SOU 1974:84

Stat och kommun i samverkan

Till Statsrådet och chefen för kommundepartementet

Den 20 mars 1970 bemyndigade Kungl. Maj:t chefen för dåvarande civildepartementet att tillkalla högst nio sakkunniga med uppdrag att bereda frågan om den regionala samhällsförvaltningens uppgifter och organisation. Med stöd av detta bemyndigande tillkallade departements- chefen den 29 april 1970 såsom sakkunniga riksdagsmannen Per Bergman, riksdagsmannen Anders Dahlgren, kommunalrådet Sune Gus- tafsson, överlantmätaren Mac Hamrin, riksdagsmannen Ivar Högström, optikern Stig Stefanson, statssekreteraren Göte Svenson, landstingsrådet Kurt Ward och numera riksdagsmannen Håkan Winberg. Departements- chefen förordnade Svenson att vara de sakkunnigas ordförande.

De sakkunniga har antagit namnet Iänsberedningen. Sekreterare i beredningen har varit förste länsassessorn Ivar Hinnfors (sedan 1970-09-14), fil. lic. Lennart Myhlback (sedan 1970-09-01), byråchefen Bengt Finnveden (sedan 1971-09-01) samt länsrådet Gunnar Norling (1970-04-29—1971-06-30).

Experter i beredningen har varit länsrådet Nils Arfwidsson (sedan 1973-04-01), byrådirektören Sixten Clarholm (sedan 1971-11-09), de- partementsrådet Odd Engström (sedan 1972-05-15). professorn Hans Fog (sedan 1970—10-09), länsrådet Arne Fröjd, professorn Åke Nordén (sedan 1972-07—01), länsrådet Karl-Axel Rönquist (sedan 1973—03-20), länsbo- stadsdirektören Bengt Svensson (sedan 1970-10-09), avdelningsdirektö- ren Lars Tegnhed (sedan 1973-03-20), departementsrådet Bengt Thufves- son (sedan 1970-10—09) och arkitekten Ingrid Årlin-Jussil (sedan 1970- 10-09).

Av experterna har endast Fröjd deltagit i betänkandets slutjustermg. Kungl. Maj: t har den 5 maj 1972 till beredningen överlämnat en från riksdagen inkommen skrivelse angående beredningens arbete.

Vidare har chefen för försvarsdepartementet den 9 oktober 1972 överlämnat skrivelser från länsstyrelsen i Kalmar län med ingivna yttranden samt från överbefälhavaren angående vissa indelningar.

Beredningen har i indelningsfrågan haft överläggningar med företrädare för en rad kommuner i olika län. I samband med dessa överläggningar har också berörda länsstyrelser och företrädare för berörda landstingskom- muner hörts. Till utredningen har dessutom överlämnats framställningar i indelningsfrågan.

På vår begäran har samtliga landshövdingar inkommit med redogörelse

beträffande erfarenheterna av den partiella länsförvaltningsreformen m. rn. I samband härmed har decentraliseringsfrågan diskuterats.

Kontakter har i olika frågor tagits med ett stort antal centrala verk. Beredningen får härmed överlämna sitt betänkande Stat och kommun i samverkan. De förslag som där framläggs innefattar huvudsakligen principiella ställningstaganden till de frågor som beredningen haft att behandla.

Reservationer har avgivits av Dahlgren, Hamrin och Winberg. Särskilda yttranden har avgivits av Dahlgren, Hamrin, Högström, Stefanson och Winberg.

För innehållet i bilagorna 2, 3, 4, 5, 7 och 9 svarar respektive författare. Beredningen anser sig härmed ha slutfört sitt uppdrag.

Stockholmi oktober 1974

Göte Svenson

Per Bergman Anders Dahlgren Sune Gustafsson Mac Hamrin Ivar Högström Stig Stefanson Kurt Ward Håkan Winberg

/Ivar Hinnfors

Bengt Finnveden

Lennart Myhlback

Sammanfattning

Kapitel 1 Stat och kommun i samverkan ........... 1.1 Inledning ........................ 1.2 Uppgiftsfördelningen mellan stat och kommun ....... 1.2.1 Centralisering decentralisering ........... 1.2.2 Allmänna principer för uppgiftsfördelningen .....

Kapitel 2 Uppgiftsfördelningen inom olika samhällssektorer 2.1 Indelningsreformerna ................... 2.2 Samhällsplanering och samhällsbyggande .......... 2.3 Frågan om statligt eller kommunalt huvudmannaskap för vissa samhällssektorer samt om statlig tillsyn och kontroll över kommunal verksamhet .................. 2.3.1 Länsberedningens överväganden och förslag ..... 2.3.2 Huvudmannaskap för väghållningen ......... 2.3.3 Huvudmannaskap för vissa sociala institutioner . 2.3.4 Statlig tillsyn och kontroll över kommunal verksamhet .

Kapitel 3 Uppgiftrfördelningen beträffande samordning av sam- hällsplaneringen ....................... 3.1 Allmänt ......................... 3.2 Regionalpolitik och samhällsplanering ........... 3.2.1 Utvecklingslinjer .................. 3.2.2 Resursfördelningen ................. 3.3 Sektorsplanering nivåplanering ............. 3.3.1 Samhällsplanering på olika nivåer och med olika grad av

geografisk påverkan ................

3.3.2 Vilka organ på länsnivå sysslar i dag med samhälls- planering? ..................... 3.4 Huvudmannaskap för den regionala samordnande samhälls- planeringen ....................... 3.4.1 Uppgifter för den regionala samordnande samhälls- planeringen .................... 3.4.2 Konsekvenser av landstingskommunalt respektive stat— ligt huvudmannaskap ................

15 15 17 18 19

23 23 24

25 26 27 28 28

31 31 32 32 34 35 36 37 38 38

39

3.4.2.1 Samordning av viss kommunal planering 3.4.2.2 Samordning av statlig sektorsplanering 3.4.2.3 Samordning av statlig samt primär- och lands- tingskommunal planering i enlighet med de regionalpolitiska målen för regionen ..... 3.4.2.4 Organisatoriska konsekvenser av ett ökat lands- tingskommunalt ansvar för den regionala sam- hällsplaneringen .............. 3.4.2.5 Länsberedningens överväganden och förslag

Kapitel 4 Primär— och landstingskommuner i samverkan 4.1 lnterkommunal samverkan ................ 4.2 Ändringar i uppgiftsfördelningen inom den kommunala sektorn 4.2.1 Landstingskommunalt ansvar för den regionala och lokala persontrafikförsörjningen ........... 4.2.2 Landstingskommunalt ansvar för viss institutionsbunden kulturell verksamhet ................ 4.2.3 Räddningstjänst .................. 4.2.4 Social verksamhet inom sjukvården .........

Kapitel 5 Geografiska arbetsområden ............. 5.1 Problemställningar .................... 5.2 Justering av länsgränser med hänsyn till befolkningens närings- geografiska inriktning ................... 5.2.1 Metodik ...................... 5.2.2 Näringsgeografiska samband ............. 5.2.3 Undersökta områden ................ 5.2.3.1 Enköping ................. 5.2.3.2 Älvkarleby och Tierp ............. 5.2.3.3 Heby ................... 5.2.3.4 Eskilstuna, Strängnäs, Vingåker .......

5.2.3.5 Ydre ...................

5.2.3.6 Norra Kalmar län ..............

5.2.3.7 Sölvesborg och Olofström ..........

5.2.3.8 Skåne ...................

5.2.3.9 Västsverige .................

5.2.3.10 Grästorp ....... ' ..........

5.2.3.11 Bengtsfors, Dals-Ed, Åmål och Säffle . . 5.2.3.12 Habo och Mullsjö ............. 5.2.3.13 Norra Hälsingland ............. 5.2.4 Länsberedningens förslag ..............

5.3 Den översiktliga samhällsplaneringens krav på geografiska arbetsområden ...................... 5.3.1 Regionala indelningar inom näringslivet ....... 5.3.2 Önskemål beträffande geografiska verksamhetsområden

för sektorsplaneringen ............... 5.3.2.1 Arbetsmarknadsplanering ..........

40 42

44

46 48

53 55 57

62

67 68 70

73 73

77 77 77 80 81 81 83 83 84 86 87 88 90 96 98 98 100

102

105 105

5.3.2.2 Vägplanering ................ 5.3.2.3 Trafikplanering ............... 5.3.2.4 Sjukvårdsplanering ............. 5.3.2.5 Planering för högre utbildning och forskning 5.3.2.6 Naturvårdsplanering ............ 5.3.2.7 Bebyggelseplanering ............ 5.3.2.8 Planering för totalförsvaret ......... 5.3.3 överväganden och förslag .............. 5.3.3.1 Samverkansområden ............ 5.3.3.2 Antalet samverkansområden ......... 5.3.3.3 Avgränsningsproblem ............ 5334 Sammanfattning .............. 5.4 Kommuner utanför landstingskommun ...........

Kapitel 6 Decentralisering ..................

Kapitel 7 Organisation av samhällsverksamheten på regional nivå . 7.1 Organisation av länsstyrelseuppgifterna .......... 7.1.1 Skatteförvaltningen ................ 7.1.1.1 Bör skatteförvaltningen vara organisatoriskt in-

ordnad i länsstyrelsen? ...........

7.1.1.2 Skatteverkens organisation och arbetsuppgifter . 7.l.l.3 Skatteverkens förhållande till RSV ......

7.1.1.4 Skatteverksregionerna ...........

7.1.2 Förvaltningsrättskipningen ............. 7.1.2.1 Nuvarande organisation ...........

7.1.2.2 Överväganden och förslag .......... 7.1.3 Förtroendemannamedverkan i länsstyrelsen ..... 7.1.4 Principförslag m. m. ang. länsstyrelsens inre organisation

7.2 Organisation av övrig statlig sektorsplanering ........ 7.2.1 Länsnämnder/vägförvaltning ............ 7.2.l.l Överväganden och förslag beträffande förtroen- demannamedverkan i länsnämnderna .....

Reservationer och särskilda yttranden

Särskilt yttrande av Anders Dahlgren, Mac Hamrin, Stig Stefanson och Håkan Winberg ang. utveckling mot en länsdemokrati

Reservation av Anders Dahlgren, Mac Hamrin och Håkan Winberg ang. sammansättningen av länsstyrelserna och övriga länsorgan

Särskilt yttrande av Stig Stefanson ang. sammansättningen av länsstyrelserna och suppleanternas medverkan i länsstyrelsernas arbete ............................

Reservation av Anders Dahlgren ang. länsindelning .......

Reservation av Håkan Winberg ang. länsindelning ........

129

133 133 134

134 137 138 141 141 141 142 145 148

148 148

152

153

157

Särskilt yttrande av Ivar Högström ang. länsindelning ...... Reservation av Håkan Winberg ang. samverkansområden .....

Särskilt yttrande av Anders Dahlgren, Mac Hamrin, Stig Stefanson och Håkan Winberg ang. förvaltningsrättskipningens organisation

Bilagor ] Länsberedningens direktiv, anförande av statsrådet Lundkvist

till statsrådsprotokollet den 20 mars 1970 ..........

2 Hälso- och sjukvård: Modeller för samordning med andra samhällsverksamheter ...................

3 Väghållning ........................ 4 Trafikförsörjning .....................

5 Organisatoriska konsekvenser av ett landstingskommunalt hu- vudmannaskap för den regionala samordnande samhällsplane- ringen ..........................

6 Schematisk sammanställning av remissyttranden över länsindel- ningsutredningens betänkande ”Ny länsindelning” (SOU 1967: 23) .........................

7 Geografiska arbetsområden .................

8 Schematisk sammanställning av landshövdi'ngarnas svar betr. de- centraliseringsmöjligheter .................

9 Länsstyrelsernas ledamöter — en intervjuundersökning .....

165

169 219 241

269

273 281

319

Sammanfattning

Uppdraget

Länsberedningens uppdrag har varit att i anslutning till vissa tidigare verkställda utredningar, nämligen länsförvaltningsutredningen, landskon- torsutredningen och länsindelningsutredningen (SOU 1967: 20—23) samt länsdemokratiutredningen (SOU 1968: 47)_ göra en sammanfattande bedömning rörande den regionala samhällsförvaltningens uppgifter och organisation. Därvid skulle bl. a. fördelningen i stort av samhällsuppgifter mellan stat och kommun övervägas.

Pnncipbetå'nkande

De förslag som nu läggs fram innefattar huvudsakligen principiella ställningstaganden till de frågor som vi haft att behandla. Det måste nämligen anses mest praktiskt, att statsmakterna först tar ställning till de olika principlösningar som kan ifrågakomma och att dessa beslut därefter får ligga till grund för arbetet med de mera detaljerade förslag iform av författningstexter, personalplaner o.d. som också erfordras. Det bör vidare anmärkas att vi enligt direktiven haft att bortse från de konsekvenser våra förslag kan få för kostnadsfördelningen mellan stat och kommun, vilka frågor kommunalekonomiska utredningen har att överväga.

Stat och kommun isamverkan

När det gäller uppgiftsfördelningen mellan stat och kommun har vi efter en genomgång av flertalet olika verksamhetssektorer funnit att uppgifts- fördelningen, sådan den återspeglas i huvudmannaskapet, i stort sett är väl avvägd. Vi föreslår dock, att en särskild utredning tillsätts för att närmare undersöka lämpligheten av viss omfördelning mellan stat och kommun i fråga om väghållningsuppgifter. Vidare anser vi i likhet med socialutredningen att ungdomsvårdsskolor och vissa vårdanstalter för alkoholmissbrukare, som nu har statligt huvudmannaskap, bör få kommunalt huvudmannaskap.

Statlig tillsyn och kontroll över den kommunala verksamheten bör enligt vår uppfattning i stor utsträckning kunna minskas. Med hänsyn till det utredningsarbete med denna inriktning som pågår, bl. a. i

regeringens kansli i samråd med kommunförbundet, har vi dock inte funnit det behövligt att för vår del ytterligare utreda denna fråga. En bedömning av frågan om huvudmannaskapet för den samordnande regionala samhällsplanering, som länsstyrelserna nu svarar för, får anses vara vår huvuduppgift. Vi har funnit att detta huvudmannaskap bör vara statligt och att uppgifterna alltså alltjämt bör åvila länsstyrelserna. Det samråd som nu förekommer i dessa frågor mellan länsstyrelsen samt landstings- och primärkommuner bör emellertid kunna utvecklas. Vi föreslår bl. a. en föreskrift om att landstingskommunema liksom primär- kommunerna skall yttra sig över regionalpolitiskt betydelsefulla besluts- underlag såsom länsprogram och regional trafikplanering.

Prima'r- och landstingskommuner :" samverkan

När det gäller ansvarsfördelningen inom den kommunala sektorn uttalas, att primärkommuner och landstingskommuner bör betraktas som varand— ra kompletterande kommuner jämställda med avseende på kompetens men med olika geografiska verksamhetsområden. Eftersom förutsätt- ningarna kan variera mellan länen bör också uppgiftsfördelningen mellan primärkommuner och landstingskommun kunna lösas olika i skilda län. Möjlighet bör därför införas för primärkommunerna och landstingskom- munen i ett län att avtala om att hela ansvaret för vissa väl avgränsade uppgifter skall föras över från primärkommunerna till landstingskom- munen eller tvärtom. Bl.a. för att full klarhet skall råda i fråga om ansvarsförhållandena bör för giltigheten av en sådan överenskommelse gälla att den prövats och fastställts av regeringen. Att en minoritet av primärkommunerna inte biträtt överenskommelsen bör därvid inte utgöra hinder för fastställelse.

I fråga om två verksamhetsgrenar föreslås att föreskrifter ges att generellt ansvar skall ligga på landstingskommunen. Detta gäller den lokala och regionala kollektiva persontrafiken i länet samt viss kulturell verksamhet som är avsedd för ett större befolkningsunderlag än vad den enskilda kommunen har.

Geografiska arbetsområden

Nuvarande länsindelning kan i stort sett anses ge tillfredsställande geografiska arbetsområden för flertalet av de uppgifter som bör ligga på länsnivån. Samtliga nuvarande residensstäder föreslås därför få bibehålla denna funktion. För västra Sverige föreslås dock en ny indelning, som innebär en relativt omfattande ändring av gränsen mellan de län som har Göteborg och Vänersborg som residensstäder samt överföring av Kungs- backa kommun i Hallands län till det nya Göteborgs län. Vidare föreslås överflyttning av Habo och Mullsjö kommuner i Skaraborgs län till Jönköpings län och av Älvkarleby kommun i Uppsala län till Gävleborgs län.

Om ändringarna i länsindelningen begränsas till de sålunda föreslagna justeringama kommer de krav på verksamhetsområden, som vissa former

av översiktlig samhällsplanering ställer, inte att bli helt tillgodosedda. Kvar står då också de samordningsproblem som föreligger genom att många centrala verk har regionala arbetsområden som är större än länen och som inte heller inbördes är samordnade. Därför föreslås, att landet indelas i åtta samverkansområden , vart och ett bestående av två eller flera län. Dessa områden bör vara vägledande när en indelning i större regionala områden än län behövs för viss statlig verksamhet. I fråga om vissa verksamheter föreslås att regeringen utfärdar föreskrifter om en anpassning till indelningen i samverkansområden. Länsstyrelserna inom ett sådant område bör kontinuerligt samverka, särskilt när det gäller regionalpolitiskt viktiga planeringsfrågor. Något gemensamt kansli för dessa uppgifter anses inte behövligt eftersom länsstyrelserna själva bör kunna sinsemellan fördela ifrågakommande göromål. På samma sätt bör samråd växa fram inom den landstingskommunala verksamheten för lösande av länsövergripande frågor inom t. ex. sjukvård och trafikför- sörjning.

Det betonas att bildandet av samverkansområden inte skall ses som en åtgärd med sikte på en framtida länsindelningsreform. Samverkansom- rådena är tvärtom att uppfattas som ett alternativ till en sammanläggning av länen till större enheter och gör det möjligt att inskränka justeringar av länsgränserna till ett minimum.

Förslag framläggs om att Malmö och Göteborgs kommuner skall tillhöra resp. landstingskommun.

Decen tralisering

Vi finner att länsstyrelserna genom sin förtroendemannastyrelse och sin organisatoriska uppbyggnad har goda förutsättningar att i ökad utsträck- ning kunna ta över beslutanderätten beträffande näringslivsfrågor, väg- planering och miljö- och naturvård. Även andra ärendetyper kan komma i fråga. De här nämnda ärendena har emellertid stor betydelse för samhällsplaneringen inom länen.

En konkret avgränsning av de beslut som kan decentraliseras kräver en detaljerad genomgång av alla de författningar och bestämmelser som reglerar dessa ämnesområden samt inte minst kontakter och diskussioner med berörda myndigheter på central och regional nivå. Vi föreslår därför att detaljerade överväganden i decentraliseringsfrågan bör göras i särskild ordning.

Skatteförvaltning och förvalmingsra'ttskipning

Genom att flytta över här exemplifierade beslutsfunktioner från centrala organ till länsstyrelserna kommer länsstyrelsernas verksamhet i än större utsträckning att inriktas på samhällsplanering. Härigenom förstärks skälen för landskontorsutredningens förslag om en utbrytning av skatte- förvaltningen från länsstyrelserna. Vi föreslår därför att särskilda skatte- verk bildas i varje län. De föreslagna skatteverken bör ledas av en styrelse bestående av verkschefen som ordförande jämte fyra övriga av landsting- en utsedda ledamöter.

Vi har däremot inte funnit tillräckligt bärande skäl för att helt bryta ut förvaltningsrättskipningen från länsstyrelserna. Vi föreslår därför att den organisatoriska anknytning som denna rättskipning i dag har till länsstyrelserna bibehålls.

Organisatoriska skäl talar dock för att de tre domstolsorganen i varje län bildar en förvaltningsdomstol, förslagsvis benämnd länsrätt. Någon ändring beträffande antalet nämndemän föreslår vi dock inte.

Organisation av lånsstyrelseuppgiftema

Våra förslag får till konsekvens att länsstyrelsen i normalfallet bör organiseras på två huvudavdelningar:

1. En planeringsavdelning med i princip den uppbyggnad som nu föreligger.

2. En förvaltningsavdelning för allmän förvaltning m. m. liksom nu. Till denna avdelning knyts i administrativt hänseende länsrätten.

Förtroendemannamedverkan i länsstyrelsen

Länsstyrelsens verksamhet skall ledas av en styrelse bestående av tolv ledamöter förutom landshövdingen, styrelsens ordförande. Av de tolv ledamöterna anser vi att fyra skall ha primärkommunal erfarenhet och fyra skall ha landstingskommunal erfarenhet. De fyra återstående ledamöterna bör ha erfarenhet från näringsliv och arbetsmarknad.

De fyra ledamöterna med primärkommunal erfarenhet skall nomineras av kommunförbundets länsavdelning med beaktande av den proportio- nella metoden. De fyra ledamöterna med landstingskommunal erfarenhet skall nomineras av landstinget likaledes med beaktande av den proportio- nella metoden. De sålunda nominerade ledamöterna skall därefter formellt utses av regeringen tillsammans med de fyra övriga. Genom ett sådant förfaringssätt får företrädare för länets befolkning majoritet i förtroendemannastyrelsen, varjämte såväl primärkommunerna som lands- tingskommunen blir väl företrädda i den.

Organisation av sektorsplaneringen

Flertalet länsnämnder liksom Vägförvaltningen har uppgifter som inte avser översiktlig samhällsplanering. Många av dessa uppgifter ligger utanför vad länsstyrelsen bör ta befattning med eller har intresse av att kunna vara informerad om. Vi har därför inte funnit att det f. n. föreligger tillräckliga skäl att föreslå någon ytterligare ändring av organisationen för länsnämndernas/vägförvaltningens uppgifter. Flertalet sektorsorgan bör således förbli organisatoriskt fristående från länsstyrelsen, men liksom vad som nu gäller skall beslut i regionalpolitiska frågor fattas av länsstyrelsen efter beredning av sektorsorganen i samråd med länsstyrel- sen. Länsskolnämnden bör avvecklas i enlighet med länsskolnämndsutred- ningens förslag och länsbostadsnämndens ställning övervägas.

Vi finner att länets inflytande bör stärkas i nämnderna och förslår därför att länsstyrelsen skall utse sådana ledamöter i dessa som inte av särskilda skäl bör utses av regeringen eller på grund av sin befattning är självskrivna ledamöter.

Genom ett sådant förfaringssätt knyts de fackplanerande länsnämnder- na fastare till länsstyrelsen, vilket är till fördel inte minst därför att behovet av samverkan och samordning inom den statliga länsförvaltning- en därigenom ytterligare framhävs.

|, _L'

jl

_ll ' I'.'ll "'L":'.',"',l '

:. .',, .., ". (|||... .,|_||.||||||||. ,_'.' |.'. ., . . , |,. | | ||| J || |"'|' r , , | _ ,... . |", |,.,||*,|-|.|||f"_' ' ' » , - . . _ - - ., . assa: ||..11 analen—||| ,: ,| | - > , , . | i, |, __ .. |. . * . || | ' || _,,| , ,, |,,|||.:||_' |||,L,','|||,,".|! "'i'; ', ;," ., ,' ' . ' -' _ , :! |||. "..'|—:l'."|m||l.-al GH'IIHWI'LHY ,.'|l:|, ,, '. |||. |. _ '__|=—| ||,_|, |;- ;u. . " : 193513 "äääl'i'l'qam'l'w || ,,".'.|' .',1'5'1'1 '.|||...|""LF"" _ _..|1,.||-,-u HJ w ||| ..,", |',-'|- |||' .. |:) ,|- ,, | .*?—fhm?” Fig” ||| . |:, | .. »| _: I1|L| m'ä;mj,_ngj|' VII |-_|'.', .-,. | '|||-="- .. ” _ -"||.- |. ".'|. , ,'7' ' . .",,',"|""'|. . _ . ' åå 51”#'11|V,||'|Ll|1mrlä|j ..9 ,|| |._,.| _|. |,||,,|.,| |||, ._ .'|.. |||.l|||||||,,.,_ |||, :,:”, || |_ || , |||? |||. ..

" » "' '|'|' ' b'” ' "' ' ||' " ' || '-: '|'-| |_'||,| - "

' Y ' .'1 ' "i,—I-II""":rI . "HI' || '||le 'lun'J'; ' ' "I " 4 'i 'å- J'Il ' | ||| .4 | "1'||-'|F_' |'| Lä? a' " ,, "' ",

|: , | ".' * |' | | ,. 1|f| || ,, , | _|,- I|_., | |. .'|-. "|.|||_||||' |.|,'I:,'|1|'f,|], , |'l I,::,||:j F., mitä? __ || | | | | |||, || | .-. . || ZLII' || |, | ' || | | | , .- . r'|,|."'|'| ' ' - ',,,_| | .'|" "|.'.'.'.J.', -.,, |,||,—| ' |.,|,..||. |-.”._ |. || || . , , .. : " ..'| ,! ||. . |,"'.|,', |... ,l:||',',';.| ,,| '|'," ;' ,'_'. |” || | ul,-| |,| ,J|,,r,,||+l||._|||||||,--:| |, |—

||' |."'|.' ', .—'|-,:'. . '||| -.".,-.'|r.- ('|'? :r'|'_'|J|_,|'|. '-||ik

,, | ||. '- ".'|.|.. ||'|. ' '_'- : * .|||__. ' |||' ||," | . ' _. '. 'n' '_'1'" |""".J1'|""' | ' '||| .' ” - ”- |." .. |. ""| ,'.'_" nu |"' " . '. . . |',_| ' ' —,'|',' .|||". '.'-"JU! -.,:,, ,,, ."; "|_"'|.| i' 'El'. J Ö".» |J'1-'.|"|"..'.'.' ""..å"'| |z| "** .... .. '.'. | — | ||, .|.. , ! ||: a|.|.|_,,|,|_ :||'|',.',, ",":r_- "|||-33,3 "'l- ' ., ,,- |, ,- |. ..,... ä' ||| .. . ""' ' | -' |.'.',: ., | |. ..' :.. ..,:|..' |',|,__'|| »I'F, |||-'|')” | | ||. ".” _||.|' -- , .. , |" - -. . _|”? IHJI'I _"I|'|' , . .. . .,..f..| || |||—| |||... |||. |||... " - ' & '5' |. || . , -. . ..',_.'"...'| "fll-"."" _,. f*n.] ..., ' ", Yzf. ..'.."'-""', " " ' |f_m-ål.; .l'F .51'..'."' , "- -' | --.- . ...| & " ||"""' ,.,|, - . " . '|-'|.. | .-. . '...' "Fr |- .'"I. '|||-| -."-"w .- ,.J . |.i.' " ....1| II _","1 ..."—F ”'"—iw. :l'" -. ',U- .' ||: "':'.'|.',,..- .'M'la'å's, Hill-isa? ||.1 r::nl' .- ' . . || | ,, |-|'|||| . |||: , ”:||:: "T'. .. .i' ., , .|' ' .;|,,',.|--| _|.| |. |||—| .|:||' |I',||| . . ' ' ""|"""*" "|." || Fi|l"'- | |||, " 'Jllv II I ' I" ' . .:,'__" ' F— ' » .'—'r' ."" | '|'. || .... ' ., ,. | ..||.,|, ||.,.|||| .|| |-,'. |,,',|,='||,, _. ., '|'! . -'."'.— ,.||'".||'. |' _'>'-|' .. ..... ...."'r||| ||l-f .| .' | ' l.| " |,'--|||-| . |.Ö " ut."-"" '.'||-|'1_|" ""' '-.|-,, ' ' ""' '|'._ " ' ' t' *;U'H ' -.."". " ' " ..'lT'H ' _ _ - __,"g. |',-|||; r» '|"'.'..'|..,':”|-|T—|_'.mer ' .| _|" ..'|", " ||-' "- ' ' ”'"" ." |, _|, || |:, - | | "LT,—» ' ' " .|'..'. '|' ' 1 ||, || '. - . i,, ' rr'|'|" |',',""'|.

1. Stat och kommun i samverkan

1.1. Inledning

Grundlagama ger bestämmelser och anvisar former för samhälls- organens verksamhet. De reglerar hur besluten i samhällsfrågor skall tillkomma och hur de skall förverkligas.

I den nya regeringsformens inledande kapitel slås fast att all offentlig makt i Sverige utgår från folket och att den svenska folkstyrelsen förverkligas genom ett representativt och parlamentariskt statsskick och genom kommunal självstyrelse. Folkets främsta företrädare är riksdagen. Det är riksdagen som stiftar lag, beslutar om skatt till staten och bestämmer hur statens medel skall användas. Riksdagen har också till uppgift att granska rikets styrelse och förvaltning. Lagstiftningsmakten innebär bl.a. att riksdagen bestämmer i vilken omfattning och under vilka förutsättningar uppgifter får handhas av primärkommuner och landstingskommuner. Riksdagen bestämmer med andra ord den kommunala kompetensen.

Att folkstyrelsen är representativ betyder, att folket genom val för en begränsad tid överlämnat till de valda representanterna att på folkets vägnar fatta de politiska besluten. I en parlamentarisk demokrati är det ingen annan än folkrepresentationen som kan göra anspråk på att tala direkt på folkets vägnar.

När ett statsskick betecknas som parlamentariskt, avser man därmed att allmänt framhäva den dominerande roll som tillkommer folkrepresen- tationen, parlamentet, inom detta statsskick. Det finns i en parlamenta- risk demokrati inte plats för något annat statsorgan som, när det gäller rätten att i sista hand fatta de väsentliga politiska besluten, kan göra parlamentet rangen stridig. Att statsskicket är parlamentariskt säger emellertid också något mera bestämt om förhållandet mellan riksdag och regering. Eftersom parlamentarismen historiskt har växt fram i kon- kurrens med—en självständig regeringsmakt, innebär parlamentarismens seger att regeringen är beroende av riksdagen.

Den moderna folkstyrelsen är en folkstyrelse genom politiska partier. En folkstyrelse utan konkurrerande partier är i vårt land otänkbar. De politiska partierna innehar huvudrollerna i det politiska skeendet. Till partiernas uppgifter hör att samla medborgarna kring en gemensam målsättning, att kanalisera medborgarnas önskemål och att rekrytera de politiska posterna.

När vi i fortsättningen använder begreppet kommun åsyftar vi därmed såväl primär- som landstingskommun.

Den kommunala självstyrelsens grundläggande betydelse för den svenska demokratin betonas i den nya regeringsformen. Där sägs nämligen att i riket finns primärkommuner och landstingskommuner, att beslutanderätten i dessa utövas av valda församlingar och att kommuner- na får ta ut skatt för skötseln av sina uppgifter. Det finns således tre politiska nivåer i Sverige och till grund för fördelningen av ansvaret mellan nivåerna ligger samhällsuppgifternas geografiska beroende. Primär- kommuner och landstingskommuner är varandra kompletterande kommuner — jämnställda med avseende på kompetens men med olika geografiska verksamhetsområden.

Den lokala självstyrelsen har gamla anor i vårt land. Dess moderna historia kan sägas ta sin början med 1862 års kommunalreform. Sedan dess har den kommunala självstyrelsen fortgående ökat i betydelse och omfattning. I dag svarar kommunerna på lokal och regional nivå i nära samverkan med staten för en rad betydelsefulla uppgifter och medverkar därmed på ett aktivt sätt i samhällsbyggandet. Genom kommunal självstyrelse kan således demokratins idé om människornas medin- flytande på angelägenheter som berör dem förverkligas i vid omfattning. Viktiga samhällsuppgifter kan decentraliseras till organ där de ombesörjs under hänsynstagande till skiftande lokala och regionala förhållanden. Primär- och landstingskommuner har blivit betydelsefulla instrument för den samhälleliga reformpolitiken. Tyngdpunkten i arbetsfördelningen inom den offentliga sektorn mellan stat och kommun har successivt förskjutits till kommunernas förmån. Den kommunala självstyrelsens stora värde markeras också genom att medborgarna i den kommunala verksamheten fostras till ett intresse och ett ansvarstagande för samhälls- frågor som också kommer riksstyrelsen till godo.

1 dag har vi ett välfärdssamhälle som aktivt och medvetet verkar för människorna i deras dagliga liv. Begreppet välfärdssamhälle är visserligen något oprecist men man kan konstatera att politiska mål i fråga om rätt till arbete, utbildning och social trygghet, bostadsstandard, sjukvård och älderdomstrygghet ingår som väsentliga moment i begreppet.

Det karakteristiska för välfärdssamhället under senare är är det ökade offentliga engagemanget, som tagit sig uttryck ien snabbt expanderande offentlig sektor. Detta hänger bl. a. samman med att förändrade föreställningar om den roll samhället skall spela har kommit till uttryck i politiken under 1900-talet. Den offentliga sektorns expansion är därför resultatet av en medveten strävan till ökade samhällsinsatser. Expansion- en sammanhänger emellertid också med samhällets alltmer komplicerade tekniska och sociala infrastruktur, som tvingat fram den offentliga sektorns inriktning på tjänsteproduktion inom vitt skilda områden. Den snabba tekniska utvecklingen under 1900-talet har utgjort grundförut- sättningen för en tillväxande ekonomi och därmed också för en expanderande offentlig sektor.

Några siffror kan få belysa omfattningen av den offentliga sektorns tillväxt. Mellan åren 1915 och 1970 har de offentliga utgifterna uttryckta

i fast penningvärde ungefär femtonfaldigats. Mellan åren 1950 och 1969 har den offentliga konsumtionens och de offentliga investeringamas andel av bruttonationalprodukten stigit från 20,7 % till 34,5 %. Ex- pansionen ligger under senare år helt på den kommunala delen av den offentliga sektorn. Statens andel av bruttonationalprodukten har t. o. m. sjunkit några tiondels procent under de senaste åren. Dessa relativa tal betyder naturligtvis inte att den statliga sektorn legat stilla. Den har ökat ungefär i takt med det årliga tillskottet till bruttonationalprodukten.

1.2. Uppgiftsfördelningen mellan stat och kommun

Utmärkande för vårt land är att såväl staten som kommunerna har ansvaret för utvecklingen av den offentliga sektorns resurser, och att förhållandet mellan statsmakterna och kommunerna och därmed den kommunala självstyrelsen präglas av en helhetssyn. Allmänt gäller sålunda att staten och kommunerna samverkar på skilda områden och i olika former för att uppnå gemensamma samhälleliga mål. Det är därför varken lämpligt eller möjligt att en gång för alla dra orubbliga och preciserade gränser kring en kommunal självstyrelsesektor. Arbets- och befogenhets- fördelningen mellan stat och kommun måste i stället i ganska vid omfattning kunna ändras i takt med samhällsutvecklingen.

Det kan vara av intresse att här göra en kort tillbakablick på den utveckling som lett fram till våra dagars arbetsfördelning mellan stat och kommun.

När 1862 års kommunalreform genomfördes var statsstyrelsen i vårt land i hög grad centraliserad och i den mån decentraliserad samhällsför- valtning förekom låg den till övervägande del i händerna på lokala statliga förvaltningsorgan.

Under de drygt 100 år som förflutit sedan dess har förutsättningarna radikalt förändrats. Medborgarnas behov av och krav på samhällsinsatser har framkallats av den ekonomiska tillväxten. Målen för dessa samhälls- insatser har i stor utsträckning angetts i rikspolitiken. I takt med den ökande offentliga verksamheten har emellertid decentraliserings- strävanden förverkligats, och det har ofta tett sig naturligt att vid decentraliseringen anlita kommunerna i stället för att skapa nya lokala statliga organ.

Denna utveckling har i sin tur påverkat synen på frågan om förhållandet mellan stat och kommun. Det statsfientliga inslag som fanns i den ursprungliga självstyrelseideologin får numera anses ha försvunnit. Samma väg har de teorier gått enligt vilka man ansåg att vissa uppgifter var naturligt kommunala i motsats till delegerade statliga angelägenheter. Dessa teoriers ohållbarhet blev uppenbar i och med den offentliga verksamhetens expansion och de problem som uppstod när man sökte finna hållbara kriterier för åtskillnad mellan stat och kommun. Liknande tankegångar finns i länsdemokratiutredningens första betänkande där man anför:

”Tydligt är emellertid att en äldre tids föreställningar om kommunal- förvaltningen väsentligen förlorat sin förankring i verkligheten. Förhållan- det mellan stat och kommun kännetecknas, såsom framgått, inte längre av bestående boskillnad i uppgifter och principiellt olikartade intressen utan av gemenskap i arbetet för medborgarnas bästa, ständiga förändring- ar och förskjutningar i den inbördes arbetsfördelningen, kontinuerligt samarbete i mångskiftande former och ömsesidigt beroende.”

Om staten själv i egen regi skall handha en samhällsuppgift eller om uppgiften skall läggas på kommunerna bedöms numera som en praktisk fråga där antagna fördelar och nackdelar av centraliserad och decentrali— serad förvaltning ofta får fälla utslaget. På samma förutsättningslösa sätt bedöms frågan om författningsreglering av kommunala angelägenheter från synpunkten av vad det medborgerliga rättsskyddet och behovet av centralt inflytande på verksamheten kan tänkas kräva. Även på frågan om vem som slutligt skall bekosta viss kommunal verksamhet ser man numera realistiskt med utgångspunkt i det samhällsekonomiska läget, kommunernas bärkraft, skatteutjämningssynpunkter osv.

1.2.1. Centralisering — decentralisering

Problematiken centralisering — decentralisering är av stort intresse i detta sammanhang. Eftersom innebörden av dessa begrepp ofta är oklar i den allmänna debatten kan det vara motiverat att något precisera den betydelse vi lägger i begreppen. Först bör därvid framhållas att vi med centralisering — decentralisering inte avser graden av en verksamhets geografiska spridning. En annan sak är att en geografiskt spridd verksamhet ofta åtföljs av decentralisering.

Begreppet centralisering — decentralisering används fortsättningsvis för att ange på vilken nivå beslut fattas i olika frågor. Decentralisering betyder sålunda att beslutsfunktionen flyttas från högre till lägre nivå.

Ibland brukas emellertid termen decentralisering när man åsyftar utflyttning av myndigheter från Stockholm. Enligt vår definition är en sådan användning av ordet felaktig. Någon minskad centralisering inom den offentliga verksamheten blir det inte genom att man förlägger centrala verk utanför Stockholm.

En decentralisering till kommunala organ brukar vanligen kallas kommunalisering. Decentralisering till statliga organ och kommunalise- ring får i vissa avseenden principiellt olika verkningar som måste beaktas vid val mellan dessa båda alternativ. Den frågeställningen behandlas i avsnitt 3.4 ”Huvudmannaskap för den regionala samordnande samhälls- planeringen”.

Centralisering av en verksamhet kan ske på två olika sätt. Antingen så att större delen av löpande beslut fattas av centrala organ eller så att dessa genom författningar, direktiv eller annan styrning begränsar de underlydande myndigheternas eller kommunernas handlingsfrihet. Det bör även påpekas att inte endast ytterlighetsfallen förekommer beträffan- de centralisering —— decentralisering utan även olika kombinationer. Man kan därför närmast se begreppen centralisering — decentralisering som ändpunkter på en skala.

Det har onekligen inom samhällslivets olika områden skett en kraftig decentralisering av framför allt nya arbetsuppgifter till kommunerna, dvs. beslutsfunktionerna har i stor utsträckning kommunaliserats. De båda kommunindelningsreformerna har spelat en väsentlig roll för att möjlig- göra denna utveckling.

De nybildade kommunerna utgör också de minsta byggstenarna i den regionalpolitiskt orienterade samhällsplaneringen. Resursfördelningen inom primärkommunerna är i huvudsak en rent kommunal angelägenhet.

1.2.2. Allmänna principer för uppgiftsfördelningen

Som tidigare påpekats bedöms arbetsfördelningen mellan stat och kommun numera som en praktisk fråga där antagna fördelar och nackdelar av centraliserad och decentraliserad förvaltning ofta får fälla utslaget.

Det är emellertid uppenbart att man måste ägna stort intresse åt demokratifrågorna vid en eventuell ändring av uppgiftsfördelningen inom den offentliga sektorn. Vi har därför funnit det nödvändigt att här något närmare precisera de krav man måste ställa på ett demokratiskt samhälle.

Av grundläggande betydelse för ett demokratiskt styrelseskick är att folkets vilja eller önskemål med avseende på de politiska besluten skall förverkligas. Sker detta sägs åsiktsöverensstämmelse råda mellan med- borgare och beslutsfattare. Självständig åsiktsbildning bland medborgarna är ett annat grundläggande värde förknippat med ett demokratiskt system.

För våra dagars samhälle är den representativa demokratin den huvudsakliga styrelseformen. När man talar om att beslutsfattarna skall vara representativa för medborgarna avser man i första hand åsikts- representativitet, men man kan även avse personrepresentativitet som t. ex. ålder och kön. Vilken form av representativitet det än gäller blir ändå det centrala värdet åsiktsöverensstämmelse i grundläggande frågor.

Åsiktsöverensstämmelse mellan medborgare och beslutsfattare kan självfallet uppnås både när en verksamhet är statlig och när den är kommunal.

Det bör emellertid observeras att det regionalt eller lokalt kan föreligga åsiktsöverensstämmelse i en viss fråga utan att så är fallet i landet i dess helhet. Dvs. riksintressena överenstämmer inte med lokal- eller region- intressena.

Normativt kan man ställa upp ett antal värden som bör gälla för medborgaren för att det demokratiska systemet skall fungera idealt. Systemet bör vara sådant att medborgaren blir aktiv och intresserad och att han har känslan av att samhällsverksamheterna ”gäller mig”. Medborgaren bör vidare ha kunskap om hur samhället fungerar och han bör ha tilltro till de informationskanaler som finns. I ett sådant läge kan medborgaren vara informerad om de beslut som fattas i samhället.

Analyserar man dessa demokratiska individvärden, finner man att de alla kan uppfyllas såväl inom det kommunala som inom det statliga beslutssystemet. Man torde inte heller generellt kunna påstå att dessa

värden uppfylles lättare eller bättre i det ena eller det andra systemet. Utslagsgivande är i stället karaktären av de beslut som fattas. Beslut av rikskaraktär kan således inte fattas av kommunala organ. Lokala frågor där det finns utrymme för valmöjligheter kan däremot göra medborgaren mer aktiv och intresserad om de handläggs kommunalt, eftersom det då lättare går att utkräva ett politiskt ansvar för besluten än om de fattas av statliga organ. Alla sådana beslut kan dock inte, som in'sasi det följande, fattas av kommunala organ.

Oavsett om en verksamhet betraktas som kommunal eller statlig uppnås dock följande värden. Beslut fattas under insyn, offentlighets- principen gäller och rättssäkerheten garanteras.

Sammanfattningsvis kan man säga att det centrala värdet åsiktsöverens- stämmelse går att uppnå oberoende av om en verksamhet är statlig eller kommunal. Likaså kan de demokratiska individvärdena, som också är att betrakta som centrala demokratiska värden, uppnås i såväl det statliga som i det kommunala beslutssystemet. Vad slutligen gäller de fördelar som kan vinnas om en verksamhet är statlig eller kommunal bör det bli fråga om en lämplighetsavvägning. Det är uppenbart att man i en sådan vägning tvingas att acceptera nackdelar från en synpunkt för att vinna fördelar från en annan. Det bör dock noteras att denna vägning inte gäller de grundläggande demokratiska värdena utan snarare praktiska fördelar som kan vinnas genom ett visst huvudmannaskap.

Även med dessa utgångspunkter har vi emellertid funnit det lämpligt att formulera vissa allmänna principer som underlag för vår bedömning av uppgiftsfördelningen mellan stat och kommun. Dessa som är fem till antalet redovisas här. I anslutning till var och en av principerna anförs synpunkter på i vilken riktning principen leder i fråga om ansvarsför- delningen mellan stat och kommun.

Princip 1. Det är ett riksintresse att garantera landets alla medborgare en viss minimistandard i fråga om trygghet, säkerhet och välfärd.

Denna princip slår fast centralt statligt ansvar för vissa frågor inom samhället. Bakgrunden är att vi i dag har en välfärdsstat som aktivt och medvetet verkar för människorna i deras dagliga liv. Det är statsmakterna som genom lagstiftningsmakten ytterst bestämmer organisationen, inne- hållet och omfattningen av samhällsverksamheterna. Statsmakterna har sålunda det yttersta ansvaret för medborgarnas trygghet, säkerhet och välfärd.

Princip 2. En uppgift bör ej ligga på högre beslutsnivå än nödvändigt i förhållande till de av beslutet direkt berörda.

Denna princip ger ingen anvisning om en uppgift bör handhas statligt eller kommunalt men den uttrycker en allmän strävan till decentralisering i beslutsfattandet och därmed en viljeinriktning vid uppgiftsfördelningen.

Princip 3. Uppgifter som kräver ett stort mått av likformighet eller där överblick över hela riket är nödvändig bör ligga på central nivå.

Denna princip leder till centralt statligt ansvar. Delvis uttrycker den samma sak som principen om minimistandard.

Bland fördelarna med centralt beslutsfattande kan nämnas bättre samordningsmöjligheter samt bättre utnyttjande av centralt placerad expertis och tekniska resurser.

En centralt placerad beslutsfattare kan dock inte alltid vara helt informerad om de specifika förhållanden som råder för en viss konkret beslutssituation och som alltså är av betydelse för val av handlings- alternativ. Det är därför nödvändigt med en modifierande princip:

Princip 4. Uppgifter som kräver ett betydande inslag av lokalkännedom och specifik detaljkunskap bör decentraliseras.

En sådan princip leder till att beslutsfattaren bör sitta regionalt eller lokalt men den kan leda till såväl statligt som kommunalt huvudmanna- skap.

Man kan göra gällande att ju mer komplicerade de enskilda valsitua- tioner är, som myndigheterna konfronteras med, desto mer angeläget blir det att decentralisera beslutsfattandet, eftersom man vid bedömningen måste ta hänsyn till fler detaljer. Detsamma är fallet ju mer olikartade förutsättningarna för beslutsfattandet är inom olika delar av landet eller ju större och snabbare förändringar dessa förutsättningar är under- kastade. I båda dessa fall är det svårt för centraliserade beslutsfattare att göra ingående analyser av förekommande handlingsaltemativ.

Vid decentraliserat beslutsfattande har man även större möjligheter att effektivt kunna utnyttja människornas inneboende resurser. Genom delegering av ansvar och befogenheter kan dessa aktiveras och få större intresse för verksamheten. Som förut framhållits blir detta särskilt påtagligt vid kommunalt ansvar.

Princip 5. Närliggande uppgifter bör verkställas på samma beslutsnivå och handhas av samme huvudman, om därigenom effektivitetsvinster kan uppnås.

Denna princip kan leda till statligt eller kommunalt ansvar. Grundtanken i denna princip överensstämmer med det i propositionen om kommunindelning (1961: 180) förda resonemanget om uppgiftsför- delning efter ändamålsenlighet. En uppgift bör ligga på det organ, som har de bästa förutsättningarna att sköta den på ett verkligt rationellt och ändamålsenligt sätt. Fördelen ligger i de förväntade effektivitetsvinster som bör kunna uppnås vid god samordning under en huvudman.

1 ' '._ -... "' |..'. |. . ||_—. _ _ ... ' = . .. _.. - ' ;.1 " 'h "...1.|".._. _'- , ' in! 1.||1.J_|'_.'..||'.'|'L|rHJ'H '»"|| ' ' ' _. ' " . , "'1I"1||1-1.1;.'|51f1.."111| _'ntu'r =.: fl?" "11- ' - 7 - 'hilää11.ll=t'rt.1c|rirm-yr-. _ l|

.|| » |.'|." .. .. - '.|.-|.....1r|1-- '. '1"'T""*|1""'1w ||".'|'. _:1 .'.1'.:51"'i'1.1... ' - ' !" ha ""'

_| | | || '| L . - . j_ _ -" |.'| . !”er ., i"'1l|'"|I:-'"'L;II+I'F” | .. _ [ | 5.1-"Å.. " ' . ' -.

'|. "" ".'1-"".' .” '.'.."1'" B.- '- .»' 413,53! Ele'uu'lu

|.__ än... |._.'_._|'_1|_..'|,. . _ _ __ ._ _ .. | ..-..: """-'" _.141'11'3". ""'-' ..'-..'... » " . _."1'_"" -.' - _'.|. .- . .' _ 'i_. —_ "'__.|1"_.|.|_.'._ QH; . ..'.|'|_...-._.'_:" ”|: _._. .-_. .. .. ____.. _..,._||. ,..,_. _ ___1_.' __

"'". | i...t..".' '_.'-.'l"_._1'_.",. .'. | .""| |". '."f.» är

'|||—1.311". " ' _ * ' _,

-—'_|'|.'_i.'. ..' ...."

. .. ”'.' ".1' ..u 71.. 1|,-.._'.L"'_|1.',u._.".£|'..| |.'1 .. _|"- "1""1" ' "_ . |..'.J-'||-!|1'1 ""."..l._||'||,.

J'1.

_".' . _._,H'____'

'. '_'| ,.. ' . .

___.-_.. _ "__' » | ' ..(.:_...... ”"lär; .|. .__"1_1 . |.|L _.'- || _ |, _'| . -. ' . .. ..lj” .! .. ,. _ . .'_. ... . ... , _

." '. ' ".'.1'_.'_1__.';_ " "'"'-'|."L.'111.':'.|',.'|.1.'. .:..' " '. ' 11' ' 111.114 riv-_| ..1|.|1 JL—M . _|. . .. _ 4 _ » |.- | 11? ._|| _..; _ .. , _ _ _ _ _ .. _ Wnä'nij __15 __ __ ___-_ |-._. ."- .' " . . "...... '..w.|w;.||g.||tt...u. ' ..

"" "" _" ' " ' . ' . " "I' M på nivån .'._' ' ' | "" ' ' . " '_.151 t.:l'uugauitr-f ..'". *-' " Lån. Lu 211115"... 11.1 ; = , _ _ . _ _ __ _ Wmån 5.1. 11.1" Fet—unit. ' _. ' i '. __ | . " _" . .:' ":1 "' .a: - " ' _'51'1" *1'139519' ”Pg .,. ' ' _ . ' - ' . :....1511914u1611'1'maumw ..., ; .' - * '. ,, . —- ",.f'|1nv.1 "'".” rat.-=— |. ' ' _ ;. . ,, - . ., __' | __ - __ _. |||! .'ä. __ _"... _ __,ll""_'__'_' ___ 311511"?

'='.

.. . ...-- .. _ -..._|_.__.. , . .|.' , . - : få...... » . . . , . .. .... . ' " . ..1. . .|.' ||'.'||'f' ' ..., | | .: _ '1 _._!L' . _ .'..' _'4-"1,1..' "1 " ""*" Mie" " ':1_' |'.'.."-' _ 5.1.1; ..-. _ _. -. ' . _. __.__..____ ___'_..' :|__._ .. | _.1._.__..._-,:..l.- ”M”-_ __|.|'__!'__;_.'1____,._.£_|__._ .. . 13113111'11-6 - ' - . -' - .. "

'1' . "'.'1'||'.."- ' ___.1'|.___ _ _

.,.v _- än”]-.. _ , . . . - ' _ , .'"11...l__.n'|'.12|1d id,! 'jd |'-.'.11|.'z| 153,.'||||'d"11ml|'1-n.-

515411." BBB-1111 11:11:95. ||

I . ' ' V _ ._> __;.'.....—.." _'_." .—..'t._.....L,- _l_j..'_. ' _-.- - - _||1.'_.iE...-|11_ .'1"|""_'_"'L' . . .1' _ I

| _-. I||| _ 'i _ _].|11_'11]IH_I__III1I |.| Il'lj' __...'___

." ". ”.'| ..___|.'..._|_. |_1'..-_|_J_'__._. ._'-___ -_--__'..'_ "|"".- ”'- ,...-.- ._ ._ _ _ .U 11I |. ' ._ _l _'läsf il." ,.. . . — . hf.. .'.... E'I.T'- .F'." '..'_' 1" | |! |.'." |_ ' '

| _ _ ... __1._... .r.l ._'|. .. u ".-_.'_1._'. .'.11 |.'| _. ""i"." PFL|""'L u'l..|.'|1'|...,. " '.."I' ""'" ' "

' . ,._ ,-...-...,_ .. .". j. ' .. .. '__. . .|_| | .. _ _ _ _ . , _|1 _ __'._.|___._ #* ...|. __ ._.'_'|..__ I ”FF.”? . __ ________ .__ _ ..__ __._____.'__ _....._.. ___.__| __ __.___ _._. g..!

2. Uppgiftsfördelningen inom olika samhällssektorer

Vid våra ställningstaganden till uppgiftsfördelningen mellan stat och kommun har vi skilt mellan dels ansvaret för olika samhällssektorer (arbetsmarknad, sjukvård, trafikförsörjning, väghållning etc.) och dels ansvaret för den samordning som erfordras mellan de olika verksamhets- grenarna.

I detta kapitel behandlas ansvaret för olika samhällssektorer och samordningsansvaret behandlas i kapitel 3.

2.1. Indelningsreformerna

Genom indelningsreformerna har primärkommunerna blivit bättre rustade att tillgodose de behov som människorna ställer på en god kommunal service.

Före reformerna befann sig onekligen den kommunala självstyrelsen i en kris. De många små primärkommunerna hade varken ekonomisk bärkraft eller personella resurser att i praktiskt handlande omsätta de reformer som statsmakterna beslutat om.

Man kan säga att de medel som statsmakterna förfogade över för att komma till rätta med dessa problem var

1. Överflyttning av primärkommunala uppgifter på stat eller landstings- kommun.

2. Ekonomiska bidrag från stat eller landstingskommun till primär- kommunal verksamhet.

3. Interkommunal samverkan.

4. Reformering av den primärkommunala indelningen.

Den väg man i första hand valde var att i grunden reformera den primärkommunala indelningen.

Så drastisk blev reformeringen att kommunernas antal nu är 278 från att ha varit ca 2 500 vid slutet av 1940-talet.

Ett huvudsyfte med den senaste reformen var att göra primär- kommunerna till väl avpassade områden för den lokala samhällsplanering— en samt att göra dem till effektiva organ för att under medborgerligt inflytande lokalt kunna medverka i den närings- och regionalpolitik som statsmakterna beslutar om. Genom denna reform har det också blivit

möjligt att i stor utsträckning infoga den fortsatta fysiska riksplaneringen som ett led i den mera allomfattande planering som primärkommunerna sedan länge utför. Detta är således ett exempel på en kommunalisering av nya uppgifter som knappast kunnat ske inom ramen för de tidigare primärkommunerna.

2.2. Samhällsplanering och samhällsbyggande

Ansvaret för genomförandet av samhällsplaneringen åvilar till största delen primärkommunerna, inte minst när det gäller den fysiska planering- en och bostadsbyggandet. Den samhällsplanering som utförs på regional och central nivå måste därför i stor utsträckning grundas på den planering som äger rum inom primärkommunerna.

Ett genomförande av statsmakternas målsättningar bl. a. i fråga om regionalpolitiken kräver dock betydande statliga insatser. Planering av sådana insatser måste huvudsakligen ske på regional nivå. En av de viktigaste uppgifterna för den regionala organisationen är därför att samordna den kommunala och statliga planeringen i enlighet med den av statsmakterna uttalade regionalpolitiska målsättningen för regionen. Den samordnande myndigheten har sedan i verkställighetsskedet bl.a. att fördela de medel som ställs till regionens förfogande av statsmakterna.

Som ett exempel på detta samspel kan nämnas bostadsbyggandet. En primärkommun upprättar för sin del ett bostadsbyggnadsprogram baserat bl. a. på efterfrågan på bostäderi kommunen, kommunens planberedskap etc. Sedan statsmakterna ställt låneram för bostadsbyggande till länets eller regionens förfogande sker fördelning på regional nivå till de olika kommunerna. En utgångspunkt för denna fördelning är kommunernas beräkningar av det behövliga och möjliga bostadsbyggandet men dess- utom beaktas statliga insatser inom andra samhällssektorer som har samband med bostadsbyggandet. Primärkommunala utbyggnader av vatten och avlopp, barnstugor, skolväsen etc. sker nämligen i stor utsträckning med statliga medel.

Ett annat exempel gäller den fortsatta fysiska riksplaneringen. I propositionen rörande denna planering liksom vid riksdagsbehandlingen framhölls särskilt att vad som kan betecknas som riksintressen när det gäller hushållning med mark och vatten i stor utsträckning också sammanfaller med den lokala befolkningens intressen.

Det är därför naturligt att den planering som föranleds av riksintressen så långt möjligt inordnas som ett led i den mera allomfattande planering som primärkommunerna utför.

Viktiga inslag i den primärkommunala planeringen är som tidigare påpeka—ts bostadsbyggnadsprogrammen och den i anslutning därtill bedrivna kommunalekonomiska långtidsplaneringen (KELP). Vid upp- rättandet av "dessa planer bidrar statliga organ med statistiskt material av olika slag samt med upplysningar om statlig planering som kan påverka den kommunala planeringen.

Som ett led i den regionalpolitiska målsättningen för landet utarbetas

s.k. länsprogram. Länsprogram 1970 hade till huvudsyfte att anvisa konkreta vägar för att lösa de problem den långsiktiga planeringen har pekat på. Programmen utarbetades av länsstyrelserna i intimt samarbete med primärkommunerna och landstingskommunema. [anvisningarna till nu pågående länsplanering, Länsplanering 1974, som länsstyrelserna har ansvaret för förutsätts också att kommunerna aktivt skall medverka i planeringen.

Primärkommunerna har onekligen de. bästa förutsättningarna att bedöma hur utbyggnaden av miljön för de egna invånarna skall kunna ske i enlighet med invånarnas önskemål. Verkställigheten i samhällsbyggandet har därför i mycket stor utsträckning anförtrotts primärkommunerna. Därigenom blir det också naturligt att primärkommunerna får spela en aktiv roll i den regionala utvecklingsplaneringen i enlighet med vad som nu sker vid utarbetandet av Länsplanering 1974.

2.3. Frågan om statligt eller kommunalt huvudmannaskap för vissa samhällssektorer samt om statlig tillsyn och kontroll över kommunal verksamhet

Den samhällsservice som har kommunalt huvudmannaskap är i stor utsträckning reglerad genom specialförfattningar varigenom kommunerna ålagts att ombesörja den. Hit hör t. ex. den fysiska planeringen, social- och nykterhetsvården samt skolväsendet. Här har staten genom sin lagstiftningsmakt formulerat mål för verksamheten.

Andra uppgifter är t. ex. frivilliga kommunala förvaltningsuppgifter, för vilka kommunerna således själva kan formulera målen.

Till en stor andel av de obligatoriska förvaltningsuppgifterna lämnar staten ekonomiska bidrag. Statsbidrag lämnas även till frivilliga kommu- nala förvaltningsuppgifter t. ex. kommunikationer och kulturell verksam- het. Statsbidragen brukar då vara förbundna med villkor, genom vilka den understödda kommunala verksamheten underkastas föreskrifter och statlig kontroll.

Med utgångspunkt i de tidigare angivna principerna har vi gått igenom flertalet samhällssektorer för att pröva om huvudmannaskapet bör vara statligt eller kommunalt.

Följande sektorer har sålunda analyserats:

arbetsmarknad bostadsbyggande byggnads- och planväsen (fysisk planering) hälsovård (omgivningshygien) kulturverksamhet

miljövård polisväsen hälso- och sjukvård socialvård trafikförsörjning trafiksäkerhet utbildning väghållning

I bilagorna 2—4 redovisas det material som inom beredningens sekretariat tagits fram för analysen beträffande följande sektorer:

hälso— och sjukvård trafikförsörjning väghållning

Parallellt med vårt arbete har vissa andra utredningar presenterat material inom olika samhällssektorer. Detta material har sedermera redovisats i olika betänkanden, varav här kan nämnas Högskolan, SOU 1973: 2; Skolans regionala ledning, SOU 1973: 48; Markanvändning och byggande, SOU 1974121; Ny kulturpolitik, SOU 1972: 62; Socialvården mål och medel, SOU 1974: 39.

Med hänsyn bl. a. till sålunda nyligen redovisat material har vi inte funnit det motiverat att i detta sammanhang redovisa ytterligare egna sektorsrapporter.

Ser man tillbaka några årtionden kan man konstatera att huvudmanna— skapet växlat för en del verksamhetsgrenar. Sålunda har bl. a. det allmänna vägväsendet, arbetsförmedlingen, uppbördsväsendet och polisen fått statligt huvudmannaskap. Tidigare statliga uppgifter som anförtrotts kommunerna är t. ex. distriktssjukvården, mentalsjukvården och gymnasieskolan.

På grund av de överflyttningar som skett från statligt till kommunalt huvudmannaskap har bilden blivit ganska enhetlig beträffande lägre undervisning, hälso- och sjukvård samt social omvårdnad i övrigt.

2.3.1. Länsberedningens överväganden och förslag

Vid våra överväganden rörande huvudmannaskapet för de särskilda samhällssektorerna har vi haft i kapitel 1.2.2 angivna värden och principer som utgångspunkt.

Vi har inte funnit annat än att den rådande uppgiftsfördelningen mellan stat och kommun, sådan den återspeglas i huvudmannaskapet, från de angivna utgångspunkterna i allt väsentligt är väl avvägd.

Bostadslåneverksamheten har vi inte närmare övervägt. Prövningen i fråga om statens och kommunernas roll i denna verksamhet bör ske i samband med att den bostadspolitiska organisationen ses över.

Vi finner därför inte skäl att nu lägga fram något förslag till ändrat huvudmannaskap mellan stat och kommun för någon samhällsverksamhet i sin helhet. Däremot har vi funnit att statens tillsyn och kontroll över kommunal verksamhet i ett antal fall bör och kan minskas eller upphöra som en följd av kommunreformens genomförande.

I fråga om uppgiftsfördelningen mellan primär- och landstings- kommuner hänvisas till kapitel 4.

Vi har i några fall övervägt ändrat huvudmannaskap för viss samhälls— verksamhet och redovisar dessa överväganden i det följande.

2.3.2. Huvudmannaskap för väghållningen

Staten är väghållare för det allmänna vägväsendet såvida inte vederböran- de kommun på grund av särskilt förordnande är väghållare inom sitt område eller del därav. Väghållning omfattar enligt väglagen såväl byggande som drift av väg.

I de fall vederbörande kommun är väghållare utgår statsbidrag för byggande av väg eller gata i enlighet med fastställd fördelningsplan. Statsbidrag utgår med 95 procent av kommunens kostnad för byggnads- företaget, i vissa fall med 85 %. Bygges väg eller gata efter högre standard än som föranleds av den allmänna samfärdseln, skall merkostnaden inte beaktas vid beräkningen av statsbidrag. Till drift av statsbidrags- berättigade vägar och gator utgår statsbidrag med 95 % av det belopp, till vilket driftskostnaderna ”beräknas skäligen böra uppgå".

Statsbidragen utgår i mån av tillgång på medel. Dessa medel anvisas årligen av riksdagen.

F. n. är 104 primärkommuner samt Stockholms läns landstingskom- mun (för tunnelbanebyggande) egna väghållare. Kommun har att i egenskap av väghållare ta befattning med allmänna vägar. När sådan väg ligger inom stadsplan och enligt byggnadslagen skall upplåtas till allmänt begagnande upphör den att benämnas väg. Den kallas då i stället för den allmänna samfärdseln nödvändig gata. Statens vägverk bestämmer efter länsvägnämndens och länsstyrelsens hörande vilka gator, som skall anses vara nödvändiga för den allmänna samfärdseln.

Gatuhållning inom stadsplanelagda områden samt kommunal väg- och gatuhållning enligt väglagen är obligatoriska uppgifter för primär- kommunerna. I övrigt är den kommunala väg- och gatuhållningen ett frivilligt åtagande liksom bidragsgivning till enskilda vägar.

Utan tvivel har primärkommunernas ekonomiska engagemang i enskil- da vägar ökat mycket starkt under senare år och är av betydande omfattning. Bidragande härtill har inte minst kommunindelningsrefor- men varit.

Utvecklingen synes gå mot att kommunerna helt täcker skillnaden mellan av vägverket godkända kostnader och statsbidraget. I många fall är bidragsgivningen ännu större och bygger på av Vägföreningen eller vägsamfälligheten redovisade verkliga kostnader. Ett totalt övertagande av den enskilda väghållningen synes bli allt vanligare varigenom skillnaden gentemot stadsplanelagda områden bortfaller. Primärkommunerna har således ett stort ansvar för väghållningen. Frågan om ett kommunalt övertagande av det statsbidragsberättigade enskilda vägnätet bör därför övervägas.

Eftersom bebyggelseplaneringen och genomförandet av dennai princip är en kommunal angelägenhet och med hänsyn till att väg- och gatuhållningen utgör en väsentlig komponent i denna verksamhet kan man ifrågasätta om inte den allmänna väghållningen i första hand bör vara en kommunal angelägenhet. En rad motiv statsfinansiella, regionalpolitiska samt behovet av att anpassa ombyggnadsåtgärderna så att ett sammanhängande vägnät för riket erhålles — talar emellertid för

att huvuddelen av det vägnät som staten nu är väghållare för även i fortsättningen bör ha statligt huvudmannaskap.

Däremot har vi funnit att skäl talar för att delar av det 3. k. tertiära vägnätet bör kommunaliseras. Detta vägnät har till största delen lokala trafikuppgifter, små trafikmängder samt ett mycket nära samband med de enskilda vägarna för vilka kommunerna åtagit sig ett allt större ansvar.

Samtidigt har vi funnit starka skäl för att leder som i tätorter ingår som länkar i regionala eller nationella trafikmönster alltid bör ha statligt huvudmannaskap.

De antydda förändringarna kan emellertid inte genomföras utan detaljerade undersökningar inte minst beträffande de ekonomiska konse- kvenserna för stat och kommun. Vi föreslår att en särskild utredning härom kommer till stånd. Denna bör som förut nämnts inte enbart behandla gränsdragningen mellan statlig och kommunal väghållning utan även frågan om ett kommunalt övertagande av det statsbidragsberättigade enskilda vägnätet.

2.3.3. Huvudmannaskap för vissa sociala institutioner

Ungdomsvårdsskolor och vissa vårdanstalter för alkoholmissbrukare har f. n. statligt huvudmannaskap.

Vi erinrar om att socialutredningen utrett dessa frågor. Med utgångspunkt i de värden och principer, som vi redovisati kapitel 1.2.2 har vi i likhet med socialutredningen funnit starka skäl tala för att sådana institutioner bör ha kommunalt huvudmannaskap.

2.3.4. Statlig tillsyn och kontroll över kommunal verksamhet

Beträffande primärkommunernas kompetens stadgar 35 i kommunal- lagen följande: ”Kommun äger själv, efter vad i denna lag närmare bestämmes, vårda sina angelägenheter, såvitt icke handhavandet därav enligt gällande författningar tillkommer annan. Angående vissa kom- munala angelägenheter är särskilt stadgat.” Den andra meningen syftar på kompetensbestämmelser i specialförfattningar, s. k. obligatoriska förvalt- ningsuppgifter. Till en stor andel av de obligatoriska förvaltningsupp- gifterna lämnar staten finansiella bidrag. Statsbidrag lämnas emellertid även till frivilliga kommunala förvaltningsuppgifter. Statsbidragen brukar då vara förbundna med villkor, varigenom den understödda kommunala verksamheten underkastas statliga föreskrifter och statlig kontroll. Den primärkommunala verksamheten kan således uppdelas i:

1. En formellt fri sektor, reglerad endast i kommunallagen.

2. En obligatorisk sektor, reglerad genom specialförfattningar.

3. En frivillig sektor, reglerad genom specialförfattningar som skall följas om statsbidrag skall utgå.

Motsvarande förhållanden gäller i princip på det landstingskommunala området.

Uppdelningen på skilda sektorer har av olika skäl förlorat mycket av sin praktiska betydelse.

Inom den fria sektorn tillhandahåller kommunerna numera en alltmera differentierad materiell och kulturell service. Gas- och elektricitetsverk, kommunikationsmedel, park- och idrottsanläggningar, ungdomsgårdar och andra samlingslokaler, bibliotek och teatrar är exempel på kom- munala aktiviteter inom den fria sektorn.

Den specialreglerade sektorn har emellertid expanderat kraftigt även den. Kommunerna har ”ålagts” stora uppgifter inom plan- och byggnads- väsendet, bostadsförsörjningen, social-, barna- och nykterhetsvårdens område, skolväsendet och inte minst inom hälso- och sjukvården.

Inom dessa områden har statsmakterna genom sin lagstiftningsmakt bestämt målsättningen för verksamheten. Formellt sett har kommunerna frihet att arbeta efter mer ambitiösa målsättningar inom de specialreglera- de verksamhetsgrenarna. Hushållningen med hänsyn till arbetskraft och samhällsekonomi har emellertid knappast gjort det möjligt för kom- munerna att i större omfattning utnyttja denna frihet. Statsmakterna har också i vissa konjunkturlägen sett sig nödsakade införa restriktioner även beträffande investeringar inom den fria sektorn. Dessa restriktioner har framför allt gällt förvaltningsbyggnader, samlingslokaler och idrottsan- läggningar.

Både den oreglerade och den reglerade kommunala verksamheten styrs således alltmer genom ”ramar” eller resurstilldelning. Den special- reglerade delen är emellertid ofta mycket detaljreglerad och föremål för tillsyn och kontroll från statens sida.

Som regel anges i respektive speciallagar endast opreciserade huvud- målsättningar för verksamheten. Mera preciserade målangivelser återfinns i olika följdförfattningar som utfärdas av regeringen. Därtill kommer en lång rad preciserade tillämpningsföreskrifter som utfärdas av centrala ämbetsverk. Myndigheternas rätt att ge föreskrifter, anvisningar eller råd är starkt beskuren genom Kungl. Maj:ts kungörelse SFS 1970: 641. I denna föreskrivs att myndighet, som av Kungl. Maj:t fått befogenhet i detta avseende, inte utan medgivande av Kungl. Maj: t får ge ändrade eller nya föreskrifter, anvisningar eller råd, som kan påverka gällande standard eller tillämpade normer och som i väsentlig grad kan leda till direkta eller indirekta kostnadsökningar.

Våra direktiv anger att fördelningen av samhällsuppgifter mellan stat och kommun bör ske genom ett system som innebär möjligheter för staten att påverka inriktningen i stort av den kommunala verksamheten men lämnar en betydande frihet för kommunerna vid den närmare utformningen av olika åtgärder. En framkomlig väg härvidlag synes oss vara att låta kommunerna i större utsträckning än nu disponera specialdestinerade statsbidrag utan ingående författningsreglering.

Vi har erfarit att det inom regeringens kansli pågår en översyn av omfattningen av och metoderna för den statliga tillsynen över kom- munerna på skilda verksamhetsområden i syfte att utmönstra onödiga detaljföreskrifter som kan försvåra den kommunala verksamheten. Översynen bedrives under kommundepartementets ledning tillsammans

med representanter för berörda departement och i samråd med kommun- förbundet. Vissa förenklingar med angiven innebörd har redan genom- förts, bl. a. inom skolans område.

Vi kan därjämte konstatera att t. ex. bygglagutredningen och hamnut- redningen i sina nyligen avgivna betänkanden framlagt förslag om minskning av den statliga tillsynen och kontrollen.

För vår del finner vi det möjligt att i stor utsträckning minska den statliga tillsynen och kontrollen över den kommunala verksamheten. Med hänsyn till de förslag i denna riktning som numera föreligger samt det arbete som pågår inom departementen har vi emellertid inte funnit det behövligt att själva framlägga några konkreta förslag i ämnet.

3. Uppgiftsfördelningen beträffande sam- ordning av samhällsplaneringen

3.1. Allmänt

Tidigare har konstaterats att både staten och kommunerna svarar för, skapar och driver välfärdssamhällets inrättningar. För att fullgöra dessa uppgifter på ett för medborgarna tillfredsställande sätt har såväl staten som kommunerna sedan länge bedrivit vad vi brukar benämna samhälls- planering.

I den allmänna debatten har ofta ställts krav på att samhälls- planeringen inte bara inom primärkommunerna utan även på länsnivåi stor utsträckning borde handhas av kommunala organ istället för statliga som nu är fallet.

En av de betydelsefullaste uppgifterna för oss är att behandla frågan om huvudmannaskapet för den regionala samordnande samhällsplanering- en. Frågan gäller huruvida den regionala samordnande samhällsplanering- en skall ha statligt huvudmannaskap som nu är fallet eller landstingskom- munalt. Innan vi går in närmare på denna fråga vill vi i korthet redogöra för vår allmänna syn på samhällsplaneringens funktion i dagens samhälle.

Allt oftare ställs krav på en effektivare och mera omfattande samhällsplanering. Bakgrunden till dessa krav är bl. a. den ogynnsamma struktur som uppstår i vissa bygder och samhällen när näringsliv och befolkning i växande omfattning koncentreras till tätorter och vissa begränsade delar av landet. I utflyttningsbygder är arbetstillfällena färre och inkomsterna i regel lägre än i de delar av landet som gynnats av expansion. Många av dem som i dag saknar arbete gör det därför att det inte finns sysselsättningsmöjligheter på hemorten eller i dess närhet. Ibland uppstår också betydande problem med att uppehålla en hygglig samhällsservice i utflyttningsområdena. Samtidigt kan konstateras att samhällsservicen släpar efter i de mera expansiva inflyttnings- kommunema. I många orter är arbetsmarknaden så ensidig att den ger den enskilde små valmöjligheter.

Industrialiseringen har också medfört stora påfrestningar på våra naturresurser. Luft- och vattenföroreningar har blivit allvarliga problem på många håll. Konkurrensen om den mest efterfrågade marken har blivit allt hårdare. Detta gäller inte minst våra kuster. Det är där vanligt att industrins och fritidslivets intressen kommeri kollision.

Dessa förhållanden ställer nya krav på samhället. Det gäller krav på en

aktivare, långsiktigare och mera målinriktad planering. Det torde råda allmän enighet om att en sådan planering skall vara inriktad på att främja fortsatt ekonomisk tillväxt, att möjliggöra full sysselsättning, att åstad- komma en jämnare fördelning av våra gemensamma resurser mellan landets olika delar och att rätt utnyttja våra naturresurser bl.a. så att kraven på en tillfredsställande miljö tillgodoses.

För att uppnå dessa mål räcker det inte att anpassa samhällets åtgärder till den s. k. spontana utvecklingen. Enighet torde råda om att samhället i stället genom en effektivare samhällsplanering bör söka leda och styra utvecklingen i de banor medborgarna finner riktiga och rimliga. Ett viktigt led i dessa strävanden från samhällets sida är de beslut som riksdagen fattade i slutet av år 1972 om regional utveckling och hushållning med mark och vatten.

3.2. Regionalpolitik och samhällsplanering

3 .2 . 1 Utvecklingslinjer

Regionalpolitik är en samlande beteckning för åtgärder och anordningar som vidtas i syfte att åstadkomma en jämnare geografisk fördelning av välfärden. Omfördelning av välfärd är sedan lång tid tillbaka ett av de dominerande inslagen i svensk offentlig verksamhet. Traditionellt har politiken varit inriktad på en omfördelning och utjämning mellan samhällsklasser eller ålderskategorier inom befolkningen eller till förmån för individer eller grupper av individer som p. g. a. olika handikapp anses böra få solidariskt stöd av övriga samhällsmedlemmar. Med regional- politiken har en ny fördelningspolitisk grund tillkommit, nämligen den geografiska.

Utvecklingen av regionalpolitiken i Sverige har förlöpt efter två huvudlinjer. Den ena präglas av ett av socialpolitisk tradition inspirerat tänkesätt och innebär att samhället främjar eller i varje fall accepterar en sådan utveckling inom produktionslivet att största möjliga produktions- resultat uppnås och i efterhand vidtar åtgärder för att fördela produk- tionsresultatet mera rättvist mellan olika delar av landet. Den andra utvecklingslinjen präglas av en strävan att mera direkt påverka förutsätt- ningarna för det ekonomiska skeendet i sådan riktning att den ekono- miska tillväxten får en jämnare geografisk spridning. Detta förutsätts medföra att även produktionsresultatet och. därmed välfärden fördelas jämnare över landet. Enligt den senare utvecklingslinjen accepteras de eftergifter i effektivitetsmaximeringen inom produktionen som den större geografiska spridningen av produktionstillfällena kan nödvändig- göra, i varje fall så länge de inte påtagligt försämrar Sveriges läge i internationell konkurrens.

Vad som här beskrivits som två huvudlinjer i regionalpolitikens utveckling bör inte uppfattas som uttryck för skilda politiska åskådningar eller som klart åtskilda politiska handlingsmönster. I själva verket utgör regionalpolitiken i sin praktiska utformning i vårt land en blandning

av samhälleliga åtgärder som har växt fram utefter båda huvudlinjerna samtidigt. Det är inte heller möjligt att vid ett betraktande av regionalpolitiken sådan den praktiskt har gestaltat sig i Sverige klart inordna åtgärderna i olika grupper efter några enhetliga idésystem. Om man emellertid för att underlätta analysen fasthåller vid den förenklade bilden av två huvudlinjer i regionalpolitiken är det tydligt att åtgärder som grundas på ett ”socialpolitiskt” tänkesätt spelar den kvantitativt största rollen, mätt i pengar. Det viktigaste exemplet härpå utgör skatteutjämningsbidragen till kommunerna. Det förefaller dock även klart att tyngdpunkten i regionalpolitiken sedan åtskillig tid håller på att förskjutas mot ett ekonomiskt-geografiskt handlingsmönster.

En någorlunda renodlad ”socialpolitisk” linje i regionalpolitiken torde i längden bara kunna vidmakthållas i ett land vars ekonomi domineras av agrara näringar. Skälet härtill är att man endast i en sådan ekonomi kan räkna med att utvecklingen spontant, till följd av själva produktions- strukturen, medför en spridd geografisk fördelning av produktions- ställena.

] en industrialiserad ekonomi (som har marknadsekonomins funktions- sätt i allt väsentligt intakt) kan den spontana utvecklingen vid en optimering av effektiviteten inom industrin och servicenäringarna med- föra en långtgående koncentration av arbetsställena. Därav följer, som anfördes inledningsvis, vissa olägenheter som på sikt ter sig oacceptabla för människorna. Det är därför nödvändigt att i en industrialiserad ekonomi utveckla regionalpolitiken efter en linje som innebär att själva betingelserna för den ekonomiska verksamheten påverkas. Mycket talar för att detta i ännu högre grad gäller inom sådana ekonomier som den svenska där sysselsättningen inom industrin visat stagnerande tendenser och tjänsteproduktionen får en ökad dominans i näringslivet.

Man har anledning att vänta sig en fortsatt förflyttning av tyngd- punkten inom regionalpolitiken mot åtgärder som påverkar förutsätt- ningarna för både industriell produktion och tjänsteproduktion iriktning mot ökad geografisk utjämning. Detta innebär i sin tur att frågan om geografisk fördelning av sådana resurser som tillsammans skapar dessa förutsättningar blir en huvudfråga i regionalpolitiken.

Om samhället skall kunna föra en regionalpolitik inriktad på att omfördela tillväxtskapande resurser snarare än att omfördela produk- tionsresultat måste en rad olika krav vara uppfyllda.1 Vi vill peka på två faktorer som är av väsentlig betydelse.

l. Lämpliga geografiska enheter måste avgränsas för att fungera som lokala enheter i resursomfördelningen.

2. Anordningar i övrigt måste vidtas för att säkerställa erforderlig styrning av resursfördelningen inom såväl den offentliga sektorn som näringslivet.

i För en utförligare diskussion härom hänvisas till länsförvaltningsuttedningens betänkande, bil. 2 (SOU 1967: 21).

3.2.2. Resursfördelningen

Frågan om lokala enheter i en geografisk omfördelning utgöri Sverige knappast något principith problem. Vårt lands långvariga tradition när det gäller den kommunala självstyrelsen har gjort det självklart att söka lösningen i en reformering av den kommunala strukturen i syfte att göra kommunerna till kompetenta bärare av det lokala ansvaret. Den grundläggande tanken i den nu genomförda kommunindelningsreformen har i enlighet härmed varit att bilda kommuner som utgör närings- geografiskt avgränsade omland kring en centralort. Utan att gå in på de motiv i övrigt som legat till grund för beslutet om kommunindelnings- reformen kan här konstateras att de nybildade kommunerna enligt en allmänt omfattad mening skall utgöra de minsta lokala enheterna i ett regionalpolitiskt fördelningssystem och därmed även minsta ”bygg- stenar” i den regionalpolitiskt orienterade samhällsplaneringen. Resurs- fördelningen inom primärkommunerna blir därmed i huvudsak en rent kommunal angelägenhet.

Vad angår frågan om styrning av resursfördelningen finns det anledning att särskilt uppmärksamma den roll som den offentliga sektorn i vårt land spelar när det gäller att skapa allmänna betingelser för ekonomisk tillväxt. Det torde utan utförligare argumentering kunna hävdas att beslut om anordnande av kommunikationema, om lokali- seringen av utbildningsanstalter och vårdinrättningar, om fördelningen av bostadsbyggandet och andra liknande beslut inom den offentliga sektorn tillsammans bestämmer de grundläggande förutsättningarna att utveckla ekonomisk verksamhet inom en bygd. Stor betydelse tillkommer även sådana beslut varigenom samhället bestämmer lokaliseringen av offentlig administration eller direkt söker påverka utvecklingen av industri och privata servicenäringar.

All erfarenhet visar att de organ Och myndigheter som har ansvar för utvecklingen inom en viss samhällssektor strävar efter att optimera effektiviteten inom den egna sektorn. Att konstatera detta innebär emellertid inte någon kritik mot sektorsmyndigheterna. Tvärtom är ett sådant handlingsmönster det bästa uttrycket för att myndigheterna förvaltar dem anförtrodda uppdrag skickligt och förtjänstfullt. Inom näringslivet leder vinstmaximeringsmotivet till likartade strävanden.

Förut har konstaterats att en ekonomi som domineras av industri- och servicenäringar tenderar att utvecklas mot ökad koncentration av sysselsättning och bosättning. Den spontana utvecklingen, inom närings- livet såväl som inom samhälleliga sektorsverksamheter, måste därför — om en resursomfördelande regionalpolitik skall kunna föras _ påverkas av balanserande krafter. Det krävs med andra ord en klar föreställning om det regionalpolitiska målet (önskad fördelning av bebyggelse och pro- duktionsställen) och konkreta åtgärder för att främja en utveckling mot detta mål.

I en diskussion om den regionala samhällsorganisationen koncentreras intresset till åtgärder för att motväga den nyss beskrivna tendensen till optimering sektorsvis (suboptimering) av sådana samhällsinsatser som kan

påverka förutsättningarna för ekonomisk verksamhet. I princip står två skilda vägar till buds för att åstadkomma den övergripande styrning eller samordning av de samhälleliga delsektorerna som är nödvändig för att den sektoriella optimeringen skall kunna korrigeras i den utsträckning som regionalpolitiken kräver. En väg är att centralisera beslutsfattandet inom den statliga organisationen. En annan väg är att förlägga motvikten hos en effektivt utformad regional organisation.

Den första frågan man därför bör ställa sig är om vi behöver någon regional organisation för att kunna bedriva en politik som innebär utjämning mellan skilda delar av landet. I och för sig kunde det räcka med att hänvisa till våra direktiv, som förutsätter en regional nivå i planering och beslutsfattande. Genom att förorda omfördelning till regional nivå av samhällsfunktioner som i dag handläggs av centrala organ har regeringen i direktiven tagit avstånd från en centralistisk lösning av styrnings— eller motviktsproblemet. Oavsett direktivens innehåll synes det emellertid föga meningsfullt att på allvar diskutera centraliserat besluts- fattande som universallösning på de regionalpolitiska awägningsproble- men. En sådan lösning skulle innebära en stark koncentration av beslutsfattandet till regeringen, eftersom något överordnat centralt samordningsverk svårligen kan tänkas. Det skulle också innebära behov av direktkontakter mellan regeringen och dess kansli samt var och en av landets 278 kommuner i en rad angelägenheter, kontakter som av praktiska skäl måste bli tämligen ytliga. Innebörden skulle bli att besluten måste fattas med en många gånger helt otillräcklig tillgång till kunskaper om lokala fakta och förutsättningar, lokal opinion m. m.

Återstår då någon form av regional organisation. Härvid kan konsta- teras att regionala organisationer av olika slag funnits i vårt land sedan lång tid tillbaka. När det gäller samhällsplanering på regional nivå har den emellertid i huvudsak varit uppbyggd för fackplanering inom relativt snäva sektorer. När det gäller samordning av sektorsplaneringen har en förskjutning ägt rum från central till regional nivå under de senaste decennierna. Framför allt har detta skett genom att tyngdpunkten i den regionalpolitiska verksamheten förlades till länen. Det senaste steget togs år 1970 när beslut fattades om att alla väsentliga beslutsfunktioner inom den statliga länsförvaltningen i fråga om översiktlig planering av större regionalpolitisk betydelse samlades hos länsstyrelsen.

3.3. Sektorsplanering — nivåplanering

I allmänhet brukar man dela in samhällsplaneringen i sektors— och nivåplanering.

Sektorsplanering är benämningen på en planering som bedrivs inom ett särskilt verksamhetsområde (t. ex. sjukvård, undervisning, väghållning) av organ som specialiserat sig på dessa frågor. Kännetecknande för sektors- planeringen är att den är vertikalt organiserad med klart definierade kompetensbestämmelser mellan olika organ. Det utmärkande för denna planering är vidare den obrutna kedjan av organ med kompetens inom ett

visst område, men i huvudsak utan formellt inflytande på andra områden.

Planering och därtill knutna beslut och åtgärder inom en sektor av samhället berör likväl i de flesta fall även annan samhällsplanering eller får direkta följdverkningar inom andra delar av samhällsbyggandet. Sektorsorganen kan emellertid inte ha en sådan överblick över samman- hangen, att alla relevanta synpunkter på deras planering får göra sig gällande eller att alla verkningar av ett beslut eller rådgivning i viss riktning beaktas. Därför är behovet av en samordnande planering uppenbart. Den sker genom nivåplanering.

Nivåplaneringen syftar nämligen till att samordna planeringen inom de olika sektorerna och väga insatser inom olika sektorer mot det totala behovet och de totala resurserna. Koordineringen avser ekonomisk, rumslig samt tidsmässig samordning. Som exempel på nivåplanering kan nämnas den statliga budgeten och kommunernas budget, länsprogram- men och olika former av bebyggelseplanering.

3.3.1. Samhällsplanering på olika nivåer och med olika grad av geografisk påverkan

På central nivå bedrivs samhällsplanering av centrala statliga organ. Denna planering som brukar benämnas riksplanering har hela eller mycket stora delar av landet som planeringsområde. På central nivå förekommer både sektors- och nivåplanering. Nivåplanering sker bl.a. i den årliga stats- budgeten där det ekonomiska utrymmet för olika verksamheter bestäms. Denna nivåplanering är i ekonomiskt hänseende överordnad den sektors- planering som sker inom de i budgeten givna ramarna. I det här sammanhanget är det viktigt att understryka att den ekonomiska nivåplanering som äger rum på central nivå bara i begränsad utsträckning innebär att de ekonomiska resurserna anvisas till speciella regioner eller kommuner. Det är vanligtvis sektorsorganen som beslutar om den geografiska fördelningen. Väganslagens geografiska fördelning beslutas t. ex. så gott som helt av statens vägverk.

En utjämning av de regionala obalanserna förefaller inte vara möjlig utan en central planering av de ekonomiska resursernas geografiska fördelning. Riktlinjer för denna form av planering kan dras upp endast av riksdag och regering som kan göras politiskt ansvariga för planeringen.

Under det senaste decenniet har en klar tendens funnits att söka utveckla former för ökad central nivåplanering. Underlaget för de former av central nivåplanering som successivt utvecklats har till väsentlig del kunnat tillhandahållas tack vare förekomsten av en regional nivå- planering.

Den regionala samhällsplaneringen bedrivs i dag nästan uteslutande av statliga organ. Undantaget utgörs av landstingskommunernas sjukvårds- planering. Några landstingskommuner har även engagerat sig i annan samhällsplanering t. ex: planering av landstingskommunens trafikförsörj- ning. Samhällsplaneringen på regional nivå har vanligtvis länen som planeringsområde. Det bör dock anmärkas att det finns ett antal statliga organ på regional nivå vilkas verksamhetsområden inte sammanfaller med

länen. Samhällsplaneringen på regional nivå bedrivs både som sektors- och nivåplanering.

Den samhällsplanering som pågår i den statliga länsförvaltningen innefattar främst en geografisk fördelning inom länet av de resurser som statsmakterna tilldelar länen samt samordning av primärkommunal verksamhet.

Fördelningen av statliga resurser till kommunal nivå får inte stå i strid med de regionalpolitiska mål. som uttalats av riksdag och regering. I det system vi har i dag beaktas detta genom att fördelningen till kommunal nivå antingen bestäms genom lag (t.ex. skatteutjämningsbidrag) eller handhas av regeringen eller regeringen direkt underställda organ.

Samhällsplaneringen på lokal nivå har kommunalt huvudmannaskap. Kommungränsen är geografisk gräns för planeringsområdet. Viss sam- hällsplanering i kommunal regi över kommungränsema förekommer dock med kommunalförbund som huvudman. Regionplaneförbund är exempel på detta.

Samhällsplanering på det lokala planet bedrivs till stor del som nivåplanering. Kommunens budget, ekonomisk långtidsplanering och generalplanering utgör exempel på detta. I budgeten vägs olika verksam— heters ekonomiska omfattning mot varandra. Till skillnad från stats- budgeten som vanligen inte anvisar var i landet investeringar skall ske, innehåller den kommunala budgeten också ofta anvisningar var inom kommunens område som kommunala investeringar skall äga rum.

3.3.2. Vilka organ på Iänsnivä sysslar i dag med samhällsplanering?

Med utgångspunkt i den tidigare beskrivningen av vad som avses med samhällsplanering och de olika formerna härför finner man att flertalet länsorgan i dag har uppgifter inom samhällsplaneringen antingen som sektorsorgan eller som nivåplanerande organ.

Länsarbetsnämnden, länsbostadsnämnden, länsskolnämnden, lant- bruksnämnden och skogsvårdsstyrelsen har alla uppgifter inom samhälls- planeringen, i allt väsentligt som sektorsorgan.

Vägförvaltningen är ett sektorsorgan med stort inflytande inom samhällsplaneringen på regional nivå. Vägförvaltningens uppgifter avser dels planering av det allmänna och enskilda vägnätet och dels underhåll och drift av de allmänna vägarna.

Länsstyrelsen skall verka för att statlig, kommunal och landstings- kommunal verksamhet i länet samordnas och anpassas till de regional- politiska målen för länet. Detta är nivåplanering på regional nivå. Länsstyrelsen är emellertid samtidigt sektorsmyndighet inom vissa områden såsom planväsen, naturvård och lantmäteriväsen.

Landstinget framstår huvudsakligen som ett sektorsorgan därför att dess verksamhet domineras av uppgifter inom sjukvården och närliggande områden.

3.4. Huvudmannaskap för den regionala samordnande sam- hällsplaneringen

3.4.1. Uppgifter för den regionala samordnande samhällsplaneringen

Samhällsplanering på regional nivå består dels av olika former av sektorsplanering, dels av en nivåplanering, som har till syfte att samordna den sektoriella planeringen och inrikta denna mot de mål som ställts upp för regionalpolitiken.

I kapitel 2 har ansvaret för olika samhällssektorer behandlats. Den följande framställningen avser huvudmannaskapet för den del av den regionala samhällsplaneringen som är av samordnande karaktär.

Den nivåplanerande verksamheten kan schematiskt sägas bestå i

a) samordning av viss kommunal planering,

b) samordning av statlig sektorsplanering,

c) samordning av statlig samt primär- och landstingskommunal plane- ring i enlighet med de regionalpolitiska målen för regionen.

Som exempel på ärendegrupper som bör samordnas på regional nivå kan nämnas följande:

]. Regionalpolitisk planering och frågor rörande näringslivets lokalise-

ring.

2. Frågor rörande huvudvägnätet, järnvägsnätet, flygplatser och hamnar av regional och interregional karaktär. Regional trafikplanering. Huvudsaklig fördelning på kommuner av det bostadsbyggande som ryms inom regionen tilldelade ramar för nyproduktion. Arbetsmarknadspolitisk planering. Lokalisering och dimensionering av sj ukvårdsanläggningar. Lokalisering av utbildning över grundskolans nivå. Översiktlig planering inom miljövårdsområdet (vatten- och luftvård, övrig naturvård, friluftsliv m. m.). Översiktlig planering av kraftförsörjningen. 10. Översiktliga utredningar och översiktlig planering samt därmed sammanhängande handlingsprogram beträffande jordbrukets och skogsbrukets lokalisering och utveckling. ll. Planeringi anslutning till den fysiska riksplaneringen.

PS"

0

För att uppnå den ovan beskrivna samordningen mellan olika intressen på regional nivå kan man tänka sig olika lösningar. [ de utredningar som före oss behandlat dessa frågor har i huvudsak två olika modeller för den regionala organisationen diskuterats. Länsdemokratiutredningens förslag innebar bl. a. att landstingskommunema skulle göras obligatoriskt ansvariga för den översiktliga länsplaneringen. Landstingskommunerna borde därjämte ges möjligheter att inträda som huvudman för region- planeringen enligt byggnadslagen. Beslutanderätten i frågor av regional- politisk betydelse skulle flyttas över från fristående länsnämnder till

landstingskommunen. Naturvårdslagstiftningen, lagstiftningen rörande vatten och avlopp m.fl. borde ändras så att landstingskommunen äveni övrigt skulle ersätta länsstyrelsen som regionalt samhällsorgan i frågor av betydelse för den översiktliga samhällsutvecklingen.

Länsförvaltningsutredningens förslag som i detta avseende byggde på oförändrad uppgiftsfördelning mellan stat och kommun gick ut på att den samordnande planering som erfordras för regional nivå skulle samlas hos ett statligt organ, tillika så sammansatt att däri fanns ett starkt lekmannainslag i form av representanter för olika länsdelar, primär- kommuner, näringsliv samt arbetstagare.

En central uppgift för oss är att ingående pröva de båda förslagen. En utgångspunkt är därvid att behovet av samordning i enlighet med beskrivningen ovan är detsamma ibåda alternativen. Vi förutsätter också att de av riksdagen fastställda regionalpolitiska målen skall förverkligas både vid landstingskommunalt och statligt huvudmannaskap.

3.4.2. Konsekvenser av landstingskommunalt respektive statligt huvud- mannaskap

Vi har förut konstaterat att en viktig uppgift för den regionala planeringen är att verka för att olika verksamheter samordnas. Det gäller samordning mellan kommuner, mellan statliga organ samt mellan kommunala och statliga organ. Fortsättningsvis skall prövas konse- kvenserna av en sådan samordning vid ett landstingskommunalt respek- tive statligt huvudmannaskap.

Som vi har framhållit i tidigare avsnitt ankommer det på primär- kommunerna att upprätta planer för samhällsbyggandet inom sina områden. En förutsättning för förverkligandet av dessa planer är emellertid att statliga medel för bl.a. bostadsbyggande, barnstugor, skolor, vatten och avlopp samt vägar i stor utsträckning ställs till kommunernas förfogande. Fördelning på olika kommuner av sådana medel och samordning av dessa fördelningsbeslut med den kommunala planeringen är således en viktig uppgift inom den regionala samhälls- planeringen. Det går därför knappast i praktiken att skilja samordning av statlig sektorsplanering från samordning av statlig och kommunal planering. De olika verksamheterna kan sägas utgöra trådar i en väv vars mönster bestäms av de regionalpolitiska målen för regionen.

I det följande kommer emellertid de olika samordningsfunktionerna att behandlas under olika rubriker för att underlätta överblicken. En sammanvägning sker i avsnitt 3.4.2.3.

Som vi framhållit i avsnitt 1.2.2 måste man vid övervägandena ägna stort intresse åt de demokratiska aspekterna. Vårt ställningstagande till huvudmannaskapet (avsnitt 3.425) måste slutligen grundas på en lämplighetsavvägning i fråga om fördelar som kan vinnas vid landstings- kommunalt respektive statligt ansvar. Det är uppenbart att man vid denna vägning tvingas acceptera nackdelar från en synpunkt för att vinna fördelar från en annan.

3.4.2.1 Samordning av viss kommunal planering

Vi finner att samordning av kommunal planering kan ske i landstings- kommunala organ. För att samordningen skall bli effektiv fordras dock att det samordnande organet i vissa fall har möjlighet att fatta beslut som är bindande för primärkommunerna. Sådana beslut fattas i dag av statliga regionala och centrala organ. Om landstingskommunen får fatta dessa beslut förbättras möjligheterna att kräva ut ett direkt politiskt ansvar för besluten. Detta skulle bli möjligt framför allt genom att de politiska partierna på ett aktivt sätt engagerade sig i de regionala frågorna. Massmedias intresse för dessa frågor kan därmed förmodas öka. Däri- genom skulle medborgarna få ökade förutsättningar till information om de regionala problemen.

Länsdemokratiutredningen uttryckte behov av en i förhållande till primärkommunerna överordnad planering på följande sätt:

”Den regionala planeringen måste ha auktoritet att hävda regionala intressen gentemot primärkommunala, vilket gör det nödvändigt att den regionala planeringen uttrycks och värderas i samma termer som den kommunala. Om regionplanens intentioner inte överensstämmer med de synpunkter på utvecklingen, som en enskild primärkommun vill lägga, måste planeringen kunna stödja sig på ett politiskt ansvar av högre dignitet än den enskilda kommunen.”

Enligt länsdemokratiutredningen kan samordningen av lokala och regionala intressen lättast åstadkommas genom att utnyttja de personella och politiska samband som finns mellan primärkommuner och landstings— kommun.

Det finns här anledning att ställa frågan hur självstyrelsen i våra primärkommuner berörs om man för över dessa uppgifter, som i dag utförs av statliga organ, till landstingskommunema. Man kan enligt vår mening inte blunda för att det finns en risk, om man ger landstings- kommunema ställningen som mellanled mellan primärkommunerna och staten, att man därmed inskränker primärkommunernas inflytande. Om statsmakterna tidigare hade ansett att en del av primärkommunernas uppgifter borde föras upp på länsnivå, skulle givetvis behovet av kommunindelningsreformen ha fått bedömas på ett annat sätt. Eftersom man nu satsat på primärkommunerna som lämpliga planeringsenheter, kan det tyckas mindre rationellt att i varje län skapa en parlamentarisk överbyggnad över de nya primärkommunerna. Från primärkommunernas synpunkt bör det även i framtiden vara önskvärt att ha möjlighet till direkt kontakt med statliga organ.

Ansvaret för samordning av primärkommunala beslut hänger samman med frågan om vilket organ som lämpligen bör överpröva de primär- kommunala besluten — en länsstyrelse eller en landstingskommun. Denna senare fråga bör ses mot bakgrunden av att överprövningen i flertalet fall torde bestå både av en ren laglighetsbedömning, t. ex. enligt byggnads- och naturvårdslagstiftningen, och av en skälighetsbedömning. Det senare momentet är i och för sig en uppgift som mycket väl kan utföras av ett landstingskommunalt organ. En landstingskommunal överprövning från

skälighetssynpunkter skulle emellertid starkt markera landstings- kommunens ställning av ”överkommun”.

Vad gäller laglighetsbedömningen kan det däremot te sig mera naturligt med statligt huvudmannaskap. Detta var också länsdemokrati- utredningens åsikt beträffande besvärsprövningen av primärkommunala beslut. En länsstyrelse skulle därför kvarstå som ett regionalt organ för administrativ rättsprövning, eventuellt under annat namn.

En uppdelning av de ärenden, som nu faller under t. ex. länsstyrelsens naturvårdsenhet och planenhet, i en grupp, där enbart en laglighets- prövning bör komma i fråga och en annan, där enbart skälighets- momentet skall göra sig gällande, förefaller emellertid rätt konstlad. Eftersom båda momenten ingår i de flesta förvaltningsärenden förefaller därför risken stor för kompetenstvister mellan det landstingskommunala beslutsorganet och det statliga. Sådana tvister behöver inte uppstå, om förvaltningsärendena handläggs av en enda huvudman.

Inom vissa sektorer är behovet av samordning primärkommunerna emellan särskilt påtagligt. Detta kan vara uttryck för att primärkommu- nen egentligen utgör ett för litet område för verksamhet inom sektorn i fråga. Det kan då finnas motiv för att landstingskommunen helt övertar verksamheten. Exempel på sådana uppgifter skulle kunna vara den kollektiva persontrafiken och viss kulturell verksamhet som kräver större befolkningsunderlag än den enskilda primärkommunen. Genom ett landstingskommunalt engagemang kan en ekonomisk utjämning mellan primärkommunerna inom länet uppnås. Det bör dock uppmärksammas att en statlig bidragsgivning till landstingskommunema kan behövas i gengäld för att utjämna skillnader i landstingens ekonomiska kapacitet.

Sambandet planering verkställighet torde dock inte kunna åberopas som motiv för att göra landstingskommunen till huvudman för regional samhällsplanering annat än för ett begränsat antal sektorer. Länsdemo- kratiutredningens förslag synes sålunda vara alltför långtgående.

Länsdemokratiutredningen skrev: ”Men även förhållandet att den regionala planeringen, framför allt inom sådana allt viktigare under- områden såsom markpolitik, fritidsområden, planering av nya stora tätorter och fritidsstugeområden, i ökad utsträckning kommer att förutsätta att verkställigheten av planeringen sker av planeringens huvudman, motiverar långtgående reformer.”

Det bör dock noteras att det uteslutande är primärkommunerna somi dag svarar för denna verkställighet under viss statlig kontroll en kontroll som kan och bör inskränkas väsentligt. Det är inte statliga länsorgan som bygger bostäder och skolor eller planerar nya stadsdelar, utan det är primärkommunerna. Länsdemokratiutredningens återgivna uttalande står vidare i motsats till en av de grundläggande förutsättningar- na i våra direktiv, nämligen att primärkommunerna skall tilldelas ökat ansvar. Det bör emellertid noteras att länsdemokratiutredningens förslag utformades före riksdagens beslut om kommunindelningsreformens fullföljande. Utredningens förslag bör åtminstone delvis ses som ett alternativ till denna reform.

De nu berörda argumenten för landstingskommunalt huvudmannaskap

är efter kommunreformens fullföljande bara delvis relevanta. Behovet av interkommunal samverkan har nämligen minskat påtagligt genom reform- en.

För att garantera att de riksintressen som uttalats av riksdag och regering beaktas i ett system där landstingskommunen skall samordna viss primärkommunal planering fordras vissa styrmedel. Eftersom landstings- kommunen är suverän inom kommunallagarnas ram är inte en direkt ordergivning från regeringen på sätt som nu förekommer gentemot länsstyrelserna möjlig vid landstingskommunalt huvudmannaskap. I stället skulle det sannolikt bli nödvändigt att tillgripa en i vissa avseenden ingående författningsreglering av landstingskommunernas uppgifter på detta område. I detta sammanhang bör uppmärksammas de svårigheter som en reglering genom författningar kan innebära när statsmakterna inte har tillgång till regionala organ. Risk finns då att författningsreglering och meddelande av föreskrifter grundas på ofullständig information. Alterna- tivt kan man tänka sig en statlig parallellorganisation till landstings- kommunen varvid dessa svårigheter torde kunna undvikas. Samhälls- ekonomiska och rationella skäl talar dock inte för en sådan lösning.

3.4.2.2 Samordning av statlig sektorsplanering

Planering och därtill knutna beslut och åtgärder inom en sektor av samhället berör i de flesta fall även annan samhällsplanering eller får direkta följdverkningar inom andra delar av samhällsbyggandet. Sektors- organen kan emellertid inte alltid ha sådan överblick över samman- hangen, att alla relevanta synpunkter på deras planering får göra sig gällande eller att alla verkningar av ett beslut eller rådgivning i viss riktning beaktas. Behovet av en samordning av sektorsplaneringen är därför uppenbart.

En samordning av statliga sektorsintressen innebär att det samordnan- de organet i vissa fall måste fatta beslut som är bindande för sektorsorganen. Sådana beslut kan inte fattas av kommunala organ.

Frågan blir därför i stället om det är lämpligt att kommunalisera vissa nu statliga sektorsuppgifter. Genom en kommunalisering skulle uppgifter- na i fråga komma under ett direkt politiskt ansvar. Detta gäller i huvudsak nu regionala statliga uppgifter som skulle kommunaliseras. I klarhetens intresse förtjänar påpekas att en sådan kommunalisering inte innebär att uppgifter decentraliseras.

Vissa offentliga verksamheter kan över huvud taget inte vara föremål för kommunal självstyrelse. Det gäller främst ansvaret för den samhälls- ekonomiska balansen, för sysselsättnings-, lokaliserings- och närings- politiken, för att medborgarna i olika delar av landet får leva under så långt möjligt likvärdiga förhållanden och därmed också för den regionala utvecklingen. Detta konstateras i våra direktiv. Vi anser oss därför inte närmare behöva utveckla tankegången bakom det anförda.

När det gäller arbetsmarknadspolitiken och vissa delar av väg- och trafikplaneringen är länkningen med riksintressena sådan att organisa- tionen måste ha en mera vertikal utformning, varför ansvaret även på

regional nivå bör vara statligt. Eftersom staten har att samordna skilda trafikgrenars verksamhet under beaktande av överordnade målsättningar inom regional- och trafikpolitik måste staten även ha ett ansvar för den regionala trafikplaneringen. Även inom den fysiska planeringens och naturvårdens områden finns exempel på riksintressen som måste före- trädas av statliga organ. För vissa myndighetsfunktioner enligt bl. a. trafiklagstiftningen, byggnadslagstiftningen och naturvårdslagstiftningen ter det sig också naturligt med statligt huvudmannaskap.

Det torde därför möta stora svårigheter att i full utsträckning kommunalisera den funktion på regional nivå som består i samordning av skilda delar av sektorsplaneringen. En fullständig samordning kan inte ske i ett kommunalt organ om vissa uppgifter fortfarande skall betraktas som statliga. De riksintressen som måste beaktas kan möjligen bevakas genom att de statliga verken får en regional organisation vid sidan av den kommunala. En sådan dubbelorganisation förefaller emellertid onödigt kostsam och tungrodd. En troligare följd av kommunaliseringen är därför att en omfattande del av den statliga verksamhet på regional nivå som nu är decentraliserad från verken skulle komma att flyttas upp på verksnivå. Resultatet blir då en centralisering, vilket strider mot de principer vi enligt direktiven skall arbeta efter.

Med ett landstingskommunalt ansvar för denna planering uppstår därför vissa komplikationer, om man vill att olika riksintressen i planeringen skall kunna tillgodoses. Ett sätt att vid kommunalt huvud- mannaskap garantera sådana intressen är författningsreglering. En delege- ring till landstingskommun genom specialreglerade författningar kan dock medföra risker för byråkrati och stelbenthet. Särskilt gäller detta om den centrala statsmakten inte har tillgång till egna regionala organ som kan bidra med lokalkännedom.

En mera omfattande författningsreglering över den landstings- kommunala verksamheten skulle kunna undvikas om man låter den besvärsrätt över beslut av regionalpolitisk karaktär, som sektorsmyndig- heterna nu har gentemot länsstyrelsen, också gälla landstingskommuner- na. Att införa en sådan besvärsrätt inger dock stor tvekan, eftersom den förutsätter om den skall vara meningsfull — att en omfattande kontrollfunktion över landstingskommunema skapas.

Konstruktionen med ömsesidig besvärsrätt syftar till att anpassa sektorsmyndigheternas strävanden till de regionalpolitiska målen, sam- tidigt som dessa mål kan ges en ökad realism, sett mot bakgrunden av de resursramar, som står sektorsmyndigheterna till buds.

Anvisningar från de centrala verken till länsstyrelserna kan i allmänhet hållas rätt allmänna i medvetande om att eventuellt erforderlig detaljering kan komma till stånd relativt formlöst och utan omfattande beredning. Någon detaljerad författningsmässig reglering av hur de statliga resurserna skall fördelas på kommuner behövs sålunda i regel inte. Det centrala verket och länsstyrelsen är båda direkt underställda regeringen och därmed jämställda, varför goda förutsättningar finns till samordning av skilda sektorssynpunkter utan att den ovan beskrivna ömsesidiga besvärs— rätten behöver tillgripas annat än i undantagsfall.

Denna fråga har anknytning till ett förslag som väcktes av kommunal- rättskommittén i ett betänkande år 1971 (SOU 1971: 84). Kommittén föreslog bl. a. att kommunerna skulle ges vidgad kompetens att ekono- miskt stödja industriföretag. En förutsättning för förslagets genom- förande var enligt kommittén att arbetsmarknadsstyrelsen skulle ges rätt att anföra besvär över de kommunala besluten. En överväldigande remissopinion — till vilken även vi hörde — fann en sådan kontroll av kommunala beslut från ett centralt verks sida olämplig. En utvidgning av rätten att anföra besvär över kommunala beslut från att som nu enbart gälla kommunmedlemmar till att också avse statliga organ skulle ge uttryck för en helt ny syn på den kommunala självstyrelsen, innebärande en beskärning av denna.

Slutsatsen skulle därmed bli att om man låter landstingskommunen ersätta länsstyrelsen som samordnare av statliga intressen, man då riskerar antingen en ytterligare författningsreglering eller också en inskränkning av den landstingskommunala självstyrelsen. Vi har också pekat på risker för dubbelorganisation eller centralisering av verksamheter, som nu handhas på regional nivå.

3.4.2.3 Samordning av statlig samt primär- och landstingskommunal planering i enlighet med de regionalpolitiska målen för regionen

Den samordning som här åsyftas är ett instrument för att förverkliga den regionalpolitik som statsmakterna beslutat om.

I avsnitt 3.2.1 framhålles att regionalpolitik är en samlande beteckning för åtgärder och anordningar som vidtas i syfte att åstadkomma en jämnare fördelning av välfärden. Bland sådana åtgärder spelar investe- ringarna inom den offentliga sektorn en central roll. Beslut om anordnande av kommunikationer, om lokalisering och dimensionering av utbildningsanstalter och vårdinrättningar, om fördelningen av bostads- byggandet och andra liknande beslut inom den offentliga sektorn bestämmer tillsammans de grundläggande förutsättningarna att utveckla ekonomisk verksamhet inom en bygd.

Ett annat viktigt instrument som står till statsmakternas förfogande vid förverkligandet av de regionalpolitiska intentionerna är de olika former av sysselsättningsskapande åtgärder som sammanfattas ibegrepp- en näringspolitik, arbetsmarknadspolitik och lokaliseringspolitik.

Om man skall kunna erhålla ett samlat utvecklingsförlopp, som i maximal utsträckning främjar de regionalpolitiska målen, räcker det inte med bara statliga insatser. Det är nödvändigt att också primärkommuner och landstingskommuner riktar sitt handlande mot samma mål.

Stat, landstingskommuner och primärkommuner måste alltså samverka enligt ett samordnat handlingsmönster. Det erfordras därför en genom- arbetad plan för länets utveckling.

Under 3.3.l har vi framhållit att en utjämning av de regionala obalanserna inte förefaller vara möjlig utan en central planering av de ekonomiska resursernas geografiska fördelning. Riktlinjer för denna form av planering kan dras upp endast av riksdag och regering som kan göras

politiskt ansvariga för planeringen. Under det senaste decenniet har en klar tendens funnits att söka utveckla former för ökad central nivå- planering. Underlaget för de former av central nivåplanering som successivt utvecklats har till väsentlig del kunnat tillhandahållas tack vare förekomsten av en regional nivåplanering.

Den länsplanering som här åsyftas måste i så stor utsträckning som möjligt vara politiskt förankrad i länet. Detta sker nu bl. a. genom att de 5. k. länsprogrammen som utarbetas av länsstyrelsen är föremål för debatt och beslutsfattande såväl i primärkommunerna som i landstings- kommunen. Det är vår uppfattning att förankringen skulle vinna på att primärkommunerna och landstingskommunen författningsenligt ålades att vid fullmäktigemöte resp. landstingsmöte yttra sig över regional— politiskt betydelsefulla beslutsunderlag såsom länsprogram och regional trafikplanering.

När statliga resurser fördelas till kommunal nivå måste denna fördelning givetvis stå i samklang med de regionalpolitiska mål som statsmakterna uttalat på basis av bl. a. länsprogrammen. I det system vi har i dag beaktas detta genom att fördelningen till primärkommunal nivå antingen bestäms genom lag (t. ex. skatteutjämningsbidrag) eller handhas av regeringen eller regeringen direkt underställda organ.

Den samordning och resursfördelning som det här gäller innebär i vissa fall att auktoritativa beslut måste fattas. En svårighet vid landstings- kommunalt huvudmannaskap är att ett kommunalt organ inte kan fatta beslut som är bindande för statliga organ. Däremot kan man, som vi förut framhållit, tänka sig att vissa nu regionala statliga uppgifter kommunali- seras. Härigenom skulle de kunna samordnas med andra kommunala intressen i ett landstingskommunalt organ. En stor fördel med ett sådant system är att besluten kommer att fattas under ett direkt politiskt ansvar.

Som framgår av avsnitt 3.4.2.2 finns det emellertid vissa sektorer som inte bör bli föremål för kommunalt huvudmannaskap. Det torde därför innebära svårigheter att kommunalisera den funktion på regional nivå som beståri samordning av skilda delar av sektorsplaneringen.

Vi har därför också undersökt om det via ökad ramstyrning av de offentliga investeringarna från central nivå går att låta landstings- kommunerna ta över ansvaret för den regionala samhällsplaneringen och dess förverkligande.

Ramstyrning av de offentliga investeringarna har behandlats i bygg- planeringsutredningens och budgetutredningens betänkanden (SOU 1970: 33 resp. 1973143—46).

I dessa utredningar framhålles att syftet med styrning av offentliga investeringar i korthet kan sägas vara

a) att motverka säsongsvängningar i investeringsaktiviteten i överens- stämmelse med samhällets sysselsättningspolitiska mål (säsongstyr— ning)

b) att påverka investeringarna i konjunkturstabiliserande riktning i överensstämmelse med allmänt stabiliseringspolitiska mål (konjunktur-

styrning)

c) att påverka investeringarnas geografiska fördelning i överensstämmelse med målen för samhällets regionalpolitik (regional styrning)

d) att påverka investeringarnas fördelning på skilda sektorer i överens- stämmelse med samhällets ekonomiska och allmänt välfärdspolitiska mål (sektorstyrning).

Det är ofta nödvändigt att de angivna målen kombineras med varandra. Vid landstingskommunalt huvudmannaskap för den regionala samhälls- planeringen torde det därför inte vara tillräckligt från riksstyrelse- synpunkt med enbart regionala ramar till länen. En sådan ramtilldelning måste kombineras med sektoriella ramar och ramar för säsongstyrning samt i vissa lägen också för konjunkturstyming. Detta skulle i så fall innebära ett delvis nytt inslag i den landstingskommunala självstyrelsen, vars uppgift skulle bli att inom snäva gränser verkställa på central nivå fattade statliga beslut.

Vi finner mot denna bakgrund att den regionala instansens frihet att disponera statliga medel inte kan antas öka med landstingskommunalt huvudmannaskap. En skärpning av de centrala planeringsinstrumenten torde i stället bli följden av en sådan ändring av huvudmannaskapet.

Detta beror bl.a. på att statliga regionala organ kan förutsättas spontant verka för tillgodoseende av statliga intressen i den mån dessa inte stämmer överens med de kommunala. Denna presumtion kan inte antas gälla vid landstingskommunalt huvudmannaskap, vilket kan komma att medföra en mera långtgående reglering från centralt håll vid ett dylikt alternativ.

3.4.2.4 Organisatoriska konsekvenser av ett ökat landstingskommunalt ansvar för den regionala samhällsplaneringen

En ändring i uppgiftsfördelningen mellan stat och landstingskommuner inom den regionala samhällsplaneringen skulle medföra vissa organisato- riska förändringar för landstingskommunema, bl. a. en mer utbyggd nämndorganisation.

För ett ställningstagande till huvudmannaskapsfrågan är det inte nödvändigt med en detaljerad beskrivning av en framtida organisation vid ökat landstingskommunalt ansvar för de regionala planeringsfrågorna. Vi finner att den redogörelse som länsdemokratiutredningen lämnade kan ligga till grund för ett ställningstagande och lämnar därför en kortfattad redogörelse för länsdemokratiutredningens redogörelse i detta avseende. En skiss till organisation lämnas i bilaga nr 5. Enligt länsdemokratiutredningen borde den översiktliga regionala planeringen och övriga väsentliga regionala frågor i högre grad än vad som nu är fallet bli föremål för offentlig debatt..Denna debatt borde ske i det representativa beslutande organet, nämligen landstinget. För att detta organ skulle kunna verka som ett regionalt politiskt debattforum, med uppgift att svara för den politiska kontrollen och ansvarsutkrävandet, måste dess sammanträdesintervaller och mötesformer anpassas därefter.

Någon närmare författningsreglering i detta avseende ansåg länsdemo- kratiutredningen inte erforderlig.

Landstingskommunerna borde själva i största möjliga utsträckning få bestämma under vilka administrativa former resp. landstingskommun skulle sköta de ärendegrupper, som påfördes dem. Regionala, geografiska m.fl. olikheter kunde medföra att detaljföreskrifter i dessa avseenden onödigt försvårade lösningen av landstingskommunernas organisations- problem.

En betydande del av de uppgifter som kunde föras över på landstingskommunema är emellertid av sådan art att ansvarsförhållande- na måste vara klart definierade. Handläggningen av dessa uppgifter måste därför författningsregleras, ansåg länsdemokratiutredningen.

Ett landstingskommunalt ansvar för den regionala samhällsutveckling- en kommer i stor utsträckning att påverka förvaltningsutskottets arbets- uppgifter, både i dess egenskap av beredande organ till landstinget och genom att förvaltningsutskottet självständigt företräder landstinget mellan dess möten. Därigenom kommer förvaltningsutskottet i större utsträckning än nu att få karaktär av ”länets regering”.

Huvuddelen av de nya arbetsuppgifterna för landstingskommunema måste därför handläggas av särskilda centrala, dvs. på länsplanet verkande landstingsnämnder. Därvid är olika alternativ möjliga. Landstings- kommunen kan åläggas att svara för uppgifterna utan närmare angivande genom vilket organ, eller också kan landstingskommunen åläggas att genom bestämda nämnder eller motsvarande handlägga ärendena.

Länsdemokratiutredningen förordade att det första alternativet an- vändes beträffande de länssociala frågorna. Landstingskommunen borde ha frihet att avgöra om en speciell nämnd skulle inrättas eller om den nära anknytningen till sjukvården gjorde det lämpligt att socialärenden handlades inom sjukvårdsstyrelsen.

Utredningen föreslog också att det borde föreskrivas i speciallagstift- ning att det skulle finnas en länsplanenämnd i varje landstingskommun.

En länsplan borde upprättas av förvaltningsutskottet och antas av landstinget. Även i de fall andra organ skulle bli beslutande i plan- och fördelningsfrågor borde dessa obligatoriskt beredas av länsplanenämnden.

Fristående statliga länsorgan

Vad gäller de länsnämnder som fortfarande skulle vara statliga framhöll länsdemokratiutredningen att om landstingskommunema skulle kunna fullgöra sina representativa och demokratiska åligganden måste deras inflytande på statliga länsorgan stärkas genom att de av landstings- kommunema utsedda ledamöterna i dessa organ blev politiskt ansvariga gentemot landstingen.

Länsstyrelsen

Vid ett landstingskommunalt ansvar för den regionala samhällsplanering- en finns vissa andra uppgifter som bör vara kvar i länsstyrelsen eller annat

statligt organ på regional nivå. Länsdemokratiutredningen underströk att länsstyrelsen i första hand borde vara ett organ för rättsprövning och rättssäkerhetskontroll, och alltså utgöra ett regionalt organ med uppgifter liknande dem som på den centrala nivån ankommer på regeringsrätten. Statliga förvaltningsuppgifter som t. ex. handhavandet av körkortsregister och beredskapsfrågor borde enligt utredningen kunna handläggas av andra statliga organ än länsstyrelsen. Med hänsyn till denna renodling av länsstyrelsens uppgifter till de judiciella ärendena kunde detta organ omvandlas till en ”länsrätt”.

3.4.2.5 Länsberedningens överväganden och förslag

Landstingskommunalt huvudmannaskap för den regionala samhälls- planeringen är överlägset statligt huvudmannaskap väsentligen i ett avseende, nämligen att beslut i dessa frågor kan förankras vid landstings- möte. Detta förhållande saknar dock påtaglig betydelse när det gäller arbetet med de regionalpolitiska länsprogrammen. Vi vill erinra om att landstingskommunema numera skall medverka vid upprättandet av länsprogram på samma sätt som primärkommunerna. [ dessa frågor fattas vidare de slutliga besluten av riksdag och regering. Uppgiften för den ansvariga regionala instansen är utredande och förslagsställande. Mot denna bakgrund anser vi oss kunna konstatera att det med avseende på arbetsuppgifter i fråga om länsprogrammen inte föreligger några väsent- liga skillnader mellan de båda alternativen för huvudmannaskap.

Möjligheten att förankra vissa beslut i landstinget kan synas innebära att man säkerställer ökad medverkan av politiskt ansvariga förtroende- män vid beslutsfattande av betydelse för utvecklingen inom länet. Ett studium av beslutsfunktionen i länsstyrelse och länsnämnder ger emeller- tid vid handen att beslutsfunktionen i praktiken kan förbehållas förtroendemännen bara när det gäller ett fåtal ärenden. Oavsett huvud- mannaskap torde det av praktiska skäl vara nödvändigt att i ett stort antal ärenden delegera beslutanderätt till tjänstemän om förtroende- männen skall kunna ägna tillräckligt intresse åt de stora och mest betydelsefulla frågorna. Den andel av ärenden som blir föremål för prövning av förtroendemän resp. endast av tjänstemän kan givetvis göras exakt lika både i kvalitativt och kvantitativt avseende _ i båda de skisserade huvudmannaskapsalternativen.

Någon avgörande skillnad mellan de båda alternativen ligger således inte i andelen av beslut som kan ställas under förtroendemäns prövning.

Även vid ett landstingskommunalt huvudmannaskap måste man som framgår av avsnitt 3.4.2.4 — tänka sig att ett stort antal beslut fattas av ett arbetsutskott i någon form, ungefärligen motsvarande det nuvarande förvaltningsutskottet. Antalet ledamöter i förvaltningsutskotten kan enligt landstingslagen växla, allt efter landstingens beslut, men får inte underskrida fem. Vanligen brukar 11 ledamöter utses, vilket är samma antal som finns i länsstyrelsernas lekmannastyrelser. Om man finner påtagliga fördelar med att öka eller minska detta antal bereder det givetvis inte några svårigheter. Den avgörande skillnaden mellan lands-

tingskommunalt och statligt huvudmannaskap ligger således inte heller i antalet engagerade förtroendemän.

När förtroendemannamedverkan åberopas som skäl för landstings- kommunalt huvudmannaskap hänger detta i stället samman med sättet att utse förtroendemännen och med förtroendemännens ställning som politiskt ansvariga. Enligt nu gällande ordning väljs fem av länsstyrelsens ledamöter av landsting (primärkommun) medan sex utses av regeringen. Vid landstingskommunalt huvudmannaskap får det förutsättas att samt- liga ledamöter av det beslutande organet väljs av landstinget. Det bör även framhållas att kommunal förvaltning i långt högre grad än statlig förvaltning präglas av förtroendemannamedverkan i det dagliga arbetet.

Vi delar den av länsdemokratiutredningen anförda uppfattningen att den politiska kontrollen av förtroendemännen i samhälleliga beslutsorgan främst kommer till uttryck i form av partiorganisationernas inflytande. Utredningen ansåg sig kunna konstatera att ett sådant inflytande gör sig gällande i kommunala nämnder och styrelser men däremot inte i statliga lekmannanämnder. Gentemot det sist återgivna har det betydande intresse att kunna konstatera att det mönster som växt fram inom länsstyrelsernas förtroendemannastyrelser innebär ett betydande in- flytande från partiorganisationernas sida. Detta visas bl. a. av en inom statsvetenskapliga institutionen vid Lunds universitet verkställd under- sökning. Undersökningen redovisas i bilaga 9.

Huvudresultatet av undersökningen är att den nya länsstyrelsen fungerar som ett organ där ledamöterna upplever att de har möjligheter att lägga fram förslag och synpunkter och där medborgare, partier och organisationer kontaktar styrelseledamöterna och vice versa. Vidare förekommer det meningsskiljaktigheter vid beslutsfattandet inom orga- net. Länsstyrelsen och dess verksamhet präglas vidare av insyn och

offentlighet.

Det kan således numera inte med fog hävdas att länsstyrelsens ledamöter i gemen står utanför politisk kontroll i den mening läns- demokratiutredningen gett begreppet. Möjligen kan det sägas att vissa av de ledamöter som utsetts av regeringen inte vill tillkännage någon partipolitisk hemvist och följaktligen ställer sig utanför sådan politisk kontroll.

Den politiska kontrollen vid landstingskommunalt huvudmannaskap är starkare genom att den gäller samtliga ledamöter av det beslutande organet. Möjligheten att kunna kräva ut ett direkt politiskt ansvar är det som främst skiljer den kommunala förvaltningen från den decentralisera- de statliga. Ett sådant ansvar kan dock inte heller utkrävas av de centrala ämbetsverken. Statliga organs befogenheter och allmänna handlande kan däremot bli föremål för debatt i riksdagen. Till följd härav kan det politiska ansvaret ytterst utkrävas där. Genom anslagsbeslut och författ- ningsreglering kan statsmakterna också reglera statliga organs befogen- heter och handlande.

Som framhållits under 3.4.2.3 är en viktig funktion för den regionala samhällsplaneringen att samordna statlig samt primär- och landstings- kommunal planering i enlighet med de av statsmakterna fastlagda

regionalpolitiska målen för regionen. Det torde vara svårt att klart och entydigt avgränsa det regionala beslutsfattande organets ansvarsområde på ett sådant sätt att det för gemene man framstår som möjligt att definiera ett politiskt ansvar och som meningsfullt att ha en form för dess utkrävande till sitt förfogande. Detta beror ytterst på att besluten på regional nivå i så stor utsträckning är uppbundna av centrala beslut och av statsmakternas uttalade målsättningar. De flesta frågor på regional nivå hänger nämligen samman med frågor för w'lka ansvaret måste ligga på central nivå arbetsmarknadspolitik, trafikplanering, det civila försvaret och vissa delar av den fysiska planeringen. Ett sådant ansvarsutkrävande försvåras uppenbarligen också av den omständigheten att regionala politiska organ i vissa frågor kan ha andra politiska värderingar än riksdagen.

Den omständigheten att ett direkt politiskt ansvar inte kan utkrävas av dem som fattar vissa beslut på regional nivå innebär emellertid inte att beslutssystemet är odemokratiskt. Frågan om ”länsdemokrati” handlari realiteten mera om det lämpliga i att kommunalisera vissa nu statliga uppgifter än huruvida det ena huvudmannaskapsalternativet skulle vara mera demokratiskt än det andra. Statliga planerings- och förvaltnings- organ på olika nivåer tillsätts och utövar sin verksamhet under full demokratisk kontroll. Politiskt ansvar för deras verksamhet kan utkrävas i riksdagen. Det är regeringen som måste ikläda sig detta ansvar. Ett administrativt organ kan inte uppfattas som mindre demokratiskt om det får sina allmänna direktiv från landets regering än om det lyder under en ”regional regering” utsedd av en landstingskommun.

Om man låter landstingskommunen ersätta länsstyrelsen som samord- nare av statliga intressen uppstår vissa komplikationer ur demokratisk och funktionell synvinkel. Man riskerar då antingen en mer eller mindre ingående författningsreglering eller också att en vidsträckt kontrollfunk- tion över landstingskommunen skapas. En utvidgning av rätten att anföra besvär över landstingskommunala beslut från att nu enbart gälla kommunmedlemmar till att också avse statliga organ skulle innebära en beskärning av den kommunala självstyrelsen. En sådan inskränkning i kommunernas självbestämmanderätt är oförenlig med hittills gängse syn på kommunal självstyrelse.

Andra konsekvenser är risker för dubbelorganisation eller centralise- ring av verksamheter, som nu handhas på regional nivå.

Vidare har konstaterats att en kommunalisering av samhällsplanerings- uppgifter på regional nivå — efter i princip de riktlinjer som angavs i länsdemokratiutredningens betänkande skulle innebära risk för en försvagning av primärkommunernas kompetens och därmed en centralise- ring inom vissa sektorer av samhällslivet.

Vi finner mot bakgrund av det anförda att huvudmannaskapet för den samordnande regionala samhällsplaneringen liksom för viss sektors- planering även fortsättningsvis bör vara statligt.

Som vi visar i kapitel 4 kan det emellertid vara lämpligt att landstingskommunema får ökat ansvar för vissa samhällssektorer förutom sjukvårdssektorn.

Frågor av väsentlig betydelse för länen, exempelvis länsprogrammen, får därmed ökad betydelse för landstingskommunema och bör därför regelmässigt bli föremål för debatt och beslutsfattande i landstinget. Vi föreslår en författningsmässig föreskrift om att landstingskommunema liksom primärkommunerna skall yttra sig över regionalpolitiskt betydel- sefulla beslutsunderlag såsom länsprogram och regional trafikplanering.

Vi finner därjämte att länsstyrelsen bör åläggas att årligen till regeringen avlämna en rapport angående resultatet av länsplaneringen. En sådan årlig rapport från länsstyrelsen skall sändas för kännedom till landstingskommunen och länets primärkommuner. Därmed skulle dessa få anledning att diskutera de regionala frågorna ur ett brett perspektiv. Företrädare för länsstyrelsen bör därvid stå till förfogande och lämna information. Vi förutsätter därjämte att länsstyrelsen lämnar såväl landstingskommunen som primärkommunerna erforderligt underlagsma- terial för bedömning av de regionala frågorna.

I kapitel 7 föreslår vi att länsstyrelsens förtroendemannastyrelse skall bestå av tolv ledamöter förutom landshövdingen, styrelsens ordförande. Av de tolv ledamöterna anser vi att fyra skall ha primärkommunal erfarenhet och fyra skall ha landstingskommunal erfarenhet. De fyra återstående ledamöterna bör ha erfarenhet från näringsliv och arbets- marknad.

De fyra ledamöterna med primärkommunal erfarenhet skall nomineras av kommunförbundets länsavdelning med beaktande av den proportio- nella metoden. De fyra ledamöterna med landstingskommunal erfarenhet skall nomineras av landstingskommunema likaledes med beaktande av den proportionella metoden. De sålunda nominerade ledamöterna skall därefter formellt utses av regeringen tillsammans med de fyra övriga. Genom ett sådant förfaringssätt får företrädare för länets befolkning majoritet i förtroendemannastyrelsen, varjämte såväl primärkommunerna som landstingskommunen blir väl företrädda i den.

|"." ' ". ,'.L.,...""' "I ,,.,._" ,,,',,,|__,,'- , . , . |, , _, , 3qu "lg—' , " ' " , rl , , ,, . ., ,, 'Öilf'u ,] ,,'.1 ' l' l

';.t.' ,, ' "",'||,,",,|"..' '|_|',' _".'|.- .."||,l'.'"' 'uIl Mail,,qf'll” 'my, ut ..|

_ äga,,i'cåmawt wear-ih ,. ',,m,'n.,.' ' n'. m..—,.... ' 3,45?" EW, |.| wiluujiärl' Elh. ' '- '|-".|1""_;'.'1"Jå!å,'i$.."HL. ',|rr','i||"l||' " 'fl,.',. Miyagi? "_.. a'mmu't' " F ('R' "' IS,, n'. purm'wu.

it"" i"""' '.'.|, ".'| . ,.j. " ' ",|' "',"||' "

4,” ... .! | ., ” "bh"" ' "'"_',,".”1.If'II-i:' ,£"_|| , ' ,..',",',,||'|.. ,, ,',' "' ,. ,,',n, ., ,,'|||.,'.'. .. ,

,"'t'""",'-'-' . |.|... 'iuuåun'un, ']JIHHM'HL' hlli'PG'Hqu. elitism”

,, ,,,.,,'.- .. "'l,|,.',,_,,' " , ._. ', , - "",,iil""'3""'"" ,'.,Mu, . |,' ,,-',l'| , .. ., . - , _ _ ' (#,,sz ,,,, l','>VF1'I!i'l"-"

...,,, || '.U

' iii." ' ,,,; '( -"'|||. '" , ' |

,, », _ |.'| där: Minnah-'

'. $”." ,|,.,,,.'_,._' ,,',';,,,',".'.'"3'1,-'-=.-,-'||'.,,',. ,, ." '. . . ' , , 'i'i'l'l'J-ti stim.-ämm -"1,-,,,,'_,,., "I, ',,,-, _, : . UI'E.J»|-..,,1bgm,1d,l

. EF .

" ".. ',..']1"||"l.'r'.,"|||l.|'|l EIIW'bU' -' —.'.".""|""'_,"f|.,' näää anmäla,! .,|,1.',r|,a|'itirnr|m '|."

"" . ',u,""..'.'.il..-,9"- aiemmin» '., . .. , ,,, T', ,,' r"'""' ' ”"Will. M','.e'||un|r.tot1|. ”lidit "" ,.,A|"E-"' .',"||,F.. ||,..'|,",."1"3| ' ""e"”

,,, ,, , L'_' ”,..-hi ,,_ ,, .. J', ,,,, ;,rå.,,|.. ' ,, , hleLW'vh |, ' -— . , . ., " ., '..'i,',,..,l, ., . .. .'.- F!|'f__fi"',,'",|'" ,.,_,',,.,.,.,| , » ;, äg, F,,,..,,,,,,,, " rpf' länen?.- fik; '| . ,, -

." ,. . : .. .,..',".'||,',',','.|, . " '|...' . |," , . ,..,,' m.. , ,'l.'.'.'.."' .'.-"."|l'|"'_'" .',.|,,A|.',_';' ,,',1',” . -. 1| ". "t' '.' 'ti _. ' ., . ' =. r, 'i'., '_'”=I.; -'.""'|""'"-'

' ' "" "..|.'i .,."-, '=-

' .'|..'|,. '.',"',l.,,_",, a

|',, _,,,,|'T,,'|II

>" ' r'- ' ||. ' || ||' "' .- -' " ..,, .. . -, E+" "." Thi—",.. '|-. |||. |.'|. ».... - me'-'" " ' -_..'.".'...'..|...-'.'.'".' """." . - - " nm'n'-""1'-||'=!'lätm" . _,,.-,-'.»'»'.. ' "- ' ' ' ,. '_ . _ a...|.munlepo...äh|i|'mh+ ,, ' '. .» '.' l'|,-"."J ' . * ,,', '.'| ... '.- 'l-TI - .'.

,. ' » . , ,, |'..'..'."".'. ' ' ' , _ .. -., ',, l,," ' --,' ,_ ,,' ,.|.'| ,,"",' ',E", '.. .. ,, .fi '.' __ ' , , "' ifl'r'l |. '. , . .,"J"_"...,' i? '_.',l " ' "' . . ' ): "då , " -,|'LI|'_n|' ." ""..H' ' "' ?".-." , . ' ,, ,'....".,| ',r räl?" ,

. ,,,, " ' . ,,|;', | . |,,, |.,.. ..

., ',. ..| 'N'" _ ,,l_. .. ..",|',,"_,.',,, ..,',',... "'

.., .. . .t—u ', ." —|..,';:',,.-.,'. .. -l|l

. F |',. -,-,_.. '.-.||:' | | || '

_ '., , ,. .'| ;"..,., '|',"j',. ' -'.'. ' .|-.-.".' " ,. ', ,,, |', ,4'5,,.,','.m|,,,,. - ' ""' ' ,,' |... ,, ,,1'7,' ',.'.",L.,l,,.,,

,, 'f' | *J' . . . 'l"-r' -' ”-.- '.' l' "' ' .'n'l | ' " ,,'1""5.- . ., . .'-* ':..." "HW ,'.. '|. ' "....|:..'.'--é....."' ,. ,,",".' , ,, ,, .,',. .'||.|' I,,,_:,,.,-,.,. ." .__,".'|.".|.' "1. . |',,.||. "" ""n """"' _|l ""'|| r||u ' " |'|' " "" ”.Jl'l' . ',.,|', l:,i' ' '.',;","| %u.,” ,,,”, ..,,', ,,,.',”,.,- ", |"' 11" .', ' | ' "” ''|' 'I l,ll " I] .,,I I .' "' ,_',.. ,. ,,' ,,"', ..'r'. ',' ,'u, [' '|". ., ,,'. ""|'| '|' -- ;-— -,,,,, "| |.,|_ ' ,_-. ,, ..s',...u|-..'|.- [ " . "' '_,,'..','u'.|| ., .

.. :'l'rilJå'll'" ,,,,LÅFäfw, ,

" _.,',,'_ -.-||._LJ.'_." .. ' -; , |'|—| ”F" ., , ' .. |',-,,' " , ..-| .

._,. .,,,|..,,,,|,|j

”.,-..',j,|- ,'.". '"") ,"gil ,,

,. ,, ,......'.,, ,.., ,, '.,l, . .

4. Primär— och landstingskommuner i samverkan

Samhället har ansvaret för att utvecklingen går i sådana banor att människorna i olika delar av vårt land kan erbjudas arbete samt en tillfredsställande social och kulturell service. Åtgärder som syftar till en fortsatt ekonomisk och industriell expansion måste också förenas med omsorg om den framtida miljön. Det är vidare angeläget att förändringari näringsliv och samhälle sker i sådana former och i sådan takt att den enskildes trygghet värnas.

Det torde i dag råda allmän enighet om att samhällets insatseri de här berörda avseendena måste ha betydande omfattning. När så är fallet bör det heller inte finnas några delade meningar om att samhällets organ måste vara organiserade på ett sätt som gör det möjligt att effektivt fullgöra de uppgifter de ställs inför. En stor del av dessa uppgifter handhas i dag inom den kommunala sektorn.

När det gäller frågan om ansvars- och befogenhetsfördelningen inom den kommunala sektorn, dvs. mellan primärkommuner och landstings- kommuner, valde man genom 1962 års beslut, som framgår av kapitel 2, att reformera den primärkommunala indelningen som ett medel att stärka primärkommunernas ställning. Detta beslut, liksom 1969 års beslut om riktlinjer för kommunindelningsreformens fullföljande, inne- bar således ett klart ställningstagande för ökat primärkommunalt ansvar. Särskilt betonades därvid en vidgad primärkommunal kompetens inom samhällsplanering och samhällsbyggande.

Av många skäl är det önskvärt att primärkommunerna, som är den samhällsorganisation som har de skilda problemen närmast inpå sig, så långt det är möjligt får sörja för uppgifter som medborgarna vill ha lösta av samhället. Av den anledningen har också genom åren många betydande uppgifter decentraliserats till primärkommunerna. Det var bl. a. för att denna utveckling inte skulle behöva brytas som 1962 och 1969 års beslut om en ny kommunindelning kom till. Kommunindel- ningsreformen motiverades också av en önskan från primärkommunalt håll att kunna ta hand om för medborgarna betydelsefulla uppgifter och behålla möjligheten att genom kommunal självstyrelse öva inflytande över samhällsutvecklingen i den egna bygden.

Kommunal självstyrelse innefattar emellertid inte endast frågan om den yttre ramen för kommunernas inflytande ett inflytande som kan öka ju större och bärkraftigare kommunerna är — utan också syftet att

decentralisering av uppgifter till kommunerna skall ge medborgarna vidgade möjligheter att delta i samhällsarbetet. Detta senare led brukar benämnas den kommunala demokratin.

Allmän enighet råder om att den kommunala demokratin utgör en av grunderna i vårt samhällssystem. En vidgning och fördjupning av människornas engagemang i kommunala frågor bör därför eftersträvas. Det är av utomordentlig betydelse i detta sammanhang att de frågor som omfattas av den kommunala självstyrelsen av den enskilde uppfattas som för honom väsentliga.

Det kan därför slås fast att den kommunala demokratin ytterst beror på innehållet i den kommunala självstyrelsen. Blir de frågor den kommunala självstyrelsen har att befatta sig med inte tillräckligt meningsfulla förlorar också den kommunala demokratin i mening. Statsmakternas beslut om principer för en ny kommunindelning utgick från att en förstärkning av den kommunala självstyrelsen skulle ge bättre underlag och vidgade möjligheter för en väl fungerande kommunal demokrati.

I enlighet med indelningsreformens syfte har fattats beslut som innebär att kommunernas befogenheter ökat på vissa områden bl. a. genom en minskad statlig kontroll över kommunerna.

Statsmakterna har beslutat att reducera antalet ärenden och kom- munala beslut som måste underställas statliga organs prövning för fastställelse. Detta gäller beslut om vissa reglementen och avgifter.

Som redan nämnts fullföljs nu i berörda departement ett arbete med översyn av omfattningen av och metoderna för den statliga tillsynen över kommunerna på skilda verksamhetsområden. Syftet med översynen är att utmönstra onödiga detaljföreskrifter som kan försvåra den kommunala verksamheten. lndelningsreformen har ändrat på många av de förutsätt- ningar som rådde när dessa detaljföreskrifter kom till.

Vidare har tillsatts ett antal offentliga utredningar som bl. a. syftar till att stärka den kommunala självstyrelsen och den kommunala demokra- tin.

Samma inriktning har våra egna direktiv som slår fast att som en första utgångspunkt för beredningens arbete bör gälla att primärkommunerna — i enlighet med syftet med den till år 1974 genomförda kommunindel- ningsreformen även framdeles skall svara för betydelsefulla samhälls- uppgifter och i ökad utsträckning kunna medverka aktivt i samhälls— byggandet. Intresset av att ge medborgarna största möjliga inflytande över allmänna angelägenheter och skapa tillfällen till en anpassning av samhällets åtgärder efter skiftande lokala förhållanden är starka motiv för en sådan ordning.

Vilka uppgifter primärkommunerna bör ombesörja är självfallet ingenting en gång för alla givet. Även i detta avseende måste en fortlöpande anpassning ske till utvecklingen. Den vägledande principen bör därvid vara ändamålsenligheten; en uppgift bör ankomma på det organ som har de bästa förutsättningarna att sköta den på ett rationellt och ändamålsenligt sätt. Med denna utgångspunkt bör sådana angelägen- heter ankomma på primärkommunerna, som bäst tillgodoses genom lokal

självstyrelse och kommunal förvaltningsorganisation. Det synes då självklart att de uppgifter som i första hand bör läggas på primär- kommunerna såsom bärare av denna självstyrelse är sådana som direkt påverkar miljö och samhällsförhållanden i den egna bygden. Sådana uppgifter bör förenas med en planering där varje enskild åtgärd sättes in i sitt sammanhang och dess lämplighet bedömes på längre sikt. Av detta följer att primärkommunerna i görligaste mån bör anförtros alla de åtgärder, som är väsentliga för samhällsverksamheten på det lokala

planet. Detta leder till slutsatsen att för uppgifter som kan kommunaliseras

bör i första hand övervägas ett primärkommunalt huvudmannaskap. Det finns emellertid betydelsefulla samhällsuppgifter som bör fullgöras under kommunalt ansvar men som primärkommunerna inte heller efter att indelningsreformen nu är genomförd kan väntas bemästra var och en för sig. För sådana kommunala uppgifter som kräver ett större befolknings- underlag än primärkommunernas är två lösningar tänkbara. Dels en interkommunal samverkan mellan ett antal kommuner, dels att sådana uppgifter handhas av en kommun på den regionala nivån, dvs. landstings- kommunen. Det senare är fallet med hälso- och sjukvården.

I det följande skall visas att interkommunal samverkan och landstings- kommunalt huvudmannaskap får olika verkan bl. a. när det gäller relationerna till primärkommunerna.

4.1. Interkommunal samverkan

För sådana kommunala uppgifter som kräver samverkan mellan ett fåtal primärkommuner kan interkommunal samverkan komma i fråga. Sådan samverkan mellan primärkommuner i frågor av gemensamt intresse kan ske i olika former. En vanlig form är samverkan genom avtal, dvs. en civilrättslig överenskommelse som reglerar förhållandet mellan kom- munerna beträffande den eller de samarbetsuppgifter avtalet avser. Var och en av de samverkande kommunerna behåller därvid kommunalrätts- ligt sin beslutanderätt i den av avtalet berörda frågan. Användandet av avtalsformen är begränsat med hänsyn till dels de särskilda bestämmelser som kan gälla för kommunernas fullgörande av vissa uppgifter, dels i kommunallagstiftningen upptagna principer, som lägger hinder i vägen för obegränsad delegation av förvaltning och verkställighet. Samverkan genom avtal förekommer t. ex. inom skolsektorn och brandförsvaret.

En i lag närmare reglerad form av interkommunal samverkan är kommunalförbundet. Kommunalförbund kan i princip bildas för vilken kommunal angelägenhet som helst, under förutsättning att bildandet av förbundet medför allmänt gagn. De kommuner, som avser att samverka, enas om en förbundsordning. I denna skall bl. a. anges vilken eller vilka kommunala uppgifter förbundet skall handha. Förbundsordningen skall underställas länsstyrelsen för fastställelse. Beslutande organ är förbunds- fullmäktige till det antal och med den fördelning som kommunerna kommit överens om. För förvaltning och verkställighet skall finnas en

förbundsstyrelse, vald av förbundsfullmäktige och sammansatt ienlighet med vad kommunerna beslutat om. Kommunalförbundet har egen utgifts- och inkomststat och egna räkenskaper. Kommunalförbundet kan sägas vara utrustat med en indirekt uttaxeringsrätt mot medlemmarna. I samband med att förbundsfullmäktige fastställer utgifts- och inkomststat bestämmer fullmäktige samtidigt, enligt de i förbundsordningen angivna grunderna, storleken av de bidrag som förbundsmedlemmarna skall lämna. På verksamhetsområden som överförts till kommunalförbund fullgör förbundet de deltagande kommunernas uppgifter i alla avseenden utom i fråga om det ekonomiska ansvaret för verksamheten. Om kommunalförbund handhar angelägenhet, som det enligt särskild författ- ning åligger kommun att vårda, skall författningens bestämmelse om kommun ha avseende på förbundet. Medlemskommunernas inflytande på kommunalförbundens verksamhet tillgodoses bl. a. genom regler i för- bundsordningen.

Även om det i och för sig går att bygga ut det interkommunala samarbetet och även om varje uppgift för sig inte blir lidande på att den löses genom sådan samverkan, är det en betydande svaghet i ett sådant system att man därigenom lätt förlorar möjligheterna till planmässig samordning mellan uppgifter, som löses på detta sätt, och de angelägen- heter de enskilda kommunerna själva har ansvaret för. Olägenheterna framträder självfallet med större styrka ju betydelsefullare de uppgifter är, som ligger utanför kommunens egen beslutanderätt. Dessa olägenheter gäller i nära nog samma utsträckning i de fall, där samverkan sker i avtalets form.

Enligt uppgift av kommunallagsutredningen fanns 20 kommunal- förbund 1974-01-01. En betydande del av dessa har sin verksamhet lokaliserad till storstadsområdena. Den kraftiga minskning av antalet kommunalförbund som ägt rum under de senaste tio åren beror inte i första hand på brister i fråga om kommunalförbundsinstitutet som samverkansform. Minskningen har där- emot ett klart samband med kommunsammanläggningarna och förstat- ligandet av polisväsendet.

Detta innebär emellertid inte att kommunindelningsreformer eller uppgiftsöverföringar helt utesluter behovet av interkommunalt sam- arbete. Även med stora kommuner finns i vissa frågor behov av att gå över kommungränsen för att lösa dem på ett ändamålsenligt sätt. Utvecklingen i storstadsområdena visar detta. De administrativa gräns- dragningarna passar inte alltid bäst som gräns för handhavande av en viss uppgift. På senare tid har t. ex. uppkommit ett starkt behov av interkommunal samverkan i vissa renhållningsfrågor. Inom energiför- sörjningen finns enligt många uttalanden ett ökat behov av inter- kommunal samverkan. Även inom den översiktliga samhällsplaneringen kan man anta att det finns ett behov av interkommunalt samarbete.

Frågan om valet av form för interkommunal samverkan har i och för sig inget direkt samband med behovet av sådan samverkan, utan här kommer andra aspekter in i bilden. Detta gäller t.ex. önskan om offentlighet och möjlighet för medborgare att anföra besvär. Det torde

dock vara klart att det inte heller i framtiden kommer att räcka att hänvisa kommunerna att sluta interkommunala avtal, i det fall inter- kommunalt samarbete visar sig erforderligt. För mer betydande sam- arbetsuppgifter kan man anta att det även i framtiden blir erforderligt att bilda från kommunerna fristående rättssubjekt. I dag står därvidlag ett privaträttsligt alternativ, aktiebolaget, och ett kommunalrättsligt alterna- tiv, kommunalförbundet, till buds. Här bortses från möjligheten till interkommunalt samarbete genom gemensam stiftelse. Det praktiska utrymmet för ett dylikt alternativ torde vara ringa. Vid bedömning av dessa båda alternativ finns anledning att undersöka skillnader mellan interkommunal samverkan i bolagsform resp. i kommunalförbundsform.

l. Kommunalförbundsformen har ett vidsträcktare användningsområde än aktiebolagsformen. Bakgrunden härtill är att bolagsformen är begränsad främst till verksamhet inom området för fakultativ kom— munal verksamhet med stöd av 3 & KL.

2. Kommunmedlemmarna, liksom medlemskommunerna, kan anföra kommunalbesvär över kommunalförbunds beslut. Någon motsvarande möjlighet finns inte i fråga om interkommunala aktiebolag. . Offentlighetsprincipen gäller endast i fråga om kommunalförbund.

4. För kommunalförbund föreligger inskränkningar i rätten att fritt ta upp lån. För aktiebolag finns inga sådana begränsningar. Denna skillnad har sin största betydelse i fråga om verksamhet av affärsmässig natur. Lu»)

Fördelen med kommunalförbund jämfört med avtal är att lagstiftaren vid kommunalförbund gett kommunerna möjlighet att samverka i offentligrättsliga former, där man erhåller i princip samma grad av offentlighet och insyn som i fråga om annan kommunallagsreglerad förvaltning. Från kommunaldemokratiska synpunkter och i fråga om rättssäkerhetsaspekter synes kommunalförbundsformen vara att föredra framför bolagsformen. Dessutom har förbundsformen ett vidsträcktare användningsområde än bolagsformen. Bolagsformens fördelar torde främst ligga i möjligheterna till affärsmässig drift och effektivitet.

Frågan om bruket av olika former av interkommunal samverkan bör avgöras från fall till fall, varvid uppgifternas karaktär bör vara det som vägleder valet.

4.2. Ändringar i uppgiftsfördelningen inom den kommunala sektorn

I kapitel 1 diskuteras olika nivåer i samhällsförvaltningen. Vi konstatera- de där att för att samhället skall kunna lösa vissa uppgifter det är nödvändigt med en kommun på regional nivå. Dessutom gäller att självständiga samhällsorgan inte bör vara alltför specialiserade. En differentierad verksamhet ger bl. a. möjligheter till prioriteringar.

I dag är hälso- och sjukvården landstingskommunernas helt domineran-

de uppgift. Landstingskommunerna bedriver även viss verksamhet inom kultur-, utbildnings— och kommunikationssektorerna. Vissa landstings- kommuner har vidare engagerat sig inom andra sektorer. I relation till landstingskommunernas insatser inom sjukvården är emellertid de andra insatserna av mycket begränsad omfattning. Samma sak gäller i förhållan- de till primärkommunernas insatser inom motsvarande sektorer. Inte minst med hänsyn till det angelägna i att samhällsinsatser för skilda ändamål blir noggrant vägda mot varandra bör det emellertid vara önskvärt att pröva möjligheterna att vidga landstingskommunernas ansvarsområde.

Som framgår av det följande är förhållandet annorlunda i Stockholms län där landstingskommunen också ansvarar för bl. a. trafikförsörjningen och för viss översiktlig planering.

På Gotland fullgöres i dag de uppgifter som i andra län ankommer på landstingskommunen av primärkommunen. Vårt förslag i det följande om ändringar i uppgiftsfördelningen inom den kommunala sektorn berör därför inte Gotlands kommun.

Malmö och Göteborgs kommuner står i dag utanför landstings- kommun. I kapitel 5 föreslår vi att dessa båda kommuner skall ingå i respektive landstingskommun. Detta skulle väsentligt underlätta genom- förandet av våra förslag om ändringar i uppgiftsfördelningen inom den kommunala sektorn.

Kommunala uppgifter som kräver större befolkningsunderlag än de enskilda primärkommunernas kan i vissa fall lämpligen lösas genom att ansvaret för dem läggs på en regional kommun, dvs. landstings- kommunen. En förutsättning för att en sådan lösning skall vara lämplig är att uppgifterna i fråga i princip täcker hela landstingskommunens geografiska område.

Vi betraktar sålunda primär- och landstingskommuner som varandra kompletterande kommuner, bildningar inom olika geografiska om- råden, parallellställda med avseende på kompetens. Vi vill därför betona att den ena kommuntypen inte har en överordnad ställning i förhållande till den andra.

Sett ur primärkommunernas synvinkel kan samma invändningar resas mot att vissa nu primärkommunala uppgifter får ett landstings- kommunalt huvudmannaskap som då sådana uppgifter löses genom interkommunal samverkan. Även vid ett landstingskommunalt huvud- mannaskap kan det bli svårigheter att planmässigt samordna de uppgifter som landstingskommunen ansvarar för och dem som den enskilda kommunen själv handhar. Man torde t. o. m. kunna hävda att den enskilda kommunens inflytande på sådana uppgifter som har landstings- kommunalt huvudmannaskap är svagare än på uppgifter som blir föremål för interkommunal samverkan. Genom bestämmelser i förbundsordning- en kan varje primärkommun ges ett betydande inflytande på kommunal- förbundets angelägenheter. Någon sådan möjlighet existerar inte i dag i förhållande till landstingskommunen.

Fördelen med ett landstingskommunalt ansvar jämfört med om uppgifterna löses genom interkommunal samverkan står att finna i att

medborgarna får förbättrade möjligheter att kräva ut ett direkt politiskt ansvar. I de fall landstingskommunens uppgifter har ett nära samband med primärkommunala uppgifter gäller dock möjligheten att kräva ut ett ansvar endast en begränsad del av en verksamhet som bör ses som en helhet. I sådana fall finns risk att medborgarna får svårt att veta vilket organ som skall göras ansvarigt. Detta begränsar möjligheten till ett politiskt ansvarsutkrävande. Exempel på problem av detta slag finner vi i dag inom gränsskiktet mellan åldringsvården och långtidssjukvården liksom mellan olika delar av nykterhetsvården. I bilaga 2 redogörs för planerad försöksverksamhet med integrering av sjukvård och socialvård. Därvid uppmärksammas de svårigheter som en nära samverkan mellan olika kommunala huvudmän kan innebära.

I samband med nämnda försöksverksamhet har de organisatoriska frågorna hittills behandlats mycket summariskt. Enligt vår mening kan en formell organisation med klart definierade kompetensområden ofta underlätta ett samarbete mellan två beslutsfattare. När de olika besluts- fattarnas kompetens är klart definierad kan man ange vem som har ansvaret för en viss verksamhet. Dessa förhållanden synes ha tilldragit sig föga uppmärksamhet vid de hittillsvarande integrationsförsöken. Dessa förefaller i stället närmast präglas av en strävan att sudda ut gränserna mellan sjukvårdens och socialvårdens kompetensområden. Därmed upp- kommer betydande risk för att det inte klart framgår vem som är ansvarig för ifrågavarande verksamheter.

När det gäller gränsskiktet mellan åldringsvården och långtidssjukvård- en tillkommer dessutom det medicinska problemet att avgöra när en åldring är ett fall för sjukvården.

Det sagda leder till slutsatsen att närliggande uppgifter i största möjliga utsträckning bör ha samme huvudman. Först då har medborgarna goda förutsättningar att vara informerade om vem som har ansvaret för en verksamhet, vilket är förutsättningen för att politiskt ansvar skall kunna utkrävas. Det är dock svårt att fullt ut förverkliga en sådan princip vid gränsdragningen mellan primärkommunalt och landstingskommunalt kompetensområde.

För övergripande kommunala frågor som har starkt samband med övriga primärkommunala uppgifter är interkommunal samverkan att föredra också från effektivitetssynpunkt, eftersom sådan samverkan ger primärkommunerna bättre möjligheter till en samlad bedömning än om uppgifterna ankommer på landstingskommunen.

I enlighet med det anförda bör i första hand övervägas att till landstingskommunen föra över sådana i dag primärkommunala uppgifter, som kräver samverkan inom i princip hela landstingskommunens geogra- fiska område eller där en sådan samverkan kan medföra fördelar och som inte har ett nära samband med övriga primärkommunala uppgifter. De uppgifter som skall föras över på landstingskommunen bör därför så långt möjligt innefatta ett odelat verksamhetsområde. Landstingskommunen får därvid det totala ansvaret för en verksamhet vilket är att förorda från effektivitetssynpunkt samtidigt som det underlättar för medborgarna att kräva ut ett politiskt ansvar.

Genom ett landstingskommunalt engagemang enligt det anförda kan viss ekonomisk utjämning mellan kommunerna inom länet uppnås. Det bör dock uppmärksammas att en omfördelning av den statliga bidrags- givningen från primärkommunerna till landstingskommunema kan be- hövas i gengäld för att utjämna skillnader i landstingens ekonomiska kapacitet.

Förutsättningarna för landstingskommunema att ta över ansvaret för vissa i dag primärkommunala uppgifter varierar mellan olika delar av landet. De betydelsefullaste faktorerna torde därvid vara landstings— kommunens befolkningstäthet och ytstorlek. Av detta följer att det inte alltid är lämpligt att i författningar ange vilka uppgifter som landstings- kommunema bör överta från primärkommunerna. Olika lösningar be- roende på nämnda faktorer bör i stället förutsättas.

I det följande visas emellertid att övervägande skäl talar för att landstingskommunema generellt blir huvudmän för lokal och regional kollektiv persontrafik och för viss kulturell verksamhet som kräver ett större befolkningsunderlag än den enskilda primärkommunens.

När det gäller övriga verksamheter bör det ankomma på primär- kommuner och landstingskommuner att själva avgöra om uppgifter bör föras över på landstingskommunema. Regeringen bör ges möjlighet att förordna om att primärkommunala uppgifter skall föras över på landstingskommunen i de fall en minoritet av kommuner motsätter sig detta. Även i de fall primärkommuner och landstingskommun kommer överens om att föra över primärkommunala uppgifter till landstings- kommunen bör sådana beslut fastställas av regeringen. Skälet till detta är att man vid eventuella tvister klart måste kunna ange vem som har ansvaret för en viss uppgift samt från vilken tidpunkt detta ansvar gäller.

Primärkommunernas nuvarande ansvar för fysisk planering, bostads- försörjning och social omvårdnad kan dock inte lämpligen föras över på landstingskommunema. De båda förstnämnda verksamheterna spelar den kanske viktigaste rollen inom miljödaningen i vårt samhälle och utgör därmed själva kärnan i en lokal kommunal självstyrelse. När det gäller social omvårdnad har denna dels ett mycket nära samband med de båda förstnämnda verksamheterna, dels är lokala synpunkter och lokal sakkunskap särskilt betydelsefulla vid beslutsfattande i sådana frågor.

Av vårt synsätt med primär- och landstingskommuner som parallella organ som kompletterar'varandra följer att det även skall vara möjligt för primärkommunerna att träffa överenskommelse med landstings- kommunen att föra över vissa landstingskommunala uppgifter till primärkommunerna. Även i sådana fall bör besluten fastställas av regeringen.

Stockholms läns landstingskommun har övertagit två betydelsefulla uppgifter trafikförsörjning och regionplanering från primärkommu- nerna. Bakgrunden till detta är att kommunindelningen har genomförts efter andra principer i stockholmsområdet än i landet i övrigt. Hela stockholmsområdet utgör en näringsgeografisk enhet, men då folkmäng- den i detta område betydligt överstiger en miljon invånare ansågs det lämpligare att konstruera mindre kommuner, även om dessa inte utgör

näringsgeografiskt väl avgränsade enheter, än att föra samman hela huvudstadsregionen till en enda kommun. Vissa primärkommunala uppgifter som sträcker sig över kommungränserna överfördes i stället i sin helhet på landstingskommunen.

Även i stockholmsområdct löses dock vissa kommunala uppgifter genom interkommunal samverkan. Det gäller uppgifter som inte rör hela området för Stockholms läns landstingskommun men för vilka ändå finns behov av samverkan mellan kommuner. Exempel på sådana uppgifter är bostadsförmedling, fördelning av statlig bostadslåneramar på kommuner och va-försörjning.

I de båda andra storstadsområdena, Malmö och Göteborg, finns också uppgifter som primärkommunerna inte var för sig bemästrar. Sådana uppgifter sköts där uteslutande genom interkommunal samverkan. Sammanfattningsvis leder diskussionen fram till att primärkommuner och landstingskommuner bör betraktas som varandra kompletterande kommuner — jämställda med avseende på kompetens, men med olika geografiska verksamhetsområden. Med detta åsyftas att landstings- kommunema kan komplettera primärkommunerna genom att i en del fall överta hela ansvaret för vissa väl avgränsade primärkommunala uppgifter. Primärkommunerna bör på likartat sätt ges möjlighet att överta hela ansvaret för vissa landstingskommunala verksamheter. Det får däremot inte leda till att både primärkommuner och landstingskommuner får ansvaret för i princip samma uppgifter. En sådan ordning skulle starkt försvåra medborgarnas möjligheter att vara informerade om vem som har ansvaret för en viss verksamhet, vilket är grundförutsättningen för att kunna kräva ut ett politiskt ansvar. Även av effektivitetsskäl bör närliggande uppgifter ha samme huvudman.

Såvida inte annat anges i särskild författning, är landstingskommun enligt rättstillämpningen oförhindrad att inom sitt område främja verksamhet av samma art som primärkommunerna inom sitt område har ansvaret för. Sålunda kan både landstingskommun och primärkommun understödja sådana ändamål som enskild väghållning, landsbygdens elektrifiering och olika kulturella ändamål. Det av primärkommunerna bedrivna planeringsarbetet med avseende på bebyggelsens ordnande, vatten- och avloppsanläggningar m. m. torde kunna främjas av landstings- kommun, t. ex. genom inrättande av ett arkitektkontor, som tillhandagår primärkommunerna inom landstingskommunens område med utredning- ar och planförslag. Likaså ligger det inom landstingskommunens kom- petensområde att främja för dess invånare samfällda intressen på t. ex. friluftslivets område. Skillnaden i kompetens de olika enheterna emellan avser alltså deras geografiska verksamhetsområden. I enlighet härmed skall landstingskommuns åtgärder tillgodose intressen, som kan hänföras till denna. Detta hindrar emellertid inte, att ett beslut av landstings- kommunen att främja ett speciellt ändamål avser viss eller vissa delar av landstingskommunens område, blott beslutet fattas under den givna förutsättningen att övriga delar av landstingskommunen under mot- svarande betingelser kan åtnjuta samma förmån.

Tidigare har anförts att det är önskvärt att närliggande uppgifter

handhas av samme huvudman, dels för att underlätta medborgarnas möjlighet att kräva ut ett politiskt ansvar, dels för att en sådan ordning torde innebära effektivitetsvinster. Med hänvisning till detta skulle en rättstillämpning enligt ovan kunna ifrågasättas. Eftersom landstings- kommunernas engagemang i uppgifter för vilka primärkommunerna har huvudansvaret är av ringa omfattning synes dock det dubbla huvud- mannaskapet i dag inte bereda några nämnvärda problem. Vi anser emellertid att man i det framtida reformarbetet, så långt det är möjligt, bör undvika dubbla huvudmän inom den kommunala sektorn.

4.2.1. Landstingskommunalt ansvar för den regionala och lokala person- trafikförsörjningen

Ungefär 90 % av persontrafiken har lokal och regional karaktär med tonvikten på arbets-, service- och fritidsresor. Av den totala person- trafiken svarar kollektiva transportmedel för ca 15 %. I den kollektiva trafiken är i dag såväl primärkommuner och landstingskommuner som staten intressenter. Primärkommunerna har tagit på sig visst ansvar för den lokala trafikförsörjningen. Ansvaret är dock inte reglerat i författ- ningar. Den regionala trafiken —— dvs. i princip trafiken mellan kommun-, region- och länscentra — ombesörjer staten i betydande utsträckning genom såväl tåg- som busstrafik. Genom den till länsstyrelserna knutna regionala trafikplaneringen har staten påtagit sig ett planeringsansvar och genom bussbidragssystemet visst ekonomiskt ansvar för den regionala trafiken. Staten lämnar även visst ekonomiskt stöd till den lokala trafiken genom bidraget för olönsam busstrafik. Vissa landstingskommuner har engagerat sig i problemen kring den kollektiva trafikservicen och bl. a. känt ett ansvar för den regionala utjämningen av taxorna. Diskussioner om en satsning på den regionala trafiken pågår inom flera landstings- kommuner. Jämfört med statens och primärkommunernas satsningar på den kollektiva trafiken är emellertid de landstingskommunala insatserna hittills blygsamma. Ett undantag från detta utgör Stockholms läns landstingskommun som har ansvaret för såväl den regionala som den lokala persontrafikförsörjningen i länet.

Samhälls- och trafikutvecklingen ställer i dag ökade krav på kollektiv- trafiken både på landsbygden och i tätorterna. I tätorterna har befolkningstillväxten i förening med den geografiska spridningen av bostäder, arbetsplatser och serviceställen ökat både resornas antal och längd. För befolkningen på landsbygden har utvecklingen inneburit att den i ökad utsträckning är hänvisad till arbete och olika slags service i närliggande kommun- och regioncentra.

Genom en medveten planering med målsättningen att ge den kollektiva trafikapparaten en ändamålsenlig utformning och inriktning bör man eftersträva att de kollektiva trafikmedlen används mera än nu. Den nya energisituationen med höga energipriser medför ett behov av att genom kollektivtrafiken kunna erbjuda energibesparande alternativ till privat bilism. En rad andra skäl talar också för ökad kollektivtrafik, exempelvis

buller— och avgasproblem, ökad trafiksäkerhet och allmänna miljö- politiska hänsyn.

Det finns inte några lagtekniska hinder för landstingskommunema att genom åtgärder av generell ekonomisk natur avlasta primärkommunerna ansvaret för den lokala trafikförsörjningen och komplettera denna med åtgärder för den regionala trafikförsörjningen. Enligt yrkestrafik- förordningen har sålunda landstingskommun likaväl som primärkommun numera särskild rätt att överta tillstånd till linjetrafik med buss. Trafiktillstånd kan återkallas och i stället meddelas primär- eller landstingskommun om dessa gör sannolikt att trafikförsörjningen i orten eller bygden främjas genom en sådan åtgärd.

Eftersom en regional trafiklinje ofta ingår som en betydelsefull del i den lokala trafiken kan en fortsatt uppdelning i lokal och regional trafik starkt ifrågasättas. Anslutning med lokala linjer till regionala linjer motiverar en nära samordning av den kollektiva trafiken. Det finns således starka skäl för en samordnad planering av trafikförsörjningen på lokal och regional nivå. Genom ett enhetligt huvudmannaskap för den lokala och regionala kollektivtrafiken skapas möjligheter till ett effektiva- re utnyttjande av de olika trafikmedlen. Ett sådant enhetligt ansvar har även den fördelen att det underlättar för medborgarna att veta vem som ansvarar för trafikförsörjningen. Vi har mot denna bakgrund kommit fram till att landstings— kommunema bör göras ansvariga för den regionala och lokala kollektiva persontrafiken inom respektive landstingsområde. Förutom de förbättra- de möjligheterna att utkräva politiskt ansvar talar följande skäl för ett landstingskommunalt ansvar. En betydligt effektivare samordning mellan lokal och regional trafikförsörjning kan då göras. Härtill kommer att landstingskommunema förfogar över egna ekonomiska resurser. Statliga regionala organ är däremot beroende av resurser som ställs till förfogande från central nivå. Ett system där beslut om den kollektiva regionala och lokala trafiken fattas på central nivå har svagheten att de lokala och regionala intressena kan ha svårt att göra sig gällande.

En annan fördel med landstingskommunalt ansvar är att landstings- kommunema kan driva egna trafikföretag. Landstingskommunerna kan därför i sin planering tillföras direkta erfarenheter från trafikverksam- heten.

I och för sig kunde det övervägas att låta landstingskommunernas ansvar för trafikförsörjningen få fakultativ karaktär. Ett skäl härtill är att förhållandena skiftar starkt mellan de olika länen. Vi har emellertid funnit att ansvaret bör vara generellt. Motivet är främst de fördelar som följer av likformighet över hela landet särskilt med hänsyn till samord- ningen med rikstrafiken. Den länsövergripande planeringen underlättas om planeringsunderlaget är enhetligt. Den statliga bidragsgivningen till trafikförsörjningen underlättas också genom likformighet. När det gäller den statliga bidragsgivningen skulle ett varierande ansvarsmönster med stor sannolikhet kräva en betydligt större och mera tungrodd administra- tion jämfört med om ansvarsförhållandena är enhetliga ihela landet. Ett

generellt landstingskommunalt ansvar för den lokala och regionala trafiken skulle även underlätta införandet av enhetstaxor av SO-kortstyp, vilket skulle få betydelse framför allt för befolkningen i glesbygds- kommuner med svagt trafikunderlag.

I dag är trafikförsörjningen en frivillig uppgift för primärkommuner och landstingskommuner. Primärkommunerna har dock känt ett ansvar för den kollektiva lokala persontrafiken. Ett generellt ansvar för landstingskommunema medför en begränsning av framför allt primär— kommunernas kompetens. Vårt förslag att göra landstingskommunema generellt ansvariga för kollektiv persontrafikförsörjning på lokal och regional nivå innebär därför att två av de allmänna principer som vi formulerade i kapitel 1 kommer att stå mot varandra. Principen att besluten skall läggas så nära dem som berörs av besluten som det är möjligt bryts sålunda mot principen att närliggande uppgifter bör handhas av samme huvudman.

När det gäller ansvaret för den kollektiva persontrafikförsörjningen har vi emellertid funnit att de funktionella skälen för ett enhetligt ansvar överväger. För att garantera primärkommunerna ett inflytande över och en insyn i den lokala persontrafiken anser vi att landstingskommunen genom föreskrift bör åläggas att samråda med länets primärkommuner när den upprättar sin trafikförsörjningsplan. Vi förutsätter därvid att primärkommunernas krav, önskemål och synpunkter väger tungt i landstingskommunens planering. Primärkommunerna bör även bli obliga- toriska remissorgan beträffande de inom landstingskommunen upprätta- de förslagen till planer.

Ett generellt landstingskommunalt ansvar för den regionala och lokala kollektiva trafiken förutsätter inte att trafikapparaten ägs av landstings- kommunema eller landstingskommunala bolag. Landstingskommunerna kan mycket väl köpa tjänster av nuvarande primärkommunala, statliga och enskilda trafikföretag eller träffa avtal med dem om taxebunden trafik i deras egen regi. I många landstingsområden blir det även aktuellt att SJ driver trafik på entreprenad efter avtal med landstings- kommunema. Detta är som bekant fallet med SJ:s pendeltågstrafik i Stockholms län.

Ett landstingskommunalt ansvar för trafikförsörjningen aktualiserar behovet av samordning mellan Skolskjutsar, färdtjänst och övrig trafik- försörjning. Särskilt i de mera glest befolkade delarna av landet är skolskjutsarna och färdtjänsten i dag till stor del samordnade med den övriga kollektiva trafiken. Landstingskommunerna bör därför även överta ansvaret för Skolskjutsar och färdtjänst.

Ett generellt landstingskommunalt ansvar för lokal och regional kollektiv trafik utesluter inte möjligheten för primärkommun att träffa överenskommelse med landstingskommunen om primärkommunalt ansvar för lokal kollektiv trafik. En sådan ordning kan vara motiverad av speciella förhållanden i vissa delar av landet. På likartat sätt skall landstingskommunen och primärkommunerna kunna komma överens om att Skolskjutsar och färdtjänst skall ha primärkommunala huvudmän.

Överenskommelser av detta slag bör underställas regeringen, som

genom sitt beslut fastlägger ansvarsförhållandet. Vi räknar med att överenskommelser om undantag från regeln om landstingskommunalt ansvar för lokal och regional kollektiv persontrafikförsörjning kommer att bli få.

Även vid ett landstingskommunalt ansvar för den lokala och regionala kollektiva persontrafikförsörjningen måste staten engagera sig i regional trafikplanering. Det blir emellertid landstingskommunens sak att utarbeta och tillhandahålla underlaget för denna planering vad gäller den kollektiva persontrafiken. Statens uppgift bliri första hand att samordna skilda trafikgrenars verksamhet under beaktande av överordnade mål- sättningar inom regionalpolitik, trafikpolitik m.m. En statlig regional trafikplanering är särskilt relevant vad avser godstrafiken. När det gäller den kollektiva persontrafiken blir de statliga planeringsinsatserna mindre omfattande och endast av samordnande karaktär, särskilt vad gäller den riksövergripande trafiken.

Om landstingskommunema skall åläggas ett ansvar för trafikförsörj- ningen kunde det tyckas ligga nära till hands att de också får svara för den samordnande regionala trafikplaneringen. Enligt vår mening vore emellertid detta inte lämpligt. Vi har i kapitlet om uppgiftsfördelningen mellan stat och kommun anfört att det är ofrånkomligt att statliga organ svarar för någon form av trafikplanering. Huvudskälet till detta är att huvudmannaskapet för trafikplaneringen hänger nära samman med statens ansvar för investeringar och drift inom viktiga grenar av transportsektorn som järnvägar, allmänna vägar, flygplatser, flygledning och farleder. Dessutom har staten det överordnade ansvaret för att landets olika delar har en tillfredsställande transportförsörjning vad gäller både godstrafik och persontrafik. Den regionala trafikplaneringens roll därvid är att mot bakgrund av vissa överordnade målsättningar på regional nivå samordna de olika trafikgrenarnas verksamhet.

I detta samordningsarbete måste beaktas att transportsektorn både absolut och relativt sett spelar en framträdande roll i vår samhälls- ekonomi. De former i vilka denna sektor utvecklar sig är därför av väsentlig betydelse för samhällsutvecklingen i stort. Samspelet med andra delar av samhällsekonomin innebär härvidlag en ömsesidig påverkan.

Överordnade målsättningar som bör beaktas i den regionala trafik- planeringen finns inom regionalpolitiken. Möjligheterna att exempelvis använda investeringar i transportsektorn som regionalpolitiskt medel underlättas om den regionala trafikplaneringen sköts av samma organ som har hand om den regionalpolitiska planeringen. Samordningen skulle däremot kunna försvåras om den översiktliga trafikplaneringen sköttes av landstingskommuner med skilda regionalpolitiska värderingar sinsemellan och i förhållande till regering och riksdag.

Även möjligheterna att anpassa den regionala trafikplaneringen så att den länsövergripande trafikens krav beaktas torde underlättas med statligt huvudmannaskap. För den internationella trafiken, som i några län är omfattande, måste i sista hand landets intressen företrädas av statliga organ.

Möjligheterna att utjämna de ekonomiska förutsättningarna för att

tillgodose en tillfredsställande transportförsörjning i landets olika delar förutsätter också en statlig trafikplanering.

Ett för den regionala trafikplaneringen viktigt styrinstrument, nämlig- en myndighetsfunktionerna enligt yrkestrafikförordningen och väglag- stiftningen, kan inte utan olägenheter ha kommunalt huvudmannaskap. Olägenheterna ligger i att myndighetsfunktioner såsom tillståndsgivning till trafikutövare, uppställande av villkor för tillståndsgivningen samt olika sanktionsåtgärder vid överträdelser av bestämmelser för tillstånds- givningen har en så nära anknytning till det offentliga rätts— och samhällsskyddet att det ter sig naturligt med statligt huvudmannaskap. Ytterligare ett skäl för statligt huvudmannaskap för myndighetsfunk- tionerna är att landstingskommunema som trafikutövare har parts— ställning. Ett statligt ansvar synes därför ofrånkomligt. Som tidigare angivits ger gällande lagstiftning kommun företräde vid koncessions- givningen om trafikförsörjningen främjas genom en sådan åtgärd. Det finns vissa praktiska fördelar med att tillståndsgivningen sker i anslutning till den regionala trafikplaneringen. Detta innebär att samma organ som svarar för nämnda myndighetsfunktioner länsstyrelsen — också bör svara, för den regionala trafikplaneringen.

Slutsatsen blir därför att ett landstingskommunalt engagemang i den regionala trafikplaneringen inte kan leda till en fullständig avlastning från den statliga trafikplaneringen. Betydande uppgifter måste av olika skäl ligga kvar hos statliga organ. En självklar följd av att landstings- kommunema tar över ett ansvar för trafikförsörjningen blir dock att de lämnar aktiva bidrag till det planeringsarbete som utförs av statliga organ. Detta bör ske genom att landstingskommunema blir obligatoriskt remissorgan i sådana frågor.

Ett generellt landstingskommunalt ansvar för den regionala och lokala kollektiva trafikförsörjningen kan i vissa landstingskommuner medföra ekonomiska åtaganden av sådan storlek att landstingskommunema får svårigheter att med egna medel helt finansiera verksamheten. Detta gäller särskilt de befolkningsglesa länen, där möjligheterna att bedriva en självbärande trafikförsörjning är små. I dessa län bör staten genom ekonomiska bidrag till landstingskommunema medverka till att länets olika delar får en tillfredsställande transportförsörjning. Ett av medlen härvid är för närvarande statsbidragen till olönsam trafik, som nu till alldeles övervägande delen går till skogslänen.

Frågan om ett mera långtgående finansiellt engagemang från lands- tingens sida i regional och lokal trafikförsörjning får emellertid konse- kvenser för samordningen av de skilda utdebiteringssatserna till stat, landstingskommun och primärkommun. För primärkommunernas del innebär ett landstingskommunalt ansvar för den lokala trafikförsörjning- en en minskning av utgifterna på ca 600 milj kr. Konsekvenserna av detta torde få bli föremål för behandling i särskilda utredningar.

4.2.2. Landstingskommunalt ansvar för viss institutionsbunden kulturell verksamhet

Under senare år har genomförts ett omfattande utredningsarbete rörande de statliga insatserna inom kulturområdet. Utredningsverksamheten har bedrivits främst av kulturrådet som i sitt betänkande ”Ny kulturpolitik” framlagt sin syn på kulturpolitiken.

Andra utredningar har avlämnat betänkanden rörande skilda delar av kultursektorn, bl. a. MUS 65.

Efter remissbehandling av de olika betänkandena har statsmakterna år 1974 behandlat kulturpolitiken. I fråga om ansvarsfördelningen mellan stat, kommun och organisationsliv framhöll departementschefen bl.a. följande:

”Ansvarsfördelningen i fråga om samhällsinsatserna på kulturområdet måste naturligtvis ansluta till vad som gäller i samhället i övrigt. Liksom kulturrådet anser jag att det inte finnes något behov av att ändra nuvarande ansvarsfördelning. Det som behövs är ett klargörande och en vidare utveckling av de principer som gäller redan i dag.”

I propositionen togs inte ställning till huvudmannaskapet för de olika kulturella verksamheterna. Man förutsatte emellertid att ansvarsfrågorna skulle bli föremål för diskussioner bl. a. mellan kommunförbundet och

landstingsförbundet. Av skäl som redovisas i det följande föreslår vi att landstings- kommunema görs generellt ansvariga för sådan institutionsbunden kulturell verksamhet som kräver ett större befolkningsunderlag än vad den enskilda primärkommunen har. Med detta avser vi vissa orkestrar, teatrar och museer.

Kulturbegreppet är vittomfattande och tolkningarna av begreppets innebörd många. I propositionen om den statliga kulturpolitiken avstod departementschefen från att definiera vad som inräknas i begreppet kultur. Han konstaterade dock, att till området för kulturpolitiska insatser bör föras åtgärder inom ordets, scenens, bildens, tonens och etermediernas områden samt kulturbevarande insatser även utanför dessa områden.

En omfattande kulturverksamhet förekommer också inom samhälls- områden för vilka det inte i första hand är de kulturpolitiska målen som är relevanta. Detta gäller främst skolan och de sociala institutionerna. Skolans kulturpolitiska uppgifter är angivnai olika läroplaner. Samverkan mellan kulturpolitiska och socialpolitiska insatser har inte samma tradition som relationerna med utbildningsområdet. Den helhetssyn på människan och hennes livsvillkor, som blivit alltmer framträdande i planerings- och utvecklingsarbete på det socialpolitiska området, är emellertid en naturlig utgångspunkt för samverkan.

En av utgångspunkterna för den nuvarande regionalpolitiken är att samhället bör styra utvecklingen i sådana banor att det stigande välståndet fördelas på ett rättvist sätt och att människorna i olika delar av landet erbjuds en tillfredsställande social och kulturell service. Staten såväl som primärkommuner och landstingskommuner är i dag engagerade

på kulturområdet. Statens utgifter för kulturändamål var budgetåret 1971/72 ca 320 milj. kr. Enligt beräkningar gjorda av kulturrådet uppgick primärkommunernas anslag till samma ändamål till ca 400 milj. kr. per år. Landstingskommunernas anslag är betydligt blygsammare. Det rör sig om ca 40 milj. kr. per år.

Huvuddragen i den kulturpolitiska reformen kan uttryckas i termer som decentralisering, jämnare geografisk spridning av kulturutbudet, ökad satsning på ”länskulturinstitutioner” och turnéverksamhet, kraftig markering av det lokala föreningslivets roll för arrangemang och amatörverksamhet. Den nya kulturpolitiken förutsätter ett starkt vidgat samhällsstöd .

För att genomföra den nya kulturpolitiken måste ett stort ansvar ligga på primärkommunerna. En decentralisering av kulturutbudet förutsätter emellertid också en ökad medverkan från landstingskommunema. Lands- tingskommunerna bör ha goda förutsättningar att medverka till att underlätta för medborgarna att inom landstingskommunens område nå ett kulturutbud som tidigare i stort sett har varit förbehållet dem som bor i de största städerna. Större kulturinstitutioner som teatrar, orkestrar och museer kräver ett så stort underlag, att endast ett fåtal stora kommuner i dag har sådana resurser. Genom ett landstingskommunalt ansvar för dessa skapas bättre möjligheter för de delar av ett län som är kultureut underförsörjda att få del av det kulturutbud som i dag finns i mera gynnade orter. Detta kan bli möjligt genom bl. a. ökad turnéverk- samhet från länsinstitutionerna.

För ett landstingskommunalt ansvar talar också att vissa kommuner inte bör belastas med kostnader för verksamheter som även kommer medborgare i andra kommuner till godo. Genom ett landstings- kommunalt ansvar kan en viss ekonomisk utjämning åstadkommas.

Vi föreslår därför att landstingskommunema görs generellt ansvariga för de teatrar, orkestrar och museer som kräver ett större befolknings- underlag än vad den enskilda primärkommunen har. Vårt förslag motiveras också av den ökade betydelse som den kulturella verksamheten kan väntas få i framtiden. Ett generellt ansvar förutsätter bl.a. att landstingskommunema skaffar sig kännedom om kulturförsörjningen i länets olika delar och genom en medveten planering söker tillgodose ett tillfredsställande utbud av kultur. Vårt förslag innebär att en i dag frivillig kommunal uppgift underkastas viss reglering.

4.2.3. Räddningstjänst

Vi har i det föregående föreslagit att landstingskommunema skall kunna ta över ansvaret för uppgifter, som i dag är primärkommunala, under förutsättning att landstingskommunen och primärkommunerna är över- ens om detta. Omfattningen av sådana fakultativa uppgifter kan växla från län till län med hänsyn till olikheter i förutsättningar. I det följande lämnas exempel på en sådan fakultativ landstingskommunal uppgift. Enligt brandlagen definieras räddningstjänst som en verksamhet som syftar till att vid en olyckshändelse avvärja eller begränsa skada på

människa eller egendom eller i miljön, allt under förutsättning att det med hänsyn till behovet av ett snabbt ingripande, det hotade intressets vikt, de beräknade kostnaderna för räddningsinsatser och omständig- heterna i övrigt framstår som påkallat att räddningsorganen ingriper.

Fr.o.m. den 1 juli 1974 ankommer enligt brandlagen ansvaret för räddningstjänsten på primärkommunerna. Kommunernas ansvar omfattar dock inte skyddsåtgärder vid olyckor i atomanläggning m. m. eller sjöräddning eller fjällräddning. Primärkommunerna har inte heller ansvar för oljebekämpning till havs eller i kustvattnen, Vänern eller Mälaren.

Räddningsarbetet vid olycka i atomanläggning planläggs och leds enligt särskild lagstiftning av länsstyrelsen. Polisen svarar för fjällräddningen. Tullverkets kustbevakning svarar för bekämpningsåtgärder vid oljeutsläpp till havs och i kustvattnen samt i Vänern och Mälaren. För ingripande vid sjöolycka finns en organisation i vilken ett flertal myndigheter samt Sjöräddningssällskapet deltar.

Härutöver kan nämnas att flygräddningstjänsten ankommer på luft- fartsverket samt att statens järnvägar har organiserat en hjälpberedskap för räddningsåtgärder vid järnvägsolycka. Vissa större företag eller företag som bedriver särskilt farlig verksamhet, t. ex. tillverkning av explosiva varor eller klor, har upprättat planer och utbildat personal för ingripande vid olyckor i företagens verksamhet.

Det åligger landstingskommun och primärkommun, som inte hör till landstingskommun, att ombesörja såväl öppen som sluten vård för sjukdom och skada för dem som är bosatta inom sjukvårdsområdet samt vid behov av omedelbar vård även för dem som vistas inom sjukvårds- området utan att vara bosatta där. Sjukvårdshuvudmannen svarar vidare för att det inom sjukvårdsområdet finns en ändamålsenlig organisation för transport till och från sjukhus eller läkare av personer vilkas tillstånd kräver att transporten utförs med fordon som är inrättat för ändamålet. Skyldigheten omfattar endast vägbunden sjuktransport. Ansvaret för ambulansflyget åvilar rikspolisstyrelsen.

Länsstyrelsen har ansvar för katastrofberedskapsplanläggning inom sitt område och övertar ledningen av räddningstjänsten vid katastrofer. Länsstyrelsen har vidare tillsyn över den kommunala räddningstjänsten.

Frågan om ändrat huvudmannaskap för brandförsvaret togs upp under förarbetena till 1962 års brandlagstiftning. Därvid avvisades tanken att föra över brandförsvaret på staten eller landstingskommunema.

Vid tillkomsten av nu gällande brandlag, i vilken primärkommunerna fick utökat ansvar för räddningstjänsten, avvisades likaså ändrat huvud- mannaskap för räddningstjänsten.

Vi kan därför konstatera att det primärkommunala huvudmannaskapet för huvuddelen av räddningstjänsten nyligen prövats av riksdagen. Ett primärkommunalt ansvar stämmer även väl överens med det synsätt på uppgiftsfördelningen mellan primärkommuner och landstingskommuner som vi redovisat i detta kapitel. Vi föreslår därför inte någon obligatorisk ändring av ansvaret för räddningstjänsten.

Det finns emellertid visst behov av samarbete kommunerna emellan på detta område. Sådant samarbete kan ske genom avtal men det kan också

ske inom kommunalförbundets ram.

Föreligger det stort behov av samarbete inom ett län kan det ifrågasättas om inte landstingskommunen, som i egenskap av sjukvårds- huvudman medverkar efter svåra olyckor bör kunna träda in som huvudman för räddningstjänsten.

Som skäl för ett sådant åtagande från landstingets sida kan anföras att kostnader för materialanskaffning samt samverkan över kommun- gränserna skulle underlättas vid ett landstingskommunalt huvudmanna- skap.

Den katastrofplanläggning som åligger länsstyrelsen kan också antas bli underlättad av ett landstingskommunalt huvudmannaskap. Vid lands- tingskommunalt ansvar skulle länsstyrelsens roll begränsas till att granska och godkänna den landstingskommunala planläggningen.

Vi föreslår därför att landstingskommunema får möjlighet att inträda som huvudman för räddningstjänsten i den mån regeringen finner ett sådant övertagande lämpligt. Som villkor för ett sådant förordnande bör gälla att primärkommunerna och landstingskommunen i princip är överens om en sådan överflyttning.

4.2.4. Social verksamhet inom sjukvården

På samma sätt som landstingskommunen och primärkommunerna skall ha möjlighet att komma överens om att föra över primärkommunala uppgifter till landstingskommunen har vi i det föregående föreslagit att möjlighet skall finnas att också föra över uppgifter från landstings- kommunen till primärkommunerna. Vi lämnar därför exempel på en landstingskommunal uppgift för vilken det senare kan vara lämpligt. Vårt exempel gäller en oreglerad landstingskommunal uppgift som redan varit föremål för viss utredningsverksamhet gemensamt av de båda kommun- förbunden.

En arbetsgrupp med representanter för landstingsförbundet, kommun- förbundet och svenska kuratorsföreningen föreslog i den s.k. ”KOS- rapporten” ett vidgat samarbete mellan socialvård och sjukvård för att åstadkomma ett effektivare socialt arbete inom sjukvården. Bakgrunden är att organisationsformerna för kuratorerna inom sjukvården i dag växlar från institution till institution. Vid många sjukhus saknas också helt ledningsorgan för de sociala insatserna.

Enligt KGS-gruppen är det stora brister när det gäller kontakterna mellan kuratorerna och de primärkommunalt anställda socialarbetarna. Kontakterna förekommer mycket sällan och är hämmade av brist på kännedom om den andra partens arbetsvillkor och handlingsmöjligheter. Bristen på kontakter beror också på olika tolkningar av de sekretess- bestämmelser som gäller.

Kuratorsarbetet inom sjukvården har hittills traditionellt haft sin tyngdpunkt förlagd till den slutna vården, men under de senaste åren har utvecklingen visat på en jämnare fördelning av kuratorsärendena mellan öppen och sluten vård. I och med förskjutningen av tyngdpunkten i vårdorganisationen mot den öppna vården kan man i framtiden räkna

med ytterligare förkortade vårdtider inom stora delar av sjukvården. Detta kommer att medföra förändringar även av det sociala arbetet inom sjukvården.

Man kan därför räkna med att de sociala insatserna i framtiden i större omfattning än nu sätts in vid öppna mottagningar och akutmottagningar. Patienter som redan när de besöker mottagningen observeras ha sociala problem, eller vilka som en följd av sjukhusvistelsen behöver social hjälp vid utskrivningen, kan då få en tidig kontakt med socialarbetaren och bli föremål för förberedande sociala åtgärder. Dessa åtgärder blir då lättare att följa upp under sjukhusvistelsen eller vid utskrivningen. Övergången mellan sjukhusvistelse och hemkomst blir smidigare om man i tid uppmärksammat behoven av sociala hjälpinsatser.

Samarbete och samordning mellan sjuk- och socialvård bör i görligaste mån ordnas så att respektive huvudman för sjuk- och socialvården tillhandahåller erforderliga tjänster inom sitt område åt den andre huvudmannen. I det här valda exemplet skulle detta ta sig uttryck i ett primärkommunalt övertagande av den sociala verksamhet som för närvarande förekommer inom såväl öppen som sluten hälso- och sjukvård.

, _- ITff fällt” il. ." r-J: !J'hElu; gr v' skjul

fIHnu fun-

' .-, lm,-l __,

.I- U.." ., , i varit:»-

('Lw' ”ht"

:.;åu 1 'I

m m.m]. '

5. Geografiska arbetsområden

5.1. Problemställningar

Länen är områden för viktiga funktioner inom samhällsförvaltningen. De är verksamhetsområden för delar av den decentraliserade statliga för- valtningen. De är också i princip områden för den landstingskommunala verksamheten.

Vid sidan om indelningen i län finns ett stort antal andra indelningar av landet i regioner för decentraliserad statlig förvaltning.

Utmärkande för den svenska länsindelningen är att den trots mycket stora förändringar i rikets befolkningsfördelning och väsentligt förändrad kommunikationsstandard förblivit opåverkad under mycket lång tid. Den nuvarande länsindelningen har bortsett från några mindre gränsjusteringar bestått oförändrad sedan år 1810. Antalet län har under hela denna period varit 24, dock med det undantaget att ett självständigt Ölands län var inrättat under åren 1819—1824. Härtill kommer att det fanns ett särskilt överståthållarämbete för Stockholm fram till årsskiftet 1967/68.

Länsindelningen har emellertid äldre anor än från 1810. I 1634 års regeringsform reglerades länsindelningen. Gränserna i denna är i st ort sett desamma som de nu gällande vad beträffar södra och mellersta Sverige, om undantag göres för de dåvarande danska områdena.

Av tabell 1 i bilaga 7 framgår att under tidigare sekler skillnaden mellan länen i fråga om folkmängd var betydligt mindre än nu. Efter industrialismens genombrott har länen emellertid genomgått en alltmer olikartad utveckling. År 1973 var det största länet 28 gånger större i folkmängd än det minsta, jämfört med endast 5 gånger större är 1810.

Det kan samtidigt konstateras att medan skillnaderna i folkmängd mellan de största och de minsta länen blivit allt större, förvaltnings- apparaten är i princip lika organiserad i det lilla länet som i det stora och förvaltrringsuppgifterna författningsenligt likaså desamma. Kapaciteten i de minsta länen har med andra ord blivit en avgörande faktor när det gällt att bestämma länsorganens kompetens och därmed även graden av decentralisering från centrala statliga organ.

Enligt våra direktiv skall vi ta upp frågan om lämpliga geografiska arbetsområden för såväl den landstingskommunala verksamheten som den decentraliserade statliga förvaltningen.

Den frågeställningen är ingalunda ny utan har varit föremål för olika utredningar.

Vid 1957 års riksdag togs frågan om en ny länsindelning upp med anledning av den av riksdagens revisorer avgivna berättelsen över granskningen angående statsverket. Revisorerna ansåg att frågan om en ändrad administrativ indelning av riket i län snarast borde göras till föremål för en allsidig och förutsättningslös utredning.

Statsutskottet fann i sitt utlåtande att skäl i och för sig kunde anföras till stöd för en utredning i ämnet i enlighet med de principiella riktlinjer som revisorerna avgett. Med hänsyn till frågans svårbedömbara och komplicerade natur borde utredningen dock begränsas till stockholms- och göteborgsregionerna, där de med den nuvarande indelningen förena- de olägenheterna var så stora att det var angeläget att undanröja dem. Frågan om en allmän översyn av länsindelningen ansåg utskottet böra tas upp till förnyad prövning med ledning av material som erhölls genom den föreslagna utredningen.

Sedan riksdagen beslutat i enlighet med utskottets utlåtande tillsatte Kungl. Maj:t en utredning som antog benämningen 1959 års länsin- delningsutredning.

Denna utredning redovisade i sitt betänkande ”Länsindelningen inom stockholms- och göteborgsområdena” (SOU l961:40) en rad olika förslag till lösning av indelningsfrågorna utan att förorda någon bestämd lösning. Utredningen redovisade emellertid som sin uppfattning att en ändamålsenlig länsindelning inom de båda områdena måste få följd- verkningar beträffande även andra län.

En utgångspunkt för den år 1962 tillsatta länsindelningsutredningen var därför att en allsidig utredning rörande rikets indelning i län borde komma till stånd och att separata lösningar för enskilda regioner ej var tillräckliga.

Länsindelningsutredningen redovisade sitt betänkande år 1967 (SOU 1967: 23). Betänkandet innehöll vissa principiella synpunkter på indel- ningsfrågan och ett förslag till en ny länsindelning med 15 län. Förslaget framgår av figur 5.1.

En sammanfattning av remissyttrandena över länsindelnings- utredningens betänkande redovisas i bilaga 6.

Den föreslagna indelningen kritiserades av många remissinstanser. Kritiken innebar i främsta rummet att de föreslagna länen skulle bli för stora och avståndet till residensstaden för långt. Servicen gentemot allmänhet och kommuner skulle därmed bli försämrad. För de residensstäder som skulle mista sin länsförvaltning (10) skulle dessutom sysselsättningsläget försämras och underlaget för den kommunala förvalt- ningen och servicen påverkas i negativ riktning.

Ett icke ringa antal remissinstanser, främst centrala verk men också några länsstyrelser, riktade emellertid kritik mot betänkandet från en helt annan utgångspunkt. Man fann att de föreslagna länen trots allt var för små för att kunna tillgodose de krav som framför allt den översiktliga samhällsplaneringen ställer.

Vi har tagit fasta på remissinstansernas principiella synpunkter vad gäller å ena sidan länen som områden för samhällelig förvaltning och service och länen som områden för översiktlig planering å den andra.

LÅNSINDELNINGSUIREDNINGENS FORSLAG TILL NY LANSINDELNING

”'"—'- Föreslagen länsgräns . Föreslagen residensstad

0 Ort som skulle upphöra att vara residensstad

Figur 5.1

Vi har därvid funnit att länsindelningsfrågan inte bör studeras med utgångspunkt i en generell länsindelningsreform. Lösningen ligger inte i att mer eller mindre radikalt minska antalet län. Tvärtom finner vi åtskilliga skäl tala för att de nu befintliga och sedan länge bestående länen bör fortleva, i allt väsentligt inom nu existerande gränser.

Inom länen har sålunda en historiskt given anpassning skett hos länsinvånarna, hos organisationer och olika samhälleliga institutioner till ett regionalt mönster, som man inte utan starka motiv bör bryta. Man har invanda kontaktvägar till länsorganen, som i regel är lokaliserade inom rimliga avstånd för befolkningen. En flyttning av länsförvaltningen från de befintliga residensstäderna skulle också få negativa följder från sysselsättningssynpunkt.

Andra lösningar får därför tillgripas om man vill anpassa den nu 160-åriga länsindelningen till utvecklingen vad gäller landets befolknings- fördelning, kommunikationer och näringsliv. Bland annat bör därvid beaktas det högst varierande indelningsmönster som successivt vuxit fram vid sidan om länsindelningen och som medfört att länen inte i alla avseenden framstår som naturligt avgränsade områden med en inre samhörighet. I stora delar av landet finns nu helt andra regionala beroenden än när den nu gällande länsindelningen fastställdes år 1810.

I våra överväganden har vi funnit att länsindelningsfrågan bör studeras i två steg.

Det bör för det första undersökas i vad mån nuvarande länsgränser har en lämplig näringsgeografisk sträckning. Vi har därvid valt utgångs- punkten att länsförvaltningen bör vara förlagd till nuvarande residens- städer. I och för sig innebär detta en begränsning i möjligheterna att ge länen en från strikt rationella utgångspunkter lämplig arrendering. Vi har emellertid funnit överväganden av praktisk natur tala mot de ingripande förändringar i bl. a. förutsättningarna för den regionala sysselsättnings- fördelningen som skulle bli följden om ny stationeringsort skulle väljas för ett antal större regionala förvaltningsenheter. Det kan dock finnas anledning att studera om länsgränserna behöver justeras med hänsyn till befolkningens näringsgeografiska inriktning. Fördelarna med en sådan justering av gränserna beskrives närmare i avsnitt 5.2.

Det andra utredningsmomentet beståri att försöka särskilja de krav på geografiska verksamhetsområden som olika grenar av länsförvaltningen ställer.

De skilda utredningar som föregått vårt arbete i indelningsfrågan och inte minst remissyttrandena över länsindelningsutredningen ger vid handen att det i stort sett bara är för den del av länsförvaltningen som kan benämnas regional samhällsplanering som man kan vinna fördelar genom att öka verksamhetsområdenas storlek. När det gäller övriga grenar av länsförvaltningen — som är den i sysselsättningshänseende helt övervägande delen — synes inte länens nuvarande storlek medföra några påtagliga olägenheter.

Det bör därför närmare studeras vilka krav som särskilt den översikt- liga samhällsplaneringen ställer på geografiska verksamhetsområden. En fråga som därvid bör ställas är om länen bör föras samman i grupper för

lösande av vissa gemensamma planeringsfrågor (avsnitt 5.3). De icke landstingsanknutna kommunernas framtida ställning behandlas i avsnitt 5.4.

5.2. Justering av länsgränser med hänsyn till befolkningens näringsgeografiska inriktning

5.2.1. Metodik

Inom offentlig förvaltning liksom även inom näringslivets administration har det blivit allt vanligare att anpassa de geografiska verksamhetsområde- na efter olika näringsgeografiska förhållanden. Med en näringsgeografisk region brukar därvid menas ett geografiskt område som med hänsyn till näringsliv, bosättning, kommunikationer och service samt kontaktinrikt- ningen i övrigt bildar ett sammanhållet område.

Näringsgeografiska regioner finns på olika nivåer i samhället. De gamla socknarna exempelvis var från början i många hänseenden väl samman- hållna regioner. Den nya kommunindelningen har i hög grad anpassats efter olika näringsgeografiska förhållanden. Man kan också tala om näringsgeografiska regioner på t. ex. länsnivå eller inom ännu större delar av landet.

Att låta de geografiska arbetsområdena för regional offentlig förvalt- ning sammanfalla med näringsgeografiska regioner medför två viktiga fördelar.

Den ena fördelen hänger samman med den regionala förvaltningens karaktär av serviceorgan åt allmänheten. Det är av vikt att denna service är förlagd till en ort som även iandra avseenden är en naturlig serviceort för regionens invånare.

Den andra fördelen hänger samman med länens roll som områden för planering. Offentliga organ på regional nivå har nämligen inte bara att förvalta och administrera utan även att bedriva en planering med syfte att samordna investeringar i näringsliv, bostäder, kommunikationer, offentlig service m. m. För att denna uppgift skall kunna utföras på ett tillfredsställande sätt bör den regionala förvaltningen arbeta inom för sådan planering lämpligt avgränsade områden. Ett hjälpmedel vid avgränsningen kan därvid de näringsgeografiska förhållandena vara.

5.2.2. Näringsgeografiska samband

Vi har låtit utföra en lång rad kartläggningar rörande den näringsgeogra- fiska inriktningen för landets olika delar. Följande faktorer har därvid studerats:

— Restidsförhållanden (restidsomland)

Arbetskraftspendlingen

— Flyttningsrörelserna

Kollektiva resor med järnväg, flyg och buss

— Vägtrafikenl Telefontrafiken mellan landets olika riktnummerområden2

— Tidningsspridningen Handelsomland"

—- Administrativa indelningar inom offentlig förvaltning _ Administrativa indelningar hos folkrörelserna, vissa organisationer samt näringslivet

En sammanfattning av vissa av undersökningsresultaten finns i bilaga 7. Kartläggningarna tyder på att många län har en godtagbar detaljav- gränsning. Befolkningen synes ha en klar inriktning mot sin residensstad. Denna framstår i regel som en given serviceort i länet.

Vissa län är emellertid uppsplittrade och delar av dem har en inriktning mot orter i ett annat län. Inte sällan skär en befintlig länsgräns en gemensam bostads- och arbetsmarknadsregion, inom vilken den inre sociala samhörigheten synes vara stor.

Som ett sammanfattande mått kan nämnas att inte mindre än 1,2 miljoner invånare i landet har kortare restid till en annan residensstad än den i det egna länet. Den verkliga tidsförlusten torde i vissa fall röra sig om endast några få minuter och har därför inte någon reell betydelse för den enskilde medborgaren. För mer än 800 000 invånare är tidsskillnaden emellertid mer än en halvtimme och i vissa länsdelar mer än en timme enkel resa. I sådana fall blir naturligtvis effekten av en ur restidssynpunkt felaktigt dragen länsgräns mera kännbar. Nackdelarna drabbar såväl länsinvånarna som olika länsmyndigheter. Vissa grova beräkningar tyder på icke obetydliga merkostnader.

En kartläggning av residensstädernas näringsgeografiska omland visar på god samstämmighet mellan skilda undersökningar. Stabiliteten över tiden i befolkningens inriktning mot olika orter synes också vara stor, vilket tyder på att materialet belyser sociala samband, som knappast kan vara av tillfällig natur.

Om exempel hämtas enbart från undersökningarna rörande arbets- kraftspendlingen visar det sig att framför allt tre områden i landet har en gemensam bostads- och arbetsmarknadsregion som består av delar från flera län. Det gäller särskilt göteborgsregionen med stor pendling till Göteborg och Mölndal från Kungsbacka (N), Lerum (P) och Ale (P). Även från mera avlägset liggande kommuner i Älvsborgs och Hallands län är pendlingen till Göteborg omfattande.

Även nordvästra Skåne är en gemensam arbetsmarknadsregion som delas av en länsgräns. Pendlingen mellan kommuner i Kristianstads och Malmöhus län är där omfattande liksom, fast i mindre utsträckning, i sydöstra Skåne.

Det tredje området i landet med stort arbetskraftsutbyte över länsgräns är stockholmsregionen. De största utpendlingskommunerna är

' Endast vissa punktundersökningar. 2 Kartläggningen är utförd i form av en seminarieuppsats av Lars-Åke Appelquist, Karl Gunnar Danevik och Lennart Lindberg vid Kulturgeografiska institutionen vid

Göteborgs universitet.

där Uppsala och Enköping med pendling till framför allt Stockholm men också till en rad andra kommuner i Stockholms län.

Bland andra mera betydelsefulla pendlingsrelationer över länsgräns kan nämnas Älvkarleby (C) Gävle samt Habo/Mullsjö (R) Jönköping. Även över länsgränsen mellan Blekinge och Kristianstads län sker ett relativt stort arbetskraftsutbyte.

Sammanfattningsvis kan konstateras att överensstämmelsen mellan län och näringsgeografiska omland är dålig i västra Sverige. Göteborgs dragningskraft är betydande och sträcker sig ända till gränstrakterna mot Värmlands, Örebro och Jönköpings län. Vänersborg och Mariestad framstår härmed knappast som några naturliga centralorter för Älvsborgs resp. Skaraborgs län. De sydöstra delarna av Skaraborgs län är helt inriktade mot Jönköping.

Malmös näringsgeografiska omland är förhållandevis stort och omfattar förutom Malmöhus län — även sydöstra Skåne samt sträcker sig in över nordvästra Skåne och sydvästra delen av Kronobergs län.

Västra delarna av Blekinge län synes vara mera inriktade mot Kristianstad än mot Karlskrona. Kristianstads omland synes dock vara ganska begränsat till ytan, vilket främst är ett resultat av Malmös dominans inom landskapet.

Stockholms omland omfattar de norra delarna av Södermanlands län där Nyköpings influens tycks vara begränsad till kommunerna allra närmast residensstaden. Sambandet mellan norra Södermanland och Västerås är också rätt omfattande.

Östergötlands län synes vara ett i näringsgeografiskt hänseende väl avgränsat län. Ett samband finns dock mellan de norra delarna av Kalmar län och Östergötland. Likaså synes delar av Ydre kommun vara inriktade mot Tranås och Eksjö i Jönköpings län.

Om man utgår från residensstäderna Karlstad, Örebro och Västerås utgör Värmlands, Örebro och Västmanlands län väl avgränsade närings- geografiska regioner. Uppsala synes dock utöva en viss dragningskraft på de nordöstra delarna av Västmanlands län. Skutskärsområdet i Uppsala län är klart inriktat mot Gävle.

Undersökningens begränsning till att avse endast residensstädernas omland har resulterat iatt Jämtlands, Västerbottens och Norrbottens län framstår som mycket väl avgränsade näringsgeografiska regioner. Härnö- sands omland omfattar däremot endast en mindre del av Västernorrlands län. Om Sundsvall i stället varit residensstad skulle omlandsavgränsningen i mellersta Norrland blivit annorlunda.

I bilaga 7 har också gjorts en jämförelse mellan länsindelningen och andra former av administrativa indelningar ilandet. Organisationer och företag samt den icke länsbundna offentliga förvaltningen har beaktat att länsindelningen i stora delar av landet inte längre är anpassad till utvecklingen vad gäller befolkningsfördelning och kommunikationer. Man har därför i stor utsträckning skapat andra geografiska verksamhets- områden vid sidan om länen.

Detta varierande indelningsmönster försvårar den regionalpolitiska planeringen i länen liksom även olika former av sektoriell planering. Om

en länsgräns skär en gemensam bostads- och arbetsmarknadsregion uppstår sålunda svårigheter för t. ex. bostads— och arbetsmarknads- planeringen, väg- och trafikplaneringen, den fysiska planeringen m. rn. Exempel finns också på hur länsgränser skapat problem för sjukvårds- planeringen.

Genom justeringar av vissa länsgränser skulle åtskilliga av ovannämnda planeringsproblem kunna minska. För befolkningen skulle den fördelen vinnas att man som residensstad skulle få en ort som man är naturligt inriktad mot. Närheten till sjukvård skulle bli bättre och den långsiktiga planeringen hos sjukvårdshuvudmännen underlättas.

Andra fördelar med en indelningsreform som enbart skulle medföra att vissa länsgränser skulle justeras är att residensstäderna bibehålles och att länsförvaltningen där hålles helt intakt. Någon utbrytning av vissa förvaltningsgrenar skulle alltså inte behöva tillgripas.

En justering av en länsgräns är emellertid också förenad med vissa olägenheter. En ändring av länstillhörigheten för en kommun bryter sålunda invanda kontaktvägar med residensstaden och stör dessutom det politiska arbetet i länet. Den närmare prövningen av eventuella juste- ringar av länsindelningen har därför begränsats till ett mindre antal områden i landet. Vägledande vid urvalet har varit förenämnda kartlägg- ningar av befolkningens näringsgeografiska inriktning samt länsindelnings- utredningens förslag och remissyttrandena över dessa.

I flertalet fall rör det sig om en enstaka kommun, vars näringsgeogra- fiska inriktning är sådan att dess länstillhörighet bör närmare undersökas. Några län är emellertid så uppsplittrade i näringsgeografiskt hänseende att undersökningarna rörande en justering av länsgränserna kommit att beröra arealmässigt stora områden. Detta gäller framför allt länen i västra Sverige.

5 .2.3 Undersökta områden

Undersökningarna rörande eventuella länsgränsändringar berör följande delar av landet:

Område vars länstillhörighet Nuvarande Ifrågasatt kan ifrågasättas län länstillhörighet Enköping C AB eller U Älvkarleby och Tierp C X Eskilstuna och Strängnäs D U eller AB Vingåker D T Ydre E F Norra Kalmar län H E Sölvesborg och Olofström K L Simrishamn och Tomelilla L M Nordvästra Skåne L M Norra Halland N 0 Norra Bohuslän O P Södra Älvsborgs län P 0 Grästorp R P Bengtsfors, Dals-Ed och Åmål P S Habo och Mullsjö R F Heby U C Norra Hälsingland X Y

Från de berörda kommunerna har — med något undantag — synpunkter inhämtats under hand vad gäller den framtida länsindelning- en. I samband med överläggningarna med kommunrepresentanterna har också berörda länsstyrelser och företrädare för landstingskommuner hörts. I det följande diskuteras var för sig de olika områdenas länstillhörighet. Därefter följer en sammanfattande redogörelse.

5.2.3.1 Enköping(figur5.2)

Huvuddelen av denna kommuns invånare har kortare restid till Västerås än till Uppsala. I sitt remissyttrande över länsindelningsutredningen fann länsstyrelsen i Västmanlands län det naturligt att Enköping tillhörde samma län som Västerås. Enköpings kommun underströk att kommunen hade en klart markerad inriktning mot Västerås. Det var kommunens uppfattning att synnerligen starka skäl fanns att föra bl. a. Enköping till ett Mälardalslän.

Näringsgeografiskt sett synes emellertid Enköping ha blivit alltmer inriktat mot Stockholms län. Arbetskraftsutbytet mellan Enköping och stockholmsregionen är betydande och väsentligt större än mot Uppsala och Västerås. Andra undersökningar rörande befolkningens närings- geografiska inriktning visar också på ett ökat stockholmsinflytande i Enköping.

En fördel med att ansluta Enköping till Västmanlands eller Stock- holms län är att man då ökar förutsättningarna för en gemensam planering av mälardalsområdet.

Fördelarna synes emellertid inte vara så stora att de motiverar en ändring av länstillhörigheten för Enköping. Kommunen bör således alltjämt tillhöra Uppsala län.

5.2.3.2 Älvkarleby och Tierp (figur 5.2 )

Länsindelningsutredningen föreslog att Älvkarleby och Tierps kommuner skulle ingå i Gävleborgs län. Båda kommunerna avstyrkte förslaget.

Restidsmässigt ligger Älvkarleby samt huvuddelen av Tierp närmare Gävle än Uppsala. Avståndet mellan huvudorten i Älvkarleby Skutskär och Gävle är endast något över en mil. Länsgränsen går genom ett tättbebyggt område med delvis sammanhängande bebyggelse.

Den näringsgeografiska samhörigheten mellan Älvkarleby och Gävle är uppenbar. År 1970 var t. ex. pendlingen från Älvkarleby till Gävle 692 personer, jämfört med 119 till Tierp och 19 till Uppsala. Även pendlingen från Gävle till Älvkarleby är betydande, varför de båda kommunerna kan sägas utgöra en gemensam bostads- och arbets-

marknadsregion. Även andra undersökningar rörande de näringsgeografiska förhållande-

na — flyttningsrörelser, trafik, tidningsspridning rn. m. — visar på en nära samhörighet mellan Gävle och Älvkarleby. Samhörigheten har bl. a. tagit sig det uttrycket att det inom en rad

IÄLVKAR EBY

X SAND-xx ,/ NVlKEN / ;

OFORS) q lr" 'BORLÄNGE ( . Q ' / ,, s ÅTER , X ' x

,x

v» _» ) HEDEMORA ,” hra— ' x , _l 1 1 I

I, N I N S i ___] AVESTA / kl SMEDJE— (, X j * ' *I / l/ka / BACKEN INORBERG K.A.J

/ _ x & 5 ' (

( '_LJUSNARS- IXX PuijGERsrA , SALA

( )_ ( X*(I LIX fIX Xx _ &

UPPSALA

[SKINNSKATTEÅ- SuRA-q »- '

I

BERG 'HAMMAR

) J (

.. , ”» " h ENKOPING / —,,- / runs

' LINDESBERG 7 " xx: " & VÄSTERÅS X fHAa SIGTUNA -' Ä

* '— HALLsrA- ( ”_

L _ — 1) HAMMAR LANDS-L NORA ;,_ I I

I |__ 11

_-,x

I I . , 1VALLENTUNA /

v KUNGSÖR

ARBOGA /—"" / ESKILSTUNA

BOT

IKY RYK AHANING

EÖDERTÄLJE x

, " / . x ? FLEN *IÄ ALlSBERG I VINGAKER *)KATRINE-kI

l-V RX bi./'x // x ( ' l ASKERSUND *. _) JJVV I / Y FINSPÅNG

Avsnitt ur läns— och kommunkarta upprättad av LiberKartor

Enköping till Västmanlands eller Stockholms län? Älvkarleby och Tierp till Gävleborgs län ? Heby till Uppsala län?

Eskilstuna och Strängnäs till samma län som Västmanlands län? Vingåker till Örebro län?

Figur 5.2

organisationer och företag är vanligt att bortse från länsgränsen och atti stället föra den nordligaste delen av Uppsala län till en regionbildning med Gävle som centrum (tabell B 7.6 i bilaga 7). På det kommunala verksamhetsområdet kan nämnas att Älvkarleby ingår i Gävle gymnasie- område samt får den största delen av sin slutna sjukvård vid Gävle lasarett.1

Även för Tierps del kan spåras en viss inriktning mot Gävle. Inriktningen mot Uppsala är emellertid för huvuddelen av kommunen starkare. Av denna anledning föreslås att Tierp fortfarande skall ingåi Uppsala län.

För Älvkarlebys del torde det däremot vara till fördel med en ändring av länsgränsen. Befolkningen får då betydligt närmare till sin residensstad och tillgången till sluten sjukvård blir bättre säkerställd.

Ökade garantier skapas för att de planeringsproblem som nu finns över länsgränsen kan lösas i ett sammanhang utan att länsorgan i skilda län behöver kopplas in. Sådana problem torde framför allt finnas inom trafikförsörjningen, naturvården, arbetsmarknadspolitiken, bostads- försörjningen, gymnasieskolan, sjukvården och det civila försvaret.

Vår utgångspunkt när det gäller justeringar av nu befintliga länsgränser är att största möjliga varsamhet bör iakttagas detta med hänsyn till den traditionella vikt som av ålder vidlåder länsgränserna. Vi kan emellertid inte finna annat än att gränsen mellan Uppsala och Gävleborgs län äri behov av att ändras i överensstämmelse med befolkningens näringsgeo- grafiska inriktning. Älvkarleby kommun bör därför föras över till Gävleborgs län.

5.233. Heby (figur 5.2)

Kommunen ligger i den nordöstra delen av Västmanlands län. Näringsgeo- grafiskt synes stora delar av kommunen vara mera inriktade mot Uppsala än Västerås. Detta gäller i första hand Östervåla-delen som i fråga om restid ligger betydligt närmare Uppsala.

Kommunens länstillhörighet är emellertid svårbedömbar. Detta sammanhänger med att en avvägning inte enbart bör ske mellan Uppsala och Västerås utan hänsyn också måste tas till Hebys samhörighet med Sala. Huvuddelen av kommunen ingår sålunda i Sala gymnasieområde. I befolkningsunderlaget för Sala lasarett ingår Heby kommun som en viktig del.

Främst med hänsyn till samhörigheten mellan Heby och Sala föreslår vi därför att Heby liksom nu skall ingå i Västmanlands län.

5.2.3.4 Eskilstuna, Strängnäs, Vingåker (figur 5.2)

Eskilstuna och Strängnäs utgör tillsammans en till stora delar gemensam arbetsmarknads- och bostadsregion med ett växande arbetskraftsutbyte sinsemellan. Kommunerna bildar en gemensam A-region.

* Ungefär en tredjedel av gymnasieeleverna från Älvkarleby kommun går dock i gymnasieskola iTierp.

Dessa förhållanden talar för att de båda kommunernas länstillhörighet bör betraktas i ett sammanhang.

Det kan först konstateras att Eskilstunas och Strängnäs inriktning mot residensstaden Nyköping inte är särskilt påtaglig. I den mån invånarna är beroende av service utanför den egna A-regionen spelar Västerås och framför allt Stockholm en betydligt större roll. Eskilstuna har i det regionalpolitiska handlingsprogrammet utpekats som primärt centrum. Samhörigheten mellan Västerås och Eskilstuna torde komma att öka väsentligt sedan den nya vägen över Mälaren med Kvicksundsbron färdigställts varvid restiderna mellan de båda orterna minskar. Det är redan nu vanligt att de båda orterna ingår i samma regionbildning, varvid inte sällan en regiongräns dras mellan Eskilstuna och Nyköping. Ett exempel på att Eskilstuna och Västerås betraktas som en närings- geografisk enhet trots att orterna ligger i skilda län är förslaget från U 68 att de tillsammans skall utgöra centrum för en högskoleregion.

Mälardalen är nu uppsplittrad i länshänseende vilket kan medföra risk för att viktiga inslag i den regionala samhällsplaneringen får mindre goda lösningar. Om Eskilstuna—Strängnäs och Västmanlands län däremot ingick i samma län, skulle detta otvivelaktigt vara till fördel för t. ex. arbetsmarknadsplaneringen, den fysiska planeringen och väg- Och trafik- planeringen.

En nackdel med en sammanslagning av Eskilstuna—Strängnäs med Västmanlands län är emellertid att Södermanlands län då skulle mista nästan hälffen av sin folkmängd. Återstoden skulle få endast 135 000 invånare, vilket vi har bedömt vara ett otillräckligt underlag för en ny länsbildning. Vi har därför avstått från att föreslå någon ändring av gränsen mellan Södermanlands län och Västmanlands län.

För Vingåkers del synes en viss inriktning föreligga mot Örebro län. Avstånds- och restidsförhållanden talar för att Örebro är en viktigare serviceort för kommunen än Nyköping. Samhörigheten med andra kommuner i Södermanlands län, framför allt då med Katrineholm, medför emellertid att ett överförande av Vingåker till Örebro län vore en olämplig lösning inte minst för skol— och sjukvårdsplaneringen. Läns— gränsen mellan örebro och Södermanlands län bör därför inte ändras.

5.2.3.5 Ydre (figur 5.3)

Ydre med centralorten Österbymo har endast omkring 4 000 invånare och tillhör därmed de minsta kommunerna i landet. Vid kommunblocks- bildningen år 1964 uttalades i särskilda departementspromemorior bl. a.

följande:

”Den spontana inriktningen i Ydre kommun är delad mellan Tranås och Eksjö och i mindre utsträckning Kisa. Med hänsyn härtill och då vissa förskjutningar i influensen från dessa centralorter icke kan uteslutas har övervägande skäl för närvarande ansetts föreligga att icke sammanföra Ydre kommun i block med annan kommun. I den mån en fortsatt nedgång i befolkningsunderlaget anses böra medföra att kommunen sammanföres med annan kommun synes böra beaktas att huvuddelen alltmera torde komma att vara inriktad mot Tranås.”

NORRKÖPING l, ,

* I k

6. SÖDERKÖPING & . xx ;!

I

* VALDE-

N ÅTVIDABERG JMARSVIK 0 t

. )x

,'.rxf ”I 0 X > 5 ( ) fx / lx VN ' VÄSTERVIK oå

l

Avsnitt ur Iäns— och kommunkarta upprättad av LiberKartor

x*SEMMABoöjA"

Ydre till Jönköpings län? Norra Kalmar län till Östergötlands län?

Figur 5.3

Kommunens inriktning är liksom vad fallet var år 1964 svårbedömbar. Tranås-inflytandet torde dock alltmer ha gjort sig gällande. Även en inriktning mot Eksjö finns och denna torde i framtiden bli mer betydelsefull sedan länshuvudvägen mellan Österbymo och Eksjö för- bättrats.

Kommunen har enligt avtal mellan landstingskommunema i Östergöt— lands och Jönköpings län tillgång till sluten sjukvård vid sjukvårds-

inrättningar i det sistnämnda länet. Enligt uppgift från kommunen vänder man sig emellertid i första hand till regionsjukhuset i Linköping.

Vad gäller gymnasieskolan finns däremot en klar inriktning mot Jönköpings län. Kommunen är sålunda delad på Tranås och Eksjö

gymnasieregioner. Övervägande skäl synes dock tala för att gränsen mellan Östergötlands och Jönköpings län bör vara oförändrad.

5.2.3.6 Norra Kalmar län (figur 5.3)

Av tidigare avsnitt framgår att Kalmar län är ett i näringsgeografiskt hänseende splittrat län. Residensstaden Kalmar är för stora delar av länet inte den givna centralorten. Västervik är i vissa hänseenden jämbördig som serviceort och utgör centrum för den norra delen av länet.

Denna del av länet är dessutom av tradition inriktad mot Östergötlands län. Detta framgår bl. a. av att ett stort antal organisationer och företag låter den norra delen av Kalmar län ingå i regionbildningar tillsammans med Östergötlands län medan resten av Kalmar län bildar en egen region eller förs samman med andra sydligt belägna delar av landet (tabell B 7.6 i bilaga 7).

Som ett sammanfattande mått kan nämnas att ca 40 % av Kalmar läns invånare har kortare restid till annan residensstad än Kalmar.

Även i försvarshänseende är länet uppdelat genom att Västerviks kommun ingår i Östra militär- resp. civilområdet medan den övriga delen tillhör Södra militär- resp. civilområdet. Nackdelarna av en sådan uppdelning har framhållits i en riksdagsmotion (1972: 1437) och understrukits i civilutskottets utlåtande över denna (CU 1972: 31 med försvarsutskottets yttrande som bilaga). En delning av ett län på olika militär- och civilområden medför sålunda svårigheter för berörda läns- styrelser att planlägga det civila försvaret i fred och att leda det i krig. Överbefälhavaren har också i en skrivelse till Kungl. Maj:t, vilken överlämnats till oss, föreslagit att beredningen bl.a. skall undersöka möjligheterna att uppnå fullständig överensstämmelse i totalförsvars- hänseende mellan civil och militär indelning på regional nivå. Vi har sålunda att pröva i vad mån försvarets krav på områdenas utformning jämsides med andra samhällsintressen kan påverka den civiladministrativa indelningen.

En enkel åtgärd för att åstadkomma denna överensstämmelse är att föra Västerviks kommun till Östergötlands län. En sådan gränsjustering skulle också innebära en anpassning till den näringsgeografiska inriktning- en mot Östergötlands län.

Ett överförande av Västerviks kommun är emellertid förenat med olägenheter för vissa delar av övriga Kalmar län. Vimmerby och även i viss mån Hultsfred är nämligen i olika hänseenden inriktade mot Västervik. I sjukvårdshänseende gäller detta också Oskarshamn. En delning av Kalmar län kan därför inte gälla enbart ett överförande av Västervik utan också av sådana kommuner för vilka det finns en nära

samhörighet med Västervik. Detta gäller i första hand Vimmerby. Denna kommun synes också ha en viss inriktning mot Östergötlands län.

Vimmerby har emellertid också ett nära samband med Hultsfred. De båda kommunerna bildar bl. a. en gemensam A-region och ingåri samma gymnasieregion. För Hultsfred är emellertid inriktningen mot Östergöt- land inte lika påtaglig som för Vimmerby och Västervik. Kommunen är stor till ytan och för dess södra och östra delar är avstånden till Kalmar kortare än till Linköping.

De komplicerade system av inbördes beroenden mellan kommuner som finns i norra Kalmar län medför sammanfattningsvis att de fördelar som skulle uppstå för befolkningen i den nordligaste länsdelen vid ett överförande till Östergötlands län också leder till vissa icke obetydliga nackdelar för andra delar av länet. Vi finner att övervägande skäl talar för att nuvarande gräns mellan Kalmar och Östergötlands län bör bibehållas.

Kvar står då olägenheterna med att Kalmar län är uppdelat i totalförsvarshänseende. Om uppdelningen bedöms ur militär synpunkt så viktig att den bör finnas kvar, är det angeläget att, såsom civilutskottet framhållit, särskilda anvisningar för planläggningen ifred och ledningeni krig meddelas för län som är delade i totalförsvarshänseende.

5.237 Sölvesborg och Olofström (figur 5. 4 )

Länsindelningsutredningen föreslog att Sölvesborg skulle ingå i ett skånelän. Förslaget tillstyrktes av dåvarande samarbetsnämnden för kommunblocket. Det bör emellertid framhållas att länsindelningsut- redningens förslag innebar att Blekinge skulle upphöra att vara eget län.

Den näringsgeografiska samhörigheten mellan Sölvesborg och kommuner i Skåne, främst då Bromölla och Kristianstad, torde ha ökat sedan länsindelningsutredningens betänkande framlades. Till detta har bl. a. bidragit anläggandet av Nymölla-fabriken, som ligger helt nära länsgränsen och vars transporter av råvaror och färdigprodukter i hög grad berör Blekinge län.

Flera planeringsproblem är gemensamma på ömse sidor om länsgrän- sen, t. ex. inom arbetsmarknadsplaneringen, skolplaneringen samt väg- och trafikplaneringen. Dessa frågor är också aktuella för Olofströms kommun, som liksom Sölvesborg ligger på kortare avstånd från Kristian- stad än från Karlskrona. De faktorer som studerats vad gäller befolk- ningens näringsgeografiska inriktning tyder på en samhörighet över länsgränsen mot Skåne.

Ett överförande av Sölvesborg och Olofström till Kristianstads län är emellertid också behäftat med nackdelar. Man skulle då bryta den samhörighet som finns mellan de båda kommunerna och Karlshamn. Den största nackdelen hänger samman med att folkmängden i Blekinge då endast skulle bli 122 000 invånare, vilket vi har bedömt vara i minsta laget som underlag för ett län.

Länsgränsen mellan Blekinge och Kristianstads län föreslås därför vara oförändrad.

HELSIN ORG

? LANDSKROÄ _

'NGELHOLMXUUNGA ' x 4 ,' *, 'GÖINGE/ [ ' HAMN '

muy—_;

(:'SVALÖV . . _X) KRISTIANSTAD

så vi

KÄ UNGEI" rESLÖV * ”

'1

_. . ' _SVEDALA7

' TRELLEBORGÅ

LAHOLM

/ÖRKEL7 IÖSTRA '” kSTRÖM xKARLS—IRONNESII ._

z _,

S', .. XÄORP HASSLEHOLM I

KLIPPAN * ” x ,- _ x. _! 1

,f .' HÖÖR/

IN'

...-v

? HÖRBY

JTOME—x

"(LILLA "SIMRISHAMN

,_ux__/

,'RUP '(

Avsnitt ur läns- och kommunkarta upprättad av LiberKartor

Sölvesborg och Olofström till Kristianstads län? Kommunerna i nordvästra Skåne ingår i samma län? Kommunerna i sydöstra Skåne ingår i samma län?

Figur 5.4

52.38 Skåne (figur 5.4)

Länsindelningsutredningen föreslog att Kristianstads och Malmöhus län skulle ingå tillsammans i ett skånelän.

Även i andra sammanhang har understrukits den nära samhörigheten mellan de båda länen och behovet av en gemensam planering. Detta har bl. a. framhållits i den för de tre sjukvårdshuvudmännen i Skåne gemensamma utredningen ”Sjukvården i Skåne” som framlades år 1970. Utredningen föreslog ett utvidgat institutionaliserat regionalt samarbete på sjukvårdens område. Tre av kommitténs ledamöter, däribland ord- föranden, framhöll dock i ett särskilt yttrande att en organisation helt oberoende av nuvarande länsgränser ger en så mycket bättre sjukvårds- service åt medborgarna att man bör förorda ett enhetligt sjukvårdsom- råde i Skåne. Huvudmännen borde därför hemställa hos statsmakterna om en ändring av Skånes indelning i sjukvårdsområden och län.

Det är särskilt i två delar av Skåne som behovet av planering över länsgränsen gör sig märkbart, nämligen i nordvästra och i sydöstra Skåne. Ett tecken härpå är de samarbetsorgan över länsgränsen som bildats, bestående av kommuner från såväl Kristianstads som Malmöhus län.

Nordvästra Skånes kommunalförbund består sålunda av kommunerna Båstad, Klippan, Perstorp, Åstorp, Ängelholm och Örkelljunga i Kristian-

stads län samt kommunerna Bjuv, Helsingborg, Höganäs, Landskrona och Svalöv i Malmöhus län. Förbundets syfte är bl. a. att bedriva översiktlig planläggning inom medlemskommunerna. Ett antal sektoriella utredning- ar har lagts fram. Enligt verksamhetsberättelsen för år 1973 avser förbundet att sommaren 1975 lägga fram ett utkast till regionplan för nordvästra Skåne.

Från förbundet har omvittnats de svårigheter som är förknippade med att kommunerna ligger i skilda län med olika planeringsinriktning. Följande uttalande rörande ett förslag är 1973 från länsstyrelsen i Kristianstads län till naturvårdsplan för länet kan belysa gränsproblemati- ken:

"En jämförelse mellan det föreliggande förslaget och naturvårdsplanen för M län ger anledning till tveksamhet om samma principer och metoder verkligen kan ha utnyttjats i de båda länen. Möjligheterna att ens efter ganska betydande modifieringar sammanjämka planerna till en ”Skåne- plan” synes begränsade.”

Samarbetskommittén för Sydöstra Skåne är ett organ för samarbete mellan Simrishamn och Tomelilla i Kristianstads län samt kommunerna Sjöbo, Skurup och Ystad i Malmöhus län.

Att Skåne utgör en närings- och befolkningspolitisk enhet har framhållits i en riksdagsmotion år 1973 (nr 1565). I motionen hem- ställdes att ett gemensamt planeringsorgan skulle inrättas mellan läns- styrelserna i Malmöhus och Kristianstads län. Riksdagen avvisade motionen bl.a. med hänvisning till att man inte ville föregripa vårt arbete. Utskottet hänvisade också till att det hittillsvarande samarbetet mellan länsstyrelserna varit gott.

Även i propositionen rörande fasta förbindelser över Öresund (1973: 146) hänvisades till det nära samarbetet mellan de båda läns- styrelserna och att de kommande fasta förbindelserna över Öresund gjorde det angeläget att intensifiera detta.

Behovet av en gemensam planering för Skåne har också framhållits av Svenska kommunförbundets länsavdelning för Kristianstads län i ett uttalande år 1973. Uttalandet byggde på en enkät, ställd till länets samtliga kommuner, av vilka flertalet ställde sig positiva till en gemensam planering för Skåne. Sju av kommunerna önskade ett enda län för landskapet.

Frågan om en gemensam kulturpolitik för Skåne har nyligen be- handlats i en utredning, utförd av en kommitté, gemensamt tillsatt av landstingen i Skåne samt Malmö kommun. I utredningens lägesrapport från februari 1974 ”Kultur i Skåne” har gjorts en preliminär bedömning av de uppgifter som kan komma i fråga för ett gemensamt samarbets- och planeringsorgan för Skåne.

Av de kartläggningar som redovisas i bilaga 7 rörande regionala indelningar inom icke länsbunden offentlig verksamhet, folkrörelserna, kooperationen samt näringslivet i övrigt framgår att Skåne påfallande ofta betraktas som en enhet. Inte i någon annan del av landet är det så vanligt att två län ingår i samma regionbildning som är fallet för Kristianstads och Malmöhus län. Förhållandet kan sägas utgöra en

bekräftelse på det behov av gemensam samhällsplanering för Skåne som framhållitsi det föregående.

Även de kartläggningar som utförts rörande befolkningens näringsgeo- grafiska inriktning tyder på en nära samhörighet över länsgränsen. Samtliga kommuner i Kristianstads län som ingår i Nordvästra Skånes kommunalförbund är sålunda mer inriktade mot Malmöhus län än mot residensstaden i det egna länet. Detsamma gäller Simrishamn och Tomelilla i den sydöstra delen av landskapet.

En justering av länsgränsen så att samtliga kommuner i de båda samarbetsorganen i nordvästra och i sydöstra Skåne kom att tillhöra Malmöhus län är alltså näringsgeografiskt motiverad och skulle ihög grad underlätta samhällsplaneringen. En väsentlig nackdel är dock att Kristian- stads län då skulle beskäras mycket hårt och få kvar endast ca 153 000 invånare. Länet skulle då bli mindre än Kronobergs län och få ungefär samma folkmängd som Blekinge län.

En annan nackdel med den antydda länsgränsändringen är att man då ändå inte helt löser de översiktliga planeringsproblem som finnsi Skåne. Möjligheterna att utjämna regionala obalanser förbättras visserligen något men inte helt. Den regionalpolitiska avvägningen mellan t. ex. sydvästra Skåne och Kristianstads—Hässleholmsområdet måste sålunda ske hos skilda länsorgan.

Ytterligare exempel kan anföras från sjukvårdsplaneringen och plane- ringen för trafikförsörjningen. Betingelserna för planeringen inom dessa sektorer torde förbättras om t. ex. nordvästra Skåne och sydöstra Skåne ej såsom nu skärs av en läns— och landstingskommungräns. Väsentliga regionala awägningsproblem kvarstår ändå som bör lösas gemensamt för hela landskapet.

Vi har därför stannat för att inte föreslå några justeringar av gränsen mellan Kristianstads och Malmöhus län. Ställningstagandet är gjort i medvetande om att nuvarande länsgräns har en delvis orationell sträck- ning och försvårar samhällsplaneringen. De krav som den översiktliga samhällsplaneringen ställer på geografiska verksamhetsområden bör emellertid lösas så att en samordnad planering för hela Skåne kommer till stånd. Denna fråga behandlas i avsnitt 5.3.

Malmö kommuns ingående i landstingskommun behandlas i avsnitt 5.4.

5.2.3.9 Västsverige (figur 5.5)

Av tidigare avsnitt framgår att länsindelningen i västra Sverige är särskilt dåligt anpassad till befolkningens näringsgeografiska inriktning. Länsin- delningen medför avsevärda problem för samhällsplaneringen, framför allt i två tättbefolkade delar av Västsverige, nämligen göteborgsornrådet och det 5. k. trestadsområdet (Uddevalla—Vänersborg—Trollhättan).

rRöMsrA-

I WUNKEDAL

,4 ,- >th

sor As ”551 ,. _ _k—(

,' KIL

I

ÖCKERÖ ,T"

ql

:: 0

Kungsbacka till Göteborgs län ?

/ UDDEVALLA (

/ '._r;

KUNG- ÄLV / 1 I

*-,sENGTSq' 3_F0Rs 3 (AMAL

FARGE-,' LANDA' MELLERUD

( lxx / x

x I v N I . L lVÄNERS— BORG

"— (GRÄS-l

x/TORPl'

)(. ) ,' TROLL— , ( HArrANÅ"; STEN LILLA ", _,AHNGSL__.,_.____1 FALKÖPING frIDAHOLMl UNG kEDET, , As, I * SUND *- HERR- få

7,1). &

ALE , ? *VÅRGÅRDÅ ' LJUNGA / / X I N,]

I / "

VARA

(MULL—II ) ,ASJO > "'"

).-

,, I |_//')LERUM' n. Ixer

örEsoR & . PAR? ,” ———

. ULRICEHAMN

fix HÄRRYDA &

MÖLNDÄ/E.(xv")

(f/ I) I _- /

X).—TRANEMCY/ .'

/,'—'”*1 VAGGERYD. / ,' | I I .: ox ("—Ål w (( GNOSJ'1,-—'x'

I ». _ ,JGISLAVED'Å .

/ . .

VÄRNAMO

LJUNGBY HALMSTAD

Avsnitt ur läns och kommunkarta upprättad av LiberKartor

Södra Älvsborgs län till Göteborgs län? Norra Bohuslän till Vänersborgs län?

Figur 5.5

Göteborgsområdet

Gränsen mellan Göteborgs och Bohus län samt Hallands och Älvsborgs län skär administrativt sönder göteborgsregionen i tre delar. Av de elva kommuner som ingår i Göteborgsregionens kommunalförbund ligger två (Ale och Lerum) i Älvsborgs och en (Kungsbacka) i Hallands län.

Länsgränsen går fram genom tättbefolkade områden med stark gemenskap med centralorten Göteborg. Regionen utgör en från arbets- marknads- och bostadsplaneringssynpunkt väl sammanhållen enhet med en omfattande intressegemenskap mellan invånarna. Ingen annan del av landet har en så omfattande arbetskraftspendling över länsgräns som just göteborgsregionen (tabell B 7.3 i bilaga 7). Detta gäller framför allt pendling från Lerum, Kungsbacka och Ale till Göteborg, från Kungsbac- ka till Mölndal men också från mera avlägset liggande kommuner i Hallands och Älvsborgs län till Göteborg. Även pendling från Göteborg till grannlänen är vanligt förekommande.

Den sociala samhörigheten i regionen kan belysas av flyttnings- rörelsernas inriktning. En kraftig utflyttning sker från den centrala göteborgsregionen till kranskommunerna, vars invånare alltmer kommer att vara f. d. göteborgare. Enbart år 1972 kom sålunda var 15: e invånare i Lerum, Ale och Kungsbacka att utgöras av personer, som under året flyttat in från Göteborg. En tendens finns mot att allt större delar av grannlänen kommit att inbegripas i Göteborgs arbets- och bostads- marknadsregion.

Samhörigheten i regionen har medfört att de berörda landstings- kommunema samverkar inom ett stort antal verksamhetsfält. Enligt en inventering som år 1973 utfördes inom Bohusläns samarbetskommitté finns det 17 olika former av samarbete mellan landstingskommunen i Göteborgs och Bohus län och landstingskommunen i Älvsborgs län. Motsvarande antal samverkansformer mellan landstingskommunema i Göteborgs och Bohus län och i Hallands län är 12.

Även inom den primärkommunala sektorn finns ett utvecklat sam- arbete mellan kommunerna, främst då inom ramen för Göteborgs- regionens kommunalförbund.

Länsförvaltningens uppdelning på tre olika län medför olägenheter inom t. ex. trafikplaneringen och arbetsmarknadsplaneringen. Vad gäller planeringen för trafikförsörjningen torde nuvarande länsindelning komma att utgöra ett svårt hinder om intentionerna i direktiven till den nyligen tillsatta utredningen om regionala trafikrabatter skall kunna förverkligas, detta sett mot bakgrunden av den omfattande pendlingen över läns- gränserna.

Nackdelarna med att tre länsarbetsnämnder måste samverka inom arbetsmarknadsplaneringen för göteborgsregionen har något minskats genom att verksamhetsområdet för Göteborgs byggarbetsnämnd av- gränsats så att det överensstämmer med kommunalförbundets gränser. I konsekvens härmed har man också gjort den justeringen att arbetsför- medlingsverksamheten inom Lerums och Ale kommuner sköts genom länsarbetsnämnden i Göteborgs och Bohus län.

Ytterligare exempel på samverkan över länsgränserna runt Göteborg skulle kunna ges. Det torde dock med bestämdhet kunna hävdas att detta samarbete inte helt kan ersätta den enhetliga planering som skulle kunna ske om regionen fanns inom ett och samma län.

Handläggningen av vattenvärden för Göta älv tyder på detta. Älven utgör göteborgsregionens ojämförligt viktigaste vattentäkt. Ett vatten- vårdsförbund finns med medlemskommuner från såväl Göteborgs och Bohus län som Älvsborgs län. Ofta ges emellertid anledning till kritik från regionbefolkningens sida mot ett bristande skydd av vattentäkten. Industrier i dalgången släpper ut föroreningar som medfört betydande olägenheter för befolkningen i bl. a. Göteborgs kommun.

Även inom vägplaneringen finns exempel på att en etablerad sam- verkan över länsgränserna runt Göteborg inte alltid hindrar att myndig- heterna i olika län kommer fram till olika lösningar vad gäller viktiga vägprioriteringar. Genom vägverkets försorg sker en viss översiktlig planläggning av framför allt riksvägnätet i landet. För att en flerårsplan skall äga giltighet fordras dock att länsstyrelsen och vägverket har samma mening om prioriteringsordningen av vägprojekten. Frågan kan ställas på sin spets om de olika länsstyrelserna har skilda uppfattningar om vägförbindelsens betydelse. Så blev fallet inför fastställelsen av senast gällande flerårsplan, då länsstyrelserna i Göteborgs och Bohus län och i Älvsborgs län hade skilda meningar om utbyggnadstakten för riksväg 40 (Borås—Göteborg). Den sistnämnda länsstyrelsen prioriterade vägen högt, medan länsstyrelsen i Göteborgs och Bohuslän ansåg att vägprojekten på riksväg E 6 var viktigare. De skilda meningarna torde vara en effekt av just länsgränsernas dragning.

Ytterligare exempel skulle kunna ges, bl. a. från sjukvårdens områden, på hur de snävt dragna länsgränserna runt Göteborg har påverkat dimensioneringen och lokaliseringen av olika anläggningar. Även det förhållandet att Göteborgs kommun inte ingår i landstingskommunen har påverkat planeringen.

Vi har i våra överväganden kommit fram till att en revision av länsindelningen i göteborgsregionen är nödvändig för att skapa förutsätt- ningar för en rationell administration på länsplanet, Vad sedan gäller hur länsgränserna runt Göteborg skall kunna justeras i bättre överens- stämmelse med befolkningens näringsgeografiska inriktning och de krav som den översiktliga samhällsplaneringen ställer finns olika lösningar. Vår utgångspunkt är dock, som tidigare nämnts, att nuvarande residensstäder skall bibehållas. Länsindelningsutredningens förslag uppfyller inte detta kriterium, eftersom det innebar att Halmstad och Vänersborg inte längre skulle vara residensstäder medan däremot Borås skulle vara huvudort i ett nytt län.

Vi behandlar till en början göteborgslänets avgränsning mot nuvarande Älvsborgs och Hallands län. De kartläggningar som gjorts rörande residensstädernas näringsgeografiska omland visar att inriktningen mot Göteborg gör sig gällande inom stora delar av landskapet Västergötland. Vänersborgs omland söderut är däremot begränsat och sträcker sig endast ner till Lilla Edet. Detta innebär att hela södra Älvsborgs län bör ingå i ett göteborgslän.

Vad som också talar för en sådan lösning är att man då kan hålla boråsregionen helt intakt. Som närmare framgår i en omfattande utredning från länsstyrelsen i Älvsborgs län1 kan runt Borås avgränsas en i näringsgeografiskt hänseende jämförelsevis självständig region med klar inriktning mot centralorten. Regionen är i vissa avseenden underordnad Göteborg men kännetecknas ändå av en homogenitet med strukturella problem inom samhällsplaneringen som bör lösas gemensamt för region-

en. Till boråsregionen räknas följande kommuner: Borås, Mark, Svenljun-

ga, Tranemo, Ulricehamn och Herrljunga. Restidsmässigt ligger visserligen en del av regionen närmare Jönköping än Göteborg men den inre samhörigheten i regionen samt inriktningen mot Borås och mot Göteborg gör att hela regionen bör ingå i ett göteborgslän. Samhörigheten med Göteborg torde f.ö. öka än mer sedan motorvägsbygget färdigställts mellan Borås och Göteborg varvid de båda orterna blir starkare integrerade när det gäller näringslivet. Exempel på en sådan integration utgör AB Volvo: 5 beslut om industrietablering i Borås. Ett annat exempel är den nya storflygplatsen för Västsverige, som kommer att byggas ungefär mitt emellan Borås och Göteborg i nära anslutning till riksväg 40.

Övriga kommuner i södra Älvsborgs län, nämligen Lerum, Ale, Alingsås och Vårgårda, är alla klart inriktade mot Göteborg. Detta gäller framför allt Lerum och Ale men i stigande grad också de båda sistnämnda kommunerna, som har snabba förbindelser med Göteborg genom riksväg E 3 och västra stambanan.

Vad sedan gäller göteborgslänets avgränsning söderut är Kungsbackas inriktning mot Göteborg otvetydig. Av den totala arbetskraftspendlingen från Kungsbacka gick år 1970 sålunda över 90 % (4 500 pendlare) till kommuner i Göteborgs och Bohus län. Utvecklingen efter denna tidpunkt tyder på att Kungsbacka än mer kommit att ingå i en gemensam bostads- och arbetsmarknadsregion runt Göteborg. Inflyttningen från Göteborg är över 2 000 personer per år, medan däremot den lokala sysselsättningen har en svag ökningstakt. Beroendet söderut mot övriga kommuneri Hallands län är marginellt.

Även i Varberg märks en inriktning mot Göteborg. Den är emellertid betydligt mindre markerad än i Kungsbacka. Om Varberg fördes till ett göteborgslän, skulle detta medföra vissa fördelar främst inom kustplane- ringen. Emellertid talar andra skäl starkare för att Varberg även i fortsättningen skall tillhöra Hallands län, bl. a. den omständigheten att befolkningsunderlaget i detta län annars skulle bli väl litet.

Om enbart Kungsbacka föres mot ett göteborgslän får återstoden av Hallands län 178 000 invånare. Eftersom samtliga kommuneri länet visar folkökning, har underlaget bedömts vara tillräckligt för en länsbildning med Halmstad som residensstad. Minskningen leder inte till att åter- stoden av Hallands län kommer att tillhöra de allra minsta länen i landet.

1 Bernt Berglund: Boråsregionens strukturproblem en studie i regional obalans. Vänersborg 1971.

Så till exempel har bl. a. Kronobergs och Blekinge län mindre folkmängd än 178 000 invånare. En överflyttning av Kungsbacka till ett Göteborgs län torde förutsätta överläggningar mellan de berörda landstingskommu- nema för reglering av ekonomiska och andra konsekvenser. Likaså förutsättes att avtal mellan sjukvårdshuvudmännen kan träffas vad gäller utnyttjande av sjukvårdsresurser. Omfattningen av det föreslagna göteborgslänet framgår av en karta, figur 5.8, s. 104. Frågan om Göteborgs kommuns ingående i landstingskommun be- handlas i avsnitt 5.4.

Trestadsområdet

Av tidigare avsnitt framgår att landstingskommunema i Göteborgs och Bohus län och Älvsborgs län samverkar inom en rad områden. Detta samarbete gäller inte enbart göteborgsområdet utan också i hög grad trestadsområdet.

Även inom den primärkommunala sektorn sker sedan länge ett institutionaliserat samarbete mellan de tre kommunerna Uddevalla— Vänersborg—Trollhättan. Orterna ligger på nära avstånd från varandra men delas av en länsgräns mellan Uddevalla och Vänersborg/Trollhättan. Näringsgeografiskt finns en samhörighet mellan de tre orterna. Arbets- kraftsutbytet är sålunda omfattande, vilket bl. a. är en följd av den delvis olikartade näringslivsstruktur som orterna uppvisar.

Trots förekomsten av en länsgräns genom området utgör de tre kommunerna tillsammans ett primärt centrum enligt beslutet om regionalpolitiken år 1972. Detta innebär att förverkligandet av målsätt- ningarna för ett sådant centrum, med de vittgående konsekvenser som åtgärderna kan få för den regionala strukturen i en stor del av Västsverige, är beroende av planering och beslut hos länsorgan i skilda län. Även med gott samarbete mellan de berörda kommunerna och mellan länsorganen torde uppbyggandet av ett primärt centrum för trestadsområdet i hög grad underlättas om kommunerna tillhörde samma län.

Detsamma gäller förverkligandet av målsättningarna inom den fysiska riksplaneringen. I denna betraktas Lysekil som en del av trestadsområdet varvid ibland uttrycket ”fyrstadsområdet” kommit att användas.

I samband med beslutet om att OK:s planerade raffinaderi fick förläggas till Brofjorden gjorde regeringen sålunda ett uttalande att man ”bedömt det som önskvärt att främja utvecklingen av en samplanerad industriregion baserad på Vänersborg, Trollhättan, Uddevalla och Lyse- kil”. Med anledning av uttalandet har de fyra berörda kommunerna bildat en ”Regionkommitté för Fyrstad”.

I avsnittet om göteborgsområdet konstaterades att gränsen söderut för Vänersborgs näringsgeografiska omland går ungefär vid Lilla Edet. Kommunerna i Älvsborgs län söder om denna kommun och Trollhättan är däremot till övervägande delen inriktade mot Göteborg.

Däremot kan visas att det finns en nära samhörighet mellan Väners-

borg/Trollhättan och mellersta Bohuslän, främst då med Uddevalla. En lång rad skäl kan anföras för att länsgränsen genom trestadsområdet är orationell från planeringssynpunkt och dessutom leder till att befolkning- en i mellersta Bohuslän får onödigt långa resor till sin residensstad. Det sistnämnda gäller också för norra Bohuslän som i fråga om restid ligger betydligt närmare Vänersborg än Göteborg.

Övervägande skäl talar därför för att låta mellersta och norra Bohuslän ingå i en gemensam länsbildning med Vänersborg—Trollhättan-området.

Följande kommuner bör därför föras över från Göteborgs och Bohus län till ett Vänersborgs län: Uddevalla, Lysekil, Munkedal, Sotenäs, Tanum och Strömstad.

Vad sedan gäller gränsen i Bohuslän mellan den del som bör föras till ett Vänersborgs län och den del som bör ingå i ett Göteborgs län finns olika lösningar. Problemet gäller närmast Orust kommun som i fråga om restid har ungefär lika långt till Vänersborg som till Göteborg.

Gränsen för Göteborgsregionens kommunalförbund går nu mellan Orusts och Tjörns kommuner. Detta talar för att också en länsgräns bör dras mellan dessa båda kommuner. Ett annat skäl för en sådan gränsdragning är att Orust men inte Tjörn tillhör upptagningsområdet för Uddevalla lasarett.

Å andra sidan torde Göteborg framstå som en mera given serviceort för orustborna än Vänersborg. Vad som emellertid framför allt talar för att Orust bör föras söderut är kommunens inriktning mot Stenungsund, och denna kommun bör under alla förhållanden ingå i ett Göteborgs län. Stenungsund har alltmer kommit att utgöra en viktig ort ur arbets- marknads- och servicesynpunkt för Orust och Tjörn. Arbetskrafts- pendlingen från Orust är t.ex. dubbelt så stor till Stenungsund som till Uddevalla.

Vi har därför stannat för att gränsen i Bohuslän mellan göteborgslänet och ett Vänersborgs län bör dras norr om Orusts och Stenungsunds kommuner.

5.2.3.10 Grästorp (figur 5.6)

När det gäller restid ligger Grästorps kommun betydligt närmare Vänersborg än Mariestad. Det kan också visas att kommunen har en näringsgeografisk inriktning mot Vänersborg och Trollhättan. Inte minst arbetskraftspendlingen tyder på detta, liksom att Vänersborg och Trollhättan är serviceorter för Grästorp.

Även Lidköping är emellertid en viktig serviceort för Grästorp, bl.a. vad gäller sluten sjukvård och undervisning inom gymnasieskolan. Den helt övervägande delen av Grästorps kommun tillhör sålunda Lidköpings gymnasieregion medan endast en mindre del ingåri Vänersborgs.

För att inte bryta de samband som finns mellan Grästorps kommun och övriga kommuner i Skaraborgs län, främst då Lidköping, föreslår vi att länsgränsen mellan Grästorp och Vänersborg/Trollhättan förblir oförändrad.

Az— 'FORS-

*-,BENGrs-j 3 FORS _)

(ÅMÅL

! TENJLILLA ", _;LIN054____,_____—' FALKÖPING ',TlDAHOLMIA

UNG mer, , Ås ' L'x suupxl >= (VARGARDAZ, HERR- Åmål/, ALEX/f ,'1 , ,' ”UNGÅINJI rug? ALV ! 1 X , ,/ J >H ff IJ/'thsrzurn' , " ' [_ Å ÖTEBIÄR > * _ , ULRICEHAMN TI,—U _'rLLLE __" /

' : HÄRRYDA Å X.

/

Avsnitt ur läns- och kommunkarta upprättad av LiberKartor

Grästorp till Vänersborgs län? Åmål, Bengtsfors och Dals-Ed till Värmlands län? Säffle till Vänersborgs län .7 Habo och Mullsjö till Jönköpings län?

Figur 5.6

5 .2.3.1 1 Bengtsfors, Dals-Ed, Åmål och Säffle (figur 5 .6)

I länsindelningsutredningens betänkande föreslogs att Bengtsfors, Dals- Eds och Åmåls kommuner skulle tillhöra Värmlands län. Det bör då uppmärksammas att Vänersborg enligt förslaget inte längre skulle vara residensstad. Utredningens val av länstillhörighet för de tre kommunerna grundades därför på en bedömning av samhörigheten med resp. Karlstad, Göteborg och Borås.

Med ett bibehållande av Vänersborg som residensstad synes över- vägande skäl tala för att Bengtsfors, Dals-Ed och Åmål inte bör föras mot Värmland utan i stället ingå i ett Vänersborgs län. Den traditionella samhörigheten inom Dalsland men också rena avståndsskäl talar för en sådan lösning.

En viss samhörighet finns emellertid mellan de närbelägna orterna Åmål och Säffle. De bildar sålunda tillsammans med Bengtsfors och Dals-Ed en gemensam A—region. Säffle ingår vidare i Åmåls gymnasie- region.

Inom skogsnäringen men också inom andra näringsgrenar är emellertid Säffle av tradition inriktat mot Värmland och Karlstad, varför det måste till starka skäl för en länsgränsändring och ett avskiljande av kommunen från Värmlands län. Även i fråga om restid ligger kommunen närmare Karlstad än Vänersborg. Vidare bör samhörigheten mellan Säffle och Åmål inte överdrivas. Arbetskraftspendlingen mellan de båda närbelägna orterna är sålunda överraskande liten. 104 förvärvsarbetande pendlade år 1970 från Åmål till Säffle samt 175 iandra riktningen.

Vi har därför stannat för att låta gränsen mellan nuvarande Älvsborgs och Värmlands län förbli oförändrad.

5.2.3.12 Habo och Mullsjö (figur 5.6)

Länsindelningsutredningen föreslog att Habo och Mullsjö kommuner skulle ingå i Jönköpings län. Förslaget tillstyrktes av de båda kommuner- na.

] anslutning till Kungl. Maj:ts beslut i kommunindelningsfrågan år 1964 uttalades i särskilda departementspromemorior att Habo och Mullsjö kommuner i vidare näringsgeografisk bemärkelse tillhörde Jön- köpings influensområde. Starka skäl förelåg därför enligt beslutet för att hänföra de båda kommunerna i blockbildning med Jönköping, Över— vägande skäl ansågs dock tala för att i stället sammanföra Habo och Mullsjö kommuner samt Brandstorps församling av Fågelsås kommun till en gemensam blockbildning. Med beaktande av Jönköpings starka och i större delen av området växande inflytande torde — enligt promemorior- na — samplanering med jönköpingsblocket beträffande bebyggelseut- veckling och bostadsförsörjning m. m. böra komma till stånd.

Någon samplanering i enlighet med förutsättningarna för block- bildningen har inte kommit till stånd mellan Habo och Jönköpings kommunblock. En anledning till detta kan vara att de båda blocken ligger i skilda län, vilket kan ha försvårat för länsmyndigheterna på ömse sidor om länsgränsen att ta initiativ i denna fråga.

Sedan kommunblocksindelningen fastställdes år 1964 har de närings- geografiska sambanden mellan Habo/Mullsjö och Jönköping vuxit i styrka. Kartläggningen av en lång rad olika faktorer rörande den näringsgeografiska inriktningen — arbetskraftspendling, flyttningsrörelser, väg- och järnvägstrafik, tidningsspridningsområden m. m. — visar klart att de båda kommunerna alltmer kommit att utgöra en integrerad del av en gemensam bostads- och arbetsmarknad för hela södra Vätterbygden. Detta gäller inte bara det i förhållande till Jönköping närbelägna Habo utan också Mullsjö, som vissa år har större nettoinflyttning från Jönköping än Habo. Den sociala samhörigheten med andra kommuner i Skaraborgs län är däremot relativt liten. Ett stort antal organisationer inom offentlig förvaltning, näringsliv och folkrörelser har anpassat sin administrativa indelning efter det förhållandet att de sydöstra delarna av Skaraborgs län har en spontan inriktning mot Jönköping (tabell B 7.6 i bilaga 7).

Habo och Mullsjö tillhör de mest expansiva kommunerna i landet, vilket är en följd av ett livskraftigt näringsliv men framför allt av en betydande inflyttning från Jönköpings kommun. De båda kommunerna har alltmer fått karaktären av förortskommuner. Blocket är utsatt för ett stort efterfrågetryck vad gäller mark för bostäder, industri och frilufts- ändamål. Denna efterfrågan härrör från Jönköping—Huskvarna vars invånare i allt större utsträckning flyttar ut till Habo och Mullsjö. Som exempel kan nämnas att tomtkön i Mullsjö till 85 % består av invånare från Jönköpings kommun. Inflyttningen till Habo och Mullsjö från Jönköping är över 500 personer per år.

En lång rad planeringsproblem behöver därför lösas gemensamt för Habo/Mullsjö och Jönköping. Problemen är i hög grad förknippade med att gränsen mellan Habo/Mullsjö och Jönköping även är gräns mellan två län och mellan två landstingskommuner. Frågor av gemensamt intresse över länsgränsen finns sålunda inom bebyggelseplaneringen, bostadsför- sörjningsplaneringen, arbetsmarknadsplaneringen, den fysiska riksplane- ringen, trafikplaneringen m. m.

Den regionalpolitiska planeringen försvåras nu av att länsgränsen delar en gemensam bostads— och arbetsmarknadsregion. Planeringen bedrives under osäkerhet beträffande hur stor del av jönköpingsregionens expan- sion som kommer att ske utanför länsgränsen. Som exempel kan nämnas att Habo och Mullsjö kommuner i sina bostadsbyggnadsprogram räknar med 17 400 invånare år 1985, medan länsstyrelsen i Skaraborgs län i länsplanering 1974 utgår från en folkmängd på endast 1 1 700 invånare år 1985.

Vad gäller sjukvårdsplaneringen för Habo och Mullsjö har avtal slutits mellan landstingen i Skaraborgs och Jönköpings län. Avtalet innebär bl. a. att Habo och Mullsjö får tillgång till sluten sjukvård vid lasarettet i Jönköping. I takt med att ett antal sjukvårdsspecialiteter flyttas från lasarettet i Falköping till det från Habo och Mullsjö längre bort belägna kärnsjukhuset i Skövde blir erbjudandet från landstinget i Jönköpings län allt viktigare. Erbjudandet gäller emellertid endast i den mån det finns tillgång på vårdplatser i Jönköping. En annan nackdel är att avtalet

endast är ettårigt. Avtalet kan därför ur Habos och Mullsjös synvinkel — inte fullt ut eliminera nackdelarna med att en landstingskommungräns går mellan Jönköping och Habo/Mullsjö.

Också för sjukvårdshuvudmännen skapar länsgränsen problem i den långsiktiga planeringen. Detta torde mest gälla för landstinget i Jön- köpings län, som nu håller på att upprätta en sjukvårdsplan för länet, varvid man tvingas att dimensionera sjukvårdsresurser för ett ganska stort patientunderlag utanför länet utan att i framtiden ha garantier för att intäkter i form av ett skatteunderlag står till buds. Sett över hela landet torde det vara mycket ovanligt att en så stor befolkning som 11 000 invånare — år 1980 sannolikt 14 000 invånare — får huvuddelen av sin slutna sjukvård inom ett annat landstingsområde än det egna.

Ett överförande av Habo och Mullsjö kommuner från Skaraborgs till Jönköpings län skulle i väsentlig utsträckning underlätta den planerings- verksamhet som regionala statliga myndigheter har ansvaret för samt den landstingskommunala sjukvårdsplaneringen. För invånarna i Habo och Mullsjö skulle tillgången på sluten sjukvård bli bättre säkerställd och man skulle få kortare avstånd till lasarett och till sin residensstad. Slutligen skulle länsgränsändringen kunna medföra att det av Kungl. Maj: t år 1964 rekommenderade interkommunala samarbetet rörande bebyggelse- planeringen, bostadsförsörjningen m. m. mellan Habo/Mullsjö och Jön- köping lättare skulle komma till stånd.

Vi föreslår därför att Habo och Mullsjö kommuner förs över till Jönköpings län.

5.2.3.13 Norra Hälsingland (figur 5.7)

En grundtanke vid indelningen av landet i civil- och militärområden är att totalförsvarets ledning i krig skall utövas inom för krigsmakten och det civila försvaret sammanfallande geografiska områden. Principen har fullföljts i samtliga län utom två Kalmar och Gävleborgs län där operativa skäl har ansetts böra medföra en uppdelning av länen på vardera två civil- och militärområden.

[ tidigare avsnitt har behandlats frågan om länstillhörigheten för norra delen av Kalmar län. För Gävleborgs län gäller frågan om uppdelningen i två civil— och militärområden bör föranleda en anpassning härtill av länsindelningen. Konkret innebär problemet norra Hälsinglands länstill- hörighet: Västernorrlands eller Gävleborgs län? Berörda kommuner är Hudiksvall, Ljusdal och Nordanstig, vilka ingår i Nedre Norrlands militär- resp. civilområde. medan den övriga delen av länet tillhör Östra militär- resp. civilområdet.

I fråga om restidsavstånd ligger den nordligaste delen av Gävleborgs län närmare Härnösand än *Gävle. Omlandsgränsen går ungefär i höjd med Hudiksvall. Näringsgeografiskt sett torde det emellertid knappast kunna hävdas att norra Hälsingland har någon påtaglig inriktning mot Härnö- sand. En viss samhörighet med mellersta Norrlands största ort Sundsvall — torde dock göra sig märkbar. Denna inriktning är mest påtaglig i den nordligaste kommunen i länet, Nordanstig. För norra

LJUSDAL

Avsnitt ur Iäns- och kommunkarta upprättad av LiberKartor

Hudiksvall, Ljusdal och Nordanstig till Västernorrlands län ?

Figur 5. 7

Hälsingland gäller emellertid att området bildar ett eget regionsystem med Hudiksvall och i viss mån också Ljusdal som betydelsefulla centralorter. En utbrytning av en enskild del av området är därför inte lämplig.

Med hänsyn härtill föreslår vi att gränsen mellan Gävleborgs och Västernorrlands län förblir oförändrad.

Olägenheterna med att Gävleborgs län är uppdelat i totalförsvars- hänseende kvarstår därmed. Om uppdelningen bedöms från militär synpunkt så viktig att den bör finnas kvar, är det — liksom vad gäller Kalmar län viktigt att särskilda anvisningar för planläggningen i fred och ledningen i krig meddelas för län som i totalförsvarshänseende är delade.

5.2.4 Länsberedningens förslag

I ovanstående avsnitt har prövats i vad mån det kan vara lämpligt att med utgångspunkt i nuvarande residensstäder justera länsgränserna i bättre överensstämmelse med befolkningens näringsgeografiska inrikt- ning. Undersökningarna visar att det i två delar av landet är befogat att göra vissa mindre justeringar av länsindelningen:

Kommun Folkmängd Ingår i nu- Föreslås bli över- 1973-12-31 varande län flyttat till (län)

Älvkarleby 10 085 Uppsala Gävleborgs Habo och Mullsjö 10 791 Skaraborgs Jönköpings

Dessutom föreslås en helt ny länsindelning i västra Sverige. Nuvarande Göteborgs och Bohus län och Älvsborgs län delas i öst-västlig riktning och ersättes av två nybildade län, förslagsvis benämnda Göteborgs län och Vänersborgs län. Dessutom förs Kungsbacka över från Hallands län till Göteborgs län. Länsgränsändringarna berör följande kommuner.

Kommun Folkmängd Ingår i nu- Föreslås ingå 197 3-1 2-31 varande län i (län) Kungsbacka 34 941 Hallands Göteborgs Göteborg 449 470 Göteborgs ” och Bohus

Härryda 19 615 ” " Kungälv 27 351 ” Mölndal 46 647 ” " Orust 9 760 " ” Partille 26 970 " Stenungsund 13 801 ” " Tjörn 10 075 ” Öckerö 8 983 ” ”

SOU 1974: 84 Kommun Folkmängd Ingår i nu- Föreslås ingå 197 3-1 231 varande län i(län) Ale 20 558 Älvsborgs Göteborgs Alingsås 26 954 ” Borås 106 287 " Herrljunga 8 924 ” ” Lerum 27 288 ” " Mark 29 738 ” ” Svenljunga 9 872 ” " Tranemo 11 640 " Ulricehamn 21 337 " ” Vårgårda 8 003 ” Summa Göteborgs län 918 214 Kommun Folkmängd Ingår i nu- Föreslås ingå 197 3-12-31 varande län i (län) Lysekil 14 547 Göteborgs Vänersborgs och Bohus Munkedal 10 070 ” ” Sotenäs 9 262 " " Strömstad 9 377 ” Tanum 10 870 ” ” Uddevalla 47 056 " Bengtsfors 12 352 Älvsborgs ” Dals-Ed 5 118 ” Färgelanda 6 825 " Lilla Edet 10 606 ” ” Mellerud 10 432 ” Trollhättan 49 428 ” Vänersborg 33 772 ” ” Åmål 13 280 ” Summa Vänersborgs län 242 995

De föreslagna nya länsgränserna i västra Sverige framgår av figur 5.8.

I I

Answers-: j_FORs 3

(ÅMÅL

FFX/'x , '( I

xFÄRGE—f lLANDMMELLERuo

' ( | x IJMUNKEDAL ,'

h, ;t

I 4 -" 's _ ”SKÖVDE '

| [IUIDKÖPING _ ,:riaRo / x." / / ll-X .. z _) X

,. . ”; HERR- O(ARGARDÅi LJUNGA

)

_'.. | x "I

l 1 | : VAGGERYD.” (I ' ' Na xouosrox ,; , ,, __ ( ..,/.». x_SAVSJO !

,_/(,u

VARBERG

I / FALKENBERG _ I

n.,

NUVARANDE OCH FÖRESLAGEN mm;-|" ÄLMHULT LÄNSINDELNING | VÄSTRA SVERIGE RYD ',

——— Nuvarande'l'änsgräns

_..—_— Föraslagen länsgräns

5.3 Den översiktliga samhällsplaneringens krav på geografiska arbetsområden

Efter de justeringar av nuvarande länsindelning som vi förordat i det föregående skulle länen enligt vår uppfattning bli lämpliga områden för flertalet av de verksamhetsgrenar som bör vara knutna till länen.

Fortfarande kvarstår emellertid vissa olägenheter som är förknippade med nuvarande indelning i län. En väsentlig nackdel med en indel- ningsreform som enbart avser vissa justeringar av länsgränserna är att man inte överallt tillfredsställer de krav som den översiktliga samhälls- planeringen ställer. Fortfarande blir vissa län för små för exempelvis den översiktliga väg- och trafikplaneringen samt arbetsmarknadsplaneringen. Behovet av expertis inom skilda grenar av länsförvaltningen kan inte överallt tillgodoses. Slutligen löser man inte överallt problemet med att många centrala verk har geografiska arbetsområden som är större än nuvarande län.

Nackdelarna med en indelningsreform som enbart skulle avse en justering av vissa länsgränser har därför föranlett oss att närmare studera de krav som den översiktliga samhällsplaneringen ställer på geografiska arbetsområden.

Analysen har gjorts så att samtliga sektorsorgan som bedriver någon form av regional samhällsplanering har studerats. För några grenar av sektorsplaneringen visar det sig att några mera påtagliga fördelar knappast står att vinna genom planering inom större områden än nuvarande län. För merparten av sektorsplaneringen finns däremot ett betydande behov av samordning av planeringen över länsgränserna. I det följande lämnas exempel på sådana samordningsbehov. Som en bakgrund till sektors- synpunkterna lämnas en redogörelse för vissa näringsgeografiska för- hållanden.

5.3.1 Regionala indelningar inom näringslivet

I avsnitt 5.2 har vi definierat begreppet näringsgeografisk region och de fördelar som vinnes om man anpassar en administrativ indelning efter gränserna för sådana regioner. Vi konstaterade därvid att de näringsgeo- grafiska förhållandena inte ger någon direkt anvisning om det lämpliga antalet regioner i landet men kan vara ett hjälpmedel vid avgränsningen av en region.

En intressant iakttagelse är dock att den icke länsbundna statliga förvaltningen och näringslivet inräknat jordbruks- och konsument- kooperationen nästan aldrig organiserar sin regionala förvaltning i just 24 regioner utan i stället arbetar med betydligt färre verksamhetsområden, inte sällan 8—12 regioner.

Graden av koncentration inom den statliga förvaltningen (39 under- sökta myndigheter) till ett relativt begränsat antal orter framgår av att 10 orter hyser 65 % av de regionala förvaltningsorganen och 15 orter 80 % av dessa.1

! Beräkningarna är hämtade från ”Decentralisering av statlig verksamhet — ett led i regionalpolitiken" (SOU 1970: 29). Jfr även ERU: s rapport SOU 1974: 3.

Inom det privata näringslivet (79 undersökta företag) finns inte någon enhetlig regional indelning. Ett regionalt mönster tycks dock ha utvecklat sig, där vissa orter har fått större betydelse som regionala centra för administration o. d. än andra. De administrativa indelningarna kan antingen skära rakt genom företagets hela verksamhetsområde såsom fallet är för serviceinriktade enheter, t. ex. banker, försäkringsbolag och detaljhandelsföretag, eller också beröra enbart vissa sektorer av företaget, t. ex. tillverkning eller försäljning.

En markant samstämmighet i val av orter för de regionala förvaltnings- organen synes föreligga. Detta framgår av att 10 orter svarar för inte mindre än 82 % av förvaltningarna och 15 orter för 94 %. Detta innebär att graden av koncentration är ännu mer framträdande än vad gäller de statliga organen.

Näringslivets regionalisering med en uppdelning av förvaltningen på ett alltmer begränsat antal orter som regionala centra för administration o. d. är naturligtvis något som det kan finnas anledning för samhället att söka styra i regionalpolitiskt hänseende. Utgångspunkten kan emellertid då inte gärna vara en regionalpolitisk planering uteslutande inom 24 geografiska enheter. Skall styrmedlen få någon verklig effekt får inte skillnaden i indelningsmönster mellan länsförvaltning och näringsliv vara så stor som den nu blivit.

Den nuvarande länsindelningen kom sålunda till stånd vid en tidpunkt då Sverige var ett nästan helt agrart inriktat samhälle. De närings- geografiska sambanden över länsgränserna var då obetydliga. Utveckling- en inom kommunikationer och produktionsteknik har sedermera med- fört helt andra regionala beroenden i landet.

Den under hela 1960-talet och den nu alltjämt fortgående struktur- rationaliseringen inom industri, handel, kommunikationsanläggningar m. m. medför sålunda att lokaliseringen eller nedläggningen av en enskild enhet ofta får effekter långt utöver nuvarande länsgränser. Lokalisering av nya mejerier och slakterier, av petrokemiska industrier och skogs- industrier påverkar inte enbart det egna länet utan många gånger också planeringen i grannlänen. Lokalisering av en stormarknad inom detalj- handeln baseras ofta på ett kundunderlag från en stor region och inverkar därför på detaljhandelsplaneringen och trafikplaneringen i flera län. Övergång inom sjöfart och järnvägstrafik mot stora terminaler får i många fall vittgående regionala effekter på trafikplaneringen. Lokalisering aven ny Skogsindustri kan medföra ett behov av en kostnadskrävande upprustning av trafiksvaga vägar i vissa fall i upp till 5—6 län osv.

De starkt ökande regionala sambanden i landet har tagit sig det uttrycket att personresorna femfaldigats under enbart perioden 1950—1970. Godstransporternas omfattning trefaldigades under samma tidsrymd. Inte minst de interregionala transporterna har ökat i om- fattning.

Inom icke länsbunden statlig förvaltning och inom näringslivet har man i stor utsträckning tagit konsekvenserna av att de ökade regionala sambanden kräver andra och i vissa fall större förvaltningsregioner än nuvarande län. Samhörigheten har till stor del ersatts av en inriktning

även mot andra orter än dem i det egna länet. Detta framgår av en undersökning där en jämförelse gjorts mellan 45 olika regionindelningar inom icke länsbunden statlig förvaltning, folkrörelserna, producent- och konsumentorganisationerna samt näringslivet i övrigt.] Undersökningen visar att endast två av de 45 undersökta indelningarna är identiska, nämligen vägverkets och trafiksäkerhetsverkets. I övrigt är indelnings- mönstret mycket varierande.

Ett sätt att söka urskilja i vad mån några gemensamma drag trots allt går igen hos de olika indelningarna är att beräkna hur ofta olika grupper av residensstäder återfinns i samma regionbildning. Det visar sig då att vissa grupper av residensstäder kan urskiljas vilka ofta förs till samma region. Bland sådana grupper av orter kan nämnas:

Stockholm — Uppsala — Västerås —- Nyköping Visby Nyköping —— Linköping

Linköping —- Jönköping

Jönköping — Växjö -— Kalmar — Karlskrona Karlskrona Kristianstad Malmö — Halmstad Halmstad — Göteborg — Vänersborg Mariestad Mariestad Karlstad Karlstad — Örebro Örebro -— Västerås Falun Gävle Härnösand -— Östersund Umeå Luleå

De starkt varierande regionindelningar som vuxit fram vid sidan om länsindelningen gör det angeläget att söka få en anpassning mellan de geografiska verksamhetsområdena för merparten av sektorsplaneringen och verksamhetsområdena för den regionalpolitiska planeringen. Vilka lösningar som därvid står till buds diskuteras i avsnitt 5.3.3. Inledningsvis lämnas först en redogörelse för önskemål beträffande verksamhets- områden för sektorsplaneringen.

5.3.2 Önskemål beträffande geografiska verksamhetsområden för sek- torsplaneringen

5 .3 .2 . 1 Arbetsmarknadsplanering

Statskontoret avlämnade år 1968 ett förslag beträffande arbetsmarknads- verkets organisation (SOU 1968: 60). Utredningen framhöll därvid bl. a. att länen inte bildar naturligt avgränsade delarbetsmarknader. De ärinte heller med hänsyn till befolkning, näringsliv och sysselsättning speciellt lämpliga för planeringen av arbetsmarknadspolitiska åtgärder, framhöll utredningen vidare.

Utredningen föreslog därför att de nuvarande länsarbetsnämnderna efter en övergångstid skulle slopas och ersättas med förslagsvis fem storregionala enheter kallade regionala arbetsmarknadsnämnder.

Många remissinstanser kritiserade att man inte beaktat det samband

' En sammanfattning av undersökningen finns i bilaga 7.

som finns mellan arbetsmarknadspolitiken och övrig länsbunden plane- ring. Med beaktande av denna kritik fann statsmakterna att förslaget om ändrad regionindelning inte borde genomföras.

Vid de kontakter som beredningen nu har haft med arbetsmarknads- styrelsen har från verkets sida framhållits att alla län inte har en tillräckligt differentierad arbetsmarknad för att möjliggöra en effektiv arbetsmarknadspolitisk planering på regional nivå. Vid större struktur- rationaliseringar uppkommer svårigheter för nämnderna att placera arbetskraft inom det egna länet. Många län innefattar för få orter av olika storlek. De nuvarande länen är således för många för en allsidig planering. Sambandet med annan sektorsplanering och med den regionalpolitiska planeringen är emellertid viktigt.

Inom ramen för statskontorets och arbetsmarknadsstyrelsens översyn av arbetsmarknadsverkets organisation har särskilt undersökts förutsätt- ningarna för en ytterligare decentralisering av arbetsuppgifter till läns- arbetsnämnder och regionkontor från olika enheter vid styrelsen. Möjligheterna härtill har emellertid visat sig vara begränsade. Hinder kan vara att vissa ärendetyper är så små att en uppdelning av dem för regional handläggning inte skulle vara rationell, anförde departementschefen härom i statsverkspropositionen till 1972 års riksdag.

Dock har en decentralisering av vissa tekniska ärenden rörande driften av beredskapsarbeten kunnat ske till särskilda regionkontor. Med hänsyn till den expertis som måste finnas för den aktuella verksamheten har en organisation inte kunnat byggas upp inom varje län. Länen har i stället förts samman till sju regioner med var sitt regionkontor.

5 .3 .2.2 Vågplanering

För den översiktliga planeringen av huvudvägnätet har det mot bakgrund av den starkt ökande trafiken inte minst av regional karaktär samt väginvesteringarnas ekonomiska storlek och långsiktiga bindning av markanvändningen och de enskilda byggnadsprojektens ofta stora kon- sekvenser för trafikutvecklingen även i angränsande län visat sig vara nödvändigt att kunna arbeta med större verksamhetsområden än nuvaran- de län.

Inom vägplaneringen är därför behovet av större verksamhetsområden än nuvarande län påtagligt. Vägverket har redan nu en organisation som delvis awiker från nuvarande länsindelning. För den byggande verksam- heten har man indelat landet i sju byggnadsdistrikt och för att främja den översiktliga planläggningen arbetar man med sju planläggningsområden. Ett annat tecken på att nuvarande länsindelning är orationell ur väghållningssynpunkt är att länen är för små för att kunna bilda underlag för mera specialiserade verksamheter såsom projektering, trafikräkningar m. rn.

En följd av att länsindelningen inte är anpassad till den översiktliga vägplaneringens behov av större planeringsregioner än nuvarande län är att länsstyrelsens befogenheter med flerårsplaneringen i viss mån blivit försvagade. Detta kan innebära risk för att flerårsplanerna inte blir

tillräckligt anpassade till de regionpolitiska målsättningarna i länen. Detsamma kan gälla de för länens utveckling betydelsefulla långtidspla- nerna och behovsplanerna, vilka med ett lO-årigt resp. lS-årigt tidsper- spektiv ställs samman för de sju planläggningsområdena.

5 .3 .2 .3 Trafikplanering

Inom den översiktliga trafikplaneringen finns ett framträdande behov av stora planeringsområden. Indelningen i samverkansregioner för den regionala trafikplaneringen är ett tecken härpå, likaså att samtliga trafikverk — vägverket, trafiksäkerhetsverket, SJ, luftfartsverket, sjöfarts- verket, postverket, televerket arbetar med regioner som är betydligt större än nuvarande län.1

Verksamhetsområdena hos de olika trafikverken skiljer sig sålunda markant från länsindelningen. De är större och gränserna är ej alltid länsanpassade.

I den regionala trafikplaneringen, som enligt Kungl. Maj:ts uppdrag utförs av länsstyrelserna, har numera skapats ökade möjligheter till nivåplanering på transportområdet, innebärande bl.a. en bättre av- stämning inbördes mellan trafikgrenarna.

Syftet med den regionala trafikplaneringen har angetts vara att med utgångspunkt i nuvarande och förväntad bebyggelsestruktur, näringslivs- förhållanden osv. och med hänsyn till troliga förändringar av efterfrågan på transporttjänster ge underlag för bedömningar resp. anvisningar hur en regions behov av person- och godstransporter lämpligen kan tillgodoses.

Planeringen skall omfatta land-, sjö- och flygtransporter samt behandla transportförsörjningsfrågorna på kortare och något längre sikt.

Av anvisningarna framgår också att länen med hänsyn till allmän- hetens och näringslivets kontaktmönster inte alltid utgör från trafikplaneringssynpunkt funktionellt avgränsade områden. En regional trafikplanering måste därför i vissa fall på lämpligt sätt stämmas av med motsvarande planering i ett eller flera angränsande län. Det framhålls därför att berörda länsstyrelser bör genom samarbete eftersträva sam- ordnade lösningar på gemensamma problem. Det kan gälla utformning av person- och godstrafik i angränsande områden, lokalisering och ut- byggnad av trafikterminaler såsom hamnar och flygplatser.

I anvisningarna har angetts vissa grupper av län, där de trafikmässiga sambanden särskilt bör beaktas:

3) Stockholm, Uppsala, Södermanlands och Västmanlands län b) Jönköpings, Kronobergs och Kalmar län med deras resp. samband med främst den under c) nämnda gruppen samt Östergötlands län

1 Statens vägverk har 7 byggnadsdistrikt och 7 planläggningsområden. Statens järnvägar har 8 trafikdistrikt och 8 bandistrikt. Sjöfartsverket har 5 lotsdistrikt och 7 sjöfartsinspektionsdistrikt. Luftfartsverket har 5 flygplatsförvaltningar. Postverket har 7 postdistrikt. Televerket har 4 teledistrikt. Statens trafiksäkerhetsverk har 7 distrikt. Antalet samverkansregioner för den regionala trafikplaneringen är 11.

c) Blekinge, Kristianstads och Malmöhus län (1) Hallands, Göteborgs och Bohus, Älvsborgs och Skaraborgs län 6) Värmlands, Örebro och Västmanlands län

f) Kopparbergs och Gävleborgs län

g) Västernorrlands och Jämtlands län.

5 .3 .2 .4 Siukvårdsplanering

Landet är indelat i sju sjukvårdsregioner, som skall tjäna som upptag— ningsområden för den högspecialiserade vården. Någon översiktlig plane- ring över landstingsområdesgränserna har tidigare inte förekommit men håller nu på att växa fram bl.a. i Skåne och i västsvenska sjukvårds- regionen.

Vad angår planeringen inom de olika sjukvårdsområdena är särskilt följande av intresse för indelningsfrågorna.

Vid kontakter som vi haft med företrädare för socialstyrelsen har framkommit att länsindelningen medför olägenheter för sjukvårds- planeringen i vissa delar av landet såsom nordvästra och sydöstra Skåne, Stor-Göteborg, trestadsområdet, Växjö—Kalmar—Karlskrona-området samt delar av Bergslagen. Vid dessa kontakter har anförts att det finns konkreta exempel på hur länsgränserna har medfört en orationell lokalisering och dimensionering av sjukvårdsresurser i åtskilliga fall i närheten av de befintliga länsgränserna, såsom

Alingsås — Göteborg

Varberg — Skene — Mölndal Uddevalla - Vänersborg/Trollhättan Lidköping Ludvika —— Avesta Sala — Fagersta Karlskoga Kristinehamn

Ängelholm Helsingborg Simrishamn — Ystad Säffle — Åmål/Bäckefors.

Länsindelningen har medfört att det inom varje landstingskommun har vuxit upp minst ett centrallasarett, detta trots att befolkningsunderlaget i en del fall varit i knappaste laget. Bristerna hänger i en del fall samman med långa avstånd och låg folktäthet men är också ett resultat av den befintliga länsindelningen. I en rapport från SPRI, nr 14/71, sägs att ”indelningen i län och landstingsområden är historiskt betingad och kan ej anses motsvara dagens anspråk på en funktionell administrativ områdesindelning”.

Sjukvårdssektorn är en viktig del inom den regionala samhälls- planeringen. Indelningen i områden för regionsjukvården är därför av väsentlig betydelse när det gäller att ta ställning till geografiska arbetsområden för den översiktliga samhällsplaneringen.

Helt styrande kan emellertid inte regionsjukvårdens områdesindelning vara och det av flera olika skäl. Det bör sålunda uppmärksammas att indelningen i upptagningsområden för regionsjukhusen i första hand haft som utgångspunkt en given geografisk fördelning av specialistresurser inom sjukvården, knuten till universiteten. Det har däremot inte prövats i vad mån områdesindelningen är lämpad för översiktlig planering av den

kvantitativt sett mycket stora del av sjukvården som inte är att betrakta som regionsjukvård.

Av betydelse är också att vissa regionsjukhusspecialiteter inte finns på alla regionsjukhus, varför det under alla förhållanden krävs samarbete över områdesgränserna. Denna fråga kommer att behandlas i en nyligen tillsatt utredning rörande regionsjukvårdens innehåll och verksamhets- former, regionindelningen samt frågan om samverkan inom och mellan sjukvårdsregionerna.

Det bör också uppmärksammas att gränsdragningen mellan regionsjuk- husen och de större centrallasaretten vad gäller graden av specialisering synes vara något flytande. Skillnader finns givetvis men de synes inte nu vara så stora att de bör vara direkt avgörande för indelningen i verksamhetsområden för den regionala samhällsplaneringen.

5.3.2.5 Planering för högre utbildning och forskning

Högskoleortemas numera stora antal och skillnaderna dem emellan vad gäller utbildningens kvantitet och kvalitet aktualiserar behovet av samordning på regional nivå i fråga om utbildningens innehåll och verksamhetsformer. En sådan samordning finns nu knappast alls på regional nivå utan utbildningsplaneringen sker i hög grad centralt. Viss pedagogisk samverkan förekommer dock mellan moderuniversitet och universitetsfilialer.

Att planeringen för den högre utbildningen i så hög grad hittills skett på central nivå beror på att antalet orter med sådan utbildning länge varit mycket begränsat. Med en universitetsutbildning lokaliserad endast till 5—6 orter har något behov av regional samverkan knappast funnits. Efter den decentralisering av den högre utbildningen, som ägt rum under senare år, och med den ytterligare decentralisering som föreslagits av U 68, föreligger emellertid en ny situation.

Det finns en direkt anknytning mellan planering för högskoleutbild- ning och planering för annan utbildning, t. ex. för gymnasieskolan och vuxenutbildningen. Att högskoleutbildningen till största delen är yrkes- förberedande ställer krav på ömsesidiga kontakter mellan högskolan och yrkeslivet.

Planering för högskoleutbildning har också en nära anknytning till arbetsmarknads— och regionalpolitiken. En omedelbar arbetsmarknadspo- litisk effekt erhålles genom att en lokalisering av högskoleutbildning till en ort direkt och indirekt ger upphov till en rad sysselsättningstillfällen. Men lokaliseringen har också mycket långsiktiga effekter på arbetsmark- nadssituationen i orten och dess omland. Detta framgår inte minst av två rapporter som utförts på uppdrag av U 68, nämligen ”Högre utbildning — regional rekrytering och samhällsekonomiska kalkyler” (SOU 1972: 23) samt ”Högre utbildning och arbetsmarknad” (SOU 1971 : 62).

De gjorda undersökningarna visar att en översiktlig planering av högskoleutbildningen för större områden än för den egna högskoleorten är angelägen och att denna planering bör samordnas med arbetsmarknads- och regionalpolitiken. Det är däremot inte givet inom vilka geografiska

områden denna planering skall verka. Problemet hänger samman med i vad mån den fortsatta decentraliseringen av högskoleutbildningen förmår utjämna skillnaderna i fråga om utbildningsutbud mellan de äldre universitetsorterna och de nya högskoleorterna. Blir skillnaderna små, minskas behovet av regional samordning av utbildningens innehåll och verksamhetsformer. Blir dessutom antalet högskoleorter stort skulle man kunna få en direkt anknytning till den regionalpolitiska planering som sker i varje län. En regionindelning baserad på nuvarande 24 län skulle alltså kunna te sig önskvärd om frågan ses enbart från den utgångspunk- ten. U 68 har emellertid stannat för endast 19 högskoleorter, vilket medför svårigheter att samordna utbildningsplaneringen och den regionalpolitiska planeringen. Mycket tyder också på att under överskådlig framtid icke oväsentliga skillnader kommer att kvarstå mellan de äldre universitetsor- terna och de nya högskoleorterna. Man kan sålunda inte bortse från att utbildningsresurserna i Uppsala, Stockholm, Göteborg och Malmö—Lund dimensionerats för ungefär 10 gånger så många studerande som någon av de största orterna med universitetsfilialer eller liknande. Av stor betydelse är också att tillväxten av studerandeantalet stannat av och i stället ersatts av en påtaglig minskning. Behovet av samverkan vad gäller planering för högskoleutbildning inom ett så stort antal regioner som 19 (eller 24) ter sig därför mindre troligt.

En annan ytterlighetsståndpunkt i indelningsfrågan skulle vara att bygga upp samverkansregioner enbart med utgångspunkter i nuvarande universitetsorter Stockholm, Uppsala, Linköping, Malmö—Lund, Göte- borg och Umeå. En sådan regionindelning ter sig emellertid dåligt anpassad till regionalpolitikens målsättningar. Regionerna skulle — frånsett en stockholmsregion — bli mycket stora till ytan med stora avstånd som följd. I prop. 1972: 111, bilaga ], framhåller departementschefen att den utbyggnad av den eftergymnasiala utbildningen som kan komma att ske under 1970-talet bör äga rum i första hand utanför de äldre universitets- orterna. Han framhåller emellertid också att alla de orter som i propositionen benämnts primära centra inte kan påräkna eftergymnasial utbildning. Anknytningen till forskningen är också viktig. Han framhåller också att forskningsresurserna även i fortsättningen bör vara koncentrera- de till ett mindre antal orter, i huvudsak dem som redan nu har permanenta resurser för forskning och forskarutbildning.

Mot bakgrund av den sannolikt långsamma tillväxten av studerandean- talet men också med hänsynstagande till en fortsatt decentralisering av den eftergymnasiala utbildningen skulle en sannolik utveckling under det närmaste decenniet kunna vara att ett mindre antal orter, belägna på relativt stort avstånd från de äldre universitetsorterna, får en fortsatt kvalitativ utbyggnad av sina utbildningsresurser.

Regioner med ett ganska stort befolkningsunderlag men som nu ligger på relativt stort avstånd från de äldre universitetsorterna är Småland, Örebro—Karlstad-områdena, Västerås—Eskilstuna-områdena, Gävle—Dala- området samt mellersta Norrland.

5.3.2.6 Naturvårdsplanering

Med större regionala verksamhetsområden följer bättre förutsättningar att tillföra de regionala myndigheterna expertis på naturvårdens område. Förutsättningar skapas då att decentralisera ytterligare beslutsfunktioner enligt bl. a. miljöskyddslagen till regional instans. Handläggningen skulle härigenom underlättas och bedömningen i de enskilda fallen skulle kunna grundas på en mera ingående kännedom om regionala förutsättningar. Från naturvårdsverkets sida har särskilt pekats på möjligheterna till utbyggnad av miljökontrollen. Nuvarande länsindelning lägger hinder i vägen för en sådan utbyggnad eftersom flertalet län inte har tillräckligt underlag för att vissa specialister inom miljökontrollen skulle kunna placeras i vart och ett av dem.

Företrädare för naturvårdsverket har uttalat att en indelning av landet i 1 1 regioner skulle vara lämplig.

5.3.2.7 Bebyggelseplanering

De områden som är mest aktuella för den fortsatta fysiska riksplanering- en och som i det här sammanhanget bör behandlas som enheter sträcker sig ofta över mer än ett län. Länsstyrelsernas och kommunernas förslag till program kommer därför sannolikt att i stor utsträckning behöva kompletteras med studier och programförslag omfattande betydligt större områden.

Med nuvarande länsindelning blir det en uppgift för centrala fackmyn- digheter att utföra sådana studier och avge programförslag. Dessa myndigheter har emellertid därvid begränsad möjlighet att väva in regionala bedömningar. Någon bedömning på regional nivå för geografis- ka områden av typen västkusten kommer således inte att stå statsmakter- na till buds vid det slutliga beslutsfattandet.

Planläggningsarbete inom ett mindre antal regioner skulle både minska behovet av centrala studier och ge statsmakterna ett bättre regionalpoli- tiskt beslutsunderlag.

Ett önskemål från företrädare för planverket föreligger om en indelning av landet i fem regioner.

5.3.2.8 Planering för totalförsvaret

Inom totalförsvaret finns utöver indelningen i län och försvarsområden en högre regional nivå, nämligen en indelning i civil- och militärområden. Dessa områden sammanfaller och är sex till antalet. Planeringen för totalförsvaret, som är en rätt betydande del av länsstyrelsernas verksam- het, innebär alltså en viss samverkan över länsgränserna.

5.3.3 Övervåganden och förslag 5.3.3.1 Samverkansområden

I överensstämmelse med beslut av 1964 års riksdag har den regionalpoli- tiska planeringen sin tyngdpunkt i verksamheten på länsnivån. Hittillsva- rande erfarenheter av denna ordning ger inte vid handen att en principiellt annan indelning än den nuvarande skulle vara ägnad att i väsentlig mån förbättra förutsättningarna att på ett ändamålsenligt sätt fullgöra ifrågavarande planeringsuppgifter. Vi vill vidare erinra om att det regionalpolitiska handlingsprogram som 1972 års riksdag antog innebär vissa mål för utveckling av den regionala strukturen. Dessa mål innebär bl. a. att det i princip skall finnas ett primärt centrum i vart och ett av de nuvarande länen. Antalet primära centra är 23, vartill kommer de tre storstadsområdena.

Mot denna bakgrund har vi inte funnit anledning att för den regionalpolitiska planeringen föreslå någon administrativ indelning som avviker från länsindelningen. Den omständigheten att åtskilliga centrala sektorsorgan tillämpar regionala indelningar som på ett markant sätt skiljer sig från länsindelningen påkallar emellertid särskild uppmärksam- het.

Det finns risk för att samordningsproblem uppstår om verksamhetsom- rådena för sektorsplanerande myndigheter inte är anpassade till varandra och till regionalpolitikens verksamhetsområden. Den myndighet som har ansvar för den regionalpolitiska planeringen inom ett län kan t. ex. få svårigheter att hävda sina synpunkter gentemot sektorssynpunktema, eftersom dessa grundar sig på avvägningar inom ett större geografiskt område än länet.

Sektorsmyndigheterna å sin sida kan hävda att det regionalpolitiska beslutsunderlag som står dem till buds kan vara svårtolkat eller rentav motsägelsefullt, eftersom synen på den regionala utvecklingen kan vara olika på ömse sidor om en länsgräns. För statsmakterna slutligen blir det beslutsunderlag, som tas fram regionalt, beroende på vilken regional indelning som finns.

Det framstår som angeläget att de samordningsproblem som vi här antytt kan bemästras. De bästa förutsättningarna för en god samordning mellan sektorsplanerande organ och regionalpolitiskt ansvariga myndighe- ter skulle givetvis nås om de geografiska verksamhetsområdena samman- föll.

Två olika möjligheter föreligger när det gäller en dylik anpassning mellan sektorsorganens geografiska verksamhetsområden och områdena för den regionalpolitiska planeringen:

I Sektorsorganens verksamhetsområden anpassas till länen och antalet

områden blir 24. l Statsmakterna fastställer områden, bestående av i princip två eller flera län, inom vilka de berörda länsorganen skall samverka i regionalpolitiskt betydelsefulla frågor, t. ex. trafikplanering, översikt- lig vägplanering och planering för högre undervisning.

Den först angivna möjligheten ter sig knappast realistisk mot bakgrund av den stora skillnaden mellan antalet regioner hos sektorsorganen (5—8) och antalet län. En sådan reform skulle sålunda innebära ett formligt förbud för sektorsorganen att för sin verksamhet indela landet på annat sätt än i 24 regioner, vars gränser skulle sammanfalla med länsindelning- en. En indelningsreform efter dessa linjer skulle med all sannolikhet medföra risker för bristande överblick iplaneringen, sjunkande effektivi- tet hos sektorsorganen och tendenser till en överflyttning av beslutsfunk- tioner från regional till central nivå. Vi har därför avvisat denna metod för att få en anpassning mellan sektorsorganens verksamhetsområden och länen.

Den andra metoden synes däremot kunna erbjuda en framkomlig väg om man begränsar reformen till att skapa former för en organiserad samverkan mellan länen i regionalpolitiskt viktiga frågor. Någon överord- nad beslutsmyndighet skulle alltså inte finnas inom samverkansområdet.

Om statsmakterna fastställer gränser för samverkansområden ges därmed också automatiskt en anvisning åt centrala verk och åt näringslivet att anpassa sina regionindelningar till en för landet så långt möjligt enhetlig områdesindelning, lämpad för översiktlig planering. I fråga om vissa verk kan det vara lämpligt att statsmakterna utfärdar formlig föreskrift om en dylik anpassning. När det blir aktuellt för någon central myndighet att inrätta en ny regional indelning bör den fastställda indelningen i samverkansområden vara vägledande. Det kan också framdeles komma att visa sig lämpligt att föreskriva samverkan mellan länsorganen i andra frågor, t. ex. sådana som gäller den fysiska riksplaneringen.

Något gemensamt planeringskansli torde inte behöva inrättas inom samverkansområdena. Med de personalresurser som länsstyrelserna nume— ra förfogar över torde det inom den statliga sektorn vara tillräckligt att det inom samverkansområdet uppdrages åt något länsorgan att svara för en viss gren av utredningsverksamheten medan ett annat får ta på sig att svara för någon annan samordningsuppgift osv. Inom den landstingskom— munala verksamheten kan det på samma sätt antas växa fram samverkans- organ för att lösa länsövergripande frågor inom t. ex. sjukvård och trafikförsörjning.

Hur samarbetet över länsgränserna tänkes bli organiserat utvecklas närmare i avsnitt 5.3.3.4. I detta avsnitt ges också exempel på ärendegrupper, som bör samordnas inom respektive samverkansområde.

5.3.3.2 Antalet samverkansområden

Vid våra överväganden rörande utformningen av samverkansområdena har vi varit medvetna om att de olika sektorsorganen har olika krav på regionernas antal och avgränsning. Det kan därför i åtskilliga fall uppstå svårigheter att nå fram till ett mera enhetligt mönster.

Antalet varandra överkorsande regionindelningar är emellertid nu så stort att variationerna inte torde kunna förklaras enbart av olikartad uppbyggnad i förvaltningsstrukturen. Vi har sålunda bedömt det vara

möjligt att med bevarad effektivitet i sektorsorganens verksamhet nå en betydande grad av enhetlighet i indelningsmönstret.

Med en sådan ökad enhetlighet uppstår väsentliga fördelar för länsstyrelserna när man vid upprättandet av t. ex. regionalpolitiska handlingsprogram skall söka ernå en samordning av sektorsplaneringen. För länsstyrelserna är det emellertid då också av vikt att de inriktar sin samplanering över länsgränserna i första hand inom samverkansområdena i annat fall minskar möjligheterna för de regionalpolitiska målsättning- arna att verka styrande på centrala verks handlande.

Även för planeringen på central nivå är det givetvis en fördel om sektorsorganen så långt möjligt använder sig av en gemensam regionindel- ning. Vikten av en sådan enhetlighet i indelningsmönstret har bl. a. understrukits i budgetutredningens betänkande ”Budgetreform” (SOU 1973: 43).

Vad gäller antalet samverkansområden i landet finns olika alternativ. Om områdena görs stora och antalet blir litet, t. ex. fem till sju, ökar möjligheterna att finna ”en minsta gemensam nämnare” hos sektorsorga- nens regionindelningar. Å andra sidan finns då risk för att man fjärmar sig från de regionalpolitiska målsättningarna, som bygger på handlingspro- gram, upprättade på länsnivå.

Med ett något större antal regioner, t. ex. 8 till 12, blir anknytningen till de regionalpolitiska handlingsprogrammen bättre, samtidigt som dock svårigheterna att få en anpassning till sektorsorganens varierande indel- ningsmönster ökar.

Ett första steg vid bestämningen av antalet samverkansområden består i att söka urskilja län med en gemensam regiontillhörighet. Som framgår av avsnitt 5.3.1 rörande olika näringsgeografiska förhållanden finns vissa gemensamma drag hos de olika indelningarna inom icke länsbunden statlig förvaltning samt hos folkrörelserna, kooperationen och näringsli- vet. Inom de 45 undersökta indelningarna återfinns vissa grupper av residensstäder, vilka tillsammans påfallande ofta ingår i samma region- bildning. Sådana residensstäder med en nära organisatorisk samhörighet är angivna på sidan 107.

Huvudsyftet med att bilda samverkansområden är som ovan angetts att skapa bättre förutsättningar för samordningen mellan sektorsplanerande organ och de regionalpolitiskt ansvariga myndigheterna. Av denna anledning har vi detaljstuderat vissa i detta sammanhang betydelsefulla regionindelningar hos sektorsmyndigheterna för att se i vad mån det är möjligt att nå fram till ett mera enhetligt indelningsmönster. Nedanståen- de sammanställning visar vilka regionindelningar som jämförts med varandra.

Sektorsorgan Antal regioner i landet

Totalförsvaret 6 civil- resp. militärområden

Regionsjukvården 7 upptagningsområden för region- sjukhusen Socialvårdskonsulenterna 16 distrikt Regional trafikplanering 11 samplaneringsområden

Sektorsorgan Antal regioner i landet

Vägverket 7 byggnadsdistrikt och 7 planlägg- ningsområden Trafiksäkerhetsverket 7 distrikt Statens järnvägar 8 trafik- och bandistrikt Postverket 7 distrikt Televerket 4 distrikt Sveriges Radio Arbetsmarknadsstyrelsen

Arbetsmarknadsst yrelsen

11 distrikt 7 regioner för drift av beredskaps- arbeten 4 regioner för arbetsförmedlings- och arbetsvårdsenheterna

Yrkesinspektionen 19 distrikt Lantmäteriverket 7 verksamhetsområden för tekniska centraler

[ underbilaga B 7.1 i bilaga 7 har en jämförelse gjorts mellan de 14 olika indelningarna. Det visar sig att vissa län regelmässigt ingår i samma regionbildning medan andra län —- trots att de gränsar till varandra — mycket sällan eller aldrig bildar en gemensam region. Detta indelnings- mönster kan knappast vara beroende av slumpen utan hänger givetvis samman med att det finns vissa näringsgeografiska samband som är av grundläggande betydelse för hur sektorsorganen grupperar länen i planeringshänseende.

Jämförelsen mellan regionindelningarna ger vid handen att alternativa lösningar bör prövas när det gäller att nå fram till en större enhetligheti indelningsmönstret. Antalet områden i respektive alternativ har satts till 7, 8,10 och 12. Nästa steg består i att utvärdera de fyra alternativen med hänsyn tilli vad mån de föreslagna samverkansområdena stämmer överens med de olika regionala indelningarna hos sektorsorganen.

Hur analysen gått till framgår av tabellerna B 7.7—10 i bilagan. Det visar sig därvid att alternativet med 7 regioner är klart underlägset de med 8, 10 och 12 regioner.

När det sedan gäller att välja mellan de tre sist nämnda alternativen ger en jämförelse vid handen att alternativet med 12 regioner men också i viss mån det med 10 regioner till stor del stämmer överens med en del regionindelningar som är av mindre betydelse för den regionala samhälls- planeringen, medan de inte i samma utsträckning tillgodoser kraven från sådana myndigheter, vilkas verksamheter har stor betydelse för den regionala samhällsplaneringen. Det senare är däremot fallet vad gäller en indelning i 8 regioner. Vi har därför stannat för detta alternativ.

Denna indelning i samverkansområden redovisas i figur 5.9. Som framgår av tabell B 7.8 i bilagan stämmer detta alternativ nästan helt överens med den indelning som används inom den regionala trafikplane- ringen och som vägverket, trafiksäkerhetsverket och statens järnvägar tillämpar. Även överensstämmelsen med totalförsvarets indelningsmöns- ter synes vara godtagbar. Däremot har en anpassning till arbetsmarknads- styrelsens indelning i regioner för drift av beredskapsarbeten inte varit möjlig mer än i ett par fall.

FÖRSLAG TILL SAM'VERKANSOMRÅDEN

Figur 5.9

Fullständig överensstämmelse med upptagningsområdena för region- sjukvården är inte heller möjlig om man samtidigt skall kunna få överensstämmelse med de regionala indelningar som användes inom exempelvis väg— och trafikplaneringen. Detta hänger bl. a. samman med omfattningen av Uppsala regionsjukhusområde, som å ena sidan har en mycket snäv gränsdragning söderut mot Stockholm och å den andra omfattar hela Jämtland. En sådan regionbildning återfinns inte inågra andra storregionala indelningar av landet. I sammanhanget förtjänar emellertid uppmärksammas att indelningen i sjukvårdsregioner, som vi förut erinrat om, mera grundar sig på en given geografisk fördelning av tillgängliga specialistresurser inom sjukvårdsväsendet än på överväganden om en för allmän planering av sjukvårdens framtida utveckling lämplig områdesindelning. Som framgår av avsnitt 5.324 finns även andra skäl till att indelningen i regionsjukhusområden inte kan vara direkt avgöran- de för en indelning i verksamhetsområden för den regionala samhällspla— neringen.

Förslaget med åtta samverkansområden är dock så utformat att det i stora drag, i vart fall i södra och västra Sverige, stämmer överens både med regionsjukvårdens områdesindelning och andra tungt vägande indelningar inom samhällsplaneringen.

5.3.3.3 Avgränsningsproblem

Analysen i det föregående ger vid handen att en indelning av landet i åtta samverkansområden ger en godtagbar överensstämmelse med sådana regionindelningar som flera i detta sammanhang betydelsefulla sektorsor- gan tillämpar i sin planering. Skillnaderna i gränsdragningarna är i flera fall så små att en anpassning hos sektorsorganen mot ett mera enhetligt indelningsmönster förefaller vara möjlig utan att myndigheterna skall behöva förlora i effektivitet och överblick över planeringen. En sådan jämkning, till vilken vi återkommer i avsnitt 5.3.3.4, har vi bedömt vara en viktig åtgärd i syfte att nå fram till en bättre samordning i planeringshänseende mellan sektorsorganen inbördes och mellan dessa och den regionalpolitiska planeringen på länsnivå.

Först behöver emellertid vissa ställningstaganden göras vad gäller detaljavgränsningen av samverkansområdena. Det kan då vara lämpligt att utgå från den del av landet där avgränsningen av ett samverkansområde erbjuder förhållandevis små problem, nämligen västra Sverige. En regionbildning bestående av Hallands län, Göteborgs och Bohus län, Älvsborgs län och Skaraborgs län återfinns i nästan alla de undersökta indelningarna hos sektorsorganen. Endast Hallands läns regiontillhörighet kan möjligen ifrågasättas. Detta hänger samman med att några sektors- myndigheter delar länet i en nordlig och en sydlig del, varvid den förra förs mot en göteborgsregion och den senare mot en skåneregion. En sådan uppdelning tillämpas bl. a. inom regionsjukvården samt av telever- ket och postverket. Däremot finns inte några exempel på att hela Hallands län förs söderut mot en skåneregion. Med hänsyn härtill och till att så många sektorsorgan i sin planering finner det lämpligt att låta hela

länet ingå i en västsvensk region vill vi föreslå att Hallands län ingår i ett samverkansområde tillsammans med Göteborgs, Vänersborgs och Skara- borgs län.

Avgränsningen norrut för detta samverkansområde erbjuder inte heller några större problem. Endast i några enstaka fall ingår Värmlands län i regionbildningar tillsammans med de övriga vänerlänen och med Göte- borgs och Bohus län. Däremot är det mycket vanligt att Värmlands län och Örebro län har gemensam regiontillhörighet.

Huruvida dessa båda län ensamma eller tillsammans med några andra län norrut eller österut skall bilda ett samverkansområde är ett mera svårlöst problem. En anknytning mellan Örebro län och Västmanlands län finns otvivelaktigt, likaså mellan Värmlands län och Kopparbergs län.

Vad gäller den förstnämnda frågan kan konstateras att Västmanlands län i planeringssammanhang något oftare förs tillsammans med något av de övriga mälardalslänen än tillsammans med Örebro län. Åtskilliga skäl talar visserligen för tillskapande av ett till folkmängd och yta stort Mälar—Hjälmar-område men denna lösning har awisats med tanke på Värmlands anknytning mot Örebro län.

Åtskilliga sektorsmyndigheter låter Värmlands och Kopparbergs län ingå i samma region. En sådan regionbildning förefaller vara näringsgeo— grafiskt sett föga övertygande bl. a. med tanke på att gränsen mellan de båda länen går genom mycket glest befolkade områden och att de direkta vågförbindelserna mellan de båda länen är få.

Orsaken till att Värmlands och Kopparbergs län i en del fall ingåri samma region är sannolikt att man inom totalförsvaret bedömt det som viktigt att dra en gräns mellan Kopparbergs och Gävleborgs län, vilka således förts till olika militär- resp. civilområden. En följd av denna gränsdragning har sedan blivit att Kopparbergs län även i en del andra planeringssammanhang kommit att ingå i samma region som Värmlands län, detta trots den i flera avseenden betydligt starkare näringsgeografiska samhörigheten med Gävleborgs län.

Vi har tagit fasta på detta sistnämnda förhållande och låtit Koppar- bergs och Gävleborgs län gemensamt bilda ett samverkansområde. En sådan regionbildning förekommer hos flera sektorsmyndigheter och är vanligt förekommande inom näringslivet och hos folkrörelserna.

Detta leder till att Värmlands och Örebro län tillsammans bör bilda ett samverkansområde.

Tidigare har nämnts att Västmanlands län har en nära anknytning till de övriga mälardalslänen. En vanligt förekommande regionbildning, som används av såväl statliga sektorsorgan som näringslivet, är Västmanlands, Södermanlands, Uppsala och Stockholms län. Undantag finns bl. a. inom regionsjukvården och hos statens järnvägar. Undantagen är dock inte fler än att vi funnit övervägande skäl tala för att de fyra länen tillsammans bildar en enhet, väl lämpad för samverkan i flera betydelsefulla planeringsfrågor.

Till den nämnda kombinationen av län förs också mycket ofta Gotlands län vars anknytning mot andra län på fastlandet är betydligt mindre framträdande. Vi vill därför föreslå att Gotlands län förs till

samma samverkansområde som Stockholms, Uppsala, Södermanlands och Västmanlands län. En sådan lösning ligger f. ö. väl i linje med vad länsstyrelsen i Gotlands län anfört i sitt yttrande över U 68: s betänkan- de. I Skåne förekommer redan nu en etablerad samverkan i planeringsfrå- gor mellan Malmöhus och Kristianstads län. De båda länen förs också av sektorsorganen regelmässigt till samma regionbildning. (Jfr avsnitt 5.2.3.8.)

[ denna region ingår i flertalet fall också Blekinge. Det finns dock åtskilliga exempel inte minst inom näringslivet på att Blekinge och Kronobergs län ingår i samma regionbildning. Likaså finns exempel t. ex. inom regionsjukvården och hos statens järnvägar på att Kronobergs län förs söderut i regionalt hänseende mot skånelänen. Den vanligast förekommande regiongränsen går dock söder om Kronobergs län. Vi har tagit fasta på detta förhållande och föreslår därför ett samverkansområde bestående av Malmöhus, Kristianstads och Blekinge län.

För Östergötlands, Jönköpings, Kronobergs och Kalmar län finns ett något varierande indelningsmönster. Exempel finns på att de fyra länen tillsammans bildar en enhet för gemensam planering. En sådan regional indelning använder sig exempelvis vägverket och trafiksäkerhetsverket av. Exempel finns också på att endast tre av länen bildar en planeringsenhet. Östergötlands, Jönköpings och Kalmar län utgör sålunda ett område inom regionsjukvården. Ett annat exempel är' att de tre smålandslänen bildar ett område med en viss gemensam planering. Så är fallet inom den regionala trafikplaneringen, där Östergötlands län enligt anvisningarna skall utgöra en egen enhet, dock med beaktande av de trafikmässiga samband som finns med Jönköpings och Kalmar län.

Östergötlands län är folkrikt och utgör en i stora drag väl avgränsad region. Detta talar för en lösning som skulle innebära att endast de tre smålandslänen bildar ett samverkansområde medan Östergötlands län bildar en egen enhet. Som närmare beskrivits i avsnitt 5.2.3.6 finns dock ett nära samband mellan norra Kalmar län och östergötlands län. Åtskilliga sektorsmyndigheter låter en regiongräns gå genom Kalmar län, varvid den norra delen ingår i regionbildning med Östergötlands län. Ett liknande indelningsmönster tillämpas också mycket ofta inom näringsli- vet. För den översiktliga fysiska planeringen vinnes fördelar om det sammanhängande, i den fysiska riksplaneringen särskilt uppmärksamma- de skärgårdsområdet Arkösund—Simpevarp förs till ett och samma område. Mellan de södra delarna av Östergötlands län (Ydre-området) och Jönköpings län finns också behov av samverkan över länsgränsen (avsnitt 5.2.3.5). Dessa förhållanden tillsammans med att det är vanligt förekommande inom den sektoriella planeringen att låta Östergötlands län ingå i en regionbildning tillsammans med smålandslänen talar för att länet inte bör utgöra ett eget samverkansområde. Vi vill därför föreslå ett samverkansområde, bestående av Östergötlands, Jönköpings, Kronobergs och Kalmar län. En vanligen förekommande regionbildning är Västernorrlands och Jämtlands län. I de 14 undersökta indelningarna hos sektorsmyndigheter-

na återfinns i 13 fall de båda länen i samma region. Undantaget finns inom regionsjukvården, där ångermanlandsdelen av Västernorrlands län förs till Umeå sjukvårdsregion, medan den övriga delen av länet tillsammans med Jämtlands län tillhör Uppsala regionsjukhusområde.

Några sektorsmyndigheter låter också Gävleborgs län ingå i samma region som Västernorrlands och Jämtlands län. Detta är sannolikt en följd av den tidigare beskrivna gränsen inom totalförsvaret som dragits upp mellan Gävleborgs och Kopparbergs län. Den näringsgeografiska samhörigheten för Gävleborgs del är dock som nämnts betydligt starkare med Kopparbergs län än med Västernorrlands och Jämtlands län. Övervägande skäl talar därför för att Jämtlands och Västernorrlands län bör bilda ett eget samverkansområde.

Vad sedan gäller de båda nordligaste länen Västerbottens och Norrbottens län är det vanligt förekommande hos åtskilliga betydelsefulla sektorsorgan att låta de båda länen ingå i samma regionbildning. Så är fallet inom totalförsvaret och regionsjukvården samt hos vägverket, trafiksäkerhetsverket, statens järnvägar, postverket och lantmäteriverket. I några andra fall såsom hos arbetsmarknadsstyrelsen och inom den regionala trafikplaneringen låter man de båda länen utgöra en enhet var för sig.

Västerbottens och Norrbottens län är två vidsträckta län där behovet av samverkan över länsgränsen inte är lika framträdande som i andra delar av landet. Den omständigheten att så många sektorsmyndigheter låter de båda länen tillsammans utgöra en planeringsenhet talar dock för att en närmare samverkan mellan länen kan vara av betydelse. Vi vill därför föreslå att ett samverkansområde bildas bestående av Västerbottens och Norrbottens län.

5.3.3.4 Sammanfattning

I det följande anges sammanfattningsvis de föreslagna samverkansområde- nas omfattning, folkmängd och areal. Därjämte föreslås benämning av respektive område.

Områdesindelningen redovisas också i kartform i figur 5.9 på sid. 118.

Det är angeläget att olika samhälleliga beslut i resursfördelningsfrågor blir inbördes samordnade så att deras effekt på den regionala utveckling- en står i samklang med samhällets regionalpolitiska strävanden. En väsentlig del av denna samordning skall i enlighet med statsmakternas beslut ske på länsnivå.

Som vi förut pekat på försvåras emellertid den sektorövergripande planeringen på länsnivå av att åtskilliga centrala sektorsorgan i sin planering använder sig av regionala indelningar som på ett markant sätt skiljer sig från länsindelningen.

Förslaget om samverkansområden syftar främst till att främja en bättre samordning mellan sektorsplaneringen inbördes och mellan denna och den regionalpolitiska planeringen på länsnivå.

Vi föreslår att områdena fastställs av statsmakterna. Statsmakterna

Samverkansområde Omfattningl Folkmängd Areal, km2 31.12.73 1.1.73

Östra samverkans- Stockholms, Uppsala, 2 265 212 28 637 området Södermanlands, Väst-

manlands och Gotlands län Sydöstra samver— Östergötlands, J ön— 1 105 433 41 25 3 kansområdet köpings, Kronobergs

och Kalmar län Södra samverkans— Blekinge, Kristian- 1 154 581 13 861 området stads och Malmöhus

län Västra samverkans- Hallands, Göteborgs, 1 589 438 28 731 området Vänersborgs och Ska-

raborgs län Värmland—Örebro— Värmlands och Örebro 556 807 26 205 området län Gävle—Dala-området Kopparbergs och Gävle- 580 210 46 749

borgs län Mellersta Norr- Västernorrlands och 399 815 71 631 lands samverkans— Jämtlands län område Övre Norrlands Västerbottens och 492 932 154 339 samverkansområde Norrbottens län

] Vid benämningarna av länen används de i avsnitt 5.2.4 föreslagna nya namnen Göteborgs och Vänersborgs län.

bör vidare besluta att områdesindelningen skall vara vägledande för de centrala ämbetsverken när det gäller landets indelning. Därigenom bör man på sikt kunna uppnå att verken anpassar sina regionindelningar till en för landet så långt möjligt enhetlig regionindelning, lämpad för översiktlig planering. Man torde kunna utgå från att den områdesindel- ning statsmakterna sålunda bestämmer blir mönsterbildande även för indelningen inom näringslivet, folkrörelserna m. fl. I fråga om vissa verk föreslår vi att regeringen utfärdar formlig föreskrift om en anpassning till indelningen i samverkansområden. En sådan föreskrift bör i första hand gälla följande myndigheter: statens vägverk (planläggningsområden), statens trafiksäkerhetsverk (distrikt), statens järnvägar (trafik- och bandistrikt, huvudsaklig anpassning) och arbetsmarknadsstyrelsen (regioner för drift av beredskapsarbeten). I fråga om totalförsvarets indelning i civil— och militärområden bör särskilt undersökas i vad mån en anpassning till de föreslagna samverkansområde- na är möjlig. En liknande utredning bör gälla Sveriges Radios regionala indelning.

När det blir aktuellt för någon central myndighet att inrätta en ny regional indelning bör den fastställda indelningen i samverkansområden vara vägledande. Ett näraliggande exempel är den regionala indelning som kan väntas beträffande högskoleutbildningen.

Med den ökade enhetlighet i indelningsmönstret som blir följden av vårt förslag uppstår väsentliga fördelar för länsstyrelserna när man vid upprättandet av t. ex. regionalpolitiska handlingsprogram skall få en samordning av sektorsplaneringen. För länsstyrelserna är det, som tidigare nämnts, också av vikt att de inriktar sin samplanering över länsgränserna i första hand inom samverkansområdena i annat fall minskar möjligheterna för de regionalpolitiska målsättningarna att verka styrande på centrala verks handlande. Självfallet skall det dock inte föreligga hinder för en länsstyrelse att i särskilda frågor av gemensamt intresse samverka med en länsstyrelse, belägen inom ett annat samver- kansområde.

Mellan berörda länsstyrelser främst inom respektive samverkansområde bör eftersträvas samordnade lösningar på gemensamma problem. Det ligger i sakens natur att samverkan i sin praktiska tillämpning får sin tyngdpunkt i ärendenas beredning. Det bör dock inte uteslutas att det i särskilt betydelsefulla ärenden kan bli aktuellt att också hålla gemensam- ma sammanträden med styrelserna. Vi utgår därvid från att intresset hos länsstyrelserna att på regional nivå nå fram till samordnade lösningar skall vara så starkt att någon formlig föreskrift om inbördes remiss av ärenden mellan länsstyrelserna inom samverkansområdet inte skall behövas. Även i övrigt bör formalisering av samverkan undvikas. Formerna för denna bör få utvecklas så fritt som möjligt. Initiativ till samverkan bör givetvis tillkomma varje länsstyrelse inom området.

Som exempel på frågor, tillhörande länsstyrelserna, som kan behöva bli föremål för samråd inom respektive samverkansområde kan nämnas följande.

1. Regionalpolitisk planering och frågor rörande näringslivets lokalise- ring Frågor rörande huvudvägnätet, järnvägsnätet, flygplatser och hamnar av regional och interregional karaktär Regional trafikplanering Arbetsmarknadspolitisk planering Lokalisering av utbildning över grundskolans nivå Översiktlig planering inom miljövårdsområdet (vatten- och luftvård, övrig naturvård, friluftsliv m. m.) Översiktlig planering av kraftförsörjningen

8. Översiktliga utredningar och översiktlig planering samt därmed sammanhängande handlingsprogram beträffande jordbrukets och skogsbrukets lokalisering och utveckling

9. Planering i anslutning till den fysiska riksplaneringen P

571995”

>'

Utöver nämnda ärenden av regionalpolitisk betydelse finns det andra frågor, där det också kan behövas samverkan över länsgränserna. Som exempel kan nämnas

10. Regionala polisfrågor 11. Personalfrågor (gemensamma specialister av olika slag) 12. Automatisk databehandling (ADB)

Inom den landstingskommunala verksamheten kan det på samma sätt antagas växa fram samverkansgrupper för lösande av länsövergripande frågor inom t. ex. sjukvård och trafikförsörjning. I den utredning som nyligen tillsatts rörande de geografiska verksamhetsområdena för region- sjukvården bör enligt vår mening beaktas behovet av en länsövergripande samplanering även av sådana sjukvårdsresurser som inte är av regionsjuk- huskaraktär.

Vi är medvetna om att bildandet av samverkansområden till att börja med kan vara ett otillräckligt instrument när det gäller att samordna planeringen över länsgränserna. I takt med att allt fler sektoriella myndigheter liksom även näringslivet anpassar sina regionindelningar efter samverkansområdenas gränser skapas emellertid successivt allt bättre förutsättningar för den regionalpolitiska planeringen inom länen att nå fram till samlade lösningar inom samverkansområdena. Vi vill starkt understryka att vårt förslag till bildande av samverkansområden inte bör uppfattas som bildande av ”länsblock” med sikte på en framtida länsindelningsreform. Samverkansområdena är tvärtom att uppfatta som ett alternativ till en sammanslagning av länen till större enheter. Enligt vår mening är det en väsentlig vinst om man genom bildandet av samverkansområden ger förutsättningar för en effektivare samhällsplane- ring på regional nivå med bevarande i allt väsentligt av den traditionella

länsindelningen. Den regionalpolitiska beslutskompetensen skall sålunda enligt förslaget ligga kvar på nuvarande länsnivå. Som tidigare anförts skall inte heller något gemensamt planeringskansli behöva inrättas inom de föreslagna samverkansområdena.

Det bör också framhållas att vårt förslag till bildande av samverkans- områden innebär att justeringama av länsgränserna har kunnat inskränkas till ett minimum.

5.4. Kommuner utanför landstingskommun

Som framgår av avsnitt 4.2 finns i landet tre kommuner som står utanför landstingskommun och som därmed också har de uppgifter som normalt åvilar en sådan. De tre kommunerna är Gotland, vars geografiska område sammanfaller med länets, samt Malmö och Göteborg, vilka står utanför Malmöhus läns landstingskommun resp. Göteborgs och Bohus läns landstingskommun.

I avsnitt 5.3.3.4 beskrivs närmare behovet av planeringssamverkan över länsgränserna samt vilka ärendegrupper, tillhörande länsstyrelserna, som bör samordnas inom resp. samverkansområde. Inom den landstingskom- munala verksamheten förutsätts det att det liksom inom de statliga sektorerna kommer att växa fram samverkansgrupper för lösande av länsövergripande frågor inom t. ex. sjukvård och trafikförsörjning.

För Gotlands län innebär vårt förslag att denna samverkan kommer att ombesörjas av primärkommunen. Vårt förslag om ändring i uppgiftsför- delningen inom den kommunala sektorn berör nämligen inte Gotland.

De föreslagna ändringarna i uppgiftsfördelningen mellan landstings— kommun och primärkommun gäller däremot övriga län i landet och således även Malmöhus län och Göteborgs och Bohus län.

I de båda länen har frågan om Malmö kommuns och Göteborgs kommuns samgående med landstingskommunen varit föremål för utred- ningar.

År 1964 tillkallades en sakkunnig för att utreda frågan om Malmö dåvarande stads återinträde i Malmöhus läns landstingskommun. Utred- ningsmannen avlämnade år 1971 betänkandet ”Landstinget och Malmö”, i vilket föreslogs att Malmö kommun skulle återinträda ilandstingskom- munen den 1 januari 1977.

Malmöutredningens betänkande har remissbehandlats. Förslaget stöds av en majoritet bland remissinstanserna. Landstinget tillstyrker förslaget om återinträde och anser tidpunkten den 1 januari 1977 vara väl vald.

Malmö kommun har däremot förklarat sig inte kunna ta ställning till det framlagda förslaget utan hemställt att den gjorda utredningen skall utvidgas och kompletteras. Man hänvisar därvid bl. a. till Iänsberedningen som har att ta ställning till uppgiftsfördelningen inom den kommunala sektorn.

Länsberedningens uppdrag åberopas även i direktiven till en ny utredning (C 1973: 03), där den sakkunnige skall ange riktlinjer för ett utvidgat samarbete mellan Malmöhus läns landstingskommun och Malmö kommun. Detta samarbete bör enligt direktiven inledas tidigare än den 1 januari 1977. Samtidigt finns det, framhålles det, anledning att dröja något med ett ställningstagande till frågan om återinträde i landstings- kommunen.l

Sedan Iänsberedningen nu lagt fram förslag till uppgiftsfördelningen mellan landstingskommun och primärkommun, bör frågan om Malmö kommuns inträde i landstingskommunen prövas på nytt. Detsamma gäller frågan om Göteborgs kommuns samgående med landstingskommunen, en fråga som varit föremål för utredning sedan år 1962. Ett hinder som åberopats för detta samgående har varit den delvis olämpliga geografiska utformning som landstingskommunen har. Även detta hinder torde bortfalla genom länsberedningens förslag till ny länsindelning i Västra

Sverige. I avsnitt 4.2 framhålls att genomförandet av våra förslag om ändringar

i uppgiftsfördelningen inom den kommunala sektorn skulle underlättas väsentligt om Malmö och Göteborg tillhörde respektive landstingskom- mun. Fördelar skulle uppnås inte minst vad gäller den kollektiva persontrafikförsörjningen, där vi föreslår ett generellt landstingskommu- nalt ansvar.

Ett sådant ansvar finns redan i Stockholms län, där landstingskommu- nen på ett framgångsrikt sätt svarar för den kollektiva trafikförsörjningen inom hela länet. Med tanke på att en mycket stor del av persontrafiken i länet berör Stockholms kommun skulle det framstå som mycket

I Utredningen har under våren 1974 utarbetat ett förslag till överenskommelse om fördjupat samarbete mellan parterna. Överenskommelsen har godkänts av Malmöhus läns landsting och av kommunfullrnäktige i Malmö.

orationellt om landstingskommunen inte omfattade denna kommun. På samma sätt skulle trafikförsörjningen i Malmöhus län och det nybildade Göteborgs län i hög grad underlättas om Malmö resp. Göteborgs kommun ingick i landstingskommunen.

Även andra landstingskommunala uppgifter, inte minst när det gäller att ta ställning till länsprogrammen, skulle underlättas om landstingskom- munens geografiska område omfattade alla kommuner i länet. För landstingskommunernas nuvarande huvudsakliga uppgift — sjukvården skulle givetvis också ett enhetligt huvudmannaskap inom länet vara till väsentlig fördel.

Vi vill därför föreslå att Malmö och Göteborgs kommuner skall tillhöra resp. landstingskommun.

själ-MME, Nadu,-;, .H.; I. [':'r.

'i-I 'Gå: | ..i T Fat-M ,... ' W .

L"' .',i'...n|'j*u.'..'.:*.l . .,;-

..... mamma......l fr:—; r.....

***—|'.” -_-j. .. ." . ...är, ll ant.. ...".

; _l l." "*,*.'i.',lb'11'.l E.Lil.'fh'.%”i Maglia |'|.l."".l .:..ugllf. .'ll. . .. ”ii.".ngiulhl' "arabia-t..... ...-.- .. ..”-j .w-l ....»

fit,”...å . ..

än MFF., ..

i.:"H_I _

|- . .. ...'|'1"l .. ., .'|", '.. ._ . ..f. '-» '$...”- ' "Illa "|_ll- '. .. '." L . |

"il. "i:...lu .. .r'e. ;. _._.

... . ._ . .. IH

6 Decentraliserin g

Enligt våra direktiv bör våra överväganden bl. a. innefatta principiella frågor rörande lämplig decentralisering inom den statliga förvaltningen.

Inledningsvis kan vi konstatera att regionala samhällsorgan av olika slag funnits i vårt land sedan lång tid tillbaka. När det gäller samhällsplane- ringen har det emellertid i huvudsak varit fråga om fackplanering inom relativt snäva gränser. Som exempel på detta kan nämnas den verksamhet som bedrivs av de statliga länsnämnderna och vägförvaltningarna. Under de senaste decennierna har emellertid ökade uppgifter lagts på den regionala nivån när det gäller samordning av planeringen. Framför allt har detta skett genom att en tyngdpunkt i den regionalpolitiska verksamhe- ten förlagts till länen. Det senaste steget togs år 1970 när beslut fattades om att alla väsentliga beslutsfunktioner inom den statliga länsförvaltning- en i fråga om översiktlig planering av större regionalpolitisk betydelse skulle samlas hos länsstyrelsen.

En förutsättning för det sistnämnda beslutet var att länsstyrelserna fick förtroendemannamedverkan vid behandling av viktigare samhällspla- neringsfrågor. En annan förutsättning var att länsstyrelserna även i övrigt fick en organisation och de resurser som kunde erfordras.

För att erhålla underlag för bedömning av möjligheterna till ökad decentralisering i beslutsfattandet har vi tagit kontakt med samtliga landshövdingar beträffande de erfarenheter som vunnits av den partiella

länsförvaltningsreformen. Landshövdingarna har, i vissa fall sedan ärendet föredragits i styrelsen, lämnat en lång rad synpunkter till beredningen.

Ett genomgående tema i yttrandena är att erfarenheterna från den partiella omorganisationen är goda. En svaghet är emellertid — framhålles i flertalet yttranden — att länsstyrelserna i stor utsträckning saknar möjligheter att verkställa den planering som länsstyrelsen beslutar om. En del landshövdingar påpekar också att länsstyrelsernas ställning som samordnande organ bör förstärkas genom att beslutanderätten ivissa frågor decentraliseras från centrala sektorsmyndigheter till länsstyrelser- na. Sålunda framhålles att länsstyrelserna bör få ett större inflytande över den översiktliga vägplaneringen. I övrigt framhålles att länsstyrelserna bör erhålla befogenhet att besluta om olika former av lokaliseringsstöd inom för länen fastställda ekonomiska ramar. Flertalet landshövdingar anser också att länsstyrelsen bör få ökade befogenheter såväl inom naturvårds- som miljöskyddsområdet.

Landshövdingarnas förslag utgör en omfattande katalog över decentra- liseringsmöjligheter. En schematisk sammanställning av förslagen finns i bilaga 8.

Berörda sektorsmyndigheter har fått del av materialet. Några officiella ställningstaganden från sektorsmyndigheterna föreligger inte men vid de kontakter beredningen haft med företrädare för de olika myndigheterna har dock lämnats vissa synpunkter beträffande landshövdingarnas förslag. Dessa synpunkter kan sammanfattas sålunda. B En fördelning av rambelopp till länen erbjuder svårigheter med hänsyn till de stora variationer som föreligger mellan länen samt inom länen från år till år. I många fall är anslaget för hela landet begränsat till några tiotal miljoner kronor och i vissa fall till endast några miljoner kronor. D I vissa fall är det statliga stödet interregionalt till sin karaktär. En central överblick och centrala avvägningar krävs därför vid beslutsfat- tandet. D Den långsiktiga planeringen av vissa statliga insatser kan endast ske centralt och belopp måste som regel reserveras för stora investeringar som omspänner flera år. D Erforderlig sakkunskap som krävs för handläggning av vissa ärenden kan inte tilldelas varje länsstyrelse. Totala antalet ärenden av viss typ är i hela landet så begränsat att en uppdelning på samtliga län knappast är möjlig. Vi finner för vår del att de värden och principer som angivits under 1.2.2 bör kunna tjäna som ledning när det gäller att avgöra på vilken nivå inom den statliga sektorn som olika beslut skall fattas.

En vägning enbart från denna allmänna utgångspunkt tyder på att länsmyndigheterna bör ha betydelsefulla uppgifter bl. a. inom regionalpo- litiken. Länsstyrelserna har också — som tidigare berörts — under de senaste åren tilldelats ett allt större ansvar för den regionalekonomiska planeringen och den samhällsplanerande verksamheten i länen och länsstyrelserna har erhållit särskilda resurser för denna verksamhet. Vad som nu kan diskuteras är således en ytterligare decentralisering i beslutsfattandet.

Tre huvudgrupper av ärenden synes i första hand vara aktuella.

1. Näringslivsfrågor

2. Vägplanering

3. Miljö- och naturvård Vi finner att länsstyrelserna genom sin förtroendemannastyrelse och sin organisatoriska uppbyggnad har goda förutsättningar att i ökad utsträckning kunna ta över beslutanderätt beträffande dessa ärendetyper. Även andra ärendetyper kan komma i fråga. De här nämnda ärendena har emellertid stor betydelse för samhällsplaneringen inom länen. Vi kan inte finna att de från verkshåll uttalade betänkligheterna mot en ytterligare decentralisering generellt sett är hållbara. Däremot kan de få betydelse när det gäller att konkret avgränsa vissa ärenden. Vi finner det alltså lämpligt och möjligt att till länsstyrelserna ytterligare decentra- lisera bl. a. viss beslutanderätt i den typ av ärenden som berörts.

En konkret avgränsning av de beslut som kan decentraliseras kräver emellertid en: detaljerad genomgång av alla de författningar och bestäm- melser som reglerar dessa ämnesområden samt inte minst ytterligare kontakter och diskussioner med berörda myndigheter på central och regional nivå. Vi har erfarit att en arbetsgrupp med uppdrag att undersöka möjligheterna till decentralisering av vissa beslut rörande regionalpolitiskt stöd kommer att tillsättas inom arbetsmarknadsdeparte- mentet under hösten 1974. Erforderliga detaljerade överväganden i decentraliseringsfrågan bör göras i särskild ordning. Utan hinder av sådana överväganden bör dock decentralisering kunna äga rum efterhand som erforderligt underlag framkommer.

' ..'|-". "' " ' |. .J. "!"-|||? ..'-| ||||.|||..|.|||||,,||-|,|; ||||,,,||||, ' '|.. |||,"|','._'|,| -(||||__||| ,'|||!'i||' I.'|'|I|.|1"|.'||.|| ..i'". .ä||1'|i.. | . |, & ,—.| |'. ,,|. | T,? '...wf." ”,,. "..|-| '|||-..| | . | ,_ | .— "fil,-.'. ." |...|,'||.|.__,..'.' ""'"" '"|"|"å']|_|1||_||'|_:11||'|.'l|||||,"','|lI'I"II"f”.|1 Ui'd' -""'"

"'III' '" "I—"d'" "' ll IIllll Il lll I I . ;"J magi,- ”|,| '""'"' |||'- -'_|F' |||'|||;.'|'i13| "IJ-N. T' "" _ .|| ."'.'" .'- .. , ""|||: ""' ""|" | " 'I ”'.!. I.'.'.' ' ' . ||||||.||,I |||' | _| .||!” W" |T".|,._ . ,

., |.'.. ||. |,|-||| #. .'|. ”,,'; '|',"|||"||| " "','j "flefWÄJW .- , .

H" '.'I"_" . ' "|| ..|, '_'.._.'| ' ||, .'|' |.|-'|||| _'. .. .|..| '. ||| . --_||'|.., |,|. =_....| | ||. . ..,, . . .. , . |!"'_'Mil|"||,|"'.".'| . |.|,” ”.'_ ,'.. ,,_.| | . ,.|,|||,|_| ,| .||. ' __..,|.,. ,,,, ||

' Mål:?" —_"|'.'— ",', än: II'I'LN" '|.iI"I",' ',',J'Ilgllllll' .'";Uu 'JI ' , -|'—| |'.|'|'|' " _',||'| ”mild,?

.. ... _'"|. ..... W'JT +..,|'t...-.u||.'w,,,||'gli||'-|'J"|it,uu|" ' '='." . , |,|

|' |'| Iu'.|a_r,*|'.|.|'IT|". "|"' " '. l,,l'.. ' . " .|. ""'.' 'Il." _.

' i . ".' ".. .. " ..'|' .. —.. . |"' .|,'-._..||.'. . , |. ... , , .||' :fln. ,,, . ,, |, '| , . ".' $% . .,. .. .. ""1. i ,. ."..|' .|....'. .. |' | ||||||5|,,||.,,. ..|. ..., | ”|||, . - |.||.,| |||-|... ”|| | |"? ""I.' || &. .. || | | ..| ,, , | .. .; "..ll

|||, |'|-|" _. .-,.| ,..|. .|'."|'|,f...'..""'..'-|.»',',|—'|-,'-.|.'."£|"|.'|...|.'..." . , 'i | ,,-, ...,_|.,__ |'|'|";||. | %% |.|.|,||..'|| '..-,,'i'E,...'- '...'..|.|'|, '.. |...__.,,.,

|.'.|'|. | |||l.l|,.'|_.. ,| ... , . . . ,'| " , , .'|'..qu |.....'.'.'.1|."' "" "'. ' "" '|'" - ""M"" ,," .,' '..| 'i..."|'|||_"|,' |'_'.,|'

. .. |. """” IL. .||'

-.'|". '...'..." '; '. ' '|| -|_..;.__-,'. E% ,..-|.'.."... .”..|. -— _ | .' |l-

,-'l ."'||-'|",'.."' 'II|'|. _|. . ... .... ....."'

|||| '-|-|||,|,,||..| ". ||, "|_ ..|,. _ .

_.. l"-...

' .'| "'I|||. ' ..'||'|" .|', ,. | . ,,. ,.,|_a|.,,||.'. ' ..

'|.-., '» ||.

|"! . .

.|.."'I' ','|.'|

'-|'|'!f'I-|-| 'l'"" ".'.-'.. .WL' . —| ".-'."-' ” -..- ' |.' '" " |

'||| | '.'-'.'?" .. ' .

.,,,.,.|, " -_

""'-' "" "'||| "" |.'|;|,',, " ' "|||".- "" ..

l"|||| |||'"."l'

.'|.

""|".;"u |||""'. ' "','1"""-1 "'

'|., ..|." .'||-.- ".,. _,|._..'.' ...,, .'.. ,:||.,, |,'|,'..'- 'i'..- .. |||'" ..._..'..'."" |||'," "."" " '|.||'.. .'l.'u"|.-" ,,

ul ._||_ .. ' '.||||'| .. .. "'"-"H _,,|..-.. |, ,| || _ .._'.. . | |- ||.!",,.'.:Z'|..."| | |.'|?” ,m|_

| '.'..'.'.'I|..' |.'|

., ",. l.,éi'hF'Hd |1.|.'- "'.. . ,'_".,1' .'|' r'-' 'W...'..-..|-.-.|.|,,,l.|.,|', ... .'. ' ' .....| ry”' hff—,'" .... .|||| .'| | ' ""'-'|' få?" åhh” ',. ""'". "

..| |.. .. |..-,

" "I..' ..| . _. . " "' två] "EI- '| "|? " ..

.'"Z.'.'.'-v:i,"' ..,-,.., -' | "- " .. _ . |.'- : . ""!—' ,.T,-3|,' ':..1.|||.__|,. _ » " ...'_.'| . ',. ',,,|| ' '.. ”fri"—"'|||-"..'-'...'.»."l'”—.. ' "'|. " "E.", ” '-. "..,-- ' h.,...

'- .. ..'|- .'.... .|'||.'.."I: "1' .- |_|',',||"_,,,||,|, .., "-,,»,.q|,, ,,|||',||'||' ' ." ,

. . |...|.-:|"|,||, .," - ' '

"i" '"'HI IHLIJ'" '"1"£:'3I"|""'| '-".-"",_|| |"'" _" |'|| "- " '|'-'

" II'J'E'. ".'-""'" " | ". .' "'-'|' .. .'"""""I-"- "'|.- "|.||' I'.' '|'!" åååh-JF ' 'H'Hé ' :, ”'+' ' & '|:",','|'||""#' ||' " -I"|5..'.' '|'. "|'

||||._,|s.|... .".u ! _,||F' ' ' |,'"|H||| ,, ,_. .

'—...'--'... ...". .|| . '||- |-,.-.'. .'.-|'.; || . " ' l

_l . . "'"1."|'..'F=!, ||.

..|.

|-'.| ""|-|'.. '.'. "||-|||

i

7. Organisation av samhällsverksamheten på regional nivå

7.1. Organisation av länsstyrelseuppgifterna

År 1970 beslutade riksdagen om riktlinjer för en partiell omorganisation av den statliga länsförvaltningen. Omorganisationen skedde den 1 juli 1971. Länsstyrelsen fick då en lekmannastyrelse eller — kanske bättre uttryckt en förtroendemannastyrelse med landshövdingen som ordfö- rande samt tio andra ledamöter. Den nya länsstyrelsen fick samtidigt som en huvuduppgift att leda och samordna den samhällsplanering som bedrivs inom den statliga länsförvaltningen. I planeringsfrågor av regional- politisk betydelse övertog länsstyrelsen beslutanderätten från länsnämn- derna. Länsarkitektkontoret inordnades samtidigt i länsstyrelsen. Seder- mera har länsstyrelsen fått ansvaret även för annan sektorsplanering.

Vid samma tidpunkt omorganiserades skatteförvaltningen i länsstyrel- sen med en klarare åtskillnad mellan den fiskala och den dömande verksamheten än vad som tidigare hade varit fallet. Samtidigt förbättra- des även förvaltningsrättskipningen. En länsskatterätt, i huvudsak mot- svarande den tidigare prövningsnämnden, och en länsrätt för annan förvaltningsrättskipning knöts till länsstyrelsen i organisatoriskt avseende.

Länsstyrelsen organiserades med tre huvudenheter, nämligen en för samhällsplanering i vilken också ingår en organisation för beredskapsplan- läggning, en för skatteförvaltning och en för allmän förvaltning och förvaltningsrättskipning till vilken länsrätten och länsskatterätten knöts. Sedermera har beslutats om en fastighetstaxeringsrätt vilken likaledes knutits till förvaltningsavdelningen.

Huvudfrågan för oss har varit om huvudmannaskapet för den regionala samordnande samhällsplaneringen skall vara statligt som nu eller lands- tingskommunalt i enlighet med länsdemokratiutredningens förslag. Som framgår av 3.4.2.5 har vi funnit att ansvaret även fortsättningsvis bör vara statligt. Vi har även uttalat att denna planering bör förstärkas bl. a. genom att vissa beslutsfunktioner som nu ligger hos centrala sektorsmyn- digheter flyttas över till länsstyrelserna. Länsstyrelsernas verksamhet kommer härigenom i än större utsträckning att inriktas på samhällsplane- ring. Vi har därför funnit oss böra pröva den organisatoriska knytningen av skatteförvaltningen och förvaltningsrättskipningen till länsstyrelserna.

7.1.1. Skatteförvaltningen

7.1.1.l Bör skatteförvaltningen vara organisatoriskt inordnaa' i länssty- relsen?

I betänkandet Skatteförvaltningen (SOU 1967z22) föreslog landskon- torsutredningen bl. a att ett nytt centralt ämbetsverk skulle inrättas för ledning av skatteförvaltningen i landet, att den regionala skatteförvalt- ningen skulle brytas ut från länsstyrelserna och förläggas till fristående skatteverk i varje län samt att prövningsnämnderna skulle ombildas till länsskatterätter som också skulle vara fristående från länsstyrelserna. Utredningens intentioner förverkligades såvitt gäller den centrala admi- nistrationen av skatteförvaltningen i huvudsak i och med att riksskatte- verket (RSV) inrättades den 1 januari 1971. På länsplanet innebar 1971 års partiella länsstyrelseform att skatteförvaltningen förlades till en avdelning inom länsstyrelsen, skatteavdelningen, och att länsskatteråtter inrättades med organisatorisk förankring i en annan avdelning, förvalt- ningsavdelningen.

För bedömningen av frågan om skatteförvaltningen skall vara knuten till länsstyrelsen eller ej bör det avgörande vara om en sådan anknytning är organisatoriskt och funktionellt motiverad. Härvid bör bortses från det samband i fråga om administrativ service 0. d. som är direkt betingat av den nuvarande organisatoriska samhörigheten.

Det kan konstateras att skatteavdelningens kontakter inom länsstyrel- sen i första hand riktar sig mot förvaltningsavdelningens rättsenhet som kansli för länsskatterätten och fastighetstaxeringsrätten. Dessa kontakter är dock inte av sådant slag att de motiverar att skatteavdelningen och rättens kansli tillhör samma organisation. Den partiella omorganisationen av länsstyrelserna innebar som nyss nämnts bl.a. att de fiskaliska och dömande funktionerna på skatteområdet fördes till skilda avdelningar. Det kan emellertid alltjämt, ivart fall från principiella synpunkter, riktas kritik mot att det dömande organet har sitt kansli inom samma myndighet som den ena parten i skatteprocessen. Trots den nya organisationen har de skattskyldiga också i många fall svårt att hålla de olika funktionerna isär. En klar organisatorisk åtskillnad skulle vara ägnad att för allmänheten bättre markera skillnaden mellan de fiskaliska och dömande uppgifterna.

Skatteavdelningens behov av kontakt och samverkan med övriga enheter inom planeringsavdelningen och förvaltningsavdelningen är myc- ket begränsat och i princip inte av annan att än vad som förekommer olika myndigheter emellan. I den mån sådana kontakter förekommer gäller de företrädesvis rent informationsutbyte. Sålunda erhåller plane- ringsavdelningen visst statistikunderlag m.m. från skatteavdelningens dataenhet. Något funktionellt samband mellan skatteavdelningen, å ena sidan, och planeringsavdelningen, å den andra, finns dock inte. Ej heller existerar något sådant samband mellan skatteavdelningen och förvalt- ningsavdelningens allmänna enhet. Planeringsavdelningen har ett vittförgrenat nät av kontakter med flera centrala myndigheter, andra statliga länsorgan, landstingskommunen,

primärkommuner, företag etc. Länsstyrelsens uppgift att svara för regional samordning och planering på olika sektorer av samhällslivet fullgöres inom planeringsavdelningen. Den övergripande regionala sam- hällsplaneringen berör alltså inte skatteförvaltningen.

Skatteavdelningens kontaktmönster skiljer sig helt från planeringsav- delningens. Sambandslinjerna löper här främst vertikalt — uppåt mot praktiskt taget endast en central myndighet, RSV nedåt mot i första hand de lokala skattemyndigheterna. Skatteavdelningens kontakter med RSV och de lokala skattemyndigheterna är mycket omfattande, och det funktionella sambandet med dessa myndigheter är starkt. Det ligger inom skatteavdelningens ansvarsområde att svara för den regionala samordning- en och planeringen av skatteförvaltningen. Någon egentlig styrning av skatteförvaltningen från länsledningens sida förekommer inte. Däremot leds och styrs verksamheten i betydande utsträckning av RSV. De väsentligaste uppgifterna inom skatteavdelningen, bl. a. processföringen och taxeringskontrollen, ankommer på skattechefen och är därmed undandragna landshövdingens och styrelsens inflytande. Skatteavdelning- en kan därför sägas leva sitt eget liv inom länsstyrelseorganisationen.

Slutsatsen av det anförda blir att det inte finns några bärande skäl av organisatorisk eller funktionell art och inte heller något sådant behov av samverkan som motiverar att skatteförvaltningen skall vara inordnad i länsstyrelseorganisationen. Den samverkan som nu förekommer mellan skatteavdelningen och länsstyrelsens övriga enheter samt andra länsorgan såsom lantbruksnämnden och skogsvårdsstyrelsen kan utan olägenhet fortsätta även om skatteavdelningen bryts ut till fristående regionalt skatteverk.

Det återstår att undersöka om en utbrytning av skatteförvaltningen skulle förorsaka olägenheter av annan art.

Skatteavdelningarnas personalstyrka utgör en betydande del drygt 40 % av länsstyrelsernas totala personalkader. Att en länsstyrelse har stor personal kan vara en fördel i krissituationer. Sålunda anlitades personal från alla länsstyrelsens avdelningar för att bemästra den nyligen aktuella drivmedelsransoneringen. Det torde vara angeläget att länsstyrel- sen vid en eventuell utbrytning av skatteförvaltningen får möjlighet att i liknande situationer ta i anspråk personal utanför den egna organisatio- nen. Frågan kan lämpligen lösas genom en föreskrift i länsstyrelseinstruk- tionen, som ger länsstyrelsen befogenhet att i krislägen anlita personal från andra statliga myndigheter i länet. Inom det administrativa området ändras rutinerna fortlöpande. En viss centralisering av de kamerala uppgifterna sker inom ramen för det ADB-baserade redovisnings- och informationssystem — system S — som länsstyrelserna successivt håller på att inpassas i. På skatteavdelningarna och hos de lokala skattemyndigheterna har emellertid redan genomförts ett inom RSV utvecklat informationssystem, byggt på tidrapportering, för planering och uppföljning inom skatteadministrationen.

En utbrytning av skatteavdelningarna som också bör innebära att administrationen av de lokala skattemyndigheterna skiljs från länsstyrel- sen medför naturligtvis betydligt minskade uppgifter för länsstyrelsens

administrativa enhet. Det måste dock, inte minst från administrativa synpunkter, vara »en fördel om det komplicerade och heterogena verksamhetsområde som länsstyrelsen nu omspänner blir mera begränsat. I själva verket torde en mera koncentrerad verksamhet vara en förutsätt- ning för att myndigheten fullt ut skall kunna ta det administrativa ansvaret för samtliga verksamhetsområden och för att man på ett meningsfullt sätt skall kunna genomföra ett modernt planeringssystem, innefattande bl. a. verksamhetsplanering, programbudgetering och alter- nativprioriten'ng av olika verksamhetsgrenar.

Det kan göras gällande att den personalväxling som nu i viss begränsad omfattning förekommer mellan främst skatteavdelningen och förvalt- ningsavdelningens rättsenhet skulle försvåras efter en utbrytning av skatteavdelningen. I första hand skulle detta påverka rättsenhetens personalförsöijning. Det ligger också i sakens natur att tillfälliga överflyttningar av personal, t. ex. korttidsvikariat, mellan skatteverk och länsstyrelse inte gärna kan komma i fråga. Redan nu gäller för övrigt enligt 50 & länsstyrelseinstruktionen att tjänsteman på skatteavdelningen inte kan meddelas förordnande som vikarie för den som har tjänst med uppgift att vara ordförande ilänsskatterätt och länsrätt.

Som framgår av vad vi anför i kapitel 5 är det meningen att skatteverket och länsstyrelsen alltjämt skall finnas på samma ort. Personalen får därför i praktiken samma möjligheter att söka tjänster hos den andra myndigheten som den nu har. Någon försvårad rekrytering till rättsenheten bör därför inte befaras. Hur vidareutbildning av personal inom det skatterättsliga området skall ordnas får övervägas i anslutning till kommande organisationsundersökningar. Ansvaret för notarietjänst- göringen åvilar redan i nuläget notarienämnden (NON) och berörs sålunda inte av en organisatorisk delning.

Vid remissbehandlingen av landskontorsutredningens betänkande an- fördes som skäl mot en utbrytning den synpunkten att skatteförvaltning- en får del av den goodwill som länsstyrelsen åtnjuter bland länets befolkning. Man menar att denna goodwill skulle gå förlorad vid en utbrytning av skatteförvaltningen. Vi finner dessa farhågor ogrundade. Allmänhetens bedömning av en myndighet torde grunda sig på hur myndigheten fullgör sina uppgifter och hur den framträder mot den enskilde. Utbrytningen innebär sakligt sett inga förändringar i dessa hänseenden. Det finns inte heller någon anledning befara att ett utbrutet skatteverk skulle få en mera fiskalisk prägel. Som förut nämnts är den fiskaliska verksamheten redan nu undandragen länsstyrelsens inflytande och helt underställd skattechefen.

Vi finner att de synpunkter som anförts som skäl för en inom länsstyrelsen bibehållen skatteförvaltning väger lätt mot de fördelar av organisatorisk art som en utbrytning skulle medföra. Vi föreslår därför att skatteförvaltningen bryts ut från länsstyrelsen till fristående skatte- verk.

7.1.1.2 Skatteverkens organisation och arbetsuppgifter

Den regionala skatteförvaltningen är organiserad på samma sätt i 22 av landets länsstyrelser. Endast Stockholms län och Gotlands län har avvikande organisationer.

I normalorganisationen är skatteavdelningen organiserad på fem enheter, taxeringsenhet, revisionsenhet, mervärdeskatteenhet, uppbörds- enhet och dataenhet. I Gotlands län består skatteavdelningen dock av endast två enheter, en revisionsenhet och en enhet för övriga ärenden.

Länsstyrelsen i Stockholms län fick fr.o.m. år 1968 en helt ny organisation. Skatteförvaltningen uppdelades i detta lån på två avdelning- ar, taxeringsavdelningen samt kameral- och uppbördsavdelningen, ivilken bl. a. ingick en uppbördsenhet och en dataenhet. Denna uppdelning behölls vid 1971 års länsstyrelsereform.

Ombildningen av skatteavdelningarna till fristående regionala skatte- verk innebär i och för sig inte någon omfattande omorganisation i den mån denna sker inom i princip de nuvarande länens ram. De fem enheter som nu bildar skatteavdelningen bör med i huvudsak oförändrade arbetsuppgifter ingå i skatteverket. Beträffande dataenheten har finans- ministern i prop. 1963: 32 uttalat att länsstyrelsens datorutrustning främst är avsedd för folkbokförings- och beskattningsverksamheten. Det är därför naturligt att denna verksamhet även vid en utbrytning behåller sin organisatoriska knytning till skatteadministrationen. I Stockholms län bör givetvis uppbördsenheten och dataenheten följa med till skatteverket. Om skatteverk inrättas också i Gotlands län, vilket vi har förutsatt, torde liksom nu en från övriga län avvikande organisation vara påkallad. Skatteverket måste emellertid förses med en administrativ funktion för personal— och ekonomiadministration, resurs- och utvecklingsplanering samt service. Hur omfattande dessa arbetsuppgifter blir hänger samman med frågan i vad mån hithörande uppgifter för skatteverket, de lokala skattemyndigheterna och exekutionsväsendet skall ligga kvar på det regionala planet eller centraliseras. Som framgår av vad vi tidigare anfört bör dock uppgifterna i allt väsentligt ligga på länsplanet. Det torde vid kommande organisationsundersökningar också böra övervägas att flytta vissa uppgifter till denna administrativa funktion från nuvarande enheter inom skatteavdelningen. Sådana uppgifter är t. ex. ärenden rörande taxeringsorganisationen i första instans, bl.a. indelning i taxeringsdist— rikt, förordnande av taxeringsfunktionärer och ersättningen till dessa, såvida inte dessa uppgifter förs till en särskild enhet på sätt RS—utredning- en föreslår i rapport om rationalisering och skatteadministrationen. Utbildnings- och informationsverksamheten bör också organiseras inom den administrativa enheten i större omfattning och med större resurser än för närvarande.

Landskontorsutredningen föreslog att taxeringsfunktionärer i taxe- ringsnämnd skulle utses av länsstyrelsen på förslag av skatteverket. Flera remissinstanser ansåg dock att skatteverket skulle förordna dessa funktio— närer. Enligt den av Kungl. Maj:t fastställda normalarbetsordningen fattas besluten i frågor rörande taxeringsorganisationen i första instans av

landshövdingen eller chefen för skatteavdelningen. Taxeringsfunktionärer utses numera i allmänhet först sedan de genomgått av länsstyrelsen administrerad kurs som grundar sig på kursmaterial som utarbetats av RSV. I den föreslagna nya organisationen förutsätts att denna utbildning handhas av skatteverken. Det är också skatteverken och de lokala skattemyndigheterna som kan ha kännedom om vederbörandes lämplig- het för taxeringsuppdrag. Arbetet med att utse taxeringsfunktionärer är till följd av den stora avgång som sker varje är mycket omfattande. Snabba beslut är nödvändiga när det gäller att ersätta funktionär som av någon anledning inte har möjlighet att fullfölja uppdraget.

Inom den tänkta nya organisationen för regional förvaltning torde det vara naturligt att skatteverket skall ha till uppgift att förordna taxerings- funktionärer och i övrigt besluta i ärenden rörande taxeringen i första instans. Uppgiften får anses ligga inom ramen för Skatteverkets åliggan- den att se till att taxeringsarbetet i första instans ordnas och bedrivs på ett ändamålsenligt sätt. RSV har för närvarande en distriktsorganisation med kontor i Stockholm, Göteborg, Malmö och Sundsvall. Distriktskontoren sorterade tidigare under kontrollstyrelsen men behölls när kontrollstyrelsens funktioner övertogs av RSV. Kontorens uppgifter var tidigare helt inriktade på kontroll av punktskatter. På senare år har dess personal alltmer kommit att syssla med annan skattekontroll, i första hand kontroll av mervärdeskatt. Det kan ifrågasättas om RSV vid sidan av den regionala organisation som skatteverken bildar bör ha kvar den nuvarande distriktsorganisatio- nen. En sådan form av dubbel distriktsförvaltning ter sig så mycket mera diskutabel som distriktskontoren delvis skulle bli verksamma inom samma områden som skatteverken. Frågan om distriktskontorens framtid kan emellertid inte lösas i detta sammanhang utan bör bli föremål för särskild utredning i anslutning till de kommande organisationsundersök-

ningarna. Nyinrättade statliga myndigheter brukar numera vanligen förses med

en lekmannastyrelse. Enligt vår uppfattning bör också skatteverken ha en sådan styrelse. Uppgifterna för denna bör vara likartade andra verkssty- relsers. Till styrelsen bör sålunda hänskjutas viktigare remissfrågor, frågor om arbetsordning, vissa tjänstetillsättningar, anslagsframställningar rn. m. En grupp av ärenden som lämpligen bör avgöras av styrelsen är de nyss berörda frågorna om taxeringsorganisationen i första instans, indelning i taxeringsdistrikt, förordnande av taxeringsfunktionärer o. d.

Styrelsen bör inte vara stor. Förutom Skatteverkets chef som ordföran- de torde det vara tillräckligt med fyra ledamöter. Ledamöterna och suppleanter för dessa bör lämpligen väljas av landstinget.

7.1.1.3 Skatteverkens förhållande till RSV

Det ligger i sakens natur att RSV bör bli chefsmyndighet för de regionala skatteverken under vilka de lokala skattemyndigheterna i sin tur bör sortera. Detta innebär också att den regionala och lokala skatteförvalt-

ningen konpner att redovisas under finansdepartementets huvudtitel, och ej som nu under kommundepartementets.

Landskontorsutredningen föreslog att RSV skulle kunna meddela direktiv för skattemyndigheterna i fråga om arbetets tekniska bedrivande och skattekontrollen. Detta förslag mötte viss kritik. Bl. a. befarade man att en central styrning kunde hämma arbetslusten och förmågan hos dessa myndigheters personal att ta egna initiativ. Man menade också att länsorganen genom sin lokalkännedom hade den bästa möjligheten att avgöra vilka aktioner som var lämpliga. Vidare var man rädd för att direktivrätten skulle medföra ett onödigt och irriterande kontrollsystem.

Med anledning härav anförde chefen för finansdepartementet i prop. 1969: 127 (sid. 46) angående riktlinjer för omorganisation av den centrala skatteförvaltningen:

”Jag finner det naturligt att verksamheten på länsplanet i mångt och mycket bedrivs under RSV:s ledning och tillsyn. Detta är en förutsätt- ning för att man skall få den ökade effektivitet och enhetlighet som den föreslagna centrala organisationen syftar till. Däremot är det inte meningen att RSV skall bedriva verksamheter så att initiativlusten på länsnivå påverkas negativt. Den bör i stället på olika sätt stimuleras. Detta utesluter dock inte att RSV så långt som möjligt försöker åstadkomma likformighet i sättet att arbeta. Det finns knappast någon anledning till att man i de olika länen i vidare mån än som betingas av speciella förhållanden har olika arbetsrutiner, olika inriktning av revisionsverksam- heten, t. ex. i fråga om urvalet av revisionsobjekt och fördelningen mellan taxeringsrevisioner på det allmännas initiativ och revisioner som föranleds av skattskyldigs besvär, s.k. offensiva respektive defensiva revisioner, växlande praxis beträffande vitesförelägganden och eftergranskningen av deklarationer osv. I dessa och andra fall bör RSV ha till uppgift att meddela anvisningar och lämna råd.”

Enligt landskontorsutredningen skulle skatteverket vara helt självstän- digt i sin processföring. Ett par remissinstanser ville emellertid att RSV skulle kunna dirigera processföringen, närmast då bedömningen av frågan om besvär skulle anföras till kammarrätten eller regeringsrätten.

En sådan styrning fann finansministern dock mindre lämplig, bl. a. av organisatoriska skäl. Här skulle'nämligen ett omfattande och tungrott rapportsystem bli ofrånkomligt, och RSV:s övervakning skulle kräva en betydande insats av högkvalificerad personal. Han kunde inte heller finna att det fanns något större behov av en sådan central övervakning av processföringen. Enligt finansministerns mening borde man alltså tills vidare liksom nu avgöra dessa frågor självständigt på länsplanet. Självstän- digheten när det gäller att avgöra om och hur talan skall föras i enskilda fall skulle givetvis inte hindra att RSV undersöker hur den processuella verksamheten bedrivs och lämnar anvisningar på området.

I RSV har förts samman ett antal sakområden med inbördes samband av olika karaktär och styrka. Enligt sin instruktion (1970: 752) skall RSV bl. a. genom råd och anvisningar främja en riktig och enhetlig tillämpning av gällande föreskrifter inom verksamhetsområdet, planera och samordna skattekontrollen samt följa arbetet hos myndigheterna inom verksam- hetsområdet och verka för en ändamålsenlig utformning av organisation

och arbetsformer. Instruktionen ger sålunda verket betydande möjlighe- ter att redan nu på olika sätt påverka och styra den regionala och lokala skatteadministrationen. Sakenheterna inom RSV har i instruktion och arbetsordning getts ett omfattande ansvarsområde. Det innefattar, förutom råd och anvisningar i materiella frågor, även ansvaret för system, rutiner, innehållet i blanketter samt resursanvändning och resultatupp- följning inom sakområdet. Verksamheten på skatte— och uppbördsområ- det styrs därför i betydande grad genom bl. a. anvisningar, arbets- och datatekniska rutiner och blanketter som verket utarbetar. Taxerings- och skattekontroll av typen landsomfattande aktioner initieras, leds och följs upp av RSV men utförs på fältet av i huvudsak tjänstemän från länsstyrelsernas skatteavdelningar. Vidare har RSV stort inflytande i tillsättnings— och anslagsfrågor. Kungl. Maj:t har således föreskrivit att länsstyrelse skall före avgivande av förslag till Kungl. Maj:t eller beslut om tillsättning samråda med RSV såvitt gäller tjänst i lägst lönegrad A 28.

I budgetanvisningarna för länsstyrelserna anges att anslagsframställ— ningarna skall tillställas bl. a. RSV. RSV:s genomgång av länsstyrelsernas och de lokala skattemyndigheternas anslagsäskanden är också mycket omfattande.

Att skatteverken blir direkt underställda RSV torde därför i sak inte innebära någon förändring vad gäller styrningen av skatteadministratio- nen. Som vi tidigare framhållit är det angeläget att iså stor utsträckning som möjligt decentralisera uppgifter. En utbrytning av skatteförvaltning- en från länsstyrelserna får därför inte leda till att uppgifter centraliseras. En centralisering torde för övrigt inte komma ifråga av rent praktiska skäl. Det kan i sammanhanget erinras om att RSV är ett stort verk med över 600 anställda. Verket bär centralmyndighetsansvaret för en regional och lokal organisation med sammanlagt 11 500 anställda. Verksamhets- området är skiftande och omfattar bl. a. direkt och indirekt skatt, folkbokföring, allmänna val, alkoholpolitiska frågor samt administratio— nen av exekutionsväsendet.

Det torde vara uppenbart att uppgiften att föra det allmännas talan i skattemål och beslut om taxerings- och skatterevisioner och vad därmed sammanhänger regelmässigt inte lämpar sig för central styrning i vidare mån än såvitt gäller allmänna riktlinjer för verksamheten, Finansminis- terns tidigare återgivna uttalanden torde härvidlag äga samma giltighet efter den av oss föreslagna omorganisationen. Besluten i de enskilda fallen men också planeringen av verksamhetens inriktning inom regionen måste i allt väsentligt ligga på den regionala eller lokala myndigheten. Även om processföringen i princip ligger på länsplanet är det dock i speciella fall lämpligt att bibehålla nuvarande system med möjlighet att förordna s. k. riksintendent.

Vad kontrollverksamheten beträffar bör särskilt beaktas avvägningen mellan centralt planerade kontrollaktioner, å ena sidan, och de aktiviteter som initieras regionalt, å den andra. Vid denna avvägning bör de förra inte bli så omfattande och arbetskrävande att utrymmet för regionala och lokala aktiviteter blir otillräckligt.

7. 1 .l .4 Skatteverksregionerna

Vi har i avsnitt 5.2.3.14 föreslagit vissa förändringar i den nuvarande länsindelningen. De föreslagna regionala Skatteverkens verksamhetsområ- den ansluter till den föreslagna indelningen.

De regionala skatteverken bör nämligen enligt vår mening inte inrättas oberoende av länsgränserna och indelningen i områden för andra statliga myndigheter i ett län. Inom en skatteverksregion bör sålunda i första hand ingå hela fögderier och hela kronofogdedistrikt. Vidare bör området för ett skatteverk inte sträcka sig utanför en länsskatterätts domkrets. Det samarbete som i skilda sammanhang, t. ex. i anslutning till allmän fastighetstaxering, förekommer med andra länsmyndigheter, såsom skogs- vårdsstyrelse, lantbruksnämnd och överlantmätare, talar också för att man vid indelningen i skatteverksregioner följer länsindelningen.

Kostnaderna för skatteförvaltningen, räknat i kostnaden per invånare, visar ganska stora skillnader länen emellan. Även andra jämförelser (antal besvär från skattskyldiga, taxeringsintendentsbesvär, revisioner m.m.) pekar på skillnader mellan länen. Dessa och liknande faktorer ger vid handen att man vid uppbyggnaden av organisationen för de regionala skatteverken kan komma till olika lösningar beroende på regionens storlek för att uppnå säkerhet och effektivitet i verksamheten.

7.1.2. Förvaltningsra'ttskipningen 7.1 .2.1 Nuvarande organisation

Till förvaltningsrättskipning brukar i första hand hänföras alla typer av mål och ärenden, i vilka talan fullföljs hos de allmänna förvaltningsdom- stolarna, kammarrätt eller regeringsrätten. Men också vissa andra ärende- grupper, i vilka den judiciella prövningen är framträdande, brukar hänföras hit. Detta gäller t. ex. överexekutorsärenden och ärenden rörande gåvoskatt, i vilka talan fullföljs hos allmän domstol. Länsstyrelserna och de till länsstyrelserna knutna förvaltningsdomsto- larna — länsskatterätt, fastighetstaxeringsrätt (fr. o. m. 1975-07-01) och länsrätt — handhar praktiskt taget all förvaltningsrättskipning på regional nivå. De mål och ärenden som fullföljs ikammarrätt eller regeringsrätten handläggs nämligen med endast få undantag av länsstyrelse eller någon av de nämnda förvaltningsdomstolarna. Detta innebär att länsstyrelserna och de tre förvaltningsdomstolarna på snart sagt alla områden av samhällslivet prövar förvaltningsmål och -ärenden som kräver rättslig bedömning och som nära berör enskilds rätt. Till skillnad från länsstyrel- sens planerande verksamhet är den egentliga förvaltningen sålunda inriktad på enskilda fall och bunden av normer givna iförfattningsform. Men det är bara när prövningen i ett förvaltningsärende innefattar en rättslig bedömning och nära berör enskilds rätt som ärendet kan sägas höra till förvaltningsrättskipningen. Inom många områden, t. ex. social- och hälsovården samt byggnadsväs- endet och naturvården, innefattar länsstyrelseförvaltningen också inspek- tions— och tillsynsfunktioner i förhållande till andra, som regel kommuna-

la, organ. Dessa funktioner jämte en stor mängd andra ärendetyper hos länsstyrelserna brukar med ovan angiven utgångspunkt hänföras till allmän förvaltning på regional nivå.

Såväl förvaltningsrättskipning som allmän förvaltning utövas på samtli- ga avdelningar inom länsstyrelsens nuvarande organisation, dock med en

klar koncentration till förvaltningsavdelningen — och i Stockholms län även till länsskatterättsavdelningen där länsskatterätt, fastighetstaxe- ringsrätt och länsrätt har sina kanslier.

De närmare bestämmelserna om dessa tre förvaltningsdomstolars kompetens, domförhet, omröstning m.m. finns i lagen (1971: 52) och därtill hörande kungörelse (1971 : 455) om skatterätt, fastighetstaxerings- rätt och länsrätt, medan motsvarande regler om länsstyrelsens organisa- tion och verksamhet finns intagna i länsstyrelseinstruktionen (1971 : 460) och för varje länsstyrelse fastställd arbetsordning.

Av ovan angivna bestämmelser framgår att förvaltningsrättskipningen på länsplanet utövas i två helt olika former. Vissa beslut fattas sålunda av en förvaltningsdomstol, bestående av ordförande med domares ställning — och nämndemän (i fastighetstaxeringsrätt ingår också värde- ringstekniska ledamöter) eller i vissa fall av ordföranden ensam, medan andra beslut fattas av länsstyrelsen såsom förvaltningsmyndighet, bestå- ende av enbart tjänstemän eller, efter landshövdingens bestämmande, av länsstyrelsens styrelse.

Förfarandet vid rättskipningen i länsskatterätt, fastighetstaxeringsrätt och länsrätt regleras i förvaltningsprocesslagen (1971: 291), vilken lag även är tillämplig i kammarrätt och regeringsrätten, medan länsstyrel- sens — liksom varje annan förvaltningsmyndighets — handläggning av olika ärenden regleras i förvaltningslagen (1971: 290).

7.1.2.2 Övervåganden och förslag Utbrytning av förvaltningsrå'ttskipningen ?

Vid våra överväganden om den regionala förvaltningsrättskipningens framtida organisation har vi först diskuterat frågan, huruvida rättskip- ningen liksom nu skall vara knuten till länsstyrelserna eller brytas ut till helt fristående förvaltningsdomstolar, som i så fall skulle komma att överföras från kommundepartementets till justitiedepartementets och det nya domstolsverkets ansvarsområden.

Denna fråga behandlades redan i samband med omorganisationen av länsstyrelserna 1971 och inrättandet samtidigt därmed av länsskatterätter och länsrätter. De krav som då restes på en sådan utbrytning grundades på uppfattningen att tilltron till rättskipningens objektivitet annars kunde äventyras. Lagrådet (yttrande 1971—01-13) fäste i detta samman— hang uppmärksamheten på Europarådets konvention angående skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna och framhöll att det skulle stämma bäst överens med konventionens avfattning och anda om den av länsstyrelserna handhavda förvaltningsrättskipningen kunde brytas ut ur länsstyrelsernas arbetsuppgifter och förläggas till helt

fristående organ - en anordning som även från allmänna rättssäkerhets- synpunkter ansågs vara att beteckna som överlägsen den av departements- chefen i prop. 19701 103 och 1971: 14 f_öreslagna och nu gällande organisationen.

Riksdagen (SU 1970: 132, CU 1971:9) uttalade, att det visserligen kunde anföras principiella skäl för att förvaltningsrättskipningen på länsnivå organisatoriskt bröts ut från länsstyrelsen men ansåg att de rättskipande organen enligt departementschefens förslag i praktiken skulle få en oberoende och jävsfri ställning. Den föreslagna organisatio- nen innebar nämligen, att länsskatterätt och länsrätt skulle självständigt handlägga och avgöra målen. Man utgick också ifrån att det inte skulle göras några faktiska inskränkningar i domstolarnas självständighet. Dessa förhållanden, de fortsatta övervägandena om den regionala skatteorgani- sationen samt det vid den tidpunkten i flera avseenden otillräckliga underlaget för en slutlig prövning av länsrättens uppgifter ledde till att riksdagen godtog departementschefens förslag.

Enligt vår mening finns det i dag inte någon grund för tvekan om att den regionala förvaltningsrättskipningen undergått en avsevärd förstärk- ning och förbättring genom 1971 års reformer. De tre domstolsorganen har fått en oberoende och jävsfri ställning, även om deras personal och kanslier är knutna till länsstyrelsen. En väsentlig fördel utgör också den organisatoriskt numera helt klara åtskillnaden mellan den dömande och den fiskala verksamheten på skatteområdet. Vidare har de enhetliga och generellt tillämpliga förfarandereglema i förvaltningslagen och förvalt- ningsprocesslagen i hög grad bidragit till att underlätta arbetet för länsstyrelserna och de nämnda domstolsorganen i deras rättskipning.

I detta sammanhang vill vi också nämna att den vid omorganisationen nybildade, från avdelningarna helt fristående, administrativa enheten vid varje länsstyrelse lett till att arbetet löper smidigare och att tillgängliga resurser troligen utnyttjas bättre. Denna enhet, som sorterar direkt under länsstyrelsens ledning, biträder ledningen och de olika avdelningarna i administrativa frågor och bereder sålunda ärenden som rör personal, ekonomi, kontorsdrift, rationalisering, inköp, utbildning, information samt personalvårdande och trivselskapande åtgärder.

På grund av det anförda och med beaktande av de erfarenheter som hittills vunnits av den nuvarande organisationen har vi inte funnit några bärande skäl för att bryta ut förvaltningsrättskipningen från länsstyrelser- na. Vi föreslår därför att den organisatoriska anknytning som denna rättskipning i dag har till länsstyrelserna bibehålles.

En eller flera regionala förvaltningsdomstolar?

En annan principiell fråga som rör den regionala förvaltningsrättskipning- en är om den dömande verksamheten även i fortsättningen skall vara uppdelad på tre olika domstolar, länsskatterätt, fastighetstaxeringsrätt och länsrätt.

Även denna fråga behandlades i samband med omorganisationen av länsstyrelserna 1971 och inrättandet samtidigt därmed av länsskatterätter

och länsrätter. Bl. a. konstaterade lagrådet, att de då föreslagna bestäm- melserna om de båda domstolarna var gemensamma utom beträffande kompetensområdet och ansåg därför, att länsskatterätt och länsrätt i själva verket framstod som skilda domstolar endast till namnet. Därefter fortsatte lagrådet:

”När uppdelningen på två domstolar inte genomföres i organisatoriskt hänseende, synes det lagrådet som om det skulle vara lämpligt att förvaltningsrättskipningen på länsplanet också formellt utövades av en enda domstol med behörighet att upptaga mål inom båda de kompetens- områden som angivits i förslaget. Särskilt i inledningsskedet, när de domaruppgifter som föreslagits för skatterätterna torde kvantitativt betydligt överväga dem som hänförts till länsrätterna, kan emellertid skäl förefinnas att bibehålla den på nuvarande länsstyrelseorganisation grun- dade uppdelningen på två domstolar med olika namn, och lagrådet föreslår därför ej ändring av förslaget härutinnan. Frågan synes dock kunna komma i ett annat läge sedan domstolarna varit i verksamhet någon tid och länsrättemas område — såsom torde vara avsikten — betydligt vidgats. Sedan så skett torde det komma att framstå som naturligt att en gemensam förvaltningsdomstol finns i varje län. Denna bör i så fall benämnas länsrätt.”

Frågan fick därefter aktualitet under år 1973 i samband med införandet av nya regler och ny organisation för fastighetstaxeringen. Som framgår av det tidigare skall andra instans i fastighetstaxeringsmål fr. o. m. 1975-07-01 utgöras av en fastighetstaxeringsrätt i varje län. Lagtekniskt har bestämmelserna om denna tredje domstol intagits i lagen om skatterätt och länsrätt. Beträffande fastighetstaxeringsrätt föreligger — utom i fråga om kompetensområdet — några skiljaktigheter i förhållande till länsskatterätt och länsrätt. En sådan är att nämndemännen i fastighetstaxeringsrätt skall utses av landstinget på fem är (första gången fr. o. m. 1975-07-01) mot sex är (första gången fr. o. m. 1971-07-01) för nämndemännen i länsskatterätt och länsrätt. Mandatperioden på fem år har därvid valts med hänsyn till tiden mellan två allmänna fastighetstaxe- ringar. Vidare skall det i fastighetstaxeringsrätt finnas — utom ordförande och nämndemän även värderingstekniska ledamöter, utsedda av länsstyrelsen. Någon motsvarighet till dessa finns inte ilänsskatterätt och länsrätt.

Av förarbetena till 1971 års omorganisation och till inrättandet av de tre förvaltningsdomstolarna synes framgå, att avsikten varit att dessa domstolar inom en snar framtid skulle föras samman till en regional förvaltningsdomstol. Erfarenheterna av domstolens verksamhet hittills bekräftar att denna linje bör fullföljas. Vi kan inte finna att tillkomsten av fastighetstaxeringsrätt, även om dess sammansättning är något olik de båda övriga domstolarnas, utgör tillräckliga skäl att hålla domstolarna organisatoriskt åtskilda. På grund härav anser vi att av de tre domstolsor- ganen i varje "län skall bildas en förvaltningsdomstol, förslagsvis benämnd länsrätt. Någon ändring beträffande antalet nämndemän föreslår vi dock inte.

Ökad lekmannamedverkan i förvaltningsråttskipningen

En av de åtgärder som diskuterades i samband med länsstyrelsernas omorganisation år 1971 var 'att öka lekmannainflytandet inom den regionala förvaltningen. På rättskipningens område har detta kommit till uttryck kanske inte så mycket genom länsskatterätternas och fastighets- taxeringsrätternas inrättande som desto mer genom länsrättemas till- komst. Vid denna tidpunkt ansågs det emellertid inte lämpligt att mer än ett relativt begränsat antal målgrupper handlades i den nybildade länsrätten. Departementschefen uttalade dock att efter hand som erfarenheter vanns av den nya ordningen och organisationen hann byggas ut borde länsrättens kompetensområde vidgas.

Vi anser att det finns många fördelar med att lekmän deltar i förvaltningsrättskipningen. Alla möjligheter att öka detta deltagande bör därför tillvaratas. Om ett avgörande ankommer på en domstol — och inte på en myndighet, där besluten fattas enbart av tjänstemän, eventuellt efter samråd med experter — kommer nämligen en överläggning till stånd mellan flera personer som svarar för avgörandet. Vid en sådan överlägg- ning kan de frågor som skall bedömas i målet bli allsidigt diskuterade och i förekommande fall kan skilda meningar prövas mot varandra. En kollegial handläggningsform kan alltså i och för sig anses ägnad att bidra till en mer allsidig belysning av målet. Härtill kommer att lekmännen tillför målet allmänna kunskaper och erfarenheter. Slutligen medför lekmannamedverkan en insyn och kontroll som är ägnad att förstärka den medborgerliga förankringen av förvaltningen.

Det enklaste sättet att ytterligare öka lekmännens medverkan inom förvaltningsrättskipningen måste enligt vår uppfattning vara att tillföra den av oss föreslagna länsrätten nya målgrupper, som i första hand bör hämtas från länsstyrelsen. Vi anser emellertid att det måste utredas närmare vilka målgrupper som på detta sätt lämpligen kan flyttas över och avstår därför från att här lämna något preciserat förslag.

7.1.3. Förtroendemannamedverkan :" länsstyrelsen

Det torde inte råda några delade meningar om att det i spetsen för länsstyrelsen även i framtiden skall finnas en förtroendemannastyrelse. Länets invånare bör således genom utsedda representanter ta del i den allmänna ledningen av länsstyrelsens verksamhet och i beslut i viktiga frågor för länet och dess utveckling, särskilt på samhällsplaneringens område. Härigenom tillförs länsstyrelsen betydande sakkunskap samtidigt som länsstyrelsens beslut bättre kan förankras bland länets invånare. Frågan om det lämpliga antalet ledamöter i länsstyrelsen utöver landshövdingen kan ses ur olika synvinklar. Å ena sidan kan det anses som ett önskemål att antalet är så stort, att bland dem som skall utses utrymme finns för en så långt det är möjligt rättvis partipolitisk representation. I och för sig innebär naturligtvis ett stort antal ledamöter också en ökning av möjligheterna till kontakter med skilda delar av länet samt till en rikt differentierad representation inom länsstyrelsen av

speciella kunskaper, erfarenheter och intressen. Å andra sidan är det nödvändigt att begränsa antalet ledamöter om länsstyrelsen skall vara ett hanterligt och arbetsdugligt ledningsorgan. En viss hållpunkt för bedöm- ning av denna fråga kan fås från den nuvarande länsstyrelsen. Denna består, som redan nämnts, av ordförande och tio andra ledamöter. Erfarenheterna visar att en styrelse av denna storlek är arbetsduglig. En viss ökning av antalet förtroendemän torde vara möjlig utan att olägenheter uppstår. Marginalen för en sådan ökning är dock sannolikt snäv.

När det gäller att bestämma på vilket sätt de personer skall utses som jämte landshövdingen skall utgöra förtroendemannastyrelsen finns det olika möjligheter. Vi har funnit att flera olika intressen bör tillgodosesi förtroendemannastyrelsen. Utan rangordning anges dessa intressen i det följande.

Primärkommunerna har ett berättigat intresse att vara väl företrädda i länsstyrelsen. Huvuddelen av de ärenden förtroendemannastyrelsen hand- har rör primärkommuner. Den nuvarande ordningen där landstings- kommunen förutsätts att efter samråd med kommunförbundets länsav- delning utse primärkommunala företrädare anses, efter vad vi inhämtat, inte ha fungerat tillfredsställande i alla län sett ur primärkommunernas synvinkel.

Företrädare för den regionala kommunen —— landstingskommunen — bör även i fortsättningen ingå i förtroendemannastyrelsen. Sambandet mellan lokalisering och dimensionering av sjukvårdsanläggningar och den regionala utvecklingen är starka motiv för en sådan ordning. Vårt förslag om landstingskommunalt ansvar för den lokala och regionala kollektiva persontrafiken är ytterligare skäl för att landstingets företrädare skall vara representerade i länsstyrelsen.

Erfarenheterna från de nuvarande länsstyrelserna och de centrala ämbetsverken visar att den kunskap och de synpunkter som företrädare för olika intresseorganisationer kan tillföra beslutsfattandet är av mycket stor betydelse. I och för sig finns det vissa skäl som talar för att intresseorganisationernas företrädare skulle kunna knytas som en refe- rensgrupp till förtroendemannastyrelsen — antalet sådana representanter skulle då kunna bli större. Studier av de planeringsråd som var knutna till länsstyrelserna som rådgivande organ före den partiella länsstyrelserefor- men år 1971 visar emellertid på att ledamöterna iplaneringsråden inte uppfattade det som särskilt meningsfullt att delta i sådana organs arbete. Denna uppfattning skall jämföras med bedömningen av arbetet i den nuvarande länsstyrelsen som av nämnda representanter anses vara av stor betydelse. Stor risk finns att intresseorganisationernas representation i länsstyrelserna blir kvalitativt sämre om dess företrädare inte får vara med som fullvärdiga ledamöter. Mot den bakgrunden anser vi att företrädare för de stora intresseorganisationerna bör ingå i förtroende- mannastyrelsen för att garantera att den erfarenhet som intresseorganisa- tionerna kan bidra med blir direkt nyttiggjord i beslutsfattandet.

Länsstyrelsen är ett decentraliserat statligt organ. I en decentraliserad statlig förvaltning kan en lokal och regional anpassning ske vid

beslutsfattandet. Detta åstadkommes genom att lokal och regional sakkunskap utnyttjas. Vi anser därför att företrädare för länets befolkning bör ha majoritet i förtroendemannastyrelsen.

Vi har så långt det är möjligt försökt att beakta de redovisade intressena när vi tagit ställning till hur förtroendemannastyrelsen skall vara sammansatt och hur den skall utses. Vi föreslår att förtroendeman- nastyrelsen skall bestå av tolv ledamöter förutom landshövdingen som fungerar som ordförande. Genom det något större antalet ledamöter i förhållande till vad som nu gäller är det möjligt att beakta de intressen med avseende på styrelsens sammansättning som vi redogjort för i det föregående. Av de tolv ledamöterna skall fyra representera primärkom- munal erfarenhet, fyra skall ha landstingskommunal erfarenhet och fyra skall ha erfarenhet av intresseorganisationernas verksamhetsområden.

De fyra ledamöterna med primärkommunal erfarenhet skall nomineras av kommunförbundets länsavdelning med beaktande av den proportio- nella metoden. Det ankommer sedan på regeringen att utse dessa ledamöter. Vi förutsätter att regeringen därvid följer länsavdelningens förslag. Att ge kommunförbundets länsavdelningar uppdraget att nomine- ra ledamöter till länsstyrelsen är inte oförenligt med länsavdelningarnas ställning som oreglerade privaträttsliga organ. Sådana organisationer nominerar i dag ledamöter till de centrala verkens styrelser. Erfarenheter- na visar att regeringen regelmässigt godtar de förslag dessa organisationer lämnar.

På likartat sätt skall landstingskommunen med beaktande av den proportionella metoden nominera fyra ledamöter med landstingskommu- nal erfarenhet som regeringen därefter formellt förutsättes utse. Vi har övervägt om inte landstingskommunema själva på samma sätt som nu även formellt borde utse ledamöter med landstingskommunala erfarenhe- ter. Vi har emellertid funnit att den syn på förhållandet primär— och landstingskommuner som vi redogjort för i kapitlet om primärkommuner och landstingskommuner i samverkan — där de båda kommuntyperna betraktas som parallella kommunbildningar med likartad kompetens — förutsätter att de har lika kompetens också när det gäller att utse ledamöter till länsstyrelserna. Den ordning som i dag tillämpas, där landstingskommunen förutsätts utse även primärkommunala företrädare efter samråd med kommunförbundets länsavdelning, ger inte helt bilden av två kompletterande likaberättigade kommunformer. För att understry- ka de båda kommunformernas jämbördiga ställning bör båda organen var för sig nominera representanter. De av landstingskommunen och primär- kommunerna nominerade skulle på detta sätt gemensamt representera länets väljare och deras intressen i länsstyrelsen. Genom att staten formellt utser samtliga ledamöter i länsstyrelsen markeras också att länsstyrelsen är ett statligt organ.

När regeringen utser företrädare för organisationslivet bör hänsyn kunna tas till de skiftande förhållanden i näringslivets sammansättning som råder i olika delar av vårt land. Två ledamöter med erfarenhet från arbetstagarnas intresseorganisationer bör utses. De andra två ledamöterna bör företräda företagarsidan inom näringslivet. Allt efter näringslivets

sammansättning inom länet bör dessa utses bland företrädare för industrin, handeln, småindustrin, hantverket eller den producentkoopera- tiva rörelsen.

Vad som i det föregående anförts om förtroendemannamedverkan i länsstyrelsen har sin giltighet även för styrelsens suppleanter.

7.1.4. Principförslag m. m. ang. länsstyrelsens inre organisation

Enligt de förslag vi lagt fram skall länsstyrelsen bestå av landshövdingen såsom verkschef och ordförande samt tolv andra ledamöter. Dessa bildar tillsammans verkets styrelse.

Eftersom vi föreslår att skatteförvaltningen skall brytas ut från länsstyrelsen i princip i enlighet med landskontorsutredningens förslag kommer länsstyrelsens verksamhet i än större utsträckning att inriktas på samhällsplanering.

Våra förslag får till konsekvens att länsstyrelserna i normalfallet bör organiseras på två huvudavdelningar.

1. En planeringsavdelning med i princip den uppbyggnad som nu

föreligger. 2. En förvaltningsavdelning för allmän förvaltning m. m. liksom nu. Till

denna avdelning knyts i administrativt hänseende den av oss föreslagna förvaltningsdomstolen.

De organisatoriska konsekvenser som våra förslag kan få i övrigt, bl. a. avseende den administrativa enheten, bör närmare studeras genom särskilda organisationsundersökningar varvid förslag till personalstater utarbetas. I det sammanhanget bör ävenledes kunna övervägas andra frågor exempelvis länsläkarorganisationens ställning i länsförvaltningen.

7.2. Organisation av övrig statlig sektorsplanering

7 .2 . 1 Lånsnåmnder/vågförvaltning

Genom den partiella omorganisationen av den statliga länsförvaltningen år 1971 övertog länsstyrelsen beslutanderätten från länsnämnderna i frågor om översiktlig planering av större regionalpolitisk betydelse. Redan tidigare hade länsstyrelsen att besluta i frågor av sådan karaktär inom vägplaneringen. Åtskilliga beslutsfunktioner ligger emellertid allt- jämt kvar hos länsnämnderna och Vägförvaltningen liksom vissa av de utredningar som måste föregå länsstyrelsens beslut i sådana ärenden.

Enligt vad vi inhämtat anses erfarenheterna från den partiella omorganisationen på det hela taget goda. Den införda ordningen har visat sig vara ett sätt att få olika sektorsintressen balanserade mot varandra utan att fackplanering och annan verksamhet som sektorsorganen utför fått sina arbetsförutsättningar försämrade.

Eftersom länsstyrelsen och resp. fackorgan är organisatoriskt friståen- de från varandra är det dock svårt att fortlöpande hålla nära kontakt i

alla ärenden och skapa de förutsättningar för ömsesidig insyn och information som egentligen vore önskvärt. Rör det sig om verksamhet som kan få betydelse för den översiktliga samhällsplaneringen kan bristande kännedom om sidoordnade samhällsorgans verksamhet leda till att myndigheterna var för sig i ärenden som står i samband med varandra fattar icke förenliga beslut eller i vart fall förorsaka merarbete och andra olägenheter för såväl enskilda som berörda myndigheter.

Det har ibland gjorts gällande att sådana olägenheter skulle försvinna om de fristående sektorsmyndigheternas verksamhet fördes över till länsstyrelsen i likhet med vad som skett bl. a. i fråga om de tidigare länsarkitektkontorens verksamhet. Konsekvent genomfört skulle denna tanke innebära att länsstyrelsen bleve ensamt administrativt statligt organ på länsnivå.

En organisation av sådant format och med så disparata arbetsuppgifter som länsstyrelsen skulle få skulle svårligen kunna arbeta effektivt. De marginella fördelar som möjligen kunde vinnas genom att beslutsfattarna skulle få en säkrare överblick i vissa avseenden skulle utan tvivel övervägas av nackdelar med en otymplig organisation. Som vi har anfört i avsnitt 7.1 finns det i stället anledning att avlasta länsstyrelsen vissa av dess nuvarande uppgifter för att den skall kunna inrikta sig mera odelat på sina huvuduppgifter i anslutning till den regionala samhällsplanering- en.

Flertalet länsnämnder liksom Vägförvaltningen har uppgifter som inte avser översiktlig samhällsplanering. Många av dessa uppgifter ligger utanför vad länsstyrelsen har att ta befattning med eller har intresse av att vara informerad om. Om sådan verksamhet inte kan övertas av kommunerna eller av andra statliga organ bör därför länsorganet förbli fristående från länsstyrelsen och lyda under det centrala sektorsorganet.

En summarisk genomgång av sektorsorganen ger följande resultat. Länsarbetsnå'mnden har som en huvuduppgift att svara för arbetsför- medling och viss annan därmed sammanhängande verksamhet som yrkesvägledning och arbetsvård. Nämnden administrerar också utbild- nings- och omskolningskurser m. m. För denna typ av verksamhet förefaller en vertikalt organiserad förvaltning under arbetsmarknadssty- relsen vara den mest ändamålsenliga.

Lantbruksnåmnden har hand om de statliga åtgärderna för jordbrukets yttre och inre rationalisering. Yttre rationalisering avser bl. a. åtgärder för att åstadkomma lämpligare brukningsenheter i fråga om storlek. Inre rationalisering gäller t. ex. varaktiga förbättringsåtgärder beträffande jord och byggnader. För huvuddelen av denna verksamhet torde en vertikal organisation under lantbruksstyrelsen vara överlägsen en organisation infogad i länsstyrelsen.

Skogsvårdsstyrelsen har bl.a. att främja och stödja den enskilda skogshushållningen samt verka för att skogsvårdsarbetet på de enskilda skogarna bedrives på ett planmässigt sätt. För denna verksamhet kan anföras samma skäl som beträffande lantbruksnämnden.

Vägförvaltningen har förutom planerande uppgifter inom vägväsendet att svara för de allmänna vägarnas underhåll och drift. För denna

verksamhet är den nuvarande vertikala organisationen klart överlägsen en organisation av verksamheten ingående i länsstyrelserna.

Inom samtliga nu nämnda sektorer gäller även att den statliga verksamhet som här åsyftas inte kan kommunaliseras.

I fråga om lånsskolnå'mnden har länsskolnämndsutredningen (SOU 1973: 48) funnit att en stor del av dess verksamhet lämpligen kan övertas av kommunala eller andra statliga organ. Vi har för vår del i yttrande över nämnda utredning tillstyrkt att länsskolnämnderna avskaffas, varvid vissa återstående uppgifter skulle föras över på länsstyrelseorganisationen.

Lånsbostadsnåmnden handlägger huvuddelen av den statliga låne— och bidragsverksamheten för främjande av bostadsförsörjningen inom länet. Nämnden förbereder beslut angående huvudsaklig fördelning på kommu- ner av det bostadsbyggande som ryms inom länet tilldelade ramar för nyproduktion, varefter nämnden avger förslag till länsstyrelsen.

Vi har inte närmare övervägt bostadslåneverksamheten. Vi finner nämligen att ställning till statens och kommunernas roll i denna verksamhet bör tas i samband med en förestående översyn av den bostadspolitiska organisationen. Finner man att bostadslåneverksamheten i ökad utsträckning bör kommunaliseras talar starka skäl för att den planerande verksamheten i sin helhet infogas i länsstyrelsen. Härigenom skulle länsbostadsnämnden kunna avskaffas.

Lånsvå'gnå'mnden skall biträda länsstyrelsen vid handläggningen av frågor enligt väglagen och av andra frågor av väsentlig betydelse för länets vägväsen. Nämnden har besvärsrätt över sådana länsstyrelsens beslut som berör deras verksamhetsområden. Länsvägnämndens verksamhet kan således inte övertas av länsstyrelsen.

Vi kan inte finna att det f. n. föreligger tillräckliga skäl att föreslå någon ändring av organisationen för länsnämndernas/vägförvaltningens

uppgifter. Genomgången visar att flertalet sektorsorgan bör förbli organisatoriskt

fristående från länsstyrelsen. Länsskolnämnden bör dock awecklas och länsbostadsnämndens ställning övervägas. Vi anser också att arbetsfördel- ningen mellan länsstyrelsen och de fristående statliga länsorganen bör omprövas från tid till annan. Denna omprövning bör lämpligen göras i kommundepartementet.

Ett visst samband mellan länsstyrelsen och fristående sektorsorgan erhålles genom att landshövdingen i allmänhet utses till ordförande också i de särskilda nämnderna. Man kan överväga om inte detta samband skulle kunna stärkas ytterligare i anslutning till utseende av länsnämnder- nas ledamöter. Nu gällande regler för utseende av sådana ledamöter företer en oenhetlig bild. Det centrala inflytandet över tillsättningen är emellertid starkt, som framgår av följande.

Länsarbetsnämnden

Länsarbetsnämnden består som regel av ordförande och sju andra ledamöter, av vilka en är vice ordförande. Samtliga förordnas av Kungl. Maj:t efter förslag av chefen för arbetsmarknadsstyrelsen för en tid av

högst tre år. Av ledamöterna är enligt praxis tre representanter för vardera arbetsgivar- och arbetstagarorganisationerna.

Landshövdingen i länet förordnas regelmässigt till länsarbetsnämndens ordförande.

Länsbostadsnämnden

Länsbostadsnämnden utgöres som regel av ordförande och fem andra ledamöter. Länsbostadsdirektören, nämndens chefstjänsteman, är själv— skriven ledamot. Ordföranden och annan ledamot än länsbostadsdirektö- ren förordnas av Kungl. Maj: t för en tid av högst tre år. Landshövdingen är nämndens ordförande i de flesta län.

Lantbruksnåmnden

Ledamöter av nämnden är en lantbruksdirektör och åtta andra ledamö- ter, av vilka fyra utses särskilt av Kungl. Maj:t och fyra av landstinget eller, i Gotlands län, av" kommunfullmäktige i Gotlands kommun. Innan landstinget eller kommunfullmäktige utser ledamot, skall samråd ske med hushållningssällskap vars stadgar blivit särskilt fastställda.

Bland de ledamöter Kungl. Maj: t utser särskilt förordnar Kungl. Maj:t ordförande, i alla län landshövdingen. Nämnden utser inom sig vice ordförande.

Skogsvårdsstyrelsen

Skogsvårdsstyrelsen utgöres av sju ledamöter. Tre av dem utses av Kungl. Maj:t för en tid av tre år. Kungl. Maj: t förordnar en av dessa ledamöter att vara ordförande, i de flesta län landshövdingen. Tre ledamöter utses av landstinget eller, i Gotlands län, av kommunfullmäktige i Gotlands kommun för samma tid som de av Kungl. Maj:t utsedda ledamöterna. Såsom självskriven ledamot ingår länsjägmästaren hos Skogsvårdsstyrel- sen.

Länsskolnämnden

Länsskolnämnden har nio ledamöter och utses för tre år. Fem ledamöter utses av landstinget eller, i Gotlands län, av kommunfullmäktige i Gotlands kommun. Av de övriga utses två av Kungl. Maj:t, varav en bland företrädare för arbetsgivare och en bland företrädare för arbetsta- gare inom länet, samt en av skolöverstyrelsen och en av länsstyrelsen. Kungl. Maj: t förordnar en av ledamöterna att vara ordförande. Nämnden själv utser vice ordförande.

Lånsvågnåmnden

Länsvägnämnd består av sju ledamöter. Ledamöterna väljes av landstinget resp. Gotlands kommunfullmäktige. De utses för en tid av tre år.

Nämnden utser inom sig ordförande och vice ordförande att tjänstgöra den tid för vilken de blivit utsedda till ledamöter.

7.2.l.l Övervåganden och förslag beträffande förtroendemannamedver- kan ilänsnåmnderna

Enligt vår mening är det motiverat att stärka länets inflytande över tillsättningsförfarandet i likhet med vad vi föreslagit beträffande länssty- relsens förtroendemannastyrelse. Härvid står olika vägar öppna. Man kan exempelvis tänka sig samma förfaringssätt som beträffande länsstyrelsens förtroendemannastyrelse. Samma skäl torde kunna åberopas beträffande berättigat inflytande från landstingskommunen och primärkommunerna samt, i vart fall beträffande länsarbetsnämnden, från arbetsgivar- och arbetstagarorganisationema.

Eftersom vi föreslår att dessa grupper även fortsättningsvis skall vara representerade i länsstyrelsens förtroendemannastyrelse samt att länets inflytande bör stärkas har vi funnit den lämpligaste vägen vara att låta länsstyrelsen utse sådana ledamöter i nämnderna som inte av särskilda skäl bör utses av regeringen eller på grund av sin befattning är självskrivna ledamöter. Ordförande i nämnderna bör alltid utses av regeringen. Detsamma bör gälla representanter för arbetsgivar- och arbetstagarorgani- sationerna i länsarbetsnämnderna. Som självskrivna ledamöter kan nämnas länsbostadsdirektör, lantbruksdirektör och länsjägmästare hos skogsvårdsstyrelse.

Vad angår ledamöterna i länsvägnämnden bör de dock fortsättningsvis utses av annat organ än länsstyrelsen främst därför att dessa nämnder har besvärsrätt över sådana länsstyrelsens beslut som berör deras verksamhet. Skall det bara finnas en valkorporation för utseende av ledamöter till denna nämnd torde av praktiska skäl ingen annan än landstinget komma i fråga.

Genom den av oss föreslagna ordningen för utseende av ledamöter i nämnderna knytes också de fackplanerande länsnämnderna fastare till länsstyrelsen vilket är till fördel inte minst därför att behovet av samverkan och samordning inom den statliga länsförvaltningen därige- nom ytterligare framhävs.

Reservationer och särskilda yttranden

Särskilt yttrande av Anders Dahlgren, Mac Hamrin, Stig Stefansson och Håkan Winberg

Ang. utveckling mot en länsdemokrati

Enligt vår syn på ett demokratiskt samhällsskick är det av grundläggande betydelse att de beslut som berör de enskilda människrona fattas på minsta möjliga avstånd till väljarna och i så stor utsträckning som möjligt av folkvalda organ. Man måste eftersträva en organisation som underlät- tar insyn, medverkan, kontroll och poltitiskt ansvarskrävande. Denna grundsyn förestavar vår önskan att förverkliga en ökad primärkommunal självständighet och en vidgad länsdemokrati.

På regional nivå gäller det så viktiga ting som fullföljandet av den fysiska riksplaneringen, bebyggelsestrukturen och bostadsförsörjningen, befolkningsramarna och deras fördelning, den regionala trafiken och dess planering, miljöskyddet, naturvården, kulturpolitiken och planeringen för fritid och rekreation.

För oss är det självklart att dessa och andra frågor måste bli föremål för en ingående debatt på det regionala planet och att länens invånare måste få största möjliga inflytande över de beslut som fattas. För att föreverkliga detta föreslog länsdemokratiutredningen, att de för medbor- garna viktiga planerings— och beslutsfunktionerna skulle föras över från den statliga länsstyrelsen till landstingskommunen.

Vi delar länsdemokratiutredningens principiella uppfattning. En av länsberedningens uppgifter har varit att undersöka hur ett länsdemokra- tiskt system kan utformas och genomföras.

Liksom beredningens majoritet anser vi det viktigt att riksdagens och regeringens övergripande ansvar slås fast. Statsmakternas suveränitet, som bl. a. omfattar en befogenhet att sätta gränser för den kommunala självstyrelsen, är en grundläggande konstitutionell princip. Samtidigt måste man emellertid hålla fast vid att demokratin blir starkare ju större inflytande som tillerkänns de enskilda medborgarna.

Det är angeläget att eftersträva överensstämmelse mellan det kommu- nala handlandet och de centrala intentionerna inom olika förvaltningsom- råden och att garantera ett visst minimum av likformnighet över hela landet. Det är också angeläget att så långt möjligt bringa den kommunala

ekonomiska aktiviteten i överensstämmelse med de centrala finanspolitis- ka målsättningarna.

För att uppnå detta krävs olika fomer av styrmedel. Länsdemokratiut- redningen anvisade former härför, men dess betänkande innefattade i första hand principförslag. Det har varit länsberedningens uppgift att fullfölja arbetet.

Inom beredningen har gjorts försök till en analys av vad ett landstingskommunalt huvudmannaskap för de samordnande uppgifterna skulle innebära, sett från olika utgångspunkter.

Beredningen belyser svårigheter som skulle uppstå, om man i full utsträckning skulle låta landstingskommunema överta alla samordnande uppgifter på länsplanet. Enighet föreligger om att en sådan reform skulle förutsätta införandet av vissa styrningsinstrument av ekonomisk och administrativ art. Beredningens majoritet gör bedömningen att man skulle behöva tillgripa så hårda styrmedel, att effekten totalt sett inte skulle bli positiv för den kommunala självstyrelsen. Vi delar inte den bedömningen utan anser, att majoriteten väsentligt överdrivit problemen. Tekniska överväganden av denna art bör enligt vår mening över huvud taget inte tilläggas en avgörande betydelse. I stället bör större vikt läggas vid de demokratiska värden som ligger i en utbyggd medborgerlig insyn och kontroll på det regionala planet. Vi hänvisar till de synpunkter vi utvecklar i ett följande avsnitt om det fortsatta arbetet för länsdemokra— tin.

Beredningens majoritet menar också att den primärkommunala själv- styrelsen skulle lida intrång i ett länsdemokratiskt systern. Detta är enligt vår mening en felsyn. Huvuddelen av landstingskommunernas nya uppgifter skulle övertas från staten. Från primärkommunernas synpunkt skulle reformen endast innebära att kontakter som förut förekommit med statliga organ skulle ske med landstingskommunala organ. I övrigt skulla landstingskommunema endast överta särskilda uppgifter som kräver regionala lösningar och därför inte lämpligen kan handhas av primärkommunerna. Exempel härpå ger länsberedningens eniga förslag på trafik-, kultur— och vårdområdena. Att dessa förslag skulle vara negativa för primärkommunerna kan inte göras gällande. Över huvud taget är det angeläget att slå fast, att länsdemokratitanken inte på något sätt vänder sig mot primärkommunerna eller kan få ogynnsamma konsekvenser för dessa. Syftet är i stället att stärka den kommunala självstyrelsen.

En mera väsentlig synpunkt är att genomförandet av en fullt utbyggd länsdemokrati skulle innebära en mycket genomgripande reform, som kan behöva uppdelas på etapper. Landstingskommunerna kan behöva en utvecklings— och uppbyggnadsperiod, under vilken också utvecklas nya former för det samspel mellan landstings- och primärkommuner, som måste bli ett viktigt inslagi den kommunala självstyrelsen iframtiden.

Det är också viktigt att man inte begränsar sig till en formell diskussion om huvudmannaskap. Beredningen har även haft att pröva frågan om uppgiftsfördelningen mellan statliga, centrala och regionala organ. Enig- het föreligger om att nya uppgifter bör kunna i stor utsträckning decentraliseras till regionala organ och att staten också bör kunna ge sina

regionala organ en ökad handlingsfrihet på olika områden. Vi vill understryka vikten av sådana reformer från länsinnevånarnas synpunkt och därmed också som ett viktigt led i en utveckling mot en utbyggd länsdemokrati.

Andra viktiga frågor gäller förhållandet mellan stat och kommun. Vi är överens med majoriteten om att uppgiftsfördelningen, sådan den åter- speglas i huvudmannaskapen på skilda samhällssektorer, i allt väsentligt är väl avvägd under nuvarande förhållanden. Man kan dock inte se enbart till de formella huvudmannaskapen. Det viktigaste är vilken verklig frihet kommunerna har när det gäller att tillgodose de enskilda människornas behov. I detta sammanhang vill vi även anmärka, att vi inte delar den uteslutande positiva bedömningen av den senaste kommunindelningsre— formen, som kommer till uttryck i betänkandet.

Reellt är den kommunala sektorn hårt reglerad genom statlig tillsyn och kontroll. Statens inflytande inom olika områden är därigenom betydligt större än vad som synes framgå av själva huvudmannaskapet. Den redogörelse beträffande rådande förhållanden som exempelvis lämnats i betänkande ”Skolans regionala ledning” (SOU 1973: 48) ger en god belysning av detta förhållande. En minskad tillsyn och kontroll över den kommunala verksamheten skulle få den allra största betydelse för den faktiska kompetensfördel- ningen mellan stat och kommun. Vi finner för vår del att det är möjligt att i stor utsträckning minska den statliga tillsynen och kontrollen över den kommunala verksamheten och är alltså överens med majoriteten i det avseendet. Vi anser att det snarast bör tillsättas en särskild utredning för detta med parlamentarisk förankring.

Mot bakgrunden av dessa överväganden är vi överens med majoriteten om att följande åtgärder nu bör vidtas:

l. Länsbefolkningens inflytande stärks i de styrelser som har hand om de regionala frågorna. (I fråga om förfaringssättet härvidlag redovisas särskild reservation).

2. Landstingskommunerna blir obligatoriska remissorgan i alla väsentliga länsplaneringsfrågor och får rätt att höras vid en meningsfylld tidpunkt.

. Landstingskommunerna tillförs nya uppgifter av regional karaktär.

4. Statens tillsyn och kontroll över kommunerna minskas avsevärt.

5. Staten ger sina länsorgan större handlingsfrihet, t. ex. i fråga om

a) Näringslivsfrågor b) vägplanering c) miljö- och naturvård

6. Staten genmför även i övrigt en verklig decentralisering av beslutsfunk- tioner från centrala verk till länsnivå. &»

I dessa för länsdemokratin viktiga frågor föreligger således i princip enighet inom beredningen. Genom ett förverkligande av dessa förslag skapas en god grund för utveckling mot en fullständigare länsdemokrati. Vi har därför funnit oss kunna acceptera att huvudmannaskapet för den samordnade samhällsplaneringen förblir statligi denna etapp. Det har för

oss varit övgörande att förslagen enligt förenämnda punkter innebär väsentligt ökat inföytande för länens befolkning i de frågor som berör dem och ett viktigt steg på vägen mot en vidgad länsdemokrati.

Det fortsatta arbetet för länsdemokratin

En fullständig länsdemokrati enligt de riktlinjer som vi tidigare angett kan inte genomföras nu i en etapp. Det är emellertid angeläget att något närmare utveckla varför en fullt utbyggd länsdemokrati är så betydelse- full i ett något längre perspektiv.

Förutom att olika krafter i samhället verkar i riktning mot urbanise- ring och centralisering av samhället finns det en klar tendens att öka centralstyrningen i fråga om de samordnande insatsernai samhället.

En av framtidens viktigaste uppgifter blir därför att motverka dessa krafter genom en aktiv regionalpolitik, en aktiv näringspolitik och andra åtgärder. Detta ger den regionala nivån i samhällsorganisationen större betydelse än hittills. Det blir där som många av åtgärderna måste sättas in. Därigenom ökar också kraven på en förstärkt länsdemokrati.

I detta sammanhang måste man också beakta den betydelse den offentliga sektorn kommer att få i framtiden. En stor del av de nya arbetstillfällen, som man räknar med, kan komma att finnas inom vårdyrkena och alltså inom den landstingskommunala sektorn. Utveck- lingen pekar således på att länsnivån kommer att få ökad betydelse även i detta avseende.

En vidgning av den offentliga sektorn för ofrånkomligen med sig risker för ökad byråkratisering av samhället. Därmed skärps kraven på medborgerlig insyn och kontroll över den offentliga verksamheten.

Naturligtvis behöver varje regering bra styrmedel till sitt förfogande. Samtidigt ligger det en fara i ökade centrala maktbefogenheter. Det är därför en angelägen uppgift att skapa motvikter och få balans i samhällslivet.

Den regionala planeringen kommer på så sätt alltmer i blickfältet. Ett intensivt arbete pågår med att bygga ut denna planering och förfina dess instrument. Skall emellertid denna planering bli den motvikt som är nödvändig för att samhällsplaneringen inte skall fjärmas allt för mycket från länens egna invånare måste dessa också få ett betydligt ökat inflytande över densamma.

Genom att som vi redan påpekat ge länens invånare ett ökat inflytande över länsplaneringen och genom att rensa bort onödig tillsyn och kontroll över den kommunala verksamheten skapas motvikter som är erforderliga för att demokratin skall fungera på bästa sätt i framtiden.

I ett längre perspektiv föreligger risk för att statens inflytande över kommunerna ökar ytterligare. Detta sammanhänger med att kommuner- nas finansieringsproblem, som delvis är en följd av olika riksdagsbeslut, kan leda till krav på att staten tar på sig ett större kostnadsansvar för den kommunala verksamheten. Staten kan härigenom komma att resa ökade anspråk på att få styra kommunernas handlande. Den statliga central- styrningen skulle härigenom bli mer påtaglig om den inte motverkades av ökat regionalt inflytande.

Beredningen har inte haft att behandla de ekonomiska relationerna mellan stat och kommun, men vi vill ändå peka på att frågan om länsdemokratin är nära förknippad med denna fråga. Vi kan inte se att statens möjligheter att föra en fast ekonomisk politik behöver minska om en vidgad länsdemokrati genomförs. Att det finns problem som måste lösas är vi dock medvetna om.

Dessa problem måste klarläggas inför nästa etapp i utvecklingen mot en verklig länsdemokrati. Det är också angeläget att göra en utvärdering av de praktiska resultat som nås då länsberedningens förslag genomförs. Om de genomförs med den kraft vi förutsätter, innebär det en viktig etapp i utvecklingen.

En fullt utbyggd länsdemokrati förblir ett angeläget politiskt mål. Arbetet med länsdemokratin bör sålunda fullföljas med den klara målsättningen, att landstingskommunema skall överta huvudmannaska- pet för samordnings- och planeringsuppgifterna på regional nivå.

Reservation av Anders Dahlgren, Mac Hamrin och Håkan Win- berg

Ang. sammansättningen av länsstyrelserna och övriga länsorgan.

Utifrån vår principiella syn på en utbyggd länsdemokrati kan vi inte ansluta oss till förslaget att förtroendemännen i länsstyrelserna skall utses av regeringen.

Det för oss väsentligaste är den demokratiska aspekten. Länsangelägen- heterna skall så längt möjligt ställas under länsinnevånarnas inflytande och kontroll. Då vi godtagit, att länsstyrelserna tills vidare förblir huvudmän för samordnings- och planeringsuppgifterna på det regionala planet, har det skett utifrån förutsättningen, att förtroendemännen utses på det sätt som klarast möjligt ger uttryck för att de representerar länsbefolkningen.

Vår demokrati bygger på de politiska partierna. Oavsett hur valproce- duren utformas måste det reella ansvaret för valen ligga hos dem. En överordnad princip måste vara att förtroendemannauppdragen i varje länsstyrelse fördelas proportionellt mellan de politiska partierna. Läns- styrelsens sammansättning skall alltså svara mot folkviljans utslag i länet i senaste allmänna val.

Partierna har givetvis, här som alltid, att tillvarata skilda intressen. Både landstingskommunema och primärkommunerna, både näringslivet och löntagarorganisationerna etc. har självklara anspråk på att bli beaktade. Enligt vår mening måste man kunna förutsätta, att partierna beaktar dessa intressen.

Partiernas val skall någonstans bringas till formellt uttryck. Den naturligaste valkorporationen i detta sammanhang måste vara det folkvalda landstinget. Att landstinget blir valkorporation skall inte

uppfattas så att det är en "överkommun" utan beror på att det är den enda valkorporation som omfattar hela länet.

Vi förordar sålunda att landstingen skall välja samtliga förtroendemän i länsstyrelserna. Vi godtar antalet tolv och har inte heller någonting att invända om resultatet i praktiken blir t. ex. att fyra anses representera landstinget, fyra primärkommunerna och fyra näringslivet och löntagar- organisationerna. Det bör dock ankomma på de politiska partierna att efter samråd t. ex. i landstingets valberedning göra denna fördelning sinsemellan." Vi anser inte att det behövs särskilda författningsanvisningar om hur partierna bör fördela dessa uppdrag. I vart fall får själva valproceduren inte anordnas så, att man gör avkall på den överordnade principen om länsdemokrati förverkligad genom de politiska partierna. Vad vi här anfört har motsvarande tillämpning på förtroendemän i övriga länsorgan.

Särskilt yttrande av Stig Stefanson

Ang. sammansättningen av länsstyrelserna och suppleantemas medverkan i länsstyrelsernas arbete

Det är ur demokratisk synpunkt av väsentligt värde, att handläggningen av viktiga länsangelägenheter såsom samordning och planering av bebyg- gelse, näringslivsutveckling, trafik, naturvård, miljöskydd och kulturpoli- tik etc. anförtros organ, över vilka länets medborgare har inflytande och kontroll. Detta har starkt betonats i det särskilda yttrande, i vilket jag deltagit. Däri har också framhållits, att länsberedningens förslag till vidgad länsdemokrati endast bör utgöra en etapp på vägen mot en länsdemokrati, som bygger på de folkvalda landstingens beslutanderätt i och ansvar för den regionala planeringen.

Länsdemokratin bör emellertid i nuvarande skede taga sig det uttrycket, att länsstyrelsen ges sådan sammansättning, att den avspeglar den medborgerliga opinionen inom respektive län. Eftersom landstingen och de primärkommunala fullmäktigeförsamlingarna enligt representativa grunder företräder länets medborgare, bör dessa organ beredas ett avgörande inflytande över länsstyrelsens sammansättning.

I likhet med beredningens ledamöter i övrigt anserjag, att länsstyrelsen skall bestå av tolv ledamöter jämte personliga suppleanter förutom landshövdingen som självskriven ordförande. Av de tolv ledamöterna skall fyra representera primärkommunal erfarenhet, fyra skall ha lands- tingskommunal erfarenhet och fyra skall ha erfarenhet av arbetsmarknad och näringsliv och företräda intresseorganisationerna inom dessa områ- den.

Utifrån länsstyrelsernas ställning och funktion som statliga organ anser jag, i likhet med beredningens majoritet, det vara formellt riktigt att ledamöter och suppleanter utses av Kungl. Maj:t. Jag anser emellertid att, liksom nu är fallet, avkall från denna princip är motiverad i fråga om

utseendet av landstingets ledamöter även i de av beredningen nu föreslagna länsstyrelserna. Den gällande ordningen att vederbörande landsting väljer sina representanter i respektive länsstyrelse har fått sådan förankring och visat sig fungera så väl, att inga vägande skäl kan anföras för att frångå denna valform. Varje landsting bör alltså liksom nu själv få utse sina representanter i länsstyrelsen. Därigenom markeras landstingets ställning som direktvalt politiskt organ för hela landstingsområdet. Landstingets val bör ske på basis av proportionell mandatfördelning, varigenom väljaropinionen kommer att avspeglas.

I övrigt skall Kungl. Maj:t tillsätta länsstyrelsen enligt nedanstående nomineringsförfarande. I likhet med länsberedningens majoritet anser jag, att kommunförbundets länsavdelning i varje län skall till Kungl. Maj:t nominera fyra personer med insikt i primärkommunala frågor.

Beträffande de fyra ledamöter, som skall ha speciell sakkunskap i frågor, som rör arbetsmarknad och näringsliv, bör förslagsrätten tillkom- ma löntagarnas och näringslivets centrala intresseorganisationer. Två av ledamöterna bör representera löntagarintressen och två näringslivsintres- sen. Med hänsyn till att organisationerna regelmässigt är uppbyggda som riksomfattande sammanslutningar, är det naturligt att nomineringen sker via riksorganisationerna till Kungl. Maj: t. Det får förutsättas att organisationerna är angelägna om att förankra sina förslag om representa- tion i lokala och regionala medlemsorgan. Det bör ankomma på Kungl. Maj: t att i samråd med löntagarnas och näringslivets huvudorganisationer fastställa reglerna för nomineringsproceduren.

Om mitt förslag till nomineringsförfarande godkännes kommer önske- målen om såväl medborgerligt inflytande via politiskt valda representan- ter som sakkunskap beträffande arbetsmarknads- och näringslivsfrågorna att bli tillgodosedda. Systemet tillgodoser även önskemålen om ett decentraliserat förslagsställande och ansvarstagande.

Då gällande länsstyrelseinstruktion saknar regler om länsstyrelseleda- möternas bosättningsort, bör i den nya instruktionen klargöras att länsstyrelsens ledamöter skall vara mantalsskrivna inom vederbörande län.

Vad som ovan sagts beträffande val av länsstyrelseledamöter skall även gälla i fråga om de personliga suppleanter, som bör utses till samma antal som ledamöter. Därutöver vill jag understryka, att suppleanternas sakkunskap och engagemang i länsangelägenheterna bör tagas till vara i största möjliga utsträckning. Suppleant, som har särskild förtrogenhet med vissa frågor, bör kunna kallas till behandlingen av dylika ärenden. Förslag härom bör kunna framställas av ordinarie ledamot, som i dylika ärenden bör kunna avstå sin rösträtt till den inkallade suppleanten. Det är också angeläget att suppleanterna genom utsända föredragningslistor, handlingar etc. hålles underrättade om länsstyrelsens ärenden och beslutsformer. Kretsen av väl orienterade förtroendevalda lekmän kom- mer därigenom att vidgas.

Jag anser att enhetliga regler för suppleanternas deltagande i länsstyrel- searbetet bör utarbetas.

160 Reservationer och särskilda yttranden SOU 1974: 84 Reservation av Anders Dahlgren

Ang. länsindelning

Jag instämmer med majoriteten i beredningen om att den nuvarande länsindelningen inte överallt tillfredsställer de krav som den översiktliga samhällsplaneringen ställer. För att komma till rätta med detta problem föreslår beredningen åtta samverkansområden, inom vilka berörda sam- hällsorgan skall samverka i regionalpolitiskt betydelsefulla frågor. Försla- get syftar till att främja en bättre samordning mellan sektorsplaneringen inbördes, och får inte uppfattas som en början till nya storlän. En sådan utveckling av de föreslagna samverkansområdena skulle vara felaktig. Länsberedningens förslag som bl. a. innebär att vare sig särskilda kanslier eller styrelser skall inrättas för samverkansområden, samt uttalandet att beslutanderätten ligger obeskuren i de särskilda länens lekmannastyrelser är enligt min mening en garanti för att de föreslagna samverkansområde- na inte heller utvecklas i riktning mot nya storlän. Jag biträder därför förslaget om samverkansområden som bl. a. innebär att Hallands, Göteborgs och Bohus, Älvsborgs och Skaraborgs län bildar ett samver- kansområde.

Jag instämmer också med övriga ledamöter i att den nuvarande länsindelningen i västra Sverige inte är väl anpassad till befolkningens näringsgeografiska inriktning. För att komma till rätta med detta problem föreslår beredningen att Göteborgs och Bohus län och Älvsborgs län delas i öst—västlig riktning och ersätts av två nybildade län. Dessutom förs Kungsbacka kommun över från Hallands län till det nybildade Göteborgs län. Dessa förslag kan jag emellertid inte biträda.

Enligt min mening kommer bildandet av ett samverkansområde i denna del av landet att eliminera de största nackdelarna med den nuvarande länsindelningen. Skall samverkansområdena i övriga delar av landet kunna lösa problemen med den nuvarande länsindelningen, borde detta vara möjligt även i västra Sverige. Vissa nackdelar torde visserligen kvarstå, men de blir enligt min bedömning mindre än de nackdelar av olika slag som det innebär att vidta de föreslagna länsgränsförändringar- na. All erfarenhet pekar på, att det, oavsett hur man avgränsar länen, kommer att föreligga behov av samarbete mellan myndigheter och planerande organ i olika län. Även län som tillhör olika samverkansområ- den kan behöva samverka på vissa områden.

Erfarenheterna från den hittills bedrivna länsplaneringsverksamheten torde dessutom visa att länen i stort är lämpliga regionala områden för att klara de mycket omfattande kontakter som krävs med kommunala myndigheter och lokala organ. Det har också framgått att planeringen i ökad omfattning bygger på kommunalt material.

över huvud taget torde de fördelar som den enskilde medborgaren har att vinna på en annan länstillhörighet vara ytterst små. För medborgaren är det viktigaste, att den samhörighetskänsla som byggts upp inte bryts och att den samhällsservice som uppbyggs av kommuner och landsting fungerar på ett tillfredsställande sätt. En länsförändring innebär alltid

omorganisation av t. ex. sjukvården. Konsekvenserna härav har bered- ningen inte tillräckligt övervägt.

Utbrytandet av Kungsbacka från Hallands län innebär dessutom att man kraftigt försämrar underlaget för ett redan befolkningsmässigt litet län. Detsamma gäller ett överflyttande av Habo-Mullsjö kommuner i Skaraborgs län till Jönköpings län.

Som ytterligare motiv hänvisas till den skrivelse som överlämnats till Iänsberedningen av de i Mullsjö kommunfullmäktige representerade partierna. Av denna skrivelse framgår att samtliga partier starkt motsätter sig att kommunen flyttas till Jönköpings län. Jag finner denna eniga viljeyttring från de politiska representanterna för kommunen så stark, att den bör vara helt avgörande i fråga om den framtida länstillhörigheten.

Jag anser sålunda att länsindelningen i västra Sverige bör förbli oförändrad och att Habo—Mullsjö kommuner även fortsättningsvis bör tillhöra Skaraborgs län.

Reservation av Håkan Winberg

Ang. länsindelning (Habo och Mullsjö)

Det fordras enligt min mening synnerligen starka skäl för att genomföra indelningsändringar i landet vare sig det är fråga om själva länsindelningen eller om en eller flera kommuners länstillhörighet. Länsberedningen, som i detta avseende särskilt undersökt 17 olika områden i landet, har också stannat för att föreslå ändringar härvidlag i endast tre fall. Stor vikt måste i dessa sammanhang fästas vid den mening som de som bor i aktuella områden ger uttryck för. I ett av de områden där ändrad länstillhörighet föreslås (Habo och Mullsjö kommuner) har redan under utredningsarbe; tets gång starka och entydiga meningsyttringar framförts av företrädare för skilda politiska organisationer inom kommunerna. De har innebörden att någon överflyttning till annat län inte skall ske. De kan inte lämnas obeaktade. Med hänsyn härtill liksom övriga föreliggande omständigheter anser jag att tillräckligt starka skäl för byte av län i detta fall inte föreligger. Jag biträder därför inte majoritetens förslag om ändrad länstillhörighet för Habo och Mullsjö kommuner.

Särskilt yttrande av Ivar Högström

Ang. länsindelning

I länsberedningens betänkande redovisas näringsgeografiska undersök- ningar som visar på att vissa kommuner har en naturlig samhörighet med andra län än det egna. I dag finns helt andra regionala beroenden än som var fallet när den nuvarande länsindelningen fastställdes år 1810.

Beredningen konstaterar att organisationer och företag samt den icke länsbundna offentliga förvaltningen har beaktat att länsindelningen i stora delar av landet inte längre är anpassad till utvecklingen vad det gäller befolkningsfördelningen och kommunikationer. Man har därför i stor utsträckning skapat andra verksamhetsområden vid sidan om länen. Detta varierande verksamhetsmönster försvårar den regionalpolitiska planeringen i länen liksom även olika former av sektoriell planering.

Jag delar denna beredningens bedömning. Beredningen har emellertid stannat för att föreslå länsgränsrevideringar i endast tre fall: Älvkarleby kommun i Uppsala län, Habo-Mullsjö kommuner i Skaraborgs län samt Västsverige. För egen del anser jag att beredningen hade bort föreslå gränsrevideringar av mera genomgripande art. Mot denna bakgrund har jag endast med tvekan anslutit mig till beredningens förslag i fråga om Älvkarleby och Habo-Mullsjö kommuner. Dessa förändringar är så marginella att de inte i någon betydande grad underlättar den regionalpo- litiska planeringen eller den sektoriella planeringen i de berörda länen. De skulle däremot bryta invanda kontaktvägar och dessutom störa den politiska processen i länen.

Den föreslagna förändringen i Västsverige är däremot av så genomgri- pande karaktär att den är motiverad.

Reservation av Håkan Winberg

Ang. samverkansområden

Beredningens majoritet har föreslagit att statsmakterna skall fastställa vissa områden (samverkansområden) bestående av två eller flera län för att gemensamt lösa planeringsuppgifter av större regionalpolitisk vikt och .i syfte att åstadkomma en enhetlig regionindelning för såväl statliga centrala verk som för näringslivet.

Jag instämmer med majoriteten att i skilda frågor behov föreligger av att samverkan sker mellan olika länsorgan över länsgränserna. Sådan samverkan sker dock i åtskilliga fall redan i dag utan författningsföre— skrift. Om sådana särskilda samverkansområden fastställs av den centrala statsmakten anser jag emellertid att det uppstår avsevärd risk för en institutionalisering och byråkratisering av samverkansarbetet som inte är önskvärd. Den erforderliga regionala samverkan över länsgränserna bör ske i de former och gälla de geografiska områden som i de särskilda fallen framstår som mest ändamålsenliga.

Den föreslagna skyldigheten för åtminstone vissa statliga verk att anpassa sin regionala indelning till samverkansområdena kan komma att medföra en indelning som inte är den mest lämpliga för verkets arbetsinriktning och ålagda uppgifter. Olika verksamheter har behov av olika indelningar och enligt min mening väger de fördelar en enhetlig indelning kan ha, om man ser frågan ur den centrala statsledningens och administrationens synpunkt, inte över kravet på en indelning som bäst

tillgodoser det särskilda verkets behov och möjligheter att ge bästa service åt de enskilda medborgarna. Detta motsäger inte att verk och organ med närliggande uppgifter bör — utan författningsreglering kunna sträva efter likartad regional indelning.

Även om beredningens majoritet inte avser att systemet med samver- kansområden skall ses som början till en framtida länsindelningsreform kan jag inte utesluta att systemet sedan det byggts upp och verkat en tid kommer att framstå som en ”överorganisation” till länen och att fler av länsuppgifterna så småningom läggs på samverkansområdet. En sådan utveckling vore olycklig.

Jag kan av anförda skäl inte biträda förslaget om särskilda av statsmakterna fastställda samverkansområden.

Särskilt yttrande av Anders'Dahlgren, Mac Hamrin, Stig Stefanson och Håkan Winberg

Ang. förvaltningsrättsskipningens organisation

Länsberedningen har funnit att den regionala förvaltningsrättsskipningen alltjämt bör vara organisatoriskt knuten till länsstyrelserna på det sätt som skedde genom 1971 års förvaltningsreform.

Enligt vår mening väger dock de principiella skäl tungt som talar för att organ med allmänna förvaltningsuppgifter och organ med dömande uppgifter också bör vara organisatoriskt åtskilda. På sikt bör därför även på förvaltningsrättsskipningens område byggas upp en organisation motsvarande den inom den allmänna rättsskipningen med organisatoriskt fristående förvaltningsdomstolar också i första instans.

Vi har i annat särskilt yttrande framhållit att vi ser länsberedningens nu framlagda förslag angående uppgiftsfördelningen mellan stat och kommun endast som ett steg på vägen till en väsentligt ökad regional självstyrelse. Ett förverkligande av detta mål kommer att medföra en väsentlig förändring av den nuvarande statliga regionala organisationen. Förvaltningsrättsskipningens organisation kommer då automatiskt in i bilden.

Med hänsyn härtill och då 1971 års reform otvivelaktigt inneburit en förstärkning av den regionala förvaltningsrättsskipningen har vi — trots vår principiella uppfattning avstått från att nu redan några få år efter 1971 års reform föreslå en utbrytning som skulle innebära avsevärda förändringar i länsstyrelsernas nuvarande organisation.

., | , . , . stt'lmh

», "|, .. - ' . ' . ' '. . '

,,,,ri,_'_'l,1',"|.' ,, _ , , ;; ' | -- _, , _ . .gbhlnwu' n' '&' rju An.-ar

rl" 'if-JIF' f','_'"|'|"r| "" "" " ' L' ' -' ' ' . ' ' 'édå'lÄiEE-l ,l.'i".|'ilu"|! '

. '_'._..,..,,,,. -,., " . , ,, - _, _ ,,,,er, ,,,,, " " ' l-.'," W "' _' .- _' ' .. . . ' .» .,' att liet.

" "" .,el, . 'i-j'HJi': ' i'J ,,-. ' ,_ . ' ,,,: _ _ ', _ ' . thé _ _,

'.- , -:. ,,'1" än..-rik”” ', fw . . , .— , . ,, !”#$;ng ”L'Hfm'J'rUsv

" d_m' , ,,'|,'_ __'-,,__,|,

_ ___,,_ ., __ . . . ' , '#?” ,,”. _,__,,',-,m

___,.__ ,"'. .,,..|,_l ' ',", N'i'i'ij',',

, ,, | _ :. , _,. " ,, _ _|, , _ - *DN—""' Hi-||_','|'.J.'1|1LJ , ,,é ' ,'." .. ' '|. . ' -' w'"'l.' .. |lul|| "|.||'-' ' " ' ' '

”I.; | , "ihm [".' .'IQJ' ',.'"l'"'

, ' -' . e.""e"""""'

'l,' . . - — - '|'|.,..»,| ".;',,,'.',| . - ,. , ,. -— = ._ ., , ', . - . _ ; —.- ",'iv'l»11"'.17,'-'n.'L'rj . .'. ' . " '

|| ,J.L,," lll I ' | , .. -. '|' . : . | am . " ." '|' ' ' -- Html! allena-3:33

' ., |'|i|

,|. "'.' ..' " '.'. '.- .. *- -'_-l"| rm...- ' "|',—', ,' w,]... lh,

|||', |', ,, .'

.- , diigixlrsllnuui .gu ls

_,_ ., .it-,'. _'._,,___'____ _ '._, _ _ " S:._ __ _-',|':_'r,l__1',' med, någan: baranani '

__ ,, _'_' ,, 1." , ',.l'” .:,_,___ ,,,, .. _ . ' _. .. www miv 1F|Cl tmkr tila ,'.- ' "c.-il - " ' ' = "kläm .,. när"

-' ' ' Hålla ##?" tre.—su lm

",il'lrd' le.—li in mimmi-'

...-_qlpjininö'l ___,tcr

_ii anna_”

., _ ,, _ .... ...,,'f|.1._',,f,',,;" - ' ,l,|,_,;

,L, :-

.', ' ,;'- , _, ,"'||*|.,'.f,,'" ;,H .' .,,,.,__|,..|. ' |',""_'_" - _ -|_,,,, ,_ ,',,'|( '! ' . '_.' f ,,.!'__, .',,.,.-.

' ', w.". rf,,"

.,.'.-. ., . ."'.|||' ,

,- "',,'_|"|, ,__.|||._" ;» . . '.»erlun"'|-HL mm,,

. ,,, . " " . '.."N'l. ,|.," » """" , . ""'"," |'.' ,",U'l" '-'."" . " Maurits F.,||_._ ||] , _,. ,, , _ ',,,,,_,,_1I .,, ,i' .,,,_.,..._|,,,_._,lu -, ...,, ' ,, få" :, , ,,' ..'ll. 'Ilf ' |.,|_ 5. .»..l

F. ., .. '|'.

Bilaga 1 Länsberedningens direktiv

Anförande av statsrådet Lundkvist till statsrådsprotokollet den 20 mars 1970

Länen är verksamhetsområden för en betydande del av den statliga förvaltning som decentraliserats till regional nivå. Den statliga länsförvalt- ningen omfattar närmare tjugotalet olika myndigheter och organ av vilka dock några är gemensamma för två eller flera län.

Länen är vidare i princip områden för den landstingskommunala verksamheten. Från denna princip kommer fr. o. m. år 1971 att finnas endast tre undantag, bestående iatt någon landstingskommun inte finns i Gotlands län och i att Göteborg och Malmö inte tillhör landstingskom- munen i resp. län.

Från slutet av 1950-talet och oavbrutet under praktiskt taget hela 1960-talet har ett omfattande utredningsarbete om länsorganisationen pågått. Olika utredningar har — delvis från skilda utgångspunkter — behandlat frågor, som tillsammantagna ställt hela den regionala samhälls- förvaltningens nuvarande uppbyggnad under diskussion.

Det utredningsarbete som här åsyftas började med länsindelnings- frågan. På begäran av 1957 års riksdag tillkallades 1959 års länsindel— ningsutredning, som utförde vissa förberedande undersökningar. Därefter fortsattes arbetet av den år 1963 tillkallade länsindelningsutredningen som hade att göra en allsidig och förutsättningslös bedömning av frågan. Parallellt med sistnämnda utredning övervägdes också den statliga länsförvaltningens organisation. Länsförvaltningsutredningen som till- sattes år 1961 skulle göra sina överväganden för den statliga länsförvalt- ningen som helhet och särskilt beakta frågan om samordning både inom olika verksamhetsområden i länsförvaltningen och mellan dessa verksam- hetsområden. På förslag av denna utredning överlämnades sedermera frågan om skatteförvaltningen till en särskild utredning, landskontorsut- redningen, som började sitt arbete är 1964. Frågan om landstingskommu- nernas organisation och verksamhetsformer utreddes av landstingsutred- ningen, som tillkallades år 1962. År 1964 tillsattes länsdemokratiutred- ningen — även detta skedde på begäran av riksdagen — för att dra upp riktlinjer för hur den regionala och lokala självstyrelsen och demokratin skulle på bästa sätt utformas samt pröva huruvida och i vad mån regionala och lokala representationers ställning och deras samverkan med riksstyrelsen borde påverka utformningen av en ny författning. Genom denna utredning kom övervägandena om länsorganisationen att utvidgas till att omfatta även frågan om uppgiftsfördelningen mellan statliga och kommunala organ i länen.

De utredningar som här nämnts är numera slutförda och remissbe- handlade. Med undantag för landstingsutredningens förslag som låg till grund för beslut vid 1965 års riksdag om vissa ändringar i landstingslagen samt länsdemokratiutredningens första betänkande som behandlades i samband med den partiella grundlagsreformen, har dock någon slutlig prövning av förslagen inte gjorts av statsmakterna.

Länsförvaltningsutredningen och landskontorsutredningen föreslår i sina betänkanden (SOU 1967: 20—22) bl. a. att den översiktliga samhälls- planering som ankommer på olika statliga länsorgan skall ledas och samordnas av länsstyrelsen och att länsstyrelsen skall få en sammansätt- ning och organisation som i väsentliga avseenden skiljer sig från den nuvarande. I den nya länsstyrelsen skall besluten i bl.a. viktigare samhällsplaneringsfrågor fattas av landshövdingen och tio lekmän. Läns- styrelsen skall även i övrigt utrustas för att vara ett aktivt, initiativtagan- de och samordnande organ. Samhällsplaneringen blir enligt förslaget jämte förvaltningsrättskipning samt allmän ordning och säkerhet, den dominerande uppgiften för den nya länsstyrelsen. Skatteförvaltningen däremot föreslås övergå till andra organ. De fiskala uppgifterna inom denna verksamhet skall i varje län handhas av ett skatteverk, lydande under en föreslagen riksskattestyrelse, medan särskilda länsskatterätter inrättas för de dömande funktionerna. Länsindelningsutredningen har i sitt betänkande (SOU 1967:23), som lades fram samtidigt med utredningarna om den statliga förvaltningsorga- nisationen, anlagt pricipiella synpunkter på länsindelningsfrågan samt upprättat ett konkret förslag till ny länsindelning.

Länsdemokratiutredningen, som till skillnad från länsförvaltningsut- redningen och landskontorsutredningen inte haft att utgå från oföränd- rad kompetensfördelning mellan statliga och kommunala organ, har lagt fram ett principförslag (SOU 1968z47) som med avseende på den regionala förvaltningsorganisationen bl.a. innebär en omfattande över- flyttning av uppgifter från statliga länsorgan till landstingskommunema. Rörande samhällsplaneringen föreslår utredningen att landstingen görs obligatoriskt ansvariga för en översiktlig länsplanering och i övrigt ersätter länsstyrelsen som regionalt samhällsorgan i frågor av betydelse för den översiktliga samhällsutvecklingen. Länsstyrelsen skall kvarstå som ett regionalt organ för administrativ rättsprövning, eventuellt under annat namn. Utredningen föreslår fortsatta utredningar för att närmare överväga principprogrammets tillämpning.

De olika utredningsförslag som sålunda föreligger har ett klart inbördes samband. Länsförvaltnings-, landskontors— och länsindelningsutred- ningarna arbetade parallellt. Deras förslag är anpassade till varandra och i viss mån beroende av varandras genomförande. Länsdemokratiutred- ningens förslag bör däremot väsentligen ses som ett alternativ till länsförvaltningsutredningens förslag.

Under remissbehandlingen har detta samband mellan utredningsför- slagen starkt understrukits. Praktiskt taget alla remissinstanser har delat den uppfattning som även länsförvaltningsutredningen och länsdemokra- tiutredningen varit eniga om, nämligen att den nuvarande förvaltningsor- ganisationen behöver reformeras. I remissyttrandena har de båda utred- ningsförslagen vanligen ställts mot varandra som alternativa handlings- linjer för ett reformarbete. Remissopinionen är därvid splittrad. Vissa remissinstanser ansluter sig till de av länsdemokratiutredningen förordade principerna och föreslår att principförslaget kompletteras med de följdutredningar som utredningen själv angett som nödvändiga för att ytterligare belysa och konkretisera förslagen. Andra instanser finner det omöjligt att ta ställning ens till principerna innan sådana kompletteringar är gjorda. Åtskilliga instanser avstyrker länsdemokratiutredningens för- slag men förordar kompletterande utredningar i andra avseenden. Den övervägande delen av remissinstanserna finner -— oavsett grundinställning i nu berörda hänseenden behov föreligga.,av en samlad bedömning av de olika förslagen i form av fortsatt utredningsarbete.

För min del anser jag i likhet med dessa remissinstanser att de utredningar om länsproblematiken som från skilda utgångspunkter

verkställts bör sammanfattas och kompletteras innan de slutligen prövas av statsmakterna. Ett skäl härför utöver vad som framgått av det föregående år att förutsättningarna för att genomföra de olika utred- ningsförslagen i flera avseenden ändrats sedan förslagen lades fram och att samordning också bör ske med annat utredningsarbete som ännu inte är avslutat. Den sammanfattande bedömningen synes lämpligen böra göras av en enda beredning med parlamentarisk sammansättning. Tiden torde nu vara inne för att tillsätta denna beredning.

Som en första utgångspunkt för beredningens arbete bör gälla att primärkommunerna i enlighet med syftet med den till år 1974 genomförda kommunindelningsreformen även framdeles skall svara för betydelsefulla samhällsuppgifter och i ökad utsträckning kunna aktivt medverka i samhällsbyggandet. Intresset av att ge medborgarna största möjliga inflytande över allmänna angelägenheter och skapa tillfällen till en anpassning av samhällets åtgärder efter skiftande lokala förhållanden är starka motiv för en sådan ordning. Genom indelningsreformen kan kommunerna mera allmänt väntas bli rustade att bedriva sin verksamhet på sådant sätt att detaljerad tillsyn och kontroll från statens sida kan minska.

En andra utgångspunkt är statsmakternas självklara ansvar för bl.a. den samhällsekonomiska balansen, för sysselsättnings-, lokaliserings— och näringspolitiken, för att medborgarna i olika delar av landet får leva under så långt möjligt likvärdiga förhållanden och därmed också för den regionala utvecklingen. Mellan statsmakternas åtgärder och intentioner i dessa avseenden samt den kommunala verksamheten måste ett fort- löpande samspel förutsättas.

Med dessa utgångspunkter bör beredningen överväga fördelningen i stort av samhällsuppgifter mellan stat och kommun. I dessa överväganden bör även ingå frågan om samverkan mellan staten och kommunerna bl. a. i vad avser resursfördelning och andra åtgärder av betydelse för den regionala utvecklingen. I enlighet med vad jag tidigare har sagt bör detta ske genom ett system som innebär möjligheter för staten att påverka inriktningen i stort av den kommunala verksamheten men lämnar en betydande frihet för kommunerna vid den närmare utformningen av olika åtgärder.

Frågan om kostnadsfördelningen mellan stat och kommun hänger visserligen intimt samman med uppgiftsfördelningen men denna fråga bör också bedömas från andra utgångspunkter. Därför bör beredningen i sina överväganden om en rationell arbetsfördelning mellan stat och kommun bortse från de kostnadsmässiga konsekvenserna. I stället får denna fråga övervägas i annat sammanhang med beaktande av bl. a. de ställningstagan- den rörande uppgiftsfördelningen som beredningens arbete kan leda till.

Efter sådana principiella överväganden som förut angetts bör bered- ningen gå in på frågan om dels uppgiftsfördelningen inom den kommu- nala sektorn mellan primär- och sekundärkommuner, dels uppgiftsfördel- ningen inom den statliga sektorn mellan centrala och regionala organ.

Vad gäller uppgiftsfördelningen mellan primär- och sekundärkommu- ner kan förutsättas att det alltjämt även med det ökade primärkommu- nala ansvarstagande och den förstärkta ställning för den kommunala självstyrelsen på det lokala planet, som indelningsreformen kan väntas leda till — kommer att finnas uppgifter som lämpligen bör ligga inom den kommunala sektorn men som inte heller de nya kommunerna var för sig kan bemästra. Det bör övervägas vilka former för interkommunal samverkan som är mest ändamålsenliga för sådana uppgifter och om uppgifter helt eller delvis bör kunna överlåtas på landstingskommunema. Skäl torde bl. a. av den anledningen också föreligga för undersökningar om organisatoriska förändringar bör genomföras i syfte att nå bästa

möjliga samordning av primär- och sekundärkommunal verksamhet och verksamhetens finansiering.

När det gäller uppgiftsfördelningen mellan centrala och regionala statliga organ bör övervägandena innefatta principiella frågor rörande lämplig decentralisering inom den statliga förvaltningen och de regionala organens ställning i förhållande till regeringen och centrala förvaltnings- myndigheter. Även i detta avseende bör behovet av samordning såväl inom varje verksamhetsgren som mellan olika verksamhetsgrenar särskilt beaktas.

Som ett resultat av dessa överväganden bör beredningen lägga fram förslag till organisation för samhållsverksamheten på regional nivå, dvs. en överarbetning av länsförvaltningsutredningens, landskontorsutred- ningens och länsdemokratiutredningens förslag. I anslutning till detta bör beredningen ta upp frågan om lämpliga geografiska arbetsområden för såväl den sekundärkommunala verksamheten som den decentraliserade statliga förvaltningen. Det är visserligen från samordningssynpunkt önskvärt att dessa arbetsområden i största möjliga utsträckning samman- faller. Med hänsyn till samhällsuppgiftemas olika natur kan det emeller- tid finnas anledning att söka sig fram till ett differentierat regionalt mönster med samordning på olika nivåer, t. ex. i län och i länsblock eller planeringsregioner.

Beredningen bör som jag tidigare antytt även beakta vissa ännu pågående utredningar. Särskilt vill jag i det avseendet nämna socialutred- ningen och bygglagutredningen. Jag har för avsikt att senare denna dag begära bemyndigande att tillkalla sakkunniga för en översyn av den kommunala demokratin samt en särskild sakkunnig som skall göra en lagteknisk översyn av kommunallagarna rn. m. Beredningens arbete bör bedrivas under nära kontakt med dessa och andra utredningar av betydelse för bedömningen av den regionala samhällsorganisationen. Beredningen bör också ta initiativ till de utredningar som kan visa sig erforderliga till följd av beredningens överväganden.

Bilaga 2 Hälso- och sjukvård

Modeller för samordning med andra samhällsverksamheter

Innehåll 1 Inledning ......................... 171 2 Ansvaret för hälso- och sjukvården ............. 172 3 Ansvaret för socialvården .................. 173 3.1 Primärkommunerna .................. 173 3.2 Landstingskommunerna ................ 174 4 Utvecklingstendenser inom hälso- och sjukvården ....... 174 4.1 Ökad satsning på förebyggande åtgärder ......... 17 5 4.2 Samordning mellan hälso- och sjukvård och socialvård . . 175 4.3 Normaliseringsprincipen ................ 17 5 4.4 Decentralisering av vårdresurser ............. 175 4.5 Koncentration av de mest kvalificerade resurserna . . . . 177 4.6 Förbättrad sjukvårdsplanering ............. 177 5 Krav på sjukvårdsadministrationen ............. 177 5.1 Medborgarinflytande över hälso- och sjukvården ..... 178 5.2 Helhetssyn på människors vårdbehov i vid mening . . . . 181

5.2.1 Behov av samverkan mellan socialvård och hälso- och

sjukvård ..................... 181

5.2.2 SPRI-rapport 14/72 Den öppna vårdens organisation 184 5.2.3 Redovisning av de remissvar på socialstyrelsens princip- program om öppen vård, som diskuterar huvudman- naskapet för sjuk- och socialvården ........ 186 5.2.4 Försöksverksamhet med samordning av hälso- och sjukvård och socialvård' ............... 189 5.2.5 Kortfattad redogörelse för erfarenheter från kommu- ner med gemensamt huvudmannaskap för hälso- och

sjukvård och sociala verksamheter ......... 193

5.2.6 Sammanfattning ................. 195 5.3 Krav på en effektiv planering av hälso- och sjukvården . . 195 5.3.1 Ansvaret för planeringen av hälso- och sjukvården . ' 195 5.3.2 Arbete med samordning av sjukvårdsplaneringen . . 198

5.3.3 Sambandet mellan sjukvårdsplanering och övrig sam-

hällsplanering ................. . 199 5.3.4 Sambandet mellan geografiska verksamhetsområden och sjukvårdsplaneringen ............. 200 5.3.5 Administrativa problem inom hälso- och sjukvården 201 5.4 Prioritering av hälso- och sjukvård tillsammans med andra tunga samhällsutgifter ................. 202 5.4.1 Kostnadsutvecklingen inom hälso- och sjukvården . . 202 5.4.2 Behov av prioriteringar .............. 204 6 Modeller för en ny sjukvårds- och socialvårdsadministration . . 205 6.1 Primärkommunalt ansvar för huvuddelen av hälso- och sjukvården ...................... 205 6.1.1 Principer för ett statsbidragssystem för hälso— och sjukvård ..................... 207 6.1.2 Principer för ett planeringssystem inom hälso- och sjukvården ................... 208 6.1.3 Sambandet mellan öppen och sluten sjukvård . . . 211

6.1.4 Möjligheter att åstadkomma en samverkan mellan öppen och sluten sjukvård vid primärkommunalt huvudmannaskap för sjukvården ......... 214 6.1.5 Sammanfattning ................. 215 6.2 Landstingskommunalt ansvar för socialvården ...... 215

Bilaga 2 Hälso- och sjukvård Modeller för samordning med andra samhällsverksamheter

Sektorsrapporz utarbetad av Bengt Finnveden, Ivar Hinnfors och Lennart Myhlback

] Inledning

I denna bilaga diskuteras huvudmannaskapet för hälso- och sjukvården. Bilagan har följande uppläggning: I de första avsnitten beskrivs nu gällande ansvarsförhållanden för olika vårdformer. Därefter följer en redogörelse för olika utvecklingstendenser inom hälso- och sjukvården. Mot denna bakgrund formuleras därefter vissa krav som bör gälla för sjukvårdsadministrationen. Den nuvarande organisationen analyseras mot dessa krav. Bilagan avslutas med en redogörelse för en organisation med primärkommunalt ansvar för hälso- och sjukvården.

Efterfrågan på vård har under de senaste decennierna ökat kraftigt beroende bl. a. på den förändring av åldersstrukturen, med förskjutning mot högre åldrar, som kännetecknar vårt lands befolkningsutveckling. Den stegrade levnadsstandarden och ökade kunskaper om sjukdomar samt möjligheterna att förebygga dem har också medfört ökade krav på sjukvårdens tjänster. En ändrad inriktning på socialvården mot samhälls- service i vid mening har påverkat attityden mot socialvården hos många människor. Socialvård som service blir aktuell för allt fler grupper av människor.

Under senare delen av 60-talet genomfördes flera åtgärder av stor betydelse för svensk sjukvård under kommande decennier. Till dessa hör beslut om huvudmannaskapsreformer, utökad examination av läkare, en förändrad läkarutbildning, modernisering av sjukvårdslagstiftningen och enhetliga läkarvårdsavgifter för den offentliga sjukvården. Genom dessa reformer har den svenska hälso- och sjukvården förbättrats så att den i dag har en god standard. En konsekvens av denna utbyggnad är att de offentliga utgifterna inom denna sektor ökat mycket snabbt —— betydligt snabbare än inom de flesta andra samhällssektorer.

Svensk sjukvård har hittills i hög grad varit inriktad på kvalificerad sluten vård. På senare tid har emellertid alltmer uppmärksammats de ökade möjligheterna att klara av en rad olika vårduppgifter i öppna vårdformer. Samtidigt har de förebyggande uppgifterna som hälsounder- sökningar av barn och vuxna, skolhälsovård, företagshälsovård m.m. alltmer kommit i blickfånget. Den sjukvårdspolitiska målsättningen har till följd härav under de senaste åren alltmer inriktats på att främja den mindre resurskrävande sjukvården som förekommer vid läkarstationer

och vårdcentraler utanför sjukhusen samt i hemmen. Vid fördelningen av såväl läkartjänster som tillgängliga investeringsresurser prioriteras den öppna vården tillsammans med långtidssjukvården, den psykiatriska sjukvården och läkarutbildningen.

Den tidigare i många avseenden splittrade primärkommunala organisa- tionen på socialvårdsområdet har i de nya primärkommunerna ersatts av en mera sammanhållen organisation. Genom lagändring har primär- kommunerna fått möjlighet att ersätta tidigare bamavårds-, nykterhets- och socialnämnder med sociala centralnämnder. Praktiskt taget samtliga kommuner i landet har använt sig av denna möjlighet. En tidigare föråldrad sektorsorganisation har därigenom ersatts av en sammanhållen organisation i överensstämmelse med tankarna om en helhetssyn på de sociala problemen. Ytterligare ett stort steg på väg mot en helhetssyn inom socialvården är det förslag till en enhetlig sociallagstiftning som finns i socialutredningens betänkande.

2 Ansvaret för hälso- och sjukvården

Landstingskommunernas skyldigheter och befogenheter inom sjukvården regleras i ett antal lagar och författningar av vilka kan nämnas: Sjukvårdslagen, Sjukvårdskungörelsen, Allmänna läkarinstruktionen, Smittskyddslagen och Lagen om beredande av sluten psykiatrisk vård.

Hälso- och sjukvård är således med några undantag en landstings- kommunal uppgift. Undantagen utgörs främst av kommunerna Gotland, Göteborg och Malmö, vilka ej ingår i landstingskommun och där hälso- och sjukvården bedrivs i primärkommunal regi, Karolinska sjukhuset och Uppsala Akademiska sjukhus, som är statliga sjukhus.

Landstingskommunerna driver frivilligt hälsovård. Primärkommunerna har ansvaret för den hälsovård som är inriktad på omgivningshygien. Detta regleras av hälsovårdslagen och av vissa bestämmelser i rniljöskydds- lagen.

Skolstadgan lägger ansvaret för skolhälsovården på huvudmannen för skolan. I egenskap av huvudman för merparten av skolväsendet har därför primärkommunerna omfattande uppgifter inom skolhälsovården. Skol- hälsovården skall främst vara av förebyggande natur och ej avse egentlig sjukvård. Skolstadgan föreskriver att för skolhälsovården skall finnas skolläkare och skolsköterska. I början av år 1974 tillsattes sakkunniga med uppgift att utreda skolhälsovårdens innehåll, organisation och huvudmannaskap. De sakkunniga har bl. a. att belysa om några fördelar står att vinna med att skolhälsovården sammanförs med övrig hälso- och sjukvård.

Privat sjukvård meddelas av de privatpraktiserande läkarna, privata sjukhem och företagshälsovården. Den privata sjukvården är emellertid delvis reglerad av statliga myndigheter, exempelvis gäller allmänna läkarinstruktionen även för de privatpraktiserande läkarna. Från den I januari 1975 är också de privatpraktiserande läkarna inordnade i ett system med enhetstaxor.

3 Ansvaret för socialvården

Socialpolitik är ett samlingsuttryck för ett stort antal samhälleliga insatser som syftar till att motverka sociala missförhållanden där människor p. g. a. sjukdom, ekonomiska eller andra orsaker råkat i nöd. I vid mening inbegrips i socialpolitik åtgärder på de mest skilda områden. Lagstiftningen inom t. ex. skattepolitiken, bostadspolitiken, arbetsmark- nadspolitiken och jordbrukspolitiken har i varierande grad influerats av

socialpolitiska syften. Fortsättningsvis skall endast den del av socialpolitiken uppmärksam-

mas som avser stöd och hjälp åt individerna i det enskilda fallet, dvs. vad man brukar benämna som egentlig socialvård. Utgångspunkt för denna avgränsning är lagen om socialhjälp, barnavårdslagen och lagen om nykterhetsvård. Med anknytning till dessa lagar finns ett flertal författ— ningar som reglerar samhällets åtgärder inom socialvården. Vid sidan av den författningsreglerade delen av socialvården finns även en oreglerad verksamhet främst vad avser förebyggande åtgärder. 1 det här samman- hanget kan också påpekas att det torde vara ogörligt att finna en entydig definition av begreppet socialvård.

Primärkommunerna har ansvaret för de sociala förhållandena i kommu- nerna, men deras handlingsfrihet inom socialvården är reglerad av speciallagstiftningen på området. Lagstiftningen är detaljerad, i synnerhet när det gäller ingripande mot enskild person. Den kommunala handlings- friheten inskränker sig därför ofta till kollektiva åtgärder som anknyter till allmänintresset. Tilläggas kan att kommunerna naturligtvis har rätt att själva besluta om standard utöver minimum.

Traditionellt indelas socialvården efter de tre lagområden som nämnts i det föregående. Utvecklingen går dock entydigt mot att bryta upp denna indelning. För att ge en översiktlig och systematiserad bild av vem som har ansvaret för socialvårdens olika verksamheter används den traditio- nella indelningen i det följande.

Socialhjälpslagen ålägger primärkommunerna att meddela socialhjälp. Vidare ålägger denna lag primärkommunerna att anordna och driva ålderdomshem. Såvitt ingen annan drar försorg därom har primärkommu- nerna enligt lagen skyldighet att bereda åldringar vård. Detta primär— kommunernas absoluta vårdansvar har ingen motsvarighet inom sjuk- vården. En följd av detta är att inom den primärkommunala åldrings- vården vårdas i dag många åldringar som i stället borde tas om hand inom långtidssjukvården. Detta anses gälla i genomsnitt ca 15 % av dem somi dag vårdas på ålderdomshem.

Primärkommunerna bygger också pensionärshem och medverkar till att vissa lägenheter i hyreshus ställs till pensionärernas förfogande.

De åldringar som bor kvar i sina bostäder erbjuds vanligen viss hemservice genom städhjälp, hemsamarithjälp, matdistribution m. m. Standarden på denna åldringsvård som är exempel på en frivillig

primärkommunal uppgift varierar mellan olika kommuner. För att stimulera kommunerna ger staten kommunerna bidrag till löner åt hemsamariter. Här kan också nämnas att staten ger förbättringslån för upprustning av åldringarnas bostäder.

Social hemhjälp är en annan frivillig primärkommunal uppgift. Denna hjälp innebär att primärkommunen anställer hemvårdarinna eller hem- syster som under kortare tid lämnar hjälp till familjer t. ex. då hustrun i en barnfamilj blir sjuk. Vissa primärkommuner anställer även bamvårdare som har till uppgift att tillfälligt sköta sjuka barn i hemmen. Till primärkommunernas kostnader för social hemhjälp utgår också vissa statsbidrag.

Barnavårdslagen anger att det är barnavårdsnämndens skyldighet att göra sig förtrogen med barns och ungdoms levnadsförhållanden i kommunen. Särskilt skall sådana barn uppmärksammas, som till följd av psykisk eller fysisk ohälsa samt otillfredsställande hem- och familjeför- hållanden löper risk att utvecklas ogynnsamt.

Primärkommunerna har vidare bl.a. att öva tillsyn över fosterbarns- vården, medverka vid adoptions- och vårdnadsärenden, vid behov utse barnavårdsman, bevilja bidragsförskott, stödja den _ personlighetsutveck- lande och samhällsfostrande verksamhet, som utövas genom ungdomens egna sammanslutningar samt omhänderta barn och ungdom för samhälls- vård.

Nykterhetsvårdslagen lägger ansvaret för den förebyggande nykterhets- vården på primärkommunerna. Nykterhetsnämnden eller sociala central- nämnden har också bl. a. till uppgift att avge yttrande över körkorts- sökandes lämplighet och att underrätta länsstyrelsen då man konstaterat alkoholmissbruk hos körkortsinnehavare.

Landstingskommunernas sociala insatser är av en väsentligt mindre storleksordning än primärkommunernas. Statsmakterna har inte heller i lika hög grad reglerat landstingskommunernas sociala verksamhet.

Förutom de socialvårdande uppgifter som är direkt knutna till hälso- och sjukvården, i form av kurativ verksamhet vid lasaretten, har landstingskommunema vissa speciella uppgifter inom socialvården. Såda- na uppgifter är barnhemsverksamheten, vård av fysiskt handikappade barn och omsorg om de psykiskt utvecklingsstörda.

Enligt socialhjälpslagen ankommer det på landstingskommunen att svara för att erforderlig vård och tillsyn bereds s.k. störande vårdtagare på ålderdomshem. Sådana åldringar kan placeras på mentalsjukhus eller sjukhem av olika slag.

4 Utvecklingstendenser inom hälso- och sjukvården

Det utvecklingsarbete inom sjukvården som påbörjades under 60-talet fortsätter under 70-talet. Bland utvecklingslinjerna kan man urskilja

— ökad satsning på förebyggande åtgärder samordning mellan hälso- och sjukvård och socialvård — ”normalisering” av omhändertagandet av personer med långvarigt hjälpbehov decentralisering av vårdresurser till vad som kan kallas närhetsservice — koncentration av de mest kvalificerade vårdresurserna — förbättrad sjukvårdsplanering bl. a. genom ett system med enhetliga sjukvårdsplaner.

1 ett långsiktigt perspektiv prioriteras hälsokontroller och annan före- byggande sjukvård. På sikt kan detta bidra till att dämpa den ökande efterfrågan på sjukvårdsinsatser. I det förebyggande arbetet tillmäts de sociala och de socialmedicinska aspekterna en allt större betydelse.

På olika håll i landet har gjorts försök med hälsokontroller inriktade mot vissa sjukdomar. Hittills har dessa undersökningar emellertid inte kunnat utvärderas på ett sådant sätt att man kunnat avgöra om insatserna givit någon vinst i form av minskad efterfrågan på sjukvård.

Genom hälsokontroller till personer i vissa arbetsmiljöer samt genom tekniska åtgärder förväntas frekvensen av s. k. yrkessjukdomar minska.

Enligt socialstyrelsens uppfattning är emellertid inte de förväntningar realistiska som ställs på att insatser inom hälsovård och sjukdomspreven- tion på kort sikt skall kunna minska ökningen av efterfrågan på sjukvård. I stället finns anledning att räkna med ytterligare krav på vårdinsatser under 70- och 80-talen, bl.a. beroende på att antalet åldringar ökar kraftigt.

Det torde i dag råda allmän enighet om att det är föga ändamålsenligt att betrakta medicinsk vård och socialvård som två av varandra i stort sett oberoende vårdgrenar. Tvärtom är de intimt förknippade med varandra. Detta har sin grund i att uppkomsten av olika vårdsituationer i viss omfattning rör sig inom ett gemensamt orsakskomplex och att olika vårdformer ofta måste komplettera varandra. En nära samordning mellan de båda vårdformerna torde innebära dels förbättrade möjligheter för de vårdsökande att utan hinder av huvudmannaskapsgränser få adekvat vård, dels möjligheter till rationaliseringar och effektivare användning av tillgängliga resurser. Samordning mellan hälso- och sjukvård och social- vård diskuteras ingående iavsnitt 5.

4.3. Normaliseringsprincipen

Under en lång följd av år har vårdinsatserna i vårt land främst varit inriktade mot institutionellt omhändertagande av vårdbehövande, succes- sivt på alltmer specialiserade institutioner. Denna utveckling håller emellertid på att brytas. Strävan är nu att analysera vad som är det

speciella hjälpbehovet för olika grupper. Utom för ett fåtal människor med särskilt svårbemästrade hjälpbehov är det helt övervägande proble- met behov av service i fråga om mat, bostad, arbete och fritidssysselsätt- ning. Dessutom tillkommer speciella vårdbehov, men de är oftast av mindre omfattning. Normaliseringsprincipen innebär att de normala grundbehoven så långt som möjligt tillgodoses i former som så mycket som möjligt liknar övriga medborgares och helst också lokalt är inordnade i samhället. Hjälpbehovet kan många gånger tillgodoses i öppna eller halvöppna former. Inom hälso- och sjukvården börjar denna princip nu vinna insteg, exempelvis inom psykiatrin.

4.4 Decentralisering av vårdresurser

Sjukvårdshuvudmännen prioriterar nu medvetet den öppna hälso- och sjukvården. Det principprogram för den öppna värden som socialstyrelsen presenterade år 1968 har i stor utsträckning kommit att ligga till grund för huvudmännens planering av denna vårdform. Socialstyrelsens princip- program har genomarbetats och vidareutvecklats av SPRl. Detta arbete redovisades år 1972 i en SPRI-rapport, ”Den öppna vårdens organisa- tion”. I både principprogrammet och SPRI-rapporten förutsättes en långtgående samordning mellan hälso- och sjukvård och socialvård. Konkret skall detta ta sig uttryck i minst en vårdcentral i varje primärkommun.

I det principprogram från socialstyrelsen om hälso- och sjukvård inför 80-talet, som under våren 1974 varit föremål för remissbehandling, konstateras:

”Inom varje primärkommun bör finnas minst en vårdcentral och ett sjukhem. Principen om minst en vårdcentral i varje kommun är av stor betydelse för möjligheterna att tillgodose behovet av samordnad närhets- service inom vårdområdet. Vissa minimikrav i fråga om närhet kan därvid uppfyllas samtidigt som förutsättningarna för en samordning av sjukvård, hälsovård och socialvård avsevärt förbättras.”

Ett steg mot en omorganisation av öppenvården har tagits genom att allt fler läkardistrikt efterhand sammanförts till större enheter med primärkommunerna som grundval. Samtidigt har provinsialläkarna i ökad utsträckning koncentrerats till flerläkarstationer.

Tabell B 2.1 visar hur antalet 2-, 3- och flerläkarstationer ökar samtidigt som l-läkarstationema minskar i antal.

Tabell B 2.1 Antalet läkarstationer år 1968, 1972 och 1976. År 1976 prognos.

1968 1972 1976 l-läkarstationer 702 501 284 2-läkarstationer 90 130 1 13 3—läkarstationer 24 77 98 Flerläkarstationer 7 40 99 Vårdcentraler med specialistläkarel — 26 35

_____________—___

* Härmed åsyftas inte vårdcentraler med integrerad hälso- och sjukvård och social- vård.

För distriktsköterskomas och distriktbarnmorskornas del betyder omorganisationen av den öppna vården en starkare orientering av deras verksamhet in på socialvårdens område. Det förhållandet att allt större vikt läggs vid distriktsköterskomas uppsökande verksamhet innebär inte bara en ökning av deras arbetsinsatser inom hemsjukvården utan det kommer också att medföra att de i större utsträckning än tidigare konfronteras med sociala problem, som nödvändiggör goda kontakter med de socialvårdande organen. En liknande utveckling finns inom barnhälsovården och mödrahälsovården.

4.5 Koncentration av de mest kvalificerade resurserna

Ökade kvalitetskrav liksom krav på effektivt utnyttjande av kvalificerade resurser ligger till grund för en strävan till koncentration av vissa sjukvårdsresurser. Särskilt gäller detta den resurskrävande dygnet-runt- beredskapen. Med hänsyn till avstånden i landet kan dock inte koncentrationen drivas hur långt som helst. En fördelning av arbetsupp- gifterna mellan sjukhus med olika resurser är därför nödvändig. Ett betydelsefullt steg i denna riktning togs genom riksdagens beslut är 1960 angående regionsjukvårdens organisation, varvid man försökte begränsa de mest kvalificerade och specialiserade sjukvårdsresursema till ett fåtal sjukhus i landet. Nyligen tillsattes en utredning om regionsjukvårdens framtida organisation. Utredningsuppdraget omfattar regionsjukvårdens innehåll och verksamhetsformer, regionindelningen samt frågan om samverkan inom och mellan sjukvårdsregionerna.

4.6. Förbättrad sjukvårdsplanering

Den hastiga tillväxten av samhällets kostnader för hälso- och sjukvård och det ökade behovet av personal för vårduppgifter har under de senaste åren skärpt kraven på långsiktig planering inom sjukvårdssektorn.

Författningarna ålägger inte huvudmännen att upprätta sjukvårds- planer. Avsaknaden av sådana bestämmelser har resulterat i att de planer som fanns 1973-01-01 var av mycket skiftande kvalitet och omfattning.

Inom socialdepartementets sjukvårdsdelegation. i vilken bl. a. represen- tanter för sjukvårdshuvudmännen ingår, har bedrivits ett utredningsarbe- te med syfte att åstadkomma ett system med enhetligt uppbyggda sjukvårdsplaner.

5 Krav på sjukvårdsadministrationen

Mot bakgrund av den utveckling och det reformarbete inom hälso- och sjukvård och socialvård som beskrivits i det föregående bör man ställa frågan om det administrativa system för sjukvården som vi har för närvarande är det mest ändamålsenliga. De värden och principer som ställts upp för länsberedningens arbete bör även gälla för denna prövning. Fyra huvudkrav bör då kunna ställas.

1. För hälso- och sjukvården liksom för alla andra samhällsangelägen- heter gäller att det administrativa systemet bör möjliggöra ett starkt medborgarinflytande samt kortaste möjliga avstånd mellan beslutsfattar- na och de människor som berörs av besluten. Detta krav anknyter direkt till de grundläggande värden och principer för uppgiftsfördelning mellan stat och kommun som gällt för beredningens arbete.

2. Det gäller att försöka åstadkomma en helhetssyn på människors vårdbehov i vid mening. Att snävt se till enbart sjukvården är inte tillfredsställande. Det administrativa systemet bör därför underlätta en samordning mellan hälso- och sjukvård och socialvård.

3. Det administrativa systemet skall möjliggöra en effektiv planering av sjukvårdsresursema. Sjukvårdsinvesteringar, som ofta också har en stor regionalpolitisk betydelse, bör samordnas med andra offentliga investe- ringar. Den administrativa indelningen får inte heller vara ett hinder för en effektiv planering.

4. Sjukvårdskostnaderna måste hållas på en samhällsekonomiskt för- svarbar nivå samtidigt som människornas behov av vård och service beaktas. Hälso- och sjukvården bör därför prioriteras tillsammans med andra tunga samhällsutgifter. Fortsättningsvis skall det nuvarande administrativa systemet för hälso- och sjukvården analyseras mot bakgrund av de fyra uppställda kraven.

Till för några år sedan levde landstingskommunema — och därmed också de ansvariga för hälso- och sjukvården ett för många människor anonymt liv. Under de senaste åren har emellertid medborgaropinionen vid olika tillfällen starkt engagerat sig i sjukvårdsfrågor. Framför allt har detta gällt när det varit aktuellt att lägga ned eller omorganisera någon sjukvårdsinrättning. Den kraftiga ökningen av samhällets utgifter för hälso- och sjukvård har också under senare år ställt sjukvårdsfrågorna under debatt.

Vissa undersökningar har visat att allmänheten har dålig kunskap om landstingskommunema och deras uppgifter. Det administrativa systemet möjliggör dock ett starkt medborgarinflytande på landstingskommunen och dess verksamheter. Delvis hänger emellertid möjligheterna till ett starkt medborgarinflytande samman med avståndet mellan beslutsfattar- na och dem som berörs av besluten.

Det landstingskommunala ansvaret för hälso- och sjukvården ger inte alltid kortaste möjliga avstånd mellan beslutsfattarna och de människor som berörs av besluten. Huvuddelen av landets invånare får sin hälso— och sjukvård inom den egna kommunen. 1971-01-01 bodde 53,7 % av landets befolkning i primärkommuner som inom sitt geografiska område hade tillgång till sjukvård av minst den standard som meddelas vid centrallasa- rett. Vid samma tillfälle hade 76,4% av landets befolkning inom sin primärkommun tillgång till sjukvård av minst den standard som ges vid normallasarett (minst medicinavd., kirurgiavd. och röntgenresurser). Av fig. B 2.1 framgår hur den slutna sjukvården är lokaliserad i landet.

32

31

78!)

30

29

751!)

28

27

1400

26

non

24

23

22

21

7100

20

19

18

17

om

15

1(B) 2( (I 4( S(F) 6( (H __ (| 000 1( _ Vm 7N ä ä ä ä !

SLUTEN SJUKVÅRD ÅR 1972

landstingskommunalt, primärkommu nalt och statligt huvudmannaskap.

mo

.' $ 20 19

17 16

Figur B 2.1

Lasarett med 1000 vårdplatser eller mer exklusive ev. lång- vård och psykiatri

Lasarett med 500-99 9 vårdplatser exklusive ev. lång- vård och psykiatri

Lasarett med under 500 vårdplatser exklusive ev. lång- vård och psykiatri

Odelar lasarett eller sjukstuga

Lasarett for psykiatrisk vård

Specialsjukhus

Sjukhem for psykiatrisk vård

Sjukhem for långtidsvård

uu)

07

06

05

Från olika undersökningar känner vi också till relationen mellan antalet besökande i öppen sjukvård och antalet som går till sluten sjukvård:

60 000 människor/dag besöker läkare 3 800 människor/dag läggs in på sjukhus.

Detta innebär att endast 6 % av alla besök hos läkare leder till sluten sjukvård. Resten behandlas i den öppna sjukvården. Erfarenheter från det arbete som pågår vid vårdcentralen i Dalby uppges visa att man kan ge ca 95 % av befolkningen en fullvärdig vård inom den öppna sjukvården vid en vårdcentral., Denna typ av sjukvårdsresurs kommer i framtiden att finnas i samtliga primärkommuner. Dessutom finns redan i dag i praktiskt taget alla primärkommuner institutioner för långtidssjukvård.

I det följande skall redogöras för en modell där öppen och sluten hälso- och sjukvård t. o. m. centrallasarettsnivå får primärkommunalt huvudmannaskap. Med en sådan ordning skulle avståndet mellan besluts- fattarna och de av besluten direkt berörda minska betydligt.

Det har under de senaste åren blivit alltmer klart att det i längden är föga ändamålsenligt att betrakta medicinsk vård och socialvård som två av varandra i stort sett oberoende vårdgrenar. Tvärtom är de intimt förknippade med varandra. Detta kom till uttryck redan år 1967 i propositionen angående central administration för hälso- och sjukvården samt socialvården där chefen för socialdepartementet bl. a. anförde:

”Jag har redan pekat på socialvårdens och medicinalväsendets nära beroende av varandra och vill belysa detta med några exempel. Den förebyggande hälsovården omfattar en rad avsnitt med starka sociala inslag såsom förebyggande mödra- och barnavård, familjerådgivning och abortförebyggande verksamhet, dispensärverksamheten, den psykiska barna- och ungdomsvården m.m. Distriktssköterskoma, som ingår i hälsovårdsorganisationen, har blivit ett betydelsefullt kontaktorgan mel- lan sjukvård och socialvård. Den slutna sjukvården kräver i stor utsträckning sociala insatser vid sidan av den rent medicinska vården. Överhuvudtaget har man blivit alltmer medveten om att patientens sociala situation kan ha avgörande betydelse både för diagnosen och för att säkerställa behandlingsresultat. En snabbare patientomsättning vid såväl akutsjukhusen som de psykiatriska klinikerna, vilken är en följd av de effektivare behandlingsmetoderna, blir endast möjlig att utnyttja om den utskrivningsklara patienten efter utskrivningen blir omhändertagen på ett tillfredsställande sätt i fall han inte kan reda sig själv. Detta gäller kanske främst äldre personer. Åldringsvårdens Och långtidssjukvårdens starka beroende av varandra är uppenbart.

' Andra undersökningar visar på en lägre andel.

Även rehabilitering och handikappvård är av synnerlig betydelse som led i samhällets insatser inom både sjukvården och socialvården. Inom barnavårds- och nykterhetsvårdsområdena föreligger ett stort behov av medicinsk samverkan. Inom nykterhetsvården och i lika hög grad inom narkomanvården krävs en effektiv samordning mellan de sociala och medicinska åtgärderna för att vården skall ge ett gynnsamt resultat.”

På central nivå i departement och ämbetsverk — har vi i dag en organisation som gör det möjligt att samlat bedöma sjukvård och socialvård. På den nivå där människorna främst kommer i kontakt med dessa båda vårdformer har vi däremot olika huvudmän.

Givetvis har en betydande del av socialvårdens besökare problem som kan skötas inom socialvårdens ram utan hjälp från den medicinska sidan. Å andra sidan har de flesta patienter inom sjukvården enbart medicinska problem. Vid sidan av de rent sociala och de rent medicinska ärendena finns det emellertid många gemensamma sådana.

Ett par studier från Göteborg och Luleå ger en viss uppfattning om behovet av samverkan mellan hälso- och sjukvård och socialvård.

Av 100 fall på en distriktsläkarmottagning i Göteborg registrerades någon form av social insufficiens (otillräcklighet) hos sammanlagt 44 fall. Behov av samverkan med social expertis förelåg hos något mer än en femtedel av patienterna (22 fall). På en socialbyrå i Göteborg bedömde assistenterna att medicinsk problematik förelåg hos ca 90 % av klienterna och att behov av samverkan med sjukvården var aktuellt för ca 70 % av klienterna.1

På läkarstationen och jourcentralen i Luleå registrerades på några dagar 459 patienter. Totalt 10 läkare bedömde behovet av samverkan med socialvården. Social insufficiens ansågs föreligga hos 27 % av patienterna, medan samverkan med social expertis befanns vara nödvändig beträffan- de 9 %.

På socialbyrån i Luleå registrerades 285 klienter. Medicinsk problema- tik bedömdes föreligga i 73 % av fallen och behov av samverkan med medicinsk expertis registrerades för 60 % av samtliga. Tabell B 2.2 visar en uppdelning på typ av sociala ärenden.

De något högre siffrorna från Göteborg jämfört med Luleå kan förklaras av att andelen nykterhetsvårdsärenden där var avsevärt högre än i Luleå. För sådana ärenden är behovet av samverkan med medicinsk expertis enligt båda undersökningarna mycket stort.

Studierna från Göteborg och Luleå visar sålunda att det på såväl den medicinska som den sociala sidan finns betydande områden där sam- verkan är önskvärd. Sådan samverkan förekommer redan i dag i vissa fall. Det finns emellertid många fall där samarbetet i dag är bristfälligt eller inte alls existerar. Till en del kan detta förklaras av bristande resurser, olika arbetsmetodik, olika sekretessbestämmelser och olika personalkate- gorier inom hälso- och sjukvården och socialvården. En mycket viktig

* Siffrorna anger inte hur ofta samverkan verkligen sker. I Göteborg som har samme huvudman för sjuk— och socialvård bör dock finnas förutsättningar för samverkan. Bedömningarna varierar kraftigt mellan de olika läkarna.

Tabell B 2.2 Förekomst av medicinsk problematik hos klienter vid socialbyrån i Luleå samt registrerat behov av samråd med medicinsk expertis.

Typ av ärende Antal Därav med Behov av medicinsk samråd problematik Antal % Antal %

Enl. nykterhetsvårdslagen (och/eller socialhjälps- lagen resp. barnavårds- lagen) 58 55 95 52 90

EnL socialhjälpslagen (och/eller barnavårds- lagen) 210 137 65 107 51 Enl. enbart barnavårds- lagen 17 15 88 13 76 285 207 73 172 60

orsak är dock att vi har två skilda huvudmän.

Tidigare har nämnts att ca 95 % av alla vårdsökande kan behandlas i öppen sjukvård. Det faktum att läkarna i de båda refererade undersök- ningarna ansåg att det fanns behov av samverkan med sociala myndighe- ter i 22 % resp. 9 % av alla fall tyder därför på att behovet av samverkan mellan öppen sjukvård och socialvård är väl så stort som behovet av samverkan mellan öppen och sluten sjukvård.

Enligt författningarna skall läkarmedverkan finnas inom vissa primär- kommunala verksamheter. Här skall anges några exempel.

I såväl barnavårdslagen som socialhjälpslagen stadgas rätt för nämnden att vid behov tillkalla särskilda sakkunniga, dvs. läkare, att deltaga i nämndens överläggningar. Särskilt i större kommuner visar det sig att den sociala centralnämnden har behov av socialmedicinsk expertis även för socialvårdens planerings- och utvecklingsarbete. Många kommuner har också inrättat socialläkartjänster.

Enligt stadgan för barnavårdsanstalter skall det för barndaghem finnas en läkare som övervakar hälsotillståndet hos såväl barnen som den personal som finns anställd inom barndaghemmet. Avsikten ärinte att läkaren skall meddela egentlig sjukvård utan främst att ge personal och föräldrar råd om vilka åtgärder som bör vidtas. Dessutom finns i stadgan angivet att barn som skall inskrivas på barndaghem skall genomgå läkarundersökning.

Enligt stadgan för barnavårdsanstalter skall det vid varje barnkoloni finnas en läkare som åtar sig att övervaka hälsotillståndet hos såväl barnen som kolonins personal samt utöva tillsyn över kolonin.

Landstingskommunen är vanligen huvudman för barnhemmen men de större kommunerna förfogar över egna barnhem. l stadgan för barna- vårdsanstalter anges att det vid varje barnhem skall finnas läkare som övervakar hälsotillståndet hos de intagna barnen och personalen.

Som redan nämnts skall det enligt Skolstadgan för skolhälsovården finnas skolläkare. Alla nyinskrivna elever i grundskola och gymnasieskola skall genomgå läkarundersökning och därefter undersökas med vissa mellanrum. Skolläkaren skall också ha viss översyn av skolanläggningarna ihygieniskt avseende m. m. Ett stort antal primärkommuner har inrättat särskilda polikliniker, rådgivningsbyråer och inackorderingshem för alkoholskadade personer. De större kommunerna har öppnat rådgivningsbyråer för narkomanvår- den. Vissa större kommuner har egna behandlings- och inackorderings- hem för narkorikaskadade ungdomar. I alla dessa fall förutsätts medver- kan av läkare.

På ålderdomshemmen finns, som redan nämnts, behov av läkarinsatser. Trots landstingens utbyggnad av långtidssjukvården vårdas fortfarande på ålderdomshemmen pensionärer som av läkare bedömts vara i behov av sjukhusvård.

Författningarna beskriver inte inom vilka områden av sjukvården medverkan av socialarbetare skall ske. Sjukvårdsförfattningarna anger inte vårdskyldigheten i detalj och nämner ingenting om t. ex. kuratorer. Vårdskyldigheten omfattar inte endast vård av läkare utan allt som erfordras för vårdens ändamålsenliga bedrivande. Olika uttalanden av departementschefen visar också att sjukvården bör ha en kombinerad medicinsk och social målsättning.

Det har redan framgått hur socialarbetarnas funktioner och arbetsin- satser inom vissa områden bör etableras inom hälso- och sjukvården. En särskild uppräkning av olika områden där medverkan av socialarbetare är önskvärd skulle därför i detta sammanhang innebära en onödig upprep- ning. Klart är dock att socialvårdens behov av läkarmedverkan och sjukvårdens av sociala tjänster utgör två sidor av samma problem.

I socialstyrelsens principprogram om öppen vård behandlas samordning av hälso- och sjukvård och socialvård.

Socialstyrelsens principprogram om öppen vård har genomarbetats och vidareutvecklats. Detta arbete redovisades i en SPRI-rapport (14/72).

Huvudsyftet med SPRI-rapporten var att med utgångspunkt i en helhetssyn på vårdorganisationen utforma vägledande riktlinjer för en öppenvårdsstruktur, som möjliggör en decentralisering av specialiserad öppen vård och som underlättar en samordning av sjukvård, hälsovård och socialvård.

Inledningsvis konstateras i rapporten att behovet av läkarmedverkan i det sociala arbetet har ökat under senare år och beräknas fortsätta att stiga i takt med en alltmer helhetsorienterad och orsakSSökande verksamhetsinriktning. På motsvarande sätt föreligger inom hälso- och sjukvården ett behov av socialvårdsmedverkan i det medicinska vård- och behandlingsarbete.

Därefter behandlas behovet av samordning mellan vårdplanering och annan samhällsplanering, varvid bl. &. slås fast att samtidigt som

vårdplaneringen är ett uttryck för sektorsplanering utgör den en del av den regionalpolitiska utvecklingsplanering som pågår på länsnivå. Vårdut- budets utformning och lokalisering kan därvid ingå som ett bland många medel att påverka den regionala och lokala befolknings- och samhällsut- vecklingen. Kravet på planering och prioritering av sjukvård behandlas närmare i avsnitt 5.3 och 5.4.

Ett avsnitt i rapporten ägnas behovet av närhetsservice. Därvid konstateras bl. a. att inom stora delar av den öppna hälso— och sjukvården är närhetsservicen inte enbart motiverad av korta avstånd. Miljöanknyt- ning och kännedom om lokala förhållanden samt samarbete med lokala instanser av skilda slag är i många fall en förutsättning för en effektiv hälso- och sjukvårdande verksamhet.

Enligt rapporten är miljöanknytningen och den lokala förankringen inom den primärkommunala verksamheten mera given än i fråga om den landstingskommunala hälso- och sjukvården. Förutsättningarna för en samordning av vårdfunktioner under olika huvudmannaskap ökar väsent- ligt om förläggningen av hälso- och sjukvårdens mottagningsenheter anpassas till den primärkommunala servicens lokalisering. Vid en sådan samordning kommer hälso- och sjukvården av naturliga skäl att få en organisation som tillgodoser väsentliga behov av närhetsservice.

Ett kapitel i rapporten har rubriken samordning av social och medicinsk service. I detta framhålls bl. a. att det är ett allmänt samhällsintresse att olika vårdaktiviteter så långt möjligt är samordnade och inordnade i ett helhetssystem, där delarna kompletterar varandra. Vid den långsiktiga planeringen av och resursfördelningen mellan de olika verksamheterna bör en allmän överblick över hela vårdområdet efter- strävas. Former måste utvecklas för samplanering även över existerande huvudmannaskapsgränser, om inte helhetsgreppet skall gå förlorat. Vidare anförs att behovet av samordnade insatser inom vårdområdet är klart dokumenterat.

Pågående strävanden att begränsa den slutna akutsjukvårdens omfatt- ning ökar behovet av hemvårdsinsatser. Hemvården kommer därvid att i ökad utsträckning få ta hand om konvalescenter, som snabbt skrivs ut _från sjukhusen och vid hemkomsten kan ha behov av såväl sociala som medicinska hjälpinsatser av skilda slag. Hemvården av personer med psykisk ohälsa beräknas också öka mot bakgrund av de ansträngningar till nedbantning av den slutna psykiatriska sjukvården som är att vänta.

Den omfördelning av vårdinsatser från sluten till öppen vård som föreslås kan enligt rapporten föra med sig att begränsningar inom ett huvudmannaområde leder till ökade resurskrav inom en annan huvud- mans verksamhet. Samband av detta slag sägs tydligt belysa behovet av samlad överblick och totalanalys av omstruktureringseffekter inom vårdområdet.

Mot bakgrund av detta konstaterande kunde man förväntat sig att__ kapitlet om den framtida öppenvårdsorganisationen konkret skulle behandla organisatoriska lösningar för att uppnå den önskvärda samord- ningen framför allt med socialvården men även med regionalpolitiken. Rapporten diskuterar i detta avsnitt emellertid enbart sjukvårdens

organisation i mera snäv mening.

Det framhålls att samtidigt med en utveckling mot mer förfinad diagnostik och terapi allt längre in på nya områden sker en standardise- ring av undersöknings- och behandlingsarbetet inom redan utforskade områden så att detta kan decentraliseras ut från de högspecialiserade sjukhusen till välrustade öppenvårdsenheter. Arbetsuppgifter som hittills ansetts kräva sluten vård kan i ökad utsträckning bli möjliga att utföra i öppen vård. Vidare konstateras att en stor och växande del av läkarvårdsefterfrågan består av hjälpbehov, som från medicinsk synpunkt kan betecknas som okomplicerade och vardagliga men som för patienten kan innebära stora personliga besvär. Mindre resurskrävande sjukvård av detta slag samt hälsovård och sociala stödåtgärder kan med fördel samordnas och utformas som närhetsservice i anslutning till bostad, skola och arbetsplats och göras lätt åtkomlig med inslag också av uppsökande verksamhet, information och rådgivning. Den öppna vården skall enligt rapporten möjliggöra dels en decentrali- sering av specialiserad öppen vård till välutrustade vårdenheter utanför central- och regionsjukhus och dels en samordning av hälso- och sjukvård i nära samverkan med socialvården. Eftersom den socialvårdande verk- samheten är knuten till primärkommunerna, kräver en vårdorganisation, som skall möjliggöra en integrerad hälso-, sjuk- och socialvårdande verksamhet, att enheter för medicinsk närhetsservice förläggs även till mindre kommuner. Såväl närhets- som samordningsskäl talar sålunda för att det bör finnas minst en mottagningsenhet för närhetsservice i hälso- och sjukvårdsfrågor i varje kommun. I större kommuner kan det vara lämpligt med flera enheter för social och medicinsk närhetsservice. Närhetsservicen är främst motiverad för barn och åldringar samt andra personer med begränsade möjligheter att övervinna geografiska avstånd. Men den är också av väsentlig betydelse för den hälso- och sjukvårdande verksamhet, som för sin effektivitet är beroende av intimt samarbete med lokala instanser av skilda slag.

En låg specialisering inom den rent sjukvårdande verksamheten kan i vissa fall kompenseras av förbättrade möjligheter till god samordning av sjukvård, hälsovård och socialvård på det lokala planet.

[ det nyligen utkomna förslaget till principprogram för ”Hälso- och sjukvård inför 80-talet” hänvisar socialstyrelsen när det gäller samordning av sjukvård och socialvård till socialstyrelsens principprogram för öppen vård och SPRl-rapporten 14/72. Man konstaterar därvid att det finns all anledning att understryka detta samordningsbehov som det beskrivs i dessa rapporter.

5.2.3. Redovisning av de remissvar på socialstyrelsens principprogram om öppen vård, som diskuterar huvudmannaskapet för sjuk- och socialvården

Av de 45 remissorgan som yttrat sig över socialstyrelsens principprogram om öppen vård har en tredjedel aktualiserat frågan om huvudmanna- skapet för sjuk— och socialvården i samband med att man diskuterar

samordning av de båda vårdformerna. Detta har skett utan att denna problematik egentligen behandlats i programmet.

Kronobergs läns landstings sjukvårdsstyrelse anför att möjligheterna att uppnå den samordning av sjukvård och socialvård, som utredningen förespeglar, torde med det nuvarande mellan landsting och primär- kommuner delade huvudmannaskapet praktiskt te sig relativt små. Detta minskar dock inte angelägenheten av att frågan om ett framtida enhetligt huvudmannaskap, åtminstone beträffande vissa verksamhetsgrenar, som är sjukvård och socialvård närliggande, tas upp till konkret behandling.

Västernorrlands läns landstings förvaltningsutskott anför att på längre sikt bör en lokalmässig samordning av olika vårdande organ komma till stånd. I första hand bör emellertid frågan om hur samverkan i praktiken skall gå till lösas. Det delade huvudmannaskapet utgör självfallet ett problem härvid. En gemensam ledning av de föreslagna vårdcentralerna vore enligt utskottet önskvärd, men med skilda huvudmän för de olika aktiviteterna torde förslaget vara svårt att realisera.

Jämtlands läns landstings förvaltningsutskott uttalar att otvivelaktigt utgör det delade huvudmannaskapet för medicinsk och social åldrings- vård ett hinder för önskad samverkan mellan medicinska och sociala funktioner.

Västerbottens läns landstings sjukvårdsstyrelse anför att nuvarande fördelning av sjuk- och socialvårdande uppgifter mellan olika huvudmän medför vissa svårigheter att åstadkomma en tillfredsställande samordning mellan ifrågavarande vårdsektorer.

Stockholms stads sjukvårdsstyrelse anför att när det gäller princip- programmets förslag om en ökad samverkan och samordning av hälso-, sjuk- och socialvård måste ingripande förändringar av exempelvis organi- satorisk natur genomföras för att uppnå den önskade integrationen.

Stor-Stockholms sjukvårdsberedning konstaterar att det i princip- programmet föreslås att sjukvården och socialvården skall erhålla lokaler i samma byggnad. Beredningen anser att mer ingripande förändringar av exempelvis organisatorisk natur måste genomföras för att uppnå den önskade samordningen.

Göteborgs socialförvaltning skriver att huvudmannaskapsfrågan intar en central plats i vårdsektorns organisationsproblem. Den utgör visser- ligen inte något problem i Göteborg. Det gemensamma huvudmanna- skapet för sjukvården och socialvården har visat sig bereda goda förutsättningar för en successiv samverkan mellan sjukvård och social- vård. Just därför, framhålls det, kan det emellertid också hävdas, att det inte torde vara möjligt att finna rationella lösningar på vårdsektorns organisationsproblem utan att kompetensfördelningen mellan landstings— kommunema och primärkommunerna tas upp till allvarlig prövning.

Statens handikappråd anför att den nya socialstyrelsen skall på det centrala planet sörja för samordning av sjukvård och socialvård och att den allmänt omfattade meningen är att denna integration skall följas av en motsvarande integration på det lokala planet. Denna fråga är dock utomordentligt svår, främst därför att sjukvården är en landstingskommu- nal och socialvården en primärkommunal angelägenhet. För de handi- kappade är emellertid den nuvarande situationen ytterligt besvärande. Gränsen mellan sjuk- och socialvård är alltid flytande. Sociala problem har till stor del ett samband med sjukdom och handikapp? Att vara tvungen att vända sig till olika organ, som inte tillhör samma förvaltnings- sfär och därför har samarbetssvårigheter, medför risk att man ”ramlar mellan olika stolar”. Inget organ har ansvar för att det tas ett enhetligt grepp på en handikappad människas hela problematik.

Svensk sjuksköterskeförening drar följande slutsats av principprogram-

met: Det framgår tydligt att utredningen siktar till en framtida total sammanslagning av sjuk- och socialvård. Föreningen delar utredningens principiella ståndpunkt i samordningsfrågan och tillstyrker livligt utred- ningens uttalande om det eftersträvansvärda i att arbeta efter helhetsprin- crpen.

Sveriges socionomers riksförbund hävdar: För att de syften som föranledde sammanslagningen av medicinal- och socialstyrelsen skall kunna förverkligas på det lokala planet är det nödvändigt att man tar itu med det svåraste och kanske viktigaste problemet nämligen frågan om huvudmannaskapet för sjukvården och socialvården.

Föreningen Sveriges socialvårdschefer anför att det krävs en långtgåen- de samverkan mellan socialvårdssektorn och sjukvårdssektorn. Det är nödvändigt för att uppnå en rationell resursanvändning och effektivaste möjliga rehabilitering. Det är därför av vitalt intresse att ändamålsenliga organisatoriska förutsättningar skapas för en sådan samverkan.

Tjänstemännens centralorganisation, TCO, ställer sig positiv till pro- grammets grundprinciper om en ökad samverkan och samordning av hälso-, sjuk- och socialvård med sikte på framtida integrering av dessa vårdformer. TCO pekar på att man tidigare i olika sammanhang framhållit att det delade huvudmannaskapet för de olika vårdområdena utgör ett hinder för en rationell utveckling av öppenvården och betonat nödvändigheten av ett ställningstagande i huvudmannafrågan.

Svenska kommunförbundet och Svenska landstingsförbundet uttalar sig inte i huvudmannaskapsfrågan. Båda förbunden ställer sig emellertid positiva till en bättre samordning av sjukvård och socialvård.

Några remissinstanser diskuterar vilka delar av socialvården som bör integreras med hälso- och sjukvården.

Svenska landstingsförbundet liksom de olika landstingen godtar den allmänna utgångspunkten i principprogrammet att en ökad samverkan mellan och samordning av hälso-, sjuk- och socialvård snabbt bör komma till stånd utan att närmare analysera vilka delar av socialvården som avses att integreras. Landstingsförbundet nämner dock långtidsvård åldrings- vård och hemsjukvård — social hemhjälp som exempel på områden där samverkan planeras.

Svenska kommunförbundet anför att då man vill skissera den kommunala socialvårdens framtida organisation kan man inte bortse från att socialvårdens övriga aktiviteter i fråga om service och förebyggande åtgärder av allmän och individuell art inbördes behöver integreras. Först genom en integrering av samtliga verksamhetsgrenar öppnas möjligheter för en helhetsbedömning i vårdarbetet och för genomförande av den s. k. familjevårdsprincipen vilken numera allmänt accepteras som en ändamåls- enlig arbetsform inom den kommunala socialvården.

Stockholms stads socialnämnd framhåller att samordningen mellan socialvård och sjukvård under inga omständigheter får innebära att delar av socialvården utbryts och överflyttas till sjukvårdsorganisationen. En sådan lösning skulle innebära en högst olycklig splittring av de social- vårdande resurserna och sålunda helt strida mot de principiella strävan- dena mot helhetssyn och effektiv samordning.

Styrelsens för Göteborgs socialförvaltning motiverar sin inställning på liknande sätt.

Föreningen Sveriges socialvårdschefer konstaterar att utredningen i alltför ringa utsträckning analyserat de praktiska förutsättningarna för en samordning av sociala och medicinska aktiviteter vid vårdcentraler. Föreningen anför vidare att pågående översyn av den sociala lagstiftning- en tillsammans med organisatoriskt nydaningsarbete och utvecklingsarbe-

te i metodfrågor pekar mot en långtgående samordning av alla sociala aktiviteter samtidigt med en kvalitativ upprustning av socialvården. Det förutsätter en sammanhållen ledningsfunktion för den sociala vårdsek- torn. Behovet av samordning mellan socialvård och sjukvård får därför inte tillgodoses på sådant sätt, att endast delar av socialvården samman- läggs med sjukvården. Föreningen pekar också i sitt remissvar på andra verksamheter som t. ex. miljö- och bebyggelseplanering med vilka det från socialvårdens synpunkt är angeläget att en fördjupad samverkan kommer till stånd.

Tjänstemännens centralorganisation, TCO, menar att det är olyckligt att bryta ut vissa delar av nuvarande socialvård och upphöja dessa delar till vårdcentralnivå medan den kvarvarande primärkommunala socialvår- den får avstanna i utvecklingen som en form av andra klassens socialvård.

Sammanfattningsvis kan konstateras att alla remissinstanser accepterat principprogrammets utgångspunkt att en ökad samverkan mellan och samordning av hälso-, sjuk- och socialvård snabbt kommer till stånd. De remissinstanser som närmare analyserat vad samverkan skall avse har kommit fram till att det inte är lämpligt att bryta ut vissa delar av socialvården. Integreringen skall därför avse hela den kommunala socialvården.

Inte något av de anförda remissvaren anger närmare hur den önskade integreringen mellan huvudmännen skall ske.

5.2.4. Försöksverksamhet med samordning av hälso- och sjukvård och socialvård

Bl. a. som ett resultat av socialstyrelsens principprogram om öppenvård och SPRI-rapporten om den öppna vårdens organisation har viss försöksverksamhet med samordning av hälso- och sjukvård och socialvård påbörjats. Försöksverksamheten har hittills i stort sett endast haft formen av planering och metodutveckling för en kommande samverkan. Några direkta utvärderingar av resultatet av pågående samverkansförsök går därför inte att göra. Beskrivningar och analyser nedan utgår därför huvudsakligen från planerad försöksverksamhet sådan den beskrivs i olika promemorior.

All planering av försöksverksamheter har hittills bedrivits med utgångs- punkt i att ansvarsfördelningen mellan huvudmännen för sjukvård och sociala verksamheter i princip skall vara oförändrad.

Det kanske mest kända exemplet på en planerad samordning av hälso— och sjukvård och sociala verksamheter är det 5. k. Tierpsprojektet som är avsett att vara en modell för integrering av primär- och landstingskommu- nala verksamheter.

Initiativet till Tierpsprojektet togs av socialstyrelsen. År 1970 påbörja- des planeringen av projektet av socialstyrelsen i samarbete med dåvarande Tierps kommunblock, Uppsala läns landsting, Uppsala universitet, social- högskolan i Stockholm och SPRI.

För ledning av försöksverksamheten och för samarbetet med forsk- ningen finns en samarbetskommitté bestående av två ledamöter och lika

många suppleanter från vardera primärkommunen, landstingskommunen och socialstyrelsen.

För att få en bild av de förväntningar och de problem som huvudmännen upplever i samband med utbyggnaden av vårdcentralen har beredningens sekretariat intervjuat företrädare för de båda huvud- männen.

Svaren från kommunföreträdarna respektive landstingsföreträdarna var inte helt enstämmiga. Ett allmänt intryck är att landstingsföreträdarna såg betydligt mindre problem med samverkan än kommunföreträdarna.

Man var från båda parter överens om att socialstyrelsen haft en mycket viktig roll i planeringsarbetet. Landstingsföreträdarna ansåg att social- styrelsen fungerat som ”pådrivare” på kommunen för att få denna att bli intresserad av samarbetet. Kommunföreträdama påpekade att utan insatsen från socialstyrelsen skulle inte något samarbete med landstings- kommunen har kommit igång. Det hade sålunda inte varit tillräckligt med enbart 5. k. råd och anvisningar från socialstyrelsen. Man var därför tveksam till om det i framtiden är möjligt att över hela landet bygga ut ett system med integrerade vårdcentraler eftersom man ständigt stöter på kompetensproblem mellan de båda huvudmännen. Företrädarna för kommunerna sade sig också vara förvånade över att socialstyrelsens representanter så lite uppmärksammat problemen med två huvudmän.

Landstingskommunens samarbete med primärkommunen innebär att primärkommunen på fem år hyr lokaler av landstingskommunen. Från primärkommunen har man nämligen sagt nej till gemensam telefonväxel, gemensam reception, gemensam skrivcentral och gemensamt arkiv. Anledningen till detta är att man från primärkommunen är rädd för att ”mista identiteten” vid ett nära administrativt samarbete med landstings- kommunen. När det gäller frågan om gemensamt arkiv finns dessutom sekretessproblem.

Landstingskommunens företrädare tyckte sig uppleva en viss rädsla från primärkommunen för att inte kunna hävda sig gentemot landstings- kommunen både på förtroendemanna- och tjänstemannaplanet. Från både primärkommun och landstingskommun nämndes skillnader istatus mellan läkare och socialvårdare som ett problem i detta avseende. Förtroendemännen från primärkommunen ansåg dessutom att landstings- kommunens förvaltning var belägen alltför långt ifrån det praktiska arbetet ute bland människorna.

De intervjuade från landstingskommunen konstaterade att det delade huvudmannaskapet för med sig en hel del problem, men att en samlokalisering även om den inte medför en total integrering ändå bör vara bättre än det system vi har i dag. Särskilt stora förväntningar hade man på en samordning av åldringsvård och långtidssjukvård. Företrädarna för primärkommunen såg mycket positivt på att lands- tingskommunen i samband med vårdcentralens uppbyggnad gör en satsning på Tierp som därigenom får en mycket god standard på sjukvården.

Förutom försöksverksamheten i Tierp har länsberedningens sekretariat studerat ett antal promemorior samt gjort vissa intervjuer med anledning

av den försöksverksamhet som pågår eller planeras i Skaraborgs län, Falun, Luleå och Dalby.

Utmärkande för den försöksverksamhet med samordning av sjukvård och socialvård som studerats är att den organisatoriska sidan av samordningen behandlats ytligt jämfört med målsättningarna för det innehåll man vill ge vården.

Ett liknande konstaterande görs i den s.k. ”KDS-rapporten — Samordning av sociala insatser inom landsting och kommuner”, som gjorts på initiativ av landstingsförbundet. Efter att ha gått igenom i stort sett samma utredningar om integrering som redovisats ovan, samman- fattar man och konstaterar:

D att problemen med den administrativa samordningen inte lösts i något av projekten, men att man inom detta område kommit längst i Skaraprojektet, D att frågan om lämplig fördelning av arbetsuppgifter på olika typer av vårdspecialister ännu befinner sig på ett preliminärt diskussionsstadium och

D att försök med teamarbete pågår inom olika förvaltningar och i någon mån påbörjats mellan andra, samt att en förskjutning av intresset förefaller skymta från problemindivider och problemfamiljer mot problemmiljöer.

Naturligtvis är det riktigt att se innehållet i värden som det primära. Organisationen skall bara ses som ett medel för att uppnå målen. Det finns emellertid risk att uppfyllandet av målen omintetgörs eller försvåras om inte organisationen anpassas till de mål man vill uppnå.

När de organisatoriska frågorna behandlas i samband med försöksverk- samhetema betonas genomgående att organisationen måste vara ”odok- trinär, flexibel, informell, ge möjlighet till praktiska former för sam- verkan” osv. Man tycks således bortse från att en formell organisation med klart definierade kompetensområden ofta underlättar ett samarbete mellan två beslutsfattare. När de olika beslutsfattarnas kompetens är klart definierad kan man ange vem som har ansvaret för en viss verksamhet. I arbetet med integrering av sjukvård och socialvård förefaller man i stället vilja sudda ut kompetensområdena eller i vart fall göra dem oklarare. Det finns då stor risk att man inte klart kan ange vem som är ansvarig för en viss verksamhet, vilket försvårar människornas möjlighet att kräva ut ett politiskt ansvar.

Förtroendemännens ställning har genomgående penetrerats mycket sporadiskt. Det framhålls dock genomgående att det är nödvändigt att förtroendemännen i en eller annan form kan påverka och styra verksamheten. Inte minst i egenskap av anslagsbeviljare har förtroende- männen en viktig roll, påpekas t. ex. i en promemoria. I alla de organisationsmodeller som studerats förutsätts att vad förtroendemännen från landstingskommun och primärkommun kommer överens om i sam- rådsorganet sedan beslutas av respektive kommunala organ. Detta anses garanteras genom att isamrådsorganet sitter inflytelserika politiker. Från demokratisk synpunkt är detta en organisationsform som måste betraktas

som tveksam. Det reella beslutet flyttas över till ett icke politiskt ansvarigt organ.

Det är inte ovanligt att de politiska partierna säger sig ha skilda synsätt på prioriteringar inom den sociala sektorn och mellan den sociala sektorn och övriga sektorer. Det är rimligt att anta att detta kan skapa problemi de fall primärkommun och landstingskommun har olika politiska majoritetsförhållanden. Ett nära samarbete mellan primärkommun och landstingskommun blir därför särskilt komplicerat om de båda parterna som skall samarbeta har olika politisk majoritet, vilket är ganska vanligt.

Vidare kan noteras att försöksverksamheten med samordning av sjukvård och socialvård tycks innebära att sjukvård och socialvård jämställs vad avser förtroendemännens möjligheter att vara med och fatta beslut i enskilda vårdfall. För landstingkommunens förtroendemän innebär det inte någon skillnad mot i dag. För förtroendemän inom primärkommunernas sociala sektor innebär det däremot att de inte längre kan vara med i diskussionen om enskilda vårdfall. Hittills har det betraktats som värdefullt att förtroendemän inom den sociala sektorn genom sina breda kunskaper och personkännedom kunnat vara medi den konkreta diskussionen om olika vårdfall och behandlingen av dem. I det system som skisseras för försöksverksamhetema skulle förtroende- männens insats reduceras till att ange ramar och riktlinjer för tjänste- männens beslut — utan att de har en mera direkt erfarenhet av konkreta problem.

På tjänstemannaplanet skall genomgående finnas behandlingsgrupper bestående av läkare, distriktssköterska och socialassistent. I något fall skall också hemvårdarinna ingå i behandlingsgruppen. På några platser skall man dessutom ha en referensgrupp med tjänstemän från bl. a. skolan, fritidssektorn, försäkringskassan och polisen som vid behov kan biträda behandlingsgruppema i deras arbete. Behandlingsgrupperna skall ha den direkta kontakten med enskilda vårdfall. Behandlingsgrupperna skall således besluta om de vårdinsatser som behöver sättas in i det enskilda fallet. Formellt beslutar respektive tjänsteman genom delega- tion. I praktiken finns det emellertid stor risk att ett sådant förfarande kommer att innebära att primärkommunala tjänstemän kommer att vara med och besluta om landstingskommunala medel och att landstings- kommunala tjänstemän kommer att delta i beslutsfattande vad avser primärkommunala medel. Ansvarsfrågorna är således oklara även på tjänstemannaplanet.

Sammanfattningsvis kan sägas att en analys av organisationen för de försöksverksamheter med integrering mellan sjukvård och socialvård som planerats, pekar på betydande problem främst vad avser de politiska ansvarsförhållandena, men även vad gäller förtroendemännens möjlighe- ter till ett direkt inflytande över den integrerade vården. Särskilt gäller detta de primärkommunala förtroendemännens möjlighet att också i framtiden kunna vara med och påverka beslut om konkreta vårdfall.

Finns då något annat system för integrering av hälso- och sjukvård och socialvård med oförändrat huvudmannaskap som innebär att ovannämn- da nackdelar försvinner eller åtminstone reduceras? Jämfört med de beskrivna samrådsorganen har ett kommunalförbund lnellan landstings- kommun och primärkommun vissa fördelar. Kommunalförbunden har klart avgränsade kompetensområden som fastställs i en förbundsordning vilken antas av kommunfullmäktige respektive landsting. Ett kommunal- förbund har också den fördelen jämfört med ett informellt samrådsorgan att dess handlingar är offentliga. Det går även att anföra besvär mot ett beslut som fattas av ett kommunalförbund. Rättssäkerheten tillgodoses således. Möjligheten att kräva ut ett politiskt ansvar är emellertid starkt begränsad även i ett kommunalförbund, särskild om parterna som ingår i förbundet har olika politisk majoritet. Mot en ordning med kommunal- förbund kan också invändas att det medför betydande nackdelar att bryta ut delar av den primärkommunala socialvården. Det senare diskuteras i avsnitt 6.2.

En annan möjlighet kan vara att huvudmännen i författningar åläggs att samarbeta. Det bör då även anges vilka ärenden samarbetet skall gälla. En sådan specialreglering förefaller dock vara ett onödigt ingrepp i den kommunala självstyrelsen. Den strider också mot de principer länsbered- ningen arbetat efter. Ytterligare en möjlighet att nå en god samordning mellan sjukvård och socialvård är att förändra huvudmannaskapet för stora delar av sjukvår- den. Detta diskuteras närmare iavsnitt 6.

5.2.5. Kortfattad redogörelse för erfarenheter från kommuner med gemensamt huvudmannaskap för hälso- och sjukvård och sociala verksam- heter

Gotland

På Gotland är primärkommunen sedan 1971-01-01 huvudman för hälso— och sjukvården. I den nuvarande organisationen sorterar hälso- och sjukvård och socialvård under skilda förvaltningar. Följaktligen har man också en sjukvårdsstyrelse och en social centralnämnd. Samma kommu- nalråd är ordförande i sjukvårdsstyrelsen och i sociala centralnämnden. Han är dessutom ledamot i omsorgsstyrelsen. Mellan sociala central- nämnden och sjukvårdsstyrelsen finns ett förtroendemannaorgan på fem personer för planering och samordning. Kommunalrådet för sjuk- och socialvård är ordförande i detta organ. Frågan om en gemensam förvaltning för hälso- och sjukvården och socialvården diskuterades i samband med omorganisationen 1971. P. g. a. att antalet förtroendemän minskade kraftigt i samband med kommun- sammanläggningen (14 kommuner blev 1) ville man emellertid då inte gå så långt att man bara fick en förtroendemannaorganisation för sjuk- och socialvården. De s.k. mittenpartierna tillsatte dock samma ledamöter i sjukvårdsstyrelsen och sociala centralnämnden. Man ansåg emellertid att tiden nu borde vara mogen för en total samordning av sjuk- och

socialvården genom att de förs under samma förvaltning och samma förtroendemannaorganisation. För närvarande pågår en utredning om en ev. fullständig samordning av sjukvård och socialvård.

Det bör noteras att trots att hälso- och sjukvård och socialvård får en samordnad behandling i fullmäktige och kommunens styrelse och man delvis också har en personalunion på nämndplanet så ansåg kommunens företrädare att det vore önskvärt med ytterligare samordning.

I samband med omorganisationen flyttades ålderdomshemmen över från socialförvaltningen till sjukvårdsförvaltningen. Barnhemmet och spädbarnshemmet flyttades över till socialförvaltningen. Samma var förhållandet med färdtjänsten som tidigare också varit en uppgift för landstingskommunen.

Erfarenheterna av att ålderdomshemmen sorterar under sjukvårdsför- valtningen var inte enbart positiva. Man har därför diskuterat att återföra dem under socialförvaltningen eller också, som redan nämnts, införa en förvaltning för sjuk- och socialvården. Anledningen till detta är att man funnit att det är den sociala hemhjälpen som har den direkta kontakten med de åldringar som behöver platser på ålderdomshem. Denna kontakt saknar ofta sjukvården. Ålderdomshemmen har ofta viss överkapacitet på terapi, bad och måltidsresurser som kan användas av åldringar utanför ålderdomshemmen. Denna s.k. dagcenterverksamhet sorterar under socialförvaltningen.

Erfarenheterna av att låta barnhemmet sortera under socialförvalt- ningen var däremot goda. Genom detta har man nått en samordning med den övriga omvårdnaden av barn. Tidigare, när landstinget var huvudman för barnhemmet, fanns inte tillgång till förskollärare. Man ansåg att man tidigare varit alltför medicinskt inriktad. Detta fick till följd att den pedagogiska verksamheten bland barnhemsbarnen tidigare varit under- målig.

Den allmänna inställningen bland de intervjuade var att man såg mycket positivt på omorganisationen. Särskilt framhöll man att proble- matiken åldringsvård — långtidsvård därmed hade lösts. Man slipper numera problem med att åldringar skickas mellan olika huvudmän, poängterade man.

Man framhöll också att omorganisationen inneburit att man kunnat göra vissa besparingar t. ex. genom att jourberedskapen för ålderdoms- hemmen flyttades över på distriktssköterskornas jourverksamhet.

Från den sociala sidan nämndes att det enhetliga huvudmannaskapet fört med sig att man ”kommit närmare” sjukvården. Tidigare hade det varit vissa problem att komma i kontakt med sjukvårdens personal.

Malmö och Göteborg

I en bilaga till Malmöutredningen Ds C 197113 beskriver Malmö kommun bl.a. de fördelar som man anser finns med ett gemensamt huvudmannaskap för hälso- och sjukvård och sociala verksamheter. Liknande erfarenheter finns från Göteborg.

5.2.6. Sammanfattning

Hälso- och sjukvården och socialvården har ett dokumenterat behov av en nära samordning. I den försöksverksamhet med samordning som pågår eller planeras på olika ställen har de organisatoriska frågorna fått en undanskymd roll. Möjligheterna att lösa de organisatoriska frågorna har dock varit begränsade, eftersom man ej kunnat ifrågasätta gällande ansvarsförhållanden. Erfarenheter från Gotland, Malmö och Göteborg visar på vissa fördelar av ett gemensamt ansvar för hälso- och sjukvård och socialvård. En sammanställning av remissvaren över socialstyrelsens principprogram om öppen vård visar att den nuvarande organisationen med skilda huvudmän för hälso— och sjukvård och socialvård kan vara ett hinder för en fungerande samordning. Detta påstående stöds också av erfarenheterna från pågående och planerad försöksverksamhet.

Det fjärde och sista kravet på sjukvårdsadministrationen som ställdes upp i början av det här kapitlet var att Sjukvårdskostnaderna måste hållas på en samhällsekonomiskt försvarbar nivå. Sjukvården bör därför prioriteras tillsammans med andra tunga samhällsutgifter.

I dag går drygt 80 % av landstingskommunernas utgifter till sjukvård. Detta innebär att sjukvården i vårt land i stort sett inte vägs mot andra samhällsverksamheter som t. ex. trafik, vägar, socialvård och bostadsför- sörjning för att nämna några områden som i sin tur har ett samband med sjukvården.

Allmänt gäller att självständiga samhällsorgan inte bör vara alltför specialiserade. En differentierad verksamhet ger bl. a. möjligheter till prioriteringar.

5.4.1. Kostnadsutvecklingen inom hälso- och sjukvården

Under de senaste åren har kostnadsutvecklingen inom sjukvården uppmärksammats i olika sammanhang. Genom de 5. k. RUPRO (Rullande Prognos) undersökningarna, som bygger på sjukvårdshuvudmännens egna planer har diskussionen om Sjukvårdskostnaderna tillförts visst material. RUPRO undersökningarna från åren 1967, 1969 och 1971 utfördes av socialstyrelsen. Den senaste undersökningen LKELP/RU'PRO 73 som omfattar tiden 1972—1978 har gjorts av landstingsförbundet.

60-talet innebar för landstingskommunema en period av kraftig expansion. Utvecklingen kan illustreras med uppgifterna i tabell B 2.4. Överföringen av mentalsjukhusen till landstingskommunema den I januari 1967 är en av orsakerna till den kraftiga expansionen.

Tabell B 2.4 Landstingskommunerna utveckling 1965 — 1970.

1965 1970 Procentuell ökning per år Bruttoinvesteringar, fasta priser 563 1 127 15,3 Driftkostnader, löpande priser 2 783 8 052 24,0 Antal anställda 86 029 170 666 15,0

Enbart 1967 var ökningen av bruttoinvesteringarna 25 %, driftkostna- derna 42 % samt antalet anställda 31 %.

Expansionen återspeglas även iverksamhetsutvecklingen mätt i kvanti- tativa termer. Inom landstingskommunernas dominerande verksamhets- område, sjukvården, ökade således antalet vårdplatser under 60-talet med 21 %. Per 1000 invånare var ökningen 13 %. Vidare ökade antalet besök i öppen vård med ca 37 % under perioden 1966 — 1970.

Hälso- och sjukvården var under denna tid ett av de snabbast expanderande områdena inom den offentliga sektorn. Under perioden 1965 — 1970 var det endast socialvården som hade en kraftigare ökning av driftkostnaderna.

När det gäller investeringar inom hälso— och sjukvård visar figur B 2.3 att den kraftiga expansionen avbröts år 1969.

Trendbrottet i fråga om investeringsvolymen beror delvis på strävan att efter den kraftiga utbyggnaden av framför allt den slutna vården under 60-talet, prioritera den öppna vården, där investeringarna är mindre kostsamma. Att trenden bröts så tvärt får också ses mot bakgrund av de finansiella svårigheter som landstingen råkade in i under perioden 1970 — 1972 och som berodde på bl. a. följande faktorer. Å ena sidan resulterade låglönesatsningen i 1970 års avtalsrörelse för landstingens del i betydande kostnadsökningar. Dessa blev än kraftigare genom den arbetstidsförkort- ning från 42,5 till 40 timmar per vecka som genomfördes under perioden 1970 - 1972, och som medförde behov av nyanställningar för att kvaliteten på sjukvården skulle kunna upprätthållas. Å andra sidan ökade skatteunderlaget jämförelsevis svagt, samtidigt som förutsättningarna för skattehöjningar var starkt beskurna bl. a. till följd av konjunkturläget. Högkonjunkturen hade kulrninerat under 1970 och därefter avmattats mycket snabbt. Även möjligheterna till ökad upplåning på kredit- och kapitalmarknaden var begränsade.

1 200 1 100 1 000

900

800 HÄLSO—OCH SJUKVÅRD 700

600 500 400 300

200 Figur B 2.3 Landstingens 100 investeringar för hälso- och sjukvården 1964— 1972, 1964 års priser, 64 65 66 67 68 69 70 71 72 mil/'- kr-

Våren 1972 tillkom ytterligare en faktor med dämpande effekt på expansionstakten inom den kommunala sektorn. Regeringen träffade då en överenskommelse med kommunförbunden som bl. a. innebar att de senare skulle rekommendera sina medlemmar att inte höja utdebiteringen under 1973 och 1974.

Enligt LKELP/RUPRO 73 beräknas bruttokostnaderna för den slutna sjukvården öka med ca 20% under åren 1972 — 1978, räknat i fasta priser. ' ..

Kostnaderna för den öppna sjukvården ökar enligt planerna under samma tid med 41 %, också räknat i fasta priser.

5.4.2. Behov av prioriteringar

Under de senaste åren har från olika håll uppmärksammats den snabba kostnadsutvecklingen inom sjukvården. Prognoserna för sjukvården inne- bär att en allt större andel av våra samlade resurser kommer att tas i anspråk för sjukvård. En sådan utveckling kan medföra problem eftersom liknande tendenser kommer att framträda även inom andra samhällsom- råden som t. ex. vuxenutbildning, miljövård, näringspolitik och social omvårdnad.

I direktiven till utredningen om kommunernas ekonomi anför finans- ministern att inom den kommunala sektorn svarar den landstingskommu- nala verksamheten för de mest betydande ökningarna. Under 1960-talet uppgår den landstingskommunala utgiftsexpansionen, räknad i fasta priser, till drygt 10 % om året medan den primärkommunala verksamhe- ten ökat med ca 5 % om året. Denna skillnad i tillväxttakt innebär att landstingskommunernas andel av den totala kommunala verksamheten har ökat. Vid 1960—talets ingång svarade landstingskommunema för drygt 20 % av den totala kommunala verksamheten. Denna andel hade vuxit till omkring 30 % år 1970.

Finansministern erinrar vidare om att såväl primärkommunerna som landstingskommunema av statsmakterna var för sig tilldelats en självstän- dig beskattningsrätt. Finansministern fortsätter:

”Som jag tidigare framhöll svarar landstingens expansion för en väsentlig del av den kommunala sektorns sammantagna ökning. Det kan inte uteslutas att den snabba landstingskommunala expansionen delvis är betingad av att man tillerkänt huvudmännen för i stort sett ett enda konsumtionsområde nämligen hälso- och sjukvården en självständig beskattningsrätt. Kommittén bör Sålunda undersöka vilka samordnings- former som är möjliga för att vid den primär- och landstingskommunala utdebiteringen åstadkomma en effektivare avvägning mellan olika kom- munala konsumtionsändamål och en för hela det kommunala området

överbryggande utgiftsprövning.”

Under de förhållanden som i dag råder med stora krav på samhällets insatser och begränsat ekonomiskt utrymme för att tillgodose kraven kan det tyckas mindre rationellt att de prioriteringar som måste göras utförs var för sig av beslutande organ på olika nivåer — primärkommunala, landstingskommunala och statliga. En målsättning bör därför vara att

finna ett system där ett bättre samspel och en mera samlad bedömning är möjlig.

I rapporten ”Sjukvården i Skåne” är man inne på dessa tankegångar. I rapporten uttrycks detta på följande sätt: ”Det torde ha framgått av vad som anförts att sjukvården måste ses som en del av samhällets totala service och bedömas mot bakgrunden av totalt tillgängliga resurser.” Man går i rapporten emellertid inte närmare in på hur denna målsättning skall uppfyllas.

5.3. Krav på en effektiv planering av hälso- och sjukvården 5.3.1 Ansvaret för planeringen av hälso- och sjukvården

Central nivå

På central nivå förekommer inte någon direkt planering av hälso- och sjukvården. Indirekt påverkas emellertid sjukvården i betydande utsträck- ning både till omfattning och inriktning av tillgången på läkare. Läkarutbildningen är en statlig angelägenhet. År 1969 fattade riksdagen beslut om att öka utbildningskapaciteten för läkare. Detta medför att antalet läkare i framtiden kommer att öka snabbt.

Tabell B 2.3 Beräknat antal läkare vid olika år.

Totala antalet Beräknat antal Heltidsarbe- läkare invånare/läkarel tande läkare2 1965 8 696 922 7 700 1975 13 720 607 12074 1985 25 600 437 17 955 1995 26 530 355 23 240

1 Enligt SCB: s befolkningsframräkning. ' Med heltidsarbetande läkare avses samtliga manliga läkare under 65 år, 75 % av de kvinnliga under 65 år samt en tredjedel av samtliga läkare över 65 år.

Den kraftiga ökningen av antalet utbildade läkare innebär att man i framtiden inte behöver räkna med att läkartillgången skall få samma normerande effekt på sjukvården som hittills.

I prop. 1969: 35 redovisades ett program för utbyggnaden av läkartjänstorganisationen fram till 1975. Målet med programmet var att nå balans mellan den successivt ökade tillgången på läkare och antalet läkartjänster i landet. De flesta läkartjänster underställs därför socialsty- relsens etableringskontroll.

I prop. 1972: 104 anges bestämmelser om vissa förenklingar vad avser

inrättande av läkartjänster. Där anförs att när det gäller tillståndsprövning med avseende på tjänster för färdigutbildade läkare bör ett väsentligt förenklat förfarande i fortsättningen kunna tillämpas genom att fördel- ningen på olika tjänstekategorier slopas vid prövningen av tillstånd att inrätta nya tjänster. Därigenom får huvudmännen möjlighet att själva fördela dessa läkartjänster på olika tjänstekategorier med hänsyn till de sjukvårdsorganisatoriska förhållanden som föreligger. Tillståndspröv- ningen beträffande tjänster inom sjukvårdsområdet för färdigutbildade läkare begränsas på detta sätt till antalet tjänster och fördelningen mellan olika medicinska verksamhetsområden.

När det gäller investeringar angelägenhetsprövar socialstyrelsen mer- parten av byggandet inom sjukvården. Prövningen sker regelmässigt två gånger om året inom av Kungl. Maj:t meddelade investeringsramar efter riktlinjer som bestäms av socialdepartementets sjukvårdsdelegation. Den författningsmässiga grunden för denna prövning är lagen om igångsätt- ningstillstånd för byggnadsarbete, den s.k. byggregleringen. Denna är emellertid inte ett planeringsinstrument för sjukvården utan den har ett konjunktur- och arbetsmarknadspolitiskt syfte. Undantagna från social- styrelsens prövning är alla reparations- och underhållsarbeten oavsett! storlek samt byggnadsprojekt under 500 000 kr. För de senare beslutar länsarbetsnämnderna om byggnadstillstånd utan särskild prioritering av socialstyrelsen. Sjukvårdsdelegationens riktlinjer för socialstyrelsens pröv- ning innebär för närvarande följande.

Prioriteringsgrupp ] öppen vård: vårdcentraler m. m.

(högsta prioritet) Långtidsvård: sjukhem och kliniker Prioriteringsgrupp 2 Psykiatrisk sjukvård: sjukhem och kliniker Omsorger om psykiskt utvecklingsstörda: vårdhem och specialsjukhus

Prioriteringsgrupp 3 övrig sjukvård: upprustnings- och ombyggnadsarbeten vid övriga sjukhus

Riktlinjerna avser prioritering inom den s. k. allmänna ramen. För större projekt inom gruppen "övriga sjukhus” ges en särskild ram.

Figur B 2.2 visar kostnaderna för byggnadsverksamheten inom sjukvården de senaste åren. Av diagrammet kan utläsas skillnaden mellan av sjukvårdshuvudmännen önskad igångsättning och av socialstyrelsen godkända kostnader för byggande av sjukhus, sjukhem, läkarstationer m. m. Man kan bl. a. notera att sjukvårdshuvudmännens ambitioner vida överskrider den av Kungl. Maj: t godkända ramen.

Normerande för sjukvården är också de råd och anvisningar som ges ut av socialstyrelsen. Dessa är vanligtvis inte bindande för sjukvårdshuvud- männen vilket dock inte hindrar att huvudmännen ofta mycket ingående följer dem. På liknande sätt verkar ibland även det material som publiceras av SPRI.

Av genomgången beträffande den centrala nivån kan följande konstate- rande göras. Trots att man på central nivå har viktiga styrinstrument förekommer på denna nivå inte någon direkt planering av sjukvården.

milj.kr.

Årlig investering

Realiserad igångsättning

Önskad igångsättning

Figur B 2.2 Byggnadsverksamheten inom hälso— och sjukvården, milj. kr.

Landstingskommunal nivå

Formerna för sjukvårdsplaneringen har diskuterats vid olika tillfällen. Sjukhuslagstiftningskommittén behandlade i sitt betänkande (SOU 1956: 27) frågan om inte det grundläggande stadgandet om landstingens vårdskyldighet borde kompletteras med en föreskrift om skyldighet för huvudmännen att vid utbyggnaden av sjukvården följa i viss ordning fastställda planer s. k. sjukvårdsplaner. Kommittén erinrade om att frågan tidigare behandlats av ett flertal utredningar, men att inte någon av dem velat förorda, att det i författningen föreskrevs skyldighet för huvudmännen att upprätta sjukvårdsplaner. Kommittén anslöt sig till denna uppfattning och framhöll att ett fastställelseförfarande inför central myndighet skulle medföra en administrativ belastning av stora mått, inte minst genom det behov av ständiga ändringar som erfarenhets- mässigt gjort sig gällande. Man menade att det inte är i någons intresse att planeringen skedde i stela och besvärande former utan den borde få äga rum i all frihet. Det kunde å andra sidan inte gärna råda delade meningar om att varje huvudman borde ha en viss planering inom sjukvårdsområdet.

Kommittén framhöll emellertid, att den omständigheten att planerna för den slutna vården inte fastställts av statlig myndighet inte innebär att huvudmännen lämnas en obeskuren rätt att bestämma var en sjukhus- byggnad skall uppföras. Sjukvårdslagens 8 & stadgar att ”anläggning av sjukhus må icke påbörjas förrän sjukhusets förläggning ävensom ritningar för sjukhuset godkänts i den ordning Könungen bestämmer. Vad nu sagts skall gälla jämväl större till- eller ombyggnad av sjukhus.” Lokaliseringen av varje nytt sjukhus skall således godkännas av central myndighet.

Avsaknaden av bestämmelser som ålägger huvudmännen att upprätta sjukvårdsplaner har resulterat i att de planer som i dag finns är av mycket skiftande kvalitet och omfattning. Detta framgår av redovisningen av ett projekt inom socialstyrelsen. I projektet har man studerat nu gällande sjukvårdsplaner med avseende på graden av konkretisering vad gäller ett mycket stort antal aspekter på sjukvården. Studien utgör en bedömning av de olika sjukvårdsplaner som fanns 1972-12-31. Undersökningen har utförts i kontakt med huvudmännen. Resultaten av sammanställningarna har under hand granskats av huvudmännen.

5.3.2. Arbete med samordning av sjukvårdsplaneringen

När SPRI bildades 1968 fastställde huvudintressenterna att SPRI som en av sina huvuduppgifter skulle ha att främja, samordna och medverka i planering inom hälso- och sjukvården. Ett av de första projekt som SPRI startade på detta område avsåg att ta fram riktlinjer för hälso- och sjukvårdsplanering. Resultatet har redovisats i en SPRl-rapport 14/71.

Svenska landstingsförbundet, socialstyrelsen och SPRI betonar i rapportens förord betydelsen av en långsiktig planering för att kunna anpassa verksamheten till ett samhälle som ständigt förändras i fråga om bl. a. teknik och värderingar. Det är också önskvärt att enhetlighet skapas i sjukvårdsplanerna så att jämförelser mellan olika sjukvårdsområden underlättas och så att erfarenheter lättare kan överföras från ett område till ett annat.

I rapporten redovisas ett förslag till planeringssystem för sjukvårdshu- vudmännen. I rapporten anförs att sjukvårdsplaneringen måste ses som en del men en dominerande del av landstingens totala verksamhet. Man måste också ta hänsyn till andra huvudmäns planer, t. ex. utvecklingen av primärkommunernas skolhälsovård och åldringsvård.

Inom socialdepartementets sjukvårdsdelegation, i vilken bl. a. represen- tanter för sjukvårdshuvudmännen ingår, har under åren 1971—73 bedrivits ett utredningsarbete beträffande ett system med enhetligt uppbyggda sjukvårdsplaner.

Bakgrunden till sjukvårdsdelegationens engagemang i sjukvårdens planeringsfrågor framgår bl. a. av vad chefen för socialdepartementet uttalade i 1971 års statsverksproposition. ”Med hänsyn till sjukvårdens kostnadsutveckling framstår det som angeläget att nu söka vidareutveckla dessa olika planeringsinstrument inom sjukvården till ett organiserat system med sjukvårdsplaner. Avsikten är att denna fråga inom kort skall tas upp till behandling i socialdepartementets sjukvårdsdelegation.”

I början av 1971 tillsatte sjukvårdsdelegationen en arbetsgrupp med uppdrag att utarbeta ett förslag till ett organiserat system med "sjukvårdsplaner. Arbetsgruppen fick namnet Ag S-plan (arbetsgruppen rörande sjukvårdsplanering).

I sin tolkning av uppdraget har gruppen bl. a. pekat på den uppfattning som chefen för socialdepartementet gav uttryck föri 1971 års statsverks- proposition. "Den sjukvårdspolitiska målsättningen har under de senaste åren i allt högre grad inriktats på att få till stånd en förändrad struktur på

den svenska sjukvården. Detta har framstått som alltmer nödvändigt inte minst p. g. a. sjukvårdens kostnadsutveckling.”

Uppdraget innebär att

dels föreslå hjälpmedel och underlag till sjukvårdshuvudmännen för att dessa skall kunna förbättra sin planering och bygga upp den så att jämförelser mellan olika sjukvårdsområden och regioner möjliggörs,

dels ge förslaget till sjukvårdsplaneringssystem en sådan utformning att en kontinuerlig återföring av information sker till centrala organ.

Sjukvårdsdelegationen framhåller att planering och återföring av information till centrala organ inte utgör garanti för att önskvärda förändringar i sjukvårdens omfattning och organisation uppnås. En nödvändig balansering av sjukvårdskostnadernas expansion blir inte heller en direkt följd av enbart utökad planeringsverksamhet. Den utökade aktivitet på sjukvårdsplaneringens område som sjukvårdsdelegationen förordar får i stället ses som ett av olika medel att åstadkomma en mera målmedveten förvaltning av sjukvården. Andra medel är bl.a. en utveckling av administrationen och driftplaneringen.

Ett system med jämförbara sjukvårdsplaner är nödvändigt för att underlag skall erhållas för bl. a. central personal— och investeringsplane- ring.

5.3.3. Sambandet mellan sjukvårdsplanering och övrig samhällsplanering

I olika sammanhang har sambandet mellan sjukvårdens planering och övrig samhällsplanering betonats. I SPRI-rapporten 14/72 om den öppna vårdens organisation anförs att samtidigt som vårdplaneringen är ett uttryck för sektorsplanering utgör den en del av den regionalpolitiska utvecklingsplanering, som pågår på länsnivå. Vårdutbudets utformning och lokalisering kan därvid ingå som ett bland många medel att påverka den regionala och lokala befolknings- och samhällsutvecklingen.

I statsverkspropositionen 1969 anförde chefen för inrikesdepartemen- tet att det knappast råder något tvivel om att valet av lokaliseringsort för en stor del av de nutida företagen i ökad utsträckning styrs av den tillväxtmiljö som skilda orter erbjuder p. g. a. näringslivets och arbets- marknadens grad av differentiering, tillgången på institutioner för utbildning, forskning och utveckling samt försörjningen med kommuni- kationer, bostäder och med social, kulturell och kommersiell service. P. g. a. dessa förhållanden är det utomordentligt angeläget att samhälleli- ga beslut som avgör möjligheterna att i skilda orter och regioner bygga bostäder, skolor, vägar, sjukhus och olika serviceanordningar blir inbördes samordnade så att deras effekt på den regionala utvecklingen står i samklang med samhällets regionalpolitiska strävanden.

Liknande tankegångar finns även i proposition 1972: 111 om regional- politiskt handlingsprogram där chefen för inrikesdepartementet i ett avsnitt om sjukvården anför att förutsättningen för ett framgångsrikt planeringsarbete inom detta område är att man centralt kan tillhandahål-

la huvudmännen allmänt planeringsunderlag och riktlinjer när det gäller frågor som befolkningsutveckling, personalbehov, nivåstrukturering och förändringar i sjukdomspanoramat.

”Med tillgång till sådant planeringsunderlag bör det finnas goda förutsättningar att ge sjukvården en lämplig struktur. I detta viktiga arbete är det enligt min uppfattning särskilt betydelsefullt att planeringen samordnas med den övriga länsplaneringen. Jag utgår från att landstingen i sin planering beaktar vad jag i det föregående har anfört i fråga om utvecklingen av den regionala strukturen.” Riksdagen ställde sig bakom detta uttalande.

Ovannämnda synpunkter vad gäller vikten av samordning mellan sjukvård och övrig samhällsplanering har beaktats i den modell för en framtida sjukvårdsadministration som redovisas i avsnitt 6.

5.3.4. Sambandet mellan geografiska verksamhetsområden och sjukvårds- planeringen

I en skrivelse till länsindelningsutredningen anförde dåvarande medici- nalstyrelsen att åtskilliga landstingsområden har en för liten folkmängd för att det skall vara möjligt att bedriva en effektiv sjukvård.1 Man anförde att beträffande den slutna sjukvården visade erfarenheterna såväl från Sverige som från utlandet att antalet invånare för ett sjukvårdsområde inte borde understiga 250 000.

I fråga om den nuvarande sjukvårdsorganisationen kunde man i vissa fall säga att utvecklingen fördröjts genom att några landstingskommuners befolkningtal understiger 250 000.

Man pekade också på att med nuvarande länsindelning uppstår sjukvårdsorganisatoriska svårigheter framför allt i de fall, där länsgränser— na kommit att på ett artificiellt sätt bryta naturliga kommunikationsle- der. Befolkningen tvingas därvid resa långa sträckor inom det egna länet för att få sina sjukvårdsbehov tillgodosedda, trots att sjukvårdsinrättning finns på kortare avstånd utanför länsgränsen.

Vid sekretariatets överläggningar med representanter för socialstyrel- sen har framkommit att länsindelningen medför betydande olägenheter för sjukvårdsplaneringen i vissa delar av landet. Konkreta exempel på hur länsgränserna medfört en orationell lokalisering och dimensionering av sjukvårdsresurser finns enligt socialstyrelsen i åtskilliga fall i närheten av länsgränserna, såsom

Alingsås — Göteborg

Varberg — Skene Mölndal Uddevalla — Vänersborg/Trollhättan Lidköping Ludvika Avesta Sala Fagersta Karlskoga — Kristinehamn

Ängelholm Helsingborg Simrishamn — Ystad

Säffle—Åmål/Bäckefors

* Bilaga 3 ilänsindelningsutredningens betänkande

Länsindelningen har medfört att det inomivissa landstingsområden bildats central- och normallasarett med otillräckligt befolkningsunderlag. Detta har inte bara lett till höga kostnader utan också till svårigheter att upprätthålla en godtagbar medicinsk standard. Denna slutsats torde man kunna dra av en SPRI-utredning, där man för olika typer av sjukhus analyserat ett mycket stort antal kostnadsställen inom skilda specialite- ter.

Bl. a. på grundval av denna utredning har socialstyrelsen sedan kunnat konstatera att vissa centrallasarett dras med höga enhetskostnader och/eller tvingats dra in på servicen. Dessa centrallasarett utmärks alla av att de har upptagningsområden med en folkmängd som understiger 250 000 invånare.

I en del fall sammanhänger bristerna med långa avstånd och låg folktäthet, men de är också ett resultat av den befintliga länsindelningen. I SPRI-rapporten 14/71 om riktlinjer för hälso- och sjukvårdsplanering sägs att indelningen i län och landstingsområden är historiskt betingad och kan ej anses motsvara dagens anspråk på en funktionell administrativ områdesindelning.

5.3.5. Administrativa problem inom hälso- och sjukvården

I rapporten Sjukvården i Skåne görs en ingående analys av nuvarande administrativa svårigheter inom sjukvården. Härvid anförs bl.a. att de allvarligaste administrativa problemen inom sjukvården återspeglas i den snabba kostnadsstegringen, köproblemen inom vissa områden och överka- paciteten inom andra. Detta förklaras delvis av den snabba förändringen av förutsättningarna för sjukvårdshuvudmännens verksamhet, men detär uppenbart att den direkta orsaken är att förvaltningsorganisationen inte kunnat anpassas och förstärkas i enlighet med de förändrade förutsätt- ningarna. För att en mera kraftfull planering, budgetering, kontroll och driftsledning skall bli möjlig fordras därför en förstärkning av förvalt- ningsorganisationen.

Det nuvarande planeringssystemet är, enligt rapporten, inte tillräckligt långsiktigt och samordnat för att ge en totalbild över de sjukvårdsbehov som sjukvårdsorganisationen skall tillgodose i framtiden. Därigenom blir det svårt eller omöjligt att göra nödvändiga vägningar vid resurstilldel— ningen och göra långsiktiga bedömningar vid investeringsbeslut. Bl. a. häri ligger orsakerna till att den slutna sjukhusvården har fått alltför stort utrymme i huvudmännens utbyggnadsplaner för 1970-talet.

Kostnadsstegringarna inom sjukvården sammanhänger till viss del med brister i budgetsystemet, som inte medger preciserade krav på verksamhe- ten. Budgetarbetets nuvarande organisation stimulerar mera till produk- tionsökningar än till avvägning gentemot andra verksamheter. Äskandena görs med utgångspunkt i den enskilda klinikens driftsförutsättningar' och inte från alternativa former att tillgodose behoven. Detta leder till svårigheter att bedöma ändamålsenligheten av verksamheten. Det leder också till ökade resurskrav snarare än till rationalisering. Tillsammans med den svaga produktions— och budgetkontrollen gör detta budgetpro-

cessen till ett otillräckligt instrument för att behärska kostnadsutveck- lingen.

Sammanfattningsvis konstateras i rapporten att en målsättning som innefattar en mera fullständig kontroll över sjukvårdens ekonomiska och arbetskraftsmässiga utveckling i första hand kräver ett bättre planerings- och budgetsystem. Endast därigenom kan utvecklingen styras under medveten politisk och administrativ kontroll i enlighet med en överord- nad målsättning.

6 Modeller för en ny sjukvårds- och socialvårdsadministration

Analysen i det föregående där det nuvarande administrativa systemet för sjukvården och i någon mån också socialvården ställs mot de fyra krav på sjukvårdsadministrationen som ställdes upp inledningsvis ikapitel 5 visar att alla kraven inte uppfylls i det nuvarande systemet. För vissa av kraven gäller att det nuvarande administrativa systemet försvårar att de förverkligas.

D Kravet på medborgarinflytande går att uppfylla. Det nuvarande systemet ger dock inte alltid kortaste möjliga avstånd mellan beslutsfat- tarna och de människor som berörs av besluten. D Det nuvarande systemet underlättar inte den samordning av hälso- och sjukvård och socialvård som enligt samstämmiga uttalanden de ansvariga för såväl sjukvård som socialvård anser bör komma till stånd.

D Det är inte alltid möjligt att bedriva en effektiv planering av hälso- och sjukvården med nuvarande administrativa system, framför allt försvå— ras samordningen med övriga verksamheter av regionalpolitisk betydel- se. D Prioritering av hälso- och sjukvård tillsammans med övriga tunga samhällsutgifter är inte möjlig med den nuvarande organisationen — man kan därför inte avgöra om kostnaderna för hälso- och sjukvård relativt sett är för låga eller för höga.

Efter dessa konstateranden är det naturligt att ställa frågan om det går att finna en ny administrativ ordning, som bättre än den nuvarande kan underlätta att de redovisade kraven kan förverkligas. I det följande skalli form av principskisser redovisas två sådana lösningar.

6.1. Primärkommunalt ansvar för huvuddelen av hålso- och sjukvården

Den första modellen innebär att primärkommunerna görs till huvudmän för huvuddelen av sjukvården.

Ett primärkommunalt ansvar är möjligt dels genom kommunindel- ningsreformen som medfört att de nya primärkommunernas befolknings- underlag är betydligt större än i de gamla, dels genom den medvetna satsning på öppen vård som nu pågår. Denna utbyggnad innebär som redovisats i avsnitt 4.4, att vi i framtiden enligt planerna kommer att ha minst en flerläkarstation i alla landets kommuner. Till detta kommer att

det i praktiskt taget alla kommuner i dag finns instutitioner för långtidssjukvård. I det föregående visades också att över 3/4 av landets befolkning bor i kommuner som inom sitt geografiska område har tillgång till sjukvård av minst den standard som ges vid normallasarett. Vi kan sålunda konstatera att i samtliga nya primärkommuner kommer det att finnas betydande sjukvårdsresurser. En förutsättning för att primärkommunerna skall kunna göras till sjukvårdshuvudmän är att sjukvården till alla delar finansieras genom statsbidrag. Detta skulle ske genom att primärkommunerna erhåller statsbidrag för drift av sjukvården i förhållande till kommunens folk- mängd, tätortsgrad, åldersstruktur m. m. Dessa statsbidrag är inte styrda till bestämda verksamheter inom sjukvården, utan de har formen av allmänna driftbidrag för sjukvården. Statliga investeringsbidrag utbetalas efter en obligatorisk långsiktig behovsplanläggning. Alla beslut om Sjukvårdsinvesteringar, som har regionalpolitisk betydelse, bereds och beslutas av samma organ som handhar övriga frågor av regionalpolitisk betydelse.

Hälso- och sjukvården får ställning som statsfinansierad specialreglerad kommunal förvaltning. Genom lagstiftning lägger statsmakterna fast en allmän målsättning för hälso- och sjukvården. Liksom fallet är i dag inom den specialreglerade förvaltningen skall primärkommunerna ha rätt att själva besluta om överstandard av den specialreglerade verksamheten. Eventuell överstandard bekostas helt av primärkommunerna. Normalt skall dock inte överstandard behöva tillgripas.

Den kommunala beskattningsrätten brukar ofta framhållas som själva grunden för den kommunala självstyrelsen. Utan beskattningsrätt ingen självstyrelse, brukar man säga. Det kan emellertid sättas ifråga om detta påstående är riktigt. Förutsättningen för att man vid ett system med lOO-procentiga statsbidrag fortfarande skulle kunna bruka benämningen kommunal självstyrelse är att kommunerna har frihet att själva bestämma hur pengarna skall användas inom respektive område.

Sambandet mellan beskattningsrätten och initiativrätten brukar också framhållas som något som kännetecknar den kommunala självstyrelsen. Genom beskattningsrätten blir initiativrätten friare, brukar det hävdas. För'många kommuner är detta en illusion. Kommunalskatten har i många kommuner nått en sådan höjd att ”taket” anses nått. Initiativ som kräver ytterligare ekonomiska medel för att kunna förverkligas reser anspråk på ökad statlig medverkan vid finansieringen. Statsbidragen spelar också en allt större roll som finansieringskälla inom den kommunala sektorn. Särskilt gäller detta landstingskommunema.

Tabell B 2.5 Landstingskommunemas bruttoinkomster (milj. kr.)

1955 1965 1970 ____________________——— Skatter 767 74,6 % 2 265 68,4 % 5 126 55,2 % Statsbidrag 80 7,7 % 490 14,8 % 1 813 19,5 % Avgifter och ersättningar 126 12,3 % . 350 10,6 % 1 622 17,5 % Övriga inkomster 55 5,4 % 205 6,2 % 723 7,8 %

___—___—

1 028 3 310 9 284

Naturligtvis kan man av tabell B2.5 inte dra slutsatsen att den kommunala självstyrelsen minskat inom landstingskommunema bara för att skatterna under en tidsperiod relativt sett minskar i betydelse som finansieringskälla samtidigt som statsbidragens andel ökat.

6.1.1. Principer för ett statsbidragssystem för hålso- och sjukvård

Vissa principer kan ställas upp som utgångspunkt när man vill konstruera ett statsbidragssystem för sjukvården.

a) Statsbidragssystemet skall bidra till att sjukvårdsstandarden blir likvärdig i landets olika delar.

b) Statsbidragssystemet bör göra det möjligt att anpassa bidragen till bl. a. de skillnader som finns mellan de olika sjukvårdsområdena.

c) Statsbidragsystemet bör förenas med ett starkt primärkommunalt ansvar för och inflytande över alla delar av sjukvårdens verksamhet.

d) Statsbidragssystemet bör främja intresset för att — i relation till sjukvårdens mål _ tillgängliga resurser används på ett ändamålsenligt sätt. e) Statsbidragssystemet bör vara tekniskt och administrativt enkelt. Dessa principer är i stort sett identiska med de krav som i utredningen om ”Statligt driftbidrag till skolväsendet” (stencil U 1971 : 3) ställs på ett statsbidragssystem för skolväsendet.

Ett statsbidragssystem för sjukvården i enlighet med de principer som formulerats ovan förutsätter att sjukvårdsbehovet i olika primärkommu- ner kan fastställas.

I SPRl-rapporten 14/71 ”Riktlinjer för hälso- och sjukvårdsplanering” diskuteras i ett kapitel ingående olika faktorer som påverkar vårdbehov och vårdefterfrågan. Ett annat kapitel innehåller en modell för att beräkna efterfrågan på vård och service. I rapporten anförs att den beskrivna modellen för att beräkna efterfrågan närmast bör betraktas som en första etapp i en utvecklingsprocess, som syftar till att ta fram effektivare beräkningsmetoder. I en principskiss som denna är det inte nödvändigt att tekniskt utforma ett statsbidragssystem för sjukvården. Framställningen kan därför begränsas till att ange de principer som bör ligga till grund för bidragssystemet. I det föregående har angivits fem sådana principer.

För nuvarande regionsjukhus, mentalsjukhus och vissa andra sjukvårds- anstalter, som har hela eller en stor del av landet som upptagningsområ— de, kan man tänka sig två alternativ. Vad avser mentalsjukhusen kan tilläggas att man kan se en utvecklingslinje som innebär att på sikt nuvarande mentalsjukhus avvecklas.

1) Dessa institutioner får statligt huvudmannaskap med en lokal styrelse. Eftersom sjukvårdsinrättningar har stor betydelse för arbets- marknaden, bostadsförsörjningen m. m. i de kommuner där de är belägna bör värdkommunerna garanteras en betydande representation i styrelser- na för dessa statliga sjukhus.

2) Man låter primärkommunerna själva avgöra om de skall svara för driften av denna typ av sjukvårdanstalter. Härigenom blir det samme

huvudman för bl. a. regionsjukvården och övrig sjukvård i de aktuella kommunerna. Detta system finns redan i dag i Göteborg och Malmö.

Liksom fallet är i dag kommer ett system med primärkommunal sjukvård att fordra ett utbyte av tjänster mellan olika huvudmän. Genom att sjukvården finansieras av staten underlättas emellertid systemet för betalning av sådana tjänster. Eventuellt kan sådana avräkningar ske centralt och debiteras de olika primärkommunerna. Av kartorna i figur B 2.4 och B 2.5 framgår att det också i dag skett ett omfattande utbyte av tjänster mellan sjukvårdshuvudmännen.

Ett system med primärkommunal sjukvård som det skisserats ovan har vissa likheter med skolväsendet. De kommuner som inte har gymnasie- skola köper dessa tjänster från andra kommuner. På liknande sätt får de kommuner som ej har lasarett köpa vissa sjukvårdstjänster från andra kommuner. Högskoleutbildning är en statlig angelägenhet; på liknande sätt skulle den högspecialiserade sjukvården i det ena alternativet kunna vara en statlig uppgift.

Ett system med decentraliserad närsjukvård enligt den modell som skisserats ovan underlättar att alla de fyra krav på sjukvårdsadministratio- nen som angivits ovan uppfylls.

En analys mot de huvudprinciper som gäller för Iänsberedningen visar också att ett system med primärkommunal sjukvård har fördelar. Som en första princip gäller att en uppgift inte bör ligga på högre beslutsnivå än nödvändigt i förhållande till de av beslutet direkt berörda. Eftersom det finns hälso- och sjukvård i alla kommuner bör denna princip även gälla denna verksamhet.

Princip 4 att närliggande uppgifter bör verkställas på samma besluts- nivå och handhas av samme huvudman, om därigenom effektivitetsvinster kan uppnås, är ett annat sätt att uttrycka kravet på samordning av sjukvård och socialvård.

En decentralisering av sjukvården till primärkommunerna har också fördelar från demokratisk synpunkt, då medborgarnas möjligheter att påverka sjukvården torde förbättras.

Genom att statliga organ enligt modellen skall besluta om investeringar åstadkommes en helhetssyn på landets sjukvård. Investeringar kan ske där de bäst behövs och risken för dubbelinvesteringar reduceras.

En primärkommunal sjukvårdsadministration har även den fördelen att sjukvården kan garanteras en jämnare standard i landets olika delar. Till detta kan anföras att landstingskommuner med liten skattekraft i framtiden med nuvarande finansieringssätt trots skatteutjämningsbidrag torde få svårt att hålla jämn standard med sjukvårdsutvecklingen i de expansiva landstingskommunema med god skattekraft.

6.1.2. Principer för ett planeringssystem inom hålso- och sjukvården

Genom att sjukvårdsplaneringen avstäms på central nivå bör sjukvårdens resurser kunna utnyttjas effektivare. Härigenom skapas även vissa garantier för att hälso- och sjukvården hålls inom den ram som samhällsekonomin tål. Oavsett vem som i framtiden skall vara huvudman

Figur B 2.4 Lämnad vård till andra sjukvårds- huvudmän i % av antalet vårddagar vid egna sjuk- hus, år 19 71

Figur B 2.5 Erhållen vård hos andra sjukvårds- huvudmän i % av antalet vårddagar vid egna sjuk- hus, år 19 7]

för hälso- och sjukvården är det således önskvärt med en avstämning av planerna på central nivå. Detta bör endast gälla de mera översiktliga resultaten av sjukvårdsplaneringen.

Planeringen för hälso- och sjukvården bör gälla både investering och drift. Den bör ha tre tidshorisonter, dels en långsiktig principplan på ca 15 år, dels en mera näraliggande plan på 3 eller 5 år och dels en årlig verksamhetsplan.

Den långsiktiga principplanen skall belysa målet för hälso— och sjukvården, verksamhetens avgränsning mot andra verksamheter och en redovisning av förväntad efterfrågan på vård och service under planperio- den. Genom att avstämma denna efterfrågan mot befintliga resurser (ekonomiska, fysiska och personella) som skrivs fram får man en realistisk uppfattning om behovet under planperioden samt de föränd- ringar i investeringar och driftkostnader som behövs för att motsvara detta.

Planen för 5-årsperspektivet är en finansierings- och verkställighets- plan. För denna tid redovisas med en årsvis periodisering de ekonomiska resursernas fördelning på olika verksamheter samt finansieringssättet.

Den ettåriga drift- och investeringsplanen ingår som en integrerad deli finansierings- och verkställighetsplanen.

Genom att följa upp det årliga utfallet mot det budgeterade kan huvudmannen vidta erforderliga korrigeringar i femårsbudgeten.

6.1.3. Sambandet mellan öppen och sluten sjukvård

Mot en ordning med primärkommunalt ansvar för hälso- och sjukvården kan anföras att man därigenom bryter sambandet mellan öppen och sluten sjukvård. Det kan också invändas att den medicinska ledningen av den öppna sjukvården skulle försämras. Det är därför nödvändigt att närmare analysera vad sambandet mellan öppen och sluten sjukvård innebär från medicinsk synpunkt.

Denna problematik behandlas delvis i en utredning från år 1963 Sjuk- hus och öppenvård (SOU 19'63: 21). I ett kapitel diskuteras hälso- och sjukvårdsorganisationen ur bl. &. sjukhusets och den praktiserande läka- rens synvinkel.

Även om erfarenheterna från denna utredning ligger relativt långt tillbaka i tiden har den allmänna diskussion som fördes i denna fortfarande sin giltighet. Detta motiverar ett kortfattat referat av utredningens slutsatser.

Från sjukhusets synpunkter

Det konstateras att normallasarettet och vissa andra sjukvårdsanstalter behöver en basorganisation dit fall kan skickas, som fordrar en mera kvalificerad eller specialiserad behandling. Den uppgiften fyller centralla- sarettet och på en högre nivå regionsjukhuset. Centrallasarettets resp. regionsjukhusets mera differentierade laboratorium bör stå till de andra sjukhusens förfogande i den utsträckning detta är tekniskt möjligt. Ett

annat önskemål är att läkare och andra kvalificerade befattningshavare vid andra sjukhus kan besöka det centrala sjukhuset och delta i vetenskapliga överläggningar och andra konferenser.

Åt det andra hållet behöver sjukhuset ha ett gott samarbete med de praktiserande läkare som förser sjukhuset med en stor del av dess patienter. Det är önskvärt att läkare utanför sjukhus lämnar utförliga upplysningar om sina patienter. Med hänsyn till eftervården är också samarbetet med läkarna i periferin av största betydelse. För sjukhuset är det önskvärt att de praktiserande läkarna snarast möjligt tar tillbaka sina patienter igen efter utskrivningen resp. konsultationen på specialistmot- tagningen.

För rehabiliteringen är det nödvändigt att sjukhuset har kontakt med en rad organ i primärkommunerna och på länsplanet. Det kan gälla bostadsanskaffning, bostadssanering, arbetsanskaffning, hemhjälp och tillsyn etc. Ofta kan detta enligt utredningen ske genom den praktiseran- de läkaren.

För sjukhuset är det slutligen också viktigt att det finns tillräcklig tillgång på vilo- och konvalescenthem och på hem och avdelningar för långtidssjuka, så att patienterna inte i onödan måste utnyttja akutplatser- na, liksom att det finns platser på ålderdomshem för de gamla, som efter utredning bedöms inte behöva egentlig sjukvård.

Från den praktiserande läkarens synpunkter

Utredningen utgår från den ensamme praktiserande läkaren. Detta ärinte längre relevant då vi i framtiden får allt fler flerläkarstationer. Det kan dock ändå vara av intresse att se på kraven på sjukvårdsadministrationen ur den ensamme praktiserande läkarens synvinkel då man kan anta att läkarna på en flerläkarstation åtminstone inte har större krav på samverkan med den slutna sjukvården och med den specialiserade öppna sjukvården vid sjukhusen än den ensamme läkaren.

Den praktiserande läkaren har behov av service från sjukhuset. Han måste kunna få in de fall som behöver sluten vård utan onödiga dröjsmål. Han måste också kunna få skicka patienter till öppen specialistmottagning för utredning, diagnostik och behandling. Han måste kunna få anlita sjukhuset för laboratorieundersökningar som han själv inte kan klara, för röntgen etc.

Den praktiserande läkaren är vidare intresserad av samarbete med sjukhuset när det gäller de remitterade patienternas fortsatta öde. Han vill ha tillbaka sin patient efter avslutad sjukhusbehandling försedd med uppgifter om utredningens resultat, företagen behandling och råd beträffande den fortsatta behandlingen.

För läkare i periferin är det också önskvärt, att de får möjlighet att 'deltaga mera kontinuerligt i det kollegiala samarbetet på sjukhuset, vid veckoslutskurser, konferenser, föredrag och i enstaka fall även i ronderna. Fortbildning i form av kurser eller återkommande tjänstgöring på sjukhus, vilket inte nödvändigtvis behöver betyda hemortens sjukhus, är också ett viktigt önskemål.

Vid rehabilitering av patienterna är det ett primärt intresse för de praktiserande läkarna, att de blir inkopplade på ett så tidigt stadium som möjligt, särskilt om rehabiliteringen skall följas av kontinuerliga medicins- ka åtgärder och stödjas lokalt genom olika kommunala organ. Särskilt nämns behov av samarbete med de sociala nämnderna.

Frågan om sambandet mellan öppen och sluten sjukvård i socialstyrelsens principprogram om öppen vård

I principprogrammet om öppen vård har ett avsnitt rubriken: Goda kommunikationer mellan sjukhus- och öppenvårdsläkare. I detta konsta- teras att nära samarbete mellan sjukhus- och öppenvårdsläkare, grundat på goda kommunikationer i fasta former, är en förutsättning för lämplig arbetsfördelning. För att uppnå detta anvisas i huvudsak tre medel som vi känner igen från föregående avsnitt.

1. En journal som följer patienten mellan olika läkare.

2. Regelbunden kontakt etableras mellan läkarna i öppen och sluten sjukvård.

3. Öppenvårdsläkaren måste ha tillgång till tekniska resurser som röntgen och laboratorier utan onödig tidsutdräkt.

Punkt 1 kan närmast ses som ett tekniskt problem. Vad gäller punkt 2 behandlar programmet detta ingående. Det anförs att en lämplig form för kontakt är de praktikerronder som organiserats vid vissa sjukhus. Vid ronderna diskuteras aktuella och intressanta fall. Föreläsningar och diskussioner förekommer också.

Det vore också kontaktskapande om öppenvårdsläkarna regelbundet åtog sig viss kortare tjänstgöring förslagsvis en månad vartannat år vid sjukhus och sjukhusläkarna i sin tur åtog sig viss tjänstgöring i öppen vård.

Vad gäller punkt 3, tillgång till tekniska resurser, konstateras i principprogrammet att centralisering av laboratorieresurser måste vägas mot den nackdel i vårdhänseende, som svårigheten att få personlig kontakt med laboratorieläkaren medför för den läkare som har patienten omhand. I programmet nämns även möjligheten att i väsentlig grad decentralisera laboratorieverksamhet ut till enheterna för öppen vård.

Frågan om samordning av sluten och öppen vård i SPRI-rapporten ] 4/ 72

SPRI-rapporten behandlar frågan om samordning av sluten och öppen vård i mycket allmänna ordalag. Utan att närmare anvisa några organisatoriska lösningar konstateras att en kraftig utbyggnad av den öppna vården utanför sjukhus också aktualiserar vissa frågor angående samordning av öppen och sluten vård. I rapporten konstateras vidare att för specialistläkare i öppen vård utanför sjukhus föreligger stort behov av kontakt med den sjukhusanslutna vården inom främst den egna speciali- teten.

6.1.4. Möjligheter att åstadkomma en samverkan mellan öppen och sluten sjukvård vid primärkommunalt huvudmannaskap för sjuk vården

Inledningsvis bör här erinras om att i dag över hälften av landets invånare har tillgång till minst centrallasarett och att över 3/4 har tillgång till minst normallasarett inom den egna primärkommunen. En annan viktig uppgift att ha aktuell är att endast en ringa del av dem som söker läkarvård läggs in på sjukhus.

Kartläggningen av de behov av samverkan mellan öppen och sluten sjukvård som enligt genomgången ovan anses föreligga på medicinska grunder ger upphov till följande fråga. Går denna samverkan att åstadkomma även i en modell med primärkommunalt huvudmannaskap för sjukvården?

När det gäller att bifoga kopia av patientens journal när han remitteras till sluten sjukvård och att en kopia av journalen från den slutna sjukvården följer med patienten tillbaka till den öppna sjukvården så bör detta kunna lösas helt oberoende av vem som är huvudman för sjukvården. Det förefaller för övrigt märkligt att denna problematik ännu inte lösts med tanke på de tekniska hjälpmedel för reproduktion som numera är vanliga.

Vad gäller möjligheten att etablera regelbundna kontakter mellan läkarna i öppen och sluten sjukvård förefaller inte det nuvarande huvudmannaskapet för sjukvården vara någon garanti att detta fungerar.

När det gäller den öppna vårdens tillgång till laboratorieresurser kommer den till en del att vara beroende av de resurser som finns vid institutioner för sluten sjukvård.

Inom klinisk kemi har under 1960-talet utvecklingen främst karakteri- serats av automatiska laboratoriemaskiner med stor kapacitet och många gånger även ökad precision. Begränsningen i denna teknik är att den endast kan etableras på stora enheter med långa transporttider och körning enligt fixerat program. För den öppna vårdens läkare medför detta att ställningstagande beroende på kemiska analyser fördröjs och tvingar till extra besök.

De stora laboratorierna måste därför i första hand betjäna den slutna sjukvården vid de stora sjukhusen. Dessa laboratorier bör därför engageras i de mera komplicerade problemen och ha utrymme för tekniker av specialiserad karaktär, där tidsfaktorn kommer i andra hand.

Kliniskt-kemiska analysmetoder för den öppna sjukvården håller nu på att utvecklas. Den stora massan av laborationer gäller enligt erfarenhet enkla rutinlaborationer.

Men även i framtiden måste man räkna med att en hel del laboratorieundersökningar måste ha formen av en konsultation från den öppna sjukvården till den specialiserade sjukvård som bedrivs vid större lasarett. Eftersom modellen med primärkommunal sjukvård förutsätter att sjukvården statsfinansieras bör emellertid laboratoriekonsultationer från den öppna sjukvården inte innebära större problem vid primärkom- munalt än vid landstingskommunalt huvudmannaskap för hälso- och sjukvården.

6.1.5. Sammanfattning

Som framgår av de tidigare redovisningarna föreligger starka samband mellan socialvård och öppen sjukvård. Öppen och sluten sjukvård är nu samordnade under gemensam huvudman. Det kan med all rätt hävdas att denna integration medför fördelar eftersom det föreligger ett samband mellan öppen och sluten sjukvård.

Vill man att samordningen också skall gälla hälso- och sjukvård och socialvård, kan man nå denna genom att antingen föra hälso— och sjukvården till primärkommunerna eller genom att föra socialvården till landstingskommunema. I nästa avsnitt skall diskuteras vad det innebär att föra socialvården till landstingskommunema.

Finner man emellertid av olika skäl att ansvaret för den sociala verksamheten, barnavård, nykterhetsvård, åldringsvård och socialhjälp, måste ligga kvar hos primärkommunerna återstår att jämföra sambandet socialvård — öppen sjukvård med sambandet öppen sjukvård — sluten sjukvård.

Utgår man därvid från den enskilda människan, vårdtagaren, finner man det utan jämförelse största antalet vårdtagare eller hjälpsökande inom konstellationen socialvård — öppen sjukvård.

För att åskådliggöra detta kan man likna ”komplexet” socialvård sjukvård vid en triangel där basen representerar antalet berörda vårdtaga- re och hjälpsökande inom socialvård — öppen sjukvård. De nuvarande regionspecialiteterna återfinns då i triangelns spets. Däremellan ligger normallasarett och centrallasarett. Onekligen berör ett ”snitt” mellan olika huvudmän färre antal personer ju närmare spetsen man lägger detsamma.

F.n. delas triangeln i de flesta fall i tre bitar genom ett snitt i basområdet, socialvård skiljs från öppen sjukvård, samt genom ett snitti toppen, regionsspecialiteter finns icke hos alla huvudmän.

För att illustrera vad modellen med primärkommunalt huvudmanna- skap för hälso- och sjukvården skulle innebära jämfört med den nuvarande ordningen har ett antal trianglar konstruerats som represente- rar olika kommuntyper. Den vänstra triangeln illustrerar nuvarande uppgiftsfördelning. Triangeln till höger visar vad ett primärkommunalt ansvar skulle innebära. För att visa vad ett primärkommunalt ansvar skulle betyda i olika kommuntyper har fyra olika triangelpar konstrue- rats (A D). På detta sätt täcks samtliga förekommande fall in (se figur B 2.6).

6.2. Landstingskommunalt ansvar för socialvården

Den andra modellen för en ny sjukvårds- och socialvårdsadministration som antytts i det föregående kan kort beskrivas med orden landstings- kommunalt huvudmannaskap för hälso— och sjukvård och socialvård. Denna modell har en del fördelar jämfört med den nuvarande ordningen. Jämförd med modellen med primärkommunalt huvudmannaskap för

NULÄGE PRIMÄRKOMMUNALT HUVUDMANNASKAP

A Vård vid regionsjukhus

Vård vid centrallasarett Vård vid normallasarett

KOMMUN MED REGIONSJUKHUS"

(36% av landets folkmängd. om Stockholms, Göteborgs och Malmö förortskommuner medräknas)

NULÄGE PRlMÄRKOMMUNALT HUVUDMANNASKAP

Vård vid regionsjukhus Värd vid centrallasarett Vård vid normallasarett

KOMMUN MED CENTRALLASARETT (18% av landets folkmängd)

NULÄGE PRIMÄRKOMMUNALT HUVUDMANNASKAP

(: Vård vid regionsjukhus Värd vid centrallasarett Vård vid normallasarett

KOMMUN MED NORMALLASARETT (23% av landets folkmängd)

Primärkommunalt huvudmannaskap ') Beträffande Göteborg och Malmö är den högra figuren llka med nuläget. Landstingskommunalt huvudmannaskap (eget landstingsområde)

Gränser för olika vårdformer

Figur B 2.6.

NULÄGE ' PRIMÄRKOMMUNALT HUVUDMANNASKAP

Vård vid regionsjukhus vara vid centrallasarett Vård vid normallasarett

LITEN KOMMUN, SAKNAR NORMALLASARETT

(23% av landets folkmängd)

Primärkommunalt huvudmannaskap

Landstingskommunalt huvudmannaskap (eget landstingsområde)

Gränser för olika vårdiormer

sjukvården som redovisats i det föregående har den emellertid vissa nackdelar.

Modellen med landstingskommunalt ansvar för socialvården innebär att såväl sjukvården som socialvården skulle ha landstingskommunalt ansvar. Sjukvård och socialvård skulle finansieras genom landstingsskatt och vissa statsbidrag och avgifter.

Genom att flytta de sociala verksamheterna till landstingskommunen når man att hälso- och sjukvård och socialvård kan få en samlad bedömning under en huvudman. En sådan centralisering av ett antal primärkommunala uppgifter innebär emellertid en mycket kraftig för- svagning av den kommunala självstyrelsen på primärkommunal nivå. Detta strider mot såväl intentionerna bakom kommunindelningsreformen som de direktiv och allmänna principer Iänsberedningen arbetat efter. Enligt dessa principer bör besluten ligga så nära dem som berörs av dem som det är möjligt. Erfarenheterna har visat att de nya primärkommuner- na är väl lämpade att ha hand om socialvården. Till detta kan tilläggas att socialvården är ett av de områden där lokal sakkunskap och lokala synpunkter är av särskilt stor betydelse när beslut skall fattas.

Socialvården har ett mycket nära samband med många övriga primärkommunala verksamheter, som t. ex. bostadsförsörjning, samhälls- planering och fritidsverksamhet. Detta beskrivs ingående i bl.a. det betänkande som socialutredningen nyligen avlämnade. Skulle socialvår- den föras över till landstingskommunema skulle det uppstå samordnings- problem med många primärkommunala verksamheter.

I debatten har ibland antytts att det kunde vara lämpligt att föra över åldringsvården till landstingskommunema. Mot detta kan anföras att den sociala åldringsvården i betydande omfattning är en fråga om beredande av goda och ändamålsenliga bostäder. Det är därför svårt och framstår

som mindre lämpligt att bryta ut denna del av kommunens allmänna ansvar för bostadsförsörjningen och hävda att annan huvudman skall ha ansvaret för åldringarnas bostadsförsörjning.

Under senare år har ålderdomshemmens uppgifter diskuterats. Från många håll har den traditionella ålderdomshemsvården kritiserats av olika skäl, bl. a. därför att den är ägnad att passivisera hemmens gäster.

Utformningen av senare års ålderdomshem syftar till att ge ålderdoms- hemmen en boendekaraktär där åldringen för egen del förfogar över en liten lägenhet som denne själv kan möblera. Strävan är att åstadkomma en boendeform som markerar att vederbörande inte blivit ”intagen” på en anstalt. För att åstadkomma detta bör åldringarnas boendeformer mer samordnas med övrig bostadsförsörjning.

Här kan också hänvisas till de remissvar över socialstyrelsens öppen- vårdsprogram som redovisats i det föregående. I många av remissvaren betonades att det vore mycket olämpligt att bryta ut bitar av socialvården och föra över dem till landstingskommunen.

Genom att föra över socialvården till landstingskommunema skulle delvis kravet på att hälso- och sjukvården bör prioriteras mot andra tunga samhällsuppgifter kunna uppfyllas.

Kravet på att Sjukvårdsinvesteringar, som ofta har en stor regionalpoli- tisk betydelse, bör samordnas och samplaneras med andra offentliga investeringar uppfylls emellertid inte i en organisation där socialvården får landstingskommunalt huvudmannaskap.

Bilaga 3 Väghållning

1 Vissa målsättningsfrågor

Beslut rörande vägbyggande förutsätter en mycket långsiktig planering. En trafikled har en betydande livslängd och binder därmed övrig markanvändning för lång tid framåt. Byggstarten för ett vägföretag föregås inte sällan av en planerings- och projekteringsfas, som kan uppgå till 10 år eller längre.

På grundval av 1963 års riksdagsbeslut om den statliga trafikpolitiken erhålls en allmän formulering av målsättningen för väg- och gatuväsendet, nämligen att skapa förutsättningar för de transporter, som medför den största samhälleliga nyttan. Detta innebär att vägverket tillsammans med andra samhällsplanerande organ skall trygga en tillfredsställande trans- portförsörjning till samhällsekonomiskt lägsta möjliga kostnader.

1963 års trafikpolitiska beslut innebär bl.a. att trafikpolitiken skall vara lokaliseringspolitiskt neutral. Riksdagens ställningstagande år 1972 till Vägplan 1970 innebär emellertid att vägplaneringen i högre grad än hittills skall ta regionalpolitiska hänsyn samt beakta inte endast konse- kvenserna för trafiken utan också för bebyggelse och näringsliv.

Tillämpningen av de trafikpolitiska riktlinjerna är eller har varit föremål för behandling i ett flertal utredningar och kommittéer såsom vägkostnadsutredningen, trafikpolitiska delegationen och trafikpolitiska

utredningen. Av särskild betydelse för vägplaneringen är följande utredningar:

a Trafikplaneringsutredningen. För att skapa bättre betingelser för en övergripande trafikplanering på det regionala planet tillsattes år 1970 inom kommunikationsdepartementet en särskild arbetsgrupp, be- nämnd trafikplaneringsutredningen. I anslutning till utredningen har Kungl. Maj:t gett länsstyrelserna i uppdrag att till senare delen av år 1974 genomföra en hela landet omfattande regional trafikplanering. b Utredningen avseende kollektivtrafiken i tätorter. Utredningen, som tillsattes i början av år 1971, har till uppgift att överväga åtgärder och planeringsformer ägnade att skapa gynnsammare betingelser för kollektivtrafiken i tätorter. I direktiven framhålls bl. a. att den lokala trafikförsörjningen i första hand är en kommunal angelägenhet. Av intresse för Iänsberedningen är att det åligger de sakkunniga att undersöka förutsättningarna att via t. ex. statsbidragsgivningen till väghållande kommuner skapa ytterligare möjligheter till prioritering mellan mera konventionellt vägbyggande och anordningar som mera direkt tar sikte på att främja den kollektiva trafiken. c Utredningen med uppgift att utreda vissa frågor i anslutning till den långsiktiga vägplaneringen m. m. Enligt utredningens direktiv skall de sakkunniga överväga vissa frågor i anslutning till utformningen av metodiken för den framtida vägplaneringen m.m. De sakkunnigas huvudsakliga uppgift är att utarbeta förslag till riktlinjer för samt följa upp det utrednings- och utvecklingsarbete beträffande principerna för den framtida vägplaneringen, som skall komma till stånd i enlighet med föredragande departementschefens uttalanden iprop. 1972: 1. d Bygglagutredningen. I sitt år 1974 avlämnade betänkande (SOU 1974:21) föreslår utredningen att en särskild lag om kommunala vägar m. m. bör utformas. Anledningen är att reglerna om ansvar för gatubyggnad inte har sådant samband med byggandet att de lämpligen bör tillföras den nya byggnadslagen. I lagen om kommunala vägar bör tas in regler om under vilka förutsättningar kommunen är skyldig att svara för gator och vägar samt andra allmänna platser. I lagen bör också regleras under vilka förhållanden fastighetsägare skall vara skyldiga att utge bidrag till kommunerna för denna verksamhet. e 1969 års vägutredning. Utredningen avlämnade i juli 1974 ett principbetänkande ”Kommunal och enskild väghållning” (Ds K 1974: 7). Utredningen har haft som uppgift att verkställa översyn av lagen (1939: 609) om enskilda vägar. I betänkandet konstateras, att primärkommunerna f. 11. utan stöd av lag omhänderhar och bekostar en ganska stor del av den enskilda väghållningen. I längden måste det förhållandet, att lagstadgade former saknas för kommunal väghållning, anses högst otillfredsställande, särskilt med hänsyn till den roll, som kommunerna numera spelar i fråga om planläggning av mark för bebyggande och därmed sammanhängande ändamål. Läget blir helt ohållbart vid ett förverkligande av bygglagutredningens framlagda principförslag. Bestämmelser bör enligt utredningen därför utformas

rörande formerna för kommunal väghållning som gäller andra vägar än allmänna vägar. Det kan härvid inte anses lämpligt att i lag ange ett visst minimum eller maximum för vad som skall ankomma på kommunen, utan detta bör i princip få bero på beslut av kommunen själv. Dock föreslås en presumtionsregel för områden med detaljplan av innebörd, att kommunen skall handha väghållningen där, såvida inte annat bestämts i planen.

2 Utvecklingstendenser inom vägtrafiken

Ökningstakten i efterfrågan på vägar och gator ligger väsentligt över bruttonationalproduktens ökningstakt. Olika prognoser pekar på en viss avmattning i efterfrågeutvecklingen, relativt sett, men på en ökning i absoluta tal av samma storlek som under 1950- och 1960-talen.

Skillnaderna mellan landets olika delar i trafikutveckling och därmed i krav på trafikledsinvesteringar är stora. Vissa vägar har sålunda negativ trafikutveckling medan däremot i vissa, till ytan rätt begränsade delar av landet, trafiken ökar i en takt som ligger mycket över riksgenomsnittet. I dessa ”heta” regioner, där kravet på trafikinvesteringar är särskilt stort, är ansvaret ofta delat mellan statlig och kommunal väghållning. Detta innebär att huvudmannaskapet för väghållningen är en viktig fråga för Iänsberedningen.

Trafikutvecklingen på det vägnät, som staten är väghållare för, kännetecknas av en klar koncentration av trafiken till huvudvägnätet. Riksvägarna, som utgör 13 % av landsbygdens allmänna vägnät, svarar för inte mindre än 60 % av trafikarbetet.

Gränserna mellan å ena sidan ett vägnät med stor trafik, snabb trafikökning och stor andel fjärrtrafik och å den andra ett trafiksvagt vägnät av huvudsakligen lokal betydelse sammanfaller inte med väghåll- ningsgränserna. Denna fråga diskuteras i slutet av denna bilaga, där vissa ändringar i väghållningsskyldigheten mellan stat och kommun föreslås.

3 Vägnätet, begreppet väghållare

I 5 l i väglagen definieras begreppet allmän väg.

Förändring av enskild väg till allmän kan ske om vägen behövs för allmän samfärdsel eller annars är av synnerlig betydelse för det allmänna. Väg får dras in, om den efter tillkomsten av ny väg eller av annat skäl ej längre behövs för det allmänna och åtgärden medför endast ringa olägenhet för bygden.

Staten är väghållare i den mån ej kommun förordnas att vara väghållare i stället för staten. Kommun kan förordnas att vara väghållare inom hela sitt område eller del därav. Förordnandet kan endast meddelas om det är lämpligt med hänsyn till kommunens förutsättningar. Förordnandet kan jämkas eller återkallas.

År 1974 är 104 primärkommuner egna väghållare. Vid statsbidragsgiv- ningen räknas också Stockholms läns landstingskommun (tidigare Kom- munalförbundet för Stockholms stads och läns regionala frågor, KSL) som väghållare vad gäller tunnelbanebyggande.

I tabell B 3.1 redovisas väg- och gatunätet, fördelat på väghållarekate- gori. Grupperna 1—4 och 7 är entydiga, medan vägnätets omfattning hos övriga grupper är osäker. Detta gäller särskilt gruppen enskilda vägar utan statsbidrag. Det bör också framhållas att en successiv kommunalisering av det enskilda vägnätet pågår.

Tabell B 3.1 Väg- och gatunätet, fördelat på väghållarekategori

Väghållare Väg- och gatukategori Väglängd tusental km Staten Statsvägar ' 1. Huvudvägar a) riksvägar 12,3 b) primära länsvägar 10,9 2. Sekundära länsvägar 24,1 3. Tertiära länsvägar 49,2 Summa 1 3 96,5 Kommuner till följd Statskommunvägar av väglagen 4. Statsbidragsberättigade gator och vägar i kommuner, som är egna väghållare 5,5 Kommuner i övrigt Övriga kommunvägar till följd av stadsplan 5. Icke statsbidragsberättigade gator och vägar inom områden, där kommun är väghållare 10,0

6. Icke statsbidragsberättigade gator och vägar inom övrig stadsplanelagd bebyggelse (exkl. de allmänna vägar, som ingår i kategorierna 1 3 ovan) I 2 ,0 Summa 5 —— 6 22,0 Enskilda Enskilda vägar

7. Enskilda vägar där vägsam- fallighet eller vägförening är väghållare 62,7 8. Övriga enskilda vägar (huvudsakligen skogsbilvägar) 158 ,0

Summa 7 — 8 220,7

Summa 1 — 8 344,7

4 Riksdag och regering

Riksdag och regering svarar genom sitt lagstiftningsarbete för den allmänna inriktningen av trafikpolitiken och som en följd därav för omfattningen och inriktningen av väghållningen.

Vid den översiktliga ekonomiska planering, som äger rum vid utarbetandet av statsverkspropositionen och riksdagsbehandlingen av denna, fördelas statliga medel på de olika kommunikationssektorerna. För vägsektoms del är de viktigaste anslagen statlig väghållning, bidrag till kommunal väghållning och bidrag till enskild väghållning. Regeringens regleringsbrev ger ytterligare anvisning om medlens användning. Vägansla- gens geografiska fördelning är dock i huvudsak en uppgift för statens vägverk.

Regering och riksdag ger också allmänna riktlinjer för vägpolitiken. En konkret form av sådana riktlinjer är regeringens direktiv till vägverket inför upprättandet av flerårs- och fördelningsplaner. Till regeringens uppgifter hör att pröva besvärsfrågor. En i väglagstiftningen särskilt omnämnd beslutsordning är att regeringen skall fastställa flerårsplan, fördelningsplan och arbetsplan, om länsstyrelse och statens vägverk är oense.

5 Statens vägverk 5.1 Huvuduppgifter Till vägverkets huvuduppgifter hör

att svara för den allmänna väghållningen som åligger staten, att handlägga ärenden om sådan väg- och gatuhållning som åligger kommuner, att handlägga ärenden om enskilda vägar, att såvitt gäller väg— och gatufrågor delta i trafiksäkerhetsarbetet ochi planering och utförande av beredskapsarbeten.

Statens väghållningsskyldighet fullgörs genom vägverket.

Planläggnings- och underhållsverksamheten handhas av verkets driftav- delning med underlydande 24 vägförvaltningar, en för varje län, och tre regionalt placerade projekteringskontor. Inom vägförvaltningarna ombe- sörjs vägunderhållet av driftkontoret med underlydande driftområden och arbetsområden. Inom vägförvaltningarnas planeringskontor planläggs och projekteras om- och nybyggnadsåtgärder på vägnätet. Projekterings- kontoren upprättar huvudsakligen planer för motorvägsbyggen.

Vägbyggandet inom verket ombesörjs av byggnadsavdelningen med sina regionala enheter, byggnadsdistrikten, vilka vart och ett svarar för byggandet inom sitt planläggningsområde. Byggnadsdistrikt utför på

beställning arbeten i egen regi eller genom entreprenad. Antalet byggnads- distrikt är 7, vartdera omfattande flera län.

För att länsstyrelserna, som har vissa uppgifter inom vägsektorn, skall ha tillgång till teknisk sakkunskap då vägärenden bereds och för att skapa förutsättningar för ett nära samråd mellan länsstyrelse och vägförvaltning är vägdirektören föredragande i vägärenden i länsstyrelsen.

5 .2.2 Flerårsplaner

Den översiktliga vägplaneringen på länsplanet består bl. a. i att delta i upprättande av flerårsplaner för byggande av statliga vägar.

Flerårsplaner upprättas för riksvägar och länsvägar. Flerårsplan skall avse fem år och förnyas vart tredje år. I flerårsplanen upptas alla vägbyggnadsföretag som, under förutsättning att anslag beviljas, beräknas komma till utförande under den tid planen avser. Företagen skall upptas i ordning efter angelägenhetsgrad.

Riksvägsplanen upprättas av vägverket. Förslag skall inhämtas av länsstyrelsen beträffande de företag, som bör utföras inom länet under den tid riksvägsplanen avser. Länsstyrelsen skall också yttra sig över upprättad plan. Innan länsstyrelsen avger förslag eller yttrande, skall länsstyrelsen höra kommunernai länet och länsvägnämnden.

Flerårsplan för byggande av länsvägar upprättas av länsstyrelsen. Innan dess skall kommunerna i länet och länsvägnämnden beredas tillfälle att avge förslag angående de företag som bör utföras under den tid planen avser. Över upprättad plan skall länsstyrelsen höra kommunerna i länet och länsvägnämnden. Flerårsplan, såväl för riksvägar som för länsvägar, fastställs av statens vägverk. Har vägverket och länsstyrelsen olika uppfattning, skall frågan om fastställelse av planen hänskjutas till regeringens prövning.

Antalet fall då länsstyrelse och vägverket (tidigare Väg- och vatten- byggnadsstyrelsen) varit oense i flerårsplaneärenden har under senare år inskränkt sig till något eller några enstaka.

5 .2.3 Behovsplaner, långtidsplaner

] vägkungörelsen föreskrivs att vid fördelningen av statliga medel, som beviljas för byggande, hänsyn skall tas till vägbehoven i olika delar av landet.

En sådan fördelning förutsätter en mera central bedömning än vad som kan ske inom varje län för sig. För den långsiktiga vägplaneringen, i vart fall vad gäller huvudvägnätet, har därför vägverkets centralförvaltning kommit att spela en allt större roll. På grund av utvecklingen beträffande såväl trafikens art och omfattning som vägbyggnads— och vägplaneringen har behoven av statistiskt material och av teknisk-ekonomiska utredning- ar som underlag för flerårsplanearbetet ökat. Sådana viktiga underlag utgör de numera inom vägverket upprättade behovsplanerna och långtids- planerna. Dessa planer, som revideras vart tredje år, är vägverkets interna planeringsinstrument men måste vara väl förankrade på länsnivå för att

avstämning mot de lagstadgade flerårsplanema skall kunna ske.

Behovsplanen tar inte ställning till den inbördes ordningen mellan vägprojekten. Detta sker i den 10-åriga långtidsplanen som upprättas för vartdera av landets sju planläggningsområden, vilka till sin utsträckning sammanfaller med byggnadsdistrikten.

Den fysiska vägplaneringen avslutas med fastställandet av arbetsplan. En sådan utgör det tekniska och juridiska underlaget för byggande av väg. Genom fastställelse av arbetsplan tillförsäkras väghållaren rätten att utnyttja i arbetsplanen anvisat område för allmänt vägändamål (vågrätt).

Arbetsplan fastställs av statens vägverk efter samråd med länsstyrel- sen. Har vägverket och länsstyrelsen olika uppfattning, hänskjuts frågan om fastställande av planen till regeringens prövning.

Sambandet med den kommunala bebyggelseplaneringen är tillförsäkrat bland annat genom att i område med stadsplan eller byggnadsplan väg skall byggas i överensstämmelse med planen. Detsamma gäller om fastställd generalplan finns. Gäller i övrigt särskilda bestämmelser för marks bebyggande eller användning, såsom regionplan, utomplansbe- stämmelser eller naturvårdsföreskrifter, skall väg läggas så att syftet med bestämmelserna inte motverkas.

Vägverket har två uppgifter i samband med den kommunala väghållning- en:

— som statsbidragsgivare (avsnitt 5.3.1) som plangranskare (avsnitt 5.3.2).

5.3.1. Vägverkets statsbidragsgivning till kommunal väghållning Huvuduppgifterna är därvid

—— att fastställa vilka leder som är statsbidragsberättigade. Bland sådana leder kan ingå tunnelbanor att upprätta förslag till fördelningsplan — att fastställa fördelningsplan. Är länsstyrelsen och vägverket oense hänskjuts frågan till regeringen att fastställa vad som är statsbidragsberättigad kostnad för byggande och drift av bidragsberättigade kommunala leder att fastställa arbetsplan för statsbidragsberättigat trafikledsföretag.

Huvuduppgifterna kommenteras nedan. Som framgår av avsnitt 3 i denna bilaga kan kommun förordnas att vara väghållare för sitt område eller del därav. Statens vägverk bestämmer efter länssty'relsens hörande vilka gator och vägar, som är statsbidragsbe- rättigade.

Till byggande av väg eller gata som är nödvändig för den allmänna samfärdseln utgår i mån av tillgång på därtill anslagna medel — statsbidrag. Bidragsgivningen sker efter fastställd fördelningsplan.

Fördelningsplan upprättas för en femårsperiod och förnyas vart tredje år. Planen upprättas av vägverket på grundval av uppgifter om planerade företag som inhämtas från de väghållande kommunerna och efter yttranden av länsvägnämnd och länsstyrelse. Liksom vad gäller den statliga väghållningen bygger femårsplanen på i väglagstiftningen ej reglerade planeringsinstrument, nämligen en 15-årig behovsplan och en 10—årig långtidsplan.

I fördelningsplanen skall projekten upptas i angelägenhetsordning. Planen fastställs av statens vägverk. Har vägverket och länsstyrelsen olika uppfattning skall frågan hänskjutas till regeringen.

Statsbidrag utgår med 95 % av kommunens kostnad för byggnadsföre- taget, i vissa fall med 85 %.

Byggs väg eller gata efter högre standard än som föranleds av den allmänna samfärdseln, skall merkostnaden inte beaktas vid beräkningen av statsbidrag.

Till drift av statsbidragsberättigade vägar och gator utgår statsbidrag med 95 % av det belopp, till vilket driftskostnaderna ”beräknas skäligen böra uppgå”.

Driftskostnaderna fastställs för en tvåårsperiod av statens vägverk efter kommunens hörande. Beräkningen kan justeras under löpande tvåårspe- riod om väsentligt ändrade förhållanden inträder. Utförs väg— och gatuunderhållet efter högre standard än vad som föranleds av den allmänna samfärdselns behov skall merkostnaden inte beaktas vid beräkningen av statsbidrag.

Kommun, landstingskommun och kommunalförbund kan i enlighet med Kungl. Maj: ts förordning 1971 : 956 få statsbidrag till byggande av tunnelbana och annan spårbunden stadsbana. Enligt nu gällande planer erhåller Stockholms läns landstingskommun och Göteborgs kommun sådant statsbidrag.

Statsbidrag till byggande av tunnelbana utgår i mån av tillgång på medel med 95 % av kommunens eller kommunalförbundets kostnad för tunnelbaneanläggningens underbyggnad. Statsbidragsgivningen sker enligt flerårsplan för byggande av riksvägar eller enligt fördelningsplan till väghållande kommuner.

5.3.2 Vägverket och den kommunala trafikledsplaneringen Vägverket kan sägas ha två roller i den kommunala trafikledsplaneringen:

— som plangranskare — som ekonomisk intressent i statens väghållning och i statsbidragsgiv- ningen till de väghållande kommunerna.

De båda uppgifterna är sammanvävda i varandra, vilket framgår bl. a. av förarbetena till 1947 års byggnadslagstiftning. Med stöd av 14 & byggnadsstadgan åligger det sålunda vägförvaltning

att från väg- och trafiksynpunkt granska förslag till översiktliga planer och detaljplaner. Plan som upptar trafikled för vilken staten skall vara väghållare eller till vilken statsbidrag skall utgå måste därför regelmässigt tillställas verket för yttrande.

Till Vägförvaltningens uppgifter hör därjämte att såsom länsstyrelsens expertorgan i väg- och trafikfrågor granska även de delar av förslag till stads— och byggnadsplaner som inte rör statens eller statsbidragsberättigat vägnät.

Enligt hittills tillämpad praxis har verket i stor utsträckning beretts tillfälle att deltaga i överläggningar med kommunerna i frågor rörande den översiktliga bebyggelseplaneringen.

Såväl staten som kommunerna ger bidrag till enskilda vägar. Vägverkets huvuduppgifter i samband med den enskilda väghållningen är följande:

— att planlägga statsbidragsgivningen till byggande, underhåll och istånd- sättning — att fastställa vad som är statsbidragsberättigad kostnad — att genom vägdirektören vara föredragande vid länsstyrelsens bidrags- givning att kontrollera projekterings-, byggnads— och underhållsverksamheten — att ge råd och anvisningar till de olika väghållarna.

Det enskilda vägnätet totalt i landet har beräknats till ca 220 000 km, varav 63 000 är berättigat till statsbidrag för underhållet. Antalet enskilda väghållare är mycket stort. Som exempel kan nämnas att de enbart i Kronobergs län uppgår till över 1 000. Ett utökat kommunalt övertagan- de av den enskilda väghållningen skulle sannolikt medföra inte oväsentli- ga rationaliseringsvinster för vägförvaltningarnas administration av enskil- da vägar.

_Vittgående önskemål finns om en utvidgning av det statsbidragsberät- tigade enskilda vägnätet. Anslagen under senare år har emellertid starkt begränsat möjligheterna att ta in nya vägar eller lämna bidrag till iståndsättningsarbeten. Detta får effekt på den kommunala bidragsgiv- ningen till enskilda vägar, se avsnitt 9.3.

Statsbidrag lämnas till underhåll och vinterväghållning på enskild våg av väsentlig betydelse. Bidrag kan även utgå om vägen är utfart för bebyggelse och av betydande längd eller om vägens underhåll är synnerligen betungande för väghållaren.

Bidrag utgår med 70 % av beräknad kostnad för vägunderhållet. Bidrag kan xbeviljas med 85 % om synnerliga skäl föreligger. Vidare kan iståndsättningsbidrag beviljas med 70 %. Bidragsgivningen till drift av statsbidragsberättigade enskilda vägar baserar sig på vart femte år återkommande driftskostnadsberäkningar som utförs av vägförvaltningar- na.

Statsbidrag utgår till byggande av enskild våg av väsentlig betydelse för en bygds befolkning. Bidrag lämnas med 70 % av kostnad för upprättan-

de av arbetsplan samt med högst 70 % av beräknad byggnadskostnad. Föreligger synnerliga skäl kan sistnämnda bidrag höjas till 85 %.

6 Länsstyrelsen

Länsstyrelsen har formellt sett en stark ställning i den regionala vägplanläggningen. Länsstyrelsens uppgifter därvid är bl. a. att

inge förslag till vägverket till upprättande av flerårsplan för riksvägar — yttra sig över av vägverket upprättad flerårsplan för riksvägar — upprätta flerårsplan för länsvägar — yttra sig över av vägverket upprättad fördelningsplan samråda med vägverket i fråga om förändring av enskild väg till allmän eller indragning av allmän väg samråda med vägverket vid fastställelse av arbetsplan.

Är länsstyrelsen och vägverket oense vad gäller flerårsplan, fördelnings- plan och arbetsplan, hänskjuts frågan till regeringen.

Länsstyrelsen skall dessutom yttra sig över vilka gator hos väghållande kommun som skall vara statsbidragsberättigade. Länsstyrelsen skall också fastställa statsbidragsgivningen till drift, iståndsättning och byggande av enskilda vägar.

Vägfrågornas betydelse för bebyggelseplaneringen, trafiksäkerheten, trafikplaneringen, regionalpolitiken, naturvårdsplaneringen m. m. ger länsstyrelsen anledning till allmän tillsynsverksamhet över vägplanlägg— ningen.

En följd av att länsindelningen inte är anpassad till den översiktliga vägplaneringens behov av större planeringsområden än nuvarande län är att länsstyrelsens befogenheter med flerårsplaneringen i viss mån blivit försvagade.

7 Länsvägnämnden

I varje län finns som rådgivande organ i vägfrågor en länsvägnämnd. Denna nämnd avger yttranden som i vägfrågor infordras av regeringen, vägverket och länsstyrelsen.

Sådana frågor avser enligt riksdagens beslut är 1971 om ny väglag den vägplanering som sker genom flerårsplaner och fördelningsplan samt ärenden om statsbidrag till byggande av enskilda vägar, om arbetsplan för byggande av allmän väg, om förändring av enskild väg till allmän, om indragning av allmän väg och om inrättande av särskild vinterväg.

Länsvägnämnden har besvärsrätt mot sådant vägverkets eller länsstyrel- sens beslut, som berör dess verksamhetsområde.

Länsvägnämndens ledamöter är sju till antalet och utses av landstinget efter hörande av bl.a. länsavdelningen av kommunförbundet. När det gäller Gotland, som saknar landsting, samt Göteborg och Malmö, vilka står utanför landstingskommun, väljs ledamöterna av primärkommuner-

na.

Något särskilt kansli bör enligt propositionen till ny väglag inte knytas till länsvägnämnden.

I trafikutskottets utlåtande underströks att länsvägnämnderna, även om ledamöterna utses av kommunala organ, är att anse som statliga nämnder med rådgivande funktioner i förhållande till länsstyrelserna. Kostnaderna för nämnderna åvilar staten.

8 Landstingskommunerna

Landstingskommun är oförhindrad att lämna bidrag till byggande och drift av väg. Vissa landsting ger bidrag till enskilda vägar. Den totala bidragsgivningen i riket är emellertid av liten omfattning: 1,5 milj. kr. år 1972.

Fr.o.m. 1971-01-01 är Stockholms läns landstingskommun huvud- man för tunnelbanorna i Stockholmsområdet. Beträffande statsbidrags- givningen, se avsnitt 5.3.1.

9 Primärkommunerna

De kommunala nettoutgifterna för väg- och gatuhållning har mer än trefaldigats under senaste lO—årsperiod och är nu av ungefär samma storleksordning som utgifterna för det statliga vägnätet exklusive statsbidragen.

Kommunal väghållningsmyndighet är den nämnd som fullmäktige utser därtill — i regel kommunens styrelse. Särskilt i de större kommunerna men också i vissa av de mindre förekommer en särskild gatunämnd eller motsvarande. Beteckningen på förvaltningsorganet väx- lar. I regel handhas väg— och gatuhållningen, ofta i förening med vatten- och avloppsfrågorna, av ett byggnadskontor eller gatukontor.

Det kommunala engagemanget i väg- och gatuhållning har här uppdelats i

a) gatuväsende b) vägväsende c) bidragsgivning till enskilda vägar.

9.1. Gatuväsendet

Skillnaden mellan gata och väg är den att gator finns inom stadsplanelagt område och vägar, där stadsplaneläggning inte ägt rum. Gatuväsendet är huvudsakligen reglerat genom byggnadslagstiftningen.

9.2 Kommun som väghållare

Som framgår av avsnitt 3 i denna bilaga kan kommun förordnas vara egen väghållare för sitt kommunområde eller del därav. F. n. är 104 primärkommuner samt Stockholms läns landstingskommun (för tunnel- banebyggande) egna väghållare.

Kommun i egenskap av väghållare har att ta befattning med allmänna vägar. Då sådan väg ligger inom stadsplan och enligt byggnadslagen skall upplåtas till allmänt begagnande upphör den att benämnas väg. Den kallas då i stället för den allmänna samfärdseln nödvändig gata. Statens vägverk bestämmer efter länsstyrelsens hörande vilka gator, som skall anses vara nödvändiga för den allmänna samfärdseln. Av än större vikt för den kommunala väg— och gatuhållningen är omfattningen av statsbidrags- givningen till bidragsberättigade gator och vägar. I vad mån en kommun får statsbidrag eller ej till en trafikled påverkar i hög grad takten i samhällsbyggandet och kvaliteten på trafiklederna. Det torde därför utan överdrift kunna sägas att inriktningen av bidragsgivningen har en mycket stor betydelse för hela den kommunala bebyggelseplaneringen.

I avsnitt 5.3.1 har närmare beskrivits statsbidragsbestämmelserna och proceduren bakom bidragsgivningen.

9.3. Kommunal bidragsgivning till enskilda vägar

Gatuhållning inom stadsplaneområde samt kommunal väg— och gatuhåll- ning till följd av förordnande enligt väglagen är obligatoriska uppgifter för primärkommunerna. I övrigt är den kommunala väg- och gatuhåll- ningen ett frivilligt åtagande.

Den exakta omfattningen av kommunernas frivilliga engagemang i vägar och gator är okänd. I den kommunala redovisningen innebär kostnader för "icke statsbidragsberättigade gator och vägar” dels kostna- der för gator, vilka kommunen enligt byggnadslagstiftningen skall iståndsätta och underhålla, dels bidragsgivning till enskilda vägar.

Det torde emellertid inte råda något tvivel om att kommunernas ekonomiska engagemang i enskilda vägar har ökat mycket starkt under senare år och är av betydande omfattning. Bidragande härtill har inte minst kommunindelningsreformen varit, varvid samma principer för bidragsgivningen inom hela kommunområdet kommit att tillämpas. Detta har i praktiken inneburit att den för kommuninvånarna gynnsammaste bidragsgivningen blivit normgivande i den sammanlagda kommunen.

Den kommunala bidragsgivningen till enskilda vägar bör ses mot bakgrund av det enskilda vägnätets stora omfattning och i många fall stora betydelse för trafikförsörjningen. Bidragsgivningens storlek har även ett nära samband med statsbidragsgivningens omfattning.

Utvecklingen synes gå mot att kommunerna helt täcker skillnaden mellan av vägverket godkända kostnader och statsbidraget för i vart fall områden för helårsbebyggelse. I många fall är bidragsgivningen ännu större och bygger på av Vägföreningen eller vägsamfälligheten redovisade verkliga kostnader. Ett totalt övertagande av den enskilda väghållningen blir förmodligen allt vanligare, varigenom skillnaden gentemot stadsplane- områdena bortfaller.

Inom byggnadsplaneområden är det vanligt att kommunerna via exploateringsavtal låter exploatören iståndsätta vägarna, varigenom det kommunala engagemanget inskränker sig till att i större eller mindre omfattning bidra till driften av vägarna.

9.4. Kommunerna och trafikledsplaneringen

Investeringar i vägar och gator utgör en betydande del av de totala samhällsbyggnadskostnaderna. I den fysiska planeringen har man också att ta hänsyn till trafikkostnaderna. Det har beräknats att de årliga kostnaderna för resor och förflyttningar inom tätorter uppgår, om hänsyn tas till tidsåtgången för trafikanterna, till ungefär lika stort belopp som bostadskostnaderna.1 Reskostnaderna torde emellertid kun- na påverkas i långt större utsträckning än bostadskostnaderna genom olika åtgärder inom fysisk planering, t. ex. beträffande bebyggelsens lokalisering och trafiksystemets utformning.

Inom den översiktliga bebyggelseplaneringen eftersträvar man därför på ett tidigt stadium en samordning av trafik- och bebyggelseplaneringen för att tätorterna skall kunna ges en ur miljömässig och samhällsekono— misk synvinkel lämplig utformning. Erfarenheterna från framläggandet av översiktliga bebyggelseplaner tyder på att just kvaliteten på trafikledsut- formningen uppfattas som ett mycket viktigt kriterium på om en plan är bra eller dålig

Trafikledsplanering ingår som en del i bebyggelseplaneringen och är därför primärt en kommunal uppgift. Rollfördelningen mellan stat och kommun vad avser fysisk planering framgår bl. a. av bygglagutredningens betänkande (SOU 1974:21). I denna bilaga har i avsnitt 5.3.2 några särskilda statliga intressen i den kommunala trafikledsplaneringen kom- menterats. Dessa intressen är starka och kan inte minska i nämnvärd omfattning utan att väghållningsgränserna ändras.

10 Riks- och lokalintressen inom väghållningen 10.1 Vissa grundläggande värden och principer

Utvecklingen inom vägsektorn har under efterkrigsåren kännetecknats av en kraftig volymmässig expansion. Persontransportarbetet på väg har sålunda fyrfaldigats under senaste lS-årsperiod och utgör nu drygt 90 % av allt persontransportarbete i landet. Under början av 1960-talet gick lastbilen förbi järnvägen som ledande godstransportmedel. En lO-faldig ökning av lastbilarnas godstransportarbete har skett under senaste 20-årsperiod.

En fråga som bör ställas är om den nuvarande uppdelningen av väghållningen på stat, kommun och enskilda är lämplig mot bakgrunden av ovannämnda utveckling, innebärande bl.a. helt andra investerings- behov i trafikleder än för t. ex. 10—15 år sedan och ett resmönster, som på ett helt annat sätt än tidigare sträcker sig över väghållningsgränser, kommungränser och länsgränser.

För att ta ställning till denna fråga är det nödvändigt att försöka urskilja vad som är riksintresse och vad som är lokalt eller kommunalt intresse i väghållningen. De principer som gällt för Iänsberedningen kan härvid vara en utgångspunkt.

1 Bilagedelen till Vägplan 1970, SOU 1969: 57

Huvudprincip nr 2 formulerades på följande sätt: ”En uppgift bör ej ligga på högre beslutsnivå än nödvändigt iförhållande till de av beslutet direkt berörda. Med hänsyn till att en betydande del av vägtrafiken är kortdistant skulle det kunna påstås att ansvaret för väghållningen i första hand vore en kommunal angelägenhet. Ett vägbyggnadsföretag kan emellertid ej ses'isolerat från vägnätet i övrigt, varför innebörden i principen behöver preciseras närmare.

Princip 5 är också intressant som en utgångspunkt i en diskussion om statligt eller kommunalt ansvar för väghållningen: ”Närliggande uppgifter bör verkställas på samma beslutsnivå och handhas av samme huvudman, om därigenom effektivitetsvinster kan uppnås.

Eftersom bebyggelsplaneringen i princip är en primärkommunal angelägenhet och med hänsyn till att väg- och gatuhållningen utgör en väsentlig komponent i denna planering, skulle kunna sägas att väghåll- ningen i första hand borde vara en primärkommunal angelägenhet. Inte minst samordningen i tid och rum mellan trafikledsbyggande och bostadsbyggande talar för detta.

Detsamma gäller princip nr 4: ”Uppgifter som kräver ett betydande inslag av lokalkännedom och specifik detaljkunskap bör decentraliseras. ” Denna princip leder i första hand till primärkommunalt ansvar men kan också i vissa fall leda till decentraliserat statligt ansvar. Vad som framför allt talar för kommunalt ansvar är att kommunerna via bebyggelseplane- ringen på ett helt annat sätt än statliga myndigheter kontrollerar utvecklingen hos olika trafikalstrande faktorer i markanvändningen. En god lokalkännedom underlättar också tillämpningen av riktlinjer för t. ex. trafikmiljö och trafiksäkerhet.

10.2. Riksintressen inom väghållningen

Ovannämnda principer leder alltså till vissa delar till att väghållningen i första hand skulle vara en primärkommunal uppgift. Uppenbart är emellertid att det också finns starka riksintressen i väghållningen, varför ovannämnda påståenden behöver modifieras. En första utgångspunkt i diskussionen kan då vara den tredje av huvudprinciperna: "Uppgifter som kräver ett stort mått av likformighet eller där överblick över hela riket är nödvändig bör ligga på central nivå. ”

Denna princip leder till centralt statligt ansvar. I det följande redovisas ett antal områden inom väghållningen, som mot bakgrunden av tidigare nämnda principer bör vara föremål för central statlig styrning.

En utgångspunkt är därvid den år 1963 av statsmakterna antagna och ännu gällande trafikpolitiken. Två riktlinjer i denna politik skall här diskuteras:

a) Väghållningen skall ske till lägsta samhällsekonomiska kostnader. b) Tillfredsställande transportförsörjning i landets olika delar skall finnas.

Båda dessa riktlinjer förutsätter en central statlig överblick. Tillfreds— ställande transportförsörjning i form av en viss miniminivå på vägstandar- den liksom bevakningen av att denna miniminivå i görligaste mån överallt

uppnås är en riksangelägenhet. Denna tes ansluter sig väl till huvudprincip nr 1: "Det är av centralt statligt intresse att garantera landets alla medborgare en viss minimistandard i fråga om trygghet, säkerhet och välfärd. ”

För att väghållningen skall ske till lägsta samhällsekonomiska kostna- der erfordras en central överblick för riket över bl. a.

a) tillgängligt resursutrymme

b) översiktlig bedömning av efterfrågan på vägtjänster

c) lämplig metodik vid ekonomisk värdering av skilda utformningar av trafiksystem.

För att mot bakgrund av punkterna a — 0 ovan en ur samhällsekono- misk synvinkel lämplig styrning av väghållningen skall kunna ske, erfordras vissa centralt utfärdade anvisningar rörande vägbehovsinvente- ring och vägprioritering. Sådana bör bygga på bl. a. centralt sammanställ- da normer för lämplig byggnads- och underhållsstandard.

Det skulle i och för sig kunna hävdas att sedan ovannämnda normer och anvisningar för väg— och gatustandard utfärdats av en central väghållningsmyndighet själva vägplanläggningen även för det vägnät, som nu ingår i statens väghållning, skulle kunna skötas av lokala myndighe- ter. Erfarenheten har emellertid visat att om varje vägavsnitt blir föremål för en bedömning för sig beträffande olika vägförbättringsåtgärder, risk finns för att man tappar överblicken över vägsystemet. Det kan t. ex. befaras att olikheter i standard uppstår, vilket är till nackdel för bl. a. trafiksäkerheten. Bl. a. av denna anledning behövs för hela riket någon form av översiktlig vägplanläggning med syfte att anpassa de många ombyggnadsåtgärderna för den kortdistanta trafikens behov så att ett för landet funktionellt sammanhängande vägnät på sikt erhålles. Genom att på central nivå utforma målsättningar beträffande framkomlighetsstan- dard finns möjlighet att undvika omotiverade vägstandardskillnader vid t. ex. länsgränser.

En differentiering av vägnätet är också motiverad av resursknapphets- skäl. Genom att styra investeringsåtgärderna mot ett i längdhänseende begränsat vägnät finns nämligen möjlighet att kanalisera trafiken till vissa huvudstråk, varigenom vägstandarden beträffande bärighet, trafiksäker- het och reshastighet bättre kan vidmakthållas än om samma resursmängd fördelats jämnt på samtliga i vägnätet ingående vägar. En sådan investeringspolitik kan inte bedrivas utan nära samband med regionalpoli- tiken. Den kräver därför en riksöverblick.

Ett exempel på en åtgärd att skapa större överblick över vägplanering— en är att vägverket i sin vägbehovsbedömning sammanfört de nuvarande länen till sju planläggningsområden för riket. Ett annat exempel är att i behovsplanerna för huvudvägnätet behovet av väginvesteringsåtgärder bedömts likformigt i hela landet oavsett vem som är väghållare.

En innebörd i 1963 års trafikpolitik är att trafikanterna själva skall välja slag av transportmedel. Uppenbart är emellertid att någon form av central statlig samordning mellan trafikslagen är nödvändig.

Mot bakgrunden av att ungefär en tredjedel av allt statligt vägbyggande

består av beredskapsarbeten — vissa är ännu mer är det också av vikt att på central nivå principer utformas för samordning mellan väg- och

arbetsmarknadspolitik. Ett av motiven bakom förstatligandet av vägväsendet år 1944 var att —

om vägväsendet bibehölls som en kommunal angelägenhet det inte vore möjligt att vare sig åstadkomma en fullt rättvis fördelning av bördorna för de allmänna vägarna eller att på ett tillfredsställande sätt tillgodose behovet av en rättvis utjämning av som det uttrycktes — de onormalt

höga skatterna på landsbygden. Detta motiv för att väghållningen skulle vara en riksangelägenhet är knappast längre relevant med den jämförelsevis stora omfattning som statsbidragsgivningen har till väghållande kommuner och enskilda vägar samt framför allt med hänsyn till de skatteutjämningsbidrag som nu utbetalas för att utjämna skillnaderi skattekraft.

Det andra huvudmotivet för ett förstatligande av vägväsendet var att man vid en statlig väghållning kunde uppnå vissa rationaliseringsvinsteri form av större valuta för nedlagda kostnader i vägväsendet. Ehuru det inte kan bevisas till alla delar, torde fortfarande den statliga väghållning— ens stordriftsfördelar och egenregiverksamhet i vägbyggandet kunna ge vissa rationaliseringsvinster, jämfört med om väghållningen vore uppdelad på ett stort antal lokala huvudmän.

Det är emellertid uppenbart att "de motiv som ovan anförts för att väghållning är en statlig angelägenhet inte kan åberopas mer än för vissa begränsade delar av vägnätet. Ett totalt förstatligande av alla vägar — alltså även av dem som nu är kommunala eller enskilda förefaller orimligt. Någonstans i skalan av mer eller mindre betydelsefulla vägar tar de lokala intressena över, varvid inte minst sambandet med bebyggelse- planeringen, som är en kommunal angelägenhet, är viktigt. Som framgått av tidigare avsnitt är det svenska vägnätet mycket oenhetligt vad gäller trafikbelastning och trafikuppgifter. Ett mått på detta är att riksvägarna, som utgör 13 % av landsbygdens allmänna vägnät, har 60 % av trafikarbe- tet. Det enskilda vägnätet, som kan beräknas uppgå till 70% av allt vägnät i landet, torde endast ha 2—3 % av trafikarbetet.

10.3. Bör vissa nu statliga vägar bli kommunala?

För att kunna besvara denna fråga bör ställning tas till om ansvaret för det nuvarande statliga vägnätet till alla delar är en riksangelägenhet. Med hänvisning till tidigare anförda motiv för en statlig väghållning kan det utan vidare påstås att ansvaret för riksvägar och primära länsvägar inte kan ligga på kommunal nivå utan måste vara en statlig angelägenhet. Detta vägnät har hög trafikbelastning, snabb trafikökning och genom att det förbinder de större tätorterna i landet med varandra stor andel i långväga trafik. Planläggningen för detta vägnät har nära samband med regionalpolitiken.

Den starkt växande trafikvolymen medför enligt vägverkets behovsin- ventering augusti 1974 ett investeringsbehov på ca 17 000 milj. kr. för perioden 1976—1990.

Återstoden av det statliga vägnätet utgör 78% i våglängd men har endast ca 20 % av trafikarbetet. Trafikökningen är betydligt långsammare och trafikbelastningen är i regel låg. Andelen kortdistant trafik är större än på riksvägar och primära länsvägar. En stor del av trafiken berör enbart den egna kommunen.

Från bl.a. trafikförsörjningssynpunkt har det bedömts angeläget att utöver rena underhållsåtgärder rusta upp även vissa av de vägar som inte har så stor trafik men som ändå är viktiga från funktionell synpunkt. Detta gäller exempelvis vägar mellan tätorter och dessas kommuncent- rum. Det har även bedömts vara nödvändigt att tillgodose investeringsbe- hov på vägar som har liten totaltrafik men stor godstrafik samt på utpräglade fritidsvägar, som har liten trafik mätt över hela året men stor trafik under en kortare period under året, t. ex. sommarhalvåret.

Detta urskiljande av mera betydelsefulla vägar ur den stora kategorin ”övriga länsvägar” har baserats på ett antal_kriterier, vilka tillämpats likformigt över hela landet. Resultatet har blivit en behovsplan för sekundära länsvägar. Återstoden av det allmänna vägnätet har benämnts tertiära länsvägar.

Behovsinventeringen för de sekundära länsvägarna har resulterat i behov av investeringar under åren 1976—1990 för ca 5 000 milj. kr.

De tertiära vägarna med en våglängd av 49 000 km erfordrar investeringar på ca 2500 milj. kr. fram till år 1990, huvudsakligen förstärkningsåtgärder.

Sammanfattningsvis kan konstateras att såväl från trafikekonomisk syn- punkt som från mera översiktlig samhällsekonomisk synpunkt det är ett mycket stort vägnät, som inte uppfyller kriterierna för att benämnas sekundär länsväg. Det tertiära länsvägnätet har kommit att uppgå till inte mindre än 49 000 km, vilket är ungefär hälften av hela det statliga vägnätet. Behovet av investeringsåtgärder har beräknats till 2 500 milj. kr. 1976—1990, jämfört med 17 000 milj. kr. på huvudvägnätet och 5 000 milj. kr. på det sekundära länsvägnätet.

Kriterierna för att särskilja sekundära och tertiära länsvägar är givetvis inte invändningsfria. De är ett uttryck för ett behov att likformigt för hela landet kunna urskilja mera betydelsefulla vägar ur den stora kategorin vägar under primära länsvägar.

Kriterierna belyser i vad mån en väg har en större trafikuppgift utöver den rent lokala trafikförsörjningen. Mot bakgrunden av de tertiära länsvägarnas små trafikmängder och mycket begränsade trafikuppgifter jämfört med övriga allmänna vägar kan det ifrågasättas om väghållnings- ansvaret för hela detta vägnät är en statlig uppgift. lnvesteringsbehoven är som framgått begränsade och har ett nära samband med den styrning av markanvändningen som kommunerna inom ramen för bebyggelseplane— ringen har ett ansvar för. Detta talar för att ansvaret för delar av det tertiära länsvägnätet är en kOmmunal angelägenhet. För en kommunalise- ring talar även det tertiära vägnätets nära samband med det enskilda vägnätet. Som framgått av avsnitt 9.3 har det blivit allt vanligare att kommunerna övertar den enskilda väghållningen. Ett överflyttande från statlig väghållning till kommunal väghållning av vissa tertiära allmänna

vägar skulle därvid innebära vissa rationaliseringsvinster för vägunderhål- let. Sådana vinster skulle sannolikt också ernås med ett kommunalt övertagande av hela det statbidragsberättigade enskilda vägnätet.

Ett överflyttande av vissa nu allmänna vägar till kommunal väghållning kan inte ske utan omfattande detaljundersökningar i en särskild utredning. Lämplig utformning av statsbidragsgivningen för att kompen- sera för kostnadsökningar hos kommunerna blir därvid en viktig fråga.

Utredningen bör också behandla frågan om kommunalt övertagande av det statsbidragsberättigade enskilda vägnätet.

10.4 Bör vissa nu kommunala vägar bli statliga?

Villkoret för att en trafikled i en väghållande kommun skall vara statsbidragsberättigad är att den utgör allmän väg eller är en gata som är nödvändig för den allmänna samfärdseln. Redan vid denna prövning ifrågasätts alltså om leden har trafikuppgifter utöver den rent lokala trafikförsörjningen. Vid en analys av riks- och lokalintressen inom väghållningen kan man därför av praktiska skäl bortse från det ej statsbidragsberättigade kommunala vägnätet, som alltså här antas enbart fylla lokala trafikuppgifter.

I samband med 1960 års förordning om statsbidrag till väg- och gatuhållningen i vissa städer och samhällen (SFS 374/60), vilken trädde i kraft den 1 januari 1961, genomfördes vissa förändringar i vad avsåg fördelningen av väghållningen mellan staten och städerna. Den nya fördelningen grundade sig helt på städernas framställningar om att staten skulle överta viss väghållning inom i första hand de egentliga landsbygds- områdena.

Kungl. Maj:ts beslut innebar att ca 1 100 km väg överfördes från städernas till statlig väghållning, vilket innebar en minskning med en femtedel av det kommunala vägnätet.

Vid detta tillfälle begränsades prövningen av väghållningsfrågan till sådana vägar för vilka städerna framfört anspråk om statligt övertagande av väghållningen, vilket medförde en viss olikformighet beträffande väghållningsskyldigheten städerna emellan.

Under år 1966 tog väg- och vattenbyggnadsstyrelsen initiativ till en översyn av väghållningsfrågan i syfte att så långt möjligt eliminera denna olikformighet. Detta ledde till att ca 100 km väg överfördes till staten fr. o. m. den ljanuari 1967.

För att uppnå ytterligare rationaliseringsvinster inom vägplaneringen, vägbyggnadsverksamheten och vägunderhållet skedde 1970-01-01 en omfattande omfördelning mellan städerna och staten vad avser väghåll- ningen. Omfördelningen berörde 42 städer och nettoresultatet blev att 235 km väg överfördes från kommunal till statlig väghållning.

I samband med de senaste årens kommunindelningsändringar har vissa justeringar i väghållningsansvaret ägt rum. Som ett exempel kan nämnas att per 1971-01-01 överfördes 258 km väg från statlig väghållning till kommunernas statsbidragsberättigade väg— och gatunät.

Som framgår av det ovanstående har sedan 1966 ett flertal ändringari

väghållningsansvaret mellan stat och kommun genomförts. Nettoresulta- tet har blivit en viss ökning av statens väghållning, räknat 1 km väg. Vad som är mera väsentligt är dock att många av de väg— och gatuavsnitt som överförts till staten investeringsmässigt är mycket betydande.

I Göteborg är sålunda från 1970-01-01 staten väghållare av vissa ge- nomfartsdelar på riksvägarna E6, 40 och 45 med ett sammanlagt investeringsbehov på ca 120 milj. kr.

I Mölndal blir staten väghållare för den planerade nya sträckningen av väg E 6 genom kommunen med en investeringskostnad på ca 150 milj. kr.

Principen bakom dessa investeringsmässigt mycket betydande väghåll- ningsförändringar synes ha varit att staten bör vara väghållare för genomfartsleder med stor andel långväga trafik. En ombyggnad har då bedömts vara inte i första hand en kommunal angelägenhet utan en regional eller rentav riksangelägenhet. I fallet E 6 genom Mölndal kan det t. o. m. hävdas att en ombyggnad av denna riksväg ingår som ett led i att underlätta den internationella trafiken.

De successiva förändringar som genomförts under senare är vad gäller uppdelningen mellan statens och kommunernas väghållning har skett utan något principiellt uttalande rörande statliga resp. kommunala intressen i väghållningen. De har i stället genomförts mot bakgrunden av praktiska rationaliseringssträvanden från fall till fall.

En mera strikt uppdelning av lederna efter deras funktion skulle sannolikt underlätta ett principiellt ställningstagande. Med funktion menas då ledens uppgift för den lokala trafikförsörjningen, resp. om den ingår som en länk i ett regionalt eller nationellt trafikmönster. [ det senare fallet föreslås här att väghållningen bör vara en statlig angelägen- het, medan ansvaret för övriga leder borde vara rent kommunalt. Leder med blandade lokala och regionala trafikuppgifter bör liksom nu vara kommunala men statsbidragsberättigade. Proceduren skulle därvid sanno- likt leda till att statens väghållning skulle öka, inte minst investeringsmäs- sigt, medan omfattningen av det statsbidragsberättigade kommunala vägnätet skulle minska, dels genom förstatligandet av genomfartslederna, dels genom ett överförande av leder med rent lokala trafikuppgifter till det icke statsbidragsberättigade nätet.

Fördelarna med ovannämnda omfördelning av väghållningsansvaret hos de väghållande kommunerna skulle i huvudsak vara två:

3) Bättre samordning över kommungränserna i'vägplanläggningen och utbyggnadstakten för genomfartslederna. Rationaliseringsvinster för väg— och gatuunderhållet.

b) Förenklat ansvarsförhållande vad gäller samordningen mellan den kommunala bebyggelseplaneringen och trafikledsplaneringen för det mera trafiksvaga nu statsbidragsberättigade gatunätet. Efter omfördel- ningen skulle detta nät bli helt kommunalt, varefter statens roll som ekonomisk intressent i detaljplanläggningen inom den fysiska plane- ringen i detta avseende skulle upphöra. Resultatet skulle bli ökad frihet för kommunerna i den fysiska planeringen.

11. Sammanfattning

I denna bilaga har diskuterats riks- och lokalintressen inom väghållningen. En rad motiv —— statsfinansiella, regionalpolitiska samt behovet av att anpassa ombyggnadsåtgärderna så att ett sammanhängande vägnät för riket erhålls talar för att huvuddelen av det vägnät, som staten nu är väghållare för, även i fortsättningen bör vara föremål för statlig väghållning. Detta gäller särskilt det trafikstarka vägnätet, förbin- dande de större orterna i landet, med snabb trafikökning, stora investeringsbehov och med stor andel långväga trafik.

I bilagan har dock ifrågasatts följande principiella förändringar i väghållningens uppdelning mellan stat och kommun. Förändringarna kan inte genomföras utan detaljerade undersökningar rörande bl. a. de ekonomiska konsekvenserna för stat och kommun. Särskilda utredningar bör därför tillsättas.

]. Delar av det teritära vägnätet, som staten nu är väghållare för, bör kommunaliseras. Rent tekniskt innebär detta ett överförande av vissa vägar från statlig väghållning till enskild väghållning i kommunal regi. De vägar som därvid skulle komma i fråga är sådana med rent lokala trafikuppgifter, smä trafikmängder, ringa investeringsbehov, nära samband med den enskilda väghållningen, vilken i allt större utsträck- ning övertas av kommunerna. Nuvarande uppdelning av underhållsan- svaret för det trafiksvaga vägnätet skulle minska, vilket sannolikt

skulle innebära vissa rationaliseringsvinster. Sådana vinster skulle sannolikt också ernås med ett kommunalt övertagande av hela det statsbidragsberättigade enskilda vägnätet. Utredningen bör därför också behandla denna fråga.

2. En mera strikt uppdelning av det nu statsbidragsberättigade vägnätet hos väghållande kommuner efter dessa leders trafikuppgifter bör genomföras. En sådan uppdelning efter funktion syftar till

a) att urskilja leder, som ingår som länkar i regionala eller nationella trafikmönster. Dessa leder bör övertas av statens väghållning, varvid bättre samordning i vägplanläggningen och utbyggnadstakten över kommungränserna kan ernås,

b) att urskilja leder, som nu är statsbidragsberättigade men som har rent lokala trafikuppgifter. Dessa leder bör övertas av den kommunala väghållningen utan statsbidrag. Förenklat ansvarsförhållande vad gäller samordningen mellan den kommunala fysiska planeringen och trafik- ledsplaneringen för detta nät skulle därvid ernås. Statens roll som ekonomisk intressent i detaljplanläggningen inom den fysiska plane- ringen skulle till stor del kunna upphöra.

Bilaga 4 Trafikförsörjning

2 Vägtrafik

Vägtrafiken spelar en allt större roll för landets trafikförsörjning. Av det samlade persontransportarbetet svarar vägtrafiken för ca 90 %, varav 8 % i form av kollektivtrafik. Av godstransporterna går ca hälften med lastbil. Samhällets åtgärder på vägtrafikens område kan sägas bestå i

— väghållning — trafiksäkerhetsfrämjande åtgärder trafikpolitiskt betingade avvägningar mellan olika trafikmedel såsom mellan individuell och kollektiv trafik, mellan lastbilstrafik och andra

godstransportmedel m. m.

Denna bilaga har i huvudsak inriktats på den yrkesmässiga vägtrafiken,

varvid tyngdpunkten lagts på den kollektiva persontrafiken (buss- och taxitrafik).

Riksdag och regering svarar genom sitt lagstiftningsarbete för den allmänna inriktningen av vägtrafikens roll för trafikförsörjningen. Genom sin beskattning på fordon och drivmedel kan riksdagen påverka vägtra- fikens omfattning och struktur.

Även riksdagens anslagsbeviljning får direkt effekt på olika trafikför— sörjningsåtgärder. Ett exempel härpå är inrättandet av transportstödet åt Norrland. Detta har tillkommit för att minska de kostnadsmässiga olägenheterna som följer med de långa avstånden inorn Norrland och övriga delar av det allmänna stödområdet. Stödet utgår till såväl lastbilstrafik som järnvägstrafik. För budgetåret 1974/75 är bidraget 87 milj. kr.

En annan anslagsbeviljning avser statsbidrag till icke lönsam busstrafik. För att förbättra betingelserna inom landsbygds- och glesbygdsområdena skedde år 1973 en revidering och kraftig utbyggnad av bussbidrags- systemen. Reformen tog i första hand sikte på den lokala trafikförsörj— ningen, för vilken primärkommunerna enligt propositionen har ett förstahandsansvar. En allmän strävan har varit att utforma ett system som främjar en samordning av trafikbehov och trafikresurser samt en rationell utformning av den kollektiva trafikapparaten. Statsbidraget uppgår under budgetåret 1974/75 till 33 milj. kronor.

Framställning om bidrag till lokal trafikservice enligt de nya reglerna görs av kommunen och inlämnas till länsstyrelsen. En förutsättning för att bidrag skall utgå är att trafikens omfattning och inriktning framgår av en av kommunen upprättad trafikförsörjningsplan.

Genom att lämna föreskrifter till statens järnvägars busstrafikrörelse har regeringen i de delar av landet där SJ bedriver busstrafik viss möjlighet att säkerställa en tillfredsställande transportförsörjning med kollektiva transportmedel. I januari 1972 beslöt regeringen sålunda att SJ skulle iaktta återhållsamhet i fråga om begränsningar av busstrafiken mellan centralorter i olika kommunblock. Beslutet är inriktat på den regionalt betonade busstrafiken och avser inte den lokala trafiken, som primärkommunerna har ett ansvar för. Ett undantag har dock gjorts i ett annat beslut vad avser viss busstrafik inom Gotlands kommun.

I fråga om den lokala trafikservicen i tätorterna har staten på olika sätt sökt främja kollektivtrafiken. Så sker bl. a. vid bidragsgivningen till det kommunala väg- och gatubyggandet, varvid man söker ernå en rationell fördelning mellan individuella och kollektiva trafikmedel i de större tätortsregionerna. Bidragsgivningen, som närmare beskrivits i bilaga 3 om vägplaneringen, handläggs av statens vägverk.

Frågan om kollektivtrafiken i tätorter är som nämnts föremål för en särskild utredning.

Den är 1974 tillsatta utredningen om regionalt gällande generella trafikrabatter kan enligt sina direktiv på ett avgörande sätt komma att

beröra hela uppgiftsfördelningen mellan stat, landstingskommuner och primärkommuner vad avser ansvaret för trafikförsörjningen.

Något centralt ämbetsverk med ansvar för hela vägtrafiken finns inte. Av betydelse för vägtrafiken är givetvis de båda verken statens vägverk och statens trafiksäkerhetsverk. Vid sidan av dessa verk finns emellertid några andra myndigheter med uppgifter på vägtrafikens område.

Transportnämnden är central myndighet för planläggningen av den civila transportregleringsverksamheten vid krig eller krigsfara. Nämnden svarar vidare för planläggning och genomförande av drivmedelsransonering samt för beredskapsplanläggning i fråga om transportledningen på landsväg. Nämnden handhar tillståndsgivningen för internationella landsvägstrans- porter samt fastställer rikets indelning i lokalområden för beställnings- trafik för godsbefordran. I nämndens arbetsuppgifter ingår även att fastställa allmänna grunder för uppställning av taxor för yrkesmässig trafik samt att meddela föreskrifter och anvisningar för sådan trafik.

Fraktbidragsnämnden är central förvaltningsmyndighet med uppgift att handlägga ärenden om statligt regionalpolitiskt transportstöd (se även avsnitt 2.1). Nämnden handlägger vidare ärenden enligt de särskilda föreskrifterna om transportstöd för Gotland.

2.4. Bussbidragsnämnden

För handhavandet av frågor som sammanhänger med det statliga stödet till icke lönsam busstrafik har en bussbidragsnämnd inrättats fr. o. m. 1 juli 1973.

2.5. Buss— och taxivärderingsnämnden

Vid 1969 års riksdag beslöts om vissa ändringar i förordningen om yrkesmässig automobiltrafik m. m. Bland annat beslöts om ett tillägg till 19 &, innebärande att kommun (primär- eller landstingskommun, kom- munalt trafikföretag) ges större möjlighet att överta redan gällande tillstånd till linjetrafik med buss. Förutsättning för återkallelse och nytt tillstånd för kommunen är att denna gör sannolikt att den kommer att svara för trafikförsörjningen inom orten eller bygden på ett mera ändamålsenligt sätt än som sker enligt rådande förhållanden.

Förslag om en liknande bestämmelse vad gäller taxitrafik antogs vid 1972 års riksdag. Syftet är att ge kommunerna möjlighet att mera direkt påverka utformningen av taxitrafiken och att vid behov själva engagera sig i denna.

Kommun som övertar tillstånd enligt de nya bestämmelserna är förpliktigad att om den förutvarande tillständshavaren begär det överta

tillgångarna i trafikrörelsen. Kommunens framställning om trafiktillstån- det prövas av buss- och taxivärderingsnämnden, som också har att avgöra ersättningens storlek, om inte parterna blir ense.

2.6. Statens väg- och trafikinstitut (VTI)

Institutet svarar för forskning och utvecklingsverksamhet avseende vägar, vägtrafik och vägtrafiksäkerhet i den mån sådana uppgifter inte ankom- mer på annan statlig myndighet.

2.7. Transportforskningsdelegationen ( TFD)

TFD handhar uppgifter som avser planläggning, samordning och stöd i fråga om forskning och utveckling rörande transporter, trafik och trafiksäkerhet i den mån sådana uppgifter inte ankommer på annan statlig myndighet.

2.8. Bilregisternämnden

Nämnden är central myndighet för bil- och körkortsregistrering.

Nämnden har haft till uppgift att genomföra omläggningen till nya bil- och körkortsregister. Ytterligare två stora reformer genomfördes vid ingången av år 1974 under medverkan av nämnden. Dels skedde en övergång till rullande skatteuppbörd och kontrollmärkessystem och dels infördes kilometerskatt för vissa dieseldrivna fordon.

2.9. Länsstyrelsen

Det ankommer på länsstyrelserna att verka för ett ändamålsenligt ordnande av den yrkesmässiga trafiken.

Förutsättning för rätt att bedriva yrkesmässig trafik är att vederbörligt tillstånd, s.k. trafiktillstånd, meddelats. Trafiktillstånd för beställnings- trafik med lastbil och buss utfärdas av länsstyrelsen. Tillstånd att bedriva linjetrafik meddelas av länsstyrelsen i det län, där trafiken skall förläggas. Skall linjetrafik bedrivas på vägsträcka som är belägen i mer än ett län, meddelas tillståndet av länsstyrelsen i det län där längsta delen av vägsträckan är belägen.

Länsstyrelsen för register över trafiktillståndsinnehavare och fordon i yrkesmässig trafik, fastställer turlistor för bussar i linjetrafik och fastställer vissa taxor. Länsstyrelsen har också att avgöra ärenden, som hänskjuts dit av trafiknämnden.

Ett viktigt inslag i länsstyrelsernas planeringsverksamhet utgör numera deras medverkan i den regionala trafikplaneringen.

2.10. Trafiknämnden

Trafiknämnden består av polischefen idet polisdistrikt vari kommunen lig- ger samt ytterligare två ledamöter, som väljs av kommunens fullmäktige.

Polischefen är nämndens ordförande. De kommunvalda ledamöterna kan inte överrösta polischefen utan frågan avgörs, då delade meningar föreligger, av länsstyrelsen.

Trafiknämnden har uppgifter i samband med utfärdande av lokala trafikföreskrifter. Vad gäller den yrkesmässiga trafiken har trafik— nämnden hand om tillståndsgivningen för taxitrafiken.

2.1 l Landstingskommunerna

Vissa landstingskommuner har i ökad utsträckning aktivt bidragit till att trafikförsörjningen i länen upprätthålls i rimlig omfattning. [ Stock- holms län har landstingskommunen helt övertagit ansvaret för den kollektiva trafiken. Detta har skett bl.a. genom att kommunala trafikföretag övertagits såsom Stockholms spårvägar. Även statliga och enskilda trafikföretag har köpts in. Vidare utför statens järnvägar på entreprenad från landstingskommunen en omfattande lokaltrafik i länet. Betydande statliga trafikförsörjningsuppgifter kvarstår dock i regionen.

Ser man till riket som helhet finner man av tabell B 4.1 att av landstingskommunernas totala utgifter för kommunikationer Stockholms läns landstingskommun svarar för den helt övervägande andelen (98 %). Detta sammanhänger med att principerna för kommunindelningsrefor—

Tabell B 4.1 Landstingskommunerna anslag år 1972 till kommunikationer

Landsting Enskilda J ärnvägs— Sjötrafik Flygtrafik Summa

vägar trafik Busstrafik T-banor

B 50 000 541 734 000 11075 000 500 000 553 359 000 35 000 200 000 55 000 290 000 75 000 75 000 150 000 16 500 12 500 179 000 365 000 20 000 385 000 5 500 346 000 351 500 3 500 3 500 2 500 10 000 12 500

7 709 900 7 709 900

175 000 350 000 525 000

N*X€Céwwwozzrx=oemcn>

125 000 40 000 65 000 230 000

100 000 10 000 110 000

350 000 350 000

200 000 200 000

75 000 75 000 100 000 2 343 000 2 443 000

20 000 20 000

AC — BD 291 000 291 000

Summa 1 494 000 542 359 000 11 511500 11 244 900 566 609 400

Uppgifterna hämtade ur Årsbok för Sveriges landsting 1972. I beloppen ingår både driftskostnader och kapitalutgifter. I kapitalutgifterna för flygplatser ingår vissa belopp som återbetalas av staten (se texten).

men bara i begränsad omfattning har tillämpats i länet. Primärkommuner- na är därmed små till ytan och med delvis sammanhängande bebyggelse över gränserna, varför behovet av landstingskommunala insatser på bl. a. trafikförsörjningens område där är betydligt mera framträdande än i övriga län. Av tabellen framgår också att två andra landstingskommuner anslagit mera betydande belopp till kommunikationerna i länet. Detta gäller Malmöhus läns och Västernorrlands läns landstingskommuner, som båda är 1972 hade vissa kapitalutgifter av huvudsakligen engångsnatur till flygplatser i sina län. I övriga landstingskommuner är kommunikations— anslagen små och utgör i regel mindre än 0,1 % av bruttoutgifterna.

Om det emellertid i de olika landstingsområdena finns behov av att landstingskommunen genom åtgärder av generell ekonomisk natur ytterligare avlastar primärkommunerna ansvaret för den lokala trafikför— sörjningen och kompletterar denna trafik med regionala trafikförsörj- ningsåtgärder, finns det inte några lagtekniska hinder härför. Enligt yrkestrafikförordningen har sålunda landstingskommun likaväl som primärkommun numera särskild rätt att överta tillstånd till linjetrafik med buss. Trafiktillståndet kan sålunda återkallas och i stället meddelas kommunen om denna gör sannolikt att trafikförsörjningen i orten eller bygden främjas, om trafiken utövas av kommunen.

Också i andra mera befolkningstäta län finns en början till att landstingskommunen ekonomiskt engagerat sig i den regionala trafikför- sörjningen. Detta gäller bl. a. Örebro län och Västmanlands län, där det är landstingskommunen som tagit initiativet till att komplettera den lokala trafikförsörjningen med regionala åtgärder. Anslaget från Västmanlands läns landstingskommun till trafikförsörjningen var 350 000 kr. år 1972.

I den mån de landstingskommunala stödåtgärderna för att komplettera den primärkommunala trafikförsörjningen i framtiden blir mera omfat- tande minskar därmed också behovet av den statliga regionala trafik- planeringen. Så har exempelvis skett i Stockholms län, där det är landstingskommunen som svarar för så gott som allt underlagsmaterial för planering av den kollektiva persontrafiken. Man torde också kunna utgå ifrån att en stor del av prioriteringen mellan olika former av trafikförsörjningsåtgärder på persontrafiksidan kommer att bygga på beslut i landstinget.

2.12 Primärkommunerna

Gränsdragningen mellan primärkommunernas och statens ansvar för trafikförsörjningen har varit en omdiskuterad fråga. Ansvarsfördelningen har emellertid under senare tid fått en viss uttolkning. I ett interpella- tionssvar den 10 maj 1971 angående transportförsörjningen på Gotland har sålunda kommunikationsministern förklarat att den lokala trafiken inom primärkommunerna primärt är en kommunal uppgift. Ungefär samma formulering finns i direktiven till den under 1971 tillsatta utredningen om kollektivtrafik i tätorter. En liknande definition av primärkommunernas uppgifter för trafikförsörjningen återfinns i anvis-

ningarna till länsstyrelserna angående den regionala trafikplaneringen. Med lokal trafikförsörjning menas där i princip trafik inom ett och samma kommunblock/kommun.

Primärkommunernas möjligheter i fråga om planering och styrning av trafikutvecklingen följer av olika plan- och trafikförfattningar. Grund- läggande bestämmelser för planläggning av markanvändningen finns i byggnadslagstiftningen. I den översiktliga bebyggelseplaneringen söker man ofta beakta en viss minimistandard i fråga om kollektiv trafikförsörj- ning. För kommunernas möjligheter att påverka trafikströmmarna är de lokala trafikföreskrifter av betydelse som utfärdas av trafiknämnderna. Möjlighet för kommunerna att reglera biltrafiken inom planlagt område ges också genom lagen om rätt för kommun att utta avgift för vissa upplåtelser å allmän plats m. m. Syftet med avgiftsbeläggningen av bilparkeringen är att tillgodose trafikens ändamålsenliga ordnande. Nämnas bör också förordningen om statsbidrag till byggande av vägar och gator. Viss möjlighet finns för de väghållande kommunerna att använda statsbidrag även till tunnelbanebyggande, kollektivtrafikfält för bussar m. in.

Som förut nämnts vid beskrivningen av buss- och taxivärderingsnämn- dens uppgifter har kommunerna fått ökade möjligheter att överta tillstånd till linjetrafik med buss och viss företrädesrätt vid nyetablering av sådan trafik. En likartad möjlighet finns också vad gäller taxitrafik.

I övrigt finns inte någon speciallagstiftning om primärkommuns befattning med kommunikationsföretag. Kommun kan emellertid an- tingen själv driva kommunikationsföretag eller understödja enskilda sådana med stöd av det allmänna kompetensstadgandet. Avgörande för kommunens rätt att handha drift eller lämna anslag är betingat av allmänintresset.

Det är mycket vanligt att kommuner med tätort över en viss storlek själva driver ett kommunalt trafikföretag. På olika sätt lämnar kommu- nerna dessutom ekonomiskt stöd åt den kollektiva trafiken för att uppnå en tillfredsställande trafikservice. Detta stöd går förutom till kommunäg- da trafikföretag, vilkas driftunderskott behöver täckas, också till enskilda och statliga företag.

Ett exempel på interkommunal samverkan vad gäller trafikförsörjning finns hos Sydvästra Skånes kommunalförbund. Förbundet, som omfattar nio kommuner, har träffat avtal med SJ om entreprenad på den regionala busstrafiken, vars omfattning enligt avtalet har preciserats.

De nya bestämmelserna för bidrag till icke lönsam lokal trafikservice förutsätter att primärkommunen har upprättat en trafikförsörjningsplan. En sådan plan föreligger nu i praktiskt taget alla kommuner. Därvid har man bl. a. beaktat möjligheterna att låta skolskjutstrafiken svara även för övrig trafikservice. En annan viktig samordningsfråga har gällt färd- tjänsten.

Primärkommunemas bidrag till trafikförsörjningen har av kommunför- bundet efter en enkät beräknats till ca 600 milj. kronor.

3 J ärnvägstrafik

Nästan all järnvägstrafik i landet bedrivs av statens järnvägar (SJ). Av det totala järnvägsnätet år 1972 på 12 102 km var endast 741 km ienskild ägo. SJ: s persontrafik har varit vikande under 1950- och 1960-talen. Under de senaste åren har dock nedgången i antalet resande upphört och förbytts i en viss ökning bl. a. till följd av den växande pendeltrafiken i storstockholmsområdet. Av det totala persontransportarbetet i landet svararjärnvägstrafiken för ca 6 %.

Godstransportarbetet hos SJ har under senare år visat en kraftig ökning. Järnvägstrafikens andel av det totala godstransportarbetet i landet beräknas dock minska under 1970-talet från 39 % till 31 %.

Statsmakterna svarar genom sitt lagstiftningsarbete för den allmänna inriktningen och omfattningen av järnvägstrafiken. För allmän järnvägs— trafik erfordras av Kungl. Maj:t meddelad koncession. Riksdagens anslagsbeviljning till SJ är uppdelad i ett investerinsanslag till det s.k. affärsbanenätet och ett anslag för ersättning för drift av icke lönsamma järnvägslinjer m. m.

För affärsbanenätet föreligger förräntningskrav för det nedlagda statskapitalet. Av vikt härvid är att olika för SJ konkurrenshämmande regleringar avvecklas. Så har också skett i enlighet med 1963 års trafikpolitiska beslut. För att ytterligare få till stånd en trafikpolitiskt betingad anpassning av SJ:s kostnadsansvar beslöts vid 1971 års riksdag om dels en nedskrivning av det i SJ investerade statskapitalet, dels en omläggning av pensionskostnadsredovisningen.

Enligt de trafikpolitiska riktlinjerna skall SJ ersättas för driftunder- skott på sådana trafiksvaga järnvägslinjer, vilkas trafikering utgör en ekonomisk belastning för SJ men på vilka trafiken bör bibehållas av samhälleliga skäl. Till grund för ersättningens storlek skall ligga en vart tredje år förnyad bandelsundersökning. Det ersättningsberättigade ban- nätet utgör något över hälften av SJ:s totala men har endast S% av trafikarbetet på järnväg.

Anslaget till SJ för drift av icke lönsamma bandelar är budgetåret 1974/75 435 milj. kr. Från anslaget betalas också SJ:s kostnac'er för drift av sådana icke lönsamma järnvägsstationer, som efter framstillning från berörd kommun skall bibehållas enligt Kungl. Maj: ts beslut. Ersättning utgår också till SJ för resultatförsämring till följd av 67-kortsrabattens utvidgning att gälla förtidspensionärer.

För nedläggande av en bandel eller visst slag av trafik erfordras Kungl. Maj: ts tillstånd. 1 beslutet brukar anges de vägförbättringar som skall utföras i samband med trafikens nedläggning samt de anordningar i övrigt som skall vidtas.

Statens järnvägar är ett affärsdrivande verk. Enligt instruktionen (l965:843) skall SJ driva järnvägs-, färje- och biltrafik samt därmed sammanhängande rörelse. Bland SJ: s helägda dotterbolag kan nämnas AB Trafikrestauranger, Svenska Lastbils AB (Svelast), GDG Biltrafik AB och Svenska Rederi AB Öresund. AB Svenska Godscentraler (ASG), som har över en fjärdedel av hela SJ-koncernens omsättning, ägs till 67,5 % av SJ.

För SJ: s regionala verksamhet finns 8 bandistrikt och 8 trafikdistrikt samt 6 verkstadsregioner och 5 centralförråd.

Statens vägverk är tillsynsmyndighet för de enskilda järnvägarna. Till- synen avser såväl anläggningar som rullande materiel.

Fraktbidragsnämndens uppgifter har beskrivits i avsnitt 2.3

3.5. Länsstyrelsen

Enligt länsstyrelseinstruktionen skall central myndighet och länsstyrelsen samråda i vissa planeringsfrågor. Har central myndighet fattat beslut som rör lokalisering av anläggning eller fördelning av resurser inom visst län och finner länsstyrelsen att beslutet strider mot regionalpolitiska mål för länet, kan länsstyrelsen påkalla att Kungl. Maj: t omprövar beslutet.

Dessa bestämmelser har emellertid inte gjorts tillämpliga på de affärsdrivande verken. Med hänsyn till länsstyrelsens samordnande funktion inom den statliga länsförvaltningen sker dock visst samråd mellan t. ex. statens järnvägars distriktsförvaltningar och länsstyrelsen i frågor av regionalpolitisk betydelse för länet. I samband med nedläggning av bandel eller visst slag av järnvägstrafik avger länsstyrelsen yttrande. Länsstyrelsens befogenheter inom vägplaneringen och den yrkesmässiga vägtrafiken är då betydelsefulla. Kungl. Maj: ts uppdrag 1971-10-15 åt länsstyrelserna att genomföra en regional trafikplanering innefattar även järnvägstrafiken.

3.6. Landstingskommunerna

Stockholms läns landstingskommun är huvudman för den kollektiva trafiken i länet. Roslagsbanan, Lidingöbanorna och Saltsjöbanan ägs direkt av landstingskommunen genom trafikbolag. Lokaltrafiken på övriga järnvägar drivs av SJ som entreprenör åt landstinget. En del av denna lokaltrafik har dragits ut till Gnesta i Södermanlands län, vars landstingskommun också ger bidrag till trafiken.

Åtskilliga landstingskommuner deltar i utredningsarbete rörande den ' kollektiva trafiken i länet.

3.7. Primärkommunerna

En stor del av det en gång omfattande enskilda järnvägsnätet i landet har tillkommit på kommunalt initiativ och med betydande ekonomiska insatser från kommunerna. Primärkommunernas inflytande över järnvägs- trafiken är numera obetydligt. På grundval av beslut av 1968 års riksdag har emellertid kommun fått viss möjlighet att förhindra att en olönsam järnvägsanstalt nedläggs. I anledning av kommunala framställningar har regeringen sålunda i en del fall ålagt SJ att bibehålla viss trafik eller att i övrigt vidta särskilda anordningar för trafikförsörjningen. SJ får särskild ersättning för detta ändamål. Ersättningsbeloppet är 100000 kr. för budgetåret 1974/75.

4 Sjöfart

Sjöfarten är en internationell näringsgren. Svenska fartyg och av svenska rederier disponerade fartyg svarar endast för en mindre del av trafiken på svenska hamnar. Rederiverksamheten i Sverige ligger så gott som helt i enskild ägo. Av dessa anledningar har den egentliga fartygstrafiken med vissa undantag lämnats åsido i denna bilaga. Beskrivningen av uppgiftsför- delningen inom sjöfarten har i stället koncentrerats till funktioner, knutna till framkomligheten och säkerheten på vattenvägarna samt till vissa grenar inom hamnverksamheten.

Statsmakterna kan genom sitt lagstiftningsarbete påverka den allmänna inriktningen av sjöfarten och hamnverksamheten i landet. Av riksdagens anslagsbeviljning på sjöfartens område går huvuddelen till sjöfartsverket. 3,3 milj. kr. utgår i form av transportstöd för Gotland. Nämnas bör också vissa anslag till fiskeristyrelsen och statens naturvårdsverk.

Vad gäller den inrikes sjöfarten är linjesjöfarten på Gotland reglerad genom en särskild lag (SFS 1970:871). Enligt denna får linjesjöfart mellan Gotland och svensk hamn utanför Gotland endast drivas efter tillstånd av Kungl. Maj: t. Taxor och turplaner skall fastställas av Kungl. Maj: t eller myndighet som Kungl. Maj: t bestämmer.

I fråga om hamnbyggnadsverksamheten beslutar Kungl. Maj: t om statsbidrag till fiskehamn m. m. Kungl. Maj: ts befattning med fastställan- de av hamntaxor har delegerats till sjöfartsverket. En hamnbyggnadsfråga kan undantagsvis föras fram till Kungl. Maj: ts prövning i form av ett planärende enligt byggnadslagen eller ett byggnadsärende enligt vatten- lagen.

Någon övergripande samplanering av hamnverksamheten sker f. n. inte men kan väntas bli ett resultat av den regionala trafikplaneringen, som även omfattar sjöfart och hamnverksamhet.

Sjöfartsverket är central förvaltningsmyndighet för ärenden som rör sjöfarten i den mån handläggningen ej ankommer på annan myndighet. Verksamheten bedrivs huvudsakligen med inriktning på handelssjö- farten. I verkets uppgifter ingår bl. a. att ha tillsyn över sjösäkerheten, handha statlig lots- och farledsverksamhet och sjökarteverksamheten, leda statens isbrytning, samordna arbetet för sjöräddning, handlägga ärenden om hamntaxor och hamnordningar, pröva ekonomiska frågor som har betydelse för sjöfartsnäringen samt frågor om sjöfartsavgifter.

Verket består av en centralförvaltning och en regional organisation med fem lotsdistrikt och sju sjöfartsinspektionsdistrikt.

I verkets programbudget ingår tre huvudprogram, nämligen farleds- verksamhet, fartygsverksamhet och övrig verksamhet. I farledsverksam- heten ingår isbrytningen.

Den följande beskrivningen av sjöfartsverkets uppgifter har inriktats på sådana funktioner, som har mera direkt anknytning till kommunal verksamhet.

Enligt lots— och fyrkungörelsen ombesörjer sjöfartsverket farledsut- märkning samt håller för den allmänna sjöfarten fyrar, fyrskepp och andra sjömärken och säkerhetsanordningar samt sjöräddningsstationer. Utan sjöfartsverkets tillstånd får inte säkerhetsanordning för sjöfarten inrättas, ändras, flyttas eller läggas ner. Inom hamnområden svarar hamnarna för farledsutmärkningen. I Vänern har en enskild organisation, Vänerns seglationsstyrelse, hand om farledsutmärkningen. En oklar fråga har länge varit till vilken del staten har ansvaret för till- och infartsleder. utanför hamnområdena. I sitt år 1974 avgivna slutbetänkande ”Förslag till hamnlag” (SOU 1974: 24) föreslår hamnutredningen att hamnarna skall svara för anordningar avsedda att betjäna sjöfarten inom hamnom- rådet och staten för övriga anordningar. Då det gäller farledsfördjup- ningar skiljer utredningen mellan sådana fördjupningar som huvudsak- ligen syftar till att öka sjösäkerheten i trånga eller eljest svårnavigabla passager samt sådana som syftar till att möjliggöra utbyggnad av en hamn för större fartyg än tidigare. Det senare slaget av farledsfördjupningar bör ses som en del av hamnbyggnadsprojektet och bör enligt utredningen bekostas av hamnen. Övriga farledsfördjupningar bör bekostas av staten.

Sjöfartsverket svarar för sjömätningsarbetet och handhar sjökarteverk- samheten.

Lotsningen är också en statlig uppgift vid kusten och i Mälaren. I Vänern är Vänerns seglationsstyrelse huvudman för lotsningen. I Trollhätte kanal svarar statens vattenfallsverk för lotstjänsten. Inom hamn kan efter medgivande av Kungl. Maj:t hamnlotsningen utföras genom hamnägarens försorg med anlitande av egen personal. Hamnlots— kår av större omfattning finns endast i Stockholm och Göteborg. En särskild utredning (K 1970: 45) har tillsatts om en samordning under sjöfartsverkets huvudmannaskap av lotsningsverksamheten till och i Göteborgs hamn, i Trollhätte kanal och i Vänern.

Bestämmelserna om statens isbrytarverksamhet är intagna i en särskild

isbrytarkungörelse. I svenska kustfarvatten och på sjövägarna dit utförs statlig avgiftsfri isbrytning mellan öppet vatten till havs och farvatten, som är skyddade för havsis, drivis eller liknande ishinder. I den mån sjöfartsverket bestämmer, utförs statlig isbrytning i Vänern, Mälaren och Ångermanälven. Vid issvårigheter, som inte lämpligen kan bemästras utan statlig isbrytarhjälp, utförs undantagsvis och under begränsad tid isbryt- ning åt den befolkning vid rikets kuster, som är i väsentlig mån beroende av sjövägarna. Annan statlig isbrytning i svenska farvatten får endast ske mot ersättning enligt taxa. Denna verksamhet är emellertid mycket begränsad.

Isbrytning i skyddade farleder in till hamn samt inom hamnområde ombesörjs av hamnägaren, ofta i samarbete mellan olika hamnar. ] ett betänkande av hamnutredningen, ”Vintersjöfart” (SOU 1971: 63), har undersökts de isbrytningsresurser som står till hamnarnas förfogande för lokalisbrytning. Undersökningen visar, enligt utredningen, att flertalet hamnar och lastageplatser som kan komma att beröras av vintersjöfart, äger eller disponerar isbrytande fartyg i sådan omfattning och av sådan kapacitet att de på ett tillfredsställande sätt kan ombesörja lokalisbryt- ning. Någon anledning att föreslå någon ändring i gällande regler om avgränsningen mellan den isbrytningsverksamhet, som ankommer på staten och den som utförs av lokala intressenter, föreligger därför inte, enligt utredningens mening.

Vid 1973 års riksdag behandlades vissa förslag från hamnutredningen. Bl. &. beslöts om anskaffning av ytterligare en statsisbrytare.

Södertälje kanal förvaltas av sjöfartsverket. I 1972 års statsverkspropo- sition föreslogs en fördjupning av kanalen och farlederna till Västerås och Köping. Förslaget godkändes av riksdagen. På staten ankommer att bekosta kanalfördjupningen samt fyranordningar och sjömätning. Far- ledsarbetena och övriga följdinvesteringar skall bekostas av berörda landstings— och primärkommuner.

Beslutanderätten i hamnavgiftsfrågor har av Kungl. Maj:t delegerats till sjöfartsverket. Den obligatoriska statliga kontrollen av hamnavgifterna grundar sig på bestämmelserna i kommunallagens 74 5 om skyldighet för kommun att underställa Kungl. Maj:t fullmäktiges beslut om nya eller förhöjda avgifter på ”den allmänna rörelsen för begagnande av de platser som anvisats åt densamma, eller de inrättningar, som äro gjorda till dess betjänande”. För icke kommunägda hamnar föreligger inte någon skyldighet att underställa hamntaxeförslag för godkännande. De närmare bestämmelserna om hamntaxekontrollen är lämnade i en särskild kungörelse (SFS 1950: 152). I kungörelsen skiljs mellan hamnavgift för fartyg och hamnavgift för varor. Enligt huvudregeln får hamnrörelse inte lämna överskott men väl underskott. Viss möjlighet till resultatutjämning mellan åren har lämnats hamnarna.

Ersättning för åtskilliga av de tjänster som hamnarna lämnar sjöfarten kan dock bestämmas utan prövning av statlig myndighet. Så är fallet med t. ex. ersättning för lagring på kajer och i magasin.

Frågan om underställningsskyldigheten av hamnavgifter har behandlats av kommunalrättskommittén i ett betänkande (Ds C 1970: 2). Regle-

ringen av hamnavgifter framstår enligt kommittén som otidsenlig och bör i stället regleras i en särskild författning. År 1972 beslöt emellertid riksdagen att underställningsskyldigheten vad gäller hamnavgifter fortfa- rande skall gälla. I propositionen (1972: 12) hänvisades till att frågan är föremål för behandling i hamnutredningen.

Denna utredningen har i sitt år 1974 avgivna betänkande föreslagit att underställningsskyldigheten vad gäller hamntaxor skall upphöra. I sitt förslag till hamnlag föreslås en föreskrift om att avgift i allmän hamn skall bestämmas efter skälig och rättvis grund.

De statliga fiskehamnarna drivs och förvaltas av fiskeristyrelsen. På senare år har staten börjat överlåta mindre hamnar på kommuner och enskilda intressenter.

Fiskeristyrelsen handlägger även ärenden om statsbidrag till byggande av fiskehamnar. Anslaget är från budgetåret 1966/67 sammanfört med bidragsanslaget till handelshamnar och farleder. Från det sammanslagna anslaget har endast ett mindre belopp disponerats för handelshamnar och de beviljade anslagen varit små. Större belopp har i stort sett endast utgått till Visby, som fått investeringsbidrag med 90 % av de beräknade kostnaderna.

Statens vattenfallsverk förvaltar Trollhätte kanal jämte Säffle kanal och svarar för lotstjänsten i Trollhätte kanal.

4.4. Statens vägverk

I samband med omorganisationen av sjöfartsverket år 1969 överflyttades vissa funktioner till statens vägverk. Vägverket får mot ersättning biträda kommuner eller enskilda med projektering och byggande av hamn, brygga eller farled.

4.5. Statens naturvårdsverk

Statsbidrag kan utgå till ny-, till- eller ombyggnad av hamn, brygga eller farled för fritidsbåtar. Beslutsmyndighet var tidigare sjöfartsverket men är från 1969-07-01 naturvårdsverket. I vissa fall hänskjuts avgörandet till Kungl. Maj: t.

4.7. Länsstyrelsen

Länsstyrelsen har jämförelsevis små befogenheter på sjöfartens område. Beträffande hamnbyggnadsverksamheten har länsstyrelsen vissa uppgifter enligt byggnadslagstiftningen. Vidare kan nämnas att länsstyrelsen skall yttra sig över ansökan om statsbidrag till byggande av fiskehamn. Likaså

skall länsstyrelsen yttra sig över förslag till hamntaxa. Efter samråd med sjöfartsverket meddelar länsstyrelsen föreskrifter om fartbegränsningar till sjöss, om förbud mot ankring samt om begränsning i rätt att utnyttja vattenområde för båttävlingar m. m.

I hamnutredningens förslag till hamnlag föreslås att länsstyrelsens nuvarande befogenheter vid fastställande av hamnordning skall upphöra. Föreligger behov av regler rörande allmän ordning och säkerhet utöver vad som följer av hamnlagen, kan sådana enligt utredningen ges i form av lokal ordningsstadga utfärdad enligt allmänna ordningsstadgan.

Kungl. Maj: ts uppdrag 1971-10-15 åt länsstyrelserna att genomföra en regional trafikplanering innefattar även planering vad gäller sjöfart och hamnar.

4.8. Landstingskommunerna

Enligt Årsbok för Sveriges landsting, är 1972, var landstingskommuner- nas sammanlagda bidrag till sjötrafik 11,5 milj. kr. Av denna summa svarade Stockholms läns landstingskommun för 11,1 milj. kr. Västmanlands läns landstingskommun har tillsammans med Västerås och Köpings kommuner förklarat sig villig att bidra till förverkligandet av en fördjupning av Södertälje kanal inklusive följdinvesteringar i mälarfar- lederna. De kommunala kostnadsandelarna skulle därvid uppgå till 50 % för landstingskommunen och 25 % för var och en av de båda primärkom- munerna.

Vid 1972 års riksdag beslöts att staten skall bekosta kanalfördjup- ningen samt fyranordningar och sjömätning i Mälaren, medan berörda kommunala myndigheter förutsätts svara för övriga följdinvesteringar inklusive merkostnaderna för Kvicksundsbron.

4.9. Primärkommunerna

Huvudansvaret för hamnarna har sedan gammalt åvilat primärkommuner-

na. Enligt hamnutredningens betänkande ”De svenska hamnarna” (SOU 1969: 22) finns det i Sverige 1 14 s. k. handelshamnar med fastställd taxa.

Av dessa är endast 12 i annan än kommunal ägo. Åtta är industriägda och en ägs av ett rederiföretag. Två ärjärnvägsägda, medan en är statsägd och förvaltas av SJ. Vissa hamnar har Kungl. Maj: ts tillstånd att driva

frihamn. För de kommunala hamnarna brukar finnas en hamnstyrelse, som är ett fakultativt organ. Under hamnkontoret eller motsvarande finns, beroen- de på hamnens storlek, olika funktioner eller avdelningar, som sköter de fasta anläggningarna inklusive fastighetsförvaltning, maskinparken vid hamnen, trafiken inom denna, avgiftsfrågor m. m.

Hamnkontoret har att samverka med såväl statliga organisationer, t.ex. sjöfartsverket och tullverket, som med enskilda företag, t.ex. representanter för varuägare, transportföretag, mäklare och skepps- klarerare, speditörer, stuveri m. m. I vissa hamnar finns helt eller delvis

kommunägda stuveriföretag och terminalbolag, men i regel är de hamn- operativa verksamheterna uppsplittrade på ett stort antal olika intressen- ter.

4.10. Regional samverkan mellan hamnarna

! hamnutredningens betänkande ”De svenska hamnarna” finns en ingående kartläggning av sjötransporternas omfattning och transport- strömmarnas fördelning på varuslag och hamnar. Mot bakgrunden av de strukturförändringar som hamnarna kommer att ställas inför underströks angelägenheten från såväl samhällets som hamnintressenternas och sjöfartens synpunkt av att erforderlig samordning kommer till stånd i fråga om planering, byggande och drift av hamnar och hamnanordningar. Utredningen framhöll risken för överskott i hamnkapacitet och nackde- larna för sjöfarten med allför många anlöp för fatygen till hamnarna.

Samordningsproblemen var enligt utredningen i första hand av regional karaktär och aktualiserade därmed frågan om huvudmannaskapet för hamnarna. Följande lösningar prövades av hamnutredningen:

a) För att åstadkomma ett samordningsinstrument för hamnarna på högre nivå än primärkommunerna kan man förstatliga hamnarna. De allmänna hamnarna skulle därmed få ungefär samma ställning som de allmänna vägarna eller järnvägarna.

b) Landstingskommunen övertar de primärkommunala hamnarna.

c) En specialkommun inrättas för hamnarna i en region. (1) En autonom hamn, i stort sett fri från statlig och kommunal tillsyn, inrättas.

e) Kommunalförbund övertar de primärkommunala hamnuppgifterna.

Hamnutredningen stannade för det sistnämnda alternativet och föreslog att Kungl. Maj:t skulle ha möjlighet att — i fall då betydande behov av kommunal samverkan förelåg i fråga om byggande och drift av hamnar — förordna att berörda primärkommuner skulle handha sådan angelägenhet genom kommunalförbund. Som grund för denna samverkan indelade hamnutredningen landet i tio hamnregioner.

Hamnutredningens förslag behandlades vid 1971 års riksdag i samband med statsverkspropositionen. Någon särskild lag med möjlighet att tvinga kommuner till samverkan i hamnfrågor i kommunalförbundsfonn före- slogs inte. Departementschefen uttalade dock att regionalt lämpligt avgränsade kommunalförbund i åtskilliga fall borde vara ägnade att säkra nödvändig samverkan mellan kommunerna. I ett tillägg till sjöfartsverkets instruktion 1971 ingår numera i verkets uppgifter att till främjande av en samhällsekonomiskt lämplig utformning av hamnväsendet lämna råd i frågor om lokalisering eller utbyggnad av hamn eller samordning mellan hamnar och verka för att samråd sker i sådana frågor.

5 Luftfart

Flyget har på kort tid kommit att få en växande betydelse på transportområdet. Antalet resande i inrikestrafik har fyrfaldigats under senaste tioårsperiod.

Statsmakterna svarar genom sitt lagstiftningsarbete för den allmänna inriktningen och omfattningen av den civila luftfarten. Nämnas bör särskilt luftfartslagen, luftfartskungörelsen, instruktionen för luftfarts- verket samt olika internationella avtal.

Luftfart i regelbunden trafik (linjefart) får enligt luftfartslagen inte utövas i landet utan tillstånd av Kungl. Maj: t.

Det slutliga avgörandet i fråga om lokaliseringen av nya flygplatser, som är avsedda att drivas av luftfartsverket, fattar riksdagen i samband med beslut om investeringsanslag till luftfartsverket. I de fall annan än staten, t. ex. kommun eller enskild, avser att driva en allmän flygplats för linjefart, erfordras Kungl. Maj: ts tillstånd för inrättande och drift av sådan flygplats.

Kungl. Maj: t fastställer avgifter för begagnande av statens flygplatser för civil luftfart och för flygsäkerhetstjänsten.

Svenska staten äger hälften i SAS-konsortiets svenska moderbolag AB Aerotransport (ABA). Staten är därmed också intressent i Linjeflyg AB. Vid bildandet av LIN år 1957 skedde en överenskommelse med SAS, som innebar att SAS behöll de s.k. stamlinjerna Stockholm—Malmö, Stock- holm—Göteborg och Stockholm—Luleå—Kiruna men överlät linjen Stockholm—Visby till Linjeflyg. LIN tillerkändes rätten att alltefter myndigheternas godkännande vidareutveckla linjenätet i landet.

Till Linjeflyg utgår statlig ersättning för särskilda rabatter vid flygtrafik på Gotland.

Den ekonomiska målsättningen för den civila luftfarten var föremål för en ingående prövning vid 1967 års riksdag (prop. 1967: 57, SU 1967: 107). Därvid beslöts om vissa riktlinjer för luftfartsverkets organi- sation samt om uppgiftsfördelningen mellan stat och kommun vad gäller flygplatsfinansieringen och om huvudmannaskapet för trafikflyg- platserna.

I beslutet fastslogs att riktlinjerna för den statliga trafikpolitiken, som bl. a. innebär att varje trafikgren iprincip bör svara för de kostnader den förorsakar det allmänna, på sikt även bör gälla i fråga om såväl inrikes som utrikes luftfart. Det allmänna definieras som stat och kommun. Med de kostnader som en trafikgren förorsakar det allmänna avses de kostnader som det allmänna skulle undgå om trafikgrenen i fråga inte existerade. Med tillämpning av denna definition på luftfartens kostnads- ansvar bör luftfarten bära alla kostnader för det allmänna som föranleds av trafikgrenen, bl. a. kostnaderna för luftfartsverkets centrala admini- stration.

I propositionen framhölls emellertid att flygtrafikföretagen borde

medges en övergångstid för att successivt anpassa sin verksamhet till kravet på full kostnadstäckning. Statens driftbidrag till luftfartsverket borde awecklas i den takt som bedöms lämplig med hänsyn till möjliga utgiftsbegränsningar och intäktsökningar i verket. Vissa riktpunkter för avtrappningen angavs dock.

Vid 1970 års riksdag beslöts att ersättning skall utgå till kommunerna för deras bidrag till investeringar i primärflygplatser. Se även avsnitt 5.4.

Luftfartsverket är ett affärsdrivande verk med i princip krav på full kostnadstäckning för sin verksamhet. Luftfartsverket bedriver inte någon trafikrörelse i egentlig mening utan dess verksamhet hålls i ekonomiskt hänseende helt skild från flygföretagens.

Enligt sin instruktion svarar verket för den civila luftfartens mark- organisation i den mån denna ankommer på staten och ej anförtrotts annan statlig myndighet, samt handlägger ärenden rörande den civila luftfarten.

Luftfartsverket driver och förvaltar statliga flygplatser avsedda för civil luftfart samt ombesörjer driften av den civila luftfarten på vissa militära flygplatser, upplåtna för civil trafik. Vidare svarar verket för både civil och militär flygtrafikledning. Verket utövar dessutom överinseende beträffande flygsäkerheten för den civila luftfarten.

Av landets 45 trafikflygplatser förvaltar luftfartsverket 19 och försvaret 15, upplåtna för civil luftfart. Huvudmannaskapet för landets övriga trafikflygplatser innehas av kommuner och enskilda. För åtta av de militära flygplatserna finns särskilda upplåtelseavtal, som innebär att flygplatserna drivs av kommun eller enskild. I egenskap av luftfartsmyn- dighet utövar verket kontroll av de kommunala och enskilda flygplat- serna och verksamheten vid dessa.

Vid sitt yttrande över inrättande av flygplats har verket att tillse att vissa krav uppfylls. Flygplatsen bör sålunda vara lämpligt belägen från allmän transportförsörjningssynpunkt. Vidare bör förutsättas att en varaktig trafik kan beräknas uppkomma och att flygfältet uppfyller vissa tekniska krav.

För trafikledning vid andra flygplatser än statens uttar luftfartsverket ersättning. Vad gäller statens flygplatser för civil luftfart har verket att föreslå Kungl. Maj:t avgifter för begagnandet samt för flygsäkerhets- tjänsten.

Luftfartsverket består av en centralförvaltning samt en regional organisation. För den regionala driften finns fem flygplatsförvaltningar. För den regionala besiktningsverksamheten finns fyra besiktningskontor samt ett besiktningskontor för SAS svenska verksamhet.

Luftfartsverkets organisation är sedan 1973 föremål för utredning i luftfartsverksutredningen.

Länsstyrelsens funktion som samordnande organ inom den statliga länsförvaltningen innefattar även flygplatsfrågor. Sådana frågor kan handläggas av länsstyrelsen som ett planärende i samband med flygplats- lokalisering. Andra ärendetyper kan gälla bullerfrågor eller vägplanering vid utbyggnad av flygplatser. Länsstyrelsens roll som samordnande organ i kommunikationsfrågor framgår av anvisningarna till den regionala trafikplaneringen, som även skall omfatta transportlösningar för flyget.

Landstingskommunerna och primärkommunerna har i hög grad bidragit till finansieringen av nya flygfält. Enligt beslut vid 1967 års riksdag gäller numera den principen för primärflygplatser att kommunerna skall svara för markkostnader och 37,5 % av kostnader för byggnader och anlägg- ningar. Någon särbehandling av t. ex. Arlanda skall inte ifrågakomma. Till investeringar som beräknas uppgå till högst 200 000 kr. per flygplats och budgetår skall emellertid inte kommunala bidrag behöva utgå.

Vid riksdagsbehandlingen uttalades att kommunala bidrag till drift av statliga flygplatser i princip inte borde utgå.

Vad gäller flygplatser som inte förklarats vara primärflygplatser svarar landstings- och primärkommuner samt ev. enskilda intressenter till 100 % för såväl anläggnings— som driftskostnader. Detta gäller även om flygplatsen fått Kungl. Maj: ts tillstånd för allmän linjefart (sekundärflyg- plats).

Till belysning av de kommunala bidragens storlek kan nämnas att av investeringsramen för luftfartsverket budgetåret 1974/75 på 252,3 milj. kr. den statliga andelen utgör 173,0 milj. kr. Resten (79,3 milj. kr.) är kommunala bidrag. Härtill kommer markkostnaderna samt kostnader för sekundärflygplatserna.

Vissa landstings- och primärkommuner ger också bidrag till mark- transporter mellan flygfält och tätorter. Det är vidare vanligt att kommuner ger ekonomiska garantier till flygföretag om viss minimibe- läggning på flygplanen.

Frågan om kommunal finansiering av primärflygplatser var föremål för ingående diskussion vid 1967 års riksdag. Därvid anfördes betänkligheter mot förslaget rörande kommunala investeringsbidrag. Man ansåg att det var statens uppgift att svara för landets flygplatser för linjefart i likhet med vad som gäller för de allmänna vägarna och järnvägsnätet. I propositionen och sedan också i utskottsutlåtandet utgick man dock från att ett visst utrymme måste lämnas det kommunala intresset av medinflytande och medansvar för primärflygplatserna. Departementsche- fen framhöll att det syntes vara till gagn för både stat och kommun om ett samgående kunde ske. En sådan samverkan hade skett under så lång tid att viss praxis kunde sägas ha uppstått för samarbetet.

I propositionen uttalades dock att kommun i princip borde få viss ersättning för sina bidrag till en flygplatsinvestering. Ersättning förut-

sattes dock inte utgå så länge staten bar kostnader för luftfartsverkets drift i form av driftbidrag. Frågan om ersättningens storlek borde prövas, när statens driftbidrag till luftfartsverket avvecklats.

Genom en gynnsam utveckling av luftfartsverkets rörelseresultat har i stort sett balans uppstått mellan verkets kostnader och intäkter fr. o. rn. budgetåret 1971/72. Vid 1970 års höstriksdag beslöts därför att fr.o.m. budgetåret 1971/72 ersättning skall utgå till kommuner för bidrag till investeringar i primärflygplatser. Ersättningen avser kapital tillskjutet av kommunerna fr. o. m. budgetåret 1967/68.

De kommunala investeringsbidragen till primärflygplatser har genom detta beslut numera karaktären av förskottering åt staten av medel för flygplatsinvesteringar. Återbetalningstiden är 40 år för banor och byggnader —- som är den dominerande delen av kommunernas investe- ringsbidrag — 20 år för belysningsanläggningar samt 10 år för tele- och radioanläggningar.

6 Poströrelsen

Poströrelsen är uteslutande en statlig angelägenhet. I samband med behandlingen av statsverkspropositionen"tar riksdagen årligen ställning till investeringsplan för postverket.

Postverket har ensamrätt i landet till brevfordran mot avgift. En särskild kungörelse reglerar postbefordran av tidningar.

Enligt sin instruktion handhar postverket den allmänna poströrelsen. Postbanksrörelsen och den räntebärande delen av postgirorörelsen har den 1 juli 1974 förts över till den nybildade Post- och Kreditbanken.

För regional verksamhet finns sju postdistrikt. Postverket bestämmer distriktens gränser. Postverket bestämmer också hur den lokala organi- sationen skall vara organiserad, t. ex. postkontorsområdesgränsema.

Genom en grundlagsändring vid 1968 och 1969 års riksdagar beslöts att postmedlens karaktär av bevillning skulle upphöra. Reformen innebär att beslutanderätten över postavgifterna överläts till regeringen med befogenhet att delegera denna rätt till postverket. Riksdagen (KU 1968: 20) uttalade dock att särskilda synpunkter gör sig gällande beträffande avgifter för postbefordran av tidningar. Även efter reformen borde därför enligt riksdagen ändringar i sådana avgifter underställas riksdagen.

En sakkunnig (K 1973: 08) tillkallades år 1973 för översyn av avgifterna i postverkets tidningsrörelse.

7 Teletrafik

Televerket är ett affärsdrivande verk med uppgift att handha trafiken på de statliga teleanläggningar som är underställda verket.

I samband med behandlingen av statsverkspropositionen tar riksdagen årligen ställning till investeringsplan för telefonanläggningar.

I verkets nya organisation, som beslöts av riksdagen år 1973, finns 20 teleområden vilka i egenskap av resultatenheter är direkt underställda generaldirektören. Dessutom finns fyra regionkontor med i första hand konsultfunktion gentemot teleområdena.

8 Riks- och lokalintressen inom trafikförsörjningen

8.1. Ansvaret för lokal och regional persontrafikförsörjning

Ungefär 90 % av persontrafiken har lokal eller regional karaktär med tonvikten lagd på arbets-, service- och fritidsresor. Gränsdragningen mellan lokala och regionala resor berör alltså betydligt fler människor än en gränsdragning mellan regionala och interregionala resor.

Det finns starka skäl som talar för en samordnad planering av trafikförsörjningen på lokal och regional nivå. Skälet är bl.a. att en regional linje ofta ingår som en betydelsefull del i den lokala trafiken, varför det i praktiken är mycket svårt att skilja lokal och regional trafik från varandra. Genom ett enhetligt huvudmannaskap för den regionala och lokala trafikförsörjningen skapas dessutom möjligheter till ett effektivare utnyttjande av de olika trafikmedlen. Ett sådant enhetligt ansvar har även den fördelen att det underlättar för medborgarna att veta vem som har ansvar för trafikförsörjningen.

Det finns därför skäl för att landstingskommunema bör göras ansvariga för den regionala och lokala kollektiva persontrafiken inom respektive landstingsområde.

Även vid ett sådant landstingskommunalt ansvar måste emellertid staten engagera sig i regional trafikplanering. Det blir emellertid landstingskommunens sak att utarbeta och tillhandahålla underlaget för denna planering vad gäller den kollektiva persontrafiken. Statens uppgift blir i första hand att samordna skilda trafikgrenars verksamhet under beaktande av överordnade målsättningar inom regionalpolitik, trafik- politik m. m. En statlig regional trafikplanering är särskilt relevant vad avser godstrafiken. När det gäller den kollektiva persontrafiken blir de statliga planeringsinsatserna mindre omfattande och endast av samord- nande karaktär, särskilt vad gäller den riksövergripande trafiken.

Ett för den regionala trafikplaneringen viktigt styrinstrument, näm- ligen myndighetsfunktionerna enligt yrkestrafikförordningen och väglag- stiftningen, kan inte utan olägenheter ha kommunalt huvudmannaskap. Detta innebär att samma organ som svarar för sådana myndighetsfunk- tioner — länsstyrelsen också bör svara för den regionala trafikplane- ringen.

Slutsatsen blir därför att ett landstingskommunalt engagemang i den lokala och regionala persontrafikförsörjningen inte kan leda till att statens ansvar för den regionala trafikplaneringen upphör.

8.2. Vissa luftfarts— och sjöfartsfrågor

Kommunikationsdepartementets anvisningar för den regionala trafik- planeringen skiljer på planering av regional trafik och det ekonomiska ansvaret för de terminaler och trafikleder, som omfattas av den regionala trafikplaneringen. Sådana anläggningar är företrädesvis statliga men kan också vara kommunala eller enskilda.

Ett statligt ekonomiskt ansvar finns vad gäller järnvägar, allmänna vägar och de genomgående farlederna till sjöss men inte helt inom linjeluftfarten, där det ekonomiska ansvaret för flygplatsbyggandet till stor del åvilar kommunala organ. Vissa av de flygplatser som fått Kungl. Maj: ts godkännande för reguljär linjefart är således helt finansierade av kommunerna, medan andra — primärflygplatserna visserligen har statligt huvudmannaskap men finansieras av kommunerna helt vad gäller markkostnader och i övrigt till 37,5 % genom förskottering av medel åt staten,

Systemet med att vissa primärkommuner och landsting bidrar till den civila luftfarten medför att den av statsmakterna antagna kostnadsansva- righetsprincipen, innebärande att varje trafikgren skall svara för sina kostnader, delvis är satt ur spel. Två faktorer talar för att i den mån ”det allmänna” anser sig böra köpa olönsamma tjänster av luftfartsverket, ”det allmänna” bör uttydas med staten:

a) Staten svarar för allmänna vägar och järnvägstrafik. Till icke lönsam järnvägstrafik anslår statsmakterna betydande belopp. Glest befolkade län erhåller väsentligt högre anslag per invånare för vägunderhållet än län med' större folktäthet. Med hänsyn till att flygtrafiken är ännu mera långdistant än järnvägs- och landsvägstrafiken och i regel sträcker sig över flera landsdelar, synes det för denna trafik vara än mera befogat att det ekonomiska ansvaret åvilar statsmakterna och inte till vissa delar några enstaka primär— och landstingskommuner.

b) Staten har ett ansvar för regionalpolitiken. Flyget kan här användas som ett verkningsfullt medel i syfte att utjämna de tidsmässiga avstånden mellan landets olika delar. I flera olika sammanhang har påvisats vilken grundläggande betydelse möjligheterna till snabba personkontakter mellan ledande befattningshavare inom offentlig verksamhet, näringsliv och organisationer har för sysselsättningsutvecklingen.1

Den nuvarande ansvarsfördelningen inom linjeluftfarten är mot bak- grunden av det ovan sagda inte tillfredsställande. Mera logiskt är att staten helt ansvarar för samtliga de flygplatser, som bl. a. med hänsyn till regionalpolitiken krävs för att upprätthålla en tillfredsställande transport- försörjning på riks— och regionnivå. Vad gäller finansieringsfrågan bör framhållas att på samma sätt som statsmakterna nu anslår medel för drift av icke lönsamma järnvägslinjer, medel bör kunna anslås åt icke självbärande men regionalpolitiskt viktiga flygplatser. Systemet med kommunala bidrag för investeringar i primärflygplatser bör vidare tas

' Jfr Gunnar Törnquist: Personkontakter och lokalisering. (Bilaga 5 till Urbani- seringen i Sverige, SOU 1970: 14, samt Orter i regional samverkan, SOU 1974: 1.)

under omprövning. Eftersom stat och kommun i princip nyttjar samma lånemarknad är den kommunala förskotteringen åt staten ett administra- tivt sett onödigt tungrott system. Det bör emellertid framhållas att frågan om kostnadsfördelningen mellan stat och kommun emellertid är föremål för särskild utredning.

Även inom sjöfarten finns vissa oklarheter vad avser gränsdragningen mellan statligt och kommunalt ansvar. Oklarheten gäller farledsväsendet, medan gränsdragningen inom lotsväsendet, isbrytningen, sjömätningen och fartygsinspektionen synes vara mera tillfredsställande. Inom farleds- väsendet tillämpas i stort den principen att staten genom sjöfartsverket svarar för de genomgående farlederna, medan hamnarna svarar för anordningar inom hamnområdena. Oklarheten gäller de förbindande lederna beträffande fördjupningsarbeten och säkerhetsanordningar.

Huvudregeln, från vilken dock föreligger ett antal avsteg, är att staten svarar för samtliga säkerhetsanordningar in till hamnområdesgränsen. Vissa regionala skillnader finns dock. Statens åtaganden är sålunda regelmässigt mera omfattande i Norrland än i södra och mellersta Sverige. Betydande hänsyn torde ha tagits till de olika hamnägarnas ekonomiska bärkraft.

Vad gäller ansvarsfördelningen för farledsarbetena har även där praxis skiftat beträffande statens engagemang i tillfartslederna till hamnar. Frågan om det ekonomiska ansvaret för tillfartslederna har behandlats av 1944 års hamnutredning (SOU 1949: 21) samt av hamnbidragsutred- ningen. De båda utredningarna kom till skilda resultat. Frågan har också behandlats av den år 1965 tillsatta hamnutredningen, som i sitt nyligen avgivna slutbetänkande (SOU 1974: 24) synes ha kommit fram till en klargörande princip för uppgiftsfördelningen.

Även frågan om skyldighet från kommunernas sida att underställa Kungl: Maj:t hamntaxor har varit föremål för behandling i hamnutred- ningen. Bakgrunden är som framhållits av kommunalrättskommittén i ett betänkande (Ds C 1970: 2) att den nuvarande regleringen av hamnav- gifterna synes vara otidsenlig. Utvecklingen inom hamnväsendet innebär bl. a. att de traditionella kajerna ersatts med kostnadskrävande terminaler och andra specialanordningar. Detta har medfört att mellanhavandena mellan hamnägarna och redarna inte längre kan lösas på det sätt som förutsätts i 1950 års kungörelse. Med stöd av särskilda dispenser av Kungl. Maj: t har kungörelsens avgiftsregler och därmed underställnings— skyldigheten satts ur spel i fråga om de mest kostnadskrävande tjänsterna. En stor del av de tjänster som hamnarna tillhandahåller mot ersättning är även i övrigt befriade från varje form av statlig kontroll.

Hamnutredningens förslag att den nuvarande underställningsplikten beträffande hamntaxor skall upphöra är välmotiverat och ligger i linje med länsberedningens allmänna syn på angelägenheten av minskad statlig tillsyn och kontroll över kommunerna. Detsamma gäller förslaget att slopa nuvarande system med att länsstyrelsen skall fastställa hamnord- ningar.

Den statliga tillsynen över kommunernas hamnpolitik har hittills varit mest inriktad på vissa detaljfrågor. Däremot finns inte någon översiktlig

statlig planering av hamninvesteringarna. Denna fråga har som framgår av avsnitt 4.10 redan behandlats av hamnutredningen men har inte lett till något annat resultat än att sjöfartsstyrelsen fått ett tillägg till sin instruktion, innebärande att verket skall lämna råd i frågor om lokalisering eller utbyggnad av hamn och verka för att samordning mellan hamnarna kommer till stånd. Mot bakgrunden av att sjöfarten i regel är mycket långdistant och att en hamninvestering i många fall inte berör enbart hamnkommunens näringsliv utan även många andra kommuners liksom även utbyggnaden av statliga trafikleder, synes en samordning på riksplanet av hamninvesteringarna angelägen. En bättre sådan samordning kan sannolikt växa fram som ett resultat av den år 1971 igångsatta regionala trafikplaneringen.

Bilaga 5 Organisatoriska konsekvenser av ett landstingskommunalt huvud- mannaskap för den regionala sam- ordnande samhällsplaneringen

Av Ivar Hinnfors

I länsdemokratiutredningens andra betänkande (SOU 1968: 47) föreslogs att landstingskommunema skulle göras obligatoriskt ansvariga för den regionala samhällsplaneringen. Beträffande länsnämnderna anfördes att vissa skulle överföras till landstingskommunema. Endast länsarbets- nämnden skulle fortfarande vara statlig men landstinget borde utse flertalet ledamöter även i denna nämnd.

Enligt utredningens förslag borde vidare landstingskommunema ges möjlighet att inträda som huvudmän för regionplaneringen enligt byggnadslagen. Naturvårdslagstiftningen, lagstiftningen rörande vatten och avlopp m. fl. borde ändras så att landstingskommunema även i övrigt skulle ersätta länsstyrelsen som regionalt samhällsorgan i frågor av betydelse för den översiktliga samhällsutvecklingen. Länsdemokratiutred- ningen föreslog också att landstingen borde bli fastställelseorgan för ärenden enligt byggnadslagen och därmed sammanhängande lagstiftning, i den mån sådan prövning bedömdes nödvändig i framtiden.

Den främsta uppgiften för den regionala planeringen är att verka för att olika statliga och kommunala insatser samordnas och inriktas mot de mål som ställs upp för regionalpolitiken. Som ett viktigt led i detta arbete ingår att fatta beslut om eller yttra sig över hur vissa resurser som staten ställer till förfogande skall fördelas på olika kommuner.

Det var just sådana uppgifter och de organisatoriska krav de ställer som föranledde den partiella reform av den statliga läns- förvaltningen som trädde i kraft under är 1971. Det samrådsför- farande olika länsorgan emellan som dittills praktiserats ansågs inte ge tillräckliga garantier för att de för samhällsplaneringen avgörande besluten skulle bli samstämda. Av den anledningen samlades hos en myndighet länsstyrelsen — alla väsentliga beslutsfunktioner inom den statliga länsförvaltningen i fråga om översiktlig planering som är av större regionalpolitisk betydelse.

Vid ett landstingskommunalt huvudmannaskap för den regionala samhällsplaneringen blir det i första hand denna beslutsfunktion som landstingskommunema får ansvaret för. Även andra uppgifter kan emellertid komma i fråga.

De ärenden det ytterligare kan bli fråga om handläggs nu på länsstyrelsernas planeringsavdelning. Inom denna avdelning handläggs — förutom ärenden av samordnande karaktär —— även vissa sektorsfunk-

tioner. Länsstyrelsen är nämligen också i stor utsträckning ett sektors- organ.

Organisatoriskt är planeringsavdelningen i normalfallet indelad i följande enheter:

regionalekonomiska enheten planenheten lantmäterienheten naturvårdsenheten juridiska enheten försvarsenheten.

Det torde vara nödvändigt att förutom samordningsfunktionerna — föra över huvuddelen av de funktioner som utövas inom de olika enheterna, med undantag för försvarsenheten, till landstingskommuner- na.

Organisatoriska konsekvenser för landstingskommunen

Ansvaret för den samordnande regionala samhällsplaneringen kommeri stor utsträckning attpåverka förvaltningsutskottets arbetsuppgifter, både i dess egenskap av beredande organ till landstinget och genom att förvaltningsutskottet självständigt företräder landstinget mellan dess möten. Av praktiska skäl måste huvuddelen av samordningsuppgifterna ankomma på förvaltningsutskottet.

I och med att förvaltningsutskottet sålunda får utökade uppgifter måste mindre viktiga ärenden delegeras eller överföras på andra nämnder. En förutsättning för att förvaltningsutskottet skall kunna ha ett samlat grepp över samhällsplaneringen är att det inte i alltför hög grad belastas av frågor av mindre vikt eller av förberedande karaktär.

Det är därför troligt att huvuddelen av de funktioner som överförs till landstingskommunen från planeringsavdelningen inom den nuvarande länsstyrelsen kommer att handläggas av särskilda landstingskommunala nämnder. Det är troligt att så blir fallet antingen landstingskommunen åläggs att svara för uppgifterna utan närmare angivande genom vilket organ det skall ske eller också åläggs att svara för desamma genom särskilda nämnder.

Med hänsyn till de funktioner som länsstyrelsens planeringsavdelning har kan det vara rimligt att tänka sig följande landstingskommunala organ vid ändrat huvudmannaskap.

— Nämnd för regional utvecklingsplanering och näringslivsfrågor — Nämnd för miljö— och naturvårdsfrågor — Nämnd för fysisk planering och därmed sammanhängande frågor Nämnd för kommunikationsfrågor med undantag för vägfrågor —— Vägnämnd

Härutöver kommer de nämnder som erfordras för andra landstings- kommunala verksamheter, nämligen i första hand

Nämnd för hälso- och sjukvård —- Nämnd för utbildning och kultur samt —— Socialnämnd.

Organisatoriska konsekvenser för länsstyrelsen

Därest ansvaret för den samordnande samhällsplaneringen övertas av landstingskommunema bortfaller skälen för att länsstyrelseuppgifterna skall handhas av en myndighet under ledning av en förtroendemannasty- relse av nuvarande karaktär.

Länsstyrelsen är nu länets högsta polismyndighet och länspolischefen är tjänsteman i länsstyrelsen. I det år 1970 avgivna betänkandet Polisen i samhället föreslogs bl. a. att de regionala polisuppgifterna skulle föras över till en regional polisstyrelse. Ändrat huvudmannaskap för den samordnande regionala samhällsverksamheten torde få till konsekvens en utbrytning av polisen i linje med polisutredningens förslag.

Den civila försvarsplanläggning som nu äger rum inom länsstyrelsen kan antingen organiseras fristående under någon central myndighet eller organisatoriskt knytas till länsstyrelsens förvaltningsavdelning. Vad detta kan få för konsekvenser för planläggningen och dess effektivitet kan inte bedömas i detta sammanhang.

Inom planeringsavdelningen handläggs vissa besvärsärenden samt utövas vissa myndighetsfunktioner. Det torde inte utan vidare vara möjligt att i full utsträckning föra över dessa funktioner på ett kommunalt organ. Det ligger närmast till hands att föra över uppgifterna till länsrätten eller förvaltningsavdelningen.

Länsstyrelsen blir således ett organ för allmän förvaltning och förvaltningsrättskipning utan egentligt inflytande över samhällsplane- ringen.

Bilaga 6 Schematisk sammanställning av remissyttranden över länsindel- ningsutredningens betänkande »Ny länsindelning»

(SOU 1967: 23)

Ej någon Avstyrker Tillstyrker Tillstyrker Föreslår markerad men med länsblock åsikt gränsjuste- för samarbete ringar Justitiekanslern Försöksverksarn- het i storstads- län Riksåklagaren Svea hovrätt Mindre justeringar Göta hovrätt Försöksverksam- het Hovrätten över Blekinge + Skåne och Blekinge södra Halland till Skåne Hovrätten för Huvuddelarna Västra Sverige av P och R län till 0 län Hovrätten för Z lån ej till Nedre Norrland Y län Hovrätten för Serviceregioner Övre Norrland

Kriminalvårds— styrelsen Rikspolisstyrelsen Den föreslagna indelningen är olämplig. Vill avvakta utred- ningen om polis- väsendets orga- nisation

Överbefälhavaren Totalförsvars— synpunkterna är ej tillräckligt beaktade. Prin- cipen om större län kan dock i många fall bi- trädas

Socialstyrelsen Arbetarskydds- styrelsen

+ planeringslän

Avstyrker Tillstyrker

__________________.___—__—————-—

Riksf örsäkrings— verket

Medicinalstyrelsen (se socialstyrelsen)

Centrala sjukvårds- beredningen

Statens vägverk

Statens planverk

Länsarkitekterna

Byggnadsstyrelsen

Transportnämnden Kammarkollegiet

Statskontoret

Kammarrätten

Generaltull— styrelsen

Statistiska centralbyrån

Riksrevisions- verket

Ej någon markerad åsikt

Har endast be- handlat lokal- frågor. (Starkt sjunkande lo- kalyta per inv. vid ökande länsstorlek)

Ny utredning bör utföras. Partiella re- former kan genomföras

X

Den nuvarande indelningen är lämplig för so- cialförsäkringens administration. Dock är B län för stort och I, K och Z län för små

De föreslagna länen för små

X

gränsjuste— för samarbete Tillstyrker Föreslår men med länsblock ringar

Mälar-Hjälmar- Serviceregioner regionen bör + planeringslän

ses som en enhet. Borås- regionen bör föras till ett västkustlän

Strängnäs— blocket bör ej föras mot Stock- holm. Skövde och inte Borås bör vara resi- densstad

En länsindelnings— reform behÖVS bara för delar av riket. Mindrejus- teringar genom— förs partiellt

Ej någon Avstyrker Tillstyrker Tillstyrker Föreslår markerad men med länsblock åsikt gränsjuste- för samarbete ringar Kontrollstyrelsen x Centrala folkbok— f örings- och uppbördsnämnden x Riksarkivet En länsindel- ningsreform medför stora problem från arkivsynpunkt Riksantikvarie- Önskar ej ämbetet stora län Skolöverstyrelsen Ny utredning bör utföras med beaktande av uppgiftsför- delningen mellan olika organ. Ser- vicefrågan är viktig. Föreslår vissa partiella gränsändringar Domänstyrelsen Länen borde ha gjorts betydligt större Lantbruksstyrelsen x Lantmäteristyrelsen x Skogsstyrelsen Vissa län blir för små, andra för stora Veterinärstyrelsen x F iskeristyrelsen Statensjordbruks- nämnd x Statens naturvårds- verk x Kommerskollegium x Överstyrelsen för Gotland bör vara ekonomisk för- en självständig svarsberedskap enhet Arbetsmarknads- styrelsen X Bostadsstyrelsen Föreslår dock en partiellt re- form iGöte- borgsområdet Exekutionsväsen- dets organisations- nämnd x Civilförsvarsstyrel- sen x

Ej någon Avstyrker Tillstyrker Tillstyrker Föreslår markerad men med länsblock åsikt gränsjuste- för samarbete ringar ___—_—_____ Statens brand- Om en ny läns- inspektion indelning är nöd- vändig bör den sammanfalla med indelningen i civilområden Överståthållar- ämbetet (se läns— styrelsen i B län) Länsstyrelsen B län

Länsstyrelsen C län

Länsstyrelsen D län

Länsstyrelsen E län

De föreslagna länen blir för små från plane- ringssynpunkt men för stora från servicesyn- punkt. Föreslår dock vissa gräns- justeringar Föreslår dock vissa gräns- justeringar Föreslår dock vissa gränsjuste- ringar

Utredningsma- terialet otill- räckligt för ett ställnings- tagande. Före- slår dock vissa gränsjusteringar Länsstyrelsen F län Länsstyrelsen G län Länsstyrelsen H län Länsindelnings-

reformen bör anstå. Före— slår dock ny re- sidensstad för sydostlänet och

gränsändringar Länsstyrelsen I län x Länsstyrelsen K län x

Länsstyrelsen L län Servicen blir försämrad

Ej någo n markerad åsikt

Avstyrker Tillstyrker Tillstyrker men med grän sju ste- ringar

Föreslår länsblock för samarbete

Länsstyrelsen M län

Länsstyrelsen N län

Länsstyrelsen O län

Länsstyrelsen P län

Länsstyrelsen R län

Länsstyrelsen S län

Länsstyrelsen T län

Länsstyrelsen U län

Länsstyrelsen W län

Länsstyrelsen X län

Länsstyrelsen Y län

Länsstyrelsen Z län

Vill awakta läns- demokratiu tred- ningen. Hänvisar också till att ut- redningen inte behandlat olägen-

heterna från ser- vicesynpunkt. Anför dock en lång rad motiv för att Skåne bör vara ett län. Malmö stad bör ingå i landstings- kommunen

Föreslår dock vissa gräns- justeringar

Förslaget bör omprövas. För små regioner från planerings- synpunkt

X

X

Tillstyrker i princip en in- delningsreform men vill först pröva samarbe- te länen emel- lan. Åmål och Bengtsfors till S län

Föreslår ny ut— redning, varvid ett samarbets- organ mellan länen bör över- vägas

Förslaget inte tillräckligt långtgående

Antyder behov av ett permanent samarbetsorgan för N, O, P, R län

X

Föreslår i stället spontant fram— vuxna länsblock

278. Ny länsindelning SOU 1974: 84 Ej någon Avstyrker Tillstyrker Tillstyrker Föreslår markerad men med länsblock åsikt gränsjuste— för samarbete

ringar

Länsstyrelsen AC län Förslaget är

inte tillräck- ligt långtgående

Länsstyrelsen BD län x

CB Södra CiVO x

CB Västra Civo X

CB Östra Civo Föreslår ;dock

vissa gränsjus- teringar

CB Bergslagens

Civo x

CB Nedre Norrlands Föreslår dock Civo vissa gränsjus-

teringar

CB Övre Norrlands

Civo x

Förvaltningsdom-

stolskommittén x

Grundlagbered-

ningen x

1962 års företaga- x gareföreningsu t-

redning

Kommunalrätts- x

kommittén

1964 års civilbe- x

fälhavareutredning

Sveriges Riksbank x

Landstinget B län Vill awakta.

Föreslår gräns- justeringar

Landstinget C län Föreslår dock

vissa gräns- justeringar

Landstinget D län x Landstinget E län Vill dock ha

kompletteran- de utredningar

Landstinget F län Vill avvakta länsdemokrati- utredningen Landstinget G län Rydaholm +

Loshult till Växjö län

Landstinget Norra x H län

Landstinget Södra x H län

Ej någon Avstyrker Tillstyrker Tillstyrker Föreslår markerad men med länsblock åsikt gränsjuste- för samarbete ringar Landstinget K län x Landstinget L län x Landstinget M län Samarbete över gränserna bätt- re. Malmö stad bör dock ingå i landstings- kommunen Landstinget N län Föreslår dock vissa gräns— justeringar Landstinget 0 län Tillstyrker i princip men vill ha komplet- terande utred- ningar. De når- maste kommun- blocken bör överföras till 0 län Landstinget P län Det föreligger x inga behov att ändra gränser- na för P län, men förstärk gärna samarbe- tet över läns— gränserna Landstinget R län Vill awakta länsdemokrati- utredningen Landstinget S län Västra T län till x Värmland Landstinget T län Vill avvakta x länsdemokrati- utredningen. Länsblock är dock ett alter- nativ Landstinget U län x Landstinget W län Hamra f. bör föras till W län Landstinget X län Älvkarleby bör dock föras till X län Landstinget Y län Eventuellt

bör Härjedalen föras till X län, Åsele och Vil- helmina till Y län. Jämtland till Y län

Ej någon Avstyrker Tillstyrker Tillstyrker Föreslår markerad men med länsblock åsikt gränsjuste- för samarbete ringar

Landstinget Z län X

Landstinget AC län X

Landstinget BD län X

Föreningen för De föreslagna samhällsplanering länen för små.

Man bör ha oli- ka indelningar för förvaltnings- rättsliga och pla-

neringstekniska funktioner

Kooperativa För- Vill awakta bundet länsdem okrati— utredningen

RLF x

Skogsvårdsstyrel— x sernas Förbund

Nya System AB x

Svenska Arbets— Positiv till givareföreningen en indelnings- och Sveriges in- reform men dustriförbund vill awakta

Svenska Försäk- x

ringsbolags riksförbund

Svenska Kommun- Föreslår dock förbundet och Sven— vissa gräns- ska stadsförbundet justeringar Svenska Landstings- Vill avvakta x förbundet länsdemokrati- utredningen. Tillstyrker gränsjuste- ringar

Svenska Tekno- x x

logföreningen

Svenska Tidnings- x

utgivareföreningen

Svenska Vägföre- x

ningen

Sveriges Grossist- x x förbund

Sveriges hantverks- Ny utredning och industriorga— krävs nisation

Sveriges köpmanna- x x förbund

Sveriges Skogs— x

ägareföreningars

Riksförbund

LO X

Bilaga 7 Geografiska arbetsområden

Innehåll 1 Länens folkmängdsutveckling ............... 284 2 Näringsgeografiska förhållanden .............. 286 2.1 Restidsomland .................... 286 2.2 Arbetskraftspendlingen ................ 289 2.3 Telefontrafiken ................... 289 2.4 Residensstädernas näringsgeografiska omland ...... 292 2.5 Administrativa indelningar inom offentlig förvaltning, folkrörelserna samt näringslivet ............. 297 2.6 Sammanfattning ................... 298 3 Samverkansområden ................... 300

Bilaga 7 Geografiska arbetsområden

Av Bengt Finnveden

I denna bilaga redovisas vissa undersökningar som legat till grund för länsberedningens ställningstagande i indelningsfrågan.

Inom offentlig förvaltning liksom även inom näringslivets administra- tion har det blivit allt vanligare att anpassa de geografiska verksamhets- områdena efter olika näringsgeografiska förhållanden. Med en näringsgeo- grafisk region brukar därvid menas ett geografiskt område som med hänsyn till näringsliv, bosättning, kommunikationer och service samt kontaktinriktningen i övrigt bildar ett sammanhållet område.

Näringsgeografiska regioner finns på olika nivåer i samhället. De gamla socknarna exempelvis var från början i många hänseenden väl samman- hållna regioner. Den nya kommunindelningen har i hög grad anpassats efter näringsgeografiska förhållanden. Man kan också tala om näringsgeo- grafiska regioner på t. ex. länsnivå eller inom ännu större delar av landet.

Inom Iänsberedningen har en lång rad kartläggningar gjorts rörande den näringsgeografiska inriktningen för landets olika delar. Följande faktorer har därvid studerats:

— Restidsförhållanden (restidsomland)

Arbetskraftspendlingen

— Flyttningsrörelserna

Kollektiva resor med järnväg, flyg och buss Vägtrafiken1 — Telefontrafiken mellan landets olika riktnummerområden2

— Tidningsspridningen — Handelsomlandl

— Administrativa indelningar inom offentlig förvaltning _

Administrativa indelningar hos folkrörelserna, vissa organisationer samt näringslivet.

Som bakgrund till kartläggningen lämnas en redogörelse för länens befolkningsutveckling. Därefter följer en exemplifiering av några av undersökningarna av de näringsgeografiska förhållandena.

' Endast vissa punktundersökningar. 2 Kartläggningen är utförd i form av en seminarieuppsats av Lars-Åke Appelquist, Karl Gunnar Danevik och Lennart Lindberg vid kulturgeografiska institutionen vid

Göteborgs universitet.

1 Länens folkmängdsutveckling

Utmärkande för den svenska länsindelningen är att den trots mycket stora förändringar i rikets befolkningsfördelning och väsentligt förändrad kommunikationsstandard förblivit opåverkad under mycket lång tid. Den nuvarande länsindelningen har bortsett från några mindre gränsjusteringar bestått oförändrad sedan år 1810. Antalet län har under hela denna period varit 24, dock med det undantaget att ett självständigt Ölands län var inrättat under åren 1819—1824. Härtill kommer att det fanns ett särskilt överståthållareämbete för Stockholm fram till årsskiftet 1967/68.

Länsindelningen har emellertid längre anor än från 1810. I 1634 års regeringsform reglerades länsindelningen. Gränserna i denna är i stort sett desamma som de nu gällande vad beträffar södra och mellersta Sverige, om undantag görs för de dåvarande danska områdena.

Mot bakgrunden av att motiven till landets indelning i län är att söka mycket långt bakåt i tiden kan det ha sitt intresse att följa länens folkmängdsutveckling under en längre tidsperiod. Av en sammanställning i tabell B 7.1 framgår att under tidigare sekler skillnaden mellan länen i fråga om folkmängdsstorlek var betydligt mindre än nu. År 1750 låg sålunda elva län i intervallet 50 000—100 000 invånare och sex igruppen 100 000—130 000 invånare. Länsindelningen var redan vid denna tid- punkt praktiskt taget densamma som den nu rådande.

År 1810, då de nuvarande 24 länen jämte överståthållareämbetet bildats, var skillnaden mellan det största och det minsta länet ännu mindre än 1750. Efter industrialismens genombrott har länen emellertid genomgått en alltmer olikartad utveckling. De båda skånelänen t. ex. hade tidigare i stort sett samma folkmängd, men det mera agrart betonade Kristianstads län har nu bara en tredjedel av Malmöhus läns folkmängd. Stora skillnader i folkmängdsutveckling finns också mellan exempelvis de båda smålandslänen Jönköpings län och Kalmar län samt mellan Älvsborgs län och Skaraborgs län. År 1973 hade det största länet i landet 28 gånger större folkmängd än det minsta, jämfört med endast 5 gånger större år 1810.

Det kan samtidigt konstateras att medan skillnaderna i folkmängd mellan de största och de minsta länen blivit allt större, förvaltningsappa- raten i princip är lika organiserad i det lilla länet som i det stora och förvaltningsuppgifterna författningsenligt likaså desamma. Kapaciteten i de minsta länen har med andra ord blivit en avgörande faktor när det gällt att bestämma länsorganens kompetens och därmed även graden av decentralisering från centrala statliga organ.