SOU 1976:5

Säkerhetspolitik och totalförsvar

Statsrådet och chefen för försvars- departementet

Kungl Maj:t bemyndigade den 25 oktober 1974 chefen för försvarsdepar- tementet att tillkalla högst sju sakkunniga för att överväga och lämna förslag om totalförsvarets fortsatta utveckling m m.

Med stöd härav tillkallades samma dag såsom sakkunniga statssekre- teraren i försvarsdepartementet Anders Thunborg, tillika ordförande, samt ledamöterna av riksdagen Karl Bengtsson, Gunnar Gustafsson, Torsten Gustafsson, Bengt Gustavsson, Per Petersson och Maj Britt Theorin.

På därom gjord framställning entledigades fr o m utgången avjuni 1975 ledamoten av riksdagen Gunnar Gustafsson från nämnda uppdrag och till— kallades fr o m den 1 juli 1975 ledamoten av riksdagen Olle Göransson såsom sakkunnig.

De sakkunniga har arbetat under benämningen 1974 års försvarsutredning. Att såsom experter stå till utredningens förfogande anmodade departe- mentschefen den 21 november 1974 avdelningsdirektören Ulf Broström, kanslirådet Ingvar Ehrling, generallöjtnanten Gunnar Eklund, departe- mentsrådet Lennart Grape, överingenjören Sven Hellman, departements— sekreteraren Ulf Karlsson, utrikesrådet Leif Leifland, departementsrådet Gunnar Nordbeck, kansliråden Sven-Erik Orrö och Gunnar Petri, byråchefen Erik Thyberg och översten Rolf Wigur.

Uppdraget att vara huvudsekreterare åt utredningen lämnades den 25 oktober 1974 departementsrådet Ingemar Engman. Att såsom sekreterare stå till utredningens förfogande anmodade departementschefen den 21 no- vember 1974 departementssekreteraren Mats Bergquist, överstelöjtnanterna Lars-Erik Englund och Åke Sagrén samt kommendörkaptenen Jan Sondén.

] utredningens sekretariat har medverkat kanslistenl Eivor Ruthberg och kontorsskrivaren Birgit Ågren.

Försvarsutredningen får härmed överlämna ett av utredningen utarbetat betänkande, kallat Säkerhetspolitik och totalförsvar.

Till betänkandet har fogats reservationer av ledamöterna Per Petersson och Maj Britt Theorin samt ett särskilt yttrande av ledamöterna Karl Bengtsson, Torsten Gustafsson och Per Petersson.

Utredningens arbete fortsätter.

Anders Thunborg Torsten Gusta/Sson Beng! Gustavsson Karl Bengtsson Per Petersson Maj Brin Theorin

Olle Göransson Ingemar Engman

7103. Försvar mot angrepp med konventionella stridsmedel 7.10.4 Totalförsvarets utformning med hänsyn till ABC- krigföring

Kapitel 8 Riktlinjer för den svenska Säkerhetspolitiken 8.1 8.2 8.3 8.4 8.5 8.6

Utgångspunkter . . . . Åtgärder för att främja freden i världen . Åtgärder till stöd för svensk neutralitetspolitik Åtgärder vid krig i omvärlden . . Säkerhetspolitiken om Sverige råkar i krig . Målsättning för totalförsvaret

Kapitel 9 Riktlinjer för totalförsvarets fortsatta utveckling. 9.1 9.2

Grunder . . . . . Det militära försvarets fortsatta utveckling .

140 141 141 144 146

147 147 152 152 153 159

165 165 167

167 172 176 179 182 184 185 187 188 189 190 191 191 192 194

195

197 197 199 201 202 203 203

205 205 21 1

9.2.1 Grunder . . . . . . . . . 9.2.2 Inriktningen av det militära försvarets planering

9.3 Civilförsvarets fortsatta utveckling 9.3.1 Grunder 9.3.2 Inriktningen av planeringen inom delprogrammen 9.4 Det ekonomiska försvarets fortsatta utveckling 9.4.1 Grunder . . . 9.4.2 Särskilda frågor . 9.4.3 Inriktningen i stort av det ekonomiska försvaret . 9.4.4 Inriktningen av det ekonomiska försvarets planering 9.5 Övrigt totalförsvars fortsatta utveckling

9.5.1 Grunder . . . . . . . 9.5.2 Inriktningen av planeringen inom övrigt totalförsvar

9.6 Samordning och samverkan inom totalförsvaret .

Avdelning C. Utredningens överväganden rörande prisreglering av planerings- och utgiftsramar m m .

Kapitel 10 Prisreg/ering av planerings- och utgiftsramar m m för det militära försvaret och civilförsvaret.- 10.1 Historik . . . . . . . . 10.2 Expertutredningen angående prisreglering av försvarsutgifterna (EPAF) . . . . . 10.2.1 Direktiven för utredningen . . . . 10.2.2 Betänkande angående prisreglering av försvarsut- gifterna. 10 3 Särskilda åtgärder för att underlätta investeringar i rationali- seringssyfte . . 10.4 Överväganden och förslag

Reservationer Särskilt yttrande .

211 214 223 223

226 231

231 234 237 238 244 244 245 249

253

255 255

257 257

258

265 265

271 283

Utredningsuppdraget och arbetets bedrivande

Direktiven för utredningsarbetet innefattas i ett anförande till statsrådspro- tokollet den 25 oktober 1974 av chefen för försvarsdepartementet, statsrådet Holmqvist. Därvid anfördes i huvudsak följande.

1974 års riksdag (mot. 1974:402 och 1974:403. FöU 1974:19. rskr 1974:190) har uttalat att en ny försvarsutredning borde tillkallas så att den kan påbörja sitt arbete under hösten 1974.

Riksdagen (mot. 1974:404, FöU 1974z23, rskr 1974:194) har också behandlat frågan om beredskap för sk fredskriser. Fötsvarsutskottet konstaterar i sitt betänkande att gränsen mellan å ena sidan fredskriser och å andra sidan ekonomiskt hot och ekonomiska åtgärder i fientligt syfte kan vara svår att dra. Utskottet anser vidare att planeringen av vår beredskap på försörjningsområdet bör ges en sådan inriktning att den också täcker mera fredsmässiga behov. Av grundläggande betydelse är därvid, enligt utskottet, det arbete som bedrivs av fötsörjningsberedskapsutredningen (H 1971:01) och energiberedskapsutredningen (H 1974:03). Utskottet menar vidare att den försvarsutredning som utskottet förutsätter skall tillkallas måste ägna betydande uppmärksamhet åt försörjningsberedskapen och att den därvid får anledning att beröra beredskapen för fredskriser.

Vidare har riksdagen (mot. 1974:404, FöU 1974z22, rskr 1974:193) som sin mening gett till känna vad försvarsutskottet har anfört om en ökad integration mellan försvaret och det civila fredssamhället. Enligt utskottet bör en kartläggning av möjligheterna att komma längre i detta avseende komma till stånd i lämpligt sammanhang.

Mot bakgrund av det anförda förordarjag att sakkunniga tillkallas för att överväga och lämna förslag om totalförsvarets fortsatta utveckling m m.

Sveriges säkerhetspolitik bygger på alliansfrihet i fred syftande till neutralitet i krig. Denna inriktning kommer till uttryck i det mål för vår säkerhetspolitik som antogs av 1968 års riksdag(prop. l968:l 10. SU 1968: 122, rskr 1968:281)och som konfirmerades av 1972 års riksdag (prop. 1972z75, FöU 1972117, rskr 1972:231). De sakkunniga bör utgå från att detta mål alltjämt skall gälla.

För att skaffa sig en bakgrund till sina överväganden om totalförsvarets uppgifter och inriktning bör de sakkunniga analysera vilka hot av olika slag som kan uppkomma mot vår frihet och vårt oberoende och som bör tas som utgångspunkt för den lång- siktiga planeringen av vårt framtida totalförsvar. Ett viktigt underlag utgör härvid de 5 k angreppsfallen och krisfallen samt annat miljöunderlag som har legat till grund för myndigheternas studie- och planeringsverksamhet.

Det nuvarande samhället och samhällsutvecklingen kännetecknas av stor kom- plexitet och av att olika verksamhetsgrenar påverkar och griper in i varandra. Samhället blir därigenom mer känsligt för störningar än tidigare. På flera sätt blir också det internationella beroendet allt större. Detta innebär att medlen för att utöva hot eller påtryckningar mot en nation blir flera och av olika slag. Det kan tex vara fråga

om militära åtgärder, aktioner mot civilbefolkningen eller handelspolitiska och eko- nomiska sanktioner. Det är mot denna bakgrund angeläget att de sakkunniga studerar det totala försvarets roll i Säkerhetspolitiken samt hur bästa balans skall nås i våra samlade försvarsansträngningar. De sakkunniga får därvid anledning att också beröra beredskapen för fredskriser.

De sakkunniga bör också studera hur det fredstida samhällets utveckling påverkar våra försvarsåtgärder. De torde därvid komma att beröra frågan om en ökad integration mellan försvaret och det civila fredssamhället. Det är emellertid angeläget att un- derstryka att samhällets utveckling självfallet skall styras av medborgarnas fredstida önskemål och behov.

På grundval av det militära försvarets och civilförsvarets perspektivplaner. det eko— nomiska försvarets perspektivstudier samt de särskilda studierna avseende övrigt to- talförsvar bör de sakkunniga överväga och lämna förslag om de olika totalförsvars- grenarnas uppgifter i stort och principiella inriktning på längre sikt. Till grund för de sakkunnigas överväganden härvidlag bör även ligga de studieresultat som tas fram av försörjningsberedskapsutredningen och energiberedskapsutredningen.

[ ett senare skede bör de sakkunniga granska det militära försvarets och civil- försvarets programplaner för perioden 1977/78—1981/82 samt motsvarande planer för ekonomiskt försvar och övrigt totalförsvar och därvid överväga om dessa motsvarar de sakkunnigas långsiktiga bedömningar. Härvid bör särskilt beaktas att en tillfreds- ställande handlingsfrihet för framtiden erhålls.

I sina överväganden år 1974 om det militära försvarets och civilförsvarets pro- gramplanering behandlade riksdagens försvarsutskott (FöU 1974:19) bl a frågan om system för prisreglering av planerings- och utgiftsramar. Utskottet anförde därvid att det är angeläget att man snabbt fullföljer arbetet med att sammanställa erfaren- heterna av nu gällande system med kompensation enligt nettoprisindex.

Enligt utskottet bör frågan därefter övervägas av den försvarsutredning som ut- skottet räknar med skall tillkallas. Riksdagen (rskr 1974:190) beslöt att som sin mening ge Kungl Maj:t tillkänna vad utskottet anfört.

Med stöd av Kungl Maj:ts bemyndigande den 17 maj 1974 har jag tillkallat en utredning (Fö 1974:02) med uppgift att utvärdera erfarenheterna av nuvarande system för prisregleringen av det militära försvarets och civilförsvarets utgifter samt analysera nuvarande och alternativa system. Arbetsresultatet skall redovisas i början av år 1975. Utredningens rapport bör överlämnas till de sakkunniga som bör lämna förslag om metod för prisreglering av det militära försvarets och civilförsvarets planerings- och utgiftsramar from perioden 1977/78—1981/82 resp budgetåret 1977/78.

Med stöd av Kungl Maj:ts bemyndigande den 31 maj 1974 har jag ökat antalet sakkunniga i försvarets fredsorganisationsutredning (Fö 1968:20). Vid anmälan av denna fråga anförde jag bla att fredsorganisationsutredningen bör ta del av den kommande försvarsutredningens överväganden så att det blir möjligt att få de freds- organisatoriska konsekvenserna belysta i nära anslutning till nästa större beslut om försvarets fortsatta utveckling. .lag har vidare med stöd av Kungl Maj:ts bemyn— digande den 20 september 1974 tillkallat sex sakkunniga att överväga och lämna förslag om det militära försvarets centrala och högre regionala ledningsorganisation m m (Fö 1974:03). Även denna utredning, som skall avsluta en första etapp av sitt arbete i december 1976. kan behöva ta del av den kommande totalförsvarsut- redningens överväganden.

Vissa frågor som hänger samman med den allmänna värnplikten och värnplikts- utbildningens utformning övervägs fn av 1972 års värnpliktsutredning (Fö 1972:01). Den har i juni 1974 avlämnat ett betänkande (Ds Fö 1974:4) om rekrytering och utbildning av värnpliktiga avsedda för lokalförsvarsförband med stationära uppgifter m m. Utredningen väntas inom kort redovisa sina överväganden om nyttjandetiden av de värnpliktiga i krigsorganisationen samt hur eventuella förändringar härvidlag

kan påverka personaltillgång m m inom andra delar av totalförsvaret.

Som framgår av det anförda pågår fn flera betydelsefulla utredningar som berör olika områden av det militära försvaret. Jag anser det angeläget att detta utrednings- arbete samordnas i största möjliga utsträckning både i sak och tidsmässigt. Det bör enligt min mening ankomma på den av mig nu föreslagna totalförsvarsutredningen att utöva en ledande roll härvidlag.

De sakkunniga böt bedriva sitt arbete så att deras överväganden och förslag om de olika totalförsvarsgrenarnas uppgifter i stort och principiella inriktning samt om prisregleringssystem för det militära försvaret och civilförsvaret kan redovisas tidigt år 1976. och därvid kunna ligga till grund för regeringens anvisningar för myndig- heternas programplanering för perioden 1977/78—1981/82.

Resultatet av de sakkunnigas granskning av programplanerna (motsvarande) för det militära försvaret. civilförsvaret, det ekonomiska försvaret och övrigt totalförsvar bör redovisas i sådan tid att förslag till riksdagen år 1977 om totalförsvarets inriktning kan grundas på överväganden och förslag från de sakkunniga.

Genom regeringsbeslut den 9 oktober 1975 uppdrogs åt utredningen att överväga om behov föreligger av särskilda åtgärder i form av krediter eller andra åtgärder för att underlätta investeringar i rationaliseringssyfte.

Utredningens arbete har pågått sedan november 1974. Ett underlag för utredningens bedömningar av de säkerhetspolitiska frå- gorna har varit rapporter från försvarsdepartementets sekretariat för säker- hetspolitik och långsiktsplanering. Dessa har ytterligare belysts av experterna Grape och Hellman. De utrikespolitiska frågorna har belysts av experten Leifland.

De samhällsekonomiska och statsfinansiella frågorna har belysts av ex- perten Petri. Som grund för överväganden rörande system för prisreglering har förelegat betänkandet ”Prisreglering av försvarsutgifterna". Föredrag- ningar i denna fråga har gjorts av experten Nordbeck.

Till grund för utredningens bedömningar rörande det militära försvarets fortsatta utveckling har legat perspektivplan för det militära försvarets ut- formning efter 1977. Frågor rörande det militära försvaret har vidare belysts av experterna Eklund och Wigur samt av företrädare för de militära myn- digheterna.

Till grund för utredningens bedömningar av civilförsvaret har legat per- spektivplan för civilförsvarets utveckling efter 1977. Frågor rörande civil- försvaret har vidare belysts av experten Thyberg samt av företrädare för civilförsvarsstyrelsen och de regionala myndigheterna.

Inom det ekonomiska försvaret har bedrivits försök med perspektivstu- dier. Resultat av dessa perspektivstudier har legat till grund för överväganden rörande det ekonomiska försvaret. Energi- och försörjningsberedskapsut- redningens betänkanden har utgjort annat underlag. Frågor rörande eko- nomiskt försvar har vidare belysts av experterna Broström och Orrö samt av företrädare för olika myndigheter med uppgifter inom det ekonomiska försvaret.

Chefen för försvarsdepartementet har tillkallat en sakkunnig för studier avseende utvecklingen efter 1977 av de delar av totalförsvaret som inte omfattas av militärt försvar, civilförsvar och ekonomiskt försvar, samman- fattningsvis benämnda övrigt totalförsvar. Rapporter från dessa studier har utgjort grund för utredningens överväganden. Frågor rörande övrigt total-

försvar har ytterligare belysts av experten Nordbeck, den sakkunnige och av representanter för myndigheter och organisationer. Bl a har en särskild redovisning med diskussion genomförts avseende sjukvården i krig. Utredningen har yttrat sig över ett förslag från 1975 års oljelagringskom- mitté om förlängning av nuvarande oljelagringsprogram. Försvarsutredningens ordförande och sekretariatet har haft tre samman- träden med ordförandena och sekretariaten i försvarets fredsorganisations- utredning, 1972 års värnpliktsutredning samt försvarsmaktens ledningsut- redning.

För att komplettera utredningens underlag har särskilda studier genom- förts på utredningens uppdrag. En studie, genomförd av professor Gunnar Adler-Karlsson, avsåg ”De multinationella företagens roll i det internatio- nella systemet”. Docent Gunnar Jervas har på utredningens uppdrag genom- fört studierna ”Teorier om uppkomsten av konflikter och krig” och ”Från hotbild i öst och väst till svensk försvarsplanering”.

För belysning av frågan om civilmotstånd har underlag inhämtats från den engelske forskaren Adam Roberts.

En projektgrupp inom försvarsdepartementets planerings- och budgetsek- retariat har genomfört en undersökning av försvarsindustrins problem. Gruppens rapport ”Försvarsindustriella problem” har utnyttjats som un- derlag av utredningen.

Utredningen har företagit studiebesök i Frankrike, Norge och Jugoslavien. Försvarsutredningen har genom studieresor orienterat sig om totalför- svarsfrågor i olika delar av landet. Besök har avlagts vid staber, förband och anläggningar inom försvarsmakten samt vid anläggningar inom civil- försvaret och det ekonomiska försvaret. Vidare har studiebesök avlagts vid industriföretag som tillverkar försvarsmateriel.

Sammanfattning

Försvarsutredningens uppgift är att överväga och lämna förslag om total- försvarets fortsatta utveckling m m. Utredningen redovisar i föreliggande betänkande sin analys av utvecklingen i omvärlden och de hot av olika slag som kan uppkomma mot vår frihet och vårt oberoende. Vidare redovisas bedömningen av det fredstida samhällets utveckling och dess påverkan på våra försvarsåtgärder. Utredningen har tagit del av det militära försvarets och civilförsvarets perspektivplaner, det ekonomiska försvarets perspektiv- studier samt de särskilda studierna avseende övrigt totalförsvar. På grundval av detta samlade material lämnar utredningen förslag beträffande inrikt- ningen av svensk säkerhetspolitik och de olika totalförsvarsgrenarnas upp- gifter i stort och principiella inriktning på längre sikt. 1 ett kommande be- tänkande kommer utredningen att lämna förslag i anslutning till de pro- gramplaner mm som på regeringens uppdrag kommer att utarbetas.

Den svenska Säkerhetspolitiken har traditionellt setts och måste fortfa- rande ses i samband med öst-västproblematiken. I och med avspännings- politikens utveckling har också andra internationella problem blivit föremål för ökad uppmärksamhet. Den internationella ekonomiska utvecklingen i industriländerna såväl som utvecklingsländernas krav på en ny ekonomisk världsordning måste också beaktas i en bredare säkerhetspolitisk diskussion.

Enligt utredningens uppfattning kan de aktuella ekonomiska svårighe- terna och den internationella ekonomiska omfördelningen av resurser som nu pågår uppenbarligen få säkerhetspolitiska konsekvenser. Oljekrisen 1973/ 74 har påvisat konsumentländernas stora känslighet och producent- kartellens effektivitet i detta fall. De ekonomiska svårigheterna har medfört att Sovjetunionens och USA:s ställning relativt och åtminstone på kort sikt har förstärkts. Förutsättningarna för avspänningspolitiken bedöms dock inte ha rubbats av de ekonomiska svårigheterna.

Under senare år har förhållandet mellan industriländer och utvecklings- länder lett till krav på en ny ekonomisk världsordning. Dessa problem har fått ökad aktualitet inte minst i FN:s arbete. Om den nuvarande situationen inte ändras kan den på längre sikt få allvarliga säkerhetspolitiska konse- kvenser i form av konflikter mellan industri- och utvecklingsländer eller mellan utvecklingsländer.

FN kan inte väntas bli en effektivt fungerande organisation för kollektiv säkerhet inom överskådlig tid. Varje land måste därför svara för sin egen säkerhet. Ett omfattande förhandlingsarbete pågår för att kontrollera och begränsa rustningarna i världen. Vissa begränsade resultat har nåtts men

utredningen bedömer det som föga sannolikt att förhandlingarna inom över- skådlig tid kommer att leda till någon avgörande nedrustning.

Med utgångspunkt i de nu kända förutsättningarna för det internationella systemets utveckling bedömer försvarsutredningen att USA ocn Sovjet- unionen under överskådlig tid förblir de enda staterna som kan karaktäriseras som supermakter. Trots att främst Japan, Kina och Västeruropa har för- utsättningar att i vissa avseenden nå supermaktsstatus bedömer utredningen att dessa under den kommande tioårsperioden inte kommer att kunna upp- träda som sådana i global mening.

Avspänningssträvandena har hittills bl a tagit sig uttryck i en provisorisk reglering särskilt av vissa problem i Centraleuropa och förhandlingar om rustningskontroll, SALT, MFR och ESK. Avspänningspolitiken, som enligt utredningens mening inte bör bedömas efter kortsiktiga variationer, innebär dock inte att alla konflikter försvunnit. Men den innebär att skiftningarna i den internationella politiken kan bli mindre dramatiska. Enligt utredning- ens mening finns det skäl att betona att det inte finns något direkt samband mellan rustningsnivå och spänning eller avspänning. Tider med förhållan- devis låga rustningsnivåer har utmärkts av hög spänning och tvärtom.

Förbindelserna mellan USA och Västeuropa har utsatts för påfrestningar under senare år. Oljekrisen och samförståndspolitiken mellan USA och Sov- jetunionen har lett till svårigheter inom NATO. Försvarsutredningen be- dömer emellertid att intresset i Västeuropa för fortsatt amerikansk närvaro där kommer att vara stort även i framtiden. Även Sovjetunionen bedöms av många, åtminstone på längre sikt, ha intresse av en fortsatt sådan närvaro.

Även om förhållandena i Centraleuropa fortfarande kommer att ha stor betydelse har den internationella politikens huvudfrågor under senare tid rört sig omkring Mellanöstern och områdena däromkring. Konflikter i detta område kan uppstå av många olika anledningar och få betydande konse- kvenser för utvecklingen i Europa i sin helhet.

Nordens strategiska betydelse är inte konstant utan påverkas av den rå- dande situationen. Den militära styrkeuppbyggnad som under senare år skett på Kolahalvön, framförallt av marinstridskrafter, har ökat Nordens strategiska betydelse. Sovjetunionens behov av fritt tillträde till Atlanten från såväl Murmanskområdet som Östersjön liksom västsidans intresse av att hindra detta ger Nordkalotten och Östersjöutloppen militär betydelse. Ytterligare intresse har ägnats det Nordatlantiska området på grund av 01- jefyndigheter utanför Norges kust.

Under efterkrigstiden har de nordiska ländernas säkerhetspolitik utmärkts av stabilitet. Deras säkerhetspolitiska dispositioner är beroende av varandra. Av något land ensidigt vidtagna åtgärder skulle kunna påverka denna balans.

Supermakterna bedöms även i framtiden komma att sträva efter att för- hindra en militär konfrontation i Europa. Det faktum att stora militära styr- kor står ständigt beredda mot varandra innebär dock en risk. Su- permakternas globala intressen och kamp om resurser innebär vidare risk för att de blir indragna i lokala konflikter som kan trappas upp eller spridas.

Även om motsättningarna mellan supermakterna minskat under senare tid kvarstår de ändå i sina huvuddrag och utgör ett latent hot mot freden i världen. Ytterligare problem kan tillkomma genom motsättningar inom

blocken. Härtill kommer att de vidgade ekonomiska och sociala klyftorna inom och mellan nationer tillsammans med knapphet på resurser och råvaror innebär växande konfliktorsaker.

Försvarsutredningen bedömer att trots strävan efter avspänning kan risken för krig i Europa inte uteslutas. Ej heller kan sådana aggressiva påtryckningar som utgår från hot om krig uteslutas. Vårt lands möjligheter att stå utanför krig och allvarligare konflikter med bibehållen frihet bedöms även i fram- tiden bäst främjas genom den alliansfria politiken inriktad på neutralitet i krig. Den svenska Säkerhetspolitiken bör enligt utredningens mening for- mas genom en samverkan mellan utrikespolitiken, försvarspolitiken, vår politik i internationella nedrustningsfrågor, handelspolitiken och bistånds- politiken.

Försvarsutredningen anser att Sverige i ökad utsträckning bör medverka till att påverka den internationella utvecklingen i riktning mot ökad allmän säkerhet. Strävandena att undanröja konfliktorsaker har stärkt möjligheterna till en bestående fred i vår del av världen. Bristande jämlikhet i de eko- nomiska förbindelserna kvarstår och orsakar en orättvis fördelning av värl- dens tillgångar. För att undanröja dessa missförhållanden fordras en reform av det internationella ekonomiska systemet. Sverige har uttalat stöd för en sådan ny ekonomisk världsordning. Det är även naturligt att vi på alla sätt söker stärka FN:s möjligheter att förebygga och lösa konflikter.

En följd av den rådande avspänningspolitiken är att förhållandena inom staterna tillmäts allt större vikt vid säkerhetspolitiska bedömningar. I en situation då människor inte upplever krigshotet som lika påträngande som under det som benämns kalla krigets år, riktas blickarna mot inrikespolitiska problem.

Tendensen har under senare år förstärkts av den ekonomiska utvecklingen med hög arbetslöshet och inflation i praktiskt taget alla industriländer i Västeuropa och Nordamerika. Många har betecknat denna kris, som i sin tur förvärrats av oljekrisen, som den allvarligaste sedan andra världskriget. Flertalet invånare i dessa länder upplever i ett avspänningsskede dessa frågor som nära nog lika centrala som krig och fred.

Med dessa utvecklingstendenser har följt en benägenhet att definiera sä- kerhetspolitiken i vidare termer än vad som tidigare varit brukligt. Det är uppenbart att även om den fysiska säkerheten i form av ett försvar mot anfall från annat land fortfarande spelar en mycket viktig roll i upplevelsen av säkerhet, inrymmer denna numera också olika aspekter av ekonomisk och social säkerhet.

För att Sveriges alliansfria politik skall respekteras och landets oberoende i längden bevaras erfordras stöd av en aktiv utrikespolitik och ett starkt och allsidigt totalförsvar. Vid en konflikt i Europa mellan stormaktsblocken skall genom försvarets styrka, sammansättning och beredskap ett angrepp mot Sverige inte av någon kunna bedömas som lönsamt. Därigenom har totalförsvaret den avsedda fredsbevarande förmågan.

Ett krig i omvärlden kan leda till att utrikeshandeln helt eller delvis upp- hör. Det ekonomiska försvaret skall därvid bl a genom beredskapslagring säkerställa att samhället kan uthärda avspärrning under rimligt lång tid. Vid krig i vårt närområde skall Sverige i överensstämmelse med de för- pliktelser som neutralitetsrätten föreskriver motverka kränkningar eller för-

sök till kränkningar av svenskt territorium.

Om Sverige, trots alla ansträngningar att bibehålla neutraliteten, blir in- draget i krig skall alla tillgängliga resurser koncentreras på ett kraftfullt försvar och på en politik som leder till bevarandet av landets frihet.

Försvarsutredningen anser att den 1972 fastställda målsättningen för to- talförsvaret alltjämt bör gälla.

Utredningen anser att även framgent Nordkalottområdet och Östersjö- utloppen är de strategiskt mest betydelsefulla områdena i Norden. Även Gotlands betydelse bör uppmärksammas.

Vårt land innehåller inte områden av primärt strategiskt intresse för stor— maktsblocken. Svenskt område kan dock komma att beröras vid operationer syftande till kontroll över Nordkalotten, Östersjöutloppen eller Skandina- viens västkust. För vårt vidkommande kan därvid främst norra och södra Sverige komma att beröras.

Totalförsvaret bör alltjämt bygga på den allmänna värnplikten, civilför- svarsplikten m m, varigenom det är en hela folkets angelägenhet. En ökad samordning mellan totalförsvarets olika delar och samhället i övrigt bör eftersträvas, varvid fredstida ansvar så långt möjligt bör behållas även i krig eller kriser. Varje medborgare skall allt efter sin förmåga ges tillfälle att delta i landets försvar.

De geografiska förhållandena ger goda betingelser för att genomföra ett effektivt försvar av vårt land. Samhällsutvecklingen leder till förändringar inom många områden. [ många avseenden medför detta att sårbarheten ökar, i andra att grunden för ett effektivt försvar förbättras. Försvarsut- redningen understryker vikten av att våra gynnsamma försvarsbetingelser noga utnyttjas samt att i samhällsplaneringen hänsyn tas även till total— försvarets behov.

Ett militärt angrepp är det allvarligaste hotet mot vår säkerhet. Det är därvid av avgörande betydelse att inledningsvis disponera sådana resurser" att totalförsvaret hinner omställas för krig innan en angripare kan överföra betydande styrkor till vårt land. Försvaret skall i det längsta förhindra att en angripare får fast fot på svensk mark. Det går emellertid inte att bortse från risken att en angripare lyckas tränga in i landet. Därför måste ett effektivt och uthålligt motstånd kunna göras i organiserade former i varje del av landet. Totalförsvaret skall därför byggas upp för att vara i vid mening uthålligt.

Utredningen har övervägt den roll icke—militärt mostånd, sk civilmot- stånd, skulle kunna tilldelas inom vår säkerhetspolitik och därvid funnit att denna motståndsform inte utgör något alternativ till militärt motstånd.

Försvarsutredningen anser att stor betydelse måste tillmätas möjlighe- terna att inom landet disponera kapacitet för utveckling och tillverkning av försvarsmateriel. Om dessa möjligheter skall behållas fordras en kon- tinuerlig och stabil beställningsverksamhet. Försvarsutredningen är dock medveten om att det av olika skäl kan vara svårt att behålla den nuvarande bredden på utvecklingskapaciteten inom främst flygplan-, robot- och elek- tronikindustrin.

Försvaret bör inte utformas för en situation där en angripare i full ut- sträckning utnyttjar ABC-stridsmedel mot oss. Skyddet mot sådana strids— medel bör liksom hittills inriktas på sådana åtgärder som möjliggör fortsatt

motstånd trots insats mot oss av enstaka kärnladdningar eller av bakte- riologiska (biologiska) och kemiska stridsmedel i begränsad omfattning. De särskilda kostnaderna för dessa åtgärder skall dock vara måttliga. Verk- ningarna i Sverige av sådana stridsmedel insatta i omvärlden bör kunna begränsas.

För försvarets utveckling erfordras handlingsfrihet att kunna ändra för- svarets sammansättning, inriktning och styrka. Handlingsfriheten är därför av flera slag. Den avser möjligheterna att utbilda personal och bygga ut krigsorganisationen samt att anskaffa materiel, anläggningar och förnöden- heter. Långsiktig beredskap och handlingsfrihet bör prioriteras.

Vårt försvar skall vara så utformat att det inte kan uppfattas som ett hot mot någon.

Försvarsutredningen har kommit till uppfattningen att det militära för- svaret skall föras som ett djupförsvar. Stridskrafterna skall kunna utnyttjas med tyngdpunkten i kust- och gränsområdena så att våra naturliga för- svarsbetingelser tillvaratas. De fördelar som ligger i att vårt land till stora delar omges av hav bör utnyttjas för att tillfoga en angripare förluster redan under transporterna mot vårt land. Delar av försvarsmakten skall ha en sådan rörlighet att kraftsamling kan ske till aktuella invasionsriktningar och att stridskrafterna där snabbt kan komma till verkan. Utredningen finner det angeläget att understryka att vi vid behov med god effekt under lång tid skall kunna fortsätta motståndet mot en angripare som lyckas tränga in i landet. Samtidigt härmed skall motstånd i alla former kunna genomföras fortlöpande inom av en angripare tagna områden och operationerna fortsätta till sjöss och i luften.

Utredningen är angelägen understryka att alla möjligheter bör utnyttjas att i krig behålla viktiga civila funktioner i samhället samt att en ökad integration eller samordning mellan militära och civila funktioner efter— strävas.

Under senare år har kostnaderna för försvarsmateriel ökat starkt. Kost- nadsutvecklingen bör enligt försvarsutredningens mening mötas genom att förbandens materiella kvalitet differentieras. Vissa förbands utrustning bör således förbättras i takt med utvecklingen i omvärlden medan andra utrustas med mindre kostnadskrävande vapensystem.

Beträffande markstridsförbanden anför utredningen att brigaderna bör ges sådan kvalitet att de är anpassade till utvecklingen i omvärlden men att avvägningen mellan kvalitet och kvantitet bör göras så att antalet brigader kan hållas relativt högt. För samtliga stridande förband är effektiva pan- sarvärnsvapen av största betydelse. Försvarsutredningen biträder av över- befälhavaren föreslagen utökning av antalet stridande förband i form av fristående bataljoner och lokalförsvarsförband. Utredningen har funnit att behov föreligger av att disponera rörliga förband för att kunna förstärka kapaciteten för bekämpning av sjömål.

Beträffande övervattenstridsförbanden har utredningen funnit att förut- sättningar bör skapas så att de kvalificerade ytattackförbanden kan uppträda i flottiljförband. Vidare bör anskaffning av sjörobot genomföras. Särskilda enheter för skydd av import- och exportsjöfart bör ej anskaffas. Skydd skall dock kunna ges kustsjöfart samt transporter till och från Gotland med en- heter som primärt avses för uppgifter i invasionsförsvaret. För ubåtsjakt

bör avses helikoptrar i samverkan med övervattensfartyg.

Försvarsutredningen har beträffande fjärrstridsförbanden funnit att det även i framtiden är betydelsefullt att kunna anfalla en angripares invasions- styrkor även utanför kust och gräns. Utredningen förordar att en vidareut- veckling av JA 37 Viggen — flygplan A 20 genomförs. Framtida behov av skolflygplan kan tillgodoses på olika sätt. Utredningen vill understryka att vid val av flygplantyp skall en utgångspunkt vara att flygplanen med lämplig beväpning kan utnyttjas i krig i lätta attackförband. Förberedelser för anskaffning av flygplan för utbildningsändamål kan behöva äga rum parallellt med motsvarande arbete avseende system A 20. Försvarsutred- ningen har vidare funnit att möjligheterna att utveckla och tillverka ubåtar inom landet bör behållas.

Beträffande luftförsvarsförband anför försvarsutredningen att ställnings- tagande till frågan om utveckling av ersättning för JA 37 Viggen ännu inte är förestående. Anskaffning av jaktflygplan (jaktattackflygplan) för 1990-talets behov kan grundas på egen utveckling, licenstillverkning av i utlandet konstruerat flygplan eller direktköp av utländskt flygplan. Möj- ligheterna att under 1980-talet inom landet påbörja utveckling av jaktflygplan påverkas av ställningstagandena beträffande anskaffning av attackflygplan och skolflygplan. Utredningen finner att ett kompletterande underlag rö- rande luftförsvarets framtida utformning erfordras. Detta underlag bör över- siktligt belysa de anskaffningsmöjligheter förjaktflygplan för behoven under 1990-talet som föreligger. De fördelar som ligger i anskaffning grundad på egen utveckling bör ingå i underlaget. Beträffande jaktflygplan bör alter- nativet licenstillverkning i Sverige av ett i utlandet konstruerat flygplan belysas särskilt.

Försvarsutredningen har bedömt att den tekniska utvecklingen i framtiden ger allt större möjligheter att till rimliga kostnader utveckla robotar och andra vapen med hög precision och verkan. Utredningen har av detta dragit slutsatsen att det är av stor betydelse att vi inom landet i framtiden har tillgång till utvecklingskapacitet för olika typer av robotar och andra pre- cisionsstyrda vapen. I detta sammanhang är utredningen angelägen under- stryka betydelsen av att utvecklingen av robotar mycket noga samordnas. Utredningen finner det även angeläget att robotars och andra vapens roll och plats i det framtida luftförsvaret klarläggs. Denna fråga bör ses mot bakgrund av övervägandena rörande eventuell anskaffning av nytt jakt- flygplan efter JA 37 Viggen samt mot bakgrund av utveckling och anskaff- ning av robotsystem för andra ändamål inom försvaret.

Beträffande central och högre regional ledning understryker utredningen att kostnader och personalbehov i staber och centrala myndigheter noga undersöks så att en omfördelning av militär personal kan ske till förmån för utbildning av värnpliktiga och förband.

Kostnaderna för fredsorganisationen ökar. Försvarsutredningen under— stryker därför med skärpa att det är nödvändigt att snara och kraftfulla åtgärder vidtas så att resurser kan överföras till sådan utbildning och mate- rielanskaffning som ger effekt i krigsorganisationen. Antalet anställda mäste minska. Beräkning erfordras av behovet av personal i framtida freds- och krigsorganisation för utredningens vidare ställningstaganden. Försvarsut- redningen vill inte utesluta att en minskning av den anställda militära och

civilmilitära personalen kan bli nödvändig.

Försvarsutredningen biträder 1972 års värnpliktsutrednings förslag att den försöksvis förkortade grundutbildningen och modifierade repetitionsutbild- ningen tills vidare tillämpas. Försvarsutredningen understryker beho- vet av att förbättra det värnpliktiga befälets utbildning. Utredningen tillmäter den värnpliktssociala utvecklingen stor betydelse men vill även betona att effektiv och realistisk utbildning måste ge befäl såväl som värnpliktiga möj- ligheter att uppfylla de krav som deras uppgifter i krig ställer.

Försvarsutredningens förslag rörande civilförsvarets fortsatta utveckling innebär att de grunder för planeringen som fastlades i 1972 års försvarsbeslut följs upp och ytterligare utvecklas. Befolkningen skall sålunda i första hand skyddas för verkningarna av konventionella stridsmedel, som sätts in mot militära mål men som indirekt kan beröra civilbefolkningen. Befolknings- centra som sådana bör inte ses som primära mål för en angripare. Viss hänsyn skall i planeringen dock tas till att befolkningen i vissa situationer kan bli ställd inför direkt hot om skadegörelse. Skydd mot ABC-stridsmedel bör till måttliga merkostnader anordnas där så kan ske. Ökad vikt bör läggas vid gemensamt och effektivare utnyttjande av samhällets samlade resurser för skadeavhjälpande åtgärder under fred och krig. Som ett led häri bör bla samverkan mellan civilförsvaret och den kommunala verksamheten ytterligare studeras.

Planeringen av civilförsvarets olika delar bör enligt försvarsutredningens mening inriktas så att det främsta skyddet ges befolkningen i skyddsrum. Dessa bör som hittills endast anordnas i orter som bedöms bli särskilt utsatta vid stridshandlingar eller hot om skadegörelse. Jämsides med skyddsrums- byggandet bör särskilda åtgärder vidtas för att i första hand i de mest utsatta skyddsrumsorterna avhjälpa de allvarligaste bristerna i fråga om skydd. Genom relativt enkla åtgärder bör vidare inom såväl skyddsrumsorterna som övriga delar av landet förberedelser vidtas för att kunna förse anläggning eller byggnad med s k skyddat utrymme. Möjligheterna att larma befolk- ningen bör i ökad utsträckning kunna ske även utanför skyddsrumsorterna.

En planläggning för utrymning av vissa orter och områden bör behållas. Planeringen bör vara sådan att handlingsfrihet föreligger att genomföra ut- rymning med hänsyn till den rådande situationen och bedömd händelse- utveckling.

Planeringen för anskaffning av skyddsmasker bör vara sådan att pro- duktionskapaciteten upprätthålls genom en begränsad men kontinuerlig an- skaffning med möjligheter till en forcerad tillverkning.

Ändringen av civilförsvarets lednings- och undsättningsorganisation till följd av 1972 års försvarsbeslut, liksom den beslutade övergången till nytt utbildningssystem, bör fullföljas. Härigenom skapas förutsättningar för ett effektivare utnyttjande av de resurser som avdelas för ledning och und— sättning.

Försvarsutredningen har i sina överväganden rörande det ekonomiska försvaret särskilt behandlat frågorna om uthållighet och försörjningsstandard samt beredskap för fredskriser.

Försvarsutredningens principiella syn på uthålligheten är att planeringen främst bör inriktas på att säkerställa en omställning av samhället till en krishushållning. Beredskapslagringen bör inriktas på att säkerställa behoven

under en omställningsperiod samt på försörjningen under en längre kris— period med sådana råvaror, komponenter m m som inte finns att tillgå inom landet. För en krigssituation bör uthålligheten dimensioneras av behoven såsom de framgår av samordnade studier av tänkbara krigsförlopp.

Försvarsutredningen har kommit till slutsatsen att det är rationellt att förberedelserna för att möta fredskriser åvilar det ekonomiska försvaret. Planeringen för fredskriser bör syfta till att i så långt möjligt normal om- fattning upprätthålla produktion, export och sysselsättning samt att undvika störningar i viktiga samhällsfunktioner. Planeringen bör under de närmaste åren främst avse importbortfall av olja och oljeprodukter, däri inbegripet vissa kemiska produkter.

Inom Iivsmedelsområdet bör målet vara att livsmedelsförsörjningen in- riktas mot omställning av livsmedelsproduktionen till huvudsakligen själv- försörjning. Beredskapslagringen bör inriktas på sådana produktionsresurser som inte finns att tillgå inom landet, bl a vissa gödsel- och bekämpnings- medel samt livsmedelsråvaror.

Inom beklädnadsområdet bör erforderlig produktionskapacitet säkerställas inom landet. Beredskapslagring bör ske av råvaror samt hel- och halvfabrikat på textil- och läderområdet. Lagringen bör i huvudsak ske i överensstäm— melse med riksdagens beslut om försörjningsberedskapen på beklädnads- området.

Trots att omfattande åtgärder vidtagits för beredskapslagring av bränslen och drivmedel bedömer försvarsutredningen att detta område allt framgent kommer att utgöra ett av de känsligaste försörjningsområdena genom att behoven endast till liten del kan tillgodoses genom utnyttjande av inhemska råvaror. Försörjningen med bränslen och drivmedel m m bör genom för- beredelser för förbrukningsreglering, aktivering av inhemsk ersättningspro- duktion samt beredskapslagring av importvaror tryggas för totalförsvars- funktionerna och befolkningen i sådan omfattning att motståndsförmågan och samhällets viktigaste funktioner kan vidmakthållas.

Beträffande elkraftförsörjningen anser försvarsutredningen bl a att frågan om kärnkraftens utnyttjande och skydd i krig fordrar ökad uppmärksamhet.

Försvarsutredningen bedömer det sannolikt att den svenska industrin, när det gäller området övriga försörjningsviktiga varor, efter en viss om- ställningsperiod kan tillgodose större delen av erforderlig försörjning under förutsättning att behövliga råvaror, utbyteskomponenter, reservdelar m m finns att tillgå.

Försörjningen med transporter bör tryggas för totalförsvarsfunktionerna i den omfattning att motståndsförmågan och samhällets viktigaste funk- tioner kan upprätthållas. Försvarsutredningen vill ifråga om tjänsteprogram- met särskilt betona att ett tillgodoseende av arbetskraftsbehoven är en för- utsättning för övriga försörjningsområdens funktion och uthållighet. Be- redskapslagringen bör kraftsamlas till kemi-, plast- och läkemedelsbrmscher- na. Läkemedelsråvaror bör prioriteras.

Beträffande övrigt totalförsvar har försvarsutredningen funnit anledning att särskilt betona betydelsen av psykologiskt försvar och sjukvård i krig. Utredningen förordar snara åtgärder för att förbättra kapaciteten för sjuk- vården i krig och understryker sjukvårdshuvudmännens stora roll i detta sammanhang.

Försvarsutredningen föreslår att ett automatiskt system för prisreglering av planerings- och utgiftsramar bör tillämpas även i framtiden och att detta system bör baseras på nettoprisindex. Försvarsutredningen föreslår i sam— band härmed vissa ändringar i de planerings- och budgettekniska rutinerna.

Ledamoten Per Petersson anför i sin reserva/iwi beträffande prisreglering av planerings— och utgiftsramar m m bla att ett automatiskt system för prisreglering bör baseras på nettoprisindex men att förutsebara avvikelser mellan försvarets prisutveckling och den allmänna prisutvecklingen beaktas vid systemets utformning och hänsyn tas till realistiska krav på produk- tivitetsutveckling.

Ledamoten Maj Britt Theorin anför i sin resa/vario" beträffande det militära försvarets fortsatta utveckling m m bl a att perspektivplanerna är framtagna sektorsvis. Någonbedömning har inte skett av effekter och kostnader vid olika avvägningar och vid överföring från en totalförsvarsgren till en annan. Därmed saknas underlag för hypotesen att nuvarande avvägning är den mest effektiva ur säkerhetspolitisk synpunkt. Studiematerialet i övrigt är konventionellt och domineras av en öst-väst-konflikt. Underlag för en analys av nord-syd-konflikter saknas. Förslag till studier ges. Sveriges och Mexikos förslag i FN om reducering av försvarsutgifterna och överföring av frigjorda resurser för insatser i u-länderna borde ha beaktats för den kommande för- svarsplaneringen.

Theorin instämmer i stort i utredningens analys av orsaker till konflikter men reserverar sig mot slutsatserna (kap 9) som utan att följa den analys utredningen gjort konventionellt tar ställning till olika funktioner i dagens försvar. Sådana konkreta bindningar bör ske först i nästa del av utredningens arbete. En diskussion om avvägning borde ha skett på tre nivåer: inom Säkerhetspolitiken, totalförsvaret och det militära försvaret. Beträffande flyg- plan A 20 reserverar sig Theorin mot beslut om vidareutveckling av JA 37 Viggen innan flygplansfrågan belysts i sin helhet och innan andra alternativ som enklare version, licenstillverkning, inköp, modifierad SK 60 med robotar och robotutveckling belysts. Beslutet låser nu i hög grad utredningens möj- ligheter till omavvägningar inom totalförsvaret och inom det militära för- svaret. Theorin påpekar vidare att rapporten "Försvarsindustriella problem" bekräftar att sysselsättningen inte är det stora problemet. För att möta för- ändringar måste planering ske i god tid och aktiva stödåtgärder sättas in tidigt. En kartläggning av var ökad forskning och utveckling kan tas tillvara bör innefatta områden som exemplifierats i den s k Myrdalgruppens arbete. Aktiva svenska insatser vid överföring från krigsmaterielsektorn till forsk- ning och utveckling för viktiga överlevnadsproblem för de fattiga länderna överensstämmer med Sveriges och Mexikos förslag i FN.

Ledamöterna Karl Bengtsson, Torsten Gustafsson och Per Petersson anför i sitt särskilda _vi/rande beträffande det militära försvarets fortsatta utveckling m m bla att den inriktning av det militära försvaret som anges i kapitel 9.2 innebär att handlingsvägar enligt ÖB 75 med ett ekonomiskt innehåll motsvarande handlingsväg 4 och 5 ej bör bli föremål för fortsatta studier.

Avdelning A.

Utgångspunkter för utredningens överväganden

1. Tidigare försvarsbeslut m m

1.1. Beslut före 1972 rörande totalförsvaret

De försvarsbeslut, som har fattats före år 1972 har omfattat det militära försvaret och, sedan 1961, även civilförsvaret. De delar av totalförsvaret som idag benämns det ekonomiska försvaret och övrigt totalförsvar har före 1972 inte omfattats av försvarsbeslut. När beslut har fattats rörande dessa totalförsvarsgrenar eller delar därav har detta skett i särskild ordning.

De sedan 1958 fattade försvarsbesluten har i allt större omfattning kommit att behandla de långsiktiga problemen vad gäller försvarsmaktens tidigare benämnd krigsmakten och civilförsvarets utformning. I försvarsbeslutet 1958 angavs sålunda för första gången allmänna riktlinjer för försvarsmak- tens fortsatta utveckling. Vidare bestämdes en kostnadsram, som skulle gälla för planläggningsarbetet inom det militära försvaret. Försvarsbesluten kom att omfatta flera år — en försvarsbeslutsperiod.

Försvarsbesluten har regelmässigt föregåtts av en parlamentariskt sam- mansatt beredning, kommitté eller utredning. Denna har haft tillgång till ett omfattande studieunderlag, vilket framtagits vid de olika berörda myndigheterna. Till de flesta försvarsutredningarna har överbefälhavaren på regeringens uppdrag genomfört ett omfattande studie- och planerings- arbete. Arbetet har presenterats i de 5 k ÖB-utredningarna. I dessa har över- befälhavaren bla redovisat sin syn på den militärpolitiska utvecklingen, sina förslag till försvarsmaktens utformning samt operativa m fl konsekven- ser av utredda alternativa försvarsmaktssammansättningar.

Med åren har allt större vikt lagts vid att försöka beskriva de säkerhets- politiska utgångspunkter som bör utgöra grunden för försvarets omfattning och uppbyggnad.

1.2 1972 års försvarsbeslut

1972 års försvarsbeslut grundades på det av 1970 års försvarsutredning i januari 1972 avgivna betänkandet ”Säkerhets- och försvarspolitiken" (SOU 197214).

Till grund för utredningens överväganden låg bl a ett omfattande studie- och planeringsunderlag framtaget inom ramen för det nya planeringssys- temet inom försvaret. Huvuddragen i planeringssystemet redovisas i kapitel 2. Utredningen disponerade för sina bedömningar av de säkerhetspolitiska frågorna bl a de rapporter som avlämnats av försvarsmaktens, befolknings- skyddets och det ekonomiska försvarets miljöutredningar. Underlaget för bedömningarna av det militära försvarets och civilförsvarets fortsatta ut- veckling utgjordes främst av de perspektiv- och programplaner som över- befälhavaren och civilförsvarsstyrelsen upprättat för det militära försvaret respektive civilförsvaret. Beträffande övriga delar av totalförsvaret utnytt- jades den för respektive delområde befintliga och aktuella planläggningen.

1.2.1. Söke/"hetspolitiska överväganden och utgångspunkter

1972 års försvarsbeslut utformades bl a mot bakgrund av bedömningen att den politiska avspänningen i Europa pågått så länge och visat en sådan, hållfasthet att man kunde våga tala om en utvecklingstrend. Avspännings- strävandena hade emellertid inte lett till att några påtagliga rustningsbe- gränsningar kommit till stånd. De konventionella styrkorna i Europa var i ston sett oförändrade.

I 1972 års försvarsbeslut framhölls följande beträffande grunderna för och inriktningen av den svenska Säkerhetspolitiken. Denna måste utgå från grundsynen att landets säkerhet i första hand kan komma att äventyras genom stormaktsblockens handlande. Den internationella utvecklingen for- mas i stor utsträckning av supermakterna och deras förbundna. Den kan inte i nämnvärd grad påverkas av små nationer som Sverige. En anpassning till förhållandena blir därför nödvändig. De resurser vi kan avsätta för att trygga vår egen säkerhet är mycket begränsade jämfört med stormakts- blockens. Vårt lands möjligheter att stå utanför krig och allvarligare kon- flikter främjas även i framtiden bäst genom vår alliansfria politik som inriktas på att möjliggöra neutralitet i ett framtida krig.

Trots de strävanden till avspänning och samarbete som under senare år har pågått mellan maktblocken i Europa kan krig i Europa inte uteslutas under nu överblickbar tid och inte heller sådana aggressiva påtryckningar eller andra yttringar av en maktpolitik som utgår från hot om krig. Även om stater i vår närhet skulle dras in i en konflikt mellan stormaktsblocken, behöver denna inte oundgängligen beröra Sverige. Detta utgör grundvalen för den hittillsvarande svenska neutralitetspolitiken. Denna politik blir tro- värdig och realistisk när den byggs upp och genomförs med stabil politisk inriktning och med stöd av ett totalförsvar som är avpassat och uppbyggt för att värna vårt oberoende.

Sveriges säkerhetspolitik, liksom andra länders, syftar till att bevara landets oberoende. Vårt säkerhetspolitiska mål bör därför vara att i alla lägen och former som vi själva väljer trygga en nationell handlingsfrihet för att inom våra gränser bevara och utveckla vårt samhälle i politiskt, ekonomiskt, so- cialt, kulturellt och varje annat hänseende efter våra egna värderingar samt i samband därmed utåt verka för internationell avspänning och en fredlig utveckling.

Innebörden härav är att den svenska Säkerhetspolitiken därför bör

— biidrz till en fredlig utveckling i världen, biidrz till en utjämning av motsättningar och till större förståelse mellan folken, — biidrz till att skapa en värld, där även små stater kan hävda sina intressen, bidra till att minska stormakternas strategiska intressen att dra in Sverige i eventuella krig, redai i fred tillvarata våra intressen under hänsynstagande till den in- ternationella solidariteten, — värm våra demokratiska friheter och rättigheter.

För att den deklarerade politiken skall respekteras och vårt oberoende i längden kunna bevaras krävs som stöd ett starkt försvar. Den svenska försvarspolitiken bör därför syfta till att försvaret vid en konflikt i Europa mellan stormaktsblocken skall ha sådan styrka och sammansättning att ett angrepp mot Sverige inte kan bedömas lönsamt för någon. Därvid har för- svaret cen önskade fredsbevarande förmågan.

Tilltron till vår neutralitetspolitik kräver att omvärlden är övertygad om att Sverge i händelse av en konflikt är berett att fullfölja den deklarerade politiken. Försvarets styrka och sammansättning måste vara sådana att en presumtiv angripare inte till följd av brister i dessa hänseenden kan misstro den dekarerade politiken. Försvaret får inte uppfattas som ett hot mot någon och måste vara så utformat att dess uteslutande defensiva syfte försvar av det egna landet — klart framgår. Av största vikt är även att omvärlden är förvissad om att det i Sverige råder bred enighet om säkerhetspolitikens grunder Förberedelser och överläggningar för militär samverkan med andra nationer är helt uteslutna. Anskaffning av materiel som är väsentlig för försvaret bör ske på ett sådant sätt att Sverige inte kommer i beroende- ställning till andra länder och därigenom kan utsättas för påtryckningar.

Tilltron till neutralitetspolitiken kräver vidare att hela landet kan försvaras och att försvaret kan anpassas till skilda lägen och möta olika hot och an- gripare.

Kombinationen av en stabil, förtroendeingivande utrikespolitik och ett mot denna svarande totalförsvar bör kunna inge omvärlden respekt för vår vilja att stå neutrala vid eventuella krig och vår förmåga att stå emot på- tryckningar eller annan aggressivitet. Härigenom understryks att vi menar allvar med vår neutralitetspolitik och att vi målmedvetet skapar sådana försvarsresurser som behövs för att hävda vår deklarerade utrikespolitik i ett kris- eller krigsläge.

Sverige spelar genom sin utrikespolitik och sitt försvar en viktig roll för att bevara stabiliteten i det nordiska området. Uppfattas Sverige som fast beslutet att försvara sin självständighet och i besittning av den militära styrka som krävs för detta, förbättras förutsättningarna för stabilitet i det nordiska området. Den svenska neutralitetspolitiken utgör även ett vär- defullt bidrag till avspänningssträvandena i Europa. Väsentliga försvagningar av det svenska försvarets styrka i förhållande till vår närmaste omvärld skulle kunna inverka störande på stabiliteten och balansen i Nordeuropa. En fast och konsekvent svensk utrikes- och försvarspolitik främjar freden och stabiliteten i norra Europa och betraktas därför som ett europeiskt in- tresse. I 1972 års försvarsbeslut framhölls att denna politik bör fullföljas.

De förändringar på kort sikt som kan bli följden av olika tänkbara ut- vecklingar i den världspolitiska bilden förändrar inte behovet av och för- utsättningarna för den svenska Säkerhetspolitiken som den angivits ovan. Olika utvecklingsalternativ betonar kravet på långsiktighet samt en stabil inriktning av den svenska politiken.

1 .2.2 Grunder för försvarsplaneringen

1972 års försvarsbeslut angav beträffande försvarspolitiken att denna bör utgå från att maktbalans råder mellan stormaktsblocken. Denna maktbalans verkar krigsavhållande på supermakterna och bidrar bl a till att stormakternas styrkor vid ett eventuellt krig väsentligen binds mot varandra. De resurser som kan disponeras för anfallsföretag mot sekundära mål utan omedelbart strategiskt intresse — som tex Sverige är begränsade. Ett isolerat anfall mot Sverige bedöms som så osannolikt att det inte bör självständigt beaktas i försvarsplaneringen.

Det nordiska områdets strategiska betydelse är inte oföränderlig. Av stor vikt i detta sammanhang är supermakternas politik och relationerna dem emellan, den militärtekniska utvecklingen samt supermakternas uppfatt- ningar om ett framtida krigs karaktär. Skilda intressen och motsättningar ifråga om Nordkalotten och Östersjöutloppen torde bestå även under nu överblickbartid. Några ekonomiska eller andra tillgångar.som vid en konflikt skulle vara av så väsentlig betydelse för de nuvarande supermakterna att de kan verka konfliktutlösande, torde inte finnas i Norden.

Vid en konfrontation mellan stormaktsblocken som berör Nordkalott- området och Östersjöutloppen kan svenskt område få betydelse som genom- gångsområde för militära operationer. Om Sverige blir indraget vid anfalls- företag mot dessa områden torde bero på angriparens bedömning av vilken av möjliga anfallsriktningar som är mest fördelaktig. Frågan om det svenska militära försvarets avhållande förmåga får i sådana situationer en direkt påtaglig innebörd.

I situationer då krig pågår i omvärlden krävs särskilda åtgärder från en neutral stats sida. I överensstämmelse med neutralitetsrätten skall Sverige, om en krigförande kränker eller försöker kränka svenskt territorium, mot- verka detta med alla tillgängliga medel.

Befolkningen skall kunna ges skydd mot verkningarna i Sverige av strids- medel som har satts in i omvärlden. Genom olika åtgärder måste vi så- kerställa att samhället kan uthärda avspärrning eller svåra störningar i ut- rikeshandeln under rimligt lång tid. Dessa åtgärder omfattar bla lagring av särskilt betydelsefulla varor, förberedelser för krigsproduktion och ran- soneringsförberedelser.

Om Sverige blir indraget i ett framtida krig. har den på alliansfrihet och neutralitet grundade politiken inte lyckats. De resurser vi då kan disponera måste koncentreras på ett kraftfullt försvar för att till det yttersta bevara landets frihet. Men även under ett krigstillstånd måste de politiska medlen utnyttjas för att bidra till att kriget kan bringas att upphöra på ett sådant sätt att vår frihet bevaras. Försvarets förmåga att hindra angriparen från att nå sina ursprungliga syften blir av väsentlig betydelse för möjligheterna att nå framgång.

Även om delar av landet skulle gå förlorade, skall angriparen så långt möjligt förhindras att utnyttja landet för sina syften. Ett aktivt motstånd i olika former skall alltid möta en angripare. Detta förhållande kan vara av betydelse i angriparens överväganden om ett angrepp mot Sverige. Ett motstånd inom ockuperade delar av landet är svårt att organisera på förhand. Motståndets yttersta mål skall vara landets fullständiga befrielse. En be- tydelsefull uppgift i den framtida försvarsplaneringen blir att undersöka möj- ligheterna till och förutsättningarna för s k civilt motstånd som ett kom- plement till andra motståndsformer.

Planeringen av totalförsvaret skall grundas på vissa allmänna utgångs- punkter och bör i första hand avse åtgärder för att avhålla från angrepp med konventionella stridsmedel.

Nordkalottområdet och Östersjöutloppen utgör de strategiskt mest be- tydelsefulla områdena i Norden. Betydelsen av Gotland bör även uppmärk- sammas.

De situationer då angrepp mot Sverige med konventionella stridsmedel kan komma att aktualiseras karaktäriseras bl a av att en angripare med hän- syn till sin huvudmotståndare måste se till att ett militärt företag kan slut- föras på kort tid, med en begränsad styrkeinsats och att riskerna för miss- lyckande så långt möjligt begränsas. Det svenska försvaret får önskad freds— bevarande effekt, om det kan förhindra att ettdera stormaktsblocket snabbt bemäktigar sig Sverige.

Det militära försvaret skall ha en sådan styrka och sammansättning att anfall mot Sverige kräver så stora uppoffringar i resursinsats, förluster och tid — att angriparen inte finner de fördelar som står att vinna värda uppoffringarna. Om Sverige ändå anfalls, är det militära försvarets uppgift att söka förhindra att angriparen snabbt bemäktigar sig landet. Försvaret skall i det längsta hindra angriparen att utnyttja svenskt territorium för sina syften. I varje del av landet skall segt motstånd kunna bjudas.

Civilförsvaret skall bidra till totalförsvarets fredsbevarande förmåga genom att stärka befolkningens motståndsförmåga och därmed bl a omvärl- dens tilltro till vår föresats att göra motstånd mot angrepp. Det ekonomiska försvaret skall säkerställa tillgång på oundgängligen nödvändiga förnöden- heter och tjänster för befolkning och totalförsvar.

Totalförsvaret i övrigt skall utformas så att krigets verkningar inte allvarligt försämrar våra möjligheter till fortsatt försvar.

Försvaret skall vara så organiserat att det står klan för en angripare att han kommer att möta ett totalt försvar och folkets samlade motstånd. I sista hand skall motstånd göras i form av det fria kriget och motståndsrörelse.

Planeringen av åtgärder för att avhålla från överraskande anfall bör utgå från att värdet av att militärt kontrollera Sverige kan bli stort först i en akut krissituation eller vid krig mellan blocken i Europa. Den världspolitiska situationen och angriparens förberedelser bör kunna ge Sverige en viss för- varning om att ett anfall är förestående. Genom en allsidig underrättelsetjänst och genom smidiga och effektiva former för beredskapsändringar skall möj- ligheterna till förvarning tillvaratas och utnyttjas.

Planeringen av åtgärder till stöd för neutraliteten vid krig i omvärlden bör utgå från att krig i omvärlden i första hand kommer att föras med konventionella stridsmedel. Försvaret bör utformas för att skapa respekt

i omvärlden för Sveriges vilja och förmåga att hävda sin neutralitet och för att begränsa verkningarna inom landet av sådana krig eller kriser i om- världen som inte primärt berör Sverige. Sådana verkningar kan vara stör- ningar i utrikeshandeln och bieffekter av stridsmedel som har satts in i vår omvärld. Det militära försvaret skall upprätthålla beredskap mot ett angrepp och kunna upptäcka och avvisa kränkningar av svenskt territorium och skydda trafik mellan olika delar av landet. Vissa av dessa uppgifter skall kunna fullgöras även i fredstid. Civilförsvaret skall begränsa verk- ningarna på befolkningen av ABC-stridsmedel som har satts in i omvärlden. Det ekonomiska försvaret skall trygga folkförsörjningen.

Planeringen av åtgärder med hänsyn till risk för kärnvapenkrig bör utgå från bedömningen att sannolikheten för insatser av kärnladdningar i EurOpa är låg. Våra möjligheter att påverka om kärnvapen sätts in eller ej är be- gränsade. Våra säkerhetsåtgärder skall bl a säkerställa att vi inte blir sårbara redan vid insats av ett fåtal laddningar och innebära endast måttliga kost- nadsökningar jämfört med försvar mot konventionella stridsmedel. Skulle Sverige anfallas när kärnvapen redan har satts in i stor skala i krig i om- världen, kan man inte räkna med någon återhållsamhet mot svenskt område. I en sådan situation måste ansträngningarna koncentreras på att begränsa krigets verkningar och öka befolkningens möjligheter att överleva. Planering av åtgärder med hänsyn till risk för krig med bakteriologiska (biologiska) och kemiska stridsmedel bör utgå från samma grundsyn. Vid planeringen av åtgärder för att möta krav i förening med hot bör beaktas bl a de moderna stridsmedlens förstörelseförmåga och samhällets alltmer ökade sårbarhet. Dessa förhållanden ökar möjligheterna för en angripare att med hot om militära eller andra åtgärder förmå mindre stater till eftergifter. För att avhålla från dessa typer av angrepp mot Sverige måste landets utrikespolitik föras med konsekvens och fasthet. Försvaret måste ha sådan motståndsförmåga att främmande makt inte bibringas uppfattningen att landet kan betvingas enbart genom hot. Utformningen av försvaret och informationen om detta bidrar till att en fast försvarsvilja vidmakthålls och utvecklas. Befolkningen bör snabbt och säkert kunna nås med information och anvisningar. Här- igenom kan statsledningen demonstrera sin vilja och förmåga att stå emot hot.

1.2.3. Målsättning för totalförsvaret

1972 års försvarsbeslut innebar att de tidigare gällande målsättningarna för totalförsvaret och för det militära försvaret ersattes av en ny målsättning för totalförsvaret. Denna kom att lyda:

l. Totalförsvaret är en hela folkets angelägenhet och skall bygga på medborgarnas personliga insatser, som för vapenföra manliga medborgare grundas på allmän värn- plikt. Det skall ge uttryck för vår vilja att bevara landets frihet.

2. Totalförsvaret skall vara så förberett för kriget att det verkar fredsbevarande. Det skall därför ha sådan styrka, sammansättning och beredskap att ett angrepp mot Sverige fordrar så stora resurser och uppoffringar samt tar så lång tid att de fördelar som står att vinna med angreppet rimligen inte kan bedömas värda insatserna. Totalförsvaret skall snabbt kunna höja beredskapen och utveckla full styrka. Totalförsvaret skall vara så utformat att det kan motstå skilda angreppsformer och

verka i olika militärpolitiska lägen. Totalförsvaret skall vara så utformat att resurser kan avdelas för svenskt deltagande i Förenta Nationernas verksamhet i syfte att upprätthålla eller återställa internationell fred och säkerhet. 3. Under fredstid och under krig mellan främmande makter varunder Sverige är neutralt skall krigsmakten avvisa kränkningar av vårt territorium. Civilförsvaret jämte andra berörda grenar av totalförsvaret skall vidta åtgärder för att skydda befolkningen mot skadeverkningar på grund av krig i vår omvärld. Det ekonomiska försvaret skall bidra till att trygga vår försörjning om vårt land blir hänvisat till egna försörjnings- resurser på grund av i vår omvärld inträffade konflikter.

4. Invasionsförsvar skall vara krigsmaktens viktigaste uppgift. Om Sverige utsätts för angrepp skall krigsmakten möta detta och i det längsta förhindra att angriparen får fast fot på svensk mark. I varje del av landet skall bjudas segt motstånd. om så erfordras även i form av det fria kriget. Civilförsvaret skall skydda befolkning och egendom mot skador av fientliga anfall samt rädda överlevande vid sådana anfall. Folkförsörjningen i vidaste bemärkelse skall tryggas genom det ekonomiska försvaret. En fast försvarsvilja skall vidmakthållas och varje försök att undergräva vår mot— ståndsanda och tilltron till vår förmåga att motstå angreppet skall motverkas genom psykologiskt försvar. Sjukvård. socialvård, polisväsende, kommunikationer samt an— nan samhällelig verksamhet skall anpassas med hänsyn till inriktningen av de samlade försvarsansträngningarna.

5. Totalförsvarets olika delar skall samverka och understödja varandra i syfte att nå största möjliga försvarseffekt.

Liksom tidigare skulle denna målsättning ses som en allmän politisk ma- nifestation och inte som en utgångspunkt för försvarsplaneringen.

1.2.4. Totalförsvarets fortsatta inriktning

I försvarsbeslutet uttalades att den traditionella svenska neutralitetspolitiken sedan länge bildat grundvalen i våra strävanden att hävda den yttre sä- kerheten. Denna politik har byggt bl a på ett efter våra förhållanden starkt försvar. Dessa förhållanden borde utgöra de grundläggande förutsättningarna för att förverkliga våra säkerhetspolitiska mål. Det vapenlösa motståndet avvisades som helt otillräckligt som stöd för den deklarerade utrikespo- litiken. I 1972 års försvarsbeslut framhölls att om vi inte är beredda att i fredstid förbereda oss för väpnat försvar mot anfall av större omfattning så torde vi inte kunna övertyga omvärlden att vi därefter genom vapenlöst motstånd i olika former kommer att försöka hindra en angripare att vinna herravälde över vårt territorium. Att i fred medvetet avstå från åtgärder som ger möjlighet till väpnat försvar vid angrepp kommer av omvärlden att tolkas som att vi saknar vilja att hävda vår självständighet. Totalförsvaret bör vara så uppbyggt och organiserat att det är en hela folkets angelägenhet. Detta mål förverkligas bäst genom att det militära försvaret byggs på den allmänna värnpliktens grund. I försvarsbeslutet un- derströks att den allmänna värnplikten som idé är övergripande och av största betydelse för försvarsviljan och den reella försvarseffekten. Den bidrar till att manifestera viljan att säkra landets trygghet mot yttre hot. Den all— männa värnplikten utgör därigenom ett betydelsefullt bidrag till de grund- läggande strävandena i den svenska Säkerhetspolitiken. Vidare angavs att försvarsplaneringen skall syfta till att skapa ett i vid mening uthålligt to-

talförsvar. Totalförsvaret skall kunna tvinga en angripare till sådana upp- offringar av tid, resurser och förluster att han avhålls från att företa angreppet.

12.41. Det militära försvaret

Beträffande det militära försvaret framhölls följande.

Sverige innehåller inte i sig självt några primära strategiska mål. Vårt territorium bör i första hand ses som ett genomgångsområde vid storkrig i Europa. Med hänsyn härtill och eftersom en presumtiv angripare alltid måste ta hänsyn till huvudmotståndarens motåtgärder, torde tiden för att genomföra en planerad operation mot Sverige komma att spela en stor roll. Dessa förhållanden talar för att vårt försvar får den största krigsavhållande effekten, om det byggs upp för att vara i vidsträckt mening uthålligt. Vid det militära försvarets fortsatta utveckling bör uthållighet ges företräde fram— för initialstyrka. Uthållighet och initialstyrka bör ses i sammanhang med försvarets krigsavhållande effekt totalt sett och inte appliceras på enskilda förband och vapensystem.

Om vi kommer i krig, skall försvarets uppgift-vara att i det längsta för— hindra att angriparen får fast fot på svensk mark. Ett angrepp skall mötas så långt ut från gränser och kuster som våra resurser och geografiska för- utsättningar medger.

Det militära försvaret bör byggas upp så att det i allt väsentligt är balanserat och möjliggör djupförsvar med kraftsamling till gränser och kuster. Be- gränsningar i denna målsättning kan bli nödvändiga av olika skäl, tex på grund av snabbt stigande kostnader för kvalificerade vapensystem. De delar av krigsorganisationen som ingår i de fyra avvägningsprogrammen Rörliga reSpektive Lokalt bundna markstridsförband, Övervattenstridsförband samt Luftförsvarsstridsförband bör utgöra den bas på vilken det militära försvarets avhållande förmåga skall byggas. Till denna bas bör vidare höra tex ett kvalificerat spaningsflyg och en effektiv signalspaning. Det är angeläget att möjligheterna till god förvarning tas till vara. Avvägningsprogrammet Fjärrstridsförband bör ges lägre prioritet.

Beträffande Rörliga respektive Lokalt bundna markstridsförband fram- hölls i försvarsbeslutet att utformningen i stort av markstridsförbanden är av stor betydelse för tilltron till vår förmåga att genomföra ett uthålligt försvar över hela territoriet. Antalet enheter borde vara förhållandevis stort. De rörliga markstridsförbanden skall kunna kraftsamlas för avvärjning i olika riktningar. Det är därför av vikt att dessa förband hålls på en kvalitativt hög nivå som är väl anpassad till utvecklingen i omvärlden. De torde dock kunna minskas i antal i förhållande till nuläget. Möjligheterna att utan att omsätta materielen hålla vissa lokalt bundna markstridsförband så orga- niserade och utbildade att en förändring till rörliga markstridsförband kan genomföras inom rimlig tid borde övervägas i samband med omorganisation av vissa befintliga brigader. För områden och platser som har primärt intresse för en angripare borde ordnas ett uthålligt försvar med lokalt bundna mark- stridskrafter, som är särskilt organiserade för dessa uppgifter. Permanent utbyggda försvarsanläggningar med god motståndskraft mot bekämpning borde utnyttjas. Genom ett sådant försvar tvingas en angripare att välja

anfallsriktningar som är ofördelaktiga för honom.

Beträffande inriktningen av Övervattenstridsförband angavs att för dessa förband har tekniska prestanda större betydelse än för markstridsförbanden. Men även för detta avvägningsprogram är den disponibla numerären grund- läggande.

För att möjliggöra att ett tillräckligt antal fartyg för ytattackuppgifter an— skaffas borde den påbörjade övergången till lättare enheter fortsätta. Sådan fartygsmateriel väljes som företrädesvis är lämpad för kustnära uppträdande i invasionsförsvaret, dvs i första hand patrullbåtar och torpedbåtar (robot- båtar). Olika möjligheter att utforma Iedningsfunktionen för ytattackför- banden borde närmare studeras.

Kapaciteten för skydd av impon- och exportsjöfart i ett avspärrningsläge kan enligt försvarsbeslutet starkt minska eller to m helt utgå. Dock angavs att skydd av kustsjöfart och transporter till och från Gotland skall kunna lämnas. Sådant skydd borde i framtiden ges av enheter som primärt avses för andra uppgifter. Uppgiften att upptäcka och bekämpa ubåtar borde till— godoses av helikoptrar som är utrustade för ubåtsjakt i samverkan med fartyg med ytattackuppgifter.

Beträffande avvägningsprogrammet Fjärrstridsförband angav försvarsbe- slutet att anskaffningen av flygplan AJ 37 Viggen borde fullföljas. Särskilda studier skulle bedrivas för att bedöma avvägningen inom programmet på längre sikt. ] avvaktan på resultaten av dessa studier borde anskaffning och utveckling av ubåtar begränsas till vad som erfordras för att inom landet bevara möjligheterna att utveckla och tillverka ubåtar.

Inriktningen av Luftförsvarsstridsförband innebar att jaktversionen av flygplan 37 Viggen skulle utvecklas för senare anskaffning. Antalet divi- sioner borde dock bestämmas senare. Luftvärnsförbanden borde även i fort- sättningen hållas på en hög teknisk nivå och en modernisering borde ske genom anskaffning av luftvärnsrobotar. Därvid borde eftersträvas sådana lösningar som ger ett stort antal eldenheter.

Beträffande avvägningsprogrammen Central och högre regional ledning, Allmän försvarsforskning samt Gemensamma myndigheter och funktioner angavs bla att anskaffningen av flygplan S37 Viggen borde fullföljas.

Vid den fortsatta utvecklingen av det militära försvaret borde det vara en strävan att så stor del som möjligt av de tillgängliga resurserna används för utbildning och materielanskaffning. Kostnaderna för fredsorganisationen och övriga fasta kostnader, tex för förvaltningsorganisationen, måste be- gränsas. Det ansågs som angeläget att kraftfulla åtgärder inom detta område vidtas tidigt. Innebörden härav blir bl a att kostnaderna för huvudproduk- tionsområdet Ledning och förbandsverksamhet inte kan tillåtas växa i sam- ma omfattning som under tiden före 1972.

Försvarsbeslutet innefattade inte någon bestämd utgiftsram för flera år titan angav att utgiftsramen i fortsättningen borde prövas årligen. Plane- ringen borde dock ske med utgångspunkt i en viss planeringsram. Vid be- stämmande av denna måste hänsyn tas till att stor restriktivitet med stats- utgifterna måste iakttas de närmaste åren. Planeringsramen skulle därför utgå horisontellt från basbeloppet, 6470 milj kr, och planeringen för det militära försvarets utveckling under perioden 1972/73—1976/77 sålunda ske med utgånspunkt i en planeringsram om totalt 32 350 milj kr i prisläget

februari 1971. I planeringen skulle förutsättas att kompensation för pris- och löneförändringar sker enligt nettoprisindex.

1.2.4.2 Civilförsvaret

Den tidigare planeringen av civilförsvaret hade utgått från att befolkningen löper risk att direkt bekämpas i terrorsyfte och att kärnvapen därvid kan komma att användas. Denna uppfattning hade bl a lett till att utrymning i hög grad satts i förgrunden bland de förebyggande åtgärderna Och att det inte ansetts vara möjligt att till rimliga kostnader åstadkomma skydds- rum till skydd för befolkningen i de större städernas innerområden. 1972 års försvarsbeslut angav en ny inriktning av civilförsvaret.

Enligt den nya inriktningen bör civilförsvaret bidra till totalförsvarets fredsbevarande funktion genom att stärka befolkningens motståndsförmåga och därmed tilltron till vår vilja att göra motstånd mot angrepp och på- tryckningar.

1 de fall vi inte lyckas att avhålla från angrepp eller hot är det civilförsvarets uppgift att skydda befolkningen och lindra verkningarna av skador. Även i de fall krig pågår i vår omvärld och endast indirekt berör vårt land skall civilförsvaret kunna lindra de sekundära verkningarna för befolkningen.

Befolkningsskyddets fortsatta utveckling borde enligt försvarsbeslutet ske mot bakgrund av bl a att åtgärderna skall avse skydd mot verkningar av i första hand konventionella stridsmedel vid bekämpning av militära mål i samband med invasion och vid markstrider. Befolkningscentra som sådana borde inte ses som primära mål för angriparen. Civilförsvarets åtgärder borde dessutom utformas så att möjligheterna tas till vara att till måttliga kost- nadsökningar åstadkomma skydd mot ABC-stridsmedel.

1 försvarsbeslutet framhölls att i krig kan befolkningen beredas skydd dels i skyddsrum, dels genom att utrymningar företas till mindre utsatta områden. Dessa åtgärder ersätter inte varandra utan bör närmast ses som kompletterande varandra i olika situationer, exempelvis så att begränsad utrymning får väga upp brister i tillgången på skyddsrum. Det kan också visa sig nödvändigt att i vissa situationer utrymma särskilda grupper av befolkningen eller särskilt hotade områden.

Skyddsrumsbyggandet är en grundläggande åtgärd för befolkningens skydd i krig. Skyddsrum, som kan uppsökas vid flyglarm eller som man eljest kan vistas i när situationen så kräver, ökar i hög grad överlevnads- möjligheterna för befolkningen. Reglerna för genomförandet av det framtida Skyddsrumsbyggandet sågs vid försvarsbeslutstillfallet över av en särskild utredning, 1969 års skyddsrumsutredning. 1972 års försvarsbeslut innefat- tade därför inte ställningstaganden i sådana avseenden som skyddsrums- utredningen hade att behandla. Däremot redovisades vissa generella syn- punkter att beakta vid utformningen av nya regler för det kommande skydds- rumsbyggandet.

Anskaffning och lagerhållning av skyddsmasker skulle grundas på upp- fattningen att vi trots internationella överenskommelser inte kan bortse från att det kan finnas risk för att stridsgaser används. Risken bedömdes dock inte vara så stor att det skulle vara påkallat att i fredstid anskaffa skydds- masker till hela befolkningen. Planeringen för anskaffning av skyddsmasker

borde därför följa den hittills utstakade inriktningen. Innebörden härav är att en begränsad anskaffning upprätthålls och att härigenom och genom andra förberedelser en grundval skapas för att anskaffa skyddsmasker till hela befolkningen, om de säkerhetspolitiska förhållandena skulle ge anled- ning härtill.

Skydd för befolkningen kan förutom i skyddsrum åstadkommas genom att utrymning företas till mindre utsatta områden. Utrymningar av den omfattning, som förutsätts i de högsta av gällande utrymningsalternativ, kan ha konsekvenser för samhällslivet som i flera hänseenden är mindre önskvärda. Planeringen skall därför enligt försvarsbeslutet inriktas på att skydd i möjlig mån bereds befolkningen i skyddsrum.

Det kan emellertid vara nödvändigt att i vissa situationer vidta utrym- ningar. Planläggningen för utrymning av tätorter och andra områden borde därför behållas. Planläggningen borde som tidigare ge handlingsfrihet att besluta helt efter den rådande situationen. Som allmän riktlinje för pla- neringen skulle gälla att beroendet av att behöva sätta utrymningsplanerna i tillämpning borde begränsas så långt möjligt.

I försvarsbeslutet framhölls det angelägna i att den befintliga organisa- tionen för ledning av civilförsvaret och undsättningsverksamheten ges bästa möjliga effekt, i första hand genom att den anpassas till den ändrade in- riktningen av verksamheten och i lämplig utsträckning görs mer enhetlig. Genom att förbättringar av detta slag vidtas kan den planerade organisa- tionens numerär i det lokala civilförsvaret begränsas till vad som motsvarar den redan uppbyggda delen.

Verkskyddsplikt skulle i fortsättningen finnas vid industrier och anlägg- ningar där minst 200 personer är sysselsatta. Tidigare var gränsen för verk- skyddsplikt 100 anställda.

Den fortsatta planeringen borde tills vidare ske från förutsättningen att kostnaderna för civilförsvarets åtgärder fördelas mellan stat, kommuner och enskilda enligt oförändrade principer.

Planeringen skulle ske med utgångspunkt i basbeloppet 118 milj kr, vilket innebar en total planeringsram under perioden 1972/73—1976/77 om 590 milj kr i prisläget februari 1971. I planeringen fick förutsättas en medels- förbrukning om 30 milj kr utöver planeringsramarna under budgetåren 1972/73—1974/75 om så skulle behövas för att betala vissa tidigare gjorda åtaganden. Vidare skulle förutsättas att kompensation för pris- och löne- förändringar sker enligt nettoprisindex.

12.43. Det ekonomiska försvaret och övrigt totalförsvar

Försvarsbeslutet angav att inriktningen av det ekonomiska försvaret och övrigt totalförsvar borde tillgodose kravet på balans i våra samlade försvars- insatser. Verksamheten omfattar en rad skilda områden. Exempel på dessa områden är för det ekonomiska försvaret bl a livsmedelsförsörjningen, in- dustriproduktionen, energiförsörjningen och transporterna. Inom övrigt to— talförsvar må nämnas hälso- och sjukvården, polisverksamheten och den civila ledningsorganisationen. I försvarsbeslutet erinrades om de speciella förutsättningar för dessa delar av totalförsvaret som ligger i att verksamheten i krig och andra krissituationer i mycket stor utsträckning bygger på resurser

som primärt har anskaffats för fredsinriktad verksamhet. För den långsiktiga inriktningen av verksamheten är därför hänsynstaganden till fredsresurser- nas framtida utveckling betydelsefulla. Som grund för den långsiktiga pla— neringen krävs av denna anledning studier inte bara av den yttre miljön utan också den s k inre miljön, dvs det svenska fredssamhällets framtida utveckling. Som ett exempel nämndes studier av tänkbar långsiktig utveck- ling av en viss industribransch. Studier av den inre miljön har givetvis betydelse också för planeringen av militärt försvar och civilförsvar.

I försvarsbeslutet angavs att verksamheten inom det ekonomiska försvaret och övrigt totalförsvar har stor betydelse för våra samlade försvarsansträng- ningar och för tilltron till dessa. Detta gäller såväl den verksamhet som närmast tar sikte på att säkerställa totalförsvarets funktionsduglighet i ett krigsläge som den verksamhet som främst syftar till att trygga handlings- friheten i ett avspärrnings- eller neutralitetsläge.

I försvarsbeslutet uttalades att den hittills utförda planeringen inom det ekonomiska försvaret och övrigt totalförsvar grundats på allmänna säker- hetspolitiska förutsättningar som i stort stämmer överens med dem som enligt försvarsbeslutet borde tillämpas för militärt försvar och civilförsvar. Något behov av mer genomgripande förändringar härvidlag förelåg därför inte. Ifråga om vissa säkerhetspolitiska förhållanden av betydelse för bedöm-

ning av resursbehoven — tex normerna för uthålligheten — anfördes att det emellertid förelåg osäkerhet beroende på brister i kunskapsunderlaget och därför behov av ytterligare studier. Detsamma gällde den långsiktiga planeringen av de konkreta försvarsåtgärderna. I 1972 års försvarsbeslut framhölls att härvid framstår bl a studierna av det svenska fredssamhällets möjliga utveckling som viktiga. Med hänsyn till kravet på balans i våra totala försvarsinsatser är det därför betydelsefullt med fortsatta studier inom det ekonomiska försvaret och övrigt totalförsvar för att erhålla ett säkrare underlag för den långsiktiga planeringen.

1.3. Senare beslut rörande totalförsvaret

1.3.1. C ivil/örsvaret

Civilförsvaret gavs genom 1972 års försvarsbeslut en ny inriktning. Åtgärder har därefter vidtagits för att anpassa krigsorganisationen, utrymningsplan- läggningen och Skyddsrumsbyggandet till de ändrade förutsättningar för planeringen som följer av den nya inriktningen.

- Riksdagen fattade 1974 således beslut om ett ändrat utbildnings- och övningssystem för civilförsvaret. Systemet innebär bl a att huvuddelen av en något ökad befälskader får en mera omfattande grundutbildning än ti- digare. Samtidigt begränsas grundutbildningen av manskap till att beröra endast omkring en tredjedel av antalet i krigsorganisationen. Övningsverk— samheten skall syfta till att skapa samövade enheter. I princip skall alla enheter vart fjärde år genomföra sk enhetsövning.

Enligt samma riksdagsbeslut skall också en ny organisation för utbild- nings-, övnings- och förrådsverksamheten införas. Utbildning och övningar

samordnas inom fem områden i landet. Inom varje område inrättas en skol- och förrådsanläggning, som svarar för grundutbildningen. huvuddelen av övningsverksamheten samt materielhanteringen inom området. Länsstyrel- serna skall som tidigare ha ansvaret för beredskap och för planläggning och genomförande av mobilisering.

Genom beslut 1975 om ändring i civilförsvarslagen har riksdagen skapat förutsättningar för att Skyddsrumsbyggandet skall kunna anpassas till grund- synen i 1972 års försvarsbeslut. Ändringen av lagen innebär att ett nytt system för Skyddsrumsbyggandet och finansieringen av detta införs.

I det nya systemet får anordnandet av skyddsrum en fast anknytning till kommunernas planering av bebyggelsen. och kommunerna får därigenom ett ansvar för att skyddsrummen anordnas på ett ändamålsenligt sätt.

Beslutet innebär bl a att skyddsrum som hittills skall anordnas i orter som bedöms kunna bli särskilt utsatta vid stridshandlingar eller hot om skadegörelse. ! sådana orter — s k skyddsrumsorter skall också kunna be- slutas om förberedelser för att under civilförsvarsberedskap ställa i ordning lämpliga utrymmen till skyddsrum. Tiden för att ställa i ordning utrymmen till skyddsrum bedöms fn till två år.

I skyddsrumsorterna liksom i andra delar av landet skall fastighetsägare kunna åläggas förberedelser för att under civilförsvarsberedskap ordna skyd— dat utrymme som ger skäligt skydd mot radioaktiv strålning, kemiska strids- medel. splitter och byggnadsras.

I kommuner, där skyddsrum skall anordnas. införs en särskild skydds— rumsplanering för att skyddsrummen mer än tidigare skall kunna anpassas till och planeras för de verkliga behoven. Planeringen skall avse både behovet av skyddsrum och åtgärder för att avhjälpa brist på skyddsrumsplatser i redan bebyggda områden.

Regeringen skall utse de tätorter som skall omfattas av planeringen. För varje skyddsrumsort skall kommunen upprätta en skyddsrumsplan, i vilken anges det antal skyddsrumsplatser som behövs, de skyddsrum som redan finns och behovet av nya skyddsrumsplatser. Kommunen beslutar med ledning av planen och med hänsyn till skyddstaktiska och ekonomiska syn- punkter i vilka anläggningar och byggnader som skyddsrum skall inrättas och hur stora de skall vara.

Skyddsrummen skall alltjämt betalas av den som uppför nya anläggningar och byggnader i skyddsrumsorterna. En särskild skyddsrumsavgift skall utom för bostäder, tas ut av anläggningens eller byggnadens ägare. Ersättning skall utgå till den som anordnar skyddsrumsplats enligt skyddsrumsplan.

Det nya systemet skall i sin helhet vara infört den 1 juli 1979. Förslag till bestämmelser för övergången till det nya systemet utarbetas av sak- kunniga tillkallade enligt regeringsbeslut i juni 1975.

I enlighet med riksdagens uttalande i försvarsbeslutet 1972 har regeringen i juni 1975 beslutat att återinföra plikten att bygga skyddsrum i sådana områden av större tätorter som 1957 undantogs från ifrågavarande plikt. Beslutet gäller för sådana byggnadsprojekt för vilka byggnadslov söks efter den 30 juni 1976.

1.3.2. Det ekonomiska försvaret

Beslut hittills under 1970-talet rörande det ekonomiska försvaret har vä- sentligen avsett försörjningsberedskapen inom energi- respektive bekläd- nadsområdena.

1.3.2.1 Energiförsörjningen

Riksdagen fattade år 1969 beslut om ett oljelagringsprogram för perioden 1970—1976. I beslutet angavs att beredskapslagring av importerade bränslen och drivmedel är nödvändig under en överblickbar framtid samt att lagring bör ske enligt de principiella riktlinjer som dittills hade tillämpats. Med hänsyn till lagringsperiodens längd ansågs det nödvändigt med en ompröv- ning av lagringsprogrammet vid mitten av perioden. Omprövningen borde dock begränsas till en översyn av prognoser för fredskonsumtionen av olja, behoven under krig och avspärrning samt storleken av befintliga lager av olika slag.

En sådan översyn genomfördes 1973 av den s k kontrollstationen för ol- jelagringsprogrammet. Översynen resulterade inte i någon väsentlig ändring av det löpande programmet. Kontrollstationen hade vidare i uppdrag att beakta OECD:s rekommendation till medlemsländerna att genomföra en lagring för fredskriser motsvarande minst 90 dagars förbrukning under det senast förflutna kalenderåret. Mot bakgrund härav föreslog kontrollstationen att en lagring'av råolja skulle genomföras genom statens försorg. Riksdagen fattade 1973 beslut i enlighet med kontrollstationens förslag.

I riksdagens beslut betonades att OECD:s rekommendation om ett 90- dagars lager måste anses vara ett minimum. Beslutet beträffande råolje- lagringen innebar att denna byggs ut under en 3-årsperiod till att omfatta 3 milj m3. Härigenom kommer bl a OECD:s målsättning att kunna uppfyllas under återstoden av 1970-talet. Lagringen finansieras genom uttag av en beredskapsavgift för oljeprodukter under tre år med början den 1 juli 1974. Avgifternas storlek mm angavs även i beslutet. På grund av inträffade kostnadsökningar, främst höjda oljepriser, har sedermera uttagsperioden för- längts till utgången av juni månad 1979 och avgiften höjts.

Efter beslutet år 1973 har riksdagen tagit ställning till förslag som direkt eller indirekt påverkar vår energiförsörjning. Av sådana beslut kan nämnas att riksdagen år 1974 beslutade att ge överstyrelsen för ekonomiskt försvar ökade resurser för att som ett led i vår försörjningspolitik kunna köpa och förmedla oljeprodukter, huvudsakligen eldningsolja, med utnyttjande bl a av förhyrda lagringsutrymmen.

Våren 1975 fastställde riksdagen en långsiktig inriktning av vår ener- gihushållning. Beslutet innebar att det för första gången fastlagts ett samlat program för den svenska energipolitiken. Det innefattade bl a en bedömning av energikonsumtionens utveckling under i första hand en tioårsperiod. hur energin anskaffas och nyttiggörs, en genomgång av produktionsstruk- turen med ställningstaganden till de olika energikällornas principiella ut- nyttjande och utveckling samt ett omfattande och mångsidigt forsknings— program. Av särskild betydelse för det ekonomiska försvaret är de ställ-

ningstaganden till utbyggnad av beredskapslagringen av oljeprodukter som innefattades i beslutet. Sålunda fattades ett principbeslut att nu pågående utbyggnad av beredskapslagren av råolja för främst fredskrisbehov utökas med en lagring av råolja och oljeprodukter motsvarande 3 milj m3 råolja. Denna utökade beredskapslagring skulle enligt riksdagsbeslutet vara genom- förd till år 1985.

1.3.2.2 Försörjningsberedskapen på beklädnadsområdet

Riksdagen fastställde år 1972 riktlinjer för försörjningsberedskapen på be- klädnadsområdet m rn. I beslutet framhölls bl a att en tillfredsställande för- sörjningsberedskap är en förutsättning för att våra säkerhetspolitiska mål skall kunna nås. Utvecklingen inom teko- och skoindustrierna var sådan att särskilda åtgärder måste vidtas för att inte produktionskapaciteten inom vissa delbranscher skall nedgå till en från försörjningsberedskapssynpunkt alltför låg nivå. Vidare framhölls att de statliga åtgärder som vidtas av försörjningsberedskapsskäl bör ge en långsiktig garanti för en tillfredsstäl- lande försörjning av beklädnadsvaror. Riksdagsbeslutet innebar att produk- tionsstöd huvudsakligen utgåri form av avskrivningslån. Företag inom teko—, sko- och garveriindustrierna skall efter ansökan och särskild prövning på vissa villkor kunna erhålla ränte— och amorteringsfria lån motsvarande del av ett investeringsbelopp. För att ytterligare stimulera investeringarna ges möjlighet till statlig lånegaranti på upp till 50 % av det beviljade avskriv- ningslånet.

I beslutet angavs vidare riktlinjer för den lagring av textilfibrer och garner, liksom även buffertlagring av uniformstyg, som är nödvändig som kom- plement till den produktion som kan upprätthållas med de produktions- stimulerande åtgärderna. Slutligen innefattade riksdagsbeslutet bl a export- stöd till sko- och garveriindustrierna i form av bidrag till projekt för ex— portmarknadsföring, bidrag för att stimulera samarbete vad gäller produk- tion. design, försäljning m m samt regler för ett samordningsförfarande vid statliga myndigheters upphandling i syfte att hålla största möjliga del av beställningarna på berörda områden inom landet.

Hösten 1975 fattade riksdagen beslut om ytterligare åtgärder för att främja en inhemsk produktionskapacitet på beklädnadsområdet (prop 1975/76:57). Beslutet innebar att riksdagen bekräftade sin grundläggande syn på för- sörjningsberedskapen inom beklädnadsområdet. Åtgärder skulle omedelbart vidtas för att vidmakthålla oundgängligen nödvändig produktionskapacitet inom skoindustrin och för att stödja försörjningsviktiga produktionsområden inom tekoindustrierna genom bl a tidigareläggning av statliga industribe- ställningar, ökad statlig lagerhållning och ökad ram för statligt kreditstöd. Riksdagen beslöt vidare anslå ytterligare medel för att främja teko- och skoindustriernas export samt dessa industriers strukturomvandling.

2. Planeringssystem m m

Genom beslut av statsmakterna (prop 1970:97, SU 1970:203, rskr l970:420) infördes fro m budgetåret 1972/ 73 ett nytt planerings- och budgeterings- system för det militära försvaret och civilförsvaret. I samband med att riks- dagen behandlade systemets införande begärde riksdagen att Kungl Maj:t skulle låta utreda riksdagens roll i det nya systemet. Denna utredning ut- fördes av 1970 års försvarsutredning (SOU 1972:48) och utmynnade i förslag att riksdagens utrikes- och försvarsutskott fortlöpande skulle informeras om studie- och planeringsarbetets inriktning och resultat. Förslaget låg till grund för Kungl Maj:ts redovisning till riksdagen (prop 1972:103). Riksdagen (FöU 1972z23, rskr 19721309) hade inte något att erinra mot vad som därvid hade anförts.

Planerings- och budgeteringssystemets huvudkomponenter utgörs av stu— dier av utvecklingen internationellt och i det svenska samhället, perspek- tivplanering (inom det ekonomiska försvaret perspektivstudier), program- planering, systemplanering och programbudgetering.

Genom studierna söker man kartlägga möjliga utvecklingslinjer i världen och vilka hot av olika slag som vårt land kan bli utsatt för samt det svenska samhällets förändringar och hur dessa kan påverka vår sårbarhet och våra försvarsåtgärder. Perspektivplaneringen bedrivs i två faser." Under den första fasen skisseras olika principer för försvarets framtida utformning under skilda förutsättningar. Perspektivplaneringens andra fas syftar till att kartlägga hur olika handlingsvägar under de närmaste 5—10 åren påverkar möjligheterna att förverkliga alternativa framtida försvarsutformningar. Perspektivplane- ringen utgör ett viktigt underlag för programplaneringen, genom vilken ett konkret femårigt handlingsprogram tas fram. Programplaneringen är rul- lande, och en ny programplan för följande femårsperiod utarbetas varje år. Systemplaner utarbetas som grund för ställningstaganden till särskilt re- surskrävande vapensystem och objekt. Genom programbudgeteringen fast- ställs resursfördelningen på olika ändamål för programplanernas första bud- getår.

Överstyrelsen för ekonomiskt försvar har efter uppdrag av Kungl Maj:t lämnat förslag till utformning av ett planeringssystem för det ekonomiska försvaret. Kungl Maj:t har den 23 november 1973 uppdragit åt överstyrelsen att efter anvisningar av chefen för handelsdepartementet och i samråd med berörda myndigheter bedriva försök med långsiktsplanering inom det eko- nomiska försvaret. Genom beslut samma dag meddelade chefen för han- delsdepartementet anvisningar för försöken. Dessa omfattar bl a perspek-

tivstudier och programplanering enligt i huvudsak samma principer som tillämpas för det militära försvaret och civilförsvaret.

Den 20 december 1973 har Kungl Maj:t förordnat om särskilda studier avseende utvecklingen efter år 1977 för vad som sammanfattningsvis be- nämns övrigt total/örsvar, dvs de delar av totalförsvaret som inte omfattas av det militära försvaret, civilförsvaret och det ekonomiska försvaret.

Efter beslut av statsmakterna (prop 1972:45, FöU 1972115, rskr 1972zl84) har inom försvarsdepartementet inrättats ett sekretariat-för säkerhetspolitik och långsiktsplanering inom totalförsvaret med uppgift bl a att bedriva studier av utvecklingen internationellt och i det svenska samhället. Sekretariatet skall svara för att statsmakterna får underlag för att inrikta planeringen inom totalförsvaret.

2.1. Bakgrund

Planering för såväl hela samhällssektorer som för enskilda myndigheters verksamhet får allt större betydelse och omfattning. Allt fler beslut medför verkningar på lång sikt. Inom försvarets område ställs de som skall planera inför svårare problem nu än tidigare. Osäkerheten är stor om framtida po- litiska och operativa miljöer liksom om andra faktorer som på längre sikt kan komma att väsentligt inverka på utformningen av säkerhetspolitik och försvarsåtgärder. Den militärtekniska utvecklingen sker också snabbt sam- tidigt som framtagning av modern krigsmateriel kräver både längre tid och större ekonomiska resurser än tidigare.

Planeringssystemet har utformats för att tillgodose såväl statsmakternas som myndigheternas behov av underlag för åtgärder och beslut. Plane- ringssystemet skall sålunda bl a medverka till att riksdagens arbete kan in- riktas på de stora väsentliga för'svarSpolitiska problemen och resursavväg- ningarna.

2.2. Säkerhetspolitik och försvarsplanering

Statsmakterna skall genom att meddela riktlinjer och anvisningar för to- talförsvarets planering tillse att detta utvecklas i överensstämmelse med intentionerna i vår säkerhetspolitik. De säkerhetspolitiska förutsättningarna måste preciseras så att det blir möjligt att ange mål för försvarets utveckling på kort och lång sikt. Målen bör i största möjliga utsträckning definieras av eller kunna härledas ur beskrivningar av de situationer i vilka vårt försvar skall kunna verka.

För att ge möjlighet att successivt inrikta försvarets utveckling skall al- ternativa sammansättningar av det framtida försvaret beskrivas. Vidare skall anges de alternativ som bedöms vara av intresse att studera ytterligare för senare beslut. Långsiktsplaneringen skall ske mot en tidpunkt som är å ena sidan tillräckligt avlägsen för att viktiga förändringar i försvarets sam- mansättning kan aktualiseras och å andra sidan tillräckligt nära i tiden för att de framtida alternativen skall kunna sägas vara realistiska. Långsikts- planeringen skall systematisera underlaget för de långsiktiga besluten och

visa på alternativa handlingslinjer i syfte att skapa handlingsberedskap i nuet och handlingsfrihet i framtiden.

Studier, forskning och teknisk utveckling samt resultat- och kostnads- uppföljning av pågående verksamhet är viktiga informationskällor vid pla- neringen. Delar av denna verksamhet ger underlag för inriktningen mot de långsiktiga målen och mot möjliga försvarssammansättningar i framtiden. Andra delar av verksamheten skapar underlag för att efter hand begränsa antalet alternativ och att precisera dessa.

Långsiktiga bedömningar av politisk. operativ, militärteknisk och eko- nomisk utveckling är förenade med avsevärd osäkerhet. Osäkerheten möts dels genom att försvaret ges sådan sammansättning att godtagbar effekt kan erhållas i ett antal olika situationer, dels genom att handlingsfrihet skapas att anpassa försvaret till förändrade yttre omständigheter.

Att skapa eller upprätthålla handlingsfrihet drar emellertid kostnader. Möj- ligheten att tex utveckla alternativa vapensystem är begränsad av kost- nadsskäl. Stor vikt måste därför läggas vid det studie- och utredningsarbete som föregår beslut om utveckling. Handlingsfrihet innefattar även att kunna nå olika utformningar och tillämpa skilda operativa principer för försvarets förande.

2.3. Planeringssystemets uppbyggnad och verkningssätt

Studierna av den internationella utvecklingen skall beskriva och analysera tänkbara internationella utvecklingar i politiskt, tekniskt, militärt, ekono- miskt och socialt avseende. Alternativa utvecklingar som kan leda till in- ternationella kriser och risk för angrepp mot Sverige har därvid särskilt intresse. De analyseras närmare genom angreppsfall och krisfall.

Vid arbetet med angreppsfallen klarläggs och bedöms en presumtiv an- gripares politiska syfte med ett angrepp och hans möjliga resursinsats med hänsyn till dels värdet av att nå syftet, dels alternativ användning av re- surserna, dvs en lönsamhetsbedömning av angreppet skall göras. Även an- griparens militära planering i stort av angreppet studeras. Analyserna av angreppsfallen ger ökad kunskap om den internationella miljöns påverkan på angriparen och om vilka politiska mål som i olika situationer kan föranleda ett angrepp mot Sverige.

Vid arbetet med krisfallen bedöms vilka konsekvenser i form av bla störningar i utrikeshandeln, kränkningar av svenskt område eller sidoverk- ningar av stridsmedel insatta i andra delar av världen som kan drabba Sverige vid kriser eller krig i omvärlden.

I vissa fall är det möjligt att uttrycka de anspråk som med hänsyn till den yttre miljön bör ställas på försvarsplaneringen i mera konkret och kort- fattad form. Härvid används benämningen särskilda planeringsanvisningar (tidigare benämnda tilläggskrav). Underlag för sådana anvisningar kan kom- ma fram genom studier av de drag som är gemensamma i ett antal an- greppsfall eller krisfall. De särskilda planeringsanvisningarna kan exempelvis avse beredskap, uthållighet, försörjningsstandard. skydd mot verkan av ABC-stridsmedel, verkan under neutralitetstillstånd och samverkan mellan olika komponenter inom totalförsvaret.

Riktlinjerna för försvarsplaneringen innefattar förutom yttre betingelser också förutsättningar beträffande Sveriges inre förhållanden. Dessa förut- sättningar anges genom 5 k ramvillkor för planeringen. Ramvillkoren avser tex ekonomiska planeringsramar och nyttjandet av värnpliktiga.

Styrande angreppsfall, krisfall, särskilda planeringsanvisningar (tilläggs- krav). ramvillkor och ytterligare förutsättningar beträffande svensk sam- hällsutveckling utgör underlag för perspektivplaneringen.

Perspektivplaneringen (studierna) genomförs i två faser. Fas 1 är dess idéskapande del. Den avser att utveckla och pröva nya idéer till försvarets sammansättning för att möta olika framtida konfliktsituationer samt ta fram alternativ ifråga om viktiga funktioners uppgifter, inbördes samband och innehåll i stort. En viss sådan sammansättning av försvaret och dess sätt att verka benämns struktur. Med hänsyn till osäkerheten om den säker- hetspolitiska utvecklingen och om våra framtida ekonomiska resurser anges vida ekonomiska ramar.

Perspektivplaneringens fas 1 skall ge statsmakterna underlag att välja ett antal försvarsstrukturer för fortsatt analys. Detta urval uttrycker önskad handlingsfrihet i planeringen. Under fas 1 utvecklas därför strukturer som — kombinerade på olika sätt gör det möjligt att uttrycka önskad bredd i planeringen.

Perspektivplaneringen under fas 2 skall med utgångspunkt i befintlig or- ganisation ta fram alternativa handlingsvägar i ett kortare tidsperspektiv, främst mot bakgrund av skilda ekonomiska förutsättningar varvid möj- ligheterna att nå de olika strukturerna i perspektivet och konsekvenserna av detta kartläggs. Härvid skall bl a alternativa avvägningar mellan resurser för långsiktig effekt och handlingsfrihet och för kortsiktig operativ styrka redovisas.

Genom utformning och analyser av alternativa handlingsvägar säkerställs att statsmakterna får underlag för försvarsbeslut och inriktning av program- planeringen.

Perspektivplaner utarbetas av överbefälhavaren för det militära försvaret och av civilförsvarsstyrelsen för civilförsvaret. Perspektivstudierna inom det ekonomiska försvaret leds av överstyrelsen för ekonomiskt försvar. Studierna inom övrigt totalförsvar har letts av en särskild utredningsman.

För handlandet på kort sikt och för att förverkliga statsmakternas lång- siktiga intentioner upprättas för det militärt försvaret och civilförsvaret kon- kreta handlingsprogram i form av femåriga rullande programplaner. En mot- svarande programplanering torde komma att tillämpas även inom ekono- miskt försvar och övrigt totalförsvar. Myndigheterna får förutsättningarna för planeringen angivna och statsmakterna föreläggs varje år en programplan för utvecklingen och verksamheten under den närmaste femårsperioden.

Programplanerna utarbetas mot bakgrund av den befintliga krigsorgani- sationens styrka och svagheter. Planerna konkretiserar avvägningen mellan resurser för att nå operativ styrka under de närmaste åren och resurser för att nå styrka på längre sikt samt resurser för att skapa handlingsfrihet.

I arbetet med programplanen ingår att klarlägga den verksamhet i form av bla utbildning av anställda och värnpliktiga, byggnadsverksamhet, forsk- ning, studier, utveckling och anskaffning av materiel som behöver genom- föras under programplaneperioden.

Som underlag för regeringens ställningstaganden beträffande särskilt re- surskrävande vapensystem och objekt utformas mer detaljrika systemplaner. Dessa behandlar systemet under hela dess livscykel.

Programbudgetsystemet är ett viktigt hjälpmedel vid inriktningen av den konkreta verksamheten inom hela försvarsorganisationen på kort sikt. Sy- stemet medger hög grad av decentralisering. Målen för verksamheten inom olika delar av försvarsorganisationen måste därför kunna anges noga och kontroll skall kunna ske att de ha uppnåtts. I systemet ingår även en re- dovisning av prestationer och kostnader för att medge kontroll och analyser.

I studier. planering, budgetering och redovisning sker en uppdelning av totalförsvarets olika delar i program. Programmen bildas så långt möjligt av de funktioner som skall ge försvarseffekt i skilda angreppsfall, krisläll m m. Programindelningen skall tillgodose kraven på information och styr- ning på olika nivåer i planerings- och beslutsprocessen.

3. Genomförda säkerhetspolitiska studier

3.1. Bakgrund, anvisningar och arbetsinriktning m m

För att kunna ligga till grund för planering och överväganden och beslut om totalförsvarets fortsatta utveckling måste de säkerhetspolitiska utgångs- punkterna preciseras. Under vilka omständigheter är ett angrepp mot Sverige tänkbart. vilka mål kan en angripare då tänkas ha och vilka resurser är han beredd att sätta in för att nå målen? Vilka andra förhållanden än direkt angrepp kan hota Sveriges säkerhet? Hur påverkas försvarsmöjligheterna av den svenska samhällsutvecklingen? För att belysa frågor av denna art och ge närmare utgångspunkter för totalförsvarsplaneringen bedrivs säker- hetspolitiska studier. Den tidsperiod som man i dessa söker överblicka bestäms till stor del av karaktären av försvarets planeringsproblem. Detta innebär att tidsperspektivet i vissa hänseenden bör sträcka sig 15 a 20 år framåt.

I fråga om den internationella utvecklingen syftar studieverksamheten i första hand till att bygga upp ett kunskapsunderlag som tecknar grund- läggande drag i utvecklingen i politiskt, tekniskt, militärt, ekonomiskt och socialt avseende. Studierna inriktas i stort på

— studier av den allmänna utvecklingen i den internationella miljön i syfte att få underlag för bedömningar av alternativa utvecklingar som kan leda till yttre hot mot Sveriges säkerhet. — analys av konfliktskapande respektive stabiliserande faktorer i den yttre miljön som kan tjäna som underlag för bedömningar av förutsättningarna för krig och kriser av skilda slag. — framtagande av skilda typer av angreppsfall och krisfall som underlag för planeringen. analys av utvecklingar i den internationella miljön som i andra avseenden än genom angreppsfall och krisfall kan ställa krav på vårt försvar.

Studierna av det svenska samhällets förändring syftar till att beskriva den utveckling inom landet som är av betydelse för försvarsplaneringen. Studier och prognosverksamhet rörande utvecklingen på skilda samhälls- områden bedrivs av en rad olika myndigheter och institutioner. För för- svarsplaneringen är det angeläget att resultaten av denna verksamhet kan tas till vara genom att relevant information samlas in, utvärderas och i förekommande fall kompletteras. På så sätt kan studierna belysa de restrik- tioner och möjligheter i samhällsutvecklingen som inverkar på försvars-

planeringen liksom den grad av sårbarhet som kan komma att utmärka det svenska samhället. Studierna av samhällsutvecklingen inriktas i stort på

— samhällsekonomiska aspekter på försvaret, — analys av sambandet mellan svensk och internationell utveckling av eko- nomi och näringsliv av betydelse för svensk säkerhets- och försvars- politik, — analys av svensk samhällsutveckling näringslivsstrukturer, befolknings- förändringar, beroendeförhållanden, hälso- och sjukvård, kommunika- tioner, utbildningsväsende m m av betydelse för planeringen av to- talförsvaret, — underlag för analys av det svenska samhällets sårbarhet för olika be- tvingelsemetoder.

I enlighet med Kungl Maj:ts bemyndigande har chefen för försvarsde- partementet gett anvisningar för de säkerhetspolitiska studierna. Dessa har under ledning av sekretariatet för säkerhetspolitik och långsiktsplanering inom totalförsvaret bedrivits i ett antal referensgmpper. I grupperna har ingått företrädare för berörda departement och myndigheter.

I det följande lämnas en kortfattad redovisning av de väsentligaste re- sultaten av de säkerhetspolitiska studierna. Dessa resultat har utnyttjats som underlag för anvisningar för myndigheternas perspektivplanering (motsv).

I detta kapitel redovisas också några utlagda uppdrag.

3.2. Översikt över möjliga utvecklingar i omvärlden

Resultaten av studierna av möjliga utvecklingar i omvärlden har i stor utsträckning gjorts allmänt tillgängliga genom publicering i bokform i Folk och Försvars serie ”Försvar och säkerhetspolitik”. Förutom sammanfatt- ningen med rubriken ”Säkerhetspolitiska framtidsalternativ” har även ett flertal delstudier publicerats.

Studier av den militärtekniska utvecklingen har bedrivits av försvarets materielverk i samarbete med försvarets forskningsanstalt och har resulterat i en Teknisk prognos 1974. Prognosen har sammanfattats och publicerats i den ovannämnda skriftserien under rubriken "Militär teknik för 1990- talet".

3.3. Angreppsfall, krisfall m m som grund för perspek- tivplanering m m inom totalförsvaret

3.3.1. Översikt

Resultatet av de i föregående avsnitt nämnda studierna har utgjort underlag för att i olika former definiera totalförsvarets och dess grenars uppgifter i anslutning till följande typer av situationer

— normala, fredliga förhållanden. — krig eller kriser i omvärlden, som leder till brist på försörjningsviktiga

varor fredskriser,

krig i Europa, varvid Sverige är neutralt. Konsekvenserna i Sverige kan bli neutralitetskränkningar, avbrott i utrikeshandeln och eventuellt verk- ningar av i omvärlden insatta ABC-stridsmedel. militärt eller ekonomiskt hot som stöd för krav på Sverige. — ekonomisk krigföring mot Sverige, — angrepp med konventionella stridsmedel i syfte att vinna kontroll över hela Sverige eller del av landet. Angreppet kan ha föregåtts av sådana förvarningssignaler att det svenska försvaret hunnit mobilisera. Alter- nativt kan angreppet komma överraskande och syfta till att nå avgörande framgång innan mobilisering hunnit helt genomföras, Sverige indraget i krig där ABC-stridsmedel utnyttjas.

I det följande redovisas de angreppsfall, krisfall m in som utnyttjats för att inrikta perspektivplaneringen (motsv) inom myndigheterna.

3.3.2. Angrepp med konventionella stridsmedel mot mobiliserat svenskt försvar

De för myndigheternas planering angivna styrande angreppsfallen utgår från följande gemensamma förutsättningar

även om man provisoriskt lyckats reglera och därmed leva med gamla problem i Centraleuropa består de grundläggande motsättningarna mellan supermakterna. Detta har inte hindrat ett begränsat tekniskt-ekonomiskt samarbete inom områden där det bedömts vara till ömsesidig fördel, strävanden från supermakternas sida att om ett krig i Europa inte skulle kunna förhindras på allt sätt undvika att det trappas upp till kärnva- pennivå, — de militära operationerna får i stor utsträckning karaktären av inslag i en förhandlingSprocess mellan supermakterna, Sverige har strategisk betydelse främst som genomgångsområde till mera betydelsefulla områden i våra grannländer. Dessa kan dock nås också på andra vägar.

Angreppsfallen utgår från hypotesen att Europa under en lång period varit relativt lugnt efter den reglering av centraleuropeiska problem som skedde omkring 1970. Supermakterna antas därefter i stort sett ha avstått från att aktualisera motsättningar i denna del av världen.

Angrepp mot Sverige antas aktualiseras i samband med skärpta motsätt- ningar eller öppet krig mellan två maktblock i Europa.

De akuta orsakerna härtill antas exempelvis vara

_ lokala motsättningar i Central- eller Sydeuropa i situationer där gränserna mellan supermakternas intressesfarer är oklara eller ej respekteras, — sjöstrategiska motsättningar i Nordatlanten med anknytning till Nord- kalottområdet, _ utomeuropeisk konflikt, som via supermakternas engagemang sprids till Europa.

I en framtida konflikt- eller krigsutveckling kan supermakterna tänkas

överväga olika handlingsalternativ för att nå sina allmänna säkerhetspol itiska mål. Ett av dessa alternativ kan innebära angrepp mot Sverige. Frågan är då om fördelarna med att kontrollera Sverige eller delar av landet är så stora att de motiverar de därmed förknippade uppoffringarna. Dessa kan vara av karaktären

— politiska reaktioner i omvärlden av att militärt våld överhuvudtaget till- grips. Reaktionerna kan få karaktären av avbrutna handelsförbindelser, ökad paktsammanhållning och snabb upprustning, — bindningar i Sverige av militära resurser under viss tid och förluster. Hur kännbara dessa bindningar är beror på den potentiella angriparens totala militära resurser och behovet att utnyttja dem i andra riktningar exempelvis för gardering. — militära motåtgärder från den andra supermaktens sida. För att minska risken för sådana kan angreppet planeras så att det snabbt leder till resultat eller så att erforderlig militär gardering erhålls. - risk för misslyckande, som skulle kunna leda till försämrade styrkere- lationer gentemot den andra supermakten.

I de situationer då ett angrepp ter sig tänkbart görs i angreppsfallen en bedömning av vilka resurser en angripare kan vara beredd att sätta in mot Sverige, vilka förluster som därvid kan godtagas samt hur lång tid företaget kan få ta med hänsyn till befarade motåtgärder från huvudmotståndaren.

De angreppsfall som utnyttjatsi planeringen förutsätter skilda angripare och leder till risk för angrepp mot skilda delar av landet.

I samtliga fall förutsätts så tydliga förvarningssignaler i så god tid att det svenska försvaret hunnit bli fullt mobiliserat.

I anvisningarna för perspektivplaneringen avseende det militära försvaret har föreskrivits att sju olika angreppsfall skall utnyttjas. För vart och ett av dessa fall finns ett antal varianter som bygger på olika hypoteser be- träffande den potentiella angriparens totalt tillgängliga militära resurser och det sätt varpå dessa disponeras i olika riktningar. Detta innebär en betydande spännvidd ifråga om de resurser den potentiella angriparen kan vara beredd att sätta in mot Sverige och den tid ett företag mot Sverige kan tillåtas ta.

Angreppsfallen för den övre och mellersta delen av det för det militära försvarets perspektivplanering anbefallda ekonomiska studieintervallet byg- ger på hypotesen att den världspolitiska utvecklingen också i framtiden kommer att karaktäriseras av svängningar mellan avtagande och tilltagande spänning. Orsakerna till svängningarna är att söka både utom och inom Europa. Vissa europeiska problem har provisoriskt reglerats. De bakom- liggande motsättningama antas finnas kvar. Därtill kommer växande utom- europeiska problem. De militära styrkorna i Europa antas vara oförändrade eller minska, det senare bla till följd av stigande kostnader.

Förutsättningen för de angreppsfall som skall ligga till grund för studierna inom den nedre delen av intervallet är en långvarig avspänningsperiod, som bl a skulle kunna leda till att de militära styrkorna i Europa minskar betydligt. De kris- och krigssituationer som därvid skulle kunna uppstå till följd av kvarstående motsättningar har antagits bli starkt begränsade ifråga om nivå och/eller geografisk utbredning.

I anvisningarna för planeringen inom de andra delarna av totalförsvaret har vissa begränsningar i antalet angreppsfall kunnat göras. De uteslutna fallen bedömdes inte ge någon ytterligare påverkan på planeringen.

3.3.3. Överraskande angrepp med konventionella stridsmedel

Som grund för myndigheternas planering har angivits ett antal angreppsfall, som belyser mera överraskande angrepp. Härmed avses angrepp som slås ut mot ett på grund av otillräcklig förberedelsetid ej färdigmobiliserat svenskt försvar. Överraskningseffekten kan uppstå dels till följd av en angripares medvetna åtgärder för att dölja angreppsförberedelserna men dels också på grund av den svenska statsledningens svårigheter att samla in och tolka befintliga signaler. Därutöver kan tänkas en medveten återhållsamhet att anbefalla mobilisering vid osäker information därför att den leder till eko- nomiska konsekvenser för samhället.

Angriparen kan sträva efter att inleda ett angrepp överraskande dels för att snabbare nå åsyftade mål, dels för att kunna reducera egna styrkeinsatser och förluster. Den hänsyn som en angripare måste ta till huvudmotstån- darens (den andra supermaktens) reaktion är starkt beroende av det mi- litärpolitiska läget. På grund av benägenheten att acceptera fullbordat faktum bör ett överraskande och snabbt genomfört angrepp i vissa fall kunna medföra mindre besvärande politiska konsekvenser för angriparen än ett mera om— fattande anfall mot ett mobiliserat svenskt försvar.

Principiella problem i samband med överraskande angrepp har redovisats i en särskild analys. Som grund för planeringen inom totalförsvarets grenar har anvisats tre olika överraskande angrepp, som bygger på motsvarande internationella förhållanden som de i föregående avsnitt redovisade an- greppsfallen. Sammantagna representerar de olika förvarningssignaler och olika förvarningstider.

3.3.4. Krig i Europa varvid Sverige är neutralt

De anvisningar som lämnats beträffande försvarets uppgifter under neu- tralitetstillstånd utgår från att ett krig på konventionell nivå i omvärlden kan väntas leda till betydande påfrestningar på försvaret och det svenska samhället i övrigt. Hos de krigförande uppstår knapphet på många viktiga förnödenheter, som man därmed inte blir benägen att sälja till Sverige. Vidare kan stridshandlingar längs handelsvägar eller i vårt närområde omöj- liggöra utrikeshandeln helt eller delvis. Stridshandlingarna kan leda till oav- siktliga kränkningar av svenskt land-, sjö- och luftterritorium och till att flyktingar anländer till Sverige.

De krigförande kan också överväga att avsiktligt kränka svenskt terri- torium för att därmed nå operativa fördelar, tex undandra sig bekämpning från motståndaren. Därvid torde det formella överträdandet av svenska till- trädesbestämmelser eller folkrättsliga konventioner i och för sig tillmätas mindre betydelse. Avgörande blir istället hur huvudmotståndaren och Sverige kan tänkas reagera på kränkningen och hur detta kan påverka den fortsatta krigföringen.

En krigförande som befarar att hans motståndare söker uppnå fördelar genom att orättmätigt utnyttja svenskt sjöterritorium kan söka förebygga detta genom att lägga ut mineringar och bekämpa sjöfart på svenskt område. Däremot kommer stridshandlingar att direkt beröra Sverige. Motsvarande förhållanden gäller även i vårt luftrum.

En krigförande kan också söka tilltvinga sig favörer från svensk sida, tex transporter genom Sverige av trupp och materiel.

I anvisningarna för perspektivplanering avseende det militära försvaret har lämnats en relativt fyllig redovisning för kraven avseende det militära försvarets verkan under neutralitetstillstånd. Bakgrunden till dessa exem- plifieras genom ett antal krisfall.

Som grund för planeringen avseende det ekonomiska försvaret har anvisats ett antal krisfall, i vilka särskild vikt lagts vid att beskriva den internationella handeln och störningar i denna. Variationer redovisas i såväl störningarnas omfattning som varaktighet.

3.3.5. Kriser [ omvärlden som leder till brist påförsörjningsviktiga varor — fredskriser

Begreppet fredskris definieras på följande sätt:

"Med fredskris avses ett läge, då normal fredsstandard inte kan upprätthållas i pro- duktion. sysselsättning. export och konsumtion på grund av importbortfall av en eller flera försörjningsviktiga varor utan att det är krig eller krigsfara i vår nära om- värld."

Den ogynnsamma påverkan på vår försörjning som fredskriserna kan in- nebära, har sitt upphov i händelser utanför vår kontroll. Händelserna kan bl a orsakas av dels relativt lokalt bundna, väpnade eller andra kriser och konflikter, dels vissa länders medvetna agerande (genom att tex begränsa utbudet av varor) för att förbättra sin position antingen i det globala han- delsutbytet eller i något annat politiskt avseende som inte direkt berör Sverige.

Den geografiska bundenheten gör att dessa händelser främst bedöms drab- ba vår försörjning med någon enstaka vara eller ett begränsat antal varor under en och samma tidsperiod. Bortfallet av den aktuella importen kan vara fullständig eller utgöra en större eller mindre del av den normala importen.

3.3.6. Krig [ vilka ABC -stridsmedel utnyttjas

De förutsättningar beträffande skydd mot verkningarna av ABC-stridsmedel som gjorts för myndigheternas planering utgår från följande allmänna be- dömningar.

Ett krig i Europa med utnyttjande av kärnvapen ter sig föga troligt. Skälen härtill är dels att en från början begränsad insats successivt kan trappas

upp så att den blir oinskränkt och dels att ett sådant krig får förödande konsekvenser. Vetskapen härom har givit kärnvapenmakterna ett gemen— samt intresse att undvika krig med varandra.

Våra skyddsåtgärders omfattning och inriktning måste primärt bestämmas utifrån en bedömning av risken för att kärnvapen samt bakteriologiska (bio- logiska) och kemiska stridsmedel sätts in antingen i vår omvärld eller direkt mot vårt land. De påverkas också av våra möjligheter att minska konse- kvenserna och i det senare fallet även minska troligheten av sådana insatser. Våra möjligheter att påverka att kärnvapen används mellan stormakterna är dock begränsade. Möjligen kan vi motverka en sänkning av insatströskeln mot oss. som kunde bli följden om insatsen. till följd av bristande skydds- åtgärder. skulle te sig särskilt lönsam och attraktiv.

Skulle Sverige anfallas när kärnvapen redan satts in vid krig i omvärlden kan vi inte räkna med någon återhållsamhet mot svenskt område. I en sådan situation har Sverige små möjligheter att bjuda effektivt motstånd och samtidigt bevara en nationell handlingsfrihet enligt den säkerhetspo- litiska målsättningen. En utgångspunkt för försvarsplaneringen är därför att totalförsvarets ansträngningar i ett sådant läge måste koncentreras på att begränsa krigets verkningar och öka befolkningens möjligheter att över- leva.

I samband med att anvisningar lämnades för myndigheternas perspek- tivplanering (motsv) gavs vissa riktlinjer för hänsynstagande inom total- försvaret till verkningarna av möjliga insatser av kärnvapen och BC-strids- medel mot vårt land. Dessa riktlinjer kompletteras med ett antal angreppsfall respektive krisfall, i vilka beskrivs situationer då ABC-stridsmedel sätts in mot Sverige eller i omvärlden.

3.3.7. Hot om ekonomiska och militära åtgärder som stöd för krav på Sverige

Förhandlingar är ett normalt inslag i internationella relationer. Utgången av förhandlingar beror på parternas intressen, förhandlingsskicklighet och inte minst styrka inom det område förhandlingarna gäller. I mera kritiska situationer kan uttalade eller underförstådda hot utnyttjas som övertalnings- medel. Inslag av hot kan förekomma under fredliga förhållanden i världen, mellan krigförande och neutrala och mellan stater som befinner sig i krig med varandra.

En främmande makt kan utnyttja hot för att tilltvinga sig ekonomiska förmåner eller tillgång till svenska varor, förhindra svensk export till annan makt, stoppa misshaglig information, få till stånd en förändring av svensk utrikespolitik, få utnyttja svenskt område för ekonomiska eller militära än- damål eller under krig förmå svenska regeringen att avbryta fortsatt försvar.

Den svenska statsledningens beslutsamhet och möjligheter att stå emot hot beror i hög grad på försvarets förmåga. Försvaret bör ha en sådan förmåga att hotet aldrig riktas mot landet. Huvuddelen av de anspråk som försvar mot hot ställer har därför redan uttryckts genom de tidigare redovisade

angrepps- och krisfallen. Endast för vissa speciella typer av hot har det befunnits lämpligt att utarbeta och föreskriva särskilda angreppsfall.

3.4. Svensk samhällsutveckling av betydelse för försvars- planeringen

Studierna av samhällets utveckling söker beskriva tänkbara fredstida ut- vecklingar i Sverige på längre sikt i demografiska, ekonomiska, sociala, idé- mässiga och andra avseenden.

De konkreta planeringsproblemen inom totalförsvaret står i förgrunden vid uppläggningen av samhällsstudierna. Dessa inriktas därför i hög grad på att identifiera och beskriva utvecklingen på områden (sektorer), som kan påverka förutsättningarna för försvarsplanering, främst på grund av käns- lighet för avspärrning och sårbarhet för krigshandlingar. Ett ökande im- portberoende skapar problem i det förra fallet och en ökande specialisering och koncentrering inom industrin i det senare. De områden det främst gäller är energiförsörjning. livsmedelsförsörjning, försörjning med kläder och skor samt läkemedel, transportväsende och telekommunikationer.

3.5. Utlagda uppdrag

3.5.1. De multinationellaföretagens roll i det internationella systemet

Professor Gunnar Adler-Karlsson har på uppdrag av försvarsutredningen genomfört en studie av de multinationella företagens roll i det internationella systemet (Ds Fö 1975z3). Han har därvid sökt systematisera de olika sätt på vilka multinationella företag kan komma in i utrikes- och försvarspo- litiken, vilken makt de syns ha, hur denna makt utövas samt bolagens roll som potentiell konfliktanledning.

Med internationell makt avser författaren förmågan hos något land eller multinationellt företag att kontrollera eller påverka in- eller utrikespolitiken i något annat land. Påverkan kan ske genom att erbjuda eller hålla tillbaka strömmar av varor. kapital, teknik och annan ekonomiskt värdefull kunskap samt tillgång till marknader som beslutsfattarna i detta andra land vet eller tror sig vara beroende av. Maktställningen kan få konsekvenser även om den inte direkt utnyttjas. Det räcker med att den erkänns för att besluts- fattarna tex skall underlåta politiska åtgärder som de vet skulle utlösa ett faktiskt utnyttjande av maktställningen.

Författaren påpekar att de multinationella företagens framväxt och fort- satta utveckling innebär att den förändring mot större och färre maktcentra. som vi haft inom länderna, nu äger rum på det globala planet. För länderna och deras regeringar betyder detta att deras makt såväl över den interna ekonomin som över det internationella ekonomiska och politiska maktspelet torde vara i avtagande.

De ändamål för vilka de multinationella företagens potentiella makt an- vänds diskuteras i följande hänseenden

— företagen används som instrument för att befrämja moderlandets re- gerings intressen, — företagen används som instrument för att befrämja värdlandets regerings intressen. — företagen använder regeringarna för att befrämja sina egna intressen.

Företagens stora makt- och kontaktyta i världsekonomin kan användas som instrument för en stormakts regering i försöken att bedriva utrikes- politik. Författaren påpekar emellertid hur utomordentligt svårt det åt- minstone hittills varit att nå några effektiva resultat.

Regeringarna i de länder i vilka företagen har dotterbolag kan tänkas använda dessa för att påverka den utrikespolitiska balansen eller någon spe- ciell fråga i relationen mellan värd- och moderlandet. Sannolikheten bedöms öka för att moderländernas utrikespolitik kommer att influeras av intres- seharmoni med dotterföretag eller av ”lobbying" till förmån för visst lands po- litik.

I försöken att skapa bättre möjligheter till intern kontroll och planering över ekonomin eller som reaktion mot alltför stort beroende av utländska intressen har åtskilliga länder under senare årtionden nationaliserat utländsk egendom. Eftersom den avgörande faktorn i den ekonomiska maktbalansen är kontrollen över företagens funktioner bedöms konflikter på grund av nationaliseringar minska i betydelse. På det hela taget torde man kunna dra slutsatsen att värdländernas möjligheter att utnyttja de multinationella företagens dotterföretag som instrument för sin utrikespolitik är högst be- gränsade.

De multinationella företagen har som ett viktigt mål att skapa och upp- rätthålla sådana internationella mönster i olika samhällen att deras verk- samhet i görligaste mån underlättas. Detta mål kan befrämjas genom en lång rad små åtgärder syftande till att påverka de in- och utrikespolitiska beslutsfattarnas attityder, till att skapa en positiv inställning till företagen i den offentliga opinionen och till att påverka utformningen av lagar som berör företagens verksamhet. Endast i extrema fall kan sådana medel till- gripas som att föra kapital ur landet, blockera kredittillförseln och locka skickliga tekniker ur landet.

Författaren diskuterar frågan hur effektiv maktutövningen är. Oavsett om det är stater eller företag som söker påverka andra länder med hjälp av ekonomiska sanktioner eller ekonomisk krigföring finns skäl att vara skeptisk mot effektiviteten av sådana åtgärder. Dessa kommer förmodligen ofta att tillrådas och stundom att verkställas, men mer som en moralisk demonstration än ett allvarligt försök att förändra ett lands politik.

Några av de viktigaste uppgifterna för regeringarna i OECD-området har under de senaste årtiondena varit att reglera konjunkturförloppen, hålla ar- betslöshet och inflation nere, stimulera tillväxten och skapa en någorlunda rättvis inkomstfördelning. Huvudinstrumenten har varit penning-. finans- och på senare år inkomstpolitik. De multinationella företagens frihet att agera över gränserna har minskat regeringarnas möjligheter att effektivt använda de nämnda instrumenten. Om regeringarna vill återfå en del av

den förlorade makten kan de välja mellan att antingen dra sig ur de in- ternationella fördrag som binder deras handlande eller tillsammans med andra regeringar medvetet söka reglera företagens beteende. Riskerna för att potentiella konflikter mellan regering och företag därvid skall trappas upp till konflikter mellan de olika regeringarna inom OECD är inte obe- tydliga.

Om öst-väst-konflikter åter skulle blossa upp kommer sannolikt de mul- tinationella företagen att dras in som instrument för båda parternas rege- ringar. Däremot är det svårt att förutse att deras ännu så länge mycket ringa aktivitet skulle vålla några problem för den fortsatta avspännings— processen. Detta förhindras dessutom av hårda statliga kontroller.

Som effektiva ekonomiska in5trument torde de multinationella företagen sakna motsvarighet. Problemet är deras snäva målsättning om vinstopti- mering. Om målsättningen kunde ändras. skulle de kunna bli ett viktigt och värdefullt instrument för en ny och rättvisare internationell ekonomisk ordning till förmån för u-länderna. Detta torde dock inte komma att ske utan ett införande av en lång rad kontroller och utan en medveten global ekonomisk omfördelningspolitik från de rikare ländernas sida. För att undgå internationellt våld från av fattigdom och misär desperata u-länder kanske det kan ligga i i-ländernas egna intressen att införa en sådan politik.

3.5.2. Hotbilder, doktriner och svensk försvarsplanering

För att ytterligare belysa sambandet mellan supermakternas hotbilder, dok- triner och den svenska försvarsplaneringen har docent Gunnar Jervas för utredningen utarbetat två rapporter ”Teorier om uppkomsten av konflikter och krig” respektive "Från hotbild i öst och väst till svensk försvarspla- nering” (Ds Fö 1975:4 och 5).

I den första studien gör författaren en översiktlig redogörelse för den gängse internationella debatten om kris- och krigsorsaker. Tretton förkla- ringsfaktorer blir genomgångna. I en sammanfattande analys betonar för- fattaren att ingen förklaringsfaktor ensam kan sägas vara uttömmande. men han framhåller samtidigt att heller ingen av de behandlade teorierna helt kan utmönstras ur debatten. Jervas har låtit intervjua ett antal historiker, statsvetare och freds- och konfliktsforskare. lntervjuundersökningen ger vid handen att samtliga säger sig tro på en Ilerfaktorförklaring. Det finns således ingen uppslutning kring tanken att konflikter och krig skulle kunna föras tillbaka på någon en gång för alla given orsaksfaktor. Varje konfrontation torde, hävdar Jervas. i stället vara resultatet av en total och delvis unik situation.

I sin huvudrapport ”Från hotbild i öst och väst till svensk försvars- planering” behandlar Jervas mera direkt det till honom givna upp- draget. I ett första avsnitt anknyter författaren till diskussionen i den nyss nämnda rapporten. Han tar härvid upp den vetenskapliga debatten kring modeller som tenderar att tillskriva aktörerna i den internationella politiken en avgörande roll respektive sådana modeller som framhäver strukturele- menten i den internationella politiken. Jervas förklarar sig för sin del vara anhängare av en kombinationsmodell, vilket således är överensstämmande med slutsatserna i uppdragets första del.

De båda huvudaktörerna i det internationella systemet. Sovjetunionen och USA, blir i rapportens nästa del föremål för en allmän karaktäristik.

När det gäller doktrinutvecklingen i Sovjet framhåller Jervas att den till övervägande del varit en produkt av den inrikespolitiska utvecklingen i landet och att försvarspolitiken långtifrån alltid utformats i enlighet med de officiella doktrinerna. Den sovjetiska doktrinen ger därför begränsad styr- information för svensk försvarsplanering, medan den konkreta militärpo- litiken ger mera sådan information. Ytterligare kunskaper skulle kräva när- mare analys av det sovjetiska politiska beslutssystemet.

Även om den amerikanska doktrinutvecklingen sägs vara grundad på rationella kalkyler, är det en sanning med modifikation, hävdar Jervas. And- ra faktorer som historiska erfarenheter och inrikespolitik har mera än det yttre hotet styrt doktrinutvecklingen under 1940- och 1950-talen. Efter denna period har påverkan skett i båda riktningarna. Den amerikanska doktrinen innehåller en viss mängd information av intresse för svensk försvarspla- nering.

Jervas betonar att den svenska försvarsplaneringen fram till 1960-talet under vad han kallar den kärnvapenpräglade perioden. starkt påverkades av de båda supermakternas militära doktriner. särskilt den amerikanska. Man antog att ett eventuellt krig skulle bli ett kärnvapenkrig. Detta ledde till ökat skyddsrumsbyggande, satsning på luftförsvaret och en taktik in- nebärande utspridning av de militära förbanden. Planeringen ter sig i efter- hand i huvudsak konsekvent i förhållande till den dåtida hotbilden.

Efter det att supermakterna uppnått en vissjämställdhet på det strategiska området har man i planeringen enligt Jervas bedömning frigjort sig från "kärnvapenfixeringen". Man har börjat analysera doktrinerna också ur den synvinkeln att dessa fyller andra funktioner än de uttalade. De kan sägas fullgöra åtminstone sex funktioner, enligt Jervas. Han förespråkar en översyn av doktrinstudiernas roll i försvarsplaneringen.

I ett avslutande avsnitt diskuterar Jervas vissa synpunkter på de möjliga hotbilder som grund för svensk försvarsplanering som enligt hans uppfatt- ning framgår av tillgängliga skrifter. Hans väsentliga invändning härvidlag är att hotbilderna med tanke på att de gäller ett perspektiv på 15—20 år ter sig något konventionella. Han föreslår att man dels arbetar med flera modeller än som nu synes vara fallet, dels att andra än inom totalförsvaret verksamma personer bereds tillfälle att medverka i detta arbete.

3.5.3. Studier av civilmotstånd

1970 års försvarsutredning gjorde i sitt huvudbetänkande (SOU 1972:4) be- dömningen att civilmotstånd inte kan utgöra något hållbart alternativ till ett svenskt militärt försvar. Däremot kan det få en kompletterande roll som metod att utöva motstånd inom områden som blivit ockuperade av en angripare. Detta skulle enligt den dåvarande försvarsutredningens mening vara ett skäl att ytterligare studera förutsättningarna för civilmotstånd.

Med anledning härav har professor Adam Roberts fått ett uppdrag som han under hösten 1975 redovisat i en rapport med titeln "Civilmotståndets teknik". Tillsammans med en av Roberts tidigare utarbetad skrift "To-

talförsvar och civilmotstånd” ges följande bild av civilmotståndets strategi, teknik och möjliga roll i ett svenskt försvar.

Civilmotstånd kan utnyttjas för många ändamål men behandlas i de två studierna främst som medel för nationellt försvar mot någon form av angrepp utifrån. Intresset för denna roll för civilmotstånd utgår enligt författaren från föreställningen att bruket av icke-våldsmetoder i det långa loppet skulle bidra till att avhålla en motståndare från att använda våld eller skulle minska betydelsen av det våld han använder. En viktig uppgift i den senare studien har varit att definiera vad civilmotstånd är och att belysa dess växelverkan med olika typer av våld.

Civilmotståndets uppgift är främst att göra det svårare för en angripare att behärska eller utnyttja landet samt att förorsaka honom politiska problem. De metoder som kan komma till användning kan grovt indelas i tre ka- tegorier. Det är dels metoder,/ör att övertyga, t ex politisk agitation, petitioner och demonstrationer. Det är dels icke-samarbersmeroder. tex strejker, boj- kotter, vägran att betala skatt eller att göra värnplikt samt öppen eller dold olydnad mot lagar och bestämmelser. Det är slutligen infervenrionsmeroder, tex sittstrejker. som syftar till att förhindra en viss rörelse eller verksamhet. Metoderna kräver medverkan av befolkningen som helhet. Civilmotståndet är enligt författaren klart avgränsat från pacifism, som bygger på en vägran att engagera sig i eller stöda militära operationer. Civilmotståndet är istället ett uttryck för en strävan att tillhandahålla alternativa kampmetoder för människor som känner att deras samhälle är i fara.

Civilmotståndet kan inte förhindra den fysiska invasionen. Däremot kan olika aktioner vidtas i syfte att minska dess tempo eller ge signaler till den övriga befolkningen att motstånd äger rum. Försök kan göras att blockera vägar, antingen med människor eller med föremål, vägskyltar kan tas ner eller kan ersättas med slagord som riktas mot invasionen på angriparens eget språk.

På flygplatserna kan landningsbanorna blockeras och landningsljusen släckas. På samma sätt kan till sjöss hamninlopp blockeras, kajer förstöras och fyrar släckas.

Många aktioner av detta slag ingår redan i svensk försvarsplanering. I samband med civilmotstånd skulle de få en mera begränsad uppgift. Särskilt i de norra delarna av landet kan den ringa befolkningstätheten göra det mycket svårt att genomföra ett civilmotstånd för att försvåra den rent fysiska invasionen.

Civilmotstånd skall under en ockupation motarbeta censur och överträda förbud som innebär att yttrandefrihet och mötesrätt kränks. Civilmotståndet strävar efter ökad kontakt mellan invånarna i det egna landet och repre- sentanter för angriparna och syftar till största möjliga öppenhet. Målsätt- ningen och innebörden av olika aktioner skall klarläggas för angriparen.

Kommunikationer via radio, television och telefon kan hjälpa civilmot- ståndet på två viktiga sätt. De kan göra det möjligt att organisera mass- aktioner i hela landet, och de kan sprida information både inom landet och utomlands om ett angrepp och om motstånd. Det svenska militära försvarets rörliga radiosystem och Sveriges Radios beredskapsplaner skulle förmodligen kräva mycket lite anpassning för att kunna utföra de två funk- tioner som här skisserats.

Civilmotstånd innebär svåra problem både när det gäller organisation och inre disciplin. Helt okontrollerat motstånd av vad slag det vara må kan urarta till upplopp och ekonomiskt kaos. Dålig organisation betyder ofta att det inte blir något motstånd alls eller att det är omöjligt att hejda mot- ståndsaktiviteter också då de inte längre är nödvändiga. Men fastän or- ganisation är av väsentlig betydelse innebär den också speciella risker. Den organisation som har till uppgift att leda och samordna Civilmotståndet måste vara okänd för angriparen för att inte snabbt bli satt ur spel. Det måste då uppstå problem att få civilbefolkningen lojal till en organisation och led- ning som man inte känner och eventuellt kan misstro.

] intet fall har civilmotstånd hittills kunnat genomföras med fullständig framgång. Efter ockupation har det tillgripits som en nödåtgärd och i vissa fall har det efter en tid blivit tämligen välorganiserat och verksamt. När motståndet blivit alltför besvärande för ockupanten har denne mestadels skärpt sina motåtgärder. Repressalier i skilda former såsom hårdare be- straffningsmetoder, ökad kontroll av enskilda medborgare, omflyttning av befolkningsgrupper har då genomförts och Civilmotståndet har mer eller mindre brutit samman. Många anhängare av civilmotstånd har då sökt sig till väpnade motståndsrörelser.

Vad som här hittills diskuterats är civilmotståndets verkan mot militärt angrepp. Men en presumtiv angripare kan inte väntas inrikta sig på att slå ned ett civilmotstånd med enbart militära medel. Tekniken att indok- trinera, att propagera, att vilseleda och att korrumpera är långt utvecklad. Det är naturligt att en angripare kommer att utnyttja många olika sätt för att snabbt bryta ett civilmotstånd.

Väsentligt för motståndet är bla den målmedvetenhet med vilken mot- ståndsmännen för kampen med sina egna medel och motsätter sig påtryck— ningar och provokationer och gripa till våld. Våldshandlingar utförda av motståndsmännen kan nämligen väntas starkt minska eventuella sympatier för försvararnas sak. Även begränsade våldsåtgärder som leder till förluster i människoliv kan enligt författaren tas till intäkt för svåra repressalier och kan minska befolkningens stöd till motståndet. Dessa förhållanden skapar särskilda problem då man försöker kombinera civilmotstånd med ett militärt försvar.

Några av författarens slutsatser är

— civilmotstånd kan inte erbjuda ett fullständigt alternativ till alla delar av svensk försvarspolitik. Det kan vara en riktig typ av reaktion mot vissa typer av anfall medan det är verkningslöst mot andra, — om Civilmotståndet kombineras med militärt försvar måste det vara skilt från detta i fråga om tid. plats och organisation,

— de folkrättsliga frågorna kring civilbefolkningens verksamhet i ockuperat område är inte lösta, det finns inga generella regler för hur ett civilmotstånd bör organiseras och inordnas i samhället. För detta krävs konkreta utredningar inom det enskilda landet, — för att civilmotstånd skall nå effekt krävs mycket hög grad av nationell sammanhållning.

4. Perspektivplaner m m

Planeringsarbetet inom totalförsvaret har varit samordnat till tiden, med en inriktning på att ett samlat underlag skall föreligga för slutliga ställ- ningstaganden av statsmakterna 1977. Perspektivplaner respektive perspek- tivstudier avslutades och slutredovisades under hösten 1975.

4.1. Överbefälhavarens perspektivplan för det militära försvaret

4.1.1. Anvisningar för perspektivplaneringens fas 1

Kungl. Maj:t uppdrog 1972-06-16 åt överbefälhavaren att genomföra per- spektivplanering avseende det militära försvarets utveckling efter 1977.

Alternativa sammansättningar av försvaret skulle sökas och utformas ut- ifrån i anvisningarna angivna säkerhetspolitiska utgångspunkter. Som mil- jöexempel skulle ett antal styrande angreppsfall utnyttjas.

De ekonomiska studieområdena skulle förläggas inom ett intervall mellan 10 och 20 miljarder kronor per år i antaget pris- och löneläge i början av 1990-talet. Hänsyn behövde inte tas till utgifternas fördelning över tiden.

4.1.2. Perspektivplan del I _för det militära försvaret

Överbefälhavaren överlämnade 1974-05-31 perspektivplan del 1. Avvikande mening har i militärledningen anmälts av cheferna för marinen och flyg- vapnet. Dessa redovisas i sammandrag på sida 66.

4.1.2.1 Utgångsvärden och studier

Eftersom de givna gränserna för det ekonomiska studieintervallet uttrycks i framtida priser finner överbefälhavaren att de måste omvandlas till 1972 års priser för att innebörden i stort skall framgå. Arbetet har bedrivits i tre nivåer enligt tabell 4:l.

Överbefälhavaren konstaterar att anvisningarna visserligen innebär ett mycket brett intervall men att huvudintresset fästs vid alternativ innebä- rande en reducering av försvarskostnaderna.

De styrande angreppsfallen har utnyttjats för utformning av krigsmakts- strukturer, som grund för studier av krigsförlopp samt för värdering av strukturers egenskaper.

Tabell 4:l Överbefälhavarens studienivåer i perspektivplaneringens fas ]

Nivå Kostnader Ungefärlig Kompensation för hypo- enligt CFöD andel av 1972 tetiska pris- och löne- anvisningar års köpkraft stegringar

Övre nivån 18—20 100 % Kompenseras Mellannivån l3—16 75 % Bristande kompensation.

enbart NPI

Nedre nivån 10—12 55 % Bristande kompensation

samt kraftig reducering

Överbefälhavaren påpekar att värderingarna påverkas av osäkerheten be- träffande såväl metoder som utnyttjade ingångsvärden. De stora osäker- heterna är hotet (kvantitet och kvalitet). tidsförhållandena, våra förbands förmåga och kostnader för nya förband.

4.1.2.2 Angriparens kvalitativa egenskaper

En angripares bedömda kvalitativa egenskaper i början av 1990—talet inverkar på utformningen av våra framtida förband. Utgångspunkt är att en angripare inte organiserar och utrustar sina förband för insats i Sverige, utan deras utformning bestäms huvudsakligen av förhållandet till huvudmotståndaren. Det har även antagits att en angripare inte utnyttjar enbart sina modernaste förband mot oss. En blandning av oförband med olika modernitetsgrad har förutsatts.

Några förändringar hos angriparen som särskilt bör beaktas vid utveck— lingen av vårt försvar är följande

— förbättrade möjligheter att upptäcka, lägesbestämma och med hög pre-

cision bekämpa mål, tillkomst av konventionella vapen med verkan över stor yta tex split-

tervapen och multipelvapen, — förbättrade möjligheter att störa försvararens ledningssystem, — förbättrade möjligheter att skydda den egna informationsöverföringen, ökad rörlighet och eldkraft i förbanden, — utökad kapacitet avseende specialtonnage och luftrörlighet.

En angripare bedöms ha kvalificeradejaktflygplan samt attack- och bomb- flygplan med stor lastförmåga och målinmätningsutrustning som medger insats under alla siktförhållanden och från höjder upp till 10000 m. Att- ackhelikoptrar bedöms komma att komplettera attackflyget. En angripares motverkan mot våra attacksystem kommer att förbättras genom effektivare robotbeväpning och bättre telemateriel.

Utvecklingen av kärnvapen bedöms kunna fortsätta bl a med s k mi- nikärnvapen. Möjligheterna att utföra även oidentifierade angrepp och sa- botage med biologiska stridsmedel kommer alltfort att vara mycket stora. Möjligheterna att använda kemiska stridsmedel kvarstår och kan komma att öka.

4.1.2.3 Strukturbeskrivningar

Beroende på mindre ekonomiska resurser får försvaret på lägre nivåer mindre operativ styrka. Därför måste för olika strukturer skilda ambitionsgrader tillämpas avseende principer för försvarets förande. Nedan anges de två operativa huvudprinciper som av överbefälhavaren utnyttjats i studierna.

Strategisk avvärjning: Syftet är att bryta en angripares anfallskraft och hindra honom från att varaktigt få fast fot på svensk mark.

Strategisk,fördröjning: Syftet är att i det längsta hindra en angripare att utnyttja svenskt territorium, att vinna tid samt att tillfoga angriparen förluster.

Utgångspunkt för prövning av en viss struktur har varit att en angripare avdelar så stora resurser i angreppet mot aktuell struktur att han, med rimliga hänsyn till förluster, tidsförlust och risker når sina mål.

Detta innebär att krigsmaktens förmåga att bidra till vår säkerhetspolitik inte kan utläsas ur strukturbeskrivningarna. För detta fordras även en analys av vilka uppoffringar i form av insatser, förluster, tid och risker en angripare är beredd att göra och en värdering av vår operativa styrka i sådana skilda situationer.

Som bakgrund till den fortsatta strukturbeskrivningen ges nedan en över- sikt över deras inriktning.

Övre nivån: Strategisk avvärjning i en riktning, strategisk fördröjning i övrigt. Kraftsamling skall kunna ske till aktuell riktning. Djupförsvar såväl utanför som inom vårt territorium. Strävan att påtvinga angriparen stora uppoffringar i flera avseenden. Med hänsyn till detta avvägt innehåll utan luckor. Dagens värnpliktssystem med A- och B-utbildning.

Mellannivån: Strategisk fördröjning med två huvudalternativ.

Försvarets koncentreras till de in- ledande striderna utanför och vid kust (fördröjning vid gräns). Strävan att tvinga en angripare till lång för- bekämpningstid samt att förorsaka honom förluster i special- och flyg- förband. Allmän värnplikt med ytterligare differentiering. (M 4)

Försvaret koncentreras till striden på svenskt territorium. Kraftsamling till strid om brohuvud. Strävan att tvinga en angripare till långvarig strid på svenskt territorium samt att förorsaka honom förluster i luft- landsättnings- och markstridsför- band. Allmän värnplikt med dagens system, A- och B-utbildning. (M 5)

Nedre nivån: Begränsad strategisk fördröjning med två huvudalternativ.

Försvaret koncentreras till de in- ledande striderna. Strävan är att tvinga till längsta möjliga förbe- kämpning och strid innan utbryt- ning ur brohuvud kan ske. Förmå- gan att förorsaka förluster i special- och flygförband prioriteras. Mark-

Huvuddelen av försvaret skall kunna koncentreras till del av svenskt område. Strävan att tvinga en angripare till utdragen strid på svenskt territorium. Förmågan att förorsaka förluster i markstridsför- band prioriteras. Flyg- och marinför-

stridsförbandens antal nedgår starkt. bandens antal nedgår starkt. Allmän Nytt värnpliktssystem med katego- värnplikt med omfattande differen- riklyvning. (N 2) tiering. (N 3)

På övre nivån utarbetades en struktur (Ö 1) som vad avser principiell upp- byggnad hade stora likheter med dagens försvarsmakt. De kvalificerade förbandens kvalitet kunde anpassas till 1990-talets stridsmiljö men antalet reducerades jämfört med dagens läge.

På mel/annivän utarbetades två strukturer (M4 och M 5). Struktur M 4 innebar en försvarsmakt med tonvikt på marin- och flyg- stridskrafter. Detta syftade till att tvinga angriparen till uppoffringar främst vid förbekämpning, under strid utanför kust, i gräns-, kust- och luftland- sättningsområden samt vid överraskande angrepp. Därför bibehölls bl a flyg- attack-, ubåts-, kustrobot- och ytattackförbanden med i möjligaste mån an- passad kvalitet, dock till reducerat antal i jämförelse med struktur Ö 1. Ett stort antal värnpliktiga korttidsutbildades och organiserades i kompanier som endast kan lösa begränsade uppgifter.

Struktur M 5 innebar en försvarsmakt med tonvikt på arméstridskrafter. Detta syftade till att tvinga angriparen till uppoffringar främst under strid i gräns-, kust- och luftlandsättningsområden samt under strid på djupet av markterritoriet. Därför bibehölls bl a brigadförbanden med i möjligaste mån anpassad kvalitet, dock till reducerat antal i jämförelse med struktur Ö 1. Samtliga värnpliktiga utbildades enligt dagens normer. De medeltunga flygattackförbanden och kustrobotförbanden utgick. Vidare reducerades ytattackförbandens kvalitet.

På nedre nivån utarbetades också två strukturer (N 2 och N 3). I struktur NZ bibehölls i huvudsak jaktdivisioner och lätta skol-/attack- divisioner samt ytattack- och ubåtsflottiljer. Medeltunga attackdivisioner inrymdes dock inte. Brigadförbanden reducerades ytterligare i förhållande till struktur M 4. Även lokalförsvarsförbanden reducerades kraftigt. Ett stort antal värnpliktiga utbildas inte.

I struktur N3 utformades arméstridskrafterna i huvudsak som i struktur M 4. Ett större antal värnpliktiga gavs korttidsutbildning. Antalet jaktdi- visioner och lätta attackdivisioner reduceradesjämfört med N 2. Medeltunga attackdivisioner, ytattack- och ubåtsflottiljer samt rörliga kustartilleriförband inrymdes inte.

På bild nedan ges exempel på förband som förekom i de utarbetade struk- turerna. Härvid måste observeras att de förband som förekommer i struk- turerna reducerades i antal och kvalitet i allt större omfattning ju lägre struktur som studerades. I M 4 förekom korttidsutbildat kompani typ C (kan under begränsad tid och med begränsad målsättning samt med stöd av övriga stridskrafter och fältarbeten försvara motståndslinje eller motståndsnäste).

1 N 3 förekom korttidsutbildad enhet typ D (kan lösa enklare bevaknings- och skyddsuppgifter). Endast i Öl kunde särskilda flygspaningsenheter inrymmas. I övriga strukturer förutsattes denna uppgift kunna lösas genom att attackflygplan gavs begränsad spaningskapacitet.

9:

Mekaniserade brigader

Spaningsdivisioner Luftvärnsrobotbataljoner/medellång räckvidd Korvettdivisioner

Medeltunga attackdivisioner Kustrobotbataljoner N2

Ytattackflottiljer N3

B Bild] Exempel på förband som förekommer i N2 N3 strukturerna.

Inriktningen av studier och forskning syftar till att få inblick i sådana osä- kerheter som är väsentliga för försvarets utformning på längre sikt. Over- befälhavaren har prioriterat följande studieinriktning

Ubåtsflotti lier Infanteriregementen Mekaniserade bataljoner Infanteribrigader

Patrullbåtsdivisioner

Fasta spärrbataljoner Rörliga spärrbataljoner Lätta attackdivisioner

Jaktdivisioner

Luftvärnsrobotbataljoner/kort räckvidd

................q

Kanonluftvärnsbataljoner

9:

4.1.2.4 Inriktning av studier och forskning

verkan av skydd mot angriparens attackflyg, värdering av alternativa försvarsmaktsutformningar, — överraskande angrepp, — strategisk fördröjning,

— personalsystem, — kostnadsberäkningar.

Genom att noga följa den tekniska och militära utvecklingen i omvärlden skall forskningen därutöver inriktas så att försvaret inte överraskas av någon ny utvecklingsriktning.

4125. Sammanfattning och slutsatser

Sammanfattningsvis anför överbefälhavaren att om svenskt försvar skall kunna utgöra ett någorlunda tillfredsställande stöd för svensk säkerhets- politik fordras att det har en styrka. som svarar mot tillgängliga militära resurser i omvärlden och Sveriges betydelse vid en konflikt. Den övre eko- nomiska nivån ger vissa möjligheter till ett sådant försvar, om omvärlden präglas av avspänning och om beslut skulle fattas inom pakterna i Eur0pa

om att undvika fortsatta kostnadsökningar för militära ändamål. Mellan- nivån ger motsvarande möjligheter endast vid en relativt omfattande ned- rustning. Även vid en sådan gynnsam internationell utveckling är många konflikter möjliga i vilka strukturer på nedre nivån saknar möjligheter att tillfredsställande stödja svensk säkerhetspolitik. På nedre nivån blir det där- för nödvändigt att ompröva vår säkerhetspolitik.

I planeringen bör inrymmas handlingsfrihet att realisera strukturer på nivån från mitten av studieintervallet till en nivå som ligger högre än dess övre gräns. För att skapa denna handlingsfrihet krävs ekonomiska resurser utöver vad som erfordras för att tillgodose behovet av försvarseffekt under mer närliggande perioder.

4.1.2.6 Chefernas för marinen och flygvapnet avvikande meningar

Vid sammanträde i militärledningen har avvikande mening till perSpek- tivplan del 1 framförts av chefen för marinen och chefen för flygvapnet. Chefen för marinen anser att strukturernas förmåga att stödja vår sä- kerhetspolitik värderas på ett ej rättvisande sätt. Han anför främst

— att vid värdering av strukturerna har hänsyn inte tagits i tillräcklig om- fattning till tilläggskraven ”verkan under neutralitetstillstånd" och be- redskap, — betydelsen av att vi med våra försvarsansträngningar fördröjer en an— gripare i början av ett krig för att ge statsledningen förhandlingsrum och vår militära ledning möjligheter att kraftsamla och vidta övriga för- beredelser, — att den tilltänkta försvarsprincipen att föra striden över djupet av ter- ritoriet ej har dokumenterats på sådant sätt att principen rimligen kan anses trovärdig, att värnpliktssystemets utformning inte studerats tillräckligt ingående inom ramen för allmän värnplikt.

Chefen för flygvapnet anför som sin mening sammanfattningsvis att per- spektivplan del 1 inte med tillräcklig tyngd värderat de egenskaper hos det militära försvaret som

— i det längsta söker förhindra stridsaktivitet som äventyrar befolkningens liv, livsbetingelser och väsentliga värden, ger rörelsefrihet i det säkerhetspolitiska agerandet innan större katastrofer

inträffat, samt — möjliggör utnyttjandet av naturliga försvarsbetingelser och därmed in- satser med kraft mot en angripare under hans mest sårbara skeden i syfte även att säkerställa mobilisering av krigssamhället.

Överbefälhavaren finner att vad som framförts av cheferna för marinen och flygvapnet inte är av den arten att någon ändring bör ske i perspek- tivplanen del 1.

4.1.3 Anvisningar, för perspektivplaneringensfas 2

Med stöd av Kungl Maj:ts bemyndigande meddelade chefen för försvars- departementet 1974-03-26 och 1974-10-04 anvisningar för perspektivplane- ringens fas 2.

Fas 2 skulle innebära en analys av alternativa handlingsvägar i form av en serie beslut under de närmaste 5—10 åren för att nå de olika strukturerna under 90—talet samt säkerställa att statsmakterna får ett användbart underlag för programplaneanvisningar och kommande försvarsbeslut.

En viktig slutsats av de analyser som gjorts av den internationella ut- vecklingen var att handlingsfrihet att på sikt förverkliga de i det följande nämnda strukturerna skulle prioriteras före effekt på kortare sikt.

Som utgångspunkt för arbetet i fas 2 skulle förutsättas att den militära utgiftsramen budgetåret 1976/ 77 utgjorde 8 150 milj kronor i prisläge februari 1974. Överbefälhavaren skulle utforma och analysera handlingsvägar utifrån fyra ekonomiska nivåer för femårsperioden 1977/78—1981/82, nämligen 39 500,40 750 42 000 resp 43 750 milj kronor i prisläge februari 1974. Exakta lägen skulle väljas så att intressanta omslagspunkter blev belysta.

Allmän värnplikt med utbildning enligt nuvarande försöksverksamhet skulle förutsättas under de första fem åren. För studiealternativ med annat värnpliktssystem fick övergång till detta ej förutsättas ske före budgetåret 1982/ 83. Antalet fast anställda fick ej minskas snabbare än vad den naturliga avgången medger. Flygplan JA 37 skulle förutsättas vara beställt med le- veransstart under budgetåret 1978/ 79. Överbefälhavaren skulle i sina över- väganden rörande nytt attacksystem utgå ifrån den inriktning som framgår av Kungl. Maj:ts beslut den 26 april 1972. Beslutet innebar bl a att studier av tunga attackflygplan ej skulle bedrivas och att studierna av medeltungt attackflygsystem skulle avse endast system AJ 37 med begränsad vidare- utveckling. Handlingsfrihet ifråga om utveckling och produktion av militära flygplan inom landet skulle föreligga t o mjuni 1977.

Tyngdpunkten i studierna skulle avse realiserbarhetsprövning av struk- turerna M4 och M 5. Överbefälhavarens yrkande i fas 1 att hänsyn i fas 2 skulle tas till kravet att kunna realisera strukturer på högre ekonomisk nivå än som studerats i fas 1 skulle tillgodoses genom att undersöka om någon handlingsväg i den högsta tilldelade ekonomiska nivån medgav senare anskaffning av vapensystem och förband som enligt överbefälhavarens be- dömning inte inrymdes i struktur Ö 1.

4.1.4 Perspektivplan del 2 för det militära försvaret 4.1.4.1 Syfte och förutsättningar

Överbefälhavaren överlämnade 1975-11-04 perspektivplan del 2 för det mi- litära försvaret.

Denna är väsentligen en analys i ett kortare tidsperspektiv än i del 1. Med utgångspunkt från dagens krigs- och fredsorganisation har fem exempel på handlingsvägar för försvarsmaktens utformning studerats och värderats. Regeringen har anvisat ett ekonomiskt område för planeringen mellan ca 43 500 och 48 200 miljoner kronor (prisläge feb 75). De ekonomiska nivåerna

har därvid valts så att viktiga omslagspunkter belyses. Planeringen har genomförts i sk realvärde vilket innebär att särskilda medel (priskil) för att möta den framtida prisutvecklingen borträknats. Slutlig planeringsram för respektive handlingsväg kan fastställas först sedan prisregleringssystem beslutats och framtida prisutveckling prognosticerats.

Ekonomiska nivåer för de fem handlingsvägarna i prisläge februari 1975 (milj kr) framgår av tabell 42.

Tabell 4:2 Ekonomiska nivåer för de fem handlingsvägarna

Hand- Totalt för 1977/82

lings- väg Reellt Erforderlig planeringsram Erforderlig planeringsram planerings— med framtida prisutveck- med programplaneringens utrymme ling enligt förutsättningarna förutsättningar (avrundat) (realvärdeW i regeringens anvisningar

(avrundat)

1 47 000 (9 400) 49 350 48 200 2 45 350 (9 070) 47 600 46 500 3 43 850 (8 770) 46 000 44 900 4 42 850 (8 570) 44 900 43 850 5 41 500 (8 300) 43 500 42 400

”Siffrorna inom parentes anger genomsnittsvärde per år.

Av tabellen framgår att det i anvisningarna givna ekonomiska området (48 200 till 43 500 milj kr) oberoende av beräkningssätt täcks in av de fem handlingsvägarna.

4.1.4.2 Grundläggande säkerhetspolitiska förhållanden

Vår säkerhetspolitiska linje uttryckt som alliansfrihet i fred syftande till neutralitet i krig utgör grund för planeringen. Tilltron till neutralitetspolitiken kräver att hela landet kan försvaras och att försvaret kan anpassas till skilda lägen och möta olika angripare. Regeringens anvisningar i dessa avseenden innebär att väpnat angrepp måste vara styrande för försvarsmaktens ut- formning.

Utgående från detta underlag har fyra tänkbara nivåer för hot mot oss preciserats. Där anges bl a vilken styrkeinsats, förlust och tid en angripare kan vara beredd att acceptera vid ett anfall mot Sverige. Hotnivåerna bestäms dels av olika framtida konfliktsituationer, dels av långsiktig utveckling av stormakternas militära resurser. Innnebörden av hotnivåerna 1—4 är följande

Hotnivå 1 En angripares stridskrafter är till sin huvuddel bundna av huvudmotståndaren. Betydande stridskrafter kan avdelas mot Sverige. Kvaliteten på dessa har ökat något snabbare än under de senaste åren. Hotnivå 2 En angripares stridskrafter är till sin huvuddel bundna av huvudmotståndaren. Kvaliteten på hans stridskrafter har ökat i hittillsvarande takt. Hotnivå3 En angripares stridskrafter är i mycket stor utsträckning

bundna av andra motståndare. Kvaliteten på hans strids- krafter har ökat långsammare än under de senaste åren.

Hotnivå 4 Nedrustning och andra stora förändringar i Europa har fö- regått den uppkomna konflikten. Stormakterna binder va- randra i så stor omfattning att endast ett fåtal förband kan disponeras för operation mot Sverige. Kvaliteten på hans. stridskrafter har ökat väsentligt långsammare än under de senaste åren.

Överbefälhavaren anser att de stora förändringar, som förutsätts i hotnivå 4 inte kan bli aktuella under den närmaste IO-årsperioden.

4.1.43 Utgångsläget inför försvarsbeslutet

Den ekonomiska nivån och inriktningen i de senaste försvarsbesluten i för- ening med tillämpat prisregleringssystem har enligt överbefälhavaren fram- tvingat stora reduceringar i krigs- och fredsorganisationen.

Krigsorgänisationen har från slutet av 1960-talet genomgått kraftiga re- duceringar främst vad gäller antalet allsidigt användbara förband. Fortsatta reduceringar är ofrånkomliga under den närmaste femårsperioden. Inom fredsorganisationen pågår omorganisationer och indragningar. Den reellt sett krympande ekonomin har medfört att utrymmet för materielanskaffning under senare år minskat. Detta har bl a medfört kortare serier och en ojämn beläggning vid försvarsindustrin.

Dagens försvarsmakt (”arvet”) utgör grunden för det militära försvaret i framtiden. Anbefallda förutsättningar och intill 1977 fattade beslut innebär att en stor del av medlen i de ekonomiska ramarna redan är bundna. Skill- naden mellan ramarna får stor betydelse för den fortsatta planeringen.

4.1.4.4 Handlingsvägar och konsekvenser

De handlingsvägar som överbefälhavaren redovisar utgör resultatet av ett antal utredningsomgångar under vilka inriktningen och planeringen prövats och successivt jämkats. Handlingsvägarna är exempel på översiktlig pla- nering 1977—1982 för försvarsmakten och får ej uppfattas som slutligt ut- formade planer. Sammanställningar av de olika handlingsvägarna vad avser utveckling och anskaffning av viktigare materiel, resursfördelning samt per- sonalinnehåll framgår av tabellerna 4:3, 4:4, 4:5, 4:6 och 4:7.

Operativ ram för handlingsvägarna

En för handlingsvägarna gemensam operativ ram anges nedan. Inom denna ram varieras ambitionerna beroende på ekonomisk nivå och hotnivå. lnvasionsförsvar skall vara försvarsmaktens viktigaste uppgift. I varje del av landet skall ett meningsfullt försvar kunna genomföras. En angripare skall kunna åsamkas så stora uppoffringar i insatser, tid och förluster, att han ej finner angrepp lönsamt. Försvaret skall föras som ett djupförsvar. Stridskrafterna skall utnyttjas så, att vi tillvaratar våra naturliga försvars- betingelser utanför och i anslutning till gräns och kust samt inne i landet. Huvuddelen av försvarsmakten skall kunna kraftsamlas till en invasions- riktning. Vid angrepp skall försvaret påbörjas så tidigt och så långt utanför

våra gränser och kuster som bedöms stridsekonomiskt lämpligt. En an- gripare bör vid kustinvasion tvingas till så krävande förbekämpning att vi hinner vidta förberedelser för fortsatt strid. Strid utanför och vid kusten skall kunna leda till att en angripares handlingsfrihet redan inledningsvis begränsas genom att han åsamkas kännbara förluster. Även om en angripare har tagit någon del av svenskt territorium skall möjligheter finnas att göra hans fortsatta operationer tidsödande och förlustbringande. En angripares möjlighet att genom luftlandsättningar ta vitala delar av vårt territorium skall kunna begränsas genom insats av såväl mark- som flygstridskrafter. Striden i Norrland skall föras så att en angripare inte finner det lönsamt att snabbt tränga fram till något av våra grannländer eller till mål söderut i Sverige. Vid överraskande angrepp skall tillgängliga stridskrafter försvåra angripares styrketillväxt, åsamka honom förluster och skydda vår mobi- lisering. Vår försvarsförmåga bör därvid vara sådan att ett överraskande angrepp inte ter sig uppenbart fördelaktigt. Vid krig i omvärlden då vi är neutrala skall kränkningar av vårt territorium kunna upptäckas och avvisas.

Handlingsväg 1

Planeringen har inriktats mot att i framtiden kunna förverkliga en struktur på övre nivån. Den till följd av tidigare försvarsbeslut fortgående reduce- ringen av försvarsmakten kan hejdas 1982, varefter förbandens antal och kvalitet relativt omvärlden behålls. Handlingsfrihet att senare kunna för- stärka försvarsmakten föreligger.

Planeringen innebär under 1980-talet återgång till värnpliktsutbildning enligt 1966 års riksdagsbeslut. Kapaciteten för utveckling av viktigare system (bl a flygplan, robotar av olika slag och stridsfordon) behålls.

Materielanskaffningen anpassas för flertalet viktigare förband och vapen- system till den framtida stridsmiljön. Handlingsfrihet skapas att efter 1982 anpassa kvaliteten även för övriga förband.

Fredsorganisationen reduceras som följd av före 1977 fattade beslut med bl a två regementen och två flygflottiljer.

Vid fortsatt planering efter 1982 med oförändrad ekonomisk inriktning kan försvarsförmåga enligt övre nivån förverkligas i slutet av 1980-talet. Möjligheter finns att förstärka försvarsmakten eller att ändra planerings— inriktningen mot strukturer på mellan- och nedre nivån.

Den försvarsmakt som handlingsväg ] leder till är enligt överbefälhavaren krigsavhållande inom ett ganska brett säkerhetspolitiskt område. Invasions- försvar kan genomföras inom tidigare angivna operativ ram upp till och med hotnivå 2. På den högsta hotnivån nedgår starkt förmågan att genomföra en kontrollerad försvarsstrid.

Handlingsväg 2

Planeringen har inriktats mot att kunna förverkliga en struktur över mel- lannivån.

Planeringen 1977—82 innebär värnpliktsutbildning av nuvarande reduce- rade omfattning. Utveckling och anskaffning av viktigare materiel sker på i stort sett samma sätt som i handlingsväg ], dock i mindre omfattning.

Materielanskaffningen anpassas liksom i handlingsväg I för flertalet vapensystem och förbandstyper till den framtida stridsmiljön.

Fredsorganisationen reduceras med bla två regementen och två flygflot- tiljer, ytterligare en flottiljadministration måste avvecklas efter 1982.

Vid fortsatt planering efter 1982 med oförändrad ekonomisk inriktning kan en struktur över mellannivån förverkligas i början på 1990-talet. Möj- ligheter finns att ändra planeringsinriktningen mot en struktur på övre nivån varvid denna kan förverkligas några år in på 1990-talet.

De minskade resurserna i förhållande till handlingsväg 1 leder till en ökad säkerhetspolitisk risktagning. Antalet möjliga säkerhetspolitiska situa- tioner, som vi inte kan bemästra ökar. Den satsning, som görs på att vid- makthålla en inhemsk försvarsindustri bör positivt bidra till trovärdigheten i vår säkerhetspolitik. Denna handlingsväg torde inte leda till sådana för- ändringar, som påverkar stabiliteten i Nordeuropa.

Den försvarsmakt, som handlingsväg 2 leder till, kan upp to rn hotnivå 3 genomföra ett invasionsförsvar inom den ram som tidigare angivits. Vid hotnivå 2 och högre nedgår enligt överbefälhavaren starkt förmågan att genomföra en kontrollerad försvarsstrid.

Handlingsväg 3

Planeringen har inriktats mot att i framtiden förverkliga en sammansatt struktur på mellannivån, med både ersättning för AJ 37 och dagens värn- pliktsutbildning. Inriktningen innebär att reduceringar av försvarsmakten blir nödvändiga även efter 1982. Möjligheter att inom landet utveckla kva- lificerade flygplan utgår.

Handlingsvägen innehåller värnpliktsutbildning i dagens omfattning. Ka- pacitet för utveckling av robotar samt tillverkning av flygplan och robotar bibehålls. Materielanskaffningen skiljer sig huvudsakligen från handlingsväg 2 genom att lätta attackflygplan och pansarvärnshelikoptrar ej kan anskaffas.

Fredsorganisationen reduceras med bl a två regementen och två flygflot- tiljer. Ytterligare tre fredsadministrationer inom marinen och två inom flyg- vapnet kan beröras av reduceringen efter 1982.

Vid fortsatt planering med oförändrad ekonomisk inriktning kan försvars- förmåga något över mellannivån förverkligas i början av 1990-talet. Pla- neringsinriktningen kan 1982 ändras mot övre nivån endast om en större andel av materielanskaffningen Sker från utlandet.

Den väsentligaste skillnaden i denna handlingsväg jämfört med hand- lingsväg 2 är den starkt minskade llygindustriella utvecklingskapaciteten. Detta kan i omvärlden uppfattas som en minskad vilja att verkligen fullfölja den alliansfria politiken. Trovärdigheten i vår säkerhetspolitik påverkas där- med negativt.

Den försvarsmakt som handlingsväg 3 leder till kan upp tom hotnivå 3 genomföra ett invasionsförsvar inom den ram som angetts tidigare. Vid hotnivå 2 och högre nedgår enligt överbefälhavaren starkt förmågan att genomföra en kontrollerad försvarsstrid.

Handlingsväg 4

Den ekonomiska inriktningen för denna handlingsväg innebär kraftiga re- duceringar av försvarsmakten. Bibehållen inriktning även efter 1982 leder till en struktur klart under mellannivån. Dagens principer för värnplikts- utbildning måste överges och ersättningen av AJ 37 helt utgå. Även om den ekonomiska ramen bibehålls på oförändrad nivå efter 1982 uppstår itll- varliga luckor i försvarsförmågan redan under 1980-talet. Antingen måste värnpliktsutbildningens omfattning reduceras väsentligt eller ersättningen av AJ 37 helt utgå. Inget av alternativen är godtagbart.

För att belysa en väsentlig omslagspunkt har inriktningen för femårs- perioden 1977—1982 valts så, att möjligheter finns att inrymma såväl nii- varande värnpliktsutbildning som ersättning för Al 37. Skall dessa möj- ligheter tillvaratas, krävs en väsentlig ramhöjning efter 1982. Principbeslut härom måste fattas redan 1977.

Planeringen innehåller värnpliktsutbildning av i huvudsak nuvarande om- fattning, dock med reducerad utbildningskvalitet i förhållande till hand- lingsväg 3. Reduceringar av personal och fredsorganisation måste göras. Kvalificerade flygplan och robotsystem kan ej utvecklas inom landet. Om- fattande senareläggningar och kvalitetsminskningar sker i materielanskaff- ningen. Detta har främst gått ut över pansarvärnsfunktionen, sjö- och attack- robotar samt flottiljledare för ytattacken.

Fredsorganisationen reduceras med bl a två regementen och två flygflot- tiljer. Den fredsorganiserade skol/attackdivisionen läggs ned. Reduceringar därutöver överensstämmer med handlingsväg 3.

Denna handlingsväg leder till en ytterligare försämrad förmåga att stödja Säkerhetspolitiken. Den försvarsindustriella kapaciteten beskärs än mer, vil- ket kan minska trovärdigheten till vår säkerhetspolitik ytterligare.

En fortsatt reducerad kostnadsram leder till att varken ett flygsystem med god attackförmåga kan anskaffas eller att värnpliktsutbildningen kan bibehållas i nuvarande omfattning. De operativa konsekvenserna därav blir av samma natur som i handlingsväg 5. De inträffar dock något senare.

En bibehållen kostnadsram innebär allvarliga operativa luckor genom att ett flygsystem med god attackförmåga och bibehållen värnpliktsutbildning i nuvarande omfattning ej samtidigt kan innehållas.

Om ett flygsystem med god attackförmåga ej anskaffas försämras påtagligt vår förmåga att före en landstigning påtvinga en angripare uppoffringar. Därigenom förkortas vår förberedelsetid och försämras våra möjligheter att vidta försvarsåtgärder. Även vår förmåga att möta ett överraskande angrepp nedgår. Denna angreppsform kan därigenom komma att framstå som allt mer lönsam jämförd med andra typer av angrepp.

Om värnpliktsutbildningen ej bibehålls i nuvarande omfattning försämras efter hand vår förmåga att föra försvarsstrid över hela markterritoriet genom att ett successivt ökat antal förband med kort utbildningstid endast kan ges mycket begränsade uppgifter.

Försvarsmaktens möjligheter att verka i en neutralitetssituation tenderar att bli alltför uttunnade, även vid bibehållen kostnadsram.

Den försvarsmakt, som handlingsväg 4 leder till vid bibehållen kostnads- ram, kan upp till hotnivå 3 genomföra ett invasionsförsvar inom den ope-

rativa ram som tidigare angivits. Operativa luckor uppstår enligt överbe- fälhavaren oavsett val av alternativ.

Vid hotnivå 3 och högre nedgår starkt förmågan att genomföra en kon- trollerad försvarsstrid.

H and/ingsväg 5

Den ekonomiska ramen för perioden 1977—1982 medger inte en inriktning mot strukturer på mellannivån. Trots regeringens anvisning att tyngdpunk- ten i arbetet skall avse prövning av strukturer på mellannivån måste pla- neringen därför inriktas mot en struktur under mellannivån. Detta förutsätter dock att den nedåtgående ekonomiska trenden bryts 1982.

Planeringen innebär att förberedelser påbörjas 1977 för korttidsutbildning av 30 % av värnpliktskontingenten. Stora personalreduceringar inleds och omfattande nedläggningar av fredsförband förbereds. Utvecklingskapacite- ten för flygplan och kvalificerade robotsystem avvecklas tidigt. Materiel-

Tabell 4:3 Materielanskaffning och utveckling för viktigare system under femårs- perioden. Miljoner kronor (avrundade värden)

Miljoner kronor (avrundade värden)

Objekt Betalningsmedel 1977/1982

va 1 va 2 va 3 va 4 va 5

Utveckling

lätt pansarvärnsrobot 70 70 70 70 70 Fördelningsluftvärn 100 90 90 90 90 Stridsfordon 80 80 80 80 80 Modifiering sjörobot 60 60 60 — — Ersättning för AJ 37 (A 20) 230 230 520 520 Lätt attackflygplan (B3 LA) ] 230 1230 — — Jaktvapen (robotar m m) 320 320 320 320 90 Attackvapen och motmedel 310 310 210 160 50 A nskalfning Tung pansarvärnsrobot 150 150 150 120 70 Materiel för fyra infbrig 350 — — — Transporthelikoptrar 60 60 60 20 20 Pansarvärnshelikoptrar 90 90 — — — Terrängbilar för personaltp 90 90 90 90 80 Bandvagnar 180 180 180 180 100 Ubåt A 17 100 40 40 30 30 Flottiljledare 40 40 40 —— Sjörobot 180 1 10 1 10 30 20 Ubåtsjaktfunktionen 50 50 50 — — Lätt fast kustartilleri 40 30 20 10 10 Rörligt kustartilleri 120 70 70 60 60 Jaktflygplan (JA 37) 3 350 3 130 3 300 3 130 3 320 Ersättning för AJ 37 (A 20) 120 20 190 190 — Lätt attackflygplan (B3 LA) 230 250 — - — Jaktvapen och motmedel 630 570 600 570 830

Attackvapen och motmedel 130 90 90 90 —

anskaf'fningen begränsas ytterligare och vissa avbeställningar måste ske. Er- sättning av AJ 37 sker inte. Krigsorganisationen reduceras kraftigt. Fredsorganisationen reduceras med bl a två regementen och två flygflot- tiljer. Beslut måste vidare fattas 1977 att lägga ned ytterligare tolv rege- menten. två fredsadministrationer och en skola vid marinen samt ytterligare fem flottiljadministrationer. Den försvarsmakt som blir resultatet av handlingsväg 5 kan enligt över- befälhavaren i framtiden inte på ett tillfredsställande sätt stödja vår säker- hetspolitik i enlighet med de säkerhetspolitiska grunderna, I denna hand- lingsväg upphör tidigt möjligheten att vidmakthålla en kvalificerad svensk försvarsindustri inom väsentliga områden. Vidare får delar av värnplikts- kontingenten en mycket bristfällig utbildning. Försvarets fredsorganisation skärs ned radikalt. Detta medför att tilltron till vår vilja och förmåga att fullfölja vår säkerhetspolitik kommer att minska såväl i omvärlden som i Sverige.

Efter hand leder handlingsvägen till en bristande förmåga att försvara hela landet. Försvaret måste koncentreras till de viktigaste delarna.

Stabiliteten i Nordeuropa kommer att påverkas negativt. Vår nuvarande säkerhetspolitik kommer starkt att ifrågasättas. Det blir nödvändigt att pröva andra alternativ.

Tabell 4:4 Resursfördelning under femårsperioden Miljoner kronor (avrundade värden)

Verksamhet 1977—1982 va 1 va 2 va 3 va 4 va 5

1 Armén + Marinen + Flygvapnet Lednings- och förbands- verksamhet 21 050 20 550 20 450 20 250 20 150 Varav bl & löner 9 200 9 150_ 9 100 8 950 8 900 grundutbildning 3 200 3 000 2 950 2 950 2 950 repetitionsutbildning 1 350 1 250 1 250 1 200 1 200 underhåll 2 650 2 550 2 550 2 500 2 500 bränsle o drivmedel 1 250 1 250 1 250 1 250 1 250 hyror 1 550 1 550 1 550 1 550 1 500 Materiel 17 750 16 700 15 450 14 650 13 650 utveckling 3 600 3 550 2500 2 350 1 500 anskaffning 14150 13150 12 950 12 300 12150 Varav bundet 1977 4—— (9 200) ———'—> Byggnadsverksamhet 2 100 2 050 2 000 2 000 1 900 11 C emra/ ledning och gemensam! 6 100 6 050 5 950 5 950 5 800 Varav löner 4 000 3 950 3 875 3 875 3 775 Summa (realvärde) 47 000 45 350 43 850 42 850 41 500

Tabell 4:5 Anställd personal

1977 Armén Militär 9 000 Civilmilitär 1 150 Civil 8 000 Summa 18 150 Marinen Militär 3 570 Civilmilitär 150 Civil 3 600 Summa 7 320 Flygi'apnel Militär 2 190 Civilmilitär 2 650 Civil 4 450 Summa 9 290 Föl'svaiisgrenarna mia/l Militär 14 770 Civilmilitär 3 950 Civil 16 050 Summa 34 770 Övrig persona/a 11 480

Summa (avrundat) 46250

1982

va 1

9 600 1 050 7 500 18 150

3 680

160 3 480 7 320

2 180 2 650 4 050 8 880

15 460

3 860 15 030 34 350

11450

45 800

va 2

9 600 1 050 7 500 18 150

3 650

160 3 480 7 290

2 180 2 650 4 050 8 880

15 430

3 860 15 030 34 320

11350

45 650

va 3

9 550 1050 7500 18 100

3650

160 3400 7210

2150 2600 4000 8 750

15350 3 810 14900 34 060

11000

45 050

va 4

9050 1000 7400 17450

3 570

160 3 220 6 950

2150 2600 4000 8750

14 720

3 760 14 620 33 100

11000

44 150

va 5

8 700 950 7 400 17 050

3540

150 3220 6910

2 100 2 500 3 900 8 500

14 340

3 600 14 520 32 460

10400

42 900

"Central och högre regional ledning samt gemensamma myndigheter och funktioner. Fördelning 1977: Militär 1850, Civilmilitär 280 och civil personal 9350.

4.1.4.5 Försvarsmaterielindustrin

Medelsutrymmet för utveckling och anskaffning av försvarsmateriel varierar starkt i de olika handlingsvägarna.

För flygindustrin leder alla handlingsvägarna till minskade behov av ut- vecklingskapacitet. Omfattningen av medel för utveckling och anskaffning av flygplan framgår av tabell 4:6.

Tabell 4:6 Medel för utveckling och anskaffning av flygplan

Miljoner kronor (1977-1982)

va l 2

Utveckling 1 720 1 720 Anskaffning 3 700 3 410

Totalt 5 420 5 130

3 4 5

775 775 260 3 485 3 320 3 320 4 260 4 100 3 580

Handlingsväg 1 och 2 leder till en begränsad minskning av behovet av utvecklingskapacitet genom att såväl vidareutvecklad JA 37 (A 20) som lätt attackflygplan (B3LA) kan anskaffas. Handlingsväg 3 och 4 leder till av- sevärt minskade behov av utvecklingskapacitet och reducerade behov av produktionskapacitet genom att endast vidareutvecklad JA 37 (A 20) kan anskaffas inom landet. Möjligheterna att inom landet nyutveckla kvalificerat flygplan förloras redan efter något år. 1 handlingsväg 5 får flygindustrin inga nya utvecklingsuppdrag. Endast planerad produktion av JA 37 kan garanteras. Möjlighet att i handlingsväg 5 under senare delen av 80—talet påbörja licenstillverkning av jaktflygplan föreligger ej. Sådan möjlighet fö- religger eventuellt i handlingsväg 3 och 4.

För robotindustrin redovisas i tabell 4:7 den ekonomiska satsningen i olika handlingsvägar.

Tabell 4:7 Medel för utveckling och anskaffning av robotar Miljoner kronor (1977—1982)

va 1 2 3 4 5 Urverk/ing Lätta robotar 90 140 140 140 140 Medeltunga robotai 530 530 450 350 A nska/ining Lätta robotar 220 190 190 190 190 Medeltunga robotar 220 170 190 170 — Totalt 1 060 1 030 970 850 330

1 handlingsvägarna 1—3 är anspråken på svensk robotindustri oförändrade eller något utökade. Handlingsfriheten för framtiden är god. ] handlingsväg 4 reduceras utrymmet för utveckling av medeltunga robotar avsevärt. Ka- paciteten måste avvecklas i början av 80-talet. 1 handlingsväg 5 avbryts pågående verksamhet avseende medeltunga robotar redan 1977. varför ut- vecklingskapaciteten utgår. För att tillvarata nu befintliga utvecklingsre- surser måste en långtgående samordning ske.

Alternativa lösningar för att bibehålla kapacitet att utveckla robotar vid svensk industri har analyserats. Huvudalternativet har därvid varit att under femårsperioden utveckla en gemensam sjö-, kust- och attackrobot (SKA) enligt överbefälhavarens tidigare förslag eller utveckla en lR-jaktrobot. Al- ternativet att utveckla SKA-roboten ger bästa effekttillskott för insatta re- surser. Nackdelarna är att redan fattade beslut leder till att utvecklingen inte kan påbörjas förrän 1977. Sjörobotversionen blir härigenom kraftigt för- senad. Alternativet lR-jaktrobot tillgodoser inte industrins behov av ut— vecklingsuppdrag längre än till 1979. Det måste därför kompletteras. Sjörobot måste anskaffas utomlands. Alternativet tillvaratar inte möjligheterna till samordnad verksamhet vad gäller främst sjö- och attackrobotar. Redovis- ningen i handlingsvägarna har beräkningsmässigt baserats på det senare alternativet.

4.1.4.6 Övriga frågor

Senast inför programplaneringen 1977/78—1981/82 behöver ett nytt system för prisreglering av försvarsutgifterna tillämpas. Detta system skall tillgodose kraven på stabilitet i försvarsplaneringen vilket förutsätter att systemet ba- seras på pris- och löneförändringar som är karakteristiska för försvarets verk- samhet. Kompensationsnivån skall fastställas mot bakgrund av realistiska krav på produktivitetsutveckling för försvarets anställda och försvarsindu- strin. De av dessa krav föranledda kostnaderna för investeringar i ratio- naliseringssyfte måste beaktas vid medelstilldelningen. Möjligheterna att nyttja medel över budgetårsgränserna behöver avsevärt vidgas. Genomfö- randeverksamheten blir därigenom mera rationell.

] försvarsbeslutet 1972 fastställde riksdagen att antalet anställda inom försvarsmakten skulle minskas. bl a genom rationaliseringar. Förväntade kostnadsminskningar frånräknades den planeringsram som samtidigt fast- ställdes. Några investeringsmedel för att möjliggöra rationaliseringarna till- delades dock inte. Investeringsbehovet för detta ändamål har för perioden 1977—1982 beräknats till ca 300 milj kronor. Dessa medel har inte inräknats i redovisade ekonomiska ramar.

Överbefälhavaren påpekar totalförsvarsfrågornas komplexa natur och me- nar att en mängd samordningsproblem måste hänskjutas till behandling sedan statsmakterna beslutat om totalförsvarets principiella utformning. 1 perspektivplan för försvarsmakten behandlas problemområdena uthållighet samt förvarning och skydd av civilbefolkningen.

] enlighet med regeringens anvisningar har möjligheterna att på kort tid förstärka försvarsmaktens effekt analyserats. Möjligheter till förstärkning föreligger under perioden fram till 1984 beträffande utbildning, materiel- anskaffning samt befästningar. 1 perspektivplanen angivna åtgärder inom dessa områden beräknas kosta 2 200—2 500 miljoner kronor för två år. Med de förutsättningar som gällt för studierna kan slutsatsen dras att även om försvarsmakten tilldelas väsentligt ökade ekonomiska resurser blir effekt- höjningen på två är liten.

4.1.4.7 Översikt och slutsatser

Dagens försvarsmakt är väsentligen ett resultat av de beslut som fattats under den senaste tioårsperioden. Krigsorganisationen fortsätter att minska under perioden 1977—1982 i alla handlingsvägar. Det fria planeringsutrym— met blir allt mer beskuret i låga ekonomiska nivåer beroende på förutsätt- ningarna i regeringens anvisningar och på de åtaganden som finns 1977. 1 den lägsta nivån måste förutsättningar och åtaganden ifrågasättas.

I givet ekonomiskt område redovisar överbefälhavaren ett antal viktiga valsituationer omslagspunkter

— en omslagspunkt omkring 9.3 miljarder kronor per år som berör krigs- avhållande förmåga. Under denna nivå står valet mellan krigsavhållande förmåga på 1980-talet och handlingsfrihet för 1990-talet. I handlingsväg 2 har handlingsfriheten prioriterats. — en omslagspunkt omkring 9.0 miljarder kronor per år. Valet står även här mellan krigsavhållande förmåga på 1980-talet och handlingsfrihet för

Bild 2 Vissa väsentliga skillnader mellan handlingsvägarna.

1990-talet. I handlingsväg 3 måste utvecklingskapaciteten för flygplan successivt utgå, vilket medför att en omslagspunkt passerats, en omslagspunkt på 8,6 miljarder kronor per år. Handlingsväg 4 är främst ett uttryck för den lägsta nivå vari på kort sikt möjligheter samtidigt finns att bibehålla dagens värnpliktsutbildning och att vidareutveckla

JA 37 för attackändamål. Under denna nivå står valet mellan olika slag av omstrukturering av försvarsmakten med stora luckor som följd.

Jämförelser mellan handlingsvägarna visar på stora skillnader i flera olika avseenden. De mest väsentliga skillnaderna framgår av bild 2.

Ge””””””” ärskostnad Verksamhetsomrad61977- 92 Miljarder kr Flygplan Utveckling ( Realvärde medeltunga

1977-821 Värnplikts— Utveck— Tillverk- robotar utbildning ling ning inom landet

9,5 Återgäng Kapacitet JA 37 Kapacitet till VU 60 bibehålls Ersättning bibehålls för Al 37 Lätt attack- skollpl I stort nuvarande omfattning 9.0 () JA 37 Avvecklas Ersättning successivt för A137 J. Avveckläs o successivt 8,5 ? Kraftiga Avvecklas Endast Avvecklas reduce— tidigt JA 37 tidigt ringar

O

Omslags— punkter 1977 —82

(Krigsavhällande förmåga)

Flygplanutveck' ling inom landet

Ersättning för Al 37. Värnplikts— utbildning

Försvarsbeslutet 1977 avser såväl ställningstaganden till total medelsram som beslut angående utformning av den framtida försvarsmakten.

De viktigaste besluten avser

säkerhetspolitisk risktagning. vilket bl a berör den framtida krigsorga-

nisationens omfattning och kvalitet.

utvecklingskapacitet vid svensk försvarsindustri, vilket främst berör flyg- plan- och robotindustrin, — fredsorganisation och personal. Besluten berör främst civil och äldre mi- litär personal samt nedläggning av administrationer, värnpliktssystem och utbildning berörande såväl omfattning som kvalitet, nytt prisregleringssystem så att den fonsatta planeringen kan genomföras med erforderlig stabilitet.

Den genomförda perspektivplaneringen visar på allvarliga konsekvenser i allt lägre ekonomiska nivåer. Alternativ som undersökts innebär i flera fall val av negativ innebörd. Sådana valsituationer kan endast undvikas i den högsta ekonomiska nivån.

Arbetet har lett fram till några grundprinciper för de åtgärder som be- skrivits genom handlingsvägarna. Dessa principer är också av stor betydelse för statsmakternas ställningstaganden med anledning av denna perspek- tivplan. De sammanfattas nedan

allsidig sammansättning av försvarsmakten är av stor betydelse. I valet mellan att genomgående sänka ambitionerna gradvis eller att låta hela funktioner utgå bör om möjligt det förstnämnda väljas, krigsförbandens kvalitet är av stor betydelse. I valet mellan en allmän kvalitetssänkning i förhållande till omvärlden eller en differentiering av förbandens kvalitet bör det senare prioriteras, militär och Civilmilitär personal bör behållas för att kunna anpassa för- svarsmakten med hänsyn till eventuellt ökade krav i framtiden, — oberoendet av utländsk försvarsmateriel har stor betydelse. Sådan ut- vecklingskapacitet bör behållas som ger gott utbyte i svensk försvarsprofil och som berör materiel som är svår att köpa utomlands, möjligheter bör bevaras att åter kunna öka försvarsförmågan. Det är dock inte möjligt att härigenom kompensera brister i den kontinuerliga för- svarsförmågan.

Överbefälhavaren anför att de ekonomiska ramar som legat till grund för perspektivplaneringen inte möjliggör den krigsorganisation, som över- befälhavaren anser vara nödvändig. I de redovisade nivåerna ger handlings- väg 1 möjligheter att svara mot huvudparten av i miljöunderlaget före- kommande konfliktsituationer. Inte ens denna handlingsväg ger emellertid en tillfredsställande svensk försvarsförmåga vid en begränsad ökning av kvaliteten hos konventionella stridskrafteri omvärlden. Den handlingsfrihet. som nivån ger, skapar dock möjligheter att senare möta även en sådan förändring i vår omvärld. Handlingsväg 1 innebär inte någon väsentlig mer- belastning på samhällsekonomin men ger ett betydelsefullt tillskott till för- svarsmaktens förmåga att kunna bemästra de situationer som är förutsebara och som framgår av miljöunderlag och av regeringens anvisningar.

Överbefälhavaren hävdar att handlingsväg 1 bör läggas till grund för utformningen av programplaner för perioden 1977—1982.

4.1.4.8 Chefens för marinen avvikande mening.

Chefen för marinen anför i en avvikande mening att han i olika sammanhang i samband med och efter 1972 års försvarsbeslut anmält att den ekonomiska ram marinen tilldelats är för låg. Chefen för marinen anför vidare att han i arbetet med nu föreliggande perspektivplan anvisats att arbeta med eko- nomiska totalramar, som är alltför låga för att ge en tillräcklig, avhållande operativ effekt. Inom de mycket låga ramar marinen tilldelats har det utom i de lägsta handlingSVägarna varit möjligt att med avkall på kvaliteten pressa in de viktigaste systemen. Det har däremot inte varit möjligt att inrymma det antal enheter som erfordras. Det har varit en allvarlig brist att det inte givits ekonomiskt utrymme för att pröva värdet av de tillskott ifråga om antal och kvalitet av marina vapensystem som han funnit an- gelägna. Chefen för marinen anser därför att de handlingsvägar som nu framläggs i dessa avseenden inte ger en rättvisande bild av hur marinen borde utvecklas.

4.2 Perspektivplan för civilförsvaret

4.2.1 A nvisningarför perspektivplaneringensfas 1

De allmänna grunderna för civilförsvarets perspektivplanering sammanföll med anvisningarna för försvarsmaktens planering.

Fyra typer av styrande angreppsfall föreskrevs. Dessa innebar konven- tionellt angrepp, angrepp med ABC-stridsmedel, hot samt ett neutralitetsfall.

Behovet av beredskap och uthållighet skulle bedömas. Planeringen borde vidare utgå från det fredstida samhällets struktur samt den utveckling av denna som kan förutses.

Det ekonomiska studieområdet för början av 1990-talet skulle förläggas inom ett intervall mellan 450 och 900 milj kronor per år i då antaget pris- och löneläge.

4.2.2 Perspektivplan de! ] för civilförsvaret

Civilförsvarsstyrelsen överlämnade 1974-05-30 perspektivplan del 1 till Kungl Maj:t.

4221. Svensk samhällsutveckling av betydelse för civilförsvarets framtida utformning

Förändringar i samhället är av betydelse både för civilförsvarets möjligheter att verka i krig och dess möjligheter att bygga upp en lämplig organisation i fred.

De faktorer som varit mest styrande för civilförsvarsstyrelsens planering har varit tätorters roll, riskobjektens lokalisering, bostadsbyggandets om- fattning samt bebyggelseutformningen. Koncentreringen av befolkningen till tätorter torde komma att fortgå. Möjligheterna att alarmera, leda och informera befolkningen är bättre i tät-

orter än på landsbygden. Vid hot eller verkställighet av hot innebär dock befolkningskoncentrationen till tätorter påtagliga nackdelar. Om tätorterna - berörs av markstrider innebär detta en stor risk för civilbefolkningen.

Med riskobjekt avses objekt som vid bekämpning eller annan skada ger sådana risker för sekundärverkan på civilbefolkningen, som det i krig åligger civilförsvaret att motverka. Exempel på riskobjekt är kärnkraftverk, damm- anläggningar och oljelager. Civilförsvarsstyrelsen påpekar att civilförsvarets roll vid fredskatastrofer bör klarläggas.

Stora delar av dagens bebyggelse saknar skyddsrum. Skyddsrum finns i huvudsak endast i s k skyddsrumsorter, dvs orter med mer än 5 000 in- vånare och vissa mindre orter. I dessa är det endast flerfamiljshus byggda efter 1940 som har skyddsrum.

4.2.2.2 Konsekvenser av övrigt totalförsvars utveckling för civilför- svarets framtida utformning

1 första hand kommer det militära försvarets styrka och sätt att föra striden att få konsekvenser för civilförsvarets utformning. På alla ekonomiska nivåer utom den övre är det militära försvaret i sin planering inriktat på strategisk fördröjning, antingen med koncentration till de inledande striderna vid och utanför gräns och kust eller till strider på svenskt territorium. Oberoende av försvarsprincip kan en angripare genomföra förbekämpning på ett sådant sätt att invasionsriktningen mycket sent blir uppenbar för oss. Detta ger korta tider för beslut om och genomförande av invasionsutrymning. Den strategiska fördröjningen koncentrerad till de inledande striderna utanför gräns och kust bedöms medföra mindre krav på ändringar av nu gällande principer för befolkningsskyddet än den andra principen.

Med den strategiska fördröjningen koncentrerad till striden på svenskt territorium bedöms följande förhållanden påverka befolkningsskyddet

— ytbekämpning av våra arméförband samt bekämpning av mål som på- verkar den långsiktiga krigspotentialen såsom transportnät. kraftförsörj- ning och industri, — markstrider över stora områden med åtföljande svårigheter att genomföra utrymning och att finna säkra inkvarteringsområden, — fortsatta strider inom ockuperade områden.

Den viktigaste konsekvensen för befolkningsskyddet om denna försvars- princip realiseras är behovet av ändrade principer för utrymning. Luftför- svarets utformning är av särskild betydelse för befolkningsskyddet. Olika strukturer inom det ekonomiska försvaret och övrigt totalförsvar torde inte komma att påverka befolkningsskyddet så direkt som det militära försvaret.

4.2.23 Utformning av framtida civilförsvar

Civilförsvaret måste alltfort bidra till totalförsvarets fredsbevarande funktion genom sådana åtgärder och förberedelser att befolkningens vilja och förmåga till motstånd stärks. Utsätts landet för angrepp skall civilförsvaret skydda liv och egendom samt lindra verkningarna av skador.

Studier av krigsförlopp har givit till resultat att strävan bör vara att bi- behålla samhället intakt så långt möjligt och att därför på längre sikt ge befolkningen tillgång till skyddsrum för att därigenom kunna begränsa genomförandet av utrymning.

] de strukturer för civilförsvaret som studerats har tre olika kvalitetstyper av skyddsrum utnyttjats. Dessutom görs variationer beträffande skydds- rumsplatsernas tillgänglighet.

De fem lösningar för undsättningsorganisationen som utnyttjas innebär variationer avseende beredskap, utbildningsnivå och anpassning i olika typer av angreppsfall.

Skyddsrum och undsättning är av avgörande betydelse för civilförsvarets sätt att verka, varför de olika strukturerna definierats genom val av lösning för dessa två funktioner. På de tre ekonomiska nivåerna har sammanlagt tio strukturer studerats närmare. Dessa beskrivs i tabell 4:8.

Civilförsvarsstyrelsen anför att den låga ekonomiska nivån innebär en medveten risktagning samt att civilförsvaret inte ens vid angrepp med enbart konventionella stridsmedel tillfredsställande kan möta många viktiga krav.

På medelhög ekonomisk nivå är resurserna tillräckliga för att realisera lösningar med i huvudsak godtagbar effekt i flertalet angreppsfall eller god effekt vid angrepp med endast konventionella stridsmedel.

På hög ekonomisk nivå är resurserna tillräckliga för att civilförsvarslös- ningar med god effekt i samtliga angreppsfall skall kunna realiseras.

4.2.2.4 Civilförsvar med kommunal anknytning

En starkare kommunal anknytning av civilförsvaret skulle underlätta verk- samheten genom en bättre överensstämmelse mellan freds- och krigsor- ganisation och troligen också medföra ett bättre resursutnyttjande. 1 per- spektivplaneringens fas 1 har det ej varit möjligt att mer än till viss del behandla ett sådant alternativ.

4225. Tidigare överförande av värnpliktiga till civilförsvaret

Till det lokala allmänna civilförsvaret rekryteras idag 47-åriga män som lämnar värnpliktsåldern. Till undsättningskårerna rekryteras ca 1 000 man per år genom överföring av värnpliktiga i 35-årsåldern. Personalen i civil- försvaret utnyttjas till 65-års ålder. Erfarenheter visar enligt civilförsvars- styrelsen att åldersgränsen 65 år bör sänkas.

Civilförsvarsstyrelsen har i perspektivplan del 1 behandlat andra principer för rekrytering av civilförsvarspersonal. Bla framhålls att ett överförande av värnpliktiga bör göras tidigare samt att brandmän bör ges uppskov i större utsträckning än fn.

4.226. Konsekvenser av civilförsvarets utveckling för samhällspla- nering och totalförsvaret i övrigt

Behovet av att civilförsvarsintressen tidigt beaktas i samhällsplaneringen har tidigare uppmärksammats av civilförsvarsstyrelsen. Vid planeringen av

Exempel på strukturer

Ekonomisk nivå

Alt

Prioriterade angreppsfall

Tillkommande Skyddsrums-

skyddsrums—

platser

Konven- Övriga per år

tionella

Medelhög

Hög

Nm v—NMv—Nm

XX XXXXXXX

x

160000 205000 215000

305 000 215 000 200 000 295 000 290 000 285 000 360 000

tillgång 1992 (milj platser)

8.1 8,8” 8,9

10,36 8,9 8,7

10,2 10,1 10,0 11,1

Skyddsmask— ngång

1991

(milj st)

vvl #00?

Produk— tions— beredskap för skydds- masker

Utrymnings- organisa- tion

Antal undsätt- nings- enheter

Ja Nej Nej

Nej Ja Ja Nej Ja Ja Ja

Ja Nej Nej

Nej Ja Ja Ja Ja Ja Ja

650 650 500

(+2 000)!7 650

7254

700

775?

725 650 775

”Främst vid bostäder

b Lokala hemskyddsenheter Låg skyddsrumskvalitet

” Låg beredskap och kvalitet 9 Ej användbara i ABC-miljö

Tabell 4 8 Civilförsvarsstyrelsens perspektivplan del 1, exempel på strukturer SOU 1976:5 Perspektivplaner m m 83

framtida bebyggelse, kommunikationer, industri m rn bör behovet av funk- tionsduglighet i krig beaktas genom samråd med berörda totalförsvarsmyn- digheter. Civilförsvarsstyrelsen påpekar betydelsen av omsorgsfull planering av åtgärder vid haverier vid så kallade riskobjekt. Främst behandlas därvid konsekvenser av skador på kärnkraftverk.

Tillgången till skyddsrum anses grundläggande för civilbefolkningens skydd. Utrymning bör ses som ett komplement till skyddsrummen. Ci— vilförsvarsstyrelsen bedömer att denna princip fullt utvecklad skulle öka det militära försvarets handlingsfrihet.

De krav som kan ställas på det ekonomiska försvaret hänför sig till om— rådena försörjning med livsmedel, värme, vatten och elektricitet. Beträffande hälso- och sjukvården påpekas behovet av medicinalpersonal på skadeplat- serna.

Fördelarna med ett inom totalförsvaret samordnat sambandssystem på— talas. Av civilförsvarsstyrelsen tidigare föreslagen utredning i detta avseende bör snarast komma till stånd. Vidare påpekas att det vore en fördel för civilförsvaret om de beväpnade ordnings- och bevakningsenheterna fördes från civilförsvaret till polisen eller försvarsmakten.

-4.2.2.7 Förslag till inriktning av studier och forskning

[ sitt förslag till inriktning av studier och forskning behandlar civilförsvars— styrelsen främst de behov som föranletts av perspektivplaneringen. Förslaget innehåller främst följande områden

översyn av styrande angreppsfall samt beskrivning av tänkbara krigs— förlopp utarbetade av totalförsvarsmyndigheterna gemensamt, — bedömningar av vapenutveckling, insatsmetoder och olika stridsmedels verkan,

kommunanknutet civilförsvar,

samhället i krig, — studier inom områdena förvarning/alarmering samt beredskap/nådatid.

4.2.3. Anvisningar/ör perspektivplaneringensjäs 2

Chefen för försvarsdepartementet gav 1974-03-26 och 1974-10-04 anvisning- ar för civilförsvarets perspektivplanering under fas 2.

Civilförsvarsstyrelsens fortsatta planering skulle i första hand avse struk— turer som var särskilt intressanta med hänsyn till lämnade anvisningar och det ytterligare studieunderlag som framkommer. Förutsättningarna för att förvarna civilbefolkningen vid flyganfall skulle studeras i samverkan med överbefälhavaren.

1 fas 1 redovisade alternativ rörande utrymning skulle ligga till grund även för fas 2. Studierna av skyddet skulle utgå från att Skyddsrumsbyg- gandet är en grundläggande åtgärd för befolkningens skydd i krig. De kva- litetsalternativ i fråga om skyddsrum som redovisades i fas 1 skulle ligga till grund för de fortsatta studierna. Studierna beträffande skyddsmasker skulle belysa alternativ produktionsberedskap samt möjligheter att upprätt- hålla en jämn beläggning på berörda industrier.

Beträffande undsättning skulle det lägsta alternativet ej vidare studeras. Kostnaderna för den civilförsvarsverksamhet, som för närvarande finan- sieras över lV. huvudtiteln, exklusive statsbidrag till skydd för befolkningen, skulle för budgetåret 1976/77 förutsättas utgöra 135 milj kr. För denna del av verksamheten skulle studierna avse tre ekonomiska nivåer för femårs- perioden 1977/78—1981/82, nämligen ungefär 575, 675 respektive 775 milj kr.

Beträffande skyddsrumsbyggande föreskrevs ett studieintervall från 150000 till 300000 tillkommande skyddsrumsplatser per år. 1 fas ] redo- visade studier beträffande tidigare rekrytering till civilförsvaretav värnpliktiga från det militära försvaret skulle inte utvecklas vidare. De inledda studierna av lämpligheten av en ökad samverkan mellan civilförsvaret och den kommunala verksamheten skulle fortsättas.

4.2.4. Perspektivplan del 2 för civilförsvaret

Civilförsvarsstyrelsen överlämnade 1975-10-31 perspektivplan del 2 till re- geringen.

4.2.4.1 Civilförsvarets uppbyggnadsläge och brister 1977

Planerad utveckling av försvarsmaktens strilsystem tillgodoseri huvudsak civilförsvarets behov av förvarning. Uthålligheten är dock otillräcklig. Alar- meringen har ett antal svagheter. Bla finns larmnät endast i nuvarande skyddsrumsorter. Reserv för det telefonbaserade nätet finns ej. Tillgången på skyddsrumsplatser är 5,4 miljoner. Kvaliteten på dessa är mycket va- rierande. Stora brister finns i innerområden, låghusbebyggelse samt i de flesta tätorter med mindre än 5000 invånare. Av skyddsmasker finns ca 2 miljoner moderna masker. Dock saknas nästan helt skydd för barn. Gäl- lande utrymningsplaner omfattar ca 3,8 miljoner personer. Denna planlägg- ning grundar sig emellertid på de tidigare mera aktuella hoten om insats av kärnvapen och terroranfall. Anpassning av planläggningen till 1972 års försvarsbeslut pågår.

Personellt är det lokala allmänna civilförsvaret uppbyggt till drygt 90 %, det regionala till ca 85 % och verkskydden till ca 80 %. Materiellt är upp- byggnadsläget 95 % räknat i kostnader. Bristerna hänför sig till viss materiel, skyddsrum för framskjutna enheter, branddammar samt utbildning. Led- ningsorganisationen är personellt och materiellt uppbyggd till ca 90 %. Bris- terna hänför sig främst till sambands- och alarmeringssystemen samt till antalet ledningscentraler.

4.2.4.2 Verkansmiljöer och krav på ett framtida civilförsvar

Civilförsvarsstyrelsen utnyttjar för sin planering begreppet verkansnivå för värdering av olika civilförsvarsstrukturers effekt. Verkansnivåerna framgår nedan

Verkansnivå ] lnnefattar alla anbefallda typer av angreppsfall, nämligen konventionellt angrepp. angrepp med ABC-stridsmedel, hotfall och neutralitetsfall

Verkansnivå 2 lnnefattar endast konventionellt angrepp Verkansnivå 3 lnnefattar endast neutralitetsfallet

Utgående från bl a anbefallda angreppsfall bör vid utformningen av fram- tida civilförsvar strävan vara

— att i möjligaste mån bibehålla samhällets funktion intakt även under kris- och krigsförhållanden, — att kunna erhålla förvarning om anfall från luften och att ha möjlighet till alarmering av civilbefolkningen, att ge alla invånare skydd i skyddsrum, så att alla erhåller samma över- levnadsmöjlighet och detta oavsett tid på dygnet, att kunna rädda instängda och nödställda människor samt ge skadade en första vård och därefter transport till sjukvårdsinrättningar, att begränsa genomförandet av utrymningar till enbart särskilt hotade områden och hotade områden med dålig tillgång till skydd.

4.2.4.3 Beslutssituationen i vissa frågor

Studier har genomförts tillsammans med överbefälhavaren avseende för- varning/alarmering. Därvid har framkommit att tiden från larm till va- penverkan kan bli 3—4 minuter. Denna tid överensstämmer i huvudsak med den tid det tar för befolkningen att i rimlig utsträckning nå skyddsrum med nuvarande principer för skyddsrumsbyggande. Studierna har även på- visat behovet av landsomfattande täckning av alarmeringssystemet.

Civilförsvarsstyrelsen anmäler ånyo önskemålen om samordning av ra- diokommunikationerna inom totalförsvaret, varigenom besparingar skulle kunna göras.

För skyddsrumsfrågorna har utnyttjats 1969 års skyddsrumsutredning och prop 1975121, främst för beräkning av framtida skyddsrumsbyggande. Be- träffande skyddsrumskvalitet pågår studier tillsammans med försvarets forskningsanstalt. Förstudie har genomförts av ett i ökad grad kommun- anknutet civilförsvar. Genomförd remissbehandling har utfallit positivt. Dock föreligger inte tillräckligt underlag för att inarbeta detta alternativ i handlingsvägarna. Översyn av civilförsvarsstyrelsens fredsorganisation lik- som'av länsstyrelsernas försvarsenheter pågår vid försvarets rationaliserings- institut. Behov av ökade personella resurser påvisas. Medel krävs med ca 3 milj kronor per år, vilka inte kunnat inrymmas i givna ramar.

4.2.4.4 Strukturer och handlingsvägar i stort

Betydelsen av förvarning har föranlett civilförsvarsstyrelsen att rekommen— dera att försvarsmakten tilldelas sådana resurser att den högsta stridsled- nings- och luftbevakningsnivån kan erhållas, vilken bl a innebär förbättrad uthållighet.

I den höga ramen har den största satsningen gjorts för att utvidga antalet alarmeringsorter och förstärka det nuvarande alarmeringssystemet med re- servsystem. Genomförda studier har lett till att enbart en kvalitetsnivå för skyddsrum

tills vidare ligger till grund för planeringen, nämligen typ D enligt Tekniska bestämmelser för normalskyddsrum av 1974. Civilförsvarsstyrelsen har inom anbefallt studieintervall konstruerat fyra skyddsrumsprogram A, B, C och D. Förutsättning för programmen är ett bostadsbyggande om 75000 lä- genheter per år, varav 60 "o, småhus. Dock redovisas konsekvenser av ett lägre byggande om ca 50000 lägenheter per år.

Skvdds/tImsprogram A

En fördelning av tillkommande 150 000 skyddsrumsplatser per år har an- givits i tre olika alternativ. Alternativet A 1 innebär urval endast efter orts- storlek, vilket medför att orter med mindre än 15000 invånare ej får skyddsrum. Alternativet kommer att medföra behov av mycket omfattande utrymningar. Alternativ A 2 innebär att skyddsrum endast byggs i kust- och gränsinvasionsområden. Alternativ A 3 innebär att skyddsrum endast tillkommer 1 bostadshus och vissa krigsviktiga industrier.

Skvdclsrumsprogram B

Programmet innefattar 200 000 tillkommande skyddsrumsplatser per år. Al- ternativet Bl medger byggande av skyddsrum i alla orter med mer än 5000 invånare. Alternativ BZ avser skyddsrumsbyggande med hänsyn till militära mål och riskområden.

Skvddsrzunsprogram C

Programmet ligger på nivån 250000 tillkommande skyddsrumsplatser per år. Alternativ C 1 innebär att skyddsrum byggs antingen enligt alternativ Bl eller BZ och att bristerna i låghusområden minskas. Alternativ C2 innebär att skyddsrum byggs i samtliga tätorter.

SAjvt/dsrtlmsprogram D

Programmet innebär att skyddsrum byggs i alla tätorter samt att bristtäck- ning sker i låghusområden och nytillkomna skyddsrumsorter. I samtliga program är inräknat täckning av brister på skyddsrumsplatser i innerom— råden.

Angivna skyddsrumsprogram har vägts mot varandra och värderats mot givna förutsättningar. Värderingen har lett till att civilförsvarsstyrelsen inom respektive program förordar alternativen AZ, Bl och C2.

Beträffande undsättning och ledning anförs att förslag lämnades 1975- 09-01 angående den s k organisation 80 till regeringen. Organisationen införs fr o m 1977-07—01 och ären effektuering av 1972 års försvarsbeslut. Samtidigt har gällt att utbildnings- och övningsverksamhet enligt anvisningarna skall ligga fast de närmaste 5—10 åren. Detta har inneburit att på mellannivån programplan 1976/81 prolongerats, på höga nivån en satsning gjorts på alar- mering, samt att på låga nivån en reducering av krigsorganisationen med ca 20 % krävts.

?—

115 135 155 Urholkad Org 80 Org 80 + Skydds- Org 80 Alarmering

rums- program

A Geografiskt urval ca 1 50 000 pl

B I huvudsak nu- varande orts- förteckning ca 200 000 pl

C Samtliga tät- orter ca 250 000 pl

D Samtliga tät— orter + brist- täckning 300 000 pl

Bild 3 Översikt över handlingsvägar.

Avvägningen av strukturer har gjorts inom sex nivåer mellan ekonomiskt ungefär likvärdiga alternativ enligt bild 3.

Civilförsvarsstyrelsen har prioriterat långsiktig effekt (skyddsrum) och handlingsfrihet. Detta har lett till val av alternativen B 115, B 135. C 135 och C 155.

4.245. Handlingsvägar

De i anvisningarna angivna ekonomiska studienivåerna har omräknats till prisläge februari 1975. Ifråga om prisutveckling skall förutsättas en utveck- ling enligt anvisningarna för det militära försvaret. Civilförsvarsstyrelsen har inte avsatt någon planeringsreserv eftersom skillnaden mellan NPI och verklig prisutveckling bedöms bli försumbar.

Funktionerna utrymning, skyddsmaskanskaffning, skydd (utom skydds- rum) samt rekrytering har inte varierats i nämnvärd grad i de olika eko- nomiska nivåerna.

Utrymning bör enligt civilförsvarsstyrelsen betraktas som ett komplement till byggandet av skyddsrum. Beroende på att skyddsrumsbrist kommer att föreligga under lång tid måste en utrymningsplanläggning bibehållas tills vidare. Kostnaderna i fred för utrymningsförberedelser belöper sig till 3 a 4 milj kronor per år.

Enligt civilförsvarsstyrelsen bör målet för skyddsmaskanskaffningen på lång sikt vara att alla kan disponera detta skydd. På kortare sikt skall pro- duktionsberedskap upprätthållas. Produktionskapaciteten är fn ca 300000 masker per år och kan höjas till 500000 per år utan större investeringar. Fyra alternativ för skyddsmaskproduktion har studerats nämligen att pro- duktionen avbryts samt låg. medelhög och hög produktionstakt. Om pro- duktionen avbryts 1979/80 är tillgången noll vid sekelskiftet. Om med låg produktionstakt avses 150 000 masker per år är tillgången 1990 4 miljoner masker. En medelhög takt om 300 000 masker per år ger 6 miljoner masker 1990. Om med hög produktionstakt avses 600 000 masker per år är tillgången 1987 7 miljoner masker. Med hänsyn till produktionsberedskap och be- läggning vid industrin beräknar civilförsvarsstyrelsen att en produktionstakt om 350000 masker per år är att föredra oavsett ekonomisk ram för ci- vilförsvaret totalt. Härigenom nås målet ca 7 miljoner masker omkring 1992 och produktionsbeläggningen kan alltjämt på grund av omsättning behållas. Utveckling av barnskydd pågår.

Utgångspunkt förskyddsrumsprogrammen ärbehovsberäkningsnormer för olika typer av bostadshus, vilka skiljer sig från nu gällande. Hänsyn tas till boendeutglesning och värnpliktiga m fl. Detta innebär som exempel att i Herfamiljshus byggs 1,7 skyddsrumsplatser per lägenhet mot nuvarande 2,4. Detta medför en risktagning under de första 10—15 åren i nybyggda hus.

Kostnaderna per skyddsrumsplats beräknas i flerfamiljshus till 680 kr, i småhus till 1080 kr och i anläggningar till 750 kr. Bristtäckning i in- nerområden beräknas kunna åstadkommas genom utnyttjande av bergtunn— lar m m, skydd i saneringsobjekt och omkringliggande bebyggelse samt i befintlig bebyggelse. Kompletteringsbyggnad beräknas ske av 18 500 platser per år till en kostnad av 22 milj kr i alla skyddsrumsprogram. Av civil— försvarsstyrelsen förordat program för skyddsrumsbyggande på olika nivåer har tidigare redovisats. 1975 års utredning om skyddsrumsfrågor har hem- ställt hos regeringen att Luleå kommun måtte åläggas att upprätta skydds- rumsplaner. Civilförsvarsstyrelsen delar utredningens uppfattning att för- söksverksamhet bör äga rum samt att skyddsrum anordnas i enlighet med dessa planer. För detta erfordras dock särskilda medel under åren 1977—1979. Detsamma gäller medel för innerområdena och modernisering av befolk- ningsskyddsrum intill 1979.

En sammanfattning av de olika alternativen för skyddsrumsbyggande vid en bostadsproduktion på 75 000 respektive 50 000 lägenheter per är åter- finns i tabell 419.

Tabell 439 Sammanfattning av alternativ för skyddsrumsbyggande

Skyddsrums- Bostads- Flerfa- Småhus Anlägg- Brist- Summa Mkr/år nrogram produktion miljshus ningar täckning A Geografiskt urval 75 000 36 200 56 000 53 900 18 500 164 600 148 50 000 24 200 37 300 53 900 18 500 133 900 1 19 B Nuvarande skydds- 75 000 43 300 79 100 74 300 18 500 219 200 195 rumsorter 50 000 31 500 52 700 74 300 18 500 177 000 156

C Samtliga tätorter 75 000 52000 111 300 84 400 18500 271 200 245 50 000 54 700 74 200 84 400 18 500 216 800 193

D Samtliga tätorter + 75000 52000 111300 89400 47 300 300000 272 bristtäckning 50 000 34 700 74 200 89 400 101 700 300 000 272

Ekonomisk mellannivå för civilförsvar "inom ram"

De viktigaste åtgärderna på ekonomisk mellanivå är fortsatt utbyggnad av ledningscentraler så att dessa är i princip utbyggda 1982, förbättring av radiosystemet samt att organisation 80 införs planenligt.

Vissa brister kvarstår 1982, främst avseende alarmering och radiosystem. Ny fredsorganisation och förstärkta personella resurser erfordras.

De årsvisa behoven av medel på mellannivå i milj kr prisläge februari 1975 framgår av tabell 4:10.

Tabell 4:10 Årsvisa medelsbehov på mellannivå

Delprogram 1977/78 1978/79 1979/80 1980/81 1981/82 Summa Summa 1977-82 1982-87 Ledning 24,5 26.5 26.0 27.5 27,5 132 132 Utrymning 4,8 3,4 3,3 4,6 4,0 20,1 16 Skydd 21,5 21,5 215 21.5 21.5 107.5 107.5 Undsättning 71 ,1 65,5 60,8 64.2 61.3 3229 327 Administration 32 32 32 32 32 160 160 Summa "inom ram” 1539 1489 1436 1498 1463 7425 7425 Kommuner 7.5 9.4 9.2 10.3 8,5 44,9 28 CB + lsty 28 28 28 28 28 140 140 Extra medel 5 8.5 — — — 13,5 —

Låg ekonomisk nivå för civilförsvar "inom ram"

De viktigaste åtgärderna på låg ekonomisk nivå är uppskjutet byggande av ledningscentraler (ca 20 % brist 1982), att materielanskaffning inom led- ningsfunktionen reduceras, att antalet undsättningsenheter reduceras med ca 20 %, samt att anläggningsbyggandet inom undsättningsorganisationen upphör så gott som helt.

Genom nedskärning av utbildningen kan antalet anställda inom delpro- grammet allmän administration minskas. De årsvisa behoven av medel på den låga nivån 1 milj kri prisläge februari 1975 framgår av tabell 4:11.

Tabell 4:11Årsvisa medelsbehov på låg nivå

Delprogram Summa Summa 1977/78 1978/79 1979/80 1980/81 1981/82 1977-82 1982-87 Ledning 24,5 20 16,5 15 15,5 91,5 92 Utrymning 4,8 3,4 3,3 4.6 4.0 20.1 16 Skydd 21.5 21.5 21.5 21.5 21,5 1075 1076 Undsättning 63.8 54.5 49.9 48.9 46.3 2634 2695 Administration 32 29.5 29.5 29.5 295 150 1475 Summa "inom ram" 146,6 128,9 120,7 119,5 116,8 632,5 632,5 Kommuner 7.5 6.2 4 3,2 1,8 22,7 18,7 CB + lsty 28 28 28 28 28 140 140 Extra medel 5 8,5 — — — — 13.5 Hög ekonomisk nivå för civilförsvar "inom ram” De viktigaste åtgärderna på hög ekonomisk nivå är larmaggregat i orter med mer än 200 invånare, radiostyrning av nuvarande larmaggregat redan 1977—82, forcerad projektering av radiosystem, skyddsrumstelefoner, för- bättrad sjukvårdsutbildning samt ökad materielanskaffning och forcerad ut- byggnad av anläggningar inom delprogrammet Undsättning._ De årsvisa behoven av medel på den höga nivån i miljoner kronor i prisläge februari 1975 framgår av tabell 4:12. Tabell 4:12 Årsvisa medelsbehov på hög nivå Delprogram 1977/78 1978/79 1979/80 1980/81 1981/82 Summa Summa 1977—82 1982-87 Ledning 24.5 39.5 41 43,5 43,5 192 187 Utrymning 4.8 3,4 3.3 4,6 4.0 20.1 16 Skydd 21.5 21,5 21,5 21,5 21,5 1075 1075 Undsättning 73.1 720 75,4 77,2 74,2 3719 382 Administration 32 32 32 32 32 160 160 Summa "inom ram" 15.9 168.4 1732 1788 1752 8515 8525 Kommuner — 0,3 0,4 0,4 0,4 1,5 1,5 CB + Lsty 28 28 28 28 28 140 140 Extra medel 5 8,5 — — — 13.5 —

Sammanfattning av medelsbehovet i de olika handlingsvägarna 1 milj kr i prisläge februari 1975 framgår av tabell 4:13 (förutsatt produktion av 75 000 lägenheter per år)

Tabell 4:13 Sammanfattning av medelsbehovet i de olika handlingsvägarna

Handlingsväg Perioden 1977—82 Perioden

1982—87 Inom ramen Skyddsrum Summa Summa

A 115 633 642 1 275 1 374 B 115 633 783 1416 1609 B 135 743 783 1 526 1 718 C 135 743 933 1 676 1 968 C 155 852 933 1 785 2077 D 155 852 1014 1866 2212

4.2.4.6 Effektmässiga konsekvenser

Effektvärderingen avser senare delen av 80-talet och görs i de på sid 85—86 redovisade verkansnivåerna.

Handlingsväg A 115 medför i verkansnivå 3 — som avser neutralitetsfall — framför allt risk för skador på befolkningen i södra Sveriges inland till följd av brist på skyddsrum. Den urholkade undsättningsorganisationen medför att indikering och sanering inte kan genomföras i erforderlig ut- sträckning. 1 verkansnivå 2 — som avser konventionellt fall — föreligger risk att civilbefolkningen i inlandet genom bristen på skyddsrum lider skada under förbekämpning och markstrid. Undsättningsorganisationen är otill- räcklig. 1 verkansnivå 1 — som avser alla typer av angreppsfall - tillkommer den minskade motståndskraft mot hot som skyddsrumsbristen orsakar samt de bristande resurserna för indikering och sanering vid insats av ABC-strids- medel.

Handlingsväg B 115 innebär skyddsrumsutbyggnad i orter med mer än 5 000 invånare. Samma värdering som i handlingsväg A 115 är giltig vad gäller civilförsvar "inom ram”. Skadorna på civilbefolkningen får annan geografisk fördelning.

Handlingsväg B 135 innehåller samma skyddsrumsprogram som B 115. Undsättningsorganisationen bedöms i huvudsak kunna lösa sina uppgifter i verkansnivå 2, medan den bristande utbildningen för ABC-miljön minskar organisationens effekt i övriga verkansnivåer.

Handlingsväg C 135 har för civilförsvar "inom ramen” samma effekt som B 135. Den utökade skyddsrumstillgången ger dock bättre civilförsvarseffekt i alla verkansnivåer.

Handlingsväg C 155 innehåller samma skyddsrumsprogram som C 135. Beträffande civilförsvar ”inom ramen” innebär handlingsvägen bättre alar- mering, anskaffning av skyddsrumstelefoner och bättre sjukvårdsutbildning. Dessa förbättringar ökar effekten i alla verkansnivåer medan brister fort- farande råder avseende uppträdande i ABC-miljö.

Handlingsväg D 155 ger i huvudsak god effekt i alla verkansnivåer.

4.2.4.7 Möjligheter till snabb effektförstärkning

Möjligheterna till kvalitativ effektförstärkning har visat sig vara små, varför i första hand kvantitativa förbättringar är av intresse att studera.

Utrustning för alarmering bedöms kunna anskaffas i ökad takt, varvid dock installationstakten torde vara gränssättande genom begränsad tillgång på teknisk personal.

Civilförsvarsstyrelsen kan bla genom att erfarenheter inte vunnits av planering enligt 1975 års riksdagsbeslut ännu ej bedöma möjligheterna till forcering av skyddsrumsproduktionen.

Produktion av skyddsmasker kan med full fredskapacitet ge 500 000 mas— ker per år från och med 1982. Tillgången blir då 1984 65 % av behovet. Om krigsproduktionsavtal sätts i kraft kan behovet 1984 vara täckt till 70 %. Om ytterligare ökning av produktionstakten skall ske erfordras investeringar under en period på några år före produktionsökningen.

Ökad materielanskaffning kan under perioden 1982—84 ske av bl a brand- slangar, kompressorer, kok- och saneringsutrustning, radio- och sjuk- vårdsmateriel. 1984 kvarstår dock brister avseende brandslangar, bekläd- nadsutrustning och sjukvårdsmateriel.

Möjligheter föreligger att under en tvåårsperiod genomföra en extra led— ningsövning med alla civilförsvarsstaber och observationsgrupper. För övriga civilförsvarsenheter torde stora svårigheter föreligga att förbättra utbildning- en på grund av sannolik instruktörsbrist och brist på övningsanläggningar. Goda möjligheter föreligger att förbättra allmänhetens utbildning.

4.248 Samverkan med kommunal verksamhet

Med stöd i regeringens anvisningar har cixrilförsvarsstyrelsen fortsatt stu- dierna av ökad samverkan mellan civilförsvar och kommunal verksamhet. En förstudie har genomförts och remissbehandlats.

Kommunsammanslagningen har medfört att kvarvarande kommuner fått avsevärt ökade uppgifter och resurser. I riksdagsbeslut våren 1975 ålades kommunerna planeringen för Skyddsrumsbyggandet. Nedtoningen av ut- rymningens betydelse medför att behovet av civilförsvarsåtgärder och kom- munal verksamhet kan förväntas vara stort i alla kommuner under krig. De uppgifter som diskuterats som tillkommande för kommunerna i krig har varit räddningstjänst, utrymning av kommunernas egen befolkning inom kommunen samt inkvartering inom egen kommun. Kommunen förutsätts därvid utgöra civilförsvarsområde med kommunstyrelsen som lokal civil- försvarsmyndighet. 1 fred kan kommun komma att åläggas ett antal nya planeringsuppgifter medan alla anskaffnings- och utbildningsåtgärder utöver fredsbehoven åvilar staten.

Samordning av räddningstjänsten kan medföra att katastrofberedskapen i fred förbättras. Det kan även vara aktuellt att överföra civilförsvarets nu- varande sjukvårdsresurser till annan huvudman. Ökad samordning talar även för överförande av civilförsvarets ordnings-och bevakningstjänst till polisväsendet.

Civilförsvarsstyrelsen anför att studierapporten mottagits positivt av de flesta remissmyndigheterna. Fortsatt arbete föreslås bedrivas i en utredning övergripande alla berörda myndigheter. Civilförsvarsstyrelsens uppfattning är att kommunanknutet civilförsvar kan vara ett alternativ för framtiden men att trots detta organisation 80 bör genomföras. Dock bör senast i 1977 års försvarsbeslut riktlinjer anges för det fortsatta arbetet i denna fråga.

4.249 Viktigare studier

Utöver tidigare angivet behov av studier rörande kommunanknutet civil— försvar påtalar civilförsvarsstyrelsen behov av studier inom följande om— råden

— skyddsrumskvalitet,

— civilbefolkningens motståndskraft och reaktioner m m, - förekomst och hantering av giftiga ämnen, samhället i krig, — planeringssystem och planeringsmetoder.

4.2.4.10 Slutord

Ett framtida krig kan komma att beröra landet i dess helhet. Risk för skador på civilbefolkningen föreligger således över hela landet.

Förvarning bör erhållas från det militära försvarets strilsystem. Genom en satsning på den högsta strilnivån i överbefälhavarens perspektivplan kan acceptabel yttäckning erhållas. Genom ett till totalförsvarets förvarnings- behov anpassat utnyttjande av strilsystemet kan även uthålligheten bli till— räcklig. Alarmeringen bör göras yttäckande.

Strävan bör vara att ge alla invånare skydd så att alla erhåller samma överlevnadsmöjlighet och detta oavsett tid på dygnet. Genom en satsning på i planen redovisat högsta skyddsrumsbyggnadsprogram kan vid sekel- skiftet en tillfredsställande skyddssituation vara uppnådd.

En mot anskaffning av skyddsmasker balanserad anskaffning av barn- skydd bör eftersträvas.

Utrymningsplanläggningen bör anpassas till en modern syn på framtida krigs karaktär. Utrymning bör ses som ett komplement till skydd.

Utbildningen av befäl och övningsverksamheten bör på sikt förbättras. 1 närtid bör brister i civilförsvarets sjukvårdsutbildning hävas.

Förslagen beträffande det fortsatta arbetet med ett kommunanknutet ci- vilförsvar bör genomföras som underlag inför en kommande myndighets- övergripande utredning.

Fredsorganisationen bör tillföras resurser så att planering och produktion effektivt kan genomföras.

Avslutningsvis bör uppmärksammas att den handlingsväg som återfinns i den högsta planeringsramen och med det största Skyddsrumsbyggandet ger ett civilförsvar som uppfyller de krav vilka kan härledas ur de styrande angreppsfallen utom vad gäller möjligheterna att skydda och rädda liv i ABC-miljö.

4.3 Perspektivstudier för det ekonomiska försvaret

4.3.1 Anvisningar för perspektivstudiernas fas ]

Regeringen uppdrog 1973-11-23 åt överstyrelsen för ekonomiskt försvar att i samråd med berörda myndigheter tills vidare bedriva försök med lång- siktsplanering inom det ekonomiska försvaret. Chefen för handelsdepar-

tementet utfärdade samma dag, i samråd med övriga berörda departements- chefer, närmare anvisningar dels för långsiktsplaneringen i allmänhet, dels för de perspektivstudier som inleder denna typ av planering.

Bakgrund och allmänna principer för studierna överensstämde i huvudsak med motsvarande anvisningar för perspektivplaneringen inom det militära försvaret och civilförsvaret.

Perspektivstudiernas fas 1 skulle avse läget vid 1990-talets början. Stu- dierna av alternativa utformningar av det ekonomiska försvaret borde i stör- sta möjliga utsträckning bedrivas utan bundenhet till 1977 befintlig för- sörjningsberedskap.

För studierna meddelades säkerhetspolitiska utgångspunkter samt beto- nades betydelsen av att beakta den svenska samhällsutvecklingen inom de sektorer som är av betydelse för försörjningsberedskapen.

1 anvisningarna angavs ett antal styrande kris- och angreppsfall i form av olika exempel på fredskriser, avspärrningssituationer och krig. Vissa av dessa miljöer hade anbefallts också för det militära försvarets och civil- försvarets fas l-arbete. Därutöver angavs utgångspunkter för studier av sär- skilda krav på det ekonomiska försvaret avseende skydd mot ABC-strids- medel, verkan mot överraskande angrepp, uthållighet och försörjningsstan- dard samt samordning inom totalförsvaret. Kostnaderna för de beredskaps- åtgärder som erfordras i de alternativa utformningarna av det ekonomiska försvaret skulle redovisas oberoende av om de belastar statsbudgeten eller ej.

1 kompletterande anvisningar 1974-06-28 meddelades säkerhetspolitiska och ekonomiska förutsättningar för olika alternativ i fråga om det ekono- miska försvarets utveckling 1977—1992.

4.3.2 Perspektivstudie del I för det ekonomiska försvaret

Överstyrelsen för ekonomiskt försvar överlämnade 1974-10-31 perspektiv- studie del 1 till regeringen.

4321. Planeringsförutsättningar

Beträffande den yttre miljön anger överstyrelsen att det som i avgörande grad dimensionerar påfrestningarna på det ekonomiska försvaret i de olika kris- och angreppsfallen är störningarna i utrikeshandeln. ] samtliga mil- jöexempel har antaganden rörande sådana störningar gjorts och legat till grund för beräkningarna avseende främst behovet av beredskapslagring.

En annan faktor av betydelse för försörjningsberedskapen är omfattningen och längden av stridshandlingar i Sverige. Denna fråga har studerats i sam- verkan med militära experter.

En del av planeringsansvaret hänför sig till uppgifter som åligger det ekonomiska försvaret under de olika miljöernas efterkris- respektive efter- krigstider.

Beträffande den inre miljön konstaterar överstyrelsen att verksamheten till sin övervägande del grundas på fredssamhällets tillgångar. Planeringen syftar till att komplettera samhällets resurser så att de samhällsfunktioner

som faller inom det ekonomiska försvarets ansvarsområde kan lösa sina uppgifter vid kriser och i krig.

Den ökade internationella integrationen har lett till en genomgripande strukturomvandling av det svenska näringslivet. vilket har ökat känsligheten för störningar i utrikeshandeln och sårbarheten i krig. Industrin har blivit mer import- och exportberoende.

Den relativa minskningen av varulagren inom såväl industri som handel medför att tillgången på främst industriråvaror är otillräcklig för att för- sörjningssäkerheten skall kunna bibehållas vid störningar i utrikeshandeln. Även koncentrationen av produktion och handel till färre företag, ofta be- lägna i områden där risken för skador genom krigshandlingar är stor, ställer ökade krav på åtgärder för att trygga varutillgången.

Den minskade bredden i det inhemska produktionssortimentet och den minskade flexibiliteten hos produktionsapparaten innebär sämre möjligheter att tillverka hela det varusortiment som krävs för folkförsörjningen och totalförsvaret. Dessa förhållanden. liksom även reduceringen av självför- sörjningskapacitet inom vissa industribranscher, gör det nödvändigt att vidta åtgärder för att bibehålla väsentlig produktion vid viss miniminivå och att vid behov kunna öka inslaget av halvfabrikat och färdigprodukter i be- redskapslagren. Likaså kan man behöva vidta åtgärder för att kunna starta reservproduktion, återuppta nedlagd produktion och öka otillräcklig pro- duktion. Vad gäller for(/bntksprocluktionen tenderar denna att bli mer importbe- roende av främst gödsel- och bekämpningsmedel samt reservdelar och kom- ponenter till jordbruksmaskiner. Koncentrationen av produktion och lager- hållning inom livsmedelsindustrin ökar ytterligare sårbarheten i krig.

Beklädnadsförsöriningen bedöms kunna tillgodoses fram till mitten av 1980-talet under förutsättning av kontinuitet i redan existerande, statliga stödåtgärder. Utvecklingen går emellertid mot en alltmer sjunkande för- sörjningsförmåga särskilt inom textil- och skobranscherna.

Det känsligaste försörjningsområdet torde vara energin. Fram till 1990 bedöms landet bli beroende av en ökad import av drivmedel och bränsle. Oljan och oljeprodukterna måste sannolikt även inom detta tidsperspektiv i första hand hämtas från politiskt instabila områden. Risken för avbrott i importen ökar därmed.

Huvuddelen av den importoberoende energiproduktionen sker i våra vat- tenkraftverk. Överföringen av denna energi är sårbar. Utbyggnaden av vär- mekraftverk medför dock på sikt en bättre geografisk balans mellan pro- duktion och konsumtion. Genom tillkomsten av kärnkraftverk kommer energiförsörjningsläget att förbättras även under avspärrning. Dessa orsakar dock särskilda problem avseende skyddsanordningar.

Verkstads/ndastrin tenderar att bli alltmer beroende av importerade kom- ponenter och reservdelar samt av service från utländska leverantörer. Den starkt expanderande petrokemiska industrin är för sin produktion till över- vägande delen beroende av importerade råvaror och halvfabrikat.

För transportområdet innebär utvecklingen allmänt sett ökade svårigheter vid beredskapsplanering, bl a torde sårbarheten komma att öka på grund av koncentration och automatisering av driften. Möjligheterna att utnyttja civilflyget kommer framför allt att bero på tillgången inom landet i fråga

om reservdelar, reparationskapacitet och flygdrivmedel.

Arbetskraften torde inte komma att öka sin andel av den totala befolk- ningen. Dock bedöms produktiviteten komma att öka genom bl a special- utbildning och tekniska hjälpmedel. Detta gör å andra sidan arbetskraften mindre omställningsbar, om återgång till en enklare teknik blir nödvändig.

Vid utformning av det ekonomiska försvaret måste som planeringsför- utsättning också gälla olika antaganden om utvecklingen inom övriga delar av totalförsvaret. Beträffande det militära försvaret har härvid två olika av överbefälhavaren studerade krigsmaktsstrukturer valts. Dessa har utnyttjats vid värdering av det ekonomiska försvarets effekt inom totalförsvaret. Båda strukturerna bygger på strategisk fördröjning. Den ena med tyngdpunkten till strid utanför eller i kust- och gränsområdena, den andra med tyngd- punkten till strid under lång tid inom vårt territorium.

Civilförsvarets utrymningsplanläggning är av särskilt intresse för de för- sörjningsfunktioner inom det ekonomiska försvaret, som är beroende av befolkningens lokalisering.

En annan viktig fråga att klarlägga i samarbete mellan de olika total- försvarsgrenarna är det ömsesidiga behov av medverkan och understöd som kan föreligga samt personalens utnyttjande inom totalförsvaret i fram- tiden.

4.3.2.2 Förslag till alternativa utformningar av ekonomiskt försvar

I de kompletterande anvisningarna för arbetet i fas 1 har de yttre miljöerna sammanförts till fyra kombinationer, vilka representerar olika ambitions- nivåer när det gäller svårighetsgraden i fråga om mål och uppgifter för det ekonomiska försvaret. Kombinationerna benämns nivå 1, nivå 2, en nivå som enbart är anpassad till fredskriser och en nivå som motsvarar de totala kostnaderna för det ekonomiska försvaret under budgetåret 1973/ 74. Med undantag för den sistnämnda nivån skall studierna ge svar på vilka be- redskapsåtgärder och därmed förenade ekonomiska resurser som erfordras i respektive ambitionsnivå.

Beträffande kostnadsberäkningarna har en uppdelning gjorts i dels kost- nader för drift. dels utgifter för värdebeständiga investeringar. Kostnader och utgifter har uppdelats på tre huvudgrupper, i vilka finansieringen belastar statsbudgeten, de affärsdrivande verken respektive näringslivet i övrigt.

Gränsdragningsproblem föreligger beträffande kostnader för näringspo- litiska, regionalpolitiska och andra åtgärder som även kommer det eko- nomiska försvaret till godo. I studien har antagits att idag gällande princip för fördelning av kostnaderna mellan staten och näringslivet består.

Överstyrelsen betonar de osäkerheter beträffande framtida hot, samhälls- utveckling och övriga planeringsförutsättningar som är förknippade med studien. Brister i underlaget inom vissa områden medför att vissa slutsatser kan behöva revideras i studiens del 2.

Inriktning i ambitionsnivå 2

De miljöförutsättningar som utnyttjats i ambitionsnivå 2 karakteriseras av relativt långa skeden med tidvis mycket långtgående importstörningar. Sär-

skilt har försörjningen under efterkris- respektive efterkrigstiden medfört behov av omfattande beredskapslagring. Beredskapslagringen överträffar av- sevärt den som gäller enligt nuvarande planering.

De väsentligaste beredskapsåtgärderna inom olika områden sammanfattas nedan.

För livsmedel erfordras beredskapslagring för att möta produktionsbortfall på grund av stridshandlingar samt för att kunna tillgodose behoven av göd- sel- och bekämpningsmedel jämte livsmedel.

Åtgärderna inom beklädnadsområdet avser främst beredskapslagring för att tillgodose behoven av uthållighet inom textil- och läderområdet samt kreditstöd åt särskilt försörjningsviktig industri.

Inom energiområdet erfordras beredskapslagring för att säkerställa behovet av olja, oljeprodukter och uran. Vidare erfordras skydd, främst bergutrym- men, för delar av lagren samt för kärnkraftaggregat.

För övrigaförsörjningsviktiga varor erfordras beredskapslagring för att möta kraven på uthållighet avseende råvaror, halvfabrikat och vissa färdiga varor inom metall-, gummi- och kemikalieområdena.

Beträffande transporter erfordras beredskapslagring, underhåll av bered- skapsmateriel samt utbildning inom främst järnvägs- och flygtransportom- rådena. Vidare erfordras reservbromateriel samt materiel för lastning och lossning.

Beträffande tjänster erfordras bl a arbetskraftsplanläggning, utbildning av vapenfria tjänstepliktiga samt planläggning för bank- och postväsendet.

Inriktning i ambitionsnivå 1

De förutsättningar som utnyttjats i ambitionsnivå ] innebär bl a att i vissa miljöer någon lagring för efterkris- eller efterkrigstid ej planeras. Vidare är importstörningarna kortare och mindre omfattande än i nivå 2. Detsamma gäller i viss utsträckning Stridshandlingarna i Sverige.

Kraven på försörjningsförmåga i nivå 1 har medfört behov av beredskaps- lagring m m av en omfattning som kostnadsmässigt innebär en fördubbling i jämförelse med nuvarande planer men endast ca hälften av behoven i nivå 2.

De väsentligaste beredskapsåtgärderna inom olika områden sammanfaller i huvudsak med de som redovisats för nivå 2, men i mindre omfattning.

Inriktning i fredskrisnivån

I ambitionsnivån enbart anpassad till fredskriser har bortsetts från övriga typer av miljöer. Detta har av överstyrelsen inte tolkats så att det ekonomiska försvarets uppgifter i framtiden skulle begränsas till att enbart kunna möta fredskriser. Istället bör förslaget i fredskrisnivån kunna utnyttjas för att be- döma resursbehoven vid antagandet att olika typer av fredskriser kan komma att föregå de exempel på avspärrning och krig som legat till grund för behoven av beredskapsåtgärder i övriga nivåer.

Denna tolkning medför att vad avser behovet av beredskapslagring inga hänsyn tas till nu befintliga eller fram till 1977 erhållna tillgångar. Bered-

skapsåtgärderna i denna nivå begränsas till beredskapslagring, kreditstöd till viss industri och planläggning av konsumtionsreglerande åtgärder. Resursbehov och finansiering i olika ambitionsnivåer framgår av tabell 4:14.

Inriktning i oförändrad nivå

Ambitionsnivån anpassad till oförändrade kostnader redovisas endast som konsekvenser i stort ifråga om möjligheterna att i början av 1990-talet lösa de från samtliga miljöer härledda uppgifterna.

Försörjningen bedöms i samtliga exemplifierade fredskriser kunna till- godoses i erforderlig utsträckning med undantag för bränsle och drivmedel i en av miljöerna.

Vid avspärrning eller krig bedöms inte försörjningen i något exempel kunna tillgodoses mer än till i genomsnitt 50 % vid avspärrning och 60 % vid krig.

Sådana eftersläpningari fråga om utbildning och materialanskaffning kom- mer att uppstå att det ekonomiska försvaret blir beroende av lång förvarning före eventuella beredskapsperioder under vilken bristerna i dessa avseenden måste täckas. Äldre beredskapsmateriel måste utnyttjas. vilket ökar un- derhållskostnaderna. Uthålligheten försämras inom Hera delfunktioner. Stu- die- och planeringsverksamheten måste vidare starkt begränsas.

Möjligheterna för det ekonomiska försvaret att lösa sina uppgifter kommer att avsevärt reduceras och i vissa fall att omöjliggöras om detta alternativ skulle väljas som grund för det ekonomiska försvarets utveckling 1977—1992.

4.323. Sammanfattning

Sannolikheten för att ett visst miljöexempel, som beskriver avspärrning eller krig skall inträffa är inte större än för något annat motsvarande exempel. Olika fredskriser kan komma att föregå avspärrning och krig.

I föreliggande studie innebär detta att redovisade resursbehov för att till- godose nivå 2 respektive ambitionsnivå anpassad enbart till fredskriser bör läggas samman om en rättvisande bild av det ekonomiska försvarets re- sursbehov skall erhållas.

En oförändrad ekonomisk nivå kommer att medföra att förmågan att möta avspärrning och krig kommer att reduceras så mycket att det bedöms nödvändigt att i detta fall ompröva den svenska Säkerhetspolitiken. Över- styrelsen hävdar därför att den oförändrade ekonomiska nivån inte bör bli föremål för ytterligare studier.

4.3.3. Anvisningar för perspektivstudiernas fas 2

Chefen för handelsdepartementet gav 1975-02-10 anvisningar för perspek- tivstudiernas fas 2.

Syftet med fas 2 är att redovisa alternativ i fråga om försörjningsbered- skapens utveckling under femårsperioden 1977—1982 och att bedöma vilka konsekvenser dessa utvecklingar får när det gäller möjligheterna att nå de

Tabell 4:14 Sammanställning av kostnader och finansiering (mkr ! pri

Program

släge 1974)

Ambitionsnivå 2

Årliga drifts- kostnader i början på , 1990-talet

Ambitionsnivå ]

Inves/erings—

Totalt. utgifter (genom- årligt

snittligt. årligt betal— ningsutfall 1977/78— 1992/93)

betal- ningsut— fall Årliga drifts- kostnader i början på 1990-talet

Investerings- utgi/ter (genom- snittligt.

årligt betal- ningsutfall 1977/78— 1992/93)

Totalt, årligt betal- ningsut— fall

Ambitionsnivå fredskriser

Årliga drifts- kostnader i början på 1990-talet Investering - utgifter (genom- snittligt,

årligt betal- ningsutfall 1977/78— 1992/93)

Livsmedel Beklädnad

Energi

Övriga försörj- ningsviktiga varor

Transporter

Tjänster

Summa

Statsbudgeten

Affärsdrivande verk

Näringsliv

540 85 610 270 55 40 270 30 840 130 810 115 1450 400 55 350 50 400 135 50 40 150 10 190

45

500 60 590 180 50 40

1600 1110

170 320

1 270 455 40 775 2 870 1 565

210 1095

1 025 730

110 185

395 220 175

1 420 950

110 360

35 28 77 85

225 175

50

20 5 320 55

400 100 300

Totalt. årligt betal- nings— utfall

55 33 397

140 625 275 350

under perspektivstudiens fas 1 för femtonårsperioden 1977—1992 uppställda målen.

Det säkerhetspolitiska underlag som meddelats för fas 1 skulle gälla även fas 2. Det miljöunderlag i form av angreppsfall, krisfall m m som meddelats inför fas 1 avsåg emellertid 1990-talets början. Vid utformningen av olika alternativ i ett kortare tidsperspektiv borde prioriteringarna mellan olika åtgärder bygga på studieantagandet att krigsriskerna i Europa på kort sikt är små, men att utvecklingen på längre sikt är mera oklar samt att riskerna för någon form av fredskris på kort sikt kan vara stora. De alternativa hand- lingsvägarna för det ekonomiska försvarets utveckling borde mot bakgrund härav utformas så att rimlig försörjningsberedskap kunde erhållas i freds- kriser och miljöer i övrigt som motsvarar dem som innefattades i nivå 1 under fas l-arbetet. För efterkrigs(kris)tid skulle vid otillräckligt resurs- utrymme inom aktuell ekonomisk studienivå endast administrativ bered- skapsplanläggning förutsättas erforderlig. Vid utformningen av alternativa handlingsvägar borde vidare handlingsfrihet i möjlig mån behållas eller ska- pas för att på längre sikt nå godtagbar effekt i samtliga för fas l-arbetet angivna angrepps- och krisfall m m.

Vid utformningen av olika av fredskriser motiverade åtgärder borde be- aktas att de i det säkerhetspolitiska underlaget angivna fredskriserna endast utgjorde exempel. Andra tänkbara påfrestningar på vår försörjning i samband med möjliga fredskriser skulle därför beaktas i fas Z-arbetet.

För alternativ på den lägsta ekonomiska studienivån borde belysas vilka förstärkningar av försörjningsberedskapen som under de närmaste fem åren av perspektivstudieperioden är möjliga inom sex månader resp två år. Detta borde samordnas med den motsvarande belysning som överbefälhavaren och civilförsvarsstyrelsen skulle göra enligt till dem lämnade fas 2-anvis- ningar.

För perioden 1977/78—1981/82 skulle olika handlingsvägar för det eko- nomiska försvaret utarbetas och värderas i fyra ekonomiska studienivåer nämligen ca 4 800, 5 500, 6 600 respektive 8 400 mkr i prisläge februari 1974. Härav fick högst 2 500,2 800 respektive3 200mkr1 de tre lägsta studienivåerna belasta statsbudgeten. Av dessa nivåer ansågs nivån 4 800 motsvara en för- längning under femårsperioden av kostnaderna för ekonomiskt försvar under budgetåret 1973/ 74 med tillägg av kostnader för bundna åtaganden avseende oljeinlagring1977/78—1978/79.

I samtliga handlingsvägar skulle inkluderas konsekvenserna av redan av riksdagen fattat beslut om utbyggnad av lager av råolja. Därutöver skulle undersökas möjligheterna att inrymma en fortsatt utbyggnad.

I beskrivningarna av handlingsvägarna skulle särredovisas de åtgärder som primärt syftade till att åstadkomma beredskap mot fredskriser. Härvid skulle beaktas att kraven på försörjningsstandard i fredskriser i många av- seenden bör sättas högre än vid krig och avspärrning.

1 anvisningarna fastlades också metoderna för beräkning av kostnader och utgifter.

4.3.4. Perspektivstudie del 2 för det ekonomiska försvaret

Överstyrelsen för ekonomiskt försvar överlämnade 1975-10-30 perspektiv- studie del 2 till regeringen.

4341. Försörjningsberedskapen 1977

Inledningsvis konstaterar överstyrelsen att de mål som gäller fram till 1977 för det ekonomiska försvarets olika funktioner hittills har formulerats mot olika bakgrund. De beredskapslagrande funktionerna skall kunna sörja för folkförsörjningens upprätthållande från några månader för vissa delprogram ända upp till flera år för andra. De övriga funktionernas mål saknar i regel tidsbegränsningar och skiljer vanligtvis inte på olika försörjningshotande situationer. Målen är endast i undantagsfall formulerade eller godkända av statsmakterna.

Studie- och planerings/äget är trots stora variationer mellan delprogrammen i huvudsak utan alarmerande brister. De ökade krav som samhällsutveck- lingen ställer har endast i ringa grad kunnat tillgodoses. Eftersläpningen i fråga om planläggning är på många områden påtaglig.

Uppbyggnaden av beredskapslagren koncentreras till petroleumprodukter, kemiska produkter och beklädnadsvaror. Samtliga beredskapslagrande pro- gram uppvisar brister i förhållande till angivna mål. Särskilt gäller detta läkemedel och plastråvaror.

Materiel/äger är i huvudsak gott för delprogrammet sjötransporter. Inom delprogrammet järnvägstransporter föreligger vissa trånga sektorer, tex i fråga om importberoende elektroteknisk materiel. Inom delprogrammet el- kraft föreligger brist på bla sambandsmateriel, delprogrammet vägar har omodern reservbromateriel och delprogrammet flygtransporter saknar er- forderlig materiel för markservice av transportflygplan samt reservdelar och utbytesenheter för tekniskt underhåll av den civila flygtransportflottan. Inom det sistnämnda delprogrammet är uthålligheten och underhållssäkerheten mycket lägre än inom övriga program.

Utbildning sker av såväl myndigheternas anställda och personer i nyck- elbefattning inom näringslivet som vapenfria tjänstepliktiga för uppgifter i det ekonomiska försvarets krigsorganisation. Genom civilbefälhavarens kansli och/eller länsstyrelse sker utbildning av personal för uppgifter i re- gional förvaltnings krigsorganisation i vilken krav ställs på medverkan från centrala myndigheter. Vissa brister föreligger dock. Tex har på grund av medelsbrist driftvärnsutbildningen inte kunnat genomföras i önskvärd ut- sträckning vid alla myndigheter.

Läget vad gäller vapenfria tjänstepliktigas tjänstgöring och _krigsplacering är inte tillfredsställande. Beslut och åtgärder för att säkerställa effektiv och målinriktad utbildning vid ett tillräckligt antal utbildningsplatser krävs sna- rast.

Beträffande ledning och organisation i krig är planläggning för upprättande av försörjningsmyndigheter på central, regional och lokal nivå genomförd, om än med något varierande kvalitet. Merparten av den krigsplacerade per- sonalen i högre och lägre regional nivå har deltagit i särskilda, för total- försvaret gemensamma ledningsövningar. I samarbete med övriga totalför-

svarsmyndigheter sker planläggning för och iordningställande av gemen- samma stabs- och uppehållsplatser.

Överstyrelsen konstaterar sammanfattningsvis att som följd av gällande skilda mål och varierande måluppfyllnad, uppvisar det ekonomiska försvaret en ojämn beredskap.

43.42. Det ekonomiska försvarets utveckling 1977—1982 iolika studienivåer

Inriktningen av det ekonomiska försvaret under perioden 1977—82 skall en- ligt erhållna anvisningar ske mot bakgrund av ett antal kris- och angreppsfall. som utgör exempel på framtida miljöer, i vilka det ekonomiska försvaret skall kunna verka. Dessa miljöer överensstämmer med dem som i fas ] återfanns dels i nivån enbart anpassad för fredskriser, dels i nivå 1. Miljöerna beskrivs kortfattat nedan.

Fredskrisen D3 karaktäriseras av störningar i svensk utrikeshandel i sam- band med ekonomisk krigföring mellan u- och i-länder. Importen till Sverige drabbas i varierande omfattning under mycket lång tid.

Fredskrisen D4 karaktäriseras av störningar i oljetillförseln från Mellan- östern vilket medför minskad import av främst petroleumprodukter.

Fredskrisen D5 karaktäriseras av störningar i tillförseln av naturgummi och tenn från Sydostasien.

Mot bakgrund av den prioritering av beredskapen mot fredskriser som regeringens anvisningar ger uttryck för har fredskrisproblematiken belysts relativt utförligt. I samband härmed har följande definition av begreppet fredskris formulerats:

"Med fredskris avses läge då gängse fredsstandard inte kan upprätthållas i pro- duktion, sysselsättning, export och konsumtion på grund av importbortfall av en eller flera försörjningsviktiga varor utan att det är krig eller krigsfara i vår nära om- värld".

Istudien diskuteras också vilka politiska mål som en beredskap mot freds- kriser skall medverka till att uppfylla. Det konstateras härvid att en pla- nering mot fredskriser fyller såväl näringspolitiska som säkerhetspolitiska behov. Överstyrelsen konstaterar sammanfattningsvis att det är rationellt att det ekonomiska försvaret planerar för att möta fredskriser men att det inte är rimligt eller lämpligt att kostnaderna härför skall belasta totalför- svarssektorn.

Ambitionerna beträffande fredskriser har i studien främst uttryckts som en lageruthållighet motsvarande viss tids nettoimport för ett urval av för- sörjningsviktiga varor.

Avspärrningen D ] innebär att Sverige vid krig i Europa mellan stormakter är neutralt. Under relativt långa perioder före, under och efter kriget är Sverige till en större del av tiden partiellt och till mindre del helt avspärrat med avseende på försörjningsviktiga varor. Under del av förloppet uppstår av olika anledningar störningar i de handelsförbindelser som alltjämt kan upprätthållas. Sverige får utöver avspärrningens konsekvenser vidkännas andra störningar och påfrestningar av varierande omfattning och varaktighet.

Påfrestningarna på ekonomiskt försvar under avspärrning redovisas i per- spektivstudiens del 1. Påfrestningarna utgörs förutom av störningar i ut- rikeshandeln av beredskapsåtgärder inom övriga delar av totalförsvaret, av produktionsinskränkningar på grund av varubrist och skador till följd av flyganfall,sabotage, sjöblockad samt av anländande flyktingar m m.

Kriget A I karaktäriseras av anfall mot norra och södra Sverige i samband med storkrig i Europa. Före angreppet på Sverige inträffar omfattande stör-

ningar i utrikeshandeln. Kriget A 3 karaktäriseras av anfall med begränsade mål mot mellersta

och norra Sverige i samband med storkrig i Skandinavien. Begränsningar i utrikeshandeln förekommer i drygt ett år innan Sverige angrips.

Kriget E ] karaktäriseras av påtryckningar på Sverige i form av ekono- miska hot följda av anfall med begränsade mål i södra och norra Sverige. Angreppet mot Sverige föregås av störningar i utrikeshandeln under ca två år.

Liksom beträffande fredskris och avspärrning är det i krig främst stör- ningarna i utrikeshandeln före, under och efter angreppet som dimensionerar kraven på uthållighet inom ekonomiskt försvar. Härtill kommer emellertid också de antaganden som kan göras rörande omfattningen och längden av Stridshandlingarna i Sverige.

Med utgångspunkt i miljöunderlaget har olika handlingsvägar studerats inom ramen för den huvudidé till utveckling i stort som redovisades 1 per- spektivstudie del 1. Handlingsvägarna innebär i princip en med de eko- nomiska nivåerna växande förmåga att möta olika typer av påfrestningar (miljöer).

Samtliga studerade alternativ har byggts upp ifrån ett minimikrav på stu- derade försörjningsområden, vilket omfattar dels åtgärder som betingas av grundläggande beredskapsuppgifter reglerade i instruktioner och författning- ar, dels sådana uppgifter som betingas av andra totalförsvarsgrenars behov av understöd och samverkan. Den försörjningsstandard som bör kunna upprätthållas i en krissituation beror bl a på störningarnas omfattning och på hur hotfull situationen upplevs, tex om krisen gradvis förvärras under lång tid med successiva standard- sänkningar eller om en allvarlig situation inträder plötsligt. I studierna har beaktats, att försörjningsstandarden i många avseenden måste sättas högre vid fredskriser än vid krig och avspärrning.

Vissa kris- och angreppsfall är uppbyggda av flera på varandra följande faser. Ett sådant fall kan innebära att Sverige ställs inför först en fredskrisfas, därefter en avspärrningsfas och slutligen en krigsfas. Mer än ett kris- eller angreppsfall får dock inte antas kunna inträffa under planeringsperioden.

I syfte att belysa intressanta omslagspunkter har överstyrelsen utöver de fyra anvisade ekonomiska nivåerna (8 400, 6 600, 5 500 och 4 800) redovisat lösningar i nivåerna "4 800 +" och "5 500 +”. 1 avseende på ekonomiska resurser ligger de mitt emellan ”4 800” och "5 500” reSpektive "5 500" och "6 600”.

I tabell 4:15 visas medelsfördelningen på program inom respektive studienivå efter omräkning till prisläge februari 1975. Som framgår av ta- bellen redovisas två respektive tre studiealternativ i den högsta och lägsta studienivån.

Tabell 4:15 Medelsfördelning på program inom respektive studienivå

Nivå 8 400 6 600 5 500 + 5 500 4 800 + 4 800 Prisläge febr 75 9230 7 255 6 045 5275 Program/Alternativ ] a 1 b 2 3 4 5 6 a 6 b 6 c Livsmedel 1 375 900 565 495 490 205 245 150 445 Beklädnad 460 345 275 260 260 225 240 170 170 Energi bränsle m m 3 415 4280 3 195 2 725 2 695 2 460 2 550 3700 2 645 elkraft 215 215 205 185 185 115 115 70 70 Övriga varor 2 930 2 690 2 305 2 175 1 625 1 990 1 430 675 1 l60 Transporter 320 320 280 245 245 205 205 100 100 Tjänster 328 328 328 328 328 328 328 328 328 Lönekompensation 162 162 162 162 162 162 162 162 162 Stimma 9 205 9 240 7 315 6 575 5 990 5690 5 275 5 355 5 080

Nivå "5 500 +" har i studien utgjort ett utförligt dokumenterat refe- rensalternativ. Redovisningen av övriga nivåer har getts formen av avvi- kelser från referensalternativet. Motsvarande redovisningsprincip tillämpas i det följande.

Inriktning [' studienivå "5 500 +”

1 detta alternativ skall uthålligheten mot fredskriser motsvara 2 månaders (för bränsleprogrammet 3 månaders) nettoimport av försörjningsviktiga va- ror. lnom bränsleprogrammet skall även de krav på försörjningsförmåga som representeras av miljö D 4 tillgodoses. Avspärrningsfallet D 1 skall kun- na mötas. Samtliga krigssituationer (miljö A 1, A 3 och E 1) skall kunna mötas. För efterkrigstid skall endast resurser för administrativ beredskaps- planläggning beräknas. Vissa brister i fråga om att täcka behov av utbildning och anskaffning av sådan materiel som tillverkas inom landet kan vid behov accepteras.

Nedan redovisas i stora drag de beredskapsåtgärder, som är av särskilt stor betydelse för att ovan angivna ambitioner skall kunna uppnås.

Livsmedel Beredskapslagring av gödsel- och bekämpningsmedel, för- ädlade livsmedel samt livsmedelsråvaror.

Beklädnad Beredskapslagring av råvaror och hel- och halvfabrikat på textil- och läderområdet.

—Medel för stöd åt inhemsk produktion (avskrivningslån och lånega- rantier).

Energi Beredskapslagring av oljor. oljeprodukter och fasta bränslen.

Anskaffning av reserv- och reparationsmateriel

— Byggnadstekniskt skydd för vissa elkraftanläggningar och delar av öl- jelagren.

Övrigaförsörjningsviktiga varor Beredskapslagring av råvaror, halvfabrikat och vissa färdigvaror inom främst metall-, gummi- och kemikalieområdena.

— Forskning och utveckling i syfte att ta fram ersättningsmateriel och -produktion.

— Reservdelslagring samt maskiner i "malpåse".

Transporter— Beredskapslagring, anskaffning och underhåll av reservdelar och beredskapsmateriel samt utbildning för att säkerställa erforderlig be- redskap och uthållighet.

Anskaffning av reservbromateriel och transportmateriel. — Anordnande av skyddsrum och övrigt byggnadstekniskt skydd. Tjänster — Arbetskraftsplanläggning. - Utbildning av vapenfria tjänstepliktiga och personer inom frivilligor- ganisationerna.

— Beredskapslagring och planläggning för bank— och postväsendets verk- samhet i kris och krig.

Inriktning i studienivä ”6 600”

I detta alternativ skall uthålligheten mot fredskriser motsvara 2,5 månaders (för bränsleprogrammet 4 månaders) nettoimport av försörjningsviktiga va— ror. Inom bränsleprogrammet skall även de krav på försörjningsförmåga som representeras av miljö D 4 tillgodoses. Avspärrningsfallet D 1 skall kun- na mötas. Samtliga krigssituationer (miljö A 1. A 3 och E 1) skall kunna mötas. För efterkrigstid skall endast resurser för administrativ beredskaps- planläggning beräknas. Några väsentligare brister i erforderliga beredskaps- åtgärder skall inte förekomma.

Beredskapsåtgärderna i denna nivå överensstämmer i allt väsentligt med dem som redovisats i studienivå "5 500 +".

Inriktning i studienivå "8 400”

I denna nivå har två studiealternativ analyserats (alternativ 1 a och 1 b).

Uthålligheten mot fredskriser skall motsvara ett antal månaders netto- import av försörjningsviktiga varor enligt följande

Bränsleprogrammet Övriga program Alternativ 1 a 4 månader 3.5 månader Alternativ 1 b 4.5 månader 3 månader

lnom bränsleprogrammet skall även de krav på försörjningsförmåga som representeras av miljö D4 tillgodoses. Avspärrningsfallet D 1 skall kunna mötas. Samtliga krigssituationer (miljö A 1, A 3 och E 1) skall kunna mötas. Några brister i erforderliga beredskapsåtgärder skall inte förekomma. En del (i alternativ 1 b en mindre del) av efterkrigstiden i A 3 och E 1 skall kunna mötas med i fredstid anskaffade resurser.

Stöd i fred till försörjningsviktig industri skall lämnas i syfte att säkerställa fortsatt produktion inom landet av försörjningsviktiga varor.

Beredskapsåtgärderna i denna nivå överensstämmer med dem som re- dovisats i nivå "5 500 +” med följande tillägg.

Inom programmet Övriga varor avsätts medel för stöd åt inhemsk pro-

duktion (avskrivningslån och lånegarantier).

1 alternativ 1 b har det varit möjligt att under perioden 1978—1982 i pro- grammet Bränslen och drivmedel m m inrymma den utökade oljelagringen för fredskriser som riksdagen har beslutat (prop 1975z30) skall byggas upp till 1985. En konsekvens av detta är att uthålligheten mot fredskriser inom övriga program måste begränsas till endast 2/ 3 av bränsleprogrammets mot- svarande uthållighet. En annan konsekvens är att möjligheterna att tillgodose efterkrigstidens behov av fysiska resurser utöver administrativ beredskaps- planläggning blir starkt begränsade.

Alternativ 1 a uppvisar en jämnare uthållighet mellan de beredskapslag- rande programmen samtidigt som efterkrigstidens behov av resurser kan tillgodoses i relativt stor utsträckning. Överstyrelsen förordar därför alter- nativ la.

Inriktning i studienivå "5 500"

I detta alternativ skall uthålligheten mot fredskriser motsvara 2,5 månaders (för bränsleprogrammet 3,5 månaders) nettoimport av försörjnings- viktiga varor. Inom bränsleprogrammet skall även de krav på försörjnings- förmåga som representeras av miljö D 4 tillgodoses. Avspärrningsfallet D 1 skall inte kunna mötas. Samtliga krigssituationer (miljö A 1, A 3 och E 1) skall kunna mötas. För efterkrigstid skall endast resurser för administrativ beredskapsplanläggning beräknas. Vissa brister i fråga om att täcka behov av utbildning och anskaffning av sådan materiel som tillverkas inom landet kan vid behov accepteras.

Beredskapsåtgärderna överensstämmeri allt väsentligt med dem som har redovisats i studienivå "5 500 +".

Inriktning i studienivå "4 800 +"

1 detta alternativ skall uthålligheten mot fredskriser motsvara en månads (för bränsleprogrammet 2 månaders) nettoimport av försörjningsviktiga va- ror. Avspärrningsfallet D 1 skall kunna mötas. Av angivna krigssituationer skall endast miljö A 3 kunna mötas. För efterkrigstid skall endast resurser för administrativ beredskapsplanläggning beräknas. Vissa brister i fråga om att täcka behov av utbildning och anskaffning av sådan materiel som till- verkas inom landet samt av skydd kan vid behov accepteras.

Beredskapsåtgärderna överensstämmer i allt väsentligt med dem som har redovisats i studienivå "5 500 +".

Inriktning i studienivå ”4 800"

I denna nivå har tre studiealternativ analyserats (alternativ 6 a, 6 b och 6 c).

Uthålligheten mot fredskriser skall motsvara ett antal månaders netto- import av försörjningsviktiga varor enligt tabell 4:16.

Avspärrningsfallet Dl skall inte kunna mötas i något alternativ. [ alternativ 6 a skall krigssituationerna A 1 och A 3 kunna mötas. Några krigssituationer kan inte mötas i alternativen 6 b och 6 c. I dessa båda al- ternativ begränsas åtgärderna för att möta avspärrning och krig till enbart

Tabell 4:16 Uthållighet mot fredskriser

Bränsleprogrammet Övriga program Alternativ 6 a 3 månader 2 månader Alternativ 6 b 4 månader” 3 månader Alternativ 6 c 4 månader 4 månader

” Därutöver skall inrymmas den utökade oljelagring varom riksdagen beslutade våren 1975.

administrativa åtgärder. Dessa motsvarar i princip minimikravet. [ alternativ 6 a skall för efterkrigstid endast resurser för administrativ beredskapsplan- läggning beräknas. Vissa brister i fråga om att täcka behov av utbildning och anskaffning av sådan materiel som tillverkas inom landet samt av skydd kan vid behov accepteras i alternativ 6 a. Uthålligheten i miljö A 1 måste begränsas något i jämförelse med högre studienivåer.

[ alternativ 6a överensstämmer beredskapsåtgärderna i huvudsak med dem som har redovisats för studienivå "5 500 +".

I alternativ 6 b och 6c begränsas åtgärderna inom samtliga program till att främst avse

— beredskapslagring (i förekommande fall) för fredskriser, tillgodoseende av minimikravet.

Detta innebär för främst de beredskapslagrande programmen att hittills genomförd beredskapslagring för att möta avspärrning och krig till stora delar måste omprövas. Detta har för berörda program lett till omfattande omdisponeringar av de 1977 befintliga tillgångarna.

Överstyrelsen framhåller att den i anvisningarna markerade prioriteringen av fredskriser på kort sikt, dvs under programplaneperioden 1977—82, bör tolkas så att större vikt än i hittillsvarande planering bör ägnas fredskris- miljöerna. Detta är en väl grundad förutsättning, som dock inte får medföra att förmågan att kunna möta avspärrnings- och krigssituationer under pe- rioden försummas. En rimlig och ändamålsenlig balans i försörjningsför- mågan mot de olika miljötyperna bör alltid eftersträvas — oavsett ekonomiska resurser. Överstyrelsen förordar därför alternativ 6a.

I anvisningarna anges att för alternativ på den lägsta ekonomiska stu- dienivån bör belysas vilka förstärkningar av försörjningsberedskapen som fram till 1982 är möjliga inom sex månader respektive två år. Denna be- lysning har utförts som en särskild studie. Förstärkningsåtgärderna har i studien indelats i två kategorier, nämligen dels sådana som kräver tillgång till import (importberoende åtgärder) och dels de som kan utföras inom landet (ej importberoende åtgärder). Som slutsats av studien anför över— styrelsen '

att en förstärkning av vår försörjningsberedskap, initierad av en eller flera förvarningssignaler. i viss utsträckning kan genomföras om den avser åtgärder som kan vidtas inom landet, att den förvarningstid som därvid kan antas kunna disponeras blir sannolikt närmare 6 än 24 månader, varför de förstärkningsåtgärder som hinner

vidtas endast kan få begränsad effekt på försörjningsberedskapen och att möjligheterna att få någon effekt av betydelse genom importberoende åtgärder bedöms vara ytterligt ovissa.

Överstyrelsen påpekar att det redan i nuvarande beredskapsplanering fö- rekommer sådana eftersläpningar i både planläggning och uppbyggnad av en materiell beredskap att det redan nu föreligger ett behov av en ”be- redskapsperiod" under vilken bristtäckning i dessa avseenden måste ske. Att medvetet öka omfattningen av dessa eftersläpningar avstyrker över- styrelsen på det bestämdaste.

4.343. Sammanfattning

Målen och uppgifterna i de olika studiealternativen kan i förenklad form åskådliggöras i tabell 4:17.

Tabell 4:17 Mål och uppgifter i de olika studiealternativen

Studie- Studie- Miljö/Uthållighet nivå alternativ Fredskris— D 1 A 1 A 3 E ] Efterkrigs— månader tid i A 3 och E ] 8 400 l a 3,5 (4) x x x x x (större del) 1 b 3 (4,5) x x x x x (mindre del) 6 600 2 2,5 (4) x x x )( 5500+ 3 2 (3) x x(—) x (—) x () 5500 ' 4 2.5 (3.5) x(—) x (-) x ( ) 4 800 + 5 1 (2) x x (—) 4800 6a 2 (3) x (—) x (—) 6b 3 (4.5) 6c 4 (4)

Det antal fredskrismånader som anges inom parentes avser delprogrammet bränslen och drivmedel m m. Den bedömningen har nämligen gjorts att risken för händelser av fredskriskaraktär inom detta varuområde är större och följderna härav allvarligare än inom andra varuområden.

[ kolumnerna för angreppsfallen A 1, A 3 och E 1 anger (—) att vissa brister föreligger när det gäller att tillgodose erforderlig försörjningsförmåga.

Medelsbehoven i olika studienivåer framgår av tabell 4:18.

4.3.4.4 Konsekvenser för utvecklingen på sikt

De miljöer som tillkommer som underlag för planeringen efter 1982 och fram till 1992 (här kallade fas l-miljöer) ställer betydligt större krav på det ekonomiska försvaret än de i denna studie utnyttjade fas 2-miljöerna. Fas l-miljöerna innebär jämfört med motsvarande miljöer i fas 2 bla

— längre perioder av avspärrning i samband med krig i Europa, längre perioder av avspärrning före angrepp på Sverige,

Tabell 4:18 Medelsbehov i olika studienivåer

Studienivå (Prisläge febr 75 inom parentes)

8 400 (9 230) alt 1 a alt lb 6 600 (7 255) 5 500 + 5 500 (6 045) 4 800 + 4 800 (5 275) alt 6 a alt 6 b alt 6 c

Totalt Varav Belastning Belastning Belastning resurs- behov för stats- affärs— närings- behov fredskriser budgeten verken livet

9 205 4 725 6 175 240 2 790 9 240 5 000 5 385 240 3 615 7 315 3 950 4 505 240 2 570 6 575 2 675 4 100 225 2250 5 990 3 430 3 530 225 2 235 5690 1040 3310 190 2190

5 275 2 600 2 905 190 2 180 5355 3 890 1 900 170 3 285 5 080 4 640 2 760 170 2 150

— längre efterkris(krigs)tider, — hårdare importrestriktioner.

Möjligheterna att nå önskvärd försörjningsförmåga i början på 1990-talet mot dessa tillkommande miljöer blir väsentligen beroende av vilka eko- nomiska resurser som på sikt kan komma att reserveras för ekonomiskt försvar.

Nya beredskapsåtgärder torde behöva tillkomma, tex beredskapslagring av uranbränsle, byggnadstekniskt skydd av vissa kärnkraftaggregat och andra åtgärder som betingas av den framtida samhällsutvecklingen. Det finns också tendenser i samhällsutvecklingen vilka skulle vara positiva från försörjnings- synpunkt och öka den framtida handlingsfriheten.

Forskning och utveckling för att ta fram produkter eller materiel som ersättning för importvaror är en viktig beredskapsåtgärd för att säkerställa erforderlig handlingsfrihet på sikt. Detta har beaktats i förslagen för perioden 1977—1982.

De ekonomiska resurser som erfordras för att nå fas l-målen kan grovt indelas i

a) medelsbehov för att bibehålla år 1982 befintliga resurser fram till år 1992,

b) medelsbehov för att bibehålla den år 1982 uppnådda försörjningsförmågan fram till år 1992 (med beaktande bl a av konsumtionsbehovens förändring över tiden),

Tabell 4:19 Totala medelsbehov

Högsta nivå Lägsta nivå Tilldelat för 1977-82 enligt anvis- ningar för fas 2 ca 9000 ca 5000 Behov för vidmakthållande 1982—92 ca 10000 ca 8000 Behov därutöver för alla fas 1-miljöer ca 30000 ca 34000

Totalt för 1977—92 ca 50000

c) medelsbehov för att kunna godtagbart möta alla fas l-miljöer.

Överslagsmässiga beräkningar av totala medelsbehov (mkr i prisläge febr 1975) redovisas i tabell 4:19.

Överstyrelsen bedömer det möjligt att under perioden 1982—1992 genom- föra de beredskapsåtgärder som erfordras för att nå önskvärda mål 1992, men anför att detta vore lättare om åtgärderna kunde spridas ut över en längre period. Enligt överstyrelsen talar detta för en väsentligt större till- delning av ekonomiska resurser 1977—1982 än vad studiealternativen i fas 2 medger. I likhet med resultaten från fas 1 visar resultaten från fas 2 att ca 16000 mkr borde avdelas för uppbyggnaden av försörjningsbered- skapen under perioden 1977—82 för att de långsiktiga målen skall kunna uppnås 1992 med iakttagande av en över hela femtonårsperioden jämn upp- byggnadstakt. Av dessa 16 000 mkr skulle överslagsmässigt ca 9 000 mkr belasta statsbudgeten.

Överstyrelsen förordar för kommande programplanering inom det eko- nomiska försvaret en medelstilldelning motsvarande minst den högsta stu- dienivån och med den avvägning mellan de olika försörjningsområdena (programmen) som i studien representeras av alternativet la. Samtliga i studiearbetet medverkande myndigheter är eniga om de framlagda resultaten och förslagen.

4.4. Studier av övrigt totalförsvar

4.4.1. Direktiv för studier avseende de delar av totalförsvaret som inte ont/arms av militärt försvar, civilförsvar och ekonomiskt försvar

] direktiven den 20 december 1973 angav regeringen att studier av övrigt totalförsvar avseende perioden 1977 till 1990-talets början skulle genomföras för att underlaget för nästa större försvarsbeslut skulle bli så fullständigt som möjligt. Studierna skulle ske mot bakgrund av förutsättningar som till övervägande delen var gemensamma för totalförsvaret. Verksamheten inom övrigt totalförsvar skulle sammanföras i programmen ledning, viss polisverksamhet, sjukvård och allmän administration.

Studierna borde i första hand gälla myndigheter med uppgifter inom övrigt totalförsvar, vilka har särskilda försvarsanslag.

Eftersom någon myndighet för samordning inom det aktuella området inte finns tillkallades en särskild sakkunnig för att svara för genomförandet av studierna.

4.4.2. Övrigt total/örsvar efter 1977

Den sakkunnige överlämnade i april 1975 en rapport om dittills genomförda studier benämnd ”GTF-studierna. Lägesrapport 1975-04-01 En slutrapport med benämningen "Övrigt totalförsvar efter 1977-07-01" avgavs i december

1975. I rapporterna har klarlagts myndigheter och kostnader inom övrigt totalförsvar, beredskapsläget 1977-07-01 samt planeringsförutsättningarna för området. Vidare har konstruerats handlingsvägar avseende perioden 1977/78—1981/82. ] rapporterna har programmet ”allmän administration" utgått.

4.4.2.1 Myndigheter och kostnader inom övrigt totalförsvar

Enligt direktiven skulle studierna i första hand gälla myndigheter med sär- skilda totalförsvarsanslag vilka inte kunde räknas till militärt försvar, ci- vilförsvar eller ekonomiskt försvar. På statsbudgeten finns 18 anslag hän- förliga till denna kategori. Av dessa har 11 förts till programmet "ledning mm”, 1 till programmet "viss polisverksamhet" och 7 till programmet "sjukvård". Statliga myndigheter med anslag inom programmet "ledning m m" är beredskapsnämnden för psykologiskt försvar, televerket, Sveriges Radio, statens lantmäteriverk, civilbefälhavarna, länsstyreISerna och riks- nämnden för kommunal beredskap. Även ÖB och civilförsvarsstyrelsen har anslag hänförliga till "ledning m m". Rikspolisstyrelsen har anslag inom programmet ”viss polisverksamhet" och socialstyrelsen, statens bakterio- logiska laboratorium och statens medicinska forskningsråd inom program- met "sjukvård”.

Kostnaderna under de 18 anslagen har kartlagts för ett antal år bakåt i tiden. Härutöver har gjorts uppskattningar av kostnader för verksamheter inom övrigt totalförsvar som inte finansieras via särskilda totalförsvarsan- slag. Anslag och andra kostnader i löpande priser framgår av tabell 4:20.

Tabell 4:20 Anslag och kostnader inom övrigt totalförsvar

Program/Budgetår 71/72 72/73 73/74 74/75 75/76 (mkr) (mkr) (mkr) (mkr) (mkr)

Ledning m m

Anslag 48,5 52,4 58,8 62,7 68,4 Andra kostnader 30,2 33,0 30.7 36,8 36,9 Totalt 78,7 85,4 89.5 99,5 1053

Viss polisverksamhet Anslag 35,3 41,7 43,5 47,0 54,1 Andra kostnader 4,3 2,6 4.9 5,3 5,7 Totalt 39,6 44.3 48.4 52,3 59,8

Sjukvård Anslag 15,7 16,6 16,0 18,0 17,7 Andra kostnader 10 1.0 1,5 1,7 1,8 Totalt 16,7 17,6 17,5 19,7 19,5

Övrigt total/örsvar

Anslag 99,5 110,7 1 18,3 127,7 140,2 Andra kostnader 35,5 36,6 37,1 43,8 44,4

Totalt 1350 147.3 155.4 171.5 184.6

4.422. Beredskapsläget 1977-07-01

Programmet "Ledning m m "

Vad gäller de högsta och centrala nivåerna inom den civila ledningsorga- nisationen finns en beredskapsplanläggning avseende personal, alternativa uppehållsplatser m m för riksdagens, regeringens och drygt 40 centrala myn- digheters verksamhet i krig. Av de sistnämnda hör drygt 25 till övrigt to- talförsvar. Beredskapsläget kännetecknas av att oklarhet råder om vissa cen- trala myndigheters krigsuppgifter och krigsorganisation.

På den regionala nivån inom den civila ledningsorganisationen är civil- befälhavarna och länsstyrelserna de viktigaste myndigheterna. Beredskaps- planläggning avseende personal, alternativa uppehållsplatser m m finns för dessa liksom för en del andra regionala myndigheter. Den ansluteri viktiga avseenden till planläggningen för motsvarande regionala organ inom för- svarsmakten. Länsstyrelserna utför härutöver beredskapsplanläggning m m på uppdrag av centrala totalförsvarsmyndigheter. Eftersläpning förekommer inom vissa avsnitt härvidlag.

För landstingens verksamhet vid sidan av hälso- och sjukvården finns fn ingen planläggning eftersom författningsmässiga och andra grunder sak- nas.Primärkommunernas uppgifter i krig är att fortsätta den fredstida verk- samhet, som bedöms som viktig för totalförsvaret. Riksnämnden för kom- munal beredskap utfärdar anvisningar för beredskapsplanläggningen och ad- ministrerar det statliga bidrag som utgår för kommunernas arbete härmed. Planläggningen beräknas under 1977 vara klar för ca 230 kommuner.

Beredskapsnämnden för psykologiskt försvar är en fredsmyndighet med uppgift att planlägga för organ ingående i psykologiskt försvar i krig, tex statens upplysningscentral. Beredskapsläget för myndigheter och organisa- tioner som verkar inom psykologiskt försvar bedöms fn i huvudsak vara- tillfredsställande. Beredskapsnäm ndens resurser för planläggning och utbild- ning bedöms dock inte vara tillräckliga. Uppgifterna för Sveriges Radio AB i krig är att i största möjliga utsträckning bedriva verksamheten efter samma grunder som i fred. Beredskapsplanläggning härför finns. Brister är bl a att beredskapsutrustningen delvis är föråldrad.

Televerkets uppgifter i krig är att tillgodose totalförsvarets behov av te- lekommunikationer samt att i övrigt leda och bedriva verksamheten efter i huvudsak samma grunder som i fred. De beredskapsåtgärder som televerket vidtar i fred anknyter i betydande utsträckning till den av fredsmässiga skäl betingade utbyggnaden av telekommunikationerna. Televerket anskaf- far härutöver reservanläggningar och reservutrustningar för viktiga telefunk- tioner. Beredskapsläget är ojämnt avseende materiel och anläggningar. Ut- bildningen av personal i krigsorganisationen har inte nått tillräcklig om- fattning.

Statens Iantmäteriverks uppgifter i krig innebär främst att tekniskt an- svara för produktionen av behövliga kartor. Viss eftersläpning i planlägg- ningen härför föreligger. Länsstyrelsen i Kristianstads län har ålagts uppgiften att för hela landet framställa och distribuera identitetsbrickor. Beredskaps- läget vad gäller verksamhetens bedrivande i krig och vid krigsfara är otill— fredsställande.

Programmet ' ”viss polisverksamhet ' '

Polisväsendets uppgifter i krig innebär utöver att fullfölja den allmänna polisverksamheten bl a att medverka i försvaret mot kupper och överras- kande angrepp samt att medverka vid utrymning och gränsövervakning. Den särskilda verksamheten för att hindra och uppdaga brott mot rikets säkerhet fullföljs i krig. Beredskapsåtgärderna i fred vad gäller den allmänna po- lisverksamheten genomförs såväl centralt av rikspolisstyrelsen som regionalt och lokalt. Beredskapsläget bedöms vara tillfredsställande. De personella resurserna efter mobilisering är dock otillräckliga till följd av avgångar till försvarsmakten och civilförsvaret.

Programmet ' 'sjukvärd ' '

Den civila hälso- och sjukvårdens uppgifter och verksamhet i krig skiljer sig inte principiellt från uppgifterna i fred. Dock ökar verksamhetens omfång till följd av krigsskador. För den öppna sjukvården i krig är landet indelat i krigssjukvårdsområden under ledning av krigstjänsteläkare. Den slutna akutsjukvården genomförs i krig vid beredskapssjukhus, vilka utgörs av fredstida akutsjukhus jämte särskilt planlagda s k annex. Beredskapssjuk- husorganisationen omfattar 124 000 vårdplatser. För sjuktransporter utnytt- jas dels fredstida civila resurserna dels mobiliserade resurser ur försvars- makten och civilförsvaret.

Socialstyrelsens uppgifter i krig är att i central instans utöva ledningen av den civila hälso- och sjukvården avseende bl a omfördelning av medi- cinalpersonal, skadade och sjuka, utrustning, läkemedel m m samt att med- verka vid upprättandet av bl a beredskapssjukhus. Sjukvårdshuvudmännen svarar för driften av den civila sjukvården i krig.

Beredskapsläget kännetecknas av brister beträffande utrustning för vård- platser i beredskapssjukhusorganisationen. Den beredskapslagrade opera- tions- och röntgenmaterielen är delvis föråldrad. Bristen på kirurg- och anestesipersonal är stor och möjligheterna att omflytta personalen små. Lä- kemedelsberedskapen är inte godtagbar. Endast en obetydlig beredskaps- lagring av förbrukningsmateriel för sjukhusdriften sker. Skyddet av patien- ter, personal och funktioner är otillfredsställande. De planlagda sjukvårdsan- läggningarnas beredskap mot störningar i tillförseln av vatten, värme och elektricitet är inte heller tillfredsställande. Omfattningen av sjukvårdshu- vudmännens representation i ledningen för sjukvården i krig är otillräcklig.

4.423. Planeringsförutsättningar för övrigt totalförsvar

Vad gäller den yttre miljön innebär den vapentekniska utvecklingen samt föreskrivna angreppsfall m m avseende konventionella stridsmedel ökade behov av kapacitet hos och skydd för den civila ledningsorganisationen, det psykologiska försvaret, telekommunikationerna, sjukvården och polisen. Ökade krav ställs vidare på förmågan till geografisk rörlighet inom särskilt den civila ledningsorganisationen och sjukvården. Neutralitetsfallen medför belastning främst på polis- och tullväsendet. Angreppsfall avseende militära och ekonomiska hot ställer särskilda krav på det psykologiska försvaret. Angreppsfall innebärande insats med ABC-stridsmedel innebär särskilda

krav på hälso- och sjukvårdens kapacitet i masskadesituationer, förmågan att upptäcka och identifiera B-stridsmedel och förmågan att hindra epide- mier.

Vad gäller den svenska samhällsz”veck/ingen bedöms befolkningskoncen- trationen medföra att behoven av noggrann försvarsplanläggning för tät- orterna ökar. Den offentliga sektorns tillväxt medför vidare ökade krav på försvarsförberedelser. Det blir också allt viktigare att en i krig fungerande ADB-verksamhet är säkerställd. Primärkommunernas betydelse i krig be- döms öka.

De allmänna förutsättningarna för psykologiskt försvar torde förbli de- samma som nu. Lokalradio och regional-TV kommer att öka informations- möjligheterna. Produktion och distribution av tidningar bedöms bli mera känslig för störningar. Utvecklingen avseende telekommunikationerna in- nebär att kommunikationsmöjligheterna ökar. Samtidigt ökar dock käns- ligheten för störningar. Fungerande telefon-, telex- och dataförbindelser be- döms bli allt viktigare.

För sjukvården innebär samhällsutvecklingen ökade personella och mate- riella resurser, vilket är till fördel för verksamheten i krig. Koncentrationen av sjukvårdsresurserna till tätorterna medför dock ökad risk för störningar genom krigshandlingar. Byggnadsteknik och vapenutveckling kommer att medföra andra och mera komplicerade skadetyper i framtiden. Det ökade utlandsberoendet medför behov av ökad beredskapslagring av läkemedel och sjukvårdsmateriel liksom att planläggningen för inhemsk tillverkning av läkemedel utvidgas.

Vad gäller inverkan av de andra total/ätsvarsgrenarnas utveckling bedöms försvarsmaktsstrukturer på den nedre delen av det ekonomiska intervallet medföra att kort tid kommer att disponeras för omställning av samhället till krig. Försvarsmakten kommer endast i ringa omfattning att kunna stödja och skydda samhället i övrigt. Höga krav komma att ställas på den civila ledningsorganisationens beredskap, skydd och förmåga till geografisk rör- lighet. Sjukvården bedöms utsättas för mycket stor belastning. Utvecklingen inom civilförsvaret medför på de lägre ekonomiska nivåerna problem för övrigt totalförsvar beträffande tillgång på skyddade lokaler, sämre möjlig- heter att erhålla alarmering samt ökade påkänningar på polisväsendet i sam- band med utrymningar. På lägre nivåer innebär utvecklingen inom det eko- nomiska försvaret att försörjningen med varor och tjänster för bl a övrigt totalförsvar i huvudsak endast kan säkerställas under en fredskris.

4.4.2.4 Alternativa handlingsvägar för övrigt totalförsvar 1977/78—1981/82

Ekonomiska ramar har inte getts i studiedirektiven. Av den sakkunnige och myndigheterna bedömt lämpligt innehåll i handlingsvägarna hari efter- hand gett det ekonomiska resultatet. Handlingsväg 3 avser en ekonomisk nivå ungefär lika med den som gäller fn. Handlingsväg 2 representerar en nivå som ligger i linje med berörda myndigheters anslagsframställningar för budgetåret 1976/77 och samtidigt därmed avlämnad långtidsbudget t o m budgetåret 1980/ 81. Handlingsväg ] representerar en ekonomisk nivå som ligger högre än handlingsväg 2.

Programmet "ledning m m " Hand/ingsväg3 innebär att pågående förbättringar av den civila lednings- organisationen avseende anläggningar och utrustning fullföljs. Planläggning- en på den centrala ledningsnivån breddas. Den kommunala beredskaps- . planläggningen fullföljs. Vad gäller telekommunikationerna slutförs pågå- ende förändringar i televerkets krigsorganisation samt fortsätts försvarsin- vesteringarna avseende anläggningar och utrustning i nuvarande takt.

HandlingsvägZ innebär en verksamhet i huvudsak enligt de planer myn- digheterna redovisat hösten 1975. Utöver handlingsväg 3 innebär detta att förberedelserna för psykologiskt försvar förstärks. Beträffande telekommu— nikationerna ökas takten i försvarsinvesteringarna.

Handlingsväg ] innebär ytterligare förbättringar vad gäller den civila led- ningsorganisationens anläggningar och utrustning. Länsstyrelsernas plan- läggningsresurser utökas. Förberedelserna för psykologiskt försvar förstärks ytterligare. Skyddsrum byggs för Sveriges Radios verksamhet i Stockholm. Beträffande telekommunikationerna ökar takten i försvarsinvesteringarna ytterligare.

Sammanställning av beräknade kostnader för programmet "ledning m m" i de olika handlingsvägarna framgår av tabell 4:21.

Handlingsväg3 innebär inte någon ökning av resurserna för att möta de ökade kraven på skydd och geografisk rörlighet. Utbyggnaden av bered- skapen inom teleområdet sker mycket långsamt. Programmets kapacitet i konventionella angreppsfall liksom vid överraskande angrepp vid slutet av perioden får i en samlad bedömning anses vara icke godtagbar. Ka- paciteten vid angrepp med ABC-stridsmedel torde vara godtagbar ifråga om viktigare ledningsorgan. ] hotsituationer bedöms programmets förmåga vara godtagbar utom ifråga om psykologiskt försvar.

Handlingsväg 2 innebär en viss ökning av resurserna för att möta de ökade kraven på skydd och geografisk rörlighet. Utbyggnaden av beredskapen inom teleområdet sker relativt långsamt. Programmets kapacitet i konventionella angreppsfall liksom vid överraskande angrepp i slutet av perioden får anses vara inte fullt godtagbar. I hotsituationer bedöms förmågan vara godtagbar.

Handlingsväg! innebär att programmets kapacitet i slutet av perioden i alla angreppsfall bedöms vara godtagbar.

Programmet ' 'viss polisverksamhet ' ' Handlingsväg 3 innebär fortsatt verksamhet i nuvarande omfattning såväl vad gäller försvarsförberedelserna för den allmänna polisverksamheten som den särskilda polisverksamheten för att hindra och uppdaga brott mot rikets säkerhet. Någon handlingsväg 2 har inte konstruerats för detta program. Handlingsväg ] innebär utöver handlingsväg 3 överförande av civilför- svarets ordnings- och bevakningsenheter från civilförsvarsstyrelsen till riks- polisstyrelsen enligt ett tidigare inlämnat gemensamt förslag från de båda myndigheterna. Ett överförande enligt nämnda förslag ökar totalförsvarets nettokostnader med 16,7 miljoner kronor under den aktuella femårsperioden. Sammanställning av beräknade kostnader för programmet "viss polis- verksamhet”” i de olika handlingsvägarna framgår av tabell 4:21. 1

kostnadssammanställningarna används för handlingsväg 2 samma siffror som för handlingsväg 3.

Hantl/ingsväg3 innebär ingen utbyggnad av den allmänna polisverksam- heten. Dennas kapacitet efter mobilisering kommer vid slutet av femårs- perioden att på samma sätt som nu vara ej godtagbar i konventionella angreppsfall och vid överraskande angrepp. Kapaciteten vid angrepp med ABC-stridsmedel bedöms vara godtagbar avseende viktigare ledningsorgan.

Ham/lingsväg] innebär, genom överförandet av ordnings- och bevak- ningsenheterna, att polisväsendets kapacitet i krig vid slutet av perioden kan bedömas vara godtagbar.

Programmet HSjllkVäl'dH

Handlingsväg 3 innebär att den öppna sjukvården liksom nu förbereds genom beredskapsplanläggning och utbildning.

Vad gäller den slutna akutsjukvården är riktpunkten att sammanlagt 203 000 vårdplatser, varav 109000 för akutsjukvård, skall kunna utnyttjas i krig i mitten av 1980-talet. Annexorganisationen avses omfatta 55000 av dessa samt 25 moderna operations- och röntgenavdelningar.

Den medicinska servicen på fredssjukvårdens anläggningar förutsätts lik- som nu kompletteras med krigsblodcentraler och produktionsenheter för vätska.

En ökning av antalet skyddsrumsplatser för patienter och vårdavdelnings- personal förutsätts ske i samband med ny- och tillbyggnad av fredssjuk- vårdslokaler samt skolor som skall utnyttjas som annex.

Vad gäller hälsovård och skydd mot B-stridsmedel behålls i huvudsak tillgänglig fredsorganisation. Handlingsvägen innebär att antalet fältepide- miologiska grupper ökas till en per län.

Representanter för sjukvårdshuvudmännen förutsätts i denna handlings- väg, liksom i handlingsväg 2 och 1 komma att ingå i ledningsorganisationen för sjukvården i krig.

Handlingsväg 2 innebär beträffande den öppna sjukvården samma bered- skapsåtgärder som i handlingsväg 3.

I fråga om den slutna akutsjukvården är riktpunkten att sammanlagt 228 000 vårdplatser, varav 134 000 för akutsjukvård, skall kunna utnyttjas i krig i mitten av 1980-talet. Annexorganisationen avses omfatta 80000 av dessa samt 50 moderna operations- och röntgenavdelningar. Av de 80 000 vårdplatsutrustningarna avses 38 000 vara flyttbara och kunna utnyttjas såväl för ökad beläggning i fredssjukhusen som i annexen. Antalet sjukhärbär- geplatser utökas till 65000.

Vad gäller hälsovård och skydd mot B-stridsmedel förstärks beredskaps- åtgärderna för verksamheten i krig vid statens bakteriologiska laboratorium. Kvaliteten i fråga om vissa sjuktransportresurser förbättras i handlingsvägen. Utöver utbyggnaden av skyddsrumsplatser enligt handlingsväg 3 moder- niseras här befintliga skyddsrumsplatser i fredssjukvårdens anläggningar.

Handlingsväg ] innebär beträffande den öppna sjukvården samma bered- skapsåtgärder som i handlingsväg 3 och 2.

Vad gäller den slutna akutsjukvården är riktpunkten att sammanlagt 250 000 vårdplatser, varav 147000 för akutsjukvård, skall kunna utnyttjas

1 Helikoptrarna förutsätts inköpas (sammanlagt ca 36 mkr) och utnyttjas i fred av landstingen (sam- manlagd driftskostnad ca 32 mkr/år). Staten förut- sätts av försvarsskäl bi— dra med 50 % av drifts- kostnaderna (ca 16 mkr).

i krig i mitten av 1980-talet. Annexorganisationen avses omfatta 102000 av dessa samt 67 moderna operations- och röntgenavdelningar. Av de 102 000 vårdplatsutrustningarna avses 38 000 vara flyttbara och kunna ut- nyttjas såväl för ökad beläggning i fredssjukhusen som i annexen. Antalet sjukhärbärgeplatser utökas till 75000.

Beredskapsåtgärderna för verksamheten i krig vid statens bakteriologiska laboratorium förstärks ytterligare. Övning och utbildning utökas något. Be- redskapslagringen av sera, vacciner och antibiotika ökas betydligt. Utöver nytillskott och modernisering av skyddsrumsplatser förutsätts här en viss utbyggnad av skydd för behandlingsavdelningar i fredssjukvårdens anlägg- ningar kunna ske. Vad gäller sjuktransporter tillkommer utöver handlings- väg 2 en i krig över hela landet rörlig helikopterorganisation om 24 6-bårs- helikoptrar avsedd för akuttransporter.l Vidare tillförs den civila sjukvården ca 250 bussambulanser avsedda att fördelas med ca två per beredskaps- sjukhus.

Hand/ingsväg3 innebär att vårdplatsantalet vid beredskapssjukhusen minskas. Operationskapaciteten ökar något. Transportresurserna förstärks inte. Kapaciteten inom den civila sjukvården i krig bedöms med hand- lingsväg 3 inte vara godtagbar vid femårsperiodens slut.

HandlingsvägZ innebär att vårdplatsantal och operationskapacitet ökas. Transportresurserna förstärks inte kvantitativt. Kapaciteten inom den civila sjukvården i krig bedöms i handlingsväg 2 inte vara godtagbar vid fem- årsperiodens slut.

Handlingsväg] innebär att vårdplatsantal och operationskapacitet ökar. Transportresurserna förstärks. Kapaciteten inom den civila sjukvården i krig bedöms som inte helt godtagbar vid femårsperiodens sluf. Först vid mitten av 1980-talet har godtagbar kapacitet uppnåtts.

4.4.2.5 Slutsatser beträffande studierna av övrigt totalförsvar

För programmet ledning m ni har den sakkunnige dragit slutsatserna att den civila ledningsorganisationen bör ges bättre skydd och förmåga till geo- grafisk rörlighet. På den centrala nivån bör beredskapsplanläggningen bred- das. Den kommunala beredskapsplanläggningen bör genomföras för alla primärkommuner och landsting. Planläggningen för psykologiskt försvar bör fortsätta enligt nuvarande principer. Planläggning bör ske för lokalradions eventuellt även regional-TV:s — verksamhet i krig. Angeläget har även befunnits vara att planerade försvarsinvesteringar på teleom rådet genomförs i snabbare takt än fn.

För programmet viss polisverksamhet har dragits slutsatsen att kapaciteten i krig bör förstärkas vilken kan ske genom att civilförsvarets bevakningskårer överförs till polisväsendet.

Sjukvården i krig måste enligt den sakkunnige förstärkas betydligt. Särskilt gäller detta Operationskapaciteten och vårdplatsresurserna. Skyddet för sjuk- vården i krig bör förbättras. Sjukvårdshuvudmännens ansvar i krig bör klar- läggas och representanter för dessa ingå i sjukvårdens ledningsorgan på olika nivåer. Sjuktransportkapaciteten behöver kraftigt förbättras vilket kan ske dels genom en helikopterorganisation dels genom att sjukvården tillförs bussambulanser.

Tabell 4:21 Sammanställning av beräknade kostnader för övrigt totalförsvar för pe- rioden 1977/1982 (miljoner kronor pris- och löneläge februari 1975)

Program

Handlingsväg

3 2 1 Ledning m m Anslag 394,5 446,2 517,3 Andra kostnader 201,7 204,7 2490 Summa 596,2 650,9 766,3 Viss polis- Anslag 300,0 300,0 300,0 verksamhet Andra kostnader 30,7 30,7 66,5 Summa 330,7 330,7 366,5 Sjukvård Anslag 93,9 168,7 229,3 Andra kostnader 98,0 124,0 218,5 Summa 191,9 292,7 447,8 Totalt Övrigt total- Anslag 788,4 914,9 1046,6 försvar Andra kostnader 330,4 359,4 534,0 Summa 1 118,8 1 274,3 1 580,6

Avdelning B. Utredningens överväganden och förslag rörande säkerhets- och försvarspolitiken

5. Den internationella utvecklingen

5.1. Den globala utvecklingen

Utredningen behandlar i detta kapitel den internationella utvecklingen, den utrikespolitiska bakgrunden till vår säkerhetspolitik; den internationella eko- nomiska utvecklingen och dess säkerhetspolitiska konsekvenser; FN:s roll; de internationella nedrustnings- och rustningskontrollsträvandena; möjlig- heten av nya ledande aktörer vid sidan av de båda supermakterna USA och Sovjetunionen; avspänningspolitiken; förhållandet mellan Västeuropa och USA; förhållandet mellan Västeuropa och de oljeproducerande staterna i Mellersta Östern; Södra Afrika; det i vid mening nordatlantiska området; de nordiska grannländerna och det nordiska samarbetet.

5.1.1. Internationell ekonomisk utveckling och dess säkerhetspolitiska konsekvenser

Att de omfattande ekonomiska svårigheterna och den internationella eko- nomiska omfördelning av resurser som nu pågår har haft och kan komma att få säkerhetspolitiska konsekvenser är enligt utredningen uppenbart. Den nuvarande ekonomiska krisen i i- och u-länderna har betecknats som ett hot mot världsfreden och internationell stabilitet. Krisen kan få poli- tiska konsekvenser för det västliga samarbetet och det västliga eko- nomiska systemet. Det är tänkbart att de ekonomiska svårigheterna i Väst och, som följd därav, oenighet i Västeuropa kan leda till att jämvikten mellan Öst och Väst — och därmed en viktig förutsättning för avspännings- politiken — rubbas. Det finns även risk för politisk extremism som följd av en större ekonomisk kris.

En diskussion om de ekonomiska svårigheternas konsekvenser för in- ternationell avspänning bör enligt utredningens mening därför utgå från bedömningen att de ekonomiska svårigheterna är betydande och att vi in- ternationellt står inför en stundom svår ekonomisk och politisk anpass- ningsprocess men att problemen inte är olösbara.

Man kan dra många lärdomar av den s k oljekrisen 1973/74 och dess efterverkningar. En slutsats är konsumentländernas stora känslighet för snabbt uppkomna störningar i tillförseln, en annan är producentkartellens effektivitet i detta fall. Samtidigt bör man hålla i minnet att det inte rör

sig om någon egentlig brist på energi. Reserverna räcker länge än. Det är fråga om en kris när det gäller distribution, pris och finansiell anpassning och följaktligen en kris som kan påverkas med politiska medel. Krisen har förorsakats av att producentstaterna ansett sig böra i flera omgångar snabbt höja oljepriserna för att få ut ett rimligare pris och hålla takten med stegringen av priserna på sina importvaror. Samtidigt har oljetillförseln använts som ett politiskt vapen.

Den snabba stegringen av oljepriserna har medfört att supermakternas dominans i världspolitiken relativt, åtminstone i ett kortare tidSper- spektiv, ytterligare ökat. De är mindre beroende av import av energi. Dock importerar Sovjetunionen olja for att kunna sälja den egna gasen och oljan till västeuropeiska länder i syfte att få västvaluta för sin import. Förenta staterna importerar vidare olja från såväl Canada, Venezuela som Mellersta Östern. Sådan import kommer sannolikt att ske även efter full exploatering av de nya oljefyndigheterna i Alaska och byggande av kärnkraftverk.

Men supermakternas relativa oberoende motsvaras inte av en liknande situation bland deras allierade. Sovjetunionens allierade i Warzawapakten, som tydligen före krisen uppmanats söka sig ut på världsmarknaden för att täcka mer av sin import, kommer nu troligen att medverka vid finan- sieringen av exploatering av olja i Sibirien. För Förenta staternas allierade har krisen medfört att dessa stater, som i flertalet fall är utan egen väsentlig energiförsörjning, måste importera sin olja till kraftigt ökade priser. Detta utgör en besvärande belastning på deras respektive betalningsbalanser och bidrar naturligtvis till inflationen. Redan tidigare har på många håll i väst- världen uppkommit det ekonomerna kallar stagflation, dvs en kombination av inflation och stagnerad ekonomisk tillväxt med arbetslöshet som följd. Detta nya fenomen har således spätts på av de kraftigt stegrade oljepriserna. Den ekonomiska utvecklingen kan också hota avspänningspolitiken, frysa pågående förhandlingar genom att nya problem tilldrar sig inte minst su- permakternas uppmärksamhet.

Risker för militära åtgärder från konsumentländernas sida mot de oljerika länderna förefaller idag mindre än tidigare. Den internationella opinionen, i kombination med risker för supermaktsintervention och upptrappning av en konflikt, medför att producentkartellerna har större möjligheter att agera än tidigare. Huruvida detta också kommer att vara fallet med andra viktiga råvaror som bauxit, tenn, koppar m 11 är en i internationell diskussion om- stridd fråga. Somliga bedömare anser att oljan har en ganska unik ställning och att flertalet andra råvaror produceras i länder utan gemensama intressen. Andra anser att oljekartellen kommer att följas av andra.

Det ligger emellertid självfallet i producentstaternas intresse att konsu- mentstaternas ekonomier inte skattas så hårt att de inte längre kan importera. Det ligger också i de oljeproducerande staternas intresse att priserna på deras importvaror inte stiger alltför mycket. Ty även om de idag är mindre beroende av modern teknologi än de västliga industristaterna, växer detta beroende dock snabbt. Utvecklingen efter oljekrisen har också tytt på att farhågorna för dess effekt något överdrivits. Konsumtionshöjningen har av- tagit något och prishöjningarna blivit mindre våldsamma.

Nedan skall belysas sambandet mellan ekonomiska och säkerhetspolitiska faktorer i OPEC-staternas förbindelser med USA/ Västeuropa, relationerna

mellan Sovjetunionen och USA/Västeuropa samt förbindelserna mellan USA och Västeuropa.

OPEC USA/ Västeuropa

Frågan huruvida de fortsatta kontakterna med oljestaterna och eventuellt andra råvaruproducerande stater utvecklas i en konfrontations- eller i en samarbetsatmosfär kommer att starkt påverka leverans- och prisutvecklingen för olja och därmed de ekonomiska anpassningsmöjligheterna i konsument- länderna. Det är uppenbart att en konfrontationslinje skulle kunna leda till förnyad användning av oljevapnet och förvärra situationen i olika kris- områden. Den skulle vidare svetsa samman OPEC — som inte kan förväntas förbli enigt under alla förhållanden och därmed även kunna leda till po- litiska förändringar i vissa OPEC-stater.

En ,samarbetslinje skulle å andra sidan i själva verket kunna öka OPEC- staternas beroende av Västeuropa. Västekonomiernas problem har vad be- träffar oljan två aspekter. Den ena rör tillförseln av olja, den andra kapi- tal rörelser. Båda aspekterna kräver en så långtgående integration som möjligt av producentländernas ekonomiska och Hnansiella intressen med västvärl- dens. Den kapitalåterströmning, som nu pågår på olika nivåer kan på sikt få en sådan integrerande effekt. Beroendet av de industrialiserade staterna kan vidare komma att öka, allteftersom producentländernas infrastruktur och industrikapacitet med västteknologins hjälp byggs ut, och allteftersom deras investeringar, och därmed ekonomiska intressen i västekonomierna, blir mera omfattande. Västekonomiernas kris kan enligt detta synsätt kom- ma att lösas på ett sätt som minskar Sovjets möjligheter att agera, inte bara i producentländerna utan på sikt kanske också i de oljekonsumerande länderna i den tredje världen. Om man i Sovjetunionen gör en sådan be- dömning, måste förhållandet givetvis komma att spela en roll i de fortsatta öst-västrelationerna.

Sovjetunionen—USA/ Västeuropa

Även om supermakterna, främst USA, också drabbats av de internationella ekonomiska svårigheterna har således USA:s och Sovjetunionens ställning inom respektive block förstärkts under senare år, vilket har minskat be- nägenheten till självständiga initiativ från de mindre staternas sida. USA:s position har såvitt utredningen kan bedöma förstärkts också på ett annat plan: detta lands ställning som världens ledande livsmedelsreserv. Detta är en källa till styrka i internationella sammanhang. Men det kan naturligtvis också leda till att USA utsätts för betydande press att tillgodose livsviktiga behov i andra länder.

Det avbräck i samförståndet mellan USA och Sovjetunionen som tidvis kunnat märkas kan knappast föras tillbaka på de västliga ekonomiernas besvärliga situation. Tvärtom anser många bedömare att Sovjetunionen under nuvarande skede inte vill se en akut ekonomisk kris i Väst. Skälen härför är många. De grundläggande motiven för avspänningspolitiken oavsett personkonstellationer i den sovjetiska ledningen dvs viljan att undvika krig och strävan att ägna mer resurser åt civil produktion torde

stå kvar. Detta förutsätter fortsatt dialog med Väst, främst USA, och ett allt tätare nätverk av kontakter, fortsatta ansträngningar för avspänning i form av ekonomiska och politiska bindningar. En svår ekonomisk kris i Väst skulle drastiskt minska antalet kontaktpunkter till skada för båda parter.

USA och Västeuropa

De ekonomiska svårigheterna i Väst har antagit en framträdande plats vid NATO:s överväganden. Oro har tidvis uttryckts för alliansens styrka och sammanhållning i en ekonomisk krissituation.

Konsekvenserna för NATO och EG-samarbetet kan belysas från flera håll. Djupgående ekonomiska problem kan leda till koncentration på interna ekonomiska och politiska problem.

Försvarsanslag och bidrag till kollektiv säkerhet kan komma att minska. De inrikespolitiska konsekvenserna av de ekonomiska svårigheterna kan också få säkerhetspolitiska följder. I flera av de europeiska NATO-länderna har man sett sig nödsakad att något minska satsningarna på försvaret. Skill- naderna mellan olika väststater i ekonomisk och militär styrka kan öka och därmed indirekt försvåra integrationen i Västeuropa.

Å andra sidan har ibland hävdats att ökande ekonomiska svårigheter i själva verket kan förstärka viljan till samarbete. Medvetenheten om öm- sesidigt beroende och sammanhållning kan öka i ett krisläge.

Otvivelaktigt har USA:s dominerande roll i det västliga samarbetet, som tidigare nämnts, bekräftats under senare tid. Samtidigt framstår den av- görande betydelsen för omvärlden av USA:s ekonomiska politik allt tyd- ligare. I detta beroende ligger naturligtvis även frön till motsättningar. Skill- naderna mellan USA och vissa västeuropeiska stater i uppfattningen om lämplig politik tex gentemot oljeländerna ger en indikation härom. Inom Västeuropa har på motsvarande sätt Förbundsrepubliken Tysklands ställning stärkts. Trots råvaruknapphet och en mycket stor oljeimport har landet lyckats stärka sin ekonomiska position. Valutakurssamarbetet i Väst- europa vilar praktiskt taget helt sedan länge på D-markens styrka. Övriga EG-staters inflationstakt har varit avsevärt högre än den tyska. En säker- hetspolitisk konsekvens härav kan bli att Förbundsrepubliken kan bli det enda land i Europa som ger ökade bidrag till NATO:s försvar, vilket i sin tur kan påverka Sovjetunionens inställning till utvecklingen. Sammanfattningsvis kan sägas att de ekonomiska svårigheterna enligt utredningens mening tillfört bedömningen av avspänningspolitiken och av den säkerhetspolitiska miljön ett nytt element. Svårigheterna innebär på samma gång en anpassning till ett antal nya inslag, ofta av permanent ka- raktär, i världsekonomin. Det rör sig tex om ett ökat medvetande inom råvaruländer — främst i u-världen om värdet av nationella resurser och naturtillgångar. Parallellt härmed har en ökad politisk medvetenhet gjort sig påmind bl a i FN:s arbete. De ekonomiska svårigheterna kan i ett över- blickbart framtidsperspektiv dock knappast sägas ha rubbat förutsättningarna för avspänningspolitiken utan snarare i flera avseenden ha ändrat den miljö, i vilken denna avspänningspolitik sedan slutet av 1960-talet har bedrivits.

5.1.2. Förhållandet mellan industriländer och utvecklingsländer

Vid sidan av öst-västproblematiken har under senare år förhållandet nord- syd fått ökad aktualitet. Den fortsatta allvarliga situationen i flertalet ut- vecklingsländer och biståndsinsatsernas otillräcklighet har medfört en för- stärkt internationell diskussion om hur man skall komma tillrätta med detta allvarliga problem. Kraven på en ny ekonomisk världsordning har vuxit sig allt starkare och bl a föranlett två extra generalförsamlingar i FN. Från svensk sida har man uttalat stöd för tankarna på en ny ekonomisk världs- ordning.

En sådan ny ekonomisk världsordning skulle enligt utvecklingsländernas syn medföra en rättvisare fördelning av jordens resurser. Genom den skulle en väsentlig omfördelning av världens resurser ske. Utvecklingsländerna fäster största vikt vid en grundläggande reform av det internationella han- delssystemet. En sådan reform borde innebära att utvecklingsländerna fick vidgat tillträde till industriländernas marknader utan motsvarande krav från industriländernas sida så att deras exponinkomster stabiliserades och att deras valutainkomster skyddades från effekterna av bristen på ordning i det internationella valutasystemet och inflationen. Förhållandet mellan rå- varupriser och priser på industrivaror bör också enligt utvecklingsländerna tas upp till diskussion. Medan priserna på råvaror varierar kraftigt, beskriver priserna på industrivaror en regelbunden uppåtgående kurva. Också utveck- lingsländernas skuldbörda måste enligt dessas uppfattning omförhandlas inom ramen för internationella biståndskonsortier. Tillgång till avancerad teknologi måste beredas u-länderna. I viss utsträckning återges dessa krav i det slutdokument som antogs efter sjunde extra generalförsamlingen i FN hösten 1975.

En omställning mot en ny ekonomisk värdsordning måste komma att bli en lång och besvärlig process. Klart är emellertid att helt andra insatser från industristaternas sida krävs för att motverka eller häva den under- utvecklingens onda cirkel som flertalet utvecklingsländer nu befinner sig 1.

Enligt utredningens uppfattning kan den nuvarande situationen, om den inte ändras. få allvarliga säkerhetspolitiska konsekvenser i ett längre tids- perspektiv. Den kan ge upphov till konflikter mellan såväl industri- och utvecklingsländer som mellan utvecklingsländerna själva. Det är därför ett svenskt intresse att i görligaste mån söka bidra till att annan och rättvisare ekonomisk ordning kommer till stånd.

De multinationella företagens framväxt och fortsatta utveckling har dis- kuterats i detta sammanhang. Den innebär att den utveckling mot större och färre maktcentra, som vi haft inom länderna, nu äger rum på det globala planet. För länderna och deras regeringar betyder detta enligt somliga be- dömare att deras makt såväl över den interna ekonomin som över det in- ternationella ekonomiska och politiska maktspelet är i avtagande.

I den internationella diskussionen har framhållits att företagen används som instrument för att befrämja moderlandets regerings intressen, för att befrämja värdlandet's regerings intressen eller för att befrämja sina egna intressen.

Företagens stora makt- och kontaktyta i världsekonomin kan användas

som instrument för en stormakts regering i försöken att bedriva utrikes- politik. Regeringarna i de länder i vilka företagen har dotterbolag kan tänkas använda dessa för att påverka den utrikespolitiska balansen eller någon spe- ciell fråga i förhållande mellan värd- och moderlandet. Sannolikheten har, enligt somliga betraktare, bedömts öka för att moderländernas utrikespolitik kommer att influeras av intresseharmoni med dotterföretag eller av försök till påverkan till förmån för visst lands politik.

Åtskilliga länder har under senare årtionden nationaliserat utländsk egen- dom. Eftersom den avgörande faktorn i den ekonomiska maktbalansen är kontrollen över företagens funktioner bedöms konflikter på grund av na- tionaliseringar minska i betydelse. På det hela taget torde man enligt mångas uppfattning kunna dra slutsatsen att värdländernas möjligheter att utnyttja de multinationella företagens dotterföretag som instrument för sin utrikes- politik är begränsade.

De multinationella företagen har ofta som mål att upprätthålla sådana mönster i olika samhällen att deras verksamhet i görligaste mån underlättas. Detta mål kan befrämjas genom åtgärder syftande till att påverka in- och utrikespolitiska beslutsfattares attityder, till att skapa en positiv inställning till företagen i den offentliga opinionen och till att söka påverka utformningen av lagar som berör företagens verksamhet. Endast i extrema fall kan sådana medel tillgripas som att föra kapital ur landet, blockera kredittillförseln och locka skickliga tekniker ur landet. Frågan om hur effektiv maktutövningen är, är omstridd. Oavsett om det är stater eller företag som söker påverka andra länder med hjälp av ekonomiska sanktioner eller ekonomisk krigföring finns det mot bakgrund av hittillsvarande erfarenheter enligt utredningens åsikt skäl att vara skeptisk mot effektiviteten av sådana åtgärder, framförallt i industriländerna.

Några av de viktigaste uppgifterna för regeringarna i OECD-området har under de senaste årtiondena varit att reglera konjunkturförloppen, hålla ar- betslöshet och inflation nere, stimulera tillväxten och skapa en någorlunda rättvis inkomstfördelning. Huvudinstrumenten har varit penning-, finans- och på senare år inkomstpolitik. De multinationella företagens frihet att agera över gränserna har enligt somliga bedömares uppfattning minskat re- geringarnas möjligheter att effektivt använda de nämnda instrumenten. Re- geringarna har tillsammans med andra regeringar i internationella organi- sationer såväl som mellan industri- och utvecklingsländer medvetet sökt reglera företagens beteende.

Riskerna för att potentiella konflikter mellan regering och företag skall trappas upp till konflikter mellan de olika regeringarna inom OECD är enligt samma bedömare inte obetydliga. Enligt försvarsutredningens mening bör dessa frågeställningar uppmärksammas.

5.1.3. FN:s roll. De internationella nedrustningssträvandena

Förenta nationerna är ett uttryck för strävanden att genom ett frivilligt upprättat internationellt system på lång sikt uppnå kollektiv säkerhet. FN:s mera omedelbara uppgift är att medverka till internationell fred och säkerhet, att främja vänskapliga förbindelser mellan nationerna, att samarbeta inter- nationellt för att lösa mellanfolkliga problem av ekonomisk, social och huma-

nitär natur och att främja respekten för de mänskliga rättigheterna och de fundamentala friheterna utan hänsyn till ras, kön, språk eller religion.

Kärnan i FN:s säkerhetsystem är bestämmelser om tvångsmedel mot en fredsbrytare och angripare. Dessa medel kan i vissa situationer göra stor nytta och bidra till att pacificera en farlig konflikt. Men är någon av stor- makterna inblandad i en konflikt kan systemet inte väntas fungera. Inte minst med hänsyn härtill har FN-stadgans regel om staternas rätt till själv- försvar, antingen enskilt eller kollektivt, kommit att få väsentlig betydelse.

De politiska hindren att uppnå kollektiv säkerhet har lett till att FN:s verksamhet hittills främst legat på det normskapande, det opinionsbildande och det fredsbevarande området. Bl a på det senare området har Sverige spelat en viss roll genom att bidra med personal. Även om betydelsen i alla dessa hänseenden varit begränsad, kan dock hävdas att världen utan FN troligen skulle vara ännu osäkrare, mindre fredlig än idag. Organisa- tionens karaktär av forum för ett'ständigt utbyte av synpunkter och de möjligheter den erbjuder till permanenta och informella förhandlingskon- takter bör inte heller underskattas.

Förutsättningarna för betryggande kollektiv säkerhet inom ramen för en universell, internationell organisation och rättsordning synes alltjämt vara avlägsna. Varje nation måste därför i sista hand själv ta ansvar för sin sä- kerhet.

Flertalet medlemsstater har deklarerat en vilja att stödja FN som politiskt freds- och samarbetsinstrument även framdeles. Under senare år har dock kunnat skönjas en tyngdpunktsförskjutning i FN:s roll från den rent politiska sfären till ett växande antal områden där den snabba utvecklingen inom teknik, vetenskap och kommunikationer skapat nya möjligheter men också nya problem. Dessa har det gemensamt, att de i stor utsträckning kräver internationellt samarbete för att kunna bemästras. Detta kan bidra till att på längre sikt minska spänningarna i världen. FN skulle exempelvis kunna få en ny och betydande roll i sådana för mänsklighetens framtid väsentliga frågor som utnyttjandet av världens naturresurser och beroendet av miljön.

Den nämnda tyngdpunktsförskjutningen har särskilt framträtt under de senaste åren. De tidigare nämnda diskussionerna om en ny ekonomisk världsordning är ett exempel härpå.

Den internationella situationen präglas av många spänningar som leder till fortgående rustningsansträngningar och upprustning även av fattiga län- der. Vapenhandelns väldiga omfattning har ofta dokumenterats, både in- dustristaternas fortsatta upprustning och'vapenexport och de fattiga utveck— lingsländernas köp av moderna vapensystem. Allmän nedrustning av be- fintliga arsenaler kan därför knappast anses trolig. Däremot är det tänkbart att t ex universella rustningsbegränsningar inom vissa områden kan komma till stånd. Ett exempel är de 5 k massförstörelsevapnen, där olika avtal under senare år anger en möjlig, men ändå oviss utveckling. Det gäller sådana avtal som provstoppsavtalet, icke-spridningsavtalet och havsbottenavtalet samt den av FN hösten 1971 godkända konventionen om förbud att utveckla, tillverka, lagra och inneha bakteriologiska (biologiska) stridsmedel och tox- invapen. En fortsatt utveckling kan innebära både vidgade och strängare förbud men också en ökad universalitet. Med hänsyn till rådande mot- sättningar är endast sådana avtal om rustningsbegränsning möjliga som bi-

behåller maktbalansen mellan stormaktsblocken. Överenskommelser inom ramen för de sk SALT-förhandlingarna får ses i detta ljus.

Hittills har rustningskontrolIförhandlingarna i huvudsak koncentrerats till ABC-stridsmedlen. Risken för spridning av kärnvapen utöver den krets av stater som nu har sådana kommer härvid med all sannolikhet att bli föremål för ytterligare förhandlingar i internationella fora. Enligt utredning- ens mening är detta ett av de mest allvarliga internationella problemen. Energiska insatser måste göras för att söka hejda sådan spridning. Ett pro- blem som måste ägnas uppmärksamhet på det internationella planet är att spridningen av plutonium, som är en biprodukt av civil kärnkraftsproduk- tion, kan underlätta utveckling av kärnvapen.

Givetvis måste emellertid också de konventionella stridsmedlen komma in i bilden om en verklig nedrustning skall nås. Möjligheterna härför synes emellertid små.

Sverige har de senaste åren tagit aktiv del i de diplomatkonferenser som på Schweiz” inbjudan ägt rum beträffande krigets lagar. Strävandena på denna punkt har framför allt koncentrerats till att söka begränsa eller förbjuda användningen av onödigt grymma, s k inhumana vapen eller krigsmetoder som napalm, höghastighetsvapen, områdesbombningar m m, allt i syfte att begränsa skadorna för sårade soldater och minska konsekvenserna för ci- vilbefolkningen under krig.

Under avspänningspolitikens skede har förhandlingarna om rustnings- kontroll inom ramen för SALT och MFR spelat en betydande roll i den internationella diskussionen.

Efter en period av amerikansk överlägsenhet har en viss balans mellan de två supermakternas totala kärnvapenarsenal uppnåtts. Denna balans har skapat förutsättningarna for samtalen om begränsning av de strategiska vap- nen — SALT — som påbörjades hösten 1969 och sedan har fortsatt i flera omgångar. En pådrivande faktor i förhandlingarna är att kostnaderna för de alltmer komplicerade systemen blir allt högre.

1 Moskva och Vladivostok har inom ramen för SALT-förhandlingarna 1972 respektive 1974 slutits vissa avtal och överenskommelser som dels begränsar antalet försvarssystem mot strategiska robotar till ett i vardera USA och Sovjetunionen, dels fryser antalet vapenbärare för sådana stra- tegiska robotar. Det provisoriska avtal som slöts 1972 av denna innebörd skall enligt en överenskommelse från hösten 1974 före detta avtals utgång omvandlas till ett tioårigt avtal till 1985 med en fixering av antalet sådana vapenbärare till 2 400 för vartdera landet varav högst 1 320 med flera strids- spetsar (MIRV, MARV). Förhållandet mellan olika komponenter i denna summa dvs hur mångä kärnvapenbärande undervattensbåtar, strategiska bombplan respektive landbaserade långskjutande robotar vardera staten inom denna ram vill ha, får avgöras av respektive regering. SALT-förhand— lingarna har emellertid visat sig svårare än man hösten 1974 förutsåg. Or- sakerna härtill är uppkomsten av vissa nya vapensystem som de 5 k cruise missiles (styrbara, lågtflygande robotar) och ett nytt bombflygplan. Parterna är oense om dessa typer skall inräknas inom siffran 2 400 vapenbärare eller inte. Problem har dessutom förelegat i vad avser kontroll av hur många stridsspetsar som ingår i varje robot. Parallellt med SALT har förhandlingar förts mellan Förenta staterna och Sovjetunionen om olika åtgärder för att minska riskerna för kärnvapenkrig.

De resulterade hösten 1971 i ett avtal innebärande bl a att parterna skall ta kontakt med varandra i händelse av inträffade, inte avsedda kärnva- penexplosioner, vid upptäckt av oidentifierade objekt och inför vissa pla- nerade robotskjutningar. Därutöver skulle den direkta kommunikations- länken, "heta linjen”, mellan statsledningarna förbättras. Härigenom be- döms riskerna för krig av misstag eller olyckshändelse kunna ytterligare reduceras.

Fortfarande håller de båda stormaktsblocken stora styrkor i Europa. Det finns ingen anledning att anta att de pågående förhandlingarna i Wien snabbt resulterar i omfattande truppminskningar. Sådana minskningar kan san- nolikt uppnås endast som en följd av en förhållandevis varaktig avspänning. Andra skäl kan härutöver föranleda en reduktion av de amerikanska styr- korna i Europa. Förhandlingarna är också komplicerade i så måtto att de har att utgå från de båda supermakternas helt olika geografiska positioner och kan komma att gälla jämförelser mellan helt olika vapensystem m m.

Den europeiska säkerhetskonferensen har bl a inneburit förhandlingar om en rad viktiga principer för säkerheten i Europa som t ex gränsernas okränk- barhet. Diskussionerna på nedrustningsområdet har däremot i detta skede begränsat sig till s k förtroendeskapande åtgärder. Det rör i första hand för- anmälan av större manövrer samt utbyte av observatörer vid sådana ma- növrer och förflyttningar, som stått på dagordningen. Syftet med dessa åt- gärder är främst att skapa ökat politiskt förtroende men de skulle även beroende på utformningen — kunna ge staterna längre förvarningstider.

Över huvud taget ger misstro mellan länderna anledning till säkerhets- politiska problem. Större öppenhet på hithörande områden är därför enligt utredningens uppfattning önskvärd. Sverige har i detta syfte i FN föreslagit att försvarsbudgetar bör redovisas öppnare och mera detaljerat.

Sammanfattningsvis torde det enligt utredningen vara föga "sannolikt att rustningskontrollsträvandena under nu överskådlig tid kommer att leda till någon avgörande nedrustning. Det förefaller som om hinder mot överens- kommelser om nedrustning finns inbyggda i själva strukturen hos våra samhällen. Misstroende mellan stater och de inrikespolitiska processernas karaktär gör förhandlingar om nedrustning svåra även om de flesta är överens om önskvärdheten av resultat på detta område. Inom möjligheternas ram ligger universell rustningsbegränsning beträffande kärnvapen och bakterio- logiska (biologiska) och kemiska stridsmedel. Fortsatt demilitarisering av yttre rymden och internationella havsbottnen kan vara möjlig. Också be- gränsade framgångar på rustningskontrollområdet kan leda till en förstärk- ning av FN:s ställning och möjligheter att bilägga internationella tvister. I detta sammanhang kan noteras att förslag väckts om en extra general- församling helt ägnad rustningskontroll. Sverige har ställt sig positivt till denna tanke och har vissa förslag till frågor som bör diskuteras i en sådan församling.

5 . 1 .4 De ledande internationella aktörerna. Gamla och nya supermak- ter. Nya stormakter

De nu kända förutsättningarna för det internationella systemets utveckling under de närmaste decennierna tyder på att Förenta staterna och Sovjetunio-

nen förblir de enda stater som ifråga om globala intressen stödda av såväl nukleär och konventionell militär kapacitet som ekonomisk styrka kan karaktäriseras som supermakter. Andra stater eller statssammanslut- ningar kan i ett eller flera avseenden bli betydligt starkare än nu och i något avseende också bli jämbördiga med supermakter. I ekonomiskt hän- seende gäller detta kanske främst Japan och Västeuropa; i militärt Kina och Japan samt ett mer än nu integrerat Västeruopa.

Det torde t ex inte vara utan betydelse att oljekrisen 1973/74 understrukit att stater utan egna väsentliga energikällor är mycket sårbara. Detta gäller såväl Japan som ett i någon form organiserat Västeuropa, vilket måste mins- ka utsikterna att dessa skall kunna nå status som supermakter. Detta gäller inte Kina, men här spelar andra faktorer in som kan påverka utvecklingen.

För Europa är det av betydelse hur de europeiska avspänningssträvandena mellan supermakterna kommer att utvecklas. Vilken betydelse man vill tillmäta dem beror också på hur man bedömer Sovjetunionens och Förenta staternas mera långsiktiga ambitioner.

Man kan förutsätta att Sovjetunionen alltjämt kommer att eftersträva ett dominerande inflytande över sina östeuropeiska bundsförvanter. För att upprätthålla denna dominans torde också i framtiden krävas militär närvaro. Fortsatta spänningar och konfliktmöjligheter kan därför inte uteslutas mellan Sovjetunionen och övriga WP-stater. Relationerna mellan Sovjetunionens och dess allierade har under den senaste tioårsperioden genomgått en utveckling som inte saknar samband med förhållandet mellan Sovjetunionen och Kina. Från att ha variten ideologisktsett väl sammanhållen grupp av kommunistiska partier i såväl Sovjetunionen, Östeuropa, Kina som i den övriga delen av värl- den, föreligger nu ett flertal olika åsiktsriktningar bland dem som betecknar sig kommunister. Även om denna tendens inte påverkat Sovjetunionens säker- hetspolitiska inflytande över dess allierade i Warszawapakten, minskar den dock Sovjetunionens möjligheter att ange tonen förvärldens kommunistparti- er. Beslut om gemensamt uppträdande är numera en fråga om att nå samfor- stånd.

Det är uppenbart att avspänningspolitiken och avlägsnandet av de mera omedelbara hotbilderna också måste påverka sammanhållningen inom öst- blocket. Hur starka dessa spänningar blir och hur stort inflytande Sovjet- unionen kan utöva blir dock beroende på utvecklingen i detta land och det östeuropeiska blocket som helhet. Självfallet är det också av stor betydelse hur förhållandet till NATO och de kinesisk-sovjetiska relationerna utvecklas.

Sovjetunionens egen ekonomi är av grundläggande betydelse för Warszawapaktens styrka. Av stor vikt för sammanhållningen blir också bundsförvanternas ekonomiska utveckling liksom de beroendeförhållanden som skapas av den ekonomiska integrationen inom blocket. De skillnader i ekonomisk utveckling mellan de olika paktanslutna staterna i Östeuropa som föreligger är också av betydelse.

Vad Sovjetunionen beträffar blir den ekonomiska utvecklingstakten be- roende av den framtida prioriteringen mellan militära rustningar, privat kon- sumtion och stora investeringsbehov inom näringslivet samt utvecklingen i fråga om jordbruket och arbetsproduktivitet m m. Av betydelse blir också i vilken mån Sovjetunionens önskemål att få tillgång till amerikansk och västeuropeisk teknologi, kapital och produktion kommer att tillfredsställas. På det ekonomiska området är Sovjetunionen alltjämt långt ifrån det tidigare

ofta framförda målet att hinna ifatt Förenta staterna.

I den säkerhetspolitik som Sovjetunionen bedriver är upprätthållandet av kärnvapenbalansen gentemot Förenta staterna av fundamental betydelse. Tysklandsproblemet har mot bakgrund av Tysklands historiska roll och För- bundsrepubliken Tysklands nuvarande betydelse i Västeuropa en domine- rande plats i den sovjetiska Säkerhetspolitiken. Efter icke-våldsavtalen mel- lan Förbundsrepubliken och Sovjetunionen respektive Polen, Berlinreg- 'leringen och grundfördraget mellan de båda tyska staterna har den sov- jetiska misstron mot Förbundsrepubliken minskat. Osäkerhetsmoment för framtiden ligger dock i de olika förväntningar som finns eller kan uppstå på ömse Sidor beträffande utvecklingen på grund av avtalen.

Sovjetunionens gränser är långa, såväl i väster som öster. I relationerna till de egna bundsförvanterna och till Kina föreligger eller uppstår ofta pro— blem. De grundläggande sovjetiska militära kraven är i väster stark gard mot NATO och bevarandet av status quo i Östeuropa, i öster gard eller avskräckning mot Kina. Traditionellt har Sovjetunionen alltid satsat på star- ka stridskrafter. I högre grad än många andra stater tycks Sovjetunionen alltjämt sträva efter att — trots växande materielkostnader — bibehålla hög numerär på stridskrafterna. Denna strävan anses bestå också framgent.

De senaste årens stora satsning på utbyggnad av marinen visar att den sovjetiska säkerhetspolitiska målsättningen också innefattar militär närvaro på olika håll för att kunna stödja egna utrikespolitiska strävanden. Den sovjetiska sjömakten utgör en ny motvikt mot NATO på ett av Väst tidigare dominerat område.

Som supermakt har Förenta staterna militära och säkerhetSpolitiska in- tressen av global natur. Västeuropa är genom NATO ett av de viktigaste av dessa. Genom Europa går alltjämt huvudfronten mot Sovjetunionen och Warszawapakten. I Västeuropa har Förenta staterna också mera omfattande intressen än i någon annan del av världen utanför det egna landet. NATO är beroende av en ömsesidigt accepterad intressegemenskap. Motsättningar av olika slag framträder därför öppet. Förenta staternas politiska beteende betingas också av deras engagemang på andra håll i världen.

Förenta staterna, Canada och Västeuropa utgör fn tillsammans det område vars befolkning har den högsta levnadsstandarden i världen. Trots detta finns många problem av ekonomisk, social och ideologisk art, tex ojämn inkomstfördelning, ojämn tillgång till respektive samhällssystems fördelar, slumpmässig urbanisering, miljöförstöring, rasdiskriminering, sviktande tilltro till det rådande samhällssystemet och de ideal som det företräder. Inrikespolitisk instabilitet har återspeglats bl a i svårigheterna att åstadkomma på parlamentariska majoriteter grundade handlingskraftiga re- geringar. Ekonomiska faktorer och därav betingade sociala strukturföränd- ringar i det postindustriella samhället kan vara en av anledningarna till missnöje och därav följande politisk rörlighet bland väljarna.

Dessa och andra förhållanden leder till faktiska eller potentiella spänningar och konflikter, som endast delvis kanaliseras genom det etablerade politiska systemet. Den vidast accepterade föreställningen torde dock vara att åt- minstone flertalet av de berörda samhällssystemen besitter tillräcklig styrka och flexibilitet för att kunna möta framtida problem.

Politiska problem av betydelse för Förenta staternas och Västeuropas roller

i det internationella systemet är av två slag. Det ena problemet gäller de olika staternas inre förhållanden. Det andra avser relationerna mellan sta— terna i området, dels mellan Förenta staterna och deras europeiska bunds- förvanter, dels mellan de västeuropeiska staterna själva, både mellan dem som står innanför den atlantiska säkerhetsgemenskapen och mellan staterna i Västeuropa som helhet.

I fråga om staternas inre utveckling är det uppenbart att möjligaeter fö- religger för betydande förändringar på olika håll som ett resultat av inre spänningar och konflikter. Faran för en totalitär utveckling också i stater som fn är demokratier kan inte negligeras. Under senare år har dock en glädjande utveckling ägt rum i och med att några tidigare diktatureri Europa fallit.

1 Västeuropa torde den faktiska ekonomiska integrationsprocesser komma att fortsätta. Liksom hittills måste man räkna med att utvecklingen från tid till annan utsätts för mer eller mindre allvarliga störningar. Oljekrisen 1973/74 är ett klart exempel härpå. Sådana kriser visar att det fortfarande föreligger en klar motsättning mellan integrationsbenägenheten och önskan att tillvarata nationella politiska intressen. Samtidigt tvingas docl. de del- tagande staterna att lösa sina motsättningar, vilket främjar integrations- processen. En utveckling mot större samverkan och inbördes beroende, som sker genom en fredligt fortskridande process, kan få positiva och negativa kon- sekvenser för Västeuropa som politiskt system. Denna utveckling är ur många synvinklar till fördel för de deltagande staterna. Ökad inzegration kan leda till större benägenhet för fredligt samarbete. Växande ekonomisk integration kan emellertid leda till en minskning av de enskilda staternas rörelsefrihet på olika områden. Internationella hän- syn kan få allt större betydelse och leda till konflikt mellan strävan att bevara den egna rörelsefriheten och önskan att vinna ökade fördelar av integrationen. En sådan utveckling kan gå så odramatiskt att den inte av någon uppfattas som en väsentlig maktpolitisk förändring. 1 en situation präglad av tydliga bipolära motsättningar förefaller den mindre sannolik. Integrationsprocessen kan också innebära ökade påfrestningar på det nord- atlantiska säkerhetssystemet. De har redan lett till ekonomiska och han- delspolitiska motsättningar, senast i samband med oljekrisen 1973/74 och dess följdverkningar. Den övergripande säkerhetspolitiska gemenskapen mellan Förenta staterna och dess västeuropeiska allierade kan förhindra ekonomiska och därav betingade politiska motsättningar. Att dem skulle kunna leda till att säkerhetssystemet sprängs förefaller därför mind'e troligt. Om så skulle bli fallet kunde det medföra att Västeuropa får en egen identitet och säkerhetspolitisk förmåga som inte är beroende av Förenta staternas. En sådan situation ligger utanför ett bipolärt system inom vilket säker- hetspolitiken väsentligen hålls vid sidan av det europeiska samarbetet och förblir en NATO-angelägenhet. Inom NATO förekommer ingen gemensam utrikespolitik, endast sam- ordning i frågor, vilka av alla dess medlemmar uppfattas som vitala Förenta staterna uppfattas av naturliga skäl i alla viktigare frågor som dom rierande. Förenta staternas säkerhetspolitik kommer förmodligen också i fortsätt- ningen att domineras av strävan att bevara den militära balansen gentemot

Sovjetunionen. Här ingår inte bara terrorbalansen utan också ett ömsesidigt respekterande och hävdande av vitala intresseområden och en uppenbar strävan att undvika direkt konfrontation. Den 5 k Nixon-doktrinen förutsåg en avlastning av Förenta staternas åtaganden utomlands framför allt be- träffande konventionella styrkor. Om ingen påtaglig försämring inträffar i relationerna mellan Öst och Väst kan man kanske i ett något längre per- spektiv vänta en reduktion av de amerikanska styrkorna också i Europa. En sådan utveckling framstår från betalningsbalanssynpunkt alltjämt för Förenta staterna som ett relativt starkt intresse.

Globalt präglas Förenta staternas säkerhetspolitik av rivaliteten med den andra supermakten. Samexistens med återkommande konflikter har karak- täriserat och kommer också i en fortsatt väsentligen bipolärt präglad värld att prägla de båda supermakternas inbördes relationer även om växlingarna mellan avspänning och spänning med all sannolikhet blir mindre våldsamma än under det kalla kriget. I gynnsamma fall skulle dessa svängningar i stort markera en utveckling mot mindre internationell spänning. Inte heller ett sådant gynnsamt internationellt klimat skulle dock enligt utredningens be- dömning i säkerhetspolitiskt avseende förändra den internationella makt- strukturens grunddrag. För att kunna föra den önskade Säkerhetspolitiken torde Förenta staterna, liksom även Sovjetunionen, komma att i någon form bevara sitt internationella allians- och fördragssystem. Europas avgörande betydelse både för freden i världen och för Förenta staternas säkerhet torde vara en allmänt omfattad amerikansk säkerhetspolitisk föreställning.

Till totalbilden av Förenta staternas långsiktiga intressen med säkerhets- politisk innebörd eller konsekvenser hör också Medelhavet och Mellersta Östern. Utredningen återkommer härtill i avsnitt 5.2.2. I dessa områden står olika delvis motstridiga intressen på spel: maktbalansen mot Sovjet- unionen — som kan rubbas av denna makts llottexpansion och dess in- flytande i u-länder amerikanska ekonomiska intressen, t ex ifråga om olja och nya råvaruområden, strävan att stödja Israel utan att samtidigt omöj— liggöra den livsviktiga oljehandeln.

De västeuropeiska ländernas säkerhetspolitiska intressen är mera regionalt begränsade. Maktbalans och avspänning mot Öst är enligt utredningens mening ett gemensamt västeuropeiskt intresse. I kombination med den rå- dande oviljan mot att i nuvarande läge öka de egna rustningsbördorna torde detta också i framtiden leda till ett fortsatt accepterande av NATO eller liknande paktsystem.

En väsentlig förändring i den politiska världsbilden kommer till stånd om nya supermakter uppstår vid sidan av de nuvarande. Om man med supermakt förstår en stat med globala intressen och med resurser att hävda dessa och om man förutsätter att de medel som står till förfogande är nukleär andraslagsförmåga, stark konventionell militär kapacitet och betydande eko- nomisk styrka, blir antalet teoretiskt möjliga nya supermakter fram till 1980- talets mitt begränsat till högst tre. Dessa är Kina, Japan och ett politiskt integrerat Västeuropa.

I ett längre tidsperspektiv kan man inte heller, även om det nu verkar föga sannolikt. bortse från att andra folkrika på viktiga råvaror rika stater som Brasilien, Iran, Australien, Canada och kanske sammanslutningar av länder kan anta drag av ekonomiska stormakter. De kan relativt snart komma

att utöva ett betydande regionalt inflytande.

Det är möjligt men inte säkert att Kina tack vare sin intensiva satsning på att utveckla ett eget kärnvapen antingen kan uppnå en faktisk och in- ternationellt erkänd andraslagsförmåga eller åtminstone ha nått så långt att det föreligger möjligheter härtill. De kinesiska kärnvapenbärarna kan enligt allmänna bedömningar redan nu nå mål i stora delar av Sovjetunionen men inte i Förenta staterna. Utvecklingen inom kärnvapenområdet har stärkt Kinas maktpolitiska status. Ifråga om konventionella stridskrafter torde des- sa inom överskådlig framtid knappast kunna utvecklas i större skala för annat än defensiva ändamål. Den erforderliga ekonomiska basen för en sådan utveckling torde inte föreligga ännu. Vid en prioritering av dessa stridskrafter torde dock möjligheter finnas att under 1980-talet utveckla en betydligt starkare, offensiv krigsmakt. Kinas möjligheter att med eko- nomiska medel påverka den internationella utvecklingen bedöms bli relativt begränsade i det här aktuella tidsperspektivet. Dock bör den ökande kinesiska oljeutvinningen observeras. Den har visat betydande resurser. Detta torde även gälla många andra råvaror.

Redan nu är Japan en ekonomisk stormakt. På grund av sitt praktiskt taget totala beroende av utrikeshandeln råvaru- och energiimport. export av färdigvaror — är dock denna ställning mycket sårbar. Häri kan — liksom i det förflutna ligga en möjlighet till att Japan tvingas aktivera sin ut- rikespolitik för att skydda väsentliga ekonomiska intressen. Ekonomiska och politiska skäl talar dock närmast för att Japan kommer att förbli inriktat på en fredlig, inte utmanande politik mot omvärlden. F n finns inga tecken som tyder på att Japan avser att försöka bli en kärnvapenmakt. Förutsätt- ningar för att bygga upp ett kärnvapen torde dock finnas. Ett beslut om kärnvapenproduktion skulle kunna leda till strategiskt betydelsefulla resultat på mindre än ett årtionde. Japans konventionella "självförsvarsstyrkor" är relativt små. Den pågående förstärkningen kommer knappast att kunna vidga dess uppgifter utöver de rent defensiva. En upprustning av de konventionella styrkorna av en omfattning som kan få storpolitiska effekter torde kräva minst lika lång tid som uppbyggandet av ett operativt, strategiskt trovärdigt kärnvapen.

Det är i hög grad politiska problem som hindrar de västeuropeiska länderna från att gemensamt uppträda som en supermakt. Resurser finns. Det är främst inre vilja och en yttre, för en sådan utveckling, gynnsam miljö som saknas. Redan nu har enbart EG-länderna tillsammans en ekonomisk styrka som bland enskilda stater bara överträffas av Förenta staternas. Ifråga om kärnvapen har EG-länderna Storbritannien och Frankrike idag tillsammans en kapacitet större än Kinas. Rustningsmässigt ligger Västeuropa dock vä- sentligt under de båda nuvarande supermakterna men har sannolikt eko- nomiska och industriella förutsättningar att med tiden och efter en politisk viljeyttring nå en form av jämnställdhet med dem. Tekniskt sett har Väst- europa p g a den omfattande industrin möjlighet att snabbare än Japan uppnå en supermaktskapacitet.

Sammanfattningsvis anser således utredningen att, trots att vissa stater eller möjligen block av stater har förutsättningar att i vissa avseenden nå supermaktsstatus, det i tioårsperspektivet knappast finns någon statsbildning som uppfyller alla förutsättningar för att kunna uppträda som supermakt.

Dock kan således vissa stater komma att spela en viktig regional roll. För Europas del torde därför maktstrukturen fortfarande kunna uppfattas som i huvudsak bipolär.

5.1.5 Avspänningssträvandena. Förhållandet mellan supermakterna

Inte sällan har viss oklarhet förekommit vid diskussionen kring avspän- ningspolitiken. Den beror enligt utredningens uppfattning på att de som diskuterar den inte alltid skiljer på avspänningspolitiken som tillstånd och avspänningspolitiken som process, dvs mellan vad avspänningspolitiken hit- tills medfört och vad den kan medföra i ett längre perspektiv.

Avspänningspolitiken som ett tillstånd innebär främst ett nytt psyko- logiskt klimat i relationerna mellan supermakterna. Detta har sin grund i den alltmera uppenbara strategiska jämställdheten mellan USA och Sov- jetunionen och den efter Kubakrisen allt klarare insikten om kärnvapen- krigets risker, liksom önskemålet att i vart fall söka hejda rustningskost- nadernas ökning. Tillståndet har möjliggjort ett i alla fall provisoriskt re- glerande av vissa mycket känsliga internationella problem som Förbunds- republiken Tysklands förhållande till Sovjetunionen, Polen och övriga öst- europeiska länder, Berlins status samt det inomtyska förhållandet. Ett annat element har varit igångsättandet av det mycket omfattande komplex av förhandlingar om främst rustningskontroll, vilka förhandlingar kan sam- manfattas i förkortningarna SALT, MFR och ESK. Ett tredje element i avspänningspolitiken är det omfattande internationella besöksutbytet och den markant nedtonade propagandan. Detta innebär inte att den ideologiska debatten avstannar eller att en utveckling mot större likhet mellan sam- hällssystemen behöver följa.

Men avspänningspolitiken måste naturligtvis också ses som en process. Det är här som åtskilliga svåra framtidsbedömningar kommer in. Processen är redan i gång i och med det ökade ekonomiska samarbetet mellan inte minst supermakterna och skapandet av ett på många områden omfattande kontaktmönster mellan de båda regeringarna och institutioner av olika slag. Om dessa kontakter och det ekonomiska samarbetet avbryts sker det inte utan konsekvenser.

Sovjetunionen köper från Väst teknologi, som kräver kontinuerligt sam- arbete och i sin tur föder nya behov. Intresset på västsidan ökar på mot- svarande sätt om utsikter finns att delta i ett energipolitiskt samarbete. Beroendet kan på så sätt bli en fredsskapande faktor.

En förutsättning för avspänningen är sådana styrkerelationer att inte nå- gondera parten behöver uppleva en påtaglig militär underlägsenhet. En pro- cess som leder till ensidig försvagning är inte önskvärd. Framsteg i av- spänningssträvandena kan bl a därför bli rustningskontroll och styrkereduk- tioner i vår världsdel. Det finns dock enligt utredningens bedömning skäl att betona att det inte finns något direkt logiskt samband mellan rustnings- nivå och spänning eller avspänning. Perioder med förhållandevis låga rust- ningsnivåer har utmärkts av hög spänning mellan de ledande staterna och tvärtom. Det är däremot möjligt att en hög rustningsnivå genom de risker som då finns medför strävanden efter avspänning.

Medan det är sannolikt att risken för politiska bakslag ökar om inte för- handlingar av detta slag med tiden avsätter resultat, är det lika uppenbart att de måste ta tid. De rör för de deltagande staterna ytterst väsentliga säkerhetsproblem. Det är då enligt utredningens bedömning inte särskilt förvånande att förhandlingarna går trögt, sedan man lyckats klara av en del visserligen mycket svåra men ändå i jämförelse med dessa senare mindre komplicerade frågor. Från svensk sida har i olika sammanhang varnats för att hysa alltför stor optimism inför förhandlingskomplexet och vänta att dramatiska resultat snabbt skulle avsättas. Förhandlingarna kräver tå- lamod av både deltagare och observatörer.

En analys av de ledande aktörernas handlingssätt kan, anser utredningen, inte grundas på mera kortsiktiga variationer i den internationella politiken. Det finns anledning att anta att de motiv som tillskrivits supermakterna i deras handlande reflekterar mera grundläggande inställningar. Det förefaller rimligt att tro att motiven kommer att verka också om den internationella politiken kortsiktigt undergår variationer och avspänningspolitiken företer svackor. Avspänningspolitiken innebär inte att alla konflikter försvunnit, men sannolikt att skiftningarna i den internationella politiken kan bli mindre dramatiska än under det kalla krigets år. Den nuvarande avspänningen har dock, oavsett om man daterar den från tiden efter Kubakrisen (1963 års provstoppsavtal) eller från regeringen Brandts tillträde i Förbundsrepubliken Tyskland 1969, varat avsevärt längre och avsatt avsevärt mera resultat än tidigare perioder av avspänning, som tex tiden efter Stalins död 1953—1956 och tiden för den s k Camp Davidandan 1959—1960. Karaktäristiskt för dessa perioder var bl a att man inte alls lyckades komma förbi de då ledande tvistefrågorna kring Tyskland och Berlin.

Avspänningspolitiken är väsentligen till fördel för den fredliga utveck- lingen i vår världsdel, men den kan samtidigt innebära faror för utvecklingen utanför Europa. Supermakternas strävan är att förhindra krig, att i vid me- ning utöva sk kriskontroll. Allteftersom man får ökad vana vid sådana procedurer och instrumenten förfinas, ökar också möjligheterna att förhindra konflikters utbrott. Detta kan leda till att man för att undvika konflikter medverkar till en alltmera statisk värld i de delar av världen där utveck- lingsbehovet är som mest uppenbart. Det finns enligt utredningens upp— fattning anledning att observera detta förhållande. Detta kan medföra risker för små stater.

Vilka konsekvenser aVSpänningspolitiken, om den varar under en längre tid, kan komma att få, är det givetvis svårt att ha någon klar mening om. Ett antal möjliga utvecklingar skulle kunna knytas till supermakternas mi- litära närvaro och intressen i Europa. Svensk säkerhetspolitik skulle inte gynnas av en bristande jämvikt mellan de båda stormaktsblocken i vår del av världen.

5.2 Utvecklingen i Europa

5.2.1 Västeuropa och förhållandet till Förenta staterna

Förbindelserna mellan Förenta staterna och Västeuropa har som tidigare påpekats utsatts för vissa påfrestningar under senare år.

Diskussionen om förhållandet mellan NATO,:s båda huvuddelar har tidvis schematiskt kommit att röra sig om valet mellan ett "atlantiskt" och ett "europeiskt” Europa. Enligt fransk uppfattning har Förenta staterna önskat bekräfta sin hegemoni i Väst genom ett närmare politiskt och ekonomiskt samarbete med Västeuropa och Japan. Frankrike å sin sida har önskat ut- veckla ett Europa med egen politisk profil, ett Europa som också i NATO- samarbetet hävdade sina egna intressen i de fall de inte sammanföll med Förenta staternas. Visserligen har Förenta staterna och Västeuropa i flertalet fall ändå samarbetat, men det har på franskt håll ansetts principiellt viktigt att Förenta staterna inte fick någon form av medbestämmanderätt innan beslut fattats inom den europeiska kretsen. Detta skulle ha en splittrande effekt på det europeiska samarbetet.

På amerikanskt håll har bestämt hävdats att Förenta staterna även fort- sättningsvis önskar ett starkt och politiskt enat Europa. Om detta Europa emellertid enades mot Förenta staterna skulle hela västsamarbetet äventyras. Förenta staterna vill därför ha ett ord med i laget innan de västeuropeiska staterna fattar gemensamma beslut i frågor som berör amerikanska intressen.

Samtidigt understryks i USA det nära sambandet mellan politiska, militära och ekonomiska frågor. Frågan om de amerikanska trupperna i Europa kan inte frigöras från övriga politiska eller ekonomiska förbindelser mellan För— enta staterna och Västeuropa. På europeiskt håll hävdas härvid stundom att dessa frågor borde behandlas separat. De amerikanska trupperna i Europa är också ett amerikanskt säkerhetsintresse.

Utvecklingen har på senare tid enligt försvarsutredningens mening in- neburit förstärkta "atlantiska" tendenser och visat att det inte finns an- ledning att dramatisera svårigheterna i de amerikansk-europeiska förbin- delserna. Även om fransk-amerikanska kontroverser tidvis berört principiella frågor om ett europeiskt eller ett atlantiskt Europa torde den valsituation som från franskt håll skisserats sakna aktualitet. Det ömsesidiga beroendet torde ganska utbrett ha betraktats som en realitet. Atlantiskt samarbete och ett intensifierat europeiskt samarbete behöver inte stå i någon mot- satsställning, snarare kompletterar de varandra. Efter ledarskiftet i Frankrike har på senare tid även en skiftning i "atlantisk" riktning kunnat märkas från fransk sida.

Riskerna med växande isolationism i Förenta staterna och de tidvis starka kraven i kongressen på trupphemtagningar bör inte dramatiseras. Dels anses en amerikansk militär närvaro i Europa vara ett nationellt säkerhets- intresse, dels pågår förhandlingarna i Wien med Warzawapakten som öm- sesidiga truppreduktioner. Ett ensidigt amerikanskt tillbakadragande skulle inte endast få konsekvenser för Förenta staternas förbindelser till Europa utan även försvaga den allmänna amerikanska positionen gentemot Sov- jetunionen.

Allmänt kan noteras att den fortsatta samförståndspolitiken mellan För- enta staterna och Sovjetunionen leder till svårigheter och ibland intresse- konflikter i samarbete mellan Förenta staterna och Västeuropa. Å ena sidan vill Förenta staterna intensifiera sina kontakter och minska riskerna för konfrontation med Sovjetunionen. Å andra sidan vill man upprätthålla sammanhållningen inom NATO — som en gång bildats som försvar mot just Sovjetunionen. Att hålla samman en militärallians samtidigt som sam-

förståndet med den andra supermakten, det tidigare hotet, utvecklas på alla plan. kan medföra problem.

Intresset i Västeuropa för fortsatt amerikansk militär närvaro förefaller emellertid oförändrat stort. Atlantdeklarationen den 19 juni 1974 är ett ak- tuellt yttre bevis på att sammanhållningen inom NATO i stort kunnat upp- rätthållas och att konsultationssystemet trots tidigare fastlåsta positioner kunnat förstärkas. Den grekisk-turkiska konflikten kring Cypern visar dock att lojaliteten blir svag när vad parterna uppfattar som nationella intressen står på spel. Den senaste tidens utveckling har otvivelaktigt bekräftat den instabila karaktären i NATO:s södra flank. Även om det är ovisst vilken form Greklands förhållande till NATO skall få, torde motsättningarna mellan Grekland och Turkiet komma att bestå inte endast mot bakgrund av Cy- pernkriget utan även i minst lika hög grad på sikt på grund av territo— rialvattentvister och oljefyndigheter i Egeiska havet.

Även på europeiskt håll märks emellertid en viss oklarhet. Å ena sidan fruktar man att samförståndet mellan supermakterna skall gå ut över eu- ropeiska intressen i MFR- och SALT-förhandlingarna. Å andra sidan är man medveten om att det i kärnvapenåldern inte finns något alternativ till samförståndspolitiken mellan supermakterna och att detta samförstånd är en förutsättning för fortsatt avspänning i Europa. De förstärkta och allt fler banden mellan Förenta staterna och Sovjetunionen skapar bindningar hos supermakterna för en fortsatt avspänningspolitik.

Vietnamkonfliktens upplösning anses ofta kunna få följder för förhållandet mellan Förenta staterna och Västeuropa. Saigonregimens sammanbrott skul- le tyda på att allierade till Förenta staterna inte längre skulle kunna känna samma förtroende för den amerikanska regeringens vilja att stå fast vid sina alliansförpliktelser mot NATO. Förenta staterna har emellertid med efter- tryck understrukit att landet inte ämnar lämna sina åtaganden i EurOpa. De strömningar som i kongressen verkat för en reduktion av de amerikanska trupperna i Västeuropa synes åtminstone för stunden ha avtagit. Huruvida detta kan förväntas bli bestående uppfattning eller inte är givetvis svårt att ha någon mening om. Av intresse är emellertid att Sovjetunionen enligt mångas uppfattning under en överblickbar framtid har ett intresse av fortsatt amerikansk närvaro i Europa. Denna skulle främja stabiliteten.

5.2.2 Västeuropa och Medelhavet

Utvecklingen har under senare tid enligt utredningens uppfattning visat att den internationella politikens huvudfrågor för närvarande är förankrade i Mellanöstern och områdena däromkring. Detta betyder inte att förhål- landena i Centraleuropa har förlorat sin betydelse. Det finns all anledning räkna med att den stora industriella och militära kapacitet som alltfort finns i vår världsdels centrala delar kommer att spela en viktig roll i världspolitiken. Men i och med att flera av de vi tigaste stridsfrågorna mellan Öst och Väst åtminstone tills vidare reglerats och samtidigt de ekonomiska frågorna, tillgången på olja och andra råvaror blivit allt viktigare. förändras bilden. I och med att krisområdet flyttats söderut har stabiliteten i staterna kring Medelhavet kommit att utsättas för svårare prov än tidigare.

Det är uppenbart att många stater kring Medelhavet och Persiska Viken

förefaller vara mindre motståndskraftiga mot externa störningar än indu- striländerna i Västeuropa. Detta kan medföra att avspänningen mellan su- permakterna i ökad omfattning kommer att sättas på prov i Medelhavet. Men det kan också medföra att supermakterna, i medvetande om dessa risker, söker förfina de nu ganska grova instrument man har för s k kris- kontroll. Således kan ökad känslighet för störningari balansen också medföra ökad vaksamhet inför framtida konflikters spridningsmöjligheter.

Vi befinner oss därför av allt att döma i ett skede där uppmärksamheten flyttas från de politiska och militära riskerna i Centraleuropa till de politiska, ekonomiska och militära riskerna i Sydeuropa-och Medelhavsområdet. Som tidigare anförts är ett sådant konstaterande också giltigt för andra särskilt råvarurika delar av världen. Konflikter och kriser som uppstår i detta område kan dock, om de inte tillräckligt effektivt kan kontrolleras, få betydande konsekvenser för utvecklingen i Europa i sin helhet och för förhållandet mellan supermakterna.

Utredningen vill i detta sammanhang erinra om att motsättningarna mel- lan Sydafrika och praktiskt taget alla andra stater i världsdelen, som hittills väsentligen har varit en regional konflikt, nu kan komma att ändras.

Sedan det portugisiska kolonialväldet i Afrika nu avvecklats har utveck- lingen i Angola blivit föremål för mycket uppmärksamhet. Angola är rikt på råvaror. De krafter som verkat för en befrielse av landet har inte kunnat ena sig inför självständigheten. Detta har fått till följd att inbördeskrig ut- brutit i landet. I detta har utanförstående makter såväl med vapen som på andra sätt stött de olika kämpande fraktionerna.

Genom Angolas rikedom är utvecklingen där av stort intresse för om- världen. Motsättningarna mellan Sydafrika och Rhodesia å ena sidan och andra stater i regionen kan komma att sammankopplas med inbördeskriget i Angola, vilket kan leda till ytterligare stormaktsinblandning. Det finns risk att konflikten kan komma att få omfattande politiska effekter. Även om riskerna för en spridning till Europa inte ter sig omedelbart överhängande förtjänar problemkomplexet enligt försvarsutredningens mening att noga följas.

5.3 Utvecklingen i Norden

5.3.1 Nordens strategiska betydelse

Den strategiska betydelse som supermakterna tillmäter det nordiska om- rådet är inte konstant utan i hög grad beroende av den rådande situationen. Avgörande faktorer är supermakternas aktuella maktpolitiska ambitioner och relationerna dem emellan, den militärtekniska utvecklingen och su- permakternas uppfattningar om ett framtida krigs karaktär. I ett mer lång- siktigt perspektiv är betydelsen av området dessutom beroende av hur su- permakterna bedömer att en eventuell framtida konflikt skulle kunna ut- vecklas, av den militärtekniska utvecklingen och av den eventuella eko- nomiska betydelsen av området.

Några ekonomiska eller andra tillgångar, som vid en konflikt skule vara av så väsentlig betydelse för de nuvarande supermakterna, att de kan verka konfliktutlösande, bedöms inte finnas i Norden. Däremot kan både kända och nytillkommande naturtillgångar och andra resurser bli av värde för en

angripare.

Sovjetmarinens behov att få fritt tillträde till Atlanten framför allt från Murmanskområdet men även från Östersjön samt att skydda sitt eget ope- rationsområde liksom västsidans intresse att förhindra detta är väsentliga skäl till att de kringliggande områdena. Nordkalotten och områdena kring Östersjöutloppen, har strategisk betydelse. Intressemotsättningarna ifråga om dessa områden bedöms bestå även i framtiden även om tyngdpunktea enligt utredningens uppfattning förskjuts till Nordkalotten.

Den sovjetiska örlogsflottan är fri och bedöms även under överblickbar framtid vara hänvisad till i huvudsak fyra basområden — nämligen Vla- divostokom rådet, Svarta havet, Östersjön och Murmanskom rådet. Får samt— liga basområden kan tillträdet till världshaven försvåras även av begränsade störningsinsatser. Sådana kan sättas in framförallt i Svartahavsutloppen och Östersjöutloppen. Förutsättningarna för säker utfart till världshaven ir mest gynnsamma i Murmanskområdet. I Vladivostokområdet har de dirett sam- band med Sovjetunionens relationer till Kina och Japan.

Störningar i basområdena i Svarta havet och Vladivostok kan errellertid också påverka Nordens strategiska betydelse. Sålunda kan minskade möj- ligheter för sovjetmarinen att via Medelhavet få tillträde till Atlanzen och Indiska Oceanen medföra ökat intresse för utloppen från Murmansk.

Den militära uppbyggnad som skett på Kolahalvön under senare år har väckt uppmärksamhet också i vårt land. Två uppfattningar har frimträtt när det gäller tolkningen av de sovjetiska avsikterna med denna styrke- uppladdning, vilken innefattar ett stort baskomplex och en betydande marin kapacitet, inte minst på ubåtssidan.

Enligt den ena uppfattningen måste denna uppbyggnad ses som ett led i en offensiv sovjetisk politik och att sovjetregeringen kan vilja använda de på Kolahalvön befintliga resurserna för att utvidga sitt inflytande längre västerut i Nordatlanten och få möjlighet att avskära transportvägarna mellan Förenta staterna och Västeuropa. Också de skandinaviska staterna skulle kunna beröras av den sovjetiska politiken på ett mera omedelbart sätt och det sovjetiska inflytandet skulle komma att utvidgas betydligt.

Enligt den andra uppfattningen tolkas den sovjetiska expansioneni Nord- kalottens närhet som i första hand defensiv. Styrkeuppbyggnaden skall ses som en viktig del av Sovjetunionens ambitioner att upprätthålla balansen mellan supermakterna. En stor del av dess andraslagsförmåga i form av kärnvapenbestyckade ubåtar är baserad vid Murmansk, som ju är en av Sovjetunionens få under hela året isfria hamnar med direkt utfart til öppet hav. Den sovjetiska rustningspolitiken skulle således i detta avseerde inte direkt vara riktad mot Skandinavien. Dock kan det naturligtvis inte uzeslutas att det skandinaviska området kan bli indraget som en följd av de globalt betingade strategiska dispositioner som supermakterna kan känna sig för- anlåtna att vidta. Men det bedöms som mindre troligt att någon supermakt skulle vilja använda sig av operationer berörande svenskt eller norskt ter-

ritorium i något syfte som enbart har samband med baskomplexet på Ko- lahalvön.

Oavsett vilken tolkning man ger företräde är det uppenbart att hela frågan om Kolahalvön kan ge upphov till konflikter som berör svenskt territorium. Det är sannolikt att frågan om offensiva eller defensiva syftena varierar med olika politiska situationer.

Ytterligare intresse har ägnats det nordatlantiska området på grund av de oljefyndigheter som finns bla norr om 62:a breddgraden. Förhand- lingar mellan Norge och Sovjetunionen har ägt rum i flera omgångar, men ännu har man inte nått fram till något resultat i vad avser uppdelningen av kontinentalsockeln mellan de båda staterna. Man har härvid inte samma uppfattning om vilka principer som skall gälla vid uppdelningen. Det är uppenbart att närheten av ett baskomplex som Kolahalvön ytterligare kom- plicerar förhandlingarna. Ett gemensamt intresse av att utvinna oljan i om— rådet kan dock verka fredsbefrämjande.

NATO har genom Norges medlemskap i organisationen möjligheter att utnyttja delar av Nordkalottområdet. Härigenom kan den militära aktiviteten i Murmanskområdet bevakas. I händelse av krig kan sovjetiska flottstyrkor på väg ut i Atlanten bekämpas.

Möjligheter för NATO att försvåra sovjetiska Ishavsmarinens tillträde till Atlanten finns i havsområdena mellan Grönland, Island och Färöarna, mellan Grönland, Jan Mayen och Nordnorge samt mellan Spetsbergen och Nordnorge. Den marina verksamheten både från Öst och Väst har under senare år ökat i dessa farvatten.

Utvecklingen av spaningssatelliter, hydroakustiska spaningsmedel som är oberoende av Iandbaser samt ökad räckvidd för olika former av signal- spaningsorgan kan i framtiden minska Nordkalottområdets betydelse för NATO som bas för spaning. Samtidigt kan det ökade antalet sovjetiska ubåtar med atommaskineri och förbättrade möjligheter till förrådskomplet- tering till havs minska dessa fartygs basberoende. De tidigare anförda syn- punkterna på behovet att skydda de kärnvapenbärande ubåtarna kvarstår dock. Vid en konfrontation mellan stormaktsblocken i området kring Oster- sjöutloppen kan Sverige få betydelse. Frågan om Sverige blir indraget i ett företag mot Östersjöutloppen torde bero på angriparens bedömning av vilken av möjliga anfallsriktningar som är mest fördelaktig.

Även Östersjön som sådan kan få strategisk betydelse, särskilt i samband med en stor konfrontation i Centraleuropa. Warszawapakten skulle då kunna ha intresse att som komplement till landtransporter skapa möjligheter till någorlunda säkra sjötransporter längs Östersjökusten. Dessa skulle under- lättas om Gotland och Bornholm kunde kontrolleras. Om NATO behärskade Danmark och delar av svenska kusten skulle sådana sjötransporter väsentligt försvåras.

Det dansk-tyska försvarssamarbetet syftar bl a till att i ett krisläge sä- kerställa ett effektivt försvar av de danska öarna samt farvattnen kring dessa. I ett krisläge innebär NATO:s tillgång till Danmark att in- och utfart ur Östersjön kan förhindras och att möjligheter finns att ingripa mot Wars- zawapaktens underhållstransporter i Östersjön. Dessutom kan det danska området användas för att utvidga basområdet för bla NATOleget.

För att i ett större sammanhang kunna säkerställa trafik in i O(h ut ur Östersjön torde även havsområdena mellan Föröarna och Sydnorge behöva kontrolleras. Genom NATO:s innehav av Östersjöutloppen kan i en kris- situation Warszawapakten inte genomföra transporter in i och ut ur Ös- tersjön. Härigenom kan varvsresurserna i Östersjöländerna inte Ltnyttjas för de oceangående fartygen.

Örlogsfartygens beroende av baser minskar dock till följd av bättre möj- ligheter till förrådskomplettering till havs samt längre aktionstider för far- tygen. Reparationsbaser erfordras emellertid alltjämt. Härigenom har Ös- tersjön ett intresse för Sovjetunionen. Dock torde Östersjön i framtiden bli lätt att stänga varigenom detta innanhavs betydelse för storrrakterna enligt mångas uppfattning kommer att minska. För den svenska försvars- planeringen har utgångspunkten i detta sammanhang inte ändras.

Ettdeta stormaktsblocket skulle i samband med ett befarat eller pågående storkrig i Centraleuropa kunna få behov av att utnyttja flygbaser inom det nordiska området eller att utnyttja området för framskjuten luftbevakning. Både i Norge och Danmark har NATO ett utbyggt nät av luftbevaknings- och signalspaningsstationer. Såväl Danmark som Norge kan utnyttjas som basområde för NATO-flygförband. Tillgången till flygbaser är emellertid relativt begränsad i synnerhet i Nordnorge. Möjligheterna att anlägga ytter- ligare flygbaser i Danmark är dock goda. Innehav av svenskt område torde därför för NATO kunna vara av visst luftoperativt värde.

I en motsvarande situation skulle en förflyttning västerut av det sovjetiska qutförsvarssystemet i Nordkalottområdet kunna öka de sovjetiska möjlig- heterna att skydda Murmanskområdet. En förflyttning västerut även av andra luftförsvarsförband skulle kunna öka förvarningsmöjligheterna vid anfall av NATO:s flyg och robotar mot Leningrad-Moskvaområdet.

Utvecklingen i Norden betingas i hög grad av supermakternas handlande med utgångspunkt från deras inbördes relationer samt förhållandena i Cen- traleuropa. Utvecklingen påverkas naturligtvis också av de nordiska län- dernas egna intentioner och relationerna mellan dessa länder.

5.3.2 De nordiska grannländerna

Även om de nordiska länderna valt olika vägar för att trygga sin säkerhet har deras säkerhetspolitik åtskilliga beröringspunkter.

För såväl Danmark som Norge är medlemskapet i NATO en hörnsten i Säkerhetspolitiken. lntetdera landet räknar med att av egen kraft kunna utveckla tillräckliga militära resurser för att avhålla från angrepp av någon större omfattning. Även om NATO:s biståndsförpliktelse är relativt vagt formulerad måste en potentiell angripare räkna med att ett anfall mot Dan- mark eller Norge kan trappas upp till ett krig i vilket de samlade NATO- styrkorna blir engagerade. Trovärdigheten i biståndsförpliktelsen under- stryks genom den för NATO gemensamma militära planläggningen, ut- byggnaden av fasta anläggningar i Danmark och Norge och de NATO- övningar som regelbundet hålls i de båda länderna. För att inte verka provocerande medger Danmark och Norge inte att utländsk trupp eller kärn- vapen i fredstid baseras på deras territorier. Man har därmed också velat markera allianspolitikens uteslutande defensiva syfte.

Danmarks säkerhetspolitik präglas dels av den betydelse som allmänt tillmäts sjövägarna mellan Östersjön och angränsande hav och dels av den geografiska närheten till Förbundsrepubliken Tyskland. Från NATO-syn- punkt är det viktigt att kunna kontrollera och utnyttja Bälten och Öresund.

Grönland och Färöarna har säkerhetspolitiskt en särställning. De intar nyckelpositioner i området från Grönlands östkust över Island, Färöarna och Shetlandsöarna till Norge vid kamp om sjövägarna.

Islands säkerhetspolitik, innefattande medlemskap i NATO, har som vä- sentliga förutsättningar öns strategiska betydelse och ringa folkmängd. NATO har upprättat bas- och spaningsorgan på Island och amerikansk trupp finns stationerad där I enlighet med ett avtal från år 1951. Landet har inga egna militära styrkor Även om stationeringen av amerikansk trupp medför vissa ekonomiska fördelar har den tidvis varit politiskt omstridd. Islands nyckelposition i kampen om herraväldet över Nordatlanten och Ishavet kom- mer knappast att rubbas. Detta talar för att Island i framtiden kommer att spela en minst lika betydelsefull roll som idag. Trots att diskussionen ibland varit mycket livlig om det amerikanska basavtalet har en förlängning av avtalet med Förenta staterna överenskommits.

Norges säkerhetspolitik påverkas självfallet av landets geografiska ut- sträckning och ringa befolkningstäthet samt de sovjetiska intressena i Nord— kalottområdet. Traditionellt är Norge, inte minst genom sin handel och sjöfart, orienterat västerut. Medlemskapet i NATO har bidragit till att för- stärka detta. I Norge bedöms det under överskådlig tid inte finnas något säkerhetspolitiskt alternativ.

Norge har räknat med att den sydliga delen av landet ligger relativt skyd- dad söderut bakom det inom NATO:s ram integrerade dansk-tyska försvaret. Det neutrala Sverige och dess försvar tjänar också indirekt som ett skydd. NATO:s flottstyrkor i Atlanten försvårar en sovjetisk operation över havet mot norska västkusten. De norska försvarsinsatserna har därför i fred kon- centrerats till Nordnorge. Med olika medel har man sökt förebygga att de norska försvarsåtgärderna skall verka provocerande på Sovjetunionen.

Spetsbergen har mot bakgrund av bl a den sovjetiska flottaktiviteten fått en känslig ställning. Genom den nyligen uppförda flygplatsen och eventuella malmfyndigheter har ögruppens betydelse ökat. Ögruppen är genom över— enskommelse demilitariserat område. Denna medger också de stater som undertecknat överenskommelsen vissa ekonomiska rättigheter.

Finlands säkerhetspolitik vilar på två grundläggande teser. Den ena avser det allmänna förhållandet till Sovjetunionen. Finlands strävan går ut på att hos grannen i öster skapa förtroende för Finlands politik. Den andra tesen är att Finlands, liksom övriga nordiska länders territorier, under nor- mala förhållanden i och för sig inte är några angelägna mål för expansion från någon supermakt.

Målsättningen för försvaret i Finland är att upprätthålla neutraliteten samt att försvara landet och att i enlighet med vänskaps- och biståndspakten med Sovjetunionen förhindra anfall via Finlands land- och sjöterritorium.

Den svenska neutralitetspolitiken och det svenska försvaret uppfattas vara av central betydelse för den finska Säkerhetspolitiken.

På finsk sida är man medveten om att ett skärpt läge i Europa kan påverka

landets politiska handlingsfrihet. Finland har också under senare är utvecklat en omfattande aktivitet för att bidra till avspänning. Det finska förslaget om en kärnvapenfri zon i Norden och att Finland stått som värd för den europeiska säkerhetskonferensen och härjämte för SALT-förhandlingarna kan ses som uttryck för denna strävan.

Den stabilitet, som under efterkrigstiden utmärkt de nordiska ländernas säkerhetspolitik, finner utredningen det angeläget att bevara. Det finns skäl att anta att stormakterna har samma uppfattning. Ensidiga åtgärder, vidtagna av något nordiskt land, kan påverka rådande förhållanden. Liksom Sverige är beroende av övriga nordiska staters säkerhetspolitiska dispositioner, beror deras politik av Sveriges säkerhets- och försvarspolitik.

5.3.3 Nordiskt samarbete

Det nordiska samarbetet präglas av en ständigt fortgående ansträngning att uppnå en grundläggande enhet i sociala, kulturella och ekonomiska frågor trots skillnader i de nordiska ländernas utrikespolitik. Varje land följer den politik som det anser står l överensstämmelse med dess vitala intressen Samarbetet bygger på ömsesidig respekt för detta förhållande. Även om härigenom bestämda gränser skapas för det nordiska samarbetet kan det dock konstateras att integrationen inom det nordiska området idag i många hänseenden har gått längre än den som kommit till stånd mellan EG-län- derna.

Mera långtgående samarbetsprojekt som det skandinaviska försvarsför- bundet på 1940-talet, den nordiska tullunionen på 1950-talet och NORDEK på 1960-talet har misslyckats.

Resultaten av det nordiska samarbetet har emellertid på ett odramatiskt sätt vuxit fram under lång tid. Samarbetet har lett till bl a passfrihet, har- monisering av lagstiftning, socialpolitik och utbildning, fri etableringsrätt för företag, fri arbetsmarknad samt en växande internordisk handel.

Det nordiska samarbetet har främjats genom Nordiska rådet, där numera även Åland och Färöarna är representerade. Stor betydelse har också de regelbundna kontakter och konsultationer som förekommer på regerings- och myndighetsnivå. Numera har ett särskilt ministerråd upprättats i detta syfte.

Nordisk samverkan utgör också den bas för gemensamt uppträdande i sådana organ som FN, GATT och UNCTAD. I åtskilliga konkreta frågor såsom förberedelser för deltagande i FN:s fredsbevarande aktioner och in- ternationella miljövårdssträvanden har samförstånd uppnåtts mellan de nordiska länderna. Aven om de nordiska länderna eftersträvat olika former för anknytning till de ekonomiska samarbetsorganisationerna söker de dock slå vakt om det fortsatta nordiska samarbetet.

6. Det svenska samhället och dess utveckling

Det svenska fredssamhällets struktur i stort är av stor betydelse för för- mågan att motstå krigshandlingar, störningar i utrikeshandeln, främmande propaganda m m. Samhällets materiella resurser kan ofta direkt utnyttjas inom totalförsvaret. Därjämte ger samhällsstrukturen — särskilt då samhäll- sekonomins styrka — de ekonomiska förutsättningarna för de egna försvars- ansträngningarna.

Den framtida utvecklingen av det svenska samhället kommer att styras dels genom politiska beslut av statsmakterna, dels genom inverkan av fak- torer, som från de politiskt beslutande organens synpunkt är förhållandevis opåverkbara. Det torde endast i begränsade hänseenden vara möjligt att anpassa samhällsutvecklingen efter kris- eller krigssamhällets behov. To- talförsvaret måste därför i framtiden, liksom hittills, i huvudsak inrikta sig på att komplettera fredssamhällets resurser.

6.1. Viktigare utvecklingstendenser

I det följande behandlas några sektorer där samhällsutvecklingen kan väntas få särskild betydelse för totalförsvarsplaneringen.

Det svenska samhället har under efterkrigstiden genomgått snabba och stora förändringar. Ett karaktäristiskt drag i den ekonomiska utvecklingen har varit den ökade internationella integrationen.

Liksom i andra industrialiserade länder har utvecklingen inneburit be- folkningsomflyttningar mellan landsdelar, urbanisering, omfördelning av ar- betskraft mellan näringsgrenar, strukturomvandling av jord- och skogsbruk, industri och handel m m.

Drivkrafterna bakom dessa genomgripande förändringar har varit teknisk utveckling och de fördelar som stått att vinna genom stordrift och en om— fattande handel mellan nationerna. Näringslivet har blivit mera beroende av jämn och'säker tillförsel inte endast av råvaror och halvfabrikat utan även av komponenter och reservdelar. Även exportberoendet har ökat i takt med att grenar av industrin krävt större marknader än den som Sverige utgör.

Den strukturomvandling som har skett under de senaste decennierna och fortfarande sker inom industri och handel har inneburit att produktion och handel har koncentrerats samtidigt som tillverkningen blivit mer spe-

cialiserad. Vissa från försörjningssynpunkt viktiga varor och tjänster pro- duceras av allt färre svenska företag — i den mån tillverkningen inte helt har lagts ned.

Denna utveckling, som har varit fördelaktig genom att svensk industri har kunnat utnyttja specialiseringens och stordriftens fördelar, har samtidigt inneburit problem för försörjningsberedskapen.

Tillgängliga prognoser pekar på att denna utveckling i flera avseenden kommer att fortgå under överskådlig framtid.

Beträffande befolkningsutvecklingen är de regionala förhållandena i första hand av intresse. Befolkningens regionala fördelning har betydelse främst för försvarsmakten och civilförsvaret. Den tilltagande uttunningen i vissa delar av landet medför svårigheter att lokalt rekrytera militära förband och samtidigt tillgodose behovet av personal för andra viktiga totalförsvarsfunk- tioner.

Den utländska arbetskraftens andel inom olika branscher och av den totala arbetsstyrkan kan väntas förbli oförändrad. Skulle i en krissituation en be- tydande del av den utländska arbetskraften återvända till respektive hem- länder samtidigt som det militära försvaret mobiliserar, kan problem uppstå inom vissa branscher.

För civilförsvaret innebär en fortsatt urbanisering ökade behov att skydda befolkningen samtidigt som planläggningen för utrymning och inkvanering kompliceras. Ett särskilt problem i Utrymningsplanläggningen är den vikande tillgången på inkvarteringsbostäder på landsbygden och i de små tätonerna. Fritidsbebyggelsen kompenserar detta i viss mån.

Tätorterna är beroende av omfattande system för försörjning med vatten, avlopp, värme och elenergi. Värmeverk bedöms sålunda under 1980-talet stå för hälften av landets lokaluppvärmning. Detta skapar en betydande sårbarhet under krigsförhållanden.

Vårjordbriiksproduklion täcker under normala skördeår i stort sett landets förbrukning av spannmål, potatis, kött, fläsk, mjölk, mejeriprodukter och ägg. På vissa av dessa produkter blir det också ett överskott. Vissa andra jordbruksprodukter produceras däremot inte i tillräcklig mängd inom landet.

Förjordbrukets behov importeras årligen betydande mängder proteinfoder. handelsgödsel, drivmedel och maskindelar m m. Utvecklingen av livsme- delsproduktionen väntas bli förhållandevis gynnsam under perioden fram till 1990-talets början. Åkerarealen väntas förbli i stort sett oförändrad. lm- portbehovet ifråga om drivmedel, handelsgödsel och bekämpningsmedel be- döms inte nämnvärt öka.

Svårigheter för försörjningen med livsmedel i krig kan komma att uppstå till följd av koncentrationen av förädlingsindustri och varulager. Koncentrationen är redan stor inom jästtillverkning, oljeförädling och mar- garintillverkning och väntas öka för kvarnindustri, slakterier och mejerier. Tendensen går mot en ökad lokalisering till stora tätorter inom sårbara kust- områden som har planlagts för utrymning i händelse av krig. Detta ökar ytterligare sårbarheten i krig.

Strukturomvandlingen har varit särskilt framträdande inom textil». kon- ]ektions-, sko- och Iäderindustrierna där utvecklingen går mot en alltmer sjunkande försörjningsförmåga. Den begränsade inhemska produktions- kapaciteten inom dessa branscher skapar problem i händelse av en avspärr-

lmportberoendet av natur-och syntetfibrer kan dock komma att minska genom användning av fiber ur cellulosa.

Sverige har blivit sårbarare för störningar i tillförseln utifrån inom det petrokemiska anträdet än kanske något annat land. Dels är vår plastför- brukning en av de största i världen räknat per invånare eftersom vi i hög grad utnyttjar de möjligheter plasterna och plasttekniken erbjuder för produktion och distribution, dels har vi en förhållandevis begränsad inhemsk produktion —i varje fall om man ser till produktsortimentets bredd. Störningar i tillförseln får konsekvenser bl a för tillverkningen av livsme- delsförpackningar, sjukvårdsprodukter, läkemedel, sprängämnen m fl orga- nisk-kemiska produkter.

Den svenska läkemedels/udiistrin kan väntas fortsätta att specialisera sig på ett relativt smalt sortiment produkter. För vissa viktiga läkemedel förblir därför lmportberoendet fullständigt. Utlandsberoendet förstärks ytterligare av att landets läkemedelstillverkning till stor del bygger på import av råvaror och substanser.

Inom variidistribiitionen torde utvecklingen gå mot ett minskat antal bu- tiker inom detaljhandeln och ett sjunkande antal centrallager inom par- tihandeln. Fortsatt nedläggning av dagligvarubutiker väntas, särskilt på landsbygden. Detta kan skapa problem för befolkningens försörjning om mera omfattande utrymningar måste tillgripas. Transporterna blir långa och brist på transportmedel liksom utslagning av en enstaka lagerlokal kan få stora konsekvenser.

Energiprodukiionen är det område inom folkförsörjningen som är mest känsligt för störningar vid avspärrning och i krig. För en lång tid framåt torde Sverige vara i hög grad beroende av import av drivmedel och bränslen.

Den energipolitik, som riksdagen beslutade l975, innebär att energikon- sumtionen skall tillåtas öka med i genomsnitt ca 2 % per år fram till 1985 och därefter öka långsammare med sikte på en icke-tillväxande konsumtion under 1990-talet. Ökningen torde främst tillgodoses genom utbyggnad av kärnkraften. Konsumtionen av fossila bränslen kommer att stiga något. Nya energikällor såsom solenergi, vindenergi och geotermisk energi väntas endast få begränsad betydelse. För 1985 bedöms detta innebära att oljan svarar för 60 % av konsumtionen, kärnkraften för 12 %, vattenkraften för 12 %, och övriga energikällor (kol, ved m m) för 16 %. En ökad inhemsk raffi- neringskapacitet för oljeprodukter ger från beredskapssynpunkt större flexi- bilitet och ökar möjligheterna att välja importvägar. Sverige kommer också att vara beroende av utlandet beträffande uranbränsle, så länge en kapacitet för anrikning av uran inte har byggts upp inom landet.

En stark geografisk koncentration karaktäriserar anläggningar såsom raffi- naderier och kärnkraftverk. Det kommer i början av 1990-talet att finnas minst fyra oljeraffinaderier lokaliserade till tre orter. Kärnkraftverken kom- mer, om ytterligare en ort tas i anspråk, att vara koncentrerade till fem orter.

Behovet av säkert fungerande transporter kommer att i princip bestå i krig, även om transportverksamhetens inriktning och omfattning då för— ändras. Möjligheterna att under avspärrning utnyttja landsvägstransportre- surserna är framför allt beroende av drivmedelsförsörjningen. Landsvägs- trafiken kommer att begränsas, varigenom ökade krav ställs på järnvägs-

och sjötransporter. Järnvägstrafiken, som i fred till övervägande del framförs på huvudlin- jerna, kommer i krig att fördelas jämnare och i ökad utsträckning utnyttja banor som är trafiksvaga i fred. Järnvägskommunikationerna är på grund av elektrifiering, automatisering och konstbyggnader sårbara för sabotage och krigshandlingar. Automatisering av tågdrift och tågövervakning, in- förande av fjärrdirigerad rangering, nedläggning av stationer, minskning av ångloksparken, anordnande av fraktterminaler och personalminskning ökar sårbarheten.

Utvecklingen mot en ökad koncentrering av sjöfarten till färre hamnar, ofta med komplicerade anordningar för lastning och lossning, ökar sjötrans- porternas sårbarhet. Möjligheterna att utnyttja civilflyget kommer framför allt att bero på tillgången inom landet ifråga om reservdelar, reparations- kapacitet och llygdrivmedel.

Den snabba utvecklingen inom telekonintttnt'kationerna kommer att leda till starkt ökad kapacitet både för telefoni, dataöverföring och rundradio. Stora mängder information kommer att kunna utväxlas mellan sändare och

' mottagare. Den ökade kapaciteten och de större överföringshastigheterna öppnar möjligheter till tvåvägskommunikation för information, admini- stration och betalningstransaktioner. Överföringsnäten kan beräknas bli sår- barare genom att såväl telefontrafik som dataöverföring och rundradiopro- gram kommer att förmedlas i samma nät.

Av stor betydelse är den datatekniska utvecklingen och den ökade an- vändningen av datorer inom praktiskt taget alla samhällsområden. Data- teknik kommer i framtiden att användas på många områden bl a sjuk- och hälsovård, undervisning och trafikövervakning. Betalningstransaktioner och distribution av varor och tjänster kommer i högre grad att styras med hjälp av datorer. Industrier kommer i stor utsträckning att betjänas av datorer i många tekniska processer. Den ökade användningen av datorer leder till större sårbarhet, särskilt i de fall de tidigare nämnda överföringsnäten utnyttjas.

Det är betydelsefullt att statsmakterna i en kris- eller krigssituation kan nå ut med information till medborgarna. Det sker enklast och snabbast genom massmedierna och det är därför viktigt att upprätthålla verksamheten även i sådana lägen. Men även massmedierna, och då inte endast etermedierna, har blivit sårbarare genom användning av komplicerad teknik och ökat im- portberoende.

Dagstidningarnas beroende av telekommunikationer har ökat genom te- lesättning och kommer att öka ytterligare genom datasättning. Genom över- gång till offsetteknik har pressen blivit mera importberoende för sin rå- varuförsörjning.

Svårigheterna att kontinuerligt upprätthålla televisionens verksamhet i krig torde bli stora. Å andra sidan innebär utbyggnaden av lokalradion en decentralisering, som måste betecknas som en stor fördel från beredskaps- synpunkt.

Av den här beskrivna utvecklingen är det enligt försvarsutredningens uppfattning framför allt det ökade utrikeshandelsberoendet, strukturföränd- ringar inom näringslivet och nedgången i de kommersiella varulagren som är av betydelse för försörjningsberedskapen vid avspärrning i samband med

ekonomiska hot och påtryckningar, vid ekonomisk krigföring och vid krig i vår omvärld samt vid olika typer av fredskriser.

Den nuvarande försörjningsberedskapen baserar sig härvid i stor utsträck- ning på planläggning för utnyttjande av landets produktionsresurser samt på beredskapslagring av främst industriråvaror, bränslen, drivmedel, livs- medel, gödsel-, bekämpnings- och fodermedel samt läkemedel och sjuk- vårdsmateriel. Utvecklingstendenserna inom framför allt näringslivet talar för att beredskapsåtgärder av samma slag som de hittills vidtagna också i framtiden är nödvändiga. De i vissa fall långtgående strukturförändringarna inom näringslivet kan emellertid i vissa fall komma att kräva andra typer av åtgärder.

I krig är det, utöver vad som ovan har framhållits ifråga om avspärrning, framför allt sårbarheten hos näringslivet och olika samhällsfunktioner som är av intresse. För landets förmåga till försvar är det av utslagsgivande betydelse att samhället kan tillhandahålla de förnödenheter och tjänster som erfordras för det militära försvarets och civilförsvarets mobilisering och grup- pering och under krig fortlöpande ge det militära försvaret och civilförsvaret erforderligt understöd. Dessutom måste det övriga samhällets oundgängliga behov av förnödenheter och tjänster för befolkning och prioriterad verk- samhet kunna tillgodoses.

Ett av syftena med den hittillsvarande planeringen är att skapa förut- sättningar för att kunna upprätthålla verksamheten inom ifrågavarande funk- tioner även i händelse av fientlig bekämpning av dem. Inom ramen för planeringen har en rad åtgärder vidtagits eller förberetts för att minska viktiga sam hällsfunktioners sårbarhet för krigshandlingar eller minska verkningarna av sådana.

Som exempel på sådana åtgärder kan nämnas olika typer och grader av byggnadstekniskt skydd mot konventionella stridsmedel och kärnstridsme- del, skyddsanordningar mot verkan av radioaktivt nedfall samt B- och C- stridsmedel, skydd genom luftvärn och markbevak ning, geografisk spridning av förråd och vissa produktionsställen samt organisering av reparations- enheter.

Försvarsutredningen finner att samhällsutvecklingen i flera avseenden leder till ökad sårbarhet hos flera av de viktigaste funktionerna och att detta leder till att beredskapsåtgärderna även i framtiden bör vara av i hu- vudsak motsvarande slag som hittills.

Samhällsstrukturen är av betydelse också för befolkningens förmåga att psykiskt bära de påfrestningar som direkta krigshandlingar innebär liksom att motstå utifrån kommande propaganda.

En viktig förutsättning för att befolkningen skall vilja och kunna uthärda de påfrestningar som ett krig eller ett krisläge medför är att den känner solidaritet i stort med det svenska samhället. Det överväldigande flertalet medborgare i Sverige känner en sådan solidaritet, grundad på att landet och dess samhällsskick för dem representerar väsentliga värden. Det innebär att man på viktiga punkter känner gemenskap samtidigt som man på andra punkter kan ha olika meningar. En viktig faktor är att landet saknar inre motsättningar, grundade på etniska eller religiösa minoritetsproblem eller liknande. Välståndsutvecklingen och de stora sociala reformerna har skapat förutsättningar för en i folkets breda lager väl förankrad försvars- politik.

Som betydelsefulla värden i den svenska samhällsordningen vill utred- ningen peka på respekten för självbestämmanderätten i vidsträckt mening, aktningen för lagbunden ordning och avvisandet av våldet som inrikespo— litiskt kampmedel. l självbestämmanderätten bör inbegripas inte bara Sve- riges rätt att oberoende av andra staters vilja självt utforma sin politik utan också medborgarnas möjlighet att medverka i den politiska opinionsbild- ningen och beslutsprocessen i samhället.

Denna medverkan förutsätter att medborgaren fritt kan skaffa sig kän- nedom om händelser och förhållanden av betydelse för ställningstaganden i politiska frågor samt få den nödvändiga grunden för omdömen och åsikter. En fri diskussion och en levande självständig opinion förutsätter en mångfald oberoende nyhets- och publicitetsorgan samt fritt verkande grupper och sammanslutningar. Då de offentliga organens verksamhet bygger på en förankring hos breda medborgargrupper är det nödvändigt att dessa organ får information om de enskilda medborgarnas levnadsförhållanden, åsikter, attityder och värderingar. Endast den fria debatten, folkrörelsernas verk- samhet och den fria nyhetsförmedlingen kan förmedla en dylik information. I den egentliga beslutsprocessen i en demokrati bygger både folkstyre och organisationer på ett representativt system med valda företrädare. Folkrö- relserna och partiorganisationerna skänker stabilitet och långsiktighet åt sam— hällsarbetet. Om samhället skulle utsättas för påfrestningar och hot finns inom folkrörelser och paniorganisationer opinionsbildare med goda förut— sättningar att ge allmänheten den information som sådana situationer kräver. Även under de utomordentliga förhållanden som krig innebär måste in- formationsflödet mellan medborgarna och de beslutande instanserna säker- ställas så långt detta är möjligt.

Troligen är Sverige genom sin öppenhet i informationsutbytet inom landet och med omvärlden mindre sårbart för propaganda än många andra länder. Detta beror framför allt på den redovisade grundläggande karaktären hos vårt samhällsliv ifråga om information och beslutsfattning.

6.2. Totalförsvaret i samhällsekonomin

6.2.1. Inledning

Statsutgifterna för totalförsvaret utgör ca 4 % av bruttonationalprodukten och ca 1 "n av de totala statsutgifterna. Försvarskostnadernas andel av både de direkta statsutgifterna och bruttonationalprodukten har minskat under senare år. Försvaret drar emellertid även kostnader utöver dem som direkt belastar statsbudgeten. Totalförsvarskostnaderna utgör således en be- tydande del av den svenska ekonomin och ett viktigt ingångsvärde vid ställningstaganden till resursfördelningen för de olika samhällssektorerna. Vid denna avvägning är det av stor vikt att inte enbart kostnader över statens budget utan även de totala sam hällsekonomiska kostnaderna beaktas. Härigenom ökar förutsättningarna att väga olika alternativ mot varandra och diskutera överföringar mellan olika områden i syfte att nå största möjliga samhällsnytta. Härtill kommer att rättvisande kostnadskalkyler kan ha be- tydelse också för den interna resursfördelningen inom respektive verksam- hetsområde.

De samhällsekonomiska kostnaderna för en verksamhet kan sägas vara värdet av den produktion som skulle kunna åstadkommas om de resurser i form av arbetskraft, anläggningar, etc som ianspråktas i stället skulle an- vändas i andra verksamheter. Utgångspunkten för en kalkyl över totalför- svarets samhällsekonomiska kostnader bör vara de utgifter som redovisas i statsbudgeten. För olika slag av resurser kan sedan beräkningar göras av i vilken utsträckning dessa utgifter avviker från det värde resurserna skulle ha haft i den mest lönsamma alternativa användningen. De samhällseko- nomiska kostnaderna kan antingen bedömas ur ett kortsiktigt eller ur ett långsiktigt perspektiv. I det senare fallet bör även beaktas den inverkan på tillväxttakten i samhällsekonomin som kan antas uppkomma till följd av att försvarsutgifterna endast ger ett mycket begränsat tillskott till den produktiva kapitalstocken i ekonomin.

I det följande lämnas några sammanfattande bedömningar av totalförsva- rets samhällsekonomiska kostnader och effekter i form. av en redovisning av de mer betydande avvikelserna mellan redovisade utgifter på statsbudgeten och samhällsekonomiska kostnader. Det bör framhållas att sådana avvikelser föreligger även i många andra verksamheter, såväl statliga som kommunala och privata. Beräkningarna av de direkta samhällsekonomiska kostnaderna för det militära försvarets verksamhet har baserats på förutsättningen att de produktionsresurser försvaret tar i anspråk skulle ha varit fullt utnyttjade vid alternativa användningar. I den mån dessa resurser inte skulle ha ut- nyttjats, om inte försvaret efterfrågat dem, uppstår självfallet ingen sam- hällsekonomisk kostnad när försvaret tar dem i anspråk.

Den följande redovisningen är inte en fullständig kartläggning av total- försvarets samhällsekonomiska kostnader. Det bör också framhållas att den här formen av beräkningar av naturliga skäl omges med betydande osä- kerheter.

6.2.2. Totalförsvarets samhällsekonomiska kostnader 6.2.2.I Inledning

Medel för försvarsändamål anvisas över flertalet av statsbudgetens huvud- titlar. Myndigheterna inom försvarsdepartementets verksamhetsområde tar dock i anspråk en helt dominerande del av anslagsbeloppen. Budgetåret 1975/76 svarade det militära försvaret för ungefär 93 % av totalbeloppet, civilförsvaret för ungefär 2 %, det ekonomiska försvaret för ungefär 3 % och övrigt totalförsvar för ungefär 2 %. Följande sammanställning redovisar utgifterna för totalförsvaret budgetåret 1975/76 enligt statsbudgeten (milj kr).

Militärt försvar 9 574 Civilförsvar 178 Ekonomiskt försvar 322 Övrigt totalförsvar 202

Summa 10 276

6.222. Det militära försvaret

Fördelningen av utgifterna för det militära försvaret budgetåret 1975/76 på olika produktionsområden framgår av följande sammanställning (milj kr).

Ledning och förbandsverksamhet 5 684 Materielanskaffning 2 657 Anskaffning av anläggningar 405 Forskning och utveckling 828 Totalt 9 574

Nära 60 % av utgifterna för det militära försvaret upptas således av utgifter för ledning och förbandsverksamhet. Härav utgör lönekostnader och kost- nader för grund- och repetitionsutbildning de dominerande kostnaderna. Det militära försvaret tar härvid i anspråk resurser i form av värnpliktiga utan att en marknadsmässig ersättning härför upptas i statsbudgeten. För budgetåret l975/ 76 har budgeterats livsmedelskostnader och förmåner för värnpliktiga till 600 milj kr. Värdet av den alternativa produktion som skulle ha åstadkommits om de värnpliktiga inte tjänstgjort inom försvaret kan beräknas med ledning av den tid värnpliktiga tas i anSpråk av försvaret. Värnpliktsutbildningen avses budgetåret l975/76 omfatta ca 16 milj dagar eller ungefär 45000 manår. Med utgångspunkt i den genomsnittliga tim- förtjänsten och årsarbetstiden för vuxna manliga industriarbetare år 1974 kan värdet av den alternativa produktion de värnpliktiga skulle kunna ås- tadkomma uppskattas till ca 2 000 milj kr. Den samhällsekonomiska kost- naden för att utnyttja värnpliktiga skulle således med dessa beräknings- grunder vara ca 1400 milj kr större än de utgifter som redovisas i stats- budgeten.

Ett annat produktionsmedel av stor vikt för det militära försvarets verk- samhet är dess utnyttjande av mark och byggnader. Försvaret disponerar fn ca 200000 ha mark, varav ca 130000 ha ägs av staten samt ett stort antal byggnader, anläggningar m m. Det bokförda värdet av marken är ca 500 milj kr och det oavskrivna värdet av byggnader, anläggningar m m uppgår till ca 1 000 milj kr. En samhällsekonomisk kalkyl är svår att göra bl a på grund av att många byggnader etc svårligen kan ges någon alternativ an- vändning. En värdering av marken enligt fastighetstaxeringens principer respektive en uppskattning av återanskaffningsvärdet för byggnader och an— läggningar m m kan dock antas avsevärt överstiga det ovan angivna ka- pitalvärdet. Markinnehavet värderat enligt fastighetstaxeringens principer uppgårtill ca 900 milj kr.

Ungefär två tredjedelar av de i statsbudgeten upptagna utgifterna för det militära försvaret avser köp av varor och tjänster från andra sektorer. När det gäller en del av dessa varor och tjänster är försvaret en köpare bland många andra på en marknad med flera tänkbara leverantörer. Priserna får i dessa fall anses i huvudsak motsvara den samhällsekonomiska kostnaden för dessa varor och tjänster. 1 andra fall är försvaret den ende köparen bortsett från eventuella utländska köpare — och det finns ibland också bara en producent. Det gäller i sådana fall oftast rent militär materiel av typen stridsflygplan, stridsfordon och artilleripjäser. Alternativanvändning av des- sa produkter torde vara utesluten. En värdering av den samhällsekonomiska

kostnaden får grundas på en bedömning av effektiviteten i försvarsindustrin jämförd med motsvarande industrigrenar med civil produktion. Det kan då förutsättas att de priser som försvarsindustrin betalar för sina insatsvaror återspeglar det samhällsekonomiska värdet av dessa resurser.

Den tidigare diskussionen har behandlat vissa avvikelser mellan stats- finansiella och samhällsekonomiska kostnader för det militära försvaret. Ett annat sätt att belysa de anspråk på reala resurser som det militära försvaret ställer är att beräkna den direkta och indirekta efterfrågan på arbetskraft, som det militära försvaret ger upphov till. Enligt det personalredovisnings- system som tillämpas för försvarsmakten (system LEMA) uppgår antalet anställda inom det militära försvaret år 1975 till ca 49000 personer. Det militära försvarets ianspråktagande av värnpliktiga, kan som tidigare nämnts, för budgetåret l975/76 beräknas till ca 45 000 manår. Den indirekta efter- frågan på arbetskraft avser den personal som krävs för att producera de varor och tjänster som försvaret köper på den öppna marknaden. Enligt överslagsmässiga beräkningar kan det totala antalet sysselsatta i näringslivet pga försvarets inköp fn uppskattas till ca 45000 personer. Slutligen bör nämnas, att ca 20 000 personer kan beräknas behöva utnyttjas för att pro- ducera de exportvaror som krävs för att balansera den import som de militära utgifterna slutligt ger upphov till. Det sammanlagda värdet av exporterad krigsmateriel uppgick för åren 1972, 1973 och 1974 till 360, 335 resp 480 milj kr. Sammanfattningsvis skulle det militära försvarets verksamhet re- sultera i en total efterfrågan på arbetskraft på nära 160000 personer eller ca 4 % av det totala antalet sysselsatta i landet. Det bör understrykas att dessa beräkningar till vissa delar har karaktär av överslagsmässiga uppskatt- ningar.

Redovisningen i det föregående har avsett de direkta samhällsekonomiska kostnaderna för det militära försvarets verksamhet. Försvarets verksamhet har emellertid även indirekta effekter på ekonomin som behandlas i det följande.

Det militära försvarets andel av statens totala konsumtion och inves— teringar utgör ca 35 %. Försvarets direkta efterfrågan avser till ungefär två tredjedelar köp av varor och tjänster från andra sektorer och till ungefär en tredjedel löner till anställd personal. Eftersom löneutgifterna är svåra att variera på kort sikt, är försvarets utgifter för inköp av varor och tjänster från andra sektorer av särskilt intresse ur stabiliseringspolitisk synpunkt. Vissa projekt som försvarsmakten upphandlar är mycket resurskrävande och fordrar ofta ett omfattande utvecklingsarbete. Dessa projekt kan vara svåra att med kort varsel anpassa till ett konjunkturpolitiskt mönster. Se- nareläggning av tidpunkten för seriebeställning liksom variationer i tillverk- ningstakten hos industrin torde dock kunna åstadkommas. Med hänsyn till att tillverkaren för sådana projekt i många fall är given torde de sta- biliseringspolitiska åtgärderna kunna ges en regionalt differentierad verkan. Andra varor är av standardnatur och variationer i upphandlingen av sådana varor torde kunna utnyttjas som ett stabiliseringspolitiskt instrument. En förändring av försvarsmaktens inköp av varor med 200 milj kr mellan två år kan uppskattas motsvara ca 5000 årsverken.

En annan aspekt av stor betydelse för den ekonomiska politiken gäller försvarsutgifternas effekter på importen. Enligt en beräkning för budgetåret 1973/74 var importinnehållet i försvarets materielverks inköp ca 600 milj kr,

' SOU l973z46. Den stat- liga budgetens regionala effekter.

vilket överstiger den genomsnittliga importkvoten för den svenska eko- nomin. I situationer med påfrestningar på den svenska valutareserven är självfallet importinnehållet i försvarsutgifterna av stort intresse ur ekono- misk-politisk synpunkt. Den tidigare nämnda exporten av krigsmateriel på— verkar dock bytesbalansen i positiv riktning.

En annan typ av åtgärd som skulle kunna användas i stabiliseringspolitiskt syfte är att variera omfattningen av grund- och repetitionsutbildningen. I en överkonjunktur med stark efterfrågan på arbetskraft skulle härvid krigs— förbandsövningarna kunna begränsas eller inställas. Huruvida en sådan åt— gärd skall användas får bedömas mot bakgrund av såväl de kortsiktiga som långsiktiga effekterna på berörda krigsförband. Mindre variationer i repetitionsutbildningens omfattning får emellertid ganska liten betydelse för samhällsekonomin. I en situation med stor ungdomsarbetslöshet skulle kunna övervägas att öka grundutbildningen av värnpliktiga. Möjligheterna att på kort sikt öka grundutbildningen begränsas dock av försvarets ut- bildningskapacitet.

Även för regionalpolitiken är försvarets verksamhet av intresse. Försvarets verksamhet har regionala effekter dels genom lokaliseringen av den egna verksamheten, dels genom lokaliseringen av tillverkningen för de varor och tjänster som försvaret efterfrågar. Försvarets egen organisation är jämfö- relsevis decentraliserad även om andelen anställda i storstockholmsområdet är stor. Statsmakternas beslut åren 1971 och 1973 angående omlokalisering av statlig verksamhet innebär för försvarets del en utflyttning av ca 1 600 arbetstillfällen från storstockholmsområdet. De regionala sysselsättningsef- fekterna av försvarets materielinköp och byggnadsverksamhet har studerats i en särskild undersökning'. Härvid konstaterades bl a att sysselsättnings- effekterna på grund av materielinköpen från försvarets materielverk inte är jämnt fördelade över samtliga regioner utan att ett mindre antal regioner står för en stor del av sysselsättningseffekten.

Sammanfattningsvis kan sägas att de här berörda möjligheterna att an- vända försvaret i stabiliseringspolitiken och regionalpolitiken får betraktas som en samhällsekonomisk intäkt av försvarsverksamheten. Samtidigt bör beträffande regionalpolitiken framhållas att den kan bidra till att förbättra förutsättningarna för landets försvar.

Det militära försvaret satsar betydande resurser på forsknings- och ut- vecklingsverksamhet. År 1973 har kostnaderna för denna verksamhet be- räknats till ca 430 milj kr. Värdet från samhällsekonomisk synpunkt av försvarsforskning är beroende av den positiva inverkan på produktivitets— utvecklingen inom ekonomin som kan tänkas uppkomma som bieffekter från denna forskning. Det torde vara ganska oomstritt att en sådan positiv inverkan föreligger. Ett väsentligt större bidrag till produktivitetstillväxten borde dock erhållas om motsvarande resurser i stället direkt används för forskning och utveckling inom andra sektorer än försvaret. Det är emellertid sannolikt att den totala forskningsvolymen i samhället skulle vara mindre än den nu är om inte det militära försvaret satsade resurser på detta område. Hur stor den samhällsekonomiska kostnaden för försvarsforskningen är kan inte preciseras. Den beror på vilken alternativ användning som kan tänkas för de resurser som nu satsas på detta ändamål. Redovisningen i det föregående har rört det samhällsekonomiska värdet av de resurser som tagits i anspråk för det militära försvaret och har även

gällt vissa samhällsekonomiska effekter i övrigt. Analysen har emellertid varit statisk såtillvida att den utgått från att de tillgängliga resurserna ett visst år är givna. I ett längre perspektiv måste emellertid den totala ka- paciteten ett visst är betraktas som beroende av hur resurserna använts under tidigare år. Om det genom en annan resursfördelning under tidigare år hade varit möjligt att nå en snabbare tillväxt i ekonomin bör detta beaktas i samhällsekonomiska kostnadskalkyler. Utgifter för försvarsändamål be- traktas i nationalräkenskaperna som konsumtion eftersom de inte anses lämna något bidrag till den produktiva kapitalstocken och således inte heller till ekonomins tillväxt. Detta innebär att om de resurser som använts för försvarsändamål i stället hade använts för investeringar som ökat kapital- stocken så skulle tillväxttakten i ekonomin i motsvarande mån kunnat ökas. Denna effekt, vilken alltså i ett längre perspektiv är en samhällsekonomisk kostnad för försvaret, låter sig svårligen uppskattas. Det torde dock vara fråga om årliga tillväxtförluster av betydande storlek.

De hittills redovisade principiella resonemangen har tillämpats på det mi- litära försvaret. Samma synpunkter kan anläggas också på övriga delar av totalförsvaret.

6.223. Civilförsvaret

I likhet med det militära försvaret tar även civilförsvaret i viss utsträckning i anspråk reala resurser utan att den samhällsekonomiska kostnaden härför redovisas i statsbudgeten. I andra fall betalas bidrag till verksamheter, vars totala kostnad således inte upptas i statsbudgeten. Vidare kommer vissa civilförsvarsåtgärder till stånd till följd av lagstiftning och kostnaderna härför kommer inte till synes i budgeten.

Inom vissa orter,s k skyddsrumsorter,anordnas skyddsrum. Hittills under 1970-talet har i genomsnitt ca 215 000 nya skyddsrumsplatser tillkommit per år. Med en genomsnittlig merkostnad per plats av ca 500 kr har Skyddsrumsbyggandet i genomsnitt således kostat ca 107 milj kr per år. Skyddsrumsbyggandet har emellertid under år 1974 nedgått bl a till följd av det minskade bostadsbyggandet. Kostnaderna belastar fn hyresgästerna i de berörda fastigheterna. From budgetåret 1979/80 kommer systemet för planering och finansiering av Skyddsrumsbyggandet att förändras i en- lighet med riksdagens beslut är 1975. Kostnaden för den del av skydds- rumsbyggandet som avser bostadsfastigheter kommer därvid att belasta statsbudgeten och inte hyresgästerna. Regeringen har i budgetpropositionen 1976 föreslagit att bostadskonsumenterna avlastas kostnaderna för byggandet av skyddsrum i nya flerfamiljshus.

Under budgetåren 1970/71—1975/76 har staten utbetalat i genomsnitt ca 32 milj kr per år i bidrag till kommunerna för byggande av ledningscentraler, befolkningsskyddsrum m m. Bidragen utgår i regel med två tredjedelar av totalkostnaden som alltså kan beräknas till ca 50 milj kr per år. Regeringen har i budgetpropositionen 1976 föreslagit att statsbidrag till kommunerna för anläggande av vissa civilförsvarsanläggningar som Iedningscentraler och branddammar höjs till 100 ":>.

Civilförsvaret utbildar varje år ett stort antal medborgare. Hittills under 1970-talet har i genomsnitt utnyttjats ca 180000 utbildningsdagar. Civil- försvarets utgifter för penningersättningar och kost har i genomsnitt uppgått

till ca 15 milj kr årligen. Den samhällsekonomiska kostnaden härför kan, med samma beräkningsteknik som tidigare använts för det militära försvaret, uppskattas till ca 20 milj kr.

Enligt civilförsvarslagen skall vissa företag organisera s k verkskydd. De samhällsekonomiska kostnaderna härför. utöver de kostnader som registre- ras i statsbudgeten, kan uppskattas till ca 10 milj kr.

6.224. Det ekonomiska försvaret

Utgifterna för det ekonomiska försvaret omfattar beredskapsåtgärder inom bl a industriproduktionen, livsmedelsförsörjningen, energiförsörjningen och kommunikationerna. Inom flera av dessa områden avviker de samhälls- ekonomiska kostnaderna väsentligt från de utgifter som redovisas på stats- budgeten.

Då det gäller lagring av förnödenheter för industriproduktionen belastas statsbudgeten med utgifter för investeringar i lager och lagerutrymmen samt för drift och räntor hänill. Kostnaderna för beredskapslagring och andra beredskapsåtgärder inom energiområdet belastar emellertid statsbudgeten endast till en begränsad del. För budgetåret 1975/76 har kostnaderna för försörjningsberedskapen inom energiområdet som inte belastar statsbudge- ten beräknats till ca 430 milj kr inkl räntekostnader. Huvuddelen av dessa kostnader avser det löpande oljelagringsprogrammet. i vilket beredskaps— lagring huvudsakligen sker hos säljare och storförbrukare av oljeprodukter. På statsbudgeten kommer utgifter inom oljelagringsprogrammet för lagring av fasta bränslen, gasol och flygdrivmedel samt för statens bidrag till att täcka merkostnaderna för skyddad och särskilt lokaliserad lagring. För budgetåret 1975/76 har dessa utgifter budgeterats till 32 milj kr. Härtill kom- mer utgifter för lagring av råolja och eldningsoljor för främst fredskrisän- damål som finansieras med en särskild statlig beredskapsavgift. För bud- getåret 1975/76 har dessa utgifter beräknats till 139 milj kr.

De beredskapslagrade varorna utgörs huvudsakligen av importvaror. Då lagren byggs upp och dessa varor importeras och lagras sker en motsvarande försvagning av bytesbalansen. Om denna försvagning inte accepteras av statsmakterna måste resursförbrukningen minskas i landet så att motsva- rande kompenserande effekt på bytesbalansen kan åstadkommas. Den sam- hällsekonomiska kostnaden på kort sikt avser förutom denna effekt även värdet av de resurser som krävs för driften och för investering i lagerlokaler. Den långsiktiga samhällsekonomiska kostnaden upptar härutöver den förlust i ekonomisk tillväxttakt som erhålls genom att resurser binds för bered- skapslagring, som annars kunde disponeras för civil produktion. och därmed kunde förväntas ge samma avkastning som övriga civila produktionsre- surser. De räntekostnader som kalkylmässigt beräknats kan sägas repre- sentera denna typ av kostnad.

På livsmedelsberedskapens område spelar lagringen en relativt sett be- gränsad roll. Det väsentliga momentet är i stället att statsmakterna genom ett gränsskydd för jordbruksprodukter uppehåller produktionen på en högre nivå än den som skulle ha kommit till stånd utan detta skydd. Denna politik är emellertid föranledd inte bara av beredskapsskäl utan även av andra hänsyn, bl a regional- och miljöpolitiska. Den samhällsekonomiska kostnaden för att genom skyddsåtgärder hålla jordbruksproduktionen vid

en viss nivå kan sägas grundas på det förhållandet att värdet av produktionen per sysselsatt inom jordbruket med nuvarande prisrelationer är lägre än motsvarande genomsnittliga värde inom vissa andra näringar. Det skulle därför med dessa utgångspunkter vara möjligt att i den mån resurserna kan beredas sysselsättning inom mera lönsamma näringar öka det totala produktionsvärdet i ekonomin genom att föra över resurser från jordbruket till andra sektorer. På grund av kraftigt stigande livsmedelspriser på den internationella marknaden under senare år har dock produktionsvärdet per sysselsatt inom jordbruket stigit jämfört med det läge som rådde under 1950- och I960—talen. Enligt vissa beräkningar skulle emellertid den sam- hällsekonomiska kostnaden definierad på detta sätt fortfarande uppgå till avsevärda belopp, varav en del skulle vara direkt hänförlig till beredskaps- aspekten.

6.2.3. Ekonomiska framtidsperspektiv 6.231 Samhällsekonomiska framtidsperspektiv

De framtida samhällsekonomiska utsikterna och avvägningsproblemen har redovisats i långtidsutredningen 1975 (SOU 1975:89). Huvudvikten ligger, liksom i tidigare långtidsutredningar, vid en analys av utvecklingen under de närmaste fem åren. I ett särskilt avsnitt tas utvecklingen i ett längre tidsperspektiv — fram mot sekelskiftet upp till analys. Tyngdpunkten läggs liksom tidigare vid analysen av resursernas tillväxt samt fördelningen av dessa resurser på olika användningsområden.

Fyra alternativ för resursanvändningen 1975—1980 redovisas. Härigenom erhålls en bas för diskussion av de avvägningsproblem som kommer att aktualiseras i den ekonomiska politiken under den kommande femårspe- rioden. Vissa grundläggande politiska förutsättningar är gemensamma för de fyra alternativen. Full sysselsättning och fullt kapacitetsutnyttjande för- utsätts råda under hela perioden i samtliga kalkyler. Balans i transaktionerna med utlandet skall ha nåtts år 1980. Utrymme skall skapas för den kapi- talbildning som är nödvändig för att förverkliga den förutsatta produkti- vitetsutvecklingen inom industri och andra sektorer.

Bedömningen av produktionskapacitetens utveckling baseras på analyser av arbetskraftsresursernas och arbetsproduktivitetens utveckling. Dess- utom har gjorts beräkningar av vilken kapitalbildning som är nödvändig för att realisera den antagna produktivitetsutvecklingen inom olika sektorer. Kalkylerna av den framtida utvecklingen av arbetskraftsresurserna grundas på en framskrivning av befolkningsutvecklingen samt på antaganden om förvärvsfrekvensen och utvecklingen av den genomsnittliga arbetstiden. Antalet sysselsatta beräknas komma att öka med 122000 personer 1975—1980, vilket är en något mindre ökning än under perioden 1970—1975.

Den tendens till långsiktigt sjunkande produktivitetstillväxt som varit rådande sedan 1960—talets första hälft bedöms bestå under återstoden av 1970-talet. Detta gäller för såväl flertalet enskilda sektorer som ekonomin som helhet. Totalproduktivitetens utveckling blir dock på grund av skill- nader mellan sektorerna ifråga om såväl produktivitetens nivå som dess för- ändringstakt beroende av den efterfrågestruktur som förutsätts råda 1980.

ternativen mellan 3,1 % och 2,3 %. Den trendmässiga ökningen i total- produktionen 1970—1975 har beräknats till 3,1 % per år. Även det alternativ som ger den mest gynnsamma produktionsutvecklingen 1975—1980 resul- terar således i en resurstillväxt som inte är större än den begränsade kapaci- tetstillväxt som rådde under 1970-talets första hälft. Den andelen av BNst till- växt som måste reserveras för avsättning utomlands för att jämvikt i bytesba- lansen skall nås 1980 uppgårtill drygt 0, ”n per år. Det utrymme som står till förfogande för inhemsk resursförbrukning privat och offentlig konsumtion samt investeringar—skulle därmed inte öka med merän l,8—2,6 ”ti ideolika la- ternativen.

I alternativ 1 antas den privata konsumtionen öka med 3 % per år 1975—1980, vilket ligger i linje med de snabba ökningar som varit gällande under de senaste åren. En sådan utveckling skulle sannolikt underlätta över- enskommelser på arbetsmarknaden och även lämna utrymme för en fortsatt inkomstutjämning via avtalsförhandlingarna. I gengäld måste då den of- fentliga konsumtionens ökningstakt nedbringas kraftigt (se tabell 6:1). Det kan inte uteslutas att en utveckling enligt detta alternativ måste föranleda en omprövning av vissa utgiftsåtaganden på det offentliga om rådet. Sysselsätt- ningen inom den offentliga sektorn skulle enligt detta alternativ behöva öka med inemot 140 000 personer till 1980, vilket är en markant lägre ökningstakt än under den närmast föregående femårsperioden. Produktionsutvecklingen för industrin blir här förhållandevis gynnsam. Industrisysselsättningen skulle enligt detta alternativ öka med totalt ca 24 000 personer 1975—1980.

Den ökning av den privata konsumtionen som förutsatts i alternativ 1 medför en jämförelsevis snabb ökning av importen, vilket sedan via by- tesbalanskravet — leder till krav på en motsvarande snabb ökning av exporten. Särskilda studier av marknadsutveckling i andra länder som utförts inom konjunkturinstitutet antyder att avsättningssvårigheter för en sådan'expan- sion av varuexporten kan föreligga.

I alternativ II begränsas den privata konsumtionens ökningstakt till 2 % per år. Detta möjliggör en snabbare ökning av den offentliga konsumtionen (se tabell 6:1). Denoffentliga sysselsättningen bliri motsvarande mån högre. Ökningen mellan 1975 och 1980 beräknas till 230000 personer, dvs ungefär samma ökning som under 1970—1975. Den rådande efterfrågesituationen pekar på att det i första hand är den kommunala sektorn som kommer att expandera.

Den lägre ökningstakten för den privata konsumtionen i detta alternativ minskar ökningen för importen vilket leder till motsvarande lägre krav på ökning av exporten. Varuexportens ökning kommer i detta alternativ att nära ansluta till den av konjunkturinsitutet beräknade marknadstillväxten. Den industriella utvecklingen blir här klart lägre. Sysselsättningen inom industrin beräknas minska med nära 30000 under perioden som helhet.

Det största problemet vid förverkligandet av en utveckling enligt linjerna i alternativ 11 ligger sannolikt i svårigheterna att begränsa den privata kon- sumtionens ökningstakt till 2 % om året. Den privata standardstegringen blir för den förvärvsarbetande befolkningen mycket obetydlig i detta fall, vilket kan få konsekvenser för såväl den allmänna prisstegringstakten som möjligheterna att avtalsvägen bedriva en fortsatt inkomstutjämningspolitik.

I alternativ III och IV har ett antagande om en förkortning av den lag-

Tabellözl Sammandrag av försörjningsbalansen 1970—1980 Årlig procentuell volymförändring

1970— 1975—1980 1975

Alt. I Alt. 11 Alt. Ill Alt. IV BNP 2,9 3,2 2,9 2,5 2,3 Import 5,7 6,4 5,3 5,2 4,7 Privat konsumtion 2,3 3,0 2,0 2,0 1,5 Offentlig konsumtion 3,3 1,5 2,9 1,2 1,9 Investeringar 1,0 2,6 2,7 2,2 2,2 Lager” ( +250) (+500) (+50) ( +50) (400) Export 8,2 7,7 6,7 6,6 6,2

”Förändring i milj kr 1968 års priser.

stadgade veckoarbetstiden till 37,5 timmar lagts in. I alternativ 111 har den privata konsumtionen förutsatts öka med samma takt som i alternativ 11. Den offentliga konsumtionen kan i detta fall ökas med 1,2 % per år. En omprövning av ambitionsnivån för vissa delar av den offentliga verksam- heten blir i detta alternativ med stor sannolikhet nödvändig. I alternativ IV antas den privata konsumtionen öka med 1,5 % per år. En något snabbare tillväxt av de offentliga verksamheterna knappt 2 % per år — möjliggörs då. Möjligheterna att realisera detta alternativ är främst beroende av hus- hållens beredvillighet att acceptera de ekonomiska konsekvenserna av en arbetstidsförkortning dvs om detta uppfattas som ett prioriterat alternativ till en materiell standardstegring. Om så ej är fallet kan man räkna med betydande svårigheter att sluta avtal på arbetsmarknaden som ligger inom ramen för vad som krävs för en samhällsekonomiskt balanserad utveckling och för möjligheterna att åstadkomma balans i transaktionerna med utlandet.

På kortare sikt begränsas politikens rörlighet av redan fattade beslut och utlovade reformer. I en långsiktig utveckling ges utrymme för friare val av alternativ för den framtida utvecklingen än vad som är fallet på fem års sikt. Syftet med analyserna av utvecklingen fram mot sekelskiftet är att ge underlag för en diskussion om mer långsiktiga avvägningsproblem. Kal- kylerna skall dock inte uppfattas vare sig som prognoser eller kalkyler för den mest önskvärda utvecklingen utan är snarast att se som en metod för att analysera konsekvenserna av olika framtidsbedömningar för skilda delar av ekonomin. Kalkyler av denna typ kan bilda underlag för en dis- kussion av de mera långsiktiga utvecklingsproblem som avtecknar sig mot bakgrund av dessa analyser och utgöra en samhällsekonomisk referensram för bedömning av planer och prognoser som föreligger inom vissa enskilda sektorer.

6.2.3.2 Statsfinansiella framtidsperspektiv

De realekonomiska kalkylerna för 1975—1980 har kompletterats med en ana- lys av utvecklingens finansiella innebörd och konsekvenser. Syftet med den- na analys är att undersöka om den förutsatta reala utvecklingen innebär en statsfinansiell utveckling somvter sig svår att realisera eller skulle strida

mot allmänna målsättningar.

Bilden över utvecklingen som den redovisats i det föregående har i de finansiella kalkylerna "översatts" till en utveckling i löpande priser och då även kompletterats med beräkningar över inkomstutvecklingen och den finansiella situationen för olika sektorer. De olika sektorernas efterfrågan för konsumtion och investeringsändamål ställs mot bedömningar av in- komstbildningen. Härigenom fås en bild av det finansiella sparandets ut- veckling inom olika delar av ekonomin.

Det finansiella sparandets fördelning på olika sektorer 1970—1980 enligt kalkylerna redovisas i tabell 612. Det bytesbalansunderskott som känne- tecknar den svenska ekonomin 1975 registreras i tabellen som ett negativt finansiellt sparande. Tablån belyser de finansiella krav som etablerandet av jämvikt i bytesbalansen 1980 medför. Den kommunala sektorn har i beräkningarna förutsatts uppvisa total balans 1980. Med hänsyn till att denna sektor i utgångsläget 1975 uppvisar ett negativt finansiellt sparande bidrar visserligen en sådan utveckling till att åstadkomma en nödvändig finansiell åtstramning men huvuddelen av denna effekt måste dock åstadkommas genom den statliga sektorns utveckling. För att bytesbalansjämvikt skall kunna nås 1980 och andra förutsättningar i de realekonomiska kalkylerna skall uppfyllas är en påtaglig förstärkning av den statliga sektorns finansiella ställning nödvändig. ] förhållande till 1975 krävs att det statliga finansiella sparandet ökar med ett belopp som uppgår till storleksordningen 4 a 6 mil- jarder kr. Skulle även den kommunala sektorn kännetecknas av ett negativt finansiellt sparande även 1980, måste den statliga sektorns ställning ytter- ligare förstärkas. Den statliga finanspolitiken måste således bära en betydande del av an- svaret för att åstadkomma den ökning av det totala sparandet i ekonomin som krävs för att extern balans skall uppnås. Den förutsatta utvecklingen av AP-fonden bidrar visserligen till en nödvändig åtstramning men den avsaktande fondökningen klarar inte av hela denna uppgift. Den minskning av det statliga budgetunderskottet som är nödvändig för att uppnå bytes- balans 1980 får konsekvenser för både skatte- och avgiftsutvecklingen. I förhållande till ökningen av BNP anger samtliga alternativ en betydligt snab- bare ökning av de offentliga skatterna och avgifterna än vad som var fallet under perioden 1970—1975. Framför allt gäller detta alternativ Il. Finans- politiken står i detta fall inför den dubbla uppgiften att både åstadkomma en med hänsyn till bytesbalansen nödvändig åtstramning av efterfrågan och att finansiera en jämförelsevis snabb ökning av de offentliga utgifterna. Skatteökningen i förhållande till BNP-tillväxten skulle inte bli lika accen- tuerad vid ett realiserande av alternativ 1, men detta sammanhänger med att den finanspolitiska restriktiviteten i detta alternativ främst åstadkoms genom en mycket låg ökningstakt på utgiftssidan.

En förutsättning i kalkylerna ovan är att hushållens sparkvot dvs spa- randet i förhållande till de disponibla inkomsterna — ligger kvar på de senaste årens förhållandevis höga nivå, drygt 8 %. Vidare förutsätts företagssektorns spartäckning och självfinansiering ligga kvar på i stort sett samma genom- snittsnivå som gällt under 1971—1975. Det bör framhållas att om hushållens sparande blir lägre och löneandelen i ekonomin högre än vad som förutsatts i de här redovisade beräkningarna så ökar givetvis kraven på restriktivitet

Tabell 6:Z Det finansiella sparandets fördelning på olika sektorer Milj kr löpande priser

1970 1975 1980

Alt. I Alt. 11 Alt. lll

Staten 3 132 —7 552 —1 979 —3 332 —1 446 Kommunerna —2 226 2 633 0 0 O AP-fonden 7 074 11 121 15 890 15 890 15 420 Hushåll 3 976 15 037 18 398 17 785 17 785 Bostäder —6 508 —6 682 —9 822 -9 663 —9 663 Företag —6 815 —18 026 —22 487 —20 680 —22 096

Summa —1 367 —8 735 0 0 0

i finanspolitiken. Ett minskande sparande inom hushållssektorn respektive ett större negativt sparande inom företagssektorn måste då kompenseras genom ökat offentligt sparande.

7. Tänkbara hot mot Sveriges säkerhet och åtgärder för att möta dessa

7.1. Tänkbara framtida konflikter

Många hypoteser finns om orsakerna till konflikter mellan länder. Några av de vanligast anförda är nationalism, bristande maktbalans, ideologiska och politiska motsättningar, inbördes misstro och misstänksamhet, mili- tärindustriella komplex, inrikespolitisk splittring, kamp om råvaror och marknader, motsättningar mellan rika och fattiga länder samt överbefolkning och livsmedelsbrist. Konflikter kan i regel inte härledas ur någon en gång för alla given orsak eller kombination av orsaker. Varje konflikt är i stället resultat av en unik situation som kan ha en mängd skilda orsaker.

I det följande redovisas en rad olika konflikttyper. Dessa kan härledas ur en internationell situation som antingen i stort motsvarar den nuvarande eller som under överskådlig tid kan utvecklas ur denna. Konflikttyperna kan grovt hänföras till motsättningar i öst—väst, nord—syd eller kombina- tioner av dessa.

Konsekvenserna av ett krig samt balansen globalt mellan supermakterna och regionalt i Centraleuropa mellan maktblocken har hos parterna skapat ett starkt samfällt intresse av att förhindra krig dem emellan. Det finns nämligen en risk för att ett konventionellt krig skulle kunna trappas upp till kärnvapennivå och leda till en oacceptabel förstörelse för båda parter. En väsentlig förutsättning för balansen är enligt en allmän åsikt Förenta staternas militära närvaro i Västeuropa.

För att minska krigsriskerna har överenskommelser träffats som avdra- matiserat gamla konfliktfrågori Europa. Avtal har träffats om konsultationer vid akuta kriser. Genom förhandlingar söker man komma fram till rust- ningsbegränsning med bibehållen balans. Avspänningssträvandena möjlig- gör å ena sidan ett visst tekniskt och ekonomiskt samarbete, men å andra sidan finns grundläggande motsättningar och misstro kvar. Vardera super- makten söker främja egna intressen även om det sker på andra supermaktens bekostnad. Benägenheten att utnyttja öppet krig som medel att främja egna intressen har minskat.

1 relationerna mellan supermakterna kan man räkna med gemensamma intressen att via förhandlingar lösa militära och ekonomiska problem. Su- permakterna kan söka påverka varandras positioner genom hot om avbrott eller löften om eftergifter i förhandlingarna. Många motsättningar kan där- med komma att stanna på en relativt låg konfliktnivå.

Gentemot små stater torde benägenheten öka att använda hot, påtryck- ningar och andra åtgärder för att få till stånd sådana politiska förändringar som tjänar supermakternas syften.

Det är emellertid nödvändigt att beakta det latenta hot som ligger i de stora militära styrkor som finns tillgängliga i Centraleuropa. Försöken till reglering av gamla konfliktfrågor innebär att vissa motsättningar tonats ned medan andra däremot finns kvar. Man kan därmed inte utesluta att lokala händelser delvis utanför supermakternas direkta kontroll kan leda till kon- flikter i Centraleuropa. Med hänsyn till tänkbara hot mot Sverige är en avgörande fråga vilken karaktär en akut konflikt eller ett krig i Europa kan få. Denna fråga behandlas mera utförligt senare i detta kapitel.

Motstridande strategiska intressen mellan Förenta staterna och Sovjet— unionen på världshaven samt komplikationer till följd av förväntade olje- eller andra råvarufyndigheter kan leda till att supermakterna söker utvidga egna basområden. En konflikt av denna karaktär skulle kunna innebära snabba militära framstötar med risk för fortsatt upptrappning eller försök med andra metoder att på lång sikt få förändringar till stånd.

Vid krig mellan länder utanför Europa kan man räkna med att super- makterna så långt som möjligt söker undvika att bli direkt engagerade och i stället stöder parterna ekonomiskt, med rådgivare och med leveranser av militär materiel. De får därmed också möjligheter att utöva påtryckningar på de stridande parterna. Syftet kan vara att föra kriget till ett slut som gynnar de egna intressena eller att stoppa krigshandlingarna och få till stånd förhandlingar.

Framtida mera akuta motsättningar mellan supermakterna kan främst tänkas uppstå i Medelhavsområdet Mellersta Östern Persiska viken. Dessa motsättningar kan ha sin rot i konflikten mellan Israel och arab- länderna, i supermakternas tävlan om inflytande i oljeproducerande länder eller i lokala politiska instabiliteter. Parternas beslutsamhet att hävda egna intressen och de värden som står på spel kan leda till att supermakterna så småningom blir direkt indragna med egna militära styrkor. Risker för spridning av konflikten uppstår därmed.

I det föregående har antagits att balansen mellan öst och väst i Europa består. En mera avgörande maktförskjutning kan leda till att den starkare sidan bedömer det möjligt eller angeläget att utvidga sin intressesfär. Detta kan ske genom hot och påtryckningar under lång tid varigenom ett be- roendeförhållande byggs upp. Men det kan också ske genom en snabbare begränsad framstöt.

Även om nya supermakter inte bedöms troliga under överblickbar tid kan den globala maktstrukturen ändå påverkas genom en starkare ställning för vissa befintliga stater eller genom tillkomsten av nya maktcentra. Om konsekvenserna härav råder olika uppfattningar. Å ena sidan kan ett in- ternationellt system med många stormakter skapa förutsättningar för ett flexibelt maktbalanssystem, å andra sidan är en bipolär situation lättare att kontrollera, eftersom endast två makter behöver nå enighet i de viktigaste frågorna.

En ny typ av konflikt är den mellan i- och u-länder. Oljekrisen 1973/74 var det första exemplet på att en sammanslutning av råvaruproducerande u-länder kunde hävda sina intressen gentemot industriländerna. Däwid ut-

nyttjades det förhållandet att industriländerna var mera beroende av kon- tinuerlig tillförsel av olja än producentländerna var av tillförseln av indu- striprodukter. ] kampen för att förbättra sina villkor kan u-länderna i fram- tiden tänkas utnyttja en rad olika medel. Leveransbojkotter och ensidigt beslutade prishöjningar ligger i den mildare delen av skalan. Om andra medel skulle slå fel kan u-Iändernas politik bli mera fientlig mot i-länderna och de kan tänkas utnyttja olika våldsmedel för att utöva utpressning mot industriländerna i syfte att förbättra sina villkor.

instabila regimer och militär upprustning i många råvaruproducerande länder innebär risker för krig mellan dem. Ett sådant kan leda till långvariga avbrott i exempelvis oljeleveranserna. På längre sikt kan kärnvapen bli till- gängliga för ytterligare ett antal länder. Därmed kan risker för lokala kärn- vapenkrig uppkomma.

l Sydöstasien, i södra Afrika och kring indiska oceanen kan lokala mot- sättningar eller maktkamp mellan stormakter leda till utdragna lokala krig som. i den mån de berör råvaruproducerande länder. kan få konse- kvenser även för Europas försörjning.

Sammanfattningsvis bedömer försvarsutredningen att supermakterna även i framtiden kommer att sträva efter att förhindra en militär konfron- tation i Europa. Riskerna för krig mellan öst och väst i Europa bedöms därför komma att förbli förhållandevis små. Detta innebär emellertid inte att motsättningarna skulle försvinna utan betyder att parterna söker främja sina intressen med andra medel och på lägre konfliktnivå. Det faktum att stora militära styrkor står ständigt beredda mot varandra innebär en latent risk, Supermakternas globala intressen och kamp om resurser innebär risk att de blir indragna i lokala konflikter, vilka därmed kan trappas upp till en konfrontation mellan supermakterna. Om försöken att få till stånd en mera rättvis fördelning av de ekonomiska resurserna i världen misslyckas, finns allvarlig risk för en förändring av u-ländernas politik och, framför allt på längre sikt, hot av nya slag mot industriländernas villkor.

Försvarsutredningen kommer i följande avsnitt att närmare behandla tre frågeställningar av avgörande betydelse för svensk säkerhetspolitisk plane- ring. Den första avser förutsättningar för och tänkbar karaktär av ett krig i Europa. Inom ramen för denna frågeställning behandlas den vapentekniska utvecklingen och dess olika konsekvenser. försvarsekonomiska problem, de militära styrkeförhållandena och slutligen tänkbara uppkomstmekanismer och karaktären av framtida konflikter. Den andra frågeställningen avser resurs- och råvarukonflikter mellan i- och u-länder. Den tredje frågeställ- ningen avser den säkerhetspolitiska betydelsen av de inre samhällsförhål- landena. Därefter behandlas konsekvenserna av olika situationer och kon- flikter för svensk säkerhetspolitik och för det svenska totalförsvarets upp- gifter.

7.2 Förutsättningar för krig i Europa

7.2. 1 Den vapentekniska utvecklingen och dess olika konsekvenser

Supermakterna och deras allierade har byggt upp omfattande och allsidiga militära styrkor avsedda att avskräcka motparten från angrepp. Avskräck-

ningen är ett politiskt—psykologiskt fenomen som till en del beror på de strategiska kärnvapenstyrkornas omfattning, sammansättning och prestan- da. Den kräver inte någon fullständig paritet. Redan genom sin existens skaparemellertid styrkorna farhågor för offensiva intentioner från motparten. Genom satellitspaning har supermakterna relativt god insyn i varandras styrkemässiga dispositioner. ] kvalitativt hänseende är insynen däremot be- gränsad. För att inte riskera tekniska genombrott från motpartens sida be- driver vardera supermakten en intensiv teknisk utvecklingsverksamhet och förnyar successivt sin vapenarsenal. Detta leder till ständigt stigande kost- nader utan att säkerheten ökar. Härigenom finns incitament att förhand- lingsvägen söka hejda även den kvalitativa kapprustningen. Hittills har dock kontrollfrågorna varit svårbemästrade. Trots detta har vissa begränsade avtal uppnåtts. De strategiska (offensiva) kär/1l'(i/)()II_S'I_VI'Å'()I'I1(I består fn av

— markbaserade interkontinentala robotar (lCBM) och vissa medeldistans- robotar (IRBM och MRBM), — ubåtsburna robotar (SLBM) och — flygplansburna korthållsrobotar (SRAM) och bomber.

Nuvarande terrorbalans karakteriseras av att envar av supermakterna, ock- så efter att ha blivit utsatt för ett överraskande första anfall med kärnvapen, har förmåga att tilldela angriparen ett förödande kontraslag. Detta tillstånd brukar betecknas som att båda parter har en andraslagsförmåga. Förutsätt- ningar härför är dels att väsentliga delar av vapensystem och ledningsorgan har förmåga att överleva ett anfall genom att de är väl skyddade eller svåra ått upptäcka, dels att befolknings- och industricentra är sårbara och utan effektivt skydd.

Nu pågående utveckling innebär att robotar av typ lCBM och SLBM håller på att utrustas med flera stridsdelar, som med ökad precision och oberoende av varandra kan styras mot skilda mål (MlRV och MARV). Detta leder till väsentligt ökad sannolikhet för att de fasta baserna skall bli utslagna och därmed till en tendens mot att i större omfattning satsa på ubåtsburna robotar.

För att öka ubåtarnas möjligheter att undgå ubåtsjaktinsats utformas de för ökad uthållighet, ökat dykdjup, tystare gång och bättre kommunika- tionssystem med yttervärlden. Parallellt härmed ökas robotarnas räckvidd. Detta innebär större valfrihet när det gäller ubåtarnas operationsområden.

Den tekniska utvecklingen inom den kommande lS-årsperioden skulle kunna påverka denna bild, exempelvis genom

—genombrott för ubåtsjaktkapaciteten. Som en konsekvens härav skulle en förläggning av ubåtarnas operationsområden till skyddade hemma- farvatten kunna aktualiseras. Detta möjliggörs av den tidigare nämnda ökade roboträckvidden, utveckling av flygplans- eller ubåtsburna robotar som har stor räckvidd och anflyger på låg höjd (cruise missiles). Styrningen i slutfasen skulle kunna ske med mycket hög precision exempelvis med optiska metoder. Robotar av denna typ bedöms bli väsentligt billigare än hittillsvarande lCBM och SLBM. De kan bära antingen kärnladdningar eller konven-

tionella stridsdelar. Om en anskaffning kommer till stånd måste man räkna med att den leder till behov av motåtgärder i form av vidare- utveckling av luftförsvaret, —sådana prestandamässiga förbättringar av antirobotsystem (ABM) att ett någorlunda säkert skydd mot anfallande ICBM och SLBM skulle kunna åstadkommas. I kombination med en förändrad syn på hur avskräckningen bör fungera kan detta leda till önskan att anskaffa ABM och närbesläktade luftförsvarssystem i stor skala. Som en konsekvens härav kan vidare- utveckling av de offensiva robotarnas stridsdelar (MIRV och MARV) och komplettering av dem med motmedel aktualiseras. Riskerna för en sådan ny rustningsspiral begränsas genom att anskaffningen av ABM är reglerad genom avtal mellan supermakterna.

En från svensk synpunkt väsentlig fråga är om utvecklingen av de stra- tegiska kärnvapenstyrkorna kan påverka den strategiska betydelsen av vårt närområde.

En ökad roboträckvidd kan medge att de båda supermakterna grupperar sina kärnvapenbärande ubåtar i närmare anslutning till sina egna kuster, dvs för Sovjetunionens del i Norra Ishavet och Barents hav. Detta kan bl a leda till att Sovjetunionen får ett mer defensivt intresse av att kontrollera havsområdet fram till Grönland—Is]and—Färöarna—Sydnorge för att skydda egna ubåtar mot ubåtsjakt och spaning i olika former. Nordkalottområdets betydelse även för den strategiska kärnvapenbalansen kan därför komma att öka.

I rustningskontrollsammanhang har framförts tanken på fredade zoner för de robotbärande ubåtarna. En sovjetisk sådan zon skulle omfatta delar av Norra Ishavet och Norska havet. Å andra sidan har sagts att sådana zoner inte är realistiska eftersom andra typer av marina operationer och civil sjöfart måste kunna försiggå inom dem. Tanken torde därför ha avförts från vidare diskussion. Man kan emellertid bedöma att supermakterna kom- mer att motverka varje förändring som kan innebära ökat hot mot deras strategiska sjöstridskrafter.

Om anskaffning av s k cruise missiles kommer till stånd inom endera av eller båda supermakterna kan detta leda till ökade risker för kränkning av svenskt territorium genom överflygning på låg höjd vid krig i Europa. Den fortsatta utvecklingen bör därför observeras.

En obegränsad användning av kärnvapen skulle leda till förstörelse av en storleksordning som inte kan vara förenlig med några politiska mål. Mycket starka incitament kommer därför att finnas för supermakterna att på olika sätt begränsa framtida konflikter och krig så att riskerna för upp- trappning till kärnvapenkrig kan undvikas. Varken supermakterna eller deras allierade kan därför bygga sin säkerhet enbart på en strategisk kärnvapen- balans.

För försvaret av Västeuropa utnyttjas dels lokala konventionella styrkor och begränsade nationella kärnvapen, dels en amerikansk styrka med både konventionell beväpning och kärnvapen av olika typer. En avsikt med den senare styrkan är att konflikter, i händelse av ett militärt angrepp mot Västeuropa, automatiskt skall föras upp på en hög nivå genom att styrkor från Förenta staterna engageras. En motsvarande mekanism gäller för för-

svaret av ÖsteurOpa.

l Förenta staterna och Västeuropa förs en livlig debatt om behov av och möjligheter att kompensera den nuvarande underlägsenheten i Central- europa i fråga om konventionella stridsmedel. Introduktion av mycket svaga kärnladdningar insatta med hög precision har diskuterats som en av flera möjliga lösningar. I debatten har hävdats att sådana minikärnvapen skulle kunna utgöra en speciell kategori mellan de konventionella vapnen och de hittillsvarande kärnvapnen. Genom insatsen av minikärnvapen skulle kärnvapentröskeln kunna sänkas utan större risk för upptrappning till totalt kärnvapenkrig. Mot detta hävdas från andra håll att ingenting tyder på att även Sovjetunionen skulle vara beredd att anskaffa minikärnvapen och där- igenom bli i stånd att föra krig på en sådan nivå. Ett annat argument mot minikärnvapen är att modern teknik möjliggör så stor effektökning av de konventionella vapnen att det är bättre att satsa på dessa. Därigenom undviks också de politiska restriktioner som alltid måste vara förknippade med ut- nyttjande av kärnvapen.

Enligt försvarsutredningens mening kommer därför den avgörande grän- sen även framgent att gå mellan konventionella vapen och kärnvapen.

När det gäller kemiska stridsmedel bör främst den tekniska utveckling som skapar förutsättningar för binära kemiska vapen observeras. Dessa består av två var för sig relativt ofarliga komponenter, som kan ha legitim an- vändning för andra ändamål. De förvaras åtskilda i vapnet, men blandas vid utspridningen till ett giftigt ämne. Det är känt att en binär nervgas har utvecklats, men metoden kan troligen användas också för andra slag av stridsgaser. Binära C-stridsmedel har dels förbättrade lagringsbetingelser, dels är riskerna, och därigenom hanteringskostnaderna, väsentligt lägre. Å andra sidan finns nackdelar som förmodligen gör dem mindre attraktiva.

Kemiska och bakteriologiska (biologiska) stridsmedel är de enda mer be- tydelsefulla vapen vars användning man internationellt enats om att för- bjuda. Genom 1925 års Geneve-protokoll förbjuds användning av kvävande och giftiga gaser. vätskor och fasta ämnen liksom av bakteriologiska medel i krig. Protokollet förbjuder däremot inte utveckling, tillverkning och in- nehav av dessa stridsmedel. Många stater har dessutom i reservation till protokollet förklarat att deras åtaganden bara gäller mot parter som respek- terar protokollet. Sedermera har tillkommit ett totalt förbud beträffande bak- teriologiska biologiska stridsmedel och toxiner. De dominerande återhållande faktorerna mot användningav kemiska och bakteriologiska(biologiska)strids- medel torde vara risken för fortsatt upptrappning och den politiska belastning som ett brott mot internationell rättsuppfattning kan medföra. Ett utbyggt skydd innebär dessutom att effekten av stridsmedelsinsatsen begränsas. Vid utformningen av skyddet bör även risken av förtäckta insatser med bak- teriologiska (biologiska) stridsmedel beaktas.

Av det anförda drar försvarsutredningen slutsatsen att grundvalarna för den svenska filosofin beträffande skydd mot ABC-stridsmedel inte rubbats. Alltjämt måste tyngdpunkten i de svenska försvarsansträngningarna ligga på att möta angrepp med konventionella stridsmedel.

De tekniska nyheter som framför allt bedöms komma att sätta sin prägel på utvecklingen av de konventionella stridskrafterna är

—de nya möjligheter som olika kombinationer av optisk och elektronisk

teknik erbjuder för precisionsstyrning av vapen och för minskning av känsligheten för störning. Detta innebär att mål kan bekämpas med mind- re insats av vapen och stridsdelar, —den elektroniska utvecklingens konsekvenser i form av miniatyrisering, datorisering och automatisering, som skapar bättre förutsättningar för spa- ning samt för ledning och understöd av utspridda och rörliga förband Och —utvecklingen av mera yttäckande stridsdelar såsom splitterstridsdelar, multipelstridsdelar, bränsle—luft-laddningar (FAE) och utskjutbara minor.

Det finns tecken som tyder på att viss kvaliGcerad teknik, speciellt inom det elektroniska området. i framtiden kan åstadkommas till relativt rimliga kostnader.

Den nämnda tekniska utvecklingen skapar förutsättningar för att vapen- bärarna. främst fartyg och flygplan, utvecklas mot mindre enheter. Kost- nadsutvecklingen gör det troligt att dessa förutsättningar kommer att till- varatas.

Man kan inte bortse från möjligheten att en utveckling av folkrätten i krig kan påverka vapenutvecklingen. Detta skulle exempelvis kunna leda till återhållsamhet med utveckling av särskilt inhumana vapen, som ger upphov till svårbehandlade skador eller i stor utsträckning drabbar civil- befolkningen på grund av verkan över stor yta.

En ny kategori av flygplansburna vapen som bygger på precisionsbetonade optiska styrmetoder vid bekämpning av mål på marken håller på att införas. Man kan rentav tala om ett genombrott för optisk teknik. Konsekvenserna härav är att ett väsentligt minskat antal attackflygplansinsatser behövs för att slå ut ett mål. Samtidigt blir riskerna mindre för skadeverkningar vid sidan av avsedda mål.

Mot denna utveckling står de förbättringar som håller påatt ske beträffande luftvärnsrobotarna. Genom multisensorteknik minskas deras störbarhet och ökas träffsannolikheten. Lätta luftvärnsrobotar utvecklas. som får god effekt mot långsamma mål.

Stridsllygplanens prestanda förutses inte förbättras i någon högre grad. Förbättringen i stridsvärde kommer främst att ske genom utveckling av vapen och kringutrustning.

Även pansarstridens karaktär kan påverkas av den tekniska utvecklingen. Stridsvagnarna förbättras för att i dueller nå ökad sannolikhet till träffi första skottet. Mot detta står en vidareutveckling av pansarvärnsrobotar som får ökad träffsannolikhet. De blir bl a lättare att handha genom förenklad styrteknik. Även tillkomsten av stridsvagnsminor utskjutna med artilleri eller flygplan samt den nämnda utvecklingen av attackflyget skapar ett starkt hot mot stridsvagnarna. Hotet leder till ett ökat behov av att kombinera insats av stridsvagnar med rörligt artilleri och luftvärn. Bränsle-luft-ladd- ningar skulle bl a kunna utnyttjas för minröjning och eventuellt för be- kämpning av pansarvärnsvapen. En slutsats av detta är att stidsvagnarna får svårare att göra sig gällande och pansarstridens karaktär blir mer kom- plicerad.

Markstridstaktiken bygger fn i hög grad på att grupperingar och för- flyttningar skall genomföras under mörker och i nedsatt sikt för att åstad-

komma överraskning och/eller skydd mot motståndarens vapeninsats. Detta gäller särskilt om motståndaren har luftherravälde. Utvecklingen av de tek- niska underrättelsemedlen innebär att det kommer att föreligga förbättrade möjligheter att inom begränsad tid lokalisera förband på stora ytor. Såväl förbandens karaktär som verksamhet torde kunna fastställas såvida inte särskilda motåtgärder vidtas. Utvecklingen av utrustning för spaning i svagt ljus och med termiska metoder kommer sannolikt att medföra att mörker som skydd mot upptäckt minskar i värde. Spaning kan ske från spanings- robotar, flygplan eller helikoptrar.

Trots att hjälpmedlen för den tekniska underrättelsetjänsten kan väntas nå mycket hög standard har de vissa svagheter. Så tex är det fortfarande betydligt svårare att upptäcka ett mål i tät skog eller i byggnader än mål på öppna fält. Även regn och snö minskar möjligheterna till upptäckt. Dess- utom kan motståndarens underrättelsekapacitet begränsas genom lämpligt val av taktik, skenåtgärder m m.

Förbättrade metoder för övervakning, ledning och målbestämning gör att de nya typerna av precisionsvapen effektivt kan utnyttjas även i de fall då stora skottvidder eftersträvas.

I begränsade farvatten synes den vapentekniska utvecklingen av små, snabba fartyg med effektiv robotbeväpning kunna förbättra försvaret mot överskeppningsföretag. Även bärplanbåtar och svävare kan komma att få betydelse för ytattack och ubåtsjakt tack vare bättre fartprestanda trots deras begränsade aktionstid.

På det civila området finns en påtaglig strävan att få fram fartyg som möjliggör snabbare godshantering och minskar beroendet av lastnings- och lossningsanordningar i hamnarna. Dessa kan givetvis utnyttjas i militära operationer. För överskeppning mot öppen kust kommer det dock fort- farande att krävas specialtonnage.

Den militärtekniska utvecklingen skapar förutsättningar för system med allt högre prestanda. Samtidigt stiger emellertid kostnaderna för vissa system med särskilt höga krav på prestanda. Inom de militära blocken söker man komma tillrätta med detta problem genom att begränsa antalet förband som utrustas med de mest kostnadskrävande systemen. Mindre kostnadskrä- vande materiel anskaffas i stort antal och äldre materiel behålls under längre tid. Tydliga strävanden kan märkas att söka nya tekniska tillämp- ningar på en lägre kostnadsnivå för de enskilda vapensystemen. En sådan omstrukturering tar dock tid.

För att översiktligt belysa de ekonomiska faktorer som påverkar den va- pentekniska utvecklingen och strukturförhållandena inom stormaktsblock- ens konventionella styrkor behandlar utredningen i följande avsnitt vissa försvarsekonomiska problem.

7.2.2 F örsvarsekonomiska prob/em

Som utgångspunkt för en diskussion om försvarsekonomiska problem re- dovisar försvarsutredningen i diagram på sid 173 försvarsanslagens utveck- ling under en längre tidsperiod inom NATO, Warszawapakten och den tredje världen. Underlaget är hämtat från SIPRI Yearbook 1975. Många reser- vationer måste göras för osäkerheter till följd av olikheter mellan länder

Miljarder US dollar omräknade till 1970 års prisläge och växelkurser

120— NATO 110 1004

90—

80—

Warszawapakten

70 - 60 50 40 30 - Tredje världen

20—

10—]

0+— | I . , r , r , T , , Bild 4 F äi'sva/sanslagens

1952 54 56 58 60 62 64 66 68 70 72 1974 urverk/int: inom NATO— Warszawapakten och den Källa: SIPRI yearbook 1975 p 98—99 och 120—121 3:e världen.

när det gäller att definiera anslagen och uttrycka dem ijämförbara termer. Även omräkningen till fast penningvärde är osäker. Trots detta kan den allmänna iakttagelsen göras, att anslagen inom båda maktblocken efter en period av snabb stegring nu förändrar sig relativt långsamt. Anslagsökningen för NATO under åren 1966—1970 hänför sig i huvudsak till Vietnamkriget.

Flera länder står inför betydande försvarsekonomiska problem. Karak- täristiskt för försvarsplaneringen är i många fall i huvudsak oförändrade resurser kombinerat med en kraftig kostnadsstegring. Såväl det allmänna ekonomiska läget som de politiska avspänningstendenserna mellan stor-

makterna har skapat en ovilja i många länder att acceptera fortsatt ökande resurstilldelning för militära ändamål i den takt som präglade 1950— och 1960-talen.

Senare års debatt i tex USA och Storbritannien ger exempel på denna istort generella tendens. Försvarsekonomiska problem är av största betydelse även för Warszawapaktsländerna. Mot bakgrund av de internationella eko- nomiska framtidsutsikterna finns det anledning att anta att återhållsamheten när det gäller att öka den reala resurstilldelningen till militära ändamål kan komma att bestå åtminstone de närmaste åren.

Samtidigt med återhållsamheten i resurstilldelningen har de senare årens inflation skapat betydande fördyringar. Flertalet länder har inte kompenserat försvaret i takt med den allmänna prisutvecklingen. Dit hör t.ex. USA, vars försvarsutgifter sedan 1968 släpat efter väsentligt i förhållande till in— flationen. De senaste åren har detta också gällt för flera andra länder inom NATO. Det bör noteras att inte heller Warszawapaktsländernas militära produktion undgått att drabbas av inflationsproblem. Det framgår bl a av de prisreformer som de senaste åren genomförts inom blocket.

En väsentlig del av de inflationsproblem som drabbar flertalet länders försvarsplanering utgörs av de ökade lönekostnaderna. I många länder har lönekostnaderna inom försvaret stigit snabbare än de tilldelade resurserna. Iden mån man inte har lyckats driva en tillräcklig rationaliseringsverksamhet har detta lett till att lönekostnadernas andel av de totala utgifterna ökat.

Warszawapaktsstaterna drabbas av allt att döma formellt sett inte av mot- svarande problem med växande lönekostnadsandel. Reellt är problemet emellertid likartat. Det tar sig uttryck i att konkurrensen mellan den civila och den militära sektorn om den kvalificerade arbetskraften hårdnar. Mot- svarigheten till västländernas stigande lönekostnadsandel är ökade uppoff- ringar i den civila produktionen för att bibehålla en oförändrat hög personell numerär i militär verksamhet. Problemet förstärks i tex Sövjetunionen av att man enligt ofhciella rapporter står inför den sannolikt lägsta eko- nomiska tillväxttakten sedan andra världskriget.

Det allt överskuggande problemet beror emellertid på andra faktorer än den allmänna inflationen. Kostnaderna för den teknologiska tillväxten på vapen- och vapenbärarområdet har det senaste årtiondet ökat mycket kraf- tigt. Detta har inte primärt med prisutvecklingen att göra. Det samman- hänger främst med de teknologiska ambitioner som präglat den militära rustningsverksamheten.

Den fram till i dag förhärskande filosofin inom flertalet militära orga- nisationer har varit att ständigt eftersträva tillgång till den mest sofistikerade tekniken. Den kostnadstillväxt som följt av detta har emellertid på senare tid fött misstankar att denna filosofi har drivits för långt. Försvarsdebatten i bl a USA indikerar påtagliga förskjutningar i attityder i detta avseende. De teknologiskt betingade kostnadsstegringarna har nämligen inneburit att ständigt färre enheter av varje nytt vapensystem kan anskaffas inom en viss given budget. Tvivel som framförs avser frågan om det även framgent är rationellt att så ensidigt som tidigare prioritera teknologisk kvalitet framför kvantitet. Problemställningen kan belysas med uppgifter om kostnadsut- vecklingen för produktion av flygplan i USA. Styckekostnaden vid pro- duktion av stridsflygplan i USA har sedan andra världskriget i genomsnitt

fördubblats vart fjärde år. Endast en mindre del av denna kostnadstillväxt kan tillskrivas inflationen. Den successivt växande teknologiska komplex- iteten svarar för merparten av kostnadsökningen. Den teknologiskt beting- ade kostnadsstegringen gäller givetvis inte bara USA. Den förefaller snarare vara ett generellt problem, även om olika stater drabbas olika hårt. Warszawa- paktsländerna ärinte heller förskonade från kraftiga kostnadsökningar. Offi- ciella uppgifter från Tyska Demokratiska Republiken pekar tex på kost- nadsökningar för stridsflygplan på 320 % och förtorpedbåtar på 500 ”.. under loppet av sex år.

Kostnadsstegringar beträffande teknologiskt avancerad materiel gör det svårt även för stormakterna att både upprätthålla kvantiteten och fortsätta modernisera vapen och vapenbärare i samma takt som tidigare. Det är san- nolikt att såväl antalet nya kostnadskrävande system som kan utvecklas, som antalet enheter av varje sådant system som kan anskaffas, kommer att minska i framtiden. På motsvarande sätt tyder försvarsdebatten i många länder på att man framgent tvingas avstå från mycket av vad teknologin kan erbjuda, för att i stället modifiera befintliga system. Samtidigt framstår det som allt tydligare att man eftersträvar nya teknologiska tillämpningar på lägre kostnadsnivåer. Uppmärksamheten torde komma att i högre grad riktas mot teknikområden där kostnadssänkande teknologiska genombrott kan förväntas.

En ytterligare konsekvens av de stigande kostnaderna är svårigheterna att bibehålla nationell kapacitet för utveckling och produktion av avancerad krigsmateriel. Tendenserna mot en övernationell koncentration av den tek- nologitunga krigsmaterielindustrin har påtagligt förstärkts de senare åren. Betoning på avancerad teknologi i vapenproduktionen leder vanligen till ökat resursbehov per enhet av varje ny generation av ett vapensystem. An- norlunda uttryckt ökar för varje systemgeneration behovet av arbetskraft, anläggningar och maskiner. Detta gäller såväl utvecklingsarbete som till- verkning. Därför har det länge funnits ett intresse att genom ett överna- tionellt utvecklings- och produktionssamarbete förlänga serierna och därmed minska kostnaderna per enhet. Det är också följdriktigt att detta intresse förstärkts efterhand som kostnadsstegringarna accentueras. Intresset för samarbete är givetvis mest uttalat bland medlemmari allianser. Inom NATO och Warszawapakten tillkommer förutom det ekonomiska motivet också militära och politiska motiv för ett ökat utvecklings-och produktionssam- arbete. För alliansfria stater står däremot det ekonomiska motivet för ett ökat samarbete vanligen i motsatsställning till önskemålet om en nationellt oberoende materielanskaffning.

Det är bl a mot denna bakgrund man skall se det stora antalet viktiga samarbetsprojekt som initierats inom NATO:s Europagrupp från mitten av l960-talet. Perioden 1965—70 innebar en stark expansion av det överna- tionella samarbetet inom försvarsmaterielindustrin. Det nya inslaget i ut- vecklingen, allt mer märkbart i diskussionen inom NATO och Europagrup- pen från omkring 1970 och framåt, år uppfattningen att de problem som hittills omgett försvarsmaterielsamarbetet skulle lösas genom tillskapande av multinationella försvarsindustrier. Endast om så sker skulle produktionen kunna styras av kostnadsminimeringssträvanden snarare än av nationella intressen att bibehålla viss industriell kapacitet. En sådan utveckling skulle

alltså åstadkommas genom långtgående specialisering.

Det västeuropeiska samarbetet är redan relativt välutvecklat vad avser den mest avancerade militära materielen. Främst gäller det flygplan, he- likoptrar och robotar. Framtidsbilden är entydig. Allt tyder på en accentuerad utveckling mot stora västeuropeiska försvarsindustrier. De redan stora för- svarsindustrierna torde ha befäst sin ställning genom samarbetsprojekten. Detta sker på bekostnad av de mindre industrierna och inte minst på be- kostnad av de mindre staternas försvarsindustrier.

Det är uppenbart att den utveckling som här skisserats förutsätter enighet mellan berörda länder inte endast om en gemensam försvarspolitik utan också i ekonomiska och säkerhetspolitiska avseenden. Försvarsmaterielsam- arbetet är nära förknippat med den politiska och ekonomiska integrationen. Utvecklingen av samarbetet på försvarsmaterielområdet inom NATO:s Europagrupp har också stött sig parallellt på NATO-gemenskapen och den fördjupade integrationen inom EG.

Dessa tendenser pekar på strukturella problem på sikt för den svenska försvarsindustrin. Den nationella marknaden tenderar att för avancerad och teknologiintensiv materiel bli otillräcklig för att upprätthålla utvecklings- och produktionskapacitet inom landet på alla system-och teknikområden. Kostnaderna för avancerad teknologi i komplexa system avseende vapen och vapenbärare har hittills uppvisat kraftiga ökningar. Serielängderna blir därmed otillräckliga, vilket | sin tur medför dels oproportionerligt höga utvecklingskostnader i förhållande till antal producerade enheter och dels att stordriftsfördelar i produktionen inte kan uppnås.

7.2.3 Militära styrkeförhållanden

De militära styrkeförhållandena i Europa nu och i framtiden är faktorer som på olika sätt påverkar vår säkerhetspolitik och inriktningen av vårt framtida totalförsvar. Redan bedömningar av nuvarande styrkeförhållanden är förenade med betydande svårigheter eftersom jämförelser måste göras mellan försvarssystem med stora olikheter i strategi, taktik, organisation och utrustning. Därtill kommer vid bedömningar av framtida styrkeför- hållanden osäkerheten beträffande anslagsutveckling och anpassning till den tidigare nämnda tekniska och ekonomiska utvecklingen.

Centraleuropa är det område i vilket NATO:s och Warszawapaktens närhet till varandra medfört den mest markanta koncentrationen av militära re- surser. Enligt vad som nu kan bedömas kommer inga avgörande förändringar i detta förhållande att ske.

Warszawapaktens markstridsförband karakteriseras av en stark tonvikt på stridsvagnar, pansrade personaltransportfordon och artilleri. Arméstrids- krafterna är utrustade och övade för att kunna genomföra strid med un- derstöd av taktiska kärnladdningar. På senare tid har dock en inriktning mot att genomföra operationer med enbart konventionella vapen framträtt starkare. Organisationen består av pansar-, mekaniserade och luftlandsätt- ningsdivisioner och är utformad och utbildad för offensiva operationer. Di- visionerna bedöms ha varierande modernitet. Medan omkring en tredjedel av dem har fullt modern utrustning och full personalstyrka i fred har de

återstående reducerad personalstyrka och materiel av varierande ålder. Mo- biliseringstiden för de senare typerna av divisioner uppgår till en eller flera månader. Organisation och utrustning är standardiserad inom pakten.

NATO:s arméstridskrafter är i huvudsak inriktade på ett defensivt upp- trädande. De är mekaniserade endast i begränsad utsträckning. Taktiska kärnvapen disponeras, men är under nationell kontroll. Underhållsorgani- sationen är omfattande och i större utsträckning än inom Warszawapakten organisatoriskt integrerad i divisionerna. Pågående omorganisationer inom NATO kommer att medföra att andelen stridande personal ökar på bekostnad av underhållsförbanden. Den självständiga ställning som medlemsstaterna har inom NATO medför att NATO:s stridskrafter uppvisar stora olikheter i vad avser förbandens organisation och utrustning.

En bedömning av styrkeförhållandena i Europa måste innefatta även för- stärkningsmöjligheterna. NATO-sidan kan förstärkas dels genom mobili- sering av de europeiska ländernas förband dels genom överförande av för- band från Förenta staterna. Materiel för tre divisioner finns förrådsställd i Förbundsrepubliken Tyskland medan deras personal avses flygas över från Förenta staterna. Ytterligare överförande av förband förutsätter förutom flyg- transport även sjötransport över Atlanten. De senare förbanden har en mo- biliseringstid av minst en månad.

Warszawapakten kan tillföra förband grupperade i västra och centrala de- larna av Sovjetunionen genom att utnyttja järnvägar och landsvägar. Mo- biliseringstiderna torde för huvuddelen av divisionerna vara samma eller kortare än för NATO-förbanden. Styrketillväxten avseende arméstridskrafter gynnar Warszawapakten före NATO. Luftlandsättningsdivisionerna kan med hjälp av transportflyg sättas in inom några dygn i Central- eller Nord- europa.

En jämförelse mellan pakternas arméstridskrafter visar bl a att

— båda pakterna fortsätter att genomföra kvalitativa förbättringar av sina markstridskrafter, - Warszawapakten är starkt överlägsen NATO i norra Europa och ungefär dubbelt överlägsen i Centraleuropa i vad avser antal förband. I fråga om total personalstyrka är skillnaden inte lika påtaglig, antalet förband som Warszawapakten kan tillföra främre områden är flerfaldigt större än NATO:s motsvarande enheter.

En direkt jämförelse mellan Warszawapaktens och NATO:s marinstrids- krafter är svår att göra på grund av de olika utvecklingslinjer som följts. Det är också nödvändigt att vid styrkejämförelser skilja mellan styrkor som ingår i de strategiska kärnvapenstyrkorna, styrkor som ingår som stöd för respektive supermakts globala strategiska strävanden samt slutligen styrkor avsedda för bevakning och skydd av egna farvatten. De senare kan också utnyttjas för offensiva uppgifter i begränsade farvatten.

Inom Warszawapakten är Sovjetmarinen helt dominerande. Med fartyg från främst basområdena i Norra ishavet kan Warszawapakten upprätthålla ett starkt marint fjärrskydd.

I Östersjön är Warszawapaktens marinstridskrafter starkt överlägsna NATO:s. Delar av stridskrafterna torde emellertid vara avsedda att utnyttjas

i Nordsjön och Norska havet. Trots Murmanskbasens utbyggnad är till- gången till baseringsmöjligheter med tillhörande varvskapacitet i Östersjön av central betydelse.

NATO:s marinstridskrafter domineras av USA-flottan. Genom ett väl utvecklat system för förrådskomplettering och tillgången på flygskydd är de 5 k Task Forces inom NATO:s sjöstridskrafter mycket rörliga Och i stort sett basoberoende. De har stor eldkraft. De kan sättas in i skilda delar av världen antingen som självständigt opererande enheter eller som förstärkning av övriga NATO-sjöstridskrafter. Sådan förstärkning kan även ske i in- nanhaven så länge inloppen behärskas.

Både Warszawapakten och NATO disponerar omfattande specialtonnage för landstigningsoperationer. I innanhaven kan Warszawapakten genomföra invasionsföretag med starkt skydd av sjö- och flygstridskrafter. Omgrup- pering av smärre sjöstridskrafter och landstigningstonnage mellan Östersjön, Norra ishavet och Svarta havet kan ske på de inre vattenvägarna.

Förenta staternas tidigare dominerande inflytande på världshaven har bli- vit beskuret genom uppbyggnaden av de sovjetiska marinstridskrafterna vilkas basberoende dock begränsar deras utnyttjande på världshaven. Den fortsatta utvecklingen av marinstridskrafterna synes vad gäller fartygstyper m m i allt väsentligt följa de linjer som hittills följts av de båda blocken.

Genom en avsevärt större andel tunga strategiska bombflygplan och mång- faldigt större lufttankningskapacitet är USA överlägset Sovjetunionen i möj- lighet att sätta in strategiskt flyg i avlägsna områden. I Europa är dock balansen mellan NATO och Warszawapakten något annorlunda. Mot mål i Europa kan ett stort antal i Sovjetunionen baserade bombflygplan insättas.

I fråga om luftförsvar av eget territorium och av militära operationsom- råden är Warszawapakten starkt överlägsen såväl vad avser luftförsvarsllyg som luftvärnsrobotar. NATO däremot är överlägsen när det gäller taktiskt flyg för insats på djupet av ett stridsområde. Denna överlägsenhet förstärks av att NATO:s taktiska flygplan i regel har mer kvalificerad utrustning, större räckvidd och större lastförmåga.

Dessa förhållanden återspeglar en grundläggande skillnad beträffande flyg- strategi. Medan NATO bl a syftar till att eliminera motståndarens flygstrids- krafter genom offensiva flygoperationer satsar Warszawapakten förhållan— devis mera på luftförsvar av eget territorium och av operationsområden.

Isåväl USA som Sovjetunionen fortsätter antalet strategiska bombflygplan att minska. På båda sidor utvecklas dock nya flygplan för strategiska upp- gifter. Både Warszawapaktens och NATO:s taktiska flyg har under senare år ökat. Ökningen bedöms komma att fortsätta ytterligare något år. De nya flygplan som för närvarande tillförs Warszawapaktens taktiska flyg har avsevärt utökad attackförmåga genom bl a större lastkapacitet och aktions- radie. En övergång till ett mera offensivt taktiskt flyg, kvalitativt jämförbart med NATO, synes därmed ha inletts.

En jämförelse av pakternas förstärkningsmöjligheter i Europa visar att NATO efter omgruppering av hangarfartyg och ombasering från USA kraftigt kan öka sin överlägsenhet beträffande offensivt taktiskt flyg.

Vid bedömningar av den fortsatta militära styrkeutvecklingen är det nöd- vändigt att också beakta möjligheterna till mera avgörande omstrukture-

ringar av de militära pakternas stridskrafter. Behov av sådana omstruk- tureringar har behandlats i det föregående.

Frågan om trovärdigheten i NATO:s förmåga att försvara Västeuropa har under senare år diskuterats i bl a USA och Storbritannien. Kärnan i diskussionen gäller möjligheterna att inom tillgängliga ekonomiska ramar starkt öka de konventionellt utrustade förbandens stridseffekt genom att utnyttja modern teknik. En möjlig försvarsstruktur för NATO anges kunna vara västeuropeiska nationella styrkor utrustade med lätta, preci- sionstyrda vapen av olika slag i stort antal. Dessa styrkors uppgift skulle vara att fördröja motståndarens militära operationer, att orsaka förluster och att ange mål för tillbakadraget grupperade tyngre vapensystem. Dessa bakre enheter skulle utgöra Förenta staternas bidrag till Västeuropas försvar och innehålla kvalificerade understödsvapen med mycket stor skottvidd och med precisionsstyrning. Ett försvarssystem enligt dessa linjer skulle ge ökade möjligheter att möta och bemästra en Warszawapaktsoffensiv med konventionella medel. Därigenom minskar risken för snabb upptrappning till kärnvapennivå. De rent tekniska förutsättningarna att utveckla de i struk- turen ingående systemen torde redan nu vara förhanden. De största hindren torde ligga på det organisatoriska och nationella planet. Om de europeiska NATO-ländernas benägenhet att godta den erforderliga specialiseringen av stridskrafterna finns ännu ingen kännedom.

En granskning av de vapensystem som nu är under anskaffning eller utveckling inom maktblocken leder till slutsatsen att omfattande föränd- ringar av stridskrafternas struktur måste ta lång tid att genomföra.

Försvarsutredningen bedömer det angeläget att noga följa den tekniska och ekonomiska utvecklingen och dess genomslag i pakternas stridskrafter vad avser utrustning, organisation och taktik. En radikal omstrukturering av endera paktens konventionella styrkor skulle kunna påverka såväl risken för ett krig i Europa som dess karaktär i stort.

De militära styrkeförhållandena innebär att endera parten vid en konflikt i Europa torde se sig tvungen att disponera merparten av sina stridskrafter som en gard för att begränsa den andra partens handlingsmöjligheter. För- svarsutredningen bedömer emellertid att tillräckligt manöverutrymme kan skapas för att utnyttja resurser även i andra riktningar än Centraleuropa.

7.2.4 Uppkomst och utveckling av konflikter i Europa

Försvarsutredningen har i det föregående redovisat bedömningar av den militära styrkeutvecklingen i kvalitativt och kvantitativt hänseende med tonvikt på Europa. Samtidigt som styrkorna genom sin avskräckande effekt bidrar till att avhålla från krig i Europa utgör deras blotta existens emellertid en latent risk. Även om man bedömer sannolikheten för akuta motsättningar eller krig i Central- eller Nordeuropa såsom relativt begränsad måste de ändå få betydande genomslagskraft i försvarsplaneringen eftersom de kan få stora konsekvenser för Sveriges säkerhet. Det finns olika hypoteser om hur ett krig mellan maktblocken i Europa ' skulle kunna uppkomma. Idet följande diskuteras uppkomstmekanismerna uppdelade i tre huvudgrupper. Den första avser störningar i Central- eller

Sydeuropa, den andra avser sjöstrategiska motsättningar och den tredje avser spridning av en utomeuropeisk konflikt till Europa. Avsikten härmed är att närmare belysa den tänkbara karaktären av en konflikt i Europa. Militära hot mot de skandinaviska staternas säkerhet bedöms bli allvarligast i samband med en konflikt i Centraleuropa mellan stormakts- blocken. Några typer av störningar i Central- eller Sydeuropa som skulle kunna leda till ett ändrat och för den ena eller båda parter ej acceptabelt läge är

den ena supermakten bygger successivt upp ett inflytande i ett land

inom den andra supermaktens intressesfär men möter plötsligt en be- ' stämd motreaktion, — den ena supermakten bygger successivt upp sitt inflytande i något land utanför de etablerade intressesfarerna. Militära eller andra åtgärder för att säkra kontrollen leder till motåtgärder från andra supermaktens sida. inbördeskrig i stater inom eller utanför supermakternas intressesfärer var- vid vardera supermakten stöder en grupp. — krig mellan länder inom ena maktblocket. varvid endera landet söker stöd hos det andra blocket, väpnad frigörelsekamp inom endera maktblocket, som vederbörande su- permakt av olika skäl inte omedelbart kan ingripa mot.

Störningar av dessa slag kan leda till att motsättningarna mellan super- makterna framtvingar en uppgörelse om ändrade intressesfärer. Även andra länder än de där konflikten startade kan bli berörda. Vardera supermakten antas få relativt fria händer att agera inom den egna intressesfaren.

Motsättningarna mellan maktblocken kan också leda till att ekonomiska medel används dem emellan i påtryckningssyfte. Ena sidan kan stoppa le— veranser av industriprodukter och vägra fortsatta krediter. Den andra sidan kan stoppa råvaruleveranser. blockera sjöfart på världshaven eller under- stödja någon råvarukartell bland u-länder. Detta kan leda till konsekvenser även för stater utanför maktblocken.

Motsättningarna mellan supermakterna kan leda till att begränsade mi- litära operationer används i påtryckningssyfte för att påverka förhandlingar om en lösning av konflikten. Exempel kan vara stopp för fartygstrafik genom sund eller ockupation av något geografiskt begränsat. mera perifert område. De territoriella vinsterna har betydelse därför att de kan utnyttjas i eventuella militära operationer om förhandlingarna skulle bryta samman. För att mi- litära operationer av detta slag skall kunna påverka förhandlingarna måste resultat nås snabbt och motåtgärder i området från andra supermaktens sida förhindras.

En snabb, geografiskt avgränsad militär operation kan genomföras i det centrala konfliktområdet för att ställa motparten inför fullbordat faktum. Operationen kan följas av förhandlingar. som leder till en uppgörelse.

En mera långvarig krigssituation kan uppstå i Centraleuropa, varvid åter- hållsamhet med militära insatser iakttas gentemot kärnvapenmakternas egna territorier. Avsikten kan vara att utnyttja svårigheterna att fatta beslut om kärnvapeninsats eller undvika att provocera fram en sådan. Operationer i något flankområde kan därvid inte uteslutas. Dels kan detta utnyttjas som bas för stridskrafter för att direkt påverka den centrala krigsskådeplatsen,

dels kan det utnyttjas i kampen om sjövägarna. För att sådana flank- operationer skall te sig motiverade för de krigförande, måste dessa förutse eller befara att krigsstillståndet kommer att vara relativt länge.

Militära operationer i det centrala konfliktområdet kan leda till att den ena sidan tillgriper taktiska kärnvapen. Detta kan antingen leda till en över- enskommelse att stoppa krigshandlingarna eller till en fortsatt upptrappning av kriget.

I och omkring Norska havet finns inbyggda motsättningar som bl a hänger samman med supermakternas sjöstrategiska intressen. Försvarsutredningen bedömer att utvecklingen i detta område innebär konfliktrisker som primärt berör Nordkalottområdet och Östersjöutloppen och som skulle kunna ut- vidgas till att omfatta hela Skandinavien. Därvid kan även svenskt område få strategisk betydelse.

Under tiden efter andra världskriget har de krig som förekommit kunnat hållas geografiskt begränsade trots viss inblandning från supermakternas sida. Risker för krig utanför Europa bedöms finnas även i framtiden. En fråga är under vilka omständigheter de skulle kunna spridas till Europa.

Supermakternas globala intressen gör att de ofta engagerar sig i lokala konflikter och krig genom ekonomiskt stöd, militära rådgivare. leveranser av militär materiel m m. Vid en skärpt kamp om råvarutillgångar och ener- gikällor eller om strategiska positioner kan detta slags konflikter intensifieras.

Sådana ursprungligen lokala konflikter kan övergå i krig. vilka supermakterna i oenighet om den slutliga lösningen inte snabbt kan bringa under kontroll. För att förmå varandra till eftergifter kan de söka utöva påtryckningar mot varandra. Dessa kan bestå i militära styrkedemonstra- tioner, stopp för leveranser eller hot att spärra sjövägar. Den sista typen av åtgärder skulle kunna beröra Östersjöutloppen eller Nordkalotten och Norska havet.

Om en konflikt skulle övergå till krig med konventionella stridsmedel innebär den moderna vapentekniken och stridsmedlens förstörelsekapacitet möjligheter till ett högre tempo i striden och framför allt snabbare nednötning och förbrukning av de militära förbanden och deras utrustning. Förstörelsen blir omfattande och kommer trots utvecklingen av precisionsvapnen att drabba även icke-militära mål och civilbefolkningen. Genom att ett kon— ventionellt krig måste genomföras under kärnvapenhot kan en återhållsam- het i de militära operationerna i vissa fall förväntas. Detta kan t ex innebära undvikande av sådana operationer som sätter motpartens mest vitala in- tressen på spel. I stället kan parterna sträva efter att successivt förbättra sitt strategiska läge eller sina förhandlingspositioner, antingen genom att dra in andra områden i kriget eller genom stegvis upptrappning av detta. Om kärnvapen skulle tillgripas bedöms kriget bli av kortare varaktighet. Antingen leder det till en snabb politisk uppgörelse innan överväldigande skador har uppstått eller också till ett snabbt slut på grund av den stora ödeläggelsen.

Försvarsutredningen har i den föregående diskussionen utgått från att nuvarande balans mellan öst och väst i Europa i huvudsak blir bestående. Man kan emellertid inte utesluta sådana maktpolitiska förändringar som leder till att det ena maktblocket kommer att inta en dominerande ställning. Den starkare parten skulle därvid med olika medel. rent av enbart till följd

av sin politiska, ekonomiska och militära styrka, kunna påverka den politiska utvecklingen inom motsatta blocket.

7.3 Förutsättningar för och karaktär av resurs- och råvarukonflikter

Tiden efter andra världskriget har i flertalet industriländer varit en period av oavbruten produktionsstegring och välståndsökning. Den rikliga tillgång- en på billig energi — främst olja — har varit en av drivkrafterna i den ut- vecklingen. Men samtidigt som välståndet ökat i industriländerna har klyftan mellan rika och fattiga länder vidgats.

U-Iänderna har inte i rimlig utsträckning fått del av de tekniska och ekonomiska framstegen. Ingenstans speglas den ojämna fördelningen mellan länderna tydligare än i statistiken över energiförbrukningen. USA. med 6 % av jordens befolkning, svarar ensamt för l/3 av förbrukningen medan ett stort antal länder, med tillsammans 70 % av jordens befolkning. står för bara 15 % av den totala energiförbrukningen. Sverige tillhör de länder i världen, som har en mycket hög industriell produktion och energikonsum- tion per invånare.

Den globala energikonsumtionen har ökat med omkring 5 % per år under hela 1900-talet. Den största energikällan är oljan, som tagit över kolets roll och nu svarar för nästan halva världsförbrukningen av energi. Därnäst kom- mer kol med 30 % och naturgas med knappt 20 %. Vattenkraft och kärnkraft svarar endast för några få procent. Uppskattningar av energireservernas stor- lek som baserar sig på nuvarande årskonsumtion samt kända och med nuvarande priser utvinningsvärda reserver har gjorts. Därav framgår att olja och naturgas räcker i några decennier. uran i några hundra år vid användning i dagens typ av kärnkraftreaktorer och kol i mer än tusen år. Om ener- gipriserna ökar stiger reserverna eftersom det finns kända men fn inte ut- vinningsvärda reserver. Detta gäller bl a olja och uran.

Även om det inte under de närmaste decennierna kommer att föreligga en rent fysisk brist på energi kan ökade försörjningssvårigheter göra sig gällande. Oljekrisen vintern 1973/74 var det första exemplet på att en grupp råvaruexporterande u-länder effektivt kunde hävda sina intressen gentemot de rika länderna. Priserna kunde snabbt höjas till 4 a 5 gånger den tidigare låga nivån.

Den snabba prishöjningen för oljor bidrog till att rubba balansen i de internationella betalningarna och de industrialiserade ländernas interna eko- nomier. För många folkrika u-länder blev de höjda oljepriserna ytterligare en påfrestning i en förut svår situation. De har drabbats både av de högre oljepriserna och av högre importkostnader för varor från industriländerna. Eftersom produktionen av kvävegödselmedel numera i stor utsträckning är baserad på olja får de dessutom räkna med ökade svårigheter för livs- medelsproduktionen.

Växande nationalism bland u-länderna samt krav på förbättrade ekono- miska villkor och kontroll över det egna näringslivet talar för att vi inte i fortsättningen kan räkna med en lika lugn, jämn och tryggad råvaru-

lörsörj ning som vi tidigare under långa tidsperioder har varit vana vid. Miss- nöjet med den nuvarande situationen och de förändrade maktrelationerna innebär nya konfliktanledningar och risker för kriser. Det är självklart att de mäktigare i—länderna på olika vägar kommer att söka säkerställa sin till— gång till de oumbärliga råvarorna. Det är också möjligt att de oljeexporterande länderna använder sin nya ställning för direkt politiska syften, så som skedde 1973/74. Dessa förhållanden medför risk för leveransavbrott och bristsi- tuationer, i synnerhet beträffande olja. Men även andra typer av råvaror katt på sikt bli berörda.

Med hänsyn till de stora råvaruströmmarna i världen finns det anledning att särskilt behandla relationerna mellan och inom följande grupper av länder

— rävaruimporterande i-länder, främst Västeuropa och Japan och i viss ut- sträckning Förenta staterna, . * råvaruexporterande u-länder, där de mest inflytelserika torde förbli de oljeproducerande länderna, råvaruimporterande u—Iänder. i huvudsak självförsörjande länder såsom Sovjetunionen, Kina, Australien och Canada.

Förutsättningar för en ny oljekonflikt är att de råvaruexporterande län- derna behärskar en tillräckligt stor del av världshandeln, att de kan enas om gemensamma mål, att de har tillräcklig ekonomisk styrka för att bära inkomstbortfallet och att inte den importerade oljan kan ersättas av andra, likvärdiga energikällor.

OPEC-länderna behärskar fn 85 % av världens export och nära 70 % av återstående. kända reserver. 50 % av reserverna är belägna i Saudiarabien, Iran. Kuwait och Irak. Endast på lång sikt kan nya energikällor och öl- jefyndigheter i andra delar av världen minska de nuvarande OPEC-ländernas betydelse. På kort sikt finns svårigheter att hålla samman de med hänsyn till ekonomisk och teknisk utveckling, politik, religion och ideologi mycket olika länderna.

Den troligaste anledningen till en ny oljekonflikt har ansetts vara ett nytt krig mellan Israel och arabländerna. Genom att producentländerna inte behärskar den vidare distributionen av oljan har bojkottåtgärder inte kunnat göras selektiva. Ett nytt läge i detta hänseende skulle uppstå om produ- centländerna skulle komma att behärska en stor del av tanktonnaget.

De oljeexporterande länderna blir allt mera beroende av import av in- dustriprodukter. Det är naturligt att dessa främst hämtas från de oljeim- porterande länderna. Det inbördes beroende som härmed skapas är freds- befrämjande genom att konsekvenserna av en oljekonflikt blir allvarliga för båda parter. Dessutom torde de importerande länderna genom lagring, bearbetning av fyndigheter i andra områden och utveckling av alternativa energikällor på längre sikt minska sin sårbarhet. Därmed kan förutsättning- arna för en framgångsrik oljebojkott komma att reduceras. Även på kortare sikt torde producentländerna så långt möjligt undvika att genomföra en oljebojkott och i stället utnyttja hot om en sådan som påtryckningsmedel.

Effektiva karteller på andra råvaruområden ter sig för närvarande inte särskilt troliga även om framstående representanter för den tredje världen pekat på denna möjlighet. Antingen det gäller bauxit eller koppar är det

något som saknas — den politiska gemenskapen. den ekonomiska styrkan eller produktens betydelse i de industrialiserade ländernas ekonomi. Det gemensamma hos sammanslutningarna är att de sammansätts av världens fattigaste länder, vilkas förhoppning är att få bättre betalt för sina produkter och mindre instabila priser och marknader.

Däremot kan man tänka sig ett mera omfattande samarbete mellan ol- jeproducerande länder och andra råvaruproducerande länder syftande till att framtvinga bättre ekonomiska villkor.

För att förebygga sådana konfrontationer är ett närmare samarbete mellan i- och u-länder nödvändigt. Detta bör inriktas på att åstadkomma en ny och mera rättvis ekonomisk världsordning som bl a syftar till att stabilisera råvarupriserna, förbättra u-ländernas bytesbalans samt tillförsäkra dem kon- troll över råvaruutvinningen i det egna landet. Sverige bör därvid kunna verka i pådrivande riktning. Man måste emellertid räkna med betydande motstånd från många håll mot förändringar av detta slag. Enbart nationella åtgärder räcker inte till.

Traditionella lokala motsättningar mellan råvaruproducerande länder i kombination med instabila regimer innebär betydande krigsrisker på många håll. Genom den upprustning som sker kan konsekvenserna av krig bli allt större. Exempelvis kan krig mellan oljeproducerande länder leda till en förstörelse av installationer som tar lång tid att reparera.

Försvarsutredningen bedömer utvecklingen i de viktigaste råvaruexpor- terande länderna som osäker. Genom bojkottaktioner och krigshandlingar kan tillförseln av viktiga råvaror till de industrialiserade länderna allvarligt störas.

7.4 Säkerhetspolitik och inrikespolitiska förändringar

En följd av den rådande avspänningspolitiken är att förhållandena inom staterna tillmäts allt större vikt vid säkerhetspolitiska bedömningar. I en situation då människor inte upplever krigshotet som lika påträngande som under det som benämns kalla krigets år, riktas blickarna mot inrikespolitiska problem. Medborgarnas lojalitet tenderar att förändras från en territoriell inriktning, den egna staten som medel för försvaret mot yttre hot, till en mera funktionell inriktning till arbete, miljö, den egna fysiska omgivningen etc.

Detta är inget nytt fenomen. Tendensen har under senare år förstärkts av den ekonomiska utvecklingen med hög arbetslöshet och inflation i prak- tiskt taget alla industriländer i Västeuropa och Nordamerika. Många har betecknat denna kris, som i sin tur förvärrats av oljekrisen, som den all- varligaste sedan andra världskriget. Flertalet invånare i dessa länder upplever i ett avspänningsskede dessa frågor som nära nog lika viktiga som krigshot.

Det bör också påpekas att en sådan allvarlig ekonomisk utveckling inte bara påverkar den inrikespolitiska situationen i staterna. Den skulle även kunna bidra till att den säkerhetspolitiska balansen i Europa påverkas i negativ riktning.

På samma sätt har den internationella utvecklingen när det gäller re-

sursfördelningen mellan industri- och utvecklingsländer medfört att denna fråga, också internt i de olika staterna, kommit i blickpunkten. Många upp- lever det som väsentligt att strävandena efter en rättvisare internationell fördelning av världens resurser också följer på det inrikespolitiska reform- arbetet.

Med dessa utvecklingstendenser har följt en benägenhet att definiera sä- kerhetspolitiken i vidare termer än vad som tidigare varit brukligt. Det är uppenbart att även om den fysiska säkerheten i form av ett försvar mot anfall från annat land fortfarande spelar en mycket viktig roll i upplevelsen av säkerhet. inrymmer denna numera också olika aspekter av ekonomisk och social säkerhet.

Säkerhetspolitiken kan emellertid inte ges sådan bredd att den innefattar snart sagt samhällets alla aktiviteter. Däremot är det enligt försvarsutred- ningens mening ett element i Säkerhetspolitiken, och en förutsättning för den, att medborgarna känner en rimlig säkerhet också i andra avseenden än skydd mot yttre anfall. Ett samhälles politiska stabilitet, ekonomiska utveckling, förmåga att angripa väsentliga samhällsproblem blir avgörande för den tilltro till samhället som är en första förutsättning för viljan att värna om detta samhälle. Det är också viktigt att gemensamma grund- läggande värderingar råder om samhällsproblem, som yttrar sig i ekonomisk och social obalans. Dessa faktorer har inte saknat betydelse tidigare, men de måste numera på grund bl a av olika internationella utvecklingstendenser tillmätas ökad vikt.

Dessa i vid mening säkerhetspolitiska problem kan vi endast delvis lösa inom våra egna gränser. Sverige, liksom andra industrialiserade stater, in— tegreras alltmera med omvärlden i ekonomiskt avseende. Det innebär att vi måste arbeta inom vidare ramar när det gäller att lösa de ekonomiska problemen. Vårt land har alltid varit positivt till vidast möjliga internationella samarbete i detta syfte.

Ofta är arbetet i de internationella organen mödosamt. I andra länder ser man inte alltid på problemen på samma sätt eller har inte samma problem. Vi får därför inte förtröttas i våra ansträngningar att åstadkomma sådana lösningar som kan gagna hela världen. Det gäller såväl samarbetet mellan de industrialiserade länderna som mellan dessa och utvecklingsländerna. Ett aktivt uppträdande i vad avser internationellt ekonomiskt samarbete och biståndspolitik samt aktiv påverkan på den inre utvecklingen i Sverige är sålunda element i vår säkerhetspolitik.

7.5 Totalförsvaret som stöd för svensk utrikespolitik

Sveriges ställning utanför maktblocken ger oss möjlighet till ett självständigt utrikespolitiskt agerande och tyngd åt vårt handlande i internationella sam- manhang. FN-medlemskapet ger oss möjlighet att delta i behandlingen av frågor av vital betydelse för hela mänskligheten. Det gäller bekämpandet av kolonialism och rasism och upprätthållandet av respekten för de mänsk- liga rättigheterna. Det gäller strävandena till nedrustning och sökandet efter mer effektiva metoder för fredlig lösning av konflikter. Det gäller inte minst

i ansträngningarna att minska de väldiga skillnaderna i fråga om mänskliga livsvillkor inom och mellan länder, att förändra de sociala och ekonomiska förhållandena.

Sveriges ställning ger oss också möjligheter att verka för de små natio- nernas självbestämmanderätt. Vi försöker skapa opinion mot övergrepp var- ifrån de än kommer.

Det måste framstå klart för omvärlden att denna aktiva utrikespolitiska linje utgår från en fast och konsekvent svensk säkerhetspolitik. Men det svenska agerandet kan ibland gå emot mäktiga staters intressen. För att den svenska statsledningen även då skall kunna föra en fast och konsekvent politik krävs stöd av en bred folkopinion och av ett starkt och allsidigt sammansatt totalförsvar.

Man kan också se svensk neutralitetspolitik och svenskt försvar som en del av det säkerhetspolitiska mönstret i Europa. Särskilt finns det anledning att närmare belysa försvarets roll för fortsatt lugn och stabilitet i det nordiska området.

Även om de nordiska länderna valt olika vägar att trygga sin säkerhet är de ändå i hög grad beroende av varandra. Den svenska alliansfria politiken och det svenska försvarets styrka är väsentliga för försvarsdispositionerna i såväl Norge som Finland.

Det är en allmän bedömning bland talesmän för andra länder att Sveriges utrikespolitik och försvar bidrar till lugn och stabilitet i det nordiska området. En väsentlig försvagning av det svenska försvaret skulle kunna leda till osäkerhet inom maktblocken om Sveriges ställning i en eventuell framtida, mera kritisk situation. Man kunde befara att Sverige skulle ge efter för påtryckningar från det andra blocket. För att förebygga en sådan eventualitet skulle maktblocken kunna finna behov av att stärka sin ställning i det nor- diska området. I ett sådant läge skulle Sverige få svårare att föra en själv-

ständig politik. Det kan inte vara ett svenskt intresse att vidta sådana dispositioner att

det nuvarande läget av lugn och stabilitet i Norden hotas. Alltjämt erfordras enligt utredningens mening ett väl avvägt totalförsvar.

Vid utformningen av det militära försvaret är det nödvändigt att också beakta den militära aktivitet som kontinuerligt under fred förekommer i vårt närområde. Denna aktivitet ger bl a upphov till kränkningar av svenskt territorium. För att upprätthålla respekten för svensk utrikespolitik och för det svenska territoriets integritet är det angeläget att även under freds- förhållanden ha kapacitet att upptäcka och avvisa kränkningar från vilket håll de än kommer.

Försvarsutredningen anser att vi inte kan utesluta en utveckling mot ökade internationella spänningar och krig i Europa. En sådan utveckling kan komma långt snabbare än den tid det tar att bygga upp ett svenskt försvar. Vi måste därför även under lugna och fredliga förhållanden vid- makthålla ett starkt och allsidigt sammansatt svenskt totalförsvar som stöd för svensk utrikespolitik. De här redovisade övervägandena ger emellertid inte tillräckliga utgångspunkter för inriktningen av vårt totalförsvar. Det är nödvändigt att närmare överväga totalförsvarets roll i de olika kris- och krigssituationer som skulle kunna uppstå.

7.6 Försvar mot hot och påtryckningar

Som tidigare framhållits söker supermakterna jämsides med avspännings- strävandena att utnyttja och skapa tillfällen att främja egna intressen, även om det skulle ske på den andra supermaktens bekostnad. Men risken för krig supermakterna emellan sätter gränser för hur långt de kan gå. Detta innebär att supermakterna strävar efter att hålla uppkommande konflikter på en låg nivå. Hot och påtryckningar kan därmed bedömas bli relativt sett mera vanliga som maktmedel i den internationella politiken.

Möjligheterna att med hot och påtryckningar tvinga svagare stater till eftergifter utgår från

den ökande världshandeln och det allt mera internationaliserade närings- livet som å ena sidan är fredsbefrämjande men å andra sidan gör de

enskilda länderna känsliga för störningar i utrikeshandeln, — de skrämmande effekterna av moderna stridsmedel,

— de stora, komplicerade och för fysisk skadegörelse sårbara system i sam- hället för försörjning med t ex el, värme, vatten, transporter och livsmedel, möjligheterna att genom propaganda försvåra för människor att rätt upp- fatta situationen.

Hot och påtryckningar kan klart utsagda eller underförstådda användas under förhandlingar för att tvinga den svagare parten till eftergifter. Den grundläggande idén är därvid att eftergifterna skall förefalla begränsade jäm- fört med vad som händer om de inte accepteras. Benägenheten till eftergifter kan ökas genom mer eller mindre allvarligt menade löften om förmåner. För att hotet skall nå effekt måste det uppfattas som trovärdigt. Det är emellertid alltid svårt för den svagare parten att bedöma hur långt hans motpart är beredd att gå.

De påtvingade eftergifterna kan innebära att varor, tekniskt kunnande eller kapital ställs till förfogande på villkor som är särskilt gynnsamma för den starkare parten. Eftergifterna kan också avse stopp för export till annat land, stopp för misshaglig information, anpassning av utrikespolitiken eller upplåtelse av territorium för ekonomiska eller militära ändamål.

Om någon av supermakterna i en mera spänd och kanske krigshotande situation i Eruopa finner behov av att militärt utnyttja delar av Sverige kan den söka nå målet genom förhandlingar. Dessa kan då kombineras med mer eller mindre uttalade hot om ekonomiska eller militära åtgärder om vi inte ger efter. Därvid utnyttjas osäkerheten om hotet kommer att gå i verkställighet och fruktan för följderna härav. Denna fruktan kan an- griparen avsiktligt stegra genom propaganda som minskar befolkningens tilltro till den egna statsledningen och till de egna försvarsmöjligheterna och gör den benägen att finna eftergifter förmånliga. Genom att utnyttja olika former av vilseledande propaganda kan en angripare med början redan långt innan kraven reses söka minska motståndskraften.

Hot mot Sverige av begränsad omfattning kan avse stopp för leveranser av råvaror eller industriprodukter, avbrott i produktionssamarbete eller kre- ditrestriktioner. Ger vi trots hot inte vika kan hotet i vissa fall tänkas upp- trappat till hot om vapeninsatser mot militära eller civila mål. Hotet kan

också gälla ockupation av någon del av vårt land.

Har angriparen påbörjat en invasion med utnyttjande av enbart konven- tionella stridsmedel mot militära mål kan han tänkas hota med att ötergå till bekämpning av viktiga samhällsfunktioner för att därmed bryta fortsatt försvar.

För att avhålla andra stater från att rikta krav understödda av hot mot Sverige utnyttjas en mängd säkerhetspolitiska medel. Genom konsekvens och fasthet i utrikespolitiken i förening med en aktiv diplomati undanröjs farhågor eller förhoppningar om förändringar i svensk politik. Motsvarande gäller i fråga om vår utrikeshandel. Möjligheterna att motstå hot förutsätter förmåga av sådan art och omfattning att vi kan göra troligt att vi kan motstå ett verkställande av hotet. Som stöd för en sådan politik erfordras därför ett försvar av sådan styrka att förväntningar inte skapas hos någon främ- mande makt att landet kan betvingas enbart genom hot. Av betydelse är också en sådan inre sammanhållning och upplysning i samhället att an- griparens vilseledande propaganda får begränsad effekt.

7.7 Försvar mot fredskriser

Med fredskriser avses sådana lägen, i vilka allvarliga störningar av importen inom försörjningsviktiga varuområden uppstått utan att det är krig eller krigsfara i vårt närområde. I ett sådant läge inriktas svenska åtgärder mot att så långt möjligt i normal omfattning bibehålla produktion, export och sysselsättning samt att undvika störningar i viktiga samhällsfunktioner. Fredskriser kan orsakas dels av relativt lokalt bundna krig eller konflikter som berör råvaruproducerande länder eller viktiga transportleder, dels av vissa råvaruproducerande länders medvetna begränsning av utbudet av varor tex i syfte att utöva politiska påtryckningar.

Fredskriser bedöms främst drabba vår försörjning med någon enstaka vara eller ett begränsat antal varor under en och samma tidsperiod. Bortfallet kan utgöra en större eller mindre del av den normala importen.

Försvarsutredningen har i avsnitt 7.3 behandlat förutsättningar för och karaktären av framtida resurs- och råvarukonflikter. En slutsats därav är att riskerna för störningar i världshandeln är störst vad gäller olja och öl- jeprodukter. Härtill bidrar den starka geografiska koncentrationen av åter- stående reserver, instabila politiska förhållanden, militär upprustning och sårbara anläggningar. På längre sikt kan man inte bortse från risken för störningar också i fråga om andra försörjningsviktiga råvaror.

Den viktigaste åtgärden för att förebygga framtida fredskriser bedöms vara ett närmare samarbete mellan i- och u-länder. Från i-ländernas sida kan detta kräva tullpreferenser för u-landsprodukter, högre och stabilare råvarupriser samt uppgivande av kontrollen över råvaruutvinningen i u- länderna. Åtgärder av dessa slag kräver ett omfattande internationellt sam- arbete, i vilket Sverige bör medverka och vara pådrivande.

Parallellt med dessa samarbetssträvanden måste åtgärder vidtas på na- tionell nivå eller i samarbete mellan konsumentländer för att åtminstone

begränsa konsekvenserna av framtida fredskriser. Några tänkbara åtgärder kan vara

att bygga upp lager och förbereda krisåtgärder (ransonering, ersättnings- produkter), att via bilaterala avtal skapa ömsesidiga beroendeförhållanden och sprid- ning av importen på flera leverantörsländer, — att samarbeta konsumentländerna emellan för att fördela de samlade tillgångarna inom dessa, att minska importberoendet genom satsning på alternativa råvaror, ener- gikällor etc. Försvarsutredningen vill framhålla att flertalet av dessa åtgärder är av främst utrikespolitisk, näringspolitisk eller handelspolitisk art. Med hänsyn till de risker som även på kort sikt föreligger för störningar i världshandeln med råvaror bör åtgärder vidtas för att minska verkningarna därav för vårt land. Tyngdpunkten bör därvid läggas på lagring av olja och oljeprodukter. Sådana lager blir en värdefull tillgång i händelse av avspärrning vid krig i Europa. '

7.8 Försvar mot ekonomisk krigföring

Avspänningspolitiken har skapat förutsättningar för en vidgad öst—väst-han- del. Öst—väst-handeln är för närvarande ca 4 % av världshandeln och en obetydlig del av utrikeshandeln för de flesta OECD-länder. Även om om- fattningen skulle öka betydligt torde båda sidor vara angelägna att hindra att den får säkerhetspolitiska konsekvenser. Förutsättningar för att utnyttja ekonomisk krigföring vid öst—väst-konflikter torde för närvarande vara små.

Inom OECD-området är de ekonomiska inbördes beroendena och därmed möjligheterna till påverkan långt större. Det enskilda landet kan därför inte föra en ekonomisk politik som starkt avviker från de övrigas. Åtskilliga skäl finns emellertid varför ekonomisk krigföring från en grupp av länder inom OECD-området mot ett av dess medlemsländer har små utsikter att framtvinga avgörande utrikespolitiska förändringar inom detta. Det är näm- ligen svårt att få en enhetlig politisk vilja inom gruppen, det är i praktiken svårt att bryta de ekonomiska förbindelserna och slutligen kan det drabbade landet söka sig nya handelspartners. Dessa frågeställningar skall närmare utvecklas med hänsyn till svenska förhållanden.

Den svenska ekonomin har kraftigt internationaliserats. En större och friare marknad ger möjligheter att bättre utnyttja den internationella spe- cialiseringens och koncentrationens fördelar från lönsamhetssynpunkt. Ut- rikeshandeln har under senaste lO-årsperioden ökat från 2 "n till 3 ”a av bruttonationalprodukten och beräknas enligt långtidsutredningen 1975 stiga till inemot 4 ”n år 1980. Utrikeshandeln sker nu till 8 ”a med OECD- länderna. Utlandets växande betydelse för vår ekonomi har bland annat visat sig genom såväl konsumtionens som produktionens ökade import- beroende. Vårt ökade beroende av utländska beslutsfattare när det gäller den inhemska produktionen beror även på det utländska företagskapitalets ökade omfattning.

Produktionen kommer genom den ökade konkurrensen, de friare kapi-

talrörelserna samt stordriftens fördelar att koncentreras till färre enheter. Inhemska svenska företag, som tidigare var stora på den svenska marknaden, kan integreras i eller slås ut av de internationella storföretagen på den eu- ropeiska marknaden. Integrationen medför starkare och större beslutsenheter (ländergrupper i stället för länder, multinationella företag) av vilka Sverige kan bli allt mer beroende.

En fortsatt internationalisering av den svenska ekonomin medför en ökad tillgång för utlandet på ekonomiska maktmedel mot Sverige, särskilt om inflytandet koncentreras till några få stora länder eller multinationella företag. Däremot spelar i allmänhet inte det ökade svenska inflytandet inom ut- ländska ekonomier— som också är en följd av internationaliseringen någon stor roll på grund av dess relativt sett blygsamma omfattning.

De maktmedel som skulle kunna utnyttjas mot Sverige är vägran att befatta sig med svenska varor, — avbrott i utvecklings- och produktionssamarbete, stopp i leveranser av komponenter och reservdelar till svensk industri, — nedläggning av utlandsägda företag i Sverige och tillbakadragande av tek-

nisk expertis eller — inskränkning av leveranserna av viktiga råvaror.

Men även det omvända, nämligen att locka med särskilt förmånliga er- bjudanden, skulle kunna utnyttjas.

Dessa maktmedel skulle kunna användas för att förändra maktrelationerna i Norden, framtvinga en utrikespolitisk omorientering, påverka svensk in- rikespolitik eller uppnå militärt betydelsefulla favörer. De senare skulle kun- na avse transitering av trupp, överflygning av svenskt område, tillgång till militära baser eller medverkan vid spärrning av Öresund.

Försvarsutredningen bedömer att sådana syften kan aktualiseras endast då mycket starka internationella motsättningar eller krig råder. Man kan räkna med att det svenska folket då är berett att acceptera betydande stan- dardsänkningar varigenom beroendet av omvärlden minskar. Vissa åtgärder för att begränsa landets sårbarhet bör vidtas. Flera av dessa har emellertid i första hand med näringslivets struktur i stort att göra. På totalförsvaret faller främst beredskapslagring för konsumtion och produktion under av- spärrning samt förberedelser för produktionsomställningar och konsumtions- regleringar.

7.9 Totalförsvarets uppgifter vid krig i omvärlden

En akut konflikt i Europa bedöms komma att föregås av en period av stigande spänningar, lokala kriser och successivt ökande störningar i världshandeln. I samband med ett krigs utbrott kommer även de neutrala ländernas ut- rikeshandel att kraftigt reduceras.

I samband med pågående krig i Europa kan kränkningar ske av svenskt territorium och ingripanden göras mot svensk trafik på internationellt vatten och i internationellt luftrum. Medvetna kränkningar av svenskt territorium kan göras av de krigförande för att underlätta deras militära operationer. Om de svenska möjligheterna till motverkan är små kan dessa kränkningar

få så stor omfattning att landets neutralitet sätts i fråga.

I händelse av ett framtida krig i vårt närområde kommer Sverige att förklara sig neutralt. En krigförande part måste vara övertygad om att inte motparten utan stora insatser kan skaffa sig fördelar genom att utnyttja svenskt territorium. Enligt neutralitetsrätten skall Sverige om en krigförande part kränker eller försöker kränka svenskt territorium motverka detta med alla tillgängliga medel. Det militära försvaret skall samtidigt som beredskap att möta invasion upprätthålls förhindra kränkningar av svenskt territorium.

Befolkningen måste ges skydd mot verkningarna i Sverige av i vårt när- område insatta ABC-stridsmedel, vilket i denna situation är en huvuduppgift för civilförsvaret.

Ett krig i vårt närområde kan leda till att utrikeshandeln helt eller delvis tvingas att upphöra. Genom olika åtgärder inom det ekonomiska försvaret måste därför säkerställas att samhället kan uthärda en avspärrning under rimligt lång tid. Därigenom undviks även att landet i försörjningshänseende kommer i sådant beroendeförhållande till främmande makt att detta kan utnyttjas för politiska eller militära påtryckningar. Åtgärderna omfattar vä- sentligen lagring av särskilt betydelsefulla råvaror, halvfabrikat och färdig- varor, förberedelser för krisimport och krisproduktion samt ransonerings- förberedelser för fördelning av tillgångarna. För att möjligheterna till viss import skall kunna tillvaratas måste någon produktion av exportvaror upp- rätthållas. Även förberedelser för försörjningen under en efterkrigsperiod kan behöva vidtas med hänsyn till att det tar lång tid innan världshandeln åter fungerar.

I ett läge med krig i vårt närområde är psykologiskt försvar av stor be- tydelse. Åtgärder inom detta område måste ledas effektivt och genom in- formation syfta till ökad försvarsvilja och förståelse för situationens krav. Åtgärder torde erfordras mot utifrån kommande propaganda.

7.10 Försvar mot militära angrepp

7. 10. I Sveriges _ försvarsbetingelser

De geografiska förhållandena i vårt land och dess närmaste omgivningar ger goda betingelser för att bygga upp ett effektivt försvar. Landets stora yta ger gynnsamma förutsättningar att minska verkan av en angripares be- kämpning genom spridning av förband och anläggningar samt genom ut- rymningar och undanförsel. Den stora ytan påverkar storleken och utform- ningen av vårt försvar.

De hav som omger landet i flera riktningar ger möjligheter att upptäcka och bekämpa anfall mot oss redan utanför vår kust. Gotland har ett fram- skjutet läge vilket ställer krav på särskilda försvarsåtgärder men dessutom medför fördelar, särskilt för försvaret av östra Mellansverige. Skärgårds- områden ger möjligheter att uppta försvar innan en angripare når vårt fast- land. Våra långa kuster med goda hamnar ger en angripare många möjligheter att välja operationsriktning. Kusterna är dock till stora delar olämpliga för landstigningsoperationer på grund av skärgårdsområden och bristande möj- ligheter att utveckla operationer innanför kusten.

Vår landgräns går nästan uteslutande genom svårframkomlig terräng där vägar och järnvägar är fåtaliga och begränsar en angripares insats och val av anfallsriktningar. Den från regional utvecklingssynpunkt önskvärda och pågående kommunikationsutvecklingen i Nordkalottområdet innebär därför problem från försvarssynpunkt.

Terräng och kommunikationsleder inom huvuddelen av våra gräns- och kustområden skapar goda betingelser för att begränsa en angripares styr- ketillväxt. Innanför dessa områden är terrängen utom i landets sydligaste delar i stor utsträckning betäckt och kuperad samt rik på sjösystem och vattendrag. Dessa förhållanden underlättar våra möjligheter att begränsa en angripares operationer innanför kust och gräns.

Vissa områden i södra och mellersta Sverige består i huvudsak av öppen kust och öppen terräng som gynnar en angripares kustinvasion med insats av mekaniserade förband och luftlandsättningsförband.

Landsvägs- och järnvägsnäten i södra och mellersta Sverige har kapacitet för stora och snabba omgrupperingar av förband och förnödenheter. För- bindelserna till samt inom mellersta och övre Norrland är däremot. få och sårbara.

Kommunikationsutvecklingen i kombination med stridskrafternas för- bättrade rörlighet medför att en angripare får ökad frihet att välja anfalls- tidpunkt och anfallsriktningar samt ökade möjligheter att vid invasion tidigt och överraskande insätta stridskrafter.

Den ojämna befolkningsfördelningen begränsar möjligheterna till lokal rekrytering av försvarsmaktens förband inom vissa delar av landet. Där- igenom ökar även transportbehoven vid och efter mobilisering. Den kraftiga befolkningsminskningen inom vissa delar av landet medför även avsevärd försvagning av många för totalförsvaret nödvändiga samhällsfunktioner.

Vårt näringsliv är högt utvecklat men känsligt för krigshandlingar. Den rådande utvecklingen kommer att ställa ökade krav på beredskapsåtgärder av skilda slag samt på skydd av vissa särskilt försörjningsviktiga anlägg- ningar.

Försvarsutredningen anser att våra försvarsbetingelser är gynnsamma och utgör en god grund för uppbyggnaden av ett till våra förhållanden anpassat starkt militärt försvar. De ovan anförda problemen med ökad sårbarhet gör det angeläget att totalförsvarets behov beaktas i samhällsplaneringen.

7.102 En angripares mål

I avsnitt 7.2.4 har diskuterats möjliga orsaker till och förlopp av en akut kris i EurOpa. Vare sig en sådan utvecklas till ett öppet och mera omfattande krig mellan stormaktsblocken eller ej finns risk för att Sverige blir indraget.

Enligt försvarsutredningens mening bör följande situationer främst be- aktas i svensk försvarsplanering

starka motsättningar men ej öppet krig råder mellan stormaktsblocken. Vartdera av dessa söker förbättra sina positioner gentemot det andra genom att skaffa sig kontroll över strategiskt viktiga områden. En strävan bedöms vara att så långt möjligt förbättra positionerna utan öppna krigs- handlingar. Om krigshandlingar övervägs kan man räkna med starka be-

gränsningar i tid och rum i syfte att ställa huvudmotståndaren inför full- bordat faktum, begränsade militära operationer pågår i det nordiska området som led i en kamp mellan blocken om baser och kontroll över Nordatlanten. vid ett krig i Centraleuropa kan riskerna för upptrappning till kärnva- pennivå leda till att vardera parten undviker sådana militära operationer som ställer motpartens mest vitala intressen på spel. I stället kan parterna sträva efter att förbättra sina strategiska positioner genom att successivt dra in andra områden i kriget och utvidga det även till världshaven.

Av väsentlig betydelse för Sveriges möjligheter att stå utanför ett krig är att kontroll över de strategiskt betydelsefulla områdena ej nödvändigtvis förutsätter tillgång till svenskt område. Skulle Sverige bli angripet kan skilda operationsmål tänkas

i samband med en operation i norra Skandinavien från eller mot befintliga basområden kan norra Sverige beröras som genomgångsområde för att nå operationsmålen, i samband med en operation syftande till kontroll av Östersjöutloppen eller upprättande av baser vid Atlanten kan södra och mellersta Sverige ingå som del i operationsmålen.

Mellersta Sverige kan även i sig utgöra ett operationsmål, särskilt vid ett överraskande angrepp, om syftet är att snabbt vinna kontroll över hela Sverige.

Beroende på en angripares syfte och den aktuella situationen kan en kom- bination av dessa operationsmål medföra samtidiga angrepp i flera riktningar.

Om någotdera maktblocket väljer att angripa Sverige eller ej beror på hur dess politiska ledning väger fördelarna med att kontrollera Sverige eller delar av landet mot de med ett angrepp förenade uppoffringarna. Dessa senare kan vara av karaktären

— politiska reaktioner i omvärlden. Om ett begränsat krig pågår i Europa kan angreppet betraktas som en väsentlig upptrappning, vars konsekven- ser är svåra att förutse, bindningar och förluster i Sverige av militära resurser i form av förband m m. Ju starkare ett svenskt försvar är desto större resurser måste sättas in och desto längre tid tar angreppet. Även under ett ockupationsskede måste resurser avdelas. Dessa resurser skulle annars ha kunnat användas av maktblocket för militär gardering eller operationer i andra riktningar, — militära motåtgärder från den andra supermaktens sida. För att minska riskerna för sådana kan angreppet planeras så att det snabbt leder till resultat eller så att erforderlig militär gardering erhålls, — risk för misslyckande, som skulle kunna leda till försämrat strategiskt läge gentemot den andra supermakten.

Hur starkt ett svenskt försvar behöver vara för att verka krigsavhållande kan aldrig bedömas med någon exakthet. Det beror på den militärpolitiska situationen. Överväganden om erforderlig styrka hos försvaret måste därför innefatta bedömningar av vilka risker man är beredd att ta.

I vår försvarsplanering måste den militärpolitiska situationen i närområdet

beaktas. I öster finns stora stående militära styrkor. I väster däremot är de stående styrkorna små och en militär uppladdning skulle ta så lång tid ' att vi hinner anpassa våra försvarsdispositioner. Dessa förhållanden bör be- aktas i försvarsplaneringen.

7.IO.3 Försvar mot angrepp med kont-'entione/Ia stridsmedel

Totalförsvaret skall vara så sammansatt, så starkt och så förberett för ett angrepp med konventionella stridsmedel att fördelarna för angriparen inte rimligen kan bedömas värda uppoffringarna. lnvasionsförsvar skall härvid vara den viktigaste uppgiften för det militära försvaret. Hänsyn måste tas till såväl ett angrepp mot ett mobiliserat svenskt försvar som ett överraskande angrepp.

Om Sverige utsätts för angrepp skall detta mötas och angriparen i det längsta förhindras att få fast fot på svensk mark. Angriparen skall for- hindras att snabbt bemäktiga sig landet eller del av det. I varje del av landet skall bjudas segt motstånd. I sista hand skall motstånd göras i form av det fria kriget, vilket enligt försvarsutredningens mening bör förberedas redan i fred. Fria kriget används här som svenskt uttryck för gerillakrig. partisankrig och motståndsrörelse.

[ diskussionen om försvar mot angrepp har som alternativ till det militära försvaret förts fram 5 k civilmotstånd. Försvarsutredningen anser mot bak- grund av genomförda studier, vilka redovisas i kapitel 3, att en övergång från militärt försvar till civilmotstånd skulle sätta oss ur stånd att hävda Sveriges territoriella integritet och avhålla från angrepp vid konflikter. En sådan förändring av det svenska försvaret skulle i omvärlden tolkas som en väsentlig rubbning av den säkerhetspolitiska balansen i Nordeuropa. För- svarsutredningens slutsats är därför att civilmotstånd inte kan utgöra något alternativ till ett militärt försvar. Vårt försvar måste därför i allt väsentligt även i fortsättningen bygga på ett samspel mellan de traditionella total- försvarsgrenarna. Civilmotstånd kan i vissa situationer få en kompletterande funktion. Försvarsutredningen återkommer härtill i kapitel 9.

Civilförsvaret skall ge skydd åt befolkning och egendom mot skador av fientliga anfall och rädda överlevande från sådana anfall. Verksamheten skall härvid främst inriktas på sådana områden som kan bli särskilt utsatta för bekämpning eller intensiva markstrider på grund av deras betydelse för vår samlade försvarsförmåga.

Det ekonomiska försvaret skall säkerställa tillgång på oundgängligen nöd- vändiga förnödenheter och tjänster för befolkning och totalförsvar.

Förmågan till försvar kommer i framtiden liksom hittills att ytterst bero på medborgarnas motstånds- och försvarsvilja. Denna vilja måste bygga på vetskapen att totalförsvaret har sådan styrka att landets frihet kan bevaras samt att alla i någon form kan deltaga i försvaret. Åtgärder för att bygga upp och vidmakthålla försvarsviljan liksom för att möta propaganda mot oss förutsätter ett redan i fred väl fungerande psykologiskt försvar.

Övriga totalförsvarsfunktioner skall ges sådan kapacitet, motståndskraft och uthållighet att krigets verkningar på dessa funktioner inte allvarligt

försämrar möjligheterna till fortsatt försvar.

Försvaret bör organiseras så att det för varje angripare står klart att han kommer att möta ett totalt försvar och folkets samlade motstånd. I ocku- perade områden skall militära förband och andra väpnade grupper fortsätta kampen. Även genom andra former för motstånd skall angriparens svå- righeter ökas ytterligare.

Försvarsutredningen finner det nödvändigt att särskilt beröra frågan om överraskande angrepp mot Sverige. Därmed avses ett angrepp som inleds innan vårt försvar är färdigmobiliserat. Tillgången på militära styrkor och transportmedel i omvärlden innebär att det rent tekniskt finns förutsätt- ningar för ett angrepp utan omfattande och för oss i god tid iakttagbara förberedelser. Å andra sidan kan militär kontroll över Sverige få värde för någotdera stormaktsblocket främst i samband med en akut krissituation eller krig i Europa. Den politiska händelsutvecklingen kan då ge oss förvarning.

En angripare kan sträva efter att inleda ett angrepp överraskande dels för att snabbare nå åsyftade mål, dels för att kunna reducera egna styr- keinsatser och förluster. Ett på så vis snabbt genomfört angrepp kan i vissa fall medföra mindre besvärande politiska konsekvenser för angriparen än ett mera omfattande anfall. För att avhålla från denna typ av angrepp bör försvaret utformas så att beredskapshöjningar och mobilisering kan ske så snabbt att vi hinner utnyttja även den begränsade förvarning som kan er- hållas inför ett överraskande anfall till att förhindra att detta vinner framgång. Därigenom tvingas en presumtiv angripare till mera omfattande, tidskrä- vande och röjande förberedelser vilka i sin tur ger vårt försvar längre tid att utveckla full styrka.

Genom en allsidig underrättelsetjänst och genom smidiga former för beslut om beredskapsändringar skall möjligheterna till förvarning kunna tillvaratas och utnyttjas.

För att minska känsligheten för överraskande angrepp är det av stor be- tydelse att ledningssystem, liksom så långt möjligt övriga samhällsfunk- tioner, byggs upp decentraliserat. Därigenom minskas risken för att vår motståndsförmåga bryts genom punktvisa angrepp.

7.10.4 Totalförsvarets utformning med hänsyn till ABC -krig/öring

Trots kärnvapnens avskräckande effekt kan man, som tidigare framhållits, inte bortse från att konflikter kan utvecklas till krig i Europa. Med hänsyn till upptrappningsrisken är det rimligt att anta att stormakterna vid en sådan utveckling åtminstone inledningsvis för kriget med konventionella strids- medel i syfte att finna en bas för förhandlingar. Motiv för endera parten att i ett sådant krig insätta kärnvapen skulle kunna uppkomma i en situation där valet står mellan underkastelse och en upptrappning av kriget. Genom en begränsad insats av kärnvapen begränsad såväl i fråga om antal, storlek som mål kan en part då markera en stark beslutsamhet till fortsatt motstånd och uppmana till en lösning av konflikten genom förhandlingar. Vid de överväganden som föregår beslut om en första insats dominerar alltså den vidare bedömningen av de politiska konsekvenserna över militära lönsam- hetskalkyler att slå ut olika mål. Denna uppfattning kan väntas bli mer

förhärskande ju längre tiden går utan att kärnvapen används. Det kan dock inte uteslutas att en sådan upptrappning leder till ett ohämmat kärnvapenkrig. Inte heller kan man helt utesluta möjligheten av att kärnvapen sätts in redan från början med förödande följder. Om kärnvapen skulle sättas in i Europa kan även Sverige bli utsatt för radioaktiv beläggning.

Vid utformningen av våra skyddsåtgärder måste flera tänkbara fall beaktas. Konsekvenserna i Sverige av kärnvapeninsatser i Centraleuropa och i vårt närområde bör begränsas. För att inte Sverige skall tvingas ge upp redan inför hot om kärnvapeninsatser mot vårt land bör våra åtgärder utformas så att inte insats av några enstaka laddningar rycker undan möjligheterna för fortsatt försvar.

Skulle Sverige anfallas när kärnvapen redan satts in vid krig i omvärlden kan vi inte räkna med någon särskild återhållsamhet mot svenskt område. I en sådan situation har Sverige små möjligheter att bjuda effektivt motstånd och samtidigt bevara en nationell handlingsfrihet enligt den säkerhetspo- litiska målsättningen. Totalförsvarets ansträngningar i ett sådant läge måste koncentreras på att begränsa krigets verkningar och öka befolkningens och nationens möjligheter att överleva.

Användning av bakteriologiska (biologiska) och kemiska stridsmedel har förbjudits genom olika internationella avtal. Den starkaste restriktionen mot användningen av dem i ett krig mellan maktblocken torde vara risken för repressalier mot en kanske dåligt skyddad civilbefolkning. Vad som verkar avhållande mot insatser mot Sverige är dels risken för att B- och C-strids- medel också skall komma till användning mellan maktblocken och dels den begränsade effekt som nås om vi byggt upp ett skydd.

Utformningen av skyddsåtgärder mot B- och C-stridsmedel bör i hu- vudsak ske enligt samma allmänna principer som ovan angivits för kärn- vapen.

Försvarsutredningen anser att skyddet i samtliga fall bör kunna utformas så att det leder till måttliga kostnadsökningar jämfört med ett försvar enbart avpassat för konventionell krigföring.

8. Riktlinjer för den svenska säkerhets- pohdken

8.1. Utgångspunkter

Sveriges säkerhetspolitik syftar till att bevara landets frihet och oberoende. Den kommer till uttryck i den alliansfria politiken, stödd av ett folkligt förankrat totalförsvar samt i strävandena att minska riskerna för krig och konflikter i världen.

Den globala utvecklingen bidrar till allt större inbördes beroende mellan länderna. Samtidigt har ideologiska och politiska motsättningar mellan de rika, industrialiserade länderna lett till en uppdelning i militära block med fruktansvärda förstörelsemedel till sitt förfogande. Blockens ledande nationer styr eller dominerar i olika grad och med olika medel den politiska, eko- nomiska och sociala utvecklingen i världen. Även om motsättningarna dem emellan minskat under senare tid kvarstår de ändå i sina huvuddrag och utgör ett latent hot mot freden i världen. Ytterligare problem kan tillkomma genom motsättningar inom blocken. Härtill kommer att de vidgade eko- nomiska och sociala klyftorna inom och mellan nationer tillsammans med knapphet på resurser och råvaror innebär växande konfliktsorsaker.

En värld i varaktig fred förutsätter respekt för varje nations självbestäm- manderätt, social och ekonomisk rättvisa, politisk avspänning och militär ned- rustning samt internationellt samarbete. En utveckling i sådan riktning krä- ver samlade globala insatser och kan inte förverkligas enbart genom na- tionella åtgärder. Sveriges engagemang i dessa frågor står inte i motsats- förhållande till strävandena att stödja den svenska alliansfria politiken genom ett allsidigt sammansatt totalförsvar. En grundläggande förutsättning för att Sverige på olika sätt skall kunna verka för en bättre värld är att landets självständighet vidmakthålls.

Inom vårt land vill vi slå vakt om demokratin som metod att lösa sam- hällsfrågor och intressemotsättningar på fredlig väg. Vi vill värna våra de- mokratiska friheter och rättigheter. Envar måste fritt få ge uttryck för sin tro och sina åsikter och ha rätt att med demokratiska, lagliga medel verka för förändringar inom samhället. Detta förutsätter att folket i allmänna, fria och hemliga val har möjlighet att välja sina företrädare. Genom fri nyhetsförmedling skall varje medborgare få möjligheter att självständigt bil— da sig en åsikt om väsentliga samhällsproblem. Var och en skyddas genom lagarna mot övergrepp från myndigheters och enskildas sida. Vårt samhälle har utvecklats i enlighet med beslut fattade i demokratisk ordning. Vi har möjlighet att utveckla och förbättra det med fredliga medel. Vad vi försvarar är ytterst friheten att göra detta.

Vi vill skydda vårt kulturarv och stimulera en egen kulturell utveckling och vill samtidigt vara öppna för värdefulla impulser utifrån. En fullständig nationell handlingsfrihet är dock inte möjlig. Maktförhål- landen i omvärlden och det internationella samarbetet, inte minst det eko- nomiska, sätter gränser för handlandet. Den svenska Säkerhetspolitiken bör enligt utredningens mening bidra till en fredlig utveckling i världen genom att bl a söka undanröja konfliktorsaker, bidra till utjämning av motsättningar och till större förståelse mellan folken, bidra till att skapa en värld, där även små stater kan hävda sina intressen, bidra till att minska maktblockens intressen att dra in Sverige i eventuella krig, — redan i fred tillvarata våra intressen genom att slå vakt om den inter- nationella solidariteten, — värna våra demokratiska friheter och rättigheter. — förhindra eller lindra fredskrisers negativa verkningar.

I detta syfte formas vår säkethetspolitik genom en samverkan mellan utrikespolitiken, försvarspolitiken, vår politik i internationella nedrustnings-

frågor, handelspolitiken och biståndspolitiken. Detta har kommit till uttryck i den av riksdagen år 1968 godkända och

år 1972 bekräftade inriktningen av vår säkerhetspolitik

"Sveriges säkerhetspolitik. liksom andra länders, syftar till att bevara landets obe- roende. Värt säkerhetspoliliska mål bör därför vara att i alla lägen och i former som vi själva väljer trygga en nationell handlingsfrihet för att inom våra gränser bevara och utveckla vårt samhälle i politiskt, ekonomiskt. socialt. kulturellt och varje annat hänseende efter våra egna värderingar samt i samband därmed utåt verka för in- ternationell avspänning och en fredlig utveckling."

Försvarsutredningen finner att denna inriktning alltjämt bör gälla. Försvarsutredningen bedömer att trots strävanden till avspänning kan krig i Europa inte uteslutas under nu överblickbar tid. Inte heller sådana aggresiva påtryckningar eller andra yttringar av en maktpolitik som utgår från hot om krig kan uteslutas. Men om stater i vår närhet skulle dras in i en konflikt mellan stormaktsblocken, behöver detta inte oundgängligen leda till att också Sverige dras in.

Vårt lands möjligheter att stå utanför krig och allvarligare konflikter med bibehållen frihet och självständighet bedöms även i framtiden bäst främjas genom ett fasthållande vid den alliansfria politiken inriktad på att möjliggöra neutralitet i ett framtida krig.

Neutraliteten i krig, liksom alliansfriheten i fred, är inte internationellt garanterad eller traktatbunden. Sverige har självt valt sin neutrala linje. Detta medför att trovärdigheten inte är avhängig av internationella garantier utan vilar på den politik som Sverige för och de försvarsåtgärder som vi redan i fred vidtar.

En väsentlig förutsättning för denna politik är att omvärlden har förtroende för vår vilja och respekt för vår förmåga att orubbligt hålla fast vid den valda utrikespolitiska linjen. För att denna avsikt skall bli klart förstådd och respekterad krävs att politiken inte görs beroende av tillfälliga faktorer

utan förs med konsekvens och fasthet. Tilltron till denna vår vilja och förmåga att vid krig fullfölja den deklarerade politiken grundläggs redan i fred och påverkas av statsmakternas agerande och ställningstaganden. Den är också beroende av våra inre politiska, ekonomiska och sociala förhål- landen.

Vår politik får inte skapa vare sig misstro eller förväntningar hos någon av stormakterna. Allra minst får den ge stormakterna någon grund för miss- tanken att svenskt territorium kan ställas till en annan makts förfogande och bilda utgångsbas för angrepp. Några krav på åsiktsneutralitet är vi där- emot inte beredda att acceptera. Det finns därför skäl att för omvärlden särskilt understryka. att Sverige oavsett sympatier avser att i händelse av krig inta neutralitet.

Internationella bindningar — utrikespolitiskt, ekonomiskt och i andra av- seenden — vilka gör möjligheten att välja neutralitet i krigstid illusorisk kan inte accepteras. Detta innebär, att vi inte kan delta i ett förpliktande utrikespolitiskt samarbete inom en grupp stater med syfte att utforma ge- mensamma ståndpunkter. Gränser sätts också för våra möjligheter att gå med på en överflyttning av beslutanderätten från nationella till interna- tionella organ. Ett nära och omfattande ekonomiskt samarbete över gränserna är från många synpunkter önskvärt men kan leda till att Sverige i ökad grad blir beroende av andra stater för försörjningen med viktiga varor eller tjänster. Ett alltför starkt beroendeförhållande kan utnyttjas av andra stater för att kräva politiska och militära favörer.

Den svenska Säkerhetspolitiken blir trovärdig och realistisk när den byggs upp och genomförs med stöd av ett allsidigt uppbyggt och inriktat total- försvar tillsammans med andra säkerhetspolitiska medel. Som medlem av Förenta Nationerna har Sverige anslutit sig till FN-stadgans principer. Dessa stadfäster nationernas likaberättigande och självbestämmanderätt samt "den naturliga rätten till individuellt eller kollektivt självförsvar i händelse av väpnat angrepp mot en medlem av Förenta Nationerna". Nationella för- svarsansträngningar har alltså stöd i FN-stadgan.

8.2. Åtgärder för att främja freden i världen

Försvarsutredningen anser att Sverige i ökad utsträckning bör medverka till att påverka den internationella utvecklingen i riktning mot ökad allmän säkerhet. Sveriges säkerhet kan enligt utredningens uppfattning främjas om riskerna för konflikter minskas och rustningarna internationellt kontrolleras och begränsas på ett balanserat sätt.

Ett samband föreligger mellan önskemålen om nedrustning och strävan- dena att skapa en ny ekonomisk världsordning. De oerhörda satsningarna på upprustning fordrar stora resurser. Om kapprustningen kan stoppas och nedrustning inledas skulle de resurser som därvid frigörs kunna utnyttjas för framsteg på vägen mot större ekonomisk och social rättvisa. En viktig åtgärd för att främja freden i världen är därför att åstadkomma minskningar av de militära uppgifterna. Internationell säkerhet borde kunna upprätthållas på väsentligt lägre militära utgiftsnivåer inte minst inom båda stormakts-

blocken. 1 första hand bör därför de permanenta medlemmarnat säker- hetsrådet liksom andra stater med jämförbara utgifter för militära ändamål gå före och genomföra minskningar.

Den avspänning mellan supermakterna och med dessa förbundta stater som präglat den internationella utvecklingen under senare tid hat bla in- neburit en mångfald av kontakter och tecken till begynnande sanarbete på flera områden. Dessa strävanden att undanröja skäl till misstro (zh kon- flikter har stärkt möjligheterna till en bestående fred i vår del av 'ärlden. Den process som avspänningspolitiken utgör har dock ännu gett få lonkreta resultat på det militära området. Sålunda har militära styrkeredtceringar inte kunnat åstadkommas som en följd av de utvidgade kontakterna mellan blocken. Avspänningspolitiken är emellertid av stor betydelse för ;trävan- dena att skapa en mer stabil säkerhetspolitisk situation som skull: kunna leda till rustningskontroll och nedrustning. Om den säkerhetsiolitiska situationen i vår del av världen å andra sidan på nytt skulle gå mot en period av konfrontation och ökade motsättningar kan det mönster av för- handlingar och kontakter som uppstått under och genom avspäntingspo- litiken ge signaler om förändringarnas innebörd och grad av allvar tillberörda parter. Avspänningspolitiken kan således härigenom redan sägas verla freds- befrämjande och stabiliserande.

Den politiska sjålvständigheten blir ihålig för varje ny stat om itte möj- ligheter finns att påverka den ekonomiska och sociala utvecklingen. Upp- lösningen av de koloniala systemen medför dock inte automatiskt en för- ändring i mönstret av kontroll över världens handel. industri och nonetära affärer. Bristande jämlikhet i de ekonomiska förbindelserna kvantår och orsakar en orättvis fördelning av världens rikedomar. Utvecklingen av de fattiga nationerna måste väsentligen vara deras eget ansvar. Samtidigt måste de rika länderna acceptera en reform av ett internationellt ekonomisk system som dåligt tjänat de fattiga länderna. Sverige har utlovat stöd fö en ny ekonomisk världsordning. En sådan kräver politiska åtaganden frår de rika ländernas sida. Till dessa åtaganden hör bl a ett fortsatt offentligt )istånd, ett integrerat råvaruprogram i syfte att stabilisera råvarumarknadena och förbättra u-ländernas exportinkomster samt en handels- och invefterings- politik som stärker u-ländernas självständighet på det ekonomiska (mrådet.

Alltsedan Förenta Nationernas tillkomst har Sverige bemödat sig om att spela en aktiv roll i organisationens olika verksamheter. | Sverige har sedan gammalt, även i medvetande om att det kommer att kräva lång tid.funnits ett starkt stöd för tanken på en universell freds- och rättsordnitg, som garanterar den kollektiva säkerheten. Det är därför naturligt att v på alla sätt söker stärka FN:s möjligheter att förebygga och lösa konflikte. Detta sker i medvetande om att utvecklingen i världen lett till ett allt sttrre öm- sesidigt beroende staterna och folken emellan.

Genom vår neutralitetspolitik har vi speciella förutsättningar ztt delta i FN:s fredsbevarande verksamhet. Sverige har också anlitats i praktiskt taget samtliga de fall då FN ingripit i fredsbevarande syfte. Vi harbidragit med övervakningspersonal, observatörer. tekniker och militär trupj. Sven- skar har använts som medlare samt intagit framskjutna positioner in(m FN:s styrande organ. Sverige bör även bidra till att stärka och utveckla den internttionella

rättsordningen. På många viktiga områden är existensen av entydiga rättsliga regler för umgänget mellan stater och folk ägnad att minska riskerna för motsättningar och att underlätta lösningen av uppkomna tvister. Särskilt för små stater är det av vikt att rättssystemet utvecklas och respekteras.

Vår utrikespolitik och vårt totalförsvar spelar en viktig roll för att vid- makthålla stabiliteten i det nordiska området. Sveriges alliansfria ställning förhindrar att maktblocken i detta område direkt ställs mot varandra. För båda blocken är Norden ett flankområde inom vilket väsentliga positions- förändringar skulle kunna påverka den i Europa rådande balanssituationen. Väsentliga försvagningar av det svenska försvarets styrka i förhållande till omvärlden skulle emellertid kunna rubba denna bild av stabilitet och balans i Nordeuropa. De skulle kunna leda till att supermakternas tryck på främst våra grannländer ökar samt till att förberedelser vidtas för att förhindra att motsatta blocket skaffar sig kontroll över det nordiska området. För- svarsutredningen bedömer att en fast och konsekvent utrikes- och försvars- politik främjar freden och stabiliteten i norra Europa. Det torde även ligga i andra länders intresse att denna politik fullföljs.

8.3. Åtgärder till stöd för svensk neutralitetspolitik

För att Sveriges alliansfria politik skall respekteras och landets oberoende i längden bevaras erfordras stöd av en aktiv utrikespolitik och ett starkt totalförsvar. Totalförsvaret är ett av instrumenten för den samlade säker- hetspolitiken och skall därför bidra till att förverkliga de säkerhetspolitiska målen. Det är en hela svenska folkets angelägenhet och bygger ytterst på medborgarnas personliga insatser. Den svenska försvarspolitiken bör bl a syfta till att försvaret vid en konflikt i Europa mellan stormaktsblocken skall ha sådan styrka, sammansättning och beredskap att hot, påtryckningar eller angrepp mot Sverige inte kan bedömas lönsamt för någon. Totalför- svaret har i så fall den önskade fredsbevarande förmågan.

Tilltron till vår neutralitetspolitik kräver att omvärlden är övertygad om att Sverige i händelse av en konflikt är berett att fullfölja den deklarerade politiken. Totalförsvaret måste därför ha en sådan sammansättning att en presumtiv angripare inte till följd av brister i detta misstror allvaret bakom vår deklarerade politik. Förberedelser och överläggningar för militär sam- verkan med andra stater är helt uteslutna. Anskaffningen av för försvaret väsentlig materiel får inte ske så att Sverige kommer i en sådan beroen- deställning till andra länder att den kan utnyttjas för påtryckningar. Det militära försvaret måste vidare vara så utformat att dess uteslutande de- fensiva syfte — försvar av det egna landet klart framgår. Det kan därigenom inte uppfattas som ett hot mot någon.

Hela landet skall försvaras. Totalförsvaret måste kunna anpassas till skilda lägen och kunna möta olika former av hot och angrepp. Respekten för det svenska territoriets integritet skall upprätthållas genom att kränkningar kan avvisas.

Avgörande för utformningen av skyddet mot kärnvapen och mot bak- teriologiska (biologiska) eller kemiska stridsmedel bör vara att skapa sådan

motståndskraft hos det svenska totalförsvaret att en angripare inte bedömer sig ha möjligheter att med enstaka kärnladdningar eller en begränsad insats av BC-stridsmedel rycka undan möjligheterna för fortsatt försvar. Där- igenom bidrar vi till att hålla en hög tröskel mot insats.

Försvarsförberedelsernas fredsbevarande effekt beror till stor del på möj- ligheterna att tillräckligt snabbt bringa försvaret i funktion. Stormakternas stående styrkor gör en snabb och överraskande krigsutveckling styrkema'ssigt och tekniskt möjlig. De politiska förutsättningarna och ett troligt förspel torde emellertid enligt försvarsutredningens uppfattning kunna ge oss för- varning så att mobilisering hinner genomföras eller i varje fall påbörjas.

Det måste också finnas förutsättningar för gradvisa beredskapsförstärk- ningar. Sverige har med sin inriktning på neutralitet i krig och i avsaknad av stående styrkor större anledning än många andra länder att noggrant följa utvecklingen i omvärlden och vidta de åtgärder som bedöms erfor- derliga.

Kombinationen av en fast. förtroendeingivande utrikespolitik och ett häremot svarande totalförsvar bör kunna inge stormakterna respekt för Sveriges neutralitetsvilja och förmåga att stå emot påtryckningar eller annan aggressivitet. Det måste stå klart för alla, att vi menar allvar med vår neu- tralitet och att vi målmedvetet skapar sådana försvarsresurser. som ingen kan bortse från i ett kris— eller krigsläge. Långsiktiga försvarsbeslut kan enligt försvarsutredningens mening ses som ett uttryck för denna målmed- vetenhet. Detta utesluter inte att totalförsvarets omfattning och inriktning tid efter annan omprövas.

8.4. Åtgärder vid krig i omvärlden

Ett krig i omvärlden kan leda till att utrikeshandeln helt eller delvis upphör. Det ekonomiska försvaret skall säkerställa att samhället kan uthärda en avspärrning under rimlig tid. Därigenom undviks även att landet i för- sörjningshänseende kommer i sådant beroendeförhållande till främmande makt att detta kan utnyttjas för att kräva politiska eller militära favörer. Åtgärderna omfattar exempelvis lagring av särskilt betydelsefulla råvaror, halvfabrikat och färdigvaror, förberedelser för omställning av produktionen och ransoneringsförberedelser för fördelning av tillgångarna.

Vid krig i vårt närområde måste stora delar av vårt totalförsvar mobiliseras. En krigförande part måste vara övertygad om att varken han eller motparten utan stora insatser kan skaffa sig fördelar genom att utnyttja svenskt ter— ritorium. [ överensstämmelse med de förpliktelser som neutralitetsrätten föreskriver skall Sverige om en krigförande kränker eller försöker kränka svenskt territorium motverka detta med tillgängliga medel. Det militära försvaret skall förhindra att svenskt territorium blir skådeplats för krigs- handlingar mellan främmande makter. bas för deras militära operationer eller genomgångsområde för trupp och materiel.

Befolkningen skall ges skydd mot verkningarna i Sverige av i omvärlden insatta stridsmedel.

8.5. Säkerhetspolitiken om Sverige råkar i krig

Man kan enligt försvarsutredningens uppfattning inte bortse från möjlig- heten av att Sverige. trots alla ansträngningar för att stå utanför. blir indraget i ett framtida krig. ] en sådan situation har vår politik misslyckats. Alla tillgängliga resurser måste härvid koncentreras på ett kraftfullt försvar och på en politik som leder till bevarandet av landets frihet.

Även under ett krigstillstånd måste de politiska medlen utnyttjas för att bidra till att kriget kan föras till ett sådant slut att vår frihet bevaras. För- svarets förmåga att hindra angriparen från att nå sina syften blir då av väsentlig betydelse för möjligheterna att nå framgång.

Ett krig kommer att innebära svåra påfrestningar och umbäranden för hela befolkningen. Särskilt svår blir situationen om kärnvapen eller bak- teriologiska (biologiska) och kemiska stridsmedel skulle komma till använd- ning. Dessa stridsmedel ger sådana möjligheter till förstörelse att statsled- ningen skulle kunna ställas inför situationen att väga landets självständighet mot befolkningens överlevnad.

Även om delar av landet skulle gå förlorade skall motståndet fortsättas så att angriparen så långt möjligt förhindras att utnyttja landet för sina syften. Detta motstånd är ett uttryck för folkets levande vilja till självförsvar och till försvar av rätten att fortleva i ett fritt land. En angripare skall alltid tvingas räkna med ett aktivt motstånd i olika former. Detta kan vara av betydelse redan i angriparens överväganden om fördelar och uppoffringar i samband med ett angrepp mot Sverige. Motståndets yttersta mål är landets fullständiga befrielse och fortbestånd som fri nation.

8.6. Målsättning för totalförsvaret

I enlighet med förslag från 1970 års försvarsutredning fastställde stats- makterna år 1972 en ny målsättning för totalförsvaret. Den har följande lydelse:

[. Totalförsvaret är en hela svenska folkets angelägenhet och skall bygga på medborgarnas personliga insatser. som för vapenföra manliga medborgare grundas på allmän värnplikt. Det skall ge uttryck för vår vilja att bevara landets frihet.

2. Totalförsvaret skall vara så förberett för kriget att det verkar freds- bevarande. Det skall därför ha sådan styrka. sammansättning och beredskap att ett angrepp mot Sverige fordrar så stora resurser och uppoffringar samt tar så lång tid att de fördelar som står att vinna med angreppet rimligen inte kan bedömas värda insatserna. Totalförsvaret skall snabbt kunna höja beredskapen och utveckla full styr- ka. Totalförsvaret skall vara så utformat att det kan motstå skilda angrepps- former och verka i olika militärpolitiska lägen. Totalförsvaret skall vara så utformat att resurser kan avdelas för svenskt deltagande i Förenta Nationernas verksamhet i syfte att upprätthålla eller återställa internationell fred och säkerhet.

3. Under fredstid och under krig mellan främmande makter varunder Sverige är neutralt skall försvarsmakten avvisa kränkningar av vårt ter- ritorium. Civilförsvaret jämte andra berörda grenar av totalförsvaret skall vidta åtgärder för att skydda befolkningen mot skadeverkningar på grund av krig i vår omvärld. Det ekonomiska försvaret skall bidra till att trygga vår försörjning om vårt land blir hänvisat till egna försörjningsresurser på grund av i vår omvärld inträffade konflikter.

4. lnvasionsförsvar skall vara försvarsmaktens viktigaste uppgift. Om Sverige utsätts för angrepp skall försvarsmakten möta detta och i det längsta förhindra att angriparen får fast fot på svensk mark. I varje del av landet skall bjudas segt motstånd. om så erfordras även i form av det fria kriget. Civilförsvaret skall skydda befolkning och egendom mot skador av hemliga anfall samt rädda överlevande vid sådana anfall. Folkförsörjningen i vidaste bemärkelse skall tryggas genom det ekonomiska försvaret. En fast försvars- vilja skall vidmakthållas och varje försök att undergräva vår motståndsanda och tilltron till vår förmåga att motstå angreppet skall motverkas genom psykologiskt försvar. Sjukvård, socialvård. polisväsende. kommunikationer samt annan samhällelig verksamhet skall anpassas med hänsyn till inrikt— ningen av de samlade försvarsansträngningarna.

5. Totalförsvarets olika delar skall samverka och understödja varandra i syfte att nå största möjliga försvarseffekt.

Försvarsutredningen anser att denna målsättning alltjämt bör gälla som en allmän politisk manifestation.

9. Riktlinjer för totalförsvarets fortsatta utveckling

9.1. Grunder

Av grundläggande betydelse för totalförsvarets fortsatta utveckling är be- dömningar av de hot av olika slag som vårt land kan komma att ställas inför. Sådana bedömningar har redovisats i tidigare kapitel. Trots alla an- strängningar att nå konkreta nedrustningsresultat och att öka den inter- nationella säkerheten föreligger fortfarande risk för krig eller andra typer av konflikter också i Europa. Dessa kan på olika sätt komma att beröra Sverige. Som utredningen tidigare redovisat kan vår säkerhet komma att utsättas för allvarliga påfrestningar genomom hot och påtryckningar. eko- nomisk aggression eller militära angrepp samt genom följdverkningarna av krig och kriser i omvärlden.

Dessa situationer kan medföra reduceringar eller avbrott i importen av för oss nödvändiga varor under lång tid. vilket även inom många områden påverkar vår inhemska produktion. Under krig i vår närhet kan av krig- förande insatta stridsmedel påverka även vårt land. Främst gäller detta risken för radioaktivt nedfall eller drivande gas vid insats av ABC-stridsmedel. Krig i vår närhet kan även medföra avsiktliga eller oavsiktliga kränkningar från krigförandes sida av vårt territorium.

Utredningen har i tidigare kapitel redovisat förslag till säkerhetspolitiska mål samt till den roll totalförsvaret bör spela i Säkerhetspolitiken. Det främsta medlet för att nå det säkerhetspolitiska målet är den svenska alliansfria politiken i fred syftande till neutralitet vid krig i omvärlden.

För att den svenska säkemets'politikén ata” varå trovärdig och realistisk fordras vid sidan av andra säkerhetspolitiska medel stödet av ett tillräckligt starkt totalförsvar. Genom att hot av flera olika typer kan riktas mot oss måste totalförsvaret vara allsidigt sammansatt. Sådana brister i totalförsvaret. vilka skulle kunna tolkas som avsikt att söka hjälp. får ej förekomma. Totalförsvaret skall ha sådan styrka. sammansättning och beredskap samt vara så väl förberett för krig att ett angrepp mot Sverige skulle fordra så stora resurser och uppoffringar samt så lång tid att de fördelar en angripare kan vinna med angreppet inte rimligen kan bedömas värda insatserna. Där- igenom blir vårt försvar krigsavhållande vid konflikter och i vidare mening ett viktigt stöd för vår säkerhetspolitik.

Utredningen har tidigare redovisat olika situationer som kan leda till att vi blir indragna i krig. Om en konflikt i Europa utvecklas till att omfatta

även militärt angrepp på Sverige bedömer försvarsutredningen att ett sådant angrepp inte motiverar en första insats av ABC-stridsmedel mot oss. Var- aktigheten av ett krig med konventionella stridsmedel är det svårt att uttala sig om. Försvarsutredningen bedömer emellertid att vi bör förbereda oss på att ett konventionellt krig i EurOpa kan få lång varaktighet. Om kriget i övrigt förs med ABC-stridsmedel kan sådana vapen komma att sättas in mot mål i Sverige.

Vårt land innehåller inte områden av primärt strategiskt intresse för stor- maktsblocken. Kontrollen av sådana områden i vår närhet förutsätter inte nödvändigtvis kontroll av svenskt område. Däremot kan svenskt territorium beröras i samband med operationer syftande till att nå kontroll över för stormaktsblocken viktiga områden på Nordkalotten.Skandinaviens västkust och vid Östersjöutloppen. För vårt vidkommande kan därvid främst norra och södra Sverige samt västkusten komma att beröras av sådana operationer. En angripare kan även tänkas eftersträva en utvidgad kontroll över vårt land. varvid Mellansverige. Gotland och andra delar kan komma att bli viktiga mål. Beroende på angriparens syften kan de militära operationerna medföra samtidiga angrepp mot vårt land i flera än en riktning.

Totalförsvaret bör vara så uppbyggt och organiserat att det är en hela folkets angelägenhet. Framtida krig och kriser kommer att på olika sätt beröra hela samhället och hela befolkningen. Därav följer enligt utredningens mening att totalförsvaret och dess olika delar skall betraktas som delar av samhället och att det bör eftersträvas att öka samordningen mellan total- försvarets olika funktioner i samhället. Inom många områden bedömer ut- redningen att integration eller samordning mellan bla militära och civila funktioner kan utvecklas ytterligare. Härigenom kan en förbättrad eller bi- behållen effekt erhållas till oförändrade eller lägre kostnader för samhället. Grundläggande för försvarsplaneringen bör vara att ett ansvar i fred om möjligt bör behållas även i krig. ] den svåra situation då samhället skall omställas för kris eller krig måste ändringar i ledningsförhållanden. orga- nisation och arbetssätt i så stor utsträckning som möjligt undvikas. Ett i högre grad kontinuerligt ansvar vid övergång till krigsorganisation skulle enligt utredningens mening även bidra till att ytterligare befästa totalför- svarsidéns förankring i samhället. Till frågan om samordning och integration inom totalförsvaret avser utredningen senare återkomma.

Av största betydelse är att varje medborgare allt efter sin förmåga bereds tillfälle att bidra till landets försvar. Detta tillgodoses enligt utredningen bäst om vårt totalförsvar även i fortsättningen bygger på den allmänna värn- plikten. civilförsvarsplikten och andra former för tjänstgöringsskyldighet. För att ytterligare förankra totalförsvarsidén i samhället är de olika folkrörelserna av stor betydelse. Inte minst bör framhållas de insatser som görs i de olika frivilliga försvarsorganisationerna. Olika former av obligatorisk och frivillig tjänstgöring ger en god personaltillgång för vår krigsorganisation och så- kerställer totalförsvarets behov av kunnig personal. I detta sammanhang vill försvarsutredningen anföra att en översyn bör ske av våra personal- tillgångars utnyttjande inom totalförsvaret. Samtidigt bör bl a den lagstift- ning som reglerar tjänstgöringsskyldigheten inom olika delar av totalför- svaret i krig överses.

Den allmänna värnplikten är av största betydelse för försvarsviljan och

för att manifestera vår vilja att säkra landets trygghet mot yttre hot. Vidare tillvaratas därigenom samhällets stora civila tillgångar av organisationsför- måga och fackkunnande. Den allmänna värnplikten möjliggör en värdefull växelverkan mellan civil och militär verksamhet. Det militära försvaret blir genom värnplikten en naturlig del av samhället. Detta förutsätter dock att utbildning och tjänstgöring i försvaret genomförs på sådant sätt att positivt gensvar erhålls från anställd personal och värnpliktiga samt att de får för- troende för sin egen och försvarets förmåga att lösa sin uppgift i krig. I detta sammanhang vill försvarsutredningen anföra att en allsidig information om Säkerhetspolitiken och totalförsvaret är angelägen.

De geografiska förhållandena i vårt land och dess närmaste omgivningar ger goda betingelser för att genomföra ett effektivt försvar. Det svenska samhället och dess resurser är vidare i flera avseenden en förutsättning för Säkerhetspolitiken och totalförsvaret. Ekonomisk styrka. hög industri- kapacitet. viktiga råvaror. effektivt jordbruk och en befolkning med hög utbildningsnivå och utan större inre motsättningar är betydelsefulla faktorer för möjligheterna till motstånd mot yttre hot. En inom flera områden hög grad av självförsörjning utgör en god grund för uthållighet vid krig och avspärrning. Inom ett antal väsentliga områden är vi dock i varierande grad beroende av import. Detta måste föranleda särskilda åtgärder. vilka behand- las närmare i det följande. Samhällsutvecklingen leder till förändringar inom många områden. I flera avseenden medför detta att samhällets sårbarhet ökar. i andra att grunden för ett effektivt försvar förbättras. I krig blir frågan om nationell överlevnad den viktigaste. Genom den ökade lojalitet och offervillighet som kampen för vårt oberoende förutsätter bedöms därför be- tydande begränsningar kunna göras inom flera försörjningsområden. Det förhållandet att vårt totalförsvar har en klar inriktning mot försvar av det egna landet ger stora möjligheter att vid dess uppbyggnad utnyttja våra naturliga försvarsbetingelser och vårt samhälles styrka. Försvarsutredningen understryker vikten av att dessa fördelar utnyttjas vid utformningen av vårt framtida totalförsvar. Samhällsutvecklingen styrs huvudsakligen av be- folkningens fredstida behov. varför vårt totalförsvar måste anpassas till den- na utveckling bl a genom sådana försvarsåtgärder som kompletterar det freds- tida samhällets tillgångar. Försvarsutredningen finner det dock väsentligt att i samhällsplanering och genom förande av förändringar i samhället hänsyn även tas till totalförsvarets intressen.

Av de olika hot mot vår nationella säkerhet som vi kan komma att utsättas för ställer ett militärt angrepp de största kraven. Enligt utredningens mening bör därför försvar mot militärt angrepp utgöra en viktig utgångspunkt för totalförsvarsplaneringen. Totalförsvarets främsta syfte är att verka freds- bevarande. bl a genom att vid konflikter verka avhållande mot olika former av angrepp. Om ett angrepp trots detta inleds bedöms det vara av avgörande betydelse att inledningsvis disponera sådana resurser — främst militära — att totalförsvaret så långt möjligt hinner omställas för krig innan angriparen kan överföra betydande styrkor till svensk mark. Eftersom en sådan om- ställning tar tid fordras. för att vi inte skall drabbas av ett överraskande angrepp. att vi får förvarning om angreppet. I enlighet med av utredningen föreslagen målsättning för totalförsvaret skall strävan vara att i det längsta förhindra att angriparen får fast fot på svensk mark. vilket enligt utredningens mening fordrar att försvaret. med

fullt utnyttjande av våra gynnsamma försvarsbetingelser. skall kunna föras med tyngdpunkten i kust- och gränsområdena. Det går emellertid ej att bortse från risken att en angripare lyckas tränga in på djupet av vårt land. Därför måste. om vi ej lyckas hejda angriparen. ett effektivt och uthålligt motstånd kunna göras i organiserade former i varje del av landet även inom av angriparen tagna delar. varvid alla möjligheter skall utnyttjas att återta tagna delar av landet. Ett sådant sätt att genomföra försvaret tillgodoser vår strävan efter landets fortbestånd som fri nation. för vilket statsledningens handlingsfrihet är av avgörande betydelse. Försvarsutredningen bedömer av dessa skäl att vi måste vara beredda att föra ett för angriparen förlust— bringande krig under lång tid.

Genomförandet av invasionsförsvar kan leda till stridshandlingar inom stora delar av landet. vilket ställer krav på åtgärder för att skydda och försörja befolkningen samt i övrigt säkerställa att för samhället och för fortsatt mot— stånd särskilt viktiga samhällsfunktioner kan fungera. Utredningen förordar mot denna bakgrund att totalförsvaret byggs upp för att vara i vid mening uthålligt och att särskild uppmärksamhet därvid ägnas åt att åstadkomma balans mellan olika försvarsfunktioner.

För att kunna fullfölja vår utrikespolitiska linje i situationer som innebär avspärrning. är det av stor betydelse att vi inom landet har sådana tillgångar av förnödenheter och produktionskapacitet att nödvändig försörjning kan upprätthållas. Det är nödvändigt att särskild uppmärksamhet kontinuerligt ägnas åt utvecklingen av vårt näringsliv i syfte att behålla sådan produk- tionskapacitet som är av särskild betydelse för vårt oberoende och för ut- hålligheten vid avspärrning och krig. För folkförsörjningen i vid mening måste fredstida produktionskapacitet behållas inom viktiga försörjningsom- råden. Därutöver måste förberedelser för produktionsomställning göras och beredskapslagring genomföras av flera typer av förnödenheter. ] situationer av här angivet slag kan avsiktliga eller oavsiktliga kränkningar av svenskt territorium och luftrum förväntas liksom störningar av svensk sjö- och flyg- trafik. Det är därför av stor betydelse att vi disponerar sådana resurser att kränkningar kan förhindras eller avvisas och vår sjö- och flygtrafik kan skyddas.

Försvarsutredningen har studerat och övervägt den roll icke-militärt mot- stånd. s k civilmotstånd, skulle kunna tilldelas inom vår säkerhetspolitik. Utredningen har därvid funnit att medvetet avstående från att förbereda ett väpnat försvar i omvärlden torde tolkas som bristande vilja att hävda självständigheten. Den deklarerade utrikespolitiken skulle inte längre fram— stå som trovärdig. En klar slutsats är därför att civilmotstånd inte kan utgöra något hållbart alternativ till militärt försvar. Utredningen vill emellertid inte utesluta att även icke-militärt motstånd kan ge värdefulla bidrag i det sam- lade motståndet t ex vid ockupation. Det skulle både kunna göra det svårare för en angripare att behärska eller utnyttja landet och förorsaka honom höga politiska kostnader. Det är utredningens uppfattning att förutsättning- arna för och genomförandet av olika former av motstånd såsom fria kriget. motståndsrörelse samt icke-militärt motstånd bör utredas. Därvid bör be- aktas att även om icke-militärt motstånd ingår som en del av totalförsvaret kan det visa sig lämpligt att skilja icke-militärt motstånd från militärt försvar ifråga om tid. plats. organisation och i andra avseenden. len sådan utredning.

som är angelägen från olika utgångspunkter. bör en bred medverkan sä- kerställas. Utöver berörda myndigheter bör bl a kommuner och folkrörelser medverka. Det torde emellertid vara nödvändigt att först klarlägga folk- rättsliga m fl problem för icke-militära motståndsformer. Först därefter kan fördelning av uppgifter. organisation och planläggning av olika motstånds- former liksom behovet av fredstida förberedelser undersökas.

Vår standard när det gäller forskning. utveckling och produktion ger oss goda möjligheter att förse totalförsvaret med tekniskt kvalificerad materiel. Försvarsutredningen anser att stor betydelse måste tillmätas möjligheterna att inom landet disponera kapacitet för utveckling och produktion av sådan materiel. Om dessa möjligheter skall vara för handen erfordras en kon- tinuerlig och stabil beställningsverksamhet av utveckling och produktion. En sådan stabilitet är även en samhällsekonomisk fördel. Försvarsutred- ningen är dock medveten om att det av olika skäl kan vara svårt att i framtiden behålla den nuvarande bredden på den inhemska utvecklings— kapaciteten. Främst berörs flygplan-. robot- och elektronikindustrin. För övriga områden bedömer utredningen förutsättningarna för fortsatt verk- samhet beträffande utveckling och produktion utan större förändringar som gynnsamma. Utredningen återkommer till detta i det följande.

För att våra försvarsförberedelser skall vara meningsfulla fordras att to- talförsvaret vid ett angrepp hinner omställas för krig. Vi utgår ifrån att ett angrepp på Sverige föregås av politiska och militära förändringar i vår närmaste omvärld. För att dessa skall uppfattas i tid erfordras enligt för- svarsutredningens mening en effektiv underrättelsetjänst. varigenom vår insatsberedskap i fred kan hållas låg. Uppmärksamhet bör dock ägnas åt att den tekniska utvecklingen ökar möjligheterna att inleda angrepp över- raskande. En hög mobiliserings- och krigsorganiseringsberedskap samt ett administrativt system som möjliggör stegvisa beredskapshöjningar erfordras därför för totalförsvaret. I fred måste beredskap för insats mot kränkningar av vårt territorium och luftrum kontinuerligt upprätthållas.

Utredningen vill anföra att vårt försvar inte kan utformas för en situation där en angripare i full utsträckning utnyttjar ABC-stridsmedel mot oss. Våra möjligheter att påverka beslut om insats av sådana stridsmedel är små. Skyddsåtgärder inom vårt totalförsvar kan dock minska en angripares benägenhet att utnyttja denna typ av stridsmedel. Försvarsutredningen fö- reslår därför att. liksom hittills. skyddet mot ABC-stridsmedel inriktas på Sådana åtgärder som gör det möjligt att fortsätta försvaret trots insats mot oss av enstaka kärnladdningar eller bakteriologiska (biologiska) eller kemiska stridsmedel i begränsad omfattning. De särskilda kostnaderna för dessa åt- gärder skall dock vara måttliga. Den grundläggande skyddsåtgärden är enligt försvarsutredningens mening att ge den enskilde och nationen möjlighet att överleva insats av ABC-stridsmedel. Information om stridsmedlens verk- ningar samt utbildning i personligt skydd för hela befolkningen är av stor betydelse. Särskilda åtgärder kan även erfordras för att begränsad insats av ABC-stridsmedel inte skall omöjliggöra försörjningen med grundläggande förnödenheter som tex livsmedel.

Den osäkerhet som är förenad med bedömningar av bla framtida sä- kerhetspolitisk och vapenteknisk utveckling medför enligt försvarsutred-

ningens mening dels en risktagning med hänsyn till de svåraste situatio- nerna. dels ett behov av handlingsfrihet vid planering och utveckling av vårt framtida totalförsvar. Denna handlingsfrihet måste innehålla möjlig- heter att ändra sammansättningen av totalförsvaret. inriktningen av total- försvarets olika delar och totalförsvarets styrka.

Handlingsfriheten är av flera slag. Den avser bl a utbildning av personal och utbyggnad av organisationen. Tillgång på kvalificerat befäl och annan ledande personal liksom tillgång på utbildningsanstalter är en förutsättning för detta. Totalförsvarets krigsorganisation bör vara utformad med hänsyns- tagande till de möjligheter som föreligger att öka dess styrka och uthållighet genom förbättrad utbildning samt genom tillförsel av materiel. anläggningar och förnödenheter. En bibehållen handlingsfrihet förutsätter att resurser av- sätts kontinuerligt för forskning och utveckling samt för att behålla pro- duktionskapacitet inom landet. Försvarsutredningen vill i detta samman- hang påpeka betydelsen av att åtgärder vidtas i fred för att möjliggöra forcerad produktion inom de områden där betydelsefulla resultat kan uppnås inom rimlig tid.

Möjligheterna att inom en tidsrymd av två år under vissa förutsättningar öka de olika totalförsvarsdelarnas styrka har undersökts. De redovisade re— sultaten visar att endast en mycket begränsad ökning av styrkan är möjlig under angiven tid. Försvarsutredningen har dragit samma slutsats. Det stöd för Säkerhetspolitiken som totalförsvaret utgör representeras endast av den vid varje tidpunkt befintliga organisationen och dess innehåll. Försvars- utredningen är emellertid av den uppfattningen att alla möjligheter att för- bereda förstärkning av totalförsvaret skall tillvaratas i planering och löpande verksamhet.

Under en lång följd av år har stor enighet rått i vårt land om inriktningen av Säkerhetspolitiken liksom om behovet av ett efter våra förhållanden starkt totalförsvar. Detta har bl a inneburit att enighet har rått om att årligen avsätta en avsevärd del av samhällsresurserna för försvarsändamål. Fleråriga pla- neringsramar för försvaret ger stabilitet åt försvarsplaneringen. Försvars- utredningen tillmäter det förhållandet att försvarspolitiken vilar på ett brett folkligt stöd stor betydelse.

Försvarsutredningen har tidigare konstaterat att totalförsvaret måste vara allsidigt sammansatt. Genom noggrann avvägning mellan och inom to- talförsvarets olika delar skall en balanserad sammansättning uppnås inom de för totalförsvaret disponibla ekonomiska resurserna. ] det föregående har utredningen konstaterat att ett militärt angrepp i form av invasion utgör det allvarligaste hotet mot vår säkerhet. I en sådan situation kommer det militära försvaret att åläggas den tyngsta uppgiften. Det militära försvaret måste därför utgöra den dominerande delen i totalförsvaret. Det militära försvaret bör utvecklas enligt de riktlinjer som beskrivs i det följande. De olika totalförsvarsgrenarna är beroende av varandra. På grund av krigets krav måste övriga totalförsvarsgrenar anpassas till hur det militära försvaret är avsett att verka i krig.

Tänkbara angreppssituationer. den vapentekniska utvecklingen och risken för att hela landet i ökad omfattning kommer att beröras av stridshandlingar ställer krav på civilförsvaret. Detta bör inriktas på att ge befolkningen skydd mot konventionella stridsmedel samt skäligt skydd mot bl a radioaktiv strål-

ning vid bostäder och arbetsplatser inom särskilt hotade områden.

Den utveckling vårt samhälle genomgår medför i många avseenden en ökad känslighet för störningar. Denna utveckling är i sina huvuddrag in- ternationell och kan medföra att ekonomiska åtgärder i ökad grad utnyttjas för att lösa konflikter. Med hänsyn till detta bedömer försvarsutredningen att ökad uppmärksamhet måste ägnas sådana åtgärder som säkerställer er- forderlig försörjningsförmåga vid avspärrning under relativt lång tid. Även förmåga att motstå stridshandlingar och förlust av väsentliga produktions- resurser bör ingå i målen för vår försörjningsberedskap.

Övrigt totalförsvar bör inriktas enligt de allmänna principer som föreslagits i det föregående. Flera av funktionerna fordrar endast mycket begränsade ekonomiska resurser för beredskapsåtgärder. Totalförsvarets styrka vilar ytterst på medborgarnas vilja att försvara landets frihet och oberoende. Psy- kologiskt försvar intar därför i flera avseenden en särställning. En funktion som måste ägnas ökad uppmärksamhet är sjukvården i krig och under av- spärrning.

Den inriktning av totalförsvaret och dess grenar som anges i det följande utgår från vad utredningen anfört rörande såväl uppgifter för totalförsvaret som utvecklingen i omvärlden.

9.2. Det militära försvarets fortsatta utveckling

9.2.1. Grunder

Det militära försvarets styrka utgör den viktigaste delen i vårt totalförsvars krigsavhållande förmåga. Möjliga konfliktsituationer. i vilka vårt land kan beröras. har tidigare behandlats varvid utredningen dragit slutsatsen att även om krigsriskerna för vår del på kort sikt måste bedömas som små kvarstår osäkerheter på längre sikt. Av avgörande betydelse för att kunna fastställa omfattningen av våra militära resurser är därför bedömningar av vilka typer av militära angrepp och dessa angrepps styrka som vårt försvar skall kunna möta.

Styrkan i det militära försvaret kan inte variera alltför mycket i takt med tillfälliga säkerhetspolitiska förändringar beroende på den långa tid som er- fordras bl a för utbildning av personal och anskaffning av viktigare materiel. Försvarsutredningen anser det därför nödvändigt att försvaret har en viss lägsta operativ styrka samtidigt som den långsiktiga beredskapen och hand- lingsfriheten prioriteras. Härigenom kan tilldelade resurser utnyttjas ratio- nellt och behovet av utgiftsökningar vid tillfälliga kriser i världen minskas.

Den styrka en angripare kan avdela i ett angrepp mot oss begränsas genom att huvuddelen av resurserna måste avdelas mot huvudmotståndaren. An- greppets styrka bestäms inte endast av en angripares numerär utan även av kvaliteten hos de styrkor som sätts in. Försvarsutredningen har funnit det rimligt att utgå ifrån att en angripares kvalitet till stora delar förbättras i takt med de tekniska framsteg som gjorts eller kan komma att göras.

Hänsynen till huvudmotståndaren bedöms medföra att en angripare måste ålägga sig stor restriktivitet när det gäller att mot oss avdela sina mest

kvalificerade förband och enheter. Det är därför rimligt att antaga att de resurser som skulle kunna sättas in mot vårt land representerar olika kva- litetsnivåer. En annan faktor som bör tillmätas stor betydelse i vår planering är att en angripare rimligen måste eftersträva att så snabbt som möjligt nå syftet med sitt angrepp dels för att minska risken för att huvudmot- ståndaren ingriper. dels för att inte längre än nödvändigt binda sina resurser.

I enlighet med den målsättning för totalförsvaret som tidigare redovisats skall försvar mot invasion vara försvarsmaktens huvuduppgift. Uppgiften innebär främst att i det längsta förhindra att en angripare får fast fot på svensk mark samt att så länge som möjligt förhindra att en angripare kan utnyttja vårt land eller delar därav för sina syften.

Ett militärt angrepp mot vårt land kan planläggas som invasion över landgräns eller över havet mot vår kust. I kombination härmed kan luft- landsättningsoperationer bli aktuella.

Överbefälhavaren har i perspektivplanen redovisat sin syn på invasions- försvarets genomförande. Försvarsutredningen delar i huvudsak detta syn- sätt och har kommit till uppfattningen att försvaret skall föras som ett djup- försvar.

Stridskrafterna skall kunna utnyttjas med tyngdpunkten i kust- respektive gränsområdena så att våra naturliga försvarsbetingelser tillvaratas. De för- delar som ligger i att vårt land till stora delar omges av hav bör utnyttjas för att vid kustinvasion tillfoga en angripare förluster under transporterna mot vårt land.

Uppbyggnaden av det militära försvaret bör innefatta ett i förväg förberett försvar av områden och platser som är viktiga för en angripare. såsom ham- nar. flygfält. landstignings- och luftlandsättningsområden samt gränsöver- gångar.

Beroende på vårt lands stora yta och de stora avstånden mellan tänkbara invasionsriktningar finner utredningen att delar av försvarsmakten måste ha sådan rörlighet. att kraftsamling kan ske till aktuella invasionsriktningar och att stridskrafterna där snabbt kan komma till verkan. En angripare bör inför en kustinvasion tvingas till en tidsödande förbekämpning av vårt försvar så att förberedelser för fortsatt försvar hinner vidtas i aktuella rikt- ningar.

En angripares luftlandsättningsoperationer bör enligt utredningens upp- fattning mötas redan under tilltransporten. Inom av luftlandsättning särskilt hotade områden bör förband kunna utgångsgrupperas för snabb insats.

Utredningen finner det angeläget att understryka att de militära resurserna utformas så att vi vid behov med god effekt under lång tid kan fortsätta försvaret mot en angripare som lyckas tränga in i landet. Samtidigt härmed skall motstånd i alla former kontinuerligt kunna genomföras inom av an- griparen tagna områden och operationerna fortsätta till sjöss och i luften.

För att avhålla en angripare från ett överraskande angrepp bör snabbt tillgängliga sjö- och flygstridskrafter samt snabbmobiliserade markstrids- förband jämte hemvärn kunna disponeras för sådana insatser att vår mo- bilisering i övrigt kan genomföras.

För att kunna möta ett överraskande angrepp bör det militära försvaret som hittills utformas så att det i huvudsak är stridsdugligt omedelbart efter

en snabbt genomförd mobilisering. Mobiliseringsorganisationen bör ges god motståndskraft mot sabotage samt mot inledande bekämpning genom luften. Utbildningen i fred bör vara så organiserad att förband så långt möjligt finns tillgängliga för insats i olika delar av landet. Utredningen vill i detta sammanhang anföra att den långsiktiga beredskapen i form av utbildning av personal och anskaffning av organisationsbestämmande materiel bör prio- riteras. Det innebär att verksamheten inom försvarsmakten under freds- förhållanden även framgent främst inriktas på att utbilda personal och an- skaffa materiel. Mot denna bakgrund och under förutsättning att vi har en effektiv underrättelsetjänst kan insatsberedskapen för huvuddelen av det militära försvaret hållas låg.

Frågan om uthållighet i totalförsvaret behandlas i andra sammanhang i detta betänkande. Försvarsutredningen vill dock understryka att frågan om uthållighet i det militära försvaret innefattar ett flertal faktorer. Av grundläggande betydelse är att försvaret innehåller ett stort antal stridande förband. varigenom bl a förband kan avlösas för reorganisering. God tillgång på personal möjliggör att förbandens stridsvärde kan upprätthållas genom att förluster ersätts. En till antalet förband anpassad bas-och underhålls- organisation innehållande bl a reparationsresurser och erforderlig tillgång på förnödenheter såsom ammunition. drivmedel och livsmedel är en förut- sättning för att förbandens materiella uthållighet skall säkerställas. Dessa olika faktorer bör vara i balans med förbandens totala stridsuthållighet. Då förbanden ej längre kan lösa primärt avsedda uppgifter i invasionsförsvaret skall de kunna övergå till annan typ av strid. I sista hand skall förbanden eller dess personal i mindre grupper kunna övergå till fria kriget. Försvars- utredningen har funnit att här angivna faktorer måste beaktas vid bl a or- ganisation och utrustning av förband samt i utbildning så att det militära försvaret motsvarar tidigare angiven inriktning på ett uthålligt motstånd.

Om krig pågår i vårt närområde måste militära resurser utnyttjas för att förebygga och avvisa kränkningar av vårt terriorium samt för att skydda flyg- och sjötrafik mellan olika delar av landet. För detta ändamål erfordras främst— sjö- och flygstridskrafter. Utredningen anser emellertid att dessa behov ej bör föranleda anskaffning av särskilda enheter. Neutralitetssitua- tionens behov bör tillgodoses med förband och enheter som anskaffas ut- gående från invasionsförsvarets behov.

Våra försvarsbetingelser och vårt samhälles utveckling har tidigare re- dovisats. Samhällsutvecklingen innehåller delar som kommer att ge ytter- ligare möjligheter att förbättra försvarets kapacitet. Utredningen är angelägen understryka att alla möjligheter bör utnyttjas att i krig behålla viktiga civila funktioner i samhället och låta dessa fylla även militära understödsbehov.

För att försvaret skall ha så god effekt som möjligt med tilldelade resurser är det nödvändigt att från här angivna utgångspunkter söka nå balans mellan det militära försvarets olika delar och funktioner. God samlad effekt för- utsätter även enligt försvarsutredningens mening en långt gående samord— ning och samverkan mellan det militära försvarets olika delar liksom mellan detta och övriga delar av totalförsvaret.

Sedan åtskilliga år medverkar Sverige med bl a militära resurser i Förenta Nationernas fredsbevarande verksamhet. Utredningens uppfattning är att

försvarsmakten även i fortsättningen skall kunna avsätta resurser för svenskt deltagande i denna verksamhet i syfte att bidra till att upprätthålla inter- nationell fred och säkerhet. Detta fordrar fortlöpande förberedelser.

9.2.2. Inriktningen av det militära försvarets planering

Under senare år har kostnaderna för såväl försvarsmateriel som personal ökat starkt. Detta förhållande medför särskilda problem för försvarsplane- ringen. En utveckling av detta slag är internationell och har medfört eller kan komma att medföra i många fall avsevärda strukturförändringari andra länders försvarsorganisationer.

Tekniska prestanda på vår försvarsmateriel måste fastställas utgående från att den materiel som vi utrustar våra förband med måste ge förbanden möjligheter att lösa sina uppgifter. Kostnadsutvecklingen på viss tekno- logiskt avancerad materiel medför dock att antalet enheter av vissa va- pensystem minskar. Ett sätt att möta kostnadsutvecklingen är att låta hela funktioner utgå ur organisationen. Detta skulle dock medföra dels luckor i vårt försvarssystem. dels minska vår handlingsfrihet inför framtiden. Därför har försvarsutredningen dragit slutsatsen att kvaliteten på förbandens ut- rustning bör differentieras så att allsidigheten i stort i vårt försvar bibehålls. Utrustningen för vissa förband bör således förbättras i takt med utvecklingen i omvärlden, medan andra förband kan utrustas med mindre kostnads- krävande vapensystem.

Utredningen har tidigare redovisat våra försvarsbetingelser och en an- gripares tänkbara mål för militära angrepp och därvid pekat på vårt lands stora yta, långa kuster och gränser. det stora avståndet mellan tänkbara invasionsriktningar samt riskerna för luftlandsättningar. Enligt utredningens mening innebär detta att ett stort antal förband bör ingå i vår krigsorga- nisation för att utgångsgruppering skall kunna ske av förband i alla hotade riktningar samt för att säkerställa uthålligheten. I detta sammanhang vill utredningen påpeka möjligheten att behålla äldre materiel i organisationen längre tid än som från början var avsett så länge den med måttliga un- derhållskostnader ger väsentliga tillskott till den samlade stridseffekten. I en del fall kan det vidare med hänsyn till handlingsfriheten visa sig lämpligt att behålla en existerande organisation med reducerad eller äldre materiel. Detta förutsätter dock dels att förbanden kan utnyttjas för viktiga krigs- uppgifter med befintlig utrustning, dels att förstärkning av materielen kan ske inom rimlig tid.

De snabbt ökande kostnaderna för anställd personal är en av orsakerna till att fredsorganisationens andel av de disponibla resurserna tenderar att öka. Försvarsutredningen är därför angelägen understryka att kraftfulla åt- gärder måste vidtas för att reducera kostnaderna för fredsorganisationen så långt som möjligt utan att handlingsfriheten att variera krigsorganisa- tionens omfattning och kvalitet beskärs i alltför hög grad. Syftet med dessa åtgärder är att kunna öka den andel av de samlade resurserna som avsätts för krigsorganisationen. I detta sammanhang finner utredningen det även angeläget att inom krigsorganisationen prioritera de stridande förbanden. Därvid bör. utan att balansen inom systemen äventyras. minsta möjliga resurser avsättas för främst lednings- och underhållsdelar.

Utredningen beskriver i det följande den inriktning som utredningen fun- nit bör läggas till grund för försvarsmaktens fortsatta utveckling. Därvid anges i vissa fall områden där ytterligare underlag erfordras.

M arkstrids/örbancl

Markstridsförbanden skall i samverkan med sjö- och flygstridskrafterna lösa olika typer av stridsuppgifter under avvärjningsstrid i gräns- och kustom- rådena. De skall även. om detta blir nödvändigt. kunna fullfölja striden på djupet av vårt territorium. Vissa förband skall avses för strid även inom av en angripare tagen del av vårt land. Lokalförsvarsförband och fasta kus- tartilleriförband avses främst för uppgifter i form av försvar av bl a gräns- övergångar. hamnar. flygfält och kuststräckor lämpade för landstigning. De rörliga förbanden främst brigader och rörliga kustartilleriförband — skall kunna kraftsamlas till aktuella invasionsriktningar. varefter de skall kunna genomföra anfall i samverkan med övriga stridskrafter. För ledning, un- derstöd och underhåll ingår i krigsorganisationen särskilda förband.

Genom tidigare beslut kommer ett antal av brigaderna att förses med nytt artilleri och luftvärn samt nya bandpansarvärnsförband och terräng- fordon. Förnyelse pågår vidare av delar av det fasta kustartilleriet.

Överbefälhavaren har i perspektivplanen i de olika handlingsvägarna in- planerat ett varierande antal brigader av olika typer. skytte- och infan- teriregementen samt olika typer av fristående pansar- och infanteribataljoner. Försvarsutredningen vill i detta avseende anföra att inriktningen för våra brigader bör vara att de ges en sådan kvalitetsnivå att de med utsikt till framgång kan genomföra avsedda stridsuppgifter. Stor uppmärksamhet bör dock ägnas åt avvägningen mellan kvalitet och kvantitet. Utredningen är av den uppfattningen att avvägningen mellan kvalitet och kvantitet bör göras så att antalet av de mest kvalificerade förbanden kan hållas relativt högt.

Överbefälhavaren föreslår organiserandet av infanteriregementen av vad som hittills kallats skytteregementen. Utredningen biträder överbefälhava- rens förslag att införa en förbandstyp som till sin organisation ansluter till brigaden men vars uppgifter är begränsade i förhållande till brigaderna. Med hänsyn till de principer som avses för denna förbandstyp avseende utbild- ning. stridsuppgifter och handlingsfrihet för övergång till brigad anser ut- redningen att denna förbandstyp bör hänföras till samma kategori av förband som brigaderna och ges en annan benämning än skytteregemente eller in- fanteriregemente. Överbefälhavaren har betonat betydelsen av effektiva för- band och vapen för bekämpning av en angripares stridsfordon bl a genom att föreslå utveckling av pansarvärnsrobotar. Utredningen är angelägen un- derstryka pansarvärnsfunktionens stora betydelse samt att effektiva pan- sarvärnsvapen bör finnas i alla stridande förband.

Överbefälhavaren har vidare föreslagit en utökning av antalet fristående bataljoner och lokalförsvarsförband genom att utnyttja sådana resurser som frigörs genom minskning av bl a antalet lednings-. och underhållsförband. Utredningen har funnit att det för försvaret av vårt territorium är väsentligt att disponera ett stort antal förband så att ett uthålligt försvar kan byggas upp i alla hotade riktningar samt uthålligt motstånd göras inom av en angripare

tagna delar av landet. Detta är även enligt utredningens mening en för- utsättning för att på bästa sätt kunna utnyttja de olika typerna av brigader. Utredningen biträder därför överbefälhavarens förslag om en utökning av antalet stridande förband.

Beträffande kustartilleriförbanden har överbefälhavaren bla föreslagit att anskaffning av lätt fast kustartilleri och ny materiel till rörliga kustartil- leribataljoner påbörjas. Försvarsutredningen har funnit behov av att dispone- ra rörliga förband för atti vissa operationsriktningar kunna förstärka kapacite- ten för bekämpning av sjömål.

Övervattenstrids/örband

Övervattenstridsförbanden omfattar olika ytattackförband. helikopterför- band samt min- och minröjningsförband. Förbanden skall genom anfall mot en angripares sjötransportmedel och sjöstridskrafter och genom mi- neringar försvåra anfall över havet. De skall även skydda vår sjöfart och övriga förflyttningar till sjöss samt medverka i övervakning och incident- beredskap. Förbanden skall snabbt kunna sättas in i olika områden och riktningar.

För övervattenstridsförbanden är antalet förband av grundläggande be- tydelse. De enskilda enheterna måste emellertid också tillförsäkras en sådan teknisk kvalitet att enheterna kan ge avsedd effekt i invasionsförsvaret. Försvarsutredningen har funnit att detta kan lösas genom en differentiering av kvaliteten. Detta överensstämmer med den syn på avvägningen mellan kvalitet och kvantitet som överbefälhavaren redovisar i perspektivplane- ringen. Inom ytattackförbanden utgör ytattackflottiljerna respektive patrull- båtsförbanden exempel på en sådan differentierad syn.

Vid val av kvalitet måste hänsyn tas till utvecklingen i omvärlden. I syfte att förbättra de mest kvalificerade ytattackenheternas möjligheter att möta en angripare på likartade villkor föreslår överbefälhavaren anskaffning av sjörobot med medellång räckvidd. Sådan sjörobotanskaffning finns in- planerad i samtliga handlingsvägar. Vidare har planerats att viss modifiering av robotarna sker inom landet. Försvarsutredningen anser att den kvali- tetsförbättring av ytattackflottiljerna. som en anskaffning av sjörobot syftar till. är angelägen och bör genomföras.

Ytattackflottiljerna utgör de slagkraftigaste av övervattenstridsförbanden. De i flottiljerna ingående enskilda förbandens effekt förstärks genom att förbandens insatser sker samlat och samordnat inom och även mellan llot- tiljerna. Genom att ytattackllottiljerna snabbt kan omgrupperas och i sig har den ledningskapacitet. som erfordras för den taktiska ledningen till sjöss, kan de sättas in var som helst längs våra kuster. Förutsättningar bör skapas så att de kvalificerade ytattackförbanden även i framtiden kan uppträda i flottiljförband.

Sedan fregatterna utgått ur organisationen kommer utbåtsjaktfunktionen att tillgodoses av helikoptrar samt jagare så länge dessa kvarstår i orga- nisationen. För jagarnas vidkommande är ubåtsjaktuppgiften dock endast en andrahandsuppgift. Försvarsutredningen anser att särskilda militära re- surser inte skall anskaffas för skydd av import- och exportsjöfart. Skydd

skall dock kunna ges kustsjöfart och transporter till och från Gotland. Sådant skydd bör i framtiden lämnas av enheter som primärt avses för andra upp- gifter. Överbefälhavaren har i de tre högsta handlingsvägarna planerat in vissa särskilda medel för att behålla ubåtsjaktkapaciteten. För uppgiften att upptäcka och bekämpa ubåtar bör avses helikoptrar som är utrustade för ubåtsjakt i samverkan med övervattensfartyg.

Minkrigföring ingår som en viktig del i invasionsförsvaret. Alla örlogs- fartyg bör ges förmåga att ta ombord och fälla minor. Speciella fartyg med stor minkapacitet. i de flesta fall civila fartyg. utnyttjas för att säkerställa utläggning av större mineringar. Av beredskaps- och utbildningsskäl er- fordras i fred ett begränsat antal speciella minfartyg.

Skyddet mot en angripares minkrigföring ställer krav på att minröjnings- förbanden kan verka längs hela vår kust. Även för minröjningsförbanden tillgodoses kravet på antal förband genom att civila fartyg tas i anspråk. De kvalitativa kraven på minröjningsresurserna säkerställs genom särskilt anskaffade fartyg. De planerade minjaktfartygen tillgodoser detta krav. För- svarsutredningen anser att den nuvarande inriktningen av minröjningsför- banden bör gälla och att anskaffningen av minjaktfartygen bör fullföljas.

Sammanfattningsvis vill försvarsutredningen beträffande övervatten- stridsförbanden anföra att den nuvarande inriktningen — mot lätta enheter för kustnära insatser i invasionsförsvaret — är lämplig och bör gälla.

Fiärrstridsförband

Fjärrstridsförbanden omfattar attackflyg- och ubåtsförband. De skall utanför vår kust kunna anfalla främst en angripares tonnage för trupp- och un- derhållstransporter och därigenom reducera en angripares styrka. Fjärrstrids- förbanden utgör sålunda den främre delen av vårt djupförsvar. Ubåtsför- banden skall även kunna utföra minering på stort avstånd från vår kust. Attackflygförbanden skall i samband med försvar mot en gränsinvasion kunna anfalla mål av olika slag även på stort avstånd framför våra förband. Attackflygförbanden skall även kunna insättas mot en angripares luftland- sättningsföretag samt användas för direkt understöd av markstridsförband. Det senare är de lätta attackförbandens huvuduppgift.

[ krigsorganisationen ingående attackflygförband är under ombeväpning till flygplan AJ 37 Viggen. I krigsorganisationen ingår även ett antal lätta attackförband utrustade med skolflygplan Sk 60. I ubåtsförbanden ingår olika typer av ubåtar med varierande åldersläge. Ett antal av de ubåtar som faller för åldersstrecket kommer att ersättas med ubåt A 14. Det totala antalet ubåtar kommer successivt att minska.

I perspektivplan för det militära försvaret har överbefälhavaren för fram- tida ersättning av attackflygplan A] 37 Viggen aktualiserat en vidareutveck- ling av jaktversionen JA 37 Viggen syftande till att ge detta flygplan utökad attackförmåga. En vidareutvecklad JA 37 Viggen kallad A 20 — har av överbefälhavaren inplanerats i alla handlingsvägar utom den lägsta.

Överbefälhavaren har vidare förslagit att utveckling skall påbörjas av ett nytt lätt attackflygplan benämnt B3LA. Detta skall även kunna användas som skolflygplan. Flygplanssystemet B3LA har av överbefälhavaren inpla- nerats endast i de två högsta handlingsvägarna.

Försvarsutredningen har efter sina överväganden funnit att det även i framtiden är betydelsefullt att kunna anfalla en angripares invasionsstyrkor utanför gräns och kust. Attackflygförbanden kan genom sin stora rörlighet snabbt sättas in i varierande riktningar. Utredningen förordar att en vida- reutveckling av JA 37 Viggen — flygplan A 20 —genomförs. Av stor betydelse för attackflygförbandens förmåga är bassystemet samt flygplanens beväp- ning. Robotar och andra precisionsstyrda vapen torde i framtiden genom den tekniska utvecklingen kunna öka attackflygförbandens stridseffekt. Det är enligt utredningens mening nödvändigt att ägna dessa frågor ökad upp- märksamhet.

Framtida behov av skolflygplan kan tillgodoses på olika sätt. Flera am- bitionsnivåer är möjliga för sådana flygplan. Utredningen vill understryka att vid val av flygplantyp skall utgångspunkten vara att flygplanen med lämplig beväpning skall kunna organiseras för uppgifter i krig i lätta at- tackdivisioner på det sätt som sker med de skolflygplan som idag disponeras. Förberedelser för anskaffning av flygplan för utbildningsändamål kan kom- ma att behöva äga rum parallellt med motsvarande arbete avseende system A 20.

Överbefälhavaren har i alla handlingsvägar inplanerat ersättning för ett antal äldre ubåtar genom anskaffning av ubåtar av typ A 17. Försvarsut- redningen har funnit skäl för att även i framtiden disponera ubåtsförband i invasionsförsvaret. Utredningen anser därför att möjligheterna att utveckla och tillverka ubåtar inom landet bör behållas.

Luftförsvarsförband

Luftförsvarsförbanden omfattar jakt-. luftvärnsrobot- och luftvärnsförband samt stridslednings- och luftbevakningsförband.

Luftförsvarsförbanden skall försvåra en angripares flygkrigföring mot vårt land. De skall därvid skydda våra övriga stridskrafter samt för totalförsvaret viktiga områden och anläggningar. Av särskild betydelse är att förhindra eller försvåra en angripares luftlandsättningsoperationer.

En fråga av största betydelse är luftförsvarets utformning och omfattning i ett längre tidsperspektiv. I överensstämmelse med grundtankarna i 1972 års försvarsbeslut förordar utredningen att denna funktion även i framtiden bör ingå som en väsentlig del av det militära försvarets krigsavhållande förmåga. Vid utformningen av vårt luftförsvar är det av stor betydelse att med utgångspunkt i förbandens åsyftade verkan noga pröva avvägningen mellan jaktflyg och luftvärn. I detta sammanhang bör även passiva mot- åtgärder såsom skyddsrum och maskering beaktas. Ett effektivt fungerande jaktflyg med en uthållig basorganisation torde även i framtiden utgöra ett viktigt bidrag till de samlade försvarsansträngningarna. Förjaktförbanden erfordras en miniminivå på ingående materiel och utrustning såväl kvalitativt som kvantitativt. Handlingsväg 3 i överbefälhavarens perspektivplan möj-

liggör en begränsad utvidgning av anskaffningen av JA 37 Viggen i för- hållande till nu gällande planering. Ställningstaganden till frågan om ut- veckling för anskaffning av ersättning till JA 37 Viggen är ännu inte fö- restående. Med hänsyn till den långsiktiga karaktären av olika åtgärder be- träffande anskaffningen av flygmateriel önskar dock utredningen i detta sammanhang anföra följande.

Anskaffning av jaktflygplan (jaktattackflygplan) för 1990-talets behov kan grundas på egen utveckling. licenstillverkning av i utlandet konstruerat flyg- plan eller direktköp av utländskt flygplan. Möjligheterna att under 1980-talet inom landet påbörja utveckling av jaktflygplan (jaktattackflygplan) påverkas av ställningstagandena beträffande anskaffning av attackflygplan och skol- flygplan. Mot bakgrund av i det föregående redovisade ställningstaganden beträffande attackflygförband finner utredningen att ett kompletterande un- derlag för fortsatta överväganden rörande luftförsvarets framtida utformning erfordras. Detta underlag. som bör redovisas genom överbefälhavarens för- sorg. bör översiktligt belysa de anskaffningsmöjligheter för jaktflygplan och andra komponenter i luftförsvaret för behoven under 1990-talet som fö- religger. Vad utredningen nedan anför ifråga om luftvärnsrobotar bör även översiktligt belysas i detta sammanhang. De fördelar som ligger i anskaffning grundad på egen utveckling bör ingå i underlaget. Beträffande jaktflygplan (jaktattackflygplan) bör alternativet licenstillverkning i Sverige av ett i ut- landet konstruerat flygplan belysas särskilt. Bl a bör operativa faktorer samt tidsförhållandena vid ersättning av JA 37 Viggen översiktligt beskrivas.

l krigsorganisationen ingår idag även luftvärnsrobotförband utrustade med robotar av typ robot 67 Hawk och robot 68 Bloodhound. De senare förbanden kommer inom kort att vara avvecklade. Beträffande förband utrustade med robot Hawk har föreslagits ett moderniseringsprogram syftande till att bi- behålla förbanden operativa till åtminstone början av 1990-talet. Om en dylik modernisering kan genomföras finner utredningen detta utgöra ett väsentligt bidrag till luftförsvarets styrka under en tid då antalet jaktdi- visioner kommer att reduceras i förhållande till dagsläget.

Genom tidigare beslut kommer krigsorganisationen att tillföras den i lan- det utvecklade och producerade robot 70. Därmed ersätts äldre materiel i brigaderna och i ett antal fördelningsluftvärnsbataljoner.

Överbefälhavaren har i perspektivplanens högsta nivå föreslagit att för- beredelser bör ske för anskaffning av utländskt luftvärnsrobotsystem med längre räckvidd. I övriga handlingsvägar föreslår överbefälhavaren utveck- ling inom landet av luftvärnsrobot med kapacitet för utnyttjande i mörker. Undersökningar har även gjorts av möjligheterna att under de närmaste åren inleda utveckling av en gemensam sjö-. kust- och attackrobot. Ut- veckling av en jaktrobot med infraröd målsökning har påbörjats.

Försvarsutredningen har bedömt att den tekniska utvecklingen i framtiden ger allt större möjligheter att till rimliga kostnader utveckla robotar och andra vapen med hög precision och verkan. Utredningen har av detta dragit slutsatsen att det är av stor betydelse att vi inom landet i framtiden har tillgång till utvecklingskapacitet för olika typer av robotar och andra pre- cisionsstyrda vapen. I detta sammanhang är utredningen angelägen under- stryka betydelsen av att utvecklingen av robotar mycket noga samord- nas. Utredningen finner det även angeläget att'långsiktiga studier och

annat arbete bedrivs så att robotars och andra vapens roll och plats i det framtida luftförsvaret klarläggs. Denna fråga bör ses mot bakgrund av över- vägandena rörande eventuell anskaffning av nytt jaktflygplan efter JA 37 Viggen samt mot bakgrund av utveckling och anskaffning av robotsystem för andra ändamål inom försvaret.

I krigsorganisationen ingår idag ett stort antal förband med eldrörsluftvärn vilka till stor del som huvuduppgift har att skydda punktmål och att verka mot luftlandsättningar. Med hänsyn till en angripares stora flygresurser och det ökande antalet mål och områden inom landet som behöver försvaras behövs enligt utredningens uppfattning ett stort antal luftvärnsförband.

För attjaktflyg och luftvärn skall nå god verkan fordras förband för strids- ledning och luftbevakning. Vidare erfordras en basorganisation för flyg- förbanden som medger att deras höga rörlighet och beredskap kan utnyttjas.

Utredningen finner att stridslednings-. luftbevaknings- och basorganisa- tionen bör utvecklas så att balans föreligger inom luftförsvaret avseende beredskap. rörlighet och uthållighet. I detta sammanhang bör beaktas luft- bevakningssystemets betydelse för förvarning av befolkningen vid flyganfall.

Central och högre regional ledning

Ledningsorganisationen i krig på central och högre regional nivå omfattar högkvarteret respektive militärområdesstaberna och attackeskaderstaben. Högkvarteret och militärområdesstaberna utövar den operativa ledningen i krig. Det operativa krigsförberedelsearbetet leds i fred av försvarsstaben medan försvarsgrensstaberna leder förbandsproduktionen.

Försvarsutredningen vill som sin mening framhålla betydelsen av att den operativa ledningen kan utövas av integrerade staber på central och högre regional nivå.

Försvarsutredningen understryker vidare betydelsen av att stabsorgani- sationen noga undersöks för att så långt möjligt reducera kostnader och personalbehov inte minst i fredsorganisationen. Vakansläget vid utbildnings- förbanden skulle vidare kunna förbättras genom en omfördelning av dis- ponibel personal mellan staber och förband. För att möjliggöra personal- reduceringar i staberna och omfördelning av personal syftande till att för- bättra personaltillgången för utbildning vid förbanden bör ambitionerna i vissa delar av stabsarbetet kunna ändras. bl a genom att omfattningen av och antalet uppgifter som ställs av överordnade myndigheter minskas. Hit- hörande frågor undersöks för närvarande av försvarsmaktens ledningsut- redning (FLU).

Som utredningen tidigare anfört erfordras i fred en effektiv underrät- telsetjänst för att vi i tid skall kunna vidta erforderliga beredskapsåtgärder. För den operativa ledningen i krig är snabba och vederhäftiga underrättelser av största betydelse för att bästa möjliga effekt skall kunna tas ut av våra stridskrafter. Det är enligt försvarsutredningens mening därför nödvändigt att särskilda resurser avdelas så att erforderliga underrättelser kan inhämtas och bearbetas. Sådana resurser utgörs bl a av kvalificerat spaningsflyg och signalspaning. Anskaffning pågår av flygplan 537 Viggen. varigenom den kvalificerade flygspaningsfunktionen behålls för nu aktuell planeringsperiod.

Allmän _ försvarsforskning

Försvaret har stort behov av målinriktad forskning som ett led i sin lång- siktiga planering.

De förhållandevis stora forskningsresurser som är knutna till försvaret motiveras framför allt av behovet av stridsekonomiska värderingar. avväg- ning och samordning mellan människa och teknik i olika projekt. långsiktiga prognoser samt av att sekretessen i stor utsträckning ställer krav på slutna forskningsenheter. Forskningsinsatser måste vidare göras för att ha en god kunskapsberedskap inför framtiden och därigenom bidra till handlingsfri- heten för försvarets utveckling på längre sikt.

Försvarsutredningen vill framhålla försvarsforskningens betydelse för handlingsfriheten inför framtiden samt att samarbetet med andra forsk- ningsorgan bör utvecklas för att nå bästa resultat. Försvarsutredningen vill dock understryka att särskild försvarsforskning endast bör avse sådana områden där civil forskning inte kan utnyttjas. Genom bl a en prioritering i detta avseende bör alla möjligheter tillvaratas att reducera de ekonomiska och personella behoven för försvarsforskningen.

Gemensamma myndigheter och funktioner m m

Fredsorganisationen. som till största delen utgörs av utbildningsorganisa- tionens fredsförband. syftar till att producera och vidmakthålla de förband som skall ingå i krigsorganisationen. Därutöver finns i fred ett stort antal gemensamma myndigheter och funktioner för främst gemensam utbildning. förvaltning och forskning. Dessa ingår till vissa delar i krigsorganisationen. Fredsorganisationens utveckling utreds för närvarande av försvarets freds- organisationsutredning (FFU). Därutöver utreder för närvarande försvars— maktens ledningsutredning (FLU) den centrala och högre regionala Ied- ningsorganisationens utveckling.

Överbefälhavaren har i sin perspektivplan i de olika handlingsvägarna redovisat varierande reduceringar av antalet fredsförband och omfattningen av gemensamma myndigheter och funktioner. För handlingsvägarna re- dovisas även till dessa reduceringar kopplade minskningar av antalet an- ställda.

Kostnaderna för fredsorganisationen ökar. Förutom att fredsanställd mi- litär och civilmilitär personal utgör stommen i krigsorganisationen är freds- organisationen väsentligen endast ett medel för produktion av krigsorga- nisationens olika delar. Det är därför nödvändigt att så långt det över huvud taget är möjligt reducera kostnader och personalbehov för fredsorganisa- tionen samt fasta kostnader i övrigt. Därigenom kan andelen Ökas av de resurser som kan avsättas för sådan utbildning och materielanskaffning i fred som ger effekt i krigsorganisationen. Försvarsutredningen understryker med skärpa att det är nödvändigt att snara och kraftfulla åtgärder vidtas så att konkreta resultat uppnås och en omfördelning av resurser i denna riktning kan ske i ökad omfattning. Därmed åsyftar försvarsutredningen i första hand staber. skolor och gemensamma förvaltningsmyndigheter.

I detta sammanhang vill utredningen anföra som väsentligt att man i framtiden tillvaratar möjligheterna att redan i fred i ökad utsträckning anlita

civila funktioner. vilket kan innebära kostnadsbesparingar. Omvänt bör nöd- vändiga militära funktioner i vissa fall även i fred kunna anlitas för civila behov. Härigenom underlättas också den i tidigare sammanhang påtalade inriktningen mot att för krigsorganisationen i ökad omfattning låta civila funktioner tillgodose militära understödsbehov. En sådan utveckling skulle även stärka försvarets förankring i samhället.

Den största delen av kostnaderna för fredsorganisationen utgörs av lö- nekostnader. Detta innebär att en reducering av fredskostnaderna förutsätter att antalet anställda av olika kategorier minskas. Hittills genomförda per- sonalminskningar har huvudsakligen gällt civil personal. Utredningen finner det naturligt att minskningar i det längsta undviks av militär och civilmilitär personal eftersom dessa genom under lång tid fortlöpande vidareutbildning avses för uppgifter i både freds- och krigsorganisationen. Å andra sidan finns det gränser för minskningen av den civila personalen. Utredningen är dock av den uppfattningen att noggranna beräkningar måste göras av den framtida krigs- och fredsorganisationens behov av personal. Dessa be- räkningar erfordras för utredningens vidare ställningstaganden. Därför kan ställning inte nu tas till överbefälhavarens planering avseende vakansfyllnad av militär och civilmilitär personal. Försvarsutredningen vill inte utesluta att en minskning av den anställda militära och civilmilitära personalens antal kan bli nödvändig. Det bör uppdras åt överbefälhavaren att inkomma med erforderligt underlag i denna fråga.

En huvuduppgift för försvarsmaktens verksamhet i fred är utbildning av värnpliktig och anställd personal. Utredning av värnpliktsutbildningen genomförs för närvarande av 1972 års värnpliktsutredning. Denna utredning har bl a funnit att liksom hittills bör de värnpliktiga utnyttjas i försvars- maktens krigsorganisation till 47 års ålder.

Vidare bör alltjämt grundutbildning ske för krigsplacering i olika typer av fältförband samt huvuddelen av marinens och flygvapnets förband. Över- föring av de värnpliktiga till lokalförsvarsförband bör enligt värnpliktsut- redningen liksom hittills ske vid 32—37 års ålder. Värnpliktsutredningen har även förordat att den efter 1972 års försvarsbeslut försöksvis förkortade grundutbildningen och modifierade repetitionsutbildningen även fortsätt- ningsvis i stort tillämpas. Detta innebär bl a att antalet tjänstgöringsdagar är i stort oförändrat. Med 48 timmars övningsvecka för de värnpliktiga finner försvarsutredningen ingen anledning erinra mot de förslag som 1972 års värnpliktsutredning framfört i detta hänseende. Det anförda innebär inget ställningstagande till behovet av civil och militär personal för olika ändamål.

Betydelsen från olika utgångspunkter av att ha god tillgång på kvalificerat befäl har tidigare påtalats. Utredningen vill därför betona nödvändigheten av att utbildning till befäl och vidareutbildningen av befäl ägnas stor omsorg. Därvid bör särskilt uppmärksammas den praktiska utbildningen som är nöd- vändig för att uppnå god förmåga att leda och genomföra utbildning i fred samt leda förband i krig. I detta sammanhang bör påpekas att en under- sökning av tid för och organisation m m av fortbildning av anställt befäl skulle kunna leda till att det anställda befälets tjänstgöring i större utsträck- ning kan ägnas åt utbildningen av värnpliktiga. Försvarsutredningen vill även peka på möjligheterna till effekthöjningar genom förbättrad utbildning

av värnpliktigt befäl. Inom stora delar av försvarsmaktens krigsorganisation råder mycket stor brist på pluton- och kompanichefer. Utredningen är därför angelägen understryka att effektiva åtgärder måste vidtas för att snabbt förbättra rekryteringen av reservofficerare. Det är väsentligt att det aktiva befälets kunnande och erfarenheter tas till vara i kvalificerade befattningar i krigsorganisationen. Det aktiva befälets krigsuppgifter bör därför noga prö- vas bla i samband med införande av en ny befälsordning.

Inom det värnpliktssociala området sker en snabb utveckling. Anpassning av den militära verksamheten till civila normer eftersträvas. De värnpliktigas ekonomiska och andra förmåner har avsevärt förbättrats. Samverkan och medinflytande syftar till en aktiv gemensam insats av anställda såväl som värnpliktiga. Detta torde leda till ökad tillfredsställelse under utbildnings- arbetet och till ökad motivation hos anställda och värnpliktiga. Utredningen tillmäter denna utveckling stor betydelse men vill även betona att om den militära utbildningen skall ha någon mening måste befäl såväl som värn- pliktiga väl uppfylla de krav som deras uppgifter i krig innebär. Lojalitet och samhörighet är den främsta garantin för de enskilda människornas för- måga att verka i en krigssituation. Utbildningen måste enligt utredningens mening genomföras så att varje soldat och befäl får förtroende för sin egen och förbandets förmåga att lösa krigsuppgifter. Anpassning till civila normer. samverkan och medinflytande måste enligt utredningens mening kombi- neras med krav på effektivitet och realism. Detta ställer ökade krav på förmågan och viljan hos det befäl som skall leda och genomföra det praktiska utbildningsarbetet liksom på de värnpliktigas lojalitet och ansvarskänsla.

Enligt försvarsutredningens mening måste här anförda förhållanden noga uppmärksammas vid uttagning och utbildning till befäl liksom i anställt befäls vidareutbildning.

9.3 Civilförsvarets fortsatta utveckling

9.3.1 Grunder

Civilförsvarets uppgift är att skydda befolkningen och lindra verkningarna av skador varigenom befolkningens motståndsförmåga stärks och därmed också tilltron till vår vilja att göra motstånd mot angrepp och påtryckningar.

Civilförsvaret bidrar härigenom till totalförsvarets fredsbevarande funk- tion.

Civilförsvaret jämte andra grenar av totalförsvaret skall vidta åtgärder för att skydda befolkningen mot skadeverkningar på grund av krig i vår omvärld. Om Sverige utsätts för angrepp skall civilförsvaret skydda be- folkning och egendom mot skador av fientligt anfall samt rädda överlevande vid sådana anfall. Civilförsvaret löser sina uppgifter genom dels skadefö- rebyggande åtgärder —skydd och utrymning —dels skadeavhjälpande åtgärder undsättning.

1972 års försvarsbeslut innebar vissa nya utgångspunkter för civilförsvarets planering i förhållande till vad som gällde tidigare. Under 1950- och 1960- talen grundades planeringen på bedömningen att civilbefolkningen i ett fram- tida krig löpte risk att direkt bekämpas i terrorsyfte och att kärnvapen härvid kunde komma att användas. Riktlinjerna för civilförsvarets utveckling drogs

upp från denna utgångspunkt och innebar att av de skadeförebyggande åt- gärderna sattes utrymning före skydd i form av skyddsrum. 1972 års för- svarsbeslut angav att befolkningsskyddet i fortsättningen inte skulle inriktas på skydd mot verkningar av vapen som används i direkt bekämpning av befolkningen. Grundläggande för planeringen skulle i stället vara att be- folkningen i samband med invasion kunde komma att beröras av biverk- ningar vid bekämpning av militära mål med i första hand konventionella stridsmedel och vid markstrider. Viss hänsyn bedömdes emellertid också böra tas till att befolkningen i vissa situationer kunde bli ställd inför direkt hot om skadegörelse. Vidare angavs att befolkningen borde ges skydd mot de sekundära verkningarna av ABC-stridsmedel som används utanför våra gränser. Försvarsutredningen anser att denna grund för planeringen fort- farande bör gälla. Befolkningscentra som sådana bör sålunda inte ses som primära mål för angriparen. I första hand skall i stället verkningarna av konventionella stridsmedel. som sätts in mot militära mål men som indirekt kan beröra civilbefolkningen beaktas. Utredningen vill här framhålla att begreppet militära mål måste anses innefatta även sådana mål som inte är direkt hänförliga till försvarsmakten men som är av stor betydelse för de militära operationerna och för landets försvarsförmåga i övrigt. Ett full- ständigt skydd mot ABC-stridsmedel är inte möjligt att åstadkomma. Ska- dorna vid användning av sådana vapen kan dock begränsas på flera områden genom åtgärder som ej föranleder nämnvärda merkostnader. Möjligheterna att genomföra sådana åtgärder skall tillvaratas. Härjämte är det betydelsefullt att civilförsvaret utformas så att statsmakterna får ökade handlingsmöjlig- heter i situationer när befolkningen kan ställas inför direkt hot om ska- degörelse.

Den vapentekniska utvecklingen möjliggör en allt större precision vid bekämpning av mål. särskilt vid attackanfall. Risk för skador på civilbe- folkningen föreligger dock till följd av misstag vid målval och målläges- bestämning och fel i vapensystemens funktion. Andra risker ligger däri att vissa vapensystem medger sk områdesbombning. bl a vid bombning från hög höjd. Om respekten för folkrättens regler mot omänsklig krigföring minskar. kan risk finnas för att områdesanfall mot militära mål används som förtäckt terrorkrigföring. Vidare innebär utvecklingen av s k multi- pelvapen och brandstridsmedel m m hot mot civilbefolkningen på grund av de sidoverkningar som sådana stridsmedel kan ha.

Av det sagda följer att det inte finns någon klar gräns mellan vad som är tillåtna eller inte tillåtna krigföringsmetoder. Även folkrättsligt godtagna metoder ger stora skador på det civila samhället. Vid civilförsvarets planering bör detta beaktas. Utgångspunkten bör emellertid alltid vara att bekämp- ning i samband med en invasion främst riktas mot militärt betydelsefulla mål. Civilförsvarets planering påverkas i hög grad av fredssamhällets utform- ning och utveckling. För civilförsvaret gäller det sålunda att knyta an till samhället sådant det är i fredstid och att för krigsorganisationen i möjlig mån utnyttja samhällets resurser.

Civilförsvarets skadeavhjälpande åtgärder företer betydande likheter med de åtgärder som vidtas i fredstid för att lindra skador till följd av olycks- händelser av olika slag. Detta samband bör i ökad grad beaktas i civil- försvarets planering så att bl a organisatoriska förändringar i möjligaste mån

undviks vid mobilisering och krigsorganisering. De resurser som anskaffas för skadeavhjälpande ändamål bör i ökad utsträckning kunna användas i såväl freds- som krigsverksamheten.

Utvecklingen i samhället påverkar dels behovet av civilförsvarsåtgärder. dels möjligheterna att vidta sådana åtgärder. Sålunda kan utvecklingen tex medföra att samhället blir mer sårbart därför att befolkningskoncentratio- nerna ökar men samtidigt mindre sårbart därför att bebyggelsen blir öppnare och på det sättet motståndskraftigare. Beroende härpå ändras karaktären på de åtgärder som bör vidtas för att skydda befolkningen i krig. Förändringar av detta slag kan leda till att inriktningen av civilförsvarets planering och utformningen av konkreta åtgärder tid efter annan behöver ändras.

Samhällsutvecklingen måste därför fortgående noggrant följas. Bl a måste uppmärksammas förändringar beträffande befolkningsfördelning. sam- hällsplanering och bebyggelseutveckling. näringslivets lokalisering samt kommunikationer. Skyddet av befolkningen har också på grund av bun- denheten till bostäder och arbetsplatser en påtaglig anknytning till lokala förhållanden.

Inte endast samhällets fredstida utformning utan även dess omställning inför och under ett krigsläge har betydelse för skyddet av befolkningen. Omfattande förberedelser vidtas inom olika områden för att underlätta och möjliggöra en sådan omställning av samhället. Det är viktigt att åtgärderna för skydd av befolkningen utformas så att de medverkar härtill och möjliggör att nödvändig produktion och annan viktig verksamhet så långt möjligt kan fortgå.

Civilförsvarsstyrelsen har. som redovisats i kapitel 4. i anslutning till per- spektivplaneringen genomfört en särskild studie avseende lämpligheten av och principerna för en ökad samverkan mellan civilförsvaret och den kom- munala verksamheten. Härvid har behandlats möjligheterna att under krigs- förhållanden utnyttja de samlade resurserna effektivare och att i fred utnyttja även de resurser som anskaffats för beredskapsändamål. Viktiga områden som studerats är bl a räddiiingstjänsten i fred och krig. sjukvården i fred och krig samt utrymning och inkvartering.

Studien har dokumenterats i en särskild rapport. som remitterats till ett stort antal myndigheter av vilka nästan alla tillstyrkt eller förutsatt fortsatt utredningsarbete med studierapporten som grund. Civilförsvarsstyrelsen fö- reslår därför att studierapporten läggs till grund för fortsatt arbete. Styrelsen lämnar också förslag om hur detta arbete bör bedrivas i fortsättningen. Bl a anförs beträffande formerna för det fortsatta arbetet att frågomas karaktär — ändrad ansvarsfördelning mellan stat och kommun. lagstiftningsfrågor. finansieringsfrågor m m — torde göra det nödvändigt att frågorna behandlas av en myndighetsövergripande utredning.

Försvarsutredningen bedömer att en ökad samordning mellan civilför- svaret och den kommunala verksamheten bör kunna ge betydelsefulla vins- ter. Det påbörjade utredningsarbetet bör därför fortsätta. Försvarsutredning- en anser att det bör ankomma på regeringen att närmare ange formerna för och uppläggningen av det vidare utredningsarbetet.

Även utvecklingen av övriga delar av totalförsvaret har betydelse för civilförsvaret. Det gäller bl a lokaliseringen av militära och försörjnings-

viktiga mål tex med hänsyn till närheten till befolkningskoncentrationer. Försvarsmaktens möjligheter att lämna bistånd vid undsättning. projek— tilröjning och förvarning mot luftanfall är exempel på militär verksamhet som har betydelse för civilförsvarets planering. Försvarsutredningen anser att våra civilförsvarsåtgärder bör ges en lång- siktig inriktning medan vissa begränsningar i den operativa styrkan kan godtas under den närmaste tiden. En sådan planering har långsiktig effekt och överensstämmer sålunda väl med utredningens syn på den tidsmässiga avvägningen.

9.3.2 Inriktningen av planeringen inom delprogrammen

Civilförsvarets uppgifter omfattar följande verksamhetsområden eller del- program

skydd för allmänheten utrymning undsättning ledning i krig samt allmän administration.

Avvägningen mellan delprogrammen bör grundas på den allmänna syn på civilförsvarets utformning som redovisats i det föregående. Försvarsut- redningen redovisar i det följande vissa utgångspunkter för planeringen inom delprogrammen.

Skydd och utrymning

Målet för planeringen av befolkningsskyddet i krig bör vara att åtgärder vidtas för att skydda befolkningen mot verkningarna av stridshandlingar. Befolkningen kan skyddas dels genom kollektiva åtgärder i form av skydds- rumsbyggande och utrymning. dels genom åtgärder för individuellt skydd. främst anskaffning av skyddsmasker och genom anvisningar om vad man i olika situationer själv kan göra för sitt skydd.

Befolkningen kan skyddas dels genom att skyddsrum och andra skydda— de utrymmen finns att tillgå. dels genom att utrymningar företas till mindre utsatta områden. Omfattande utrymningar kan medföra stora påfrestningar för befolkning och samhällsliv. Planeringen av civilförsvarets åtgärder bör därför inriktas på att skydd i möjlig mån skall beredas befolkningen i skydds- rum. En planering med denna inriktning ökar möjligheterna att i den kon- kreta situationen begränsa utrymningar som innebär störningar av mycket allvarligt slag i produktion och samhällsverksamhet.

De principer för befolkningsskyddets fortsatta utbyggnad som angavs i 1972 års försvarsbeslut har sedan utvecklats och konkretiserats. År 1975 fattade riksdagen sålunda beslut om ett nytt system för skyddsrumsbyg- gandet och principer för finansieringen av detta. Beslutet omfattade även en principiell syn på avvägningen mellan olika skyddsåtgärder. inriktningen av Skyddsrumsbyggandet vad avser geografisk prioritering. skyddsrummens kvalitet m m. Försvarsutredningen ansluter sig i allt väsentligt till den in- riktning m m som angavs i riksdagens beslut. Utredningen anser således att det främsta skyddet bör ges i form av skyddsrum.

dessa åtgärder inte ses som ersättande varandra utan som komplement till varandra. Så kan tex brister i skyddsrumstillgången behöva vägas upp av en begränsad utrymning. Det kan också visa sig nödvändigt att i vissa situationer utrymma eller flytta om grupper av befolkningen eller utrymma särskilt hotade områden. Omfattningen av den nuvarande utrymningsplan- läggningen bör därför i stort behållas. Beroende på de tidigare redovisade negativa effekterna av omfattande utrymningar är det viktigt att inte i förväg binda sig vid beslut att genomföra sådana utrymningar. Försvarsutredningen anser därför att som allmän utgångspunkt för planeringen av befolknings- skyddet bör gälla att beroendet av att behöva verkställa utrymningsplanerna begränsas så långt som möjligt. Planeringen av utrymningen bör vara sådan att handlingsfrihet föreligger, så att beslut om utrymning kan fattas helt efter den rådande situationen. Det innebär att utrymningsplaneringen i vissa avseenden kan behöva förbättras och utvecklas. Detta gäller särskilt ut- rymningar av invasionshotade områden. Av det sagda framgår att planeringen bör ske med hänsyn till skilda operativa lägen och möjligheter. Den angivna synen på användningen av utrymning och omflyttning samt skydd i olika former har särskild betydelse i lägen då det råder brist på skyddsrum. Trots att det vid mitten av år 1975 fanns drygt 5 milj skyddsrumsplatser kommer en relativ bristsituation att bestå under avsevärd tid framåt. även om utbyggnaden skulle ske enligt de i civilförsvarsstyrelsens perspektivplan utredda högsta alternativen. Ris- kerna för skadegörelse och därmed behovet av skydd är vidare beroende av det hot som kan bedömas komma att riktas mot skilda delar av landet.

Som försvarsutredningen tidigare anfört bör det främsta skyddet ges i skyddsrum. Dessa bör som hittills anordnas endast i orter och på platser som bedöms bli särskilt utsatta vid stridshandlingar eller hot om skade- görelse. Sådana orter och platser benämns skyddsrumsorter. Regeringen eller myndighet som regeringen utser har att bestämma vilka orter och platser som skall utgöra skyddsrumsorter. Försvarsutredningen avser återkomma i ett senare betänkande till den totala volym som Skyddsrumsbyggandet bör omfatta. Därför behöver bl a skyddsrummens kvalitet liksom urvalet av skyddsrumsorter närmare belysas mot bakgrund av de allmänna principer för Skyddets utformning som utredningen nu förordar.

Enligt försvarsutredningens mening bör urvalet av skyddsrumsorter ske med beaktande av det _hot som bedöms kunna bli riktat mot skilda delar av landet och riskerna för skadeverkningar pga stridshandlingar samt i viss utsträckning ortens befolkningstal. I skyddsrumsorter bör befolkningen i största möjliga utsträckning kunna få skydd i skyddsrum. Jämsides med ett fortlöpande skyddsrumsbyggande. som avser både skydd i anslutning till nybebyggelse och förbättringar av skyddet i befintlig bebyggelse. bör särskilda åtgärder vidtas för att i första hand i de mest utsatta skydds- rumsorterna avhjälpa de allvarligaste bristerna på skydd. Sådana åtgärder är förberedelser för att under civilförsvarsberedskap kunna ställa i ordning skyddsrum i utrymmen som är lämpliga härför. Exempel på sådana skydds- tillgångar. som förutsatt att en del åtgärder vidtas bör kunna ge rimligt skydd. är befintliga bergtunnlar och andra underjordiska anläggningar. Vid planeringen av skyddsåtgärder bör beaktas möjligheterna till fredsanvänd- ning av skyddsrum samt åtgärdernas betydelse som konjunkturpolitiskt in- strument.

Andra slag av åtgärder. som har allmängiltig karaktär och avser såväl skyddsrumsorter som övriga delar av landet. består av förberedelser. som åläggs enskild fastighetsägare att vidta. för att under civilförsvarsberedskap kunna förse anläggning eller byggnad med s k skyddat utrymme. De som vistas i anläggningar etc skall härigenom kunna beredas skäligt skydd mot radioaktiv strålning. kemiska stridsmedel samt splitter och byggnadsras. Åtgärderna torde bli av relativt enkel karaktär. Försvarsutredningen anser dock att erfarenheterna visar att även enkla skydd har stor betydelse för möjligheterna att skydda befolkningen.

Civilförsvarsstyrelsen har i perspektivplaneringen även behandlat skydds- rummens kvalitet. 1972 års försvarsbeslut angav och försvarsutredningen har i det föregående anfört beträffande grunderna för planeringen att i första hand skall verkningarna av konventionella stridsmedel beaktas. Härutöver skall skapas visst skydd mot ABC-stridsmedel. Civilförsvarsstyrelsen be- dömer mot denna bakgrund att det inte finns behov av en uppdelning av skyddsrummen i olika kvalitetsnivåer. Försvarsutredningen delar denna uppfattning. I fortsättningen bör därför i princip endast en kvalitetstyp av skyddsrum inrättas i samband med nybebyggelse. Avsteg från fastställda normer kan behöva göras pg a de praktiska förutsättningar som föreligger i det ensilda fallet. bl a ifråga om skyddsrum i småhus samt utrymmen i befintliga byggnader och anläggningar. vilka ställs i ordning till skyddsrum.

Skyddsrummens användning påverkas av möjligheterna att erhålla för- varning före ett anfall och alarmera befolkningen samt av den tid det tar att efter larm uppsöka skyddsrummen. Civilförsvarsstyrelsen har i perspek- tivplaneringen studerat dessa problem. Härvid har konstaterats att med nu- varande skyddsrumsbestånd och principer för alarmering uppgår tiden från det larm ges till dess befolkningen i rimlig utsträckning befinner sig i skydd till 3—4 minuter. Den längsta tiden gäller då för mörker. En skyddssök- ningstid på 3—4 minuter förutsätter dock att vissa befolkningskategorier. tex barn. åldringar och handikappade, då vistas i eller i närheten av skydds- rummen.

I sina studier har civilförsvarsstyrelsen konstaterat att kravet på förvar- ningstid för alarmering av civilbefolkningen och härför erforderlig yttäckning med det militära försvarets strilsystem blir i huvudsak tillgodosett under ett krigs inledningsskede. Uthålligheten. dvs systemets förmåga att under ett krigs fortsatta förlopp ge underlag för alarmering av befolkningen och olika samhällsfunktioner. kan emellertid visa sig vara otillräcklig. Civil- försvarsstyrelsen har vidare angivit att larm. med hänsyn till den skade- reducerande effekt som intagande av skydd har. även bör kunna ges i andra orter än skyddsrumsorter.

Försvarsutredningen anser att strilsystemets uthållighet bör ägnas särskild uppmärksamhet med hänsyn till dess betydelse för det militära försvaret och övriga totalförsvarsgrenar samt för civilbefolkningens överlevnads- möjligheter. Med anledning av vad utredningen tidigare framhållit om värdet av även enkla skydd synes det vidare angeläget att inriktningen av alar- meringssystemets utbyggnad i ökad utsträckning gör det möjligt att larma befolkningen utanför skyddsrumsorterna. Försvarsutredningen vill emel- lertid, i likhet med vad civilförsvarsstyrelsen anfört. framhålla att både för- varningstiden och strilsystemets uthållighet under vissa omständigheter kan

vara otillräckliga. Användningen av skyddsrummen måste anpassas till de prestanda som strilsystemet i en given situation har. Detta krav har bl a aktualiserat frågan om skyddsrummen bör inredas för långvarig vistelse. dvs kunna utnyttjas som något slags nödbostäder samtidigt av alla i skydds- rumsorten. Försvarsutredningen anser inte en sådan lösning vara realistisk. Anpassning till faktiska förvarnings- och skyddssökningstider bör enligt för— svarsutredningens mening i stället ske genom ett flexibelt utnyttjande av de lokala förhållandena så att förflyttningssträckan för dem som söker skydd vid flyglarm begränsas så långt möjligt. Det bör tex vara fullt möjligt att. för att komma närmare skyddsrum. söka tillfällig vistelse i byggnader nära intill befintligt skyddsrum. Över huvud taget torde det enligt försvarsut- redningens mening finnas goda förutsättningar för att i krigstid upplysa människorna om lämpliga åtgärder för att åstadkomma frivilliga omflytt- ningar i syfte att förbättra den enskildes möjligheter till skydd. Till an- passningsåtgärder hör även utrymning av viss del av befolkningen för att öka skyddsrumsutrymmet för dem som oundgängligen måste stanna på den aktuella orten. Sådant utrymme kan behöva skapas på orter där risk- situationen blir så extrem att alla bör vistas i skyddd under huvuddelen av dygnet.

Försvarsutredningen vill i detta sammanhang påpeka att skyddsrummens utnyttjande och principerna för alarmering av befolkningen under krig måste anpassas till angriparens uppträdande. För att förbättra möjligheterna till en sådan anpassad "skyddsrumstaktik" kan redan i fred vissa organisatoriska åtgärder behöva vidtas.

Åtgärderna för individuellt skydd omfattar främst anskaffning av skydds- masker samt viss självskyddsutbildning av allmänheten.

De nuvarande riktlinjerna för anskaffning och lagerhållning av skydds- masker grundar sig på uppfattningen att vi trots internationella överens- kommelser inte kan bortse från att det kan finnas risk för att BC-stridsmedel används. Risken har hittills inte bedömts så stor att det skulle vara påkallat att anskaffa skyddsmasker till hela befolkningen.

Civilförsvarsstyrelsen har i sin perspektivplan föreslagit en i förhållande till nuläget något ökad årlig anskaffningsvolym för skyddsmasker. Anskaff- ningsvolymen skulle vara så dimensionerad att civilbefolkningens behov av skyddsmasker blir täckt i början av 1990-talet och att därefter omsätt- ningsbehovet fortlöpande täcks.

Försvarsutredningen anser att för planeringen för anskaffning av skydds- masker bör gälla nuvarande inriktning. Detta innebär att produktionska- paciteten bör upprätthållas genom en begränsad men kontinuerlig anskaff- ning av skyddsmasker. Tillsammans med vissa andra förberedelser behålls på så sätt möjligheten att anskaffa skyddsmasker till hela befolkningen om de säkerhetspolitiska förhållandena skulle ge anledning härtill.

Försvarsutredningen vill i detta sammanhang understryka självskydds- utbildningens betydelse för det individuella skyddet.

Undsättning samt ledning i krig Undsättningsorganisationen syftar till att

— rädda skadade och instängda i skyddsrum. undsätta dem som ej är i skyddsrum.

— ta hand om hemlösa samt

— begränsa egendomsskador främst till följd av brand.

Undsättningens kapacitet är beroende av framför allt organisationens om- fattning. materielens kvalitet och personalens utbildning. Undsättningsor- ganisationen består av lokala enheter och regionala förstärkningsenheter. Härtill kommer verkskydd bundna till industrier och andra anläggningar. Undsättningsorganisationen har resurser för främst räddnings-. brandbe- kämpnings- och sjukvårdsuppgifter. Organisationen är enligt vad civilför- svarsstyrelsen anför fn uppbyggd i vad avser utbildad personal och materiel till 85—90 Uf) av den planerade omfattningen.

1972 års försvarsbeslut angav beträffande organisationen för ledning av civilförsvaret och undsättningsverksamheten att denna bör ges bästa möjliga effekt i första hand genom att den anpassas till civilförsvarets nya inrikt- ning och i lämplig utsträckning görs mer enhetlig. En ändring av orga- nisationen enligt dessa riktlinjer beräknas vara genom förd 1981 . Som framgår av kapitel 1 beslöt riksdagen år 1974 om att införa en ny organisation för utbildnings-. övnings- och förrådsverksamheten. Enligt samma riksdags- beslut skall även ett nytt utbildnings- och övningssystem införas. Övergång till beslutad ny organisation samt nytt utbildnings- och övningssystem sker nu successivt. Civilförsvarsstyrelsen har i perspektivplanen anmärkt att när den nya organisationen införs bör detta i viss mån avhjälpa främst det lägre befälets bristande förmåga vad gäller praktisk arbetsledning. Vidare torde bristande balans mellan undsättningens olika funktioner kunna rättas till i och med omorganisationen. Försvarsutredningen delar civilförsvarssty- relsens uppfattning och anser att den nya organiationen skapar förutsätt- ningar för ett effektivare utnyttjande av de resurser som avdelas för ledning och undsättning. Utredningen vill emellertid erinra om vad den i det fö- regående anfört om fortsatta studier rörande en ökad samordning mellan civilförsvaret och den kommunala verksamheten.

Civilförsvarsstyrelsen anför att rekryteringen av personal f n inte är till- fredsställande. Försvarsutredningen anser att rekryteringsproblemen i allt väsentligt bör kunna lösas genom organisatoriska och administrativa åt- gärder. Exempel härpå är förutom ökad rekrytering av kvinnor. att värn- pliktiga redan under de sista två åren de tillhör försvarsmakten inskrivs och utbildas i civilförsvaret. Försvarsutredningen vill även erinra om den översyn av våra personaltillgångars utnyttjande inom totalförsvaret som för- ordats i det föregående.

SOU 1976:5 Riktlinjer/ör totalförsvaretsfortsatta utveckling 231 9.4 Det ekonomiska försvarets fortsatta utveckling

9.4. ! Grunder

Det ekonomiska försvaret bygger i allt väsentligt på det fredstida samhällets resurser. Planläggning och övriga beredskapsåtgärder i fred inriktas på att göra det möjligt att vid krig. avspärrning eller annan kris tillhandahålla de varor och tjänster som behövs för landets försörjning och försvar. Det ekonomiska försvaret innefattar alla de personella och materiella resurser samt all den verksamhet i övrigt som erfordras för att uppnå en tillfreds- ställande försörjningsberedskap. Sålunda ingår beredskapsåtgärder som bla berör råvaruproduktion. industriell förädling. handel. försörjning med energi och arbetskraft. transportverksamhet. väghållning. post- och bankväsende m m.

En vägledande princip i beredskapsplaneringen är att den som ansvarar för en viss för det ekonomiska försvaret betydelsefull verksamhet i fred också skall ha ansvar för denna verksamhet i krig och kris. Härigenom möjliggörs en smidig övergång från freds- till krigssamhälle. Överstyrelsen för ekonomiskt försvar svarar för den erforderliga samordningen samt för sådana åtgärder som inte naturligen faller inom annan myndighets ansvars- område.

De planeringsförutsättningar som gäller för det ekonomiska försvaret skil- jer sig på flera sätt från vad som gäller för det militära försvaret och ci- vilförsvaret. Avgörande för våra möjligheter att upprätthålla viktiga sam- hällsfunktioner under kriser och krig är det svenska samhällets och i syn- nerhet näringslivets kapacitet vid aktuell tidpunkt och dess förmåga till snabb anpassning och omställning vid olika krissituationer. Staten förfogar bara delvis över dessa resurser i fredstid. Inte heller kan näringslivets ut- veckling på kort sikt nämnvärt påverkas. Verksamheten i fred inom det ekonomiska försvaret består till väsentliga delar av åtgärder som syftar till att i krissituationer möjliggöra fortsatt nödvändig verksamhet i det svenska samhället samt att i krig stödja våra försvarsansträngningar. Dessa åtgärder utgörs av kompletteringar av näringslivets resurseri form av beredskapslager. reservproduktionsutrustningar m ni. av olika stödåtgärder för att behålla produktionskapacitet samt av planering av verksamheten vid kriser eller i krig. Åtgärderna är som regel marginella jämfört med näringslivets om- fattning i övrigt. De är vanligtvis inte särskilt tekniskt komplicerade och har. med undantag för insatserna inom energiområdet. hittills varit av relativt begränsad ekonomisk räckvidd. Planeringen omfattar endast i undantagsfall en tid som överstiger fem år.

Skillnaderna i planeringsförutsättningar i förhållande till det militära för- svaret och civilförsvaret har påverkat utformningen av systemet för lång- siktsplanering inom det ekonomiska försvaret. Studier av det svenska sam- hällets förändring intar här en särskilt framträdande roll. Översiktliga be- dömningar rörande behov av beredskapsåtgärder i ett lS-årigt tidsperspektiv perspektivstudier fas 1 - erfordras dels för att man i tid skall kunna ta hänsyn till möjliga förändringar inom samhälle och näringsliv. dels i möjlig utsträckning påverka samhällsutvecklingen i en från försörjningssynpunkt positiv riktning. dels för att man skall kunna tillgodose behovet av sam-

ordning med den långsiktsplanering som bedrivs inom totalförsvaret i övrigt. Tyngdpunkten i det ekonomiska försvarets långsiktsplanering har emellertid ansetts böra förläggas till perspektivstudiernas fas 2 och den femåriga pro- gramplaneringen. Denna prioritering av studieinsatserna motiveras dels av svårigheterna att bedöma utvecklingen inom samhället på längre sikt. dels av det ekonomiska försvarets möjligheter att på relativt kort tid kunna anpassa inriktningen av verksamheten till ändrade planeringsförutsättningar.

Även rent organisatoriska skillnader föreligger jämfört med det militära försvaret och civilförsvaret. Inom det ekonomiska försvaret skall bered- skapsplaneringen samordnas mellan många myndigheter med olika depar- tementstillhörighet. Detta ställer speciella krav på samordningen inom re- geringens kansli och på den för samordningen mellan myndigheterna an- svariga överstyrelsen för ekonomiskt försvar. Försvarsutredningen konsta- terar att hittills bedriven långsiktsplanering har skapat förutsättningar för förbättrad samordning såväl mellan myndigheterna inom det ekonomiska försvaret som mellan ekonomiskt försvar och övriga delar av totalförsvaret.

Det ekonomiska försvaret har fn en ojämn beredskap. främst vad gäller beredskapslagring och materielanskaffning men även i fråga om planläggnings- och utbildningsverksamhet. De mål som gäller för det eko- nomiska försvarets olika funktioner (program) har hittills formulerats mot olika bakgrund. Härtill kommer att de för respektive program uppsatta målen fn är uppfyllda i varierande grad. Sålunda föreligger vissa brister inom hu- vuddelen av de program som innefattar beredskapslagring. Försvarsutred- ningen återkommer till dessa frågor i det följande.

Eftersom den framtida utvecklingen av det svenska näringslivet kunde förutses komma att ställa allt större krav på en effektivt utformad försörj- ningsberedskap tillkallade chefen för handelsdepartementet år 1971 särskilda sakkunniga för att utreda olika metoder för att upprätthålla en tillfreds- ställande beredskap inom varuområden som har väsentlig betydelse för för- sörjningen. De sakkunniga. som antog namnet ”Försörjningsberedskaps- utredningen" hade att i första hand överväga avvägningen mellan produk- tionsåtgärder och beredskapslagring samt fördelningen av ansvaret i dessa sammanhang mellan staten och näringslivet. Utredningen lade år 1972 fram ett delbetänkande med förslag till åtgärder för att förbättra försörjnings- beredskapen inom beklädnadsområdet. Förslagen antogs i allt väsentligt av 1972 års riksdag. I sitt slutbetänkande som lades fram är 1975 behandlar utredningen principiella frågor rörande försörjningsberedskapen inom andra varuproducerande områden än livsmedels-. energi- och beklädnadsområ- dena.

Försörjningsberedskapsutredningen har kommit till den slutsatsen att från försörjningsberedskapssynpunkt nackdelarna på längre sikt av den inter- nationella arbetsfördelningen inte är generella utan berör enskilda varusek- torer. Behovet av beredskapslagring sammanhänger i stor utsträckning med avsaknaden av viktiga råvaror och produktionsmöjligheter ifråga om vissa halvfabrikat och komponenter inom landet. Endast i vissa fall aktualiseras frågan om att genom stödåtgärder möjliggöra en fortsatt produktion av varor som är oundgängligen nödvändiga i en kristid. Utredningen anser vidare att ansträngningarna måste öka då det gäller att planera för en omställning av samhället till en krishushållning. Beredskapslagringen bör inriktas på

att säkerställa behovet under en omställningsperiod och på försörjningen under en längre krisperiod med oundgängligen nödvändiga råvaror. Käns- ligheten i försörjningshänseende avser sålunda i stor utsträckning inled- ningsfasen av en krisperiod och omställningsperioden till ett kris— och krigs- samhälle. Tyngdpunkten då det gäller planering och lagring bör därför ligga vid denna tidsperiod. Med hänvisning till de studier och det utredningsarbete som kommer att föregå 1977 års försvarsbeslut har försörjningsberedskaps- utredningen emellertid inte föreslagit något slutgiltig målsättning för för- sörjningsuthållighet och försörjningsstandard.

Chefen för handelsdepartementet tillkallade år 1974 sakkunniga med upp- gift att utreda vissa beredskapsåtgärder inom energiområdet med särskild inriktning på fredskriser. De sakkunniga antog namnet ”Energiberedskaps- utredningen”. Utredningen lade fram sitt betänkande år 1975. Energibered- skapsutredningens huvuduppgift har varit att granska och värdera olika lös- ningar för att begränsa förbrukningen av energi i kristid med hänsyn till kraven på snabbhet. administrativ enkelhet och rättvis fördelning av för- brukningen. Målet för energiberedskapsutredningens överväganden har varit att de förbrukningsreglerande åtgärder som förordas för olika energislag kan samordnas inom ett integrerat system för ransonering på hela energiområdet. Energiberedskapsutredningen har föreslagit ett flertal åtgärder i förbruk- ningsbegränsande syfte. Försvarsutredningen finner att de framlagda för- slagen i allt väsentligt är i överensstämmelse med de förslag till åtgärder som försvarsutredningen i berörda avseenden har kommit fram till.

För att utreda frågan om program för beredskapslagring av oljeprodukter m in efter år 1976 tillkallade chefen för handelsdepartementet år 1975 sak- kunniga. vilka har antagit namnet "1975 års oljelagringskommitté”. Nu löpande lagringsprogram omfattar sjuårsperioden 1970—1976. Iallt väsentligt beräknas de i programmet uppställda lagringsmålen vara uppnådda vid ut- gången av år 1976. För att kontinuitet skall åstadkommas mellan nu löpande program och ett motsvarande program för tiden därefter fordras att olje- lagringskommitten senast under sommaren 1976 lägger fram förslag härom. Av olika skäl kan kommitténs arbete inte slutföras före denna tidpunkt. varför den föreslagit förlängning av nuvarande oljelagringsprogram med ett år. Försvarsutredningen har i skrivelse till chefen för handelsdepartementet år 1975 tillstyrkt detta. främst med hänsyn till att utredningens överväganden torde komma att ha betydelse för oljelagringskommitténs arbete.

Chefen för jordbruksdepartementet tillkallade år 1972 sakkunniga med uppgift att utreda vissa frågor inom jordbrukspolitiken. bl a frågan om den svenska jordbruksproduktionens lämpliga omfattning. Inom jordbruksut- redningen har bl a en särskild expertgrupp tagit fram underlag i fråga om produktionsmålen inom jordbruksområdet. Gruppen har begränsat sitt arbete till avspärrningssituationen och har härvid bl a behandlat alternativa för- utsättningar avseende försörjningsstandard samt möjligheterna till omställ- ningar av jordbruksproduktionen. Hänsyn har härvid tagits till möjlig er- sättningsproduktion. Gruppen har i en rapport bl a anmält som sin bedöm- ning att de hittills förutsatta målen för beredskapen försörjning under en treårig avspärrning med viss reducering av koststandarden — i nuläget kan uppnås med tillgängliga produktionsresurser förutsatt att erforderliga råvaror. komponenter m m förjordbruket och livsmedelstillverkningen finns

tillgängliga. Försvarsutredningen konstaterarattjordbruksutredningens slut- giltiga ställningstaganden kommer att ge ytterligare underlag avseende ut- vecklingen av försörjningsberedskapen inom Iivsmedelsområdet.

Försvarsutredningen har i kapitel 4.3 redovisat en sammanfattning av genomförda perspektivstudier inom det ekonomiska försvaret. Den typ av planering som därmed har påbörjats innebär.jämfört med förutvarande pla- neringsrutiner. att en höjning av ambitionerna beträffande planeringen kom- mit till stånd. Resultaten av perspektivstudierna och genomförda utredningar inom det ekonomiska försvarets område utgör en god grund för försvars- utredningens arbete.

För en samlad syn på det ekonomiska försvarets fortsatta utveckling krävs ställningstaganden till frågorna om erforderlig försörjningsuthållighet och försörjningsstandard. Dessa utvecklas närmare i det följande.

9.4.2 Särskilda frågor 9.421 Uthållighet och försörjningsstandard

Det ekonomiska försvarets resursbehov liksom avvägningen mellan olika försörjningsområden bestäms främst av vilka mål som uppställs för uthål- ligheten. lnförandet av kris- och angreppsfall som miljöunderlag för pla- neringen har ökat möjligheterna till analys av uthållighetsproblemet. Det som i avgörande grad har visat sig dimensionera anspråken på uthållighet är störningarna i utrikeshandeln. De miljöer som beskrivs i angrepps- och krisfallen har visat att dessa störningar kan omfatta en vid skala. från kortvarigt bortfall av enstaka varor till relativt långvarig. total avspärr- ning. Det framtagna miljöunderlaget lämpar sig väl för att beskriva arten och omfattningen av påfrestningar på ekonomiskt försvar och utgör också en grund för studier för att bedöma behovet av de resurser som erfordras för att klara påfrestningarna. På detta sätt erhålls ett samband mellan mål och resurser. Hur långt ambitionerna bör sträcka sig är en fråga om vilka risker som kan godtas.

Det är svårt att entydigt definiera begreppet uthållighet. De viktigaste faktorerna som påverkar uthålligheten är näringslivets struktur och resurser. kraven på försörjningsstandard samt påfrestningarnas karaktär. Dessa fak- torer behandlas kortfattat i det följande.

För uthålligheten betydelsefulla element finns inbyggda i fredssamhället. Förutom lokaler. maskiner och utbildad arbetskraft har till exempel olika industribranscher i varierande omfattning uppbyggda lager av råvaror. halv- fabrikat och reservdelar samt reparationskapacitet. Genom särskilda bered- skapsåtgärder. främst beredskapslagring. kompletteras denna uthållighet inom många områden. Ofta är den inhemska produktionskapaciteten di- mensionerande för uthålligheten. ] en avspärrningsmiljö kan denna vara tillfredsställande medan den i en krigsmiljö kan bli helt otillräcklig tex genom att produktionsresurser förstörs eller på annat sätt går förlorade i samband med stridshandlingar. Produktionskapaciteten blir särskilt sårbar i de fall den är koncentrerad till ett fåtal platser och dessa är belägna i områden som kan bedömas bli särskilt utsatta för stridshandlingar. En annan

fråga som berör de inhemska produktionsresurserna är huruvida dessa kan ställas om för att i en kris tillverka sådan materiel som normalt importeras eller för att tillverka ersättningar härför. Kunskaperna i denna fråga är fn inte tillräckliga för att man skall kunna dra generella slutsatser om uthål- ligheten.

Uthålligheten är direkt förknippad med de krav som ställs ifråga om försörjningsstandard. Ett visst varulager räcker längre i en krissituation om standarden kan sänkas. dvs förbrukningen reduceras. genom konsumtions- reglerande åtgärder. Möjligheterna att begränsa försörjningsstandarden va- rierar starkt mellan olika försörjningsområden och inom dessa mellan olika varor och tjänster. '

Karaktären av olika påfrestningar har avgörande betydelse för uthållig- heten. Sålunda kan uthålligheten nedgå kraftigt i ett krigsläge där angriparen genom till exempel flygbekämpning eller sabotage strävar efter att förstöra produktionsresurser. kommunikationer. lageranläggningar etc. För att kom- pensera denna nedgång erfordras utspridd och skyddad lagring av försörj- ningsviktiga varor m m samt förberedelser för reservproduktion.

Försvarsutredningen har tidigare pekat på de hittills gällande skilda målen och den varierande måluppfyllnaden inom det ekonomiska försvaret. Rent principiellt behöver detta inte vara uttryck för en mindre lämplig avvägning. En varierad uthållighet kan tex vara motiverad i de fall man vill prioritera särskilt livsnödvändiga försörjningsområden.

I perspektivstudierna har varierande resursbehov beräknats, för en efter- kris- eller efterkrigstid. dvs en period då vi efter avspärrning successivt återupptar förbindelserna med utlandet respektive efter avbrutna krigshand- lingar reorganiserar näringslivet och samhället i övrigt. Försvarsutredningen har kommit till slutsatsen att det för flertalet försörjningsområden (program) inte är motiverat att i den fredstida planeringen avsätta annat än admi- nistrativa resurser för en särskild period efter ett krig. I avspärrningsfallet är det däremot naturligt att i kravet på uthållighet inkludera den period då handelsförbindelserna återupptas i erforderlig utsträckning. För krigsfallet bör planeringen koncentreras till åtgärder som dels kan anses fylla ett krigs- avhållande syfte. dels ökar uthålligheten vid försvar mot angrepp. Som undantag från denna princip bör dock gälla. att befolkningens överlevnad även efter ett krig skall säkras. Försvarsutredningen anser därför att målet för uthålligheten avseende livsmedel. beklädnadsvaror. bränsle för uppvärm- ning samt läkemedel och viss sjukvårdsmateriel jämte de stödfunktioner som erfordras för verksamheten inom dessa områden. t ex deras energibehov. bör sättas högre än inom övriga områden.

Tidigare har' samhällets ökade känslighet för avbrott i tillförseln från ut- landet av råvaror. halvfabrikat. komponenter och vissa färdigvaror berörts. Försvarsutredningen vill i detta sammanhang ansluta sig till försörjnings- beredskapsutredningens bedömning. att det också finns utvecklingstenden- ser inom den svenska industrin som verkar i positiv riktning då det gäller att på något längre sikt. i en avspärrningssituation. ställa om samhället till en krishushållning. Ett högt tekniskt kunnande. en för enbart inhemsk avsättning i kristid överdimensionerad industri samt ökande tekniska möj- ligheter att återvinna råvaror ur förbrukade varor utgör goda tillgångar för en sådan- omställning. Den långt drivna produktionstekniken och specia-

liseringen medverkar dock till att en omställningsprocedur kan bli tidsödande och kräva betydande insatser ifråga om kapital. utbildning och arbetskraft. Inom vissa branscher är en omställning av olika skäl över huvud taget inte möjlig.

Mot denna bakgrund anser försvarsutredningen att uthålligheten inom det ekonomiska försvaret bör bestämmas enligt följande principer.

Planeringen bör främst inriktas på att säkerställa en omställning av sam- hället till en krishushållning. Beredskapslagringen bör inriktas på att så- kerställa behoven under en omställningsperiod samt på försörjningen under en längre krisperiod med råvaror. komponenter m m som inte i tillräcklig omfattning finns att tillgå inom landet. För en krigssituation bör uthål- ligheten dimensioneras av såväl det militära försvarets som det totala sam— hällets behov såsom de framgår av samordnade studier av tänkbara krigs- förlopp.

I planeringen bör förutsättas en försörjningsstandard som för respektive försörjningsområde reduceras till vad som i olika situationer bedöms vara rimligt och möjligt.

Denna principiella syn på uthålligheten eliminerar inte behovet av att bestämma uthållighetskravet i kvantitativa termer. I fråga om vissa nöd- vändiga importvaror måste konkreta lagringsmål anges. Försvarsutredningen avser återkomma härtill i ett senare betänkande.

Med här angiven inriktning av beredskapsåtgärderna är det angeläget att en reglering av produktion. handel och konsumtion snabbt kan genomföras i ett tidigt skede under en framväxande kris. Härvid är en omsorgsfull planering i fredstid av särskild betydelse.

9.422 Beredskap för fredskriser

Chefen för handelsdepartementet har i anvisningarna för perspektivstudierna som en av de säkerhetspolitiska utgångspunkterna angivit att det ekonomiska försvaret skall medverka till att konsekvenserna för svensk försörjning vid fredskriser mildras. Definition av begreppet fredskris framgår av avsnitt 3.3.5. De krav på ekonomiskt försvar som kan aktualiseras i detta sammanhang beror på hur begreppet fredskris tolkas och avgränsas. Försvarsutredningen anser att fredskris i planeringen bör skiljas från sådana knapphetssituationer. konkurrenssituationer och handelsstrukturomvandlingar som är ständigt återkommande i det internationella handelsutbytet. åtminstone så länge des- sa fenomen inte drabbar oss så allvarligt att näringslivets omställning till ändrade förhållanden klart äventyras. Fredskris bör också skiljas från en situation där kriser och konflikter föranleder medvetna åtgärder. selektivt riktade mot Sverige med syfte att uppnå politiska fördelar gentemot oss. En sådan situation definieras i planeringen som ett angrepp mot Sverige och täcks således in av åtgärder. som inplanerats för en avspärrnings- eller krigssituation.

Med dessa avgränsningar kännetecknas fredskriser av lägen. då allvarliga störningar inom försörjningsviktiga varuområden uppstått. utan att det är krig eller krigsfara i vår nära omvärld. Försvarsutredningen finner att pla- nering för fredskriser därför bör syfta till att i så långt möjligt normal om- fattning upprätthålla produktion. export och sysselsättning samt att undvika

störningar i viktiga samhällsfunktioner. Planeringen för fredskriser får där- med en speciell karaktär genom att en sänkning av försörjningsstandarden inte kan accepteras i en grad som ter sig godtagbar under avspärrning och krig.

Fredskrisproblematiken har främst aktualiserats av oljekrisen 1973/74. Vad som på senare år skapat förutsättningar för sådana kriser är inte brist vad gäller de totala tillgångarna i världen. Försvarsutredningen anser mot bakgrund av sina överväganden i det föregående att förhållandena på 01- jemarknaden inte med samma risk för importbortfall kan väntas få någon motsvarighet inom andra råvarukategorier på kort sikt. Planeringen för freds- kriser bör därför även fortsättningsvis under de närmaste åren främst avse importbortfall av olja och oljeprodukter. däri inbegripet vissa kemiska pro- dukter. Det bör emellertid åligga planerande myndigheter att kontinuerligt bedöma riskerna för importsvårigheter inom andra råvaruområden samt fö- reslå åtgärder. Förstahandsåtgärder bör vara att bygga upp buffertlager och förbereda krisåtgärder i form av bl a förbrukningsreglering och ersättnings- produktion. Försvarsutredningen vill emellertid peka på andra tänkbara åt- gärder för att minska riskerna för eller begränsa konsekvenserna av framtida fredskriser. En sådan åtgärd kan vara att utveckla samarbetet med andra konsumentländer i syfte att fördela de samlade tillgångarna vid fredskriser. Andra åtgärder kan vara att verka för sådana samarbets- och samförstånds- förhållanden mellan producent- och konsumentländer att incitamenten till utbudsbegränsningar minskar samt att stimulera till spridning av importen på flera. inbördes oberoende Ieverantörsländer när så är möjligt.

Försvarsutredningen har övervägt frågan huruvida beredskapen för freds- kriser formellt bör ingå i totalförsvarets uppgifter. Om vi oförberedda drab- bas av en fredskris medför den i första hand näringspolitiska konsekvenser genom nedgång i produktionen och vikande sysselsättning. Om vi i en sådan situation skulle tvingas utnyttja resurser. väsentligen anskaffade för att möta avspärrning eller krig. skulle förmågan att uppfylla vårt säker- hetspolitiska mål nedgå. En särskild planering för fredskriser svarar således mot både näringspolitiska och säkerhetspolitiska krav. Det kan också i många fall vara svårt att avgöra om en uppseglande kris är att betrakta som en fredskris eller som inledningen till en säkerhetspolitiskt allvarligare situation. Försvarsutredningen har därför kommit till slutsatsen att det är rationellt att förberedelserna för att möta fredskriser och övriga miljöer sker samlat. dvs inom det ekonomiska försvaret.

9.4.3 Inriktningen i start av det ekonomiska försvaret

Det svenska näringslivets omvandling. som har beskrivits i kapitel 6. får konsekvenser för försörjningsberedskapen och därmed också för behovet av beredskapsåtgärder. Omvandlingen har i väsentliga avseenden inneburit fördelar för samhället. Bortfall eller minskning av produktion inom vissa industribranscher liksom nedgång i näringslivets lagerhållning är emellertid exempel på utvecklingstrender som ställer ökade krav på det ekonomiska försvaret. i första hand på beredkapslagringen. Sådana åtgärder bör ses som en viktig del av samhällets uppoffringar för att skapa förtroende för neu- tralitetspolitiken. Den framtida utvecklingen kan förutses komma att kräva

stora insatser för en effektivt utformad försörjningsberedskap.

Det ekonomiska försvaret skall trygga försörjningen i vidaste bemärkelse med en efter förhållandena anpassad försörjningsstandard om vi helt eller delvis blir hänvisade till egna försörjningsresurser. Det ekonomiska försvaret skall härvid samverka med övriga delar av totalförsvaret så att högsta möjliga effekt kan utvinnas ur de samlade försvarsansträngningarna.

Genom en väl avvägd beredskap inom och mellan de olika försörjnings- områdena skall det ekonomiska försvaret kunna säkerställa tillgången på oundgängligen nödvändiga förnödenheter och tjänster.

En prioritering av resursernas utnyttjande för befolkningens. de olika samhällsfunktionernas och totalförsvarsgrenarnas behov skall göras med be- aktande av de förändringar i behoven som kan uppstå efter hand som ett kris- eller krigsläge utvecklas.

9.4.4 Inriktningen av det ekonomiska-försvarets planering

Försvarsutredningen lämnar i det följande vissa synpunkter på inriktningen av det ekonomiska försvarets olika försörjningsområden.

9.4.4.1 Livsmedel

Jordbrukspolitiken och den jordbruksproduktion som blir en följd härav är i många hänseenden grundläggande för beredskapen på livsmedelsom- rådet. Ändringar av jordbrukspolitiken i dess principer och tillämpning kan således få återverkningar på de frågor som försvarsutredningen här behandlar.

Tillgången på livsmedel är av grundläggande betydelse för vår förmåga att motstå påfrestningar under kriser och krig. Livsmedelstillgången är dess- utom självfallet avgörande för befolkningens överlevnad under en efter- krigstid. Försvarsutredningen anser därför att målet för uthålligheten inom livsmedelsområdet i princip bör sättas högre än inom andra försörjnings- områden.

Det mål som nu gäller för uthålligheten innebär bl a att vi skall kunna möta en treårig handelspolitisk avspärrning. Målet är ursprungligen i första hand betingat av bedömningen rörande längden av en omställningsperiod inom jordbruket från i huvudsak animalie- till i huvudsak vegetabiliepro- duktion. Därutöver innefattas i nuvarande mål särskilda åtgärder för en tryggad livsmedelsförsörjning i händelse av krig.

Enligt försvarsutredningens mening bör målet vara att livsmedelsproduk- tionen skall kunna ställas om till huvudsakligen självförsörjning. Genom främst beredskapslagring bör säkerställas tillgång på sådana produktions- resurser som inte finns att tillgå inom landet och som erfordras dels under omställningsperioden. dels för att nå erforderlig uthållighet i övrigt från de utgångspunkter som försvarsutredningen tidigare har förordat som grund för planeringen.

Möjligheterna till och tidsutsträckningen av här angiven omställning av produktionen påverkas bl a av utbyggbar produktionskapacitet. möjlighe- terna till förbrukningsregleringar samt val av näringsstandard. Underlaget för bedömningar i dessa avseenden är fn i vissa delar otillräckligt. De fort-

satta studierna bedöms kunna ge bättre information i dessa frågor.

Försvarsutredningen anser att beredskapslagringen på livsmedelsområdet bör inriktas på gödsel- och bekämpningsmedel. fodermedel. livsmedelsrå- varor samt vissa förädlade livsmedel.

Försvarsutredningen bedömer möjligheterna att vid avspärrning och krig sänka näringsstandarden i förhållande till fredsnivån som begränsade. om befolkningens hälsa och arbetsförmåga skall kunna bibehållas. En inte obe- tydlig reducering av de fredstida gödselgivorna bedöms däremot rimlig. Ut- redningen förutsätter att 1972 års jordbruksutredning kommer att behandla dessa frågor närmare.

Bland övriga beredskapsåtgärder vill försvarsutredningen särskilt betona betydelsen av att påbörjad revidering av behövliga ransoneringssystem full- följs och att en hög beredskap ifråga om jordbrukets blockorganisation upp- rätthålls.

9.4.4.2 Beklädnad

Försörjningen med beklädnad m m bör främst genom handels- och pro- duktionsplanläggning. förberedelser för förbrukningsreglering samt bered- skapslagring av importvaror tryggas så att motståndsförmågan och sam- hällets viktigaste funktioner kan vidmakthållas i de lägen då vi helt eller delvis blir hänvisade till egna försörjningsresurser.

Beklädnadsindustrierna bedöms under de närmaste åren komma att möta stora svårigheter till följd av bl a den internationella konkurrensen.

Särskilda stödåtgärder vidtas för närvarande i syfte att säkerställa att en tillräcklig inhemsk produktionskapacitet inom främst textil- och skoindu- strierna finns tillgänglig och kan utnyttjas. Försvarsutredningen bedömer att utan ett sådant statligt stöd inom ramen för försörjningspolitiska sti- mulansprogram kommer tillverkningen av vissa från försörjningsbered- skapssynpunkt väsentliga beklädnadsprodukter att upphöra.

Beredskapslagringen av råvaror och hel- och halvfabrikat på textil-och läderområdet bör under de närmaste åren i huvudsak ske i överensstämmelse med riksdagens beslut enligt prop 1972:127 och 1975/76:57 om försörjnings- beredskapen på beklädnadsområdet.

Försvarsutredningen finner det inte sannolikt att beklädnadsområdet på kort sikt skulle kunna utsättas för sådana avbrott i importen av råvaror och halvfabrikat som skulle kunna vara betingade av yttre kriser och kon- flikter av fredskriskaraktär. Emellertid visar erfarenheterna från oljekrisen 1973/74 att tillförseln av syntetiska fibrer och garner lätt störs när knapphet på olja uppstår. Mot denna bakgrund förordar försvarsutredningen en be- gränsad fredskrislagring inom här berörda varuområden.

9.4.4.3 Energi Bränslen och drivmedel m m

Försörjningen med bränslen och drivmedel m m bör genom förberedelser för förbrukningsreglering. aktivering av inhemsk ersättningsproduktion samt beredskapslagring av importvaror tryggas för totalförsvarsfunktionerna och

befolkningen i sådan omfattning att motståndsförmågan och samhällets vik- tigaste funktioner kan vidmakthållas.

Det åligger näringslivet att beredskapslagra olja för energiförsörjningen. Riksdagen har antagit oljelagringsprogram för perioderna 1958—1962. 1963—1969 och 1970—1976. Beredskapslagringen av oljor avser dels en av- spärrningsreserv. dels en krigsreserv. Drivmedel ingående i krigsreserven lagras i skyddade utrymmen. Genom s k lokaliserad lagring åstadkoms en från beredskapssynpunkt lämplig spridning av eldningsoljelagren.

Båda reserverna är bestämda till sådan storlek. att de — med beaktande av förutsatta förbrukningsregleringar skall kunna tillgodose försörjningen under av statsmakterna hittills fastställda tidsperioder. Dessa lagringsmål prövas fn av 1975 års oljelagringskommitté. Härvid bör beaktas vad för- svarsutredningen i det föregående har anfört om principerna för det eko- nomiska försvarets uthållighet.

OECD har rekommenderat en beredskapslagring av olja motsvarande minst 90 dagars förbrukning. Riksdagen fattade åren 1973—1975 beslut som möjliggör att staten senast år 1985 främst för behovet vid fredskriser lagrar 7 milj m3 råolja och oljeprodukter. Sverige kommer därmed att uppnå en uthållighet mot fredskriser som väl svarar mot våra internationella förplik- telser. Vad gäller fredskrislagringen av andra bränslen och drivmedel än de som här har behandlats. tex gasol och flygdrivmedel. förutsätter för- svarsutredningen att denna blir föremål för särskilda överväganden inom 1975 års oljelagringskommitté. Härutöver har ett flertal lagringsåtgärder vid- tagits. Försvarsutredningen måste trots detta bedöma att bränsle- och driv- medelsområdet allt framgent kommer att utgöra ett av de känsligaste för- sörjningsområdena genom att behoven av olja i en kris- eller krigssituation endast i begränsad omfattning kan tillgodoses genom utnyttjande av in- hemska råvaror. Utredningen vill understryka betydelsen av att forsknings- och utvecklingsarbete samt praktisk försöksverksamhet bedrivs i syfte att tillvarata möjligheter till inhemsk ersättningsproduktion både i fråga om bränslen och drivmedel.

Elkraft

Inom energiområdet väntas framför allt elkraftkonsumtionen komma att öka. Ökningen väntas främst möjliggöras genom utnyttjande av kärnkraft. 1985 kommer enligt nuvarande planläggning tretton kärnkraftaggregat att vara i drift. Inget av dessa förläggs i berg. Behovet av elkraft beräknas kvarstå i stor utsträckning under främst fredskriser och avspärrningssitua- tioner. men utgör även under krig en betydande del av fredsbehovet. För- svarsutredningen anser mot denna bakgrund att frågan om kärnkraftens utnyttjande och skydd i krig liksom behovet av kärnbränslelagring fordrar ökad uppmärksamhet i planeringsarbetet.

Försvarsutredningen förordar att följande åtgärder prioriteras i den fort- satta planeringen inom elkraftområdet

— planläggning och viss anskaffning av reserv- och reparationsmateriel samt sambandsmateriel för att säkerställa elkraftproduktionen och distribu- tionen.

— byggnadstekniskt skydd för väsentligare elkraft — och oljelagringsanlägg- ningar. — förberedelser för förbrukningsreglering.

Beträffande målen för beredskapslagringen av oljor. oljeprodukter och bränslen inom elkraftområdet hänvisar försvarsutredningen till vad som i det avseendet har framhållits ovan för bränsle- och drivmedelsområdet.

9.444 Övriga försörjningsviktiga varor

Försörjningsområdet omfattar ett flertal olika varuområden främst råvaror. halvfabrikat och vissa färdigvaror inom metall-. gummi-. plast- och ke- mikalieområdena. inklusive läkemedel och sjukvårdsmateriel.

Varuförsörjningen inom detta område bör främst genom handels- och produktionsplanläggning. förberedelser för förbrukningsreglering samt be- redskapslagring av importvaror tryggas så att motståndsförmågan och sam- hällets viktigaste funktioner kan vidmakthållas i de lägen då vi helt eller delvis blir hänvisade till egna försörjningsresurser.

Försvarsutredningen bedömer att försörjningsstandarden inom detta om- råde i flertalet fall kan sänkas betydligt vid krig och vid avspärrning i sam- band med krig i vårt närområde. Ett undantag härifrån utgörs av läke- medelsområdet där det torde bli nödvändigt att även under krig och av- spärrning bibehålla en hög standard.

Försvarsutredningen bedömer det sannolikt att den svenska industrin när det gäller här aktuella branscher efter en viss omställningsperiod kan tillgodose större delen av erforderlig försörjning under förutsättning att be- hövliga råvaror. utbyteskomponenter. reservdelar. utbildad arbetskraft m m finns att tillgå.

Behovet av utbyteskomponenter och reservdelar. inte minst inom elek- tronikindustrin. har behandlats av försörjningsberedskapsutredningen. För- svarsutredningen anser att disponibelt studie- och planeringsunderlag på dessa områden. liksom på sjukvårdsmaterielområdet. än så länge är otill- räckligt som beslutsunderlag. Dessa frågor bör ägnas ökad uppmärksamhet i det fortsatta planeringsarbetet.

I perspektivstudierna lämnas förslag till beredskapslagring av råvaror. halvfabrikat och vissa färdigvaror inom en rad områden med kraftsamling till kemi-. plast-och läkemedelsbranscherna. Försvarsutredningen anser att sådan lagring bör komma till stånd. Läkemedelsråvarorna (substanserna) bör prioriteras.

Utvecklingen inom viktiga delbranscher inom detta försörjningsområde är på längre sikt oviss. Det bör ankomma på ansvariga myndigheter att noggrant följa utvecklingen och föreslå erforderliga åtgärder.

Försvarsutredningen anser det vara angeläget att bedriva forskning och utveckling i syfte att få fram ersättningsmaterial och ersättningsproduktion inom här berörda områden. Målsättningen bör vara att få fram material som baseras på inhemska varor och som kan ersätta importerade varor.

Även inom de i detta avsnitt behandlade varuområdena har ! perspek- tivstudierna föreslagits viss fredskrislagring. Det är härvid enligt försvars- utredningens mening framför allt det petrokemiska området som tilldrar

sig intresse.

Oljekrisen 1973/74 underströk det petrokemiska varuområdets centrala roll i försörjningsberedskapen. Dessa varor har en nyckelroll i fredssamhället och är svårersättliga i ett krisläge.

Vid fredskrislagring inom detta försörjningsområde bör varor inom plast- och övriga kemikalieområden med speciell tonvikt vid basplaster. gasbensin och ammoniak för bla gödselmedelstillverkningen prioriteras.

9.445 Transporter

Statsmakterna har genom att ange riktlinjer för den statliga trafikpolitiken m m påverkat utformningen och omfattningen av den fredstida tranSport- apparat som även i krig eller vid krigsfara skall lösa transportuppgifter. Transporterna måste vid beredskap och krig ske med de reducerade mate- riella och personella resurser som finns disponibla efter det att transportmedel tagits i anspråk för olika totalförsvarsmyndigheters behov och personal in- kallats.

Inom det civila transportområdet bedöms integrerade transporter med utnyttjande av olika transportmedel bli allt vanligare. Detta möjliggörs genom ökad användning av enhetslastsystem och en automatiserad gods- hantering. Den ökade automatiseringen ökar transportsystemens sårbarhet.

Kraven på transportresursernas effektiva utnyttjande under och efter mo- bilisering är större än under fredsförhållanden. Den omstrukturering av främst järnvägstrafiken som följt av ändrad befolkningsfördelning inom lan- det har samtidigt ökat svårigheterna att tillgodose transportbehoven under en mobilisering.

Den vapentekniska utvecklingen ger en angripare ökade förutsättningar för att genomföra en effektiv kommunikationsbekämpning.

Försvarsutredningen bedömer att ökade krav på samordning inom det civila transportområdet kommer att ställas under de närmaste åren främst genom att integrerade transporter med utnyttjande av olika transportmedel torde bli allt vanligare. genom varierande sårbarhet hos de olika transport- medlen med hänsyn till kommunikationsbekämpning m m samt organi- sationsförändringar inom främst försvarsmakten och civilförsvaret med åt- följande större krav på understöd från den civila sektorn.

Försörjningen med transporter bör mot denna bakgrund genom trans- portreglering. transportledning. fördelning av transportresurser samt åtgärder för skydd och reparationer m m tryggas för totalförsvarsfunktionerna och befolkningen i sådan omfattning att motståndsförmågan och samhällets vik- tigare funktioner kan upprätthållas.

Studier avseende den ti'ansporiregleraride verksamheten vid beredskaps- höjningar och under krig bör enligt försvarsutredningens mening konti- nuerligt bedrivas och planläggningen ständigt hållas aktuell. Planläggning för förbrukningsreglering av flytande drivmedel bör ges en sådan flexibilitet att den är snabbt och enkelt tillämpbar både i fredskriser och i avspärrnings- och krigslägen.

För järnvägsirarrsporrer bör planeringen inriktas mot åtgärder som ökar

uthålligheten och begränsar verkan av skador på kommunikationsnätet. Öv- riga beredskapsåtgärder bör bl a avse skydd av personal och viktiga an- läggningar genom fortifikatoriskt skydd. driftvärn m m. anskaffning av re- serv- och reparationsmateriel samt utbildning för att säkerställa erforderlig insatsberedskap.

För Iandsvägstransporter och vägar bör särskild uppmärksamhet ägnas åt problemen i samband med transportledning i krig och väghållning. särskilt i samband med skador på vägnätet. Verkan av skador på vägnätet bör kunna begränsas med hjälp av bl a reparationsresurser och speciell reservbromate- riel.

Förflygtransporter bör åtgärderna syfta till att få ut hög effekt av tillgängliga transportresurser såväl vid avpspärrning som i krig. Verksamheten bör enligt försvarsutredningens mening främst inriktas på att så långt möjligt behålla de civila statliga flygplatserna i användbart skick. att tillgodose service på flygplanen samt att kunna utföra inrikes och utrikes flygtransportledning.

För sjötransporter bör verksamheten inriktas på att under beredskap och krig underhålla för sjöfarten erforderliga farleder och att i erforderlig om- fattning upprätthålla driften vid sjöfartsverkets anläggningar.

9.4.4.6 Tjänster

Tjänsteprogram met består främst av funktionerna arbetskraft. penningmedel och betalningsförmedling samt posta] kommunikation. Försäkring. prisre- glering och liknande tjänster ingår också.

Försvarsutredningen vill betona att tillgång på arbetskraft är en förut- sättning för övriga försörjningsområdens funktion och uthållighet. Utred- ningen har i det föregående förordat en översyn av totalförsvarets perso- nalbehov. En sådan översyn är befogad inte minst med hänsyn till den snabba utvecklingen inom det ekonomiska försvarets verksamhetsområden.

I perspektivstudiearbetet har redovisats olika förslag till åtgärder inom arbetskraftsfunktionen. Försvarsutredningen vill i anslutning härtill fram- hålla följande.

Den översiktliga planeringen bör inriktas på att systematiskt följa den långsiktiga arbetskraftsutvecklingen. Genom branschplanläggning bör de ak- tuella personalbehoven och personaltillgångarna sammanställas och analy- seras. Personalplanläggningen bör förbättras och förenklas. bl a genom att ett differentierat planeringssystem utvecklas.

Vapenfria tjänstepliktiga bör efter utbildning årligen kunna tillföra to- talförsvarets civila delar värdefull personal. Försvarsutredningen bedömer det vidare vara av stort värde om frivillig personal kan disponeras för att som reservarbetskraft ersätta personer. som vid mobilisering lämnar sina ordinarie arbetsplatser för tjänst inom försvarsmakten eller civilförsvaret. Rekrytering och utbildning inom frivilligorganisationerna för totalförsvarets civila delar bör främst inriktas mot att täcka brister inom sjukvården och det ekonomiska försvaret.

Beträffande funktionerna penningmedel och betalningsförmedling lik- som posta/ kommunikation bedömer försvarsutredningen att nuvarande beredskapsläge är i allt väsentligt tillfredsställande. För utvecklingen på sikt

aktualiserade beredskapsåtgärder anser försvarsutredningen stå i överens- stämmelse med de allmänna mål för totalförsvarets verksamhet som ut- redningen tidigare har formulerat. De typer av beredskapsåtgärder som fö- reslås i perspektivstudierna är av främst planläggande karaktär. Försvars- utredningen anser att de ger uttryck för en lämplig inriktning av verk- samheten inom dessa funktioner.

9.5 Övrigt totalförsvars fortsatta utveckling

9.5.1 Grunder

Med övrigt totalförsvar avses de delar av totalförsvaret som inte innefattas i militärt försvar. civilförsvar och ekonomiskt försvar. Verksamheten har sammanförts i programmen ledning m m. viss polisverksamhet och sjuk- vård. I första hand har de myndigheter behandlats som har uppgifter inom totalförsvaret och som har särskilda anslag eller anslagsposter härför. För- svarsutredningen är dock angelägen understryka att en verksamhet kan vara av avgörande betydelse även om medelsbehovet för beredskapsåtgärder för denna är förhållandevis litet. Så är fallet med framför allt psykologiskt för- svar.

Försvarsutredningen kan konstatera att underlaget för dess överväganden rörande övrigt totalförsvars framtida utveckling är bättre än det underlag inom detta område som stått till tidigare försvarsutredningars förfogande. Eftersom förutsättningarna till övervägande delen nu varit gemensamma för totalförsvaret har möjligheterna förbättrats att göra samlade övervägan- den rörande den framtida utvecklingen.

Någon myndighet med instruktionsmässiga samordningsuppgifter finns inte inom det område som här betecknas som övrigt totalförsvar. Av denna anledning har studierna genomförts av en särskilt tillkallad sakkunnig. För- svarsutredningen vill som sin mening uttala att det är nödvändigt att fort- löpande samordning bedrivs rörande planläggning för verksamheten under kriser och krig samt förberedelserna härför i fred.

För det militära försvaret. civilförsvaret och det ekonomiska försvaret utnyttjat underlag. bl a i form av angreppsfall, är inte tillräckligt för delar av övrigt totalförsvar. Den krigstida verksamheten måste bedrivas utgående från de fredstida resurserna. vilka kompletteras genom beredskapsåtgärder i olika grad. En annan särskilt viktig faktor för planeringen av övrigt to- talförsvar utgör förändringar i samhället. vilka ändrar efterfrågan i fred och därigenom påverkar de olika verksamheternas utformning och resurser. I flera viktiga avseenden bedöms sådana förändringar medföra att ökade re- surser kan disponeras i krig. i andra att ökad sårbarhet medför ökade behov av särskilda beredskapsåtgärder.

Försvarsutredningen har tidigare redovisat sina förslag till allmänna grun- der för totalförsvarets framtida utveckling. liksom inriktningen av utveck- lingen för det militära försvaret. civilförsvaret och det ekonomiska försvaret. Många verksamhetsområden inom övrigt totalförsvar har i krig uppgifter som innebär att understöd i olika former skall lämnas åt det militära för- svaret. civilförsvaret och det ekonomiska försvaret. Andra verksamhets-

områden är av mera fristående karaktär. Av detta följer att stora delar av övrigt totalförsvar för sina beredskapsåtgärder och för sin verksamhet under kriser och krig är beroende av främst det militära försvaret. men även av civilförsvaret och det ekonomiska försvaret. Försvarsutredningen vill un- derstryka betydelsen av en effektiv samordningsverksamhet i fred så att

konsekvens uppnås i alla beredskapsåtgärder. Beträffande uthålligheten inom de olika verksamhetsområdena inom öv- rigt totalförsvar kan inte några generellt gällande regler anges. bl a beroende på verksamhetsområdenas mycket olika karaktär. Inom många områden är det nödvändigt att verksamheten. om än i ändrade former. kan bedrivas med tillräcklig effekt under lång tid av avspärrning och under krig. Ett exempel härpå är sjukvården. För krigsfallet bör dock enligt utredningens mening den principen gälla att det militära försvarets uthållighet ej får begränsas till följd av bristande insatser inom andra delar av totalförsvaret.

[ det följande beskriver försvarsutredningen sin syn på utvecklingen för de olika verksamhetsområdena inom övrigt totalförsvar. Utredningen har därvid funnit särskilda skäl att uppehålla sig vid psykologiskt försvar samt vid frågor rörande sjukvården i krig.

9.5.2 Inriktningen av planeringen inom övrigt totalförsvar Programmet ledning m in

Till programmet ledning m ni har i här aktuella studiesammanhang hänförts psykologiskt försvar. Psykologiskt försvar är i första hand en verksamhet och inte en organisation. Det skiljer sig från andra delar av totalförsvaret bl a därigenom att det i fred fordrar relativt obetydliga ekonomiska och personella resurser för beredskapsåtgärder. I kriser och krig kan det få avgö- rande betydelse för vår motståndsvilja. Försvarsutredningen har i sina ti- digare överväganden berört psykologiskt försvar i situationer av hot. på- tryckningar och olika former av angrepp mot vårt land. Genom psykologiskt försvar skall försvarsvilja och motståndskraft mot främmande propaganda vid krigsfara och krig byggas upp och vidmakthållas. l fred åstadkoms detta genom vår demokratis inneboende styrka med fri åsiktsbildning. yttran- defrihet och tryckfrihet i förening med fria massmedier. Det fordras i fred allsidig information om vår omvärld och vår säkerhetspolitik samt dess mål. medel och möjligheter. Sådan information bör emellertid som hittills bedrivas av de politiska partierna. folkrörelserna. totalförsvarsmyndigheterna m fl samt som en del av undervisningen i våra skolor. Beredskapsnämnden för psykologiskt försvar har ej till uppgift att bedriva totalförsvarsinformation i fred.

I situationer då påfrestningarna på allmänheten är stora och ett stort antal lagar och föreskrifter träder i kraft kan ökad samhällsinformation vara nödvändig för att vidmakthålla försvarsvilja och motståndsanda. Det är be- redskapsnämndens uppgift att förbereda denna verksamhet som i krig skall ledas av upplysningscentralen. Med tanke på försvarsviljans avgörande be- tydelse har försvarsutredningen funnit anledning understryka att upplys- ningscentralen måste vara ett organ som under regeringen aktivt leder in- formationsverksamheten i krig. vilket även innefattar åtgärder mot en an-

gripares psykologiska krigföring.

[ situationer innebärande hot. påtryckningar. krig i vår närhet eller olika former av ekonomisk aggression mot vårt land är det av avgörande betydelse att genom snabb. saklig och effektiv information sprida kännedom om hän- delseutvecklingen och dess risker liksom om våra försvarsåtgärder. För- svarsutredningen vill därför understryka vikten av att sådana förberedelser och åtgärder vidtas att informations- och upplysningsverksamheten snabbt kan fungera i sådana situationer. Utredningen betonar vidare den stora be- tydelsen av att övergången från freds- till krigsorganisation kan göras med bibehållen hög effektivitet och att psykologiskt försvar ges möjlighet att verka med hög effekt i krig. Utredningens uppfattning i dessa frågor innebär ingen förändring av den nuvarande principiella inriktningen för psykologiskt försvar.

Den inledda utbyggnaden av lokalradioorganisationen skapar förutsätt- ningar för en bättre informationsverksamhet till fördel för bl a psykologiskt försvar. Försvarsutredningen betonar betydelsen av att lokalradions verk- samhet i kriser och krig planläggs parallellt med dess uppbyggnad så att minsta möjliga kostnader erfordras för beredskapsåtgärder. Ett annat vä- sentligt medel för psykologiskt försvar är pressen. vilken därför bör till- försäkras personella och materiella möjligheter att fungera under avspärrning och krig. Eftersom ny tryckeriteknik är beroende av importerade varor krävs särskilda åtgärder för att uppnå en uthållig tidningsproduktion.

En effektiv civil ledningsorganisation på olika nivåer är av grundläggande betydelse för vårt totalförsvars styrka och möjligheter att verka. Lednings- organisationen måste därför på alla nivåer tillförsäkras möjligheter att fort- sätta sin verksamhet i krig. Utredningen vill i detta sammanhang under- stryka vikten av att uppmärksamhet fortlöpande ägnas åt att ytterligare förbättra samverkansmöjligheterna mellan civila och militära ledningsorgan på alla nivåer. Den vapentekniska utvecklingen liksom den rörlighet över stora ytor som torde känneteckna framtida krig medför att ledningsorga- nisationens skydd särskilt måste beaktas liksom att delar av organisationen bör ges möjligheter till ett rörligt uppträdande.

För ett antal centrala myndigheter kan utredningen konstatera att oklarhet råder om deras uppgifter och organisation i krig. Dessa oklarheter bör undan- röjas. Den primärkommunala beredskapsplanläggningen bedöms till över- vägande delen vara genomförd år 1977. Utredningen är angelägen betona betydelsen av att den snarast fullföljs för alla primärkommuner samt att beredskapsplanläggningen därefter hålls aktuell genom fortlöpande översyn. För den landstingskommunala verksamheten finns beredskapsplanläggning endast avseende den civila sjukvården. Utredningen vill i detta sammanhang förorda att landstingen inordnas i den kommunala beredskapsplanläggning- en.

Samhällets beroende av telekommunikationer kommer att öka. Utveck- lingen torde leda till ökad kapacitet hos dessa. För totalförsvaret innebär den ökade kapaciteten fördelar samtidigt som samhällets ökade beroende av tekniken kan öka känsligheten för störningar i dessa kommunikationer. För att denna känslighet skall minska har försvarsutredningen funnit att sådana åtgärder som kan förstärka de mest avgörande funktionernas ut- hållighet även fortsättningsvis bör vidtas. Sådana åtgärder kan avse reserv-

telefonstationer. transportabel utrustning och skydd för telex- och datanät.

Rörande programmet ledning vill försvarsutredningen avslutningsvis an- föra betydelsen av att berörd personal ges sådan utbildning att beredskaps- planerna kan genomföras och avsedd krigsverksamhet snabbt kan inledas och därefter vidmakthållas.

Programmet viss polisverksamhet

Försvarsutredningen har inte funnit anledning förorda några principiella för- ändringar inom detta program. Utredningen vill understryka polisverksam- hetens stora betydelse för att förhindra sabotage och andra former av stör- ningar. för att medverka i gräns- och kustbevakningen samt för att möta överraskande angrepp mot vårt land. Polisens försvarsutrustning och för- svarsutbildning bedömer utredningen som tillfredsställande. Ett problem av stor betydelse för polisverksamheten är den reducering av personalstyrkan som blir en följd om mobilisering av försvarsmakten och civilförsvaret genomförs. Försvarsutredningen vill i detta sammanhang erinra om att ut- redningen i det föregående har förordat att en översyn genomförs av to- talförsvarets personaltillgångar.

Rikspolisstyrelsen och civilförsvarsstyrelsen har tidigare föreslagit att ci- vilförsvarets ordnings- och bevakningsenheter skall överföras från civilför- svaret till polisväsendet. De ordnings- och bevakningsuppgifter. det här är fråga om. har främst polisiär karaktär. Folkrättsliga skäl talar också för att beväpnade enheter inte bör ingå i civilförsvarets organisation. För över- förandet har redovisats vissa kostnadsökningar. bla genom att rikspolis- styrelsens personalresurser anses behöva förstärkas. Dock bör enligt utred- ningens mening en reducering av civilförsvarets personalbehov i fred kunna motverka denna kostnadsökning. Försvarsutredningen förordar att ord- nings- och bevakningsuppgifterna överförs från civilförsvaret till polisvä- sendet men före utredningens slutliga ställningstaganden fordras ytterligare belysning av kostnadsaspekterna.

Programmet sjukvård

Sjukvården i krig bygger väsentligen på de fredstida sjukvårdsresurserna. Den utveckling av fredsresurser som nu kan förutses innebär en avsevärt utökad kapacitet inte minst ifråga om tillgång till läkare och annan medi- cinalpersonal. Vid krigsorganisering förstärks resurserna ytterligare genom mobilisering av militära sjukvårds- och sjuktransportorgan. utökning av an- talet vårdplatser och genom att i fred ej verksam medicinalpersonal ian-

språktas. Den ökade belastningen på sjukvården under krigsförhållanden kommer

att medföra att fredstida normer och standard för behandling och vård måste ändras. Försvarsutredningen är dock angelägen att understryka att varje skadad civil eller militär — skall kunna ges en med hänsyn till omstän- digheterna godtagbar sjukvård. Detta bedöms vara av den största betydelse bla för att upprätthålla motståndsviljan.

De studier och utredningar som genomförts inom sjukvårdsområdet har

visat att sjukvårdsresurserna i flera avseenden är helt otillräckliga under avspärrning och i krig eller ej kan utnyttjas rationellt. Försvarsutredningen har funnit det synnerligen angeläget att bristerna snabbt undanröjs. Efter sina överväganden har utredningen bedömt att en avsevärt större effekt skulle kunna uppnås om andra principer för de samlade resursernas ut- nyttjande tillämpades.

Det allmänt civila medicinalväsendets krigsorganisation består väsentligen

—, av ett stort antal beredskapssjukhus. vari de fredstida akutsjukhusen ingår som kärna. De militära resurserna utgörs av krigs- och etappsjukhus samt till olika typer av förband knutna sjukvårdsenheter. l civilförsvaret ingår särskilda sjukvårdsenheter. Sjuktransportresurserna utgörs av civila freds- ambulanser m m samt civilförsvarets och det militära försvarets sjuktrans- portorgan av olika typer.

I detta sammanhang har försvarsutredningen funnit det väsentligt att utgå ifrån att ett krig för vår del berör hela samhället och att vårt försvar förutsätter hela samhällets samlade ansträngningar. Hälso- och sjukvården skall. oavsett om den sjuke eller skadade är civil eller militär. främst minska dödlighet och invaliditet samt återföra personal i sin verksamhet. Detta är en för samhället gemensam angelägenhet och för. enligt försvarsutred- ningens mening, tanken mot en så långt möjligt gemensam krigsorganisation för hälso- och sjukvård.

Ansvaret för planläggning av och omställning till krigsorganisation av den allmänt civila hälso- och sjukvården åvilar sjukvårdshuvudmännen ut- gående från av socialstyrelsen meddelade anvisningar. Sjukvårdshuvudmän- nen ansvarar även för driften av krigsorganisationen medan däremot led- ningen i övrigt vid krigsorganisering övergår till länsstyrelserna. Försvars- utredningen vill i detta sammanhang understryka betydelsen av att ansvar i fred för viss verksamhet bör följas av ansvar att förbereda. genomföra och leda samma verksamhet i krig. Därav följer att sådana åtgärder bör vidtagas att sjukvårdshuvudmännen kan åläggas sin del av ansvaret för ledning och drift av sjukvården även under krig liksom för förberedelser härför i fred. Genomförda studier har påvisat att sjukvårdsresurserna i krig är helt otill- räckliga inom vissa delar av landet. Bristerna har därvid visat sig vara störst i fråga om kirurgisk operationskapacitet. Mot denna bakgrund bedömer för- svarsutredningen det som nödvändigt att sådana åtgärder vidtas att även civil kirurgisk kapacitet kan kraftsamlas till aktuella delar av landet och där beredas möjlighet att snabbt komma i verksamhet. De sjuktranspor- tresurser som disponeras med nuvarande organisation är otillräckliga. För att öka möjligheterna att påbörja behandling av skadade tillräckligt snabbt skulle det vara önskvärt att i större utsträckning kunna disponera helikoptrar för transport av skadade. Försvarsutredningen anser att civila och militära helikoptrar inom landet bör kunna betraktas som gemensamma tillgångar för totalförsvaret. Med ett sådant synsätt skulle de samlade helikoptertill- gångarna i krig kunna utnyttjas alltefter lägets krav. Det skulle även innebära att militära helikoptrar i fred borde kunna utnyttjas i viss utsträck- ning för bl a sjuktransporter. Försvarsutredningen förordar mot denna bakgrund att möjligheterna att med en lämplig fördelning av kostnaderna öka helikopterkapaciteten inom landet närmare undersöks.

För att resurserna för sjukvård och sjuktransporter skall kunna utnyttjas rationellt erfordras en effektiv ledningsorganisation. Nuvarande organisation med central och högre regional sjukvårdsledning bedöms som i princip lämp- lig.

Dock anser försvarsutredningen att sjukvårdshuvudmännen bör tillför- säkras erforderligt inflytande i dessa organ. På sätt som motsvarar den högre regionala sjukvårdsledningen bör det övervägas att organisera en lägre re- gional sjukvårdsledning med representanter för försvarsområdesstab. länsstyrelse och sjukvårdshuvudmän. Den regionala sjukvårdsledningen bör i princip leda alla civila och militära sjukvårds- och sjuktransportorgan. Ef- fektivitet och snabbhet förutsätter att de olika organen för sjukvårdsledning tilldelas relativt vidsträckta befogenheter.

Försvarsutredningen har vidare funnit att utbildningen avseende hälso- och sjukvård i krig bör förbättras såväl för medicinalpersonal som för vik- tigare administrativ personal. Det torde vara lämpligt att sådan utbildning till stora delar bedrivs gemensamt för totalförsvaret.

Uthålligheten rörande sjukvårdsmateriel och läkemedel har behandlats av försörjningsberedskapsutredningen i betänkandet Varuförsörjning i kris- tid (SOU 1975:57). Försvarsutredningen biträder det framförda förslaget att uthålligheten avseende sjukvårdsmateriel och läkemedel bör förbättras. För- svarsutredningen vill i detta sammanhang vidare förorda att sjukvårdshu- vudmännen får ett ökat ansvar för den beredskapslagrade materiel som avses för bl a beredskapssjukhusen.

Beträffande skyddet av personal. patienter och viktigare sjukvårdsfunk- tioner vill försvarsutredningen förorda att uppmärksamhet ägnas åt möj- ligheterna att skapa skydd för avgörande sjukvårdsfunktioner, främst kirurgi. Dessa möjligheter bör särskilt beaktas vid ny- eller ombyggnad av bl a ak- utsjukhusen och den öppna sjukvårdens lokaler. Därigenom kan kostnaderna begränsas.

Rörande sjukvården i krig vill försvarsutredningen avslutningsvis anmäla att en närmare undersökning måste göras av dels hur finansieringen av sjukvårdens beredskapsåtgärder bör ske mot bakgrund av här angiven in- riktning. dels vilka administrativa och författningsmässiga åtgärder som er- fordras.

9.6 Samordning och samverkan inom totalförsvaret

Vårt totalförsvars styrka i kriser och krig bestäms av de olika totalförsvars- grenarnas styrka men framför allt av den samlade styrkan i ett väl samordnat totalförsvar som förmår samverka på ett effektivt sätt. Därigenom kan de olika totalförsvarsgrenarnas hela effekt tas ut. bla genom att de lämnar stöd åt varandra.

Perspektivstudier har genomförts med i viktiga avseenden gemensamt underlag för de olika myndigheterna. I viss utsträckning har gemensamma studier genomförts för att klarlägga understöds- och samordningsbehoven. Myndigheterna har redovisat ett stort antal områden. inom vilka samordning bör ske redan i fred. Dock kvarstår. vilket även anmälts. behov av fortsatta gemensamma studier.

Samverkansmöjligheterna och deras resultat i krig är i stor utsträckning beroende av ledningsorganisationens utformning. Försvarsutredningen är därför angelägen understryka betydelsen av att totalförsvarets ledningsor- ganisation även fortsättningsvis utvecklas så att samordning och samverkan underlättas.

Försvarsutredningen har tidigare berört frågan om en ökad integration mellan militära och civila funktioner och mellan olika civila totalförsvars- funktioner. Denna fråga finner försvarsutredningen hänga samman med frågor rörande samordning och samverkan. En utökad tillämpning av prin- cipen att låta viktig fredstida verksamhet fortgå med oförändrat ansvar efter mobilisering finner utredningen från flera utgångspunkter vara fördelaktig. Därigenom torde civila funktioner i ökad utsträckning kunna medverka i totalförsvaret och motsvarande militära funktioner kunna reduceras eller utgå ur krigsorganisationen. En sådan i ökad utsträckning integrerad verk- samhet kan vara lämplig redan i fredstid. Kostnader och personalbehov för särskild militär organisation eller särskilda beredskapsåtgärder skulle här- igenom sannolikt kunna minskas. Främst det militära försvarets och ci- vilförsvarets tillgångar och resurser för krigsorganisationen kan i många av- seenden vara användbara även i fredstid för olika samhällsbehov. Genom ett sådant utnyttjande skulle totalförsvarets samhällsnytta i fred öka och kostnaderna kunna fördelas. Enligt försvarsutredningens mening bör alla möjligheter till ett sådant förfarande tas till vara.

Ett annat område där. enligt utredningens mening. stor uppmärksamhet måste ägnas samordningsfrågorna är vid utveckling och anskaffning av mate- riel. anläggningar och förnödenheter. Utredningen vill som exempel på detta nämna de olika myndigheternas utbyggnad och anskaffning av anläggningar och materiel för telekommunikationer för såväl fredstida verksamhet som för militära och andra totalförsvarsgrenars krigsbehov. Gemensam anskaff- ning av vissa typer av materiel för olika delar av totalförsvaret torde i regel vara ekonomiskt fördelaktig samt medge utbytbarhet och gemensamt ut- nyttjande. I detta sammanhang vill utredningen än en gång understryka att hänsyn till totalförsvarets behov bör tas i den fredstida samhällspla- neringens olika delar.

Effektiv samverkan förutsätter att personal i alla nivåer och delar av to- talförsvarets organisation har ändamålsenlig utbildning. Utbildningen bör som hittills. för främst personal i ledande ställning på olika nivåer. inriktas på bl a god kännedom om de olika totalförsvarsgrenars styrka och svagheter. understödsbehov och understödsmöjligheter samt ledningsorganisationens uppbyggnad och sätt att verka. Försvarsutredningen understryker även i detta sammanhang utbildningens avgörande betydelse.

Försvarsutredningen har funnit att stort behov föreligger av fortsatta stu- dier av bl a krigsförlopp. samhällets funktion i krig och de olika totalför- svarsgrenars verksamhet i kriser och krig. Sådana studier bör fortsättas och genomföras under medverkan av representanter för närmast berörda myn- digheter och organisationer. Ett viktigt syfte med sådana studier bör vara att kartlägga samverkansbehov och samordningsmöjligheter.

Genom effektiva samordningsåtgärder i fred inom totalförsvarets hela verksamhetsområde bedömer utredningen att förutom kostnadsminskningar framför allt en ökad effektivitet skulle kunna uppnås i kriser och krig. Detta

förutsätter dock att fortlöpande kontroll kan utövas över samverkansplan- läggning liksom över utbildning i samverkan och samverkans genomförande vid viktigare övningar.

Till frågor rörande samordning och samverkan liksom en ökad integration mellan civila och militära delar av samhället avser utredningen efter ytter- ligare överväganden återkomma i ett senare betänkande. Redan nu vill dock utredningen anföra att samordning och samverkan inom totalförsvaret bör vidareutvecklas.

Avdelning C.

Utredningens överväganden rörande pris-

reglering av planerings- och utgiftsramar m m

10. Prisreglering av planerings- och ut- giftsramar m m för det militära för- svaret och civilförsvaret

10.1. Historik

Prisreglering av försvarsutgifterna har tillämpats sedan budgetåret 1958/59. 1958 års försvarsbeslut innebar på det ekonomiska området bl a att utgifts- ramens basbelopp skulle räknas upp med 2.5 % per år samt att ett auto- matiskt system för kompensation av pris- och lönestegringar skulle tillämpas fro m budgetåret 1959/60. Syftet med den 2.5 %-iga uppräkningen av bas- beloppen var att bibehålla försvarsmaktens relativa styrka gentemot om- världen. Denna s k utvecklingsprocent bör emellertid betraktas som en kon- sekvens av en vald planerings- och/eller utgiftsramkonstruktion. Den bör inte förväxlas med ett automatiskt system för reglering av pris- och lö- neförändringar. Krav på teknisk utveckling är väsentligen beroende på av- vägning melhn kvalitet och kvantitet. Denna avvägning påverkas i sin tur av principiella överväganden och inriktningar av totalförsvaret inom givna ekonomiska planeringsramar och behandlas inte vidare i denna avdelning.

I 1958 års försvarsbeslut angavs att syftet med ett automatiskt prisreg- leringssystem var att försvarsutgifterna skulle kompenseras för faktiska pris- och löneförändringar på driftbudgeten. Principen om prisreglering av utgifterna utsträcktes genom 1961 års försvarsbeslut till att omfatta även kapitalbudgeten. Från och med budgetåret 1963/64 tillämpades prisreglering även på civilförsvarets utgifter.

Regler för beräkning av prisförändringar inom försvaret utreddes av ”För- svarsindexgruppen”, som 1958 och 1959 avlämnade promemorior med för- slag rörande löne- och prisomräkningar inom fjärde huvudtiteln. Ett system för prisreglering baserat på en särskildjförsvarsindex antogs av 1959 års riksdag och trädde i kraft fro m budgetåret 1959/60. Vikter i index utgjordes av de kvantiteter som motsvarade anslagen för ifrågavarande budgetår. Pris- förändringarna mättes med i första hand redan befintliga varuprisserier samt index över löneutvecklingen. Indexkonstruktionen modifierades efter hand under perioden 1959/60—1968/69. Sålunda reducerades fro m budgetåret 1967/68 kompensationen för lönestegringar med 2.5 procentenheter med hänsyn till bedömd produktivitetsutveckling för de anställda inom försvaret. Tidigare hade denna reduktion endast gällt kompensation för löneutveckling vid de militära underhållsverkstäderna och för viss forskningsverksamhet vrd fortifikationsförvaltningen och försvarets forskningsanstalt. Fr o m bud- getåret 1968/69 genomfördes vidare en något ändrad teknik för prisreglering.

I samband med denna omläggning ersattes försvarsindex med prisreglerings- talförförsvaret.

Försvarsindex och prisregleringstal för försvaret utnyttjades dels för be- räkning av den ekonomiska ramen för det militära försvaret och civilförsvaret i samband med statsverkspropositionens utarbetande. dels för att justera enskilda anslag inom huvudtiteln för prisförändringar från tidpunkten för anslagens beräknande till tidpunkten för medlens utnyttjande.

1968 anmälde regeringen till riksdagen (prop 196811 10) att frågan om pris- reglering av försvarsutgifterna skulle övervägas inom försvarsdepartementet. Förslag till nytt prisregleringssystem förelades 1969 års riksdag (prop 1969zl, bil 6). Det nya systemet innebar att prisregleringen av försvarsutgifterna fr o m budgetåret 1969/70 skulle avse förändringar i den allmänna prisnivån och ske på grundval av nettoprisindex. Departementschefen anförde bl a föl- jande:

"Som framgår av det föregående bygger nuvarande prisregleringstal i väsentliga delar på befintlig pris- och lönestatistik. Vid övervägandena av prisregleringsfrågan inom försvarsdepartementet har det ansetts riktigare att låta priskompensationen avse ändringarna i den allmänna prisnivån i stället för de prisändringar som är speciella för försvarets konsumtion. Nuvarande anknytning till befintlig statistik har tagits till utgångSpunkt för att undersöka om inte de särskilda prisregleringstalen för försvaret skulle kunna slopas och ersättas med någon av de officiella indexserierna. Konsu- mentprisindex har därvid legat närmast till hands. eftersom denna index efter viss rensning används beträffande pris- och lönestegringsantagandena för övriga huvud- titlar. Med hänsyn till att huvuddelen av de varor som ingår i försvarets konsumtion är undantagna från indirekta skatter har det dock ansetts riktigare att i stället utnyttja

nettoprisindex.

Vid bestämmandet av de ekonomiska ramarna i 1968 års försvarsbeslut utgick man emellertid från gällande prisreglering med prisregleringstal. En övergång till net- toprisindex måste därför kombineras med åtgärder som neutraliserar skillnaden mellan nuvarande prisregleringstal och nettoprisindex. Detta kan lämpligen ske genom att utgiftsramen för det militära försvaret och anslagsramen för civilförsvaret justeras med belopp som svarar mot uppskattade skillnader i beräkningsmetoderna. Jag för- ordar alltså att prisregleringen av försvarsutgifterna fro m budgetåret 1969/70 skall ske på grundval av nettoprisindex. Utgiftsramen för det militära försvaret för bud- getåren 1969/70—1971/72 bör i samband därmed kompenseras med 470 milj kr enligt sammanställningen på följande sida (milj kr)."

Förslaget innebar således att försvarssektorn borde kompenseras för de prisstegringar som är att hänföra till allmänna prisstegringar i samhället i stället för som tidigare de prisrörelser som specifikt avsåg försvarets kon- sumtion. Riksdagen beslöt i enlighet med regeringens förslag.

1972 års försvarsbeslut innebar att nettoprisindex även fortsättningsvis skulle utnyttjas vid prisreglering av utgifterna för det militära försvaret och civilförsvaret. Regeringens förslag innebar att i planeringen bör förutsättas att kompensation för pris- och löneförändringar skall ske enligt nettopris- index. Riksdagen biföll regeringens förslag.

Principen att basera prisregleringen av försvarsutgifterna på nettoprisindex har inte varit helt oomstridd i den offentliga debatten. Från militära myn- digheter har bl a anförts att metoden ger en bristande kompensation för försvarets faktiska prisutveckling och att därmed köpkraften i de tilldelade re-

sursramarna minskar. Förslag har framförts att prisregleringen av försvars- utgifterna ånyo borde ses över. Bl a har i motioner till 1973 och 1974 års riksdagar framförts förslag om att riksdagen hos regeringen borde hemställa om tillsättande av en särskild utredning rörande pris- och lönekompen— sationssystem för försvaret. Riksdagens försvarsutskott anförde 1974 (FöU 1974:19) beträffande prisregleringssystemet bl a att

"olika. delvis motstridiga krav kan ställas på ett prisregleringssystem för försvaret. Det är angeläget att man snabbt fullföljer det pågående arbetet med att sammanställa erfarenheterna av gällande system med kompensation enligt nettoprisindex. Frågan bör därefter övervägas av den försvarsutredning som utskottet räknar med kommer att börja under hösten 1974.

Utskottet har inhämtat att regeringen avser att låta en särskild expertutredning bearbeta det faktaunderlag som beräknas föreligga i sommar. Om så sker är det an— geläget att utredningens resultat läggs fram före årets slut och att den kommande försvarsutredningen får behandla detta. Enligt utskottets mening bör frågan prövas av statsmakterna i programplaneringen för perioden 1977/78—1981/82. Vad utskottet har anfört om skyndsam översyn och förslag angående prisregleringssystemet bör riksdagen som sin mening ge regeringen till känna."

Riksdagen biföll utskottets hemställan. I maj 1974 tillkallade chefen för försvarsdepartementet sakkunniga med uppdrag att utreda system för prisreglering av utgifterna för det militära försvaret och civilförsvaret.

10.2. Expertutredningen angående prisreglering av försvarsutgifterna (EPAF)

10.2.1. Direktiven . för utredningen

I direktiven för utredningsarbetet anfördes bla följande:

”Jag bedömer att nu tillgängliga erfarenheter av tillämpningen av ett prisregle- ringssystem baserat på nettoprisindex är tillräckliga för en utvärdering av detta system. Jag har mot denna bakgrund kommit fram till att sakkunniga nu bör tillkallas för att utvärdera erfarenheterna av nu tillämpat prisregleringssystem samt för att utforma. och analysera alternativa system för prisreglering.

De skilda krav som kan ställas på ett prisregleringssystem kan vara sinsemellan motstridiga. Vid utformningen av ett väl fungerande prisregleringssystem måste en avvägning ske mellan eftersträvade egenskaper. De viktigaste principiella krav som enligt min mening bör ställas på ett prisregleringssystem framgår utan prioritetsordning nedan.

— Systemet bör vara så utformat att man undviker icke avsedda förändringar av försvarets resurstilldelning i förhållande till andra samhällssektorer. Det bör därför vara möjligt att bestämma skillnaden i kompensation i förhållande till ett system baserat på kompensation enligt den allmänna prisutvecklingen. — Systemet bör vara så utformat att det skapar stabilitet i statsbudgeten. Pris- kompensationen bör inte leda till ryckighet i medelstilldelningen. — Systemet bör vara så utformat att det skapar stabilitet i försvarsplaneringen. Detta förutsätter tillgång till sådana prognoser beträffande framtida kompensationsutfall i förhållande till prisutvecklingen på de produktionsfaktorer försvaret utnyttjar

så att det redan vid planeringstidpunkten är möjligt att med rimlig säkerhet förutse det framtida reala resursutrymmet.

— Systemet bör vara enkelt att tillämpa och lätt att överblicka. — Systemet bör anknyta till ofiiciella. av statistiska centralbyrån (SCB) publicerade

indexserier.

De prisstegringar som prisregleringssystemet avser bör särskiljas från de kost— nadsstegringar som sammanhänger med att produkter förbättras. Detta är främst aktuellt vid materielanskaffning. där kostnadsstegringar betingade av kvalitets- höjningar inträffar. De prisstegringar som prisregleringssystemet skall kompensera för bör vidare vara rensade från produktivitetsökningar. - Systemet bör ge tillräckliga incitament till rationaliseringar och produktivitets- höjningar. Systemet bör säkerställa den känslighet för ändrade relativa priser på skilda pro- duktionsfaktorer som är en förutsättning för att uppnå bästa produktionslösningar. När en produktionsfaktor blir relativt sett dyrare än andra produktionsfaktorer bör detta få genomslag i den sammansättning av produktionsfaktorer som utnyttjas i produktionsprocessen. Incitament för en anpassning till ändrade relativa priser bör. inom ramen för de möjligheter härtill som föreligger bl a i tidshänseende. säkerställas i prisregleringssystemet.

De sakkunniga bör insamla och bearbeta information till belysning av nu tillämpat prisregleringssystems innebörd i vad avser de ovannämnda kraven och sålunda ut- värdera erfarenheterna av systemet. Vidare bör de sakkunniga utforma och mot den ovannämnda bakgrunden analysera alternativa system för prisreglering av försvars- utgifterna."

Av direktiven framgick vidare att resultatet av utredningens arbete avsågs ligga till grund för försvarsutredningens värdering av de studerade alter- nativen. Detta innebar att utredningens uppgift inte var att lämna förslag om vilket alternativ för prisreglering som bör användas. Arbetsuppgiften var avgränsad till att ta fram sakunderlag för slutlig värdering och förslags- ställande. Utredningen avlämnade i april 1975 sitt betänkande Prisreglering av för- svarsutgifterna. som överlämnats till 1974 års försvarsutredning.

10.2.2. Betänkande angående prisreglering avförsvarsutgifterna

Utredningen (här förkortad EPAF) redovisar i betänkandets inledande av- snitt huvuddragen i försvarets planerings- och budgeteringssystem samt ti- digare och gällande prisregleringssystem. Vidare görs en teknisk beskrivning av olika indexmetoder. I det sammanhanget redovisas innebörden av de offentliga index. som utnyttjas i det fortsatta arbetet varvid bl a behandlas vissa metodproblem i samband med indexberäkningar.

EPAF framhåller att en utvärdering av hittills tillämpade prisreglerings- system och en analys av olika sådana system kräver en klart definierad begreppsapparat. Det är bla nödvändigt att klarlägga innebörden av be- greppet "pris" och vilket pris som skall regleras. Det senare är särskilt svårt inom försvarssektorn vars verksamhet ytterst syftar till en produkt — för- svarseffekten — som varken kan mätas i kvantifierbara termer eller är föremål för prisbildning i egentlig mening. Utredningen har därför studerat och re- dovisat sin syn på de förhållanden som kan påverka prisbildning och pris- utveckling. Övervägandena har gjorts med utgångspunkt från försvaret som

ett produktionssystem. sammansatt av ett antal länkar i en mål—medelkedja. Genom att på olika sätt mäta prisförändringarna på de produktionsresurser som tas i anspråk i den fredstida produktionen kan kostnadsutvecklingen för denna uppskattas. Denna kostnadsutveckling måste emellertid korrigeras för antagen kvalitetsförbättring och produktivitetsutveckling på den fredstida produktionen. Den så korrigerade kostnadsutvecklingen benämner EPAF faktisk prisutveckling inom försvaret och är enligt utredningen den prisut- veckling som ett prisregleringssystem bör kompensera för.

För att kunna utvärdera erfarenheter av nu tillämpat prisregleringssystem samt att utforma och analysera alternativa system har EPAF genomfört ett omfattande statistiskt kartläggningsarbete. Detta arbete har inriktats dels på att söka fastställa den faktiska prisutveckling som ägt rum inom skilda produktionsområden av det militära försvaret och civilförsvaret, dels söka finna officiella prisindex som kan anses representativa för prisutvecklingen inom försvarets olika produktionsområden. Utredningen konstaterar att en analys av prisutvecklingen på skilda produktionsresurser lämpligen bör göras efter följande indelning

arbetskraft, uppdelad i anställd personal och värn- respektive civilför- svarspliktiga — varor och tjänster. uppdelade i materielanskaffning m m. byggnader och anläggningar. kapitalkostnader samt övriga varor och tjänster.

EPAF har. efter beräkningar av den faktiska prisutvecklingen på de olika produktionsresurserna.jämfört denna prisutveckling med den allmänna pris- utvecklingen enligt konsumentpris- och nettoprisindex.

Prisutveckling på arbetskraft

Med prisutveckling på arbetskraftsområdet avser EPAF lönekostnadsutveck- lingen per anställd efter reduktion för produktivitetens förändring. Därav följer behovet att söka kartlägga utvecklingen av produktiviteten inom för- svarssektorn.

En kvantifiering av produktivitetsutveckling är allmänt sett svår att genomföra och omges alltid av en betydande grad av osäkerhet. Inom tjäns- teproducerande sektorer är svårigheterna i detta avseende särskilt stora efter- som arbetets kvantitativa och kvalitativa egenskaper är svårmätbara. Inom den offentliga tjänstesektorn nödgas man dessutom i avsaknad av prisbild- ning mäta produktionen från kostnadssidan och inte från resultatsidan.

En utgångspunkt vid beräkningen av produktiviteten kan vara den ob- serverade produktivitetsutvecklingen under senare år inom den privata tjän- stesektorn. som uppgått till i genomsnitt 3.6 % per år. Med hänsyn till försvarets särart har emellertid utredningen bedömt produktivitetsutveck- lingen där som lägre. Utredningen har därför i sina överväganden inte funnit anledning frångå tidigare bedömningar och tillämpningar av produktivitets— tillväxten inom försvarssektorn. Utredningen utgår således från den reduk- tion av försvarsindex för produktivitetsutveckling. som infördes fr o m bud- getåret 1967/68. dvs 2.5 % per år. Då lönekostnaderna utgör ca 1/3 av

de totala utgifterna för det militära försvaret innebär denna reduktionsfaktor för hela utgiftsramen rent beräkningsmässigt ett antagande att den årliga ökningen av nettoproduktiviteten inom försvaret är ca 0.8 %.

EPAFzs beräkningar av den faktiska prisutvecklingen på arbetskraft inom det militära försvaret och civilförsvaret omfattar perioden 1969/70—1973/ 74. Av jämförelsen med konsumentpris- och nettoprisindex framgår att pris- utvecklingen på arbetskraft inom det militära försvaret var långsammare än konsumentprisindex från budgetåret 1969/70 till 1971/72 och snabbare än konsumentprisindex från budgetåret 1971/72 till 1973/74. I förhållande till nettoprisindex var prisutvecklingen på det militära försvarets arbetskraft snabbare under den undersökta perioden med undantag för 1969/70—1970/71.

För civilförsvarets del gäller enligt beräkningarna att priset på arbetskraft utvecklades långsammare än konsumentprisindex för hela perioden och även långsammare än nettoprisindex för den undersökta perioden med undantag för 1970/71—1971/72.

EPAF framhåller att underlaget för de beräkningar som redovisas avser en kort period och är behäftat med betydande osäkerheter. En viktig slutsats av jämförelsen är emellertid att prisutvecklingen på arbetskraft och allmän prisutveckling endast uppvisar en svag tidsmässig samvariation.

Till analysen av prisutveckling på arbetskraft har även förts utnyttjandet av värn- och civilförsvarspliktiga. Det är emellertid oegentligt att i det sam- manhanget tala om prisutveckling. eftersom försvaret inte köper denna pro- duktionsresurs. Utredningen har här belyst ”prisutvecklingen” i mycket begränsad mening. nämligen utvecklingen av förmånskostnaderna för värnpliktiga. Förmånskostnaderna förändras som följd av riksdagsbeslut och är således inte i vanlig mening föremål för påverkan från prisrörelser på en marknad. Redovisningen omfattar endast de värnpliktigas förmånskost- nadsutveckling. Det kan antas att de civilförsvarspliktigas förmåner i princip följer samma utveckling.

Avjämförelsen mellan förmånskostnadsutvecklingen för det militära för- svaret och den allmänna prisutvecklingen framgår att förmånskostnadsut- vecklingen var långsammare än såväl konsumentpris- som nettoprisindex från budgetåret 1969/70 till 1971/72. Däremot ökade förmånskostnaderna snabbare än konsumentpris- och nettoprisindex 1971/72—1973/74.

Prisutveckling på materiel

EPAF har utfört beräkningar av prisutvecklingen på materiel samtforskning och utveckling med tre olika metoder. En metod innebär att man söker mäta utvecklingen av priserna på de produktionsfaktorer som används i försvars- materielproduktionen och. efter reduktion för av EPAF antagen produk- tivitetsutveckling. väger samman dessa med hänsyn till produktionsfakto- rernas andelar. De andra metoderna innebär att man söker mäta prisut- vecklingen på produkterna. En av dessa senare metoder innebär en mätning av prisernas förändring med hjälp av officiella indexserier så utvalda och sammansatta att de så långt möjligt kan anses representera försvarsmate- rielens prisutveckling. För beräkningar enligt denna metod har EPAF ut-

nyttjat delindex av statistiska centralbyråns producentprisindex, vilken tas fram för olika varugrupper och avser mäta prisutvecklingen för den svenska industrins avsaluproduktion. EPAF:s beräkningar omfattar perioden 1963/64—1973/74.

Prisutvecklingenpåförsvarsmateriel.framräknadenligtEPAF:sproducent- prisindexmetod. har sett över hela perioden något understigit konsument- prisindex och helt överensstämt med nettoprisindex. Under den första hälf- ten av perioden var försvarsmaterielens prisutveckling påtagligt långsam- mare än den allmänna prisutvecklingen medan den var snabbare under de två sista åren av perioden. Detta beror framförallt på de senaste årens extrema prisutveckling på vissa råvaror.

Utredningen har som kontroll även utfört beräkningar av prisutvecklingen på försvarsmateriel enligt övriga två beräkningsmetoder. Slutsatserna av de olika beräkningarna är i huvudsak likartade. Av beräkningarna anser sig utredningen kunna dra slutsatsen att försvarsmaterielens prisutveckling un- der den studerade tidsperioden i huvudsak följt den allmänna prisutveck- lingen. EPAF fogar dock vissa reservationer till beräkningsmetoderna. An- taganden om produktivitetsutveckling och avvikelser i produkturval kan ha medfört underskattningar i försvarets prisutveckling för två av metoderna. Den tredje metoden kunde endast tillämpas på ett fåtal materielslag och ger inget underlag för en total bedömning. Beräkningarna har genomgående utförts på underlag avseende det militära försvaret. Enligt utredningen kan slutsatsen emellertid. utan mera ingående studier. utsträckas till att gälla även civilförsvarets materiel. eftersom denna till övervägande del består av standardprodukter.

Prisutveckling på byggnader och anläggningar

EPAF har. för att kartlägga prisutvecklingen på försvarets byggnader och anläggningar. utgått från en sammanvägning av de faktorprisindex som utnyttjas i fortifikationsförvaltningens verksamhet. Vägningen har därvid gjorts på basis av kostnadsfördelningen på byggnadsarbeten avseende bygg- nader respektive anläggningar samt underhållsarbeten. Därefter har denna vägda faktorprisindex reducerats med hänsyn till produktivitetsutveckling- en. Utredningen har bedömt att en produktivitetsreduktion på omkring 1.5 % per år kan anses lämplig mot bakgrund av produktivitetstillväxten inom byggnadssektorn i samhället totalt och mot bakgrund av den reduktion för produktivitetstillväxt som används i andra liknande sammanhang.

Enligt EPAF:s beräkningar har byggnads- och anläggningsprisernas utveck- ling sett över hela den studerade perioden något understigit konsument- prisindex och i stort sett överensstämt med nettoprisindex. Utredningen framhåller att det bör observeras att den extremt snabba prisutvecklingen inom byggnads- och anläggningsområdet under det sista året i serien innebar en väsentlig återhämtning i indexutveckling i förhållande till allmän pris- utveckling. Den betingades främst av kraftiga prishöjningar på byggmate- rialområdet och främst då på trävaror.

Kapitalkostnaderna är enligt nu gällande fondkonstruktion inte berörda av prisutveckling. Utredningen har betraktat kapitalkostnadsandelen som en fast del vid sin analys av prisutvecklingen.

Prisutveckling på övriga varor och tjänster

Inom gruppen övriga varor och tjänster är det främst frågan om produkter som ingår i en normal konsumtionsbudget och vars prisutveckling således registreras i den allmänna prisutvecklingen. Utredningens slutsats är att prisutvecklingen i huvudsak följer den allmänna prisutvecklingen.

Sammanfattande slutsatser beträffande prisutvecklingen

De slutsatser EPAF dragit angående prisutvecklingen på de skilda resurs- områdena har utredningen sammanfattat så att med de antaganden om produktivitetsutveckling som gjorts överensstämmelsen över en längre period med allmän prisutveckling enligt konsumentpris- och nettoprisindex på de hela taget är god. Vissa avvikelser föreligger dock på enskilda områden. Så föreligger exempelvis en något snabbare utveckling av priset på arbetskraft än vad som avspeglas i den allmänna prisutvecklingen. Däremot visar be- räkningarna att prisutvecklingen inom delar av materielområdet och bygg- nads- och anläggningsområdet understiger allmän prisutveckling.

I en strävan att pröva hållfastheten i beräkningarna och slutsatserna har utredningen låtit utföra approximativa beräkningar för perioden 1959/60—1973/ 74 av prisregleringstal för det militära försvaret. Förutsätt- ningen för beräkningen var att beräkningsmetoden skulle ansluta till de huvudprinciper som gällde vid beräkningen av prisregleringstal för det mi- litära försvaret under budgetåren 1967/68 och 1968/69.

Av dessa beräkningar framgår att prisregleringstalet för det militära för- svaret överensstämmer mycket nära med den allmänna prisutVecklingen. Som medeltal för hela perioden 1959/ 60—1973/ 74 tillväxte prisregleringstalet med 4.6 % per år. Detta var en något långsammare prisstegringstakt än vad konsumentprisindex uppvisade. 4.8 %, och en något snabbare takt än nettoprisindex. som ökade med i genomsnitt 4.1 % per år.

Utredningen har också beräknat en sammanvägd prisutveckling för för- svarets alla produktionsresurser för perioden 1969/ 70—1973/ 74. Samman- vägningen utgår från beräkningarna avseende enskilda resursområden. De sammanvägda beräkningarna omfattar endast fem år. varav åtminstone det sista har inneburit onormala prisstegringar. Utredningen framhåller därför att man utifrån denna sammanvägning inte kan dra slutsatser om försvarets prisutveckling över en längre period. Den sammanvägda beräkningen visar dock att samvariationen mellan försvarets prisutveckling. som utredningen beräknat den. och den allmänna prisutvecklingen var svag under den stu- derade perioden. Förändringstalen för konsumentprisindex översteg klart förändringstalen för försvarets prisnivå under den första hälften av perioden medan det motsatta förhållandet gällde för den senare hälften av perioden. Den svaga samvariationen med försvarets prisutveckling var mindre uttalad för nettoprisindex. Rent allmänt understryker jämförelsen att en svag tids- mässig samvariation mellan försvarets prisutveckling och den allmänna prisnivåns förändring är särskilt uttalad i tider av kraftiga prisrörelser på vissa produktionsfaktorer.

Värdering av alternativa prisregleringssystem

Enligt direktiven skulle prisregleringsutredningen analysera nu tillämpat prisregleringssystem samt alternativ till detta mot bakgrund av ett antal principiella krav på ett prisregleringssystem. Några av dessa krav angavs kunna vara sinsemellan motstridiga. EPAF:s tolkning av direktiven i detta avseende innebär att utredningen ansett det som en central uppgift att dis- kutera kravens innebörd och de konflikter som kan följa mångfalden av eftersträvade egenskaper. Utredningsdirektivens