SOU 1974:17

Solidarisk bostadspolitik

Solidarisk bostadspohtlk

Bet ank ned voeb ned ocaohl tad: fma ningarna

Solidarisk & "**? bostadspolitik

Betänkande av boende- och bostadsflnansieringsutredningarna

Statens offentliga utredningar 1974: 1 7 Bostadsdepartementet

Solidarisk bostadspolitik

Betänkande av boende— och bostads-

ISBN 91-38-01851-9

Till statsrådet och chefen för bostadsdepartementet

Kungl Maj:t bemyndigade chefen för dåvarande inrikesdeparte- mentet den 6 november 1970 att tillkalla tio sakkunniga att utreda bostadsbyggandets omfattning och inriktning m m (boende- utredningen) och den 24 augusti 1972 att tillkalla nio sakkun— ninga att utreda frågan om bostadsfinansieringen (bostadsfinan- sieringsutredningen). Boendeutredningen har därtill under 1973

erhållit tilläggsdirektiv samt meddelats särskilt uppdrag.

Ordförande i de båda utredningarna är riksdagsledamoten

Per Bergman. Ledamöter i boendeutredningen är riksdagsledamö- terna Alvar Andersson, Ivar Nordberg, Bo Turesson och Ola Ullsten samt direktör Sten Källenius, direktör Gunnar Leo, direktör Olle Lindström, byråchef Maj—Britt Sandlund och för— bundsordförande Erik Svensson. Ledamöter i bostadsfinansierings— utredningen är riksdagsledmöterna Birgitta Dahl, Kjell A Mattsson, Ivar Nordberg, Bo Turesson och Ola Ullsten, f riks- dagsledamoten Einar Henningsson samt direktör Arne Näverfelt

och förbundsordförande Erik Svensson.

Boendeutredningen avlämnade under senare delen av oktober 1973 betänkandet Bostäder 1974-76, SOU 1973z50.

Den 15 november 1973 erhöll utredningarna uppdrag av stats— rådet Ingvar Carlsson att under mars månad 1974 redovisa för-

slag i vissa huvudfrågor.

Utredningarna har haft nära samarbete och inför detta betän—

kande gemensamma sammanträden.

De biträds av ett gemensamt sekretariat bestående av Esbjörn Olsson huvudsekreterare (tillika expert i bostadsfinansierings— utredningen), Ingrid Dalén, Ralph Johansson och Karin Wiklund

sekreterare i boendeutredningen samt Björn I Ohlson sekreterare

(tillika expert i boendeutredningen) och Björn Karlberg biträ- dande sekreterare i bostadsfinansieringsutredningen. Uppgifter

som assistenter fullgörs av Anita Bergkvist och Eva Karayel.

Experter är också, i boendeutredningen byrådirektör Marianne Elg, fil kand Linnéa Gillwik, förbundsjurist Stig Gustafsson och

tf professor Göran Lindberg samt i bostadsfinansieringsutred— ningen departementssekreterare Sven Åke Andersson, hovrätts—

assessor Lars Uno Didön och byråchef Magnus Elison.

Detta betänkande lämnas av båda utredningarna. Ledamoten i boendeutredningen Gunnar Leo har ej deltagit i utformningen av kapitel 7 Bostadsfinansiering. Till betänkandet hör bilagor vilka återges i en särskild volym, SOU l974:l8. I denna redo—

visas delar av utredningsunderlaget. För båda utredningarna kvarstår ytterligare arbetsuppgifter.

Reservationer har lämnats, gemensamt av Alvar Andersson, Kjell A Mattsson och Ola Ullsten, gemensamt av Sten Källenius och Arne Näverfelt samt av Bo Turesson. Särskilt yttrande har av-

givits av Erik Svensson.

Stockholm den 8 mars 1974

Per Bergman Alvar Andersson Ivar Nordberg Birgitta Dahl Arne Näverfelt Einar Henningsson Maj—Britt Sandlund Sten Källenius Erik Svensson Gunnar Leo Bo Turesson Olle Lindström Ola Ullsten

men A mattsson /Esbjörn Olsson Björn I Ohlson

Betänkandet innehåller följande tio kapitel. Dessa följs av en sammanfattning samt reservationer och särskilt ytt— rande. Sist i betänkandet återges detaljerad innehålls-

förteckning.

Till betänkandet hör bilagor i särskild del, SOU 1974:18,

som åberopas i huvudtexten.

sig 1. Inledning 7 2. Bostadspolitiken sedan 1940-talet 29 3. Bostäder i dag 45 4. Mål för bostadspolitiken 69 5. Det framtida bostadsbeståndet 77 6. Bostadens pris - hushållens utgifter och betalningsförmåga 93 7. Bostadsfinansiering 179 8. Bostadsmiljö 319 9. Boendedemokrati 333 10. Prövning av köpeskilling vid snar försäljning av småhus 403 Sammanfattning I 431 Reservationer och särskilt yttrande 451

Innehållsförteckning 469

KAPITEL 1 INLEDNING 1.1 Arbetets allmänna uppläggging och direktiven

1.1.1 De_bådg gtgedningagnå

Boendeutredningen tillkallades av inrikesministern i slutet av år 1970 (In 1970:36). Bostadsfinansieringsutredningen till— kallades drygt ett och ett halvt år senare (In l972:03).

1.1.2 Bogndegtgedningen

Boendeutredningen har till uppgift att bedöma bostadsbyggandets omfattning och inriktning under tiden fram till mitten av

1980-talet och att göra de bostadspolitiska överväganden som

kan aktualiseras med anledning härav.

I direktiven slås fast att det grundläggande bostadspolitiska målet om en god bostad till rimligt pris åt hela befolkningen är oförändrat. Konkretiseringar av ett i så allmänna ordalag uttryckt mål måste emellertid, sägs det i direktiven, stän— digt göras. Utgångspunkter för en konkretisering skall därvid vara förändringar som har skett i konsumenternas anspråk och behov, i levnadsvanor och i den tekniska utvecklingen samt

i tillgången på resurser. Det är en av boendeutredningens uppgifter att göra en sådan konkretisering. Härigenom aktua-

liseras en rad viktiga frågor, såsom vad som skall anses vara ett rimligt pris;

vilken betalningsvilja och betalningsförmåga som bostads—

konsumenterna har och hur stort behovet är av stödåtgärder;

vad som karakteriserar en god bostad, egenskaper i miljön kring bostaden utgör viktiga delar härav;

hur hushållssammansättningen bör vara i bostadsområdena.

Boendeutredningen har också att föreslå åtgärder som främjar

de konkreta mål som utredningen vill ställa upp.

Med utgångspunkt i sina förslag om mål och medel för den fram— tida bostadspolitiken samt i en bedömning av tillgängliga re— surser skall utredningen undersöka hur en avvägning bör göras

mellan nybyggnad och ombyggnad, mellan olika hustyper, mellan

bostäder och bostadskomplement o s v.

Genom tilläggsdirektiv, utfärdade 1973—06-05, har utred— ningen fått i uppdrag att också utreda frågan om medinfly-

tande för de boende i samband med sanering m m.

Boendeutredningen har slutligen fått Kungl Maj:ts uppdrag att överväga frågan om möjligheten och lämpligheten av åtgärder för att motverka oskäliga kapitalvinster vid försäljning av statsbelånade småhus i vissa fall. Uppdraget var föranlett av riksdagens beslut efter en hemställan från civilutskottet (CU 1973zl9) med anledning av en motion (1973:234) i frågan till 1973 års riksdag.

l-l-ä _ Eostadsfinansisrinasatzedninaezl Bostadsfinansieringsutredningen har avlöst den tidigare arbetande paritetslåneutredningen, tillsatt 1970. Denna var

av expertkaraktär och hade ett begränsat uppdrag.

Bostadsfinansieringsutredningen tillkallades således för att göra en grundläggande översyn av bostadsfinansieringen. Anled- ningen var de svårigheter som uppstått inom paritetslånesyste— met till följd av en oväntat stor avvikelse från antagen ut—

veckling.

Från rent lånetekniska synpunkter skulle det ha varit motiverat med vissa ändringar av paritetslånesystemet. Dessa skulle dock i sin tur utlöst prishöjningar av en omfattning som Varit ogynn-

sam från hyrespolitiska utgångspunkter.

Bland annat skall bostadsfinansieringsutredningen studera möj— ligheterna till såväl reformer inom det nuvarande lånesystemets ram som alternativ till paritetslånesystemet. Utredningen skall därvid även överväga om systemet behöver kompletteras med någon form av generella subventioner och då ingående belysa de hyres— politiska, lånemässiga och statsfinansiella konsekvenserna av olika lösningar. Tonvikt skall också läggas på klarhet och

överskådlighet i lånesystemet.

Utredningen skall även pröva behovet av en statlig totalfinan—

siering inom bostadsbyggandet.

l-l-i _ Eelaiignsnjsllaa da_båds utredningarna

I bostadsfinansieringsutredningens direktiv understryks an— gelägenheten av ett nära samarbete med boendeutredningen, framför allt när det gäller de hyrespolitiska bedömningar som skall utgöra utgångspunkten för bostadsfinansieringsut—

redningens förslag till åtgärder.

Eftersom de två utredningarnas arbete så griper in i varandra samt med hänsyn till att utredningarna har gemensam ordförande och att också flera ledamöter är gemensamma har utredningarna funnit det ändamålsenligt att efter ett inledande skede ha

gemensamma sammanträden.

Sekretariatet har varit gemensamt för båda utredningarna.

Utredningarna har ansett det lämpligast att nu redovisa sina

överväganden och förslag i ett gemensamt betänkande. Härigenom

har åtskilligt dubbelarbete kunnat undvikas.

l-l-i _ Arbeisapnläasnins

Boendeutredningen lämnade i oktober 1973 sitt första betänkande Bostäder 1974-76 (SOU 1973:50). I detta behandlades endast en del av de frågor som ligger inom utredningens ansvarsområde. Tyngdpunkten låg i en bedömning av bostadsbyggnadsbehovet un- der de närmaste åren. Förslag av temporär art gavs i syfte att motverka en utveckling på bostadsmarknaden med starka negativa inslag. Förslagen avsåg att göra det möjligt att

ge de närmaste årens bostadsproduktion en inriktning som stämde någorlunda väl överens med vad som bedömdes riktigt på längre sikt från bostadspolitiska och bostadssociala ut- gångspunkter (se också avsnitt 1.3). Avsikten vid denna tid- punkt var att betänkanden i huvudfrågorna skulle presenteras vid årsskiftet 1974/75 av både boendeutredningen och bostads-

finansieringsutredningen.

Kort tid efter det att detta betänkande avlämnats fick såväl boende- och bostadsfinansieringsutredningarna som bostads- skattekommittén regeringens uppdrag att skyndsamt komma med

förslag i huvudfrågorna inom sina respektive arbetsområden.

Detta har gjort det nödvändigt för boende— och bostadsfinansi— eringsutredningarna att i vissa delar ändra sin arbetsplanering och att mycket hårt prioritera mellan de många delfrågor som

utredningarna enligt sina direktiv skall behandla.

Principiella ställningstaganden redovisas i vissa frågor utan att förslag utformats i detalj. Som framgår av bl a avsnitt 1.4 har utredningarna ännu inte löst alla sina ar— betsuppgifter.

De ämnesområden som utredningarna behandlat i denna etapp är

följande: bostadsmarknadens prisstruktur;

olika hushållsgruppers betalningsvilja och betalningsförmåga ställda i relation till deras behov och till utgifterna

för ändamålsenliga bostäder; avvägningen mellan olika stödformer; bostadsfinansiering; boendedemokrati;

boendemiljö;

segregationsfrågan.

I detta betänkande föreslår boendeutredningen också vissa åt- gärder i syfte att motverka oskäliga kapitalvinster vid för-

säljning av statsbelånade småhus i vissa fall.

Boendeutredningen har låtit genomföra en undersökning av miljön i några nybyggda bostadsområden i Göteborg, för att få ett underlag för bedömning av i vilken utsträckning bostadsområdets utformning påverkar de boende. En rapport från undersökningen

återges som bilaga 12.

På boendeutredningens uppdrag har statistiska centralbyrån genomfört en undersökning av utgifter, inkomster m m för boende i småhus. Under planeringen av undersökningen inled- des samarbete med bostadsskattekommittén. Genom särskilt anslag som denna utverkat utvidgades undersökningen i vissa avseenden. Uppgifter från undersökningen, som dock ej är slut- ligt bearbetad, återfinns i betänkandet och i särskild bilaga (bilaga 7).

Boendeutredningen har också gett statistiska centralbyrån i uppdrag att specialbearbeta data från 1970 års folk— och bostadsräkning (FoB 70) avseende ett par lokala bostadsför- sörjningsområden. Bearbetningen har inriktats på att belysa

hushållsstrukturen i olika bostadsområden. Redovisning lämnas

i bilaga 10.

Den metod för analys av sambanden mellan inkomst och bostads— konsumtion som redovisades i en till SOU 1973:50 knuten bilaga har prövats på data från 1970 års folk- och bostadsräkning.

Beräkningar av s k elasticitetstal har utförts av statistiska

centralbyrån. Resultaten redovisas i bilaga 11.

Både boendeutredningen och bostadsfinansieringsutredningen har

därutöver lämnat vissa uppdrag utom sekretariatet.

1.2 Kontakter med övriga utredningar

När boendeutredningen tillkallades arbetade flera andra ut- redningar med frågor inom det bostadspolitiska fältet. Det gällde familjepolitiska kommittén, servicekommittén och sane— ringsutredningen. Alla dessa har nu avslutat sitt arbete. Boendeutredningen har yttrat sig över de nämnda och vissa andra utredningars förslag. Boendeutredningen har också i sitt arbete kunnat nyttiggöra sig de synpunkter och erfaren-

heter som nämnda utredningar har redovisat.

Från paritetslåneutredningen överlämnades, i samband med att dess uppdrag upphörde, till bostadsfinansieringsutredningen dels en arbetspromemoria, som sammanfattade det arbete som

utredningen hade genomfört, dels övrigt utredningsmaterial.

Viktiga förutsättningar för boende- och bostadsfinansierings- utredningarnas arbete ges av de effekter som gällande skatte- regler har på hushållens nettoutgifter för bostad. Bostads-

beskattningsfrågorna utreds för närvarande av bostadsskatte-

kommittén, tillsatt av finansministern.

Mellan boende- och bostadsfinansieringsutredningarna samt bostadsskattekommittén har två gemensamma överläggningar före— kommit. Därutöver har kontakter förevarit mellan utredningarnas

ordförande och sekretariat.

Såväl bygglagutredningen som utredningen om den kommunala de- mokratin arbetar med frågan om medinflytande för de boende. Boendeutredningen har haft samråd med dem båda i syfte att

avgränsa de tre utredningarnas ansvarsområden.

Kontakter på ordförande— och sekretariatsnivå har tagits med kapitalmarknadsutredningen, skatteutredningen och utredningen rörande den kreditpolitiska beredskapslagstiftningen. Sist— nämnda utredning har nyligen avlämnat ett betänkande över

vilket bostadsfinansieringeutredningen har yttrat sig.

1.2 Boendeutredningens första betänkande och remissopinionen

l.i.l Inledning

I delbetänkandet Bostäder 1974-76 redovisades utredningens iakttagelser och synpunkter vad gäller den nuvarande situa- tionen på bostadsmarknaden och utvecklingen på detta område under senare år. Dessa utredningens allmänna bedömningar åter- ges i korthet i detta avsnitt liksom ett sammandrag av remiss—

instansernas synpunkter på beskrivningen av bostadsmarknade—

situationen.

Anledningen till redovisningen i detta avsnitt är följande. Boendeutredningens beskrivning i delbetänkandet av den aktu- ella situationen på bostadsmarknaden har fortfarande aktuali— tet, dess förslag däremot var avsedda som övergångslösningar. När de båda utredningarna nu lämnar förslag till mer lång- siktiga åtgärder bildar det tidigare lämnade betänkandet och den bedömning som redovisats av remissinstanserna viktiga ut— gångspunkter för utredningarnas bedömningar.

l.2.2 Utgedningegs_syn_på gtyegkligggn inom bostadssektogg

Bostadsmarknaden kännetecknades länge av en betydande brist på bostäder. I den situationen ansågs det väsentligt att garante— ra en omfattande nyproduktion. År 1964 fattade statsmakterna beslut om det s k miljonprogrammet, vilket innebar att 1 mil— jon lägenheter skulle byggas under åren 1965 - 1974. Utred— ningen konstaterar att detta mål för bostadsbyggandets omfatt—

ning sannolikt kommer att vara uppnått vid periodens slut.

Samtidigt som bostadsbyggandet nådde en mycket hög nivå under senare delen av 1960—talet visade sig allt tydligare tecken på en ny och annorlunda relation mellan utbud och efterfrå—

gan av nybyggda hyres— och bostadsrättslägenheter. Man började

notera outhyrda lägenheter på en del orter. Det förändrade läget har medfört en stark minskning av igångsättningen av nya lägenheter. Minskningen är emellertid koncentrerad till

hyres- och bostadsrättslägenheter.

Utredningen anser att förekomsten av outhyrda lägenheter inte är ett tecken på att bostadsbehoven skulle ha tillgodosetts. Någon betydande minskning av nyproduktionen är inte befogad om de bostadspolitiska ambitionerna skall kvarstå eller ut- vidgas. Material från exempelvis bostadsräkningen år 1970 visar att bostäderna för en stor del av hushållen inte upp- fyllde ens måttliga krav på utrymme och kvalitet. Nära en halv miljon hushåll var trångbodda. Över 700 000 lägenheter

saknade eget bad— eller duschrum etc.

På grundval av bedömningar av befolkningsförändring, hushålls- bildning, sanering etc uppskattades behovet av nybyggnad till 90 000 - 100 000 lägenheter i genomsnitt per år under hela 1970—talet. Härtill kommer ett tillskott av moderna lägenhe- ter genom modernisering av omkring 23 000 - 30 000 lägenheter per år. Med hänsyn till efterfrågesituationen bedömde utred- ningen det dock troligt att nyproduktionen skulle komma att minska till 70 000 - 80 000 lägenheter.

Kommunernas planering påverkas givetvis av utvecklingen på bo- stadsmarknaden och präglas nu i högre grad än tidigare av osäkerhet. De kommunala bostadsbyggnadsprogrammen för åren 1973 - 77 visar att andelen lägenheter för vilka planerings- mässiga förutsättningar för igångsättning förelåg vid plan-

periodens början var mindre än i programomgången 1972 — 76.

Utvecklingen vad gäller lägenhetsstorleken har varit helt olika för ägda lägenheter (småhus) och hyres- och bostads— rättslägenheter under senare år. Mellan åren 1962 och 1972 ökade den genomsnittliga bostadsytan i nybyggda statsbelånade småhus från 95 m2 till omkring 115 m2, d v s med 20 m2. Lä- genhetsytan i flerfamiljshus byggda åren 1962 resp 1972 var däremot konstant 66 m2. Mellan dessa år hade flerfamiljshus-

lägenheternas yta emellertid ökat fram till år 1967, då den i genomsnitt uppgick till 74 m2. Därefter har skett en minsk- ning. Skillnaderna i lägenhetsstorlek mellan småhus och fler-

familjshus har växt kraftigt under den senaste femårsperioden.

Utredningen anser att denna utveckling väsentligen förklaras av skattesystemet. I beräkningsexempel visar utredningen att bostadsbeskattningen medför att skatten för hushållet i ett genomsnittligt statligt belånat gruppbyggt småhus byggt år 1972 det första året är drygt 3 500 kr lägre om den boende äger huset än om han hyr det eller innehar det med bostads- rätt.

På grund av skattesystemet är möjligheterna att erbjuda små- hus i annan form än äganderätt mycket små. Utbudet av småhus med hyresrätt och bostadsrätt är numera både absolut och re— lativt mycket litet.

Eftersom hushållens ekonomiska situation spelar stor roll för möjligheterna till bostadsval, ger de senaste årens ut— veckling anledning till oro. Nyproduktionen tenderar att bli uppdelad med de stora lägenheterna i ägareform och med de mindre lägenheterna i hyresrätts- och bostadsrättsform. I större och expanderande kommuner har stora grupper av in- komsttagare, däribland många av dem som i dag bor sämst,

inte ekonomiska resurser att efterfråga småhus i ägareform.

Skillnaderna i bostadspriser och bostadskostnader mellan å ena sidan hyres— och bostadsrättslägenheter som producerats vid skilda tidpunkter och å andra sidan lägenheter med olika upplåtelseformer påverkar såväl efterfrågan som utbud av bo— städer på ett enligt utredningen icke acceptabelt sätt. Skill— naderna har således medverkat till ett mindre varierat utbud av lägenheter i olika upplåtelseformer och bebyggelsetyper. Detta har minskat bostadskonsumenternas valmöjligheter och förutsättningar för en allsidig hushållssammansättning i

bostadsområdena.

l.å.ä _ gemiåsyttrandenå

Denna sammanställning är främst avsedd att belysa remissinstan- sernas värdering av utredningens presentation av situationen på bostadsmarknaden i stort. En helt stringent framställning är dock svår att genomföra då remissinstanserna ofta, helt naturligt, kopplat dessa frågor till sin bedömning av de spe—

ciella förslag som framfördes i betänkandet.

Ållmänt gm_utrgdginggng Engeglggåmaterial

Bostadsstyrelsen anser att boendeutredningens beskrivning av läget på bostadsmarknaden och i fråga om bostadsbyggandet och de härav aktualiserade problemen överensstämmer i stort med vad styrelsen redovisat bl a i sina anslagsskrivelser under senare år. Statens råd för byggnadsforskning anför att be— tänkandet innehåller mycket informativt material som belyser nuvarande bostadssituation i landet, men att detta material ej synes tillräckligt analyserat och föranlett alltför få slutsatser. Enligt statens institut för byggnadsforskning är det angeläget att få en bakgrundsteckning som klargör vilka förskjutningar som ägt rum i den bostadspolitiska problematiken. Institutet finner betänkandet ofullständigt i detta avseende. LO, Svenska byggnadsarbetareförbundet, Svenska riksbyggenl HSBs riksförbund samt Hyresgästernas riksförbund betonar att utredningen på ett förtjänstfullt sätt sammanställt ett relevant underlag för bedömning av bostadsförsörjningens förutsättningar.

Utredningens bedömning av faktorer som påverkar bo-

stadabahatoghnmoauktioawehoz under l9loztslat_ _

Flera remissinstanser framhåller den osäkerhet som är för- knippad med utredningens beräkningar avseende bostadsbehov och produktionsbehov under 1970-talet. Enligt konjunktur- institutet och riksrevisionsverket framträder osäkerheten på flera sätt. Man pekar bl a på att utredningens beräk— ningar av befolkningsutveckling och hushållsbildning base- rats på ett antagande om en nettoimmigration av 15 000 per-

visar ett emigrationsöverskott. Osäkerheten ökar vidare

genom att antagandena om hushållsbildningen gjorts utan

att inkomstförhållandenas betydelse för denna beaktats. Statens råd för bygggadsforskning tar bl a upp utredningens bedömningar av ersättningsbehovet och anför att hittills- varande erfarenheter visar att saneringsprocessen - åtmins— tone i större tätorter ofta är mycket komplicerad och tar lång tid att planera och genomföra. Med tanke på det nuva— rande planeringsläget i många kommuner måste det enligt rådet anses som mindre sannolikt att alla omoderna och halvmoderna

lägenheter kommer att kunna avvecklas under 1970-talet.

Enligt statens råd för bygggadsforskning har utredningen vid beräkningen utgått från ett alltför snävt boendebegrepp, där

boende är liktydigt med tillgång till lägenhet av viss stor- lek. Rådet anser att begreppet även bör omfatta bostadskomp- lementen (anläggningar för social service, förebyggande häl— sovård, fritids- och kulturverksamhet, grannskapslokaler osv.) men medger att preciserade kvantitativa beräkningar av be- hovet av bostadskomplement kan vara svåra att göra, då statis—

tiskt material, enhetliga normer m m saknas.

Hyresgästernas riksförbund betonar att utredningens bedöm- ningar av bostadsbehovet inte är orealistiska. Som bostads— politisk målsättning måste bedömningen av nyproduktionsbe-

hovet anses ge uttryck för en lägsta ambition.

Näringslivets byggnadsdelegation (NBD) konstaterar vid en jäm-

förelse mellan en prognos utarbetad av Svenska byggnadsentre— prenörföreningen (SBEF) och utredningens prognos att hushålls— ökningen under 1970—talet bedömts relativt lika. Däremot ligger utredningens kalkyl över lägenheter som beräknas utgå ur bostadsbeståndet ca 20 % högre än SBEFS; den senare har baserats huvudsakligen på en framskrivning av nuvarande ut— vecklingstendenser vad gäller moderniseringen. Delegationen framhåller emellertid att de närmaste årens nybyggnadsbehov inte kan beräknas förrän fråga om eventuella konsumtionsstöd

till boende har behandlats.

laaiaradJifaranins av_p_120åukfioaea

Angelägenheten av att nybyggnadsproduktionen ges en varierad

utformning understryks av flera remissinstanser, bl a social-

styrelsenl bostadsstyrelsenl SABO, Stor—Stockholms planerings—

nämndl Örebro och Luleå kommuner.

Kommunernas möjlighet att styra produktionsinriktningen tas upp av bl a konjunkturinstitutet som framhåller att kommunerna inte ensamma styr nyproduktionens fördelning i fråga om lägen- hetsstorlek, hustyp m m. Statsmakterna kan, genom att förändra de ekonomiska förutsättningarna för bostadsstödet, påverka produktionens inriktning, vilket t ex skulle ske med de av ut— redningen föreslagna bostadsrabatterna. Institutet saknar i detta sammanhang en målsättningsdiskussion vad gäller bostads- produktionens inriktning på småhus resp flerfamiljshus. Stor—Stockholms planeringsnämnd anför att de medel som kommu- nerna f n förfogar över för att påverka lägenhetssammansätt- ningen i bostadsproduktionen är begränsade. Det är f n endast möjligt att ställa krav beträffande lägenhetssammansättningen i samband med kommunal markupplåtelse och då projektet finan— sieras med statliga lån. Viss tveksamhet beträffande hållbar- heten av det senare medlet råder emellertid enligt nämnden, eftersom lånekungörelsen inte är helt entydig i detta avseende.

Maradakiianakuadaada närmaSEaåzea

Utredningens uppfattning att nyproduktionen under de närmaste åren med den efterfrågesituation som nu föreligger snarare skulle bli 70 000 80 000 lägenheter än de kalkylerade

90 000 — 100 000 delas av bl a LOI TCOl Svenska byggnads- arbetareförbundet| Svenska riksbyggen, HSBs riksförbund

och Malmö kommun. Preliminära bedömningar av det statligt belånade byggandet av länsbostadsnämnderna verifierar en— ligt bostadsstyrelsen, såvitt gäller år 1974, utredningens

uttalande.

Några remissinstanser, däribland bostadsstyrelsen, SABO,

Stor-Stockholms planeringsnämnd och SAR, tar upp frågan om kommunernas planeringsberedskap.

Enligt bostadsstyrelsen torde den sämre planeringsberedskapen ha sin grund i den allmänna osäkerheten inför bostadsefter- frågans omfattning och inriktning. Styrelsen erinrar om att den i en skrivelse till samtliga kommuner framhållit att en hög långsiktig planeringsberedskap är starkt befogad. Om en sådan beredskap inte finns, kan det enligt styrelsen finnas risk för att bostadsbyggandet - vid en ökande bostadsefter— frågan i många kommuner kan komma att befinna sig i samma otillfredsställande planeringssituation som flera gånger tidigare då eftersläpning i planeringen begränsat produktions— volymen eller vållat olägenheter i andra avseenden. Även SABO och TCO betonar nödvändigheten av att kommunerna under en even— tuell nedgångsperiod upprätthåller en hög planeringsberedskap för att kunna möta en senare ökande bostadsefterfrågan. Denna planberedskap bör, enligt SABO, vara så utformad att den även tillgodoser behov av kompletteringsbebyggelse inom redan ian- språktagna planområden i syfte att bl a motverka bostadssegre- gation. Frågan om hur kommunerna skall kunna stimuleras till

att upprätthålla en tillräckligt hög planberedskap synes en— ligt Stor—Stockholms planeringsnämnd bli ett av huvudproble- men i Stor—Stockholm de kommande åren.

Begiåsin;tångegnås_syn_på åtgärder från statens siga

Flera remissinstanser, däribland LO, Svenska byggnadsarbetare— förbundet, SBEF, Hyresgästernas riksförbund, SABO och NBD under— stryker att åtgärder måste vidtas från samhällets sida.

LO, Svenska byggnadsarbetareförbundet, Svenska riksbyggen och

HSBs riksförbund betonar att det krävs åtgärder utöver utred— ningens förslag. En bostadspolitisk lösning måste enligt orga—

nisationerna syfta till:

att fastlägga sociala mål för bostadsförsörjningen och för

boendekostnadsnivån i nyproduktionen;

att bostadsfinansieringssystemet ges en sådan utformning

att boendekostnadsutvecklingen på sikt kan bedömas;

att åstadkomma neutrala skatteförhållanden och samma subventionsförhållanden oavsett om upplåtelseformen är äganderätt, bostadsrätt eller hyresrätt eller bebyggelse-

utformningen är flerfamiljshus eller småhus;

att staten i den nya planeringssituationen omedelbart över— tar kostnadsansvaret för onormala hyresbortfall i nyproduk—

tionen.

I den mån motiv finns för en långsiktig reducering av bostads- byggandet mot bakgrund av föreliggande behov måste en sådan förändring av produktionen enligt organisationerna ske plan-

mässigt så att en jämn sysselsättning kan tryggas.

Sysselsättningsfrågan tas upp även av SEEE. Enligt föreningen har sysselsättningsläget inom byggnadsindustrin under de senas- te åren utvecklats på ett oroande sätt. Flertalet byggföretag befinner sig i ett läge med överkapacitet i fråga om maskin- utrustning, teknisk och administrativ personal samt egentlig byggarbetskraft i förhållande till de arbetstillfällen som kommer ut på byggmarknaden. För att främja sysselsättningen inom bostadsbyggandet framstår på kort sikt som nödvändigt, enligt föreningen, att på olika sätt stimulera de bostadssö— kande till ökad bostadskonsumtion. I första hand bör stimu— lansen inriktas på att nå ökad efterfrågan på lägenheter i

flerfamiljshus.

För att bringa bostadsförsörjningen in i en utveckling i en— lighet med samhällets målsättning krävs, enligt Hyresgästernas riksförbund, omedelbara krafttag. Åtgärder måste till som:

i grunden ändrar förutsättningarna för konsumtion och pro-

duktion av de bostäder som behövs;

generellt sänker det kostnadsansvar som skall belasta bo-

endet;

utjämnar icke standardbetingade skillnader i boendekostna-

medför lika behandling av boende i olika upplåtelseformer.

Åtgägdgr_al provisorisk karaktär (bostadsrabattegl

Bostadsstyrelsen framhåller att åtgärder är nödvändiga men

att ett provisorium med mycket kort varaktighet inte kan för—

ordas. LOl Svenska byggnadsarbetareförbundetl Svenska riks— byggen och HSBs riksförbund anser läget på bostadsmarknaden

så allvarligt att de är fullständigt överens med utredningen angående såväl nödvändigheten av omedelbara åtgärder som åt— gärdernas syften.

Organisationerna anför vidare att det f n pågår en mycket kraftig stegring av byggnadskostnaderna, därtill kommer lika— ledes betydande ökningar av driftkostnaderna, främst för bränsle. Detta kommer att resultera i en väsentligt ökad boendekostnadsnivå för den aktuella produktionen. Härvid un- derstryker organisationerna att ett borttagande av mervärde— skatten på byggnadsproduktionen har en kraftig motsatt effekt. Liknande tankegångar återfinns i yttrandet från ggg.

Flertalet remissinstanser ställer sig negativa till utred—

ningens förslag att vidta åtgärder av provisorisk karaktär.

Enligt SBEF synes ekonomiskt stöd från samhället vara det enda medel som står till buds för att främja sysselsättningen

inom bostadsbyggandet på kort sikt. Vid sidan om ekonomiska

insatser som sänker hyran kan även andra åtgärder vidtas, bl a

en marknadsföring av bostäderna så att de får bättre priori— tering i förhållande till andra konsumtionsalternativ.

Till de remissinstanser som ställer sig positiva till utred-

ningens förslag om bostadsrabatter hör socialstyrelsenl SABO, Hyresgästernas riksförbund, Malmö och Örebro kommuner.

Hyresgästernas riksförbund anför att åtgärder som kan för- ändra bostadskostnadsstrukturen måste sättas in omedelbart. Därför får man acceptera ett provisorium i avvaktan på mer

SABO anser att förslaget kan accepteras som ett första steg i

riktning mot utjämning av kostnadsskillnader föranledda av skattereglerna. Man understryker dock att systemet med bostads- rabatter inte på något sätt ändrar snedheten i beskattnings-

reglerna eller deras verkan på mark— och produktionsleden.

Bland de remissinstanser som ställer sig tveksamma till utred—

ningens förslag märks hyresnämnderna och arrendenämnderna för Hallandl Göteborgs och Bohus samt Älvsborgs län' statskontoret, riksrevisionsverketl konjunkturinstitutetl statens institut för byggnadsforskningI fullmäktige i riksbankenl LOI TCOl Svenska byggnadsarbetareförbundetl Svenska riksbyggen. HSBs riksför- bundl NBDl Stor-Stockholms planeringsnämnd, Norrköpings och Sundsvalls kommuner.

Eostadsbxggnadåplan för. åranQE : 6

Socialstyrelsen understryker mot bakgrunden av det av utred— ningen redovisade bostadsbehovet det angelägna i att plane- ring och byggande av bostäder inte avtar, då bristen på lägen- heter och små variationer i utbudet utgör ett allvarligt hin- der för ett fritt bostadsval. Enligt bostadsstyrelsen bör bostadsbyggnadsplanen i nuvarande läge vara så vid att den ger utrymme för den på sikt behövliga och möjliga produktio— nen. För år 1974 torde dock planen, enligt styrelsen, kunna begränsas till en nivå av ca 80 000 lägenheter. Hyresgästernas riksförbund anser att bostadsbyggnadsplanen bör få minst den

omfattning som utredningen föreslår.

Det är enligt 2529 inte osannolikt att det totala byggandet under de närmaste åren kan behöva understiga den av utred- ningen angivna miniminivån för att sedan åter öka. Arbets- marknadsstyrelsen påpekar att förekomsten av mellan olika or- ter likvärdiga bostäder är en betydelsefull faktor för att

underlätta arbetskraftens geografiska rörlighet.

Eradukiignaiarikining

gjorts (om lägenhetsfördelningen i nyproduktionen) men anser inte att vissa genomsnittstal för riket bör ingå som ett led

i statsmakternas mål i fråga om bostadsbyggandet. Snarare bör som mål uppställas, anser styrelsen, något mått på utrymmes— standardens förändring under en viss period eller på standard— nivå vid en viss tidpunkt. Styrelsen erinrar om att kommunerna i anvisningarna till de kommunala bostadsbyggnadsprogrammen rekommenderas att till grund för övervägandena om bl a lägen- hetsfördelningen i den aktuella produktionen göra långsiktiga bedömningar av den typ utredningen gjort. Sådana bedömningar markerar den riktning i vilken lägenhetsfördelningen bör änd- ras så att beståndet vid en framtida tidpunkt kan motsvara

ett uppställt mål och/eller tillgodose den då aktuella ef-

terfrågan.

Örebro kommun anför följande.

"Kommunstyrelsen inser det på sikt befogade i bedömningen. Efterfrågan nu är dock sådan att bostadsföretagen både vid ombyggnad och vid nybyggnad knappast kan bortse från da- gens situation som präglas av efterfrågan på små lägenheter

i centralt läge."

1.4 Kvarstående arbetsuppgifter

De båda utredningarna kommer, som tidigare nämnts, att fort—

sätta sitt arbete, sedan detta betänkande har överlämnats.

I detta arbete kommer vi att fördjupa oss i vissa av de ämnes— områden som vi på grund av tidsbrist och brist på statistisk

information bara kunnat behandla helt översiktligtt

Ett viktigt sådant område är det framtida bostadsbyggandet.

Boendeutredningen skall enligt sina direktiv ge vissa regio— nala aspekter härpå. Vidare skall förslag läggas till avväg— ningar mellan det totala byggandets olika delar: nybyggnad,

ombyggnad, bostäder, komplement. Förutsättningarna att för—

ändra det stora beståndet av små lägenheter från 30— och 40— talen skall särskilt beaktas med hänsyn till de svårigheter

som i dag föreligger att få till stånd en blandning av hus—

hållstyper i detta bestånd.

I det föreliggande betänkandet behandlas vissa aspekter i fråga om avvägningen mellan olika former av bostadsstöd. Vi anser oss dock inte ha fullföljt uppdraget därmed utan av— ser återkomma. I detta sammanhang måste också beaktas det uppdrag som skatteutredningen erhållit i tilläggsdirektiven under 1973 beträffande skatteregler och de sociala bidragens konstruktion. På det bostadspolitiska fältet spelar bostads- tilläggen en stor roll. Denna väsentliga fråga återstår att

belysa ytterligare.

Ett annat område inom vilket fortsatt och fördjupat arbete skall bedrivas gäller de institutionella formerna för bostads— finansieringen. Också andra delproblem på finansieringssidan kommer att aktualiseras. Behovet av ramar och dessas utform— ning i framtiden samt riktlinjer för fastställande av låne- underlag och pantvärde hör hit. Frågan om belåning vid moder- nisering m m kommer att behandlas med prioritet och redovisas

i särskild promemoria.

Frågan om resursfördelningen mellan bostadsbyggandets olika delar berördes något i boendeutredningens första betänkande. Den skall ytterligare behandlas i det fortsatta arbetet. Därvid skall också frågan om fördelningen mellan skatt, hyra och avgifter vid finansieringen av exploateringsanläggningar och andra miljökomponenter tas upp. Konsekvensen av skilda fördelningsprinciper skall studeras mot bakgrunden av målet

om en allsidig hushållssammansättning i bostadsområdena.

Ett annat ämnesområde som återstår att behandla är bostads—

förmedlingsverksamheten.

1.5 Betänkandets uuoläcrninn

Utredningarna har försökt att koncentrera huvudtexten. Den korta tiden har dock inneburit att vi inte kunnat göra en så— dan överarbetning att inga upprepningar förekommer. Detta bör å andra sidan möjliggöra att vissa kapitel eller delavenitt

kan läsas var för sig.

För att slippa tyngande och långa detaljredovisningar i ka— pitlen har vi valt att redovisa delar av underlaget för våra

kommentarer och ställningstaganden i bilagor.

I bilagor redovisas också promemorior som utarbetats av sär—

skilt tillkallade experter samt vissa uppdrag som lagts ut

utanför utredningarnas sekretariat.

KAPITEL 2

BOSTADSPOLITIKEN SEDAN l940—TALET

2.1 Inledning

Till bostadspolitik i vidsträckt mening räknas åtgärder och beslut av samhället för att förbättra bostadsför— hållandena. Dit hör planering av bebyggelse och bostads— produktion, markpolitik, hyreslagstiftning samt lån till bostadsbyggande och bidrag till vissa bostäder och hushåll.

Före 1940-talet begränsades de statliga bostadspolitiska åtgärderna i huvudsak till att gälla stöd till särskilda grupper av medborgare som av sociala skäl ansågs ha behov

av stöd från samhällets sida.

Från början av andra världskriget fick bostadspolitiken en vidare innebörd. Omfattande åtgärder blev då nödvändiga för att hålla uppe bostadsproduktionen och för att förhind— ra oskäliga hyreshöjningar. Det tidiga 40—talet kom däri- genom att bli ett bostadspolitikens genombrott.

I fortsättningen lämnas en kort översikt över den förda bostadspolitiken med tonvikt på nu gällande förhållanden. För en mer ingående historisk översikt kan hänvisas till bl a "Bostadspolitiskt kreditstöd", betänkande avgivet av bostadspolitiska kommittén (SOU 1966:44).

Bostadspolitikens medel kan sammanfattas på följande sätt:

- en väl utbyggd kommunal planering (bl a genom kommunala bostadsbyggnadsprogram)

_ en aktiv kommunal markpolitik

- en rationell bostadsproduktion - statligt kreditstöd

- stöd till grupper med begränsade ekonomiska resurser.

Både stat och kommun medverkar vid genomförandet av sam— hällets bostadspolitik.

Staten svarar i huvudsak för de ekonomiska insatserna i form av lån och bidrag till bostäder och hushåll.

Kommunerna svarar genom sin planering av bostadsbyggandet för att detta får tillräcklig omfattning och en lämplig inriktning på hus- och lägenhetstyper samt upplåtelse— former. Kommunen skall vidare svara för åtgärder som krävs för att tillgodose olika hushållsgruppers speciella bostads— behov och se till att beståndet av dåliga bostäder moderni—

seras .

Riksdagen fastställer varje år en bostadsbyggnadsplan för de närmaste tre åren. Genom denna plan anges hur stor del av samhällets totala resurser som enligt statsmakternas

uppfattning bör disponeras för bostadsbyggande. Samtidigt

fastställs ramar för den statliga bostadslångivningen.

2.2 Kommunala bostadsbyggnadsprogram

Allmänna bestämmelser om kommunernas uppgifter på bostads- försörjningens område finns i lagen om kommunala åtgärder till bostadsförsörjningens främjande (SFS 1967:309). Kommunerna skall bl & varje år upprätta och redovisa

bostadsbyggnadsprogram.

I programmet bedömer kommunen behovet av bostadsbyggande under den närmaste femårsperioden samt anger storleken av det byggande som är möjligt med hänsyn till planeringsläge och produktionsförutsättningar. Omfattningen och inrikt— ningen av såväl nybyggnad som modernisering av bostäder, och sådana lokaler som betjänar bostadsområden, anges. Vissa kommuner skall dessutom redovisa ett särskilt

bostadssaneringsprogram.

Programmen används bl a på central nivå som underlag för bedömningar av bostadsbyggandets omfattning och fördelning

i landet.

Efter hand har bostadsbyggnadsprogrammen utvidgats att omfatta även annat än enbart bostäder. Numera omfattar de även bostadskomplement som lokaler. Detta är ett ut-

tryck för att bostäderna integreras i annan planering.

2.3 Markpolitik

För att tillförsäkra kommunerna ett verkligt inflytande

över bostadsförsörjningen har det ansetts väsentligt att dessa har tillgång till den mark där bebyggelse skall ske. Markpolitiken har därigenom blivit en viktig del av bostads- politiken. Utvecklingen under 1960-talet har också gått i riktning mot en allt starkare ställning för kommunerna vad gäller markinnehav etc. För att stimulera och underlätta

ett ökat kommunalt markägande har således under 1960- och

1970—talet flera markpolitiska reformer genomförts.

Som ett led i utvecklingen av en aktiv kommunal markpolitik infördes år 1968 en särskild markförvärvslånefond varigenom kommunerna kan få statliga lån för köp av mark. Trots att

fonden snabbt byggts ut har den endast kunna täcka en del

av de kommunala markförvärven.

Kommunerna kan också få tomträttslån i syfte att förbättra möjligheterna att med tomträtt upplåta mark för bostäder. Tomträttslån kan lämnas oavsett om marken bebyggs med eller utan statligt bostadslån. Lån kan också beviljas för fas-

tigheter med byggnader som skall rustas upp och bevaras.

Ett annat medel för att tillförsäkra kommunerna erfor- derlig mark för bostadsbebyggelse har skapats genom den s k förköpslagen som tillkom år 1967.

Förköpsrätten innebär att kommunen kan träda i köparens ställe när ett avtal om fastighetsköp har träffats. Lagen gäller både obebyggda och bebyggda fastigheter. När kom- munen utnyttjat förköpsrätten betalar den det pris som säljaren kommit överens om med den som annars skulle

köpa fastigheten.

Under åren 1971 och 1972 tillkom i två etapper en ny exprop— riationslag. Syftet med lagen är att kommuner skall kunna ex- propriera, d v s genom domstolsförfarande lösa in, mark som

behövs för angelägna kommunala ändamål, t ex bostadsbyggande,

miljösatsningar eller kommunikationer.

Rätten gäller bl a obebyggd mark som med hänsyn till den framtida utvecklingen krävs för tätbebyggelse och bebyggd mark som inom en tid av 20 år skall beröras av byggnadsåt-

gärd av samhället.

Den nya lagstiftningen innehåller en ny form av expropria— tiOn, värdestegringsexpropriation. Den skall kunna användas för att köpa mark som genom samhällets åtgärder - utan att

ägaren har bidragit - kommer att stiga i värde.

2.3 Statligt kreditstödl bostadsfinansiering

Ett betydelsefullt bostadspolitiskt medel är statens lån till bostäderna. Dessa lån utgår dels till nybyggnad, dels till ombyggnad eller förbättring av beståndet.

Det allmänna syftet med denna verksamhet är att främja bo- stadsförsörjningen. Staten lämnar lån som kan vara svåra

att få på den allmänna lånemarknaden. Staten kan också ge— nom villkoren för lånen styra bostadsproduktionen och bidra

till att hålla kostnaderna på en rimlig nivå.

Syftet med det statliga kreditstödet är alltså att främja tillkomsten av goda bostäder i tillräckligt antal och till

rimliga kostnader.

Under efterkrigstiden fram till år 1968 subventionerade sta— ten räntan dels genom en räntegaranti, ett räntebidrag, för bottenlånen dels genom att lämna statliga lån till lägre

ränta än kostnaderna för den statliga upplåningen.

Från mitten av 1950-talet genomfördes ändringar i garanti— reglerna så att den garanterade räntesatsen, den s k basrän- tan, höjdes för äldre hus. För en del av dessa slopades ga- rantin helt. Räntegarantin kom alltså att användas som ett medel att påverka förhållandena mellan hyror för hus av olika ålder. Senare höjdes den garanterade räntan också i fråga om

nybyggda hus.

Utöver de räntebärande statslånen lämnades tidigare också

en kapitalsubvention i form av tilläggslån för flerfamiljs— hus som var ränte— och amorteringsfria och en räntefri stående del av lånen till småhus. Delar av dessa avskrevs efter en tid. Genom detta stöd kompenserade man för starka produk- tionskostnadsstegringar som inträffat vid några tillfällen

under andra världskriget och i början av 50-talet.

En bit in på 50—talet övergav man emellertid systemet med tilläggslån och dessa avvecklades successivt. De delar som inte efterskänktes gjordes efter hand ränte- och amorterings—

pliktiga.

I mitten av 1960—talet påbörjades en allmän översyn av bo— stadspolitiken. Långtgående beslut om ändringar i denna fat—

tades vid 1967 och 1968 års riksdagar.

Därvid ändrades även reglerna för statliga bostadslån. Alla allmänna bostadssubventioner från statens sida togs bort. Låntagarna skulle framdeles betala en bostadslåneränta som i stort sett motsvarar statens faktiska kostnader för att

låna upp pengar samt full ränta på bottenlån.

Kapitalkostnaderna skulle dock omfördelas i tiden genom

ränte- och paritetslånesystemet. Därigenom kunde man und- vika att hyresnivån steg alltför kraftigt och alltför snabbt

på grund av de borttagna subventionerna samt ge förutsätt— ningar för en jämnare hyresfördelning med likvärdiga priser

oberoende av när böstäderna byggts.

Ett viktigt skäl att ändra lånesystemet var att systemet med subventioner visade sig inte kunna anpassas tillräck— ligt smidigt till förändringar i hyresmarknadens förhållanden. De förändringar av subventionerna som man gjort då och då med- förde kraftiga språng i hyrorna. Subventionerna medförde

också en belastning på statens budget.

En mer ingående redogörelse för statens stöd till bostadsfi— nansieringen, såväl en allmän återblick som redovisning av dagsläget, lämnas i bilaga 1 samt beträffande paritetslåne— systemet i bilagorna 2 och 4. Vi återkommer också till

bostadsfinansieringen i kapitel 7.

Utöver bostadslånen till nybyggnad och ombyggnad har tidigare funnits och finns i viss mån alltjämt speciella lån och bidrag som avser särskilda typer av bostäder, särskilda kategorier

2. La stiftnin 1 h resfrå or

Hyresreglering-infördes år 1942 och innebar att hyrorna lås- tes till den nivå som då gällde. Hyreshöjningar kunde däref-

ter endast ske efter beslut av statsmakterna och på grundval

av förändringar i fastighetsomkostnaderna. Hyrorna i nypro-

duktionen sattes på basis av produktionskostnaderna.

Hyresregleringen har successivt avvecklats. Den gäller nu- mera endast i 43 kommuner för bostäder i privatägda fastig- heter byggda före år 1958. Totalt omfattar det hyresreglera— de bostadsbeståndet ca 360 000 lägenheter. Hyrorna faststäl- les numera i huvudsak genom förhandlingar mellan fastig— hetsägare eller fastighetsägarorganisation och hyresgästor- ganisation. Den avtalade hyran får inte överstiga lägenhetens bruksvärde. Kan inte parterna enas fastställs hyran av hyres-

nämnd. Den nuvarande hyresregleringslagen gäller t o m år 1974.

I övrigt är lagstiftningen om hyresmarknaden samlad i hy£g_— lgggg (12 kap jordabalken). Denna bygger på principen om av- talsfrihet mellan hyresmarknadens parter beträffande hyrans storlek men ger också möjligheter till rättslig prövning av hyran.

Hyresgäst kan begära prövning av hyran i hyresnämnd och fas— tighetsdomstol. Anses hyran därvid vara oskälig nedsätts den till skäligt belopp. Därvid jämför man med hyrorna för lik- värdiga lägenheter. I jämförelsematerialet kommer lägenheter från hus som tillhör allmännyttiga bostadsföretag att spela förhållandevis stor roll, eftersom dessa bostadsföretag för- valtar en stor andel av de under senare år färdigställda hyres- lägenheterna. Hyrorna för dessa bestäms efter förhandlingar

mellan företagen och hyresgästorganisationerna.

När hyrorna i en fastighet fastställs tar man alltså

i princip inte hänsyn till de kostnader för kapital, under-

håll och drift som belastar fastigheten. Den genomsnittliga prisnivån som enligt ovan användes för jämförelser är dock

avhängig en genomsnittliga kostnadsnivå.

I kapitel 9 belyses hyreslagens regler ytterligare.

2.6 Stöd till grupper av boende

Stat och kommun lämnar ett individuellt stöd, bostads— tillägg, till familjer och ensamstående personer som har behov av ett sådant för att kunna hålla sig med en tillräckligt

stor och välutrustad lägenhet.

Före år 1969 hade stödet till barnfamiljerna formen av s k familjebostadsbidrag. Rätten till bidrag var beroende av tre faktorer - barnantal, bostadsstandard och inkomst. Beträffande bostadens standard var regeln att bostaden skulle vara minst så stor att antalet boende per rum, köket oräknat, var högst

två. Krav fanns också på en viss minsta yta.

Syftet med det nya bostadstillägget som infördes år 1969 var att ge ett förstärkt ekonomiskt stöd åt barnfamiljer med låga inkomster. Bostadstillägget har under de senare åren flera

gånger byggts ut och omfattar numera även familjer och ensam-

stående utan barn.

Bostadstillägget består av en statlig del och en statskom- munal del, till vilken statsbidrag utgår.

Det statliga bostadstillägget går endast till barnfamiljer

och är 75 kronor i månaden för varje barn under 17 år. Det beviljas utan särskilda bostadsvillkor och är främst att

betrakta som ett rent konsumtionsstöd.

Kommunerna beslutar själva om statskommunalt bostadstillägg skall lämnas inom kommunen. Om sådant bidrag beviljas enligt vissa särskilt angivna regler, får kommunen statsbidrag med

70 % av sina kostnader.

För statskommunalt bostadstillägg krävs att sökanden har egen bostad och att bostadskostnaden uppgår till visst mini— mibelopp: för ensamstående minst 325 kronor och för makar

minst 425 kronor i månaden. Bostadstillägget är 80 % av den

bostadskostnad som ligger mellan denna nedre hyresgräns och

en övre gräns som varierar med antalet barn.

Helt bostadstillägg utgår när den till statlig inkomstskatt taxerade inkomsten inte överstiger 18 000 kronor för hushåll utan barn och 23 000 kronor för barnfamiljer. Vid högre taxe- rad inkomst än 18 000 kronor respektive 23 000 kronor minskas tillägget med viss procentuell andel av den överstigande in- komsten. Vid inkomstprövningen tas även hänsyn till förmögen—

het.

2.7 Verkan från andra sektorer

Skattereglernas effekt på hushållens bostadskostnader kan i många fall bli stor, trots att de inte är en del av bostads-

politiken.

Inkomst av en— och tvåfamiljsfastigheter beräknas sedan mit- ten av 1950—talet i allmänhet enligt en schablonmetod, lik— som inkomst av fastigheter som tillhör allmännyttiga bostads— företag och kooperativa bostadsrättsföreningar. Metoden innebär i princip att en andel av fastighetens taxerings- värde (som är en del av fastighetens marknadsvärde) betrak— tas som intäkt av fastigheten. Från denna intäkt får avdrag göras för räntekostnader och tomträttsavgäld. Ägaren av småhusfastigheten får dessutom göra ett extra avdrag på f n 500 kronor per år.

Uppstår ett överskott av fastigheten inkomstbeskattas detta. Uppstår däremot ett underskott dras detta av från andra in— komster och minskar därigenom den beskattades inkomstskatt. En schablontaxerad fastighet som är belånad till taxerings— värdet visar numera alltid ett stort underskott. Allmännyt- tiga företag och bostadsrättsföreningar kan normalt inte ut- nyttja detta underskott då de inte har några inkomster som kan reduceras genom underskottsavdrag. Ägaren av en en— familjsfastighet har däremot normalt inkomst av tjänst eller

av rörelse. Fastighetens underskott minskar därför hans in- komstskatt.

Systemet med schablontaxering grundas på taxeringstekniska och allmänt skattepolitiska överväganden. Avsikten var inte att införa subventioner av den omfattning och utformning som sedermera blivit fallet. Ett subventionsmoment har i stället uppkommit genom den relativt snabba höjningen av ränteläget och förstärkts genom en sänkning av intäktsschab— loner, höjning av det extra avdraget och marginalskatte— förändringar.

De grundläggande målen för en social bostadspolitik fastla- des i mitten av 1940-talet. De ekonomiska påfrestningarna för bostadsbyggandet blev mycket stora under de första åren av 40—ta1et och nyproduktionen minskade kraftigt. Samhället måste gripa in för att hålla uppe produktionen på en rimlig nivå och begränsa hyreshöjningar på grund av bristen på bo- städer.

Den nya bostadspolitiken medförde att bostadsbyggande och bostadsmarknad nästan helt kom att ledas och kontrolleras av samhället. De statliga åtgärderna på bostadsområdet var dess- förinnan starkt begränsade. Bostadspolitiken fick under 40- talet den sociala inriktning som fortfarande är vägledande för handlandet.

statsmakternas beslut i mitten av 40—ta1et syftade i första hand till att åstadkomma balans på bostadsmarknaden. Målet var att bygga bort bostadsbristen. På längre sikt ville man uppnå en väsentlig förbättring i boendet.

Ett viktigt mål var att höja utrymmesstandarden. Ettrums- lägenheten, som var vanlig, utdömdes som familjebostad. Man

skulle vidare främja en utveckling mot bättre utrustning i bostäderna.

Slutligen skulle man få kontroll över utvecklingen av bo- stadskostnaderna. Som riktlinje angavs att hyran för en rim- lig familjebostad på 2 rum och kök skulle motsvara ca 20 % av den genomsnittliga inkomsten för industriarbetare.

För att nå de bostadspolitiska målen förutsattes väsentliga

insatser från samhällets sida, vilka delades mellan stat och kommun.

Samtidigt som de grundläggande målen har behållits alltsedan 40-talet har de bostadspolitiska medlen successivt anpassats

1960-talet genomfördes omfattande reformer på det bostadspo- litiska området, bl a i fråga om bostadslånesystemet, hyres- lagstiftningen, markpolitiken och bostadsstödet till barn- familjer.

Bostadsbristen ledde till antagandet av programmet att bygga en miljon nya lägenheter under åren 1965 - 1974. Närmare två miljoner lägenheter har byggts sedan andra världskriget. Det- ta innebär att omkring 60 % av hela bostadsbeståndet i dag är yngre än 25 år.

Som framgår av andra delar av betänkandet har man genom det intensiva bostadsbyggandet under efterkrigstiden och föränd- ringar i befolkningsutvecklingen under främst de senaste åren fått en bättre balans mellan efterfrågan och utbud.

Samtidigt som behovet av bostäder nu bättre tillgodoses har också bostadsstandarden kvalitativt blivit högre än den var vid 1940-talets mitt. Trots detta finns alltjämt grupper

som har mindre goda boendeförhållanden. Många bor i starkt förslitna och dåligt underhållna hus. Andra hushåll är trång— bodda.

Den övergripande målsättningen för bostadspolitiken som for- mulerades inför 1967 års riksdag kan sägas ha karakterise- rat hela efterkrigsperioden:

Hela befolkningen skall beredas sunda, rymliga, välpla- nerade och ändamålsenligt utrustade bostäder av god kva— litet till skäliga kostnader.

Avslutningsvis bör också tilläggas att under senare år allt- mer uppmärksammats att detta mål bör kompletteras. Bostads- politiken skall också vara så utformad att den ger förut- sättningar för en allsidig hushållssammansättning i bostads— områdena. Utbudet av lägenheterna skall vara varierat samt priser Och prisförhållanden sådana att hushållen får goda

valmöjligheter.

1 1 1 1 i i 4

Vi är också medvetna om att begreppet bostad nu fattas be— tydligt vidare än för 25—50 år sedan. Den enskilda lägenhe- ten är endast en funktion och en förutsättning i boendet. Den kräver en fullgod miljöutformning, tillgång till service

av olika slag m m.

Detta betänkande ägnas åt några olika aspekter på dessa frå- gor samtliga underordnade det övergripande målet.

KAPITEL 5

BOSTÄDER I DAG

2.1 Inledning

I boendeutredningens första betänkande Bostäder 1974-76 (SOU 1973:50) redogjordes kortfattat för hur bostadsbestånd, bostadsproduktion, hushållsstruktur och boendeförhållanden hade förändrats, i första hand under 1960-talet men, mycket översiktligt, också under hela efterkrigstiden. Även de senaste årens utveckling när det gällde bostadsproduktionens

omfattning och inriktning beskrevs.

Sedan detta betänkande lämnades har det gått ungefär ett halvt år. Några dramatiska förändringar har inte inträffat under denna period. Den beskrivning som vi gjorde hösten 1973 är därför i sina huvuddrag fortfarande aktuell. Vi skall sam- manfatta den och komplettera den på vissa punkter, där det

nu finns ett aktuellare statistiskt underlag.

3-2 Bostadsbestånd _;5-__2-__1 __ _Situaiiansn_1279 och förändrinearglsdsrjitsrkrigstida

Vid det senaste folk— och bostadsräkningstillfället, hösten 1970,

fanns det i hela landet 3,2 miljoner bostäder. 83 % av dem låg i

tätorter.

På 25 år har bostadsbeståndet ökat med drygt 50 %. Nära nog fyra

invånare av tio har i dag egna lägenheter. År 1945 var det tre av tio, tabell 3.1.

Tabell 3.1 Antal bostäder totalt och per 1 000 invånare 1945, 1960, 1965 och 1970. Hela riket.

År 1 OOO-tal bostäder Antal bostäder per 1 000 invånare

1945 2 102 515 1960 2 675 357 1965 2 875 370 1970 3 181 594

___—___—

Sedan 1970 har det byggts ytterligare omkring 300 000 bostäder. Det har också försvunnit en del på grund av rivning, sammanslag- ning m m. Mellan 1965 och 1970 utgick drygt 200 000, 7 %, ur be- ståndet. Andelen har troligen varit lägre under åren därefter. Bl a har den registrerade rivningen minskat sedan 1968 och var

1973 nere i 8 700 lägenheter.

Vissa omoderna och halvmoderna bostäder har byggts om och fått modern standard. Moderniseringsverksamheten ökade under 1960—

talet och det finns anledning räkna med att den har intensifie—

rats ytterligare de senaste åren.

De bostäder som har rivits eller försvunnit ur beståndet av

andra anledningar har i huvudsak varit små och av låg kvalitet.

Sett i stora drag och i ett längre tidsperspektiv har bostadsför— nållandena följaktligen förbättrats väsentligt. Tabell 3.2 visar utvecklingen både i fråga om lägenhetsstorlek och i fråga om mo—

dernitet i beståndet sedan mitten av 40—talet.

Tabell 3.2 Genomsnittlig lägenhetsstorlek, antal/rumsenheter per 1 000 invånare samt andelen moderna lägenheter 1945, 1960, 1965 och 1970. Hela riket.

År Antal rumsenheter per Procentuell andel * lägenhet 1 000 invånare åäåiaåeter med 1945 3,12 971 21 I 1960 3,41 1 216 61 1 1965 5,58 1 325 66 1970 3,76 1 480 78

Det finns dock oroande drag i dagens situation och i de senaste årens utveckling som, om de får utvecklas vidare, helt kan rubba

förutsättningarna för en fortsatt standardhöjning för de många

människorna.

2.2-2. _D.e_ segaste årens kostadepaoyktioe

1965 års riksdag ställde målet att en miljon lägenheter skulle

byggas under den kommande 10—årsperioden. Detta mål kommer att

nås med utgången av innevarande år.

Produktionsvolymen mätt i antal lägenheter har emellertid minskat mycket snabbt de senaste åren. Detta har försämrat möjligheterna att förverkliga långsiktiga bostadspolitiska mål och också vållat

allvarliga sysselsättningsproblem.

Från ett bostadsbyggande, som under toppåren 1969 och 1970 upp—

! . . gick till ca 110 000 lägenheter, har vi 1973 kommit ned till ett

påbörjande på 79 000 bostäder och ett färdigställande på 97 000, tabell 3.2.

Minskningen gäller helt och hållet flerfamiljshusbyggandet. Små- husproduktionen har fortsatt att öka, även när den totala voly- men har gått tillbaka. Därför utgör småhuslägenheternas andel av

det totala byggandet i dag mer än hälften mot ca 30 procent tre år tidigare.

De småhus som producerats under de senaste åren har svarat mot en aktuell efterfrågan från vissa konsumenters sida. Med hänsyn till efterfrågan på längre sikt torde det i och för sig vara gynnsamt att förhållandevis stora lägenheter blivit producerade, men de villkor under Vilka småhusbyggandet kommit till stånd

ger anledning till vaksamhet. En stor del av detta byggande, drygt en tredjedel i 1973 års påbörjande, har skett utan statliga lån och därmed utan den pris- och kvalitetsbevakning som är för— knippad med dem. De småhus som byggts utan statliga län har också sålts till ett högre, i vissa fall avsevärt högre, pris än som skulle ha varit möjligt om de hade byggts med statliga lån. Att detta förhållande begränsar den krets av bostadskonsumenter som

kan välja småhuset som boendeform är självklart.

Tabell 3.3 Påbörjade och färdigställda bostäder 1970-73. Hela riket.

Ar Påbörjade bostäder Färdigställda bostäder Därav i 7.- Därav i ff Antal i småhus Antal i småhus 1970 107 000 29 110 000 32 1971 94 000 32 107 000 30 1972 89 000 42 104 000 35 1973 79 000 54 97 000 45

___—___—

Produktionens inriktning på lägenhetstyper i kombination med upplåtelseform ger den största anledningen till oro. Inrikt—

ningen samt det förhållandet att småhusen med äganderätt oftast

produceras för sig och flerfamiljshusen med hyres— eller bostads— rätt för sig, försvårar mycket påtagligt möjligheterna att reali— sera det bostadspolitiska målet om en allsidig hushålls- och boendestruktur i våra bostadsområden. Denna problematik blir givetvis särskilt kännbar i de större tätorterna, där nya om- råden är stora och centra med social och kommersiell service

samt skola får mycket olika förutsättningar för sin verksamhet beroende på olikheterna i befolkningsunderlag. Detta skall be-

röras närmare i det följande.

Det byggs i dag nästan inga lägenheter i flerfamiljshusen, som är större än tre rum och kök och å andra sidan inga lägenheter i småhus, som är mindre än fyra rum och kök, tabell 5.4. Fyra— rummaren har över huvud taget knappast den position i nypro— duktionen som den borde ha med hänsyn till bostadssituationen för stora grupper av framför allt tre— och fyrapersonshushåll. Det vore en naturlig utveckling att produktionen försköts mot fyra rum och kök, när andelen trerummare minskar, vilket den gjort alltsedan år 1968. I stället ökar nu framför allt anta- let femrummare och större lägenheter mycket kraftigt (från 14 %

1968 till 24 % 1973). Dessa återfinns nästan enbart i småhusen.

Tabell 3.4 Lägenhetssammansättningen i småhus och övriga hus färdigställda 1970—1973. Hela riket. Specialbo—

städer ej medtagna.

Är för Antal rumsenheter Procentuell andel lägenheter om färdig— per lägenhet högst 2 rk &+ rk ställande Småhus Övr hus Småhus Övr hus Småhus Övr hus 1970 5,44 3,31 6 52 89 10 1971 5,41 3,29 6 52 87 9 1972 5,48 3,21 4 55 88 9 1973 5.58 5,22 5 55 89 9

Småhusen upplåts nästan uteslutande med äganderätt och ställer därigenom krav på ekonomiska engångsuppoffringar av ganska be-

tydande storlek av dem som skall bo där. Detta utesluter stora

grupper av hushåll från denna boendeform och därmed också från

möjligheterna att få tag i större lägenheter.

2-2-2 _ Avsäitainggnjl sys lägenheter

Under senare delen av 1960—talet började bostadsföretagen känna av vissa svårigheter att få sina nybyggda lägenheter uthyrda. Svårigheterna var dock avgränsade till vissa orter och kunde i regel hänföras till konjunkturella faktorer. De minskade också

under 60-talets två sista år, när konjunkturen gick uppåt.

Under de år som hittills gått av 70-talet har emellertid svå— righeterna åter ökat och blivit mer allmänt förekommande. När den senaste undersökningen angående uthyrningssituationen gjor- des var det drygt 21 000 (5,2 %) av alla statligt belånade lä— genheter i flerfamiljshus färdigställda under tiden januari 1967 t o m juni 1975 som stod outhyrda. Den tidpunkt som upp- giften hänför sig till är den 1 september 1973.

En del lägenheter hade aldrig varit uthyrda. Andra hade varit uthyrda en tid, varefter hyresgästen hade flyttat och ingen ny hade tillträtt.

Ca hälften av dessa lägenheter återfanns i de tre storstadsom- rådena. I var och en av kommunerna Västerås, Norrköping, Borås och Jönköping fanns mer än 700 lägenheter outhyrda. Beräknat

för hela landet var det fråga om närmare en fördubbling på ett

år, se tabell 2.5.

Tabell 3.5 Outhyrda lägenheter den 1 september 1972 resp 1973

i statligt belånade flerfamiljshus tillkomna sedan

1 januari 1967.

Tidpunkt Outhyrda lägenheter Antal I % av antalet färdig- ställda 1 september 1972 12 500 3,5 1 september 1973 21 300 5,2

Ur tillgänglig statistik kan vi inte hämta särskilt många upp— gifter som belyser var problemen är som störst. Från enskilda lokala bostadsmarknader är känt att vissa bostadsområden är mer utsatta än andra och att det inte enbart är de allra senast fär—

digställda som bereder svårigheter.

Till att börja med var det huvudsakligen de större lägenheterna som drabbades av uthyrningssvårigheter. Produktionen anpassades härtill och vi fick knappast några lägenheter större än tre rum och kök 1 flerfamiljshusen. Trots den ändrade produktionsinrikt— ningen har avsättningssvårigheterna fortsatt och slår i dag ganska jämnt över samtliga lägenhetstyper, möjligen med undan—

tag för de allra minsta lägenheterna.

3.2.4 Bostadsbeståndets sammansättning

I glesbygden bor nästan alla människor i småhus, tabell 5.6. De flesta är enfamiljshus, men ännu 1970 var drygt 10 % av alla bostäder i glesbygden inrymda i tvåfamiljshus. Andelen har dock stadigt minskat under hela efterkrigstiden, huvudsakligen genom att tvåfamiljshus övergått till att nyttjas av ett enda hushåll

och därigenom blir rubricerat som enfamiljshus.

I de mindre tätorterna (200 1 999 invånare) bor tre hushåll av fyra i småhus. Andelen har inte förändrats nämnvärt under senare år. På samma sätt som i glesbygden har dock enfamiljshusen ökat

i betydelse, under det att tvåfamiljshusen har gått tillbaka.

I de större tätorterna dominerar flerfamiljshuset; endast ett hushåll av fyra bor i småhus. En liten ökning av småhusens andel

har dock skett under 60—talet.

Tabell 3.6 Bostäder 1970 i glesbygd och tätorter efter hustyp,

Region 1 OOO—tal bostäder Därav i % i småhus Hela riket 3 181 42

Glesbygd 546 94

Tätorter med 200 1 999 inv 310 73

Tätorter med 2 OOO—w inv 2 326 26

åoatädsraas ålder Bostäderna i glesbygden är genomsnittligt sett betydligt äldre än de som finns i tätorterna. Endast ungefär var sjunde bostad har kommit till efter 1950, tabell i. .

BOStadsbyggandet har under efterkrigstiden huvudsakligen skett i tätorterna, vilket avspeglar sig i beståndets åldersfördelning. I de mindre tätorterna är 45 % av bostäderna yngre än 20 år och

i de större tätorterna 54 %.

Tabell 3.7 Bostäder 1970 i glesbygd och tätorter efter ålder.

Region 1 OOO—tal Därav i % byggda

lägenheter före 1931— 1951— 1961- 1966— 1931 1950 1960 1955 1970

Hela riket 3 181 28 25 19 12 15

Glesbygd 546 62 22 8 3 3

Tätorter med 200 — 1 999 inv 310 30 23 17 12 16

Tätorter med 2 OOO—w inv 2 326 19 26 21 15 18 åäseahstafärielnins

Bostäderna är i genomsnitt större i glesbygden och de mindre

tätorterna än i de större tätorterna. Det finns i glesbygden

37 % lägenheter.som består av minst fyra rum och kök, 1 de mindre tätorterna 41 %, men i de större endast 24 %, tabell 2.8.

Tabell 2.8 Bostäder 1970 i glesbygd och tätorter efter storlek.

Region 1 OOO—tal Därav i % bestående av lägenheter högst

2 rk 3 rk 4 rk 5+ rk

Hela riket 3 181 46 26 16 12 Glesbygd 546 33 30 21 16 Tätorter med , 200 1 999 inv 310 54 25 24 17 : Tätorter med 2 000 — w inv 2 326 50 25 14 10

3.2.5 Förutsättningar för en allsidig hushållsstruktur i

olika bostadsområden

Bostadsbeståndets sammansättning i olika delar av en lokal bostadsmarknad ger de grundläggande förutsättningarna för hur hushållen kommer att fördela sig på olika bostadsområden. I

* de flesta större orter har nya områden byggts ut kring ortens kärna i allt vidare ringar och småhusen har skilts från fler— familjshusen. Olikheter i lägenhetsstruktur mellan bestånd från olika byggnadsperioder och i olika hustyper ger därför automa- tiskt förutsättningar för olikheter också i hushållens stor— leksfördelning från ett bostadsområde till ett annat. Områden med många små lägenheter får många små hushåll. Det omvända

förhållandet gäller för områden med många stora lägenheter.

Tabell 5.9 och figgr 3.1 visar klart att bostadsutbudet ger då- liga förutsättningar när det gäller att främja målet om allsi— dighet i boendestrukturen. Andelen små lägenheter är mycket större i äldre hus än i de som byggts under senare år. Den allra största andelen små lägenheter finns i flerfamiljshus från 30- och 40-ta1en, vilket också påpekas i boendeutred—

ningens direktiv.

Tabell 3.9 Bostäder 1970 efter hustyp, ålder och lägenhets—

storlek. Tätorter med 2 000 — w invånare.

Hustyp Antal rumsen— Procentuell andel lägenheter om Byggnadsperiod heter pr lgh högst 2 rk 4+ rk ? Småhus

före 1931 4,54 29 45 1931—1950 4,64 17 47 1951-1960 5,17 5 73 1961—1965 5,46 2 88 1966—1970 5,73 2 92 Övriga hus

före 1931 2,92 74 12 1931—1950 2,81 78 5 1951—1960 3,18 62 10 1961—1965 3,42 48 14 1966—1970 3,51 44 15

___—___—

Figur 3.1 Lägenhetssammansättning 1970i småhus och övriga hus från olika byggnadsperioder. Tätorter med 2000—w invånare. Källa: FoB 70. Lägenhetssammansättning i nyproduktionen. Hela riket. Källa: Bostadsbyggandet 1971-73.

% 100 51-rk 90 80 4 rk 70

601, 3rk ;

50 40 2 rk 30 20 utan kök 10 1 rk » s 6 s ö s ö s 6 s ö Före 1951 1951— 1961— 1966— 1971— Byggnadsår 1960 1965 1970 1973

s = småhus

ö= övriga hus

Bostadsbyggandet efter 1970 har, som tidigare visats, tabell 3.4, skärpt olikheterna mellan småhus och flerfamiljshus och därigenom ytterligare försämrat möjligheterna att inom överskådlig tid ska-

pa gynnsamma förutsättningar för en önskvärd hushållsfördelning.

Konsekvenserna av de här nämnda olikheterna mellan bostadsutbu- dets olika delar på ett par lokala bostadsmarknader framgår av bilaga 10.

3.3 Boendeförhållanden

Med hushåll avses en person eller en grupp av personer som bor i en bostadslägenhet och även är mantalsskriven där. Anknyt— ningen av hushållsbegreppet till mantalsskrivningen medför att det inte råder full överensstämmelse mellan folk— och bostads— räkningarnas redovisning av hushållen och faktisk bosättning. Det finns sålunda ett antal upplåtna lägenheter, ofta bebodda,

som saknar mantalsskrivet hushåll. Detta antal var 1970 75 000.

1970 var antalet bostadshushåll 3 050 000. Genomsnittshushållet bestod av 2,59 personer. 1945 fanns det en miljon färre hushåll

och antalet personer per hushåll var då 3,15.

Av alla hushåll bestod 1970 25 % av endast en person och 30 % av två personer. Hushåll med endast en person var vanligare i

de större tätorterna än i övriga delar av landet, tabell 3.10.

Endast 37 % av alla hushåll hade barn under 18 år och det genom-

snittliga antalet barn per sådant hushåll var 1,73.

Tabell 3.10 Hushåll 1970 i glesbygd och tätorter efter storlek.

Region 1 OOO-tal Därav i % bestående av nedanståen- hushåll de antal personer 1 2 3 4 & el fl

Hela riket 3 050 25 30 19 16 9

Glesbygd 528 20 31 19 16 13

Tätorter med 200 1 999 inv 298 20 28 20 19 12

Tätorter med 2 000 - w inv 2 224 27 29 19 16 8

Hushållen har minskat i storlek under efterkrigstiden. Detta beror emellertid främst på en ökad hushållssprängning och på förskjutningar i befolkningens ålderssammansättning. Antalet

barn per hushåll med barn har däremot varit ungefär detsamma

vid varje bostadsräkningstillfälle alltsedan 1945.

Den ökade hushållssprängningen kommer till uttryck i de s k hus- hållskvoterna, vilka anger antalet lägenhetsinnehavare per 100 personer i en viss befolkningsgrupp. Dessa kvoter har ökat kraf- tigt och är för vissa grupper så höga att det finns anledning räkna med att de inte kommer att öka mer. Så är fallet dels för gifta i alla åldrar, dels för icke gifta i högre åldrar, sär— skilt bland kvinnorna. I de yngre åldersgrupperna och bland icke gifta män högre upp i åldrarna torde fortsatta ökningar vara att

förutse.

De mindre hushållen består till största delen av personer i övre medelåldern samt av pensionärer. De större hushållen har vanligen en föreståndare i yngre ålder och är till övervägande del barnfamiljer, tabell 3.11. Sambandet mellan ålder och hus— hållsstorlek är mycket påtagligt.

Tabell 3.11 Hushåll 1970 av olika storlek efter hushållsföre—

ståndarens ålder. Hela riket.

Antal boende 1 OOO—tal Därav i % med föreståndare i åldern per hushåll hushåll _24 år 25_44 år 45-64 år 65—w år

1 771 8 18 30 44 2 903 6 17 42 35 3 590 7 38 45 11 4 497 2 60 35 3 5 el fl 289 1 59 38 3 Antal barn un- der 18 år per

hushåll 0,4 1,4 0,5 0,0

___________________________————-————-———————

Är 1970 disponerade varje person i genomsnitt 1,46 rumsenheter. Det är en avsevärd förbättring i förhållande till situationen 51945, då motsvarande tal var 1,00. Förbättringen beror på såväl

den minskande hushållsstorleken som den ökande lägenhetsstor—

leken.

Utrymmets fördelning mellan hushåll av olika storlek är emeller— tid ganska ojämn och 60—talets bostadsbyggande har inte inne— burit någon större förändring härvidlag. Visserligen har de större hushållen större lägenheter än de mindre, men lägenhe— terna är inte tillräckligt mycket större för att ge varje person, oberoende av hur stort hushåll han tillhör, samma utrymme till sitt förfogande, tabell 3.12. Därför är trångboddhet något som

drabbar de större hushållen i högre grad än de mindre.

Tabell 3.12 Antal rumsenheter per lägenhet och per person 1970 i hushåll av olika storlek. Hela riket.

Antal boende Antal rumsenheter per per huShåll lägenhet person 1 2,61 2,61 2 3,66 1,83 3 4,17 1,39 4 4,55 1,17 5 el fl 5,19 0,95

Vad vi vill mena med trångboddhet är emellertid något subjektivt och avhängigt såväl bostadspolitiska ambitioner som tillgäng— liga resurser vid varje tidpunkt. Därför har också begreppet ändrat innebörd under de gångna åren. Kraven på godtagbar ut—

rymmesstandard har ökat.

I dag anser vi att varje hushåll, för att inte bli betraktat som trångbott, skall disponera minst så mycket utrymme att inte mer än två personer skall behöva dela sovrum. Kök och vardagsrum skall därvid inte räknas in (norm II).

I denna mening fanns det 1970 475 000 hushåll (l6 %) som var trångbodda; 23 % av dessa bestod av två personer och 38 % av tre personer. Av alla barnfamiljer var 27 % trångbodda och av dem som hade tre eller flera barn 39 %. Den procentuella an—

delen trångbodda hushåll framgår av tabell 3.13.

Tabell 3.13 Procentuell andel trångbodda 1970 (norm II) bland hushåll av olika storlek och med olika antal barn. Hela riket.

Antal boende Därav i % Antal barn under Därav i % per hushåll trångbodda 18 år per hushåll trångbodda

l O 9 2 12 1 29 3 31 2 20 4 16 3 37 5 el fl 38 4 37

5 el fl 65

21 % av alla personer och 29 % av barnen (under 18 år) var

trångbodda i nyssnämnda mening.

3.3.3. Modernitet

I glesbygden är bostadsbeståndet sämre utrustat än i tätorterna. Såväl i glesbygden som i tätorterna är det dock företrädesvis de små lägenheterna som saknar moderna bekvämligheter. Därför är det också mest småhushåll, som bor med omodern eller halv— modern standard. I 35 % av hushållen som saknar badrum var före— ståndaren 1970 ålderspensionär. Av de övriga utgjorde de ogifta och förut gifta männen 38 %.

I boendeutredningens direktiv talas om tendenser till skiktning av de boende områdesvis efter ålder och inkomst och om vikten av att dessa tendenser motverkas. En allsidig boende— och hus- hållsstruktur sägs vara angelägen från både sociala och sam—

hällsekonomiska utgångspunkter.

De mekanismer som verkar i skiktande riktning är komplicerade

och svåra att uttrycka i kvantitativa termer. Boendestrukturen i ett givet ögonblick, t ex vid ett bostadsräkningstillfälle, är effekten av en kontinuerligt pågående fördelningsprocess, i vil—

ken flera faktorer samverkar.

Vi har i det föregående försökt att belysa dessa faktorer och därvid funnit samband mellan å ena sidan hushållsstorlek och de boendes ålder och å andra sidan hushållsstorlek och lägenhets— storlek.

Vi har vidare visat på stora olikheter i lägenhetssammansätt— ning mellan småhus och övriga hus och mellan hus från olika bygg—

nadsperioder.

Med dessa grundläggande samband som bakgrund skall vi försöka

belysa om och i vilken utsträckning som lägenhetsutbudets samman— sättning har gett upphov till en skiktning av de boende. I detta avsnitt berör vi endast den åldersmässiga skiktningen. En skikt—

ning efter ekonomiska resurser behandlas senare, i avsnitt 6.6.

I bilaga 10 finns en redogörelse för hur omfattande skiktningen

faktiskt är på ett par lokala bostadsmarknader och i vilken ut—

sträckning som lägenhetsstrukturen och de villkor under vilka

de olika lägenheterna upplåts kan ha medverkat till den uppkomna

situationen.

gugtyp_g_hushållsstozlgk

Tabell 3.14 visar den hushållsfördelning som faktiskt förelåg i småhusen och i flerfamiljshusen. Skillnaderna dem emellan är som synes stora. Ett närmare studium av olikheten i lägenhets— sammansättning ger emellertid vid handen att praktiskt taget hela skillnaden i hushållsfördelning kan återföras på denna olikhet. Den faktiska och den med hänsyn till lägenhetssamman—

sättningen väntade hushållsstrukturen överensstämmer nästan helt.

Tabell 3.14 Hushållens fördelning efter storlek 1970 i

småhus och övriga hus. Tätorter med 2 000 - w

invånare Antal boende Procentuell fördelning per hUShåll Småhus övriga hus Samtliga hus 1 11 33 27 2 27 30 29 3 22 18 19 4 25 13 16 5 el fl 15 6 8 Summa 100 100 100

åysgrlaéseezieäzhasäålläswlek

Också när hushållssammansättningen i lägenheter från olika bygg— nadsperioder studeras finner man att lägenhetsutbudets samman— sättning har en avgörande betydelse. Men även andra faktorer tycks medverka till utfallet, tabell 3.15. Det finns såväl

i de äldre småhusen som i de äldre flerfamiljshusen fler småhushåll än som kan "förklaras" av lägenhetssammansätt—

ningen.

Tabell 3.15 Hushållens fördelning efter storlek 1970 i hus från olika byggnadsperioder. Tätorter med 2 000 w

invånare

___—___——_-__—__

Byggnadsperiod Procentuell fördelning _______________1________________________ Antal boende Småhus Övriga hus

per hushåll ____________________________________________—____________________

Före 1931 100 100 1 22 48 2 35 31 3 19 12 4 15 6 5 el fl 10 3 1931—1950 100 100 1 13 44 2 39 34 3 22 13 4 16 6 5 el fl 9 2 1951—1960 100 100 1 5 28 2 22 30 3 26 21 4 28 15 5 el fl 19 6 1961-1965 100 100 1 3 23 2 14 27 3 22 22 4 38 20 5 el fl 23 9 1966-1970 100 100 1 2 19 2 13 28 3 24 24 4 40 19 5 el fl 21 10

___—___—

Hustyp de boendes ålder

På grund av olikheterna i lägenhetssammansättning mellan små—

husen och flerfamiljshusen och den därav följande hushållsstruk— turen borde andelen barn och ungdomar vara större och andelen äldre personer mindre i småhusen än i övriga hus. Tabell 3.16

visar att sådana skillnader finns mellan hustyperna men att de

inte är särskilt påtagliga. Barn under skolåldern är t o m något färre i småhusen, relativt sett, än barnen i samma ålder i övriga hus. Sannolikt beror detta på att många hushåll inte skaffar sig ett småhus förrän efter ett antal år, då barnen hunnit upp i

åldrarna. Nedanstående uppgifter styrker denna hypotes:

Hushållsföre— Procentuell andel gifta ståndarens ålder som bor i småhus

20 29 år 21

30 34 år 35

35 44 år 44

Tabell 3.16 Vissa åldersgruppers procentuella andel 1970 av de boende i småhus och övriga hus.

Tätorter med 2 000 w invånare.

Småhus Övr hus Samtl hus Hela antalet personer 1 828 400 3 766 400 5 594 800 Därav i % 0—6 år 10 11 11 7—15 år 16 10 12 l6—l7 år 3 2 3 65—w år 10 13 12 Hemmavarande barn till hushållsföreståndaren 9 6 7 18—w år

Det kan vidare nämnas att av alla enpersonshushåll i småhus är 55 % 65 år eller äldre. I övriga hus är motsvarande andel endast 39 %. Benägenheten att bo kvar i småhusen synes alltså minska

de skillnader i åldersstruktur som vore att vänta enbart med hänsyn till hushållens storleksfördelning. Regionala olikheter

kan förstärka den uppmätta kvarboendeeffekten.

Byggnadsperiod de boendes ålder

Lägenhetsfördelningen i hus från olika byggnadsperioder skapar

förutsättningar för en med husens ålder minskande hushållsstor- lek. Därav följer också förutsättningar för olikheter i ålders— sammansättning mellan hus från olika byggnadsperioder. Andelen äldre personer bör vara högre och andelen barn och ungdomar lägre i de äldre husen än i de nyare. Den benägenhet att bo kvar i det äldre bostadsbeståndet som i tabell 3.15 kom till uttryck i en högre andel småhushåll än som motiveras av lägenhetsstruki turen ger också kraftiga utslag med avseende på de boendes ål—

der, tabell 2.17.

Tabell 3.17 Procentuell andel personer 1970 i vissa ålders— grupper i småhus och övriga hus från olika bygg—

nadsperioder. Tätorter med 2 000 w invånare.

Byggnadsperiod Procentuell andel personer i åldern

0—17 år 65—w år

Småhus Övr hus Småhus Övr hus Före 1931 20 13 20 22 1931-1950 19 12 16 23 1951—1960 29 24 4 10 1961—1965 40 30 2 7 1966-1970 43 33 l

Bilden är likartad för småhusens och flerfamiljshusens del; mer än dubbelt så många barn i de nyaste husen jämfört med i de äldsta och mycket få äldre personer i det nyaste beståndet men

höga andelar i de äldre lägenheterna. Andelen barn är dock för varje årgång större i småhusen än i flerfamiljshusen, vilket

givetvis har sin förklaring i lägenhetssammansättningen.

Byggnadsperiod - hustyp lägenhetssammansättning

Eushål1sstzuåtanzåldersSärakäuz : sammafattning

Även om tendensen med avseende på de boendes ålder är densamma i småhus och flerfamiljshus från en och samma byggnadsperiod

finns dock klara skillnader i effekten av de skiktande faktorerna.

I de äldre småhusen motverkar benägenheten att bo kvar i viss mån den skiktning med avseende på hushållens storlek och de boendes ålder som lägenhetsutbudet ger förutsättningar för. I de äldre flerfamiljshusen samverkar däremot dessa båda faktorer, så att andelen småhushåll och andelen äldre blir större än som

motiveras av lägenhetsutbudets struktur.

När det gäller de nyare husen samverkar lägenhetsutbudets sam- mansättning och kvarboendebenägenheten hos redan etablerade hus— håll till att i dessa hus samla yngre hushållsföreståndare och hushåll med barn. Allra starkast markerat blir det i de nyaste småhusen, där inte mindre än 43 % av alla personer år 1970 var

l yngre än 18 år. Praktiskt taget inga var 65 år eller äldre. » Se fi ur 3.2.

1 Figur 3.2 De boendes ålderssammansättnlng 1970 i småhus och övriga hus från olika byggnads- perioder. Tätorter med 2000—w invånare. Källa: FoB 70. % 100

# s , 6 s_ ö_ 3 .Ö Före 1951 1951—1960 1961—1965 1966—1970

Trots den lägre andelen barn i flerfamiljshusen jämfört med småhusen är på grund av lägenhetsutbudets struktur trångbodd— heten mycket större i flerfamiljshusen än i småhusen, tabell 3.18 och figur 3.3. Olikheter i ekonomiska resurser torde vara

förklaringen till detta. Denna fråga diskuteras närmare i av— snitt 6.6 .

Tabell 3.18 Trångboddheten 1970 (norm II) i bostäder från olika byggnadsperioder. Tätorter med 2 000 — w

invånare .

Byggnadsperiod Procentuell andel trångbodda

personer i alla åldrar barn under 18 år m småhus övr hus Före 1931 12 30 20 55 1931—1950 9 32 16 59 1951—1960 6 32 9 47 1961—1965 3 27 5 38 1966—1970 2 25 2 33

Figur 3.3 Antalet barn under 18 år 1970 i småhus och övriga hus samt antal trångbodda bland dessa (norm Il). Tätorter med 2000—w invånare. Källa: FoB 70.

1 OOO-tal barn

900

800

700

s = småhus 600 ö= övriga hus

500 ej trångbodda

400

*—

XW

300

&

trångbodda

200

RMX

100

&KXXXX

Å? ......

s ö s 6 Samtliga bostäder Bostäder byggda 1966—1970

Med utgångspunkt i de iakttagelser som här har redovisats

vill vi understryka det angelägna i att bostadsplaneringen

i framtiden tar sikte på att blanda olika lägenhetstyper inom ett och samma bostadsområde samt att saneringen medvetet in- riktas på att främja en ändrad lägenhetsstruktur i det äldre beståndet. Den lägenhetsstruktur som vi har i dag skapar enligt vår mening mycket dåliga förutsättningar för att främja

det bostadspolitiska målet om en allsidig hushålls- och

boendestruktur.

3.4 Kommentarer

Boendeutredningen konstaterade i sitt första betänkande att det är nödvändigt med ett fortsatt högt bostadsbyggande, om de bostadssociala ambitionerna skall kunna upprätthållas. *Alltjämt saknar många bostäder modern utrustningsstandard. Många hushåll bor fortfarande trångt.

Den påtagliga minskningen av bostadsbyggandet de senaste åren är oroande även om en viss nedgång i förhållande till åren

omkring 1970 är naturlig.

Byggandets inriktning inger också farhågor. Bostadsutbudets sammansättning i olika avseenden ger de kanske viktigaste förutsättningarna för hushållsstrukturen i bostadsområdena. Genom att större lägenheter nästan enbart byggs i småhus som upplåts med äganderätt och mindre lägenheter, upp till tre rum och kök, nästan helt i flerfamiljshus, i hyres- eller bostadsrättsform, skärps automatiskt en uppdelning av hus— hållen efter storlek. Detta leder i sin tur med nödvändig— het till olikheter också när det gäller de boendes ålder. Genom skillnaderna i ekonomiska villkor mellan upplåtelse— formerna bidrar produktionsinriktningen till att skikta män—

niskor också efter ekonomiska grunder.

Bostadsbeståndets sammansättning ger redan i dag utomordent- ligt dåliga förutsättningar för att åstadkomma en allsidighet i hushålls— och boendestrukturen i olika avseenden. Därför är det angeläget att de resurser som avsätts till bostadsbyggan— det utnyttjas på ett sådant sätt att de skiktande faktorerna

motverkas och inte förstärks.

KAPITEL 4

MÅL FÖR BOSTADSPOLITIKEN

3.1 Inledning

Detta betänkande är volymmässigt omfattande. Det är likväl inte uttömmande i förhållande till vårt utredningsuppdrag. Vi vill därför något utveckla vår allmänna syn på bostadspoli- tiken i detta kapitel - mot bakgrund av erfarenheter och med

sikte på framtiden.

I några avseenden utvecklar vi våra synpunkter genom att i olika kapitel lämna överväganden och förslag till åtgärder.

På andra punkter är det vår avsikt att återkomma vid ett

senare tillfälle.

.2 Bostads olitikens mål enli t 1 67 och 1 68 års beslut

Som framgår redan av det föregående kapitel 2 gjordes en genom— gripande översyn av de bostadspolitiska medlen vid 1967 och 1968 års riksdagar. De frågor som därvid i första hand pröva- des gällde markpolitiken, bostadsfinansieringen, hyresläg— stiftningen och bostadsstödet.

Översynen av de bostadspolitiska medlen byggde på vissa grund— läggande mål, som i sina grunddrag hade fastlagts redan under' 1930— och 1940-talen.

Det mål som särskilt framhölls åren 1966 och 1967 gällde avvecklingen av bostadsbristen. Det angavs i allmänna termer vara "att hela befolkningen skall beredas sunda, rymliga, välplaneradeochändamålsenligt utrustade bostäder av god kvalitet till skäliga kostnader".

Detta grundläggande mål skulle framför allt nås genom en om- fattande nyproduktion, för vilken riktlinjerna dragits upp redan tidigare under 1960—talet i det av statsmakterna be—

slutade s k miljonprogrammet.

Ett av syftena med samhällets bostadspolitiska åtgärder

var att åstadkomma bostäder till kostnader som var skäliga för hushållen. Medlen för detta var flera: aktivare kommunal markpolitik, bättre planering av byggandet och rationellare byggmetoder, förbättrad långivning och utökade individuella bostadsstöd till vissa grupper samt ändrade former för pris—

bildningen på hyresmarknaden.

Genom åtgärder på dessa olika områden och ett fortsatt bostads— byggande, med dominerande insatser av allmännyttiga och koope— rativa bostadsföretag skulle det övergripande målet för bostadsförsörjningen nås.

5.2 Inför 1280-talets bostad

inledning

Vi måste i allt bostadspolitiskt handlande utgå från en obe- kväm verklighet. Denna består bl a i att det finns ett stort, svårföränderligt bostadsbestånd. Det har tillkommit efter be—

tydande investeringar och representerar ett stort värde.

De årliga förändringarna av beståndet är små. Nyproduktion

och ombyggnader motsvarar bara några procent av beståndet.

Vid mitten av 1980—talet, som är riktpunkt för vår fram—

ställning, kommer de flesta hushåll att bo i bostäder som

finns i dag.

utgångspunkter

Vi utgår från en grundläggande värdering. Bostadspolitiken skall uteslutande tjäna syftet att tillgodose ett grund—

läggande socialt behov.

Det övergripande, av riksdagen godkända bostadspolitiska

målet står fast.

Det måste dock klargöras i sina delar. Utgående från erfaren—

heter och värderingar måste det också kompletteras med andra

mål - underordnade det grundläggande.

Samhällets möjligheter ger begränsningar för hur snabbt målen kan nås. Allt detta får konsekvenser för hur de bostadspoli—

tiska medlen skall utformas.

Allmänaasxnsuakier

Bostäder är kapitalkrävande. Det är emellertid ett övergri- pande mål för en solidarisk bostadspolitik att bostäder inte primärt skall vara objekt för vinstskapande kapitalplacering.

Detta gäller oavsett om de ägs av den boende eller av någon

annan .

Detta strider inte mot att bostäderna måste har priser som bestäms inte bara av hushållens bostadsbehov utan också av olika hushålls inkomster och värderingar. En sådan pris— bildning kan ge vinster utan motprestation. Det skapar ingen målkonflikt men är ett betydande fördelningsproblem.

Samhällets bostadspolitik syftar till att bostadsbeståndet vid varje tidpunkt hålls i gott skick och att bostäder er- bjuds alla på likvärdiga villkor.

Tillgången på bostäder skall vara så god att nyetablerade hushåll lätt kan erhålla bostad. Inom beståndet skall rörlig— het underlättas främst genom prisbildningen. Denna påverkas främst av den statliga långivningens villkor och av parterna på hyresmarknaden.

Bostadsbeståndet skall fortlöpande anpassas till förändringar i bostadsbehoven.

Eostadsfärsörjnisaoskbasiaisäysgande

Endast en liten del av bostäderna tillkommer årligen genom nybyggnad. Bostäder har lång varaktighet. Men de behöver förändras med vissa mellanrum som följd av ändrade behov och ändrade krav. Intresset flyttas därför över till upprustning

och modernisering av det äldre beståndet.

Förändringen av bostadsbeståndet skall inriktas på att ge olika typer av hushåll likvärdiga villkor och möjligheter att tillgodose sina bostadsbehov, oavsett om det”är få eller

många som skall bo i lägenheten.

Bostadsförsörjningen måste ses i ett långt tidsperspektiv. Bostadsbyggandet skall därför fattas i vid mening och avse alla bostadsförsörjningsåtgärder. Kommunerna har ansvaret

att genomföra bostadsbyggandet. Detta gör det angeläget att kommunerna utarbetar program för den totala bostadsförsjörj-

ningen. Utvecklingen är redan inledd.

Lägenheter av olika storlek skall kunna erbjudas i olika upplåtelseformer och hustyper. Detta är en av de grundläg- gande förutsättningarna för att ge alla människor verkliga valmöjligheter. Det är lika väsentligt som förutsättning

för en allsidig sammansättning av hushåll i bostadsområdena.

Bostadsförsörjningen skall inriktas på att nå detta mål. Detta får konsekvenser för nyproduktionens omfattning och inriktning. Men det medför också att det befintliga bostads- beståndet måste förändras. Alltför många små lägenheter, delvis undermålig lägenhetsutrustning och brister i bostads— miljön i övrigt är påtagliga problem som vi har att ta itu

med de närmaste åren.

åostadsbsarespsi

BOstaden utgörs inte enbart av den enskilda lägenheten. Huset, kontakterna med grannar, omgivningen, vad omgivningen erbjuder av möjligheter till social trygghet och rekreation är väsentligt. Olika människor har skilda behov. Bostädernas utformning samt service och verksamhet i bostadsområdena skall bidra till att ge lika förutsättningar för alla, unga och gamla, män och kvinnor. För att kunna åstadkomma goda

bostäder krävs alltså en uttalad helhetssyn.

Vi är medvetna om att kunskaperna om sambanden mellan olika förhållanden i bostadsområdet är bristfälliga. Vi är också medvetna om att villkoren för boendet sammanhänger med geogra- fisk belägenhet, ortens storlek m m. De bostadspolitiska åtgär— derna måste därför ge goda förutsättningar för beslut på kommu- nal nivå om bebyggelseutformning, servicegrad e d. Förutsätt—

ningarna är både av ekonomisk eller finansiell art och av lag-

stiftningskaraktär.

Etryams 202 standard

Det finns fortfarande många omoderna eller i övrigt dåligt utrustade lägenheter. Åtskilliga hushåll är trångbodda.

Trångboddhet kan uppfattas som ett statistiskt begrepp. Vikti— gare är människors upplevelser om vad som är rymliga bostäder.

De som haft goda ekonomiska resurser har också bott rymligt.

På sikt anser vi att bostadsutbudet bör ge varje hushåll möjlighet till kök och vardagsrum samt sovrum. Varje barn bör därvid kunna få ett eget rum. Det senare är att ställa förhoppningarna högt och vi är medvetna om att behovet av avskilda rum för barnen inte är lika stort för barn i alla åldrar. I vissa hushåll finns behov av sovrum för varje

vuxen.

Innebörden av vårt ställningstagande om bostadsutrymme ger klara anvisningar om hur vi anser att nyproduktionen bör in— riktas och om hur omvandlingen av det befintliga beståndet

bör genomföras.

Bristerna i det omoderna och halvmoderna lägenhetsbeståndet måste undanröjas genom rivning eller ombyggnad. Ansträng- ningarna bör inriktas på att klara denna uppgift inom en

tioårsperiod.

Bostadsbeståndet är i väsentliga avseenden olika sammansatt och av olika kvalitet i olika orter. Dessa skillnader måste beaktas när bristerna skall undanröjas för boende som är

mindre väl tillgodosedda.

Inflytande_fgr_dg bognge

Vi anser att var och en skall få möjlighet till ett verkligt inflytande över lägenheten och de förhållanden i omgivningen

som närmast berör honom.

Ett ökat inflytande för de boende bör utvecklas enligt demokratiska traditioner och med stöd från organisationerna

på bostadsmarknaden.

åogtådgnå pris_ogh_kgstnåd

Bostaden är av grundläggande betydelse för varje människa, lika viktig som tillgång till utbildning och sjukvård. Kostnaderna för bostäderna betalas både genom gemensamma

och enskilda insatser.

Vi anser att likvärdiga bostäder, oavsett upplåtelseform eller yttre omständigheter i övrigt, skall betinga lika priser. Detta är en annan och lika viktig förutsättning för verkliga valmöjligheter som att antalet lägenheter är till-

räckligt stort och att bostadsutbudet är varierat.

Priserna skall vara rimliga i förhållande till betalnings- förmågan. Vi utgår från att det för en normal familj med normala inkomster skall vara möjligt att efterfråga och be- tala priset för en modern och rymlig bostad utan inkomst—

prövat bostadsstöd.

Hushåll med låga inkomster eller stor försörjningsbörda skall erhålla stöd så att de kan få samma bostadsmöjlig-

heter som de ekonomiskt mer gynnade.

Bostaden är en av de viktigaste yttre betingelserna för väl-

färden. Den tar upp stort utrymme i den enskildes ekonomi.

Ansträngningarna skall inriktas på att ge goda bostäder åt alla efter vars och ens behov. Medlen bör utformas för en

solidarisk bostadspolitik.

KAPITEL 5

DET FRAMTIDA BOSTADSBESTÅNDET

5.1 Inledning

5.1.1 åagränåning åv_f£åge5tällningen

Vi begränsar här synpunkterna på det framtida bostadsbestån- det till en enda frågeställning. Vilka krav på förändringar av lägenheternas storleksfördelning i det nuvarande beståndet uppkommer under vissa förutsättningar i fråga om förändring av hushållens sammansättning och av deras utrymmesstandard?

Tidsperspektivet har dragits fram till 1985, vilket kräver komplettering av i SOU 1973:50 redovisade befolknings— och hushållsberäkningar. De har också reviderats i vissa av-

seenden.

Innan vi går in på dessa frågeställningar erinras kortfattat om boendeutredningens bedömning av bostadsbyggandet i före— gående betänkande samt förändring av förutsättningarna där—

efter.

5.1.2 Bogngegtgegningens_bgdgmgigg_ay bqgtådgbyggagdgt

I boendeutredningens föregående betänkande gjordes en bedöm- ning av bostadsbyggnadsbehov och förutsättningar för byggande under några år framåt. Till grund för dessa överväganden låg bl & mer långsiktiga beräkningar och antaganden. De belyste behovet av att öka och förbättra bostadsbeståndet genom ny- byggnad och modernisering under 1970-talet.

En viktig utgångspunkt för bedömningarna var att alla lägen-

heter i de sämre kvalitetsklasserna, utan eget bad— eller duschrum, förutsattes bli moderniserade. I övrigt baserades beräkningarna på antaganden om befolkningsutveckling, hus—

hållsbildning, övergång av bostäder till andra ändamål m m.

Under de angivna antagandena bedömdes att det skulle behövas en nyproduktion av storleksordningen 90 000 100 000 lägen- heter i genomsnitt per år under återstoden av 1970-talet. Därvid förutsattes att modernisering skulle ge ett nettotill— skott av 25 000 — 30 000 välutrustade lägenheter per år.

Utredningen konstaterade att den aktuella efterfrågan och förutsättningarna för produktionen inte möjliggjorde en

så stor produktion på kort sikt. En produktionsnivå av 70 000 80 000 lägenheter de närmaste åren bedömdes som sannolikare

om inte efterfrågan kunde stimuleras genom särskilda åtgärder.

i-l-Z _ Kortsiktiga förändringar

Någon ny bedömning av nyproduktionen och moderniseringens omfattning på längre sikt har inte gjorts. Denna fråga kommer

att behandlas ytterligare i det fortsatta utredningsarbetet.

Vissa förutsättningar för bostadsproduktionen på kort sikt

har förändrats sedan den föregående bedömningen gjordes. Be— folkningsutvecklingen har varit svagare än som antogs och konjunkturuppgången har inte medfört en sådan ökning av syssel— sättning och efterfrågan på bostäder som förutsatts. Produk— tions— och driftkostnader har fortsatt att öka starkt, inte

minst på grund av ökade bränslepriser.

På kort sikt kan således ökningen av antalet hushåll nu be- dömas bli mindre och prisökningarna för bostäder bli större än vad man räknade med för knappt ett år sedan. De grundläg— gande behoven av att förbättra bostadsbeståndet och att ge förutsättningar för en bättre utrymmesstandard åt stora

hushållsgrupper har inte förändrats. På lång sikt är det

främst dessa faktorer som avgör hur stora insatser det behövs

av nyproduktion och ombyggnad.

i-l-i __ Dei akiusllaJlaseiisgslägat

Nyproduktionen synes nu vara på väg att minska mer än vad boendeutredningen tidigare räknade med. Under 1973 färdig— ställdes ungefär 97 000 lägenheter, men påbörjades bara

79 000. Det överensstämmer ungefär med förväntningarna vid

början av året.

Enligt de senaste bedömningar som har gjorts för 1974 före- faller det troligt att igångsättningen kommer att under— stiga 70 000 lägenheter, varav omkring 40 % i flerfamiljs- hus. Denna utveckling innebär att antalet färdigställda

lägenheter kommer att minska starkt under 1974 och 1975.

Utvecklingstendensen är densamma som under de närmast föregående åren. Flerfamiljshusen domineras av de mindre lägenhetstyperna i hyresform, småhusen av relativt stora lägenheter med äganderätt. Eftersom flerfamiljshus och småhus huvudsakligen byggs i skilda bostadsområden får vi ett ensidigt bestånd och en ensidig hushållssammansättning

i bostadsområdena.

De aktuella utvecklingstendenserna i nyproduktionen överens— stämmer således inte med de intentioner som uttrycktes i boendeutredningens föregående betänkande och som utvecklas

ytterligare något i det nu föreliggande.

.2 Befolknin och hushåll 1 70—8

2.2.1 Befolkning

Befolkningsutvecklingen på längre sikt kan inte nu bedömas säkrare än för knappt ett år sedan då hushållsberäkningar gjordes i boendeutredningens förra betänkande. Kortsiktigt kan dock konstateras att den balans i de utrikes flytt— ningarna, som antogs uppkomma 1973, inte förverkligades. Flyttningsförlust gentemot utlandet uppkom för tredje året i följd och var 1973 omkring 11 000 personer.

Beräkningarna i fortsättningen baseras på följande antaganden

om utrikes flyttningar.

A) Utrikes flyttningar antas 1973-75 ge ett underskott av 20 000 personer. Åren 1976-85 bortses helt från utrikes flyttningar.

B) Nettot av flyttningar antas bli 0 åren 1973—75 och ett överskott av 15 000 i genomsnitt per år 1976—85.

Med dessa antaganden som utrikes flyttningar har gjorts en revision av den befolkningsprojektion som statistiska central- byrån publicerade i juni 1973. (Information i prognosfrågor l973:l6). Utgångspunkt är den faktiska befolkningen i riket vid början av 1973.

Ökningen av folkmängden beräknas bli svag enligt båda alter- nativen. Antalet personer i åldrarna över 20 år, som är av— görande för antalet bostadshushåll, beräknas i genomsnitt per år öka med endast 17 000 enligt alternativ A och med 26 000 enligt alternativ B mellan 1970 och 1985. Det kan jämföras med 1960-talet, då den faktiska ökningen var 60 000

personer om året. Se tabell 5.1.

Tabell 5.1 Beräknad folkmängd totalt och i åldern 20 — w år

enligt alternativa antaganden om utrikes flytt-

ningar.

Är 1 OOO—tal personer

Hela befolkningen Äldrarna 20 w år

A B A B 1970 8 077 8 077 5 858 5 858. 1975 8 186 8 209 5 950 5 969 1980 8 280 8 580 6 027 6 096 1985 8 326 8 525 6 118 6 252

I boendeutredningens föregående betänkande lämnades en rätt utförlig beskrivning av hur hushållsbildningen har förändrats under 1960-talet. En ökande del av både män och kvinnor har bildat egna hushåll. Det gäller alla åldersklasser av den vuxna befolkningen, men förändringarna har av naturliga skäl varit störst i yngre åldrar. Dessa förändringar har haft

mycket stor betydelse för ökningen i efterfrågan på lägenheter

under de senaste decennierna.

En mycket stor del av den vuxna befolkningen består numera av antingen samboende par eller ensamstående, som har egna lägenheter. Av kvinnor i åldern 35 64 år tillhör omkring 90 95 % någon av dessa grupper. Hushållsbildningen bland kvinnor i dessa åldrar kan inte bli så mycket större än den är, om inte samboendeförhållanden förändras, d v s om inte män och kvinnor avstår ifrån att flytta ihop (oavsett om de

är formellt gifta eller inte).

I andra befolkningsgrupper kan hushållsbildningen fortfarande

tänkas öka avsevärt.

Här har gjorts ett antagande som möjligen kan betecknas som

gruppen samboende och har lägenhet elle; är ensamstående hus— hållsföreståndare antas öka. Deras andel av befolkningen antas öka till 50 % av männen och 65 % av kvinnorna i åldrarna 20 24 år. Den antas stiga snabbt med åldern och nå 95- 96 % för kvinnor redan vid 30 - 35 år och för män vid 35 40 år.

I hushåll som består av samboende par har räknemässigt mannen betecknats som hushållsföreståndare. Se figur 5.1.

Det använda antagandet ger ett stort antal hushåll i för— hållande till folkmängden. Nettotillskottet blir ändock litet i förhållande till 1960-talet och i genomsnitt per år även mindre än enligt boendeutredningens tidigare uppskatt- ningar för l970-talet. Se följande tablå.

Nettotillskott av hushåll, genomsnitt per år

1961-70 faktiskt 47 000 1971—80 enligt SOU 1973550 40 000 1971—85 Befolkning, alt A 31 000

Befolkning, alt B 36 000

Avvikelsen i förhållande till boendeutredningens föregående kalkyl förklaras delvis av antagandet om en svagare befolk- ningsutveckling. Främst är det dock en följd av att tids- perspektivet förlängts. Ökningen i hushållsantalet kan alltså

beräknas vara större i början av perioden och senare avta.

Figur 5.1 Hushållsföreståndare i % av folkmängden i olika åldrar 1970 samt antagande 1985.

Män %

100

80

60

40

20

0 __ , . 15 30 40 50 60 70 80 90

Ålder år % 100—

Kvinnor

1985

___—-———_———___ _ *

Hushållsföreståndare " & + samboende

80-

60

40

20

5 30 40 50 60 70 "80 550 Ålder år

En befolkningsutveckling och hushållsbildning enligt anta— gandena skulle medföra att hushållen i genomsnitt blir mycket små. Förändringen i hushållsstrukturen kan också antas följa ett bestämt mönster. Hushållsstorleken minskar starkt unge- fär från 45—årsåldern och—uppåt genom tidig hushållsbildning i den yngre generationen. Även i åldern omkring 20 — 30 år kan andelen småhushåll antas bli stor. Mellangruppen blir föräldrar — samboende eller ensamstående — med barn upp till ZO-årsåldern samt en mindre grupp av ensamboende. Om man utgår från de samband mellan hushållsföreståndarens ålder

och hushållens fördelning på storleksklasser som kan erhållas ur bostadsräkningarna är det möjligt att någorlunda upp-

skatta förändringarnas omfattning. En sådan uppskattning

redovisas i tabell 5. .

De åldersklasser som ökar mest i antal är 30 44 år, d v 5 de förhållandevis stora hushållen, och gruppen över 65 år,

de mycket små hushållen.

Tabell 5.2 Beräknat antal hushåll 1985 efter storlek och

föreståndarens ålder.

Hushålls— 1 OOO-tal Därav i % med ... boende förestån- hushåll

ååå—233 1 2 3 5+ -29 519 556 36 26 22 13 3

30—44 979 1 015 15 15 21 29 20

45-64 1 045 25 43 21 5 5

65- 975 56 39 4 1 0

Samtliga 5 518 3 591 33 52 16 12 7

Samtliga

1970 3 050 25 30 19 16 9

Hushållsstrukturen påverkas inte i någon avgörande grad om

befolkningen på grund av förändring i utrikes flyttningar

l !

blir något större eller något mindre än som har antagits. Däremot skulle förändringar av de hittillsvarande trenderna

i hushållsbildningen kunna bli av stor betydelse.

Det kan tänkas att hushållssprängningen har gått så långt eller snart når en punkt, där de traditionella boendeformerna för många människor inte längre kan tillgodose behovet av kontakt med andra. Vi kan då få ett brott i den hittills—

varande trenden genom att andra hushållstyper än ensamboende

och kärnfamiljer får ökad betydelse. Tillkomsten under senare år av "storfamiljer" och av ungdomsgrupper som bor tillsammans

i stora lägenheter kan vara tecken i den riktningen. I så fall skulle tillväxten i antal hushåll bli svagare och hushållsstruk— turen förändras. Sådana förändringar kan antas minska en del

av de anspråk på allmän service och de kontaktproblem som en mycket långtgående uppdelning av befolkningen i några få "renodlade" hushållstyper kan antas leda fram emot.

Som vi skall beröra i det följande kan dock bostadsbeståndets nuvarande sammansättning antas medverka till en långtgående uppdelning av hushållen. Om mönstret för hushållsbildningen förändras ökar förmodligen problemen med att anpassa bostads— beståndet till detta.

5.2 Anspråk på bostadsbeståndet

5.1.1 _ llimgnra Sinnuakiez

Det framtida bostadsbeståndet skall tillgodose krav på utrymme och komfort i själva lägenheterna samt krav på yttre förhållanden och service, för ett bestånd av hushåll som väsentligt avviker från det nuvarande i fråga om de— mografisk struktur. Hushållen kommer också att avvika genom att deras inkomster vid mitten av 1980—talet genomsnittligt kan antas vara 25 - 50 % större än för närvarande. Betal— ningsförmågan kan alltså antas bli större. Detta kan lik— som nu främst antas gälla de krympande hushållen från 45—årsåldern och uppemot pensionsåldern, medan en stor del av hushållen med större försörjningsansvar kommer att ha

en mer pressad budget. Andra förändringsfaktorer av betydelse är att hushåll med någon hemmavarande vuxen under pensions— åldern troligen blir allt ovanligare och att den dagliga arbetstiden minskar.

Hur bostadsbeståndet bör se ut för att kunna tillgodose de förändrade anspråken är självklart inte bara en fråga om lägenheternas storlek och utrustning. Omgivningen och bostadsområdenas sätt att fungera är viktiga faktorer.

Bostadsutrymmet är dock en grundläggande faktor och får särskilt betydelse, om man vill försöka uppfylla målet att i olika bostadsområden kunna tillgodose flera typer av hus- håll.

Det nuvarande bostadsbeståndet är till stor del sådant att det på sikt endast kan tillgodose de mindre hushållens bo— stadsbehov. Detta gäller givetvis om tätorternas flerfamiljs— hus. De krympande hushållen som dessutom erfarenhetsmässigt är trögrörliga kan bo kvar där och förbättra sin utrymmes- standard. Hushållen i åldersklassen 30 - 44 år, som till omkring hälften kan väntas bestå av hushåll med 4 eller

flera medlemmar är i behov av större lägenheter som det är

ont om i det nuvarande beståndet.

Tendenserna i hushållsbildningen ger alltså dåliga förut— sättningar för att åstadkomma en allsidig hushållsstruktur

i olika bostadsområden. Problemen accentueras av att endast hushåll med föreståndare i åldern 30 - 44 år och över 65 år är antalsmässigt starkt växande grupper, medan ökningen i den yngsta åldersklassen kan beräknas bli svag och den stora

gruppen 45 - 64 år minskar något.

Omfattningen av detta problem vid förändring av hushållens

utrymmesstandard skall belysas med ett par exempel.

Följande tre exempel har gjorts för att belysa effekter av förändring i hushållens utrymmesstandard.

a. I stort sett en extrapolering av tidigare långsiktiga ut- veckling. Om den nuvarande prisnivån sänks något och kon- sumtionen ökar med 2 — 3 % om året är en sådan utveckling inte orimlig. En viss trångboddhet skulle kvarstå enligt

nuvarande norm.

b. Hushållen har "flyttats upp" så att ingen trångboddhet kvarstår enligt nuvarande norm. Att åstadkomma en sådan utveckling kräver troligen ett effektivare stöd till

barnfamiljer än det nuvarande.

c. Hushållen har "flyttats upp" så att de har minst ett sovrum för föräldrar och därutöver ett rum för varje person ut- över kök och vardagsrum. Enpersonshushåll antas bo i minst tvårumslägenheter. Förutsättningarna för så stora föränd- ringar är små på så kort sikt som till 1985. Särskilt gäller detta antagandet om enpersonshushållen. De tre exemplen illustreras av figur 5. .

Figur 5:2 Hushåll av olika storlek fördelade efter lägenhetstyp 1970 och 1985. Tre exempel — A, B, C.

1970 1985 1975 1985 1970 1985 575 1985 Tänd 1985 % A B c A B c A B c A B c A B c

% / % % % % % % a l

% / % % e

e % % % / 4 d &

//, .

ÅÅ,

w WWIIIIH

Uttryckt som genomsnittlig ökning av utrymmesstandarden före— faller inget av de använda antagandena orimligt. Antalet rums— enheter per person som 1970 var 1,46 skulle öka till omkring 1,80 enligt de båda lägre alternativen, eller med 22 procent på 15 år. Den faktiska ökningen på 10 år mellan 1960 och 1970 var 21 %. Enligt det högre alternativet blir öknings- takten ungefär densamma som under 1960—talet, knappt 2 #

per år till 1,9 rumsenheter per person 1985.

För bostadsbeståndet som helhet förefaller inte heller de beräknade förändringarna av lägenheternas storleksfördel—

ning påfallande stora, om man ser dem som fortgående för- skjutningar under en femtonårsperiod. Se tabell 5.2.

Det är inte heller orimligt att tänka sig en nyproduktion, som på sikt ger någon av de beräknade lägenhetsfördelningarna och som i varje nytt bostadsområde är differentierad med hän—

syn till hustyper, upplåtelseformer etc.

Tabell 5.2 Beräknad lägenhetsfördelning 1985 enligt olika

antaganden om utrymmesstandard

Bestånd - l rk 2 rk 3 rk 4 rk 5+ rk Summa

1970 19 27 26 16 12 100

1985 a. 14 24 28 20 16 100 b. 12 21 31 20 16 100 c. 0 52 27 21 20 100

___—___—

Om man övergår till att se endast på större tätorter och jäm- föra med olika delar av beståndet blir dock bilden en annan. Den för hela riket beräknade fördelningen av lägenheterna 1985 kan med den grova exemplifiering det här rör sig om även användas för beståndet i tätorter med minst 2 000 invå—

nare.

Jämför man resultaten med olika årgångar och hustyper i tät— orternas bostadsbeståndblir emellertid överensstämmelsen inte särskilt bra. En sådan jämförelse görs nedan i tabell 5.5 för det mellersta av alternativen för utrymmesstandarden (b).

Alltså med en ökning som inte är påfallande stor.

Det enda bestånd med en lägenhetsfördelning som ligger någor— lunda i närheten av jämförelsetalen är l930—talets småhus och de senast byggda flerfamiljshusen. I de sistnämnda är dock särskilt andelen femrumslägenheter mycket liten, och beståndet

kan inte tillgodose utrymmesanspråken för hushåll med 4 eller

flera boende. I 1930-talets flerfamiljshus är andelen små-

lägenheter större än vad som motsvarar den beräknade genom-

snittliga utrymmesstandarden för enpersonshushåll 1985 enligt den lägsta standardkalkylen.

Tabell 5.4 ”Önskad" lägenhetsfördelning 1985 (kalkyl b) jämförd med faktisk fördelning i olika årgångar av hus i

tätorter med minst 2 000 invånare.

____________________________________________________________ "Önskad" Faktisk fördelning i tätorter med minst

fördel- 2 000 inv 1270 ning 1985 Hus byggda Hus byggda Hus byggda (b) 1251-40 1551—60 1566-70 Små- Fl.fam. Små— Fl.fam. Små— Fl.fam. hus hus hus hus hus hus 1 rk 12 4 49 2 21 1 16 2 rk 21 17 35 3 40 1 28 3 rk 51 31 12 23 29 5 42 4 rk 20 25 4 58 8 37 15 5+ rk 16 23 2 35 2 55 2 Summa 100 100 100 100 100 100 100

___—___—

Att med den här illustrerade sammansättningen av bostadsbe— ståndet åstadkomma en allsidig hushållssammansättning i olika områden är helt uteslutet. Det gäller dessvärre även områden som tillkommit i rätt sen tid. Om inte beståndet förändras

är det alltså nonsens att påstå att olika hushållsgrupper skall få välja mellan gamla och nya hus, olika bostadsområden, hustyper eller miljöer på likvärdiga villkor. Förändring av marknadssituationen, prisstrukturen eller subventionssystem, som är starkt motiverade från andra synpunkter, ändrar inte detta förhållande.

Det befintliga beståndet av smålägenheter verkar troligen i hög grad styrande på efterfrågan. Lägenheternas läge upp- fattas ofta som bättre än nyproduktionens. Även om priserna för olika årgångar blir likvärdiga, främst genom en sänkning

av prisnivån för nya lägenheter, kommer det befintliga be- ståndet ändock att ha en gynnsam konkurrenssituation sär— skilt i en inflationsekonomi. Tänker man sig en fortgående anpassning uppåt med någon procent om året av priserna i paritetsbelånade hus och i kommande årgångar kan också de äldre lägenheterna följa med. Skillnaden blir bara att höj— ningen för dem inte motsvaras av någon ökad utgift för lånat kapital. I stället ökar fastighetens avkastning och dess marknadsvärde. De höga marknadsvärdena och hyrorna för be- fintliga smålägenheter utgör redan nu ofta ett hinder mot

att ändra beståndet genom sammanslagning av lägenheter.

För att styra utvecklingen i riktning mot ökad allsidighet i olika bostadsområden och ge olika hushållsgrupper mer likvärdiga valmöjligheter är det uppenbart att det behövs

stora förändringar av det befintliga beståndet.

Detta gäller såväl lägenheternas storlek och kvalitet som bostadsområdenas standard. Behovet av sådana förändringar kan inte kvantifieras, men är sannolikt av större betydelse för framtida bOStadsproduktion än t ex tillväxten i antal hushåll och lägenheter.

Den här problemställningen är inte ny. För 30 år sedan ak- tualiserades den av bostadssociala utredningen, men då gällde det ett till stor del tekniskt undermåligt bestånd av ett— rumslägenheter som var saneringsmogna av andra skäl än stor- leken. Så länge vi haft en mycket snabb tillväxt i antalet hushåll har problemet varit föga märkbart. Nu kommer vi in i en period med lugnare ökning, men har kvar det gamla prob- lemet på en högre nivå. Dessutom har det skärpts genom att lägenheterna i mycket högre grad är samlade i stora homogena områden och ligger i hus med lång återstående användningstid.

De långsiktiga problemen med förändringar av det tekniskt sett godtagbara befintliga beståndet kan inte behandlas i

detta sammanhang, utan bör utredas närmare. Redan nu kan

dock antydas att utvecklingen av priser och fastighets— värden kommer att vara ett väsentligt problem i samman— hanget. Det måste ses i relation till finansiering av och prisutveckling i nyproduktionen.

KAPITEL 6

BOSTADENS PRIS _ HUSHÅLLENS UTGIFTER OCH BETAININGSFÖRMÄGA

6.1 Allmänt

I kapitel 4 redovisas allmänt vår syn på bostadspolitikens mål, däribland frågorna om bostadens pris och hushållens

möjligheter att betala detta.

De förutsättningar som bostadspriserna ger för hushållens bostadsval behandlades relativt ingående i boendeutredningens betänkande Bostäder 1974—76 (SOU 1975:50). Prisnivå och pris— relationer i olika delar av beståndet samt olika upplåtelse— formers effekter på hushållens nettoutgifter konstaterades

ha verkat negativt för bostadskonsumenternas valfrihet. Det konstaterades också att dessa faktorer försämrade förutsätt— ningarna för en allsidig hushållssammansättning i bostads—

områdena.

Vi har nu tillgång till nytt material som bidrar till en vidare belysning av frågeställningen. Det gäller inte minst den småhusundersökning som statistiSka centralbyrån genom— fört på uppdrag av boendeutredningen i samarbete med bostads— skattekommittén samt bearbetningar av 1970 års folk- och bostadsräkning med avseende på samband mellan inkomster och bostadsförhållanden. Vidare har beräkningar av totala fastig— hetsomkostnader genomförts till underlag för en bedömning

av kostnadsförutsättningarna för bostadspriserna.

Syftet med redovisningen i detta kapitel blir därmed vidare än vid boendeutredningens tidigare behandling av frågan.

Underlag för mer långsiktiga bostadspolitiska åtgärder

presenteras. Därvid är av intresse dels avvägningen mellan åtgärder av olika slag, dels vilka krav som bör ställas på olika bostadspolitiska medel, inte minst bostadsfinansie-

ringen.

6 2 Kostnadsförutsättninsar för bostadspriserna

__'____.______——__[_L————————_————

b.2.l Inledning

Avsikten med redovisningen i detta avsnitt är att behandla betingelserna för bostadspriserna med utgångspunkt i nypro— duktionen. Därutöver görs en tillbakablick på utvecklingen av produktionskostnaderna över tiden, eftersom dessa utgör

förutsättning för dagens bostadspriser.

Kostnadsförutsättningarna för bostadspriserna ges av den ur— sprungliga produktionskostnaden, alternativt förvärvskost- naden, kapitalkostnadsvillkoren samt kostnaderna för drift,

underhåll och bränsle.

Olika upplåtelseformer ger olika kostnadsförutsättningar vid en given produktionskostnad för lika lägenheter. Skill— nader i kapitalkostnader beror därvid främst på att den statliga långivningen varierar med upplåtelseformen. Denna skillnad minskar om man räknar med kalkylerad eller faktisk ränta på den egna insatsen. Detta behandlas närmare i av-

snittet 6,3 nedan.

Även de redovisade drift— och underhållskostnaderna uppvisar skillnader. Detta är snarare en följd av mätsvårigheter än av olika fysiska förutsättningar. Som exempel kan nämnas att

vid given standard i fråga om drift och underhåll redovisas kostnaderna normalt högre vid hyresrätt än vid bostadsrätt. Det beror bl a på att bostadsrättshavaren oftast själv svu— rar för det inre underhållet. Eftersom han kan utföra en del arbeten själv, disponera egna medel alternativt medel ur en fond för lägenhetsunderhåll,är det givet att det för den hyrda lägenheten kommer att redovisas högre underhållskostna-

der.

6.2.2 Prodgktignåkgstnådgr

Med produktionskostnad (produktionspris) avses byggnadskost— naden, kostnader för mark och exploatering, räntekostnader under byggnadstiden samt byggherreomkostnader.

Mellan 1958 och 1965 steg produktionskostnaderna per m2 lägen— hetsyta (ly) för statligt belånade flerfamiljshus med totalt

ca 18 %, d v s i genomsnitt 3 % per år.

Efter en period med stora prisstegringar i mitten av 1960- talet rådde tämligen stabila byggpriser under de därpå föl— jande åren. Är 1970 bröts den utvecklingen och följdes av betydande prisökningar. Dessa har inte avmattats utan accen-

tuerats ytterligare under 1973 och 1974.

I boendeutredningens tidigare betänkande lämnades en utför— lig redogörelse för de senaste årens utveckling samt en ana- lys av orsakerna (SOU 1973250, kapitel 5 och bilaga 5).

Utan att här gå in på vad som orsakat denna utveckling kan endast konstateras, att produktionsk0stnaden per m2 ly för flerfamiljshus gått upp från 674 kr 1958 till 1 340 kr (preliminär uppgift) 1973, d v 5 en fördubbling på 15 år i löpande penningvärde. Detta motsvarar en årlig byggpris— stegring på ca 4,7 %.

Kostnadsökningen är i och för sig inte särskilt anmärknings- värd. Priserna för övriga varor och tjänster har undergått ungefär samma förändring. För bostäder uppkommer dock en prisstruktur med betydande prisskillnader, om den historiska produktionskostnaden läggs till grund för det löpande bostads- priset, prisskillnader som inte motsvaras av skillnader i

husens standard och ålder. Detta behandlas närmare i avsnitt

,- _. U.)-

För statligt belånade gruppbyggda småhus finns statistik om produktionskostnader tillgänglig sedan mitten av 1960—talet. Produktionskostnaden har ökat från 1 029 kr per m2 bostads— yta (boy) 1965 till ca 1 400 kr per m2 boy (preliminär upp— gift) 1973, d v s med totalt 56 %, i genomsnitt per år ca

(

4 %—

Uttryckt i kr per m2 är det således ungefär samma belopp som utgör utgångspunkt för kapitalkostnaderna i bostadspriset för flerfamiljshus resp småhus i den statligt belånade ny— produktionen (enligt preliminära uppgifter 1 540 kr resp

ca 1 400 kr 1973 . Uttryckt per lägenhet blir emellertid skillnaden mycket stor, eftersom den genomsnittliga lägen— heten i flerfamiljshus endast är ca 65 m2, medan det genom-

snittliga gruppbyggda småhuset är drygt 115 m2 1973.

Ytskillnaden borde ha fått större effekt på produktionskost— naden per m2 för småhusen genom den lägre marginalkostnaden vid ytökningar. Att så inte är fallet torde främst bero på

två saker.

KOStnaderna för mark och exploatering slår igenom hårdare i produktionsk0stnaden per m2 för småhus än för flerfamiljs— huS. Tidigare torde full kostnadstäckning ha förekommit endast undantagsvis vid småhusexploateringar. På senare tid har kommunernas strävan att ta ut faktiska kostnader ökat. Detta har underlättats av den förändrade statliga långiv- ningen till mark— och exploateringskostnader. Likväl torde i åtskilliga fall betydande subventioner förekomma vid be— stämning av markpriser och engångsavgifter för småhus, något som bl a konstaterades i boendeutredningens förra

betänkande.

q ” . _" . . ” 2

nn annan tänkbar orsak till den IorhallandeVis hoga m -kost— naden för småhus är att de gynnsamma reglerna för villa— beskattning drivit upp priser, ytor och utrustningsmängd.

Se också SOU l973:50, kapitel 5 och bilaga 3.

Byggnadskostnaden per m2 boy för statligt belånade småhus, d v s total produktionskostnad minskad med kOStnad för mark och exploatering, var lika stor för gruppbyggda småhus som för styckebyggda under senare hälften av 1967. Sedan dess har den ökat snabbare för de styckebyggda husen än för de gruppbyggda. 1972 var skillnaden nära 100 kr per m2 boy.

Produktionskostnaderna varierar kraftigt kring ovan redo— visade medeltal som avser hela riket. Skillnaderna kan bli betydande mellan olika regioner av landet (mZ—kostnaden är exempelvis ca 200 kr lägre i södra Sverige än i Stor— Stockholm) men även inom en och samma ort kan skillnaderna i m2-kostnaderna för i stort sett likvärdiga lägenheter vara

stora.

I en diskussion om bostadspriser för småhus är det förvärvs— priset som bör utgöra utgångspunkt. Den ursprungliga produk- tionskostnaden är i realiteten endast intressant för den som bor i ett hus som han byggt i egen regi. En viss återhållande verkan i prisbildningen på småhus erhålles genom att försälj— ningspriserna för statligt belånade gruppbyggda småhus skall

godkännas av länsbostadsnämnd vid förstagångsupplåtelse.

Relationen mellan produktionskostnad och pantvärde visar storleken av överkostnaderna, d v s den del av produktions— kostnaden som inte täcks av den reguljära långivningen,

d v s bottenlån och bostadslån och i förekommande fall egen insats inom pantvärderamen.

Överkostnaderna var för flerfamiljshus 5,4 % 1958 och 7,1 % 1966 enligt preliminära beslut. Sedan dess har de successivt minskat till 2,2 % 1972. Med nuvarande beräkningsteknik är detta ett uttryck för en något förbättrad anpassning av låne- schablonerna till faktiska kostnader. Överkostnaderna beräk— nas för 1973 dock till drygt 5 %, d v 3 en ånyo försämrad relation mellan pantvärde och produktionskostnader beroende på de kraftigt stigande byggkostnaderna.

Under förutsättning av riksdagens beslut kommer all nyproduk— tion, som påbörjas eller färdigställs under 1974 att erhålla restitution för erlagd moms. Den föreslås bli maximerad till 100 kr per m2 bostadslägenhetsyta för flerfamiljshus och

15 500 kr per småhus.

6.2.5 Kapitalkgstnadåvlllkgr

Den statliga bostadslångivningen till nyproduktionen sker från och med 1968 i form av paritetslån till flerfamiljshus och antingen som paritetslån eller traditionella lån till småhus. Paritetslånesystemet är utförligt beskrivet i av— snittet 7.2 och i bilaga 5.

Paritetslånesystemet har en avsevärd bostadsprissänkande effekt i förhållande till ett traditionellt lånesystem. Detta behandlas närmare nedan. Även om avsikten med den nya finan— sieringsordningen var att införa ett subventionsfritt system, har detta i början av lånets löptid likväl en subventionerande effekt, även om statens fordran är avsedd att indrivas från låntagaren/fastighetsägaren, sett i ett längre perspektiv. Från den boendes utgångspunkt erhålles emellertid samma

effekt som med en generell subventionering. Detta är helt

i överensstämmelse med fattade bostadspolitiska beslut.

För småhusens del är effekterna av den nuvarande villabeskatt— ningen så stora att låntagarna i många fall anser sig kunna avstå från paritetslån och ändå kunna få förhållandevis låga

bostadskostnader.

flerfamiljshus... Maaret.

Den faktiska utvecklingen av kapitalutgifterna för ränte— och paritetslån kan med acceptabel säkerhet beräknas för åren

1968—74. Underlag för beräkningarna är uppgifter om produk—

tionskostnader, pantvärden och låneunderlag, paritetstal och räntor. Uppgifter och förutsättningar redovisas utförligt i bilaga 4. De kommenteras, förutom i detta avsnitt, i avsnit— tet 7.2. Vi gör här endast en sammanfattning. Uppgifterna

avser ett allmännyttigt företag.

Totala kapitalutgifter i ränte— och paritetsbelånade hus

inkluderande förräntning av överkostnader framgår av tabell 6 . 1 .

Tabell 6.1 Totala kapitalutgifter i ränte— och paritets— belånade hus. Kr/m2

___—___—

Hus färdig— Kapitalutgift år .. ___—___ Ställda år 1968 1969 1970 1971 1972 1975 1974

1958 41 41 41 42 42 40 40 1959 42 42 42 42 43 43 41 1960 42 42 42 42 42 45 42 1961 43 43 43 43 43 43 43 1962 44 44 44 44 44 44 44 1963 45 45 45 45 45 46 45 1964 48 48 48 48 48 49 48 1965 54 55 55 55 55 55 55 1966 59 59 59 59 59 60 59 1967 56 56 57 57 57 57 57 1968 56 56 56 57 58 59 59 1969 — 57 57 58 58 60 60 1970 - - 61 61 61 63 63 1971 _ _ _ 61 61 63 63 1972 - - _ 66 66 66 1973 — — — — 75 75 1974 — — - 78 %

Kapitalutgifterna inom respektive årgång_har sedan 1968 för— ändrats förhållandevis litet. Ärgångarna 1958-67 har varie— rat 1 kr/m2 uppåt eller nedåt från utgångsläget 1968 eller legat helt stilla. Årgångarna 1968—71 har ökat med upp till 3 kr/mz. Denna utveckling är en direkt följd av paritets— talsutvecklingen.

Kapitalutgifterna mellan årgångarna varierar emellertid högst väsentligt. Den fördubbling av produktionskostnaderna under den gångna 15-årsperioden som konstaterades i föregående av— snitt, och som i viss utsträckning avser ökad standard, mot— svaras av en i det närmaste lika stor skillnad i kapital-

utgifter vid tidsperiodens slut.

Av tabell 6.1 framgår att kapitalutgiften för hus färdig— ställda 1958 beräknas till 40 kr/m2 1974. Motsvarande för hus färdigställda 1973 beräknas till 75 kr/m2 och för 1974 års produktion till 78 kr/m2, också beräknat i 1974 års

kostnadsläge.

Paritetslånesystemet är så konstruerat att kapitalutgifterna för tidigare årgångar skall bringas i paritet med kapitalut— gifterna i nyproduktionen. Bristande anpassning kan uppkomma

främst av följande skäl.

Vid snabba byggprisförändringar erhålls utslag i paritets—

talet med viss eftersläpning.

Beslut om paritetstalshöjningar kan träffas med utgångspunkt i bostadspolitiska överväganden, som innebär, att den konstruk-

tion som lånesystemet bygger på, frångås.

Att skillnaden mellan de kapitalutgifter som beräknats för årgångarna 1973 och 1974 är så stor jämfört med de närmast föregående årens beror på båda dessa faktorer.

Om finansieringsförutsättningarna ändras på så sätt att be— tydande överk0stnader erhålles, påverkas kapitalutgifterna. Detta har emellertid inget med finansieringssystemets prin— cipiella uppbyggnad att göra. I detta sammanhang kan nämnas att detta i viss mån fångas in genom under senare år ändrad

teknik för beräkning av låneunderlag och pantvärde.

Som jämförelse har vi räknat fram de kapitalutgifter som upp-

kommer med traditionella lån, således utan omfördelning.

Lånevillkoren är desamma som i underlaget för föregående tabell med tillägg av amortering på bostadslånet med 3,33 % per år av ursprungligt lånebelopp i likhet med vad som är fallet för statligt belånade småhus, som ej har paritetslån. Vidare är produktionskostnaderna desamma, tabell 6.2.

Tabell 6.2 Kapitalutgifter vid finansiering med traditio— nella lån för lägenheter i statligt belånade flerfamiljshus byggda åren 1958-1974. Kr/mz.

Hus färdig- Kapitalutgift år Ställda år 1968 1969 1970 1971 1972 1973 1974 1958 43 43 44 43 41 38 38 1959 44 44 45 44 43 42 39 1960 48 48 49 48 47 46 45 1961 49 50 51 49 48 47 47 1962 50 51 53 51 49 49 48 1963 53 54 56 54 53 52 51 1964 62 62 65 62 61 60 59 1965 73 74 76 74 72 71 69 1966 81 82 85 83 80 79 78 1967 77 78 81 78 76 75 74 1968 79 79 82 81 79 78 78 1969 _ 85 88 87 85 85 84 1970 - 95 93 91 90 89 1971 - - - 98 96 95 94 1972 _ - _ 102 101 100 1975 _ _ _ _ _ 114 113 1974 — — - - — 119

___—___—

Kapitalutgifterna inom respektive årgång minskar successivt med tiden på grund av raka amorteringar på bostadslånet från början av lånets löptid.

Kapitalutgifterna mellan årgångarna uppvisar mycket stora skillnader. 1974 har årgång 1958 38 kr/m2 i kapitalutgift, medan den för årgång 1974 beräknats till 119 kr/mZ, d v 3

en dryg tredubbling. Detta är resultatet av flera faktorer

som verkar i samma riktning.

Den ursprungliga produktionskostnaden bildar underlag för kapitalutgifterna. Penningvärdeförsämringen ger därför upphov

till ökande skillnader i kapitalutgifter.

De senaste årens höjda räntor för botten— och bostadslån ger

utslag i kapitalutgifterna för de berörda årgångarna av hus.

Den valda tekniken för amortering av bostadslånet, d v 5 lika stora återbetalningar under lånets hela löptid, ger större skillnad mellan de studerade årgångarna än om t ex

annuitetsprincipen hade använts.

flerfamiljshusl bostadsräti

Fr o m 1972 erhåller bostadsrättsföreningar lån (bottenlån och bostadslån) upp till 98 % av pantvärdet. Dessförinnan ut- gjorde 95 % av pantvärdet den övre lånegränsen för dessa lån. Resterande del av pantvärdet och eventuella överkostnader fi- nansieras vanligen med bostadsrättshavarens egen insats i

form av grundavgift.

Den beskrivning av kapitalkostnadsförutsättningar och kapi- talutgifter som ovan gjorts med utgångspunkt i exempel från företag med 100 %—ig belåning är i stort giltig även för

bostadsrätt.

Småhus; äggngegätt

De statliga lånen till småhus kan efter låntagarens val utgå antingen som paritetslån eller som traditionella lån. Ränte— villkoren är desamma för båda låneformerna. Traditionella statliga lån löper på 30 år med rak amortering, d v s 3,33 %

amortering av ursprunglig låneskuld varje år.

Statligt bostadslån utgår med 20 % av låneunderlaget till småhus som skall bebos av låntagaren. Långivningen till små- hus är avsedd att begränsa låntagarens egen kapitalinsats till

10 % av pantvärdet.

I viss utsträckning förekommer att en del av den egna insat— sen och eventuella överkostnader finansieras med banklån mot borgen och inteckningssäkerhet. Dessa är ofta kortfristiga,

vilket innebär att de första årens kapitalutgifter blir hög-

re än de därpå följande.

De faktiska drift-, underhålls- och bränslekostnaderna är

en funktion av flera olika faktorer. Nedan uppräknas några.

Bostadsbeståndets utformning och sammansättning

Husens ålder

Servicegrad

De boendes egna åtaganden

Kommunala taxor och avgifter

/

Dessa kostnader är i viss mån påverkbara - av de boende själva och förvaltaren. Inom HSB beräknas de teoretiskt påverkbara driftkostnaderna uppgå till 3/4 av de totala. I praktiken är emellertid möjligheterna begränsade, om man

inte vill väsentligt minska servicegrad och underhållsstan—

dard.

Vi har med ledning av statistik och kalkylunderlag från framför allt SABO beräknat att drift, underhåll och bränsle uppgick till totalt 43:25 kr/m2 ly i 1972 års kostnadsläge för nyproduktionen av flerfamiljshus inom den allmännyttiga

sektorn. Beloppet fördelar sig på följande sätt:

Kostnadsslag Kr/m2 ly Driftkostnader 25:75 Underhåll, löpande och

periodiskt (inkl fond— avsättning) 11:50 Bränsle 6:00

Vid behandling av kostnadsförutsättningarna för dagens bostadspriser är det nödvändigt att ha en uppfattning om hur drift- och underhållskostnaderna varierar med husens ålder. Det statistiska underlaget för en sådan bedömning är relativt begränsat. Inom HSB och SABO finns dock ett visst

material.

Uppgifter har tagits fram inom HSBs riksförbund. De avser kostnader för drift och yttre underhåll, inklusive resultat och fondavsättning, i HSBS bostadsrättsföreningar 1970. Av

materialet framgår följande:

”___-___”—

Tidsperiod för Drift, yttre underhåll, husens färdig- resultat inkl fondavsättn. Ställande kr/mä 1920—talet = 100 1920-talet 31:15 100 1930—talet 31:88 102 1940-talet 32:21 103 1950-talet 30:30 97 1960—talet 30:83 99

______________________________________________________

Skillnaden mellan dessa senare m2-belopp och det ovan angiv— na för nyproduktionen i 1972 års kostnadsläge beror, för— utom på att uppgifterna avser olika år, främst på att före- tagen inom den allmännyttiga sektorn svarar för hela under- hållet, till vilket hänsyn tagits i de kalkylerade kostna-

derna.

Av sammanställningen ovan kan den slutsatsen dras, att drift-, underhålls— och bränslekostnaderna är relativt lika för hus, som är färdigställda vid olika tidpunkter, under förutsätt— ning att årliga fondavsättningar för underhåll görs. Detta senare gäller företrädesvis inom den allmännyttiga och

kooperativa sektorn.

Småhus

För det ägda småhuset är den större delen av driftkostnaderna av sådant slag att de inte kan påverkas alls eller endast i

obetydlig utsträckning, t ex

skatt på garantibelopp

fastighetsförsäkring

_ sophantering

- vatten

- ev avgift till samfällighet (gruppbyggda småhus)

- bränsle

Kostnaderna för underhåll, både löpande och periodiskt åter— kommande, blir däremot i hög grad beroende av ägarens egna arbetsinsatser. I småhusundersökningen 1972—73, bilaga 7, har storleksordningen av beloppet för underhåll av småhus undersökts. Därav framgår att utgiften för underhållet exkl trädgårdsunderhåll uppgår till genomsnittligt 1 100 kronor för samtliga småhus på 86 120 m2 (avser hela riket). För hus av samma storlek byggda 1966—1970 uppgår utgiften till 450 kronor.

I de kalkyler vi gjort av bostadspriser i nyproduktionen, bilaga 8, har underhållspostens storlek bedömts bl & utifrån material från småhusundersökningen. De totala drift—, under- hålls- och bränslekostnaderna beräknas för ett nyproducerat genomsnittligt gruppbyggt småhus på 115 m2 uppgå till ca

3 500 kronor 1972. Beloppet fördelar sig på följande sätt:

Kostnadsslag Kr/år

Skatt på garantibelopp 535 Fastighetsförsäkring Sophantering Vatten 1 500 Ev avgift till samfällighet) Underhåll 600 Bränsle (konventionell upp— värmning) 865

Totalt 3 500

1 1

Etxegkligggn_ugdgr_sgnårg tig

Ovan redovisade kostnader är angivna i 1972 års kostnadsläge. Sedan dess är det främst följande som påverkat kostnadsutveck-

lingen: Höjning av kommunala taxor och avgifter - Höjda löner

- Höjda bränslekostnader

Inom SABO räknar man med att drift— och underhållskostnaderna 1974 ligger 5 6 kr högre än 1972, genomsnittligt för de all— männyttiga företagen. Därav avser 3 kr kalkylerat uttag för underhåll.

Vidare räknar man med att uppvärmningskostnaderna under samma tid ökat med 200 7; till 18 kr/m2.

Han torde kunna utgå från att motsvarande kostnadsökningar har inträffat för de ägda småhusen, med beaktande av att höjningar, som avser löner, är beroende av hur stora ägarens

egna arbetsinsatser är.

Såvitt vi nu kan bedöma är några kostnadssänkningar med av—

seende på kommunala taxor och avgifter inte att förvänta.

Däremot är det sannolikt inte orealistiskt att anta, att en viss sänkning av oljepriserna kan inträffa, även om man

därmed inte kommer ned i 1972 års nivå.

Sammgnfattgigg

Vi vill peka på främst två förhållanden som grundläggande för

prisförutsättningarna i bostadsbeståndet.

Bostäder har normalt en lång varaktighet. Det är den ursprung- liga produktionskostnaden eller förvärvskostnaden som ligger till grund för kapitalutgifterna. Med successivt försämrat

penningvärde, något som knappast är osannolikt sett i ett inte alltför kort tidsperspektiv, kommer den nybyggda lägenheten alltid att ha en låneskuld i början som är större än den ur- sprungliga låneskulden för en likvärdig lägenhet i ett äldre hus. Med traditionella lån, d v s med annuiteter och/eller

rak amortering, erhåller därför den nyaste lägenheten alltid högre kapitalutgifter än den tidigare byggda.

Paritetslånesystemet minskar skillnaderna i kapitalutgifter mellan årgångarna. Systemets konstruktion och tillämpningen sedan det infördes, har emellertid, som framgår av avsnitt 6.2.3 ovan, gett upphov till att det 1974 föreligger avse— värda skillnader i kapitalutgifter för olika årgångar av hus.

Uppgifterna om kapitalutgifter i tabell 6.1 och 6.2 är sam- manställda i figur 6. .

Den andra aspekten på kostnadsförutsättningarna för bostads-

priserna som vi önskar peka på är följande.

Det statistiska material som finns för drift, underhåll och bränsle i beståndet av flerfamiljshus tyder på att några större skillnader inte föreligger mellan hus byggda under olika tidsperioder. Härvid är att märka, att det är de totala

kostnaderna som avses, inte resp kostnadsslag för sig. Bedöm-

ningen avser moderna lägenheter och en i princip jämförbar standard i fråga om servicegrad och underhåll.

Bilaga 8 innehåller detaljerade kalkyler över bostadspriser för produktionen 1972 och i 1972 års kostnadsläge. Exemplen avser en genomsnittlig 3—rumslägenhet i flerfamiljshus samt

småhus av olika storlek med hyres- resp äganderätt.

Kostnadsförutsättningarna är i fråga om kapitalutgifter och drift, underhåll och bränsle desamma som de som redovisats

ovan.

Figur 6.1 Kapitalutgifter 1974 vid finansiering med traditionella lån resp ränte- och paritets- lån för lägenheter i statligt belånade flerfamiljshus, allmännyttiga sektorn, byggda åren 1958—1974.

Kr/m2 120

Traditionella län

1958 59 60 61 62 63 64 65 66 67 68 69 70 71_72_73_74 Hus färdigställda år

6.3 Bostadsmarknadens prisstruktur

6.3.1 Inledning

Med bostadspris avser vi det belopp som måste betalas för att nyttja en bostad under viss tid oavsett vem som bor i den. För bostäder som hushållet äger eller disponerar med bostadsrätt

har vi också ett förvärvspris.

Det finns inte en enhetlig bostadsmarknad med sinsemellan fullt jämförbara priser. Man kan tala om åtminstone tre del— marknader efter bostädernas upplåtelseform, hyra, bostadsrätt och ägande. Därutöver finns ett stort antal lägenheter för vilka man inte kan tala om bostadspriser i vedertagen bemär— kelse. Det gäller bostäder som ingår i hushållets rörelse eller av andra skäl är undandragna normal prisbildning. För sådana bostäder kan bara erhållas ett på något sätt upp— skattat bostadsvärde. Den största gruppen i detta bestånd är

bostäder på jordbruksfastigheter.

Totalt omfattar det bestånd som vi har uppgifter om prisför— hållanden för omkring 1,5 miljoner hyres— och bostadsrätts— lägenheter i flerfamiljshus och omkring 0,7 miljoner enfamiljs— hus som bebos av ägaren. Totalt rör det sig alltså om 2,2 mil— joner lägenheter, eller omkring två tredjedelar av bostadsbe— ståndet. Av lägenheterna i flerfamiljshus är omkring 95 % representerade med prisuppgifter och av småhuslägenheterna drygt hälften. De delar av beståndet som vi inte alls har

några prisuppgifter för är bl & omkring 0,3 miljoner lägen— heter på jordbruksfastighet och nära 0,2 miljoner lägenheter

i tvåfamiljshus.

6.5.2 Hygesrätt

Hyrorna är numera relativt väl statistiskt beskrivna genom

årliga undersökningar sedan 1969 av hyrorna i hela beståndet

av flerfamiljshus och sedan 1967 av hyror vid första upplå— telse av nybyggda statsbelånade flerfamiljshus. Uppgifter om hyror redovisas också i folk— och bostadsräkningen 1970 (FoB 70). Alla här redovisade uppgifter avser hyra inklusive

uppvärmning.

Hyreslägenheterna utgör totalt ca 1,35 miljoner, varav 1,2 miljoner i flerfamiljshus. Deras andel av samtliga bebodda lägenheter är i riket omkring 45 % och i tätorterna omkring 50 %. I Stor—Stockholm och några av de största kommunerna utanför storstadsområdena, t ex Norrköping, Örebro, Helsing— borg, är andelen hyreslägenheter inemot 60 %, men det finns också stora kommuner med förhållandevis låg'andel hyreslägen— heter, t ex Uppsala 32 % och Västerås 46 %. De regionala

skillnaderna inom tätortsbeståndet är alltså betydande.

Hyrorna visar en regional spridning som synes vara särskilt stor inom det senast byggda beståndet. Detta har betydligt högre hyror i Stor-Stockholm och Stor—Göteborg än i andra områden. Utanför storstadsområdena synes ortens storlek ha en viss men inte särskilt stor betydelse för hyresnivån. Man kan också finna en ökning i hyresnivån i stort sett från söder till norr i landet. Se tabell 6.3.

Tabell 6.3 Genomsnittlig årshyra 1 kr per lägenhet för 3 rum och kök 1 kvalitetsgrupp 1 och 2. Stor— stadsområden och vissa kommuner 1970. Källa: FoB 1970

Region Årshyra 1970, kr per lägenhet, 3 rk i Kommun kvalitetsgrupp 1 och 2

Samtliga Därav lägenheter byggda

1941—55 1966-70 Stor—Stockholm 6 040 4 821 8 056 Stor—Göteborg 5 472 4 819 7 242 Stor—Malmö 5 258 4 597 6 761 Uppsala 5 595 4 578 6 255 Norrköping 5 706 4 460 6 706 Örebro 5 219 4 497 6 118 Västerås 4 823 3 963 5 941 Hässleholm 4 696 4 006 5 876 Nybro 4 724 5 792 5 745 Alingsås 4 898 4 567 5 945 Kristinehamn 5 091 4 053 6 325 Hudiksvall 5 877 4 815 6 704 Östersund 5 296 4 649 6 754 Luleå 5 885 5 059 6 600

Lokalt varierar hyrorna förutom med kvalitet och storlek även med byggnadsåret. En tvårumslägenhet byggd efter mitten av 1960—talet har således i regel högre hyra än en trerums— lägenhet byggd under 1950- eller 1940—talet. Förhållandet kan uttryckas med hyran i kronor per kvadratmeter lägen— hetsyta som ett något bättre mått. I exempelvis Stor—Stock— holm var den 1972 för trerumslägenheter byggda 1966—71 100 kr och för samma lägenhetstyp byggd under 1940—talet 72 kr. Denna hyresdifferens visar relativt sett inga stora regio—

nala skillnader. Se tabell 6.4-

2 u _ . . Tabell 6.4 Hyra kr per m lagenhetsyta for Vissa årgångar

och lägenhetstyper 1972 Källa: BHU 1972

Lägenhetstyp Riket Stor— Stor— Övriga kommuner Byggnadsperiod StOCkHOlm Goteborg >5O 000 4150 000 inv inv

2 rum och kök

1941—50 66 75 69 66 58 1951—60 75 80 85 72 70 1961—65 82 91 88 81 79 1966—71 90 104 99 87 64 3 rum och kök

1941—50 65 72 69 61 59 1951—60 74 79 82 72 70 1961—65 80 90 84 79 75 1966-71 88 100 96 85 81

————————————__.___._.___.____________

Medan skillnaden i hyra är stor mellan olika årgångar av mo— derna lägenheter finns det knappast några skillnader mellan halvmoderna lägenheter med centralvärme och WC men utan badrum och omoderna. Med en beräknad uppvärmningskostnad tillagd är de omoderna lägenheterna t o m något dyrare i vissa storleksklasser. Hyrorna för dessa kvalitetsklasser är av störst intresse i fråga om smålägenheter, eftersom större lägenheter med så låg standard är mycket få. För 1 och 2 rum och kök var årshyrorna per lägenhet följande i genomsnitt för hela riket 1972.

l rk 2 rk Omodern 1 745 2 504 Halvmodern 1 982 2 739 Modern byggd före 1956 2 756 5 740

De regionala Skillnaderna är relativt stora. 1 Stor—Stockholm var således medelhyran för både omoderna och halvmoderna två— rumslägenheter ca 3 000 kr, för en modern lägenhet byggd före

, 1956 steg priset till 4 000 kr och för en lägenhet byggd

1966—71 till 6 700 kr. Prisskillnaden var alltså mindre mellan en omodern lägenhet förutsatt att uppvärmningen räknas in och en äldre lägenhet med badrum än mellan olika

delar av det moderna beståndet.

Hyresmarknaden karakteriseras också av att ägareförhållandena är olika i skilda delar av beståndet. Av samtliga hyreslägen— heter i flerfamiljshus ägs 44 % av allmännyttiga företag, 51 % av enskilda personer eller bostadsföretag och 5 % av

andra.

För olika årgångar av lägenheter var fördelningen på ägare

följande. Byggnads- l OOO—tal Därav i % ägda av period lägenheter enskilda allmän— övriga nyttiga företag —l94O 549 86 5 9 1941—50 178 68 25 7 1951—71 718 30 67

______..—————-—————————-———

Hyresskillnaderna mellan olika årgångar av lägenheter är olika för de två företagstyperna. Allmännyttiga företag har en jämnare hyresfördelning än enskilda. Detta förhållande torde bl & sammanhänga med hyresregleringens verkningar samt med att de allmännyttiga företagen har stora bestånd och därmed möjlighet till vissa utjämningar efter förhand— lingar med hyresgästorganisationen. Följande uppgifter som avser riket är givetvis också påverkade av regionala olik—

heter och skillnader i underhållsläge.

Byggnads— Hyra 1972, kr/m2 ly 1 OOO-tal lägenheter period för & rk

Enskilda Allmän— Enskilda Allmän—

företag nyttiga företag nyttiga

företag företag

1941 50 62 72 23 8 1951 60 71 76 25 47 1961 - 65 80 81 20 43 1966 71 92 87 51 85

Lägenheter med bostadsrätt utgör ca 0,4 miljoner varav 95 % i flerfamiljshus. Deras andel av hela bostadsbeståndet är 15 % och av tätorternas bostadsbestånd 16 %. Nästan alla

bostadsrättslägenheter är moderna.

Liksom andelen hyreslägenheter visar också andelen bostads— rättslägenheter stora lokala olikheter. I storstadsregionerna och de större kommunblocken gäller i stort sett att andelen bostadsrättslägenheter är hög om andelen hyreslägenheter är låg, medan andra upplåtelseformer varierar i mindre grad. I Malmö-området omfattar således bostadsrätterna 25 % av bestån—

det, i Uppsala 54 % och i Örebro endast 8 $.

Bostadsrätterna skiljer sig från hyresrätten prismässigt främst genom att de har både ett förvärvspris och ett upplåtelsepris,

årsavgiften till föreningen.

Vid förvärv av nya bostadsrätter är förvärvspriset i regel lika med grundavgiften till föreningen och motsvarar den del av fastighetskapitalet som medlemmarna själva måste anskaffa. Vid förvärv av äldre bostadsrätter är förvärvspriset i prin— cip det belopp som köparen är beredd att betala. Det bestäms av hur bostadsrätten värderas i förhållande till den årsav- gift som utgår och hur köparen värderar innehavet av bostads-

rätt i förhållande till andra bostadsalternativ.

Priset vid överlåtelsen är numera inte formellt bundet av

det ursprungliga byggnadspriset eller grundavgiften. I reali- teten grundas dock en stor del av överlåtelserna på en kal— kyl som innebär att den ursprungliga grundavgiften och gjorda

amorteringar räknas upp med index.

Det finns ingen statistik som tillfredsställande belyser ut— vecklingen av förvärvspriserna för äldre bostadsrätter för tiden efter 1 januari 1969, då priskontrollen för överlåtel—

ser upphävdes.

För nybyggda bostadsrättslägenheter är förvärvspriset lika med grundavgiften. Den uppgick för statsbelånade hus färdig- ställda 1972 till följande belopp i genomsnitt för hela lan-

det.

Grundavgiftl kr 2 rk 5 rk 4 rk

Per lägenhet 5 961 7 200 7 700 Per m2 ly 94 92 82

Ärsavgifterna för bostadsrättslägenheter bestäms av föreningens faktiska kostnader. De är därför i ännu högre grad än hyrorna skiktade årgångsvis för varje lägenhetstyp. Skillnaden mellan årgångarna är således en följd av dels förändringar i yta och

kvalitet för varje lägenhetstyp dels ökade byggnads- och kapi- talkostnader. Se figgr 6.2 och tabell 6.5.

Figur 6.2 Genomsnittlig årsavgift 1969 för olika årgångar av bostadsrättslägenheter. Riket

Källa: BHU 69

Årsavgift, kr

6000 4

40004

20004

År 1 920

2rk

Tabell 6.5 Genomsnittlig årsavgift 1970 för vissa årgångar

av bostadsrättslägenheter om 5 rk i storstadsom- råden och vissa kommuner. Källa: FoB 1970

___________________________.______________-____________________ Region Kommun

________________.____________________.________________________

Riket Stor-Stockholm Stor-Göteborg Stor-Malmö Uppsala Norrköping Örebro Västerås _____________________________________________________________

Ärsav ift kr för

Samtliga

4 965 5 576 5 149 4 696 4 829 4 957 5 195 4 950

Därav i hus byggda

rk

1941—55 1966-70 5 915 6 218 4 098 7 146 4 558 6 485 5 586 5 795 5 954 6 505 5 616 6 407 5 728 6 227 4 081 6 185

éL5L4 Ägagderätt

prgiftsunderlåg

Drygt 1 miljon hushåll eller 55 % av samtliga bor i lägenheter som de själva äger. Häri ingår jordbruksfastigheter, ägare— lägenheter i tvåfamiljshus och flerfamiljshus m m. Den grupp av ägarelägenheter som det över huvud taget är möjligt att analysera bostadspriser för kan avgränsas till enfamiljshus, som inte till någon väsentlig del har samband med ägarens rörelse. Även för dessa är dock förutSättningarna för pris- bildningen mycket skiftande inte minst beroende på bostads- orten. Hushållets valsituation i ett bostadsmarknadsområde där det finns ett någorlunda rikhaltigt urval också av andra sorters bostäder är inte densamma som i områden där möjlig—

heterna att bo på något annat sätt är mycket begränsade.

Frånsett jordbruksfastigheter kan enfamiljshus som bebos av ägaren uppskattas till drygt 0,7 miljoner eller 24 % av bo- stadsbeståndet. I tätorterna är andelen omkring 25 %. Av samt- liga lägenheter i småhus utom jordbruksfastigheter utgör de av ägaren bebodda enfamiljshusen ca 70 %.

Informationen om vad man skulle kunna kalla bostadspriser

för ägda lägenheter är mycket bristfällig och boendeutred- ningen har därför i samarbete med bostadsskattekommittén uppdragit åt statistiska centralbyrån att genomföra en spe— cialundersökning. Denna är ännu inte helt slutförd, men vissa preliminära resultat redovisas i bila a 7, Småhusundersökning 1972-75.

Att resultaten är preliminära innebär att alla kontroller och kompletteringar som kan göras för att erhålla bästa möjliga kvalitet inte har hunnit genomföras. Resultaten har inte heller kunnat analyseras i den omfattning som hade varit önskvärd. Tillförlitlighet och rimlighet har dock prövats så långt det varit möjligt.

Undersökningen omfattar av ägaren bebodda enfamiljshus byggda

senast 1970, exklusive jordbruksfastigheter och andra hus som utnyttjas för ägarens rörelse. I urvalet ingår ca 7 200 hus för-

delade på 4 regioner. Regionindelningen är densamma som i sta— tistiska centralbyråns bostads— och hyresundersökningar (BRU)

från vilka hyresuppgifter refererats i det föregående.

Syftet med småhusundersökningen är bl a att mäta hushållens faktiska utgift under 1972 för att nyttja bostaden. Utgiften har därvid definierats som summan av ränteutgift, amortering

och utgifter för drift och underhåll.

Amorteringens storlek har dock inte kunnat mätas, utan utgif— ten måste i huvudsak redovisas exklusive amorteringar. Härut- över har emellertid gjorts en "förnuftsmässig" skattning av vad som kan anses vara normal amortering. Denna har gjorts så att skillnad i kapitalskuld mellan slutet av 1971 och slutet av 1972 har noterats. Extremvärden, som kan antas bero på upp— låning eller överflyttning av kapital utan direkt samband med bostadsförsörjningen, har rensats bort ur materialet. Det återstående beloppet har antagits utgöra en normal amortering.

Utöver skattningen av bostadsutgiften har insamlats uppgifter om förvärvspriser under perioden 1961 1971. Eö

år sprise

I genomsnitt för alla hus som förvärvades genom köp (utom släktköp) åren 1961 — 71 var priset 126 000 kronor och för ett hus i storleken 100 - 140 m2 140 000 kronor. För hus byggda åren 1969 - 70 var priset för dem som köpte husen i genomsnitt omkring 150 000 kronor. Produktionskostnaden för dem som byggde i egen regi var i genomsnitt 140 000 kronor. Uppgiften om produktionskostnad avser både hus, som på äga- rens uppdrag helt uppförts av byggnadsfirma och sådana där ägaren deltagit i arbetet. Värdet av egen arbetsinsats ingår

inte i produktionskostnaden.

De regionala skillnaderna är mycket större i fråga om dessa priser än vad vi förut har funnit i fråga om hyrorna och detta gäller särskilt i fråga om priset för äldre hus. Genomsnitts- priset för alla köp var således i Stor—Stockholm 191 000 kro— nor och i kommuner med mindre än 50 000 invånare 98 000 kronor. Se tabell 6.6. Ett genomgående drag i alla resultat av under-

sökningen är att gruppen av mindre kommuner avviker väsentligt från övriga.

Tabell 6.6 Genomsnittlig köpeskilling resp produktionskost- nad för enfamiljshus förvärvade åren 1969-71, exklusive fastigheter med tomträtt. Källa: Småhusundersökningen. Prel. bearbetning.

_______________________________________________________________ Region Köpeskilling resp produktionskostnad,

Förvärvssätt 1 OOO—tal krihus

Samtliga årgångar Hus byggda 1262—70

Alla Hus om 2 Alla Hus om 2 hus 101-140 m hus 101-140 m Riket Köp 126 140 154 151 Eget bygge .. .. 145 146 Stor—Stockholm Köp 191 177 184 171 Eget bygge .. .. 211 205 Stor—Göteborg Köp 166 156 174 155 Eget bygge ;. .. 172 154 Övriga kommuner minst 50 000 inv Köp 147 146 162 144 Eget bygge .. .. 168 149 mindre än 50 000 inv Köp 98 117 151 156 Eget bygge .. .. 157 141 ___—___—

Vi kan också konstatera att kapitalskulden vid slutet av 1972 för hus som förvärvats 1969-71 var i genomsnitt 105 000 kronor. Detta understiger det genomsnittliga förvärvspriset (vägt genom— snitt för köp och bygge i egen regi) med omkring 25 000 kronor.

Man kan dra slutsatsen att hushållets egen kapitalinsats vid förvärvet i genomsnitt rimligen inte bör ha avvikit väsentligt från sistnämnda belopp. Troligen har insatsen varit något läg— re. Även i detta avseende är spridningen mellan regionerna stor. I Stor-Stockholm ger således motsvarande uppskattning en egen insats av drygt 40 000 kronor och i kommuner med mindre än 50 000 invånare ungefär samma belopp som riksgenom— snittet, 25 000 kronor. Sannolikt finns också en stor sprid- ning inom varje region mellan nya och äldre fastigheter, hus av olika storlek etc. Denna fråga har dock inte kunnat stu—

deras.

Årsuiaif

Den genomsnittliga bostagågtgiftgg för samtliga hus i olika regioner framgår av följande uppgifter.

___—___—

Genomsnittlig bostadsutgift 1272 Utom amortering Uppskattad normal amortering

kr kr ___________________________________________________________ Riket 6 900 1 100 Stor-Stockholm 10 400 1 600 Stor—Göteborg 9 100 1 400 Övriga kommuner minst 50 000 inv 8 600 1 400 mindre än 50 000 inv 5 800 1 000

——-——-———————_______—____

Dessa genomsnittsvärden döljer en mycket stor spridning. En fjärdedel av samtliga hus i riket har således bostadsutgifter som (utom amortering) är högst 5 500 kronor, hälften har högst 6 000 kronor och en fjärdedel minst 9 500 kronor i årlig bo- stadsutgift.

I stort kan det undersökta beståndet av enfamiljshus karak- teriseras så att vi har ett stort antal lägenheter med låga eller i varje fall måttliga utgifter och ett tämligen litet antal med höga utgifter. De förra finns i det äldre bestån- det och de senare i det nyaste beståndet. Se figur 6.2.

Figur 6.3 Enfamiljshus procentuellt fördelade efter bostadsutgifternas storlek (utan amortering). Riket 1972 % Källa: Småhusundersökningen, pre1.bearbetning.

Bostadsutgift 1000 kr

Samtliga hus ___—_ Hus byggda— 1950 IIlIII'll'-'- HUS byggda 1969—1970

Utgiftsspridningen mellan olika årgångar förklaras till en del av standardskillnader. Husen är mindre och utrustnings- standarden lägre i det äldre beståndet. Den spridning som erhålls på riksnivå kan också delvis förklaras av den regio- nala fördelningen. Dessa effekter elimineras till stor del, om vi i stället studerar en viss storleksklass av hus region—

vis.

Hus om 86 — 120 m2 och 121 160 m2 representerar vanliga typer av hus och omfattar 45 % resp 20 % av det undersökte beståndet. En spridning i utrustningsstandard finns givet- vis, men nästan alla hus av denna storlek tillhör dock bo- stadsräkningens standardklasser 1 2, d v s är "moderna".

Bostadsutgiften utom amortering har för hus om 86 120 m2 skattats till ca 7 000 kronor och för hus om 121 - 160 m2 till

ca 9 400 kronor i genomsnitt för hela riket. En normal amor-

tering har uppskattats till 1 000 kronor resp 1 400 kronor

och utgiften inklusive amortering ökar alltså till omkring

8 000 resp 10 800 kronor för de två storleksklasserna.

Skillnaderna mellan regionerna är avsevärd. I Stor-Stockholm var således genomsnittsutgiften utom amortering 9 500 kronor för hus om 86 _ 120 m2 och 13 000 kronor för hus om 121 - 160

m2. Se tabell 6.7.

Inom regionerna finns stora skillnader i utgifter för likar— tade hus med olika byggnadsår. För hus i Stor—Stockholm om 86 - 120 m2 byggda före 1951 var utgiften således 7 700 kro— nor och för hus byggda 1966 70 12 900 kronor.

Tabell 6.7 Genomsnittlig bostadsutgift 1972 utom amortering för enfamiljshus om 86 - 120 m2 och 121 - 160 mc.

Källa: Småhusundersökningen. Prel. bearbetning.

Lägenhets- Bostadsutnift utom amorterin 1 72 yta, Riket Stor— Stor— Övriga kommuner byggnads- S .. år tockholm Goteborg >50 000 (50 000 inv inv

86 - 120 m2

—1950 4 500 7 700 7 100 5 500 3 700 1951—1960 6 500 8 700 7 300 7 200 6 000 1961-1965 8 200 10 000 9 000 9 000 7 800 1966—1970 10 100 12 900 11 200 11 100 9 400 samtliga 7 000 9 500 8 700 8 000 6 400 121 - 160 m2

—1950 6 600 10 600 8 700 7 500 5 400 1951-1960 7 900 11 600 10 900 9 600 6 500 1961—1965 10 600 13 000 12 900 10 900 9 400 1966—1970 12 800 14 900 14 000 13 200 11 200 samtliga 9 400 13 000 11 700 10 700 7 600

Skillnaden i utgifter mellan olika årgångar av hus påminner om den skiktning efter byggnadsår som förut har konstaterats för hyror och bostadsrättsavgifter. Skillnaden i utgifter mel- lan olika årgångar återspeglar dock inte husens aktuella bo—

stadsvärde.

De stora skillnaderna i utgifter förklaras väsentligen av

olika kapitalskulder och ränteutgifter. Kapitalskulderna är

låga i hus som bara är något tiotal år gamla och mycket låga

i äldre hus. Se tabell 6.8.

Tabell 6.8 Genomsnittlig kapitalskuld och ränteutgift för

Byggnads— Samtliga hus Hus om 86 - 120 m2 period Kapital— Ränte- Kapital- Ränte- skuld utgift skuld utgift 1000—tal kr kr 1000-tal kr kr

- 1950 23 1 600 21 1 500

1951 - 1960 42 2 800 41 2 700

1961 - 1965 69 5 000 64 4 700

1966 - 1968 104 7 500 101 7 300 1969 — 1970 125 9 400

Samtliga 51 3 600 53 3 800

olika årgångar av enfamiljshus 1972. Riket.

Källa: Småhusundersökningen. Prel. bearbetning.

En ännu mera utpräglad skillnad i ränteutgifter och kapital— skulder framkommer om vi fördelar husen efter förvärvsår. De som ägt sina hus sedan 1950 eller tidigare hade således en ränteutgift av i genomsnitt 600 kr 1972 och en kapitalskuld av i genomsnitt 10 000 kronor, medan de som förvärvat husen 1969 71 betalade mer än 10 gånger så mycket i ränta -

7 800 kronor - och hade drygt 10 gånger så stor skuld,

105 000 kronor. Se figur 6.4 och 6.5.

Skuldbelopp och räntor ökar särskilt påtagligt mellan för— värvsperioderna 1961 - 65 och 1969 71 och detta gäller alla regioner. I Stor—Stockholm är således kapitalskulderna för dessa båda perioder 76 000 resp 145 000 kronor och rän- torna 5 500 resp 11 100 kronor. Alltså drygt en fördubbling under en tid som, om man jämför periodernas mittpunkter, är

endast 7 år.

Den stora skillnaden vid jämförelse mellan byggnads- och

förvärvsperiod är givetvis ett uttryck för stigande försälj- ningspriser. I stort sett tyder materialet i detta avseende på att förvärvspriset för äldre hus har ökat något mer än i nyproduktionen. Som ett exempel härpå har nedan sammanställts köpeskillingar för hus som är byggda i Stor-Stockholm 1961 65 och förvärvade olika perioder därefter. De jämförs med pro—

duktionskostnader under samma perioder.

___—MM

Förvärvsår Köpeskilling, Produktionskostnad

kr/m2 ly kr/m2 _________________________________.____________________________ 1961—65 1 120 1 114 1966—68 1 400 1 500 1969-71 1 726 1 5621)

______________________———-_——-——-—————-—————

1) avser åren 1969-70

Figur 6.4 Kapitalskuld efter husets förvärvsår

Kapitalskuld 1000kr 150_ Riket Stor-Stockholm, 1001 I 50- 0 |__] | 1.— o o m 00 .— o o m oo m (o (9 LG IN m co en ca rx ! _| _. $ 4. ' l i i, 4. LG (D (D to LD (D (D (D Förvärvsår

Figur 6.5 Bostadsutgift exkl amortering efter husets förvärvsår

Utgift 1000 kr

15r Riket

Stor-Stockholm

10-

Övr utgifter

Ränta

O "?

51—60 61 —65 66—68 69—71 51—60 61 —65 66—68 69—71

Förvärvsår

52.5 _ Prisbegrsprei rig bostadsrätl 20.11 aanieräit

I de föregående avsnitten har redogörelsen - frånsett för- värvspriser avsett hyror samt årsavgift till bostadsrätts- föreningen och på visst sätt beräknade årsutgifter för ägda lägenheter. De tre använda begreppen är inte fullt jämför- bara som mått på det "löpande priset" eller med andra ord priset för att under ett år nyttja lägenheter med olika upp- låtelseform.

Någon fullständig jämförbarhet går över huvud taget inte att åstadkomma. Ägande- och bostadsrätt innebär ju dels att de boende har en egen kapitalinsats som är förenad med boendet, dels att värdet av detta kapital förändras under den tid bostaden innehas. Hur förräntningen av kapitalinsatsen samt värdeförändringen skall beaktas då man försöker jämföra vad det "kostar att bo" i olika upplåtelseformer råder det olika

meningar om.

Ränta säreget insa£t_kspitsl

Det förefaller rimligt att betrakta uteblivna ränteintäk—

ter för det egna insatta kapitalet som en uppoffring för hus- hållet, d v s som en kalkylerad kostnad. Med dagens ränte- läge torde en alternativ användning, som innebär insättning

i bank eller sparbank ge en ränteavkastning på strax över

5 %. I översiktliga kalkyler av bostadspriset för bostadsé rätt och äganderätt torde 5 % utgöra en siffra med tillräck- lig noggrannhet. Detta betraktelsesätt innebär en avvikelse från den prisdefinition som användes i boendeutredningens

förra betänkande.

I sammanhanget bör också beaktas att den belastning som hushållet åsamkas genom den egna kapitalinsatsen i någon mån kompenseras genom en minskad intäktsbeskattning på grund av den uteblivna ränteintäkten. Beräkningsmässigt kan också

här antas att hushållen har en marginalskattesats om 60 %.

Detta innebär att den effektiva kostnadsbelastningen blir 40 % av den kalkylerade räntekostnaden om 5 % av kapital—

insatsen.

förmåganheiSÅöräadzisLar

Ovan har angivits att en kalkylpost för räntan på eget ur— Sprungligt kapital bör medtas i en beskrivning av bostads— utgifter och bostadspriser.

En konsekvens av detta kunde vara att räkna ränta på hela mellanskillnaden mellan saluvärde och kvarstående lån. Syn— sättet antyder nämligen en alternativ användning av det i huset "inbyggda" egna kapitalet.

Om ränta kalkyleras på det "inbyggda" kapitalet, erhålles normalt en kalkylerad räntepost i kapitalkostnaderna som överstiger erlagda räntor. Resultatet skulle bli oförändrade eller snarare successivt ökande kalkylposter trots att lånen nedamorteras. Detta är förutom ett skatteproblem något som har betydelse för bedömning av bostadsutgiftsnivån för denna upplåtelseform. Den rimliga slutsatsen förefaller vara att begränsa kalkylposten till att omfatta den ursprungliga ka- pitalinsatsen. Förändringar av det egna kapitalet, förmögen— heten, har samband med de värdeförändringar som fastigheten/ bostadsrätten i sin helhet undergår.

Det som ovan berörts gäller närmast värdeökningsaspekterna. Det är givet att en byggnad, även om den underhålls väl, undergår en viss förslitning med tiden. Detta bör motivera ett betraktelsesätt varvid byggnadens värde sjunker succes— sivt. I företagsekonomiska sammanhang och vid beskattning av rörelser är värdeminskning på byggnader och maskiner avdrags—

gilla enligt speciella beräkningsgrunder.

För ägda småhus och bostadsrätter torde förslitningsaspek— ten behöva sammanvägas med övriga värdeförändringar. Därvid kan, som antytts ovan, resultatet - i varje fall under viss

Vid mätning av bostadspris/bostadsutgift bör beaktas under året gjorda normala amorteringar. Denna post representerar en form av värdeminskning. Storleken bestäms av de bedöm- ningar som kreditgivarna gör när de beviljar lån. (Paren- tetiskt kan nämnas att kalkylposten värdeminskning på byggnad normalt är identisk med amorteringar i allmännyttiga och kooperativa företag.) Härigenom blir kalkyler över bostads— priser för de tre upplåtelseformerna hyres-, bostads- och

äganderätt någorlunda jämförbara.

6.4 Fastighetsomkostnader och bostadspriser

I de två föregående avsnitten redovisas kalkylerade totala fastighetsomkostnader och bostadsmarknadens prisstruktur. Fastighetsomkostnaderna är självfallet av avgörande betydelse för priserna på lång sikt. Kopplingen varierar dock med upplå—

telseform för bostäderna.

Vid bostadsrätt och äganderätt finns en direkt koppling mellan fastighetsomkostnader och prissättning. Boendet är ju vid bostadsrätt förenat med fastighetsägande i föreningsform och vid äganderätt direkt förenat med fastighetsägande. När det gäller avsättningar för periodiskt underhåll har bostadsrätts- föreningen stora och småhusägaren fullständiga möjligheter att välja om underhållskostnaden skall tas när den uppkommer eller

utjämnas genom avsättningar till underhållsfond.

Förhållandena är annorlunda vid hyresrätt. Hyreslagen bygger på principen om avtalsfrihet beträffande hyrorna för hyres— marknadens parter. Vid skälighetsprövning av hyra i hyres— nämnd och fastighetsdomstol beaktas igt; fastighetsomkostna— derna utan hyror för jämförbara lägenheter. Dessa är ofta fast- ställda efter förhandlingar mellan hyresmarknadens parter. Skälighetsprövning enligt hyreslagen är därför inte en form

för prissättning annat än i enskilda fall eller en ny form av

reglering av hyrorna på bostadsmarknaden.

Hyreslagen ålägger dessutom fastighetsägaren att utföra peri— odiskt underhåll av typ målning, tapetsering etc. Fastig- hetsägaren kan inte sägas enbart av detta skäl vara berätti-

gad till högre hyror som ersättning för utfört underhåll.

Av dessa skäl behandlas i det följande upplåtelseformen hyres—

rätt mot bakgrund av avsnitten 6.2 och 6.3.

å-fl- 2 Fastiseisgmiosmaser _qci hyror

En jämförelse mellan uppgifter om kalkylerade fastighetsom— kostnader och hyror per m2 visar att hyrorna i den senaste åldersklassen (1966-71) är genomsnittligt lägre än de kal— kylerade fastighetsomkostnaderna. Skillnaden mellan hyror och koetnader överstiger för åldersklassen som helhet 10 kr/mz.

Uppgifterna avser år 1972.

Till en sannolikt mindre — del beror skillnaden mellan fastighetsomkostnader och hyror på att vissa bostadsföretag med de möjligheter härtill som ges av hyresförhandlingarna fördelar de totala fastighetsomkostnaderna efter de förval- tade lägenheternas bedömda värde för de boende och inte efter

de utgifter som formellt belastar respektive fastighet.

Till en annan del kan skillnaden förklaras med att avsätt— ningar till periodiskt underhåll är otillräckliga och i vissa

fall kanske också obefintliga.

Slutligen kan företagen årligen disponera fondmedel eller

i övrigt redovisa underskott.

I den mån det är allmänt förekommande att bostadsföretagen inte kan göra erforderliga underhållsavsättningar, använder fonderade medel till annat ändamål eller går med förlust är detta även på mycket kort sikt utomordentligt oroande. De i avsnitten 6.2 och 6.3 redovisade uppgifterna visar under alla förhållanden en inte oväsentlig skillnad mellan fasighets- omkostnadskalkyl och faktiskt uttagna hyror. Detta kan med säkerhet konstateras för lägenheter som färdigställts under

senare år.

En god bostadsförsörjning innebär bl a att bostadsområden inte kan tillåtas bli förslummade till följd av bristande underhåll.

Hyresnivån måste medge både att hushållen kan bo i en god bostad till en skälig hyra och att rationellt skötta

bostadsföretag kan täcka fastighetskomkostnader inklusive underhållsavsättningar med hyresintäkter.

6.5 Hushållens nettoutgift

.fi-2.1. _ Definitign

Med hushållens nettoutgift avser vi i princip det belopp som hushållet måste betala av egna medel för att nyttja bostaden. Nettoutgiften är priset för nyttjande (se 6.3.5) minskat med:

a) bostadsstöd från stat och kommun som är direkt knutet till bostadsinnehavet, f n det statskommunala bostads-

tillägget och det kommunala bostadstillägget till folk-

pensionärer

b) den minskning av inkomstskatten som uppkommer vid under- skott på ägarlägenhet eller vid lån till förvärv av bo—

stadsrätt.

Vi har inga statistiska uppgifter om hushållens faktiska netto— utgifter för bostaden enligt den angivna definitionen. För hus- håll i lägenheter med bostadsrätt eller äganderätt saknas upp— gifter om den egna insatsens storlek. Varken för de nämnda upplåtelseformerna eller för hyreslägenheter finns uppgifter

om det statskommunala bostadstillägget kombinerade med upp-

gifter om bostadens pris.

é-i-Z Beräknads seitsuisifier i summaries

Vi måste vid utformning av bostadspolitiska medel ta ställ— ning till frågor om prisnivån i nyproduktionen och om netto— utgiftens storlek för vissa hushållsgrupper. Till underlag för överväganden om dessa spörsmål har gjorts beräkningar av nettoutgifter för hyreslägenheter under olika förut— sättningar. Några exempel redovisas i tabell 6.2.

Förutsättningarna är följande.

a) Priset antas motsvara hyran för nybyggda lägenheter 1972, alternativt denna hyra sänkt med 15 %. Hyresuppgifterna är hämtade från statistiska centralbyråns undersökning

av hyror vid första upplåtelsen 1972. Uppgifterna avser

medelhyror för allmännyttiga företag i hela landet. De fak— tiska hyrorna för 4 och 5 rum och kök har dock sänkts något, så att relationerna mellan lägenhetstyperna bättre motsva— rar en normal fördelning. Hyrorna för dessa lägenhets-

typer synes 1972 ha påverkats av speciella faktorer.

b) Bostadstillägg antas utgå enligt de regler som trädde i kraft den 1 januari 1974. Endast det statskommunala bo— stadstillägget har beaktats vid beräkning av nettoutgif— ten. Det statliga tillägget betraktas som ett allmänt kon—

sumtionsstöd.

c) Inkomstuppgifterna avser sammanräknad inkomst enligt 1973 års taxering. Makar har räknats som en inkomstenhet (makarnas gemensamma inkomst). För ensamstående avser

uppgifterna individinkomster.

De inkomstklasser inom vilka statskommunalt bostadstillägg skulle kunna utgå vid de högsta i tabellerna angivna hyrorna omfattar ungefär tre fjärdedelar av ensamstående i åldern

20 - 66 år och en fjärdedel av makar med mannen i åldern under 67 år. Av makar med 1 barn skulle omkring hälften vara berättigade till bostadstillägg med hänsyn enbart till in— komsten. Detsamma gäller omkring 60 resp 70 % av makar med

2 och 3 barn. Nästan alla ensamstående med 1 barn har så

låg inkomst att de skulle kunna få tillägget.

Om hyresnivån sänks skulle antalet hushåll, som med hänsyn enbart till inkomsten kan vara berättigade till bostads— tillägg, givetvis inte komma att minska. En sådan minskning inträffar endast om man förändrar de hyresgränser inom vilka tillägget kan utgå. Däremot skulle det antal hushåll som fak- tiskt kan få statskommunalt tillägg med hänsyn till såväl inkomst som hyra bli lägre vid lägre hyresnivå. Likaså skulle tilläggens storlek minska. Om hyran för en trerumslägenhet är 600 kronor per månad blir exempelvis omkring en tredjedel av ettbarnsfamiljerna berättigade till tillägg, varierande mellan 160 kronor per månad och 10 kronor. Sänks hyran till 510 kronor blir drygt 20 % berättigade till tillägg med mellan 80 och 10 kronor i månaden.

För dem som kan få oreducerat statskommunalt bostadstillägg enligt nuvarande regler har en sänkning av hyresnivån liten betydelse. Deras nettoutgifter minskar i alla lägenhetstyper endast med 10 20 kronor i månaden, om hyran sänks med 15 %. Om hushållen har reducerat tillägg ökar effekten upp till

75 kronor för en tvårumslägenhet och omkring 100 kronor för en fyrarumslägenhet. De sistnämnda minskningarna av utgiften uppkommer vid den inkomst då bostadstillägget upphör. En sänkning av prisnivån får alltså momentant den största effek- ten för dem som inte har statskommunalt bostadstillägg, d v s hushåll med förhållandevis höga inkomster. Effekten av en prissänkning skall emellertid inte ses främst som en fördel— ningspolitisk åtgärd med kortsiktigt perspektiv. Det är de långsiktiga konsekvenserna som är de viktigaste. Vi åter—

kommer till denna fråga i avsnitten 6.8 och 6.9.

Nettoutgiften framstår med hänsyn till inkomsten som hög för flertalet hushållstyper i de inkomstlägen i vilka statskom— munalt bostadstillägg, helt eller reducerat, kan utgå. Enligt normerade kalkyler som vi gjort, se bilaga 9, har dessa hus- håll en mycket liten marginal för andra levnadsomkostnader än bostaden. I en sådan situation befinner sig ca en fjärde- del av alla hushåll som består av endast makar, drygt 40 % av alla 1—barnsfami1jer, drygt hälften av 2-barnsfamiljerna och

ungefär två tredjedelar av 3-barnsfamiljerna.

Tabell 6.2 Beräknade nettoutgifter för nybyggda lägenheter med olika hyror.

a. Makar med 1—3 barn.

Sammanräknad Procentuell Nettoutgift, kr/mån,för lägenhet om inkomst 1972 andel hus- 1000—tal kr håll med en L ”'L— 5 rk

inkomst som vid en månadshyra av ... kr

understiger vidstående 600 510 700 595 800 680 1 barn 30 17 440 430 460 455 520 460 35 26 515 510 535 530 595 535 40 37 600 510 625 595 685 625 45 47 600 510 700 595 800 680 2 barn — 35 27 440 430 460 455 520 460 40 40 530 510 550 545 590 550 45 51 600 510 650 595 710 650 50 62 600 510 700 595 800 680 3 barn — 40 45 475 465 495 490 515 495 45 55 555 510 575 570 595 575 50 65 600 510 675 595 695 680 55 71 600 510 700 595 800 680

___—___—

b. Ensamstående med ett barn samt makar utan barn

Sammanräknad Procentuell andel Nettoutgift, kr/mån, för lägen— inkomst 1972 hushåll med en in— het om 1000—tal kr komst som under-

2 rk 3 rk

stiger vidstående vid en månadshyra av .. kr

500 425 600 510

Ensamstående

med 1 barn - 30 84 340 325 360 350 35 91 415 400 435 425 40 95 485 425 505 495 45 98 500 425 600 510 Makar utan barn,

mannen 66 år

- 19 10 420 405 440 430 25 16 500 425 515 510 30 24 500 425 590 510

___—___—

c. En person 20 - 66 år

Sammanräknad Prooentuell andel Nettoutgift, kr/mån, för lägen- inkomst 1972 hushåll med en in— het om 1000—tal kr komst som under-

1 rk 2 rk

stiger vidstående vid en månadshyra av .. kr

360 305 500 425

_ 19 47 320 305 340 325 25 61 360 305 415 400 30 75 360 305 490 425

Om beräkningarna i stället skulle göras i 1974 års priser inne- bär detta att hyrorna blir högre och att en större del av hus— hållen blir berättigade till statskommunalt bostadstillägg. Inkomstprövningen skall avse 1972 års inkomst, men den fak— tiska inkomsten är i verkligheten väsentligt högre. Rela— tionen mellan nettoutgift och inkomst kan därför genomsnitt—

ligt inte antas bli väsentligt förändrad.

ååå _ åkstiesffelctsrj'saäsda lägenheter

Eör hushåll i egnahem som de har förvärvat under senare år har taxeringsmässiga underskott på fastigheten ofta större

betydelse än bostadstilläggen.

Småhusundersökningen belyser den faktiska skatteeffekten 1972, men resultaten är ännu inte slutbearbetade varför någon fullständig analys inte kan göras. Vi kan dock notera

följande.

Av de undersökta husen visade 80 % underskott vid taxeringen och för hus byggda under 1960—talet gällde detta mer än 95 %.

Skatteminskningen uppgick för hus med underskott till 1 800 kronor i genomsnitt för riket. För hus förvärvade åren 1966 — 1968 och 1969 - 1971 uppgick den till 2 700 respektive 3 700

kronor. Skatteminskningen motsvarade för dessa hus ca 30 % respektive 33 % av bostadsutgiften exklusive amortering. I storstadsområdena var skatteminskningen större, 3 300 kronor i Stor—Stockholm och 2 600 kronor i Stor—Göteborg som genom— snitt för alla hus. För de två senaste förvärvsperioderna var den i Stor—Stockholm 3 800 och 5 100 kronor och 1 Stor- Göteborg 2 600 och 4 400 kronor. Skatteminskningen motsvarade dock liksom i riket 30 - 35 % av bostadsutgifterna.

6.6 Hushållens inkomster och bostadsförhållanden

6.6.1 Allmänt gm_hgshållgnå gkgngmiska_situatign

Samhällets bostadspolitiska strävan att bereda alla människor rymliga bostäder av god kvalitet innebär att det inte bör fin— nas några lägenheter, som saknar elementära bekvämligheter. Den innebär också att hushållens utrymmesbehov skall tillgodo- ses. Större hushåll behöver därför större lägenheter än mindre hushåll. Dessa mål och hushållens egna värderingar överensstäm— mer i stora drag. Detta har vi visat i kapitel 3. Efterfrågan håller dock inte alltid takten med behovet. Boendetätheten

och trångboddheten är högre för de större hushållen än för de mindre. Det fanns 1970 fortfarande ett antal lägenheter som

rubricerades som omoderna eller halvmoderna.

Det ligger nära till hands att vänta att detta förklaras av ekonomiska realiteter. Med en större lägenhet följer ju ett högre pris. Detsamma gäller för en modern lägenhet i jämförelse med en omodern eller halvmodern av motsvarande storlek. Det högre bostadspris som följer av behovet av större och bättre lägenhet kompenseras endast delvis av bostadssocialt stöd till

dem som inte med egna medel kan betala för en bra bostad.

Samtidigt som behovet av utrymme är större ju större hushållet är, blir givetvis också utgifter för annan konsumtion högre: matkostnaderna ökar, klädkontot går upp o s v. Men större hus- håll har inte högre inkomster än mindre hushåll, i varje fall inte så länge vi begränsar jämförelsen till att gälla gifta hushåll med minst tre personer, d v s barnfamiljerna, tabell

6.10. Barnbidrag och inkomstprövat statligt bostadstillägg

räcker heller inte till för att kompensera den ökande försörj- ningsbördan. Svårigheterna att klara bostadskostnaden blir därför större och ekonomin i största allmänhet allt mer pres-

sad ju större hushållet är.

Tabell 6.10 Medianinkomst 1970 för hushåll av olika storlek. Tätorter med 2 000 - w invånare Källa: FoB 70

___—___—

Hhshållstyp Medianinkomst (sammanräknad nettoinkomst)

___—kf______

Gifta, 2 boende 34 400 3 boende 39 100 4 boende 39 800 5+ boende 39 000

Icke gift man, 1 boende 23 000 2+ boende 24 900

Icke gift kvinna, 1 boende 14 900 2+ boende 18 200

I bilaga 9 redovisas vissa kalkyler beträffande de ekonomiska förutsättningarna för hushållens bostadskonsumtion. Kalkylerna utgår från normerade antaganden om utgifter för annan konsum- tion än bostaden. Utgångspunkten har varit de normer som lig- ger till grund för beräkningen av socialhjälpsbehovet i Stock- holm. Konsumtionsbehovet beräknat på detta sätt har relaterats till faktiska inkomster för olika hushållstyper-

Kalkylerna Visar t ex att ett hushåll som består av makar och ett barn måste ha en disponibel inkomst om ca 20 000 kr innan det kan betala någon bostadskostnad alls. En disponibel in- komst på 20 000 kr motsvarar för ett sådant hushåll en brutto- inkomst på ca 28 000 kr. Makar med två barn måste disponera ca 23 000 kr och ha en bruttoinkomst om ca 32 000 kr, innan de får "förmåga" att betala något för en bostad. År 1972 var det ca 15 % av ettbarnsfamiljerna och ca 20 % av tvåbarnsfa-

miljerna som saknade betalningsförmåga i här nämnda mening.

6.6.2 Inkomst : bostadgutrymme

Figur 6.6 ger en bild av utrymmesstandarden för olika stora hushåll i olika inkomstklasser. Figuren består av fem kurvor, avseende dels 1-personshushåll, dels gifta hushåll med resp

2, 3, 4 och 5 eller flera personer. På varje kurva har ritats

in var undre och övre kvartilinkomsten samt medianinkomsten

ligger. Ql = undre kvartilen, den inkomstnivå, under vilken en fjärdedel av hushållen faller. Md = medianen, den inkomstnivå, under vilken hälften av hushållen faller. Q3 = övre kvartilen, den inkomstnivå, under vilken tre

fjärdedelar av hushållen faller.

Mellan 01 och Q3 faller alltså hälften av alla hushåll.

Figur 6.6 Antal rum per lägenhet 1970 för hushåll av olika storlek och i olika inkomstlägen. Tätorter med 2 OOO—w invånare

Antal rum per lägenhet

gifta, 5+ boende gifta, 4 boende

gifta, 3 boende

gifta, 2 boende 1 boende 1 1 ,T I r ! r'— 1 | _! | —|—" _— 1000 kr 5 10 15 20 25 '30 35 | 40 45 50 55 60 Sammanräknad

nettoi nkomst

De olika hushållstyperna ligger i figur 6.6 skiktade över varandra efter antalet medlemmar i hushållet. Ju större hus— hållet är desto fler rum har det alltså, genomsnittligt sett. Detta gäller i alla inkomstklasser och är ett uttryck för att en rymlig bostad prioriteras högt i hushållens budget. Hus- hållen avsätter följaktligen i genomsnitt en högre andel av sin inkomst till bostad ju fler medlemmar det består av, och detta trots att också andra levnadsomkostnader är högre för de större hushållen än för de mindre.

Figur 6.6 visar emellertid också att hushåll i högre inkomst- klasser har fler rum och därför också lägre trångboddhet, figur 6. , än hushåll med lägre inkomster. Situationen är

inte densamma, oberoende av var på inkomstskalan man gör observationen.

Figur 6.7 Trångboddheten (norm ||) 1970 bland gifta hushåll efter sammanräknad nettoinkomst.

Tätorter med 2 OOO—w invånare

Procentuell andel trångbodda

r | | r |__| | 1 | 0 5 10 15 20 25 30 35 40 45 50 55 60

nettoi nko mst

5+ boende 3 boende

Md 4 boende

2 boende L— r | > 1000 kr Sammanräknad

Allra längst ner på skalan är bilden splittrad. Man finner

t o m, något oväntat kanske, ett omvänt inkomstsamband; ut- rymmet minskar när inkomsten ökar. Denna iakttagelse har gjorts många gånger förr, både i svenska undersökningar och i under— sökningar från andra länder. Den förklaring som brukar lämnas till den är att inkomstuppgifterna för hushåll längst ner på inkomstskalan inte speglar deras faktiska konsumtionsförmåga. Det skulle röra sig om hushåll, som tillfälligtvis, t ex på grund av nyss avslutade studier, någon tids ledighet på grund av sjukdom eller liknande, har haft låga inkomster ett visst år. Förklaringen låter inte osannolik men det bör noteras att flertalet av dessa hushåll ändå, sett över en längre period, torde ha ganska låga inkomster. Brister i fråga om utrymme och utrustning förekommer nämligen bland dem i ungefär samma ut- sträckning som bland andra låginkomsttagare. Det kan därför tänkas att åtskilliga inom gruppen har speciellt stöd i form av socialhjälp e d; ett sådant tillskott till inkomsten är ju inte beskattningsbart och upptas därför inte i den inkomst, på vil- ken uppgifterna i inkomststatistiken grundar sig. Den grupp

av hushåll som det här är fråga om är under alla förhållanden

liten-

Efter detta nedersta, smala skikt på inkomstskalan följer ett ganska brett skikt, där vi inte finner något samband mellan in— komst och utrymme eller ett mycket svagt sådant. Inom detta finns stora grupper av hushåll och bl a större delen av de hushåll som har statskommunalt bostadstillägg, helt eller redu—

cerat.

I anslutning till denna iakttagelse vill vi nämna att bostads- tilläggen, när 1970 års folk- och bostadsräkning genomfördes,

var mycket lägre än de är i dag. De hade också en delvis annan konstruktion. I de tabeller och diagram där vi redovisar in- komsten i kombination med utrymme, utrustning och upplåtelse— form (avsnitten 6.6.2 — 6.6.4) har vi inte kunnat beakta bostads-

tilläggen; det statistiska underlag som bildat utgångspunkten

för vår analys har inte möjliggjort detta. Däremot har bostads— tilläggen beaktats i de tabeller som sammanställer inkomst med bostadsutgift (avsnitt 6.6.5). Vi återkommer till detta.

Det starkaste sambandet mellan inkomst och bostadsutrymme återfinner vi på den övre delen av inkomstskalan, alltså bland hushåll med förhållandevis goda inkomster och där an— talet hushåll är förhållandevis litet. Påståendet bör dock nyanseras något med hänsyn till hushållsstorleken.

Bland 1—personshushållen är det bara en mycket liten grupp, som ligger i inkomstklasser där en ökning av inkomsten ger utslag i ett ökat bostadsutrymme. För dessa tycks å andra sidan sambandet vara starkare än för någon annan hushållstyp. Det bör framhållas att pensionärerna utgör en stor grupp bland 1-personshushållen, särskilt i de lägre inkomstklasserna. I många kommuner får dessa pensionärer genom det kommunala bo- stadstillägget ersättning för hela eller en mycket stor del av bostadspriset. Det medför naturligtvis att hushållets egen inkomst inte avgör bostadsstandarden.

För gifta 2—personshushåll är sambandet mellan inkomst och utrymme relativt svagt över hela inkomstskalan. Också bland dessa hushåll finns dock ett stort antal pensionärer, vilkas ekonomiska villkor är sådana att inkomsten, så som vi här mäter den, inte bestämmer omfattningen av deras bostadskon- sumtion.

För hushåll som består av tre eller flera personer, huvud— sakligen barnfamiljer, tycks sambandet inkomst - bostadsutrym- me vara starkare ju större hushållet är. Eftersom fördelningen över 60 000 kr inte är känd är emellertid kurvornas lutning från klassmitten 55 000 kr och uppåt dock mycket osäker och några säkra slutsatser kan inte dras.

En beräkning av sambanden mellan inkomst och utrymmesstandard liksom av andra uttryck för bostadskonsumtionens omfattning har genomförts vid statistiska centralbyrån med utgångspunkt i data från FoB 70. Resultaten finns redovisade i bilaga 11. Analysens resultat stämmer väl överens med de iakttagelser som här har redovisats. De samband som vi har funnit mellan inkomst och ut— rymme vid olika inkomstnivåer belyses i tabell 6.11 med några exempel. Där anges den proéentuella andelen hushåll som har

1. en lägre utrymmesstandard än enligt den s k norm II (se kapitel 3)

2. en utrymmesstandard som överstiger norm II.

Tabell 6.11 Utrymmesstandard i några inkomstlägen. Tätorter 2 000 - w invånare. Källa: FoB 70 ______________________—_——-—————-—- Hushållstyp Procentuell andel hushåll Sammanräknad netto— med en utrymmesstandard som inkomst, kr understiger overstiger norm II norm II _________________________.___——-——-———-———

Enpersonshushåll l)

_ 10 000 (01 = 7 600) 66 11 20 000 _ W (03 = 15 100) 511) 19 Gifta — 2 boende

- 19 999 (Ql = 20 600) 23 33 50 000 _ W (03 = 47 400) 4 70 Gifta 5 boende

_ 30 000 (01 = 29 100) 42 24 50 000 — w (Q3 = 49 800 14 52 Gifta 4 boende

30 000 (01 = 30 400) 24 37 50 000 = W (03 = 51 700 5 72 Gifta 5+ boende

30 000 (01 = 28 700) 45 24 50 000 _ w (Q = 52 500) 14 62

_______2___________————————

1) Enpersonshushåll räknas enligt norm II egentligen aldrig som trångbodda. Här har dock använts samma utgångspunkter för dessa hushåll som för alla andra. Procenttalen hänför sig därför till enpersonshushåll i lägenheter mindre än 2 rk.

5.5.1 Inkomst - utrustningsgtandard

I glesbygden finns alltjämt ,trots en omfattande modernisering under 60-talet, ungefär en kvarts miljon bostäder, som beteck- nas som halvmoderna eller omoderna. Flertalet av dessa bebos

av hushåll med låga inkomster. Pensionärerna är en stor grupp bland dem.

I tätorterna är andelen omoderna och halvmoderna bostäder mindre än i glesbygden. Små lägenheter dominerar i detta bestånd mycket mer än i glesbygden. Därför är problemet med dåliga bostäder i tätorterna ett problem huvudsakligen för de små hushållen.

Bland de små hushållen är det dock till större delen de som har låga inkomster som återfinns i det sämsta beståndet. Ett inkomstsamband finns alltså när det gäller bostädernas kvali- tet lika väl som när det gäller utrymmesstandard. Pensionärerna är också i tätorterna talrikt företrädda i de dåligt utrustade lägenheterna. Bland de ensamstående är männen i ett sämre läge än kvinnorna. Detta gäller i samtliga inkomstklasser, tabell 6.12.

Tabell 6.12 Procentuell andel hushåll 1970 i omoderna och halvmdderna lägenheter i några inkomstklasser. Tätorter med 2 000 - w invånare.

Källa: FoB 70

___—___—

Hushållstyp 1 OOO-tal Procentuell andel i omo- . hushåll derna och halvmoderna Sammanräknad . nettoinkomst, kr lägenheter Enpersonshushåll Män - 9 999 60 55 25 000 ' 29 999 35 54 40 000 - w 20 12 Kvinnor - 9 999 159 59 25 000 - 29 999 52 14 40 000 - w 15 5 Makar, 2 personer - 19 999 110 24 25 000 _ 29 999 45 15 50 000 - w 95 4 _________________________________________—___________________. é—å-l _ .. lnkoaä : spelåtelsefoam

Det talas då och då om en bostadskonsumenternas hierarki, där de bäst situerade skulle vara de som bor i småhus som de själva äger, medelklassen skulle utgöras av hushåll som bor med bostadsrätt och underklassen av dem som hyr sin lägenhet.

Påståendet är knappast relevant för glesbygden och de mindre tätorternas del, eftersom majoriteten av alla hushåll där bor i egna småhus.

Också för de större tätorternas del innebär påståendet utan tvivel en grov förenkling av en komplicerad verklighet. Men så till vida har det ändå fog för sig som det är tydligt att ekonomiska spärrar finns för hushållens val av boendeform. Dessa kommer till uttryck i högre inkomster för hushåll som äger sina bostäder än för hushåll som hyr dem eller innehar dem med bostadsrätt. Tabell 6.15 visar medianinkomsten för

hushåll med olika upplåtelseform.

Tabell 6.15 Medianinkomst 1970 för vissa hushållstyper i olika upplåtelseformer. Tätorter med 2 000 - ' invånare.

Källa: FoB 70

_____________________________________________,.___.___...____._____ Hushållstyp 1 OOO-tal Medianinkomst hushåll (sammanräknad netto-

Upplåtelseform inkomst kr

Gifta, 2 boende

Agare 116 52 500 Bostadsrätt 98 55 100 Hyresrätt 226 54 800 Gifta, 5 boende

Ägare 102 59 400 Bostadsrätt 70 59 600 Hyresrätt 166 58 700 Gifta, 4 boende

Ägare 122 42 000 Bostadsrätt 58 59 600 Hyresrätt 140 58 500 Gifta, 5+ boende

Ägare 74 41 500 Bostadsrätt 19 59 400 Hyresrätt 67 57 100

___—___—

Genomsniitstal av den typ som redovisas i tabell 6.15 är dock vanskliga att använda som underlag för mera långtgående slut- satser, eftersom de är påverkade av en lång rad faktorer, vilkas samlade effekt kan dölja viktiga förhållanden. Så t ex påverkas bilden av ålderssammansättningen i de olika hushålls- typerna.

Av de mindre hushållen består många av äldre personer. De flesta av dem har valt den boendeformen i yngre dagar, vilket ger dem uöjlighet att efter uppnådd pensionsålder bo med god standard till låga kostnader. Bland de större hushållen är flertalet i åldrarna mellan 50 och 45 år.

Den bild som tabell 6.15 ger kan också påverkas av regionala faktorer, vilkas effekter dock är svåra att genomskåda.

Begränsar vi jämförelsen beträffande inkomst till de hushåll som flyttar in i de nybyggda lägenheterna reducerar vi ris- kerna för skiktningseffekter av det slag som vi nyss nämnt.

En sådan jämförelse, tabell 6.14, visar på stora skillnader

i inkomster mellan hushåll som "väljer" den ena eller den andra hustypen (upplåtelseformen). Gifta hushåll som bestod

av t ex fyra personer hade 1970 ca 45 000 kr i medianinkomst (sammanräknad nettoinkomst) i småhusen, byggda 1966—1970,

men endast ca 55 000 kr i flerfamiljshusen från samma byggnads— period. Olikheterna i faktisk inkomst mellan hushållen var ännu större, eftersom de som bor i småhus har fått sin in- komst reducerad med en del av bostadsutgiften, nämligen med ett belopp motsvarande den del av räntan som överstiger intäk- ten av fastigheten. Uppgifter från småhusundersökningen, bi— laga 7, talar för att det kan röra sig om ett avdrag i stor— leksordningen 5 000 kr.

Tabell 6.14 Medianinkomst 1970 för hushåll i småhus och övriga hus byggda under 1960-talet. Tätorter med 2 000 w invånare.

Källa: FoB 70

Hushållstyp Medianinkomst (sammanräknad nettoinkomst),

kr, för hushåll i

Småhus övriga hus byggda åren

1261-65 1266-10 1261-65 1266-20

Gifta samboende

2 personer 45 000 47 500 58 600 41 100 5 personer 45 200 45 800 40 200 58 500 4 personer 45 500 42 700 57 100 55 400 5+ personer 45 800 45 000 57 700 55 500

Skillnaderna i inkomst mellan dem som bor i småhusen och dem som bor i flerfamiljshusen förstärks år från år av den ökande olikheten i lägenhetssammansättning i nyproduktionen. Det hus- håll som behöver en lägenhet, större än tre rum och kök, har utomordentligt små möjligheter att skaffa sig den på annat

sätt än genom att köpa sig ett småhus. För att kunna göra det tvingas hushållet prestera en kontantinsats som är ganska stor eller att låna upp motsvarande belopp. Denna möjlighet saknar

många.

Vi har tidigare, i kapitel 5, visat på stora skillnader i ut— rymmesstandard mellan dem som bor i småhus och dem som bor i flerfamiljshus, tabell 5.1 . Med nuvarande produktionsin- riktning ökar skillnaderna - småhusens lägenheter byggs allt större och flerfamiljshusens allt mindre.

é—é-i _ _ inkomst : Rostadsuieifi

Med en stor bostad följer normalt en högre utgift. Detsamma gäller för en modernt utrustad bostad i jämförelse med en som saknar moderna bekvämligheter. Samband som motsvarar dem vi tidigare har funnit mellan hushållsstorlek och lägenhets— storlek samt mellan inkomst och utrymme, utrustning finner vi

därför också vid ett studium av bostadsutgifternas storlek.

Uppgifter som belyser sambanden mellan inkomster och bostads- utgifter måste hämtas ur två källor. För lägenheter i fler— familjshus ger FoB 70 de aktuellaste uppgifterna. För småhus,

upplåtna med äganderätt, är vi hänvisade till boendeutred—

ningens småhusundersökning.

Dessa två källor innefattar inte alla bostäder. Småhusunder— sökningens begränsningar finns redovisade i bilaga 7. FoB 70 lämnar uppgifter om utgifter endast för lägenheter i flerfa— miljshus med centralvärme, upplåtna med hyres- eller bostads- rätt. I kombination med inkomstuppgifter gäller dessutom den restriktionen att uppgifter finns endast för lägenheter som bebos av hushåll, vars föreståndare är under 65 år. Pensio- närshushåll är alltså inte medtagna. För jämförbarhetens skull

har vi gjort samma inskränkning för småhusens del.

Möjligheterna att ge en heltäckande beskrivning av dagens situation är alltså inte ideala. Dessutom finns inte förut—

stämmelse med de definitioner som vi använt i avsnittet 6.5.1-5. Sålunda ingår inte kalkylränta på eget kapital för ägda lägen- heter och lägenheter som är upplåtna med bostadsrätt. Dessa poster är dock av underordnad betydelse och avsaknaden av dem kan inte väsentligt förändra den bild som uppgifterna i det följande ger. Av större betydelse är då att det saknas upp- gifter om nettobostadsutgifter, d v s av bostadsutgifter minus skatteeffekter och bostadstillägg.

* Figur 6.8 Genomsnittlig bostadsutgift (brutto) för olika hushållstyper i olika inkomstlägen (disponibel inkomst). Tätorter 2000—w invånare. Flerfamiljshus med centralvarme. Hushåll med föreståndare under 65 år. Källa: FOB 70

Årshyra/årsavgift kr

i 9 0001 Gifta 3 barn

Gifta 2 barn ' Gifta 1 barn

Gifta 0 barn

Ensamstående utan barn

,— .— —.— 0 10 20 30 40 150 '60 70 Disponibel inkomst, 1 OOO-tal kr

Figur 6.8 belyser bostadsutgifterna (brutto) för hushåll med olika inkomster i flerfamiljshusen. Figur 6.9 ger motsvarande uppgifter för enfamiljshus, i vilka ägaren själv bor.

Figur 6.9 Medianbostadsutgift, exkl amortering (brutto samt minus skatteeffekt) för hushåll i olika inkomstlägen (sammanräknad inkomst) i enfamiljshus. Hela riket. Hushåll med föreståndare under 65 år.

Källa: Småhusundersökningen, prel bearbetning

Bostadsutgift, kr/år Median bostadsutgift,

exkl amortering

Dzo minus skatte- effekt

Sammanräknad 20 30 40 50 60 70 80 90 100 inkomst, 1000tal kr

Vid en jämförelse mellan dessa två figurer bör flera fakta

hållas i minnet:

Olikheterna i lägenhetssammansättning mellan småhus och fler- familjshus. Möjligheterna är småatt inom flerfamiljshusbestån- det öka sin bostadsutgift genom att skaffa sig en större lägen- het än tre rum och kök. Det omvända förhållandet gäller för småhusen, särskilt i storstadsregionerna; det är svårt att få

tag på en mindre lägenhet i småhus.

Som en följd av olikheterna i lägenhetssammansättning följer också olikheter i hushållsstdrlek. I småhusen finns fler hus— håll som vid given inkomst bor i förhållandevis stora lägen— heter, därför att hushållen där består av fler medlemmar än

i flerfamiljshusen. Detta förhållande bör uppmärksammas, efter" som det ännu inte finns uppgifter för småhusens del som är dif— ferentierade efter hushållsstorlek. För flerfamiljshusens del

finns däremot sådana uppgifter.

Inkomststrukturen är annorlunda i småhusbeståndet än i fler— familjshusbeståndet, se tabellerna 6.15 och 6.14. Det finns fler hushåll, relativt sett, med högre inkomster i småhusen,

särskilt i de nyare bostäderna med stora utgifter.

Det är stora olikheter i den regionala fördelningen mellan små- hus— och flerfamiljshusbeståndet. Det finns mycket fler småhus, relativt sett, på mindre orter och i glesbygden än som är fallet

beträffande lägenheter i flerfamiljshus.

Olika inkomstbegrepp används i FoB 70 och i småhusundersök- ningen. FoB redovisar bostadsutgifter efter hushållens dispo- nibla inkomster. Med disponibel inkomst avses faktisk inkomst minus skatt plus barnbidrag och bostadstillägg. Det bör kanske här upprepas att bostadstilläggen hösten 1970, när FoB genom— fördes, var betydligt lägre än de är i dag. Småhusundersök- ningen arbetar med begreppet sammanräknad inkomst, vilket i princip är detsamma som faktisk inkomst. Obeskattade trans- fereringar av typen barnbidrag och bostadstillägg är inte med- räknade.

Mönstren i de båda figurerna 6.8 och 6.9 (övre kurvan) över- ensstämmer i stora drag med det mönster som vi fann i figur 6.6. Dock är kurvorna här brantare. Förklaringarna till detta torde vara olika för flerfamiljshusen och för småhusen.

För flerfamiljshusen beror kurvornas olika lutning bl a på att olika inkomstbegrepp har använts. Sambandet mellan dispo- nibel inkomst och bostadskonsumtion bör bli starkare än mel- lan sammanräknad nettoinkomst och bostadskonsumtion på grund av skatteprogressiviteten.

För småhusen torde förklaringen ligga i den stora skillnaden mellan bruttoutgiften och utgiften minus skatteeffekt. Denna skillnad blir större ju högre bostadsutgifter och inkomster är. Betraktar man i stället hushållets utgift med hänsyn tagen till skatteeffekten (den undre kurvan i figur 6.9) blir kurvan inte så brant.

Också det förhållandet att figur 6.6 innefattar både småhus och flerfamiljshus kan naturligtvis medverka till olikheter i kurvornas lutning.

För flerfamiljshusens del inverkar dessutom att de omoderna, och vanligtvis också små, lägenheterna har lämnats utanför i figur 6.8 men är medtagna i figur 6.6.

I figur 6.8 finner vi att bostadsutgiften till en början minskar och sedan ökar svagt vid stigande inkomst. Först vid en relativt god inkomst börjar kurvan luta starkare uppåt. Sambandet är i princip detsamma som vi konstaterat i fråga om utrymme, men det svaga inkomstsambandet sträcker sig här längre upp på inkomstskalan. Denna iakttagelse kan ha sin förklaring i att de två figurerna inte bygger på likformigt

underlag.

En annan förklaring kan vara att hushåll med låga inkomster tvingas betala mer för sitt utrymme än hushåll längre upp på

inkomstskalan, d v 5 de skulle i större utsträckning bo i de nyare, och därför dyrare, lägenheterna. Uppgifter från FoB 70 och andra undersökningar bekräftar att så är fallet i viss

utsträckning.

é-é-é _Samaasfatinins

Ur den föregående analysen kan följande slutsatser dras:

1. hushåll med en och samma inkomst disponerar ett större ut- rymme och har en högre bostadsutgift ju större hushållet år;

2. bostadsutrymmet och bostadsutgiften ökar i de högre inkomst- lägena med ökande inkomst, men i de inkomstlägen där trång- boddhet och låg utrustningsstandard är vanligt förekommande finns inget sådant samband alls eller också är det mycket svagt;

5. trångboddheten är nästan helt en konsekvens av brister i ekonomiska resurser, beroende antingen på att inkomsterna

är låga eller på att försörjningsbördan är stor;

4. problemet med dåliga lägenheter är likaledes till sin huvud- sakliga del ett låginkomstproblem; det är dessutom begrän- sat till småhushållen;

5. ekonomiska spärrar föreligger för hushållens val av hustyp dels därför att kraven på ekonomiska prestationer är olika till följd av de skilda upplåtelseformerna, dels därför att

lägenhetssammansättningen är olika.

6. hushåll med goda inkomster får ut mer bostadsnytta för sina nettoutgifter än vad hushåll med mer pressad ekonomi kan få. Skatteeffekterna ökar när inkomsterna stiger. Bostadstill- läggen däremot minskar med ökande inkomster. Bostadstill- läggen har genom inkomstprövningen praktiskt taget försvun- nit i de inkomstlägen där skatteeffekterna börjar få större

omfattning.

I avsnittet 6.1 beskrevs i allmänna ordalag den ekonomiska verkligheten för hushåll av olika storlek för att därigenom

ge en allmän bakgrund för en analys av hur olika hushåll lyckats tillgodose sina bostadsbehov. Vad vi har funnit ge- nom analysen av uppgifter från FoB 70 och småhusundersökningen

har verifierat den allmänna beskrivningen.

6.7 Bostadens pris. Principer och mål

Vi har i det föregående konstaterat att bostadsmarknaden ka— rakteriseras av en hög prisnivå i nyproduktionen och i de senare årgångarna av hus. Prisnivån i äldre hus är lägre. Skillnaderna i pris torde ofta överstiga skillnaderna i bo—

stadsvärde enligt hushållens värderingar.

Tillväxten i efterfrågan på nya lägenheter är svag. Under den tid vi försökt överblicka kan vi inte räkna med att behovet av lägenheter kommer att öka lika mycket som tidigare. Hus— hållsbildning och inflyttning till tätorter beräknas bli

mindre än under närmast föregående decennier.

En överväldigande del av befolkningen bor i välutrustade bo— städer byggda i tämligen sen tid. Många har också uppnått en relativt god utrymmesstandard. Tillväxten i efterfrågan på bättre bostäder har emellertid även under senare år varit förhållandevis hög om man ser den mot bakgrund av förutsätt- ningarna i stort. Befolkningsutvecklingen har varit svag och vi har haft en allmänt svag konjunktur och liten ökning av den privata konsumtionen. Att avsättningen av nya lägenheter ändå varit relativt stor visar att bättre bostadsförhållanden

vhdnashat.

Samtidigt som en stor del av befolkningen bor bra måste vi konstatera att det finns stora brister i bostadsbeståndet. Bostadsstandarden är ojämnt fördelad och vi har inte kunnat finna att någon påtaglig utjämning har ägt rum eller är på

väg.

Stora grupper av hushåll har alltjämt svårt att skaffa sig

en fullvärdig bostad av ekonomiska skäl. Nyetablerade och

växande hushåll har ofta en svag position.

De bra böstäder som finns står inte till förfogande för alla

på lika villkor. Beskattningen är förmånligare vid ägande än vid andra upplåtelseformer. Priserna för hyreslägenheter är inte alltid ett uttryck för bostadsvärdet. Förmögenhetsök— ning på grund av bostadsinnehavet förekommer vid äganderätt och åtminstone för tidigt förvärvade äldre lägenheter med

bostadsrätt. Dessa upplåtelseformer blir därför förmånligare för hushållen än hyresrätt.

Diskussion av och ställningstagande till frågan om prisnivå och bostadsstöd till hushåll måste bedömas mot den här skis—

serade bakgrunden.

g.1.g _Tlå_fgrdelningsproblem

Vi har två typer av utjämningsproblem när det gäller bostads- försörjningen. Det ena avser villkoren för upplåtelse av bo— städer. Som ett mål kan uppställas att alla bostäder skall kunna erbjudas till alla hushåll på likvärdiga ekonomiska villkor. Praktiskt är detta en fråga om att åstadkomma lika

beskattning, finansieringsvillkor och likvärdiga priser.

Det andra utjämningsproblemet avser olika hushålls möjlig— heter att efterfråga bostäder. De skillnader som finns där— vidlag är en följd av att inkomster och försörjningsbördor är ojämnt fördelade mellan hushållen. Detta fördelningspro— blem föreligger oavsett vilken prisnivå eller vilken pris— struktur vi har på bostadsmarknaden.

Det är angeläget att slå fast att vi har dessa dubbla för— delnings— och utjämningsproblem; fördelning av kostnader och intäkter mellan olika delar av beståndet och fördelning av

"bostadsstandard" mellan olika grupper av hushåll.

é-l-ä _Balene & Bostadefäråöajaiegä

En grundläggande förutsättning för att uppnå en tillfreds-

ställande prisnivå och prisstruktur är att det råder balans

mellan ökning i bostadsbehovet och ökning av bostadsbeståndet. Nytillkommande hushåll skall kunna få en godtagbar bostad utan onormala väntetider. Omsättningen och tillväxten i beståndet måste vara tillräcklig för att tillgodose behoven av omflytt— ning och fortgående förbättring av bostadsstandarden. Såväl nya som etablerade hushåll skall ha möjlighet att välja mellan

nybyggda (eller ombyggda) och tidigare upplåtna lägenheter.

Denna förutsättning kan i fråga om antalet lägenheter i stort

sett sägas föreligga för närvarande och det gäller att bevara

den.

å.1,3 _Låkläädågå prisgr_vid_nyttjande

Obalans föreligger mellan olika delar av beståndet. Möjlighe— 1 terna att välja mellan nya och äldre lägenheter är mycket be— gränsade. Det beror till en del på beståndets sammansättning

men även på priserna.

| En förutsättning för att sådana balansproblem skall kunna ; lösas är att priserna bestäms av lägenheternas bostadsvärde. ' Detta är en gammal tanke i svensk bostadspolitik och kom till , uttryck i utredningar redan tidigt på 1940—talet. Med likvär— W dighet, eller paritet som är ett ofta använt uttryck, har då avsetts att skillnader i priser bör bestämmas av skillnader

* i lägenheternas egenskaper, såsom storlek, kvalitet och dy—

likt. Under senare tid har också egenskaper utom själva lä—

genheten, läge, miljö— och servicekvaliteter, börjat till—

mätas större betydelse.

Kravet på likvärdiga priser kan i första hand sägas innebära att bostäder som för ett hushåll representerar lika bostads— värde också skall ha lika priser. Detta bör gälla oavsett

när lägenheterna är byggda eller i vilken form de upplåts.

Det går inte att ange vid vilket absolut pris eller relation

mellan priser som paritet föreligger. Om det råder balans på

såväl bostadsmarknaden som byggnadsmarknaden kan dock före— tagen för nybyggda lägenheter inte ta ut högre pris än som för hyres— och bostadsrättslägenheter motsvarar kostnaderna för kapital och drift på längre sikt eller för egnahem mot— svarar produktionskostnaden. I fråga om hyres— och bostads- rättslägenheter erhålls också en garanti för sådan prissätt— ning i nyproduktionen genom företag som arbetar utan enskilt vinstsyfte. Prisskillnaderna mellan olika årgångar bör då

för i storlekshänseende lika lägenheter baseras på kostna— derna för den standardförändring som har ägt rum och på even— tuell förändrad värdering av bostadens läge, d v s föränd- ringen av tomtvärdet. Mer generellt kan paritetskravet fortfarande under antagande att fastighetsägarna inte kan

ta ut högre priser än som motsvarar deras faktiska kostnader inklusive markvärdestegring sägas innebära att priset bör baseras på fastighetens återanskaffningsvärde i aktuella byggnadspriser och tomtvärden samt lika finansieringsvillkor. Inte heller med denna definition går det att ange vid vilka

absoluta priser, som paritet föreligger.

Motsatsen till likvärdiga priser, prissplittring, uppkommer om priserna under längre tid binds till de räntor och bygg— nadskostnader som gällde vid produktionstillfället. Ränte— förändringar eller förändringar av penningvärdet medför då att olika årgångar av hus får olika hyror för lägenheter som är likvärdiga från hushållens synpunkt. Vid fortgående in— flation kommer varje ny årgång av bostäder att bli dyrare än den föregående, förutsatt att produktiviteten i byggandet

inte ökar så snabbt att den kompenserar inflationen.

Hyresstrukturen kommer vid en på detta sätt kostnadsbunden prisbildning att bestämmas eller i varje fall i hög grad

att påverkas av faktorer som ligger utanför bostadsmark— naden. Den kan inte behärskas genom åtgärder vare sig i pro— duktionsledet eller i fastighetsförvaltningen. Hyrorna blir

inte heller bestämda av hushållens värdering av olika lä—

genheter.

Förutom genom inflation och kapitalkostnadsförändringar kan hyressplittring uppkomma genom efterfrågeförändringar som inte pareras med prisanpassning. Detta gäller även om det totalt sett råder så god tillgång på lägenheter att någon "bristbetingad" prisstegring inte kan uppstå i nyproduk— tionen. Det kan t o m finnas överskott av nybyggda lägen— heter. Främst är det fråga om att hushållens värdering av bostadens läge i förhållande till andra bostäder förändras med tiden. Med den form av stadsbyggande vi har är huvud— riktningen i förändringarna att centralt belägna bostäder är mer attraktiva än bostäder långt ifrån stadskärnan. I stort sett ökar därför värderingen av de centralare lägena efterhand som ny bebyggelse på längre avstånd tillkommer. Likvärdiga priser innebär att stigande hyror i viss grad

måste accepteras i de äldre centrala stadsområdena.

Från hushållens synpunkt är det i och för sig likgiltigt om prissplittring har uppkommit som följd av inflation och ränte— förändringar eller kan hänföras till värderingen av läget.

De reagerar på samma sätt i båda fallen, d v 5 det uppkommer en överefterfrågan och köbildning till de lägenheter som an— ses mest attraktiva. Om priserna på dessa hålls nere genom regleringar under längre tid uppkommer en svart marknad för

överlåtelse av hyresrätter.

Från bostadspolitisk synpunkt är det emellertid angeläget

att försöka hålla isär de faktorer som kan orsaka olika pris— utveckling. Ätgärder för att bevara eller återställa paritet utan att detta får icke önskvärda verkningar i andra avseen— den blir olika i de olika fallen. Inflation och finansierings— villkor kan helt eller delvis behärskas via finansierings— systemet. Markvärdestegringen måste däremot mötas med mark— politiska och andra selektiva medel t ex särskilda av—

gifter som kan anpassas till olika lokala förhållanden.

Värderingen av olika områdens bostadsvärde är givetvis också

i hög grad beroende av den yttre miljön och kommunikationerna

och inte bara av avstånd till centrala områden. En planering av nya områden på sådant sätt, att de tillförs kvaliteter som ökar deras attraktivitet i förhållande till befintlig bebyggelse kan därför dämpa markvärdestegringen i äldre om—

råden.

Hyressplittring medför en uppdelning av hushållen i gynnade och missgynnade grupper. De som har bostäder i det äldre be— ståndet får vid inflation och kostnadsbundna hyror en fort— gående real hyressänkning och lägre hyror än för likvärdiga bostäder i nyproduktionen. De blir benägna att bo kvar för

att utnyttja fördelen av den låga hyran.

Hushåll som nybildas, byter bostadsort eller har särskilt trängande bostadsbehov t ex på grund av ökat antal barn i familjen måste i allmänhet söka bostad i nyproduktionen med dess högre hyror. Vi får alltså grovt sett en uppdelning mellan å ena sidan etablerade och prismässigt gynnade hus— håll i det äldre beståndet och (på den lokala marknaden) "oetablerade" och prismässigt missgynnade hushåll i nyproduk— tionen. Detta är dock inte detsamma som en uppdelning av hus—

hållen efter höga och låga inkomster.

Det finns också väsentliga avvikelser från det schematiska mönstret, vilka bl a beror på beståndets sammansättning. Det äldre beståndet av flerfamiljshus består ju till mycket stor del av smålägenheter. Oavsett vilket pris som gäller har barnfamiljer eller andra större hushåll mycket små möj— ligheter att bo där, om de skall få en rimlig utrymmesstan— dard. Den mest gynnade gruppen blir alltså etablerade små— hushåll.

Från hushållens synpunkt är likvärdiga priser främst ett

rättviseproblem.

5.1.2 _Likläådååå priser vid förväg!

Likvärdighet i prissättningen skall föreligga inte bara mellan olika årgångar av bostäder öch mellan hus med olika bostadslägen. Samma krav bör ställas i fråga om olika hus—

typer och upplåtelseformer.

I det sistnämnda avseendet är det främst fråga om att från samhällets sida ge likvärdiga förutsättningar för prisbild- ningen på t ex hyreslägenheter och egnahem eller flerfamiljs— hus och småhus. Det ankommer främst på kommunerna att se till så att bostäderna i lika grad belastas med kostnader för ex— ploatering och andel i service, trafikkostnader o dyl som betalas med kommunala medel. Om kommunen vill påverka hus— hållens värderingar och möjligheter att bo i den ena eller andra hustypen eller upplåtelseformen - och alltså frångå

likvärdesprincipen bör det ske i form av öppen subvention.

Olika villkor från kommunens sida för skilda slag av bo— städer leder främst till prissplittring vid den första upp— låtelsen. Det är inte givet att detta påverkar prisrelatio— nerna mellan bostäder av olika ålder. Även sådana effekter kan dock uppkomma. Om någon kostnad som tidigare belastat kommunen överförs på fastigheterna vid nybebyggelse innebär således detta att fastighetspriserna och så småningom också nyttjandepriserna i det äldre beståndet ökar i motsvarande

grad.

Från statens sida gäller främst att villkoren för finansie— ring och beskattning måste vara lika för olika slags bostä— der. Eljest ges inte förutsättning för likvärdiga priser. Verkan av beskattningen framkommer visserligen nu tydligast då man ser till hushållens nettoutgifter för bostaden. Den förmånligare beskattningen vid ägande påverkar dock även

förvärvspriserna genom att hushållens priskänslighet minskar.

6.7.6 Ett tredje fördelningsproblgg

Om prisparitet skall bibehållas vid inflation, utan ökande subventioner till nyproduktionen, måste hyrorna för befint- liga lägenheter vara inflationsberoende. Det utjämningspro— blem som inflationen medför kan helt eller delvis lösas genom finansieringen.

Med de traditionella formerna för fastighetsfinansiering innebär den nominella ökningen av kapitalavkastningen på grund av inflation inte en värdesäkring av fastighets— kapitalet. Detta är ju till största delen upplånat i ett nominellt värde och ränteutgiften ökar inte. Den ökade in— täkten tillfaller helt fastighetsägaren och kan betraktas som en ökad förräntning av den ursprungliga egna insatsen eller som en förmögenhetsökning. Hur stor denna förmögenhets— ökning blir är beroende av hur stor del av fastighetskapi— talet ägaren ursprungligen har lånat.

Förmögenhetsökningen uppkommer för såväl ägare till hyres— fastigheter och egnahemsägare som bostadsrättshavare.

Från långivarens synpunkt innebär inflation att det utlånade beloppets realvärde minskar, eller omvänt att realräntan

blir lägre än gällande räntefot. Detta brukar anföras som ett av skälen till senare års höga ränteläge på kapitalmarknaden. En nominell ränta av drygt 7 % motsvarar således en realränta av endast 2 5 %.

Situationen med "evig inflation" gör att de som hyr lägen— heter kommer i ett mycket oförmånligt läge, om fastigheterna finansieras med traditionella lån och hyrorna följer infla— tionen. Hyran baseras på en hög ränta som avser att ge kapi— talägaren ett inflationsskydd och medför en hög initialhyra. Samtidigt medför emellertid inflationen att denna hyra ökar ytterligare varvid hyreshöjningen tillfaller fastighetsäga— ren i form av ökad avkastning på det egna kapitalet. Om det inte sker någon omfördelning kan hyrorna sägas bli utsatta

för ett dubbelt inflationstryck.

2.1.1._P£isniyå ; nyproduktionen

Bostaden är en social nyttighet och tillgång till en bra

bostad är en rättighet för var och en. Priset skall bedömas

utifrån denna värdering.

Vi skall ha en prisnivå i nyproduktionen som är avvägd med hänsyn till å ena sidan betalningsförmågan hos vanliga in— komsttagare, å andra sidan statens möjligheter att överföra medel till denna del av bostadssektorn. Prisnivån bör dock inte vara så låg att den stimulerar till alltför stor kon— sumtion bland hushåll med goda inkomster i förhållande till bostadsbehov och försörjningsbörda. En sådan prisnivå skulle i längden inte gynna de svagare hushållen. Det skulle i stället bli risk för större investeringsanspråk än samhälls—

ekonomin tillåter.

Vi vill ännu en gång understryka den i svensk bostadspolitik väsentliga principen att priserna i nyproduktionen skall vara kostnadsbundna. Priset skall alltså genomsnittligt be—

stämmas av faktiska kapital— och driftskostnader.

Att priset i nyproduktionen är kostnadsbundet och att kapi— talkostnaderna är bestämda av bostadspolitiska värderingar

medför inte att alla priser i nyproduktionen anpassas till

produktionskostnaderna. Det går inte att bortse från efter- frågans och den ojämna inkomsfördelningens inverkan på priserna. För lägenheter som är särskilt attraktiva på grund av sitt läge, utformning eller dylikt går det att ta ut högre priser på grund av att de efterfrågas av hushåll med högre inkomster eller av hushåll som värderar bostaden högre än "genomsnittshushåll" i förhållande till annan konsumtion. Naturligtvis kan också priserna i enskilda fall komma att

avvika från kostnaderna på grund av varierande skicklighet

hos byggherrar och producenter.

Principen för prissättning innebär ingen garanti mot priser som medverkar till segregation. Lågpris— och högprisområden med olika inkomstnivåer och hushållssammansättning kan före— komma om de inte undviks med andra medel. Prissättningen ger inte heller någon garanti mot vinster på grund av stigande

markvärden.

Priserna i nyproduktionen kommer på sikt att styra prisut-

vecklingen i det äldre beståndet.

Med de ägareförhållanden och styrmekanismer som finns - de

allmännyttiga företagens dominerande inflytande på en stor

del av hyresmarknaden och hyreslagstiftningen som skydd för hushållens besittningsrätt och mot oskäliga prishöjningar - kommer vi inte att ha en marknadsprisbildning i traditionell mening. Prisbildningen kan dock komma att ligga nära den som teoretiskt skall gälla för en väl fungerande marknad. Priset

blir ett fördelningsinstrument.

Vi vill understryka att vi ser en formellt oreglerad pris- bildning uteslutande som ett hjälpmedel för att fördela bo- städer på en balanserad marknad. Den kan fungera endast under förutsättning att ny- och ombyggnadsverksamhet får tillräck— lig omfattning. Garanti mot spekulationspriser måste åstad— kommas med hjälp av företag utan vinstsyfte och genom effek- tiv konkurrens både i produktionsledet och i förvaltningen. Däri skall även innefattas konkurrens på lika villkor mel- lan olika upplåtelseformer.

Det går självfallet inte att säga något om den absoluta pris- nivån i det äldre beståndet vid en viss prisnivå i nyproduk- tionen. Ju lägre prisnivån kan bli i nya hus desto lägre kan hela nivån hållas för äldre hus. Prisnivån för nya lägenheter får därför särskild betydelse den närmaste tiden, då det bl a är angeläget att utjämna prisskillnader och få en jämnare

5.2 _ _aspekter på_bgstagsgtöd_till hughåll

é-å-l _PrianÅVå ace hushållsatäd

Bostadsstöd till vissa hushållsgrupper kan ses dels enbart som ett medel att ge hushåll med svaga egna resurser möjlig- het att uppnå en viss minimistandard, dels som ett medel

att mera allmänt minska de skillnader i bostadsstandard

som beror av barnantal och inkomst.

Vilka insatser som behövs för att nå det första syftet, alltså att garantera en god grundstandard, är i hög grad beroende av den allmänna prisnivån för bostäder. En låg prisnivå för något så oumbärligt som bostäder har själv- fallet väsentlig betydelse för grupper med svag ekonomi. Om bostäderna är billiga - och tillgången är god - kan ju hushållen tillgodose ett grundbehov och få mer över till annan konsumtion än vid högre pris. Behovet av bostads- stöd bortfaller inte vid den lägre prisnivån, men det kan minska i omfattning. Det antal hushåll som på grund av priset blir heltutestängdafrån möjligheten att efterfråga

bra bostäder blir mindre.

Ser vi bostadsstödet mera allmänt från utjämningssynpunkt blir betraktelsesättet ett annat. Skillnaderna i bostads- standard beror främst av barnantalet, som medför ökande bostadsbehov och försörjningsbörda, och av inkomstens storlek. Att minska standardskillnaderna är alltså inte bara en fråga om att lyfta upp vissa grupper till en god— tagbar grundstandard, utan mera allmänt en fråga om för- delningen av inkomster och försörjningsbördor. Detta fördelningsproblem har i och för sig inget direkt samband

med prisnivån för bostäder.

Sett i stort kan det fördelningsproblem som föreligger inte lösas med bostadspolitiska medel. Bostaden har dock så stor betydelse för levnadsbetingelserna i övrigt att en minskning av skillnaderna i bostadsstandard är sär— skilt angelägen. Från denna synpunkt borde bostadsstödet ha en utjämnande effekt, som inte är begränsad till att garantera en minimistandard.

Ibland synes bostadsstödet också ha betraktats som ett instrument för att minska de sociala olägenheterna av hyressplittring. Tankegången synes då ha varit att hushåll- med svag betalningförmåga bör kompenseras för att lägenheter i det nyare beståndet, som ofta utgjort deras enda möjlig— het att få en bostad, är dyrare än lägenheter med motsvarande standard i äldre hus. Uttrycket "högkostnadsskydd" har an— vänts om detta syfte.

Med den syn på priserna som vi har utvecklat i föregående avsnitt blir ett bostadsstöd till hushåll inte ett medel för att utjämna priser mellan olika delar av bostadsbeståndet. Dess funktion är uteslutande att utjämna mellan hushåll med olika inkomst och bostadsbehov. Eftersom hyrorna för nybyggda lägenheter skall ge riktpunkten för hela prisnivån är det ändå följdriktigt att de används som underlag för att bestämma stödets storlek.

é—å-å _ åetalningsförmågg Vid låg _inlioäsl

Vi har konstaterat att hushållens bostadsstandard och bostads- utgifter inte förändras nämnvärt i ett brett inkomstskikt på den nedre delen av inkomstskalan. För dessa hushåll kan därför en mindre inkomstökning inte antas få någon nämnvärd effekt på deras bostadsefterfrågan. Hushållen har en svag ekonomi och tillskotten går till annat än bostad. Först då de passe— rat en viss inkomstgräns, som ligger på olika nivå beroende på hur många barn hushållet har, ökar bostadsstandarden på— tagligt.

Att just bostadsstandarden släpar efter hänger troligen samman med att den i allmänhet inte kan förbättras i små steg. Utgiftsökningen för en större bostad är betydande och påver— kar konsumtionen i övrigt under lång tid framåt.

Det som sagts om inkomsttillskott kan i stort sett antas gälla också om en generell prissänkning. Den lägre prisnivån medför sannolikt att hushåll med svag ekonomi i första hand kommer att öka sin konsumtion av annat än bostäder. Bostads— standarden kommer att bestämmas av vad de över huvud taget blir erbjudna och av de anspråk som i stort blivit vedertagna för hushåll i en viss levnadssituation. Det är allmänt veder— taget att dåliga bostäder inte kan accepteras, åtminstone inte för barnfamiljer. Om det inte finns någon annan lösning kommer hyran därför att betalas med bostadstillägg och socialhjälp. En sänkning av prisnivån intom de snäva gränser som är rea- listiska medför i sådana fall inte att familjen höjer sin bostadsstandard, utan att behovet av socialhjälp minskar. Lik— artade situationer torde förekomma för åtskilliga hushåll med

mycket ansträngd ekonomi.

å-å-ä _ åelalninåsiözmåga 202 bagngntal

Bostadsbehovet ökar självfallet med ökande antal barn i hus— hållet. Vid en given disponibel inkomst använder också hus—

hållen större belopp till bostaden ju flera barn de har.

Förhållandet ger ett paradoxalt intryck av att "betalnings- förmågan" skulle öka med barnantalet. I verkligheten är det naturligtvis bara ett uttryck för att bostadsbehovet ound- gängligen måste tillgodoses och att det inte finns något absolut mått på "betalningsförmåga". Det är också uppenbart att familjer med flera barn ofta har en hårt ansträngd eko- nomi. Behov av socialhjälp är alltjämt avsevärt vanligare bland hushåll med flera barn än bland mindre hushåll med

i övrigt likartade förhållanden.

De första mera omfattande bostadspolitiska insatserna avsåg stöd åt barnfamiljer och detta har varit en viktig del också i fortsättningen. Det har också skett en genomgripande för— bättring av barnfamiljernas bostadsförhållanden. Vi har dock inte kunnat konstatera att utrymmesstandarden ökat snabbare för hushåll med barn än för andra grupper.

Skillnaden i bostadsutrymme per person är stor mellan famil— jer med flera barn och mindre hushåll. Trångboddhet är allt— jämt vanlig särskilt bland hushåll med minst tre barn. Den har ett starkt samband med inkomsten.

Nästan alla barnfamiljer har emellertid välutrustade lägen- heter. Tar man hänsyn även till detta har deras bostadsstan- dard troligen förbättras mer än för hushållen i genomsnitt under de senaste 25 - 30 åren. Vi måste dock dra slutsatsen att de bostadspolitiska insatserna knappast har inneburit någon väsentlig omfördelning av utrymmesstandarden till barn- familjernas förmån.

Även om barnfamiljer pressar ner sin konsumtion i övrigt för att kunna betala för en bra bostad, kan detta inte ske i sådan grad att det kompenserar det ökande bostadsbehovet.

Med hänsyn till barnens utveckling är tillräckligt stora och välutrustade bostäder särskilt angelägna för barnfamiljer. De någorlunda likvärdiga förhållanden som barnen oavsett för- äldrarnas inkomst erbjuds t ex i skolan borde kunna erbjudas dem också i fråga om bostadsförhållanden.

Något sådant blir inte möjligt så länge bostadsstandarden i

hög grad bestäms av en för flertalet större barnfamiljer an— strängd ekonomi. Det går dock inte att ge något bestämt mått på hur mycket familjer med olika antal barn och olika in— komst rimligen bör betala för en bra bostad.

Det grundläggande kravet på ett bostadsstöd är att det skall ge en reell stimulans att förbättra bostadsstandarden även för hushåll med låg inkomst. Bostadsstödet bör då vara konst— ruerat så att det i de lägsta inkomstklasserna täcker en stor del av utgiften för en godtagbar bostad. Det bör också vara utformat så att en standardökning blir billig för hushållet.

Stödet bör givetvis öka med antalet barn i familjen.

Endast för pensionärer gäller i viss mån andra krav på bo- stadsstödet. Det väsentliga för dem är oftast att de får möjlighet att bo kvar i sina bostäder eller kan flytta till någon mera lättskött eller lämpligare belägen bostad. Dessa krav kan redan nu tillgodoses av de kommunala bostadstilläg— gen till pensionärer. Det finns inte anledning att nu gå när-

mare in på dem.

De nuvarande statliga och statskommunala bostadstilläggen tillgodoser inte i tillräcklig grad de ovan angivna vill— koren på bostadsstöd. Det statliga bostadstillägget till barnfamiljer är ett allmänt konsumtionsstöd, som endast i liten omfattning kan antas påverka bostadskonsumtionen.

Det statskommunala bostadstillägget uppfyller kravet att en standardökning skall vara billig för hushållet. Tillägget utgör ju 80 % av bostadsutgiften inom vissa gränser. Att effekten vid låga inkomster ändå inte blir tillräcklig be- ror på att hushållen inte kan ens betala "grundbeloppet" 525 eller 425 kronor i månaden utan att deras ekonomi blir

hårt ansträngd.

Det måste uppmärksammas att en stimulans till bostadskonsum— tionen kanske inte alltid är tillräcklig för hushållen. Om ekonomin blir mycket svag även om hushållet behöver betala bara ett litet belopp för en bra bostad, kan denna bostad framstå som lyxbetonad. Den medför inte bättre levnadsför-

hållanden om inte också andra förhållanden förbättras. Frågan om bostadsstöd kan därför inte ses frikopplad från andra fördelningspolitiSka åtgärder. Särskilt gäller detta om sam— bandet med barnbidragen.

6.2 Overväganden

De faktiska prisförhållandena på bostadsmarknaden avviker från de mål vi har diskuterat framför allt i följande

avseenden.

a) Prisnivån i nyproduktionen är för hög för hushåll med

genomsnittliga inkomster.

b) Prisskillnader mellan olika årgångar av hyreslägenheter och mellan lägenheter med olika lägen överensstämmer inte alltid med hushållens värderingar. För lägenheter med lika bostadsvärde är priset högre i senare årgångar av

hus än i äldre.

c) Prisskillnaderna mellan olika upplåtelseformer och hus- typer. uttryckta i kr/m2 lägenhetsyta, är i sig inte påfallande stora. Hushållens nettoutgifter blir emellertid högre om de hyr eller har normalt finansierad bostads- rätt än om de äger lägenheterna eller i annan form disponerar dem så att det uppstår en skatteminskning. Skillnaderna i skatteresultat går i huvudsak mellan ägande och icke—ägande. I realiteten innebär det dock huvudsakligen att flerfamiljshus och småhus inte till- handahålls på lika villkor. Finansiering och upplåtelse i en form som medför skatteminskning ("andelslägenheter" o d) har dock fått ökad betydelse även i flerfamiljshus.

d) De utgående hyrorna i senare årgångar av hus understiger genomsnittligt de långsiktiga kostnaderna för fastighets- kapital och drift.

Skatteproblemen behandlas av bostadsskattekommittén. Vi går därför inte närmare in på dem, utan förutsätter att lik— värdiga villkor åstadkommes för å ena sidan ägande eller annan upplåtelse som medför lägre inkomstskatt och å andra sidan hyra och normalt finansierad bostadsrätt.

De två första konstaterandena vi har gjort talar för att hyrorna i nyproduktionen bör sänkas. Att ange en bestämd nivå som är "rimlig" i den meningen att hushåll i vanliga inkomstlägen då skulle efterfråga tillräckligt rymliga lägenheter är naturligtvis vanskligt.

Vi har emellertid utgått från ettbarnsfamiljer och studerat den faktiska hyran och utrymmesstandarden 1970. På grundval därav bedömer vi att hyressänkningen för nybyggda trerums- lägenheter då skulle behövt vara av storleksordningen 10— 15 %. Målet är då att minst hälften av ettbarnsfamiljerna kommer att efterfråga lägenheter om minst 3 rum och kök utan bostadstillägg.

Det går emellertid inte att ta slutlig ställning till pris— frågorna utan att också beakta hur hushållens nettoutgifter för bostaden påverkas av olika skatteregler för olika upp- låtelseformer. Skulle det vid behandling av skatteproblemen visa sig att ägandet alltjämt ger lägre nettoutgift än hyra och bostadsrätt bör prisfrågorna omprövas.

Vi kan naturligtvis inte generellt avgöra i vilken grad hyresskillnaderna mellan olika årgångar av lägenheter är uttryck för hyressplittring. Den statistiska redovisningen är ju ett ganska grovt mått som döljer stora skillnader i lägenheternas kvalitet och inte tar hänsyn till läge och

miljö.

Att lediga lägenheter är koncentrerade till senare årgångar av hus medan det fortfarande finns stor efterfrågan på modernt utrustade äldre lägenheter är dock ett uttryck för att en faktisk hyressplittring föreligger. På grund av den allmänna trögheten på bostadsmarknaden är det troligt att en utjämning kommer att ta relativt lång tid. En del priser kan då komma att höjas och andra att sänkas.

En viktig förutsättning får inte glömmas bort vid bedömning av paritetsproblemen.

Balans med hjälp av prisbildningen bör över huvud taget inte eftersträvas vid en prisnivå i nyproduktionen som är för

hög för vanliga inkomsttagare.

Att den nuvarande prisnivån i nyproduktionen bör sänkas är en logisk följd av det föregående konstaterandet. Själv- fallet innebär en lägre prisnivå för nybyggda lägenheter en fördel för hushållen också genom att den allmänt bidrar

till att hålla nere priserna i hela beståndet.

Det pris som bestäms från bostadspolitiska utgångspunkter för nyproduktionen måste också genomsnittligt täcka fastig— heternas kapital— och driftutgifter. Den eftersträvade prisnivån i nyproduktionen ger därigenom en riktpunkt för avvägning av kapitalersättningens storlek i finansierings-

systemet.

Ett viktigt krav på prisbildningen är att denna skall bevara paritet mellan olika årgångar av hus. Vid inflation innebär detta i regel att priserna i befintliga bostäder efterhand ökar. Kravet på—finansieringssystemet är i detta avseende att det skall ge förutsättningar för likvärdiga priser och mot- verka att inflationen medför omfördelning av förmögenheter

mellan långivare och ägare.

gee_nanaan

luamaaumna

Vi har i det föregående diskuterat syftet med ett bostads- stöd till hushåll och behovet av ett sådant.

En sänkning av prisnivån innebär inte att behovet av bostads- stöd till vissa hushållsgrupper minskar i väsentlig grad.

Vi har dock inte nu annat än från rent principiella syn— punkter kunnat behandla frågan om hur ett sådant stöd bör vara utformat. Uppenbart är dock att någon form av bostads-

tillägg som sänker hushållens bostadsutgift är effektivare

med hänsyn till bostadsförsörjningen än inkomsttillskott i form av allmänt konsumtionsstöd.

fortsat Luiradaiaesaabs ts

Frågan om hur ett direkt stöd till hushållens bostadsför- sörjning bör vara utformat behöver prövas ingående. Som vi redan har framhållit i kapitel 2 hör den till de frågor som boendeutredningen kommer att behandla ytterligare i sitt fortsatta arbete.

Q.2.2 _Axvägging_prissänkning : huåhållsgtäd_

Här skall endast något beröras frågan om avvägning mellan bostadspolitiska åtgärder som påverkar priserna och direkta subventioner till hushållen.

Det brukar ofta framhållas att direkta bidrag till hushållen lättare kan styras och därför får bättre effekt än generella åtgärder för dem som bäst behöver ett stöd. En generell prissänkning gynnar även, och kanske i högre grad, hushåll med högre inkomster. Frågeställningen är av intresse endast under förutsättning att de generella åtgärderna är subven- tioner eller tar i anspråk medel, som eljest skulle kunna riktas till vissa hushåll.

De nuvarande paritetslånen och de i kapitel 7 nedan före- slagna utjämningslånen binder under en tid medel i stats- budgeten på grund av uppskjutna inbetalningar. Om dessa medel i stället skulle kunna bli tillgängliga för subventioner till hushåll kan vi inte bedöma, men möjligheten kan inte uteslutas.

Väsentligt i fråga om prissänkning i nyproduktionen är att en sådan även på rätt kort sikt påverkar priserna i hela bostadsbeståndet. Om det allmänna ränteläget, produktions- kostnader och driftkostnader är givna, vilket vi måste anta i detta fall, innebär en sådan prissänkning överföring av medel från dem som äger bostäder till dem som inte äger.

Dessa'överföringar kommer naturligtvis både högre och lägre winkomsttagare till godo,i en del fall i form av en direkt lutgiftsminskning i andra fall i form av att utgiftsökningar hålls tillbaka.

iDen samlade effekten av prissänkande åtgärder är avsevärt lstörre än den insats av statsmedel som eventuellt behöver göras i nyproduktionen. Även om insatsen görs som en direkt subvention skulle den därför kunna vara motiverad. Detta gäller dock givetvis endast under förutsättning att priserna i nyproduktionen inte överstiger kapital- och driftkostna- derna och att det råder prisparitet mellan olika delar av beståndet.

i ]En annan väsentlig effekt av att priserna hålls nere då

bostäderna är nya är att ökningen av fastighetsvärdena hålls tillbaka. Detta är betydelsefullt inte bara från rättvise- synpunkt - d v s i fråga om överföring av förmögenheter från långivare till ägare — utan också för möjligheterna att åstadkomma förändringar i det befintliga beståndet.

Behovet av sådana har något berörts i kapitel 5.

Subventioner till hushållen har inte de här angivna effek- terna. Avvägningsproblemet skall därför inte ses bara som

en fråga om hur olika hushållsgrupper berörs.

Priserna är - liksom skatteproblemen - en fråga om att få hela bostadsmarknaden att fungera på ett socialt tillfreds—

ställande sätt även i en ekonomi med inflation.

Behovet av subventioner till hushåll påverkas, som vi fram— hållit i det föregående, inte i någon avgörande grad av måttliga ändringar av prisnivån. Deras omfattning bör inte bara ses i förhållande till bostadspolitiska åtgärder som berör priserna, utan också avvägas mot andra former av stöd

till samma hushållsgrupper.

KAPITEL 7

BOSTADSFINANSIERING

7.1 Terminologi

I detta avsnitt lämnas förklaringar till lånetekniska och liknande termer som användes i kapitel 7. För mer ingående beskrivningar hänvisas till respektive textavsnitt och bi—

lagor.

Allmänna_långtgkniåkå tegmgr

Byggnadslån, byggnadskredit, Kortfristigt lån som lämnas un» byggnadskreditiv der byggnadstiden, vanligen,av affärsbank eller sparbank.

Fastighetslån Lån med förhållandevis lång löptid, lämnas när byggnad färdigställts.

bottenlån Fastighetslån mot säkerhet i

form av pantbrev (inteckninga- säkerhet), omfattar upp till 75 % av fastighetens värde och lämnas i huvudsak av stadshypo— teksföreningar och kreditaktie— bolag.

bostadslån Statligt fastighetslån, säker— hetsmässigt placerat över bot- tenlån inom pantvärdet (se nedan).

— topplån Fastighetslån, säkerhetsmässigt placerat över bottenlån och bo- stadslån.

Hypotek, pant, pantbrev, Olika termer för säkerhet för inteckningar lån.

Överhypotek Säkerhetsutrymme som kan utnyttL jas för belåning, uppstår vanli— gen vid återbetalning av lån.

Bundet lån Innebär att lånevillkoren (ränta och amortering) är fastställda för viss tid inom vilken lånet inte kan sägas upp.

Obundet lån Innebär att lånet är uppsägbart efter kort tid, vilket gör att räntan kan förändras under låne— tiden.

Konvertering Omsättning av bundet lån efter vissa år till då gällande låne— villkor.

Annuitet Ärlig återbetalning av lån inne—

fattande ränta och amortering.

Amortering Äterbetalning av lån.

- rak amortering Återbetalning med fast årligt belopp.

- fast (lika) annuitet Amortering och ränta utgör till—

sammans ett fast årligt belopp; innebär vanligen att räntebelop— pet är högt och amorteringen låg i början av länets löptid, amor— teringen stiger därefter succes— sivt medan räntedelen sjunker.

Kapitalutgift Erlagt belopp för upplånat kapi- tal, vid traditionella lån lika med ränta och amortering.

Kreditinstitut Sammanfattande benämning på ban— ker, hypoteksinstitut, kredit— aktiebolag m fl institutioner.

Hypoteksinstitut, kredit— Kreditinstitut som lämnar bot— aktiebolag tenlån mot säkerhet i form av pantbrev i fastighet eller tomt— rätt; skaffar medel till utlå- ningen genom att ge ut obliga— tioner.

2e5m2r_i_dgn_statligg bpgtådglångizningeg

Pantvärde Belopp som beräknas som under- lag för fastställande av övre säkerhetsgränsen för det stat- liga bostadslånet.

Låneunderlag Belopp som beräknas som underlag för fastställande av det stat- liga bostadslånets storlek.

överkostnad Del av produktionskostnaden för bostadsfastighet som över— stiger pantvärdet.

Paritetslån Bostadslån för vilket kapital— utgifterna omfördelas i tiden.

Basannuitet Den procentandel av låneunder- laget för bostäder som tas ut som kapitalutgift första året inom paritetslånesystemet.

Paritetstal Faktor inom paritetslånesyste— met som fastställes av Kungl Maj:t för att årligen räkna upp det första årets kapital— utgift.

7.2 Nuvarande bostadsfinansiering vid nxbxggnad

7. 2.1 &llmänt

Vid nybyggnad av bostäder sker finansieringen i två etapper. Kortfristiga krediter under byggnadstiden ersätts efter bygg— nadens färdigställande av fastighetslån.

Lån under byggnadstiden, byggnadskreditiv, lämnas av affärs— bankerna och sparbankerna. Fastighetslån ges i flera former.

Lån, s k enhetslån, upp till 75 % av bostadsfastighetens be- räknade värde lämnas huvudsakligen av hypoteksinstituten.

Lån utöver enhetslånen lämnas av staten och i mindre utsträck— ning av affärsbankerna och sparbankerna.

I nyproduktionen har för närvarande 95 % av antalet lägen- heter i flerfamiljshus och 65 % av antalet lägenheter i små— hus statliga bostadslån. De är oftast s k paritetslån, som är uppbyggda så att kapitalutgifterna blir väsentligt lägre än vid traditionella lån under den tidigare delen av lånets löptid.

Nedan lämnas en redogörelse för dessa former av bostads— krediter med undantag för eventuella lån utöver enhetslå— nen vid sidan av den statliga långivningen. Redogörelserna är huvudsakligen sammanfattningar av bilagorna l, 2, 3 och 4.

7.2.2 Lån under byggnagstigen

Byggnadskrediter ges huvudsakligen av affärsbankerna och sparbankerna.

Den statliga delegationen för bostadsfinansiering har under de senaste åren tagit initiativ till årliga överenskommelser

med dessa kreditinstitut för att garantera erforderliga bygg—

nadskrediter till det planerade bostadsbyggandet.

För kreditinstituten utgör byggnadskrediterna en form bland

flera för placering av kortfristig inlåning.

Byggnadskrediter beviljas i princip till byggnadsobjektets beräknade produktionskostnad. Byggherren disponerar sedan krediten efter särskilt uppgjord plan anpassad efter hans

kreditbehov under byggnadstiden.

Räntevillkoren för byggnadskrediten innebär för närvarande vanligtvis att låntagaren erlägger en fast lägre avgift och en ränta på 7 % av disponerat belopp. Vid kommunal borgen sjunker räntan 1/4 %.

Kostnaden för byggnadskrediten inräknas i allmänhet i produk-

tionskostnaden.

De sammanlagda disponerade byggnadskrediterna till bostäder uppgick 1973-12—31 till ca 16 miljarder kronor. Därav avsåg ca 10 miljarder kronor färdigställda bostadshus med bevilja— de men icke utbetalade enhetslån. Väntetiden för utbetalning av enhetslån var i februari 1974 över ett år. Knappheten på långa fastighetslån upplevs som besvärande för såväl bygg—

nadskreditgivare som lånesökande.

Enhetslånen är numera den normala formen för bottenfinan-

siering av nyproducerade b05tadsfastigheter.

Enhetslångivare är huvudsakligen stadshypoteksföreningar anslutna till Konungariket Sveriges stadshypotekskassa, kreditaktiebolagen BOFAB (Svensk Bostadsfinansiering AB) och Spintab (Sparbankernas Inteckningsaktiebolag) samt i viss utsträckning också försäkringsbolagen.

Bottenlåneinstituten finansierar sin utlåning genom obli— gationsutgivning. För närvarande har obligationerna en löp— tid på 20 år och en bunden ränta på 7 %.

Enhetslån till bostäder lämnas till högst 75 av det värde kreditinstitutet anser att låneobjektet har.

Lånevillkoren bestämmes av de villkor som gäller för

kreditinstitutens egen obligationsupplåning. Räntan är bunden och knuten till obligationsräntan med ett visst påslag för risktagande och förvaltningskostnader. Lånen löper på 20 år och amorteras enligt annuitetsprincipen efter en 60-årig amorteringsplan för flerfamiljshus och en 50— eller 40—årig amorteringsplan för småhus.

När enhetslånet förfaller till betalning efter 20 år åter— står ca 95 % av det ursprungliga lånet om en 60—årig amorteringsplan utnyttjats. Lånet omvandlas, konverteras,_ då normalt till ett nytt bottenlån med de lånevillkor som gäller vid denna tidpunkt.

Enhetslånen återbetalas med fast annuitet. Återbetalnings— metoden innebär att ränta och amortering årligen betalas med nominellt lika stora belopp under perioderna mellan lånets konverteringstillfällen. I början av lånets löptid är ränteandelen hög och sjunker sedan. Återbetalning i fasta annuiteter innebär reellt att låntagarens kapital— kostnader sjunker med tiden i en inflatorisk ekonomi.

Utestående lån vid slutet av 1973 var hos stadshypoteksför— eningarna 36,5 miljarder kronor, hos BOFAB 3,7 miljarder kronor och hos Spintab 10,5 miljarder kronor. Kreditaktie— bolag som upphört med långfristig fastighetsbelåning hade Vid samma tidpunkt 16,2 miljarder kronor i utestående lån. Även sparbankerna lämnade tidigare långfristiga fastighets— lån. Denna verksamhet har i princip upphört. Enligt upp— skattningar av Spintab uppgick utestående bottenlån i spar-

bankerna till 17,7 miljarder kronor i mars 1975. Krediterna

avser i viss utsträckning lån utanför bostadssektorn.

_7-2-3. _ Eostadslån... ränta-_ogh_par_itatslån

åaågzuadaakunpäyagaas

Före 1968 subventionerade staten kapitalkostnaderna genom

räntebidrag för bottenlån och underränta på statslån.

1963 fick bostadspolitiska kommittén i uppdrag att utreda hur räntesubventionerna skulle kunna avvecklas utan att omedelbara kapitalkostnadsstegringar blev följden. Detta skulle ske inom ramen för ett finansieringssystem som hind— rade räntevariationer att påverka kapitalutgifter på kort sikt och skapade förutsättningar för en jämnare kapital- kostnadsstruktur i det tillkommande bostadsbeståndet.

Kommittén förordade i betänkandet Bostadspolitiskt kredit- stöd (SOU l966:44) en lånekonstruktion för nya lån som an- sågs uppfylla de ställda kraven. Lånen kom att benämnas pa—

ritetslån.

Därtill lämnades förslag rörande vissa redan färdigställda fastigheter. Låntagare som tidigare hade räntebidrag och/eller underränta på statslån skulle erbjudas lån i stället för

bidrag. Lånen kom att benämnas räntelån.

Bidragen omvandlades alltså till lån. De kostnadsökningar som följde av subventionsavvecklingen skulle genomföras successivt. Kapitalkostnaderna omfördelades med andra ord

i tiden.

Utredningens förslag antogs i sina huvuddrag av 1967 års riksdag (prop 1967leO, SU l967:lOO, rskr 1967z265).

Omfördelningen i paritetslånesystemet beskrivs i direktiven

"Omfördelningen åstadkommas genom utnyttjande av två fak— torer, basannuiteten och paritetstalet. Basannuiteten anger den procentandel av fastighetskapitalet (låneunderlaget) för bostäderna, vilken tas ut som kapitalkostnad det första året av lånetiden. Basannuiteten fastställs av riksdagen. Den är sedan systemets tillkomst 5,1 % för flerfamiljshus. Paritetstalet fastställs av Kungl Maj:t årligen, i princip ett tal för varje årgång av hus. Det skall ge uttryck för utvecklingen av byggnadskostnaderna under den förflutna lånetiden med det avdrag för lägre bruksvärde som tidigare byggda lägenheter vid jämförelse med nybyggda lägenheter kan antas ha på grund av ålder och förslitning. Om byggnadskost— naderna stiger, höjs alltså paritetstalen för äldre hus och anger hur mycket kapitalkostnaderna för dessa hus bör höjas för att komma i paritet med motsvarande kostnader för ny- byggda hus. Omfördelningen går i princip till så att låntaga— ren varje år som kapitalkostnad betalar ett belopp, vilket motsvarar fastighetskapitalet för bostäderna multiplicerat med basannuiteten och för resp årgång gällande paritetstal, den s k baskostnaden. Beloppet används i första hand för att betala ränta och amortering på bottenlånet. Det som där- efter återstår används för betalning av ränta och amortering på statslånet i nu nämnd ordning. I den mån beloppet inte räcker till för betalning av räntan på statslånet, vilket det regelmässigt inte gör i början av lånetiden, får låntaga- ren av staten låna vad som fattas. Hans låneskuld till staten ökar alltså med den obetalda räntan. Om inte heller hela kostnaden för bottenlånet ryms inom baskostnaden, tillskjuter staten kontant det felande beloppet som också läggs till låne— skulden.

I takt med stigande paritetstal ökas baskostnaden och därmed betalningarna av räntan på statslånet. När baskostnaden har stigit så mycket att den täcker hela statens räntekrav, kom— mer ytterligare höjningar av baskostnaden att ge utrymme för återbetalning av den samlade låneskulden."

I räntelånesystemet omfördelas endast räntor. Systemet om- fattar endast fastigheter färdigställda åren 1958-67. Fas— tighetsägaren har fått lämna särskild ansökan om räntelån. Basannuiteten i paritetslånesystemet motsvaras av en bas- ränta som är differentierad i relation till tidigare utgå—

ende räntesubventioner.

Bostadslån vid nybyggnad kan också utgå i form av lån med

rak amortering på 30 år. Detta är fallet när lånet avser lo— kaler (närhetsbutiker, lokaler för social service etc.). Småhusägare har möjligheter att välja mellan paritetslån och lån med rak amortering. Efter särskild prövning kan denna form också medges för bostadsrättsförening, något som knappast

utnyttjas.

Bostadslånets storlek beräknas med utgångspunkt i ett på kostnadsschabloner baserat låneunderlag. Lånet utgår med mellan 15 och 30 % av låneunderlaget beroende på låntagar— kategori. Kommuner och kommunala bostadsföretag får låna 30 % av låneunderlaget, bostadsrättsföreningar oftast 28 %, småhusägare 20 % och övriga låntagare normalt 15 %.

Som säkerhet för det ursprungliga bostadslånet upplåts pant- rätt inom 85 - 100 % av ett likaledes på kostnadsschabloner baserat pantvärde. Som säkerhet för skuldökningen upplåts panträtt motsvarande 10 % av låneunderlaget för bostäder inom 110 % eller i vissa fall 115 % av pantvärdet.

Kommuner och allmännyttiga bostadsföretag kan i stället för panträtt utnyttja kommunal borgen som säkerhet för bostads- lånet.

Etreakliagsn_sadan_126å

Basannuiteten 5,1 % fastställdes när räntan på fastighets— lån var ca 6 %. Räntan steg dock snabbt till ca 7,5 % 1970

och 1971 och är för närvarande ca 7,25 %.

Byggpriserna steg obetydligt t o m 1970 och paritetstals- ökningarna blev därför små t o m 1972. Den tillämpade pari- tetstalsmetodiken innebär nämligen att en byggprisökning på— verkar paritetstalet med en tvåårig eftersläpning. 1973 års paritetstal fastställdes av Kungl Maj:t på andra grunder än de statistiska principerna för paritetstalberäkning. 1973 års paritetstal ger endast uttryck för hälften av den ökning som motiverades av byggprisstegringen. För 1974 fastställdes sedan samma paritetstal som för 1973.

Besluten om 1973 och l974 års paritetstal motiverades med renodlat hyrespolitiska skäl de totala fastighetsomkost— naderna har hållits tillbaka där de varit direkt påverkbara.

Den oförutsett stora skillnaden mellan basannuitet och ränta och de begränsade paritetstalsökningarna har var för sig och i kombination med varandra medfört större skuldökningar på paritetslånen än man förutsåg vid låneformens införande. De uteblivna paritetstalshöjningarna har dessutom medfört att hus färdigställda före 1973 belastas av relativt sett lägre kapitalutgifter än senare färdigställda hus.

En beräkning av 1974 års kapitalutgifter och låneskuld per m2 i samtliga ränte— och paritetsbelånade årgångar hus redo— visas i figurerna 7.1 och 7.2. Underlaget för beräkningarna redovisas i bilaga 4. Kapitalutgifterna stiger relativt starkt med minskande ålder på husen trots omfördelningen. Stegringen är speciellt markant i hus färdigställda efter 1972. För en utförligare redovisning hänvisas till avsnitt 6.2.

De totala låneskulderna synes inte orimliga i förhållande till aktuella produktionspriser.

Figur 71 Totala kapitalutgifter för ränte- och paritetsbelånade hus 1974.

Kapitahtgift, kr/m2

A

%%

%%

1' 801 > 701

60-

/

59 60 61 62 63 64 65 66 67 68 69 70 71 72 73 74 Årgång

58

Figur 7.2 Total Iåneskuld för ränte- och paritetsbelånade hus 1974

Låneskuld, kr/m2 % = räntelån eller skuldökning på paritetslån

58 59 60 61 62 63 64 65 66 67 68 69 70 71 72 73 74 Årgång

Vid utgången av 1973 omfattade räntelånen drygt 500 000 och paritetslånen nära 400 000 lägenheter, tabell 7.1 och 7.2.

Tabell 7.1 Antal räntebelånade lägenheter 1973

_______——-—-—-————-—————-

Hus färdig— Antal lägenheter ställda år småhus flerfamiljshus totalt

1958—59 3 237 38 704 41 941 1960—61 4 994 76 419 81 413 1962 3 999 45 444 49 443 1963 56 822 285 542 342 364 Summa 69 052 446 109 515 161

_________________———-——-——-—-

Tabell 7.2 Antal paritetsbelånade lägenheter 1973

________————————————-———-

Utbetal— Antal lägenheter ningsår småhus flerfamiljshus totalt 1968 597 4 591 5 188 1969 8 529 42 104 50 633 1970 16 537 74 422 90 959 1971 16 283 66 289 82 572 1972 14 815 77 061 91 876 1975 1) 14 427 51 267 65 694 Summa 71 188 315 734 386 922

___—___—

1) T 0 m 1973—11-30

Den totala skulden på räntelån var 1974—01—01 3,4 miljarder kronor, tabell 7.3. Vid samma tidpunkt var den totala skul— den på paritetslån 8,8 miljarder kronor. Därav utgjorde 1,4 miljarder kronor Skuldökning, tabellerna 7.4 och 7.5.

Tabell 7.3 Skuld på räntelån. Miljoner kronor. ___________________________________________________________ Hus färdig— Räntelåneskuld per 12—31 år 1974—01—01 Ställda år 1970 1971 1972 1973

1958—59 30 50 67' 82 89 1960-61 88 143 188 238 265 1962 64 104 137 168 188 1963 966 1 549 2 098 2 630 2 902 Totalt 1 148 1 846 2 490 3 118 3 444

___—___—

Tabell 7.4 Paritetslån - skuldökning. Miljoner kronor

___—__M— Utbetal— Utbetal— Skuldökning under år ningsår ning av nya

1) 1968 1969 1970 1971 1972 1973 ?

paritetslån ___—___— 1968 98 1 6 s 8 7 7 1969 913 - 25 83 75 70 69 ? 1970 1 700 _ - 70 144 133 130 1971 1 533 _ _ _ 60 120 115 1972 1 738 _ _ - _ 62 122 1973 1 497 - — — — — 50 Totalt 7 479 1 31 161 287 392 491

l) Bruttoutbetalning ./. amortering och inlösen

Tabell 7.5 Paritetslån total Skuldökning och paritetslåne—

skuld. Miljoner kronor.

Utbetal— Utbetal- Total skuld— Total pari— ningsår ning av nya ) ökning t o m tetslåneskuld paritetslan 1973 74—01-01

1968 98 37 135

1969 913 322 1 235

1970 1 700 477 2 177

1971 1 533 293 1 826

1972 1 738 184 1 922

1973 1 497 50 1 547

Totalt 7 479 1 363 8 842

________________————-————

l) Bruttobetalning ./. amortering och inlösen

Utestående statliga lån med nominella villkor uppgick vid

utgången av 1973 till 12,6 miljarder kronor.

l-åé _ Zaziieislåaegtzedningea

Inrikesministern tillkallade i februari 1970 en sakkunnig för att utreda vissa frågor kring paritetslånesystemet. Utred—

ningen tog namnet paritetslåneutredningen.

Under 1970 inhämtade utredningen synpunkter på lånesystemet från organisationer och sammanslutningar, såväl skriftligen som vid muntliga överläggningar. Därvid framkom bl a ange— lägenheten av att med förtur behandla den bokföringsmässiga redovisningen av Skuldökning till följd av paritetslån och med den sammanhörande frågor. I september 1970 lämnades ett delbetänkande "Ränteomfördelning och vinstutdelning"

(SOU l97l:67). I betänkandet föreslog man en särskild lag— stiftning för den bokföringsmässiga redovisningen av pari—

tetslån och räntelån.

Efter remissbehandling av betänkandet lämnades prop05ition

till 1972 års riksdag. Förslagen i propositionen godtogs av

riksdagen och författningar i ärendet utfärdades. (Prop l972:76, CU 1972z26, rskr 1972zl78, SFS l972:l75.)

I propositionen uttalade chefen för inriksedepartementet bl a att det fanns skäl att tillsätta en ny utredning med uppgift att göra en mer grundläggande översyn av bostadsfinansieringen.

I samband med att bostadsfinansieringsutredningen sålunda tillsattes har paritetslåneutredningens arbete avslutats.

Z-å-å _ Diskussianaaoa BasileiSlåa

Paritetslånesystemet var vid sin tillkomst och är fortfarande en okonventionell låneform. 1968 fanns inga likartade lån i andra länder, i Sverige kunde vissa paralleller dras med studiemedelsystemet. Värdesäkringskommitténs betänkande "Indexlån" (SOU 1964:1 och 2) innehåller vissa teoretiska grunder för en sådan låneform, men paritetslånens konstruk— tion är i övrigt anpassad till den bostadsmarknadssituation som gällde under 1960-talet.

Från och med januari 1973 tillämpas i Norge ett nytt låne- system, utjämningslån. En viktig utgångspunkt vid införandet var önskemålet att sänka hyrorna i nyproduktionen. Avsikten i det norska systemet är att kapitalutgifterna skall upp— räknas efter årliga beslut, varigenom återbetalning av det statliga lånet sker över tiden. Det förtjänar omnämnas i sammanhanget att kapitalmarknaden i Norge länge varit hårt reglerad med bl a förhållandevis låga räntor. I en utveck— ling med ökande räntor aktualiserades därför också av detta

skäl en annan finansieringsform.

Det måste här anmärkas att paritetslånen som är en okonven- tionell låneform har betydande bostadspolitiska förtjänster. I olika angränsande frågor av underordnad betydelse, exempel- vis sätt för bokföring har det omedvetet jämförts med tradi- tionella lån. I och för sig från bostadsförsörjningssynpunkt

mindre viktiga frågor har därvid tilldragit sig stort in-

tresse.

Diskussionen om paritetslånen har gällt både de principer och värderingar lånesystemet bygger på och de tekniska

problem som uppträtt vid lånesystemets tillämpning.

De principiella frågorna har framför allt gällt om det finns något utrymme för att omfördela kapitalkostnader i tiden och om så är fallet - hur stort detta utrymme är. Låneformen har uppfattats innebära en högre grad av osäkerhet beträffan- de framtida kapitalutgifter eller om man så vill lån—

givarens agerande - än de traditionella låneformerna.

De tekniska frågor som främst uppmärksammats har varit:

paritetstalsberäkningen, som innebär att en byggpris—

stegring påverkar paritetstalet först efter två år

tidpunkten för beslut om nya paritetstal, där besluten kommer för sent för att beaktas vid sedvanligt kalkyl—

och förhandlingsarbete som ofta avser ett kalenderår i

taget.

bokföringsfrågan, som fått en temporär lösning genom ny

lagstiftning (SFS 1972:175)

- fördelningen av Skuldökning mellan långivare och lån- tagare med lägre övre lånegräns än 100 % av pantvärdet, där framför allt låntagare med en övre lånegräns på 85 % riskerar att komma i likviditetssvårigheter i bör-

jan av paritetslånets löptid

frågan om vid vilken tidpunkt avdragsrätt skall föreligga

för debiterade räntor som lagts till låneskulden.

7.2.7 Kommgnpager

Qmiözdslninasfaåsaa

Starkt förenklat har tre uppfattningar när det gäller omför— delningsfrågan kommit till uttryck i diskussionen om pari- tetslånen. Man har hävdat att omfördelning inte är möjlig och/eller önskvärd

— man bör återgå till den ursprungliga avsedda omfördel—

_ ningen

— en större omfördelning än den ursprungligen avsedda är

möjlig och/eller önskvärd.

Motiven för den första uppfattningen är huvudsakligen av fastighetsekonomisk art. Underhålls— och driftkostnader an— ses öka med husens ålder vilket motiverar en sjunkande kapitalkostnad. Traditionella låneformer anses dessutom ge bättre förutsättningar för långfristiga avkastningsbedöm- ningar.

Härvid kan redovisas vilka effekter som paritetslånen får

i bostadsprissänkande riktning.

När paritetslån började tillämpas förutsattes en omfördel— ning som ungefär motsvarade skillnaden mellan 5,1 % och 7.1 % av fastighetskapitalet. I dagsläget är den initiala omfördelningen större och motsvarar ungefär skillnaden mel- lan 5,l % och 8,25 % av fastighetskapitalet. Beräkningarna förutsätter att omfördelningen inkluderar en rak amortering på 3,33 % av ursprungligt bostadslån.

Lån av traditionell typ utan subventioner eller omfördel- ning skulle således ge en bostadsprishöjning av mellan 35 och 40 kr/m2 lägenhetsyta för 1972/73 års nyproducerade hyres— och bostadsrättslägenheter.

Den andra uppfattningen baseras på en sammanvägning av fastighetsekonomiska och hyrespolitiska överväganden där

de fastighetsekonomiska övervägandena på visst sätt anses

ge restriktioner för hyrespolitiska mål.

Företrädare för båda dessa uppfattningar har krävt avskriv—

ningar av uppkommen skuldökning eller delar därav.

Den tredje uppfattningen baseras också på en sammanvägning av fastighetsekonomiska och hyrespolitiska överväganden. Fastighetsekonomin anses inte där ge restriktioner för hyres-

politiska mål.

De kortsiktiga statsfinansiella aspekterna på bostadsfinan— sieringen kan lämnas utanför diskussionen om paritetslåne- systemet. Det har förelegat en bred enighet om den svenska bostadspolitikens mål. Avvägningen mellan olika medel inom bostadspolitikens ram kan därför inte kortsiktigt påverka den totala statsfinansiella uppoffringen i väsentlig grad.

Långsiktigt påverkas den statsfinansiella situationen i första hand av vilken prisnivå och vilken prisstruktur man vill nå. Olika lånesystem ger dock olika långsiktiga effekter. Se bl a

avsnitt 7.5.

ivakaiiningsaöiligbei

I olika låneformer kan krav väckas på eftergift av del av

låneskuld.

Av bilaga 4 framgår att en eftergift av fordringar på ränte- lån och skuldökningar föranledda av paritetslånesystemet inte ger någon omedelbar sänkning av kapitalutgifterna, utom mar— ginellt i årgångarna 1958 och 1959, under förutsättning att primärlånen inte konverterats. Har primärlånen konverterats, vilket vanligen skett, innebär detta att inte heller dessa årgångar får sänkta kapitalutgifter vid en eftergift av ränte— lån.

Vid en avskrivning av skuldökningen för hus färdigställda 1968 (137,01 kr/m2 ) skulle statens förräntningsanspråk (om— fattande både ränta och amortering) på den ursprungliga skul— den (300 kr/m2 ) behöva understiga 2, 66 % för att kapitalut— giften skall kunna sänkas. Förräntningskrav på 0 % medför en sänkning av kapitalutgiften med 8 kr/m2.

Den senare effekten motsvarar en avskrivning av den totala bostadslåneskulden. Vid en avskrivning av samtliga paritets— lån sänks kapitalutgifterna med mellan ca 8 kr/m2 i hus fär— digställda 1968 och O kr/m2 i hus färdigställda 1972, 1973 och 1974.

Detta förutsätter eftergift av fordringsrätt till ca 8,8 miljarder kronor och förmodligen också att bostadslånen fram— deles måste omvandlas till investeringsbidrag.

En väsentlig splittring beträffande skuldbelastning för olika årgångar av hus skulle därvid uppstå.

I detta sammanhang erinras om att en avskrivning av statens fordran inte låter sig jämföras med ett företags avskrivning av tillgångar. Aktiebolagslagens och skattelagstiftningens bestämmelser i dessa avseenden syftar främst till att vid— makthålla bolagets vinstavkastningsförmåga. Tillgångar, skulder och kapitalposter är värderade med hänsyn till detta syfte och visar alltså inte företagets förmögenhet. Avskriver företaget tillgångar innebär inte detta att företaget avsäger sig rätten till tillgångarnas framtida avkastning.

En eftergift av fordringsrätt till räntelån, paritetslån och skuldökning på paritetslån innebär däremot att staten överlåter rätt till framtida avkastning på fastigheterna till fastighetsägarna utan att någon väsentlig omedelbar sänkning av kapitalutgifterna blir följden. En sådan efter— gift framstår inte som särskilt motiverad för hyresgäster och långivare.

Htlegklingsmäjlighst

Ovan har antytts att paritetslånesystemet kan justeras i vissa avseenden. Olika förändringsmöjligheter bör dock stu— deras under klart uttalade förutsättningar. Paritetslåne- systemets tekniska kömplexitet gör nämligen att effekterna

av förändringar eljest är svåra att värdera.

Ett studium av möjligheterna att behålla paritetslånesystemet bör grundas på att det antingen kan fungera under nu gällande förutsättningar om amorteringstid för statslån, räntor etc

eller under ändrade förutsättningar i dessa avseenden.

Dessa frågor tas upp till ytterligare behandling i avsnitt 7.5.

7.3 Nuvarande bostadsfinansiering vid ombyggnad

I princip kan ombyggda hus belånas på samma sätt som ny— byggda vad avser bottenlån.

I samband med de senaste årens allmänna reformering av sane— ringspolitiken förändrades även den statliga bostadslångiv— ningen vid ombyggnado

Bostadslån till ombyggnad kan utgå om bostadslägenheterna efter ombyggnad minst uppfyller krav på lägsta godtagbara standard enligt kungörelsen (1973z532) om lägsta godtagbara

standard för bostadslägenhet i vissa fall,

Lån kan utgå som paritetslån om den ombyggda fastigheten har nybyggnadsstandard i väsentliga avseenden.

Utgår inte lån i form av paritetslån återbetalas länet i princip med fasta annuiteter. Amorteringstiden bestäms med utgångspunkt i husets återstående användningstid. Amorte—

ringstiden kan dock vara högst 40 år.

Länets storlek bestäms av låneunderlaget. Låneunderlaget motsvarar den ombyggnadskostnad länsbostadsnämnd godkänner. Låneunderlaget får dock inte överstiga låneunderlaget för ett motsvarande nybyggt hus.

Pantvärdet bestäms till fastighetens värde efter ombyggnad, Pantvärdet får dock inte överstiga pantvärdet för en mot—

svarande nybyggd fastighet.

7.& Krav på bostadsfinansieringen

Bostadsfinansieringen är en av de väsentligaste delarna i ett bostadspolitiskt system som syftar till att bereda hela befolk- ningen goda bostäder till rimligt pris. Bostadsfinansieringens utformning är därför avhängig detta övergripande mål, givna yttre faktorer som påverkar bostadsefterfrågan t ex inkomster, byggpriser, räntor m m samt avvägningen mellan olika medel inom

bostadspolitikens ram.

Verklighetsbedömningen är således av utomordentligt stor be- tydelse för bostadsfinansieringens utformning. Stora krav ställs på det långsiktiga perspektivet; en bostadsfastighet är unik som produkt på grund av sin livslängd.

Inkomstutveckling, byggprisutveckling, ränteförändringar etc kan följas bakåt i tiden och vi har därför ett relativt till- fredsställande historiskt långsiktsperspektiv på bostadsfinan—

sieringen.

Detta innebär dock inte att vi därmed har något fullständigt underlag för framtidsbedömningar som sträcks ut till exempel- vis en bostadsfastighets troliga eller möjliga brukningstid. Prognoser på längre sikt för enskilda delar av samhällsekono- min förefaller meningslösa. Däremot är möjligheterna större att göra rimliga antaganden om olika faktorers framtida sam- variation. Bostadspolitiska kommitténs antagande om sambanden mellan ränta och byggprisutveckling ter sig nu, närmare tio

år senare, t ex helt rimliga.

Det drag i utvecklingen sedan andra världskriget som får den mest uppenbara följden för hur kraven på bostadsfinansieringen

bör formuleras, är byggprisstegringen.

Produktionspriset för statsbelånade flerfamiljshus har stigit från ca 450 kr/m2 1950 till ca 1 350 kr/m2 1973. Prisutveck-

lingen har varit mest markerad under perioderna 1951 - 53, 1963 66 och 1970 och tiden därefter. Prisstegringen har

varit dämpad i mellanperioderna.

Om enhetliga traditionella kapitalkostnadsvillkor, exempel— vis 7 % ränta och 1/60 årlig amortering av ursprunglig pro- duktionskostnad skulle ha tillämpats under perioden 1950 - 73, skulle hus färdigställda 1950 ha en kapitalkostnad 1973 på ca 33 kr/m2 och hus färdigställda 1973 ha en kapital— kostnad samma år på 117 kr/m2.

Om kapitalkostnaderna skulle bli sådana är två slutsatser sannolika

- nyproduktionens omfattning skulle ha varit väsentligt lägre än den faktiskt varit under efterkrigstiden.

- i det äldre bostadsbeståndet skulle en omfattande förmögen— hetsomfördelning från nyttjare till ägare i dag vara ett faktum (om inte hyrorna var reglerade med åtföljande bieffekter: tröghet på bostadsmarknaden, köordnings— problem och bristfälligt underhåll av bostadsbestån— det).

Om man anser att en fortsatt inflatorisk utveckling är tro- lig — även om en sådan inte är önskvärd av många skäl bör detta förhållande rimligen beaktas vid bostadsfinansieringens

utformning.

h_på bostadsmarknadgg

En utförlig bakgrund beträffande principer och mål för bosta- dens pris och avvägningen mellan olika bostadspolitiska medel redovisas i avsnitten 6.7, 6.8 och 6.9.

De hyror som kalkylmässigt skulle vara erforderliga i nypro- duktionen vid traditionella kapitalkostnadsvillkor utan sub— ventionerande inslag från statens sida, t ex aktuella enhets— lånevillkor för hela fastighetskapitalet, skulle vida över-

stiga betalningsförmågan hos flertalet hushåll.

Ett väsentligt krav på bostadsfinansieringen är således sedan åtskillig tid att den skall ge förutsättningar för ett rimligt pris i nyproduktionen.

Produktionsprisutvecklingen medför vid traditionella kapital- kostnadsvillkor att stora skillnader i kapitalkostnaderna upp- kommer för bostäder producerade vid olika tidpunkter.

Om hyrorna bestäms av olika årgångars kostnader uppkommer pris— skillnader som inte motiveras av skillnader i standard etc. En sådan bostadsprissplittring upplevs av bostadskonsumenterna som orättvis. Den skapar vidare en tröghet på bostadsmarknaden och försvårar därigenom ofta för den enskilde att på ett rim- ligt sätt lösa sin bostadsfråga.

Om hyrorna å andra sidan bestäms av kapitalkostnaderna för de senast producerade bostäderna inträffar en från kostnads— synpunkt omotiverad hyresstegring i det äldre bostadsbestån- det och därmed en förmögenhetsomfördelning från hyresgäster

till fastighetsägare.

Det är således uppenbart att omfördelning av bostadspriserna inte enbart kan ske med andra medel än bostadsfinansieringen. En i klassisk mening "fri" bostadsmarknad existerar knappast i något land — och i varje fall inte utan att förenas med sociala vådor för stora befolkningsgrupper och ekonomiskt

segregerande villkor.

Det bör också erinras om, att de olika upplåtelseformerna och det förhållandet att fastighetsägarstrukturen är mycket oen— hetlig skapar praktiska hinder för rimliga bostadsprisför— hållanden, om inte bostadsfinansieringen kan kompensera för inverkan från kapitalmarknadsvillkor och byggprisförändringar.

Ett väsentligt krav på bostadsfinansieringen är således att den skall ge förutsättningar för likvärdiga priser på bostads—

marknaden utan förmögenhetsomfördelning från nyttjare till

ägare.

Formuleringen av kraven, att ge förutsättningar för rimligt pris i nyproduktionen och likvärdiga priser på bostadsmark— naden, måste särskilt noteras. Det ligger långt från vår föreställningsvärld att direkt vilja koppla de med hjälp av bostadsfinansieringen erhållna kapitalutgifterna med bostads— priserna. Den senare tidens utveckling på hyresmarknaden med ett ökande inslag av partsförhandlingar är ett väsentligt inslag.

Det har varit ett genomgående drag i efterkrigstidens bo— stadspolitik att så långt möjligt söka avskärma bostadspro— duktionen från kraftiga ränteförändringar och hindra att

en rationell bostadsproduktion samt göra det möjligt att lättare överblicka kostnadsutvecklingen inom bostadsförvalt—

ningen.

Frågan om tröghet mot förändringar - i regel ökning - av produktionspriserna har däremot inte tidigare varit lika uppmärksammad. Språngsrtade stegringar av produktionspriserna möttes vid början av 1950—talet med tillfälliga kapitalsub- ventioner. Paritetslånesystemet bygger på en anpassning till förändrade produktionspriser i princip så att hyresnivån i beståndet lyfts till paritet med nyproduktionens priser med beaktande av åldringseffekter.

Erfarenheter från paritetslånesystemets tillämpning talar för att en viss tröghet i bostadsfinansieringssystemet också mot produktionsförändringar är önskvärd.

Ett väsentligt krav på bostadsfinansieringen är således att den skall utjämna kraftiga förändringar av räntor och produk—

tionspriser.

Skattesystemets utformning ger, som framhållits på åtskilliga ställen i detta betänkande, stora skillnader i kostnader för hushållen vid olika upplåtelseformer. Storleken framgår bl a

av bilaga 8 samt av det följande avsnittet 7.7.

Även bostadsfinansieringens utformning kan ge skillnader i kapitalkostnader mellan upplåtelseformerns. I paritetslåne- systemet är basannuiteten för ägda småhus 5,3 % och för lä- genheter i hyres— eller bostadsrättsform 5,1 %. Dessa tal bestämmer direkt de två första årens kapitalkostnader och efter uppräkning med paritetstalen också de följande årens. Skillnaderna är således ej särskilt betydelsefulla. De synes mera vara betingade av finansieringstraditioner än av en önskan att genomföra en kostnadsutjämning mellan upplåtelse- formerna. Något större skillnader erhålls som följd av att finansieringsunderlaget är olika samt av att omfördelningen i paritetsbelånade hus endast omfattar låneunderlaget. En detaljerad redovisning av dessa effekter framgår av bilaga 8.

De mer betydelsefulla skillnaderna mellan upplåtelseformerna har som framgår ovan sitt ursprung i skilda skatterättsliga regler med under senare år påtagliga effekter på bostads- utgifter och bostadskonsumtion. Det är den mycket stora dif- ferensen mellan intäktsschablon och ränteläge som — egentligen

mer eller mindre oberoende av låneskuldens storlek - utlöst

dessa förhållanden.

gm skillnaderna mellan upplåtelseformerna ej skulle gå att eliminera eller minska väsentligt genom ändrade skattereg- ler, är således en tänkbar teoretisk utväg en avsevärt sänkt ränta för lån i fastigheter. För att nå neutralitet krävs

en ränta för lån till samtliga bostadsfastigheter som genom- snittligt är 1,6 %. Beräkningen baseras på antagandet på 90 % lånefinansiering av nyare hus. Om hänsyn dessutom tas till det extra avdraget på 500 kr för villaägare blir den ränte- sats som ger neutralitet något lägre.

Det förefaller oss inte realistiskt att ställa anspråken på förräntning av investerat bostadskapital så lågt. Vi behöver därmed inte ytterligare gå in på de statsfinansiella konsekven— serna eller effekterna på bostadspriser och bostadskonsumtion.

Vi har därför inte utgått från att ett grundläggande krav på bostadsfinansieringen skall vara att den skall eliminera de upplåtelseformsbetingade kostnadsskillnaderna. Detta utesluter inte att vi ha.r anledning att något belysa de skattemässiga konsekvenserna av våra förslag beträffande lånesystem eller att undersöka huruvida beskattningens effekter kan kompen- seras genom bostadsfinansieringens utformning. Dessa frågor behandlas ytterligare i avsnitt 7.7.

Det här anförda innebär att vi som förutsättning för våra resonemang i de följande avsnitten 7.5 och 7.6 inför att skattemässig neutralitet råder mellan upplåtelseformerna en förutsättning som inte är uppfylld i dagsläget.

1.3.3_ eriga_ s_yrande funktioner

Bostadsfinansieringen förutsätter regler för hur lånens stor- lek skall bestämmas i det enskilda fallet. Avgörande måste träffas om vilka åtgärder som är belåningsbara etc. I detta sammanhang vill vi betona att det med hjälp av den statliga långivningen skall vara möjligt att täcka en skälig produk- tionskostnad.

Det är därtill ett krav att belåningstekniken inte skall för- hindra bebyggelseutformning, val av konstruktioner, material etc som i det enskilda fallet är motiverade. Detta innebär att ett val om hur ett bostadsförsörjningsbehov skall till- fredsställas inte bör bli beroende av om finansieringens uppbyggnad och/eller kapitalkostnadsvillkoren upplevs som mer eller mindre fördelaktiga av byggherrarna. Detta torde för närvarande vara speciellt väsentligt i samband med sa— nering och upprustning. Omfattningen och inriktningen av olika åtgärder och därmed kostnaderna för dessa bör i stället

bestämmas med utgångspunkt i om bostadspriserna för produkten

som helhet blir rimliga.

' LA.—5. _ åegrånånlnåaä

Det är givet att yttre faktorer, t ex kapitalmarknad, insti- tutionella förhållanden m m kan ge restriktioner för kraven ! I 1 l i på bostadsfinansieringen. | |

I detta sammanhang är det dock i första hand av vikt att be-

handla bostadsfinansieringen från bostadsförsörjningssynpunkt.

1. Samhällets engagemang i bostadsfinansieringen motiveras ytterst

av bostadens grundläggande betydelse för familjelivet, indivi— dens hälsa och arbetsförmåga, vila och rekreation.

Bostadspolitiken har därför kommit att medverka till en styr- ning av vissa andra sektorer i samhället, t ex kreditpoliti- ken. Vi utgår ifrån att sådana avvägningar även framdeles innebär att bostadsfinansieringen i första hand skall utfor-

mas efter bostadsförsörjningens krav.

Bostadsfinansieringsutredningen lämnar inte i detta betänkande förslag om långivning vid ombyggnad. Denna avgränsning har måst göras av tidsskäl (se dock avsnitt 7.6.9).

Vi kommer av samma skäl inte heller att närmare gå in på

finansieringsunderlagets utformning.

De krav på bostadsfinansieringen som redovisas i avsnitt 7.4.4 kommer därmed att aktualiseras i ett senare skede av

utredningsarbetet.

7. Bostadsfinansieri ens utformnin vid b nad

synpunkteg : da_skildå pagitetsproblemen

I föregående avsnitt har konstaterats att två grundläggande krav på bostadsfinansieringen är att den ska ge förutsätt- ningar för ett rimligt pris i nyproduktionen och likvärdiga priser - paritetspriser på bostadsmarknaden.

Det bör uppmärksammas att målet i bostadsfinansieringssam- manhang gäller förutsättningar för prisbildningen. Avsikten är således inte, vilket också överensstämmer med nuvarande förhållanden, att införa en form av pris- eller hyresreg— lering via finansieringen.

Paritetsproblemet har flera delaspekter vilka i olika ut— sträckning kan påverkas med hjälp av bostadsfinansieringen. En genomgång av de olika paritetsproblemen görs i avsnitt 6.7. Med hänsyn till frågans centrala betydelse för bostads- finansieringen redovisas tidigare framförda synpunkter även i detta sammanhang.

Diskussionen om paritetsproblem har i huvudsak avsett hyres- marknaden, men motsvarande problem finns givetvis också i fråga om bostadsrätter och egnahem. I det följande behandlas hyresmarknaden. Denna omfattar drygt hälften av tätorternas totala bostadsmarknad.

Det grundläggande och mest diskuterade paritetsproblemet är de nominella kostnadsskillnader som uppkommer mellan olika årgångar av hus på grund av inflation och i mindre grad på grund av olika ränte- och amorteringsvillkor för fastighetskapitalet.

Om hyrorna under längre tid binds till de räntor och bygg- nadskostnader som gällde vid produktionstillfället medför ränteförändringar eller förändringar av penningvärdet att

olika årgångar av hus får olika hyror för i fysiskt avseende likvärdiga lägenheter. Vid fortgående inflation kommer varje ny årgång av bostäder att bli dyrare än den föregående förut- satt att produktiviteten i byggandet inte ökar så snabbt att den kompenserar inflationen. Hyresstrukturen kommer därmed att i stort bestämmas av faktorer som ligger utanför bostads—

marknaden.

Andra paritets— eller hyressplittringsproblem kan uppkomma genom efterfrågeförändringar som sker snabbare än en even- tuell prisanpassning. Detta gäller även om det t o m skulle finnas överskott av nybyggda lägenheter. Främst kan det gälla att andra bostäder förändras med tiden. Denna fråga kan därmed betecknas som ett problem på lokal nivå.

Det är i och för sig likgiltigt om hyresskillnader har upp- kommit som följd av ändrade byggpriser eller av ändrade

värderingar av läge.

För våra bedömningar måste vi emellertid skilja mellan de olika faktorer som orsakar dispariteter. Motverkande åt-

gärder måste nämligen utformas helt olika i de olika fallen. Inflation och vid olika tidpunkter skilda kapitalmarknade- villkor kan till största delen behärskas via bostadsfinansie-

ringen.

Markvärdeförändringar kan mötas med markpolitiska och andra medel på lokal nivå.

Speciella paritetsproblem uppkommer mellan upplåtelseformerna till följd av olika metoder för prissättning samt beskatt- ningens effekter, där upplåtelseformen ägenderätt ger lägre bostadsutgifter än upplåtelseformerna hyresrätt och bostads- rätt vid i övrigt lika förutsättningar.

Vi kan sammanfattningsvis göra en distinktion mellan föl— jande delområden av paritetsproblemet, nämligen paritet

- mellan beståndet i stort och nyproduktionen och där—

efter för de tillkommande årgångarna nyproduktion

- inom beståndet mellan bostäder som producerats vid olika tidpunkter

- inom beståndet mellan bostäder med olika läges— och

miljökvaliteter

- mellan upplåtelseformerna.

Det först angivna paritetsproblemet bör angripas med bostads- finansieringen som medel. De övriga paritetsproblemen ligger delvis eller helt utanför bostadsfinansieringens räckvidd som bostadspolitiskt medel.

Eiatarisk Ekarna

Staten har från början av 1940—talet t o m 1967 påverkat kapi- talkostnaderna inom bostadssektorn med subventioner med olika utformning under olika tidsperioder. Dessa har tillkommit för att stimulera bostadsproduktionen och påverka bostadspriserna, se även bilaga 1.

Från början av 1940-talet t o m 1959 - 60 utgick investerings— subventioner till bostadsbyggandet i form av under viss tid räntefria och stående lån: för flerfamiljshus tilläggslån och för småhus en del av egnahemslånet. Dessa subventioner kunde återkrävas om skäl senare skulle tala för detta. Investerings— subventionerna utformades m a o som villkorliga subventioner. Tilläggslånen har sedermera i viss utsträckning sagts upp till betalning och i övrigt efterskänkts medan de räntefria och stående delarna av egnahemslånen i allt väsentligt efter—

skänkts till småhusägarna.

Under stora delar av 1950— och 1960-talen har staten gett årliga subventioner för betalning av bottenlåneräntor och samtidigt tillämpat underränta på statslån till bostäder. Denna form av löpande subventioner förenades inte med någon återbetalniugsskyldighet. Om utvecklingen på sikt innebär att berörda bostäder skulle kunna belastas med kostnaderna för den tidigare utgående subventionen saknas alltså möj- ligheter till återkrav. De löpande räntesubventionerna ut—

formades alltså som villkorslösa subventioner.

Paritets- och räntelånesystemen ersatte 1968 de villkorslösa årliga räntesubventionerna. Lånen betraktades som subventions- fria eftersom reglerna för återbetalning ansågs innebära att låntagaren på sikt gav full ersättning till långivaren. Ei- fekten av lånet är likväl subventionerande i början av lånets löptid även om subventionerna senare återbetalas. Paritets- lånets effekter är därför jämförbara med en årlig subvention

under förutsättning att denna ges som en villkorlig subvention.

Kommentarer

Det är uppenbart att de bostadspolitiska ambitionerna för- utsätter en subventionering av nyproduktionen, oavsett sub-

ventionens formella benämning.

De historiska erfarenheterna bekräftar det rimliga i att sub- ventioner till bostadssektorn skall vara villkorliga, d v s kunna återkrävas på sikt när kostnadsläget tillåter detta. Därigenom förhindras också en långsiktig förmögenhetsomför- delning till förmån för fastighetsägare.

Givetvis kan man inte ange formella kriterier på om det i någon situation skulle vara förnuftigt att efterskänka vill— korliga subventioner. Risken är dock uppenbar att sådana be- slut kommer att fattas med ett alltför kortsiktigt tidspers- pektiv. Därmed minskar man eller t o m frånhänder man sig möj- ligheter till ett rimligt långsiktigt handlande. Avskrivningar av räntelån och skuldökning på paritetslån i nuläget vore ett

exempel på detta, se avsnitt 7.2.7.

I de följande avsnitten belyses alternativa möjligheter att utforma metoder för bostadsfinansieringen mot bakgrund av de grundläggande kraven - förutsättningar för ett rimligt pris i nyproduktionen

förutsättningar för likvärdiga priser på bostadsmark- naden utan förmögenhetsomfördelning från nyttjare till ägare

utjämning av kraftiga förändringar av räntor och produk-

tionspriser.

Konsekvenser av olika alternativ, statsfinansiellt och för kapitalutgifter i tillkommande bestånd, redovisas under homogena antaganden i det sammanfattande avsnittet 7.5.7. Valet av numeriska värden är av underordnad betydelse avsikten är att belysa skillnader mellan olika låneformer.

l-i-i _ _ Eostadasacpl fiaaQSieaiagafara

Htgågggpunkter

Kraven på bostadsfinansieringen är genomgående ställda med utgångspunkt i de boendes behov av ett tillräckligt bostads— utbud av god kvalitet till rimliga priser.

De boende är emellertid endast en grupp av intressenter i bostadsfinansieringssammanhang. Andra intressenter kan ställa krav som kommer i konflikt med de boendes, t ex fastighets- långivare och fastighetsägare. Fastighetsägarledet kan inte uppfattas som ett entydigt begrepp: boendet är vid bostads- rätt förenat med fastighetsägande i föreningsform och för småhusen oftast direkt förenat med fastighetsägande. All- männyttiga och enskilda bostadsföretag har olika syften för sin verksamhet.

För statsmakterna kan avvägningen mellan reala och finansi- ella resurser för olika ändamål komma i konflikt med de

boendes krav. Fastighetslångivare har krav på säker place- ring och hög avkastning på sitt kapital och fastighetsägare

kan förvänta hög avkastning och förmögenhetstillväxt.

För oss är det naturligt att förutsättningslöst söka finna en finansieringsform som i första hand tillfredsställer de

boendes krav en bostadssocial finansieringsform.

Om detta exempelvis låter sig förena med konventionella krav på företagsekonomisk redovisning eller kan anpassas till krav från kapitalmarknaden, så som vi nu upplever dem, är en helt

annan och i sammanhanget underordnad fråga.

ållmänga_synpunkter

En i och för sig teoretiskt möjlig situation, i vilken bostads- produktionen i varje ögonblick styrs av efterfrågan vid givna produktionspriser och marknadsräntor, har inte förelegat sedan lång tid. Statliga insatser har varit nödvändiga för att ge

rimliga bostadspriser.

Det förefaller inte vara särskilt djärvt att konstatera att den tidigare finansieringen och det nu gällande bostadsfinan- sieringssystemet (paritets— och räntelånen) i hög grad bedöms med utgångspunkt i gängse fastighetsekonomiska betraktelsesätt. Den nyhet som paritetslånesystemet representerade - omfördel- ningstanken - har mötts av negativa reaktioner från åtskilliga håll.

Vi anser att utjämniggslån kan innebära en praktisk lösning av bostadsfinansieringen som ger möjlighet att tillfredsställa relativt långtgående bostadssociala ambitioner, samtidigt

som det finns möjligheter att anknyta till rådande institu-

tionella former.

Med utjämningslån avses en finansieringsform som medger en omfördelning i tiden med syftet att utgifterna skall hållas lägst i början av lånets löptid. Att de lägre kapitalutgif— terna måste förknippas med någon form av villkorlighet är naturligt. Det vore i hög grad oförnuftigt att låta fastig- hetsägarsidan åtnjuta fördel av marknadsmässigt låga kapital- utgifter utan att förknippa detta med återbetalningsplikt eller framtida kompensation i andra former.

Paritetslånen representerar med det använda betraktelse- sättet gg teknisk lösning av utjämningslånen. Andra tekniska utformningar och en striktare tillämpning av bostadssociala målsättningar antyder omedelbart en rad intressanta utveck-

lingsmöjligheter.

I bilaga 6 lämnas en redovisning för utformningen av utjäm— ningslån baserad på de grundläggande kraven på bostadsfinan- sieringen. Av bilagan torde framgå förutsättningar i övrigt för utjämningslån, konstruktion och vissa konsekvenser.

Zeaminelggi

För att ange det första årets kapitalutgift i ett utjämnings- lånesystem användes den från det norska systemet hämtade termen betalningsprocen .

Om denna multipliceras med ett finansieringsurderlag som mot— svarar ett skäligt produktionspris erhålls det första årets kapitalutgift.

Med utjämniggsfaktor menas det tal med Vilket det första årets kapitalutgift årligen skall multipliceras för att kapital— utgifterna skall öka i tiden med hänsyn till priserna för nyproducerade bostäder - vilket också skall ge långivaren kompensation för uppoffringar i ett tidigare skede.

Rimligt pris_i_nyproduktionen betalningsprgcgntep

Bedömningen av vad som är rimligt pris i nyproduktionen be- stämmer betalningsprocentens storlek. Utrymmet för kapital— utgifter är vad som återstår av det rimliga priset sedan man gjort avdrag för kalkylerade kostnader för drift, under-

håll och bränsle.

Bestämmer man betalningsprocenten på detta sätt tillfreds- ställs inte bara kravet på rimligt pris i nyproduktionen utan också kravet på utjämning av kraftiga räntevariationer och

produktionsprisstegringar.

Likvärdiga priser i bostadsbeståndet - utjämnings-

faktgra _____________________

I en normal föreställningsvärld ingår att en ny bostad är

bättre än en gammal och då också bör kosta mer med utgångs— punkt i den paritetsaspekt som är av intresse i samband med

bostadsfinansieringen.

Den nödvändiga löpande anpassningen av priserna i bostads— beståndet till priserna i nyproduktionen sker med hjälp av en utjämningsfaktor. Denna utjämningsfaktor behöver inte ta hänsyn till de boendes betalningsförmåga - det har man redan gjort när man fastställde betalningsprocenten för de nypro— ducerade bostäderna. Den skall endast ge uttryck för hur pri- serna i beståndet bör förändras med hänsyn till priset i ny- produktionen och de äldre bostädernas lägre värde till följd

av allmänt åldrande och slitage.

En sådan anpassning av priserna i bostadsbeståndet är möjlig och utjämningslångivaren kan därmed begära ersättning för de lån fastighetsägaren fått.

Konsekvenser

___-___.—

Effekterna för de boende av det här skisserade utjämningslånet är att bostadsproduktionen kommer att styras av sociala mål.

Prisförutsättningarna blir goda i bostadsbeståndet.

Fastighetsägarna kan inte räkna med att tillgodogöra sig in- flationsvinster genom fastighetsinnehav. Lånesystemet på- verkar däremot inte deras möjligheter att dra nytta av dug— lighet i förvaltningen eller av lägesbetingade värdeökningar.

Frågan om amorteringstider etc för de statliga lånen under— ordnas lånens sociala motiv. Man kan visserligen med matema— tiska samband ange om och hur lånet kommer att "amorteras". Några egentliga förutsägelser om hur förhållandena på sikt kommer att gestalta sig kan vi inte göra det är det enda vi säkert vet. Påståendet är lika korrekt vilken lånetyp eller finansieringsform vi än använder. En något så när hygglig prog- nos över en tio- femtonårsperiod kan möjligen göras. Faran med beräkningar som sträcks ut långt över tiden kan illustre- ras med att små skillnader i antagandena kan ge stora skill— nader 1 resultat.

Exgmplifiering

För att åskådligt kunna visa hur ett utjämningslån är kon- struerat redovisar vi några mycket enkla exempel.

ååsmael l åestämaias_er heialninssrxgcsniea . . . 2

Rimligt pris 80 kr/m

Kalkylerade kostnader för drift, underhåll och bränsle 40 kr/m2

Återstår för kapitalutgift 40 kr/m2

Finansieringsunderlag (= produktionspris) 1 000 kr/m2

Betalningsprocent 40

_ I 1 000 _ 4 %

Exsmael & Kakiialuiglfieääfåränårinå 252 9336. 12115 byggt å1'_0 Finansieringsunderlag 1 000 kr/m2

Utjämningsfaktor + 5 %/år

Betalningsprocent 4,0 %

_____________________________________________________________ Är Utjämnings- Finansierings- Betalnings— Kapital— faktor resp underlag procent utgiåt år kr m

0 1,00 1 000 4,0 40,00 1 1,05 1 000 4,0 41,20 2 1,06 1 000 4,0 42,44 5 1,09 1 000 4,0 43,71 4 1,15 1 000 490 45702 _________________.__________________________________________

E.Xåmkel 3. åakiialulgåfieä 252 21.115 Emedaoykaåa

Finansieringsunderlag 1 000 kr/m2 + 4,5 %/år Utjämningsfaktor + 5 %/år Betalningsprocent 4,0 % ____________________________________________________________ Är Kapitalutgift Finansierings- Kapitalutgift för hus båggt underlag för hus för hus bygga år 0 kr m b t res år res år kr m 0 40,00 1 000 40,00 1 41,20 1 045 41,80 2 42,44 1 092 45,68 5 45,71 1 141 45.64 4 45,02 1 195 47,72 Kommentar

Denna redovisning är gjord från renodlade bostadssociala utgångspunkter. När vi i följande avsnitt 7.6 lämnar förslag

till nytt lånesystem har vi utgått från dessa grundläggande krav på ett bostadsfinansieringssystem och från de övriga

restriktioner som vi har anledning att beakta.

slå—n

Hågra allmänna synpunkter

Paritetslånesystemet har byggts upp kring vissa variabler, nämligen basannuitet, paritetstal och räntor. Vid konstruk- tionen av lånesystemet antog man att de båda senare skulle utvecklas utifrån egna förutsättningar (byggprisutveokling och det allmänna ränteläget). Däremot skulle basannuiteten kunna ändras i den mån så behövdes för att uppfylla en av förutsättningarna för systemet, den att amorteringstiden för statslånet borde Vara begränsad till ca 30 år. Därvid skulle basannuiteten ändras lika för alla i systemet in— gående årgångar av hus.

Bland fördelar med paritetslånen som särskilt betonas är att systemet medverkar till att hålla hyrorna i nyproduk— tionen nere. I dagens prisläge innebär paritetslånen att kapitalutgiften första året minskas med drygt 40 kr/m2 jäm- fört med om lånen skulle återbetalas enligt traditionella lånevillkor. Systemet innefattar i sig inte något subven- tionsmoment i vanlig mening eftersom dessa 40 kr är avsedda att återbetalas genom omfördelning av kapitalkostnaderna i tiden.

I det följande prövas möjligheter till förändringar inom paritetslånesystemets ram.

Ett studium av möjligheterna att behålla paritetslånesystemet bör grundas på att det antingen kan fungera under nu gällande förutsättningar om amorteringstid för statslån, räntor etc eller under ändrade förutsättningar i dessa avseenden.

Oförändrade förutsättningar i fråga om amorteringstid

Under nu gällande förutsättningar för paritetslånesystemet (7,3 % bottenlåneannuitet, 7,25 % statslåneränta) och en an- tagen paritetstalsökning om 3 % per år är en basannuitet om 5,1 % för låg för att statslånen skall kunna amorteras på ca 30 år. En eventuell ökning av räntorna skulle medföra ytterligare förlängning av amorteringstiden vid denna bas— annuitet, såvida inte paritetstalen också kom att öka. Nu— varande basannuitet är således ur rent låneteknisk aspekt för låg med hänsyn till dagens ränteläge.

För att systemet skall kunna fungera under ovan givna förut— sättningar vad gäller räntor, paritetstal och amorteringstid skulle basannuiteten för nybyggda flerfamiljshus behöva ökas till 5,1 %, d v s med 0,6 enheter jämfört med nu gällande basannuitet. En sådan ökning skulle medföra drygt 10 % höj- ning av kapitalutgifterna för dessa hus. Första årets kapital— utgift skulle således öka från ca 66 kr/m2 till 73 kr/m2 (avser nyproduktion i 1972 års kostnadsläge).

Kapitalutgifterna skulle öka även i de tidigare årgångar av hus som ingår i paritetslånesystemet. Under ett strikt iakttagande av att amorteringstiden för statslånen skall vara 30 år, måste emellertid basannuiteten varieras i någon utsträckning för de olika årgångarna 1968 - 1973, beroende på att annuiteten på bottenlån för dessa årgångar varierar. En lägre bottenlåneannuitet ger en lägre basannuitet och omvänt. Kapitalutgifternas storlek över tiden kommer då att variera mellan olika årgångar av hus beroende på ränteläget

vid belåningstillfället.

För exempelvis 1968 års flerfamiljshus, med en annuitet på bottenlånen om ca 6,8 %, skulle basannuiteten behöva ökas till ca 5, 3 % medan den skulle behöva ökas till 5, 7 _ 5, 8 % för 1971 års hus med en bottenlåneannuitet på ca 7, 5 %.

av hus skulle förutom behovet av att höja basannuiteten även behöva medföra en omedelbar u 'usterin av aritetstalen i nivå med statistiska centralbyråns förslag. Detta skulle ytter— ligare öka kapitalutgifterna. Ökningen av kapitalutgifterna för t ex 1968 års hus kan av denna anledning beräknas till

ca 6 kr/m2.

Beräkningarna visar att det är mer eller mindre omöjligt att hålla fast vid ovan redovisade utgångspunkter i fråga om amor— teringstid och räntor. Kapitalutgifterna skulle behöva ökas kraftigt och nivån är redan hög. Denna utveckling skulle helt strida mot kravet på rimliga hyror.

Kravet på en relativt fix amorteringstid kan, som ovan sagts, medföra att basannuiteten måste variera för olika årgångar av hus om räntorna på bottenlånen ändras i mer väsentlig ut— sträckning. Därigenom rubbas förutsättningarna för likvärdiga kapitalutgifter. En sådan likvärdighet förutsätter samma basannuitet för alla årgångar vilket i sin tur förutsätter att amorteringstiden tillåts vara olika lång för olika hus. Vid betydande ränteförändringar kan skillnaden i skuldök- ning och amorteringstid bli väsentlig.

Ändrade. iözulsåtininåaä

Ovanstående avsnitt visade svårigheterna att nu få systemet att fungera enligt de ursprungliga intentionerna. Vi skall därför studera möjligheterna att med ändring av förutsätt- ningarna få paritetslånesystemet att fungera. Detta kräver då subventioner (villkorliga eller villkorslösa) i någon form, eller förlängda amorteringstider för att man skall kunna uppfylla kraven på en acceptabel kapitalkostnadsnivå.

Som förutsättning för följande beräkningar gäller att kapital- utgifterna för låntagaren skall medge en rimlig hyresnivå. Basannuiteten antas vara 4,0 %. Paritetstalet beräknas öka med 3 % årligen.

Sänkt basannuitet och utsträckt amorteringstid på

En sänkt basannuitet skulle vid nuvarande räntenivå på kre— ditmarknaden medföra att statslånet kom att stiga kraftigt för att fylla ut underskottet i de fasta betalningarna på bottenlån. Låneskulden ökar således och amorteringstiden

förlängs.

Som framgått tidigare kan inte ens den nu gällande basannui- teten om 5,1 % leda till att statslånen återbetalas inom 30 år, eftersom basannuiteten är beräknad efter en lägre ränta än den rådande. Amorteringstiden vid nu gällande förutsätt- ningar kan beräknas till ca 45 år. Den ursprungligen avsedda amorteringstiden måste således förlängas.

I följande tabell ges exempel på vilka amorteringstider som blir följden av ändrad basannuitet och olika statslåneräntor.

Tabell 7.6 Utveckling av kapitalutgifter, låneskuld och amor— teringstid vid vissa förändrade förutsättningar

för paritetslånesystemet.

Förutsättningar: Basannuitet 4,0 % Paritetstalsökning 3 %/år Bottenlåneannuitet 7,3 % Produktionskostnad = låneunderlag 1 000 kr/m2

____________,_____._____——————-—————-—

Ar Kapitalutgift Statslåneskuld Statslåneränta 2 % 4 % 5 % 6 % 1 40 317 323 326 329 10 52 425 512 561 615 20 70 408 639 786 974 30 94 42 574 898 1 341 31 97 40 127 182 722 1 628 43 138 _ 49 165 50 170 60 229 67 282

För att en sänkning av basannuiteten till 4 % skall vara möj- lig och statslånen kunna återbetalas inom ca 60 år krävs, vid en bottenlåneannuitet som den nu gällande om 7,3 %, att stats- låneräntan sänks till mellan 5 och 6 %. Staten måste subven- tionera denna sänkning. Subventionsbehovet blir mindre ju längre amorteringstid som tillåts. Om bottenlåneannuiteten ökar krävs i motsvarande grad ökade statliga subventioner, exempelvis genom ytterligare sänkning av statslåneräntan.

Som framgått av ovanstående innebär krav på en 30—årig amor- teringstid och en basannuitet på 4,0 % att statslåneräntan måste sänkas till 2 %.

årstamjadjabäla sasaanaiieier

För att med bevarande av paritetslånesystemet få acceptabla kapitalutgifter kan man använda ett system med dubbla bas- annuiteter. Enligt denna metod anpassas en basannuitet till den nivå som krävs för att statslånet skall återbetalas inom 30 år. Statsmakterna fastställer dessutom en annan basannui- tet som hyrespolitiskt kan godtas. Den senare debiteras lån- tagaren. Mellanskillnaden mellan dessa subventioneras direkt

av staten.

Följande förutsättningar skulle kunna gälla för ett system med dubbla basannuiteter.

Basannuitet Bottenlåne- Statslåne— annuitet ränta Villkor för 30 års amorteringstid 5,7 % 7,3 % 7,25 %

Debiterad bas— annuitet 4,0

Tabell 7.7 Subventionsbehov, kr/m2, vid dubbla basannuiteter

5

___—_W

Ar Kapitalutgift Subventionsbehov basannuitet 4.0 % 5,7 75

1 40 57 17

10 52 74 22

20 70 100 30

28 89 126 57

Kommentarer

Som visats ovan förutsätts stora hyreshöjningar i bestånd och nyproduktion om paritetslånesystemet skall bringas fungera enligt de förutsättningar som gällde då systemet infördes.

Så stora höjningar ter sig omöjliga att genomföra.

Kan man i vissa avseenden släppa på dessa förutsättningar och dessutom komplettera systemet med direkta statliga sub— ventioner finns det olika möjligheter att få ett fungerande

system.

Behåller man kravet på 30-årig amorteringstid för statslånen krävs en basannuitet på ca 5,7 % med nuvarande bottenlåne- och statslåneräntor. Skillnaden mellan denna annuitet och en godtagbar måste sålunda subventioneras. Detta kan ske genom räntebidrag för enhetslånen, sänkt statslåneränta eller ett

system med "dubbla basannuiteter".

Kan man förlänga amorteringstiderna på de statliga lånen minskar subventionsbehovet. Vid bibehållen 7,3 %-ig annuitet på enhetslånen skulle statslåneräntan kunna sättas till 4-6 %, varvid amorteringstiden blir ca 40 65 år. Staten skulle alltså få ta på sig kostnaderna för mellanskillnaden mellan denna ränta och kostnaderna för den egna upplåningen.

Räntan på bottenlånen binds i allmänhet för åtminstone tio år. Fastigheternas totala kapitalkostnader över tiden påver-

kas av ränteläget det år då lånen tas. Om man inte motverkar detta med andra åtgärder kommer alltså amorteringstiden för statslånen i ett paritetslånesystem att variera beroende på räntenivån vid belåningstillfället. För att motverka dessa variationer i amorteringstider måste man i stället, enligt ovan skisserade system, låta räntan på statslånet variera mellan årgångarna i de fall då ändringar skett i bottenlåne- räntan. En möjlighet att undvika detta är att skapa statliga garantier för en fast enhetslåneannuitet.

Om paritetslånesystemet skall bringas att fungera enligt de krav på finansieringen som vi formulerat, krävs således stora

förändringar.

1.5. 6 Traditionella lås

Enledning

Som en ytterligare bakgrund för bedömning av lånesystem skall vi här studera om traditionella lån skulle kunna tillämpas

och vilka ändringar som skulle behöva göras för att tillgodo— se de krav som ställs på finansieringssystemet. Vi utgår där— vid bl a från direktiven som i detta stycke innehåller följande:

"..... ett system med nominella lånevillkor. Även detta al—

ternativ får hyrespolitiska effekter som kan behöva redu— ceras genom generella subventioner. Dessa kan ha formen av direkta bidrag, vilkas storlek klart framgår och som succes— sivt trappas ned i takt med husets stigande ålder. Syste- met måste utformas så att det inte kommer i konflikt med hyreslagens regler om bruksvärdehyror samtidigt som det

är angeläget att systemet inte ger utrymme för betydande överskott i fastighetsförvaltningen. Också ett nominellt system måste med andra ord ha inslag av kostnadsparitet

mellan hus av olika årgångar."

Med traditionella lån avses här lån med rak amortering eller

iraditioaella lås stanjabreationer

I avsnitt 6.2 har vi redovisat hypotetiska kapitalutgifter

vid finansiering med traditionella lån för lägenheter i stat- ligt belånade flerfamiljshus byggda åren 1958 - 1974. Med en sådan finansiering får årgång 1958 en kapitalutgift på 38 kr per 1112 1974, medan kapitalutgiften för årgång 1974 beräknats till 119 kronor per m2 samma år.

De stora skillnaderna mellan årgångarna beror framför allt på att den ursprungliga produktionskostnaden bildar under- lag för kapitalutgifterna; ökade produktionskostnader över åren ger därför upphov till ökande skillnader i kapitalut—

gifter.

Detta lånesystem ger sålunda höga kapitalutgifter i nypro- duktionen och stora skillnader mellan årgångarna. Med de krav som ställs på bostadsfinansieringssystemet är det

otänkbart att acceptera sådana effekter.

Frågan uppkommer då om traditionella lån med subventioner tillgodoser kraven på förutsättningar för rimligt pris i nyproduktionen och likvärdiga priser i bostadsbeståndet.

Traditionella lån med villkorslösa, stående sub-

Som förutsättningar för kalkylerna väljer vi låneunderlag : pantvärde = produktionskostnad: 1 000 kr/m2

- enhetslån med en ränta på 7,2 % och en annuitet på 7,5 %

(d v s 60 års amortering) för 70 % av produktionskostnaden

- statliga bostadslån med en ränta på 7,25 % och en annuitet på 8,3 % (d v s 30 års amortering) för 30 % av produktions—

kostnaden

- rimlig kapitalutgift första året: %, d v s 40 kr/mz.

Det kan här anmärkas, att statliga bostadslån inte för när-

varande kan återbetalas med fast annuitet vid nybyggnad. En

modifierad annuitetsmetod tillämpas dock vid ombyggnad.

Första årets kapitalutgift skall alltså vara 40 kr/ma. Detta leder till ett subventionsbehov på 36 kråmz, framräknat enligt

följande:

- enhetslån, annuitet 7,3 %: 51:10 - statslån, annuitet 8,3 %: 24:90 - summa kapitalutgifter: 76:00

Genom en sådan subvention kan priset i nyproduktionen vid introduktionstillfället läggas på en rimlig nivå. Förblir subventionen stående, d v 5 ligger kvar på 36 kr/m2 och år för samma årgång hus, kan inte kravet på likvärdiga priser i bostadsbeståndet uppehållas i en inflatorisk ekonomi, om inte tillkommande hus ges en med tiden ökande årlig subven—

tion.

Tekniken förutsätter således ett för kommande årgångar lägre procenttal än 4, för att uppfylla paritetskravet.

Det förhållandet att de statliga lånen för nybyggnad hittills förbundits med raka amorteringar (när inte omfördelning tillämpas) förändrar inte situationen i sak. Raka amorteringar över 30 år höjer subventionsbehovet vid produktionstillfäl— let med närmare 7 kr/m2 till 42:85 kr/m2 med de givna förutf sättningarna. Subventionen blir dock i så fall inte längre oförändrad utan minskar med tiden. Därigenom blir dock pari— tetsförutsättningarna ytterligare sämre än i det först an— givna exemplet, eftersom både produktionsprisförändringar

och kapitalutgiftsutvecklingen för beståndet verkar i samma

riktning.

Traditionella lån med villkorslösa, ökande subven—

tioner

En stående subvention kräver, som angetts ovan, ökande sub— ventioner för tillkommande årgångar hus om inte paritets-

kravet skall släppas.

Om ett rimligt pris nås vid en annuitet på 4 % av hela fas- tighetskapitalet enligt föregående exempel, skulle annuite- terna för tillkommande årgångar behöva sättas allt lägre med hänsyn till en sannolik produktionsprisstegring. Annuiteten blir därigenom så småningom negativ för tillkommande år—

gångar av hus.

Traditionella lån med villkorslösa, avtrappande sub-

Tanken på ett traditionellt lånesystem med avtrappande sub- ventioner finns direkt berörd i bostadsfinansieringsutred-

ningens direktiv.

Vid redovisningen av ett sådant lånesystem utgår vi från att det rimliga priset i nyproduktionen ger utrymme för en annuitet på 4 % av produktionspriset 1 000 kr/m2 i utgångs- läget.

Kapitalmarknaden antas kräva en förräntning motsvarande en annuitet på'7 %. Av enkelhetsskäl räknas här med att annui-

teten avser ett enda lån.

Subventionen - skillnaden mellan 4 och 7 % - antas avtrappas med 0,3 procentenheter per år. Efter 10 år när således varje årgång ett subventionsfritt läge. För ett studium av paritets— förutsättningarna antar vi att produktionspriserna stiger med

3 % per år.

De annuiteter som utgår vid olika tidpunkter framgår av föl- jande tablå. Annuiteten anges i procent av ursprungligen in—

vesterat kapital.

_____________________________—-—-——-———-———-———— Hus byggt Annuitet resp år är 0 9 19 29 ___________________________________________________________ 0 4,00 6,70 7,00 7,00 9 4,00 6,70 7,00 19 4,00 6,70 29 4,00

De kapitalutgifter som erhålls under ovan angivna förutsätt— ningar om produktionsprisstegring framgår av nedanstående tablå. Kapitalutgifterna uttrycks i kronor per m2 och år.

___—___—

Hus byggt Kapitalutgift resp år år 0 9 19 29 0 40 67 70 70 9 52 87 91 19 70 118 29 94

___—___—

Som framgår ger systemet dåliga förutsättningar för likvär— diga priser. Priset i nyproduktionen ligger lägre än i det något tidigare byggda. Man erhåller också egendomliga pucklar i prisstrukturen. Det 10 år gamla beståndet är alltid dyrast, medan det yngre och äldre är billigare.

Det kan ifrågasättas om ett system med sådana konsekvenser för bostadspriserna som de redovisade har möjlighet att fungera.

Orsaken till de egendomliga bostadsprisförutsättningarna i det skisserade lånesystemet är främst att subventionerna av- vecklas för snabbt i förhållande till produktionsprisutveck- lingen. En långsammare subventionsavveckling; 0,15 procent- enheter per år, vid i övrigt lika förutsättningar, ger föl- jande resultat vad gäller annuiteter.

___—___—

Hus byggt Annuitet resp år år 0 9 19 29 0 4,00 5,35 6,85 7,00 9 4,00 5,55 6.85 19 4,00 5,35 29 4,00

___—___—

De kapitalutgifter som erhålles redovisas i följande tablå.

_____________________——————————— Hus byggt Kapitalutgift resp år är 0 9 19 29 0 40 54 69 70 9 52 70 89 19 70 94 29 94 _______________________——————-——————

En mer långsam subventionsavveckling (ovan angiven till 20 år) synes påverka paritetsförutsättningarna i gynnsam riktning under den period subventionsavvecklingen pågår i hela bestån- det. Detta är dock inte bestående för tiden efter subventions- avtrappningen. Båda förhållandena torde framgå av ovanstående tablå.

Om man i stället tänker sig en traditionell uppdelning mellan bottenlån och statliga lån förändras inte resultatet princi—

piellt på något avgörande sätt.

Skall subventionsavtrappningen helt och hållet klaras med hjälp av det statliga lånet kommer därmed inte dettas stor- lek och den rimliga kapitalutgiften att vara oberoende av

varandra.

Kommaniarer

Det torde stå helt klart av ovan redovisade kalkyler och resonemang att traditionella lån utan subventioner inte upp- fyller de krav som ställs på finansieringssystemet och som

förutsattes redan i direktiven.

Genom en fast subvention av typen produktionskostnadsbidrag i förening med t ex räntebidrag kan rimliga priser i nypro— duktionen uppnås. Likvärdiga kapitalutgifter mellan årgångar— na erhålles dock inte. Kostnaderna för statsverket blir bety—

dande.

Genom varierade subventioner kan bättre förutsättningar för likvärdiga priser skapas. Låter man subventionen stiga i takt med prisutvecklingen nås omsider en gräns då någon kapitalersättning inte kan tagas ut. Detta system torde inte kunna tillämpas. I stället får man söka avtrappa sub— ventionerna i takt med prisutvecklingen i nyproduktionen.

De redovisade kalkylerna visar dock att en snabb subventions—

avveckling ger konsekvenser i kapitalutgifternas variation

med årgångarna som inte kan accepteras.

En mer långsam subventionsavveckling synes ge rimliga för— utsättningar för utjämning av kapitalutgifterna under de år som avvecklingen pågår. Därefter är kapitalutgifterna i det äldre beståndet oförändrade medan de kan väntas fort- sätta att öka i nyproduktionen. Efter hand uppkommer så—

lunda skillnader som inte ger förutsättningar för likvär—

diga priser.

Den främsta invändningen mot ett system med traditionella lån i den form som här studerats är att subventionerna är villkorslösa. De kan alltså inte krävas tillbaka även om utvecklingen skulle göra ett återkrav möjligt sett i det längre tidsperspektivet. Detta innebär att långivaren, som från början gör stora uppoffringar överlåter de framtida avkastningsmöjligheterna till fastighetsägarledet.

lnleånina

I detta avsnitt jämförs det i avsnitt 7.5.4 skisserade ut— jämningslånet med traditionella lån med varierade antagan- den om subventioner. Jämförelserna avser statsfinansiella konsekvenser och kapitalutgifter i bostadsbeståndet vid olika tidpunkter. Paritetslånet är principiellt ett utjämningslån och behöver i detta sammanhang därför inte behandlas särskilt.

åiåfaraäsSig_ziäm£ö£elsa

Av intresse är bl a att belysa totalperspektivet och de stats-

finansiella konsekvenserna.

I detta sammanhang kan vi tillåta oss den förenklingen att sammanslå de två aspekterna till en. Betraktat i reala ter— mer är det likgiltigt huruvida kreditförsörjningen till bostadsinvesteringar sker via kreditinstitut eller via stats- budgeten. Därför används i räkneexemplen den förutsättningen att staten svarar som ensam långivare för hela utlåningen till bostadsbyggandet (en modifiering som anknyter till nu gällande finansieringspraxis, som mycket väl kan bestå även med utjämningslån, ändrar inte på resultatens principiella

innebörd, endast på Siffrornas storlek).

Jämförelsen i sin helhet görs för fyra olika lånetyper,

nämligen:

A. utjämningslån, som ger rimlig hyra i nyproduktionen och

förutsättningar för prisparitet

B. traditionella lån som ger rimlig hyra i nyproduktionen och förutsättningar för prisparitet (d v s förutsätter en låg annuitet i utgångsläget och därefter sjunkande annuiteter för tillkommande årgångar av hus)

C. traditionella lån som ger rimlig hyra i nyproduktionen men för vilka kravet på förutsättningar för prisparitet släpps (förutsätter likväl en låg annuitet i utgångs— läget men denna kan sedan hållas konstant för tillkommande

årgångar)

D. traditionella lån med rimlig hyra i nyproduktionen (för- utsätter låg annuitet i utgångsläget), för vilka lån subventionerna i form av låg utgångsannuitet avvecklas

tämligen snabbt med tiden.

Eftersom avsikten är att belysa skillnaderna mellan de olika låneformerna är valet av kalkylförutsättningar i sig av mindre

intresse, om jämförelsen görs under homogena antaganden.

Vi har valt numeriska värden som inte omedelbart igenkänns

i verkliga förhållanden, eftersom de olika alternativen skall belysas förutsättningslöst. Siffrorna är likväl så realistiskt

valda att de tjänar syftet.

Vi antar en nyproduktionsvolym av 50 000 lägenheter å

100 1112 per år. Produktionskostnaden (vilken översiktligt också förutsättes utgöra finansieringsunderlag) är 1 000 kr per m2 i utgångsläget. Byggpriserna antas öka med 3 % per år. Betalningsprocenten/annuiteten sätts genomgående

till 4 % i nyproduktionen utom för låneform & - för denna

lånetyp krävs nämligen sjunkande procenttal.

I utjämningslånesystemet, A, antas att utjämningsfaktorn fastställs öka med 3 % per år. Ett lägre tal innebär att statens inkomster ökar långsammare, ett högre att de ökar snabbare. Skillnaderna mellan lånesystemen kommer att framgå oavsett utjämningsfaktorns storlek. Ett annat tal än 3 % förändrar således inte resultaten i sak.

I systemet med traditionella lån enligt g förutsätts att återbetalning sker med fasta annuiteter, vilka således

hålls på samma nivå år från år för respektive fastighet.

Subventionsavvecklingen i låneformen 2 sker genom en höj—

ning av utgångsannuiteten med 0,3 procentenheter per år i

10 år.

Några sifferuppgifter för de olika systemens verkningar år för år finns redovisade i bilaga 6. Bilagan innehåller också några illustrerande figurer.

De kapitalersättningar, uttryckta i procent, som utgår från låntagare till långivare i de olika lånesystemen vid olika tidpunkter framgår av följande tablåer. Kapitalersättningen

anges i % av ursprungligt investerat kapital.

Låne- Kapitalersättning typ år 0, för år 9, för år 19, för hus

hus byggt hus byggt byggt

år 0 år 0 år 9 år 0 år 9 år 19 A 4,00 5,22 4,00 7,01 5,38 4,00 B 4,00 4,00 3,07 4,00 3,07 2,28 0 4,00 4,00 4,00 4,00 4,00 4,00 D 4,00 6,70 4,00 7,00 6,70 4,00

Låne— Kapitalersättning typ år 22 för hus byggt

år 0 år 9 år 19 år 29 A 9,41 7,22 5,38 4,00 B 4,00 3,07 2,28 1,70 0 4,00 4,00 4,00 4,00 D 7,00 7,00 6,70 4,00

Lånetypernas konsekvenser i det statsfinansiella perspektivet

framgår av de följande tablåerna.

Med likviditetsuppoffring avses här årets utgifter för nybygg- nad minskade med inflytande kapitalersättning från tidigare byggda hus. Hänsyn tas härvid ej till hur utlåningen från sta—

ten finansierats.

Idkyiditgtguppgffring resp år, mkr.

År A. Utjäm— B. Trad. lån c. Trad. lån D. Trad. lån ningslån m paritet u paritet m snabb subv.avtr. 4.800 4 800 4 800 4 800 9 3 910 5 520 4 228 3 494 19 1 754 4 770 3 397 693

De relativa förändringarna belyses av följande:

Ar Årets bostads— Likviditetsuppoffring resp år

investering A B C D 0 100 96 96 96 96 9 100 60 69 65 54 19 100 20 54 39 8

___—___.—

Ovanstående tablåer och tabellerna i bilaga 6 ger en beskriv- ning av "likviditetssituationen" för staten i dess egenskap av långivare. Hur pengarna skaffas fram är därmed inte be— handlat. Om de inte lånas upp skulle de behöva tas fram skattevägen.

Vi vill därför belysa situationen om staten i sin tur funge— rar som låntagare. Förhållandena förändras givetvis inte i stort — d v s när det gäller skillnaderna mellan lånefor—

me rna .

Om vi antar att det erforderliga kapitalet för bostadsför— sörjningsändamål erhålls genom upplåning med 7 % ränta, erhålls följande siffror.

År Statens ränte- Statens nettoränteutgift, d v s utgift för upp— med hänsyn tagen till inflytande tagna lån till kapitalersättning, mkr 7%'mkr A 13 c D

0 550 150 150 150 150 9 4 012 1 402 2 012 1 720 986 19 9 405 2 587 5 405 4 050 1 526

Samma uppgifter uttrycks nedan 1 relativa tal.

a

Ar Statens ränteutgift Andel inflytande kapitalersättning

för upptagna lån från bostadssektorn A B C D 0 100 57 57 57 57 9 100 65 50 57 75 19 100 75 43 57 86

Låneformen B - de traditionella lånen med villkorslösa sub- ventioner - blir sålunda inte endast dyrare och dyrare i lö-

pande priser, den kräver också relativt sett ökande subven—

tioner med tiden.

Lånetypen C har en konstant "täckningsandel" på 57 % (4/7) eftersom alla lån till bostadssektorn förutsätts vara givna

med 4 Sn.

Av ovanstående framgår direkt att utjämningslån ter sig som ett förhållandevis gynnsamt system för staten i egenskap av långivare. Med samma utgångsförutsättningar blir det stats— finansiella läget gynnsammare med tiden jämfört med tradi- tionella låneformer enligt alternativen B och C. Detta är

inte överraskande.

I första ögonblicket möjligen mer överraskande är resulta— tet att traditionella lån också ger ett sämre utfall för

staten även om man avstår från att behålla paritetsförut—

sättningen på sätt som i lånesystem C.

Lånetypen D ter sig gynnsammare från statens utgångspunkter än vad utjämningslånen gör. Detta har skett till priset av det slopade paritetskravet. Denna senare aspekt kan dock inte släppas enligt utredningens direktiv även för det fall traditionella lån kommer till användning.

Eesultatukanaekvanser för bostadspriserna

Följande kapitalutgifter erhålls med de olika lånesystemen enligt de antaganden som redovisats.

Lånetyp A - utjämningslån

_________________________—-——————— Hus byggt Ka italut ift kr m2 år ” o 1 2 0 40 52 70 94 9 52 70 94 19 70 94 29 94 ___-_-————————_____——————-—

Lånetyp B - traditionella lån med paritet

___—M

Hus byggt Ka italut ift kr 1112 är år 0 2 12 22 0 40 40 40 40 9 40 40 40 19 40 40 29 40

___—___

Lånetyp C - traditionella lån utan paritet

___—___—

Hus byggt Ka italut ift kr m2 år år 0 2 12 22 0 40 40 40 40 9 52 52 52 19 70 70 29 94

___—___—

Lånetyp D — lån med snabb subventionsavtrappning

___—___—

Hus byggt Ka italut ift kr 1112 år år 0 2 12 22 0 40 67 70 70 9 52 87 91 19 70 118 29 94

I detta sammanhang tar vi i jämförelsen med även en femte

lånetyp - lån med långsam subventionsavtrappning - på. 20 år (se avsnitt 7.5.6), lånetyp _12.

Lånetyp E - lån med långsam subventionsavtrappning

___—___—

Hus byggt Ka italut ift kr 1712 är år 0 2 12 22 0 40 54 69 70 9 52 70 89 19 70 94

Sammanfattningsvis ges för de skilda lånetyperna följande resultat år 29.

___________________——_———————-——-———-—

Hus byggt Ka italuteift år 2 kr m2 år lånetyp A B C D E 0 94 40 40 70 70 9 94 40 52 91 89 19 94 40 70 118 94 29 94 40 94 94 94

___—__M—

Sammanställningen visar klart de dåliga paritetsförutsätt- ningarna i lånetyperna C och D. Man ser också att pariteten redan börjat försämras i lånetypen E som en följd av att de historiska produktionskostnaderna så småningom kommer att bestämma kapitalutgifterna i de något äldre årgångarna.

Kommentarer

De bostadspolitiska fördelarna med en bostadsmarknad som kännetecknas av likvärdiga priser för likvärdiga bostäder (prisparitet) torde framgå av tidigare avsnitt i betänkandet.

Vi har i detta kapitel visat att pariteter kan åstadkommas med förhållandevis enkla metoder. Detta behöver inte ske till priset av stora statsfinansiella uppoffringar om utjämnings-

låneformen väljs.

För staten som långivare och för de boende som konsumenter

blir resultatet både på kort och lång sikt följande.

Så länge vi belastar varje bostad med en kapitalutgift som konstruerats enligt prisparitetsmålet (med utjämnings— lån) har vi också förutsättningar för kostnadstäckning i reala termer, d v s vi skjuter inte över några förpliktelser till framtiden eller till kommande generationer. Men vi beta- lar inte heller för mycket för viss del av beståndet (nypro- duktionen) eller för litet för andra delar av beståndet (sto—

den av en bostadsfinansiering som accepterar icke—pariteter.

Med utjämningslånesystemet ges möjligheten till höjda kapi— talersättningar även på sikt det är dessa som skall ge återbetalning till statskassan. Samtidigt erhålls med denna teknik paritetsförutsättningar. I situationen med de tradi- tionella lånen och villkorslösa subventioner bortfaller pris— paritetsförutsättningarna om priserna baseras på kapitalut— gifterna. Detta kommer med säkerhet att ställa till nya bostads— politiska komplikationer. Alternativt kan man tänka sig att fastighetsägareledet självt ordnar paritetsförutsättningarna, något som innebär förmögenhetsomfördelning.

Ett bostadsfinansieringssystem som är uppbyggt under utjäm— ningslånens förutsättningar med villkorliga subventioner ger också möjlighet till förändringar av bostadssektorns betalningsansvar. D v s om vi tror att det i framtiden kan bli aktuellt, eller alternativt vi vill ge framtida förut- sättningar för, en höjning av avkastningsanspråken på bostads- sektorn (snabbare omloppstid på kapitalet) behövs den goda bostadsprisstrukturen som grund. Eventuellt ökade bördor kommer då att bäras lika.

Tidigare erfarenheter från subventionsavtrappning, anspråk på subventionsfrihet etc talar för att de till buds stående möjligheterna framför allt kommer att drabba de senast pro— ducerade bostäderna och därmed också vissa boendegrupper medan andra boendegrupper, de förhållandevis väl etablerade eller alternativt innehavarna av fast egendom, kommer att dra nytta av de prisförskjutningar som blir erforderliga.

lni-å _ Mnltåiååtill heiiatliå äeyååålse

_

En väsentlig fråga vid en förändring av lånesystemet för nybyggnad är att få en lämplig anslutning till finansieringen för befintlig bebyggelse. Av naturliga skäl blir ett nytt lånesystem framför allt inriktat på nyproduktionen. Proble-

villkoren.

Det gäller i första hand att få en anknytning mellan kapital— utgiftsvillkoren för nyproducerade lägenheter och villkoren för de under senare tid byggda lägenheterna. Frågan är väsent- lig dels vid introduktionstillfället, dels på längre sikt. Några större skillnader i kapitalutgifter mellan i stort sett

likvärdiga lägenheter bör inte accepteras.

När det gäller den lånetekniska utformningen är det framför allt praktiska skäl som talar för en eventuell konvertering av gamla lån för redan byggda bostäder till nya - förutsatt att önskemålet om en god kapitalutgiftsanpassning mellan gammalt och nytt är löst även på litet längre sikt.

En fråga av likartat slag är hur finansieringen av moderni- sering skall vara utformad. När vi formulerar våra krav på bostadsfinansieringen har vi också betonat att principiell överensstämmelse bör råda mellan finansieringsbetingelserna

för å ena sidan nyproduktionen och å andra sidan modernisering.

I delavsnitt 7.5.4 - 7.5.7 har vi studerat och jämfört olika låneformer främst för att bedöma hur de motsvarar kraven på

bostadsfinansieringen.

Utjämningslån med den skisserade utformningen tillgodoser de

krav som ställs. Utjämningslån är också den enda form för bo- stadsfinansiering som motsvarar kraven ställda mot den verk-

lighet som vi har anledning att se framför oss. Utvecklas verkligheten annorlunda fungerar lånen likväl bra.

Traditionella lån (exempelvis annuitetslån) kan också under

särskilda betingelser tillfredsställa kraven. Kombinerade med villkorliga subventioner kan nämligen traditionella lån bringas fungera. Detta är närmast att se som ett teoretiskt påpekande. I praktiken ter sig frågorna svåra att lösa. Vi

har inte heller funnit anledning närmare utveckla hur en teknik för en sådan kombination bör se ut. Resultatet i form av statsfinansiella konsekvenser och kapitalutgif- ter blir nämligen i princip detsamma som för utjämningslån.

I kombination med villkorslösa subventioner motsvarar tradi- tionella lån de ställda kraven endast under förutsättning att med tiden avtrappande ränte- och amorteringsbelastning införas för varje ny årgång bostäder. Effekten kan, om av— trappningstiden görs lång, på kort sikt komma att överens— stämma med den som utjämningslånen ger. På litet längre sikt kan effekterna endast uppehållas med hjälp av en ökande

subventionering från staten.

Sammanfattningsvis konstaterar vi att endast utjämningslån kan uppfylla de förväntningar på förutsättningar för likvär- diga priser (prisparitet) utan förmögenhetsomfördelning som vi anser måste ställas på bostadsfinansieringen. Krav av en

annan karaktär kan tillfredsställas med olika metoder.

.G Försla till n'tt lånesystem

.6.1 Inledande syn unktcr _P

Vi uppehåller oss i detta avsnitt vid frågan om nytt låne— system för nyproduktionen. I samband därmed tas också upp överväganden och förslag som berör även de bostäder som producerats under senare tid. Vi lämnar vidare synpunkter i fråga om lånesystem för moderniseringsåtgärder men lämnar

nu inte direkta förslag i den frågan. Se nedan avsnitt 7.6.9.

Som framgår av det föregående avsnittet har ett utjämnings— lånesystem påtagliga fördelar framför andra av oss behandlade låneformer. Med ett lånesystem av sådan karaktär kan de bo— stadspolitiska aspekterna på både kort och lång sikt väl för— enas med ett statsfinansiellt perspektiv. Det förhållandet att villkorliga subventioner är mest gynnsamma från bostadsmarknads— synpunkt ger också staten möjligheter i dess egenskap av lån— givare och bidragsgivare att med tiden hålla sina insatser

konstanta eller t o m minska dem.

En väsentlig utgångspunkt har varit önskvärdheten att erhålla

lägre bostadspriser i nyproduktion än för närvarande. De krav som formulerats i avsnittet 7.4 har varit riktlinjer. Som fram— går av det följande har vi använt oss av vissa principiella drag i det skisserade "ideala" bostadsfinansieringssystem som be- handlats i avsnitt 7.5.4 och i bilaga 6. Vi har utformat vårt förslag i konkret form också mot bakgrund av den diskussion som förts om det nuvarande paritetslånesystemet. Vi föreslår så- ledes ett nytt system för statens utlåning till bostadsproduk-

tionen, utjämningslån.

För den fortsatta framställningen väljer vi att göra en upp— delning i dels frågor av principiell karaktär, dels frågor av mer praktiskt slag. Vi är väl medvetna om att det finns en viss inbördes koppling mellan dessa frågor men sarban n

d 4W+ oy . . q+ + ?" 'wdvn eden beskriv in - i..e nå starkt a.t det iorhin lar en s, än s- _ g

Framför allt anser vi det lämpligt att i en fråga av så stor vikt som ett bostadsfinansieringssystem skilja mellan å ena sidan mer övergripande ställningstaganden och å andra sidan

skälighetsbedömning eller praktiska avvägningar.

Till detta skall också fogas bedömningar om vilka kapitalut- gifter som är rimliga för bostäder som producerats vid olika tidpunkter. Någon möjlighet att nå till en på teoretiska grun- der riktig slutledning finns inte - avgörande är de allmänna

värderingar som knyts till bostadsfrågornas lösning.

1.6.2 Principiglla_öve£vägånden

åaameniaitaieg

De principiella frågorna kan sammanfattas i följande tolv

punkter. Till dessa lämnas sedan kommentarer nedan.

1. Framtida bostadsfinansiering och lånesystem skall ge för— utsättningar för att uppfylla de grundläggande krav som formulerats för bostadsfinansieringen.

2. Statens lån för nybyggnad av bostäder utgår fr o m viss tidpunkt i form av utjämningslån. Dessa skall erbjudas för alla upplåtelseformer och alla hustyper. (Under för- utsättning av riksdagsbehandling under hösten 1974 kan nytt lånesystem tillämpas fr o m den 1 januari 1975).

5. Underliggande kredit, upp till viss gräns, kan som tidi— gare lämnas av stadshypotekväsendet, kreditaktiebolagen m fl.

Annuitetslån av under senare tid förekommande slag för—

utsätts.

4. Vid introduktionstillfället fastställs en kapitalersätt— ning för det årets nyproduktion. Kapitalersättningens

8.

10.

storlek bestäms efter hyres- och bostadspolitiska över—

väganden och med beaktande av de statsfinansiella konsekven-

serna i ett längre och kortare perspektiv.

Kapitalersättningen under det första året skall beräknas som en procentandel av ett särskilt fastställt finansie—

ringsunderlag.

Benämningen bostadsränta för denna kapitalersättning an—

vänds.

Kapitalersättningen uppräknas därefter årligen med hjälp

av en utjämningsfaktor.

Avsikten härmed är att staten med tiden skall ersättas för gjorda uppoffringar (de låga kapitalersättningarna i början) och att ge förutsättningar för prisparitet.

Bostadsräntan för varje kommande årgång bostäder fast— ställs på sådant sätt att priserna i likvärdiga bostäder

kan hållas på samma nivå.

Egen kapitalinsats (enskild fastighetsägare, bostadsrätt och ägt småhus) placeras i förmånsrättsläge närmast över

bottenlånets övre gräns.

Det statliga lånet, utjämningslånet, placeras närmast över egen kapitalinsats (resp bottenlån för allmännyttigt bo- stadsföretag).

Lånet läggs upp på 2 år.

Av den årliga kapitalersättning som fastighetsägaren har att erlägga skall först bottenlångivaren få betalning en— ligt låneavtalet samt därefter fastighetsägaren för eget kapital. (Räcker inte kapitalersättningen till detta över-

går betalningsansvaret till utjämningslångivaren, staten).

11. Av den årliga kapitalersättningen skall av den del som sedan återstår amortering göras på statslånet med upp till 1/z—del av ursprungligt lånebelopp.

Avbetalning på statslånet görs således normalt med raka

amorteringar.

Om utrymme för amortering inte finns under viss tid, skall lånet vara stående till dess amortering kan ske. Amorte— ringens storlek skall därefter bestämmas så att lånet är

återbetalt på 2 år.

12. Låntagarens skuld minskar i takt med gjorda amorteringar på lån.

Önskar låntagaren lösa sitt utjämningslån skall detta kunna ske, förutsatt att han ersätter staten för vad staten tidi- gare inte erhållit (som följd av låg bostadsränta i för— hållande till normal ränta för långfristiga lån) och för återstående skuld. Omräkning görs till avlösningstid- punkten.

Kommentarer

Vi har i ovanstående punkter på ett konkret sätt tagit fasta på den oro som ibland visats bland boende men framför allt bland låntagarna inför den skuldökning som sammanhänger med konstruktionen av paritetslånen. En mer uttömmande jämförelse mellan vårt förslag och paritetslånen lämnas i det följande avsnittet 7.6.5.

Vi vill gärna framhålla att frågan om skuldökning o d inte generellt sett är av den karaktär som har framkommit i den allmänna debatten. Detta torde mycket klart framgå av avsnit- tet 7.2 och ett noggrant studium av bilagorna 4 och 5. Även om påpekandet är teoretiskt riktigt upplevs exempelvis den icke— konventionella bokföring som blir följden av paritetslånen såsom besvärande, trots att ny lagstiftning gett uttryckliga

regler för vilket förfaringssätt som kan användas.

Vi anser det vara viktigt att ett lånesystem för bostäder inger förtroende. Hur lån tekniskt skall fastställas eller hur räkneoperationer praktiskt genomförs torde däremot sakna

allmänt intresse.

Detta har lett oss till uppfattningen att den låneskuld som häftats vid en bostadsfastighet vid produktionstillfället inte skall behöva öka med tiden. I stället skall förutsätt—

ningar ges för en successiv avbetalning av lån.

Detta bildar undbrlag för de ovanstående punkterna 9 - 12. Det är å andra sid.n uppenbart att den förmån som de boende kan tillgodogöra sig under viss tid i form av låga kapital- utgiftor skall kunna återkrävas av staten under förutsättning att allmän pris— Och löneutveckling medger det och att sådan återbetalning kan ske unde" bibehållen målsättning om lik—

värdiga bostadspriser.

För att uppfylla detta krävs därför att staten i någon form får garantier mot missbruk, d v s om lånen uppsägs av endera parten skall staten i efterhand kunna få ersättning för gjorda uppoffringar. Ett tänkbart, ehuru i dessa sammanhang oprövat, alternativ kunde eljest vara att statens lån gjordes ouppsäg- bart. Lösningen har vissa fördelar men vi vill i första hand förorda det ovan angivna (punkt 12).

Förslaget innebär, att det blir de framtida besluten om ut- jämningsfaktorns storlek (och eventuella ändring av bostads— räntan) som avgör i vilken takt och i vilken utsträckning de statliga lånen "återbetalas" till staten. Om det hyrespolitiska utrymmet framdeles inte medger full betalning (något som också är starkt beroende av det framtida ränteläget) blir resultatet, att staten måste avstå från full betalning också i det längre perspektivet. Se nedan också 7.6.7 under rubriken Läntagarens

ansvar .

l-é-z _ _ läsföiralezmellae RariielSlåe ace smä—£ in

£llmänna_slnpunk£e£

Eftersom de nuvarande paritetslånen representerar en teknisk utformning av utjämningslån i stort finns det anledning att jämföra dessa med vårt ovan formulerade förslag till utjäm-

ningslån.

Det kan först helt allmänt konstateras att paritetslånen har påtagliga förtjänster och att det teoretiska underlaget för lånen är gott. Sett över hela tiden från det att lånen in- fördes bekräftar erfarenheterna detta omdöme. Påtagliga prob— lem har knutits till själva lånesystemet men de visar sig vid närmare studium vara av annan karaktär. Kritiken har i stor utsträckning tagit fasta på förhållanden som egentligen är av underordnat intresse i sammanhanget-

Bl a genom att paritetstalen av hyrespolitiska skäl inte höjts i takt med byggnadsförändringar har det inträffat att paritetslånen i låneteknisk mening inte fungerat enligt ti- digare gjorda siffermässiga prognoser. Samma åtgärd har också gjort att ett av de viktigaste kraven på systemet ej kunnat uppfyllas, nämligen att det skulle ge förutsättningar för hyresparitet i det berörda bostadsbeståndet. Se bl a figur 7.4 i avsnitt 7.6.5.

Paritetslånen som princip är således bättre än sitt rykte. De ursprungliga intentimierna har dock inte fullföljts. Framför allt har till systemet knutits förhoppningar av oförenligt slag.

Det grundläggande problemet är att önskemål om låg hyra inte är förenligt med snabb återbetalning av lån.

Efter dessa inledande kommentarer kan skillnaderna mellan de av oss föreslagna utjämningslånen och paritetslånen belysas. De är nämligen betydande.

Kravenipå systemen

Redan i formuleringen av kraven på lånesystem ligger väsent—

liga skillnader.

För vårt förslag om utjämningslån spelar kravet på rimlig hyra en stor roll. När paritetslånen konstruerades var kra— vet på subventionsfrihet starkt acoentuerat. Själva över— gången till paritetslån skulle dock göras på sådant sätt att några prisförändringar inte utlöstes därigenom.

Vi har fäst stor vikt vid att lånesystemet skall kunna fånga upp snabba byggprisökningar - inte bara räntefluktuationer, något som varit ett återkommande motiv i det statliga finan— sieringsstödet sedan slutet av 1940-talet. Vi har erfaren- heter av åtminstone tre snabba byggprisökningar sedan andra världskriget, den s k koreainflationen i början av 1950—talet, uppgången under mitten av 1960—talet samt den prisstegring

som inleddes under 1972.

Dessa olikheter leder direkt till skillnader i konstruktion. De mest framträdande skillnaderna kan sammanfattas i följande begrepp som har parallella, men långtifrån lika funktioner i

de båda systemen.

bostadsränta basannuitet

utjämningsfaktor paritetstal

Bostadsräntan förutsätts kunna vara konstant från färdig— ställandet av resp bostadshus. Den kan dock vara olika för olika årgångar. Basannuiteten förutsätts vara lika för alla årgångar men kan förändras genom särskilda beslut.

Utjämningsfaktor. förutsätts kunna vara konstant under en viss period. Paritetstalen fastställs årligen.

Skillnaderna beror direkt på att kraven är olika. Detta torde

närmare förklaras av det följande.

Utjämningslånen har helt och hållet konstruerats utgående från ett bostadssocialt betraktelsesätt. Paritetslånen har samma ursprung men är dessutom upphängda på föreställningen om ett subventionsfritt system. Subventionsfriheten är delvis en ehimär ordens makt över tanken, delvis egentlig.

För de föreslagna utjämningslånen har vi som en utgångspunkt kravet på rimlig hyra i nyproduktionen. Betraktelsesättet in— nebär ett kapitalutgiften kan bestämmas som en differens mel— lan den rimliga hyran och driftkostnaderna, beräknade på lämp—

Därmed blir också bostadsräntans storlek bestämd.

Här bostadsräntan för den nybyggda lägenheten väl bestämts vid systemets introduktion bör den i princip kunna följa bygg— naden under dess fortsatta bruk. För de årgångar bostäder som därefter produceras kan det mycket väl hända - och inträffar säkert regelmässigt att bostadsräntan blir en annan än i de först producerade bostäderna. Dess storlek kan lätt bestämmas med hjälp av olika uppgifter om priser och bakomliggande ut— veckling som föreligger vid produktionstillfället.

Utjämningslånesystemet ger därmed påtagliga fördelar vid en språngvis förändring av byggpriserna.

En snabb byggprisökning bör inte få ett motsvarande snabbt genomslag i hyrorna - vare sig för de nyproducerade lägen— heterna eller för de tidigare byggda. Med utjämningslånen kommer en sådan snabb förändring att fångas upp av att bo— stadsräntan för den aktuella årgången blir lägre än för de närmast föregående; Någon särskild insats av extraordinärt

slag från statens sida i form av investeringsbidrag, tilläggs- lån, direktavskrivning av lån e d erfordras således inte med utjämningslån. Med tanke på att man befinner sig alldeles i början av byggnadens brukningstid ter sig inte sådana special- åtgärder särskilt förnuftiga. De förefaller ännu mindre moti- verade på lite längre sikt, även om de kan framstå som nöd—

vändiga i en kritisk situation.

Basannuiteten i paritetslånesystemet är i princip densamma för alla årgångar. Ändringar måste bli föremål för riks- dagsbeslut därest hyrespolitiska eller andra överväganden

skulle tala för det.

Möjligheten att i paritetslånesystemet fånga upp snabba bygg- prisökningar föreligger teoretiskt men är inte förutsedd. Om den utnyttjades skulle med den använda tekniken kunna komma att uppstå avsevärda komplikationer i lånetekniskt avseende

med bl a stor skuldökning.

Htjämnångsfaktor —_par_i_tgt_s_tgl

I paritetslånesystemet förutsätts att paritetstalet i varje situation skall vara det riktiga uttrycket för historiska förändringar av byggpriserna. Hänsyn skall också ha tagits

till en s k åldringsfaktor.

Paritetstalen kan mellan olika år komma att förändras med högst olika belopp dels beroende på mellan åren olika bygg- prisförändringar, dels beroende på - om än i mindre grad -

vissa statistiska ofullkomligheter.

I de föreslagna utjämningslånen baseras ställningstagande till utjämningsfaktorns storlek också på historiska upp— gifter. Dessa erfarenheter används dock på ett helt annat sätt. Utjämningsfaktorn kan med erfarenhetsunderlaget som grund fastläggas och användas med samma siffervärde under

ett antal år framöver. Detta bör ge goda kalkyleringsmöj-

ligheter för samtliga inblandade och intresserade, låntagare och boende samt staten i dess egenskap av givare av lån och subventioner (beträffande statens funktion i detta senare avseende se bl a 7.5.7 och de följande avsnitten 7.6.7 och

7.6.8).

I paritetslånesystemet skall beslut om paritetstal fattas årligen. Beslut som avviker från de statistisk—matematiska uträkningarna riskerar att rubba paritetsförutsättningarna

som är en av förutsättningarna för konstruktionen.

I utjämningslånesystemet däremot gäller utjämningsfaktorn med räckvidd under ett antal år. Revisionstidpunkter upp- står därmed regelmässigt. Därvid ges bl & möjlighet att kontrollera att hygglig paritet uppnåtts.

Mölegheter till ingrepp då och under mellanperioden på andra grunder bör dock givetvis föreligga. Fördelen vid sådana beslut är därvid att det utjämningsbelånade bestån—

det har goda paritetsförutsävtningar.

åy'egrrisiörändeigeter--_sering-_osh_niv_åfäråkiuininaa£

Av det ovan redovisade om bostadsränta och utjämningsfaktor i utjämningslånesystemet bör några av skillnaderna i teknik

jämfört med paritetslånen framgå.

I paritetslånesystemet skall, om systemet skall kunna fungera, hela det paritetsbelånade beståndets priser anpassas till pri— set 1 nyproduktionen. Detta är i sin tur helt beroende av byggprisutvecklingen. Vi kan därvid få en utveckling som schematiskt kan beskrivas med figur 7.5.

Något liknande har inträffat i praktiken sedan systemet be- slutades 1967. Under några år låg paritetstalet i stort sett stilla, något som oroade både långivare och låntagare. Skuld— ökningen föreföll stor, den blev i varje fall större än förutsett.

Vid beräkningstillfällena 1972 och 1973 framkom nya paritets— tal som skulle ha givit förhållandevis kraftiga kapitalutgifts— höjningar i hela det ränte— och paritetsbelånade beståndet. Visserligen är kapitalutgiftshöjningen sedd över hela tids- perioden tämligen rimlig men en stor uppgång under kort tid ter sig alltid mycket besvärande.

Figur 73

kapitalutgift, byggpris

i

byggpriser

i

I . mmittef I kaplta . [ länens _ _ _ ' , MWe-ti. _ & , Å ,, z ' * . , /, X / ' , / kapitalutgifter i I

utiämningslån

& [I

kapitalutgifterna i utjämningslån följer inte omedelbart byggpriserna men kan anpassas till långsiktig tendens

paritetslånens kapitalutgifter i beståndet följer direkt bygg- prisförändringen

__ årgång I figuren har som jämförelse inritats utjämningslån. I detta system fångas i stället byggprisförändringen upp och föran— leder inga dramatiska höjningar vare sig av hyrorna i det årets produktion eller av hyrorna i tidigare färdigställda

årgångar bostadshus.

Skulle det därefter visa sig att den språngartade höjningen mer eller mindre är en engångsföreteelse, har denna höjning helt kunnat fångas in inom finansieringssystemets ram. Visar det sig att den snabba höjningen är inledningen till en pe- riod av helt annan och snabbare ökning av byggnadspriserna

— och därmed sannolikt också av andra priser får dessa iakt—

tagelser bilda grund för nytt ställningstagande till utjäm—

ningsfaktorns storlek för de därefter kommande åren.

Vi kan i framtiden komma nödgas konstatera att byggpriserna hamnat på en permanent högre nivå än tidigare och att detta bör föranleda att större anspråk på kapitalersättning ställs på bostadssektorn. Det är då viktigt att dessa anspråk inte framför allt inriktas på nyproduktionen, som traditionellt varit lättast att påverka. Anspråken bör i stället ställas på hela bostadskapitalet, det utnyttjade bostadsbeståndet.

Det kan alltså uppstå en situation då bostadskonsumtionen bör belastas med högre eller lägre ersättning för utnyttjat kapital än tidigare. I ett utjämningslånesystem är detta en operation som kan ske utan att rubba paritetsförutsättning- arna. 1 ett system med traditionella lån ställer sig en så— dan operation svårare. Det är visserligen enkelt att sänka prisnivån, t ex genom en sänkning av ränteläget, men de redan dåliga paritetsförutsättningarna kan riskera att bli ännu sämre. En höjning däremot måste i flertalet fall tänkas bli genomförd genom påverkan av nyproduktion, d v s höjning av avkastningsanspråken för denna. Detta leder i sin tur till

påtagliga dispariteter.

I det föreslagna utjämningslånesystemet kan en förändring ske genom att bostadsräntan för samtliga årgångar justeras alter- nativt genom att utjämningsfaktorn förändras. Det finns nu inte anledning att närmare gå in på huruvida det ena eller det andra alternativet är bättre. I paritetslånesystemet är man begränsad till justeringar av basannuiteten.

Zidspegspektivet

Det måste först påpekas att utrymmet för och takten av omför- delning av kapitalutgifter över tiden helt och hållet ges av våra ambitioner att hålla rimliga kapitalutgifter under längre tid — en fråga som kräver ett politiskt ställningstagande, all— deles oavsett hur själva lånetekniken utformas.

Vill vi således åstadkomma en viss hyra blir också konsekven-

serna i form av uppoffring för staten exakt densamma på kort sikt, hur vi än försöker förenkla eller alternativt mystifiera

med olika låne- eller redovisningsteknik. I det längre perspek-

tivet ter sig ovillkorliga subventioner som den enda rimliga

lösningen.

Paritetslånen löser omfördelningsfrågan sett i låntagarens perspektiv helt inom ramen för statslånet, maximalt begrän-

sat till 50 % av det ursprungliga finansieringsunderlaget. Man har därvid räknat med att statslånet, inklusive uppkommen skuld— ökning, skulle kunna vara återbetalt inom ca 50 år. Tidens längd ingår dock ej som parameter i systemet utan den blir följden av räntans storlek, basannuiteten och byggprisutveck- lingen. Påverkan kan ske med hjälp av ändringar av basannui—

teten.

Vi inför som förutsättning att det statliga lånet skall kunna avbetalas med raka amorteringar under viss tid. Om den kapital- ersättning som uttages genom bostadsprissättningen ej är till— räcklig för detta ändamål, sedan bottenlåneannuiteterna och eventuell ersättning för egen kapitalinsats betalats, skall lånen vara stående till dess amortering kan ske. Därmed blir låntagarens skuld även räknat i löpande priser sjunkande över tiden. Den kan möjligen under en viss inledningsperiod vara

i det närmaste konstant - amorteringarna på bottenlånen är i

början mycket små.

När de statliga lånen löpt ut, har också därmed förbindelsen

mellan staten som långivare och låntagaren upphört.

Vi lämnar i ett följande-avsnitt synpunkter på lämplig löptid för de statliga lånen.

Zedopsnina

I särskild lag (SFS 1972:175) föreskrives hur ränte— och paritetslånen kan bokföras. Tekniken innebär att den i bör— jan av lånens löptid uppkomna skuldökningen i paritetslåne— systemet för fastighetsägaren kan balanseras i bokföringen.

Med vårt förslag om utjämningslån blir åtgärder av detta slag onödiga, något som också framgår ovan. Låntagaren måste dock i sin låneförbindelse åta sig att vid uppsäg— ning av lån ersätta staten för dess tidigare gjorda upp— offringar med omräkning fram till avlösningstidpunkten. En sådan förbindelse är till sin karaktär av ungefär samma slag som en garantiutfästelse, ett borgensåtagande e d.

l-é-l _ _ EöauiSätininaaa £ö£ sirligt Bris_i_nip_r_02uktioaea

Vi har i kapitel 6 förhållandevis utförligt uppehållit oss vid kostnadsförutsättningarna för och de faktiskt uttagna bostadspriserna. Våra överväganden har lett fram till upp— fattningen att prisnivån i nyproduktionen är för hög för hushåll med genomsnittliga inkomster.

Av det i kapitel 6 anförda framgår att en prissänkning i de nyproducerade hyres— och bostadsrättslägenheterna på 10 — 15 % är både nödvändig och rimlig. För att genomföra detta torde krävas en sänkning av kapitalkostnaderna på mellan 20 och 30 %. Den senare bedömningen skall ses mot bakgrund av att det föreligger så stora skillnader mellan utgiftsnivå och uttagna bostadspriser (hyror) att dessa inte kan behållas på sikt.

I betänkandet SOU 1975:50 lämnades förslag till kortsiktiga åtgärder som skulle kunna användas i avvaktan på effekterna av mer långsiktiga. De bedömningar som då gjordes ledde fram till att en prissänkning av i storleksordningen 20 kr/m2 i

nyproduktionen skulle vara rimligt. Prissänkningen skulle åstadkommas med bostadsrabatter direkt knutna till upplåtna hyres— och bostadsrättslägenheter. Storleken överensstämmer

alltså tämligen väl med det nyss anförda.

Förslagets karaktär av övergångslösning var skäl nog för att påtagliga skönhetsfläckar skulle kunna accepteras. Bostadsrä— batterna skulle bli en avdragspost på hyran, sedan hyresför— handlingar förts i vanlig ordning. En lösning av detta slag är inte hållbar på sikt, vilket vi är fullt medvetna om så- vida man inte indirekt skulle införa åtgärder av hyreskontroll- karaktär. Det senare är vi bestämda motståndare till inför den situation på bostadsmarknaden som vi vill se framför oss. Hyresförhandlingar fyller många viktiga funktioner i detta sammanhang fäster vi oss mest vid att de på de lokala markna- derna på sikt och under vissa förutsättningar bör leda fram till rimliga prisskillnader mellan lägenheter med exempelvis olika standard och läge. Bostadsrabatterna som avsågs vara direkt årgångsbundna skulle således på sikt kunna störa möj—

ligheterna att erhålla en lämplig hyresstruktur.

En förändring av kostnadsförutsättningarna i bostadsförvalt- ningen är enligt vår mening den självklara metoden att nå det

lägre, rimliga pris i nyproduktionen som vi önskar.

Av det om bostadsrabatterna anförda följer Också att åtgärder för att nedbringa kapitalkostnaderna i nyproduktion inte kan betraktas som isolerad fråga. En sänkning av kapitalkostnaderna enbart i nyproduktionen skulle visserligen ge förutsättningar för lägre hyror i denna men nya och andra prisrelationsproblem skulle kunna riskera att uppkomma. Det förefaller t ex inte riktigt att en kapitalutgiftssänkning direkt avsedd för dessa delar av beståndet skulle komma att "fördelas" över hela mas— san, något som blir följden om inte nuvarande prisstruktur

skulle förändras med andra medel.

Vi vill också påminna om att vad som ovan anförts och Jom främst har sin tillämpning inom hyronrätts" grad gäller de övriga uppiitelsoformsrna. I dessa är nämligen bostadspriserna, Fram till den första lägenhetsförsäljningen, givna av historiska produktions— och finansieringsvillkor

_l.

I'CSOHC' 53

; 1

ang drar vi följande slut 's. in förändring

(2 2.) ("i

a av kapitalutgifterna i nyproduktionen måste föijas av föränd—

ringar av villkoren för likartade delar av bostadsbeståndet.

Vi tar upp dessa frågor i det följande avsnittet.

éllmänga_synpugkte£

Ett utjämningslånesystem för nyproduktionen kan få regelmäs- sig tillämpning först från ingången av 1975. Även för objekt för vilka slutliga beslut ej meddelats eller för vilka statliga lån ej utbetalats torde dock utjämningslån Också kunna utgå. Huruvida befintliga ränte- och paritetslån skall transformeras till utjämningslån, fastighetsägare med sådana lån erbjudas nya utjämningslån eller ränte— och paritetslånen förändras, behandlas nedan 1 avsnitt 7.6.10.

Vid introduktionen av ett utjämningslånesystem spelar valet av rimlig hyra stor roll. Kravet på goda paritetsförhållanden relativt det befintliga beståndet är också väsentligt vid detta tillfälle. Om därtill förutsättningar för paritet skall behål— las även framdeles, vilket är en väsentlig utgångspunkt i ut— jämningslånesystemet som sådant, är det önskvärt att utjäm— ningslån också om möjligt kan omfatta ett antal årgångar i beståndet. Denna senare synpunkt kan dock inte tilldelas större vikt vid diskussion om hur prisnivån bör väljas.

De båda först nämnda aspekterna blir de avgörande framför allt för hur bostadsräntan i utjämningslånesystemet skall bestämmas.

vektorn i ännu högre

Kal aufäratsäitainsar

Eftersom de framtida pris— och inkomstförhållandena nu inte är kända är ett val av rimlig hyra som grundas på så osäkra förutsättningar inte meningsfullt. Kan vi däremot genomföra analys och träffa ett avgörande på kända förhållanden, blir det en tämligen enkel procedur att senare skjuta fram tids— perspektivet. Under tiden fram till ett beslutstillfälle ökar tillgången till relevant information och därmed möjligheterna

att anpassa besluten till eventuellt förändrade förhållanden.

1975 ligger för nära för att vi skall ha tillgång till full— ständig statistisk information. Från 1972 däremot har vi goda uppgifter. Det senare året har också använts för be— lysning av konsekvenserna av olika bostadspriser, kalkyler över bostadspriser för lägenheter av olika storlek och med

olika upplåtelseform. Se bl a kapitel 6 och bilagorna 8 och 9. Beskrivningen nedan avser således förhållandena 1972.

Kaaiialuisifier i heetånåei

I det äldre bostadsbeståndet är paritetsförutsättningarna inte särskilt goda. Detta gäller även om vi enbart studerar det ränte— och paritetsbelånade beståndet. Detta omfattar för närvarande drygt 900 000 lägenheter. Ungefär 40 % av lägen- heterna med hyres— eller bostadsrätt är belånade med ränte- och paritetslån. Andelen är ca 85 % för de lägenheter som

färdigställts 1958 eller senare.

(apitalutgifternas storlek för genomsnittliga lägenheter i flerfamiljshus av olika årgång finns sammanfattade i firar . . Den heldragna linjen ger de kalkylerade kapitalutgifterna för en genomsnittlig m2—lägenhetsyta i flerfamiljshus med de finan— sieringsförutsättningar som ett allmännyttigt bostadsföretag

erhåller med statliga bostadslån.

Figur 7.4

Kapitalutgift för resp årgång under 1972 I

1— | 1 **1— r '" —1 | | 1 F | »

, , 1958 1960 1965 1970 Årgång

Avvikelsen gentemot den i föregående kapitel visade figur 6.1 är skenbar och är helt förklarad av att uppgifterna avser olika år.

Skillnader i standard och fräschör

Nu är det inte så enkelt att skillnaderna i kapitalutgifter direkt representerar bristande paritetsförutsättningar. De bostäder som statistiskt tilldelas olika årgångar är var-

andra olika standardmässigt. I detta sammanhang tar vi inte hänsyn till det förhållandet att tätorterna i allmänhet ut— byggts i radiell riktning, varför de senare byggda lägen—

heterna också vanligtvis anses vara sämre belägna på orten

än tidigare byggda.

Några exakta beräkningar av standardskillnader som täcker

hela den betraktade tidsperioden finns inte. Standardskill- naderna mellan två på varandra följande årgångar kan uppskat— tas till mellan 1 och 2 % för perioden 1961—71. Uppskattningen har skett mot bakgrund av sedvanligt statistiskt material som dock ej är fullständigt homogent. Sannolikt förhåller det sig så att det högre värdet kännetecknar den förra delen av perio-

den och det lägre värdet den senare.

När det sedan gäller den svåra frågan om vilket värde eller vilken storlek som bör åsättas bostäders olika ålder, med bortseende från standardskillnader, finns paritetstalsnämn— dens arbete som referens (nämnden, som är knuten till statis— tiska centralbyrån, avgav under 1972 en utredningsrapport, Beräkning av paritetstal). Tanken är att yngre lägenheter

i sig har en genomsnittligt högre grad av fräschör. Detta åldersberoende uttrycks i en åldersfaktor. Paritetstalsnämn- den har för det ändamål som nämnden har att beakta angivit skillnaden i kapitalkostnader mellan två näraliggande årgångar av i övrigt likvärdiga lägenheter till 0,75 %.

Åldersberoende

Om de båda i föregående avsnitt behandlade förhållandena be— aktas samtidigt, förefaller det vara en rimlig slutsats att

ange åldersberoendet till i storleksordningen 1,5—2 % av

aktuellt produktionspris per årgång. Det måste givetvis under- strykas att siffran är resultatet av en renodlad bedömning. Siffran är ocl så schablonmässig till sin karaktär. Detta sätt att ange åldersskillnader på ett generaliserande sätt är en— dast motiverat när det gäller genomsnittliga förhållanden, beskrivna på riksnivå.

Det örefaller dock inte sannolikt att resultatet, även med

C

tillgång till mer exakta uppgifter, skulle leda fram till en

a som påtagligt skulle avvika från den angivna.

Ett studium av den heldragna linjen i figuren visar att en snabb byggpris stegrin _g ägt rum under några år under mitten av 1960-talet. Detta överensstämmer med tidigare gjorda iakt— Tagelser i andra tammanhang och med allmänna erfarenheter. Denna bjggpris stegriizg hänger med över tiden och påverkar således parite ts föruts ättningarna i dag och framgent. Vi fö— refaller nu åter vara inne i en period av starka prissteg—

ringar.

De rimliga kapitalutgifterna får givetvis anges på sköns- mässiga grunder. Med ledning av de resonemang som redovisats

i avsnitt 7.6.4 och ovan om årgångsbetingade skillnader har

vi utarbetat två alternativ. Dessa finns inritade med streckade linjer i figur 7.4.

I alternativ 1 utgår vi från 1962/65, d v s från en tidpunkt före den därefter inträffade byggprisstegringen. Om man utgår t"rån nivån 45 kr 1965 når man fram till en kapitalutgift av

54 kr mr 10 72. Kapitalutgiften har därvid beräknats vara ca

2 % högre för varje årgång jämfört med närmast föregående

1 alternativ 2 utgår vi i stället från nivån 40 kr/m2 i 1958 års produktion. Vi har också låtit skillnaderna mellan år—

gångarna vara något mindre än i alternativ 1.

De båda alternativen, jämförda med de kalkylerade kapital= utgifterna, återges i tabell 1. .

Tabell 7.5 Kalkylerade kapitalutgifter för det ränte- och paritetsbelånade beståndet samt sänkta kapital- utgifter enligt två alternativ. Kr/m2 lägenhets— yta (avrundade tal). 1972 års kostnadsläge.

_____________________________________________________ Årgång Kalkylerade Alternativ 1 Alternativ 2

kapitalutgifter i flerfamiljshus 1958 42 — 40 1959 45 - 41 1960 42 — 41 1961 45 — 42 1962 44 - 45 1965 45 45 44 1964 48 46 44 1965 55 47 45 1966 59 48 46 1967 57 49 46 1968 58 50 47 1969 58 51 48 1970 61 52 48 1971 61 55 4 1972 66 54 50

_____________________—————————————-———

Vi har översiktligt beräknat kostnaderna för de båda alter- nativen. I förhållande till de nuvarande ränte- och paritets— lånen ökar kostnaderna under det första året med 550 miljo- ner kronor för alternativ 1 och med 500 för alternativ 2. En noggrannare redovisning av alternativ 2 ges i avsnitt 7.6.8.

Genom det prisnivåval vi ovan gjort och utjämningslånets kon— struktion minskar statens uppoffring i fasta priser för det här åsyftade beståndet år för år. Huruvida minskningstakten kan komma att vara större, lika med eller lägre än vad som gäller för ränte— och paritetslånen avgörs helt av den fram— tida utvecklingen- Våra möjligheter att för längre tid ut— färda en prognos beträffande de i båda systemen rörliga fak- torerna, utjämningsfaktorn resp paritetstalen, är begränsade.

Qvgrlägagdgn

Vi föreslår mot bakgrund av den ovan lämnade redovisningen att alternativ 2 används för att ange de rimliga kapitalut— gifterna för lägenheter som färdigställts under åren 1958—72. Avgörande för vår uppfattning är framför allt angelägenheten att få påtagligt prispåverkande effekt för nyproduktionen. Anknytningen till det ränte— och paritetsbelånade beståndet blir med förslaget naturlig. Besvärande olikheter i kapital— utgifterna kan utjämnas och goda förutsättningar skapas för en refinansiering som i vissa fall är erforderlig (se bl a kapi— tel 8 Boendemiljö). Med förslaget ges en praktisk möjlighet för låntagare med ränte- och paritetslån att utbyta dessa mot utjämningslån. Till bedömningen bidrar också att det bör finnas så god anslutning som möjligt mellan det bostadsbestånd som har omfördelningslån och det som är belånat med traditio- nella lån.

Konsekvenserna för de efter 1972 producerade bostäderna redo— visas i det följande.

l-å-é Egen kaaiialiasata

inledning Vi har i avsnittet 7.6.2 lämnat förslag om hur egen kapital-

insats bör placeras i förmånsrättsläge.

Förslaget är helt okonventionellt. Vi finner därför anledning att närmare utveckla skälen härtill. Detta görs lättast med att först beskriva frågan om egen kapitalinsats i paritets—

lånesystemet. Eaan_kap_ital_insa£s_i_Par_ite talånesxsieaei

I paritetslånesystemet förutsätts hypotetiskt att egen insats förräntas efter samma nominella räntesats och med samma för— delning i tiden som statslånet. Det belopp som återstår sedan kostnaderna för bottelånen räknats av från baskostnaden fördelas nämligen proportionellt på egen insats och statslån.

Om hyresnivån i nyproduktionen är lika med eller understiger summan av driftskostnader och kapitalkostnader vid 100 %—ig belåning innebär detta att företag med en lägre övre låne— gräns till en början får negativ förräntning av eget kapital. Mest utpräglat är förhållandet för enskilda fastighetsägare med 85 %—ig belåning. I några sådana fall har den tekniska konstruktionen av kapitalkostnadsomfördelningen medfört

krav på betydande tillskott av likvida medel.

Problemen har mindre praktisk betydelse men är av samma principiella innebörd för låntagare med en övre lånegräns på 90 % eller 98 %.

Den i paritetslånesystemet använda omfördelningstekniken är därför förenad med vissa problem. När en positiv amortering av paritetslånet påbörjas föreligger förutsättningar för en mycket stor förräntning av eget kapital, om hyressättningen styrs av kostnader som då föreligger vid 100 %-ig belåning.

Eggn_k_ap_italinsa£s_0£h_uijamaiasalån_

För utjämningslånen föreslår vi en annan lösning. Lånetekni- ken i övrigt ger goda förutsättningar för detta.

Förslaget innebär att man inom utjämningslånesystemets ram garanterar en rimlig och över tiden jämn förräntning av egen ursprunglig kapitalinsats. Likviditetsproblem för lån- tagaren undvikes därmed.

Tekniken innebär att samtliga låntagarkategorier ges en övre lånegräns på 100 %.

Egna insatser (med nuvarande betingelser normalt mellan 2 15 % av pantvärdet) placeras säkerhetsmässigt mellan bottelånets övre gräns och statligt lån.

Låntagaren garanteras en förräntning av den egna insatsen motsvarande normalt förekommande räntesats för långa lån. Detta kan under vissa omständigheter medföra att staten i början av lånets löptid lämnar utbetalning till fastighets- ägaren som ersättning för dennes kapitalinsats. Denna logiskt möjliga konsekvens ter sig ovanlig vid en första anblick. Den är dock fullt rimlig om man betänker att den egna kapitalinsatsen är att betrakta som en kapitalför—

sörjningsåtgärd, när utjämningslånesystemets principer tillämpas.

1.é.1 _Pgaktiska_f£ågo£

inledning

Vi finner det angeläget att till våra ovan redovisade prin- cipiella ställningstaganden och förslag i mer väsentliga

frågor foga synpunkter och förslag beträffande några frågor av annan karaktär. Dessa är dels av tekniskt slag med direkt samband med utjämningslånesystemets, dels sådana att de kan betraktas som relativt fristående från själva lånesystemet.

Eostadsränia_fär_127å åra Bradakiiari

Vårt ovan angivna förslag innebär att en kapitalutgift om

50 kr/m2 för 1972 års nyproduktion är lämplig (avsnitt 7.6.5).

Produktionskostnaden för en 1112 lägenhetsyta var för lägenheter i flerfamiljshus genomsnittligt 1 218 kr/m2 lägenhetsyta - pantvärdet 1 192 kr/m2 och låneunderlaget för bostäder

1 132 kr/m2. Uppgiften avser egentligen preliminära beslut

för statliga bostadslån som fattats under 1972. Den ger emellertid en god bild av kostnadsläget under det året och är därför användbar som beskrivning för det årets färdig- ställande. Samma teknik är genomgående använd i detta

betänkande.

Den s k överkostnaden i finansieringen leder till relativt höga, årliga kapitalkostnader. För 1972 års produktion har vi använt en kalkylerad kostnad för detta inslag i finansie— ringen och dragit denna från den rimliga kapitalutgiften på 50 kr. Motsvarande göres för skillnaden mellan pantvärde och låneunderlag. Återstoden bildar grund för beräkning av

bostadsräntans storlek.

Beroende på om vi använder låneunderlaget eller pantvärdet

som finansieringsunderlag blir bostadsräntan 5,8 eller

3,9 %'

Våra resonemang har förts i 1972 års kostnadsläge. Detta skulle teoretiskt innebära att en uppräkning borde ske till dagens kostnads— och penningvärdeläge. Vi anser emellertid att talet 50 kr/m2 för lägenheter färdigställda 1972 kan användas som riktvärde även under 1974. Bostäderna har i övrigt drabbats av stora kostnadsökningar under mellanperioden

vilket stärker skälen för detta synsätt.

Med våra avsnitt 7.6.5 redovisade ställningstaganden som grund blir de rimliga kapitalutgifterna för 1973 och 1974 års nyproduktion 51 resp 52 kr/m2. I analogi med det nyss anförda skall dessa tal avse år 1974.

Preliminära produktionskostnadsuppgifter föreligger för 1973

och har redovisats i annat sammanhang.

Om vi för 1974 antar att en skälig produktionskostnad av 1 400 kr/m2 är realistisk och att denna helt och hållet

ryms i finansieringsunderlaget, blir bostadsräntan därmed

3.7 %.

Vi förutsätter att, därest vårt förslag om utjämningslån skulle komma att behandlas i proposition till riksdagen, riksdagen också fattar beslut om bostadsräntan vid intro— duktionstillfället.

För fortsättningen torde det vara mest ändamålsenligt att regeringen före årets utgång fattar beslut om bostadsräntan för den nyproduktion som kommer att färdigställas under näst— följande år. Underlag för sådana beslut torde utarbetas av tostadsstyrelsen. Goda möjligheter bör föreligga att under hösten kunna överblicka kostnaderna för det följande årets färdigställande behov av exakta uppgifter föreligger knappast för de överväganden som här kommer i fråga.

Eventuella önskemål om precision i detaljer måste vägas mot det enkla faktum att bostadsföretaget för sina kalkyler

och också de boende någon tid i förväg måste veta kostnads— förutsättningarna för bostadspriserna i de nybyggda lägen-

heterna.

Avgörande för ställningstagandena bör enligt vår mening vara att förutsättningarna för likvärdiga priser skall upprätt- hållas inför varje ny årgång bostäder som produceras. Detta innebär att skillnader i standard skall beaktas vid jäm-

förelse mellan olika årgångar produktionspriser.

Avslutningsvis bör påpekas att om byggprisstegringen håller ungefär samma takt som övriga prisförändringar kommer därmed bostadsräntan också att bli ungefär densamma för olika år- gångar. Detta sammanhänger med utjämningsfaktorns funktion (se vidare nedan).

Att bostadsräntan för 1974 års nyproduktion skulle bli lägre än för 1972 års följer av att byggpriserna ökat kraftigt mellan åren (vi har dock vid beräkningen för 1974 inte tagit hänsyn till en eventuell ogynnsam finansieringssituation som innebär att inte hela produktionskostnaden kan inrymmas i

finansieringsunderlaget. utlänninsSÅaktarea Utjämningsfaktorn fyller flera funktioner.

Den skall med tanke på normala prisförändringar ge förut— sättningar för likvärdiga bostadspriser under tider av "normala" kostnadsförändringar. Detta är dess viktiga uppgift i ett bostadssocialt motiverat lånesystem. (Det är bostads- räntan som får fånga upp de snabba förändringarna).

Den kommer vidare att bestämma takten i återbetalningen av de tillskott som staten bidrar med under början av bostadens

brukningstid.

Vi har föreslagit att utjämningsfaktorn skall fastställas i förväg för en viss tidsperiod. En tid på tre till fem år

torde vara lämplig.

Ett system med 22532 revisionstidpunkter har stora fördelar, d v s vid ett och samma tillfälle fastställs utjämnings- faktorerna för samtliga årgångar. Alternativet kunde eljest vara en ordning som innebar att den första perioden för ut- jämningsfaktorn gjordes lika lång för samtliga årgångar. Detta skulle då få till följd att man årligen fick ta ställning till frågan om utjämningsfaktorns storlek för ett antal årgångar. Detta senare alternativ skulle medföra på- tagliga nackdelar med exempelvis risker för olika utjämnings- faktorer för två näraliggande årgångar.

Vi förutsätter att beslut om utjämningsfaktorn fattas av regeringen och att underlag för ställningstagande presen- teras av bostadsstyrelsen. Bostadsstyrelsen torde vara den myndighet som har bästa överblicken över de förhållanden

som bör beaktas i sammanhanget.

Vid kontrolltidpunkten bör beaktas att det förhållandet att paritetsfrågan upptagits som ett grundläggande krav för bostadsfinansieringen föranlett utjämningslånekonstruktionen. Därmed bör också följa att paritetssynpunkterna måste till— delas stor, om än inte avgörande, vikt vid bedömningen. Om icke förutsebara förändringar inträffat inom andra sektorer, exempelvis i fråga om prisutveckling för tjänster eller varor eller löneutveckling, träder ett annat av de grundläggande

kraven för bostadsfinansieringen, rimlig hyra i nyproduk—

tionen, fram i förgrunden. Därvid kan det således bli nöd— vändigt med helt nya överväganden. Några bestämda förut— sägelser om detta kan knappast göras nu. Vi kan endast uttala en förhoppning om att paritetsaspekterna i varje fall

beaktas.

Man kan med utgångspunkt i de beskrivningar som ovan lämnats av utjämningsfaktorn samt den mer utförliga beskrivningen i bilaga 6 ge noggranna anvisningar om vilka faktorer som skall beaktas om man vill använda historiskt material som underlag för beräkning av utjämningsfaktorns storlek. Det är dock tveksamt om detaljerade kalkyler har något större

värde för detta ändamål.

Med det här anförda torde emellertid en användbar metod ha antytts. Så länge man inte kan göra sannolikt att utveck— lingen under ett antal framförliggande år väsentligt skulle avvika från de senaste årens utveckling bör vunna erfaren— heter och historiska uppgifter vara tillräckligt underlag

för beräkning av utjämningsfaktorn.

En viktigare och betydligt mer intressant fråga är om det över huvud taget finns anledning att ägna beräkningar av detta slag ett mer omfattande matematiskt eller statistiskt intresse. Vi har nyss konstaterat att de historiska upp- gifterna kan tillmätas ett visst prognosvärde. Därmed har vi också indirekt utsagt att någon form av prognos kan eller

bör göras. Detta torde vara helt nödvändigt.

Vi har ju nämligen behov av att kunna räkna fram kapital- utgiften för bostäder och därmed hyran ett år och successivt för därefter följande år för de bostäder som färdigställts under föregående år. Vid introduktionstillfället, förut— sätter vi nämligen att kapitalutgiften framkommer som en skillnad mellan rimlig hyra och driftskostnad. Eftersom hyrans storlek med nödvändighet måste vara känd vid varje tidpunkt kan de historiska uppgifterna från prisförändringar

och driftskostnadsförändringar m m inte inväntas. Ett bc— räknat värde för utjämningsfaktorn kan därför ges giltig— het framåt några år i tiden. Därmed ges givetvis också exakta kalkyleringsförutsättningar för alla inblandade parter, lån—

givare, fastighetsägare och boende.

Även om vi nyss angivit att generella "bostadshus"—bestämda förhållanden direkt ger ett siffervärde för utjämningsfaktorn innebär likväl resonemangen att vi kan ha frihet att använda andra mätmetoder eller göra andra överväganden för beslutet beträffande utjämningsfaktorn. Andra tal som uttryck för all— männa pris- och kostnadsförändringar i samhället: allmän löne— förändring, ändring av basbeloppen i ATP—systemet o d kan vis— serligen inte teoretiskt motiveras i ett utjämningslån men likväl ha praktiska förtjänster. Kravet på regelbundna revi— sionstillfällen kvarstår dock oförändrat.

Vi vill något behandla en fråga som tilldragit sig åtskillig teoretiserande uppmärksamhet i paritetslånesystemet, nämligen frågan om den s k åldersfaktorn.

Det förhållandet att äldre bostadshus allmänt betraktas vara mindre "fräscha" — även om de i övrigt har samma utrustning och utformning som yngre bör beaktas när paritetsaspekterna behandlas. Vi vill dock starkt understryka att någon djupare analys i dessa avseenden inte är nödvändig med tanke på hur vi i övrigt beskrivit utjämningsfaktorns funktion och formerna för beslutsfattande.

För fullständighetens skull lämnar vi följande redovisning. Paritetstalsnämnden, som är knuten till SCB, har ägnat frågan avsevärd uppmärksamhet. Ur dess utredningsrapport från 1972 citeras:

"Antag att en bostadskonsument ställs inför valet mellan två lägenheter som är identiskt lika utom i det avseen- det att den ena är helt ny medan den andra är äldre, säg 10 år gammal. Antag också att den äldre lägenheten

varit använd men är normalt underhållen. Sålunda förut—

sätts de båda lägenheterna ha samma standard, samma läge och dessutom betinga samma hyra. I den situationen väl— jer vederbörande bostadskonsument sannolikt den helt nya lägenheten, som han anser ha ett högre (bruks)—värde än den äldre. Först om vi förutsätter en lägre hyra för den äldre lägenheten skulle han ställa sig indifferent i sitt val. Det är nämligen erfarenhetsmässigt så att

en äldre lägenhet förlorat något av sin ursprungliga

"fräschör" den är i någon mån försliten.

För att bostadskonsumenten skall vara indifferent i valet mellan lägenheter av olika ålder med ursprung- ligen lika standard måste hyrorna för de olika ålders—

grupperna ligga på olika nivåer."

"En lägenhets förslitning är något som oundvikligen följer med åren. I princip skulle emellertid så mycket kunna satsas på underhåll att bruksvärdet ur konsument- synpunkt även för en äldre bostad blev detsamma i det långa loppet som för motsvarande nybyggda bostad. ........... Normalt torde dock inte underhållet vara av den omfattningen att det höjer en lägenhets bruks— värde till samma nivå som bruksvärdet av en ny därför att underhåll kräver stora arbetsinsatser och att upp- rustning av äldre bostäder så att de får "samma stan- dard som nya" i regel inte är lönsam. Utan underhåll skulle å andra sidan förmodligen bruksvärdeminskningen bli så stor att lägenheten alltför snabbt skulle bli

oräntabel."

000.000...-

"En fråga i detta sammanhang är om för ett visst lägen— hetsbestånd tillhörande samma årgång lägenheternas

förslitning varierar på något systematiskt sätt över tiden. Olika uppfattningar kan noteras på denna punkt. Å ena sidan finns Jarles (1951) uppfattning att föråld— ringsprocessen börjar så fort byggnaden tagits i besitt— ning och att "åldrandet" är störst i början för att så småningom avta. Bruksvärdet skulle således enligt Jarle sjunka i avtagande takt. Å andra sidan kan man peka på att bostadskrediter i regel ges i form av annuitets- lån. I dessa lån är amorteringarna låga i början för att sedan successivt öka. Om det förutsätts att bygg— nadens värde hela tiden skulle svara mot de i byggnaden kvarstående lånen innebär detta att bruksvärdet skulle därvid förutsättas sjunka i tilltagande takt. Till— gängliga empiriska undersökningar talar dock mot att bruksvärdet skulle sjunka på sistnämnda sätt.

De här refererade uppfattningarna förutsätter att bostaden är helt färdig vid inflyttningen. I många fall sker nu inflyttningen, innan ett bostadsområde är helt färdig— ställt. Det kan därför möjligen t o m inträffa att bruksvärdet till en början stiger som en följd av bo- stadens och bostadsområdets färdigställande för att

sedan avta eller att det under de första åren sjunker långsammare än senare." .vc-onto...

"Idealt borde åldersfaktorsutvecklingen mätas för varje

n o

argang av hus."

"En annan fråga är hur åldersfaktorn för en viss år än b

utvecklas mcd husets ålder."

Av ovanstående citat kan följande slutsats dras. Äldersfaktorn

kan vara olika vid olika tidpunkter. För utjämningslånen gäl- ler sannolikt — vilket också framkommer på andra grunder - att utjämningsfaktorn inte är densamma under en byggnads hela brukningstid - även om alla andra förutsättningar i övrigt hålls lika. Den bör kunna förändras i olika grad för ett nytt

och ett äldre hus under samma tidsperiod.

Detta påpekande görs i klarhetens intresse och torde inte få praktisk betydelse på åtskilliga år. Frågan torde inte heller framdeles komma att vålla några problem, eftersom ett omfat- tande erfarenhetsmaterial kommer att byggas upp. När det gäl- ler längre tidsperspektiv bör vi nämligen inte försöka dra slutsatser ur historiskt material. Alldeles bortsett från att vi inte kan överblicka den ekonomiska utvecklingen i stort som har den avgörande betydelsen - är det vår bestämda uppfatt— ning att en ny syn på bostadsfrågan växt fram. Den innebär bl a att underhålls- och moderniseringsaspekterna kommer att ägnas

ett fortlöpande och ett större intresse än tidigare.

Utjämningsfaktorns storlek kan ligga inom ett visst intervall för att fylla funktionerna att ge förutsättningar både för likvärdiga priser och en omfördelning av kapitalutgiftcrna över tiden. I åtskilliga av våra illustrerande beräkningar har vi använt oss av en utjämningsfaktor som stiger med 5,9 eller 5,5 % per år - tal som vi anser realistiska att använda

just nu.

ÄaRiialerSåtinina

Med ställningstaganden angående bostadsränta och utjämnings— faktor blir kapitalersättningens storlek bestämd i varje en— skilt fall.

Finansieringsunderlaget (som har starkt samband med produk- tionskostnaden) bildar den tredje förutsättningen. Det kom—

mer i praktiken att uppstå kapitalutgiftsskillnader mellan

olika regioner - något som är följden av skillnader i kost— nader och löneläge.

Med tanke på att staten som givare av lån och subventioner har de flesta transaktionerna med fastighetsägaren kan det tillvägagångssättet diskuteras att kapitalersättningen (med avdrag för förräntning av eventuell egen insats) inbetalas till bostadsmyndigheten på sätt som denna avgör. Från den sker sedan utbetalningen till bottenlångivaren.

EOitenlåneiSJlrs gräns

Vi har i det föregående angivit att bottenlånet bör omfatta viss del av finansieringsunderlaget (pantvärdet e d).

Vi ser i denna fråga inte primärt anledning hävda några sär— skilda bostadssociala synpunkter. Vår allmänna uppfattning torde klart framgå av det följande avsnittet 7.8.3. I detta sammanhang är det framför allt vissa aspekter som är av intresse.

Man kan hävda att bottenlånet bör vara så beräknat att bo- stadsräntan, det första årets kapitalutgift, ger möjlighet

att åtminstone betala bottenlåneannuiteten. Några principiella invändningar mot en ordning som innebär att staten, om kapi- talersättningen ej medger det, under Viss tid betalar del av bottenlåneannuiteten torde inte finnas. Situationen är ju att direkt jämställa med räntesubventioner eller räntegarantier

i ett traditionellt lånesystem — en ordning som tidigare prö- vats - då staten betalar del av räntekostnaden. Om det prak- tiska förfarandet innebär att staten gör utbetalning till lån- tagaren för vidare befordran till bottenlångivaren eller direkt till den senare har liten betydelse.

En annan aspekt är väsentligare. Svårigheter har under rela- tivt lång tid förelegat att tillräckligt snabbt få fram er- forderligt kapital till bottenlångivningen. Detta kan ses som tecken på en knapphet på kapital till gällande priser, d v s upplåningsräntor. Det är därför troligt att man bör

sänka anspråken på den traditionella kapitalmarknaden och därav dra slutsatsen att bottenlånens omfattning kan minska. Detta ställer motsvarande krav på ökad utlåning från staten. Med en åtgärd av detta slag bör det ligga inom möjlighetens gräns att minska väntetiden för slutliga lån. Detta innebär i sin tur att omloppstiden för byggnadskreditiven minskar, något som underlättar kreditförsörjningen till själva byggan- det. Några påtagliga problem med kreditförsörjning har vis- serligen inte förelegat under senare tid som följd av banker- nas likviditetssituation och träffade överenskommelser inom ramen för delegationens för bostadsfinansiering arbete. Er— farenheterna talar dock för att tidigare kända svårigheter

kan återkomma.

Vid vår bedömning av frågan om ändrad fördelning mellan botten— lån och *tatliga lån har vi framför allt fäst oss vid dessa synpunkter. Vi anser det vara realistiskt att räkna med mindre bottenlån och ökade statliga lån. I flera illustrerande exem-

pel i detta kapitel har vi också använt oss av bottenlån som

omfattar mindre del av finansieringsunderlaget än vad som

nu är vanligcw förekommande.

Vi föreslår att bottenlånen normalt skall omfatta 50 % av finansieringsunderlaget. Eventuell egen kapitalinsats pla- ceras ovanför bottenlånet och det statliga lånet oförändrat

högs .

Desiailizsa låaeas_1åpiiå

Vårt förslag innebär att de statliga lånen skall amorteras med jämna amorteringar om kapitalersättningen medger detta. Under vissa omständigheter kan således det statliga lånet

bli stående under någon tid.

Redan det förhållandet att det statliga lånet enligt vårt förslag skall täcka större del av finansieringsbehovet än nu

utgör argument för en ökning av löptiden. Om statliga lån går

ned i nuvarande bottenlåns förmånsrättsläge bör konsekvensen bli att deras löptid kan öka. Vi förutsätter nämligen att bottenlångivarna bedömt situationen så att bottenlånens amor- teringsplan om 60 år ger betydande säkerhetsmarginaler.

Vi vill också påminna om att primärlån, upp till 60 %, tidi- gare varit stående, d v s eviga. Såvitt vi kan bedöma var det avgörande argumentet för att amorteringar började krä— vas på bottenlån att man önskade ett snabbare omlopp på eller ökade avkastningsanspråken på kapitalet inte att de eviga lånen innebar en felaktig värdebedömning.

Också en bedömning av bostadsprissituationen -nu och i fram-

tiden - talar för att löptiden för de statliga lånen bör vara förhållandevis lång.

Vi vill också påminna om att saneringsutredningen i sitt betänkande SOU 1971:64, sid 22, utgick från att ett antagande om en omloppstid för de statliga lånen på upp till 60 år inte var orimligt. Utredningens resonemang avsåg totalsanering— objekt och har därför logiskt sett även tillämpning för annan nybyggnad.

Vi föreslår mot bakgrund av det ovan anförda att de statliga lånen läggs upp på 60 år. Skulle lånen under början av löp— tiden ha varit stående under viss tid, skall amorteringarnas storlek bestämmas med hänsyn härtill, så att den totala löp— tiden inte överstiger 60 år.

låntagarens ansvar

Vi har i avsnittet 7.6.5 förhållandevis utförligt uppehållit oss vid frågan om låneskuldens förändring i utjämningslåne— systemet. De svårigheter som föreligger i dessa avseenden i paritetslånesystemet är undanröjda genom vårt förslag.

Låntagaren åtar sig med utjämningslån ett visst betalnings—

ansvar. Detta är till sin principiella karaktär av samma slag

som i ett konventionellt lån. För en eventuell uppsägning av det statliga lånet skall sådana regler gälla att staten er-

sätts för gjorda uppoffringar.

Det är därvid en särskild aspekt som vi ytterligare vill uppehålla oss vid. Under vissa betingelser angivna i av— snittet 7.5.4 och noggrannare utvecklade i bilaga 6 räcker inte den med tiden höjda kapitalersättningen till för att kompensera staten för tillskotten till låntagaren under bör-

jan av löptiden.

Om det då eller då skulle uppstå sådana relationer mellan statslånets nominella räntesats och utjämningsfaktorn som åsyftas ovan torde detta inte behöva innebära något besvä- rande vare sig för låntagaren eller för staten som långivare. Skulle däremot en sådan situation bestå under en längre tid, bör särskilda åtgärder övervägas med tanke på låntagarens situation. Vad som därvid kan aktualiseras är en särskild villkorslös subvention av den statliga räntan ned till den nivå som erfordras för att omfördelning skall kunna ske.

Det här angivna förfarandet överensstämmer principiellt med det i avsnitt 7.5.5 skisserade med dubbla basannuiteter i

paritetslånesystemet i en motsvarande situation.

Vi anser det här anförda vara tillräckligt för belysning av frågan. Några särskilda föreskrifter synes oss inte erfor- derliga. Inte minst med tanke på att ett eventuellt framtida beslut om sådan särskild subvention inte innebär några extra statsfinansiella belastningar torde sådana beslut utlösas utan större svårigheter. (Föreligger en sådan bristande för— utsättning för omfördelning under längre tid, är nämligen innebörden den att återbetalning inte kan ske. Villkorlig— heten i en del av subventioneringen saknar därmed reell mc-

ning).

EinaQSieaingsuadarlaa

I våra principiella överväganden har vi förutsatt att finan—

sieringsunderlaget bör omfatta skälig produktionskostnad.

Hur finansieringsunderlaget praktiskt skall fastställas är en fråga som vi vid senare tidpunkt får anledning åter— komma till.

De för närvarande tillämpade schablonreglerna för fast- ställande av låneunderlag oeh pantvärde torde ge möjlighet till att avgöra hur finansieringsunderlaget i utjämnings— lånesystemet skall fastställas till dess eventuellt nya regler föreligger. Se nedan avsnitt 7.6.10.

förfatininasgåggr

På grund av vårt pressade tidsläge har vi inte nu haft möj— lighet att utarbeta förslag till författningstext. Denna fråga torde också tekniskt kunna lösas bättre sedan också

frågan om finansiering för modernisering behandlats. Se avsnitt 7.6.9.

Vi avser att inom kort i särskild promemoria som överlämnas till chefen för bostadsdepartementet redovisa förslag till författningstext. Denna fråga kan därmed presenteras under

pågående remisstid.

l-é'å _ _ åta.tsfinansislla_k9ns.el_=v_enser

åtatens resorisnina

Statens redovisning, finansiering m m av lån och bidrag till bostadsbyggandet beskrivs i bilaga 5.

Ränte- och paritetslånen innebär att kapitalkostnader om-

fördelas i tiden med hjälp av statslånet. Avsikten med

ränte- och paritetslånen har varit att låta omfördelningens bostadsprissänkande effekt i början av lånets löptid senare motsvaras av en höjning i löpande penningvärde. Lånen skulle

alltså på lång sikt vara subventionsfria.

Det föreslagna utjämningslånet kan i vissa fall behöva för- enas med en subvention. Subventionsbehovet kan emellertid inte bedömas generellt eller på lång sikt. Till dess sådant behov föreligger bör statsmakterna förutsätta att statens

fordran kommer att återbetalas.

Någon principiell förändring av anspråken på totalbudgeten uppstår inte p g a utjämningslånesystemet. I vilken utsträck- ning och på vilket sätt den budgettekniska redovisningen på- verkas har vi inte haft anledning att ta ställning till. Karaktären av statens engagemang i lånehänseende bör dock

framgå av redovisningen.

Allmänt om beräkningar av statsfinansiella kon-

sekvenser av_uiäåmniasslån ___________

De faktorer som påverkar lånesystemet (ränteläge, prisut- veckling m m) är svåra att bedöma var för sig i ett längre tidsperspektiv. Bostadsräntans och utjämningsfaktorns ut— veckling är således i allt väsentligt beroende av samhälls— utvecklingen i stort. Detta gör givetvis alla beräkningar osäkra.

Förutsättningarna för att inte lånesystemet skall leda till en evigt ökande statsfinansiell uppoffring för befintliga

årgångar av hus är däremot kända.

På lång sikt skall således bostadsräntan vara större eller lika med skillnaden mellan kapitalmarknadens räntor och

utjämningsfaktorn. allt uttryckt i procent eller skall ut-

jämningsfaktorn vara större eller lika med skillnaden mellan

kapitalmarknadens räntor och bostadsräntan. Uppfylls inte dessa förutsättningar får inte staten ersättning för gjorda uppoffringar på längre sikt.

Statsfinansiella konsekvenser - omfördelning av

raniialkgSinadar_i_b£finil_i.si bestånd _____

Utredningen har vid sina överväganden funnit att kapitalut- gifterna bör sänkas i varierande omfattning i hela det rän- te— och paritetsbelånade bostadsbeståndet med utgångspunkt i 1972 års bestånd och kapitalutgifter.

Nedan redovisade beräkningar av kostnaderna för en sådan sänkning avser lägenheter med hyresrätt och bostadsrätt, 84 % av det totala antalet lägenheter med ränte- eller pa- ritetslån. Anledningen till den beräkningsmässiga begräns— ningen är således helt och hållet praktisk. Utjämningslån förutsätts enligt förslaget kunna utgå oberoende av hustyp eller upplåtelseform.

Kostnaderna för en sänkning av kapitalutgifterna för dessa lägenheter kan beräknas uppgå till ca 500 miljoner kronor för ett budgetår. Detta adderas alltså till nuvarande stats- finansiella uppoffring för omfördelning i ränte- och pari— tetslånesystemen, för 1972 ca 1 000 miljoner kronor.

Kostnaden för sänkta kapitalutgiftcr i hus med hyresrätt och bostadsrätt färdigställda 1975 kan för helt år med utjämningsfaktorn 1,0 beräknas öka med ca 50 miljoner kronor jämfört med paritetslån med oförändrad basannuitet.

Beräkning av kostnader för sänkning av kapitalutgifterna för befintligt bestånd. Hyres— och bostadsrätt.

.________________________________________________________________ Färd. Antal Bly/ Totalt Rimlig Faktisk Diff. Kostn. ställ. lgh lgh 1000-tal kap.utg. kap.utg. f.sänkn. år 1220_ m2 m2 kr/m2 kr/m2 mkr 1958 42,0 64 2 688 40,00 42 2,00 5,4 1959 49,0 65 5 185 40,70 45 2.50 7.5 1960 48,0 65 5 024 41,40 42 0,60 1,8 1961 48,5 62 5 007 42,10 45 0,90 2,7 1962 49,0 65 5 087 42,80 44 1,20 5,7 1965 54,0 66 5 564 45,50 45 1,50 5,5 1964 55.5 68 5 774 44,20 48 5,80 14,5 1965 65,0 72 4 680 44,90 55 10.10 47,5 1966 57,0 74 4 218 45,60 59 15.40 56,5 1967 66,0 75 4 950 46,50 57 10,70 55.0 1968 72,5 74 5 565 47.00 58 11,00 59.0 1969 71,5 72 5 148 47,70 58 10,50 55,0 1970 70,0 69 4 850 48,40 61 12,60 60,9 1971 71,0 67 4 757 49.10 61 11.90 56,6 1972 65,5 66 4 191 49,80 66 16,20 67,9 Totalt 494,7 __________________________________________________________________

Statsfinansiella konsekvenser - omfördelning av

kapitalkostnader i tillkommande bestånd

Utredningens överväganden beträffande tillkommande bostäder innebär att kapitalutgiften i nyproduktionen 1974 av bostads- politiska skäl inte väsentligen bör överstiga ca 50 kr/m2 .

Statsfinansiella konsekvenser av detta ställningstagande be- lyses nedan 1 ett 10-årigt perspektiv. Vi utgår som ett hy— potetiskt antagande från en statligt belånad årlig bostads- produktion på 5 650 000 m2 motsvarande 25 000 lägenheter i flerfamiljshus och 55 000 lägenheter i småhus med aktuella genomsnittsytor för respektive hustyp. Den totala produk- tionsvolymens fördelning på hustyper, låntagarkategorier etc är dock oväsentlig för beräkningarnas resultat. I motsats

till beräkningarna för befintligt bestånd inkluderas även lägenheter med äganderätt.

De antaganden om priser och prisutveckling som används är följande. Nedanstående gör inte anspråk på att vara en prog— nos för framtiden endast ett beräkningsexempel. Produk- tionspriset förutsätts vara 1 400 kr/m2 det första året och stiger därefter med 4,5 % per år, ett ungefärligt genom— snitt för den senaste 15—årsperioden. Utjämningsfaktorn är 1,0 det första året och stiger därefter årligen med 5,5 %.

En beräkning av statens kostnader för omfördelning inklu— sive räntor på omfördelade belopp i dagens ränteläge enligt dessa förutsättningar redovisas nedan. Varje tillkommande årgång medför från början en omfördelning av nära 500 mil— joner kronor i penningvärdet år 0. Till skillnad från de i föregående avsnitt lämnade uppgifterna avseende 1958—1972 års resp 1975 års bestånd avser således nedanstående upp— gifter hela behovet av medel för omfördelning.

Kostnader för omfördelning i tillkommande bestånd. Miljoner kronor.

_____________________________________________________. Hus fär— Kostnader för omfördelning resp år digställda år 0 1 2 5 4 5 6 7 e 9 0 285 295 504 515 526 559 565 588 415 459 1 296 507 518 550 541 555 580 405 452 2 509 520 552 544 556 571 597 425 5 525 555 547 560 575 587 414 4 558 550 565 576 590 405 5 555 566 579 595 407 6 569 582 596 411 7 585 599 415 8 405 418 9 421

åtatsfinansiallakgnsesvansar : ava utlämninsSl-åa

Utredningens förslag får följden att utjämningslånet omfattar 55 - 50 % av finansieringsunderlaget. Detta innebär att sta- tens nyutlåning ökar vid i övrigt konstanta förutsättningar.

De statsfinansiella aspekterna kan i detta avseende under— ordnas de samhällsekonomiska. Upplåningsbehov överförs en- dast från hypoteksinstitut etc till staten vilket i nuva— rande avlyftssituation med hänsyn tagen till den större flexibiliteten i statens obligationsvillkor torde underlätta

finansieringen med fastighetslån.

Den totala statliga nyutlåningen är avhängig produktions— volym, produktionspris och statslånets storlek, som en följd av förslagen 50 - 55 % av finansieringsunderlaget.

Det kan förutsättas att lägenheter med hyresrätt och bostads— rätt framdeles liksom för närvarande — endast i undantags-

fall inte har statliga lån.

För de ägda lägenheterna är den framtida förekomsten av statliga lån svår att bedöma och helt avhängig frågan om eventuella kopplingar mellan bostadsfinansiering och bo-

stadsbeskattning.

Den nyproduktionsvolym som förutsattes vid beräkningar av kostnader för omfördelning i tillkommande bestånd innebär en årlig nyutlåning på ca 5,5 miljarder kronor i dagens

priser.

Aspekter på det framtida bostadsutbudet behandlas i ka— pitel 5.

Kommentarer

Vi har här inte redovisat några beräkningar av de stats—

finansiella konsekvenserna av andra lånesystem. Skillnaderna

mellan vårt förslag och andra alternativ framgår genom den principella redovisningen i avsnitt 7.5.7.

Vi vill avslutningsvis åter fästa uppmärksamheten på att beräkningar som omfattar en så lång period som den ovanan, givna på tio år med nödvändighet är bräckliga. Även små skillnader i antaganden leder till andra sifferuppgifter. Väsentligare är skillnaderna gentemot andra handlings— alternativ med samma bostadspolitiska ambitionsnivå. De ovan lämnade uppgifterna kan inte tolkas isolerat utan måste ställas mot en tänkt utveckling av statens total- budget, allmän prisutveckling etc.

1.6. _ _ Htjämningslån och modernisering

I ovanstående avsnitt 7.5 lämnas en kortfattad redogörelse för nuvarande finansieringsvillkor vid modernisering och

ombyggnad.

Vi har tidigare konstaterat önskvärdheten av att bostads— finansieringen är neutral i förhållande till investerings- slag. Detta innebär att ett val om hur ett bostadsföisörj— ningsbehov skall tillfredsställas inte bör bli beroende av, om finansieringens uppbyggnad och/eller kapitalkostnadsvillh koren upplevs som mer eller mindre "fördelaktiga" av bygg— herrarna. Omfattningen och inriktningen av olika åtgärder och därmed kostnaderna för dessa bör i stället bestämmas med utgångspunkt i om bostadspriserna för den slutliga pro- dukten blir rimliga.

Vi har nu inte anledning att närmare överväga om detta neu— tralitetskrav är uppfyllt i den nuvarande bostadsfinansie— ringen. Åtskilliga iakttagelser tyder på att den inte är perfekt i detta avseende men frågan blir än mindre intres— sant därest vårt förslag om utjämningslån med den angivna

kapitalutgiftsnivån skulle genomföras.

Man torde inte riskera några större störningar, om det skulle förflyta en förhållandevis kort tid från införandet av ut- jämningslån till dess en översyn av lånefrågorna med anled- ning därav genomförts även för moderniseringsåtgärder av olika slag. Tiden får dock inte bli så lång att eventuella skillnader i kapitalkostnadsvillkor verkar styrande till ny— produktionens eller till ombyggnadssektorns relativa fördel.

Om det exempelvis visar sig att kapitalutgiftsnivån i nypro— duktionen blir påtagligt lägre än efter vanligt förekommande ombyggnad och detta leder till negativa effekter på relatio— nerna mellan olika bostadspriser eller skulle ge allvarliga störningar i sysselsättningsläget, bör dessa effekter mot-

verkas med kortfristiga åtgärder. Olika lösningar av över-

gångskaraktär är tänkbara, investeringsbidrag eller bostads— rabatter, för att nu nämna några möjligheter till temporära

åtgärder.

Utjämningslånesystemets allmänna uppläggning gör det väl lämpat för en tillämpning även i saneringssammanhang, med modernisering eller upprustning i varierande omfattning. Vi har dock inte möjlighet att lämna förslag i frågan i detta betänkande. Vi finner det dock angeläget att ytterligare be- lysa och överväga dessa aspekter. Eventuella skarvproblem kan alternativt lösas på annat sätt, något som antytts ovan.

Vår avsikt är därför att inom kort redovisa överväganden och förslag i dessa avseenden i särskild promemoria som över- lämnas till chefen för bostadsdepartementet. Därmed kan frå— gorna få ytterligare belysning under den tid som detta be-

tänkande remissbehandlas. l-é-10_ _ Qvareångsfråaor

Inledning

Vid övergång till ett nytt lånesystem aktualiseras en rad olika frågor. Åtskilliga av dessa är närmast av teknisk natur.

De måste å andra sidan noggrant beaktas vid utformningen av författningstext. Några aspekter finns redovisade ovan. Ytterligare några frågor behandlas nedan.

Ziaaaspriagsundsrlas

Med utnyttjande av de gällande bestämmelserna i bostadslåne— kungörelsen föreslår vi att låneunderlaget för bostäder tills vidare används som finansieringsunderlag i utjämningslåne— systemet.

Begreppen låneunderlag Och pantvärde bör komma att ytterli— gare prövas i samband med införande av utjämningslån.

Förslaget övc;ansstämmer principiellt med gällande regler i paritetslånesystemet, i vilket omfördelning tillämpas för belopp inom låneunderlaget för bostäder.

Vi föreslår att erbjudande om utjämningslån skall riktas till alla fastighetsägare med bostadslån för Vilka omfördelning tillämpas enligt bostadslåne— och räntelånekungörelsen.

I samband med att lånehandlingarna omskrivs vill vi aktuali- sera möjligheten till en refinansiering av fastigheterna i vissa fall. Detta skulle t ex kunna möjliggöra viss åter— betalning av mycket stora ursprungliga kapitalinsatser för bostadsrättshavare eller nya investeringar i.miljöförbätt— rande syfte. Vi får anledning att närmare återkomma till denna fråga i annat sammanhang.

Det låneskuldbelopp som överförs i nytt låneavtal och vilket kommer att bilda underlag för beräkning av amorteringarnas storlek bör — bortsett från eventuella förändringar i sam- band med finansieringen av ovan angivet slag - överensstämma

med skuld på bostadslån och räntelån resp skuld på paritets— lån.

Bostadsräntan kan bestämmas för varje årgång utgående från genomsnittliga värden för produktionskostnad, pantvärde, låneunderlag och låneskuld respektive år samt från de av oss föreslagna genomsnittliga kapitalutgifterna för lägenheter av

olika årgång.

Kvarraaaade ränta—_oehmaritstalån

Vi kan inte med säkerhet förutsätta att samtliga fastighets— ägare vill utnyttja möjligheten att transformera sina bostads— lån till utjämningslån. En tvångsvis överföring eller upp—

sägning anser vi vara utesluten.

För kvarvarande ränte— och paritetslån föreslår vi att pari- tetstalet förändras på samma sätt som utjämningsfaktorn. Skyldigheten för statistiska centralbyrån att årligen lämna förslag till regeringen angående nästföljande års paritetstal

kan därmed upphöra.

erigt

Frågan om utjämningslån skall kunna lämnas till befintliga fastigheter utan statliga lån kommer att prövas i vår kom— mande promemoria angående vissa konsekvenser av vårt förslag,

l—é-lL _ åaamanfaitninsji 265892;

inieining

Bostadsfinansieringen skall fylla viktiga bostadspolitiska uppgifter. Den skall medge att bostadsinvesteringar finan— sieras på sätt som ger förutsättningar för rimliga priser i

nyproduktionen och likvärdiga priser på bostadsmarknaden.

Detta kräver insatser från staten i form av långivning och bostadsprissänkande åtgärder. På grund av bostädernas var— aktighet skall perspektivet vara långsiktigt så att målen

kan nås även i framtiden utan att ökande subventioner måste

krävas.

åtatene rell_i_låneiininsee

Storleken på statens uppoffringar för att nå låga bostads- priser beror inte på formen för utlåning eller subvention i ett kort tidsperspektiv. För att själ? kunna fungera som långivare måste staten också fungera som låntagare. Viss del av lånen till bostadsmarknaden förmedlas av kredit—

institut direkt till låntagarna.

En eventuell ovisshet om upplåningens framtida kostnadsvillkor står därmed kvar som en fråga som är av utlåningssystem.

fullständigt oberoende

Vår bestämda uppfattning i denna fråga är grundad på att sta- ten i och med sitt engagemang i bostadslångivningen fungerar som en aktiv part. Som jämförelse kan nämnas bottenlångivarna som mera fungerar som förmedlande organ som en förbindelse mellan två kommunicerande kärl, det ena kapitalmarknaden, det andra fastighetslångivningen. Negativa effekter av höga räntor i denna kreditgivning är dock sedan länge uppfångade genom statens uppträdande som långivare (med lån i högsta riskläget)

och som givare av subventioner.

Förslagen i korthet

Våra överväganden och förslag om nytt lånesystem finns redo— visade i de föregående delarna av avsnitt 7.6. Vi upprepar endast de punkter som vi finner vara väsentligast, nämligen:

Statens lån till nybyggnad av bostäder utgår fr o m 1975 som utjämningslån;

kapitalutgiftsnivån 52 kr/m2 för 1974 års nyproduktion bil- dar utgångspunkt för fastställande av bostadsränta för det årets produktion (5,7 %);

erbjudande om utjämningslån skall riktas till alla inne- havare av ränte- och paritetslån med avsikten att sänka kapitalutgifternas storlek; till nivån 40 kr/m2 för hus färdigställda 1958 och med därefter ökande tal;

i utjämningslånen höjs kapitalersättningen ett bestämt antal år i förväg; mellan 3,0 och 3,5 % per år anges nu

som realistiskt;

för låntagare med utjämningslån placeras egen kapitalinsats närmast över bottenlånets övre gräns; avkastning av insat—

sen garanteras till samma ränta som för långfristiga lån;

de statliga lånens löptid är 60 år; de amorteras med lika

årliga belopp men kan under viss tid vara stående.

Vi avser att inom kort redovisa förslag till författningstext

och behandla finansiering av modernisering samt andra frågor

som aktualiseras av vårt förslag om nytt lånesystem för ny—

byggnad.

7.7 Anpassning till skilda skattemässiga förutsättningar

7.7.1 Utgångåpgnktgg

Frågan om en kostnadsmässig utjämning av de av skattesystemets utformning orsakade skillnaderna mellan upplåtelseformerna ut— reds av bostadsskattekommittén, tillsatt av finansministern under 1972. I kommitténs överväganden i detta ärende har fråga uppkommit huruvida det är möjligt att med hjälp av bostads— finansieringen erhålla neutralitet mellan upplåtelseformerna.

Vi kommer därför att behandla möjligheterna till lösning en- ligt denna metod. Det nedan anförda skall uppfattas som en teknisk redovisning. Vi har inte anledning att ta egen ställ— ning i denna fråga.

Vi vill också påminna om att våra överväganden och förslag i det föregående avsnittet 7.6 helt och hållet varit baserade på förutsättningen att skattemässig neutralitet råder mellan

upplåtelseformerna.

åeakriznins av_skillaade£

Storleken av skattesystemets effekter kan lätt beräknas teo— retiskt med utgångspunkt i antaganden om produktionskost— nader m m. Skillnaderna är synbarligen störst under de första åren efter färdigställande, då låneskulden är störst.

I själva verket ger skattesystemet samma effekter under bo- städernas hela brukningstid, men verkningarna blir icke syn— liga på samma sätt som i början. Detta sammanhänger bl a med följande. Vid en överlåtelse av ett ägt småhus tillgodogör sig säljaren det framtida värdeutfallet och köparen får så höga ingångskostnader att effekten synes vara neutraliserad. Alternativt, om den ursprunglige ägaren bor kvar, innebär just det schablonmässiga beskattningsförfarandet att det

% J

därav givna "boendevärdet" inte utvecklas i takt med övriga

prisförändringar.

Vi har nu inte anledning att gå in i en djupare analys av dessa förhållanden. Frågorna och möjligheterna till föränd-

ring utreds av bostadsskattekommittén.

Det för oss i detta sammanhang mest intressanta blir att be— lysa skatteeffekter tillsammans med kapitalkostnadsvillkor en fråga som något berörts i det föregående avsnittet 7.4.3. Eftersom nämligen också kapitalkostnadsvillkoren är olika mellan upplåtelseformerna - om än i mindre grad behöver den aspekten betraktas parallellt med en beskrivning av skatte—

effektens storlek.

För att kunna lämna en rimlig siffermässig redovisning be- höver vi använda homogena villkor för de lägenheter i de

olika upplåtelseformerna, vilka skall jämföras. Vi väljer att begränsa jämförelsen till två småhus av olika storlek. Underlaget finns redovisat i bilaga 8. I denna återges fi-

nansieringsförutsättningar m m.

Resultaten kan sammanfattas i de följande tablåerna.

Tablå Skillnader mellan äganderätt och hyresrätt vid paritets-

ån. Kr/mz. Första brukningsåret.

___—___”

Storlek Skillnad mel- Skillnad mel- Total ln2 lan äganderätt lan äganderätt skillnad och hyresrätt och hyresrätt därav mellan

pga skatteeffekt pga kapital— paritets- ägande— kostnadsvill- låneeffekt rätt och kor hyresrätt _______________________________________________________________ 80 51,60 — 4,50 -15,60 47,10 95 48,20 - 4,10 —15,80 44,10

______—.—————-——-————-————

Med den i ovanstående tablå angivna paritetslåneeffekten avses skillnaden i förhållande till traditionella lån. Eftersom det råder olika omfördelningsförhållanden i paritetslånesystemet

mellan upplåtelseformerna blir kostnaden för hyresrätt på denna grund lägre än för äganderätt. Den totala kapital- utgiftsskillnaden, d v s sedan hänsyn tagits till överkost— nader, egen kapitalinsats o d blir dock väsentligt mindre.

För fullständighetens skull lämnar vi också uppgift om skill— naderna för det fall bostäderna i stället varit finansierade med traditionella lån i följande tablå.

Tablå Skillnader mellan äganderätt och hyresrätt vid tra- ditionella lån. Kr/m2. Första brukningsåret.

___—___—

Storlek Skillnad mellan Skillnad mellan Total skillnad m2 äganderätt och äganderätt och mellan ägande- hyresrätt p g a hyresrätt p g a rätt och hyres— skatteeffekt kapitalkostnads- rätt villkor ______________________________________________________________ 80 51,60 11,60 63,20 95 48,20 11,00 59,20

___—___—

Inte överraskande blir skatteeffekten exakt densamma, oavsett om finansiering skett med paritetslån eller ej. Detta samman- hänger med hittills tillämpade principer för avdrag i dekla— rationen av samtliga debiterade räntor för fastighetslån, utan hänsyn tagen till i vilken utsträckning dessa erlagts.

Med traditionella lån uppkommer däremot den skillnaden i förhållande till paritetslån att även den totala kapital— utgiften blir lägre för äganderätt än för hyresrätt.

De ovan angivna beloppen för skatteeffekten är inte oväsent— ligt större än vad boendeutredningen redovisade i SOU 1975:50något som är följden av hur antagandena väljs. Uppgifterna om skatteeffekternas storlek ovan visar dock god överensstämmelse med uppgifter från bostadsskattekommitténs arbetsmaterial som vi tagit del av under hand.

; I

w_finanaiarinssga

Det är inte i alla avseenden fruktbart att från de ovan redo— visade siffrorna och från nu gällande låneregler och kapital-

utgiftsvillkor försöka dra»slutsatser för framtiden.

Med det förslag till utjämningslån som vi lämnat i det före— gående avsnittet 7.6 vill vi i stället låta detta bilda för- utsättning för studium av konsekvenserna för olika upplåtelse-

former.

Vi kan ytterligare välja att begränsa Vår analys till två renodlade alternativ i frågan om beskattningens effekter.

Det ena innebärande att åtgärder inom beskattningens ram gör att full kostnadsneutralitet nås mellan upplåtelse- formerna. (Det är detta alternativ som bildat utgångspunkt för vårt förslag om utjämningslån i avsnitt 7.6.)

Det andra innebärande att nuvarande intäkt/avdragskonstruk-

tion för ägda småhus består oförändrad.

la_l. aukasinadaniVå

För att siffermässigt kunna studera frågan bör avgörande träf— fas om vilken kostnadsnivå som skall bilda utgångspunkt, oav— sett om kostnadsneutralitet råder eller ej. Det blir naturligt för oss att utgå från den bostadsränta som uträknats för 1972,

nämligen 3,9 %

Den härmed beräknade kostnaden skall alltså kunna betraktas som rimlig. Kapitalutgiften för en lägenhet utan skattereduk- tion bestäms av bostadsräntan. Den bör således överensstämma med kapitalutgiften beräknad på annat sätt för en liknande lägenhet minus skattereduktionen för denna.

1.1.2 Bostadsfinansiering om skatteneutralitet råd;;

Om neutralitet nås via beskattningen är uppgiften i bostads— finansieringssammanhang utomordentligt enkel. Den ovan angivna bostadsräntan - gällande för 1972 års nyproduktion — skulle då kunna tillämpas oförändrad för samtliga hustyper och upp- låtelseformer. Kostnadsneutralitet är uppnådd även om effek- ten av den egna kapitalinsatsen för det ägda huset beaktas. Det här anförda gäller en situation då utjämningslån till— lämpas i samtliga upplåtelseformer.

Man kan emellertid tänka sig att traditionella lån kommer till användning, framför allt för de ägda småhusen. Detta leder i så fall till inledningsvis väsentligt högre utgif- ter för den boende. Småhusägaren har dock själv det slut— liga avgörandet om vilken lånetyp han vill välja.

För hyreshusens del blir förhållandena något annorlunda. Även om traditionella lån med kapitalmarknadsvillkor skulle komma till användning och detta leder till högre kostnader för fastighetsägaren påverkar detta hyresgästen endast indirekt. Det är nämligen i princip ointressant vilka kapitalkostnade— villkor som gäller för enstaka bostadshus, eftersom hyres— lagens bestämmelser ger anledning förmoda att en anpassning av hyrorna kommer att ske till det läge som konstitueras av den stora massan bostäder. Dessa kan förutsättas vara finan- sierade med utjämningslån.

Väsentligare är givetvis att ett val mellan eventuella olika lånetyper inte för den enskilde skall påverkas av några skatte- effekter. Att olika lånevillkor ger olika kostnadskonsekven-

ser är självklart.

1.1.3 _ Bostadsfinansigring gm_skattgngutrglitgt_igtg gågeg

Lågräntealternati!

Vi konstaterar i avsnitt 7.4.3 att en ränta för fastighetslån

om ca 1,6 % skulle ge kostnadsneutralitet mellan upplåtelse-

formerna.

Det är då viktigt att påpeka att detta som resultat skulle ge helt andra och väsentligt lägre kapitalkostnader än de av oss ovan angivna som önskvärda och rimliga. Förutsättningen strider således mot den ovan nyss anförda förutsättningen för jämförande studier. Vi vill dock med några enkla kommen— tarer först belysa detta lågräntealternativ innan det avförs

ur diskussionen.

Om en så låg ränta som 1,6 % skulle komma till tillämpning över hela bostadsbeståndet är detta från renodlat bostads- politiska utgångspunkter inte ofördelaktigt. Kostnaderna för boendet skulle minska väsentligt. Man löser dock inte därmed de problem som skapas av att kostnadsförutsättningarna är så markerat olika för bostäder som producerats vid olika tid- punkter. Det är möjligt men det kan knappast med framgång göras sannolikt att behovet av likvärdiga bostadspriser skulle vara mindre om den totala bostadskostnadsnivån var

avsevärt lägre än i dag.

Att mycket låga bostadspriser skulle öka möjligheterna för både bostadskonsumtion och annan konsumtion är uppenbart. Vi har nu inte möjlighet att spekulera om konsekvenserna

i dessa avseenden.

De ökade kostnaderna för en sådan operation kan endast anges med grova mått. I nationalräkenskaperna uppges den totala konsumtionen av permanenta bostäder uppgå till ca 20 mil- jarder kronor per år. Vi kan översiktligt anta att 40 - 60 % av detta hänförs till kapitalkostnader, d v s räntor och amorteringar. Vi kan anta att mellan hälften och tre fjärde- delar av detta skulle skäras bort med den låga räntan. Re- sultatet, kostnaden för samhället blir därmed 4 - 9 miljarder kronor per år. Alternativt utgående från bl a de uppgifter om utelöpande fastighetslån som återges i avsnittet 7.2 blir den ökade kostnaden ca 5 miljarder kronor. Det är sannolikt

att den lägre siffran i den senare uppskattningen beror på att vi inte har uppgifter om storleken på samtliga ute- löpande fastighetslån.

Den låga räntan skulle dock innebära ökade skatteintäkter på grund av minskade skattereduktioner för småhusägarna. Med ett samlat underskott på i storleksordningen 2 miljarder kronor blir de ökade intäkterna för stat och kommun ca 1 miljard kronor.

Vi återgår därför till de mer realistiska förutsättningar som vi ovan redovisat.

Kal aV_Jåm£ö£el820232k£

För exemplifieringen väljer vi att arbeta med ett tänkt småhus å 95 m2 producerat 1972. Alla uppgifter anges i det årets kostnadsläge. En lägenhet av sådan storlek svarar väl mot vad vi i andra sammanhang anfört som en lämplig lägen— hetsstorlek för en- och tvåbarnsfamiljer i det framtida bostadsbeståndet. (Inget hindrar i och för sig att lägen— heterna av bostadssociala skäl inte skulle kunna bli ännu större en fråga som dock är avhängig de samlade reala och finansiella resurserna).

Ett hus av denna storlek får med lån av traditionellt slag en kapitalutgift på 5 493 kr det första året sedan hänsyn också tagits till skatteeffekten. Detta motsvarar 57,80 kr

per m2.

Denna kapitalkostnad visar god överensstämmelse med vad vi ovan angivit som rimlig kapitalutgift för genomsnittslägenhet i 1972 års nyproduktion. Det förhållandet att kapitalut— giften är närmare 8 kr högre m2 står väl i överensstämmelse med de högre produktionskostnaderna för hustypen i fråga.

De i avsnittet 7.6 redovisade övervägandena leder fram till en bostadsränta på 3,9 %.

] I !

Beaketiminssziösuisatinina

Om neutralitet ej erhålles inom beskattningen blir förhållan— dena för bostadsfinansieringen mer komplicerade än för det enkla fall att neutralitet nåtts.

Som förutsättning väljer vi som ovan angivits att studera förhållandena med oförändrad intäkt/avdragskonstruktion med de för närvarande gällande intäktsschablonerna. Vi förutsät- ter således att ägaren av ett småhus får göra avdrag för den del av hans kapitalutgifter som är räntor i traditionell mening. I kalkylerna räknar vi dessutom med 5 % ränta på

egen kapitalinsats samt med skatteeffekt för denna.

I utjämningslånefallet väljer vi att separera de delar av bostadsräntan som avser amortering från den totala kapital—

utgiften och betraktar de återstående delarna som räntor,

d v s som avdragsgill post.

utlänninESlåa : Maesrät Med bostadsräntan 3,9 % blir det första årets kapitalutgift för det studerade småhuset 5 545 kr. Förutsättningarna för

beräkningen framgår nedan.

Det visar sig således att vi med utjämningslånen erhåller en bostadsutgift som för lägenheten i hyresrättsform blir nära nog exakt densamma som för samma bostad i äganderättsform

och med traditionella lån.

Detta är resultatet av renodlad slump och har ingenting att göra med de överväganden som legat till grund för den angivna bostadsräntan. Detta förhållande ger därmed lyckligtvis lätt hanterbara förutsättningar för den fortsatta framställningen då vi vill studera hur utjämningslån skulle kunna tillämpas

för ägda småhus.

HtiäaninsSlåa : ayzearäti Qca äganderätt. Man inser omedelbart att om bostadsräntan 3,9 % skulle till— lämpas även för ägda småhus blir nettoresultatet, sedan skatte— effekten beaktats, lägre kapitalutgifter för detta fall än med traditionella lån eller utjämningslån i hyresrättsfallet.

För att kunna beräkna storleken av en "neutraliserande" bostadsränta behöver vi ange finansieringsförutsättningarna för jämförelselägenheten. Med tillämpning av uppgifter från bilaga 8 och med antagande om 50 % bottenlån i utjämnings— lånefallet får vi följande.

Produktionskostnad 131 400 därav överkostnad 3 900 pantvärde 127 500

Traditionella lån:

egen kapitalinsats 16 600

bottenlån 91 800

bostadslån 23 000 Utjämningslån:

överkostnad1) 3 900 bottenlån 63 750 bostadslån 63 750

1) Av enkelhetsskäl har särskild kalkyl beträffande egen insats ej genomförts. Schablonmässigt antas i stället

att överkostnaden blivit finansierad med lån om ca 8 %

kr kr kr

kr kr kr

kr kr kr

ränta och raka amorteringar på 15 år.

Med passningsförfarande finner vi att neutralitet nås med en

bostadsränta om 6,7 % för det ägda småhuset. Kapitalutgiften blir visserligen ca 100 kr lägre, 5 406 kr det första året,

men vi accepterar detta som fallande inom felmarginalen.

Vi har således visat att man genom differentierade bostads- räntor kan åstadkomma neutralitet mellan upplåtelseformerna, åtminstone under det första brukningsåret. Med de här givna förutsättningarna skulle också kostnaderna för hushållen bli

likvärdiga om man alternativt valde mellan

ägt småhus med traditionella lån enligt 1972 års finan-

sieringsförutsättningar ägt småhus med utjämningslån och en bostadsränta på 6,7 %

småhus med hyresrätt och en bostadsränta på 3,9 %

Det är dock inte därmed givet att dessa neutralitetsförut- sättningar bibehålls över tiden - en fråga som studeras

översiktligt i det följande. Koasskleassapå sikt

För beräkningarna behöver vi införa några enkla antaganden. Utjämningsfaktorn uppjusteras med 3 % årligen.

Taxeringsvärdena höjs successivt i relation till allmän prisutveckling, motsvarande + 3 % per år (i realiteten genomförs sådana förändringar stegvis vart femte år).

Räntor och skatteskalor hålls konstanta under tiden.

Resultaten kan sammanfattas i följande tablå.

Tablå Nettoutgifter för kapital med beaktande av skatte— reduktion för underskott av småhusfastighet (60 % marginalskatt); småhus om 95 m2 i 1972 års kostnadsläge. Kr per år - avrundade tal.

Ar Traditionella Utjämningslån Utjämningslån lån, bostadsränta 3,9 % bostadsränta 6,7 % äganderätt hyresrätt äganderätt ____________________________________________________________ 0 5 500 5 500 5 400 4 5 570 6 100 6 000 9 5 700 6 850 6 800 14 5 950 7 800 7 750 19 6 200 8 700 8 650

________________________________________—____________________

Siffrorna i tabellen avser identiska småhus i olika upplåtelse— former men med olika finansiering. Den ger mycket konkreta informationer. Med utjämningslånens hjälp kan man behålla kostnadsneutralitet även under en längre tid.

Det bör dock noteras att det även med utjämningslån före— ligger högst betydande skattereduktioner för hushållen. Den totala utgiften från samhällets sida blir dock densamma som för småhus i hyresrättsform - ehuru i äganderättsfallet för- delad på bostadssubventioner och skattesubventioner. En vä— sentlig skillnad föreligger mellan dessa båda subventions— slag. En skattereduktion är till sin karaktär villkorslös och omedelbar, d v s den kan inte återkrävas på sikt. Den bostadsprissänkande effekten genom utjämningslånesystemet är likaså omedelbar men villkorlig.

Beräkningarna är genomförda under antagandet att utjämnings- lånen kvarligger. Dessa är visserligen uppsägningsbara men med normala förutsättningar kan man anta att låntagarna finner det fördelaktigt att hålla lånen under längre tid.

Ytterligare ett betydelsefullt påpekande måste göras. Med traditionella lån erhålles en situation som för hushållens del med tiden ter sig gynnsammare och gynnsammare jämfört med utjämningslån. Man bör därtill hålla i minnet att den traditionella låneformen i sig i kombination med skatte- systemets utformning dessutom innebär en kontinuerlig för- mögenhetsomfördelning till förmån för ägaren.

Det bör dock ytterligare påpekas att det knappast finns någon anledning att för framtiden använda en lånefinansiering med statliga medel av det slag som använts ovan för beskrivningen. Lånefinansieringen bygger nämligen på förutsättningen av ett för låntagaren mycket fördelaktigt statslån i högt riskläge.

Det ligger i öppen dag att kostnadsneutralitet kan upprätt— hållas även med bostäder som är finansierade med traditio-

nella lån under en längre period. Därvid finns fortfarande de båda principiella alternativen, oförändrad skattekon-

struktion eller skattemässig lösning.

Om lösningen av neutralitetsproblemet genomförs via finan- sieringen, framgår av materialet att ökande subventioner i löpande penningvärde sannolikt måste tillkomma. Vi har nu inte bedömt huruvida detta leder till i reala termer ökande subventioner eller om det är möjligt att under vissa förut— sättningar ligga på ungefär oförändrad subventionsnivå.

(Vi har i andra sammanhang visat att en förutsättning för att med tiden öka avkastningsanspråken på bostadssektorn

eller i varje fall hålla anspråken konstanta är ett omfördelningssystem med villkorliga subventioner). Vi har dock inte anledning att ytterligare belysa dessa frågor i

dessa sammanhang.

7.8 Asoekter på totalfinansiering

7.8.1 Inledning

Direktiven

Enligt direktiven skall bostadsfinansieringsutredningen även behandla frågan om s k totalfinansiering. I frågan säges

bl a följande:

"Riksdagen har vid flera tillfällen i enlighet med utta— landen av statsutskottet och civilutskottet givit uttryck för uppfattningen att de fördelar som från bostadssektorns synpunkt är förenade med en statlig totalfinansiering av bostadsbyggandet varmed avses att statslånet täcker hela kreditbehovet intill den övre lånegränsen är så påtag— liga att de bör avstås endast av mycket tungt vägande skäl. Grunden för denna uppfattning har främst varit att bostads— byggandets finansiering härigenom skulle underlättas. Jag vill i detta sammanhang peka på att en totalfinansiering skulle skapa gynnsammare förutsättningar för omfördelning av kapitalkostnaderna och ha väsentlig betydelse för bl a avvägningen av amorteringstiden. Samtidigt bör dock be— aktas att överenskommelser har träffats mellan företrä- dare för kreditinstituten och regeringen för att säker— ställa kreditgivningen under byggnadstiden. Vidare har överenskommelse nyligen träffats om bildande av ett för

de statliga bankerna och vissa affärsbanker m fl gemensamt hypoteksinstitut för att skapa en rationellare ordning för den långfristiga fastighetsfinansieringen, varigenom möj— ligheterna till friktionsfria avlyft av byggnadskrediter kommer att förbättras. Frågan om totalfinansiering inom bostadsbyggandet bör tas upp till prövning av utredningen

mot denna bakgrund. Prövningen bör grundas på ingående kartläggningar och överväganden av konsekvenserna i olika hänseenden av en totalfinansiering. Härvid bör de sakkun— niga bl a belysa skillnaderna mellan en totalfinansiering som omfattar endast fastighetslånen och en ordning som in— begriper även byggnadskrediterna i totalfinansieringen."

I denna del av utredningsarbetet har vi koncentrerat oss på de mer principiella aspekterna på totalfinansieringen, spe— ciellt den del som berörs av valet av finansieringssystem.

ändra utredningar

Utredningen om den kreditpolitiska lagstiftningen har den 31 januari 1974 avgivit betänkandet "Kreditpolitiska medel" (Ds Fi 1974z2). Remissbehandlingen har nyligen avslutats.

Utredningens förslag berör bostadssektorns kreditbehov. Ur utredningens sammanfattning citeras följande (5 22 ff).

"Utredningen har dock funnit det nödvändigt att i lagen ange att bankernas innehav av bostadsobligationer och olika former av statspapper alltid skall få räknas som likvida medel vid bestämmandet av likviditetskravet. Ban— kerna har nämligen under en lång följd av år förvärvat speciellt bostadsobligationer just med anledning av att dessa fått inräknas bland de likvida tillgångarna."

"Mot bakgrund av de påtagliga svårigheterna att säker— ställa framför allt bostadsbyggandets långfristiga finan— siering föreslår utredningen att förordnande om place— ringsplikt skall kunna utfärdas för samtliga bank— och försäkringsinstitut. I jämförelse med den nuvarande place- ringskvotslagen innebär detta en utvidgning såtillvida att även affärsbankerna och centralkassorna för jordbrukskredit kan omfattas av ett förordnande. Liksom hittills skall pla-

ceringsplikten utnyttjas för att säkerställa statens och bostadsbyggandets kreditbehov."

"Den av utredningen föreslagna placeringsplikten är ett uttryck för att även bankinstituten måste bidra till ut— budet av långfristig kredit genom förvärv av obligationer. Omfattande obligationsportföljer kan vid en nedgång i obli— gationskurserna medföra påfrestningar för bankinstituten. Utredningen vill därför föreslå att banklagstiftningen ändras på ett sådant sätt att möjlighet ges för bankerna att anpassa Obligationernas bokförda värde till ett lägre marknadsvärde genom successiva nedskrivningar."

"För att säkerställa de årliga bestadsbyggnadsprogrammens försörjning med byggnadskrediter har alltsedan 1967 år— liga överenskommelser träffats mellan delegationen för bostadsfinansiering och bankinstituten. Även om dessa över— enskommelser hittills visat sig fungera tämligen väl anser utredningen det vara av vikt att regler om bankernas bo— stadsbyggnadskreditgivning finns inskrivna i den kredit— politiska lagstiftningen. Den ovan nämnda placeringsplikten föreslås därför kompletteras med en "särskild placerings— plikt" avsedd att trygga bostadsbyggandets försörjning med byggnadskrediter."

1968 års kapitalmarknadsutredning behandlar också frågor av stor betydelse för finansiering av bostadsbyggande. Vi har

under hand haft kontakt med denna utredning.

Tidigare har bl a bostadspolitiska kommittén (SOU l966:44) och delegationen för bostadsfinansiering (SOU 1968z30) be—

handlat olika aspekter på totalfinansiering.

7.8.2 Begrgppet totalfinansigring

lås frambenen iilljapneé

Det finansieringsutrymme som vi i dessa sammanhang i första

hand är intresserade av ligger från botten upp till stats—

lånets övre gräns, var denna än är placerad. Fastighets—

_ _ . , a.m.

kapitalet är normalt fördelat på ett enhetslån (bottenlån) i hypoteksinstitut och statligt bostadslån.

För dagen gäller följande: _ Kapitalkostnadsvillkoren är olika.

Räntorna är i stort sett desamma.

Bottenlånet har i regel en annuitet beräknad på 60 år. Bostadslånet får i vissa fall en rak amortering på 30 år. Det förutsätts i övrigt amorteras på omkring

30 år.

Långivarna är olika.

Bottenlångivarna är i huvudsak stadshypoteksinstitu— tionen, BOFAB och Spintab. Utöver den inverkan som lagstiftningen representerar kan viss statlig styr—

ning ske i de båda först nämnda institutionerna.

- Bostadslånet användes för omfördelningsändamål.

Bostadslånet används för att klara omfördelningen av hela kapitalutgiften. Detta kan innebära att staten behöver betala ut pengar till låntagaren för att täcka dennes kapitalutgifter för bottenlånet.

I den ovan lämnade redovisningen av utjämningslån har fram- kommit att de tekniska och praktiska frågorna skulle kunna ges en enklare utformning om det fanns ett enda lån från

botten till toppen.

Vi använder termen fullständig finansiering.

lån frånJEOleEtarina Lill_rivaizs

Den tid som vi har anledning att behandla sträcker sig från

byggstart, eller strax före denna, fram genom hela förvalt— ningsskedet. De finansieringsproblem som kan föreligga under

projekteringstiden torde inte vara så resurskrävande att de behöver tas upp till särskild behandling.

Den nuvarande ordningen är att byggherrarna söker erhålla byggnadskreditiv eller byggnadslån under byggnadstiden. Kre— ditgivare är vanligen affärsbanker eller sparbanker. Genom

de s k avlyften omvandlas kreditiven till de slutliga botten— lånen resp statliga bostadslånen, vid en tidpunkt som bör lig— ga så nära färdigställande och slutligt lånebeslut som möjligt.

Statliga lånebeslut och andra styrningsmekanismer spelar stor roll för försörjningen med byggnadskreditiv och bottenlån.

Den nuvarande situationen kännetecknas framför allt av

följande: - Kapitalkostnadsvillkoren är olika.

Räntorna är f n i stort sett desamma. Byggnadskredi— tiven är således räntebärande men i princip stående

medan bottenlån och bostadslån skall amorteras.

Långivarna är olika.

Lånen under byggnadstiden betraktas som en utpräglat kortfristig finansiering. Denna hanteras därför tra—

ditionellt av affärsbankerna och sparbankerna,

Automatik i fråga om avlyft från byggnadskreditiv till

slutlig finansiering finns inte.

Eftersom skillnaderna i fråga om kapitalutgifter för närvarande är små mellan de olika lånetyperna, synes frågan vara förhållandevis litet uppmärksammad. Den snabba nedgången av flerfamiljshusbyggandet, dit av— lyftsproblemen synes vara koncentrerade, torde i någon mån ha minskat kraven på nya byggnadskreditiv.

Avlyftskön har nu växt till betydande proportioner, mer än 10 miljarder kronor, något som bör beaktas

vid eventuella förändringar.

En större enhetlighet i tiden, d v 5 en kontinuerlig om möj— ligt också ensartad långivning, har efterfrågats i olika

sammanhang.

Vi använder termen integrerad finansiering.

De närmast föregående aVSnitten har översiktligt beskrivit hur bostadsfinansieringen är fördelad på olika låneformer

och finansieringsinstitut.

Splittringen har lett till tanken att med en förändring av

de institutionella formerna få en annan ordning till stånd.

Vi använder termen bostadsbank för att ange en samordning

av de institutionella formerna.

7.8.3 Bottgnlåg pch bo;tådslån_—_fgllstägdig_finånåigring

Allmänga_synpugkter

Frågan om införande av ett enda lån, från en långivare, är

både bostadspolitisk och kreditmarknadspolitisk.

Bedömningen av frågan påverkas av föreställningar om hur stort kapitalflödet är och i vilken grad det kan styras till bostä— derna. Räcker kapitalmarknaden till för att fylla upp de

70 % av pantvärdet som nuvarande system förutsätter? Måste staten gå in med större andel av fastighetslånen för att sä— kerställa en smidig kapitalförsörjning? Skulle kapitalmark-

naden klara hela bottenlånedelen?

Under senare år har kapitalmarknaden inte förmått att klara finansieringen helt utan friktiOner. Med ovan refererade för— slag om kreditpolitisk lagstiftning har en metod avsedd att underlätta kapitalförsörjningen till bostäderna anvisats. Vilka effekter dessa förslag kan få om de skulle genomföras blir i hög grad beroende av den allmänna ekonomiska utveck- lingen och kreditinstitutens eget agerande - detta senare får då jämföras med en situation då sådan lagstiftning ej förekommer. Bostadsfinansieringsutredningen har i remiss—

yttrande tagit ställning till det framlagda utredningsför- slaget.

Det här här noteras att den traditionella uppdelningen med olika lån i olika förmånsrättsläge innebär att amortering sker av bottenlånet medan betydande delar av statslånet kvarstår. Resultatet blir att de därigenom skapade över— hypoteken kan utnyttjas av fastighetsägaren för annan upp- låning eller som säkerhet medan statliga lån kvarligger i högt riskläge, såvida ej pantförskrivning sker i andra hand

som säkerhet för det statliga lånet. Detta sker normalt.

Moderna låneformer som paritetslån och utjämningslån påver- kar också synen på fullständig finansiering. En utjämning över tiden underlättas i praktiska avseenden om man för om- fördelningen kan använda hela (eller större delen av) låne- beloppet. Administrativt skulle ett enda lån innebära förenk— lingar för såväl låntagare som långivare.

Vid fullständig finansiering torde staten behöva täcka be— hovet av pengar genom egen upplåning - utöver vad som re— dan nu sker för den statliga bostadslångivningens räkning. Denna upplåning torde, som följd av det statsfinansiella läget samt allmänt konjunkturpolitiska och kreditpolitiska bedömningar, variera i omfattning och villkor från tid till

annan. Genom att bostadsfinansieringsbehovet endast är en

del av den totala upplåningen kan det täckas av lån med olika löptider. Därmed öppnas en möjlighet att lättare än nu om— vandla "korta pengar" till långa. Samtidigt kan man undvara den absoluta kopplingen av bottenlånevillkor med obligations- villkor som nu tillämpas. Även genom detta kan hanteringen

underlättas.

En fullständig finansiering av här antytt slag förutsätter inte i och för sig en särskild statlig bostadsbank. För hanteringen av en upplåning till bostadssektorn kan man bygga vidare på nuvarande institut (Stadshypoteksinstitutionen, BOFAB, Spintab, bostadsstyrelsen etc). Vilken lösning som skall väljas kan

prövas från olika utgångspunkter.

Sammanfattning

Det förefaller oss nu naturligast att pröva frågan om en fullständig finansiering mot bakgrund av vad vi anfört om bostadsfinansieringens uppgifter och våra överväganden om

lånesystem.

En utjämning över tiden av kapitalutgifterna underlättas onek— ligen rent praktiskt om bostadshuset är finansierat med i prin- cip ett enda långfristigt lån.

Med en uppbyggnad med traditionella enhetslån som omfattar större delen av finansieringsunderlaget, räntor och annuite- ter som är olika vid olika tidpunkter och för olika årgångar hus är en utjämning av kapitalutgifterna över tiden likväl möjlig både i teori och praktik. Skulle det likväl under den fortsatta behandlingen av denna fråga eller i praktisk tillämpning — visa sig att problem uppstår i detta avseende, kommer en lösning som innebär fullständig finansiering att

te sig både önskvärd och nödvändig.

Det förhåller sig i själva verket så att varierande kapital- kostnadsvillkor, något som kan vara motiverat av kapital— marknadsskäl vilken senare fråga inte faller inom vårt

uppdrag att behandla - ytterligare understryker behovet av omfördelningsmöjlighet över tiden. Uppgiften att fylla detta behov kan endast utövas av staten. Dess avgörande insats blir under alla omständigheter — om en rimlig hyra skall kunna er- hållas och förutsättningar för likvärdiga kapitalutgifter bibehållas över tiden - att tillhandahålla lån i högt för- månsrättsläge och svara för bostadsprissänkande åtgärder med subventioner av olika utformning. Staten svarar för risktagandet i samband med långivningen och påtar sig också direkta utgifter på grund av de höga kapitalkostnader som ges av kapitalmarknaden.

Med de bostadspolitiska aspekter som vi har anledning att anlägga på frågan förefaller det oss således naturligast med en fullständig finansiering, en totalfinansiering med ett lån från botten till toppen. Vi är medvetna om att denna synpunkt måste vägas samman med andra, framför allt kredit- marknadsmässiga. Vi är dock inte främmande för att en to- talfinansiering av här angivet slag kan verka underlättande för en utveckling mot friare former för övriga delar av kapitalmarknaden något som kan ge effekter av annat slag än vi har anledning att bedöma.

1.å.£ _ _ åygggagslån och fastighetslån integrgråd_finånåigring

ållmänpa_synpunkter

Även på frågan om en långivare (ett lån) för både byggnads— lån och fastighetslån kan man lägga bostadspolitiska och kre- ditmarknadspolitiska synpunkter.

Från bostadspolitisk synpunkt är det viktigt

- att lån under byggnadstiden finns att få till beslutat byggande och att räntan är rimlig

- att slutlig belåning kan ordnas smidigt när huset är klart

— att hanteringen av låneärendena sker på ett administ-

rativt enkelt sätt.

Under ett antal år på 1960-talet var det ofta svårt att klara finansieringen under byggnadstiden. Tidvis långa väntetider gav ökade kostnader för de färdiga bostadshusen - olika långa tider medförde olika kostnadsförutsättningar.

Under senare år har man genom årliga överenskommelser mellan delegationen för bostadsfinansiering och bankväsendet och genom särskilda administrativa förfaranden klarat kreditiven på ett i huvudsak acceptabelt sätt. De ovan refererade kredit—

politiska förslagen ger också ytterligare hjälpmedel.

Däremot är svårigheterna stora att smidigt och snabbt klara avlyften till långa lån. På grund av att ränteskillnaderna mellan byggnadslån och fastighetslån för närvarande inte är så stora är detta förhållande inte så besvärande som det an—

nars skulle vara.

Det nuvarande systemet med de "korta" kreditiven i vissa institut och de långa lånen i andra medger dock en viss flexi- bilitet. Bankerna kan på detta sätt för en tid svara för en "lång" finansiering. Detta kan dock inte betecknas som en nor— mal företeelse. Den är snarare följden av att avlyften till

slutliga bottenlån sker så långsamt som nu är fallet.

Det upplevs av låntagarna som i hög grad opraktiskt att behöva vända sig till olika institutioner. Flera värderingar krävs. Pantbrev och andra säkerheter skall hanteras. De nödvändiga

kontakterna blir fler.

åaamaniaitaiag

Erfarenheterna från de gångna åren, med de många gånger pro— visoriska och improviserade lösningar som krävs, visar att

det kan vara svårt att klara bostadsfinansieringen med nu— varande system. En integrerad finansiering skulle ha stora förtjänster. Den nuvarande uppdelningen synes också delvis vara historiskt betingad - anpassad till en gången tids för— hållanden på bostads(-byggnads)marknaden.

Vi har i detta betänkande anledning att särskilt betona de bostadspolitiska aspekterna i frågan. Det är då framför allt tre synpunkter som vi vill understryka.

Kreditförsörjningen under byggnadsperioden måste vara tryggad så att några störningar ej uppkommer vare sig när det gäller igångsättningstidpunkten eller under arbetsskedet.

Beslut om statlig finansieringsmedverkan till ett bostads— byggnadsprojekt bör i princip kunna vara kopplat till en direkt anvisning om kreditgivning. Bostadsbyggnadsplaneringen bygger ju på en på överordnad nivå verkställd avvägning och priorite- ring av vilka reala Och finansiella resurser som får användas till bostadsinvesteringar - sett i relation till andra sek— torer inom samhällslivet.

Vi vill härtill fästa uppmärksamheten på att den metod som

delegationen för bostadsfinansiering nyligen anvisat (Ds In 1975z14) beträffande beräkning av bostadsbyggnads— program i ekonomiska termer ger en klar indikation till vidare utveckling. Bostadsfinansieringsutredningen har i remissyttrande tillstyrkt en lösning i linje med den av delegationen framtagna.

Om nämligen bostadsbyggnadsprojekt regelmässigt — oavsett vil— ken fördelningen är mellan bostadslägenheter, komplement och lokaler samt oavsett om projektet avser nybyggnad eller om- byggnad redovisas i pengar, som finansieringsbehov, kan också kreditförsörjningsåtgärder lätt kopplas till byggandet.

En planering i ekonomiska mått i stället för fysiska, såsom exempelvis m2, ger också bättre förutsättningar för avvägning

på lokal nivå mellan olika bostadsförsörjningsändamål. Detta innebär samtidigt ökade möjligheter till reella kommunala överväganden (man behöver inte "snegla på ramen") och en markering av ansvaret på den nivå där de slutliga investe-

ringsbesluten fattas.

Kapitalförsörjningen under byggnadsperioden bör ske på sådana kapitalkostnadsvillkor att de inte ger stora skillnader i be- lastning på den slutliga produktionskostnaden för bostads—

fastigheter som färdigställts vid olika tidpunkter.

Denna aspekt väger dock inte särdeles tungt därest vad utred- ningen anfört om nytt lånesystem vinner beaktande. I praktiken kommer då nämligen under överskådlig tid inte några märkbara skillnader i de årliga kapitalutgifterna att uppstå. Lån- tagarnas skulder utvecklas dock olika. Det är emellertid san- nolikt att dessa skillnader är så små, att de kan försummas i jämförelse med andra som utlöses av andra faktorer, olika prisförutsättningar i övrigt, grad av skicklighet, läges- och

miljöförändringar m m.

Slutligen bör försörjningen av byggnadslån och slutliga lån vara så organiserad att skarvproblem av administrativ och/eller kostnadsmässig art ej uppkommer.

Den senare typen av problem med exempelvis väntetider och där- med ökade kostnader kan kompenseras genom åtgärder inom den statliga långivningens ram. Detta kan således komma att kräva subventioner som av rent praktiska skäl kan få en annorlunda utformning än i den reguljära statliga långivningen. Med det här anförda underförstås att sådana övergångsproblem mellan byggnadslån och slutliga lån endast gäller en kortare tids—

period för varje bostadsprojekt.

Vi har ovan velat redovisa några synpunkter i fråga om inte—

grerad finansiering. Vi lämnar däremot ej direkta förslag.

Ytterligar överväganden torde få ske under beaktande av lån— givningens institutionella former. Härför erfordras ytter—

ligare utredningsarbete.

l—å-i _ _ institatioaella former.-_bQSiaasaaak

ållmänga_synpunkter

Lån till bostadsförsörjningen kan förmedlas på olika sätt.

Från bostadspolitisk synpunkt är det effekterna av långiv- ningen till bostadssektorn som är det väsentliga. De administ- rativa formerna blir därmed underordnade de grundläggande krav som ställs på bostadsfinansieringen. Rimliga kapitalut— giftsvillkor är ett exempel på ett av de viktigaste syften som bör nås. Om de bostadspolitiska styrmedlen är tillräckligt väl utformade kan de avsedda effekterna nås med utnyttjande av skilda institutionella former.

Vi har dock konstaterat att en rad olika problem när det gäller långivningen till bostäder existerar i dag. Dessa kan under vissa omständigheter riskera att öka - inte minst eftersom vi föreslår ett nytt lånesystem med okonventionella inslag.

Vad som ovan i de båda närmaste föregående avsnitten angivits om totalfinansierin skall ses mot bakgrunden av vår uppfatt- ning att eventuella praktiska eller traditionella hinder för

en rationell kreditförsörjning till bostadssektorn bör undan-

röjas.

De avgörande besluten om bostadsbyggandets omfattning och in— riktning fattas genom årliga riksdagsbeslut. Beslut fattas sedan på lägre nivå av bostadsmyndigheterna och väsentliga avgöranden ligger inom kommunernas beslutsområden. Detta inne— bär att de frågor som rör ianspråktagande av reala och finan— siella resurser för bostadsinvesteringarna fattas genom regel—

rätta samhällsbeslut. Behovet av resurser för bostadsför— sörjningen vägs mot andra viktiga funktioner, utbildning, sjukvård etc etc. Det förhållandet att vi betalar en av— görande del av de för boendet utnyttjade resurserna i form

av hyra och ej via skattsedeln blir således inte ett vägande argument för en i någon mening marknadsmässig försörjning

av krediter till bostadsinvesteringarna. Kreditgivningen

är mera att betrakta som en hantering av penningar, låneavtal, säkerhetshandlingar o d. Den varken kan eller bör verka sty— rande på bostadsbyggandets omfattning eller inriktning, ej

heller på dess regionala eller lokala fördelning.

Om dessa grundläggande krav är uppfyllda skall likväl inte de praktiska frågorna för själva långivningen undervärderas. Även de institutionella formerna blir därmed intressanta. Vi vill här klargöra att vi därmed inte uttalalar oss om hur försörj— ningen av kapital bör vara organiserad till staten direkt el- ler till institut för utlåning till bostadssektorn. Kapital— försörjningsaspekten ligger utom ramen för våra direktiv att behandla. Den är för övrigt nu under utredning i 1968 års kapi-

talmarknadsutredning.

I olika sammanhang har uttalanden gjorts och förslag framförts i fråga om totalfinansiering. Riksdagen har t ex vid flera till—

fällen uttalat sig för totalfinansiering av bostadsbyggandet.

Sannolikt är det svårt att genomföra sådana finanserings— former utan stora förändringar av de institutionella for— merna. Det är lättare att införa såväl den fullständiga som den integrerade finansieringen om man för detta skapar en särskild

institution eller vidtar andra förändringar i den riktningen. Vi kan här hänvisa till bl a vad som anfördes i "Bostads-

byggandets planering och kreditförsörjning" (SOU 1968:58) av

delegationen för bostadsfinansiering.

"Enligt vår mening talar övervägande skäl för att låne—

verksamheten i det nu diskuterade alternativet anförtros ett fristående statligt kreditinstitut, vars långivning begränsas till bostadsprojekt för vilka statligt bostads- lån beviljats. Både ansökan och beslut om lån skulle då kunna förmedlas Via länsbostadsnämnderna. Ansökan om (pre- liminärt) beslut om bostadslån bör åtföljas av ansökan om byggnadskredit hos institutet, som lämnar sitt beslut se— dan vederbörande länsbostadsnämnd meddelat (preliminärt) beslut om bostadslån. Särskild värdering av fastigheter från institutens sida kan undvaras och beslutet för kre— ditens storlek kan grundas på det av nämnden fastställda pantvärdet. Sedan kommunen tecknat borgen för krediten kan denna betalas ut enligt särskild lyftningsplan över bo—

stadsstyrelsens kamerala sektion."

"Genom att bostadsstyrelsens länsorganisation utnyttjas för kontakten med låntagarna och för förvaltningen av utlämnade lån kan institutens personal begränsas till i stort sett vad som behövs för upplåningsverksamheten. Särskilda värderingsmän behövs inte heller eftersom lån— givningen grundas på de av bostadsmyndigheterna fast-

ställda pantvärdena.

Institutet kommer inte att bedriva någon bankrörelse i egentlig mening och organisationsformen bör anpassas där— efter. För att ge institutet tillräcklig rörelsefrihet är det sannolikt lämpligast att det byggs upp som ett kreditaktiebolag med staten som ende aktieägare. Led— ningen bör anförtros en av Kungl Maj:t utsedd styrelse."

åaamanåaitai 25

Vad vi ovan redovisat ger klar anvisning om att de institu— tionella formerna är viktiga och att skäl föreligger för en omprövning av de nuvarande. Våra anförda synpunkter ger dock inte något entydigt utslag i frågan om detta bör leda till att

en särskild bostadsbank skulle behöva skapas. En eventuell förändring i denna riktning bör också föregås av mer djup- gående utredning än vad vi hittills har hafr möjlighet att

genomföra.

Vi har ovan diskuterat olika aspekter på totalfinansiering, beträffande

fullständig finansiering integrerad finansiering

bostadsbank.

Vi har konstaterat att starka skäl talar för en fullständig finansiering och angivit vilka krav man bör ställa på en integrering mellan kortfristig och långfristig långivning

till bostadsbyggandet.

Försörjningen av kapital för långivning till bostadssektorn behandlas av den sittande kapitalmarknadsutredningen, som

inom kort väntas avlämna betänkande i bl a denna fråga. Efter- som de institutionella formerna, frågan om en eventuell bo- stadsbank, kan ha samband med detta problemområde bör ytter-

ligare utredningsarbete föregå en slutlig bedömning av dessa

frågor.

KAPITEL 8

BOSTADSMILJÖ

8.1 Inledning

I boendeutredningens direktiv anges att allt starkare krav ställs på en god närmiljö samt att bostad och närmiljö bildar en funktionell enhet.

I kapitel 3 i föreliggande betänkande samt i boendeutred- ningens betänkande SOU l973:50 har vi utförligt redovisat uppgifter om bostadsbeståndet. Kunskapen om kvalitet, lägen- hetsfördelning, lägenhetsstorlekar, utrymmesstandard etc är god. Bilden kan vidare kompletteras med uppgifter om hyror,

inkomstförhållanden, hushållsstorlek m m hos de boende.

Hur omgivningen närmast bostadshusen ser ut i områden, som är byggda under olika perioder, finns det mycket liten doku-

mentation om. Det beror inte minst på att möjligheterna

att kvantitativt eller kvalitativt mäta egenskaper i närmiljön är små. Det är t ex svårt att geografiskt avgränsa det område som kan betecknas som närmiljöområde. Men framför allt finns risk att det är sådant som är relativt lätt att mäta som kommer i fråga för redovisning, t ex parkeringsplatser, lek- platsernas storlek och utrustning, friytor etc, medan det när— mast är omöjligt att utan ingående undersökning fånga in

hur den närmaste omgivningen fungerar för de boende.

På boendeutredningens uppdrag har en undersökning gjorts,

som torde vara en av de få som - teoretiskt och i en praktisk undersökningssituation försökt klarlägga sambanden mellan

å ena sidan lägenheternas, husens och omgivningens form och utseende och å andra sidan hur de boende utnyttjar och upp—

lever den totala bostadsmiljön. Undersökningen, Bostads-

områdets utformning och de boende - en undersökning i Göteborg, återges som bilaga 12.

Vidare har på vårt uppdrag en analys gjorts av hur olika miljö— faktorer, med tonvikt på bebyggelseskala, antas påverka atti— tyder och beteenden, Bebyggelseskala och andra miljöfaktorer,

bilaga 13. Till grund för detta arbete ligger en inventering

liga undersökningar, varav flertalet är utförda under de ser

naste åren.

Slutligen har en bibliografi sammanställts över svensk boende—

av ett fyrtiotal, huvudsakligen svenska, beteendevetenskap— I forskning, bilaga 15 — också på vårt uppdrag. !

8.2 Erfarenheter och kunskap å'å-l _ _ 263. Rråsånieäaåe_måt£r_i_ale£

Enieasakai ag_i_Gäteb2rs

Citat ur sammanfattande kommentarer till göteborgsundersök—

ningen, bilaga 12:

"Två linjer i debatten om boendemiljön har kunnat iakttagas: dels har det ibland hävdats att de problem som kunnat iakt- tas i modern bostadsbebyggelse inte har att göra med be- byggelsens form som sådan, utan med den sociala miljön;

dels har det hävdats att en annan inriktning på hustyper, såsom ökad småhusproduktion, skulle lösa de sociala proble- men. Båda åsikterna tycks kunna dementeras med ledning av undersökningen. Bebyggelsens form som sådan är sannolikt

en viktig bestämningsfaktor för den sociala miljön, antingen man härmed menar befolkningssammansättningen eller den so—

ciala interaktionen."

Undersökningen har lagts upp som en jämförande studie av åtta bostadsområden i Göteborg. De är byggda under 1968-1972 och omfattar totalt 5 785 lägenheter, ur vilka ett representativt statistiskt urval har dragits. Områdena har inom sig en homo- gen bebyggelse: för flerfamiljshusen 2- och 5—vånings loftgångs— hus, 5— och 4—vånings lamellhus, 4-vånings lamellhus, 8-vå—

nings skivhus samt för småhusen 2—vånings radhus med undantag

av ett småhusområde som består av radhus och atriumhus.

Undersökningen bygger på intervjuer med de boende, fältobser— vationer av de boendes aktiviteter samt granskning av illustra- tionsplaner, bostads- och hushållsstatistik samt inkomst—

statistik, förfrågningar hos bostadsförvaltare/byggherrar m m.

Eftersom undersökningen hade till syfte att ge svar på frågan

om skillnader i utformning av hus och mark orsakar skillnader i ändamålsenlighet för de boende, valdes områdena så att de skulle vara så likartade som möjligt i fråga om tillgång till service, kommunikationer och läge i regionen. Vidare valdes en storstadsregion, då det antogs att de effekter som skulle stu— deras kom till starkare uttryck i en sådan region än i riket i övrigt.

Det som har studerats är vilken betydelse utformningen av bo- städer, bostadshus, fria ytor samt trafikföring har för ett integrerat boende, för kontakter de boende emellan, för de boendes känsla av samhörighet med området, för barns och vux— nas aktiviteter (främst utomhus) samt för boendetrivseln. Andra miljöaspekter, som t ex lokal service, kommunikationer etc har inte studerats, eftersom det är effekter av miljöns utformning som sådan som varit föremål för studium. Vi kom— mer här endast att peka på några av resultaten i undersök—

ningen och hänvisar i övrigt till bilaga 12.

Områdena är olika såväl i fråga om hushållstyper som i fråga om hushållens inkomster. Andelen barnfamiljer är ca 80—90 % i småhusområdena mot ca 50—70 % i områden med flerfamiljshus, vilket också ger skillnader i befolkningens åldersfördelning. Hushållsstrukturen kan anses helt och hållet förklarlig med hänsyn till lägenheternas storleksfördelning: många smålägen- heter i höghusområdena, något fler stora lägenheter i låghus— områdena och nästan enbart 5 rum och kök 1 småhusområdena. Samma fråga har även studerats med utgångspunkt i uppgifter från FoB 1970, varvid samma samband kunnat konstateras, kapi— tel 3 i detta betänkande.

Kontaktmönstret, dess orsaker och förlopp har ingående stu— derats. Här vill vi endast peka på något som måhända är självklart: platsen för det grundläggande igenkännandet är geografiskt sett mycket liten, trapplan, loftgång, trapphus, entré, entrégata. Avgörande är, hur många människor som träf- fas och hur ofta inom denna "relevanta enhet". Är de för många, förmår man inte urskilja individerna utan avskärmar sig synbarligen; är de för få minskar sannolikheten att finna

individer med sådana personliga egenskaper att vidare kon- takter kan utvecklas. Det tycks vara så, att inom områden med flerfamiljshus husets höjd Och inte områdets täthet är avgörande för om kontakter skall hindras eller främjas. I områden med småhus däremot påverkar själva tätheten och

husgrupperingen detta antal.

Vuxnas och barns utevistelse har studerats dels genom frå- gor till de boende, dels genom direkta observationer i om— rådena. Resultaten från observationsstudierna som bör be- traktas med viss försiktighet, då endast ett fåtal obser— vationsomgångar har genomförts, visar emellertid samma resultat som andra liknande undersökningar i modern be-

byggelse. Observationerna gjordes i oktober månad 1975.

De vuxna som observerades ute var till större delen på väg till eller från mål utanför området. Några egentliga förut- sättningar för vuxnas uteaktiviteter fanns inte - frånsett bänkar och bord intill lekplatserna. Av barnen i förskole— åldern ägnade sig mellan 70 och 100 % inte åt någon form av skapande lek då de observerades. Barnen lekte i första hand

på de hårda ytorna, vägar och bilytor, i mindre utsträckning på lekplatser Och knappast alls på gräsytor och naturmark. Fasta redskap för lek utnyttjades sällan. På de privata tom- terna i småhusområdena förekom ytterst sällan någon lek.

-Det passiva lekbeteendet kunde iakttagas i alla områden och föreföll inte vara beroende av lekplatsstandard, ytornas storlek eller utrustning. En av de likheter mellan områdena som observerades bestod i att vuxna sällan vistades ute, vare sig i arbete eller i fritidssysslor, och att vuxna sällan del- tog i barnens lek. Höga flerfamiljshus konstateras i undersök— ningen ge sämre förutsättningar för utelek än låga. Småhus- områden erbjuder i viss mån sämre lekmiljö än områden med

låga flerfamiljshus.

andra anåea'SÄkaiagar

Den undersökning som vi refererat ovan har, som nämnts, haft till syfte att klarlägga vilken betydelse miljöns utformning har för de boende. Bilaga 15, Bebyggelseskala och andra miljö- faktorer, försöker fånga in vad som i miljön i övrigt har be- tydelse för de boende. Vi hänvisar till bilaga 15 i dess hel- het, men vill peka på några iakttagelser.

Det framhålls i bilagan att det är lättare att finna orsaker till skillnader i trivsel och flyttningsbenägenhet mellan olika bostadsområden, som är relaterade till lägenhetsutform- ning eller områdets ålder än till låga eller höga hus eller områdets utformning över huvud taget.

Samtidigt kan man ifrågasätta om det nu går att utvärdera den betydelse som inre och yttre miljö har för flyttningsbenägen— heten och om jämförelser därmed är meningsfulla. Lägenhets— utformning och önskemål har också traditionellt haft mycket stor tyngd, särskilt i de äldre boendeundersökningarna och detta intresse återkommer ofta i beställningsundersökningar. I senare undersökningar är å andra sidan intresset förskjutet till andra miljöfaktorer.

Miljöns betydelse för barnen är en ständigt återkommande och mycket viktig fråga, som är ingående belyst både i bilaga 12 och bilaga 15. I den senare anförs att det torde vara en all- mänt spridd uppfattning att småhusområden är särskilt barn— vänliga, samtidigt som kritiska synpunkter på höghusen som miljö för barn framförs i den allmänna debatten. Det konsta- teras, att sambanden mellan bostadsområdenas utformning och barnens reaktioner i vissa avseenden inte är tillräckligt nog- grant penetrerade, även om mycket tyder på att det finns stora brister i höghusmiljön för barnen.

8.2.2 Några synpunkter på bostadsmiljö utformning och

_ _ _ _ innehåll _____________________

Det material som vi i föregående avsnitt kortfattat refererat

har vi inte hunnit närmare analysera.

Vi tar emellertid fasta på vad som i göteborgsundersökningen anses vara klarlagt: att miljöns utformning i sig har bety- delse för hushållsstrukturen och för hur de boende använder

och upplever sin bostadsmiljö.

I bilaga 13 har miljöns utformning behandlats tillsammans

med andra faktorer som påverkar människornas boendesituation.

Något försök att väga olika miljöfaktorer inbördes har inte gjorts i de refererade arbetena. Det kommer vi här heller inte

att försöka oss på.

Däremot anser vi med den dokumentation som står till buds att erfarenheterna talar för att bristerna i fråga om närmiljön i många fall mera gäller verksamheter än den fysiska utform— ningen, mängden utrustning etc. Det finns givetvis motsatsen

miljöer som upplevs som bristfälliga trots att de har god butiksförsörjning, väl utvecklad kollektiv trafik och övrig

service men torftig yttre utformning.

Med verksamheter avser vi främst åtgärder som ligger inom kommunens avsvarsområde, t ex daghem, lekskolor, parklek, fritidsverksamhet; aktiviteter som ordnas i regi av föreningar, bildningsorganisationer m fl samt sådant som fastighetsägaren

och/eller de boende själva driver.

Boendemiljöns kvaliteter sammanhänger enligt vår uppfattning i mycket stor utsträckning med innehållet i form av verk— samtheter. En mer målmedveten verksamhetsplanering, främst i kommunernas Och organisationernas men även i fastighets— ägarnas eller de boendes egen regi är nödvändig. Förutsätt-

ningarna för detta behöver troligen förbättras.

8.3 Krav på bostadsmiljön

8.3.1 Allmännä_synpunkte£

Minimikrav i bostadsmiljön finns i viss utsträckning utveck— lade när det gäller själva bostaden och komplement till denna — inte i samma grad för verksamheter. Minimikraven kan vara kopplade till byggnadslag och byggnadsstadga, t ex i fråga om friytor för lek och utevistelse, och således avse all bostadsbebyggelse. Vidare kan de utgöra villkor för statliga bostadslån, t ex beträffande rumsmått eller funktioner.

Kraven i det senare avseendet kan tänkas vara nödvändiga för att uppnå att

— statens låneengagemang skall utövas i sådan former att det

säkerställer förverkligandet av uppsatta b0stadssociala

&

mal;

- statliga lån skall kunna återbetalas, d v s dels får inte framtida årliga kostnader vara så höga, att det är ovisst om det går att få tillräckliga intäkter, dels får kvalite- ten inte vara så låg, att bostadens (i vid mening) använd— barhet på sikt kan ifrågasättas.

(Den andra punktens inledande formulering kan skenbart stå i motsatsställning till vårt förslag om låg bostadsränta, varvid inte återbetalningsmomentet tilldelats någon avgö— rande roll att återbetalning likväl sker under vissa be— tingelser är i sin tur en annan fråga. Formuleringen syftar på att rimlig avvägning skall ha gjorts mellan investeringens storlek och kostnaden härför.)

Vi anser att minimikrav beträffande miljöns utformning måste tillämpas med försiktighet. De negativa effekterna av in—

förandet av parkeringsncrmer för några år sedan är väl kända. Risken för enahanda och likformiga miljöer är stor och lokala förutsättningar för variationer kan lätt bli åsidOSatta.

,..L- lätt...—__!

Vidare anser vi att sådana minimikrav bör avee oll bestaisbe— byggelse. Avsteg från denna princip, d v s att vissa krav skall förbindas med den statliga långivningen, skall vara sär-

skilt motiverat.

Om vi därefter går över till krav i fråga om verksamheter,

har staten ålagt kommmunerna skyldighet att svara för skolverk- samheten t o m gymnasieskolan och enligt ett nyss fattat riks—

dagsbeslut för den allmänna förskolan. I övrigt har kommunerna möjlighet att planera verksamheter på bostadsområdena efter

normer som de själva fattar beslut om, i vissa fall med

statsbidrag.

&& - 2 Zorogrefi._g_e_oaraf.i_sk belägenhstmw

Normering av delar i den yttre miljön bör, som vi nyss kon- staterat, ske med viss försiktighet. Eftersom de topogra— fiSka förhållandena växlar, behöver normerna formuleras med hänsyn till detta för att inte bli orimligt kostnadskrävande att genomföra.l praktiken kan detta innebära att de blir mycket allmänt hållna. De bör då kunna ersättas med t ex

råd och anvisningar.

Krav på bostadsmiljön skiftar också mellan glesbygd och tätort och mellan tätorter av olika storlek. Även av den anledningen finns skäl att vara återhållsam med bindande krav både be—

träffande miljöns utformning och dess innehåll.

å-å-Z _ 26:e. kommanala ansvaret

Kommunen har ansvaret för bostadsförsörjningen. Bostaden och närmiljön utgör, som vi ovan berört, en funktionell en— het och innehållet i bostadsmiljön är av stor betydelse för

hur området fungerar i socialt avseende.

Kommunen ansvarar för planering och uppföljning av verksam-

heter. Verkställigheten kan i vissa fall överlåtas till

fastighetsägaren eller de boende. Därmed kan emellertid inte kommunen frånhända sig ansvaret för hur området i dess helhet fungerar. Vi är väl medvetna om att detta kräver samordning mellan olika samhällssektorer, något som det knappast finns etablerade former för i dag.

De lokala förutsättningarna för att genomföra förbättringar i befintlig bostadsmiljö eller för att införa en hög stan— dard vid nybebyggelse skiftar mellan olika kommuner. Behovet av åtgärder kan dessutom vara olika stort i olika kommuner. I en kommun kan saneringsbehovet ställa stora anspråk på insatser, i en annan kan det vara fråga om nödvändiga komple— ment av relativt liten omfattning till relativt nybyggda bostadsområden.

Självfallet kan kommunerna i åtskilliga fall med fog hävda att det ekonomiska utrymmet är otillräckligt för att genom— föra förbättringar. Man kan emellertid inte bortse från att även planeringsresurserna ofta är för små. Det kan inte sällan

vara fråga om en kombination av otillräckliga ekonomiska resur— ser och för dåliga planeringsinstrument.

På lokala bostadsmarknader, eller rättare sagt inom lokala bostadsförsörjningsområden, där det finns flera kommuner, framträder skillnader i det kommunala utbudet av verksam— heter särskilt påtaligt. Sådana olikheter kan även finnas 3223 stora kommuner, något som aktualiserats i samband med kommunsammanslagningarna. Erfarenheterna talar för att

sådana skillnader upplevs som mer omotiverade orättvisa

än skillnader i bostadsmiljöns fysiska utformning.

SOU 1974:17 !

8.3 Överväganden

Endast en liten del av bostäderna tillkommer årligen ge—

nom nybyggnad. Bostäder har lång varaktighet, men behöver

till följd av ändrade behov och krav förändras med vissa tids— mellanrum. Kraven på förändring gäller i lika hög grad de verksamheter, anordningar och den utrustning som tillsammans med bostäderna utgör den totala bostadsmiljön. Sådana för- ändringar berör, till skillnad från förändringarna av bo—

städerna, olika huvudmän.

Stat, kommun, landsting och fastighetsägare har ansvaret för delar i bostadsmiljön. Näringslivet kommer i fråga främst beträffande butiksservice. Staten berörs indirekt eftersom den ger de ekonomiska förutsättningarna för en stor del av kommunerans engagemang i bostadsförsörjningen, direkt genom lagstiftning o d. Även om de olika huvudmännens avsvarsom- råden är relativt väl avgränsade, förekommer överlappning

i Vissa fall.

Ansvaret för planering och genomförande av bostadsinveste— ringarna och huvudmannaskapet för olika slag av verksamheter inom bostadsområdena, ligger på kommunerna. De variationer i praktiska lösningar både beträffande fysisk utformning och verksamhetsplanering, som uppkommer tack vare olika lokala

förutsättningar kan därmed tas till vara.

Vi har i detta sammanhang inte möjlighet att precisera i vilka avseenden minimikrav bör kunna ställas. De referade undersökningarna har t ex inte hunnit analyseras från denna utgångspunkt. 92 det visar sig nödvändigt att formulera minimikrav för miljöns utformning anser vi att det bör ske endast när välgrundade skäl härför föreligger. Sådana krav bör i största möjliga utsträckning avse all bostadsbebyggelse Krav i fråga om verksamheter bör tillmätas större betydelse

än som hittills skett.

Vidare är det enligt vår uppfattning utomordentligt viktigt att de förutsättningar samhället ger för anläggning och drift av verksamheter av olika slag, möjliggör en flexibel till— lämpning. Den samplanering som de senaste åren kommit till stånd mellan förvaltningarna inom kommunerna och mellan kom-

munerna och fastighetSågare/bostadsföretag bör vidareutveck—

las.

Kommunernas förutsättningar är olika, t ex med avseende på ekonomi och planeringsresurser. Detta kan enligt vår upp— fattning berättiga till ökade insatser från statens sida.

Dessa kan dels utgöras av riktlinjer, dels utgå i form av

ekonomiskt stöd.

Vi vill i detta sammanhang hänvisa till förslag i boendeut- redningens betänkande SOU l973:50 angående lån till miljö— förbättrande åtgärder i färdigställda bostadsområden. För—

slaget byggde på två viktiga förutsättningar:

Bostadslån skulle utgå för redan statligt belånade bostads— objekt under perioden 1974—76 för investeringar som höjer användbarhet Och attraktivitet ansökan skulle beviljas om den tillstyrktes av kommunen (härmed avsågs inte åt— gärder av underhållskaraktär). Lånet skulle beviljas efter den lånesökandes bedömning av behoven prövning av kost—

naderna skulle däremot göras av lånebeviljande myndighet.

De boende och deras organisationer förutsattes komma att spela en aktiv roll vid utformningen av åtgärder och

prioriteringen mellan olika alternativ.

Till detta vill vi foga följande kompletterande synpunkter.

Vi anser att finansiering av miljöförbättrande åtgärder skall göras till ett permanent inslag i långivningen. Att vi nu inte framlägger ytterligare förslag sammanhänger med våra i avsnitt 7.6.9 lämnade överväganden avseende lån i samband med

ombyggnad, eftersom investeringar i miljöförbättrande syfte

är att jämställa med ombyggnad eller modernisering från fi-

nansieringssynpunkt.

Vi hänvisar också till nästföljande kapitel 9, Boendedemokrati. Där behandlas former för hur de boende skall kunna utöva in— flytande i olika avseenden. Ett verkligt inflytande för de boende utgör enligt vår uppfattning en viktig förutsättning för att investeringar i miljöförbättrande åtgärder av det

slag som här åsyftas skall ge resultat.

Vi avser att fortsätta med behandlingen av dessa frågor och

återkommer därför i senare sammanhang.

KAPITEL 9

BOENDEDEMOKRATI

9.1 Inledning

Möjligheten för individen att själv få påverka sina levnads— villkor är av grundläggande värde. De boende väcker krav på ett ökat inflytande över sina lägenheter och över boatadsom—

rådens.

Vi har tagit upp boendedemokrati i detta kapitel. Detta är till sin karaktär annorlunda än de övriga, i vilka aspekter på andrabostadsfrågor behandlas. Vilket inflytande och vilken bestämmanderätt som de boende bör få, kan knappast

utredas i egentlig mening.

Vi är medvetna om att gällande regler och traditioner på fastighetsmarknaden ställer upp åtskilliga hinder. Vår upp— fattning i viktiga principfrågor bör knappast påverkas av sådana tekniska svårigheter. Åtskilliga frågor återstår så—

ledes att behandla.

En vidgad debatt kring inflytandefrågorna är betydelsefull. Med vår behandling idetta betänkande vill vi framför allt lämna ett bidrag till allmän diskussion. Det av oss anförda täcker inte hela problemet och får betraktas som synpunkter inte som slutgiltiga förslag. Vi skall senare återkomna

med preciseringar.

ställni

9.2.1 Utredninfsdircktiven

Hakgrund och boendeutredningens uppdrag

En ökad aedvetenhet har växt fram de senaste åren med avsc— ende pa inflytandefrågorna i arbetslivet, på utbildningens område, i sanhällsplaneringen etc. Detta gäller även bostads— marknaden. Prån hyresgästernas organisationer har krav rests i denna fråga. Det förändrade synsättet har bl a kommit till uttrycx i behandlingen i regering och riksdag. Sammandrag därav fr 0 m 1971 finns i avsnitt 9.2.2.

1 prop 1973z21 angående sanering av det äldre bostadsbeståndet anförde departementschefen bl a att han avsåg i särskilt sam- maznang aktualisera frågan om medinflytande vid sanering. Genom tilläggsdirektiv (In 1974:15) fick boendeutredningen sedermera i uppdrag att pröva frågan om hyresgästernas möj— ligheter att utöva inflytande på den saneringsverksamhet som

berör dem. rutöver nämns ökat inflytande för hyresgästerna

i samband med sanering genom en övergång till kooperativ

ägandeform.

Enligt direktiven bör möjligheterna till medinflytande från de boendes sida i saneringsprocessens planeringsskede under— sökas. En utgångspunkt anges vara att de boende som berörs av n planerad sanering på ett tidigt stadium informeras härom och får tillfälle att yttra sig beträffande de plane— rade åtgärderna. Utredningen bör också överväga på vilket sätt hyresgästerna i en fastighet skall kunna påverka kommu—

nen att vidta planeringsåtgärder beträffande fastigheten.

Under hänvisning till departementschefsanförandet i prop l973:21 sägs i direktiven att skäl finns att beakta de bo-

endes intressen både när det gäller att bedöma eventuella

graf—_. _ _ ._a____.m_m_ mg..

!

___ .nu—f*mlux

önskemål från fastighetsägaren att göra avkall på en allmänt tillämpad lägsta standard och när de planerade åtgärderna framstår som onödigt omfattande och dyrbara. Särskild vikt läggs i detta sammanhang vid möjliga motsättningar mellan individuella önskemål och hyresgästernas allmänna uppfattning och vid hur en hyresgästernas gemensamma uppfattning skall vägas mot andra intressen. Möjligheter att knyta an till de organisationsformer som finns inom hyresgäströrelsen bör

härvid prövas.

Samråd bör ske med bygglagutredningen och utredningen om den

kommunala demokratin.

Boendeutredningens huvuddirektiv tar upp, förutom frågor om bostadsförsörjningen, flera av de betingelser som gäller för själva boendet, t ex miljöfrågan. Åtskilliga erfarenheter

talar för att möjlighet till inflytande på ett positivt sätt

bidrar till hur den totala boendesituationen upplevs.

åygglagutredninggn

Huvuddirektiven för bygglagutredningen utgår bl a från att bästa möjliga betingelser bör ges för förtroendemannainfly— tandet och för en öppnare allmän debatt kring olika miljö— förändringar. I fråga om kommundelsplaner och detaljplaner anförs att de måste utarbetas i samråd med olika intressen— ter och vara föremål för utställning och offentlig debatt. Det skall vidare finnas garantier för att enskilda personer, som har väsentligt intresse att bevaka, bereds tillfälle att yttra sig över planförslaget för att dessa synpunkter skall kunna ingå i underlaget för fullmäktiges behandling. Samord— ningen mellan den fysiska, den sociala och den ekonomiska

planeringen betonas.

Etregningeg flm_dån_k9_mEu£aåa_dSm2k£a£i£

I direktiven för utredningen om den kommunala demokratin

betonas bl a att en förutsättning för en levande kommunal demokrati är att medborgarna ges möjligheter till medverkan och insyn i den kommunala verksamheten och därmed får bättre möjligheter att öva inflytande på verksamheten. Utredningen har bl a att pröva om skäl föreligger till en annan bedömning än kommunalrättskommitténs i fråga om lokal förankring och möjligheterna att tillgodoee lokala intressen genom kommun— delsråd etc. Utredningen skall samråda med bygglagutredningen i fråga om vidgad information och fördjupad debatt i plan—

frågor.

2.352 _Rikådesebshaniline

Frågan om medinflytande i bostadsförvaltningen o d har be—

handlats i riksdagen vid skilda tillfällen.

Nedan redovisas de uttalanden som närmast synes ha anknyt— ning till vårt uppdrag i frågan.

Prop l97lzl, bilaga 13 s 206

"På sikt och allmänt sett är frågan om medinflytande i förvaltningen något som gäller alla hyresgäster. Frågan är enligt min mening av stor betydelse och jag anser det viktigt att en utveckling kommer till stånd i riktning mot ökat medinflytande. Jag är emellertid inte beredd

att f n gå närmare in på frågan om vilka åtgärder i detta avseende som kan behöva vidtas från statsmakternas sida. Det beror bl a på vilka initiativ och vilket utvecklings— arbete på området som kan komma fram inom de stora bo—

stadsförvaltande företagen och deras organisationer."

Civilutskottets utlåtande över prop 1971:1 och

motion nr 1164 (cu 1971:12 s 39—40)

”Utskottet kan helt ansluta sig till bedömningen att frå—

gan om medinflytande för hyresgästerna har stor och prin—

SOU I

Aha-%

law;):

..;s

me

SOU 1974: 17 cipiell betydelse. Frånsett det medinflytande som ut— övas via samhällsorganen finns obestridda behov av vidgad

information och samråd till gagn för båda parter. Värdet av ett samråd är dock ofta knutet till möjligheten av ömsesidiga åtaganden. I vissa fall kan avtalsvägon visa sig vara den enda möjliga, i andra fall kan en samhälls- reglering visa sig erforderlig. Hyresgästorganisationcrna påtar sig vidgade uppgifter i samband med en ändrad hyres— marknad, och ett fortsatt arbete därmed torde bidra till att analysera praktiska frågor. Civilutskottet förutsätter att den ordning som utvecklas mellan de allmännyttiga bo- stadsföretagen och hyresgästorganisationerna också skall komma att tillämpas för privatägda hyreshus. Enligt ut— skottets grunduppfattning skulle därmed motionens syfte vara tillgodosett. Utskottet anser inte skäl föreligga

för att nu begära ett förslag till reglering av samråds-

former."

Sanering

Prop 1975:21, s 79

" ... Förslagen avser emellertid enbart de fall då upp—

rustning sker med stöd av statliga lån. Problem när det gäller att avpassa moderniseringens omfattning efter de boendes intressen uppkommer därför främst när upprust— ningen finansieras på annat sätt. Från bostadssocial synpunkt är det angeläget att komma till rätta med dessa problem på ett mera generellt sätt. De inrymmer emellertid komplicerade rättsliga och praktiska frågor som inte har behandlats av saneringsutredningen. Underlag saknas därför att närmare ta upp dessa frågor nu. Jag har för avsikt att i annat sammanhang anmäla åtgärder för att bättre belysa dessa och liknande frågor med sikte på att öka de boendes medinflytande vid bestämmandet av moderniseringsstandarden

och av genomförandet av saneringsverksamheten."

CU:s utlåtande i anledning av bl a prop l973:21 (CU 1973:19 s 27) " ... berörs vissa frågor om medinflytande vid sanering, d v 5 de boendes möjligheter att utöva inflytande över en sanering som berör dem, särskilt beträffande nivån för den åsyftade standarden samt tidpunkten och sättet för sancringens genomförande. Departementschefen anför att detta intresse får tillgodoses genom kommunen dels då den gör upp saneringsprogram, dels vid utformningen av stan— dardkrav och lånevillkor. Vad departementschefen anfört (prop l973:2l s 79) innebär att en utredning i ämnet

förbereds.

Utskottet har ingen erinran mot vad departementschefen

anfört i denna del."

I en motion begärdes att Kungl Maj. t i bostadslåneku.ngörel— sen skulle införa som villkor för lån till sanering att de

boende hörs om saneringens omfattning.

Utskottet anförde i frågan bl a följande.

"Enligt utskottets mening torde ett föreslaget formellt

villkor, utan regler om hur hyresgästernas uttryckta me- ning skall beaktas, inte medföra aVSedda fördelar. Det

torde vara obestritt att hyresgästintressena i kommunens yttrande bör vägas mot samhällets mål för saneringen samt tekniska och ekonomiska. omständi? heter. Ytterligare över- väganden från riksdagens sida torde höra anstå och förut—

sätts kunna aktualiseras vid den aviserade utredningen."

statsmakterna har (prop l973:21, CU 19) godkänt riktlinjer

för bl a planeringen av saneringsverksamheten. Dessa innebär

i huvudsak, att kommuns arbete med planering av bostadsbyg—

gandet bör v.tvi d;as till att om itta kommunala bostadssane— riarsnrorram. Denna vidgning av uppgifterna avsågs i före—

—4 |

ning med tidigare fattade beslut (prop 1972z72, C 28) skapa

iö )tsattninvar för kommunerna. att göra samlade bedöm— ningar av bostaisiörsörjningsbehoven och avvä ningar mellan (lika dt: ” mi Verksamheten med bos tadssaneringsprogran av— sd:s utveckl.a .s su000551vt. Kraven på hur omfattande redovis— ningen i programmen skulle vara, borde bedömas med hänsyn

till tillgängliga kommunala planeringsresurser m m.

Riktlinjerna har kommit till uttryck genom ändring i kungö- relsen (1962:655) angående kommunala bostadsbyggnadsprogram (197 :553), som trädde i kraft den 1 juli 1975. I 3 a & före— skrivs sålunda att i bostadsbyggnadsprogrammet skall, om bo—

stadssty H

?.lsen inte föreskriver annat, ett bostadssanerings- proeram redovisas särskilt. Saneringsprogrammet skall inne— hålla bl a en översiktlig planering för genomförandet av

saneringen.

Rostadsstyrelsen har (Sfo 20/73) meddelat föreskrifter för tillämpningen av kungörelsen. Enligt dessa skall sanerings— programmet bl & inner hålla en översiktlig tidplan över i vilken takt bristerna skall avvecklas. Det skall vidare vara utformat på ett sådant sätt att det ger information till fas— tighetsägare och hyresgäster m fl om kommunens intentioner

avseende saneringsverksamheten.

lncm Svenska Kommunförbundet pågår arbete som syftar till att med utgångspunkt i erfarenheter av Viss försöksverksamhet lämna kommunerna synpunkter och anvisningar för det fort— satta arbetet med att vidareutveckla de kommunala bostads—

saneringsprogrammen.

Genom lag (1973:1085) om ändring i byggnadslagen (1947t389

har byggnadsnämnd fått möjlighet att meddela tidsbegränsade

förbud mot rivning av byggnad inom område med stadsplan eller

område där nybyggnadsförbud gäller i avvaktan på stadsplane— läggning. Förutsättning för rivningsförbud är att förbudet är påkallat från bostadsförsörjningssynpunkt eller för be— varande av kulturhistoriskt eller miljömässigt värdefull be— byggelse.

I propositionen med förslaget till lagändringen (prop 1973zl96 CU 35, rsk 386) framhöll departementschefen bl a (s 32 och 33) att det normalt torde framgå av en upprättad saneringsplan

,

eller plan enligt byggnadslagen,om en viss byggnad bör stå kvar. Om så inte är fallet, medför emellertid detta inte att byggnadsnämnden är förhindrad att meddela rivningsförbud. En— ligt departementschefen skall ett sådant kunna meddelas så

snart det i ett enskilt fall står klart att förutsättningar för rivningsförbud föreligger.

I årets statsverksproposition (prop l974:l, bil 14 s 130—136) läggs fram förslag om ett förstärkt finansiellt stöd för

upprustning av kulturhistoriskt värdefull bebyggelse och byggnader av betydelse för miljöbilden. I fråga om plane— ringen av åtgärder för upprustning av kulturhistoriskt värde— full bebyggelse uttalar chefen för bostadsdepartementet bl a att inriktningen m m förutsätter samarbete med antikvarisk expertis. Urvalet av objekt för det reguljära stödet avses dock göras av kommunerna med stöd av antikvarisk expertis. Departementschefen erinrar i sammanhanget om det utrednings— arbete rörande medinflytandefrågor som pågår inom boendeut-

redningen och utredningen om den kommunala demokratin.

Som ovan angetts tar bostadsstyrelsens anvisningar sikte på att bostadssaneringsplanerna skall utformas så att de ger information till fastighetsägare och hyresgäster m fl om kommunens intentioner beträffande saneringsveiksamheten.

Den kommunala beslutsorganisationen är och kommer troligen att vara splittrad på grund av skilda lokala förutsättningar och behov detta även om kommunförbundets anvisningar kan leda till enhetligare utvecklingslinjer i flertalet kommuner.

Med den föreslagna inriktningen av saneringsprogrammen kom— mer oavsett den interna kommunala organisationen — redan i utredningsskedet att uppstå behov av att inhämta såväl

fastighetsägare— som hyresgästsynpunkter som kan tjäna till ledning vid bedömningen av hur en Viss fastighet skall tas med i ett åtgärdsprogram. Härav följer att ett av huvudom— rådena frågan om sanering eller inte kommer upp på ett

mycket tidigt stadium i planeringen.

Det här anförda har syftat till att belysa att gränserna mellan planering och genomförande inte kan dras efter for—

mella kriterier.

åaaezig Fms gmiaitaies _i-._d2*»_62551lde ialla neareppet lawsta godtagbara standard myntades i samband med de ovan nämnda riktlinjerna för en vidgad saneringsverksam— het (prop 1975:21). Dessa standardkrav har kommit till ut— tryck i kungörelsen (1975z552) om lägsta godtagbara standard

för bostadslägenhet i vissa fall.

Standardkraven har betydelse såväl som målancivelse för sane— rinzsverksamneten i stort och därmed för den kommunala pla—

neringen och ledningen, som för möjligheterna att få statliga

bidrag i vissa fall ocn för möjligheterna att till—

gripa tvångsåtgärder enligt bostadssaneringslagen (1973z551).

'adssaneringslagen, som är ett komplement till reglerna

om planering och finansiering av saneringsverksamheten, ger kommunen möjlighet att ansöka nos hyresnämnden om åläggande för fastignetsägare att rusta upp bostadslägenhet till lägsta

jodtaqbara Möter hinder mot

upprustning av ekonomiska skäl eller kan by

;are inte ett givet förelä rande

sära att tvångsåCjärder skall sättas in. De

kan komma i fråga är utsättande av vite,förordnande om tvångsförvaltning eller inlösen av fastigheten.

Hyresgästs ställning enligt bostadssaneringslagen

I samband med bostadssaneringslagens genomförande aktualise— rades flera synpunkter som har samband med frågorna om hyres— gästmedverkan vid sanering. Som nämnts kan upprustningsåläg— ganden meddelas endast på ansökan av kommunen. Detta knyter an till bedömningen att ansvaret för planering och ledning av saneringsverksamheten bör ligga hos kommunen. Vid riks— dagsbehandlingen av denna fråga betonades såväl att hyres— gästintresse i allmän mening varit vägledande för reformerna som att hyresgästens intresse i det enskilda fallet fick tillgodoses genom de kommunala bedömningarna. Utgångspunkten har sålunda varit att kanalisera medverkan till program- skedet i vid bemärkelse.

Kommentarer

Vi har ovan uppehållit oss vid några aspekter på sanerings— frågorna, framför allt mot bakgrund av gällande förhållanden. Saneringsfrågorna är i sig komplicerade och kan få vittgående konsekvenser för de närmast berörda - kommun, fastighetsägare

och de boende.

Vi anser emellertid att frågan om inflytande för de boende

nolt allmänt mé tecknas vidare än vad som uttryckligen anges i våra direktiv. Av naturliga skäl måste vi dock i

detta betänkande göra betydande avgränsningar i ämnesområdet,

som behandlas i det följande.

dnsning av ämnet

De adda föregaende aVSnitten torde något illustrera hur sam-

mansatt irågan om boendeinflytande är. Av arbetstekniska

n, a..

___mm*_f:—_ aAa-A _..-

1—r vai

skäl främst på grund av den knappa tiden _ fordras en av—

gränsning av ämnet som medr.r en allmän belysning av fråge—

ställningar och konfliktpunkter samt synpunkter i samband

härmed, utan att väsentliga aspekter därmed faller borto

Våra tilläggsdirektiv avser medinflytande vid sanering;o De lämnar emellertid möjligheter öppna även för andra infly—

tandefrågor. Huvuddirektiven behandlar olika aspekter pf

, rx. |,_|. &_: !—' D.. (I”

30?

hur bostäderna på bästa sätt skall vara anpass

boende. I en genomgång av olika bostadspolitiska frågor in—

för 1980—talet anser vi det vara naturligt att behandla med— inflytande i boendet som en rättighet som bör tillkomma alla kategorier av boende. 'killnaderna mellan de olika upplåtel— seformerna"i fråga om möjligheterna till boendeinflytande är

f n storao

Dessutom finns formella restriktioner för vår behandling av denna fråga. I avenitt 9.2.1 har vi lämnat redogörelse för direktiven för de båda övriga utredningar som arbetar med

medinflytande utredningen om den kommunala demokratin och

bygglagutredningeno

Utredningen om den kommunala demokratin behandlar former för och omfattningen av vad man skulle kunna kalla medborgarin— flytande i vid bemärkelse på kommunal nivå, något som aVSer

alla kommuninvånare oavsett var och hur de bor.

Bygglagutredningen som samarbetar med utredningen om den kom— munala demokratin i denna fråga är självfallet främst inrik- tad på inflytandet i planprocessen. Individen kan i detta sammanhang uppträda med krav som bör tillkomma alla kommunens invånare, medborgarinflytande, eller med krav på särskilda rättigheter till följd av speciella civilrättsliga förhål— landen, till exempel nyttjanderättshavaren som hyr en la—

genhet i ett hus som berörs av en planfrågao

Kontakter med dessa utredningar har gett vid handen att föl— jande avgränsning kan göras. Det ingår i deras uppdrag att behandla vad vi här har kallat medborgarinflytandeto Vår uppgift begränsas därmed till att avse i första hand hur de boende skall kunna ges ökat inflytande med utgångspunkt i bostaden, fattad i vid meningo Som kommer att framgå av det följande kommer vi framför allt att behandla en av upplåtel— seformerna, hyresrätt. Vi gör vidare en praktisk, om än något oegentlig, avgränsning till brukarskedeto Detta ger en tids—

mässig gräns i närheten av det inflyttningsfärdiga huset.

Frågan om hur hyresgäster skall kunna hävda sina intressen som sakägare i planfrågor, faller delvis inom vårt område (tillhör brukarskedet), men primärt inom bygglagutredningenso Även om vi av angivna formella skäl gjort en avgränsning av ämnet, anser vi att frågan om de boendes möjligheter till påverkan och inflytande på sådant som inte juridiskt är kopplat till boendeformen, är mycket väsentlig. Därför tar

vi upp detta ytterligare i avsnitt 9.2.5.

Den bästa kunskapen om hur ett bostadsområde fungerar finns hos dem som bor där. Det gäller inte bara tillgången på

A

eller bristen på service 0 d, utan även hur området fungerar i socialt hänseende. Vid fysisk planläggn'ng och vid övrig kommunal verksamhetsplanering är det därför viktigt att

denna sakkunscap inhämtas.

Sedan mycket lång tid tillbaka har informationen

örhållandena på olika områden kanaliserats i första hand genom hyresgäströrelsen men även genom andra folkrörelser och de politiska partierna. I det interna ar- betet inom dessa organisationer uppkommer impulserna till vad som utåt kommer att framstå som krav i form av t ex motioner i kommunfullmäktige, framställningar till fastig—

hetsägare eller som nrogramförklaringar. Som exempel kan också namna astföreningen på många orter är re—

missorgan i

Oavsett i vilken form medborgarinflytandet kanaliseras genom individuella synpunkter, politiska partier eller in— tresseorganisationer, krävs det att de som lämnar respektive får information förstår varandras sätt att uttrycka sig. Det & framför allt informationen uppifrån, d v s ofta från kom—

munen, som måste göras förståelig. Det är därför enligt vår uppfattning tillfredsställande att utredningar arbetar med denna fråga.

För att informationen skall kunna fungera, fordras det kun— skap hos individen om hur samhället fungerar och vilka före— teelser som påverkar hans situation. Som ett viktigt komple— ment till utbildningen inom skolans ram framstår det arbete som läggs ned inom folkrörelserna och de politiska organi— sationerna i detta hänseende. Erfarenheter från strävanden för ökat inflytande inom arbetslivet bekräftar att detta är betydelsefullt.

Frågan om inflytande kan emellertid inte begränsas enbart till frågor som rör informationsutbyte, även om detta som önskvärt är blir ömsesidigt mellan brukaren, den boende och planeraren eller förvaltaren. Ett reellt inflytande för de boende har ett värde i sig, ett värde som framstår som självklart i ett demokratiskt samhälle. I förlängningen av strävandena för ett ökat inflytande för de boende ligger

därför medbestämmande i en eller annan form. I vårt arbete

med inflytandefrågorna vill vi även, med den avgränsning

som valts, gärna tänka oss en sådan utvidgning. Detta kan komma att kräva förändringar både i förvaltningsorganisation och ägarestruktur. Detta behandlas ytterligare i avsnitt 9.7. Med ordet boendeinflytande eller boendedemokrati underför— stås lätt en avgränsning som kommer att gälla den enskilda lägenheten eller det juridiskt avgränsbara område som om— fattas av bostadsfastigheten, huset och marken närmast om— kring det. Även om vi i detta betänkande kommer att följa en sådan avgränsning som också synes oss naturlig med tanke på det arbete som bedriVS i andra utredningar - vill vi be— stämt hävda att de boende bör äga möjlighet att utöva in— flytande också över bostadens omgivningar i övrigt, service och övriga verksamheter.

_ m_s.— 7.1_*_m_.—;_— -

9.5 Medinflytande i arbetslivet.

Erfarenheter och utveckling.

2-2-1 _ _ inledning

Som ett komplement till den beskrivning vi gör om boende— inflytande, har vi ansett det vara värdefullt att relativt utförligt redovisa erfarenheterna från arbetslivet, eftersom

frågeställningarna i viss mån är likartade.

Det är knappast någon överdrift att konstatera, att det är först under 1960- och 1970-talen som löntagarorganisationerna på allvar ansett sig kunna göra anspråk på reellt medbestäm- mande i arbetslivet. Det är naturligtvis ett flertal faktorer som samverkat till att det först under det förra decenniet skapats förutsättningar för en demokratisering av arbetslivet

och här skall endast beröras några av dessa.

Förvisso har arbetslivet med rådande maktrelationer förmått skapa ett betydande materiellt välstånd. Det har emellertid samtidigt för många arbetstagare lett till intensivare och mera betungande arbetsprocesser, osjälvständigare arbetsupp- gifter, ett utarmat arbetsinnehåll och en uttunnad social gemenskap. Den inre och yttre arbetsmiljön har försämrats. Samtidigt har samhället som helhet genomgått en betydande demokratisering. Vid sidan av den politiska demokratins genomförande och ettallt större valdeltagande har det skett en betydande social och ekonomisk utjämning, utbildningen har gjorts tillgänglig för alla samt kraftigt förbättrats och byggts ut.

Den kraftigt Stegrade levnadsnivån och den förkortade arbets- tiden har gjort det möjligt för fackföreningsrörelsen att vid sidan av de lönepolitiska kraven också höja ambitionerna till att omfatta andra frågor, t ex arbetsmiljöproblemen. Demokra- tiseringen av samhället som helhet har gjort det naturligt att

nu skärpa kraven på medbestämmande i arbetslivet. Medan sam—

verkan med arbetsgivarsidan tidigare tjänade huvudsyftet att effektivisera och höja produktionen,ger de fackliga organisa- tionerna i dag medbestämmandet ett egenvärde. Där en bristande utbildning gjorde att fackföreningsrörelsen ställde sig tve- kande inför att gå in i de direkt företagsledande funktionerna, skapar ett väl utbyggt utbildningssystem och en omfattande intern medlemsskolning nu möjligheter för arbetstagarsidan att delta i företagens direkta ledning. Företagsdemokratin blir med detta synsätt både ett mål och ett medel.

På arbetstagarsidan har en förståelse utvecklats för att ratio— naliseringar varit nödvändiga för att öka produktiviteten, nå— got som inte minst kommer till uttryck i rapporten "Fackför- eningsrörelsen och näringslivet" från 1941. Samtidigt uttryck— tes från flera håll farhågor för, att ett arbetstagaransvar över företagets ledning och verksamhet skulle kunna komma i konflikt med de fackliga strävandena i förhandlingssammanhang, d v s i princip det resonemang som senare skulle komma att föras i termer av "dubbla lojaliteter".

Den främsta uppgiften för företagsnämnden enligt 1946 års av— tal var "att upprätthålla fortlöpande samverkan mellan arbetsgivaren och de anställda för åstadkommande av bästa möjliga produktion". Nämnden hade enligt avtalet vidare till uppgift bl a "att bereda de anställda insikt i verksam— hetens ekonomiska och tekniska betingelser samt rörelsens resultat".

Samrådsplikten gavs i 1946 års företagsnämndsavtal en snäv begränsning:

"& . Uppkommer fråga om nedläggande, inställelse eller väsentlig inskränkning av företagets drift, skall i så god tid som möjligt, innan dylik åtgärd vidtages, sam- råd därom äga rum inom företagsnämnden. Därest sådan

__.r __V__P

m_s—* *»m M— m

.H.—r __*”aål=l*

_M

==...- ?vrfu .

åtgärd anmäles till offentlig myndighet, skall dylik anmälan delgivas nämnden och denna fortlöpande hållas underrättad om ärendets utveckling."

2.2.2 _ _ l9éé_å£s_förgtagsnämndåaltål

LO träffade 1964 en uppgörelse med SAF, som innebar väsentliga förbättringar i anställningstryggheten, i långa stycken mot— svarande kraven i betänkandet "Fackföreningsrörelsen och före— tagsdemokratin". Samma år inleddes förhandlingar mellan orga- nisationerna om nytt företagsnämndsavtal. Förhandlingarna resul- terade våren 1966 i ett nytt centralt företagsnämndsavtal. På en rad punkter kunde här kraven från 1961 års kongress infrias. Bl a markerades företagsnämndens roll som samrådsorgan klarare. De anställdas arbetstillfredsställelse ges vidare en med pro— duktivitetsökningen jämbördig ställning som mål för nämnder- nas verksamhet. Områdena för information och samråd vidgades betydligt. Bl a skrevs en helt ny personalpolitisk paragraf in i avtalet. Så stadgar t ex det nya avtalet, att samråd och in- formation skall äga rum i nämnden "när det gäller de allmänna

riktlinjerna för företagets personalpolitik".

I avtalet slås emellertid fast, att samrådet i nämnden skall föregå "företagsledningens beslut och eventuella förändringars genomförande". Faktiska möjligheter att åstadkomma ändringar i eventuella planer måste alltså vara för handen när ärendet görs till föremål för samråd i nämnden. I det nya avtalet slås också fast, att företagsnämnden "är ett organ för information och samråd mellan företagsledningen och de anställda genom deras fackliga organisation inom företaget". Det stadgas i avtalet också, att "arbetarnas ledamöter och suppleanter väljs av den lokala fackliga organisationen på sätt som denna bestämmer".

Under senare hälften av 1960-talet påbörjades inom alla arbets-

marknadens sektorer en intensiv forsknings- och försöksverksamhet

med avsikt att belysa olika aspekter av de anställdas medin- flytande. På det privata området bedrevs detta arbete väsent— ligen inom ramen för Utvecklingsrådet för samarbetsfrågor, URAF. 1968 tillskapades två centrala råd för samarbetsfrågor på det kommunala området, som sedan påbörjat försöksverksam— het i ett antal primärkommuner och landsting. På den statliga sektorn pågår sedan hösten 1969 en rad olika försök med vid— gat personalinflytande inom Delegationen för förvaltnings- demokrati (DEFF), vari representanter för staten och de an- ställdas huvudorganisationer ingår. Erfarenheterna från dele— gationens arbete och den försöksverksamhet som inletts vid

ett 50—tal myndigheter redovisas närmare i det följande.

2'2'5. _ _ Basklis aygriestsrins

TCO- och LO—kongresserna 1970 respektive 1971 markerar en mycket klar skärningSpunkt i organisationernas syn på de före- tagsdemokratiska frågorna. Tjänstemannarörelsens syn på medin- flytandet i arbetslivet sammanfattas i en rapport till kongres- sen 1970 från TCOs kommitté för samarbetsfrågor (SAMKO). I rapporten betonas betydelsen av 1950— och 1960—talens utbild- ningsexpansion för de intensifierade företagsdemokratiska strävandena. Vidare har demokratiseringen av skolväsendet bidragit till att skapa andra krav hos ungdomarna, när de

träder ut i arbetslivet, framhålls det i rapporten.

Nyorienteringen i synen på de företagsdemokratiska frågorna är inte mindre uppenbar vid 1971 års LO-kongress. Företags— demokratin måste uppfattas som en del av hela samhällets de- mokratisering. I en målsättningsdiskussion framhålles i rap- porten "Demokrati i företagen", att den enskilde arbetstagaren genom sin organisation successivt i betydande utsträckning kunnat frigöra sig från beroendet av arbetsgivaren.

Demokratiseringen kräver emellertid en helhetssyn. För indivi-

den är livet en helhet och auktoritära förhållanden kan inte

.- v...—arm

_ & :.....mzu.—_._l_z_.=. .

tillåtas leva kvar inom en begränsad sektor i ett för övrigt demokratiskt samhälle. I människans strävan efter frigörelse undan ekonomiska, sociala och tekniska hinder är arbetslivets demokratisering nu den mest fundamentala länken. Samtidigt måste emellertid den fackliga rörelsens självständighet beva— ras, om de svagares intressen skall kunna värnas. Det är en— dast genom organisation, "genom en gemensam planering av upp— trädandet .... och endast genom ett gemensamt förfogande över påtryckningsmedlen som det är möjligt att hävda de svagaste gruppernas intressen och göra en ekonomisk och social utjäm— ning möjlig". Liksom föregående års TCO-kongress tillerkänner LO—kongressen medbestämmandet ett egenvärde, ett led i indi-

videns frigörelse och självförverkligande.

Företagsnämnden bör fortfarande vara det centrala samarbets— organet i företaget, menar kommittén. Dess ställning måste emellertid stärkas och informationsskyldigheten till nämnden måste vidgas. Det senare gäller framför allt den ekonomiska redovisningen, där 1966 års nämndavtal visat sig klart otill- fredsställande. I de företagsekonomiska frågorna är kunskaps- klyftan mellan arbetsgivare och arbetstagare särskilt stor- För att råda bot på dessa brister föreslår kommittén att de anställda bör få rätt att utse en s k arbetstagarrevisor, knuten_ till företagsnämnden och med uppgift att bistå de anställda med framtagning och bearbetning av information rörande före-

taget.

Kommittén undanrycker också slutgiltigt tveksamheten inför arbetstagarrepresentation i företagens styrelser. Utifrån en helhetssyn, där de övriga åtgärderna kan bli beroende av att

de fackliga organisationerna har insyn i styrelsearbetet,

måste den fackliga bedömningen bli en annan, framhålls det. Vidare ger styrelserepresentationen de fackliga organisatio- nerna en bättre insyn i företaget och skapar därigenom också bättre förutsättningar för arbetet i företagsnämnderna. Därtill

är styrelserepresentationen en rättvisefråga, där det i längden

framstår som orimligt att de anställda inte genom fackliga representanter får möjlighet till insyn. Kommittén tar allt— så klart avstånd från det resonemang, som tidigare hävdat att de anställdas förtroende för en facklig organisation, som dels skall företräda deras intressen gentemot företaget och som dels är representerad i företagets ledning, kunde

undergrävas.

2.2.2 _ _ DEEFE syn på_mgdin£lytandet

Delegationen för förvaltningsdemokrati har intagit en cen— tral ställning i försöksverksamheten med personalinflytande. I fem rapportskrifter har delegationen sammanfattat den principiella synen på de anställdas medinflytande och er- farenheterna av försöksverksamheten. Förvaltningsdemokratin syftar enligt delegationen till, "att ge den i statsförvalt— ningen anställde möjlighet att påverka sin arbetssituation bl a genom medinflytande i för honom betydelsefulla frågor". "Förvaltningsdemokratins kärna" anges vara "en rätt för de

anställda att delta i myndighetens beslutsfattande, d v s medbestämmande".

Medbestämmande för de anställda innebär en väsentlig omför— delning av ansvaret för beslutsfattande inom förvaltningen. DEFF har som modell för medbestämmande förutsatt, att de an— ställdas inflytande i beslutsorganen skall ske genom repre- sentanter, som de anställda själva utser genom sina fackliga organisationer. "Grundläggande för detta ställningstagande har varit det förhållandet, att alla för de anställda väsentliga frågor skall diskuteras mellan arbetsgivarna och de anställdas fackliga organisationer med den stabilitet som därav följer. För en anställd, som skall ingå som beslutsfattare i ett kol- legialt organ i en myndighet, är det väsentligt att mandatet är förankrat i den fackliga organisationen med det kollektiva stöd för hans agerande detta innebär", konstaterar delegatio- nen. Dessutom betonas vikten av att organisationernas engage- mang ger medlemmarna betryggande möjligheter att utkräva ansvar

av beslutsfattare. Slutligen, framhålls det i DEFFs fjärde delrapport, tillkommer det moraliska ansvar för de beslut som fattats,som måste anses åvila organisationerna genom att de accepterat de anställdas medverkan i beslutsfattandet-

Även DEFF knyter an till självförverkligandetanken: (Den an- ställde) "bör ha rätt till inflytande på sina egna villkor i arbetet och beredas tillfälle att ta på sig ett ökat ansvar, så att hans möjligheter till personlig utveckling och upp—

levelse av sitt personliga värde förverkligas".

2-i—å _ _ åtetliaa_uiredniresiniiiatiJ/Jehjeestifinins

Vid årsskiftet 1971/72 tillsattes utredningen angående arbets- fredslagstiftningen, arbetsrättskommittén eller den s k "5 52— utredningen". I direktiven till utredningen framhålls, att ar- betslivet på ett markant sätt skiljer sig från övriga delar av samhällslivet, där fördjupad demokrati och vidgade möj- ligheter att påverka de egna levnadsvillkoren för de flesta

är självklara krav. "Den moderna industriella och tekniska utvecklingen" heter det vidare i direktiven, "rymmer också drag

som understryker arbetstagarens osjälvständiga ställning".

Koncentration och rationalisering har t ex inom industrin "lett till att olika moment i arbetsprocessen har renodlats, mekani— serats och tidsbestämts". Det vidgade arbetstagarinflytandet bör väsentligen inriktas på "områden som berör den enskilde

arbetstagaren nära och dagligen".

Av stor betydelse är också den lag som antogs 1972 om styrelse- representation för de anställda i aktiebolag och ekonomiska för— eningar, och som tillgodoser ett angeläget krav från LO—kon—

gressen 1971.

Under skiftande beteckningar har såväl LO som TCO krävt hjälp—

medel för att de anställda bättre skall kunna bilda sig en

uppfattning om företagets ekonomiska ställning och framtids— utsikter. Båda organisationerna har för detta syfte krävt att de anställda skall få rätt att utse en egen ekonomisk expert. Även dessa krav synes nu genom ett vilande förslag om s k arbetstagarkonsulter kunna infrias. Enligt för— slaget får arbetstagarrepresentanterna i företagsnämnden rätt att utse arbetstagarkonsulten.

221 _ _ åasmsnfaiteisg

Mer än något annat förefaller tre förhållanden ha haft be— tydelse för att fackföreningsrörelsen successivt ansett sig kunna överta ett allt större ansvar för företagsledandet, visat en allt högre ambitionsnivå på företagsdemokratins om— råde. För att kunna infria kraven på ökat medbestämmande har det varit nödvändigt att bygga upp en organisation med be— tydande stadga och ett väl utbyggt system av underorganisa— tioner. Inte minst har detta varit nödvändigt för att kunna utbilda de förtroendemän, som skall bära upp de befogenheter som följer med en utbyggd företagsdemokrati.

Inte sällan har fackföreningsrörelsen också utifrån mött far- hågor för att ett vidgat medbestämmande för de anställda skul- le resultera i kaos på arbetsmarknaden. Måhända ligger också delvis förklaringen till att fackföreningsrörelsen först nu velat ikläda sig en del av ansvaret för företagsledandet just i det förhållandet att man velat förvissa sig om att man kunnat ge medbestämmandet ett reellt innehåll som svarat mot förhopp- ningarna i arbetstagarleden och i programarbetets intentioner. Det är alldeles uppenbart att ett misslyckat försök med vidgat medbestämmande i stor skala kunnat misskreditera hela fack- föreningsrörelsen och hämma dess arbete på andra fronter under lång tid. Det är då heller knappast förvånande att fackför- eningsrörelsen innan man flyttat fram positionerna till att även gälla krav om vidgat medbestämmande först velat konsoli- dera ställningarna, förvissa sig om att organisationen haft

den fasthet och stadga, den sammanhållning och den solidaritet kring gemensamma tankegångar, idéer och uppfattningar, som är nödvändig. Samtidigt har det under de senaste åren alltså skett en väsentlig förändring i de fackliga arganisationernas Syn på arbetslivet, klarast markerad genom beslut i TCO- och LO-kon- gresserna 1970 och 1971. Från såväl politiskt som fackligt håll betraktade man tidigare praktiskt taget undantagslöst arbets— livet som en resurs, ur vilken man kunde utvinna materiella värden. Man såg med rätta i dessa värden underlaget för ökad konsumtion och nödvändiga reformer. Förvisso har också arbets— livet förmått skapa ett betydande välstånd i det här landet. Samtidigt har emellertid den moderna teknologin medfört att såväl den inre som yttre arbetsmiljön försämrats för många arbetstagare. Arbetets innehåll har utarmats och den sociala

gemenskapen i arbetslivet har tunnats ut.

Arbetsgivarens suveräna lednings— och fördelningsrätt har på en rad punkter kringgärdats eller satts ur spel. Samtidigt har emellertid grunden för denna arbetsgivarens rätt långt ifrån att ifrågasättas tvärtom genom rättspraxis fått en vidare omfattning än endast SAFs $ 32 i kollektivavtalen. Genom denna kvarleva har arbetslivet, med dess auktoritära ledningsmönster, kommit att i väsentliga avseenden skilja sig från samhället för övrigt. Framför allt har de senaste de- cennierna kännetecknats av en betydande demokratiserings— process i samhället som helhet. Ett vidgat tillträde till utbildning på alla nivåer, en betydande social och ekono- misk utjämning samt en väsentligt större fritid har varit

ett led i denna utveckling.

Sammantaget har detta fört med sig ett nytt sätt att se på arbetslivet. Den insikten har kommit att omfattas av allt flera, att människans centrala aktivitet, arbetet, i grunden påverkar hur livet i övrigt kommer att gestalta sig. Den för- hoppning från tidigare som innebar, att de materiella resurser

som stod att vinna ur arbetslivet, skulle göra det möjligt för

den enskilde att under den arbetsfria tiden kompensera sig för bristande inflytande, gemenskap och tillfredsställelse

i arbetslivet, är i dag praktiskt taget övergiven.

Människans möjligheter att själv vara med och påverka de egna livsvillkoren på alla områden har i stället hamnat i centrum för intresset. De materiella aspekterna av mänskligt liv är naturligtvis inte av mindre betydelse i dag. I själva verket är den allmänt förbättrade levnadsnivån en förutsätt— ning för t ex ett medbestämmande från de anställdas sida i arbetslivet. Samtidigt har utvecklingen naturligen inneburit att man t ex inom folkrörelserna i dag ger medbestämmandet i sig, det aktiva deltagandet i beslutsfattande, ett egen- värde. Naturligen, därför att det är ett fortsatt led 1 män— niskans självförverkligande, i frigörelsen undan ekonomiska, sociala och kulturella hinder.

Folkrörelserna har här ett utomordentligt stort ansvar. En— dast dessa organisationer har den stadga, de möjligheter till ansvarstagande, och den sammanhållning kring gemensamma stånd- punkter och idéer som är en förutsättning för att människornas förhoppningar om att kunna vara med och påverka de mest när- liggande och kanske viktigaste livsbetingelserna, skall kunna

realiseras.

%

g..,

9.4 De olika upplåtelseformerna Z'å-l _ _ inleånånå

För olika upplåtelseformer gäller skilda civil- och skatte- rättsliga regler. Lagstiftning och tillämpningsföreskrifter ger de formella förutsättningarna för den boendes möjligheter att utöva inflytande över bostadens och närmiljöns utform- ning och nyttjande. I detta avsnitt sammanfattas huvuddragen i gällande lagstiftning med avseende på de boendes nuvarande rättigheter enligt hyreslagen (12 kap jordabalken) resp bo- stadsrättslagen (1971z479). Vidare berörs kortfattat bostäder som disponeras med äganderätt. Mot denna bakgrund diskuteras

därefter behovet av förbättringar.

2-4-2. _ _ mesräti

Avtal om hyra av bostadslägenhet träffas i regel för en viss bestämd tid. För att avtalet skall upphöra när avtalsperioden löper ut krävs emellertid i princip att det sägs upp. Detta gäller oberoende av om det är hyresvärden eller hyresgästen som vill bli fri från avtalet. Sägs avtalet inte upp, förlängs

det i regel på oförändrade villkor.

För att tillgodose hyresgästens intresse att bo kvar i lägen- heten innehåller hyreslagen bestämmelser som ger denne ett

s k direkt besittningsskydd. Det innebär att hyresgästen utom i vissa särskilt angivna fall - har rätt till förläng- ning av hyresavtalet om hyresvärden sagt upp detta. Genom ändringar i hyreslagen under 1975 förstärktes besittningsskyd— det på så sätt, att bostadhyresgäst tillerkändes rätt att säga upp hyresavtalet och påkalla omprövning av hyresvillkoren med bibehållet besittningsskydd. Tidigare gällde att hyresgästens uppsägning alltid avsåg avtalets upphörande, vilket medförde

att han var tvungen att flytta om han efter egen uppsägning

inte lyckades träffa avtal om fortsatt förhyrning.

För att besittningsskyddet inte skall kunna sättas ur spel genom obilliga hyreskrav, har det kompletterats med normer för hyressättningen. I första hand ankommer det på parterna själva att försöka nå en överenskommelse om villkoren för

den fortsatta förhyrningen. Kan uppgörelse inte träffas, får hyresgästen hänskjuta tvisten till hyresnämnden.

För hyresnämndens villkorsprövning gäller bestämmelserna i 48 5 hyreslagen. Enligt dessa är hyresgästen vid förlängning av hyresavtal skyldig att godta den hyra som hyresvärden be- gär. Är hans krav oskäligt, skall dock hyran bestämmas att utgå med skäligt belopp. Fordrad hyra är att anse som oskälig om den Väsentligt överstiger hyran för lägenheter som med hänsyn till bruksvärdet är likvärdiga.

Andra bestämmelser för hyressättningen än de nu nämnda gäller för lägenheter i hus som omfattas av hyresregleringslagen.

Enligt 9 5 hyreslagen gäller i princip att hyresvärden på till- trädesdagen skall tillhandahålla lägenheten i sådant skick att den enligt den allmänna uppfattningen i orten är fullt brukbar för sitt ändamål. Vidare åligger det hyresvärden att under hyrestiden med skäliga tidsmellanrum ombesörja tapetsering, målning och andra sedvanliga reparationer med anledning av lägenhetens försämring genom ålder och bruk (15 5 andra stycket). Avser hyresavtalet enfamiljshus, gäller reparationsskyldigheten

dock endast om inte annat avtalats.

Fullgör hyresvärden inte sina åligganden i de nu berörda av— seendena, får hyresgästen avhjälpa bristerna på värdens be— kostnad eller i vissa fall säga upp avtalet. För den tid lägen- heten är i bristfälligt skick, har hyresgästen rätt till skälig nedsättning av hyran. Under vissa förutsättningar är hyres- gästen även berättigad till ersättning för skada.

I fråga om överlåtelse av hyresrätt till bostadslägenhet gäl—

å -4 m 4 ”___—__ ...—_. i..—r.. __ _ ___- i. LAÄA_.Q.M-_MWE___M—m_ & . _, .

Motsätter sig denne överlåtelse utan skälig anledning, får hyresgästen säga upp hyresavtalet. Regeln har emellertid flera undantag. Har hyresrätten till lägenhet, avsedd att användas som gemensam bostad för hyresgästen och hans make, tillagts maken genom bodelning eller skifte med anledning av boskillnad, äktenskapsskillnad eller hyresgästens död får så— ledes maken träda i hyresgästens ställe. Vidare får hyresgäst som inte skall använda lägenheten för återstående hyrestid, överlåta hyresrätten till närstående som varaktigt samman- bor med honom, om hyresnämnden lämnar tillstånd till över— låtelsen. Motsvarande gäller om hyresgästen avlider och dödsboet vill överlåta hyresrätten till dödsbodelägare eller

annan närstående som varaktigt sammanbodde med hyresgästen.

Hyresgäst får överlåta hyresrätten i syfte att genom byte få annan bostad, om hyresnämnden lämnat tillstånd till överlåtel— sen. Som förutsättning för tillstånd gäller bl a, att hyres— gästen skall ha beaktansvärda skäl för bytet och att detta

kan genomföras utan påtaglig olägenhet för hyresvärden.

Bostadsrättslagen tillämpas vid lägenhetsupplåtelse mot ersätt- ning utan begränsning till tiden. Endast bostadsrättsförening får göra upplåtelsen, som enbart kan ske till medlem i för- eningen. Innan bostadsrätt upplåts skall ekonomisk plan för föreningens verksamhet ha upprättats av föreningens styrelse och godkänts av länsstyrelsen. Upplåtelsen skall vara skriftlig och ange bl a det belopp som skall utgå.

Bostadsrätt får i princip fritt överlåtas. Köpare och säljare får själva komma överens om ersättningen. De större organisa- tionerna på området har antagit särskilda rekommendationer angående överlåtelsepris för bostadsrätt. En förutsättning för att den som förvärvat bostadsrätt skall få utöva denna är emel— lertid - bortsett från vissa undantagsfall - att han blir an-

tagen som medlem i föreningen. Den som förvärvat bostadsrätt

får inte vägras inträde i föreningen om han uppfyller villkoren för medlemskap'enligt föreningsstadgarna och föreningen skä- ligen kan nöjas med honom som bostadsrättshavare. Ytterligare inskränkningar i föreningens rätt att vägra medlemskap gäller bl a om bostadsrätten förvärvats vid exekutiv auktion och om den övergått till bostadsrättshavarens make.

Om en bostadsrättshavare vill sälja bostadsrätten men inte kan finna någon köpare, kan han sedan två år förflutit från upplåtelsen avsäga sig bostadsrätten och därigenom bli fri från sina förpliktelser som bostadsrättshavare. Bostadsrätten övergår i ett sådant fall på föreningen, men någon ersättning från föreningen utgår i princip inte.

Särskilda ersättningsregler gäller i sådana fall då bostads- rättshavaren, på grund av att någon i bostadsrättslagen an— given omständighet inträffat, är berättigad att säga upp bo- stadsrätten. Sådan rätt föreligger t ex om föreningen fattat beslut om väsentlig ökning av avgifterna för bostadsrätten och det inte är obilligt mot föreningen eller dess medlem- mar att bostadsrätten frånträds. Sker uppsägning i ett sådant fall, är bostadsrättshavaren berättigad till skälig ersättning för bostadsrätten av föreningen.

I fråga om lägenhetens skick när den skall tillträdas första gången efter bostadsrättsupplåtelsen gäller, om inte annat avtalats, att lägenheten skall vara fullt brukbar för det av- sedda ändamålet. Bostadsrättslagens bestämmelser för de fall då lägenheten på tillträdesdagen har brister överensstämmer i huvudsak med motsvarande regler i hyreslagen.

I fråga om underhållet av lägenheten gäller i princip att ansvaret ligger på bostadsrättshavaren. Annat kan dock före- skrivas i föreningens stadgar. Om bostadsrättshavaren vill vidta avsevärd förändring av lägenheten, måste han inhämta tillstånd av föreningens styrelse. Även i detta avseende kan dock annat föreskrivas i stadgarna.

Föreningens verkställande organ är styrelsen. Beslutande organ är föreningsstämman som skall sammanträda minst en gång om året. Varje medlem har rätt att närvara och har en

röst.

Bostadsrättsföreningarna har med tiden kommit att omfatta inte bara enstaka hus utan hela bostadsområden. Därmed har uppkom— mit möjlighet för de boende att i viss utsträckning påverka utformningen av den yttre miljön, t ex i fråga om lekplatser

på tomtmark.

2-3-4 _ _ lsanieräit

I det följande lämnas i korthet vissa synpunkter på förhållan- dena när bostaden disponeras med äganderätt. Vi har nu inte anledning att redogöra för de lagar och bestämmelser som gäl— ler dels utformningen av huset i förhållande till gällande

stadsplan, dels själva byggandet. Följande kan dock konstateras:

Ägaren har stora möjligheter att påverka den del av boende— miljön som är knuten till huset och tomten. Med de restrik- tioner som ges av byggnadslag och byggnadsstadga kan stora invändiga förändringar göras. Exempelvis krävs inte byggnads- lov för att sätta upp och ta bort icke bärande väggar, inreda

vind m m.

Däremot torde ägarens möjligheter ofta, just som en följd av de strikta regler som följer av ägandet, vara små att påverka bostadsmiljön i sin helhet bostadsområdet. Därvid berörs flera fastighetsägare. Mindre ofta har småhusområden plane— rats så att gemensam mark undantagits i sådan omfattning eller att sådana regler finns förknippade med upplåtelsen att för- ändringar enkelt kan genomföras, om enstaka fastighetsägare

motsätter sig dessa.

2—4-2 _ _ åammenfaitaieg

Hyreslagen är i stor utsträckning en skyddslagstiftning för hyreSgästen. Den har med tiden undergått väsentliga föränd— ringar. Den senaste mer genomgripande förändringen trädde i kraft den 1 januari 1969. Lagen utgår dock fortfarande från det förhållandet att ägaren har den exklusiva beslutanderät— ten över fastigheten. De förhållandevis sena förändringar som ger hyresgästen möjlighet att få hyrans skälighet prövad, befäster hans besittningsskydd m m, kan i viss mening uppfattas som rättsinskränkning för den enskilde ägaren. I motsvarande grad innebär de dock vidgade rättigheter för den stora gruppen boende.

Vad som i dagligt tal brukar avses med inflytande i brukar- skedet, t ex påverkan av upprustningsgraden vid sanering Och av närmiljön samt rätten att förhandla alternativt besluta i för hyresgästen väsentliga frågor är till viss del, direkt eller indirekt behandlad i lagstiftningen (hyreslagen, hyres- regleringslagen, bostadssaneringslagen m fl). Dessutom har överenskommelser träffats mellan hyresmarknadens parter och praxis därvid utbildats. De boendes möjligheter till infly— tande är dock fortfarande begränsade.

Bostadsrättslagen bygger på principen att en bostadsrättsför- ening till medlem upplåter en lägenhet utan begränsning till tiden. Därmed får denne inte bara förfoganderätt över lägen— heten utan också de rättigheter som följer av medlemskapet

i föreningen, t ex inflytande över beslut om den ekonomiska

planeringen, åtgärder i närmiljön etc.

E%é__Ä%%&€%

Av ovanstående redogörelser framgår att stora skillnader föreligger för de boende att i de olika upplåtelseformerna utöva inflytande på eller ha medbestämmanderätt i frågor som

rör själva boendet. Därvid kan konstateras, att hyresgästens möjlighet till inflytande är sämre tillgodosedd än för bo- stadsrättshavaren eller för den som bor i eget hus. Mot denna bakgrund har vi ansett det lämpligt att avgränsa be- handlingen till att gälla hyresrätt. Därvid avses hyresrätt med undantag av mer udda former för hyresrättsupplåtelser, t ex av lägenhet i enfamiljshus som tillfälligt upplåts för detta ändamål eller i tvåfamiljshus. Förhållandena vid sådan hyresrättsupplåtelse är nämligen ofta speciella, vilket kom— mit till uttryck bl a på så sätt att dessa upplåtelser i flera avseenden är specialbehandlade i hyreslagen.

. Erfarenheter från h esrättssektorn

2.2.1 _Ailixäat

Erfarenheterna från arbetslivet visar tydligt att inflytande- problematiken gäller dels formen, dels innehållet. En analys över den gångna utvecklingen som stringent skiljer på dessa båda frågeställningar är dock knappast nödvändig. Avsnitt 9.5 visar tydligt hur kravet på medinflytande i arbetslivet växt och artikulerats i takt med ökande grad av organiserad påverkan. På liknande sätt kan man ur bostadssektorns syn- vinkel konstatera, att i de fall man väl hittat former att kanalisera inflytandet, har den största effekten uppnåtts.

Hyresgäströrelsen har sitt ursprung i 1920-talet. Den har med tiden växt i storlek och betydelse. Av naturliga skäl knyts

kombinerad med kollektivt ägande. Slutligen beskrivs dansk lagstiftning och i fråga om boendeinflytande.

2-2—2 _Hirsssäataöaelssn

Hyresgästernas riksförbund bildades 1925 då 12 hyresgästför- aningar gick samman. Samma år tillkom på initiativ av Hyres— gästföreningen i Stockholm den första HSB-föreningen, vars uppgift var att bygga bostäder åt föreningens medlemmar.

jer styrelser och representanter i andra organisationsled. Dessa är uppdelade på följande sätt,

Lokalt - avdelningen Regional t - föreningen

Centralt förbundet

Dessutom finns kontaktkommittéer, f n ungefär 1 000 st, för utvidgad kontakt mellan medlemmarna i ett naturligt avgränsat

bostadsområde'och avdelningsstyrelsen. Kommittén tillsättes

genom val bland de boende.

Kontaktkommittéerna är ett viktigt forum för att aktivera och stimulera de boende att arbeta för bättre miljöer i sina bo- stadsområden. Det sker t ex genom organisation av studie- cirklar och fritidsverksamhet samt deltagande i remiss- verksamhet kring planfrågor. Erfarenheterna är så positiva att 1972 års kongress beslöt att i stadgarna skriva in en skyldighet för avdelningarna att bilda kontaktkommittéer i

bostadsområdena.

I en programförklaring för hyresgästorganisationen från 1925

och som fortfarande har giltighet heter det:

"Dessa strävanden måste inrikta sig på att öka beståndet av sunda och goda bostäder, och härigenom skapa en av förutsättningarna för en bättre ställning för hyres-

gästerna."

Målsättningarna för hyresgäströrelsen finns fastlagda i stadgar och program. De har dessförinnan grundligt diskute- rats i rörelsens olika parlamentariska organ. Kännetecknande för folkrörelser som t ex hyresgäströrelsen torde även vara att målen ligger fast under en längre tid. Sammantaget utgör detta den stora skillnaden gentemot olika former av intresse-

grupper av mer tillfällig natur.

Arbetet har under de gångna decennierna bedrivits med en rad olika medel. Redan tidigt tog man ställning mgt öppna konflikter och såg samhällsingripanden som en nödvändig och naturlig sak. Genom egna undersökningar, konferenser och skrif- ter ställs bostadsfrågan under debatt. Organisationen är sedan 1950-talet remissinstans i bostadspolitiska frågor. I medlem- skapets förmåner ingår juridisk rådgivning till medlemmarna

och biträde vid hyresnämnder och domstolar.

Väsentligt förändrade arbetsuppgifter fick rörelsen i samband med att hyresregleringslagen infördes. Då blev dess represen- tanter i hyresnämnderna jämbördiga med fastighetsägarpartens. Det var första gången statsmakterna använde sig av hyresgäst- organisationen i hyreslagstiftningen. Detta har sedan vidare- utvecklats, framför allt de senaste åren.

2-2-2 _Iaflyiaade seaoa förhandling

Hyresgäströrelsen arbetade tidigt för aktiva ingripanden från samhällets sida för bättre boendevillkor. På viktiga områden har lagstiftningen gett hyresgästorganisationen rollen som part på hyresmarknaden. Dessutom har förutsättningar skapats för förhandling på frivillig väg i betydande omfattning.

1957 träffades överenskommelse mellan Sveriges Allmännyttiga Bostadsföretag SABO och Hyresgästernas riksförbund om en för— handlingsordning. Denna var ej föreskriven i hyreslagstiftningen. Däremot var det från lagstiftarens sida en klar förutsättning inför upphävandet av hyresregleringslagen vad gällde det all- männyttiga bostadsbeståndet att en sådan överenskommelse skulle träffas. Samtidigt inrättades med förebild från arbetsmarknaden

en gemensam Hyresmarknadskommitté. Den första förhandlingsord- ningen innehöll följande:

"Uppstår tvist i hyresfråga mellan bostadsföretaget och sådan hyresgäst hos honom, som är medlem i hyresgästför— eningen, äger hyresgästföreningen respektive bostadsföre- taget påkalla förhandling härom. Även i övrigt äger ena parten påkalla förhandling med andra parten i hyresfrågor."

Det praktiska förhandlingsarbetet kom att omfatta inte endast hyresbeloppens storlek utan även vad som legat till grund för hyran. Båda organisationerna fann det därför naturligt, att förhandlingsordningen skulle ange att både hyror och boende— förhållanden kunde tas upp till förhandling. Den förhandlings— ordning som gäller från 1971 ger denna möjlighet.

Fråga som inte kunnat lösas vid parternas förhandlingar hän- skjuts till Hyresmarknadskommittén, som består av represen- tanter utsedda av riksorganisationerna. Kommittén kan endast

ge rekommendation till lösning.

Kommittén tar därutöver upp till behandling principiella frå— gor av gemensamt intresse för organisationerna. Bl a har överenskommelse träffats om utformning av hyresfördelning på lägenheter av olika storlek. Vidare har kommittén utarbe—

tat former för hyressättning.

Det är mot bakgrunden av den snabba utvecklingen på förhand— lingsområdet under 1960-talet man skall se utformningen av hyressättningsreglerna i den reviderade hyresregleringslagen.

I prop (1971z105) gjorde departementschefen följande uttalande,

som belyser organisationernas roll:

"Erfarenheterna under senare år såväl från den sektor av bostadsmarknaden för vilken de allmännyttiga bostadsföre- tagen svarar som från den sektor där hyresfastigheterna ägs av enskilda ger vid handen att organisationerna på hyresmarknaden har synnerligen stor betydelse för att den- na marknad skall kunna fungera väl i det nutida samhället. 1968 års reform av hyreslagstiftningen präglades av denna inställning till organisationernas roll på hyresområdet. Särskilt kom detta till uttryck vid uppbyggnaden av de

nya hyresnämnderna."

Den förändring i hyresregleringslagen som trädde i kraft 1 oktober 1972 innebär att hyressättningen inte som tidigare i huvudsak helt grundas på Kungl Maj:ts beslut. I stället träffas förhandlingsöverenskommelser om hyreshöjningar mel- lan organisationerna på hyresmarknaden, d v s Hyresgästernas

riksförbund eller lokal hyresgästförening å ena sidan och

Sveriges fastighetsägareförbund alternativt en enskild fas— tighetsägare å andra sidan.

Lokala tvister kan hänskjutas till Bostadsmarknadskommittén. Den består på samma sätt som Hyresmarknadskommittén av repre- sentanter utsedda av riksorganisationerna och lämnar i likhet med denna endast rekommendation till lösning.

Den enskilde hyresgästen behöver ej vara medlem i organisa— tionen för att överenskommelse som rör hyran för hans lägen- het skall bli giltig. Hyresgästföreningen kan härmed sägas ha fått en auktorisation av lagstiftaren att träffa sådana överenskommelser. Däremot gäller att fastighetsägareorgani- sationens behörighet att träffa överenskommelse är begränsad till de fastigheter där ägaren är medlem i organisationen.

I allt ökande utsträckning träffas överenskommelser om förhand- lingsordningar inom den enskilda sektorn. Förhandlingsord- ningar finns även för den kommunala och landstingskommunala sektorn. Till Kommunbostadskommittén hänskjuts lokala tvister.

Om en fastighet vanvårdas, kan bl a hyresgästförening ansöka att fastigheten skall ställas under förvaltning enligt lagen (1970:246) om tvångsförvaltning av bostadsfastighet. Förening— en tar därefter vanligtvis aktivt del i arbetet för att lösa de problem som föranlett beslut om förvaltning.

Hyresnämnden har som sin primära uppgift att medla i hyres— eller bostadsrättstvister (lagen [1973g188] om arrendenämnder och hyresnämnder). Den består av tre ledamöter, av vilka ord— föranden skall vara lagfaren. De båda övriga utgörs, då tvis— ten rör bostadslägenhet, av en representant för hyresgästerna, som utses på förslag från Hyresgästernas riksförbund, och en representant för fastighetsägarna, utsedd av Sveriges fastig- hetsägareförbund alternativt SABO.

Hyresnämndens förlikningsroll innebär att den är ett forum

för parterna att förhandla sig fram till lösningar. Om med- lingsförfarandet misslyckas, har hyresnämnden i fråga om vissa tvister dessutom prövningsrätt. Det gäller t ex överlåtelse av hyresrätt upplåtelse i andra hand

förlängning av hyresavtal eller villkoren för sådan

förlängning.

Vidare kan hyresnämnden fungera som skiljenämnd i hyres- eller

bostadsrättstvist.

932-51. _IEleEaRdå åi£e£t_i_färlalt£i£8£n

De båda föregående avsnitten har företrädesvis handlat om institutionaliserad form för hyresgästinflytande. I de en- skilda fallen praktiseras många olika sätt för information, samråd eller undantagsvis - medbestämmande vid sidan av regelrätta förhandlingar- Det torde knappast vara någon över- drift att påstå att detta förekommer främst hos de allmännyt-

tiga bostadsföretagen. Anledningarna till detta är flera.

Dessa företag har varit dominerande i fråga om nyproduktion av flerfamiljshus sedan början av 1960-talet. I ett ungt fastighetsbestånd bor företrädesvis unga hyresgäster. Genom de allmänna tendenserna i samhället i fråga om rätt till med-

inflytande, är dessa ofta aktiva och medvetna om sin boende-

situation. Det har bidragit till att företagen därtill mer

eller mindre tvingade eller på eget initiativ - försökt finna lösningar för information och samråd. Beskrivningen är själv- fallet också giltig för enskilda fastighetsägare med mot-

svarande bostadsbestånd.

En annan faktor har troligen också medverkat till uppkomsten

av mer obundna former för hyresgästinflytande. Vissa uthyrnings— svårigheter har nämligen föranlett företagen att i större ut— sträckning än tidigare tillmötesgå krav och önskemål från

hyresgästerna.

Förhållandevis litet finns dokumenterat om erfarenheter av hyresgästinflytande i brukarskedet. SABO gjorde 1971 emel— lertid en enkät bland sina medlemsföretag om erfarenheter

av och attityder till hyresgästinflytande. Enkäten besvara—

des av 90 % av samtliga tillfrågade eller 242 företag.

Av undersökningsrapporten framgår att styrelserepresentation för hyresgästerna förekom i ett mycket litet antal företag. En femtedel av företagen hade regelbunden kontaktverksamhet med de boende. Ca 40 % hade planer på att öka informations— och kontaktverksamheten. Inte mindre än 80 % hade en positiv attityd till ökat hyresgästinflytande.

Några av kommentarerna till attitydfrågan torde väl illust- rera hur sammansatt denna problematik är sett ur företagens

synvinkel.

- Inflytande måste kopplas till ansvar. Om så sker kan skötseln av lägenheter och yttre anordningar bli mindre

kostnadskrävande.

- Inflytande kräver merarbete för företagen men priset är värt att betala. Alternativt: det finns inte ekonomiskt

utrymme för detta.

- Graden av inflytande är svår att ta ställning till, då ett indirekt inflytande redan förekommer via de parlamentariskt tillsatta styrelserna. Alternativt: detta är inte något problem då även styrelsen bör ta största möjliga hänsyn till

hyresgästintressen.

— Beträffande organisationen av inflytande anges

att det är bra med en organiserad hyresgäströrelse som företräder hyresgästernas intressen

att inflytande är något positivt enbart om det re- presenterar en majoritet av hyresgästerna

att kontaktgrupper är en bra form

att tillräcklig insyn förekommer i o m att företaget

är kommunägt

Den ökade saneringsverksamheten har konkretiserat inflytande- problematiken. Initiativ har redan tagits av parterna på hy— resmarknaden Hyresgästernas riksförbund och Sveriges fastig— hetsägareförbund resp Sveriges Allmännyttiga Bostadsföretag SABO — för att finna rutiner för hur hyresgästernas lagstad— gade eller berättigade krav skall kunna tillgodoses vid sane- ring. Resultaten beräknas föreligga inom relativt kort tid. Man kan inte bortse från att krav på ändrad lagstiftning där—

vid kan aktualiseras.

2.2.2 _Hyrgs£ä£t_i_förgngngsform

Av avsnitt 9.4 om olika upplåtelseformer framgår, att det finns större formella förutsättningar för inflytande och medbestämmande vid bostadsrättsupplåtelser, som förutsätter föreningsbildning än vid hyresrätt, där förvaltningen normalt

sker i andra företagsformer.

Nedan lämnas en kort redogörelse för Stockholms Kooperativa Bostadsförening ek för SKB, som förvaltas i föreningsform men upplåter sina lägenheter med hyresrätt. Detta är en bärande idé från bildandet 1916, som fortfarande gäller. Därmed har den boende med iakttagande av erforderlig uppsägningstid rätt att flytta och återfå det kapital som utlåntas till för-

eningen i form av insats.

Föreningen utgör en enda juridisk person, vilket för med sig både fördelar och nackdelar.

Fördelarna består bl a av att det finns möjligheter till hyresutjämning och till korrigeringar av slumpmässiga skill— nader i årsresultaten. Ansamling av kapital hos det samlade kollektivet kan nyttjas på ett smidigt sätt.

En nackdel för den boende är att varje risk vilar på och varje förlust drabbar alla medlemmar. En annan nackdel, inte i förhållande till förvaltning i t ex bolagsform utan i förhållande till bostadsrättsföreningar, är att föreningen är så stor (innehåller f n 4 000 lgh) att kontakten med med- lemmarna blir svår att upprätthålla trots den demokratiska uppbyggnaden.

9.2.6 _Dgn5k_låggtiftning Qm_bgendgigflytagdg

En mycket viktig förutsättning för den organisation av boende— inflytandet som 1970 infördes i dansk lagstiftning är, att varje byggobjekt skall utgöra en särskild avdelning av företa— get (selskab i allmennyttig boligverksomhed) enligt lag om bostadsbyggande av den 17 juni 1970. Därmed ges den grund— läggande förutsättningen för en bokföring som enligt vissa regler särredovisar de enskilda förvaltningsobjekten inom

företaget.

Enligt samma lag kan en förening, som representerar minst 25 % av avdelningens hyresgäster, välja en styrelserepre— sentant i företaget. Om det finns mer än en avdelning till— kommer denna rätt den största avdelningen.

I bostadsministeriets cirkulär av den 50 juli 1970 om orga— nisation och uthyrning av allmännyttigt bostadsbyggande för- modas att den praktiska betydelsen av ovan nämnda lagbestäm— melse efter hand kommer att försvinna med införande av det "Forslag till normalvedtaegter for et selvejende boligsel- skab med beboerselvstyre i det enkelte bebyggelser" som Lejernes Landsorganisation och Faellesorganisationen af almennyttige danske Boligselskaber strax dessförinnan träf— fat överenskommelse om.

Detta förslag förelades folketingets bostadsutskott och ut- gjorde med små ändringar grund för de "Normalstadgar" som ut- arbetades av bostadsministeriet, juli 1970. Huvuddragen i

dessa är följande:

Inom fem månader efter verksamhetsårets utgång resp inom

sex månader efter inflyttning i ett nytt område skall ett avdelningsmöte hållas. Hyresgäst med make har tillträde till och rösträtt på detta möte. Extra avdelningsmöte kan utlysas på vissa grunder. Var och en som är berättigad närvara har rätt att få ett särskilt ämne behandlat på mötet.

Valbara till avdelningsstyrelsen är hyresgästerna i avdel—

ningen och deras makar. Den har följande uppgifter.

Översyn av drift och underhåll i avdelningen samt ord-

ningsfrågor.

- Den är bemyndigad träffa beslut om underhåll och moderni-

sering i överensstämmelse med godkänd budget.

Den förelägger företagsledningen besked om anställning

och avskedande.

— Företaget förelägger avdelningsstyrelsen utkast till bOkåÄut och förslag till driftbudget. Vid oenighet träffar

kommunstyrelsen avgörandet.

— Avdelningsstyrelsen kan hemställa om att det utförs mo- derniseringsarbeten eller kollektiva anläggningar inom avdelningen. Under förutsättning att den samtidigt går med på uppkommande hyreshöjning, utför företaget de begärda arbetena. Sådana åtgärder kan heller inte vidtas utan av— delningsstyrelsens samtycke, med mindre att myndigheterna ger tillåtelse till eller kräver det.

Företagsledningen är förpliktad att ge avdelningsstyrelsen

erforderlig hjälp för att den skall kunna fungera.

Vad som här anförts om hyresgästinflytande i Danmark föreslås just nu av parterna på hyresmarknaden bli omprövat på vissa punkter. Detta gäller främst den organiserade hyresgäströrel— sens ställning, exempelvis frågan om en hyresgästförenings styrelse, som företräder den organiserade hyresgäströrelsen, skall kunna utgöra avdelningsstyrelse.

2.2.1 _Kgmmegtårgr

Sammanfattningsvis kan konstateras att boendeinflytandet i åtskilliga frågor ännu är föga utvecklat. Försök pågår att hitta former för information och samråd. Vi noterar särskilt de initiativ som tagits av hyresmarknadens parter. Det är

naturligt om de strävanden som görs lokalt i viss mån är splittrade och trevande.

I belysning av de föregående avsnitten framstår en organi— serad form för inflytande nödvändig. Detta kan tjäna som komplement till och stöd för den enskildes rättigheter i denna fråga. Erfarenheterna både från hyresgäströrelsen och fastighetsägarna bekräftar detta. Detta är helt i'enlighet med det synsätt som gäller för inflytandet inom andra delar av samhällslivet, t ex arbetsmarknaden.

9.6 Ökat boendeinflytande - några frågeställningar och

konfliktpunkter

Avgörande för en diskussion av frågan om inflytande blir givet- vis vilken syn man har på bostaden och boendet. Alltsedan den modernare bostadspolitiken infördes på 1940-talet har det kom— mit att framstå som mer eller mindre självklart, att varje medborgare skall tillförsäkras rätt till en god bostad.

Den svenska bostadsmarknaden är inte fri i gängse marknads— ekonomisk mening. Det sociala betraktelsesättet har sedan 1940- talet resulterat i att samhället gripit in och medvetet styrt utvecklingen, med exempelvis standard— och utrymmeskrav och med lån och bidrag. De kommunägda allmännyttiga bostadsföre— tagen är ett annat uttryck för samhällets aktiva engagemang i boendet. Vi har vid åtskilliga tillfällen i detta och boende- utredningens förra betänkande påpekat att bostadsutbudet bör vara så varierat att det erbjuder valmöjligheter.

I konsekvens med detta synsätt ligger att bostaden och boendet inte i sig är produkter av samma slag som många konsumtions- varor, t ex bilar, televisionsapparater eller liknande, vars utformning och innehåll bestäms av de traditioner och restrik- tioner som kännetecknar försäljning och marknadsföring av

dessa varor.

Vi har i avsnitt 9.2.5 betonat, att de boendes krav på ökat inflytande inte gäller, och självklart inte skall behöva gälla, enbart förhållanden inom en och samma lätt avskiljbara, admi- nistrativa ram och ej heller på sikt skall behöva vara begrän-

sat av gällande regelsystem.

För vår behandling av frågan i detta sammanhang har vi valt att göra olika avgränsningar. Kvar står framför allt att be- handla förhållandet mellan hyresgästen och fastighetsägaren.

Antydningsvis lämnas dock på flera ställen i detta kapitel

élla_hyrgsgästers lika rätt till inflytande

Hyresrättsbeståndet uppvisar en oenhetlig bild i fråga om - fastighetsägarekategorier - fastighetsägarestorlek

- fastigheternas ålder, standard och läge.

Detta försvårar en analys av frågan om inflytande. Från den boendes synpunkt berättigar dessa olikheter dook inte till olika synsätt. Krav på inflytande accentueras vid vissa till- fällen, exempelvis vid sanering eller när friområden skall bebyggas, något som alla hyresgäster kan komma att ställas inför - oavsett om de bor i ett gammalt eller nytt hus; hos en enskild fastighetsägare eller ett kommunägt bostadsföretag.

I en solidarisk bostadspolitik måste former skapas, så att hyresgästernas inflytande kan göra sig gällande oavsett de olikheter i yttre ting som här angivits ovan. Vi är klart medvetna om att de reella möjligheterna at: finna sådana former skiftar med hänsyn till ägareförhållanden m m. Vi anser emellertid att detta får utgöra en begränsning endast på kort sikt.

åeslatsferaea

En central frågeställning i diskussioner on inflytande inom olika områden är hur beslutsformerna skall vara beskaffade. Från den fråga vi har att behandla kan det exemplifieras med följande:

Vad skall hyresgästen själv kunna påverka och hur?

Vad skall en grupp av hyresgäster, t ex i ett och samma

hus, kunna påverka?

Hur skall gruppen av hyresgäster vara organiserad för att kunna få sina intressen tillgodosedda och hur skall dessa

avvägas mot individens egna krav?

Vår syn på dessa frågor behandlas närmare i avsnitt 9.7. Som utgångspunkt för vad som där sägs gäller, att en individuell bestämmanderätt av naturliga skäl måste begränsas till att om—

fatta själva lägenheten.

Med lägenhetsupplåtelsen brukar följa inte endast den särskilt förhyrda bostadslägenheten utan också övrigt som upplåtits till begagnande i fastigheten, t ex förstuga, trapphus, tvättstuga, markområde etc. Över detta kan inte varje individ få råda var för sig. Med de utgångspunkter vi valt, bör beslutanderätten

inte heller vara förbehållen fastighetsägaren ensam.

Inflytande över gemensamma anordningar inom fastigheten förut- sätter organisation av intressena från en grupp av boende. Formen för avvägning mellan individens och den större grup— pens intresse i detta sammanhang är central. Den är inte lätt— löst. Vi anser emellertid att erfarenheter kan hämtas från vår demokratiska tradition inom kommuner och folkrörelser. Hyres—

gäströrelsen spelar härvid en viktig roll.

£fåeEtiVitetJJaSiishstsfäry.altniseen

Inte sällan anförs försämrad effektivitet i fastighetsförvalt— ningen som ett skäl 221 ökat inflytande. Vi känner oss inte övertygade om att argumentet är riktigt, ens i en strikt fas- tighetsekonomisk mening. Hyresgäster som kan påverka och öva inflytande över sitt boende känner därmed också säkert större

intresse för ekonomi och förvaltning.

Mot bakgrund av vad som inledningsvis anförts om boendet som i många avseenden väsensskilt från övrig konsumtion, bör effek- tivitetsaspekten - hur den än tolkas - ej tilldelas någon av— görande betydelse. Vi vill här peka på att vi tillmäter infly—

tandet ett värde i sig. I praktisk tillämpning kan i vissa

fall den situationen uppstå att det inte är de mest "rationella" besluten som fattas. Med vår grundsyn i denna fråga anser vi emellertid att det är positiva värden av annat slag som är de

väsentliga.

Inilxtandejrås daweeds serieår dejaäällda

Det torde knappast vara någon överdrift att påstå, att vi hun— nit längre på vägen mot ökat inflytande i arbetslivet än

inom den del av bostadsmarknaden som avser hyreslägenheter. Via sina fackliga organisationer har de anställda, som fram— går av avsnitt 9.5, formulerat långtgående krav. Lagstiftning på detta område har genomförts och förbereds.

Ett ökat inflytande från de boendes sida kan komma att aktua— liseras samtidigt som de anställda inom fastighetsförvaltningen väcker krav på att själva öva inflytande över sina arbetsför- hållanden. Vi har den uppfattningen att dessa krav kan till- godoses parallellt och att de inte kommer i konflikt med var- andra. Skulle det senare likväl inträffa har vi befogad anled— ning förmoda att det i så fall rör sig om frågor av övergående eller mindre väsentligt slag. Vi känner oss övertygade om att de anställdas fackliga organisationer verksamt kommer att med— verka till att i praktiken finna lämpliga former för att öka de boendes inflytande en utvecklingen som står i överens-

stämmelse med den fackliga rörelsens idéinnehåll.

Z-é-å _ _ äxsmrlifierinafrås saneriasevsrksemaeiea

Inför en saneringssituation konkretiseras på ett påtagligt sätt det förhållandet att alla berörda ej självklart har sammanfal—

lande intressen. Ett studium av inflytande och medbestämmande

..s—d.

inr.-

kan därför ge värdefulla informationer. Vi har inte haft möj- lighet att i detalj studera de olika ansatser som gjorts att engagera de boende. Den boende ställs f n i bästa fall inför alternativa lösningar. De olika alternativen kan han dock ha små möjligheter att påverka. I sämsta fall har han svårt att göra sina intressen gällande över huvud taget. Vår beskrivning i detta avsnitt görs med utgångspunkt i en önskan att belysa några av de svårigheter som måste beaktas - med siktet inställt på ett ökat inflytande för de boende.

Vid sanering måste stora tekniska och ekonomiska insatser gö— ras. Intressenterna är olika. Frågan om en eventuellt ändrad lägenhetsfördelning och graden av upprustning har i sig inbyggd

flera typer av målkonflikter.

Intressenterna

taten, kommunen, fastighetsägaren samt de boende är intres-

senter.

Statens roll är densamma vid sanering som i det övriga bostads- byggandet. Den fattar de övergripande politiska besluten och ger de ekonomiska förutsättningarna i form av lån och bidrag.

Kommunen har ansvaret för bostadsförsörjningen och genom- förandet av de bostadspolitiska målen på lokal nivå. Dess be- fogenheter i planeringssammanhang är stora, främst beträffande den fysiska planläggningen och vid upprättandet av kommunala bostadsbyggnadsprogram, varvid också sanering berörs. Kommunen kan genom egna fastighetsförvärv deltaga i själva genomföran- det, antingen genom sanering i egen regi eller i samarbete

med kommunägt bostadsföretag och/eller enskilda fastighets- ägare. Vidare är kommunen förmedlingsorgan för det statliga

ekonomiska stödet.

Fr o m den 1 januari 1974 kan kommunen i enlighet med bostads- saneringslagen under vissa givna förutsättningar ansöka hos

hyresnämnd om upprustningsåläggande alternativt användnings- förbud för bostadslägenhet som ej har viss lägsta godtagbara standard.

Enligt lagen om tvångsförvaltning av bostadsfastighet kan hälsovårdsnämnd (eller hyresgästförening) begära hos hyres- nämnd att vanvårdad bostadsfastighet under viss tid skall för— valtas av annan än ägaren. Expropriation är ytterligare ett tvångsmedel som kommunen har i sin hand.

Fastighetsägaren tar normalt själv initiativ till sanering av den enskilda fastigheten, utför tekniska och ekonomiska utred- ningar, fattar beslut om vilken modernisering som skall genom— föras och dess inriktning samt genomför projektet. Han har det ekonomiska ansvaret i detta led.

De boende rymmer inom sig flera grupper av intressenter: de som bor i huset före saneringen och som eventuellt bor kvar där under arbetets gång alternativt flyttar tillbaka när ar- betena är klara; nya hyresgäster som flyttar in efter sane- ringen samt slutligen de som kommer att bo i fastigheten fram- gent under dess brukningstid. Den organiserade hyresgäströr— elsen, på lokal nivå dess föreningar eller avdelningar, funge- rar som företrädare för de boendes intressen.

Vi kan nu begränsa oss till de intressenter som påtagligt prak- tiskt berörs av saneringen, d v s kommunen, fastighetsägaren och hyresgästerna. Ibland sammanfaller deras intressen, medan det i andra fall råder delade meningar om t ex upprustningens omfattning. Konstellationen av intressenter kan dessutom skifta från projekt till projekt. Det är bl a därför saneringsproble— matiken är svårfångad och svårlöst.

Eåara sålkgnålikiea

Vi har ovan framhållit att försörjning och konsumtion av bo— städer inte är att likna med annan konsumtion. Denna sociala

r». .

__.r—x.

syn präglar bostadspolitikens utformning. Bostadsinvesteringar skiljer sig från de flesta andra typer av investeringar genom sin varaktighet. Det är viktigt att hålla detta i minnet. Om— byggnad av ett gammalt bostadshus är sällan problemfri, inte

ens i praktiska, ekonomiska eller tekniska avseenden. Till detta skall läggas att en bedömning måste göras om saneringsåtgärderna skall anpassas till önskemålen hos de enskilda hyresgästerna i en viss fastighet eller om mer långsiktiga bedömningar är moti-

verade.

Vi påminner om vår uttalade uppfattning om att bostadsutbudet måste ge valmöjligheter för bostadskonsumenterna samt skapa förutsättningar för en allsidig hushållssammansättning. Genom husens långa brukningstid kan inte enbart dagens situation bilda underlag för bedömningarna. Boendeutredningen behandlade dessa frågor, om än i något annat sammanhang, i sitt betänkande

SOU 1975:50, kapitel 5. Av detta framgår bl a följande.

De halv— och omoderna lägenheterna i flerfamiljshus i tätor- terna är genomsnittligt mycket små - 2,4 resp 2,5 rumsenheter per lägenhet 1970. Köket räknas därvid som en rumsenhet. I antagandena om saneringens omfattning anförde boendeutred- ningen, att den genomsnittliga lägenhetsstorleken i detta bo- stadsbestånd efter en modernisering borde uppgå till 5,5 rums- enheter. Detta antagande, som även gällde flerfamiljshus i nyproduktionen, är sannolikt för lågt för att gynnsamma förut- sättningar för en allsidig hushållssammansättning skall skapas. Som ett tekniskt antagande i denna bedömning förutsattes vi—

dare att 0,2 rumsenheter avgår per lägenhet för att ge utrymme

åt t ex badrum.

Frågorna får också viss ytterligare belysning i kapitel 5 i föreliggande betänkande. Det konstateras att, om inte bestån- det förändras, det är omöjligt att ge olika hushållsgrupper likvärdiga villkor vid val mellan gamla och nya hus, olika

bostadsområden, hustyper eller miljöer.

I detta sammanhang ges särskilda problem av vissa äldre bo- stadsfastigheters marknadsvärde. Höga marknadsvärden och hyresläget i befintliga smålägenheter utgör ofta ett hinder mot att ändra beståndet genom sammanslagning av lägenheter. Det kan därför ligga i fastighetsägarens intresse att be— gränsa moderniseringen till marginella förändringar inom lägenheternas nuvarande ram, alternativt göra upprustningar inför en försäljnings- eller värderingssituation, t ex genom att genomföra fasadrenovering. Hyresgästerna kan å sin sida vara villiga att acceptera sådana ej genomgripande ändringar som ger möjligheter till kvarboende, även om bostadsytorna fortfarande kan vara påtagligt små.

Frågorna om lägenhetsstorlek och lägenhetsfördelning är så- ledes ett exempel på att en målkonflikt kan uppkomma mellan å ena sidan de nuvarande boende och fastighetsägaren och å

andra sidan kommande boende och kommunen.

Det råder ofta delade meningar om hur omfattande en upprust— ning bör göras. De i huset boende kan ha anledning hävda att åtgärderna inte får leda till påtagliga hyreshöjningar. För fastighetsägaren kan en högre standard än den av hyresgästerna förordade vara motiverad av fastighetskonomiska eller låne- tekniska skäl.

Olikheter i fastighetsägarestruktur och förvaltningsform får dessutom till följd att finansieringsbetingelser och skatteregler medverkar till ett oenhetligt synsätt.

Flera exempel än de som här tagits upp skulle kunna nämnas.

Vi avstår nu från detta och lämnar i stället en kommentar

av mer principiell innebörd.

Kommentar

Lägenhetsfördelning och upprustningsgrad är exempel på sådant som i hög grad påverkar kommande boendes valmöjligheter och

.; ?....

. i.e—h _ ..- ___—__ n.

som skapar förutsättningarna för hushållssammansättningen inom ett bostadsområde. Det ligger i första hand inom kom— munens ansvarsområde att bevaka dessa frågor, så att de

uppfyller långsiktiga mål.

Hyresgäströrelsen/hyresgästföreningen verkar, som tidigare nämnts, för att bostadsförhållandena skall förbättras och för att bostadsfrågan i sin helhet drivs framåt. Den skall dessutom kanalisera de nuvarande hyresgästernas synpunkter, vara förhandlingspart samt bevaka den enskilde hyresgästens intressen. Uppgiften är svår, eftersom avvägningar måste göras mellan motstridiga intressen. Vi tolkar detta som ett skäl få; den organiserade hyresgäströrelsen, och för att hyresgästföreningens ställning som företrädare för de boende - de nuvarande och de kommande måste vara stark. Utan en sådan kontinuitet i bedömningarna, som kommunen dessutom av

staten är uttryckligt ålagd att göra, försvåras kommunens

arbete i avsevärd grad.

2—é-5. _ _ Eestriåtioaeä i sällanaejesstifinins

Vi har i avsnitt 9.4.2 kortfattat redogjort för vilka rättig— heter hyresgästen har i ett hyresförhållande. Här skall vi något närmare beröra i vilka avseenden påtagliga begränsningar föreligger för hans möjligheter att påverka sin boendesituation.

Hyreslagen ger inte hyresgästen rätt att påverka förvaltningen av det hus, där lägenheten finns. Hyresvärden bestämmer en- sam - med den begränsning som följer av offentlig-rättsliga föreskrifter - om reparation eller ombyggnad av huset. Hyres— värden är skyldig att i viss utsträckning på förhand under— rätta hyresgäst om reparationsåtgärd som kräver att han får tillträde till dennes lägenhet. Hyresvärden är även skyldig att tillse att hyresgästen inte genom reparationsarbetet till- skyndas större olägenhet än nödvändigt (26 5). Om ej annat avtalats har hyresgästen rätt till nedsättning i hyran för hinder eller men i nyttjanderätten till följd av att hyres- värden utför sedvanligt underhåll m m (16 5).

Om hyresvärden uppsäger hyresavtal har hyresgästen rätt till förlängning av avtalet, utom när bl a huset skall rivas eller undergå större ombyggnad och det inte är uppenbart att hyres- gästen kan sitta kvar i lägenheten utan nämnvärd olägenhet för ombyggnadens genomförande. I dessa fall upphör emellertid avtalet att gälla endast om det inte är obilligt mot hyres— gästen att hyresförhållandet upphör (46 5).

Vid prövning av frågan om det är obilligt mot hyresgästen att hyresförhållandet upphör skall beaktas hyresgästens möj- ligheter att skaffa annan bostad. Kan det antagas att hyres- gästen inte själv kan skaffa annan lämplig bostad bör billig- hetsprövningen leda till att han fått ett "relativt" besitt— ningsskydd. Detta innebär att skyddet får brytas endast om hyresgästen blir erbjuden annan bostad med vilken han kan skäligen nöjas (prop 1968:91 s 91).

Hyresgäst som inte blivit uppsagd i anledning av att större ombyggnad förestår, kan givetvis själv säga upp hyresavtalet om han inte vill bo kvar under ombyggnadstiden eller om han inte är beredd att godta de hyresvillkor som därefter kan komma att gälla, t ex i fråga om hyrans storlek. I sådana fall har hyresgästen inte rätt att kräva att hyresvärden skaf— far honom en annan godtagbar lägenhet.

Under hyrestiden skall hyresvärden i princip vidmakthålla lä— genheten i det skick hyresgästen tillträtt den. Är det fråga om bostadslägenhet är hyresvärden skyldig att med skäliga tids- mellanrum ombesörja tapetsering, målning och andra sedvanliga reparationer med anledning av lägenhetens försämring genom ålder och bruk (15 5).

Dessa regler är tvingande med undantag för enfamiljshusen. Brister hyresvärden i sin underhållsskyldighet får hyresgästen avhjälpa bristen på hyresvärdens bekostnad, om hyresvärden underlåter att på tillsägelse ombesörja åtgärden så snart det kan ske. För den tid lägenheten är i bristfälligt skick har

hyresgästen rätt till skälig nedsättning i hyran, om inte

annat avtalats.

Reglerna om reparationsskyldighet ger åtminstone på papperet ett gott skydd men fungerar inte så bra i praktiken. Det be- ror bl a på att hyresgästerna drar sig för att gripa till

åtgärder som lätt leder till processer vid fastighetsdomstol.

Enligt gällande lagstiftning kan hyresgäst, som utan hyres- värdens tillstånd reparerar själv, drabbas av straff för egen-

mäktigt förfarande.

Besittningsskydd vid s k rivningskontrakt utgör ett special- fall, där hyresgästens ställning behöver förstärkas. Vi har i detta sammanhang inte möjlighet att närmare behandla detta.

9.7 Allmänna synpunkter

9.7.1 Inledning

Vår allmänna inställning till inflytandefrågorna har vi redo- visat tidigare i detta kapitel. Mot den bakgrunden kommer vi här att lämna synpunkter på vilka riktlinjer vi anser bör ligga till grund för det fortsatta arbetet med dessa frågor. Våra synpunkter är att anse som principiella ställnings— taganden för en önskad utveckling.

Överarbetning i form av erforderliga förändringar i t ex lagstiftning blir en senare frångå. Det är därför enligt vår mening inte nödvändigt att i detta sammanhang redovisa

förslag till författningstext.

Vi har valt ordet boendedemokrati som rubrik för kapitlet. Med detta vill vi markera, att de boende på sikt skall ges bestämmanderätt i frågor som direkt berör dem. En tänkbar utvidgning av boendeinflytande eller boendedemokrati kan således leda till att olika funktioner i boendet överlämnas till hyresgästerna för beslut. I linje med detta synsätt ligger också att pröva ett kollektivt ägande. Detta behand— las i de avslutande delarna av detta avsnitt.

Vi kommer här främst att behandla de boendes rättigheter. Fastighetsägarens rättigheter berörs endast i den mån de är

att anse som hinder för de boende att påverka sin situation. Att vi anlagt denna syn på frågan är naturligt. Fastighets— ägaren, upplåtaren av bostadslägenheter, har genom tradition och rättsregler en tämligen stark och etablerad situation. Ett avtalsförhållande om nyttjande av en lägenhet även om det bygger på ömsesidighet förändrar inte detta förhållande i någon väsentlig mening. Det är hyresgästen som är den sva—

gare parten. Det är de boendes intressen vi har anledning att beakta.

. _l ___,__r.__—g.r —_-_l

Vi behandlar inte sådana situationer där bostadssanerings- lagen respektive tvångsförvaltningslagen kan tillämpas.

Dessa lagar är avsedda för undantagssituationer. De utgör närmast medel att komma till rätta med vad samhället be— traktar som undermålig standard rörande bostädernas tekniska kvalitet och utrustning och avsevärda brister i förvaltningen. I den mån den praktiska tillämpningen av dessa lagar påkallar

förändringar, får detta behandlas i annat sammanhang.

2—1-2 _ Ersnalässaade förutsatininsar

De boende måste kunna kräva att fastighetsägaren underhåller fastigheten i dess helhet på ett tillfredsställande sätt. Därmed avser vi underhåll inte bara av själva lägeheterna, utan även av t ex trapphus, tvättstuga etc, utvändigt under— håll av eventuella anläggningar på tomtmark som tilhör fastig— heten. Med underhåll.av lägenheten avses på marknaden sed— vanliga reparationer som skall utföras med vissa tidsmellan— rum. Frågan om en eventuell dispositiv lagstiftning i dessa frågor berörs nedan i avsnitt 9.7.5 under rubriken Alterna-

tiv utformning av hyresavtal.

Att fastighetSägaren uppfyller sitt ansvar i dessa avseenden kan kontinuerligt tillses genom att dels den enskilde hyres—

gästen gör påpekanden etc, dels hyresgästföreningen agerar vid hyresförhandlingar eller begär förhandlingar om lägenheter—

nas skick-

Här, liksom i övrigt i detta avsnitt, avser vi med hyresgäst— förening i enlighet med formulering i hyresregleringslagen "... organisation av hyresgäster. Med organisation av hyres— gäster aVSes därvid riksorganisation eller förening, som är ansluten till sådan organisation och inom vars verksamhets—

område lägenheten är belägen".

2.1.2 _ gen gngkilda_läggnheten

Med begreppet den enskilda lägenheten avser vi enbart ut—

rymmet i själva lägenheten. Gemensamma anordningar behand— lar vi i följande avsnitt.

allmänna. standaråäsdz ingar

Allmän höjning av lägenheternas standard utöver sedvanligt underhåll.— skall kunna påyrkas av hyresgästföreningen. I princip skall avses samtliga lägenheter inom en fastighet, alternativt inom ett avgränsat förvaltningsområde.

Normalt skall hyresgästföreningen kunna påkalla förhandling i frågan. Fastighetsägaren skall inte kunna vägr att förhand— la. Eftersom vi förutsätter att lägenheterna underhålles till— fredsställande, kan denna utvidgning av hyresgästernas rättig— heter användas för t ex komplettering av en viss utrustnings- detalj. Vi är emellertid inte främmande för att regelrätta ombyggnader skall kunna komma till stånd på detta sätt. Omvänt skall gälla att fastighetsägaren inte får genomföra åtgärder som exempelvis förändrar lägenheternas standard och påtagligt förändrar hyrans storlek utan föregående för— handling med hyresgästföreningen. I avsnitt 9.7.5 behandlas

fall då förhandling vägras eller överenskommelse ej träffas.

EyreseäSiGQSJÄti

Den enskilde hyresgästen skall ha rätt att vidta individuell ändring av lägenhetens utformning. Han skall på egen hand, på egen bekostnad och med eget ansvar kunna tillfredsställa

sin personliga smak i fråga om lägenhetens utrustning, färg- sättning och materialval.

Följande inskränkningar bör dock gälla för hyresgästen. Fastighetsägaren skall ha rätt att förhindra att en hyres— gäst vidtar en åtgärd i lägenheten om det finns risk att åtgärden nedsätter Säkerheten, påtagligt försvårar rationell

fastighetsförvaltning eller om den på annat sätt är till

synnerligt men för fastighetsägaren.

Något särskilt tillstånd skall däremot hyresgästen normalt

, inte behöva inhämta. För åtgärd som kräver byggnadslov enligt öyggnadsstadgan är fastighetsägaren enligt gällande regler ansvarig. Detta förhållande bör dock inte förhindra att hyresgästen får rätt att vidtaga även sådana förändringar, fortfarande förutsatt att dessa inte är till synnerligt men

för fastighetsägaren.

Oavsett om hyresgästens önskemål är så omfattande att de skulle behöva byggnadslov ligger det i sakens natur och blir en följd av vad som nedan anförs om hyresgästens skyl— digheter om han vidtar åtgärd att hyresgästen under hand tar kontakt med fastighetsägaren om sina planer. Några ut— tryckliga föreskrifter om detta synes oss dock inte vara nöd— vändiga. Risken är nämligen i så fall att fasighetsägaren reser så stora praktiska hinder eller i kraft av sin starkare position kommer med sådana invändningar, att hyresgästen lätt

faller till föga.

Man kan överväga att den rätt till individuell ändring av lägenheten hyresgästen föreslås få ej skall avse sådana åt- gärder som kräver byggnadslov. De är ofta av så omfattande beskaffenhet att det inte torde ligga i hyresgästens intresse

eller inom hans förmåga att genomföra dem.

Det är vidare möjligt att man, om risken för framtida pro- cesser bedöms vara stor, bör införa regler som föreskriver att hyresgästen skall underrätta fastighetsägaren innan en

åtgärd vidtas.

Vår uppfattning är dock att man normalt inte skall behöva in- hämta tillstånd av fastighetsägaren. Så få hinder som möjligt får läggas i vägen för hyresgästens möjligheter till påverkan

i dessa avseenden.

Om hyresgästen genomfört en åtgärd, som enligt fastighets— ägarens mening inte kan godtas och rättelse inte görs efter

anmodan, bör denne.få rätt till prövning av frågan. Enligt vår mening bör detta ske i hyresnämnden. Denna bör i första hand försöka medla mellan parterna. Om detta ej lyckas skall hyresnämnden äga avgöra frågan.

Om hyresnämnden gödkänner fastighetsägarens yrkanden, finns flera typer av sanktioner att tillgripa, t ex att ålägga hyresgästen att återställa lägenheten i brukbart skick eller att förklara hyresrätten förverkad. Det förhållandet att skadeståndsfrågor f n behandlas i annan ordning i jordabal— ekn, torde tekniskt kunna lösas så att även denna form av sanktion kan användas. Det får i annat sammanhang övervägas

om hyresnämnderna skall ges möjlighet att utdöma skadeståndet.

Om fastighetsägaren vid hyresgästens avflyttning finner att dennes åtgärder utan att de i sak påverkat lägenhetens tek— niska utformning och skick ändå inverkat menligt på dess värde vid en förnyad uthyrning, skall han ha rätt att väcka talan om skadestånd, om inte hyresgästen själv efter anmodan

iordningställt lägenheten på ett sätt som kan godtas vid en allmänbedömning.

Talan skall i så fall väckas hos hyresnämnd inom en månad

efter avflyttningen.

För fastighetsägaren bör gälla bl a följande inskränkningar med anledning av vad som ovan sagts. Fastighetsägaren skall inte ha rätt att tillgodogöra sig värdet av hyresgäs- tens åtgärder vid bestämmande av hyra, så länge denne bor kvar i lägenheten. I fråga om hyresreglerade lägenheter finns numera inte sådan rätt. När det däremot gäller andra lägenheter torde, med hänsyn till hyreslagens bestämmelser om avtals— frihet i fråga om hyrans storlek regler med samma exakta inne- börd inte kunna införas. I stället bör komplettering ske av bestämmelserna om möjlighet till skälighetsprövning enligt 48 5 med den innebörden, att vid bedömning av bruksvärdet för den aktuella lägenheten skall bortses från sådana åtgär— der som påverkat bruksvärdet och vilka hyresgästen bekostat.

Vi är medvetna om att det finns frågor av praktisk och juri- disk art, som vi här inte berört. Vi förutsätter att dessa, liksom de.som vi här lämnat exempel på, belyses i samband med remissbehandlingen och den fortsatta handläggningen. Vi anser emellertid att möjligheten för hyresgästen att kunna utforma den hyrda lägenheten efter individuell smak är så väsentlig att stor möda bör läggas ned på att finna lämpliga regler för tillämpningen. Därmed kan ett närmande av boende—

formerna mot varandra göras.

Åltegngtlv_utfgrmning åv_hyrgsgvtal

Man kan tänka sig en dispositiv lagstiftning av ungefär föl- jande innebörd. För samtliga lägenheter inom en fastighet. Skulle kunna gälla att hyresgästen får rätt att åtaga sig skyldigheten att själv hålla lägenheten i brukbart skick. Möjligen skulle också ett tillägg till 48 & hyreslagen med samma innebörd som vi ovan nämnt kunna tillämpas även i fråga om underhåll som hyresgästen själv ansvarar för. Vid bristande underhåll skulle fastighetsägaren vid hyresgästens avflyttning ha rätt att kräva skadestånd.

Inte minst mot bakgrund av att hyresgästerna i allmänhet anser att hyresläget är för högt, särskilt i nyproduktionen, är det naturligt att denna fråga kommit upp. Eftersom in— flyttningshyran innehåller en betydande post som avser un— derhåll och det under de första åren efter inflyttningen inte krävs speciellt stora underhållsåtgärder, torde fråge— ställningen vara mest relevant för nybyggda hus. Dessutom skulle detta på ett fruktbart sätt kunna kombineras med en

individuell bestämmanderätt över åtgärder i lägenheten.

Nackdelarna överväger emellertid fördelarna. Underhållsskyl— dighet för fastighetsägaren har ansetts så viktig, att hyres— lagen i 15 5 innehåller en bestämmelse om att denne med skä— liga tidsmellanrum skall utföra reparationer. För en lägen— het i flerfamiljshus har paragrafen tolkats så, att parterna inte torde kunna avtala att hyresgästen själv skall svara

Anledningen till detta är uppenbar. I en bristsituation men även i övriga fall har fastighetsägaren en starkare ställning än hyresgästen. Det vore då lätt att skriva över denna skyl— dighet på hyresgästen. Det kan inte med fog hävdas att denne generellt sett har intresse av eller tillräcklig kunskap att själv genomföra underhåll. Skall dessa tjänster köpas av varje hyresgäst för sig, torde kostnaderna bli betydligt högre än i en rationell fastighetsförvaltning.

Det är stor principiell skillnad mellan den här beskrivna situationen med hyresavtal av alternativ utformning och det som ovan framförts om allmänna eller individuella stan- darhöjningar. Dessa senare bygger på ett initiativ från hyres- gästparten, något som är viktigt att hålla i minnet.

2-1-5. _ gemensammairågor

Vi avser i detta delavsnitt sådana förhållanden inom fastig- heten i huset eller på tomtmark - eller inom bostadsområdet

som är av gemensamt intresse för de boende.

Som grundläggande förutsättning gäller även i detta fall, att fastighetsägaren har det absoluta underhållsansvaret. Vad som avses under denna rubrik är till sin karaktär sådant som . ofta används gemensamt av de boende i flera fastigheter. Förslagen skall därför kunna tillämpas även i sådana fall. Anläggningslagen ger vissa möjligheter till samordnade in— satser mellan flera fastighetsägare, något som vi dock inte

berör närmare här.

Fastighetsägaren bör i görligaste mån överlåta beslutande— rätten över gemensamma anordningar inom— och utomhus till de som bor i fastigheten eller bostadsområdet. I den mån ekono— miska förhållanden berörs, torde dessa behöva regleras genom särskilt upprättade avtal mellan fastighetsägaren och en avtals-

kapabel part hos de boende. Som exempel kan nämnas nyttjande

av lokaler o d.

'i 1!

___—m...». __ _

Förändring av gemensamma anordningar inom— eller utomhus skall kunna påyrkas av hyresgästföreningen. Omvänt skall gällå att fastighetsägaren inte skall kunna genomföra vä- sentlig förändring utan föregående förhandling med hyres— gästföreningen. I avsnitt 9.7.5 behandlas fall då fastighets— ägaren vägrar förhandla eller överenskommelse ej träffas.

De boendes möjlighet att påverka närmiljön berör inte endast anordningar inom den egna fastigheten. Ofta är det fråga om anläggningar inom andra fastigheter eller på allmän mark.

De fall som vi här avser är t ex när tomtmark inom flera fastigheter behöver tas i bruk för en lekplats eller en så

enkel sak som rivning av plank mellan olika tomter.

Då flera fastighetsägare berörs av en önskad förändring, skall hyresgästföreningen kunna få frågan prövad i hyresnämnd. Därvid

skall en så enkel handläggning som möjligt eftersträvas.

Som vi ovan nämnt är vi medvetna om att dessa frågor i viss mån behandlas i anläggningslagen. Detta kan komma att utgöra en komplikation i lagtekniskt avseende, något som vi inte haft anledning att behandla närmare. Vi anser att frågan är av den vikten att en lösning enligt våra intentioner bör

vara möjlig.

Det är i första hand de boende själva som blir berörda av planändringar. De har den bästa kunskapen om hur området fun— gerar. Vår uppfattning är i konsekvens med detta att hyres—

gästernas ställning i planfrågor behöver förstärkas.

2.1.2 _ Lagfasi förhandlinaszäit

Vi har i avsnitt 9.5.4 mer ingående behandlat inflytande genom

förhandling.

Inom den allmännyttiga sektorn har frivilliga överenskommelser om förhandlingsordningar träffats mellan hyresgästförening

och bostadsföretag på initiativ av Hyresgästernas riksförbund och SABO. Förhandling kan begäras av endera parten avseende M> rågor som inte endast rör hyran utan även boendeförhållandena .:. övrigt. Den 5 k Hyresmarknadskommittén prövar ärenden där överenskommelse inte kunnat träffas på det lokala planet. Den har emellertid endast befogenhet att lämna rekommendatio—

1151".

Inom den enskilda sektorn har, för det hyresreglerade området, hyresmarknadens parter i lagstiftningen erhållit förhandlings— rätt i fråga om fastställeslse eller ändring av bashyra. I likhet med den allmännyttiga sektorn finns kommittéer inrät— tade dit lokala tvister kan föras för frågor som faller inom hyreslagens område.

Parterna på hyresmarknaden arbetar för närvarande bl a med rutiner för hur hyresgästinflytandet skall kunna tillgodo- ses vid sanering.

Våra synpunkter i de föregående avsnitten bygger helt på förutsättningen att, om initiativ tas av hyresgästföreningen (eller av hyresgästen vad avser den enskilda lägenheten), fastighetsägaren inte skall kunna vägra att förhandla. Om så sker eller resultat inte uppnås, skall det finnas prövninge— och sanktionsmöjligheter. Likaledes skall fastighetsägaren vara skyldig att föra förhandling med hyresfästförening in— nan åtgärd av väsentlig art genomförs.

Vi har inte närmare behandlat på vilket sätt detta skall komma till uttryck i lagstiftningen. Ett sätt som kan komma i fråga och som tidigare berörts är att endera parten skall äga rätt att få frågan prövad inför hyresnämnden.

Om medling ej kommer till stånd, skall vid frågans avgörande i hyresnämnd denna pröva om åtgärderna är till nytta för de boende eller allmänt är ägnade att öka trivseln eller använd— barheten av bostäderna. Åtgärderna skall utföras om de inte är till synnerligt men för fastighetsägaren. Skälig ersätt—

ning skall utgå till honom. Det sätt på vilket detta sker, får dock inte komma i strid med hyreslagens allmänna be—

stämmelser om hyrans skälighet.

Frågan om att'införa kollektivavtal på hyresamrknaden har diskuterats inom partsorganisationerna. Denna fråga aktua— liserades i doktrinen på kollektivavtalsrättens område redan i början av seklet. Det kan konstateras att lagstiftningen om kollektivavtal på arbetsmarknaden har haft stor betydelse även för lagstiftningen på hyresområdet. Den första kollek- tiva överenskommelsen på hyresmarknadensvar den som följde

på den s k Olskrokskonflikten i Göteborg i början av 1930— talet. Den träffades inför en statlig förlikningsman.

På 1950—talet stod det klart att hyresregleringen så små- ningom skulle börja avvecklas och att detta skulle medföra större spelrum för organisationernas förhanlingsverksamhet. Man kan här som exempel peka på de förhandlingsordningar

som med början 1957 slutits på hyresmarknaden.

När det gäller den rättsliga grunden för ett ökat hyresgäst- inflytande bör möjligheten att på hyresmarknaden införa ett kollektivavtalsrättsligt system övervägas. Parterna har redan vunnit erfarenheter som det bör kunna vara möjligt att bygga

en sådan lagstiftning på.

Hyresmarknadens parter har ett starkt intresse av att finna lämpliga förhandlingsformer. Det bör emellertid enligt vår uppfattning finnas ett komplement till detta i lagstiftning. Ett skäl härför är att, även om frivilliga överenskommelser finns, lagstadgade rättigheter för hyresgästparten medför en starkare position för denna vid förhandlingar. En sådan lag— stiftning måste för att bli effektiv innehålla sanktions— bestämmelser. Ett annat skäl som sammanhänger med vår uppfatt— ning om att alla hyresgäster skall behandlas lika och ha samma rättigheter är att det med all sannolikhet kommer att finnas fastigheter som inte omfattas av frivilliga förhand— lingsordningar. Det ö” inte osannolikt att det just i sådana

fall finns särskilt behov av en lagstadgad rätt till infly— tande och medbestämmande för de boende.

9.7.6 Beslutformer inom bostadsföretagen

åtyrglgegeprgsgntatign_m_m

En från arbetslivet känd form för medinflytande är rätten för arbetstagarna att utse ledamot i företagets styrelse. En utformning av motsvarande innebörd för de boende kan knap— past tillämpas inom hyresrättssektorn. Fastighetsägarstruk— turen är synnerligen oenhetlig, bl a med ett stort antal en- skilda fastighetsägare med små fastigheter.

För de allmännyttiga bostadsföretagen, varav åtskilliga i och för sig har en storlek Och en organisation som påminner om ett industriföretags, gäller därtill att styrelsen har utsetts genom val i kommunfullmäktige eller kommunstyrelse. Därvidlag torde regelmässigt styrelsen utses på politiska grunder, på samma sätt som ledamöter i nämnder, beredningar o d. Företagens styrelser har fullt ansvar inför kommunen. Möjligheterna till insyn kan utövas på detta sätt och genom att företagens årsredovisningar och berättelser är offentliga. I de rutiner som har utvecklats under de mer än 15 år som förhandlingar förkommit har också hyresgästernas förhandlings— representanter tillgång till material från interna redovis- ningar, kalkyler o d.

Det torde därför vara för tidigt att aktualisera några för— ändringar i dessa avseenden. Frågan faller f ö närmast inom

ramen för utredningens om den kommunala demokratin uppdrag.

Det kan också noteras att det i ett antal allmännyttiga bo— stadsföretag tidigare funnits en direktrepresentation av hyresgästerna i företagets styrelse. En avveckling av detta synes dock ha skett. Enligt de uppgifter som nu föreligger förefaller det inte som om en ny direktrepresentation skulle

Möjligheterna för hyresgästerna att utöva insyn hos de enskilda fastighetsägarna är däremot mer begränsade. Besluts— fattandet är i väsentliga frågor knutet till ägandet. Inte minst av praktiska skäl, något som antytts ovan, är det svårt att se att styrelserepresentation skulle vara en väg till

lösning av inflytandefrågorna.

Vi finner däremot anledning aktualisera en insynsmöjlighet av annat slag, nämligen en rätt för hyresgästerna att utse särskilt ombud med rätt att granska fastighetsägarens redo-

visningshandlingar av olika slag.

En ordning med motsvarande syfte har nyligen föreslagits i en departementspromemoria, Arbetstagarkonsult försöksverk— samhet i vissa företag (Ds I l975:6). Företagets styrelse

och den som har hand om förvaltningen av företaget skall enligt förslaget ge arbetstagarkonsulten tillgång till före— tagets böcker, räkenskaper och andra handlingar samt lämna

honom de upplysningar och den hjälp som han begär.

De överväganden av praktisk och principiell art som är nöd- vändiga för att ange en lämplig teknisk lösning har det av tidsskäl inte varit möjligt att här framlägga. Frågan är dock

av den vikten att vi ansett det befogat att aktualisera den.

lerkaainhst_iaoa bostadsfärataasns nuiaraada ramar

De i de föregående avsnitten 9.7.2 — 9.7.5 angivna punkterna Skulle kunna äga allmän tillämpning inom hela hyresrätte—

sektorn.

De allmännyttiga bostadsföretagen har tillkommit efter över— gripande samhällsbeslut i avsikt att tillförsäkra de boende goda bostäder till priser som bestäms på självkostnads— basis. Genom det sätt på vilket styrelsen i företaget väljs har kommunens invånare genom den representativa demokratins

former inflytande och ansvar för företaget i fråga.

Ovan har noterats en del betydelsefulla initiativ till vilka de allmännyttiga bostadsföretagen medverkat. Vid 1972 års kongress behandlade SABO frågan om inflytande för de boende som en särskild punkt på dagordningen. Det konstaterades i

en inför kongressen framlagd rapport bl a följande:

"Det är naturligt att de allmännyttiga bostadsföretagen med sin kommunala bakgrund och sin uppgift att fylla vä— sentliga bostadssociala funktioner bör vara de som går i spetsen för utvecklingen.

Styrelserna i de allmännyttiga bostadsföretagen utses av kommunerna. Samtidigt arbetar de under ett företagseko— nomiskt ansvar. Genom det kommunala ägandet är dessa före— tag väsensskilda från övriga företagsformer och står ge— nom den kommunala demokratiska beslutsprocessen under med— borgarnas direkta inflytande. När nu ökat hyresgästinfly— tande tas upp, står detta inte på något sätt i motsats— förhållande till det nyss framförda. De frågor som kan ak— tualiseras om ett ökat hyresgästinflytande kan således aldrig bedömas stå i konfliktrisk med samhällsinflytandet utövat genom den kommunala demokratin. Mot bakgrund av motiven till dessa företags tillkomst, att erbjuda goda b0städer åt alla, är det naturligt att utformning och verk— samhet omprövas allteftersom målsättning och värderingar förändras."

Fullt naturligt har man från dessa företags sida utgått från gällande regler för företagens verksamhet, inte minst be— träffande medelsförvaltning o d. Detta hindrar emellertid inte en utveckling inom de ramar reglerna ger, något som uttryckts på följande sätt:

"Med de betingelser under vilka de allmännyttiga bostads— företagen arbetar, på samhällets uppdrag och under ett företagsekonomiskt avsvar, är det nödvändigt att beakta ansvarsfrågorna. Därav följer att företagens verksamhet

bör organiseras i sådana former att klarhet råder om ansvar

uppdragsgivaren, kommunen, utan även i den inre orga—

nisationen.

I vår demokratiska tradition, inom politik, fackligt ar— bete, föreningar, finns genomgående en uppenbar koppling

mellan inflytande eller befogenheter och ansvar.

Mot denna bakgrund och eftersom frågan om ett ökat hyres- gästinflytande kan förutsättas undergå en successiv utveck— ling, bör det finnas goda möjligheter att finna lämpliga former. Förutsättningen att ett ökat inflytande skall vara

kopplat med ett ökat ansvar är emellertid central."

Av de i de föregående avsnitten angivna punkterna återfinns

hos SABO också följande tänkbara utvecklingslinjer:

"Företagen bör intressera sig för och aktivt pröva att ut- veckla olika former av ett ökat inflytande för hyres— gästerna. Kontakterna i dessa frågor bör därvid tas med hyresgäströrelsen på ett tidigt stadium i avsikt att be-

driva arbetet i samråd med denna.

I bostadeörvaltningen bör prövas möjligheter att låta den enskilda hyresgästen med ett klart angivet ansvar relativt

fritt disponera över sin lägenhet.

Företagen bör likaså pröva att låta grupper av hyresgäster, samlade i trappuppgång eller hus, disponera över och fatta beslut rörande för den gemensamma angelägenheter med klart

angivna förutsättningar och ramar.

Ordningsregler, regler för brukande av gemensamma anord— ningar o d bör normalt faställas först efter hörande av hyresgästföreningen eller dess avdelning eller kontakt— kommitté. Man bör också pröva att i dylika frågor överlämna

beslutanderätten till hyresgästerna."

Man bör också notera att det från enskilda fasighetsägares

Även om vi således kan konstatera att en utveckling är påbör— jad, finns det enligt vår mening skäl att aktualisera änd— ringar av gällande lagstiftning av ovan angivet slag (avsnit— ten 9.7.3 9.7.5) för att öka möjligheterna för hyresgästerna att delta i beslut om boendet.

2.7.7 Föränd;ade_fgrgtågåfgrme£

Förutsättningarna för bostadsföretagens verksamhet blir med tiden annorlunda bl a genom hushållsförändringar och ändrade värderingar. Det ligger i sakens natur att även företagsformer, organisation 0 d bör ändras med i tiden växlande krav. De all— männyttiga bostadsföretagen, som står under kommunens direkta ledning, är möjliga att förändra genom beslut av icke över— gripande karaktär. Nedan redovisas därför synpunkter som fram— för allt kan får snabb tillämpning inom den allmännyttiga sek— torn - även om synpunkterna, om de skulle beaktas, kräver änd- ring av regelsystemet — en fråga som vi nu inte finner anled—

ning att närmare behandla.

Det nyss sagda utesluter inte att inte också det enskilda fasighetsägandet med tiden kan komma att undergå föränd— ringar. Detta torde dock fordra åtgärder av relativt genom— gripande slag, något som helt ligger utom ramen för vårt

uppdrag att behandla.

Bostadskooperationen har funnit sina former. Den bygger på upplåtelseformen bostadsrätt. Den innebär bl a en knytning mellan hushåll och lägenheter med ett direkt ägande.

Ägandefrågorna får inte samma aktualitet i de kommunägda bostadsföretagen. En fördelning av ansvar och nyttjande i kooperativa former skulle kunna övervägas för sådana hy— reslägenheter. Av detta skulle då kunna följa att inflytande utvecklas på ett sätt som har likhet med konsumentkooperatio—

nen.

Den boendes rätt till sin lägenhet måste vara reglerad i ett individuellt avtal. Vad som i ett av de föregående avsnitten anförts om önskvärdheten av att hans rättigheter utvidgas, äger giltighet även om ägareformerna eller beslutsformerna

i övrigt skulle komma att förändras.

En av de väsentliga grunderna för bostadsförsörjningen - solidaritet mellan de boende nu och i framtiden - måste be- hållas. Villkoren för bostädernas kapitalutgift ges allmänt av övergripande beslut av regering och riksdag. På samma

sätt ges förutsättningar och kostnader för teknisk försörj— ning, vatten och avlopp, gator, elektricitet m m genom be— slut huvudsakligen på kommunal nivå. Hyresnivån och hyrornas fördelning på lägenheter av olika storlek, standard, läge m m blir följden av förhandlingar som förs mellan hyresmarknadens

parter.

De kOstnader som direkt hänger samman med bostadens brukande skulle kunna fördelas genom beslut bland de boende ytterst

när det gäller den enskilda lägenheten av den boende själv.

Ett överförande av beslut om bostadsområdenas skötsel och för- valtning till de boende bör ske i sådana former att det är

förenligt med de demokratiska traditionerna.

9.T.8 _ gvglgtgnge_kgmmeptgr

Vi avser att i vårt fortsatta arbete överväga förutsättningar

och former för ett ökat boendeinflytande.

KAPITEL 10

PRÖVNING AV KÖPESKILLING VID SNAR FÖRSÄLJNING AV SMÅHUS

10.1 Inledning

10.1.1 gtredningsuppdraget m m

I motionen 1973:254 (5) hemställdes att riksdagen skulle be— gära att Kungl Maj:t skyndsamt vidtog åtgärder för att mot— verka oskäliga kapitalvinster vid försäljning av statsbelåna— de småhus som inte köpts i huvudsaklig avsikt att bereda

varaktig bostad åt ägaren.

Civilutskottets Lajoritet (s, vpk) föreslog i sitt betänkande CU 1975:19 riksdagen att som sin mening ge Kungl Maj:t till känna vad utskottet anfört (s 34) i anledning av motionen, nämligen: "Utskottet delar motionärernas förhoppning att de nu på vissa orter dubbla prisnivåerna på inte alltför lång sikt kan förenas. Utskottet delar emellertid även farhågorna för att nu gällande ordning kan med— föra negativa konsekvenser och anser att frågorna därför bör ytterligare studeras. Kungl Maj:t bör där— för låta undersöka möjligheten och lämpligheten av temporära åtgärder som kan förenas med nu gällande kontroll av priset vid första överlåtelse av vissa

småhus."

En minoritet i utskottet (0, fp, m) reserverade sig mot be— slutet och ansåg att motionen bort avstyrkas. Heservanterna uttalade: "Som motionärernt anför kan ett i jämförelse med ef— -l— uerfråg.

.)

_»n

n för lagt utbud av småhus, liksom på övriga

områden, leda till nrisstegeringar. Därav framkallade realisationsvinster beskattas i vanlig ordning. En prispressande ordning kan emellertid inte genomdrivas med olika typer av administrativa regleringar, pris— kontroll e dyl. En inriktning av produktionen mot ökad andel småhus i enlighet med konsumenternas önskemål är det enda medel som effektivt tillgodoser motionens syf— ten. Motionsyrkandet avstyrks därför."

Riksdagen följde utskottet. Kungl Maj:t uppdrog den 25 maj 1973 åt boendeutredningen att under utredningsarbetet över— väga frågan om möjligheten och lämpligheten av åtgärder i

det av civilutskottet angivna syftet.

10.1.2 Förslag till 1974 års riksdav

___________ &)

I motionen 1974:346 (s) har hemställts att riksdagen begär för— slag till åtgärder i syfte att skydda konsumentintressen på bostadsmarknaden. Motionärerna uttalar sig för att även det privatfinansierade byggandet av småhus i grupp skall kontrol— leras i fråga om köpeskilling respektive entreprenadsumma och att avtal om köp av såväl statligt som privat finansierade hus skall kunna prövas beträffande indexklausuler, garantiutfästel—

ser m m enligt villkor som ansluter till konsumentköplagens vär—

deringar.

Fram t o m år 1967 fanns bestämmelser enligt vilka ett bevil— jat statslån för bostadsbyggande fick övertas vid försälj— ning av fastigheten endast om köpeskillingen godkänts av låne— myndigheten. Dessa bestämmelser var vid överlåtelse av små- hus betingade främst av syftet att säljaren inte skulle kun—

na tillgodogöra sig det kapitaliserade värdet av direkta sub— ventioner _ i form av t ex räntebidrag och underränta på stats- lån. För enskilt ägda flerfamiljshus torde motsvarande bestäm-

'HCJ. _

na daft till syfte att motverka spekulativ försälj— nin' hon också att hindra försäljning till en köneskilling som inte kunde förräntas och därför kunde medföra risk för

könereqs obestånd och därmed även hans förmåga att betala

statsl.

konnittén (SOU 1966:44 s 201) ansåg bl &

en fortsatt kontroll av köpskillingen vid överlnhnlso av egnahem skulle bortfalla om de egentliga

'ventionerna avvecklades. Den omständirnet att ett

av

i början medförde lägre kapitalkostnader än

:uadsvillkor ansågs visserligen kunna ; för att begära ett högre pris men köparen ”öruäsattev & andra sidan beakta kommande öknihvar av dessa

- a'.)

ler. Kommittén föreslog därför att kontrollen över

7? 0 U') U ? %

cöjeskillingen vid andrahandsförsäljning av statligt belå— nade Giulio nnphora.

Kommittén föreslog även att den detaljerade priskentroll

son utövades vid förstagångsförsäljning av gruppbyggda småhus skulle upphöra. Denna kontroll innebar att högsta försäljningspris angavs med utgångspunkt i produktionskost— naderna..Toti"et att skydda förstahandsköparna mot oskälig orissöttnin: fran byggföretagens sida ansågs visserligen kvarstå men borde enligt kommittén kunna tillgodoses genom det generella villkoret för lån, nämligen att kostxaderna inte befanns oskäligt höga. För flerfamiljshus gällde att kostnaderna skulle anses oskäligt höga om de väsentligt översteg beräknat pantvärde. En kostnad som endast obe— tfdliet överstev en på visst sätt beräknad oroduktionskost— . J 0 _

na skulle dock godtas.

statsmakterna (prop 1967:1OO s 234, SU 100 s 42) beslöt av- skaffa den särSkilda köpeskillingskontrollen för statligt belånade hus från den 1 januari 1968. Däremot kvarstår, i enlighet med ett bostadsstyrelsens remissförslag, en kont— roll vid förstagångsöverlåtelse av gruppbyggda småhus en kontroll inom ramen för det allmänna villkoret att lån inte får beviljas om produktionskostnaden är oskäligt hög. Detta

villkor har fått uttryck i 9 5 i 1967 års bostadslånekungö— relse (Elk), enligt vilket stadgande lån, oberoende av hus— typ, inte utgår om den beräknade kostnaden för byggnadsföre— taget väsentligt överstiger pantvärdet. Enligt 41 å Blk gäller att preliminärt beslut om lån för bl a gruppbyggen av småhus för försäljning skall innehålla uppgift om ett lån inte kom— mer att slutligt beviljas om kostnaderna blir högre än de preliminärt beräknade och godtagna med vissa godtagbara till—

lägg.

Överlåts ett gruppbyggt småhus före beslut om utbetalning av bostadslånet sker den ovan angivna prövningen av köpeskil—

lingen (kostnaden) hos länsbostadsnämnden enligt reglerna i 9 (& Elk.

10.2.2 Kommunal borgen som förutsättning för lån

Gällande_ordning_m_m_

Som villkor för att länsbostadsnämnd skall kunna medge att ett beviljat och utbetalat lån övertas av ny ägare till ett småhus gäller bl a (37 å Elk) att kommunen skall ha åtagit sig ansvar enligt 13 5 Elk för den nye ägarens lån. Om kom— mun inte åtar sig sådant ansvar och medgivande att överta lånet sålunda vägras av länsbostadsnämnden skall nämnden

säga upp lånet om det inte finns särskilda skäl däremot.

Kravet på kommunalt ansvarstagande för vissa förluster har gällt sedan länge. I förarbetena till kungörelsen (1938:247) om lån och bidrag av statsmedel för beredande av bostäder i egnahem åt mindre bemedlade barnrika familjer uttalade de- partementschefen (prop 1938:19O s 61) att ansvarigheten "är att betrakta som en garanti för att urvalet bland de lån— sökande göres bland personer kända för skötsamhet och vilja att fullgöra sina åtagna förpliktelser." Bakom kungörelsen (1942:569) om tertiärlån och tilläggslån för vissa bostads— ,yggnadsföretag låg bl a uppfattningen (prop 1942:29 s 88) att det kommunala ansvaret skulle ge garantier för att huset

Då den i kungörelsen (1948:546) om egnahemslån och förbätt— ringslån intagna höjningen av den övre lånegränsen från 75 till 90'procent diskuterades, lades en delvis annan aspekt på borgensfrågan. Bostadssociala utredningen (SOU l945:65 s 542) anförde att den ur låntagarsynpunkt lämpliga gränsen 90 procent var vanskligt hög ur fastighetskreditsynpunkt. Enligt utredningens mening borde den övre lånegränsen inte överstiga 85 procent av fastighetsvärdet om inte ett visst kommunalt ansvarstagande förelåg.

”rtill anknytande tankegångar har återkommit i motioner de även på senare tid. Sålunda föreslogs 1973 års riksdag i motionen 1975:1559 (fp) ställa villkor om kommunal borgen

även för allmännyttigt bostadsföretags lån i intecknings—

fd

95 100 procent. Det är möjligt att säkerhetsaspek—

Ler här har beaktats. Bland civilutskottets motiveringar (CU 19T5:19 s 30), som låg bakom riksdagens beslut att av- slå "rkandet, ingick bl a en hänvisning till pågående utred—

ninxsarbcte.

stadsstyrolsen har i ett yttrande (1975—06—14, dnr 59—277)

» I..

till regeringsrätten bl a hävdat att bestämmelserna om kom—

munalt ansvar får anses motiverade även av planmässiga över— vägundcn. Genom ansvarskravet tvingas kommunerna till en no';renn prövning av om ett varaktigt behov av bostäderna föreligger. Styrelsen har dock noterat att kreditvärdes— 1 prövas slutgiltigt vid lånebeslut om nybyggnad. Vid

frågar .ndo skall enligt tillämpningsföreskrifter till

materiellt endast prövas sökandens möjligheter att

övertag

rna och att förvalta huset tillfreds—

.da årskostnade

om kommunal borgen

Vissa avgöranden

Länsbostadsnämnden i Malmö hade i två likartade fall aVSla—

medgivande att överta egnahemslån enligt

_"ll'. ansöl finjar om 1997 års kungörelse. Avgörandet motiverades med att respek— tive kommunalnämnder (Kävlinge, Lomma) vägrat teckna fort— satt borjcn jämlikt 15 % Bik. Lånen sades upp och löstes

Efter klander av kommunalnämndernas beslut fann länsstyrel— sen att dessa, som motiverats med att överlåtelsepriset "ar för högt, inte ansågs vila på rättvis grund.

Sedan kommunstyrelserna anfört besvär fann regeringsrätten (278, 279—1971) i domar den 7 november 1973, med ändring av länsstyrelsens beslut, den mot klandrade besluten förda ta— lan inte kunna bifalles. Kommunalnämndernas beslut att vägra borgen blev sålunda gällande.

Regeringsrätten anförde att i målen inte visats att kommunal— nämnderna tillämpat strängare bedömningsgrunder än vid hand— läggningen av andra liknande ansökningar. Inte heller i öv— rigt hade anförts någon omständighet som kan anses innebära att klandrade besluten vilade på orättvis grund. Slutligen hade i målen inte visats annat förhållande som jämlikt 76 & kommunallagen kunde föranleda upphävande av konmunalnämndernas beslut.

I detta sammanhang bör noteras även ett Kungl Maj:ts beslut (1971—02—26; inrikesdepartementet B 1201/70). Länsbostads— nämnden i Jönköpings län avslog en ansökan om övertagande av ett egnahemslån sedan Huskvarna kommun vägrat teckna fortsatt borgen för liggande lån. Kommunens ställningstagande grunda- des på att säljaren inte reglerat en skuld till kommunen för vissa kostnader i samband med uppförandet av huset. Bostads— styrelsen lämnade köparens besvär utan bifall. Sedan köparen anfört besvär upphävde Kungl Maj:t besluten och återförvisade ärendet. Utgången motiverades med att lånet, med hänsyn till föreliggande särskilda omständigheter, borde få övertagas av köparen trots att kommunen inte tecknat borgen.

10.2.3 Villkor i samband med kommuna1_b0stadsförmedling_

Länsbostadsnämnden kan på begäran av kommun med kommunal bo— stadsförmedling enligt 51 & Blk besluta att bostadslån för gruppbyggda småhus kommer att beviljas och får övertas en- dast om lånsökanden ger kommunen förmedlingsrätt. På kommu-

nens begäran kan nämnden också ställa som villkor för lån

till småhus som skall bebos av låntagaren att denne med- verkar till att kommunen får förmedlingsrätt till en hy— res— eller bostadsrättslägenhet som han lämnar i samband med inflyttningen. Prövningen av om villkoret uppfyllts ligger hos länsbostadsnämnden.

En kommun (Täby) avstyrke en ansökan om slutligt lånebe— slut för ett småhus i ett gruppbygge med hänvisning till att sökanden inte i skälig omfattning medverkat till att ge kommunen förmedlingsrätt till tidigare bostad. Vidare hade kommunen beslutat att inte teckna ansvar för bostads— lånet. Länsbostadsnämnden avslog (1973—05—23) låneansökan under åberopande av båda dessa förhållanden. Bostadssty- relsen lämnade (1973—08—16) besvär häröver utan bifall med hänvisning endast till att kommunalt ansvarsåtagande väg-

rats.

Över en ansökan (1970—02—02) om bostadslån för nybyggnad av småhus i Stockholm yttrade sig byggnadsdelegerade avstyr— kande. Skälet för avstyrkan var att Sökanden betingat sig ett högre pris än det rekommenderade för sin bostadsrätts— lägenhet, varigenom han ansågs inte ha i skälig utsträck— ning medverkat till att ge kommunen förmedlingsrätten en— ligt 51 % Elk. Sedan länsbostadsnämnden begärt direkt upp— gift huruvida kommunen ville teckna ansvarsåtagande, anför— de kammarkontoret på uppdrag av drätsclnämnden som hade ett generellt bemyndigande att teckna borgen att kommunen inte skulle vägra att åta sig borgensansvar för det fall att länsbostadsnämnden beviljade lånet. Detta ställnings— tagande grundades på meningen att man i borgensfrågan inte borde pröva om medverkanskravet i 51 & Blk uppfyllts och att borgen fick enbart ses som en garanti för att de eko— nomiska förplitelserna uppfylldes. Som nämnts åligger det länsbostadsnämnden att pröva om förutsättning för lån finns enligt 51 å Elk. Länsbostadsnämnden beviljade sedermera lån.

10.2.4 AVtal mellan kommun och byggare/köpare

här kommun har äganderätt till marken eller tecknar exploa—

c

tcrintsavtzl la annan grund finns möjlgheter att ta in sär—

klausuler en belåning och priser n %.

”elainjhorjn znäuun tar sedan ett tiotal är tillbaka in en klausul i köpeavtal, enligt vilken köpare åtar sig dels att

et är inolvttnin)s_lart ett år

inte avyttra fastigheten inom två

esdagcn. 3ryter k paren mot dessa åtaganden

4

skall dan enlifn avtnlc'; utge ett skadestånd om 10 000 kronor

[rdr ttlltrddcsda en. Betalningsförpliktelsen säk— 13 genom hantbrev. Med stöd av de nna avt styp ha r skade—

451115; _len efter förhandlingar.

dingö stads Tomt AB vid fö rsåljning; av tomt—

"sbelånade fastigheter i Östra Rudboda skall

ta in c-1 Id _'M1311 om nrisprövning. I området skall bolaget salja tomter på vilka hus skall by'ggas enlir t entreprenad— avtal direkt mellan tomtköparna och blivande entreprenör.

Klausulen innebär en utfästelse för köparna att till bolaget

utge ett oelo 90 om 15 000 kr för det fall att köparen saljer

fastigheten inom tio ar från det lagfart beviljats honom.

Äelopnet SCDll erL tas i den mån försäljningspriset över—

stiqer vad som är inte skattepliktig realisationsvinst.

' :

Vill sälcerhet för betalninren skall lämnas pantbrev i fas— timhcten. _ elonpet skall enligt avtalsklausulen avses tacka tomtöolagets "extraordinära exploateringskostnader — — — som med hänsyn till bcl£=ninws formen ej kunnat uttagas vid

könarcns förvärv".

I den bakom beslutet li*rande motionen konstateras att de

>o

plankos tn ader för området som inte täcks av tomtpriserna

upp ”r till drygt 15 000 kr per lägenhet. Motionärerna fin— ner det inte rimligt "att den satsning på lågprislagenheter, som kommunens medborgare gör, vid en försäljning i andra hand skall kunna tillföra fastighetsägaren spekulations—

vinst”

Ja....) __"T—m—"Kmu—T

försäljningar i Östra Vallabrink där det föreskrevs att köparen inte fick avyttra fastigheten utan kommunens med- givande inom fem år från tillträdesdagen, allt vid vite av 5 000 kr, säkrat genom inteckning. I ett fall har vitet

utkrävts.

I samma kommun har det kommunala fastighetsbolaget i fråga om Enstaområdet tecknat avtal om tomtförsäljning där köpa— ren åläggs att bebygga fastigheten inom tre år och förbin— der sig att inte sälja tomten utan bolagets medgivande in— nan byggnadsskyldigheten fullgjorts. Dessa förpliktelser skyddas genom en utfästelse att vid avtalsbrott utgår ett vite om 10 000 kr, säkrat genom pantbrev.

Vid försäljningar i Erikslundsområdet i Täby kommun teckna— des inte avtal om avyttringsförbud men väl ett villkor att köpare med bostadsrättslägenhet skulle överlämna denna för förmedling och försäljning till ett på visst sätt beräknat maximipris. AVSikten angavs vara att de som inte fick del av de förmånliga huspriserna i alla fall skulle få möjlighet att till rimligt pris förvärva en bostadsrättslägenhet-

Täby kommunfullmäktige har (1973—12—18) avslagit ett fastig— hetsnämndens förslag, enligt vilket till exploateringsavtal där kommunal bostadsupphandling inte var aktuell skulle fogas åtagande för entreprenören att vid vidareförsäljning av mark till husköpare teckna en viss typ av köpe— och entreprenad— avtal. Typförslaget innehöll bl a ett åtagande från den bli- vande husägaren att inte inom två år från tillträdesdagen överlåta fastigheten utan medgivande av förmedlingsorganet - ett medgivande vari godkänt pris skulle anges. Om över— låtelse skedde i strid mot detta åtagande förband sig hus— ägaren att till kommunen utge ett vite av 50 000 kr, en för— bindelse som skulle säkras med pantbrev. Mot fastighetsnämn— dens förSIag hade reservation (fp, m) gjorts. I reservationen anförs att det är angeläget att undvika att de småhus som upp— förs genom kommunens medverkan används för spekulation. Reser— vanterna ansåg dock den föreslagna klausulen bristfällig och dess praktiska uppföljning inte klarlagd.

I fråga om den rättsliga bakgrunden för här nämnda avtals— typer torde i detta sammanhang endast böra erinras om föl—

jande.

Enligt nya jordabalkens regler får ett köps fullbordan el— ler bestånd inte göras beroende av villkor i regel under mer än två år från den dag då köpehandlingar upprättades.

Har längre tid avtalats är köpet ogiltigt.

Avtalslagen innehåller (56 i) ett stadgande enligt vilket ett utfäst vite kan nedsättas efter skälignetsprövning om det utfästa vitet är uppenbart obilligt. Hänsyn skall tas inte endast till förlust utan också till det intresse som den viteskrävande kan ha haft för att få en förpliktelse uppfylld liksom till övriga omständigheter. Betalas ett ut— fäst vite utan förbehåll kan det inte därefter prövas en— ligt denna regel.

10.2.5 Avtal av annat slag

I Götene s kommun tecknar Bostadsstiftelsen Skansen Kronan (Länssparbanken) särskilt avtal, en s k boendeförsäkran, med köp ren i samband med kontraktstecknande. Köparen får där intyga att löpet är avsett som bostad för familjen och att han aVser fullfölja köpet och flytta in vid tillträdet.

Rättslis prövning har ej skett i något fall.

Ealigt upprift har förekomsten av denna bestämmelse, som

l ts i ca 1 år, inneburit att ett antal husspekulan— ter inte tecknat köpeavtal. Detta kan tolkas som att åtgär- den naft betydelse för att minska eller förhindra handel i

köpekontralb.

Den tillänpalo försäkran har följande lydelse:

”Inför konmande försäljning av ovannämnda område för—

'»s därmed på heder och samvete att min bestämda av—

sikt är dels att tillsammans med min familj skaffa oss

0

en varakzjf bostad i detta omrade, dels att genomföra

;: H c 0. ggg m __ _ ;.) "'It huset blivit färdigställt av

producenten.

Om ett eventuellt köp icke kan fullföljas genom om- ständignet varöver jag idag icke kan råda medger jag att det blivande köpekontraktet på oförändrade villkor får överlåtas på köpare, som utses av Bo—

stadsstiftelsen Skansen Kronan.

Samtidigt är jag medveten om att min familjs samt— liga bostadssparkonton nollställts vad det gäller poäng, samt att eventuella anmälningar till andra områden makuleras i samband med detta köp."

10216 temaår-

Upplåtelse av mark med tomträtt (15 kap jordabalken) ger kom— mun möjlighet att höja en avtalad tomträttsavgäld. Avgälden kan om inte annat avtalats höjas efter tidsperioder om tio år. Överenskommelse om ändring av avgälden för den kommande tidsperioden får inte träffas senare än ett år före utgången av den löpande perioden. På talan av endera parten under det näst sista året i en period skall rätten bestämma avgälden på grundval av det värde som marken äger vid omprövningen. Hänsyn skall därvid tas till ändamålet med upplåtelsen och Gällande föreskrifter om användninv och bebvevelsc. L) u v ut)

Avgäldens storlek är beroende såväl av markvärdet som av rän- tefaktorn. Lagen ger inga regler om kapitaliseringsräntan, som också kan komma att prövas av rätten. Kommunförbundet har i cirkulärskrivelser uttalat sig om avgäldsränta som be— döms lämplig för statsbelånade bostäder.

al.,.

allmänt sett OLud kuyna bedömas uti-

,.i

Markvärdestegringen to &

r_e från vad som kan betraktas som ortens pris. Härvid kan hänsyn

tmpar vid nya unn—

.

komma att tas till de priser som kommun

låtelser på likvärdig mafk. Frågan om normer för fastställan— de av tomträttsavgäld har bl a merörts i ett interpellatione—

svar i riksdayen (19i3—12—O6) av statsrådet Lidbom. ;

10.2.7 Markprispolitiken

Uttryck för en direkt marknrispolitik finns bl a i expropriu tionslagen och i förutsättningarna för bnstun 351. Det som skall ersättas vid expropriation är i nrincip fas— tighetens marknadsvärde, d v s det pris fastigheten sanno— likt skulle betinga vid försäljninn i öppna marknaden. Vid tätbebyggelsexpropriation och värdestogri sexpropriatiun gäller den s k presumtionsregeln. Denna innebär att sådan ökning av marknadsvärdet som ägt rum under i princip tio är före ansökningen - dock tidigast efter den 1 juli 1971 — räk— nas ägaren till godo endast i den mån han kan visa att ök— ningen beror på annat än förväntningar om ändring i markens tillåtna användningssätt. ?rsättning utgår sålunda endast om presumtionen motbevisas. För att undvika stötande resultat beträffande t ex eget hem bör dock (prop 1971:122, s 185— 186) en ersättning utgå som ger ägaren möjlighet att skaffa en likvärdig ersättningsfastighct i grannskapet eller på annat håll.

Som förutsättning för bostadslån gäller, förutom den ovan angivna regeln angående kostnaderna för det färdiga huset, reyeln i 10 © Blk. Denna regel innebär att bostadslån inte utgår för bl a småhus om det pris till vilket marken för— värvats överstiger vad som är skäligt.

102218 'yggkonkurrensu