SOU 1979:84

Lekmän i försvaret

Statsrådet och chefen för försvarsdepartementet

Försvarsmaktens ledningsutredning (FLU 74) tillkallades i september 1974 med uppdrag att se över det militära försvarets centrala och högre regionala ledningsorganisation. Genom beslut den 10 mars 1977 utökade regeringen uppdraget till att även omfatta frågan om lekmannainflytande på den lokala nivån.

I en första etapp behandlades den centrala ledningsorganisationen samt den principiella ansvarslördelningen mellan central och högre regional nivå. Utredningens överväganden och förslag i dessa avseenden redovisades i betänkandet Försvarsmaktens centrala ledning (SOU 1976:64).

1 en andra etapp behandlades den högre regionala ledningen och indel- ningen. Överväganden och förslag redovisades i betänkandet Högre regional ledning (SOU 1978:77).

I den tredje och sista etappen har utredningen behandlat frågan om lekmannainflytande inom försvarsmakten på regional och lokal nivå. Överväganden och förslag i dessa avseenden redovisas i detta betänkande.

Utredningens ledamöter har varit f. d. landshövdingen i Jämtlands län Hans Gustafsson, tillika ordförande, riksdagsledamöterna Åke Gustavsson, Olle Göransson, Hans Lindblad och Gunnar Oskarson samt f. d. riksdagsle- damoten Erik Glimnér. Gunnar Oskarson ersatte Sven-Olof Träff som på egen begäran entledigades från uppdraget fr. o. m. den 10 januari 1979.

Som experter under etapp 3 har till utredningens förfogande stått kommendören av I. graden Alf Berggren, översten av ]. graden Carl-Henrik Gåsste, hovrättsassessorn Björn Janson, organisationsdirektören Håkan Jarmar, översten av ]. graden Bertil Kamph, departementssekreteraren Torleif Olhede, departementsrådet Sven-Erik Orrö, översten av 1. graden Nils Palmgren samt generalmajoren Claes Skoglund. Utredningens sekreterare har varit organisationsdirektören Klaus Ludvik. Biträdande sekreterare har varit avdelningsdirektören Sten Lundqvist. I sekretariatet har kontoristen Inger Åhlund medverkat.

Vårt uppdrag är avgränsat till försvarsmaktens regionala och lokala nivåer. I två avseenden är emellertid våra förslag av principiell natur och kan få konsekvenser inom hela statsförvaltningen. Det gäller inriktningen av lekmannastyrelsernas uppgifter samt personalföreträdare i lekmannastyrel- ser.

Reservation har avgivits av ledamoten Gunnar Oskarson och särskilt yttrande av experten Sven-Erik Orrö.

Utredningens arbete är härmed slutfört. Stockholm den 14 november 1979 Hans Gustafsson

Erik Glimnér Åke Gustavsson Olle Göransson

Hans Lindblad Gunnar Oskarson

/ Klaus Ludvik Sten Lundqvist

Sammanfattning

1. Uppdraget 1.1 1.2 1.3 1.4 1.5 1.6 Direktiven Etappindelningen

Bakgrund . . . . . .. Riksdagens beslut våren 1978 Uppläggning av etapp 3 Begrepp

2. Utgångspunkter 2.1 2.2 2.3

Försvarsmaktens organisation m. m. Myndigheter som omfattas av uppdraget Lekmannainflytande inom statsförvaltningen

3 Allmänna motiv för lekmannainflytande 3.1 3.2 3.3 3.4 3.5 3.6

Insyn Expertis Samordning Styrning . Samhällsförankring Sammanfattning

4. Alternativa formerfö'r lekmannaorgan 4.1 4.2 4.3 Olika grader av inflytande Olika organisationsmodeller Sammanfattning

5. Uppgifter/ör lekmannaorgan 5.1 5.2 5.3 5.4 5.5 5.6 5.7 5.8 Principiella uppgifter för Iekmannaorgan Lekmannainflytande i krig

Planering och ekonomi . . . . Krigsplanläggning och beredskap Mobiliseringsförberedelser

Utbildning Övriga uppgifter Sammanfattning

13 13 13 14 15 16 17

19 19 23 28

33 33 34 34 35 35 36

37 37 39 39

41 41 43 44 44 46 48 51 53

6 Sammansättning av Iekmannaorgan 6.1 6.2 6.3 6.4 6.5 6.6

Myndighetschefens ställning Personalföreträdare Värnpliktsrepresentation Antal lekmän

Val av lekmän Sammanfattning

7 Lekmannainflytande på lägre regional/ lokal nivå 7.1 7.2 7.3 7.4 7.5 Granskning av berörda myndigheter Beslutande organ (styrelse) Rådgivande organ (råd) Informationsorgan

Sammanfattning

8. Lekmanninflytande på högre regional nivå m. m. 8.1 8.2 8.3

Militärbefälhavarna (MB) . . Chefen för första flygeskadern (C E 1) Chefen för kustflottan (CKF)

9 Förutsättningar och konsekvenser

9.1. Uppgiftsmässiga förutsättningar

9.2 Formella förutsättningar . 9.3 Konsekvenser för samhället som helhet 9.4 Konsekvenser för försvarsmakten

9.5. Konsekvenser för myndigheten 9.6 Konsekvenser för samarbetsnämnderna 10 Förslag

Reservation och särskilt yttrande

Bilaga A Utredningens direktiv

Bilaga B Begreppsförklaringar

Bilaga C Försvarsmaktens högre regionala och lägre regionala/lokala

Bilaga D Lägre regionala/ lokala myndigheters fördelning på kommuner

myndigheter

och län

Bilaga E Föreskrifter för samarbetsnämnd

Bilaga F KK (]974:224) om persona/företrädare i statlig myndighets

styrelse m. m.

Bilaga G Kostnadsberäkningar

Bihang Lekmannastyre/ser: gisslan eller argusöga? En uppsats av Ulf

57 57 58 59 60 61 61

63 63 65 69 72 73

75 75 79 80

83 83 83 85 86 86 87 89 93

97 103

105

113

115

119

123

Sammanfattning

Försvarsmaktens ledningsutredning (FLU 74) tillkallades hösten 1974 med uppdrag att se över det militära försvarets centrala och högre regionala ledningsorganisation. 1 uppgiften ingick bl. a. att belysa de praktiska förutsättningarna för och konsekvenserna av ett lekmannainflytande. 1 mars 1977 vidgades uppdraget i vad avser frågan om ett lekmannainflytande till att omfatta även den lokala nivån.

Våra överväganden och förslag beträffande den centrala nivån samt den principiella ansvarsfördelningen mellan nivåerna har vi redovisat i betän- kandet Försvarsmaktens centrala ledning (SOU 1976:64). Betänkandet har legat till grund för riksdagens beslut (prop. 1977/78:63, FöU 1977/7819. rskr 1977/781174). Våra överväganden och förslag beträffande den högre regionala nivån har vi redovisat i betänkandet Högre regional ledning (SOU 1978:77). Vad som nu återstår att redovisa är våra synpunkter på frågan om lekmannainflytande på regional och lokal nivå.

I vårt första betänkande behandlade vi frågan om lekmannainflytande på central nivå. Vi föreslog att ett rådgivande lekmannaorgan borde inrättas gemensamt för ÖB och försvarsgrenscheferna, att vissa frågor borde undantas från ett inflytande och att lekmannainflytande inte borde förekomma i krig. Regering och riksdag följde i allt väsentligt våra förslag och den 1 januari 1979 inrättades militärledningens rådgivande nämnd. I nämnden ingår ÖB, försvarsgrenscheferna och fem riksdagsledamöter. Nämnden har till uppgift att lämna ÖB och försvarsgrenscheferna synpunkter i viktiga avvägnings- och planeringsfrågor samt i sådana frågor av principiell art som rör personal, utbildning och organisation, dock inte om frågorna rör den operativa verksamheten och underrättelsetjänsten. Nämndens verksamhet upphör i krig och, om regeringen bestämmer det, vid krigsfara.

Vi anser att insyn och samhällsförankring är de motiv som kan anföras för ett lekmannainflytande på regional och lokal nivå. Syftet med ett lekmannain- flytande inom försvarsmakten på de aktuella nivåerna bör således vara att skapa förutsättningar för en ökad medborgerlig insyn i, förståelse för och inverkan på verksamheten inom försvarsmakten. Politiker och andra företrädare för samhällsintresset får därmed ökade erfarenheter och fördjupat kunnande om försvarsmaktens uppgifter och verksamhet i fred och krig.

Som underlag för våra överväganden och statsmakternas beslut redovisar vi

ett antal alternativ, som i första hand skiljer sig åt när det giiller grad av inflytande. Beträffande den lägre regionala/lokala nivån belyser vi också olika organisatoriska lösningar. Vi behandlar således

El beslutande organ, El rådgivande organ samt [1 informativa organ.

Vart och ett av dessa organ kan knytas till enskild myndighet, garnison eller försvarsområde/län. Ett lekmannaorgan bör dock inte vara gemensamt för militärbefalhavare (MB) och lägre regional/lokal myndighet.

Vi har studerat de uppgifter som lekmannastyrelser vid statliga ämbetsverk i regel har. De synes oss alltför omfattande med hänsyn till den korta tid som lekmännen kan avsätta för uppgifterna, och de har dessutom, i varje fall i instruktionerna, fått en numera mindre lämplig inriktning. En stor del av styrelsernas uppgifter har att göra med myndighetens interna problem (organisation, arbetsordning, tjänstetillsättning och andra personalfrågor m. m.). Dessa frågor är numera förhandlingsbara enligt lagen om medbe- stämmande i arbetslivet (MBL). Vi anser att uppgifterna för lekmannaorga- nen bör ges en sådan inriktning att lekmännens erfarenheter kan utnyttjas och/eller att de kunskaper som lekmännen måste tillägna sig upplevs meningsfulla. Därför bör huvuddelen av myndighetens inre angelägenheter avföras från lekmannaorganens dagordning. Endast övergripande och prin— cipiella frågor bör tas upp. Lekmännen representerar i regel en bred kompetens och har god inblick i verksamheten inom andra samhällsfunk- tioner. Denna kompetens bör givetvis utnyttjas. Vi anser det därför naturligt att lekmannaorganen primärt ägnar sig åt frågor som gäller myndighetens huvuduppgifter, dvs. uppgifter som direkt eller indirekt tilldelats myndighe- ten av regering och riksdag.

Vi anser att ett lekmannainflytande inte bör förekomma under mobilisering och i krig.

Vår grundinställning är att lekmännen kan ges insyn i och information om praktiskt taget all verksamhet i fred. När det gäller lekmänncns inf/ylande bedömer vi emellertid att vissa begränsningar är nödvändiga. Ett beslutande eller rådgivande inflytande bör sålunda inte/örekomnta på frågor som rör

I] krigsplanläggning och beredskap. D mobiliseringsplanläggning. El användning i krig av civila resurser, i:i Iedningsövningar samt El fortsatt befälsutbildning på krigsuppgift.

Lekmännen kan erhålla information inom dessa områden. dock utan krav på att informationen skall lämnas före beslut.

Inom några områden är ett beslutande eller rådgivande inflytande i och för sig möjligt men i regel mindre lämpligt. nämligen 1 frågor som gäller allmän befälsutbildning och fortsatt befälsutbildning på fredsuppgift samt flertalet interna fredsorganisations- och fredspersonalfrågor.

Inom följande områden bedömer vi att ett beslutande eller rådgivande inflytande är möjligt. nämligen

Cl planering, ekonomi och effektivitet,

förvaltning av krigsorganisationens resurser, förvaltning av fredsorganisationens resurser (främst fastighetsförvalt- ning).

grundutbildning,

Cl repetitionsutbildning,

frivilligutbildning,

försvarsupplysning samt

_ övergripande fredsorganisatoriska frågor.

Vi har också redovisat följande exempel påfrågor som kan bli föremål för behandling i ett eventuellt lekmannaorgan, nämligen

Cl preliminär och slutlig budget,

verksamhetsplan, årsredovisning,

förläggning av större övningar,

plan för försvarsupplysning, byggnadsplanering,

plan för underhåll av fastighetsbeståndet samt yttranden över större fredsorganisatoriska förändringar.

DDDDDBD

Vi vill framhålla att detta är exempel och att vi anser det vara svårt att konkretisera alla de frågor som kan te sig viktiga i olika situationer och vid olika förband. Uppgifterna för ett lekmannaorgan bör inte låsas till vissa bestämda ärenden. Förbandschefen (motsv.) bör ha frihet att efter eget bedömande, och med hänsyn till den tid som lekmännen kan avsätta, ta upp de vid varje tillfälle mest väsentliga frågorna inom angivna områden.

Vad beträffar sammansättningen av ett lekmannaorgan så bör det i regel bestå av myndighetens chef, tillika ordförande, och sex lekmän som väljs av landstinget. Minst en av lekmännen bör representera den kommun där myndigheten ligger. Ledamöter i eventuella lekmannaorgan hos militärbe- fälhavarna m. fl. bör utses av regeringen.

Personal/öreträdare bör enligt vår mening inte ingå i lekmannaorgan. Syftet med ett lekmannainflytande är att ge medborgarna ökad insyn i och inflytande på den verksamhet myndigheten skall bedriva. Beslut i hithörande frågor ligger enligt gällande kungörelse (1974z224) utanför personalföreträ- darnas medverkan (frågor som ”har avseende på det slag av verksamhet myndigheten skall bedriva").

Motivet för systemet med pertonalföretråidare i styrelserna var att öka den anställda personalens inflytande på sina arbetsförhållanden. Medinllytandct är således inriktat på frågor som rör myndighetens interna förhållanden. såsom arbetsmiljö-, organisations—. arbetsordnings— och personalfrågor m. 111. Dessa frågor iir som tidigare nämnts förhandlingsbara enligt MBI. och dessutom enligt vår mening mindre lämpade för lekmannaorganen. Vi har också föreslagit att frågorav detta slag endast i undantagsfall bör behandlas av lekmännen. Lekmannaorganens verksamhet blir därigenom av mindre

intresse sett från medinflytandesynpunkt.

Det går emellertid inte att komma ifrån att lekmannaorganen ändå måste behandla frågor som är av intresse även från medinflytandesynpunkt. Om förhandlingar därvid kommer till stånd mellan myndigheten (arbetsgivaren) och arbetstagarnas representanter enligt MBL så måste man komma ihåg att styrelsen är myndighetens organ. Den representerar således en av parterna i förhandlingarna. En personalrepresentation i styrelsen synes även mot denna bakgrund omotiverad.

Vi har samma inställning när det gäller de värnpliktigas representation i lekmannaorganen.

Såväl representanter för de anställda som för de värnpliktiga bör dock ges rätt att närvara och yttra sig i frågor som inte är föremål för lokal förhandling (motsv.) och som berör de anställdas respektive de värnpliktigas arbets- (tjänstgörings-)förhållanden.

Sammanlagt omfattar vån uppdrag 131 myndigheter — sex på högre regional nivå (miliärbefälhavarna med staber), 123 på lägre regional/lokal nivå samt chefen för första flygeskadern och chefen för kustflottan.

För många av de 123 lägre regionala/lokala myndigheterna är uppgifterna så begränsade och av sådan art att ett lekmannainflytande ter sig mindre meningsfullt. Myndigheter som inte har ett betydande ansvar för förvaltning av krigs- eller fredsorganisationens resurser och/eller en omfattande värn— pliktsutbildning bör därför enligt vår mening inte ges egna lekmannaorgan. Detta gäller i första hand miloförvaltningar. byggnadskontor samt flertalet skolor vid de tre försvarsgrenarna. Vid sammanlagt 70 förband och utbild- ningsanstalter kan dock ett lekmannainflytande övervägas.

Om ett beslutande lekmannainflytande skall införas på lägre regional/lokal nivå bör varje förband få en egen styrelse. Övriga organisatoriska lösningar anser vi vara olämpliga. Om ett rådgivande lekmannainflytande skall införas förordar vi att varje förband får ett eget råd. Vi bedömer det också möjligt att inrätta ett råd per garnison. Om ett informativt lekmannainflytande skall införas förordar vi att ett informationsorgan inrättas per garnison.

För ett lekmannainflytande på milonivån talar att lekmännen här får en bättre överblick över försvarsplaneringen och över sambandet mellan försvarsmaktens uppgifter i krig och verksamheten i fred. Militärbefa'lhavar- nas huvuduppgifter, dvs. den operativa verksamheten och mobiliserings— verksamheten, måste emellertid i allt väsentligt undantas ett reellt lekman— nainflytande. Lekmännens ir.flytande blir därför koncentrerat till uppgifter som måste betraktas som MB:s andrahandsuppgifter. Mot den bakgrunden anser vi det mindre lämpligt med ett lekmannainflytande hos militärbefäl- havarna. Vi har samma uppfattning när det gäller che/enför-_fö/staI/lygeska- dern.

Hos chefen/ör kust/lottan anser vi att ett lekmannainflytande är mindre lämpligt eftersom utrymmet för ett inflytande är alltför begränsat.

Av de ca 130 myndigheter som berörs av vårt uppdrag anser vi således att

_lörsi'arsgrenarnas/örband och några iitbildningsarista/ter, sammanlagt 7!) lägre

regionala/ lokala myndigheter, har uppgifier som bör lämpa sig/ör ett lekman- nainflytande. Vi har inte kunnat finnas några avgörande formella hinder mot ett sådant inflytande.

Vi har också övervägt om ett lekmannainflytande ger sådana fördelar att det kan motivera kostnaderna, som vi uppskattat till 7—10 miljoner kronor per år, och det merarbete som blir följden.

Enligt vår uppfattning finns det flera fördelar med ett lekmannainflytande inom försvarsmakten. Vi ser det som ett led i den allmänna demokratise- ringsprocessen i syfte att ge ökad medborgerlig insyn i och möjlighet till inverkan på den statliga verksamheten. Försvarsmakten bör inte ställas utanfördenna utveckling. Den folkliga förankringen understryks och ett stort antal politiker får en bättre kunskap om försvarsmaktens uppgifter och problem. Ett lekmannainflytande kan bidra till att samhällets resurser utnyttjas effektivare i fredsverksamheten. Det ger också ökade personliga kontakter mellan politiker och företrädare för försvarsmakten.

En förutsättning föratt ett lekmannainflytande skall ge ett positivt resultat är att lekmännen finner uppgiften intressant och meningsfull. Om detta skall kunna uppnås måste följande krav uppfyllas.

111 Såväl förbandschefer som lekmän måste ha en positiv grundinställning till uppgiften. El Lekmännen måste känna att deras insatser är av betydelse och att de konkret kan påverka åtminstone några delar av förbandets verksamhet. El Förbandschefen måste i sin egenskap av ordförande ha förmåga att väcka intresse för uppgiften.

Vad som är svårt att bedöma är om uppgiften kan bli tillräckligt engagerande, så att lekmännen känner att de gör en meningsfull insats. Erfarenheter från andra håll visar att detta kan vara ett problem. Inom försvaret torde beslutsbefogenheterna förde lokala cheferna dessutom vara mera begränsade än inom andra samhällssektorer. Av betydelse i detta sammanhang är givetvis den pågående försöksverksamheten inom armén med decentralise- rad produktionsledning. Ökade befogenheter för lokal myndighet, t. ex. när det gäller fastighetsförvaltning o. d.. kan bidra till att ge ett lekmannaorgan meningsfulla uppgifter.

Vi bedömer att ett lekmannainflytande inom försvarsmakten kan få positiva effekter såväl för försvarsmakten som för samhället som helhet. Ett lekmannainflytande vid militära förband är emellertid något nytt och oprövat vilket gör vår bedömning relativt osäker. Vi vill därför inte förorda att ett lekmannainflytande omgående införs vid samtliga angivna 70 myndigheter. Vi rekommenderarförsöksverksamliet vid ett begränsat anta/_ förband, som efter utvärdering bör läggas till grund för ett slutligt ställningstagande.

Försöksverksamheten bör enligt vår mening i första hand avse beslutande organ, knutna till enskild myndighet, eftersom detta är det normala inom statsförvaltningen. Det ger lekmännen maximalt ansvar och kan därför förväntas ge den bästa motivationen. Försöken bör emellertid också omfatta ett rådgivande organ med anknytning till garnisonen. Det ligger nämligen vissa fördelar i att ha ett gemensamt organ för hela garnisonen.

För att få ett tillräckligt stort underlag för ett slutligt ställningstagande bör försöken med beslutande organ omfatta minst fem förband.

Försök med rådgivande organ i garnison bör genomföras i minst två

garnisoner. En garnison bör bestå av enbart armcförband. Den andra garnisonen bör bestå av förband ur olika försvarsgrenar.

Försöksverksamheten bör omfatta ca fyra år. Detta ger titrymme för den inliirningsperiod som vi anser nödvändig och för en kontinuerlig anpassning av verksamheten till de erfarenheter som erhålls. Även erlarenheterna från försöken med decentraliserad produktionsledning bör under denna tid hinna utvärderas.

Försöksverksamheten bör ledas av ÖB och berörda landsting i samråd.

1 Uppdraget

1.1. Direktiven

Ft'irsvarsmaktens ledningsutredning tillsattes hösten 1974 med uppdrag att se över det militära försvarets centrala och högre regionala ledningsorganisa- tion. Av direktiven —som i sin helhet återges i bilaga A — framgår bl. a. att "det bör ankomma på de sakkunniga att närmare belysa de praktiska förutsätt- ningarna för och konsekvenserna av lekmannainllytande inom det militära försvarets centrala och regionala ledning. .

År 1975 hemställdes i en motion att riksdagen skulle besluta att uppdra åt regeringen att låta utreda frågan om lekmannastyrelser vid de lokala militära förbanden. Riksdagen uttalade sig för en sådan utredning, och i mars 1977 fick vi tilläggsdirektiv (bilaga A) med uppdrag att även utreda frågan om lekmannainllytande på den lokala nivån.

Av tilläggsdirektiven framgick att vi skulle samråda med viirnpliktsinlly- tandekommitte'n som tillsattes samtidigt med uppdrag att utreda formerna för de värnpliktigas medinllytande m. 111.

1.2. Etappindelningen

1 en första etapp har vi behandlat den centrala ledningsorganisationen inklusive frågan om lekmannainflytande på denna nivå. Vi har också behandlat den principiella ansvarsfördelningen mellan central och högre regional nivå. Våra överväganden och förslag i dessa avseenden har vi redovisat i betänkandet Försvarsmaktens centrala ledning (SOU 1976:64).

Våra förslag i etapp 1 har sedermera legat till grund för riksdagsbeslut om den centrala Iedningsorganisationen m.m. (prop. 1977/78:63. FöU 1977/ 78:9. rskr 1977/781174).

I en andra etapp har vi behandlat den högre regionala nivån. Våra överväganden och förslag har vi redovisat i betänkandet Högre regional ledning (SOU 197877).

1 en tredje etapp har vi behandlat frågan om lekmannainflytande på den regionala och lokala nivån. Detta betänkande är vår slutredovisning av den tredie etappens arbete.

1.3. Bakgrund

I våra direktiv åberopas två betänkanden av försvarsutskottet som behandlar frågan om lekmannainflytande inom försvarsmakten.

Det första betänkandet (FöU 1973zl9) var löranlett av en riksdagsmotion (1973z22) av herr Gustavsson i Nässjö m. 11. (s) om lekmannastyrelser inom försvaret.

[ motionen pekade man på att försvarsstabens uppgift i fred — utöver krigsoperativa förberedelser — i stor utsträckning är att samordna och leda försvarsgrensstabernas verksamhet. Man erinrade också om att försvars— grensstaberna i första hand är ansvariga för organisation, utbildning, utrustning,personaltjänst och mobiliseringsarbete inom respektive verksam- hetsområde. Motionärerna fann därför att det exempelvis inom dessa staber finns flera områden som har sådan karaktär att skälen för en lekmannasty- relse är starka.

Försvarsutskottet ansåg i sitt betänkande att det finns många skäl som talar för att öka lekmannainflytandet inom försvaret och pekade bl. a. på att försvarssektorn svarar för en betydande del av de offentliga utgifterna och att många beslut inom försvaret harstorekonomisk räckvidd. Utskottet erinrade också om att de manliga medborgarna till följd av den allmänna värnplikten måste tjänstgöra viss tid inom försvaret. Utskottet ansåg mot denna bakgrund, och med hänsyn till försvarspolitikens betydelse som en grund- läggande trygghetsfaktor inom ramen för vår säkerhetspolitik, att det är väsentligt att allmänheten har ett stort förtroende för försvarets verksamhet. Enligt utskottets uppfattning bör ett vidgat lekmannainllytande kunna bidra till att öka försvarsviljan och förståelsen för försvarets problem.

Utskottet tog också upp vissa synpunkter på den militära ledningsorgani- sationens särart och konstaterade att försvarsstaben, försvarsgrensstaberna och militärområdesstaberna inte är myndigheter i egentlig mening utan endast beredningsorgan till ÖB, försvarsgrenscheferna respektive militärbe- fälhavarna. Myndighetsfunktionen utövas alltså av chefen ensam. Ett system med lekmannastyrelser i stabsorganisationen skulle innebära att chefens beslutanderätt i vissa viktiga ärenden fördes över till ett kollegium. Utskottet fann att detta knappast är förenligt med stabernas nuvarande funktion.

Utskottet ansåg att det militära försvaret också i andra avseenden intar en sådan särställning att systemet med lekmannastyrelser inte utan vidare kan tillämpas generellt inom denna sektor. Enligt utskottets mening kan ett system med en styrelse och en verkställande chefinte tillämpas i krig. Under fredsförhållanden bör det emellertid vara möjligt att i viss utsträckning ge rum för den insyn och det inflytande som en lekmannastyrelse skulle innebära. I detta sammanhang erinrade utskottet om att det — som motionärerna påpekade — på central nivå finns flera områden som har sådan karaktär att skälen för en lekmannastyrelse är starka.

Det andra betänkandet (FöU 1975/7619) föranleddes av en riksdagsmotion (l975:333)av herr Björk i Gävle m. ll. (c)om förstärkt lekmannainllytande vid de militära förbanden.

Enligt motionen diskuteras försvarspolitiken inte i den utsträckning som borde ske, främst i de politiska partierna. En av orsakerna angavs vara att försvarets uppläggning till sin natur är komplicerad. en annan att försvars-

debatten i alltför hög grad förs på en nivå som kräver mycket detaljkun nande. Motionärerna framhåller också att kraven på ökad insyn och medbestäm- mande på olika områden i samhället blivit allt starkare under senare år. Man har bl. a. strävat efter att på olika nivåer förstärka lekmannainllytandet. Ett motiv för att dessa strävanden också bör omfatta försvaret är att flera därigenom får sätta sig in i de problem sotn finns ute på de enskilda förbanden. Dessutom skulle lekmannainflytande inom försvaret bidra till att fler fick anledning att ta del av de beslut m. m. som riksdagen och regeringen fattar. Det finns därför enligt motionärerna också anledning att överväga att ha en styrelse vid de lokala förbanden med uppgift att handlägga ekonomiska frågor, markfrågor m. m.

Försvarsutskottet delade i sitt betänkande uppfattningen att man behöver öka kunskaper och intresse när det gäller vårt lands säkerhets- och försvarspolitik.

Den ökning av kunskaperna om försvaret som ter sig möjlig genom införande av lekmannainllytande vid militära förband skulle i första hand gälla förhållanden som rör värnpliktsutbildningen — från ekonomisk plane- ring till markfrågor och interna ordningsföreskrifter. Vid förband som har integrerats med försvarsområdesstab skulle fältet bli vidare och sträcka sig till förvaltning m. m. på den s. k. lägre regionala nivån. Om man går in föratt öka kunnande och intresse på denna väg vore det emellertid —— även för politiker som inte verkar på riksplanet — av största betydelse att det också lämnas information i övergripande frågor. Orientering om säkerhetspolitisk bak- grund, försvarspolitisk planering och samverkan inom totalförsvaret borde därför förekomma.

Liksom när det gäller lekmannainflytande inom försvarsmaktens centrala och regionala staber var utskottet positivt till att man prövar möjligheterna att bredda och fördjupa det samråd som redan förekommer mellan förband och kommuner. En förstärkning i denna riktning vore till stor del att se som kvalificerad försvarsupplysning för lokalt engagerade politiker i en tid med ökande ansvar för kommuner och landsting inom totalförsvarets ram. Utskottet erinrade särskilt om den kommunala skyddsrumsplaneringen, beslutad under riksmötet 1975, om tankarna på ett kommunanknutet civilförsvar och om de aktuella strävandena efter ökad integration mellan å ena sidan försvarets sjukvård i fred och krig. å andra sidan landstingens allmänna civila medicinalväsei'lde.

Det militära försvaret har i flera avseenden en sådan särart att man inte utan vidare kan tillämpa ett system med medinflytande för lekmän. Under fredsförhållanden bör det dock enligt utskottets mening inte vara uteslutet att i viss utsträckning ge rum för ett lekmannainflytande. Detta gäller även den lokala nivån, dvs. vid utbildningsförband. skolor m.m.

1.4. Riksdagens beslut våren 1978

Grundat på vårt betänkande Försvarsmaktens centrala ledning (SOU 1976:64) lade regeringen hösten 1977 fram en proposition (prop. 1977/78:63) om försvarsmaktens centrala ledning m. m.

I propositionen behandlas bl. a. frågan om ett lekmannainflytande i den

centrala lcdningsorganisationen. Föredraganden. som i huvudsak anslöt sig till våra i betänkandet framlagda förslag, framförde bl.a. följande.

I likhet med utredningen anser jag det värdefullt med lekmannainllytande inom försvarets centrala ledning. Det är önskvärt att medborgarna får en ökad insyn och därmed större förståelse för den verksamhet som bedrivs inom försvaret. Det är dessutom värdefullt om erfarenheter från andra delar av samhället tillförs försvars— makten. Detta motiverarcnligt min mening att ett lekmannaorgan inrättas för delarav verksamheten i fred. I frågan om lekmannaorganet skall vara rådgivande eller utgöras av en styrelse vill jag anföra följande. En styrelse är formellt en myndighets högsta beslutande organ. Jag har tidigare förordat att ett alternativ med fyra myndigheterskall väljas. Frågan är då om det skall finnas styrelser vid samtliga dessa myndigheter eller endast hos den ledande och samordnande. dvs. hos överbefälhavaren. Enligt min mening skulle det leda till besvärliga beslutsförhållanden om man inrättade styrelser vid försvarsgrenarna. eftersom dessa i allt väsentligt skall följa direktiv och anvisningar från överbefälhavaren. Om man å andra sidan inrättade en styrelse enbart hos överbefälhavaren skulle denna endast indirekt få befattning med de frågor där ett lekmannainflytande bedöms vara mest värdefullt. nämligen utbildnings- och perso— nalfrågorna. vilka i allt väsentligt handhas av försvarsgrenscheferna. Med hänsyn härtill anserjag att lekmannainflytandet bör tillgodoses genom ett rådgivande organ. vilket bör knytas till överbefälhavaren och få namnet militärledningens rådgivande nämnd. Med hänsyn till den vikt jag vill lägga vid att överbefälhavarens ansvar skall vara likartat i fred och krig. delarjag utredningens synpunkt att operativ verksamhet inte bör behandlas i nämnden. Jag vill erinra om att lekmannainflytande på underrättelsetjänstens område har tillgodosetts genom den underrättelseniim nd som nyligen har inrättats. Även dessa frågor bör därför undantas från verksamheten. Enligt min mening bör nämnden däremot behandla avvägnings- och plar'teringsfrågor samt frågor av principiell art som rör personal, utbildning och organisation. Överbefälhava- ren och försvarsgrenscheferna bör inhämta nämndens uppfattning innan de fattar beslut i viktiga frågor inom de angivna områdena. De bör vidare informera om frågor som är viktiga för nämndens verksamhet. Övriga ledamöter bör på eget initiativ kunna ta upp frågor till behandling i nämnden. Överbefälhavaren och försvarsgrenscheferna bör vara självskrivna ledamöter. medan nämnden i övrigt bör bestå av riksdagsleda- möter. Nämnden bör sammanlagt ha minst åtta ledamöter.

Riksdagen beslutade våren 1978 i enlighet med förslaget.

Militärledningens rådgivande nämnd inrättades den 1 januari 1979. 1 nämnden ingår överbefälhavaren, försvarsgrenscheferna och fem riksdagsle» damöter. Av instruktionen (SFS 1978:879) framgår att nämnden har till uppgift att lämna överbefälhavaren och försvarsgrenscheferna synpunkter i viktiga avvägnings- och planeringsfrågor samt i sådana frågor av principiell art som rör personal, utbildning och organisation, dock inte om frågorna rör den operativa verksamheten och underrättelsetjänsten.

1.5. Uppläggning av etapp 3

Såväl av våra ursprungliga direktiv som av tilläggsdirektiven framgår att vi skall belysa de praktiska ,;brutsättningarna _för och konsekvenserna av ett lekmannainflytande på regional och lokal nivå.

Som underlag för vårt arbete har vi studerat nuvarande samarbetsformer mellan militära förband och kommuner samt lekmannainflytande inom andra delar av statsförvaltningen. Vi har bl.a. tagit del av de erfarenheter

rörande lekmannainflytande vid polisstyrelserna som redovisats av 1975 års polisutredning i betänkandena Enkätundersökning angående polisverksam- heten (Ds Ju 197729) och Polisen (SOU 1979:6). Vi har också studerat av länsberedningen i betänkandet Stat och kommun i samverkan (SOU 1974:84) redovisade erfarenheter från lekmannainflytandet vid länsstyrelserna.

Av stort värde har också varit de erfarenheter från lekmannastyrelser vid centrala verk som redovisats av Ulf Wennerberg i uppsatsen Lekmannasty- reise/'.' gisslan eller argusöga?, som vi bifogat detta betänkande.

Vi har också inhämtat underlag och synpunkter från ett stort antal myndigheter och organisationer. ÖB har sålunda redovisat den militära ledningens synpunkter. Vi har vidare hört militärbefälhavarna, chefen för första flygeskadern, chefen för kustflottan, de centrala arbetstagarorganisa- tionerna, Svenska Arbetsgivareföreningen, dåvarande statens personal- nämnd, Landstingsförbundet, Svenska Kommunförbundet, värnpliktsin- flytandekommittén, värnpliktiga arbetsgruppen och frivilligorganisationer- nas samarbetsorganisation. Vi har även besökt fyra garnisonsstäder (Växjö, Karlskrona, Luleå och Boden) och där fått värdefulla synpunkter dels från militära förband — såväl från myndigheten som från personalens represen- tanter — dels från berörda kommuner, landsting och länsstyrelser.

Information om vårt utredningsuppdrag har dessutom gått ut till alla militära förband och skolor samt till länsstyrelserna. Landsting och kom- muner har orienterats genom respektive centrala förbund. Som en följd härav har några myndigheter tillställt oss synpunkter i särskild ordning.

Samarbetet med berörda centrala personalförbund har fortsatt i den särskilda kontaktgrupp som bildades redan under etapp 1. I denna grupp har ömsesidiga orienteringar lämnats och för personalen betydelsefulla frågor diskuterats. Särskilt intresse har ägnats frågan om personalens och personal- organisationernas representation i eventuella lekmannaorgan vid de lokala myndigheterna. Värdefulla synpunkter har härigenom framförts till utred- ningen.

1.6. Begrepp

För att ge läsarna av vårt betänkande en entydig utgångspunkt för innebörden av vissa begrepp har vi sammanställt ett antal begreppsförklaringar i bilaga B.

2 Utgångspunkter

I detta kapitel ger vi en kortfattad beskrivning av försvarsmaktens organisa- tion och verksamhet samt av de myndigheter som omfattas av vårt uppdrag. Vi lämnar också en kort översikt över det lekmannainflytande som redan finns inom statsförvaltningen.

2.1. Försvarsmaktens organisation m. m.

Försvarsmakten består av

Ef överbefälhavaren (ÖB) med försvarsstaben (Fst), [] försvarsgrenarna — armén, marinen och flygvapnet,

E] försvarsmaktens centrala förvaltningsmyndigheter — försvarets civilför- valtning (FCF), försvarets sjukvårdsstyrefse (SjvS), fortifikationsförvalt- ningen (FortF), försvarets materielverk (FMV) och värnpliktsverket (VPV), |:i försvarsmaktens gemensamma institutioner —bl. a. försvarets forsknings- anstalt (FOA), försvarets radioanstalt (FRA) och försvarets datacentral (FDC), n försvarsmaktens gemensamma utbildningsanstalter — bl.a. försvarshög- skolan (FHS), militärhögskolan (MHS) och försvarets förvaltningsskola (FörvS), D försvarsmaktens gemensamma personalkårer — försvarets intendentkår och försvarets medicinalkår samt i: militärbefälhavarna (MB) och chefen för Gotlands militärkommando med staber och förvaltningar.

I armén ingår chefen för armén (CA) med arméstaben (Ast), försvarsområ- desbefa'lhavaren i Kalix försvarsområde med stab samt förband, utbildnings- anstalter och personalkårer som är underställda eller lyder under chefen för armén. Till armén hör även hemvärnet.

I marinen ingår chefen för marinen (CM) med marinstaben (MS), cheferna för örlogsbaser. kustartilleriförsvar och marina bevakningsområden med staber samt förband, utbildningsanstalter och personalkårer som är under- ställda eller lyder under chefen för marinen. Till marinen hör även Sjövärnskåren.

Iflygvapnet ingår chefen för flygvapnet (CFV) med flygstaben (FS), chefen för första flygeskadern med stab samt förband och utbildningsanstalter som

är underställda eller lyder under chefen för flygvapnet.

Sverige indelas i sex militärområden (milo). Dessa är Södra (S), Västra (V) och Östra (Ö) militärområdena samt Bergslagens (B), Nedre Norrlands (NN) och Övre Norrlands (ÖN) militärområden. Militärbefälhavarens huvudupp- gift i fred är att planlägga' mobilisering och försvar av militärområdet. Indelningen i och avgränsningen av militärområdena har behandlats i vårt betänkande Högre regional ledning.

Varje militärområde indelas territoriellt i försvarsområden (Fo) som i princip sammanfaller med länen. Inom milo Ö bildar dock Gotlands län ett militärkommando (MKG).

Inom varje försvarsområde (utom inom Kalix försvarsområde) är chefen för ett förband ur armén eller ett kurstartilleriförsvar tillika försvarsområdes- befälhavare (fobef). Fobef svarar för planläggning, förberedelser och genom- förande av markstridskrafternas m. fl. mobilisering, av områdets försvar och av den territoriella verksamheten (inkl. samverkan med civila myndigheter, främst länsstyrelsen).

För övervakning av svenskt territorialvatten svarar örlogsbaschefeller chef för marint bevakningsområde. Örlogsbaschefsvarar också för mobilisering av flottans staber och förband och för planläggning av sjöförsvaret.

För ledningen av flygstridskrafterna inom främst luftförsvaret är Sverige indelat i luftförsvarssektorer. Inom varje luftförsvarssektor är chefen för en av flygflottiljerna tillika sektorchef. Denne svarar bl.a. för övervakning av luftrummet och ledning av krigsplanläggningen samt för mobilisering av stora delar av flygvapnets jaktflyg-, stridslednings— och basförband inom sektorn. För närvarande finns det sju luftförsvarssektorer. En minskning till fyra övervägs. Lydnadsförhållandena inom försvarsmakten i fred framgår av figur 2:1.

Överbefälhavaren har under regeringen ansvaret för landets försvar och utövar således den högsta operativa ledningen. Under ÖB leder militärbefäl— havarna försvaret av sina respektive militärområden. Under milit.irbefälha- varna leder försvarsområdesbelälhavarna, cheferna för örlogsbaser, bevak- ningsområden och luftförsvarssektorer samt vissa fristående förbandschefer de stridande förbanden.

Dessa lydnadslinjer som är grundläggande för ledningen i krig är en utgångspunkt för organisation och lydnadsförhållanden i fred.

Genom sitt ansvar för landets försvar och den planläggning som detta kräver i fred har ÖB också ansvaret att bedöma det framtida behovet av stridskrafter och dessas kvalitet, beredskap m. m. samt att lämna statsmak— terna underlag för deras ställningstaganden till försvarsmaktens uzveckling. Inom ramen för statsmakternas inriktning fastställer ÖB hur krigsorganisa- tionen successivt skall förändras och anger kraven på nya vapensystem och förband.

Ansvaret för att genomföra förändringarna åvilar försvarsgrenscheferna. Dessa svarar således, under regeringen, för att de förband som ÖB beställer tas fram och vidmakthålls med angivna prestanda och till lägsta möjliga kostnad. De skall lämna ÖB råd. redovisa vilka typer av föroand och vapensystem som kan tas fram samt möjliga prestanda, tider och kostnader. Men det är ÖB som avgör hur krigsorganisationen skall vara sammansatt. kvalitativt och kvantitativt. inom ramen för tilldelade ekonomiskt resurser

Figur Z."! Försvarsmakte- ns let/ning ifred (starkt förenklat).

Riksdagen Försvarsutskottet

Regenngen Försvarsdepartementet

5 E; - +") —+-— i

P CM med MS CA med Astj FCF FOA SjvS FortF (ij/ FMV K)

&

Chefen för kust- MB 3, V, Ö, 8 Chefen för första flottan (CKF) NN, ÖN flygeskadern (c E 1)

Örlogsbas—, KA— försvars— och

bevakningsområ— deschefer m fl

Försvarsområdesf Sektorchefer Chefer för [Chefer för Chefer för ' Attackflottil' lands mllf ar- befälhavare och och jaktflot— milo— mllo— byggnads— chefer och kommando 1 regementschefer tiljchefer materiel— verkstads— kontor C F 11

(C MKG) m fl m fl förvaltningar förvaltningar [_

Befälslinje —— — — —— Direkttv- och anvisningsrätt

Lydnadslinje ——————————— Anvisningsrätt lförbandsproduktion)

* Underställd MB ö

och andra handlingsregler. ÖB är således beställare och användare av krigsorganisationens resurser, medan försvarsgrenscheferna är leverantörer av krigsförband.

Försvarsgrenscheferna tar fram sitt underlag och utarbetar sina förslag med hjälp av dels egna staber, dels den tekniska och ekonomiska kompetens som finns hos de centrala förvaltningsmyndigheterna och försvarets forsknings- anstalt. Sedan ÖB fastställt vilka förband och vapensystem försvarsgrensche- ferna skall kunna tillhandahålla och vid vilka tider, beställer försvarsgrens- cheferna materiel och anläggningar m. m. hos de centrala förvaltningsmyn- digheterna och utbildar själva den personal som erfordras. Förvaltningsmyn- digheterna är således underleverantörer till försvarsgrenscheferna.

De centrala förvaltningsmyndigheterna har, inför regeringen, ansvaret för att materiel, anläggningar m. m. utvecklas och upphandlas till lägsta möjliga kostnad — räknat över hela livslängden — och med angivna prestanda. Myndigheterna genomför normalt inte denna produktion i egen regi utan använder sig av forskningsorgan och industri.

Materiel och anläggningar levereras till försvarsgrenscheferna, som svarar för den slutliga sammansättningen och samtrimningen av personal, materiel och anläggningar till krigsdugliga enheter. Denna verksamhet genomförs vid försvarsgrenarnas lägre regionala/lokala myndigheter. Förbandens krigsdug- lighet m. m. inspekteras av MB, bl. a. genom de övningar och mobiliserings- inspektioner som han leder. Härigenom utför MB överbefälhavarens mot- tagningskontroll av beställda krigsförband.

Den befintliga krigsorganisationen, som successivt förändras, förvaltas av försvarsgrenscheferna. Dessa vidtar också övriga åtgärder som erfordras för att krigsförbanden snabbt skall kunna ställas till de operativa chefernas förfogande. Genom att denna verksamhet, dit också repetitionsutbildningen kan räknas, under försvarsgrenscheferna leds av MB, förenas på milonivån ansvaret för funktionerna operativ krigsplanläggning, förbandsutbildning på krigsuppgift, mobiliseringsförberedelser, mobilisering och ledning av opera- tioner. Därigenom säkerställs övergången mellan freds- och krigsorganisa- tionen och MB får det inflytande på förbandsproduktionen som hans operativa ansvar kräver. Alla resurser inom militärområdet,oberoende av om de är krigsberedda eller förrådsställda, är således redan i fred underställda MB. (Vissa undantag finns dock, t. ex. chefen för första flygeskadern som i fred är underställd ÖB.) MB har således en viktig roll i förvarsmaktens verksamhet och ledningssystem.

På lägre regional/lokal nivå utbildas personal och förband vid försvarsgre- narnas fredsförband och utbildningsanstalter. Sammansättning av krigsför- band samt förbandsförvaltning och mobiliseringsplanering verkställs av mobiliseringsmyndigheterna. Dessa svarar även för förvaltning (förvaring och underhåll) av fredsorganisationens resurser.

Under militärbefälhavarna svarar milomaterielförvaltningarna för försörj- ningen med bl.a. förbrukningsförnödenheter i krig. Övriga lokala förvalt- ningsmyndigheter kan utnyttjas som depåer (förråd). [ fred förvaltar miloma- terielförvaltningarna ersättningsförnödenheter och planlägger krigsanskaff— ning. Miloverkstadsförvaltningarna svarar för reparation av främst arméns materiel.

Ansvaret för förvaltningen av krigs- och fredsorganisationens resurser

åvilar försvarsgrenscheferna. På central nivå biträds försvarsgrenscheferna i denna uppgift av de centrala förvaltningsmyndigheterna, som utfärdar erforderliga tekniska och ekonomiska föreskrifter för handhavande, förva- ring, vård och underhåll. De centrala förvaltningarna skall också kontrollera att materiel, anläggningar m. m. är brukbara och sköts på ett ändamålsenligt sätt.

Som synes är försvarsmaktens verksamhet i fred omfattande och kompli- cerad. Varje myndighet, förband och skola ären del i ett system där varje chef (myndighet) har sina avgränsade uppgifter och befogenheter. Centrala och högre regionala myndigheter leder verksamheten. Myndigheter på lägre regional/lokal nivå svarar för den egentliga produktionen. De får preciserade uppgifter, resurser för att lösa uppgifterna samt föreskrifter av olika slag från central och högre regional nivå. Samtidigt är de i betydande utsträckning beroende av varandra. Dessa förhållanden är av stor betydelse när det gäller att bedöma den enskilda myndighetens handlingsfrihet och därmed det inflytande som lekmän kan ges över verksamheten.

2.2 Myndigheter som omfattas av uppdraget

Vår uppgift är att behandla frågan om ett lekmannainflytande på regional och lokal nivå.

Inom försvarsmakten finns två regionala nivåer, den högre (militärbefäf— havarna med staber) och den lägre regionala nivån (försvarsområdesbefälha- vare, örlogsbaschefer, sektorchefer m. fl.).

Chefer med staber på den lägre regionala nivån är i fred i regel sammanförda med ett förband inom respektive försvarsgren. Myndigheter på den lägre regionala nivån är således i regel organisatoriskt integrerade med myndigheter på lokal nivå, t. ex. i försvarsområdesregementen, örlogsbaser, kustartilleriförsvar och sektorflottiljer. Ett försvarsområdesregemerae är alltså både lägre regional myndighetoch lokal myndighet. Övriga regementen är däremot enbart lokala myndigheter. Båda typerna av regementen är emellertid direkt underställda MB och befinner sig således i fred lydnads- mässigt på samma nivå — lägre regional/lokal nivå. Vad som skiljer myndigheterna åt är uppgifterna. För vårt arbete är uppgifterna avgörande, och en indelning av berörda myndigheter med hänsyn härtill redovisas längre fram i detta avsnitt. 1 bilaga C finns en förteckning över försvarsmaktens högre regionala och lägre regionala/lokala myndigheter.

I detta sammanhang vill vi beröra myndighetsbegreppet. Samtliga förband och utbildningsanstalter ingår i en av försvarsgrenarna. Försvarsgrenen är en organisation för produktion och vidmakthållande av vissa typer av krigsför- band. Försvarsgrenens produktion genomförs vid ett stort antal verksam- hetsställen (förband, utbildningsanstalter m.m.) som alla har sina klart avgränsade uppgifter. Huruvida dessa verksamhetsställen är myndigheter i vedertagen bemärkelse kan ifrågasättas. Vi använder emellertid begreppet myndighet i detta betänkande då det förenklar framställningen.

Försvarsmaktens centrala myndigheter berör vi inte. Dit räknar vi också ÖB och försvarsgrenscheferna med staber samt försvarsmaktens gemen- samma institutioner, utbildningsanstalter och personalkårer. Vi behandlar

inte heller arméns och marinens personalkårer. Hemvärnet och Sjövärnskå- ren, som bygger på frivillighetens grund, har vi ansett ligga utanför vår uppgift. Detta gäller också de delar av försvarets materielverk, värnplikts- verket och andra centrala myndigheter som är lokaliserade till annan plats än myndighetens huvuddel.

Militärbefälhavare med staber

Militärbefälhavaren har på militär sida ansvaret för försvaret av militärom- rådet. Han samverkar därvid med civilbefälhavaren som har ansvaret för samordningen av de civila delarna av totalförsvaret inom området.

I krig disponerar MB de förband ur alla försvarsgrenar som ÖB tilldelar honom. I fred disponerar MB, med vissa undantag, de förband under utbildning m.m. som finns inom militärområdet.

MB:s uppgifter i fred består i att, i förekommande fall i samråd med civilbefälhavaren och andra myndigheter, fördela tillgängliga resurser samt planlägga försvaret av militärområdet under olika förutsättningar. Han är också ansvarig för övervakning av vårt territorium med omgivande territo- rialvatten och av luftrummet samt för beredskapen inom militärområdet.

MB har också ansvaret för mobiliseringsförberedelserna och för sådana delar av utbildningen som har ett direkt samband med krigsplanläggningen, främst repetitionsutbildningen. Han har också ansvaret för grundutbild- ningen inom armén.

MB är underställd ÖB men lyder under försvarsgrenscheferna när det gäller fackmässiga mobiliseringsförberedelser och utbildning. Samtliga förband, utbildningsanstalter m. m. med vissa begränsade undantag är underställda MB.

MB biträds av en stab, militärområdesstaben. De nuvarande staberna består av mellan 70 och 140 anställda. Det ekonomiska och organisatoriska ansvaret för milostaberna har ÖB.

Milo/örvaltningar och byggnadskontor

Inom varje militärområde finns en milomaterielförvaltning, en miloverk- stadsförvaltning och ett byggnadskontor, samtliga underställda respektive MB. De är alla lokala myndigheter, sidoordnade försvarsgrenarnas lägre regionala/lokala myndigheter men med uppgifter som geografiskt omspän- ner hela militärområdet.

Milomaterielfo'rvaltningarnas huvuduppgift i krig är att svara för försörj- ningen med förbrukningsförnödenheter enligt Mst anvisningar.

I fred förvaltas (förvaras och underhålls) fredsanskaffade förnödenheter, t.ex. ammunition, drivmedel, livsmedel, reservdelar, sjukvårdsmateriel m. m. Förvaltningarna planlägger också anskaffning, förvaring och utläm- ning av förnödenheter i krig. De svarar även för omsättning av förnödenheter i fredsverksamheten samt för viss serviceverksamhet gentemot förban- den.

Materielförvaltningen är underställd MB. På central nivå har ÖB det ekonomiska och organisatoriska ansvaret. Förvaltningen består av ett ledningsorgan och ett antal förråd med personal för förrådsdrift. Förråden är

spridda inom militärområdet. Antalet anställda vid milomaterielförvaltning- arna varierar mellan 100 och 225.

Miloverkstadsföntaltningarnas huvuduppgift i krig är att svara för reparation av arméns materiel och för försvarsgrenarna gemensam materiel som inte utförs vid förbanden.

I fred tillhandahåller verkstadsförvaltningen verkstadstjänster, bl. a. för förebyggande och avhjälpande materielunderhåll. Produktionen är intäktsfi- nansierad. Förvaltningen svarar också för krigs- och mobiliseringsplanlägg- ning för reparationstjänsten, varvid bl.a. krigsproduktionsavtal upprättas med civila verkstäder.

Verkstadsförvaltningen är underställd MB. På central nivå har ÖB det ekonomiska och organisatoriska ansvaret. Förvaltningen består av ett ledningsorgan samt arméns förbandsbundna verkstäder (miloverkstäder). Verkstäder vid marinen och flygvapnet inklusive teleservicebasorganisatio- nen är underställda respektive förbandschef och tillhör inte miloverkstads- förvaltningarna. Antalet anställda vid miloverkstadsförvaftningarna varierar mellan 80 och 330. Byggnadskontoren har f. n. enbart uppgifteri fred. Vi har dock föreslagit att byggnadskontoren skall kvarstå vid mobilisering och i krig och vara ett verkställande organ för ledning av befästningsarbeten m. m. och för under- håll av tunga befästningar.

I fred svarar byggnadskontoren bl. a. för projektering, ledning och kontroll av byggnadsarbeten enligt fortiflkationsförvaltningens samt — i vad avser vissa befästningsarbeten — även enligt MB:s bestämmande. Kontoren är också serviceorgan i tekniska och ekonomiska frågor åt MB och lokala fastighetsförvaltande myndigheter. Däremot har byggnadskontoren inget självständigt ansvar för förvaltningen av det befintliga fastighetsbeståndet. Som en följd av våra förslag i etapp 2 kan byggnadskontoren också komma att få vissa krigsplanläggningsuppgifter.

Byggnadskontoren är som tidigare nämnts underställda MB. De lyder dock under fortifikationsförvaltningen när det gäller byggnadsverksamhet (ny- byggnad, iståndsättningar och större underhållsarbeten). Detta innebär att de får huvuddelen av sina fredstida uppgifter från fortifikationsförvaltningen, som även har det ekonomiska och organisatoriska ansvaret för kontoren.

Byggnadskontoren består normalt av ett centralkontor och ett antal utplacerade lokalkontor, som biträder en eller flera förbandschefer i tekniska och ekonomiska frågor. Antalet anställda varierar mellan 30 och 100.

Försvarsgrenarnas förband, utbildningsanstalter m. m.

Försvarsgrenarnas förband, utbildningsanstalter m. ni. har en eller flera av följande uppgifter som huvuduppgift.

Krigsplanläggning och beredskap, dvs. att i samverkan med andra totalför- svarsmyndigheter utarbeta planer för områdets försvar, förbandens försörj- ning, sjukvård m.m. samt genomföra erforderlig utbildning. I uppgiften ingår i regel också att genomföra beordrad övervakning av vårt territorium eller av omgivande havsområde eller luftrum och att ingripa vid kränkningar. Särskilt omfattande uppgifter har här försvarsområdesförbanden. Dessa har ansvaret för den territoriella verksamheten och för samverkan med övriga

totalförsvarsfunktioner inom försvarsområdet/länet.

Mobiliserings/örberedelser och förvaltning, dvs. att i förekommande fall i samråd med berörda civila totalförsvarsmyndigheter fördela resurser, att vidmakthålla krigsmateriel och befästningar, krigsplaceringar, mobiliserings- planer m. m. samt att genomföra erforderlig utbildning. Förvaltningsuppgif— ten omfattar i regel också fredsorganisationens resurser, dvs. övningsfält, kaserner och andra byggnader m. m. Uppgiften är omfattande. Mobiliserings- ansvaret för en mobiliseringsmyndighet uppgår i regel till mellan 15 000 och 30000 man och värdet av krigs- och fredsmateriel, mark och byggnader m. m., som förvaltas av en myndighet, varierar mellan 500 och 2 000 miljoner kronor.

Grundutbildning av värnpliktiga som omfattar allmänmilitär utbildning, befattningsutbildning, förbandsutbildning samt utbildning av värnpliktigt befäl. Värnpliktskontingenten varierar mellan ca 400 och 1 500 värnpliktiga per år och förband. Utbildningen ställer också krav på stödfunktioner som förläggning, förplägnad, hälso- och sjukvård, fritidsverksamhet m. m.

Repetitionsutbildning som bl. a. omfattar krigsförbandsövningar om nor- malt ca tre veckor(för visst befäl ca fem veckor) och särskilda övningar för be- fäl om två veckor. Antalet övade varierar men kan uppgå till 3—4 000 man per förband och år.

Befälsutbi/dning, som avser utbildning till och av yrkesofficerare och reservofficerare, sker enligt normer som framgår av befälsordningen. Utbild- ningen äger i huvudsak rum vid utbildningsanstalter som i detta avseende lyder direkt under försvarsgrenscheferna eller ÖB. Vid sidan av denna grundläggande befälsutbildning bedrivs fortsatt befälsutbildning inriktad på aktuell krigs- och/eller fredsuppgift.

Med dessa huvuduppgifter som utgångspunkt kan de lägre regionala/lokala myndigheterna delas in i

D myndigheter med krigsplanläggnings-, mobiliserings- och utbildnings- uppgifter, El myndigheter med mobiliserings- och utbildningsuppgifte.r samt El myndigheter med enbart utbildningsuppgifter.

I den sistnämnda gruppen ingår bl. a. flertalet skolor som har grundläggande befälsutbildning som huvuduppgift.

Det bör påpekas att avgränsningarna många gånger inte är så distinkta som denna indelning anger och att det finns vissa olikheter mellan försvarsgre- narna. En del myndigheter med "enbart utbildningsuppgifter" har exempel- vis också ett visst ansvar för förvaltning av fredsorganisationens resurser. Vi har emellertid inte ansett det nödvändigt att gå in på variationerna mellan myndigheterna mera detaljerat än vad som gjorts ovan.

Den gjorda indelningen visar också i viss mån hur beroende förbanden är av varandra. Myndigheter med enbart utbildningsuppgifter är i förvaltnings- avseende hänvisade till en förvaltningsmyndighet. De lånar materiel för utbildningen från mobiliseringsmyndigheterna och biträder i sin tur dessa i deras mobiliserings- och krigsplanläggningsarbete samt när det gäller repeti- tionsutbildning.

En förteckning över försvarsgrenarnas förband, utbildningsanstalter m. m. finns i bilaga C. Där framgår också deras huvuduppgifter, lokalisering m. m.

Av bilagan framgår bl. a. följande. Armen har

El 22 myndigheter med krigsplanläggnings-, mobiliserings-,och utbildnings- uppgifter, [1 3 myndigheter med mobiliserings- och utbildningsuppgifter samt El 50 myndigheter med enbart utbildningsuppgifter varav 28 utbildningsan- stalter (skolor).

Marinen har

[] 7 myndigheter med krigsplanläggnings-, mobiliserings- och utbildnings- uppgifter, [] 6 myndigheter med enbart utbildningsuppgifter samt [I 3 myndigheter i övrigt (chefen för kustflottan och Malmö respektive Luleå marina bevakningsområde).

Flygvapnet har

El 4 myndigheter med krigsplanläggnings-, mobiliserings- och utbildnings- uppgifter, [] 7 myndigheter med främst mobiliserings- och utbildningsuppgifter, D 4 myndigheter med främst utbildningsuppgifter samt Cl en myndighet i övrigt (chefen för första flygeskadern).

C hefenjb'r första flygeskadern (C E 1) och chefen/ör kustflottan (C KF) intar en särställning och behandlas separat i avsnitt 8.2 respektive 8.3.

Sammanfattning

Följande myndigheter berörs av vårt utredningsuppdrag.

Antal På högre regional nivå Militärbefälhavarna 6 På lägre regional/lokal niva" Miloförvaltningar och byggnadskontor 18 Inom armén 75 Inom marinen 15 Inom flygvapnet 15 123 Övriga CKF och C E 1 2

Totalt berörs således 13] myndigheter varav 123 på lägre regional/ lokal nivå. De lägre regionala/lokala myndigheternas/örde/ning på kommuner och län framgår av bilaga D.

lNämndmyndigheter kan ha andra benäm— ningar än nämnd, t. ex. råd, delegation och insti- tut. Omvänt kan ett organ kallas nämnd utan att vara nämndmyndig- het. Detta är t. ex. fallet med statens pris- och kartellnämnd (SPK) som är ett centralt ämbets— verk.

2.3 Lekmannainflytande inom statsförvaltningen

Dåvarande statens personalnämnd har på vårt uppdrag undersökt vilka former m. m. för lekmannainflytande som för närvarande finns inom den civila statsförvaltningen. Erfarenheter från lekmannastyrelser vid centrala myndigheter har som tidigare nämnts sammanställts av UlfWennerberg i en uppsats som bifogats detta betänkade.

I detta avsnitt redovisar vi former för och omfattning av nuvarande lekmannainflytande inom statsförvaltningen med tonvikt på den regionala och den lokala nivån. Vi redovisar också nuvarande samarbetsformer mellan de militära förbanden och berörda lokala civila myndigheter.

ln/thana'eformer

Inom statsförvaltningen förekommer lekmannainflytande i beslutande eller rådgivande form. Vanligast är ett beslutande inflytande i form av lekman— nastyrelser knutna till ämbetsverken. I vissa fall förekommer också s.k. nämndmyndigheter sammansatta av lekmän och med ett självständigt ansvar.

I en myndighet med lekmannastyrelse är styrelsen en del av myndigheten och beslutsrätten utövas i vissa fall av chefen för myndigheten och i vissa av lekmannastyrelsen. Verkschefen,som således haren självständig beslutsrätt, ingår i lekmannastyrelslen och är i regel dess ordförande.

I en nämndmyndighet ligger hela beslutsrätten på det styrande lekmanna- organet. Det är således lekmannaorganet som är myndigheten. Till lekman- naorganets förfogande finns ofta ett kansli med en kanslichef. Den beslutsrätt som kanslichefen har vilar på en delegering från lekmannaorganet (nämn- den). En kanslichefi en nämnd är i regel endast föredragande i nämnden.

Den väsentligaste skillnaden mellan en statlig nämndmyndighet och ett ämbetsverk med lekmannastyrelse är att nämnden har begränsade uppgifter och en liten organisation. Ofta har nämnderna tillsyns- eller gransknings- uppgifter. Här skiljer sig de statliga nämndmyndigheterna — t. ex. försvarets fastighetsnämnd, länsskolnämnder m.fl. — på ett radikalt sätt från de kommunala nämnderna. De senare har omfattande uppgifter och det direkta ansvaret för en verksamhet, som i våra större kommuner och landsting kan vara väl så omfattande som den som bedrivs vid ett statligt ämbetsverk.

Rådgivande organ förekommer också. Deras inflytande avseri regel endast del av myndighetens verksamhet. Vanligt är vetenskapliga råd av olika slag knutna till myndighet för vissa avgränsade problemområden. På detta sätt kan en myndighet ha flera rådgivande organ. Det finns även rådgivande organ knutna till regeringen. I vissa fall finns rådgivande lekmannaorgan med uppgifter av samma bredd som lekmannastyrelsernas. I sådana fall ligger skillnaden närmast i befogenheterna.

Slutligen finns det samarbetsorgan av olika slag. Dessa syftar i regel till att underlätta samarbetet mellan myndigheterna. Exempel på sådana organ är totalförsvarets chefsnämnd, beredningar av olika slag och samarbetsnämn- derna i garnisonerna. Gemensamt för dessa är att det är olika myndigheters åtgärder inom ett visst område som skall samordnas. att organen inte är knutna till en bestämd myndighet,att besluten fattas av varje myndighet för

sig och att ledamöterna knappast kan anses vara lekmän. Dessa samarbets- organ kan inte betraktas som lekmannaorgan, och behovet av att inrätta sådana organ tar vi därför inte heller upp.

Central nivå

Lekmannastyrelsen är den vanligaste formen för inflytande på central nivå. Ca 85 procent (år 1977) av alla centrala ämbetsverk har sådana styrelser. Av de ämbetsverk som inte har lekmannastyrelser tillhör ca hälften lörsvarsmak- ten. En utförlig redovisning av erfarenheterna från lekmannastyrelser på central nivå finns i Ulf Wennerbergs ovan nämnda uppsats.

Inom försvaret finns lekmanmtstyrelser vid försvarets materielverk. för- svarets forskningsanstalt, civilförsvarsstyrelsen, försvarets rationaliserings- institut, försvarets datacentral, flygtekniska försöksanstalten, statens för- svarshistoriska museer och statens hundskola.

Inom försvaret finns också vissa nämnder, sammansatta av lekmän. med särskilda uppgifter och ett självständigt ansvar direkt under regeringen. Hit hör bl. a. försvarets fastighetsnämnd, försvarets personalnämnd och försva- rets personalvårdsnämnd. Även de till värnpliktsverket knutna inskrivnings- nämnderna kan räknas hit.

År 1976 inrättades en underrättelsenäm nd för insyn i och kontroll av den militära underrättelsetjänsten. Nämndens uppgifter omfattar underrättelse- tjänst på central och högre regional nivå inom försvarsmakten.

Inom försvarsmakten förekommer även rådgivande lekmannainllytande bl. a. vid försvarshögskolan och vid försvarets sjukvårdsstyrelse, det senare i form av vetenskapliga råd. Från och med år 1979 finns det också ett rådgivande organ åt ÖB och försvarsgrenscheferna — militärledningens rådgivande nämnd (jfr. avsnitt 1.4). I nämnden ingår ÖB, försvarsgrensche- ferna och fem riksdagsledamöter.

Regional nivå

Inom den civila statsförvaltningen förekommer lekmannainllytande på regio- nal nivå vid länsorganen. Däremot förekommer inget lekmannainflytande vid exempelvis aflärsverkens regionala enheter.

Lekmannastyrelser finns vid länsstyrelserna. Länsstyrelsens styrelse består, förutom av landshövdingen som är ordförande, av 14 ledamöter som utses genom val. Valet förrättas av landstinget. l Malmöhus län väljer dock Malmö kommun fem och i Göteborgs och Bohus län Göteborgs kommun nio ledamöter och lika många suppleanter. Av betänkandet Stat och kommun i samverkan (SOU 1974284) framgåratt lekmännen i regel haren positiv attityd till sitt uppdrag.

På länsnivå finns vidare ett stort antal nämnder sammansatta av lekmän och med ett självständigt men begränsat ansvarsområde. Exempel på sådana nämnder är länsarbetsnämnden, länsbostatlsnän'inden. länsskolnämnden, skogsvårdsstyrelsen, länsnykterhetsnämnden m. fl.

Inom högskolans område inrättades för några år sedan 5. k. regionstyrelser. Indelningen i regioner bygger på principen att det skall finnas en region kring varje universitet. Regionstyrelserna skall svara för samordnad planering i

fråga om den grundläggande högskoleutbildningens utveckling och utbygg- nad inom regionen med sikte på att få fram ett allsidigt utbildningsutbud och effektivt utnyttja de samlade resurserna. Regionstyrelsen skall också svara för sådana organisations- och förvaltningsfrågor m. m. som berör två eller flera statliga högskolor, besluta om för två eller flera läroanstalter gemen- samma institutioner och linjenämnder samt ha ett administrativt ansvar för serviceinrättningar som är gemensamma för flera enheter.

Av beskrivningen framgår att regionstyrelsen inte är knuten till någon av högskolorna. Den är snarare en ny nivå i organisationen. En utförligare redovisning finns i betänkandet (DsU 197911) En decentraliserad högskola. Översyn av belsutsbefogenheter inom högskolan.

Inomförsvarsmakten förekommer både på högre och lägre regional nivå ett mycket omfattande samarbete med såväl statliga som kommunala myndig- heter och andra institutioner och organisationer. Samarbetet rör dels krigsplanläggningen och användningen av civila resurser i krig, dels den rena fredsverksamheten. De civila myndigheterna får härigenom en viss insyn i den militära verksamheten och även ett visst mått av inflytande på frågor som är av gemensamt intresse. Något direkt lekmannainflytande finns dock inte.

Lokal nivå

Lekman nainflytande på lokal nivå inom den civila statsförvaltningen förekom- mer inom högskolan, polisen och arbetsförmedlingen. Således finns lekman- nastyrelser vid högskoleenheterna (32 st), i polisdistrikten (118 st) och vid arbetsförmedlingsdistrikten (69 st).

I samband med den nyligen i betänkandet Polisen (SOU 1979:6) redovisade översynen av polisväsendets organisation m. ni. har även polisstyrelsernas verksamhet utförligt analyserats och redovisats.

Polisutredningen gör i sitt betänkande bl. a. följande uttalande.

De förtroendevalda ledamöternas inflytande är strikt begränsat. De kommuner och polisstyrelser som har uttalat sig vid utredningens enkätundersökning har allmänt ansett att detta inflytande bör vidgas. Ledamöterna upplever f. n. inte sitt arbete som

tillräckligt meningsfullt.

Utredningen ställer sig bakom dessa önskemål. Det finns erfarenhetsmässigt en betydande risk för att ett system för medborgerligt inflytande som i huvudsak kan leda fram endast till råd och rekommendationer efter hand får en alltmer formell karaktär.

Inom försvarsmakten finns en lekmannastyrelse vid försvarets gymnasie- skola. I övrigt finns inget direkt lekmannainflytande vid de lokala myndig- heterna. Däremot förekommer ett omfattande samarbete mellan förbanden och länsstyrelsen, landstinget och kommunala myndigheter. Samarbetet med kommunen har givits en formell ram i de 5. k. samarbetsnämnderna. Dessa behandlas närmare nedan. Erfarenheterna av denna verksamhet kan nämligen ha viss betydelse när man bedömer förutsättningarna för ett lekmannainflytande på lokal nivå.

Enligt Tjänstereglemente för försvarsmakten skall det finnas en samarbets- nämnd för varje garnisonsort. Samarbetsnämnden skall vara organ dels för överläggningar rörande sådana sociala och ekonomiska frågor som är gemensamma för vederbörliga förband (motsvarande) och garnisonsorten, dels för ömsesidig kontaktverksamhet och i trivselfrågor, dels också för den verksamhet som är beroende av samverkan med civila myndigheter och organisationer rn. m. Gällande föreskrifter för samarbetsnämndernas verk- samhet bifogas (bilaga E).

Samarbetsnämndernas verksamhet har granskats i särskild ordning. Därvid framkom att samarbetsnämndens aktivitet och betydelse skiftar från garnison till garnison. Antalet sammanträden hari 14 undersökta garnisoner varierat mellan 0 och 2 per år. Orsakerna till det skiftande intresset är flera. Bl. a. inverkar kommunens storlek. 1 små kommuner som t. ex. Karlsborg och Eksjö har garnisonen stor betydelse för sysselsättningen och därmed för kommunens ekonomi. I stora kommuner som t.ex. Göteborg minskar garnisonens betydelse för kommunen. När verksamheten fortlöper normalt sjunker också intresset, men när förband har varit indragningshotade har berörda kommuner mobiliserat alla krafter för att slå vakt om de egna enheterna.

Erfarenheterna har också visat att det löpande samarbetet mellan förband, kommun och andra lokala myndigheter är så omfattande och pågår så kontinuerligt att det inte låter sig kanaliseras till ett samarbetsorgan. Ett effektivt samarbete är därför inte beroende av samarbetsnämnden. I bästa fall fyller samarbetsnz'imnden den funktionen att den är ett forum för ömsesidig information en eller två gånger om året och att den ger tillfälle att knyta personliga kontakter och initiera samarbete i någon fråga.

Den uppfattning som kommit till uttryck i svaren från tillfrågade civila och militära myndigheter tyder också på att majoriteten inte omfattar de nuvarande samarbetsnämnderna med någon större entusiasm.

Sammanfattning

Av nu förekommande lekmannainflytande inom statsförvaltningen kan vi dra följande slutsatser, nämligen

[] att lekmannainflytande förekommer vid flertalet centrala myndigheter. El att beslutande inflytande är vanligast, |:] att det finns begränsade erfarenheter från lekmannainflytande på lokal nivå, [] att de erfarenheter som finns på lokal nivå tyder på svårigheter att ge lekmännen uppgifter som de finner meningsfulla samt [] att erfarenheterna från samarbetsnämnderna pekar i samma riktning.

De mest positiva erfarenheterna finns på central nivå och på länsstyrelsenivå. Länsstyrelsen har en helt annan ställning än motsvarande militära myndig- heter då den är direkt underställd regeringen. Den har också ett betydligt mera självständigt ansvar samt uppgifter som på ett direkt sätt berör befolkningen i länet. Erfarenheterna härifrån kan därför inte utan vidare överföras till militära myndigheter på regional nivå.

3. Allmänna motiv för lekmannainflytande

Det är svårt att peka på någon entydig princip efter vilken man tidigare har valt former för lekmannainllytande. Den vanligaste förklaringen har varit att den valda formen ansetts "lämplig", "önskvärd" eller "välmotiverad". l ytterst få förarbeten har argument samlats för och emot en föreslagen lösning. En viss systematisering har emellertid gjorts av de motiv som ansetts ligga bakom inrättandet av lekmannastyrelser. Motiv som framförts är insyn, expertis, samordning och styrning. Även samhällsförankring framförs ibland som ett självständigt motiv. Vi bedömer att dessa motiv kan tillämpas på även andra former av lekmannainflytande än styrelseformen.

I detta kapitel redovisar vi våra synpunkter på vilka allmänna motiv som kan anföras för ett lekmannainflytande inom det militära försvaret på regional och lokal nivå.

3.1. Insyn

Ett vanligt skäl för lekmannainflytande anses vara att den medborgerliga insynen i och möjligheterna till inverkan på den statliga förvaltningen ökar. Detta motiv har särskilt betonats i fråga om politiskt och demokratiskt känsliga områden. För att tillgodose insynsbehovet har ofta politiker, vid centrala myndigheter riksdagsledamöter, utsetts till lekmannarepresentan— ter. Även lekmän med anknytning till andra medborgerliga intressegrupper, t. ex. arbetsmarknadens huvudorganisationer, är vanligt förekommande.

I många länder är försvarsmakten en maktfaktor i inrikespolitiken. Så är inte fallet i vårt land. Försvarsmakten är bl.a. genom den allmänna värnplikten en integrerad del av vårt demokratiska samhälle. Vi vill understryka att det av denna anledning inte behövs något lekmannainfly- tande inom försvarsmakten.

Under senare år har försvarsmakten satts under en allt starkare ekonomisk press. Kostnadsutvecklingen har medfört att fredsorganisationen (inklusive utbildningen) tar en allt större andel av försvarskostnaderna i anspråk. Trots kraftfulla rationaliseringsinsatser har denna trend inte kunnat brytas. Krigsorganisationens sammansättning, värnpliktstidens längd samt perso- nalresursernas fördelning inom totalförsvaret har därför ifrågasatts. Mot den bakgrunden finner vi en ökad insyn i resursanvändningen inom försvars- makten motiverad. Detta gäller inte minst användningen av de personella resurser i form av värnpliktstid som samhället ställer till förfogande.

De militära myndigheterna på lägre regional/lokal nivå har det direkta ansvaret för förvaltningen av försvarsmaktens resurser liksom för de värnpliktigas utbildning. Ett lekmannainflytande vid dessa myndigheter kan således öka den medborgerliga insynen i och inverkan på resursanvänd- ningen inom försvarsmakten.

3.2. Expertis

Genom lekmanmtreprcscntation kan myndigheten tillföras expertis inom områden där den saknar eller har otillräcklig egen erfarenhet. Ofta har expertis från näringslivet knutits till en myndighet av denna anledning.

Med expertis avser vi ingående kunskaper inom ett fackområde. Den expertis en myndighet behöver för att lösa sina uppgifter finns i regel i myndighetens organisation eller anskaffas på annat sätt. Ibland kan myndig- heten behöva tillgång till särskilt kvalificerad expertis inom ett visst fackområde. Experter kan då knytas till myndigheten t. ex. i form av ledamöter i olika vetenskapliga råd e. (1. Denna typ av expertis kan behövas vid vissa centrala försvarsniyndigheter, t. ex. vid försvarets forskningsanstalt och försvarets sjukvårdsstyrelse.

Vi har inte funnit något behov av expertis av detta slag vid de militära myndigheterna på regional och lokal nivå. Vi anser därför att ett lekmanna- inflytande på dessa nivåer inte kan motiveras av detta skäl.

3.3. Samordning

Om samordning eftersträvas mellan myndigheter med närbesläktade uppgif- ter kan detta komma till uttryck i lekmannaorganens san'imansättning. Ett exempel på detta är den ömsesidiga styrelserepresentationen i försvarets forskningsanstalt och försvarets materielverk. Ett annat exempel är statskon- torets och riksrevisionsverkets styrelser.

Mellan försvarsmaktens myndigheter på regional respektive lokal nivå finns ett omfattande behov av samordning. Inom totalförsvarets ram föreligger också ett stort samordningsbehov.

På högre regional nivå är behovet av samordning stort mellan MB och civilbefälhavaren men också mellan MB och övriga chefer för totalförsvars- funktionerna på denna nivå (ett tiotal). Detta samarbete avser i allt väsentligt krigsplanläggning och gemensam utbildning av vissa ledningsorgan. Mot- svarande samarbetsbehov föreligger på central nivå. Där har samarbetet formaliserats och bedrivs inom ramen för totalförsvarets chefsnämnd. I chefsnämnden ingår cheferna för olika centrala totalförsvarsmyndigheter. f. it. under ÖB:s ordförandeskap. Chefsnämnden är dock enligt vår mening inget lekmannaorgan. Den ärinte heller knuten till någon speciell myndighet. Om motsvarande samarbete på högre regional nivå skulle formaliseras kan samarbetsorganet ej heller här rubriceras som ett lekmannaorgan. Det ingår således inte i vår uppgift att överväga behovet av ett sådant samarbetsor- gan.

Även på lägre regional nivå. dvs. främst på försvarsområdes/länsnivå, sker

en integrerad totalförsvarsplanering. Det ovan förda resonemanget är tillämpligt även här.

På lokal nivå föreligger behov av samordning mellan förbanden. Dessa behov tillgodoses dels av MB, dels genom centralt utfärdade principiella föreskrifter som reglerar förbandens inbördes förhållanden. På denna nivå finns också ett starkt behov av samarbete och samordning mellan förband och kommun. Detta samarbete, som bl. a. bedrivs inom ramen för garnisonens samarbetsnämnd, har behandlats i avsnitt 2.3. Vi anser att samarbetsnämn- derna i sin nuvarande form inte är några lekmannaorgan.

Saltintari/nl/rtirigsvls anser vi att behovet av samarbete och samordning är stort såväl inom försvarsmakten som mellan försvarsmakten och andra statliga och kommunala organ. Samordning sker idag och måste även i framtiden ske på annat sätt än genom lekmannaorgan. Enligt vår mening är samordning inte något motiv för lekmannainflytande på regional och lokal nivå. Vi vill dock framhålla att ett lekmannaorgan aktivt kan bidra till att initiera samordningsåtgärder.

3.4. Styrning

Ett motiv för lekmannainflytande som framförts är den ökade möjlighet till styrning av en myndighet som regeringen kan få genom att t. ex. sätta in departementstjänstemän i en lekmannastyrelse. Detta motiv torde dock kunna tillämpas enbart när det gäller myndigheter som lyder direkt under regeringen. Det kan inte vara aktuellt för regeringen att styra en myndighet på regional och än mindre på lokal nivå.

Om detta motiv skulle omsättas på MB blir det närmast ÖB, och i viss mån försvarsgrenscheferna, som genom en lekmannastyrelse skulle få ökade möjligheter att styra MB. Eftersom ÖB och försvarsgrenscheferna har befälsrätt gentemot MB inom sina respektive ansvarsområden kan vi inte finna att dessa kan ha behov av ytterligare styrningsmöjligheter. Motsvaran- de resonemang kan föras för lägre regionala/lokala myndigheter. För övrigt anser vi att en militär befattningshavare inte är lekman i detta samman- hang.

Styrning kan således enligt vår mening inte motivera ett lekmannainfly- tande vid försvarsmaktens regionala och lokala myndigheter.

3.5. Samhällsförankring

Ett ytterligare motiv som framförts är den ökade samhällsförankring som ett lekmannainflwande kan förväntas ge försvarsmakten.

Den svenska försvarsmaktens förankring i samhället markeras framför allt genom den allmänna värnplikten. Denna personella förankring måste emellertid kombineras med ett förtroende hos allmänheten och den politiska ledningen för försvarsmaktens förmåga att lösa sina uppgifter i krig och handha verksamheten i fred. Ett sådant förtroende måste baseras på kunskap och upplysning. Vi bedömer att ett lekmannainflytande, rätt utformat, kan ge politiker och andra en bättre kunskap om våra försvarsproblem och om de

problem som finns ute på de enskilda myndigheterna. Detta kan i sin tur bidra till en bred, saklig och initierad försvarsdebatt och ytterst till en stärkt försvarsvilja.

3.6. Sammanfattning

Insyn och samhällsförankringär de motiv som kan anföras för ett lekmanna- inflytande på regional och lokal nivå. Vi har därför utformat de alternativ som vi belyser mot denna bakgrund. Syftet med ett lekmannainflytande inom försvarsmakten på de aktuella nivåerna bör således vara att skapa förutsätt- ningar för en ökad medborgerlig insyn i, förståelse för och inverkan på verksamheten inom försvarsmakten. Därmed får försvarsmakten en bättre samhällsförankring, och politiker och andra företrädare för samhällsintresset får ökade erfarenheteroch fördjupat kunnande om försvarsmaktens uppgifter och verksamhet i fred och krig.

4 Alternativa former för lekmannaorgan

En vanlig form av lekmannainflytande är de expertråd av olika slag som knyts till vissa myndigheter. Dessa har i regel till uppgift att utöka myndighetens kompetens inom ett avgränsat fackområde. Vi har dock inte kunnat finna några områden på de av oss nu behandlade nivåerna inom försvaret där behov av sådan utpräglad och djup fackkompetens föreligger. Rådgivande lekman- naorgan inom avgränsade fackområden har vi därför inte behandlat närma- re.

Man kan också diskutera alternativ med gemensamma lekmannaorgan för militär- och civilbefälhavare respektive försvarsområdesbefa'lhavare och länsstyrelse. Dessa myndigheter har på respektive nivå tillsammans ansvaret för ledningen av totalförsvarsåtgärderna i krig och förberedelserna härför i fred. Enligt riksdagens beslut våren 1978 (avsnitt 1.4) skall emellertid verksamheten i krig och operativ verksamhet (krigsplanläggning m.m.) undantas ett lekmannainflytande, varför sådana alternativ inte är aktuella. De ligger dessutom utanför vårt utredningsuppdrag.

De alternativ vi belyser här skiljer sig i första hand när det gäller grad av inflytande. Beträffande den lägre regionala/lokala nivån belyser vi också olika organisatoriska lösningar.

4.1. Olika grader av inflytande

I vårt första betänkande, som avsåg den centrala nivån, tog vi upp tre grader av inflytande, nämligen i beslutande form, i rådgivande form och i kontrollerande form. Det sistnämnda alternativet exemplifierade vi med försvarets underrättelsenämnd.

Underrättelsenämnden är sammansatt enbart av lekmän. Myndighetsre- presentanter ingår såledcs inte. Nämndens uppgift är att följa underrättelse— tjänsten inom försvarsmakten på central och högre regional nivå. Nämnden är således inte knuten till någon bestämd myndighet.

Nämnden skall särskilt granska anslagsframställningar rörande underrät- telsetjänsten. uppläggande och förande av de register som behövs för verksamheten. medel och metoder för inhämtning av underrättelser samt principer för rekrytering. utbildning m. m. av personal inom underrättelse- tjänsten.

Underrättelsenämnden skall lämna överbefälhavaren de synpunkter och de förslag till åtgärder som föranleds av granskningsverksamheten. Om det behövs. skall nämnden också lämna förslag till regeringen.

Ett lekmannainflytande med rent kontrollerande funktion kan vara motiverat t. ex. när det gäller sekretessbelagd verksamhet som samtidigt ärav känslig natur med hänsyn till medborgarnas personliga integritet o.d. Om man bortser från underrättelsetjänsten på högre regional nivå, som redan kontrolleras av underrättelsenämnden, bedrivs ingen sådan verksamhet vid de myndigheter som här är aktuella. Modeller med rena kontrollorgan har vi därför inte ansett oss behöva belysa närmare.

Med hänsyn till erfarenheterna från bl. a. nuvarande samarbetsnämnder. och mot bakgrund av de synpunkter som framförts till oss i samband med våra besök vid lokala myndigheter och kommuner, har vi däremot funnit anledning att belysa en form av lekmannainflytande där tyngdpunkten ligger på information.

Vi har således kommit fram till att vi bör belysa följande grader av lekmannainflytande, nämligen

El i beslutande form, [I i rådgivande form samt El i informativ form.

Ett lekmannainflytande i bes/tllandej'or'm (styrelse) innebär att lekmannaor- ganet övertar chefens befogenheter och ansvar i frågor som regleras i instruktion eller på annat sätt. Det är således nödvändigt att de ärenden som styrelsen skall fatta beslut i kan preciseras. ] regel ges chefen möjligheter att därutöver hänskjuta andra frågor till styrelsen för beslut. Ett lekmannainfly— tande i beslutande form innebär därför att en ny beslutsnivå inrättas inom myndigheten.

Ett lekmannainflytande i rådgivande./orm (råd) innebär att chefen för myndigheten i vissa frågor, som anges i instruktion eller på annat sätt, skall höra rådets uppfattning innan han fattar beslut. Lekmannaorganet har inget direkt ansvar för någon del av verksamheten vid myndigheten men har skyldighet att lämna chefen råd i de angivna frågorna. Besluten fattas av chefen, och denne har ensam ansvaret. Lekmännens råd får dock en viss tyngd genom att det fogas till beslutshandlingen. Härigenom kan denna rådgivande form i realiteten ge ett starkare inflytande än vad namnet antyder.

Ett lekmannainflytande i informativ./orm (informationsorgan) innebär att chefen för myndigheten i vissa frågor, som anges i instruktion eller på annat sätt,skall informera lekmännen innan han fattar beslut. Lekmännen har inte heller här något direkt ansvar för någon del av myndighetens verksamhet, inte heller skyldighet att lämna råd. lnflytandeformen skall emellertid ge lekmännen rätt att lämna råd i de angivna frågorna om de så önskar. Graden av inflytande blir därför i stor utsträckning beroende av lekmännens egen ambition. Även om lekmännen inte vill göra ett samlat uttalande kan en diskussion i lekmannaorganet ge ärendet en vidare belysning och därmed ge myndighetschefen ett bättre underlag för sitt ställningstagande.

Man kan givetvis också tänka sig kombinationer av ovanstående inflytan- degrader. En viss grad av inflytande inom ett område kan kombineras med en annan inflytandegrad inom andra områden. Sådana kombinationer finner vi emellertid ingen anledning att ta upp nu. Avgörande är vilken högsta grad av inflytande som bör förekomma.

4.2. Olika organisationsmodeller

Normalfallet är att ett lekmannaorgan knyts till en enda myndighet. Vi belyser således en organisatorisk lösning med en lekmannaorgan/ör var/"(> myndig/wi.

Ofta finns det flera militära myndigheter i samma ort (kommun). För att begränsa antalet lekmannaorgan, och för att underlätta samordningen mellan de militära myndigheterna inbördes och med kommunen, har vi funnit det motiverat att också belysa en organisatorisk lösning med en lekmannaorgan i varje garnison (kommun). Det finns också exempel på såväl rådgivande som beslutande lekmannaorgan som är gemensamma för flera myndigheter. Ett exempel är militärledningens rådgivande nämnd (jfr. avsnitt 1.4). Ett annat exempel är regionstyrelserna inom högskolans område (jfr. avsnitt 2.3). I det sistnämnda fallet utgör styrelsen en nivå mellan den enskilda högskoleen- heten och universitets- och högskoleämbetet. Lednings- och lydnadsförhål- landena har därigenom förändrats. En sådan effekt vill vi undvika, och det är enligt vår bedömning också förvaltningsrättsligt möjligt att organisera ett för flera myndigheter gemensamt beslutande lekmannaorgan, utan att ändra de yttre lednings- och lydnadsförhållandena (jfr. avsnitt 7.2.2).

Vi belyser också en organisatorisk lösning med en lekmannaorgan per försvarsområde/län.

En slutsats anser vi oss kunna dra redan här, nämligen den att ett lekmannaorgan inte bör vara gemensamt för MB och lägre regionala/lokala myndigheter i den garnison där milostaben ligger. En sådan ordning skulle innebära en sammanblandning av MB:s övergripande ansvar för hela militärområdet med garnisonens lokala intressen. Om ett lekmannaorgan skall knytas till MB bör detta enbart ägna sig åt den högre regionala nivån.

[ och för sig skulle motsvarande resonemang kunna föras för den lägre regionala nivån. Genom att lägre regionala och lokala myndigheter dels är sidoordnade varandra, dels i många fall är organisatoriskt integrerade kan ett sådant resonemang dock inte leda till några praktiskt användbara avgräns- ningar mellan dessa nivåer.

4.3. Sammanfattning

Mot bakgrund av de olika grader av inflytande och olika organisatoriska lösningar som redovisats ovan belyser vi följande alternativ, nämligen

Cl beslutande organ, El rådgivande organ samt D informativa organ

Vart och ett av dessa organ kan knytas till enskild myndighet, garnison eller försvarsområde/län. Ett lekmannaorgan bör dock inte vara gemensamt för MB och lägre regional/lokal myndighet.

5 Uppgifter för lekmannaorgan

inledningsvis redovisar vi våra synpunkter på lekmannastyrelscrnas princi- piella uppgifter så som de framgår av instruktionerna.

Därefter tar vi tipp frågan om ett lekmannainflytande inom försvarsmakten på regional och lokal nivå skall förekomma i krig. Huvuddelen av kapitlet ägnas åt en redovisning av våra synpunkter på vilka delar av berörda myndigheters verksamhet i fred som kan lämpa sig för någon form av lekmannainflytande. Vi lämnar också exempel på konkreta frågor som kan behandlas av ett eventuellt lekmannaorgan.

5.1. Principiella uppgifter för lekmannaorgan

[ detta avsnitt behandlar vi de uppgifter som lekmannastyrelser i regel har samt redovisar våra synpunkter i anslutning därtill. Vi behandlar inte uppgifter för vetenskapliga råd eller andra för vissa avgränsade syften inrättade lekmannaorgan. Vi har bl. a. utnyttjat de sammanställningar som gjorts av dåvarande statens personalnämnd på vårt uppdrag, av styrelsere- presentationsutredningen, av 1975 års polisutredning, av länsberedningen samt av Ulf Wennerberg.

Nuvarande uppgifter

l"erkss/yre/serna har ofta ganska likartade uppgifter. Vanliga uppgifter är

viktigare författningsfrågor. viktigare frågor om organisation, arbetsordning eller tjänsteföreskrifter, frågor om förslag till anslagsframställning hos riksdagen och andra frågor

av större ekonomisk betydelse, Cl frågor om tillsättning av tjänst (i regel ett betydande antal tjänster inom myndigheten) samt C] frågor om läkarundersökning, diciplinär bestraffning, åtalsanmälan, flytt-

ningsskyldighet eller avstängning från tjänstgöring.

Instruktionerna ger i regel också myndighetens chef möjlighet att hänskjuta ärenden för beslut i styrelsen.

Ovan uppräknade uppgifter är alla av intern natur för myndigheten. ] regel ingår också i styrelsens uppgift att avgöra ärenden inom myndig- hetens vcrksamhetsområde, t. ex.

Cl vid socialstyrelsen: viktigare frågor om socialvårdens samtt hälso- och sjukvårdens omfattning, inriktning och allmänna uppbyggnad. Cl vid statskontoret: viktigare frågor om planläggning och genomförande av rationaliseringsverksamheten inom statsförvaltningen.

] sammanhanget finns det anledning att nämna att uppskattningsvis ett par procent av en myndighets ärenden avgörs av styrelsen. På regional nivå handlägger länsstyrelsernas styre/ser

D viktigare frågor om samhällsplanering eller andra för länet betydelsefulla åtgärder, Cl viktigare författningsfrågor,

viktigare frågor om organisation, arbetsordning eller tjänsteföreskrifter, D frågor om tillsättning av tjänst som länsråd, länspolischef, chef för planeringskansli, länsveterinär eller länsantikvarie, tjänst som polismäs- tare eller polisöverintendent, tjänst som polisintendent, som är avdel- ningschef, byråchefeller kanslichef inom den lokala polisorganisationen, samt tjänst som chef för lokal skattemyndighet eller kronofogdemyndig- het, Cl frågor om förslag till anslagsframställning hos riksdagen och andra frågor av större ekonomisk betydelse, El frågor om disciplinansvar, avskedande, åtalsanmälan, avstängning eller läkarundersökning, [1 frågor om annat skiljande från tjänst eller uppdrag än avskedande samt I: andra frågor som landshövdingen hänskjuter till styrelsen.

Cl

Även här utgör således interna frågor en stor del av styrelsens uppgifter. Detta gäller även de lokala palisstyre/serna som i plenum avgör ärenden som rör viktiga frågor om organisation och arbetsordning, förslag till hur utgifter för polisväsendet i distriktet skall beräknas samt andra frågor av större ekono- misk betydelse, frågor om tillsättande av tjänst i lägst lönegrad F6 och viktigare frågor om information rörande polisverksamheten i allmänhet. Detsamma gäller frågor om disciplinansvar, avskedande, åtalsanmälan, avstängning eller läkarundersökning, frågor om annat skiljande från tjänst eller uppdrag än avskedande samt slutligen andra frågor som polischefen hänskjuter till styrelsen.

Synpunkter och förslag

De uppgifter som styrelserna skall lösa enligt sina instruktioner synes alltför omfattande. Uppgifterna måste stå i rimlig proportion till den begränsade tid som lekmännen kan avsätta för uppgiften — ett tiotal sammanträden per år. Om uppgifterna är alltför omfattande och ärendena alltför särpräglade, kan lek männen inte tränga in i underlaget i erforderlig grad. Risken blir därför stor att endast ett fåtal eller rent av inga ärenden blir ordentligt genomdiskuterade, vilket gör lekmannainflytandet helt förfelat. Vi anser principiellt att uppgiften för lekmannaorganen bör begränsas och ges en sådan inriktning att lekmän- nens erfarenheter kan utnyttjas och/eller att de kunskaper som lekmännen måste tillägna sig upplevs meningsfulla.

En stor del av styrelsernas uppgifter haratt göra med myndighetens interna

problem (organisation, arbetsordning, tjänstetillsättning och andra personal- frågor m. m.). Vi anser att detta är olämpligt främst av följande skäl. Lekmännen kan inte besitta tillnärmelsevis samma kompetens som myn- dighetens egen personal när det gäller att avgöra flertalet interna ärenden. Det kan heller inte tjäna något syfte att lekmännen lägger nertid på att tillägna sig denna kompetens. Medbestämmandelagen (MBL) och dess tillämpning har dessutom numera medfört att flertalet av de myndighetsinterna frågorna är förhandlingsbara och således genomgår en ingående granskning och diskus- sion inom ramen för MBL. Vi anser därför att huvuddelen av myndighetens inre angelägenheter bör avföras från lekmannaorganens dagordning. Endast övergripande och principiella frågor, t. ex. anslagsframstälining och verksam— hetsplan, bör tas upp.

Lekmännen representerari regel en bred kompetens och har god inblick i verksamheten inom andra samhällsfunktioner. Denna kompetens bör givet- vis utnyttjas. Vi anser det därför naturligt att lekmannaorganen primärt ägnar sig åt frågor som gäller myndighetens huvuduppgifter, dvs. de uppgifter myndigheten direkt eller indirekt tilldelats av regering och riksdag. Den anställda personalens och de värnpliktigas inflytande avser främst de interna förhållandena vid myndigheten. Genom en sådan gränsdragning kan onödiga konflikter undvikas.

5.2. Lekmannainflytande i krig

Redan i anslutning till försvarsutskottets behandling av riksdagsmotionen i973:22 om lekmannastyrelser inom försvaret gjorde utskottet en klar avgränsning av det verksamhetsfäit som ett sådant eventuellt lekmannaor- gan kunde tänkas ha. Enligt utskottets mening var en besiutsform, som innebär att beslutsbefogenheterna delas upp mellan en styrelse och en verkställande chef, inte möjlig i krig.

Vi anslöt oss i vårt första betänkande till denna uppfattning och konsta- terade följande:

Med hänsyn till krigets krav på klara ansvarslinjer och snabba beslut vid genomför- andet av militära operationer anser vi att ett lekmannainllytande inte bör förekomma i krig.

Regering och riksdag anslöt sig till dessa principer och som en följd härav utformades instruktionen för militärledningens rådgivande nämnd så att nämndens verksamhet upphör i krig och, om regeringen bestämmer det, vid krigsfara. I konsekvens härmed bör det inte heller på regional och lokal nivå förekomma något lekmannainllytande i krig.

Man kan då ställa frågan när ett eventuellt lekmannainllytande i fred bör upphöra? Omställningen från fred till krig sker i samband med mobilisering. När beslut om mobilisering fattats är det i regel om om tid. Att låta ett lekmannaorgan av något slag begränsa handlingsfriheten för chefer som svarar för mobiliseringen eller fördröja beslutsprocessen under mobilisering är olämpligt. Ansvar och uppgifter för eventuella lekmannaorgan bör därför upphöra senast när mobilisering anbefalls.

5.3. Planering och ekonomi

Verksamheten inom försvarsmakten styrs genom uppdrag. litt uppdrag innehåller uppgifter som skall lösas, vilka resurser som disponeras för att lösa uppdraget och handlingsrcgler. Uppdraget utformas i en planerings— och budgetdiaiog mellan uppdragsställande och uppdragsmottagande myndig- het. lnom armen ställs uppdragen av chefen för armen till militärbelälhavar- nu och därefter från dessa till förbanden. inom marinen och llygvapnet kommer uppdragen att ställas direkt från försvarsgrenschcferna till förban— den varvid M B:s inverkan sker via försvarsgrenschefen. M il får huvuddelen av sina egna uppdrag från ÖB och byggmtdskontoren får sina från fortifika— tionsförvaltningen.

Till uppdragen knyts ett stort antal handlingsrcgler. Dessa utfärdas av regeringen och centrala myndigheter och reglerar verksamheten vid förban— den i olika avseenden.

Varje år genomförs två planerings- och budgetdiaioger. dels en preliminär som avser den verksamhet som skall bedrivas om två år. dels en slutlig som avser den verksamhet som skall påbörjas närmast följande verksamhetsår. Varje dialog kan föras i flera omgångar beroende på vilka svårigheter som änns att få ekonomin inom de olika försvarsgrenarna att gå ihop.

Som grund för planerings- och budgetdiaiogen samt genomförandeplane- ringen ligger vissa långsiktiga planer. Dit hör förbandsomsättningsplanen som styr grundutbildningsbehovet på sikt. gruppindelningsverket som styr rcpetitionsutbildningen, krigsorganisationsplanen som styr mobiliseringsför— beredelserna och en s. k. generalplan för fastighetsbeståndets utveckling. Dessa planer upprättas delvis vid berörda lokala myndigheter. delvis av högre myndigheter. i samtliga fall fastställs planerna av försvarsgrenscheferna.

Parallellt med budgeteringen utarbetas och finslipas successivt en verk- samhetsplan för genomförandeåret. [ denna omsätts alla uppdrag som myndigheten fått till interna uppdrag. vilka tilldelas olika ansvarsområdes- chefer. Dessa svarar för verksamhetens direkta genomförande.

Under året följs verksamheten upp, prisregleringsmedel tillförs och erforderligajusteringar och kompletteringar görs i den ursprungliga verksam— hetsplanen. Efter verksamhetsårets slut lämnar respektive myndighet en redovisning för det gångna årets arbete.

Vi anser att myndighetens övergripande planering. ekonomi och effekti- vitet är områden där ett rådgivande eller beslutande lekmannainflytande bör vara möjligt. Frågor som kan bli föremål förbehandling av ett lekmannaorgan är t. ex.

|: preliminär och slutlig budget. [] verksamhetsplan samt El årsredovisning.

5.4. Krigsplanläggning och beredskap

Krigsplanläggning förekommer på alla nivåer. MB leder krigsplanläggningen inom militärområdet och lägre regionala m. fl. chefer med staber genomför

planläggningen. MB:s ledning omfattar bl.a. att

utarbeta MB:s opcrationsavsikt i olika situationer, utarbeta alternativa operationsplaner och med ledning av dessa ställa uppgifter och fördela resurser samt utfärda erforderliga order och direktiv för krigsplanläggning. utbildning på krigsuppgift, mobiliseringsförberedel- ser m. m., samordna krigsplanläggning inom försvarsmakten med övriga delar av totalförsvaret. kontrollera krigsförbandens beredskap. krigsduglighet och användbarhet i övrigt, ' föreslå (anbefalla) förändringar i beredskapen och leda beredskapsinsatser inom militärområdet samt t: utbilda ledningspersonalen.

Lägre regionala och vissa andra chefer med staber genomför motsvarande åtgärder inom sitt område. De utarbetar strids-. underhålls-. fältarbets— och andra planer för olika situationer. order till underställda krigsförband m. m.

Det måste i detta sammanhang påpekas att krigsplanläggningen inte gäller enbart hur de stridande förbanden skall användas. även om detta i sig är ett omfattande arbete med olika tänkbara händelseutvecklingar som skall studeras m. m. Planläggningen omfattar också stödfunktioner av skilda slag, i. ex. förstöring. minering och blockering. belästningsarbetcn. försörjning. sjukvård. transporter. samband och reparationstjänst. Med hänsyn till försvarsmaktens allt större behov av att utnyttja samhällets civila resurser måste en sammanvägning dessutom ske av den militära och den civila planläggningen. MB. försvarsområdesbclälhavare och även andra chefer måste således i sin planläggning överväga behov av och möjligheter till bistånd såväl till som från samverkande civila myndigheter.

Vi har behandlat frågan om lekmannainllytande på operativ verksamhet och krigsplanläggning redan i vårt första betänkande. Därvid framförde vi följande.

i fred omfattar den operativa verksamheten planläggning av hur disponibla resurser skall utnyttjas i händelse av krig samt åtgärder som hänger samman med försvars- maktens insats- och mobiliseringsbercdskap. Förutsättningarna för ett framgångsrikt försvar i händelse av krig är till stordel beroende av den krigsplanläggning som gjortsi fred och att försvarsmakten har en sådan beredskap att stridskraftcrna hinner mobilisera. för oss är det självklart att ÖB. som under regeringen ensam måste bära ansvaret för de militära operationerna i krig. också måste ha ansvaret för krigsplan- liiggning. beredskap m. m. i fred. Vi anser därför att ett lekmannainflytande på operativa frågor inte bör Rirckomma. Att i fred löra över detta ansvar på en kollegialt beslutande Ieknntnmtstyrelsc. som frånträder sitt ansvar i krig. bedömer vi direkt olämpligt.

Vårt förslag innebar att ÖB skulle orientera rådet i dessa avseenden i den utsträckning som det bedöms nödvändigt för rådets verksamhet.

Vad som sagts ovan om den centrala nivån är tillämpbart även på övriga nivåer. Vi anser således att något beslutande eller rådgivande lekmannain— flytande inte bör förekomma i frågor som rör krigsplanläggning och

beredskap. Däremot bör information om den aktuella verksamheten kunna lämnas, dock utan krav på att informationen skall lämnas innan beslut fattas eller åtgärder vidtas.

5.5. Mobiliseringsförberedelser

Mobiliseringsförberedelserna syftar till att förbereda mobiliseringen så att krigsdugliga förband och andra resurser kan ställas till de för försvaret ansvariga chefernas förfogande på rätt plats och inom angiven tid efter order om mobilisering.

Mobiliscringsförbcredelserna, som även innefattar förvaltning av krigsor- ganisationens resurser, leds under ÖB och försvarsgrenschefcrna av MB och genomförs av mobiliseringsmyndigheterna.

Försvarsgrenseheferna. som har det direkta ansvaret för att mobilisering kan genomföras enligt ÖB:s order, fördelar ansvaret förde krigsförband som skall mobiliseras på mobiliseringsmyndigheter. Försvarsgrenscheferna styr också förändringarna av den befintliga krigsorganisationen genom krigsor- ganisationsplanerna.

MB:s ledning av mobiliseringsverksamheten inom militärområdet innefat- tar bl. a. att

[I] reglera ansvarsfördelningen mellan mobiliseringsmyndigheter inbördes och med myndigheter med bemanningsansvar för befattningar i krigsor- ganisationen, C] reglera Iydnadsförhållanden, t.ex. i fråga om territoriellt ansvar för försvarsområdesbefälhavaren gentemot mobiliseringsmyndigheter ur marinen och flygvapnet, [] prioritera mobiliseringsförberedelserna med hänsyn till kraven på styrke- tillväxt, [] fördela mobiliseringsområden för viktigare förband, :] utfärda bestämmelser för planläggning och genomförande av mobilisering och leda mobiliseringsutbildning samt t:t reglera hur militära och civila resurser får diponeras och fördelas vid mobilisering samt hur detta skall förberedas i fred.

De lokala mobiliserings- och förvaltningsmyndigheterna sammanför perso- nal. materiel och anläggningartill krigsförband. De svarar föratt anläggningar och förrådsställd materiel underhålls. att nytillförd materiel fördelas enligt fastställda riktlinjer (utrustningstabeller. fördelningsorder m. m.), att perso- nal krigsplaceras. att förberedelser vidtas för att krigsanskaffa förnödenheter som erfordras vid och efter mobilisering. att planer m. m. för mobiliseringens genomförande (mobiliseringsplaner) upprättas och att chefer utbildas och förband övas i mobilisering. En mera täckande benämning av den beskrivna uppgiften vore "förbandssammansättning. förbandsförvaltning och mobili- seringsplanläggning".

När man diskuterar ett eventuellt lekmannainllytande inom detta område är det nödvändigt att göra åtskillnad mellan följande deluppgifter. nämli- gen

l:] användning i krig av samhällets civila resurser, El förvaltning av krigsförbandens resurser samt Cl mobiliserings (mob-)planläggning.

Hur samhällets civila resurser skall få disponeras av olika totalförsvarsmyn- digheter bestäms i samråd av MB och CB respektive av fobefoch länsstyrelse. Det är således en överenskommelse som träffas mellan de högsta företrädar- na på respektive nivå för det militära försvaret och för det övriga totalför- svaret. Att ge ett lekmannaorgan vid en av de berörda myndigheterna inflytande på sådana överenskommelser anser vi mindre lämpligt. Eftersom överenskommelserna avser hur civila resurser skall användas i krig är det dessutom snarare en del av krigsplanläggningen än av mobiliseringsförbere— delserna. Vi anser att något rådgivande eller beslutande lekmannainflytande på frågor som rör användning av civila resurser i krig inte bör förekomma. Information bör emellertid kunna lämnas.

Förvaltningwr (lv krigsargwtisuHanens resa/ser. främst förvaring och under- håll m. ut. av materiel och anläggningar. är en omfattande, ansvarsfull och kostnadskrävande uppgift. Liknande uppgifter förekommer också inom andra delar av samhället. Detta talar för ett lekmannainflytande. Mobilise- ringsförberedelserna är emellertid mycket hårt styrda av centrala bestämmel- ser och av operativa krav. Utrymmet för ett lekmannainflytande blir härigenom litet. Vi anser att ett rådgivande eller beslutande inflytande på frågor som rör förvaltningen av krigsorganisationens resurser i och för sig kan vara möjligt. men vi är något tveksamma. Mobiliseringsförberedelserna i sin helhet är nämligen avgörande för försvarsmaktens möjligheter att mobilisera och verka i krig och den som har ansvaret för mobiliseringens genomförande bör i princip också svara för förberedelserna. Vi är emellertid inte beredda att utesluta möjligheten för ett lekmannainflytande, även om vi har funnit det svårt att konkretisera några frågor som kan behandlas av ett lekmannaor— gan.

Mo[rp/anläggning slutligen är en direkt förberedelse för den verksamhet som skall genomföras vid mobilisering. Eftersom ett lekmannainflytande inte bör förekomma under själva mobiliseringen bör ett eventuellt lekman- naorgan inte heller ha något beslutande eller rådgivande inflytande över den planering som styr genomförandet. lvlobplanläggning kan därför i detta avseende jämföras med krigsplanläggning. Vi anser således att något rådgivande eller beslutande lekmannainllytande inte bör förekomma i frågor som rör mobplanläggning men att information om verksamheten kan lämnas.

Samma/1121"ningsvis vill vi inte utesluta att ett rådgivande eller beslutande lekmannainflytande på frågor som rör mobiliscringsverksamheten kan vara möjligt när det gäller förvaltning av krigsorganisationens resurser. Inom övriga delar av området bör information kunna lämnas om verksamheten. Det gäller således användningen av samhällets civila resurser i krig och mobplanläggning.

5.6. Utbildning

Utbildningen syftar till att tillgodose krigs- och fredsorganisationens behov av personal och att samtrimma personalen till effektiva krigsförband. Utbildningsverksamheten omfattar

D Iedningsövningar m. m., D utbildning av fast anställt befäl m. fl.. El grundutbildning av värnpliktiga. u repetitionsutbildning samt CI frivilligutbildning.

L()(/ningsr'ivningar nt. m.

Ledningsövningar m. m. syftar till att öva chefer och staber dels i stabstjänst. dels för deras krigsuppgifter. Ledningsöv ningar genomförs för milostaber och fostaber jämte samverkande civila myndigheter.

Övningarna för milostab m. fl. leds som regel av centrala myndigheter. men vissa förberedelser leds av MB i samråd med CB. Ledningsövningar samt vissa andra övningar och spel för fobef/la'nSStyrelse leds normalt av MB/CB. MB leder också övningar med övriga underställda fredsorganiserade chefer med staber, t. ex. örlogsbaschefer, kustartilleriförsvarschefer och sektorchefer med staber.

Fobef, liksom övriga nämnda chefer, leder i viss utsträckning övningarna av den egna staben. Fobef bistår också länsstyrelsen vid uppläggning och genomförande av de kommunala ledningsövningarna.

Ledningsövningarna är i regel inriktade på den aktuella krigsplanlägg— ningen. De genomförs med vissa bestämda tidsintervaller och har en sådan direkt anknytning till verksamheten i krig att det är svårt att se några frågor som kan bli föremål för ett beslutande eller rådgivande lekmannainflytande. Information bör dock kunna lämnas i anslutning till planering. uppläggning och utvärdering av ledningsövningarna.

Utbildning avläst anställt befäl m. fl.

Denna utbildning kan delas upp i grundläggande befälsutbildning och fortsatt befalsutbildning. Den fortsatta befälsutbildningen kan i stort delas in i sådan som är inriktad på den aktuella krigsuppgiften och sådan som är inriktad på uppgifterna i fredsverksamheten. Den sistnämnda omfattar även den civila personalen.

Den grundläggande befälsutbildningen genomförs främst vid särskilda utbildningsanstalter (skolor) som lyder direkt under försvarsgrenscheferna och ÖB. Utbildningen genomförs enligt gällande befälsordning och är starkt reglerad. lin ny befalsordning är under införande.

Den fortsatta befälsutbildningen. som är inriktad på krigsuppgiften. ledsav MB. som svarar för samordning, inriktning och uppföljning. och genomförs i regel av chefer som är underställda MB. Viss utbildning leds direkt av MB. Befälet övas för sina krigsuppgifter under de särskilda befa'lsövningar som ingår i repetitionsutbildningssystemet. Dessutom genomförs krigsspel, krigs-

planläggningsfältövningar, stabstjänstövningar m. m.

Den fortsatta befälsutbildning som är inriktad på fredsuppgifterna leds av försvarsgrenscheferna och genomförs ofta i form av kortare kurser vid skolor och förband. Förbandscheferna föreslår i regel vilken personal som skall genomgå olika kurser. Även inom förbanden anordnas utbildning av detta slag.

Vi bedömer att ett rådgivande eller beslutande lekmannainflytande i och för sig kan vara möjligt när det gäller frågor som rör grundläggande befälsutbildning och fortsatt befälsutbildning på fredsuppgift, men däremot inte fortsatt befzilsutbildning på krigsuppgift. Vi anser dock att befälsutbild- ningen som helhet är mindre lämpad för ett lekmannainflytande. Den grundläggande befalsutbildningen är nämligen så starkt reglerad att det på lokal nivå saknas utrymme för ett inflytande. Den fortsatta utbildningen på fredsuppgift anser vi vara en fråga av mera intern natur, som således faller under personalens medinflytande. Som vi tidigare framhållit bör dylika frågor inte läggas på ett lekmannaorgan.

Grundutbildning

Grundutbildningen syftar till att tillgodose krigsorganisationens behov av personal och omfattar

[] allmänmilitär utbildning, [] befattningsutbildning, Cl förbandsutbildning samt

utbildning av värnpliktigt befäl (även vid kadettskolor).

Den allmänmilitära utbildningen syftar främst till att ge soldaten grund- läggande kunskaper i strid.

Befattningsutbildningen syftar till att ge soldaten for befattningen erfor- derliga specialkunskaper.

Den viktigaste delen av grundutbildningen är emellertid förbandsutbild- ningen, som innebär att personal med olika uppgifter samtrimmas till fungerande enheter. Under grundutbildningen är målsättningen att samtrim- ma förband av bataljons storlek. .

Grundutbildningen leds av försvarsgrenscheferna samt, när det gäller armén, av militärbefälhavaren enligt det förslag som vi har lagt fram i vårt andra betänkande. MB:s uppgifter består därvid främst i att leda den långsiktiga planeringen av grundutbildningen. att fördela resurser, att leda övningar samt att samordna. följa upp och kontrollera utbildningen. MB skall också samordna eller direkt leda vissa tillämpningsövningar under grundut- bildningen även med förband ur marinen och flygvapnet.

Grundutbildningen genomförs vid förband och vid vissa utbildningsan- stalter. Grundutbildningens Omfattning och innehåll styrs av krigsorganisa- tionens behov av personal med specificerade kunskaper och färdigheter.

Vi bedömer att ett rådgivande eller beslutande lekmannainflytande i frågor som rör grundutbildningen är möjligt. Särskild uppmärksamhet bör ägnas utbildningens effektivitet. I övrigt är det dock svårt att precisera frågor som kan behandlas eftersom förbandschefens handlingsfrihet är ganska begrän-

sad. Ytterligare ett exempel kan dock vara var större övningar skall förläggas och vilka åtgärder som bör vidtas för att begränsa Störningarna för ortsbe- folkningen. Däremot bör frågor som rör de värnpliktigas förhållanden, t. ex. värnpliktssociala frågor, ordningsfrågor, förläggning, förplägnad o.d. nor- malt inte tas upp i lekmannaorganet. Detta är interna frågor på vilka de värnpliktiga kan förväntas få ett visst inflytande som en följd av värnplikts- inflytandekommitténs förslag. Förbandschef bör dock hålla lekmännen orienterade om det allmänna läget vid förbandet samt ges möjligheter att ta upp större problem till behandling.

Repetitionsutbildning

Repetitionsutbildningen syftar till att vidmakthålla och, med hänsyn till ny materiel och organisation, vidareutveckla de under grundutbildningen förvärvade färdigheterna.

Repetitionsutbildningen omfattar

[] särskild övning för befäl, t:t särskild övning för förband, Cl krigsförbandsövning samt D mobiliseringsövning.

Tyngdpunkten ligger vid krigsförbandsövningarna. Under dessa övas staber och förband för krigsuppgifterna. Samövningar äger rum i högre förband och med förband ur andra försvarsgrenar samt i viss utsträckning med andra delar av totalförsvaret. Målsättningen för och omfattningen av dessa övningar fastställs av MB. Större övningar planeras och leds av MB och hans stab. Därigenom får staben tillfälle att pröva realismen i krigsplanläggningen och får även möjlighet att lära känna chefer och förband.

MB:s uppgifter omfattar främst att leda den långsiktiga planeringen av repetitionsutbildningen, att leda vissa övningar samt att samordna, inrikta och följa upp genomförandet av repetitionsutbildningen.

MB skall bl. a. se till att krigsförband, som behöver samövas, inkallas samtidigt utan att belastningen på utbiIdningsmyndigheterna blir för stor eller ojämn. Sådana samövningar avser dels olika typer av förband inom en försvarsgren (även med grundutbildningsförband), dels förband ur flera försvarsgrenar, dels i viss utsträckning andra delar av totalförsvaret. Samöv- ning är angelägen främst för lokalt samgrupperade förband.

Repetitionsutbildningen planeras och genomförs av de lokala utbildnings— förbanden. Ett omfattande samarbete förekommer mellan olika typer av förband, främst inom armén men också mellan försvarsgrenarna.

Vi bedömer att ett rådgivande eller beslutande lekmannainflytande på frågor som rör repetitionsutbildningen är möjligt. Repetitionsutbildningen styrs dock i stor utsträckning av den gällande krisplanläggningen, vilket innebär vissa restriktioner för ett lekmannaorgan. Särskild uppmärksamhet bör ägnas utbildningens effektivitet. Även förläggningen av större övningar kan vara en fråga för ett lekmannaorgan.

F rivi/Iigutbi/c/ning

De frivilliga försvarsorganisationerna löser vissa uppgifter i krig enligt särskilda överenskommelser. För krigsplanläggningen därvidlag svarar respektive mobiliseringsmyndigheter. MB:s uppgift i sammanhanget är begränsad och omfattar samordning, inriktning och uppföljning av frivillig- utbildning. Utbildningen av frivilligorganisationernas personal genomförs med hjälp av instruktörer och materiel vid förbanden.

Vi bedömer att ett rådgivande eller beslutande lekmannainflytande på frågor som rör frivilligutbildningen är möjligt. Verksamhetens omfattning är emellertid begränsad, och vi bedömer att ett lekmannaorgan endast vid enstaka tillfällen kan få anledning att ägna sig åt frågor av detta slag.

Sammanfattning

Vi bedömer att ett rådgivande eller beslutande lekmannainflytande på frågor som rör grund- och repetitionsutbildning samt frivilligutbildning är möj- ligt.

Områden som grundläggande befälsutbildning och fortsatt befälsutbild- ning på fredsuppgift kan i och för sig bli föremål för ett lekmannainflytande, men vi anser av olika skäl att detta är mindre lämpligt.

Ledningsövningar och fortsatt befälsutbildning på krigsuppgift bör undan- tas ett beslutande eller rådgivande inflytande.

5.7 Övriga uppgifter

De uppgifter som redovisats i det föregående kan rubriceras som myndighe- ternas huvuduppgifter. Därutöver förekommer andra uppgifter som kan vara av intresse i detta sammanhang. De viktigaste berörs i detta avsnitt.

F örsvarsirt/brmation

Försvarsinformationens ändamål är att skapa intresse för och sprida kunskap om vår säkerhetspolitik och vårt totalförsvar samt om försvarsmakten och dess plats i totalförsvaret. Försvarsinformationen skall bidra till en stark försvarsvilja hos hela folket och göra den enskilde mer förtrogen med de egna uppgifterna i försvaret. Försvarsinformationen är också ett led i utbildningen, främst av de värnpliktiga.

Informationen skall utgå från de mål som statsmakterna fastställt för totalförsvaret och bedrivas så att den inte framstår som en inblandning i den politiska debatten. Försvarsinformation bedrivs vid alla staber och förband och kommer till uttryck i bl. a. föredrag. utställningar, regementets dag samt artiklar och debattinlägg i massmedia.

Vi bedömer att försvarsupplysningen är ett område där ett rådgivande eller beslutande lekmannainflytande är möjligt. Exempelvis kan en årlig plan för försvarsupplysningen behandlas av ett lekmannaorgan.

Förvaltning av fredsorganisationens resurser

Den övervägande delen av de särskilda resurser som finns för verksamheten i fred utgörs av fastigheter. Förvaltningen av fastighetsbeståndet åvilar de fastighetsförvaltande myndigheterna. i regel tillika mobiliseringsmyndighe- ter. För närvarande leder MB denna verksamhet under fortifikationsförvalt- ningen. Förändringar i ansvarsförhållandena har dock föreslagits, vilka innebär att ansvaret centralt kommer att åvila försvarsgrenscheferna, att MB:s uppgifter starkt begränsas och att förbandens uppgifter och befogen- heter ökas.

Anskaffning. underhåll m. m. av mark och byggnader följer en långsiktig s. k. generalplan som grundar sig på de behov som respektive förband har. På generalplanerna har berörda förbandschefer ett stort inflytande eftersom de anger behoven. Det är emellertid försvarsgrenschefen som prioriterar mellan olika behov, med hjälp av MB. och som fastställer mark- och byggnadspla- nerna för försvarsgrenen. De behov som anmälts av förbandschefen (motsv.) kan i regel endast delvis tillgodoses. Fortifikationsförvaltningen svarar för större upphandlingsärenden medan mindre ärenden delegeras till byggnads- kontoren. som också svarar för all byggledning. kontroll och besiktning. Underhåll och drift svarar den lokala fastighetsförvaltande myndigheten för. Fastighetsbeståndet är mycket stort. För ett försvarsområdesregemente kan det omfatta mer än 500 byggnader, fördelade över hela försvarsområdet. och flera tusen hektar mark.

Vi bedömer att frågor som rör anskaffning och förvaltning av mark. byggnader m. m. kan bli föremål för ett rådgivande eller beslutande lekmannainflytande. Exempelvis kan byggnadsplaneringen (generalplane- ärenden) och den årliga planen för underhåll av fastigheter behandlas av ett lekmannaorgan.

F redsorganisationsfrågor

Ansvaret för fredsorganisationen åvilar ÖB och försvarsgrenscheferna och under dem respektive förbandschef(motsv.). Vi anser att denna typ av frågor i och för sig kan bli föremål för ett rådgivande eller beslutande lekmannain- flytande. Alla större förändringar initieras och utreds dock ce1tralt. Detta begränsar möjligheterna till inflytande för eventuella lekmannaorgan vid förbanden. Vi bedömer dock att förbandets yttranden över större fredsorga- nisatoriska förändringar är ärenden som kan behandlas i ett lekmannaorgan. Däremot anser vi att smärre, interna förändringar av organisation och arbetsordning samt genomförandet av centralt beslutade förändringar, dvs. frågor på vilka personalen har medinflytande. är mindre lämpade för lekmannainflytande.

Personalfrågor

Personalfrågorna i vidaste bemärkelse är omfattande inom försvarsmakten. Krigspersonaltjänsten — som omfattar dels användningen i krigsorganisatio- nen av den krigsplaceringsbara personalen. dels hanteringen av personalfrå- gorna i krig och planläggningen härför i fred — är en del av mobliseringsför-

beredelserna och krigsplanläggningen och har tidigare behandlats.

Fredspersonaltjänsten är ett samlingsbegrepp för alla de personalfrågor som rör den i fred anställda personalen,såväl civil som civilmilitäroch militär personal. Exempel på sådana frågor är

Cl personalutveckling: personalbedömning, utbildning, befordran, arbetsro-

tation m. m.,

D personalrörlighet: rekrytering, omplacering, kommendering, entledigan- de, Ci löner och anställningsvillkor (inkluderar löneadministration, förhand- lingar m.m.), Cl arbetsmiljö: företagshälsovård (inklusive personalsocial verksamhet), arbetarskydd, personalservice, D rättsvård: bl. a. åtgärder vid överträdelse av gällande föreskrifter,

samverkansformer: administration av och tekniker för organiserat med- inflytande samt o personalredovisning: insamling och redovisning av personaladministrativ information.

Utvecklingen inom detta område har gått snabbt under senare år och kännetecknas av två förhållanden. nämligen dels att handlingsregler och åtgärder av olika slag blivit alltmer komplicerade och därmed också mer kompetens- och tidskrävande, dels att besluten läggs närmare den anställde och att personalen fått ett ökat inflytande i frågor som berör dem personligen, t. ex. anställnings-, arbetsmiljö- och vissa Iönefrågor. Flertalet sådana frågor är numera förhandlingsbara,och grundtanken äratt förhandlingarna skall ske lokalt. Om överenskommelse inte kan uppnås kan ärendet hänskjutas till central förhandling.

Ansvaret för personalfrågorna ligger således i första hand på lokal och på central nivå. Centralt behandlas principer. och lokalt sker den konkreta tillämpningen. I vårt föregående betänkande har vi föreslagit att MB:s uppgifter i detta avseende skall begränsas.

Vi bedömer att ett rådgivande eller beslutande lekmannainflytande på fredspersonalfrågor i och för sig är möjligt. Med hänsyn till den avgränsning vi eftersträvar mellan lekmannainflytande och medinflytande anser vi emellertid att frågor av denna art normalt inte skall behandlas av ett lekmannaorgan. Myndighetschefen bör dock ha möjlighet att ta upp särskilt viktiga frågor för behandling i lekmannaorganet.

Några frågor inom personaltjänsten bör undantas lekmännens insyn. Det gäller chefens uppgifter att avge vitsord och befordringsomdömen för anställt befäl, Med hänsyn till den personliga integriteten och de särskilda bestäm- melser som gäller bör insyn inte förekomma.

5.8 Sammanfattning

Enligt vår uppfattning bör lekmannaorganens verksamhet rent principiellt inriktas mot de uppgifter som myndigheten direkt eller indirekt tilldelats av regering och riksdag. Huvuddelen av myndighetens interna angelägenheter bör avföras från lekmannaorganens dagordning. Endast övergripande och

principiella frågor bör tas upp.

Härigenom kommer också lekmännens erfarenheter och kännedom om förhållandena inom samhället i övrigt att utnyttjas bättre. Detta har varit viktiga utgångspunkter för vår bedömning av olika frågors lämplighet för ett lekmannainflytande.

Vi vill också framhålla att inflytandet måste ligga inom ramen för de beslutsbefogenheter som myndigheten har. I många fall är dessa mycket begränsade. Vi har dock räknat med att handlingsutrymmet för de lokala myndigheterna kommer att öka i framtiden. Vissa försök i detta syfte har påbörjats vid arméförbanden i Nedre Norrlands militärområde.

Vi anser att ett lekmannainflytande inte bör förekomma under mobilisering och i krig.

Vår grundinställning är att lekmännen kan ges insyn iach information om praktisk taget all verksamhet i fred. Vissa undantag är dock nödvändiga - det gäller dels vissa uppgifter av särskild sekretess, dels den enskildes vitsord och befordringsomdömen. När det gäller lekmännens inflytande bedömer vi emellertid att vissa begränsningar är nödvändiga.

Vi anser sålunda att ett beslutande eller rådgivande inflytande inte bör förekomma på frågor som rör

El krigsplanläggning och beredskap, El mobiIiseringsplanläggning,

Cl användning i krig av civila resurser, Cl Iedningsövningar samt

[I fortsatt befälsutbildning på krigsuppgift.

Lekmännen kan erhålla information inom dessa områden, dock utan krav på att informationen skall lämnas före beslut.

Inom följande områden är enligt vår bedömning ett beslutande eller rådgivande inflytande i och för sig möjligt men i regel mindre lämpligt, nämligen

Cl grundläggande befälsutbildning, [] fortsatt befälsutbildning på fredsuppgift, Cl interna fredsorganisationsfrågor samt Cl interna fredspersonalfrågor.

Inom följande områden bedömer vi att ett beslutande eller rådgivande inflytande är möjligt, nämligen

El planering, ekonomi och effektivitet,

förvaltning av krigsorganisationens resurser, förvaltning av fredsorganisationens resurser (främst fastighetsförvalt- ning).

grundutbildning, repetitionsutbildning, frivilligutbildning,

försvarsupplysning samt övergripande fredsorganisatoriska frågor.

DD

DDDCID

Vi har också redovisat exempel på frågor som kan bli föremål för behandling i ett eventuellt lekmannaorgan, nämligen

preliminär och slutlig budget,

verksamhetsplan, årsredovisning,

förläggning av större övningar, plan för försvarsupplysning,

byggnadsplanering,

plan för underhåll av fastighetsbeståndet samt yttranden över större fredsorganisatoriska förändringar.

GDCIDCIDDCI

Vi vill framhålla att detta är exempel och att vi anser det vara svårt att konkretisera alla de frågor som kan te sig viktiga i olika situationer och vid olika förband. Uppgifterna för ett lekmannaorgan bör inte låsas till vissa bestämda ärenden. Förbandschefen (motsv.) bör ha frihet att efter eget bedömande, och med hänsyn till den tid som lekmännen kan avsätta, ta upp de vid varje tillfälle mest väsentliga frågorna inom angivna områden.

Mot ovanstående bakgrund anser vi att uppgifterna för ett lekmannaorgan bör vara att behandla viktigare frågor rörande

Cl planering, ekonomi och effektivitet, El utbildning av de värnpliktiga, [] förvaltning av krigs- och fredsorganisationens resurser (främst materiel, mark och byggnader), D samordning av förbandets fredstida verksamhet med verksamheten inom övriga samhällssektorer samt Cl försvarsupplysning.

6. Sammansättning av lekmannaorgan

I detta kapitel redovisar vi våra principiella synpunkter på sammansättningen av eventuella lekmannaorgan vid försvarsmaktens regionala och lokala myndigheter. Vid utformningen av de olika alternativen har det inte alltid varit möjligt att följa dessa principer. De avvikelser som vi ansett nödvändiga redovisas i anslutning till respektive alternativ i kapitel 7 och 8.

6.1. Myndighetschefens ställning

Normalförfarandet i lekmannastyrelser vid statliga centrala ämbetsverk är att verkschefen ingår i styrelsen och är dess ordförande. Så är också förhållandet vid länsstyrelserna. I polisdistriktets styrelse ingår polischefen, men styrelsen utser själv ordförande och vice ordförande.

I de statliga nämnderna däremot ingår kanslichefen i regel inte i nämnden. Som vi tidigare framhållit i avsnitt 2.3 föreligger här en principiell skillnad i förhållande till de statliga ämbetsverken, nämligen den att nämnden — dvs. lekmannaorganet — är myndigheten och således har det direkta och fulla ansvaret för verksamheten. Kanslichefen beslutar på nämndens uppdrag. Denna konstruktion används i statsförvaltningen i regel enbart för mycket begränsade uppgifter. När uppgifterna ökat har nämnderna i regel ombildats till ämbetsverk.

Verksamheten vid de militära staberna och förbanden ärav stor omfattning och speciell natur. Ett lekmannainflytande av den typ som de statliga nämnderna representerar är därför olämpligt. Vi har också föreslagit att delar av verksamheten, nämligen krigsplanläggning m.m., skall undantas ett lekmannainflytande. Det är således varken möjligt eller lämpligt att ge ett lekmannaorgan det fulla ansvaret för all verksamhet. Vid ett beslutande inflytande kommer ansvaret att vara delat mellan lekmannaorganet och chefen för myndigheten.

Vi anser därför att myndighetens chef skall ingå i lekmannaorganet. Vid förfall för myndighetschefen inträder den tjänsteförrättande chefen i dennes ställe.

Vid centrala verk är verkschefen i regel styrelsens ordförande. Vissa nackdelar med denna ordning har framförts. Vi finner ingen anledning att ta ställning i den principiella frågan. När det gäller de militära myndigheterna på regional och lokal nivå anser vi att verksamhetens speciella art gör det befogat att chefen för myndigheten också är ordförande i lekmannaorganet. Lekman- naorganet bör inom sig utse vice ordförande.

Huruvida personalföreträdare skall ingå i lekmannaorganen eller inte är en fråga som allt oftare kommer upp i debatten.

Kraven på ett ökat medinflytande inom statsförvaltningen ledde bl. a. fram till en kungörelse(1974:224,se bilaga F) som gav den anställda personalen vid statliga verk möjlighet att bli företrädd i verkens styrelser. Detta var motiverat med tanke på att styrelserna i stor utsträckning beslutar i frågor som rör myndighetens interna förhållanden, dvs. frågor som är av stor betydelse för de anställda. Personalföreträdarna får dock inte delta i alla beslut. Frågor som ”har avseende på det slag av verksamhet som myndig- heten skall bedriva” är således undantagna. De får inte heller närvara då sådana frågor behandlas därjäv kan anses föreligga.

Sedan år 1974 har medinflytandeformerna utvecklats och riksdagen har antagit en särskild lag (1976z580) om medbestämmande i arbetslivet (MBL). Denna ger de anställda goda möjligheter att hävda sina intressen genom förhandlingar och avtal. Som en följd av MBL har det inom det statliga området slutits ett särskilt medbestämmandeavtal (MBA-S) som reglerar medinflytandet i rationaliserings-, planerings- och personalfrågor. Den princip för medinflytande som MBA-S ger uttryck för synes vara att medinflytande för de anställda och deras fackliga organisationer skall utövas genom förhandlingar och avtal samt genom viss facklig veto- och självbe- stämmanderätt och inte genom medverkan i beslutsorgan. Mot den bakgrun- den kan man ifrågasätta såväl inriktningen av lekmannastyrelsernas uppgif- ter som behovet av personalföreträdare i styrelserna.

Vi har redan tidigare framhållit det olämpliga i att lekmannastyrelsernas uppgifter i så stor utsträckning är inriktade på myndighetens interna förhållanden. Dels är uppgifterna som sådana inte lämpliga, dels skapas oklara förhållanden mellan lekmannainflytande och medinflytande med påföljd att de båda inflytandeformerna sammanblandas.

Syftet med ett lekmannainflytande är att ge medborgarna ökad insyn i och inflytande på den verksamhet myndigheten skall bedriva. Beslut i hithörande frågor är enligt kungörelsen 19741224 undantagna personalföreträdarnas medverkan (frågor som "har avseende på det slag av verksamhet myndig- heten skall bedriva”). För denna typ av frågor behövs således inga personal- företrädare i lekmannaorganen.

Motivet för systemet med personalföreträdare i styrelserna var att öka den anställda personalens inflytande på sina arbetsförhållanden. Medinflytandet är således inriktat på frågor som rör myndighetens interna förhållanden, såsom arbetsmiljö-, organisations-, arbetsordning- och personalfrågor rn. m. Dessa frågor är numera förhandlingsbara enligt MBL och dessutom enligt vår uppfattning mindre lämpade för lekmannaorganen. Vi har också föreslagit (avsnitt 5.1) att frågor av detta slag endast i undantagsfall bör behandlas av lekmännen. Lekmannaorganens verksamhet blir därigenom av mindre intresse sett från medinflytandesynpunkt.

Det går emellertid inte att komma ifrån att lekmannaorganen ändå måste behandla frågor som är av intresse även från medinflytandesynpunkt. Om förhandlingar kommer till stånd mellan myndigheten (arbetsgivaren) och arbetstagarnas representanter enligt MBL så måste man komma ihåg att

styrelsen är myndighetens organ. Den representerar således en av parterna i förhandlingarna. En personalrepresentation i styrelsen synes även mot denna bakgrund omotiverad, och det är inte förvånande att personalföreträdarna på sina håll upplever osäkerhet beträffande sin roll i styrelsen.

Vi har således den uppfattningen att det inte bör ingå några personalföreträ- dare i lekmannaorgan vid de militära myndigheterna på regional och lokal nivå. Personalföreträdarna bör koncentera sig på tillämpningen av MBL vid myndigheten, ett önskemål som kommit fram vid alla myndigheter som vi besökt. Vårt förslag skall ses som ett led i en strävan att få en bättre avgränsning mellan de två inflytandeformerna.

Till det sagda bör fogas att kungörelsen om personalrepresentation heller inte gör det självklart att det skall finnas personalföreträdare i lekmannaorgan vid den typ av myndigheter det här är fråga om. Enligt nämnda kungörelse avgör regeringen från fall till fall om det skall finnas personalföreträdare i en statlig myndighets styrelse m.m. Redan här ligger således en begränsning. Vidare framgår att kungörelsen äger tillämpning på ”statlig myndighet med självständiga verksfunktioner”, något som de regionala och lokala militära myndigheterna knappast kan sägas vara.

Vårt förslag behöver emellertid inte innebära att företrädare för de anställda utestängs från lekmannaorganens sammanträden. De bör ges rätt att närvara och att yttra sig i sådana frågor som berör de anställdas arbetsförhållanden, såvida den aktuella frågan inte är föremål för lokal förhandling. De skall dock inte ha rätt att delta i eller reservera sig mot lekmannaorganets beslut. Antalet närvarande representanter för de anställda bör av praktiska skäl begränsas till två ä tre per lekmannaorgan.

Om frågor som är föremål för lokal förhandling skall tas upp i lekmanna- organet bör följande principer tillämpas.

Om myndighetschefen inför en förhandling med personalen vill känna sig för eller söka lekmännens stöd finns det inget som hindrar att han tar upp frågan till diskussion vid ett sammanträde före förhandlingarna. Därvid bör personalens representanter naturligtvis inte vara närvarande.

Representanter för personalen bör inte heller vara med när lekmannaor- ganet skall ta ställning i en fråga som är eller varit föremål för förhandling. Om lekmannaorganet vill ändra myndighetens förhandlingsunderlag fortsätter förhandlingarna. Det torde dock bli ytterst sällan som något sådant kommer att inträffa. Den övervägande delen av alla förhandlingsbara frågor kommer nämligen, det vill vi betona, inte att komma upp i ett lekmannaorgan med de uppgifter som vi föreslår för dessa.

6.3. Värnpliktsrepresentation

Värnpliktsinflytandekommitte'n har i sitt betänkande (Ds Fö 1979z2) Värn- pliktigas medinflytande under grundutbildning lagt fram förslag till former och regler för de värnpliktigas inflytande. Kommitténs förslag innebär att berörda förbandschefer efter mönster från MBL får en allmän skyldighet att samråda med de värnpliktiga innan viktigare beslut fattas eller verkställs. Också i överensstämmelse med MBL får de värnpliktiga rätt att i vissa situationer begära samrådsöverläggningar med förbandscheferna. Samverkan mellan

förbandschefen och de värnpliktiga, dvs. främst samrådsöverläggningar, bör äga rum i ett särskilt organ, som kommittén kallar för förbandsnämnden.

De värnpliktigas medinflytande kommer således att behandlas av rege- ringen isärskild ordning. Föreliggande förslag från värnpliktsinflytandekom- mitten innebär att de värnpliktigas medinflytande i tillämpliga delar byggs upp efter samma principer som den anställda personalens medinflytande. Den avgränsning som vi vill göra mellan olika inflytandeformer bör gälla även här. De av oss föreslagna uppgifterna för lekmannaorganen gör detta möjligt. Vi föreslår därför att representanter för de värnpliktiga inte skall ingå i lekmannaorganen. Däremot kan en representant för de värnpliktiga ges rätt att närvara och att yttra sig när frågor som inte är föremål för samrådsöver— läggning och som rör de värnpliktigas tjänstgöringsförhållanden behandlas i lekmannaorganet.

6.4. Antal lekmän

I lekmannaorganen bör lekmännen alltid vara i majoritet. Eftersom vi föreslagit att personalföreträdare och värnpliktsrepresentanter inte skall ingå i lekmannaorganen behöver hänsyn i detta avseende tas endast till myndig- hetscheferna. Vi behandlar här normalfallet med ett lekmannaorgan per myndighet. [detta fall ingår endast en myndighetschefi lekmannaorganet och majoritetsfrågan utgör således inget problem.

Lekmannaorganen bör inte göras så stora att arbetet av den anledningen försvåras. 1975 års polisutredning har ansett att tio ledamöter, förutom polischef och personalföreträdare, är ett maximiantal som kan godtas för polisstyrelsernas del. Även andra erfarenheter pekar mot att 10 till 12 personer är en lämplig gräns om arbetet skall kunna bedrivas något så när effektivt. Å andra sidan får antalet lekmän inte heller bli för litet. En lämplig undre gräns bedöms vara fem a sex lekmän.

Det totala antalet lekmän som erfordras blir stort, och behoven fördelar sig mycket ojämnt mellan länen. I vissa län kan det därför bli svårt att finna ett tillräckligt stort antal intresserade lekmän om inte de enskilda lekmannaor- ganens storlek begränsas. Vi föreslår därför att antalet lekmän i normalfallet blir sex.

I vissa fall kan det finnas särskilda omständigheter som gör att ett större antal lekmän behövs. Det gäller t. ex. i alternativen med ett lekmannaorgan per garnison, respektive per försvarsområde/län. Dessa frågor tas upp i kapitel 7 och 8.

För att säkerställa att lekmännen alltid är i majoritet kan antingen suppleanter utses eller antalet lekmän utökas så att de alltid blir fler än myndighetsrepresentanterna, även om några lekmän skulle utebli från ett sammanträde. Systemet med suppleanter bör enligt vår mening inte väljas. Verksstyrelsernas ledamöter har i regel inte heller några suppleanter. Vi föreslår därför att antalet lekmän alltid blir minst tre fler än antalet myndighetsrepresentanter.

Huvudmotivet för lekmannainflytande vid de militära myndigheterna är dels att ge en ökad medborgerlig insyn i, förståelse för och inverkan på verksamheten inom försvarsmakten, dels att bättre förankra försvaret i samhället i övrigt. Förslaget att lekmannaorganen främst skall ägna sig åt myndigheternas huvuduppgifter bör ge goda förutsättningar såväl för insyn och inflytande som för samhällsförankring.

När det gäller lekmannaorganets sammansättning ligger det givetvis i den aktuella kommunens intresse att ha representanter i detta organ på samma sätt som det ligger i myndighetens intresse att ha goda och nära kontakter med kommunen. Vi finner det därför naturligt att den kommun där myndigheten ligger blir representerad i lekmannaorganet.

I lekmannaorgan vid myndigheter med ansvarsområden som har en stor geografisk utsträckning, t. ex. militärbefa'lhavare, försvarsområdesregemen- ten, sektorflottiljer och örlogsbaser, bör representanter för berörda län ingå.

Lekmännen bör företräda allmänna samhällsintressen. De bör därför föreslås av de politiska partierna. Detta ger möjligheter för regional- och lokalpolitiker att få samma inblick i försvarsmakten och dess problem som man redan har inom andra samhällsfunktioner. Det bör också öka kunskapen om och intresset för vårt lands säkerhets- och försvarspolitik. Vidare skulle den fördelen kunna vinnas att ett större antal politiker får en bättre bakgrund för och på ett mera aktivt sätt kan delta iden försvars- och säkerhetspolitiska debatten.

Lekmännen kan väljas på olika sätt. Vi anser det lämpligt att uppgiften delegeras från regeringen till landsting eller kommunfullmäktige. Då förban- dets verksamhet i regel berör ett större område än den kommun där det är beläget föreslår vi som princip att landstinget väljer lekmännen.

6.6. Sammanfattning

Våra förslag till principer när det gäller sammansättningen av lekmannaorgan vid försvarsmaktens regionala och lokala myndigheter innebär

i:i att lekmannaorganen består av myndighetens chef, tillika ordförande, och sex lekmän som väljs av landstinget, att minst en av lekmännen representerar den kommun i vilken myndig- heten ligger samt att representanter för de anställda och för de värnpliktiga inte ingår i lekmannaorganen men att de ges närvaro- och yttranderätt i frågor som inte är föremål för lokal förhandling eller samrådsöverläggningar i förbandsnämnd och som berör de anställdas respektive de värnpliktigas arbets (tjänstgörings-Wörhållantlen.

7. Lekmannainflytande på lägre regional/lokal nivå

I detta kapitel redovisar vi olika alternativ för lekmannainflytande på lägre regional/lokal nivå. Vi behandlar de olika myndigheterna utifrån deras uppgifter. Som utgångspunkt gäller de principer som vi redovisat i tidigare kapitel.

Syftet med ett lekmannainflytande bör således vara (jfr. kapitel 3) att skapa förutsättningar för en ökad medborgerlig insyn i, förståelse för och inverkan på verksamheten inom försvarsmakten. Försvarsmakten får en bättre samhällsförankring genom att politiker och andra företrädare för samhälls- intresset får ökade erfarenheter och fördjupat kunnande om försvarsmaktens uppgifter och verksamhet i fred och krig.

Som framgår av kapitel 5 kan lekmännen ges insyn i all verksamhet utom vissa begränsade delar av krigsplanläggningen m. m. som av sekretesskäl inte kan redovisas. Inverkan bör främst avse planering och ekonomi, utbildning av värnpliktiga samt förvaltning av krigs- och fredsorganisationens resurser. Krigs- och mobiIiseringsplanläggning, beredskap m. m. bör inte bli föremål för något beslutande eller rådgivande inflytande.

Lekmannaorganen bör, som framgår av kapitel 6, i regel bestå av sex lekmän samt av förbandschef(motsv.). Representanter för de anställda och för de värnpliktiga har rätt att vara närvarande och yttra sig i vissa frågor, men ingår inte i lekmannaorganen.

7.1. Granskning av berörda myndigheter

I avsnitt 2.2 och i bilaga C redovisar vi vilka myndigheter som berörs av vårt uppdrag samt deras huvudsakliga uppgifter. Totalt finns det 123 lägre regionala/lokala myndigheter som skulle kunna komma i fråga för ett lekmannainflytande. I detta antal har chefen för första flygeskadern och chefen för kustflottan inte räknats in. Dessa behandlar vi tillsammans med militärbefälhavarna i kapitel 8.

De nämnda 123 myndigheterna har vitt skilda uppgifter, ansvar och pesonalresurser. Antalet anställda varierar från några få (t. ex. Luleå marina bevakningsområde som har fem) till närmare tusen (t.ex. Ostkustens örlogsbas). Även när det gäller utbildnings- och förvaltningsansvar är skillnaderna stora. Många av de mindre myndigheterna har ingen egen förvaltning utan är i dessa avseenden anslutna till en annan myndighet.

Vi anser att uppgifterna för många lokala myndigheter är så begränsade och

av sådan att att ett lekmannainllytande ter sig mindre meningsfullt. Myndigheter som inte har ett betydande ansvar för förvaltning av krigs- eller fredsorganisationens resurser och/eller en omfattande värnpliktsutbildning bör därför enligt vår mening inte ges egna lekmannaorgan. Detta gälleri första hand miloförvaltningar, byggnadskontor samt flertalet skolor vid de tre försvarsgrenarna.

Under förutsättning att de fredsorganisatoriska förändringar genomförs som vi redovisat i bilaga C bör följande lägre regionala/lokala myndigheter bli föremål för överväganden avseende ett eventuellt lekmannainflytande.

Inom armén: Chefen för Gotlands militärkommando (CMKG), befäl- havaren i Kalix förvarsområde (fobef Fo 67), samtliga förband samt arméns helikopterskola (om skolan blir självständigt förband) 48 st

Inom marinen: Örlogsbaser, kustartilleriförsvar, Vaxholms kustartil- leriregemente (KA 1) samt Berga och Karlskrona örlogsskolor (BÖS och KÖS) 10 st

Inom flygvapnet: Samtliga förband, krigsflygskolan (F 5), samt flyg- vapnets Halmstadsskolor (F 14) och Södertörnsskolor (F 18) 12 st

Dessa totalt 70 förband (motsv.) fördelar sig på län och kommuner på följande sätt:

Län Kommun Förband Antal myndigheter

AB Botkyrka F 18 1 Haninge ÖrlB O, BÖS 2 Norrtälje Lv 3 1 Stockholm K 1/Fo 44 1 Södertälje Ing 1 1 Upplands—Bro I 1 1 Vaxholm SK, KA 1 2 C Enköping S l/Fo 47/48 1 Uppsala F 16 a 1 D Strängnäs P IO/Fo 43 1 E Linköping I4/Fo 41, A 1, T 1 3 Norrköping F 13 i F Eksjö 112/Fo 17, Ing 2 2 Jönköping A 6 1 G Växjö I ll/Fo 16/18 1 I Gotland CMKG,P18/A 7/Lv 2, GK/KA 3 3 K Karlskrona ÖrlB s, BK/Fo 15/KA 2,1(ÖS 3 Ronneby F 17 1 L Hässleholm P 2, T 4 2 Klippan F 5 1 Kristianstad P 6/Fo 14, A 3 2 Ängelholm F 10a 1 M Ystad/Revinge P 7/Fo 11, Lv 4 2 N Halmstad I 16/Fo 31, F 14 2 0 Göteborg Lv 6, ÖrIB V/GbK/Fo 32/KA 4 2 Uddevalla 1 17 1 P Borås I 15/Fo 34 1

i Län Kommun Förband Antal

myndigheter

R Karlsborg S 2, F 6 2 Lidköping F 7 1 Skövde P4/Fo 35, K3,T2 3 S Karlstad 12/Fo 52 1 Kristinehamn A 9 1 T Örebro 13/Fo 51 1 W Falun 113/F0 53 1 )( Gävle 1 l4/F0 49 l Söderhamn F 15 1 Y Härnösand NK/KA 5 1 Sollefteå 121/Fo 23,T3 2 Z Östersund IS/Fo 22, A 4, F 4 ” 3 AC Umeå 120/Fo 61 1 BD Arvidsjaur K 4 1 Boden A 8/Fo 63, I 19/P 5, Ing 3, 5

S 3, HkpS Kalix Fobef Fo 67 1 Kiruna [22/Fo 66 1 Luleå Lv 7, F 21" 2

” Sektorflottilj.

Sammanfattningsvis får

28 kommuner ett förband var 11 kommuner två förband var 5 kommuner tre förband var 1 kommun fem förband

Genom denna gallring har således antalet förband med lekmannainllytande minskat inom de enskilda kommunerna. Endast en kommun — Boden — får nu mer än tre förband. Sammanlagt får 45 kommuner förband med lekmannainflytande.

Förbanden fördelar sig på län så att

6 län får ett förband var (D, G, P, T, W, AC) 5 län får två förband var (C, M, N, S, X) 5 län får tre förband var (F, I, O, Y, Z) 2 län får fyra förband var (E, K) 2 län får sex förband var (L, R) 1 län får nio förband (AB) 1 län får tio förband (BD)

Förband med lekmannainflytande kommer således att finnas i alla län utom i Kalmar och Västmanlands län.

7.2 Beslutande organ (styrelse)

Ett lekmannainflytande i beslutande form innebär att styrelsen övertar chefens befogenheter och ansvar i de frågor som regleras i instruktion eller på annat sätt.

7.2.1 En styrelse per förband (motsv.)

I detta alternativ organiseras sammanlagt 70 styrelser vid lika många förband, fördelade på 45 kommuner. Bodens kommun får fem förband med styrelser. I övrigt finns det högst tre förband med styrelser i en och samma kommun.

Norrbottens län får tio och Stockholms län nio förband med styrelser. I övrigt finns det högst sex förband med styrelser i ett och samma län.

Styrelsens principiella uppgifter framgår av kapitel 5. Av styrelsen avgörs viktigare frågor rörande

i:1 planering, ekonomi och effektivitet, El utbildning av de värnpliktiga, Cl förvaltning av krigs- och fredsorganisationens resurser (främst materiel, mark och byggnader), l:1 samordning av förbandets fredstida verksamhet med verksamheten inom övriga samhällssektorer samt 13 försvarsupplysning.

Myndighetschefen får hänskjuta även andra frågor till styrelsen (jfr. kap. 5). Han bör ge lekmännen erforderlig bakgrund för deras verksamhet, bl. a. avseende myndighetens och krigsförbandens uppgifter i krig, samt fortlöpan- de lämna orienteringar om verksamheten i stort vid myndigheten bl. a. större övningar, samordningsfrågor med andra myndigheter och institutioner m. m.

Styrelsen består av förbandschefen (motsv.), tillika ordförande, samt sex lekmän som väljs av landstinget. Minst en av lekmännen bör representera den kommun där förbandet ligger.

Två till tre representanter för de anställda och en för de värnpliktiga bör ha närvaro- och yttranderätt enlig avsnitt 6.2 och 6.3.

Chefer för skolor e. d. som är anslutna till förbandet kallas till styrelsens sammanträden när frågor behandlas som rör även dem. De bör ha yttrande- rätt och rätt att få sin mening antecknad till protokollet. Det skall här påpekas att styrelserna självklart inte skall behandla frågor som enbart rör dessa myndigheter. Vad det är fråga om är ärenden där förbandschefer, garnisons- chef eller fobef redan i nuläget har vissa befogenheter eller skyldigheter gentemot skolan (motsv.).

7.2.2 En styrelse per garnison

I detta alternativ organiseras sammanlagt 45 styrelser i lika många kommu- ner/garnisoner.128 garnisoner finns endast ett förband och i dessa fall blir det ingen skillnad jämfört med föregående alternativ. 1 elva garnisoner blir dock styrelsen gemensam för två förband, i fem garnisoner för tre förband och i Boden för fem förband. Antalet styrelser per län minskar. I Stockholms län blir det sju garnisonsstyrelser, i övrigt högst fem i ett och samma län. Garnisonsstyrelsen utgör ingen ny nivå mellan garnisonens förband och MB. Den_får således inga befogenheter utöver dem som redan i dag ligger på de enskilda förbandscheferna. Garnisonsstyrelsen skall närmast ses som en styrelse för varje enskilt förband men med samma personalsammansättning.

Protokoll bör upprättas förbandsvis.

Styrelsens uppgifter bör vara desamma som angivits i avsnitt 7.2.1 ovan. Styrelserna bör också ha samma uppgifter gentemot alla förband. Lekman- nainflytandet bör alltså inte reduceras av det skälet att en styrelse har två eller tre förband att svara för. Styrelsens arbetsbelastning blir därför i stort sett proportionell till det antal förband som finns i garnisonen.

Garnisonschefen och vid behov övriga förbandschefer bör ge lekmännen erforderlig bakgrund för deras verksamhet i enlighet med vad som sagts i avsnitt 7.2.1 ovan.

Styrelsen består av förbandscheferna samt sex lekmän utom i Boden där antalet lekmän bör utökas till åtta för att säkerställa en lekmannamajoritet. Lekmännen väljs av landstinget. Minst en lekman bör representera den kommun där förbanden ligger. Garnisonschefen bör vara styrelsens ordfö- rande.

Två till tre representanter för de anställda per garnison samt en represen- tant för de värnpliktiga per förband bör ha närvaro- och yttranderätt enligt avsnitt 6.2 och 6.3. Antalsmässigt bör det inte innebära några större problem annat än för Bodens garnisonsstyrelse där fem värnpliktiga skulle få rätt att närvara vid sammanträdena. Det finns emellertid för närvarande inga former för att utse en gemensam representant för de värnpliktiga och det torde också vara svårt med vidareinformationen om en värnpliktig skall representera mer än ett förband.

Chefer för skolor och övriga fristående lokala myndigheter inom garniso- nen kallas till styrelsens sammanträden när frågor behandlas som rör även dem. De bör då ha yttranderätt och rätt att få sin mening antecknad till protokollet.

7.2.3 En styrelse perförsvarsomräde/ län

Sammanlagt 22 styrelser organiseras i lika många län. För Norrbottens län har vi förutsatt att en styrelse svarar för hela länet trots att det för närvarande finns tre försvarsområden. Det kan dock bli nödvändigt att överväga andra lösningar i Norrbottens län med hänsyn till områdets storlek m. m.

I sex av de 22 berörda länen finns endast ett förband och i dessa län blir det ingen skillnad i förhållande till alternativet med en styrelse per förband. I övriga län finns två förband eller fler enligt vad som redovisats i avsnitt 7.1 ovan. Stockholms län omfattar nio förband och Norrbottens län tio.

I flera län får styrelserna ägna sig åt många förband. Vi har därför övervägt en ytterligare begränsning av det antal förband som skulle omfattas av ett lekmannainflytande i detta alternativ. Att begränsa inflytandet till försvars- områdesförbanden medför en reducering från 70 till 22 förband. Försvars- områdesbefälhavaren har emellertid ingen befälsrätt gentemot övriga för- band inom försvarsområdet/ länet varför dessa inte alls kommer att beröras. Samtliga flygförband och huvuddelen av marinens förband kommer därmed att undandras ett lekmannainflytande. Vi anser att en sådan begränsning är olämplig.

Vi har också övervägt att gallra bort de förband m. m. som har enbart utbildningsuppgifter. Lekmannainflytandet skulle i så fall omfatta alla myndigheter med utbildnings- och förvaltningsuppgifter. Inget län skulle få

fler än fem förband under en_och samma styrelse. En sådan avgränsning skulle dock innebära att ca hälften av alla värnpliktiga skulle utbildas vid myndigheter med lekmannainflytande och hälften vid myndigheter utan lekmannainllytande. Vi anser en sådan avgränsning inkonsekvent.

Vi har därför räknat med att även detta alternativ med en styrelse per försvarsområde/län bör omfatta de tidigare redovisade 70 förbanden (motsv.).

Styrelsens uppgifter bör vara desamma som angivits i avsnitt 7.2.1 ovan. Styrelsen bör också ha samma uppgifter gentemot alla förband. Lekmanna- intlytandet bör inte begränsas av den anledningen att en styrelse får svara för fler förband. Styrelsens arbetsbelastning blir därmed betydligt högre i de län där det finns många förband än i län med enbart ett förband.

Försvarsområdesbefalhavaren och vid behov övriga förbandschefer bör ge lekmännen erforderlig bakgrund för deras verksamhet i enlighet med vad som sagts i avsnitt 7.2.1 ovan.

Styre/sens sammansättning vållar särskilda problem i de sex län som har fler än tre förband. Om alla förbandschefer skall ingå kommer några styrelser att bestå av 20 till 25 ledamöter. Vi anser att detta är för mycket och föreslår därför att enbart cheferna för de lägre regionala myndigheterna (försvarsom- rådesbefa'lhavare, örlogsbaschef, kustartilIeriförsvarschef och sektorflottilj- chef) ingår i styrelsen. Härigenom begränsas antalet permanenta militära ledamöter till tre, då som högst tre av nämnda chefer finns i ett och samma län. Övriga förbandschefer är föredragande i styrelsen och har rätt att få sin mening antecknad till protokollet.

Styrelsen består således av försvarsområdesbefälhavaren, tillika ordfö- rande, örlogsbaschef, kustartilleriförsvarschef, sektorflottiljchef samt sex lekmän som utses av landstinget (eventuellt åtta i vissa län). Direkt berörda kommuner bör vara representerade i styrelsen. Övriga förbandschefer är föredragande i styrelsen och har i frågor som rör förbandet rätt att få sin mening antecknad till protokollet.

Två till tre representanter för de anställda inom försvarsområdet samt en representant för de värnpliktiga per förband bör ha närvaro- och yttranderätt enligt avsnitt 6.2 och 6.3. Antalet värnpliktiga blir stort och här kan det bli nödvändigt att begränsa antalet till en från varje garnison trots de tidigare påtalade nackdelarna.

Chefer för skolor och övriga fristående lokala myndigheter inom försvars- området/länet kallas till styrelsens sammanträden när frågor behandlas som rör även dem. De bör då ha yttranderätt och rätt att få sin mening antecknad till protokollet.

7.2.4 Jämförelser mellan organisationsformerna

En styrelse knuten till en myndighet är det normala. Några komplikationer när det gäller formerna för styrelsens verksamhet behöver vid en sådan lösning knappast befaras. En myndighetsanknytning medför ett stort behov av lekmän, vilket i vissa län kan bli svårt att tillgodose. Det kan vidare bli svårt för kommuner och landsting med många förband att, när så erfordras, agera på ett enhetligt sätt i de olika styrelserna.

Behovet av lekmän minskar och ett enhetligt agerande från kommunen

liksom en ökad samordning mellan garnisonens förband underlättas om styre/sen knyts till garnisonen (kommunens samtliga förband). Därmed införs emellertid en visserligen förvaltningsrättsligt möjlig men oprövad lösning, som innebär att samma styrelse ingår i flera myndigheter. Att en myndig- hetschefingår i styrelsen hos en annan myndighet är en vanlig företeelse och behöver inte medföra några problem. Att samma styrelse ömsom fattar beslut rörande myndigheten A, ömsom rörande myndigheten B kan dock beräknas medföra en hel del problem. Bl. a. kan risken för att styrelsen i praktiken ändå blir en ny nivå mellan MB och förbanden inte uteslutas.

Styrelsens uppgifter i 17 garnisoner (av 45) två- till femdubblas, vilket medför en mycket stor, i några fall en sannolikt orimligt stor, arbetsbörda för ordförande och lekmän. Arbetet i styrelsen blir också mera heterogent och därmed mera betungande i de fall förband ur olika försvarsgrenar har en gemensam styrelse.

En styrelse knuten tillförsvarsområdet//änet minskar behovet av lekmän ytterligare, och några svårigheter att samordna kommunens respektive landstingets agerande uppstår inte. De nackdelar som gäller garnisonsstyrel- sen blir här ännu mer framträdande. Därtill kommer att en del förbandschefer inte kan ingå som fullvärdiga ledamöter och att det enskilda förbandet kommer i skymundan i vissa län. Den avgörande nackdelen är dock att uppgifterna för vissa styrelser blir så omfattande att arbetet blir ytterst tidskrävande eller att handläggningen av de angivna ärendena blir enbart en formell procedur.

Vad beträffar kostnaderna bedömer vi att myndighetsalternativet blir något dyrare än övriga alternativ (jfr. bilaga G), men skillnaderna blir inte så stora genom att antalet sammanträden måste öka i garnisons- och i försvarsom- rådes/länsalternativet. 1 det sistnämnda tillkommer också betydande rese- och traktamentskostnader.

Vi anser att den enda realistiska organisatoriska lösningen vid ett beslutande lekmannainflytande är en styrelse per myndighet.

7.3 Rådgivande organ (råd)

Ett lekmannainflytande i rådgivande form innebär att chefen för myndighe- ten i vissa i instruktion eller på annat sätt angivna frågor skall höra rådets uppfattning innan han fattar beslut. Rådet har således inte något formellt ansvar för de beslut som myndighetschefen fattar.

7.3.1 Ett räd perförband (motsv.)

I detta alternativ organiseras sammanlagt 70 råd vid lika många förband, fördelade på 45 kommuner. Bodens kommun får fem förband med var sitt råd. I övrigt finns det högst tre förband med råd i en och samma kommun.

Norrbottens län får tio och Stockholms län nio förband med råd. I övrigt finns det högst sex förband med råd i ett och samma län.

Rådets uppgifter bör vara desamma som styrelsens i föregående alternativ, dock med den skillnad som ligger i befogenheterna. Myndighetschefen skall

således höra rådets uppfattning innan han fattar beslut i viktigare frågor rörande

El planering, ekonomi och effektivitet, Cl utbildning av de värnpliktiga, [] förvaltning av krigs- och fredsorganisationens resurser (främst materiel, mark och byggnader), l:i samordning av förbandets fredstida verksamhet med verksamheten inom övriga samhällssektorer samt 1: försvarsupplysning.

Myndighetschefen får hänskjuta även andra frågor till rådet (jfr. kap. 5).

Den mening rådet uttalat bör framgå av protokoll eller annan beslutshand- ling.

Myndighetschefen bör ge lekmännen erforderlig bakgrund för deras verksamhet, bl. a. avseende myndighetens och krigsförbandens uppgifter i krig, och fortlöpande lämna orienteringar om verksamheten i stort vid myndigheten, bl.a. om större övningar, samordningsfrågor med andra myndigheter och institutioner m. m.

Rådet består av förbandschefen (motsv.), tillika ordförande, och sex lekmän som väljs av landstinget. Minst en av lekmännen bör representera den kommun där förbandet ligger.

Två till tre representanter för de anställda och en för de värnpliktiga bör ha närvaro- och yttranderätt enligt avsnitt 6.2 och 6.3.

Chefer för skolor c. (1. som är anslutna till förbandet kallas till rådets sammanträden när frågor behandlas som rör även dem. De bör då ha yttranderätt och rätt att få sin mening antecknad till protokollet.

7.3.2 Ett råd per garnison

I detta alternativ organiseras sammanlagt 45 råd i lika många kommuner/ garnisoner. I 28 garnisoner finns endast ett förband och här blir det ingen skillnad jämfört med föregående alternativ. 1 elva garnisoner blir rådet gemensamt för två förband, i fem garnisoner för tre förband och i Boden för fem förband. Antalet råd per län minskar. 1 Stockholms län blir det sju garnisonsråd, i övrigt högst fem i ett och samma län.

Genom att garnisonsrådet inte har beslutsbefogenheter kan det inte utgöra någon ny nivå i organisationen.

Rådets uppgifter bör vara desamma som angivits i avsnitt 7.3.1 ovan. Rådet bör vidare ha samma uppgifter gentemot alla förband. Lekmannainflytandet bör alltså inte reduceras av det skälet att ett råd har två eller tre förband att svara för. Rådets arbetsbelastning blir därför i stort sett proportionell mot det antal förband som finns i garnisonen.

Garnisonschefen och vid behov övriga förbandschefer bör ge lekmännen erforderlig bakgrund för deras verksamhet i enlighet med vad som sagts i avsnitt 7.3.1 ovan.

Rådet består av förbandscheferna samt sex lekmän utom i Boden där antalet lekmän bör utökas till åtta för att säkerställa en lekmannamajoritet. Lekmännen väljs av landstinget. Minst en lekman bör representera den kommun där förbanden ligger. Garnisonschefen bör vara rådets ordfö-

Två till tre representanter för de anställda per garnison samt en represen- tant för de värnpliktiga per förband bör ha närvaro- och yttranderätt enligt avsnitt 6.2 och 6.3.

Chefer för skolor och övriga fristående lokala myndigheter inom garniso- nen kallas till rådets sammanträden när frågor behandlas som rör även dem. De bör då ha yttranderätt och rätt att få sin mening antecknad till protokollet.

7.3.3 Ett råd per försvarsområde/ län

Sammanlagt 22 råd organiseras i lika många län. För Norrbottens län har vi förutsatt att ett råd svarar för hela länet trots att det för närvarande finns tre försvarsområden.

I sex av de 22 berörda länen finns endast ett förband, och i dessa län blir det ingen skillnad i förhållande till alternativet med ett råd per förband. I övriga län finns två förband eller fler enligt vad som redovisats i avsnitt 7.1 ovan. Stockholms län omfattar nio förband och Norrbottens län tio.

I flera län får råden ägna sig åt många förband. Vi har därför övervägt en ytterligare begränsning av det antal förband som skulle omfattas av ett lekmannainllytande i detta alternativ. Av skäl som redovisats i avsnitt 7.2.3 vill vi emellertid inte förorda en sådan åtgärd.

Rådets uppgifter bör vara desamma som angivits i avsnitt 7.3.1 ovan. Rådet bör också ha samma uppgifter gentemot alla förband. Lekmannainflytandet bör inte begränsas av den anledningen att ett råd får svara för flera förband. Rådets arbetsbelastning blir därmed betydligt högre i de län där det finns många förband än i län med enbart ett förband.

Försvarsområdesbefälhavaren och vid behov övriga förbandschefer bör ge lekmännen erforderlig bakgrund för deras verksamhet i enlighet med vad som sagts i avsnitt 7.3.1 ovan.

Rådets sammansättning vållar särskilda problem ide sex län som har fler än tre förband. Om alla förbandschefer skall ingå kommer några råd att bestå av 20 till 25 ledamöter. Vi anser detta vara för mycket och föreslår därför att enbart cheferna för de lägre regionala myndigheterna (försvarsområdesbefäl- havare, örlogsbaschef, kustartilleriförsvarschef och sektorflottiljchef) bör ingå i rådet. Härigenom begränsas antalet permanenta militära ledamöter till tre, då som högst tre av nämnda chefer finns i ett och samma län. Övriga förbandschefer är föredragande i rådet och har rätt att få sin mening antecknad till protokollet.

Rådet består således av försvarsområdesbefälhavaren, tillika ordförande, örlogsbaschef, kustartilleriförsvarschef, sektorflottiljchef samt sex lekmän som utses av landstinget (eventuellt åtta i vissa län). Direkt berörda kommuner bör vara representerade i rådet. Övriga förbandschefer är föredragande i rådet och har i frågor som rör förbandet rätt att få sin mening antecknad till protokollet.

Två till tre representanter för de anställda inom försvarsområdet samt en representant för de värnpliktiga per förband bör ha närvaro- och yttranderätt enligt avsnitt 6.2 och 6.3. Antalet värnpliktiga blir stort och här bör en begränsning till en värnpliktig från varje garnison övervägas.

Chefer för skolor och andra fristående lokala myndigheter inom försvars- området/länet kallas till rådets sammanträden när frågor behandlas som rör även dem. De bör då ha yttranderätt och rätt att få sin mening antecknad till protokollet.

7.3.4 Jämförelser mellan organisationsformerna

Normalförfarandet torde vara att ett råd är knutet till en myndighet. Några komplikationer när det gäller formerna för rådets verksamhet behöver vid en sådan lösning knappast befaras. En myndighetsanknytning medför ett stort behov av lekmän, vilket i vissa län kan bli svårt att tillgodose, särskilt som intresset för uppgiften kan begränsas av den lägre inflytandegraden. Risken för bortfall från sammanträdena ökar också av denna anledning. Det kan bli svårt för kommuner och landsting med många förband att, när så erfordras, agera på ett enhetligt sätt i de olika råden.

Med ett råd knutet till garnisonen (kommunens samtliga förband) minskar behovet av lekmän. Ett enhetligt agerande från kommunen underlättas liksom samordningen mellan garnisonens förband. Några förvaltningsrätts- liga problem behöver inte uppstå eftersom ansvaret för verksamheten helt åvilar myndighetscheferna. En nackdel med garnisonsalternativet är den stora arbetsbelastningen för vissa garnisonsråd. Uppgifterna i 17 (av 45) garnisoner kommer således att omfatta två till fem förband. I de fall förband ur flera försvarsgrenar ingår i samma garnison blir arbetet också mera heterogent och därmed också mera betungande för lekmännen.

Ett råd knutet till färsvarsområdet/ länet minskar behovet av lekmän ytterligare och några svårigheter att samordna kommunens och landstingets agerande uppstår inte. De nackdelar som gäller för garnisonsråd blir här än mera framträdande. Dessutom tillkommer nya nackdelar. Det blir exempel- vis svårt att få arbetsdugliga församlingar i vissa försvarsområden/Iän genom att antalet ledamöter och andra deltagare med yttranderätt blir för stort. Detta förbättras inte av att just dessa råd dessutom har de mest omfattande uppgifterna.

Vad beträffar kostnaderna bedömer vi att myndighetsalternativet blir något dyrare än övriga alternativ men att skillnaderna inte är så stora.

Vi anser att en organisatorisk anknytning av ett rådgivande organ till den enskilda myndigheten är en okomplicerad lösning. Även en anknytning av ett råd till garnisonens samtliga förband anser vi vara en möjlig lösning, men den kan i några av de stora garnisonerna ge ett alltför stort arbetsomfång. Däremot anser vi att ett rådgivande organ knutet till ett försvarsområde/län i flera fall får så stora arbetsuppgifter att den föreskrivna rådgivningen enbart blir en formell procedur. Ett sådant alternativ kan vi därför inte förorda.

7.4 Informationsorgan

Ett lekmannainflytande i informativ form innebär att chefen för myndighe- ten i vissa i instruktion eller på annat sätt angivna frågor skall informera lekmännen innan han fattar beslut. Lekmännen har rätt men inte skyldighet att lämna råd. Informationsorganet har således inte heller i detta fall något

formellt ansvar för de beslut som myndighetschefen fattar.

För informationsorgan knutet till enskilt förband, garnison respektive försvarsområde/län gäller i princip samma uppgifter, sammansättning och övriga synpunkter som framförts i avsnitt 7.3.1—7.3.3. för rådgivande organ med motsvarande organisatoriska anknytning, men med följande avvikel- ser.

Myndighetscheferna skall således orientera informationsorganen innan de fattar beslut i angivna frågor. Av protokoll eller annan beslutshandling bör framgå att lekmännen orienterats och vilket uttalande som eventuellt gjorts.

Vi ställer oss tveksamma till behovet av att i ett rent informationsorgan ge personalföreträdare och representanter för de värnpliktiga närvaro- och yttranderätt vid sammanträdena eftersom dessa får erforderlig information i annan ordning.

Även när det gäller vår bedömning av den organisatoriska anknytningen är de synpunkter som framförts för ett rådgivande organ i avsnitt 7.3.4 tillämpbara här. Eftersom detta alternativ ger ett begränsat inflytande och ett minimum av ansvar kan man förvänta sig en betydligt lägre aktivitet från lekmännens sida. Endast de för lekmännen mest intressanta frågorna kan förväntas leda till något engagemang. Detta medför att garnisonsalternativet synes fullt möjligt även med hänsyn till arbetsomfånget. Vi föreslår därför en organisatorisk anknytning till garnison om ett informativt organ skall väljas. Ett sådant organ kan också ses som en vidareutveckling av nuvarande samarbetsnämnder i garnisonerna.

7.5 Sammanfattning

Vi har i detta kapitel redovisat våra synpunkter på hur ett lekmannainfly- tande kan utformas på lägre regional/lokal nivå samt vilka myndigheter som kan vara aktuella. Vi har kommit fram till följande.

Ett eventuellt lekmannainflytande på denna nivå bör omfatta förband (motsv.) med ett betydande förvaltningsansvar och/eller med omfattande värnpliktsutbildning. Ett 70-tal förband (motsv.) uppfyller dessa krav.

Om ett beslutande lekmannainflytande skall införas bör varje förband få en egen styrelse. Övriga organisatoriska lösningar anser vi vara olämpliga.

Om ett rådgivande lekmannainflytande skall införas förordar vi att varje förband får ett eget råd. Vi bedömer det också möjligt att inrätta ett råd per garnison.

Om ett informativt lekmannainflytande skall införas förordar vi att ett informationsorgan inrättas per garnison.

8 Lekmannainflytande på högre regional nivå m. m.

I detta kapitel redovisar vi olika alternativ för lekmannainflytande hos militärbefa'lhavarna (MB). Vi behandlar också chefen för första flygeskadern och chefen för kustflottan. De är dock inte chefer (myndigheter) på högre regional nivå, men de leder förband med stor geografisk spridning och kan i detta avseende jämföras med MB.

Som utgångspunkt gäller de principer som vi redovisat i tidigare kapitel och som vi sammanfattat i inledningen till kapitel 7.

8.1. Militärbefälhavarna (MB)

MB :s uppgifter

Riksdagen har i sitt beslut våren 1978 om försvarsmaktens centrala ledning m. m. lagt fast att den operativa verksamheten skall vara MB:s huvuduppgift, att mobiliseringsverksamheten därnäst är hans viktigaste uppgift och att övriga uppgifter inte får begränsa MB:s möjligheter att lösa dessa uppgif- ter.

I betänkandet Högre regional ledning har vi sammanfattat vår syn på MB:s uppgifter på följande sätt.

MB:s uppgift är att försvara militärområdet. Den operativa verksamheten blir därför MB:s huvuduppgift. Vid sidan härav är mobiliseringsverksamheten hans viktigaste uppgift. Vi anser att MB också skall ha erforderligt inflytande på sådan utbildning som har direkt samband med den operativa verksamheten.

Det ansvar som MB skall ha eller det inflytande som han skall ges över den verksamhet som bedrivs vid förband rn. m. inom militärområdet skall motiveras av ovan angivna tre uppgifter eller av andra klart rationella skäl. Vi vill därför markera vår uppfattning att MB:s uppgifter måste begränsas och att han inte får vara någon allmän Iedningsinstans, på vilken uppgifter av alla möjliga slag kan läggas.

Utgående från denna allmänna inriktning föreslog vi en avsevärd begräns- ning av sådana uppgifter som inte har ett direkt samband med den operativa verksamheten eller med mobiliseringsverksamheten.

Enligt våra förslag i etapp 2 skall MB leda

Cl operativ verksamhet inklusive beredskap inom militärområdet, r:1 mobiliseringsförberedelser som omfattar användning i krig av civila resurser, förvaltning av krigsorganisationens resurser och planläggning av verksamheten vid mobilisering,

El utbildning av egen stab och av direkt underställda chefer med staber, utbildning av befäl på krigsuppgift, grundutbildning inom armén, repeti- tionsutbildning vid samtliga försvarsgrenar och frivilligutbildning samt 121 planerings- och budgetdialogen med arméns förband.

MB skall dessutom svara för upplysningsverksamhet samt avge befordrings- omdömen för delar av den anställda personalen.

MB:s uppgifter framgår mera detaljerat av de beskrivningar av olika verksamhetsområden som finns i kapitel 5. Uppgifterna är främst av ledande och kontrollerande art och styrningen utgår från MB:s ansvar för den operativa verksamheten (krigsplanläggning och beredskap) och mobilise— ringsverksamheten.

Uppgifter/ör ett lekmannaorgan

Som framgår av kapitel 5 anser vi att ett beslutande eller rådgivande inflytande inte bör förekomma när det gäller

13 krigsplanläggning och beredskap (operativ verksamhet), l:l mobiliseringsplanläggning,

C] användning i krig av civila resurser, D Iedningsövningar samt

13 fortsatt befälsutbildning på krigsuppgift.

Vidare bör MB:s uppgifter när det gäller att avge befordringsomdömen helt vara undantagna lekmännens insyn. De frågor som skulle kunna bli föremål för ett reellt lekmannainflytande hos MB måste därför sökas inom område- ha

121 förvaltning av krigsorganisationens resurser, El värnpliktsutbildning, Cl arméns ekonomi samt El försvarsupplysning.

Härutöver kan lekmännen också tänkas medverka vid behandlingen av vissa remisser,t. ex. sådana som rör fredsorganisatoriska förändringar,anskaffning av skjutfält o.d.

Vad gäller förvaltningen av krigsorganisationens resurser är MB:s infly- tande över denna verksamhet i huvudsak operativt betingad och utövas genom inverkan på centrala myndigheters planering,genom anvisningar till förbanden och genom kontroller.

När det gäller värnpliktsutbildningen leder MB grundutbildningen inom armén samt repetitionsutbildningen vid samtliga försvarsgrenar.

MB:s ledning av arméns grundutbildning omfattar

i: förbandsomsättningsplanering,

planerings- och budgetdiaiog med chefen för armén och med arméns utbildningsmyndigheter, [] ledning av vissa övningar samt D samordning, uppföljning och kontroll av grundutbildningen.

Vi har i etapp 2 förutsatt att dessa uppgifter i huvudsak skall kunna delegeras

till den ansvariga sektionschefen för att inte belasta MB personligen. Denna strävan motverkas om ett lekmannaorgan skall ägna sig åt MB:s ledning av grundutbildningen.

MB:s ledning av repetitionsutbildningen består främst i att

Cl upprätta förslag till gruppindelningsverk som reglerar när olika förband skall genomföra repetitionsutbildning, El göra upp förslag till årlig omfattning av repetitionsutbildningcn med utgångspunkt från gruppindelningsverket, Cl samordna, inrikta och följa upp genom förandet av repetitionsutbildningen (uppföljning av främst tillämpningsövningar) samt (] leda tillämpnings- och samövningar av viktigare krigsförband (brigadför- band och högre).

Dessa uppgifter synes vara mindre lämpade för behandling av ett lekman- naorgan, särskilt som krigsplanläggningen i stor utsträckning är styrande.

De delar av MB:s verksamhet, inom vilka ett beslutande eller rådgivande lekmannainllytande skulle kunna tänkas, är alltså mycket begränsade. Det förhållandet att MB:s inverkan på verksamheten vid underställda myndig- heter i allt väsentligt styrs av operativa krav och beredskapsaspekter gör att vi också funnit det svårt att ange några konkreta frågor som kan bli föremål för ett rådgivande eller beslutande lekmannainllytande. Förläggning av större övningar kan — i de få fall MB beslutar i dylika frågor — dock vara ett exempel.

Vid en informativt in/htiande behöver inga större restriktioner göras. Insyn i och information om alla frågor kan ges utom i frågor som måste undantas av sekretesskäl. På MB-nivån är dock de sekretessbelagda frågorna betydligt ller än på lokal nivå, varför också undantagen torde bli fler. Även MB:s uppgift att sätta befordringsomdömen bör undantas lekmännens insyn.

Kraven på att lämna information innan beslut fattas måste emellertid begränsas till de områden som ovan angivits vara möjliga för ett rådgivande eller beslutande inflytande.

Sammansättning

De principer för sammansättning av lekmannaorganen som behandlats i kapitel 6 är i stort tillämpliga även här. men vissa undantag måste dock göras. Det gäller framför allt hur ledamöter skall väljas.

MB bör således ingå i lekmannaorganet och även vara dess ordförande. Representanter för de anställda och för de värnpliktiga inom militärområ- det bör inte ingå i lekmannaorganet. Ett militärområde är inte en myndighet i vanlig ordning. MB utövar inte heller vedertagna myndighetsfunktioner mot förbanden inom militärområdet. Det synes därför inte heller föreligga något behov av att ge representanter för militärområdets personal och värnpliktiga närvaro- och yttranderätt i ett eventuellt lekmannaorgan hos MB. Det liggeri så fall närmare till hands att låta representanter för de centrala arbetstagar- organisationerna ingå som ledamöter. ] första hand bör ledamöterna emellertid även här vara politiker.

När det gäller antalet lekmän och hur de skall utses blir andra faktorer styrande än de som gäller på lokal nivå. MB:s verksamhet är länsövergripan-

de. Lekmännen kan antingen företräda de i militärområdet ingående länen eller riksintresset. En sammansättning av MB:s lekmannaorgan enbart med rikspolitiker (riksdagsledamöter) synes emellertid mindre lämplig. Dels förloras den länsvisa förankringen, dels kan vissa problem uppstå i relatio- nerna mellan MB:s och ÖB:s lekmannaorgan. Det torde också stöta på praktiska svårigheter för riksdagsledamöternas del. Lekmännen i ett organ hos MB bör därför i första hand företräda länsintressena. Möjligheter bör dock finnas att låta några företrädare för riksintresset ingå.

Militärområdena omfattar mellan två och sex län, förutsatt att Gävleborgs län i sin helhet tillförs milo NN. Det synes rimligt att varje län skall vara representerat i MB:s lekmannaorgan. Om dessutom två företrädare för riksintresset skall kunna ingå bör lekmannaorganen hos MB 5 och MB Ö bestå av åtta lekmän och hos övriga militärbelälhavare av sex lekmän. Dessa bör utnämnas av regeringen. Landstingen bör lämna förslag till länsrepre- sentanter.

Överväganden och förslag

Förett lekmannainllytande på milonivån talaratt lekmännen här fåren bättre överblick över försvarsplaneringen och över sambandet mellan försvarsmak- tens uppgifter i krig och verksamheten i fred.

MB:s huvuduppgifter, dvs. den operativa verksamheten och mobilise- ringsverksamheten, måste emellertid i allt väsentligt undantas ett reellt lekmannainllytande. Lekmännens inflytande blir därför koncentrerat till uppgifter som måste betraktas som MB:s andrahandsuppgifter. Det är svårt att konkretisera ärenden, i vilka lekmännen skulle kunna fatta beslut. Vidare föreligger det ständigt risk för kompetenstvister mellan MB och lekmännen, eftersom MB:s inverkan på llertalet frågor sker från operativa och bered- skapsmässiga utgångspunkter. Detta kan lätt leda till att lekmännen upplever sin uppgift som mindre meningsfull, något som givetvis blir särskilt utpräglat vid ett beslutande eller rådgivande inflytande.

En annan konsekvens, framför allt vid ett beslutande eller rådgivande inllytande, kan bli att MB tvingas lägga ner mer tid på andrahandsuppgif- terna. En sådan effekt motverkar riksdagens beslut att dessa uppgifter inte skall inkräkta på den operativa verksamheten och mobiliseringsverksamhe- ten. Det kan också försvåra ett genomförande av våra förslag i etapp 2, nämligen att avlasta MB vissa fredsbetonade uppgifter,eller rent av bidra till en ökad överföring till MB av sådana uppgifter.

Vi anser att det är möjligt men mindre lämpligt att införa ett lekmanna- inllytande hos MB, framför allt därför att detta i så fall måste avse MB:s andrahandsuppgifter.

Om ett lekmannainllytande trots detta skall införas bör det vara i form av ett informationsorgan och utan att några uppgifter preciseras. Då behöver lekmännens intresse inte fokuseras till MB:s andrahandsuppgifter på samma sätt som vid ett beslutande eller rådgivande organ.

8.2. Chefen för första flygeskadern (C E 1)

Första flygeskadern (E 1) är ett sammanhållet högre förband för attackflyget, som såväl i fred som krig är direkt underställt ÖB men som lyder under chefen för flygvapnet när det gäller utbildning och mobiliseringsförberedelser m. m. Eskadern består av en chef (C E 1) med stab samt underställda attackför- band.

C E 1 leder huvuddelen av verksamheten vid attackflottiljerna F 6, F 7 och F 15. Vidare leder han verksamheten vad avser lätt attackdivision vid F 21 samt,i fråga om krigsförberedelser och mobiliseringsberedskap, även vid F 5, F 13 och F 16.

I fred leder C E 1 också verksamheten vad avser spaningsdivisioner och underrättelseplutoner vid F 13, F 17 och F 21 ifråga om taktik, utbildning och övningar. C E 1 har vidare anvisningsrätt gentemot chefen för F 5 vad avser flygspaningsgruppernas taktik, utbildning och övningar.

Vid ovan angivna delar av flygvapnet som är underställda eller lyder under C E 1 skall han

leda krigsförberedelsearbetet och svara för beredskapen, leda mobiliseringsförberedelser och mobilisering, leda utbildningen, leda verksamhet rörande taktik m. m. samt genom inspektioner m.m. följa förhållandena inom sitt ansvarsområ- de.

CIClElClCl

I mobiliseringsinstruktionen för försvarsmakten regleras C E 125 ansvar för mobiIiseringsförberedelser närmare. Där framgår att CE1 i princip har ansvar för mobiliseringsförberedelser m. m. föri krig underställda enheter. Han har vidare anvisningsrätt till vederbörande MB vad avser mobiliserings- förberedelser m. m. för attackförbandens speciella bas- och underhållsresur- ser.

C E 115 uppgifter när det gäller mobiliserings- och krigsförberedelser innefattar

D planer för insatser av attackflyg inom samtliga militärbefalhavares opera- tionsområden,

"operationsorder” respektive kuppförsvarsorder, anvisningar avseende speciella attackbetjäningsresurser,

bestämmelser för ledning av attack- respektive spaningsförband, kupp- och mobiliseringskontroller samt inspektioner, studier samt vissa större övningar.

DDDDDD

C E lis uppgift när det gäller utbildning och taktik innebär bl. a. att åt chefen för flygvapnet utarbeta förslag till utbildningsanvisningar och taktiska anvisningar. Uppgiften innebär också att utarbeta C E lZS årliga order för Rårbandsproduktion, inspektioner m. m. samt att planlägga och leda övningar. Övningsverksamheten är omfattande och samordnas av C E 1 i samråd med MB och chefen för kustflottan.

C E 1 leder årligen en till två eskaderövningar samt ett par stabsövningar

med eskaderstaben. C E 1,el|er på hans uppdrag någon av llottiljcheferna ur första llygeskadern, leder härutöver ca tio samövningar med kustflottan och biträder olika MB med ledning av miloövningar där attackförband deltar.

1 ÖB:s operationsorder regleras C E 1:s uppgifter och lydnadsförhållanden i krig samt för krigsförberedelsearbetet. Där framgår att C E 1 är direkt underställd ÖB men att han skall vara beredd att underställas/lyda under olika MB. Det samarbete och samråd som erfordras mellan C E 1 och samtliga MB och med chefen för kustllottan m. fl. är omfattande och innebär bl. a. medverkan rörande

|:] principer för attackförbandens utnyttjande inom respektive militärområ— dc.

operationsplaner, övningar,

studier samt utveckling av taktik vid mark- och sjöstridskrafter.

DDDD

Av ovanstående beskrivning framgår att C E 1:s uppgifter i huvudsak omfattar krigsplanläggning och beredskap, mobiliseringsförberedelser samt utbildning och övningar inriktade på krigsuppgifterna. Problemen när det gäller att finna uppgifter för ett eventuellt lekmannaorgan är därför desamma som för MB. Utrymmet för ett lekmannainflytande är om möjligt ännu mindre.

Vi anser det möjligt men mindre lämpligt med ett lekmannainllytande hos C E 1. Om ett lekmannainflytande trots detta skall införas bör det ske i form av ett informationsorgan och utan att några uppgifter preciseras. Lekmännen bör utses av regeringen och representera de närmast berörda länen.

8.3. Chefen för kustflottan (CKF)

Kustllottan är ett i fred organiserat högre förband för utbildning och övning av fartygsbesättningar och fartygsförband. Kustllottan består av en chef (CKF) med stab samt av ett antal fartygsförband. Fartygsförbandens sammansättning styrs av utbildningsbehovet.

CKF är underställd chefen för marinen. ÖB reglerar CKFzs funktioner och uppgifter vid beredskapshöjning och kuppförsvar. Vid mobilisering upplöses kustflottan, såvida inte ÖB bestämmer annat.

Vid kustflottan finns drygt 700 anställda, varav tre är civila. Antalet värnpliktiga varierar under året. Som mest är ca 700 värnpliktiga i tjänst ombord. Under huvuddelen av året, ca 40 veckor, är kustflottan uppdelad med en kontingent om ca tio fartyg vid vardera ÖrlB S och ÖrlB V och med huvuddelen, ca 20 fartyg, vid ÖrlB 0. Under resten av året är kustflottan samlad och bedriver övningar längs olika delar av kusten.

CKFzs uppgifter är att

planera, leda och följa upp kustflottans verksamhet, leda samövningar och andra större förbandsövningar, svara för studier och utveckling av flottans taktik m.m. samt svara för befattningsutbildning av flottans befäl och värnpliktiga i vad avser tjänst på stridsfartyg.

BEIGE]

CKF har däremot inget eget krigsplanläggningsansvar eftersom kustflottan upplöses vid mobilisering. Hans ansvar för personalen är begränsat till de perioder utbildningen är förlagd ombord.

Kustllottan har ingen egen bas- och underhållsorganisation utan betjänas av örlogsbaserna. Förvaltningen av fartygsmaterielen ankommer således primärt på respektive örlogsbaschefer, och på CKF endast till de delar underhållet utförs av fartygens egna besättningar. Repetitionsutbildningen vid flottan åvilar också örlogsbascheferna. Även CKFzs samverkan med civila myndigheter och organisationer går i allt väsentligt via örlogs- baschef.

De uppgifter som kan läggas på ett eventuellt lekmannaorgan vid kustflottan kommer således enbart att avse grundutbildning. En fråga lämplig att behandla i ett lekmannaorgan kan vara var större övningar skall förläggas.

Sammansättningen av ett eventuellt lekmannaorgan för CKF bör inte grundas på lokal representation. Lekmännen bör utses av regeringen och företräda Stockholms län, Blekinge län samt Göteborgs och Bohus län. 1 övrigt bör företrädare för riksintresset ingå. Även representanter för fiskarnas organisationer kan övervägas.

Vi anser det möjligt men mindre lämpligt med ett lekmannainflytande hos CKF, framför allt därför att utrymmet för ett inflytande bliralltför begränsat. Pågående utredningar inom marinen kan emellertid påverka förutsättning- arna för denna bedömning. Om ett lekman naorgan skall tillföras bör detta ges befogenheter motsvarande dem som avses gälla vid de lokala utbildnings- myndigheterna.

9. Förutsättningar och konsekvenser

l detta kapitel redovisar vi förutsättningar för och konsekvenser av ett lekmannainflytande inom försvarsmakten på regional och lokal nivå.

En avgörande förutsättning för ett eventuellt lekmannainflytande är att det finns lämpliga uppgifter som kan engagera lekmän och att de kan utöva ett reellt inflytande på dessa uppgifter. Alla uppgifter vid försvarsmaktens myndigheter är inte av den arten, och alla myndigheter har inte heller sådana uppgifter i erforderlig omfattning. Vi har redovisat våra synpunkter i dessa avseenden i tidigare kapitel och kommit fram till att det finns uppgiftsmässiga förutsättningar för ett beslutande eller rådgivande lekmannainflytande vid försvarsgrenarnas förband och vid några av utbildningsanstalterna, samman- lagt vid 70 myndigheter.

Även myndigheternas befogenheter har stor betydelse när det gäller att bedöma förutsättningarna för ett lekmannainflytande. Rent allmänt kan sägas att befogenheterna främst på lägre regional/ lokal nivå är begränsade. Detta sammanhänger med försvarsmaktens struktur och uppgiftsfördelning. Varje myndighet är en kugge i ett komplicerat system, vilket gör att handlingsfriheten måste bli begränsad. Möjligheterna att öka befogenheterna för de lägre regionala/lokala myndigheterna prövas f. n. vid arméförbanden i Nedre Norrlands militärområde. En ökning av befogenheterna för berörda myndigheter skulle förbättra förutsättningarna för ett lekmannainflytande.

För den enskilda myndigheten innebär ett lekmannainflytande att besluts- funktionen breddas och förstärks, vilket ger myndigheten en starkare ställning. Lekmännen kan på så sätt bidra till en ökad decentralisering. Lekmännen utgör en länk till övriga delar av samhället och tillför erfarenheter och upplysningar som kan vara svåra att erhålla på annat sätt. Lekmännen medverkar härigenom till en mera allsidig belysning av ärendena

vilket kan bidra till en effektivare resursanvändning. Chefen får också möjlighet att pröva idéer och förslag på en krets av utomstående och får samtidigt en bättre inblick i hur utomstående ser på förbandet och dess verksamhet. Lekmännen kan aktivt bidra i försvarsupplysningen såväl utåt som för de värnpliktiga.

lnom den enskilda myndigheten kommer beslutsprocessen att bli mer komplicerad och mer tids— och arbetskrävande. Handläggningen av vissa ärenden kan komma att fördröjas. Belastningen på förbandscheferna och stabspersonalen kommer att öka, särskilt om även ett organiserat inflytande för de värnpliktiga samtidigt skall införas.

Lekmännen kan driva särintressen. vilket kan leda till suboptimeringar. Det kan också medföra att besluten blir utslätade genom strävan att uppnå enighet.

Av myndigheten och dess anställda kan ett beslut om lekmannainflytande upplevas som ett misstroende mot deras verksamhet. Sådana reaktioner kan dock undvikas genom information och utbildning.

9.2. Formella förutsättningar

De myndigheter som omfattas av vårt uppdrag är dels ledningsorgan, dvs. chefer med staber, dels förvaltningsmyndigheter i vedertagen bemärkelse. Skillnaden mellan en chefmed stab och en förvaltningsmyndighet(motsv.) är att i förvaltningsmyndigheten anses hela organisationen utgöra myndighe- ten, medan staben endast betraktas som beredande organ till chefen, som är den egentliga myndigheten.

Av instruktionerna för militärbefälhavarna, för chefen för första flygeska- dern och för chefen för Gotlands militärkommando framgår att det i dessa fall är chefen som är myndigheten. När det gäller övriga myndigheter talar man

ömsom om förbandet, skolan osv., ömsom om försvarsområdesbefa'lhava— ren, örlogsbaschefen osv. 1 förordningen om försvarsmaktens indelning i fred och Sveriges militärterritoriella indelning (SFS 1975:562) redovisas bl.a. militärbefälhavarna m.fl. samt försvarsområdesbefälhavaren i Kalix för- svarsområde (Fo 67), cheferna för örlogsbaser, kustartilleriförsvar och marina bevakningsområden samt chefen för första flygeskadern som chefer med staber. Försvarsgrenarnas övriga lägre regionala/lokala myndigheter redovi- sas som förband och utbildningsanstalter. Huruvida ett fredsförband skall ses som en chef med stab, där chefen är myndighet, eller som en förvaltnings- myndighet i ovan angiven bemärkelse är emellertid ointressant i detta sammanhang. Vi anser nämligen att skillnaderna mellan en förvaltnings- myndighet i vedertagen bemärkelse och t. ex. MB med stab eller ett försvarsområdesförband inte påverkar den formella möjligheten till lekman- nainflytande.

Eventuella lekmannaorgan bör knytas till vad som normalt uppfattas som myndigheten. [ vissa fall bör de således knytas till chefen, t. ex. till militärbefälhavaren i Östra militärområdet. Benämningen behöver dock inte knytas till chefen. ] andra fall bör lekmannaorganet och benämningen lämpligen knytas till förbandet, t. ex. till Älvsborgs regemente, Sydkustens örlogsbas eller Norrbottens flygflottilj.

En annan fråga som kan behöva beröras i detta sammanhang är den militära be/Zilsrc'itten. I den militära organisationen är lydnadsförhållandena strikt reglerade. En förbandschef kan således stå under flera chefers befäl, men i olika avseenden. En chef, i regel MB, har emellertid alltid exklusiva befogenheter att avbryta pågående verksamhet vid förbanden och disponera förbandens resurser för beredskapsändamål eller för stridsuppgifter om läget så kräver. Dessa orderiinjer är nödvändiga för att säkerställa att erforderliga åtgärder snabbt kan vidtas. De får inte påverkas och snabbheten i ordergiv- ning och omsättning av order 1 konkret handling får inte äventyras av ett lekmannainflytande.

I den militära befalsrätten ingår också formella möjligheter för en överordnad chef att under vissa omständigheter ändra beslut som fattats av underställd (underlydande) chef och att t. ex. under en övning ta över den direkta ledningen av övningen. Vi bedömer att detta i praktiken inte behöver innebära några större problem för ett eventuellt lekmannainflytande, men frågan bör följas med uppmärksamhet.

De lokala myndigheterna får således order för alla delar av verksamheten från högre myndigheter, och självklart måste ett lekmannaorgan rätta sig därefter. Det torde inte vara någon formell skillnad i förhållande till andra delar av statsförvaltningen även om man där använder en annan terminologi. Skillnaden, jämfört med statsförvaltningen i övrigt, ligger närmast på det psykologiska planet, dvs. förbandet (inkl. lekmannaorganet) är underställt MB och får order därifrån och från försvarsgrenschef. ,

Här kan också diskuteras huruvida det är chefen personligen eller myndigheten (förbandet) som är underställd MB. Om det vore så att chefen personligen var underställd MB skulle frågan uppstå huruvida inte en beslutande styrelse i så fall borde vara underställd MB i stället för chefen. 1 den militära terminologin underställs emellertid enligt vår mening i regel myndigheten (förbandet), inte chefen personligen. Enligt "Bestämmelser för

befalsförhållanden inom försvarsmakten (BefälsB), 1976 års utgåva framgår t. ex. att "Uncle/ställd innebär, att förband m. m. i alla avseenden, utom i sådana som i särskild ordning undantagits, ställts under angiven chefs befälsrätt". För att undvika formella problem bör lydnadsförhållandena inom försvarsmakten i fred avse myndigheten och inte chefen personligen. Ett lekmannaorgan är en de] av myndigheten. Även i de fall där en chef är myndighet, t. ex. MB, innefattas lekmannaorganet i myndighetsbegreppet.

Även högre chefers inspektionsrätt av underställda (underlydande) myn- digheters verksamhet bör beröras. Enligt vår mening bör den inspektions- rätten inte avse verksamheten inom ett eventuellt lekmannaorgan. Inte heller bedömer vi det lämpligt att t. ex. MB följer ett styrelsesammanträde vid ett förband, än mindre att han ingriper i styrelsens överläggningar.

Vi har också övervägt huruvida det är nödvändigt att ha lekmannain/ly— tande på alla nivåer och av samma grad. I de fall inom statsförvaltningen där lekmannainflytande finns på flera nivåer föreligger också likformighet. Inom polisväsendet finns exempelvis styrelser på central, regional och lokal nivå. På regional nivå ingår länspolischefen i länsstyrelsen,och polisverksamheten ingår således också i uppgifterna för länsstyrelsens styrelse. En sådan likformighet mellan nivåerna ger den fördelen att framställningar o.d. från lägre nivåer, som där varit styrelseärenden, samt överklaganden av styrelse- beslut kan handläggas av en styrelse även på den högre nivån. Detta är främst av psykologisk betydelse, särskilt i sådana fall där framställningen (motsv.) måste avslås. Vi har inte kunnat finna något formellt behov av att ha ett likformigt lek mannainflytande på alla nivåer men anser att även denna fråga måste hållas under uppsikt.

Sammanfattningsvis finns det vissa problem som bör beaktas, men vi kan inte finna några avgörande formella hinder mot ett lekmannainflytande vid försvarsmaktens lägre regionala och lokala myndigheter.

9.3. Konsekvenser för samhället som helhet

Sett mot bakgrund av samhällsutvecklingen är ett lekmannainflytande ett led i den allmänna demokratiseringsprocessen och ger en ökad medborgerlig insyn i och möjlighet till inverkan på den statliga verksamheten.

] samhällsintresset ligger också att samhällsresurserna utnyttjas på ett rationellt och ändamålsenligt sätt. Genom lekmännen får medborgarna ökad insyn i hur försvarsmakten utnyttjar tilldelade resurser. Lekmännen bör också kunna bidra till en bättre samordning när det gäller att gemensamt utnyttja olika samhällsresurser i fredstid.

Genom särskild lagstiftning har kommunerna ålagts en omfattande beredskapsplanläggning. Ett lekmannainflytande vid försvarsmaktens lägre regionala/lokala myndigheter kan förväntas ge inom kommunerna verksam- ma politiker en ökad kunskap om vårt försvar och därmed en bättre grund även för den kommunala beredskapsplanlåggningen.

Det är även ett samhällsintresse att lekmän i större utsträckning än nu får möjlighet att delta i debatten kring säkerhets- och försvarspolitiska frågor.

För samhället innebär ett lekmannainflytande vid de militära förbanden merkostnader om ca 7—10 miljoner kronor per år (jfr. bilaga G).

Ett lekmannainflytande vid förbanden förutsätter enligt vårt förslag att lekmän väljs av landstingen. Landstingsförbundet har ställt sig positivt till detta. Bestämmelser om val av ledamöter måste i sådant fall regleras i lag, vilket kräver riksdagens medverkan.

9.4. Konsekvenser för försvarsmakten

För försvarsmakten kan ett lekmannainflytande ge en ännu bättre samhälls- förankring, dvs. en ökad känsla för att försvaret är en del av vårt demokratiska samhälle.

Ett lekmannainflytande kan öka kunskaperna om försvarsmaktens upp- gifter i krig och ge större förståelse för försvarsmaktens verksamhet och problem i fred. Det kan också leda till en ökad kunskap om det militära försvarets förmåga att lösa sina uppgifter i krig. Försvarsmakten får också möjlighet att visa att tilldelade samhällsresurser används på ett rationellt sätt.

Om försvarsmakten skall bestrida ovan angivna merkostnader inom sin kostnadsram måste andra uppgifter eftersättas. En ytterligare nackdel för försvarsmakten är att vissa beslutsprocesser, främst planerings- och budget- processen, kommer att ta längre tid än som för närvarande är fallet. Det kan också öka belastningen på centrala myndigheter genom att remissförfaran- dena blir mera omständliga.

Verksamheten inom försvarsmakten är starkt integrerad och specialiserad. För att systemet skall fungera krävs nu och i framtiden en stark central planering och ledning. Detta innebär att lokala myndigheter inte kan ges samma grad av befogenheter att själva fatta beslut som kommuner och landsting. Lekmännen kan därför inte få ett så starkt inflytande som man kanske räknat med, något som kan leda till irritation och till att lekmanna- inflytandet får en negativ effekt. En stor del av informationen inom försvarsmakten är sekretessbelagd. Vår grundinställning är emellertid att lekmännen kan ges insyn i och information om praktiskt taget all verksamhet i fred. Enstaka undantag måste emellertid göras av sekretesskäl. Exempelvis bör det geografiska läget av viktiga försvarsanläggningaro. d. inte redovisas. Däremot bör lekmännen kunna ges insyn i försvarsproblemen inom området, vilka resurser i stort som dispo- neras och hur de avses användas i olika situationer. samverkan med övriga delar av totalförsvaret osv. Anvisningar i detta avseende bör utfärdas av OB.

9.6. Konsekvenser för samarbetsnämnderna

Om lekmannaorgan inrättas, och om berörda kommuner blir representerade i dessa. bör de nuvarande samarbetsnämnderna avvecklas. [ varje fall bör det inte finnas några centrala föreskrifter om samarbetsnämnder. Det löpande samarbetet mellan förband och kommun bedöms inte påverkas av en sådan avveckling, och det bör dessutom vara en självklar uppgift för lekmannaor- ganet att se till att detta samarbete fungerar.

Enligt värnpliktsinflytandekommittén har de värnpliktiga i många fall ett särskilt behov av det slags serviceåtgärder som kommunerna normalt svarar för. Kommittén framhåller därför att det är av stor betydelse att de värnpliktiga får möjlighet att påverka kommunerna i sådana och andra frågor. Enligt kommittén har samarbetsnämnderna inte varit tillräckligt effektiva organ för samverkan med de kommunala myndigheterna.

Samverkansfrågor mellan myndigheten och kommunen löses i regel på handläggar- eller ansvarsområdeschefsnivå. Sådana kontakter förekommer kontinuerligt. Enligt vår mening bör representanter för de värnpliktiga delta i överläggningar i frågor som berör dem. De värnpliktiga kan också ta upp sådana frågor i den av värnpliktsinflytandekommitte'n föreslagna förbands- nämnden. och där begära att myndigheten tar upp överläggningar med kommunen, som de värnpliktiga får delta i.

Vi anser därför att samarbetsnämnderna inte behövs för att tillgodose behovet av kontakter mellan de värnpliktiga och kommunen.

10. Förslag

Vi har inte kunnat finna några avgörande formella hinder mot ett lekman- nainflytande inom det militära försvaret på regional och lokal nivå.

Vi har undersökt ca 130 myndigheter och av dessa anser vi att försvars- grenarnas förband och några utbildningsanstalter. sammanlagt 70 myndig- heter, har uppgifter som bör lämpa sig för ett lekmannainflytande.

Vi har också prövat olika former för ett sådant inflytande och funnit att valet bör stå mellan besluta/ide lekmannaorgan knutna till enskild myndig- het. rörig/vande organ knutna till enskild myndighet eller garnison samt infor/nationso/gan knutna till garnison.

Vad som nu återstår att överväga är om ett lekmannainflytande ger sådana fördelar att det kan motivera de kostnader och det merarbete som blir följden.

Enligt vår uppfattning finns det flera fördelar med ett lekmannainllytande inom försvarsmakten. Vi ser det som ett led i den allmänna demokratise- ringsprocessen i syfte att ge ökad medborgerlig insyn i och möjlighet till inverkan på den statliga verksamheten. Försvarsmakten bör inte ställas utanfördenna utveckling. Den folkliga förankringen understryks och ett stort antal politiker får en bättre kunskap om försvarsmaktens uppgifter och problem. Ett lekmannainflytande kan bidra till att samhällets resurser utnyttjas effektivare i fredsverksamheten. Det ger också ökade personliga kontakter mellan politiker och företrädare för försvarsmakten.

En förutsättning för att ett lekmannainflytande skall ge ett positivt resultat är att lekmännen finner uppgiften intressant och meningsfull. Om detta skall kunna uppnås måste följande krav uppfyllas.

[] Såväl förbandschefer som lekmän måste ha en positiv grundinställning till uppgiften. El Lekmännen måste känna att deras insatser är av betydelse och att de konkret kan påverka åtminstone några delar av förbandets verksamhet. |:] Förbandschefen måste i sin egenskap av ordförande ha förmåga att väcka intresse för uppgiften.

Vid våra kontakter med förbandschefer har flertalet visat tveksamhet inför utsikten att få ett lekmannainflytande vid sitt förband. Detta beror enligt vårt bedömande främst på osäkerhet beträffande ändamålet med och den konkreta innebörden av ett lekmannainflytande. Vi anser emellertid att förbandscheferna genom information och utbildning kan bibringas den erforderliga motivationen. Detta kan dock ta viss tid.

Även representanter för kommuner och landsting intog i regel en avvaktande attityd till frågan om ett lekmannainflytandc vid de militära förbanden. När det gäller lekmännen utgår vi emellertid från att endast personer som är intresserade åtar sig en sådan uppgift. varför motivationen inte bör utgöra något problem. Men även här krävs viss utbildning. Främst gäller det hur försvarsmakten fungerar i stort och vilken roll det enskilda förbandet har i systemet.

Vad som är svårt att bedöma är om uppgiften kan bli tillräckligt engagerande. så att lekmännen känner att de gör en meningsfull insats. Erfarenheter från andra håll visar att detta kan vara ett problem. lnom försvaret torde beslutsbefogenheterna för de lokala cheferna dessutom vara mera begränsade än inom andra samhällssektorer. Vidare får man räkna med att flertalet frågor i större eller mindre grad styrs av förhållanden som lekmännen inte kan påverka, t. ex. av krigsplanläggningen. vilket kan ge lekmännen en känsla av maktlöshet. Möjligen kan detta motverkas av att de får arbeta i den levande miljö som verksamheten vid ett förband utgör.

Av betydelse i detta sammanhang är givetvis den pågående försöksverk- samheten inom armén med decentraliserad produktionsledning. Ökade befogenheter för lokal myndighet, t. ex. när det gäller fastighetsförvaltning o.d., kan bidra till att ge ett lekmannaorgan meningsfulla uppgifter.

Det finns emellertid också osäkra faktorer. Det gäller t. ex. förhållandet mellan lokala, högre regionala och centrala myndigheter. Hur kommer 1. ex. den nuvarande tidsmässigt hårt pressade planerings- och budgetprocessen att påverkas och vad kommer lekmannaorgan på lokal nivå att innebära för arbetsbelastningen på högre regional och central nivå? Kommer avgräns— ningen mellan de olika inflytandeformerna vid förbandet att fungera? Vad innebär det att lekmannainflytande inte finns på högre regional nivå?

Vi bedömer att ett lekmannainflytande inom försvarsmakten kan få positiva effekter såväl för försvarsmakten som för samhället som helhet. Ett lekmannainflytande vid militära förband är emellertid något nytt och oprövat vilket gör vår bedömning relativt osäker. Vi vill därför inte förorda att ett lekmannainflytande omgående införs vid samtliga angivna 70 myndigheter. Vi rekommenderar, försöksverksamhet vid ett begränsat anta/_ förband, som efter utvärdering bör läggas till grund för ett slutligt ställningstagande.

När det gäller att bedöma vilken grad av inflytande som försöksverksam- heten bör avse bör hänsyn tas till följande synpunkter.

Ett beslutande lekmannainllytande innebär ett konkret ansvar för lekmän- nen vilket bedöms motivera dem till ett starkare engagemang. Det blir sannolikt lättare att engagera ”tunga” politiker om lekmännen ges besluts- befogenheter. Myndigheternas ställning förstärks mer än i övriga fall. Kompetenstvister kan uppstå mellan chefen och lekmannaorganet när det gäller vilka frågor lekmännen respektive chefen skall fatta beslut i.

Alternativet, som är det mest arbetskrävande för myndigheten, innebär en förändring av nuvarande ansvarsförhållanden och konsekvenserna härav bör noga följas upp.

Ett rådgivande lekmannainflytande ger inte lekmännen ett konkret ansvar, vilket inledningsvis kan vara en viss fördel. På sikt kan det kanske leda till ett minskat intresse och göra det svårare att engagera "tunga” politiker. Eftersom alternativet inte innebär någon förändring av nuvarande ansvars-

förhållanden behöver några kompetenstvister inte uppstå. Genom att ansvarsförhållandena inte förändras är också förutsättningarna bättre för ett garnisonsalternativ, vilket begränsar antalet lekmannaorgan.

Ett infor/nativt lek/ttannain/lvtande — dvs. en form som innebär att information skall lämnas före beslut — ger lekmännen ett ringa ansvar. Deras inflytande på besluten blir mycket begränsat, sammanträdena upplevs kanske inte som meningsfulla. Alternativet kan kanske accepteras inled- ningsvis men torde — enligt de erfarenheter som finns exempelvis från polisstyrelserna — snart leda till krav på ökade befogenheter för lekmän- nen.

Försöksverksamheten bör enligt vår mening i första hand avse beslutande organ knutna till enskild myndighet, eftersom detta är det normala inom statsförvaltningen. Det ger lekmännen maximalt ansvar och kan därför även förväntas ge den bästa motivationen. Försöken bör emellertid också omfatta ett rådgivande organ med anknytning till garnisonen. Det ligger nämligen vissa fördelar i att ha ett gemensamt organ för hela garnisonen.

För att få ett tillräckligt stort underlag för ett slutligt ställningstagande bör försöken med beslutande organ omfatta minst fem förband, förslagsvis tre ur armén. ett ur marinen och ett ur flygvapnet. Av arméförbanden bör två vara försvarsområdesregementen och det tredje ett rent utbildningstörband. Erfarenheterna från arméförbanden torde kunna tillämpas även på kustar— tilleriets förband. Inom marinen bör därför något av flottans förband väljas. förslagsvis en örlogsbas. Vid flygvapnet bör försöken avse en sektorflot— tilj.

Beträffande försöken med rådgivande organ i garnison bör minst två garnisoner väljas. En garnison bör bestå av enbart arme-förband, helst tre sådana för att få ett utslag på arbetsbelastningen. Den andra garnisonen bör bestå av förband ur olika försvarsgrenar.

Man kan överväga en samordning av dessa försök med de pågående försöken med decentraliserad produktionsledning. En sådan samordning ger både för- och nackdelar. Avgörande för en eventuell samordning bör vara de försöksresultat som föreligger när förband för försök med lekmannainflytan- de skall utses.

Försöksverksamheten bör omfatta ca fyra år. Detta ger utrymme för den inlärningsperiod som vi anser nödvändig och för en kontinuerlig anpassning av verksamheten till de erfarenheter som erhålls. Även erfarenheterna från försöken med decentraliserad produktionsledning bör under denna tid hinna utvärderas.

Vid utvärderingen måste det läggas stor vikt vid lekmännens erfarenheter från och inställning till försöksverksamheten. Det torde bli deras omdöme som blir styrande för det slutliga ställningstagandet. För att få ett bredare beslutsunderlag finns det därför anledning att under försöksperioden utöka antalet ledamöter i lekmannaorganen, förslagsvis till åtta. De tillkommande två kan utses av regeringen, vilket också gör det möjligt att låta några riksdagsledamöter. departementstjänstemån och/eller representanter för de centrala arbetstagarorganisationerna aktivt delta i försöken.

Försöksverksamheten bör ledas av ÖB och berörda landsting i samråd. Det kan vara lämpligt att bilda en särskild ledningsgrupp. i vilken även företrädare för försvarsdepartementet ingår. Militärledningens rådgivande nämnd kan

'ara en alternativ Iedningsmöjlighet. Information och utbildning av försöks- myndigheternaspersonal och lekmän börägnas särskild uppmärksamhet. OB bör få särskilda resurser för försöksverksamheten.

Reservation och särskilt yttrande

1 Reservation av ledamoten Gunnar Oskarson

Jag kan inte ansluta mig till majoritetens bedömning av och förslag till försöksverksamhet med ett beslutande lekmannaorgan. Enligt min mening bör försöken avse ett informativt och rådgivande lekmannainllytande.

Ett beslutande organ innebär en onödig utökning av en redan omfattande byråkrati. Ännu en beslutsinstans tillkommer med mera krångel och försenade beslut. Kostnaderna för beslutsprocessen kommer att öka och effektiviteten, exempelvis i budgetarbetet, att minska.

Arbetsbelastningen kan förväntas öka på alla ledningsnivåer inom försva- ret, men främst på lokal nivå. Detta får till följd att förbandscheferna, som redan idag inte hinner ägna tillräcklig uppmärksamhet åt värnpliktsutbild- ningen, får ännu mindre tid till denna ytterst angelägna uppgift. Om dessutom MBL får sin motsvarighet för de värnpliktiga finns det risk för att förbandschefen i ännu högre grad än nu blir bunden vid administrativa göromål.

En sådan utveckling är ytterst allvarlig även när det gäller att forma chefer lämpliga för ledning i krig av brigader och fördelningar. Dessa chefer måste redan i fred träna upp sin förmåga att självständigt fatta avgörande beslut. Om en styrelse skall överta de större besluten försämras chefernas beslutsträning. Detta är ytterst allvarligt, särskilt som de lokala cheferna redan idag har ett mycket begränsat beslutsområde. En beslutande styrelse kan också få till följd att cheferna frestas att skjuta ifrån sig svåra och obehagliga beslut, vilket kan vara till men för den militära chefsträningen.

Min uppfattning styrks också av de starka betänkligheter mot just ett beslutande lekmannainflytande som nästan undantagslöst framfördes vid utredningens besök i garnisonsorterna — det gäller företrädare för såväl försvarets myndigheter som personalorganisationer och representanter för kommuner och landsting.

Jag har den uppfattningen att samarbetet mellan militära förband och civila myndigheter och organisationer idag fungerar väl — något som också bestyrktes vid utredningens besök. lnom garnisonerna har samarbetet militärt—civilt också formaliserats i samarbetsnämnderna. Dessa synes dock numera på vissa håll icke fylla den funktion som ursprungligen var avsedd.

Jag ansluter mig helt till majoritetens uppfattning att man bör eftersträva att bredda och fördjupa kontakterna mellan försvarsmakten och samhället i övrigt. Detta bör ske genom att utveckla det samarbete som redan existerar

och komma till uttryck i ökad information från såväl militär som civil sida, bättre insyn, ökad försvarsupplysning och ett utökat samarbete i konkreta frågor.

Jag vill dock framhålla att försvaret redan i nuläget är väl förankrat i samhället och kontaktytorna är breda. Man behöver bara peka på att alla vapenföra män gör sin värnplikt och på den stora anslutningen av medlem- mar i hemvärnet och de övriga frivilliga försvarsorganisationerna. Jag finner det dock angeläget att försök görs att förbättra samhällsförankringen ytterligare. Jag anser emellertid att man bör gå försiktigt fram och bygga vidare på de erfarenheter som efterhand vinnes av den av mig föreslagna försöksverksamheten. Den militära verksamheten, beslutsprocessen och ordersystemet — anpassade till krigsförhållanden — saknar motsvarighet inom övriga delar av samhället. Man kan därför inte dra direkta paralleller med förhållandena inom den civila delen av statsförvaltningen. Ett system med styrelser i stället för ansvariga militära chefer kan negativt påverka det militära systemets möjlighet att fungera snabbt och med kraft i kritiska situationer.

Försöksverksamheten bör därför stanna vid ett rätte/vande lektrntnnain/lv— tunt/c. Om försöken slår väl ut bör rådgivande organ efter hand införas enligt de riktlinjer som redovisas i betänkandet. Först när denna i sig omfattande reform genomförts och kan utvärderas i ett större sammanhang finns enligt min mening anledning att överväga ett beslutande lekmannainflytande. Då bör det också vara lättare att överblicka tidigare berörda konsekvenser som ett beslutande inflytande kan få för det militära ledningssystemet.

Jag biträder majoritetens förslag till uppgifter för lekmannaorganet under försöksverksamheten. Försöken bör dock enligt min mening omfatta rådgivande organ knutna såväl till enskilt förband och garnison som till försvarsområde. Jag ansluter mig till förslaget att det inte skall ingå några representanter för de anställda och för de värnpliktiga i lekmannaorganen. Dessa bör dock kunna kallas för information och samråd när lekmannaor- ganet finner det erforderligt. Däremot bör enligt min mening en representant för de frivilliga försvarsorganisationerna ingå som ledamot.

Lekmannaorganen bör under försöksperioden sammanträda minst fyra gånger per år och i övrigt då ordföranden finner det påkallat.

2 Särskilt yttrande av experten Sven-Erik Orrö

Utredningens sakkunniga anför i fråga om alternativa former för lekmanna- inflytande (kapitel 4) att man kan diskutera alternativ med gemensamma lekmannaorgan för militär- och civilbefälhavare m. m. Dessa myndigheter har på sina nivåer tillsammans ansvar för ledningen av totalförsvarsåtgärder i krig och förberedelser härföri fred. De sakkunniga anser— med hänvisning till riksdagens beslut våren 1978 (betänkandets avsnitt l.4)—att verksamheten i krig och operativ verksamhet (krigsplanläggning m. m.) skall undantas från lekmannainflytande. Ett sådant alternativ är därför enligt de sakkunnigas mening inte aktuellt och ligger dessutom utanför utredningsuppdraget. Vid sin behandling av frågan om uppgifter för lekmannaorgan (kapitel 5) framhåller emellertid de sakkunniga under avsnittet 5.4 Krigsplanläggning och beredskap att något beslutande eller rådgivande lekmannainflytande inte

bör förekomma i frågor som rör krigsplanläggning och beredskap. Information om den aktuella verksamheten bör dock kunna lämnas men utan krav på att denna lämnas innan beslut fattas eller åtgärder vidtas.

I fråga om lekmannainflytande på högre regional nivå (kapitel 8) har utredningens sakkunniga en i allt väsentligt negativ inställning. Under rubriken Överväganden och förslag sammanfattar de sin inställning i detta avseende på så sätt, att de anser att det är möjligt men mindre lämpligt att införa ett lekmannainflytande hos M B. Som skäl härför anförs att ett sådant inflytande måste avse M B:s andrahandsuppgifter. Vidare anför de sakkun- niga, att om ett lekmannainflytande trots detta skall införas bör det ske i form av ett införmationsorgan och titan att några uppgifter preciseras.

Jag är ense med de sakkunniga om att lekmannainflytande i olika former inte skall förekomma under mobilisering (krigsorganisering) och krig. l fråga om beslutande lekmannainflytande i frågor som rör krigsplanläggning och beredskap har jag också samma åsikt som de sakkunniga. När det gäller Iekmannain flytande av att nan natur på den regionala nivån harjag emellertid en avvikande mening, som jag vill låta komma till uttryck trots påpekandet om utredningsuppdragets begränsning.

På den lägre regionala civila ledningsnivån är ett lekmannainflytande i viss mån redan tillgodosett genom länsstyrelsernas förtroendevalda styrelser, även om väl totalförsvarsfrågorna inte alltid ligger i brännpunkten av intresseinriktningen. En försöksvis verksamhet med lekmannainflytande på den lägre regionala militära ledningsnivån föreslås också i det betänkande som här föreligger.

Den högre regionala ledningsnivåns betydelse. såväl den civila som den militära delens. har på senare tid alltmer uppmärksammats. Detta framgår inte minst av betänkandet (SOU 1978z77) llögre regional ledning. För totalförsvarets effektivitet är samordning och samverkan av stor betydelse. Totalförsvaret är, liksom det samhälle det speglar. till sin natur komplext och utvecklingen i samhället gör de olika delarna av totalförsvaret allt mer beroende av varandra. Problemen kring ett försvar på djupet av vårt territorium ställer ännu högre krav än tidigare på en effektiv samordning och samverkan redan i planeringsstadiet mellan de olika delarna av totalförsvaret. för att fördjupa och förankra totalförsvarsplaneringen samt utbildnings— och övningsverksamheten på högre regional nivå bör därför, enligt min mening. försök göras med lekmannainflytande hos civilbefälhavare och militärbefa'l- havare.

Som jag ser det, är det för totalförsvaret mera angeläget att pröva lekmannainflytande på denna nivå än på den lägre regionala (lokala). Jag anser att ett sådant inflytande. som här föreslås. bör få en god totalförsvars— effekt och medverka till titt förankra totalförsvaret inom regionen. För närvarande råder det obalans i olika hänseenden mellan totalförsvarets civila och militära delar. Särskilt uttalat är detta på den högre regionala nivån. Detta har också belysts i de sakkunnigas förenämnda betänkande. Ett sätt att förbättra balansen är att tillse att såväl de civila som de militära delarna av totalförsvaret på ett mera påtagligt sätt än f. n. förs in i den regionalpolitiska begreppsvärlden. Som jag ser det är det angeläget att både CB och MB redan i fredstid är väl förankrade i samhället i egenskap av främsta förespråkare för totalfi'irsvaret inom civil— och militärområdet. (”ivilbefälhavaren är i denna

egenskap fortfarande en förhållandevis okänd person.

för att understryka totalförsvarets gemensamma ansvar i vår säkerhets- politik bör ett lekmannaorgan vara gemensamt för (B och MB och sammanträda med ("B och MB gemensamt. f.ekmannainflytandet kan under försöksperioden ges en informativ karaktär. lförsök bör genomföras inom ett par områden med väsentligt olika grundläggande problem exempelvis i civo/milo S och civo/milo NN. ] organet bör ingå högst åtta ledamöter inklusive ("B och MB. som växelvis kan vara sammankallande och ordföran- de. f.ekmännen bör tttses av regeringen bland regionalpolitiskt verksamma personer. som uppfyller av försvarsuppgiften föranledda säkerhetskrav.

Bilaga A Utredningens direktiv

l Direktiven 1974-09-20

Genom beslut den 20 september 1974 bemyndigade Kungl. Maj:t chefen för försvarsdepartementet att tillkalla högst sex sakkunniga med uppdrag att se över det militära försvarets centrala och högre regionala ledningsorganisa- tion. '

Statsrådet och chefen för försvarsdepartementet anförde bl. a. följande:

Det militära försvarets nuvarande ledningsorganisation på central nivå bygger i allt väsentligt på de riktlinjer som drogs upp av 1958 års försvarsledningskommitté och 1960 års försvarsledningsutredning. Grundtankarna i den organisation som statsmak- terna beslutade om (prop. 19612109, SU 1961190, rskr l961:258) innebär i stort att överbefälhavaren, direkt under Kungl. Maj:t i fred är ansvarig för operativt krigsför- beredelsearbete, långsiktsplanering och avvägningar inom det militära försvaret samt i krig för den operativa verksamheten. Överbefälhavaren biträds av försvarsstaben. De förbandsproducerande funktionerna — utbildning, taktik, utrustning, organisation, personal och mobilisering — åvilar, direkt under Kungl. Maj:t, försvarsgrenscheferna, som härvid biträds av var sin försvarsgrensstab.

Utvecklingen av förvaltningsorganisationen inom försvaret under 1960- och 1970- talen karaktäriseras av en inriktning mot centralt sammanhållet, självständigt ansvar för resp. verksamhetsområde. Försvarets materielverk inrättades 1968 som central förvaltningsmyndighet för tyg- och intendenturförvaltningen. Materielverkets nuva- rande organisation fastställdes av statsmakterna år 1971 (prop. 1971:124, FöU 1971122, rskr 1971:292). Värnpliktsverket inrättades år 1968 (prop. 1968134. SU 1968z92, rskr 19682214) som centralt organ för inskrivning och redovisning av värnpliktiga. Den organisation som gäller för försvarets sjukvårdsstyrelse tillkom år 1969 (prop. 1969:110. SU 1969:105, rskr 19691249). På grundval av riksdagens beslut (prop. 1973188, FöU l973:l7, rskr 1973zl96) pågår f. n. omorganisation av försvarsforskningen till en gemensam försvarsforskningsorganisation. Även fortifrkationsförvaltningens organi- sation har nyligen setts över (prop. 1973 :75. FöU 1973:16, rskr 19731195).

Organisationen av det militära försvarets regionala ledning grundas på statsmak- ternas beslut år 1964 och 1966 (prop. 1964:109. SU 1964zl89. rskr 1964:362 och prop. l966:l 10. SU 1966299, rskr 19662248) och innebär att landet indelas i sex militärområ- den. Varje militärområde lyder under en militärbefälhavare. som i krig direkt under överbefälhavaren är ansvarig för den operativa ledningen inom militärområdet. 1 fred svarar militärbeEilhavaren — under vederbörlig central myndighet — för operativt krigsförberedelsearbete och lörbandsproduktion. Militärbefälhavaren är inom militär- området under de centrala förvaltningsmyndigheterna ansvarig för samordning av förvaltningen samt. med vissa begränsningar. för planläggning och kontroll av förvaltningen. Militärbefälhavaren biträds av en allsidigt sammansatt militärområdes- stab, Vid anmälan av prop. 1966le0 anförde föredragande departementschef—en att

militärområdesorganisationen förutsatts vara provisorisk under en övergångstid och att definitiva beslut i organisationsl'rågan inte skulle fattas förrän tillräckliga erfaren- heter hade vunnits.

Organisationen på lägre regional och lokal nivå ses f. n. över under överbefälhava- rens huvudansvar. Översynen har lett till vissa delbeslut från statsmakternas sida (prop. 1973175, FöU 1973214. rskr l973tl70).

Ett nytt planerings- och programbudgetsystem infördes i försvaret den I juli 1972 (prop. 1970297,SU 19702203, rskr 19701420). Grundtanken i detta system äratt särskild vikt skall läggas vid att ange de långsiktiga målen för försvaret så att dessa i högre grad än tidigare kan tjäna till vägledning vid planering och genomförandeverksainhet. [ fråga om den senare verksamheten skall en ökad delegering eftersträvas. Planering och verkställighet inriktas på krigsförbanden. vilka har förts samman i ett antal program.

lprogrambudgetsystemet indelas verksamheten i och härleds ledningskraven till tre huvudfunktioner. nämligen en operativ funktion. en programfunktion och en produktionsfunktion. Den operativa funktionen svarar för det operativa krigsförbere- delsearbetet. Programfunktionen svarar för formulering av mål för programmen. resursfördelning och kontroll av måluppfyllelse. Produktionsfunktionen svarar för att de mål som anges av programfunktionen uppfylls i största möjliga utsträckning och på lämpligaste sätt. Produktionen har indelats i fyra huvudproduktionsområden. Utöver de nämnda huvudfunktionerna finns speciella funktioner med uppgift att säkerställa att verksamhet. som berör flera program eller produktionsområden och som kräver speciell kompetens och/eller produktionsteknik kan överblickas och styras samlat. Dessa funktioner hänförs till den s. k. lackfunktionen i den mån de inte direkt följer av instruktioner och föreskrifter för resp. myndighet. Den närmare innebörden av fackfunktionen och fackmyndigheternas sfällning övervägs f. n. av ledningsgruppen för fortsatt utveckling av försvarets planerings- och programbudgetsystem (Fö 1971103).

Det nya planeringssystemet anpassades till den fredsorganisation som förelåg när systemet infördes. Detta innebar t. ex. att programindelningen gjordes organisations— anpassad med bl. a. program för armé-, marin- och llygvapenförband. Vidare anpassades ansvarsfördelningen av såväl den programmässiga som den produktions- mässiga ledningen — program- resp. produktionsfunktionens fördelning på myndighe- ter — till de gällande ledningsförhållandena. Programbudgetgruppen (SOU 196925), som utarbetade förslaget till nytt planerings— och programbudgetsystem, förutsåg emellertid att justeringar kunde behöva göras efter hand som erfarenheter erhölls och systemet utvecklades.

Resultaten av våra försvarsansträngningar beror på hur stor del av försvarsutgifterna. som kan avdelas för att sätta upp och omsätta krigsförband. Detta innebär att sådana utgifter för fredsadministrationen som inte direkt bidrar till försvarseffekten måste begränsas så långt möjligt och det är därförangeläget att även söka minska kostnaderna för den fredstida ledningsorganisationen.

Utbildningsverksamheten har stor betydelse för de värnpliktigas attityder till försvaret och försvarseffekten. Det är därför angeläget att utbildningsorganisationen tillförsäkras en så god personell kvalitet som möjligt.

Utomlands pågår sedan en tid tillbaka intressanta organisationsutvecklingar — som bl. a. innefattar integrationssträvanden — inom försvarsmakten och dess högsta ledning. De organisationsförändringar som genomförts i Canada. Norge och Västtysk- land är exempel på sådana utvecklingar. Liksom i Sverige har strävan efter ökad effektivitet i förening med resursbegränsningar och en ogynnsam kostnadsutveckling för fredsorganisationen varit ett av de avgörande skälen för organisationsöversy- nerna.

Riksdagens revisorer har låtit granska förutsättningarna för en närmare integration av den centrala stabsorganisationen. Resultatet har redovisats i en granskningsprome-

moria. som utmynnar i ett förslag till en förenkling och effektivisering av försvarets centrala stabsorganisation. Enligt revisorerna bör förslaget prövas av en särskild utredning. Efter remissbehandling har promemorian överlämnats till Kungl. Maj:t i december 1972.

Jag har mot bakgrund av det anförda funnit det lämpligt att särskilda sakkunniga nu tillkallas för att se över det militära försvarets centrala och högre regionala lednings- organisation.

De sakkunniga bör se över och lämna förslag om organisationen för det militära försvarets centrala och högre regionala ledning i fred. Målet skall vara att göra arbetet i fred inom staberna så effektivt och kostnadsbesparande som möjligt varvid möjlighe- terna till personalminskningar skall tas tillvara. En strävan bör också vara att delegera ansvaret för genomförande av produktionen så långt ner i organisationen som möjligt. De sakkunniga bör pröva de organisatoriska formerna för den program- och produktionsmässiga ledningen i vad avser dennas utövande på central nivå. De bör vidare överväga ansvars- och uppgiftsfördelningen mellan central och högre regional nivå.

De sakkunniga bör utgå från att den nuvarande krigsorganisationen på central nivå i princip skall behållas. Vidare bör de utgå från att den operativa ledningen alltjämt skall utövas av överbefälhavaren och militärbefälhavarna enligt nuvarande principer.

Beträffande den centrala nivån bör de centrala förvaltningarnas organisation och ansvar i stort behållasjetta innebär att den produktionsmässiga ledningen för huvudproduktionsområdena 2 Materielanskaffning. 3 Anskaffning av anläggningar samt 4 Forskning och utveckling alltjämt bör utövas av berörda centrala förvaltningar direkt under Kungl. Maj:t. De sakkunniga bör dock ha frihet att i begränsade avseenden föreslå ändrad uppgifts- och ansvarsfördelning mellan staber och förvaltningar. Möjligheterna till minskning av personalkostnadsandelen inom förvaltningarna prövas i särskild ordning.

De sakkunniga bör belysa sambanden mellan utövandet av den operativa. program- mässiga resp. produktionsmässiga ledningen och därav följande organisatoriska konsekvenser för den centrala stabsorganisationen. Överbefälhavaren har f. n. — och förutsätts fortsättningsvis behålla — ett odelat ansvar för ledningen av den operativa funktionen. Den program- och produktionsmässiga ledningen utövas nu av program- resp. produktionsmyndigheter under överbefälhavarens ledning och samordning. Försvarsgrenscheferna är programmyndigheter för huvudprogrammen Arméförband, Marinförband och Flygvapenförband samt produktionsmyndigheter för huvudpro- duktionsområde 1 Ledning och förbandsverksamhet inom resp. huvudprogram. De sakkunniga bör pröva och belysa olika alternativ för den program- och produktions- mässiga ledningen från en fullständig samordning till en uppdelning som liknar dagens förhållanden. En utgångspunkt härvid skall dock vara att överbefälhavarens ledning av programplaneringen förstärks. De sakkunniga bör sålunda överväga och belysa konsekvenserna av en organisation som innebär att den programmässiga ledningen i sin helhet utövas av överbefälhavaren med biträde av en försvarsstab. Beträffande den produktionsmässiga ledningen för huvudproduktionsområde 1 kan denna antingen inordnas under överbefälhavaren och försvarsstaben eller utövas av en eller flera fristående produktionsmyndigheter. De sakkunniga bör belysa konsekvenserna av skilda lösningar härvidlag.

Beträffande den högre regionala ledningen bör de sakkunniga se över organisationen av och arbetsuppgifter för militärområdesstaberna. De principiella grunderna för den regionala ledningen som angavs i prop. 1964:109 och l966:110 bör i huvudsak alltfort gälla. Översynen bör göras mot bakgrund av de sakkunnigas egna överväganden om ansvars- och uppgiftsfördelningen mellan central och högre regional nivå samt med beaktande av statsmakternas nyligen fattade och kommande beslut med anledning av överbefälhavarens översyn av organisationen på lägre regional och lokal nivå. De sakkunniga bör — bl. a. mot bakgrund av vad som anfördes i nämnda propositioner —

särskilt överväga militiirbefiiIhavarnas ansvar och befogenheter i fråga om utbildning av grundläggande art och förvaltningstjänsten inom militärområdet.

De sakkunniga bör vidare pröva lämpligheten av att minska antalet militärområden från nuvarande sex. De bör härvid särskilt uppmärksamma att i stort överensstäm— mande gränser för den militära och civila ledningen i krig utgör en förutsättning för en effektiv samverkan mellan totalförsvarets olika delar. De bör därför ta del av och beakta länsberedningens (C 197028) överväganden om den framtida administrativa indel- ningen av landet. 1 den mån de sakkunniga lämnar förslag om ändring av militärom- rådesindelningen bör även indelningen i civilområden övervägas. Militär- och civilområdena bör sammanlalla om inte mycket starka skäl talar mot detta. Särskilt bör prövas om militär- och civilområdena kan avgränsas så att delar av län inte faller inom olika civilområden. De sakkunniga bör ha frihet att utöver den geografiska indelningen iiven överväga förhållanden som har betydelse för samverkan mellan den militära och civila regionala ledningen,

Riksdagens lörsvarsutskott (FöU 1973zl9) har uttalat att frågan om lekmannainlly— tande i fredstid inom försvarsmaktens centrala och regionala staber bör prövas i samband med att stabsorganisationen ses över. En viktig fråga att överväga är därvid enligt utskottet vilka uppgifter som i lörekommande fall lämpligen bör läggas på en lekmannastyrelse. Utskottet anförockså att utredningen bör ge besked om de praktiska konsekvenserna av lekmannainflytande. Riksdagen (rskr 19731289) har gett Kungl. Maj:t tillkänna vad utskottet har anfört om lekmannastyrelser inom det militära försvaret. Jag anser det angeläget att frågan om lekmannainflytande blir prövad. Det bör ankomma på de sakkunniga att närmare belysa de praktiska lörutsättningarna lör och konsekvenserna av lekmannainflytande inom det militära försvarets centrala och regionala ledning i enlighet med vad försvarsutskottet har anfört i frågan.

1 överbefälhavarens "Plan 1969 för lokalisering till Östermalm och Järvafältet av försvarets staber. lörvaltningaroch institutioner".som överlämnades till Kungl. Maj:t i december 1969 och reviderades i mars 1974 föreslås försvarsgrensstaberna flytta in i byggnaden Bastionen då försvarets civilförvaltning och fortifikationsförvaltningen omlokaliseras. De sakkunniga bör föreslå hur de sålunda friställda lokalerna lämpligen skall utnyttjas av den centrala stabsorganisationen.

Utredningsarbetet kan behöva genomföras i etapper. Det bör emellertid bedrivas så att principiella överväganden beträffande de program- och produktionsmässiga ledningsförhållandena samt härav föranledda organisatoriska konsekvenser för den centrala stabsorganisationen. bl. a. innefattande översiktliga kostnadsberäkningar. kan redovisas för Kungl. Maj:t senast den 1 december 1976.

Jag avser att senare föreslå Kungl. Maj:t att en parlamentarisk lörsvarsutredning tillkallas för att överväga försvarets fortsatta inriktning. Den utredning som jag nu föreslår bör successivt ta del av försvarsutredningens överväganden så att de organisatoriska konsekvenserna av nästa större beslut om försvarets inriktning kan beaktas i utredningens arbete.

De sakkunniga bör vidare på lämpligt sätt informera berörda personalorganisationer om arbetets fortskridande. Personalorganisationerna skall därvid beredas tillfälle att framlägga sina synpunkter.

2 Tilläggsdirektiven 1977230

Genom beslut den 10 mars 1977 gav regeringen försvarsmaktens lednings- utredning i uppdrag att även utreda frågan om lekmannainflytande på den lokala nivån. Statsrådet och chefen för försvarsdepartementet anförde bl. a. följande:

Chefen för försvarsdepartementet tillkallade i september 1974 sakkunniga med uppdrag att se över det militära försvarets centrala och högre regionala ledningsorga- nisation m. m. De sakkunniga arbetar under namnet Försvarsmaktens ledningsutred- ning 1974 (Fö 1974:03. FLU 74).

1 direktiven för utredningen konstateras bl.a. att det borde ankomma på de sakkunniga att närmare belysa de praktiska förutsättningarna för och konsekvenserna av lekmannainflytande inom det militära försvarets centrala och regionala ledning.

Utredningen har redovisat sina överväganden om lekmannainflytande på central nivå inom det militära försvaret ibetänkandet(SOU 1976:64) Försvarsmaktens centrala ledning. Frågan om lekmannainflytande på regional nivå behandlas f. n. i utredningens etapp två.

Riksdagen har (FöU 1975/7619, rskr 1975/76:42) uttalat sig för att frågan om lekmannainflytande även på lokal nivå inom det militära försvaret utreds samt att uppdraget kan anförtros FLU 74. Jag delardenna uppfattning. Det bör därför ankomma på de sakkunniga att belysa de praktiska förutsättningarna för och konsekvenserna av lekmannainflytande på den lokala nivån.

Jag har idag tillsatt en kommitté för att utreda formerna för de värnpliktigas medinflytande m. m. Vid prövningen av lekmannainflytande på lokal nivå kan frågor uppkomma som berör de värnpliktigas medinflytande. Därför bör FLU 74 och nämnda kommitté samråda, bl.a. i frågan om de värnpliktiga bör vara representerade i eventuella lekmannaorgan.

BilagaB Begreppsförklaringar

Förbantisomsäimingsp/anen anger när den krigsplacerade personalen i krigs- förbanden skall ersättas av ny personal.

Förbandsprodukiimi innefattar all den verksamhet som ytterst syftar till att ställa krigsdugliga förband till den operativa ledningens förfogande. Verk- samheten består dels i att vidmakthålla krigsorganisationen genom att underhålla och vid behov omsätta (utbilda) personal. materiel. anläggningar och taktik i befintliga krigsförband, dels i att förändra krigsorganisationen genom att avveckla. omsätta eller nyuppsätta krigsförband.

Garnison är ett samlingsbegrepp för alla de lägre regionala/lokala militära myndigheter som ligger i samma kommun. I varje garnison finns en garnisonschef. (Vår definition avviker från den militärt gängse när det gäller Stockholmsområdet.)

Gruppindelningsverker (GIV) är ett dokument som visar när olika krigsför- band skall genomföra sin repetitionsutbildning.

Lekman är i detta sammanhang en person som har i uppdrag att vara ledamot av styrelse. råd eller nämnd men som inte är anställd vid den (de) myndighetf-er) som berörs av lekmannaorganets verksamhet.

Lekmannainflytande är medborgarnas inflytande över myndighetens verk- samhet. Det utövas av personer som inte är anställda vid myndigheten (lekmän).

Medinflytande är den anställda personalens inflytande på sina arbetsför- hållanden.

Mobiliseringsförberedelser indelas i territoriella och fackmässiga mobilise- ringsförberedelser.

Till territoriella mobiliserings/örberedelser hänförs

El tilldelning av områden och fastigheter för förvaring av förnödenheter och för mobiliserings genomförande, El förberedelser för transport av personal och förnödenheter vid mobilise- ring, C] fördelning av civila resurser — arbetskraft. transportmedel och övriga förnödenheter — som står eller ställs till försvarsmaktens förfogande vid mobilisering samt El åtgärder för skydd av mobilisering genom markbevakning och markför- svar.

Till fackmässiga m0bi/iseringsförberedelser hänförs

El utarbetande av mobiliseringstabeller för de mobiliseringsenheter som skall mobiliseras.

El mobiliseringsenheternas fördelning på mobiliseringsmyndigheter, trupp- registreringsmyndigheter, utbildningsredovisande och utrustande myn- digheter samt deras mobiliseringstider, personella sammansättning och utrustning,

CJ krigsplacering av personal samt förberedelser för inkallelse av denna, El tillförsel. redovisning, förvaring och underhåll av fredsanskaffade förnö— denheter, El förberedelser för krigsanskaffning av förnödenheter. som ingår i förban- dens utrustning samt av uppbörd vid underhållsförband samt 5 mobiliseringsutbildning.

Operation är en sammanfattande benämning på en följd av förflyttningar och strider på marken, till sjöss och i luften jämte den verksamhet i övrigt inom försvarsmakten som syftar till att inom ett militärgeografiskt sammanhäng- ande större område — operationsonträde — nå ett bestämt mål.

Operativ ledning utövas av ÖB och under honom av militärbefälhavarna. ÖB tilldelar MB uppgifter och resurser men leder inte i egentlig mening operationer. Dessa leds av MB, som således utövar den operativa ledningen av mark-, sjö- och luftstridskrafter.

Operativ verksam/tet omfattar operationer med militära förband och förberedelser för dessa, inklusive förändringar i försvarsmaktens insatsbe- redskap. (Territoriell verksamhet ingår inte i vår definition av begreppet operativ verksamhet.)

Personalföreträdare är den som av facklig lokal personalorganisation utsetts att i myndighetens ledning företräda dem som är anställda vid myndigheten. Personalföreträdare är inte lekman.

Territoriell verksam/tet omfattar samordning av markbevakning och försvar med lokalt bundna markstridskrafter. flottans och flygvapnets basförband m. m. samt understöd med och samordning av för försvarsmakten gemen- samma stödfunktioner. Territoriell verksamhet omfattar också samordning av det militära försvaret med övriga delar av totalförsvaret genom samverkan med berörda chefer och myndigheter. Territoriell verksamhet utövas av MB och under honom av försvarsområdesbefa'lhavare.

Vdriip/iktsinflvtande är de i tjänst varande värnpliktigas inflytande på värnpliktigas tjänstgöringsförhållanden. Formerna härför har behandlats av värnpliktsinflytandekommittén och redovisats i betänkandet Värnpiiktigas medinflytande under grundutbildning (Ds Fö 197912).

Bilaga C Försvarsmaktens högre regionala och lägre regionala/ lokala myndigheter

Bilagan utgör en förteckning över de chefer med staber, förband, utbildnings- anstalter m. ni. som omfattas av vårt utredningsuppdrag. Uppgifterna grundar sig på SFS 1975:562. Av bilagan framgår lydnadsförhållanden, huvuduppgifter. antal anställda, lokalisering (kommun och län) och eventuell administrativ anknytning till annan myndighet (värdmyndighet). Vad gäller lokaliseringen bör beaktas att förbanden ibland har enheter som är förlagda till andra län och kommuner. Dessa redovisas dock inte. Förteckningen har upprättats med följande förutsättningar

sex militärområden behålls, P 1 och Lv 5 dras in (beslutat), AKS dras in (konsekvens av ny befa'lsordning), arméförbanden på Gotland integreras till ett utbildningsregemente, lFG, TFG och ByG uppgifter övertas av CMKG stab, CMKG övertar mobiliseringsansvaret för arméförbanden samt överförs till huvudprogram 1, Arméförband, ArtflygS och MedfackS har räknats med (ingår ej i SFS 1975:562), KA 2 integreras med BK/Fo 15, marinens myndigheter i Göteborg slås samman till en, KA 3 och KA 5 har räknats in i GK respektive NK (de har gemensam chef), |: F 1, F 11 och F 12 dras in (beslutat), CI indelningen i fyra storsektorer genomförs.

DDGDB

DDDD

1 tabellerna används följande förkortningar

Kplan + ber = krigsplanläggning och beredskapsuppgifter Mob = mobiliseringsförberedelser (inklusive förvaltning av krigs- och fredsorganisationens resurser) GU = grundutbildning av värnpliktiga RU = repetitionsutbildning Befutb = grundläggande utbildning till och av yrkesofficerare och reservofficerare

Fo = försvarsområde

Myndighet Lydnadsförh. Uppgifter Lokalisering Under- Lyder Kplan Mob GU RU Bef Kommun ställda under + ber utb

MB S ÖB Fsgch X X X X Kristianstad MB V ÖB Fsgch X X X X Skövde MB 0 ÖB Fsgch X X X X Strängnäs MB B ÖB Fsgch X X X X Karlstad MB NN ÖB Fsgch X X X X Östersund MB ÖN ÖB Fsgch X X X X Boden

2 Milomaterielförvaltningar (MF). miloverkstadsförvaltningar (VD och byggnads- kontor (By) Myndighet Lydnadsförh. Uppgifter Anställda Lokalisering

Under- Lyder Kplan Mob GU RU Bef >100 25—100 (25 Kommun Värd— Län

ställda under + ber utb myndig- het

Kristianstad

Karlsborg

Enköping"

Kristinehamnb

Östersund

Boden

Kristianstad

Karlsborg Enköping

Kristinehamn

Östersund

Boden

Kristianstad MB S Skövde MB V Strängnäs MB Ö Karlstad MB B Östersund MB NN Boden MB ÖN

"MFS MB MFV MB MFÖ MB MFB MB

MFNN MB MFÖN MB

VFS MB VFV MB VFÖ MB VFB MB

VFNN MB VFÖN MB

ByS MB FortF ByV - MB FortF ByÖ MB FortF ByB MB FortF ByNN MB FortF ByÖN MB FortF

X XXXXXXXXX XX

D _JMUVDNCDJMUWNBD

D XXXXXXXXXXXX-c u

_JDCDVJN XXXXX ;.

Q III X

" Del tv i Arboga. '” Del tv i Filipstad. (' Ej i nuläget men enligt vårt förslag i etapp 2.

3 Arméns förhand. utbildningsanstalter m. m.

Myndighet Lydnadsförh. Uppgifter Anställda Lokalisering

Under- Lyder Kplan Mob GU RU Bef > 100 25—100 (25 Kommun Värd— Län ställda under + ber utb myndig-

het

( lie/er merl staber C M KG M B Fobef Fo 67 MB

FÖI'Sl'O/SÖIIII'lldFS/öl'balll/ [ 2/F0 52 MB [ 3/F0 51 MB 14/Fo 41 MB ! 5/Fo 22 ' MB [ Il/Fo 16/18 MB ] 12/Fo 17 MB 1 13/130 53 MB 1 14/Fo 49 MB 1 15/F0 34 MB 1 16/F0 31 MB 1 20/Fo 61 MB 1 21/Fo 23 MB 1 22/Fo 66 MB K l/Fo 44 MB P 4/Fo 35 MB P 6/F0 14 MB P 7/F0 11 MB P 10/Fo 43 MB A 8/Fo 63 MB S 1/Fo 47/48 MB

Ovriga jär-band

1 1 MB | 17 MB 1 19/P 5 MB K 3 MB K 4 MB P 2 MB X P 18/A 7/1.V ZCMKG

Gotland 1 Kalix BD

XX XX XX XX

Karlstad Örebro Linköping Östersund Växjö Eksjö Falun Gävle Borås Halmstad Umeå Sollefteå Kiruna Stockholm Skövde Kristianstad Ystad Strängnäs Boden Enköping

om

D XXXXXXXXXXLCXXXXXXXXX

u mHMNDLBXm24>MQMAEDmU XXXXXXXXXXXXXXXXXXXX XXXXXXXXXXXXXXXXXXXX XXXXXXXXXXXXXXXXXXXX XXXXXXXXXXXXXXXXXXXX

Upplands-Bro AB Uddevalla 0 Boden BD Skövde R Arvidsjaur BD Hässleholm L Gotland 1

XXXXXXX

XXXXXXX

XXXXXXX XX

Myndighet

Lydnadsförh.

Uppgifter Anställda

Lokalisering

Under- ställda

Lyder under

Kplan Mob

+ ber

RU Bef utb

v—mvco (4444

> > > _.1._1._1"1 & ("—IVXOTN—Nm > :

wmanN"?—Nm Ewml—i—l—

vr (...

MB MB MB MB MB MB MB MB MB MB MB MB MB MB MB MB MB MB

UIbi/(lningsansIa/ler

, AingKadS FJS FältarbS GlS llkpS MotorS RMS StabSbS US ArtKAS AIRS ArtSS SkyddS HvSS

ATS SZ lngl KS MB P 10 Lv6 Sl TZ A6 CA 113 CA Riks- hvch

CA CA CA CA CA CA CA CA CA CA CA CA

XXXXXXXXXXXXXXXXXX XXXXXXXXXXXXXXXXXX

XX XXXXXXXXX

> 100 25—100

(25

Kommun

XXXXXXXXXXXXX XXXX

XXX

Linköping Kristianstad Östersund Jönköping Kristinehamn Norrtälje Ystad Göteborg Luleå Södertälje Eksjö Boden Karlsborg Boden Linköping Skövde Sollefteå Hässleholm Östersund Karlsborg Södertälje Solna Boden Strängnäs Göteborg Enköping Skövde Jönköping Stockholm Älvdalen Upplands-Bro Botkyrka

Värd- myndig- het

SZ lngl KS lng3 PlO Lv6 Sl T2 A6 113 11

Län

m_tNu.m(Zo

Myndighet

_———————______________—_

lanAS lnfSS lngKAS KavKAS KS LvKAS LvSS PKAS

PS SignKAS TrängKAS ATS ArtflygS MedfackS

Lydnadsförh.

Under- ställda

116 14 Ingl 120 CA Lv6 Lv3 P4 P4 Sl T2 CA Al Kl

Lyder under

CA CA CA CA CA CA CA CA CA CA CA CA

Uppgifter

Kplan + ber

Mob

GU

XXXXXXXXXXXXXX

Anställda

>100

25—100

X X

(25

XX XXX XX X

Lokalisering

Kommun Halmstad Motala Södertälje Umeå Solna Göteborg Norrtälje Skövde Skövde Enköping Skövde Östersund Nyköping Solna

Värd- myndig- het

116 14 Ingl 120

Lv6 Lv3 P4 P4 Sl TZ

Kl

Län

N E

4 Marinens förband, utbildningsanstalter m. m.

Myndighet

Lydnadsförh.

Under- ställda

Lyder under

Uppgifter

Kplan + ber

Mob

CKF OrlBS

CM MB

ÖrlB V/GbK/MB

Fo 32/KA 4 ÖrlB 0 BoMö BoLu

SK BK/FolS/ KAZ GK/KA 3 NK/KA 5 KA 1 l.hkpdivu BÖS

KÖS KAS

KSS

" Ingår f. n. i försöksorganisation.

MB MB MB MB MB

CMKG MB SK ÖrlB () ÖrlB O ÖrlB S CM CM

CM CM CM CM CM CM CM CM CM CM CM CM

XX XXXXX XX

GU

XXX X XX XXXXXX

RU

X XX XX

Bef utb

XXXX

Anställda

> 100 25—100 (25

XXX X XX XXX XX X

Lokalisering

Kommun

Karlskrona Göteborg

Haninge Malmö Luleå Vaxholm Karlskrona Gotland Härnösand Vaxholm Haninge Haninge Karlskrona Stockholm Täby

Värd- myndig- het

ÖrlB

ÖrlB 0 ÖrlB O ÖrlB S MS

Län

SCO

AB BD AB

AB AB AB K AB AB

5 Flygvapnets förband. utbildningsanstalter m. m.

Myndighet

Under-

ställda

Lydnadsförh.

Lyder under

Uppgifter

Kplan + ber

Mob

Anställda

CE1" ÖB F 4 MB F 7 CE1 F10 MB F 13 MB

F 21 MB

c E 1 5 C E 1 6 MB 7 MB 5 CFV 4 CFV 8 CFV F 20 CFV FBS CFV VÄDS CFV

CFV CFV MB CFV CFV/ C E 1 CFV/ C E 1 MB MB CFV CFV/ C E 1 MB (MB) MB

XI)

XXXXX X XXXX X X

GU

XXXXX X XXXX XXX X

RU

XXXXX X XXXX XXX

Bef utb

XXXX

> 100 25—100 ( 25

Lokalisering

Kommun

XXXX X XXXX XXX

" C E I leder verksamhet som berör tusentals anställda vid förband och utbildningsanstalter.

b Sektorllottiljer.

Göteborg Östersund Lidköping Ängelholm Norrköping

Luleå

Karlsborg Söderhamn Uppsala Ronneby

Klippan Halmstad Botkyrka Uppsala Linköping Klippan

Värd—

Län

myndig-

het

F16 F13M F5

ONM—ll—Ll

oo D

MXU!

'

Bilaga D Lägre regionala/ lokala myndigheters fördelning på kommuner och län

Förteckningen omfattar inte MB, C E 1 och CKF.

Antal

Milo 3 Kristianstad: P 6/Fo 14, A 3, MFS, VFS, ByS 5 Hässleholm: P 2, T 4 2 Ystad/Revinge: P 7/Fo ll, Lv 4 2 Malmö: BoMö l Klippan: F 5, VädS 2 Ängelholm: F 10 l Ronneby: F 17 1 Karlskrona: ÖrlB s, BK/Fo lS/KA 2, KÖS 3 Växjö: Ill/F016/18 ] Eksjö: 1 12/Fo 17,1ng 2 2 Jönköping: A 6, ArtKAS 2 Milo V Skövde: P 4/Fo 35, K 3, T 2, PS, US, PKAS, 8

TrängKAS, ByV Karlsborg: S 2, FJS, F 6, MFV, VFV 5 Lidköping: F 7 1 Borås: I IS/Fo 34 1 Halmstad: I 16/F0 31,1anAS,F 14 3 Göteborg: Lv 6, RMS, LvKAS, ÖrlB V/GbK/Fo 32/ 4 KA 4

Uddevalla: I 17 ] Milo Ö Stockholm: K l/Fo 44, AIRS, KAS 3 Upplands-Bro: I 1, SkyddS 2 Botkyrka: HvSS, F 18 2 Vaxholm: SK, KA 1 2 Solna: GIS, KS, MedfackS 3 Täby: KSS ] Strängnäs: P lO/Fo 43, Motors, ByÖ 3 Södertälje: Ing ], FältarbS. lngKAS 3 Haninge: ÖrlB O, BÖS, 1. hkpdiv 3 Enköping: 5 l/Fo 47/48, StabSbS, SignKAS, MFÖ, VFÖ 5 Uppsala: F 16, F 20 2 Nomälje: Lv 3, LvSS 2 Gävle: 1 l4/Fo 49 ] Söderhamn: F 15 ] Nyköping: ArtflygS ] Norrköping: F 13 1 Linköping: l4/Fo 41, A 1, T 1, FBS 4 Motala: InfSS ] Gotland: CMKG, P l8/A 7/Lv 2, GK/KA 3 3

SOU 197984 Antal Milo B Karlstad: 1 2/Fo 52, ByB 2 Kristinehamn: A 9, MFB. VFB 3 Örebro: I 3/Fo 51 1 Falun: I 13/Fo 53 1 Älvdalen: ArtSS 1 Milo NN Östersund: 1 5/Fo 22, A 4, AingKadS, ATS. F 4, 8 MFNN, VFNN. ByNN Härnösand: NK/KA 5 1 Sollefteå: 1 21/Fo 23, T 3 2 Milo ÖN Boden: A 8/Fo 63,1 l9/P 5,1ng 3. S 3. HkpS. 8 MFÖN, VFÖN, ByÖN Luleå: Lv 7. BoLu, F 21 3 Umeå: 1 20/Fo 61, KavKAS 2 Kalix: Fobef Fo 67 1 Kiruna: 1 22/F0 66 1 Arvidsjaur: K 4 1 Sammanfattning

De 123 lägre regionala/lokala myndigheterna fördelar sig på 51 kommuner varav

20 kommuner har vardera ett förband (motsv.) 13 kommuner har vardera två förband (motsv.) 10 kommuner har vardera tre förband (motsv.) 2 kommuner har vardera fyra förband (motsv.) 3 kommuner har vardera fem förband (motsv.) 3 kommuner har vardera åtta förband (motsv.)

En fördelning på län visar att

fyra län har 1 förband (motsv.) var (G, F, T, AC) två län har 2 förband (motsv.) var (W, X) tre län har 3 förband (motsv.) var (1, N, Y) fyra län har 4 förband (motsv.) var (D, F, K, L) två län har 5 förband (motsv.) var (0, 5) ett län har 6 förband (motsv.) (E) ett län har 7 förband (motsv.) (C) ett län har 8 förband (motsv.) (Z) ett län har 9 förband (motsv.) (L) ett län har 14 förband (motsv.) (R) ett län har 15 förband (motsv.) (BD) ett län har 21 förband (motsv.) (AB)

Samtliga län utom två, Kalmar respektive Västmanlands län, berörs.

Bilaga E Föreskrifter för samarbetsnämnd

Enligt Tjänstereglemente för försvarsmakten

1 I samarbetsnämnd ingå företrädare för förband och utbildningsanstalter inom garnisonsorten samt, om överbefälhavaren icke bestämmer annat, även företrädare för staber och andra militära enheter inom garnisonsor- ten. 2 Ordförande i samarbetsnämnd är garnisonschefen. Övriga ledamöter äro cheferna för förband. utbildningsanstalter, staber och andra militära enheter inom garnisonsorten, ytterligare minst en och högst tre företrä- dare för varje förband m. m. samt minst fyra företrädare för civila myndigheter och organisationer m. m.

3 Ledamöter, vilka företräda förband m. m. samt ersättare för dessa ledamöter. utses av ordföranden i förekommande fall efter samråd med övriga chefer för förband m. m. i nämnden. 4 Ledamöter, vilka företräda civila myndigheter och organisationer m. m. samt ersättare för dessa ledamöter utses av ordföranden efter förslag av vederbörande myndigheter och organisationer m. m. 5 Samarbetsnämnd sammanträder på kallelse av ordföranden på tid, som denne bestämmer. Sammanträde skall även hållas om minst tre av nämndens ledamöter göra framställning härom hos ordföranden.

6 Övriga erforderliga föreskrifter för samarbetsnämnd utfärdas av överbe- falhavaren.

Utfärdade av ÖB

1 Utseende av ledamöter

Ledamöter och ersättare förordnas för viss tid genom ordförandens försorg. Mandattiden bör lämpligen sammanfalla med val av ledamöter till kommu- nala organ.

Militärenhet kan lämpligen representeras i nämnden av stabschef(motsv.), personalvårdspersonal, tjänstegrenschefer eller representanter för olika per- sonalkategorier.

Exempel på myndigheter och organisationer som lämpligen kan vara representerade i nämnden: kommunal- och landstingsfullmäktige, socialvår- dande organ, skolväsendet, arbetsmarknadsverket, religiösa och nykterhets-

vårdande organisationer, bildnings- och idrottsorganisationer samt för- eningar och sammanslutningar som bedriva verksamhet med anknytning till försvaret.

Såsom sekreterare i nämnden tjänstgör enligt garnisonschel'ens bestäm— mande (stabs-)konsulent eller annan tjänsteman.

2 Sammanträden

Sammanträde bör hållas vid nyuppsättning av nämnden eller när en eller flera nya militära chefer tillträtt.

Nämnden skall sammanträda minst en gång under budgetåret. Saruman- träde kan äga rum i form av studiebesök o.dyl. Protokoll delges enligt nämndens bestämmande.

3 Nämndens verksamhet

Exempel på ärenden som lämpligen behandlas i nämnden.

Allmänt

Ömsesidig orientering om utbildning, lokaler samt de anställdas och de värnpliktigas arbets- och tjänsteförhållanden.

Studiebesök vid förläggningar och arbetsställen inom garnisonen. Orientering om totalförsvaret. Nämndverksamhet inom garnisonsorten. Orientering om de militära enheternas betydelse och insatser till ortens och bygdens nytta.

Samverkan vid större utställningar, anordnande av "förbandets dag", militära förevisningsövningar m.m.

Organisationsändringar inom garnisonen. Samverkan vid större skytte- och idrottstävlingar. Frivilliga försvarsorganisationers verksamhet. Initiativ till och deltagande i kontaktkonferenser. V Kulturminnes-, naturvårds- och traditionsfrågor.

S oeiala _ frågor

Bostäder, skolor och kommunal service m. m. för anställd personal. Nykterhetsfrågor, socialövervakning och ordningshållning. Arbetsmarknadsfrågor. Utnyttjande av kommunala trafikmedel för vpl och anställda.

Bildnings- och fritidsverksamhet

Samordning med garnisonsortens skolor och bildningsorganisationer ( lärare, lokaler, undervisningsmateriel).

Militärmusikens användning. Civil och militär museiverksamhet. Åtgärder för ungdomens fritidsverksamhet m. m. (t. ex. vpl sysselsättning

under veckoslut).

Samverkan för orientering m. m. vid inryckning till grundutbildning och repetitionsutbildning.

Rabatter för vpl vid besök på teater, biograf, konsert, nöjes- och idrotts- platser, badanläggningar m. m.

Byggnads- och markfrågor

Planering av vägar och bostadsområden. Avspärrning av skjutfält och övningsterräng. Planering av större byggnadsobjekt enligt generalplaner m. m.

4 Ekonomi

Kostnader för samarbetsnämnds verksamhet bestrids i första hand med personalkassamedel.

För samarbetsnämnds verksamhet kan särskilda bidrag erhållas efter framställning till chefen för försvarsstabens personalvårdsbyrå.

5 Övrigt

Framställning om medgivande att på grund av särskilda förhållanden ersätta samarbetsnämnd med annan form av kontaktverksamhet insändes tjänste- vägen till överbefälhavaren.

Övriga erforderliga anvisningar för samarbetsnämnd meddelas av chefen för försvarsstabens personalvårdsbyrå.

6 Övergångsbestämme/ser

Civila ledamöter och ersättare som förordnats av ÖB kvarstår i nämnden intill mandattidens utgång därest icke avsägelse sker eller vederbörande av annan orsak icke kan fullgöra uppdraget.

lett särskilt tillägg infört i TFG 750166 saknr 921 sägs att en värnpliktig från varje förband och större skola skall ingå i garnisonens samarbetsnämnd. Denne utses av de värnpliktiga i förbands- eller Skolnämnd. Antalet företrädare för varje förband m. rn. får därvid utökas till högst fyra om så erfordras.

Bilaga F KK (1974:224) om personalföreträdare i statlig myndighets styrelse m. m.;

Kungl. Maj:t förordnar följande.'

Inledande bestämmelser

1 5 Denna kungörelse äger, i den mån regeringen förordnar, tillämpning på statlig myndighet med självständiga verksfunktioner.

Förordnande enligt första stycket meddelas endast i fråga om myndighet där enligt uppgift från arbetstagarorganisation sammanlagt minst halva antalet anställda tillhör sådan eller sådana organisationer.

25 I kungörelsen avses med personalföreträdare den som särskilt utsetts att i myndighets ledning företräda dem som är anställda hos myndigheten, _ lekmannastyrelse myndighets styrelse vari ingår ledamot som ej är anställd hos myndigheten, ämbetsmannastyrelse myndighets styrelse vari utom i fråga om personal- företrädare ingår endast ledamöter som är anställda hos myndigheten, enrådighetsverk myndighet där chefen ensam är högste beslutande, disciplinnämnd särskilt kollegium inom myndighet med uppgift att på myndighetens vägnar handlägga de frågor enligt lagen (1976:600)om offentlig anställning som anges i 4 5 6 eller i 45 6 och 7 nedan. (F 197611020).

Personalföreträdares behörighet

35 I myndighet med lekmannastyrelser har personalföreträdare rätt att närvara och yttra sig vid all handläggning i styrelsen.

45. I myndighet med ämbetsmannastyrelse har personalföreträdare rätt att närvara och yttra sig vid handläggning i styrelsen av följande frågor, nämligen

]. viktigare frågor om planläggning och genomförande av åtgärder inom myndighetens verksamhetsområde,

2. viktigare författningsfrågor,

viktigare frågor om organisation, arbetsordning eller tjänsteföreskrifter,

4. frågor om anslagsframställning och andra frågor av större ekonomisk betydelse,

5. frågor om tillsättning av tjänst, i”

1 Jfr prop. 1974:l (bil. 2 p 7), InU 4, rskr 95.

6. frågor om disciplinansvar, avskedande, åtalsanmälan, avstängning eller läkarundersökning, 7. frågor om annat skiljande från tjänst eller uppdrag än avskedande.

55 Vid handläggning enligt 3 eller 4 5 av fråga, som ej har avseende på det slag av verksamhet myndigheten skall bedriva, är personalföreträdare ledamot i styrelsen. Därvid har han samma rättigheter och skyldigheter som annan ledamot, i den mån ej annat följer av 15, 16 eller 17 5.

6 5 I enrådighetsverk har personalföreträdare rätt att närvara och yttra sig, när chefen slutligt handlägger fråga som anges i 4 5.

75 Vid handläggning enligt 6 5 av fråga, som ej har avseende på det slag av verksamhet myndigheten skall bedriva, har personalföreträdare rätt att få skiljaktig mening antecknad.

85 Finns i myndighet disciplinnämnd, är personalföreträdarna ledamöter i nämnden med samma rättigheter och skyldigheter som andra ledamöter.

95 Bestämmelserna i 5 och 8 55 gäller utan hinder av vad som annars är föreskrivet om antalet ledamöter i styrelse eller disciplinnämnd.

Förordnande av personalföreträdare m. m.

105 För varje myndighet utses två eller, om särskilda skäl föreligger, tre personalföreträdare samt det antal ersättare för personalföreträdare som behövs.

11 5 Iden mån ordningen för att meddela beslut enligt lagen (1976:230) om rätt för arbetstagarorganisation att utse och entlediga företrädare för de anställda i styrelse eller annat organ vid statlig myndighet ej regleras i kollektivavtal, meddelar regeringen särskilda föreskrifter därom.

12 5 Personalföreträdare får endast den vara som är anställd hos myndighe- ten, om ej särskilda skäl föranleder annat.

(13 5) (upphört att gälla enligt F 1976:487).

145 Vad som föreskrives om personalföreträdare i denna kungörelse äger motsvarande tillämpning på ersättare för personalföreträdare.

Jäv

155. Personalföreträdare får ej deltaga i eller närvara vid myndighets handläggning av fråga som rör

1. förhandling med arbetstagarorganisation eller förberedelse därtill, 2. uppsägning av kollektivavtal, 3. arbetskonflikt,

4. rättstvist mellan myndigheten och arbetstagarorganisation. (F1976: 1020.)

165 I ärende, där 5,7 eller 8 5 skall tillämpas och där arbetstagarorganisation har intresse att bevaka, skall jäv enligt 4 5 första stycket 5 förvaltningslagen (1971:290) ej anses föreligga enbart på grund av att personalföreträdare är förtroendeman eller funktionär hos organisationen eller på grund av att han i sådan egenskap på organisationens vägnar har deltagit i förhandling i ärendet enligt lagen (l976:580) om medbestämmande i arbetslivet. (F 1977:779.)

Övriga bestämmelser

175 Fråga om tillämpningen av 4 eller 5 5 prövas av styrelsen. Därvid får personalföreträdare deltaga i överläggningen men ej i beslutet. Fråga om tillämpningen av 6 eller 7 5 prövas av myndighetens chef. Därvid får personalföreträdare närvara och yttra sig. Fråga om särskilda skäl enligt 10 eller 12 5 prövas av regeringen.

185 Talan mot beslut enligt 175 första eller andra stycket föres hos regeringen genom besvär.

195 Arbetstagarorganisation skall tillställa myndigheten avskrift av beslut om att utse eller entlediga personalföreträdare eller ersättare för personalfö- reträdare. Myndigheten skall underrätta budgetdepartementet om beslutet. (F 1977:779.)

BilagaG Kostnadsberäkningar

De merkostnader som ett lekmannaorgan för med sig består av arvodes- samt rese- och traktamentskostnader och av arbetstid. Nedan redovisas en beräkning som grundar sig på ett lekmannaorgan per myndighet.

Arvoden utgår endast till lekmännen (i regel 6). Vid en sammanträdesfre- kvens om 10 sammanträden per år och med en ersättning om 200 kr. per sammanträde blir arvodeskostnaden per lekmannaorgan och år ca 17 000 kr., lönekostnadspålägg inräknat.

Rese- och traktamentskostnaderna är svåra att beräkna eftersom de beror på var lekmännen är bosatta. Då regeln bör vara att lekmännen utses inom länet torde dock resorna bli begränsade och övernattning i samband med sammanträden bör normalt inte behöva förekomma. Vi bedömer att rese- och traktamentskostnaden inte överstiger 100 kr. per ledamot och sammanträde, dvs. totalt 6 000 kr. per lekmannaorgan och år.

Arbetstidsätgängen torde vara den dominerande kostnaden. Vi antar att varje sammanträde tar 4 timmar. Från myndigheten deltar chefen, en sekreterare och tre personalföreträdare. Med för- och efterarbete kan tidsinsatsen beräknas till 6 timmar per sammanträde för chefen och personalföreträdarna, samt 16 timmar för sekreteraren. Totalt alltså 40 timmar. Till detta kommer arbetsinsatsen för dem som är föredragande. 1 medeltal fyra föredragande kan beräknas lägga ner vardera 6 timmar på förberedelser och sammanträdestid samt engagera servicepersonal i ca 4 timmar var. För förberedelser och genomförande av föredragningar skulle det således gå åt ca 40 timmar per lekmannaorgan och sammanträde.

Total arbetsinsats för myndighetens personal blir då ca 80 timmar per sammanträde eller ca 800 timmar per år (ca 0,5 personår eller ca 60000 kr.).

För lekmännen kan tidsåtgången beräknas till 8 timmar per sammanträde (förberedelser, restid och sammanträdestid), dvs. totalt ca 50 timmar per sammanträde eller ca 500 timmar per är (ca 0,3 personår eller ca 40000 kr.).

Sammanfattning

De totala kostnaderna för 70 beslutande eller rådgivande lekmannaorgan kan uppskattas till ca

El 1,6 miljoner kronor för arvoden, resor och traktamenten,

[1 4,2 miljoner kronor i lönekostnader för försvarsmaktens personal (35 personår) samt 13 2,8 miljoner kronor i lönekostnader för lekmännen (21 personår).

Beräkningarna är osäkra och beroende av den aktivitet som kommer att prägla lekmannaorganens verksamhet. Årskostnaden för 70 rådgivande eller beslutande lekmannaorgan torde dock komma att ligga mellan 7 och 10 miljoner kronor per år.

Om man väljer alternativet med ett rådgivande lekmannaorgan per garnison minskar antalet lekmannaorgan med en tredjedel. Å andra sidan ökar sammanträdestidens längd i garnisoner med mer än ett förband. Vi bedömer att kostnadsskillnaderna blir små i förhållande till myndighetsal- ternativet.

Alternativet med ett informationsorgan per garnison torde dock sänka kostnaderna avsevärt. Vi bedömer nämligen att sammanträdesfrekvensen i detta alternativ kan minskas till sex sammanträden per år. Kostnaderna kan beräknas uppgå till mellan 4 och 7 miljoner kronor per år.

Bihang

UlfWennerberg som är utredare vid Stockholms läns landsting arbetar på en doktorsavhandling avseende de centrala ämbetsverkens lekmannastyrelser. Avhandlingen var hösten 1979 ännu inte färdig. På grundval av det material som Wennerberg sammanställt har han emellertid publicerat en uppsats i boken Vem håller i rodret? Boken ingåri Kontenta-serien och har tillkommit inom ramen för projektet M edbargarna. politikerna och den offentliga sektorn. ett projekt vid delegationen för långsiktsmotiverad forskning. Vi har bedömt att Wennerbergs uppsats ger en god bakgrund när det gäller att bedöma frågan om ett eventuellt lekmannainflytande inom försvarsmaktens regionala och lokala nivåer.

Med tillstånd av författaren, av delegationen för långsiktsmotiverad forskning samt av LiberFörlag bilägger vi uppsatsen.

Lekmannastyrelser: gisslan eller argusöga? Av Ulf Wennerberg

Bakgrund och syfte

Det är numera regel att statliga myndigheter har lekmannastyrelser, dvs högsta beslutsorgan vars ledamöter på något eller några undantag när inte är anställda i verket. Andelen centrala ämbetsverk med lekmannastyrelser har ökat snabbt under efterkrigstiden och var i början av år 1977 uppe i 85 procent. Detta har skett utan att man gjort några allvarligare försök att utvärdera vare sig beslutsformen som sådan eller dess verkningar på statsförvaltningen.

Motiven bakom den omfattande användningen av lekmannastyrelser i statsförvaltningen är sammansatta och — kan man förmoda — ofullständigt redovisade. De motiv som redovisats öppet kan med lite ansträngning fördelas på två kategorier: representativa och administrativa motiv. De förra syftar till att ge grupper utanför verken insyn i och inflytande på verksam- heten. De senare syftar till att tillföra verken något. Detta något är endera upplysningar om andra organs handlande eller sakkunskap från ett område som har betydelse för verket.

I många sammanhang har lekmannastyrelserna setts som ett botemedel mot byråkrati och expertvälde. I denna uppsats skall jag ta fasta på detta. Framställningen kommer därför att kretsa kring föliantlc frågeställningar:

' Med centralt ämbets- verk avser jag ett statligt organ som (I) är direkt underställt regeringen, (2) har hela landet som verksamhetsområde och (3) är indelat i enheter av vilka minst en har byråcheftmotsv) som chef. Från de organ som i och för sig svarar mot dessa kriterier harjag räknat bort ett antal or- gan som vanligen inte anses vara förvaltnings- myndigheter. t. ex. mili- tära förband och staber. utbildningsanstalter. museer. domstolar m. m.

Vilket inflytande har lekmännen? Hur gör sig detta inflytande gällande? Hur påverkas beslutsfattandet inom verken av lekmannarepresentationen? Vilka effekter har lekmannarepresentationen på verkens relationer till statsmak- terna och andra organ i omgivningen?

De data som redovisas i uppsatsen är hämtade ifrån en pågående undersökning av de centrala ämbetsverkens lekmannastyrelser. Ett par hundra lekmän och tjänstemän i sexton verk har i intervjuer och enkäter lämnat material till undersökningen. De omdömen om lekmannarepresen- tationen som uppsatsen innehåller baserar sig på uttalanden av dessa lekmän och tjänstemän. Undersökningens slutresultat kommer att redovisas i en doktorsavhandling under år 1978.

Uppsatsen består av två delar: en deskriptiv och en resonerande. Den deskriptiva delen (de inledande avsnitten) är avsedd att fungera som en allmän bakgrund till den resonerande delen. Avsnittet De centrala ämbets- verkens lekmannastyrelser— ett helhetsperspektiv är uppsatsen tyngdpunkt. ! detta avsnitt diskuterarjag de frågeställningar som berördes ovan. Därefter redovisar jag några synpunkter på hur lekmännens ställning inom verken skall kunna stärkas. Detta sker mot bakgrund av erfarenheten att lekmännen i allmänhet inte utnyttjas särskilt effektivt av verken.

Leknran/rai/z/lvmnde i smrs/örva/mingen — en översikt Bes/ilis/ormer ! stals/("irlWII/ringen

Schematiskt uttryckt kan verkens högsta ledning vara organiserad på tre sätt: (I) styrelse bestående av verkschefen och de högsta tjänstemännen i verket (ämbetsmannastyrelse). (2) styrelse bestående av verkschefen och ett antal ledamöter hämtade utanför verket (lekmannastyrelse) och (3) verkschefen beslutar ensam (enrådighetsstyre). Blandformer förekommer. Bl. a. är det vanligt att en form av ämbetsmannastyrelse tillämpas i enrådighetsverk beträffande ärenden som gäller disciplinstraff. åtalsanmälan mot tjänsteman. flyttningsskyldighet o.d. Vidare kan nämnas att det för några decennier sedan inte var ovanligt att verkschefen i ett enrådighetsverk delade beslutsrätten i viktigare ärenden med s. k. fullmäktige. Dessa var lekmän och vanligen två till antalet.

Ämbetsmannastyrelse i renodlad form förekommer i dag inte i statsför- valtningen. Beslutsformen tillämpades dock tills helt nyligen i kammarkol- legiet. Ämbetsmannastyrelse förekom ofta under den tid då förvaltningen främst hade lagtillämpande uppgifter (arbetsformerna påminner om ett domstolsförfarande). Under 1800-talets senare hälft ersattes ämbetsmanne- styret undan för undan av enrådighetsstyre. Denna beslutsform ansågs vara smidigare och effektivare än ämbetsmannastyrelsen. Utvecklingen mot enrådighetsstyre skedde jämsides med att förvaltningen i allt högre grad tilldelades varu- och tjänsteproducerande uppgifter. Detta är givetvis ingen tillfällighet.

Flertalet tidigare enrådighetsstyrda verk har numera fått lekmannastyrel- ser. Som nämnts hade 85 procent av de centrala ämbetsverken' lekmanna- styrelseri början av år 1977. Man kan förmoda att denna andel kommer att öka ytterligare något. Lekmannastyrelsen som beslutsform är således väl

etablerad i statsförvaltningen.

Den första lekmannastyrelsen tillkom år 1908 (Vattenfall). Förebild var de privata aktiebolagens styrelser. Motiven var effektivitetsmässiga. Demokra- tibetonade överväganden verkar inte ha spelat någon roll. Beslutsformen som sådan fick dock inte någon större utbredning förrän under andra världskriget. De krisorgan som då inrättades för att handha regleringarna försågs i mycket stor utsträckning med lekmannastyrelser.2 Kristidsförvaltningen synes ha inneburit ett genombrott för lekmannastyrelserna. De permanenta förvalt- ningsorgan som inrättades under de första efterkrigsåren (AMS. luftfarts- verket. bostadsstyrelsen. länsnämnderna m. fl.) fick så gott som undantags— löst lekmannastyrelser.

Ett andra genombrott för lekmannastyrelsen som beslutsform kom under |Om-talet. Den andel av de centrala ämbetsverken som hade lekmannasty- relser ökade då brant. Den starka ökningen under IOt'wO—talet sammanhänger förmodligen med att dessa år administrativt var mycket händelserika. Ett stort antal verk ny- och ombildades. Man fick då anledning att också fundera över vilken beslutsform som skulle tillämpas.

Av de centrala ämbetsverk som i början av år 1977 saknade lekmannasty- relser (tolv verk) var fem underställda försvarsdepartementet. Övriga verk som inte hade lekmannastyrelser fördelar sig på fyra andra departement. Av de elva verk som är underställda försvarsdepartementet hade endast sex lekmannastyrelser. Jämfört med andra departement är detta en mycket låg andeL

Bes/umm/c lek/nntimtiu/lvrftnr/e

Beslutande lekmannainllytande i form av lekmannastyrelser finns— förutom i flertalet centrala ämbetsverk — i s. k. nämndmyndigheter och iden statliga länsförvaltningen (länsstyrelserna och länsnämnderna). Vidare är polisdis— trikten » den lokala nivån inom polisväsendet — försedda med s. k. polisstyrelser vilka är ett slags lekmannastyrelser. Polisstyrelserna har dock mer begränsade uppgifter än de centrala ämbetsverkens lekmannastyrel- ser.

Leknutnnastyrelsen i en nämndmyndighet är något annorlunda konstrue- rad än lekmannastyrelsen i ett centralt ämbetsverk. len nämndmyndighet3 tillkommer all beslutsrätt det styrande lekmannaorganet. Den beslutsrätt som kanslichefen i en nämnd har vilar på delegation ifrån lekmannaorganet (nämnden). I ett centralt ämbetsverk är besltttsrätten i stället delad mellan lekmannastyrelsen och verkschefen. Den senare har således en självständig beslutsrätt som inte vilar på delegation från lekmannastyrelsen. Dessa skillnader tar sig även organisatoriska uttryck. En verkschef är oftast ordförande i verkets lekmannastyrelse. Om han inte är ordförande är han alltid ledamot av styrelsen, Fn kanslichef i en nämnd är aldrig ordförande i nämnden. Oftast är han inte ens ledamot av den. Betydelsen av dessa skillnader skall dock inte överdrivas. I praktiken torde lekmannastyrelsen i en nämndmyndighet fungera ungefär som lekmannastyrelsen i ett centralt ämbetsverk.

Den väsentligaste skillnaden mellan nämndmyndigheter och centrala ämbetsverk är istället storleksmässig: de förra är genomgående mindre än de

3Friberg. [ : Styre i kris- tid Stockholm l973.

7' Nämndmyndigheter kan ha andra benäm- ningar än nämnd. t. ev. råd. delegation och insti- tut. ()mvänt kan ett organ benämnas nämnd titan att vara nämnd- myndighet. Detta är t. ev fallet med statens pris- och kartellnämnd (SPK) som är ett centralt ämbetsx erk. Språkbruket är således yacklande.

41ekmannainflytandet på regional nivå har be- lysts av forskare vid statsvetenskapliga insti- ttttionen i Lttnd. Delre- sultat finns redovisade i rapporter från institu- tionen och i en bilaga till Stat och kommun i samverkan (SOU 1074z84).

5 Statsförvaltningen pla- nerar. Statskontoret l974 s 68 f.

" Uppgiften baserar sig på en genomgång av statskalendern för år l977. Det är dock svårt att klassificera de ak— tuella organen på grttnd- val av de ttpplysningar som lämnas i statskalen- dern. Felmarginalerna i uppskattningen är därför stora.

7Också denna uppgift baserar sig på en genom- gång av 1977 års stats— kalender. lån sådan genomgång ttnderskattar dock antalet grupper då endast de viktigaste grupperna finns redovi- sade i statskalcndern

senare. Det kan vara värt att notera att många centrala ämbetsverk inrättats som små nämndmyndigheter. När verksamheten sedan har vuxit har kanslichefen så småningom fått ställning som verkschcf(generaldirektör eller överdirektör) och nämnden har blivit centralt ämbetsverk (med eller titan namnändring),

Som nämnts finns beslutande lekmannainflytande också i den statliga länsförvaltningen (länsstyrelserna och länsnämnderna). Länsnämnderna är rätt gamla. De inrättades under 1940- och l950-talen. Länsnämnderna är nämndmyndigheter i den mening som angavs ovan. Länsstyrelserna fick lekmannastyrelser i samband med omorganisationen 1971. Tidigare fanns ett rådgivande lekmannainflytande i länsstyrelserna genom de 5. k. planerings- råden. Dessa ersattes av lekmannastyrelserna. Denna förstärkning av lekmannainflytandet i länsstyrelserna sammanhänger med att man ville ge länsstyrelserna vidgade uppgifter inom samhällsplaneringen. Den gamla länsstyrelsen hade främst förvaltningsrättsliga och administrativa uppgifter. Länsstyrelsernas lekmannastyrelser har ungefär samma ställning som lek- mannastyrelsen i ett centralt ämbetsverk.4

Rdr/givande lek/uaattain/[viftade

Rådgivande lekmannainflytande finns både på verksnivå och på nivåer över verken. lnflytandet på verksnivå har vanligen formen av referensgrupper som ankntttits till centrala ämbetsverk eller nämnder. Ledamöterna i dessa grupper utses i många fall av regeringen. Den andra formen av rådgivande lekmannainflytande är de råd. delegationer och beredningar som inrättats på nivåer över verken. De har vanligen till uppgift att fttngera som samrådsorgan i frågor av övergripande och långsiktig karaktär. Ledamöterna i dessa organ utses alltid av regeringen. Organen har ofta nära anknytning till ett departement. Det är vanligt att ett statsråd eller en statssekreterare är ordförande i dem och att sekretariatsuppgifterna handhas av departementet. Exempel på denna typ av organ är forskningsberedningen. ekonomiska planeringsrådet och miljövårdsberedningen.

Antalet samrådsorgan på nivåer över verken har ökat starkt på senare år.5 Det är omöjligt att ge en exakt siffra för hur många de är men antalet torde kunna uppskattas till något eller några tiotal organ.6 Antalet verksanknutna referensgrupper har dock inte ökat i någon större utsträckning. Detta beror på att åtskilliga sådana organ har försvunnit i samband med att de aktuella verken fått lekmannastyrelser. Det rådgivande lekmannainflytandet har i dessa fall ombildats till beslutande lekmannainflytande. Planeringsråden vid länsstyrelserna är ett exempel på en sådan utveckling.

Rådgivande Iekmannainflyta nde i form av verksanknutna referensgrupper finns i minst en fjärdedel av de centrala ämbetsverken.7 Vissa verk har en hel uppsättning grupper kntttna till sig.

Detta gäller bl.a. socialstyrelsen. naturvårdsverket och industriverket. Sammansättningen av de aktuella referensgrupperna varierar. Några år utpräglade expertorgan. andra består främst av avnämarintressen. De vetenskapliga råd som finns vid socialstyrelsen och livsmedelsverket är typiska expertorgan. Meteorologiska och hydrologiska rådet vid SMHI är däremot httvudsakligen sammansatt av avnämarintressen.

.Vägra (la/ct/i'äit en undersökning (11' de centrala äiiihefsverkens lek/ii(utnastyrelser

Inlet/ning

Det material som redovisas i detta kapitel baserar sig på intervjuer med lekmän och verkschefer. Det ären liten delav ett ttndersökningsmaterial som täcker in llertalet aspekter på lekmannainflytandet i de centrala ämbets- verken. I detta sammanhang är det endast möjligt att belysa ett fåtal av dessa aspekter. Jag har valt att ta upp följande frågor: graden av samverkan mellan lekmännen i en styrelse. meningsmotsättningar i styrelsearbetet och lekman- narepresentationens effekter på verksamheten. Den sistnämnda frågan belyses på två sätt. Först redovisas förekomsten av avvikelser från föredrag- andens förslag till beslut vid beslutsfattandet i styrelsen. Därefter redovisas lekmännens och verkschefernas egen bedömning av leknmnnarepresentatio- nens bidrag till verksamheten.

Det finns anledning att betona att de uppgifter som lämnas i kapitlet är avsedda att återspegla förhållandena vid ett tänkt genomsnittsverk. ibland förekom mer dock betydande avvikelser från genomsnittet. Jag har då försökt att ange detta i kommentarerna till redovisningen.

.S'zimt'w-kun Illt'l/(III !elt'mr'i/tnen i en styra/se

Lekmännen kan stärka sin ställning gentemot tjänstemännen genom att agera samfällt vid de tillfällen då de har samma grttndinställning. Ett sådant agerande förutsätter dock att de har regelbundna kontakter med varandra inför sammanträdena och att de tttnyttjar dessa kontakter till att utforma en gemensam ståndpunkt i de frågor som skall behandlas i styrelsen. Ju längre denna samverkan drivs desto lättare bör det vara för lekmännen att hävda sig i styrelsearbetet. 1 detta avsnitt skall jag redovisa några data som belyser denna samverkan.

Tabell ] anger hur ofta lekmännen tar kontakt med andra lekmän i styrelsen inför styrelsesammanträdena.

Om man gör vissa antaganden om kontaktmönstret och tar hänsyn till att en verksstyrelse i genomsnitt sammanträder nio gånger per år kan man på grundval av tabellen beräkna att högst en tredjedel av lekmännen har kontakt med andra lekmän i styrelsen inför varje sammanträde. Flertalet lekmän har

Tabell ] Lekmännens kontakter med andra lekmän i styrelsen

Frekvens Antal svar % svar Aldrig 15 14 l— 3 tillfällen per år 34 33 4— 6 tillfällen per år 14 14 7— 9 tillfällen per år 4 4 10—12 tillfällen per år 6 6 Fler än 12 tillfällen per år 14 14 Bortfall 16 15 Summa 103 100

således mindre än en kontakt per sammanträde. Man kan också konstatera att åtskilliga lekmän aldrig tar kontakt med andra lekmän i styrelsen inför styrelsesammanträdena. Om de över huvud taget har kontakt med andra lekmän vid sidan av styrelsesammanträdena så sker det på initiativ av den andre.

Karaktären av de kontakter som tas har också betydelse. Jag har därför tagit reda på hur ofta det förekommer att kontakterna tttmynnar i överenskom- melser. Endast en tredjedel av lekmännen uppgav att överenskommelser förekommeri kontakterna med andra lekmän. Huvuddelen av dessa lekmän uppgav dock att sådana överenskommelser förekommer sällan. Som allmän regel gäller således att kontakterna mellan lekmännen inför sammanträdena inte leder till överenskommelser. Flertalet kontakter syftar istället till informationsutbyte. Man vill kontrollera någon uppgift eller allmänt höra sig för var den andre står.

De överenskommelser som ingås innebär antingen att lekmännen beslutar sig för att gemensamt ta upp en fråga vid ett kommande styrelsesammanträde eller att de beslutar sig för att driva en gemensam linje i ett ärende. Överenskommelserna är sällan riktade i den meningen att de genomgående omfattar en bestämd krets av personer. Åtskilliga kommentarer från lekmän- nen tyder i stället på att det är vanligast att personkonstellationerna växlar från fall till fall. Blockbildningar hör således till undantagen.

Den bild som skisserats ovan gäller normalverkets styrelse. För detta verks styrelse gäller således att samverkan mellan lekmännen inför styrelsesam- manträdena inte är särskilt långt driven. Några verk avviker dock väsentligt från denna bild. Ett av dessa är ett verk vars styrelse helt består av politiker. 1 detta verk har flertalet lekmän kontakt med andra lekmän i styrelsen flera gånger i månaden. Överenskommelser förekommer ofta — mellan de borgerli— ga ledamöterna inbördes och mellan de socialdemokratiska ledamöterna inbördes. En partsammansatt styrelse i ett annat verk fungerar på likartat sätt. I denna styrelse är det istället de ledamöter som företräder samma part — producenter och konsumenter inom en samhällssektor — som samverkar. Blocken är dock inte lika väl sammanhållna i detta verk som i det förstnämn— da. Tendenser till blockbildningar finns således i några verksstyrelser.

De data som redovisats i detta avsnitt visar att arbetsformerna i en verksstyrelse skiljer sig väsentligt från den som tillämpas i en politisk församling. 1 en sådan diskuterar man sig så gott som alltid samman inom partigrupperna (och ibland över partigränserna) innan besluten fattas. Över- enskommelser i denna mening är således regel i sådana organ.

Man kan fråga sig varför beslutsfattandet i politiska församlingar präglas av en högre grad av samverkan än beslutsfattandet i en verksstyrelse. En anledning kan vara att beslutsvolymen och antalet ledamöter är större i en politisk församling. Detta har möjlig- och nödvändiggiort specialisering. Med specialiseringen följer ett behov av samordning.

Detta torde dock inte vara den främsta anledningen till skillnaderna. Dessa beror snarare på att skiljelinjerna är tydligare markerade i en politisk församling än i en verksstyrelse. Någorlunda tydliga skiljelinjer torde i själva verket vara en förutsättning för att den typ av samverkan som åsyftas i detta avsnitt skall komma till stånd.

M eningxmorsii [tai/igar i styrelsearbete!

Det kan finnas anledning att skilja mellan konflikter som utspelas inom lekmannakollektivet och konflikter som innebär att lekmän ställs mot tjänstemän. I detta avsnitt behandlarjag den förra typen av meningsmotsätt- ningar. Till den andra typen återkommer jag i nästa avsnitt.

Till att börja med kan man konstatera att voteringar så gott som aldrig förekommer i de styrelser som undersökts. Inte heller reservationer förekom— mer särskilt ofta. En genomgång av styrelseprotokollen från de senaste åren visar att reservationer och särskilda yttranden endast förekommer några få gånger per år i normalverket. I fem av fjorton granskade verk saknas reservationer helt under den period som granskningen omfattade. Å andra sidan reserverade sig lekmännen i ett av de granskande verken mer än tio gånger under det år som undersöktes. Detta antal bör dock ställas i relation till att det totala antalet styrelseärenden i detta verk var flera hundra.

Det ligger nära till hands att dra slutsatsen att meningsmotsättningarna är nästintill obefintliga i lekmannastyrelserna. Nu ger de data som redovisats inte en helt rättvisande bild av läget.8 Detta sammanhänger med att man använder sig av rätt speciella beslutsformer i en lekmannastyrelse. Besluten fattas genom diskussion. inte genom voteringar. Dessutom präglas besluts- fattandet av en strävan efter enighet — man vill undvika majoritetsbeslut. Detta medför att meningsmotsättningar som framkommer under diskussio— nerna före besluten endast i undantagsfall registreras i form av reservationer — som dock är den enda form av avvikande mening som gäller förvaltnings- rättsligt. Enigheten är således till viss del skenbar.

Trots detta kan man nog hävda att meningsmotsättningarna i en lekman- nastyrelse i flertalet fall är små. Detta har flera orsaker. Den viktigaste är sannolikt att verkens handlingsutrymme är begränsat. De känsligaste frågor- na har redan klarats av på statsmaktsnivå. Det som blir kvar åt verken är därför ofta relativt okontroversiellt. En annan orsak är den praxis som tillämpas vid ärendefördelningen i några verk. Man undviker helt enkelt att ta upp kontroversiella ärenden i styrelsen. I ett av dessa verk motiveras detta förfarande med att man vill undvika dödlägen i vilka ordförandens (verks- chefens)uts1agsröst ändå blir avgörande. Den aktuella styrelsen är partssam- mansatt och parterna har i vissa frågor helt oförenliga ståndpunkter.

Lekntatttiarepresentationens elfekter pa" verksamheten

Det material som redovisas nedan syftar till att belysa de effekter som lekmannarepresentationen har på beslutsfattandet inom verken. Detta kan göras på flera sätt. Jag skall göra det genom att (1) belysa förekomsten av avvikelser från föredragandens förslag till beslut och (2) förmedla lekmän- nens och verkschefernas egen bedömning av vad som tillförs verksamheten genom lekmannarepresentationen.

Avvikelser från föredragandens förslag till beslut

Det förslag till beslut som föredraganden framlägger för styrelsen represente- rar den samlade uppfattningen bland de tjänstemän som deltagit i ärendets

8 I sammanhanget bör framhållas att lekmännen ibland uttrycker en avvi— kande mening genom att vara frånvarande från det aktuella sam manträ- det eller en del av detta. Det är dock omöjligt att bedöma hur stor del av den totala frånvaron som är taktiskt betingad.

handläggning. Eventuella meningsskiljaktigheter mellan föredraganden och andra inom verket har i regel bilagts innan ärendet når styrelsen. De avvikelser från föredragandens förslag till beslut som inträffar i styrelsen kan därför ge en uppfattning om hur väl lekmännen förmår att hävda sig gentemot tjänstemännen.

Det enda sättet att få fram hur ofta avvikelser inträffar och hur stora de är är att fråga dem som har deltagit i ärendenas handläggning. Lekmännen och verkscheferna har därför ombetts bedöma hur ofta väsentliga avvikelser från föredragandens förslag till beslut inträffar. Som väsentliga avvikelser har då inte räknats avvikelser som gäller detaljerna i ett ärende. beslutets språkliga utformning etc. Resultatet av intervjupersonernas bedömning redovisas i tabell 2.

Flertalet intervjupersoner anser således att väsentliga avvikelser från tjänstemannaförslagen förekommer rätt sällan. Många har dock i kommenta- rer till frekvensangivelsen nyanserat sina svar. Dessa kommentarer komplet- terar i väsentliga avseenden den bild som antyds av tabellen.

En typ av kommentarer går ut på att föredragandena ibland avstår från att lägga fram ett färdigt förslag till beslut. Istället lägger man fram ett allmänt hållet förslag eller alternativa förslag. Dessa diskuteras sedan på sammanträ- det och beslutet utformas i enlighet med vad som framkommer under diskussionen. Detta förfaringssätt minskar givetvis risken för att tjänste- mannaförslaget skall ligga fel i förhållande till leknmnnaupplattningen. Därmed minskar också behovet av ändringar.

I andra kommentarer påpekas att man redan vid beredningen av ärendena tar hänsyn till lekmännens uppfattning. En verkschef menade att det ingår i föredragandes åligganden att ta sådan hänsyn och att det därför aldrig skall behöva förekomma att ett förslag i sin helhet underkännes av styrelsen. Om detta sker är det ett tecken på att ärendet är illa berett. Han ansåg sig också vara väl förtrogen med lekmännens uppfattning i olika frågor —— något som givetvis är en förutsättning för att han skall kunna medverka till att beslutsförslag anpassas till lekmannauppfattningen.

I några verk förekommer förberedande föredragningar i vissa typer av ärenden. Vid dessa föredragningar lämnas endast information. Inga förslag till beslut läggs fram. Denna typ av föredragningar har två syften. Ett är att ge lekmännen tillfälle att i lugn och ro tänka över ärendena. Ett annat är att ge dem tillfälle att på ett tidigt stadium framföra synpunkter. Det senare bör vara

Tabell 2 Avvikelser från föredragandens förslag till beslut

Frekvens Antal svar ”(i svar

Aldrig 8 7 Vid enstaka tillfällen 77 64 Ganska ofta 16 13 Ofta Alltid eller nästan alltid Bortfall 19 16 Summa 120 100

ägnat att anpassa det kommande beslutsförslaget till lekmännens uppfatt- ning.

Vad som sagts ovan visar att tjänstemännen på olika sätt anpassar sitta förslag till den uppfattning som de tror att lekmännen har. Förhållandet att styrelsens beslut endast i undantagsfall avviker väsentligt från föredragan- dens förslag till beslut kan därför inte utan vidare tolkas som att lekmännen skulle sakna möjlighet att påverka beslutsfattandet inom verken.

Lekmännens bidrag till verksamheten

För att få en uppfattning om lekmannarepresentationens bidrag till verksam— heten bad jag verkscheferna att bedöma på vilket sätt som lekmannarepre- sentationen är värdefullast för verket. Lekmännen tillfrågades istället om på vilket sätt de ansåg sig kunna vara till störst nytta för verket.

Ett vanligt svar på dessa frågor är att lekmännen tillför verket erfarenheter och upplysningar som kan vara svåråtkomliga på annat sätt. Ett annat är att lekmännens medverkan medför att verkets beslut lättare accepteras av dem som berörs av besluten. Ytterligare ett svar är att lekmannarepresentationen ger verkschefen möjligheter att pröva ideér och förslag på en krets av utomstående. Många menar också att lekmannarepresentationen motverkar att ärendena bedöms från alltför snäva utgångspunkter.

Bakom denna sammanfattning döljer sig en mångfald synpunkter. Jag skall försöka levandegöra dessa genom att referera ett antal svar:

Lekmännen anser

D Jag kan bedöma hur verkets prestationer uppfattas av avnämarna * i: Jag kan tillföra verket underhandsinformation om hur man ser på läget på politiskt håll Cl Jag har möjlighet att binda upp min uppdragsgivare

Jag kan bidra med intryck från det dagliga livet Cl Lekmännen är ett känselspröt för verkschefen. Han kan testa idéer i styrelsen Cl Jag kan bevaka verkets intressen i riksdagen D Jag kan förklara verkets handlande utåt.

CI

Verkscheferna anser

:i Riksdagsmännen förmedlar en uppfattning om vad som är politiskt

gångbart

:i Verket tillförs viktig information om konjunktur- och marknadsförhåll- anden. Detta medför att våra ekonomiska bedömningar blir säkrare 3 Lekmannarepresentationen ger auktoritet åt verkets beslut Cl Lekmännens medverkan har en uppfostrande effekt på personalen. Våra tekniker och naturvetare har fått ökad förståelse för beslutsformerna i samhället Cl Man får en kontroll på att de föreslagna åtgärderna är realistiska El Lekmännen vet hur petitan skall läggas upp för att vinna gensvar hos

statsmakterna.

l)Se Stat och kommun i samverkan (SOU 1974z84). bilaga 9 och Förvaltning och folkstyre (SOU 1968147).

De centra/a ämbetsverkens lekmannastyrelser — ett helhersperspektii'

När man skall bedöma lekmannarepresentationens verkningar finns det anledning att skilja mellan verksinterna och verksexterna effekter. De förra utspelas inom ett verk. Aktörer är individer eller grupper av individer: lekmän i styrelsen, verkschefen samt övriga tjänstemän inom verket. Det som påverkas är beslutsprocessen inom verket. De verksexterna effekterna utspelas på samhällsnivå. Aktörer är riksdagen. regeringen, verken och de organisationer som är företrädda i styrelserna. Det som påverkas är relatio- nerna mellan dessa organ.

Jag står på någorlunda fast mark då jag diskuterar de verksinterna effekterna. Underlaget är betydligt svagare då jag kommer in på de verksexterna effekterna. Detta är i och för sig naturligt. Det är svårt — för att inte säga omöjligt — att isolera effekten av lekmannarepresentationen på relationerna mellan de organ som nämndes ovan. Relationerna mellan dessa organ påverkas ju av många andra variabler än lekmannarepresentatio— nen.

De synpunkter som framförs i det följande gäller endast de centrala ämbetsverkens lekmannastyrelser. Slutsatserna kan inte utan vidare över- föras på andra former av lekmannainflytande. Vidare bör framhållas att jag strävar efter att beskriva förhållandena i normalverket. Det är således ett genomsnittsläge som belyses.

Le/mrnnnarepresentarionens inre effekter

Lekmannarepresentationens effekter på beslutsfattandet inom verken kan delas upp i en storleks— och en innehållskomponent. Jag börjar med storlekskomponenten.

Vilket inflytande har lekmännen?

Med inflytande menar jag lekmännens möjligheter att hävda sig gentemot tjänstemännen inom verken. För enkelhetens skull bortserjag från eventu— ella meningsmotsättningar inom lekmanna- och tjänstemannakollektiven. Jag ser således dessa som homogena block.

Inledningsvis kan konstateras att man kommit fram till olika resultat då man undersökt lekmännens inflytande i regionala lekmannaorganf) Den undersökning som genomförts av länsdemokratiutredningen står härvid för den mest pessimistiska bedömningen. Denna undersökning är dock rätt begränsad och har dessutom vissa tekniska brister. På central nivå existerar inte några undersökningar av lekmannainflytandet utöver min egen. Något jämförelsematerial finns således inte. Däremot är det en vanlig uppfattning bland tjänstemän i förvaltningen att lekmännens inflytande är synnerligen begränsat. Denna uppfattning är dock baserad på personliga intryck och erfarenheter — inte på några undersökningar.

Mitt material pekar i något olika riktningar vad gäller lekmännens inflytande. Å ena sidan kan man framhålla att lekmännen inte lägger ner särskilt mycket tid på uppdraget, att de inte söker stöd hos varandra i någon större utsträckning och att de sällan förkastar ett tjänstemannaförslag. Å

andra sidan visar det sig att tjänstemännen tar hänsyn till lekmännens uppfattning redan under beredningen av ärendena. Det visar sig också att lekmännens möjligheter att göra sig gällande är beroende av ärendenas karaktär.

Jag tolkar materialet på följande sätt. Lekmännens inflytande är begränsat men inte obefintligt. I många fall får de dock nöja sig med att modifiera tjänstemännens förslag. Detta beror på att ärendena i regel är långt gångna då de när styrelsen, Verket har vanligen lagt ned mycket arbete på de beslutsförslag som läggs fram för styrelsen. Den lekman som vill förkasta eller väsentligt förändra ett beslutsförslag måste därför underbygga sin uppfattning väl. Den begränsade tid som lekmännen kan lägga ned på uppdraget hindrar dock i flertalet fall en sådan satsning.

Lekmännens inflytande på ärendenas beredning är sannolikt lika stort om inte större än deras inflytande vid själva beslutstillfället. lnflytandet i bcredningsfasen är dock indirekt. Det förmedlas genom den diskussion av ärendena som äger rum i styrelsen. Tjänstemännen får genom denna diskussion en uppfattning om vilka åtgärder som är realistiska. De bedöm- ningar som då görs påverkar givetvis verkets handläggning av ärendena. Det kan vara värt att notera att denna effekt kan uppträda också i de fall då styrelsen av någon anledning släppt igenom ett ärende som man inte är helt nöjd med. Den diskussion som då förs kan ju fungera som en utgångspunkt för handläggningen av liknande ärenden i framtiden.

Lekmännens inflytande växlar från ärende till ärende. En del av dessa växlingar beror mera på lekmännens personliga förutsättningar än på ärendenas karaktär. I detta sammanhang är endast de senare av intresse. Vilken typ av ärenden ger då lekmännen störst inflytande? Allmänt sett verkar de har störst inflytande i ärenden som är känsliga i något avseende — politiskt eller på annat sätt. Det är ärenden som man befarar skall ge upphov till kritik mot verket. Tjänstemännen är då angelägna om att skaffa sig en bredare bas för sitt agerande. Lekmännens väl utvecklade kontaktnät kommer då väl till pass.

På vilket sätt påverkas beslutsfattandet inom verken av lekmannarepresentationen?

Lekmannarepresentationen ger verken en uppfattning om vilka krav som omvärlden ställer på dem. Samtidigt ges verken möjlighet att förankra sina beslut hos de grupper som berörs av besluten. Det är svårt att i detalj specificera hur besluten påverkas av detta utbyte med omgivningen. Man kan dock räkna med att verken blir mer utåtriktade. Möjligen innebär detta att de blir mer behovsorienterade och mindre styrda av de krav som produktions— processen ställer.

Lekmannarepresentationen har knappast några större nackdelar.”)I en del fall kan meningsskiljaktigheter i styrelsen dock medföra att frågor skjuts på framtiden eller att besluten blir utslätade. Detta torde dock vara relativt ovanligt. Till nackdelarna får väl också räknas att beslutsprocessen blir omständligare och mer tidskrävande. Inte heller detta torde vara särskilt besvärande.

'” Se dock avsnittet nedan om lekmannare- presentationens yttre effekter.

Lekmannarepresenfationens y/Ire effekter

Lekmännen i en verksstyrelse sitter i princip på tre stolar. (l) statsmakternas: de skall se till att verket håller sig inom de ramar som fastlagts. (2) uppdragsgivarens: flertalet lekmän företräder ett intresse utanför verket (en organisation eller grupp) och (3) verkets: lekmännen förväntas hjälpa verket att hävda sina positioner. Avvägningen mellan dessa intressen är ingalunda problemfri. Det torde vara vanligare att de angivna intressena står i konflikt med varandra än att de harmonierar.

Utgångspunkten för detta avsnitt är att lekmannarepresentationen påverkar styrkeförhållandena mellan de intressen som berördes ovan. Jag skall beskriva tre typfall i vilka sådana effekter kan uppträda. Två av dessa typfall avser relationerna mellan verken och statsmakterna. Det tredje gäller relationerna mellan verken och lekmännens uppdragsgivare,

Springpojkseffekten

Det hävdas ofta att lekmännen i realiteten fungerar som en slags ambassa— dörer för verken. Samtidigt menar man att lekmännens relationer till uppdragsgivaren har tunnats ut och att lojaliteten till verket har tagit överhanden. Genom detta har verkens ställning gentemot statsmakterna förstärkts.

Vilken verklighetsförankring har denna uppfattning? Det är uppenbart att många lekmän agerar för att hävda sina verks intressen. Detta kan ta sig flera uttryck. Så gott som alla lekmän torde vid något tillfälle ha försökt avvärja eller dämpa kritik som riktats mot verken. Detta är närmast en självklarhet. Som styrelseledamöter är lekmännen ju medansvariga i besluten. Andra lekmän går dock längre. Det finns exempel på riksdagsledamöter som motionsvägen har försökt höja sina verks anslag. Ett sådant beteende får väl sägas ligga mycket nära det tillåtnas gräns.

Frågan är nu hur vanligt det är att lekmän agerar på detta sätt och vilket genomslag deras agerande i så fall får. Till att börja med kan man konstatera att det är svårt att få fram empiriskt underlag som systematiskt belyser dessa frågor. Det ligger i sakens natur att lekmännen inte är särskilt angelägna om att redovisa sitt agerande då vi kommer in på detta område. Det följande har därför mer karaktär av intryck än av slutsatser.

Ett huvudintryck är då att flertalet lekmän inte driver sina verks intressen med någon större intensitet. Det torde vara ovanligt att lojaliteten med verket väger över lojaliteten med uppdragsgivaren. Ett frågetecken får dock sättas för de lekmän som inte har någon klar uppdragsgivare utanför verket. Sådana lekmän identifierar sig ofta med verksintresset. Flertalet lekmän kan dock inte uppfattas som någon slags redskap för verksledningarna.

Detta utesluter inte att det kan vara en tillgång för verken att ha en lekmannastyrelse. Om så är fallet är orsaken dock inte att lekmännen framgångsrikt driver verkens intressen. Anledningen är istället att verkens beslut vinner större tilltro om det kan påvisas att besluten är förankrade hos de intressen som lekmännen företräder. Den effekt som beskrivs i nästa avsnitt är ett uttryck för detta.

Kålsupareffekten

Den uppfattning som diskuterades i föregående avsnitt förutsätter att verken företräder andra intressen än lekmännens uppdragsgivare. Grundtemat var ju att lekmännen upphör att företräda uppdragsgivaren och istället tar sig an verkets intressen. Kålsupareffekten bygger på att verkens intressen i väsentlig utsträckning sammanfaller med uppdragsgivarnas. Då så är fallet finns ett sektorsintresse som hävdas gemensamt av verket och uppdragsgi- varna. Lekmannarepresentationen är basen för dessa ansträngningar. Kålsu- pareffekten uppstår då ett verk kommit att framstå som bärare av sektorsin- tresset och då detta intresse når en sådan tyngd att statsmakterna i praktiken får svårt att hävda allmänintresset.

Två förutsättningar måste vara uppfyllda för att den situation som beskrevs ovan skall kunna uppstå. Den ena förutsättningen är att en tillräcklig grad av enighet har uppnåtts inom sektorn. Denna enighet behöver inte vara fullständig men måste omfatta någon eller några verkligt väsentliga frågor. Den andra förutsättningen är att de intressen som verket söker stöd hos har stor politisk tyngd. Samtidigt måste de vara väl organiserade. Denna förutsättning innebär att verket måste arbeta inom en sektor inom vilken ett antal stora intresseorganisationer är verksamma.

Finns det då några verk som fungerar på ett sådant sätt att kålsupareffekten kan sägas uppträda? Det finns inga som gör det fullt ut. Några verk visar dock ansatser i denna riktning. Det främsta exemplet torde vara arbetsmarknads- verket under 1950— och 1960-talen. De organisationer som är företrädda i AMS:s styrelse” var visserligen långt ifrån eniga vid denna tid (lika litet som de är det nu). Motsättningarna gällde dock i första hand avvägningen mellan de satsningar som skulle göras. Man var enig i bedömningen att verksam- heten var väsentlig och borde utvecklas. Verksledningen utnyttjade skickligt denna situation till verkets fördel. Det är sannolikt att verksamheten inte hade expanderat så kraftigt som den gjorde om verket hade saknat organisationernas aktiva stöd. Förhållandet att organisationerna var företräd- da i AMS:s styrelse och i länsarbetsnämnderna gjorde det givetvis lättare för verksledningen att bygga upp ett sådant stöd.

Ett annat verk som är intressant i detta sammanhang är statens jordbruks- nämnd. Jordbruksnämnden skiljer sig dock i flera avseenden från arbets- marknadsvcrket. Viktigast är att jordbruksnämnden inte har utnyttjat organisationerna lika aktivt som arbetsmarknadsverket.l2 Jordbruksnämn- den har tvärtom hållit sig i bakgrunden och låtit organisationerna agera. Verkets styrelse har fungerat som ett förhandlingsforum för organisatio— nerna. Verksledningens viktigaste uppgift har varit att underlätta parternas kompromissande. Denna ordning har medfört att organisationerna har fått ett betydande inflytande över jordbruksregleringarnas tillämpning. Litet tillspetsat kan man hävda att det är organisationerna — inte verket — som förvaltar jordbruksregleringarna.

Gisslaneffekten

Den effekt som skall diskuteras i detta avsnitt gäller relationerna mellan verken och de organisationer som är företrädda i verksstyrelserna. Gisslan- effekten går ut på att de lekmän som företräder organisationerna saknar reella

” Samtliga lekmän i AMS:s styrelse företräder arbetsmarknadens parter (SAF, LO. TCO och SACO/SR).

12 I jordbruksnämndens styrelse finns företrädare för LRF. LO. KF och Grossistförbundet.

möjligheter att påverka beslutsfattandet inom verken och att deras med- verkan i styrelserna endast innebär att de binder upp sina uppdragsgivare (organisationerna). Man menar således att lekmannarepresentationen i vissa fall får organisationerna att handla på ett sätt som de annars inte skulle ha gjort.

Gisslaneffekten bygger på två antaganden. Det ena är att lekmännen saknar möjlighet att påverka beslutsfattandet inom verken. Det andra är att lekmännens uppdragsgivare känner sig tvingade att stödja den ståndpunkt som lekmännen har intagit i styrelsen. Hur realistiska är dessa antaganden? De frågor som berörs av det förstnämnda antagandet har redan behandlats ovan. Slutsatsen blev — kort uttryckt — att lek männens inflytande är begränsat men inte obefintligt. Vidare bör framhållas att detta omdöme gäller lekmännen i allmänhet. Det behöver således inte vara tillämpligt på den speciella grupp av lekmän som nu står i centrum för intresset: organisations- företrädarna. Mycket talar i stället för att dessa lekmän har ett större inflytande än genomsnittslekmannen. De organisationer som de företräder har en betydande politisk tyngd. Denna överförs normalt på de lekmän som är deras företrädare. Dessutom förfogar organisationerna över stora kansli- resurser. Lekmännen katt därför få experthjälp vid granskningen av ärende— na. Dessutom kan de få allmänt arbetsbiträde. Dessa båda omständigheter ger organisationsföreträdarna ett betydande försteg framför övriga lekmän.

Den andra frågan gällde i vad mån organisationerna känner sig tvingade att stödja de ståndpunkter som lekmännen intar i styrelserna. Till att börja med kan man konstatera att funderingar i denna riktning torde ha haft betydelse i de politiska överväganden som föregick införandet av lekmannastyrelser. Sett ur politikernas synvinkel är det givetvis ingen nackdel om organisatio- nerna binds upp på detta sätt. Jag tror dock att dessa förhoppningar i flertalet fall har kommit på skam. Detta av flera skäl. Ett är att organisationerna vanligen företräds av personer som är väl införstådda med sin uppdragsgi- vares uppfattning i olika frågor. De bör därför ha klart för sig var gränserna går vid olika tillfällen. Ett annat skäl är att organisationerna alltid har möjlighet att desavourera sina företrädare om de är missnöjda med deras ställnings— taganden. Att denna möjlighet utnyttjas visar erfarenheterna från kommit- teväsendet.

Om man ser lekmannarepresentationen ur organisationernas synvinkel är risken för uppbindning och minskad handlingsfrihet den största nackdelen. Detta får dock inte undanskymma att lekmannarepresentationen också ger organisationerna fördelar. Det är självklart värdefullt för dem att få insyn i beslutsfattandet inom verken. I frågor som är särskilt väsentliga för dem torde de också ha möjlighet att påverka de beslut som verken fattar.

Avslutande synpunkter"

De bedömningar av lekmannarepresentationens verkningar som gjorts i detta kapitel kan sammanfattas på följande sätt. Lekmannarepresentationens inre effekter är inte särskilt starka. Mot fördelen att de torde göra verken mer lyhörda för omvärldens krav (och därmed mer serviceinriktade) får vägas nackdelen att beslutsförfarandet blir mer komplicerat. Totaleffekten torde dock bli positiv. De yttre effekterna är i huvudsak negativa — i den meningen

att de kan leda till att tjänstemännen får ett alltför stort inflytande på tillämpningen av de politiska besluten. Det är svårt att bedöma storleken av dessa effekter. Med reservation för detta är jag benägen att tillmäta kålsupareffekten störst betydelse. De båda övriga effekterna torde knappast kunna påverka styrkeförhållandena mellan verken och statsmakterna (springpojkseffekten) respektive verken och organisationerna (gisslaneffek- ten) i någon större utsträckning.

Avslutningsvis kan det vara värt att spekulera i vilka politiska behov som tillgodoses genom lekmannarepresentationen. Man kan då konstatera att beslut som fattas av tjänstemän tenderar att mötas nted allt större misstro i dagens samhälle. Detta beror förmodligen mer på en utbredd aversion mot experter än på beslutens faktiska innehåll. Tjänstemännen katt således inte skapa det förtroende som behövs för att deras beslut skall accepteras. I denna situation har bevakningsgrupper som lekmannastyrelserna en viktig uppgift. De kan tillföra det förtroende som tjänstemännen inte katt skapa på egen hand. På detta sätt underlättar lekmannarepresentationen verkställigheten av de beslut som fattas inom förvaltningen. Det kan vara värt att notera att dettna effekt uppstår helt oberoende av hur lekmannastyrelserna faktiskt fungerar. Verkningarna ligger på det psykologiska planet — de utgår inte ifrån en bedömning av lekmannastyrelsernas faktiska betydelse.

Några förslag till _ förändringar Bör lek/narinain/lyranderförstärkas?

Av tidigare kapitel har framgått att lekmättnen har en relativt svag ställning inom verken. Få lekmannastyrelser svarar upp mot den roll som de tillskrivs i verkens instruktioner — att vara verkens högsta beslutsorgan. Vidare katt konstateras att lekmännen i många fall inte utnyttjas särskilt effektivt av verken. Bl. a. ägnar vissa styrelser sig åt frågor som rimligtvis borde kunna klaras ut på lägre nivåer inom verken. Samtidigt försummas frågor som naturligt ligger inom en verksstyrelses ansvarsområde. Denna situation är givetvis otillfredsställande, särskilt som verken tettderar att bli allt mer beroende av åtgärder som vidtas i deras omgivning. Organ som katt fungera som länkar mellan verken och omgivningen får genom denna utveckling ökad betydelse. Det ökade omgivningsberoendet beror dels på den allmänna samhällsutvecklingen (medinflytandekrav m.m.) dels på förhållandet att tvärsektoriella problem har fått allt större betydelse i samhällslivet (energi. transporter, åldringsvård rn. m.).

De risker som det ökade personalinflytandet i statsförvaltningen med för är ännu ett skäl till att den beskrivna situationen är oroande. Jag tättker då inte i första hand på riskerna för konflikter mellan facklig och politisk demokrati. Dessa risker har man försökt att komma tillrätta med genom olika slags åtgärder. Däremot finns det anledning att understryka att det stärkta personalinflytandet kan komma att medföra att verken ägnar en allt större del av sitt tid åt ittre problem. Frågor som sammanhänger med personalens arbetssituation kan genom denna utveckling komma att ägnas större intresse ätt de servicefunktioner som är verkens egentliga uppgift. Lekmannarepre- sentationen kan tjäna som en motvikt mot sådana tendenser.

1 det följande skall jag redovisa några förslag som bör kuntta bidra till att stärka lekmannaiitllytandet inom verken.

Förslagen ltar olika karaktär. Några syftar till att ge lekmännen bättre möjligheter att hävda sig gentemot tjänstemännen. Andra syftar till att ge verken större utbyte av lekntannarepresentationen. Förslagen berör följande områden: lekmannastyrelsernas arbetsuppgifter, sammansättning och arbetsformer.

.Sfrn/tu/tktw' pri lekman/iasnre/sernas arbetsuppgi/ier

Verkens instruktioner förutsätter i regel att en lekmattttastyrelse skall besluta ialla viktigare frågor ittom verkets arbetsområde. Som nämndes i inledningen till detta kapitel är det dock få lekmanttastyrelser som reellt fungerar som verkens högsta beslutsorgan. Flertalet styrelser har en mer begränsad roll.

Den roll som tillskrivs lekmattnastyrelsertta i verkens instruktioner är inte särskilt realistisk om man tar hänsyn till de förutsättningar som lekmännen arbetar under. Detta framgår redan av en enkeljämförelse mellan den tid som

lekmättnen katt avsätta för uppdraget och den tid som tjänstemännen avsätter. Ett sådan jämförelse ger vid handen att det går flera hundra tjänstentannatimmar på varje timme som lekmännen satsar. En sådan aktivitetsrelation ger givetvis lekmännen ett betydande handikapp även om de utnyttjar den tillgängliga tiden effektivt.

Den beskrivning av lekmannastyrelsernas arbetsuppgifter som ges i verksinstruktionema torde dessutom i många fall hindra ett effektivt utnyttjande av den tid som lekmännen katt avsätta för uppdraget. Målsätt- ningen att alla viktigare frågor inom ett verks arbetsområde skall passera styrelsen ltar nämligen medfört att lekmännen inte sällan ställs inför frågor som är alltför svåra eller tidsödande att sätta sig in i. I vissa verk ägnar styrelserna åtskillig tid åt sådana frågor. Den tid som man har till sitt förfogande plottras därmed bort på insatser som ger obetydligt utbyte.

Verksinstruktionerna tar således inte tillräcklig hänsyn till förhållandet att den tid som lekmännen katt avsätta för uppdraget är mycket begränsad och att olika frågor inom ett verks arbetsområde lämpar sig olika väl för lekmannabedömning. Det "är sannolikt att man vid utformningen av instruktionerna har varit alltför präglad av uppfattningen att lekmannasty- relserna skall vara verkens högsta beslutsorgan. Detta har medfört att beskrivningen av styrelsernas arbetsuppgifter har blivit alltför ambitiös. Utgångspunkten för en mer realistisk arbetsbeskrivning bör vara att lekman- nastyrelserna endast skall arbeta med frågor som lämpar sig särskilt väl för lekmannabedömning. Man bör också sträva efter att anpassa lekmannasty- relsernas arbetsuppgifter bättre till de speciella förhållanden som kan råda i enskilda verk. F. n. har lekmannastyrelserna ungefär samma uppgifter i alla verk. Detta torde vara en bidragande orsak till att utfallet av lekmannare- presentationen varierar så från verk till verk.

Vilka frågor lämpar sig då bäst för bedömning av lekmännen i en styrelse? Uttalanden från lekmän pekar ut två typer av frågor: övergripande frågor och frågor som gäller relationerna mellan verken och omgivningen. Dessa frågor är ofta sammankopplade. De förra berör på ett eller annat sätt inriktningen av verkens serviceutbud. Besluten i dessa frågor har därför direkta effekter på de

grupper utanför verken som lekmännen företräder.

Vissa frågor lämpar sig dåligt för lekmannabedömning. Särskilt gäller detta frågor som har att göra med verkens inre arbete. Exempel på sådana frågor är personal- och organisationsfrågor samt frågor om anskaffning av teknisk utrustning. Trots att dessa frågor enligt uttalanden av lekmän inte lämpar sig särskilt väl för bedömning av styrelserna så beslutar flertalet lekmannasty- relser i denna typ av ärenden.

Lek mannastyrelserna bör således främst ägna sig åt övergripande frågor och frågor som gäller relationerna mellan verken och omgivningen. Frågor som gäller verkens inre arbete bör avföras från styrelsernas arbetsområden Avgränsningen av en styrelses arbetsområde bör ske under hänsynstagande till de omständigheter som gälleri varje särskilt fall. Dessa principer innebär en betoning av lekmanttastyrelsernas funktion som länkar mellan verken och omgivningen. Santtidigt innebär de att styrelsernas roll som högsta besluts— organ för verken nedtonas.

Synpunkter på lek/natinasrt'rc/sw'nas sanmtansä/tning

l föregående avsnitt betonades lekntannastyrelsernas roll som länkar mellan verken och omgivningen. Denna roll innebär att styrelserna fungerar som känselspröt för verken och santtidigt ger grupper utanför dessa möjlighet att framföra synpunkter på verksamheten. Rollen som omgivningslänk är således dubbelriktad.

Betoningen av lekmannastyrelsernas roll som omgivningslänk får konse— kvenser för styrelsernas sammansättning. För att lekmannastyrelserna skall kunna futtgera på detta sätt måste lekmännen ha goda kontakter med de grupper i omgivningen som är väsentliga för verket. De måste således kuttna futtgera som kanaler mellan dessa grupper och verken. Mitt material visar att lekmän som har en uppdragsgivare utanför verket” klarar av dettna uppgift bättre ätt lekmän som saknar en klart definierad uppdragsgivare utanför verket. Ont man vill att lekmannastyrelserna skall futtgera effektivt i rollen som länk mellan verken och omgivningen bör ntan således endast utse till styrelseledamöter personer som har en klart definierad uppdragsgivare utanför verket.

Det är också väsentligt att lekmännen har en klar uppfattning om sitt roll i styrelsen. De måste således ha klart för sig varför de har utsetts till ledamöter och vilka intressen de skall företräda i styrelsen. Lekmän som saknar en klar uppfattning om dessa förhållanden har svårt att effektivt kanalisera synpunk- ter från omgivningen till verken. Dessa lekmän katt också få svårt att hävda sin självständighet gentemot verkslednittgen. Detta medför att de katt komma att identifiera sig med verksintresset i en omfattning som inte är önskvärd.

Mitt material tyder på att inte så få lekmän har en oklar uppfattning om sin roll i styrelsen. Särskilt gäller detta lekmän som saknar en klart definierad uppdragsgivare utanför verket. De oklara rolluppfattningarna torde delvis bero på omständigheten att departementen inte diskuterar igenom dessa frågor tillräckligt ingående med nytillträdande ledamöter. lttte heller är det särskilt vanligt att man diskuterar frågor om lekmännens roll i verksstyrel- serna.

”* Med uppdragsgivare menarjag det organ. den organisation eller den grupp som lekman- ncn löreträder.

Vad som sagts ovan får till följd att inslaget av experter i lekmannastyrel— scrna bör reduceras eller helt utgå. Med experter menarjag då personer som utsetts till ledamöter enbart därför att de har vissa fackkunskaper. Experter- nas medverkan i styrelsearbetet strider tttot principen att lektttätttten skall lta ett uppdragsgivare utanför verket. Experterna företräderju endast sig själva. Ett annat skäl till att det är olämpligt att utse personer till styrelseledamöter enbart på grundval av fackkunskaper är att dessa personer inte tillför verket någonting som verket inte redan ltar eller lätt katt skaffa sig på annat sätt. Beträffande fackkunskaperna förhåller det sig så att det ligger närmare till hands för verken att skaffa sig sådana kunskaper genom att anställa tjänstemän nted lämplig bakgrund eller genom att engagera konsulter.

Vidare bör ett stort frågetecken sättas inför personalrepresentationen i verksstyrelserna. Den främsta anledningen till detta är att personalrepresen— tationett försvårar den omläggning av styrelsearbetet som förordades ovan (styrelserna som omgivningslänk). Detta beror på att personalrepresentatio- nen katt tvinga styrelserna att merän nu ägna sig åt frågor som gäller verkets inre arbete. Matt katt också ifrågasätta om det efter MBL—lagens tillkomst finns behov av personalrepresentation i verksstyrelserna. De anställda har i nuvarande läge goda ntöjligheter att hävda sina intressen på annat sätt ätt genom verksstyrelserna.

Synpunkter på lek/na”nastyrelser/tas arbets/ormar

Verkschefen är i regel ordförande i verkens styrelser. Nackdelen nted denna ordning är att han därigenom har stora möjligheter att hindra styrelsen ifrån att ta tipp kontroversiella frågor. Dessa möjligheter torde också utnyttjas i vissa fall. Mot detttta bakgrund anser jag att man oftare ätt nu bör välja lekmän till styrelseordföranden. Det är dock viktigt att den lekman som väljs katt samarbeta med verkschefen. Om styrelsen är partssantmansatt måste han också kutttta accepteras av parterna. Det är dessutom viktigt att ltatt har auktoritet och katt avsätta tillräckligt med tid för uppdraget. Personfrågorna är således viktiga.

Det hör till undatttagett att lekmän ingåri arbetsgrupper ittom verken. Den främsta anledningen till detta torde vara att många lekmän inte har tid med sådana engagemang. lett av de verk som omfattas av ntin undersökning har det dock varit möjligt att använda lekmän som ordförande i planeringsgrup- per ittont verket. Erfarenheterna av detttta åtgärd verkar vara goda. Bl. a. av detttta anledning är det litet förvånande att inte fler verk använder sina lekmän på detta sätt. Detttta möjlighet bör således uppmärksammas mer ätt vad som sker nu.

. . ? Levant..-- _— nu

1979 ”12" ? Å STOCKH—T” T*fl l

Kronologisk förteckning

WNPWPPNT'

59

10.

11.

12. 13. 14. 15. 16.

17. 18. 19. 20. 21.

22. 23. 24. 25. 26. 27. 28. 29. 30. 31. 32. 33. 34. 35. 36. 37. 38. 39. 40. 41. 42. 43. 44.

45.

46. 47. 48. 49. 50. 51. 52. 53. 54.

55.

Utbyggt skydd mot höga värd- och läkemedelskostnader. S. Naturmedel för injektion. S. Regional laboratorteverksarnhet. Jo. Avskildhet och gemenskap inom kriminalvården. Ju. Konsumentinflytande genom insyn? H. Polisen. Ju. Tandvården i början av 80-talet. S. Lontagarna och kapitaltillväxten l. Löntagarfonder — bakgrund och problemanalys. E. Löntagarna och kapitaltillväxten 2. Den svenska förmögenhets- fördelningens utveckling. Löntagarfonderoch aktiemarknaden- en introduktion. Internationella koncerner och löntagarfonder. E. Löntagarna och kapitaltillväxten 3. Lorier, lönsamhet och soliditet ! svenska industriföretag. Vinstbegreppet. Den lokala lönebtldntngen och företagets Vinster _ en preliminär analys. E. Löntagarna och kapitaltillva'xten 4. Lantbrukskooperationen — ideologi och verklighet. E. Svenska kyrkans gudstjänst. Band 4. Evangelieboken. Kn. Konkurs och rätten att idka näring. Ju. Naturvård och täktverksamhet. Jo. Naturvård och täktverksamhet. Bilagor. Jo. Ökad sysselsättning. FinanSiella effekter i offentliga sektorn. A.

Kulturhistorisk bebyggelse — värd att vårda. U. Museijärnvägar. U.

Jaktvårdsområden. Jo. Anhöriga. S. Plötslig och oväntad död » anhörigas sjuklighet och psykiska reaktioner. S. Barn och döden. S. Avgifter i staten — nuläge och utvecklingsmöjligheter. B. Sysselsättningspolitik för arbete åt alla. A. Nya namnregler. Ju.

Sjukvårdens inre organisation , en idépromemoria. S. Sysselsättningspolitik för arbete åt alla. Bilagedel. A. Barnolycksfall. S. Lotterier och spel. H.

Lotterier och spel. Bilagor. H. Bättre kontakter mellan enskilda och myndigheter. Kn. Fastighetstaxering 81. B. Fasttghetstaxering 81. Bilagor. B. Bilarna och luftföroreningarna. Jo. Rationellare girohantertng. E. Konsumenttjänstlag. Ju. Aktivt boende. Bo. Lagerstöd. A. Vattenkraft och miljö 4. Bo. Malmer och metaller. I. Barnen i framtiden. 5. Vår säkerhetspolitik. Fö. Ren tur. Program för miljösäkra sjötransporter. Jo. Ren tur. Program för miljösäkra sjötransporter. Bilagor 1—8. Jo. Ren tur. Program för miljösäkra sjötransporter. Bilagor 9—13. Jo. Koncernbegreppet m. m. Ju. Dokumentation och statistik om högskoleutbildning. U. Arbetstiderna inför 80—talet. A. Grundlagsskvddad yttrandefrihet. Ju. Huvudmannaskapet för specialskolan. U. Öst Ekonomiska Byrån. H. Viltskador. Jo. Nytt skördeskadeskydd. Jo. Hushållntng med mark och vatten 2. Del I. Överväganden. Bo. Hushållning med mark och vatten 2. Del II. Bakgrundsbeskriv- ning. Bo.

56. 57. 58. 59. 60. 61. 62. 63. 64. 65. 66. 67. 68. 69. 70. 71. 72. 73. 74. 75. 76. 77. 78. 79. 80. 81. 82. 83. 84.

Steg på väg. . . A. Barnomsorg _ behov, efterfrågan, planermgsunderlag. S. Barnomsorg. Redovisning av särskilda undersökningar. S. ] livets slutskede. S.

Bidrag till folkrörelser. Kn. Förnyelse genom omprövning. B. Kooperationen i Sverige. |.

Barnets rätt 2. Om föräldraansvar m. rn. Ju.

Ny utlänningslag A. Ny plan och bygglag. Del i. Bo. Ny plan— och bygglag. Del II. Bo. Svensk Sjöfartspolitik. K. De allmänna advokatbyråerna. Ju. Nya vyer. Datorer och nya massmedier — hot eller löften. U. Tandvård i fred för värnpliktiga. Fö. Handläggningen av anmälningar mot polispersonal. Ju. Rationalisering och ADB i statsförvaltningen. B. Krigets lagar. Fö. Serviceföretagen—vägar till utveckling. H. Polisen i totalförsvaret. Ju. Ny hemförsäljningslag. Ju. Hemslöjd-kulturarbete. produktion. sysselsättning. I. Mål och medel för hälso» och sjukvården. S. Produktansvar 2. Produktansvarslag. Ju. Prognoser och arbetsmarknadsstatistik för högskolan. U. Fastighetstaxering 781. lndustribyggnader. B. Personell assistans för handikappade. U. Om vi avvecklar kärnkraften. I. Lekmän i försvaret. Fö.

Systematisk förteckning

Justitiedepartementet

Avskildhet och gemenskap inom kriminalvården. [4] 1975 års polisutredning. 1. Polisen. [6] 2. Polisen i totalförsvaret. [75] Konkurs och rätten att idka näring. [13] Nya namnregler. [25] Konsumenttjänstlag. [36] Koncernbegreppet m. m. [46] Grundlagsskyddad yttrandefrihet. [49] Barnets rätt 2. Om föräldraansvar m. rn. [63] De allmänna advokatbyråerna. [68] Handläggningen av anmälningar mot polispersonal. [71] Ny hemförsäljningslag. [76] Produktansvar 2. Produktansvarslag. [79]

Försvarsdepartementet

Vär säkerhetspolitik. [42] Tandvård i fred för värnpliktiga. [70] Krigets lagar. [73] Lekman i försvaret. [84]

Socialdepartementet

Utbyggt skydd mot höga vård- och läkemedelskostnader. [1] Naturmedel för injektion. [2] Tandvården i början av 80-talet. [7] Utredningen rörande vissa frågor beträffande sjukvård i livets slutskede. 1. Anhöriga. [20] 2. Plötslig och oväntad död — anhörigas sjuklighet och psykiska reaktioner. [21] 3. Barn och döden. [22] 4. l livets slutskede. [59] Sjukvårdens inre organisation — en idépromemoria. [26] Barnolycksfall. [28] Barnen i framtiden. [41] Planeringsgruppen för barnomsorg. 1. Barnomsorg — behov, efter- frågan, planeringsunderlag. [57] 2. Barnomsorg. Redovisning av särskilda undersökningar. [58] Mål och medel för hälso» och sjukvården. [78]

Kommunikationsdepartementet Svensk sjöfartspolitik. [67]

Ekonomidepartementet

Utredningen om löntagarna och kapitaltillväxten. 1. Löntagarna och kapitaltillväxten 1. Löntagarfonder-bakgrund och problemanalys. [8] 2. Löntagarna och kapitaltillväxten 2. Den svenska förmögenhets- fördelningens utveckling. Löntagarfonder och aktiemarknaden» en introduktion. Internationella koncerner och löntagarfonder. [9] 3. Löntagarna och kapitaltillväxten 3. Löner, lönsamhet och soliditet ] svenska industriföretag. Vinstbegreppet. Den lokala lönebildningen och företagets vinster — en preliminär analys. [ 10] 4. Löntagarna och kapitaltillväxten 4. Lantbrukskooperationen — ideologi och verklig- het. [1 1] Rationellare girohantering. [35]

Budgetdepartementet

Avgifter i staten — nuläge och utvecklingsmöjligheter. [23] 1976 års fastighetstaxeringskommitte'. 1. Fastighetstaxering 81. [32] 2. Fastighetstaxering 81. Bilagor. [33] 3. Fastighetstaxering —8 1. Industribyggnader. [81]. Förnyelse genom omprövning. [61] Rationaliseringar och ADB i statsförvaltningen. [72]

Utbildningsdepartementet

Kulturhistorisk bebyggelse _ värd att vårda. [17]

Museijärnvägar. [18]

Utredningen om studiedokumentation och statistik för högskolan. 1. Dokumentation och statistik om högskoleutbildning. [47]

2. Prognoser och arbetsmarknadsstatistik för högskolan. [BOI lntegrationsutredningen. 1. Huvudmannaskapet för specialskolan. [50] 2. Personell assistans för handikappade. [82] Nya vyer. Datorer och nya massmedier — hot eller löfte. [69]

Jordbruksdepartementet

Regional laboratorieverksamhet. [3] Naturvårdskommittén. 1. Naturvård och täktverksamhet. [14] 2. Naturvård och täktverksamhet. Bilagor. [15] Jakt» och viltvårdsberedningen. 1. Jaktvårdsomräden. [ 19] 2. Vlltf skador. [521 Bilarna och luftföroreningarna. [34] Miljörisker vid sjötransporter. 1. Ren tur. Program för miljösäkra sjötransporter. [43] 2. Ren tur. Program för miljösäkra Sjotransporv ter. Bilagor 1—8. [44] 3. Ren tur. Program för miljösäkra spötrans— porter. Bilagor 9—13.[45] Nytt skördeskadeskydd. [53]

Handelsdepartementet

Konsumentinflytande genom insyn? [5] Lotteriutredningen. 1. Lotterier och spel. [29] 2. Lotterier och spel. Bilagor. [30] Öst Ekonomiska Byrån. [51] Servtceföretagen—vägar till utveckling. [74]

Arbetsmarknadsdepartementet

Sysselsättningsutredningen. 1. Ökad sysselsättning. Finansiella effekter | offentliga sektorn.] 16] 2. Sysselsättningspolitik för arbete åt alla. [24] 3. Sysselsättningspolitik för arbete åt alla. Bilagedel. [27] Lagerstöd. [38] Arbetstiderna inför BO-talet. [48] Steg på väg. .. [56] Ny utlänningslag. [64]

Bostadsdepartementet

Aktivt boende. [37] Vattenkraft och miljö 4. [39] Hushållning med mark och vatten 2. Del ]. Överväganden. [54] Hushållning med mark och vatten 2. Del II. Bakgrundsbeskrivning. [55] PBL-utredningen. 1. Ny plan- och bygglag. Del I. [65] 2. Ny plan— och bygglag. Del ll. [66]

Industridepartementet

Malmer och metaller. [40] Kooperationen I Sverige. [62] Hemslöjd-kulturarbete, produktion, sysselsättning. [77] Om Vi avvecklar kärnkraften. [83]

Kommundepartementet

Svenska kyrkans gudstjänst. Band 4. Evangelieboken. [12] Bättre kontakter mellan enskilda och myndigheter. [31] Bidrag till folkrörelser. [60]

tira Mi LiberForlag Sååå-"228303

Allmänna Förlaget