SOU 1978:77
Högre regional ledning
Statsrådet och chefen för försvarsdepartementet
Försvarsmaktens ledningsutredning 1974 (FLU 74) tillkallades i september 1974 med uppdrag att se Över det militära försvarets centrala och högre regionala ledningsorganisation.
I en första etapp behandlades den centrala ledningsorganisationen samt den principiella ansvarsfördelningen mellan central och högre regional nivå. Utredningens överväganden och förslag i dessa avseenden redovisades i betänkandet Försvarsmaktens centrala ledning (SOU 1976264).
I en andra etapp har utredningen behandlat den högre regionala ledningen 1 och indelningen. Överväganden och förslag i dessa avseenden redovisas i i föreliggande betänkande. * Utredningens ledamöter har liksom i etapp ] varit fd landshövdingen i Jämtlands län Hans Gustafsson, tillika ordförande, samt riksdagsledamö- terna Erik Glimnér, Åke Gustavsson, Olle Göransson, Hans Lindblad och Sven-Olov Träff. Som experter under etapp 2 har till utredningens förfogande stått försvarsdirektören Lars Edmén, kanslichefen Lennart Edström, överstelöjt- nanten Arne Håkansson, organisationsdirektören Håkan J armar, överstelöjt- nanten Bo Levinson, departementssekreteraren Torleif Olhede, departe- mentsrådet Sven-Erik Orrö, översten av ]. graden Nils Palmgren, överste- löjtnanten Åke Sagrén (intill den 21 april 1977) och generalmajoren Claes Skoglund.
Utredningens sekreterare har varit organisationsdirektör Klaus Ludvik. Biträdande sekreterare har varit byrådirektör Eva Blomgren och avdelnings- direktör Sten Lundqvist. I sekretariatet har kontoristen Inger Åhlund medverkat.
Vår uppgift har varit att se över organisationen m m ifred och göra den så effektiv och kostnadsbesparande som möjligt. Den högre regionala ledningen och indelningen är emellertid i första hand avsedd att tillgodose kraven på ledning i krig. Fredsorganisationen måste därför utformas med stor hänsyn till hur ledningen skall organiseras och genomföras i krig.
För vårt arbete under etapp 2 har det emellertid inte funnits något aktuellt studieunderlag att falla tillbaka på när det gäller alternativa ledningsprinciper i krig. Vi har därför haft att välja mellan att avvakta ett studieunderlag i detta avseende, vilket skulle försenat utredningsarbetet ett par år, eller att utgå från att nuvarande ledningsprinciper i stort är lämpliga även under 1980-talet. Efter ÖB:s hörande har vi valt det senare alternativet. Vi anser det dock angeläget att man i de långsiktiga studierna och i de avvägningar som görs av
statsmakterna, i större utsträckning än för närvarande, även beaktar bety- delsen av ledningsorganisationen i krig och de krav som olika försvarsmakts- strukturer ställer på den.
Vid vår värdering av de olika alternativ till indelning i militär- och civilområden som vi prövat, har vi således utgått från att nuvarande ledningsprinciper i krig alltjämt skall gälla.
De alternativ som vi redovisar har, med ett undantag, genomarbetats så i detalj att de skall kunna ligga till grund för statsmakternas beslut utan kompletterande utredningar. Undantaget är det alternativ som vi benämner 4 SV, och som bl a innebär att nuvarande milo/civo S och V slås samman. För att avlasta MB SV har vi i detta alternativ fört in en militärkommandochef med stab i Skåne. Härigenom uppstår problem för samverkan mellan militära och civila myndigheter. För att lösa dessa problem och samtidigt avlasta CB SV har vi i vår behandling av alternativ 4 SV utgått från att det i krig organiseras en länsstyrelse i Skåne. Vi har emellertid inte haft möjlighet att studera de praktiska förutsättningarna för en sådan lösning. Alternativ 4 SV kräver därför särskilda studier av hur samverkansproblemen militärt/civilt skall lösas innan det kan ligga till grund för ett eventuellt beslut från statsmakternas sida.
När det gäller lokaliseringen av ledningsorganen i de olika alternativen till indelning i militär- och civilområden, har vi inte gjort några definitiva ställningstaganden. Den lokalisering vi utgått från har endast tjänat som en grund för våra kostnadsberäkningar.
Vi anser att beredningen i försvarsdepartementet av våra förslag i detta betänkande bör samordnas med beredningen av de detaljorganisationsförslag som ÖB m fl centrala myndigheter skall redovisa med anledning av proposition och riksdagsbeslut avseende vårt första betänkande (prop l977/ 78:63, FöU l977/78z9, rskr l977/78:174). Vi anser att de i propositionen angivna personalminskningskraven på central nivå inte påverkar våra principförslag. Det är emellertid inte osannolikt att resultatet av arbetet på central nivå kan komma att påverka resursbehovet på högre regional nivå. Även andra avstämningar, tex i arbetsfördelningen, kan behöva göras.
Reservationer och särskilda yttranden har avgivits av ledamöterna Åke Gustavsson, Olle Göransson och Hans Lindblad samt experterna Lars Edmén, Lennart Edström, Sven-Erik Orrö och Håkan Jarmar.
Vi fortsätter vårt arbete med att behandla frågan om lekmannainflytande på högre regional och lokal nivå.
Stockholm den 18 december 1978 Hans Gustafsson
Erik Glimnér Åke Gustavsson OI/e"Göransson
Hans Lindblad Sven-Olov Träff
/Klaus Ludvik Eva Blomgren Sten Lundqvist
InnehåH
Förkortningar
Sammanfattning
1
1.1 1.2 1.3
1.4 1.5
Förutsättningar
1. Uppdraget
Direktiven . Arbetets uppläggning [ stort Etapp 2— högre regional nivå
Riksdagsbeslutet' ] mars 1978 och tilläggsdirektiv
1 3.1
1.3.2 Särskilda skrivelser m m 1.3.3 Uppdragets innebörd Begrepp
Läsanvisningar
2 Nuvarande organisation . Tidigare utredningar och beslut 2.1
2.2
2.3
2.4
2.1. 1 Försvarsmakten . 2.1. 2 Totalförsvarets civila delar Ledning' ! fred . . . 2.2.1 Totalförsvarets ledning' l fred
2.2.2 Försvarsmaktens ledning ! fred
2. 2. 3 Ledning av totalförsvarets civila delar ! fred Ledning' ! krig . . 2.3.1 Totalförsvarets ledning' ] krig
2. 3. 2 Försvarsmaktens högre regionala ledning ! krig 2. 3. 3 Den civila högre regionala ledningen' ] krig Övrigt totalförsvar 2.4.1 2.4.2 2.4.3 2.4.4 2.4.5 2.4.6
Postverket (Pv) Statens järnvägar (SJ) Statens vattenfallsverk (SV) Sveriges Radio (SR)
Televerket (Tvt) . . Drivmedelscentralen AB (DMC)
11
13
33 33 36 38 38 39 40 41 42
m u n % n n 49 s 60 60 62 64 65 66 67 69 70 72 74
3 Utländska organisationer . . . . . . . . . . . . . . . 77 3.1 Finland . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 77 3.2 Norge . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 80 3.3 Danmark . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 83 3.4 Västtyskland . . . . . . . . . . . . . . . . . 85 3.5 Sammanfattande slutsatser . . . . . . . . . . . . 86 4 Vissa utvecklingstendenser och krav . . . . . . . . . . . 89 4.1 Synen på totalförsvaret . . . . . . . . . . . . . . 89 4.2 Samhällets utveckling . . . . . . . . . . . . . . 92 4.3 Militärpolitiska förhållanden . . . . . . . . . . . . 97 4.4 Principer för försvarets förande . . . . . . . . . . . 99
4. 4.1 Militärgeografiska förhållanden . . . . . . 99
4. 4. 2 En angripares resurser och handlingsmöjligheter . . 100
4. 4. 3 Försvarsmaktens utveckling . . . . . . . . . 101
4. 4. 4 Operativa principer . . . . . . . . . . . 102 4.5 Utvecklingen av försvarsmaktens fredsorganisation . . . . 104 4.6 Krav på högre regional ledning och indelning . . . . . . 106
H Överväganden och förslag i huvudfrågorna
___—__,—
5 Ledning och samverkan på högre regional nivå . . . . . . . 111 5.1 Den militära ledningen på högre regional nivå . . . . . 111 5.2 Den civila ledningen på högre regional nivå . . . . . . 114 5. 2. 1 Bakgrund . . . . . . . . . . 114 5.2.2 CB: s uppgifter och befogenheter . . . . . . . . 115 5.2.3 CB:s kansliresurser . . . . . . . . . . . . 121 5.2.4 Förordnande av civilbefälhavare . . . . . . . . 122 5.2.5 CB:s departementstillhörighet . . . . . . . . . 123 5.3 Samverkan militärt/civilt . . . . . . . . . . . . . 124 5.3.1 Grunder . . . . . . . . . . . . . 124 5.3.2 Lokalisering av CB- kanslierna . . . . . . . . . 125 5.3.3 Ledningsorganisationen i övre Norrland . . . . . 127 5.4 Sammanfattning . . . . . . . . . . . . . . . . 132 6 Milo/civo- och Fo/länsgränser . . . . . . . . . . . . . 135 6.1 Förutsättningar . . . . . . . . . . . . . . . . . 135 6.2 Nuvarande förhållanden . . . . . . . . . . . . . 137 6.2.1 Motiv för nuvarande avvikelser . . . . . . . . 137 6.2.2 Beskrivning av avvikelserna . . . . . . . . . 138 6.2.3 Erfarenheter av avvikelserna . . . . . . . . . 140 6.3 Överväganden och förslag . . . . . . . . . . . . . 143 6.3.1 Principer . . . . . . . . . . . . . . . 143 6. 3. 2 Aktuella avvikelser . . . . . . . . . . . . 145 6.3.3 Ändring av det operativa ansvaret . . . . . . . 146 6.3.4 Vissa civila totalförsvarsfunktioner . . . . . . . 149
6.4Sammanfattning ....._........150
7 Utformning av miIo/civoalternativen 7.1
7.2
7.3
7.4
7.5 7.6
Åtgärder som kan avlasta MB/CB
7.1. 1 Mellannivå . . . 7.1. 2 En fobef/länsstyrelse ges övergripande uppgifter 7.1.3 Militärkommando (MK)
7.1.4 Reservledningsorgan
Alternativ 6 . .
7. 2. 1 Underalternativ . . . .
7. 2 2 Överväganden och val av underalternativ
7. 2. 3 Utformning av alternativ 6
7. 2. 4 Personal och kostnader . 7.2.5 Alternativ 6 med en minskning med 150 anställda Alternativ 5 . . 7.3.1 Underalternativ
7. 3. 2 Utformning av alternativ 5 7.3.3 Personal och kostnader
Alternativ 4 . .
7.4.1 Underalternativ 7.4.2 Överväganden . 7.4.3 Utformning av alternativ 4 N 7.4.4 Personal och kostnader [ alternativ 4 N 7.4.5 Utformning av alternativ 4 SV 7.4.6 Personal och kostnader i alternativ 4 SV Alternativ 3
Sammanfattning
8 Värdering av milo/civoaltemativen 8.1
8.2 8.3
8.4
8.5 8.6
MB:s uppgifter i krig . . .
8 l. 1 MB. 5 ledningskapacitet . . . . . . . 8.1.2 Sannolikhet för flera stort upplagda invasionsföretag 8.1.3 Flexibilitet och uthållighet
8.1.4 Jämförelse mellan alternativen CB:s uppgifter i krig MB:s uppgifter i fred .
8.3.1 Krigsplanläggning .
8.3.2 Mobiliseringsförberedelser . . . .
8.3.3 Utbildning m m av underställda chefer med staber 8.3.4 Repetitionsutbildning och större övningar 8.3.5 Arméns grundutbildning 8.3.6 Jämförelse mellan alternativen CB:s uppgifter i fred
8.4.1 Krigsplanläggning
8.4.2 Utbildning . . . .
8. 4. 3 Jämförelse mellan alternativen
Övergång från fred till krig . . .
Övriga förhållanden som påverkar val av alternativ
8.6.1 Behov av gränsändringar .
8. 6. 2 Områden för fackmässig ledning . 8. 6. 3 Överensstämmelse mellan ledningen' l fred och krig
151 152 152 154 154 155 156 156 157 159 160 160 161 161 162 163 164 164 166 167 169 170 172 172 174
175 176 176 178 179 180 182 187 188 191 192 193 195 195 196 197 199 200 201 203 203 204 205
8.7
8.8
8.6.4 Konsekvenser för övriga civila totalförsvarsfunktioner
8. 6 5 Konsekvenser för belastningen på central nivå 8. 6. 6 Besparingar . . . . . . . Sammanfattande bedömning av milo/civoalternativen 8.7.1 Alternativ 6 . . . . 8.7.2 Alternativ 6, minus 150
8.7.3 Alternativ 5 . 8.7.4 Alternativ 4 N
8.7.5 Alternativ 4 SV
Förslag
HI Överväganden och förslag i övriga frågor
9. MB och arméns grundutbildning 9.1 9.2 9.3
9.4
9.5 9.6
9.7 9.8
Förbandsproduktionens omfattning i stort Grundutbildning Samband mellan grundutbildning och övrig förbandsproduk- ' tion
9.3.1 Grundutbildningen och repetitionsutbildningen
9.3.2 Grundutbildningen och befälsutbildningen 9.3.3 Grundutbildningen och fackmässiga mobiliseringsförbe- redelser . . . . .
9.3.4 Grundutbildningen och personaltjänsten
9.3.5 Grundutbildningen och frivilligutbildningen
9. 3. 6 Sammanfattning
Organisation och resurser . . .
9.4.1 Ansvarsfördelning enligt gällande instruktioner
9. 4. 2 Lydnadsförhållanden
9. 4. 3 Resurser för utbildningsledning . . . . .
9. 4. 4 Bedömd utveckling av arméns krigs- och fredsorganisa- tion . . Operativa krav på grundutbildningen . . . Konsekvenser vid centraliserad ledning av arméns grundutbild-
ning 9.6.1 Förbandsomsättningsplaneringen 9.6.2 Planerings- och budgetdialogen 9.6.3 Samordning av utbildningen
9.6.4 Ledning av övningar .
9.6.5 Uppföljning och kontroll
9. 6. 6 Sammanfattning
Förslag . .
Uppgiftsfördelningen truppslagsinspektörer — MB
10. MB och förvaltningstjänsten 10.1 Ledningssystemets utveckling 10.2 Allmänna principer 10.3 Materielförvaltning 10.4 Personaltjänst
206 298 208 209 209 209 210 210 21 1 212
215 215 218
222 222 224
225 227 228 228 229 229 229 230
231 231
234 234 236 239 240 241 242 242 244
247 247 250 253 258
10.5. Hälso- och sjukvårdstjänst 10 6 Kameraltjänst . . 10.7 Fortifikations- och byggnadsförvaltning
11 MB och milostaben . .
11. l Operativ ledning (OpL) .
11.2 Underrättelse- och sakerhetstjanst (Und) . . . 11.3 Mobiliseringsverksamhet och underhållstjänst (Mob och Uh). 11.4 Utbildning (Utb)
11.5. Övriga funktioner
11.6 MB:s ekonomiska ansvar
11.7. Övriga uppgifter
11.8 Intern administration . . . .
11.9. Milostabens organisation och uppgifter 11.10Vissa ledningsfrågor
12. Chefen för första flygeskadern med stab 12.1 Tidigare utredningar och beslut 12.2 Nuvarande förhållanden
12.3 Vissa utvecklingstendenser . . . . 12.4 Överväganden och förslag (exklusive spaningen) 12.5 Överväganden och förslag rörande spaningen 12.6 Sammanfattning
13. Byggnads- och reparationsberedskapen 13.1 Nuvarande förhållanden 13.2 Överväganden och förslag 13.3 Sammanfattning
14 Sarskilda fragor . . . 14.1 Chefen för Gotlands militärkommando 14.2 Miloförvaltningarna
14.3. Byggnadskontoren 14.4 Förslagens genomförande
Reservationer och särskilda yttranden
IV Bilagor
Bilaga A Uppläggning och genomförande av arbetet under etapp 2 Bilaga B Begreppsförklaringar Bilaga C Livsmedelsjörsörjningen i krig
Bilaga D Personal- och kostnadsberäkningar
264 266 267
277 277 279 280 282 286 287 290 291 293 296
299 299 300 302 303 305 308
311 311 314 317 319 319 319 320 321
323
339
347
351
361
Förkortningar
BRB byggnads- och reparationsberedskapen By byggnadskontor CA chefen för armén CB civilbefälhavare CFV chefen för flygvapnet civo civilområde (civilområdes- i sammansättningar) CM chefen för marinen E 1 första flygeskadern FLU 60 1960 års försvarsledningsutredning FMV försvarets materielverk Fo (fo-) försvarsområde (försvarsområdes- i sammansättningar) fobef försvarsområdesbefa'lhavare FortF fortifikationsförvaltningen FRI försvarets rationaliseringsinstitut MB militärbefälhavare MF militärområdesmaterielförvaltning (milomaterielförvalt- ning) milo militärområde (militärområdes- i sammansättningar) MK (G, N, S) militärkommando (Gotland, Norrbotten, Skåne) SjvS försvarets sjukvårdsstyrelse VF mi|itärområdesverkstadsförvaltning (miloverkstadsförvalt- ning) VK värnpliktskontor VPV värnpliktsverket
Följande geografiska bestämningar används tillsammans med MB, CB, milo, civo, milostab, MF, VF, By och VK:
B Bergslagen M Mitt N Norrland NN Nedre Norrland S Syd SV Sydväst V Väst
VB Väst och Bergslagen
ÖÖst ÖN Övre Norrland
Sammanfattning
Uppdrag
Försvarsmaktens ledningsutredning (FLU 74) har i uppdrag att se över det militära försvarets centrala och högre regionala ledningsorganisation. I en första etapp har vi behandlat den centrala ledningsorganisationen samt den principiella ansvarsfördelningen mellan central och högre regional nivå. Våra överväganden i dessa avseenden har vi redovisat i betänkandet Försvars- maktens centrala ledning (SOU 1976:64). Våra förslag i etapp 1 har sedermera legat till grund för riksdagens beslut (prop 1977/78:63, FöU 1977/7819, rskr l977/78zl74). I en andra etapp har vi behandlat den högre regionala nivån, bl a indelningen i militär- och civilområden (milo/civo) samt uppgifter och organisation för militärbefälhavare (MB) med stab. Vi har också funnit det nödvändigt att ingående behandla den civila ledningsorganisationen på högre regional nivå. Civilbefälhavares (CB) uppgifter m ni har därför varit en av våra huvudfrågor. Detta betänkande är vår slutredovisning av den andra etappens arbete. I en tredje etapp kommer vi att behandla frågan om lekmannainflytande på högre regional och lokal nivå.
Krav
Ett grundläggande krav för att totalförsvaret skall kunna utveckla erforderlig effekt i krig — och därmed för hur trovärdigheten hos vårt försvar uppfattas — är en väl fungerande ledning på alla nivåer. För försvarsmaktens del innebär det att ledningen skall utformas främst utifrån de krav som invasionsför- svaret ställer. För de civila delarna av vårt totalförsvar är huvuduppgiften att vidmakthålla försvarsviljan, skydda befolkning och egendom och trygga folkförsörjningen. De krav som ställs i krig är således avgörande för den högre regionala ledningen och indelningen.
Indelning och befogenheter m ni måste utformas så att MB och CB får rimliga möjligheter att lösa sina ledningsuppgifter vid mobilisering och i krig och att i fred genomföra erforderliga förberedelser. Alla militära och civila resurser inom ett milo/civo måste kunna användas på ett samordnat sätt, vilket förutsätter sammanfallande gränser mellan militär- och civilområden. Med hänsyn till att det militärpolitiska läget snabbt kan förändras måste den högre regionala ledningen och indelningen vara ändamålsenlig i olika militär- politiska lägen. Den högre regionala ledningsorganisationen — chefernas uppgifter, stabernas storlek m m — bör dock i första hand utformas mot bakgrund av rådande militärpolitiska läge.
Militärområden och sannolika operationsområden bör sammanfalla så att en MB i fred kan förbereda och i krig genomföra försvaret i en samlad försvarsoperation. För totalförsvarets civila delar är det väsentligt att verksamheten i krig kan bedrivas inom ramen för den fredstida indelningen och organisationen. Den civiladministrativa indelning i län och kommuner och därtill knutna ansvarsförhållanden som gäller i fred, bör därför behållas i krig.
Med hänsyn till vår låga insatsberedskap i fred måste totalförsvaret och dess ledning snabbt och flexibelt kunna höja beredskapen och genomföra övergång från freds- till krigsorganisation. Det förutsätter att ledningsorga- nisation och ansvarsförhållanden är likartat utformade i fred och krig. De ledningsorgan som skall ha ansvaret i krig och för omställningen från fred till krig måste också vara organiserade redan i fred och ha erforderlig lednings- kapacitet i sin grundorganisation.
Principiella uppgifter för MB och CB
MB:s huvuduppgift är att inom sitt militärområde leda den operativa verksamheten och mobiliseringsverksamheten. Han leder också den territo- riella verksamheten och samverkar därvid med CB och andra civila totalförsvarsmyndigheter. CB svarar inom sitt civilområde för samordning av totalförsvarets civila delar och skall i samråd med MB verka för att det civila och militära försvaret samordnas. Dessa principiella uppgifter bör även fortsättningsvis åvila de högre regionala cheferna MB och CB.
Milo/civo- och Fo/länsgränser
En grundläggande förutsättning för en väl fungerande samverkan mellan de militära och de civila delarna av totalförsvaret är att man har sammanfallande gränser för den militära och civila indelningen och att dessa ansluter till de civiladministrativa gränserna. Så är inte alltid fallet i dag. Av militära operativa skäl gjordes i 1964 års riksdagsbeslut angående totalförsvarets högre regionala indelning vissa avsteg från principen att ett milo/civo skall omfatta hela län. Härutöver finns vissa avvikelser på lägre regional nivå genom att län och försvarsområde inte alltid sammanfaller.
Från militär sida är det ett naturligt önskemål att den militärterritoriella indelningen sammanfaller med bedömda operationsområden i krig, vilket ibland också innebär önskemål om att frångå de civiladministrativa grän- serna. Detta ställer emellertid krav på att berörda myndigheter förmår att genomföra de därigenom försvårade förberedelserna i fred och ledningen i krig. Erfarenheterna visar emellertid att de civila myndigheterna inte har den flexibilitet som är nödvändig för att nå en godtagbar nivå i dessa avseenden. Enligt vår bedömning innebär också samhällsutvecklingen att flexibiliteten kommer att minska ytterligare i framtiden. Däremot ökar kravet på flexibilitet inom det militära försvaret. Angriparens ökade rörlighet och större frihet vid val av invasionsområde gör att kraven i framtiden blir större på att ett operationsområdes gränser snabbt skall kunna ändras alltefter händelseut- vecklingen. Bland annat genom att försvarsmakten i allt större utsträckning måste utnyttja samhällets civila resurser ökar samtidigt behovet av
samverkan mellan det militära och det civila försvaret och därmed också behovet av helt sammanfallande gränser mellan den militärterritoriella och den civiladministrativa indelningen.
När det gäller den regionala indelningen ställs vi således inför motstridiga krav och utvecklingstendenser. Vi anser att kravet på samverkan militärt/ civilt måste vara styrande för denna indelning eftersom detta är en grundförutsättning för totalförsvarets verksamhet. I konsekvens härmed anser vi att länsindelningen måste vara avgörande för gränsdragningen. Vi föreslår således helt sammanfallande gränser mellan militär- och civilom- råden och mellan försvarsområden och län. Vi föreslår också att försvarsom— råde/län i sin helhet förs till ett milo/civo. Den militärterritoriella indelning som gäller i fred skall, i varje fall i vad avsersamverkan militärt/civilt, endast i undantagsfall ändras i krig. De militära operativa ansvarsområdena ansluter i fred till den militärterritoriella indelningen. I krig måste de emellertid an passas till händelseutvecklingen, vilket kan innebära att operationsområde och militärområde i vissa fall inte helt sammanfaller. Vi måste därför ha stor flexibilitet och vara väl övade när det gäller att ändra de operativa gränserna. Om händelseutvecklingen så kräver skall ett helt försvarsområde/län i krig kunna överföras till angränsande milo/civo. Även detta måste förberedas och övas i fred.
Ledningsorganisationen i övre Norrland
I milo/civo ÖN är Norrbottens län indelat i tre försvarsområden (Fo). De tre försvarsområdesbefa'lhavarna för Fo 63, 66 och 67 samverkar alla direkt med länsstyrelsen. Vid behov av prioriteringar mellan deras framställningar måste därför länsstyrelsen vända sig till MB ÖN för avgörande. Länsstyrelsen samverkar således med fyra militära myndigheter, vilket för länsstyrelsen är förenat med stora sr'årigheter. Med hänsyn till samverkan militärt/civilt är det därför enligt vår bedömning olämpligt med tre försvarsområden i Norrbottens län. Kravet på en militär samverkanspartner för länsstyrelsen måste tillgodoses.
Mot bakgrund av områdets stora militära betydelse och kravet på snabbhet i den operativa ledningen anser vi att den bästa lösningen är att MB ÖN vid sidan av sina uppgifter på högre regional nivå även utövar den territoriella ledningen på lägre regional nivå inom Norrbottens län. Detta innebär att MB ÖN samverkar med både CB ÖN och länsstyrelsen i Norrbottens län och förutsätter en samgruppering i krig av MB med stab, CB med kansli och länsstyrelsen i Norrbottens län. För ledning av markbevakning och mark- försvar m m bör Norrbottens län indelas i tre områden, som sammanfaller med nuvarande Fo 63,66 och 67. Cheferna för dessa områden bör i princip få samma territoriella ansvar som fördelningschef (motsvarande).
M ilo / civoalternativ
Enligt våra direktiv skall vi pröva lämpligheten av att minska antalet militärområden från nuvarande sex. Mot den bakgrunden har vi prövat alternativ med sex (alternativ 6), fem (alternativ 5), fyra (alternativ 4) och tre (alternativ 3) militär- och civilområden. Vart och ett av dessa alternativ kan
Figur 1 Alternativ 6.
utformas på olika sätt vad gäller den geografiska avgränsningen av militär- och civilområdena. För alla alternativ gäller också följande förutsättningar. Inom varje milo/civo skall det finnas en MB med stab och en CB med kansli, en milomaterielförvaltning, en miloverkstadsförvaltning, ett byggnads- kontor och ett värnpliktskontor. En minskning med ett milo/civo innebär således att också miloförvaltningarna, byggnadskontoret och värnpliktskon- toret (exklusive inskrivningscentralen) utgår.
I alternativet med sex milo/civo har vi prövat de varianter som blir en följd av att Gävleborgs län, som nu är delat mellan milo/civo O och NN. helt skall föras till ett milo/civo. Den avgränsning som vi förordar framgår av figur 1 och innebär att Gävleborgs län förs till milo/civo NN. Vi anser nämligen att det i ett alternativ med sex milo/civo är nödvändigt att eftersträva en bättre balans mellan de olika militär- och civilbefälhavarnas uppgifter. I nuläget är MB/CB Ö de utan tvekan mest belastade högre regionala cheferna. Detta torde också gälla flertalet chefer för övriga totalförsvarsfunktioner inom milo/civo Ö. Vi anser det lämpligt att minska deras uppgifter. 1 alternativet medfem milo/civo har vi eftersträvat en geografisk indelning som ger bättre balans i uppgiftsfördelningen mellan olika milo/civo. Den avgränsning vi då har kommit fram till framgår av figur 2. För att i någon mån kompensera bortfallet av en milo/civoledning och den minskade lednings- säkerhet i krig som det innebär, föreslår vi att det i krigsorganisationen skall ingå en armékårchef med stab, som står till ÖB:s förfogande som lednings- reserv.
I alternativet med fyra milo/civo har vi prövat ett stort antal underalterna- tiv. Dessa kan delas in i två principiellt olika grupper. Den ena gruppen bygger på en sammanslagning av milo/civo NN och ÖN. Vi kallar dessa underal- ternativ 4 N. Den andra gruppen bygger på en sammanslagning av milo/civo S och V. Dessa underalternativ kallar vi 4 SV. Den bästa varianten som vi funnit inom respektive grupp framgår av figur 3. Vi fann det svårt att skilja
Figur 2 Alternativ 5.
dessa underalternativ åt och valde därför att låta båda kvarstå för den slutliga värderingen.
I alternativ 4 N blir det, med hänsyn till behovet att avlasta MB N, nödvändigt att organisera ett militärkommando i Norrbottens län med en chef som under MB N har ansvaret för atti fred planlägga och i krig leda försvaret med markstridskrafter inom sitt område. Han skall också svara för samverkan med länsstyrelsen. Detta innebär ett avsteg från nuvarande ledningsprinciper genom att en nivå förs in mellan MB och fördelningsche- ferna. Även lydnadsförhållandena i fred påverkas. Chefer för i fred organi- serade arméförband (motsvarande) i Norrbottens län skall således vara underställda chefen för militärkommandot men lyda under MB N när det gäller mobiliseringsförberedelser och utbildning. För att i någon mån kompensera den minskade ledningssäkerheten i krig, som alternativet innebär, föreslår vi, liksom i alternativ 5, att det i krigsorganisationen skall ingå en armékårchef med stab, som står till ÖB:s förfogande som lednings- reserv.
I alternativ 4 SV blir det, med hänsyn till behovet att avlasta MB SV, nödvändigt att organisera ett militärkommando i Skåne enligt samma principer som gäller för militärkommandot i Norrbottens län i alternativ 4 N. För att underlätta totalförsvarssamverkan i Skåne och samtidigt avlasta CB SV bör också möjligheten prövas att i krig organisera en länsstyrelse för hela Skåne. Vi har inte haft möjlighet att detaljstudera förutsättningarna för en sådan lösning. I vår fortsatta behandling av alternativ 4 SV har vi emellertid förutsatt att samverkansfrågorna i Skåne kan ges en tillfredsställande lösning utan att det behöver uppstå en mellannivå på civil sida. Även i detta alternativ har vi förutsatt att det i krigsorganisationen skall ingå en armékårchef med stab. I alternativet med tre milo/civo är variationsmöjligheterna begränsade och indelningen måste bygga på en parvis sammanslagning av nuvarande milo/ civo. Vår skiss till indelning i alternativ 3 framgår av figur 4. I detta alternativ
Figur 3 Alternativ 4 N och 4 S V.
Figur 4 Alternativ 3.
krävs i samtliga milo/civo. någon form av mellannivå för ledning av markstridskrafter, territoriell verksamhet och det civila försvaret. Alterna- tivet är således inte förenligt med nuvarande principer för ledning och samverkan på högre regional nivå och ligger därmed också utanför ramen för våra direktiv. Om sådana radikala förändringar av den högre regionala ledningen skall övervägas bör en förutsättningslös studie av ledningen i krig på nivåerna under den centrala genomföras och olika ledningsprinciper diskuteras.
Persona/besparingar och årliga kostnadsförändringar för försvarsmakten i de olika alternativen framgår av tabell 1. 1 tilläggsdirektiv har vi fått i uppdrag att belysa bl a ett alternativ som innebär en minskning med ca 150 anställda vid milostaber och miloförvaltningarnas ledningsorgan inom ramen för ett alternativ med sex milo/civo. Eftersom vårt grundalternativ med sex milo/ civo inte ger en sådan besparing redovisar vi detta alternativ — som vi kallar "alternativ 6, minus 150" — separat. Vid personaldimensioneringen i detta alternativ har vi utgått från att MB:s huvuduppgifter, dvs operativ verksam- het, mobiliseringsförberedelser och viss utbildning, skall prioriteras. Perso- nalminskningen och ambitionssänkningen har därför i första hand gått ut över mer fredsbetonade uppgifter. '
Tabell 1 Personal- och kostnadsförändringar för försvarsmakten _____________________——— Alternativ Förändring av an- Årlig kostnads- talet anställda förändring i mkr _______,______——— 6 - 97 — 11,3 6, minus 150 — 150 — 17,5 5 — 170 —— 20,0 4N - 240 — 28,0 4SV — 230 — 27,0
___—____,———_— Anm: Vi har också räknat militär och civilmilitär personal, som frigörs och som kan överföras till utbildningsfunktionen, som en besparing.
Värdering av alternativen
Det är många faktorer som påverkar värderingen av de olika alternativen och de olika faktorerna måste sinsemellan tillmätas olika vikt. Vi anser att avgörande för värderingen är milo/civoledningens funktionsduglighet i krig samt vid omställningen från fred till krig. För att kunna göra en bedömning av denna funktionsduglighet har vi utförligt behandlat de olika militär- och civilbefälhavarnas ledningsuppgifter i fred och krig. Med utgångspunkt från erfarenheterna av nuvarande organisation har vi ställt fredsuppgifterna i relation till de uppgifter som i dag ligger på MB/CB Ö. Vi har nämligen fått den uppfattningen att deras ledningsuppgifter ligger nära den övre gränsen för vad en MB med stab och en CB med kansli förmår lösa. Vår värdering av alternativen är följande.
I alternativ 6 bedöms sannolikheten vara liten för att någon MB får för stora ledningsuppgifter i krig. Om så ändå skulle bli fallet finns goda möjligheter att avlasta berörd MB genom att lägga över uppgifter på angränsande eller ”bakre" MB. Möjligheterna att leda försvaret på djupet av territoriet är goda. Samtliga MB bedöms kunna lösa sina fredsuppgifter och uppgifter i samband med mobilisering. Risken för att någon CB får för stora ledningsuppgifter i krig bedöms vara liten. Samtliga CB bör kunna lösa sina fredsuppgifter utan att nuvarande princip med en landshövding, som tillika är CB, behöver frångås.
För alternativ 6, minus 150 gäller i stort samma bedömning som ovan. Skillnaden ligger i beredningskapaciteten i fred. MB bedöms kunna lösa sina operativa och territoriella uppgifter på ett i huvudsak tillfredsställande sätt under förutsättning att krigsplanläggningen prioriteras. Vissa brister i krigsplanläggningen får man dock räkna med inom en del stödfunktioner. När det gäller mobiliseringsverksamheten föreligger vissa risker för att det blir luckor i planläggning och kontroll. MB:s uppgifter vad beträffar utbildning kan sannolikt inte lösas helt godtagbart. Inom funktionerna personalvård och arbetsmiljö kommer resurserna inom militärområdet att minska på ett sätt som knappast kan godtas. Detta medför att motsvarande tjänster kan behöva köpas från andra statliga eller kommunala organ varigenom några egentliga besparingar inte erhålls.
I alternativ 5 föreligger en viss risk för att MB V får för stora ledningsupp- gifter i krig. Denna risk föreligger emellertid först sedan uppladdning med stormaktsstyrkor skett i Danmark och Norge. Ledningsorganisationens kapacitet minskar något, framför allt på civil sida. Dess flexibilitet bedöms däremot i stort sett oförändrad och tillräcklig i förhållande till behoven. Möjligheterna att förbereda och i krig leda försvaret på djupet av territoriet har minskat något i södra och mellersta Sverige. Samtliga MB bedöms kunna lösa sina fredsuppgifter och uppgifter i samband med mobilisering. Risken för att någon CB får för stora uppgifter i krig bedöms vara relativt liten. Samtliga CB bör kunna lösa sina fredsuppgifter utan att nuvarande princip med en landshövding, som tillika är CB, behöver frångås.
I alternativ 4 N bedöms risken vara stor för att MB N ganska snabbt får för stora ledningsuppgifter i krig. I ett senare skede kan så bli fallet även för MB VB. Detta innebär ett stort behov av reservledningsmöjligheter, som dessutom kan behöva tillgripas tidigt. Ledningsorganisationens kapacitet
minskar betydligt i förhållande till alternativ 6, framför allt på civil sida. Ledningsorganisationens flexibilitet är begränsad genom att samtliga MB redan från början har mycket stora uppgifter. Därigenom bedöms det inte möjligt att tillgodose det i detta alternativ stora behovet av reservförfaranden på ett tillfredsställande sätt. Möjligheterna att leda försvaret på djupet av vårt territorium är begränsade. MB N får i fred mycket omfattande krigsplanlägg- nings- och repetitionsutbildningsuppgifter,som avsevärt överstiger dem som MB Ö har i dag. Även MB VB och MB Ö får något större fredsuppgifter än nuvarande MB Ö. Mobiliseringsuppgifterna är i stort sett av samma omfattning ialla militärområden. Med hänsyn till de stora avstånden i milo N får man räkna med att det kan uppstå svårigheter för MB N att leda mobiliseringen. I ett krisläge torde i varje fall inte MB N godtagbart kunna leda mobilisering, koncentrering och operationer samtidigt. Samtliga CB kommer att få mycket omfattande ledningsuppgifter i krig. Sannolikheten är stor att någon av CB Ö, VB eller N får för stora uppgifter. 1 fred har samtliga CB så stora uppgifter,att de ligger på gränsen till vad som är möjligt att förena med landshövdingeposten. Det kan därför bli nödvändigt att heltidsanställa vissa civilbefälhavare. I alternativet införs permanent en ledningsnivå mellan MB och fördelningscheferna i Norrbottens län. Detta ger dock den fördelen att samverkansproblemen i Norrbottens län löses på ett naturligt sätt.
Ialternativ4 SVbedöms risken vara stor att endera MB SV eller MB M,eller båda, får för stora ledningsuppgifter i krig, särskilt om en angripare diSponerar danskt och norskt territorium. Detta ger ett stort behov av reservlednings- möjligheter. Ledningsorganisationens kapacitet minskar betydligt i förhål- lande till alternativ 6, framför allt på civil sida. Ledningsorganisationens flexibilitet är begränsad. Behovet av reservförfaranden bedöms inte kunna tillgodoses på ett tillfredsställande sätt. Möjligheterna att leda försvaret på djupet av vårt territorium är också små. "Bakre" MB finns bara i norra Sverige. MB M och MB SV får mycket omfattande fredsuppgifter, som för MB SV avsevärt och för MB M betydligt överstiger dem som nuvarande MB Ö har. Detta gäller såväl krigsplanläggnings- och mobiliseringsuppgifterna som utbildning och övningar. Mobiliseringsuppgifterna blir av mycket stor omfattning, framför allt för MB SV, som får svårigheter att leda mobilise- ringen. 1 ett krisläge torde inte MB SV godtagbart kunna leda mobilisering och operationer samtidigt. Risken att CB SV får för stora uppgifter i krig är mycket stor, främst därför att han måste svara för befolkningsskydd m m i två tätbefolkade områden. Denna bedömning kvarstår även om en krigslänssty- relse kan organiseras i Skåne. Några ytterligare möjligheter att avlasta CB SV finns inte såvida inte en mellannivå inrättas. Även CB M kan få för stora uppgifter i krig. Fredsuppgifterna för CB SV och M blir av den omfattningen att de blir svåra att förena med landshövdingeposten. Det kan alltså bli nödvändigt att heltidsanställa två civilbefälhavare. Övriga nackdelar med alternativet är bl a att ett militärkommando i Skåne medför svårigheter för samverkan mellan militära och civila myndigheter på lägre regional nivå. Militärkommandot som sådant innebär en ledningsnivå mellan MB och fördelningscheferna i Skåne. En fördel med alternativet är att man här uppnår den bästa överensstämmelsen mellan milogränser och områden lämpliga för ledningen av jaktförsvaret m m.
Val av alternativ
Som framgått är det många faktorer som påverkar bedömningen av alternativen. Vid vår slutliga värdering och vårt val av alternativ har vi dock ansett att följande förhållanden måste tillmätas en avgörande betydelse.
13 Varje MB/CB måste ha rimliga möjligheter att lösa sina ledningsuppgifter vid mobilisering och i krig utan att den centrala eller högsta ledningen omedelbart skall behöva ingripa. El Varje MB/CB måste ha rimliga förutsättningar att genomföra krigsplan- läggningen och mobiliseringsförberedelserna samt utbilda och öva under- ställda chefer, staber och förband på deras krigsuppgifter. |:1 Ledningsorganisationen måste ha sådan kapacitet och flexibilitet att det finns möjligheter att anpassa den till händelseutvecklingen.
Alternativen 4 N och 4 SV ger enligt vår mening inte erforderliga förutsätt- ningar för att en betryggande ledning på högre regional nivå skall kunna upprätthållas, varken i krig eller i fred. Vi anser vidare att framför allt alternativ 4 N inte är förenligt med den militärpolitiska utvecklingen i vårt närområde, där Nordkalotten tilldrar sig ökat intresse. Ett alternativ med fyra milo/civo (eller färre) kräver också en övergång till andra ledningsprinciper i krig, vilket strider mot våra direktiv. Vi kan därför inte förorda alternativ 4 N eller 4 SV.
Alternativ 5 ger godtagbara och alternativ 6 goda ledningsförutsättningar såväl i krig som fred. Vi anser således båda alternativen användbara.
För alternativ 6 talar främst
|:] den bättre ledningskapaciteten, vilket är av vikt bl a med hänsyn till de ökade kraven på djupförsvar, |] den större säkerheten för att den regionala indelningen inte skall behöva ändras i krig eller vid förändringar i det militärpolitiska läget, El den bättre överensstämmelsen mellan milo/civoindelningen och sektorin- delningen, som underlättar den operativa och fackmässiga ledningen av flygstridskrafterna, samt [1 fördelen att inte behöva göra några större ändringar i den befintliga och i allt väsentligt väl fungerande milo/civoindelningen.
För alternativ 5 talar främst de ytterligare besparingar om 8,7 mkr per år som kan åstadkommas samt den bättre överensstämmelse som uppnås med vissa av kommunikationsverkens indelning i fred.
Vi anser att de ytterligare besparingar som kan uppnås i alternativ 5 inte motiverar en minskning av antalet militär- och civilområden. Vihrordar därför alternativ 6. Detta alternativ uppfyller inte tilläggsdirektivens bespa- ringsmål om 150 anställda. En ytterligare minskning av personalen i alternativ 6 bedömer vi dock inte lämplig. Om besparingsmålet skall vara styrande förordar vi alternativ 5.
CB:s uppgifter m m
När det gäller CB:s uppgifter m ni har vi funnit att CB:s möjligheter atti fred påverka krigsplanläggningen inom sitt ansvarsområde är otillräckliga med
hänsyn till det ansvar han instruktionsenligt har i krig. Den som har vissa uppgifter i krig bör också planera dessa i fred. Detta bör gälla även för CB. Vi föreslår därför att CB:s ansvar för att inrikta planeringen inom totalförsvarets civila delar förstärks, bl a genom att han i fred ges ett övergripande planeringsansvar för sådan verksamhet som berör flera län inom civilområ- det. CB skall således upprätta länsövergripande planer som visar hur samordningsbehoven i stort skall tillgodoses. Dessa planer skall ligga till gmnd för den planering som sker vid länsstyrelserna och övriga civila totalförsvarsmyndigheter.
Behovet av länsövergripande planer kan vara olika inom olika delar av landet. För vissa funktioner föreligger emellertid ett behov av sådana planer inom alla civilområden. Främst gäller detta
|:i utrymning och inkvartering av civilbefolkningen samt mottagning, vida- resändning och inkvartering av flyktingar, El undanförsel av och försörjning med förnödenheter samt Cl transportplanläggning.
Det är också nödvändigt att det kommer till stånd en länsövergripande planering och samordning av sjukvården i krig och därmed sammanhäng- ande transporter. Ledningsfrågorna i detta avseende har behandlats av utredningen om sjukvården i krig och redovisats i betänkandet SOU 1978:83.
Vårt förslag att ge CB ett länsövergripande planeringsansvar innebär också att ledningsförhållandena mellan centrala myndigheter och CB samt mellan CB och länsstyrelserna måste anpassas. Vi föreslår således att centrala civila totalförsvarsmyndigheter ges föreskriftsrätt gentemot CB när det gäller krigsplanläggningen inom sina respektive fackområden. För den länsöver- gripande planeringen inom civilområdet ges CB motsvarande föreskriftsrätt gentemot länsstyrelserna.
Som en följd av CB:s ökade uppgifter föreslår vi en förstärkning av CB- kansliema och av kanslichefens ställning.
Våra förslag beträffande CB-organisationen innebär en kostnadsökning med ca två mkr per år.
Enligt nuvarande praxis utses en av landshövdingarna inom civilområdet att vara CB. Vi anser att denna ordning har stora fördelar och att den bör utnyttjas även i fortsättningen så länge uppgifterna går att kombinera.
Alltsedan CB-institutionens tillkomst har CB sorterat under samma departement som länsstyrelserna — för närvarande kommundepartementet. Den styming som regeringen utövar gentemot CB i fred utgår emellertid i allt väsentligt från försvarsministern i dennes egenskap av samordningsminister för totalförsvaret och från den samordningsavdelning (FöSam) som står till hans förfogande. Det är därför lämpligt att även formellt ansluta CB- organisationen till försvarsdepartementet. Därigenom kommer uppgifter och resurser från samma departement. Vi föreslår således att CB-organisationen överförs till försvarsdepartementets ansvarsområde.
Någon enhetlig princip för CB-kansliernas lokalisering har inte fastställts. Med hänsyn till personalen och kontinuiteten i fredsverksamheten har vi ansett det självklart att kanslierna skall ha fasta stationeringsorter. Erfaren- heterna från nuvarande organisation visar att behovet av samarbete mellan
CB och MB är omfattande, och vi bedömer att det kommer att öka i framtiden. Mot den bakgrunden anser vi att principen bör vara att milostab och CB-kansli lokaliseras till samma ort i fred. Med hänsyn till storleken på milostab respektive CB-kansli är det naturligt att kansliet flyttar till milostabens lokaliseringsort.
MB:s uppgifter
Vi har redan i vån första betänkande i viss utsträckning behandlat MB:s uppgifter.
MB:s uppgift är att försvara militärområdet. Den operativa verksamheten blir därför MB:s huvuduppgift. Vid sidan härav är mobiliseringsverksam- heten hans viktigaste uppgift. Vi anser att MB också skall ha erforderligt inflytande på sådan utbildning som har direkt samband med den operativa verksamheten.
Det ansvar som MB skall ha eller det inflytande som han skall ges över den verksamhet som bedrivs vid förband m m inom militärområdet skall motiveras av ovan angivna tre uppgifter eller av andra klart rationella skäl. Vi vill därför markera vår uppfattning att MB:s uppgifter måste begränsas och att han inte får vara någon allmän ledningsinstans, på vilken uppgifter av alla möjliga slag kan läggas.
De uppgifter som åvilar MB löser han med hjälp av sin stab och av de myndigheter (motsvarande) som är underställda eller lyder under honom, bl a miloförvaltningar, byggnadskontor och försvarsgrenarnas lägre regio- nala/ lokala myndigheter. När det gäller uppgiftsfördelningen mellan de olika enheterna inom militärområdet anser vi att principen bör vara att staben skall biträda MB vid ledningen av verksamheten medan underställda och under- lydande myndigheter svarar för genomförandet (verkställigheten). Uppgifter som är av verkställighets- och/eller servicekaraktär skall således avlastas MB och milostaben.
MB:s huvuduppgift är den operativa verksamheten, och han skall i konsekvens därmed vara underställd ÖB. Vidare bör MB lyda under respektive försvarsgrenschef i fråga om fackmässig mobiliseringsverksamhet och utbildning som MB har ansvar för. MB måste ges sådana befogenheter och sådant inflytande över verksamheten inom militärområdet att huvud- uppgiften, dvs att försvara militärområdet, alltid kommeri första hand. Detta är särskilt viktigt för kuppförsvaret. Därför böri princip på samma sätt som nu ledningsorgan, förband, utbildningsanstalter och andra militära enheter inom militärområdet vara underställda MB. Han har härigenom orderrätt gentemot underställda enheter utom i de avseenden där enheterna lyder under central myndighet eller annan myndighet.
Vi utvecklar i det följande innebörden av de uppgifter som vi anser skall ligga på MB.
För den operativa verksamheten har MB ett totalt ansvar. Det finns således inga uppgifter inom detta verksamhetsområde som utförs inom militärom- rådet och som inte ankommer på MB. Den operativa verksamheten har vi delat in i en ledningsfunktion (operativ ledning) och ett antal stödfunktioner. Den operativa ledningsfunktionen bereder MB:s beslut om hur försvaret av militärområdet skall föras, vilken beredskap läget kräver m m. De operativa
stödfunktionerna lämnar underlag, var och en inom sitt område, för möjligheterna att genomföra olika operativa alternativ samt utarbetar erforderliga order inom sitt ansvarsområde sedan MB fattat principbeslut. Operativa stödfunktioner är bl a underrättelsetjänst, fältarbeten, underhålls- tjänst, transporttjänst och personaltjänst. För krigsplanläggning Och bered- skap inom dessa m fl operativa stödfunktioner skall MB ha ett fullt ansvar eftersom det är en direkt förutsättning för att hans operationsplaner skall kunna förverkligas. I alla dessa avseenden har MB ansvaret under ÖB.
MB:s ansvar för mobiliseringsverksamheten skall omfatta territoriella och fackmässiga mobiliseringsförberedelser samt mobilisering. På central nivå är ansvaret fördelat mellan ÖB och försvarsgrenscheferna. På milonivån knyts ansvaret för hela mobiliseringsverksamheten samman hos MB. Denne skall i princip ha ansvaret för alla mobiliseringsförberedelser inom militärområdet. För flygstridskrafterna gäller för närvarande delvis andra principer. De fackmässiga mobiliseringsförberedelserna åvilar där den MB som har sig förbanden grundtilldelade. Detta gäller för övrigt även chefen för första flygeskadern. De avsteg detta innebär från de allmänna principerna motiveras av kravet på hög insatsberedskap hos flygstridskrafterna. Lämpligheten i denna princip bör dock fortlöpande prövas, bl a i samband med ÖB:s studier av flygstridskrafternas operativa ledning i krig. Vi föreslår emellertid ingen förändring.
MB skall vidare ha erforderligt inflytande över de delar av utbildningen som har direkt samband med den operativa verksamheten, krigsplanläggningen och mobiliseringsverksamheten. Syftet skall vara att öva mobilisering, att öva befäl, staber och förband i och för deras krigsuppgifter, att öva milostaben för dess krigsuppgifter samt att ge MB och milostaben kännedom om under- ställda chefers och förbands kapacitet och förmåga att lösa sina uppgifter. Vi anser därför att MB under försvarsgrenscheferna skall leda och samordna repetitionsutbildningen, främst tillämpningsövningarna, för förband ur samtliga försvarsgrenar. Vi anser vidare att MB skall medverka i den långsiktiga planeringen av denna utbildning för att bl a säkerställa att förband som behöver samövas inkallas samtidigt.
När det gäller flygvapnets grundutbildning, fortsatt flygs/agsutbi/dning m m liksom marinens motsvarande utbildning skall, enligt vårt förslag i etapp 1, ledningen gå direkt från central till lokal nivå. Vi anser dock att grundut- bildningen, oberoende av försvarsgren, i vissa fall kan behöva inriktas av MB med hänsyn till förbandens krigsuppgifter inom militärområdet. Vi anser det också nödvändigt att MB leder och samordnar vissa övningar och genomför inspektioner oberoende av försvarsgren.
När det gäller ledningen av grundutbildningen inom armén har vi efter ytterligare överväganden i den andra etappen av vårt utredningsarbete funnit, att det är lämpligt av fredsrationella skäl att MB under chefen för armén åläggs vissa uppgifter. Sammanfattningsvis innebär våra ställningstaganden att MB även i fortsättningen skall genomföra förbandsomsättningsplanering, dvs den långsiktiga planeringen av uppgifterna inom militärområdet när det gäller arméns grundutbildning. MB skall också ha ett ansvar när det gäller den årsvisa planeringen och budgeteringen av grundutbildningen och därmed också för genomförandet av planerings- och budgetdialogen. Han skall vidare leda vissa övningar, samordna och följa upp grundutbildningen samt
kontrollera utbildningsresultatet.
Vi har prövat att centralisera dessa uppgifter till arméstaben men funnit att en sådan åtgärd inte medför några besparingar. Alternativet med en centralisering försvårar dessutom en rationell utbildningsplanering, framför allt mellan grund- och repetitionsutbildning, samt kan få allvarliga konse- kvenser för krigsförbandens personalförsörjning. Vi kan inte förorda ett sådant alternativ.
I det här sammanhanget har vi också behandlat uppgiftsfördelningen mellan MB och truppslagsinspektörer. Vi har då konstaterat att något dubbelarbete av betydelse inte förekommer även om en bättre samordning och klarare ansvarsfördelning, främst när det gäller inspektionsverksamhe- ten, bör åstadkommas.
Vi anser att nuvarande former för planering och budgetering m nr inom armén måste förenklas. Nuvarande rutiner är alltför omständliga och bedrivs i alltför många steg. När det gäller marinen och flygvapnet bör MB delta i det årsvisa planerings- och budgetarbetet i den utsträckning som erfordras för att tillgodose MB:s inflytande över den verksamhet han leder och samordnar. Detta kan lämpligen ske genom en i erforderlig grad gemensam dialog mellan försvarsgrenschef, MB och lägre regionala/ lokala myndigheter.
MB:s huvuduppgifter, dvs den operativa verksamheten, mobiliserings- verksamheten och delar av utbildningen, kräver ett inflytande på den verksamhet i övrigt som bedrivs inom militärområdet. Detta inflytande skall säkerställa MB:s möjligheter att genomföra krigsplanläggningen enligt gällande operationsplaner, att disponera krigsorganisationens personal, mate- riel och övriga förnödenheter på mest rationella sätt i krig och fred, att överblicka beredskapen inom militärområdet, att leda mobiliseringens genomförande samt att leda verksamheten efter mobilisering. Vi redovisar i det följande vår syn på hur detta ansvar bör tillgodoses. Vi vill då samtidigt erinra om vår grundsyn att MB med biträde av sin stab skall leda verksamheten inom militärområdet medan verkställigheten skall åvila under- ställda och underlydande myndigheter.
När det gäller materiel/öfvaltning anser vi att MB skall ha fullt ansvar för materielunderhållstjänsten i krig och erforderliga förberedelser härför i fred _ med de undantag som ÖB bestämmer. MB skall ha möjlighet att på planeringsstadiet få kännedom om och vid behov påverka centralt planerade materielrörelser, som kan komma att beröra den materiella beredskapen inom militärområdet. Detta underlättas om försvarsgrenarna utvecklar enhetliga rutiner för krigsorganisationsplanering m m. MB skall följa upp och kontrollera krigsmaterielens tillgänglighet och användbarhet, varvid teknisk expertis skall ställas till förfogande av centrala myndigheter, främst försvarets materielverk. De särskilda lydnadslinjerna från försvarets materielverk till lokal nivå rörande marinens vapen- och skeppstekniska materiel och flygvapnets flygmateriel bör avskaffas. MB skall inte onödigtvis blandas in i alla de frågor av fackmässig karaktär som reglerar den löpande verksamheten inom materielförvaltningsområdet. Detta gäller också arméns materiel.
När det gäller persona/tjänst anser vi att MB:s inflytande på krigspersonal- tjänsten i vad avser personalresursernas användning i krigsorganisationen inte har en tillfredsställande formell förankring. MB:s inflytande över värnpliktskontoren grundas på en överenskommelse mellan ÖB och chefen
för värnpliktsverket, som innebär att MB har anvisningsrätt gentemot ”sitt” värnpliktskontor. Vi anser att MB bör ges en i instruktionen förankrad anvisningsrätt gentemot värnpliktskontoren — dvs i realiteten gentemot värnpliktsverket — i vad avser utnyttjandet av de värnpliktiga som tilldelats militärområdet.
MB:s uppgifter vad avser fredspersonaltjänst bör begränsas, och han bör således inte vara någon mellannivå mellan centrala och lokala myndigheter. Uppgifter och befogenheter bör i större utsträckning än hittills decentraliseras till lokala chefer. Detta gäller framför allt sådana frågor som är förhandlings- bara, tex anställningsärenden och vissa lönefrågor. MB:s uppgifter inom främst arméns kommenderingssystem bör begränsas. MB bör inte heller vara en mellannivå inom arbetsmiljöområdet. Hans uppgift att under ÖB leda personalvården inom militärområdet bör därför utgå. Däremot anser vi att MB, med hänsyn till behovet av en övergripande personalbedömning, bör ha kvar sina uppgifter inom befordringssystemet.
När det gäller hälso- och sjukvården föreslår vi att MB släpper sitt tillsynsansvar i fred i den takt det kan övertas av andra myndigheter. Erforderliga överenskommelser bör träffas mellan försvarsmakten och berörda civila organ. MB:s uppgifter skall i fortsättningen avse hälso- och sjukvården i krig samt erforderliga förberedelser i fred, dvs krigsplanläggning, viss utbildning och övningar. Stabsresurserna dimensioneras så att MB:s stab också kan biträda lägre regionala chefer (motsvarande) i deras krigsplanlägg- ning.
MB:s ansvar för kamera/tjänsten i fred bör begränsas till planläggning och andra förberedelser för krigskameraltjänsten. MB:s ledning av fredskameral- tjänsten bör således utgå.
Inomforti/ikations- och byggnads/öwaltningens område har MB i dag både ledande och verkställande uppgifter. Han biträds härvid av sektion 8. Verkställande uppgifter får MB på uppdrag av fortifikationsförvaltningen, och de innebär bl a att MB skall projektera och upphandla befästningar m m. För byggledning, kontroll och besiktning av dessa befästningar svarar emellertid byggnadskontoret. Ansvaret för verkställigheten (anskaffningen) är således delat mellan stab och byggnadskontor.
Det är inte rationellt att splittra verkställighetsuppgiften på två myndig- heter. En myndighet bör ha ansvaret för den anskaffningsverksamhet som fortifikationsförvaltningen av praktiska skäl inte kan leda själv. Vår princi- piella uppfattning är att verkställighetsuppgifter inte skall ligga på milosta- ben, och eftersom denna uppgift inte behöver åvila MB av operativa skäl bör ansvaret odelat ligga på byggnadskontoret. Fortifikatorisk kompetens bör därför tillföras byggnadskontoret.
Enligt vår uppfattning skall MB inte heller ha ansvaret för fastighetsför- valtningen (dvs underhåll och drift av byggnader, befästningar och mark m m) under fortifikationsförvaltningen. Om fortlfikationsförvaltningen skall ha kvar detta ansvar bör det under fortifrkationsförvaltningen ligga på byggnadskontor och lokala myndigheter. Om fortifikationsförvaltningen inte skall ha kvar detta ansvar kommer underhåll och drift av fastigheter att följa samma ansvarsmönster som nu gäller för underhåll och drift av materiel. Vi anser att produktionsansvaret, i varje fall för underhåll och drift av befästningar och andra i krigsförbanden ingående anläggningar,bör överföras
till försvarsgrenschefernas ansvarsområde. Den nuvarande ordningen innebär nämligen att försvarsgrenscheferna inte har det fulla ansvaret för att vidmakthålla de krigsförband som de skall mobilisera. Frågan om bla ansvarsförhållandena när det gäller fastighetsförvaltningen utreds för närva- rande av riksrevisionsverket på regeringens uppdrag.
Våra förslag beträffande fortifikations- och byggnadsförvaltningen innebär sammanfattningsvis följande.
MB och milostaben biträder ÖB och försvarsgrenscheferna när det gäller att bedöma behov av anläggningar, mark m 111 inom militärområdet. Övriga anskaffningsuppgifter överförs till byggnadskontoret så att detta under fortifikationsförvaltningen svarar för all den anskaffningsverksamhet (inklu- sive iståndsättning) som inte sköts av fortifikationsförvaltningen och som inte kan decentraliseras till andra myndigheter på lokal nivå. Även de uppgifter som nu ligger på sektion 8 vad avser att planlägga utbyggnaden av befästningar vid mobilisering och i krig överförs till byggnadskontoret. Byggnadskontoret förstärks med erforderlig fortifikatorisk kompetens. Vi föreslår vidare att byggnadskontoret, som för närvarande upplöses vid mobilisering, ingår i krigsorganisationen som ett verkställande organ för ledning av befästningsarbeten m m på milonivån.
MB:s ansvar för fastighetsförvaltningen under fortifikationsförvaltningen utgår. Försvarsgrenscheferna, och under dessa MB, ges samma ansvar för krigsförbandens anläggningar som för deras materiel. Lokala chefer bör ges ökade beslutsbefogenheter när det gäller underhållsåtgärder.
En organisatorisk konsekvens av våra förslag är att sektion 8 i milostaben utgår. I den mån kvarvarande uppgifter inte kan utgå överförs de till byggnadskontoret eller andra enheter i staben. De operativa fältarbetsupp- gifterna i milostaben sammanförs i en fältarbetsavdelning som förstärks med erforderlig fortifikatorisk kompetens.
Milostabens organisation
Våra förslag beträffande milostabens organisation innebär sammanfatt- ningsvis följande.
I nuläget utövas den operativa ledningsfunktionen (OpL) under chefen för sektion 1 av de fackmässigt organiserade mark-, sjö- och luftoperationsav- delningarna. Sektionschefen måste därför själv bereda de övergripande operativa frågorna eller också måste särskilda arbetsgrupper bildas. Detta är en brist som måste avhjälpas. Vi föreslår därför att det skall finnas en särskild operativ beredningsfunktion — operationschef. Denna funktion kräver till- gång till kvalificerad fackmässig kompetens för olika typer av stridskrafter. Det är därför nödvändigt att organisationen utformas så att tillgång till sådan kompetens garanteras. De tre fackmässigt organiserade enheterna för mark-, sjö- respektive luftstridskrafter bör därför finnas kvar. Operationschefen skall tillika vara ställföreträdande sektionschef. Underrättelse- och säkerhetstjäns- ten (Und) är mycket viktiga stödfunktioner till den operativa ledningen. Vi föreslår därför att dessa båda funktioner ingår i samma sektion som den operativa ledningen (OpL/Und-sektionen). Chefen för underrättelseenheten bör ges en sådan ställning att kvalificerad personal kan rekryteras. I krig ingår dessutom en väderenhet i OpL/Und-sektionen.
Vi anser att det föreligger ett nära samband mellan mobiliseringsförbere- delser (Mob) och underhäI/stjönst (Uh). Bland annat domineras båda dessa uppgifter av försörjning med och underhåll av förnödenheter. MB:s ledning av mobiliseringsverksamhet och underhållstjänst bör därför beredr sinom en och samma sektion, Mob/Uh-sektionen. I denna bör ingå en centralenhet för övergripande ledning av mobiliseringsverksamhet och underhållstjänst. en matcrielenhet samt i krig enheter för kameral verksamhet och fältpost- tjänst.
MB:s uppgifter vad avser utbildning (Utb) av krigsförbanden bör hållas samman av en sektionschef, som till sitt förfogande har en utbildningsenhet. MB:s uppgifter beträffande ledningsövningar samt krigsspel, krigsplanlägg- ningsfältövningar o d bör dock åvila OpL/Und-sektionen. Särskild mobilise- ringsutbildning bör åvila Mob/Uh-sektionen. Överhuvudtaget bör särskild utbildning för krigsuppgift inom ett visst fackområde, tex underrättelse- tjänst, hälso- och sjukvårdstjänst, transporttjänst osv, ledas av respektive fackenhet i staben.
Utöver ovan nämnda organisationsenheter finns ett behov av enheter för personaltjänst, hälso- och sjukvårdstjänst, transporttjänst, fältarbeten, sambandstjänst och intern administration. Den sistnämnda skall placeras in i organisationen direkt under stabschefen.
Alla persona/Udnstfrdgor (Pers) bör beredas av en särskild personalenhet. Enheten skall dock inte handlägga för milostaben interna personalärenden. Ansvaret för dessa skall åvila chefen för den administrativa enheten. Personaltjänsten bör enligt vår mening ingå i samma sektion som utbild- ningsverksamheten eftersom det finns ett klan samband mellan dessa funktioner. 1 fred dominerar utbildningsuppgifterna medan de under krigs- tillstånd minskar i omfattning. I milostabens krigsorganisation ingår utbild- ningsuppgifterna i personalsektionens ansvarsområde. Sektionen bör mot den bakgrunden benämnas Utb/Pers-sektionen.
Hälso- och sjukvårdstjänsten utgör en integrerad del av underhållstjänsten. Man kan emellertid också finna starka motiv för att föra ihop hälso- och sjukvårdstjänsten med personaltjänsten. Vi vill dock inte föreslå någon förändring, främst beroende på att underhållstjänsten organisatoriskt är sammanhållen i hela den militära organisationen i krig. Hälso- och sjukvårds- enheten bör därför även i fortsättningen ingå i Mob/Uh-sektionen.
Återstående funktioner att inplacera organisatoriskt är transport-, fältar- bets- och sambandstjänst. I nuläget utgör transporttjänsten en fristående sektion medan fältarbets- och sambandsavdelningarna ingår i sektion 1.
Vi anser det inte lämpligt att belasta chefen för OpL/Und-sektionen ytterligare. Han bör få möjligheter att koncentrera sig på de operativa ledningsfrågorna och underrättelsetjänsten och bör inte ges det direkta ansvaret för någon av övriga stödfunktioner.
Transporttjänsten har ett klart samband med underhållstjänsten men även här ser vi det mindre lämpligt att belasta chefen för Mob/Uh-sektionen ytterligare.
Vi har därför övervägt att sammanföra transport-, fältarbets- och sam- bandsenheterna till en särskild sektion (sektion T/F/S). Detta ger bla fördelen att chefen för OpL/Und-sektionen avlastas och att den operativa ledningen stärks. Vidare utjämnas arbetsbelastningen mellan sektionerna.
Ytterligare en kvalificerad sektionscheftillförs milostaben, vilket är väsent- ligt med hänsyn till den omfattande samverkan som bl a dessa tre stödfunk- tioner har med övriga totalförsvarsmyndigheter. Krigsorganisationens behov av ledningspersonal kan bättre tillgodoses. Slutligen har en sådan lösning den fördelen att chefen för sektion T/F/S kan väljas med hänsyn tagen till den särskilda vikt, som militärbefälhavaren i aktuellt militärområde kan tillmäta en av dessa stödfunktioner.
Vi har funnit övervägande skäl tala för alternativet med en särskild sektion för transporter, fältarbeten och sambandstjänst.
Vårt förslag till principorganisation av milostaben framgår av figur 5. Som framgår av figuren har vi inte funnit anledning att föreslå någon särskild planerings- och ekonomienhet. Den interna planeringen skall enligt vår "uppfattning åvila den administrativa enheten. MB:s medverkan i planerings- och budgetarbetet inom marinen och flygvapnet bör läggas på lämplig sakenhet inom staben. Chefen för Utb/Pers-sektionen bör vara sammanhållande för MB:s uppgifter avseende arméns planerings- och budgetarbete.
Ledningsorganisationen måste utformas så att det finns erforderlig besluts- kapacitet på alla nivåer. Vi anser att vårt förslag till organisation av milostaben har ökat beslutskapaciteten på sektionsnivå genom att alla sektionschefer, till skillnad från nu, kan rekryteras med en bred erfarenhets- bakgrund.
Vi har övervägt behovet och lämpligheten av att tillföra ledningsorgani- sationen ställföreträdare för MB och/eller stabschefen, men funnit detta mindre lämpligt. Som en följd härav bör nuvarande befattningar för fristående souschefer utgå ur organisationen vid berörda milostaber.
Stabschef
OpL/ Und Mob/ Uh Utb/ Pers
Chef Chef Chef Chef
Operations- chef
Central— Utbildning Transporter enhet
Personal Fältarbeten
Markstrids— krafter
Materiel
Samband
Hälso— och sjukvård
Sjöstrids- krafter
Luftstrids— krafter
Underrät— telse— och säkerhets- tjänst
Figur 5 Milostabens prin- ciporganisation.
Administration
Med hänsyn till den betydelse som måste tillmätas den operativa verksamheten föreslår vi att tjänsten som chef för OpL/Und-sektionen placeras in på nivån motsvarande nuvarande souschefer. Detta bör uppfattas så att nuvarande souschefer fått ett konkret ansvarsområde. Operations- chefen bör ligga på en nivå som motsvarar nuvarande chef för sektion 1.
På chefen för Utb/Pers-sektionen bör ställas samma krav som på de nuvarande cheferna för armé- och flygsektionerna, dvs han skall vara en erfaren före detta förbandschef. Inom gruppen MB, stabschef samt cheferna för OpL/Und- och Utb/Pers- sektionerna bör erforderligt behov av fackkompetens på hög nivå i miloled- ningen kunna tillgodoses. Tjänsterna såväl i miloledningen som i staben bör vara oberoendebefatt- ningar samt ges en fördelning mellan försvarsgrenarna, som tillgodoser behovet av fackmässig kompetens. Tjänsterna som chefer för enheterna för mark-, sjö- respektive luftstridskrafter bör dock knytas till respektive försvarsgren.
Chefen förförsta _ flygeskadern
Vi har särskilt behandlat uppgifter m m för chefen för första flygeskadern (C E 1) med stab. Våra förslag innebär att C E 1 bör bibehålla nuvarande fristående ställning. Nuvarande uppgifter och resurser för C E 1 med stab bedöms i stort lämpligt avpassade vad gäller ledning av attackförbanden. När det gäller C E 115 uppgifter för spaningsförbanden bör dessa inte ändras i avvaktan på resultatet av pågående studier rörande operativ ledning av flygstridskrafter i krig. Bland annat föratt behålla handlingsfriheten avseende de framtida ledningsförhållandena för spaningsförbanden föreslår vi att spanings- och underrättelseavdelningen lokaliseras till och ingår i F 13, och att chefen för F 13 övertar och under C E 1 utövar i huvudsak de uppgifter som tidigare åvilat chefen för F 11. Nuvarande provisoriska organisation för E 115 stab — exklusive spanings- och underrättelseavdelningen och den tillfälligt organiserade krigsorganisationssystemavdelningen — bör fastställas liksom Stabens personalram. C E 1 med stab bör bibehålla nuvarande lokalisering till Göteborg. Samordningsmöjligheter med den marina stabs- organisationen bör tas till vara.
Chefen för Gotlands militärkommando
Chefen för Gotlands militärkommando (C MKG) är för närvarande under- ställd MB Ö men lyder direkt under chefen för armén i vad avser utbildning m m. Vi anser att MB Ö bör ges ansvar också för utbildningen m nr av arméstridskrafter på Gotland. Därigenom blir det samma lednings- och lydnadsförhållanden som gäller för övriga lägre regionala chefer inom armén. Vårt förslag påverkar inte C MKG:s ställning i övrigt.
B yggnadskontoren
Vi har tidigare redovisat de ändrade uppgifter för byggnadskontoren som blir I en följd av våra förslag beträffande MB:s uppgifter inom fortifikations- och
byggnadsförvaltningens område. Organisatoriskt innebär våra förslag att byggnadskontoren tillförs en krigsplanläggningsenhet, för vilken en fortifi- kationsofficer bör vara chef. Vi anser att tjänsten som chef för byggnads- kontor bör vara civil. Detta hindrar självfallet inte att en militär befattnings- havare kan placeras på tjänsten.
Byggnads- och reparationsberedskapen
När det gäller byggnads- och reparationsberedskapen (BRB) föreslår vi att försvarsmakten (fortifikationsförvaltningen) även fortsättningsvis bör ha "förbandsproduktionsansvaret" för BRB i fred. Av praktiska skäl kan vi också godta att BRB-cheferna på högre och lägre regional nivå även i fortsättningen lyder under MB respektive försvarsområdesbefälhavare under förutsättning att beslut om BRB-resursernas fördelning fattas av MB/CB respektive försvarsområdesbefälhavare/länsstyrelse i samråd. BRB bör finansieras via ett särskilt anslag, som inte skall inräknas i försvarsmaktens kostnadsram. Nuvarande principer för tillsättning av regional- och lokal- chefer bör behållas, vilket innebär att chefskapet är en deltidssyssla för personal som i övrigt är civilt verksam inom byggnads- och anläggningsbran- schen. Fasta heltidstjänster för handläggning av BRB-frågor bör inrättas på milonivån. Dessa handläggare skall ha tjänstgöringsskyldighet även på den lägre regionala nivån för lokalchefens räkning men hållas samman i ett regionalkontor, som ansluts till milostaben. Vårt förslag att inrätta fasta tjänster bedöms medföra en kostnadsökning på ca en mkr per år.
Färs/agens genomförande
När det gäller att genomföra den nya miloorganisationen anser vi att beredningen i försvarsdepartementet av våra förslag bör samordnas med beredningen av de detaljorganisationsförslag som ÖB m fl centrala myndig- heter skall redovisa med anledning av prop l977/78:63. Vi anser att de i propositionen angivna personalminskningskraven inte påverkar våra princip- förslag avseende den högre regionala nivån. Det är emellertid inte osannolikt att resultatet av arbetet på central nivå kan komma att påverka resursbehovet på högre regional nivå. Även andra avstämningar, t ex i arbetsfördelningen, kan behöva göras. Vidare bör genomförandet av den nya miloorganisationen ske först sedan de centrala stabema genomfört sin omorganisation. En realistisk tidpunkt torde vara år 1982. Våra förslag beträffande CB och gränsändringarna i Gävleborgs län bör dock kunna genomföras oberoende av den centrala nivån och i den takt som berörda myndigheter finner möjligt. Vidare bör förslagen beträffande E 125 stab och spanings- och underrättelse- avdelningen behandlas med förtur med hänsyn till tidsförhållandena för F II:s nedläggning.
I Förutsättningar
l Uppdraget
1.1. Direktiven
Genom beslut den 20 september 1974 bemyndigade Kungl Maj:t chefen för försvarsdepartementet att tillkalla högst sex sakkunniga med uppdrag att se över det militära försvarets centrala och högre regionala ledningsorganisa- tion.
Statsrådet och chefen för försvarsdepartementet anförde bl a följande:
Det militära försvarets nuvarande ledningsorganisation på central nivå bygger i allt väsentligt på de riktlinjer som drogs upp av 1958 års försvarsledningskommitté och 1960 års försvarsledningsutredning. Grundtankarna i den organisation som statsmak- terna beslutade om (prop 1961:109, SU 1961190, rskr 196lz258) innebär i stort att överbefälhavaren, direkt under Kungl Maj:t i fred är ansvarig för operativt krigsför- beredelsearbete, långsiktsplanering och avvägningar inom det militära försvaret samt i krig för den operativa verksamheten. Överbefälhavaren biträds av försvarsstaben. De förbandsproducerande funktionerna — utbildning, taktik, utrustning, organisation, personal och mobilisering — åvilar, direkt under Kungl Maj:t, försvarsgrenscheferna, som härvid biträds av var sin försvarsgrensstab.
Utvecklingen av förvaltningsorganisationen inom försvaret under 1960- och 1970- talen karaktäriseras av en inriktning mot centralt sammanhållet, självständigt ansvar för resp verksamhetsområde. Försvarets materielverk inrättades 1968 som central förvaltningsmyndighet för tyg- och intendenturförvaltningen. Materielverkets nuva- rande organisation fastställdes av statsmakterna år 1971 (prop l97l:124, FöU 1971222, rskr 197lz292). Värnpliktsverket inrättades år 1968 (prop 1968234, SU 1968:92, rskr 1968z214) som centralt organ för inskrivning och redovisning av värnpliktiga. Den organisation som gäller för försvarets sjukvårdsstyrelse tillkom år 1969 (prop 19691110, SU 1969:105, rskr 1969:249). På grundval av riksdagens beslut (prop 1973z88, FöU l973:17, rskr l973:196) pågår fn omorganisation av försvarsforskningen till en gemensam försvarsforskningsorganisation. Även fortifikationsförvaltningens organi- sation har nyligen setts över (prop 1973175, FöU 1973116, rskr l973:195).
Organisationen av det militäraförsvarets regionala ledning grundas på statsmak- ternas beslut år 1964 och 1966 (prop 1964:109, SU 1964:189, rskr 19641362 och prop l966:110, SU 1966299, rskr 1966z248) och innebär att landet indelas i sex militärområ- den. Varje militärområde Iyder under en militärbefälhavare, som i krig direkt under överbefälhavaren är ansvarig för den operativa ledningen inom militärområdet. I fred svarar militärbefälhavaren — under vederbörlig central myndighet — för operativt krigsförberedelsearbete och förbandsproduktion. Militärbefälhavarna är inom militär- området under de centrala förvaltningsmyndigheterna ansvarig för samordning av förvaltningen samt, med vissa begränsningar. för planläggning och kontroll av förvaltningen. Militärbefälhavaren biträds av en allsidigt sammansatt militärområdes-
stab. Vid anmälan av prop 19662110 anförde föredragande departementschefen att militärområdesorganisationen förutsatts vara provisorisk under en övergångstid och att definitiva beslut i organisationsfrågan inte skulle fattas förrän tillräckliga erfaren- heter. hade vunnits.
Organisationen på lägre regional och lokal nivå ses fn över under överbefälhavarens huvudansvar. Översynen har lett till vissa delbeslut från statsmakternas sida (prop l973z75, FöU l973:14, rskr 19732170).
Ett nytt planerings- och programbudgetsystem infördes i försvaret den 1 juli 1972 (prop 1970197, SU 19701203, rskr l970:420). Grundtanken i detta system är att särskild vikt skall läggas vid att ange de långsiktiga målen för försvaret så att dessa i högre grad än tidigare kan tjäna till vägledning vid planering och genomförandeverksamhet. I fråga om den senare verksamheten skall en ökad delegering eftersträvas. Planering och verkställighet inriktas på krigsförbanden, vilka har förts samman i ett antal program.
] programbudgetsystemet indelas verksamheten i och härleds ledningskraven till tre huvudfunktioner, nämligen en operativ funktion, en programfunktion och en produktionsfunktion. Den operativa funktionen svarar för det operativa krigsförbere- delsearbetet. Programfunktionen svarar för formulering av mål för programmen, resursfördelning och kontroll av måluppfyllelse. Produktionsfunktionen svarar för att de mål som anges av programfunktionen uppfylls i största möjliga utsträckning och på lämpligaste sätt. Produktionen har indelats i fyra huvudproduktionsområden. Utöver de nämnda huvudfunktionerna finns speciella funktioner med uppgift att säkerställa att verksamhet, som berör flera program eller produktionsområden och som kräver speciell kompetens och/eller produktionsteknik kan överblickas och styras samlat. Dessa funktioner hänförs till den s k fackfunktionen i den mån de inte direkt följer av instruktioner och föreskrifter för resp myndighet. Den närmare innebörden av fackfunktionen och fackmyndigheternas ställning övervägs fn av ledningsgruppen för fortsatt utveckling av försvarets planerings- och programbudgetsystem (Fö 197103).
Det nya planeringssystemet anpassades till den fredsorganisation som förelåg när systemet infördes. Detta innebar tex att programindelningen gjordes organisations- anpassad med bl a program för armé-, marin- och flygvapenförband. Vidare anpassades ansvarsfördelningen av såväl den programmässiga som den produktionsmässiga ledningen — program- resp produktionsfunktionens fördelning på myndigheter — till de gällande ledningsförhållandena. Programbudgetgruppen (SOU 1969:25), som utarbe- tade förslaget till nytt planerings- och programbudgetsystem, förutsåg emellertid att justeringar kunde behöva göras efter hand som erfarenheter erhölls och systemet utvecklades.
Resultaten av våra försvarsansträngningar beror på hur stor del av försvarsutgifterna, som kan avdelas för att sätta upp och omsätta krigsförband. Detta innebär att sådana utgifter för fredsadministrationen som inte direkt bidrar till försvarseffekten måste begränsas så långt möjligt och det är därför angeläget att även söka minska kostnaderna för den fredstida ledningsorganisationen.
Utbildningsverksamheten har stor betydelse för de värnpliktigas attityd till försvaret och försvarseffekten. Det är därför angeläget att utbildningsorganisationen tillförsäkras en så god personell kvalitet som möjligt.
Utomlands pågår sedan en tid tillbaka intressanta organisationsutvecklingar — som bl a innefattar integrationssträvanden — inom försvarsmakten och dess högsta ledning. De organisationsförändringar som genomförts i Canada, Norge och Västtyskland är exempel på sådana utvecklingar. Liksom i Sverige har strävan efter ökad effektivitet i förening med resursbegränsningar och en ogynnsam kostnadsutveckling för fredsor- ganisationen varit ett av de avgörande skälen för organisationsöversynerna.
Riksdagens revisorer har låtit granska förutsättningarna för en närmare integration av den centrala stabsorganisationen. Resultatet har redovisats i en granskningsprome-
moria, som utmynnar i ett förslag till en förenkling och effektivisering av försvarets centrala stabsorganisation. Enligt revisorerna bör förslaget prövas av en särskild utredning. Efter remissbehandling har promemorian överlämnats till Kungl Maj:t i december 1972.
Jag har mot bakgrund av det anförda funnit det lämpligt att särskilda sakkunniga nu tillkallas för att se över det militära försvarets centrala och högre regionala lednings- organisation.
De sakkunniga bör se över och lämna förslag om organisationen för det militära försvarets centrala och högre regionala ledning i fred. Målet skall vara att göra arbetet i fred inom stabema så effektivt och kostnadsbesparande som möjligt varvid möjlighe- terna till personalminskningar skall tas tillvara. En strävan bör också vara att delegera ansvaret för genomförande av produktionen så långt ner i organisationen som möjligt. De sakkunniga bör pröva de organisatoriska formerna för den program- och produktionsmässiga ledningen i vad avser dennas utövande på central nivå. De bör vidare överväga ansvars— och uppgiftsfördelningen mellan central och högre regional nivå.
De sakkunniga bör utgå från att den nuvarande krigsorganisationen på central nivå i princip skall behållas. Vidare bör de utgå från att den operativa ledningen alltjämt skall utövas av överbefälhavaren och militärbefälhavarna enligt nuvarande principer.
Beträffande den centrala niva'n bör de centrala förvaltningamas organisation och ansvar i stort behållas. Detta innebär att den produktionsmässiga ledningen för , huvudproduktionsområdena 2 Materielanskaflning, 3 Anskaffning av anläggningar
samt 4 Forskning och utveckling alltjämt bör utövas av berörda centrala förvaltningar direkt under Kungl Maj:t. De sakkunniga bör dock ha frihet att i begränsade avseenden föreslå ändrad uppgifts- och ansvarsfördelning mellan staber och förvaltningar. Möjligheterna till minskning av personalkostnadsandelen inom förvaltningarna prövas i särskild ordning.
De sakkunniga bör belysa sambanden mellan utövandet av den operativa, program- mässiga resp produktionsmässiga ledningen och därav följande organisatoriska konsekvenser för den centrala stabsorganisationen. Överbefälhavaren har fn — och förutsätts fortsättningsvis behålla — ett odelat ansvar för ledningen av den operativa funktionen. Den program- och produktionsmässiga ledningen utövas nu av program- resp produktionsmyndigheter under överbefälhavarens ledning och samordning. Försvarsgrenscheferna är programmyndigheter för huvudprogrammen Arméförband, Man'nförband och Flygvapenförband samt produktionsmyndigheter för huvudpro- duktionsområde 1 Ledning och förbandsverksamhet inom resp huvudprogram. De sakkunniga bör pröva och belysa olika alternativ för den program- och produktions- mässiga ledningen från en fullständig samordning till en uppdelning som liknar dagens förhållanden. En utgångspunkt härvid skall dock vara att överbefälhavarens ledning av programplaneringen förstärks. De sakkunniga bör sålunda överväga och belysa konsekvenserna av en organisation som innebär att den programmässiga ledningen i sin helhet utövas av överbefälhavaren med biträde av en försvarsstab. Beträffande den produktionsmässiga ledningen för huvudproduktionsområde 1 kan denna antingen inordnas under överbefälhavaren och försvarsstaben eller utövas av en eller flera fristående produktionsmyndigheter. De sakkunniga bör belysa konsekvenserna av skilda lösningar härvidlag.
Beträffande den högre regionala ledningen bör de sakkunniga se över organisationen av och arbetsuppgifter för militärområdesstaberna. De principiella grunderna för den regionala ledningen som angavs i prop 1964:109 och 1966:110 bör i huvudsak alltfort gälla. Översynen bör göras mot bakgrund av de sakkunnigas egna överväganden om ansvars- och uppgiftsfördelningen mellan central och högre regional nivå samt med beaktande av statsmakternas nyligen fattade och kommande beslut med anledning av överbefälhavarens översyn av organisationen på lägre regional och lokal nivå. De sakkunniga bör — bl a mot bakgrund av vad som anfördes i nämnda propositioner —
särskilt överväga militärbefälhavarnas ansvar och befogenheter i fråga om utbildning av grundläggande art och förvaltningstjänsten inom militärområdet.
De sakkunniga bör vidare pröva lämpligheten av att minska antalet militärområden från nuvarande sex. De bör härvid särskilt uppmärksamma att i stort överensstäm— mande gränser för den militära och civila ledningen i krig utgör en förutsättning för en effektiv samverkan mellan totalförsvarets olika delar. De bör därför ta del av och beakta länsberedningens (C 1970128) överväganden om den framtida administrativa indel- ningen av landet. I den mån de sakkunniga lämnar förslag om ändring av militärom- rådesindelningen bör även indelningen i civilområden övervägas. Militär- och civilområdena bör sammanfalla om inte mycket starka skäl talar mot detta. Särskilt bör prövas om militär- och civilområdena kan avgränsas så att delar av lån inte faller inom olika civilområden. De sakkunniga bör ha frihet att utöver den geografiska indelningen även överväga förhållanden som har betydelse för samverkan mellan den militära och civila regionala ledningen.
Riksdagens försvarsutskott (FöU l973:19) har uttalat att frågan om Iekmannainlly- tande i fredstid inom försvarsmaktens centrala och regionala staber bör prövas i samband med att stabsorganisationen ses över. En viktig fråga att överväga är därvid enligt utskottet vilka uppgifter som i förekommande fall lämpligen bör läggas på en lekmannastyrelse. Utskottet anför också att utredningen bör ge besked om de praktiska konsekvenserna av Iekmannainflytande. Riksdagen (rskr l973z289) har gett Kungl Maj:t tillkänna vad utskottet har anfört om lekmannastyrelser inom det militära försvaret. Jag anser det angeläget att frågan om lekmannainflytande blir prövad. Det bör ankomma på de sakkunniga att närmare belysa de praktiska förutsättningarna för och konsekvenserna av lekmannainflytande inom det militära försvarets centrala och regionala ledning i enlighet med vad försvarsutskottet har anfört i frågan.
1 överbefälhavarens "Plan 1969 för lokalisering till Östermalm och Järvafältet av försvarets staber, förvaltningar och institutioner". som överlämnades till Kungl Maj:t i december 1969 och reviderades i mars 1974 föreslås försvarsgrensstaberna flytta in i byggnaden Bastionen då försvarets civilförvaltning och fortifikationsförvaltningen omlokaliseras. De sakkunniga bör föreslå hur de sålunda friställda lokalerna lämpligen skall utnyttjas av den centrala stabsorganisationen.
Utredningsarbetet kan behöva genomföras ietapper. Det bör emellertid bedrivas så att principiella överväganden beträffande de program- och produktionsmässiga ledningsförhållandena samt härav föranledda organisatoriska konsekvenser för den centrala stabsorganisationen, bl a innefattande översiktliga kostnadsberäkningar, kan redovisas för Kungl Maj:t senast den 1 december 1976.
Jag avser att senare föreslå Kungl Maj:t att en parlamentarisk försvarsutredning tillkallas för att överväga försvarets fortsatta inriktning. Den utredning som jag nu föreslår bör successivt ta del av försvarsutredningens överväganden så att de organisatoriska konsekvenserna av nästa större beslut om försvarets inriktning kan beaktas i utredningens arbete.
De sakkunniga bör vidare på lämpligt sätt informera berörda personalorganisationer om arbetets fortskridande. Personalorganisationerna skall därvid beredas tillfälle att framlägga sina synpunkter
1.2. Arbetets uppläggning i stort
Vår huvuduppgift är att se över det militära försvarets centrala och högre regionala ledningsorganisation. För att lösa den uppgiften delade vi ursprung- ligen in vårt arbete i två etapper. I en första etapp har vi behandlat den centrala ledningsorganisationen samt den principiella ansvarsfördelningen mellan central och högre regional nivå.
Våra överväganden och förslag i dessa avseenden har vi redovisat i betänkandet Försvarsmaktens centrala ledning (SOU 1976:64) som överläm- nades till chefen för försvarsdepartementet den 1 december 1976.
Under vårt arbete med den centrala nivån hade vi också att beakta tilläggsdirektiv enligt regeringens beslut den 10 juni 1976 med uppdrag att överväga och lämna förslag om underrättelsetjänstens organisation m nr inom den centrala stabsorganisationen.
Våra förslag i etapp 1 har sedermera legat till grund för riksdagsbeslut om den centrala ledningsorganisationen m m (prop 1977/78:63, FöU 1977/7819, rskr 1977/78:174).
I en andra etapp har vi behandlat den högre regionala nivån. Detta betänkande är vår slutredovisning av den andra etappens arbete.
I vår ursprungliga uppgift låg också att vi skulle belysa de praktiska förutsättningarna för och konsekvenserna av lekmannainflytande inom det militära försvarets centrala och regionala ledning. Genom beslut den 10 mars 1977 (Dir 1977:30) uppdrog regeringen åt oss att pröva frågan om lekmanna- inflytande även på den lokala nivån.
Våra överväganden och förslag avseende lekmannainflytande inom den centrala ledningen har vi redovisat i SOU 1976:64. Eftersom uppdraget senare vidgats i denna del har vi funnit det lämpligt att i ett sammanhang behandla lekmannainflytande för både den högre regionala och den lokala nivån. Vi har därför brutit ut denna fråga ur etapp 2 och kommer att behandla den separat i en tredje etapp. Vi går inte här närmare in på tilläggsdirektiven rörande lekmannainflytandet.
Etappindelningen framgår av figur l:1.
Organisation m m på central nivå. Prin— cipiell uppgiftsför- delning mellan ni- våerna.
Militär- och civilområ- desindelning. Organisa— tion m rn på högre re- gional nivå.
ETAPP 3
Lekmanna- inflytan- de regio- nalt och lokalt
Figur 1 :] Plan i stort för utredningsarbetet.
1.3. Etapp 2 — högre regional nivå
1.3.1. Riksdagsbeslutet i mars 1978 och tilläggsdirektiv
Utöver våra ursprungliga direktiv har riksdagens beslut i mars 1978 avseende den centrala ledningsorganisationen och den principiella uppgiftsfördel- ningen mellan central och högre regional nivå varit vägledande för vårt arbete under etapp 2.
I riksdagsbeslutet slås bl a fast att den operativa verksamheten skall vara militärbefälhavarens (MB) huvuduppgift. Därnäst bör mobiliseringsverk- samheten vara MB:s viktigaste uppgift. MB:s befattning med övriga delar av förbandsproduktionen får inte inkräkta på handläggningen av dessa uppgif- ter.
Riksdagsbeslutet innebär också ett ställningstagande till MB:s uppgifter i vad avser utbildningen inom marinen och flygvapnet. Detta innebär bl a att flygvapnets grundutbildning m ni skall ledas av chefen för flygvapnet direkt ner på flottiljema med undantag för de förband som ingår i första flygeskadern. Däremot skall MB leda repetitionsutbildningen inom marinen och flygvapnet. Föredragande departementschefen anmälde, att han i samband med redovisningen av vår andra etapp kommer att ta ställning till MB:s inflytande på utbildningen inom armén.
Även första flygeskadern omfattas av riksdagsbeslutet, som slår fast att eskadern, i enlighet med vårt förslag, skall finnas kvar även i fred som ett sammanhållet högre förband för attackdivisionerna.
1 etapp 1 hade vi tills vidare räknat med att spaningsdivisionerna i framtiden får samma lydnadsförhållanden som jaktdivisionerna. Av propo- sition och riksdagsbeslut avseende etapp 1 framgår dock, att vi bör överväga spaningsdivisionernas lydnadsställning i vårt fortsatta arbete och att chefen för första flygeskadern därför tills vidare bör behålla sitt ansvar för förbandsproduktionen av dessa divisioner.
Riksdagsbeslutet innebär en skärpning av besparingskraven på central nivå och ger också en inriktning för vårt arbete med den högre regionala nivån. Detta har lett till att regeringen genom beslut den 30 mars 1978 (Dir 1978128) uppdragit åt oss att genomarbeta alternativ som innebär en minskning med ca 150 anställda vid militärområdesstaber (milostaber) samt militärområ- des(milo)materiel- och verkstadsförvaltningarnas ledning. Statsrådet och chefen för försvarsdepartementet anförde bl a följande:
Mot bakgrund av de fortlöpande kostnadsökningarna är det angeläget att verksam- heten effektiviseras inom försvarsmakten. Översyn har därför skett av den lägre regionala och lokala organisationen. Ett planerings- och ekonomisystem har införts inom försvarsdepartementets verksamhetsområde. Systemet förutsätts leda till ökad effektivitet, bl a genom en ökad decentralisering av beslutsbefogenheter i hela försvarsorganisationen. För att se över det militära försvarets centrala och högre regionala ledningsorganisation m m och samtidigt anpassa denna till planerings- och ekonomisystemet tillkallade dåvarande chefen för försvarsdepartementet, med stöd av Kungl Maj:ts bemyndigande, i september 1974 sex sakkunniga. De sakkunniga, som tog namnet Försvarsmaktens ledningsutredning 1974 (FLU 74), avlämnade i november 1976 delbetänkandet (SOU 1976:64) Försvarsmaktens centrala ledning. Utredningen kommer att i nästa betänkande behandla frågor om den högre regionala
ledningsorganisationen.
På grundval av bla ledningsutredningens betänkande lade regeringen i december 1977 fram prop 1977/78:63 med förslag till principorganisation av försvarsmaktens centrala ledning m m. Den ekonomiska planeringssituationen inom försvarsmakten ligger till grund för organisationsförslagen. Regeringen konstaterar i sitt ställningsta- gande att utöver de personalbesparingar som ledningsutredningen har föreslagit måste ytterligare besparingar åstadkommas vid myndigheter i den centrala och högre regionala organisationen. En minskning av personalresurserna på dessa nivåer leder till att beslutsbefogenheteri större utsträckning än fn måste föras över till myndigheter på lägre regional och lokal nivå. Detta bör emellertid öka effektiviteten och skapa förutsättningar för att de anställda skall känna ett ökat medansvar för verksamheten. Mot denna bakgrund lämnas i propositionen förslag om den principiella uppgiftsför- delningen mellan central och högre regional nivå samt de kostnadsbesparingar som i det fortsatta utredningsarbetet bör eftersträvas främst i fråga om minskning av antalet anställda på dessa nivåer. I konsekvens med detta föreslås att ledningsutredningen i sitt fortsatta arbete med den högre regionala nivån skall ges i uppdrag att genomarbeta alternativ som innebär en minskning med ca 150 anställda inom de högre regionala stabema samt materiel- och verkstadsförvaltningarnas ledning i förhållande till det bedömda läget i april 1978. Riksdagen har i mars 1978 beslutat om försvarsmaktens centrala ledning m m (FöU 1977/7819, rskr 1977/78:174). Försvarsmaktens lednings- utredning bör därför nu erhålla det nämnda uppdraget. För uppdragets genomförande bör gälla de principer som anges i prop 1977/78:63. Om ledningsutredningen väljer ett huvudalternativ som innebär att antalet militärområden skall minskas, skall utred- ningen likväl belysa ett alternativ som innebär en minskning med ca 150 anställda inom ramen för en organisation med sex militärområden.
Med hänvisning till vad jag nu har anfört hemställer jag, att regeringen ger försvarsmaktens ledningsutredning tilläggsuppdrag beträffande den högre regionala nivån i enlighet med vad jag nu har anfört.
1.3.2. Särskilda skrivelser m m
I vårt utredningsarbete under etapp 2 har vi också haft att beakta följande särskilda skrivelser:
|:1 Genom beslut den 28 oktober 1974 överlämnade chefen för försvarsde- partementet en skrivelse från överbefälhavaren (ÖB 1970-10-21 Allm 302) med förslag till personalförstärkning av första flygeskaderns stab, som vi skulle ta i beaktande vid utredningsuppdragets fullgörande. Cl Genom beslut ijuni 1970 uppdrog Kungl Maj:t åt ÖB att lämna förslag till organisation av organ för driftövervakning av försvarets sambandsnät, nätdriftövervakningskontor. ÖB föreslog 1974 att nätdriftövervaknings- kontor då inte borde organiseras och att frågan borde tas upp till behandling i samband med översynen av den centrala och högre regionala ledningens organisation. Genom beslut den 30 oktober 1974 överlämnade chefen för försvarsdepartementet ÖB:s skrivelse till utredningen att tas i beaktande vid utredningsuppdragets fullgörande. |:| Genom Kungl Maj:ts beslut den 29 november 1974 överlämnade chefen för kommundepartementet till oss riksdagens skrivelse 1972:293, med anledning av motion om ändring av civil- och militärområdesgränserna för Gävleborgs län och Kalmar län.
Av de tidigare nämnda tilläggsdirektiven angående underrättelsetjänstens organisation m m inom den centrala stabsorganisationen framgår, att vi även
vid våra överväganden om den regionala ledningsorganisationen bör uppmärksamma underrättelsetjänstens nivå och resurser.
1.3.3. Uppdragets innebörd
Beträffande den högre regionala nivån anges i våra ursprungliga direktiv att vi skall se över organisationen av och uppgifter för milostaberna. Enligt beslut av chefen för försvarsdepartementet har vi också haft att behandla uppgifter för och organisation av första flygeskaderstaben. Därutöver har vi funnit det nödvändigt och naturligt att i vissa avseenden behandla miloförvaltningarna, byggnadskontoren och värnpliktskontoren som har nära anknytning till milostaberna.
I direktiven anges att de principiella grunder för den regionala ledningen som angavs i prop 1964:109 och 19661110 i huvudsak bör gälla även fortsättningsvis. Detta har vi tolkat så att försvarsmaktens verksamhet på den högre regionala nivån skall kunna ledas enhetligt av en militär chef, militärbefälhavaren (MB), och den civila försvarsverksamheten inriktas och samordnas av en civil chef, civilbefälhavaren (CB). En ytterligare princip är att ansvarsområdena för dessa chefer bör överensstämma geografiskt och bygga på den civiladministrativa indelningen. Vi har också ansett det vara en grund lör vårt arbete att det inom det militära försvaret skall finnas en högre och en lägre regional nivå och att det i princip inte bör förekomma någon nivå däremellan.
Enligt våra direktiv bör vi vidare pröva lämpligheten av att minska antalet militärområden från nuvarande sex. Direktiven anger att militär- och civilområden (milo/civo) bör sammanfalla om inte mycket starka skäl talar mot detta. Vi bör också särskilt pröva om de kan avgränsas så att delar av län inte faller inom olika civilområden.
Direktiven ger oss också frihet, att utöver den geografiska indelningen överväga även andra förhållanden som har betydelse för samverkan mellan den militära och den civila regionala ledningen. Vi har emellertid funnit det nödvändigt att behandla inte enbart samverkansfrågorna utan också den civila ledningsorganisationen. Detta hänger samman med att den högre regionala nivån redan i dag kännetecknas av en starkt integrerad totalför- svarsledning och att kraven på olika totalförsvarsfunktioner och samverkan dem emellan kommer att öka ytterligare i framtiden, bl a med hänsyn till samhällets ökade sårbarhet. Vi har därför ansett det nödvändigt att också studera de problem som olika miloindelningar för med sig för de civila totalförsvarsmyndigheterna i syfte att finna den för totalförsvaret som helhet bästa indelningen på högre regional nivå. Vi har också ägnat relativt stor uppmärksamhet åt CB-organisationen. Denna inriktning har präglat vårt arbete och därmed också betänkandet.
På regional nivå omfattar utredningsuppdraget således dels den militära och civila regionala indelningen samt frågor rörande ledningsorganens lokalisering, dels uppgifter för och organisation av i första hand milostaber och första flygeskaderstaben. Med den ovan redovisade vidare tolkning av uppdraget som vi funnit nödvändig innefattas också uppgifter m m för civilbefälhavarna med kanslier.
Med hänsyn till tilläggsuppdraget att belysa konsekvenserna av en
minskning med 150 anställda vid milostaber och miloförvaltningarnas ledningsorgan har vi funnit det nödvändigt att i detalj genomarbeta ett relativt stort antal alternativ för att kunna redovisa ett så brett beslutsun- derlag som möjligt. Vi har emellertid tolkat uppdraget så att vi, om vi finner det lämpligt, är oförhindrade att förorda ett alternativ som inte innebär en sådan personalminskning.
Enligt våra ursprungliga direktiv skall målet för utredningen vara att göra arbetet inom det militära försvarets centrala och högre regionala staber så effektivt och kostnadsbesparande som möjligt. Möjligheterna till personal— minskningar skall samtidigt tas till vara. Denna inriktning har självfallet understrukits ytterligare genom tilläggsdirektiven. Det är således främst mot denna bakgrund vår översyn av den högre regionala indelningen och ledningsorganisationen bör ses. Indelningen och organisationen som sådana har i stort fungerat väl under den tid de tillämpats.
Det framgår också av direktiven att en strävan bör vara att delegera ansvaret för genomförande av produktionen så långt ner i organisationen som möjligt. Vi har tolkat detta så att decentralisering till i första hand lokal nivå bör ske när det är rationellt. Vi har emellertid inte ansett oss förhindrade att föreslå centralisering av arbetsuppgifter om det kan leda till besparingar.
Arbetets uppläggning och genomförande under etapp 2 redovisar vi närmare i bilaga A.
1.4. Begrepp
För att ge läsaren av vårt betänkande en entydig utgångspunkt för innebörden av vissa använda begrepp har vi sammanställt ett antal begreppsförklaringar i bilaga B. Vissa av dessa begrepp anser vi dock ha så grundläggande betydelse för den fortsatta läsningen att deras innebörd redovisas redan här.
Operativ verksamhet omfattar operationer med militära förband och förberedelser för dessa, inklusive förändringar i försvarsmaktens insatsbe- redskap. (Territoriell verksamhet ingår inte i vår definition av begreppet operativ verksamhet.)
Begreppet operation är en sammanfattande benämning på en följd av förflyttningar och strider på marken, till sjöss och i luften samt den verksamhet i övrigt inom försvarsmakten som syftar till att inom ett militärgeograliskt sammanhängande större område — operationsområde — nå ett bestämt mål.
Operativ ledning utövas av ÖB och under honom av MB. ÖB tilldelar MB uppgifter och resurser men leder inte i egentlig mening operationer utan dessa leds av MB. MB utövar således den operativa ledningen av mark-, sjö- och luftstridskrafter.
Fackmässig ledning omfattar ifred ledning av mobiliseringsförberedelser, utbildning m m av armé-, marin- respektive fiygstridskrafter, och i krig taktisk ledning (stridsledning,företagsledning) m nr av mark-,sjö- respektive luftstridskrafter. Den fackmässiga ledningen utövas under MB av försvars- områdesbefälhavare (fobef), örlogsbaschefer och chefer för bevakningsområ- den, chefer för luftförsvarssektorer samt vissa fristående förbandschefer.
Territoriell verksamhet omfattar samordning av markbevakning och försvar
med lokalt bundna markstridskrafter, flottans och flygvapnets basförband m m samt understöd med och samordning av för försvarsmakten gemen- samma stödfunktioner. Territoriell verksamhet omfattar också samordning av det militära försvaret med övriga delar av totalförsvaret genom samverkan med berörda chefer och myndigheter. Territoriell verksamhet utövas av MB och under honom av fobef.
Vi vill också särskilt peka på den skillnad vi gör mellan begreppen milo/ civoindelning och milo/civoledning.
Med milo/civoindelning avser vi enbart den geografiska indelningen i ansvarsområden.
Med milo/civoledning (milo/civoorganisation) avser vi chefer med staber (motsvarande) på högre regional nivå, dvs militärbefälhavare, civilbefälha- vare, järnvägsbefa'lhavare m fl och deras staborgan.
1.5. Läsanvisningar
Betänkandet följer i princip utredningsarbetets uppläggning och genomfö- rande.
I avdelning I redovisar vi förutsättningarna för vårt arbete och där vill vi särskilt peka på kapitel 4. I detta har vi med utgångspunkt från målsättningen för totalförsvaret och vissa utvecklingstendenser härlett de krav som vi anser måste ställas på den högre regionala ledningen och indelningen.
I avdelning Il redovisar vi våra överväganden och förslag i huvudfrågorna. I kapitel 5 behandlas principiella uppgifter och principiell ansvarsfördelning för den militära respektive den civila ledningen på högre regional nivå samt samverkansfrågor. Där har vi också samlat våra övriga förslag som rör CB- organisationen. I kapitel 6 behandlar vi särskilt frågan om sammanfallande militärterritoriella och civiladministrativa gränser. Utformning av olika milo/ civoalternativ behandlas i kapitel 7. Värdering och val av alternativ redovisas i kapitel 8.
] avdelning Ill slutligen redovisar vi våra överväganden och förslag i övriga frågor. Där behandlas bl a MB:s ansvar för arméns grundutbildning (kapitel 9), MB:s inflytande över förvaltningstjänsten inom militärområdet (kapitel 10), milostabens uppgifter och organisation (kapitel 11) och chefen för första flygeskadern med stab (kapitel 12).
Vi har behandlat ett stort antal frågor av varierande karaktär. I många frågor är dock bakgrund och motiv för våra förslag gemensamma. Eftersom vi strävat efter att i varje fråga ge läsaren en så samlad och fullständig bild som möjligt av problem m m har vissa upprepningar inte kunnat undvikas. Vi har dock valt att ta den nackdelen för att underlätta läsningen.
2. Nuvarande organisation
2.1. Tidigare utredningar och beslut
Riktlinjerna för totalförsvarets nuvarande högre regionala ledning och indelning drogs upp av 1960 års försvarsledningsutredning (FLU 60) i betänkandet SOU 1963:65. Grundtankarna i den organisation som statsmak- terna beslutade om (prop 1964: 109, SU 1964: 189, rskr 19642362) redovisas i det följande tillsammans med vissa förändringar som skett sedan dess. Den historiska utvecklingen dessförinnan har FLU 60 utförligt redovisat i sitt betänkande. Vi har inte ansett det nödvändigt att upprepa vad som sagts där utom iett fall, nämligen utvecklingen mot en helt integrerad operativ ledning på högre regional nivå inom försvarsmakten och då med tyngdpunkt på problemet ledning av markstridskrafter. Denna utveckling har särskild betydelse för förståelsen av de resonemang som senare förs i betänkandet angående MB:s nuvarande roll som både operativ chef och chef för ett antal högre förband av markstridskrafter (armékårchef). Vi inleder därför avsnittet om försvarsmakten med en sammanfattning av denna utveckling från 1936.
2.1.1. Försvarsmakten
Genom 1936 års försvarsbeslut genomfördes inom armén en organisation med särskilda arméfördelningschefer och militärområdesbefälhavare. De förra, fyra till antalet, var chefer för arméns högre truppförband i fred. De senare, också fyra till antalet, ledde den territoriella verksamheten inom respektive militärområde (Södra, Västra, Östra och Norra). Särskiljningen var ett uttryck för den växande förståelsen för behovet av samordning av den territoriella verksamheten inom försvarsmakten med samhället i övrigt. Arméfördelningschef, som regelmässigt var krigsplacerad som chef för motsvarande krigsfördelning, kunde nu också helt ägna sig åt sina huvud- uppgifter, nämligen regementenas utbildning, krigsplanläggning för fördel- ningens uppgifter i och utanför militärområdet samt mobiliseringsverksam- het.
Utöver de fyra arméfördelningscheferna fanns en chef för Övre Norrlands trupper, som tillika var militärområdesbefalhavare. På Gotland rådde ett motsvarande förhållande. I praktiken fanns det således sex militärområ- den.
I krig skulle armékårchefer med staber leda ett antal fördelningar inom ett
avdelat operationsområde, som kunde omfatta hela eller del av ett eller flera militärområden.
Vid de marina stridskrafterna fanns, förutom det högre förbandet kust- flottan, en särskild territoriell indelning i marindistrikt. Däremot f.nns ännu inte någon territoriell indelning för flygstridskrafterna.
Genom 1942 års försvarsbeslut tillkom ytterligare ett militärområde i väster, motsvarande nuvarande milo Bergslagen. Detta var en följd av förändringen av det militärpolitiska läget. Den genom 1936 års försvarsbeslut genomförda organisationen med särskilda arméfördelningschefer och mili- tärområdesbefalhavare upphörde. Det territoriella ansvaret inom militärom- rådet förenades med chefskapet för arméfördelningen. Det så skapade enhetliga befälet utövades av en militärbefälhavare inom varje militärom- råde. Arméfördelningsstab och militärområdesstab slogs samman till ett gemensamt stabsorgan — militärbefälsstab. Följande år utgick armékårsta- berna ur krigsorganisationen och uppgifterna övertogs av militärbefalssta- berna. Militärbefälhavaren fick således ansvaret för både den territoriella verksamheten och den — enligt dåtida terminologi — markoperativa verksam- heten. Han fick också ansvaret för arméförbandens utbildning. I denna uppgift biträddes han av sin ställföreträdare, som regelmässigt krigsplace- rades som fördelningschef.
Beträffande marindistrikten blev militärbefälhavaren på Gotland tillika marindistriktschef .
Inom flygvapnet innebar 1942 års beslut dels en uppdelning av flygstrids- krafterna i fyra högre förband — eskadrar — dels en territoriell indelning i fem flygbasområden. Eskadercheferna skulle svara för både den operativa och den taktiska ledningen av förbanden samt ledningen av förbandens utbild— ning. Flygbasområdescheferna skulle förvalta krigsflygfälten samt utföra krigsförberedelsearbetet vid krigsbasorganisationen.
Vid indelningen i militärområden, marindistrikt och flygbasområden strävade man efter överensstämmande gränser, likaså efter att anpassa den militärterritoriella indelningen till den civiladministrativa. Syftet med detta var att underlätta samverkan dels inom försvarsmakten, dels mellan militära och civila myndigheter. Av Operativa skäl kunde dock denna strävan inte helt tillgodoses.
Efter utredningar av ÖB beslutade riksdagen år 1956 att det endast skulle finnas en militärterritoriell indelning av landet, nämligen indelningen i sju militärområden. Marindistrikt och flygbasområden avskaffades. Territorial- vattnet och utanför liggande havsområden delades för sjöförsvaret upp på fyra marinkommandon under ledning av marinkommandochefer. För luftförsvaret indelades landet med utanför liggande havsområden i tre eskaderområden under ledning av jakteskaderchefer. Utöver dessa fanns en attackeskaderchef utan särskilt eskaderområde. Som en följd av besluten år 1956 utfärdade ÖB vissa bestämmelser, som bl a innebar att militärbefälha- vare som territoriell chef fick visst samordningsansvar gentemot marinkom— mando— och jakteskaderchefer.
Nästa stora beslut avseende försvarsmaktens regionala ledning och indelning fattades av riksdagen år 1964 och grundade sig, som tidigare nämnts, på FLU 6015 förslag. För försvarsmaktens del innebar beslutet istort
följande.
Landet indelas i sex militärområden. Varje militärområde lyder under en militärbefälhavare (MB), som i krig utövar den operativa ledningen inom militärområdet under ÖB.
De operativa uppgifter som tidigare legat på marinkommandochefer och jakteskaderchefer överfördes till militärbefälhavarna, som redan genom 1942 års beslut fått motsvarande uppgifter för arméstridskrafterna. I fråga om operativ ledning av luftförsvaret med jaktflyg och luftvärnsrobotar, samt i viss utsträckning ledning av flygspanings-,attack-, sambands- och transport- förband, fick vissa MB befogenheter och skyldigheter gentemot angränsande MB. De taktiska ledningsuppgifter somjakteskadercheferna haft vid sidan av de operativa överfördes i krig på s k flygstridsledare eller på vissa chefer för luftförsvarssektorer. Vissa motsvarande uppgifter, som ålåg marinkomman- dochef, samt mobiliseringsverksamhet och ledning av sjöstridskrafternas bas- och underhållstjänst övertogs av örlogsbaschefer.
1 fred svarar MB — under vederbörlig central myndighet — för operativt krigsförberedelsearbete och förbandsproduktion inom militärområdet. När det gäller planläggning för luftförsvaret m m fick vissa militärbefälhavare uppgifter också utanför det egna militärområdet.
Beslutet innebar också ett godkännande av riktlinjerna för organisationen i fred av milostaberna. Däremot innehöll 1964 års beslut inte något ställnings- tagande till stabernas detaljorganisation.
Riksdagsbeslutet år 1964 var det slutliga steget i utvecklingen mot en helt integrerad operativ ledning av det militära försvaret på såväl central som högre regional nivå. På högre regional nivå har man således samlat ansvaret för den operativa och territoriella verksamheten hos en chef, MB. Han utövar den operativa ledningen på marken, till sjöss och i luften. Under MB utövas den fackmässiga ledningen av sjö- respektive luftstridskrafter av ett fåtal chefer — ofta endast en. När det gäller markstridskrafter däremot har MB sig underställt dels ett antal försvarsområdesbefälhavare, dels ett växlande antal högre förband (fördelningar och brigader). De senares antal varierar efter det operativa läget. Utöver den operativa ledningen , som syftar till högsta möjliga gemensamma verkan av alla typer av stridskrafter, skall alltså MB också leda och samordna ett i en kraftsamlingsriktning tämligen stort antal högre förband av markstridskrafter. Denna uppgift kallar vi armékårchefsuppgif- ten.
Övergång till den nya regionala indelningen och ledningen skulle enligt beslutet ske den 1 oktober 1966.
År 1966 förelades riksdagen ett mera detaljerat förslag till organisation av milostaberna m m (prop 19661110, SU 1966299, rskr 19661248). Detta grun- dade sig dels på 1964 års beslut, dels på under mellantiden genomförda utredningar av ÖB m fl. Beslutet innebar bl a att milostabernas sektionsin- delning fastställdes. Till underindelningen av sektionerna tog departements- chefen i huvudsak inte ställning med motiveringen att försöksverksamhet borde avvaktas.
Genom beslutet är 1966 reglerades även förvaltningsverksamheten inom militärområdet. Det innebar att särskilda enheter organiserades för delar av den verkställande förvaltningen inom militärområdet. Dessa benämndes militärområdets tygförvaltning, tygverkstadsförvaltning och intendenturför- valtning.
Grundat på 1964 års fortifikationsutrednings förslag fastställdes också fortifikations- och byggnadsförvaltningens ledning på regional nivå i beslutet år 1966. Det innebar att de byggnadsavdelningar som då fanns i militärbe- fa'lsstaberna bröts ut ur stabsorganisationen i fred och ombildades till fristående byggnadskontor med verkställande och kontrollerande uppgifter. MB:s ledningsansvar för denna verksamhet var dock i princip oförändrat, och ett särskilt ledningsorgan inordnades som en sektion 8 i milostaben.
Den organisation som fastställdes år 1966 gäller i allt väsentligt fortfarande. I samband med att ett nytt ledningssystem för försvaret infördes i början av 1970-talet inrättades dock en särskild planerings- och ekonomiavdelning vid varje milostab. Vidare har tyg- och intendenturförvaltningarna på försök förts samman till en integrerad milomaterielförvaltning fro m den 1 juli 1976. Från samma tidpunkt har också provisoriskt organiserats en integrerad materielavdelning i milostaberna.
Vid anmälan av prop l966:110 anförde föredragande departementschefen att miloorganisationen förutsatts vara provisorisk under en övergångstid och att definitiva beslut i organisationsfrågan inte skulle fattas förrän tillräckliga erfarenheter vunnits. Genom ÖB:s försorg gjordes i slutet av år 1968 en uppföljning av miloorganisationen. Uppföljningen föranledde dock inga väsentliga förändringar.
Större beslut, som därefter inverkat på den högre regionala ledningsorga- nisationen, gäller främst värnpliktsverket (VPV), som inrättades år 1968 såsom en för inskrivning och personalredovisning gemensam myndighet inom försvarsmakten (prop 1968134, SU 1968:92, rskr 19681214). Verkets organisation har därefter setts över och vissa förändringar har genomförts efter riksdagsbeslut år 1976 (prop 1975/76:143, FöU 1975/76233, rskr 1975/ 761296). VPV är nu organiserat på ett huvudkontor och sex värnpliktskontor (VK) — ett inom varje militärområde.
Som grund för prop l966:110 angående den högre regionala ledningsorga- nisationen hade ÖB också lämnat in förslag om första flygeskaderns (E 1) uppgifter m m. Departementschefen tog dock inte ställning i denna fråga. Genom beslutet år 1966 underställdes emellertid försöksvis spaningsflyget chefen för första flygeskadern (C E 1) i fred. ÖB lämnade 1973 förslag till organisation m m för flygvapnets lägre regionala och lokala myndigheter, som grundade sig på en översyn som gjorts av chefen för flygvapnet och försvarets rationaliseringsinstitut. I det sammanhanget lämnades på nytt förslag till uppgifter m m för C E 1 med stab. I riksdagsbeslutet som följde på ÖB:s förslag togs dock inte ställning till förslagen beträffande E 1. Resultatet av vårt arbete skulle avvaktas. Av propositionen framgick dock att organi- sationsförslaget tills vidare fick tillämpas provisoriskt (prop 1974:50, FöU 1974:25, rskr 1974z270).
2.1.2. Totalförsvarets civila delar
För totalförsvarets civila delar innebar 1964 års riksdagsbeslut angående den högre regionala ledningen och indelningen att antalet civilområden utökades till sex genom tillkomsten av Övre Norrlands civilområde fr o m den 1 januari 1965. Antalet civilområden liksom deras geografiska avgränsning gavs därmed fullständig överensstämmelse med indelningen i militärområden.
FLU 6015 förslag om en allmän översyn av CB:s uppgifter och lednings- organisation ledde också till att en särskild utredning tillsattes år 1964. Utredningen antog namnet ”1964 års civilbefälhavarutredning” (CBU).
[ ett delbetänkande (Ds K 1967:6) behandlades CB:s uppgifter och befogenheter. CBU fann inte anledning att ändra eller komplettera den allmänna beskrivning av CB:s ansvarsområde som kommit till uttryck i prop 1964:109.
CBU tillstyrkte därför att det civila försvaret, liksom det militära, på högre regional nivå bör ledas av en chef och att denne med hänsyn till behovet av överblick och samverkan med MB skall vara CB.
I fråga om ansvarsområdet i krig beskrevs det på följande sätt:
CB skall samordna den civila försvarsverksamheten i alla frågor som berör mer än ett län. Han skall inom civilområdet enligt lägets krav prioritera behoven och fördela resurser för att ernå största möjliga försvarseffekt samt tillse och verka för att operativa åtgärder från militär sida samordnas med och följs upp av det civila försvaret. CB har att i sin verksamhet samråda med MB. 1 de frågor där han har uppgifter och ansvar skall han ha direktivrätt i förhållande till länsstyrelserna och till sidoordnade civila myndigheter. CB skall endast besluta och ge direktiv om verkställighet —alltså utöva en ledningsfunktion — men ej ha några verkställande funktioner. Dessa skall ankomma på lägre eller sidoordnade civila myndigheter.
I fråga om CB:s uppgifter och befogenheter i fred ansåg CBU att fredsupp- gifterna bör begränsas så långt som möjligt med hänsyn dels till krigsupp- gifterna, dels till de personalresurser som CB disponerar i fred. CBU fann det tillfyllest att CB i fred inriktar och samordnar krigsplanläggningen inom civilområdet.
Som ytterligare fredstida uppgifter angavs att CB skall leda stabsövningar och konferenser inom civilområdet, leda regional utbildning samt planlägga kansliets krigsorganisation.
I fråga om CB:s kansliorganisation i krig hade redan FLU 60 framhållit att CB:s krigskansli var för svagt personellt med hänsyn till arbetsuppgifterna. Även CBU fann att om CB, i enlighet med dess förslag, gavs ökade och mer preciserade uppgifter och befogenheter i krig medförde detta krav på ökade kansliresurser.
Vad gäller krigskansliets sektionsindelning fann CBU att dåvarande indelning i huvudsak borde behållas. För att förbättra CB:s möjligheter att leda, inrikta och samordna verksamheten föreslogs också inrättandet av en särskild enhet, centralsektionen.
Eftersom även fredsuppgifterna enligt förslaget skulle öka föreslog CBU också en viss utökning av personalorganisationen i fred.
Med anledning av CBU:s betänkande och efter förslag i statsverkspropo- sitionen år 1968 beslutade riksdagen att försök skulle bedrivas i civo S och Ö. År 1970 fastställde regeringen instruktion för CB, som följer de principer som CBU drog upp.
När det gäller övriga civila totalförsvarsorgan med uppgifter inom total- försvarets regionala ledning lämnar vi inte någon redogörelse för utveck-
lingen utan begränsar oss till att i avsnitt 2.4 redovisa nuvarande förhållan- den.
Figur 2:I Sammansättning av försvarsrådet och total- försvarets ehefsnämnd.
2.2. Ledning i fred
2.2.1. Totalförsvarets ledning ifred
Totalförsvaret leds i fred av regeringen och under denna av ÖB och centrala civila myndigheter samt av regionala och lokala myndigheter. Verksamheten inom totalförsvaret kan delas in i
försvar Arbetsmarknadsstyrelsen
Kabinettssekretera ren i U D
D det militära försvaret (försvarsmakten) som leds av ÖB, Cl civilförsvaret som leds av civilförsvarsstyrelsen, Cl det ekonomiska försvaret som samordnas av överstyrelsen för ekonomiskt
försvar, 13 det psykologiska försvaret som samordnas av beredskapsnämnden för
psykologiskt försvar samt i:i övrigt totalförsvar som samordnas av regeringen. Det finns ett mycket stort antal statliga och andra myndigheter och organ som har uppgifter inom totalförsvaret i fred. Ansvaislinjerna för det samlade försvarets ledning går därför upp till flera departement i regeringskansliet.
Inom regeringen är chefen för försvarsdepartementet i fred ansvarig för samordningen inom totalförsvaret. Till sitt förfogande för denna uppgift har departementschefen en särskild avdelning — samordningsavdelningen i försvarsdepartementet (FöSam). FÖRSVARSRÅDET TOTALFÖRSVARETS
CHEFSNAMND
Ordförande: Ordförande: Statsministern (eller vid Utses av regeringen (för förfall för denne, chefen närvarande överbefälhavaren)
för försvarsdepartementet) Övriga statsråd enligt statsministerns bestäm—
: Överbefälhavaren
iCheferna för:
1 Försvarsstaben
: Rikspolisstyrelsen
| Civilförsvarsstyrelsen | Socialstyrelsen l Televerket | Statens jordbruksnämnd
: Överstyrelsen för ekonomiskt l
l l
|Ordföranderia i:
| Beredskapsnämnden för peyko- l logiskt försvar | Transportnämnden !En civilbefälhavare _ Sekreterare: Chefen för samordningsav— delningen i försvarsdeparte- mentet
Cheferna för: : Postverket , Statens vattenfallsverk ; Verkställande direktören i i
|
Sveriges Radio AB
Sekreterare: Chefen för samordningsav— i delningen i försvarsdeparte— mentet
I samordnande syfte verkar också försvarsrådet och totalförsvarets chefs- nämnd. Försvarsrådet är ett forum för överläggningar och ömsesidig information i fred om frågor av betydelse för samordningen på totalförsvarets område av verksamheten inom regeringen med motsvarande verksamhet inom de centrala myndigheterna. Totalförsvarets chefsnämnd skall i fred på totalförsvarets område verka för samordning av de centrala myndigheternas verksamhet. Sammansättningen av försvarsrådet och chefsnämnden och sambanden mellan dessa framgår av figur 2:1.
Regeringen utfärdar operativa riktlinjer till ÖB och berörda civila myndig- heter som grund för försvarsplanläggningen.
ÖB och vederbörande civila centrala myndigheter meddelar erforderliga föreskrifter för den militära och civila försvarsplanläggningen. ÖB ger MB uppgifter och beslutar om fördelningen på olika militärområden av resurser i form av stridskrafter, förnödenheter samt sambands- och transportmedel m m.
ÖB beslutar också om militära operationsplaner, som skall ligga till grund för planläggningen inom försvarsmakten. De civila centrala myndigheterna ger var och en inom sitt ämbetsområde motsvarande föreskrifter mm beträffande totalförsvarets civila delar.
2.2.2. Försvarsmaktens ledning ifred
Ledningsförhällanden i stort
Försvarsmakten består av
Cl ÖB med försvarsstaben,
[] försvarsgrenarna — armén, marinen och flygvapnet, D försvarsmaktens centrala förvaltningsmyndigheter — försvarets civilför- valtning (FCF), försvarets sjukvårdsstyrelse (SjvS), fortifikationsförvalt- ningen (FortF), försvarets materielverk (FMV) och värnpliktsverket (VPV), El försvarsmaktens gemensamma institutioner — bla försvarets forsknings- anstalt (FOA), försvarets radioanstalt (FRA) och försvarets datacentral (FDC). i:i försvarsmaktens gemensamma utbildningsanstalter — bl a försvarshög- skolan (FHS) och militärhögskolan (MHS), D försvarsmaktens gemensamma personalkårer — försvarets intendentkår och försvarets medicinalkår samt :i militärbefälhavarna och chefen för Gotlands militärkommando med staber och förvaltningar.
Försvarsmaktens högsta ledning utövas av regeringen.
Den militära ledningen av försvarsmakten utövas under regeringen av ÖB med biträde av försvarsstaben.
Cheferna för armén, marinen och flygvapnet, chefen för försvarets medicinalkår, chefen för försvarets intendentkår samt cheferna för försvars- högskolan och militärhögskolan är underställda ÖB. Försvarsgrenscheferna ansvarar dock för förbandsproduktionen direkt under regeringen.
Militärledningen, som består av ÖB och försvarsgrenscheferna, är ett
Figur 2:2 Indelning i mili- tärområden fro m den 1 januari 1979.
Milogräns .. Länsgräns
samarbetsorgan som har till uppgift att i fred behandla för försvarsmakten centrala frågor.
Militärbefälhavare och chefen för första flygeskadern är underställda ÖB, men lyder under försvarsgrenschef i fråga om sådan verksamhet rörande mobilisering, utbildning, taktik, organisation, utrustning och personal som denne leder (inom marinen dock endast i fråga om mobilisering).
Sverige indelas i sex militärområden. Dessa är Södra (S), Västra (V) och Östra (Ö) militärområdena samt Bergslagens (B), Nedre Norrlands (NN) och Övre Norrlands (ÖN) militärområden (se figur 2:2). Enligt regeringsbeslut överförs Västerviks kommun till milo S fro m den 1 januari 1979.
Varje militärområde står under befäl av en militärbefälhavare. Varje militärområde indelas territoriellt i försvarsområden (Fo), vart och ett under ledning av en försvarsområdesbefälhavare (fobef). Inom milo Ö bildar dock Gotlands län ett militärkommando (MKG). Inom varje försvarsområde (utom inom Fo 18, 48 och 67) är chefen för ett förband ur armen eller ett kustartilleriförsvar tillika fobef. Denne svarar för grund- och repetitionsut- bildningen vid förbandet och för mobilisering av armé— och i vissa fall marinstridskrafter inom försvarsområdet. Försvarsområdesförbandet under- stöder som regel näraliggande förband och utbildningsanstalter med viss verkställande förvaltning. Indelningen i försvarsområden, som huvudsak- ligen ansluter till länsindelningen, framgår av figur 23.
För den fackmässiga ledningen av sjöstridskrafterna finns en särskild indelning för bl a övervakning av omgivande skärgårdar och farvatten. Övervakningsansvaret inom respektive område åvilar örlogsbaschef eller chef för marint bevakningsområde. Örlogsbaschef svarar också för mobilise- ring av flottans staber och förband. Indelningen i örlogsbaser och bevak- ningsområden framgår av figur 2:4. *
Sverige är för den fackmässiga ledningen av flygstridskrafterna inom främst luftförsvaret indelat i luftförsvarssektorer. Inom varje luftförsvars- sektor finns ett förband ur flygvapnet (luftförsvarssektorflottilj), som bl a
_ Milogräns Fogräns ------- Gräns mellan försvarsområden som i fred har gemensam befälhavare och stab
Figur 2.1? Indelning iför- svarsomra'den fr o m den I januari 1979.
Milogräns ------- Gräns mellan örlogsbaser (OrlBl/ bevak- ningsområden (Bo) Figur 2:4 Indelning i är- logsbaser och bevaknings-
områden. 1! fred endast örlogsbasavdelning
ansvarar för övervakning av luftrummet och ledning av krigsförberedelsear- betet samt för mobilisering av stora delar av flygvapnets jaktflyg-, stridsled- nings- och basförband inom sektorn. För närvarande finns det sju luftför- svarssektorer. Dessa avses reduceras till fyra, och det är denna storsektorin- , delning som varit utgångspunkt i vårt arbete. Den avsedda sektorindelningen framgår av figur 2:5. -
Försvarsmaktens ledning i fred framgår av figur 2:6. 1 det följande redovisas något närmare uppgifter rn m för de myndigheter (motsvarande) , som berörs av vårt arbete med den högre regionala ledningsorganisatio- , nen.
l l
Övre Norrland
........ Länsgräns
_ Sektorgr'a'ns
Militärbefälhavare och militärområdesstab
MB ansvarar under ÖB för den operativa verksamheten inom militärområdet. Vidare ansvarar MB, under ÖB och försvarsgrenscheferna, för mobiliserings- verksamheten inom militärområdet, utom den mobiliseringsverksamhet som leds av C E 1 eller annan MB.
MB leder utbildningen vid de delar av försvarsmakten som är underställda honom, i den mån utbildningen inte leds direkt av försvarsgrenschef eller av C E 1.
MB leder enligt ÖB:s bestämmande underrättelse- och säkerhetstjänsten samt personalvårds- och upplysningsverksamheten inom militärområdet. Han leder vidare, enligt sjukvårdsstyrelsens bestämmande, den militära hälso- och sjukvården inom militärområdet.
Figur 2:5 Den avsedda sektorindelningen.
Figur 2:6 Försvarsmaktens ledning ifred (starkt för- enklai).
Riksdagen
Försvarsutskottet
Regeringen Försvarsdepartementet
_M med MS _l CA med Ast || CFV med FS
Chefen för kust— Chefen för första flottan (CKF) flygeskadern (C E 1)
___--- |
Försvarsområdes— befälhavare och regementschefer m fl
Örlogsbas-, KA- försvars- och
bevakningsområ- deschefer m fl
Chefen för Got- lands militär— kommando 1
(C MKG)
Chefer för milo- materiel- förvaltningar
Sektorchefer och jaktflot— tiljchefer
m fl
"— Befälslinje — —— — —— Direktiv— och anvisningsrätt
Lydnadslinje (förbandsproduktion)
1 Underställd MB Ö
——————————— Anvisningsrätt
t "*"-r *"""l
___1 |
".--]—| _____
Chefer för milo—
verkstads— förvaltningar
Chefer för byggnads— kontor
Attackflottilj- chefer och
CF11
MB är inom militärområdet, under de centrala förvaltningsmyndigheterna, ansvarig för samordning av förvaltningen och — med vissa begränsningar—för planläggning och kontroll av förvaltningen.
MB skall inom militärområdet samordna försvarsmaktens verksamhet med totalförsvaret i övrigt samt samverka med CB och andra totalförsvars- myndigheter.
MB är underställd ÖB men lyder under cheferna för armén och flygvapnet i fråga om sådan verksamhet rörande mobilisering, utbildning, taktik, organi- sation, utrustning och personal samt under chefen för marinen i fråga om mobilisering, som dessa leder.
Med vissa undantag är i princip alla staber, förband, utbildningsanstalter och andra militära enheter inom militärområdet underställda MB. Det innebär att MB har orderrätt gentemot dessa enheter utom i vissa avseenden där enheterna lyder direkt under central myndighet eller C E 1.
MB biträds av en allsidigt sammansatt milostab. Milostaberna i alla militärområden har en principiellt likartad organisation enligt figur 227.
Under en stabschef finns en operativ sektion (sektion 1), en underhålls- sektion (sektion 2), en armésektion, en transportsektion (sektion 5), en befästningssektion (sektion 8), en planerings- och ekonomiavdelning och en stabsavdelning. I milostaberna 5, Ö och NN finns dessutom en souschef och i milostaberna S, Ö och ÖN en flygsektion. Det sistnämnda hänger samman med att MB S, Ö och ÖN har utbildningsansvar för luftförsvars-, stridsled- nings- och basförbanden både inom eget och ett angränsande militärområde. Enligt riksdagens beslut avseende vår etapp 1 kommer dock chefen för flygvapnet (CFV) att i framtiden leda flygvapnets grundutbildning m in direkt ner på flottiljema med undantag för de förband som ingår i första flygeskadern. Det innebär att flygsektionerna dras in och att deras uppgifter i viss omfattning övertas av CFV.
Den redovisade principorganisationen gäller med endast mindre avvikelser för samtliga milostaber utom milostab NN. Vid milostab NN tillämpas sedan den 1 december 1976 på försök en organisation med en särskild personalsek- tion (sektion 3). Personalsektionen innehåller en personalavdelningvoch en personalvårdsavdelning. Samtidigt har personalavdelningen i armésektionen samt personal- och personalvårdsdetaljerna i Stabsavdelningen utgått.
Milostaberna är ”skräddarsydda” såtillvida att personalresurserna i fred anpassats efter militärområdets uppgifter i rådande militärpolitiska läge. Stabernas personalresurser varierar mellan ca 70 och 140 anställda.
Chefen för första flygeskadern med stab
Första flygeskadern är ett sammanhållet högre förband för attackflyget som såväl i fred som krig är direkt underställt ÖB.
Chefen för första flygeskadern (C E 1) har i stort följande uppgifter. Vid de delar av flygvapnet som är underställda honom, eller enligt ÖB:s bestäm- mande skall lyda under honom i dessa avseenden, skall C E 1
:i leda operativt krigsförberedelsearbete och svara för beredskapen, i:i leda mobiliseringsförberedelser och mobilisering samt D leda utbildningen.
Figur 2:7 Milostabernas organisation.
Stabschef
Chef Chef Chef Chef Chef Chef
Markoperativ Central— Personal- Flygavdel- avdelning avdelning
Utrednings— avdelning ning _ och planerings—
. 2 . Sjooperativ Matenel— avdelning
Utbildnings— Flygsäker—
Planerings- och
ekonomiavdelning
Stabsavdelning
avdelning avdelning avdelning
hetsavdel— ning Krigsplan-
Chef
Luftoperativ Hälso- och avdelning sjukvårds- Stridsled- avdelning nings- och luftbevak— Domänavdel— ningsavdel— ning
ning
läggnings— avdelning Underrättel— se- och sä— Kameral— kerhetsavdel- avdelning ning
Basavdelning
Sambandsav- delning
Fältarbets— avdelning
Väderavdel- ning3
1Endast vid milostaberna S, Ö och NN 2Milostab B saknar sjöoperativ avdelning 3Endast vid milostab 6 4Endast vid milostaberna, S, Ö och ÖN
Personalde- talj
Personal- vårdsdetalj
Redovisnings- kontor
Stabsexpedi- tion
Stabschef
Basavdel-
Spanings- och underrättelse- avdelning2
Chef
Operations- avdelning ning Flyg—säkerhets— regementsofficer Underrättelse— Intendent- ' l ' . . avdelning avde ning Krigsorganisations— Flygavdelning Eskader-1 systemavdelning3
ingenjör
Sambandsav— delning Planerings- Eskader—1 avdelning meteorolog Eskader 1 Stabsavdelning trafikledare EskaderJ ' Dubbelbefattning vid flottilj
2 Lokaliserad till Nyköping 3 Tillfälligt organiserad .
läkare
Figur 2.8 Provisorisk or- ganisation av E I :s slab.
ÖB kan besluta om vissa begränsningar av detta ledningsansvar.
1 fred år tills vidare även flygspaningsflottiljen F 11 underställd C E 1. Även övriga flottiljer med flygspaningsförband lyder tills vidare i princip under C E 1 vad avser förbandsproduktionen av flygspaningsförband inklu- sive underrättelseplutoner.
Vidare skall C El bla biträda MB vid luftoperativ verksamhet och mobiliseringsverksamhet som denne leder.
C E 1 är underställd ÖB men lyder under chefen för flygvapnet i fråga om sådan verksamhet rörande mobilisering, utbildning, taktik, organisation, utrustning och personal som denne leder.
C El biträds av en stab, vars nu tillämpade provisoriska organisation framgår av figur 218. Staben, som ligger i Göteborg, har ca 35 anställda.
Loka/a myndigheter m m
MB har enligt sin instruktion det fulla ansvaret för mobiliseringsförberedel- serna inom militärområdet med undantag för förband ur E 1 samt vissa andra flygvapenförband, för vilka annan MB har det fackmässiga mobiliseringsan- svaret. Till MB:s mobiliseringsansvar hör bl a förvaltning av krigsförbandens resurser av personal, materiel och anläggningar — förbandsförvaltning. Enligt försvarsmaktens särskilda förvaltningsreglemente lyder dock mobiliserings- myndigheterna ur marinen och flygvapnet direkt under försvarets materiel- verk när det gäller förvaltningen av vapen- och skeppsteknisk materiel respektive flygmateriel. Inom marinen lyder vidare mobiliseringsmyndighe- terna direkt under chefen för marinen när det gäller krigsförbandens personalresurser.
Med nämnda undantag utövar MB ledningen av och uppsikten över förvaltningen inom militärområdet. Den verkställande och utövande förvalt- ningen ligger dock på andra myndigheter. Genomförandeverksamheten fullgörs, förutom av försvarsgrenarnas lägre regionala/lokala myndigheter, av från milostaben fristående förvaltningar. Inom varje militärområde finns det således en milomaterielförvaltning, en miloverkstadsförvaltning och ett byggnadskontor. Dessa enheter har inte någon ledande funktion gentemot andra myndigheter inom militärområdet utan de är genomförandeorgan på samma sätt som försvarsgrenarnas lägre regionala! lokala myndigheter. De är alltså i egentlig mening lokala förvaltningsmyndigheter men arbetar över ett geografiskt område som ansluter till militärområdet.
Vårt uppdrag omfattar endast den förvaltningsverksamhet som bedrivs på ”högre regional basis”. Försvarsgrenarnas lägre regionala/lokala myndig- heter behandlas därför inte vidare. Däremot redovisas här, utöver miloför- valtningar och byggnadskontor, ytterligare ett organ inom militärområdet som är av särskilt intresse i detta sammanhang, nämligen värnpliktskonto- ret.
Milomaterielförvaltningen (MF), som är underställd MB, består av ett ledningsorgan (med ca 25—40 anställda) och ett antal förråd med personal för förrådsdrift. MF svarar bl a för verkställande förvaltningsverksamhet, som inte ankommer på förbandschef , i fråga om tygtjänst (utom verkstadstjänst), intendenturtjänst, sjukvårdsmaterieltjänst samt förrådsverksamhet, vidare för krigs- och mobiliseringsplanläggning för MF:s egen verksamhet samt viss krigsplanläggning för att tillgodose militärområdets behov av förnödenheter, tvätt och materielreparationer.
Mi/overkstadsförvaltningen (VF), som är underställd MB, består av ett ledningsorgan (med sex—tio anställda) och arméns förbandsbundna verk— städer (miloverkstäder). Verkstadsförvaltningen har reparationsresurser främst avsedda för arméns materiel och för försvarsgrenarna gemensam materiel (t ex fordon). VF tillhandahåller verkstadstjänster, bl a för förebyg- gande och avhjälpande materielunderhåll, samt svarar för krigs- och mobiliseringsplanläggning för VF och dess krigsförband.
Byggnadskontoret (By) är underställt MB men lyder i vissa avseenden direkt under fortifikationsförvaltningen. Det gäller bl a projektering och byggled- ning. By består av ett centralkontor och ett antal utplacerade lokalkontor, som biträder en eller flera förbandschefer i tekniska och ekonomiska frågor. Byggnadskontorens personalresurser varierar mellan ca 30—100 anställda. 1 uppgifterna ingår bl a att biträda MB i tekniska och ekonomiska byggnads- frågor samt på MB:s uppdrag genomföra byggnadsarbeten som inte ankommer på förbandschef.
Genomförandeverksamhet bedrivs också vid värnpliktskontoren (VK) som är regionalt utplacerade delar av värnpliktsverket. Värnpliktskontorens personalresurser varierar mellan ca 30—100 anställda. VK svarar bl a för inskrivning, uttagning och fördelning av värnpliktiga samt redovisning, krigsplacering (endast upp t o m plutonchef) och inkallelse av krigsorganisa- tionens personal. Enligt en överenskommelse mellan ÖB och chefen för värnpliktsverket har MB anvisningsrätt gentemot VK rörande fördelning och utnyttjande av militärområdets värnpliktstillgångar.
Tabell 2:1 Nuvarande lokaliseringsorter
Militär— s V 0 B NN ÖN område
Stab Skövde Strängnäs Karlstad MF Enköping, Kristine- (Arboga)0 hamn .. Kristian- Karlsborg (Filipstad)a Oster- stad sund Boden VF Enköping Kristine- hamn By Skövde Strängnäs K | , d VK Göteborg Solna i ar S a " Mindre del. Lokalisering
Nuvarande lokaliseringsorter för berörda myndigheter (motsvarande) framgår av tabell 2:1.
2.2.3 Ledning av totalförsvarets civila delar ifred
Totalförsvarets civila delar omfattar huvuddelen av alla samhällsfunktioner och därmed också ett stort antal civila myndigheter och andra organ. Krigsplanläggning och andra uppgifter med anknytning till totalförsvaret är därför också spridda på ett mycket stort antal organ, och någon egentlig motsvarighet till det militära försvarets lednings- och lydnadsförhållanden finns inte.
En viktig roll inom totalförsvarets civila delar har länsstyrelserna där huvuddelen av krigsplanläggning, samordning och övningar m m utförs på regional nivå. Samordning över länsgränserna görs på högre regional nivå av CB, som där är en motsvarighet till MB inom det militära försvaret. CB är högsta civila totalförsvarsmyndighet inom civilområdet.
I detta avsnitt begränsar vi oss till att redovisa uppgifter m m för CB i fred. Vissa andra totalförsvarsfunktioner, som vi bedömt ha särskild tyngd i detta sammanhang, behandlar vi i avsnitt 2.4.
Civilbefälhavarens uppgifter m m
För verksamheten inom totalförsvarets civila delar indelas Sverige i sex civilområden. Dessa sammanfaller helt med indelningen i militärområden och har också samma beteckningar som dessa (jfr figur 2:2, 5 50).
För varje civilområde utser regeringen av praxis en av landshövdingarna inom civilområdet att tillika vara civilbefälhavare. CB lyder direkt under regeringen.
CB skall i fred
:i verka för att totalförsvaret inom civilområdet planläggs så att det vid krig eller krigsfara kan föras med en enhetlig inriktning; planläggningen skall i
erforderlig utsträckning samordnas såväl mellan de civila myndigheterna och organen som mellan dessa och de militära myndigheterna, leda stabstjänstövningar inom civilområdet, i:i verka för att personal hos civila myndigheter inom civilområdzt utbildas
för sin uppgift i krig samt själv anordna sådan utbildning, planlägga sitt kanslis krigsorganisation samt i:i göra de sammanställningar och upprätta de egna planer som behövs för verksamheten i krig och vid krigsfara.
Cl
El
För samordning av planläggningen får CB hos civila myndigheter med statliga förvaltningsuppgifter inom civilområdet — riksdagens verk dock undantagna — begära att material om planläggningen sänds in till honom. När så bedöms erforderligt får CB också föreskriva att beredskapsplan inte får fastställas innan samråd ägt rum med honom. CB får också, i den utsträckning som behövs för hans eget planläggningsarbete, ta del av krigsplanläggningen även hos militära myndigheter och institutioner inom civilområdet.
I sin verksamhet skall CB samverka med MB. CB skall härutöver samråda med civila myndigheter och andra civila organ och hos dessa göra de framställningar som behövs.
CB har ett kansli till sitt förfogande. Kansliet leds av en kanslichef, som också är CB:s ställföreträdare. Antalet handläggare vid kanslierna varierar mellan tre och sex. Härtill kommer personal för administrativ service, vars antal varierar, bl a beroende på vilka möjligheter kansliet har att repliera på en länsstyrelse.
Kostnaderna för CB—kanslierna betalas av de länsstyrelser till vilka kanslierna administrativt är knutna. Några anslag, som är direkt avsedda för CB, utgår således inte. CB:s fredstida anknytning till länsstyrelserna har medfört attde administrativt lyder under samma departement som länssty- relserna, nämligen kommundepartementet. CB-kansliernas lokalisering framgår nedan.
CB-kansli S V Ö B NN ÖN Lokalise- __ ringsort Malmö Göteborg Stockholm Falun Ostersund Luleå
Genom att CB-uppgiften inte är knuten till någon viss landshövding inom civilområdet kan CB vara lokaliserad till annan ort än kansliet. Detta är för närvarande fallet i västra och östra civilområdena där landshövdingen i Skaraborgs respektive Uppsala län är CB.
2.3 Ledning i krig
2.3.1 Totalförsvarets ledning i krig
I de samlade försvarsansträngningarna engageras praktiskt taget hela samhäl- let. Totalförsvaret kan då karaktäriseras som samhället omställt för att kunna möta påtryckningar från främmande makt och för att, om så erfordras,
försvara landet.
Riksdagen beslutar i krig — liksom i fred — på förslag av regeringen om lagstiftning m m.
Totalförsvaret i krig leds av regeringen och under denna av ÖB och centrala civila myndigheter samt av regionala och lokala myndigheter.
Liksom i fred delas verksamheten in i
det militära försvaret (försvarsmakten) som leds av ÖB, civilförsvaret som leds av civilförsvarsstyrelsen, El det ekonomiska försvaret som samordnas av överstyrelsen för ekonomiskt försvar, i:i det psykologiska försvaret som samordnas av statens upplysningscentral samt
El övrigt totalförsvar som samordnas av regeringen.
DD
Huvuddragen av ledningsorganisationen för totalförsvaret framgår av figur Figur 2_-9 Län,-ng ,- krig av 219. Sveriges totalförsvar.
Riksdagen eller dess krigsdelegation
Kansliorganisation
Högsta ledningen . Regeringskansliet (statsministerns kansli och departementen) _ Militära Civilförsvaret Ekonomiska Psykologiska Övriga total- Centrala försvaret försvaret1 försvaret2 försvaret3 ledn'ngen
Civilförsvars- styrelsen
UC, SR mfl RPS, SoS, Tvt,
ÖEF, AMS, JN, ' Gtsn m fl
med högkvarteret _
EFN, SJ, SjöV, Lfv, VV, Pv, SPK, RB mfl
" " " _ Civilbefälhavare och vissa andra Militärbefälhavare civila ledningsorgan
-— -- 4 . Länsstyrelser och vissa andra civila Forsvarsområdesbefalhavare , edning Sorg an F" b d h f . Civilförsvarschef samt kommunala
or an sc e er och andra lokala civila ledningsorgan
Markerar viktiga samverkanslinjer.
' EKONOMISKA FORSVARET10EF = Överstyrelsen för ekonomiskt försvar, AMS =Arbetsmarknadsstyrelsen, JN = Statens jordbruksnämnd, LBS = Lantbruksstyrel— sen, SLV =Statens Iivsmedelsverk, TN =Transportnämnden, EFN : Elförsörjnings— nämnden, SJ = Statens järnvägar, SjöV = Sjöfartsverket, Lfv = Luftfartsverket, VV = Statens vägverk, Pv = Postverket, SPK = Statens pris— och kartellnämnd, RB = Sveriges riksbank (lyder under riksdagen). 2PSYKOLOGISKA FORSVARET: UC = Statens upplysningscentral, SR = Sveriges Radio. Till det psykologiska försvaret i vidare bemärkelse räknas TT, pressen och folkrörelserna. Samverkan mellan dessa sker i krig. 3 OVRlGA TOTALFORSVARET: RPS = Rikspolisstyrelsen, 808 = Socialstyrelsen, Tvt = Televerket, Gtsn = Generaltullstyrelsen. 4På Gotland chefen för Gotlands militärkommando.
Högre regional ledning
Lägre regional ledning
Lokal ledning
Totalförsvarets centrala myndigheter har en ledande roll vid genomfö- randet av försvarsåtgärderna i samband med mobilisering och i krig. Inom ramen för sina befogenheter fattar de erforderliga beslut. Härvid eftersträvas enhetlig ledning gentemot civila och militära regionala myndigheter.
Vid behov lämnar ÖB och de centrala civila myndigheterna samordnade förslag till regeringen beträffande åtgärder, som regeringen har att besluta om.
I detta avsnitt utvecklas något närmare försvarsmaktens ledning i krig med koncentration på den högre regionala nivån samt den civila högre regionala ledningen i krig.
2.3.2 Försvarsmaktens högre regionala ledning i krig
Den högsta militära ledningen utövas av en ensamt beslutande ÖB. Vid krig eller krigsfara, vid krigsfara i den utsträckning regeringen bestämmer, biträds ÖB av högkvarteret.
I högkvarteret ingår försvarsstaben, försvarsgrenscheferna, delar av försvarsgrensstaberna samt delar av försvarsmaktens centrala förvaltnings- myndigheter och vissa av de gemensamma institutionerna. Dessutom ingår rikshemvärnschefen med hemvärnsstaben.
ÖB biträds vid ledning av den operativa verksamheten av en allsidigt sammansatt försvarsstab. Försvarsstabschefen samordnar den operativa verksamheten inom högkvarteret.
ÖB ger operativa order direkt till MB och till övriga direkt under ÖB lydande chefer.
Försvarsgrenscheferna är ställföreträdare för ÖB. De utför inspektions-
Figur 2:10 Försvarsmak— verksamhet och kan även komma i fråga för speciella uppdrag. tens ledning i krig. Försvarsmaktens ledning i krig framgår av figur 2:10.
Riksdagen eller dess krigsdele- gation
Regeringen
Överbefälhavaren Högkvarteret Chefen för , första flyg- Militärbefälhavare ———————————————————— eskadern
Örlogsbaschefer Bevaknings-
Fördelnings—
Chefer för miloverkstads-
Chefer för Försvarsområdes— Flygstridsledare milomateriel— 2 chefer rn ” Sektorchefer befälhavare förvaltningar förvaltningar områdeschefer Arméförband m m Arméförband rn m Fartygsförband Flygförband Kustartilleriförband Kustartilleriförband rn rn rn m 1Chefen för första flygeskadern underställs eller.lyder vid 2På Gotland chefen för Gotlands militärkommando attackinsats enligt överbefälhavarens bestämmande under militärbefälhavare med hela eller delar av eskadern
Under ÖB leder MB den operativa verksamheten inom militärområdet och ett utanför territorialvattengränsen (motsvarande) tilldelat operationsom- råde. MB 5 och MB Ö leder också luftförsvaret med jakt och vissa luftvärnsrobotförband samt i viss utsträckning även övriga flygslag i milo V respektive milo B. MB:s operativa ledning består i att
bedöma läget i stort, ställa uppgifter och fördela resurser,
reglera befälsförhållanden,
samordna stridande förbands verksamhet och erforderliga stödfunktioner sinsemellan och med det civila försvaret samt att följa händelseutvecklingen och vid behov ändra uppgifter och omfördela resurser.
DDDD
III
De chefer som är underställda MB (jfr figur 2:10) utövar fackmässig ledning av stridskrafterna. Det är således först på MB-nivån som mark-, sjö- och luftstridskrafternas verksamhet samordnas i en gemensam operation.
Den fackmässiga ledningen av markstridskrafterna utövas dels av försvarsområdesbefalhavare, dels av fördelnings-, brigad- eller andra förbandschefer enligt MB:s bestämmande.
Sjöstridskrafternas fackmässiga ledning utövas av örlogsbas- och bevak- ningsområdeschefer.
Den fackmässiga ledningen av luftstridskrafterna utövas för närvarande dels av sektorchefer, dels i vissa avseenden av s k flygstridsledare i milo S och Ö, beroende på att dessa militärområden omfattar flera luftförsvarssektorer. Flygstridsledarnas fackmässiga ansvar avser ledning av flygspaningsförband m m och samordning av luftförsvaret i vissa lägen. Deras ansvar samman- faller områdesmässigt med respektive MB:s ansvar för ledning av luftförsva- ret. Det innebär att ansvaret för flygstridsledaren i milo S respektive milo Ö också omfattar milo V respektive milo B. I milo NN och ÖN, som vardera omfattar endast en luftförsvarssektor, utövas den fackmässiga ledningen av respektive sektorchef . När den s k storsektorindelningen genomförs kommer förhållandet att bli detsamma även i milo S och Ö. Den fackmässiga ledningen av attackförbanden utövas normalt av C E 1.
MB är territoriell chef inom militärområdet och samverkar i denna egenskap med CB och övriga sidoordnade chefer. Denna samverkan underlättas dels genom sammanfallande gränser för militär- och civilområ- den, dels genom gemensamma krigsuppehållsplatser för den civila och militära högre regionala ledningen. Vidare är en långtgående samverkan och samlokalisering mellan milostabens och CB-kansliets m fl underavdelningar genomförd. Under MB utövas territoriell verksamhet av försvarsområdesbe- fälhavare, som i sin tur samverkar och är samgrupperad med länsstyrelse.
MB:s krigsuppgift är att försvara militärområdet. Med hänsyn till rådande militärpolitiska läge samt strategiska och operativa bedömanden får vissa MB större förstahandskrigsuppgifter och större tilldelning av stridskrafter än andra.
Milostaberna har i princip samma organisation i krig som i fred. Vid mobilisering förstärks dock staben avsevärt med främst reservanställd och värnpliktig personal. En personalsektion organiseras med armésektionen som stomme. Armésektionen i övrigt och flygsektionen upplöses — freds-
uppgifterna är främst ledning av utbildning. Chefen för armésektionen krigsplaceras regelmässigt som chef för fördelning eller inom milostaben. Chefen för flygsektionen krigsplaceras i milo S och Ö som flygstridsledare, dvs högre förbandschef , direkt under MB. Delar av flygsektionen ingår i deras staber medan andra delar förstärker milostabens operativa sektion och underhållssektion.
Materiel- och verkstadsförvaltningarna har egen krigsorganisation och svarar i krig för förnödenhetsförsörjning respektive reparationstjänst m m.
Byggnadskontoren som organisationsenhet upplöses i krig. En del av byggnadskontorens personal ingår dock i milostabens krigsorganisation (sektion 8).
Eftersom värnpliktskontoren ingår i värnpliktsverket är de formellt delar av högkvarteret i krig. I praktiken förutsätts dock en nära samverkan mellan MB och chef för värnpliktskontor. MB har även i krig anvisningsrätt gentemot denne. Värnpliktskontoren är också lokaliserade i anslutning till milostaberna.
2.3.3 Den civila högre regionala ledningen i krig
CB skall i krig som högsta civila totalförsvarsmyndighet inom civilområdet verka för att största möjliga försvarseffekt uppnås. Han skall verka för att verksamhet hos civila myndigheter och andra civila organ, som är av betydelse för försvarsansträngningarna, bedrivs med en enhetlig inriktning. CB skall samordna de civila försvarsåtgärderna och i samråd med MB verka för att det civila och det militära försvaret samordnas. Slutligen skall han verka för att civilområdets tillgångar fördelas och utnyttjas så att försvars- ansträngningarna främjas. De frågor som CB i krig skall ägna särskild uppmärksamhet är
:i inom civilförsvaret: större utrymnings- och flyktingrörelser, undsättande verksamhet samt skydd mot radioaktiva och kemiska stridsmedel, D inom hälso- och sjukvården samt veterinärväsendet: fördelningen av personal-, vård- och laboratorietillgångar och medicinska förnödenheter, skydd mot biologiska stridsmedel samt bekämpandet av smittsamma sjukdomar hos människor och husdjur, Cl inom det psykologiska försvaret: upplysningsverksamheten genom radio, television och press samt åtgärder mot ryktesspridning, Cl inom polisväsendet: trafikövervakning, flyktingkontroll och säkerhets- tjänst, Cl inom transportväsendet: transportreglering omfattande landsvägs-, jäm— vägs-, sjö- och flygtransporter, El inom försörjningsväsendet: utnyttjande av beredskapslager och andra
nyttigheter samt viktigare undanförsel- och förstöringsåtgärder, inom arbetsmarknadsväsendet: fördelning av arbetskraftstillgångar, inom vägväsendet: ianspråktagande av förråd av ersättningsmaterial samt omfördelning av väghållningsorgan och för väghållningen erforderlig utrustning.
Eli]
CB skall följa föreskrifter som meddelas av centrala myndigheter. CB får meddela länsstyrelserna inom civilområdet föreskrifter för verksamheten.
Om det är nödvändigt för samordning av försvarsansträngningarna får CB också meddela annan regional civil myndighet med statliga förvaltningsupp- gifter inom civilområdet föreskrifter för verksamheten, riksdagens verk dock undantagna.
Uppgiften att vara CB, som i fred är en tillika- och deltidsuppgift för en av landshövdingarna inom civilområdet, är i krig självfallet en heltidsuppgift frikopplad från landshövdingeskapet. Som chef för ifrågavarande länsstyrelse förordnas en särskild krigslandshövding.
CB-kansliet, som till skillnad från milostaben har en mycket begränsad organisation i fred, utökas kraftigt vid mobilisering. Krigskansliet har samma sektionsindelning som finns i länsstyrelsernas krigsorganisation med undantag för sektioner för förvaltnings-, kameral- och skatteärenden, som endast återfinns på den lägre regionala nivån. Krigskansliets sektioner är
centralsektion sektion A Civilförsvar sektion B Hälso- och sjukvård sektion C Psykologiskt försvar sektion D Polisverksamhet sektion E Transporter sektion F Försörjning sektion G Arbetsmarknad sektion H Vägar
DDDDDDDCID
Personal till CB:s krigskansli rekryteras från såväl den offentliga sektorn som näringslivet.
2.4 Övrigt totalförsvar
Utöver samverkan mellan MB och CB samverkar dessa i krig också med sidoordnade chefer för övriga civila totalförsvarsfunktioner inom milo/civo. Dessa är
chef för drivmedelszon (Drivmedelscentralen—DMC) chef för programområde (Sveriges Radio—SR) chef för krigsteleregion (Televerket—Tvt) chef för radioområde (Televerket—Tvt) i:i järnvägsbefälhavare (Statens järnvägar—SJ) lotsdirektör (Sjöfartsverket—SjöV) chef för tullregion/gränstulldistrikt (Tullverket—Tv) chef för postregion (Postverket—PV) elbefälhavare (Elförsörjningsnämnden—EFNI) biskopen (i första hand) i ett av stiften inom milo/civo regionalt kansli för frivilligorganisationerna chef för gasförsörjningszon chef för cementkontor.
DUBB
DDDEICIDDCI
Samtliga dessa chefer m m finns i alla milo/civo med undantag för milo/civo B, som saknar lotsdirektör.
Även i fred samverkar självfallet MB/CB med motsvarande fredstida
1EFN skall enligt riks- dagsbeslut år 1976 överta centrala driftledningens (CDL) uppgifter inom totalförsvaret.
Figur 2:1 1 Postverkets regionindelning (siffror inom parentes anger antal postområden inom varje region).
organ vad gäller krigsplanläggning m m.
Ytterligare en totalförsvarsfunktion som bör nämnas i detta sammanhang är byggnads- och reparationsberedskapen (BRB). BRB är en på de fredstida byggnads-, anläggnings- och installationsföretagen baserad organisation som har till uppgift att vid krig eller krigsfara utföra byggnads-, anläggnings- och reparationsarbeten för totalförsvaret. Centralt lyder BRB i fred under fortifikationsförvaltningen och i krig under ÖB. Regionalt leds BRB inom varje militärområde av en regionalchef, som lyder under MB. Vid krig eller krigsfara biträds regionalchefen av ett regionalkontor, som ingår i respektive milostab.
För att något belysa ledningsförhållandena såväl i fred som krig även för övrigt totalförsvar har vi särskilt studerat sex totalförsvarsfunktioner som vi anser ha särskild tyngd i detta sammanhang. Dessa är
postverket
statens järnvägar statens vattenfallsverk Sveriges Radio televerket drivmedelscentralen.
DDDDDE]
Vi redovisar i det följande dessa totalförsvarsfunktioners ledning och indelning i fred och krig.
2.4.1 Postverket ( Pv)
F redsorganisation
Riksdagen har i maj 1976 fattat beslut om en ny regional indelning för postverket, som beräknas vara genomförd under år 1979. Den innebär att landet indelas i åtta postregioner enligt figur 2:11. Varje region förestås av en
___—— Regiongräns ........_._ Länsgräns
Bodens postregion (6) Sundsvalls postregion (6) Gävles postregion (5) Örebros postregion ('3)1 Stockholms postregion (9) Linköpings postregion (7) . Göteborgs postregion (10) . Malmös postregion (7)
msmwewwe
1Ännu inte organiserad
regionchef — postdirektör. Regiongränserna ansluter i huvudsak till länsgrän- serna. De lokala förvaltningsenheterna är 59 postområden. Postområdes- gränserna ansluter till kommungränserna. På länsnivå finns i allmänhet ingen postadministration, men flera postområden omfattar hela eller huvud- delen av ett län.
Postdirektör är direkt underställd postverkets chef. Han ansvarar för postregionens ekonomiska resultat, leder verksamheten i stort och samordnar vissa uppgifter mellan områdesförvaltningarna. Postdirektör svarar också för krigsplanläggningen för regionen.
Sex av postdirektörerna utses redan i fred för att svara för samverkan med MB/CB och övriga totalförsvarsmyndigheter på högre regional nivå i frågor som omfattar hela milo/civo. I totalförsvarsfrågor är regionförvaltningarna postverkets kontaktorgan även på det lägre regionala och i vissa fall också det lokala planet.
K rigsorganisation
Vid övergång till krigsorganisation får de postdirektörer som redan i fred samverkat med MB/CB ett ”operativt” ansvarsområde som sammanfaller med milo/civo. I övrigt ligger fredsregionema fast.
Postdirektören får direktivrätt inom hela milo/civo, dvs även gentemot postorgan inom områden som i fred inte ingår i postregionen. Postdirektören förmedlar även samverkan med övriga regionchefer, vars område ligger inom vederbörligt milo/civo.
Grunden för krigsregionförvaltningarna är regionförvaltningarna i fred. Genom att krigsregionerna får vissa tilläggsuppgifter förstärks de något från de fredsregioner som delvis faller inom milo/civo. Postdirektören med krigsregionförvaltningen samgrupperas med MB/CB.
På länsnivå tillskapas särskilda grupper för samverkan med fobef/ länsstyrelse. Samverkansgrupperna har också till uppgift att vara kontakt- organ mellan regionförvaltning och områdesförvaltningarna i länet. Grup- perna avdelas för närvarande som regel ur regionförvaltningarna.
Postverkets verksamhet leds och bedrivs i övrigt efter samma grunder som i fred.
2.4.2 Statens järnvägar (SJ) F redsorganisation
Regionalt indelas SJ i åtta trafikdistrikt och åtta bandistrikt samt sex verkstadsregioner. Inom varje distrikt respektive verkstadsregion leds verk- samheten av en distriktschef respektive en verkstadsregionchef. Dessutom finns fyra centralförråd som svarar för materielförsörjningen inom fyra serviceområden. Verkstäder och förråd är specialiserade i fred. I krig anpassas verkstads- och förrådsområdesorganisationen till indelningen i järnvägsom- råden och resurser omfördelas. Ledningen av dessa enheter är närmast en intern fråga för SJ och saknar i princip betydelse i detta sammanhang. Indelningen i verkstads- och förrådsregioner behandlas därför inte här. Trafik- och bandistrikt har samma huvudort och sammanfaller geografiskt.
Figur 2:12 Statens järn- vägars indelning i trahk- och bandistrikt.
Distriktsgräns Länsgräns
. Luleådistrikten . Sundsvallsdistrikten Gävledistrikten
. Örebrodistrikten Stockholmsdistrikten Norrköpingsdistrikten . Göteborgsdistrikten Malmödistrikten
Psewewwd
Omfattningen av distrikten framgår av figur 2:12. Gränserna är praktiskt taget helt länsanpassade.
Trafikdistn'kten svarar för produktion av transporttjänster i fråga om såväl järnvägs- som busstrafik. Bandistrikten svarar för byggnad och underhåll av fasta anläggningar m m samt för elkraftförsörjningen.
Underindelningen av trafik- och bandistrikten är relativt omfattande. De lokala områdena sammanfaller inte sinsemellan och de kan skära över länsgränser. Däremot skär de inte distriktsgränser.
För totalförsvarssamverkan och försvarsförberedelser på högre regional nivå har redan i fred vissa trafikdistriktschefer utsetts till järnvägsbefälhavare (JB). Dessa har ett mindre kansli till sitt förfogande, som regel två personer varav en militärassistent.
K rigsorganisation
I krig indelas landet i sexjärnvägsområden som helt sammanfaller med milo/ civo. Inom varje järnvägsområde leds verksamheten av en JB. Samtliga järnvägsmyndigheter på lägre regional nivå underställs härvid JB.
Indelningen i trafik- och bandistrikt är densamma som i fred. Det innebär att fredsorganisationen i huvudsak ligger fast även i krig, men ovanpå den läggs J B-organisationen. Det är alltså ungefär samma princip som postverket tillämpar.
JB med kansli äri krig samgrupperad med MB/ CB. Varje distriktschef med expedition är som regel samgrupperad med en fobef/ länsstyrelse inom distriktet. Till övriga Fo/ län inom distriktet avdelas samverkansgrupper.
Trafikdistriktschef svarar i krig i samråd med bandistriktschef för samverkan med övriga lägre regionala totalförsvarsmyndigheter.
2.4.3 Statens vattenfallsverk (S V)
F redsorganisa tion
Sveriges elenergiförsörjning ombesörjs av drygt 400 kraftföretag — statliga, kommunala och enskilda — med i stort sett separata avsättningsområden.
Den väsentliga elkraftproduktionen är ansluten till det riksomfattande överföringsnätet — stamnätet. Från stamnätet sker elkraftdistributionen över regionala och lokala nät till konsumtionsområdena.
För den fredstida kraftförsörjningen kan, med hänsyn till ägandeförhål- landena, någon regional indelning inte göras. Däremot har såväl SV som övriga kraftföretag en genom koncession klar avgränsning för den egna verksamheten när det gäller detaljdistributionen.
För fredskris, beredskap och krig har en regional indelning dock genom- förts, som belyses i nästa avsnitt.
Kris- och krigsorganisation
Kraftförsörjningens centrala myndighet vid fredskris, beredskap och krig skall — enligt riksdagens beslut våren 1976 — vara elförsörjningsnämnden (EFN). Nämndens uppgifter och organisation utreds för närvarande av SV.
På högre regional nivå är landet indelat i sex elområden enligt figur 2:13. Elområdenas gränser överensstämmer i stort med milo/civogränserna. Inom elområde är elbefälhavaren högsta elkraftinstans. Elbefälhavaren har till sitt förfogande ett kansli, som organiseras av det dominerande kraftföretaget inom elområdet. Inom milo/civo S och ÖN är elbefälhavaren med kansli samgrupperad med MB/CB. Inom övriga milo/civo förfogar elbefalhavaren över egen uppehållsplats. Till MB/CB:s stabsplats ansluts då en samverk- ansgrupp.
På lägre regional nivå är elområdena indelade i ett varierande antal elblock, totalt för landet 32 (jfr figur 2:13). Elblockens gränser uppvisar stora avvikelser från Fo/länsgränserna, beroende på önskemålet att hålla samman områden med distributionsteknisk samhörighet. Inom elblock är elblock- chefen högsta elkraftinstans. Elblockchefen har till sitt förfogande ett elblockkontor. Eftersom elblockchefer med elblockkontor inte är samgrup- perade med fobef/ länsstyrelse har till dessas stabsplatser anslutits en samverkansgrupp, representerande alla elblock som berör länet.
På lokal nivå ansvarar varje kraftföretag för drift, underhåll och reparation av egna anläggningar.
Den fredstida planeringen för att säkerställa elkraftmyndigheternas orga- nisation m m för verksamheten under fredskris, beredskap och krig leds och samordnas av SV. Härvid medverkar de personer som avses ges myndighets ställning såsom elbefälhavare och elblockchefer, när den inom SV pågående utredningen om EFN föreligger och statsmakterna beslutat om detta.
Figur 2:13 Indelning i elområden och elblock.
Elområdesgräns —————————— Elblocksgräns
ÖNE Övre Norrlands elområde NNE Nedre Norrlands elområde B_E Bergslagens elområde ÖE Östra elområdet VE Västra elområdet SE Södra elområdet
2.4.4 Sveriges Radio (SR)
F redsorganisation
Enligt riksdagsbeslut våren 1978 kommer Sveriges Radio fro m den 1 juli 1979 att organiseras som en koncern med moderbolag och fyra dotterbolag. Dotterbolagen är Sveriges Television AB, Sveriges Riksradio AB, Sveriges Lokalradio AB och Sveriges Utbildningsradio AB.
Regionalt indelas koncernen enligt följande.
D Sveriges Television AB indelas i elva distrikt enligt figur 2:14. Distrikts- indelningen överensstämmer i stora drag med tidigare distriktsindelning för ljudradio och TV. Betydande justeringar har dock gjorts av distrikts- gränserna i östra Mellansverige.
Distriktsgräns ........ Länsgräns
Norrbottensdistriktet Västerbottensdistriktet Nedre Norrlandsdistriktet Gävle-Daladistriktet Värmlandsdistriktet Mellansvenska distriktet Stockholmsdistriktet Östra distriktet Västra distriktet Smålandsdistriktet
. Södra distriktet
QQSDPONP'WPPNT'
_|_.
Cl Sveriges Riksradio AB indelas i ett antal distrikt enligt bolagets eget bestämmande. Sannolikt väljer man i stort samma distriktsindelning som för TV. Något beslut har dock ännu inte fattats. D Sveriges Lokalradio AB skall liksom tidigare ha en länsanknuten indel- ning, dock med vissa avvikelser i Göteborgsområdet. D Sveriges Utbildningsradios AB regionala indelning övervägs för närva- rande men torde sakna intresse i detta sammanhang.
TV-distrikten har till uppgift att lämna bidrag till televisionens riksprogram samt att svara för regionala TV-nyhetsprogram. Riksradiodistrikten lämnar bidrag till riksradioprogrammet. Genom lokalradions tillkomst har distrik- tens regionala radiosändningar upphört.
För totalförsvarssamverkan utses redan i fred sex personer, som regel distriktschefer, att svara för samverkan gentemot MB/CB och övriga civila totalförsvarsmyndigheter på högre regional nivå i frågor som omfattar hela milo/civo. Dessa chefer, som benämns programchefer, har ingen särskild personal för krigsplanläggning utan denna görs huvudsakligen centralt under medverkan av programchef med medarbetare. I den nya organisationen är moderbolaget huvudman för beredskapsplaneringen inom koncernen.
Krigsorganisation
I krig sammanläggs dotterbolagen med moderbolaget och bildar en samman- hållen enhet — Sveriges Radio.
För rundradioverksamheten i krig följer SR den för övriga delar av totalförsvaret gällande indelningen i län och milo/civo. SR:s enhet på högre regional nivå benämns programområde. Överensstämmelsen mellan programområde och milo/civo är fullständig.
Programområdets chef — programchefen — lyder direkt under radiochefen. Han samverkar med MB/CB och leder verksamheten inom området.
Figur 2:14 Sveriges Ra- dios distriktsindelning/ör TV.
Vid krig upphör den distriktsvis genomförda rundradioverksamheten och distriktens enheter övergår till produktion programområdesvis. Programchef med kansliresurser organiseras ur distriktskontoren.
I krig får programchefen en ledande och samordnande uppgift även gentemot lokalradiocheferna, dvs ungefär samma ställning som CB har gentemot länen. Programchef med organ för programproduktion och administration är delvis samgrupperad med MB/ CB. Huvuddelen av perso- nalen är dock i regel grupperad på särskilda produktionsplatser.
På lägre regional nivå organiseras länsprogramgrupper av lokalradioenhe- terna. En mindre del av dessa enheter samgrupperas med fobef/länsstyrelse. Huvuddelen grupperas på annan produktionsplats. Länsprogramområdena överensstämmer med länen.
2.4.5 Televerket (T vt)
F redsorganisa tion
För televerksamheten finns tjugo teleområden med telekontor och för radioverksamheten sex radioområden med radiokontor. Den geografiska avgränsningen av tele- och radioområdena framgår av figur 2:15.
Teleområdena svarar bl a för försäljning och annan kommersiell verksam- het. De svarar också för projektering, anläggning och drift av telefon-, data-, telex- och telegrafnäten. Teleområdena bildar självständiga resultatenheter ' direkt under generaldirektören. Teleområdena uppvisar relativt stora avvi- ! kelser från länsgränserna.
Televerkets regionkontor har upphört från den 1 juli 1978. Den regionala ledningsfunktionen i krig och ansvaret för försvarsförberedelser i fred inom de geografiska områden som svarar mot indelningen i milo/civo har därför övertagits av cheferna för Malmös; Göteborgs, Karlstads, Stockholms, Sundsvalls och Luleås teleområden. I fred biträds dock tills vidare cheferna för Karlstads och Luleås teleområden av försvarssektionerna vid telekon- toren i Göteborg respektive Sundsvall.
För driften av samtliga radioanläggningar är landet indelat i radioområden, som i stort sammanfaller med milo/civo. Radioområdena ingår i televerkets radiodivision, som är en landsomfattande resultatenhet där divisionens centrala staber, sammanfattningsvis benämnda radioavdelningen, leder verksamheten. Radioområdena svarar för den regionala radioverksamheten, huvudsakligen inom arbetsområdena rundradio, kommersiell radio och frekvensförvaltning. För den trafikala driften inom rundradioverksamheten finns elva rundradiocentraler (RRC), vars arbetsområden är helt anpassade till programföretagens (SR) regionala indelning. Regionala totalförsvars- ärenden som rör radioverksamheten handläggs av respektive radiokontor. -
Krigsorganisation
Televerkets verksamhet i krig inordnas i sex krigsteleregioner, vilka i stort sammanfaller med indelningen i milo/civo (jfr figur 2:15). Cheferna för krigsteleregionerna, som benämns telebefälhavare, är cheferna för Malmös, Göteborgs, Karlstads, Stockholms, Sundsvalls och Luleås teleområden. Varje
BERGSLAGEN
* —r"ålppsa!_a &_ - OSTRA
_ Krigsteleregionsgräns tillika teleområdes- och radioområdesgräns
----- Teleområdesgräns
. Telekontor
A Radiokontor
telebefalhavare har ett kansli till sitt förfogande. Personal till detta hämtas i huvudsak från de nämnda teleområdena.
Cheferna för de sex radioområdena finns kvar i krig. De elva fredstida RRC reduceras till sex områdesrundradiocentraler (ORRC) och anpassas helt till SR:s indelning i programområden.
Ansvaret för televerkets regionala verksamhet i krig åvilar telebefälha- varna som har ett visst övergripande ansvar även för radioverksamheten, bl a när det gäller resursfördelning. Telebefälhavare samverkar med totalförsva- rets högre regionala myndigheter inom milo/civo, vid behov efter samråd med radioområdeschef.
Chef för radioområde samverkar direkt med regionala och lokala myndig- heter i frågor som enbart rör radioverksamheten.
Telebefalhavare med kansli har krigsuppehållsplats i anslutning till MB/
Figur 2:15 Televerkets indelning i krigsteleregio- ner, teleområden och radioområden.
CB. En ”operativ” del eller kontaktgrupp är direkt samgrupperad med MB/ CB.
Radioområdeschef med en ”operativ” del ur radiokontoret (inklusive ORRC) samgrupperas med krigsteleregionen i anslutning till MB/CB.
Chef för teleområde samverkar med fobef/ länsstyrelse och med övriga totalförsvarsmyndigheter på lägre regional och lokal nivå. En kontaktgrupp från teleområdena samgrupperas med fobef/ länsstyrelse. Övriga delar har en självständig gruppering. Det finns bara en kontaktgrupp ur televerket vid en länsstyrelse. Gruppen, som upprättas av det teleområde som länet har starkast knytning till, förmedlar kontakter med övriga berörda teleområ- den.
För samverkan på Fo/länsnivå när det gäller radiofrågor utses en kontaktman för varje länsstyrelse. Kontaktmannen skall om möjligt ingå i respektive teleområdes kontaktgrupp.
2.4.6 Drivmedelscentralen AB (DMC)
Drivmedelscentralen (DMC) är ett aktiebolag, bildat av oljeföretagen, med uppgift att vid krig eller krigsfara ombesörja transport (även undanförsel), försäljning och leverans av fasta och flytande motorbränslen samt andra flytande bränslen (inklusive gasol) och smörjmedel till försvarsmakten, civilförsvaret, försäljningsställen och övriga konsumenter. DMC får anvis- ningar för sin verksamhet av överstyrelsen för ekonomiskt försvar (ÖEF).
Landet är för distribution av petroleumprodukter indelat i zoner, som helt sammanfaller med milo/civo. Zonerna är indelade i distributionsområden, vilka i huvudsak utgör de naturliga distributionsområdena kring de större oljedepåerna. Distributionsområdena är den grundläggande och verkstäl- lande enheten i DMC:s organisation. Det är relativt stora avvikelser mellan länsindelningen och indelningen i distributionsområden. Ett län kan omfatta flera distributionsområden och vice versa.
DMC är ett beredskapsföretag och har enligt avtal med staten två verksamhetsformer: Alternativ 1 (DMC I) och alternativ Il (DMC II). DMC I tillämpas då petroleumbranschen avses fungera som i fredstid men vissa leveranser måste prioriteras för att tillgodose totalförsvarets behov. DMC ll innebär att DMC från branschföretagen övertar försäljning, transport och leverans av fasta och flytande motorbränslen m m. Denna verksamhetsforrn tillämpas vid krig eller krigsfara. Här behandlas endast DMC II.
I DMC II organiseras ett centralkontor, som på central nivå samverkar i första hand med ÖEF och dess centrala nämnder. Under detta kontor lyder zonchefema som har till uppgift att i samarbete med MB/CB planera och operativt leda drivmedelstjänsten inom respektive milo/civo. Under zonchef lyder länsdrivmedelsledare, som har motsvarande uppgifter på Fo/länsnivå. För den direkta försäljningen och distributionen svarar under länsdrivme- delsledare chef för distributionsområde.
Zonchef och zonkontor är grupperade i anslutning till MB/CB:s stabs- plats. Länsdrivmedelsledare är samgrupperad med fobef/länsstyrelse.
Personal till zonkontor och övriga enheter tas ut bland de anställda i de DMC—anslutna oljeföretagen.
DMCjörbereder ifred distributionen av petroleumprodukter vid krig eller
krigsfara. Den centrala planeringen görs av DMC:s planläggningsavdelningi samråd med myndigheter och till DMC anslutna oljeföretag. Planläggnings- avdelningen är knuten till ÖEF.
All personal inom såväl administration som transportorganisation är utsedd i fred och placerad i ”krigsbefattning”. Zonchef är kontaktman vid CB-kansli och milostab. Länsdrivmedelsledare är kontaktman för länssty- relse och försvarsområdesstab.
Överenskommelsen mellan ÖEF och Oljebolagen innebär att visst krigs- planläggningsarbete genomförs inom ramen för oljebolagens fredstida orga- nisation.
3. Utländska organisationer
Som en bakgrund för våra överväganden i etapp 2 har vi ansett det vara av intresse att något belysa totalförsvarets regionala ledning och indelning i vissa andra länder och då med tyngdpunkt på den militära organisationen. Vi har valt att närmare behandla organisationen i Finland, Norge, Danmark och Västtyskland.
Våra nordiska grannländer är liksom Sverige småstater med en samhälls- uppbyggnad,ekonomisk strukturoch uppbyggnad av totalförsvaret m m som liknar vår. Västtyskland är en stormakt, som efter andra världskriget byggt upp ett modernt försvar från grunden.
Norge, Danmark och Västtyskland ingår i Atlantpakten (NATO). Vid krig eller krigsfara och i förekommande fall efter beslut av respektive regering ställs huvuddelen av de operativa stridskrafterna i dessa länder under integrerade NATO-kommandon. Ett exempel på ett sådant kommando är Nordkommandot utanför Oslo. Dess operativa ansvarsområde omfattar Norge, Danmark och av Västtyskland Schleswig-Holstein samt omgivande hav och luftrum. Förvaltnings- och underhållstjänsten förblir ett nationellt ansvar. Under NATO:s Nordkommando finns tre militärt integrerade områden nämligen Nordnorge, Sydnorge och Baltic Approaches (BALTAP). Det senare omfattar Danmark och Schleswig-Holstein. Denna indelning sätter givetvis sin prägel även på de rent nationella förhållandena.
Finland är obundet. Här sätter främst markstridskrafternas dominans inom det militära försvaret sin prägel på den regionala ledningen och indelningen.
3.1. Finland
Finland haren yta på 337 000 km2 och knappt fem miljoner invånare. Allmän värnplikt gäller för män mellan 17 och 50 år. Genom tre inryckningsom- gångar per år upprätthålls en stående beredskap vid utbildningsförbanden.
Finlands president är tillika försvarsmaktens överbefälhavare. Han kan i krig överlåta befälet till kommendören för försvarsmakten. Denne är i fred direkt underställd presidenten. Under kommendören för försvarsmakten lyder huvudstaben med generalstaben, utbildningsstaben (närmaste motsva- righet till den svenska arméstaben), underhållsstaben och krigsekonomi- staben. Under kommendören lyder också militärlänen (motsvarande våra militärområden), luftstridskrafterna, sjöstridskrafterna och de militära skolorna.
Figur 3:I Indelning i mili- tärlän och civila län.
På högre regional nivå är Finland operativt och territoriellt indelat i sju militärlän. Under kommendörerna för militärlänen lyder militärlänsstaberna med ingående samverkansofficerare ur luft- och sjöstridskrafterna, truppför- banden som främst svarar för värnpliktsutbildning och krigsplanläggning för markstridskrafterna,i vilka också kustartilleriet ingår, samt militärdistrikten. Kommendörerna har, förutom operativt och territoriellt ansvar, också ett direkt ansvar för utbildningen av militärlänets truppförband. Antalet mili- tärdistrikt inom militärlänet varierar mellan två och fem. Distriktscheferna är i första hand ansvariga för inskrivning och personalredovisning, för mobili- sering av de krigsförband som organiseras inom distriktet samt för försvar av distriktet med lokalförsvarsförband. Militärdistrikten kan jämföras med våra försvarsområden, men de sammanfaller inte med de civila länen.
Sjö- och luftstridskrafterna leds vardera av en kommendör med stab. Dessa är sidoordnade kommendörerna för militärlänen.
Sjöförsvaret uppdelas i den verksamhet sjöstridskrafterna utför till sjöss och kustförsvaret, som militärlänen leder. Sjöstridskrafternas uppgift är att hindra kränkningar av territorialvattnet, att tillsammans med markstrids- krafterna avvärja de angrepp som sjöledes hotar landet samt att skydda
sjöförbindelserna. Luftförsvarets uppgift är att avvisa kränkningar av finskt luftrum, att
. Militärlänets stab
O Länsstyrelse Militärlänsgräns ———— Länsgräns
skydda mål som är viktiga för försvarsförmågan samt att stödja militärlänens och sjöstridskrafternas strid. Landet ärindelat i tre luftförsvarsområden, vilka under kommendören för luftstridskrafterna leds av flottiljkommendörer.
I Finland används begreppen centralförvaltning, mellanstegsförvaltning och lokalförvaltning.
Militärlänens staber betraktas som regionala verk inom mellanstegsförvalt- ningen. Även länsstyrelserna hör till mellanstegsförvaltningen. De har också planerings- och beredskapsuppgifter inom totalförsvaret. Det gäller bl a befolkningsskydd och ekonomiskt försvar. 1 totalförsvarsfrågor samverkar länsstyrelserna med både militärlänens och militärdistriktens staber.
Ett militärlän omfattar som regel två civila län, i några fall endast ett. Man har eftersträvat sammanfallande gränser men flera avvikelser förekommer. Detta innebär att militärlänen regelmässigt måste samverka med flera länsstyrelser.
Indelning i militärlän och civila län framgår av figur 311.
Slutsatser
Finlands försvarsmakt domineras helt av markstridskrafterna. Detta sätter sin prägel på såväl den centrala ledningen som den regionala ledningen och indelningen. Huvudstaben är med svensk terminologi en kombinerad försvarsstab och arméstab och innefattar dessutom många funktioner som hos oss ligger hos försvarets materielverk och fortifikationsförvaltningen. Sjö— och luftstridskrafternas ledning är sidoordnade till militärlänen.
Finlands militära dispositioner baseras på ett regionalt försvarssystem. Det bygger på de relativt självständiga operationer som avses genomföras inom ramen för indelningen i militärlän. Ledningen av försvarsförberedelserna och försvarets genomförande har således i hög grad koncentrerats till de sju militärlänen.
När en ny försvarsorganisation skapades i Finland efter krigsslutet indelades landet i tre 5 k divisionsområden. Man fann emellertid att detta krävde en alltför omfattande regional underindelning. Även av operativa skäl, bl a beredskapskrav, fann man att en indelning i endast tre områden var mindre lämplig. År 1966 infördes därför den nu gällande indelningen i sju militärlän.
När militärlänsindelningen genomfördes förutsattes att den helt skulle sammanfalla med de civila länsgränserna, och utgångspunkten var en då planerad reform av indelningen i civila län. Någon sådan reform har emellertid ännu inte kommit till stånd, vilket delvis förklarar den bristande överensstämmelsen mellan militärlän och civila län. Eftersom Finland inte har någon motsvarighet till vår CB får därför kommendörerna för militär- länen l flertalet fall samverka med minst två länsstyrelser.
Med hänsyn till markstridskrafternas starka dominans inom den finska försvarsmakten saknar Finland en i egentlig mening integrerad operativ ledning på regional nivå. För att kunna utnyttja de begränsade sjö- och luftstridskrafterna rationellt har det varit nödvändigt att hålla ihop dessa i var sin rikstäckande ledningsorganisation, varvid kravet på samverkan mellan olika typer av stridskrafter tillgodosetts genom särskilda samverkansoffice- rare ur sjö- och luftstridskrafterna vid militärlänens staber.
Norge har en yta på 325 000 km2 och fyra miljoner invånare. Allmän värnplikt gäller för män mellan 19 och 44 år. I fred medför NATO:s krav på hög insatsberedskap att både flygvapnet och huvuddelen av flottan är rustade. Efter tre till sex månaders rekryt- och specialistutbildning vid lokala övningsavdelningar överförs huvuddelen av arméns värnpliktiga till stående förband, främst i Nordnorge, för fortsatt utbildning och beredskapsuppgif- ter.
Försvarschefen är, under regeringen, i fred högste fackmilitäre chef för operativ verksamhet och förbandsproduktion. Han biträds av försvarets överkommando. De centrala förvaltningsorganen — bl a de tre försvarsgrens- vis organiserade materielförvaltningarna — lyder direkt under försvarsdepar- tementet. Försvarschefen har dock direktivrätt gentemot förvaltningsorga- nen.
På högre regional nivå är Norge indelat i två operativa områden (landsde- lar), nämligen Nordnorge och Sydnorge. Gränsen mellan landsdelarna går norr om Trondheimsfjorden.
Varje landsdel leds av en overstkommanderende (GK) som biträds av en integrerad stab. De skall vara beredda att i krig träda in under ledning av NATO:s Nordkommando. GK leder den operativa verksamheten. Förutom de operativa uppgifterna har OK ett visst inflytande över förbandsproduk- tionen, nämligen
Cl medansvar för vidareutbildning och övning av de förband som ställs under GK:s kommando samt självständigt ansvar för gemensamma övningar som avser samverkan mellan de olika försvarsgrenarnas enheter, |:] övervakning av att mobiIiseringsförberedelserna är i samklang med GK:s operativa förutsättningar, i:] inflytande på den del av långtidsplaneringen (fem år) och den del av den årliga budgeten som angår landsdelen samt El inflytande på personalvårdering och urval för nyckelbefattningar inom landsdelen.
GK har också ett överordnat ansvar på den militära sidan dels för utarbetande av nödvändiga riktlinjer för samordning mellan det civila och det militära försvaret i landsdelen inom ramen för försvarschefens grundläggande direktiv, dels för kontakt med de civila myndigheter som har landsdelsan- svan
GK har direktivrätt mot såväl centrala som regionala förvaltningar när det gäller utnyttjandet av förnödenheter inom landsdelen. ,
GK:s integrerade stab består av en gemensam del och en enhet för i respektive försvarsgren.
Den gemensamma delen har under en stabschef funktioner för personal, underrättelse- och säkerhetstjänst, operationer, sambands- och radartjänst, underhållstjänst samt administration och bemannas med personal från alla försvarsgrenar.
För ledningen av stridskrafterna finns en chef med generalmajors (mot- svarande) grad för varje försvarsgren. Dessa tre 5 k kommendörer skall
80. Utländska organisationer SOU 1978:77 3.2 Norge I 1 l 1
vara ställföreträdare för OK, vara rådgivare åt OK för sin försvarsgren, verkställa och kontrollera genomförandet av GK:s operativa beslut, planer och order (s k operativ kontroll enligt NATO-terminologi), |: kontrollera att beredskap och stridsförmåga håller hög fackmässig stan- dard samt Cl lägga upp, genomföra och kontrollera övningar.
DDD
Varje kommendör utnyttjar den gemensamma staben och dess ”operations- enheter” för sin verksamhet men har därutöver egna ”stabselement”.
Att landet på högre regional nivå är indelat i endast två operativa områden beror främst på den förberedda inordningen i NATO-organisationen. Denna indelning är tillräcklig för ledning av luft- och sjöstridskrafterna. För ledning av markstridskrafter och för territoriell samordning erfordras emellertid ytterligare en nivå mellan den högre regionala och den lägre regionala ledningen. Denna mellannivå utgörs i dag av fyra lantmilitära distrikts- kommandon i Sydnorge och i viss utsträckning av sjätte divisionen i Nordnorge, som i stort har samma uppgifter som ett distriktskommando med undantag för territoriell verksamhet och samverkan med övrigt totalför- svan
Förslag till ny organisation för den lägre regionala/lokala nivån har förelagts stortinget. Den lägre regionala/lokala organisationen för sjö- respektive luftförsvaret godkändes av stortinget att gälla från den 1 januari 1976. Inom sjöförsvaret, som omfattar såväl sjö- som kustartilleristridskraf— ter, har nio sjöförsvarsdistrikt organiserats på lägre regional nivå. Inom luftförsvaret, som omfattar flyg och luftvärn, har tre flygstationer i Sydnorge fått benämningen huvudflygstationer. Dessa skall svara för vissa territoriella uppgifter, främst inskrivning av värnpliktiga till luftförsvaret. I Nordnorge har flygstationen i Bodö fått samma uppgifter.
Arméns mellannivå (för närvarande distriktskommandon) och lägre regionala/lokala nivå (för närvarande försvarsdistrikt) utreds fortfarande i försvarsdepartementet.
Enligt vad vi erfarit kommer distriktskommandona att ersättas av i fred organiserade kaderuppsättningar för divisionskommandon. Dessa skall eventuellt överta den territoriella verksamheten (inklusive samverkan med övrigt totalförsvar) från nuvarande distriktskommandon. Avsikten är att divisionskommandona i krig skall vara rörliga och kunna leda brigadförband. För den territoriella verksamheten överväger man två alternativ, antingen kan divisionskommandot lämna kvar en fast del inom sitt område för den territoriella verksamheten eller också kan den territoriella verksamheten läggas under respektive landsdels OK. För Nordnorges del har den sistnämnda lösningen valts.
Avsikten är också att arméns lägre regionala/lokala nivå skall få en ny organisation i form av s k integrerade regementen med gemensam organisa- tion i fred för stabstjänst och förvaltning inom ett territoriellt område, som i stort motsvarar ett eller flera fylken (jfr svenskt försvarsområdesregemente och län). Regementet skall leda repetitionsövningar och inom sitt territoriella område mobilisera brigadförband och övriga förband ur alla truppslag. Det skall vidare leda det territoriella försvaret och samverka med totalförsvaret i
övrigt. Däremot skall regementet inte svara för rekrytutbildningen. Denna sker redan nu vid särskilda skolor och övningsavdelningar.
Proposition om divisionskommandonas slutliga ansvarsförhållanden och antal samt om regementenas uppgifter och antal har ännu inte förelagts stortinget.
Principerna för samverkan mellan det militära försvaret och totalförsvarets civila delar skiljer sig åt i Nordnorge respektive Sydnorge.
I Nordnorge finns en beredskapsfylkesman (= svensk CB), som på den civila sidan samordnar fylkenas försvarsförberedelser. Totalförsvarssam- verkan på högre regional nivå sker här mellan denna beredskapsfylkesman och BK i Nordnorge. På lägre regional nivå sker totalförsvarssamverkan mellan försvarsdistrikt (i framtiden regementen) och fylken. Eftersom ett försvarsdistrikt (regementsområde) kan omfatta flera fylken samverkar i vissa fall den militäre chefen med flera fylkesmän. Mellannivån i Nordnorge — sjätte divisionen — har inga territoriella uppgifter och därmed inte heller någon samverkan med totalförsvarets civila delar.
I Sydnorge finns en sådan koncentration av befolkning, näringsliv och andra resurser att landsdelen för samordning av totalförsvarets civila delar delats in i fyra områden. Inom varje sådant område finns en beredskapsfyl- kesman som samordnar fylkenas försvarsförberedelser. Dessa fyra civila områden sammanfaller med den militära mellannivån, nämligen indelningen i distriktskommandon. De fyra beredskapsfylkesmännen samverkar således med vardera ett distriktskommando. På högre regional nivå samverkar GK i Sydnorge direkt med det centrala organet för ledning av de civila delarna av totalförsvaret, nämligen Direktoratet för civil beredskap i Oslo. På lägre regional nivå sker samverkan enligt samma principer som i Nordnorge.
Slutsatser
Den nuvarande indelningen i två landsdelar under integrerad ledning infördes i Nordnorge under 1950-talet och i Sydnorge för snart tio år sedan. Indelningen betingades främst av de krav som ledningen av luftförsvaret ställer och skall ses mot bakgrund av NATO-indelningen i stort.
I den utredning som föregick beslutet om den nya organisationen betonades att armén har en särprägel genom att dess organisation huvud- sakligen bygger på mobiliserade förband, medan sjö- och luftförsvaret i stor utsträckning har stående förband. Därför har armén också en mer decentra- liserad och territoriellt beroende organisation. Enligt utredningen måste hänsyn tas till detta vid organisering av arméns regionala och lokala ledning. Följden har blivit att en mellannivå skjutits in mellan den högre regionala och den lägre regionala/ lokala ledningen.
I Nordnorge sker totalförsvarssamverkan i stort enligt samma principer som vi tillämpar i Sverige. Den militära mellannivån har där inga territoriella uppgifter. I Sydnorge däremot är principerna annorlunda. Med hänsyn till den koncentration av befolkning och resurser m m som finns i denna landsdel samverkar den norska motsvarigheten till vår civila högre regionala nivå (CB) med den militära mellannivån (distriktskommando). Hur totalförsvarssam— verkan skall ske på denna nivå om distriktskommandona utgår är oklart. Den högre regionale militäre chefen i Sydnorge samverkar direkt med centrala
civila myndigheter. Den här tillämpade lösningen visar på de problem som uppstår när de geografiska ansvarsområdena görs alltför stora med hänsyn till yta och/eller struktur. Att denna lösning valts i Norge har sin främsta grund i att den högre regionala indelningen anpassats till NATO-organisationen.
Även på lägre regional nivå finns vissa problem när det gäller totalför- svarssamverkan. En av orsakerna är att försvarsdistrikten (i framtiden regementsområden) ofta omfattar mer än ett fylke, vilket innebär att den militäre chefen får samverka med flera fylkesmän. Dessutom förekommer det ofta avvikelser mellan distriktsgränser och fylkesgränser. Dessa avvikel- ser, som delvis har sin grund i de speciella historiska, geografiska, kommu- nikationsmässiga och topografiska förhållandena i Norge, har gjorts för att tillgodose de fackmässiga kraven på ledning av stridskrafter.
Vi vill också peka på den speciella organisationen av GK:s integrerade stab, där det bl a ingår tre särskilda kommendörer för ”operativ kontroll” av de olika försvarsgrenarnas stridskrafter. Liksom den högre regionala indel- ningen torde också denna ledningsform vara betingad av NATO-engage- manget. För sjö- och luftstridskrafternas del har kommendörerna också vissa uppgifter som i Sverige löses av örlogsbas- och sektorchefer. För markstrids- krafterna skulle närmaste motsvarighet vara armékårchef. Uppgiften att vara armékårchef ligger i Sverige på MB, och där finns således en parallell till den norska organisationen.
3.3 Danmark
Danmark (Färöarna och Grönland undantagna) har en yta på 43 000 km2 och ca fem miljoner invånare. Värnplikt gäller för män mellan 18 och 50 år. En begränsad uttagning — för närvarande ca 43 procent — kompenseras i viss mån med kontraktsanställning av både män och kvinnor. Även civilförsvarets personal består av värnpliktiga. Den militära fredsstyrkan utgör ca 31 000 personer.
Ett försvarskommando leder i fred den militära verksamheten med tyngdpunkt på förbandsproduktionen. I försvarskommandot ingår försvars- chefen, försvarsstabschefen med försvarsstaben och försvarsgrenscheferna med staber.
Danmarks fredstida militära ledningsorganisation präglas i hög grad av medlemskapet i NATO. Danmark och Schleswig-Holstein bildar—som Baltic Approaches (BALTAP) — ett av de tre militärt integrerade områdena under NATO:s Nordkommando. De två övriga är de norska landsdelarna Sydnorge och Nordnorge. Chefen för BALTAP, tillika chef för det danska försvarets operativa styrkor, leder enligt Nordkommandots direktiv den operativa planläggningen för försvaret med danska samt vissa västtyska stridskrafter. Danmarks fredstida försvarschef kan, efter bemyndigande från försvarsmi- nistern, ge chefen för försvarets operativa styrkor i uppdrag att utöva den operativa ledningen av de danska stridskrafterna för att i ett krisläge få högre ledningsberedskap.
Territoriellt och markoperativt är Danmark indelat i två landsdelskom- mandon samt Bornholms region. Gränsen mellan kommandona går genom Stora Bält. Landsdelskommandona indelas i regioner som är närmaste
motsvarighet till våra försvarsområden. Västra landsdelskommandot om- fattar fyra och Östra landsdelskommandot två regioner. Under landsdels- kommandona lyder i första hand arméns fältenheter, med stående och mobiliseringsbara brigader. Vidare ingår regionerna med lokalförsvarsför- band och hemvärn. I varje landsdelskommando ingår också ett tiotal mobiliserings- och utbildningsmyndigheter (regementen).
För sjö- och luftförsvaret finns särskilda kommandon. Under sjövärnets operativa kommando lyder fartygsförband, flottstationer och kustartillerian- läggningar. Under det flygtaktiska kommandot lyder flygstationer med flygförband, robotluftvärn och stridsledningsförband.
Landsdelskommandona, sjövärnets operativa kommando och det flygtak- tiska kommandot utövar såväl operativ och fackmässig ledning som ledning av utbildning (dock inte grundutbildning) inom respektive försvarsgren.
I krig lyder fyra enheter under chefen för BALTAP, nämligen de dansk/ tyska markstridskrafterna på Jylland, Fyn och i Schleswig-Holstein, de danska markstridskrafterna på den själländska ögruppen och Bornholm, det dansk/tyska flottkommandot och det dansk/tyska flygkommandot.
För totalförsvarssamverkan och samordning inom totalförsvarets civila delar finns en indelning på civil sida som helt ansluter till den militärterri- toriella indelningen. Under den centrala ledningen finns således två lands- delar och sju regioner.
Var och en av de sju regionerna innehåller ett till tre amt (län). En amtman i varje region är utsedd att som regionamtman vara den högsta civila i myndigheten i området och svara för samverkan med det militära försvaret. l i var och en av de två landsdelarna är det förberett en ledning, som kan ' samordna regionernas verksamhet i landsdelen och som kan uppträda på regeringens vägnar om förbindelserna med denna avbryts. l krig sätter således civilförsvaret upp landsdelskommandon och landsdelspolisled- ningar. För totalförsvaret i övrigt (psykologiskt och ekonomiskt försvar,
l l l
84 Utländska organisationer SOU1978177 % l '.
sjukvård m m) finns på landsdelsnivå representanter för ministerierna. En för hela landsdelen gemensam ledning motsvarande en svensk CB finns således inte. Den erforderliga samordningen inom totalförsvaret får därför ske genom samverkan dels mellan ett antal civila chefer, dels mellan de civila cheferna och den militärterritorielle chefen för landsdelskommandot.
Slutsatser
Samordningen av det militära och civila försvaret underlättas av en enhetlig militärterritoriell och civil indelning i landsdelar och regioner. På den civila sidan saknas dock en enhetlig ledning på landsdelsnivån. Eftersom de danska amten till ytan ofta är små har det varit nödvändigt att i regionerna föra ihop upp till tre amt. Denna regionindelning har helt sin motsvarighet på militär * sida. 3 Chefen för BALTAP kan både i vad avser områdets geografiska omfattning och de militära styrkor som han disponerarjämföras med en svensk MB i en kraftsamlingsriktning. Man konstaterar likväl att antalet direkt underställda chefer är mycket mindre inom BALTAP. Detta hänger samman med att markstridskrafterna (divisioner och brigader) är sammanförda i två armé- kommandon och att regionerna inordnats i två territoriella landsdelskom-
mandon.
I fredsorganisationen är ett landsdelskommando med sina regioner (försvarsområden) och regementen för mobilisering och utbildning närmast jämförbart med organisationen för ledning av arméns verksamhet och den territoriella verksamheten inom ett svenskt militärområde.
3.4 Västtyskland
Förbundsrepubliken Tyskland (Västtyskland) har — Västberlin undantaget — en yta på 248 000 km2 och ca 62 miljoner invånare. I mitten av 1950-talet blev landet medlem av NATO. Därefter har en försvarsmakt (Bundeswehr) efter hand byggts upp.
Allmän värnplikt gäller och av den militära personalen, som sammanlagt uppgår till ca 490 000 personer, är ungefär hälften värnpliktig. Därtill kommer ca 180 000 civilanställda. Den civila personalen svarar bl a för förvaltnings- tjänsten.
Den västtyska ledningsorganisationen påverkas, förutom av medlem- skapet i NATO, av principen om ”politikens överhöghet”. Detta innebär att man inte har någon fristående central militär ledning och inte heller någon militär överbefälhavare. Försvarsmaktens ledning är koncentrerad till försvarsministeriet. [enlighet med tysk förvaltningstradition har ministeriet också de verkställande uppgifter som i Sverige ligger på de centrala stabema och ämbetsverken.
NATO:s Centralkommando på kontinenten har inga mellan försvarsgre- narna integrerade operativa ledningsorgan under sig. Två armégrupper med ingående armékårer ur medlemsländerna samverkar operativt och taktiskt med var sin luftflotta med ingående flygeskadrar m m enligt gängse angloamerikansk modell.
] krig ingår de västtyska armékårerna och flygdivisionerna i NATO- organisationen. Kvar under nationellt befäl står territorialarmén. Dess uppgift är att säkerställa operationsfriheten för NATO-stridskrafterna i Västtyskland genom att skydda bakre delar av landet mot en fiende som luftlandsatts eller genombrutit det främre försvaret. Territorialarmén skall medverka till befolkningens skydd och därvid understödja de civila försvars- åtgärderna. Den skall också säkerställa fältförbandens personalersättning och materiella underhåll.
I territorialarmén ingår både rörliga förband av brigadkaraktär och lokalförsvarsförband för försvar av ytan och viktiga skyddsföremål samt dessutom starka signal-, ingenjör- och underhållsförband.
Tre territorialkommandon utgör den högsta befälsnivån under försvarsmi- nisteriet. De omfattar vart och ett flera delstater. Två av dem har anknytning till och samverkar med NATO:s två armégrupper. Det tredje, Schleswig- Holstein , står under amiralsbefäl, hör till NATO:s Nordkommando och intar även i övrigt en särställning.
Under de två förstnämnda territorialkommandona sorterar två respektive tre militärområden. Ett militärområde omfattar i regel en delstat. Gränserna mellan militärområden och delstater sammanfaller helt. Militärområdesbe- fälhavarna samarbetar med delstatsregeringen, totalförsvarets civila myndig-
heter och högre förbandschefer för operativa stridskrafter som är grupperade inom området. Uppgiften är att upprätthålla operationsfriheten för NATO- förbanden genom att inom området svara för aktivt försvar, genomföra transportverksamheten samt säkerställa underhållstjänsten och upprätthålla reparationsberedskapen. All denna verksamhet sker i samarbete med civila myndigheter och organ. Stridskrafter inklusive understöds- och underhålls- förband är tilldelade i överensstämmelse med dessa uppgifter.
Militärområdena är i sin tur indelade i försvarsområden. De omfattari regel ett län (Regierungsbezirk), med vilket samarbete etableras. Försvarsområ- dena är i sin tur indelade i försvarskretsar. Dessa, som utgör den lägsta nivån inom den militärterritoriella organisationen, omfattar en eller flera kommuner (Kreise) och samarbetar således med de lokala myndigheterna.
Förutom samarbetet på och i anslutning till det främre stridsområdet understöder territorialarmén flygvapnet och flottan med markförsvar av baser och markbundna enheter i övrigt, reparationer, transporter och långväga telekommunikationer. Man eftersträvar allmänt integration inom allt vidare områden.
Slutsatser
Den västtyska regionala ledningen och indelningen präglas av stormaktsför- hållandena och NATO-alliansen. Integration av den operativa ledningen saknas inom här aktuella nivåer. En konsekvent uppdelning av markför- svaret har gjorts mellan å ena sidan operativ och å andra sidan territoriell ledning. Motsvarande system övergavs i Sverige genom 1942 års försvarsbe- slut, som innebar att de endast i krig organiserade armékårstabernas uppgifter övertogs av de såväl i fred som krig organiserade militärbefälsstaberna. Motivet för denna förändring var främst önskemålet att av beredskapsskäl kunna ha de operativa ledningsorganen (armékårstaberna) organiserade redan i fred. Att armékåruppgifterna då integrerades med den territoriella ledningen (militärbefälsstaberna) var för att spara kvalificerad personal.
Den militärterritoriella ledningsorganisationen i Västtyskland har fyra nivåer under den centrala ledningen, jämfört med tre i Sverige. Dessa är knutna till den civiladministrativa indelningen. Antalet nivåer betingas bl a av den stora folkmängden. De militärterritoriella och civiladministrativa gränserna sammanfaller i huvudsak.
Behovet att bevara operationsfriheten för de högre förbanden, som har striden förlagd i anslutning till gräns och kust, genom ett ”bakre” försvar till rikets hela djup är tillgodosett genom den militärterritoriella organisationen med kvalificerade ledningsstaber, stridande förband samt understöds- och underhållsförband. De senare biträder också de civila delarna av totalförsva- ret.
3.5 Sammanfattande slutsatser
Som en bakgrund för våra överväganden i etapp 2 har vi ansett det vara av intresse att något belysa försvarsmaktens högre regionala ledning och indelning samt dess samordning med totalförsvaret i övrigt i Finland, Norge,
Danmark och Västtyskland. Förhållandena i dessa länder skiljer sig på viktiga punkter från Sveriges och slutsatser måste därför dras med försiktighet. Vi anser dock att följande är av särskilt intresse att notera.
[] I samtliga de länder som vi behandlat finns en regional indelning och ledning. Antalet nivåer och antalet områden på olika nivåer varierar liksom de uppgifter som ligger på de olika ledningsnivåerna. Detta beror bl a på de olika ländernas struktur (befolkning m m) och på respektive försvarsmakts struktur och ledningsförhållanden. Att göra direkta jämfö- relser med Sveriges högre regionala ledning och indelning är därför svårt. Man kan dock konstatera att en indelning i alltför stora geografiska områden (t ex Norge) eller en stor befolkningsmängd (t ex Västtyskland) gör att antalet nivåer under den centrala ledningen ökar. Västtyskland och Norge har således fyra ledningsnivåer under den centrala ledningen, jämfört med tre i Sverige (högre regional, lägre regional och lokal nivå). Med utgångspunkt från respektive lands förutsättningar görs således en indelning i olika nivåer för att på varje nivå få ett rimligt antal underställda militära chefer eller underlydande civila enheter. |:] En helt integrerad operativ ledning som motsvarar den vi har på högre regional nivå finns endast i Norge. I Finland är den operativa ledningen på högre regional nivå inte integrerad enligt vår terminologi. Detta beror på markstridskrafternas starka dominans och de speciella ledningsförhållan- dena för sjö- och luftstridskrafterna. Samordningen mellan olika typer av stridskrafter på högre regional nivå sker genom att samverkansofftcerare ur sjö- och luftförsvaret finns knutna till militärlänsstaberna. I Danmark och Västtyskland utövas den integrerade operativa ledningen av nations- övergripande ledningsorgan. n Operativ och territoriell ledning är förenade på den högre regionala nivån i Norge (landsdelskommandona)och Finland (militärlänen). I Västtyskland är en konsekvent uppdelning gjord mellan operativ ledning under NATO- befa'l och territoriell ledning under nationellt befäl. Den territoriella ledningens uppgift är att genom djupförsvar säkerställa operationsfriheten för NATO-stridskrafterna. En motsvarande organisation kan skönjas i Danmark. Motivet för denna särskiljning torde bla vara att den operativa ledningen i NATO-organisationen är nationsövergripande samtidigt som den territoriella ledningen måste anknytas till det enskilda landets civiladministrativa förhållanden. Cl En genomgående strävan i de länder vi behandlat är att underlätta samordningen mellan det militära försvaret och totalförsvaret i övrigt genom i stort gemensamma gränser mellan den militärterritoriella och den civila indelningen. Däremot förekommer det att en militär chef får samverka med flera län (motsvarande), det gäller tex militärlänen i Finland. I Finland finns också det omvända förhållandet eftersom de civila länen där samverkar dels med ett militärlän, dels på den lägre nivån med ett antal militärdistrikt. En sammanhållen civil högre regional ledning finns endast i Norge.
Sammanfattningsvis kan följande konstateras. Med undantag för Norge finns i de länder som vi behandlat ingen militär regional chef vars uppgifter är lika omfattande som en svensk MB:s, dvs
integrerad operativ ledning, ledning av den territoriella verksamheten och mobiliseringsverksamheten samt i fred också uppgifter inom förbandspro- duktionen. I Norge har närmaste motsvarigheten till våra örlogsbas- och sektorchefer delvis integrerats med den högre regionala nivån. De merupp- gifter som detta innebär torde dock kompenseras av att det såväl i fred som i krig finns en mellannivå för territoriell ledning och för ledning av arméstrids- krafternas verksamhet. Dessutom har, till skillnad från en svensk MB, den högre regionale chefen i Norge i fred inget ansvar för förvaltningstjänsten inom sitt område.
Vi har inte heller funnit någon direkt motsvarighet till vår starkt integrerade totalförsvarsledning där en militär och en civil chef i samverkan leder all verksamhet inom sitt område. Även här kan dock Norge betraktas som ett undantag åtminstone vad avser landsdelen Nordnorge. I landsdelen Sydnorge är formerna för samordning militärt/civilt mer komplicerade.
4. Vissa utvecklingstendenser och krav
FLU 60 lämnade i sitt betänkande Totalförsvarets regionala ledning (SOU 1963z65) en fyllig redogörelse för de utgångspunkter och krav som borde gälla vid utformningen av den högre regionala ledningen och indelningen. Vi anser att dessa krav i stort alltjämt gäller. Utvecklingen sedan år 1963 och de prognoser som nu kan göras för framtiden medför dock att vissa krav behöver kompletteras.
Vi börjar därför detta kapitel med att redovisa de förändringar och utvecklingstendenser som påverkat vår bedömning av kraven på högre regional ledning och indelning. Vi tar upp följande punkter:
synen på totalförsvaret (4.1), samhällets utveckling (4.2), militärpolitiska förhållanden (4.3), principer för försvarets förande (4.4) samt utvecklingen av försvarsmaktens fredsorganisation (4.5).
DDLJD
I avsnitt 4.6 redovisar vi därefter de krav som bör ställas på den högre regionala ledningen och indelningen under 1980- och l990-talen.
4.1 Synen på totalförsvaret
Insikten om betydelsen av ett totalförsvar har växt sig allt starkare i Sverige under senare år. Samhällets ökade känslighet för störningar av olika slag och vårt ökande beroende av import av för vår försörjning och produktion livsviktiga förnödenheter har på ett helt annat sätt än tidigare riktat uppmärksamheten på de civila delarna av totalförsvaret.
Den allt större betydelse som tillmäts totalförsvarets civila delar återspeglas också i försvarsutredningarnas och försvarsbeslutens omfattning. Fram till år 1961 om fattade försvarsbesluten enbart det militära försvaret. Fr o m år 1961 innefattades också civilförsvaret och fr o m år 1972 hela totalförsvaret. I den år 1972 fastställda och efter 1977 års försvarsbeslut alltjämt gällande målsättningen för totalförsvaret lades också större vikt än tidigare vid total- försvarsaspekterna.
Gällande målsättning för totalförsvaret har följande lydelse.
]. Totalförsvaret är en hela svenska folkets angelägenhet och skall bygga på medborgarnas personliga insatser, som för vapenföra manliga medborgare grundas på allmän värnplikt. Det skall ge uttryck för vår vilja att bevara landets frihet.
2. Totalförsvaret skall vara så förberett för kriget att det verkar fredsbevarande. Det skall därför ha sådan styrka, sammansättning och beredskap att ett angrepp mot Sverige fordrar så stora resurser och uppoffringar samt tar så lång tid att de fördelar som står att vinna med angreppet rimligen inte kan bedömas värda insatserna. Totalförsvaret skall snabbt kunna höja beredskapen och utveckla full styrka. Totalförsvaret skall vara så utformat att det kan motstå skilda angreppsformer och verka i olika militärpolitiska lägen. Totalförsvaret skall vara så utformat att resurser kan avdelas för svenskt deltagande i Förenta Nationernas verksamhet i syfte att upprätthålla eller återställa internationell fred och säkerhet.
3. Under fredstid och under krig mellan främmande makter varunder Sverige är neutralt skall försvarsmakten avvisa kränkningar av vårt territorium. Civilförsvaret jämte andra berörda grenar av totalförsvaret skall vidta åtgärder för att skydda befolkningen mot skadeverkningar på grund av krig i vår omvärld. Det ekonomiska försvaret skall bidra till att trygga vår försörjning om vårt land blir hänvisat till egna försörjningsresurser på grund av i vår omvärld inträffade konflikter.
4. Invasionsförsvar skall vara försvarsmaktens viktigaste uppgift. Om Sverige utsätts för angrepp skall försvarsmakten möta detta och i det längsta förhindra att angriparen får fast fot på svensk mark. I varje del av landet skall bjudas segt motstånd, om så erfordras även i form av det fria kriget. Civilförsvaret skall skydda befolkning och egendom mot skador av fientliga anfall samt rädda överlevande vid sådana anfall. Folkförsörjningen i vidaste bemärkelse skall tryggas genom det ekonomiska försvaret. En fast försvarsvilja skall vidmakthållas och varje försök att undergräva vår motståndsanda och tilltron till vår förmåga att motstå angreppet skall motverkas genom psykologiskt försvar. Sjukvård, socialvård, polisväsende, kommunikationer samt annan samhällelig verksamhet skall anpassas med hänsyn till inriktningen av de samlade försvarsansträngningarna.
5. Totalförsvarets olika delar skall samverka och understödja varandra i syfte att nå största möjliga försvarseffekt.
Den av riksdagen fastställda målsättningen kompletteras av regeringens anvisningar för krigsplanläggningen.
Förförsvarsmaktens del är nuvarande anvisningar utarbetade år 1975. De innebär i stort att hela landet skall försvaras och att invasionsförsvar skall vara försvarsmaktens huvuduppgift. Detta skall kunna genomföras som ett djupförsvar, varvid försvarsmakten tidigt skall kunna möta och om möjligt hejda en angripare i gräns- och kustområdena men även kunna fullfölja invasionsförsvaret på djupet av vårt territorium. Kravet på snabbt upptaget försvar och på uthållighet i tidsvinnande syfte är sålunda stort. Kraftsamling skall kunna genomföras för att uppta invasionsförsvar främst inom områden som är aktuella i rådande militärpolitiska läge, men försvarsmaktens resurser skall till följd av lägesförändringar kunna kraftsamlas även till andra delar av landet.
Försvarsmakten skall snabbt och säkert kunna övergå till krigsorganisation — mobilisera — även under det att vi utsätts för anfall. Huvuddelen av krigsförbanden skall kunna lösa sina huvuduppgifter omedelbart efter mobilisering. Om anfall sker innan vi genomfört mobilisering eller när mobilisering pågår, skall vi kunna försvåra och om möjligt hindra angriparen att erövra sådana områden, som är av betydelse för vår ledning, mobilisering och för fortsatta operationer.
För totalförsvarets civila delar har motsvarande anvisningar utfärdats för första gången under år 1978. De utgör regeringens riktlinjer för krigsplan- läggningen inom de civila delarna av totalförsvaret för det fall Sverige utsätts för militärt angrepp. De skall ligga till grund för de centrala totalförsvars- myndigheternas planläggning och även vara utgångspunkt för de föreskrifter m m som dessa myndigheter har att utfärda för krigsplanläggningen. Anvisningarna skall också vara vägledande för krigsplanläggningen av den verksamhet för vilken regionala myndigheter har ansvar och där centralt * utfärdade föreskrifter saknas.
1 anvisningarna slås fast att de civila totalförsvarsgrenarnas verksamhet skall anpassas till hur det militära försvaret är avsett att verka i krig. Krav ställs på att krigsorganisering skall kunna ske snabbt och att verksamhet enligt den operativa planläggningen skall kunna påbörjas innan krigsorgani- sering i sin helhet har hunnit genomföras. I planläggningen skall beaktas förändringar i samhället, som betingas dels av kris- eller krigsförhållanden, dels av samhällsutvecklingen i allmänhet.
I anvisningarna betonas vikten av samordning på alla nivåer. I detta syfte anges bl a att ÖB har att lämna berörda civila myndigheter de uppgifter om försvarsmaktens operativa planläggning som erfordras för deras planlägg- ning. Civil myndighet har att lämna ÖB och övriga berörda myndigheter motsvarande uppgifter om sin planläggning. Myndigheter på regional och lokal nivå har att delge varandra uppgifter om sin planläggning på motsva- rande sätt som angetts för de centrala myndigheterna. Vidare skall efter- strävas att den centrala ledningen gentemot de regionala myndigheterna blir enhetlig och samordnad.
För vårt utredningsarbete utgör målsättningen för totalförsvaret samt regeringens härpå grundade anvisningar för krigsplanläggningen viktiga utgångspunkter. Därav kan vi dra följande slutsatser.
Eftersom invasionsförsvar skall vara försvarsmaktens huvuduppgift måste den högre regionala ledningen och indelningen på militär sida utformas främst utifrån de krav som invasionsförsvaret ställer.
För de civila delarna av vårt totalförsvar är huvuduppgiften att vidmakt- hålla försvarsviljan, skydda befolkning och egendom samt att — i vidaste bemärkelse — trygga folkförsörjningen. Dessa uppgifter måste kunna lösas såväl under fredskriser som i krig. Det är därför viktigt att fredstida ansvar i det längsta kan behållas även vid kriser och i krig.
Vidare kan vi konstatera att statsmakterna numera betonar nödvändig- heten av ett djupförsvar mer än vad som varit fallet tidigare. Detta ställeri sin tur större krav på flexibilitet i krig, t ex när det gäller operationsområdenas omfattning, samt på såväl MB:s som CB:s krigsplanläggning.
En allmän slutsats som vi kan dra av utvecklingen under senare år är att det har blivit nödvändigt att tillmäta totalförsvarets civila delar allt större vikt. Detta påverkar även bedömningen av den högre regionala ledningen och indelningen.
4.2 Samhällets utveckling
Vi har inte bedrivit några egna studier rörande samhällets utveckling. Istället har vi inriktat oss på att analysera material som tagits fram i andra sammanhang, bl a som underlag för 1974 års försvarsutredning. Vårt syfte har varit att bedöma om, och i så fall hur, utvecklingen inom det svenska samhället påverkar kraven på och uppgifterna för den högre regionala ledningen.
1974 års försvarsutredning ger följande allmänna karaktäristik av samhäl- lets utveckling.
Det svenska samhället har under efterkrigstiden genomgått snabba och stora förändringar. Ett karaktäristiskt drag i den ekonomiska utvecklingen har varit den ökade internationella integrationen.
Liksom i andra industrialiserade länder har utvecklingen inneburit befolkningsom- flyttningar mellan landsdelar, urbanisering, omfördelning av arbetskraft mellan näringsgrenar, strukturomvandling av jord- och skogsbruk, industri och handel m m.
Drivkrafterna bakom dessa genomgripande förändringar har varit teknisk utveckling och de fördelar som stått att vinna genom stordrift och en omfattande handel mellan nationerna. Näringslivet har blivit mera beroende av jämn och säker tillförsel inte endast av råvaror och halvfabrikat utan även av komponenter och reservdelar. Även exportberoendet har ökat i takt med att grenar av industrin krävt större marknader än den som Sverige utgör. Den strukturomvandling som har skett under de senaste decennierna och fortfa- rande sker inom industri och handel har inneburit att produktion och handel har koncentrerats samtidigt som tillverkningen blivit mer specialiserad. Vissa från försörjningssynpunkt viktiga varor och tjänster produceras av allt färre svenska företag — i den mån tillverkningen inte helt har lagts ned.
Denna utveckling, som har varit fördelaktig genom att svensk industri har kunnat utnyttja specialiseringens och stordriftens fördelar, har samtidigt inneburit problem för
försörjningsberedskapen. Tillgängliga prognoser pekar på att denna utveckling i flera avseenden kommer att
fortgå under överskådlig framtid.
Vi kan således konstatera att utvecklingen inneburit problem för försörj- ningsberedskapen. problem som kommer att öka eftersom utvecklingsten- denserna synes oförändrade.
Vi skall något närmare belysa i detta sammanhang särskilt viktiga områden, nämligen befolkningens fördelning, livsmedels- och energiförsörj- ning, sjukvård, telekommunikationer och datateknik samt transporter.
Befolkningsf'o'rdelning Försvarsutredningen har bl a gjort följande uttalande i denna fråga.
Beträffande befolkningsutvecklingen är de regionala förhållandena i första hand av intresse. Befolkningens regionala fördelning har betydelse främst för försvarsmakten och civilförsvaret. Den tilltagande uttunningen i vissa delar av landet medför : svårigheter att lokalt rekrytera militära förband och samtidigt tillgodose behovet av personal för andra viktiga totalförsvarsfunktioner. Den utländska arbetskraftens andel inom olika branscher och av den totala arbetsstyrkan kan väntas förbli oförändrad. Skulle i en krissituation en betydande del
av den utländska arbetskraften återvända till respektive hemländer samtidigt som det militära försvaret mobiliserar, kan problem uppstå inom vissa branscher.
För civilförsvaret innebär en fortsatt urbanisering ökade behov att skydda befolk- ningen samtidigt som planläggningen för utrymning och inkvartering kompliceras. Ett särskilt problem i utrymningsplanläggningen är den vikande tillgången på inkvarte- ringsbostäder på landsbygden och ide små tätorterna. Fritidsbebyggelsen kompenserar detta i viss mån.
Tätorterna är beroende av omfattande system för försörjning med vatten, avlopp, värme och elenergi. Värmeverk bedöms sålunda under l980-talet stå för hälften av landets lokaluppvärmning. Detta skapar en betydande sårbarhet under krigsförhållan- den.
Enligt prognoser för åren 1980 och 1990 kommer någon större förändring av befolkningens fördelning mellan olika landsdelar inte att äga rum. Den omfördelning som prognosen räknar med sker främst inom länen och i form av fortsatt inflyttning mot tätorter. Dessa förskjutningar bedöms dock bli avsevärt mycket mindre än under 1960-talet. Detta innebär att nuvarande befolkningskoncentrationer med ca 1 miljon invånare i Skåne, 1,6 miljoneri Västsverige och ca 2,2 miljoner i Mälardalen kommer att bestå.
Vi bedömer'att den fortsatta inflyttningen mot tätorterna och dessas ökande sårbarhet leder till ökade krav på och problem för befolkningsskydd och folkförsörjning. Denna utveckling kommer främst att öka uppgifterna för centrala samt lägre regionala och lokala myndigheter men det torde även ställas ökade krav på den högre regionala nivån.
Livsmedelsförsör/"ning
Försvarsutredningen har gjort följande bedömning av utvecklingen inom detta område.
Vårjardbruksproduktiun täcker under normala skördeår i stort sett landets förbrukning av spannmål, potatis, kött, fläsk, mjölk, mejeriprodukter och ägg. På vissa av dessa produkter blir det också ett överskott. Vissa andra jordbruksprodukter produceras däremot inte i tillräcklig mängd inom landet.
Förjordbrukets behov importeras årligen betydande mängder proteinfoder, handels- gödsel, drivmedel och maskindelar m m. Utvecklingen av livsmedelsproduktionen väntas bli förhållandevis gynnsam under perioden fram till 1990-talets början. Åkerarealen väntas förbli i stort sett oförändrad. Importbehovet ifråga om drivmedel, handelsgödsel och bekämpningsmedel bedöms inte nämnvärt öka.
Svårigheter för försörjningen med livsmedeli krig kan komma att uppstå till följd av koncentrationen av förädlingsindustri och varulager. Koncentrationen är redan stor inom jästtillverkning, oljeförädling och margarintillverkning och väntas öka för kvarnindustri,slakterier och mejerier. Tendensen går mot en ökad lokalisering till stora tätorter inom sårbara kustområden som har planlagts för utrymning i händelse av krig. Detta ökar ytterligare sårbarheten i krig.
Inom varudistributionen torde utvecklingen gå mot ett minskat antal butiker inom detaljhandeln och ett sjunkande antal centrallager inom partihandeln. Fortsatt nedläggning av dagligvarubutiker väntas, särskilt på landsbygden. Detta kan skapa problem för befolkningens försörjning om mera omfattande utrymningar måste tillgripas. Transporterna blir långa och brist på transportmedel liksom utslagning av en enstaka lagerlokal kan få stora konsekvenser.
Försvarsutredningen framhåller också att störningar i tillförseln inom det petrokemiska området, främst av plast, får konsekvenser för bl a tillverk- ningen av livsmedelsförpackningar.
Utvecklingen inom livsmedelsindustrin innebär således en fortsatt koncentration till färre och större enheter, belägna i eller nära storstadsom- rådena. Detta kräver en väl utbyggd transport- och distributionsapparat, som huvudsakligen bygger på biltransporter.
En regional bedömning av försörjningsläget visar att Skåne är ett område med stort överskott, att Västsverige har ett visst överskott, att Mälardalen med stöd av Östergötlands län i stort är självförsörjande samt att Norrland är ett underskottsområde. Någon förändring av dessa förhållanden är inte att vänta under överblickbar framtid.
Vi anser att befolkningens försörjning med livsmedel i en krissituation eller i krig är ett komplicerat problem redan idag som kräver en samlad överblick över tillgångar och behov. Olikartade problem uppstår i olika delar av landet, och vår bedömning är att befolkningens försörjning med livsmedel kommer att ställa allt större krav på centrala och högre regionala myndigheter i takt med den ökade koncentrationen av livsmedelsindustri och lagercentraler.
För att belysa de konkreta krav livsmedelsförsörjningen i krig kan ställa på CB har vi studerat denna fråga närmare. Slutsatserna av den studien, som redovisas i bilaga C, är att det för CB:s del främst blir ett transport- och fördelningsproblem, som givetvis också kräver överblick över behov och tillgångar inom eget civilområde. Studien pekar också på de långväga lastbilstransporternas betydelse för livsmedelsförsörjningen i fred. Långväga landsvägstransporter i krig kan medföra särskilda problem, t ex när det gäller prioriteringar vid förbindelseavbrott. Vi anser att denna fråga bör ägnas särskild uppmärksamhet.
Energifärsörjning Försvarsutredningen anförde följande.
Energiproduktionen är det område inom folkförsörjningen som är mest känsligt för störningar vid avspärrning och i krig. För en lång tid framåt torde Sverige vara i hög grad beroende av import av drivmedel och bränslen.
En stark geografisk koncentration karaktäriserar anläggningar såsom raffi naderier och kärnkraftverk. Det kommeri början av 1990-talet att finnas minst fyra oljeraffinaderier lokaliserade till tre orter. Kärnkraftverken kommer, om ytterligare en ort tas i anspråk, ' att vara koncentrerade till fem orter.
Den bedömning som försvarsutredningen redovisade innebär att oljeim- j porten år 1985 beräknas svara för 60 procent och 1990 för 56 procent av den , totala energikonsumtionen. För kol och koks, ved samt vattenkraft förutsågs l andelen vid båda tidpunkterna vara 9, 7 respektive 12 procent medan % kärnkraften beräknades svara för 12 procent 1985 och 16 procent 1990. Även ' om. dessa prognoser måste ses som högst osäkra kvarstår dock det faktum att oljeimporten under överskådlig framtid kommer att svara för mer än hälften av vår energikonsumtion.
Den importerade oljan tas till sin huvuddel in till Västsverige där således stora oljelager och petrokemisk industri finns. Härifrån distribueras olja, bensin och andra produkter till olika delar av landet. Distributionen bygger på fartygs-, järnvägs- och biltransporter.
Såväl olje- som kärnkraftverk är i allmänhet stora anläggningar belägna vid kusten. Detta medför att denna form för elkraftproduktion är sårbar. Vattenkraftverken ligger däremot utspridda, ofta långt in i landet och med turbiner och generatorer under bergskydd.
Tidigare var elförsörjningen beroende av långa överföringsavstånd. Genom att lokalisera kärnkraftverken till konsumtionsområdena kommer överföringsavstånden att minska. En stor del av södra och mellersta Sveriges elenergi kommer dock fortfarande att behöva tillföras från Norrland.
Trots att vi beräknas bli något mera självförsörjande när det gäller energiproduktion och att distributionen av elkraft underlättas genom till- komsten av kärnkraftverk så bedömer vi att problemen för den högre regionala ledningen kommer att öka. De problem som kan uppstå vid en bekämpning av kärnkraftverken måste beaktas i planläggningen, och åtgärder måste vidtas för att klara elförsörjningen om kärnkraftverken av säkerhetsskäl måste stängas av. Bristen på elkraft kan således snabbt bli mycket stor med åtföljande krav på hård prioritering. När det gäller försörjningen med olja och bensin ökar de svårigheter som finns redan i dag genom att våra möjligheter att i en krissituation övergå till andra bränslen, främst för uppvärmningsändamål, minskar.
Sjukvård
För sjukvården finns inom respektive landstingskommun sjukvårdsenheter av olika slag. En viss koncentrering av dessa enheter pågår. Å andra sidan har beslut fattats om en ökad satsning på öppen vård med vårdcentraler. Den öppna vården avses fortfarande vara decentraliserad. Det ökande antalet äldre personer kommer att medföra ytterligare utbyggnad av långtidsvården. Inom landet finns vidare sju regionsjukhus med hög specialisering. Någon mera väsentlig förändring i strukturen på sjukvårdssidan kan inte förut- ses.
Läkemedelsind ustrin i Sverige, som är begränsad till ett fåtal företag, svarar för produktionen av ungefär hälften av de bruksfa'rdiga läkemedlen. Den andra hälften importeras liksom en stor del av råvarorna till den svenska produktionen.
Genom den ökade koncentrationen inom län och regioner av den mera kvalificerade sjukvården ökar behovet av och tillgången på transportmedel. Även om en ökad användning av helikoptrar för sjuktransporter kan förutses får man dock räkna med att huvuddelen av sjuktransporterna under överskådlig tid måste ske på landsväg.
När det gäller hälso- och sjukvården i krig utreds denna i särskild ordning (USIK). Utredningen har i december 1978 överlämnat betänkandet Sjukvården i krig (SOU 1978:83) som bla behandlar ledningsfrågorna.Vi bedömer att utredningens förslag kommer att innebära ökade uppgifter för bl a CB.
Telekommunikatloner och datateknik
Försvarsutredningen tar också upp utvecklingen av telekommunikationerna och datatekniken och konstaterar följande.
Den snabba utvecklingen inom telekommunikationerna kommer att leda till starkt ökad kapacitet för telefoni, dataöverföring och rundradio. Stora mängder information kommer att kunna utväxlas mellan sändare och mottagare. Den ökade kapaciteten och de större överföringshastigheterna öppnar möjligheter till tvåvägskommunikation för information,administration och betalningstransaktioner. Överföringsnäten kan beräk- nas blir sårbarare genom att såväl telefontrafik som dataöverföring och rundradiopro- gram kommer att förmedlas i samma nät.
Av stor betydelse är den datatekniska utvecklingen och den ökade användningen av datorer inom praktiskt taget alla samhällsområden. Datateknik kommer i framtiden att användas på många områden bl a sjuk- och hälsovård, undervisning och trafiköver— vakning. Betalningstransaktioner och distribution av varor och tjänster kommer i högre grad att styras med hjälp av datorer. Industrier kommer i stor utsträckning att betjänas av datorer i många tekniska processer. Den ökade användningen av datorer leder till större sårbarhet, särskilt i de fall de tidigare nämnda överföringsnäten
utnyttjas.
På datatekniksidan kommer en fortsatt ökning av terminalbearbetning med överföring av data på långa avstånd att äga rum, vilket bl a gäller inom viktiga totalförsvarsfunktioner. Inom länsadministrationen kommer datorer att användas inom allt flera områden. Detta ställer krav på tillgång till datorer även i krig.
Radio- och TV-näten kommer att byggas ut och lokalradio har införts i hela landet. Detta underlättar informationsspridningen såväl regionalt som lokalt i en krigssituation.
Många samhällsfunktioner bygger således på datateknik och är beroende av att det alltmer omfattande och invecklade sambandet fungerar. Avbrott i förbindelsen,t ex på grund av elavbrott eller förstörda anläggningar, får därför betydligt större konsekvenser än tidigare. Vi bedömer att utvecklingen inom dessa områden, främst den ökande datoriseringen, avsevärt ökar samhällets sårbarhet och ställer stora krav på de instanser, bl a MB/CB, som i krig måste gripa in när störningar inträffar. Våra slutsatser bekräftas också av sårbar- hetskommittén i lägesrapporten (Ds Fö 197814) ADB och samhällets sårbarhet.
Transporter
96. Vissa utvecklingstendenser och krav SOU l978:77 I denna fråga uttalar försvarsutredningen följande. 1 l !
Behovet av säkert fungerande transporter kommer att i princip bestå i krig, även om transportverksamhetens inriktning och omfattning då förändras. Möjligheterna att under avspärrning utnyttja landsvägstransportresurserna är framför allt beroende av , drivmedelsförsörjningen. Landsvägstrafiken kommer att begränsas, varigenom ökade ? krav ställs på järnvägs- och sjötransporter. ' Järnvägstrafiken, som i fred till övervägande del framförs på huvudlinjerna, kommer , i krig att fördelas jämnare och i ökad utsträckning utnyttja banor som är trafiksvaga i fred. Järnvägskommunikationerna är på grund av elektrifiering, automatisering och konstbyggnader sårbara för sabotage och krigshandlingar. Automatisering av tågdrift och tågövervakning, införande av fjärrdirigerad rangering, nedläggning av stationer,
minskning av ångloksparken, anordnande av fraktterminaler och personalminskning ökar sårbarheten.
Utvecklingen mot en ökad koncentrering av sjöfarten till färre hamnar, ofta med komplicerade anordningar för lastning och lossning, ökar sjötransporternas sårbarhet. Möjligheterna att utnyttja civilflyget kommer framför allt att bero på tillgången inom landet ifråga om reservdelar, reparationskapacitet och flygdrivmedel.
Samhällets utveckling med en stark koncentration och specialisering av näringslivet har ökat behovet av transporter. Den utveckling som vi ser framför oss innebär en fortsatt ökning av transportbehovet. Transporternas betydelse skall också ställas i relation till de ofta mycket små lager av halvfabrikat och färdigvaror som numera finns. Avbrott i transporterna kan således snabbt bli kännbara.
Både järnvägs- och landsvägstransporterna är sårbara — järnvägarna genom stora rangerbangårdar och svårreparerade järnvägsbroar, landsvägstranspor- terna genom sitt beroende av drivmedel och — framför allt i Norrland — genom det glesa vägnätet och de många sårbara älvövergångarna.
Vi bedömer att behovet att hålla igång transportrörelserna och att prioritera transporterna kommer att bli en uppgift för CB och MB som ökar i betydelse och omfång.
Slutsatser
Samhällets sårbarhet har ökat betydligt och vi bedömer att denna utveckling kommer att fortsätta. Detta sker genom bla växande koncentration av verksamheten inom olika samhällssektorer, ökande komplexitet i många samhällsfunktioner och ökande specialisering, tex inom näringslivet. På många områden ställs och kommer att ställas ökande krav på ledningen och samordningen av totalförsvarets civila delar. Den ovan beskrivna utveck- lingen leder också till att länen i allt mindre utsträckning blir självförsörjande, vilket i krig får till följd ett ökat behov för CB att gripa in.
CB kommer att få allt större svårigheter att överblicka det alltmer komplicerade samhällsmaskineriet och de konsekvenser som olika stör- ningar får, samt att rätt bedöma vilka åtgärder som måste sättas in. Ett civilområde får därför inte ges en sådan omfattning att det förhindrar eller försvårar en effektiv ledning och samordning av verksamheten.
Det militära försvaret kommer i betydligt större utsträckning än hittills att behöva ta till vara samhällets civila resurser. MB:s ledning och samordning får då ökad betydelse och måste också bidra till att viktiga civila samhälls- funktioner kan upprätthållas. Härigenom ställs också större krav på samverkan mellan MB och CB.
4.3. Militärpolitiska förhållanden
Redan FLU 60 utvecklade utförligt hur Sveriges militärpolitiska läge upprepade gånger förändrats och detta ofta på mycket kort tid. Sådana förändringar kan ske även under allmänt fredstillstånd. Ett exempel på detta är bildandet av Atlantpakten (NATO) och dess motvikt Warszawapakten (WP) efter andra världskriget. Under de senaste årtiondena har det militär-
politiska läget i vårt närområde varit relativt stabilt. Det utmärks av balansen i Norden. I väster ligger Danmark och Norge i militärallians med NATO, men med särskild kärnvapen- och baspolitik. I öster står det neutrala Finland, dock med särskild biståndspakt med Sovjetunionen. I mitten ligger det alliansfria Sverige.
Under de senaste decennierna har Nordkalotten och Östersjöutloppen tilldragit sig stormakternas intresse, främst på grund av Sovjetmarinens behov att få fritt tillträde till Atlanten och väststaternas intresse att förhindra detta. I 1977 års försvarsbeslut bedömde riksdagen att intressemotsättning- arna mellan stormakterna i fråga om Nordkalotten och Östersjöutloppen kommer att bestå även om tyngdpunkten förskjuts till Nordkalotten.
Nuläget kännetecknas av att inga stormaktsförband normalt är placerade i våra nordiska grannländer. Detta medför att Sverige kan hålla relativt låg, men till det aktuella läget anpassad lednings- och insatsberedskap. Förhål- landena kan emellertid snabbt ändras i ett politiskt krisläge och även utan omedelbara militära förvecklingar. Understödjande stormaktsförband kan då tillföras på den ena sidan Danmark och Norge och på den andra sidan Finland. Från Sveriges synpunkt innebär det genast en radikal förändring av det militärpolitiska läget.
I samband med ett eventuellt krigsutbrott i norra Europa kan stridskrafter utgångsgrupperade omedelbart öster om Finland efter relativt kort tid stå vid vår norra landgräns och även i övrigt vara baserade i Finland. Hotet mot Norrland kan då öka ganska snabbt.
En uppladdning väster om oss bedöms ta avsevärt längre tid, längst tid sannolikt i Norge. Hur lång tid är naturligtvis svårt att säga, men uppskatt- ningsvis kan ett anfall riktas mot oss från danskt territorium redan efter några veckors uppladdning.
Vi anser således att det i ett krisläge eller vid krigsutbrott mycket snabbt kan uppstå stora förändringar i vårt militärpolitiska läge. Den förvarning som vi kan få, innanjust nu mindre troliga invasionsriktningar kan bli aktuella, är kort, i sämsta fall bara någon eller några veckor. Det måste betraktas som ytterst olämpligt att ändra gällande milo/civoindelning när invasionshot föreligger, och dessutom är det inte möjligt att på så kort tid bygga upp nya fungerande ledningsorgan. Svårigheterna torde vara störst för de civila totalförsvarsmyndigheterna, som inte har samma flexibilitet som försvars- makten. Vi anser således att det antal milo/civo som vi har vid kris- eller krigsutbrott inte bör ändras.
Slutsatsen av detta är att man vid en bedömning av milo/civoindelningen måste beakta även andra militärpolitiska lägen än det nu rådande.
Den tidsfrist som kan erhållas vid snabba förändringar av rådande militärpolitiska läge måste emellertid kunna utnyttjas för att göra nödvändiga förändringar i den geografiska avgränsningen av befintliga milo/civo, omdisponera stabsresurser och komplettera krigsplanläggning och utbildning på krigsuppgift.
4.4. Principer för försvarets förande
Enligt målsättningen för totalförsvaret är invasionsförsvaret försvarsmaktens och därmed också MB:s viktigaste uppgift. De principer som skall ligga till grund för hur invasionsförsvaret skall föras är därför av stor betydelse vid bedömningen av MB:s uppgifter samt vid utformningen av militärområdena. Våra naturliga försvarsförutsättningar (dvs de militärgeografiska förhållan- dena), angriparens resurser och handlingsmöjligheter och de resurser som vi kan disponera för invasionsförsvaret påverkar våra försvarsprinciper.
Dessa förhållanden behandlas regelbundet av ÖB i perspektiv- och programplaner, av försvarsutredningarna samt i samband med försvarsbe- sluten. Iden följande redovisningen, som bygger på nämnda underlag, lägger vi tonvikten vid de förhållanden som kan påverka den högre regionala ledningen och indelningen.
4.4.1. M ilitärgeografiska förhållanden
De militärgeografiska förhållandena utgör en av de mest betydelsefulla grunderna såväl för en angripares handlingsmöjligheter som för våra förutsättningar för försvar. De viktigaste faktorerna, tex landets geografi, djupförhållanden och inseglingsmöjligheter, terrängförhållanden och klimat, är av bestående art. Andra förhållanden kan ändras, t ex genom utbyggnad av tätorter, hamnar, flygfält och vägar.
1974 års försvarsutredning har beskrivit våra naturliga försvarsbetingelser på följande sätt.
De geografiska förhållandena i vårt land och dess närmaste omgivningar ger goda betingelser för att bygga upp ett effektivt försvar. Landets stora'yta ger gynnsamma förutsättningar att minska verkan av en angripares bekämpning genom spridning av förband och anläggningar samt genom utrymningar och undanförsel. Den stora ytan påverkar storleken och utformningen av vårt försvar.
De hav som omger landet i flera riktningar ger möjligheter att upptäcka och bekämpa anfall mot oss redan utanför vår kust. Gotland har ett framskjutet läge vilket ställer krav på särskilda försvarsåtgärder men dessutom medför fördelar, särskilt för försvaret av östra Mellansverige. Skärgårdsområden ger möjligheter att uppta försvar innan en angripare når vårt fastland. Våra långa kuster med goda hamnar ger en angripare många möjligheter att välja operationsriktning. Kusterna är dock till stora delar olämpliga för landstigningsoperationer på grund av skärgårdsområden och bristande möjligheter att utveckla operationer innanför kusten.
Vår landgräns går nästan uteslutande genom svårframkomlig terräng där vägar och järnvägar är fåtaliga och begränsar en angripares insats och val av anfallsriktningar. Den från regional utvecklingssynpunkt önskvärda och pågående kommunikationsut- vecklingen i Nordkalottområdet innebär därför problem från försvarssynpunkt.
Terräng och kommunikationsleder inom huvuddelen av våra gräns- och kustom- råden skapar goda betingelser för att begränsa en angripares styrketillväxt. Innanför dessa områden är terrängen utom i landets sydligaste delar i stor utsträckning betäckt och kuperad samt rik på sjösystem och vattendrag. Dessa förhållanden underlättar våra möjligheter att begränsa en angripares operationer innanför kust och gräns.
Vissa områden i södra och mellersta Sverige består i huvudsak av öppen kust och öppen terräng som gynnar en angripares kustinvasion med insats av mekaniserade förband och luftlandsättningsförband.
Landsvägs- och järnvägsnäten i södra och mellersta Sverige har kapacitet för stora
och snabba omgrupperingar av förband och förnödenheter. Förbindelserna till samt inom mellersta och övre Norrland är däremot få och sårbara.
Våra naturliga försvarsbetingelser är således goda. De förändras emellertid successivt av den utbyggnad av kommunikationerna som äger rum främst i Norrland. Betydelsen av de militärgeografiska förhållandena påverkas också av den militärtekniska utvecklingen. Denna ger en angripare en allt större rörlighet samt större luft- och sjötransportkapacitet.
Härav kan den slutsatsen dras att en angripare får allt flera möjligheter att välja områden för ett angrepp mot Sverige.
4.4.2. En angripares resurser och handlingsmöjligheter
En angripares handlingsmöjligheter måste bedömas mot bakgrund av de mål denne vill uppnå. 1974 års försvarsutredning har angivit dessa på följande sätt.
Av väsentlig betydelse för Sveriges möjligheter att stå utanför ett krig är att kontroll över de strategiskt betydelsefulla områdena ej nödvändigtvis förutsätter tillgång till svenskt område. Skulle Sverige bli angripet kan skilda operationsmål tänkas
El i samband med en operation i norra Skandinavien från eller mot befintliga basområden kan norra Sverige beröras som genomgångsområde för att nå
operationsmålen. El i samband med en operation syftande till kontroll av Östersjöutloppen eller upprättande av baser vid Atlanten kan södra och mellersta Sverige ingå som del i operationsmålen.
Mellersta Sverige kan även i sig utgöra ett operationsmål,särskilt vid ett överraskande angrepp, om syftet är att snabbt vinna kontroll över hela Sverige.
Beroende på en angripares syfte och den aktuella situationen kan en kombination av dessa operationsmål medföra samtidiga angrepp i flera riktningar.
Vårt geografiska läge innebär således att ett angrepp mot oss kan ske i olika riktningar över gräns (gränsinvasion), över hav (kustinvasion) och genom luften (luftinvasion).
Flyg- och robotanfall samt luftlandsättningar kan därvid ske tidigt mot hela landet. En angripare bedöms framdeles ha större möjligheter att sent avslöja sina anfallsriktningar, vilket ökar risken för att vi inte hinner kraftsamla våra stridskrafter till rätt områdefo're en invasion.
Övre Norrland, östra Mellansverige och södra Sverige är i rådande militärpolitiska läge de mest aktuella områdena för ett eventuellt angrepp. Anfall mot mellersta Norrland kan ske främst då en angripare disponerar Finland eller mellersta Norge. Svenska västkusten kan bli direkt aktuell som anfallsriktning så snart stormaktsstyrkor grupperats i Danmark. Anfall mot västra Sverige från Norge kan också aktualiseras, dock först efter relativt omfattande förberedelser i Norge.
Utöver taktiska luftlandsättningar i direkt anslutning till anfall över kust eller gräns bedöms luftlandsättningsoperationer, bl a med landning av motoriserade förband med möjlighet till självständigt underhåll under minst en vecka, kunna äga rum i ett skede när en angripare uppnått överlägsenhet i luften. Sådana operationer kan komma att sättas in långt in i landet, varvid
100. Vissa utvecklingstendenser och krav SOU t978:77 l l l l
tex de mellansvenska sjöpassen kan bli aktuella mål.
Resurser för anfall mot Sverige bedöms som hittills kunna avdelas, så att invasion kan ske i flera riktningar samtidigt, varav en över hav. Med hänsyn till en angripares ökande transportkapacitet ökar också hans möjligheter att med begränsat tidsintervall genomföra två kustinvasioner. Dessutom kan operativa luftlandsättningar komma att genomföras för att bakifrån bryta upp försvaret i huvudinvasionsriktningarna.
De militära förutsättningarna för överraskande angrepp såväl i fråga om val av tidpunkt som område bedöms öka. Övre Norrland, östra Mellansverige (främst Stockholmsområdet och Gotland) och Skåne är då mest aktuella.
Sammanfattningsvis påverkas principerna för invasionsförsvarets förande främst av angriparens ökade strategiska, operativa och taktiska rörlighet liksom av den ökade transportförmågan såväl till sjöss som genom luften. Detta ger honom ökade möjligheter att välja och sent avslöja anfallsrikt- ning.
4.4.3 Försvarsmaktens utveckling
Krigsorganisationens utveckling fram till mitten av 1980-talet framgår av ÖB:s programplan för det militära försvaret 1979—1984. Den utvisar att antalet allsidigt användbara enheter minskar. Vid prioriterade förband eftersträvas att bibehålla kvaliteten i förhållande till tänkbara angripare.
Antalet markstridsförband kommer inte att förändras nämnvärt men rörlighet och slagkraft minskar för vissa av dem. En följd av minskningen av antalet allsidigt användbara markstridsförband blir att dessa främst måste utgångsgrupperas inom Sydsverige, östra Mellansverige och övre Norrland. Övriga områden kan inledningsvis endast tilldelas mer begränsade stridskraf- ter, men förstärkningar skall vid behov snabbt kunna tillföras.
Ett minskande antal sjöstridsförband ställer större krav på kraftsamling till aktuellt operationsområde. Ökad rörlighet hos basförbanden gör det möjligt att trots en minskande basorganisation kraftsamla sjöstridskrafterna. Vid större reparationsarbeten m m måste dock fasta militära och civila resurser kunna utnyttjas. Baseringsstöd från angränsande baseringsområde torde erfordras i ökad omfattning.
Antalet jakt-, attack- och spaningsdivisioner har minskat och kommer enligt nuvarande planer att ytterligare reduceras. Minskad kvantitet kompen- seras endast delvis av bättre prestanda och beväpning. Detta innebär t ex att vårajaktförband snabbt måste kunna koncentreras till de områden där de bäst behövs. Behovet av att använda främst jakt- och attackflygplan för alternativa uppgifter ökar. Denna utveckling kräver en ledningsorganisation, som har förmåga att effektivt utnyttja flygplanssystemens möjligheter till rörlighet och alternativanvändning. Detta innebär ökade krav på ledningen av luftstridskrafter på central nivå. En starkare central ledning minskar dock inte behovet av att inom ett militärområde kunna operera med och samordna stridskrafter av olika slag. '
Den taktiska ledningsorganisationen för flygstridskrafter håller på att ses över. Antalet luftförsvarssektorer torde komma att minskas till fyra. De mer områdesbundna stridslednings- och basfunktionerna minskas inte i samma omfattning som de flygande enheterna. Behovet av kraftsamlad insats och
enhetlig taktisk ledning av attackförbanden kvarstår.
Försvarsmakten strävar efter att minska sina egna resurser inom sådana stödfunktioner som finns i samhället i övrigt, t ex sjukvård och transporter. Därmed ökar konkurrensen om dessa resurser i krig, vilket i sin tur kräver ökad samverkan och samordning inom totalförsvarets olika ledningsni- våer. De tekniska förbättringar som genomförs beträffande ledningsresurserna ger i ostörd miljö förutsättningar för god ledning av verksamhet inom stora områden. Bland annat utvecklas datorstödda informationssystem, som kommer att förbättra beslutsunderlaget för och därmed underlätta MB:s operativa och underliggande nivåers fackmässiga ledning. Angriparens förbättrade telestörningsresurser och bekämpningsmedel kan dock i krig begränsa ledningssystemens effektivitet.
4.4.4 Operativa principer
Principerna för försvarets förande har utvecklats sedan 1960-talet. Bland annat har betydelsen av försvar på djupet av vårt territorium betonats
ytterligare. ÖB har i sin programplan för 1979—1984 beskrivit principerna för operatio-
nernas förande på följande sätt.
Operationerna skall således, beroende av omständigheterna, kunna föras både i avsikt att möta, hejda och om möjligt slå en angripare i kust- och gränsområdena och i avsikt att försvåra hans verksamhet så att han i det längsta hindras från att nå sina
operationsmål. Vi skall kunna tvinga en angripare att avdela avsevärda resurser för förbekämpning
under så lång tid att vi hinner genomföra förberedelser för fortsatt strid. Under en sådan förbekämpning skall våra åtgärder koncentreras på luftförsvar och skydd, på att störa angriparens övriga anfallsförberedelser, på att vidmakthålla stridsvärdet hos våra stridskrafter samt på att samla våra stridskrafter till aktuella operationsområden och att förbereda den fortsatta striden.
Ett förberett försvar skall finnas bl a av områden som är viktiga för en angripare såsom hamnar, flygfält, särskilt utsatta landstignings- och luftlandsättningsområden samt gränsområden och andra områden inne i landet som är betydelsefulla för vårt försvar.
Huvuddelen av försvarsmaktens stridskrafter skall kunna kraftsamlas till aktuella invasionsriktningar. Våra stridskrafter skall efter omgruppering snabbt kunna komma till verkan. En invasion över landgränsen understödd av luftlandsättningar skall kunna mötas så att angriparens operationer blir så tidsödande och förlustbringande som möjligt. Vår strävan skall vara att hindra angriparen att tränga fram genom vårt land samt att nå mål |
djupt inne i landet. % 1
En kustinvasion understödd av luftlandsättningar skall kunna mötas redan under tilltransporterna över sjön och genom luften. Angriparen skall under invasionen kunna åsamkas så kännbara förluster att hans handlingsfrihet tidigt begränsas. Förband som kan verka i området skall kraftsamlat och i samverkan kunna sättas in i avsikt att bryta angriparens anfallskraft. Strävan skall vara att hindra angriparen att få fast fot på svensk — mark. Våra stridskrafter skall även kunna begränsa angriparens styrketillväxt och hindra hans vidare utbredning.
Lyckas en angripare ta delar av svenskt område och tillföra resurser för fortsatt utvidgning av brohuvuden eller andra tagna områden, skall försvaret kunna föras så att
hans fortsatta operationer blir så tidsödande och förlustbringande som möjligt. Detta innebär att våra förband aktivt skall kunna utnyttjas i skilda områden vid skilda tillfällen under lång tid. Förstärkning och underhåll till angriparens stridskrafter skall kunna försvåras. Vår strävan skall vara att hindra angriparen att ockupera vårt land.
Försvaret mot varje gräns-, kust- eller luftinvasion måste ledas av en chef. Denne, dvs MB, skall kunna sätta in stridskrafter på marken, till sjöss och i luften inom ramen för en samordnad försvarsoperation. Till följd av vapensystemens rörlighet kommer striderna till sjöss och i luften att sträcka sig över ett betydligt större område än det som angriparen kraftsamlar sina markstridskrafter till.
Detta innebär att operationsområdet i luften och till sjöss måste ha en mycket större utsträckning än vad verksamheten på marken i och för sig kräver. Den stora svårigheten ligger därför i att forma områden, som på en gång möjliggör operativ ledning av stridskrafter både i luften, till sjöss och på marken.
Om vi inte lyckas hejda angriparen vid kust eller gräns tvingas vi fullfölja försvaret på djupet av vårt territorium. Markstriderna kommer då att beröra allt större områden, och utvecklingen kan bli sådan att en MB inte längre kan leda markstridskrafterna inom hela området. ÖB måste då ingripa och reglera ledningsförhållandena med de resurser som står till förfogande. I regel får angränsande MB överta delar av ledningsansvaret.
Genom angriparens ökade möjligheter att välja och sent avslöja invasions- område och genom det minskande antalet kvalificerade och rörliga förband som vi kan disponera, blir det svårare för oss att i tid kraftsamla våra stridskrafter till rätt område. Vi tvingas därför att planera och förbereda invasionsförsvaret så att vi, beroende på läget, kan ta upp försvaret tidigt och om möjligt hejda angriparen i gräns- och kustområdena men också får förutsättningar att fullfölja ett försvar över djupet av vårt territorium. Detta ställer större krav på krigsplanläggningen i fred och på ledningen av operationerna i krig. Det ställer också krav på hög ledningsberedskap och få ledningsnivåer. Det operativa ledningsansvaret för försvaret mot en gräns- eller kustinvasion bör åvila en MB. Denne bör ges möjlighet att inrikta hela sin ledningskapacitet på denna uppgift.
Svårigheten att tidigt fastställa invasionsområdet skapar problem också för befolkningsskyddet i tätbefolkade kustområden. Detta gäller särskilt beslut om och genomförande av invasionsutrymning. Kravet på samordning av militära och civila åtgärder i kustområden kommer därför att stegras väsentligt.
Den tekniska utvecklingen leder till ökade möjligheter att lokalisera, bekämpa och störa ut bl a staber och ledningsplatser. Detta medför behov av väl genomtänkta reservförfaranden och alternativa ledningsmöjligheter för att ledningssystemet skall kunna bibehålla sin uthållighet.
Andra operativa lägen, med andra operationsriktningar än de som vi räknar med i en invasions inledningsskede, kan snabbt utvecklas om angriparen lyckats bilda ett brohuvud eller tränga över gränsen in i landet och därifrån söker fullfölja anfallet.
Vår operativa ledning och indelning måste smidigt kunna anpassas därefter. En MB måste kunna överta uppgifter från en annan. Flexibilitet och
decentraliserat (yttäckande) uppbyggda ledningssystem krävs för att minska risken för att vår motståndsförmåga bryts genom punktvisa angrepp.
Sammanfattningsvis kan vi konstatera att principerna för operationernas förande ställer ökade krav på krigsplanläggningen i fred och på ledningen av operationerna i krig jämfört med läget när nuvarande indelning och organisation infördes.
Angriparens möjlighet till djupverkan och vår strävan till djupförsvar i förening ställer krav på samtidig kapacitet för operativ ledning av försvaret dels framför och ianslutning till kust- och gränsområde, dels på djupet av vårt territorium, antingen anfallet där kommer i form av operativ luftlandsättning eller efter ett eventuellt genombrott vid gräns eller kust.
Ett operationsområdes belägenhet och gränser kan följaktligen framdeles komma att variera i än större utsträckning än som tidigare bedömts sannolikt. Detta skapar särskilda problem för samordningen av militära försvarsopera- tioner med samhällets försvarsansträngningar i övrigt. Om en effektiv samverkan mellan den militära och den civila ledningen på högre regional nivå skall kunna upprätthållas krävs flexibilitet även hos den civila ledningen.
4.5 Utvecklingen av försvarsmaktens fredsorganisation
Kravet att begränsa kostnaderna för försvarsmaktens fredsorganisation har under 1960- och 1970-talen lett till stora förändringar, främst på den lägre regionala och lokala nivån. Denna utveckling bedöms fortsätta.
Även på den centrala nivån har förändringar genomförts. I prop 1977/ 78:63 om försvarsmaktens centrala ledning m ni har regeringen ställt stora besparingskrav på samtliga centrala myndigheter. Regeringens förslag har godkänts av riksdagen. Konsekvenserna av dessa krav utreds nu i särskild ordning av ÖB och berörda myndigheter. Vi bedömer att besparingskraven på central nivå inte påverkar den högre regionala ledningen och indelningen. Däremot kan resursbehovet vid milostaberna m m påverkas om uppgifter tillförs utöver dem som vi räknat med.
Inom armén har organisationen med försvarsområden sammanförts med vissa regementen, främst ur infanteriet och pansartrupperna. Fostaberna har slagits ihop med regementsstaberna. Härigenom har antalet administrationer minskats med ett tjugotal. Genom att försvarsområdesförbanden i regel har ansvaret för all mobiliseringsverksamhet för armén inom försvarsområdet har samtidigt antalet mobiliseringsmyndigheter reducerats till mindre än hälften. Övriga regementen har med vissa undantag endast utbildningsupp- gifter. Antalet förband är för närvarande 50 och antalet utbildningsanstalter (skolor) 27.
Vissa förbandsindragningar och andra förändringar är beslutade men ännu inte genomförda. Tabell 4: 1 visar hur antalet fristående förband fördelar sig på nuvarande militärområden 1978 och 1985. Läget 1985 baseras på antagandet att P 1 och Lv 5 utgått och att Lv 4 upphört som självständigt förband samt att arméförbanden på Gotland (P 18, A 7 och Lv 2) sammanförts till en utbildningsmyndighet.
Huruvida ytterligare förändringar av antalet förband inom armén kommer
Tabell 42] Fördelning av arméns förband (siffrorna inom parentes anger antalet mobiliseringsmyndigheter)
Militär- 1978 1985 område S 10 (5) 9 (5) V 8 (4) 8 (4) Ö 14 (6) 11 (6) B 4 (3) 4 (3) NN 5 (2) 4 (2) ÖN 9 (5) 9 (5) Summa 50 (25) 45 (25)
Anm: Uppgifterna för milo Ö inkluderar förbanden på Gotland. Arméförband mobiliseras också av tre mobiliseringsmyndigheter inom marinen (BK/Fo 15, GbK/Fo 32 och SK).
att ske under den närmaste tioårsperioden kan inte förutses nu. Vi räknar därför med 45 förband, varav 25 är mobiliseringsmyndigheter.
Inom marinen är det sammanlagda antalet förband (motsvarande) och utbildningsanstalter 21(=l7+4), varav åtta är mobiliseringsmyndigheter. Försvarets fredsorganisationsutredning har i sitt slutbetänkande del 3 (Ds Fö 197813) föreslagit vissa strukturella förändringar vid marinen av motsvarande karaktär som vid armén. Antalet förband bedöms dock tills vidare inte komma att minska. Vissa utredningar, som kan ändra denna bedömning, pågår dock genom chefens för marinen försorg.
Vid flygvapnet är det sammanlagda antalet förband och utbildningsan- stalter för närvarande 18 (=12+6), varav fjorton är mobiliseringsmyndigheter. En minskning med två förband (F 11 och F 12) har redan beslutats. Försvarets fredsorganisationsutredning har dessutom föreslagit att ytterli- gare ett förband (F 1) dras in (Ds Fö 1978:3). I mitten av l980-talet bedöms antalet förband uppgå till nio, vartill kommer sex utbildningsanstalter. Antalet mobiliseringsmyndigheter uppgår då till elva.
Vid samtliga försvarsgrenar kan genomförandet av den nya befälsord- ningen få vissa verkningar på antalet och omfattningen av utbildningsan- stalterna, men vi bedömer att våra förslag inte påverkas av detta.
Den fredsorganisatoriska utvecklingen påverkar i första hand mobilise- ringsberedskapen och ledningen av mobiliseringen på lägre regional nivå. Genom att ansvaret har koncentrerats till ett färre antal verkställande myndigheter under MB, har sårbarheten i mobiliseringssystemet ökat. MB måste därför lägga ökad vikt vid uppföljning och kontroll av den enskilda mobiliseringsmyndigheten.
Utöver de stora organisatoriska förändringarna på främst lokal nivå har utvecklingen inom försvarsmaktens fredsorganisation präglats av över- gången till ett nytt ledningssystem. Av prop 1977/78:63 framgår emellertid att syftet med det nya systemet ännu inte helt uppnåtts. De centrala stabema och förvaltningarna utövar alltjämt en alltför detaljerad styrning av genomföran- deverksamheten på lokal nivå. Beslutsbefogenheter bör därför föras ner i organisationen. De lokala cheferna skall ges stor frihet vid valet av medel för
att nå uppsatta mål. Även denna viljeinriktning från regeringens sida påverkar vårt arbete med den högre regionala ledningen.
4.6 Krav på högre regional ledning och indelning
Utgående från de krav som legat till grund för nuvarande milo/civoindelning m m och de utvecklingstendenser som beskrivits i föregående avsnitt bör kraven på den'högre regionala ledningen och indelningen formuleras såsom framgår av detta avsnitt. Vi vill redan här framhålla att flera av kraven är klart motstridiga. Vilka krav som enligt vår uppfattning i första hand bör tillgodoses tar vi upp i samband med värderingen av de olika milo/ civoalternativen (kapitel 8).
Totalförsvarsaspekterna har under senare år tilldragit sig ökad uppmärk- samhet. Detta sammanhänger med samhällets ökade komplexitet och sårbarhet i olika situationer men också med insikten om att alla resurser — civila såväl som militära — måste mobiliseras och samordnas om vi med rimliga uppoffringar skall kunna upprätthålla ett starkt försvar i olika situationer. Genom den ökade vikt som statsmakterna därför under senare år lagt vid de civila totalförsvarsgrenarna, och kanske framför allt vid det ekono- miska försvaret, är det logiskt att deras krav och behov måste tillmätas ökad betydelse även vid utformning av den högre regionala ledningen och indelningen.
Grundläggande krav
Totalförsvaret skall utformas i enlighet med gällande målsättning. En väl fungerande ledning för totalförsvaret är av stor betydelse för den effekt som kan utvecklas i krig och därmed för hur trovärdigheten hos vårt försvar uppfattas såväl inom som utom landet. Detta gäller självfallet även den högre regionala ledningen. För försvarsmaktens del innebär det att ledningen skall utformas främst utifrån de krav som invasionsförsvaret ställer. För de civila delarna av vårt försvar är huvuduppgiften att vidmakthålla försvarsviljan, skydda befolkning och egendom och — i vidaste bemärkelse — trygga folkförsörjningen. Det är således de krav som ställs i krig som är avgörande för den högre regionala ledningen och indelningen. Av stor betydelse är då att varje MB och CB ges rimliga möjligheter att lösa sina ledningsuppgifter vid mobilisering och i krig, och att i fred genomföra erforderliga förberedelser härför.
Enhetlig ledning
Disponibla stridskrafter och andra resurser, civila såväl som militära, måste användas på ett samordnat sätt. Resurser av stödkaraktär måste fördelas så att de vid varje tillfälle utnyttjas där de bäst behövs. Detta bör givetvis i så stor utsträckning som möjligt förberedas i fred. Alla lägen kan emellertid inte förutses, i varje fall inte planeras, vilket kräver förmåga att improvisera alltefter lägets krav. Om vi blir indragna i ett krig får vi räkna med att ledningsorganisationen och sambandsnätet blir ett av angriparens primära
mål. Totalförsvarets centrala ledning kan därför få svårt att göra sig gällande. Detta understryks ytterligare av den snabbhet som torde komma att prägla händelseutvecklingen under ett framtida krig. Dessa förhållanden kräver både på militär och civil sida en högre regional ledning som har långtgående befogenheter samt resurser och sakkunskap för att överblicka och på bästa sätt utnyttja totalförsvarets resurser inom sitt geografiska område. Detta förutsätter
Cl en militär chef som under ÖB kan leda operationerna och den territoriella verksamheten inom militärområdet, Cl en civil chef som under regeringen och vederbörliga centrala myndigheter kan leda och samordna de civila totalförsvarsåtgärderna, El klarhet i fråga om den militäre och den civile chefens befogenheter och skyldigheter mot varandra och mot sidoordnade civila totalförsvarsfunk- tioner samt El sammanfallande gränser mellan militär- och civilområden.
Militärpolitiska förhållanden
Den högre regionala ledningen och indelningen är beroende av de militär- politiska förhållandena i vårt närområde. Vid kriser och i krig kan vårt militärpolitiska läge snabbt förändras. Förändringar kan även ske under fredsförhållanden. Vår högre regionala ledning och indelning måste därför utformas så att den utan större ingrepp kan anpassas till olika tänkbara militärpolitiska lägen. Ledningsorganisationen kan emellertid inte utformas så att de krav som man vill ställa på den blir tillgodosedda i samma grad i alla dessa lägen.
Vid utformning av den högre regionala indelningen och av ledningsorga- nisationen bör militärpolitiska förhållanden därför beaktas enligt följande.
El Den högre regionala indelningen skall vara ändamålsenlig i olika tänkbara militärpolitiska lägen. Nya milo/civoledningar skall således inte behöva organiseras. D Den högre regionala ledningsorganisationen — chefernas uppgifter, stabernas storlek, lydnadsförhållanden, sambandet m m — utformas i första hand med hänsyn till rådande militärpolitiska läge. |:] Organisationen skall utan omgång kunna anpassas efter de militärpolitiska förändringar som anses sannolika före eller i direkt anslutning till ett krigsutbrott. Detta skall kunna ske genom relativt enkla åtgärder, tex förstärkning av vissa staber och ändring av vissa lydnadsförhållanden.
Operativa och fackmässiga krav på miloindelningen
Militärområdena bör utformas med hänsyn till våra naturliga försvarsbeting- elser och en angripares möjligheter att genomföra gräns-, kust- och luftin- vasioner mot oss. Militärområdena bör därvid avgränsas så att sannolikheten blir liten för att mer än en kust- eller gränsinvasion samtidigt sätts in inom ett och samma militärområde.
Militärområdena bör avgränsas så att varje MB inom sitt område kan sätta in och leda erforderliga stridskrafter på marken, till sjöss och i luften i en
samordnad försvarsoperation. Militärområden och sannolika operationsom- råden bör därför sammanfalla.
Ansvaret för planläggningen av försvaret i de mest sannolika invasionsom- rådena bör åvila en MB. Man måste dock acceptera att en MB får planlägga försvaret i mer än en riktning.
Angriparens ökade möjligheter att välja invasionsområde och hans ökade taktiska rörlighet ställer större krav på krigsplanläggningen och våra möjlig- heter att snabbt ändra de operativa gränserna.
Våra djupförsvarsprinciper kräver ett större djup för att genomföra en försvarsoperation vid gräns eller kust.
Risken för luftlandsättningar långt in i landet och för genombrott i kust— eller gränsförsvaret ställer krav på ledningskapacitet även på djupet av territoriet.
För ledning av markstridskrafterna får området inte ha så stor geografisk utsträckning att ledning och ytövervakning försvåras. Vidare bör goda förutsättningar finnas att snabbt omgruppera stridskrafterna inom militär- området. Naturliga hinder som stora sjöar och annan svårframkomlig terräng är från dessa utgångspunkter lämpliga gränser.
För ledning av sjöstridskrafterna utgör farvattensförträngningar lämpliga gränser. Ansvaret för försvaret av förträngningen som sådan bör därvid helt falla inom ett område. Områdena för ledning av sjöstridskrafterna bör göras stora.
För ledning av luftstridskrafierna måste områdena vara stora så att flygförbandens flexibilitet till fullo kan utnyttjas. Gränser mellan luftför- svarssektorer bör inte läggas inom en angripares primära målområden.
Civila krav på civoindelningen
För totalförsvarets civila delar är det väsentligt att verksamheten i krig kan bedrivas inom ramen för den fredstida indelningen och organisationen. Detta innebär att den civiladministrativa indelning som gäller i fred, dvs indelning i län och kommuner, och därtill knutna ansvarsförhållanden bör bibehållas i krig. Civilområdena bör omfatta hela län.
Kommunikationsverkens och andra totalförsvarsfunktioners fredstida indelningar bör utformas så att de i största möjliga utsträckning sammanfaller med milo/civoindelningen.
Det är vidare angeläget att civilområdena inte innefattar så många län eller i övrigt är så stora, att ledningen splittras på alltför många uppgifter eller att CB kanske omedelbart måste göra avvägningar, som normalt borde tillkomma den högsta ledningen. Å andra sidan bör civilområdet vara så stort att resurserna inom området medger att verksamheten kan bedrivas utan omedelbart stöd från andra civilområden.
Beredskapskrav
Den försvarsordning vi valt — ett värnpliktsförsvar — medför att vi i fred har låg insatsberedskap, dvs vi har få styrkor som omedelbart kan sättas in i strid. Ett angrepp mot oss kan med nutidens tekniska hjälpmedel sättas in efter kort förvarning och med stor kraft. Ett ofrånkomligt krav är därför att totalför-
svaret och dess ledning snabbt och flexibelt kan höja insatsberedskapen, genomföra övergången från freds- till krigsorganisationen samt — vid ett överraskande anfall — samtidigt leda försvaret med tillgängliga förband för att vinna tid för mobiliseringens fullföljande.
Av avgörande betydelse för denna omställning är den förvarning vi kan få och den tid omställningen tar. Vi måste därför ställa krav på en effektiv underrättelsetjänst, som ger oss den förvarning som behövs för att vi skall hinna gå över till krigsorganisationen. Vi måste också kräva att förbanden skall vara stridsberedda inom angiven tid efter mobilisering.
En snabb och säker övergång till krigsorganisation samt ledning av kuppförsvars- och efter hand mobiliserade förband ställer följande krav på den högre regionala ledningen.
D Ansvar och befogenheter måste vara fördelade på ett sådant sätt att ledningen i krig och fred ges kontinuitet och sammanhang. Vid övergång till krigsorganisationen skall ansvar och befogenheter inte behöva flyttas över eller orderlinjer ändras. El Ledningsorganens freds- och krigsorganisation bör vara så lika som möjligt. Personal som i krig har nyckelbefattningar i ledningsorganen skall i fred upprätthålla motsvarande befattning och vara väl samtränade. [] Vid mobilisering måste kvalificerad personal kunna tillföras snabbt så att stabsarbete kan bedrivas dygnet runt. El Övergången måste kunna ske snabbt och utan avbrott i Iedningsverksam- heten. Under ett övergångsskede måste både freds-, mobiliserings- och krigsuppgifter kunna lösas.
Med hänsyn till beredskapskraven och till den omfattande krigsplanläggning som erfordras både på militär och civil sida liksom till samordningen militärt/ civilt krävs, att de ledningsorgan som skall ha ansvaret i krig och för omställningen från fred till krig är organiserade redan i fred och harerforderlig ledningskapacitet i sin grundorganisation.
Den högre regionala ledningen måste också i fred upprätthålla erforderlig beredskap för att hävda vårt lands oberoende och bl a avvisa kränkningar av svenskt område.
Krav på _ förbandsproduktionen
De förbandsproducerande myndigheterna (försvarsgrenscheferna) har bl a ansvaret för förbandens krigsduglighet, tjänstbarhet och beredskap. De svarar också för att krigsdugliga förband ställs till den operativa ledningens förfogande vid given tidpunkt och på bestämda platser. De operativa behoven är grunden för förbandsproduktionen. De påverkar ständigt denna. Även det omvända förhållandet råder emellertid, dvs förbandsproduktionen påverkar krigsplanläggningen och möjligheterna att genomföra önskvärda operatio- ner.
Den övergripande styrningen av förbandsproduktionen utövas av ÖB. När det gäller att detaljutforma de krav som den operativa funktionen ställer på förbandsproduktionen är militärbefälhavarna ansvariga. Endast dessa kan ange de krav som den aktuella krigsplanläggningen ställer.
På central nivå ligger ansvaret för den operativa verksamheten och för
förbandsproduktionen på olika myndigheter. För att säkerställa övergången från fredstillstånd via ett mer eller mindre accentuerat beredskapsläge till krig, är det ett krav att på högre regional nivå kunna knyta samman de funktioner inom förbandsproduktionen som är en direkt förberedelse för mobilisering och verksamhet i krig. Principen bör därför vara att hos MB förena ansvaret för funktionerna operativ krigsplanläggning, tillämpad förbandsutbildning på krigsuppgift, mobiliseringsförberedelser, mobilisering och ledning av operationer.
Sammanfattning
Som vi framhållit inledningsvis är flera av kraven klart motstridiga. Främst gäller det de militära kraven att snabbt kunna anpassa operationsområdena till händelseutvecklingen och de civila kraven att i det längsta bibehålla den fredstida indelningen. Även för ledningen av olika stridskrafter är kraven motstridiga. För ledning av markstridskrafter bör områdena vara relativt sett små medan de för sjö- och flygstridskrafter bör vara stora. Hur vi ser på dessa frågor framgår av kapitel 6 och 8.
nur
H Överväganden och förslag i huvudfrågorna
» 5 Ledning och samverkan på högre regional nivå
Ledning och samverkan på högre regional nivå utövas i krig av militärbefäl- havare och civilbefälhavare m fl högre regionala chefer, bl a järnvägsbefäl- havare, elbefa'lhavare och programchef. Inom varje milo/civo är MB högsta militära myndighet och CB högsta civila totalförsvarsmyndighet.
] fred gäller i stort samma förhållanden. Flertalet civila totalförsvarsorgan saknar dock en fredstida regional indelning som sammanfaller med milo/ civo, och därmed saknas också i fred en naturlig bas för bl a totalförsvars- samverkan. För att tillgodose behovet av försvarsförberedelser på milo/ civonivå och samverkan med MB/CB utses därför regelmässigt redan i fred de personer, som i krig skall leda verksamheten inom respektive ansvars- område. Vi har närmare utvecklat och exemplifierat detta i avsnitt 2.4.
I det följande redovisar vi vår syn på MB:s och CB:s uppgifter samt deras lednings- och lydnadsförhållanden. Avslutningsvis behandlar vi vissa förhål- landen som vi anser har särskild betydelse för samverkan dem emellan.
Det avsnitt som behandlar den civila högre regionala ledningen är av betydligt större omfattning och har en annorlunda uppläggning än det som behandlar den militära delen. Det beror främst på att vi valt att behandla alla frågor som rör CB-organisationen i ett sammanhang i avsnitt 5.2, medan vi, med hänsyn till materialets omfattning, mer i detalj behandlar den militära organisationen i kapitel 9, 10 och 11.
I samband med värderingen av milo/civoalternativen i kapitel 8 utvecklar vi mer i detalj omfattningen av vissa av de uppgifter vi här föreslår skall åvila MB och CB.
5.1 Den militära ledningen på högre regional nivå
Vi har i vårt första betänkande redovisat vår syn på hur ansvarsfördelningen i stort bör vara inom försvarsmakten. Vi pekar där bl a på den viktiga roll som ledningen på högre regional nivå har.
Statsmakterna har helt accepterat (prop 1977/78:63, FöU 1977/7829, rskr 1977/78:174) vår uppfattning om MB:s centrala roll och de uppgifter han skall ha. I propositionen har särskilt betonats att den operativa verksamheten är MB:s huvuduppgift och att mobiliseringsverksamheten är den därnäst viktigaste uppgiften. Hans befattning med övriga delar av förbandsproduk- tionen får inte inkräkta på handläggningen av dessa uppgifter.
och detta förhållande måste enligt vår uppfattning vara styrande för en diskussion om hur uppgifter skall fördelas på olika nivåer i organisationen i fred. Vi betraktar således inte MB som ett slags allmän Iedningsinstans på högre regional niva", på vilken uppgifter av alla möjliga slag kan läggas. Risken är nämligen då att mera fredsbetonade uppgifter successivt tar allt större delar av MB:s och milostabens kapacitet i anspråk till förfång för den operativa krigsplanläggningen och därmed direkt sammanhängande delar av förbands- produktionen. lnom dessa delar av förbandsproduktionen måste MB emel- lertid ges ett klart inflytande. Detta gäller i första hand de fackmässiga mobiliseringsförberedelserna samt sådana delar av utbildningen som har direkt samband med den operativa verksamheten, krigsplanläggningen och mobiliseringsförberedelserna.
Vår principiella uppfattning i detta avseende har vi redovisat redan i vårt första betänkande. I det följande sammanfattas våra förslag till uppgifter i stort för MB.
MB bör under ÖB ha det odelade ansvaret för den operativa verksamheten (det operativa krigsförberedelsearbetet) inom sitt militärområde. När det gäller luftförsvar med jakt m m måste dock i vissa fall en MB ges ansvar även inom annat militärområde. Till operativ verksamhet räknar vi också de operativa stödfunktionerna, inklusive underrättelse- och säkerhetstjänst. Uppgiften innebär i fred att utföra den operativa planläggningen i samverkan , med CB och övriga totalförsvarsmyndigheter inom militärområdet samt med chefen för första flygeskadern (C E 1), att ge erforderliga order, direktiv och anvisningar för krigsplanläggningen,att leda större krigsplanläggningsfältöv- ningar, att reglera och leda incident- och kuppförsvarsberedskapen samt att inrikta grund- och repetitionsutbildningen mot bakgrund av krigsplanlägg- ningens krav.
MB skall också ha ansvaret för mobiliseringsverksamheten. Denna omfattar territoriella och fackmässiga mobiliseringsförberedelser och mobilisering. På central nivå är ansvaret fördelat mellan ÖB och försvarsgrenscheferna. ÖB har således ansvaret för territoriella förberedelser och för mobiliserings genomförande medan försvarsgrenscheferna har ansvaret för de fackmässiga mobiliseringsförberedelserna. På milonivån knyts således ansvaret för hela mobiliseringsverksamheten samman hos MB. Denne skall i princip ha ansvaret för alla mobiliseringsförberedelser inom militärområdet. För flyg- stridskrafterna gäller för närvarande delvis andra principer. De fackmässiga mobiliseringsförberedelserna åvilar där den MB som har sig förbanden grundtilldelade. Detta gäller för övrigt även C E 1. De avsteg detta innebär , från de allmänna principerna motiveras av kravet på hög insatsberedskap hos flygstridskrafterna. Lämpligheten i denna princip bör dock fortlöpande ' prövas, bl a i samband med ÖB:s studier av flygstridskrafternas operativa ledning i krig. Vi föreslår emellertid ingen förändring.
Med mobiliseringsansvaret följer att MB måste ges erforderligt inflytande : över förvaltningen av krigsförbandens resurser. Detta inflytande skall säker- ; ställa MB:s möjligheter att genomföra krigsplanläggningen enligt gällande '! operationsplaner, att disponera krigsorganisationens personal, materiel och övriga förnödenheter på mest rationella sätt i krig och fred, att överblicka , beredskapen inom militärområdet, att leda mobiliseringens genomförande ,;
i,
112 Ledning och samverkan SOU 1978:77 Det är således den operativa verksamheten som är MB:s huvuduppgift i fred, 1.
samt att leda verksamheten efter mobilisering. Den närmare innebörden av MB:s inflytande i nämnda avseenden utvecklar vi i kapitel 10.
MB skall vidare ha erforderligt inflytande över de delar av utbildningen som har direkt samband med den operativa verksamheten, krigsplanläggningen och mobiliseringsverksamheten. Syftet skall vara att öva mobilisering,att öva befäl, staber och förband i och för deras krigsuppgifter, att öva milostaben för dess krigsuppgifter samt att ge MB och milostaben kännedom om under- ställda chefers och förbands kapacitet och förmåga att lösa sina uppgifter. Vi anser därför att MB under försvarsgrenscheferna skall leda och samordna repetitionsutbildningen, främst tillämpningsövningarna, för förband ur samtliga försvarsgrenar. Vi anser vidare att MB skall medverka i den långsiktiga planeringen av denna utbildning för att bl a säkerställa att förband som behöver samövas inkallas samtidigt.
När det gäller/iygvapnets grundutbildning, fortsatt _IIygsIagsutbildning m m liksom marinens motsvarande utbildning skall, enligt vårt förslag i etapp ], ledningen gå direkt från central till lokal nivå. Vi anser dock att grundut- bildningen, oberoende av försvarsgren, i vissa fall kan behöva inriktas av MB med hänsyn till förbandens krigsuppgifterinom militärområdet. Vi anser det också nödvändigt att MB leder och samordnar vissa övningar och genomför inspektioner oberoende av försvarsgren. Det sistnämnda är nödvändigt för att MB skall kunna hålla sig underrättad om grundutbildningsförbandens användbarhet för insatsberedskap m m.
När det slutligen gäller ledningen av grundutbildningen inom armén har vi efter ytterligare överväganden i den andra etappen av vårt utredningsarbete funnit,att det är lämpligt avfredsrationella skä/att MB under chefen för armén åläggs vissa uppgifter. Vi redovisar utförligt våra synpunkter i kapitel 9. Sammanfattningsvis innebär våra ställningstaganden att MB även i fortsätt- ningen skall genomföra förbandsomsättningsplaneringen, dvs den långsik- tiga planeringen av uppgifterna inom militärområdet när det gäller arméns grundutbildning. MB skall också ha ett ansvar när det gäller den årsvisa planeringen och budgeteringen av grundutbildningen och därmed också för genomförandet av planerings- och budgetdialogen. Han skall vidare leda vissa övningar, samordna och följa upp grundutbildningen samt kontrollera utbildningsresultatet.
Vi anser att nuvarande former för planering och budgetering m m inom armén måste förenklas. Nuvarande rutiner är för omständliga och bedrivs i alltför många steg. När det gäller marinen och flygvapnet bör MB delta i det årsvisa planerings- och budgetarbetet i den utsträckning som erfordras för att tillgodose MB:s inflytande över den verksamhet han leder och samordnar. Detta kan lämpligen ske genom en i erforderlig grad gemensam dialog mellan försvarsgrenschef , MB och lägre regionala/ lokala myndigheter.
De uppgifter som åvilar MB löser han med hjälp av sin stab och de myndigheter (motsvarande) som är underställda eller lyder under honom, bl a miloförvaltningar, byggnadskontor och försvarsgrenarnas lägre regio- nala/lokala myndigheter. När det gäller uppgiftsfördelningen mellan de olika enheterna inom militärområdet anser vi att principen bör vara att staben skall biträda MB vid ledningen av verksamheten medan underställda och under- lydande myndigheter svarar för genomförandet (verkställigheten).
En sådan inriktning finns också i prop 1977/78:63, där föredragande
departementschefen uttrycker en klar strävan att reducera beredningsarbetet vid centrala och högre regionala ledningsorgan till det absolut nödvändiga och därigenom tvinga fram en ökad decentralisering till lokala myndigheter. Det framgår också indirekt att MB:s och milostabens befattning med andra uppgifter än operativ verksamhet och mobiliseringsverksamhet skall begrän- -
sas. Milostaben bör således endast ägna sig åt direkta ledningsuppgifter (dvs
studier och planering, utfärdande av ordet, direktiv och anvisningar samt samordning, uppföljning och kontroll), som är knutna till MB:s ovan angivna huvuduppgifter. Uppgifter som är av verkställighets- och/eller serviceka- raktär bör i konsekvens med detta avlastas MB och milostaben. Detta kan ske genom decentralisering till underställda och underlydande myndigheter.
Vi har tidigare berört MB:s uppgift att i krig leda försvaret inom militärområdet och vilka uppgifter som han bör ha i fred. Vi har också berört att MB bör vara underställd ÖB och att han bör lyda under respektive försvarsgrenschef i fråga om fackmässig mobiliseringsverksamhet och utbild- ning med vissa skillnader mellan försvarsgrenarna. Vi anser att detär viktigt att MB ges sådana befogenheter och sådant inflytande över verksamheten inom militärområdet att huvuduppgiften, att försvara militärområdet, alltid kommer i första hand. Detta är särskilt viktigt för kuppförsvaret. Därför bör i princip på samma sätt som nu ledningsorgan, förband, utbildningsanstalter och andra militära enheter inom militärområdet vara underställda MB. Han har härigenom orderrätt gentemot underställda enheter utom i de avseenden där enheterna lyder under central eller annan myndighet.
I kapitel 9, 10 och 11 utvecklar vi mer i detalj innebörden av de uppgifter och den ansvarsfördelning vi föreslår för MB. Där behandlas också vissa andra uppgifter, som vi anser skall åvila MB, samt slutligen milostabens
organisation.
5.2 Den civila ledningen på högre regional nivå
5.2.1 Bakgrund
CB-institutionen och civilområdesindelningen kom till i början av 1950-talet. Huvudmotiven var den ökade insikten om dels behovet i krig av militär/civil samordning och samverkan inom större områden än vad länen utgör, dels behovet av att redan i fred skapa de organisatoriska förutsättningarna för en planläggning som omfattar större områden än län. Man hade nämligen funnit att många problem inom den civila försvarsberedskapens område var av den naturen att planering,begränsad till enskilda län, var otillräcklig. Det vill säga — länen var i många avseenden alltför små. De civilområden som då kom till sammanföll i stort med militärområdena, och för varje civilområde utsågs en av landshövdingarna att vara CB. För Gotland — där militärområde och län sammanföll — utsågs dock inte någon CB. Inte heller övre Norrland fick någon CB, utan för Västerbottens och Norrbottens län löstes samordningen efter delvis andra linjer än för landet i övrigt. Civilbefälhavarna fick inte någon särskild personal till sitt förfogande. Härefter har en successiv utveckling av CB-organisationen skett, vilket
..__..._.___n_
delvis framgår av kapitel 2. 1964 års riksdagsbeslut innebar bl a att man frck helt sammanfallande gränser mellan militär- och civilområden. Därmed blev också övre Norrland ett särskilt civilområde. CB har efter hand tillförts vissa egna personalresurser. Även CB:s författningsmässiga ställning har stärkts, bl a genom den instruktion för CB som fastställdes år 1970 och som grundar sig på de riktlinjer som drogs upp av 1960 års försvarsledningsutredning och 1964 års civilbefälhavarutredning. De behov som låg bakom tillkomsten av CB—institutionen har förstärkts ytterligare, och som vi redovisat i kapitel 4 pekar utvecklingen på att denna tendens fortsätter. Den högre regionala nivån kännetecknas således av en starkt integrerad totalförsvarsledning och betydelsen av en sådan kommer att öka i framtiden. En bidragande orsak till denna bedömning är att den högre regionala nivån styrs från ett relativt stort antal centrala myndigheter. Det är därför av utomordentligt stor betydelse för de samlade försvarsansträngningarna att samordningen på högre regional nivå fungerar väl. Ledningsorganisationen på denna nivå bör därför studeras i ett sammanhang. Det är mot den bakgrunden våra överväganden om bl a CB-organisationen bör ses.
5.2.2 CB:s uppgifter och befogenheter
Den regionala ledningen inom det civila försvaret bygger i stor utsträckning på i fred befintliga ledningsorgan och fredstida administrativ indelning. På det lägre regionala planet är denna ledning i första hand uppbyggd kring länen som enheter. Inom varje län har länsstyrelsen en central roll inom den civila delen av totalförsvaret. På högre regional nivå är CB högsta civila totalför- svarsmyndighet.
När det gäller den fredstida regionala indelningen för kommunikations- verken m fl civila totalförsvarsorgan överensstämmer denna endast i undan- tagsfall med länsindelningen. Kommunikationstekniska och driftsekono- miska hänsyn har här varit avgörande och medfört mycket olika gränsdrag- ningar. Så tex är SJ:s och postverkets distrikt (motsvarande) betydligt större än länen. I vissa fall omfattar distrikten hela län, i andra inte. Principen för ledning och samverkan på högre regional nivå i krig inom vissa civila totalförsvarsfunktioner har vi närmare utvecklat i avsnitt 2.4. Vi har inte funnit anledning att här gå in på dessa funktioners interna ledningsförhål- landen. Däremot har vi självfallet tagit hänsyn till deras samverkansbehov vid utformningen av den högre regionala indelningen och ledningsorganisa- tronen.
Förhållanden i krig
CB:s nuvarande uppgifter i krig har vi redovisat i avsnitt 2.3.3. De kan sammanfattas enligt följande.
CB skall som högsta civila totalförsvarsmyndighet inom civilområdet verka för att största möjliga försvarseffekt uppnås. CB skall samordna den civila försvarsverksamheten i alla frågor som berör mer än ett län inom civilområdet. I princip alla samhällsfunktioner omfattas av detta samord- ningsansvar. Han skall prioritera och fördela samhällets civila resurser samt se till att operativa åtgärder från militär sida samordnas med och följs upp av
det civila försvaret. Samråd mellan MB och CB måste föregå flertalet större beslut som fattas på högre regional nivå.
CB skall iaktta föreskrifter som centrala myndigheter meddelat. CB får meddela länsstyrelserna föreskrifter för deras verksamhet. När det är nödvändigt för samordningen av försvarsansträngningarna får CB också meddela föreskrifter för verksamheten vid andra regionala civila myndig- heter med statliga förvaltningsuppgifter, riksdagens verk dock undantagna. Någon direkt lydnadslinje mellan CB och andra civila totalförsvarsorgan finns emellertid inte även om CB helt klart intar en särställning. Befogen- heter, som enligt administrativa fullmaktslagen (1942187) tillkommer rege- ringen, kan dock i vissa lägen utan särskilt uppdrag utövas av CB inom civilområdet. Detta gäller när förbindelserna med regeringen är avbrutna eller avsevärt försvårade eller om det finns ett starkt behov av omedelbara åtgärder. 1 ett sådant läge skall CB självständigt vidta de åtgärder som behövs för den civila totalförsvarsverksamheten och till stöd för det militära försvaret. I praktiken innebär detta att CB då kan utöva ett direkt ”befäl” över andra civila totalförsvarsorgan.
För att lösa sina uppgifteri krig har CB ett kansli till sitt förfogande med en kanslichef och nio sektioner. Motsvarande sektioner återfinns i länsstyrel- sernas krigsorganisation.
Som framgått har CB ett mycket stort ansvar i krig. Detta ansvar täcks enligt vår uppfattning av de befogenheter som instruktionen ger CB. Några förändringar när det gäller CB:s lednings- och lydnadsförhållanden i krig har vi därför inte funnit anledning att överväga.
Förhållanden ifred
CB:s nuvarande uppgifter i fred har vi redovisat i avsnitt 2.2.3. De kan sammanfattas på följande sätt.
CB skall verka för att totalförsvaret inom civilområdet planläggs så att det kan föras med en enhetlig inriktning. Planläggningen skall samordnas såväl mellan de civila totalförsvarsorganen inbördes som mellan dessa och det militära försvaret. CB skall leda stabstjänstövningar. verka för att personal hos de civila myndigheterna inom civilområdet utbildas för sin verksamhet i krig och själv anordna sådan utbildning. Vidare skall CB planlägga sitt kanslis krigsorganisation samt göra de sammanställningar och upprätta de egna planer som behövs för verksamheten vid krig eller krigsfara.
När det bedöms erforderligt får CB föreskriva att andra regionala civila myndigheter med statliga förvaltningsuppgifter, riksdagens verk dock undantagna, skall samråda med honom innan planer fastställs. I den utsträckning det behövs för hans eget planläggningsarbete får han också ta del av krigsplanläggningen hos militära myndigheter och institutioner. CB skall samverka med MB. Vidare skall CB samråda med civila myndigheter (motsvarande) och hos dessa göra de framställningar som behövs.
För att lösa dessa uppgifter disponerar CB, som är en av landshövdingarna inom civilområdet, ett fredskansli med kanslichef och några få handläg-
gare.
Överväganden och förslag
Bestämmelserna för CB:s fredsverksamhet är allmänt hållna och ger utrymme för varierande tillämpningar. I princip torde kansliets kapacitet vara gränssättande. CB:s ansvar är—bortsett från skyldigheten att leda stabstjänst- övningar — uttryckt i termer av samordna och verka för. Vilka reella befogenheter och skyldigheter som ligger i detta framgår dock inte av instruktionen.
En grundprincip vid ledningen av vårt totalförsvar är att den myndighet som har ansvaret i fred också skall ha ansvaret i krig. När det gäller CB kan detta av naturliga skäl inte gälla eftersom CB inte är och inte heller bör vara en nivå mellan regeringen och länen i den fredstida verksamheten. Den som har vissa uppgifter i krig bör också planera dessa i fred. Detta bör gälla även för CB. Idet praktiska planeringsarbetet i fred har emellertid inte sådana rutiner utvecklats att CB fullt ut har de möjligheter att påverka planeringen som hans ansvar i krig rimligen kräver. För att belysa detta förhållande vill vi peka på att planläggningsarbetet vid länsstyrelserna huvudsakligen sker med utgångspunkt från de föreskrifter som centrala myndigheter utfärdar. Sådana föreskrifter utfärdas som regel av varje central myndighet för sig men kan också utfärdas gemensamt genom totalförsvarets chefsnämnds beredningsorgan för samordning av vissa läns- styrelsefrågor (TBSL). Anvisningarna går direkt från central nivå till länssty- relserna. Anvisningarna uppvisar mycket olika detaljeringsgrad och överlåter således i varierande omfattning till respektive länsstyrelse att själv bestämma planernas utformning. Försök att åstadkomma ökad enhetlighet i plane- ringen har gjorts genom TBSL, som på chefsnämndens uppdrag gett prioriteringsanvisningar för länsstyrelsernas verksamhetsplaner. TBSL skall dock inte bara verka när det gäller prioritering av länsstyrelsernas verksamhet utan får också betraktas som ett forum för samordning av planernas inriktning inom olika centrala myndigheters verksamhetsområden.
TBSL:s verksamhet innebär givetvis fördelar när det gäller att åstadkomma en enhetlig inriktning på central respektive länsstyrelsenivå. Trots detta innebär nuvarande planeringsrutiner avsevärda nackdelar eftersom lednings- och lydnadslinjer för krigsplanläggningen i huvudsak går förbi CB. Vi vill bl a peka på det stora behovet av att beredskapsplanläggningen inom ett civilområde präglas av en enhetlig grundsyn. Detta är en uppgift för CB, men nuvarande rutiner säkerställer inte CB:s inflytande på den här punkten.
Enligt vår uppfattning, och med utgångspunkt från CB:s uppgifter i krig, tillgodoser således inte nuvarande ordning CB:s behov av att i fred samordna och påverka planeringen inom civilområdet.
Det råder alltså en påtaglig obalans mellan de sidoordnade och samver- kande högre regionala cheferna MB och CB när det gäller deras möjligheter att lösa ålagda uppgifter. Vi avser då dels deras befogenheter i fred. dels deras praktiska förutsättningar i form av stabs- respektive kansliresurser. Vi anser att detta är en allvarlig brist eftersom MB:s och CB:s gemensamma ställningstaganden i olika frågor är av avgörande betydelse för den regionala totalförsvarsverksamheten. Detta förhållande har markerats ytterligare genom att CB sedan den 1 juli 1978 genom regeringens anvisningar för krigsplanläggningen inom totalförsvarets civila delar (jfr avsnitt 4.1) givits
uppdraget att i samråd med MB utforma en regional grundsyn för inrikt- ningen av försvarsplanläggningen inom milo/civo.
De brister som finns i nuvarande system framstår ännu tydligare när man också väger in vissa av de utvecklingstendenser som vi redovisat i kapitel 4. De kan sammanfattas på följande sätt.
Samhället går mot ökad komplexitet och sårbarhet. Starkt bidragande orsaker till detta är en ökande specialisering och centralisering inom många samhällsfunktioner. Denna utveckling leder bland annat till att länen i allt fler avseenden blir för små, t ex när det gäller försörjning med olika slag av förnödenheter. Risken för att vi i större utsträckning måste fullfölja invasionsförsvaret på djupet av vårt territorium gör också att länen som regel är alltför små,t ex när det gäller utrymningar,omhändertagande av flyktingar och undanförsel av förnödenheter. Sammantaget innebär denna utveckling ökade krav på planläggning inom och samordning av totalförsvarets civila delar samtidigt som ett ökande antal frågor kan lösas först på CB- eller riksnivå.
Vidare innebär försvarsmaktens utveckling att det militära försvaret i ökande utsträckning kommer att behöva utnyttja samhällets civila resurser i krig. Bland annat 1974 års försvarsutredning berörde behovet av en ökad integration mellan militära och civila funktioner i sitt betänkande Totalför- svaret 1977—82 (SOU 197711). En sådan ökad integration förutsattes också i 1977 års försvarsbeslut. Härigenom kommer ökade krav att ställas på samordning mellan det militära försvaret och totalförsvarets civila delar.
Med hänsyn till kraven på ökad samordning dels mellan det militära försvaret och totalförsvarets civila delar, dels inom totalförsvarets civila delar bedömer vi att CB:s uppgifter i krig kommer att öka väsentligt både i omfattning och betydelse. Detta förhållande måste också beaktas redan i fred och framhäver dessutom ytterligare de brister som nu finns när det gäller CB:s möjligheter att påverka krigsplanläggningen inom sitt ansvars- område.
Ser man mot denna bakgrund på samverkan i fred mellan CB och MB kan man konstatera, att MB har fullt ansvar och erforderliga befogenheter för den operativa krigsplanläggningen inom militärområdet. Skall den ökade samordningen mellan försvarsmakten och samhällets civila delar kunna komma till stånd som 1977 års försvarsbeslut förutsatt är det nödvändigt att MB:s främste samverkanspartner, CB, redan i fred ges ett ökat inflytande på krigsplanläggningen inom totalförsvarets civila delar.
Vi redovisar i det följande vår syn på vilka områden som CB i första hand bör få ett ökat inflytande på och i vilka former ett sådant inflytande bör ta sig uttryck.
CB:s huvuduppgift i krig är att samordna de civila totalförsvarsåtgärderna så att de är anpassade bl a till den av MB och CB gemensamt utarbetade grundsynen för försvarets förande. Samordningen av de civila totalförsvars- myndigheternas krigsplanläggning måste göras redan i fred. Denna samord- ning bör ske genom att CB ges ett ansvar för att inrikta planeringen vid de civila totalförsvarsmyndigheterna. Inriktningen och samordningen bör avse dels sådana frågor som är av länsövergripande karaktär, dvs där det enskilda länet behöver bistånd från eller måste lämna bistånd till annat (andra) län, dels sådana frågor där en samordning är nödvändig av andra skäl, tex för
genomgående transporter eller för att understödja annat civilområde. Som grund för denna samordning måste CB — utgående från den för MB/CB gemensamma grundsynen för försvarets förande — inrikta verksamheten inom totalförsvarets civila delar och upprätta länsövergripande planer, som visar hur samordningsbehoven skall tillgodoses i stort. Dessa planer skall ligga till grund för den planering som sker vid länsstyrelserna och övriga civila totalförsvarsmyndigheter.
Behovet av länsövergripande planer kan vara olika inom olika delar av landet beroende på länens storlek och struktur. Det bör åvila CB att — på grundval av de uppgifter och den inriktning som centrala myndigheter ger och de behov som föreligger inom civilområdet — besluta om vilka länsövergripande planer som behöver upprättas.
Inom vissa funktioner föreligger ett behov av länsövergripande planer inom alla civilområden. Detta gäller främst följande områden:
Cl utrymning och inkvartering av civilbefolkningen i samband med större befolkningsomflyttningar', behovet av ett ökat ansvar för CB när det gäller befolkningsskyddet är påtagligt med hänsyn till behovet av samverkan med andra högre regionala myndigheter; av samma skäl bör CB ges större befogenheter i fråga om mottagning, vidaresändning och inkvartering av flyktingar, D försörjning och underhåll, bl a när det gäller varudistribution, undanförsel och förstöring, samt D transporter, bl a utrymningstransporter och kringgångstransporter.
Det är också nödvändigt att det kommer till stånd en länsövergripande planering och samordning av sjukvården i krig och därmed sammanhängande transporter. Ledningsfrågorna i detta avseende har behandlats av utred- ningen om sjukvården i krig och redovisas i betänkandet SOU 1978183.
Lujianfal/salarmering sker från luftförsvarets centraler med sektorindel- ningen som ansvarsgräns. Därmed berörs flera län samtidigt. CB har därför givits det direkta ansvaret för att ta fram principer för luftanfallsalarmeringen inom civilområdet och bör i konsekvens med det ges ansvar för krigsplacering och utbildning av personal för denna verksamhet.
Även när det gäller de regionala civilförsvarsenheternas utgångsgruppering och disposition bör CB:s befogenheter stärkas.
Vi har också övervägt om CB bör ges ett ansvar för civilförsvarets centrala utbildnings- och förrådsanläggningar (CUFA-enheter). Vi har funnit en sådan åtgärd mindre lämplig eftersom dessa frågor endast i begränsad omfattning kan anses ligga inom CB:s kompetensområde.
Som framgår av det föregående är det inom ett flertal och till art och innehåll olika sakområden som CB bör ges ett planläggningsansvar. Det är i samtliga fall fråga om områden som griper över länsgränserna och i vissa fall också civogränserna.
Vi vill också peka på att civilbefälhavare på eget initiativ och i samråd med berörda länsstyrelser redan i dag tagit på sig ansvaret för viss beredskaps- planläggning. Så har skett inom samtliga civilområden när det gäller större utrymningar och inkvarteringar samt kringgångstransporter. I viss utsträck- ning har det också skett när det gäller undanförsel. Erfarenheterna av denna ordning är goda och torde ha medfört en både snabbare och bättre
planering.
Det kan också vara lämpligt att låta CB få ett inflytande på lokalisering av förråd med förnödenheter av betydelse för totalförsvaret. CB har numera getts den möjligheten när det gäller beredskapslager eftersom överstyrelsen för ekonomiskt försvar har skyldighet att samråda med CB i fråga om lokalisering av sådana lager. Detta kan vara en lämplig princip även när det gäller förrådsställningen av andra förnödenheter som är viktiga för totalför- svaret.
Vårt förslag att ge CB ett länsövergripande planeringsansvar innebär också att Iedningthå/landena mellan centrala myndigheter och CB samt mellan CB och länsstyrelserna måste anpassas.
Länsstyrelserna förutsätts inom överskådlig tid behålla sin ledande roll när det gäller beredskapsplaneringen i fred. Vid överväganden om ett ökat ledningsansvar för CB i fred betraktar vi därför länsstyrelserna och deras roll i försvarsplaneringen som fasta utgångsvärden. Studeras de verksamhets- planer som i dag inriktar länsstyrelsernas krigsplanläggning finner man att nära nog alla planer är länsbundna och oftast berör ett visst civilförsvarsom- råde, enskild kommun eller enskilt företag. Ett överförande av dessa planeringsuppgifter till CB torde därför inte vara aktuellt.
De centrala myndigheterna måste även i fortsättningen svara för den riksövergripande styrningen. Däremot kan länsstyrelsernas förståelse för planläggningen öka om CB, i stället för de centrala myndigheterna, ger den regionala planeringsinriktningen. Detta är också av stor betydelse för att få samstämmighet mellan den militära och civila planläggningen på regional nivå. Länsstyrelsernas motivation för delar av planläggningen kan i vissa fall vara låg därför att man i ett så geografiskt begränsat område som ett län ofta inte kan se helheten. Utrymningar och undanförsel går ofta över länsgrän- serna. Försörjningsplanläggningen har genom den strukturomvandling som skett av vårt näringsliv medfört allt större enheter av t ex slakterier, bryggerier, lagercentraler och fryshusanläggningar. Liknande är förhållandet inom övrig industri och övriga servicenäringar.
Allt detta gör att planeringsmönstret ofta blir skönjbart först på civonivå. Självfallet finns branscher där inte heller civilområdena ger en tillräcklig helhetsbild och där inriktningen även i fortsättningen bör ske från central nivå men då efter samråd med regional nivå.
Planeringsinriktning från CB till län ter sig också mest naturlig eftersom CB är den civila myndighet, som har att tolka och tillämpa uppgjorda bered- skapsplaner redan i fred vid de regelbundet återkommande Fo/länsövning— arna. Från krigsplanläggningssynpunkt är dessa övningar, som leds av MB/ CB, av stor betydelse eftersom de ger tillfälle att testa att planer på lägre regional nivå överensstämmer med den för MB/CB gemensamma grund- synen och de övriga bedömanden som gjorts på den högre regionala nivån. Härigenom erhålls en garanti för att totalförsvaret inom ett milo/civo får en enhetlig inriktning.
Ett länsövergripande planeringsansvar för CB bör underlätta verksam- heten också för de centrala civila totalförsvarsmyndigheterna. Föreskrifter och anvisningar behöver då i många fall inte inriktas på 24 olika län utan kan utformas mer översiktligt när de riktas till CB. Däremot innebär det inte någon förändring i relationerna mellan de centrala myndigheterna och
länsstyrelserna i den fackinriktade detaljplaneringen. Liksom hittills bör anvisningar i detta avseende kunna gå direkt från central nivå till respektive länsstyrelse även om CB självfallet skall hållas informerad.
Mot denna bakgrund innebär CB:s övergripande planeringsansvar att de centrala civila totalförsvarsmyndigheterna till CB decentraliserar uppgiften att inom civilområdet inrikta planeringen så att den militära och den civila planläggningen kan samordnas.
För att en sådan inriktning i praktiken skall kunna förverkligas torde det bli nödvändigt att de civila centrala myndigheterna, var och en inom sitt fackområde, ges rätt att utfärda föreskrifter till CB när det gäller krigsplan- läggningen. Vidare måste CB i den övergripande planläggningen inom civilområdet få motsvarande befogenheter gentemot länsstyrelserna.
Det kan vara lämpligt att uppdra åt det beredningsorgan (TBSL) som under totalförsvarets chefsnämnd samordnar länsstyrelsefrågor, att också samord— na civilbefälhavarnas verksamhet med den länsövergripande planeringen.
För att CB redan i fred formellt skall kunna ges ett övergripande planeringsansvar torde viss komplettering av respektive myndigheters instruktioner bli nödvändig, så att de ger uttryck för den föreskriftsrätt som föreslagits här.
5.2.3 CB:s kansliresurser
En direkt följd av och förutsättning för genomförandet av våra förslag om en utökning av CB:s uppgifter är att CB-kansliernas personalbehov ifred måste ses över.
CB-kansliernas storlek varierar i dag mellan tre och sex handläggare, inklusive kanslichefen. Härtill kommer personal för administrativ service, vars antal varierar, bl a beroende på vilka möjligheter kansliet har att repliera på en länsstyrelse. CB-kanslierna är således mycket små organisationsen- heter med redan i dag knappa personalresurser i förhållande till arbetsupp- gifterna. Bland annat innebär den uppenbara obalansen mellan milostabernas respektive CB-kansliernas personalresurser olägenheter genom att kanslierna inte i alla avseenden kan svara upp mot de samverkansbehov som finns. Detta leder ibland till att MB kan tvingas gå förbi CB, vilket inte främjar samarbetet.
Kanslierna måste därför förstärkas om de skall ha möjligheter att lösa de arbetsuppgifter som vi föreslagit att CB skall åläggas. Hur stor förstärkning som krävs är svårtattavgöra exakt. Med nuvarande milo/civoindelning torde en utökning med två handläggare per kansli i varje fall inte vara i överkant. Härutöver bör möjligheten finnas att inom vissa områden (t ex transporter och försörjning) vid behov tillfälligt knyta viss expertis till kansliet. Kanslier- nas personalbehov bör följas uppmärksamt av regeringen allteftersom man vinner erfarenheter av CB:s ökade ansvar. Vi anser också att kanslichefen bör ges en stärkt ställning, så att till honom kan delegeras en del av de uppgifter som annars kommer att falla på CB personligen.
Vi vill också här särskilt peka på behovet av att kunna rekrytera kvalificerad personal till kanslierna, vilket kräver att tjänsterna inplaceras på nivåer som motsvarar vad som gäller för liknande tjänster vid andra
myndigheter.
Handläggarna vid kansliet kan behöva ges olika inriktning inom olika civilområden beroende på civilområdenas skiftande karaktär och problem. Det torde därför inte vara lämpligt att i en så liten organisation göra en indelning i underenheter. En sådan underindelning skulle försämra organi- sationens flexibilitet.
Vi bedömer att våra förslag till utökningar av CB-kansliernas resurser inte behöver leda till kostnadsökningar sett i ett större sammanhang. CB:s ökade ansvar bör medföra en avlastning framför allt på central nivå och i någon mån på lägre regional nivå.
Våra förslag om en utökning av CB:s uppgifter i fred medför inte något behov att ändra organisationsstrukturen hos CB-kansliet ikrig. Vi anser dock att CB bör ges viss handlingsfrihet att anpassa krigskansliets personalsam- mansättning till de speciella förhållanden som råder inom respektive civilområde.
Kansliets personalbehov i krig tillgodoses till stor del genom frivilliga åtaganden. Detta bedöms för närvarande i stort fungera väl. Man kan emellertid hysa viss oro när det gäller personalens möjligheter att snabbt inställa sig till tjänstgöring vid mobilisering. Den personal som ingår i krigskansliet har nämligen ofta sådana befattningar inom näringsliv och offentlig förvaltning, att arbetsuppgifterna där kan ta tid att avveckla. Det är också tveksamt om det i framtiden går att bygga vidare på en frivillig rekrytering. Vi anser därför att det bör utredas om det är önskvärt och möjligt att rekrytera personal till CB:s krigskansli med stöd av en pliktlag.
5.2.4 Förordnande av civilbefälhavare
Enligt nuvarande praxis utses en av landshövdingarna inom civilområdet att vara CB.
Motiven för att välja en landshövding till CB är starka. Det har givit och ger CB-institutionen både tyngd och stadga. Knytningen mellan CB och landshövding ger också CB:s verksamhet en sådan status, som det troligen skulle vara svårt att uppnå om CB utsågs på annat sätt. Så länge det med hänsyn till arbetsvolymen går att förena båda dessa uppgifter finns det egentligen bara ett skäl för en ändring, nämligen att den som är landshövding i fred också bör vara det i krig. Detta skäl är tungt vägande. Vi anser dock att värdet av att ha en landshövding som CB är så stort att nuvarande principer inte bör ändras. Om däremot arbetsbelastningen på CB ökar i en sådan omfattning att uppgifterna blir svåra att förena med landshövdingeposten, kan det bli nödvändigt att pröva andra lösningar.
Belastningen på CB personligen kan sannolikt minskas genom att kanslichefen ges en starkare ställning. Om arbetsuppgifterna trots detta inte går att förena blir det nödvändigt att inrätta en särskild tjänst för CB. En sådan ordning innehåller emellertid incitament till konflikter mellan CB och landshövdingarna, särskilt om CB skall ges ökade befogenheter gentemot dessa. Nuvarande ordning bör därför behållas så länge man bedömer att båda uppgifterna kan lösas av en person. Det kan dock vara lämpligt att regeringen behåller handlingsfriheten i denna fråga.
När en CB utses skall många faktorer vägas in och personliga kvalifika- tioner är av avgörande betydelse. Vi vill emellertid särskilt framhålla ytterligare en faktor av stor betydelse. Vid övergång till krigsorganisation och i en krigssituation innebär det självfallet problem för den länsstyrelse vars landshövding i krig blir CB på heltid. De problem ett sådant chefsbyte för med sig är särskilt allvarliga i ett län som blir hårt utsatt i en krigssituation. Vi föreslår att även detta beaktas när en CB utses.
5.2.5 CB:s departementstillhörighet
Alltsedan CB-institutionens tillkomst har CB sorterat under samma depar- tement som länsstyrelserna — då inrikesdepartementet och nu kommunde- partementet. Detta torde bla ha sin förklaring i knytningen mellan CB- uppgiften och uppgiften att vara landshövding samt att CB ursprungligen inte fick några särskilda personalresurser, utan sannolikt förutsattes att vid behov falla tillbaka på länsstyrelserna. Vid tillkomsten av CB-institutionen fanns också andra skäl för denna knytning. Då sorterade även civilförsvarsstyrel- sen, beredskapsnämnden för psykologiskt försvar och polisväsendet under inrikesdepartementet — alla med viktiga uppgifter inom totalförsvaret. Eftersom motsvarande uppgifter regionalt är företrädda i CB:s verksamhet fanns det då motiv för en gemensam departementstillhörighet för dessa totalförsvarsmyndigheter.
CB har därefter som egen myndighet, och som högsta civila totalförsvars- myndighet inom civilområdet, såväl i fred som krig fått ett ökat ansvar. Våra förslag innebär en ytterligare förstärkning av CB:s ställning. CB har också fått egna personalresurser. Utvecklingen har således allt mer markerat CB:s och hans kanslis fristående ställning i förhållande till länsstyrelserna. Vi anser att denna utveckling är riktig.
Den styrning som regeringen utövar gentemot CB i fred utgår i allt väsentligt från chefen för försvarsdepartementet i dennes egenskap av ansvarig för samordningen av totalförsvaret samt från den samordningsav- delning (FöSam) som står till hans förfogande. Vi anser därför att CB- organisationen även formellt bör föras över till försvarsdepartementets ansvarsområde.
De historiska skälen för nuvarande departementstillhörighet har alltmer förlorat sin aktualitet. Bland annat kan nämnas att både civilförsvarsstyrelsen och beredskapsnämnden för psykologiskt försvar redan förts över till försvarsdepartementets ansvarsområde. Polisväsendet sorterar numera under justitiedepartementet.
En förändring enligt vårt förslag får också som en naturlig och positiv följd att CB-organisationen tilldelas egna anslag. För närvarande inarbetas CB:s anslagsframstållning i värdlänsstyrelsens, vilket medfört osäkerhet om vilka ekonomiska ramar CB-kanslierna skall arbeta med.
5.3 Samverkan militärt/civilt
5.3.1 Grunder
En angripare skall kunna mötas med den samlade kraften av vårt totalförsvar. Samhällets civila delar och försvarsmakten skall understödja varandra så att största möjliga försvarseffekt uppnås.
På högre regional nivå åligger det MB och CB atti krig gemensamt verka för en enhetlig inriktning av stridskrafternas verksamhet, civilförsvar (befolk- ningsskydd), folkförsörjning och psykologiskt försvar samt för en samordnad användning av civila och militära resurser.
Förutsättningar för samverkan i krig skapas redan i fredstid bl a genom
samordnad planläggning,
bestämmelser för samverkan, samordnad totalförsvarsutbildning, gemensamma totalförsvarsövningar och förberedelser för samgruppering av myndigheter på gemensamma krigs- uppehållsplatser.
DDDDD
Verksamheten i krig förbereds i fred på central nivå av ÖB och övriga berörda myndigheter i samverkan och med utgångspunkt från regeringens föreskrif- ter. På högre regional nivå förbereds verksamheten i krig av MB och CB i samverkan. Utgångspunkten är då regeringens och centrala myndigheters beslut m m.
MB och CB utarbetar en gemensam grundsyn som skall ligga till grund för planläggningen. MB utarbetar operationsplaner för militära operationer. Dessa planer anger inriktningen för operationernas genomförande samt behovet av understöd från samverkande civila myndigheter, främst CB, för att operationerna skall kunna genomföras. CB inriktar planeringen inom totalförsvarets civila delar och utarbetar länsövergripande planer för den civila verksamheten, som bl a anger de samordnande åtgärder inom totalförsvarets civila delar som erfordras för att MB:s operationsplaner skall kunna fullföljas.
MB:s operationsplaner och CB:s länsövergripande planer utgör grunden för den regionala totalförsvarsverksamheten. Dessa chefers gemensamma grundsyn kommer därmed i allt väsentligt att vara styrande för olika åtgärder inom milo/civo. MB och CB har i fred också ett gemensamt ansvar för utbildning och övningar med de chefer med staber (motsvarande) inom milo/ civo som har ledande uppgifter inom totalförsvaret.
Samverkan mellan MB och CB är av mycket stor omfattning och betydelse. Som vi redan tidigare pekat på saknar MB och CB i fred och krig en gemensam överordnad instans, vilket ytterligare skärper kravet på en väl fungerande samverkan dem emellan.
Vi anser att nuvarande ledningsförhållanden i krig i stort är lämpligt utformade med hänsyn till kravet på samverkan. När det gäller ledningsför- hållandena i fred anser vi att våra förslag främst beträffande CB:s uppgifter och befogenheter förbättrar förutsättningarna för samverkan och samordning redan vid planeringen i fred.
Både MB och CB behöver samverka direkt med övriga totalförsvarsmyn-
digheter. Principen bör då vara att MB och CB samråder i sådana frågor som är av övergripande natur.
För verksamheten i krig finns gemensamma uppehållsplatser för den militära och den civila högre regionala ledningen. Vidare är en långtgående samverkan och samlokalisering mellan milostabens och CB-kansliets m fl underavdelningar genomförd. Vi anser att en gemensam lokaliseringsort redan i fred skulle underlätta samverkan. Vi utvecklar detta närmare i avsnitt 5. 3. 2.
En viktig grund för en väl fungerande samverkan är att de geografiska ansvarsområdena för den militära och civila regionala ledningen samman- faller. Så är det i dag på den högre regionala nivån, dvs militär- och civilområden har helt sammanfallande gränser. För oss har det varit en självklar utgångspunkt att så skall vara fallet även i fortsättningen. Däremot förekommer det i dag avvikelser mellan gränserna på lägre regional nivå genom att Fo och län inte alltid sammanfaller. Dessutom förekommer det att Fo/län delas av en milo/civogräns. Detta skapar problem framför allt för den lägre regionala ledningsorganisationen. Vi anser att denna fråga är av stor principiell betydelse och har därför valt att behandla den särskilt i kapitel 6.
I milo/civo ÖN finns också vissa problem som försvårar samverkan, nämligen att Norrbottens län är indelat i tre försvarsområden. Denna fråga behandlar vi i avsnitt 5. 3. 3.
5.3.2 Lokalisering av CB-kanslierna
CB-kansliernas lokalisering har tidigare behandlats av 1964 års civilbefälha- varutredning (CBU). Frågan togs också upp av föredragande departements- chefen i prop 1964:109 angående totalförsvarets regionala ledning. Någon enhetlig princip för kansliernas lokalisering har emellertid inte fastställts. För närvarande gäller följande.
I civo S är CB, kansliet och flertalet samverkande civila myndigheter lokaliserade till Malmö. MB och milostaben finns i Kristianstad.
1 civo Vär kansliet och flertalet samverkande civila myndigheter lokalise- rade till Göteborg. CB är landshövdingen i Skaraborgs län (Mariestad). MB och milostaben finns i Skövde.
I civo B är CB och kansliet lokaliserade till Falun. Samverkande civila myndigheter är spridda på ett flertal orter. MB och milostaben finns i Karlstad.
I civo Ö är kansliet och flertalet samverkande civila myndigheter lokalise- rade till Stockholm. CB är landshövdingen i Uppsala län (Uppsala). MB och milostaben finns i Strängnäs.
I civo NN är CB, kansliet och MB med stab lokaliserade till Östersund. Flertalet samverkande civila myndigheter finns i Sundsvall.
1 civo ÖN är CB, kansliet och flertalet samverkande civila myndigheter lokaliserade till Luleå. MB och milostaben finns i Boden.
Att kanslierna skall ha fasta stationeringsorter måste anses självklart främst med hänsyn till personalen och kontinuiteten i fredsverksamheten. Närhet till CB är givetvis ett starkt önskemål. Detta är emellertid beroende av vilken av civilområdets landshövdingar som blir CB. Det är regeringens uppgift att
väga in också detta önskemål med alla andra påverkande faktorer när en CB skall utses.
De alternativ som vi övervägt när det gäller CB-kansliets lokalisering är att kansliet lokaliseras till samma ort som
(3 milostaben, El en av länsstyrelserna inom civilområdet eller D övriga samverkande totalförsvarsmyndigheter (främst kommunikations- verkens regionala organ).
CBU föreslog förläggningsoner, som i första hand skulle tillgodose en anknytning till en länsstyrelse och i andra hand samverkan med milostaben. Motiven för en lokalisering till en residensstad var bl a att kansliet i administrativt hänseende borde falla tillbaka på en länsstyrelse. Detta motiv får emellertid inte vara utslagsgivande. Vid en ändrad lokalisering torde kansliernas behov av administrativ service lika väl kunna tillgodoses av någon annan statlig myndighet.
Vår uppfattning är att behovet av samarbete mellan milostab och CB-kansli är omfattande och att samarbetet är av avgörande betydelse för totalförsvars- planeringen på högre regional nivå. Motiven för att lokalisera CB-kansli och milostab till samma ort är bl a följande.
(] Milostab och CB-kansli är inte bara samgrupperade i krig utan kan också betraktas som integrerade delar i en totalförsvarsstab. En gemensam lokaliseringsort i fred underlättar krigsplanläggning, mobiliseringsförbere- delser, övergång till krigsorganisation och verksamheten i krig. Vid lokalisering till samma ort kommer också personkännedomen att förbätt- ras. :i MB och CB förbereder och genomför gemensamt ledningsövningar dels för milostab och CB-kansli, dels med fostaber/länsstyrelser. Förberedelser för dessa övningar underlättas. (] Möjligheterna för CB-kansliet att tidigt kunna medverka i den militära planeringen och påverka denna förbättras. Förutsättningarna för att den militära och den civila krigsplanläggningen skall kunna samordnas ökar härigenom. Detta underlättar också för CB att inrikta och samordna den civila totalförsvarsplaneringen inom civilområdet. Den sistnämnda faktorns betydelse ökar om CB ges de ökade uppgifter som vi föreslår. n MB:s samarbete med de civila totalförsvarsmyndigheterna underlättas, vilket ökar i betydelse i takt med försvarsmaktens ökande beroende av samhällets civila resurser.
CB-kansliet har givetvis ett stort behov av att samarbeta även med övriga civila totalförsvarsmyndigheter. Planeringsgrunden för verksamheten inom milo/civo tas dock fram av MB och CB gemensamt. Järnvägsbefälhavare m fl regionala chefer kan därför i detta avseende betraktas som verkstäl- lande.
Vi anser således att behovet av samverkan är störst mellan MB och CB och att denna samverkan också är av grundläggande betydelse. Mot den bakgrunden anser vi att principen bör vara att milostab och CB-kansli lokaliseras till samma ort. Däremot bör en lokalisering till samma byggnad undvikas för att understryka dels kansliets fristående ställning, dels kravet på
att en väl fungerande samverkan mellan kansli och milostab inte får ersätta samverkan mellan MB och CB.
Med hänsyn till storleken på milostab respektive CB-kansli är det naturligt att kansliet flyttar till milostabens lokaliseringsort.
5.3.3 Ledningsorganisationen i övre Norrland Bakgrund
Övre Norrlands civilområde tillkom först genom 1964 års riksdagsbeslut angående totalförsvarets högre regionala ledning,som grundade sig på förslag av 1960 års försvarsledningsutredning (FLU 60).
Dessförinnan hade man förutsatt att samordningen mellan Norrbottens och Västerbottens län skulle lösas efter delvis andra linjer än för landet i övrigt. Denna mening torde haft sin grund i uppfattningen att samordningen av civila försvarsåtgärder mellan dessa båda län borde kunna lösas utan en länsstyrelserna överordnad regional myndighet. Vidare ansåg man att det inom ett så vidsträckt område kunde bli svårt, att i krig förlägga viktiga avgöranden som rörde det ena länet till ett organ med uppehållsplats i det andra. Samordningen ansågs bäst kunna lösas genom att en ledningsgrupp från länsstyrelsen i Västerbottens län placerades hos länsstyrelsen i Norrbot- tens län. Landshövdingen i Norrbottens län hade dock fått civilbefälhavares befogenheter inom krigssjukvårdens område.
FLU 60 konstaterade emellertid att erfarenheter från övningar m m visat att systemet med en ledningsgrupp inte fungerat tillfredsställande. Det främsta skälet var att en ledningsgrupp inte kan ges konkreta befogenheter att handla i den egna länsstyrelsens namn. Den kan inte heller få en sådan sammansättning och storlek som är erforderlig.
FLU 60 föreslog därför att ett civilområde skulle inrättas i övre Norrland med ett fredskansli knutet till länsstyrelsen i Norrbottens län. Detta blev sedermera också riksdagens beslut.
Även inom det militära försvaret har övre Norrland under en lång tid haft en annorlunda organisation än landet i övrigt, vilket varit betingat av militära särförhållanden.
Som ett resultat av 1942 års försvarsbeslut indelades övre Norrland i sex försvarsområden, varav fyra i Norrbottens län och två i Västerbottens län. Efter hand minskades antalet försvarsområden till tre respektive ett. Försvarsområdesbefälhavarna har på sedvanligt sätt inom sitt område ansvar såväl för samverkan med länsstyrelse m fl som för markbevakning och markförsvar. Fortfarande innebär emellertid försvarsområdesindelningen i milo ÖN ett kraftigt avsteg från den princip som tillämpas i landet i övrigt, nämligen att ett län skall motsvaras av ett försvarsområde. Detta avsteg betingas av beredskapskraven och den stora ytan.
Huvuduppgiften för den operative chefen i övre Norrland har i modern tid alltid varit att försvara mot gränsinvasion från öster. Tyngdpunkten i planläggningen har därför varit och är alltjämt förlagd till Norrbottens län.
Nuvarande ledning ifred
MB ÖN och CB ÖN leder verksamheten från Boden respektive Luleå. De samverkar i länsövergripande frågor. Hittills har alltid landshövdingen i Norrbottens län utsetts att vara CB ÖN.
Fostaberna 63, 66 och 67 äri fred lokaliserade till Boden, Kiruna respektive Kalix. Länsstyrelsen i Norrbottens län är lokaliserad till Luleå där också CB:s kansli finns. De tre försvarsområdesbefälhavarna i Norrbottens län samverkar alla direkt med länsstyrelsen. Vid behov av prioriteringar mellan deras framställningar måste därför länsstyrelsen vända sig till MB ÖN för avgörande. Länsstyrelsen samverkar således med fyra militära myndigheter— MB och tre försvarsområdesbefälhavare. .
Fostab 61 är förlagd till Umeå och fobef Fo 61 samverkar med länssty- relsen i Västerbottens län, som är lokaliserad till samma ort.
Nuvarande ledning i krig I krig leder MB ÖN och CB ÖN verksamheten från en gemensam stabsplats. 1 MB ÖN samverkar också med länsstyrelsen i Norrbottens län. l
Samtliga tre fobef med staber i Norrbottens län har en fristående gruppering. För samverkan avdelat länsstyrelsen ledningsgrupper till fobef Fo 66 och 67. Fobef Fo 63 avdelar en samverkansgrupp till länsstyrelsen. l
Ledningsorganisationen i krig i milo/civo ÖN kännetecknas således av att utsända ledningsgrupper är den sammanhållande länken mellan de olika myndigheterna på lägre regional nivå. Däremot förekommer både lokalmäs- sigt och organisatoriskt en nära samverkan mellan milostab, CB-kansli och länsstyrelsen i Norrbottens län.
I Västerbottens län är fobef Fo 61 med stab och länsstyrelse samgruppe- rade och samverkar enligt gängse principer.
Överväganden och förslag
I milo/civo ÖN kommer sannolikt det militära intresset även i framtiden att koncentreras till vår östra landgräns och därmed till Norrbottens län. Den stora ytan (ca 25 procent av landet) gör att Norrbottens län från militära utgångspunkter måste vara indelat i flera områden för markbevakning och markförsvar. '
Däremot är det naturligt att området från civiladministrativa utgångs- punkter — befolkningsunderlag, näringslivsstruktur m m — utgör ett län.
Det finns således motstridiga civila och militära krav på den lägre regionala indelningen av Norrbottens län. Detta är också orsaken till det komplicerade mönster för samverkan militärt/civilt som präglar ledningsorganisationen i milo/civo ÖN.
Sedan länge föreligger starka önskemål från civil sida att i Norrbottens län få endast en militär territoriell myndighet att samverka med. Nuvarande samverkan med fyra militära myndigheter ställer alltför stora krav på kapaciteten vid länsstyrelsen och även vid andra civila totalförsvarsmyndig- heter. Till detta kommer nackdelarna med ledningsgrupper i krig. Redan FLU 60 konstaterade att ett system med ledningsgrupper inte fungerar
tillfredsställande. Systemet innebär en splittring av framförallt länsstyrelsen, samtidigt som ledningsgrupperna har små möjligheter att självständigt fatta beslut.
Med hänsyn till samverkan militärt/civilt är det därför enligt vår bedöm- ning olämpligt med tre försvarsområden i Norrbottens län. Kravet på en militär samverkanspartner för länsstyrelsen måste tillgodoses. Detta kan ske på två principiellt olika sätt.
Alternativ 1 är att länet motsvaras av ett försvarsområde där försvarsom- rådesbefälhavaren på sedvanligt sätt utövar den territoriella ledningen på lägre regional nivå.
Alternativ 2 är att MB vid sidan av sina uppgifter på högre regional nivå även utövar den territoriella ledningen på lägre regional nivå inom Norrbot- tens län.
För båda dessa alternativ gäller att Norrbottens län för ledning av markbevakning och markförsvar m m indelas i tre områden, som samman- faller med nuvarande Fo 63, 66 och 67. Cheferna för dessa områden fåri princip samma territoriella ansvar som fördelningschef (motsvarande). De samverkar således med Civilförsvarschef och kommunala myndigheter samt med länsstyrelsen via fobef i alternativ 1 och via MB i alternativ 2. Dessa chefer kallar vi i fred organiserade fördelningschefer (fredsfördelningschefer) med staber. Vi är självfallet medvetna om att detta inte helt ansluter till nuvarande innebörd i begreppet fördelning men har ändå valt denna benämning för att markera skillnaden mot försvarsområdesorganisatio- nen.
Ett tredje alternativ skulle kunna vara att MB är ensam territoriell myndighet i Norrbottens län och att han samverkar med en sammanslagen civil myndighet (CB-kansli och länsstyrelsen i Norrbottens län). Detta alternativ möjliggör emellertid inte CB-ledning över hela civilområdet. Det innebär också en återgång till förhållandena före 1965. Vi har inte vidare prövat detta alternativ.
För alternativ 1 talar att principerna ansluter till organisation och indelning i landet i övrigt. Den ger förutsättningar för att samverkan militärt/civilt kan ske både på högre regional (MB/CB) och lägre regional (fobef/ länsstyrelse) nivå.
Mot alternativ 1 talar att det inte beaktar de militära särförhållandena i Norrbottens län. Av beredskapsskäl och med hänsyn till områdets stora geografiska yta måste länet även i framtiden delas in i tre områden för markbevakning och markförsvar m m redan i fred. En fobef innebär då att man för in en nivå mellan MB och fredsfördelningscheferna 63, 66 och 67 i territoriella frågor. I krig kommer länet att delas upp ytterligare eftersom en stor del av våra stridskrafter koncentreras dit.
MB:s ledning av markstridskrafterna kommer till övervägande del att riktas mot fördelningscheferna i Norrbottens län. Om ledningen gentemot dessa delas upp, så att en fobef i Norrbottens län skall komplettera MB:s operativa ledning med territoriell ledning, kommer det att försvåra ett rationellt utnyttjande av totalförsvarsresurserna och operationernas genom- förande. Samma argument kan naturligtvis alltid anföras när fördelningar sätts in och där fobefutgör en "mellannivå" i territoriella frågor. Nackdelarna i milo ÖN är emellertid avsevärt mycket mer utpräglade och av större tyngd
eftersom alla fördelningar där torde komma att ligga inom samma försvars- område (län). Alternativet är inte förenligt med de krav som måste ställas på den operativa ledningen inom detta område. Med hänsyn till områdets militära betydelse och de stora militära resurser som är koncentrerade dit är det inte heller lämpligt att en fobef prioriterar och fördelar resurser mellan sig själv och sidoordnade fördelningschefer. Han saknar den kapacitet och överblick som krävs för sådana beslut. MB kommer ändå tvingas att gripa in i ett stort antal frågor. För alternativ 2 talar att de särskilda militära förhållandena i Norrbottens län beaktas och att kraven på MB:s operativa ledning kan innehållas.
Mot alternativ 2 talar att MB och milostab måste verka på två nivåer. Samverkan måste ske med både CB med kansli och länsstyrelsen i Norrbottens län. Detta är arbetskrävande för milostaben om man inte kan åstadkomma förenklade samverkansformer. Viss risk finns för att milostaben blir så pressad av arbetsuppgifter att samverkan inte genomförs i den utsträckning som behövs. Detta kan i sin tur leda till att civila förhållanden inte vägs in i tillräcklig omfattning för att få en samordnad hög effekt av försvarsansträngningarna. För den civila sidan kan alternativ 2 innebära en risk för sammanblandning av CB:s och länsstyrelsens uppgifter, vilket för samtliga berörda myndigheter kan leda till oklarhet om hur samverkan iolika frågor skall gå till.
Båda de alternativ som vi redovisat innehåller nackdelar. Civila skäl talar för val av alternativ 1 medan alternativ 2 bättre uppfyller militära krav. Någon för alla parter helt ideal lösning har vi inte kunnat finna.
Mot bakgrund av områdets stora militära betydelse och kravet på snabbhet i den operativa ledningen förordar vi alternativ 2.
Vi har särskilt prövat möjligheten att avlasta MB och milostaben vissa av de ökade uppgifter som blir följden av att de måste samverka på två nivåer. En sådan möjlighet är att till de redan i fred organiserade fördelningscheferna 63, 66 och 67 decentralisera ledningen av den del av den territoriella verksamheten som helt ligger inom respektive chefs ansvarsområde, t ex utnyttjande av mark och byggnader. En stor del av den rent rutinmässiga territoriella verksamheten kan härigenom avlastas MB. Fredsfördelningsche— ferna kan i sådana enkla frågor få rätt att gå direkt till länsstyrelsen. En bättre lösning vore dock om fredsfördelningscheferna kunde vända sig direkt till kommunala myndigheter. Det skulle också vara en fördel om berörda civilförsvarschefer redan i fred fick vissa beslutsbefogenheter, så att fördel- ningscheferna kunde samverka direkt även med dessa. Sådana lösningar förutsätter emellertid att länsstyrelsen decentraliserat vissa beslut till kommunerna och eventuellt också till civilförsvarscheferna. Eftersom en sådan decentralisering innebär att även länsstyrelsen avlastas anser vi, att det är angeläget att länsstyrelsen och MB särskilt prövar vilka beslut som kan föras ner till lokal nivå. En sådan ordning ansluter också till de samverkans- former som gäller på lokal nivå i krig. Dessutom skulle beredskapen på den civila sidan öka och mer ansluta till den beredskapsnivå som det är nödvändigt att upprätthålla inom det militära försvaret.
Den lösning vi föreslår förutsätter en samgrupperingi krig av MB med stab, CB med kansli och länsstyrelsen i Norrbottens län. På den civila sidan kan en sådan samgruppering leda till att den högre myndigheten dominerar den lägre
l l
— dvs att CB i viss utsträckning kommer att verka även på länsstyrelsenivå. I milo/civo ÖN kan denna tendens förstärkas ytterligare genom att problemen har sin tyngdpunkt i Norrbottens län. I en efter normala principer uppbyggd krigsorganisation finns det därför risk för att CB och länsstyrelsen onödigtvis arbetar med samma problem och med oklara ansvarsförhållanden dem emellan. Förhållandena inom Norrbottens län är emellertid en angelägenhet för länsstyrelsen. Det kan därför vara lämpligt att göra vissa begränsningar i CB ÖN:s krigskansli samt ge detta ett ökat inslag av personal från Västerbottens län. Det talar också för att landshövdingen i Västerbottens län kan vara att föredra som CB framför landshövdingen i Norrbottens län. Den sistnämnde blir dessutom i en krigssituation, där Norrbottens län står i centrum, synnerligen svår att ersätta för den krigsorganiserade länsstyrel- sen.
Genom den inriktning vi skisserat för CB-organisationen markeras klarare skillnaden mellan den högre regionala och den lägre regionala nivån. Även vårt förslag att i fred lokalisera CB-kansliet till Boden kommer att verka i samma riktning. Fortfarande finns dock risk för att berörda myndigheter (MB, CB och länsstyrelse) i vissa frågor kan känna tveksamhet om hur samverkan skall gå till —dvs om det är en fråga för MB och CB eller för MB och länsstyrelse. Enligt vår bedömning är risken störst för att CB i vissa fall kan bli förbigången med hänsyn till att tyngdpunkten, åtminstone i ett krigs inledningsskede, torde ligga i Norrbotten. Denna risk bör dock inte över- drivas och den bör kunna undvikas genom praktiska rutiner, som t ex att CB alltid är representerad när större frågor mellan MB och länsstyrelsen skall avgöras. Detta underlättas av att berörda parter samgrupperas i krig.
Vårt förslag till ledningsorganisation i milo/civo ÖN kan sammanfattas enligt figur 5:l. Den föreslagna organisationen kräver ingen utökning av personalen totalt sett. Man kan möjligen överväga att förstärka milostaben med någon person ur fostaberna.
Som framgått av det föregående innebär vårt förslag inte en helt ideal lösning. Vi anser dock att det är bästa möjliga lösning med de förutsättningar som nu gäller. Vid utformningen har vi med hänsyn till områdets mycket stora betydelse för vårt gränsförsvar låtit de militära kraven vara styrande. Vi vill dock samtidigt peka på att vårt förslag vid en jämförelse med dagsläget innebär avsevärda förbättringar för de civila myndigheterna, framför allt för
F C
ördelnings- hefer i fred och krig
—- ——————— Samverkanslinje Lydnadsförhållande
Figur S:] Ledningsorgani- sationen i milo/civo ON.
länsstyrelsen i Norrbottens län. Dessa förbättringar är följande.
Cl Länsstyrelsen hålls samman i krig. Cl Länsstyrelsen m fl civila totalförsvarsmyndigheter samverkar med endast en militär myndighet jämfört med fyra i dag. Cl Antalet ledningsövningar för länsstyrelsen minskar från en per år till en vart fjärde år. El Såväl i fred som krig kan länsstyrelsen avlastas vissa rutinmässiga territoriella frågor genom decentralisering till kommun (eventuellt också Civilförsvarschef), som i sin tur samverkar med fördelningschef. Denna möjlighet saknas i andra delar av landet.
Den föreslagna lösningen grundar sig på ett milo/civo ÖN av nuvarande omfattning—dvs med två län. Om milo/civo ÖN skulle omfatta merän två län torde det bli nödvändigt att ha en lägre regional chef inom Norrbottens län, som under MB svarar för den territoriella verksamheten inklusive samverkan med länsstyrelsen.
Om milo/civo ÖN endast omfattar ett län samverkar MB som enda territoriella chef med länsstyrelsen i Norrbottens län. Behovet av CB bortfaller självfallet.
Båda dessa alternativ skulle medge en enklare lösning av samverkanspro- blemen i milo/civo ÖN.
5.4 Sammanfattning
Våra förslag beträffande ledning och samverkan m m på högre regional nivå innebär sammanfattningsvis följande.
Militärbefälhavarens uppgift i krig är att försvara militärområdet. Huvuduppgiften i fred är att förbereda krigsuppgiften. Detta innebär operativ planläggning, beredskap, mobiliseringsförberedelser samt övning av befäl, staber och förband i och för deras krigsuppgifter.
Vi har dessutom funnit det rationellt att ålägga MB vissa uppgifter när det gäller arméns grundutbildning.
De uppgifter som åvilar MB löser han med hjälp av dels sin stab, dels de myndigheter som är underställda honom eller lyder under honom. Staben skall biträda MB vid ledningen av verksamheten medan underställda och underlydande myndigheter svarar för verkställigheten.
MB skall vara underställd ÖB men lyda under respektive försvarsgrenschef när det gäller utbildning och fackmässiga mobiliseringsförberedelser.
På samma sätt som nu skall principen vara att militära enheter inom militärområdet är underställda MB.
I kapitel 9,10 och 11 utvecklar vi mer i detalj innebörden av de uppgifter och den ansvarsfördelning vi föreslår för MB. Där behandlas också vissa andra uppgifter, som vi anser skall åvila MB, samt slutligen milostabens organisa- tion.
Civilbefälhavarens ansvar för att inrikta planeringen inom totalförsvarets civila delar förstärks, bl a genom att han i fred ges ett övergripande planeringsansvar för sådan verksamhet som berör flera län inom civilområ- det. CB skall således upprätta planer som visar hur samordningsbehoven i
stort skall tillgodoses. Dessa länsövergripande planer skall ligga till grund för den planering som sker vid länsstyrelserna och övriga civila totalförsvars- myndigheter.
Centrala civila totalförsvarsmyndigheter ges föreskriftsrätt gentemot CB, var och en inom sitt fackområde. För den länsövergripande planeringen inom civilområdet ges CB motsvarande föreskriftsrätt gentemot länsstyrelserna.
Som en följd av CB:s ökade uppgifter föreslår vi en förstärkning av CB- kanslierna och av kanslichefens ställning.
Så länge uppgifterna går att kombinera bör även fortsättningsvis en av landshövdingarna inom civilområdet utses att vara CB.
CB-organisationen förs över från kommundepartementets till försvarsde- partementets ansvarsområde.
För att underlätta samverkan lokaliseras milostab och CB-kansli till samma ort.
När det gäller ledningsorganisationen i övre Norrland ändras organisationen så att Norrbottens län utgör ett militärterritoriellt område. I de alternativ då milo/civo ÖN omfattar två län skall MB ÖN vid sidan av sina uppgifter på högre regional nivå även utöva den territoriella ledningen på lägre regional nivå inom Norrbottens län. Han samverkar både med CB ÖN och länssty- relsen i Norrbottens län.
Vissa begränsningar görs i CB-kansliets krigsorganisation samtidigt som kansliet ges ett större inslag av personal från Västerbottens län.
För ledning av markbevakning och markförsvar m m indelas Norrbottens län i tre områden, som sammanfaller med nuvarande Fo 63, 66 och 67. Cheferna för dessa områden får i princip samma territoriella ansvar som fördelningschef (motsvarande). Fostaberna ombildas till i fred organiserade fördelningsstaber.
6. Milo/civo- och Fo/länsgränser
En grundläggande och viktig förutsättning för en väl fungerande samverkan mellan de militära och de civila delarna av totalförsvaret är, att man har geografiskt sammanfallande ansvarsområden för den militära och den civila ledningen och att dessa ansluter till de civiladministrativa gränserna, dvs länsgränserna. Så är emellertid inte alltid fallet i dag.
Redan 1960 års försvarsledningsutredning (FLU 60) konstaterade i sitt betänkande SOU 1963:65 den stora betydelsen av att den militärterritoriella och den civiladministrativa indelningen stämmer överens. Man ansåg att avvikelser mellan dessa indelningar kunde tillåtas endast där så var oundgängligen nödvändigt av militära operativa skäl.
1 den proposition som följde på FLU 60:s betänkande (prop 1964:109) tryckte även föredragande departementschefen starkt på detta. Gällande militärterritoriella indelning ansluter också i huvudsak till de civiladmini- strativa gränserna.
Riksdagsbeslutet år 1964 angående totalförsvarets högre regionala indel- ning innebar att man fick helt sammanfallande gränser mellan militär- och civilområden. Det har varit en självklar utgångspunkt för oss att så skall vara fallet även i fortsättningen.
Av operativa skäl gjordes i beslutet är 1964 två avsteg från principen att ett milo/civo skall omfatta hela län. Det ena var att Gävleborgs län delades mellan milo/civo Ö och NN och det andra att Kalmar län delades mellan milo/civo S och Ö.
Härutöver finns vissa avvikelser på lägre regional nivå genom att län och försvarsområde inte alltid sammanfaller.
Avvikelser innebär problem vid planering och ledning av totalförsvars- verksamheten främst för de civila myndigheterna på lägre regional nivå. Vi utvecklar i det följande vår syn på dessa problem. Specialfallet med Norrbottens län, som omfattar tre försvarsområden, har vi behandlat i avsnitt 5.3.3.
6.1. Förutsättningar
Länsindelningen
Förslag till ändrad länsindelning har framförts vid upprepade tillfällen. Senast skedde detta av länsindelningsutredningen (SOU 1967:23) och länsbered- ningen (SOU 1974284). De som en följd därav gjorda förändringarna har emellertid varit marginella och kan närmast betraktas som mindre geogra-
fiska justeringar. Någon ändring av nuvarande länsindelning förväntas inte inom överskådlig tid. Länen utgör därmed en fast grund för samhällsplane- ringen.
Mot den bakgrunden har vi i vårt arbete utgått från att nuvarande länsindelning kommer att ligga fast. Vi har således inte spekulerat i möjligheter till framtida förändringar, även om sådana av operativa och totalförsvarsskäl i vissa fall skulle vara fördelaktiga.
Länsstyrelsernas uppgifter
Länsstyrelserna har i dag, i samverkan med övriga Iänsorgan, en ledande roll i totalförsvarsverksamheten på lägre regional nivå. Som vi konstaterade redan i kapitel 5 betraktar vi länsstyrelserna och deras roll i försvarsplaneringen som fasta utgångsvärden. För att ge en bakgrund till våra fortsatta överväganden belyser vi här något de uppgifter länsstyrelserna har.
En grundprincip vid ledningen av vårt totalförsvar är att den som ansvarar för en uppgift i fred också skall ha ansvaret i krig. Mot den bakgrunden eftersträvar man att så lite som möjligt under beredskap och krig frångå det handlingsmönster som tillämpas i fred. Det gäller inom både offentlig förvaltning och näringsliv.
Förhållandena under beredskap och krig blir emellertid sådana att man på vissa områden i större eller mindre utsträckning tvingas frångå och i vissa fall helt bryta det mönster som följs i fred. Förhållanden som bidrar till detta är tex inkallelser. utrymningar, ransoneringar, undanförsel och förstöring.
För att en övergång från fredsförhållanden till en kris- eller krigssituation inte skall medföra kaos när det gäller industriproduktion, befolkningsskydd m m, krävs i fred en omfattande planläggning kombinerad med studier och övningar.
Huvudansvaret för att samordna och genomföra denna planläggning har ålagts länsstyrelsen, vilket bl a kommer till uttryck i länsstyrelseinstruktio- nen. Enligt denna åligger det länsstyrelsen att i fred verka för att totalförsvaret inom länet planläggs så, att det i krig och vid krigsfara kan föras med en enhetlig inriktning. Planläggningen skall i erforderlig utsträckning samordnas såväl mellan de civila myndigheterna och organen inbördes som mellan dessa och de militära myndigheterna.
Genom att länsstyrelsen, som på regional nivå har viktiga uppgifter för samhällets funktion i fred, också bibehåller dessa uppgifter i krig skapas förutsättningar för att samhällets omställning skall gå så smidigt som möjligt och därefter kunna fungera hjälpligt. Av stor betydelse är emellertid då, att den regionala ledningsorganisation som finns i fred i stor utsträckning kan behållas och att den får verka inom samma geografiska ansvarsområde. Detta förbereds också genom den form som länsstyrelsens krigsorganisation fått och i vilken representanter för viktiga Iänsorgan och experter från länets näringsliv ingår.
Precis som näringslivet av företagsekonomiska skäl tvingas arbeta över större områden än län, måste också i vissa fall verksamhet som leds av med länsstyrelsen samverkande myndigheter göra detta. Dessa myndigheter (motsvarande), tex postverket, televerket och SJ, svarar själva för huvud- delen av det praktiska planeringsarbete som i fred krävs inom respektive
fackområde. Erforderlig samverkan och inriktning sker med och av länssty- relsen. Även om en samverkande myndighet har en distriktsindelning (motsvarande), som skiljer sig från länet, sker försvarsplanläggningen med utgångspunkt från länsindelningen. Vid planläggningen förutsätts också att samverkansgrupper i krig skall avdelas och tillföras Fo/länsledningen från respektive myndighets fackområde (jfr avsnitt 2.4).
Till ledning för den länsbundna totalförsvarsplanläggningen och för att underlätta samverkan mellan länen skall CB enligt vårt förslag (jfr avsnitt 5.2.2) upprätta länsövergripande planer. På så sätt kan CB i samråd med MB påverka länens planering så att totalförsvaret inom civilområdet kan ges en enhetlig inriktning. Motsvarande uppgift inom länet har länsstyrelsen.
6.2. Nuvarande förhållanden
6.2.1. Motiv för nuvarande avvikelser
Nuvarande avvikelser mellan den militärterritoriella och den civiladministra- tiva indelningen har gjorts för att tillgodose de operativa krav som militära myndigheter ställer på försvarsplanläggningen.
De militära cheferna på högre regional och lägre regional nivå, MB och fobef, har både territoriella och operativa respektive taktiska uppgifter. Den territoriella uppgiften kräver anknytning till den civiladministrativa indel- ningen. Däremot kan den operativa/taktiska uppgiften ställa helt andra krav på den geografiska gränsdragningen. Från denna utgångspunkt bör nämligen de geografiska ansvarsområdena utformas så, att försvarsförberedelser i fred och försvarets genomförande i krig inom ett operativt eller taktiskt samman- hängande område kan åläggas en militär chef. Samtidigt måste den geogra- fiska indelningen uppfylla kravet på en lämplig uppgiftsfördelning mellan olika chefer på samma nivå. Som regel har dessa olika krav kunnat förenas så att man fått en lämplig indelning med hänsyn både till den territoriella uppgiften och den operativa/taktiska uppgiften. I vissa områden är dock kraven motstridiga. Har det då gällt ett område, där risken bedömts vara stor för överraskande anfall eller en efter ett krigsutbrott tidigt insatt invasion, har man låtit det operativa/taktiska kravet vara styrande för den högre regionala och lägre regionala indelningen. Detta har lett till att milo/civogränser i vissa fall delar län och att län och försvarsområde inte alltid sammanfaller.
Ett exempel på detta är Gävleborgs län, vars norra gräns delar Sundsvalls- området och vars södra gräns delar Gävleområdet (Gävlebukten och norra Upplandskusten). Båda dessa områden är från operativa utgångspunkter sammanhängande områden, där försvaret ställer krav på möjligheter att samordnat leda stridskrafter både norr och söder om de aktuella länsgrän- serna. Ifall av invasion inom ettdera av dessa områden, samt för planläggning av invasionsförsvaret, innebär det således nackdelar för den operativa ledningen om hela länet hör till endera milo/civo Ö eller milo/civo NN. Man har därför valt att dela länet. På lägre regional nivå finns samma problem i länets södra del där länsgränsen delar ett taktiskt område vid Dalälvens mynning. Man har därför fört norra delen av Uppsala län (Älvkarleby kommun) till Gävleborgs försvarsområde.
Ytterligare ett exempel på avvikelse mellan den militärterritoriella och
civiladministrativa indelningen utgör Västerviks kommun (civilförsvarsom- råde), som tillhör Kalmar län men som to m den 31 december 1978 ingått i Östergötlands försvarsområde. Därmed har länet också delats av gränsen mellan milo/civo S och Ö. Avvikelsen här har bl a motiverats av att Västerviksområdet från militära utgångspunkter ledningsmässigt hör samman med Bråvikenområdet. Det gäller ledning av såväl markstridskrafter som sjö- och luftstridskrafter.
Från militära utgångspunkter är det således en fördel med hänsyn till krigsplanläggningen att redan ifred hålla ihop vissa områden under en militär chef, även om detta innebär att civiladministrativa gränser bryts och att det därmed uppstår visst merarbete vid samverkan mellan olika myndigheter.
6.2.2. Beskrivning av avvikelserna
Som framgått har det funnits tre typer av avvikelser, nämligen att
:i Fo och län inte sammanfaller, El Fo/län delas av en milo/civogräns och att B Fo och län inte sammanfaller samt att länet (dock inte försvarsområdet) delas av en milo/civogräns.
För att belysa de olika avvikelserna beskriver vi hur ledning och samverkan går till med exempel från Gävleborgs län och försvarsområde samt från Västerviksområdet.
Fo och lån sammanfaller inte
Älvkarleby kommun tillhör Uppsala län men ingår i Gävleborgs försvars- område (Fo 49).
[ fred innebär detta att länsstyrelsen i Uppsala län för beredskapsplane- ringen får samverka med två fobef— för huvuddelen av länet med fobef för Uppsala försvarsområde (Fo 47) och för Älvkarleby kommun med fobef Fo 49. Även för fobefFo 49 innebär det här dubbla samverkanslinjer, dvs han samverkar både med länsstyrelsen i Gävleborgs län och med länsstyrelsen i Uppsala län.
] krig är avsikten att överföra den verkställande ledningen av Älvkarleby kommun till länsstyrelsen i Gävleborgs län. Fobefoch länsstyrelsen skulle då få ett geografiskt sammanfallande ansvarsområde när det gäller ledning av totalförsvarsverksamheten. Däremot skulle länsstyrelsen i Uppsala län behålla det administrativa ansvaret för kommunen. Det gäller ransoneringar, krigshjälp, skatte- och uppbördsärenden och liknande. För att underlätta överföringen av den verkställande ledningen har avsikten varit att länssty- relsen i Uppsala län skulle avdela en samverkansgrupp till länsstyrelsen i Gävleborgs län. Så har dock inte skett.
Fo/län delas av en milo/civogräns
Fo 49/Gävleborgs län delas mellan milo/civo Ö och NN. Länsstyrelse och fobef samverkar med varandra enligt vanliga principer i både fred och krig. Län och försvarsområde hålls således ihop och all
samverkan rörande hela försvarsområdet/länet sker mellan länsstyrelse och fobefFo 49. Däremot innebär delningen att både länsstyrelse och fobefi såväl fred som krig vardera har två överordnade myndigheter. Fobef Fo 49 är underställd MB Ö när det gäller försvarsområdets södra del men lyder under MB NN när det gäller den norra delen. I praktiken innebär detta att fobef Fo 49 är underställd två chefer eftersom MB Özs order inte kan ta över MB Nst i vad avser den norra delen av försvarsområdet. Länsstyrelsen har ett motsvarande förhållande till CB Ö respektive CB NN.
Den starkaste styrningen av Fo 49/Gävleborgs län sker från MB/CB Ö, bl a med hänsyn till den större koncentrationen av resurser till områdets södra del. För att säkerställa erforderlig ledning i krig av försvarsområdets norra del är avsikten att ur Fo 49 avdela en fogruppchefmed stab, som under fobefskall leda den militära verksamheten. I lägen då fobef Fo 49 är helt engagerad av uppgifter i områdets södra del skall fogruppchefen med stab kunna ställas direkt under MB NN med avseende på den operativa ledningen. Samverkan med länsstyrelsen sker dock alltid via fobef Fo 49. För den civila ledningen i krig har man diskuterat om Västernorrlands eller Jämtlands län skulle kunna överta den norra delen av Gävleborgs län och om Gävleborgs län då skulle kunna förstärka det mottagande lånet med expertis. Ledningsfrågan i detta område har dock trots spel, konferenser och framställningar i ämnet ännu inte fått någon tillfredsställande lösning.
Fo och län sammanfaller inte, länet delas av en milo/civogräns
Västerviks kommun(civilförsvarsområde) tillhör Kalmar län men har till den I januari 1979 ingått i Östergötlands försvarsområde (Fo 41), vilket också inneburit att länet delats mellan milo/civo S och Ö.
I fred har detta medfört att länsstyrelsen samverkat med två fobef, för huvuddelen av länet med fobef för Kronobergs/Kalmar försvarsområde (Fo 16/ 18) och för Västerviks kommun med fobef Fo 41. Länsstyrelsen har också samverkat med två civilbefälhavare i fred (CB S och CB Ö).
För ledningen i krig har tidigare funnits en särskild samverkansgrupp i krigsorganisationen, som bestått av kvalificerade befattningshavare från den krigsorganiserade länsstyrelsen i Kalmar län. Gruppen skulle samgrupperas med fobef Fo 41 och länsstyrelsen i Östergötlands län. Motivet för organise- ringen och grupperingen av samverkansgruppen var att underlätta sam- verkan mellan länsstyrelsen i Kalmar län å ena sidan och fobef Fo 41 och länsstyrelsen i Östergötlands län å den andra. Samverkansgruppen skulle samverka med fobefFo 41 och civila totalförsvarsmyndigheter med avseende på Västerviks kommun och enligt bemyndigande från länsstyrelsen i Kalmar län även fatta beslut rörande Västerviksområdet. Ansvaret för Västerviks kommun skulle således odelat ligga kvar hos länsstyrelsen i Kalmar län.
Länsstyrelsen i Kalmar län meddelade år 1977 regeringen att samverkans- gruppen dragits in. Motivet var att länsstyrelsen ansåg sig sakna kapacitet att organisera och planlägga för denna grupp. Enligt länsstyrelsen borde erforderlig samverkan mellan länsstyrelsen och fobef Fo 41 säkerställas genom att fobef Fo 41 då läget så kräver placerar en eller flera samverkans- män vid länsstyrelsens i Kalmar län krigsuppehållsplats. Länsstyrelsen i Östergötlands län har därefter vänt sig till regeringen med hemställan om
föreskrifter för hur ledningen av Västerviksområdet skall ske.
Regeringen har sedermera i april 1978 — efter att ha inhämtat bla vår uppfattning —beslutat att Västerviks kommun fr o m den 1 januari 1979 skall överföras till Kalmar försvarsområde och därmed också till milo.'civo S.
6.2.3. Erfarenheter av avvikelserna
De avvikelser som finns mellan den militärterritoriella och den civiladmini- strativa indelningen har skapat problem främst på lägre regional nivå och för de civila myndigheterna. Problemen skiljer sig något åt beroende på om det är en avvikelse mellan Fo och län eller om ett Fo/län delas av en milo/ civogräns. Vi belyser därför dessa problem vart för sig. 1 Västerviksområdet har båda dessa former av avvikelser kombinerats. Även detta fall behandlas därför särskilt.
De fördelar som avvikelserna innebär för den militära organisationen framgår av avsnitt 6.2.1 där motiven för avvikelserna behandlats.
Fo och län sammanfaller inte
Avvikelse mellan Fo och län har skapat problem främst för berörda länsstyrelser. Den bristande överensstämmelsen har varit till stor nackdel vid planläggningsarbetet och skapat villrådighet vid den samverkan som måste ske i fred mellan olika militära och civila myndigheter på alla nivåer, vilket bl a försvårat myndigheternas möjligheter att hålla beredskapsplaneringen aktuell. .
Oavsett om län delas av militärterritoriella gränser eller inte har länssty- relsen ifred planeringsansvaret för hela länet. Detta ansvar kan inte lyftas av länsstyrelsen utan att särskild lagstiftning tillkommer. Sådan torde inte komma i fråga. När ett län delas måste därför berörd länsstyrelse i sin planläggning söka särskilja planerna så, att var del bildar var för sig samordnade planer.
I fred medför således delat län ett omfattande administrativt merarbete på lägre regional nivå. Även på högre regional nivå uppkom mer merarbete. CB:s länsövergripande planering försvåras. Likaså kompliceras CB:s ledning av de regelbundet återkommande övningarna med länsstyrelser och fostaber.
Redan i fred orsakar således delade län betydande nackdelar. Vi anser att de nackdelar som skulle uppstå vid en beredskaps- eller krigssituation är av ännu större tyngd. Med hänsyn till det civila samhällets komplicerade handlings- mönster kommer behovet av länsstyrelsens ledning och samordning att öka avsevärt i en sådan situation. Att i detta läge avdela en länsdel till ett annat län och därmed bryta den under många år invanda länsindelningen måste i hög grad försvåra verksamheten iden överförda delen. Genomförda övningar har också visat att en länsstyrelse inte förmår att tillföra en annan länsstyrelse kvantitativt och kvalitativt tillfredsställande expertis inom de olika verksam- hetsområden där länsstyrelsen har ett ansvar.
En länsstyrelse ansvarar under beredskap och krig inte bara för den verkställande ledningen av totalförsvarsverksamheten utan också för administrativa ärenden, som hör till de sociala och kamerala områdena samt till skatte- och uppbördssidan. Eftersom den nuvarande delningen av lån
endast avser den verkställande ledningen kommer sådana viktiga frågor som t ex krigshjälp och ransoneringar att ligga kvar hos den avdelade länsdelens ursprungliga länsstyrelse. Härtill kommer svårigheten att dra en klar gräns mellan verkställande och administrativa frågor, vilket kan leda till oklarheter i ansvarsfördelningen mellan ursprunglig och mottagande länsstyrelse.
Vid delning av län splittras också Iänsorgan som tex vägförvaltning och länsarbetsnämnd, vilket påverkar dessa negativt när det gäller bl a administration, ledning och tillsyn. De största problemen torde dock uppstå för dessa organs lokala enheter, som till stor del är direkt knutna till och därmed beroende av respektive Iänsorgan. Om en sådan enhet tillhör den länsdel som avdelas måste den anknytas till motsvarande organ i det mottagande länet.
Även för CB innebär det stora nackdelar när en länsdel överförs till annat län. Den kunskapsbank som fredslänsstyrelsen har om en länsdel kan endast i mycket begränsad utsträckning överföras till mottagande länsstyrelse. CB kan därför vid tidsnöd tvingas fatta beslut på ett sämre faktaunderlag än om beslutet gällt ett odelat län.
Den bristande flexibiliteten hos de civila myndigheterna gör således att risken är stor för att effekten av ett överförande inte utvinns förrän efter så lång tid att motiven för överföringen blivit inaktuella.
När det gäller den författningsenliga aspekten på överförande av en länsdel till en annan länsstyrelses ledning bör följande noteras. Enligt den s k administrativa fullmaktslagen (1942187) får regeringen vid krig eller krigsfara eller under andra utomordentliga förhållanden, som är föranledda av krig, förordna att de uppgifter som viss statlig myndighet har helt eller delvis får övertas av annan statlig eller kommunal myndighet. Samma befogenhet får CB inom sitt civilområde när förbindelserna med regeringen är avbrutna eller avsevärt försvårade eller om det finns ett starkt behov av omedelbara åtgärder. Endast under någon av dessa förutsättningar torde ett för alla förpliktigande beslut om överförande av en länsdel kunna fattas. Det är därför tveksamt om regeringen dessförinnan med laga verkan ens kan besluta om ett provisoriskt överförande. I vilket fall som helst torde gällande bestäm- melser göra att ett överförande inte kan bli aktuellt i en beredskapssituation liknande andra världskrigets utan beslutas först i anslutning till en krigssi- tuation, vilket ytterligare komplicerar förändringen.
Fo/län delas av en milo/civogräns
Den mest framträdande nackdelen med att ett Fo/län delas av en milo/ civogräns är att länsstyrelse och fobef vardera har två överordnade myndig- heter. I det här fallet uppstår således avsevärda nackdelar även för det militära försvarets lägre regionala nivå.
Rent allmänt innebär dessa dubbla lydnadsförhållanden ett avsevärt merarbete för berörda myndigheter. Det gäller samverkan med sidoordnade myndigheter, utarbetande av dubbla orderverk och planer m m.
Ifred skall två högre chefer hållas orienterade om krigsplanläggningen i vederbörlig del av försvarsområdet/länet samtidigt som både länsstyrelse och fobef måste delta i bl a spel, övningar och konferenser inom två milo/civo. Den största nackdelen torde dock vara att man vid planeringen för de olika
områdena får arbeta med olika grunder och inriktning. Länsstyrelse och fobef får således i praktiken ofta göra allting två gånger och då med olika inriktning. Detta innebär självfallet risk för att man inte orkar att hålla försvarsförbere- delserna på önskvärd nivå.
När det gäller ledningen i krig framstår nackdelarna med de dubbla lydnadsförhållandena som ännu allvarligare. Varken länsstyrelse eller fobef har t ex formell rätt att självständigt göra de resursomfördelningar mellan de båda Fo/länsdelarna som de anser nödvändiga. I praktiken kan det också bli så att länsstyrelse och/eller fobef får så olika informationer och uppgifter från två olika håll, att de tvingas handla självständigt och efter egna bedömanden med risk för beslut, som sedda i ett större sammanhang är felaktiga.
Vi vill här också särskilt peka på att för länsstyrelsens del många problem är desamma som vi redovisat för avvikelser mellan län och försvarsområde. Visserligen har länsstyrelsen även i krig kvar ledningen av hela länet, men problemen med att särskilja en länsdel i planeringen och vid planernas genomförande är många gånger desamma.
F0 och län sammanfaller inte, länet delas av en milo/civogräns
I särfallet som gäller Västerviksområdet torde problemen främst ha varit hänförbara till avvikelsen mellan län och försvarsområde. Det gäller bl a svårigheten att i den fredstida planeringen särskilja en länsdel och det merarbete som uppkommer av detta.
I Västerviksfallet har inte avsikten varit att i något avseende överföra ledningsansvaret för länsdelen till någon annan länsstyrelse. Ledningen av Västerviks kommun skulle enligt tidigare planer utövas av en särskild grupp, som fattade beslut efter bemyndigande av länsstyrelsen i Kalmar län. Övningar m m har dock visat att samverkansgruppen inte kunnat få en sådan sammansättning att den till fullo kunnat leda den civila verksamheten inom området. Det är också mot bl a den bakgrunden som länsstyrelsen i Kalmar län numera dragit in samverkansgruppen.
Förhållandet att länet delats mellan två milo/civo har också inneburit nackdelar. De torde dock inte ha varit lika uttalade som för länsstyrelsen i Gävleborgs län.
Slutsatser
Erfarenheterna från avvikelserna mellan den civiladministrativa och den militärterritoriella indelningen är i huvudsak negativa. Det gäller främst de civila myndigheternas bristande förutsättningar att klara den ökade belast- ning i samverkan och försvarsplanering som avvikelserna medfört, vilket inneburit att försvarsförberedelserna inte kunnat hållas på önskvärd nivå. Även erfarenheterna från ledningsövningar med länsstyrelserna har klart visat dessa svårigheter. Avvikelserna medför därför risk för svaghet och bristande handlingskraft hos totalförsvarets civila delar just i det läge när försvarsmakten är i störst behov av dess stöd och då de psykiska påfrest- ningarna på befolkningen är som störst.
6.3. Överväganden och förslag
6.3.1. Principer
Från militär sida är det ett naturligt önskemål att den militärterritoriella indelningen sammanfaller med bedömda operationsområden i krig, vilket ibland också innebär önskemål om att frångå de civiladministrativa grän- serna. Detta ställer emellertid krav på att berörda militära och civila myndigheter förmår att genomföra de därigenom försvårade förberedelserna i fred och ledningen i krig.
Som vi redovisat i det föregående visar erfarenheterna att de civila myndigheterna (länsstyrelserna) inte har den flexibilitet som är nödvändig för att nå en godtagbar nivå på förberedelserna i fred och ledningen i krig. Enligt vår bedömning kommer flexibiliteten dessutom att minska i framtiden, bl a med hänsyn till den administrativt alltmer komplicerade samhällsstrukturen. Samhällets civila delar har också en helt annan bredd och tyngd än försvarsmakten och de förhållanden som konstituerar indelningen i bl a län är av djupgående karaktär. Utvecklingen pekar på att länens ställning som en sammanhållen geografisk och administrativ enhet förstärks. Länen har bl a fått och får en alltmer framträdande roll som en grundsten i den regionala samhällsplaneringen inom praktiskt taget alla områden. Kravet på att hålla ihop länen är således mycket starkt och kommer enligt vår bedömning att bli ännu starkare i framtiden.
För det militära försvaret innebär angriparens ökade rörlighet och större frihet vid val av invasionsområde,i kombination med risken att vi i större utsträckning kan tvingas övergå till försvar på djupet av vårt territorium, att kraven i framtiden ökar på att ett operationsområdes gränser snabbt skall kunna ändras. Avgränsningen av de operativa ansvarsområdena måste utgå från angriparens val av invasionsområde och av händelseutvecklingen därefter. Dessa faktorer kan inte med rimlig grad av säkerhet förutses i fred. Däremot kan man göra vissa bedömningar och då eftersträva att den fredstida militärterritoriella indelningen i så stor utsträckning som möjligt överens- stämmer med tänkbara operationsområden. De militära operativa gränserna i krig måste emellertid vara flexibla.
Försvarsförberedelser i fred och försvar i krig bygger på gemensamma militära och civila ansträngningar. Planer och övriga förberedelser måste , genomföras i samverkan mellan det militära försvaret och totalförsvarets
* civila delar, för att man skall få en gemensam grundsyn och för att man på bästa sätt skall kunna utnyttja de samlade resurserna. En väl fungerande samverkan mellan det militära försvaret och totalförsvarets civila delar är därför ett krav av mycket stor betydelse för de samlade försvarsansträng- ningarna. Dessutom förstärks detta krav av den pågående utvecklingen. Det gäller bl a försvarsmaktens ökande utnyttjande av samhällets civila resurser , och den ökande risken för att vi i krig kan tvingas övergå till försvar på djupet av vårt territorium.
När det gäller den regionala indelningen ställs vi således inför motstridiga krav och utvecklingstendenser. För den civila ledningen blir det ett allt starkare krav att de civiladministrativa gränserna måste ligga fast även i krig. För den militära ledningen ökar kravet på att man snabbt skall kunna ändra
gränserna för operationsområdena. Samtidigt ökar kravet på samverkan mellan den civila och den militära ledningen och därmed ökar också kravet på helt sammanfallande gränser mellan den militärterritoriella och den civilad- ministrativa indelningen.
Vi anser att kravet på samverkan militärt/civilt måste vara styrande för den regionala indelningen eftersom detta är en grundförutsättning för totalför- svarets verksamhet. I konsekvens med detta anser vi att länsindelningen måste vara avgörande för gränsdragningen. Den mest ideala lösningen vore naturligtvis att operativa, militärterritoriella och civiladministrativa gränser i alla lägen kunde sammanfalla. Erfarenheterna visar emellertid, och utveck- lingstendenserna förstärker denna bedömning, att detta är ett önskemål som inte alltid går att uppfylla. Den civila organisationen saknar det militära försvarets flexibilitet och förmåga att snabbt kunna anpassa gränsdragningen till händelseutvecklingen, samtidigt som det från militära utgångspunkter är nödvändigt att anpassa operationsområdena till den aktuella situationens krav. Att då under det mest känsliga skedet, nämligen vid övergång från freds- till krigsorganisation, bryta upp den fredstida civiladministrativa indelningen torde medföra avsevärt större problem för totalförsvaret i dess helhet än om indelningen från rent operativa eller taktiska utgångspunkter i fred inte anses vara helt idealisk. Detta understryks ytterligare av att det är omöjligt att i förväg förutse händelseutvecklingen och att det därför kan visa sig att de områden där gränsändringar gjorts i fred inte blir utsatta för invasion eller att ändringarna i praktiken visar sig vara olämpliga med hänsyn till händelseutvecklingen.
Vi föreslår således helt sammanfallande gränser mellan militär- och civilområden och mellan försvarsområden och län. Vi föreslår också att Fo/ län i sin helhet förs till ett milo/civo.
Självfallet tillmäter vi också de operativa kraven stor betydelse. Behovet att anpassa de operativa gränserna till en angripares val av invasionsområde kvarstår och måste tillgodoses. Mot bakgrund av det ökande behovet att snabbt kunna ändra de operativa ansvarsområdena och svårigheterna att dela län, i kombination med ett ökat behov att samverka militärt/civilt, anser vi emellertid att man måste frångå nuvarande princip att i krig i alla lägen ha helt sammanfallande militärterritoriella och operativa gränser. Detta hindrar naturligtvis inte att man i fred bör eftersträva en regional indelning, som man bedömer minimerar behovet av ändringar i de operativa ansvarsområdena i krig.
Vi föreslår därför att den militärterritoriella indelningen skall följa de civiladministrativa gränserna. Den militärterritoriella indelning som gäller i fred skall, i varje fall i vad avser samverkan militärt/civilt, endast i undantagsfall ändras i krig. De militära operativa ansvarsområdena skall i fred ansluta till den militärterritoriella indelningen. I krig måste de anpassas till händelseutvecklingen. Vi måste därför ha ett system för att överlämna geografiska ansvarsområden i krig mellan militära chefer. Operativt, men även taktiskt, måste områden kunna överlämnas utan att an- svarsförhållandena på den civila sidan och för samverkan inom totalförsvaret ändras. Detta innebär naturligtvis vissa problem och ställer därför krav på alternativ planering och övning redan i fred.
[ krig kan det således uppstå skillnader mellan den geografiska avgräns-
ningen av MB:s territoriella och hans operativa ansvarsområde. Här bör framhållas att skillnaden avser främst samverkan militärt/civilt där vissa problem uppstår. Ansvaret för markbevakning och markförsvar, som ingåri begreppet territoriellt ansvar, övertas givetvis av den MB och under honom lydande förbandschef som övertar det operativa respektive taktiska ansvaret för det avdelade området. Om skillnaderna är stora, dvs omfattar större delen av ett Fo/län, anser vi att man måste ställa kravet att också det civila och det fulla territoriella ansvaret för ett helt Fo/län skall kunna föras över till angränsande milo/civo. Eftersom ett civilområde inte är någon fredstida civiladministrativ indelning med de starka inbördes samband som finns inom ett län, bör detta också kunna ske utan alltför stora störningar i verksamheten under förutsättning att sådana över/öringar förbereds och övas ifred. I avsnitt 6.3.3 utvecklar vi närmare hur vi praktiskt ser på det problemet, samtidigt som vi där också belyser alternativa lösningar vid ändringar av de operativa ansvarsområdena i krig.
6.3.2. Aktuella avvikelser
Vi har under vårt utredningsarbete behandlat samtliga områden där det förekommit avvikelser mellan den militärterritoriella och den civiladmini- strativa indelningen.
Med hänsyn till att det främst av beredskapsskäl varit mycket angeläget att snarast åstadkomma överensstämmande gränser har regeringen i april 1978 — efter att ha inhämtat bl a vår uppfattning — beslutat att genomföra vissa gränsändringar redan fr o m den 1 januari 1979.
Regeringsbeslutet innebär följande ändringar.
Cl Västerviks kommun (civilförsvarsområde) överförs från milo/civo Ö till milo/civo S. Samtidigt ändras försvarsområdesgränserna så att Östergöt- lands föisvarsområde (Fo 41) omfattar endast Östergötlands län, medan Kalmar försvarsområde omfattar hela Kalmar län.
[] [ Göteborgsområdet har norra delen av Hallands län och en del av Älvsborgs län ingått i Göteborgs och Bohus försvarsområde. Från den 1 januari 1979 ändras gränserna så att Hallands försvarsområde (Fo 31) omfattar hela Hallands län, Göteborgs och Bohus försvarsområde (Fo 32) omfattar endast Göteborgs och Bohus län samt att Älvsborgs försvarsom- råde (Fo 34) omfattar hela Älvsborgs län.
|:] 1 regeringsbeslutet togs också ställning till avvikelserna i Södertälje- och Norrtäljeområdena. Uppsala försvarsområde har omfattat en del av , Stockholms län i Norrtäljeområdet. Stockholms försvarsområde har
omfattat en del av Södermanlands län i Södertäljevikens mynning. Genom regeringsbeslutet ändras gränserna så att Södermanlands försvarsområde
: (Fo 43) omfattar hela Södermanlands län, Stockholms försvarsområde
(Fo 44) omfattar hela Stockholms län samt att Uppsala försvarsområde (Fo 47) omfattar Uppsala län med undantag för Älvkarleby kommun.
% De avvikelser som kvarstår efter den 1 januari 1979 är att Fo 49/ Gävleborgs län delas mellan milo/civo Ö och NN samt att en del av Uppsala län (Älvkarleby kommun) ingår i Gävleborgs försvarsområde. Enligt vårt förslag skall Fo 49/Gävleborgs län i sin helhet föras till ett milo/civo. Vidare skall
Älvkarleby kommun överföras till Uppsala försvarsområde så att detta omfattar hela Uppsala län.
6.3.3. Ändring av det operativa ansvaret
Militära operativa gränser kan i krig ändras efter beslut av ÖB och under honom av MB. Civiladministrativa och militärterritoriella gränser kan endast ändras efter beslut av regeringen.
Vårt förslag att operativa gränser skall kunna ändras i krig utan att man samtidigt ändrar den militärterritoriella indelningen ger den militära ledningen ökad flexibilitet eftersom en förändring av de operativa ansvars- områdena inte kräver regeringsbeslut. För närvarande görs inte någon klar åtskillnad mellan vilka gränsändringar som skall beslutas av regeringen respektive ÖB och MB. Vi anser att bl a sammanställningen Samverkan inom totalförsvaret (SAMT) och Bestämmelser för befälsförhållanden inom försvarsmakten m m (BefälsB) behöver förtydligas på den punkten.
Genom att de militärterritoriella gränserna skall ändras endast i undan- tagsfall, medan de operativa ansvarsområdena snabbt skall kunna anpassas alltefter händelseutvecklingen kan det, som vi tidigare nämnt, uppstå avvikelser mellan en MB:s operativa och hans territoriella ansvarsområde, det senare emellertid endast i vad avser samverkan med övriga totalförsvars- myndigheter. Hur man då i detalj skall lösa samverkan militärt/civilt måste bedömas från fall till fall beroende på de aktuella förutsättningarna. En utgångspunkt är dock att det civiladministrativa ansvaret för del av län aldrig överförs till angränsande civilområde. Däremot bör ett helt län kunna överföras.
När det uppstår behov av att till en angränsande MB överföra det operativa ansvaret för en del av ett Fo/län kan två lösningar tänkas. Om man redan inledningsvis behöver överföra huvuddelen av länet, eller om man bedömer att händelseutvecklingen blir sådan att det avdelade området efter hand behöver utvidgas och/eller att förändringen blir bestående, torde den bästa lösningen vara att redan från början överföra hela försvarsområdet/länet till angränsande milo/civo. Överföringen gäller då i operativt, territoriellt och civiladministrativt avseende. Om man däremot bedömer att förändringen av det operativa ansvarsområdet blir begränsad till tid och rum, torde det vara bättre att till angränsande MB endast överföra det operativa ansvaret för det aktuella området. En sådan begränsad överföring underlättas självfallet om det är hela civilförsvarsområden/kommuner som avdelas.
För att något mer konkret belysa problemet redovisar vi i det följande ett exempel på hur samverkan m m kan gå till när det uppstår behov av att göra vissa avvikelser från den ursprungliga ansvarsfördelningen. Med utgångs- punkt från nuvarande milo/civogränser har vi valt södra Halland som exempel. De lösningar vi pekar på är dock allmängiltiga och kan tillämpas inom alla andra områden där det kan bli nödvändigt att ändra ansvarsfördelningen. Vi vill också särskilt framhålla den stora betydelsen av att den här typen av överföringar noggrant planeras och övas i fred inom alla områden där de kan bli aktuella.
Exempel
Förutsättningen för vårt exempel framgår av det följande och figur 611. Samtidigt som det pågår invasion i nordvästra delen av milo/civo V där MB V är engagerad utvecklas hot om invasion från Danmark mot milo/civo S inklusive södra delen av Hallands försvarsområde (Fo 31) som ingår i milo/ civo V. I detta läge beordrar överbefälhavaren MB S att överta det operativa ansvaret för södra delen av Fo 31. Det överförda området sammanfaller med Halmstad civilförsvarsområde. __ MB S tilldelar en honom underställd fördelningschef (alternativt brigad- chef eller fobef) uppgiften att svara för försvaret av Halmstad civilförsvars— område. Denne övertar därmed givetvis också ansvaret för markbevakning och markförsvar inom området direkt under MB S. Det territoriella ansvaret
&.
ltt
(
$O + + _ »? *O-N—w Halmstad ,. cfo Operativ Aa"— g'ans _ Cförd— €ch mfl =. _ + _ _ + "; Territoriel _— " Xo gräns __?» I * Xo
Figur 6:1 Lydnads- och samverkansj'örhällanden vid avvikelse mel/an MB:s operativa och territoriella ansvarsområde.
;— x x xlx— Milo/civogräns
— xo— Fo/länsgräns Lydnadslinje
——-—— — __ Samverkanslinje
Lsty N Länsstyrelsen i Hallands län C förd Fördelningschef
1 Fördelningschefen är uncE'ställd MB 8 men samverkar med lägre regionala civila myndigheter via fobef Fo 31.
å C cfo Chef för civilförsvars— —— område
i vad avser samverkan militärt/civilt för MB V och fobef Fo 31 ligger kvar oförändrat liksom det civiladministrativa ansvaret för CB V och länsstyrelsen i Hallands län. Även de inbördes lydnads- och samverkansförhållandena dessa myndigheter emellan är oförändrade i territoriellt och civiladministra- tivt avseende.
Fördelningschefen är underställd MB S men samverkar på sedvanligt sätt med länsstyrelsen i Hallands län och med andra civila totalförsvarsmyndig- heter på lägre regional nivå via fobef Fo 31. Fördelningschefen ges i mån av behov på vanligt sätt territoriellt ansvar och territoriella befogenheter inom sitt fördelningsområde (= Halmstad civilförsvarsområde) och samverkar med chefen för civilförsvarsområdet m fl lokala myndigheter. Lydnads- och samverkansförhållandena i stort framgår av figur 6:1. När en åtgärd av det här slaget vidtas torde erforderliga utrymningar, undanförsel m ni redan vara genomförda —dvs åtgärderna på den civila sidan har redan kulminerat. Av det samverkansbehov som återstår torde huvud— delen kunna lösas på lokal nivå — dvs mellan fördelningschef och chef för civilförsvarsområde m fl lokala myndigheter. Vi bedömer därför att de frågor som behöver lyftas upp till fobef/ länsstyrelse är begränsade och att det endast i undantagsfall uppstår frågor som behöver lyftas upp på MB/CB—nivå. Frågor som kräver ställningstagande på MB/CB—nivå komplicerar naturligtvis bilden, men MB V får då fungera som ombud för MB S när det gäller samverkan med CB V i frågor som avser Halmstad civilförsvarsområde. Enligt vår bedömning kommer problemen i detta fall inte nämnvärt att skilja sig från de frågor som alltid uppstår i gränsområden där två MB/CB är eller kan bli berörda. [sådana fall är det alltid nödvändigt att angränsande MB/CB håller varandra orienterade om händelseutvecklingen och lämnar varandra understöd av olika slag.
Som vi pekat på inledningsvis kan det i vissa lägen bli nödvändigt att överföra hela försvarsområdet/länet till milo/civo S — dvs i operativt, territoriellt och civiladministrativt avseende. Beroende på bedömd händel- seutveckling kan det göras redan från början eller när händelseutvecklingen leder till att det operativa ansvaret för ett allt större område måste överföras. Man når då slutligen en punkt där det faller sig naturligt att i alla avseenden avdela hela Fo 3l/Hallands län till milo/civo S. Det innebär då att fobefFo 31 underställs MB S och att länsstyrelsen i Hallands län lyder under CB S. För att tillgodose CB S:s behov av kompetens i fråga om Hallands län måste hans kansli förstärkas. Det kan ske antingen med personal från länsstyrelsen i Hallands län eller genom att överföra vissa personalresurser från CB-kansliet i civo V. Det kan också bli nödvändigt att göra vissa överföringar från övriga totalförsvarsfunktioner i milo/civo V till milo/civo S. Detta är självfallet komplicerat, men vi anser att denna lösning är bättre än ett alternativ som innebär att CB V samverkar med MB V när det gäller huvuddelen av milo/ civo V och med MB S när det gäller Hallands län. Samtidigt måste då MB S samverka med CB S enligt gängse principer och med CB V när det gäller Hallands län (jfr också figur 6:2).
Ny milo/civo gräns
—xxxx— Milo/civogräns
:— .å LstY N
6.3.4. Vissa civila totalförsvarsfunktioner
I avsnitt 2.4 har vi redovisat vissa exempel på fredstida regional indelning inom övrigt totalförsvar. Som framgår av dessa exempel förekommer stora avvikelser mellan olika totalförsvarsfunktioner inbördes och mellan dessa och civilområdes- och länsindelningen. _
Den regionala indelning som tillämpas i fred inom respektive myndighet (motsvarande) är oftast utformad med hänsyn till de krav som den fredsmässiga verksamheten ställer, dvs som regel företagsekonomiska eller drifttekniska krav. Vi är införstådda med dessa krav och att dessa indelningar inte kan ges en sådan överensstämmelse med civilområden och län som vore önskvärd ur totalförsvarets synvinkel. Vi vill emellertid framhålla att det framför allt för CB, som skall samordna verksamheten inom totalförsvarets civila delar, är ett starkt önskemål att kommunikationsverkens m fl fredstida indelning ansluter till civo- och länsgränser. Det är därför angeläget att det i
—-—xo— Fo/länsgräns
Lydnadslinje Samverkanslinje Länsstyrelsen i Hallands län
Figur 6:2 Överföring av ett helt Fo/ län.
görligaste mån sker en anpassning och att man i varje fall inte utan starkt tvingande skäl gör förändringar, som innebär större avvikelser än de som finns i dag.
När det gäller den regionala indelning som berörda myndigheter tillämpari krig och som regelmässigt ansluter till milo/civoindelningen förutsätter vi att denna även i framtiden kommer att anpassas till indelningen i milo/civo.
6.4. Sammanfattning
Våra förslag innebär sammanfattningsvis följande. De militärterritoriella gränserna skall följa länsgränserna, och den militärterritoriella indelning som gäller i fred skall endast i undantagsfall ändras i krig, i varje fall i vad avser samverkan militärt/civilt. Gränser mellan militär- och civilområden samt mellan försvarsområden och län skall vara helt sammanfallande. Fo/län förs i sin helhet till ett milo/civo.
När det gäller de militära operativa gränserna skall dessa i fred ansluta till den militärterritoriella indelningen. I krig måste de emellertid anpassas till händelseutvecklingen. Eftersom denna, i varje fall inledningsvis, bestäms av angriparen måste vi ha stor flexibilitet och vara väl övade när det gäller att ändra de operativa gränserna.
Om händelseutvecklingen så kräver skall ett helt Fo/län i krig kunna överföras till angränsande milo/civo. Även detta måste förberedas och övas i fred.
7. Utformning av milo/civoalternativen
I detta kapitel redovisar vi vilka alternativ som vi diskuterat samt den närmare utformningen av de alternativ som legat till grund för våra slutliga överväganden och förslag.
Enligt direktiven skall vi ”pröva lämpligheten av att minska antalet militärområden från nuvarande sex”. I tilläggsdirektiv har vi fått till uppgift att belysa bl a ett alternativ ”som innebär en minskning med ca 150 anställda inom ramen för en organisation med sex militärområden”. För att uppfylla direktivens krav har vi ansett det nödvändigt att pröva alternativ med sex, fem, fyra och tre milo/civo. För dessa alternativ använder vi följande arbetsbenämningar:
alternativ 6 =alternativ med sex milo/civo alternativ 5 = alternativ med fem milo/civo alternativ 4 =alternativ med fyra milo/civo alternativ 3 =alternativ med tre milo/civo.
Som vi framhållit i kapitel 5 anser vi att militär- och civilområden skall sammanfalla. I kapitel 6 har vi redovisat vår grundsyn när det gäller avgränsning av militär— och civilområden, nämligen att de skall omfatta hela län. Vi behandlar inga alternativ som inte uppfyller dessa två krav.
Vart och ett av de ovan angivna alternativen kan utformas på olika sätt vad gäller den geografiska avgränsningen av militär- och civilområdena. I avsnitten 7.2—7.5 redovisar vi de underalternativ som vi prövat och vårt val av underalternativ.
För det underalternativ inom varje alternativ som vi funnit lämpligast har vi genomfört personal- och kostnadsberäkningar, som redovisas i bilaga D. Vid dessa beräkningar har vi utgått från den organisation av milostaben som vi föreslår och som behandlas närmare i kapitel 11.
För beskrivningen av samtliga alternativ gäller följande förutsättningar. Inom varje milo/civo skall det finnas en MB med stab och en CB med kansli, en milomaterielförvaltning, en miloverkstadsförvaltning, ett bygg- nadskontor och ett värnpliktskontor. En minskning med ett milo/civo innebär således att också miloförvaltningarna, byggnadskontoret och värn- pliktskontoret utgår. Behovet av inskrivningscentraler styrs av inskrivnings- behovet och påverkas inte av antalet milo/civo. Nuvarande sex inskrivnings- centraler blir därför kvar i alla alternativ. Om det finns två inskrivningscen- traler i ett militärområde kan båda ingå i värnpliktskontoret. Alternativt kan den friliggande inskrivningscentralen anslutas direkt till värnpliktsverket.
Detta är närmast en intern organisationsfråga för värnpliktsverket.
Om inget annat sägs i avsnitten 7.2—7.5 gäller de uppgifter samt lednings- och lydnadsförhållanden som framgår av kapitel 5. I samtliga alternativ får nuvarande fobef i Norrbottens län (Fo 63, 66 och 67) territoriellt ansvar som tillkommer fördelningschef (jfr avsnitt 5.3.3). Vidare gäller principiellt att milostaber och CB-kanslier lokaliseras till samma ort. Med hänsyn till skillnaden i storlek är det naturligt att CB-kanslierna flyttar.
Nuvarande planer att samla milomaterielförvaltningen i milo B respektive milo Ö förutsätts fullföljas i de alternativ där detta blir aktuellt.
När man minskar antalet milo/civo ökar belastningen på vissa kvarva- rande MB/CB, den totala ledningskapaciteten minskar och därmed också ledningssystemets uthållighet. Man kan också uttrycka det så att lednings- säkerheten går ner. Vi har därför ansett det nödvändigt att pröva vilka möjligheter det finns att begränsa dessa effekter vid ett minskat antal milo/ civo. De åtgärder som kan övervägas behandlas rent principiellt i avsnitt 7.1. Den praktiska tillämpningen i de olika alternativen redovisas i avsnitten 7.2—7.5.
7.1. Åtgärder som kan avlasta MB/CB
Vi har prövat vilka möjligheter som finns att avlasta MB/CB, när uppgifterna blir för stora, och vilka åtgärder som kan vidtas för att begränsa den nedgång i ledningskapacitet som ett minskat antal militär- och civilområden innebär. Följande åtgärder diskuteras i detta avsnitt.
B En mellannivå inrättas mellan MB/CB och fobef/länsstyrelse (7.1.1). :i En fobef/länsstyrelse ges uppgifter som spänner över flera Fo/län
(7.1.2). El En chef skjuts in mellan MB och fördelningscheferna inom del av
militärområdet (7.1.3). El Reservledningsorgan ställs till centrala och högsta ledningens förfogande (7.1.4).
Inom varje milo/civo finns flera reservledningsmöjligheter som kan tillgripas om MB/CB:s ordinarie stabsplats skulle slås ut. Vi kan av sekretesskäl inte gå in närmare på detta och vi anser inte heller att det behövs för vår redovisning. Vi förutsätter att nuvarande reservförfaranden finns kvar och att de utvecklas enligt de planer som föreligger.
7.1.1. Mellannivå
En nivå mellan MB/CB och fobef/länsstyrelse är i första hand aktuell om uppgifterna blir förstora för MB och/eller CB. En sådan mellannivå kan inom delar av militärområdet avlasta MB följande uppgifter:
|:i territoriell verksamhet, Cl planläggning av försvaret med markstridskrafter samt vissa stödfunktio- ner, tex underhållstjänst, sjukvårdstjänst, samband, fältarbeten, samt El förbandsproduktion, främst utbildning, övningar och mobiliseringsförbe- redelser för arméstridskrafter.
Mellannivån bör inte ges några operativa uppgifter, dvs uppgifter som också griper över sjö- och luftstridskrafternas verksamhet. Det operativa ansvaret förutsätts således finnas kvar hos MB, som alltjämt blir den enda operativa ledningsnivån under ÖB.
Med ansvaret för den territoriella verksamheten och planläggningen av vissa stödfunktioner följer att det är nödvändigt att den militäre chefen på mellannivån har en civil motpart med ett geografiskt sammanfallande ansvarsområde. I annat fall blir samverkanslinjerna alltför komplicerade.
Mellannivån kan utnyttjas på olika sätt. En möjlighet är att under MB/CB dela upp ett milo/civoi två eller flera delar med en militär och en civil chefför varje del. Sådana lösningar har vi förkastat av ekonomiska skäl. En annan möjlighet är att MB/CB själva leder verksamheten i huvudriktningen och överlåter ledningen inom de ”bakre” delarna av milo/civo åt en mellan- nivå.
Lednings- och samverkansförhållanden i ett sådant alternativ framgår av figur 7:l. Man kan i detta exempel också tänka sig att den militäre chefen på mellannivån samverkar med en fristående CB, som lyder direkt under regeringen. Därigenom har emellertid militärområdet i realiteten delats upp i två civilområden, och militär- och civilområden sammanfaller inte längre.
Milo/civo "bakre delar"
C Civil mellannivå M Militär mellannivå Lsty Länsstyrelse Fo Försvarsområde Förd Fördelning
Figur 7 :] Ledning och sam- verkan inom ett milo/civo med mellannivå.
Om vi applicerar exemplet i figur 7:1 på ett sammanslaget milo/civo Ö och B så skulle MB/CB (Ö+B) avlastas genom att en mellannivå inrättas, tex i Karlstad, med ansvar för territoriell verksamhet, krigsplanläggning, viss utbildning m m inom Fo 51,52 och 53 (Örebro, Värmlands och Kopparbergs län).
Mellannivåns uppgifter i Karlstad överensstämmer i allt väsentligt med de uppgifter som för närvarande åvilar MB B och CB B. I varje fall är det svårt att peka på några mera arbetskrävande uppgifter, som skulle kunna utgå om nuvarande MB B med stab skulle organiseras om till en mellannivå med ovan angivna uppgifter. På motsvarande sätt är det svårt att peka på arbetskrä- vande uppgifter, som skulle tillkomma om mellannivån ställdes direkt under ÖB. Däremot skulle MB (Ö+B) avlastas om han helt blev av med sitt bakre område. Förhållandet torde vara detsamma på den civila sidan. Några kostnadsbesparingar av betydelse kan därför inte erhållas om man ersätter en milo/civoledning med en mellannivå. Däremot kompliceras ledningsförhål- landena och beslutsprocessen avsevärt.
Slutsatsen av detta är att fördelarna (dvs kostnadsbesparingarna) när man drar in en milo/civoledning reduceras avsevärt eller försvinner helt om milo/ civoledningen skall ersättas av en mellannivå, organiserad i fred och med ansvar över flera försvarsområden.
En sådan mellannivå stämmer enligt vår uppfattning inte heller överens med nuvarande ledningsprinciper, som enligt våra direktiv i huvudsak alltjämt skall gälla. Vi tar därför inte upp några förslag som innehåller sådana mellannivåer.
7.1.2. En fobef/länsstyrelse ges övergripande uppgifter
Om en fobef/ länsstyrelse ges uppgifter som sträcker sig över angränsande Fo/län inrättas i praktiken en nivå mellan MB/CB och berörda fobef/ länsstyrelser. Skillnaden ligger i att mellannivån och en fostab/länsstyrelse har integrerats, vilket i och för sig kan vara personalbesparande men knappast lämpligt med hänsyn till behovet av kompetens och överblick.
Vi anser att permanenta lösningar av detta slag inte bör användas. Som ett reservförfarande är modellen dock användbar.
7.1.3. M ilitärkommando (MK)
En möjlighet att avlasta MB såväl i fred som i krig är att vissa uppgifter överförs till underställda chefer.
Den enda större uppgift som man kan överväga att föra över är den s k armékårchefsuppgiften, dvs att leda och samordna flera fördelningar som sätts in inom ett begränsat geografiskt område. Den chef med stab som skall lösa en sådan uppgift måste dels vara organiserad redan i fred — i annat fall blir det ingen avlastning för MB i fred —dels ges ett territoriellt ansvar som svarar mot uppgiften. Om detta skall kunna åstadkommas, utan att en mellannivå mellan MB/CB och fobef/länsstyrelse erhålls, måste armékårchefsuppgiften i allt väsentligt kunna lösas inom ett Fo/län. Möjligheterna till en sådan delegering av armékårchefsuppgiften med vidhängande territoriellt ansvar är därför begränsade — men de finns.
Uppgiften kan emellertid inte utan vidare lösas av en fobef. De krav som ställs på fobef med stab är att han i krig skall kunna leda lokalförsvarsför- banden inom försvarsområdet samt en till två brigader. I vissa fall kan en fostab förstärkas så att fobef kan leda tre brigader. Fobef har således en begränsad ledningskapacitet.
Vi har därför infört arbetsbenämningarna militärkommandochef(C MK) och militärkommandostab för att beteckna en chef med stab som har kapacitet att leda flera fördelningar och andra markstridsförband. Genom att ett militärkommando endast avses omfatta ett län påverkas inte ledningsförhål- landena på den civila sidan och samverkan mellan militära och civila chefer följer de allmänna principerna.
Chefen för ett militärkommando bör ha följande principiella uppgifter. I krig leder C MK markstridskrafternas verksamhet samt samverkar med sidoordnade chefer för flyg- och sjöstridskrafter enligt MB:s operationsor- der.
Ifred svarar C MK under MB för krigsplanläggning samt insatsberedskap med markstridskrafter inom militärkommandot. Han leder också krigsplan- läggningsfältövningar och viss annan befälsutbildning samt på krigsupp- giften inriktade förbandsövningar.
C MK leder däremot inte arméförbandens grund- och repetitionsutbildning samt fackmässiga mobiliseringsförberedelser. De leds av MB direkt ner på berörda lokala myndigheter. Om C MK ges även dessa uppgifter blir det nämligen ingen större skillnad mellan en militärkommandostab och en milostab, och några nämnvärda besparingar blir inte möjliga. MB kan dock delegera vissa inspektioner till C MK även när det gäller utbildning och fackmässiga mobiliseringsförberedelser. | C MK samverkar med länsstyrelse enligt de principer som gäller för | samverkan på lägre regional nivå. I detta sammanhang är det nödvändigt att påpeka att vad som här sagts inte i innebär några förslag till förändringar av uppgifterna för chefen för Gotlands
militärkommando. Vår syn på organisationen på Gotland redovisar vi i avsnitt 14.1. | En organisation med en militärkommandochef, som har de uppgifter vi här , redovisat, innebär ett avsteg från nuvarande av försvarsmakten tillämpade i principer för ledning av fördelningarna i krig. Vi är medvetna om de | nackdelar som en extra ledningsnivå får, bl a genom sin fördröjande effekt i | beslutsprocess och ordergivning. Dessa nackdelar måste emellertid i varje ,! enskilt alternativ vägas mot de nackdelar som uppstår om en militärkom- ' mandochef med stab inte förs in i organisationen.
i 7.1.4 Reservledningsorgan
Om antalet milo/civo reduceras minskas också den centrala och högsta ledningens möjligheter att omdisponera ledningsuppgifter och ledningsre- , surser på högre regional nivå. Behovet av reservledningsorgan i krig ökar ! härigenom. Reservledningsorgan bör emellertid tillföras först vid mobilise- ring. Iannat fall bortfaller huvudmotivet föratt dra in ett milo/civo, nämligen att åstadkomma besparingar.
De chefer med staber (kanslier) som i krig skall ha ansvaret för den
operativa och territoriella verksamheten måste vara organiserade och kunna förbereda sina uppgifter redan i fred. Vi bedömer det därför varken möjligt eller lämpligt att först vid mobilisering sätta upp en milo/civoledning, som skall vara beredd att ta över ett milo/civo eller delar av ett milo/civo om behov uppstår. Vi anser att de territoriella uppgifterna måste lösas inom ramen för den fredstida indelningen och organisationen. Åtgärder måste således vidtas inom milo/civo så att en fungerande ledning kan upprätthållas. Några särskilda reservledningsorgan som kan överta MB/CB:s territoriella uppgifter har vi därför inte räknat med i något alternativ.
Däremot bedömer vi det möjligt att vid mobilisering tillföra reservled- ningsorgan med kapacitet att leda markstridskrafter omfattande flera fördel- ningar. Vi har använt arbetsbenämningen armékårchef med stab för ett sådant reservledningsorgan.
En armékårchef med stab skall kunna sättas in för att förstärka MB:s Iedningsresurser och fungerar då i stort sett som en rörlig militärkomman- dochef med stab (jfr 7.1.3). Armékårchefen skall också kunna sättas in direkt under ÖB och på militär sida således överta ansvaret inom tilldelat område enligt ÖB:s bestämmande.
Vi bedömer det praktiskt genomförbart och ekonomiskt möjligt att ersätta en indragen milostab med en armékårstab eller en militärkommandostab.
7.2. Alternativ 6
7.2.1. Underalternativ
Vi har övervägt dels de förändringar i den nuvarande avgränsningen av militär- och civilområdena som blir en konsekvens av vårt förslag att dessa skall omfatta hela län, dels förändringar som kan ge bättre samverkansför- utsättningar i milo/civo ÖN.
Hittills har två län varit delade mellan två milo/civo, nämligen Kalmar län och Gävleborgs län.
Som framgår av kapitel 6 har regeringen beslutat att Kalmar län i sin helhet skall ingå i milo/civo S, en förändring som gäller fr o m den 1 januari 1979.
När det gäller Gävleborgs län är flera alternativ tänkbara. Länet är delat mellan milo/civo Ö och NN samt gränsar till milo/civo B, och skulle rent teoretiskt kunna tillföras ettdera av dessa. Att föra länet till milo/civo B bedöms dock olämpligt, främst av operativa skäl (milo B får en helt annan inriktning), och behandlas inte vidare.
Då återstår möjligheterna att föra Gävleborgs län till milo/civo Ö eller NN. Om länet förs till milo/civo Ö vill vi också belysa för- och nackdelar med att föra Västerbottens län till milo/civo NN. Iett sådant alternativ får nämligen samverkansfrågorna i ÖN en naturlig lösning. Vi har således prövat de varianter som framgår av figur 7:2. Man kan givetvis också tänka sig en variant med både Gävleborgs län och Västerbottens län till milo/civo NN. Ett sådant alternativ löser samverkans- problemen i ÖN och avlastar också MB/ CB Ö. Å andra sidan delas t ex såväl SJ:s Gävledistrikt som Luleådistrikt. Vidare får milo/civo ÖN ett alltför litet operativt djup och svårigheter uppstår för operativ ledning av jaktförsvaret
m m i både Västerbottens och Gävleborgs län. Vidare delas Upplandskus- ten—Gävlebukten mellan två militärområden. Vi har därför förkastat detta alternativ.
7.2.2. Överväganden och val av underalternativ
Eftersom grundfrågan är om Gävleborgs län skall föras till milo/civo Ö eller NN har vi först jämfört de två underalternativen 6a och 6b, där länet förs till milo/civo Ö. Det bästa av dessa båda underalternativ jämför vi sedan med 6c, där Gävleborgs län förs till milo/civo NN. Vid jämförelserna tar vi bara upp de skillnader som vi bedömer viktigast.
Vid jämförelsen mellan 6a och 6b har vi fäst störst vikt vid följande förhållanden.
in I 6a får de lednings- och samverkansproblem som vi behandlat i avsnitt 5.3.3 en naturlig lösning genom att milo/civo ÖN omfattar endast ett län. D En av MB/CB NN:s uppgifter i krig är att svara för transporterna till milo/ civo ÖN och i största allmänhet understödja MB/CB ÖN. Denna uppgift får i 6a en starkare markering och ett bättre sammanhang eftersom ansvarsområdet utsträcks ända fram till Norrbottens län. Å andra sidan delas tex SJ :s nordligaste distrikt mellan två järnvägsbefälhavare, vilket motverkar de nämnda fördelarna. Cl I 6a får milo/civo ÖN ett alltför litet operativt djup. Mot detta kan hävdas
att alternativet markerar betydelsen av försvaret i norra Sverige, bla genom att MB/CB NN tidigare kan ta upp försvaret på djupet. MB/CB ÖN avlastas också ansvaret för försvaret i Umeåområdet, ett område som i 6b kanske ändå måste överlåtas till MB NN om ett anfall över landgränsen kombineras med en landstigning eller luftlandsättning i Umeåområdet. C] 1 6a kommer sektorgränser och milogränser i norra Sverige inte att
Figur 72 Underalternativ till alternativ 6.
El
sammanfalla, vilket är en klar nackdel. En anpassning av sektorgränsen till den nya milogränsen är inte heller lämplig från fackmässig synpunkt. En annan lösning vore att i 6a slå ihop de två nordligaste sektorerna till en. Härav följer att en av militärbefälhavarna måste ges ansvaret för luftförsvar med jakt liksom för delar av ledningen vad gäller övriga flygstridskrafter för båda militärområdena. Detta är i och för sig en konsekvent lösning, om man jämför med övriga militärområden, men bedöms inte lämplig med hänsyn till förhållandena i norra Sverige. 6a innebär en utjämning av arbetsuppgifterna mellan MB ÖN och MB NN medan milo/civo NN i 6b blir orationellt litet. Milo/civo ÖN blir mindre självförsörjande i 6a och därmed mera beroende av MB/CB NN, vilket innebär risk för att den centrala och högsta ledningen i större utsträckning än i 6b måste reglera förhållanden av olika slag mellan milo/civo ÖN och NN. 1 6a kan kostnaderna för CB ÖN:s kansli (ca 0,5 mkr/år) sparas in.
Vi anser att övervägande skäl talar för att Västerbottens län tillförs milo/civo NN om Gävleborgs län förs till milo/civo Ö. Underalternativ 6b bör således inte väljas.
Vi övergår nu till jämförelsen mellan underalternativen 6a och 6c. Det som skiljer dessa åt är att milo/civo ÖN i 6c omfattar också Västerbottens län medan milo/civo NN övertagit Gävleborgs län från Ö. Följande förhållanden har vi i första hand ansett påverka valet mellan 6a och 6c.
D
MB/CB Ö har enligt vår uppfattning mycket stora uppgifter i både fred och krig redan i nuläget, större än övriga MB/CB. I 6a ökas dessa uppgifter ytterligare medan 6c innebär en betydande avlastning, framför allt på civil sida. Såväl milo/civo NN som ÖN blir i högre grad självförsörjande i 6c än i 6a. Underalternativet 6c ger även i övrigt en jämnare fördelning av uppgifter och resurser mellan berörda milo/civo.
Operativt sett är det en fördel för 6a att norra Upplandskusten — Gävlebukten i sin helhet faller inom ett milo/civo. Å andra sidan delas i detta alternativ Sundsvallsområdet mellan NN och Ö. Den fackmässiga ledningen i krig av sjöstridskrafterna i Bottenhavet kan i 6c utövas av en örlogsbaschef med stab. Alternativ 6a kräver två sådana ledningsorgan eftersom det operativa ansvaret för Bottenhavet, som utgör ett naturligt område för fackmässig ledning av sjöstridskrafter, då delas mellan två militärbefälhavare. Ledningen av luftförsvaret med jakt i Gävleområdet liksom delar av ledningen vad gäller övriga flygstridskrafter underlättas i 6a eftersom gränsen mellan milo/civo Ö och NN bättre ansluter till sektorgränsen än i 6c. Å andra sidan blir det dålig överensstämmelse i 6a mellan sektorgräns och milogräns i nordligaste Sverige. 16a får milo/civo ÖN ett för litet operativt djup. Mot detta kan hävdas att alternativet markerar betydelsen av försvaret i norra Sverige, bl a genom att MB/CB NN tidigare kan ta upp försvaret på djupet och MB/CB ÖN kan avlastas vissa uppgifter. 1 6a får lednings- och samverkansproblemen i ÖN en naturlig lösning.
Båda underalternativen har för- och nackdelar, och bedömningen blir närmast beroende av vilken vikt man tillmäter de olika argumenten. Vi anser för vår del att det i ett alternativ med sex milo/civo är nödvändigt att eftersträva en bättre balans mellan de olika militär- och civilbefälhavarnas uppgifter. I nuläget är MB/CB Ö de utan tvekan mest belastade högre regionala cheferna. Detta omdöme torde också gälla flertalet chefer för övriga totalförsvarsfunktioner inom milo/civo Ö. Vi anser det lämpligt att minska deras uppgifter. Underalternativet 6c innebär en betydande avlastning framförallt för de civila totalförsvarsfunktionerna. Vi anser därför att 6c är det bästa alternativet med sex milo/civo.
7.2.3. Utformning av alternativ 6
Den geografiska avgränsningen av militär- och civilområden som vi föreslår i alternativ 6 framgår av figur 73. I förhållande till läget den 1 januari 1979 innebär förslaget att hela Gävleborgs län förs till milo/civo NN. Enligt re- geringsbeslutet skall hela Kalmar län redan fr o rn nämnda datum tillhöra mi- lo/civo S.
Ledningen på högre regional nivå utövas i fred och krig av vardera sex militär- och civilbefälhavare. Samtliga har de generella uppgifter och befogen- heter som framgår av kapitel 5 med ett undantag, nämligen MB:s ansvar för luftförsvar med jakt samt delar av ledningen vad gäller övriga flygslag.
Rent principiellt bör varje MB ha erforderliga stabsresurser för att i fred förbereda och i krig leda alla typer av stridskrafter (mark, sjö och luft), som kan komma att disponeras för militärområdets försvar. Av ekonomiska skäl och med hänsyn till att den fackmässiga ledningen av flygstridskrafterna (utöver av C E 1) utövas av fyra sektorchefer kan emellertid operativt ansvar förjaktförsvar m m åläggas endast fyra MB, nämligen MB S, Ö, NN och ÖN. Deras ansvar sammanfaller geografiskt med sektor Syd, Mitt, NN respektive ÖN (jfr figur 225, s 53).
Figur 7:3 Alternativ 6.
Utöver ansvar inom eget militärområde får således
i:i MB S ansvaret för jaktförsvar m ni även inom milo V samt C] MB Ö ansvaret förjaktförsvar m m även inom milo B, del av milo S (norra delen av Kalmar län) och del av milo NN (södra delen av Gävleborgs
län).
MB V och MB B får härigenom inte ett fullständigt operativt ansvar. MB V bör dock ges stabsresurser för att i krig efter förstärkning kunna överta det fulla operativa ansvaret för luftförsvaret inom milo V samt därmed också ansvaret för jaktförsvar m m inom milo S (chefen för sektor Syd underställs MB V).
Avvikelserna mellan milo- och sektorgränserna är bl a betingade dels av fackmässiga skäl, dels av det arv som finns i form av nedlagda investeringar. Sådana avvikelser som det här är fråga om medför vissa nackdelar, men de kan hanteras i dag och så bör kunna ske även framdeles. På sikt bör dock eftersträvas att sektorgränserna, så långt fackmässiga och ekonomiska förhållanden medger, bättre anpassas till milogränserna.
I milo/civo ÖN avviker samverkansformerna från de allmänna principerna. Som framgår av avsnitt 5.3.3 anser vi det nödvändigt att MB ÖN samverkar, utöver med CB ÖN m fl, direkt med länsstyrelsen i Norrbottens län. Någon fobef i Norrbottens län finns således inte. Nuvarande fobef Fo 63,66 och 67 ges ställning och territoriellt ansvar motsvarande det som gäller för fördel- ningschefi krig. De skall således samverka med lokala civila myndighe- ter.
7.2.4. Personal och kostnader
Personal- och kostnadsberäkningarna framgår av bilaga D.
För försvarsmakten innebär förslaget att antalet anställda vid milostaber och miloförvaltningarnas Iedningsorgan,jämfört med läget i april 1978, minskar från 921 till 719, dvs med 202. Av dessa utgör 97 en direkt besparing. Övriga 105 överförs till andra, främst lokala myndigheter. Alternativet uppfyller således inte tilläggsdirektivens krav på en minskning med 150 anställda. Ett alternativ, som ger en sådan minskning, redovisas i avsnitt 7.2.5.
Individberoende kostnader (löner, hyror, materiel och tjänster) minskar med 97 x 0,117 = 11,3 mkr/år. Några särskilda investeringskostnader har vi inte räknat med. Den anpassning av sektorindelningen som efter hand kan bli aktuell bör kunna finansieras inom nuvarande utbyggnads- och modernise- ringsplaner.
För CB-organisationen innebär alternativet en kostnadsökning jämfört med nuläget om ca två mkr/år och för byggnads- och reparationsberedskapen (BRB) en ökning om ca en mkr/år.
7.2.5. Alternativ 6 med en minskning med 150 anställda
1 tilläggsdirektiv har vi fått till uppgift att belysa ett alternativ med sex milo/ civo, som innebär en minskning med ca 150 anställda vid milostaberna och miloförvaltningarnas ledningsorgan.
Uppgiften innebär att ytterligare 53 personer måste tas bort ur organisa-
tionen jämfört med det alternativ som vi redovisat ovan. Vi anser dock att samma organisationsstruktur kan gälla även i detta fall. I besparingssyfte har dock miloverkstadsförvaltningarna V och B i fred slagits samman till en myndighet, som således skall betjäna två militärområden. I krigsorganisa- tionen bör det dock finnas en verkstadsförvaltning inom varje militärom- råde.
Vari organisationen de tillkommande minskningarna i detta alternativ bör göras framgår av bilaga D. Vi har därvid utgått från att MB:s huvuduppgifter, dvs operativ verksamhet, mobiliseringsförberedelser samt viss utbildning, skall prioriteras. Minskningen har därför i första hand gått ut över mer fredsbetonade uppgifter.
Besparingarna för försvarsmaktens del uppgår till högst 17,5 mkr/år.
7.3. Alternativ 5
7.3.1. Underalternativ
Alternativ 5 innebär att ett milo/civo måste utgå. Den nuvarande indel- ningen medför att uppgifternas omfattning totalt sett är mindre för milo/civo V, B och NN än för milo/civo 5, Ö och ÖN. Vi har funnit det naturligt att eftersträva en milo/civoindelning i alternativ 5, som ger en bättre balans mellan olika milo/civo. Detta uppnår vi om uppgifterna för nuvarande milo/ civo V, B, och NN fördelas mellan två MB/CB.
Eftersom milo/civo B ligger mellan milo/civo V och NN är tre varianter möjliga, nämligen att slå ihop hela milo/civo B med endera milo/civo V eller NN eller också att dela milo/civo B.
Att föra hela milo/civo B till milo/civo V eller NN har vi förkastat. Vi anser att uppgifterna i båda fallen blir onödigt stora för berörda militär— och civilbefälhavare. Det finns heller inget naturligt näringsgeografiskt samband mellan Kopparbergs län och Västsverige eller mellan Värmlands och Örebro län och nedre Norrland. Däremot finns det ett klart samband mellan Gävleborgs och Kopparbergs län. Detta kommer också till uttryck i att flera av kommunikationsverken i sin regionala indelning håller ihop dessa två län iett distrikt (motsvarande). Vi anser därför att Kopparbergs län i alternativ 5 bör föras till milo/civo NN. Man får då också ett bättre operativt djup vid en eventuell invasion i Gästrikland.
Värmlands län har en klar näringsgeografisk anknytning till övriga Vänerlandskap och till Göteborgsregionen och bör föras till milo/civo V.
När det gäller Örebro län finns det skäl att föra länet såväl till milo/civo V som till milo/civo Ö. Huvudmotiven för en anknytning till milo/civo Ö är dels att det ger området ett större operativt djup, dels att det underlättar ledningen av transporterna runt Mälaren — framför allt av järnvägstranspor- terna.
Vi har emellertid valt att föra också Örebro län till milo/civo V. Avgörande för detta har varit att vi inte vill belasta MB/CB Ö ytterligare och att vi anser det fördelaktigt om en MB/CB kan planlägga försvaret i de bl a för transporterna viktiga sjöpassen Vänern—Vättern—Hjälmaren.
Figur 7.'4 Alternativ 5.
7.3.2. Utformning av alternativ 5
Vi föreslår således att alternativ 5 ges den geografiska avgränsning som framgår av figur 724. Alternativet innebär att milo/civo B utgår, att milo/civo NN tillförs hela Gävleborgs län och Kopparbergs län samt att Värmlands och Örebro län förs till milo/civo V. Ledningen på högre regional nivå utövas i fred och krig av vardera fem militär- och civilbefälhavare. För att i någon mån kompensera bortfallet av en milo/civoledning och den minskade Iedningssäkerhet i krig som detta innebär, föreslår vi att det i krigsorganisationen skall ingå en armékårchef med stab (jfr avsnitt 7.1.4), som står till ÖB:s förfogande som ledningsre- serv.
Samtliga militär- och civilbefälhavare har de generella uppgifter och befogenheter som framgår av kapitel 5 med undantag för jaktförsvaret m m där det finns vissa avvikelser. MB V kan således inte ges operativt ansvar för jaktförsvar m m inom sitt militärområde. Avvikelserna mellan milo- och sektorgränser blir här ännu större än i alternativ 6. Den största tillkommande nackdelen är att milo V delas mellan två sektorer, sektor Syd och Mitt. Utöver ansvar inom eget militärområde får
i: MB S ansvar för jaktförsvar m m inom milo V söder Vänern samt |: MB Ö ansvar förjaktförsvar m m inom milo V norr Vänern,södra delarna av milo NN (Kopparbergs län och södra delen av Gävleborgs län) samt del av milo S (norra delen av Kalmar län).
Även om givetvis strävan bör vara att på sikt anpassa sektorgränserna till milogränserna, så långt fackmässiga och ekonomiska skäl medger, torde flera av ovan redovisade komplikationer komma att bestå. För MB V innebär detta att han måste samverka med både MB 5 och MB Ö
för att kunna samordna jaktförsvaret m m med andra resurser. Vidare synes MB V:s möjligheter att i krig överta det fulla operativa ansvaret för luftförsvaret m m inom hela milo V begränsade. Däremot bör MB V även i alternativ 5 ges stabsresurser för att i krig efter förstärkning kunna överta det fulla operativa ansvaret för luftförsvaret m m inom milo V söder Vänern samt därmed även ansvaret för jaktförsvar m m inom milo S.
Liksom i alternativ 6 avviker samverkansformerna i milo/civo ÖN från de allmänna principerna. MB ÖN samverkar således, utöver med CB ÖN m fl, direkt med länsstyrelsen i Norrbottens län (jfr avsnitt 5.3.3).
I milo/civo V aktualiseras lokaliseringsfrågan för milo/civoledningen. Två huvudalternativ finns, nämligen att bygga upp den nya milo/civoledningen kring nuvarande ledningsorgan i antingen V eller B.
Flera skäl talar för att den nya milo/civoledningen byggs upp kring nuvarande ledningsorgan i milo/civo V, bl a att det blir närmare till lämplig krigsuppehållsplats och till flertalet underställda myndigheter.
Vi har inte ansett det nödvändigt att ta slutlig ställning i lokaliseringsfrå- gan. Som grund för våra kostnadsberäkningar har vi emellertid utgått från att MB med stab, CB:s kansli och byggnadskontoret lokaliseras till Skövde, medan materiel- och verkstadsförvaltningarna lokaliseras till Karlsborg. Värnpliktskontoret lokaliseras till Göteborg men har kvar en inskrivnings- central i Karlstad.
För övriga civila totalförsvarsmyndigheter medför alternativet inga fredsor- ganisatoriska förändringar med undantag för televerket där sådana kan bli aktuella. Televerkets fredstida indelning i radioområden sammanfaller nämligen i stort med nuvarande milo/civoindelning. I alternativ 5 bör televerket därför pröva om inte radioområde Bergslagen kan utgå redan i fred. Om så inte sker kommer vissa omställnings- och/eller samverkansproblem att uppstå vid övergång till krigsorganisationen.
7.3.3. Personal och kostnader
Personal- och kostnadsberäkningarna framgår av bilaga D.
För försvarsmakten innebär förslaget att antalet anställda vid milostaber och miloförvaltningarnas ledningsorgan,jämfört med läget i april 1978, minskar från 921 till 671 , dvs med 250. Av dessa utgör 150 en direkt besparing medan övriga 100 överförs till andra, främst lokala myndigheter. Alternativet uppfyller således tilläggsdirektivens krav att minska antalet anställda vid ovan nämnda enheter med 150. Härutöver bör besparingar om ca 20 personer kunna uppnås i och med att byggnadskontoret och värnpliktskontoret i milo B dras in.
Individberoende kostnader (löner, hyror, materiel och tjänster) minskar med 170 x 0,117 = 20 mkr/år.
Härutöver kan en planerad nybyggnad för milomaterielförvaltningen i milo B utgå (— 2,5 mkr) samt mark och byggnader med ett bokfört fondvärde om 5,63 mkr avvecklas. Smärre nyinvesteringar krävs. Totalt bör dock engångsbesparingar om ca åtta mkr kunna erhållas.
För civila totalförsvarsfunktioner ökar kostnaderna för CB-kanslierna jämfört med nuläget med ca 1,8 mkr/år och för BRB-organisationen med ca en mkr/år. Inledningsvis uppstår vissa kostnader för sambandstekniska förändringar som vi uppskattat till ca tre mkr.
Figur 7.'5 Varianter av 4 N.
7.4. Alternativ 4
7.4.1. Underalternativ
Vi har diskuterat ett stort antal geografiska avgränsningar av militär- och civilområdena i alternativ 4. Grundtanken i de underalternativ som vi ägnat mest uppmärksamhet är att slå samman fyra milo/civo i alternativ 6 till två. De underalternativ som därvid erhålls kan varieras något i syfte att uppnå vissa fördelar eller begränsa vissa nackdelar. Underalternativen kan delas in i två principiellt olika grupper.
Den ena gruppen bygger på en sammanslagning av de två nordligaste militär- och civilområdena och ger således ett stort milo/civo N. Vi kallar därför underalternativen 4 N. Där har vi prövat tre varianter enligt figur 725.
I grundvarianten som vi kallat 4 Na,slår vi också ihop milo/civo V och B till ett milo/civo VB. Milo/civo O och S är oförändrade jämfört med alterna- tiv 6.
I grundvarianten ligger Gävleborgs län och Kopparbergs län i olika milo/ civo. Främst från civila utgångspunkter är det ett önskemål att dessa två län hör till samma milo/civo, vilket föranlett oss att pröva varianten 4 Nb. Denna ger för övrigt också den jämnaste fördelningen av antalet län, dvs sex per civilområde. 4 Nb kan också jämföras med den indelning vi föreslagit i alternativ 5 och innebär i förhållande till detta alternativ en sammanslagning av milo/civo NN och ÖN.
Slutligen har vi prövat en variant (4 Nc) där milo/civo N inte blir fullt så stort som i de två andra varianterna. I förhållande till grundvarianten har vi där fört över Gävleborgs län till milo/civo Ö.
Främst i varianterna 4 Na och 4 Nc kan man diskutera en överföring av Hallands län till milo/civo S för att avlasta MB/CB VB. Vi har inte bedömt
det nödvändigt att närmare pröva denna fråga eftersom den inte påverkar val av alternativ.
Varianten 4 Nb är bättre än 4 Na såtillvida att Gävleborgs och Kopparbergs län hålls ihop i ett milo/civo, vilket framför allt för de civila totalförsvars- myndigheterna innebär en klar fördel. Varianten innebär också en bättre utformning av milo/civo V jämfört med milo/civo VB. Å andra sidan blir milo/civo N ännu större — två tredjedelar av hela Sveriges yta — vilket ökar svårigheterna främst på den militära sidan. MB N kommer att få alltför stora uppgifter såväl i fred som i krig.
Varianten 4 Nc ger en bättre balans mellan militär- och civilområdena än de andra två varianterna. En nackdel är att Gävleborgs län och Kopparbergs län förs till olika civilområden, men en fördel är att norra Upplandskusten—Gäv- lebukten ingår i samma milo/civo.
Vi har bedömt varianten 4 Na som den minst lämpliga. Vad gäller4 Nb och 4 Nc bedömer vi att 4 Nc ger en avsevärt jämnare fördelning mellan berörda militärbefälhavare. På den civila sidan skall fördelen med att civo N blir mindre i 4 Nc vägas mot nackdelen att Gävleborgs och Kopparbergs län skils åt. Totalt sett anser vi det emellertid angeläget att begränsa milo/civo N:s omfattning och förordar där/ör varianten 4 Nc.
Den andra gruppen av underalternativ bygger på en sammanslagning av milo/civo S och V och ger således ett stort milo/civo SV. Vi kallar därför underalternativen 4 SV. Även här har vi prövat tre varianter som framgår av figur 716.
I grundvarianten, som vi kallat 4 SVa, slår vi också ihop milo/civo B och NN till ett nytt milo/civo NN.
För att avlasta MB/CB NN har vi prövat två varianter där vi i den ena (4 SVb) fört Gävleborgs län och i den andra (4 SVc) Värmlands och Örebro län till milo/civo Ö. I varianten 4 SVc överensstämmer milo/civo NN och ÖN med den avgränsning som föreslagits i alternativ 5.
Figur 7:6 Varianter av 4 SV.
Främst i 4 SVa kan man överväga att föra hela Kalmar län till milo/civo O för att därigenom avlasta MB/CB SV. Vi anser emellertid att denna avlastning blir liten. En sådan åtgärd innebär också stora nackdelar för ledningen av luftförsvaret och för flera civila totalförsvarsfunktioner. Vi har därför inte närmare prövat den varianten.
14 SVc har vi också övervägt att föra Kopparbergs län till milo/civo M,som då kommer att sammanfalla med milo/civo Ö och B i alternativ 6. Uppgifterna för MB/CB M blir emellertid av mycket stor omfattning och dessutom tillkommer nackdelarna med att Kopparbergs och Gävleborgs län skils åt. Vi har därför inte heller prövat den varianten närmare. Den största nackdelen i varianterna 4 SV är det stora milo/civo SV med sina tio län. Att överföra ett eller två län till angränsande milo/civo är ingen framkomlig väg beroende på att en sådan överföring inte ger lämpliga milo/ civogränser. I samtliga varianter har därför milo/civo SV samma omfattning. Detta gäller även milo/civo ÖN. Det som skiljer varianterna åt är indelningen i mellersta Sverige. Vi har därför koncentrerat oss på att finna den variant som ger den bästa indelningen av landets mellersta delar i två milo/civo. De väsentligaste nackdelarna i 4 SVa är förknippade med milo/civo NN. Det gäller bl a det bristande näringsgeografiska sambandet mellan Värmlands _ och Örebro län och övriga län i milo/civo NN samt de glesa kommunika- tionerna i nord—sydlig riktning, framför allt i områdets västligaste delar. En annan nackdel är de stora och mycket splittrade uppgifter som kommer att åvila MB NN. Denne skall således i varianten 4 SVa vara beredd att ta upp djupförsvaret i Västerbotten men också i passen Vänern—Vättern—Hjälma- ren. MB NN skall vidare planlägga försvaret mot ett angrepp västerifrån, bl ai Värmland, och österifrån, bl a i Gävle- och Sundsvallsområdena. Vi anser att varianten 4 SVa är olämplig. I varianten 4 SVb minskas milo/civo NN med Gävleborgs län. Därigenom avlastas MB/ CB NN och norra Upplandskusten—Gävlebukten faller inom ett milo/civo. Å andra sidan skils Gävleborgs län från Kopparbergs län och tillgången till förbindelser i nord—sydlig riktning inom milo/civo NN blir ännu mer begränsad. Inte heller varianten 4 SVb ger en godtagbar indelning i milo/civo av landets mellersta delar. Då återstår varianten 4 SVc. Här har milo/civo NN fått en lämplig omfattning. Värmlands och Örebro län bildar tillsammans med milo/civo Ö det nya milo/civo M. Nackdelen i denna variant är att uppgifterna för MB/ CB M blir mycket stora och att norra Upplandskusten—Gävlebukten delas mellan två milo/civo. Å andra sidan finns det ett klart näringsgeografiskt samband framför allt mellan Örebro län — men också i viss män mellan Värmlands län —och Mälardalen. Vi bedömer nackdelarna med ett milo/civo M vara mindre än nackdelarna med milo/civo NN med den utformning detta har i varianterna 4 SVa och b. Vi förordar därför varianten 4 S Vc.
7.4.2. Överväganden
Vi har ocksåjämfört de två alternativen 4 Nc och 4 SVc som vi i fortsättningen kallar alternativ 4 N och alternativ 4 SV. Vi har kommit fram till att dessa är ganska svåra att skilja åt. För alternativ 4 N ligger de största problemen på den militära sidan och i norra Sverige, medan förhållandet är det motsatta för
alternativ 4 SV, dvs de största problemen ligger på CB och i södra Sverige. Vi har därför bedömt det angeläget att båda alternativen blir utförligt behandlade i den slutliga värderingen.
7.4.3. Utformning av alternativ 4 N
Den geografiska avgränsningen av militär- och civilområden som vi föreslår i alternativ 4 N framgår av figur 7:7. I förhållande till nuläget innebär alternativet att milo/civo V och B slagits samman till ett milo/civo VB samt att milo/civo NN och ÖN slagits samman till ett milo/civo N, varvid Gävleborgs län i sin helhet förts till milo/civo Ö.
Ledningen på högre regional nivå utövas i fred och krig av vardera fyra militär- och civilbefälhavare. För att i någon mån kompensera den minskade ledningssäkerheten i krig som alternativet innebär, föreslår vi att det i krigsorganisationen skall ingå en armékårchef med stab (jfr avsnitt 7.1.4), som står till ÖB:s förfogande som ledningsreserv.
Samtliga militär- och civilbefälhavare har de generella uppgifter och befogenheter som framgår av kapitel 5 med ett undantag och det gäller MB:s ansvar för jaktförsvaret m m. Inte heller i detta alternativ kan nämligen alla MB ges operativt ansvar för jaktförsvar m m. Utöver ansvar inom eget militärområde får således
Cl MB S ansvar för jaktförsvar m m inom milo VB söder Vänern, El MB Ö ansvar för jaktförsvar m m inom milo VB norr Vänern samt inom del av milo S (norra delen av Kalmar län) samt C] MB N ansvar för jaktförsvar m m inom del av milo Ö (norra delen av Gävleborgs län).
Även om strävan bör vara att på sikt anpassa sektorgränserna till milogrän- serna, så långt fackmässiga och ekonomiska skäl medger, torde komplika-
Figur 7.'7 Alternativ 4 N.
tionerna beträffande det delade ansvaret för jaktförsvaret m m för milo VB komma att bestå.
För MB VB innebär detta att han måste samverka med både MB 5 och MB Ö för att kunna samordna jaktförsvaret m m med andra resurser. Vidare synes MB VB:s möjligheter att i krig överta det fulla operativa ansvaret för luftförsvaret inom hela milo VB begränsade. Däremot bör MB VB även i alternativ 4 N ges stabsresurser för att i krig efter förstärkning kunna överta det fulla operativa ansvaret för luftförsvaret rn m inom milo VB söder Vänern samt därmed även ansvaret för jaktförsvar m m inom milo S.
Milo/civo N
Med hänsyn till behovet att avlasta MB N blir det nödvändigt att utse en militär chefi Norrbottens län, som under MB N har ansvaret för att i fred planlägga och i krig leda försvaret med markstridskrafter inom sitt område. Han skall också svara för samverkan med länsstyrelsen. Vi föreslår således att Norrbottens län utgör ett militärkommando (MKN). Uppgifterna för militär- kommandochef har behandlats i avsnitt 7.1.3 ovan. C MKN skall i krig vara samgrupperad med länsstyrelsen i Norrbottens län.
Förslaget att skjuta in en chef (C MKN) mellan MB N och fördelnings- cheferna (motsvarande) i Norrbottens län innebär ett avsteg från de ledningsprinciper i krig som för närvarande tillämpas och påverkar också lydnadsförhållandena i fred. Chefer för i fred organiserade arméförband (motsvarande) i Norrbottens län skall således vara underställda C MKN men lyda under MB N när det gäller mobiliseringsförberedelser och utbildning.
Vad gäller lokaliseringsfrågan finner vi det naturligt att den föreslagna militärkommandostaben får disponera nuvarande milostab ÖN:s lokaler i Boden. Även krigsuppehållsplatsen bör övertas av C MKN med stab, som där samgrupperas med länsstyrelsen och övriga samverkande myndigheter.
Att lokalisera även MB/CB N med stabsorgan till Boden bedömer vi. bl a från säkerhetssynpunkt, mindre lämpligt. Med hänsyn till existerande lokaler och krigsuppehållsplatser bör milo/civoledningen lokaliseras till Öster- sund.
Mot denna bakgrund har utgångspunkten för våra kostnadsberäkningar m ni varit att MB N med stab, CB:s kansli, miloförvaltningarna, byggnads— kontor och värnpliktskontor lokaliseras till Östersund. Inskrivningscentralen i Boden finns dock kvar. Även miloförvaltningarna och byggnadskontoret torde behöva ha kvar vissa resurser i Boden i form av lokalkontor eller motsvarande.
När det gäller luftförsvaret är planeringen för närvarande inriktad på en organisation med fyra sektorer. I alternativ 4 N kan man eventuellt slå samman sektor ÖN och NN till en sektor (sektor N), vilket innebär att en sektorstab dras in. En sådan åtgärd kan ge vissa besparingar.
Milo/civo VB
Inom milo/civo VB bör organisationen kunna följa de generella principerna. Med hänsyn till områdets storlek och det stora antalet uppgifter som kommer att åvila MB VB kan det vara lämpligt att armékårchefen med stab har vissa
krigsuppgifter inom området.
Vad beträffar lokaliseringen av milo/civoledningen gäller generellt att befintliga lokaler måste utnyttjas av kostnadsskäl. I milo/civo VB kan man således, liksom i alternativ 5, välja mellan att bygga upp den nya milo/ civoledningen kring nuvarande ledningsorgan i V eller B. De skäl för en uppbyggnad kring ledningsorganen i milo/civo V som framförts i avsnitt 7.3.2 gäller i allt väsentligt även här. Detta alternativ har också legat till grund för våra kostnadsberäkningar, vilket dock inte innebär något slutligt ställ- ningstagande i lokaliseringfrågan. MB med stab, CB:s kansli och byggnads- kontoret lokaliseras således till Skövde samt materiel- och verkstadsförvalt- ningarna till Karlsborg. Värnpliktskontoret lokaliseras till Göteborg och en inskrivningscentral blir kvar i Karlstad.
Övriga civila totalförsvarsmyndigheter
Här berörs i första hand televerket, som bör pröva möjligheterna att redan i fred anpassa sin indelning i radioområden till den nya milo/civoindelningen. Om detta inte kan ske, vilket i så fall främst torde gälla i milo/civo N och VB, kommer samverkansproblem att uppstå. För övriga civila totalförsvarsmyn- digheter bedömer vi att fredsorganisationen inte påverkas i nämnvärd grad. En omdisponering av krigsplanläggningskapaciteten kan dock bli nödvän- dig.
För vissa totalförsvarsmyndigheter kan det bli nödvändigt att i krig införa en extra ledningsnivå mellan högre regional nivå och den fredstida regionala indelningen, främst i milo/civo N och VB.
7.4.4. Personal och kostnader i alternativ 4 N
Personal- och kostnadsberäkningarna,som även innefattar MKN, framgår av bilaga D.
Förjb'rsvarsmakten innebär alternativet att antalet anställda vid milostaber och vid miloförvaltningarnas ledningsorgan,jämfört med läget i april 1978, minskar från 921 till 590, dvs med 331. Av dessa utgör 196 en direkt besparing, 47 erfordras för C MKN med stab och övriga 88 överförs till andra, främst lokala myndigheter. Härutöver har vi räknat med att besparingar om ca 45 personer bör kunna uppnås i samband med att två byggnadskontor och två värnpliktskontor utgår.
Individberoende kostnader (löner, hyror, materiel och tjänster) minskar med 240 x 0,117 = 28 mkr/år.
Ett visst investeringsbehov uppstår för kontorslokaleri fred (ca sex mkr). Detta minskas genom att vissa planerade investeringar inte längre blir nödvändiga (2,5 mkr). Vidare kan mark och byggnader till ett bokfört fondvärde av drygt tio mkr avvecklas. För krigsorganisationen har vi räknat med ett investeringsbehov av 15 mkr. Nettoinvesteringsbehovet blir därför ca åtta mkr.
För civila totalförsvarsfunktioner ökar kostnaderna för CB-kanslierna jämfört med nuläget med ca 1,5 mkr/år och för BRB-organisationen med ca en mkr/år. Investeringsbehovet för sambandstekniska förändringar har vi uppskattat till ca sex mkr.
Figur 7:8 Alternativ 4 S V.
7.4.5. Utformning av alternativ 4 SV
Den geografiska avgränsningen av militär- och civilområden som vi föreslår i alternativ 4 SV framgår av figur 7:8. I förhållande till nuläget innebär alternativet att milo/civo S och V slagits samman till ett milo/civo SV, att milo/civo Ö tillsammans med delar av milo/civo B (Värmlands och Örebro län) bildar milo/civo M och att milo/civo NN tillförts hela Gävleborgs län samt Kopparbergs län.
Liksom i alternativ 4 N utövas ledningen på högre regional nivå av vardera fyra militär- och civilbefälhavare. Även här föreslår vi att en armékårchef med stab (jfr avsnitt 7.1.4) ingår i krigsorganisationen och utgör ÖB:s ledningsreserv. Samtliga militär- och civilbefälhavare har de generella uppgifter och befogenheter som framgår av kapitel 5. I detta alternativ får således alla militärbefälhavare fullt operativt ansvar också för luftförsvaret, dock inte inom hela sitt militärområde. Vissa avvikelser finns nämligen även här mellan milogränser och sektorgränser. Således får MB Ö ansvaret för jaktförsvar m m för södra delarna av milo NN (Kopparbergs län och södra delen av Gävleborgs län) samt för del av milo SV (norra delen av Kalmar län). På sikt bör dock eftersträvas att sektorgränserna, så långt fackmässiga och ekonomiska skäl medger, bättre anpassas till milogränserna.
Milo/civo SV
Med hänsyn till de stora uppgifter som åligger MB/CB SV bedömer vi det nödvändigt att på något sätt avlasta dessa. Vi har därför räknat med att det i alternativ 4 SV organiseras ett militärkommando iSkåne (MKS). Militärkom- mandochefen svarar under MB för planläggning i fred och ledning i krig av försvaret med markstridskrafter i Skåne. På samma sätt som i MKN är således i Skåne insatta markstridskrafter, inklusive fördelningschefer(motsvarande),
underställda C MKS. Chefen för MKS skall också vara territoriell chefi Skåne och samverka med civila myndigheter. Vi anser det nämligen nödvändigt att C MKS samverkar direkt med berörda civila myndigheteri Skåne och inte via MB/CB SV. Fobef Fo 11 och 14 med staber får territoriella uppgifter som närmast kan jämföras med fördelningschefs. Uppgifterna för militärkom- mandochef har närmare behandlats i avsnitt 7.1.3.
Genom att en chef (C MKS) har skjutits in mellan MB SV och fördelningscheferna i Skåne har MB SV skilts från den s k armékårchefsupp- giften i Skåne, vilket innebärett avsteg från de ledningsprinciperi krig som för närvarande tillämpas. Härigenom påverkas också lydnadsförhållandena i fred. Chefer för i fred organiserade arméförband (motsvarande) i—Skåne skall således vara underställda C MKS men lyda under MB SV när det gäller mobiliseringsförberedelser och utbildning.
För att underlätta totalförsvarssamverkan i Skåne och samtidigt avlasta CB SV bör möjligheterna prövas att i krig organisera en länsstyrelse för hela Skåne. Vi har inte haft möjlighet att detaljstudera förutsättningarna för en sådan lösning. I vår fortsatta behandling av alternativ 4 SV har vi emellertid förutsatt att samverkansfrågorna i Skåne skall kunna ges en tillfredsställande lösning utan att en mellannivå på civil sida behöver uppstå. Om statsmak- terna skulle överväga att genomföra alternativ 4 SV med ett militärkom- mando i Skåne bör dock enligt vår uppfattning samverkansproblemen studeras särskilt innan slutligt beslut fattas. ' C MKS med stab bör lokaliseras till Kristianstad. MKS övertar också nuvarande MB S:s krigsuppehållsplats. C MKS samgrupperas med krigsläns- 1 styrelsen i Skåne och övriga samverkande myndigheter.
Att lokalisera även MB/CB SV till Kristianstad bedömer vi mindre lämpligt. Med hänsyn till existerande lokaler och krigsuppehållsplatser bör milo/civoledningen således lokaliseras till Skövde. Det finns i och för sig andra alternativ, tex Jönköping, men de har förkastats av ekonomiska skäl.
Mot denna bakgrund har utgångspunkten för våra lokalberäkningar m m varit att MB SV med stab, CB:s kansli och byggnadskontoret lokaliseras till ! Skövde, materiel- och verkstadsförvaltningarna till Karlsborg samt värn-
pliktskontoret till Göteborg. Inskrivningscentralen i Kristianstad finns dock kvar. Även miloförvaltningarna och byggnadskontoret torde behöva ha kvar vissa resurser i Kristianstad i form av lokalkontor eller motsvarande.
SOU 1978:77 Utformning av milo/civoalternativen 171 1 !
Milo/civo M
Inom milo/civo M bör organisationen kunna följa de generella principerna. Med hänsyn till det stora antalet uppgifter som kommer att åvila MB M kan det vara lämpligt att armékårchefen med stab ges vissa krigsuppgifter inom milo M.
Vad gäller lokalisering av milo/civoledningen anser vi det rimligt att den byggs upp kring nuvarande ledningsorgan i milo/civo Ö. Vi har således i våra kostnadsberäkningar utgått från att MB M med stab, CB:s kansli och byggnadskontoret lokaliseras till Strängnäs, att materiel- och verkstadsför- valtningarna lokaliseras till Enköping och värnpliktskontoret till Stockholms— området. Inskrivningscentralen i Karlstad blir kvar.
Milo/civo ÖN
Liksom i alternativ 5 och 6 avviker samverkansformerna i milo/civo ÖN från de allmänna principerna. MB ÖN samverkar således, utöver med CB ÖN m fl, direkt med länsstyrelsen i Norrbottens län (jfr avsnitt 5.3.3).
Övriga civila totalförsvarsmyndigheter
Liksom iövriga alternativ bör televerket pröva möjligheterna att redan ifred anpassa sin indelning i radioområden till den nya milo/civoindelningen. Om dettalinte kan ske, vilket i så fall närmast torde gälla i milo/civo SV och M. kommer samverkansproblem att uppstå. För övriga civila totalförsvarsmyn- digheter bedömer vi att fredsorganisationen inte påverkas i nämnvärd grad. En omdisponering av krigsplanläggningskapaciteten kan dock bli nödvän- dig.
För vissa totalförsvarsmyndigheter kan det bli nödvändigt att i krig införa en extra ledningsnivå mellan högre regional nivå och den fredstida regionala indelningen, främst i milo/civo SV.
7.4.6. Personal och kostnader i alternativ 4 SV
Personal- och kostnadsberäkningarna, som även innefattar MKS, framgår av bilaga D.
Förförsvarsmakten innebär alternativet att antalet anställda vid milostaber och vid miloförvaltningarnas ledningsorgan, jämfört med läget i april 1978, minskar från 921 till 594, dvs med 327. Av dessa utgör 190 en direkt besparing, 47 erfordras för C MKS med stab och övriga 90 överförs till andra, främst lokala myndigheter. Härutöver har vi räknat med att besparingar om ca 40 personer bör kunna uppnås i samband med att två byggnadskontor och två värnpliktskontor utgår.
Individberoende kostnader (löner, hyror, materiel och tjänster) minskar med 230 x 0,117 = 27 mkr/år.
Ett visst investeringsbehov uppstår för kontorslokaler i fred. Detta motsvaras dock mer än väl av planerade investeringar som inte blir nödvändiga. För krigsorganisationen har vi räknat med ett investeringsbehov av 15 mkr. Å andra sidan kan mark och byggnader till ett bokfört fondvärde om drygt 17 mkr avvecklas. Vi anser att dessa investeringsbehov och frigjorda resurser i stort tar ut varandra.
För civila totalförsvarsfunktioner ökar kostnaderna för CB-kanslierna med ca 1,5 mkr/år och för BRB-organisationen med ca en mkr/år. Investerings- behovet för sambandstekniska förändringar har vi uppskattat till ca sex mkr.
Vi har inte beräknat några kostnader för att organisera en krigslänsstyrelsei Skåne.
7.5. Alternativ 3
Att dela in landet i tre milo/civo kan knappast ske på så många olika sätt. I söder blir det nödvändigt att slå ihop nuvarande milo/civo S och V och i norr
nuvarande milo/civo NN och ÖN. Då återstår således att slå ihop milo/civo Ö och B. Sedan kan man diskutera om något enskilt län skall föras till det ena eller andra området, men den diskussionen anser vi inte att det finns anledning att nu gå in närmare på. Vår skiss till indelning i tre milo/civo framgår av figur 7:9.
En indelning i tre militärområden är lämplig med hänsyn till behovet av operativ och fackmässig ledning av luftstridskrafterna. För operativ och fackmässig ledning av sjöstridskrafterna är indelningen godtagbar.
För den operativa och fackmässiga ledningen av markstridskrafter enligt nu gällande principer — dvs att även armékårchefsuppgiften skall åvila MB — liksom för den territoriella verksamheten är indelningen olämplig. Vi anser att områdena är alldeles för stora för att en chef skall kunna leda verksamheten över så stora ytor och vid så många direkt underställda enheter. Det blir därför nödvändigt att skjuta in en nivå mellan MB och fobef/fördelningschefer.
För ledning av verksamheten inom totalförsvarets civila delar är indel- ningen olämplig. Detta gäller framför allt de två södra civilområdena, som båda innefattar tio län.
Om militär- och civilbefälhavarna skall kunna lösa sina uppgifter krävs det någon form av mellannivå i samtliga milo/civo för ledning av markstrids- krafter, territoriell verksamhet och det civila försvaret. Om sådana radikala förändringar av den högre regionala ledningen skall övervägas bör enligt vår uppfattning eri förutsättningslös studie genomföras av ledningen i krig på nivåerna under den centrala och olika ledningsprinciper diskuteras. Detta är ett omfattande arbete som — om det skall genomföras — närmast bör ses som ett led i perspektivstudierna. Vi anser inte detta vara vår uppgift eftersom deti direktiven förutsatts att de principiella grunderna för den regionala ledningen som angavs i prop 1964:109 och l966:110 i huvudsak alltfort bör gälla. Då vi anser att ett alternativ med enbart tre milo/civo inte kan förenas med dessa principer behandlar vi inte detta alternativ i fortsättningen.
Figur 7:9 Alternativ 3.
Figur 7:10 Alternativens geografiska utformning.
7.6. Sammanfattning
Vi har i detta kapitel redovisat våra synpunkter på hur milo/civoindelningen och milo/civoledningen i de olika alternativen bör utformas.
Vi har kommit till att ett alternativ med endast tre milo/civo inte är förenligt med nuvarande principer för ledning och samverkan på regional nivå. Alternativet ligger således utanför ramen för våra direktiv, och vi har därför inte behandlat det mera. Vi har kommit till att följande fem alternativ måste värderas, nämligen
D två alternativ med sex milo/civo, :i ett alternativ med fem milo/civo, Cl två alternativ med fyra milo/civo.
Det enda som skiljer de två alternativen med sex milo/civo åt är de personalresurser som disponeras. Vi kallar alternativen "alternativ 6" respektive ”alternativ 6, minus 150”.
Alternativens benämningar och geografiska utformning framgår av figur 7:10.
8. Värdering av milo/civoalternativen
Avgörande för vår bedömning av de olika alternativen är hur dessa uppfyller de krav som ställs på den högre regionala ledningen och indelningen samt vilka besparingsmöjligheter som finns.
Av kapitel 4 framgår att ledningsorganisationen för försvarsmaktens del skall utformas främst utifrån de krav som invasionsförsvaret ställer. För de civila delarna av vån försvar är huvuduppgiften att skydda befolkning och egendom samt — i vidaste bemärkelse — trygga folkförsörjningen och vidmakthålla försvarsviljan. Det är således milo/civoledningensfunktionsdug- lighet l krig samt vid omställningen från fred till krig som i första hand är avgörande när de olika alternativen skall bedömas. Funktionsdugligheten i krig påverkas bl a av hur omfattande ledningsuppgifterna blir, om erforderliga förberedelser gjorts i fred och om lednings- och samverkansförhållandena i övrigt är goda. Därutöver finns det givetvis en mängd andra faktorer som påverkar milo/civoledningens funktionsduglighet,t ex chefernas förmåga till samarbete eller stabs- och sambandsförbandens förmåga att upprätthålla sambandet. Faktorer av det senare slaget ligger emellertid utanför ramen för vårt utredningsuppdrag och behandlas inte här.
Vi har ansett det angeläget att försöka beskriva och kvantifiera milo/ civoledningarnas uppgifter i de olika alternativen såväl i krig som vid mobilisering och under fredsförhållanden. Detta redovisas i avsnitt 8.1—8.5 och då belyser vi i första hand skillnaderna mellan alternativen.
I avsnitt 8.6 redovisas vissa förhållanden i övrigt, som påverkar bedöm- ningen av alternativen inklusive besparingsmöjligheterna. I avsnitt 8.7 sammanfattar vi vår bedömning av milo/civoalternativen och i 8.8 redovisas vårt förslag.
Bedömningarna avser i första hand förhållanden som sammanhänger med antalet milo/civo och den geografiska avgränsningen av dessa. Därför erhålls ingen skillnad mellan de båda alternativen med sex milo/civo eftersom det enda som skiljer dem åt är personalresursernas omfattning. Värderingen av ”alternativ 6, minus 150” redovisar vi i samband med den sammanfattande värderingen av de olika alternativen i avsnitt 8.7.
Vissa av de krav som vi ställer på den högre regionala ledningen och indelningen uppfylls i alla alternativen. De blir därför inte alternativskiljande och behandlas inte i detta sammanhang. Följande krav uppfylls generellt om våra förslag i kapitel 5 och 6 genomförs.
El Militär- och civilområden sammanfaller och omfattar hela Fo/län.
[] MB och CB har tillräckliga befogenheter för att i fred förbereda och i krig leda totalförsvarsåtgärderna inom militär- och civilområdet. [] Förutsättningarna är goda för en effektiv samverkan i fred och krig mellan MB, CB och övriga chefer inom totalförsvaret på högre regional nivå. El Erforderlig klarhet råder i fråga om olika chefers inbördes befogenheter och skyldigheter.
8.1. MB:s uppgifter i krig
Som framgår av målsättningen för totalförsvaret är invasionsförsvar försvars- maktens och därmed också Mst viktigaste uppgift. Vi har därför funnit det nödvändigt att försöka bedöma omfattningen av de ledningsuppgifter som en MB kan ställas inför i krig och hans möjligheter att på ett tillfredsställande sätt kunna lösa dessa.
Vi vill redan här framhålla att MB:s möjligheter att lösa sina krigsuppgifter givetvis är beroende av om han disponerar erforderliga krigsförband. Det är dock en fråga som vi inte haft anledning att gå in på. Vårt problem är att bedöma om hans ledningskapacitet är tillräcklig för att på ett godtagbart sätt leda verksamheten inom militärområdet. Vi behandlar således MB:s ledningsuppgifter och hans möjligheter att fullgöra dem.
Eftersom MB:s ledningsuppgifter i krig beror av angriparens åtgärder har vi ansett det nödvändigt att föra vissa resonemang kring tänkbara invasions- områden och mål för en angripare som bakgrund till våra bedömningar av de olika alternativen. De resonemang som vi för bygger på rent geografiska forutsattmngarsamtförekomst av vägar, hamnar, flygfältosv. De utgårockså från att primära mål för en angripare kan vara Nordkalottområdet, Östersjö- utloppen, inklusive södra Norge, samt Trondheim—Sundsvallsavskärningen. Inom landet är bl a sjöpassen i linjen Stockholm—Uddevalla viktiga och således tänkbara mål för en luftinvasion. Detta är ingenting nytt för den som följt den allmänna militärpolitiska debatten eller läst försvarsutredningarnas betänkanden.
Det finns också andra mål än dem vi nämnt ovan men som vi av sekretesskäl inte kan ta upp. Vi anser emellertid att detta förhållande inte påverkar de slutsatser som vi redovisar i detta avsnitt.
8. 1 . 1 MB:s ledningskapacitet
MB:s huvuduppgift är att försvara militärområdet.
Inom ramen för ett angrepp mot Sverige kan anfall i olika former riktas mot olika delar av landet. Varje sådant anfall, stort som litet, skall mötas av våra stridskrafter. Försvaret inom avgränsade geografiska områden skall ledas inom ramen fören operationsplan och under ledning av en operativ chef, MB. Denne skall sätta in disponibla mark-, sjö- och luftstridskrafter och andra resurser av stödkaraktär så att maximal försvarseffekt erhålls. Försvaret måste kunna föras mot alla typer av anfall och över hela området.
Invasionsförsvaret skall enligt målsättningen för totalförsvaret vara försvarsmaktens huvuduppgift och det är försvar mot gräns-, kust- eller luftinvasion som ställer de största kraven på MB:s ledningskapacitet.
Principerna för försvarets förande har tidigare redovisats i kapitel 4.
En grundprincip vid utformningen av den högre regionala ledningsorga- nisationen har varit att MB skall kunna leda en försvarsoperation. MB:s huvuduppgift ärdärvid, som redan nämnts, att leda och samordna mark-, sjö- och luftstridskrafternas verksamhet.
I de fall flera chefer för mark-, sjö- respektive luftstridskrafter är direkt underställda MB ingår det givetvis också i MB:s uppgifter att reglera och samordna verksamheten mellan dessa. När det gäller sjö- och luftstrids- krafter innebär detta i regel inga problem. För fackmässig ledning av sjö- respektive luftstridskrafter disponeras i framtiden i regel endast ett lednings- organ per militärområde.
För fackmässig ledning av markstridskrafterna däremot disponerar MB ett flertal chefer (fördelningschefer, fobef m fl). I en kraftsamlingsriktning där flera fördelningar sätts in har MB således också uppgifter som närmast kan jämföras med en armékårchefs.
Det finns minst två förhållanden som kan bli gränssättande för MB:s ledningskapacitet i krig. Dels kan den operativa ledningsuppgifteri, dels armékårchefsuppgiften bli för stor. Innan dessa uppgifter var för sig blir för stora torde sannolikt summan av uppgifterna bli MB och hans stab övermäktiga. Problemet kan belysas med följande exempel.
Om vi antar att angriparen genomför en kustinvasion söder Mälaren, som något senare följs upp med en mindre landstigning eller luftlandsättning norr Mälaren, t ex i Öregrundsområdet, är detta operativt sett ett ansvar för MB Ö. I kraftsamlingsriktningen söder Mälaren sätter MB Ö in flera fördelningar, och hans kapacitet som armékårchef tas här i anspråk. I Öregrundsområdet samordnas markstridskrafternas verksamhet av en fobef eller eventuellt av en fördelningschef. Om angriparen skulle vinna framgång norr Mälaren och förstärka sina styrkor där måste förband tillföras genom ÖB:s försorg. MB Ö har då hamnat i den situationen att försvaret av östra Mellansverige, i varje fall på marken, måste föras som två mer eller mindre fristående försvars- operationer, en norr och en söder om Mälaren. Om MB Özs operativa ledningskapacitet är tillräcklig kan diskuteras, men det torde vara uppenbart att MB Ö inte har kapacitet att lösa armékårchefsuppgiften i två helt olika områden samtidigt.
Om MB Ö skall klara ledningen i en sådan situation torde det vara nödvändigt att avlasta honom armékårchefsuppgiften i den ena riktningen, så att han kan koncentrera sig på den operativa uppgiften samt armékårchefs- uppgiften i den andra riktningen. Därvid införs en ny nivå (armékårchef) mellan MB och fördelningscheferna. Detta innebär andra ledningsprinciper än de som för närvarande tillämpas.
Den andra möjligheten att lösa problemen i detta exempel är att avlasta MB Ö ansvaret norr Mälaren och låta en annan chef leda försvaret där direkt under ÖB. Försvaret i östra Mellansverige förs då som två försvarsoperatio- ner, som leds av var sin chef, en norr Mälaren och en söder Mälaren. Nu gällande principer för ledning av markstridskrafter kan härigenom bibehållas, men samtidigt kompliceras den operativa ledningen av sjö- och flygstrids- krafter. Båda lösningarna har således sina svagheter.
Med de ledningsprinciper som nu tillämpas — dvs MB är tillika armékårchef — har en MB således inte kapacitet att leda försvaret mot mer än ett större
invasionsföretag. Om en MB tvingas leda försvar mot flera större invasions- företag — och risken för detta ökarju färre MB vi har — måste en nivå mellan MB och fördelningarna föras in. Vi anser att det är olämpligt att införa en sådan mellannivå som ett normalförfarande i fred och har därför bl a förkastat ett alternativ med tre milo/civo. Den bör dock kunna utnyttjas i undantags- fall och som ett reservförfarande i krig.
Vi ansluter oss också till principen att MB skall kunna leda en försvars- operation. Sannolikheten för att mer än ett stort upplagt invasionsföretag sätts in mot ett och samma militärområde bör därför vara liten. Risken för att detta ändå sker kan vi dock inte bortse från. Det måste därför finnas möjligheter att avlasta en MB vissa ledningsuppgifter. Detta gäller i större eller mindre utsträckning i alla alternativ.
8.1.2. Sannolikhet för/lera stort upplagda invasionsföretag
Det är givetvis vanskligt att bedöma var större invasionsföretag kan komma att sättas in mot vårt land. Men det är också klart att de militärgeografiska förutsättningarna, en angripares transportresurser, de mål som angriparen kan tänkas vilja uppnå m m gör att vissa områden måste bedömas vara mera sannolika än andra.
Det är också svån att bedöma hur många stora invasionsföretag en angripare har kapacitet att sätta in mot oss. Även här har vi gjort vissa antaganden som redovisas i det följande.
När det gäller invasion genom luften kan sådana rent teoretiskt sättas in mot många områden i vårt land eftersom tänkbara mål finns i hela landet. En luftinvasion — med det avser vi ett fristående företag som sätts in på djupet av vårt territorium — kräver emellertid så omfattande och exklusiva resurser att en angripare bedöms ha möjlighet att sätta in endast en stort upplagd luftinvasion mot oss. Angriparen måste också ha rimliga förutsättningar att inom relativt begränsad tid (en å två veckor) markvägen nå kontakt med de luftlandsatta styrkorna. Sannolikheten för att en helt fristående luftinvasion sätts in på djupet av vårt territorium bedöms därför som relativt liten, i varje fall så länge angriparen inte fått fast fot på svensk mark. Osäkerheten i denna bedömning är emellertid stor, och under alla omständigheter måste alterna- tiva förfaranden finnas när det gäller att leda försvar mot luftinvasion. Luftlandsättningar i större eller mindre omfattning är ofta ett led i en förestående eller redan igångsatt gräns- eller kustinvasion och bör då ses som en del av denna.
Vårt land är till stor del omgivet av hav, vilket är en fördel för oss. En kustinvasion är nämligen ett omfattande och riskabelt företag i varje fall så länge en angripare måste räkna med kraftig motverkan under överskepp- ningen och vid landstigningen. Mot den bakgrunden och med nuvarande styrka hos vårt försvar bedöms en angripare inte ha kapacitet, eller vara beredd ta risken, att samtidigt eller med kort tidsförskjutning utföra mer än en stort upplagd kustinvasion mot oss. Även om utvecklingen ger angriparen ökade möjligheter härvidlag bedömer vi sannolikheten liten för två stort upplagda kustinvasioner samtidigt. Om våra möjligheter minskar att tillfoga angriparen förluster under överskeppningen, ökar också risken för kustinva- sioner. Hunivida ett anfall över Öresund skall ses som en kustinvasion kan
diskuteras. Vi bedömer det dock inte osannolikt att en angripare kan disponera kapacitet för både ett anfall över Öresund och en stort upplagd kustinvasion. De områden, som med hänsyn till bl a en angripares primära mål, bedöms som mest sannolika för kustinvasion är — utan inbördes prioritering — Sundsvallsområdet, östra Mellansverige (norr och söder Mälaren), Skåne samt Västkusten.
När det slutligen gäller anfall över landgräns är det uppenbart att två områden i första hand medger uppladdning och utgångsgruppering av så stora stridskrafter att en långt syftande gränsinvasion kan sättas in mot oss, nämligen från öster mot norra Sverige och från väster mot Mellansverige. Givetvis kan anfall sättas in västerifrån även mot Norrland men inte av samma omfattning.
Rent teoretiskt skulle en angripare samtidigt kunna sätta in två stort upplagda gränsinvasioner, en kustinvasion samt en luftinvasion. Eventuellt kan dessutom anfall över Öresund ifrågakomma. En sådan insats förutsätter dock att vi är inringade eller angripna av båda stormaktsblocken, vilket ger andra säkerhetspolitiska utgångspunkter än de nuvarande.
8.1.3. Flexibilitet och uthållighet
Flexibilitet är förmåga att anpassa sig till omständigheterna. Uthålligheten hänger på sätt och vis ihop med flexibiliteten och är i stor utsträckning beroende av antalet ledningsorgan och möjligheterna att utnyttja dem.
Flexibilitet och uthållighet förutsätter att ledningskapacitet kan omdispo- neras, vilket underlättas om olika alternativ planerats och förberetts. Eftersom allt inte kan förutses, än mindre planeras, måste det dessutom finnas möjligheter att improvisera. .
Reservförfaranden (planlagda eller improviserade) kan behöva tillgripas, tex när en milo/civoledning satts ur funktion eller när en MB/CB inte längre bedöms kunna lösa alla sina uppgifter.
En milo/civoledning som satts ur funktion kan ersättas på två sätt. Antingen kan en ny ledning byggas upp genom reorganisation inom milo/ civo, eventuellt kombinerat med att ledningsresurser i reserv (ledningskader, armékårchef med stab e (1) tillförs, eller också får angränsande MB/CB ta över hela eller delar av området. Problemen torde bli störst på den civila sidan där man inte har samma flexibilitet i organisationen som på militär sida.
Om en MB genom angriparens handlande får för stora uppgifter kan i princip följande åtgärder vidtas.
El En angränsande MB övertar delar av området. Härvid uppstår problem när det gäller samverkan med de civila myndigheterna, något som vi behandlat i kapitel 6. Vidare kan det uppstå komplikationer för den operativa ledningen av sjö- och flygstridskrafter. El MB förstärks med ett ledningsorgan, t ex en armékårchef med stab, vilket innebär en avlastning av ”armékårchefsuppgiften” men också att en mellannivå inrättas för ledning av markstridskrafter. MB behåller det operativa och territoriella ansvaret inom hela militärområdet. Det är att märka att det saknas möjligheter att avlasta CB på motsvarande sätt. |:] En del av militärområdet avgränsas och ställs direkt under ÖB. Ledningen
utövas av redan befintlig chef(t ex fobef eller militärkommandochef) eller av reservledningsorgan om sådant disponeras. Problem uppstår när det gäller ledning av jaktförsvar m m och av sjöstridskrafter samt samverkan med de civila myndigheterna. Om det avgränsade området omfattar ett helt län begränsas samverkansproblemen militärt/civilt på denna nivå. I stället kan problem uppstå främst i samband med att berörd länsstyrelse skall ställas direkt under regeringen.
Vi har redan tidigare konstaterat att möjligheter till reservförfaranden måste finnas i alla alternativ. Ett ingrepp i den ordinarie ledningsorganisationen medför emellertid nästan alltid stora problem, främst för de civila myndig- heterna och för samverkan inom totalförsvaret.
8.1.4. Jämförelse mellan alternativen
Mot ovanstående bakgrund har vi bedömt de olika milo/civoalternativen när det gäller omfattningen av MB:s uppgifter i krig och möjligheter till reservförfaranden.
I alternativ 6 bedöms risken vara liten för att mer än ett stort upplagt invasionsföretag samtidigt sätts in mot ett och samma milo/civo. Flank(del-)- operationer är dock alltid tänkbara. Denna bedömning gäller både i nu rådande och i andra tänkbara militärpolitiska lägen. Möjligheterna att leda försvaret på djupet är goda. Det finns "bakre" MB i både södra, mellersta och norra Sverige.
Behovet att avlasta MB i angripet militärområde bedöms vara litet och gäller framför allt försvar mot luftinvasion eller uppfångande av genombrott på djupet. Möjligheter till reservförfaranden finns och består främst i att en annan MB tar över en del av ledningsuppgifterna. Reservledningsmöjligheter kan också organiseras, t ex genom att man förstärker en fördelningsstab eller en fostab personellt och med sambandsresurser. Möjligheterna till reservför- faranden bedöms väl svara mot behoven.
Sammanfattningsvis bedöms sannolikheten vara liten för att någon MB får för stora ledningsuppgifter i krig, dvs att det skall uppstå ett behov att leda mer än en försvarsoperation inom något militärområde. Om så ändå skulle bli fallet finns goda möjligheter till reservförfaranden.
Ialternativ5 bedöms risken i nu rådande militärpolitiska läge vara liten för att mer än ett stort upplagt invasionsföretag samtidigt sätts in mot ett och samma milo/civo. I ett ändrat militärpolitiskt läge, och sedan uppladdning med stormaktsstridskrafter ägt rum i Danmark och södra Norge, ökar emellertid sannolikheten för att två stort upplagda invasionsföretag (en kust- och en gränsinvasion) samtidigt kan sättas in mot det nya milo/civo V. Att i ett sådant läge avlasta MB V genom att föra över Värmlands län till MB NN bedöms inte lämpligt. Hallands län kan visserligen föras över till milo/civo S, men detta innebär inte någon större avlastning för MB V. De möjligheter som återstår är att avdela ett kårområde (motsvarande) i Värmlands län och eventuellt ställa armékårchefen direkt under ÖB.
Åtgärder av detta slag måste vidtas senast då uppladdning med stormakts— stridskrafter påbörjas i Norge. Att åtgärden som sådan behöver vidtas är givetvis en nackdel, men den begränsas något av att en armékårchef med stab
disponeras i krig, att den ne kan ha förberett uppgiften i fred och att vi torde få viss förvarning innan ett angrepp kan sättas in från södra Norge.
Möjligheterna att leda försvaret på djupet har försämrats i förhållande till alternativ 6 genom att en milo/civoledning (MB/CB B) har utgått.
Behovet av reservförfaranden framför allt inom det nya milo/civo V har ökat, vilket hänger samman med de förhållanden som beskrivits i det föregående. Möjligheterna att tillgodose detta behov har minskat genom att en milo/civoledning fallit bort och genom att kvarvarande milo/civoled- ningar fått ökade uppgifter och därigenom mindre utrymme för att ta på sig ytterligare uppgifter. I viss mån kompenseras detta på militär sida genom att en armékårchef med stab kan mobiliseras.
Vi anser att alternativ 5 ger sämre ledningssäkerhet i krig än alternativ 6, men skillnaden bedöms vara måttlig.
I alternativ 4 N bedöms risken stor att — efter uppladdning med stormakts- stridskrafter i Finland — två stort upplagda invasionsföretag (en kust- och en gränsinvasion) samtidigt kan komma att sättas in mot milo/civo N. Efter uppladdning med stormaktsstridskrafter i Norge och Danmark kan två samtidiga företag också riktas mot milo/civo VB. Risken för att både milo/ civo N och VB blir utsatta för två stora invasioner bedöms dock vara liten.
Uppgifterna i milo N kan i vissa lägen ganska snart bli MB N övermäktiga. Förändringar i ledningsorganisationen kan därför behöva göras strax före eller i samband med att ett angrepp inleds, vilket självfallet gör förändringen extra komplicerad. Den ändring i ansvarsfördelningen som ligger närmast till hands är att låta chefen för militärkommando Norrbotten (C MKN) överta det operativa ansvaret för militärkommandot direkt under ÖB. Alternativt bibehålls de operativa ansvarsförhållandena, och MB N tilldelas en armékår- chef med stab för milo N:s södra del. I båda fallen uppstår komplikationer för den operativa ledningen. Frågan är också, i vilket läge ändringen skall göras. Måste den göras tidigt, dvs redan när stormaktsstyrkor baseras i Finland och/ eller Norge, så måste man starkt ifrågasätta lämpligheten av alternativ 4 N. Skall ändringen göras sent, dvs först när ett invasionshot föreligger mot södra delarna av milo N, ökar risken för att ändringarna måste genomföras under pågående operationer.
Om hotet mot milo VB ökar kommer även där att uppstå behov av förstärkningar i ledningsorganisationen. De lösningar som synes möjliga är att sätta in en armékårchef med stab, direkt under ÖB eller möjligen under MB VB, med ansvar för försvaret i nuvarande milo B. En sådan åtgärd innebär en mängd problem, framför allt för totalförsvarssamverkan.
I alternativ 4 N minskar även möjligheterna att leda försvaret på djupet av vårt territorium eftersom två ”bakre” MB har utgått. Behovet att tillgripa reservförfaranden kan uppstå tidigt, tex om stormaktsstridskrafter statio- neras i Finland. Reservledningsmöjligheterna är mindre än i alternativ 5 och bedöms inte täcka behoven.
Sammanfattningsvis bedöms risken vara stor att MB N ganska snabbt kan få för stora ledningsuppgifter med ändringar i ledningsorganisationen som följd. I ett senare skede kan även MB VB få för stora uppgifter. Möjligheterna till ledning av försvaret på djupet och till reservförfaranden är begränsade och bedöms inte täcka behoven. Sammantaget bedöms alternativ 4 N vara
avsevärt sämre än såväl alternativ 6 som 5.
I alternativ 4 SV bedöms risken vara liten för att mer än ett stort upplagt invasionsföretag samtidigt kan komma att sättas in mot ett och samma milo/ civo i nu rådande militärpolitiska läge. Vid förändringar i det militärpolitiska läget, förändringar som kan ske inom loppet av några veckor, ökar emellertid risken för att två stort upplagda invasionsföretag samtidigt sätts in mot milo/ civo M. Inte heller inom milo/civo SV kan risken för två invasionsföretag uteslutas. I motsats till alternativ 4 N bör man i detta alternativ kunna räkna med en tidsfrist på minst några veckor innan detta hot kan förverkligas. Denna tidsfrist är emellertid inte tillräcklig för att organisera nya milo/ civoledningar.
Även det stora antalet underställda chefer innebär givetvis en extra belastning på framför allt MB SV men också på MB M.
De åtgärder som kan vidtas för att avlasta berörda MB kan vara att förstärka fostab 52, så att fobef kan leda markstridskrafterna i Värmland, alternativt att sätta in en armékårchef med stab i Värmland. Behov att sätta in en armékårchef finns också i milo SV.
Liksom i alternativ 4 N minskar möjligheterna att leda försvaret på djupet eftersom två ”bakre” MB utgått. Behovet att tillgripa reservförfaranden är stort även om det i nu rådande militärpolitiska läge inte synes uppkomma lika snabbt som i alternativ 4 N. Reservledningsmöjligheterna är mindre än i alternativ 5 och bedöms inte täcka behoven. Sammanfattningsvis bedöms risken vara stor att endera MB SV eller MB M, eller båda, får för stora ledningsuppgifter i krig, främst sedan stormaktsstridskrafter baserats i Danmark och Norge. Möjligheterna till ledning av försvaret på djupet och till reservförfaranden är begränsade och bedöms inte täcka behoven. Sammantaget bedöms alternativ 4 SV avsevärt sämre än såväl alternativ 6 som 5.
8.2. CB:s uppgifter i krig
På högre regional nivå är CB högsta civila totalförsvarsmyndighet. CB skall i samråd med MB verka för att det civila och militära försvaret samordnas och att tillgängliga resurser fördelas och utnyttjas så att försvarsansträngningarna främjas. CB:s inriktning och samordning av verksamheten hos civila myndigheter och organisationer skall anpassas till en för MB/ CB gemensam grundsyn för försvarets förande.
CB:s samordningsansvar gäller
D mellan länen inom civilområdet, Cl i förhållande till och mellan övriga civila totalförsvarsorgan samt El mellan det militära och det civila försvaret.
Samordningsansvaret täcker därmed praktiskt taget alla samhällsfunktio-
ner. CB:s uppgifter har delvis en annan karaktär än MB:s, vilket beror på att CB
inte har samma befogenheter på den civila sidan som MB har på den militära och inte heller någon motsvarighet till de högre krigsförband som är direkt
underställda MB. Verkställighetsresurserna disponeras av länsstyrelserna och/eller andra civila totalförsvarsorgan. CB:s roll är inriktande och samord- nande inom det civila försvaret och gentemot försvarsmakten. CB skall inrikta och samordna civila totalförsvarsåtgärder som berör mer än ett län (t ex utrymningar och undanförsel), samt inom civilområdet prioritera behoven av och fördela tillgängliga stödresurser (tex sjukvårds- och trans- portresurser) enligt lägets krav. Självfallet måste också CB i samråd med MB se till att operativa åtgärder från militär sida samordnas med och följs upp av det civila försvaret.
Med hänsyn till spännvidden på CB:s uppgifter ställs delvis andra krav på CB än på MB. Genom att CB:s ansvar i princip gäller alla samhällsfunktioner och de prioriteringar han gör måste grunda sig på en helhetsuppfattning om läget inom civilområdet är kraven på överblick mycket stora. Det är då av naturliga skäl en fördel att civilområdet inte är alltför stort, och att området har en relativt ensartad struktur med en naturlig samhörighet mellan områdets olika delar. För att en ordnad rapporterings- och orderverksamhet skall kunna upprätthållas krävs också att antalet samverkande och underly- dande myndigheter är begränsat.
Samhällets sårbarhet har ökat och kommer sannolikt fortsätta att öka på grund av utvecklingen inom skilda områden. Detta sker bl a genom en växande koncentration av verksamheten inom olika samhällssektorer, ökande komplexitet i många samhällsfunktioner och ökande specialisering, t ex inom näringslivet. Det enskilda länets självförsörjningsgrad blir därigenom allt mindre och CB kommer i större utsträckning än nu att behöva gripa in i olika samhällssektorer. Detta har ju också varit ett av motiven för vårt förslag att redan i fred ge CB länsövergripande befogenheter när det gäller planläggningen inom vissa områden.
Den nya militära operativa planläggningen innebär en ökad inriktning mot försvar på djupet. Genom att stridsområdena utvidgas får man i framtiden räkna med att civilbefolkning och civila samhällsfunktioner i högre grad än tidigare kan komma att drabbas av stridshandlingar på marken även på djupet av vårt territorium. En sådan förändring innebär ökade problem även för ledningen av totalförsvarets civila delar, samtidigt som betydelsen och omfattningen av militär/civil samverkan ökar. Vi vill bara peka på problemen med utrymningar. När och hur många gånger skall t ex befolkningen flyttas undan en framryckande angripare? Kravet på samverkan militärt/ civilt ökar också genom det militära försvarets ökade behov av att utnyttja samhällets civila resurser.
Som framgår av resonemanget ovan har CB en nyckelroll på högre regional nivå i de samlade militära och civila försvarsansträngningarna, och samråd mellan MB och CB måste föregå flertalet större beslut som fattas på denna nivå. Utvecklingen såväl inom samhället som helhet som inom det militära försvaret gör att CB:s uppgifter i krig rent allmänt kommer att öka väsentligt i både omfattning och betydelse. Det är mot denna bakgrund angeläget att ett civilområde inte är av den storleken att CB:s ledningskapacitet splittras på alltför många stora uppgifter.
CB:s uppgifter i krig spänner således över alla samhällsfunktioner. Arbetsvolymen bestäms emellertid ytterst av
Cl en angripares inverkan och de åtgärder som detta föranleder, Cl antalet län som skall samordnas och länens struktur (innehåll), D ledningsförhållandena för övriga civila totalförsvarsorgan samt [1 samverkansbehovet med MB.
Vid en beskrivning av CB:s ledningsuppgifter i krig kan åtskillnad göras mellan landets södra och norra delar. Dessa områden har i mycket stor utsträckning olikartade problem och ställer olika krav på ledningskapaci- tet.
I södra Sverige är ledningsuppgifternas omfattning starkt styrd av befolk- ningskoncentrationerna i Stockholms- och Göteborgsregionerna samt i Skåne. Befolkningskoncentrationer innebär också koncentration av närings- liv m m. Områdena är i flera avseenden överskottsområden, i vissa fall med avgörande betydelse för hela landets försörjning. Dessa förhållanden innebär mycket stora ledningsuppgifter, bla i vad avser utrymningar samt undan- försel och förstöring av förnödenheter. Samtidigt karaktäriseras dessa områden av att länen till ytan är mycket små, vilket gör att praktiskt taget varje åtgärd av någon omfattning får omedelbara effekter i angränsande län.
En av de största och svåraste uppgifterna är att samordna utrymning, undanförsel och förstöring, särskilt om det skall ske samtidigt med mobili- sering och/eller militära förbandstransporter. Dessa problem blir störst i Stockholms- och Göteborgsregionerna samt i Skåne på grund av dels den koncentration av befolkning och näringsliv som finns där, vilket också gör områdena till attraktiva mål för en angripare, dels det stora antalet län som berörs.
För CB:s vidkommande kan ledning av utrymning, undanförsel m m från dessa områden jämställas med en försvarsoperation för MB. Utrymmande befolkning och undanförda förnödenheter måste dirigeras till mottagande län både inom och utanför det egna civilområdet. Prioritering och samordning måste ske inom och mellan ett stort antal funktioner, tex transporter, livsmedelsförsörjning och sjukvård. CB måste vidare samverka med MB och även med CB i andra civilområden, som kan beröras. Sammantaget innebär detta mycket stora krav på överblick och ledningskapacitet.
I Skåne kompliceras bilden ytterligare, genom att undanförseluppgiften där har särskild tyngd och omfattning med hänsyn till områdets stora betydelse för hela landets livsmedelsförsörjning. En särskild uppgift i Göteborgsre- gionen är mottagning och vidaretransport av importgods. Framför allt i Skåne kan också stora flyktingströmmar bli aktuella över Öresund, vilket ställer särskilda krav på åtgärder i form av mottagning, vidaretransport och inkvartering.
I Norrland har ledningsuppgifterna för CB en annorlunda karaktär. Länen är ytmässigt stora och glest befolkade. Landsdelen är i de flesta avseenden ett underskottsområde. Detta gäller tex i fråga om livsmedelsproduktion och transportresurser. Särskilt stora uppgifter innebär transporterna till övre Norrland, livsmedelsförsörjningen samt mottagning av flyktingströmmar, främst över Torne älv. De stora avstånden och det glesa landsvägs- och järnvägsnätet med många älvövergångar gör området sårbart, vilket kräver stora insatser för att hålla förbindelserna öppna.
Knappheten på vissa resurser i landets norra delar ställer särskilda krav på prioritering och samordning. Sammantaget bedöms dock behovet av ledningskapacitet mindre än i södra Sverige, främst med hänsyn till det begränsade antalet län och den ringa folkmängden. [ norra Sverige torde ledningsproblemen i första hand vara förknippade med svårigheten att upprätthålla samband och övriga kommunikationer Över den stora ytan samt att erhålla en verklighetstrogen bild av det aktuella läget.
Sammanfattningsvis kan konstateras att CB:s uppgifter, särskilt vid hot om förestående invasion, är av stor omfattning över hela landet. Tre uppgifter framstår dock som särskilt stora och kan för CB:s del jämföras med en försvarsoperation, nämligen utrymningar, undanförsel och förstöring i Stockholms- och Göteborgsregionerna samt i Skåne, dvs områden med stora befolkningskoncentrationer och överskott på vissa förnödenheter och indu- strikapacitet. Om dessa åtgärder skall genomföras under invasionshot och/ eller i samband med mobilisering krävs att en CB med kansli helt kan ägna sig åt vart och ett av dessa områden.
För CB finns således liksom för MB vissa gränssättande uppgifter i krig. Dessa påverkar i mycket hög grad bedömningen av de olika alternativen. Men även CB:s övriga uppgifter måste vägas in när man skall bedöma arbetsvolymen i krig. Dessa uppgifter kan i stort sett anses stå i relation till antalet län inom civilområdet.
I tabell 811 redovisas för de fyra alternativen antalet län inom de olika civilområdena.
] nuvarande organisation är uppgifterna förCB störst i civo S och Ö. Antalet län (sex respektive sju) samt områdenas karaktär med bl a en mycket stark koncentration av befolkning och näringsliv innebär stora ledningsuppgifter. Uppgifterna bedöms dock kunna lösas men torde, framför allt i civo Ö, ligga på övre gränsen till vad en CB kan klara i krig.
Civilbefälhavarna har också angivit att sex till sju län enligt deras bedömning är en övre gräns för vad en CB kan klara. Av tabellen framgår att den övre gränsen (sju län) överskrids endast i alternativ 4 SV.
CB:s arbetsvolym påverkas också av arbetsuppgifterna för samverkande chefer för övriga civila totalförsvarsfunktioner. 1 alternativen 5 och 6 bedöms
Tabell 8:l Antal län inom olika civilområden
Civil- Alternativ område
6 5 4 N 4 SV S 6 6 6 — V 4 6 — _ Ö 6 6 7 — B 3 _ _ _ NN 3 4 — 4 ÖN 2 2 — 2 SV — _ _ ga VB _ _ 7 _ M — — _ 8 N — — 4 —
" Gemensam krigslänsstyrelse för Kristianstads och Malmöhus län har förutsatts.
inga speciella problem uppstå. Däremot bedöms avsevärda ledningssvårig- heter uppstå i alternativ 4 N och 4 SV för högre regionala chefer inom bl a postverket, SJ, televerket, elkraftförsörjningen och Sveriges Radio. 1 4 SV är problemen främst förknippade med att milo/civo SV för dessa totalförsvars- funktioner liksom för övriga samhällsfunktioner kännetecknas av en stark koncentration av verksamhet och resurser. Detta avspeglar sig bl a i det förhållandevis stora antalet fredstida distrikt (motsvarande), som i krig leder till ett stort antal underlydande/samverkande chefer. I 4 N är det främst det stora milo/civo N som ger problem, här dock mindre på grund av verksamhetens omfattning än svårigheterna att överblicka och styra verk- samheten över en så stor yta.
Ökade uppgifter och ledningsproblem för dessa m fl civila totalförsvars- funktioner kommer att innebära att CB i större utsträckning måste gripa in och göra prioriteringar. Även detta är således en faktor av betydelse vid bedömningen av CB:s arbetsvolym.
Mot ovanstående bakgrund har vi gjort följande bedömning av de olika alternativen.
. 1 alternativ 6 bedöms risken vara liten att någon CB får för stora ledningsuppgifter i krig, särskilt som Gävleborgs län avlastats CB Ö. I varje huvudriktning finns en CB, vilket ger god uthållighet. Inte heller för övriga totalförsvarsfunktioner på högre regional nivå bedöms ledningsuppgifternas omfattning medföra några större problem.
Ialternativ5 ökar uppgifterna för CB V och CB NN. För CB NN bedöms det dock vara huvudsakligen en fördel, bl a från transportlednings- och självför- sörjningssynpunkt, att civilområdet tillförs både Kopparbergs och Gävle- borgs län. För CB V finns en viss risk för splittrande uppgifter, nämligen i ett läge då hot uppstår både mot Västkusten och i Värmlandsriktningen. Om man på militär sida sätter in en armékårchef med stab med ansvar för flera försvarsområden, försvåras också samverkan militärt/civilt. Någon motsva- rande lösning bedömer vi nämligen inte möjlig på civil sida. Nedgången i ledningskapacitet jämfört med alternativ 6 blir därför också mer markant än på militär sida.
Sammanfattningsvis bedöms risken för att någon CB får för stora ledningsuppgifter i krig vara relativt liten. inte heller för övriga civila totalförsvarsfunktioner på högre regional nivå bedöms ledningsuppgifternas omfattning medföra några större problem. Alternativ 5 bedöms vara sämre än alternativ 6, men skillnaden är inte särskilt stor.
Ialternativ 4 N blir ledningsuppgifterna i krig särskilt omfattande för CB Ö. VB och N. 1 civo N accentueras ledningsproblemen kraftigt av den stora ytan.
Behovet att improvisera är stort, men möjligheterna att göra detta är praktiskt taget obefintliga. Samtliga CB är redan från början hårt belastade. 1 ett läge då detär nödvändigt att avlasta CB N kan dock Norrbottens län ställas direkt under regeringen samtidigt som C MKN ställs direkt under ÖB.
Alternativet innebär att Iedningsorganisationens kapacitet kraftigt minskar på civil sida. För vissa totalförsvarsfunktioner på högre regional nivå — bl a postverket, SJ och televerket (radioverksamheten) samt Sveriges Radio —blir ledningsuppgifterna svårbemästrade, främst i civo N men också i civo VB, vilket innebär en ytterligare belastning på CB.
Sammanfattningsvis kommer samtliga CB att få mycket omfattande ledningsuppgifter i krig. Risken är stor att någon av CB Ö, CB VB eller CB N får för stora uppgifter. Sammantaget är alternativet klart sämre än alternativ 6 och 5, och skillnaden bedöms vara stor.
[ alternativ 4 SV blir ledningsuppgifterna i krig särskilt omfattande för CB SV och CB M. Framför allt gäller detta i civo SV.
1 alternativet kan invasionshot mot Skåne och Västkusten uppstå samti- digt. Detta innebär stor risk för att CB SV måste leda två "utrymningsope- rationer” samtidigt (Skåne och Göteborgsregionen), vilket vi anser vara en alltför stor uppgift för en CB. Skall man kunna åstadkomma tillräcklig flexibilitet måste i så fall redan från början en av länsstyrelserna i Väst eller Syd vara beredd att leda den ena ”utrymningsoperationen”. I praktiken får man då två CB eller en mellannivå på civil sida. Vi har tidigare bedömt båda lösningarna mindre lämpliga och måste därför konstatera att den civila ledningsorganisationens kapacitet inte är tillräcklig i civo SV för att klara den beskrivna situationen.
1 främst civo SV blir antalet underlydande enheter mycket ston. En viss minskning kan åstadkommas genom att en krigslänsstyrelse organiseras för hela Skåne. Samtidigt innebär dock en sådan lösning andra problem, som vi inte kunnat gå in närmare på.
För vissa totalförsvarsfunktioner på högre regional nivå — bl a postverket, SJ , televerket, elkraftförsörjningen och Sveriges Radio — blir ledningsuppgif- terna svårbemästrade, framförallt i civo SV men också i civo M, vilket medför en ytterligare belastning också på CB.
Sammanfattningsvis bedöms risken vara mycket stor att endera CB SV eller CB M, eller båda, får för stora ledningsuppgifter i krig. Sammantaget är alternativet klart sämre än alternativ 6 och 5 och skillnaden bedöms vara mycket stor.
8.3 MB:s uppgifter i fred
MB:s huvuduppgift i fred är att förbereda sina uppgifter i krig samt att upprätthålla erforderlig beredskap. Detta innebär främst ledning av
insatsberedskap, krigsplanläggning, mobiliseringsförberedelser,
utbildning m in av direkt underställda chefer med staber samt repetitionsutbildning och större övningar.
DDDDD
Härutöver har MB vissa andra uppgifter. Av dessa bedöms endast arméns grundutbildning vara av sådan omfattning att den behöver tas upp här. Det är givetvis svårt att exakt beräkna arbetsuppgifternas omfattning samt att bedöma vad en MB med stab kan klara. Kapacitet för att bereda olika ärenden kan alltid tillföras i tillräcklig omfattning. Det som är gränssättande är MB:s samt stabschefens och sektionschefernas möjlighet att behålla överblicken och att inrikta och samordna verksamheten inom staben. Flertalet uppgifter, framför allt krigsplanläggningsuppgifter och därmed sammanhängande utbildning, är av den arten att alla funktioner i staben
berörs. De överväganden som måste ligga till grund för planeringen måste därför göras av chefer som har tillräcklig överblick och som kan väga samman alla inverkande faktorer. Man kan överväga möjligheten att låta en ställfö- reträdande MB tillsammans med ställföreträdande sektions- och avdelnings- chefer samt några handläggare svara för planläggning i en riktning. Detta innebär emellertid i praktiken samgruppering av två MB med var sin stab. En sådan lösning är enligt vår uppfattning inte lämplig.
Vi har ansett det lämpligt att utnyttja erfarenheterna från nuvarande organisation när det gäller att bedöma fredsuppgifternas omfattning. Under vårt utredningsarbete har vi fått det intrycket att MB Ö med stab är hårt belastad och att MB Ö:s ledningsuppgifter kan betraktas som en övre gräns för vad en MB med stab kan klara i fred. Dagens milo Ö används därför som jämförelsemilo när det gäller att bedöma fredsuppgifternas omfattning.
lnsatsberedskapen är en viktig uppgift för MB och belastar olika MB olika mycket. Jämfört med övriga uppgifter, som vi redovisar nedan, är den emellertid normalt inte av så stor omfattning. Vi har därför inte ansett att den påverkar val av alternativ och tar därför inte upp den närmare.
8.3.1 K rigsplanläggning
Krigsplanläggningsuppgifterna är många och täcker in vitt skilda områden. Här liksom när det gäller uppgifternas omfattning i krig finns det emellertid vissa uppgifter som kräver särskilt omfattande planeringsinsatser och som samtidigt är av särskilt stor betydelse för totalförsvaret och därför inte kan eftersättas. De uppgifter som vi i första hand avser är planläggningen av försvaret i de mest sannolika invasionsriktningarna. Planläggningsuppgiftens omfattning påverkas av de principer som skall gälla för försvarets förande samt vilka olika utgångslägen vi måste planera för, t ex om mobilisering och tilltransport genomförts eller inte.
Som tidigare framhållits har utvecklingen givit angriparen större möjlig- heter när det gäller att välja anfallsområde och att avslöja detta sent. Våra möjligheter att tidigt kraftsamla erforderliga styrkor till invasionsområdena har därmed minskat. Följden av detta blir dels att flera riktningar måste planläggas för försvar, dels att planläggningen måste göras flexibel, dvs försvaret måste kunna föras både som avvärjnings- och som fördröjnings- operation. Det senare innebär att en omfattande planläggning erfordras även för försvar på djupet. Utvecklingen har således medfört att kravet på alternativplanering blivit större och krigsplanläggningen därmed mera arbetskrävande än tidigare.
Det måste i detta sammanhang påpekas att krigsplanläggningen inte gäller enbart hur de stridande förbanden skall användas, även om detta i sig är ett omfattande arbete med alla tänkbara händelseutvecklingar som skall studeras m m. Planläggningen omfattar också stödfunktioner av skilda slag, tex förstöring, minering och blockering, befästningsarbeten, försörjning, sjukvård, transporter, samband och reparationstjänst. Med hänsyn till försvarsmaktens allt större behov av att utnyttja samhällets civila resurser måste en sammanvägning dessutom ske av den militära och den civila planläggningen. MB måste således i sin planläggning överväga behov av och möjligheter till bistånd såväl till som från samverkande civila myndigheter,
främst CB. Planerna måste också kontinuerligt revideras på grund av ändrade förutsättningar, tex när det gäller förbandstilldelning.
Som underlag för krigsplanläggningen ligger militärgeografiska beskriv— ningar, som upptar alla de förhållanden rörande bebyggelse, terräng, konstbyggnader, kommunikationer, klimat m ut som är av betydelse för planläggning och genomförande av operationerna. Sådana beskrivningar måste upprättas och hållas aktuella för fler områden än tidigare, framför allt för djupförsvaret. Detta kräver omfattande rekognoseringar och kontinuerlig aktualisering.
Krigsplanläggningen är emellertid inte enbart en fråga om att upprätta olika planer som kan tas fram när de behövs. Till planläggningen hör också
q
) Djupförsvar
(___—:> Mindre företag
Kust- och gränsinvasions- riktningar
Luftinvasion
Figur &] Exempel på större krigsplanläggnings- uppgifter/ör MB.
omfattande befälsutbildning, krigsspel, krigsplanläggningsfältövningar, upp- läggning, ledning och genomförande av övningar med befäl, staber och om möjligt förband. Krigsplanläggningsuppgifterna tar därför en mycket stor del av milostabens kapacitet i anspråk.
Ovanstående beskrivning visar att en fullständig planläggning av en försvarsoperation är en omfattande uppgift. En MB med stab kan endast lösa ett begränsat antal sådana uppgifter. Man måste också komma ihåg att MB har andra krigsplanläggningsuppgifter, som inte har direkt samband med några bestämda försvarsoperationer, t ex planläggning och skydd av koncen- trerings-, omgrupperings- och underhållstransporter, skydd av förbindelser, hamnar, flygfält och andra viktiga anläggningar m m.
Av sekretesskäl kan krigsplanläggningsuppgifternas omfattning inte redo- visas och kvantifieras närmare. 1 avsnitt 8.1 ovan har emellertid ett antal sannolika invasionsriktningar redovisats. Dessa kan tjäna till viss ledning när man bedömer omfattningen av planeringen. Härtill kommer givetvis andra riktningar och områden, som inte bedömts lika sannolika eller där styrkein- satserna inte beräknas bli av samma omfattning men som ändå måste planeras. Slutligen finns anledning att peka på den militära transportplan- läggningen till Norrland, som också kräver stora arbetsinsatser.
[ figur 811 har vi sammanställt ovan angivna exempel på större krigsplan- läggningsuppgifter.
Vi har gjort en uppskattning av krigsplanläggningsuppgifternas omfattning på milonivån. Strävan har varit att få fram relationerna mellan olika områden, inte den exakta arbetsinsatsen. Det närmare underlaget för våra bedömningar kan vi inte redovisa av sekretesskäl, men sammanfattningsvis har vi kommit till att krigsplanläggningsuppgifternas omfattning i alternativ 6 för MB S, O och ÖN är av samma storleksordning och vi har givit dessa militärområden relationstalet 8. För milo NN:s del har vi bedömt att uppgifternas omfattning motsvarar ett relationstal 6. Vi har då räknat med att milo NN omfattar hela Fo 49. För milo V och B slutligen har vi bedömt att krigsplanläggningsupp- gifterna och det arbete dessa kräver uppgår till ungefär hälften av milo Özs. De har således fått relationstalet 4.
Med dessa bedömanden som grund har vi kunnat upprätta nya relationstal för militärområdena i övriga milo/civoalternativ. Resultatet framgår av tabell 812.
Tabellen är givetvis behäftad med osäkerhet men ger ändå ett visst bedömningsunderlag. Siffran 8 kan även anses vara representativ för nuvarande MB ÖZS uppgifter och tjäna som utgångspunkt för en jämförelse mellan militärområdena.
I alternativ 5 ökar krigsplanläggningsuppgifterna för MB V, som får ett stort antal uppgifter av olika slag och i helt olika riktningar, vilket gör arbetet mer komplicerat. Uppgiften för MB V bedöms därförjämförbar med den som MB Ö har i dagsläget. Alternativet ger för övrigt en i stort sett lika hög belastning på samtliga MB.
1 alternativ 4 N är uppgifterna för flera militärbefälhavare större än för jämförelsemilot. MB N bedöms dock kunna avlastas av chefen för militär- kommando Norrbotten (C MKN). Relationstalet 13 bör därför kunna minskas något. Trots detta kommer uppgifterna för MB N att bli avsevärt större än nuvarande MB Özs uppgifter. Även för MB Ö och VB blir
Tabe118:2 Relativ bedömning av krigsplanläggningsuppgifternas omfattning för MB
Militär- Alternativ område 6 5 4 N 4 SV
S 8 8 8 — V 4 7 — — Ö 8 8 9 — B 4 — — — NN 6 7 — 7 ÖN 8 8 — 8 SV — — — 12" VB — — 8 — M — — — 11 N — — 13" —
" Militärkommandochefen kan avlasta MB vissa armékårchefsuppgifter (storleksord- ning 1—3).
uppgifterna något större än förjämförelsemilot, för VB främst på grund av det stora antalet olika uppgifter.
1 alternativ 4 SV är uppgifterna mycket stora i två militärområden (SV och M). Chefen för militärkommando Skåne (C MKS) bedöms emellertid kunna avlasta MB SV. Trots detta blir uppgifterna för såväl MB SV som MB M betydligt större än nuvarande MB Özs uppgifter.
8.3.2 Mobiliseringjärberede/ser
MB har ansvar för såväl territoriella som fackmässiga mobiliseringsförbere- delser. MB:s uppgifter i detta avseende består främst i att lämna underlag till centrala myndigheter, samverka med sidoordnade civila myndigheter, ställa uppgifter till underställda mobiliseringsmyndigheter samt följa upp och kontrollera mobiliseringsberedskapen. MB svarar också för viss utbildning i och övning av mobilisering.
Arbetsinsatsen bedöms i stort sett vara direkt proportionell mot antalet mobiliseringsmyndigheter. Gränssättande för MB:s och milostabens kapacitet torde vara möjligheterna att genomföra mobiliseringskontroller och inspektioner. Sådana kontroller kräver insatser av MB, en stor del av milostaben samt personal från centrala myndigheter.
Tabell 813 visar antalet mobiliseringsmyndigheter som är underställda MB i olika alternativ. Myndigheter som lyder under MB i mobiliseringsavseende har inte räknats med, eftersom mobiliseringsuppgifterna i dessa fall är av begränsad omfattning. '
MB:s uppgifter i vad avser mobilisering kommer, jämfört med dagsläget, att öka något som en följd av vårt förslag att MB skall ges reella möjligheter att ta ansvar för mobiliseringsförberedelserna även inom marinen och flygvap- net. Ökningen bedöms dock vara liten.
En jämförelse med nuvarande MB Özs uppgifter kan göras med ledning av tabell 823. I dagsläget är tolv mobiliseringsmyndigheter underställda MB Ö, varav sex ur armén. En sådan jämförelse visar följande.
Tabell 8:3 Antal mobiliseringsmyndigheter omkring år 1985
Militär- Alternativ område
6 5 4 N 4 SV S 9 (5) 9 (5) 9 (5) _ V 6 (4) 8 (6) — — 0 10(5) 10(5) 11 (6) — B 3 (3) — — _ NN 5 (3) 6 (4) — 6 (4) ÖN 6 (5) 6 (5) — 6 (5) SV — — — 15 (9) VB — — 9 (7) — M _ . _ — 12 (7) N — — 10 (7) —
Anm: Siffrorna inom parentes anger arméns mobiIiseringsmyndigheter.
1 alternativ 6 har vi, jämfört med dagsläget, avlastat MB Ö mobiliserings- ansvaret inom Fo 49.
1 alternativ 5 ökar uppgifterna för MB V och NN, men de kommer inte upp till den omfattning som MB Ö har i dag.
I alternativ 4 N ökar MB VB:s och framför allt MB N:s uppgifter, men antalet underställda mobiliseringsmyndigheter är dock fortfarande mindre än för nuvarande MB Ö. Med hänsyn till de stora avstånden och de relativt sett sämre förbindelserna i milo N torde uppgiften i varje fall i detta militärområde vara i nivå med uppgiften ijämförelsemilot.
I alternativ 4 SV bedöms uppgifterna för MB SV betydligt överstiga jämförelsemilots uppgifter.
8.3.3 Utbildning m ni av underställda chefer med staber
En viktig men betungande uppgift för MB är att utbilda och öva sin egen stab samt underställda chefer med staber. En övning som skall vara meningsfull för de övade, som i stor utsträckning är befäl, ställer krav på stora insatser från MB, stabschef, sektionschefer och annan nyckelpersonal i milostab, miloför- . valtningar rn fl enheter.
När det gäller underställda chefer övas fostaber/ länsstyrelser av MB/ CB en gång vart fjärde år. Varannan gång övas all personal, varannan gång enbart befäl. Inom nuvarande milo Ö, som omfattar sju försvarsområden, innebär detta två övningar per år om övningen av den egna staben räknas in. MB Ö har angivit att detta är ett maximum.
Ett militärområde med mer än sju fostaber innebär antingen tre övningar per år under vissa år eller att avkall måste göras på ledningsorganens övningar. Detta kan ske genom att övade myndigheter själva svarar för övningsledningen. Eftersom ett stort militärområde torde ställa större krav på självständigt agerande hos underställda chefer i trängda situationer måste . utbildning och övning i fred tillmätas stor betydelse. Avkall på ledningsor- ganens utbildning och övningar bör därför inte göras.
Tabell 8:4 Antal Fo/län
Militär- Alternativ område
6 5 4 N 4 SV S 6(+2) 6(+2) 6(+2) — V 4(+1) 6 (+1) — — Ö 6(+3) 6(+3) 7(+4) — B 3 — — — NN 3(+2) 4(+2) — 4(+2) ÖN 2 (+4) 2 (+4) — 2 (+4) SV — — — 9[] (+3) VB — — 7 (+ 1) — M — — — 8 (+3) N — — 4 (+2) —
" MKS ersätter Fo 11 och 14. Anm: Siffrorna inom parentes anger övriga i fred organiserade chefer med staber som MB skall utbilda och öva.
Tabell 8:4 visar antalet Fo/län i de olika alternativen. Av tabellen framgår att "maximiantalet" sju Fo/län överskrids i alternativ 4 SV av både milo SV och milo M. Uppgiften att öva fostaber/länsstyrelser blir således mycket betungande, framför allt i alternativ 4 SV. Hänsyn måste emellertid också tas till övriga underställda och i fred organiserade chefer med staber, som MB skall öva och utbilda, även om dessa övningar inte är lika arbetskrävande. Hit hör fredsfördelningschefer, sektor- chefer, örlogsbaschefer och vissa kustartilleriförsvarschefer, samtliga med staber. Det antal chefer med staber som härigenom tillkommer framgår inom parentes i tabell 8:4. Siffrorna understryker ytterligare den stora belastning som alternativ 4 SV medför för MB SV och M i vad avser utbildning och övning av underställda chefer med staber.
8.3.4 Repetitionsutbildning och större övningar
MB skall enligt vårt förslag leda repetitionsutbildningen vid alla försvars- grenar samt större övningar. Förslaget innebär en viss ökning" av MB:s uppgifter när det gäller framför allt repetitionsutbildningen inom marinen, och en viss minskning närdet gäller utbildningen inom flygvapnet. Totalt sett torde utbildningsuppgifterna minska något, men detta gäller främst sådana uppgifter som relativt självständigt skötts av flygsektionen och som inte belastat staben i övrigt.
MB:s uppgifter består främst i att göra upp (lämna förslag till) långsiktiga planer för repetitionsutbildningen, att lämna underlag till centrala myndig- heter, att ställa uppgifter till underställda myndigheter och kontrollera utbildningsresultatet samt att lägga upp och leda större övningar.
När det gäller den administrativa ledningen av de underställda förbanden bedöms arbetsinsatsen vara direkt proportionell mot antalet myndigheter som skall ledas. Alternativskiljande härvidlag är främst utbildningen inom armén. I repetitionsutbildningen engageras inte enbart de utbildningsmyn- digheter, som tillika är mobiliseringsmyndigheter och som har det direkta
Tabell 8:5 Antal utbildningsmyndigheter vid armén omkring år 1985
Militär- Alternativ område 6 5 4 N 4 SV
8 9 9 9 — V 8 11 — — 0 10 10 1 1 — B 4 — — — NN 5 6 — 6 ÖN 8 8 — 8 SV — — — 17 VB — — 12 — M — — — 13 N — — 12 —
Anm: Chefen för Gotlands militärkommando har räknats in som en utbildningsmyn- dighet under MB 0.
ansvaret under MB, utan också övriga utbildningsmyndigheter. Tabell 85, som visar antalet utbildningsmyndigheter per militärområde i olika alterna- tiv, kan därför vara vägledande vid en bedömning av uppgifternas omfatt- ning.
Som jämförelse kan nämnas att tio utbildningsmyndigheter i nuläget är underställda MB Ö (Gotland ingår inte i nuläget).
Siffrorna i tabellen ger emellertid inte en helt rättvisande bild av det verkliga förhållandet, framför allt inte i alternativ 6. Genom att tex milo B saknar tillgång till specialtruppslagsförband (utom för artilleri) år MB B hänvisad till sådana förband inom andra militärområden. En omfattande samverkan över milogränserna förekommer således i alternativ 6. Behov av sådan samverkan minskar i övriga alternativ. Detta innebär i och för sig en fördel för alternativen 5 och 4, men denna fördel är av mindre betydelse och påverkar inte val av alternativ.
Det är emellertid inte enbart antal underlydande utbildningsmyndigheter, som är avgörande vid en bedömning av repetitionsutbildningens omfattning. Mobiliseringsstyrkan och dess sammansättning påverkar framför allt behovet av större övningar, som skall ledas av MB.
Vad beträffar övningsverksamhetens omfattning finns det olika synpunkter som kan göra sig gällande. Den nuvarande miloorganisationen är avsedd att kunna leda repetitionsutbildning och övningar i den omfattning som VU-60-systemet angav. De ekonomiska förutsättningarna har emel- lertid för närvarande fjärmat verkligheten från VU-60-systemets principer. Främst har detta gått ut över de större övningarna, som sannolikt måste begränsas även i fortsättningen.
För armén bedöms det emellertid nödvändigt att även i framtiden genomföra övningar i brigadförband under krigsförbandsövningarna (KFÖ), vilket är en viktig uppgift för MB. Därvid torde vissa problem uppstå i alternativ 4 N (milo N och VB) och 4 SV (milo M och SV) där årligen flera brigadövningar måste genomföras samtidigt och dessutom av kostnadsskäl inom olika delar av militärområdet. MB:s möjligheter att leda flera brigadöv- ningar samtidigt är små. 1 milo SV och milo N kan C MKS respektive C MKN
avlasta MB, men iövriga militärområden måste övningsledningen läggas på någon fobef , som för detta ändamål kan behöva en permanent förstärkning av sin stab.
Sammantaget kan således konstateras att utbildnings- och övningsuppgif- terna i alternativ 4 N och 4 SV kommer att kräva större arbetsinsatser från flera MB — från MB SV avsevärt större — än vad som i dag krävs av MB 0.
8.3.5 Arméns grundutbildning
MB skall enligt vårt förslag även i fortsättningen ha ett ansvar för
Cl förbandsomsättningsplanering, D planerings- och budgetdialog, El ledning av vissa övningar samt Cl samordning, uppföljning och kontroll av grundutbildningen.
Även i detta avseende bedöms uppgifternas omfattning vara proportionell mot antalet underlydande utbildningsmyndigheter. Dessa framgår av tabell 8:5.
Tabellen visar att grundutbildningsuppgiften blir omfattande i alternativ 4 N, framför allt för MB N, samt i alternativ 4 SV där MB SV:s arbetsuppgifter blir avsevärt större och MB M:s betydligt större än de är för MB Ö i dagsläget.
Skillnaden mellan MB:s och milostabens arbetsuppgifter för repetitionsut- bildning och ledning av större övningarå ena sidan och grundutbildning å den andra ligger i, att den förstnämnda uppgiften engagerar MB och hela milostaben medan den andra i betydande utsträckning kan avgränsas till en enhet i milostaben. Under förutsättning att så också blir fallet torde uppgifterna när det gäller arméns grundutbildning inte nämnvärt inkräkta på MB:s möjligheter att lösa sina huvuduppgifter.
8.3.6 Jämförelse mellan alternativen
Här redovisas en sammanfattande-bedömning av fredsuppgifternas omfatt- ning för olika militärbefälhavare med staber i olika alternativ. Vid bedöm- ningen, som anges i förhållande till uppgifterna för nuvarande MB Ö med stab, har vi låtit krigsplanläggningsuppgiften väga tyngst.
Vårt förslag till milo/civoindelning i alternativ 6 innebär en viss utjämning av arbetsuppgifterna mellan MB Ö och MB NN genom att I 14/Fo 49 förts över till milo NN. Milostab Ö blir dock alltjämt den mest belastade milostaben. Samtliga militärbefälhavare bedöms kunna lösa sina fredsupp- gifter i alternativ 6 under förutsättning att erforderliga beredningsresurser disponeras.
I alternativ 5 får MB V och MB NN ökade uppgifter i fred. MB NN:s uppgifter blir i inget avseende så omfattande som nuvarande MB Özs uppgifter. Omfattningen av MB V:s uppgifter i förhållande till nuvarande MB Özs bedöms bli följande.
Krigsplanläggning Likvärdiga Mobiliseringsförberedelser Mindre Utbildning av underställda chefer Mindre Repetitionsutbildning Likvärdiga Grundutbildning Likvärdiga
Totalt sett bedöms MB V:s uppgifter inte bli så stora som de som för närvarande åligger MB Ö. Samtliga militärbefälhavare bedöms således kunna lösa sina fredsuppgifter i alternativ 5 under förutsättning att erforderliga beredningsresurser disponeras.
I alternativ 4 N får MB VB och MB N samt även i viss mån MB Ö utökade uppgifter i fred. För MB Özs del är utökningen inte så storjämfört med nuläget och uppgifterna bör kunna lösas i stort sett godtagbart. För MB VB och MB N framgår skillnaderna i förhållande till jämförelsemilot av sammanställningen nedan.
M B V B M B N Krigsplanläggning Något större Avsevärt större Mobiliseringsförberedelser Något mindre Likvärdiga 1 Utbildning av underställda chefer Likvärdiga Mindre * Repetitionsutbildning Något större Betydligt större Grundutbildning Något större Betydligt större
Vid sammanvägningen måste, som nämnts, krigsplanläggningsuppgiften tillmätas störst tyngd. Därför bedöms uppgifterna för MB VB bli något större och för MB N betydligt större än nuvarande MB Özs uppgifter.
1 alternativ 4 SV får MB SV och MB M stora uppgifter i fred. Skillnaderna i förhållande till jämförelsemilot framgår av sammanställningen nedan.
MB SV MB M Krigsplanläggning Betydligt större Betydligt större Mobiliseringsförberedelser Betydligt större Likvärdiga Utbildning av underställda chefer Betydligt större Något större Repetitionsutbildning Avsevärt större Betydligt större Grundutbildning Avsevärt större Betydligt större
Sammantaget bedöms MB SV:s fredsuppgifter bli avsevärt större och MB M:s betydligt större än jämförelsemilots. Inom båda militärområdena torde det bli nödvändigt att eftersätta krigsplanläggningen, vilket är allvarligt. För MB SV:s del måste dessutom mobiliseringsförberedelser och utbildning eftersättas. Denna bedömning kvarstår även om MB SV och MB M helt avlastas arméns grundutbildning.
8.4 CB:s uppgifter i fred
CB:s huvuduppgift i fred är densamma som för MB, dvs att förbereda sina uppgifter i krig. Innehållet i uppgiften är emellertid av annat slag, främst
beroende på att CB dels har ett mycket begränsat mobiliseringsansvar, dels inte har några "förband" direkt underställda sig.
Enligt vårt tidigare redovisade förslag utgörs CB:s huvuduppgifter i fred av krigsplanläggning och utbildning. Båda dessa uppgifter löses i nära samverkan med MB. Liksom när det gällt uppgifternas omfattning för MB gör vi här enjämförelse med uppgifterna inom nuvarande milo/civo Ö. Även vad beträffar CB Özs nuvarande uppgifter har vi nämligen fått den uppfattningen att det är ett maximum av vad en CB, som tillika är landshövding, kan orka med i fred.
8.4.1 K rigsplanläggning
Som framgått av avsnitt 5.2.2 föreslår vi att CB skall ges ett utökat, reellt ansvar för krigsplanläggning inom sådana verksamhetsfält där mer än ett av länen inom civilområdet berörs. Dessa verksamhetsfält kan variera mellan civilområdena beroende på karaktär och struktur. Vissa verksamhetsom- råden torde dock enligt vår bedömning behöva bli föremål för planläggning på CB-nivån inom alla civilområden, nämligen
Cl alarmering, utrymning och inkvartering av civilbefolkningen samt mottagning, vidaresändning och inkvartering av flyktingar, t:i förnödenhetsförsörjning och undanförsel, D transporter samt i:i sjukvård.
En viktig förutsättning för CB:s krigsplanläggning är att den samordnas med den militära krigsplanläggningen. Givetvis gäller också det omvända förhål- landet. CB måste således ständigt hålla sig informerad om den militära planläggningen, ta fram erforderligt civilt underlag för denna samt påverka den militära planläggningen så att militär och civil planläggning kommer i samklang. MB/CB:s härigenom erhållna gemensamma grundsyn blir i allt väsentligt styrande för åtgärder av skilda slag inom alla totalförsvarsfunktio- ner. CB med sitt kansli har således i fred en stor uppgift som förmedlande länk inte enbart till berörda länsstyrelser utan också till andra samverkande chefer på högre regional nivå, bl a ur kommunikationsverken.
Av det föregående framgår att CB:s krigsplanläggningsuppgifter kommer att öka som en följd av våra förslag. Vidare framgår att omfattningen är beroende dels av de krigsplanläggningsuppgifter som åvilar MB, dels av antalet län och deras inbördes beroende av varandra.
Enbart ovan redovisade generella uppgifter kan emellertid inte ligga till grund för en värdering av CB:s arbetsvolym. Vi bedömer att följande uppgifter utgör ett dominerande inslag i krigsplanläggningen hos berörda civilbefälhavare, nämligen
El utrymning, undanförsel, förstöring m m i Stockholms- och Göteborgsre- gionerna, Skåne och i Norrbotten, Cl förnödenhetstransporter från södra och mellersta Sverige till Norrland samt sjuktransporter i motsatt riktning, D mottagning, vidaresändning och inkvartering av flyktingar, varvid flyk- tingströmmar i första hand kan förväntas ta sig in i Sverige över Öresund
F igur8 :2 Exempel på större krigsp/anläggningsuppgifler för CB.
och Ålands hav samt över gränsen mot södra Norge och över Torne älv, :i mottagning och vidaresändning av importgods över västkusten samt El försörjning med förnödenheter och tjänster.
I figur 812 har vi sammanställt dessa exempel på större krigsplanläggnings- uppgifter. Vi har vidare gjort en uppskattning av uppgifternas omfattning i nuvarande civilområden. Vår bedömning är att de tre storstadsregionerna torde kräva de största planläggningsinsatserna från CB:s sida, bl a beroende på att så många län berörs. I det tätbefolkade Skåne blir uppgiften särskilt omfattande, främst med hänsyn till planerad invasionsutrymning. Krigsplan- läggningsuppgifternas omfattning bedöms mot denna bakgrund vara i stort sett lika stora i östra Mellansverige och i Sydsverige och vi har givit civo Ö och
.,,_-._ Undanförsel och - utrymning
F Flyktingar
Import
Tabell 8:6 Relativ bedömning av krigsplanläggningsuppgifternas omfattning för CB
Civil— Alternativ område 6 5 4 N 4 SV
5 8 8 8 — V 6 7 — — Ö 8 8 9 — B 2 — — — NN 4 5 — 5 ÖN 4 4 _ 4 SV — — — 14 VB — — 8 — M — — — 9 N — — 7 —
S relationstalet 8. Vi bedömer att uppgifterna är något mindre i Västsverige och har därför givit civo V relationstalet 6. I nedre Norrland respektive övre Norrland bedöms krigsplanläggningsuppgifterna vara ungefär hälften så stora som i civo S och Ö. Civo NN och ÖN hardärför fått relationstalet 4. Civo B har fått relationstalet 2.
Med dessa bedömningar som grund har vi kunnat upprätta nya relationstal, som belyser arbetsvolymen för CB i de övriga milo/civoalternativen. Resultatet framgår av tabell 8:6.
Med ovanstående bakgrund kan följande bedömning göras av krigsplan- läggningsuppgifternas omfattning.
I alternativ 6 har belastningen på CB Ö minskat någotjämfört med nuläget i och med att Gävleborgs län helt förts till civo NN.
I alternativ 5 ökar krigsplanläggningsuppgifterna något för CB V och CB NN. För CB V bedöms de få i stort sett samma omfattning som för CB S och CB Ö.
I alternativ 4 N ökar uppgifterna för CB VB och CB Ö samt för CB N. I stort sett bedöms krigsplanläggningsuppgifterna likvärdiga för samtliga civilbefäl- havare i detta alternativ.
1 alternativ 4 SV ökar uppgifterna för CB M något. För CB SV ökar krigsplanläggningsuppgifterna betydligt mer, men en viss avlastning kan ske om en krigslänsstyrelse kan organiseras i Skåne. Trots detta bedöms planläggningsuppgifterna för CB SV avsevärt överstiga dem som nuvarande CB Ö har.
8.4.2 Utbildning
De utbildningsuppgifter som enligt vårt förslag skall åvila CB omfattar främst utbildning och övning av krigskansliet samt av länsstyrelserna och de samverkande ledningsorganen från övriga delar av totalförsvaret. Utbildningen sker dels i form av kurser — i regel om högst en vecka — för krigsplacerad personal både på högre och lägre regional nivå (fem till tio kurser per år), dels genom ledningsövningar. Övningar med länsstyrelserna och fostaberna leds av MB/CB, och en övning genomförs vart fjärde år. För
CB Ö, som för närvarande har sju länsstyrelser att öva, innebär detta två övningar varje år om de egna övningarna inräknas.
De övade består i huvudsak av kvalificerade företrädare för näringsliv och olika samhällsfunktioner. För att övningarna skall bli meningsfulla måste ett betydande arbete läggas ner på förberedelser, och detta gäller för alla totalförsvarsfunktioner. Eftersom CB:s kansli i fred är mycket litet personellt sett är det omöjligt att tänka sig att enbart fredskansliets personal skall kunna planlägga och genomföra dessa övningar. För närvarande använder man sig därför i stor utsträckning av den personal som är krigsplacerad i kansliet, och som genom frivilliga överenskommelser åtar sig att medverka i uppläggning och genomförande av ledningsövningarna. Detta gäller även företrädare för samverkande chefer som järnvägsbefälhavare, programchefer, elbefälhavare m fl.
Sett från krigsförberedelsesynpunkt är det en fördel att de som har ansvaret i krigsorganisationen också kan engagera sig i övningar av detta slag. De kommer in i MB/CB:s tankegångar, lär känna sina medarbetare i krigskan- sliet samt chefer och personal vid de myndigheter som de skall leda eller samverka med i krig.
Om antalet övningar i fred blir alltför stort och förberedelsearbetet så krävande att det inte längre kan förenas med ordinarie arbetsuppgifter, blir emellertid risken stor att uppläggning och genomförande av övningar måste göras med heltidsanställd personal antingen från fredskansliet, som då måste utökas betydligt, och/eller från samverkande myndigheter. Övningsled- ningen kommer då att bestå av ett antal specialister, vilket från vissa synpunkter sett kan vara effektivt men som totalt sett innebär att de som i krig skall samarbeta på den högre regionala nivån inte får träffas och samarbeta under fredsförhållanden i samma omfattning som nu.
Vi har tidigare redovisat att MB Ö ansett två övningar per år som ett maximum. Denna uppfattning har också CB Ö. En milo/civoindelning med fler än sju län per civilområde innebär därför betydande problem även för CB under det (de) år då tre övningar skall genomföras. Av tabell 8:1 (5 185) framgår att endast alternativ 4 SV innehåller civilområden med fler än sju län. Civo M har således åtta län och civo SV nio (under förutsättning att en gemensam krigslänsstyrelse kan organiseras i Skåne). Härav följer att utbildningsuppgiften endast i alternativ 4 SV överstiger den som för närvarande åvilar CB Ö. 1 såväl civo SV som i civo M blir det nödvändigt att vissa år genomföra tre övningar.
Härtill kommer att också kursverksamheten kommer att öka. Redan nu måste kurserna dubbleras i de större civilområdena för att hålla deltagaran- talet på en rimlig nivå. 1 civo SV får man räkna med en minst 50-procentig utökning av antalet kurser, dvs ett 15-tal kurser per år. Detta innebär en kurs var tredje vecka vilket utgör en alltför stor belastning på en deltidstjänstgö- rande CB och hans kanslichef.
8.4.3 Jämförelse mellan alternativen
Vid en sammanfattande bedömning av uppgifternas omfattning i fred för olika civilbefälhavare och i olika alternativ har krigsplanläggningsuppgifterna fått väga tyngre än utbildningsuppgifterna. Med det ökade krigsplanlägg-
ningsansvar som vi vill ge CB samt med tanke på de ökade uppgifter som den nya operativa planläggningen innebär också för CB, anser vi en sådan åtgärd motiverad. Den förstärkning av fredskansliernas personal som vi föreslagit är också helt motiverad av ökade krigsplanläggningsuppgifter.
Vår sammanfattande bedömning är följande. ] alternativ 6 kommer CB:s uppgifterl fred rent allmänt att öka. Genom den förstärkning av kanslichefernas ställning och den utökning av kansliresur- serna som vi föreslagit är det möjligt att även i fortsättningen kombinera CB- uppgiften med landshövdingeposten. För civo Ö bidrar överföringen av Gävleborgs län till civo NN till denna bedömning.
l alternativ 5 ökar uppgifterna för vissa CB men överstiger inte i något fall den volym som nu gäller för CB Ö.
I alternativ 4 N blir uppgifterna av stor omfattning i alla civilområden. För CB VB, O och N är de något större än förjämförelsecivot och ligger på gränsen till vad som är möjligt att förena med landshövdingeposten. Det kan därför bli nödvändigt att heltidsanställa vissa civilbefälhavare.
1 alternativ 4 SV blir uppgifterna i fred avsevärt större för CB SV och betydligt större för CB Mjämfört med nuvarande CB Özs uppgifter.] varjefall i civo SV. men sannolikt också i civo M, kan det bli nödvändigt att heltidsanställa civilbefälhavaren. Det kan också bli nödvändigt, främst i civo SV, att i större utsträckning heltidsanställa personal för krigsplanlägg- ning på högre regional nivå även inom andra civila totalförsvarsfunktioner, tex inom kommunikationsverken. Eventuellt måste CB:s kansli utökas ytterligare om det visar sig svån att tillgodose behovet av personal för ledningsövningar genom frivilliga åtaganden av krigsplacerade befattnings- havare.
8.5 Övergång från fred till krig
En omställning av samhället från freds- till krigstillstånd är självfallet en omfattande och komplicerad procedur, som i sig innehåller många friktions- möjligheter. Detta gäller särskilt om vi skall mobilisera under tidspress eller i värsta fall under pågående anfall mot oss. Vi måste emellertid vara förberedda på en sådan situation, vilket ställer stora krav också på milo/civoled- ningen.
Omställningen från fred till krig torde vara ett större problem för MB än för CB. Från att ha omfattat några tiotusental man under vapen skall på några dagar en organisation om bortåt en miljon man mobiliseras och i värsta fall sättas in i strid. Det är självklart att många problem, stora som små. kommer att uppstå.
Även på civil sida blir problemen naturligtvis stora med omställning av näringsliv och administration, men CB har inte samma ansvar för omställ- ningen av samhällets civila delar som MB har för den militära organisationen. Trots detta kan belastningen på CB bli mycket stor, särskilt om mobilisering, utrymning, undanförsel m ni måste ske samtidigt. Överhuvudtaget får man inte tro att mobiliseringen är en process som hela milo/civoledningen kan ägna sig åt. Vi måste räkna med det värsta fallet, dvs att mobilisering och operationer måste ledas samtidigt.
Omställningen från fred till krig genomförs av mobiliseringsmyndighe- terna och på civil sida av berörda lokala myndigheter och organ inom länets ram. Kommunikationsverken svarar själva för sin ”mobilisering". Även om således det konkreta arbetet utförs långt ner i organisationen kommer många frågor att dras upp till MB/CB, frågor som fobef, länsstyrelserna eller sidoordnade chefer inte kan lösa själva.
På den militära sidan är problemen delvis en följd av att vi använder krigsförbandens materiel i fredsutbildningen. Detta innebär att bortåt 25 procent, för viss utrustning betydligt större del, av krigsförbandens materiel inte finns i sina mobiliseringsförråd utan är utlånad till utbildningsförband och skolor eller under reparation eller modifiering. Vidare kan nämnas att läkemedel inte förvaras i mobiliseringsförråden utan måste tillföras vid mobilisering, vilket även gäller livsmedel och vissa andra förnödenheter. Standardfordon saknas nästan helt och rekvireras först vid mobilisering, och utvecklingen går mot ett ökat utnyttjande av samhällets civila resurser i krigsorganisationen. Detta medför behov av omfattande tranSporter av personal, materiel och andra förnödenheter vid mobilisering, transporter som till största delen måste utföras med civila transportmedel. Mobiliseringen blir ett allt mer komplicerat pussel, där det gäller att hålla reda på var alla bitar finns i fred och där förberedelser måste ha gjorts för att snabbt samla dem till en enhet, ett fungerande krigsförband. Här kommer säkert många friktioner att uppstå där även MB måste gripa in.
MB måste också ta ställning till vad som skall göras med värnpliktiga under grundutbildning, vad man skall göra med förband som av olika skäl inte får någon krigsmateriel eller tvärtom, vilka omfördelningar av personal och materiel som måste göras för att så många förband som möjligt skall bli användbara osv. Om mobilisering måste ske samtidigt som vi blir anfallna måste mobiliseringen skyddas, inom vissa områden kanske avbrytas, personal och materiel måste omdirigeras osv.
Även MB:s samverkan med CB och andra totalförsvarsmyndigheter kommer att ta mycken tid i anspråk under detta skede, framför allt när det gäller att prioritera och hålla i gång transporterna.
Följande faktorer bedöms påverka belastningen på MB i samband med mobilisering:
angriparens inverkan, antal mobiliseringsmyndigheter, antalet och arten av de krigsförband som skall mobiliseras samt belastningen på CB och övriga totalförsvarsmyndigheter och därav följande behov av samverkan med MB.
BEIGE]
Belastningen på CB torde, utöver angriparens inverkan, främst bli beroende av antal län samt länens och civilområdets folkmängd, självförsörjningsgrad och näringsliv.
Antalet krigsförband som skall mobiliseras kan i stort sett antas vara proportionellt mot antalet mobiliseringsmyndigheter som är underställda
MB.
När det gäller angriparens inverkan kan flygbekämpning givetvis sättas in mot hela landet. I nu rådande militärpolitiska läge bedöms invasionshot snabbast kunna uppstå mot övre Norrland, östra Mellansverige och Sydsve-
rige. Innan invasionshot föreligger mot andra områden bör vi ha hunnit mobilisera. Detta innebär att belastningen på den civila sidan kan beräknas bli störst för den CB som har Storstockholmsområdet respektive Skåne inom sitt civilområde.
Med hjälp av antalet mobiliseringsmyndigheter, som framgår av tabell 8:3 (5 192), och bedömd belastning på CB kan följande jämförelser göras mellan alternativen när det gäller MB:s ledningsuppgifter vid omställning från freds- till krigstillstånd.
] alternativ 6 är uppgifterna störst och i stort sett likvärdiga för MB Ö och S. MB Özs uppgifter blir dock något mindre än i dag genom att Fo 49 tillförts milo NN. .
Ialternativ5 ökar uppgifterna för MB V och NN, men de kommer inte upp i den omfattning som gäller för MB Ö och S.
] alternativ 4 N är uppgifterna stora föralla militärbefälhavare. Störst blir de i milo Ö och N, där de blir något större än i dagens milo Ö.
1 alternativ 4 SV blir uppgifterna avsevärt större för MB SV och betydligt större för MB M än för nuvarande MB Ö.
8.6 Övriga förhållanden som påverkar val av alternativ
Uppgifternas omfattning har beskrivits i avsnitten 8.1—8.5 ovan. I detta avsnitt tas följande förhållanden i övrigt upp som påverkar bedömningen av alternativen:
[] behov av gränsändringar, D områden för fackmässig ledning av mark-, sjö- och luftstridskrafter, Cl överensstämmelse mellan ledningen i fred och krig, :i konsekvenser för övriga civila totalförsvarsfunktioner, D konsekvenser för belastningen på central nivå samt 13 besparingar.
8.6.1 Behov av gränsändringar
Vi har vid den geografiska utformningen av alternativen strävat efter att avgränsa militär- och civilområdena så att behovet av gränsändringar i samband med ett angrepp mot oss skall vara så litet som möjligt.
Vår principiella syn på avgränsningen av militär- och civilområdena har vi behandlat i kapitel 6. Vår uppfattning är således att de civiladministrativa gränserna skall följas och att den militärterritoriella indelning som gälleri fred endast i undantagsfall skall ändras i krig. Motivet härför är främst att den komplicerade samhällsstrukturen gör det svårt att ändra de civila ansvars- områdena tillräckligt snabbt.
När det gäller de militära operativa ansvarsområdena skall dessa i fred ansluta till den militärterritoriella indelningen. I krig måste emellertid de operativa gränserna anpassas till händelseutvecklingen. Eftersom denna, i varje fall inledningsvis, bestäms av angriparen måste vi ha stor flexibilitet och vara väl övade när det gäller att ändra de operativa gränserna. Kravet på flexibilitet i detta avseende innebär emellertid inte att den geografiska
avgränsningen från militära utgångspunkter är betydelselös. Självklart är de olika alternativen mer eller mindre bra för försvarsmakten och leder till varierande behov av alternativplanläggning. Det finns emellertid bara en fråga, som är av så stor betydelse att den behöver tas upp här, nämligen ansvarsförhållandena för försvaret av Upplandskusten—Gävlebukten.
Försvaret av detta område berör i alla alternativ flera militärbefälhavare. l alternativ 6 delas ansvaret mellan MB Ö, NN och B, i alternativ 5 mellan MB Ö och NN, i alternativ 4 N mellan MB ö och VB och i alternativ 4 sv mellan MB M och NN. Behov att ändra de operativa gränserna föreligger således i alla alternativ unde/'_förtltsätlning att det blir ett akut hot mot omrädet. Problemet blir dock enklare i alternativ 4 N där gränsändringarna endast behöver ske på djupet — inte närmast kusten. Behovet att ändra de operativa gränserna i detta område är alltså inte alternativskiljande när det gäller alternativen 6, 5 och 4 SV medan 4 N måste anses vara något bättre.
8.6.2 Omrädenjörfackniässig ledning
MB:s uppgift är att samordna alla typer av stridskrafter, som kan sättas in i en försvarsoperation, till största gemensamma verkan. Det är därför angeläget att varje MB har Operativa ledningsresurser i sin stab och fackmässiga ledningsorgan sig underställda, för att kunna leda alla de typer av stridskrafter som det kan bli aktuellt att sätta in inom militärområdet. Det är vidare angeläget att militärområdets gränser inte delar områden som är lämpliga för den fackmässiga ledningen av de stridande förbanden.
De olika alternativen tillgodoser dessa önskemål i varierande grad. Om avsteg från principen måste göras, t ex så att en MB svarar för luftförsvaret med jakt inom två militärområden, kommer detta givetvis att försvåra för båda militärbefälhavarna att lösa sina uppgifter. Den ene måste skaffa sig en viss kännedom om förhållandena i det militärområde som han skall qutförsvara och den andre får räkna med fördröjning när han vill ha luftförsvaret inriktat på ett visst sätt.
Problemen blir givetvis ännu större om en MB skall svara förjaktförsvaret inom delar av flera andra militärområden eller om flera andra MB svarar för var sin del av jaktförsvaret inom ett militärområde.
Problem i här angivna avseenden finns främst när det gäller ledning av luftstridskrafter och i viss mån sjöstridskrafter.
Förträngningarna Öresund och Ålands hav delar upp omgivande havsom- råden i delar, som är lämpliga områden för den fackmässiga ledningen av sjöstridskrafterna. Dessa områden är Västerhavet (Skagerack och Kattegatt), södra Östersjön, norra Östersjön samt Bottenhavet. 1 de fall något av dessa områden delas av en milogräns försvåras den fackmässiga ledningen av sjöstridskrafterna. Detta är fallet i alternativ 4 N där Bottenhavet delas mellan två militärområden. ] övrigt är milogränserna i stort sett lämpliga även för den fackmässiga ledningen av sjöstridskrafterna.
Beträffande lll/istridskrafierna är förhållandena mera komplicerade. Den fackmässiga ledningen av luftstridskrafterna är — främst när det gäller luft/örsvarel med jakt — beroende dels av att luftförsvarssektorerna görs tillräckligt stora för att ge flexibilitet, dels av tillgängliga stridsledningsre- surser och sambandstekniska förhållanden, dels av att primära målområden
inte delas av en sektorgräns. Den planerade storsektorindelningen (jfr figur 2:5, 5 53) torde därför i stort behöva ligga fast i alla alternativ. Förändringar, som medför en något bättre anslutning till milogränserna och som ger en ökad flexibilitet över sektorgränserna, bör dock göras så långt fackmässiga och ekonomiska förhållanden medger och i takt med att systemet moderni- seras.
MB:s operativa ledning av flygstridskrafterna påverkas enligt följande. Endast alternativskiljande förhållanden redovisas.
I alternativ 6 omfattar sektor Syd både milo S och V och sektor Mitt både milo Ö och B samt del av milo NN (södra delen av Gävleborgs län). Dessa förhållanden försvårar den operativa ledningen av flygstridskrafterna. Detta gäller främst jaktflyget men även flygspaning, sambands- och transportflyg samt i vissa fall attackflyg.
Ialternativ5 omfattar sektor Syd milo S och milo V upp till Vänern. Sektor Mitt omfattar milo Ö, milo V norr Vänern samt de södra delarna av milo NN. Dessa förhållanden är mera komplicerade och försvårar den operativa ledningen av flygstridskrafterna i högre grad än i alternativ 6.
1 alternativ 4 N omfattar sektor Syd liksom i alternativ 5 milo S och milo VB söder Vänern. Sektor Mitt omfattar milo Ö — utom norra delen av Gävleborgs län — och milo VB norr Vänern. För den norra delen av Gävleborgs län svarar sektor NN. Den operativa ledningen försvåras härigenom men inte i samma utsträckning som i alternativ 5.
l alternativ 4 SV sammanfaller milo- och sektorindelning i huvudsak utom vad gäller de södra delarna av milo NN, för vilka sektor Mitt kommer att ha ansvaret. Den operativa ledningen av flygstridskrafterna försvåras något även i detta alternativ.
Sammanfattningsvis kan således konstateras att problemen i detta sammanhang väsentligen ligger på luftförsvarssidan. Inget av alternativen är helt bra. Alternativ 4 SV är bäst anpassat till sektorindelningen. Därnäst kommer alternativ 6. Alternativ 5 är sämst anpassat. Alternativ 4 N är dessutom mindre lämpligt för fackmässig ledning av sjöstridskrafter, eftersom Bottenhavet delas mellan två MB, och bedöms därför vara likvärdigt med alternativ 5.
8.6.3 Överensstämmelse mellan ledningen ifred och krig
Det finns egentligen bara ett förhållande, som är alternativskiljande i detta avseende, och det gäller krigslänsstyrelsen i Skåne i alternativ 4 SV. För att MB SV:s uppgifter skall få en rimlig omfattning har på militär sida en militärkommandochef med stab skjutits in med ansvar för markförsvaret i Skåne. Härigenom uppstår problem för samverkan mellan militära och civila myndigheter i Skåne. För att lösa dessa problem och samtidigt avlasta CB SV har vi förutsatt att en krigslänsstyrelse organiseras i Skåne. Eftersom det måste bedömas helt orealistiskt att utgå från att Skåne redan i fred skulle kunna utgöra ett län innebär en krigslänsstyrelse ändrade ledningsförhål- landen vid övergång från fred till krig, något som kommer att medföra problem.
Vi kan inte utan närmare undersökning avgöra om de nackdelar som en krigslänsstyrelse medför på lägre regional nivå uppväger fördelarna för MB
med ett militärkom mando och för CB med ett krigslän i Skåne. Fördelarna för MB/CB har redovisats och beaktats vid bedömningen av MB:s och CB:s uppgifter. De problem som uppstår på lägre regional nivå måste emellertid också tas med vid värderingen av alternativ 4 SV.
8.6.4 Konsekvenser/ör övriga civila totalförsvarsfunktioner
Som tidigare framhållits har vi granskat konsekvenserna av olika milo/ civoalternativ även för vissa civila totalförsvarsfunktioner. De förhållanden som vi därvid tillmätt störst betydelse är dels om distrikt (motsvarande) i sin helhet faller inom ett och samma milo/civo, dels hur många underlydande enheter den högre regionala chefen får.
Postverkets nya regionala indelning innehåller åtta regioner. I inget alternativ kan en delning av regioner helt undvikas. I alternativ 6 delas tre regioner, i alternativ 5 två regioner, i alternativ 4 N fyra regioner och i alternativ 4 SV en region. I alternativ 4 SV kommer milo/civo SV respektive milo/civo M vardera att omfatta 21 (av totalt 59) postområden. 1 alternativ 4 N är de stora avstånden i milo/civo N ett problem för distributionen. För postverkets del bedöms alternativ 5 vara något bättre än alternativ 6 medan alternativen 4 N och 4 SV är klart sämst.
Statens järnvägar har en regional organisation med åtta trafik- och åtta bandistrikt som sammanfaller geografiskt samt sex verkstadsregioner. Dessutom finns fyra centralförråd, som svarar för materielförsörjningen inom fyra serviceområden. För SJ ärdet önskvärt att hela distrikt kan föras till ett milo/civo. I alternativ 6 och 4 N delas sex (av 16) distrikt, i alternativ 5 fyra och i alternativ 4 SV två distrikt. Tillsammans med andra faktorer, bl a antal underlydande enheter, bedöms alternativen för SJ:s del innebära följande. Alternativ 5 bedöms vara bättre än alternativ 6, bl a genom att de viktiga Gävledistrikten helt faller inom ett civilområde. Alternativ 4 SV ger den fördelen att Örebrodistrikten hålls samman men ger å andra sidan stora ledningsproblem i milo/civo SV med sex distriktschefer samt chef för verkstadsregion respektive förrådsområde. Alternativet bedöms vara klart sämre än alternativ 6 och 5. Alternativ 4 N bedöms från SJ:s utgångspunkter som det klart sämsta med bl a delningen av Örebro- och Gävledistrikten samt det stora milo/civo N. Vidare ger milo/civo VB särskilda ledningsproblem eftersom det inte finns något naturligt samband mellan järnvägsnäten i områdets norra och södra delar.
När det gäller elkraft/örsörjningen finns ingen regional indelning för verksamheten i fred, som påverkar val av alternativ, och vi har förutsatt att elområdena i kris- och krigsorganisationen i stort anpassas till indelningen i milo/civo. Elbefälhavarens förutsättningar för att leda verksamheten i olika alternativ är därför främst beroende av antalet elblock. l alternativ 6,5 och 4 N uppgår antalet elblock till högst nio per milo/civo, medan det i alternativ 4 SV uppgår till tretton i milo/civo SV och nio i milo/civo M. Sett från kraftförsörjningssynpunkt bedöms alternativ 5 genom uppdelningen av milo/civo B vara klart bättre än alternativ 6, medan alternativ 4 N och 4 SV bedöms vara avsevärt sämre. I 4 SV uppstår problemen främst på grund av det stora antalet elblock i milo/civo SV. 1 4 N ger det stora milo/civo N svårbemästrade ledningsförutsättningar.
För Sveriges Radio har riksdagen nyligen fastlagt en ny indelning i elva distrikt för den regionala TV-verksamheten. För radioverksamheten finns ännu ingen distriktsindelning beslutad. Sannolikt väljer man dock i stort samma distriktsindelning som för TV-verksamheten. Denna har därför varit utgångspunkten vid vår värdering av alternativen. För Sveriges Radios del bedöms alternativ 5 vara något bättre än alternativ 6 genom att endast ett distrikt kommer att delas mot två i alternativ 6. ] alternativ 4 SV delas inte något distrikt. Däremot sammanförs i milo/civo SV två programområden, som inte har mycket gemensamt. Vidare måste tio länsradioenheter samordnas (eventuellt nio om Skåne utgör ett krigslän). 1 alternativ 4 N delas två distrikt. Även i detta alternativ sammanförs i milo/civo N två områden, som programmässigt har liten samhörighet. [ alternativ 4 N tillkommer också svårigheterna att lösa distributionsproblemen, främst för TV-programmen. Både alternativ 4 SV och 4 N bedöms därför vara klart sämre än alternativ 6 och 5.
Inom televerkets område behöver hänsyn tas till såväl televerksamheten som radioverksamheten.
För televerksamheten finns 20 teleområden. I samtliga alternativ delas två teleområden utom i alternativ 4 SV där endast ett teleområde delas. För televerksamhetens del bedöms alternativen 6, 5 och 4 N likvärdiga, medan alternativ 4 SV bedöms vara betydligt sämre med hänsyn till det stora antalet teleområden (åtta) som faller inom milo/civo SV.
Vad gäller radioverksamheten överensstämmer den regionala indelningen i stort med den nuvarande indelningen i milo/civo. Televerket bör därför pröva möjligheterna att redan i fred anpassa sin indelning i radioområden till den nya milo/civoindelningen. För radioverksamhetens del bedöms alterna- tiven 6 och 5 likvärdiga. Däremot bedöms både alternativ 4 N och 4 SV vara avsevärt sämre — 4 SV främst av distributionstekniska skäl och 4 N på grund av svårigheten att administrera det ytmässigt stora milo/civo N. I båda alternativen med fyra milo/civo bedöms det nödvändigt att behålla åtmin- stone fem radioområden i krig (dvs två i milo/civo SV respektive i milo/civo N), vilket ytterligare komplicerar ledningen.
För drivmedelscentralen har vi haft som utgångspunkt att drivmedelszo- nerna i alla alternativ anpassas till indelningen i milo/civo. Zonchefens ledningskapacitet påverkas främst av antalet län inom zonen. Från den utgångspunkten är alternativ 6 och 5 i stort likvärdiga men med hänsyn till bl a milo/civo B:s viktiga funktion som underhållsområde bedöms dock alternativ 6 vara något bättre. Däremot bedöms både alternativ 4 N och 4 SV vara betydligt sämre. 1 alternativ 4 SV är det antalet län i milo/civo SV i kombination med de stora uppgifterna i Göteborgsområdet, som varit utslagsgivande för den bedömningen. I alternativ 4 N har inte antalet län bedömts vara gränssättande i något milo/civo. Däremot innebär milo/civo N avsevärda ledningssvårigheter eftersom man där sammanför två områden med vitt skilda problem. 1 om rådets södra delar dominerar transportuppgiften helt medan den norra delen är en uppladdningszon. En sammanfattning av konsekvenserna för ovan redovisade totalförsvars- funktioner framgår av tabell 8:7 som visar rangordningen av alternativen. Alternativ 5 visar sig således i regel vara bäst, tätt följt av alternativ 6. Skillnaderna mellan dessa alternativ bedöms inte vara särskilt stora. Alter-
Tabell 8:7 Rangordning av alternativen för vissa totalförsvarsfunktioner
Post— SJ El- Sveriges Televerket Driv- verket kraft Radio ——_—————— medels- Tele Radio centralen l 5 5 5 5 6, 5, 4 N 6, 5 6 2 6 6 6 6 5 3 4 SV 4 4N,4SV 4N 4N,4SV 4N,4SV 4SV 4N,4SV 4N,4SV
nativ 4 N och 4 SV synes i stort sett likvärdiga, och båda är klart sämre än alternativ 5 och 6. Av det underlag som inhämtats under hand har vi också fått den uppfattningen att skillnaderna är stora mellan alternativ 6 och 5 å ena sidan och alternativ 4 N och 4 SV å den andra.
8.6.5 K onsekvenser/ör belastningen på central nivå
Olika milo/civoalternativ ställer olika krav på den centrala ledningen. Dessa krav kan bero på dels att milo/civo inte är självförsörjande och således kräver tillförsel från andra milo/civo, dels att det finns risk för att MB/CB tvingas fatta beslut, som är av den arten och har sådana konsekvenser att de bör fattas centralt. 1 det senare fallet blir det nödvändigt för den centrala nivån att utfärda restriktioner.
En bedömning av vilken belastning på central nivå som de olika alternativen innebär ger vid handen att färre milo/civo kräver färre ingri- panden från central nivå, tex när det gäller folkförsörjningen, men ökar behovet av att den centrala nivån utfärdar restriktioner för MB/CB. Med ett större antal milo/civo blir förhållandet det motsatta. Sammantaget bedöms belastningen på central nivå därför i stort sett vara oberoende av om vi har fyra, fem eller sex milo/civo, medan däremot innehållet i styrningen blir olika.
Någon nämnvärd inverkan på val av alternativ har vi inte ansett att denna faktor har.
8.6.6 Besparingar
Personal- och kostnadsberäkningar framgår av bilaga D. Kostnadsföränd- ringar i de olika alternativen framgår av tabell 8:8.
Tabell 8:8 Kostnadsförändringar (mkr)
Alternativ Försvarsmakten Övriga Årlig Engångs- Årlig Engångs- ändring kostnad ändring kostnad 6 —1 1,3 io +3 $O 6, minus 150 —17,5 10 +3 10 5 —20 — 8 +2,8 + 3 4 N —28 + 8 +2,5 + 6
4'SV —27 10 +2,5 + 6
l ”alternativ 6, minus 150” har vissa resurser utgått. Alla uppgifter kan därför inte lösas helt godtagbart. [ övriga alternativ finns stabsresurser, som svarar mot de uppgifter som MB enligt vår uppfattning skall lösa.
8.7 Sammanfattande bedömning av milo/civoalternativen
[ detta avsnitt sammanfattar vi den i föregående avsnitt redovisade bedöm- ningen av de olika alternativen. Vi vill understryka att bedömningen utgår från att nuvarande ledningsprinciper alltjämt skall gälla.
8.7.1 Alternativ 6
I alternativ 6 bedöms sannolikheten vara liten för att någon MB får för stora ledningsuppgifteri krig. Om så ändå skulle bli fallet finns goda möjligheter att avlasta berörd MB genom att lägga över uppgifter på angränsande eller "bakre” MB.
Möjligheterna att leda försvaret på djupet av vårt territorium är goda. Samtliga MB bedöms kunna lösa sina fredsuppgifter och uppgifter i samband med mobilisering. [ ett krisläge bedöms mobilisering och operationer kunna ledas samtidigt även om svårigheter kan uppstå, framför allt för MB Ö.
Risken för att någon CB får för stora ledningsuppgifter i krig bedöms vara liten. Samtliga CB bör kunna lösa sina fredsuppgifter utan att nuvarande princip med en landshövding, som tillika är CB, behöver frångås.
Inte heller för övriga totalförsvarsfunktioner på högre regional nivå bedöms ledningsuppgifternas omfattning medföra några större problem.
Alternativet ger goda ledningsförutsättningar i övrigt. Alternativet medger en årlig besparing på ca 11,3 mkr.
8.7.2 Alternativ 6, minus 150
Till alternativ 6 har vi också redovisat en variant, som innebär en personalminskning i fredsorganisationen med 150 personer i förhållande till nuläget och med 53 personer(7 procent)i förhållande till det av oss beräknade behovet i ett alternativ med sex militärområden. Konsekvenserna av den gjorda nedskärningen är följande.
MB bedöms kunna lösa sina operativa och territoriella uppgifter på ett i huvudsak tillfredsställande sätt under förutsättning att krigsplanläggningen prioriteras. Risk finns dock att en sådan prioritering inte kan genomföras i praktiken när fredsproblemen tornar upp sig. Vissa brister i krigsplanlägg- ningen får man därför räkna med inom en del stödfunktioner.
När det gäller mobiliseringsverksamheten föreligger vissa risker för att det blir luckor i planläggning och kontroll. På förvaltningssidan (materiel- och verkstadsförvaltningarna) bör krigsplanläggningsuppgifterna kunna lösas godtagbart, förutsatt att dessa prioriteras.
MB:s uppgifter vad beträffar utbildning kan sannolikt inte lösas helt godtagbart. Milostaben och miloförvaltningarna bedöms inte kunna lämna erforderligt stöd till förbanden för fredsverksamheten. Detta kan leda till en ökad centralisering och/eller ett orationellt resursutnyttjande i fred.
Inom funktionerna persona/värd och arbetsmiljö kommer resurserna inom militärområdet att minska på ett sätt som knappast kan godtas. Detta medför att motsvarande tjänster kan behöva köpas från andra statliga eller kommu- nala organ varigenom några egentliga besparingar inte erhålls.
Besparingarna beräknas till högst 17,5 mkr/år, dvs högst ca sex mkr/år mer än i alternativ 6.
8.7.3 Alternativ 5
Ialternativ 5 föreligger en viss risk för att MB V får för stora ledningsuppgifter i krig. Denna risk föreligger emellertid först sedan uppladdning med stormaktsstyrkor skett i Danmark och Norge.
Ledningsorganisationens kapacitet minskar något, framför allt på civil sida. Dess flexibilitet bedöms däremot i stort sett oförändrad och tillräcklig i förhållande till behoven.
Möjligheterna att förbereda och i krig leda försvaret på djupet av territoriet har minskat något i södra och mellersta Sverige.
Samtliga MB bedöms kunna lösa sina fredsuppgifter och uppgifter i samband med mobilisering. I ett krisläge bedöms mobilisering och opera- tioner kunna ledas samtidigt även om svårigheter kan uppstå, främst för MB Ö men även för MB V.
Risken att någon CB får för stora uppgifter i krig bedöms vara relativt liten. Samtliga CB bör kunna lösa sina fredsuppgifter utan att nuvarande princip med en landshövding, som tillika är CB, behöver frångås.
Inte heller för övriga totalförsvarsfunktioner på högre regional nivå bedöms ledningsuppgifternas omfattning medföra några större problem. För bl a några av kommunikationsverken ger alternativet bättre ledningsförut- sättningar än alternativ 6.
Alternativet ger dålig överensstämmelse mellan militärområden och luftförsvarssektorer, vilket försvårar den operativa ledningen av flygstrids- krafterna. I övrigt ger alternativet goda ledningsförutsättningar.
Alternativet medger en årlig besparing på ca 20 mkr.
8.7.4 Alternativ 4 N
I alternativ 4 N bedöms risken vara stor att MB N ganska snabbt får för stora ledningsuppgifter i krig. I ett senare skede kan så bli fallet även för MB VB. Detta innebär ett stort behov av reservledningsmöjligheter, som dessutom kan behöva tillgripas tidigt.
Ledningsorganisationens kapacitet minskar betydligt i förhållande till alternativ 6, framför allt på civil sida.
Ledningsorganisationens flexibilitet är begränsad genom att samtliga MB redan från början har mycket stora uppgifter. Därigenom bedöms det inte möjligt att tillgodose det i detta alternativ stora behovet av reservförfaranden på ett tillfredsställande sätt. Möjligheterna att leda försvaret på djupet av vårt territorium är begränsade.
MB N får i fred mycket omfattande krigsplanläggnings- och repetitionsut- bildningsuppgifter, som avsevärt överstiger dem som MB Ö har i dag. Även MB VB och MB Ö får något större fredsuppgifter än nuvarande MB Ö.
Antingen måste vissa uppgifter eftersättas, vilket knappast kan godtas, eller också måste miloledningen utökas med tex ställföreträdande MB, souschef och ställföreträdande sektionschefer. Staben kan arbetsmässigt behöva delas i två lag, där varje lag har fullt ansvar i var sin del av militärområdet för krigsplanläggning och eventuellt också vissa andra fredsuppgifter. Detta innebär i princip två samgrupperade staber.
Mobiliseringsuppgifterna är i stort sett av samma omfattning i alla militärområden. Med hänsyn till de stora avstånden i milo N får man räkna med att det kan uppstå svårigheter för MB N att leda mobiliseringen. I ett krisläge torde i varje fall inte MB N godtagbart kunna leda mobilisering, koncentrering och operationer samtidigt.
Samtliga CB kommer att få mycket omfattande ledningsuppgifter i krig. Sannolikheten är stor att någon av CB Ö, VB eller N får för stora uppgifter. I fred har samtliga CB så stora uppgifter, att de ligger på gränsen till vad som är möjligt att förena med landshövdingeposten. Det kan därför bli nödvändigt att heltidsanställa vissa civilbefälhavare.
För vissa totalförsvarsfunktioner blir ledningsuppgifterna i milo/civo N men också i milo/civo VB svårbemästrade.
Övriga nackdelar med alternativet är den stora ytan i framför allt milo/ civo N, som tillsammans med de glest utbyggda tele- samt landsvägs- och . järnvägsnäten kan göra det svårt att upprätthålla kommunikationerna, vilket givetvis försvårar ledningen. I alternativet införs permanent en ledningsnivå mellan MB och fördelningscheferna i Norrbottens län. Detta ger dock den fördelen att samverkansproblemen i Norrbottens län löses på ett naturligt ' Sätt.
Alternativet medger en årlig besparing på ca 28 mkr.
8.7.5 Alternativ 4 SV
1 alternativ 4 SV bedöms risken vara stor att endera MB SV eller MB M, eller båda, får för stora ledningsuppgifter i krig, särskilt om en angripare disponerar danskt och norskt territorium. Detta ger ett stort behov av reservlednings- l möjligheter. » Ledningsorganisationens kapacitet minskar betydligt i förhållande till alternativ 6, framför allt på civil sida. Ledningsorganisationens flexibilitet är begränsad. Behovet av reservförfaranden bedöms inte kunna tillgodoses på ett tillfredsställande sätt.
Möjligheterna att leda försvaret på djupet av vårt territorium är också små. ”Bakre” MB finns bara i norra Sverige.
MB M och MB SV får mycket omfattande fredsuppgifter som för MB SV avsevärt och för MB M betydligt överstiger dem som nuvarande MB Ö har. Detta gäller såväl krigsplanläggnings- och mobiliseringsuppgifterna som utbildning och övningar. Här, liksom i milo N, kan det bli nödvändigt att utöka miloledningen och dela staben i två lag, där varje lag har fullt ansvar i var sin del av militärområdet för krigsplanläggning och andra fredsuppgifter. Detta innebär i princip två samgrupperade staber.
Mobiliseringsuppgifterna blir av mycket stor omfattning, framför allt för MB SV, som får svårigheter att leda mobiliseringen. I ett krisläge torde inte MB SV godtagbart kunna leda mobilisering och operationer samtidigt.
Risken att CB SV får för stora uppgifter i krig är mycket stor, främst därför att han måste svara för befolkningsskydd m m i två tätbefolkade områden. Denna bedömning kvarstår även om en krigslänsstyrelse kan organiseras i Skåne. Några ytterligare möjligheter att avlasta CB SV finns inte, såvida inte en mellannivå inrättas. Även CB M kan få för stora uppgifter i krig. Fredsuppgifterna för CB SV och M blir av den omfattningen att de blir svåra att förena med landshövdingeposten. Det kan alltså bli nödvändigt att heltidsanställa två civilbefälhavare.
För vissa totalförsvarsfunktioner blir ledningsuppgifterna i milo/civo SV, men också i milo/civo M, svårbemästrade.
Övriga nackdelar med alternativet är bl a att ett militärkommando i Skåne medför svårigheter för samverkan mellan militära och civila myndigheter på lägre regional nivå. Militärkommandot som sådant innebär en ledningsnivå mellan MB och fördelningscheferna i Skåne.
En fördel med alternativet är att man här uppnår den bästa överensstäm- melsen mellan milogränser och områden lämpliga för ledningen av jaktför- svaret m m.
Alternativet medger en årlig besparing på ca 27 mkr.
8.8 Förslag
Som framgått av redovisningen i detta kapitel finns det många faktorer som påverkar bedömningen av de olika alternativen. Faktorerna måste emellertid sinsemellan tillmätas olika vikt. Enligt vår uppfattning måste följande förhållanden tillmätas en avgörande betydelse.
El Varje MB/CB måste ha rimliga möjligheter att lösa sina ledningsuppgifter vid mobilisering och i krig utan att den centrala eller högsta ledningen omedelbart skall behöva ingripa. El Varje MB/CB måste ha rimliga förutsättningar att genomföra krigsplan- läggningen och mobiliseringsförberedelserna samt utbilda och öva under- ställda chefer, staber och förband på deras krigsuppgifter. Cl Ledningsorganisationen måste ha sådan kapacitet och flexibilitet att det finns möjligheter att anpassa den till händelseutvecklingen.
Alternativen 4 N och 4 SV ger enligt vår mening inte erforderliga förutsätt- ningar för att en betryggande ledning på högre regional nivå skall kunna upprätthållas, varken i krig eller i fred. Vi anser vidare att framför allt alternativ 4 N inte är förenligt med den militärpolitiska utvecklingen i vårt närområde, där Nordkalotten tilldrar sig ökat intresse. Ett alternativ med fyra milo/civo (eller färre) kräver också en övergång till andra ledningsprinciperi krig, vilket strider mot våra direktiv. Vi kan därför inte förorda alternativ 4 N eller 4 SV.
Alternativ 5 ger godtagbara och alternativ 6 goda ledningsförutsättningar såväl i krig som fred. Vi anser således båda alternativen användbara.
För alternativ 6 talar främst
Cl den bättre ledningskapaciteten, vilket är av vikt bl a med hänsyn till de ökade kraven på djupförsvar,
D den större säkerheten för att den regionala indelningen inte skall behöva ändras i krig eller vid förändringar i det militärpolitiska läget, :i den bättre överensstämmelsen mellan milo/civoindelningen och sektor- indelningen, som underlättar den operativa och fackmässiga ledningen av flygstridskrafterna, samt El fördelen att inte behöva göra några större ändringar i den befintliga och i allt väsentligt väl fungerande milo/civoindelningen.
För alternativ 5 talar främst de ytterligare besparingar om 8,7 mkr per år som kan åstadkommas samt den bättre överensstämmelse som uppnås med vissa av kommunikationsverkens indelning i fred.
Vi anser att de ytterligare besparingar som kan uppnås i alternativ 5 inte motiverar en minskning av antalet militär- och civilområden. Viförordar där/ör alternativ 6.
Alternativ 6 uppfyller inte tilläggsdirektivens besparingsmål om 150 anställda. Om detta besparingsmål skall vara styrande förordar vi alternativ 5. Vi har nämligen gjort en mycket snäv dimensionering av personalresurserna i alternativ 6. En ytterligare neddragning av personalstyrkan med 53 personer, som ”alternativ 6, minus 150” innebär, får sådana konsekvenser för MB:s verksamhet i fred och förberedelserna för krig att alternativet inte kan förordas. Till denna bedömning bidrar också risken för att kostnadsökningar kommer att ske på andra håll i organisationen.
IH Överväganden och förslag i övriga frågor
9 MB och arméns grundutbildning
Vi har i vårt första betänkande (SOU 1976:64) föreslagit att MB skall leda repetitionsutbildningen för samtliga försvarsgrenar, viss befälsutbildning på krigsbefattning samt större övningar med förband ur en eller flera försvars- grenar. MB skall också lämna centrala myndigheter underlag för förbandens utbildning samt genomföra inspektionsverksamhet. Vi föreslog också att flygvapnets grundutbildning m ni skulle ledas av chefen för flygvapnet direkt ner på flottiljema, med undantag för förband som ingår i första flygeskadern. Däremot tog vi inte slutlig ställning till MB:s ansvar och uppgifter när det gäller arméns grundutbildning men framhöll följande.
Grundutbildningen inom armén är av stor omfattning och fördelad på ett stort antal fredsförband och utbildningsanstalter. De ledningsuppgifter som för närvarande åvilar MB måste i allt väsentligt utövas från central eller regional nivå. Möjligheterna att decentralisera ytterligare uppgifter till lokal nivå synes begränsade med hänsyn till den struktur som den lokala utbildningsorganisationen inom armén har. Vi bedömer det för närvarande inte heller möjligt att utöva ledningen av grundutbildningen från central nivå direkt ner på alla fredsförband och utbildningsanstalter inom armén. Eftersom frågan kommer att behandlas ytterligare i etapp 2 är vi emellertid inte beredda att nu definitivt binda oss. Vi vill dock understryka att ledningen av grundutbildningen inom armén inte får leda till att MB:s övriga uppgifter eftersätts. De utbildningsuppgifter som kan decentraliseras till den lokala nivån skall också decentraliseras dit.
I detta kapitel redovisas underlaget för vårt slutliga ställningstagande när det gäller MB:s ansvar och uppgifter för arméns grundutbildning. Chefen för Gotlands militärkommando, som i utbildningsavseende för närvarande lyder direkt under chefen för armén (CA), tas upp i avsnitt 14.1. Grundutbildning av de värnpliktiga består av allmänmilitär utbildning, befattningsutbildning och förbandsutbildning. Grundutbildningen har emel- lertid ett nära samband med andra delar av förbandsproduktionen. Det har därför varit nödvändigt att i viss utsträckning behandla även dessa delar.
9.1. Förbandsproduktionens omfattning i stort
En allmän och översiktlig redogörelse för försvarsmaktens verksamhet och för de ledningsfunktioner som måste utövas av den centrala ledningsorga- nisationen har redovisats i vårt första betänkande. MB:s roll behandlas dock inte. I det följande redovisas ledningsuppgifterna inom förbandsproduktio- nens olika delar mera detaljerat för att belysa dels MB:s roll i sammanhanget,
dels sambandet mellan arméns grundutbildning och övriga funktioner. I vårt första betänkande har förbandsproduktionen beskrivits på följande sätt.
Förbandsproduktionen bör därför ses som en kombinerad vidmakthållande- och förändringsprocess. Uppgiften omfattar således att vidmakthålla krigsorganisationen genom att underhålla och vid behov omsätta (utbilda) personal, materiel, anläggningar och taktik i befintliga krigsförband samt att förändra krigsorganisationen genom att avveckla, omsätta eller nyuppsätta krigsförband.
Förbandsproduktionen är en omfattande och komplicerad verksamhet. Utveckling och uppsättning av nya typer av krigsförband måste planeras och påbörjas långt innan förbanden kan organiseras. Redan under utvecklingsarbetet måste hänsyn tas till kostnaderna för förbandens vidmakthållande och drift. Det tar fem—tio år—i många fall ännu längre tid — att ta fram komplicerad materiel. Den måste först studeras, utvecklas och prövas. De värnpliktiga måste skrivas in ett—två år före grundutbildningen. Instruktörer och tekniker måste utbildas innan utbildningen med den nya materielen kan påbörjas. Befäl på olika nivåer måste utbildas så att de kan leda krigsförbanden. Större förändringar i fredsorganisationen kan bli nödvändiga. Anläggningar för utbildning och för förrådsställning av materiel måste projekteras och påbörjas flera år innan de skall utnyttjas. Samtliga komponenter som skall ingå ieller som behövs för att utbilda och leda samt förrådsställa ett krigsförband måste tillföras, så att de kan sättas upp vid angivna tidpunkter. Komponenterna måste utformas mot bakgrund av i målsättningen angivna krav samt mot bakgrund av aktuell taktik och stridsteknik. Förbanden skall sedan vidmakthållas, bl a genom att ny materiel och ny personal tillförs när så erfordras med hänsyn till omsättningsbehov och avgångar. Detta kräver en långtgående och förutseende planering och samordning.
Ledningen av förbandsproduktionen utövas av försvarsgrenscheferna.
Målet för förbandsproduktionen inom armén konkretiseras i arméns krigsorganisationsplan (KOP). I denna plan regleras hur många förband av olika slag som skall finnas varje enskilt år under planeringsperioden. Förbandens organisation, personella och materiella innehåll samt övriga krav framgår också.
På grundval av KOP kan man avgöra vilka vid planeringstillfället befintliga förband som skall omorganiseras eller avvecklas, vilka som skall vidmakt- hållas samt vilka förband som skall nyuppsättas. Vidmakthållandet av befintlig krigsorganisation innebär förvaring och underhåll och vid behov omsättning av personal, materiel, anläggningar och taktik.
Vad som ovan sagts gäller den direkta produktion som syftar till att förverkliga ÖB:s intentioner så som de kommer till uttryck i ÖB:s programplan och försvarsgrenschefens krigsorganisationsplan. För att möjliggöra denna produktion erfordras emellertid en produktionsapparat — fredsorganisationen. Denna måste också vidmakthållas, utvecklas och anpassas till den produktion som skall genomföras. Förändringar i fredsor- ganisationen sammanställs ifredsorganisationsplanen (FOP). Även häri- genom påverkas det årliga produktionsbehovet.
Behovet av förändringar enligt KOP och FOP och av vidmakthållande av krigsförband och av fredsorganisationen ger tillsammans det årliga produk- tionsbehovet inom de olika produktionsområdena (jfr figur 9: 1). Produ ktions- behovet sammanställs i olika planer, bl a i gruppindelningsverket (underlag för repetitionsutbildning), förbandsomsättningsplaner (underlag för grundut-
Krigsorganisa— tionsplan (KOP)
NYUDDsättning m m
Fredsorgani- Årligt pro- sationsplan duktionsbe— (FOP) hov
LI!
Befintliga krigsförband
bildning), materielplaner, mark- och byggnadsplaner, reglements- och läromedelsplaner m fl. Ansvaret för dessa planer har de centrala produktions- myndigheterna. Planerna är dock resultatet av en omfattandejämkningspro- cess, i vilken ofta också MB deltar.
Förbandsproduktionsledningen har således ansvaret för krigs- och freds- organisationens utveckling och för de planer (KOP och FOP) som styr denna utveckling. Under regeringen, men enligt förbandsproduktionsledningens anvisningar, har olika produktionsmyndigheter ansvaret för produktionen. Således har
D värnpliktsverket ansvaret för inskrivning och redovisning m ni av krigsor- ganisationens personal, D försvarsgrenscheferna ansvaret för utbildning samt för/ackmässlga mobili- serings/örberede/ser, CI försvarets materielverk ansvaret för anskaffning och centralt vidtaget underhåll av materiel samt [I fortifikationsförvaltningen ansvaret för anskaffning och underhåll av anläggningar, mark rn m.
Försvarsgrenscheferna har också ansvaret för att genomföra förändringar i försvarsgrenarnas fredsorganisation.
Verksamheten inom dessa produktionsområden syftar i första hand till att på kort och lång sikt tillgodose krigsorganisationens behov av krigsduglig personal, materiel, anläggningar m m. Del av verksamheten syftar också till att tillgodose fredsorganisationens (produktionsapparatens) resursbehov.
De centrala myndigheterna leder produktionen men det egentliga genom- förandet av produktionen sker vid fredsförband, vid utbildningsanstalter och vid industrin. De årliga produktionsuppgifterna regleras genom primärupp- drag, som regeringen på förslag av försvarsgrenscheferna och efter riksdagens
Figur 9”! Årlig! produk- rionsbehov.
godkännande ger produktionsmyndigheterna. De centrala produktionsmyn- digheterna ställer därefter uppgifter och fördelar resurser till genomförande- myndigheterna (sekundäruppdrag). För arméns del går grundutbildnings- uppdragen i regel genom MB.
Utbildningen inom försvarsmakten syftar till att kontinuerligt tillgodose krigsorganisationens behov av krigsplaceringsbar personal enligt de anvis- ningar som förbandsproduktionsledningen ger. Viss utbildning syftar också till att tillgodose fredsorganisationens behov av personal. Utbildningen omfattar främst
D utbildning av fast anställt befäl, Cl grundutbildning av värnpliktiga (GU) samt :i repetitionsutbildning (RU).
Härtill kommer bl a
El hemvärns- och annan frivilligutbildning, i:i krigsplanläggningsfältövningar, som är både operativt krigsförberedelse- arbete och befälsutbildning, samt
l:i mobiliseringsutbildning (utöver den som ingår i repetitionsutbildning- en).
Arméns staber och förband berörs också av för flera försvarsgrenar gemen- samma övningar (miloövningar m m) och av ledningsövningar (fostab/ länsstyrelse).
9.2. Grundutbildning
Grundutbildningen syftar till att tillgodose krigsorganisationens behov av personal och omfattar
i] allmänmilitär utbildning, Cl befattningsutbildning, . EI förbandsutbildning samt
Cl utbildning av värnpliktigt befäl (även vid kadettskolor).
Den allmänmilitära utbildningen syftar främst till att ge soldaten grundläg- gande kunskaper i strid.
Befattningsutbildningen syftar till att ge soldaten för befattningen erfor- derliga specialkunskaper.
Den viktigaste delen av grundutbildningen är emellertid förbandsutbild- ningen, som innebär att personal med olika uppgifter samtrimmas till fungerande enheter. Under grundutbildningen är målsättningen att samtrimma förband av bataljons storlek. I viss utsträckning genomförs övningar i brigad, ofta tillsammans med förband som gör sin krigsförbands- övning (KFÖ). Brigadövningar leds normalt av MB.
I stor omfattning utgör grundutbildningskontingenterna övningstrupp för befälsutbildningen.
Grundutbildningsvolymen styrs av statsmakternas beslut att alla värn- pliktiga skall utbildas. Värnpliktstillgångama fördelas av ÖB på försvarsgre- narna (ÖB:s värnpliktsplan). Det disponibla antalet värnpliktiga år ett viktigt
ingångsvärde för planeringen av krigsorganisationen som helhet, av grund- utbildningen och av fredsorganisationen.
Det av ÖB angivna antalet värnpliktiga styr således arméns grundutbild- ningsvolym, som för närvarande är ca 35 000 värnpliktiga per år. Det åvilar utbildningsledningen att klara ut vari krigsorganisationen dessa värnpliktiga skall ingå och vilken grundutbildning de således skall ges.
Det årliga grundutbildningsbehovet bestäms huvudsakligen av
El antalet nya fältförband som skall sättas upp (och som således saknar utbildad personal), El antal grundrekryterade förband där personalen skall omsättas (dvs förban- dets befintliga personal överförs av åldersskäl till lokalförsvarsförband eller faller helt för åldersstrecket), samt D antalet vakanser i krigsorganisationen eller brister i personalreserven (förorsakade genom uppskov, sjukdom, dödsfall e (1).
Vilka nyajörband som skall sättas upp samt vilka myndigheter som skall ha mobiliserings- och grundutbildningsansvaret för dessa förband framgår av krigsorganisationsplanen, som förbandsproduktionsledningen utarbetar och för vilken utbildningsledningen lämnar underlag. Central myndighet bestämmer således vilka lokala myndigheter som skall ha mobiliserings- ansvar respektive utbildningsansvar för krigsförbanden. Detta beslut, som fattas efter MB:s hörande, kan också leda till nya (ändrade) krav på resurser i form av instruktörer, förläggningar, matsalar, förråd, utbildningsanord- ningar, vårdlokaler, skjutfält samt materiel och andra förnödenheter.
Det finns emellertid ytterligare ett samband som berör utformningen av krigsorganisationsplanen mera i detalj. Denna plan reglerar nämligen också om och i så fall när varje enskilt förband skall omorganiseras. Denna tidpunkt bör väljas så, att det förband som skall ersättas av grundutbildade värnpliktiga gör en krigsförbandsövning samma år, varvid förbandet kan omskolas till lokalförsvarsförband ed. Det är samtidigt också ett önskemål att det nya lokalförsvarsförbandet kommer in i rätt KFÖ-rytm tillsammans med de förband som det skall samverka med enligt krigsplanläggningen. Det föreligger således ett nära samband mellan krigsorganisationsplanen som reglerar de krigsorganisatoriska förändringarna (och därmed de fackmässiga mobiIiseringsförberedelserna), gruppindelningsverket (GIV) som reglerar repe- titionsutbildningen och jörbandsomsättningsplanen (FOMS) som reglerar grundutbildningen.
Vid vilka grundrekryterade förband personal skall omsättas styrs av principer som statsmakterna fastställt. Detta framgår av CA:s värnplikts- plan, som för övrigt också visar hur de värnpliktiga fördelas i stort. Dessa principer innebär att fältförbanden grundrekryteras och att personalen i fältförbanden efter ett visst antal år (12 eller 17) omplaceras till lokalförsvars- förband. Till vissa förband grundrekryteras personalen för att kvarstå i förbandet hela värnpliktstiden ut. Inom armén omsätts personalen som regel förbandsvis (förbandsomsättning =FOMS). Planeringen av denna verk- samhet har stark anknytning till värnpliktskontoren, som har ansvar för redovisning och krigsplacering av personal.
Vilka vakanser som finns i krigsorganisationen framgår av de översikter över krigsplaceringsläget som värnpliktskontoren lämnar till MB.
MB, som under försvarsgrenschefen har ansvaret för förvaltningen av krigsorganisationens resurser (fackmässiga mobiliseringsförberedelser), be- räknar det årliga förbandsomsättningsbehovet samt därutöver behovet av grundutbildning för att fylla vakanser och sätta upp nya förband enligt krigsorganisationsplanen. Underlag för detta arbete får MB från underställda mobiliseringsmyndigheter, utbildningsmyndigheter och värnpliktskontoret. Förbandsomsättningsplanen anger alltså behovet av grundutbildning för att grundrekryterade förband som mobiliseras och/eller grundutbildas inom militärområdet skall ges det kvalitativa och kvantitativa personalinnehåll som framgår av centralt utfärdade riktlinjer. Den anger också behovet av att överföra personal till icke grundrekryterade förband. I samband med planeringen anmäler utbildningsmyndigheterna också hur många värnplik- tiga som skall skickas till de utbildningslinjer där centralt eller truppslagsvis organiserad utbildning ordnas.
I vissa fall finns det anledning att göra avsteg från de riktlinjer som utfärdats centralt. Önskemålet att omsätta hela förband (i varje fall kom- panienheter) måste ofta vägas mot tex kravet på lokalrekrytering. Omsätt- ning förbandsvis har den fördelen att ett under grundutbildningen samtrimmat förband hålls ihop i krigsorganisationen. Detta medför att alla värnpliktiga i förbandet är lika gamla, vilket i sin tur i regel betyder att de rekryteras från ett relativt stort geografiskt område. Om förbandet är ett s k snabbförband med kort mobiliseringstid krävs att förbandets personal bor nära mobiliseringsplatsen. Lokalrekryteringskravet kan således lättare tillgo- doses om de värnpliktiga som bor närmast, oberoende av ålder, kan krigsplaceras vid förbandet i fråga. Avsteg måste därvid göras från kravet att förbandet skall vara samtrimmat under grundutbildningen.
På motsvarande sätt kan kravet på Iokalrekrytering medföra att de åldersgränser som rekommenderas för övergång från fält- till lokalförsvars- förband måste frångås. Äldre värnpliktiga kan behöva kvarstå i fältförband och yngre värnpliktiga krigsplaceras i lokalförsvarsförband.
Förbandsomsättningen har som nämnts en direkt koppling till gruppin- delningsverket, dvs den plan som reglerar när olika krigsförband skall genomföra sin krigsförbandsövning. Personalen i ett fältförband bör nämligen inte omplaceras till ett lokalförsvarsförband eller till personalre- serven tex året efter en krigsförbandsövning. Personal som genomfört repetitionsutbildning bör kvarstå i förbandet så länge att den genomförda utbildningen nyttiggörs (i regel fyra år). Detta måste också beaktas i förbandsomsättningsplaneringen.
Under senare år har man i ökad utsträckning börjat införa en s k nollte KFÖ i syfte att ytterligare öka effektiviteten i utbildningen. Detta innebär att grundutbildningskontingenten, som i regel omfattar drygt hälften av en bataljons kompanienheter, under slutet av grundutbildningen genomför del av en krigsförbandsövning. För att få full bataljonsstyrka inkallas också de kompanienheter i bataljonen, som inte skall omsättas, till övningen. Härigenom kan krigsförbandet — bataljonen — samtrimmas och grundutbild— ningskompanierna direkt krigsplaceras. Nästa krigsförbandsövning infaller sedan först om fyra år. Då kan det vara aktuellt att omsätta övriga kompanienheteri bataljonen. Genom detta förfarande utnyttjas utbildningen maximalt och de totala kostnaderna hålls nere. Möjligheterna att utnyttja
systemet begränsas emellertid av krigs- och fredsorganisationens utformning och regionala fördelning. Förfarandet kräver också en mycket detaljerad och långsiktig samplanering av grund- och repetitionsutbildningen.
Överväganden och prioriteringar av detta slag bör göras av MB, som har ansvaret för beredskap, mobilisering och försvar av militärområdet. Samar- bete måste också ske över milogränserna i de fall då mobiliseringsmyndighet och utbildningsmyndighet för ett visst krigsförband ligger i olika militärom- råden.
Det årliga grundutbildningsbehovet för de förband för vilka MB har mobiliserings- och grundutbildningsansvaret sammanställs av MB i förslaget till förbandsomsättningsplan, som skickas in till CA. CA:s granskning avser främst förhållanden som påverkar kostnaderna och värnpliktsresursernas utnyttjande. CA har inte tillräckligt underlag för att göra konkreta ingrepp i förbandsomsåttningsplanen. Förändringar måste göras av MB. Efter gransk- ning och eventuell dialog mellan CA och MB fastställs planen av CA.
På grundval av förbandsomsättningsplanerna utarbetar CA (utbildnings- ledningen) utkast till grundutbildningsuppdrag till respektive MB. Dessa uppdrag omfattar uppgifter, resurser och handlingsregler, bl a anvisningar rörande mål för utbildningen, samordning över milogränser m m. Uppdra- gens uppgiftsdelar är inte preciserade till lokal myndighet men eftersom uppgifterna har hämtats ur förbandsomsättningsplanen erhålls fördelningen på utbildningsmyndigheter från denna. Inte heller resurserna är fördelade utan MB får en totalsumma för all grundutbildning inom militärområdet, baserad på erfarenheter från tidigare år.
MB å sin sida fördelar uppdragen till underställda myndigheter (förband mm). Dessa beräknar behovet av resurser för att lösa uppgifterna och genomför en preliminär planerings- och budgetdialog med MB. Det blir MB:s sak att jämka ihop uppgifter och resurser så att de ryms inom den tilldelade ramen. MB redovisar därefter produktionsförutsättningarna till CA (utbild- ningsledningen), som vid behov gör eventuella justeringar i uppgifter och/ eller resurser.
Efter avslutad preliminär dialog utformar CA de förslag till primäruppdrag för grundutbildningen, som skall bifogas anslagsframställningen till rege- ringen.
Utbildningsledningen utarbetar nu den s k utbildningsarméordern, som reglerar genomförandeverksamheten. Utbildningsarméordern bygger på underlag från förbandsomsättningsplanerna och innehåller mål för utbild- ningen, prioriteringar, uppgifter om utbildningskontingenternas storlek, in- och utryckningstidpunkter, bestämmelser för centralt och truppslagsvis organiserad utbildning m m. Även befälsutbildningens behov av övnings- trupp m m tas in. CA styr genom utbildningsarméordern fördelningen av värnpliktstillgångarna direkt till GU-myndighet. MB gör med hänsyn till produktionsförutsättningarna vissa utjämningar inom militärområdet. Utbildningsarméordern sänds ut för granskning till MB. Den kommer ut ungefär ett halvår före verkställighetsårets början och ligger till grund för MB:s utbildningsorder och, tillsammans med denna, för den slutliga planeringen och budgeteringen. En sista avstämning görs gentemot regle- ringsbreven, som kommer någon vecka före verkställighetsårets början, och sekundäruppdragen fastställs formellt.
Under verkställighetsåret genomförs utbildningen vid förbanden. Vissa övningar leds av MB (chefen för armésektionen). Förbandschefen har möjligheter att vid behov omdisponera resurser mellan olika uppdrag som förbandet fått. Han har dock inte befogenheter att ändra uppdragens reella innehåll. Om resurserna inte räcker till eller andra faktorer inträder som gör att uppställda mål inte kan uppnås måste MB ingripa, eftersom han kan göra prioriteringar mellan de uppdrag som han själv givit förbandet eller — inom vissa ramar— förändra målen för verksamheten. MB har också möjligheter att under verkställighetsåret omfördela resurser mellan arméförband inom militärområdet.
Om problemen inte kan lösas inom militärområdet måste MB vända sig till CA (utbildningsledningen), som kan göra omfördelningar mellan militärom- rådena eller reglera de ekonomiska förhållandena på annat sätt, tex med prisregleringsmedel. I detta sammanhang är det viktigt att komma ihåg att dessa omdispositioner måste ske under löpande budgetår, vilket kräver att beslut fattas snabbt så att utbildningsverksamheten kan pågå kontinuerligt och utan drastiska ingrepp.
Under verkställighetsåret tilldelas förbanden prisregleringsmedel vid två tillfällen. Detta innebär i praktiken att tilldelade uppdrag revideras och att ytterligare två dialoger och jämkningsprocedurer tillkommer.
Under verkställighetsskedet kontrolleras också om de uppställda målen uppnås. Inspektioner och kontroller genomförs av MB. I regel är det chefen för armésektionen i milostaben som genomför kontrollerna. Möjligheterna för MB personligen att delta varierar mellan militärområdena. Inspektioner genomförs också av CA, i regel genom truppslagsinspektörernas försorg.
Utbildningsresultatet redovisas av lokala myndigheter till MB som i sin tur gör en redovisning till CA (utbildningsledningen). Detta sker i form av en årsredovisning för genomförd produktion. Det görs också en s k förbands- värdering av krigsförbanden genom regementschefens försorg. MB (chefen för armésektionen m fl) granskar dessa värderingar mot bakgrund av sin egen uppföljning. Granskningen avser bl a att kontrollera att värderingen sker utifrån enhetliga bedömningsgrunder. Förbandsvärderingarna ingår i CA:s redovisning till regeringen. De antecknas också på krigsförbandskorten (jfr avsnitt 9.5).
Utbildningsresultatet utvärderas, ofta vid särskilda konferenser som leds av MB (chefen för armésektionen). Erfarenheterna diskuteras och beaktas vid planläggningen av kommande utbildning (erfarenhetsåterföring).
9.3. Samband mellan grundutbildning och övrig förbandsproduktion
9.3.1. Grundutbildningen och repetitionsutbildningen
Repetitionsutbildningen, för vilken MB även i fortsättningen skall ha ansvaret enligt vårt förslag i etapp ], syftar till att vidmakthålla och, med hänsyn till ny materiel eller organisation, vidareutveckla de under grundut- bildningen förvärvade färdigheterna samt öva fältmässig mobilisering. Tyngdpunkten ligger på förbandsutbildningen. Repetitionsutbildningen omfattar
! l l l l 1 l
i: särskild övning för befäl, Cl särskild övning för förband, l:i krigsförbandsövning (KFÖ) samt Cl mobiliseringsövning.
Särskild övning för befäl genomförs för fältförband. Den avser att vidmakt- hålla befälets kunskaper och avslutas i regel med en fältövning i avsedd krigsterräng. l krigsförbandsövningarna ingår regelmässigt befälsutbildning (två veckor), viss befattningsutbildning (t ex på ny materiel), förbandsutbild- ning, tillämpningsövningar och avrustning. Fältmässig mobilisering och avrustning på ordinarie mobiliseringsplats genomförs av kostnadsskäl numera endast för prioriterade förband. Befälsutbildningen har därför förstärkts på denna punkt.
Repetitionsutbildningen styrs av det 5 k gruppindelningsverket, som MB upprättar förslag till och som CA fastställer för alla försvarsgrenar (enligt huvudstabsprincipen, delegerat från ÖB).
Gruppindelningsverket syftar till att inplanera krigsförbandsövningarna i tiden så att förband, oberoende av försvarsgren, som skall samverka i krig också får möjlighet att samöva i fred. En förutsättning för detta är att gruppindelningsverket kan anpassas till den aktuella operativa planlägg- ningen inom respektive militärområde. Denna förutsättning är uppfylld i och med att MB upprättar förslag till gruppindelningsverk.
En annan förutsättning är att MB har ansvaret för repetitionsutbildningen av de krigsförband som han har sig tilldelade i krig. Denna förutsättning uppfylls inte för cirka hälften av fältförbanden. Dessa fältförband har således inte möjlighet att öva i rätt terräng och samöva med rätta förband, såvida inte en samordning sker mellan berörda militärområden. Detta stöter dock ofta på ekonomiska svårigheter.
En infanteribrigad, som mobiliseras i Värmland, kan ha sin förstahands- krigsuppgift i Sundsvallsområdet. Den samverkar där enligt krigsplanlägg- ningen med lokalförsvarsförband, kustartilleri m in. Det skulle dock innebära mycket stora kostnader att under en krigsförbandsövning förflytta brigaden från dess mobiliseringsplatseri Värmland till Sundsvall och tillbaka. Även av ekonomiska skäl blir det därför ofta nödvändigt att göra avsteg från grundtankarna bakom gruppindelningsverket.
Vidare bör påpekas att repetitionsutbildningen har blivit något av en budgetregulator under senare år och kortsiktiga ingrepp har gjorts vid ett flertal tillfällen. Detta leder till oreda i den långsiktiga planeringen av repetitionsutbildningen.
Det finns också andra faktorer som påverkar förläggningen av krigsför- bandsövningarna. En av dessa är det samband mellan krigsförbandsövning- arna och genomförandet av krigsorganisatoriska förändringar som belysts tidigare. En annan är önskemålet att i ökad utsträckning genomföra s k nollte KFÖ, varvid GU-kompanier och KFÖ-kompanier samtrimmas till bataljons- förband. Sådana krigsförbandsövningar måste genomföras under GU- kontingentens sista tjänstgöringsmånad och blir därigenom låsta till tid och i viss mån också till plats. En utveckling i riktning mot en ökad samplanering av repetitions- och grundutbildning synes nödvändig om kostnadsbespa- ringar skall erhållas.
Eftersom MB skall leda repetitionsutbildningen och denna också kan ses
som ett led i att vidmakthålla krigsorganisationens (personella) resurser, vilket är en uppgift för MB, är det lämpligt att MB även i framtiden tar fram planeringsunderlaget för repetitionsutbildningen (gruppindelningsverk e (1).
Det föreligger redan nu en stark koppling mellan grund- och repetitions- utbildning på lokal nivå eftersom samma myndighet har ansvaret och dessutom skall lösa uppgifterna med samma resurser. En förbättrad samord- ning av grund- och repetitionsutbildningen, bl a genom ökad användning av s k nollte KFÖ:n, ställer stora krav på en långsiktig och detaljerad samplane- ring. MB:s möjligheter att av operativa skäl göra ändringar i RU-planeringen kan härigenom komma att begränsas.
Om CA skall leda arméns grundutbildning direkt och MB skall leda repetitionsutbildningen uppstår frågan om vem som skall leda den s k nollte KFÖ:n. Eftersom i ett sådant system två av tre krigsförbandsövningar för fältförbanden kommer att vara 5 k nollte KFÖ, bör ansvaret för dessa föras till MB:s ansvar för repetitionsutbildningen. I annat fall blir detta ansvar urholkat och det uppstår besvärliga gränsdragningsfrågor.
Å andra sidan uppstår motsvarande problem för CA när det gäller grundutbildningen om CA skall leda denna direkt, eftersom GU-förbandens avslutande krigsförbandsövningar skall ledas av MB. Att byta ansvar under GU-skedet synes inte lämpligt, särskilt inte för den lokala myndigheten.
Om CA skall leda grundutbildningen direkt och MB skall leda repetitions- utbildningen bör avgränsningen mellan dessa ändras så att grundutbild- ningen slutar när den s k nollte KFÖ:n börjar. Detta kan lösa några av problemen. Det enklaste måste dock vara att MB, som skall ha ansvaret för repetitionsutbildningen, också får ansvaret för grundutbildningen.
Sammanfattningsvis kan således konstateras att utvecklingen mot en ökad rationalitet i utbildningen bl a leder till en nära samordning mellan grund- utbildningens s k GKU-skede (GKU = grundläggande krigsförbandsutbild- ning) och KFÖ-förbandens tillämpningsskede (slutövning). Härigenom kan MB:s möjligheter att av operativa skäl ändra i RU-planeringen komma att begränsas. Detta talar för att MB svarar för den erforderliga planeringen och samordningen mellan grund- och repetitionsutbildningen inom armén.
9.3.2. Grundutbildningen och befälsutbildningen
Utbildningen av det aktiva fast anställda befälet syftar till att tillgodose såväl krigs- som fredsorganisationens behov. Utbildningen av reservbefäl, vilka räknas som fast anställda, och av värnpliktigt befäl är helt inriktad mot krigsorganisationen. Befälsutbildningen av värnpliktiga är omfattande, vilket belyses av det förhållandet att endast något tiotal procent av allt befäl i krigsorganisationen är fast anställt.
Befälsutbildningen sträcker sig över hela fältet, från gruppchefsutbildning till utbildning av bataljons- och brigadchefer (motsvarande) vid militärhög- skolan. Befålsutbildning sker vid förband och utbildningsanstalter av olika slag. Utbildning för den direkta krigsuppgiften enligt gällande operations- planer sker främst under repetitionsutbildningen, genom särskild övning för befäl, och under krigsförbandsövningarna.
Behovet av fast anställt befäl styrs av vissa normer, som regeringen
fastställer. Det beräknas centralt. Som användare av krigsförbanden bör MB höras när det gäller att utarbeta förslag till normer för bemanningen av viktigare poster i krigsorganisationen, t ex vilka befattningar i en brigad som bör beklädas av fast anställt aktivt och/eller reservbefäl.
Behovet av värnpliktigt befäl blir en följd av vilka krigsförband som skall sättas upp och vilka befattningar som inte skall beklädas av fast anställda.
Utbildningen till värnpliktigt befäl räknas in i grundutbildningen och leds för närvarande av MB upp to m plutonchefsutbildning. Utbildning till kompanibefäl och högre samt viss annan specialutbildning äger rum vid kadett- och aspirantskolor samt vid stridsskolor(motsvarande). Utbildningen vid dessa skolor leds direkt av CA (genom truppslagsinspektörerna) utom för infanteriet där utbildningen av värnpliktigt kompanibefäl fr o m budgetåret 1978/79 leds av MB. MB tillhandahåller övningstrupp till skolorna enligt bestämmelser som CA har utfärdat och som ingår i den årliga utbildnings- arméordern.
Det fast anställda befälet utbildas enligt fastställda normer, som framgår av den gällande befälsordningen. En ny befälsordning är under införande, vilket kommer att leda till förändringar. Utbildningen sker vid skolor som lyder direkt under CA. Därutöver finns ett stort antal centralt organiserade kurser (ca 250) för specialutbildning av olika slag, dit befäl kan kommenderas.
MB inriktar den fortsatta utbildningen av det fast anställda befälet under dess tjänstgöring vid förbanden. Syftet med denna utbildning är att utbilda befälet för både krigs- och fredsuppgifterna.
Utbildning för krigsuppgiften sker i form av taktiska fältövningar, krigsplanläggningsfältövningar, stabstjänstövningar, krigsspel, större till- lämpningsövningar m m. Denna utbildning utgår från MB:s operativa ansvar och bör åvila MB oberoende av vilket ansvar han har för arméns grundut— bildning. Något direkt behov för MB att leda arméns grundutbildning av detta skäl föreligger dock inte. Det krävs emellertid en samordning mellan befälsutbildningen och andra uppgifter som befälet måste lösa (grund- och repetitionsutbildning, mobiliseringsplanläggning m m).
Utbildning för fredsuppgifterna syftar till att förbättra det fast anställda befälets kunskaper i trupputbildning. Detta sker i form av utbildningsfältöv— ningar och utbildningsmöten. Därvid sker också erfarenhetsåterföring från den genomförda grundutbildningen. Denna utbildning är en följd av MB:s eventuella ansvar för grundutbildningen och inte ett motiv härför.
9.3.3. Grundutbildningen och fackmässiga mobiliseringsförberedelser
De fackmässiga mobiliseringsförberedelserna (MOB) syftar till att förbereda mobiliseringen så att krigsdugliga förband kan ställas till den operative chefens förfogande på rätt plats och inom angiven tid efter order. I vårt första betänkande har verksamheten beskrivits på följande sätt.
Den fackmässiga mobiliseringsfunktionen — i fortsättningen benämnd mobiliserings- funktionen — tar emot resultatet av utbildningsproduktionen (krigsplaceringsbar personal), materielproduktionen och anläggningsproduktionen och sammanför dessa komponenter till krigsförband. Huvuddelen av den i krigsförbanden ingående personalen är hemförlovad eller insatt på uppgifterl fredsorganisationen. Materielen är förrådsställd (motsvarande) eller utnyttjas för utbildning och övningar. I vissa fall är
krigsförbanden helt eller delvis organiserade redan i fredstid, främst inom flygvapnet. En viktig del av mobiliseringsfunktionens uppgifter är således att hålla sig orienterad om var olika komponenter finns samt att vidta alla de åtgärder som krävs för att komponenterna snabbt skall kunna sammanföras till krigsförband.
Mobiliseringsfunktionen svarar vidare för att anläggningar och förrådsställd materiel underhålls, att nytillförd materiel fördelas enligt fastställda riktlinjer (utrustningsta- beller, fördelningsorder m m), att personal krigsplaceras, att förberedelser vidtas för att krigsanskaffa förnödenheter som erfordras vid och efter mobilisering, att planet m m för mobiliseringens genomförande (mobiliseringsplaner) upprättas och för att chefer utbildas och förband övas i mobilisering.
Som framgår av beskrivningen är de fackmässiga mobiliseringsförberedelserna mer omfattande än vad benämningen ger anledning att förmoda. En mera täckande benämning vore "förbandssammansättning, förbandsförvaltning och mobiliserings- planläggning".
Vi har behandlat MB:s inflytande över'mobiliseringsverksamheten i etapp 1 och då uttalat följande uppfattning.
Principen bör enligt vår uppfattning vara att militärbefälhavaren, under vederbörliga centrala myndigheter, leder såväl territoriella som fackmässiga mobiliseringsförbere- delser och har erforderliga resurser för detta. Därigenom ges militärbefälhavaren hela ansvaret för mobiliseringsverksamheten. Detta innebär att MB på regional nivå har ansvaret för förvaltningen av de befintliga krigsförbanden, för förberedelserna för övergång till krig, för mobiliseringens genomförande och för användningen av de mobiliserade förbanden. '
De fackmässiga mobiliseringsförberedelserna styrs av krigsorganisationspla- nen, som bl a anger när olika förband skall omorganiseras, nyuppsättas eller avvecklas. Krigsorganisationsplanen utarbetas och fastställs av CA efter MB:s hörande. Därvid bevakar MB bl a kopplingen till gruppindelningsverket och förbandsomsättningsplanen och föreslår med ledning härav lämpliga tider (är) för omorganisation av de enskilda förbanden.
Grundutbildningen inom armén genomförs med materiel som lånas från krigsförbanden. För specialutbildning av olika slag föreligger ofta ett behov av mycket materiel av en viss typ, t ex radarutrustning. Denna materiel måste lånas upp från många krigsförband. Därigenom går den materiella bered- skapen vid krigsförbanden ner. Detta kan leda till konflikter mellan utbildnlngsmyndigheterna, som har ansvaret för en rationell utbildning, och mobiliseringsmyndigheterna, som har ansvaret för mobiliseringsberedska- pen. Konfliktsituationer av detta slag löses av MB, som för närvarande har ansvaret för både beredskap och utbildning inom militärområdet.
Genom sitt mobiliseringsansvar har MB också ansvaret för att krigsför- bandens personalbehov är tillgodosett. För ändamålet disponerar MB arméns värnpliktiga inom militärområdet (sedan viss utjämning mellan militärom— rådena skett enligt ÖB:s värnpliktsplan), och redovisning och truppregistre- ring sker milovis genom Värnpliktskontorens försorg. Dessa, som ingår i värnpliktsverket, svarar för att de värnpliktiga skrivs in och placeras till utbildning enligt förbandsomsättningsplanens behov. Värnpliktskontoren svarar också för krigsplacering av värnpliktig personal upp t o m plutonche- fer. Kompani- och bataljonschefer krigsplaceras av GU-myndighet och högre chefer av CA. Detta sker dock i regel i samråd med berörda MB. Krigsplaceringsansvar för olika slags specialister ligger på andra myndigheter.
MB har det direkta krigsplaceringsansvaret endast för ett litet antal befatt- ningar.
MB disponerar således arméns värnpliktstillgångar inom militärområdet och ansvarar för att dessa har den sammansättning och utbildning som krigsorganisationen kräver. Genom värnpliktskontoren får MB uppgifter om vakanser (prognoser för vakanser) i krigsorganisationen och genom krigsor- ganisationsplanen de framtida behoven av personal. Detta ligger till grund för förbandsomsättningsplaneringen, som syftar till att tillföra personalma- gasinet sådan personal som krigsorganisationen kräver. Förbandsomsätt- ningsplaneringen kan där/ör också ses som en del av MB:s mobiliseringsansvar. Det finns således ett nära samband, främst på planeringsstadiet, mellan fackmässiga mobiliseringsförberedelser och grundutbildning.
MB:s ansvar för beredskapen inom militärområdet innebär också att han måste göra avvägningar mellan krav på lokalrekrytering, samträning under grundutbildning och de värnpliktigas fördelning mellan fält- och lokalför- svarsförband. Bland annat resultatet av dessa avvägningar utmynnar i anvisningar till värnpliktskontoren för deras krigsplaceringsverksamhet.
En annan viktig del i MB:s ansvar för mobiliseringsförberedelserna är att öva mobilisering och genomföra inspektioner och kontroller.
9.3.4. Grundutbildningen och persona/gängen
Delar av personaltjänsten (krigsplacering m m av värnpliktiga) har behand- lats under avsnitt 9.3.3. Här tas endast vissa fredspersonalfrågor upp.
En viktig del i personaltjänsten för den fast anställda militära och civilmilitära personalen är befordringssystemet. Systemet bygger på vitsord, som avges varje år, och på befordringsomdömen.
MB:s roll i befordringssystemet är knuten till regementsofficerare. Befordran till och med major sker efter vissa normer och kan påverkas endast i negativ riktning, vilket får ses som undantagsfall. Befordran till överstelöjt- nant och högre samt tillsättning av vissa befattningar sker på grundval av erhållna vitsord och befordringsomdömen.
Inom armén sätts vitsord av kompanichef, bataljonschef och regements- chef. Därmed görs en jämförelse inom regementet. På nästa nivå avger MB enbart befordringsomdöme (för flertalet överstar och kommendörer dock även tjänstgöringsvitsord). MB:s viktigaste uppgift är att göra en jämförande bedömning över truppslagsgränserna samt mellan försvarsgrenarna. Denna uppgift har ökat i betydelse genom att allt fler tjänsteri arméns lägre regionala organisation blivit truppslagsoberoende.
På central nivå avges befordringsomdömen av truppslagsinspektörerna. Därigenom sker en jämförande bedömning inom truppslaget. Dessa uppgifter löses av alla truppslagsinspektörer, även av dem som inte formellt är personalkårchefer.
Med hänsyn till det stora antalet regementsofficerare ur armén som skall bedömas inom varje militärområde (mellan 150 och 500) kan uppgiften inte lösas av MB personligen. MB måste biträdas i denna uppgift av en kvalificerad medhjälpare. Detta har blivit en av huvuduppgifterna för chefen för armésektionen och kräver att denne har personlig kännedom om alla aktuella befordringskandidater. Denna personkunskap erhålls främst vid de inspek-
tioner och den uppföljning av utbildningen som chefen för armésektionen genomför på MB:s uppdrag.
Vidare bör tilläggas att samtliga MB är ledamöter i befordringsberedning- arna och att de även här har som uppgift att bedöma befordringskandidater oberoende av truppslag och försvarsgrenar.
Om MB skulle fråntas sina uppgifter i befordringssystemet, vilket vore till nackdel för MB eftersom de bidrar till att ge honom god personkännedom om chefer för tilldelade krigsförband, måste uppgiften lösas av CA. Det synes emellertid vara en orimlig uppgift att från arméstabens sida skaffa sig erforderlig personkännedom om ca 1 500—2 000 regementsofficerare. Från rättvisesynpunkt är en sådan förändring inte lämplig.
Det finns inga tecken som tyder på att nuvarande befordringssystem, som nyligen setts över, radikalt skulle komma att ändras. Visserligen har viss kritik riktats mot systemet, men denna gäller närmast förändringar av detaljer. Vi har därför utgått från att MB:s uppgifter i befordringssystemet skall kvarstå. Med hänsyn till det stora antalet regementsofficerare inom armén måste det inom varje milostab även i framtiden finnas en kvalificerad chef (överste) ur armén, som kan biträda MB med dessa frågor.
Om MB har ansvaret för arméns grundutbildning kan den inspektions- verksamhet som följer därav samtidigt bidra till den personkännedom som MB ändå måste skaffa sig. Om CA leder grundutbildningen direkt, ökar det totala behovet av inspektionsverksamhet. Det är inte nog med att detta kräver större arbetsinsatser från stabernas sida utan även för de lokala myndigheterna kan alltför många inspektioner och besök upplevas som en belastning.
Med hänsyn till MB:s ansvar i befordringssystemet är det därför rationellt att inspektionsverksamheten gentemot förbanden även vad gäller grundut- bildning koncentreras till MB.
9. 3 . 5 G rundutbi/dningen och _ fri villigu tbildningen
Utbildningen av frivilligorganisationernas personal kräver resurser från utbildningsmyndigheterna. Intressekonflikter kan härvid uppstå. Dessa löses för närvarande av MB. Problemen bedöms emellertid inte vara av den omfattningen att de i nämnvärd grad påverkar vårt ställningstagande till MB:s uppgifter rörande arméns grundutbildning och utvecklas därför inte här.
9.3.6. Sammanfattning
Vi har kommit till att det, framför allt under planerings- och förberedelse- skedet, föreligger ett starkt samband främst mellan arméns grundutbildning, repetitionsutbildning och fackmässiga mobiliseringsförberedelser. Under genomförandeskedet föreligger ett starkt samband framför allt mellan grund- och repetitionsutbildningen. Även inspektionsverksamheten knyter sam- man de olika verksamhetsområdena liksom MB:s ansvar i befordringssyste- met. Behovet att samordna dessa funktioner talar således/ör att MB har kvar sina uppgifter när det gäller arméns grundutbildning.
9.4. Organisation och resurser
9.4.1. Ansvarsfördelning enligt gällande instruktioner
CA leder enligt sin instruktion verksamhet inom armén rörande mobilisering, utbildning, taktik, organisation, utrustning och personal utom sådan verk— samhet som har direkt samband med den operativa verksamheten.
CA leder enbart de fackmässiga mobiliseringsförberedelserna medan ÖB (och under honom MB) leder de territoriella. ÖB leder också mobiliseringens genomförande. Denna ledning kan ÖB utöva genom CA.
Den verksamhet inom armén som CA inte leder leds på central nivå av ÖB, som enligt sin instruktion skall leda sådan verksamhet rörande mobilisering, utbildning osv som har direkt samband med den operativa verksamheten. Exempel på sådan verksamhet som ÖB (genom MB) leder är ledningsöv- ningar (fobef/länsstyrelse), krigsplanläggning, insatsberedskap och vissa mobiliserings- och beredskapskontroller.
MB leder enligt sin instruktion "utbildningen vid de delar av försvars- makten som är underställda honom i den mån utbildningen ej ledes av försvarsgrenschef, annan militärbefälhavare ...... ”
På den här punkten är MB:s instruktion oklar. Den kan tolkas så att CA inte leder den del av arméns utbildning som MB leder. Så är naturligtvis inte fallet. MB leder verksamheten inom armén under CA. Formuleringen borde således vara ”i den mån utbildningen inte leds direkt (underförstått förbi MB) av försvarsgrenschef".
Varken av CA:s eller av MB:s instruktion framgår emellertid vad som leds direkt av CA. Instruktionerna är således ofullständiga på denna punkt.
9.4.2. Lydnadsförhållanden
CA leder all utbildningsverksamhet inom armén med smärre undantag (jfr avsnitt 9.4.1).
CA leder direkt (dvs förbi MB) centralt organiserad utbildning av befäl (även värnpliktigt befäl) fr o m aspirant- och kadettskolor och uppåt. Befälsutbild- ning och viss specialutbildning vid 26 av arméns 27 skolor leds således direkt av CA. Endast arméns helikopterskola lyder i utbildningsavseende under en militärbefälhavare, nämligen MB ÖN. MB för dock planerings- och budget- dialogen med huvuddelen av skolorna.
Vissa av skolorna disponerar "egen" övningstrupp. När det gäller utbild- ningen av denna övningstrupp lyder skolchefen under chefen för det regemente ur vilket övningstruppen utgår. Regementschefen lyder i sin tur under MB. CA leder således befälets men inte övningstruppens utbild- ning.
Rikshemvärnschefen leder under CA hemvärnets utbildning. Utbildningen vid hemvärnets Stridsskola leds direkt av rikshemvärnschefen.
MB leder under CA
D utbildning av plutonsofficeraret o m plutonsofficerskurs(uppgiften utgåri den nya befälsordningen) samt fortsatt befälsutbildning vid förband, El grundutbildning av värnpliktiga t o m plutonsbefäl samt fr o m budgetåret l978/ 79 även kompanibefälsutbildning vid infanteriets regionala kadett-
skolor, D repetitionsutbildning samt C] frivilligutbildning inom armén (exklusive hemvärnets utbildning).
Som framgått ovan har MB ansvaret även för utbildningen av den övnings- trupp som vissa skolor disponerar. Han för också planerings- och budgetdia- logen med huvuddelen av skolorna. CA leder emellertid direkt grundutbild- ningen av värnpliktiga när det gäller den värnpliktiges befälsutbildning vid kadettskola (exklusive infanteriet).
MB leder under rikshemvärnschefen utbildningen av hemvärnet.
9.4.3. Resurser för utbildningsledning
Inom arméstaben biträds arméstabschefen av chefen för sektion 2 bl a i fråga om utbildningsledning. Under chefen för sektion 2 har utbildningsavdel- ningen det sammanhållande ansvaret för utbildningsverksamheten.
Vid sidan av utbildningsavdelningen har dock reglements- och lärome- delsavdelningen det sammanhållande ansvaret för produktionen av publika- tioner och utbildningshjälpmedel. Avdelningen producerar också vissa läromedel.
Truppslagsinspektör anger riktlinjer för och inspekterar utbildningen inom eget (egna) truppslag samt utarbetar reglementen och instruktioner m m.. Truppslagsavdelningarna arbetar inom de ramar som chefen för sektion 2 anger
Den omfattande inspektionsverksamhet vid skolor som åvilar CA, utförs i stor utsträckning av chefen för sektion 2 och truppslagsinspektörerna.
Inom arméstaben disponeras följande antal handläggare för utbildnings- ledning.
Utbildningsavdelningen 24 Reglements- och läromedelsavdelningen 25 Vid truppslagsavdelningarna 12
Summa 61
Cirka hälften av handläggarna har uppgifter inom reglements- och lärome- delsproduktionen. För egentlig utbildningsledning disponeras således för närvarande ett 30-tal personer(personår). I samband med pågående omorga- nisation av de centrala stabema kommer detta antal sannolikt att minska.
Inom milostaberna handläggs de utbildningsuppgifter inom armén som MB svarar för av armésektionen. Sektionen består av chef, en personalavdelning och en utbildningsavdelning. Utbildningsledningen utövas främst av sektionschefen och utbildningsavdelningen. Personalavdelningen medver- kar i viss utsträckning, bl a i förbandsomsättningsplaneringen. Antal hand- läggare framgår av tabell 9:1.
Sammanlagt finns på milonivån ca 25 handläggare för ledning av grund- och repetitionsutbildning samt den del av befäls- och frivilligutbildningen som MB har ansvaret för. Till detta kommer vissa insatser från personalav- delningarna samt delar av sektionschefernas arbetstid, totalt ca 30 person- är.
Tabell 9:l Antal handläggare vid armésektionen i milostaberna
Enhet Militärområde Sum- ma
S V Ö B NN ÖN
Sektionschef 1 1 I I 1 I 6 Personalavdelning 2 2 2 l 1 3 11 Utbildningsavdelning 5 4 5 3 3 5 25
Summa 8 7 8 5 5 9 42
Anm: Chefen för Gotlands militärkommando behandlas inte här, men denne disponerar två till tre handläggare för utbildningsledning inom armén.
På central och högre regional nivå disponeras således ca 60 handläggare för egentlig utbildningsledning. Till detta kommer en del av vissa chefers arbetstid, bla CA, chefen för arméstaben, truppslagsinspektörerna och chefen för sektion 2 i arméstaben samt MB, stabschef och souschef i milostaben. Denna arbetsinsats utgör uppskattningsvis ytterligare ca fem personår. Med dessa personalresurser leder CA och MB arméns befäls-, grund-, repetitions- och frivilligutbildning, som omfattar ca 18000 fast anställda samt 35 000 GU- och 100 000 RU-värnpliktiga per år.
9.4.4. Bedömd utveckling av arméns krigs- och fredsorganisation
1977 års försvarsbeslut innebär en fortsatt minskning av antalet brigader samt av marin- och flygstridskraftema. Den allmänna värnplikten skall emellertid behållas, och minskningen av antalet brigader leder till en motsvarande ökning av antalet skytteregementen. Eftersom marinens och flygvapnets behov av värnpliktiga torde komma att minska något, innebär försvarsbe- slutet för arméns del en i stort oförändrad utbildningskontingent.
Enligt 1977 års försvarsbeslut skall arméns krigsorganisation inriktas mot ett stort antal stridande förband. Detta sker bl a på bekostnad av underhålls- förbanden, vilket möjliggörs genom att försvarsmakten i krig i ökad omfattning skall utnyttja samhällets civila resurser.
När det gäller fredsorganisationen har utvecklingstendenserna redovisats i avsnitt 4.5. Den för armén karaktäristiska truppslagsstrukturen i utbildnings- organisationen beräknas finnas kvar under överblickbar tid. Antalet freds- förband (inklusive Fo 67) kommer under de närmaste tio åren att minska från 50 till 45. Detta innebär att några förändringar i fredsorganisationen, som avsevärt kommer att underlätta ledningen av arméns grundutbildning, inte kan förväntas.
9.5. Operativa krav på grundutbildningen
En fråga som vi diskuterat särskilt är om MB av operativa skäl bör ha ansvaret för arméns grundutbildning. '
I vårt första betänkande har vi framhållit att MB:s inflytande över utbildningen syftar till att
öva mobilisering, öva befäl, staber och förband i och för deras krigsuppgifter, öva milostaben för dess ledningsuppgifter samt att ge MB och milostaben kännedom om underställda chefers och förbands kapacitet och förmåga att lösa sina uppgifter.
[313131]
I etapp 1 har vi därför föreslagit att MB skall leda repetitionsutbildningen för samtliga försvarsgrenar. När det gäller MB:s inflytande på grundutbildningen har vi uttalat följande.
Grundutbildningen kan också behöva inriktas av MB med hänsyn till förbandens krigsuppgifter inom militärområdet. Detta gäller särskilt om förbanden grundutbildas inom annat militärområde. MB bör därför lämna försvarsgrenscheferna erforderligt underlag att tas in i deras utbildningsanvisningar.
MB bör också genomföra inspektionsverksamhet för att hålla sig underrättad om grundutbildningsförbandens utbildningsståndpunkt m ni, något som är av vikt för kuppförsvarsplanläggningen. För att hålla den totala inspektionsverksamheten nere kan det vara lämpligt att centrala myndigheter decentraliserat eller i varje fall samordnar sina inspektioner med MB:s i högre grad än vad som nu sker.
Vi har vidare föreslagit att flygvapnets grundutbildning, fortsatt flygslagsut- bildning m m, liksom för närvarande marinens motsvarande utbildning, leds direkt från central till lokal nivå. MB skall dock ges möjlighet att ställa sina regionspecifika krav på förbandens utbildning samt i övrigt leda vissa övningar och genomföra inspektioner även under grundutbildningen.
Vi har således ansett att MB:s operativa krav på grundutbildningen kan tillgodoses — i varje fall inom marinen och flygvapnet — utan att MB har det direkta ansvaret för grundutbildningen. ' De regionspecifika kraven på utbildningen av sjö- och flygstridskrafter väger emellertid inte lika tungt som för de mera områdesbundna markstrids- krafterna. Det kan därför finnas anledning att ytterligare belysa sambandet mellan MB:s operativa krav på och ledningen av arméförbandens grundut- bildning.
Huvudsyftet med MB:s inflytande över arméns grundutbildning är att MB skall kunna påverka utbildningen så att den svarar mot de operativa krav som gällande krigsplanläggning ställer på krigsförbanden. MB:s behov av styrning varierar därför under olika utbildningsskeden.
MB har av operativa skäl inte något direkt behov att påverka den allmänmilitära utbildningen men bör kontrollera att den genomförs på så sätt att förbanden kan lösa sina kuppförsvarsuppgifter.
Förbandsutbildningen styrs av reglementen och andra centrala bestäm- melser som utfärdas av försvarsgrenschef , varvid av ÖB fastställda allmänna operativa krav (enligt TOEM =Taktisk-Organisatorisk-Ekonomisk-Målsätt- ning) beaktas. Den styrs också av de regionspecifika operativa krav som MB ställer. Det är således under förbandsutbildningsskedet som MB:s krav kommer in vid sidan av andra krav som ÖB och CA ställt.
MB:s behov av att leda grundutbildningen skulle således motiveras av att han ställer vissa regionspecifika utbildningskrav som, vid sidan av centralt ställda krav, skall beaktas under förbandsutbildningsskedet.
En förutsättning för att dessa krav skall kunna tillgodoses under grund- utbildningen är att de finns formulerade i så god tid att utbildningsmyndig-
heterna kan beakta dem i planerings- och budgetarbetet, dvs minst ett till två år innan utbildningen skall genomföras. De regionspecifika kraven gäller för övrigt krigsförbandet som sådant och skall beaktas under både grund- och repetitionsutbildningen. De tas således inte fram i samband med att grundutbildningen skall genomföras utan är en följd av förändringar i ÖB:s operationsorder och av krigsplanläggningen inom militärområdet.
Det är därför nödvändigt att MB:s operativa krav på utbildningen av tilldelade krigsförband kontinuerligt ses över i samband med att krigsplan- läggningen revideras. Det är också nödvändigt att utbildningskraven preci- seras och överförs till de förbandskort som förs för krigsförbanden eller att kraven dokumenteras på annat sätt.
Det finns ännu ett behov för den operativa ledningen att tidigt utöva sitt inflytande på planeringen av grundutbildningen. I samband med förbands- omsättningsplaneringen, och när det gäller att ge värnpliktskontoret underlag för de värnpliktigas fördelning till grundutbildning, måste MB ange sina krav på lokalrekrytering m m. Även detta måste ske senast ett till två år före grundutbildningens början.
Av ovanstående beskrivning framgår att de regionspecifika operativa kraven i regel inte är något som kommer fram eller kan framföras under pågående grundutbildning utan dessa krav måste beaktas redan i planerings- arbetet. MB:s möjligheter att ställa de regionspecifika kraven på krigsförban- dens utbildning är därför inte beroende av om han leder grundutbildningen inom militärområdet.
Det har emellertid framförts att om MB leder grundutbildningen så säkerställs att de regionspecifika operativa kraven blir beaktade. För att ett sådant resonemang skall vara relevant krävs att den MB som skall använda
förbanden också har utbildningsansvaret för dem. För närvarande är det
emellertid så, att endast drygt hälften av alla bataljonsenheter som grundre- kryteras har sina förstahandskrigsuppgifter inom det militärområde där de grundutbildas. Den andra hälften grundutbildas således inom annat militär- område än det där förstahandskrigsuppgiften ligger. Detta beror på att det i första hand är fältförband som grundrekryteras och dessa förband har en mera flexibel användning.
Lokalförsvarsförband används däremot, som namnet anger, i regel inom "eget" militärområde men dessa grundrekryteras i allmänhet inte. Fältför- band omskolas till lokalförsvarsförband i samband med en krigsförbandsöv- ning och därigenom har MB fullt inflytande över dessa förbands utbild- ning.
Att ge MB ansvar för grundutbildningen inom sitt militärområde säker- ställer således inte, att utbildningskraven från den MB som har sig förbanden tilldelade Iydnadsmässigt tillgodoses i mer än drygt hälften av alla fall.
Visserligen utbildas ytterligare ett antal bataljonsenheter inom det militär- område där de har sin andrahandskrigsuppgift eller står som ÖB:s reserv. Detta innebär emellertid att "andrahandsmilot" skall göra prioriteringen mellan sina egna och ””förstahandsmilots'” regionspecifika krav, vilket inte synes vara någon fördel.
Av det ovanstående kan den slutsatsen dras, att inflytandet på grundut- bildningen från den MB som skall använda förbanden inte blir tillgodosett enbart genom att en MB får ansvaret för ledningen av denna utbildning inom
sitt eget militärområde. Om inflytandet skall bli fullständigt tillgodosett genom GU-ansvar borde MB ha ansvaret för grundutbildningen (och repetitionsutbildningen) av de förband som tilldelas honom enligt krigsplan- läggningen. Detta synes dock knappast praktiskt genomförbart. Problemen måste därför regleras mellan berörda militärbefälhavare under ÖB:s överin- seende och oberoende av MB:s ansvar för arméns grundutbildning.
Sammanfattningsvis kan således konstateras att de regionspecifika opera- tiva kraven
C] är en komplettering av de generella krav som ÖB ställt på krigsförban- den, Cl har större tyngd när det gäller områdesbundna förband, El påverkar grundutbildningens förbandsutbildningsskede och repetitionsut- bildningen samt att de [1 bör ställas i så god tid att de kan beaktas i planerings- och budgetarbe- tet.
Vi kan också konstatera att användningsmilo och utbildningsmilo samman- faller för mindre än hälften av alla bataljonsenheter som grundrekryteras. Slutsatsen blir därför att MB:s operativa ansvar inte kräver att MB ges ansvar för arméns grundutbildning även om det ligger ett värde i sig att en operativ chef leder denna utbildning. Konsekvensen av detta är att detfrämst är produktionsrationella faktorer som bör avgöra MB:s uppgifter när det gäller arméns grundutbildning.
9.6. Konsekvenser vid centraliserad ledning av arméns grundutbildning
MB:s huvuduppgifter när det gäller arméns grundutbildning är sammanfatt- ningsvis att
upprätta förslag till förbandsomsättningsplan, ställa uppgifter och fördela resurser (planerings- och budgetdialog), samordna utbildning och övningar,
leda vissa övningar samt att följa upp utbildningen och kontrollera utbildningsresultatet.
DDDDD
Dessa uppgifter behandlas nedan.
9.6.1. Förbandsomsättningsplaneringen
Förbandsomsättningsplaneringen syftar till att skapa överensstämmelse mellan tillgången på värnpliktiga som är disponibla för krigsplacering och krigsorganisationens respektive personalreservens behov av värnpliktiga. Förbandsomsättningsplanen redovisar grundutbildningsbehovet översikt- ligt för en lö-årsperiod och mera i detalj för de närmaste fyra åren. Den ger därigenom en långsiktig inriktning för planeringen av grundutbildningen. Förbandsomsättningsplanens närmaste år motsvarar i stort uppgiftsdelen i utbildningsuppdragen till MB och de lokala myndigheterna.
Förbandsomsättningsplaneringen styrs av anvisningar som utfärdas av ÖB, CA och MB. Dessa anvisningar innehåller principer för användning och fördelning av värnpliktsresurserna. Förbandsomsättningsplanen upprättas och hålls aktuell av MB och avser de krigsförband som mobiliseras inom militärområdet. Utbildningsmyndigheterna utarbetar förslag till förbands- omsättning för sina krigsförband med ledning av bl a MB:s anvisningar i värnpliktsplanen. Planen sammanställs av MB och erforderliga jämkningar och prioriteringar genomförs. MB planlägger därutöver grundutbildningen för de förband, som utbildas inom militärområdet men som mobiliseras i annat militärområde. Detta sker i samråd mellan berörda militärbefälhavare. Planen sänds in till CA, som granskar och efter eventuell återremiss fastställer den.
Förbandsomsättningsplanen styr grundutbildningen men utgör också underlag för värnpliktskontorets arbete med uttagning, fördelning till utbildning, inkallelse och krigsplacering av värnpliktiga. Även MB:s värn- pliktsplan, som anger prioriteringar, krav på lokalrekrytering m m, styr värnpliktskontorets verksamhet. Värnpliktskontoret å sin sida registrerar och krigsplacerar arméns värnpliktiga inom militärområdet och lämnar underlag för förbandsomsättningsplaneringen, översikter över krigsplaceringsläget m m. Förbandsomsättningsplaneringen engagerar således både lokala myndigheter, värnpliktskontor och MB. MB inriktar arbetet samt löser de konflikter och samordningsproblem som uppstår. MB sammanställer förbandsomsättningsplanen.
Att föra över MB:s nuvarande uppgifter till lokal nivå är knappast möjligt med hänsyn till kravet på överblick. Det enda alternativet till nuvarande ordning torde vara att lyfta upp MB:s uppgifter till CA.
För arméstabens del skulle detta innebära att en mängd detaljarbete förs upp till staben. Inom staben kan förbandsomsättningsplaneringen antingen hållas samman eller läggas på truppslagsinspektörerna. Det senare är direkt olämpligt eftersom nuvarande värnpliktsmagasin är uppdelat efter militär- område. Varje truppslagsinspektör kommer i så fall att samverka med samtliga värnpliktskontor, vilket inte är praktiskt. Alternativt måste värn- pliktsregistreringen läggas om till truppslagsvisa register eller till ett centralt register. Även detta är olämpligt.
En sammanhållen ledning i arméstaben medför att truppregistreringen inom armén måste centraliseras, vilket innebär att värnpliktskontoren avvecklas och att registrering, krigsplacering och inkallelse sker centralt. Detta kan sannolikt inte accepteras av beredskapsskäl. Alternativt måste arméstaben samarbeta med värnpliktskontoren i de olika militärområdena, vilket knappast kan vara rationellt. Några besparingar torde en centralisering till arméstaben inte medföra.
För MB:s del uppstår också nackdelar. Bland annat kan samordningen mellan förbandsomsättningsplaneringen, planeringen av repetitionsutbild- ningen och genomförandet av krigsorganisatoriska förändringar inte längre tillgodoses av MB. Denne måste i stället lämna en mängd underlag till CA och torde i betydande omfattning behöva medverka i arméstabens plane- ringsarbete. Om truppregistreringen centraliseras får MB också svårt att styra krigsplaceringen inom militärområdet, och hans ansvar för mobiliseringsför- beredelserna urholkas.
Det är således svårt att finna några fördelar i att centralisera förbandsom- sättningsplaneringen. Risken är snarare att hela systemet för att försörja arméns krigsförband med värnpliktiga kommer i olag. Förbandsomsättnings- planeringen bör därför även i fortsättningen åvila MB.
9.6.2. Planerings- och budgetdialogen
Verksamheten inom försvarsmakten styrs genom uppdrag. Ett uppdrag innehåller uppgifter som skall lösas, resurser för att lösa uppdraget och handlingsregler. Uppdragen utformas i en planerings- och budgetdialog mellan uppdragsställande och uppdragsmottagande myndighet. Inom armén ställs uppdragen från CA till MB och därefter från MB till förbanden. Dialogen förs således i två steg. Den lokala myndigheten får alla sina uppdrag från MB och skall därför också vända sig till MB i alla frågor som rör produktionen.
Vid sidan av uppdragen finns mängder med handlingsregler. Dessa utfärdas i regel av centrala myndigheter, ibland efter MB:s hörande, i form av föreskrifter av olika slag. Vissa handlingsregler gäller inom hela statsförvalt- ningen, andra gäller enbart inom försvaret. Beträffande dessa handlingsregler bör lokal myndighet som regel vända sig till den myndighet som utfärdat föreskrifterna. MB bör inte vara någon mellaninstans.
Handlingsregler som gäller den direkta produktionen utfärdas av CA och MB. Dessa bör begränsas så mycket som möjligt eftersom de ofta inskränker uppdragsmottagarens möjlighet att själv avgöra hur uppgiften skall lösas. Vi bedömer att nuvarande styrning från central nivå kan minskas.
Uppdragen från CA till MB ges i sammanställd form för hela militärom- rådet vad beträffar såväl uppgifter som resurser, men för varje delproduk- tionsområde för sig. Grundutbildning är således ett uppdrag, repetitionsut- bildning ett annat.
GU-uppdragens uppgiftsdelar är direkt hämtade ur den förbandsomsätt- ningsplan som MB med hjälp av förbanden inom militärområdet gjort upp. Uppgifterna kan härigenom lätt fördelas på förbanden. Uppdragens resursdel bygger på erfarenheterna från tidigare år. MB:s planerings- och budgetdialog med förbanden syftar till att uppnå överensstämmelse mellan uppgifter och resurser. Kostnaderna för allmänmilitär utbildning och befattningsutbildning kan knappast påverkas i någon högre grad. De möjligheter som finns att påverka kostnaderna gäller främst förbandsövningar och samövningar av olika slag, vilka i stor utsträckning är ett intresse för MB. Det är därför lämpligt att MB gör dessa prioriteringar. Resultatet av dialogen måste underställas CA:s prövning och kan leda till förändringar av uppgifter och/ eller resurser i CA:s uppdrag till MB.
Varje år genomförs två planerings- och budgetdialoger, dels en preliminär som avser den verksamhet som skall bedrivas om två år, dels en slutlig som avser den verksamhet som skall påbörjas närmast följande verksamhetsår och som leder till en detaljerad utbildningsplanering vid förbanden. Varje dialog kan föras i flera varv beroende på vilka svårigheter som finns att få hela arméns verksamhet att gå ihop. Till detta kommer uppföljning samt fördelning av prisregleringsmedel under löpande genomförandeår. Denna process genomförs också två gånger och kan jämföras med en planerings- och
budgetdialog. Sammanlagt genomförs således i princip fyra dialoger för varje verksamhetsår.
Planerings- och budgetdialogen inom armén är arbetskrävande på grund av det stora antalet uppgifter som skall lösas och de många produktionsenhe- terna. Dialogen är särskilt komplicerad genom den struktur som fredsorga- nisationen har och som ställer stora krav på samverkan och samordning mellan de olika förbanden.
Det alternativ som finns till nuvarande ordning är att CA för planerings- och budgetdialogen direkt med förbanden. Eventuellt kan företrädare för MB delta för att bevaka MB:s intressen.
Vid en centralisering av planerings- och budgetdialogen måste uppgiften inom arméstaben läggas antingen på truppslagsinspektörerna eller på utbild- ningssektionen.
Truppslagsinspektörerna bedöms ha god kännedom om förbanden inom truppslaget och har därför vissa förutsättningar att föra dialogen. De är emellertid inte i dagsläget delaktiga i förbandsomsättningsplaneringen och måste därför sätta sig in i eller kanske rent av medverka i detta arbete för att få tillräcklig kunskap om uppgiftsdelen. Varje truppslagsinspektör måste sedan ta ut sina truppslagsdelar ur de olika militärområdenas förbandsomsättnings- planer. Om truppslagsinspektörerna för dialogen innebär detta att avväg- ningar och prioriteringar görs dels mellan truppslagen (av CA), dels inom truppslagen. Avvägningar och samordning mellan truppslag i syfte att skapa brigadförband riskerar att bli åsidosatta, särskilt som det torde bli omöjligt för varje MB att delta i sju truppslagsinspektörers budgetdialoger. Överhuvud- taget torde det bli svårt att lösa samordningsproblemen mellan förband ur olika truppslag, mellan mobiliseringsmyndighet och GU-myndighet,t ex när det gäller materiellån, samt mellan grund- och repetitionsutbildning. Att genomföra planerings- och budgetdialogen för grundutbildningen trupp- slagsvis bedöms därför olämpligt.
Det andra alternativet är att en central enhet i arméstaben leder planerings- och budgetdialogen. Med hänsyn till det stora antalet utbildningsmyndig- heter(45 st om man räknar bort skolorna) kan en dialog inte föras med alla på en gång. Två lösningar är då tänkbara, antingen att en grupp för dialogen med förbanden i ett eller två militärområden i taget eller att flera grupper organiseras som vardera svarar för ett eller flera militärområden.
Det förstnämnda alternativet torde omedelbart kunna avskrivas eftersom det knappast är genomförbart att, under den tidspress det här är fråga om, lägga dialogerna efter varandra.
Det enda tänkbara alternativet är således att bilda flera centrala grupper som svarar för planerings- och budgetdialogen med ett eller två militärom- råden. Dessa grupper måste sätta sig in i utbildningsuppgifterna och bör därför delta i förbandsomsättningsplaneringen. Sannolikt måste berörda MB ändå stödja dessa grupper i deras dialog med förbanden. Gruppernas dialog rörande grundutbildning och MB:s rörande repetitionsutbildning och fack- mässiga mobiliseringsförberedelser bör dessutom föras samtidigt. Alternativt måste CA föra dialogen med förbanden avseende både grundutbildning, repetitionsutbildning och fackmässiga mobiliseringsförberedelser, vilket vi bedömer vara olämpligt.
Den här skisserade lösningen till central ledning av planerings- och
budgetdialogen för grundutbildningen bedöms i och för sig genomförbar men ger inga besparingar eller andra fördelar av betydelse. Däremot ger den nackdelar, bl a för de lokala myndigheterna.
Den lokala myndigheten måste inplanera GU-, RU- och MOB-uppdragen på ett rationellt sätt under verksamhetsåret och med beaktande av de krav som befälsutbildningen vid skolorna ställer. Eftersom uppgifterna måste lösas med samma resurser måste vissa jämkningar kunna göras i uppdragen så att man får ett jämnt fördelat resursuttag över året. Den lokala myndigheten måste därför föra planerings- och budgetdialogen avseende alla uppdrag samtidigt. Arbetet underlättas ytterligare om uppdragen kommer från — och dialogen således kan föras med — en enda chef. Denne måste då ha befogenheter och kompetens att fatta beslut i de frågor som kan uppstå såväl vid dialogen som under verkställighetsskedet.
Exempel på problem som en lokal myndighet kan behöva dra upp till högre nivå är
i:i åtgärder om uppställda mål inte kan uppnås med tilldelade resurser, :i prioritering mellan olika uppgifter, El utbildningsmyndighets lån av materiel från mobiliseringsmyndighet samt :i intressekonflikter med andra utbildningsmyndigheter, t ex när det gäller samövningar, utnyttjande av skjutfält och materiel, understöd i vad avser olika servicefunktioner m m.
Genom sitt ansvar för den operativa verksamheten, mobiliseringsverksam- heten och repetitionsutbildningen har MB erforderlig kompetens för att avgöra flertalet här nämnda frågor. För att den lokala myndighetens krav skall tillgodoses bör således MB också föra planerings- och budgetdialogen avseende GU-uppdragen eller också bör CA föra dialogen direkt med förbanden avseende såväl fackmässiga mobiliseringsförberedelser som grund- och repetitionsutbildning. Det senare innebär att mängder med detaljproblem både under planeringsarbetet och under verkställighetsskedet lyfts upp till CA, vilket för den lokala myndigheten kan innebära tidsför- dröjningar och andra nackdelar. För den lokala myndigheten inom armén synes det därför enklast om den i alla frågor som rör produktionen kan vända sig till MB, vilket innebär att denne bör föra dialogen med förbanden avseende repetitionsutbildning, fackmässiga mobiIiseringsförberedelser och grundutbildning.
Mot detta kan hävdas att vi av rationalitetsskäl föreslagit att marinens och flygvapnets grundutbildning (motsvarande) skall ledas av chefen för marinen respektive chefen för flygvapnet direkt ner på lokala myndigheter, medan repetitionsutbildning och fackmässiga mobiliseringsförberedelser även här skall ledas via MB. Inom marinen och flygvapnet är emellertid samordnings- problemen inte av samma omfattning och organisationen inte större än att en i erforderlig grad gemensam planerings- och budgetdialog kan föras med samtliga berörda parter (försvarsgrenschef, MB och förbandschefer).
Den mest rationella lösningen måste vara att utnyttja MB:s kompetens och kunskaper om utbildningsuppgifterna och om förbandens produktionsförut- sättningar i planerings- och budgetdialogen. Detta hindrar emellertid inte att den för närvarande mycket tungrodda planerings— och budgetprocessen inom
armén kan förenklas. Processen som sådan tas upp i avsnitt 11.6.
MB för i dag planerings- och budgetdialog även med de skolor som i utbildningsavseende lyder direkt under CA. Vi anser att MB inte skall ha denna uppgift eftersom han inte har något ansvar för utbildningen vid skolorna. Däremot bör han medverka i dialogen i de fall resurser ur militärområdet behöver disponeras.
9.6.3. Samordning av utbildningen
Genom att arméns fredsorganisation har truppslagsstruktur, vilken bedöms komma att bestå, uppstår ett stort behov av samordning mellan olika typer av förband. Även den nyligen genomförda lägre regionala och lokala organisa- tionen har medfört ett ökat samordningsbehov främst mellan mobiliserings- myndigheter och renodlade utbildningsmyndigheter, som inte längre har tillgång till ”egen" utbildningsmateriel. Samordning av utbildning är också ett led l strävan att minska kostnaderna. Samordningsfrågor som i dag berör MB är bl a
Cl samordning av befattningsutbildning, El samövningar mellan förband ur olika truppslag (inklusive brigadövning- ar). Cl samordning av krigsförbandsövningar (KFÖ) och förbandsutbildning under grundutbildningen (bl a vid 5 k nollte KFÖ), u utjämning av belastningen mellan olika utbildningsmyndigheter samt l:i fördelning av gemensamma resurser.
Befattningsutbildningen, främst specialistutbildning av olika slag, samordnas i allt väsentligt av CA, som föreskriver vilken typ av utbildning som skall samordnas. Förbanden anmäler sitt utbildningsbehov i samband med * förbandsomsättningsplaneringen och CA sammanställer all centralt eller
truppslagsvis organiserad befattningsutbildning i den årliga utbildningsarmé- ordern.
Inom militärområdet samordnar MB därutöver viss befattningsutbildning. Det kan röra sig om ett tiotal kurser, för vilka MB utser ansvarig myndighet.
Antalet samövningar mellan förband ur olika truppslag är stort. MB reglerar vilka samövningar som skall genomföras och vem som skall leda övningarna. MB (chefen för armésektionen) leder någon enstaka övning om året, övriga leds av någon av regementscheferna inom militärområdet. Samövningarna är kostnadskrävande och blir ofta budgetregulatorer i planeringsdialogen med de lokala myndigheterna. Denna samordning bör därför genomföras i samband med planerings- och budgetprocessen med förbanden.
Samordningen av krigsförbandsövningar och förbandsutbildning under grundutbildningen innebär en samordning av planeringen för repetitions- och grundutbildningen. Denna samordning bör göras av MB som har ansvaret för repetitionsutbildningen.
CA fördelar utbildningskontingenten direkt till GU- m-yndigheterna. Som grund för fördelningen ligger vissa normer som är kopplade till de krigsför- band som myndigheten har GU- -ansvar för samt till förbandsomsättnings-
planerna. Ibland har myndigheten inte den erforderliga kapaciteten, ( ex på grund av pågående renoveringar av kaserner, befälsbrist ed. MB kan då utjämna produktionen genom att t ex flytta över ett kompani för utbildning vid ett annat regemente. Eventuellt kan en omfördelning av instruktörer ske, vilket emellertid är betydligt svårare att genomföra i praktiken. Behov av sådana åtgärder kommer fram i samband med planerings- och budgetdia- logen med förbanden, och beslut bör därför kunna fattas i samband med denna dialog. Beslutet kan behöva omsättas i ändrade anvisningar för värnpliktskontorets inkallelser osv.
Fördelning av för flera förband gemensamma resurser avser tex utnytt- jande av skjut- och övningsfält, fördelning av medel för att anlita sk frivilligtjänstgörande personal m m. När det gäller användning av skjutfält och andra utbildningsanordningar bör samordningsansvaret ligga på garni- sonschef eller på den myndighet som förvaltar skjutfältet. Först om det uppstår konflikter, som inte kan lösas i samförstånd mellan berörda chefer, bör frågan föras upp till MB.
När det gäller att fördela medel för att anlita frivilligtjänstgörande personal är detta ett sätt att täcka eventuella brister på befäl och bör således komma in i planerings- och budgetdialogen.
Sammanfattningsvis kan konstateras att flertalet samordningsåtgärder bör behandlas i samband med planerings- och budgetarbetet. Kompetens att föreslå och/eller besluta om samordningsåtgärder av olika slag erhålls genom god kännedom om den verksamhet det är fråga om. Denna kompetens finns inte i arméstaben, vilket innebär att CA vid en centralisering får svårt att lösa uppgiften utan MB:s medverkan.
9.6.4. Ledning av övningar
Större övningar (miloövningar) leder MB direkt med hjälp av sin stab.
Miloövningar ägeri regel rum i anslutning till krigsförbandsövningarna. De genomförs i största möjliga utsträckning i avsedd krigsterräng. Större övningar i milo S, V och Ö äger i regel rum i månadsskiftet september—ok- tober (krigsförbandsövningarna) och i maj (GU-kontingenten). 1 milo B, NN och ÖN genomförs större övningar i början av mars med blandade KFÖ- och GU-kontingenter. Avsikten är att samöva förband ur olika truppslag och försvarsgrenar. För arméförbanden läggs huvudvikten vid verksamheten och samordningen inom brigad.
Miloövningarna avser således i första hand repetitionsutbildningen, som MB även i fortsättningen skall ha ansvaret för. Även under grundutbild- ningen genomförs emellertid ibland övningar som MB leder. Om en s k nollte KFÖ införs kommer MB också att leda övningar som är sammansatta av GU- och RU-förband. MB:s direkta ledning av övningar med GU-förband kan således komma att öka.
Miloövningar genomförs samtidigt och under en kort tidsperiod inom flera militärområden. Möjligheterna att tidsförskjuta övningarna är av flera skäl utomordentligt begränsade.
Miloövningar, i vilka enbart arméförband deltar, planläggs och leds regelmässigt under MB av chefen för armésektionen. Medverkan sker av stabsmedlemmar ur andra sektioner, bla för att öva dem i ledning av
krigsförband och för att ge dem en realistisk uppfattning om förbandens möjligheter att lösa sina uppgifter i aktuell terräng. Till övningsledningen knyts personal från förbanden. Förberedelsearbetet börjar i regel ett till två år före övningens genomförande. För ledningspersonalen genomförs, som en förberedelse för förbandsövningarna, en till två fältövningar och för övade chefer genomförs en fältövning. Varje sådan fältövning varar omkring en vecka. Betydande insatser krävs således för miloövningar. Planläggning pågår samtidigt för flera års övningar.
Genom miloövningarna får MB underlag för att bedöma krigsförbandens användbarhet inom ramen för den Operativa planläggningen. Han kan hos cheferna inpränta principerna för stridens förande, få underlag för beslut rörande fortsatt utbildning och bilda sig en uppfattning om chefernas förmåga (underlag för befordringsomdömen) m m.
Vi har redan i vårt första betänkande föreslagit att MB även i fortsättningen skall leda denna typ av övningar. Även om ledningen av arméns grundut- bildning centraliseras måste MB ha kvar denna uppgift eftersom det inte är praktiskt möjligt för CA att leda övningarna.
9.6.5. Uppföljning och kontroll
I nuläget har MB ansvaret för att följa upp utbildningen och kontrollera utbildningsresultatet. Om oförutsedda händelser inträffar, som gör att uppgifterna inte kan lösas med tilldelade resurser, måste MB gripa in och göra omfördelningar mellan förbanden eller prioritera uppgifterna.
Genom utbildningskontroller och förbandsprov kan MB bilda sig en uppfattning om huruvida utbildningsresultatet svarar mot de ställda kraven. Denna verksamhet är omfattande och enbart inspektioner av grundutbild- ningen tari anspråk ca 25 procent av arbetstiden för chefen för armésektionen it ex milo S. Uppgiften innebär närmast att värdera den utförda prestationen. Analysverksamheten, där prestation ställs mot kostnad, bör dock enligt vår uppfattning utföras centralt (jfr avsnitt 11.6).
Ansvaret för att följa upp och kontrollera utbildningen bör åvila en chef som är insatt i förbandens uppgifter och som också har möjligheter att göra erforderliga prioriteringar och resursomfördelningar. Delar av uppföljningen, främst av resursförbrukningen, kan också ske centralt. Däremot bedömer vi det inte möjligt för CA att från central nivå genomföra erforderliga inspektioner utan MB:s bistånd. Inspektionsverksamhet som syftar till att kontrollera slutresultatet, dvs krigsförbanden, och som främst sker under tillämpningsövningar bör dessutom åläggas MB oberoende av vilket ansvar denne i övrigt har för grundutbildningen. Denna kontroll kan nämligen också ses som mottagarens (dvs ÖB:s) kontroll av förbandsproducentens resultat. MB bör således, oberoende av vem som leder grundutbildningen, svara för huvuddelen av inspektionsverksamheten.
För de inspektioner som MB skall genomföra kan inte all kompetens finnas i milostaben. Vid inspektion av specialtruppslag har chefen för armések- tionen i regel inte erforderlig kompetens att bedöma den fackmässiga utbildningen. För att avhjälpa detta biträds han av specialister från andra sektioner inom milostaben, t ex från fältarbets- och sambandsavdelningarna i sektion 1. Dessa har emellertid uppgifter som sammanhänger med den
operativa krigsplanläggningen och bör inte belastas med inspektioner av grundutbildningen.
MB bör därför biträdas i sin inspektionsverksamhet av specialister från arméstaben (ur truppslagsinspektionerna). Detta är mera naturligt eftersom dessa också utarbetar utbildningsbestämmelser och utbildningshjälpmedel för truppslagets speciella utbildning. Därigenom erhålls även en naturlig erfarenhetsåterföring samtidigt som dubbelinspektioner undviks.
Arbetsfördelningen mellan MB och truppslagsinspektörer behandlas i avsnitt 9.8.
9.6.6. Sammanfattning
De viktigaste uppgifter som MB nu löser när det gäller arméns grundutbild- ning är
i: förbandsomsättningsplaneringen, El planerings- och budgetdialogen, Cl ledning av vissa övningar samt El samordning, uppföljning och kontroll av utbildningen.
Idet föregående har vi bl a redovisat sambanden mellan dessa olika uppgifter. Därav har framgått att det är nödvändigt att hålla ihop uppgifterna hos en chef, MB eller CA. Om uppgifterna åläggs CA måste MB biträda honom i varje fall med ledning av övningar och inspektionsverksamhet men sannolikt också i andra avseenden.
9.7. Förslag
I avsnitt 9.5 har vi konstaterat att det inte är nödvändigt av operativa skäl att MB leder arméns grundutbildning.
Vi har i avsnitt 9.3 utförligt redovisat sambandet mellan grundutbild- ningen och övriga delar av förbandsproduktionen. Framför allt under planerings- och förberedelseskedet föreligger det ett starkt samband mellan grundutbildning, repetitionsutbildning och fackmässiga mobiliseringsförbe- redelser. Under genomförandeskedet föreligger ett starkt samband mellan grund- och repetitionsutbildningen främst genom de gemensamma övningar mellan GU- och RU-förband som av besparingsskäl eftersträvas. Behovet att samordna grund- och repetitionsutbildning samt fackmässiga mobiliserings- förberedelser tillgodoses enklast om en och samma chef har ansvaret på nivån ovanför förbandsnivån. Eftersom MB av andra skäl bör ha detta ansvar för repetitionsutbildning och fackmässiga mobiliseringsförberedelser så bör han också ha det för grundutbildningen.
I avsnitt 9.4 har vi konstaterat att arméns utbildningsorganisation inte kommer att förändras nämnvärt. Ledningen måste således även i framtiden riktas mot ett stort antal utbildningsmyndigheter.
I avsnitt 9.6 har vi bl a kommit fram till att det är nödvändigt att hos en chef hålla ihop förbandsomsättningsplanering, planerings- och budgetdialog, ledning av vissa övningar samt samordning, uppföljning och kontroll av grundutbildningen.
Av avsnitt 9.4 framgår också att det på högre regional nivå finns ca 30 handläggare för utbildningsfrågorna. Av dessa åtgår uppskattningsvis hälf- ten, dvs ca 15, för grundutbildningsuppgifterna.
Mot denna bakgrund har vi övervägt om det är mest rationellt att låta CA leda grundutbildningen direkt ner på förbanden eller att låta MB bibehålla sina nuvarande uppgifter.
C entralisering till CA
En centralisering till CA innebär att arméstaben tar över ansvaret för förbandsomsättningsplanering, planerings- och budgetdialog samt samord- ning, uppföljning och kontroll av grundutbildningen.
MB har kvar ansvaret för repetitionsutbildning, fackmässiga mobiliserings- förberedelser, befordringsomdömen, större övningar och inspektionsverk- samhet.
Alternativet får följande konsekvenser.
EI Möjligheterna försämras att tillgodose det ökande kravet på samplanering av grund- och repetitionsutbildningen. Planeringsinsatserna ökar genom att både CA och MB blir delaktiga. Cl Den erforderliga samordningen till tiden mellan genomförandet av krigsorganisatoriska förändringar, grund- och repetitionsutbildning försvåras. El Arméns nuvarande system med milovisa värnpliktsmagasin försvårar en centraliserad förbandsomsättningsplanering. En centralisering kan med- föra behov av att omorganisera värnpliktsverket, och MB:s krigsplace- ringsansvar kan behöva omprövas. MB måste alltjämt lämna underlag för prioriteringar, tex när det gäller krav på lokalrekrytering. [1 Lokala myndigheter får sina uppdrag från två håll, vilket komplicerar planerings- och budgetdialog och beslut i prioriteringsfrågor. Cl Ansvarsförhållandena mellan MB och CA blir oklara.
Alternativet medför att ca 15 handläggare kan överföras från högre regional till central nivå. Vid arméstaben måste uppgifterna läggas på utbildningsen- heten. Det är nödvändigt att föra en samlad dialog (GU+RU+MOB) med de lokala myndigheterna. Dialogen måste således föras milovis eftersom MB har ansvaret för repetitionsutbildningen och de fackmässiga mobiliseringsförbe- redelserna. Eftersom dialogen av tidsskäl inte kan genomföras med ett militärområde i taget så måste flera grupper organiseras inom arméstaben, som vardera svarar för ett eller två militärområden. Om tre grupper organiseras så räcker personalresurserna till fem handläggare per grupp. Varje grupp skall således svara för förbandsomsättningsplanering, planerings- och budgetdialog samt samordning, uppföljning och kontroll av grundutbild- ningen inom två militärområden. Den skall dessutom samordna grundut- bildningen med repetitionsutbildningen och de fackmässiga mobiliserings- förberedelserna, som MB svarar för. Om fem personer klarar den uppgiften är svårt att säga, särskilt som det kommer att bli mycket resor. Några besparingar torde det i varje fall inte bli fråga om.
Alternativet med att centralisera ledningen av arméns grundutbildning medför inga besparingar, försvårar en rationell utbildningsplanering, framför allt mellan
grund- och repetitionsutbildningen, samt kan få allvarliga konsekvenser för krigsförbandens personalförsörjning. Vi kan inte förorda ett sådant alternativ.
Arméns grundutbildning leds av MB
Följande förhållanden talar för att MB även i fortsättningen leder arméns grundutbildning.
EI Arméns utbildningsorganisation kommer även i framtiden att vara stor(45 förband, 20—25 skolor) och försvåra en central ledning. n Utbildningsorganisationens struktur kommer inte att förändras. Inte heller av denna anledning bedöms därför ledningsbehovet nedgå. l:i Personalredovisning, utbildning och krigsplacering är för arméns del
uppbyggda kring milovisa personalmagasin. Organisationen av värnplikts-' verket, som förvaltar dessa personalmagasin, har nyligen fastställts av riksdagen och systemet fungerar väl. [I En ökad samordning av grund- och repetitionsutbildning samt fackmäs- siga mobiliseringsförberedelser beräknas ge avsevärda besparingar. Denna samordning tillgodoses bäst om ansvaret för alla tre uppgifterna ligger hos MB.
D Det minst arbetskrävande alternativet är att ge MB ansvar för både grund- och repetitionsutbildning samt fackmässiga mobiliseringsförberedelser. Detta medför också att en viss personalbesparing kan ske i milosta- berna.
Alternativet har den nackdelen att planerings- och budgetdialogen måste bedrivas i två steg. Detta sammanhänger emellertid i första hand med det stora antalet fredsförband. Strävan bör dock vara att förenkla planerings- och budgetdialogen. Möjligheterna att föra dialogen i ett steg mellan CA och MB å ena sidan och förbanden å den andra bör prövas.
En annan nackdel som har framförts är att MB skulle bli alltför engagerad av detaljer i utbildningsverksamheten, vilket skulle kunna leda till att den operativa krigsplanläggningen blir eftersatt. Vi anser emellertid att så inte behöver bli fallet om våra intentioner i detta betänkande följs.
F örslag
Med stöd av vad som framförts ovan föreslår vi att MB även i fortsättningen har ansvar för
D förbandsomsättningsplaneringen, i:i planerings- och budgetdialogen, i:i ledning av vissa övningar samt D samordning, uppföljning och kontroll av grundutbildningen.
9.8. Uppgiftsfördelningen truppslagsinspektörer — MB
Under förutsättning att MB bibehåller sitt ansvar för arméns grundutbildning finns det anledning att behandla uppgiftsfördelningen mellan truppslagsin-
spektörerna (om dessa skall finnas kvar) och MB. Truppslagsinspektörerna har följande huvuduppgifter. De
El medverkar i utvecklingsarbetet med nya förbandstyper och leder försöks- verksamhet, El utarbetar utbildningsanvisningar, reglementen, läromedel m m, Cl leder centralt organiserad utbildning av truppslagets befäl fr o m kadett- och aspirantskolor, El avger befordringsomdömen för fast anställt befäl samt u följer upp och inspekterar utbildningen.
I viss utsträckning har truppslagsinspektörerna och MB uppgifter som berör varandra. Det änns emellertid en grundläggande skillnad, nämligen den att MB arbetar över truppslagsgränserna.
När det gäller arbetet med utvecklingen av och försök med nya krigsför- band, materiel osv föreligger inget dubbelarbete eftersom MB:s uppgifter här är begränsade. Detta gäller också utbildningsanvisningar, reglementen, läromedel m m.
Truppslagsinspektör leder under CA utbildningen vid truppslagets kadett- och aspirantskola samt Stridsskola (motsvarande). Fr o m budgetåret l978/ 79 leder MB utbildningen vid infanteriets regionala kadettskolor. Uppdragen går från CA direkt till skolcheferna. MB för emellertid planerings- och budget- dialogen med skolorna. Denna uppgift bör utgå för MB:s del. MB:s befattning med skolorna bör begränsas till att omfatta beredskapsfrågor, som samman- hänger med de operativa uppgifterna, och frågor som rör övningstrupp.
Både MB och truppslagsinspektörerna avger befordringsomdömen för regementsofficerare. MB:s uppgifter är därvid bl a att uppnå balans mellan truppslagen. Truppslagsinspektörernas uppgift består i att åstadkomma balans inom truppslaget. Uppgifterna har således helt skilda syften och kan inte förenas.
Både MB och truppslagsinspektörerna följer upp och inspekterar utbild- ningen. Här förekommer för närvarande ett visst dubbelarbete, som dessutom kan upplevas störande av lokala myndigheter. Med den ansvarsfördelning som vi föreslår skall truppslagsinspektör vara ansvarig för inspektioner av centralt organiserad befälsutbildning som han leder. MB skall vara ansvarig för inspektion av grund- och repetitionsutbildning samt fackmässiga mobiliseringsförberedelser. Truppslagsinspektörerna (med sina avdelningar) skall biträda MB i dennes inspektionsverksamhet. Härigenom begränsas truppslagsinspektörernas nuvarande möjligheter att utföra inspek- tioner. Detta får dock inte inverka negativt på deras möjligheter att bedöma truppslagets personal. Truppslagsinspektör bör därför beredas tillfälle att följa MB:s inspektioner.
Sammanfattningsvis kan således konstateras att något dubbelarbete av betydelse inte föreligger mellan MB och truppslagsinspektörerna även om en bättre samordning och klarare ansvarsfördelning, främst när det gäller inspektionsverksamheten, bör åstadkommas.
10 MB och förvaltningstjänsten
Av våra direktiv framgår att vi —bl a mot bakgrund av vad som anfördes i prop 1964:109 och l966:110 —särskilt skall överväga MB:s ansvar och befogenheter i fråga om förvaltningstjänsten inom militärområdet.
Jämfört med läget i mitten av 1960-talet har systemet för ledning av verksamheten i fred inom försvarsmakten förändrats. Detta ger andra utgångspunkter för att bedöma MB:s ansvar i här aktuella avseenden. Vi berör den utvecklingen i avsnitt 10.1. I avsnitt 10.2 tar vi upp de förhållanden som vi anser skall avgöra MB:s ansvar för olika slags verksamhet inom militärområdet. I de därpå följande avsnitten (10.3—10.7) tar vi upp våra synpunkter på vilket ansvar MB bör ha inom olika förvaltningsområden.
10.1. Ledningssystemets utveckling
MB:s ansvar och befogenheter för förvaltningstjänsten inom militärområdet uttrycktes på följande sätt i prop 1964:109 (med ”utredningen” avses FLU 60).
I fråga omförvaltningen har utredningen anfört att denna är en viktig stödfunktion till förbandsproduktionen och har en betydelsefull uppgift i det operativa krigsförberedel— searbetet. En enhetlig regional ledning av operativt krigsförberedelsearbete och förbandsproduktion kräver därför enligt utredningens mening enhetlig ledning även av förvaltningen, innebärande att militärbefälhavaren i princip bör utöva ledningen av och uppsikten över förvaltningen inom regionen. Jag kan ansluta mig till denna uppfatt- ning. Med hänsyn till vad jag nyss anfört om den inriktning i stort, som bör känneteckna militärbefälhavarens verksamhet, ärjag dock angelägen om att tillfoga att hans ledning av förvaltningen bör begränsas till att — inom ramen för centralt utfärdade föreskrifter — planlägga, reglera och kontrollera samt utfärda order, direktiv och anvisningar för den verkställande och utövande förvaltningsverksamheten inom militärområdet. Denna senare verksamhet bör således — bortsett från vad som avser militärområdesstabens egen verksamhet — fullgöras vid särskilda från staben fristående förvaltningsorgan och av militärbefälhavaren underställda chefer för förband etc.
Propositionens principer omsattes i konkreta anvisningar, som samman- ställdes i förvaltningsreglemente för krigsmakten (FRK) och som angav MB:s ansvar på följande sätt.
755"
Militärbefälhavaren är inom militärområdet under de centrala förvaltningsmyndighe— terna ansvarig för samordningen av förvaltningen samt — utom såvitt avser marinens vapentekniska och skeppstekniska materiel, flygvapnets flygmateriel samt sådana byggnadsarbeten m m som undantagas av fortifikationsförvaltningen — för planlägg— ning och kontroll av förvaltningen.
8.6
Militärbefälhavare och chefen för första flygeskadern äga utfärda de anvisningar till förvaltningsmyndighet som erfordras för den operativa verksamhet samt den utbild- nings- och mobiliseringsverksamhet som de leda.
955"
Om förvaltningsmyndighet finner att anvisning som avses i 8 & strider mot föreskrift som central förvaltningsmyndighet utfärdat eller mot annan anvisning som förvalt- ningsmyndigheten fått, skall myndigheten genom den militärbefälhavare som har samordningsansvar underställa frågan den centrala förvaltningsmyndigheten. Militär- befälhavaren äger i trängande fall själv avgöra om anvisning skall följas.
Av FRK framgår att MB hade ett ansvar direkt under de centrala förvalt- ningsmyndigheterna. Detta var också logiskt eftersom dessa före tillkomsten av försvarets nya ledningssystem fick resurser i form av anslag från regeringen för tex sjukvård, förplägnad och underhåll av materiel. Dessa ansvarsförhållanden togs emellertid bort i och med att det nya ledningssys- temet infördes år 1972.
Under tiden fram till år 1977 har det dock rått delade meningar om hur ansvarsförhållandena mellan ÖB och försvarsgrenscheferna å ena sidan och förvaltningsmyndigheterna å den andra skulle tolkas. Underlag för statsmak- ternas ställningstagande togs då fram av särskilda ledningsgrupper i för- svarsdepartementet. Även vi tog upp frågan i vårt första betänkande. I prop 1977/78:63 om försvarsmaktens centrala ledning m m behandlas ansvars- förhållandena på central nivå utförligt. Föredragande departementschefen framför således följande.
Försvarsmaktens centrala förvaltningsmyndigheter,t ex sjukvårdsstyrelsen och mate- rielverket, fick före tillkomsten av det nya ledningssystemet resurser i form av anslag från regeringen för sådan verksamhet som nu ingår i olika fack, tex sjukvård och förplägnad. Även penningmedel för underhåll och utbildning ställdes till de centrala förvaltningsmyndigheternas förfogande. Försvarsgrenscheferna, som svarade för krigsförbandens beredskap och krigsduglighet samt utbildning m ni, hade inte formell beslutanderätt över de pengar som förbrukades. De var hänvisade till att påverka förvaltningsmyndigheterna genom en anvisningsrätt. Enligt förvaltningsreglementet för krigsmakten var det också de centrala förvaltningsmyndigheterna som svarade för att verksamheten genomfördes med god hushållning. Förbanden fick härigenom flera ansvarslinjer. Den som rörde mobiliseringsförberedelser och utbildning gick från resp försvarsgrenschefi förekommande fall genom militärbefälhavaren. När det gäller 5 k förvaltningsfrågor gick ansvarslinjerna på motsvarande sätt från flera förvaltningar. Dessa ansvarslinjer togs bort när det nya systemet infördes och ersattes med en enda ansvarslinje från resp försvarsgrenschef (produktionsmyndighet).
Det är enligt min mening nödvändigt att ledningsprinciperna i försvarets planerings- och ekonomisystem tillämpas för styrning av all fredstida verksamhet inom försvars- departementets verksamhetsområde. All verksamhet måste samordnas enligt det mönster som jag har beskrivit tidigare för att det skall bli möjligt att decentralisera beslutsbefogenheterna och få ökat medinflytande för personalen. Allt detta bör i sin tur leda till ökad arbetstillfredsställelse liksom effektivitetsvinster.
Konsekvensen av detta är att alla uppdrag, dvs uppgifter och resurser, till förbanden skall utgå från försvarsgrenscheferna. Från denna princip finns emellertid alltjämt ett undantag, och det gäller resurser för fastighetsförvalt- ning, som utgår från fortifikationsförvaltningen. Till denna fråga återkommer vi i avsnitt 10.7.
Befogenheter och skyldigheter för de centrala förvaltningsmyndigheterna utvecklade departementschefen på följande sätt.
Försvarsmaktens centrala förvaltningsmyndigheter har enligt förvaltningsreglementet och sina instruktioner skyldighet och befogenhet att meddela föreskrifter av olika slag till lokala myndigheter. De utövar numera inom ramen för det nya ledningssystemet bl a en fackroll gentemot de lokala myndigheterna.
Den tidigare berörda ledningsgruppen som har haft till uppgift att utveckla lednings- systemet har genomfört omfattande undersökningar av hur de 5 k fackmyndigheterna utövar sin påverkan mot de lokala myndigheterna. Ledningsgruppen har därvid funnit att fackmyndigheterna ger metodanvisningar till de lokala myndigheterna i betydande omfattning. Eftersom dessa anvisningar ofta innebär en påverkan på den lokala verksamheten, som medför kostnader eller andra betydelsefulla konsekvenser, har ledningsgruppen utfärdat föreskrifter vars principiella innebörd är att sådana bestäm- melser från fackmyndigheterna får utfärdas endast i samråd med de centrala produktionsmyndigheterna för ledning och förbandsverksamhet, dvs försvarsgrens- cheferna. Motivet för detta är främst att de senare har det samlade ansvaret för ekonomi och produktionsresultat. Ledningsgruppen anser vidare att de bestämmelser av fackmässig natursom måste utfärdas bör samlas och om möjligt distribueras i samband med att de årliga bestämmelserna för produktionen utfärdas. Detta ger enligt ledningsgruppens uppfattning de lokala myndigheterna bättre grund för deras arbete och främjar effektiviteten.
Vilka fack som bör finnas i framtiden kommer att ses över i samband med att myndigheternas instruktioner omarbetas. Likaså måste omfattningen av fackmyndig- heternas ansvar bestämmas samt, i vissa fall, hur fackmyndigheterna skall utöva sitt ansvar. Det senare gäller främst skyldigheten och rätten att meddela föreskrifter för olika myndigheter i försvarsorganisationen. Enligt min mening bör huvudregeln vara att sådana föreskrifter får utfärdas endast med program- och produktionsmyndighe- ternas samtycke.
Härav framgår att all styrning som har ekonomiska konsekvenser eller som påverkar produktionen vid förbanden i praktiken utgår från försvarsgrens- cheferna.
Denförsta slutsatsen som man kan dra av ovanstående resonemang är, att det är försvarsgrenscheferna som på central nivå skall ha det fulla ansvaret för
den produktion som försvarsgrenarnas lokala myndigheter genomför. Från denna princip finns två undantag.
Det ena gäller ansvaret för fastighetsförvaltning, inklusive underhåll m ni av befästningar, som lokal myndighet har inför fortifikationsförvaltningen via MB. Denna avvikelse strider mot ledningssystemets principer.
Det andra undantaget gäller de centrala förvaltningsmyndigheternas rätt att — i sin egenskap av produktionsmyndigheter för tex centralt vidtaget materielunderhåll — lägga ut produktionsuppgifter i form av sekundärupp- drag även till lokala myndigheter. Detta innebär självklart att det uppstår ett ansvarsförhållande mellan berörda myndigheter, som regleras genom sekun- däruppdraget. Ett sådant förfarande, som är helt i linje med ledningssyste- mets principer, innebär emellertid inte att det behövs någon permanent lydnadslinje mellan dessa myndigheter.
Den andra slutsatsen är att det är försvarsgrenscheferna som på central nivå numera har ansvaret för förvaltningen av försvarsmaktens resurser. De centrala förvaltningarna biträder försvarsgrenscheferna i denna uppgift. (Vi har utvecklat ansvarsförhållandena på central nivå närmare i vårt första betänkande.)
I detta sammanhang vill vi erinra om att det speciella militärafo'lvaltnings- begreppet har avskaffats i samband med riksdagsbeslutet om försvarsmak- tens centrala ledning m m. Liksom i vårt första betänkande använder vi verbet ”förvalta” med den innebörd det har i allmänt svenskt språkbruk, dvs att ”förvalta sitt pund”.
Samman/attningsvis kan vi konstatera att de förutsättningar som gällde för 1964 och 1966 års riksdagsbeslut om MB:s ansvar för förvaltningstjänsten inom militärområdet nu är helt förändrade. Vilka principer som enligt vår mening numera skall styra MB:s ansvar för verksamheten i fred inom militärområdet behandlar vi i nästa avsnitt.
10.2. Allmänna principer
Det uttryck som 1964 och 1966 års riksdagsbeslut fick i MB:s instruktion ochi förvaltningsreglementet för krigsmakten och som refererats ovan innebar i princip att MB blev en mellannivå i alla frågor utom i sådana som undantogs i särskild ordning. Undantagen var mycket begränsade.
Den utveckling som har ägt rum sedan mitten av 1960-talet har fört med sig ett stort antal nya regler, som avsevärt komplicerat myndigheternas verk- samhet inom en rad områden, tex när det gäller den anställda personalens förhållanden i olika avseenden. Detta har i regel också kommit att belasta MB. Vi anser att detta är olyckligt. Milostaben får inte tillföras alltfler rent fredsbetonade uppgifter, som är utan betydelse för MB:s huvuduppgifter. Vi anser det väsentligt att MB och hans stab i minsta möjliga mån belastas med det ökande administrativa arbete som fredsverksamheten innebär. Med den stora betydelse för en effektiv ledning av vårt försvar som milonivån har, något som inte minst ÖB vid ett flertal tillfällen kraftigt understrukit, anser vi det nödvändigt att MB med stab helhjärtat kan ägna sig åt sina huvudupp- gifter.
Vi vill därför klart markera vår uppfattning att MB:s uppgifter av fredsadministrativ karaktär måste begränsas och att MB inte får vara någon allmän ledningsinstans, på vilken uppgifter av alla möjliga slag kan läggas. Riksdagen har redan fattat ett principbeslut om detta, vilket framgår nedan.
Vi har i vårt första betänkande behandlat MB:s uppgifter i stort och föredragande departementschefen har i prop 1977/78:63 lagt fast att den operativa verksamheten är militärbefälhavarnas huvuduppgift och att mobi- liseringsverksamheten är den därnäst viktigaste uppgiften. Enligt departe- mentschefen får militärbefälhavarnas befattning med övriga delar av förbandsproduktionen inte inkräkta på handläggningen av dessa uppgifter. Detta, som också har blivit riksdagens beslut, innebär alltså att MB endast skall ägna sig åt sådana frågor som har ett direkt samband med den operativa verksamheten och mobiliseringsverksamheten.
I vårt första betänkande har vi också föreslagit att MB dessutom bör ges erforderligt inflytande över de delar av utbildningen som har direkt samband med den operativa verksamheten, främst krigsplanläggningen, samt med mobiliseringsverksamheten. Detta innebär att MB skall leda repetitionsut- bildning, viss befälsutbildning på krigsbefattning samt större övningar med förband ur en eller flera försvarsgrenar. Vi anser nämligen att övningar med befäl , staber och förband på den direkta krigsuppgiften lika väl kan ses som ett led i krigsplanläggningen. MB skall också lämna centrala myndigheter underlag för förbandens utbildning samt genomföra inspektionsverksam- het.
Det ansvar MB skall ha för eller det inflytande som han skall ges över den verksamhet som bedrivs vid förband m m inom militärområdet skall motiveras av ovan angivna tre uppgifter eller av andra klart rationella skäl.
För den operativa verksamheten har MB ett totalt ansvar. Det finns således inga uppgifter inom detta verksamhetsområde som utförs inom militärom- rådet och som inte ankommer på MB. Den operativa verksamheten har vi delat in i en ledningsfunktion (operativ ledning) och ett antal stödfunktioner. Den operativa ledningsfunktionen bereder MB:s beslut om hur försvaret av militärområdet skall föras, vilken beredskap som läget kräver m m.
De operativa stödfunktionerna lämnar underlag, var och en inom sitt område, för möjligheterna att genomföra olika operativa alternativ samt utarbetar erforderliga order inom sitt ansvarsområde sedan MB fattat principbeslut. Operativa stödfunktioner är bl a underrättelsetjänst, fältarbe- ten, sambandstjänst, vädertjänst, underhållstjänst, transporttjänst, personal- tjänst och informationstjänst.
Underhållstjänst syftar till att vidmakthålla förbandens stridsduglighet och omfattar försörjning med och underhåll (vård och reparation) av förnöden- heter, vård av skadade och sjuka samt härmed sammanhängande transporter. Även kameral verksamhet och fältposttjänst räknas hit. För krigsplanlägg- ning och beredskap inom dessa verksamhetsgrenar skall MB således ha fullt ansvar, eftersom det är en direkt förutsättning för att hans operationsplaner skall kunna förverkligas. I alla dessa avseenden har MB ansvaret under OB.
Mobiliseringsverksamhet omfattar i fred territoriella och fackmässiga mobi-
Figur 10:] Samband mellan lednings- och "stöd- funktioner.
liseringsförberedelser. För de territoriella mobiliseringsförberedelserna har MB ett fullständigt ansvar under ÖB. För de fackmässiga har MB ansvaret under försvarsgrenscheferna, men här finns en viss begränsning, vilket framför allt gäller på materielsidan. Vi återkommer till detta.
Fackmässiga mobiliseringsförberedelser har en mycket vidare innebörd än benämningen ger anledning att förmoda. Vi har utvecklat detta närmare i vårt första betänkande. En sammanfattning av vad vi anförde då återfinns i avsnitt 9.3.3.
Vi vill redan här markera att MB enligt vår uppfattning har ett oinskränkt ansvar under ÖB för att se till att mobiliseringsberedskapen ligger på den nivå som ÖB fastställt. MB har också fullt ansvar för att genomförandet av en mobilisering planeras, att befäl utbildas och att förbanden övas i mobilise- ring.
MB:s ansvar för mobiliseringsverksamheten i övrigt — främst ansvaret för förbandsförvaltningen — kräver att han i fred ges erforderligt inflytande över förvaltningen m ni av krigsförbandens olika komponenter, dvs materiel, personal och anläggningar.
Även MB:s utbildningsansvar, som vi redovisat ovan, kräver ett inflytande över vissa funktioner.
UPPGl FTER
| Fort- och byggnadsförvaltning
, Materielförvaltning
Hälso- och sjukvårdstjänst
Personaltjänst
Transporttjänst
Vissa uppgifter och "fackmässig" styrning
I lnformationstjänst
Kameral verksamhet
OPL Ledning av Operativ verksamhet MOBL Ledning av mobiliseringsverksamhet UTBL Ledning av utbildning
Summan/anningsvis kan vi konstatera att MB har tre dominerande ledningsuppgifter, nämligen operativ verksamhet (OPL), mobiliseringsverk- samhet (MOBL) och delar av utbildningen (UTBL). Dessa kräver var för sig ett inflytande över olika stödfunktioner. Sambandet kan illustreras av figur lO:l.
Vid sidan om det inflytande inom olika funktioner som MB behöver ha med hänsyn till sina huvuduppgifter, har andra uppgifter av olika slag lagts på MB. Flera av dessa utgår från centrala förvaltningsmyndigheter, något som vi principiellt anser vara mindre lämpligt. Kompetensen inom olika fackom- råden skall enligt vår uppfattning finnas på central nivå samt — om den behövs på andra nivåer — i första hand på lokal nivå. MB skall inte belastas med uppgifter inom centrala förvaltningsmyndigheters områden såvida detta inte är nödvändigt med hänsyn till hans huvuduppgifter.
I följande avsnitt tar vi upp MB:s uppgifter inom områdena materielför- valtning, personaltjänst, hälso- och sjukvårdstjänst, kameraltjänst samt fortifikations- och byggnadsförvaltning. Övriga funktioner i figur 1011 behandlas i kapitel 11.
I detta sammanhang vill vi också erinra om vår i avsnitt 5.1 uttalade uppfattning att MB med hjälp av sin stab skall utöva ledningen av verksamheten medan verkställigheten skall åvila lokala myndigheter inom militärområdet. Förvaltningen av olika resurser m m åvilar således de lokala förvaltningsmyndigheterna ur försvarsgrenarna samt miloförvaltningarna. Även värnpliktsverket med sina värnpliktskontor utövar sådan förvaltning. Däremot har byggnadskontoren för närvarande inget ansvar för att förvalta mark, byggnader, befästningar eller andra anläggningar.
10.3. Materielförvaltning
MB:s behov av inflytande på materielförvaltningen utgår främst från hans operativa ansvar och ansvar för mobiliseringsverksamheten.
Operativa krav
MB:s operativa ansvar kräver att krigsorganisationens försörjning med och underhåll av förnödenheter kan tillgodoses i krig. Detta ingår som ett led i underhållstjänsten och förbereds på olika sätt i fred.
Således finns vissa förråd av förbrukningsförnödenheter, i första hand sådana där det inte finns en naturlig tillgång i samhället, t ex ammunition och reservdelar till krigsmaterielen. Dessa förnödenheter kallas ersättningsförnö- denheter, till skillnad från dem som ingår i krigsförbandens reglementerade * utrustning, vilka kallas utrustningsförnödenheter.
Huvuddelen av ersättningsförnödenheterna rekvireras emellertid i krig från olika leverantörer. För detta ändamål upprättas krigsleveransavtal mellan försvarsmakten och leverantörerna. För vissa förnödenheter som i fred inte produceras i den omfattning att behovet i krig kan tillgodoses, t ex ammunition, måste produktionen snabbt kunna ökas. Detta förbereds i fred genom att man anskaffar och lagerhåller maskiner och verktyg, förbereder lokaler och avdelar nyckelpersonal.
Det är emellertid inte enbart-försäljningen med förnödenheter som behöver planläggas utan också underhållet av dessa.
Materielens underhåll, inklusive reparationer, kräver en omfattande verkstadsorganisation i krig. En mindre del av denna utgörs av krigsorgani- serade verkstadsförband medan huvuddelen består av civila verkstäder, med vilka erforderliga avtal måste upprättas och vilkas personalbehov måste tillgodoses. I planläggningen av underhållstjänsten ingår slutligen också att bygga upp en organisation som kan ta hand om och lagerhålla tillförda förnödenheter samt förse förbanden med dem i den takt som behövs för att stridsuppgifterna skall kunna lösas.
På central nivå har ÖB ansvaret för att ge allmänna riktlinjer för underhållstjänsten i krig. Bland annat skall ÖB bestämma vilken uthållighet som skall gälla samt hur ansvaret skall fördelas mellan centrala och regionala myndigheter.
För underhållstjänsten i krig gäller den principen att det behov som MB inte kan tillgodose inom sitt militärområde måste tillgodoses genom ÖB:s försorg. Verkställande myndighet därvidlag är i regel försvarets materielverk (FMV).
När förnödenheterna kommer till militärområdet fördelas de av MB. Från denna princip finns dock vissa undantag. Detta gäller bl a förnödenheter inom marinen och flygvapnet, främst reservdelar och utbytesenheter, som styrs centralt direkt till de förband där behov uppstår. Några buffertlager på flera nivåer, som tex när det gäller vanlig ammunition eller livsmedel, finns inte när det gäller denna typ av förnödenheter. Sådana undantag från de allmänna principerna måste finnas även i framtiden och kan rent av bli mera omfattande efter hand som materielen blir alltmer komplicerad. Som ett exempel kan vi nämna datorområdet. Ovanstående resonemang har visat att det är nödvändigt att göra vissa undantag när det gäller MB:s ansvar för materielunderhållstjänsten i krig inom militärområdet. Det åvilar ÖB att reglera vilka undantag som bör gälla. Bortsett från dessa undantag skall MB emellertid ha det fulla ansvaret för underhållstjänsten i krig och för planläggningen härför i fred.
M obiliseringsverksamhetens krav
En säker mobilisering förutsätter bla att i krigsorganisationen ingående materiel finns och att den är omedelbart användbar vid mobilisering. För den del av utrustningsmaterielen som inte är anskaffad i fred skall sådana förberedelser vara vidtagna att den snabbt kan tillföras krigsförbanden vid mobilisering. Detta gäller tex flertalet i krigsförbanden ingående standard- fordon, grävmaskiner samt band- och hjultraktorer. För krigsmateriel som inte ligger i mobiliseringsförråden i fred skall åtgärder vara vidtagna så att den omedelbart vid mobilisering kan återställas (utnyttjas av krigsförbanden).
MB:s ansvar för mobiliseringsverksamheten och för beredskapen kräver att han har möjligheter att överblicka materielens tillgänglighet och använd- barhet samt de åtgärder som har vidtagits för att materielen skall kunna levereras i samband med mobilisering. Naturligtvis gäller detta främst den organisations- och effektbestämmande materielen.
All materiel kan inte ständigt vara tillgänglig och användbar. Delar av
materielen är alltid under översyn, reparation eller modifiering. Sådana åtgärder kan bedrivas efter två olika principer.
Antingen tar man in viss materiel från ett helt förband samtidigt, t ex alla stridsvagnar i en stridsvagnsbataljon. Detta innebär att förbandet inte kan mobiliseras under viss tid och torde vara aktuellt framför allt vid omfattande åtgärder, t ex vid byte av kanon i stridsvagnar. I sådana fall är det uppenbart att beredskapen går ner inom militärområdet. Om MB får veta detta i förväg kan han i god tid vidta erforderliga åtgärder för att begränsa nackdelarna. MB bör därför höras när åtgärder av detta slag planeras (underhållsplaner upprättas) på central nivå.
Den andra modellen innebär att man redan vid anskaffningen tar hänsyn till att en viss del av materielen ständigt är under översyn och anskaffar ett buffertlager utöver utrustningsbehovet. Detta är aktuellt främst inom flygvapnet. I detta fall behöver samråd med MB äga rum endast när man behöver vidta åtgärder som medför att fastställda beredskaps- och mobilise- ringstider inte bedöms kunna upprätthållas med i utrustningsbehovet ingående antal flygplan e d.
Ett annat område där MB:s synpunkter bör beaktas är när det gäller att genomföra krigsorganisatoriska förändringar, som i regel ofta också innebär att ny materiel tillförs krigsförbanden. Här måste man ta hänsyn till den operativa krigsplanläggningen, tillgången till mobiliseringsförråd och möjlig- heterna att tex under krigsförbandsövningar utbilda krigsförbandens personal på den aktuella materielen när man bestämmer tidpunkt för en omorganisation. Detta är aktuellt främst för armén och bör tas upp i anslutning till krigsorganisationsplaneringen. Sambanden har behandlats utförligt i kapitel 9.
En annan grupp av åtgärder, som också är av betydelse främst inom armén, gäller lån över milogränserna av organisations- och effektbestämmande materiel som används i utbildningen. Även här måste MB höras innan sådan materiel tas i anspråk.
Utbildningens krav
De delar av utbildningen, främst repetitionsutbildningen och arméns grund- utbildning, som MB har ett ansvar för kräver också ett visst inflytande på materielförvaltningen. Det gäller närmast fördelning (omfördelning) av materiel, bl a exklusiv utbildningsmateriel, i syfte att uppnå bästa möjliga resultat av utbildningen. Vidare måste reparationsresursernas utnyttjande kunna prioriteras av MB, t ex när det gäller att återställa materielen efter en krigsförbandsövning, så att från beredskapssynpunkt viktiga förband får prioritet.
Omfattning av MB:s inflytande över materielförvaltningen
Vi har ovan redovisat vilket inflytande MB behöver ha över materielförvalt- ningen inom militärområdet. Vår redovisning gör inte anspråk på att vara helt komplett, men den anger principerna.
För försörjning med och underhåll av förnödenheter i krig har MB fullt ansvar med de undantag som ÖB anger.
På materielförvaltningen i fred behöver MB i första hand ha ett inflytande under planeringsskedet. Genom sitt ansvar för mobiliseringsberedskapen måste han också kontinuerligt kunna följa upp det aktuella läget samt utöva erforderlig kontroll.
Huvuddelen av den styrning/rån central niva" som reglerar genom/öi'andear- betet vidjörbana'en behöver emellertid inte belasta MB, i varje,/all inte sålänge verkställigheten går enligt plan. Vid eventuella avvikelser behöver endast/ragor som påverkar beredskapen tas upp med MB. Härigenom behöver milostaben inte helle/']öi'ses med den tekniska specialistkompetens som (lenförsvarsgrensspeci- fika materielen kräver.
Med hänsyn till det stora antalet mobiliseringsmyndigheter inom armén och det nära sambandet mellan krigsorganisatoriska förändringar, repeti- tionsutbildning, lån av materiel för grundutbildning m m, som präglar förhållandena inom denna försvarsgren är det naturligt att MB:s uppgifter inom materielförvaltningen får sin tyngdpunkt inom armén.
Vi har också undersökt om MB i dag har möjligheter att göra sitt inflytande gällande. Vi har kommit fram till att MB redan nu har tillräckliga möjligheter att följa upp materielens tillgänglighet. När det gäller hans möjlighet att bedöma materielens användbarhet har han däremot inte — och behöver inte heller ha — den erforderliga kompetensen i sin stab för alla tekniska bedömningar. Vi anser att MB i stället, tex i samband med inspektioner av mobiliseringsförberedelser m m, bör ges ökade möjligheter att få bistånd av teknisk expertis från centrala myndigheter, i detta fall främst från FMV. Därigenom kan FMV samtidigt uppfylla sin instruktionsenliga skyldighet att se till att materielen är användbar och i krigsdugligt skick. På så sätt begränsas också inspektionsverksamheten.
För MB:s vidkommande anser vi det emellertid inte tillräckligt att kunna överblicka det dagsaktuella beredskapsläget. Han upptäcker ju då en eventuell brist först när den redan har uppstått. Enligt vår uppfattning måste MB få kännedom om de materielrörelser som planeras centralt och som kommer att påverka den materiella beredskapen inom militärområdet. Hans intresse är givetvis koncentrerat till den organisations- och effektbestäm- mande materielen i den omfattning som tidigare redovisats. Genom förhandsinformation kan MB i god tid bedöma konsekvenserna för mobili- seringsberedskapen och vidta åtgärder om så erfordras.
De planer som MB skall kunna påverka är främst
[] krigsorganisationsplaner, El underhållsplaner samt Cl planer för lån av materiel över milogränserna.
Dessa planer, för vilka försvarsgrenscheferna har ansvaret och som bör upprättas under medverkan av FMV, utgör en del av underlaget för den dialog som central myndighet i olika former måste föra med MB och lokala myndigheter när det gäller fackmässiga mobiliseringsförberedelser. I nuläget deltar MB i dessa dialoger i erforderlig utsträckning inom armén och flygvapnet.
Vi föreslår att MB även inom marinen ges motsvarande möjligheter att påverka de planer som styr materielrörelserna för den organisationsbestäm- mande materielen. Detta skulle avsevärt underlättas om alla försvarsgrenar
hade enhetliga rutiner för krigsorganisationsplanering m m. I nuläget avviker marinens rutiner från arméns och flygvapnets.
Särskilda lydnadslinjer inom marinen och flygvapnet
I detta sammanhang bör också de särskilda lydnadslinjerna mellan FMV och lokala förvaltningsmyndigheter, som ännu finns kvar inom marinen och flygvapnet, tas upp. Bakgrunden har vi redovisat redan i avsnitt 10.1.
Detta förhållande går tillbaka till den tiden då FMV hade hand om försvarsgrenarnas underhållsanslag och således även ansvaret för materielens underhåll. Dessa underhållsanslag fördelades för arméns del på militärom- rådena men för marinens och flygvapnets del direkt ner till de lokala förvaltningsmyndigheterna. På så vis fanns således en direkt linje i tekniskt och ekonomiskt avseende mellan FMV och lokala myndigheter inom marinen och flygvapnet.
När försvarets nya ledningssystem infördes togs alla dessa linjer bort (jfr avsnitt 10.1) och alla uppdrag till lokala myndigheter utgår nu från försvarsgrenscheferna. De tekniska ansvarslinjerna från FMV till lokala myndigheter finns dock kvar. Formellt har detta kommit till uttryck i att FMV givits ett fackansvar och rätten att ge ut fackanvisningar. Detta är emellertid inte något speciellt för marinens och flygvapnets materiel eller ens för FMV. Fackanvisningar ges ut av alla fackmyndigheter och gäller generellt.
Eftersom FMV inte längre har något ekonomiskt ansvar för underhålls- verksamheten vid lokala myndigheter kan man inte heller ge ut några fackanvisningar som påverkar produktionskostnaderna utan försvarsgrens- chefernas medgivande. Detta innebär att all styrning som påverkar produk- tionen formellt utgår från försvarsgrenscheferna. Några särskilda lydnadslinjer jär marinens och,/lygvapnets materiel bör därför inte längrefinnas.
I detta sammanhang bör erinras om försvarsgrenschefernas möjlighet att uppdra åt FMV att centralt utföra visst materielunderhåll. Denna möjlighet finns i ledningssystemet för att underlätta en rationell upphandling och administration av större underhållsåtgärder (motsvarande). Vad som skall vara föremål för centralt vidtaget materielunderhåll avgör försvarsgrenschef, i förekommande fall på förslag från FMV eller annan myndighet.
Uppdrag avseende centralt vidtaget materielunderhåll kan vara tillfälliga eller löpa över längre tid. Ett tillfälligt uppdrag kan avse åtgärder av engångskaraktär, som kanske löper över ett eller ett par år. Löpande uppdrag kan exempelvis avse vissa typer av kontinuerligt återkommande översyner av flygplan, fartyg och stridsvagnar.
När FMV får dessa uppdrag från försvarsgrenschef , efter beslut av regering och riksdag, bör de följas av erforderliga handlingsregler enligt de principer som gäller för uppdragssystemet. Dessa handlingsregler bör också kunna ge FMV för uppdragets genomförande erforderliga befogenheter gentemot de berörda lokala myndigheterna inom försvarsgrenen. Förfarandet innebär emellertid inte att det upprättas någon formell lydnadslinje mellan FMV och förbanden.
Sammanfattning Sammanfattningsvis föreslår vi följande.
D MB skall ha fullt ansvar för materielunderhållstjänsten i krig och erforderliga förberedelser härför i fred med de undantag som ÖB bestämmer. D MB skall ha möjlighet att på planeringsstadiet få kännedom om och vid behov påverka centralt planerade materielrörelser, som kan komma att beröra den materiella beredskapen inom militärområdet. Detta underlättas om försvarsgrenarna utvecklar enhetliga rutiner för krigsorganisationspla- nering m m. El MB skall följa upp och kontrollera krigsmaterielens tillgänglighet och användbarhet, varvid teknisk expertis-skall ställas till förfogande från centrala myndigheter, främst FMV. El De särskilda lydnadslinjerna från FMV till lokal nivå rörande marinens vapen- och skeppstekniska materiel och flygvapnets flygmateriel bör avskaffas. El MB skall inte onödigtvis blandas in i alla de frågor av fackmässig karaktär som reglerar den löpande verksamheten inom materielförvaltningsområ- det. Detta gäller också arméns materiel.
Berörda myndigheters instruktioner bör ändras i överensstämmelse med dessa förslag.
10.4 Personaltjänst
Personaltjänsten kan i de avseenden vi diskuterar här delas upp i två delar, nämligen krigspersonaltjänst och fredspersonaltjänst.
K rigspersonaltjänst
När det gäller krigspersonaltjänsten kan denna i sin tur delas in i två delar.
Den ena delen avser personalfrågornas hantering i krig och planläggningen härför i fred. Uppgiften är ett led i krigsplanläggningen och är således helt ett ansvar, som åvilar MB och som ligger inom ramen för hans ansvar för den operativa verksamheten och därtill hörande stödfunktioner.
Den andra delen av krigspersonaltjänsten avser den krigsplaceringsbara personalens användning i krigsorganisationen. Genom sitt mobiliseringsan- svar, främst mobiliseringsberedskapen, har MB också ansvaret för att krigsförbandens personalbehov är tillgodosett.
För redovisning av den krigsplaceringsbara personalen svarar emellertid värnpliktsverket (VPV) och — för närvarande — chefen för marinen. Arméns och flygvapnets personaltillgångar (med undantag av vissa specialister) är tilldelade militärområdena och redovisas milovis vid de i VPV ingående värnpliktskontoren. Marinens personal redovisas centralt av marinstaben. Beslut har emellertid fattats att även marinens personalredovisning skall omhänderhas av VPV.
_ _.__..__._ Ma...—__ &-_mw—ww
För krigsplacering av personalen svarar ett stort antal myndigheter. VPV svarar, genom värnpliktskontoren, för krigsplaceringen av värnpliktiga upp to m plutonchefer inom armén och flygvapnet. Inom armén krigsplaceras kompani- och bataljonschefer av utbildningsmyndigheterna medan chefen för armen krigsplacerar brigad- och fördelningschefer. Inom flygvapnet krigsplacerar chefen för flygvapnet i princip fr o m bataljonschefer och uppåt. MB har ett mycket begränsat krigsplaceringsansvar.
Inom marinen svarar chefen för marinen och marinstaben för huvuddelen av krigsplaceringen. Huruvida marinen efter överföringen av ansvaret till VPV även i fortsättningen skall ha en central personalredovisning och krigsplacering eller om den skall anslutas till arméns och flygvapnets system är för närvarande under utredning genom ÖB:s försorg.
I MB:s intresse ligger bl a att krigsplaceringsbara värnpliktiga utnyttjas så rationellt som möjligt. Förbandens personalbehov skall tillgodoses med den prioritet och de övriga krav, t ex på lokalrekrytering, som MB anger. Dessa prioriteringar och krav utgår från MB:s operativa krigsplanläggning och krav på förbandens mobiliseringsberedskap. Med nuvarande ordning är krigspla- ceringsbara värnpliktiga ur marinen undantagna MB:s inflytande. Detta kan vara till nackdel för möjligheterna att på bästa sätt bemanna såväl armé- och flygvapenförband som förband ur marinen, främst kustartilleriet. Som redan nämnts är denna fråga under utredning.
När det gäller MB:s inflytande över personalresursernas användning inom armén och flygvapnet har detta i regel tillgodosetts. Det allmänna omdömet är att samarbetet mellan milostab och värnpliktskontor i stort sett fungerar bra.
Vi anser emellertid att MB:s inflytande på personalresursernas användning i krigsorganisationen inte har en tillfredsställande formell förankring. MB:s inflytande över värnpliktskontoren grundas på en överenskommelse mellan ÖB och chefen för VPV, som innebär att MB har anvisningsrätt gentemot ”sitt" värnpliktskontor. Eftersom MB och mobiliseringsmyndigheterna har ansvaret för att förbanden kan mobilisera borde de ha häremot svarande formella möjligheter att påverka krigsplaceringen av personalen, vilket skulle innebära att värnpliktskontoren skulle underställas eller lyda under MB. Detta skulle kräva en uppdelning av VPV. Vi vill emellertid inte föreslå en sådan åtgärd utan anser att det bör vara möjligt och tillräckligt att ge MB en i instruktionen förankrad anvisningsrätt gentemot värnpliktskontoren — dvs i realiteten gentemot VPV — i vad avser utnyttjandet av de värnpliktiga som tilldelats militärområdet.
Slutligen anser vi att den kunskap som MB har om den kvalificerade personalen bör utnyttjas av försvarsgrenscheferna när dessa krigsplacerar högre befattningshavare.
F redspersonaltjänst
Fredspersonaltjänsten är ett samlingsbegrepp för alla de personalfrågor som rör den i fred anställda personalen, såväl civil som civilmilitär och militär personal. Exempel på sådana frågor är
El personalutveckling: personalbedömning, utbildning, befordran, arbetsro- tation m m,
El personalrörlighet: rekrytering, omplacering, kommendering, entledi- gande, Cl löner och anställningsvillkor (inkluderar löneadministration. förhand- lingar m ru), |:] arbetsmiljö: företagshälsovård (inklusive personalsocial verksamhet), arbetarskydd. personalservice, El rättsvård: bl a åtgärder vid överträdelse av gällande föreskrifter, D samverkansformer: administration av och tekniker för organiserat medin- flytande samt I:] personalredovisning: insamling och redovisning av personaladministrativ information.
Utvecklingen inom detta område har gått snabbt under senare år och kännetecknas av två förhållanden, nämligen dels att handlingsregler och åtgärder av olika slag blivit alltmer komplicerade samt därmed också mer kompetens- och tidskrävande, dels att besluten skall läggas närmare den anställde och att personalen skall få ett ökat inflytande i frågor som berör dem personligen, t ex anställnings-, arbetsmiljö- och vissa lönefrågor. Dessa och andra frågor är numera förhandlingsbara. och grundtanken är att förhand- lingarna skall ske på den egna arbetsplatsen. Om överenskommelse inte kan uppnås kan ärendet hänskjutas till central förhandling. Dessa principer gäller generellt för statsförvaltningen.
Denna utveckling får direkta konsekvenser för milonivån. Enligt vår uppfattning bör nämligen principen vara att fredspersonalfrågor avgörs på Iokalniva", eventuellt inom de ramar som man efter förhandlingar lagt fast på central nivå. MB är i flertalet frågor av detta slag en olämplig mellannivå.
I vissa frågor bör emellertid MB komma in. Det gäller bl a tillfällig överföring av personalresurser, främst instruktörer, mellan förband inom militärområdet, tex i samband med omfattande repetitionsutbildning. Vidare kan det bli nödvändigt att regionalt tillhandahålla förbanden viss kompetens som en ren serviceåtgärd. Sådana resurspooler bör emellertid i princip inte anslutas till MB och milostaben och skall under alla förhållanden inte innebära något ledningsansvar för MB för verksamheten i fråga.
I det följande redovisar vi de reella konsekvenserna av denna principiella inställning.
MB har för närvarande en viktig roll när det gäller att bedöma vilka officerare som är lämpliga för befordran till överstelöjtnant och uppåt liksom vad gäller befordran till urvalslönegrad. Det antal officerare för vilka MB skall avge befordringsomdömen en gång om året varierar mellan 150 och 600 per militärområde. Huvuddelen av dessa tillhör armén. MB:s viktigaste funktion i sammanhanget är att göra en jämförande bedömning mellan förbanden samt över truppslags- och försvarsgrensgränser inom militärområdet. Denna bedömning är viktig från rättvisesynpunkt och har ökat i betydelse genom att antalet truppslags- och försvarsgrensoberoende tjänster ökar.
Uppgiften är grannlaga och kräver personkännedom om alla berörda officerare men främst om aktuella befordringskandidater. Denna kännedom inhämtas bl a i samband med inspektioner och uppföljning av övningar och annan utbildning.
Att frånta MB de uppgifter som han för närvarande har inom detta område
skulle tvinga försvarsstaben och försvarsgrensstaberna att göra denna jämförande bedömning. Detta torde emellertid vara en orimlig uppgift med hänsyn till det stora antalet personer som skall bedömas. MB bör därför även fortsättningsvis handha dessa uppgifter.
Slutligen bör nämnas att militärbefälhavarna personligen är ledamöter i de slutliga befordringsberedningarna för regementsofficerare vid samtliga försvarsgrenar. Enbart denna uppgift tar varje år ca tre veckor i anspråk av MB personligen.
Inom försvarsmakten förekommer ett omfattande kommenderingssystem framför allt av militär och civilmilitär personal. MB har därvid särskilt arbetskrävande uppgifter när det gäller arméns kommenderingar. Dessa omfattar ca 1 000 kommenderingar per år som lärare till skolor eller kurser eller till tjänstgöring vid centrala eller regionala myndigheter. MB:s uppgift att inom militärområdet utse kandidater till befattningar enligt en av CA uppgjord ansvarsfördelning mellan militärområdena bör begränsas och om möjligt helt utgå. Hela kommenderingssystemet bör omprövas.
I huvudsak tre kriterier bör avgöra om en person kan kommenderas till en befattning, nämligen kunnighet, möjlighet för förbandet att avvara personen i fråga och vederbörandes villighet att tillträda befattningen. Det viktigaste är kunnigheten. Eftersom kunniga befattningshavare kan finnas var som helst i landet är nuvarande begränsning till ett visst militärområde olämplig. Även frågan om ett förband kan avvara personen bör lämpligen bedömas för hela landet. Båda dessa kriterier, i varje fall det första, torde med fördel kunna avgöras av respektive personalkårchef (motsvarande). Genom en direkt intresseanmälan till denne, oberoende av militärområde, bör även möjlig- heten att hitta villiga kandidater öka. Vi anser att ett förfarande enligt dessa principer bör prövas och att MB:s nuvarande befattning med arméns kommenderingar avsevärt bör reduceras.
Generellt gäller att MB har en god kunskap om framför allt den kvalificerade personalen inom militärområdet. Detta är en naturlig följd av MB:s uppgifter i befordringssystemet, som vi berört ovan. Han har också ett behov av att få disponera kvalificerad personal som chefer för sina krigsförband. Vi anser det därför både naturligt och lämpligt att MB tillfrågas om (får yttra sig över) förslag till kommenderingar, som berör militärområdets personal och som kan påverka bemanningen av viktiga befattningar i krigsorganisationen. Detsamma gäller även de omplaceringar mellan olika staber och förband som förekommer inom alla försvarsgrenar.
En gren av personaltjänsten som vuxit alltmer i betydelse är arbetsmiljö- frågorna. Den snabba utvecklingen inom detta område tar sig bl a uttryck i att det ännu inte finns några entydiga definitioner av begreppet arbetsmiljö och vilken verksamhet som skall räknas dit. I vårt första betänkande definierade vi begreppet arbetsmiljö som företagshälsovård (inklusive personalsocial verksamhet), arbetarskydd och personalservice.
Riksdagen har år 1978 beslutat om riktlinjer för organisation av försvars- maktens hälso- och sjukvård i fred (prop 1977/78:139, FöU 1977/78:27, rskr 1977/78:354). I propositionen beskrivs företagshälsovården som bestående av en psykosocial funktion, en teknisk funktion och en medicinsk funktion. Sambandet mellan olika begrepp framgår av figur 10:2.
Det övergripande ansvaret för arbetsmiljöfrågorna på central nivå ligger på
Figur 10:2 Begrepp inom arbetsmiljöområdet.
Arbetsmiljö Personal- Arbetarskydd Företags— service hälsovård
f—l—n
Psykosocial Teknisk Medicinsk funktion funktion funktion
ÖB och försvarsgrenscheferna, som i den nya centrala stabsorganisationen avses få en gemensam beredningsenhet härför. Personalservice handhas för närvarande vid försvarsstabens personalvårdsbyrå och vid försvarets civil- förvaltning. Arbetarskyddsfrågorna ligger på ÖB och försvarsgrenscheferna men även försvarets sjukvårdsstyrelse, försvarets materielverk m fl myndig- heter har uppgifter inom detta område. Företagshälsovården ligger också på försvarets sjukvårdsstyrelse, i varje fall de tekniska och medicinska funktio- nerna. Den psykosociala funktionen däremot ligger på försvarsstabens personalvårdsbyrå. Här bör en översyn av ansvarsfördelningen göras. Vissa uppgifter kan därvid eventuellt föras över till för hela statsförvaltningen gemensamma organ. Först bör emellertid den statliga organisationen inom detta område vinna erforderlig stadga.
Mot denna bakgrund är det svårt att för närvarande lägga några slutliga förslag om hur de personalresurser som nu finns vid milostaberna och som närmast sysslar med arbetsmiljöfrågor bör disponeras i framtiden. Vår uppfattning är att behovet av kapacitet totalt sett inte kommer att minska men att en förskjutning av kapacitet och uppgifter från försvarsmakten till andra statliga organ kan förutses. Vidare anser vi, som vi sagt inledningsvis, att detta inte är något område, för vilket MB skall ha ett övergripande ansvar inom militärområdet. Möjligen kan för militärområdet gemensamma resurser övergångsvis anslutas till milostaben.
Persona/värden, som ingår i den överordnade funktionen arbetsmiljö. kräver emellertid ytterligare kommentarer. Enligt sin instruktion leder MB personalvårdstjänsten inom militärområdet. Vid milostaberna finns i allmänhet två stabskonsulenter som handlägger dels krigsplanläggningsupp- gifter, dels personalsociala frågor såväl inom staben som för militärområdet som helhet.
Statens avtalsverk och statstjänstemännens huvudorganisationer avtalade år 1976 om riktlinjer för företagshälsovård m m. Avtalet har godkänts av regeringen, och hälsovårdscentraler under ledning av hälsoråd är under uppbyggnad. Enligt avtalet skall företagshälsovården inom det statliga området inriktas på att skydda arbetstagarna mot hälso- och skaderisker, som de kan bli utsatta för genom sitt arbete. Verksamheten inom företagshälso- vården är således inriktad på förebyggande åtgärder.
I prop 1977/78:139 konstateras att försvarsmaktens anställda bör omfattas av den statliga företagshälsovården. I samband därmed gjorde föredragande departementschefen följande gränsdragning mellan hälsovårdscentralernas och personalvårdens uppgifter.
Försvarets personalvård omfattar både anställda och värnpliktiga och är i hög grad integrerad med övrig verksamhet på förbanden. Personalvård utövas av chefer på alla nivåer och ligger inom deras ansvarsområde i såväl krig som fred. På lägre regional och lokal nivå handläggs personalvårdsfrågor av konsulenter. Under krig bedöms perso- nalvården få stor betydelse för att vidmakthålla stridsmoral m m. Också i fred krävs tillgång till en väl fungerande personalvård med hänsyn till de svårigheter som försvarsmaktens personal kan utsättas för, bl a i samband med större fredsorganisa- toriska förändringar. Mot denna bakgrund bör enligt min mening inriktning och organisation av personalvården inom försvaret inte påverkas av tillkomsten av företagshälsovårdens psykosociala funktion. I syfte att bl a undvika dubbelarbete bör dock försvarsmaktens konsulenter i samarbete med de tjänstemän som svarar för företagshälsovårdens psykosociala funktion utarbeta samverkansrutiner vad gäller gemensamma eller närliggande uppgifter.
Vi har också funnit att de uppgifter som personalvårdskonsulenterna i dag i huvudsak ägnar sig åt är av rehabiliterande art. Denna typ av uppgifter kan således inte föras över till hälsovårdscentralerna såvida inte dessas instruk- tion ändras.
Vi bedömer därför att en stor del av de nuvarande personalvårdsuppgif— tema för såväl anställda som värnpliktiga kvarstår. Dessa uppgifter har dock inget sammanhang med MB:s huvuduppgifter och behöver inte ledas av MB. De resurser som härigenom kan frigöras från milostaben bör tills vidare anknytas till lägre regionala myndigheter. I milostaben bör dock alltjämt ingå en stabskonsulent med uppgift att svara för krigsplanläggning m m inom detta område. På sikt kan vi dock tänka oss att även dessa uppgifter sköts av personal vid för statsförvaltningen (inklusive försvarsmakten) gemensamma serviceorgan. En befattningshavare från ett sådant serviceorgan bör då ges erforderlig tjänstgöringsskyldighet vid milostaben för krigsplanläggning m m, så som fallet är för tex miloapotekaren redan i dag.
Vi föreslår således att MB:s uppgift att leda personalvårdstjänsten inom militärområdet skall utgå. Detta innebär inte att MB fråntas en del av sitt chefsansvar enligt ovan refererad proposition. Innebörden är att MB inte skall utöva någon ledning av personalvårdspersonalens verksamhet inom militär- området.
Avslutningsvis vill vi också beröra det för närvarande mycket komplice- rade anställningsår/ärende som råder och den ytterst begränsade handlings- frihet som förbandscheferna har att omfördela personalresurser inom sin organisation. Vi anser att förbandscheferna snarast bör ges ökade befogen- heter— vid behov inom centralt angivna ramar— och enkla handlingsregler när det gäller att anställa personal och omfördela befattningar för att klara av förbandets aktuella arbetsuppgifter.
De frågor som eventuellt inte kan decentraliseras till förbandschef bör gå direkt till central nivå för avgörande. MB bör inte blandas in som en generell mellannivå.
Sammanfattningsvis föreslår vi följande.
Cl MB:s inflytande över krigspersonaltjänsten skall förstärkas, bl a genom att MB ges en i instruktionen inskriven anvisningsrätt gentemot VPV i fråga om utnyttjandet av de värnpliktiga som tilldelats militärområdet. Cl MB skall inte vara någon nivå mellan centrala och lokala myndigheter i fredspersonalfrågor. Hans uppgift att leda personalvården bör därför utgå,
och uppgifterna inom främst arméns kommenderingssystem skall begrän- sas. Cl MB:s uppgifter inom befordringssystemet bör dock kvarstå. |:] Förbandschefernas handlingsfrihet att anställa personal och omdisponera personalresurserna bör ökas.
10.5 Hälso- och sjukvårdstjänst
Förutsättningar
Som underlag för vår behandling av MB:s inflytande över hälso- och sjukvården redovisar vi kortfattat innebörden av de beslut som nyligen fattats av riksdagen.
Inledningsvis vill vi peka på skillnaden mellan företagshälsovård, som syftar till att förebygga skada och sjukdom orsakad av förhållanden i arbetsmiljön, och sjukvård, som innefattar åtgärder vid uppkommen skada och sjukdom. Företagshälsovården omfattar en medicinsk, en teknisk och en psykosocial funktion.
Som vi redan nämnt har riksdagen nyligen fattat beslut om riktlinjer för organisation av försvarsmaktens hälso- och sjukvård i fred. Enligt beslutet skall försvarsmakten ha ansvar för de värnpliktigas hälso- och sjukvård i avvaktan på att primärvården (landstingens resurser) byggs ut. För den anställda personalens sjukvård gäller samma bestämmelser som för andra statsanställda (enligt förordningen 1976:1060 om sjukvård i statligt reglerad anställning). Företagshälsovården för den anställda personalen skall i princip skötas av de statliga regionala företagshälsovårdscentralerna. Försvarets personalvårdsorganisation skall dock finnas kvar med uppgifter främst för de värnpliktiga, men även i viss mån för anställd personal.
Vi har redan i föregående avsnitt anmält att ansvarsförhållandena för arbetsmiljöområdets olika delar är oklara, och detta leder också till oklarhet i avgränsningen av hälso- och sjukvården. Vi behandlar här de delar som försvarets sjukvårdsstyrelse (SjvS) har ansvaret för.
På central nivå är SjvS fackmyndighet för hälso- och sjukvården inom försvarsmakten.
På högre regional nivå leder MB enligt sin instruktion hälso- och sjukvården inom militärområdet enligt SjvS bestämmande. För uppgiften disponeras kompetens i form av läkare, tandläkare, veterinär, hälsovårdsas- sistent och apotekare. Vad MB skall leda regleras inte i instruktionen utan detta regleras i särskild ordning av SjvS.
På lägre regional och lokal nivå har förbandschefen ansvaret för hälso- och sjukvården.
Fredstandvdrden behandlar vi inte alls. Beslut har nämligen fattats att försvarsmaktens fredstandvårdsorganisation skall avvecklas och de värn- pliktiga hänvisas till folktandvården.
De beslut som är fattade innebär att försvarsmakten i fortsättningen skall ha en egen organisation enbart för de värnpliktigas hälso- och sjukvård i fred (utom tandvård) samt för vissa begränsade uppgifter inom det psykosociala området även för den anställda personalen. Med hänsyn till den allmänt begränsade tillgången till läkare i samhället och till svårigheterna att rekrytera
läkare till förbandssjukvården måste åtgärder vidtas som minskar behovet av läkarinsatser.
Läkare bedöms emellertid även i framtiden behövas vid varje förband för de värnpliktigas hälso- och sjukvård i fred samt för rådgivning till förbands- chef och medverkan i utbildningen. Dessa läkare skall dock inte svara för krigsplanläggningen på lägre regional nivå. Läkarmedverkan i mobiliserings- och krigsförberedelsearbetet på högre och lägre regional nivå skall enligt riksdagens beslut huvudsakligen tillgodoses genom läkare vid milostaberna. På lägre regional nivå bör reservanställda och värnpliktiga läkare medverka i detta arbete.
Överväganden
MB leder enligt försvarets sjukvårdsstyrelses bestämmande hälso- och sjukvården inom militärområdet. ] dag har MB uppgifter som avser hälso- och sjukvården såväl i fred som i krig.
De förändringar beträffande den anställda personalens och de värnpliktigas hälso- och sjukvård i fred som genomförts eller avses genomföras innebär en minskning av de uppgifter som tidigare åvilat försvarsmakten. Tills vidare kvarstår dock ett ansvar för de värnpliktigas hälso- och sjukvård och för vissa uppgifter inom den psykosociala funktionen för den anställda personalen.
Läkarbristen inom försvaret är besvärande och någon radikal förbättring kan inte förutses. Detta har på sina håll fått till följd att förberedelser för sjukvården i krig har eftersatts, främst på lägre regional nivå men också på milonivå. Brister i krigsplanläggningen inom detta område kan emellertid enligt vår mening inte godtas.
Enligt det nyligen fattade riksdagsbeslutet med anledning av prOp l977/ 781139 skall behovet av läkare för hälso- och sjukvård i fred tillgodoses dels genom att försvarsmakten anställer egna förbandsläkare, dels genom avtal med sjukvårdshuvudmännen. Dessa läkare skall emellertid inte svara för den medicinska medverkan i mobiliseringsplanläggningen och krigsförberedelse- arbetet. Föredragande departementschefen har i propositionen förutsatt att denna medverkan skall tillgodoses genom miloläkarnas försorg och med hjälp av reservanställda och värnpliktiga läkare.
Beslutet innebär ökade arbetsuppgifter för hälso- och sjukvårdsfunktionen i milostaben när det gäller förberedelser för hälso- och sjukvården i krig. Åtgärder måste därför vidtas för att säkerställa att den begränsade medicinska kapacitet som vi kan räkna med att få disponera på milonivån verkligen kan koncentreras till mobiliseringsförberedelser, krigsplanläggning samt utbild- ningskontroll och övningar. Detta kan ske om MB avlastas uppgifter som rör den rent fredsmässiga hälso- och sjukvården för den anställda personalen och för de värnpliktiga.
Vi föreslår därför att MB släpper sitt tillsynsansvar för hälso- och sjukvården i fred i den takt detta kan övertas av andra myndigheter. Erforderliga överenskommelser bör träffas mellan försvarsmakten och
. berörda civila organ.
MB:s ansvar bör således i fortsättningen begränsas till hälso- och sjukvård i krig samt erforderliga förberedelser i fred. Stabsresurserna bör dimensioneras så att de också kan biträda lägre regionala chefer (motsvarande) i deras
krigsplanläggning.
Vid milostaberna finns för närvarande en eller två hälsovårdsassistenter. Dessa har uppgifter som avser krigsplanläggning m m inom hälsovården enligt ovan. De har emellertid också uppgifter i fred, som närmast hör till arbetsmiljöområdet och som delvis bör kunna övertas av statliga och/eller kommunala myndigheter som är särskilt inrättade för ändamålet. Vissa av dessa uppgifter avser emellertid förhållanden i befästningar m m, uppgifter som bl a av sekretesskäl inte bör övertas av andra statliga eller kommunala myndigheter. Dessa fredsmässiga uppgifter för hälsovårdsassistenterna kvarstår således men behöver å andra sidan inte innebära ett ansvar för MB. Ansvaret för arbetsmiljön åvilar de lokala myndigheterna och hälsovårdsas- sistenterna bör närmast ses som en gemensam resurs som placerats på milostaben. Hur verksamheten skall organiseras på sikt är det svårt att nu ha en bestämd mening om med hänsyn till den snabba utveckling som sker inom området. I avvaktan på en slutlig lösning bör hälsovårdsassistenterna övergångsvis redovisas i milostaben.
I dagsläget skall en eller två läkare ingå i varje milostab. I realiteten har det hittills inte varit möjligt att nå detta mål. Eftersom en stor del av uppgifterna rör organisation och planering anser vi att en kvalificerad stabsofficer kan tillföras som ersättning för den ena läkaren. Hälso- och sjukvårdsenheten i milostaben bör mot denna bakgrund i princip bestå av
E] en till två läkare, El två militära befattningshavare, varav en med högre stabsutbildning och med goda kunskaper om hälso- och sjukvårdsfunktionen i samhället (om två läkare finns utgår en militär befattningshavare) samt D en hälsovårdsassistent.
Dessutom bör till hälso- och sjukvårdsenheten knytas tandläkare, veterinär och apotekare i erforderlig omfattning på så sätt som delvis redan sker.
10.6 Kameraltjänst
På central nivå har försvarets civilförvaltning ansvaret för kameraltjäns- ten.
I milostabernas fredsorganisation ingår för närvarande en kameralavdel- ning i sektion 2 och ett redovisningskontor i Stabsavdelningen. I krigsorga- nisationen frnns kameralavdelningen i sektion 2 kvar medan redovisnings- kontoret omorganiseras till en krigskassaavdelning.
Redovisningskontoret i fred och krigskassaavdelningen i krig svarar för penningmedelshanteringen för milostabens och eventuellt andra anslutna enheters egna behov. Dessa uppgifter tar vi upp i avsnitt 11.8 där milosta- bernas interna administration behandlas.
Kamera/avdelningen i sektion 2 utövar MB:s ledning i fred och krig av kameraltjänsten inom militärområdet.
I krig innebär uppgiften bl a att
I:] lämna förslag till order och anvisningar för kassatjänsten, D i samråd med fältpostavdelningen föreslå åtgärder för tryggande av
penningmedelsförsörjningen,
Cl planera och leda kontroll av kassatjänsten, El hänvisa förband med krigskassaenhet till förband med krigskassaavdel- ning, El föreslå ianspråktagande av reservkassor och förskottspostgirokonton ur MB:s reserv samt [] utbilda och vägleda kassapersonal och förskottsinnehavare.
Denna verksamhet måste liksom andra stödfunktioner planeras och förbe- redas i fred av MB.
MB och inom milostaben närmast milokamreren, som i fred är chef såväl för redovisningskontoret som för kameralavdelningen i sektion 2, utför på uppdrag av försvarets civilförvaltning vissa uppgifter, bl a utbildning och kontroll av kassatjänsten inom militärområdet. Någon formell grund för MB att leda fredskameraltjänsten inom militärområdet finns emellertid inte i MB:s instruktion till skillnad från vad som är fallet tex med hälso- och sjukvården. Den ledning MB för närvarande utövar har sin formella förankring i förvaltningsreglementets (FRK, jfr avsnitt 10.1) generella uttalande om MB:s ledning av förvaltningstjänsten.
Vi anser att MB:s ledning av fredskameraltjänsten bör utgå. MB:s ansvar för kameraltjänsten i fred bör begränsas till planläggning och andra förbere— delser för krigskameraltjänsten.
10.7 Fortifikations- och byggnadsförvaltning
För att kunna behandla MB:s ansvar och uppgifter i fred och krig inom fortifikations- och byggnadsförvaltningens område är det nödvändigt att kortfattat beröra vissa begrepp. Vi har också funnit det lämpligt att redan i detta avsnitt ta upp de organisatoriska konsekvenserna av våra förslag.
Fältarbeten syftar till att begränsa motståndarens rörlighet samt underlätta rörlighet och skydd för egna förband.
Fortifikatoriska arbeten utgörs av befästnings- och flygfältsarbeten, övriga byggnadsarbeten för försvarsmaktens behov i krig såsom krigsförtöjnings— platser, marina hinder, kajer, baracker m m, maskering av ovan nämnda arbeten samt skenanläggningar.
Fortifkations- och byggnadsförvaltning omfattar anskaffning och underhåll m m av befästningar och byggnader samt flygfält, övningsfält, skjutfält och övrig fast egendom.
Fastighets/ärvaltning, som är en del av fortifikations- och byggnadsförvalt- ningen, omfattar underhåll och drift av försvarets fastigheter (byggnader, befästningar, mark m m).
Begreppen fältarbetstjänst och fortifikatorisk verksamhet kan knytas till försvarsmaktens behov och verksamhet i krig, medan fortifikations- och byggnadsförvaltning avser den verksamhet som fortifikationsförvaltningen (FortF) har ansvaret för i fred och krig. Sambandet mellan fältarbeten och fortifikatoriska arbeten framgår av figur 1013.
När det gäller verksamheten i krig är fältarbetstjänst det övergripande begreppet. I de olika funktionerna i fältarbetstjänsten ingår fortifikatoriska
Figur 10.3 Samband mel- lan jältarbeten och forti- jikatoriska arbeten.
FÄLTARBETEN
Maskeringsarbeten Skenmålsarbeten
få? " . ' f Befästningsarbeten ' ..
',x— W:s- Förbindelsearbeten Spärrningsarbeten Blockeringsarbeten : Förstöringsarbeten * "s
arbeten i större eller mindre utsträckning. Spärrnings- respektive blockerings- arbeten kan således innehålla marina hinder om det är en hamn eller en farled som skall spärras eller blockeras. Att bygga vägbaser (flygfält) kan byggnads- tekniskt sett räknas både till förbindelsearbeten och till fortifikatoriska arbeten, medan vägarbeten inte betraktas som fortifikatoriska arbeten. Befästningsarbeten innefattar allt från en enkel skyddsgrop, förbindelse- gångar, stormhinder m m till betongskyddsrum. Härav räknas närmast byggandet av skyddsrum till fortifikatoriska arbeten. Fortifikatoriska arbeten är således en del avfä/tarbetstjänsten. En del av de fortifikatoriska arbetena ligger dock — enligt nuvarande definitioner — utanför fältarbetsbegreppet, t ex byggande av baracker. Detta förhållande påverkar emellertid inte vårt principiella synsätt.
Begreppet fortifikations- och byggnadsförvaltning har en delvis annan innebörd och omfattning. Huvuduppgiften ligger på anskaffning och förvalt- ning av anläggningar m m för krigsbruk, främst befästningar, samt för fredsproduktionen (utbildningen) nödvändiga fastigheter, utbildningsanord- ningar m m. De befästningar som byggs ut i fred, s k tunga befästningar som kustartilleribatterier, ledningsplatser i berg m m, skiljer sig från de befäst- ningar som byggs ut vid beredskap och i krig, s k truppbefästningar. I mycket begränsad omfattning, och då främst i utbildningssyfte eller som en arbetsmarknadspolitisk åtgärd, byggs truppbefästningar ut i fred.
Nuvarande , förhållanden
För närvarande leder MB under ÖB fältarbetstjänsten i krig och därmed sammanhängande krigsförberedelsearbete i fred. I vårt första betänkande har vi föreslagit att denna styrning skall utgå från en enhet i ÖB:s stab nämligen från fältarbetsenheten i operations- och underrättelsestaben.
Inom området fortifikations- och byggnadsförvaltning har MB uppgifter såväl under ÖB och försvarsgrenscheferna som under FonF. Bland annat
leder MB under FortF fastighetsförvaltningen inom militärområdet.
Inom milostaben har fältarbetsavdelningen i sektion 1 ansvaret för fältarbetsplanläggningen utom i vad avser de fortifikatoriska arbetena, för vilka sektion 8 har ansvaret. MB:s ledning av fältarbetstjänsten i krig och planläggning och ledning härför i fred är således uppdelad på två sektio- ner.
MB:s uppgifter inom fortifikations- och byggnadsförvaltningen i fred handläggs i allt väsentligt av sektion 8. Den operativa inriktningen, framför allt av befästningar och andra anläggningar som ingår i krigsorganisationen, får sektion 8 emellertid från sektion ].
Sammanfattningsvis har sektion 8 vid milostaben för närvarande följande uppgifter under MB.
(a) Sektionen svarar för den operativa planläggningen av de fortifikatoriska arbetena, dvs tar fram underlag för MB:s operativa bedömanden och för operationsplanerna samt lämnar förslag till uppgifter, resursfördelning m m till underställda chefer. Detta sker ofta genom tillfälliga samver- kansgrupper mellan sektion 1 och sektion 8. (b) Sektionen genomför delar av den fortifikatoriska krigsplanläggning som erfordras för att befästningsarbeten m in enligt MB:s operativa planer snabbt skall kunna sättas i gång och genomföras. Vissa objekt byggs ut i fred med trupp under ledning av chefen för sektion 8 eller fobef (motsvarande). (c) Sektionen biträder ÖB, försvarsgrenschef och FortF i den fredstida byggnadsverksamheten (anskaffningsuppgiften). (d) Sektionen fördelar av FortF anvisade medel för drift och underhåll av fastigheter, övnings- och skjutfält m m till de lokala myndigheter som har ansvaret för fastighetsförvaltningen (fastighetsförvaltningsuppgiften).
Verkställighetsuppgifterna ligger för närvarande i huvudsak på byggnads- kontoren och på de lokala förvaltningsmyndigheterna (fredsförband m fl).
Byggnadskontorets uppgift är främst att biträda FortF i anskaffningsskedet och MB och förbanden i förvaltningsskedet, Att observera i sammanhanget är att byggnadskontoret inte ingår i krigsorganisationen utan upplöses vid mobilisering. Samtidigt mångdubblas sektion 8 i milostaben. Bland annat tillförs ritkontor, VVS-avdelning, elavdelning m fl. Ett annat förhållande som har betydelse i sammanhanget är att det i fred inte ingår någon fortifikationspersonal i byggnadskontoret och ingen mer kvalificerad civil teknisk kompetens i sektion 8. I praktiken lånar man denna kompetens av varandra. För att begränsa nackdelarna med detta föreslog FortF år 1977 att ett 30-tal ingenjörer skulle tillföras sektion 8 från byggnadskontoren. Detta förslag har emellertid i avvaktan på vår utredning inte genomförts.
Operativ _ fältarbetsp/anläggning
Den splittring av fältarbetstjänsten som för närvarande föreligger i milo- staben finns även på central nivå. Beträffande den centrala nivån har vi, som nämnts ovan, i vårt första betänkande föreslagit att alla uppgifter som hör till den operativa stödfunktionen fältarbeten skall sammanföras till en enhet, fältarbetsenheten, som inordnas i operations- och underrättelsestaben. Detta
förslag har accepterats av ÖB. Uppgifter som sammanhänger med den fredstida byggnadsverksamheten och markanskaffningen inom förbandspro- duktionens ram sammanförs enligt vårt förslag på central nivå till en mark- och byggnadsenhet i planerings- och personalstaben. Denna mark- och byggnadsenhet skall utöva ÖB:s och försvarsgrenschefernas (användarnas) styrning av FortF:s anskaffningsverksamhet i fred, dvs programmyndighe- tens styrning av produktionsmyndigheten.
Att MB även i fortsättningen skall ha ansvaret för planläggning och övriga förberedelser för fältarbetstjänsten inom militärområdet anser vi vara självklart. Vi anser också att beredningen av fältarbetsfrågorna i milostaben skall ske vid en enhet — fältarbetsenheten. Denna bör därför tillföras de arbetsuppgifter vid sektion 8 som är en del av den operativa fältarbetsplan- läggningen, dvs uppgiften (a) ovan.
Utbyggnad i krig av befästningar, flygfält m m
Uppgiften (b) ovan — dvs genomförandet av det förberedelsearbete som behövs för att befästningsarbeten (truppbefästningar), flygfältsarbeten m m snabbt skall kunna sättas i gång när resurser ställs till förfogande — bör åvila det (de) organ som skall ha ansvaret för verkställigheten i ett skärpt läge eller i krig. Uppgiften innebär att — på grundval av den operativa planläggningen och genomförda taktiska rekognoseringar — utarbeta detaljerade planer för utbyggnaden. Dessa planer skall bl a innehålla kartor och skisser med anvisningar var befästningarna skall ligga, tekniska anvisningar (ritningar rn m) för byggnadsarbetena samt anvisningar för hur behov av gjutformar, armeringsjärn, betong, ingjutningsgods, virke m ni skall tillgodoses samt arbetsplaner med uppgift om vem som skall utföra arbetet. Planerna för de enskildaobjekten kan närmast ses som entreprenadhandlingar. De utnyttjas bl a vid utbyggnad i fred i utbildningssyfte, vid upphandling av beredskaps- arbeten och som underlag för BRB-företagens planering. (Byggnads- och reparationsberedskapen — BRB — omfattar stora delar av svensk byggnadsin- dustri. Jfr kapitel 13.) Planerna utarbetas för närvarande till sin huvuddel vid sektion 8, men även av MB underställda chefer, som har erforderlig fortifikatorisk kompetens.
Om befästningsarbeten skall sättas i gång före mobilisering bestämmer MB vilka befästningar som skall byggas ut och uppdrar åt byggnadskontoret eller annan direkt underställd chef med erforderlig fortifikatorisk kompetens att verkställa utbyggnaden. Byggnadskontoret verkställer således i ett sådant läge även viss utbyggnad av truppbefästningar.
Vid mobilisering avvecklas ren fredsbyggnadsverksamhet. Pågående utbyggnad av truppbefästningar överlämnas till fobef, fördelningschef eller annan förbandschef, som disponerar fortifikationsgrupper (ledningsorgan som biträder förbandschef med utbyggnad av befästningar på fältet), till ledningsgrupper ur BRB (civila arbetsledare från byggnadsindustrin) eller till annan fältarbetsledningskompetens. Pågående utbyggnad av tunga befäst- ningar forceras. Byggnadskontoret upphör som fristående myndighet. Arbetsuppgifter och en del av personalen går in i sektion 8zs krigsorganisa- tion, andra krigsplaceras i fostaber, fortifikationsgrupper o d.
Sektion S:s uppgifter i krig innefattar bl a ledning av pågående fortifikato-
riska arbeten främst i vad avser resursfördelning (omfördelning), tillförsel av utrustning och material samt planläggning och ledning på fältet av omfat- tande befästningsarbeten på djupet.
Nuvarande ordning innebär att byggnadskontorets ansvar för verkställig- heten i samband med mobilisering fördelas på andra myndigheter och organ. Delvis torde detta vara nödvändigt eftersom byggnadsverksamheten totalt sett torde komma att öka enormt. Byggnadskontoret kan därför inte längre leda utbyggnad av enskilda truppbefästningar inom ett helt militärområde. De ledningsorgan som tillkommer vid mobilisering erfordras för att leda verksamheten på fältet, dvs på förbandsnivån. Samtidigt ökar emellertid också behovet av utrustning och material liksom behovet att ta fram tekniskt underlag för befästningsutbyggnad m m på djupet. I nuvarande organisation tillgodoses dessa behov genom sektion 815 försorg. Från MB:s utgångspunkter är detta en verkställighetsuppgift, som väl skulle kunna lösas av ett krigsorganiserat byggnadskontor, givetvis med erforderlig fortifikatorisk sakkunskap. Byggnadskontoret skulle också kunna svara för underhåll och reparation av de tunga befästningarna inom militärområdet, för vilka fobef (motsvarande) i regel saknar erforderlig kompetens.
Vi anser att det är olämpligt att avveckla byggnadskontoret vid mobilise- ring, dvs vid en tidpunkt då en stor del av militärområdets samlade byggnadskapacitet skall sättas in på en koncentrerad utbyggnad av befäst— ningar m m. Byggnadskontoret bör i stället bibehållas i krigsorganisationen som ett verkställighetsorgan åt MB.
Om byggnadskontoret skall finnas kvar i krig bör det också svara för den tekniska planeringen av de befästnings-, flygfälts- och andra byggnadsar- beten som kontoret enligt MB:s anvisningar skall effektuera i ett skärpt läge och i krig. De entreprenadhandlingar som behövs för att sätta i gång befästningsarbetena bör således tas fram av byggnadskontoret. Byggnads- kontoret bör också biträda de lägre regionala och lokala chefer, som saknar erforderlig teknisk/ekonomisk kompetens, i deras planering. Uppgiften (b) enligt ovan bör alltså föras överfrän sektion 8 till byggnadskontoret.
I konsekvens härmed bör en krigsplanläggningsenhet med erforderlig fortifikatorisk kompetens tillföras byggnadskontoret eftersom detta i dag helt saknar sådan kompetens.
Genom att bibehålla byggnadskontoret i krig erhålls också likformighet med det förhållande som gäller på materielsidan, där milomateriel- och miloverkstadsförvaltningarna är de verkställande organen.
Anskaffningsverksamheten i fred
1 fred sköter FortF anskaffningsprocessen i princip på två olika sätt.
Cl FortF projekterar och upphandlar. Byggnadskontoret sköter byggledning, kontroll och besiktning. El FortF uppdrar åt MB i fråga om befästningar (i regel endast truppbefäst- ningar) och åt byggnadskontoret i fråga om kasembyggnader att även projektera och upphandla. MB låter i regel uppgiften gå vidare till byggnadskontoret eller annan underställd myndighet.
' Den här angivna bygg- nadstekniska kontrollen under pågående utbygg- nad får inte förväxlas med den krigsanvänd- barhetskontroll som åvi- lar MB och som gäller alla krigsförband med tillhörande materiel och anläggningar.
Byggledning och kontroll innebär att man följer entreprenörens arbete under byggskedet samt svarar för ekonomiska frågor, som sammanhänger med entreprenadavtal.
Som regel projekterar och upphandlar FortF centralt större objekt. Antalet uppdrag fördelas ungefär lika på bägge formerna, vilket betyder att FortF projekterar och upphandlar en större ekonomisk volym än den som uppdras åt byggnadskontoren.
Av ovanstående framgår att byggnadskontoret regelmässigt sköter byggledning, kontroll[ och besiktning. Det bör tilläggas att byggnadskontoret lånar fortifikatorisk expertis från sektion 8 när sådana byggnadsarbeten är aktuella.
Projektering och upphandling utförs antingen av FortF , MB (sektion 8) eller av byggnadskontoret.
Anskaffningsverksamheten är en verkställighetsuppgift som åvilar FortF. Beslut om anskaffning grundas på ett behovsunderlag som användaren (i regel ÖB eller försvarsgrenscheferna) tar fram. Behovsunderlaget utarbetas av den lokala myndigheten. Det granskas bla av MB, i första hand från behovssynpunkt. För närvarande är sektion 8 sammanhållande i milostaben. Sakunderlag för denna granskning och för en eventuell prioritering inom militärområdet har emellertid armésektionen när det gäller arméns kaserner, utbildningsanordningar m m, och i viss mån sektion 2 när det gäller mobiliseringsförråd. Beträffande behovet av befästningar har sektion 1 och sektion 2 (ammunitionsförråd o d) sakunderlaget. På central nivå är det ÖB respektive försvarsgrenscheferna som gör den slutliga granskningen och prioriteringen. Dessa bestämmer vilka objekt som skall byggas. Givetvis deltar FortF hela tiden i arbetet, främst genom att lämna tekniskt och ekonomiskt underlag. Även flera andra centrala fackmyndigheter, t ex SjvS, deltar i detta underlagsarbete som kan betraktas som förprojektering. ] vissa fall biträds FortF i tekniskt/ekonomiskt avseende också av sektion 8 och byggnadskontoret. Systematiska genomgångar av hela förbands eller garni- soners byggnadsbehov m m kallas generalplanering och leds av försvars- grenschef.
Sedan ÖB eller försvarsgrenschef beslutat att anskaffa en anläggning och regeringen lämnat projekteringstillstånd utför FortF (sektion 8, byggnads- kontoret) projekteringen. Efter nytt beslut av regeringen sker upphandling, byggnation och besiktning. Allt detta åvilar på central nivå FortF.
Av beskrivningen framgår klart var gränsen går mellan ledande och
l l l l l l l l
verkställande funktioner. Att precisera vad som skall anskaffas samt besluta att _ det skall anskaffas är ledning. Att genomföra anskaffningen (projektering, ?
upphandling, byggledning, kontroll och besiktning) är verkställighet.
På central nivå avspeglar organisationen den angivna ansvarsfördelningen. ÖB och försvarsgrenscheferna leder. FortF verkställer.
På högre regional nivå skall MB bistå ÖB och försvarsgrenscheferna i deras ledande uppgifter, tex när det gäller att ange behoven. Byggnadskontoret biträder FortF vid verkställigheten. Men MB (sektion 8) utför också för närvarande en del av FortF:s verkställighetsuppgifter. Som framgått inled- ningsvis uppdrar FortF åt MB att projektera och upphandla truppbefäst- ningar. För byggledning, kontroll och besiktning av dessa befästningar svarar emellertid byggnadskontoret. Ansvaret för verkställigheten (anskaffningen)
när det gäller truppbefästningar är således delat mellan sektion 8 och byggnadskontoret. MB har också andra verkställighetsuppgifter, t ex när det gäller markfrågor.
Den nuvarande uppdelningen av verkställighetsuppgiften kräver ett nära och ständigt pågående samarbete mellan sektion 8 och byggnadskontoret, vilket också allmänt omvittnats vid våra besök på milostaberna. Det är dock inte rationellt att splittra verkställighetsu ppgiften på två myndigheter, och det är inte heller rimligt att en central förvaltning lägger ut verkställighetsupp- 3 gifter i form av projekteringsuppdrag och upphandlingsuppdrag på MB. En * myndighet bör ha ansvaret för den anskaffningsverksamhet som FortF av praktiska skäl inte kan leda själv. Vår principiella uppfattning är att verkställighetsuppgifter inte skall ligga på milostaben, och eftersom denna uppgift inte behöver åvila MB av operativa skäl bär ansvaret odelat ligga på byggnadskontoret. Fortifikatorisk kompetens bör därför tillföras byggnads- kontoret och samordnas med den kompetens som erfordras för krigsplan- läggningen.
Vi föreslår således att
Cl MB och milostaben biträder ÖB och försvarsgrenscheferna när det gäller att bedöma behov av anläggningar, mark m m inom militärområdet, D byggnadskontoret under FortF svarar för all den anskaffningsverksamhetl som inte sköts av FortF och som inte kan decentraliseras till andra myndigheter på lokal nivå samt att Cl sektion 8:s uppgift att projektera och upphandla befästningar m m således
överförs till byggnadskontoret, som förstärks med fortifikatorisk kompe- tens.
F astighetsfb'rvaltningsuppgiften
Mellan 80 och 90 procent av de medel för underhåll och drift som FortF disponerar för förvaltningen av försvarsmaktens fastighetsbestånd ställs till MB:s förfogande med uppdrag att sköta förvaltningen (underhåll och drift) av militärområdets fastighetsbestånd.
Huvuddelen av tilldelade medel disponeras i en underhålls- och drift- budget för varje lokal myndighet. MB (sektion 8) fastställer budgeterna efter en dialog med den lokala myndigheten och byggnadskontoret. MB beslutar vilka underhållsåtgärder som skall utföras av byggnadskontoret och vilka som skall utföras av den lokala myndigheten.
MB och den lokala myndigheten har tilldelats befogenhet att fatta beslut upp till följande belopp (gäller fro m den 1 juli 1978).
MB 200 000 kr Chef för örlogsbas 40 000 kr Chef för kustartilleriförsvar 40 000 kr Övriga 10 000 kr
Förbandschefen är lokal förvaltningsmyndighet och stöds i denna uppgift när det gäller kasembyggnader m m av driftingenjörer från byggnadskontoret. Man kan således konstatera att pengar för underhåll och drift av fastigheter går från FortF via MB till förbanden. Lämpligheten med denna ordning kan
lStörre iståndsättning bör i detta sammanhang betraktas som anskaff- ning.
ifrågasättas (jfr avsnitt 10.1).
Bakgrunden till nuvarande ordning ligger främst i de krav på en samlad förmögenhetsredovisning för mark, byggnader och anläggningar som stats- makterna ställt upp och som gäller för statsförvaltningen i sin helhet. Försvarets fastigheter, mark m m är invärderade i försvarets fastighetsfond. Denna är uppdelad i en delfond för befästningar och en för kasembyggnader m m.
FortF har ansvaret för fondförvaltningen, dvs för förvaltning (drift, underhåll och vård) av samtliga befästningar, kaserner, övnings- och skjutfält m m inom försvarsmakten. Detta skall ses mot bakgrund av att försvarets ledningssystem i alla övriga avseenden ger försvarsgrenscheferna ansvaret för förvaltningen av krigs- och fredsorganisationens resurser.
Medel för nyanskajfning ställs, på ÖB:s och försvarsgrenschefernas m fl programmyndigheters förslag, av regeringen till FortF:s förfogande och redovisas på särskilda investeringsanslag. FortF svarar som produktions- myndighet för anskaffningen. De anskaffade objekten går in i fastighetsfon- den.
Medel för iståndsättning disponeras på motsvarande sätt. Eftersom istånd- sättning avser en byggnad som redan finns (det är egentligen en större reparation eller modernisering) behandlas iståndsättningsmedel som in- komster i staten för fastighetsfonden och motsvaras där av lika stora utgifter. Medel för löpande underhåll och drift tillförs staten för fastighetsfonden genom att nyttjarna betalar hyra. I hyran ingår också ränte- och avskriv- ningskostnader. Hyresmedlen ingår tillsammans med medel för andra ändamål i myndigheternas anslag, för försvarsgrenarna i anslaget till lednings- och förbandsverksamhet. Det är delar av dessa sistnämnda medel som — sedan de inbetalats från berörda myndigheter till fastighetsfonden — av FortF via MB fördelas till de myndigheter som på lokal nivå har ansvaret för fastighetsförvaltningen.
Vi har i vårt första betänkande framhållit att försvarsgrenscheferna och under dem MB och lokala fövaltningsmyndigheter skall ha ansvaret för förvaltningen av krigsförbandens resurser. Det är uppenbart att befästningar och andra anläggningar som ingår i krigsorganisationen för närvarande utgör ett undantag från denna ansvarslinje. Där har nämligen FortF ansvaret på central nivå. Detta är en följd av det nuvarande fondsystemet.
Fastighetsfonderna i sin nuvarande form skall emellertid avskaffas (prop 1976/771130, FiU 1977/7811, rskr 1977/78119). Regeringen har den 29 december 1977 lämnat riksrevisionsverket i uppdrag att utreda vissa frågor om modernisering av det statliga budgetsystemet.
Mot bakgrund av riksdagens beslut om försvarsmaktens centrala ledning m m i mars 1978 gav regeringen den 29 juni 1978 riksrevisionsverket ett kompletterande uppdrag, som innebär att verket skall pröva om detär möjligt att tillämpa samma ledningsprinciper på fastighetssidan som för övriga delar av försvarets verksamhet. Till uppdraget är fogad en promemoria, som visar hur ansvaret för anskaffning, underhåll och drift m ni kan utformas. Principerna ansluter därvid helt till de förhållanden som gäller för anskaff- ning, underhåll och drift m m av materiel.
Det är således inte vår uppgift att komma med förslag till hur fastighets-
l l % l l 1
förvaltningen (dvs underhåll och drift av det befintliga fastighetsbeståndet) skall finansieras, ledas och genomföras. Vi vill dock i detta sammanhang framföra följande synpunkter i denna fråga.
n Underhåll och drift av i varje fall befästningar och andra anläggningar som ingår i krigsorganisationen, bör ansvarsmässigt behandlas på samma sätt som materiel. Försvarsgrenschef bör således ha produktionsansvaret på central nivå och FortF bör vara fackmyndighet. Härigenom får försvars- grenscheferna reella möjligheter att ta ansvaret för förvaltningen av krigsförbandens alla resurser. Cl Om FortF skall ha kvar hela eller delar av ansvaret för underhåll och drift av fastigheter m m på central nivå bör detta ansvar under FortF inte åvila MB och milostaben utan byggnadskontoret och övriga lokala förvaltnings- myndigheter.
Vilka uppgifter MB och milostaben skall ha i framtiden när det gäller fastighetsförvaltningen kan vi således inte uttala oss om. Om ledningssyste- mets principer tillämpas kan den särskilda planerings- och budgetprocess som nu finns inom fastighetsförvaltningsområdet utgå och milostaben avlastas avsevärt. Samtidigt kan även de lokala cheferna ges ökade beslutsbefogen- heter, vilket ytterligare avlastar MB och milostaben.
Lokala chefer har för närvarande befogenhet att besluta om åtgärder som kostar högst 10 000 kr (40 000 kr för chefer för örlogsbaser och kustartilleri- försvar). Detta leder till att beslut ofta måste dras upp till MB. Med hänsyn till att förbandscheferna har en budget för verksamheten i övrigt, som uppgår till mellan 50 och 100 mkr, synes det befogat att avsevärt höja taket när det gäller fastighetsförvaltning.
Med hänsyn till att flertalet lokala myndigheter saknar teknisk kompetens inom byggnadsområdet kan föreskrifter om samråd med byggnadskontoret eller dess lokalkontor behövas. Personal därifrån används redan i dag som tekniska konsulter av förbandscheferna. En sådan ordning behöver således inte innebära några större komplikationer.
Stora underhållsåtgärder kan undantas förbandscheferna och av försvars- grenscheferna åläggas FortF, som får antas bli produktionsmyndighet för centralt vidtaget fastighetsunderhåll.
Vi har i vårt arbete utgått från att MB:s och milostabens befattning med fastighetsförvaltningen kommer att minska avsevärt och inordnas i det normala planerings- och budgetarbetet. MB skall ges samma inflytande över underhåll m m av befästningar och andra i krigsorganisationen ingående anläggningar, som över krigsorganisationens materiel (jfr avsnitt 10.3).
Sammanfattning
Sammanfattningsvis föreslår vi
Cl att operativa fältarbetsuppgifter sammanförs i en fältarbetsavdelning som förstärks med erforderlig fortifikatorisk kompetens, Cl att planläggning av utbyggnaden av befästningar vid mobilisering och i krig överförs från milostaben till byggnadskontoret, El att MB även i fortsättningen bedömer och prioriterar förbandens behovs-
underlag enligt försvarsgrenschefernas bestämmande samt tar fram behovsunderlag för objekt inom huvudprogrammet operativ ledning m m men att övriga anskaffningsuppgifter överförs till byggnadskontoret, El att MB:s ansvar för fastighetsförvaltningen under FortF utgår, Cl att försvarsgrenschef och under denne MB ges samma ansvar för krigsförbandens anläggningar som för deras materiel, CI att byggnadskontoret ingår i krigsorganisationen som ett verkställande organ för ledning av befästningsarbeten m m på milonivån samt :i att lokala chefer får ökade beslutsbefogenheter när det gäller underhålls- åtgärder.
Organisationen i fred bör även i fortsättningen innehålla det antal fortifika- tionsofftcerare, och med den kvalitet, som behövs för krigsorganisationen.
11. MB och milostaben
Grunden för milostabens organisation är de ledningsuppgifter som skall åvila MB. Dessa har vi behandlat i kapitel 5, 9 och 10. Sammanfattningsvis är uppgifterna följande.
Cl MB leder den operativa verksamheten inklusive krigsplanläggning och beredskap. E MB leder mobiliseringsverksamheten. El MB leder repetitionsutbildning, viss befälsutbildning på krigsbefattning samt större övningar med förband ur en eller flera försvarsgrenar. Cl MB leder arméns grundutbildning.
MB löser sina uppgifter i erforderlig samverkan med CB och övriga berörda chefer på högre regional nivå inom totalförsvaret.
] det följande behandlar vi uppgifter och organisation för olika funktioner i staben innan vi avslutningsvis tar upp milostabens organisation samt vissa ledningsfrågor.
MB:s uppgifter inom persona/tjänsten (Pers) har vi behandlat i avsnitt 10.4. Vårt förslag är att MB:s uppgifter inom fredspersonaltjänsten skall begränsas. Däremot skall hans inflytande över krigspersonaltjänsten förstärkas. Vi föreslår att alla personalfrågor bereds av en enhet — personalenheten. Denna enhet skall dock inte handlägga för milostaben interna personalärenden. Ansvaret för dessa skall åvila chefen för den administrativa enheten (jfr avsnitt 11.8).
Fältarbetstjänsten har vi behandlat i avsnitt 10.7. Vi föreslår att MB:s operativa fältarbetsplanläggning, inklusive fortifikatoriska arbeten, skall åläggas en enhet i milostaben — fältarbetsenheten.
Sambandstjänsten är redan i nuvarande organisation samlad till en enhet — sambandsavdelningen. Vi förslår att denna enhet också ges ansvaret för nätdriftövervakningen.
Frågan om driftövervakningen av försvarets sambandsnät överlämnades till oss av chefen för försvarsdepartementet genom beslut den 30 oktober 1974. Vi har inhämtat underlag från ÖB och på gru ndval därav föreslår vi att ansvaret för nätdriftövervakningen på milonivån åläggs sambandsenheten i milostaben. Vid milostaberna V, B och NN erfordras en förstärkning av sambandsenheterna. ÖB föreslår vidare en förstärkning på central nivå med två befattningshavare och vid sektorstaberna 5 1,0 5, N 3 och ÖN 3 med en befattningshavare vid vardera staben. Vi har beaktat behovet av förstärkning på milonivån.
Det övergripande ansvaret för transporttjänsten inom milostaben åvilar i nuläget chefen för sektion 5. Ansvaret för underhållstransporter mellan förband som är underställda MB ligger dock på underhållssektionen (central- enheten). Sjuktransporter handläggs av sjukvårdsenheten. Gränsen mellan ansvarsområdena kan uttryckas så att sektion 5 svarar för de långväga transporterna fram till operationsområdet medan underhållssektionen svarar för transporterna inom operationsområdet, bl a transporter från etapp(milo-)— förråd fram till förbanden.
Den militära transportplanläggningen är omfattande. Framför allt gäller det transporterna till övre Norrland. Även förberedelser för inryckning, koncentrering och omgruppering av förband i mellersta och södra Sverige kräver betydande transportplanläggning. Uppgiften kräver också en nära samverkan med ett flertal civila myndigheter (främst SJ) och transportföre- tag, utbildning av transportledningsorganisationen m m. Samverkan måste även äga rum med bl a fältarbetsenheten eftersom denna närmast svarar för reparation och underhåll av förbindelser. Uppgifterna i milostaben löses i nuläget i regel av en enda befattningshavare, nämligen chefen för sektion 5. Vi har ansett det nödvändigt att förstärka denna funktion.
I krig ingår en särskild enhet för vädertjänst i milostabens organisation. För närvarande drivs försök med en enhet för vädertjänst även i fred vid milostab
Ö. Enhetens uppgift är inte att tillhandahålla väderprognoser utan att redovisa vilka konsekvenser olika vädertyper kan ha för möjligheterna att genomföra olika slag av verksamhet. Erfarenheterna från försöken i milostab Ö är positiva. Tillgång till en kvalificerad meteorolog i milostaben har visat sig ha en dubbel effekt, dels får stabspersonalen en större kunskap om möjligheterna att utnyttja vädret, dels får meteorologerna bättre insikt i vädrets betydelse även för mark- och sjöstridskrafternas möjlighet att verka. Med hänsyn till försvarsmaktens ekonomiska läge är vi emellertid inte beredda att föreslå att vädertjänstenheter tillförs milostaberna i fred. Vårt förslag är att en kvalificerad meteorolog under någon eller några månader per år får tjänstgöra vid varje milostab, och då helst en meteorolog som krigsplaceras vid milostaben i fråga. Denna tjänstgöring bör ske tex i samband med krigsplanläggningsarbetet och när större övningar genom- förs.
Upplysningsverksamheten är en viktig uppgift för MB eftersom han har den direkta kontakten inte bara med förbanden utan också med civila samhälls- funktioner, frivilliga försvarsorganisationer m fl. MB skall enligt nuvarande instruktion leda upplysningstjänsten inom militärområdet enligt ÖB:s bestämmande. l krig finns betydande resurser härför i milostaben, och verksamheten måste förberedas i fred. Några särskilda resurser för upplys- ningsverksamheten i fred och för krigsplanläggningen disponeras för närva- rande inte.
Vi anser det viktigt att MB aktivt kan genomföra försvarsupplysning redan i fred. I vårt första betänkande föreslog vi att ÖB:s resurser för försvarsupp- lysning skulle förstärkas på försvarsgrenschefernas bekostnad. Därigenom skulle det bl a bli möjligt för ÖB att tillhandahålla MB och förbanden material för försvarsupplysning. Vi förutsätter att så sker.
På milonivån är vi dock inte beredda att föreslå en särskild enhet eller befattning för informationstjänst i fred. Vi anser att uppgiften på samma sätt som nu får läggas som en tillikauppgift på en eller flera befattningshavare i staben enligt stabschefens bestämmande.
11.1. Operativ ledning (OpL)
Vi behandlar här enbart den operativa ledningsfunktionen. Stödfunktionerna behandlas i de följande avsnitten.
Den operativa ledningen, dvs planläggning, insatsberedskap m m i fred och ledning av militärområdets försvar i krig, är MB:s huvuduppgift. Han bör därför ha kvalificerade beredningsresurser för denna uppgift i sin stab. Under stabschefen bör uppgiften hållas ihop av en sektionschef. Uppgiften innebär i fred att
Cl utarbeta MB:s operationsavsikt i olika situationer, El utarbeta alternativa operationsplaner och med ledning av dessa ställa uppgifter och fördela resurser samt utfärda erforderliga order och direktiv för krigsplanläggning, utbildning på krigsuppgift, mobiliseringsförbere- delser m m, El samordna krigsplanläggningen inom försvarsmakten med övriga delar av totalförsvaret, Cl kontrollera krigsförbandens beredskap, krigsduglighet och användbarhet i övrigt, Cl föreslå förändringar i beredskapen inom militärområdet samt att |:: utbilda ledningspersonalen.
I krig skall den operativa ledningsfunktionen tillsammans med underrättel- setjänsten och övriga stödfunktioner ta fram underlag för beslut om operationernas förande samt omsätta besluten i erforderliga order till underlydande chefer.
De operativa ledningsuppgifterna bereds i nuvarande organisation under chefen för sektion 1 av mark-, sjö- och luftoperationsavdelningarna. Beredningsenheterna är således fackmässigt organiserade, vilket innebär att sektionschefen själv eller särskilt tillsatta arbetsgrupper ofta måste bereda de övergripande operativa frågorna. Detta förhållande måste betraktas som en brist särskilt med tanke på att sektionschefen har ytterligare tre avdelningar sig underställda.
Om MB skall kunna lösa sin huvuduppgift att försvara militärområdet måste alla disponibla resurser kunna samordnas och användas inom ramen för en enhetlig operationsplan i syfte att nå en viss operationsavsikt. Realismen i gällande operationsavsikt och operationsplan måste ständigt prövas och alternativ övervägas och förberedas. För dessa uppgifter krävs kvalifcerad operativ kompetens. Denna finns givetvis hos chefen för sektion l , men det är inte rimligt att han ensam skall bereda hithörande uppgifter. Särskild beredningskapacitet bör därför til/föras för dessa operativa frågor.
Den operativa beredningsfunktionen kräver emellertid tillgång till kvalifi- cerad fackmässig kompetens. Grundtanken i den operativa verksamheten är ju att bringa de fackmässiga resurserna (stridskrafter av olika slag) och disponibla civila resurser till en fungerande och effektiv samverkan. Detta kommer till uttryck i MB:s operationsavsikt och operationsplan. Staben måste också kunna omsätta operationsplanen i fackmässigt väl genomarbe- tade operativa order till underställda chefer, som svarar för den fackmässiga ledningen av mark-, sjö- respektive luftstridskrafterna. Dessa chefer måste ha förtroende för MB och den fackmässiga kompetens som står till hans förfogande i staben. Det är därför nödvändigt att organisationen utformas sa' att tillgång till kva/Mceradfackmässig beredningskapacitet garanteras.
De alternativ för organisation av den operativa ledningsfunktionen som vi övervägt är antingen att de fackmässiga avdelningarna kompletteras med en särskild operativ beredningsfunktion eller att alla resurser förs samman till en enda operationsavdelning.
En organisation med endast en operationsavdelning tillgodoser kravet att utnyttja resurserna flexibelt. För att säkerställa tillgången till fackmässig kompetens blir det dock nödvändigt att fördela tjänsterna inom avdelningen mellan företrädare för olika försvarsgrenar. Möjligheterna att inom en avdelning tillgodose kravet på hög kvalitet hos den fackmässiga kompetensen synes begränsad, särskilt som en sådan ordning, jämfört med nuläget, måste uppfattas som en försvagning av fackföreträdarnas organisatoriska ställning. Alternativet synes därför mindre lämpligt.
Det andra alternativet, där nuvarande fackmässigt inriktade avdelningar kompletteras med en särskild operativ beredningsfunktion, är därför enligt vår mening att föredra. Denna beredningsfunktion skall vara liten och behöver sannolikt bestå av endast en kvalificerad befattningshavare, för vilken vi använder arbetsbenämningen operationschef (opchef), eventuellt med ett biträde som svarar för MB:s operationsrum.
Opchefens huvuduppgift skall vara att under sektionschefen bereda frågor
l l l i l l
i
rörande MB:s operationsavsikt och operationsplan i olika alternativ, sammanhålla operativa studier samt att bereda milostabens ledningsöv- ningar m m liksom ledningsövningarna med fostab/länsstyrelse. Han skall i dessa frågor givetvis också svara för erforderlig samverkan med CB:s kansli. Han skall inte förses med egen fackmässig kompetens utan falla tillbaka på fackenheterna. Eftersom han bereder övergripande frågor synes det också lämpligt att han blir ställföreträdande sektionschef.
Vi föreslår således att den operativa ledningsfunktionen under en sektions- chef organiseras på fyra enheter, nämligen en opchef samt enheter för mark-, sjö- respektive luftstridskrafter. Opchefen skall tillika vara ställföreträdande sektionschef. Med hänsyn till markstridskrafternas relativt sett ökande omfattning och den ökande vikt som måste tillmätas markstrid över stora ytor bör endera chefen för sektion 1 eller Opchefen (ställföreträdande sektionschefen) representera markstridskompetensen.
11.2. Underrättelse- och säkerhetstjänst (Und)
Den operativa underrättelsetjänsten skall i krig lämna det underlag om angriparen och dennes handlingsmöjligheter samt om läget hos andra främmande makter som erfordras för MB:s beslut om operationernas förande. I fred skall verksamheten förberedas.
I fred har underrättelsetjänsten särskilt stor betydelse, vilket vi utvecklat närmare i vårt första betänkande. Eftersom huvuddelen av våra krigsförband har låg insatsberedskap behöver vi en viss förvarningstid för att hinna mobilisera. Denna förvarningstid skall underrättelsetjänsten ge oss. Ansvaret för att inrikta och leda underrättelsetjänsten samt för att bearbeta och utvärdera underrättelserna är i fred koncentrerat till ÖB. MB har härvid vissa inhämtande uppgifter men genomför i fred endast begränsad bearbetning och analys av underrättelserna.
Vid mobilisering och i krig ökar MB:s underrättelseuppgifter avsevärt. Hans underrättelseområde utsträcks långt utanför landets gränser, och resurserna i milostaben mångdubblas. Staben svarar då för MB:s inriktning av underrättelsetjänsten samt ledning av vissa underrättelseorgan. Vidare svarar staben för att samla in, bearbeta och utvärdera underrättelserna samt för att med ledning härav bedöma angriparens handlingsmöjligheter.
Säkerhetstjänstens uppgift i fred och krig är att kartlägga den säkerhets- hotande verksamhet som berör försvarsmakten samt att åstadkomma skydd mot sådan verksamhet.
Underrättelse- och säkerhetstjänsten är mycket viktiga stödfunktioner till den operativa ledningen. Vårt handlande måste hela tiden anpassas till angriparens läge, stridsvärde och handlingsmöjligheter. Ett nära och konti- nuerligt samarbete mellan företrädare för å ena sidan den operativa lednings- funktionen och å den andra underrättelsetjänsten är därför nödvändigt. Detta talar för att båda funktionerna inordnas i samma sektion.
Underrättelsetjänstens stora betydelse och behovet att få kvalificerad personal inom denna tjänstegren talar däremot för att underrättelsetjänsten placeras in på nivån direkt under stabschefen.
Vi har övervägt båda dessa möjligheter och kommit fram till att samarbetet
mellan de båda funktionerna bör prioriteras. Vi föreslår därför att underrät— telsetjänsten och den operativa ledningen ingår i samma sektion, OpL/Und- sektionen. Säkerhetstjänsten bör alltjämt ingå i underrättelseenheten.
Nuvarande skillnader i uppgiftsfördelning på underrättelsesidan mellan ÖB och MB i fred och krig medför att betydande omställningsproblem kan uppstå för MB vid mobilisering. För att begränsa dessa föreslår vi en viss förstärkning av underrättelseresurserna vid milostaberna. Som ett komple- ment till den personalmässiga förstärkningen bör även andra möjligheter prövas. Vi tänker då närmast på möjligheterna att vid varje milostab krigsplacera en eller ett par av befattningshavarna i försvarsstabens under- rättelseenhet. Samtidigt bör dessa ges viss tjänstgöringsskyldighet vid milostaberna redan i fred. Även äldre militär personal vid utbildningsför- banden bör, efter kompletterande utbildning, kunna utnyttjas i krigsorgani- sationen. Behov av temporära förstärkningar kan härigenom också lättare tillgodoses.
Vi vill slutligen framhålla vikten av att chefen för underrättelseenheten ges en sådan ställning att kvalificerad personal kan rekryteras.
11.3. Mobiliseringsverksamhet och underhållstjänst (Mob och Uh)
.m fik-"_w—md. w...—MM .. ___-i
Mobiliseringsverksamhet omfattar förberedelser för och genomförande av mobilisering. Förberedelserna är fackmässiga och territoriella. Territoriella t mobiliseringsförberedelser innebär att samordna och fördela gemensamma ! resurser inom militärområdet. Fackmässiga mobiliseringsförberedelser syftar till att förbereda mobiliseringen så att krigsdugliga förband kan disponeras av MB på rätt plats och inom angiven tid efter order om mobilisering.
Mobiliseringsförberedelserna styrs från central nivå av ÖB genom grund- läggande bestämmelser samt genom en för försvarsmakten gemensam mobiliseringsinstruktion. Försvarsgrenscheferna, som har det direkta ansvaret för att mobilisering kan genomföras enligt ÖB:s order, fördelar ansvaret för de krigsförband som skall mobiliseras på mobiliseringsmyndig- heterna. Försvarsgrenscheferna styr också förändringarna av den befintliga krigsorganisationen genom krigsorganisationsplanerna. Detta har vi närmare utvecklat i vårt första betänkande. MB medverkar i denna process främst som remissinstans. Som vi tidigare redovisat (jfravsnitt 10.3) finns det vissa brister när det gäller MB:s möjligheter att påverka marinens planläggning. .
I ovannämnda rutiner fastläggs mobiliseringsansvar, mobiliseringstider, krigsorganisatoriska förändringar, övriga materielrörelser av betydelse, mobi- liseringsområden och mobiliseringsförråd m m. Vidare prioriteras krigsför- banden, brister — främst i materiellt hänseende — regleras och därav föranledda temporära avsteg från anbefalld mobiliseringsberedskap fastställs. MB:s roll i sammanhanget är att, bl a utifrån den aktuella krigsplanlägg- ningen m m, lämna förslag, som ligger till grund för försvarsgrenschefernas beslut.
MB:s ledning av mobiliseringsverksamheten inom militärområdet inne- fattar bl a att
E i l
El reglera ansvarsfördelning mellan mobiliseringsmyndigheter inbördes och med myndigheter med bemanningsansvar för befattningari krigsorgani- sationen, El reglera lydnadsförhållanden, tex i fråga om territoriellt ansvar för fobef gentemot mobiliseringsmyndigheter ur marinen och flygvapnet, [] prioritera mobiliseringsförberedelserna med hänsyn till kraven på styrke- tillväxt, El fördela mobiliseringsområden för viktigare förband, Cl utfärda bestämmelser för planläggning och genomförande av mobilisering och leda mobiliseringsutbildning samt att [] reglera hur militära och civila resurser får disponeras och fördelas vid mobilisering samt hur detta skall förberedas i fred.
MB tar årligen in rapporter om mobiliseringsläget. Han sammanställer dessa samt rapporterar i sin tur till centrala myndigheter. MB kontrollerar mobiliseringsförberedelser och mobiliseringsläge, dels vid särskilda mobili- seringskontroller och dels i samband med krigsförbandsövningar. Vid flygvapenförbanden sker MB:s kontroll i anslutning till chefens för flyg- vapnet (CFV) generalinspektioner. De särskilda mobiliseringskontrollerna innefattar som regel en fullständig kontroll av planer, order och organisation för samt ledning av mobilisering. Mobiliseringskontrollerna innefattar också tillämpningsmoment samt stickprov i fråga om hur planerna stämmer med verkligheten, tex avseende materieluppläggning, fastigheter m m. Härvid har MB, i första hand rörande mobiliseringsmyndigheter ur marinen och flygvapnet, behov av medverkan från respektive försvarsgrensstab samt försvarets materielverk för att erhålla en så klar bild som möjligt av den materiella mobiliseringsberedskapen. Försvarets materielverk har instruk- tionsmässigt ansvar för kontroll av krigsförbandens kvalitativa materiel- innehåll. Centrala myndigheter bör bl a därför samordna sin kontrollverk- samhet med MB:s.
Härutöver genomförs överraskande punktinriktade kontroller av mobili- seringsberedskapen.
Vid sidan av den operativa verksamheten är mobiliseringsverksamheten MB:s viktigaste uppgift. Den har en nära anknytning till den operativa verksamheten, men vi anser det inte lämpligt att lägga ansvaret för mobiliseringsverksamheten på chefen för OpL/Und-sektionen. Eftersom operationer och mobilisering måste kunna genomföras samtidigt blir uppgif- terna tillsammans alltför stora för en sektionschef. Vi anser det därför nödvändigt att ansvaret i milostaben för mobiliseringsverksamheten åläggs en annan sektionschef.
Mobiliseringsuppgiften är löst i och med att mobiliseringen genomförts. I stället framstår då underhållstjänsten som en alltmer dominerande uppgift. Underhållstjänsten syftar till att försörja de mobiliserade krigsförbanden med förnödenheter och underhålla dessa, att vårda skadade och sjuka m m samt att svara för härmed sammanhängande transporter. Ledningen utövas av MB, och för verkställigheten svarar bl a milomateriel- och miloverkstadsför- valtningarna och andra underställda underhållsförband. I fred bedrivs en omfattande planläggning och samverkan med andra totalförsvarsfunktioner rn m, vilket vi berört i avsnitt 10.3.
Vi anser att det föreligger ett klan samband mellan mobiliseringsförbere- delser och underhållstjänst. Bland annat domineras båda dessa uppgifter av försörjning med och underhåll av förnödenheter. MB:s ledning av mobilise- ringsverksamhet och underhållstjänst bör därför beredas inom en 0 :h samma sektion, Mob/ Uh-sektionen.
! denna sektion bör de övergripande mobiliserings- och underhållsfrågorna . handläggas vid en enhet (centralenheten). Materielfrågorna, som vi behandlat i avsnitt 10.3, bör beredas vid en materielenhet. Även de kamerala frågorna och fältpostärendena hör till underhållstjänsten och bör föras till denna sektion. 1 fred bör båda dessa uppgifter lösas av centralenheten. ] krigsorga- nisationen bör som nu särskilda enheter för kameraltjänst och fältposttjänst
organiseras.
11.4. Utbildning (Utb)
Utbildningen omfattar
utbildning av fast anställt befäl, grundutbildning av värnpliktiga (GU), repetitionsutbildning (RU), mobiliseringsutbildning (utöver repetitionsutbildning) samt El frivilligutbildning.
DDDD
Utbildningen består av dels enskild utbildning (såväl allmänmilitär som fackmässig utbildning), dels förbandsutbildning. Förbandsutbildningen sker delvis i form av tillämpningsövningar. För milostaben och underställda chefer med staber, som är organiserade i fred, genomförs s k ledningsöv- ningar och/eller särskilda stabsövningar.
Vi har i vårt första betänkande föreslagit att MB skall leda repetitionsut- bildningen för förband ur samtliga försvarsgrenar, viss befälsutbildning på krigsbefattning samt större övningar med förband ur en eller flera försvars- grenar. MB kan också behöva lämna centrala myndigheter underlag för förbandens grundutbildning och bör genomföra inspektionsverksamhet av denna. Vi föreslog också att flygvapnets grundutbildning, fortsatt flygslags- utbildning och övrig förbandsutbildning liksom marinens motsvarande utbildning skulle ledas direkt av försvarsgrenschefen.
I kapitel 9 har vi behandlat MB:s uppgifter när det gäller arméns grundutbildning och föreslår att MB även i fortsättningen har ansvar för förbandsomsättningsplanering, planerings- och budgetdialog, ledning av vissa övningar samt samordning, uppföljning och kontroll av grundutbild- ningen.
Vid MB:s utbildningsinspektioner och ledning av övningar främst med l förband ur marinen och flygvapnet bör erforderlig kompletterande sakkun- skap tillföras från vederbörlig försvarsgrensstab.
Vår principiella inställning är att MB:s utbildningsuppgifter inom milo- staben skall hållas ihop av en sektionschef. Detta gäller främst förbandsut- bildningen eftersom det där är viktigt att samövningsbehov beaktas och resurser utnyttjas rationellt. I vissa fall kan det dock vara nödvändigt att göra undantag från denna princip, vilket tas upp i det följande.
Ledningsövningar m m
Ledningsövningar m m syftar till att öva chefer och staber dels i stabstjänst, dels i och för deras krigsuppgifter. Ledningsövningar genomförs för milo— staber och fostaber jämte samverkande civila myndigheter. Övningarna för milostab m fl leds som regel av centrala myndigheter, men vissa förberedelser leds av MB/CB. Ledningsövningar samt vissa andra övningar och spel för fobef/länsstyrelse leds av MB/CB. MB leder därutöver övningar med övriga underställda fredsorganiserade chefer med staber, t ex örlogsbaschefer, kust- artilleriförsvarschefer och sektorchefer med staber. Dessa senare övningar bör genomföras lika regelbundet som övningarna med fobef/länsstyrelse.
Ansvaret för ledningsövningar m m bör liksom nu ligga på den operativa sektionen. Övriga delar av staben medverkar givetvis i arbetet.
Befälsutbildning pä krigsuppgift
Befälet övas för sina krigsuppgifter under de särskilda befälsövningar som ingåri repetitionsutbildningssystemet. Härutöver genomförs krigsspel, krigs- planläggningsfältövningar och stabstjänstövningar m m, som också är ett led i befälsutbildningen.
MB:s ledning bör främst omfatta samordning, inriktning och uppföljning av dels de särskilda befälsövningarna, dels de delar av befälsutbildningen i allmänhet vid fredsförbanden, som är inriktade på krigs- och mobiliserings- uppgifter. Övriga delar av den allmänna befälsutbildningen vid förbanden bör ledas av försvarsgrenscheferna.
Inom milostaben bör ansvaret för de särskilda befälsövningarna åvila utbildningssektionen. Övriga delar av staben, främst den operativa sektionen och mobiliseringssektionen, måste dock aktivt medverka i de moment som berör deras verksamhetsområden.
När det gäller övrig befälsutbildning på krigsuppgift bör ansvaret i regel ligga på den operativa sektionen medan mobiliseringsfunktionen leder övrig befälsutbildning i mobilisering.
Grundutbildning (GU)
Generellt skall MB kunna inrikta grundutbildningen vid samtliga försvars- grenar med hänsyn till förbandens krigsuppgifter inom militärområdet. MB bör därför ge försvarsgrenscheferna erforderligt underlag för deras utbild- ningsanvisningar.
Beträffande arméns grundutbildning hänvisar vi till kapitel 9 där vi föreslagit att MB även i fortsättningen skall lösa i princip samma uppgifter som i nuläget.
För alla försvarsgrenar gäller att MB skall samordna eller direkt leda tillämpningsövningar på krigsuppgift under grundutbildningen. Detta blir mest aktuellt för arméns del där det, med hänsyn till nuvarande truppslags- struktur, erfordras en omfattande samordning av tillämpningsövningar. För flygvapnets del bör s k kontrollövningar på krigsuppgift samordnas av MB. Inom marinen är möjligheterna mera begränsade med hänsyn till den centraliserade utbildningsorganisationen och det bundna utbildningssyste- met. MB skall dock sträva efter att tillämpningsövningar mellan flottan och
kustartilleriet kommer till stånd vid de tillfällen då kustflottans taktiska övningar berör militärområdet liksom då delar av kustflottan övar i anslutning till kustartilleriförband under förbandsutbildning.
Vilka övningar MB skall samordna och/eller leda avgörs i samband med planeringen av utbildningsårets verksamhet. MB:s uppföljning av grundut- bildningen bör främst avse tillämpningsövningar på krigsuppgift.
Inom milostaben bör alla grundutbildningsuppgifter beredas av utbild-
? ] ningssektionen.
Repetitionsutbildning (R U)
Repetitionsutbildningen omfattar
El särskild övning för befäl, Cl särskild övning för förband, [:| krigsförbandsövning samt :| mobiliseringsövning.
Tyngdpunkten ligger vid krigsförbandsövningarna. Under dessa övas staber och förband i mobilisering och för krigsuppgifterna. Samövningar äger rum i , högre förband och med förband ur andra försvarsgrenar samt i viss . utsträckning med andra delar av totalförsvaret. Målsättningen för och l omfattningen av dessa övningar måste fastställas av MB. Större övningar bör , planeras och ledas av MB och hans stab. Därigenom får staben tillfälle att _t pröva realismen i krigsplanläggningen och får även möjlighet att lära känna i chefer och förband. MB:s uppgifter omfattar främst att
|:] upprätta förslag till gruppindelningsverk som reglerar när olika förband skall genomföra repetitionsutbildning, Cl göra upp förslag till årlig omfattning av repetitionsutbildningen med jt utgångspunkt från gruppindelningsverket, . Cl samordna, inrikta och följa upp genomförandet av repetitionsutbildningen (uppföljning av främst tillämpningsövningar) samt El leda tillämpnings- och samövningar av viktigare krigsförband (brigadför- tj band och högre) samt förband vars övningar lämpligen kan anslutas till dessa. (
MB. 5 ledning enligt ovan skall bl a säkerställa att krigsförband, som behöver ( samövas, inkallas samtidigt utan att belastningen på utbildningsmyndighe- terna blir för stor eller ojämn. Sådana samövningar avser dels olika typer av förband inom en försvarsgren (även med GU-förband), dels förband ur flera försvarsgrenar, dels i viss utsträckning andra delar av totalförsvaret. Samöv- ning är angelägen främst för lokalt samgrupperade förband. Det måste i detta sammanhang dock framhållas att samövning, främst mellan förband ur olika försvarsgrenar, för närvarande försvåras av dels de inskränkningar som av ekonomiska skäl varit nödvändiga, dels utbildnings- och övningstekniska faktorer för olika typer av stridskrafter. En ökad tidsmässig samordning mellan försvarsgrenarna bör dock eftersträvas.
För flygvapnets del måste tillämpningsövningar på krigsuppgift ske i ganska stor omfattning och utöver repetitionsövningsförband även avse
tl
flygande förband liksom kader- och GU-förband i stor skala (uppsatta med fredsorganisationens resurser). Endast därigenom får tillräckligt stora delar av luftförsvarssystem och övriga system erforderlig samträning. För att även öva förstärkning samt ge en så sannolik bild som möjligt av en angripares uppträdande fordras därvid ofta att förband ur andra militärområden engageras. Planläggningen av tillämpningsövningar fordrar därför en omfat- tande samverkan mellan olika militärbefälhavare och med chefen för första flygeskadern (C E 1),Iiksom med CFV. Även samverkan över försvarsgrens- gränserna är angelägen, främst för lokalt samgrupperade förband.
Som framgår ovan omfattar större övningar ofta såväl GU- som RU- förband ur olika försvarsgrenar. Det är därför nödvändigt att tidigt inplanera dessa övningar till tid och rum, vilket måste ske i samband med utbildnings- planeringen.
Inom milostaben skall MB:s uppgifter för repetitionsutbildningen åvila utbildningssektionen. Med hänsyn till den starka belastning uppgiften tidvis innebär är det nödvändigt att övriga delar av milostaben biträder utbildnings- sektionen. Främst i samband med större övningar m m som rör marin- och flygvapenförband kan milostaben också behöva förstärkas genom respektive försvarsgrenschefs försorg.
M obiliseringsutbildning
Mobiliseringsutbildning sker främst i anslutning till krigsförbandsövning- arna och inom ramen för repetitionsutbildningssystemet. Krigsförbandsöv- ningarna hålls samman av milostabens utbildningssektion, varvid mobilise- ringssektionen medverkar.
Vid sidan härav bedrivs särskild mobiliseringsutbildning, ofta som befäls- utbildning. Denna särskilda utbildning bör mobiliseringssektionen svara för.
Fri villigutbildning
MB:s uppgifter beträffande frivilligorganisationernas personal bör omfatta samordning, inriktning och uppföljning av utbildning och övningar. Uppgif- terna bör handläggas av utbildningssektionen.
Uppgiftsfördelning inom staben
Inom milostaben skall MB:s uppgifter vad avser utbildning av krigsförbanden hållas samman av en sektionschef, som till sitt förfogande har en utbild- ningsenhet. Denna utbildningsenhet skall vara så allsidigt sammansatt som utbildningsuppgifterna kräver. I vissa fall kan det vara nödvändigt att utnyttja systemet med dubbelbefattningar, dvs en specialist löser uppgifter inom två ansvarsområden. En flygoflicer i den operativa sektionen kan t ex ges i uppgift att tillika lösa vissa utbildningsuppgifter under chefen för utbildningssektionen.
MB:s uppgifter vad avser ledningsövningar samt krigsspel, krigsplanlägg- ningsfältövningar o d bör åvila den operativa sektionen. Särskild mobilise- ringsutbildning bör åvila mobiliseringssektionen. Överhuvudtaget bör
särskild utbildning för krigsuppgift inom ett visst fackområde, t ex underrät- telsetjänst, hälso- och sjukvårdstjänst, transporttjänst osv, ledas av respek- tive fackenhet i staben.
11.6. MB:s ekonomiska ansvar
Vi har redovisat MB:s uppgifter och innebörden av dessa i olika avseenden. Det har då framgått att MB i vissa fall har ett nära nog totalt ansvar för en viss verksamhet, vilket innebär att ingen styrning gentemot förbanden går förbi MB. 1 andra fall är hans ansvar mera begränsat. Ett exempel där MB:s ansvar är nära nog fullständigt utgör den operativa verksamheten med krigsplan- läggning och beredskap.
För den operativa uppgiften och därmed sammanhängande verksamhet vid förbanden borde MB därför också tilldelas de resurser som erfordras för uppgiften. Detta är emellertid inte praktiskt möjligt eftersom t ex krigsplan- läggningsarbetet dels berör alla lokala myndigheter, dels är svårt att avgränsa från andra uppgifter som dessa myndigheter har. Trots att MB således har fullt ansvar för den krigsplanläggning som skall ske inom militärområdet så finns det inga särskilda krigsplanläggningsuppdrag (sekundäruppdrag) till underställda förband och därför inte heller några särskilda resurser avsatta
enbart för detta ändamål. Uppgifter och resurser är inarbetade i andra uppdrag som, tex inom marinen, ställs direkt av chefen för marinen (CM) till förbanden. Vi har tagit upp detta exempel för att visa att ledningssystemets principer inte alltid kan följas i detalj eftersom det i många fall skulle leda till ett betydande administrativt merarbete.
Inom det nya huvudprogammet för operativ ledning (huvudprogram 4) tilldelas MB sekundäruppdrag, som innefattar MB:s ledning av verksam- heten och resurser härför. I princip finansieras milostabens och milomate- rielförvaltningens verksamhet på detta sätt. MB tilldelas också uppdrag och erforderliga resurser för att upprätthålla viss beredskap rn m. Dessa resurser är närmast till för att bestrida särkostnaderna fört ex incidentberedskapen. Vi går inte in närmare på detta.
Sammanfattningsvis får MB således uppdrag och resurser för sin lednings- verksamhet från ÖB. För denna verksamhet har MB givetvis ett fullständigt ekonomiskt ansvar.
När det gäller de uppdrag som reglerar verksamheten vid marinens och flygvapnets/örhand m m borde dessa med hänsyn till ledningsförhållandena gå två olika vägar. Uppdrag som avser grundutbildning m m borde gå direkt från försvarsgrenscheftill förbandschef eftersom ansvarslinjerna går direkt. Å andra sidan borde uppdrag som rör repetitionsutbildning och fackmässiga mobiliseringsförberedelser m m gå från CM och CFV till MB och från MB till förbanden. Beträffande befälsutbildningsuppdragen är båda vägarna aktu- ella.
Inte heller här ärdet praktiskt att strikt följa principerna i ledningssystemet. Vi anser att planerings- och budgetprocessen inom marinen och flygvapnet bör genomföras enligt följande modell. Den bör gälla även attackflottiljerna varvid C E 1 får uppgifter motsvarande MB:s.
CM respektive CFV genomför planerings- och budgetdialogen direkt med förbanden, varvid MB deltar. MB ställer sina krav på mobiliseringsförbere- delser, beredskap, utbildning och övningar m m. Han granskar uppdragen och anmäler till försvarsgrenschef hur han bedömer att ställda krav kan uppfyllas. Försvarsgrenschefen ställer i sin tur krav på MB, t ex när det gäller att leda vissa övningar, inspektionsverksamhet m m. Om MB anser att uppdragen inte ger honom möjlighet att lösa tex sina krigsplanläggnings- uppgifter får MB gå till ÖB, som får avgöra frågan.
På grundval av denna dialog utarbetas de slutliga uppdragen till förbanden av försvarsgrenschefen. Uppdragen går därefter direkt till förbanden med kopia till MB.
Om förbandschef inte kan lösa sina uppgifter eller behöver mer pengar vänder sig förbandschefen direkt till försvarsgrenschef. Om MB:s ansvars- område berörs (t ex beredskap, övningar eller krigsplanläggning) bör ; förbandschefen också anmäla frågan till MB. Försvarsgrenschef bör i sådana i frågor samråda med MB innan han fattar sitt beslut. ',
Denna modell är möjlig och rationell inom marinen och flygvapnet ' eftersom det finns så få förband inom dessa försvarsgrenar. Det begränsade antalet förband, ofta endast ett per militärområde av varje art, gör också att behovet av MB:s övergripande ledning minskar.
Vi anser att det fulla ekonomiska ansvaret för mobiliseringsförberedelser och repetitionsutbildning inom marinen och flygvapnet bör ligga på försvars-
grenschefen och under denne på förbandscheferna. MB skall givetvis känna ett ekonomiskt ansvar och se till ekonomiska realiteter när han ställer sina krav i samband med planerings- och budgetdialogen. Vi anser det emellertid fel att ge MB ansvaret för ekonomin vid förbanden inom marinen och flygvapnet. Det kan dock finnas begränsade uppgifter, t ex övningar som MB leder, för vilka MB kan ges ett ekonomiskt ansvar. Det bör åvila försvars- grenscheferna att avgränsa detta ansvar.
Inom armén är förhållandena något annorlunda vilket redovisats utförligt i avsnitt 9.6.2. Med hänsyn till det stora antalet förband måste planerings- och budgetdialogen på något sätt delas upp. Det lämpligaste är då att föra dialogen milovis eftersom MB:s medverkan under alla omständigheter krävs. En annan klar skillnad i förhållande till marinen och flygvapnet är att arméstaben inte har motsvarande detaljkunskaper om utbildningsbetingelser och andra produktionsförutsättningar vid förbanden eftersom dessa är så många. Arméstaben är i detta avseende beroende av MB:s medverkan. ] dialogen med förbanden håller MB arméstaben med sakkunskap. Det är därför viktigt att MB också i realiteten identifierar sig med rollen som rådgivare åt CA.
Vi har således konstaterat att processen inom armén även i fortsättningen måste genomföras milovis. Nuvarande tvåstegsförfarande kan då användas eller också kan en gemensam dialog föras mellan CA och MB å ena sidan och förbanden å den andra. Den nuvarande modellen anser vi tungarbetad och långsam i kritiska situationer. Detta accentueras ytterligare av att dialogen, om man räknar in revideringama under löpande budgetår, i realiteten bör genomföras fyra gånger för varje verksamhetsår. Då har vi förutsatt ett system med likviditetsansvar för de lokala myndigheterna och en mera aktiv anpassning till förändrade ekonomiska förutsättningar under löpande verk- samhetsår. Vi är emellertid inte beredda att utan vidare förorda en för CA och MB gemensam dialog med förbanden. Även denna modell har nämligen sina svagheter. Vi föreslår emellertid att modellen blir föremål för närmare studier och eventuellt försök. Vår bestämda uppfattning är nämligen att något måste göras för att förenkla den nuvarande ordningen.
Nuvarande system, som således tills vidare måste bibehållas, ger MB ett ekonomiskt ansvar för produktionen vid underställda arméförband. Därmed följer emellertid inte att MB måste blandas in i alla frågor som rör förbanden. Endast frågor av betydelse för produktionen bör gå till MB. Övriga ärenden bör gå direkt till central nivå så som vi redovisat bl a i kapitel 10.
I detta sammanhang vill vi också beröra MB:s inspektions- och kontroll- verksamhet. MB skall i största möjliga utsträckning genomföra inspektioner som avser krigsplanläggning, beredskap, mobiliseringsförberedelser samt utbildning, främst tillämpningsövningar, som han leder. Även inspektion av sådan verksamhet som MB inte leder bör försvarsgrenschef överväga att decentralisera till MB. Försvarsgrenscheferna skall sträva efter att samordna sin inspektionsverksamhet med MB:s.
MB:s inspektioner skall främst avse om målen för produktionen nåtts, dvs om de utbildade förbanden är användbara för sina krigsuppgifter, om mobiliseringsberedskapen är den avsedda och om materielen är användbar osv. Resultatet av MB:s inspektioner skall ligga till grund för bl a den centrala myndighetens analys av produktionen. Denna analys innebär att produk- tionsresultatet ställs mot förbrukade resurser och att effektiviteten hos
produktionsapparaten bedöms. Resultatet av analysverksamheten skall ligga till grund för rationaliseringsåtgärder, utbildning 0 d för att öka produktivi- teten. En fullständig analys av produktionen vid ett förband kräver att fackmyndigheterna biträder produktionsmyndigheterna.
Det är vår uppfattning att MB inte skall ges ansvaret för denna analys- verksamhet. Den bör bedrivas centralt. MB har inte tillgång till kompetens inom alla fackområden, och de resurser han har får inte utnyttjas för uppgifter som skall åvila centrala fackmyndigheter. Vi anser att riksdagen redan i sitt ställningstagande till prop 1977/78:63 lagt fast att analysverksamheten dels skall prioriteras, dels i första hand måste bedrivas centralt. Således framhåller ' föredragande departementschefen följande i propositionen.
Jag ansluter mig till överbefälhavarens och riksrevisionsverkets bedömningar i dessa frågor. Jag finner det nödvändigt att det fortsatta arbetet med att föra in och tillämpa målstyrning och analysverksamhet prioriteras, eftersom dessa komponenter är viktiga förutsättningar för att kunna decentralisera beslutsbefogenheter. Det är också väsent- ligt att dessa delar av systemet kommer i förgrunden för intresset.
Inom armén kan analysen på central nivå rimligtvis inte omfatta uppdragen till MB och produktionen inom militärområdet som helhet. CA måste således analysera verksamheten vid de enskilda förbanden på samma sätt som CM och CFV. Detta kan också få en viss återverkan på CA:s sätt att föra
budgetdialogen.
11.7 Övriga uppgifter
MB används i nuläget som remissinstans av centrala myndigheter i en heldel avseenden. Det gäller framför allt sådana frågor för vilka centrala myndig- heter har det direkta ansvaret och som ofta inte belastar lokal myndighet.
Vi har tidigare framhållit att MB inte får bli en allmän mellaninstans i frågor som inte är av betydelse för hans huvuduppgifter. Detta bör också beaktas när det gäller att använda MB som remissinstans. Vissa typer av frågor har dock ett direkt samband med MB:s huvuduppgifter och vi skall beröra några här.
Förbandsproduktionens mål är att förse de operativa cheferna med de krigsförband som dessa behöver. Förbandsproduktionen, för vilken försvars- grenscheferna ansvarar, styrs och kontrolleras av ÖB. Denna styrning och kontroll kommer till uttryck på olika sätt och avser såväl långsiktiga mål som i mera näraliggande åtgärder. Detta har vi behandlat närmare i vårt första betänkande och upprepas inte här. 'i
Det är rimligt att MB som skall använda krigsförbanden också ges möjligheter att medverka i ÖB:s styrning av förbandsproduktionen. Detta inflytande måste emellertid hållas på en realistisk nivå och regleras av ÖB som har ansvaret på central nivå. MB:s inflytande är i dag begränsat och måste av praktiska skäl även i fortsättningen hållas nere när det gäller den långsiktiga utvecklingen av försvarsmakten men ökar i omfattning när det gäller mera näraliggande krav. En del av dessa krav har vi redan behandlat, tex MB:s inflytande på krigsorganisationsplaner, utbildning m m. Exempel på andra frågor där MB:s uppfattning bör inhämtas är vid utarbetande av
TOEM (TaktiskOrganisatorisk-Ekonomisk-Målsättning) för viktigare för- band, bl a formulering av allmänoperativa krav, samt vid utformning av lokal/örsvarsorganisationen, framför allt värnförband som måste anpassas till uppgift, terräng m m. ÖB bör ge allmänna riktlinjer för var i utvecklingspro- cessen MB:s synpunkter skall inhämtas, i vilka avseenden och av vem (ÖB eller försvarsgrenschef).
I anslutning till utvecklingen av nya typer av förband skerförsöksverk- samhet som avser bl a organisation, taktik och materiel. Huvuddelen av försöksverksamheten behöver inte belasta MB. Viss försöksverksamhet, fram för allt när det gäller högre chefer med staber eller särskilt betydelsefulla förband, kan det dock vara lämpligt att ålägga en MB. Motiven härför är dels att MB är den blivande användaren av förbanden, dels att försöken i vissa fall kan bli så omfattande att flera fredsförband berörs. MB:s befattning med denna typ av uppgifter är mera sporadiskt förekommande eftersom de bör fördelas mellan de olika militärområdena. Även vid befintliga krigsförband kan förändringar, tex av det taktiska uppträdandet, påkallas. Initiativ med detta syfte bör tas bla av MB, som vid sin uppföljning av utbildning och övningar även bör pröva om gällande taktiska föreskrifter m m är lämpliga. Inom staben kan uppgifterna handläggas vid den operativa sektionen eller utbildningssektionen, beroende på uppgiftens art.
MB ges i nuläget uppgifter rörande fredsorganisationen. Vår allmänna uppfattning är den att MB i regel inte skall ges särskilda utredningsuppdrag rörande fredsorganisatoriska förändringar. MB har inte resurser härför. Sådana utredningsuppdrag bör ledas från central nivå eller, om de kan avgränsas, av förbands- eller garnisonschef. MB:s åsikter måste dock ofta inhämtas eftersom i varje fall förändringar i organisationsstrukturen också kan påverka beredskap, mobiliseringsförberedelser m m. MB bör normalt inte heller ges ansvar för att genomföra fredsorganisatoriska förändringar eftersom han är en olämplig mellaninstans när det gäller hanteringen av personalfrågorna. Om det med hänsyn till beredskapsförhållanden m m i något fall är nödvändigt att lägga uppgiften på MB bör detta ske efter samråd med berörda personalorganisationer och MB bör då ges särskilda resurser för uppgiften.
11.8 Intern administration
Försvarets rationaliseringsinstitut har tagit fram underlag för vårt arbete avseende milostabernas interna administration (FRI rapport 1978-01-20).
Intern administration består av interna ledningsfunktioner och administra- tiv service.
Till interna ledningsfunktioner räknar vi myndighetens planering och uppföljning av sin egen verksamhet och därmed sammanhängande ekonomi- och personalfrågor. Hit räknar vi också intern verksamhetsplanering (såväl femårsplan som genomförandeplan), anslagsframställning och årsredovis- ning. Även det interna rationaliseringsarbetet hör hit.
Vi vill betona vikten av dessa funktioner. Effektiviteten i myndigheternas arbete är i stor utsträckning beroende av hur väl myndigheternas interna ledning fungerar. Milostaberna bör därför inom sin administrativa enhet ha
särskilt avdelade, kvalificerade resurser för denna uppgift.
Med administrativ service avser vi alla de funktioner som behövs för att underlätta arbetet för de handläggande enheterna. Hit hör också den kamerala verksamheten, som vi behandlar särskilt. Den administrativa servicen i övrigt delar vi upp i en lokalanknuten och en myndighetsanknuten del.
Den Iokalanknutna administrativa servicen omfattar funktionerna
post- och budtjänst, reproduktion, lokalhållning, lokalvård, bevakning/reception, bibliotek, telefonväxel, personalrestaurang, kontorsdrift, hälso- och sjukvård samt fastighetsdrift.
DDDDDDDDDDD
Den myndighetsanknutna administrativa servicen omfattar expeditionell hand- läggning, arkivtjänst, skriv- och sekreterartjänst samt övrig expeditions- tjänst.
Vid varje milostab finns i Stabsavdelningen ett redovisningskontor som handlägger kassa-, bokförings- och avlöningsärenden för milostaben. bygg- nadskontoret samt, utom i milo V, även för miloförvaltningarna.
Försvarets civilförvaltning studerar på ÖB:s uppdrag möjligheterna att uppnå besparingar inom kameralfunktionen. Därvid behandlas bl a ett alternativ, som innebär att redovisningskontoret utgår ur milostaben och att uppgifterna övertas av foregementet inom garnisonen (i Boden av I 19/ P 5).
Vi har i vårt arbete utgått från att detta alternativ genomförs eftersom det ger betydande besparingar. Milokamreren, som nu tillika är chef för kameralavdelningen, kan vara chefför den sammanslagna kassaavdelningen med viss begränsad tjänstgöring vid milostaben i fred. Alternativt kan en av befattningarna i den administrativa enheten avses för milokamreren.
Ansvaret för milostabens interna administration bör under stabschefen åvila chefen för den administrativa enheten. Denna enhet kan organiseras på flera sätt. Om milostaben är samgrupperad med annan myndighet är det lämpligt att den Iokalanknutna administrativa servicen blir gemensam för berörda myndigheter. Mot den bakgrunden bör den administrativa enheten innehålla en enhet för intern planering samt personal- och ekonomiadmini- stration, en enhet för myndighetsanknuten service och en för lokalanknuten service.
Enheten för intern planering m m skall bl a vara sammanhållande för uppdragen till MB inom huvudprogrammet operativ ledning m m. I de avseenden dessa uppdrag rör beredskap e d måste samråd givetvis äga rum i med OpL/Und-sektionen eller andra berörda sektioner. Enheten skall också svara för milostabens interna personalfrågor. Milokamreren kan eventuellt ingå i denna enhet. När det gäller lokalanknuten administrativ service har vi
. amt—AW
förutsatt en långtgående samordning inom garnison, varvid ansvaret för de samordnade funktionerna i regel läggs på lokal myndighet (foregemente).
11.9 Milostabens organisation och uppgifter
Vi har i föregående avsnitt och i kapitel 10 delvis varit inne på organisations- frågorna. Vi har således konstaterat att det föreligger ett behov av en sektionschef för operativ ledning och underrättelsetjänst (OpL/Und), en sektionschef för mobiliseringsverksamhet och underhållstjänst (Mob/Uh) samt en för utbildning (Utb).
I OpL/Und-sektionen föreslås ingå en enhet för operativ planläggning, fackenheter för mark-, sjö- respektive luftstridskrafter samt en underrättelse- och säkerhetstjänstenhet. I krig ingår dessutom bl a en väderenhet i sektionen.
I Mob/Uh-sektionen föreslås ingå en centralenhet för övergripande ledning av mobiliseringsverksamhet och underhållstjänst, en materielenhet samt i krig enheter för kameral verksamhet och fältposttjänst.
I Utb-sektionen har vi tills vidare endast föreslagit att en utbildningsenhet skall ingå.
Härutöver har vi redovisat ett behov av enheter för personaltjänst, hälso- och sjukvårdstjänst, transporttjänst, fältarbeten, sambandstjänst och intern administration. Den sistnämnda skall placeras in i organisationen direkt under stabschefen.
Personaltjänsten bör enligt vår mening ingå i samma sektion som utbildningsverksamheten eftersom det finns ett klart samband mellan dessa funktioner. I fred dominerar utbildningsuppgifterna medan de under krigs- tillstånd minskar i omfattning. I milostabens krigsorganisation ingår utbild- ningsuppgifterna i personalsektionens ansvarsområde. Sektionen bör mot den bakgrunden benämnas Utb/Pers-sektionen.
Hälso- och sjukvårdstjänsten utgör en integrerad del av underhållstjänsten. Man kan emellertid också finna starka motiv för att föra ihop hälso- och sjukvårdstjänsten med personaltjänsten. Vi vill dock inte föreslå någon förändring, främst beroende på att underhållstjänsten organisatoriskt är sammanhållen i hela den militära organisationen i krig. Hälso- och sjukvårds- enheten bör därför även i fortsättningen ingå i Mob/Uh-sektionen.
Återstående funktioner att inplacera organisatoriskt är transport-, fältar- bets- och sambandstjänst. I nuläget utgör transporttjänsten en fristående sektion medan fältarbets- och sambandsavdelningarna ingår i sektion 1.
Vi anser det inte lämpligt att belasta chefen för OpL/Und-sektionen ytterligare. Han bör få möjligheter att koncentrera sig på de operativa ledningsfrågorna och underrättelsetjänsten och bör inte ges det direkta ansvaret för någon av övriga stödfunktioner.
Transporttjänsten har ett klart samband med underhållstjänsten men även här anser vi det mindre lämpligt att belasta chefen för Mob/Uh-sektionen ytterligare.
Vi har därför övervägt att sammanföra transport-, fältarbets- och sam- bandsenheterna till en särskild sektion (sektion T/F/S). Detta ger följande fördelar.
El Chefen för OpL/Und-sektionen avlastas och den operativa ledningen ' stärks. Cl Arbetsbelastningen mellan sektionerna utjämnas. El Ytterligare en kvalificerad sektionschef tillförs milostaben, vilket är väsentligt med hänsyn till den omfattande samverkan som bl a dessa tre _ stödfunktioner har med övriga totalförsvarsmyndigheter. Cl Krigsorganisationens behov av ledningspersonal kan bättre tillgodoses. El Chefen för sektion T/F/S kan väljas med hänsyn tagen till den särskilda vikt, som militärbefälhavaren i aktuellt militärområde kan tillmäta en av dessa stödfunktioner.
Vi har funnit övervägande skäl tala för alternativet med en särskild sektion för transporter, fältarbeten och sambandstjänst.
Vårt förslag till principorganisation av milostaben framgår av figur 1111. Som framgår av figuren har vi inte funnit anledning att föreslå någon särskild planerings- och ekonomienhet. Den interna planeringen skall enligt vår uppfattning åvila den administrativa enheten. MB:s medverkan i planerings- och budgetarbetet inom marinen och flygvapnet bör läggas på lämplig sakenhet inom staben. Chefen för Utb/Pers-sektionen bör vara sammanhållande för MB:s uppgifter avseende arméns planerings- och budgetarbete.
I avsnitt 10.7 har vi redovisat våra'förslag beträffande fortifikations- och byggnadsförvaltning och därvid utgått från att MB:s uppgifter i vad avser fastighetsförvaltning m m blir begränsade. Om riksrevisionsverket, som fått regeringens uppdrag att utreda frågan, kommer fram till att MB skall ha större
Figu,11,-1 Milagabgns uppgifter än vad vi räknat med kan det bli nödvändigt att organisera en principorganisation. byggnadsenhet som i så fall bör ingå i sektion T/ F/S.
Stabschef
Utb/ Pers
Chef
Chef
Chef Chef
Central- Transporter enhet
Operations- chef
Utbildning
Personal Fältarbeten
Markstrids- krafter
Materiel
Samband
Hälso- och sjukvård
Sjöstrids- krafter
Luftstrids- krafter
Underrät- telse- och säkerhets- tjänst
De olika enheterna har följande uppgifter.
Chefen för OpL/Und-sektionen leder under stabschefen beredningen av MB:s uppgifter i vad avser operativ ledning samt underrättelse- och säkerhets- tjänst. Han svarar också för övergripande samverkan med berörda civila totalförsvarsmyndigheter.
Inom OpL/Und-sektionen fördelas uppgifterna i stort på följande sätt.
El Opchefen sammanhåller beredningen av MB:s operativa studier, opera- tionsavsikt, operationsplan samt operationsorder. Han svarar för samverkan med CB:s kansli i dessa frågor. Han är också sammanhållande för lednings- och stabstjänstövningar och krigsplanläggningsfältövningar samt för MB:s kontroll av krigsplanläggning och beredskap. u Enheterna för mark-, sjö- respektive luftstridskrafter svarar var och en inom sitt område för erforderliga order, direktiv och anvisningar för krigsplanläggning, beredskap, utbildning och övningar vid underställda förband. Enheterna biträder Opchefen i hans uppgifter. D Underrättelseenheten svarar för underrättelse- och säkerhetstjänsten.
Chefen för Mob/ Uh -sektionen leder under stabschefen beredningen av MB:s uppgifter i vad avser mobiliseringsförberedelser och mobilisering samt underhållstjänst. Han svarar för erforderlig samverkan med berörda civila totalförsvarsmyndigheter.
Inom Mob/Uh-sektionen fördelas uppgifterna i stort på följande sätt.
El Centralenheten svarar för MB:s medverkan i försvarsgrenschefernas planering av de fackmässiga mobiliseringsförberedelserna samt för erfor- derliga order, direktiv och anvisningar för mobiliseringsberedskap och mobiliseringsförberedelser inom militärområdet. Enheten svarar vidare för studier och planläggning av underhållstjänsten i krig samt erforderliga order, direktiv och anvisningar härför. Centralenheten sammanhåller MB:s inspektion av mobiliseringsförberedelser, mobiliseringsberedskap samt av krigsplanläggningen i vad avser underhållstjänst. ] fred hand- lägger enheten även fältpostärenden och kamerala ärenden. Cl Materielenheten svarar för planläggning av och förberedelser för förnö- denhetsförsörjningen och reparationstjänsten i krig. Enheten medverkar i MB:s kontroll av mobiliseringsförberedelserna och underhållsplanlägg- ningen samt biträder centralenheten i dess uppgifter. Cl Hälso- och sjukvårdsenheten svarar för krigsplanläggning av hälso- och sjukvården inklusive sjuktransporter inom militärområdet. Enheten biträder underställda chefer i deras krigsplanläggning. Enheten medverkar i MB:s kontroll av mobiliseringsförberedelserna och krigsplanläggningen samt biträder centralenheten i dess uppgifter.
Chefen för Utb/Pers-sektionen leder under stabschefen beredningen av MB:s uppgifter i vad avser grund- och repetitionsutbildning samt större övningar med förband ur en eller flera försvarsgrenar. Han svarar också för bered- ningen av MB:s uppgifter i vad avser personaltjänst och samverkar med berörda civila totalförsvarsmyndigheter.
Inom Utb/Pers-sektionen fördelas uppgifterna i stort på följande sätt.
El Utbildningsenheten svarar för beredning av ärenden rörande utbildning och övningar samt för erforderliga order, direktiv och anvisningar föranledda härav. Enheten är inom staben sammanhållande för plane- rings- och budgetprocessen inom armén samt för MB:s inspektion av utbildningen och för förbandsvärderingen. El Personalenheten svarar för beredning av ärenden rörande krigs- och fredspersonaltjänst inklusive erforderliga order, direktiv och anvis-
ningar.
Chefen för T/F/S-sektionen leder under stabschefen beredningen av MB:s uppgifter i vad avser transporter, fältarbeten och sambandstjänst och samverkar med härav berörda civila totalförsvarsmyndigheter.
Inom T/F/S-sektionen fördelas uppgifterna i stort på följande sätt.
:| Transportenheten svarar för transportplanläggning samt för utbildning m m av transportledningsorganisationen. El Fältarbetsenheten svarar för planläggning m m av fältarbetstjänsten, inklusive de fortifikatoriska arbetena. Enheten utarbetar MB:s operativa krav på utbyggnad av befästningar i fred samt svarar för MB:s uppgifter i vad avser fysisk riksplanering. El Sambandsenheten svarar för planläggning m ni av sambandstjänsten samt för nätdriftövervakning.
Chefen för administrativa enheten svarar för milostabens interna administra- tion och är bla sammanhållande för uppdrag inom huvudprogrammet operativ ledning.
11.10 Vissa ledningsfrågor
Ledningen av verksamheten inom militärområdet utövas av MB. Staben biträder honom i detta arbete. MB kan givetvis inte fatta beslut i alla frågor själv. Mellan MB, stabschef och sektionschefer måste därför en lämplig arbetsfördelning göras, som säkerställer att beslut fattas på rätt nivå. Det är naturligtvis olämpligt att fatta besluten på såväl för hög som för låg nivå. Det torde emellertid i regel vara allvarligast om besluten fattas på för låg nivå, där beslutsfattaren inte har erforderlig överblick över konsekvenserna av beslu- tet.
Ledningsorganisationen måste utformas så att det finns erforderlig besluts- kapacitet på alla nivåer. Vi anser att Vårt förslag till organisation av .] milostaben har ökat beslutskapaciteten på sektionsnivå genom att alla i sektionschefer, till skillnad från nu, kan rekryteras med en bred erfarenhets- ti bakgrund.
Vi har övervägt behovet och lämpligheten av att tillföra ledningsorgani- sationen ställföreträdare för MB och/eller stabschefen. Erfarenheterna från tidigare organisation med fristående ställföreträdare för MB är inte positiva. Konstruktionen med en fristående souschef (ställföreträdande stabschef) utan specificerade uppgifter är inte heller lämplig. Som en följd härav bör nuvarande befattningar för fristående souschefer utgå ur organisationen vid berörda milostaber. ',
Med hänsyn till den betydelse som måste tillmätas den operativa verksamheten föreslår vi att tjänsten som chef för OpL/Und-sektionen placeras in på nivån motsvarande nuvarande souschefer. Detta bör uppfattas så att nuvarande souschefer fått ett konkret ansvarsområde. Opchefen bör ligga på en nivå som motsvarar nuvarande chef för sektion 1.
På chefen för Utb/Pers-sektionen bör ställas samma krav som på de nuvarande cheferna för armé- och flygsektionerna, dvs han skall vara en erfaren före detta förbandschef. Detta är också nödvändigt om flertalet utbildningsårenden skall kunna delegeras till honom.
Inom gruppen MB, stabschef samt cheferna för OpL/Und- och Utb/Pers- sektionerna bör erforderligt behov av fackkompetens på hög nivå i miloled- ningen kunna tillgodoses.
MB:s uppgifter att avge befordringsomdömen bör under MB beredas av lämplig sektionschef eller, i undantagsfall, av stabschefen.
Tjänsterna såväl i miloledningen som i staben bör vara oberoendebefatt- ningar samt ges en fördelning mellan försvarsgrenarna, som tillgodoser behovet av fackmässig kompetens. Tjänsterna som chefer för enheterna för mark-, sjö- respektive luftstridskrafter bör dock knytas till respektive försvarsgren.
12 Chefen för första flygeskadern med stab
12.1. Tidigare utredningar och beslut
Uppgifter och organisation m m för chefen för första flygeskadern (C E 1) med stab har varit föremål för överväganden vid flera tillfällen sedan början av 1960-talet och senast när ÖB år 1973, på grundval av en översyn som gjorts av chefen för flygvapnet (CFV) och försvarets rationaliseringsinstitut, på nytt lämnade förslag beträffande E 1. Några beslut i organisationsfrågan har dock inte fattats. I propositionen och riksdagsbeslutet som följde på ÖB:s förslag från år 1973 var motiveringen att resultatet av vårt arbete skulle avvaktas. Av propositionen framgick dock att organisationsförslaget tills vidare fick tillämpas provisoriskt (prop 1974:50, FöU 1974125, rskr 1974z270).
Som ett underlag för vårt arbete har chefen för försvarsdepartementet genom beslut den 28 oktober 1974 överlämnat en skrivelse från ÖB (ÖB 1970—10—21 Allm 302) med förslag till personalförstärkning av första flygeskaderns stab.
Genom riksdagsbeslut år 1966 (prop l966:110, SU 1966299, rskr 1966:248) tillfördes C El försöksvis ansvaret för förbandsproduktionen av flygspa- ningsförbanden. I samband därmed underställdes chefen för Södermanlands flygflottilj (F 11) C E 1 och chefen för F 11 har intill den 1 juli 1976 under C E 1 haft ettsammanhållet ansvar för huvuddelen av förbandsproduktionen av flygspaningsförband. Riksdagen har år 1975 beslutat att F 11 skall dras in och att två av de spaningsdivisioner som är förlagda dit omfördelas till andra flottiljer medan två dras in. Regeringen har därefter beslutat att kvarvarande divisioner skall fördelas med en vardera till milo S (F 17) och milo Ö (F 13) medan milo ÖN (F 21) behåller nuvarande spaningsdivision där. Regeringen har också beslutat att underrättelseplutoner skall finnas vid de tre flygflottiljer dit spaningsdivisionerna framdeles lokaliseras och som samtliga är flottiljer med jaktdivision. Likaså har beslutats att en underrättelseenhet skall bildas vid F 13, som skall fullgöra de uppgifter som underrättelseskolan och fotogruppen vid F 11 haft. Den successiva avvecklingen av F 11 beräknas vara verkställd den 30 juni 1980.
I etapp 1 prövade vi behovet av en mellannivå för ledning av flygvapnets utbildning. Med hänsyn till den stora minskningen av såväl flygvapnets krigs- som fredsorganisation ansåg vi en sådan mellannivå onödig och föreslog i konsekvens därmed att MB:s uppgift att under CFV leda grundutbildning m m av jakt-, bas- och strilförband borde utgå. Denna utbildning skulle således ledas direkt av CFV ner på flottiljema. Mot den
? bakgrunden ifrågasatte vi också behovet av första flygeskadern som ett : sammanhållet förband och med en i fred organiserad chef med stab.
ÖB ansåg det emellertid nödvändigt att av beredskapsskäl bibehålla en i fred organiserad chef med stab för attackdivisionerna. Vi föreslog därför att C E 1 med stab skulle finnas kvar som högrefo'rbandschefjör attackförban- den.
Vi prövade även möjligheten att flytta över C E I:s verksamhet till flygstaben. En sådan lösning skulle dock negativt kunna påverka förberedel- j serna för E I:s krigsuppgifter, den samverkan som måste äga rum med MB samt lednings- och lnsatsberedskapen. Vi konstaterade därför att C E 1 med stab inte borde ingå i den centrala stabsorganisationen.
För att förenkla lednings- och lydnadsförhållandena räknade vi i etapp 1 tills vidare med att spaningsdivisionerna i framtiden skulle få samma lydnadsförhållanden som jaktdivisionerna, eftersom de i fred är förlagda till samma flottiljer och i krig skall vara underställda sektorcheferna (motsva- rande) och därmed MB. Vårt förslag innebar att spaningsdivisionerna på samma sätt som jaktdivisionerna redan i fred skulle vara underställda MB men lyda under CFV när det gäller utbildning. Förslaget innebar också att vissa uppgifter och viss kompetens måste tillföras flygstaben. Det gällde den spanings- och underrättelseavdelning (Spa/Und) som nu är lokaliserad till F 11 i Nyköping. Isamband med den pågående avvecklingen av F 11 har Spa/ Und, i avvaktan på resultatet av vår etapp 2, från den 1 juli 1976 tills vidare i inordnats i E I:s stab men med bibehållen lokalisering till Nyköping.
Sammanfattningsvis föreslog vi i vårt första betänkande att första flyges- kadern borde vara kvar som sammanhållet förband för attackdivisionerna. Spaningsdivisionerna borde dock tills vidare få samma lydnadsförhållanden som jaktdivisionerna. Första flygeskadern skall vara underställd ÖB men lyda under CFV när det gäller utbildning och fackmässiga mobiliseringsför- beredelser. Vi anmälde att vi skulle återkomma till den närmare utform- ' ningen av C E I:s ansvar och till organisation m m av eskaderstaben i etapp ! 2.
Vårt förslag att första flygeskadern skall finnas kvar liksom dess lydnads- i förhållanden har därefter lagts fast genom riksdagsbeslutet avseende vån * första betänkande. Däremot tog riksdagen inte ställning till spaningsdivisio- nernas ledning. Av propositionen framgår att vi bör överväga spaningsdivi- sionernas lydnadsställning i vårt fortsatta arbete. I avvaktan därpå skall enligt propositionen C E ] tills vidare ha kvar sitt ansvar för förbandsproduktionen för spaningsdivisionerna och Spa/Und tills vidare ingå i E I:s stab.
_ __anr—ugu
12.2 Nuvarande förhållanden
] avsnitt 2.2.2 har vi redovisat nuvarande uppgifter och organisation m m för C E 1 med stab. Sammanfattningsvis innebär gällande instruktion med tilläggsbestämmelser följande.
C E 1 är underställd ÖB men lyder under CFV i fråga om förbandspro- duktion.
Vid de delar av flygvapnet som är underställda eller lyder under C E 1 skall han
m leda krigsförberedelsearbetet och svara för beredskapen, : leda mobiliseringsförberedelser och mobilisering, Cl leda utbildningen, El leda verksamhet rörande taktik m m samt Cl genom inspektioner m m följa förhållandena inom sitt ansvarsområde.
Det innebär att C E 1 leder huvuddelen av verksamheten vid underställda attackflottiljer (F 6, F 7 och F 15). Vidare leder han verksamheten vad avser lätt attackdivision vid F 21 samt i fråga om krigsförberedelser och mobilise- ringsberedskap även vid F 5, F 13 och F l6(kompletterat med anvisningsrätt vad avser taktik, utbildning och övningar).
l fred är tills vidare även flygspaningsflottiljen F 11 underställd C E 1, som även leder verksamheten vad avser spaningsdivisioner och underrättelse- plutoner i fråga om taktik, utbildning och övningar vid F 13, F 17 och F 21. C E 1 har vidare anvisningsrätt gentemot chefen för F 5 vad avser flygspa- ningsgruppernas taktik, utbildning och övningar. '
I mobiliseringsinstruktionen för försvarsmakten regleras C E I:s ansvar för mobiIiseringsförberedelser m m närmare. Där framgår att C E 1 i princip har ansvar för fackmässiga mobiliseringsförberedelser m m för i krig underställda enheter. Han har vidare anvisningsrätt till vederbörande MB vad avser fackmässiga mobiliseringsförberedelser m m för attackförbandens speciella bas- och underhållsresurser. I CFV:s mobiliseringsanvisningar preciseras viktigare delar av denna anvisningsrätt. Där framgår att den spänner över stora och för mobiliseringsberedskapen viktiga områden avseende både personal och materiel.
I ÖB:s operationsorder regleras C E I:s uppgifter och lydnadsförhållanden i krig samt för krigsförberedelsearbetet. Där framgår att C E 1 är direkt underställd ÖB men att han skall vara beredd att underställas/lyda under olika MB. Där framgår också att det samarbete och samråd som erfordras mellan C E 1 och samtliga MB är mycket omfattande.
C E 115 uppgifter när det gäller mobiliserings- och krigsförberedelser innefattar sammanfattningsvis utarbetande/ genomförande av bl a
|:] planer för insatser av attackflyg inom samtliga militärbefälhavares opera- tionsområden, C E I:s ”operationsorder" respektive kuppförsvarsorder, C E I:s anvisningar avseende speciella attackbetjäningsresurser, bestämmelser för ledning av attack- respektive spaningsförband, kupp- och mobiliseringskontroller samt inspektioner, studier samt vissa större övningar.
DDDCIDCI
C E 115 anvisningsrätt beträffande speciella attackflygresurser innebär bl a att utarbeta ganska omfattande årliga anvisningar till MB för förbandsproduk- tion, beredskap samt mobiliserings- och krigsplanläggning. Den innebär också ett direkt samarbete mellan militärbefälhavarna med staber och C E 1 med stab.
C E I:s uppgift när det gäller utbildning och taktik innebär bl a att åt CFV utarbeta förslag till utbildningsanvisningar och taktiska anvisningar. Uppgiften innebär också att utarbeta C E 125 årliga order för förbandsproduk-
tion, inspektioner m m samt att planlägga och leda övningar. Övningsverk- 1 samheten är omfattande och samordnas av C E I i samråd med MB och chefen för kustflottan.
C E I leder årligen en till två eskaderövningar samt ett par stabsövningar . med eskaderstaben. C E 1,eller på hans uppdrag någon av flottiljcheferna ur ? första flygeskadern, leder härutöver ca tio samövningar med kustflottan och biträder olika MB med ledning av miloövningar, där C E 1 underställda : (underlydande) myndigheter deltar. '
C E I:s uppgift att biträda MB när det gäller planläggning m ut av ' attackförbandens verksamhet och mobilisering samt att samverka med MB, chefen för kustflottan m fl innebär bl a medverkan rörande
[] principer för attackförbandens utnyttjande inom respektive militärom- ' råde,
operationsplaner, övningar,
studier samt utveckling av taktik vid mark- och sjöstridskrafter.
[IBBE]
C E 1 biträds av en stab. I avvaktan på resultatet av vårt arbete tillämpar staben en provisorisk organisation som i stort följer ÖB:s förslag från år 1973. Den största skillnaden mot ÖB:s förslag är att staben med anledning av F II:s ” nedläggning tills vidare tillförts en spanings- och underrättelseavdelning. " Vidare har en särskild krigsorganisationssystemavdelning temporärt tillförts ' staben. Den provisoriska organisationen framgår av figur 2:8 (5 57). »
12.3 Vissa utvecklingstendenser
CFV redovisade den 30juni 1977 för ÖB sin syn på den taktiska ledningen av _' flygstridskrafteri krig. Utöver den tidigare i avsnitt 2.2.2 nämnda indelningen ; i fyra sektorer tar CFV också upp vissa andra frågor som är av betydelse för ' våra överväganden. * Således framhåller CFV att det i framtiden ställs ökade krav på den centrala uppföljningen och ledningen av flygstridskrafter. Våra fåtaliga flygförband , måste i ökande utsträckning kunna användas i vitt skilda riktningar och * delvis i skilda funktioner. Omfördelning av resurser och reorganisation måste ' kunna ske med hänsyn till tillgång på personal, materiel, baser, stridsled- I ningsmöjligheter m m inom hela landet och med större tidskrav än tidigare. CFV föreslår att ÖB närmare studerar denna högkvartersfunktion. Den tidigare nämnda Spa/Und-avdelningen bör, oberoende av var den placeras i fred, enligt CFV utgöra grunden till en ”spaningsdetalj” i den nämnda högkvartersfunktionen. ,] Studier av högkvartersfunktionen, vars huvuduppgift kan ses som uppfölj- "j ning och reorganisation av flygstridskrafter i syfte att hålla största möjliga ., antal flygplan i luften, bedrivs nu av ÖB. Denne har i sitt utredningsarbete .l förutsatt att den centrala ledningen av bl a spaningsflyget måste förstärkas. '! Personal för denna förstärkning bör enligt ÖB utgå ur den fredstida Spa/Und- ; avdelningen. ÖB:s studier har dock ännu inte avancerat så långt att några bestämda slutsatser kan dras för vårt arbete med fredsorganisationen.
12.4 Överväganden och förslag (exklusive spaningen)
C E I:s uppgifter
Riksdagen har beslutat att första flygeskadern skall finnas kvar som sammanhållet förband för attackdivisionerna.
Den framtida sammansättningen av våra attackförband är under diskus- sion. Såvitt vi nu kan bedöma kvarstår behovet av CE l-funktionen oberoende av vilken sammansättning attackfunktionen får.
Mot den bakgrunden bedöms C E 1:s uppgifter beträffande medeltung och lätt attack med särskilda betjäningsenheter för närvarande vara i princip lämpligt utformade i gällande instruktion och tilläggsbestämmelser. Vi föreslår därför ingen förändring.
C E [:S ställning
] vårt första betänkande konstaterade vi att C E 1 med stab inte bör ingå i den centrala stabsorganisationen. Vi har därefter i etapp 2 övervägt möjligheten att åstadkomma besparingar genom en personalunion mellan CEI och flottiljchef. Vi har emellertid funnit att en sådan åtgärd inte skulle ge några nämnvärda fördelar men väl nackdelar. I det här sammanhanget vill vi särskilt peka på att C E I:s uppgifter i stor utsträckning skall lösas i samråd med olika MB. Det innebär också att C E 1 i vissa avseenden har anvisnings- rätt gentemot respektive MB och orderrätt gentemot underställda och underlydande flottiljchefer (motsvarande). Mot den bakgrunden anser vi att en personalunion mellan C El och chefen för någon av de underställda flottiljema är olämplig. Den självständiga ställning som vi förordade i vårt första betänkande bör således innebära en oförändrad ställning för C E] jämfört med dagsläget.
Organisation av E I:s stab
Mot bakgrund av ÖB:s organisationsförslag år 1973 gjordes vissa särskilt angelägna förstärkningar av E 115 stab. ÖB:s förslag innehöll därutöver förstärkningar med ytterligare fyra befattningshavare, varav tre i sektion 1 och en i sektion 2. Dessa förstärkningar är i och för sig önskvärda. Med hänsyn till den totala personalsituationen och angelägenheten att överlag minska personalen bör dock nuvarande personalram för E1:s stab inte utökas. Vi anser emellertid att CFV, mot bakgrund av prioriteringar inom flygvapnet i dess helhet, måste ges viss frihet i det här avseendet. Så tex måste vid behov tillfälliga förstärkningar kunna göras genom kommende- ringar od. Ett exempel på en sådan åtgärd är den nu temporärt inrättade krigsorganisationssystemavdelningen.
Erfarenheterna visar att strukturen i den provisoriskt tillämpade organisa- tionen är lämplig. Organisationsstrukturen i stort bör därför fastställas med undantag för Spa/Und-avdelningen, som vi behandlar närmare i avsnitt 12.5, samt krigsorganisationssystemavdelningen, som är en tillfällig förstärkning av staben.
Lokalisering av C E 1 med stab
C E 1 med stab är för närvarande lokaliserad till förhyrda lokaler i centrala Göteborg.
Mot bakgrund av de besparingskrav som allmänt gäller inom försvars- makten har vi ansett det angeläget att pröva om en ändrad lokalisering av ' C E 1 med stab skulle kunna ge dels lägre driftkostnader genom att administrativa servicefunktioner kan samordnas med annan myndighet, dels ' lägre hyreskostnader. För dessa överväganden har vi bl a inhämtat visst underlag genom försvarets rationaliseringsinstitut.
Vi har prövat tre lokaliseringsalternativ, nämligen
El bibehållen lokalisering till Göteborg, El lokalisering till Karlsborg (S 2:s område) samt El lokalisering till Stockholm (militärstabsbyggnaden).
I alternativet bibehållen lokalisering till Göteborg har vi vägt in möjligheten att åstadkomma vissa besparingar genom att lokalisera E I:s stab till något av marinens etablissement i Göteborg. En sådan möjlighet har öppnats genom det förslag beträffande marinens fredsorganisation i Göteborg som försvarets fredsorganisationsutredning (FFU) har lagt fram i sitt slutbetänkande del 3 (Ds Fö 19783).
Vår jämförelse mellan de olika alternativen visar följande. Vid en lokalisering till Karlsborg skulle enligt våra bedömningar de årliga kostnaderna minska med ca 300000 kr. I detta ingår då besparingar inom administrativa servicefunktioner samt minskade rese- och traktamentskost- nader genom närheten till en flottilj (F 6). Samtidigt kräver emellertid alternativet ca fem mkr i investeringar för anpassning av lokalerna. Detta tillsammans med flyttningskostnader ger totala engångskostnader på ca sex mkr.
Andra synpunkter på Karlsborg som lokaliseringsaltemativ är att närheten till en flottilj underlättar bl a uppföljning av verksamheten samt stabsperso- nalens obligatoriska flygtjänst. Alternativet Karlsborg har även vissa fördelar * med hänsyn till stabens skydd m m. '
Sammanfattningsvis anser vi att lokaliseringsalternativet Karlsborg är , sämre än en bibehållen lokalisering till Göteborg. Avgörande för den bedömningen har varit de stora engångskostnader som uppstår vid en omlokalisering till Karlsborg samtidigt som vi bedömer att driftkostnaderna " bör kunna minskas även vid en bibehållen lokalisering till Göteborg. .
Vid en lokalisering till Stockholm skulle enligt våra bedömningar de årliga », kostnaderna för främst administrativa servicefunktioner minska med mellan % 100 000 och 200 000 kr. Engångskostnaderna i detta alternativ uppgår till ca ' en mkr och utgörs av flyttningskostnader. i
Andra synpunkter på Stockholm som lokaliseringsaltemativ är att det »? fackmässiga stödet till försvarsstaben och flygstaben underlättas. Vidare '; underlättas samverkan med ÖB när det gäller krigsförberedelsearbetet. : Nackdelar med en lokalisering till Stockholm är bl a risken för att en alltför lg nära knytning till försvarsstaben och flygstaben medför sämre möjligheter för (_ C E 1 att koncentrera sig på huvuduppgiften och därmed minskad självstän- dighet som förbandschef . Vidare anser vi det mindre lämpligt av beredskaps-
skäl att samla ytterligare ledningsorgan till ett begränsat område i Stockholm. Vid en lokalisering till Stockholm innebär det ökade avståndet till fredsöv- ningsplatsen nackdelar när det gäller utbildning och övningar i krigsfunktio- nen. Det skulle dessutom sannolikt innebära merkostnader för resor, som torde utjämna de vinster som kan uppnås genom uteblivna kostnader för resor till försvarsstaben och flygstaben.
Sammanfattningsvis anser vi att lokaliseringsalternativet Stockholm är sämre än en bibehållen lokalisering till Göteborg. Avgörande för den bedömningen har varit att de direkta besparingarna med en lokalisering till Stockholm är små — om ens några — och att det från beredskapssynpunkt inte kan vara lämpligt att lägga ytterligare ledningsorgan till Stockholm.
Vi förordar således en fortsatt lokalisering till Göteborg. Samtidigt vill vi dock framhålla betydelsen av att åstadkomma kostnadsminskningar genom en ökad administrativ samordning med annan (andra) myndighet(er). Vid ett genomförande av FFU:s förslag angående marinens organisation i Göteborg bör den möjligheten tas till vara.
12.5 Överväganden och förslag rörande spaningen Utgångspunkter
Flygspaningsförbandens uppgift är att inhämta underrättelser för ÖB och MB. Till flygspaningsförbanden räknar vi dels spaningsdivisionerna, dels underrättelseplutonerna. De senare skall utföra den första tolkningen av flygfotografier m m. I fred finns dessutom en underrättelseenhet (underrät- telseskola och systemgrupp spaning) och den tidigare omnämnda spanings- och underrättelseavdelningen (Spa/ Und).
Spa/ Und handlägger ärenden rörande flygspaningsförbandens utbildning, taktik, utrustning, organisation och övningar. Spa/ Und är således delvis systemsammanhållande stabsresurs för spaningssystemet och kan i den egen- skapen närmast jämföras med tex arméns truppslagsinspektioner. Avdel- ningen handlägger också frågor rörande mobiliserings- och krigsförberedel- searbetet, beredskap m m för flygspaningsförband, eftersom respektive MB och sektorchef (motsvarande) saknar fackkunskap härför. [ dessa avseenden biträder avdelningen MB och sektorchef (motsvarande).
Spaningsförbanden är i krig underställda sektorchef och i fred flottiljchef, vilka i sin tur är underställda MB. Dessa lydnadsförhållanden gäller också för jakt-, stril- och basförband.
I krig har MB det fulla ansvaret för underställda förband. 1 fred är utbildningsansvaret undantaget. MB:s ansvar för underställda spaningsför- band liksom för övriga underställda flygstridskrafter omfattar således i fred krigsplanläggning, beredskap, mobiliseringsverksamhet samt ledning av vissa övningar. Utbildningen i övrigt av MB underställda flygstridskrafter leds direkt av CFV när det gäller jakt—, stril- och basförband samt under CFV av C E 1 när det gäller spaningsförbanden.
I detta avsnitt behandlas frågan om spaningsförbandens utbildning alltjämt skall ledas av C E 1 eller om CFV skall leda utbildningen även av spaningsförbanden direkt ner på flottiljema.
Den ordning som gällt tidigare har inneburit att alla spaningsförband, med
undantag för en division och en underrättelsepluton, i fred har varit samlade till en flottilj, F 11 i Nyköping. C E 1 har därigenom kunnat decentralisera huvuddelen av sin ledning av spaningsförbandens utbildning m m till C F 11. IC E I:s stab har det inte funnits någon spaningskompetens. Läget har således karaktäriserats av att kompetensen för flygspaningssystemet i allt väsentligt varit koncentrerad till två platser, Stockholm och Nyköping. I Stockholm, dvs vid flygstaben och försvarets materielverk, drivs utveck- lingen av nya flygspaningssystem, och främst i Nyköping (F 11) har de nya systemen förts in i krigsorganisationen. Spa/Und-avdelningen har därvid haft och kommer även framdeles att ha en nyckelroll som en länk mellan utveckling, införande och utnyttjande i organisationen.
Genom den beslutade indragningen av F 11 splittras spaningskompe- tensen samtidigt som spaningsresurserna liksom övriga flygande system minskar. Föreliggande förslag till avveckling av F 11 innebär att de framtida resurserna fördelas med en spaningsdivision och en underrättelsepluton till vardera F 13, F 17 och F 21. Till F 13 i Norrköping överförs också underrät- telseskolan m ut medan Spa/Und enligt preliminära planer skall tillföras E I:s stab.
Till bilden hör också de i avsnitt 12.3 redovisade utredningarna rörande flygstridskrafternas ledning i krig där CFV har framhållit att Spa/Und, oberoende av var den placeras i fred, bör utgöra en del av högkvartersfunk- tionen i krig. ÖB:s utredning är inte slutförd men även ÖB har förutsatt att personal ur Spa/Und skall ingå i högkvarteret i krig. Bland annat mot den bakgrunden förordar ÖB en anslutning av Spa/ Und till flygstaben.
Beträffande Spa/Und:s inplacering i fred har CFV angivit att skäl finns såväl för en inplaceringi flygstaben som fören anknytning till E I:s stab. Efter ytterligare överväganden vill CFV för sin del dock inte förorda en anslutning till flygstaben utan föredrar en anslutning till E I:s stab.
Överväganden och förslag
Mot ovan redovisade bakgrund har vi först prövat alternativen att CFV leder spaningsutbildning m m direkt ner på de berörda flottiljema (alternativ 1) " respektive att C E 1 bibehåller sitt ansvar för spaningen (alternativ 2). I båda fallen har vi förutsatt att Spa/Und-avdelningen flyttas till respektive stab.
För alternativ 1 —dvs överförande av uppgifterna till CF V och flygstaben — . talar de enhetliga lydnadsförhållanden som man då får förjakt och spaning. Fördelen med detta är att de flottiljchefer som också har en spaningsdivision sig underställd får sina uppgifter beträffande förbandsproduktion avjakt- och spaningsförband från ett håll, nämligen från CFV.
För ett överförande av uppgifterna till CFV talar också de likartade
. Mme—L—4;_-Må_bk44al
ledningsförhållandena mellan spaning och jakt i krig, dvs att MB utövar den ” operativa ledningen och sektorchef den taktiska. För spaningsförbandens del blir det således en bättre överensstämmelse mellan ledningsförhållandena i fred och i krig.
Ett överförande av C E 125 uppgifter beträffande spaningen till CFV skulle också innebära att Spa/ Und tillförs flygstaben. Detta skulle få positiva effekter eftersom det i flygstaben finns behov av en förstärkt systemfunktion. Vidare skulle systemkompetensen samlas på ett ställe.
För de flygspaningsuppgifter som i fred behöver samordnas av ÖB och för ÖB:s operativa krigsförberedelsearbete är det också en fördel att avdelningen finns lokaliserad i närheten av försvarsstaben.
Mot alternativet talar bl a att det innebär en centralisering av uppgifter, som hittills kunnat lösas väl på regional och lokal nivå. Alternativet medger inte heller att de samordningsmöjligheter som finns mellan utbildning m m av attack- och spaningsförband, och som redovisas nedan, utnyttjas.
För alternativ 2 — dvs bibehållande av uppgifterna hos C E 1 — talar fredsrationella skäl. Dessa kan hänföras till de stora likheter i fråga om utrustning och taktiskt uppträdande —såväl i luften som på baser — som finns mellan spaning och attack. Likheterna här är avsevärt större än när det gäller jakt och spaning. Fördelarna med C E I:s ansvar i fred för både spaning och attack hänför sig främst till utbildning, övningar, taktik, underrättelser samt samverkan med armén och marinen. Även MB:s operativa krigsförberedel- searbete torde bli mer rationellt om Spa/Und ingår i E I:s stab, eftersom MB då får endast en myndighet (C E 1) att samverka med när det gäller planeringen för de flygstridskrafter, för vilka han har begränsad kompetens i sin fredsorganisation.
Mot alternativet talar i princip de förhållanden som talar för alternativ 1 ovan. Vi vill bl a peka på att alternativet innebär en splittring av systemkom- petensen.
Beträffande alternativen ] och 2 har ÖB och CFV, som framgått ovan, redovisat olika uppfattning. ÖB förordar således en centralisering till flygstaben (alternativ 1) medan CFV förordar att uppgiften skall åvila C E 1 (alternativ 2).
Som framgått finns det skäl såväl för ett bibehållande av C E I:s nuvarande ansvar för spaningsutbildningen m m som för ett överförande av detta ansvar till CFV. När vi i vårt första betänkande preliminärt förordade det senare alternativet var det främst för att åstadkomma enhetliga lednings- och lydnadsförhållanden, dels i fred för de flottiljchefer som har både jakt- och spaningsdivisioner, dels i fred och krig för spaningsdivisionerna. Vi ville också förstärka flygstabens systemkompetens. Vad som nu tillkommit och som påverkar bedömningen är dels pågående studier av flygstridskrafternas ledning i krig och den osäkerhet som råder beträffande vilka förändringar dessa kan föranleda, dels den i prop 1977/ 78:63 och därpå följande riksdagsbeslut starkt markerade strävan till decentralisering.
Med hänsyn härtill och i syfte att bevara handlingsfriheten inför olika framtida utvecklingsmöjligheter har vi prövat ett tredje alternativ — alternativ 3.
Vi har haft som utgångspunkt att Spa/Und-avdelningen som funktion bör hållas ihop i fred. Med hänsyn till personalen har vi också ansett det angeläget att avdelningens slutliga lokalisering med det snaraste fastställs.
Att nu omlokalisera avdelningen till endera flygstaben i Stockholm eller E I:s stab i Göteborg skulle innebära att man för lång tid band sig för en viss lösning när det gäller ledning av förbandsproduktionen för spaningsdivisio- nerna, en lösning som senare kan visa sig olämplig beroende på vilka resultat man kommer fram till i pågående utredningar om flygstridskrafternas ledning i krig.
Mot den bakgrunden har vi prövat att hålla samman spaningskompetensen
på lokal nivå och därmed bibehålla handlingsfriheten när det gäller spanings- | förbandens framtida ledningsförhållanden.
Alternativ 3 innebär således att Spa/Und-avdelningen lokaliseras till F 13 i . Norrköping. Vid F 13 finns redan nu en spaningsdivision och en underrät- telsepluton. Likaså har beslutats att en underrättelseenhet skall bildas vid i F 13, som skall fullgöra de uppgifter som underrättelseskolan och foto- gruppen vid F 11 haft. Alternativet ger utöver handlingsfrihet avseende de ] framtida ledningsförhållandena också den fördelen att spaningskompetensen 1 som tidigare funnits på F 11 i stor utsträckning alltjämt hålls samlad. Vidare innebär alternativet att uppgifter som tidigare kunnat lösas på lokal nivå inte onödigtvis lyfts uppåt i organisationen. '
En lokalisering till Norrköping av Spa/Und kan innebära vissa nackdelar för den chef som i framtiden skall leda förbandsproduktionen av spanings- förbanden (CFV eller C E 1). Det har dock tidigare, trots avståndet mellan Nyköping och Göteborg, fungerat väl när chefen för F 11 haft denna uppgift under C E 1. Avståndet borde därför inte vara av någon avgörande betydelse. Med en lokalisering till Norrköping bibehåller man dessutom handlingsfri- heten när det gäller spaningens framtida lydnadsförhållanden. En ändring av lydnadsförhållandena behöver således inte påverka lokaliseringen av Spa/ Und. En självständig gruppering markerar också bättre flygspaningens egen profil. Vi anser det inte heller orimligt att man, när F 13 upphör att vara i sektorflottilj, bibehåller befattningen som ställföreträdande flottiljchef och i därigenom får en befattningshavare på tillräckligt hög nivå för att vara ”huvudman” för spaningen i fred.
Med hänsyn till spaningsdivisionernas och underrättelseplutonernas fördelning på tre olika flottiljer bör dock uppföljning av verksamheten samt beslut i principiella frågor i ökad utsträckning tillkomma chef på högre
1 1 nivå. ! Vi föreslår således att Spa/ Und lokaliseras till och ingåri F 13. Vårt förslag ! ä 1 i
l 1
innebär i detta avseende en permanent lösning. 1 avvaktan på pågående utredningar rörande flygstridskrafternas ledning i krig bör nuvarande ansvarsförhållanden för spaningsutbildning m m inte ändras. CF 13 bör alltså — liksom C F 17 och C F 21 — tills vidare lyda under C E 1 i vad avser spaningsförbandens utbildning, taktik m m och uppgifter bör decentraliseras till honom på i huvudsak samma sätt som tidigare till C F 11.
12.6 Sammanfattning
'I Våra förslag beträffande C E 1 med stab innebär sammanfattningsvis ! följande. i
C E 1 bör bibehålla nuvarande fristående ställning. Nuvarande uppgifter och resurser för C E 1 med stab i vad avser attackförbanden bedöms lämpliga. När det gäller C E I:s uppgifter för ". spaningsförbanden bör dessa inte ändras i avvaktan på resultatet av pågående ' studier rörande operativ ledning av flygstridskrafter i krig. '
Spa/Und-avdelningen bör lokaliseras till och ingå i F 13 och C F 13 bör överta och under C E 1 utöva i huvudsak de uppgifter beträffande spaningen som tidigare åvilat C F 11.
Nuvarande provisoriska organisation för E 125 stab — exklusive Spa/ Und och krigsorganisationssystemavdelningen — bör fastställas.
C E 1 med stab bör bibehålla nuvarande lokalisering till Göteborg. Samordningsmöjligheter med den marina stabsorganisationen bör tas till vara.
13 Byggnads- och reparationsberedskapen
13.1. Nuvarande förhållanden
Uppgifter och organisation
Byggnads- och reparationsberedskapen (BRB) är en på de fredstida bygg- nads-, anläggnings- och installationsföretagen baserad organisation, som har till uppgift att vid krig eller krigsfara utföra byggnads-, anläggnings- och reparationsarbeten för totalförsvaret. Bestämmelser för BRB:s organisation och verksamhet finns i kungörelsen (1959:177) angående byggnads- och reparationsberedskapen som grundar sig på ett riksdagsbeslut år 1959 (prop 1959:1 bil 6, SU 1959z4, rskr 1959:4).
Organisationen är civil och kan närmast betraktas som en del av det ekonomiska försvaret. Företagen ansluter sig till BRB genom särskilda avtal och införs i överstyrelsens för ekonomiskt försvar register över krigsviktiga företag, dvs de blir 5 k K-företag varigenom personal, maskiner m m vid krig eller krigsfara i viss utsträckning reserveras för företagen.
Företagen förbinder sig i avtalen att organisera och på order sätta upp särskilda arbetsorgan och/eller maskinenheter (grävmaskiner etc) för att med dessa utföra de arbetsuppgifter som kan åläggas företagen.
Organisationen har följande omfattning:
:| anslutna företag, företagsfilialer: ca 2 000 varav 225 med riksomfattande
verksamhet,
El uppsatta arbetsorgan: ca 3 600 varav 1 100 från företag med riksomfattande verksamhet, El uppsatta maskinenheter: ca 3 000, D arbetskraft: ca 55 000 (varav 23 000 från länsarbetsnämnderna) samt [1 produktionskapacitet: ca 1,5 miljarder kr/månad.
Inom ett milo/civo kan således upp till 1 000 arbetsorgan med 10 000—15 000 personer disponeras.
Organisationsformen kan närmast liknas vid ett byggklotssystem. Arbets- organen och maskinenhetema sammanförs med hänsyn till de aktuella arbetenas art och omfattning till arbetsavdelningar av lämplig sammansätt- ning och storlek. Företagen hålls härvid intakta för att inom BRB- organisationen i största möjliga utsträckning kunna verka på samma sätt som de gör i fred.
Ledningsförhållanden
Som framgått är BRB en totalförsvarsfunktion. Organisatoriskt har den dock anknutits till försvarsmakten.
Chefen för BRB, tillika chefför väg- och vattenbyggnadskåren (VVK), och BRB:s centralkontor ingår i fred i fortifikationsförvaltningen (FortF). FortF har ansvaret för att organisera byggnads- och reparationsberedskapen samt att planlägga och förbereda dess verksamhet. Vid krig eller krigsfara ingår chefen för BRB och centralkontoret i högkvarteret och lyder under ÖB.
På regional nivå leds BRB av redan i fred tillsatta och på deltid verkande regional- och lokalchefer. Dessa, som företrädesvis är officerare i VVK, är i övrigt civilt verksamma inom byggnads- och anläggningsbranschen. Regio- nal- och lokalcheferna lyder under MB respektive fobef. Vid krig eller krigsfara får BRB-cheferna regional- och lokalkontor till sitt förfogande. Dessa sätts upp av lämpliga företag och ingår i respektive staber.
BRB-chefens huvuduppgift på central, högre regional respektive lägre regional nivå är att kartlägga och tillvarata byggnadsbranschens resurser samt att fördela dessa mellan olika beställare inom totalförsvaret enligt ÖB:s/ MB:s/fobef:s bestämmande.
Behov av BRB-enheter anmäls av totalförsvarets olika myndigheter (beställarna) till ÖB/MB/fobef. Dessa militära chefer har således tvåfunk- tioner i BRB-sammanhang, nämligen dels som beställare av arbeten från BRB, dels som ansvariga för prioritering och fördelning av BRB:s resurser, dvs myndighetsfunktionen. Det är viktigt att dessa två funktioner hålls isär så att BRB uppfattas som en totalförsvarsfunktion och inte som en militär resurs.
Som framgått ovan och enligt nuvarande instruktion är det den militäre chefen på respektive nivå som fattar beslut om hur BRB-resurserna skall disponeras. Besluten bereds i ett samarbetsorgan (central, högre regional respektive lägre regional fältarbetsberedning) där berörda totalförsvarsmyn- digheter ingår. Besluten verkställs av BRB-chefen med hjälp av BRB- kontoret. BRB-chefen är således den förmedlande länken mellan beställarna och de byggnadsföretag som sätter upp de olika arbetsorganen.
A nsvars/ördelning
Ansvarsfördelningen mellan olika myndigheter och organisationer när BRB trätt i verksamhet, dvs vid krig eller krigsfara, framgår i stort av figur 13:1.
Ledningsresurser i fred
På central nivå är chefen för BRB deltidstjänstgörande. Vid BRB:s central- kontor tjänstgör fem handläggare. Centralkontoret är handläggande enhet inom FortF för BRB-frågor, det gäller bl a organisation, materielanskaffning och utbildning.
På högre regional nivå är BRB:s regionalchef i regel en befattningshavare vid något större byggnadsföretag. Han tjänstgör regelmässigt på mycket ,, begränsad deltid. Enligt prop 195911 skulle erforderlig handläggarkapacitet
. .a f_n _:as
FÖRETAG
Arbetsledning
BESTÄLLARE
MILITÄR MYNDIGHET
Maskinister Tilldelningsbesked Förare Arbetsunderlag Specialarbetare (ritningar m m) Maskiner Kom letterin 5— p g Eordon Erforderliga till— utrustning, t ex
— skyddsmateriel erlg ”gusm'"9 | stånd och licenser _ vapen m m för yggna smaterta m rn
driftvärnet — generatoraggregat Anvisningar 0 d Drivmedel
på platsen
Speciell sakkunskap
CIVlLA MYNDIGHETER Kontroll ARBETS— _ Vägtrafikombud ORGAN Pennmgrnedel Lastfordon med förare Tra'le I r Byggnadsmaterial Arbetsförmedling Transporter Byggnads- och an- Forlaggntng och - läggningsarbetare forplagnad ARBETS— PLATS
ställas till förfogande av det företag, ur vilket regionalchefen utgick. Ersättning för detta skulle försvarsmakten betala. Så har det delvis också fungerat och det fungerar fortfarande så inom vissa militärområden. I milo S, B och NN har emellertid särskilda handläggare anställts vid milostaberna på hel- eller deltid.
På lägre regional nivå är BRB:s lokalchefer befattningshavare från bygg- nadsföretag och liksom på högre regional nivå deltidstjänstgörande i fred. Även här tillgodoses behovet av handläggarkapacitet på olika sätt. I flertalet fall köps kompetensen från byggnadsföretag. I några fall har särskilda BRB- handläggare anställts vid fostaberna. 1 de försvarsområden som saknar egen handläggarkapacitet biträder den regionale handläggaren även lokalchefen.
Sammanlagt disponeras drygt 400 persondagar per år för regionalchefer, ställföreträdande regionalchefer och lokalchefer, vilket motsvarar ca tio dagar per person och år.
För handläggare, såväl vid byggnadsföretag som vid milo- och fostaber, disponeras totalt ca 1 500—1 600 persondagar med följande ungefärliga fördelning på militärområdena.
S V Ö B NN ÖN Summa
370 260 410 180 150 190 1 560
Figur I3:1 Ansvarsfördel- ning inom byggnads- och reparationsberedskapen.
Fördelningen gäller budgetåret 1976/ 77. Försvarsmaktens kostnader härför uppgick under samma tid till knappt 0,5 mkr.
13.2. Överväganden och förslag
Den fortgående utvecklingen inom samhället gör detta alltmera sårbart. Därmed ökar också betydelsen av BRB, dvs den organisation som vid krig eller krigsfara enligt i fred uppgjorda planer snabbt skall kunna verka inom totalförsvaret med byggnads- och reparationsarbeten. BRB-organisationen består av ett stort antal K—företag, som på olika nivåer företräds och samordnas av BRB-chefer. BRB är väl etablerad i en betydelsefull sektor av vårt samhälle och är ett konkret exempel på den nu i olika försvarssamman- hang allt oftare uttalade uppfattningen om nödvändigheten av att utnyttja samhällets resurser inom totalförsvaret.
BRB-företagen bestrider själva kostnaderna för sin interna beredskapspla— nering, vilka kan uppskattas till mellan tre och fyra mkr per år. BRB:s ledningsorganisation bör ses mot denna bakgrund och ges en sådan ställning och sådana resurser att de BRB-anslutna företagen kan stödjas i den omfattning som företagens egna insatser kräver. Detta är av största betydelse för möjligheterna att ta till vara byggnadsindustrins resurser, vidmakthålla en aktuell planering och därmed också ge hög effekt vid kriser och i krig.
Mot denna bakgrund har vi särskilt prövat
El BRB:s ställning, El BRB:s finansiering samt Cl BRB:s resurser och organisation främst på högre regional nivå.
BRB:s ställning
BRB är en totalförsvarsfunktion, vars kapacitet skall kunna utnyttjas av samtliga totalförsvarsmyndigheter.
Byggnadsföretagens m fl anslutning till BRB grundar sig på den lagstift- ning som gäller för vår ekonomiska försvarsberedskap. Företagens anslut- ning till BRB, som sker genom särskilda avtal, innebär att personal och maskiner m m i viss utsträckning reserveras för företagen vid krig eller krigsfara och därmed för de arbetsuppgifter som företagen får genom BRB:s förmedling.
Arbetsorganens sammansättning och utrustning samt bestämmelserna för anslutning till och för verksamheten inom BRB har fastställts av BRB:s ledning i samverkan med berörda företags branschorganisationer.
Företagen skall genom sina arbetsorgan i största möjliga utsträckning arbeta som i fredstid. Detta innebär bla att företagen själva anskaffar arbetskraft och byggnadsmaterial samt ordnar förläggning och transporter m m. Kan ett företag inte klara detta är det i sista hand beställaren som är skyldig att svara för tilldelad BRB-avdelnings försörjning.
För att företagen skall kunna klara sina uppgifter inom BRB fordras — bl a med hänsyn till en mycket kort eller rent av obefintlig förvarningstid före ett krigsutbrott - att vissa förberedelser i form av planläggning och utbildning
m rn görs redan i fred.
Som framgår av det föregående är BRB inte en del av försvarsmakten utan en för totalförsvaret gemensam resurs, jämförbar med tex drivmedelscen- tralen (DMC). Den nuvarande knytningen till fortifikationsförvaltningen i fred samt till MB respektive fobef kan mot den bakgrunden verka tveksam. Den kan lätt ge upphov till missförstånd beträffande BRB:s ställning. Vad man i första hand kan diskutera är om BRB-chefema på olika nivåer skall lyda under de militära cheferna. En fristående ställning motsvarande den som drivmedelscentralen har vore mera logisk.
Den nuvarande anknytningen av BRB till försvarsmaktens organisation i fred är emellertid fördelaktig från flera utgångspunkter. Bland annat under- lättas anskaffning av den kompletteringsutrustning som BRB:s arbetsenheter behöver liksom utbildning, förrådshållning av materiel m m.
På central nivå bör således FortF i fred även fortsättningsvis betraktas som "förbandsproduktionsansvarig” för BRB-organisationen. I krig bör BRB på central nivå som hittills ingå i högkvarteret. Resurserna får fördelas av ÖB i samråd med berörda centrala myndigheter och på förslag från den centrala fältarbetsberedningen.
På högre och lägre regional nivå bedömer vi att en anknytning till MB respektive fobef är lämplig. Den ansvarsfördelning som normalt gäller för utnyttjande av samhällets civila resurser bör tillämpas även här. Det innebär att
Cl beställarna, både militära och civila, anmäler sina behov till MB respektive fobef, n MB/CB respektive fobef/länsstyrelse i samråd fördelar disponibla resurser på förslag från fältarbetsberedningen samt att
[1 BRB-chefen lämnar underlag om vilka resurser som kan disponeras samt effektuerar den beslutade fördelningen (omfördelningen) av arbetsor- ganen till olika beställare.
Sammanfattningsvis anser vi att försvarsmakten (FortF) även i fortsätt- ningen bör ha ”förbandsproduktionsansvaret" för BRB i fred. Av praktiska skäl kan vi också godta att BRB-cheferna på högre regional och lägre regional nivå även i fortsättningen lyder under MB respektive fobefunderförutsättning att beslut om BRB-resursernas förde/ning fattas av MB/ CB respektive fobef/ länsstyrelse i samråd.
BRB:s finansiering
BRB-organisationen finansieras för närvarande dels med medel som ställs till försvarsmaktens förfogande, dels direkt av de berörda företagen i form av ”gratistjänster”.
De medel som avsätts i den årliga budgeten ingår i försvarsmaktens ram och disponeras av FortF under myndighetsanslaget F 3. Fortifikationsför- valtningen. Hur mycket resurser som disponeras totalt för BRB framgår dock inte.
Nuvarande ordning innebär att en för totalförsvaret mycket viktig funktion finansieras inom försvarsmaktens ram. Principiellt är ett sådant förfarande mindre lämpligt. Det torde åvila statsmakterna att avväga mellan olika
totalförsvarsfunktioner. Med nuvarande finansiering och redovisning är 5 detta inte möjligt eftersom BRB:s kostnader inte särredovisas. En minimiåt- - gärd vore därför att samla BRB-upgifter och -resurser till ett särskilt primäruppdrag under FortF:s anslag. Då kvarstår emellertid nackdelen att det . är FortF och ÖB som gör avvägningen mellan BRB och andra funktioner 7 inom försvarsmakten. En bättre lösning vore att bryta ut BRB:s kostnader ur försvarsmaktens ram. Vi föreslår därför att BRB finansieras via ett särskilt , anslag, som inte skall räknas in i försvarsmaktens kostnadsram.
BRB:s resurser och organisation
Inom BRB-organisationen finns ett starkt ömsesidigt beroende mellan BRB:s ledning och byggnadsbranschen. För organisationens funktionsduglighet är . det av stor betydelse att BRB är väl förankrad i denna bransch. I nuvarande regionala ledningsorganisation tillgodoses detta viktiga samband genom att de deltidstjänstgörande regional- och lokalcheferna i övrigt är civilt verk- samma inom byggnads- och anläggningsbranschen i fred. Regional- och lokalcheferna har sakkunskap på hög nivå, vilket 'är nödvändigt för att i fred bygga upp organisationen och planera för dess användning. Motsvarande . fördelar torde inte kunna erhållas med annan ledningspersonal.
Vi anser därför att nuvarande principer för tillsättning av regional- och ' lokalchefer bör behållas — dvs att chefskapet är en deltidssyssla för personal, . som i övrigt är civilt verksam inom byggnads- och anläggningsbranschen.
För att de deltidstjänstgörande regional- och lokalcheferna skall kunna lösa j sina planeringsuppgifteri fred krävs att de har tillgång till viss handläggarka- pacitet.
Nuvarande former för att tillgodose behovet av handläggarkapacitet är enligt vår mening alltför lösliga och resurserna är otillräckliga. Organisa- : tionen har tillkommit efter hand för att hjälpligt kunna klara ledningsverk- 1' samheten. Arbetsuppgifterna är spridda på ett stort antal personer. Dessutom är det i dag som regel pensionerade regementsofficerare med pensionsålder - 50—55 år som löser dessa uppgifter. Med hänsyn till pensionsåldershöjningen ' kommer denna rekryteringsbas att försvinna successivt. Handläggarsystemet måste därför på sikt få en annan och fastare utformning.
För att tillgodose regional- och lokalchefernas behov av handläggarkapaci- £. tet anser vi att det bör inrättas/ästa heltidstjänster/ör handläggning av BRB- frågor. BRB:s centralkontor har bedömt att behovet i ett alternativ med sex ,_ militärområden uppgår till två eller tre tjänster per militärområde. '
Tyngdpunkten i BRB:s ledningsverksamhet i såväl fred som krig ligger på den lägre regionala nivån. Lokalchefernas uppgifterl fred motiverar dock inte alltid en heltidsanställd handläggare. Den mest rationella lösningen är därför - att resurserna hålls samman i ett regionalkontor, som knyts till milonivån, men att handläggarna har tjänstgöringsskyldighet även på den lägre regionala , nivån för lokalchefens räkning.
Vi anser att ett i fred organiserat regionalkontor också förbättrar möjlig- heterna att hålla isär de militära chefernas dubbla roller i BRB-sammanhang, ll nämligen att utöva både en myndighetsfunktion och en beställarfunktion. Härigenom kan också BRB:s ställning som en totalförsvarsfunktion markeras tydligare. Genom tillkomsten av ett regionalkontor i fred, låt vara litet,
underlättas också övergång från freds- till krigsorganisation. Detta har stor betydelse särskilt som en av de första beredskapshöjande åtgärderna i ett skärpt utrikespolitiskt läge kan vara att öka befästningsutbyggnaden.
Vårt förslag att inrätta fasta heltidstjänster för BRB:s regionalkontor bedöms medföra en kostnadsökning på ca en mkr per år. Vi har då förutsatt att regionalkontoret kan anslutas till milostaberna utan särskilda administra- tionskostnader. Eftersom BRB är en totalförsvarsfunktion bör denna kost- nadsökning inte leda till krav på ökade besparingar inom den militära organisationen.
Enligt nuvarande bestämmelser lyder regionalchefoch lokalchefunder MB respektive fobef. Som framgår av det föregående bör så vara fallet även i fortsättningen. Regional- och lokalkontor ingår i krigsorganisationen i milo— reSpektive fostaberna. Formellt har således kontoren två chefer, nämligen BRB:s regional-/Iokalchef respektive milostabs-/fostabschef. Detta kan skapa viss oklarhet i ansvarsförhållandena. Vi anser därför att regional- och laka/kontoren bör brytas ut ur stabsorganisationen och sidoordnas respektive staber. Även detta skulle vara en åtgärd som starkare markerar BRB:s ställning som en totalförsvarsfunktion. Nuvarande administrativa anknyt- ning bör dock behållas.
13.3. Sammanfattning
Våra förslag beträffande byggnads- och reparationsberedskapen innebär sammanfattningsvis följande.
BRB:s ställning som totalförsvarsfunktion bör understrykas. Av praktiska skäl bör dock BRB—cheferna på högre och lägre regional nivå även i fortsättningen lyda under MB respektive fobef. Beslut om BRB-organens fördelning skall emellertid fattas av MB/CB respektive fobef/länsstyrelse isamråd.
BRB bör finansieras via ett särskilt anslag som inte skall inräknas i försvarsmaktens kostnadsram. FortF bör även i fortsättningen av praktiska skäl vara program- och produktionsmyndighet för BRB.
Nuvarande principer för tillsättning av regional- och lokalchefer bör behållas, vilket innebär att chefskapet är en deltidssyssla för personal som i övrigt är civilt verksam inom byggnads- och anläggningsbranschen.
Ett regionalkontor med fasta heltidstjänster bör inrättas på milonivån. Dessa handläggare skall ha tjänstgöringsskyldighet även på den lägre regionala nivån för lokalchefens räkning. Vårt förslag att inrätta fasta tjänster bedöms medföra en kostnadsökning på ca en mkr per år. Regional- och lokalkontor bör brytas ut ur stabsorganisationen och sidoordnas milostaber respektive fostaber. Nuvarande administrativa anknytning bör dock behål- las.
14. Särskilda frågor
Som framgår av avsnitt 10.7 föreslår vi att byggnadskontoren tillförs vissa uppgifter och däremot svarande resurser från milostabernas sektion 8. Således överförs
Cl uppgiften att planlägga och förbereda befästningsutbyggnad enligt MB:s operationsplaner samt att biträda MB underställda myndigheter härmed, El MB:s uppgift att medverka i fortifikationsförvaltningens anskaffnings- verksamhet, bl a markanskaffning samt Cl eventuellt kvarstående uppgifter av MB:s nuvarande fastighetsförvalt- ningsansvar enligt förslag som riksrevisionsverket på regeringens uppdrag kan komma att lägga fram.
Slutligen föreslår vi att byggnadskontoren kvarstår vid mobilisering och ingår i krigsorganisationen som MB:s verkställande organ för ledning av befäst- ningsarbeten m m samt för underhåll av tunga befästningar. Liksom nu bör byggnadskontoren vara underställda MB men lyda under fortifikationsför- valtningen i vad avser anskaffning m m av mark, byggnader osv. De bör även i fortsättningen ingå i delprogram 5.3 Fortifikationsförvaltningen.
Våra förslag innebär att byggnadskontoren bör tillföras en krigsplanlägg- ningsenhet, för vilken en fortifikationsofficer bör vara chef.
Vi anser att tjänsten som chef för byggnadskontor skall vara civil. Detta hindrar inte att en militär befattningshavare, på samma sätt som vid försvarets materielverk och fortifikationsförvaltningen, kan placeras på tjänsten om det visar sig att denne är bäst lämpad.
Eftersom byggnadskontoren får ökade uppgifter genom våra förslag bör benämningen övervägas. Likformighet skulle således uppnås med miloma- teriel- och miloverkstadsförvaltningarna om byggnadskontor benämndes
SOU l978:77 materielförvaltningarna genom att sådan kompetens saknas. Vi har inte funnit anledning att särskilt gå in på om en kompaniofficer ur fortifikations- byggnadsförvaltning. E
F
14.1. Chefen för Gotlands militärkommando
Chefen för Gotlands militärkommando (C MKG) är underställd MB Ö men lyder direkt under chefen för armén i vad avser utbildning m m. Denna avvikelse har varit motiverad tidigare med hänsyn till det stora antalet chefer med staber samt förband ur armén som MB Ö tidigare haft sig under- ställda.
Genom sammanslagningen av fostaber och regementen samt genom förbandsindragningar har antalet underställda enheter efter hand minskat. Vårt förslag att föra hela Gävleborgs län inklusive I 14/Fo 49 till milo NN innebär en ytterligare minskning. På ÖB:s uppdrag utreder för närvarande chefen för armén en organisation, som innebär att det endast finns ett arméregemente på Gotland och att C MKG tillika är chef för detta regemente. Enligt ÖB:s direktiv till chefen för armén skall förutsättas att arméregementet tillhör huvudprogram 1. Arméförband och att lydnadslinjerna till MB överensstämmer med vad som gäller övriga försvarsområdesförband.
MB Özs ansvar gentemot C MKG omfattar i nuläget krigsplanläggning, beredskap m m samt mobiliseringsverksamhet. Med hänsyn till minsk- ningen av antalet förband och särskilt om endast ett arméregemente organiseras på Gotland anser vi att MB Ö även kan ges ansvar för utbildningen m m av arméstridskrafter på Gotland. Därigenom får C MKG samma lednings- och lydnadsförhållanden som gäller för övriga lägre regionala chefer inom armén.
Vårt förslag påverkar inte C MKG:s ställning i övrigt. Vi anser det således motiverat att Gotland med hänsyn till öns utsatta läge ges en starkare ledningsorganisation än vad som är normalt för den lägre regionala nivån.
14.2. Miloförvaltningarna
I kapitel 10 har vi behandlat MB:s inflytande över förvaltningstjänsten inom militärområdet. Milomateriel- och miloverkstadsförvaltningarnas lednings- organ har vi emellertid inte behandlat närmare. Vi vill dock peka på följande.
Vid milomaterielförvaltningarna har i flera sammanhang konstaterats ett behov av en kompanioflicer ur fortifikationskåren. För närvarande begränsas . bl a möjligheterna att integrera och rationalisera förrådsverksamheten vid
kåren skall ingå i den personalram vi föreslår för materielförvaltningarna. Behovet av denna kompetens får vägas in i samband med att detaljorgani- sationen utformas. . När det gäller miloverkstadsförvaltningarna synes det vara en allmän uppfattning att chefen för verkstadsförvaltningen har ett stort behov av en ställföreträdare, som i första hand kan ägna sig åt krigsplanläggning. Samtidigt bedöms det möjligt att dra in två befattningar som kontrollverk- mästare, eftersom behovet av dessa har minskat i och med att armén fick sin nya lägre regionala organisation. Vi har därför räknat med att två kontroll- verkmästare utgår vid respektive verkstadsförvaltning och att det i stället inrättas en tjänst som ställföreträdande chef. Liksom nu bör miloförvaltningarna vara underställda MB.
14.4. Förslagens genomförande
Vi har i vårt första betänkande lämnat förslag till organisation m in av försvarsmaktens centrala ledning. Regeringen har lagt fram en proposition (prop 1977/78:63) och riksdagen har våren 1978 fattat beslut med anledning härav. Beslutet ansluter i stort till våra förslag utom i ett viktigt avseende, nämligen att betydligt större besparingskrav ställs än vad vi föreslog. Regeringen har våren 1978 uppdragit åt ÖB att på grundval av riksdagsbe- slutet utarbeta förslag till detaljorganisation och insända förslaget till regeringen senast den ljuni 1979. Samtidigt har regeringen uppdragit även åt övriga centrala myndigheter inom försvarsmakten att under ÖB:s samord- nande ledning lägga fram förslag till hur de i prop 1977/78:63 angivna personalminskningarna skall genomföras. Också dessa förslag skall föreligga den ljuni 1979.
Vi anser att de utredningsuppdrag som regeringen givit de centrala myndigheterna inte påverkar våra principförslag avseende den högre regio- nala nivån. Vi bedömer det emellertid inte osannolikt att resultatet av arbetet på central nivå kan komma att påverka t ex resursbehovet på högre regional nivå. Även andra avstämningar, t ex i arbetsfördelningen, kan behöva göras. Vi föreslår därför att våra förslag i detta betänkande och ÖB:s och övriga centrala myndigheters förslag bereds samtidigt i försvarsdepartementet. Remissbehandlingen av detta betänkande bör därför vara slutförd sommaren 1979.
Så snart regering och riksdag fattat sitt principbeslut, vilket bör kunna ske våren 1980, bör ÖB få i uppdrag att utarbeta förslag till detaljorganisation för milostaberna.
De centrala staberna beräknas omorganisera och flytta under år 1981. Vi bedömer det mindre lämpligt att samtidigt genomföra en omorganisation på högre regional nivå även om den blir av mindre omfattning. Miloorganisa- tionen bör således inte förändras förrän år 1982.
Våra förslag beträffande CB samt gränsändringarna i Gävleborgs län bör dock kunna genomföras oberoende av den centrala nivån och i den takt som berörda myndigheter finner möjligt.
Sammanfattningsvis bedömer vi följande tidsplan realistisk.
Cl Sommaren 1979: Remissbehandlingen avslutad. El Vintern 1979/80: Proposition läggs fram. El Våren 1980: Riksdagsbeslut. Regeringen uppdrar åt ÖB att utarbeta förslag till detaljorganisation. D Våren 1981: ÖB insänder sina förslag. D 1982: Omorganisationen genomförs.
Förslagen beträffande första flygeskaderns stab och spanings- och underrät- telseavdelningen bör med hänsyn till tidsförhållandena för F 11:s nedlägg- ning behandlas med förtur.
Reservationer och särskilda yttranden
l Reservation av ledamoten Hans Lindblad
Jag anser att den högre regionala ledningen skall utgå frånfyra militär- och civilområden. Majoritetens förslag att bibehålla sex milo/civo synes mig för dyrt och förslaget är knappast förenligt med av riksdagen våren 1978 antaget besparingsmål för denna ledningsnivå. Vidare innebär alternativet med sex milo/civo enligt min mening en alltför stor splittring av planeringsresurserna på högre regional nivå. Det försvårar möjligheterna att effektivt planera försvaret i ett läge då den tekniska utvecklingen gör att angriparens handlingsmöjligheter ökar.
Inte heller kan jag godta majoritetens andrahandsförslag, nämligen ett alternativ med fem milo/civo (alternativ 5), där nuvarande milo B delas mellan milo V och NN. Ett sådant alternativ synes mig fjärma de logiskt sammanbundna milo S och V som nu tillsammans har ansvaret för försvaret av vår del av Östersjöutloppen. Alternativ 5 medger inte heller en enhetlig ledning av samtliga stridskrafter inom alla militärområden. Ledningen av luftförsvar medjakt m m uppvisar i detta alternativ en än mer splittrad bild än för närvarande. Detta beror framför allt på att två militärbefälhavare får ansvaret för luftförsvar med jakt m m inom milo V, nämligen MB S och MB Ö. En så splittrad operativ ledning — och därmed förenade svårigheter att samordna våra stridskrafter — finns inte i något av de nuvarande militärom- rådena.
Jag förordar alternativ 4 SV, alltså det alternativ där nuvarande milo S och V slås samman och där milo B delas upp mellan milo Ö (milo M) och milo NN.
Det finns även ett annat alternativ med fyra militärområden som i stort innebär en sammanslagning av de två nordligaste militärområdena. Det finns fördelar även med ett sådant alternativ, men det skulle kunna ge intryck av att Sverige minskar beredskapen längst upp i norr. I ett läge när våra grannländer gjort förstärkningar av försvaret i norr och då Nordkalotten tilldrar sig ett ökat intresse i den internationella säkerhetspolitiska debatten, _synes en sådan lösning svårförklarlig. Också Sverige har ju det senaste årtiondet relativt sett förstärkt försvaret i norr, genom att de kraftigaste nedskärningarna av kvalificerade förband gjorts i fråga om förband som har primäruppgifter i de södra och mellersta delarna av landet.
Ekonomiska skäl
Ett alternativ med fyra militärområden är billigare än ett alternativ med sex områden. Om det finns ett visst ekonomiskt utrymme för milonivån så kan ! en relativt sett större andel av detta utrymme satsas på kapacitet för 4 planläggning m m om resurserna fördelas på fyra staber i stället för på sex. Ju fler staber, desto större andel måste relativt sett gå till stabernas interna ledning, administrativ service m m.
Utredningen visar att vid den ambitionsnivå som valts i fråga om krigsplanläggning m ni blir i alternativ 6 besparingarna 11,3 miljoner och i alternativ 4 SV 27 miljoner om året. Skillnaden är nästan 16 miljoner. För man dessutom det resonemang beträffande värnpliktiga i stabema som jag hade i ett särskilt yttrande i betänkande nr 1 blir skillnaden ännu större.
Skall man väga olika funktioner och objekt mot varandra inom försvaret bör man planera över en lS-årsperiod, alltså den tid som gäller för den s k perspektivplaneringen. Det är i det perspektivet som olika försvarsfunktioner vägs mot varandra. 16 miljoner kronor om året under 15 år blir 240 miljoner. Det rör sig alltså om ett betydande belopp. Det är t ex fem gånger det belopp som vi nödgades säga nej till 1977 när det gällde att öka uthålligheten i radarsystemet (genom reservantenner) för att öka möjligheterna att kunna förvarna befolkningen vid luftanfall. De brister som nu finns i förvarnings- systemet gör att de stora belopp som satsats i skyddsrum ganska snabbt kan bli värdelösa i krig, därför att befolkningen inte hinner varnas i tid. Beloppet 240 miljoner motsvarar ungefär kostnaderna för återstående anskaffning av modernt artilleri till våra infanteri- och norrlandsbrigader. Det är dubbla beloppet jämfört med kostnaderna för moderniseringen av arméns kvalifice- rade luftvärnsrobotar Hawk. De i försvarsbeslutet 1977 förutsatta minjakt- fartygen kan inte anskaffas av ekonomiska skäl. De skulle ha kostat omkring 350 miljoner. Det är osäkert om den tunga pansarvärnsroboten TOW kan anskaffas — den mängd sådana som fanns i planerna inför 1977 skulle ha kostat 345 miljoner. (En del av de objekt jag här tagit som exempel kan antas ha klart längre livslängd än 15 år. Men å andra sidan tillkommer självfallet underhållskostnader m m varför de angivna beloppen är i underkant). Jag känner mig inte övertygad om att merkostnaderna för att hålla två extra milostaber verkligen ger sådana operativa fördelar att det tar över vardera av dessa nämnda objekt. Ser man saken på detta sätt är det inte fråga om små kostnader, utan milostaberna konkurrerar verkligen med flera andra viktiga försvarsfunktioner.
Effektivare staber?
Som ovan nämnts är det alltså möjligt att spara 240 miljoner per perspektiv- planeperiod om man minskar antalet milostaber från sex till fyra. Men det kanske är så att vi i fred inom vissa funktioner bör förstärka den högre regionala nivån.
Också vid en sådan förstärkning synes mig fyra staber vara att föredra. Det är nämligen billigare att göra förstärkningen om man har färre staber. Det finns t ex starka skäl att förse milostaberna med meteorologer redan i fred, för att kunna beakta vädrets inverkan på operationsmöjligheterna. I fred är underrättelseresurserna i milostaberna ytterst små, vilket gör det svårt att
snabbt nå fullgod effekt vid mobilisering. Man kan föra samma resonemang även på andra områden. Det kan också i framtiden vara önskvärt att förstärka kapaciteten hos staberna genom att tillföra expertis inom nya områden. Detta blir självfallet billigare om den expertisen endast behöver tillföras fyra staberi stället för sex.
Fler alternativ att planlägga
Före 1966 års reform av den högre regionala ledningen hade varje milostab i princip en huvuduppgift, dvs ett invasionsföretag som man kraftsamlade planeringen mot. Med tiden har det blivit allt tydligare att stabema behöver planlägga för en lång rad varianter. Den utvecklingen kan antas fortsätta, kanske i snabbare takt.
Den tekniska utvecklingen har medfört att en angripare kan förflytta sina stridskrafter snabbare och mer överraskande än tidigare. Variationerna i anfallens uppläggning kan vara mycket stor. Luftlandsättningar kan antas få en ökad betydelse. Vissa typer av förband har mycket stor anfallskraft och rörlighet. Sådana förband kan snabbt tränga djupt in i vårt land i de fall där våra förband kommer för sent till stridsområdet eller där vårt försvar är för svagt. Risken för detta ökar självfallet genom att våra kvalificerade förband minskar kraftigt i antal, medan antalet förband med svag eldkraft och låg rörlighet ökar.
Mot den här bakgrunden synes det mig uppenbart att våra milostaber måste tänka igenom betydligt fler handlingsalternativ än förr. Man måste mer än tidigare vinnlägga sig om ett nära samarbete mellan den operativa ledningsfunktionen och underrättelsetjänsten, där den senare kan ge infor- mationer om hur teknik och taktik hos tänkbara angripare utvecklas.
En milostab behöver alltså bli mer flexibel än förr då man hade en mer statisk planering. För att lyckas med detta behövs ett ökat antal kvalificerade handläggare för operativ ledning som kan ge den variation och den bredd som erfordras. Blir man för få finns det inte plats för kompetens inom olika fackområden.
Enligt min mening innebär sex milostaber risk för att resurserna splittras så att ingen stab förfogar över tillräckligt många specialister för att staben som helhet ska kunna göra realistiska bedömningar av vad olika typer av anfall innebär. Alltför små resurser inom den operativa funktionen innebär också att kunskapen om olika funktioner inom det egna försvaret blir för liten. Det räcker ju inte med att känna de förband som i fredstid utbildas inom militärområdet, eftersom ett militärområde som utsätts för anfall kan tillföras betydande styrkor från andra delar av landet.
Problemet synes mig vara att dagens milostaber har svårt att svara upp mot de krav på alternativplanering som utvecklingen för med sig. Möjligheterna att verkligen kunna göra många alternativa planer blir större om man minskar antalet staber och i stället ger varje stab mer kompetens inom viktiga områden.
Ett exempel på detta problem är den markoperativa avdelningen i dagens milostaber som består av två till tre handläggare. Det är då svårt att klara den nödvändiga planeringen.
Väljer vi fyra militärområden är de framtida möjligheterna att genom fler
handläggare förbättra flexibiliteten och planläggningsförmågan i varje stab större än om resurserna ska spridas på sex enheter. Problemet synes vara beslutskapaciteten hos cheferna. Denna problematik berörs längre fram under rubriken ”armékårchefsfunktionen”.
Anser man att planläggningskapaciteten bör öka bör alternativ 4 ges en något större personalram än vad utredningen angivit. Med en sådan lösning skulle planläggningskapaciteten i milostaberna öka högst väsentligt. '
Jag konstaterar alltså att alternativ 4 SV ger en ytterligare besparing på 240 miljoner i förhållande till alternativ 6 sett i 15-årsperspektivet. Denna besparing ger möjlighet att förbättra försvaret i andra delar, men det är också möjligt att låta en del av pengarna gå tillbaka till miloorganisationen för att öka planläggningskapacitet, flexibilitet och kompetens. Något val en gång för alla behöver inte göras, eftersom vägningar mellan olika funktioner bör göras inför varje försvarsbeslut. Alternativ 4 har där sin stora fördel genom att det ger större handlingsfrihet i avvägningssituationer.
Alla tre miljöerna
Alternativ 4 SV är det enda av utredningens alternativ som gör det möjligt att innehålla grundtanken att MB skall kunna leda alla typer av stridskrafter inom sitt militärområde. I alla de andra alternativen får vissa MB bara ansvar för ledning av stridskrafter till sjöss och/eller på marken. Luftstridskrafterna leds nämligen då av en annan MB. Extremfallet är milo V i alternativ 5 och milo VB i alternativ 4 N då luftförsvar med jakt rn m inom dessa militärområden leds av två andra MB.
Motivet för omorganisationen på den högre regionala nivån 1966 var att man skulle få en samordnad operativ ledning av olika typer av stridskrafter. Det ligger också ett starkt samlande värde i att staberna på denna nivå är sammansatta av personal ur alla tre försvarsgrenarna.
Alternativ 4 SV är från denna synpunkt klart överlägset övriga alternativ, där vissa MB inte kan ges ett fullständigt operativt ansvar.
Operativa förutsättningar
En indelning i fyra militärområden synes mig lätt att motivera eftersom de allvarligaste hoten mot Sverige sammanhänger med stormakternas intresse för Nordkalotten, Östersjöutloppen och södra Norge. Detta talar för tre operativa chefer, med ansvar för södra, mellersta respektive norra Sverige. Betydligt mer än halva landet skulle emellertid då komma att ligga inom det norra området. Ett fjärde område — för i huvudsak nedre Norrland — är därför motiverat. Detta särskilt som övre Norrland i ett kris- eller krigsläge måste tillföras stora mängder stridskrafter och förnödenheter genom långa och sårbara transporter. Den militäre chefen i nedre Norrland skulle därför ha som en av sina viktigaste uppgifter att svara för dessa transporter. Han kan också i andra avseenden avlasta angränsande militärbefälhavare.
Om man inte utgår från befintlig organisation utan från hotbilden sådan . den tecknats i de senaste försvarsbesluten synes mig ett alternativ med fyra militärområden tämligen naturligt.
Låt mig ta Östersjöutloppen som exempel. Har man en militär chef för
försvaret av dessa får man alltså ett samlat ansvar för våra åtgärder i området. Oavsett vilket hot som riktas mot området, och från vilket håll det än kommer, så har vi en chef med total överblick. Idag delas området mellan två militärbefälhavare (MB S och MB V). I stället för att en stab bearbetar underrättelser om främmande aktioner kring Östersjöutloppen har vi i nuvarande organisation två staber som gör det. Nuvarande ordning innebär att ÖB och riksledningen måste samordna försvaret av svenskt område vid Östersjöutloppen, vilket är en tveksam centralisering.
A rmékårchefounktionen
I ett alternativ med fyra militärområden synes problemet i första hand vara att militärbefälhavaren inte bara är operativ chef, alltså den som samordnar stridskrafter ur olika miljöer och ger order till underställda chefer (fobef, fördelningschefer, örlogsbaschefer, sektorchefer m 11). I en kraftsamlingsrikt- ning måste MB också leda och samordna ett antal högre förband av markstridskrafter — den s k armékårchefsuppgiften. lett sådant läge försvåras situationen för MB eftersom han samtidigt måste arbeta på två nivåer — dels som militärbefälhavare med uppgift att leda och samordna militärområdets stridskrafter till lands, till sjöss och i luften, dels som armékårchef med uppgift att leda och samordna markstridskrafter inom ett begränsat område.
FLU:s utgångspunkt har varit att MB kan klara både sin operativa uppgift och armékårchefsuppgiften i en riktning. Men MB klarar inte att samtidigt vara operativ chef och armékårchef i två riktningar.
Blir det tex samtidigt ett stort anfall söder om Mälaren och ett norr om Mälaren skulle MB Ö och milostaben behöva avlastas den ena uppgiften. I nuläget kan en annan MB ta över den ena uppgiften (om vederbörande inte är fullt upptagen i eget militärområde). l FLU:s alternativ med fem eller färre militärområden finns förslag om atti krig organisera en armékårchef med stab som i detta exempel skulle kunna ta över i den ena riktningen.
En utgångspunkt för mig är att behovet av ”armékårchef” minskar redan av det skälet att antalet allsidigt användbara brigader minskar. I konsekvens därmed har också antalet fördelningsstaber minskat. När vi ser att moderni- seringen av tio eller elva infanteribrigader och fyra norrlandsbrigader tar merparten av arméns materielpengar under hela 1970-talet och merparten av 1980-talet är det högst osannolikt att resterande nio brigader skulle kunna moderniseras ens på 90-talet (såvida vi inte slopar de fyra pansarbrigaderna). De nio icke moderniserade brigaderna kommer därför nödvändigtvis att alltmer få uppgifter av lokalförsvarskaraktär och då är fobef de naturliga cheferna.
För att ett behov av två armékårchefer skall uppstå inom ett och samma militärområde måste det finnas minst fyra fördelningar som sätts in i två olika riktningar. Tar vi som exempel tre brigader i varje fördelning betyder det alltså tolv brigader — och det kommer att vara tveksamt om en MB kan få disponera så många i framtiden. Flaskhalsen idet svenska försvaret torde inte vara antalet staber för att leda förband utan snarare bristen på allsidigt användbara förband. Med den minskning vi haft och har av kvalificerade förband är det rimligt att räkna med att större militärområden i framtiden inte
var för sig kan räkna med fler förband än de nuvarande militärområdena , kunnat få enligt tidigare planering.
Tar man det av mig förordade alternativ 4 SV finns i förslaget också tillgång till en i krig organiserad armékårstab. Förslaget inrymmer också en militär— kommandochef med stab i Skåne. Denna chefskulle få tillräcklig kapacitet 1 för att avlasta MB armékårchefsuppgiften i Skåne, en uppgift som i '. nuvarande läge är mycket tyngande för MB S. Armékårchefsuppgiften i ;» Skåne är så omfattande att det finns risk för att MB med nuvarande t uppgiftsfördelning inte kan ägna tillräcklig tid åt övriga uppgifter inom ; militärområdet.
Militärkommandochefen i Skåne skulle alltså inte vara någon mellannivå . mellan högre och lägre regional nivå utan vara en förstärkt lägre regional nivå. '] Däremot blir militärkommandochefen en nivå mellan MB och fördelnings- i. cheferna. Armékårchefen skulle också vara en mellannivå i detta avseende — i vilket kan fördröja en del beslut, men samtidigt avlasta MB så att han kan [ ägna sig åt sina egentliga operativa uppgifter. I fallet milo SV skulle frågan om " att nyttja en i krig organiserad armékårstab bara behöva bli aktuell om två 4 eller flera fördelningar behövde sättas in någon annanstans inom militärom- rådet än i Skåne. Men i så fall skulle MB SV trots två stora operationer inte i något av de två fallen behöva fungera som armékårchef. Följaktligen skulle ; man kunna säga att MB SV inte ens i detta fall får svårare uppgifter än dagens militärbefälhavare, vilka ganska snart tvingas fungera också som armékår- chefer.
Tanken att ett milo SV skulle kunna utsättas för stora invasioner i Skåne i och på Västkusten samtidigt förutsätter att en uppladdning skett i Danmark. Ett anfall därifrån kan då inte gärna komma överraskande. Det skulle också ( ställa mycket stora anspråk på en angripares resurser att genomföra två sådana invasioner samtidigt. Är det fråga om ett anfall från WP föratt nå mål i södra Norge måste man starkt ifrågasätta om det varit möjligt för WP att föra över landstigningstonnage till Kattegatt. Det förefaller dessutom onödigt att anfalla också i Skåne om en invasion på Västkusten kan ge en snabbare väg mot södra Norge.
Den utveckling som främst åberopas mot ett milo SV — alltså samtidigt anfall mot Skåne och Västkusten —synes mig inte särskilt sannolik. Att bara för detta extremfall avstå från en besparing på 240 miljoner under en 15- årsperiod förefaller inte rimligt.
C tvi/områden
Som jag ser det finns det alltså starka skäl att utifrån militära synpunkter välja alternativ 4 SV. Problemen kan bli större på civil sida.
Ett civo SV innehåller fler län än något nuvarande civilområde. CB skall inom civilområdet svara för sådana frågor som berör flera län. Allmänt kan sägas att tyngdpunkten inom det civila försvaret ligger på länen, medan det militära försvarets tyngsta beslutsnivå är milonivån.
Enligt FLU:s förslag måste CB ges ett utökat planeringsansvar, främst genom att ta över en del av den planering som nu ligger på centrala myndigheter.
De uppgifter som ligger på CB i fred är begränsade, och kommer att vara så
även med ett ökat planeringsansvar. En stor del av kapaciteten går till utbildning av den personal som är krigsplacerad i CB:s krigskansli och i länsstyrelsernas krigsorganisation. Fredskanslierna består av ett fåtal hand- läggare. Enligt FLU bör kanslierna utökas med två handläggare per civilområde. CB själv är tillika landshövding, som rimligen kan ägna bara en tämligen begränsad del av sin tid åt denna uppgift.
] fred bör det inte stöta på några större hinder att planlägga även för ett större civilområde. Ett sammanslaget civo SV blir mer komplicerat än nuvarande civilområden. CB SV:s kansli bör få bli lika stort som kanslierna i civo S och civo V tillsammans. Man kan öka kansliet ytterligare, utan att det blir ohanterligt stort. Om man sedan skall organisera kansliet efter fackom- råden som i krigsorganisationen eller om man skall göra en ansvarsfördelning för olika geografiska områden är en praktisk fråga som det bör ankomma på CB att avgöra. lalla händelser anserjag inte att man kan hävda att behovet av kunskap om olika delar av civilområdet skulle vara omöjligt att tillgo- dose.
Problemet i fred synes mest vara CB personligen. Jag godtar bedömningen att uppgiften som CB i ett sammanslaget civo SV inte låter sig förenas med landshövdingeposten. Alltså bör man i detta alternativ välja en heltidsan- ställd CB — helst en person med samma breda bakgrund som man kräver av en landshövding.
Även om denne CB har fler län än nuvarande CB ökarju den tid han kan ägna åt varje län och varje samverkande chefmycket kraftigt. En heltidsan- ställd CB kommer därför rimligen att få en högst betydande kunskap om sitt civilområde. Det kan t o m hävdas att han därmed är bättre förberedd för sin krigsuppgift än den CB som i fred måste ägna huvuddelen av sin tid åt uppgiften som landshövding. En nackdel med nuvarande system är ju — utöver att CB har liten tid för sina uppgifter — att länet i fråga mister sin landshövding i krig. Med en heltidsanställd CB finns kanske också större möjligheter att CB som myndighet blir bättre känd, genom att han eller hon personligen hinner träffa så många fler i denna egenskap. Om sedan en heltidsanställd CB blir tillräckligt känd beror kanske på om totalförsvars- frågor överhuvudtaget tillmäts någon reell roll i samhällslivet. Att på förhand utgå från att CB-rollen inte gör innehavaren till en tillräckligt intressant person synes mig dock vara alltför pessimistiskt. Just genom att fler planeringsfrågor i fred kommer att beröra CB och genom att samverkan i fred mellan CB och MB kan väntas öka trorjag att motiven för en heltidsanställd CB även i andra civilområden efter hand kan bli starkare. Till att börja med förordar jag en heltidsanställd CB endast i civo SV.
1 krig blir belastningen på CB-kansliet stor. Jag vill dock inte godta tanken att det vore praktiskt omöjligt att lösa uppgifterna inom ett civo SV. Den erforderliga kapaciteten och kunskapen i kansliet bör kunna erhållas. En del kompetens är mera generell och den måste finnas vare sig civilområdet är stort eller litet, tex kunskap om författningar, kunskap om verkningar av ABC-krigföring eller säkerhetsfrågor. Annan kunskap är mera inriktad på tillgångar och andra förhållanden inom länen. Erforderlig kapacitet för att upprätthålla detta kunnande är proportionell till antalet län och av vad som totalt finns inom länen. Det är dock viktigt att betona att CB-kansliet inte skall ha expertis på detaljer inom varje län. Den kompetensen skall finnas vid
länsstyrelserna. CB skall i princip gripa in bara för att samordna länen och för att fördela resurserna mellan dem. Sakunderlaget för sådana beslut måste till stor del komma från länen själva.
Man kan tänka sig extrema situationer — t ex samtidiga utrymningar av Skåne och Göteborgsområdet — då belastningen på CB och på kansliet kan bli mycket stor. Det är möjligt att kansliet i en sådan —i nuvarande läge högst osannolik — situation tvingas organisera sig i två grupper som svarar för beredning av ärenden för var sitt geografiska område. Det kan t o m bli så att CB SV och kanslichefen i en sådan situation är de enda som tvingas fatta beslut för båda områdena. Skulle detta bli en övermäktig uppgift? Min utgångspunkt är att man i varje enskilt fall måste strukturera ledningsor- ganen efter den uppgift som föreligger — och då har jag svårt att acceptera att det vore sakligt omöjligt att kunna klara CB-rollen i civo SV.
Hur mycket av komplexa frågor som en chef klarar av att överblicka är svårt att avgöra. En redan i fred heltidsanställd CB har rimligen större möjligheter att förbereda krigsuppgiften än en person som i fred främst är landshövding. Jag har svårt att föreställa mig att just CB-rollen skulle vara omöjlig, även om vi får civilområden större än dagens. Utan att vilja dra parallellen för långt dristar jag mig ändå att erinra om Winston Churchill. Teoretiskt skulle man nog kunna ledai bevis att ingen samtidigt skulle kunna följa kriget i Afrika, kriget i Stilla havet, förberedelserna för invasionen på kontinenten,jakten på ubåtar i Atlanten och uppladdningen rent allmänt av Storbritanniens krigsproduktion. En blick i Churchills telegram visar likväl att han kunde hålla sig orienterad och fatta beslut rörande flera operations- områden samtidigt.
För samverkande chefer inom civila delar av totalförsvaret, järnvägsbefäl- havare m fl, blir det också Ökade uppgifter i ett större civilområde. Men att detta skulle behöva leda till att postväsende, telekommunikationer, järnväg och annat inte skulle fungera harjag svårt att se. Däremot kan det innebära att man något förstärker de kvarvarande ledningsorganen i krig eller inrättar en ledningsnivå till.
En väsentlig fördel med alternativ 4 SV är —jämfört med samtliga andra alternativ — att få distrikt delas mellan olika civilområden. Detta gäller genomgående för samtliga civila totalförsvarsfunktioner, som har en distriktsindelning som inte ansluter till länsindelningen.
Att dela distrikt synes mig inrymma många nackdelar. Hur ska distrikts- chefen veta vilka resurser som den ene CB (ellerjärnvägsbefålhavaren etc) har rätt till och vilka den andre kan kräva att få disponera? Vi vet vilka problem delade län ger upphov till i försvarssammanhang, och samma gäller i princip också när man delar distrikt ed. Skall distriktschefen få bestämma när överordnade chefer har motstridiga önskemål. Eller skall varje sådan konflikt behöva föras upp till riksnivå? När man hävdar att alternativ 4 SV innehåller mycket verksamhet i civo SV bör man beakta att färre delade distrikt underlättar ledningen.
G -p/atser, lokalisering
I nuvarande organisation finns ett antal gemensamma uppehållsplatser (g— platser) för MB och CB med fortifikatoriskt skydd. Hela den högre regionala
!
organisationen kan dock inte beredas skydd i berg. Vid färre milo/civo bör rimligen samma skyddade utrymmen medge att proportionellt sett fler befattningshavare får plats i berg. Någon anledning för statsmakterna att fördela g-platser inom olika milo/civo finns det dock knappast. ] stället bör MB/CB själva på bästa sätt få disponera de anläggningar som finns inom området. Med hänsyn till invasionsområden och annat kan g-platserna användas på olika sätt i olika alternativ. Jag ser detta snarast som en viss effekthöjning.
I fråga om lokalisering i fredstid av staber och förvaltningar torde normala regionalpolitiska synpunkter komma in, och dessa har inte FLU haft till uppgift att närmare granska. Vill man få mesta möjliga besparing skall de fyra milostaberna lokaliseras så att nybyggnadsbehovet blir minsta möjliga. Vill man lägga staben mer centralt i militärområdet eller ta andra operativa hänsyn kan en annan ort bli aktuell. Jag anser inte att valet av ort för stabema påverkar mina skäl i övrigt för alternativ 4 SV.
Genomförande
Som jag sagt ovan är alternativ 5 en olämplig lösning. Utöver de nackdelar jag redan anfört innebär alternativet att man försvårar en framtida övergång till alternativ 4 SV.
Anser man att steget från nuvarande indelning till 4 SV är för stort finns goda möjligheter att ta ett första steg genom att dela upp nuvarande milo/civo B mellan milo/civo Ö och NN så som sker i alternativ 4 SV. Detta ger enligt min mening ett klart bättre fem milo/civoalternativ än det som utredningen föreslår. Anser man att milo M blir för stort går det att skapa en annan balans genom att låta milo NN även omfatta Värmlands län, eventuellt också Örebro län. Fördelen i det senare fallet vore att man kunde slå samman nuvarande milo B och NN på samma sätt som jag föreslår att 5 och V slås samman. En sådan sammanslagning måste vara enklare än att dela upp ett milo/civo på två andra. En annan fördel med denna lösning (eller med att enbart Värmland förs till milo/civo NN) är att MB Ö slipper planera för anfall västerifrån. Det kunde vara naturligt att MB NN, som under alla förhållanden måste blicka västerut, får svara för gränsförsvaret mot väster (utom i Västerbotten och Norrbotten). Lösningen ger dock dålig överensstämmelse mellan militärom- råden och luftförsvarssektorer. Jag utgår därför i första hand från den avgränsning av alternativ 4 SV som gjorts i betänkandet.
Tar man ett genomförande av 4 SV i två etapper finns tid att närmare utreda förslaget med en krigslänsstyrelse i Skåne. Jag anser i och för sig att alternativet är möjligt även utan en sådan — men frånvaron av den komplicerar ledningen.
Genomförs en krigslänsstyrelse i Skåne är det inte en nackdel utan tvärtom en fördel. En fördel också i förhållande till nuvarande ledningsorganisation i Skåne, eftersom de två länen och försvarsområdena där hänger nära ihop. Det är nämligen mycket svårt att vidta vettiga dispositioner utan att båda länen berörs.
2 Särskilt yttrande av ledamöterna Olle Göransson (s) och Åke Gustavsson (5)
I nuvarande situation ställs med all rätt starka rationaliseringskrav på försvarsmakten och då i första hand på centrala och högre regionala myndigheter. Det är därför nödvändigt att rationaliseringsarbetet inom försvarsmakten drivs med kraft. Socialdemokraterna har redan i motion 1976/77: 1504 utgått från en längre gående bantning av de centrala stabema än vad utredningen föreslog i sin första etapp. I prop 1977/78:63 anslöt sig den borgerliga regeringen till en sådan inriktning. För de centrala stabema har således ett minskningsmål om 500 personer satts upp. Av dessa skall 100 överföras till andra myndigheter, varför den reella minskningen stannar vid 400. För milostaberna angavs samtidigt ett minskningsmål om 150 anställda.
Dessa minskningsmål var inte uppsatta under utredningens första etapp som behandlade de centrala stabema. Utredningen har därför inte heller kunnat göra någon jämförande bedömning av besparingskraven och deras konsekvenser på de olika nivåerna. Vi anser att detta är beklagligt. Denna slutliga avvägning måste nu ske i regeringskansliet och vi förutsätter att regeringens ställningstagande underställs riksdagens prövning.
I samband med riksdagsbehandlingen av utredningens första etapp förordade socialdemokraterna att de centrala stabema, bl a som en följd av de i propositionen uppställda besparingskraven, borde sammanföras till en myndighet. Detta förslag avvisade emellertid den borgerliga riksdagsmajori- teten. Härigenom avsade sig också riksdagen möjligheten till en bättre användning av de personella resurserna och därmed också till större personalbesparingar.
När vi nu väger samman utredningens förslag i etapp 1 och 2 stärks vi ytterligare i vår uppfattning om det riktiga i att genomföra ett enmyndig— hetsalternativ på central nivå. Vi anser det nämligen viktigt att de högre regionala stabema ges en sådan kompetens att deras funktion vid övergång till och under ett krigstillstånd säkerställs. Det måste också vara möjligt att decentralisera beslutsbefogenheter till MB i sådana fall då decentralisering inte kan ske till lokal myndighet. Vi anser därför att en del av den personalminskning vid milostaberna m m om 150 personer som angetts i tilläggsdirektiven för etapp 2 i stället bör tas på central nivå. Detta kan möjliggöras genom införandet av ett enmyndighetsalternativ.
Under dessa förutsättningar anser vi det möjligt och ekonomiskt försvar- bart att bibehålla sex militär- och civilområden även om personalbesparing- arna på denna nivå endast uppgår till ca 100 personer.
Sammanfattningsvis har vi således kunnat acceptera utredningens förslag om sex milo/civo och med en besparing med enbart 100 personer, men endast under förutsättning att besparingarna på central nivå kan utökas i motsva— rande grad, dvs med 50 personer. Detta bör kunna ske om de centrala stabema sammanförs till en myndighet.
Om besparingarna på central nivå inte ökas till 450, som vi förutsatt, bör antalet milo/civo minskas till fem enligt det alternativ som redovisas i betänkandet. Med hänsyn till milo/civonivåns betydelse för vårt försvar, något som utredningen utvecklat i betänkandet och som vi ansluter oss till,
kommer en sådan åtgärd dock enligt vår uppfattning att få större negativa konsekvenser för totalförsvaret än om minskningen tas på den centrala nivån. Detta gäller bl a möjligheterna att tillgodose de allt större krav som ställs på de civila delarna av totalförsvaret.
3 Särskilt yttrande av experterna Lars Edmén, Lennart Edström och Sven-Erik Orrö
[ de framlagda förslagen förordar utredningen att Västerbottens och Norr- bottens län i såväl alternativ 6 som 5, liksom nu skall utgöra ett civil- och militärområde, civo/milo ÖN.
Utredningen har låtit genomföra en särskild studie om ledningsorganisa- tionen i övre Norrland. Två alternativ har därvid övervägts slutligt. Det av utredningen förordade alternativet innebär att MB och milostaben utöver uppgifterna på högre regional nivå även leder den territoriella verksamheten på lägre regional nivå inom Norrbottens län. Samverkan med civila totalförsvarsorgan måste då ske både på civo- och länsnivå. Lösningen förutsätter en samgruppering i krig av MB med stab, CB med kansli och länsstyrelsen i Norrbottens län. Enligt utredningens förslag skall de nuva- rande fostaberna i Norrbottens län ombildas till fackmässiga staber vars chefer får samma territoriella ansvar som fördelningschef. Deras territoriella ansvarsområden skulle sammanfalla med nuvarande Fo 63,66 och 67. För att avlasta MB och milostaben vissa av de ökade uppgifter som blir följden av att de måste samverka på två nivåer, skall viss territoriell verksamhet kunna decentraliseras till de redan i fred organiserade fördelningscheferna.
Utredningen anför mot bakgrund av den diskussion som förs i betänkandet att förslaget inte innebär en helt ideal lösning. Vid utformningen har de militära kraven fått vara styrande. Detta har sin grund i områdets mycket stora betydelse för vårt gränsförsvar.
Den 5 k Nordkalottens stora och växande betydelse för vårt säkerhetspo- litiska läge bör, som vi ser det, även påverka ställningstagandet till den högre regionala indelningen i Norrland. Vi delar således utredningens åsikt om övre Norrlands betydelse för vårt gränsförsvar. Vi vill emellertid även framhålla den säkerhetspolitiska betydelsen av en hög beredskap där. Till hög beredskap bidrar utredningens förslag om en förändring av det militärterri- toriella ansvaret inom Norrbottens län. En hög beredskap och goda möjlig- heter att genomföra ett totalförsvar förutsätter emellertid också enkla och entydiga samverkanslinjer inom hela totalförsvaret i området, speciellt mellan de myndigheter som inom sina områden har det högsta ansvaret dvs MB, CB och länsstyrelse.
Enligt vår mening är det då synnerligen angeläget att organisatoriska förutsättningar skapas för att — utifrån de mycket särpräglade förhållanden som kännetecknar totalförsvarsverksamheten i övre Norrland och då speciellt i Norrbottens län — säkerställa en ledning av och områdesindelning för verksamheten, som på bästa sätt tillvaratar möjligheterna till samverkan mellan militära och civila ledningsorgan.
Vi ansluter oss därför till utredningens förslag vad gäller beskrivningen av militärbefälhavarens uppgifter och ledning av verksamheten inom Norrbot- tens län liksom sättet för direkt samverkan med länsstyrelsen i länet.
Förslaget tillgodoser i dessa delar behovet av ledning och samverkan på den lägre regionala ledningsnivån medan däremot MB:s samverkansbehov i den högre regionala ledningsinstansen, främst gentemot CB, inte är lika påtag- ligt.
MB:s huvuduppgift är att försvara Norrbottens långa landgränser. Denna uppgift kan endast lösas om all totalförsvarsverksamhet inriktas på att stödja MB. Det är uppenbart att en sådan kraftsamling är betydelsefull och . nödvändig. i
Lika uppenbart är det att MB inte i alla avseenden kan lösa sina uppgifter i med stöd av de resurser som står till hans omedelbara förfogande eller kan ställas till hans förfogande inom Norrbottens län. Han måste i första hand få stöd från närmaste civo/milo. Även om det kan hävdas att Norrbottens län inte har ett tillräckligt operativt djup, anser vi det vara fördelaktigt att civo/ miloindelningen utformas så att MB i allt väsentligt kan inrikta sin verksamhet på att avvärja ett hemligt inträngande i Norrbottens län. Han skall då inte ha ansvar för att skydda förbindelserna m m genom Västerbot- tens län. Det skall i stället vara en huvuduppgift för CB/MB NN att på allt sätt söka säkerställa att totalförsvaret och civilbefolkningen i Norrbottens län får det oundgängliga behovet av understöd och underhåll av olika slag tillgodo- sett.
Västerbottens län och främst då dess södra del har ett förhållandevis starkt markerat näringsgeografiskt samband med Västernorrlands län. Även i andra avseenden föreligger likartade bindningar mellan dessa län. I båda områdena I är kustbygden tätbefolkad och kommunikationslinjerna till lands går i allt | väsentligt genom områdena i nord—sydlig riktning. Umeåområdet utgör i betydelsefull omfattning ett produktionsområde från vilket de norra delarna av Västernorrlands län och i viss mån även Jämtlands län får sin försörjning av t ex råvaror och livsmedel. I stort gäller detsamma i fråga om produktion och distribution av elektrisk kraft till Örnsköldsviksområdet.
CB/MB i Nedre Norrlands civo/milo har redan i dag ett ansvar för att genomgående transporter till ÖN skall skyddas och säkerställas. Karaktären av underhålls- och transportområde förstärks ytterligare om Västerbottens län och Fo ingår i detta civo/milo. Förutsättningarna för att med framgång kunna sörja för beh0ven i Norrbottens län av skilda slags tillförsel förbättras genom en sådan ändring av civo/milogränsen i övre Norrland. Det kan i och för sig hävdas att ett civo/milo NN av den föreslagna omfattningen får en alltför stor yta. Mot detta står en renodling av huvuduppgifterna för civila och militära chefer i Norrland samt för NN:s del det relativt begränsade antalet ] direkt underställda/underlydande och den förhållandevis ringa befolkningen f i området. Detta gäller också i ett alternativ med fem civo/milo. '»
Mot bakgrund av det anförda föreslår vi att den högre regionala indel- ' ningen av Norrland blir följande.
Norrbottens län utgör ett militärområde med den ansvarsfördelning mellan MB och underställda chefer som föreslås av utredningen. MB samverkar på denna nivå främst med länsstyrelsen i Norrbottens län, som utöver vad som är föreskrivet för länsstyrelse även ges de uppgifter och befogenheter, som tillkommer en CB. Området benämns Norrbottens civo/milo. Såsom utred- ningen föreslår skall länsstyrelsen ges bemyndigande att delegera viss samverkan till kommuner m fl.
Västerbottens län, Västernorrlands län, Jämtlands län och Gävleborgs län och motsvarande försvarsområden utgör ett civo/milo benämnt Nedre Norrlands civo/milo. MB samverkar här enligt det av utredningen föreslagna normalförfarandet.
Även i ett alternativ med fem civo/milo enligt utredningens förslag bör, som vi ser det, till Nedre Norrlands civo/milo läggas Västerbottens län och F0.
4 Särskilt yttrande av experten Håkan Jarmar
! Jag delar i flertalet avseenden utredningens uppfattningar. När det gäller tre frågor vill jag emellertid redovisa något annorlunda åsikter än dem utred- ningen givit uttryck för. Den första frågan gäller antalet milo/civo, den andra militärbefälhavarens befattning med ekonomin för försvarsgrenarnas verk- samhet inom militärområdet och den tredje fastighetsförvaltningen och ledningssystemet.
När det gäller antalet militär- och civilområden förordar utredningen ett ) alternativ med sex milo/civo som liknar nuläget. Utredningens förslag 1 medför förbättringar i vissa avseenden i förhållande till nuläget samt ger en ; personalbesparing i storleksordningen 100 anställda. Det föreslagna alterna-
tivet uppfyller emellertid inte tilläggsdirektivens besparingsmål om 150 anställda. Utredningen anger därför att om besparingsmålet skall vara i styrande så förordar den ett alternativ med fem milo/civo.
Val av alternativ bör enligt min uppfattning ske så att tilläggsdirektivens besparingskrav kan innehållas samtidigt som man får en godtagbar lednings- l kapacitet. Jag uppfattar det nämligen så att tilläggsdirektiven utformats » utifrån en helhetssyn på avvägningen mellan administrativa funktioner
(ledningsfunktioner) och ”produktionsfunktioner" (genomförandefunktio— ner) inom försvaret. Begränsningen av de personella resurserna kan dessutom ; ses som ett medel att framtvinga ett mera decentraliserat ledningsmönster . inom det militära försvaret. Utredningen som ju egentligen inte har haft att 1 göra sådana överordnade avvägningar bör enligt min mening i första hand
förorda ett alternativ som ger de minskningar som tilläggsdirektiven anger i som mål. Även med en minskning om 150 personer har enligt min uppfattning den högre regionala nivån i viss mån prioriterats.
Valet bör vid angivna förhållanden enligt min mening i första hand stå mellan alternativ 5 och "6 minus 150”. Utredningen har — om minsknings- målet på 150 anställda skall anses vara styrande — förordat alternativ 5. Jag anser detta naturligt eftersom alternativ 5 ju även enligt utredningens egna bedömningar i vissa hänseenden kan anses minst likvärdigt med alternativ 6. ] Jag anser att alternativ ”6 minus 150” har vissa fördelar genom att det i innehåller vissa sådana begränsningari resurserna för fredsuppgifter som kan * anses önskvärda för att stimulera till ett mera decentraliserat ledningsmön- ster. Motsvarande begränsningar bör för övrigt kunna göras i alternativ 5 om man vill åstadkomma en reell decentralisering till lägre regionala/lokala myndigheter. Personalresursema i alternativ 5 borde i så fall enligt min bedömning kunna minskas något i förhållande till det av utredningen redovisade alternativet.
Jag går därefter över till frågan om militärbefälhavarens befattning med
ekonomin inom militärområdet. Till denna fråga hör också hans uppgifter i planerings- och budgetdialogen för de tre försvarsgrenarna.
Utredningen har poängterat behovet av att planerings- och budgetpro- cessen inom armén förenklas. Jag instämmer i detta men vill utveckla frågan ytterligare.
Planerings-, budgeterings- och uppföljningsprocessen inom försvars- makten har komplicerats i avsevärd grad vid och efter tillkomsten av det nya ledningssystemet (FPE). Utan att överdriva kan man påstå att det är fråga om en mycket tungrodd och stel process. I processen krävs lång framförhållning, ett samspel mellan upp till tre myndighetsnivåer i försvarsgrensorganisa- tionen och tre typer av roller hos de centrala myndigheterna (program-, produktions- och fackrollerna), framtagning av formella dokument m m. Möjligheterna till alternativplanering och snabb anpassning till ändrade förutsättningar är bl a som en följd därav begränsade.
Jag ser det som en mycket angelägen fråga att FPE:s tillämpning förenklas. Detta gäller i första hand i fråga om arméns rutiner m m. Jag anser att stora möjligheter till förenkling ligger i de delar av rutinerna som har med militärbefälhavarens ansvar att göra.
Militärbefälhavaren skall enligt utredningen även i fortsättningen ha ansvar för arméns ekonomi inom militärområdet. Samtidigt har utredningen emellertid tagit bort nuvarande planerings- och ekonomienheter (PE- enheter) och lagt ansvaret på saksektionerna, i första hand Utb/Pers- sektionen. Jag anser att grundtanken bakom borttagandet av PE-enheterna är riktig, nämligen att det är med sin kunskap i sakfrågorna rörande främst utbildning och mobiIiseringsförberedelser m m som militärbefälhavaren har att av rationalitetsskäl medverka i och påverka planerings- och budgetdialo- gen. I dessa sakfrågor kan militärbefälhavaren genom samordning och styrning mot förbättrat utnyttjande av militärområdets resurser verka kostnadsbesparande och effektivitetsfrämjande. Det är också viktigt att en styrning från operativ synpunkt kommer till i planerings- och budgetpro- cessen genom militärbefälhavaren.
Jag tror att en ändring som den här antydda kommer att kräva att den flerstegsprocess som planerings- och budgetdialogen inom armén fn är förenklas. Det bör klarare markeras att CA och MB är en i processen samverkande ledningsinstans, där CA med arméstaben väsentligen står för ekonomisk kunskap och övergripande prioriteringar m m medan MB deltar med sakkunskap rörande militärområdet och med sina operativa krav. Därmed bör antalet steg i dialogen kunna minskas. Den här framförda lösningen förutsätter viss ökning resursmässigt av planerings- och budget- funktionen inom arméstaben så att denna kan organiseras för en dialog milovis. Utredningen har funnit en lösning av denna typ möjlig men att den inte ger besparingar och att den ger nackdelar, bl a för de lokala myndighe- terna. Jag delar inte denna uppfattning. Några personalmässiga besparingar torde visserligen vara svåra att påvisa. Det väsentliga torde i stället vara de icke oväsentliga indirekta kostnadsbesparingar man bör kunna uppnå genom ett samordnat agerande från de båda ledningsinstanserna i dialogen. Av stor betydelse för en effektivisering av den centrala analysfunktionen, vilket ju statsmakterna anser vara angeläget, torde vidare vara den ökade kunskap om enskilda verksamhetsställen som arméstaben bör få med den skisserade
lösningen. Därmed kan analysen också i ökad utsträckning bedrivas oberoende av milogränserna.
Jag anser att en lösning enligt ovanstående kommer att bli ännu mera aktuell allteftersom kraven på och ambitionen i planering, budgetering och uppföljning ökas. Jag kan se sådana tendenser tex när det gäller att inom genomförandeårets ram snabbt kunna anpassa verksamheten. Jag kan också se ökade krav när det gäller uppföljning, analys och utvärdering och dessa fasers koppling till planerings- och genomförandefaserna. Sambandet mellan den hårdnande ekonomiska situationen och behovet av åtgärder kommer att understrykas ytterligare. Alla dessa tendenser kommer att än mera kompli- cera den redan tungrodda planerings- och budgetdialogen och gör det nödvändigt med förenklande åtgärder. Att även andra förenklande åtgärder, tex förbättrad datorisering av budgetprocessen, kan bidra förändrar inte mina grundläggande slutsatser.
Jag vill slutligen ta upp frågan om _lastighets/örvaltningsuppgi/ien som den behandlas i avsnitt 10.7.
När man läser detta avsnitt får man lätt ett intryck av att FortF och fastighetsförvaltningsfunktionen ligger utanför FPE och dess rutiner. En orsak till detta skulle bl a vara att FortF har ansvaret för fondförvaltningen när det gäller försvarets fastighetsfond, dvs för förvaltning (drift. underhåll och vård) av samtliga befästningar, kaserner samt övnings- och skjutfält m m inom försvarsmakten. I alla övriga avseenden ger FPE försvarsgrenscheferna ansvaret för förvaltningen av krigs- och fredsorganisationens resurser. Genom det fondförvaltningsansvar som FortF har ställs särskilda krav på rutiner för planering och budgetering, disposition av medel m m.
Jag har en delvis annan syn på fastighetsförvaltningen och dess knytning till FPE.
FortF har i FPE tilldelats en roll som fackansvarig för fastighetsförvalt- ningen. Samtidigt skall denna funktion intäktsfinansieras och i princip vara självbärande med krav på förräntning av viss del av fastighetskapitalet. lntäktsfinansieringen sker via hyressättningssystemet. Detta innebär att styrningen av fastighetsförvaltningen utformats enligt en av FPE.'s ledande principer, nämligen den principen att inom områden där så är rimligt och möjligt skall styrningen anpassas till prisstyrningsprinciper. Denna princip slår för övrigt igenom också när det gäller uppdragsdialogens ursprungliga konstruktion, internprissättning inom myndigheter och annan prissättning av tjänster mellan myndigheter (jfr prissättningen av verkstadstjänster, datatjänster, körcentralstjänster etc). När det gäller denna princip så är alltså FortF och fastighetsförvaltningen i allra högsta grad anpassade till FPE. Jag vill här särskilt betona att hyressättningssystemet i sin nuvarande form utvecklades parallellt med programbudgetprinciperna i_övrigt och att det inom försvaret infördes som ett direkt led i FPE:s genomförande i början på 1970-talet.
En följd av principen med intäktsfinansiering har blivit att fastighetsför- valtningens intäkter och kostnader rent tekniskt har måst redovisas över försvarets fastighetsfond. Fondredovisningen är i sig förknippad med en hel del problem. Detta föranledde den s k budgetutredningen att i sitt betänkande Budgetreform (SOU 1973243) bla föreslå att fondsystemet borde kunna avskaffas och mera företagsekonomiska redovisningsprinciper (med balans-
och resultaträkning m m) tillämpas. Det är mot denna bakgrund regeringens uppdrag till RRV att utreda vissa frågor om modernisering av det statliga budgetsystemet bör ses. En övergång till de principer som budgetutredningen föreslog kan såvitt jag förstår inte i avgörande grad påverka den ställning FortF och fastighetsförvaltningen har i dag. Detta konstaterande gäller självfallet endast under förutsättning att man inte kommer till resultat som rubbar principen om att hyressättning skall ske.
Vad som torde vara avgörande för utredningens bedömning om att FortF och fastighetsförvaltningen inte är anpassade till FPE är en annan av principerna i FPE, nämligen att chefskall ges möjlighet att förfoga över sina resurser med så små begränsningar i handlingsfriheten som möjligt. Denna princip har i flera sammanhang kommit att tolkas som att chefer inom huvudproduktionsområdet ledning och förbandsverksamhet (alltifrån försvarsgrenschef till förbandschef) måste disponera samtliga sina resurser med något slags ”äganderätt” för att bästa möjliga resursfördelning skall kunna åstadkommas. Man får också ett intryck av att utredningen anammat detta synsätt när man bl a resonerar om att förvaltningen i varje fall av befästningar bör åvila försvarsgrenschef.
Jag anser att man inte bör dra så långtgående slutsatser som utredningen gjort. För det första torde den FPE-princip jag senast redovisat vara underordnad den tidigare principen (eftersom den tidigare principen direkt anknyter till FPE:s grundläggande resursfördelningsmodell). För det andra är det ju inte så att man måste ”äga” alla resurser för att kunna förvalta sin organisation väl. Andra besittningsformer som ger erforderlig dispositions- rätt måste också kunna användas. En sådan besittningsform är hyres/ormen. Man måste alltså kunna hyra delar av de resurser som ingår i både freds- och krigsorganisationen. Hyresformen, särskilt som den är utformad inom försvaret, ger enligt min uppfattning erforderlig dispositionsrätt för försvars- grenscheferna och deras underlydande chefer och medför att de kan avlastas sådana åtgärder som rör det direkta verkställandet av förvaltningen.
Förhyrningen av fastigheter är för övrigt inget unikt. Flera andra typer av resurser hyrs också, tex datorer och kontorsmaskiner. Jag anser att diskussionen om fastighetsförvaltningens ställning i förhållande till försvars- grenscheferna i mycket kan hänföras till det faktum att FortF och dess verksamhet redovisas som en del av försvarsmakten. Nyttjarna har därigenom haft vissa svårigheter att särskilja hyresvärds- och hyresgästrol- lerna. En viss förbättring därvidlag bör dock utredningens förslag rörande byggnadskontorens uppgifter och ställning kunna medföra.
IV Bilagor
Bilaga A Uppläggning och genomförande av arbetet under etapp 2
l Uppläggning i stort
Med direktiven och vårt första delbetänkande som utgångspunkt kan följande huvudfrågor för etapp 2 urskiljas, nämligen
antal militär- och civilområden och deras geografiska avgränsning, milo/civo- och Fo/länsgränser, MB:s uppgifter beträffande arméns grundutbildning, lednings- och lydnadsförhållanden i stort inom milo/civo, uppgifter och organisation för MB med stab samt uppgifter och organisation för C E 1 med stab.
CIDCIDCIEI
Som en särskild fråga har vi också behandlat de principiella krav som bör ställas på den högre regionala ledningen och indelningen. Genom den tolkning som vi gjort av utredningsuppdraget med avseende på totalförsva- rets civila delar har vi även hänfört CB:s uppgifter m m till huvudfrå- gorna.
Inledningsvis räknade vi också frågan om lekmannainflytande på högre regional nivå till dessa huvudfrågor. Genom att vi därefter fått tilläggsdirektiv att pröva lekmannainflytande även på lokal nivå, har vi emellertid funnit det lämpligt att bryta ut denna fråga ur etapp 2 och behandla den samlat för högre regional och lokal nivå i en särskild etapp — etapp 3. Underlag beträffande lekmannainflytande på den högre regionala nivån har dock inhämtats under etapp 2.
En grund för vårt arbete under etapp 2 har även varit propositionen och riksdagsbeslutet avseende vårt första betänkande. Idet sammanhanget fick vi också tilläggsdirektiv med uppdrag att belysa konsekvenserna av vissa särskilt angivna personalminskningar, vilket i hög grad kom att prägla utredningsarbetet under 1978.
Arbetet under etapp 2 har således omfattat ett mycket stort antal frågor, som delvis också varit av mycket varierande karaktär. Flera av dessa har vi kunnat behandla parallellt eftersom det inte funnits något direkt beroende- förhållande dem emellan och eftersom vi också haft vissa gemensamma grunder, tex de krav som vi anser måste ställas på den högre regionala ledningen och indelningen. I övrigt har arbetet genomförts i ett antal på varandra följande skeden. Arbetets uppläggning framgår av figur Azl.
Figur A:] Arbetsplan för etapp 2.
Orienteringar, studiebesök, utlagda uppdrag m m
Nuläge och utveck- Iingstendenser
Krav på högre regional led- ning och in- delning
Tänkbara milo/ civoalternativ
Gallring och val av huvudalter- nativ
Betänkandearbete
Värdering och val civoalterna- av milo/
tiven civoal- ternativ
Milostabens princip- organisa- tion
MB:s och milostabens prin- cipiella uppgifter
CB:s principiella uppgifter m m
Lednings- och lydnadsförhåll- anden i stort för MB/CB
Milo/civogränser och F07
länsgränser C E 1 med stab
Arméns grundutbildning
Eftersom våra utredningsresurser varit begränsade har det varit nödvän- digt att avgränsa vissa frågor, som inte i avgörande grad påverkat våra ställningstaganden i huvudfrågorna, och lägga ut dessa som särskilda uppdrag på berörda myndigheter. Huvudfrågorna har emellertid helt beretts av utredningens experter och sekretariat.
2 Arbetets organisation
Parallellt med att vi avslutade etapp 1 under senhösten 1976 började vi med vissa förberedelser och viss grovplanering av etapp 2. Det egentliga utred- ningsarbetet påbörjades dock först i januari 1977.
I samband med att vi inledde etapp 2 knöts ett antal nya experter till utredningen. Dessa representerade dels kompetens inom det militära försvaret med tyngdpunkt på milonivån, dels kompetens inom det civila totalförsvaret. Vissa av våra experter från etapp 1, som representerat en mer allmän kompetens, har stått till utredningens förfogande även under etapp 2. Genom våra experter har erfarenhet från flertalet militärområden direkt funnits tillgänglig i utredningen, vilket varit värdefullt för att särförhållanden i olika delar av landet skulle kunna beaktas.
Med hänsyn till det mycket stora antalet frågor som vi haft att behandla har det varit nödvändigt att dela in arbetet i ett antal aktiviteter och fördela ansvaret för dessa mellan utredningens experter och sekretariat. Figur A:l avspeglar i stora drag aktivitetsindelningen. Flertalet av de block som redovisas där har dock i det praktiska arbetet varit nedbrutna i ett antal olika aktiviteter.
Eftersom det funnits behov av samma kompetens inom flera aktiviteter har vi också gjort en indelning i funktioner med särskilda funktionsansvariga bland experter och sekretariat. De funktioner som vi arbetat med är
operativ verksamhet, mobiliseringsverksamhet, materiel- och verkstadsförvaltning, fortifikations- och "byggnadsförvaltning, personaltjänst och sjukvårdsförvaltning, utbildning samt civila totalförsvarsfrågor.
DDDDEICIEJ
Funktionsansvarig har tillhandahållit den information inom området som vi ansett oss behöva. Detta gällde i första hand nuläge samt pågående eller planerade förändringar.
3 Kommentarer till några av huvudfrågorna
Krav på högre regional ledning och indelning
Genom kartläggning och analys av nuläge och vissa utvecklingstendenser som vi bedömde intressanta i det här sammanhanget (bl a samhällets och försvarsmaktens utveckling) fastställde vi de krav, som vi anser måste ställas på den högre regionala ledningen och indelningen. Dessa krav har sedan varit en gemensam grund för det fortsatta arbetet.
Antal militär- och civilområden och deras geografiska avgränsning
Arbetet med denna fråga inleddes med att vi tog fram ett antal tänkbara milo/ civoalternativ. Vi kom fram till att vi närmare måste belysa alternativ med sex, fem, fyra och tre milo/civo. För dessa diskuterade vi olika geografiska avgränsningar och beskrev dem på en ganska översiktlig nivå.
Redan efter denna översiktliga beskrivning kunde vi konstatera att ett alternativ med tre milo/civo innehöll så många nackdelar, samtidigt som det inte bedömdes ge några direkta fördelar, att alternativet kunde gallras ut.
Under hösten 1977 arbetade vi därefter vidare med de kvarvarande alternativen och utarbetade en mer detaljerad beskrivning, samtidigt som vi gjorde översiktliga personal- och kostnadsberäkningar. Vidare fastställdes den geografiska utformningen, vilket ledde fram till ett alternativ med sex och ett alternativ med fem milo/civo samt två varianter av alternativet med fyra milo/civo.
För att få ledningsproblemen på högre regional nivå belysta genomförde vi också, mot bakgrund av existerande krigsförloppsstudier, ett särskilt krigs- spel.
Detta skede i arbetet syftade till att ge oss underlag för en ytterligare gallring av alternativen så att vi sedan slutligt skulle detaljutforma endast ett.
Som grund för gallringen genomfördes en särskild värderingsfas. För att genomföra utvärderingen av alternativen tillsattes två expertgrupper. Den ena gruppen hade militär dominans och bedömde de olika alternativen främst från utgångspunkter och samverkan av militär natur. Den andra gruppen hade civil dominans och bedömde alternativen främst från utgångspunkter och samverkan av civil art. På detta sätt säkerställdes att väsentliga militära och civila aspekter kom fram.
Gruppernas bedömning avsåg alternativens funktionsduglighet. Bespa- ringsmöjligheterna värderades därför inte in. Bedömningen genomfördes i tre delar på så sätt att alternativen värderades mot
:i de krav vi ställt upp på den högre regionala indelningen och ledningen, i: vissa faktiska konsekvenser i olika alternativ, tex antal underlydande chefer och storleken på milo/civo samt I] vissa i särskild ordning framtagna bedömningsfaktorer, t ex alternativets
lämplighet med avsende på omfattningen av MB/CB:s uppgifter och operativa förhållanden.
Dessa tre delar grep i viss mån in i varandra men säkerställde samtidigt att alla faktorer av betydelse kom fram och att alla alternativ värderades från samma utgångspunkter.
Resultatet av de båda gruppernas värdering var i allt väsentligt . detsamma. i
I samband med denna värderingsfas i vårt arbete aviserades genom propositionen avseende vårt första betänkande, att vi skulle få tilläggsdirektiv med uppdrag att belysa konsekvenserna av en minskning med 150 anställda vid milostaberna och miloförvaltningarnas ledningsorgan. Mot den bak- grunden fann vi det nödvändigt att i detalj genomarbeta samtliga fyra ? kvarvarande alternativ för att kunna redovisa ett så brett beslutsunderlag som möjligt om konsekvenserna av en sådan minskning. Vi valde därför att tills
vidare inte ta ställning till expertgruppernas värdering.
Vårt arbete har därefter i stor utsträckning varit koncentrerat till att detaljutforma de fyra milo/civoalternativen, vilket bl a innefattat lednings- och lydnadsförhållanden, organisation, lokaliseringsfrågor samt personal- och kostnadsberäkningar. På grundval av detta mer detaljerade underlag och med samma kriterier som i den första värderingsfasen har vi gjort en förnyad prövning av alternativen för att kunna förorda ett. Resultatet av den första värderingen har då i allt väsentligt bekräftats. Vid den slutliga värderingen och valet av alternativ vägdes naturligtvis också besparingsmöjligheterna in.
Det bör kanske tilläggas att den omläggning och utökning av utrednings- arbetet som tilläggsdirektiven innebar medförde en senareläggning av detta betänkande, som kan uppskattas till ett åt två kvartal.
Milo/civogränser och Fo/ länsgränser
Inom ramen för denna aktivitet har vi särskilt behandlat behovet av och förutsättningarna för att ha helt sammanfallande gränser för den militära och den civila regionala indelningen. Idet sammanhanget studerade vi också den fredstida indelningen inom ett antal civila totalförsvarsfunktioner.
Lednings- och lydnadsförhållanden
Denna aktivitet syftade till en detaljering på milonivån av våra principiella överväganden från etapp 1 så som de redovisas i kapitel 12 (Ansvars- fördelning i stort inom försvarsmakten) i vårt första betänkande. Vi har således här behandlat lednings- och lydnadsförhållanden för MB, miloför- valtningar, förband m m inom militärområdet. Även förhållandet gentemot central nivå har tagits upp. Vi har också behandlat lednings- och lydnads- förhållanden på den civila sidan.
Inom ramen för denna aktivitet har vi tagit upp dels helt principiella frågor, dels vissa särförhållanden i olika milo/civoalternativ. Ledningsorganisa- tionen i övre Norrland har t ex granskats särskilt.
Uppgifter och organisation för MB med stab
Utgångspunkten för denna fråga har varit vårt första betänkande och därpå följande proposition och riksdagsbeslut. Inledningsvis behandlade vi här den principiella uppgiftsfördelningen mellan olika enheter inom militärområdet. De principer vi då kom fram till har sedan legat till grund för överväganden inom ett stort antal aktiviteter/ funktioner i vad avser mer detaljerade uppgifter för milostaben m fl enheter. Dessa överväganden har i sin tur utgjort underlag för organisationsutformning och personaldimensionering i de olika milo/civoalternativen.
C B :s uppgifter
Som tidigare nämnts fann vi det nödvändigt att relativt utförligt behandla även totalförsvarets civila delar på högre regional nivå och då med
tyngdpunkt på CB-organisationen. Framför allt har vi studerat vilka förändringar som måste göras för att CB-organisationen skall kunna möta dagens krav och de ökade krav som kommer att ställas på den i framtiden. Vi har således behandlat bl a CB:s uppgifter och ställning samt kansliernas dimensionering. I detta sammanhang har vi också tagit upp principen för lokalisering av CB-kanslierna.
Vi fann också ett behov av att mera konkret exemplifiera de allmänna slutsatser som vi dragit beträffande samhällsutvecklingens inverkan på bl a CB:s uppgifter och genomförde därför en fördjupad studie inom området livsmedelsförsörjningen i krig.
4 Berörda myndigheters medverkan
Vi har under arbetets gång haft omfattande kontakter med berörda myndig- heter.
För att skaffa oss en god grundkunskap om nuvarande förhållanden inledde vi vårt arbete med att studera nuläget. Detta genomfördes bl a i form av föredragningar av — utöver utredningens experter och sekretariat — försvarsdepartementet, överbefälhavaren, försvarsgrenscheferna, försvarets sjukvårdsstyrelse, fortilikationsförvaltningen, försvarets materielverk, värnpliktsverket, civilförsvarsstyrelsen, försvarets rationaliseringsinstitut, transportnämnden, överstyrelsen för ekonomiskt försvar och ÖB:s arbets- grupp för översyn av organisation och ledning av underhållstjänst och förnödenhetsförvaltning i krig och fred. Vid dessa föredragningar redovisade också myndigheterna (motsvarande) sin syn på milo/civoindelningen.
Vi har vidare gjort studiebesök hos samtliga MB och CB, då vi också har blivit orienterade om bl a regionala särförhållanden. I samband därmed har vi också besökt och fått föredragningar av vissa lägre regionala myndigheter.
Även chefen för första flygeskadern har lämnat en särskild orientering för utredningen, och vi har också haft tillfälle att följa en eskaderövning.
ÖB har för vår räkning tagit fram ett grundläggande operativt underlag där olika miloalternativ och deras konsekvenser belysts(ÖB 1977-01 - 14, OpL 2 H 302). ÖB har också i särskild ordning tagit fram underlag beträffande
r: eventuella framtida förändringar av krigsorganisationen på högre regional nivå samt krigsorganisationens särkostnader i olika alternativ (Fst H PM 1977-10-03), i] sammanfallande gränser för län och försvarsområden (ÖB 1977-09-30, OpL 2 H 302), cr organ för övervakning av sambandsnäten, nätdriftövervakningskontor, (ÖB 1977-09-27, 5 H 302) samt [] lokalisering av E I:s stab och flygSpaningens ledning (ÖB 1978-05-19, OpL 2 H 302 samt CFV 1978—04-14 nr H 30216202).
Vidare har både överbefälhavaren och civilförsvarsstyrelsen lämnat visst underlag beträffande ledningsorganisationen i övre Norrland.
Försvarets rationaliseringsinstitut har tagit fram underlag för organisation m in av den interna administrationen vid milostaberna (FRI 1978-01-20, dnr 34(30):1) och E 113 stab (FRI 1978-02-07, dnr 40(30):2). Vidare har institutet i
samråd med fortifikationsförvaltningen kartlagt lokaltillgångarna vid milo- staber, milomaterielförvaltningar, miloverkstadsförvaltningar, byggnads- kontor, värnpliktskontor och E I:s stab samt tagit fram underlag för beräkning av lokalkostnadsförändringarna i olika milo/civoalternativ (FRI 1977-09-30, dnr 347(30):5).
Under hösten 1977 inhämtade vi skriftligen underlag beträffande perso- naltillgångarna vid samtliga berörda militära enheter och CB-kanslierna. För staber och miloförvaltningar har detta sedan följts upp i april 1978 för att fastställa det personalläge som enligt våra tilläggsdirektiv skall vara utgångs- punkten för personalberäkningarna.
Militärbefälhavarna har i särskild ordning lämnat sina synpunkter på vissa organisationsfrågor. Detta har gett oss värdefulla synpunkter för såväl organisationsarbetet som personalberäkningarna.
Vi har inhämtat underlag från rikspolisstyrelsen, socialstyrelsen, postver- ket, televerket, statens järnvägar, statens vägverk, arbetsmarknadsstyrelsen, statens vattenfallsverk, Sveriges Radio, sjöfartsverket, luftfartsverket och generaltullstyrelsen om dessa totalförsvarsorgans regionala indelning i fred. För vissa totalförsvarsorgan, som vi bedömt ha särskild tyngd i detta sammanhang (postverket, televerket, statens järnvägar, statens vattenfalls- verk, Sveriges Radio och drivmedelscentralen), har vi också i intervjuer genom sekretariatets försorg fått belyst organisationen i krig och konse- kvenser inom respektive verksamhetsområde i olika milo/civoalternativ. På motsvarande sätt har vi inhämtat underlag från byggnads- och reparations- beredskapen.
Från civilförsvarsstyrelsen, beredskapsnämnden för psykologiskt försvar, överstyrelsen för ekonomiskt försvar, socialstyrelsen, transportnämnden och statens jordbruksnämnd har vi inhämtat synpunkter på CB:s framtida uppgifter.
Härutöver har vi under arbetets gång haft ett antal särskilda föredrag- ningar, nämligen av
Er samordningsavdelningen i försvarsdepartementet angående totalförsva- rets samband i krig, [:| landshövdingen i Gävleborgs län och chefen för I 14/Fo 49 angående problemen med Fo/ län som delas av milo/civogräns, El chefen för flygvapnet angående flygstridskrafternas ledning i krig, rj chefen för armén angående MB:s roll i planerings- och budgetprocessen samt Cl fortifikationsförvaltningen angående organisation av anskaffning och förvaltning av anläggningar m m på högre regional nivå.
Vidare har ÖB vid flera tillfällen ställt sig till förfogande för särskilda utfrågningar.
Genom sekretariatets försorg har vi också upprätthållit kontakten med försvarets fredsorganisationsutredning (FFU), utredningen om sjukvården i krig (USIK) samt ÖB:s arbetsgrupp för utformning av detaljorganisationen för de centrala stabema (STAB 77).
Våra kontakter med myndigheter m fl har således varit omfattande och gett oss värdefulla bidrag till vårt utredningsarbete.
5. Information till myndigheter och personal
Vi har vid tre tillfällen under etapp 2 skriftligen orienterat berörda myndig- heter och berörd personal om arbetsplan, arbetsläge och tidsförhållanden m m.
Med berörda centrala personalorganisationer har samarbetet fortsatt i den särskilda kontaktgrupp som bildades under etapp 1. I denna har ömsesidiga orienteringar lämnats och för personalen betydelsefulla frågor diskuterats. Värdefulla synpunkter har härigenom framförts till utredningen.
Bilaga B Begreppsförklaringar
Anvisning, meddelande till underställd eller sidoordnad chef eller myndighet med föreskrifter rörande viss verksamhet som denne skall utföra. Anvisning skall vara så utformad att den medger viss frihet i fråga om verkställigheten. Den uppgörs i samförstånd med mottagaren och meddelas i regel skriftligen. Anvisning skall följas om ändring ej utverkats i vederbörlig ordning. Jfr Direktiv. (Nomen F.)
Arbetsmiljö, företagshälsovård (medicinska och tekniska åtgärder samt personalsocial verksamhet, dock inte sjukvård och medicinsk konsultation), arbetarskydd och personalservice (t ex medverkan vid ansökan om bostad, barntillsyn och fritidsverksamhet).
Armén. I armén ingår chefen för armén med arméstaben, försvarsområdes- befälhavaren i Kalix försvarsområde med stab samt förband, utbildningsan- stalter och personalkårer, som är underställda eller lyder under chefen för armén. Till armén hör även hemvärnet. (SFS 1975:562.) Armén producerar arméstridskrafter.
Direktiv, bindande föreskrifter med allmänna riktlinjer beträffande inrikt- ning, målsättning och omfattning för viss verksamhet eller verksamhetsgren. Direktiv skall lämnas skriftligen och rubriceras som sådana. Berörd motta- gare bör ges tillfälle att i förväg framlägga synpunkter. Strider mottagna direktiv mot av högre chef eller myndighet givna föreskrifter skall detta anmälas. Jfr Anvisning. (Nomen F.)
Fackmässig ledning omfattar i fred ledning av mobiliseringsförberedelser, utbildning m m av armé-, marin- respektive flygstridskrafter och i krig taktisk ledning (stridsledning, företagsledning) m m av mark-, sjö- respektive luftstridskrafter.
Den fackmässiga ledningen utövas under militärbefälhavare av försvars- områdesbefälhavare, örlogsbaschefer och chefer för bevakningsområden, chefer för luftförsvarssektorer samt vissa fristående förbandschefer.
Flygvapnet. I flygvapnet ingår chefen för flygvapnet med flygstaben, chefen för första flygeskadern med stab samt förband och utbildningsanstalter, som är underställda eller lyder" under chefen för flygvapnet. (SFS 19751562.) Flygvapnet producerar flygstridskrafter.
Förbandsproduktion innefattar all den verksamhet som ytterst syftar till att ställa krigsdugliga förband till den operativa ledningens förfogande. Verk- samheten omfattar dels att vidmakthålla krigsorganisationen genom att underhålla och vid behov omsätta (utbilda) personal, materiel, an'äggningar och taktik i befintliga krigsförband, dels att förändra krigsorganisationen genom att avveckla, omsätta eller nyuppsätta krigsförband.
Den sammanhållande ledningen av denna verksamhet kallar viförbands- produktions/edning.
Förbandsproduktionsp/an, handlingsprogram som utvisar hur tilldelade resurser skall utnyttjas för att krigsorganisationen inom tilldelat ansvars- område skall ges det reella innehåll som ÖB fastställt.
Föreskrift motsvarar på civil sida de militära begreppen anvisning och direktiv.
K-företag. företag eller organisation inom näringslivet som planlagts för verksamhet i krig.
K-produkrion, produktion som planlagts äga rum under beredskap och krig vid K-företag.
Laf'tstridskrafter, krigsorganiserade förband avsedda för strid i luften (inklu- sive luftvärn) jämte lednings- och underhållsförband.
Lyda under, lydnadsförhållande som innebär att chef, förband m m isärskilt angivet avseende ställts under annan chefs befälsrätt än den chefs, som har sig förbandet rn m underställt. Ett förband m m kan i ett angivet avseende lyda under en chef och i annat angivet avseende under en annan chef. Jfr Underställd. (Nomen F.)
Marinen. I marinen ingår chefen för marinen med marinstaben, cheferna för örlogsbaser, kustartilleriförsvar och marina bevakningsområden med staber samt förband, utbildningsanstalter och personalkårer, som är underställda eller lyder under chefen för marinen. Till marinen hör även Sjövärnskåren. (SFS 19751562.) Marinen producerar marinstridskrafter.
Mar/(stridskrafter, krigsorganiserade förband avsedda för strid på marken (inklusive kustartilleri) jämte lednings- och underhållsförband.
Milo/civoindelning, geografisk indelning i ansvarsområden för militär- och civilbefälhavare.
Milo/civoledning (milo/civoorganisation), chefer med staber (motsvarande) på högre regional nivå, dvs militärbefälhavare, civilbefälhavare,järnvägsbe- fälhavare m fl och deras stabsorgan.
Militärterritoriell indelning, indelning i militärområden och försvarsområ- den.
Mobiliserings/örberedelser indelas i territoriella och fackmässiga mobilise- ringsförberedelser (MobI K). Till territoriella mobiliseringsförberedelser hänförs
CI tilldelning av områden och fastigheter för förvaring av förnödenheter och för mobiliserings genomförande, D förberedelser för transport av personal och förnödenheter vid mobilise- ring, i] fördelning av civila resurser — arbetskraft, transportmedel och övriga förnödenheter — som står eller ställs till försvarsmaktens förfogande vid mobilisering, samt i:] åtgärder för skydd av mobilisering genom markbevakning och markför- svan
Till fackmässiga mobiliseringsförberedelser hänförs
rj utarbetande av mobiliseringstabeller för de mobiliseringsenheter som skall mobiliseras, Cl mobiliseringsenheternas fördelning på mobiIiser-ingsmyndigheter, trupp- registreringsmyndigheter, utbildningsredovisande och utrustande myn- digheter samt deras mobiliseringstider, personella sammansättning och utrustning, n krigsplacering av personal samt förberedelser för inkallelse av denna, El tillförsel, redovisning, förvaring och underhåll av fredsanskaffade förnö- denheter, cr förberedelser för krigsanskaffning av förnödenheter, som ingår i förban- dens utrustning samt av uppbörd vid underhållsförband samt [I mobiliseringsutbildning.
Operation, sammanfattande benämning på en följd av förflyttningar och strider på marken, till sjöss och i luften jämte den verksamhet i övrigt inom försvarsmakten som syftar till att inom ett militärgeografiskt sammanhäng- ande större område — operationsområde — nå ett bestämt mål.
Operativ ledning utövas av ÖB och under honom av militärbefälhavarna. ÖB tilldelar militärbefälhavarna uppgifter och resurser men leder inte i egentlig mening operationer utan dessa leds av militärbefälhavarna. Militärbefälha- varna utövar således den operativa ledningen av mark-, sjö- och luftstrids- krafter.
Operativ verksamhet omfattar operationer med militära förband och förbere- delser för dessa, inklusive förändringar i försvarsmaktens insatsberedskap. (Territoriell verksamhet ingår inte i vår definition av begreppet Operativ verksamhet.)
Persona/administration innefattar alla insatser för att planera, genomföra och följa upp personalfrågor rörande anställd personal och omfattar personalad- ministrativ planering, personaladministrativa åtgärder och personaladmini- strativ utveckling.
Persona/tjänst omfattar dels den för statsförvaltningen gemensamma delen personaladministration, dels de för försvaret specifika delarna värnpliktsad- ministration, krigsfångetjänst och krigsgravtjänst.
Primäruppdrag, uppdrag från regeringen till en produktionsmyndighet. Ett uppdrag innehåller uppgifter, resurser och handlingsregler.
Sekundäruppdrag, uppdrag som produktionsmyndigheter fördelar på främst underlydande myndigheter.
Sjöstridskrafter, krigsorganiserade förband avsedda för strid till sjöss jämte lednings- och underhållsförband.
Stridsteknik, metoder att genomföra den direkta stridshandlingen. Taktik, konsten att leda mark-, sjö- eller luftstrid.
Territoriell verksamhet omfattar samordning av markbevakning och försvar med lokalt bundna markstridskrafter, flottans och flygvapnets basförband m m samt understöd med och samordning av för försvarsmakten gemen- samma stödfunktioner. Territoriell verksamhet omfattar också samordning av det militära försvaret med övriga delar av totalförsvaret genom samverkan med berörda chefer och myndigheter. Territoriell verksamhet utövas av militärbefälhavaren och under honom av försvarsområdesbefa'lhavare.
Underställd innebär att chef, förband m m i alla avseenden, utom i sådana som i särskild ordning undantagits, ställts under angiven chefs befälsrätt. En chef, ett förband m m kan vara underställt endast en chef. Jfr Lyda under. (Nomen F.)
Bilaga C Livsmedelsförsörjningen i krig
För att något närmare belysa utvecklingen inom ett försörjningsområde, uppgiftsfördelningen mellan olika nivåer samt vilka uppgifter som i fram- tiden bör åvila civilbefälhavarna har vi genomfört en särskild studie av livsmedelsförsörjningen i krig. Idet följande redovisar vi de slutsatser som vi kommit fram till.
Grunden för livsmedelsberedskapen, som är en viktig del av försörjnings- beredskapen, är omfattningen och inriktningen av vårt fredstida näringsliv och dess möjligheter att i en kris- eller krigssituation fortsätta producera och distribuera livsmedel. Utan tillgång till livsmedel kan varken försvaret eller, de civila samhällsfunktionerna fungera. Det är således av största vikt att planeringen i fred inriktas på att hela landet kan förses med erforderliga livsmedel oberoende av krigets förlopp. Det är då viktigt att ansvariga myndigheter har tillräcklig överblick och tillräckliga befogenheter för att vid knapphet på resurser kunna fördela dessa på ett för hela samhället godtagbart sätt.
I Förväntad utveckling under 1980- och 1990-talen
l.l Producent/edet (vissa basnäringar)
Under 1960-talet sjönk åkerarealen mycket snabbt samtidigt som antalet brukningsenheter minskade. En uppbromsning skedde under 1970-talets första hälft, och för närvarande sker ingen nämnvärd minskning av åkerarealen i landet. Antalet brukningsenheter fortsätter dock att minska, men inte i samma takt som under 1960-talet. Den nu brukade arealen är vid normala produktionsbetingelser tillräcklig för vår livsmedelsförsörjning. Enligt statsmakternas beslut är 1977 om nya riktlinjer för jordbrukspoli- tiken mm (prop 1977/78:19, JoU 1977/78:10, rskr 1977/781103) skall produktionsmålet utformas som delmål avseende åkerarealen, mjölkproduk- tionen och driftinriktningen i övrigt. För åkerarealen skall gälla att den brukningsvärda jorden utnyttjas för jordbruksproduktion, vilket innebär ett bibehållande av ungefär nuvarande åkerareal. Den fredstida mjölkproduk- tionen skall, med hänsyn till dess stora betydelse för livsmedelsberedskapen, upprätthållas vid en nivå som ungefär motsvarar konsumtionsbehovet av mjölk och mjölkprodukter. För övriga animalieprodukter skall eftersträvas att balans i stort sett uppnås mellan produktion och avsättningsutrymme inom
landet. Det överskott som uppkommer till följd av målsättningen i fråga om åkerarealen bör i första hand utgöras av spannmål.
Antalet slakterier av betydelse uppgår i dag till ett 30-tal. De beräknas ha minskat till ca 20 fram till början av l980-talet.
På charkuterisidan finns ett stort antal producentenheter. Av dessa är dock endast ett 50-tal av större omfattning. Utvecklingen torde under l980-talet bli den att ett drygt tiotal svarar för 60—70 procent av produktionen.
Mejeribranschen har under 1950- och 1960-talen haft en kraftig struktur- omvandling. Antalet mejerier är därför i dag inte fler än drygt 100. En ytterligare minskning kan förväntas. Av intresse för en eventuell krigssitua- tion år att all flaskhämtning vid enskilda gårdar helt beräknas ha ersatts med tankhämtning före år 1980.
Spannmålsproduktionen har en ökningstakt som kan uppskattas till någon procent per år. Med utgångspunkt från en oförändrad storlek på odlings- arealen kommer exporten under fredstid att öka. Strukturomvandlingen inom spannmålshandeln sker långsamt. Antalet större anläggningar för lagring av spannmål och oljefröer torde i mitten av l980-talet inte understiga 350.
Antalet kvarnar/ör stordri/i torde i mitten av l980-talet vara omkring 15. Det stora antalet bygdekvarnar(ca 600) som finns, beräknas under 1980- och 1990-talen ha mycket liten produktion men måste bedömas som en betydelsefull reserv tillsammans med de hammarkvarnar som finns instal- lerade i magasin för beredskapslagring av spannmål.
Inom bageribranschen finns, trots en kraftig strukturomvandling, ett stort antal bagerier (2 OOO—3 000), de flesta mycket små. Antalet väntas minska under l980- och I990-talen. Under 1980-talet beräknas ett tiotal bagerier svara för närmare 75 procent av all produktion.
Självförsörjningsgraden för sockerprodukter beräknas för närvarande vara 85 procent. Det finns sex strösockerbruk, ett råsockerbruk samt ett raffina- deri. För närvarande övervägs om antalet strösockerbruk skall minskas.
Konservindustrin omfattade i början av 1970-talet ett hundratal konserv- tillverkare. En stor del av dessa är mycket små och lär försvinna efter hand. I dagens läge behärskas marknaden nästan helt av ett tiotal producenter, de flesta förlagda till Skåne. Det bör observeras att konservindustrin är helt beroende av importerad bleckplåt till förpackningarna.
Sverige intar tillsammans med USA en ledande position inom djupfrys- ningsindustrin. De varugrupper som dominerar är huvudsakligen grönsaker, halvfabrikat av fisk och kött samt färdiglagad mat.
Sammanfattningsvis kan konstateras att vår livsmedelsproduktion i stort täcker landets behov av baslivsmedel.
1.2 Grossist/edet
Idag domineras grossistledet av tre block(KF, ICA och Dagab), som vart och ett har ca 25 procent av dagligvaruförsäljningen.
Blockens lagercentraler minskar i antal samtidigt som enheterna blir större. Utvecklingen väntas medföra att dagens ca 70 centraler under l980—talet kommer att minska till hälften. Därvid väntas 60—70 procent av dagligvaru- flödet gå över lagercentralerna. De varugrupper som inte går över lagercen—
tralerna är och torde förbli mejeriprodukter, vissa kött- och charkuteripro- dukter, ostprodukter, ägg, öl och läsk samt brödprodukter.
1.3 Detaljhandeln
I dag finns ca 10 000 dagligvarubutiker (inklusive varuhusens livsmedelsav- delningar), som svarar för ca 90 procent av dagligvaruförsörjningen. Stor- marknader svarar för ca 6 procent och närhetsbutiker (servicebutiker, bensinstationer m m) för ca 4 procent. Av de ca 200 butiksenheter som tillkom år 1977, var flertalet ersättningsbutiker för flera, ofta omoderna, små butiker.
Många av de butiker som lagts ner under 1960-talet och början av 1970- talet, var lokaliserade till landsbygden, dvs i planerade inkvarteringsområden för utrymmande. Genom det införda glesbygdsstödet har butiksnedläggelser i vissa fall kunnat förhindras.
2 Kategorier av förbrukare
Försvarsmaktens behov av livsmedel vid mobilisering tillgodoses dels genom lagerhållning i mobiliseringsförråd samt militär- och försvarsområdesförråd, dels genom tillförsel från civila leverantörer. Denna tillförsel utgör huvud- delen av de livsmedel som erfordras. Tillförseln planeras genom att avtal — krigsleveransbesked — tecknas med civila leverantörer. Krigsanskaffningsöversikter överlämnas varje år av fobef till respektive länsstyrelse. Om livsmedelsbehovet inte kan tillgodoses inom eget län skall angränsande län söka finna täckning för eventuella brister. Om detta inte lyckas rapporteras kvarstående behov till de centrala behovsmyn- digheterna statens jordbruksnämnd (JN) respektive försvarets materielverk (FMV). JN utser leverantörer och FMV uppdrar åt MB — i regel MB S — att planlägga krigsanskaffning av hållbara livsmedel.
Civilförsvaret planerar behovet av livsmedel för
El civilförsvarets egen personal, rj utrymmande befolkning under utrymningsskedet, El befolkning som behöver utspisas på grund av krigsskada eller andra med krig eller krigsfara sammanhängande förhållanden samt för El flyktingar som civilförsvaret omhändertar, dock längst till dess de hunnit inkvarteras.
Anskaffningen av livsmedel bygger på i fred tecknade krigsleveransbesked. Leverans skall enligt planläggningen ske till respektive civilförsvarsom- råde.
2.3. Befolkningen i övrigt
Denna grupp utgör huvudparten av befolkningen, som antingen finns kvar i sina hemorter eller som efter utrymning tills vidare erhållit ny vistelseort. Försörjningen skall i princip ske på samma sätt som i fred. Fredsfunktionen måste därför tryggas. Detta sker genom den s k krigsproduktions(K- produktions-)planläggningen, genom beredskapslagring samt genom plan- lagd undanförsel från överskottsområden. Planläggningen sker nu på central nivå (JN, överstyrelsen för ekonomiskt försvar — ÖEF, transportnämnden och riksnämnden för kommunal beredskap) och hos länsstyrelserna. Därtill kommer den planläggning som ligger på kommunerna för den kommunala beredskapen.
Ransonering av livsmedel är förberedd. På varje länsstyrelse finns således redan i fred i lager de kort som erfordras för en fullständig livsmedelsranso- nering. Huvudkortet, det så kallade personkortet, kan på kort tid med hjälp av länsdatorerna tryckas upp och genom postens försorg skickas ut till befolkningen. Övriga kort sänds från länsstyrelsen till av kommunerna planlagda utlämningsställen.
Nuvarande system för livsmedelsransonering m m håller emellertid på att ses över i sin helhet. Bland annat måste behovet av ett modernt system anpassat till dagens distributionsteknik beaktas.
4 Resurstillgångar och deras lokalisering
4.1 Produktion av baslivsmedel
Produktionen av kött och-fläsk är koncentrerad till stora slakterieri Skåne och Halland samt till Skaraborgs län. Dessa har tillsammans mer än hälften av produktionen. Norr om Dalälven finns endast några få stora slakterier. Antalet mindre charkuterier är betydande. De har dock så gott som alla övergått från lokal till rikstäckande distribution genom grossistdistribution. Skälet till detta är att de tvingats koncentrera sig på enstaka produkter, som tillverkas med Specialmaskiner. Specialiseringen gäller även för stora företag. Ett exempel på detta är Farmek i Västerås, som förser hela Mellansverige med grillkorv.
Styckningscentraler och charkuterifabriker är i dag inte så starkt koncen- trerade till Skåne som tidigare. Alltjämt finns dock ca en fjärdedel av charkuteriproduktionen där. Det bör uppmärksammas att Stockholms län, som har 18 procent av landets invånare, endast har en procent av slakten och sju procent av charkuteritillverkningen.
En stor del av spannmälsproduktionen är koncentrerad till Mälarregionen, Östergötland och Skåne. Mer än tre fjärdedelar av all odlad spannmål är avsedd som foder.
Från odlarna levereras spannmålen till silor för torkning, lagring och rensning. Från dessa silor levereras sedan brödsäden kontinuerligt under året
l l l 3 Ransoneri ng l
till kvarnar för malning. Kvarnindustrin har alltmer koncentrerats, och alla stora kvarnar finns i Syd- och Mellansverige med flera kvarnar i Stockholms- området, Göteborg och västra Skåne. Flera av dessa kvarnar är integrerade med makaron-, gryn- och brödtillverkning. Från kvarnarna levereras mjöl direkt till landets storbagerier medan småbagerier, som inte kan ta emot bulktransporter, får mjöl via utspridda lagercentraler och grossister. Till- gången på mjöl är som framgått ovan tämligen oberoende av årstid medan uppfyllnaden av spannmål i silor är högst efter höstskörden och lägst under försommaren. l Ca 80 procent av landets sockerbetor odlas i Skåne, resten odlas i Halland I och Blekinge samt på Öland och Gotland. All sockertillverkning sker i 1 Skåne. * Potatis odlas i stort sett i hela landet. Den används dels som matpotatis, dels som industriråvara och foder. Odling av foderpotatis sker främst i södra Sverige och framför allt i Kristianstads län. Potatisskörden varierar ofta starkt år från år. Under 1970-talet har det under några är rätt underskott på matpotatis på våren, vilket täckts med import. [en kris- eller krigssituation är det möjligt att som matpotatis använda även potatis avsedd för industrin.
Mejeriproduktionen är relativt jämnt fördelad i förhållande till befolk- ningens fördelning över landets yta. Idag förpackas dock konsumtionsmjölk endast på ett 60-tal platser medan övriga mejerier vidarebearbetar mjölken till andra produkter. All mjölk avsedd för konsumtion distribueras i förpack- ningar bestående av papper och plast, vilka tillverkas vid ett fåtal industrier i landet. Råvaran till plastfilmen utgörs av importerade petroleumprodukter, vilket med hänsyn till den stora förbrukningen av denna typ av förpackningar snabbt kan leda till brist på förpackningsmaterial.
Mjölkproduktionen är i alla led mycket beroende av elkraft, från driften av mjölkmaskiner till användningen av kylaggregat i detaljhandeln. Eftersom produktionen sker successivt och lagring inte är möjlig någon längre tid, är förutsättningarna för en normal produktion i händelse av krig helt beroende av tillgången på elkraft.
Ett sätt att tillvarata mjölk, som kunnat levereras till mejerier i krig men som inte kan vidaredistribueras, är att öka osttillverkningen. Framställnings- . tiden är dock lång på grund av den nödvändiga lagringen. Vidare kan torrmjölk framställas vid många mejerier. Även smörtillverkningen kan ökas, vilket är betydelsefullt om margarintillverkningen, som är förlagd till l ett fåtal fabriker och delvis använder importerade råvaror, inte kan hållas i
1 gång.
l Fisket har alltsedan 1960-talets mitt minskat. Under de senaste åren har . minskningen till stor del berott på de olika fångstkvoter och fiskezoner som ; införts, framför allt för västkustfiskarnas traditionella fiskevatten. Omkring , hälften av all grossistförsäljning sker i Göteborg, Stockholm, Karlskrona och
Simrishamn. I händelse av avspärrning eller ett långvarigt krig torde kust- och insjöfisket samt husbehovsfrsket komma att öka.
Sammanfattningsvis kan konstateras att det på viktiga områden inom livsmedelsförsörjningen råder stor obalans mellan produktionens och konsumtionens geografiska fördelning samt att det finns en stark och ökande koncentration av förädlingsindustri och varulager, vilket kan leda till svårigheter för livsmedelsförsörjningen i krig. '
4.2 F reds/äger
Huvudsakligen två typer av fredslager förekommer, nämligen lager i anslut- ning till produktionsplatsen samt grossist- och detaljistlager. För att minska lagerhållningskostnaderna har man under senare år försökt förkorta lagrings- tiderna och minska lagervolymerna. För vissa grupper av livsmedel, tex spannmål, socker och potatis, är dock längre lagring nödvändig eftersom skörden sker under kort tid medan konsumtionen är relativt jämn över året.
Som nämnts finns huvuddelen av produktionsresurserna för baslivs- medlen i Sydsverige liksom huvuddelen av lagren. Därifrån sker sedan kontinuerliga transporter till förbrukningsorterna.
Utspridda i landet finns grossistlager i form av lagercentraler och liknande. Vid dessa ofta långt automatiserade anläggningar är omsättningshastigheten mycket hög, och centralerna tjänstgör ofta endast som fördelningsplatser för producenterna.
4.3 Undanfo'rsel avfr'edslager
JN har planerat undanförsel av livsmedelslagren från överskottsområdena i södra Sverige. Problemen är ofta att finna lämpliga transportmedel och tillräcklig lagringskapacitet inom mottagningsområdena. il
I landet finns t ex ett 30-tal större kyl- och fryshus, varav en stor del finns i Skåne och utnyttjas för lagring av bl a kött och fläsk. I genomsnitt lagras 7 OOO—8 000 ton i varje enhet. Vid undanförsel av dessa varor erfordras dels kyl- och frystransportkapacitet, dels mottagningskapacitet i form av kyl- och fryshus. Ett 20-tal specialfordon är knutna till varje kyl- och fryshus. Varje fordon har en lastkapacitet på ca tolv ton. I en transportomgång kan endast 240 ton frysta varor undanföras. Transportkapaciteten är således begränsad. Detta gäller för övrigt också mottagningskapaciteten.
Vid ett elavbrott kan — enligt beräkningar som gjorts av ÖEF — ett helt fyllt fryshus under gynnsamma förhållanden behålla tillräckligt låg temperatur på de lagrade varorna under ända upp till ett par månader.
4.4 Beredskapslager
Genom främst beredskapslagring skall tillgång på sådana produktionsre- surser för livsmedelsförsörjningen säkerställas som inte finns inom landet och som erfordras dels under en omställningsperiod, dels för att ge erforderlig uthållighet i en avspärrningssituation.
JN har ansvaret för planeringen av beredskapslagringen inom ramen för det ekonomiska försvarets livsmedelsprogram.
Man eftersträvar att lokalisera beredskapslagren till områden som inte bedöms bli utsatta för krigshandlingar, samtidigt som områden med otill- räckliga försörjningsresurser i möjligaste mån tillgodoses. Bland varor som beredskapslagras kan nämnas brödsäd, socker, mjölkpulver, kaffe, torrjäst samt kött- och fläskkonserver.
ÖEF skall vid lokaliseringen av beredskapslager numera samråda med CB. Lokalisering, dimensionering m nr av de enskilda beredskapslagren för
livsmedel beslutas dock av JN. Beredskapslagren av livsmedel utgör en för hela riket gemensam reserv. De får inte förbrukas utan regeringens medgivande.
5 Lednings- och planläggningsansvar
5. I Planläggning ; Ansvar för planläggning av livsmedelsproduktionen inom ett län åvilar * länsstyrelsen. Riklinjer för denna planläggning utfärdas av JN. Planlägg- ningen utförs - i den mån JN har delegerat uppgiften — av länsstyrelsen i samarbete med respektive K-företagl i branschen. Det har visat sig att det är mycket svån att planlägga för distribution av ovannämnda produkter eftersom länet ofta är ett för litet område och transporterna går i regions- eller rikslinjer. Hela kedjan råvaror—underleverantörer—producenter—lager—kon- sumenter har med nuvarande planläggningsmetodik därför inte alltid kunnat knytas samman. Således kan i de flesta fall planläggning i enskildheter vara mycket detaljerad, medan brister i den övergripande planläggningen ofta förekommer. Problemet har dock uppmärksammats av berörda myndigheter och en särskild studie pågår under ÖEF:s ledning. Transporter för näringslivsorganisationer och partihandelsföretag samt varudistribution i detaljhandelsledet planläggs av länsstyrelserna enligt anvisningar som utfärdats av ÖEF och JN gemensamt. Att märka är att företagen i allt mindre utsträckning själva äger sina distributionsresurser. Man utnyttjar i stället transportföretagens tjänster. Dessa ”tjänster” är svåråtkomliga från planläggningssynpunkt. (Med transportföretag avses SJ och enskilda järnvägar, olika transportföretag inom sjöfartsnäringen, flyg- transportföretag, bussföretag, åkerier och lastbilcentraler.) Planläggning av de resurser som landsvägstransportföretagen represen- terar utförs av länsstyrelserna enligt anvisningar från transportnämnden. Anvisningar för planläggning av järnvägs-, sjö- och flygtransporter utfärdas av SJ:s, Sjöfartsverkets respektive luftfartsverkets centralförvaltningar. Plan- läggning av skeppsmäkleri, skeppsklarerings-, speditions- och stuveriföretag samt hamnförvaltningar utförs av länsstyrelserna efter anvisningar av sjöfartsverket. Visst ansvar för planläggningen av nämnda företag ligger också hos kommunerna efter anvisningar från riksnämnden för kommunal beredskap. Av det beskrivna planläggningsförfarandet framgår tydligt att något övergripande ansvar för distributionsplanläggningen av livsmedel inte kan åläggas länsstyrelserna. På CB-kanslierna finns i dag inte resurser att ta över ansvaret och på central nivå är ansvaret delat mellan flera myndigheter. Varje central myndighet svarar för att dess del av K-företagsplanläggningen inom respektive bransch utförs. Transportbehoven sammanställs därför inte, och något övergripande ansvar för att transportresurserna utnyttjas på ett för hela totalförsvaret ändamålsenligt sätt finns inte. __ _ På civil sida finns i dag alltså ingen övergripande planläggning för hur l—Forgag ellerorganisa- tron inom näringslivet transporter över läns- och civogränser skall genomföras. På militär sida är som planlagts för verk- försörjningstransporterna planlagda när det gäller inledningsskedet av ett samhet i krig.
krig. Denna planläggning är omfattande och detaljrik och sker på såväl högre som lägre regional nivå efter centralt utfärdade anvisningar. Sålunda planläggs bl a omfattande militära transporter av livsmedel från södra till norra Sverige. Hur försörjningen efter inledningsskedet skall gå till är inte lika noggrant penetrerat.
En gemensam totalförsvarsplanläggning krävs emellertid eftersom det är samma resurser, producenter och transportkapacitet som skall utnyttjas. Totalförsvarets chefsnämnd har beslutat se över transportplanläggningen inom totalförsvaret.
5.2. Ledning på civil sida
Inom ett krigsorganiserat CB-kansli och en krigsorganiserad länsstyrelse finns för ledning av transporteri krig sektion E. I sektionen ingår experter från transportbranschen med allsidigt kunnande om hela näringen. För att länsstyrelsens intentioner snabbt skall kunna effektueras ute på fältet i krig har vägtrafikombudsorganisationen tillskapats. För ledning av de civila landsvägstransporterna finns inte någon direkt transportledningsorganisa- tion av den art som finns på den militära sidan. Denna organisation verkställer på fältet vid särskilda transportledningsplatser militär- och försvarsområdesbefälhavarnas transportledning (prioritering) av militära transporter, samt trafikledning för såväl militära som civila transporter. Den civila transportledningen avser främst en fördelning av transportmedel för olika ändamål. För de civila transporternas genomförande svarar i regel transportföretag i samråd med beställaren precis som i fred.
5.3. Resursutnyttjandet
Vid planläggning i fred begränsas krigsleveransbesked till högst 30 procent av företagens normallager. Resterande lager, minst 70 procent, skall företagen själva disponera som i fred, dvs normal handel skall så långt möjligt eftersträvas. Riktvärdet 30 procent måste dock ofta överskridas i underskotts- områden.
I svåra situationer kan emellertid myndigheterna tvingas ingripa och flytta om resurser, öka eller begränsa produktionen osv. Sådana lägen kan uppstå vid utrymningar och inkvarteringar eller vid beslut om undanförsel och förstöring. Utgångspunkt för myndigheternas handlande är då att söka nå en överenskommelse i samförstånd med näringslivet. Endast när detta inte går eller om det inte finns tid för att göra sådana överenskommelser ges direktiv med stöd av förekommande tvångslagar.
6 Utvecklingslinjer och slutsatser
Som framgått ovan ligger planeringsansvaret för livsmedelsförsörjningen på många olika militära och civila myndigheter. På central nivå delas ansvaret mellan främst JN, ÖEF och FMV. På högre regional nivå har MB ansvaret på militär sida och på lägre regional nivå ligger ansvaret på länsstyrelser och fobef. CB:s uppgifter inom detta område i fred är för närvarande mycket
begränsade.
Näringslivets fortsatta övergång till stordrift, ändrad distributionsteknik osv har sedan nuvarande planeringsbestämmelser fastlades ändrat de då rådande förutsättningarna för olika myndigheter att klara sina planerings- uppgifter. Tidigare fanns i allmänhet i varje län de nödvändigaste tillgångarna för länets försörjning under i varje fall ett krigs inledningsskede. Varje länsstyrelse kunde leda planeringen och tillgodose huvuddelen av såväl försvarets behov som civilbefolkningens. I dag är detta inte längre möjligt eftersom tex en lagercentral numera oftast betjänar mer än ett län och dessutom,jämfört med tidigare, har mycket små lager med snabb omsättning av varje vara. En länsövergripande planering erfordras därför. Denna har hittills skötts av centrala myndigheter med förbigående av CB. Med hänsyn till det ökade behovet av länsövergripande planering och för att få ansvarsförhållandena för förberedelser och samverkan i fred att ansluta till ansvarslinjerna i krig bör CB avlasta centrala myndigheter den planläggning som kan och bör ske på civonivån.
Ovan har nämnts de krigsleveransbesked som utgör underlag för såväl försvarsmaktens som civilförsvarets behov av leverans av livsmedel. För huvuddelen av civilbefolkningen finns ingen liknande planering utan där förutsätts att livsmedelsförsörjningen i krig fungerar på samma sätt som i fred. Eftersom alla erhåller livsmedel från samma producenter måste en samplanering ske. Detta krav gäller givetvis även den högre regionala nivån, dvs MB/CB.
Med de alltmer komplicerade distributionssystemen torde det bli nödvän- digt att träffa avtal mellan planeringsansvariga myndigheter och de stora livsmedelsgrossisterna så att distributionen kan genomföras med minsta möjliga insatser av t ex personal och transportkapacitet. CB bör under JN vara sammanhållande myndighet för denna uppgift.
Den planläggning som för närvarande sker vad gäller krigsleveransbesked, K-registrering av företag, beslut om ostörd hantering, ytterligare anlitande av civila företag för att tillgodose försvarets behov, jordbrukets blockorganisa- tion m rn har visat sig fungera i stort tillfredsställande vid övningar. Ytterligare utveckling kan dock ske.
Livsmedelsförsörjningen är i mycket stor utsträckning beroende av transporter i alla produktions- och distributionsled. Om någon del av dessa transporter inte fungerar försvåras också möjligheterna att förse försvaret och civilbefolkningen med livsmedel.
För att transporterna skall fungera i krig krävs dels planläggning i fred,dels tillgång till lämpliga fordon, förare och reparationsresurser samt drivmedel och framkomliga vägar. Genom att om möjligt ha samma transportsystem i fred och krig underlättas planeringsarbetet.
Planläggning av transporterna kräver kunskap om vad som skall transpor- teras samt vilka krav detta ställer på transportmedel och förhållandena på destinationsorten. Så tex kräver en stor del av livsmedlen kyl- eller frystransporter och kyl- eller fryshus på destinationsorten. Hygienen måste ofta vara god för att livsmedlen inte skall försämras eller förstöras osv.
I avsnitt 5 har lednings- och planläggningsansvaret berörts något. Den nuvarande planeringen för långväga transporter, främst på landsväg, är inte tillräcklig på civil sida. Stora insatser fordras på såväl central som regional
nivå om tillräckligt hög ambitionsnivå skall kunna uppnås och även bibehållas i takt med att samhället ytterligare kompliceras. CB bör därvid ges motsvarande ansvar på civil sida som MB har på den militära.
Efterfrågan på fordon för transporter tillgodoses på flera sätt. Strävan är att K-registrerade företag får behålla sina fordon i krig, men detta är inte alltid möjligt på grund av den uttagning av fordon som sker för försvarsmaktens, civilförsvarets m fl totalförsvarsmyndigheters räkning.
På senare år har det blivit allt vanligare att livsmedelsproducenter köper sina transporttjänster av fristående åkeriföretag, som ställer erforderliga specialfordon till förfogande. Dessa bilar kan alltså inte användas för livsmedeISproducentens transporter i krig om inte planläggning för detta har skett.
När det gäller Iagerhållningen ifred har vi under hand erfarit att det vid överläggningar med representanter för näringslivet kommit fram,att det kan finnas intresse för att lokalisera delar av näringslivets fredslager till platser som vid krig inte är så utsatta som många är i dag. Åtgärderi denna riktning torde kunna ge betydligt större säkerhet för vår livsmedelsförsörjning i krig.
Sammanfattningsvis bedöms en omfördelning av planeringsansvaret för livsmedelsförsörjningen i krig och därmed sammanhängande transporter synnerligen önskvärd. Central detaljplanering bör ske endast när så är absolut nödvändigt. Den centrala övergripande planeringen bör emellertid, som framgår av det föregående, ses över och förbättras. Det framstår vidare klart att planering enbart på länsnivå inte är tillräcklig. CB, som har ansvaret i krig, bör redan i fred utföra den på civonivån erforderliga planeringen. Om CB åläggs ett planeringsansvar i fred för livsmedelsförsörjning och transporter skapas också bättre förutsättningar för den allt viktigare samordningen med den militära planläggningen på högre regional nivå. Detta underlättar också möjligheterna att maximalt utnyttja våra livsmedelsresurser samt transport— och lagringsresurser för dessa.
Bilaga D Personal- och kostnadsberäkningar
] denna bilaga redovisas personal- och kostnadsberäkningar för de fem alternativ som behandlas i kapitel 8, nämligen
[: alternativ 6 (avsnitt 2) D alternativ 6, minus 150 (avsnitt 3)
alternativ 5 (avsnitt 4) :( alternativ 4 N (avsnitt 5) D alternativ 4 SV (avsnitt 6)
Inledningsvis (avsnitt 1) redovisas de utgångsvärden som gäller för beräk- ningarna.
] Utgångsvärden
Våra personal- och kostnadsberäkningar utgår från de uppgifter som vi har föreslagit skall åvila MB med stab. För miloförvaltningarna, byggnadskon- toren samt värnpliktskontoren har vi utgått från nuvarande uppgifter såvida inget annat framgår av texten.
Regeringen har ställt krav på omfattande personalreduceringar vid samt- liga centrala myndigheter. Utredningar pågår vid dessa. Om myndigheternas förslag leder till förskjutningar av uppgifter till de av oss i detta betänkande behandlade myndigheterna, kan erforderlig beredningskapacitet behöva tillföras. Om förslagen däremot innebär decentralisering av beslutsbefogen- heter i sådana frågor som redan i dag bereds vid aktuella myndigheter, innebär detta i regel en avlastning av myndigheten, och någon förstärkning av beredningskapaciteten behöver inte göras.
Vi vill också framhålla att de krav som eventuellt kan komma att ställas på medverkan från milostaben m fl myndigheter i Östersund i undervisningen vid försvarets förvaltningsskola och arméns tekniska skola när dessa flyttat till Östersund, kräver motsvarande utökning av personalresurserna vid milostaben och andra myndigheter.
Det har varit nödvändigt att göra personalberäkningarna utan hänsynsta- gande till lokala förhållanden. I vissa fall kan det därför vid utformning av detaljorganisationen visa sig nödvändigt att tillföra någon enstaka befatt- ningshavare vid någon eller några av myndigheterna. Å andra sidan kan också större besparingar uppstå än dem vi räknat med, t ex vid samordning i garnison. Vi har inte heller räknat med besparingar, som vi inte kan precisera
eller där underlaget är tveksamt, t ex ett minskat antal handräckningsvärn- pliktiga, minskade datorkostnader osv. Vi anser att ovan angivna plus och minus när det gäller besparingar kan ta ut varandra.
Det har varit svårt att exakt beräkna nuvarande kostnader för den högre regionala ledningen. Detta beror framför allt på svårigheter att sammanställa kostnaderna för krigsorganisationen. Men även delar av fredsverksamheten finansieras vid sidan av anslaget E 5. Milostaber m m. Vi förutsätter att vårt förslag i etapp 1 att bilda ett nytt huvudprogram 4 även kommer att ge en bättre kostnadsredovisning.
Bland annat av ovan angivna skäl har vi avstått från att behandla de totala kostnaderna för nuvarande organisation och för de alternativ som vi studerat. Vi har i stället koncentrerat arbetet på att beräkna de kostnads/b'rändringar som olika alternativ innebär. När det gäller förändrade kostnader för krigsorganisationen har underlag lämnats av ÖB. Kostnaderna redovisas i 1978 års pris- och löneläge.
När det gäller personalberäkningarna har det varit nödvändigt att utgå från ett klart definierat utgångsläge. Det skall enligt tilläggsdirektiven avse antalet anställda i april 1978.
1.1 Antal anställda i april 1978
Milostaber och miloförvaltningarnas ledningsorgan
En sammanställning av antal anställda i april 1978 vid milostaberna och miloförvaltningarnas ledningsorgan framgår av tabell Dzl. Följande principer ligger till grund för redovisningen.
Cl Antal anställda (inte antal tjänster) räknas. Deltidstjänstgörande har räknats om till heltid. Stabspastor, auditör och vice auditör har inte medräknats. [3 Personal under anställning har medräknats. Denna grupp utgör i medeltal två per militärområde. Cl Personal som tillhör (avlönas av) byggnadskontoret men som diSponeras av milostaben redovisas separat (ingenjörer på sektion 8, bergskrotare, skogvaktare). [1 Personal som avlönas av AMS redovisas separat. AMS-praktikanter redovisas inte. Förekomsten av AMS-anställda och AMS-praktikanter är en följd av arbetsmarknadspolitiska åtgärder, och antalet varierar med konjunkturerna. Även efter en omorganisation av milostaberna kan AMS- anställda således förekomma vid myndigheterna. Tillgång till AMS- personal får dock inte vara en förutsättning för att myndigheten skall kunna lösa sina uppgifter. Därför räknas de AMS-anställda inte in i nuläget och inte heller i de förslag till personalbehov som läggs fram. AMS- personalen belastar inte heller försvarsmaktens anslag annat än margi- nellt. . D Anställda som är långtidssjuka, graviditetslediga eller under rehabilitering redovisas inte. Erfarenhetsmässigt får man räkna med att det i medeltal kommer att finnas två till tre per hundra anställda, som tillhör denna grupp och för vilka myndigheten behöver särskilda medel. Detta gäller även ien ny organisation.
Tabell Dzl Antal anställda vid milostaber, MF och VF i april 1978
Enhet S V Ö B NN ÖN Summa MB 1 1 1 1 6 Stabschef 1 1 1 1 6 Souschef 1 — — 1 — 3 Plan 0 ekonomi 2 2 2 2 2 2,5 12,5 C sekt 1 3 1 1,5 1 1 1 8,5 Markop 2 2 2 1 2 2 11 Sjöop 4 4 4 — 4 1 17 * Luftop 2 2 2 1 4 2 13 l Und/Säk 4,5 2,5 5,75 2,5 2 4 21,25 Samband 10 5 9 4 5 7 40 Fältarbeten 2 1 2 1 1 2 9 Väder — — 1,25 — — — 1,25 C sekt 2 1 1 1 1 1,5 1 6,5 Centralavd 4 3 3,5 2 2,5 3 18 Materiel 10 8 10 7 8 11 54 Kameral — — l — — — l Hälso— o sjukvård 6 5,25 5,5 4 4,25 4,25 29,25 Sekt 5 1 1 2 1 1 1 7 C sekt 8 1 1 1 2 1,5 1 7,5 Utredning och plan 2 2 2 2 1 6 15 Krigsplan 3 2 2,5 2 3 3 15,5 Domän 2 1 1 1 1 1 7 By-personal" (6) (3) (20) (3) (4) (7) (43) C sekt A 1 l 1 1 1,5 1 6,5 Personal 2 2 2 1 1 2,75 10,75 Utbildning 5 4 4,5 3 3 5 24,5 Sekt F 9 — 9 — — 6 24 Personalvård 2 3 3 2 2 2 14 Redovisn kontor 8 7 7,5 6,5 7,5 7,5 44 Stabsavd i övrigt 44 36,5 45,5 21,5 34 42 223,5 Summa milostaber 133,5 99,25 134,5 71,5 96,75 121 656,5 MF:s ledningsorgan 41 35,5 41,75 31,5 26 37 212,75 VF:s ledningsorgan 9,75 9 10 8 6 9 51,75 Totalt 184,25 143,75 186,25 11] 128,75 167 921 AMS-anställda 2 3,5 5 2 1 5 18,5 Värnpliktiga 10—20 10—20 10—20 8 12—16 10—18 60—100
" Ur byggnadskontoren, ej inräknade i totalerna.
Cl Personal anställd för byggnads- och reparationsberedskapens (BRB)
regionalkontor inräknas inte. Sådan personal finns vid milostab 5 (en heltid) och vid milostab B och NN (vardera en halvtid). Värnpliktiga redovisas separat. |: Personal med handläggande funktioner redovisas vid respektive avdel- ning. Chefen för kameralavdelningen i sektion 2 redovisas dock under redovisningskontoret (inte i milo Ö).
SOU 1978:77 Tabell D:2 Fördelning av resurser för intern administration Funktion Milostab Totalt 5 V Ö B NN ÖN Intern plan m m 3 2,5 3,5 2 3,5 3,5 18,0 Mynd ankn service 24 18 25,5 13 14 15 109,5 Lokalankn service 17 16 16,5 6,5 16,5 23,5 96,0 Summa 44 36,5 45,5 21,5 34 42 2235
El Personal för intern administration redovisas under ”Stabsavd i övrigt”. Här redovisas också den personal som finns för skötsel av krigsuppehålls- platserna, i den mån det finns sådan personal kvar vid milostaberna.
Den interna administrationen vid milostaberna har varit föremål för en särskild studie, som på vårt uppdrag genomförts av försvarets rationalise- ringsinstitut (FRI rapport 1978-01-20). Den interna administrationen delas av institutet upp i följande funktioner, nämligen
[] intern planering, ekonomi- och personaladministration, Cl myndighetsanknuten service samt [I lokalanknuten service.
Nuvarande resurser för intern administration (raden "stabsavd i övrigt” i tabell D:1) fördelar sig på dessa funktioner så som tabell D:2 visar.
Övriga berörda enheter
Antalet heltidsanställda vid byggnadskontor (By) och värnpliktskontor (VK) enligt försvarsmaktens personalredovisning (system LEMA) i april 1978 framgår av nedanstående tablå.
Militärområde Totalt S V Ö B NN ÖN By 64 46 76 30 47 1 14 377 VK 59 44 86 41 40 31 301
Antalet handläggare vid CB-kanslierna framgår nedan. Personalresursema för administrativ service varierar beroende på om kansliet är anslutet till en länsstyrelse eller inte. Vi har därför inte redovisat denna personal här.
Civilområde Totalt 5 V Ö B NN ÖN
5 3 6 3 3 3 23
1 .2 Persona/dimensionering
Personaldimensioneringen i de olika alternativen bygger på det förslag till organisation av och uppgiftsfördelning inom milostaben som framgår av kapitel 11. Beräkningar har först genomförts för alternativ 6. Med utgångs- punkt från detta alternativ har sedan personalbehoven i övriga alternativ räknats fram. För dessa alternativ redovisas för varje funktion (enhet på avdelningsnivån) förändringarna i förhållandena till alternativ 6.
Redovisningarna anger personår. För vissa uppgifter kan deltidstjänstgö- ring erfordras, t ex när det gäller hälso- och sjukvårdstjänst.
Vi har förutsatt att värnpliktiga används i organisationen enligt nuvarande principer.
Viss personal för lokalanknuten service har förts över till lägre regionala myndigheter. Det kan i ett senare detaljarbete visa sig lämpligt att tex av beredskapsskäl lägga ansvaret för vissa samordnade funktioner inom garnison på milostaben. Sådana återföringar till milostaben av här överförda resurser påverkar emellertid inte besparingarnas storlek.
1.3 Individberoende kostnader
Individberoende kostnader utgörs av lönekostnader, lokalkostnader och kostnader för materiel och tjänster.
Med utgångspunkt från LEMA-rapporteringen kan en genomsnittlig årslön för milostabernas personal räknas fram. Denna ligger (inklusive 39 procent lönekostnadspålägg) på ca 100000 kr vilket ungefär motsvarar löneklass F 12. För närvarande utgör den administrativa personalen ca 40 procent av stabernas personal. I de besparingar som görs utgör den administrativa personalen ungefär samma andel. Den genomsnittliga årslönen på 100 000 kr kan därför användas vid beräkning av lönekostnads- besparingarna.
Av de redovisade personalbesparingarna utgörs ca 40 procent av militär och civilmilitär personal. Det har ifrågasatts om detta innebär en besparing. Vi anser att så är fallet. Alla besparingar skall nämligen omfördelas inom försvarsmakten till prioriterade sektorer, bl a materielanskaffning och utbild- ning. En minskning på milonivån av militär och civilmilitär personal medger en motsvarande utökning inom utbildningssektorn, vilket också framhållits som eftersträvansvärt såväl i våra direktiv som i 1977 års försvarsbeslut.
Försvarets rationaliseringsinstitut har i samråd med fortifikationsförvalt— ningen tagit fram underlag för våra Iokalkostnadsberäkningar. Vi har använt följande ingångsvärden
ett kontorsrum per heltidsanställd (personår) har förutsatts, lokalhyrorna avser prisläge 1977, ombyggnadskostnader har beräknats till 40 000 kr per kontorsrum och nybyggnadskostnader har beräknats till 120000 kr per kontorsrum; i denna kostnad ingår även kostnaden för övriga lokaltyper som normalt erfordras i en förvaltningsbyggnad.
DDDD
I de fall hela byggnader, inklusive mark, friställs har fondvärdet angivits för byggnaden och den mark som anses tillhöra densamma. Fondvärdena avser
1976 års prisläge. Dessa belopp kan vara vägledande vid en bedömning av försäljningsintäkter vid eventuell avyttring av mark och byggnader.
I vissa alternativ kan dessutom en planerad kontorsbyggnad för miloma- terielförvaltningen i milo B utgå, vilket innebär en besparing på 2,5 mkr i investeringar.
Materiel och tjänster utgör en avsevärd del av myndighetens budget. Enligt en schematisk bedömning fördelar sig myndigheternas budgeter med
El 70 procent på löner, El 20 procent på materiel och tjänster samt |:! 10 procent på hyror.
Till kostnadsslaget materiel och tjänster hänförs bl a resekostnader, expenser och inventarier.
Fördelningen ovan innebär att till varje "lönekrona" tillkommer 2/7 kr, dvs cirka 28 öre för materiel och tjänster. En anställd med en årslön om 100 000 kr kostar således 28 000 kri materiel och tjänster. En granskning av resekostnadernas storlek har visat att ca en tredjedel av posten materiel och tjänster är rese- och traktamentskostnader. Dessa kostnader torde dock inte minska i proportion till antalet anställda. Även andra delar av kostnaderna för materiel och tjänster är inte direkt beroende av antalet anställda. Vi har räknat med att hälften av dessa kostnader är individberoende. Vid en minskning av antalet anställda minskar således kostnaderna för materiel och tjänster med 14 000 kr per anställd och år.
Sammanfattningsvis har vi kommit till att de individberoende kostnaderna uppgår till 117000 kr per person och år. Härav är 100 000 kr lönekostnader, 3 000 kr lokalkostnader och 14 000 kr kostnader för materiel och tjänster.
1.4 Värnpliktskostnader
Milostaberna disponerar handtäckningsvärnpliktiga som gratistjänst. Anta- let varierar mellan ca 10 och 20 per milostab. De värnpliktiga utnyttjas huvudsakligen vid körcentraler samt för vakt- och expeditionstjänst. Årskostnaden för en värnpliktig i stabstjänst är ca 20 000 kr.
Med hänsyn till att det i framtiden torde bli brist på handräckningsvärn- pliktiga kan en minskning av behovet inom miloorganisationen betraktas som en besparing. Med hänsyn till de små summor det här är frågan om har vi emellertid inte räknat med denna typ av besparingar.
1.5 Datorkostnader
En bedömning av förändringar i investeringsbehov och driftkostnader för datorer m m måste grundas på ÖB:s skrivelse 1978-04-17, OpL 2 H 310 Överbefälhavarens informations- och datakraftplan. Våra bedömningar visar att ett minskat antal militärområden också ger lägre investeringsbehov och driftkostnader för planerad datorutbyggnad. Bedömningarna är emellertid så osäkra att vi inte räknar med några besparingar i detta avseende.
1.6 Ledningsövningar
Vid en minskning av antalet ledningsorgan på högre regional nivå minskar också behovet av ledningsövningar. Ledningsövningar genomförs vart fjärde år för varje milostab/CB-kansli. Varannan gång genomförs "ledningsövning större”, vilket bl a innebär att centrala myndigheter utövar övningsled- ningen. Vid ”ledningsövning mindre” utövas övningsledningen av MB/CB. Någon samlad uppföljning av övningskostnaderna finns inte utan dessa är fördelade på ett stort antal ordinarie myndighetsanslag. Uppskattningsvis ligger särkostnaderna för en ”ledningsövning större” kring 0,6 mkr och för "ledningsövning mindre" kring 0,3 mkr. Utslaget på åtta år blir årskostna- derna ca 0,11 mkr. Då underlaget är osäkert och årskostnaderna små har vi emellertid inte räknat med några besparingar i detta avseende.
1 .7 Kostnader för sambandstekniska förändringar för civila total/örsvarsmyndigheter
För de civila totalförsvarsmyndigheterna har visst underlag beträffande sambandstekniska förändringar redovisats av samordningsavdelningen i försvarsdepartementet (FöSam). Av underlaget framgår att det är svårt att ange de investeringskostnader som kan uppstå. Detta gäller särskilt i alternativ 4. Här måste därför vissa schematiska bedömningar göras.
Vid FöSam:s föredragning framgick att alternativ 5 bedömdes medföra måttliga kostnader för de civila myndigheterna. Med utgångspunkt från det redovisade underlaget torde det vara rimligt att anta att investeringar på ca tre mkr blir nödvändiga. När det gäller alternativ 4 N och 4 SV har vi uppskattat investeringsbehovet till ca sex mkr. Detta kan synas lågt räknat, men man bör beakta att det även på den civila sidan bör bortfalla vissa driftkostnader och investeringsbehov om antalet milo/civo minskas.
1 .8 Särkostnader för försvarsmaktens krigsorganisation
Underlag för våra bedömningar har tagits fram av försvarsstaben. Av sekretesskäl kan detaljerna inte redovisas närmare. I stort har vi gjort följande bedömanden.
I alternativ 6 blir kostnaderna oförändrade. De sambandstekniska föränd- ringar som blir nödvändiga när Fo 49 överförs till milo NN kan lösas successivt och inom ramen för befintliga utbyggnads- och moderniserings- planer.
Ialternativ5 föreslår vi att en armékårchefmed stab samt erforderliga stabs- och sambandsförband skall ingå i krigsorganisationen.
Årskostnaden för en armékårstab med stabs- och sambandsförband kan uppskattas till fyra-fem mkr under förutsättning att den inte kräver ett ökat behov av fast anställda i fred. Om en milostab dras in kommer den militära personalen att omfördelas till den prioriterade utbildningsfunktionen. Perso- nalen finns således kvar och kan utgöra rekryteringsunderlag för en armékårstab i krig. Den indragna milostabens stabs- och sambandsförband "övertas” av armékårstaben.
Vi har därför bedömt att de tillkommande kostnaderna för en armékårchef
med stab samt kostnader för erforderlig sambandsomläggning, i stort motsvarar de kostnader som bortfaller när en milostab jämte stabs- och sambandsförband, miloförvaltningar och värnpliktskontor utgår. Kostna- derna blir således oförändrade.
Om en milostab skall ersättas av tva" armékårstaber blir emellertid kostnaderna för den andra staben betydligt högre, såvida man inte samtidigt drar in tex en fördelningsstab.
För alternativ 4 N och 4 SV är årskostnaderna för krigsorganisationen i stort desamma som i alternativ 6. De två milostaber m m som utgår ersätts 'kostnadsmässigt av en armékårchef och en militärkommandochef med tillhörande staber och stabs- och sambandsförband. I dessa alternativ bedöms dessutom ett investeringsbehov om ca 15 mkr föreligga.
2 Alternativ 6
Personalbehov vid milostaber och miloförvaltningarnas ledningsorgan framgår av tabell D:3. Tabellen visar att personalen minskar från 921 till 719 , dvs med 202. Av dessa överförs 104,5 till andra myndigheter. Den verkliga besparingen är således 97,5.
Beräkningarna utgår från de principer som redovisats i kapitel 10 och 11. Därutöver behöver ytterligare några kommentarer göras.
Sektion ]
El Under "Opchef' (operationschef) redovisas två befattningshavare. En av dessa skall tillika vara ställföreträdande sektionschef. Den andra skall ha som huvuduppgift att sköta operationsrummet. Därutöver bör han tjänstgöra deltid i en annan enhet, tex i underrättelse- eller sambands- enheten. I milo B har förutsatts, att båda under ”Opchef" redovisade befattningshavare skall vara kvalificerade handläggare eftersom där inte finns några enheter för mark-, sjö- respektive luftstridskrafter. Cl Enheten för markstridskrafter har i flera militärområden förstärkts något med hänsyn till det stora antalet direkt underställda chefer. Dessutom övertar ”Opchefen” vissa uppgifter från nuvarande markoperativa avdel- ning, bla samverkan med CB. El Nuvarande sjöoperativa avdelning har minskats dels beroende på att sjöstridskrafterna minskar, dels på att uppgifter rörande fackmässiga mobiliseringsförberedelser och utbildning helt förs över till sektion 2 och 3, dels för att åstadkomma balans mellan enheterna för mark-,sjö- respektive luftstridskrafter. Cl Enheten för luftstridskrafter har förstärkts i och med att flygsektionen (sektion F) utgår. I första hand bör kompetens inom områdena stridsled- ning och operativ bastjänst tillföras. D Vi har inte räknat med några särskilda resurser för vädertjänst i milostabens organisation. Behovet av sådan kompetens bör kunna tillgodoses genom att kvalificerade meteorologer ges erforderlig tjänstgö- ringsskyldighet (en till tre månader per år) vid varje milostab.
Tabell D:3 Personalbehov vid milostaber rn fl i alternativ 6
Enhet S V Ö B NN ON Summa MB 1 l 1 1 1 l 6 Stabschef 1 1 1 1 1 1 6 C sekt 1 1 l l 1 1 1 6 "Opchef” 2 2 2 2 2 2 12 Markstridskrafter 3 2 3 — 2 3 13 Sjöstridskrafter 3 2 3 — 2 1 11 * Luftstridskrafter 4 2 4 — 3 3 16 ; Und/Säk 5 3 6 2 3 4 23 1 c sekt 2 1 1 1 1 1 1 6 Centralenhet 5 3 5 2 4 4 23 Materiel 8 6 8 5 6 8 41 Hälso— och sjukvård 5 4 5 4 4 5 27 C sekt 3 1 1 1 1 1 1 6 Utbildning 7 6 7 4 5 6 35 Personaltjänst 3 3 3 2 3 3 17 (varav personalvård) (I) (1) (1) (1) (1) (1) (6) C sekt 4 1 1 1 l l 1 6 Transporttjänst 2 2 2 l 2 2 11 Fältarbeten 4 2 4 2 2 5 19 Samband 8 6 8 3 6 7 38 C adm 1 1 1 1 l 1 6 Intern plan rn m 3 3 3 2 3 3 17 Mynd ankn service 15 12 15 10 12 14 78 Lokalankn service 9 6 9 6 8 9 47 Summa milostaber 93 71 94 52 74 86 470 MF:s ledningsorgan 39 33 40 29 26 34 201 VF:s ledningsorgan 9 9 9 7 6 8 48 __ Totalt 141 113 143 88 106 128 719 Overförda till: FS (från sekt F) 4 — 4 — — 2 10 By (från sekt 8) 5 4 3,5 4 3 7 26,5 Fo/reg — (Personalvård) 1 2 2 1 1 1 8 — (Kassa) 6 5,5 6 6 6 34,5 — (Ovrigt) 3 4,5 5 — 2,5 10,5 25,5 ___—_________._ Att jämföra med nuläge 160 129 1635 98 118,5 154,5 823,5 Nuläge enl tabell Dzl 184,25 143,75 186,25 111 128,75 167 921 Differens —24,25 —14,75 —22,75 —13 —10,25 —12,5 —97,5 Sektion 2
El Sektion 2 tillförs samtliga uppgifter avseende fackmässiga mobiliserings- förberedelser för marinen och flygvapnet. I de militärområden där detta sker i större utsträckning har centralenheten förstärkts. D Beträffande materielenheten bör möjligheterna prövas att föra över
ytterligare detaljarbete och personal till milomaterielförvaltningen. Detta påverkar dock inte det totala personalbehovet. 1:1 1 hälso- och sjukvårdsenheten skall normalt ingå en till två läkare, två militära befattningshavare (om två läkare finns utgår en militär befatt- ningshavare) och en hälsovårdsassistent. Eventuella behov av tandläkare, veterinär och apotekare förutsätts tillgodoses genom deltidstjänstgöring. Vissa variationer är dock nödvändiga mellan militärområdena.
370 Bilaga D sou l978:77 Sektion 3
E] Utbildningsenheten i sektion 3 skall överta uppgifter som avser marinens och flygvapnets repetitionsutbildning m m. Även vissa uppgifter, som nu ligger på planerings- och ekonomiavdelningen, överförs hit. Trots att viss decentralisering till lokal nivå förutsatts när det gäller framför allt arméns utbildning, har det varit nödvändigt att förstärka utbildningsenheterna, jämfört med nuvarande armésektionens (sektion A) utbildningsavdel- ning. 1:1 Personalenheten i sektion 3 kommer att tillföras vissa smärre uppgifter rörande marinen och flygvapnet men kommer också att avlastas vissa uppgifter. Totalt sett bör uppgifterna kunna lösas med oförändrade resurser. En personalvårdskonsulent tillförs enheten. Övriga personal- vårdskonsulenter (sammanlagt åtta) förutsätts finnas kvar tills vidare men ' inte ingå i milostabernas organisation. De bör placeras i de garnisonsorter där deras huvudsakliga arbetsuppgifter ligger. Vid milostaben kvarva- rande personalvårdskonsulent svarar främst för krigsplanläggning och härmed sammanhängande utbildning m m samt interna uppgifter för milostaben m fl enligt den överenskommelse som enligt prop 1977/78:139 skall träffas mellan försvarsmakten och hälsoråden. ! l l l
Sektion 4
13 Transporttjänstens resurser har förstärkts. Transporternas (och kommu- nikationernas) ökande betydelse har påvisats i olika sammanhang. Även det ökade kravet på snabb omdisponering av stridskrafter mellan olika operationsområden kommer att ställa större krav på transporttjänsten. [1 Fältarbetsenheten har förstärkts främst beroende på att operativa befäst- ningsfrågor samt vissa frågor rörande fysisk riksplanering m m tillförts. Förstärkningen omfattar mellan en till tre fortifikationsofficerare. Cl En viss utjämning av resurserna för sambandstjänst har gjorts. Därigenom tillgodoses ÖB:s önskemål att ge milo V, B och NN resurser för nåt- driftövervakning.
Intern administration
1:1 Ansvaret för funktionen intern planering m m kommer att öka. Enheten blir bla sammanhållande för uppdrag inom huvudprogram 4. Eftersom huvuddelen av arbetstiden för enhetschefen (C Adm) inräknas här innebär förslaget en utökning av resurserna jämfört med nuläget.
Cl Resurser för myndighetsanknuten service dimensioneras enligt de normer som vi tillämpat på central nivå och som i stort sett följs redan i nuläget av milostaberna B, NN och ÖN. För milostab V kan normen vara tilltagen något i underkant med hänsyn till de ålderdomliga lokaler som staben disponerar. Vidare kan vissa variationer bli nödvändiga med hänsyn till olika belastning på registratur m m. Några justeringar, anpassade till de lokala variationerna, har tills vidare inte gjorts. Det bör beaktas i detaljarbetet. :i Vid beräkning av resurser för lokalanknuten service har vi förutsatt att särskild personal för vakttjänst (tio personer) och anställda bilförare (sex personer) utgår. För övriga funktioner, dvs lokalvård, kontorsdrift, fas- tighetsdrift, post- och budtjänst, reproduktion m fl, bör en ökad samord- ning inom garnison eftersträvas. Vi har därför räknat med att personal med sådana uppgifter överförs till annan lokal myndighet. Detta tillsammans med övergång till dagstädning bör leda till besparingar, som vi uppskattat till åtta personer (25 procent). 1: Vi har förutsatt att också kassatjänsten samordnas i respektive garnison. Redovisningskontoret har därför utgått ur milostaben och i samband med det har vi räknat med personalbesparingar om ca tio personer. Försvarets civilförvaltning genomför för närvarande en närmare utredning om möligheterna att slå samman milostabernas redovisningskontor med annan kassa i garnisonen. Preliminärt har då större besparingar kommit fram än de som vi redovisar för milostaben. Hela besparingen bör emellertid inte räknas den ena av de två berörda myndigheterna tillgodo.
M ilomateriel/örvaltningar (MF)
Vid materielförvaltningarna föreslår vi inga större nedskärningar utöver de som på försök anbefallts från den 1 juli 1976.
M i/overkstadsförvaltningar (VF)
Vid verkstadsförvaltningarna föreslås att befattningarna för kontrollverk- mästare dras in och att en ny tjänst som ställföreträdande chef för verkstadsförvaltningen inrättas.
Omfördelning
Utöver redan nämnda överföringar har vi räknat med att tio befattningsha- vare överförs till flygstaben (FS) i och med att sektion F dras in, och att 26,5 personår överförs från sektion 8 till byggnadskontoren, som enligt avsnitt 10.7 skall överta större delen av nuvarande uppgifter hos sektion 8. I samband med det har en minskning med en befattningshavare per militärområde förutsatts.
Militära myndigheter
Genom att antalet anställda minskar med 97 minskar de individberoende kostnaderna med 97 x 0,117 = 11,3 mkr/år. Andra kostnadsförändringar uppstår inte.
Civila myndigheter
Vi har föreslagit en utökning med två handläggare per CB-kansli, totalt 12. Antalet handläggare vid de olika kanslierna framgår nedan.
Civilområde Totalt S V Ö B NN ÖN 7 5 8 5 5 5 35
Detta ger en kostnadsökning för CB-organisationen på ca 1,4 mkr/år. Till detta kommer kostnader för att tillfälligt knyta viss expertis till kanslierna. Behovet av sådan expertis bedöms uppgå till ca ett personår per kansli, vilket ger en årskostnad på ca 0,6 mkr. Merkostnaden totalt för CB-organisationen blir därmed ca två mkr/år.
Vi föreslår också att ett BRB-kontor inrättas inom varje milo/civo, vilket innebär en kostnadsökning med en mkr/år.
Sammanställning av kostnadsförändringarna
Mkr/ år Försvarsmakten —11,3 CB-kanslierna + 2 BRB + 1
3 Alternativ 6, minus 150
Fördelningen av disponibla personalresurser framgår av tabell D:4. I tabellen redovisas de förändringar som vi föreslår i förhållande till alternativ 6 enligt avsnitt 2 ovan. Dessa förändringar innebär en minskning med ytterligare 53
personer. Denna minskning har gått ut över operativa stödfunktioner och sådan verksamhet som är av fredsmässig karaktär, tex personalvård och arbets-
miljö. Föreslagna förändringar och deras konsekvenser redovisas nedan. Inom sektion I har totalt en minskning med fem befattningar föresla-
Tabell D:4 Personalresursernas fördelning i alternativ 6, minus 150
Enhet S V Ö B NN ÖN Summa Diff alt 6
MB 1 1 1 1 1 1 6 Stabschef 1 1 1 1 1 1 6
C sekt 1 1 1 1 l 1 1 6 ”Opchef” 1 1 1 2 1 1 7 — 5 Markstndskrafter 3 2 3 — 2 3 13 Sjöstridskrafter 3 2 3 — 2 1 11 Luftstridskrafter 4 2 4 — 3 3 16 Und/Säk 5 3 6 2 3 4 23
C sekt 2 1 1 1 1 l 1 6 Centralenhet 5 3 5 1 3 4 21 — 2 Materiel 8 6 8 5 6 8 41 Hälso- och sjukvård 4 3 4 3 3 4 21 — 6
C sekt 3 1 1 1 1 1 I 6 Utbildning 6 5 6 3 4 5 29 — 6 Personaltjänst 3 3 3 2 3 3 17 (varav personalvård) (1) (l) (1) (1) (1) (1) (6)
C sekt 4 1 l 1 1 1 1 6 Transporttjänst ] 1 1 1 2 l 7 — 4 Fältarbeten 4 2 4 2 2 5 19 Samband 7 5 7 2 5 6 32 — 6
C adm 1 1 1 1 l l 6 Intern plan m m 3 3 3 2 3 3 17 Mynd ankn service 14 12 14 10 12 13 75 — 3 Lokalankn service 9 6 9 6 8 9 47 Summa milostaber 87 66 88 48 69 ' 80 438 —32 MF:s ledningsorgan 38 32 38 28 25 33 194 — 7
VF:s ledningsorgan 9 10 9 — 6 8 42 — 6 Totalt 134 108 135 76 100 121 674 —45
Overförda till:
FS (från sekt F) 4 — 4 — — 2 10
By (från sekt 8) 5 4 3,5 4 3 7 265
Fo/reg
—(Persona1vård) — - — — — — — — 8
— (Kassa) 6 5,5 6 5 6 6 34,5 — (Ovrigt) 3 4,5 5 — 2,5 10,5 25,5 Att jämföra med nuläge 152 122 153,5 85 111,5 146,5 770,5 —53 Nuläge enl tabell Dzl 184,25 143,75 186,25 111 128,75 167 921
Differens —32,25 —21,75 —32,75 —26 —17,25 —20,5 —150,5
operationsrummet i fred, vilket återför läget till dagens nivå.
Inom sektion 2 har totalt en minskning med åtta befattningar föresla- gits.
Vid samtliga milostaber har resurserna för hälso- och sjukvårdsfunktionen minskats med ett personår. Detta har till följd att hälsovårdsassistenten utgår som heltidsanställd befattningshavare. Dennes uppgifter inom arbetsmiljö- området i fred måste helt övertas av hälsovårdsnämnder, skyddsinspektörer och regionala och lokala hälsoråd. Lokala myndigheter får således vända sig dit istället för till MB. För krigsplanläggning m m och kontroll av sekretesskyddade anläggningar måste emellertid en hälsovårdsassistent disponeras på deltid (kvarts- till halvtid). Insatserna från de militära befattningshavarna i enheten och/eller från deltidstjänstgörande veterinär, tandläkare och apotekare måste därför också minskas, vilket innebär mindre möjligheter att biträda lägre regionala chefer med krigsplanläggning och sänkt ambitionsnivå även på milonivån.
Vidare har centralenheten i milostab B och milostab NN minskats med en handläggare vardera, vilket får till följd att kapaciteten för mobiliserings- och underhållsplanläggningen minskar, framför allt i milo B. Detta kan delvis ( begränsas genom att personal vid andra enheter i sektion 2 samutnyttjas. ] Totalt sett kommer emellertid krigsplanläggning och mobiliseringsförbere- delser, främst i milo B, att innehålla brister såväl inom centralenhetens som i materielenhetens arbetsområde. l
l l 1
SOU l978:77 Under "Opchef' redovisad kapacitet minskas till hälften utom i milo B. Detta innebär att det inte kommer att finnas särskild personal för att sköta
Inom sektion 3 har totalt en minskning med sex befattningar föreslagits, vilket innebär att utbildningsenheterna minskar med vardera en handläggare. En följd av detta blir att ambitionsnivån måste sänkas och vissa uppgifter utgå, tex hemvärns- och frivilligfrågor. Detta innebär en försämring av kontakterna mellan MB och frivilligorganisationerna.
MB:s medverkan i bedömning och prioritering av underställda myndighe- ters mark-, byggnads- och iståndsättningsbehov när det gäller produktions- resurser för utbildning måste också minska eller helt utgå, vilket ökar belastningen på central nivå, främst inom armén.
Inom sektion 4 har en minskning med tio befattningar föreslagits. Resurserna för transporttjänst minskas med en handläggare vid vardera milostab S, V, Ö och ÖN. Detta innebär att den utökning av resurserna i förhållande till nuläget som ansetts angelägen inte kommer till stånd i dessa militärområden. Genom att chefen för sektion 4 kan ägna en delav sin tid åt transporttjänsten bedöms denna funktion ändå bli något bättre tillgodosedd
_ än i nuvarande organisation.
Resurserna för sambandstjänsten har minskats med en handläggare i varje milostab. Detta kan innebära att den utökning som förutsatts för driftöver- vakning av sambandsnäten — en resurs som för närvarande köps — inte kommer till stånd i milo V, B och NN. Minskningen innebär sannolikt att dessa resurser kommer att köpas i samtliga militärområden (årskostnad ca en mkr).
Personal för myndighetsanknuten service. Som en följd av det minskade antalet handläggare minskar behovet av skrivpersonal med en vid vardera milostab S, Ö och ÖN.
Vid materiel/öiva/tningarnas ledningsorgan har en minskning med sju befattningshavare föreslagits. I milo Ö och B bedöms samlokaliseringen delvis kunna motverka de hårda nedskärningar som här föreslagits. Vissa brister, framför allt när det gäller service till förbanden och en rationell ledning av förrådsdriften, kan befaras.
Vid verkstads/örvaltningarnas ledningsorgan har en minskning med sex befattningar föreslagits.
Förslaget innebär att verkstadsförvaltning V och B slås ihop till en verk- stadsförvaltning — VF (V+B) — som blir den största miloverkstadsförvalt- ningen. Krigsplanläggningen inom VF (V+B) måste göras så att en verk- stadsförvaltning kan krigsorganiseras också för milo B. För VF (V+B) innebär detta ökade uppgifter (samverkan med två milostaber) jämfört med VF S respektive VF Ö. Detta motiverar att VF (V+B)får en handläggare mer än VF 5 respektive VF Ö.
Förslaget innebär givetvis lägre beredskap inom verkstadsförvaltningsled- ningen i milo B eftersom VF B inte kommer att vara organiserad i fred. Förslaget kan synas drastiskt men bedöms vara bättre än successiva neddragningar till funktionsoduglighet vid samtliga VF.
Antalet persona/värdskonsu/enter har förutsatts minska med åtta. Detta innebär att de konsulenter som i alternativ 6 skulle överföras från milosta- berna till lägre regionala myndigheter, i detta alternativ föreslås utgå helt. Detta får till följd att större krav än nu måste ställas från försvarsmaktens sida på de statliga hälsovårdscentralerna. Trots detta kommer möjligheterna till psykosociala insatser, tex i samband med omorganisationer, att försäm- ras.
Som ett alternativ till ovanstående förslag till resursdisposition kan en sammanslagning av MF V och MF B övervägas. Därmed torde det vara möjligt att något begränsa minskningarna i stabema på förvaltningsverksam- hetens bekostnad.
3.2. Kostnader
Kostnadsminskningarna inomfdrsvarsmakten uppgår till högst 150 x 0,117 = 17,5 mkr/år. Behovet att köpa tjänster kan komma att öka.
För C B-kans/ierna och BRB ökar kostnaderna lika mycket som i alternativ 6 dvs med två respektive en mkr/år.
4 Alternativ 5
4.1. Personalbehov
Personalbehov vid milostaber samt miloförvaltningarnas ledningsorgan framgår av tabell D:5. Tabellen visar att personalen minskar från 912 till 671, dvs med 250. Av dessa överförs 97,5 till andra myndigheter varför den verkliga besparingen är 152,5.
Vi har också räknat med vissa besparingar i samband med att byggnads- kontoret och värnpliktskontoret i milo B utgår. Besparingarna har uppskattats till ca tio personer vid vardera enheten.
Tabell D:5 Personalbehov vid milostaber m fl i alternativ 5
Enhet S V Ö NN ÖN Summa Diff alt 6 MB 1 1 l 1 1 5 — 1 Stabschef 1 1 1 1 1 5 — 1 C sekt ] 1 1 1 1 1 5 — ! "Opchef' 2 2 2 2 2 10 — 2 Markstridskrafter 3 3 3 3 3 15 + 2 Sjöstridskrafter 3 2 3 2 1 11 3: 0 Luftstridskrafter 4 2 4 3 3 16 +.- 0 Und/Säk 5 4 6 4 4 23 x 0 C sekt 2 1 1 l 1 l 5 — ] Centralenhet 5 4 5 4 4 22 — 1 Materiel 8 8 8 8 8 40 — 1 Hälso- och sjukvård 5 5 5 5 5 25 — 2 C sekt 3 1 l 1 1 1 5 - 1 Utbildning 7 7 7 6 6 33 — 2 Personaltjänst 3 3 3 3 3 15 — 2 (varav personalvård) (1) (1) (l) (l) (1) (5) (— 1) C sekt 4 1 l 1 1 1 5 — 1 Transporttjänst 2 2 2 3 2 11 a_- 0 Fältarbeten 4 3 4 3 5 19 t 0 Samband 8 7 8 7 7 37 — 1 C adm 1 l l 1 1 5 — l Intern plan m m 3 3 3 3 3 15 — 2 Mynd ankn service 15 14 15 14 14 72 — 6 Lokalankn service 9 7 9 9 9 43 — 4 Summa milostaber 93 83 94 86 86 442 —28 MF:s ledningsorgan 39 39 40 34 34 186 —15 VF:s ledningsorgan 9 9 9 8 8 43 — 5 Totalt 141 131 143 128 128 671 —48 Överförda till: FS (från sekt F) 4 — 4 — 2 10 :t 0 By (från sekt 8) 5 5a 3,5 4a 7 24,5 - 2 Fo/reg - (Personalvård) 1 3" 2 1 1 8 t 0 -(Kassa) 6 5,5 6 6 6 29,5 — 5 — (Övrigt) 3 4,5 5 2,5 10,5 25,5 :i: 0 Att jämföra med nuläge 160 149 163,5 141,5 154,5 768,5 —55 Nuläge enl tabell D:1 184,25 143,75 186,25 128,75 167 9215
Differens —24,25 +5,25 —22,75 +12,75 —12,5 —152,5
" Varav en från milo B. b Varav milo B 111,0.
Följande förändringar i personalbehov uppstår totalt sett i förhållande till läget i april 1978.
Milostaber —1 17 MF — 26,75 —152,5 (se tabell D15)
VF — 8,75 By — 10 (uppskattad) VK — 10 (uppskattad) Summa —l72,5
Den totala besparingen är ca 170 personer. varav ca 150 ligger inom den ram som vi skall uppfylla.
4.2. K ostnads/örändringar Militära myndigheter
Genom att antalet anställda minskar med 170 minskar de individberoende kostnaderna med 170 x 0,117 = 20 mkr/år.
När det gäller investeringar kräver alternativet viss ombyggnad av MF V:s lokaler till en beräknad kostnad av 120 000 kr. Samtidigt kan dock en planerad kontorsbyggnad, kostnadsberäknad till ca 2,5 mkr, för MF B utgå. Samman- taget minskar således byggnadsinvesteringsbehovet med ca 2,4 mkr.
Fondvärdet för de byggnader och den mark som kan friställas i milo B uppgår till 5,5 respektive 0,13 mkr, dvs totalt 5,63 mkr.
Totalt bör engångsbesparingar på ca åtta mkr kunna erhållas. Alternativ 5 innebär att en milo/civoledning utgår ur krigsorganisationen. Samtidigt tillförs en krigsorganiserad armékårstab. En sammanvägning av förändringarna visar att särkostnaderna för krigsorganisationen blir oföränd- rade jämfört med alternativ 6 (jfr avsnitt 1.8)..
Civila myndigheter
För CB-kanslierna innebär alternativ 5 en utökning med elva handläggare jämfört med nuvarande organisation. Antal handläggare vid de olika kanslierna framgår nedan.
Civilområde Totalt 5 V O NN ÖN 7 7 8 7 5 34
Detta ger en kostnadsökning för CB-organisationen på ca 1,3 mkr per år. Därtill kommer kostnader för att tillfälligt knyta viss expertis till kanslierna. Behovet av sådan expertis bedöms liksom i alternativ 6 uppgå till ca ett personår per kansli, vilket ger en årskostnad på ca 0,5 mkr. Merkostnaden totalt för CB-organisationen blir därmed ca 1,8 mkr/år.
Kostnaderna för BRB-organisationen beräknas öka med en mkr/år.
Som framgår av avsnitt 1.7 har vi bedömt att investeringar om ca tre mkr blir nödvändiga för sambandstekniskaförändringar/ör civila myndigheter.
Sammanställning av kostnadsförändringarna
Årlig ändring, Investeringar, mkr mkr Försvarsmakten —20 —8 CB-kanslierna + 1,8 BRB + 1,0 Sambandskostnader +3
5 Alternativ 4 N
5.1. Personalbehov
Personalbehov vid milostaber, militärkommando Norrbotten (MKN) samt miloförvaltningarnas ledningsorgan framgår av tabell D:6. Vi har inte räknat med ställföreträdande MB och souschef i milo N även om vi i kapitel 8 ifrågasatt om inte detta blir nödvändigt. Om alternativet skall genomföras bör dessa frågor studeras närmare.
Tabell D:6 visar att personalen på milonivån minskar från 921 till 590, dvs med 331. Av dessa är 196 en direkt besparing, 47 erfordras för C MKN med stab och 88 överförs till andra myndigheter.
Vi har också räknat med besparingar i samband med att två byggnads- kontor dras in (—25 personer). Indragning av två värnpliktskontor har bedömts medföra besparingar om 20 personer.
Vi tar inte upp MKN:s organisation. Den bör anpassas till principorgani- sationen för lägre regionala myndigheter. Redovisningen i tabellen avser resursernas fördelning på funktioner.
Följande förändringar i personalbehov uppstår totalt sett i förhållande till läget i april 1978.
Milostaber (inklusive MKN) —140,5 MF — 41,75 196 (se tabell D:6)
VF — 13,75
By — 25 (uppskattad) VK — 20 (uppskattad) Summa —241
Den totala besparingen är ca 240 personer. Av dessa ligger 196 inom den ram som vi skall uppfylla.
Tabell D:6 Personalbehov vid milostaber m fl i alternativ 4 N
Enhet S VB Ö N MKN Summa Diff alt 6 MB (C MKN) 1 1 l 1 1 5 -1 Stabschef 1 1 1 1 1 5 — 1 C sekt 1 1 1 1 1 1 5 — 1 "Opchef' 2 3 3 3 — 11 — 1 Markstridskrafter 3 4 3 3 2 15 + 2 Sjöstridskrafter 3 2 4 2 — 11 i 0 Luftstridskrafter 4 3 4 4 10 16 ;t 0 Und/säk S 4 6 5 2 22 — 1 C sekt 2 1 1 1 1 1 5 —1 Centralenhet 5 4 5 5 2 21 —2 Materiel 8 9 9 9 4 39 —2 Hälso- och sjukvård 5 5 5 5 3 23 —4 C sekt 3 1 1 1 1 l 5 —1 Utbildning 7 7 7 8 2 31 —4 Personaltjänst 3 3 3 4 2 15 —2 (varav personalvård) (1) (1) (1) (1) (1) (5) (— 1) C sekt 4 1 1 1 1 — 4 — 2 Transporttjänst 2 3 3 3 1 12 + 1 Fältarbeten 4 4 4 4 3 19 = 0 Samband 8 8 8 8 3 35 — 3 C adm 1 1 1 1 1 5 —1 Intern plan m m 3 3 3 3 2 14 —3 Mynd ankn service 15 15 16 16 9 71 —7 Lokalankn service 9 7 9 9 5 39 —8 Summa milostaber 93 91 99 98 47 428 —42 MF:s ledningsorgan 39 45 42 45 — 171 —30 VF:s ledningsorgan 9 10 9 10 — 38 -10 __ Totalt 141 146 150 153 47 637 —82 Overförda till: FS (från sekt F) 10 ;t 0 By (från sekt 8) 22,5 — 4 Fo/reg — (Personalvård) 8 :i; 0 — (Kassa) 26,5 — 8 — (Ovrigt) 21 — 4,5 Att jämföra med nuläge 725 —98,5 Nuläge enl tabell D11 921 Differens —196
” Samverkansofficer ur flygvapnet.
5 . 2 Kostnadsförändringar Militära myndigheter
Genom att antalet anställda minskar med 240 minskar de individberoende kostnaderna med 240 x 0,117 = 28 mkr/år.
Vidare kan en planerad kontorsbyggnad, kostnadsberäknad till ca 2,5 mkr, för MF B utgå. Fondvärdet för de byggnader och den mark som kan friställasi milo B och ÖN uppgår till 10,0 respektive 0,19 mkr, dvs totalt 10,19 mkr.
Ett behov av ytterligare kontorslokaler finns i Östersund och Skövde. Huruvida detta kan tillgodoses genom förhyrning eller inte är svårt att avgöra. Vi har räknat med att halva behovet kan täckas genom förhyrning. För byggnadsinvesteringar har vi räknat med sex mkr.
För krigsorganisationen har vi, som framgår av avsnitt 1.8, räknat med ett investeringsbehov om ca 15 mkr.
Totalt innebär detta engångskostnader för militära myndigheter om ca åtta mkr (15+6—10,19—2,5).
Civila myndigheter
För CB-kanslierna innebär alternativ 4 N en ökning med nio handläggare jämfört med nuvarande organisation. Antalet handläggare vid de olika kanslierna framgår nedan.
Civilområde Totalt S VB Ö N 7 8 9 8 32
Detta ger en kostnadsökning för CB-organisationen på ca en mkr per år. Därtill kommer kostnader för att tillfälligt knyta viss expertis till kanslierna. Behovet av sådan expertis bedöms uppgå till ca ett personår för kanslierna i S och Ö och till ca 1,5 personår för kanslierna i VB och N, vilket ger en årskostnad på ca 0,5 mkr. Merkostnaden totalt för CB-organisationen blir därmed ca 1,5 mkr/år.
Kostnaderna för BRB-organisationen beräknas även i detta fall öka med en mkr/år.
Investeringsbehovet för sambandstekniskaförändringar/ör civila myndig- heter har vi uppskattat till ca sex mkr.
Sammanställning av kostnadsförändringarna
Årlig ändring, Investering, mkr mkr Försvarsmakten —28 +8 CB-kanslierna + 1,5 BRB + 1
Sambandskostnader +6
l l
l l l 4
.._._ xmuam—m—e—_4_m . .
6 Alternativ 4 SV
Personalbehov vid milostaber, militärkommando Skåne (MKS) samt milo- förvaltningarnas ledningsorgan framgår av tabell D:7. Vi har inte räknat med ställföreträdande MB och souschef i milo SV även om vi i kapitel 8 ifrågasatt om inte detta blir nödvändigt. Om alternativet skall genomföras bör denna fråga studeras närmare.
Tabell D:7 visar att personalen på milonivån minskar från 921 till 594, dvs med 327. Av dessa är 190 en direkt besparing, 47 erfordras för C MKS med stab medan övriga 90 överförs till andra myndigheter.
Vi har också räknat med besparingar i samband med att två byggnads- kontor dras in (—22 personer). lndragningen av två värnpliktskontor har bedömts medföra besparingar om 20 personer.
Vi tar inte upp organisationen av MKS. Den bör anpassas till principor- ganisationen för myndigheter på lägre regional nivå. Redovisningen i tabellen avser resursernas fördelning på funktioner.
Följande förändringar i personalbehov uppstår totalt sett i förhållande till läget i april 1978.
Milostaber (inklusive MKS) —131,0 MF — 44,75 189,5 (se tabell D:7)
VF — 13,75 By — 22 (uppskattad) VK — 20 (uppskattad) Summa —231,5
Den totala besparingen är ca 230 personer. Av dessa ligger 190 inom den ram som vi skall uppfylla.
Militära myndigheter
Genom att antalet anställda minskar med 230 minskar de individberoende kostnaderna med 230 x 0,117 = 27 mkr/år.
Alternativet bedöms kräva byggnadsinvesteringar på ca 2,5 mkr, varav huvuddelen för milostab och materielförvaltning i milo SV. Samtidigt kan dock en planerad kontorsbyggnad , kostnadsberäknad till ca 2,5 mkr, för MF B utgå.
Fondvärdet för de byggnader och den mark som kan friställas i milo B och S uppgår till 16,39 respektive 0,77 mkr, dvs totalt 17,16 mkr.
För krigsorganisationen har vi som framgår av avsnitt 1.8 räknat med ett investeringsbehov om ca 15 mkr.
Vi anser att investeringsbehoven och frigjorda resurser i stort sett tar ut varandra.
Tabell D:7 Personalbehov vid milostaber m t1 1 alternativ 4 SV ___—_a .
;. ._ -..,—c. __ Wmnwnm
Enhet "SV MKS M- NN ÖN Summa Diff alt 6 ___—___ MB (C MKS) 1 1 1 1 1 5 - 1 Stabschef ] 1 1 l 1 5 — 1 C sekt 1 1 l 1 1 1 5 — 1 ”Opchef' 3 — 3 2 2 10 — 2 Markstridskrafter 3 2 4 3 3 15 + 2 Sjöstridskrafter 4 1” 3 2 1 11 x 0 Luftstridskrafter 4 217 4 3 3 16 i 0 Und/Säk 6 2 7 4 4 23 :l: 0 C sekt 2 1 1 l 1 1 5 — 1 Centralenhet 6 2 6 4 4 22 — 1 Materiel 10 3 10 8 8 39 — 2 Hälso- och sjukvård 6 2 6 5 5 24 — 3 C sekt 3 1 1 l 1 1 5 — 1 Utbildning 9 3 8 6 6 32 — 3 Personaltjänst 4 2 4 3 3 16 — 1 (varav personalvård) (1) (1) (2) (l) (1) (6) (3: 0) C sekt 4 1 — 1 1 1 4 — 2 Transporttjänst 3 1 3 3 2 12 + 1 Fältarbeten 4 2 5 3 5 19 ;t 0 Samband 10 3 9 7 .. 7 36 — 2 C adm 1 1 1 1 1 5 — 1 l Intern plan m m 3 2 3 3 3 14 — 3 Mynd ankn service 17 9 17 14 14 71 — 7 Lokalankn service 9 5 9 9 9 41 — 6 Summa milostaber 108 47 108 86 86 435 -35 MF:s ledningsorgan 52 — 48 34 34 168 —33 VF:s ledningsorgan 12 — 10 8 8 38 —10 _ Totalt 172 47 166 128 128 641 —78 Överförda till FS (från sekt F) 10 :i: 0 By (från sekt 8) 22,5 — 4 Fo/reg — (Personalvård) 8 i 0 —(Kassa) 26,5 — 8 —(Ovrigt) 23,5 — 2 Att jämföra med nuläge 731,5 —92 Nuläge enl tabell D:] 921 Differens —189,5
" Samverkansofficer ur marinen. 17 En samverkansofficer ur flygvapnet.
Civila myndigheter
För CB-kanslierna innebär alternativ 4 SV en ökning med nio handläggare jämfört med nuvarande organisation. Antalet handläggare vid de olika kanslierna framgår nedan.
' Civilområde Totalt i * sv M NN ÖN
11 10 6 5 32
Detta ger en kostnadsökning för CB-organisationen på ca en mkr/ år. Därtill kommer kostnader för att tillfälligt knyta viss expertis till kanslierna. Behovet av sådan expertis bedöms uppgå till ca ett personår för kanslierna i NN och ÖN och till ca 1,5 personår för kanslierna i SV och M, vilket ger en årskostnad på ca 0,5 mkr. Merkostnaden totalt för CB-organisationen blir därmed ca 1,5 mkr/ år.
Kostnaderna för BRB-organisationen beräknas även i detta fall öka med en mkr/år.
Investeringsbehovet för sambandstekniskaförändringar/ör civila myndig- heter har vi uppskattat till ca sex mkr.
Sammanställning av kostnadsförändringarna
Årlig ändring, Investering, mkr mkr Försvarsmakten —27 to CB-kanslierna + 1,5 BRB + ]
Sambandskostnader +6
Statens offentliga utredningar 1978
Kronologisk förteckning
PSO.”
. Stat—kyrka. Ändrade relationer mellan staten och svenska kyr- kan. Kn. Stat—kyrka. Bilaga 1. Kyrkans framtida organisation. Kn. Stat—kyrka. Bilaga 2—12. Utredningar i delfrågor. Kn. Skolplanering och skolstorlek. Faktaredovisning och bedöm- ningsunderlag. U. Föräldrautbildning. 5. Ny skogspolitik. Jo. Skog för framtid. Jo. Hyresrätt 2. Lokalhyra. Ju. Ny konkurrensbegränsningslag. H. . Barnets rätt. 1. Om förbud mot aga. Ju. . Kapitalmarknaden i svensk ekonomi. E. . Kapitalmarknaden i svensk ekonomi. Bilaga 1. E. Kapitalmarknaden i svensk ekonomi. Bilaga 2—4. E. . Arbete åt handikappade. A. . Praktikfrågor—ätgärder i ett kort perspektiv. U. . Regional konsumentpolitisk verksamhet. H. . Energi. I. Öresundsförbindelser. K Öresundsförbindelser. Bilaga A. Ritningar. K. Öresundsförbindelser. Bilaga B. Konsekvenser för företag och hushåll. K. . Bemanning av fartyg. & . Energi, strukturomvandling och sysselsättning. A. . Växtförädling. Jo. Ny renhållningslagstiftning. Jo. . Etablering av miljöstörande industri. Bo. Hälso- och sjukvårdspersonalen. S. . Fortsatt körkortsreform. K. . Kvinnors förvärvsarbete och förvärvshinder. A. . Arbete i jordbruk och trädgård. A. Brand inomhus. Bo. . Trafikpolitik-kostnadsansvar och avgifter. K . Ny indelningslag för kommuner, Iandstingskommuner och församlingar. Kn. . Ordningsvakter. Ju. . Förstärkt skydd för fri- och rättigheter. Ju. . Regional utvecklingsplanering, länsplanering, vidgad länsde- mokrati. Kn.
. Arrenderätt 1. Ju. . Hotell- och restaurangbranschen. H. . Jämställdhet i arbetslivet. A. . Föräldraförsäkring. S.
Tvistlösning på konsumentomrädet. H. . Statlig personalutbildning. 8. . Kommunernas medverkan i sysselsättningsplanering. A. . Miljökostnader. Jo. . Kommunalt hälsoskydd. S. . Allmän arbetslöshetsförsäkring. A. . Att främja regional utveckling. I. . Att främja regional utveckling. Bilagedel. l.
Konkurrens på lika villkor. B. Energi. Hälso-miljö— och säkerhetsrisker. |. Ny vårdutbildning. U. . Svensk trädgårdsnäring. Jo. . Lägg besluten närmare människorna! Kn. . Förbud mot investeringar i Sydafrika. H.
Personregister-Datörer-Integritet. Ju.
. Att sambo och gifta sig. Ju. Kultur och information över gränserna. Ud. . Resor till arbetet. A. . Organisatoriska frågor inom länsstyrelsen. Kn. . JK-ämbetet. Ju. Arbetsmarknadspolitik i förändring. A.
61. 62. 63. 64. 65. 66. 67. 68. 69.
70. 71. 72. 73. 74. 75. 76. 77.
Biståndets organisation. Ud. Regionalpolitiska stödformer och styrmedel. A. Riksdagens insyn i statliga företag. |. Översyn av vallagen 1. Ju. Skolan. En ändrad ansvarsfördelning. U. Andelsbolagslag. Ju. Nya bolagsregler m. rn. Ju. Industri till Norrbotten. |. Upphovsrätt I. Fotokopiering inom undervisnings- verksamhet. Ju. Regionsjukvärden. S. Regionsjukvärden. Huvudbilaga 1 — Medicin och onkologi. S. Regionsjukvården. Huvudbilaga 2 — Kirurgi. S. Kontroll av utländsk företagsetablering i Sverige m. m. Ju. Husläkare. S. Fiska på fritid. Jo. Stat-kyrka. Remissammanställning. Kn. Högre regional ledning. Fö.
mA.—gm474 mmm—__al- .,..- "..
..4a4..__-.__7M
Statens offentliga utredningar 1978
Systematisk förteckning
Justitiedepartementet
Hyresrätt 2. Lokalhyra. [8] Barnets rätt. 1. Om förbud mot aga. [10] Ordningsvakter. [33] Förstärkt skydd för fri— och rättigheter. [34] Arrenderätt ]. [36] PersonregisterDatorer—Integritet. [54] Att sambo och gifta sig. [55] JKAämbetet. [59] Översyn av vallagen 1. [64] 1974 års bolagskommitté. 1. Andelsbolagslag. [66]
2. Nya bolagsregler m. m. [67] Upphovsrätt [. Fotokopiering inom undervisningsverksamhet. [69] Kontroll av utländsk företagsetablering i Sverige m. m. [73]
Utrikesdepartementet
Kultur och information över gränserna. [56] Biståndets organisation. [61]
Försvarsdepartementet Högre regional ledning. [77]
Socialdepartementet
Föräldrautbildning. [5] Hälso- och sjukvårdspersonalen. [26] Föräldraförsäkring. [39] Kommunalt hälsoskydd. [44] Regionsjukvårdsutredningen. 1. Regionsjukvården. [70] 2. Region- sjukvården. Huvudbilaga 1 — Medicin och onkologi. [71] 3. Region— sjukvården. Huvudbilaga 2 — Kirurgi. [72] Husläkare. [74]
Kommunikationsdepartementet
1975 års danska och svenska öresundsdelegationer. 1. Öresunds-' förbindelser. [18] 2. Öresundsförbindelser. Bilaga A. Ritningar. [19] 3. Öresundsförbindelser Bilaga B. Konsekvenser för företag och hushåll. [20] Bemanning av fartyg- [21] Fortsatt körkortsreform. [27] Trafikpolitik—kostnadsansvar och avgifter. [31]
Ekonomidepartementet
KapitaImarknadsutredningen. 1. Kapitalmarknaden i svensk eko- nomi. [1 1] 2. Kapitalmarknaden i svensk ekonomi. Bilaga 1. [12] 3. Kapitalmarknaden i svensk ekonomi. Bilaga 2—4. [13]. Budgetdepartementet Statlig personalutbildning. [41]. Konkurrens på lika villkor. [48].
Utbildningsdepartementet
Skolplanering och skolstorlek. Faktaredovisning och bedömnings— underlag. [4] Utredningen om vissa värdutbildningar inom högskolan. 1. Praktik- frägor-åtgärder i ett kort perspektiv. [15] 2. Ny vårdutbildning. [50] Skolan. En ändrad ansvarsfördelning. [65]
Jordbruksdepartementet
1973 års skogsutredning. 1. Ny skogspolitik. [6] 2. Skog för fram— tid. [7] Växtförädling. [23] Ny renhållningslagstiftning. [24] Miljökostnader. [43] Svensk trädgårdsnäring. [51] Fiska på fritid. [75]
Handelsdepartementet
Ny konkurrensbegränsningslag. [9] Regional konsumentpolitisk verksamhet. [16] Hotell- och restaurangbranschen. [37] Tvistlösning på konsumentomrädet. [40] Förbud mot investeringar i Sydafrika. [53]
Arbetsmarknadsdepartementet
Sysselsättningsutredningen. 1. Arbete ät handikappade. [14] 2. Energi, strukturomvandling och sysselsättning. [22] 3. Kvmnors förvärvsarbete och förvärvshinder. [28] 4. Kommunernas medver— kan i sysselsättningsplanering. [42] 5. Resor till arbetet. [57] 6. Regionalpolitiska stödformer och styrmedel. [62] Arbete i jordbruk och trädgård. [29] Jämställdhet i arbetslivet. [38] Allmän arbetslöshetsförsäkring. [45] Arbetsmarknadspolitik i förändring. [60]
Bostadsdepartementet
Etablering av miljöstörande industri. [25] Brand inomhus. [30].
lndustridepartementet
Energikommissionen. 1. Energi. [17] 2. Energi. Hälso—miljö- och säkerhetsrisker. [49] Expertgruppen för regional utredningsverksamhet. 1. Att främja regional utveckling. [46] 2. Att främja regional utveckling. Bilagedel. [47] 3. industri till Norrbotten._LGBl Riksdagens insyn i statliga företag. [63]
Kommundepartementet
Kyrkoministerns stat—kyrka grupp. 1. Stat—kyrka. Ändrade relationer mellan staten och svenska kyrkan. [1] 2. Stat—kyrka. Bilaga 1. Kyrkans framtida organisation. [2] 3. Stat—kyrka. Bilaga 2—12. Utredningar i delfrågor. [3] 4. Stat-kyrka. Remissammanställning. [76] Ny indelningslag för kommuner, landstingskommuner och försam- lingar. [32] Regional utvecklingsplanering, länsplanering, vidgad länsdemokrati. [35] Lägg besluten närmare människorna! [52] Organisatoriska frågor inom länsstyrelserna. [58]
Anm. Siffrorna inom klammer betecknar utredningarnas nummer i den kronologiska förteckningen.
m
m LiberFörlag ISBN 91-38-04526-9