Dessa problem är närmast av kreditpolitisk art.
Vid uppläggningen av en integrerad finansiering är det från bostadspo- litiska utgångspunkter närmast angeläget att tillse att effekter av målkonflikter i kreditpolitiken avskärmas från bostadssektorn och att kreditgivningen organiseras så att den fungerar enkelt och rationellt.
4.3.2. Några kommentarer till de nuvarande formerna Flexibilitet
Det hävdas ibland att det nuvarande systemet med korta byggnadskredi- ter och långa fastighetslån ger utrymme för en i vissa lägen önskvärd flexibilitet. I en situation med brist på långfristiga krediter kan ny- och ombyggnad genomföras med hjälp av kortfristiga medel. Visserligen uppkommer avlyftSproblem men de beslutade bostadsinvesteringarna
hindras ej av kreditmarknadsskäl. Detta skulle ge positiva effekter för långsiktig bostadsplanering och byggarbetskraftens sysselsättning. Enligt detta synsätt skulle en integrerad finansiering i en motsvarande situation, med brist på långa pengar på marknaden, innebära störningar för igång- sättningen av nya bostadsbyggnadsprojekt. Resonemanget bygger på att nuvarande kreditformer och rådande rollfördelning mellan kreditinstitu- ten uppfattas som de enda möjliga för framtiden — en uppfattning som vi inte delar.
Den nuvarande uppdelningen ger inte några fördelar i ett planmässigt genomförande av olika bostadsinvesteringar. Det råder numera stor enighet om att en från tid till annan åberopad brist på korta eller långa krediter inte får medföra ryckighet eller avbrott med följande negativa konsekvenser för sysselsättning och kostnader. I själva verket är det så, eller bör i varje fall vara så, att gränsen för bostadsinvesteringar sätts — förutom av bedömning av bostadsbehov och efterfrågan — av vilka samhällsresurser som kan utnyttjas. Är resurserna otillräckliga eller andra sektorer kräver och tilldelas större utrymme måste bostadsbyggandet begränsas redan genom de politiska besluten. Skall byggande av en viss omfattning genomföras sedan de samlade bedömningarna gjorts, måste det vara en hanteringsmässig och teknisk fråga att styra kreditflödet på lämpligt sätt.
Den flexibilitet som anförs som en fördel med den nuvarande uppdelningen mellan byggnadskrediter och fastighetslån är med vårt synsätt snarare av värde för kapitalplacerarna än för bostadssektorn. Man behöver med bibehållen uppdelning mellan lånen inte i alla lägen tvångsvis åstadkomma ett tillfredsställande kapitalutbud om bostads- investeringar ändå kan ske planenligt. Effekterna av detta är positiva endast för den som härigenom kan undvika att göra långfristiga placeringar och därför hålla en bättre likviditet och förränta medel på mer gynnsamma villkor. Från konjunkturpolitiska utgångspunkter är av självklara skäl bristen på långfristig kredit tämligen likgiltig så länge denna brist inte ger några reala effekter. I yttrande över Solidarisk bostadspolitik (SOU l974:17) underströk bl a länsstyrelsen i Söderman- lands län att man inte gärna kan reglera konjunkturen bakåt i tiden och att det inte heller är rimligt att av penning- eller konjunkturpolitiska skäl avbryta pågående bostadsbyggen.
Projektprövning och kontroll
Bl a bankinspektionen har försvarat den nuvarande uppdelningen mellan byggnadskrediter och fastighetslån. Bankinspektionen hari yttrande över Solidarisk bostadspolitik (SOU l974:17) anfört att byggnadskreditgiv- ningen kräver kontinuerlig övervakning och medverkan från kreditgivar- nas sida under hela byggnadsskedet. Därför skulle den lokala närheten till bankkontoren och därav följande möjligheter till förhandlingar direkt på platsen mellan kredittagare och kreditgivare under medverkan av värde— ringsmän och byggnadskontrollanter, tex vid kreditlyft, vara en ound- gänglig förutsättning för att bostadskreditgivningen skall fungera smidigt
med minsta möjliga förlustrisk för kreditgivarna.
Bankföreningen har en likartad inställning till frågan om byggnads- krediter och har anfört att det starkaste argumentet för en bestående uppdelning av kreditgivningen på byggnads- och fastighetslån liggeri det nuvarande systemets välutvecklade och beprövade möjligheter att fort- löpande kontrollera att bostadsprojektet rosi hamn.
Som skäl för bankernas medverkan i byggnadskreditgivningen har också anförts att de har en bättre kännedom om lånesökandes kreditvär- dighet och möjligheter att genomföra ett planerat byggnadsprojekt än t ex förmedlingsorgan eller länsbostadsnämnd.
Det förhållandet att bankernas kreditvärdesprövning i dagsläget i vissa fall underlättar arbetet för förmedlingsorgan och länsbostadsnämnder är inget skäl till att man i framtiden bör förutsätta ett generellt sett omfattande dubbelarbete i dessa avseenden. Vi utgår från att länsbostads- nämnderna fullgör sin Skyldighet att bedöma kreditvärdigheten hos låntagare och låneobjekt enligt 15 % ]. bostadsfinansieringsförordningen
(19741946). Vi kan vidare konstatera att de anförda argumenten för bankinstitu-
tens aktiva medverkan är uttryck för det allmänna synsätt som en kreditgivare måste tillämpa inför potentiella låntagare. Skälen för en åberopad aktiv bankinsats — och därmed delvis också för den aktuella räntesättningen på vanliga byggnadskrediter — äger över huvud taget inte relevans för byggnadskrediter med kommunal borgen.
Beträffande förlustrisker vid byggnadskreditgivning anförde bankföre- ningen i yttrande över utredningsförslaget om särskild placeringsplikt ien ny kreditpolitisk lagstiftning att bankerna inte kunde åläggas ge byggnadskrediter till bestämda byggnadsföretag, eftersom detta skulle strida mot det ansvar för kreditrisker som åläggs bankerna av banklag- stiftningen. Departementschefen tog i sitt förslag till särskild placerings- plikt i proposition 19742168 fasta på bankernas kritik såtillvida att bankernas åligganden enligt den kreditpolitiska lagstiftningen endast avser byggnadskrediter med kommunal borgen. I dessa fall anförde departementschefen att någon konflikt med banklagstiftningen inte var aktuell eftersom utlåningen inte är förenad med någon kreditrisk.
Inom bostadssektorn har samhällets bostadsbyggnadsplanering reala och finansiella allokeringsfunktioner. Därför finns det ingen anledning att låta bankerna påverka igångsättningen eller utformningen av bostads- projekt med statligt stöd. Om en sådan påverkan har skett skulle bankerna själva ha påtagit sig en bostadspolitisk roll som inte avsetts av statsmakterna. Omfattar å andra sidan bankinstitutens granskning i huvudsak endast tekniskt utförande, projektets kostnader od kan vi konstatera att detta innebär en dubblerad arbetsinsats. Prövning i dessa avseenden skall ske av bostadsmyndigheten när ansökan om preliminärt lånebeslut behandlas.
Det finns således inte anledning att tro att ett flerdubbelt förfarande när det gäller kreditprövning och kreditgivning är erforderligt. Vi har ovan påpekat att länsbostadsnämnden har skyldighet att pröva låntagares kreditvärdighet. De kommunala förmedlingsorganen är skyldiga att följa
byggnadsarbetenas fortskridande för länsbostadsnämndernas räkning. Ansvaret i dessa avseenden kan inte delegeras. Bankinstituten behöver inte ha dessa uppgifter för de statligt belånade bostäderna.
Bankinstitutens roll i bostadskreditgivningen är främst avhängig det förhållandet att bankerna disponerar den inlåning som på kort sikt är nödvändig för byggnadskrediter.
B yggherrem ed verkan
Byggherrarna torde endast i undantagsfall disponera eget kapital i en omfattning att det ersätter byggnadskredit eller fastighetslån utöver egen kapitalinsats. Denna fråga har inte — och kan inte heller förväntas få — någon praktisk betydelse och kommenteras därför inte ytterligare här.
En annan fråga är om byggherren genom annan aktiv medverkan kan bidra till bostadshusens finansiering. Vi har ovan konstaterat att han genom att vända sig till flera kreditinstitut kan försäkra sig om lån och kanske också minska väntetiden för bottenlån. Beslut om kredittilldel— ning är underordnat det statliga lånebeslutet och marknadens kreditvo- lym kan inte påverkas av en enskild byggherre. Det kan inte heller göras troligt att ett större antal kontakter mellan lånesökande och kreditför- medlare skulle leda till en större total kreditvolym än ett mindre antal. Det samlade resultatet — om alla tillämpar samma beteende — kan tänkas bli olika väntetider. De som har stor förhandlingsskicklighet och bra kontakter får de kortare tiderna, de med sämre förutsättningar de längre.
Man kan också fråga sig om finansieringsfrågorna i större utsträckning än för närvarande bör påverka utformningen av byggnadsprojekt. Vår uppfattning är att samhället skall ställa bestämda krav på bostädernas utformning och kostnader. En prövning i dessa avseenden skall ske — förutom i samband med tillämpningen av byggnadslagstiftningen — i samband med beslut om statligt lån eller kapitalkostnadssubvention. Kravens innehåll och utformning har växlat med tiden. Framtida förändringar är också sannolika. Att byggherren därutöver skulle behöva anpassa eller ändra projektet i enlighet med kreditgivarnas uppfattning i en konkurrens om krediter gäller inte i dagsläget. Vi vill inte heller införa detta som en ny förutsättning.
4.3.3. Något om konstruktionen av integrerat län
I ett föregående avsnitt 4.2.2 diskuterade vi konstruktionen av ett fullständigt lån och konstaterade att ett sådant lån bör kunna ha en löptid som ansluter sig till de nuvarande enhetslånens. Vi konstaterade också att skillnaderna i räntesats mellan nya enhetslån och statliga bostadslån har varit obetydliga sedan riksdagen år 1967 fastställde nya principer för beräkning av statslåneräntan.
Villkoren för fullständiga län är väsentliga förutsättningar för kon- struktionen av ett integrerat lån. Integrerade län kan konstrueras så att ett fullständigt lån successivt utbetalas i samband med byggnadsarbetenas fortskridande eller alternativt vid byggstart — ehuru några särskilda
fördelar inte synes vara förbundna det senare. Det förefaller önskvärt att de villkor som skall gälla för ett fullständigt lån så långt det är möjligt tillämpas även vid en integrerad långivning. Om detta leder till att en bunden ränta läggs fast i samband med den första utbetalningen av det integrerade lånet eller räntan är obunden är inte av någon avgörande betydelse. Frågan torde främst få bedömas med utgångspunkt i hur kapitalet anskaffas. Lånets löptid bör kunna beräknas från det datum då hela lånet är utbetalat.
En särskild fråga i samband med konstruktionen av ett integrerat lån är från vilken tidpunkt de statliga räntebidragen skall gälla. Som vi redovisat i avsnitt 3.1.2 gäller fn räntebidragen från den dag det statliga bostadslånet utbetalas, en tidpunkt som under normala omständigheter infaller inte oväsentligt senare än tidpunkten för bostadshusets färdig- ställande. Med hänsyn till räntebidragens syfte att hålla nere kapital- kostnaderna i början av bostadshusens brukningstid är det rimligt att räntebidragen utgår från tidpunkten för husets färdigställande. Denna kan lämpligen definieras som den tidpunkt då bostäderna kan brukas i den omfattning och på det sätt som avsetts i den projektbeskrivning som ligger till grund för beslut om lån.
4.3.4. Överväganden
Uppdelningen mellan byggnadskrediter och fastighetslån är i likhet med uppdelningen i skilda fastighetslån historiskt betingad. De förutsättningar som en gång förelegat och som då kunde göra en uppdelning motiverad finns inte längre. Det gäller bl a rollfördelningen mellan byggare, beställare och förvaltare, risktagandet och statens och kommunens ansvar och beslut i fråga om bostadsförsörjningen.
Det upprepade förfarande som ett bostadsfinansieringsärende under- kastas för byggnadskreditgivning respektive fastighetslångivning är krång- ligt och inte motiverat mot bakgrund av den faktiska innebörden av stat- liga och kommunala ställningstaganden till bostadsprojektets utformning, kostnader och placering. Avsevärda rationaliseringseffekter står här att vinna. Av än större betydelse är, vilket är viktigt för genomförande av en långsiktig planerad bostadsförsörjning, att byggherren för varje enskilt projekt som godkänts i en statlig prövning har försörjningen av bostads- - krediter tryggad både under byggnadstid och förvaltningsskede.
Vi föreslår således att integrerad finansiering införs på bostadssektorn. De statliga kapitalkostnadssubventionerna föreslår vi utgå från tidpunk- ten för byggnadens färdigställande.
F n utgår räntesubventioner från det statliga lånets utbetalningsdag. Kostnaden för en förändring kan uppskattas till ca 300 mkr netto för det första året med de förutsättningar beträffande utbetalningstid för bostadslån, ränteläge, avlyftsköer, produktionsvolym, småhusägares skattereduktion till följd av avdrag för osubventionerade räntor m m som nu gäller.
Huruvida räntan skall vara bunden eller obunden, lånet utbetalas i sin helhet vid byggnadsarbetenas påbörjande eller successivt i takt med att
dessa fortskrider är frågor som i hög grad sammanhänger med hur verksamheten organiseras och krediterna anskaffas. Några kommentarer lämnas i det avslutande kapitel 5.
4.4. Några angränsande frågor
Vi har ovan behandlat och lämnat förslag till totalfinansiering i form av fullständig och integrerad långivning. Vi har däremot inte behandlat belåningstekniska frågor och finansieringsformernas anknytning till annat än ny- och ombyggnad. Avgränsningen i vår framställning gäller i huvudsak sådana bostadsförsörjningsåtgärder som åtnjuter statligt låne- stöd.
I någon mån beroende på den vida tolkning som termen totalfinansie- ring givits i den allmänna diskussionen vill vi i kommentarform kortfattat ta upp några frågor om belåningsbara åtgärder m m och några aspekter på utveckling av bostadsfinansieringen.
4.4.1. Nybyggnad
Också vid en fullständig eller integrerad finansiering måste regler finnas om hur finansieringsunderlag skall fastställas, säkerheter för lån placeras m m. Bostadsmyndigheten måste kunna ange hur stor del av fastighets- kapitalet som skall omfattas av en kapitalkostnadssubvention och regler om fastighetslånets storlek i enskilda fall måste finnas vare sig bottenlåne- instituten eller staten handhar en fullständig och/eller integrerad finansie- ring. För närvarande fastställer länsbostadsnämnd låneunderlag och pantvärde vid statlig belåning.
Det fullständiga fastighetslånets storlek blir för nybyggnadsfall enkelt bestämt som summan av vad som nu motsvaras av bottenlån och statligt bostadslån. Eftersom dessa båda lån nu beviljas och i sin helhet utbetalas i anslutning till byggnadens färdigställande förändras inte finansierings- behovets storlek. Se i övrigt ett föregående avsnitt 4.2.2. Något om konstruktionen av fullständigt län.
Det förhållandet att ett visst finansieringsbehov därutöver kan finnas om produktionskostnaden överstiger finansieringsunderlaget, låneunder— lag eller pantvärde, kommenteras i ett följande avsnitt 4.4.4 Överkostna- der.
Vid en fullständig eller integrerad finansiering ställs man inför, i likhet med vad som gäller idag, att fastställa ett ”subventionsunderlag”. Det ligger i öppen dag att gränsen för vilka utrymmen och anordningar som skall vara berättigade till subventioner kommer att förändras med tiden och successivt bör omprövas. Denna fråga, som visserligen är väsentlig för bostadsförsörjningens inriktning i ett större perspektiv har dock inte något uttalat samband med frågan om totalfinansiering och bör övervägas oberoende av denna.
4.4.2. Ombyggnad
Vid statlig belåning för ombyggnad motsvarar för närvarande pantvärdet fastighetens eller husets värde efter åtgärdens utförande. Låneunderlaget motsvarar ombyggnadskostnaden med avdrag för eventuella investerings- bidrag (initialstöd e d). Endast ombyggnadskostnaden berättigar således till statligt lån. Lånets storlek utgör en andel av låneunderlaget, i analogi med reglerna för nybyggnad. Bottenlåneinstituten förutsätts tillhanda— hålla kredit inom låneunderlaget med bättre förmånsrätt än det statliga lånet.
Som beskrivits i det föregående år en fullständig och integrerad finansiering direkt tillämpbar för nybyggnad. Beträffande ombyggnad krävs vissa preciseringar men de aktualiserade finansieringsformerna är i princip tillämpbara även i dessa fall. En fullständig finansiering vid ombyggnad förutsätter dock en förändrad syn på lånets placering i förmånsrättshänseende. För en ombyggd fastighet behöver för närvaran- de inte säkerheten för det statliga lånet följa omedelbart efter säkerheten för bottenlån inom låneunderlaget.
Ingångsvärdet omfattas inte av den statliga långivningen. Nya kapital- behov kan uppstå vid förvärv av fastigheter. Finansiering av ingångsvärdet förutsättes ske med eget kapital, oprioriterade lån från bottenlåneinstitut eller på annat sätt. I samband med förvärv av statligt belånade bostadshus kan emellertid kommun och allmännyttigt bostadsföretag få det statliga lånet utökat, s k bostadslån för förvärv enligt 2 & andra stycket, 10 och 29 %% bostadsfinansieringsförordningen (l974:946) med motsvarande regler i äldre kungörelser. Analoga möjligheter föreslås i proposition 197511, bilaga 14 gälla för vissa bostadsrättsföreningar.
Frågan om finansiering i förmånsrättsläge under det statliga bostads- lånet har för bostadsförsörjningen främst betydelse när förbättring eller ombyggnad aktualiseras, oavsett om fastigheten dessförinnan bytt ägare eller inte.
Vi ser ingen anledning att i samband med en övergång till fullständig eller integrerad finansiering för ombyggnadsfallen aktualisera en föränd- ring av den sakliga innebörden av statlig belåning av ombyggnad.
4.4.3. Fördjupning
Nuvarande regler för den statliga bostadslångivningen medger i vissa fall att detta fördjupas ned i bottenlånets förmånsrättsläge. Under några klart angivna omständigheter (ombyggnad av småhus och flerfamiljshus med ett låneunderlag som uppgår till högst 25 000 resp 100 000 kronor) sker sådan fördjupning automatiskt och omfattar hela bottenlånedelen av låneunderlaget. Bestämmelserna återfinns i 30 och 31 åå bostadsfinansie- ringsförordningen.
Med en fullständig finansiering av ovan förordat slag bortfaller nuvarande behov av fördjupning.
4.4.4. Överkostnader
Produktionskostnaden för nybyggda, statligt belånade bostäder kan över- stiga låneunderlag och pantvärde i viss utsträckning utan att detta utgör hinder för lån. För ombyggnadskostnaden gäller också motsvarande i förhållande till låneunderlaget. I bostadsfinansieringsförordningen ställs vissa allmänna villkor avsedda att garantera att de färdiga bostäderna kan åsättas ett rimligt pris. Bl a föreskrivs följande. ”Bostadslån utgår ej om de hyror och årsavgifter som behövs för att täcka de årliga kostnaderna för fastigheten beräknas bli så höga att påtaglig risk föreligger för förlust” (15 5).
En föreskrift som direkt avser produktionskostnaden vid nybyggnad relaterar denna till det på schablonmässiga grunder fastställda pantvärdet och till den kostnadsnivå som förutsätts vara etablerad vid upphandlingi anbudskonkurrens — 18 ä 3. Bostadslån utgår nämligen inte om ”den beräknade kostnaden för byggnadsföretaget väsentligt överstiger pant- värdet enligt 32 5 eller kostnaden för likvärdiga företag som upphandlats på sätt som anges i ll å”.
Om produktionskostnaden vid nybyggnad överstiger pantvärdet kan denna del av produktionskostnaden, den s k överkostnaden, inte finansie— ras vare sig med statligt län eller med bottenlån. Byggherrar som har projekt med överkostnad hänvisas till att finansiera denna med relativt kortfristigt topplån eller med eget kapital. Allmännyttigt bostadsföretag kan, om kommunal borgen ställs som säkerhet för statslånet, under vissa uttryckliga förutsättningar utnyttja inteckning i statslånets förmånsrätts— läge som säkerhet för topplån avseende överkostnad enligt 18% andra stycket bostadsfinansieringsförordningen.
Överkostnaderna, som de kan utläsas av den s k låneunderlagsgruppens material, var relativt måttliga under perioden 1968—1973. Genomsnitt- ligt för hela landet varierade överkostnaderna för nybyggda flerfamiljshus i exploateringsområde mellan 0,2 och 3,1 % av pantvärdet. Överkostna- derna för gruppbyggda småhus låg under samma tid genomsnittligt något högre, mellan 3,2 och 8,2 %. De högre överkostnaderna för småhusen torde till stor del förklaras av marknadsförhållandena. De starkt stigande byggnadskostnaderna under åren 1973 och 1974 har emellertid medfört väsentligt höjda överkostnader. För år 1974 beräknas de uppgå genom- snittligt till 6 51 7 % för såväl flerfamiljshus som småhus.
Låneunderlagsgruppens statistik baseras på uppgifter om kostnader och pantvärden etc ur preliminära låneansökningar. Dessa uppgifter granskas av förmedlingsorgan och länsbostadsnämnd. Kostnadsstegringar under byggnadstiden som inte motsvaras av pantvärdehöjningar slår igenom i höjda överkostnader. Överkostnaderna enligt slutliga lånebeslut har många gånger legat väsentligt över de preliminära överkostnaderna. Denna skillnad bör emellertid i hög grad utjämnas genom den metod för anpassning av låneunderlags- och pantvärdenivån till kostnadsutveck— lingen inom bostadsbyggandet som numera tillämpas.
Motsvarande situation med överkostnad uppkommer vid ombyggnad om den verkliga produktionskostnaden överstiger den som låneunderlag
accepterade ombyggnadskostnaden. Bostadsfinansieringsförordningen föreskriver — 8 5 3. — att bostadslån endast kan utgå om ”ombyggnads- kostnaden är skälig med hänsyn till arbetenas art och omfattning och till husets återstående användningstid”.
Överkostnader representerar ett finansieringsproblem. Kapital- kostnaden blir också förhållandevis hög. Första årets kapitalkostnad för den subventionsberättigade delen av låneunderlaget är ca 4 % (avser lån till flerfamiljshus och det samlade resultatet av lån och skatteeffekt för småhus som bebos av låntagaren). I de schabloner som rekommenderas av SABO, Sveriges Allmännyttiga Bostadsföretag, för hyreskalkyler som upprättas inför hyresförhandlingar anges för närvarande ca 9,8 % som årlig kostnad för överkostnader om dessa finansierats med företagets egna medel. Som jämförelse kan nämnas att en jämn annuitet för ett tioårigt lån som löper med 10 % ränta är 16,3 %.
Den statliga långivningen förutsätter numera i vissa fall ett s k kommunalt markvillkor och konkurrens vid upphandling av byggen. Det särskilda upphandlingsvillkoret föreskriver ”Bostadslån för nybyggnad av annat hus än småhus som skall bebos av lånesökanden utgår endast om byggnadsarbetena upphandlas genom infordrande av anbud och genom prövning och antagande av anbud utan föregående förhandling med anbudsgivare.” (ll &) och ”Bostadslån utgår ej, om lånesökanden vid upphandling enligt 11 5 har antagit anbud som är påtagligt sämre än annat anbud och detta innebär att anbudsgivaren otillbörligt gynnas.” (12 % första stycket). Undantag från dessa föreskrifter medges i vissa fall.
Efter viss tid, som bla betingas av övergångsförhållandena, bör dessa krav enligt vår uppfattning i förhållande till tidigare situation kunna innebära ökade förutsättningar för att produktionspriset vid givet utförande är rimligt. Detta öppnar på sikt möjlighet att under normala omständigheter kunna utnyttja produktionspriset som finansierings- underlag vid nybyggnad. Denna typ av frågor är emellertid sådan att den ligger vid sidan av behandlingen av totalfinansiering.
4.4.5. Bostadskomplement
Räntebidragen omfattar inte alla erforderliga anordningar i ett bostads- område.
Förutom den gräns som finns mellan subventions- och icke-subven- tionsberättigade anordningar är gränsen mellan vad som inräknas i låneunderlag och i pantvärde betydelsefull när det gäller bostadskomple- ment, exempelvis lokaler för service och de boendes gemensamma bruk. I betänkandet SOU 1974132 anförde vi i denna fråga bl a följande (5 98, s 100). De då till bostadslånekungörelsen (19671552) hänförda reglerna har utan ändring i sak överförts till den nya bostadsfinansieringsförord- ningen.
De verbalt uttryckta skillnaderna mellan lokaler som inryms i låneunderlaget resp inräknas i pantvärdet är hårfina i gällande författning. Avsikten bör dock vara att de lokaler som skall ingå i låneunderlaget bör vara de mest väsentliga . . .
Det ovan anförda kan också i sin tur kräva en förändrad gräns mellan ”låneunderlags- och pantvärdelokaler” för att använda en vanlig termino- logi. En sådan ändrad gränsdragning är fullt motiverad. Skillnaden mellan lokaltyperna får för närvarande praktiska resultat som sannolikt är omvända mot de avsedda. Låneunderlagslokaler kommer att betinga högre kapitalkostnader än de mer umbärliga pantvärdelokalerna.
För en god service till de boende spelar finansieringsförutsättningarna för bostadskomplementen en inte oväsentlig roll. Detta underströks bla av den statliga servicekommittén. Goda möjligheter föreligger numera att finansiera flertalet erforderliga lokaler och anordningar på tomtmark, både vid nybyggnad och vid komplettering eller ombyggnad av äldre bostadsområden.
Förändring av finansieringsförutsättningarna och subventionsför- hållandena är emellertid inte något som har direkt samband med totalfinansiering. Avgörande för i vilken utsträckning bostadskomple— ment kan byggas och hur dessa utformas är i hög grad beroende av statliga beslut om långivningens omfattning, formerna under vilka säkerheter skall ställas och subventionsgivning.
4.4.6 sttighetsförvärv
Frågan om en ökad statlig finansiell medverkan för förvärv av bostads- fastigheter framför allt i samband med sanering har aktualiserats vid olika tillfällen. Denna fråga är visserligen väsentlig för bostadsförsörjningen. Den sammanhänger emellertid inte med frågan om totalfinansiering.
4.4.7. Föl/'dinvesteringar
Bostadslån kan utgå till en lång rad anläggningar, lokaler m m, förutom till renodlade bostadshus. Regler om detta anges i 2 och 24 åå bostadsfinansieringsförordningen. I vissa fall kan sådana anläggningar, lo- kaler m ni som inte berättigar till bostadslån erhålla bottenlån till följd av reglerna om pantvärde vid statlig långivning (32 å). [ låneunderlag och pantvärde ingår i princip endast sådant som kan hänföras till bostadsom- rådet.
I olika sammanhang har krävts att statens engagemang i bostadsfinansi- eringen skulle utvidgas till att omfatta finansiering av samhällsbyggande i vid bemärkelse, t ex gator, va—anläggningar, skolor m m. Till sådana krav har ibland knutits uppfattningen att finansieringen skulle ske i en viss institutionell ordning, exempelvis genom en särskild samhällsbyggnads- bank.
Dessa frågor har inte något direkt samband med av oss berörda aspekter av totalfinansiering.
4.4.8. Ramfördelning
En vid beslut om bostadsbyggandets totala omfattning ofta återkomman- de fråga har — i synnerhet i tider av stor bostadsefterfrågan — varit dess
fördelning över landet. Under senare år har ökad uppmärksamhet ägnats åt fördelningen mellan olika slag av bostadsinvesteringar, nybyggnad— ombyggnad, bostadslägenheter —— bostadskomplement — yttre miljöinslag osv. En tidigare fördelning av den totala ramen uttryckt i antal lägenheter har ersatts av måttet m2 lägenhetsyta. Frågan kan ytligt sett framstå som renodlat praktisk. Man kan dock inte bortse från att olika tekniska förfaranden i detta avseende kan leda till olika resultat vid tillämpningen. Valet av metod får konsekvenser genom att styreffekterna blir olika.
Vid åtskilliga tillfällen har rammått i ekonomiska eller finansiella termer aktualiserats. Frågorna har bla behandlats av delegationen för bostadsfinansiering i promemorian Ekonomiska ramar för det statligt stödda bostadsbyggandet (Ds In l973:14).
Bostadsstyrelsen har med anledning av promemorian fått regeringens uppdrag att vidare behandla frågan.
4.4.9. Anpassning till olika sub ventions- och låneformer
Under den senaste tioårsperioden har statliga kapitalkostnadssubven- tioner lämnats efter tre skilda metoder: räntegarantier för bottenlån i kombination med underränta på statliga lån, paritetslån och sedan den 1 januari 1975 ett räntebidragssystem som avser både bottenlån och statliga lån. Det är inte osannolikt att vi får räkna med fler omläggningar till följd av förändringar i fråga om bostadspolitiska ambitioner, hushållens betalningsförmåga, prisnivåer och prisrelationer på bostads- marknaden, statsfinansiellt subventionsutrymme etc. En fullständig eller integrerad finansiering bör därför vara uppbyggd så att den inte förutsätter den ena eller andra subventionsformen för att fungera.
En fullständig eller integrerad finansiering av de typer vi aktualiserat ger utrymme för en mycket varierad utformning av kapitalkostnadssub- ventioner. Dessa kreditformer baseras således inte i något avseende på gällande subventionssystem eller är speciellt anpassade till detta.
Det system för bostadsfinansiering som tillämpas från ingången av år 1975 är av traditionellt nominalistiskt slag. Våra överväganden om totalfinansiering är visserligen grundade på detta som en förutsättning. Totalfinansiering innebär dock inte några hinder mot en eventuell framtida övergång till bostadskreditgivning som sker i reallåneform eller andra liknande låneformer.
5. Möjligheter till genomförande
5.1. Inledning
Formerna för en fullständig finansiering påverkar hur en integrerad finansiering skall läggas upp. Om man väljer en modell där ett eller flera bottenlåneinstitut tar hand om en fullständig finansiering, får detta/dessa naturligen också svara för den integrerade. En fullständig finansieringi statens regi innebär också att en integrerad kreditgivning bör vara statlig.
Som praktiska förutsättningar gäller i dag att fyra organisationer med tämligen kort varsel kan börja med fullständig och integrerad långivning om pengar ställs till förfogande och erforderliga regeländringar genom- förs: de tre bottenlåneinstituten och bostadsmyndigheten.
Det är svårt att se att samtliga fyra samtidigt bör ge lån bl a på grund av att bottenlåneinstituten och staten sannolikt skulle finansiera utlåning- en efter olika metoder. Om inte förutsättningarna och reglerna för kreditförmedling ändras radikalt kvarstår nämligen ungefär följande mönster. Bottenlåneinstituten anknyter utlåningsvillkoren direkt till upplåningsvillkoren. Denna restriktion gäller emellertid inte för staten som kan finansiera sin utlåning med lån av olika löptid eller på annat sätt. För låntagarnas del är det emellertid i hög grad önskvärt och ur bostadspolitisk synvinkel nödvändigt att en långivning sker på enhetliga villkor.
Svårigheter av ovan antydd art skulle således behöva undanröjas för att enhetliga villkor för en långivning hos flera institut skulle kunna skapas. En sannolik konsekvens är att antingen bottenlåneinstituten eller staten upphör med långivning till byggande med statligt stöd. [ båda fallen uppkommer vissa praktiska problem som kräver kommentarer.
5.2. Alternativa institutionella former
5.2.1. Totalfinansiering hos bottenläneinstitut
Institutens möjligheter
Stadshypoteksinstitutionen och Spintab har i dagsläget formella möjlig- heter att lämna byggnadskrediter. Utrymmet på kapitalmarknaden har dock inte tillåtit en upplåning för nya utlåningsändamål och stadshypo-
tekskassan har bl a därför tills vidare beslutat att avstå från byggnadskre- ditgivning. Om lånebalanserna i bottenlåneinstituten skulle börja sjunka kontinuerligt kan stadshypoteksinstitutionen och Spintab eventuellt i en framtid börja finansiera en byggnadskreditgivning på obligationsmarkna- den. BOFAB är emellertid för närvarande förhindrat att lämna byggnads- krediter.
Visserligen har lånebalanserna under det senaste året inte försämrats ytterligare efter att ha stigit mer eller mindre kontinuerligt under flera år. Detta kan emellertid inte tas till intäkt för att en utveckling inletts som innebär att lånebalanserna verkligen kommer att minska. Även om så skulle bli fallet kommer det sannolikt att ta avsevärd tid innan bottenlåneinstituten också har reella möjligheter att lämna byggnadskre- diter.
Det finns anledning förmoda att en sådan integrerad finansiering från bottenlåneinstituten skulle störa affärsbankerna eftersom de senares bygg- nadskreditgivning då kan bli mindre attraktiv. Samtidigt skulle bottenlåne- institutens utlåning i viss utsträckning också framdeles förutsätta att bankerna måste bidra genom för dem som främmande eller oförmånliga uppfattade obligationsplaceringar. Affärsbankernas intresse av att behålla byggnadskreditgivningen är både direkt och indirekt dokumenterat. En integrerad kreditgivning i de nuvarande bottenlåneinstitutens regi är således i och för sig möjlig efter vissa regelförändringar. En sådan integrerad kreditgivning kan också komma till stånd genom att instituten lånar upp korta och obundna pengar i bankväsendet och formellt bedriver egen obunden utlåning under viss tid från byggstart. När långa pengar finns tillgängliga kan lånets ränta läggas fast.
Bankernas kostnader för kreditgivningen till de tre fastighetslåneinsti- tuten (alternativt endast ett) bör bli påtagligt lägre än i nuvarande situation med byggnadskrediter som lämnas till ett stort antal låntagare. Bankernas utlåning borde därför kunna ske till förmånligare räntevillkor än de nu aktuella.
Bottenlåneinstitutens förutsättningar att ge integrerade bostadskredi- ter är olika. I samtliga fall skulle dock en integrerad kreditgivning föranleda vissa kostnadsökningar. BOFAB och Spintab är för närvarande i viss utsträckning beroende av affärsbankernas respektive sparbankernas lokala organisation för kreditgivningen. Det är möjligt att en förändrad verksamhet innebär att de måste skapa en viss regional organisation eller kräver ett utökat samarbete med bankerna och att därmed vissa kostnader uppkommer.
Med hänsyn till bottenlåneinstitutens olika förutsättningar beträffande organisation, fondställning etc är det emellertid osannolikt att en obunden ränta på lån från byggstart blir påtagligt lägre genom en utlåning från bottenlåneinstituten än vad som för närvarande kan uppnås. Fördelarna ligger i stället i en väsentligt förenklad hantering. Vid förändrade institutionella förhållanden bör dock även räntemarginalen kunna påverkas. Skall bottenlåneinstituten svara för en fullständig fastighetslångivning måste deras upplåningsmöjligheter sannolikt kom- pletteras i någon form. Mot bakgrund av de senare årens erfarenheter är
det föga troligt att ytterligare bostadsobligationer, ungefär motsvarande statens årliga nyutlåning till bostadssektorn, dvs fn ca 2,5 miljarder kr, kan placeras på kapitalmarknaden till nu gällande villkor.
Något om ansvar och rollfördelning
Svårigheter av ovan antytt slag kan innebära att staten får behålla ett ungefär oförändrat finansieringsansvar men att medlen placeras hos kreditinstituten för utlåning. Om därvid uppdelning på två lån bibehålls kan den statligt finansierade delen av den fullständiga långivningen förbindas med oförändrade ränte- och amorteringsvillkor jämfört med dagsläget. Skall däremot kreditmedlen vid utlåningstillfället sammansmäl- tas till ett enda lån blir situationen något annorlunda. Bottenlåneinstitu- ten måste därvid antagligen få vissa långsiktiga garantier från statsmakter- na avseende räntefluktuationer, konverteringar e cl för att fullständiga lån skall kunna lämnas.
Ett ovillkorligt krav är att bottenlåneinstituten sedan erforderliga resurser härför garanteras av staten i direkt eller indirekt form,verkligen beviljar och utbetalar lån för aktuella projekt. Beslut i statligt organ om att tex kapitalkostnadssubventioner skall utgå för visst projekt måste således också innebära en skyldighet för instituten att ställa kredit till förfogande.
Ett annat viktigt krav om ett eller flera bottenlåneinstitut skall svara för en totalfinansiering är att inte instituten ges möjligheter att påverka omfattningen och inriktningen av de bostadsinvesteringar som planeras och genomförs med statligt stöd.
Dessa förhållanden aktualiserar — förutom regeländringar av inte obetydligt slag — också andra ändringar. Om bottenlåneinstituten, ett eller samtliga, skulle få utvidgade uppgifter bör därmed också ändrade former för samhällets inflytande övervägas. Därvid bör prövas en ändrad sammansättning av beslutande organ och vidgad offentlig kontroll.
Detta är också fallet beträffande stadshypoteksföreningarna. Det finns därvid bl a anledning ompröva föreningsformen i stadshypoteksinstitutio- nens regionala organisation. När medlemmarnas solidariska ansvarighet för föreningarnas förbindelser avvecklades år 1970 bortföll det sista principiella motivet för föreningsformen. Röstreglerna i föreningarna, en röst per låntagare oavsett lånets storlek, förefaller föga anpassade till eventuellt ökade uppgifter. Den regionala organisationen i stadshypoteks- institutionen — med lämplig geografisk indelning » bör också ge utrymme för ett primärkommunalt inflytande.
Ett bottenlåneinstitut som lämnar fullständiga lån får bära ett ökat risktagande jämfört med dagsläget. I detta fall får man därför förutsätta att det nuvarande statliga ansvaret med åtminstone oförändrat innehåll överförs med en lämplig formell utformning. Statens risktagande ökar emellertid knappast om staten lämnar motsvarande län. Det torde reellt bli ungefär detsamma, oavsett institutionell form.
Spintabsystem et
I ett föregående avsnitt 2.6.3 har vi redovisat att avlyftssituationen är olika i de tre bottenlåneinstituten på så sätt att Spintab i motsats till de andra instituten egentligen inte har några problem i detta avseende. En låntagare som beviljats sk byggnadslån i en sparbank kan redan vid byggnadslånets upptagande bli försäkrad om avlyft hos Spintab senast sex månader efter husets färdigställande. Vi har också översiktligt redogjort för de 5 k budgetavtal mellan sparbankerna och Spintab vilka möjliggör dessa friktionsfria avlyft. Även om inte det 5 k Spintabsystemet är en form av vare sig integrerad eller fullständig finansiering kan det finnas skäl att ställa frågan om detta system kan utvecklas till att omfatta samtliga bottenlåneinstitut och också möjliggöra en integrerad eller fullständig finansiering. Egentligen berör vi då en frågeställning som är av kreditpolitisk art, nämligen på vilket sätt bostadssektorns behov av långfristig kredit skall tillgodoses. Våra kommentarer är därför kortfatta- de.
Ett initialproblem med att införa Spintabsystemet för samtliga bottenlåneinstitut är att stadshypoteksinstitutionen och BOFAB har avlyftsköer som måste avvecklas i en eller annan form under en övergångstid.
Som en avgörande komponent i Spintabsystemet ingår sparbankernas åtaganden att förvärva obligationer hos Spintab till en viss andel av byggnadskrediter som skall avlyftas. Vi har tidigare angivit att bostads- byggandets planerade omfattning, inriktning och geografiska fördelning inte störts av brist på byggnadskrediter under senare år. En väsentlig anledning till detta är att bankerna kunnat ge byggnadskrediter utan att därigenom binda sig för ett långfristigt finansieringsansvar. Inte heller sparbankerna har totalt sett åtagit sig ett ansvar för långfristig finansie— ring genom sin byggnadskreditgivning; låntagare med byggnadskrediter för vilka avtal om avlyft inte tecknats med Spintab har hänvisats till stadshypoteksinstitutionen för bottenbelåning.
Om Spintabsystemet utvidgas till att omfatta hela marknaden blev bankinstitutens byggnadskreditgivning helt avgörande för deras engage— mang i bostadssektorns långfristiga kreditförsörjning. De svårigheter som i dag gäller den långfristiga finansieringen skulle då i stället gälla den kortfristiga och därför direkt kunna orsaka störningar för igångsättningen av ny- och ombyggnadsprojekt.
Härtill kommer att systemet förutsätter ett komplicerat förfarande beträffande överenskommelser, inte bara i fråga om bankernas kortfristi- ga kreditgivning och hur stor andel härav som skall bindasi obligationer, utan också hur bottenlåneinstitutens respektive marknadsandelar skall fastställas, konverteringar verkställas etc.
Omständigheterna talar därför för att Spintabsystemets fördelar bl a är beroende av att systemet endast tillämpas av Spintab. Det förefaller oss bla av dessa skäl osannolikt att förutsätta att en integrerad eller fullständig finansiering hos bottenlåneinstituten skulle kunna ske inom ramen för ett Spintabsystem tillämpat på hela bostadskreditmarknaden.
5.2.2. Totalfinansiering i statlig regi Organisations form
En statlig totalfinansiering torde naturligast ske genom bostadsmyndighe- ten vars organisation utan större förändringar av detta skäl kan anpassas till en sådan långivning. I den mångåriga statliga långivningen till bostadssektorn finns en utvecklad behandlingsgång etablerad. Kommunens förmedlingsorgan utgör första instans. Det finns en regional och en central organisation. I ett stort antal ärenden kan besvär slutligt avgöras av regeringen. På vilken nivå lånebeslut — vilket vi i övervägande antalet fall i en eller annan form förutsätter vara kopplat till beslut om statliga kapitalkostnadssubventioner — skall fattas har vi inte anledning ta ställning till. Den frågan torde få sin belysning i den nyligen tillsatta utredningen om den bostadspolitiska organisationen, byggadministra- tionsutredningen.
Alternativt kan ny institution, exempelvis kallad bostadsbank, behöva tillskapas. Av stor betydelse för bedömningen av lämplig institutionell form torde vara hur finansieringen av erforderliga krediter skall ske — en fråga som vi inte har i uppdrag att bedöma. Skall den bostadskreditför- medlande institutionen också ha hand om upplåningen förefaller inte bostadsmyndigheten vara lämpad för uppgiften utan en därtill avpassad förändring.
Kommunens medverkan
Den statliga bostadspolitiken bygger på förutsättningen att kommunerna medverkar aktivt. Denna medverkan, som ligger i linje med kommunernas egna intressen, är en nödvändig förutsättning för att bostadspolitikens intentioner skall kunna genomföras.
Kommunernas ansvar för och inflytande på bostadsförsörjningen har flera inslag. Långsiktigt ansvarar kommunen för verksamhetsplanering, vari boendet bör förutsättas ingå, fysisk översikts- och detaljplanering och bostadsbyggnadsprogram. De handlägger ärenden om statliga lån och bostadstillägg till hushållen. De senare finansieras också i inte obetydlig utsträckning av kommunerna. Kommunerna ställer under iakttagande av vissa regler borgen för byggnadskrediter och statliga bostadslån.
För den fråga som vi nu behandlar aktualiseras närmast kommunal medverkan för handläggning av låneärenden, viss kontroll i samband härmed och borgensåtaganden. Eftersom vi nu inte har anledning att aktualisera någon förändring i sak av kommunernas engagemang och vissa organisatoriska frågor för närvarande är föremål för utredning begränsar vi oss till några kortfattade kommentarer.
En statlig fullständig finansiering förutsätter inte någon förändring av kommunens roll i prövningen av låneansökningar, dvs uppgiften att vara förmedlingsorgan enligt 2 5 lagen (1947 :523) om kommunala åtgärder till bostadsförsörjningens främjande och 3 % bostadsfinansieringsförord- ningen. Lånebeloppen blir större, eftersom de omfattar förutom nuvaran- de statligt lån också underliggande kredit. I övrigt förändras ingenting.
Vid en statlig integrerad finansiering måste kontroll utövas så att länsbostadsnämndens utanordning av beviljade krediter följer byggnads- verksamheten och att bostadshuset färdigställs på avsett sätt. Den uppgiften torde lämpligast fullgöras på lokal nivå med kommunen som naturlig ansvarig instans. Som en följd av kommunens uppgifter enligt byggnadslagstiftningen, borgensåtaganden för byggnadskrediter och för- medlingsorganens uppgifter vid förskottsutbetalning av bostadslån vid ettbeslutsärenden har kommunen redan i dag anledning att följa hur byggnadsarbeten fortskrider och krediter utbetalas. Kommunerna torde regelmässigt förfoga över personal lämplig för denna uppgift. Det kan därför vara lämpligt att ett uttalat uppdrag lämnas åt kommunen i fråga om kontroll av byggnadsarbetenas fortskridande vid utbetalning av beviljade lån. Detta bör uppfattas som en bekräftelse av rollfördelningen mellan stat och kommun i bostadsförsörjningen.
Av något annorlunda karaktär är frågan om kommunal borgen för fullständiga lån under brukningstiden. Förutvarande regler innebar att kommunen åtog sig ansvar för förlust för småhus som bebos av låntagaren intill ett belopp som motsvarar 5 % av låneunderlaget enligt 13% bostadslånekungörelsen (19671552). En ändring har skett enligt riksdagsbeslut år 1974 med innebörden att ansvaret gäller 40 % av det totala statslånet under lånets löptid enligt 19 & bostadsfinansieringsför- ordningen. Därtill kan kommunen ställa borgen för det statliga bostads- lånet om låntagaren är kommun eller allmännyttigt bostadsföretag; mot- svarande gäller landstingskommun och bostadsföretag i vilket sådan äger bestämmande inflytande.
Om och i vilken omfattning kommunen framdeles bör ställa borgen för fullständiga fastighetslån är egentligen helt fristående från frågan om totalfinansiering. Den torde dock rent praktiskt komma att aktualiseras i samband med en övergång till fullständiga lån. Avgörande för ett ställningstagande är hur riskerna för förluster skall fördelas mellan stat, kommun och ägare.
Sammanfattningsvis behöver således inte kommunens nuvarande med- verkan i lånehanteringen, ekonomiska ansvarstagande och kontrollfunk- tion förändras av en statlig totalfinansiering. Dessa funktioner bör dock bekräftas i den förordning som reglerar den statliga långivningen. Frågan om eventuellt utökat kommunalt beslutsansvar har samband med total- finansieringen men prövas av annan utredning. Likaså aktualiseras kom- munens långsiktiga ekonomiska ansvar under brukningsskedet.
Vissa övriga frågor
Upphör bottenlåneinstituten med fastighetslångivning till byggande med statligt stöd måste deras lånestock även framdeles förvaltas i någon form. Därjämte måste man kunna garantera att utestående fastighetslån kan konverteras i avsedd ordning. Detta kan tillgå så att instituten själva får emittera obligationer för konverteringsändamål eller att staten övertar ansvaret för lånens konvertering. Dylika problem förefaller inte oöverstig- liga bl a mot bakgrund av erfarenheterna när de tre kreditaktiebolagen
Sigab, Gigab och Svensk Fastighetskredit AB upphörde med långfristig fastighetsbelåning när de privata affärsbankerna inträdde som hälftendel- ägare i BOFAB.
Bottenlåneinstitutens fondkapital och överskott kan i en fortsatt verksamhet uppfattas representera en viss utvecklingspotential. Den resursen är emellertid betydelsefull endast i de fall fondering är nödvändig för att möjliggöra nyutlåning. BOFAst och Spintabs fondka- pital kan med den förutsättningen över huvud taget inte förutsättas kunna utgöra en bas för en ny långivning till bostäder annat än möjligen inom en privatfinansierad sektor. Beträffande stadshypoteksinstitutionen kan regeringen förordna om användningen av dess nettotillgångar vid likvidation.
5.2.3. Bostadsmyndigheten
Bostadsmyndighetens ansvarsområde och arbetsuppgifter skulle komma att förändras, oavsett vilket av de angivna huvudalternativen som skulle komma till användning: fullständig eller integrerad finansiering i statlig regi eller hos bottenlåneinstituten.
Oberoende av eventuella förändringar i dessa avseenden har byggadmi- nistrationsutredningen enligt sina direktiv att ompröva länsbostadsnämn- dernas ställning och uppgifter, varvid möjligheterna att föra över vissa uppgifter till kommunerna skall undersökas. Kopplingen mellan bostads- normering, hyrespolitiska mål och bostadslångivning understryks. Utred- ningen skall beträffande kreditförsörjningsfrågor överväga att överföra vissa uppgifter från delegationen för bostadsfinansiering till bostadsmyn- digheten.
För vår del och i samband med en diskussion om totalfinansiering finns anledning att kommentera några frågor. Om staten skall ha totalfinansiering om hand framstår det för oss mest näraliggande att bostadsmyndigheten fullgör uppgiften. Denna har erfarenhet av låne- och panthantering o d som bör utnyttjas. De erforderliga rutinerna torde relativt lätt kunna utvecklas.
Vi vill erinra om att alternativet med en volymmässigt kraftigt utökad långivning hos bostadsmyndigheten inte på något sätt behöver eller bör innebära en ökning av den administrativa apparaten även om dess uppgifter skulle förändras kraftigt.
Detta förhållande och möjligheterna att rationalisera långivningen bör kunna vara positiva förutsättningar för den omprövning av organisationen vartill byggadministrationsutredningen syftar.
Det motsatta fallet med bostadsmyndigheten frikopplad från lånehan- teringen innebär å andra sidan inte att dess bostadspolitiska roll skulle minska. Det kan inte med framgång göras sannolikt att en kameral hantering i bostadsmyndighetens regi är ett nödvändigt inslag för att bo- stadspolitikens intentioner skall kunna genomföras. Den bostadspolitiska styrning och kontroll avseende kostnader, standard, utförande o d som bostadsmyndigheten framdeles bör förutsättas utöva bör kunna knytas till den statliga kapitalkostnadssubventioneringen. Beslut om en sådan får
förutsättas ske vid samma tidpunkt och huvudsakligen i samma former som nuvarande lånebeslut. Som förutsättning för subvention bör som en konsekvens av detta alternativ också gälla att bostadshuset finansieras med lån från av myndighetens godtagen långivare.
5.2.4. Totalfinansiering och bostadsbank
Som torde ha framgått av den föregående framställningen är det i varje fall teoretiskt möjligt att organisera en totalfinansiering på flera olika sätt.
Vi vill betona att det är bostadsförsörjningens krav och effekterna av en totalfinansiering som är väsentliga.
Enbart tillkomsten av en ny institution löser självklart inte några problem av mer djupgående betydelse för bostadsförsörjningen. Att få fram kapital i erforderlig omfattning och i rätt tidpunkt och påverka kreditkostnaden är den väsentliga uppgiften. Härför erfordras övergripan— de politiska beslut och effektiva styrinstrument på penning- och kapitalmarknaderna. Uppgiften att prioritera mellan bostadsinvesteringar av olika slag och genomföra köordning vid resursknapphet är också av politisk karaktär. Vilka investeringar som skall gynnas med bostadskredi- ter skall avgöras redan i samhällsbesluten om bostadsinvesteringarnas omfattning, inriktning och regionala eller lokala fördelning. Under alla omständigheter får inte institutionella förhållanden undanskymma det förhållandet att det skall vara politiska beslut som fäller avgörandet i dessa frågor. För byggherrar och bostadsföretag som genomför bostadsin- vesteringar är det viktigt med enhetlighet, rättvisa fördelningsprinciper och adminstrativ enkelhet.
5.2.5. Kommentarer
En fullständig eller integrerad finansiering från flera olika institut kan i ett samlat perspektiv innebära en viss administrativ belastning.
Man skulle som invändning mot ett enhetligt förfarande kunna anföra risken för vissa nackdelar, exempelvis att en lånesökande inte skulle ha möjligheter att vända sig till ett annat kreditinstitut efter avslag på låneansökning e d. Sådana synpunkter bygger sannolikt på en outtalad föreställning om att nuvarande former ger dessa möjligheter. Låntagaren kan knappast till sin fördel utnyttja att det finns flera institut — annat än möjligen i en situation med påtagligt god tillgång till kapital. Mycket stora låntagare kan i sådana situationer tänkas förhandla till sig favörer som dock inte torde omfatta kreditkostnader.
Om byggnadskredit eller fastighetslån ej beviljas av ett institut men väl av ett annat — beslut om statlig belåning förutsätts föreligga — ärinte detta ett uttryck för valfrihet eller något som eljest är till glädje för låntagaren. Bakom ett avslag torde ligga föregiven begränsad utlåningska- pacitet, prioritering av kunder ed. Kreditvolymen blir uppenbart inte mindre om utlåningen skulle hanteras av ett organ i stället för av flera.
Sökande av statligt bostadslån kan efter avslag på låneansökning hos
länsbostadsnämnden anföra besvär hos bostadsstyrelsen och ytterst hos regeringen, Prövning av ansökning om ett fullständigt och integrerat lån kan ske på motsvarande sätt, dvs i myndighets regi eller eljest vara förenad med ett normalt förvaltningsrättsligt prövningsförfarande.
Vidare innebär en kreditförsörjning från organ under olika huvudman- naskap potentiella risker för störningar och tidsmässiga förskjutningar av varje enskilt bostadsobjekt, tex fördröjning av byggstart eller bristande försörjning med långfristiga lån. De överenskommelser om byggnadskre- diter som hittills träffats mellan statsmakterna och kreditinstitutens företrädare har visserligen fungerat i huvudsak väl. Överenskommelserna är dock ofullständiga i den meningen att de inte ger underlag för mer långfristiga lösningar av bostadskreditproblemen. De skapar således bl a endast garantier för en viss investeringsvolym under en viss tidsperiod # vanligen ett år. Enskilda projekt kan, vilket också erfarenheterna visar, möta inte obetydliga svårigheter. Dessa kan sammanhänga med att inte någon speciell byggnadskreditgivare har eller är ålagd ett ansvar för projektet i fråga. Alternativt kan låntagarens vanliga bankförbindelser på grund av andra åtaganden — eller exempelvis en stor volym oavlyfta byggnadskrediter — känna sig föranlåtna att skynda långsamt. Effekterna härav ärinte dramatiska men har likväl inte gynnsamma konsekvenser för kontinuitet och en rationell byggnadsverksamhet och kan innebära ökade kostnader för projektet.
Den svenska bostadskreditmarknaden är inte och kan inte förväntas bli så differentierad att konkurrens i sig kommer att befrämja effektivitet i någon märkbar utsträckning. En konventionell konkurrenssituation som i vissa avseenden och i vissa situationer kan sporra till effektivitet förelig- ger helt enkelt inte. Den kan inte heller simuleras på ett meningsfullt sätt.
Detta bekräftas av den nuvarande situationen inte minst på bottenlåne- marknaden. Utbudet av tjänster, dvs först och främst utlåningen, ärinte till sin karaktär sådant att det i någon avgörande utsträckning kan påverkas av nuvarande, ej heller av eventuellt ändrade konkurrensförhål- landen. De institutionellt givna och historiskt betingade förutsättningarna är sådana att några större förändringar inte är att vänta. Motsvarande gäller också byggnadskreditgivningen. Visserligen kan byggnadskrediter i vissa situationer antas vara påtagligt lönsamma för bankinstituten. lnte desto mindre representerar de en viss inskränkning i manöverutrymmet, exempelvis om de ”spontana” avlyften (genom obligationsköp från de traditionella placerarna av långt kapital) tenderar att gå långsamt. [ den situationen kan också kreditpolitiska styråtgärder verka ytterligare åtstramande. Ett enskilt institut torde inte kunna — och kan ej heller förväntas ha intresse av — att vidta förändringar som generellt förbättrar låntagarens situation. Långivarens intresse torde i första hand koncentre- ras till gamla kunder eller vad han uppfattar som bra projekt — allt inom ramen för de bostadsinvesteringar som skall genomföras med statligt stöd.
Någon effektivitets- eller kvalitetsstimulans som riktas mot bostadspro- jekten från kreditmarknadsinstitutens sida torde inte föreligga. Det skulle
ej heller vara önskvärt med en påverkan som skulle ske utom bostads- myndighetens eller den övriga offentliga förvaltningens ram.
5.3. Vissa kreditpolitiska aspekter 5.3.1 Uppla'ningsformer
Kreditmarknadseffekterna av en fullständig eller integrerad finansiering är i allt väsentligt avhängiga hur upplåningen arrangeras. Alternativen är närmast en finansiering över statsbudgeten eller en självständig finansie- ring på kreditmarknaden. Den senare finansieringsformen förutsätter i och för sig inte en utgivning av traditionella bostadsobligationer utan kan också ske genom en obligationsutgivning till mer flexibla villkor eventuellt i kombination med annan upplåning. Det får i detta fall förutsättas att utlåningen direkt knyts till eller i varje fall anpassas till de villkor under vilka finansieringen på kreditmarknaden kan ske.
En budgetfinansiering av bostadskreditgivningen innebär åtminstone tekniskt vissa nya problem för kreditpolitiken. Omfattningen av budget- underskotten har hittills framför allt bestämts på konjunkturpolitiska grunder. Om man överför bostadssektorns hela upplåningsbehov till statsbudgeten kan målkonflikter uppträda om budgetunderskottets om- fattning kommer att bestämmas av både bostadssektorns kreditbehov och stabiliseringspolitiken. Den nuvarande ordningen torde av de för finans- politiken ansvariga uppfattas så att statens upplåningsbehov är överordna- de bostadssektorns på den långa kreditmarknaden. Bibehålles en sådan uppfattning vid en övergång till en budgetfinansierad bostadskreditgiv- ning uppkommer nya typer av problem om inte bostadsinvesteringarna skall regleras av tillgången på lång kredit. Om exempelvis en lösning väljs som innebär en fullständig finansiering i statlig regi i kombination med en traditionell byggnadskreditgivning måste man på nya administrativa vägar reglera avlyftstiderna med hänsyn till det konjunkturpolitiskt betingade upplåningsbehovet.
Problemet är egentligen, som antytts ovan, snarast av teknisk art. Det torde sakna större betydelse om staten eller fristående institut är ansvarigt för upplåningen på kapitalmarknaden, eftersom upplåningsutrymmet vid varje tidpunkt kan antas vara givet. Skall bostadsinvesteringar av viss storlek genomföras erfordras i båda fallen effektivt verkande instrument för att trygga kapitalförsörjningen. Det finanspolitiska dilemmat är redan i dag ungefär detsamma även om det under nuvarande omständigheter registreras mer diskret än som vore fallet vid en budgetfinansiering av bostadssektorns kreditbehov.
En integrerad kreditgivning behöver inte i och för sig ge några som helst nya kreditpolitiska konsekvenser eftersom korta pengar utan påtagliga förändringar av penning- och kapitalmarknaderna kan ledas från banker via myndighet eller institut för integrerad finansiering till låntagarna. För den långfristiga upplåningen behöver över huvud taget inte några förändringar ske. När långa pengar finns tillgängliga kan lånets ränta läggas fast. Om en kapitalkostnadssubvention träder i kraft vid
färdigställandet behöver inte låntagaren belastas av eventuella högre kost- nader för den obundna krediten och ”avlyftet” kan ske inom myndig- heten eller institutet utan åtgärder från låntagaren.
Kreditpolitiska motiv kan därför inte i sig motivera ett avståndstagan- de från integrerad eller fullständig finansiering då sådana finansieringsfor- mer kan tillämpas utan att kreditmarknaden behöver förändras och också anpassas till skiftande kreditpolitiska förutsättningar..
5 . 3 .2 Prioriteteringsregler
En helt annan fråga av kreditpolitisk art i samband med totalfinansiering gäller de regler för prioriterade placeringar och prioriterad utlåning riksbanken rekommenderar eller föreskriveri anslutning till den kreditpo- litiska lagstiftningen. Från kreditpolitiska utgångspunkter synes det vara angeläget att den prioriterade delen av kapitalmarknaden är så avvägd att kreditpolitikens styrmöjligheter inte försvagas. Samtidigt är det väsentligt att ett eventuellt genomförande av en totalfinansiering kombineras med därtill anpassad kreditpolitisk styrning.
[ föregående kapitel angav vi att våra överväganden avser ny- eller om- byggnad som kommer till stånd med statligt stöd. Det innebär också att vi anser det vara väsentligt att prioriteringsregler för krediter till bostads— sektorn utformas så att de investeringar som sker med statligt stöd tryg- gas i första hand. Andelen prioriterade placeringar och prioriterad ut- låning behöver därigenom inte nödvändigtvis vidgas. Utredningen om den kreditpolitiska lagstiftningen angav i betänkandet Kreditpolitiska medel (Ds Fi 197422 s 153 f) vissa placeringar som av tekniska eller principiella skäl ansågs onödiga eller olämpliga att prioritera. Vi vill också erinra om att ramarna för bostadsinvesteringar bl a har till uppgift att uttrycka vilka bostadsinvesteringar som bör komma till stånd med tillgängliga reala och finansiella resurser.
5.4. Kommentarer 5.4.1 Institutionella förhållanden
En förändring av bostadskreditgivningen till fullständig och integrerad finansiering som vi föreslår kan inte genomföras utan vissa regelföränd- ringar. Sannolikt fordras också institutionella förändringar om en totalfinansiering skall kunna ge full effekt.
Ett statligt engagemang är således nödvändigt även om detta inte behöver manifesteras genom utgifter i statsbudgeten. Hur ett genomföran- de skall ske har som ovan anförts inte varit vår uppgift att utreda. Ett genomförande kan, som vi också illustrerat översiktligt, ske i olika former. Även andra aspekter än de som betingas av bostadsförsörjningens krav måste därvid beaktas. Exempelvis kan en radikal förändring av kreditinstitutionerna, eventuellt tillskapandet av ett nytt institut förbätt- ra förutsättningarna för kreditpolitiken. Den typen av frågor behandlas närmast av 1968 års kapitalmarknadsutredning.
5.4.2. Symptombehandling
Några åtgärder som närmast kan betecknas som symptombehandlande kommenteras något i det följande. Effekterna av dessa är närmast av marginell karaktär.
Fastighetsldngivning
Tekniskt kan vissa nackdelar med uppdelningen av fastighetslånen döljas med en samordnad lånepro'vning i länsbostadsnämnd och bottenlåneinsti- tut. En sådan samordning förutsätter att den statliga låneprövningen är överordnad övrigas. Redan i dag använder BOFAB och Spintab pantvär- det som belåningsvärde vid bottenlångivning av objekt med statligt stöd. Enligt de regler som gäller för stadshypoteksföreningarna har dessa rätt att utnyttja det av länsbostadsnämnd fastställda pantvärdet som belå- ningsvärde. Några påtagliga skillnader mellan de båda belåningsvärdena torde inte föreligga.
En sådan samordning innebär endast en begränsad administrativ förenkling. Således erfordras fortfarande formellt två från varandra formellt fristående —— om än ej oavhängiga — lånebeslut för en fastighets- belåning.
Ett beslut om statligt bostadslån kan emellertid ges en i förhållande till dagsläget väsentligt vidgad betydelse — statligt lånebeslut kan förenas med finansieringsanvisning. Lånebeslut bör i sådant fall innebära och medföra att bostadsprojektets hela kapitalförsörjning är tryggad. Kon- struktionen förutsätter att bottenlåneinstituten ställer eller åläggs ställa erforderliga krediter till förfogande. Ett formellt krav på en sådan ordning är att staten ger en generell garanti för återbetalning av bottenlånet utöver säkerheter i form av panträtt eller kommunal borgen.
De båda närmast ovan antydda möjligheterna med en viss administrativ samordning resp ett statligt lånebeslut också innebär finansieringsanvis- ning förändrar föga i sak. Både bottenlåneinstitutens och statens utlåning kan förutsättas fortsätta med för låntagaren oförändrade villkor. Denne bör dock mötas av en något smidigare lånehandläggning och bl a slippa att lämna ansökan till skilda bottenlåneinstitut. Några mer väsentliga fördelar uppnås emellertid inte.
Byggnadskrediter och fastighetslån
Vid en totalfinansiering som innefattar både fullständig och integrerad finansiering blir kreditvillkoren helt naturligt ytterst beroende av hur bostadskrediterna finansierats och vilka subventionsåtgärder staten vid- tar. Olika kombinationer av formellt kortfristig och långfristig upplåning är tänkbara liksom olika kombinationer av obundna och bundna räntevillkor. Ytterligheterna representeras närmast av en långfristig bunden upplåning å ena sidan och en kortfristig obunden upplåning å den andra. Upplåningsvillkoren får antas bli bestämda huvudsakligen av kreditpolitiska överväganden. Metoderna kan bli något olika beroende på
om staten eller en institution som inte har myndighetskaraktär utövar verksamheten.
Ett integrerat lån med bunden ränta från första utbetalningstillfälle kan framför allt av kreditpolitiska skäl vara svårt att genomföra utan en viss övergångstid. Ett önskemål kan vara att de nuvarande avlyftsköerna, nära 10 miljarder kronor, avvecklas innan sådana integrerade lån införs. En möjlig övergångslösning är att integrerade lån omedelbart kan börja utgå med en till en början obunden räntesats, något som gör det möjligt att i viss utsträckning finansiera den integrerade långivningen på penningmarknaden. Räntan kan därefter läggas fast när långfristig upplåning finns tillgänglig för kreditgivaren. De kortfristiga medel som härigenom kan utnyttjas i en integrerad långivning blir i praktiken inte mer låsta än dagens byggnadskrediter.
Om bottenlåneinstituten handhar integrerad finansiering förefaller det vara naturligt att en viss koppling mellan upplånings- och utlåningsvillkor måste behållas. Om den statliga kapitalkostnadssubventionen får verkan från bostadshusets färdigställande behöver låntagaren inte belastas av eventuella högre kostnader för den obundna krediten och "avlyftet" kan ske inom institutet utan åtgärder från låntagaren,
Det bör dock betonas att en sådan övergångslösning endast bör accepteras för en kortare period under vilken bostadssektorns kreditför- sörjning och planering samordnas fastare.
5.4.3. Vissa övergångsfrågor
En fullständig finansiering aktualiserar vissa övergångsfrågor. Eftersom bostadskrediter i praktiken är mycket långfristiga kommer också nu löpande fastighetslån kvarligga under överskådlig tid. Konverteringar är nödvändiga som följd av lånekonstruktionen och frågor uppkommer om refinansiering, exempelvis i samband med ombyggnad.
Övergångsvis kan särskilda lösningar behöva användas och en formell uppdelning genomföras i två eller t o m fler lån från samma långivare. Det är tänkbart att själva övergången till en fastighetslångivare praktiskt underlättas med bibehållen uppdelning. [ övergångslösningens karaktär ligger att den år kortfristig, dvs ett enda lån framstår som målet.
Ett skäl för uppdelning kan vara att man önskar bibehålla de för närvarande något skilda amorterings- och räntevillkoren för de olika fastighetslånen. Detta skulle i så fall kunna betingas av att inte ens marginella förändringar av kapitalets omloppstid eller av olika låntagares kapitalkostnadsvillkor bör genomföras.
Också närmast av övergångskaraktär är förhållandena om och när nu utestående lån skall förändras exempelvis vid ett konverteringstillfälle. Om exempelvis staten fullgör uppgiften som fullständig långivare och successivt övertar konverteringsskyldigheten för utelöpande bottenlån förefaller det vara naturligast att bottenlån och statligt lån vid ett sådant tillfälle inte sammanförs i ett enda, såvida inte bostadsfinansieringens roll som bostadspolitiskt medel omprövas av andra skäl.
Vidare kan det förhållandet inträffa att olika belåningsbara åtgärder —
exempelvis av olika varaktighet eller olika karaktär — för närvarande har eller framdeles bör ha olika kapitalkostnadsvillkor. Det kan motivera olika lånetyper. Är dessa likväl samlade hos en långivare har en lätt överblickbar och hanterbar situation skapats.
5.4.4. Ytterligare utredning Och genomförande
Våra överväganden som leder fram till förslag om införande av totalfinansiering är baserade på bostadsförsörjningens krav. Konsekven- serna för kapitalmarknaden och institutionella frågor utreds av 1968 års kapitalmarknadsutredning. Därvid torde också behovet av eventuellt mer genomgripande förändringar såsom skapandet av en särskild bostads- eller samhällsbyggnadsbank få sin belysning.
Reservation
Av Sten Källenius, Arne Naverfelt och Bo Turesson
[ betänkandet behandlas huvudsakligen tekniska frågeställningar rörande integrerad och fullständig finansiering.
Vår bedömning är att utredningen inte ger tillräckligt underlag för ett ställningstagande i frågan. Vi reserverar oss därför mot majoritetens förslag. Reservationen motiveras även av att nuvarande finansieringsord- ning under senare år visat sig fungera nöjaktigt och därför inte behöver förändras för att bostadsfinansieringen skall klaras. Innan frågan om en omläggning av finansieringssystemen prövas bör enligt vår mening kapital- marknadsutredningens betänkande föreligga. Underlag för bedömning av kredit- och kapitalmarknadens möjligheter att fungera under olika bo- stadsfinansieringssystem bör då finnas.
Från konsumentsynpunkt torde formerna för bostadsfinansieringen vara av underordnat eller ringa intresse. Avgörande härvidlag är de boendekostnader som direkt belastar konsumenten. I det sammanhanget är det väsentliga från vilken tidpunkt räntebidragen skall utgå. Därvidlag delar vi majoritetens uppfattning och förordar att bidrag skall utgå fr o m tidpunkten för fastighetens färdigställande.
Särskilda yttranden
Av Erik Svensson
I likhet med utredningens majoritet anser jag att integrerad och fullstän- dig finansiering bör införas på bostadssektorn.
De statliga kapitalkostnadssubventionerna bör dock utgå från tid- punkten för byggnadens påbörjande och inte som i utredningens förslag från tidpunkten för byggnadens färdigställande. Härigenom uppnås en avsevärt lägre kapitalkostnad, möjliggörande lägre boendekostnader vid inflyttningen än eljest blir fallet.
Av Ola Ullsten
Jag delar utredningsmajoritetens mening om det önskvärda i att det nuvarande bottenlånet och det statliga bostadslånet sammanförs till ett lån och att därigenom s k fullständig finansiering åstadkommes. Det vore också en fördel om en sådan reform kompletteras med s k integrerad finansiering.
Dessa båda förändringar erbjuder påtagliga administrativa och i någon mån också kostnadsmässiga fördelar från låntagarens synpunkt.
Det måste dock ses som en svaghet att utredningen endast haft att bedöma dessa frågor från bostadspolitiska synpunkter. Det sätt på vilket problemet med garanterade avlyft kan lösas torde nämligen hänga samman med rent kapitalmarknadspolitiska bedömningar. Dessa bedöm- ningar kommer att göras av 1968 års kapitalmarknadsutredning.
Utredningen har heller inte haft att ta ställning till de institutionella frågor som sammanhänger med de föreslagna förändringarna av lånestruk- turen. Så har heller inte skett. För egen del anser jag att en övergång till fullständig och integrerad finansiering väl låter sig förenas med ett bevarande av nuvarande bottenlåneinstitut. Dessa har hittills väl fyllt sin uppgift och bör kunna göra detta även om de åläggs att också tillhanda- hålla lån under byggnadstiden.
Kronologisk förteckning
Demokrati på arbetsplatsen. A. Psalmer och visor. Dal 1:1. U Psalmer och visor. Del 112. U. Psalmer och visor. Del 1:3. U Bättre bosättning för flera. S. Huvudmannaskapet för specialskolan och särskolan. U. Framtida studerandehalsovård. U. .' Utlandssvenskarnas rösträtt. Ju. Individen och skolan. U. 10. Rörlig pensionsålder. S. 11. Svensk prass. Tidningar i samverkan. Fi. 12. Totalfinansiering. B.
PWNPPPPNH
Systematisk förteckning
Justitiedepartementet Utlandssvenskarnas rösträtt. [81
Socialdepartementet
Bättre bosättning för flera. [5] Rörlig pensionsålder. [10]
Finansdepartementet Svensk press. Tidningar i samverkan [11]
Utbildningsdepartementet
1969 års psalmkommitté. 1. Psalmer och visor. Del 1:1. [2] 2. Psalmer och visor. Del 12. [3] 3. Psalmer och visor. Del 1:31. (41 Huvudmannaskapet för specialskolan och särskolan. [6] Framtida studerandehälsovård. [7] Individen och skolan. [91
Arbetsmarknadsdepartementet Demokrati på arbetsplatsen. [1]
Bostadsdepartementet Totalfinansiering. [121
___—___—
Anm. Siffrorna inom klammer betecknar utredningarnas nummer i den kronologiska förteckningen
"fl. *? .
.fi '
- .-.. . ' ”cr ;, Wild .»
ft.-.- ;? tt; fiwitä .. ';.f
, i | . . " * 15.1. . ,jag *-- .,. ' '. Pl.-"'”LIL' - ' l-.;,u.wfrlbu *kl*-j lf- .. ”f .ll-- "" J"”.fi "1 * ri. .ru 'i” . || . 5 ' lHj'ilJi JW * " * 1&_,lehr .-
l || _| liuz'i ;. . Nk i-F- ”"*. 4233th' "F . | HM.. . _wH: .- w:- - l l.; _, , ;- g . in I! 1 | Itt ' 'lii ALE. L _ l ' *I ' _] (i! . . l ”pr
- "l, l.' ' |, : a H ' "Nl lif "; Q' :...4 'I». i;. ' Iié . lav H . » ""F-'” J:F? it. ll. _j.» . - |'.' -
