SOU 1988:62

Storstadstrafik

Statsrådet och chefen för kommunikationsdepartementet

Regeringen bemyndigade den 5 maj 1988 chefen för kommunika- tionsdepartementet att tillkalla en särskild kommitté med uppdrag att ta fram ett samlat underlag för begränsning av trafikens hälso— och miljöeffekter i storstadsområdena. En— ligt direktiven skall uppdraget redovisas före utgången av 1989.

Med stöd av bemyndigandet förordnades den 5 maj 1988 som ledamöter ambassadören Göte Svenson, tillika ordförande, riksdagsledamoten Görel Bohlin, byrådirektören Anna Brandoné, kommunalrådet Sören Eriksson, riksdagsledamoten Sören Lek— berg, kommunalrådet Lennart Olsson, läraren Birgitta Rang, landstingsrådet Bosse Ringholm och riksdagsledamoten Rune Thorén. Samma dag förordnades som sekreterare direktören Bo E. Peterson och som biträdande sekreterare hovrättsasses— sorn Jan E. Ohlsson och sekreteraren Hans Silborn.

Som experter att biträda kommittén förordnades den 30 maj 1988 arkitekten Carl—Johan Engström, avdelningsdirektören Jan Karlsson, verkställande direktören Olof Nordell, gatu— direktören Monica Sundström samt kammarrättsassessorn Mari— anne Svanberg. Den 5 september 1988 förordnades även direk— tören Bengt Holmström och den 25 november 1988 departements- sekreteraren Gunnar Hermanson som experter att biträda kom— mittén.

Vi har antagit namnet storstadstrafikkommittén. Regeringen har den 8 september 1988 beslutat utvidga vårt uppdrag till att även omfatta en utredning om vilka lagänd— ringar som behövs för att kommunerna skall kunna fatta beslut om åtgärder som förbjuder eller inskränker biltrafiken vid speciellt svåra luftföroreningssituationer. Våra förslag i anledning av tilläggsdirektiven skall redovisas senast den 31 december 1988.

Till vårt betänkande har fogats ett särskilt yttrande av Görel Bohlin.

Härmed överlämnar vi delbetänkandet "Storstadstrafik 1 — tillfälligt förbud mot biltrafik vid svåra luftförorening—

ar"

stockholm i december 1988

Göte Svenson

Görel Bohlin Anna Brandoné Sören Eriksson Sören Lekberg Lennart Olsson Birgitta Rang Bosse Ringholm Rune Thorén

/Bo E. Peterson Jan E. Ohlsson Hans Silborn

1.1

1.2

2.1

2.2

2.3

2.4

3.1

3.2

mmm

SAMMANFATTNING FöRrAmrnssröRsme UTREDNINGSARBETET

Direktiven

Uppläggning av utredningsarbetet NÅGRA BESTÄMMELSER mm mm TILL HILJÖKVALITET OCH TRAFIK Miljöskyddslagstiftningen Hälsoskyddslagstiftningen

Lagstiftning för byggande och drift av vägar m.m.

Reglering av trafik på väg

DEN VÄSTTYSKA SMOG—REGLERINGEN Regelsystemets uppbyggnad och innehåll

Tillämpning och erfarenheter

övsavxemm ocn FÖRSLAG Luftföroreningssituationen Föroreningar

Bedömningsgrunder och gränsvärden Mätmetoder

Prognosmöjligheter

Form för ny reglering

Beslutsfattande samt förutsättningar för att förbud skall få meddelas

Innehållet i en beredskapsplan

11 15

15

16

19 19 22

24

25

27 27 30

33

34

35 40 41

42

45

47

54

55

56

58

61

65

77

4.9 Påverkansmöjligheter vid utar— betandet av en beredskapsplan 4.10 Antagande av beredskapsplan m.m. 4.11 Beslut om förbud och dess kun— görande 4.12 Samhällsreaktioner vid överträdel— se av ett förbud 5 BESKREVHIHG AY KONSEKVENSER VID ETT TILLFALLIGT FORBUD MOT BILTRAFIK 6 SPECIALHOTIVERING Särskilt yttrande BILAGOR 1. Direktiv 1988:20, översyn av storstadsområdenas trafik— och miljöfrågor 2. Direktiv 1988:55, Tilläggsdirektiv till stor— stadstrafikkommittén 3. Effekter av trafikbegränsningar vid inversion, Ekon.dr Johnny Lindström, Prof. Lars Nordström

SAMMANFATTNING

Vi har fått till uppgift att utarbeta förslag till ändrad eller ny lagstiftning som ger kommunerna möjlighet att till— fälligt förbjuda eller begränsa biltrafiken när luftförore— ningssituationen är speciellt besvärande. Syftet torde vara att skapa möjlighet att i sådana situationer vidta extraordi— nära åtgärder för att skydda människors hälsa.

I detta betänkande lägger vi fram förslag till en lag om för— bud mot trafik med motordrivet fordon vid särskilt svåra luftföroreningar. Vidare redovisar vi vissa synpunkter och ställningstaganden beträffande gränsvärden för luftförore— ningshalter samt för mätning och prognosticering av förore— ningar i luften. Ett förbud mot biltrafik kan komma att med— föra vittgående olägenheter för enskilda och samhället. Tiden har inte medgett att vi närmare analyserat sådana konsekven— ser. En förenklad beskrivning av tänkbara effekter är intagen som bilaga till detta betänkande.

Den föreslagna lagstiftningen innebär att en kommun skall få rätt att vid särskilt svåra luftföroreningssituationer till— fälligt förbjuda trafik med motordrivet fordon inom vissa områden. För att kommunen skall erhålla denna rätt krävs att det inom kommunen har upprättats en beredskapsplan för sär— skilt svåra luftföroreningssituationer. Planen måste vara antagen av kommunfullmäktige. Av beredskapsplanen skall det framgå vilka förutsättningar beträffande föroreningshalter och väderläge som skall föreligga för att en särskilt svår luftföroreningssituation skall anses vara för handen. Det skall alltså ankomma på den enskilda kommunen att utifrån de lokala förhållandena fastställa de kriterier på luftförore— ningssituationen och dess förutsedda utveckling som skall av— göra när förbud mot trafik med motordrivet fordon kan utfär-

das.

Av beredskapsplanen skall vidare framgå de nödvändiga förbe— redelseåtgärderna och huvuddragen av den organisation som krävs vid ett förbud. De vägar och gränserna för de områden som kan omfattas av förbud skall vara angivna i planen. Planen skall också uppta en beskrivning av vilka åtgärder som

skall vidtas för att lindra de negativa konsekvenserna av ett

förbud.

Det kan förutsättas att undantag från ett förbud måste före— komma i viss utsträckning. Planen skall därför uppta under vilka förutsättningar undantag skall medges. Genom att kom— munen sålunda får bestämma hur undantag skall beviljas ges den möjlighet att meddela såväl individuella som generella undantag och kan på så sätt bl.a. reglera vilken omfattning ett förbud får på den totala trafikvolymen. Det blir alltså möjligt för den enskilda kommunen att tillämpa lagen med en

betydande grad av flexibilitet.

Innan kommunen fastställer innehållet i beredskapsplanen skall den vara skyldig att ha omfattande samråd. Under plan— arbetet skall samråd ske med andra kommuner som berörs och med länsstyrelser inom regionen. Samrådsskyldigheten gäller även mot trafikhuvudmän och polismyndighet. Vidare skall kom— munen vara skyldig att samråda med statens naturvårdsverk, trafiksäkerhetsverket och vägverket. För att bereda allmän— heten möjlighet att påverka innehållet i planen skall plan— förslaget ställas ut till offentlig granskning. Avsikten med samrådsförfarandet och utställandet är bl.a. att tillförsäkra kommunen det bästa möjliga beslutsunderlaget. Samrådsförfar— andet skall dessutom bidra till att skillnader mellan olika kommuner inom en region i fråga om gränsvärden m.m. i möjlig

mån undviks.

Enligt lagförslaget skall en kommunal nämnd som kommunfull— mäktige bestämmer ta ställning till om de i planen angivna förutsättningarna för ett förbud i ett visst läge är upp—

fyllda och om så befinnes vara fallet besluta om förbud. Om

kommunfullmäktige beslutar det får nämnden uppdra åt ett ut— skott, en ledamot eller en anställd hos kommunen att på

nämndens vägnar fatta beslut om förbud.

Ett förbud skall kungöras genom att det läses upp i radio eller TV. Vidare måste förbudet utmärkas med vägmärken vid gränserna för det område där det skall gälla.

Den som överträder ett förbud kan dömas till böter. Fortsatt färd i strid mot ett förbud skall hindras av polis.

FÖRFATTNINGSFÖRSLAG

Förslag till

Lag om förbud mot trafik med motordrivet fordon vid särskilt svåra luftföroreningar

Härigenom föreskrivs följande

1 5 Vid särskilt svåra luftföroreningssituationer får en kommun utan hinder av i övrigt gällande bestämmelser besluta om tillfälligt förbud mot trafik med motordrivet fordon på vissa vägar eller inom vissa områden av kommunen.

Förbud får meddelas endast om kommunen har antagit en be—

redskapsplan för särskilt svåra luftföroreningssituationer.

2 5 En beredskapsplan för särskilt svåra luftförorenings— situationer skall behandla de grundläggande förutsättningar— na för att förbud enligt denna lag skall få meddelas, de nödvändiga förberedelseåtgärderna och huvuddragen av den or— ganisation som krävs vid förbud. I enlighet härmed skall planen uppta bl.a.

a) uppgift om de ämnen vars koncentration i luften skall vara bestämmande för bedömningen av huruvida en särskilt svår luftföroreningssituation föreligger,

b) vilket gränsvärde, som vid denna bedömning skall gälla för respektive ämne, samt på vilket sätt, hur ofta och på hur många ställen mätning av dessa ämnen skall ske,

c) vilket faktaunderlag som skall ligga till grund för be— dömningen av den aktuella vädersituationen och utvecklingen av denna,

d) vilka förutsättningar som, vid en sammantagen bedömning av vädersituationen och dennas utveckling samt de aktuella föroreningshalterna, skall vara uppfyllda för att förbud skall få meddelas,

e) de särskilda gator och vägar eller gränserna för det eller de områden där förbud kan komma att gälla,

f) hur förberedande information till allmänheten, närligg— ande kommuner, trafikhuvudmän, polisen och andra berörda myndigheter, m.fl. skall organiseras,

g) beskrivning av åtgärder som skall vidtas för att lindra påfrestningarna på samhällslivet vid ett förbud,

h) vilka organ inom kommunen som har ansvar för respektive åtgärd,

i) vilken kommunal nämnd som enligt 8 5 har att besluta om förbud,

j) hur ett förbud skall komma till allmänhetens kännedom,

k) under vilka förutsättningar undantag som avses i 10 5 andra stycket kan medges samt

1) vilken kommunal nämnd som enligt 10 5 andra stycket har

att pröva frågor om undantag.

3 i När ett förslag till beredskapsplan upprättas skall kommunen samråda med de länsstyrelser, trafikhuvudmän, polismyndigheter och kommuner som berörs av planen. Samråd skall också ske med statens naturvårdsverk, trafiksäkerhets— verket och vägverket. Andra som har ett väsentligt intresse av förslaget skall beredas tillfälle till samråd.

4 5 Innan förslaget till beredskapsplan antas, skall det ställas ut till granskning under minst fyra veckor. Den som vill lämna synpunkter på förslaget skall göra detta skrift— ligen under utställningstiden.

Kungörelse om förslagets utställande skall före utställ— ningstidens början anslås på kommunens anslagstavla och in— föras i ortstidning. Av kungörelsen skall framgå var ut— ställningen äger rum samt inom vilken tid, på vilket sätt och till vem synpunkter på förslaget skall lämnas.

5 5 Bestämmelserna i 3 och 4 55 gäller även i fråga om ändringar i beredskapsplanen. Om ett förslag till ändring av beredskapsplanen är av endast begränsad omfattning får kommunen begränsa samrådet

6 S Beredskapsplanen antas av kommunfullmäktige.

7 5 När kommunfullmäktige har antagit beredskapsplanen skall den tillställas berörda grannkommuner, länsstyrel— ser, trafikhuvudmän och polismyndigheter samt regeringen, statens naturvårdsverk, trafiksäkerhetsverket och vägverk— et.

Information om planen, innefattande uppgifter om vägar och områden där förbud enligt denna lag kan komma att gälla, skall lämnas i ortstidning eller på annat motsvarande sätt

meddelas allmänheten.

8 S Förbud enligt denna lag meddelas av den kommunala nämnd som kommunfullmäktige bestämmer. Nämnden får, om kom— munfullmäktige beslutar det, uppdra åt ett utskott, åt en ledamot eller suppleant eller åt en anställd hos kommunen att på nämndens vägnar fatta beslut om förbud.

9 5 Beslut om att förbud skall börja gälla skall kungöras genom att läsas upp i rundradio. Detsamma gäller för beslut om att förbud skall upphöra. Under tiden ett förbud gäller skall det vara utmärkt med vägmärken vid berörd väg eller vid gränserna för berört område.

10 5 Även om förbud enligt denna lag gäller får trafik ut— föras

1. av polis— och tullpersonal, personal vid kustbevakning— en, läkare, distriktssköterskor, barnmorskor eller veteri— närer i yrkesutövning,

2. för transport av sjuka personer till och från läkare eller sjukvårdsanstalt,

3. av statlig brandkår eller kommunal räddningskår vid räddningstjänst,

4. i väghållningsarbete eller liknande arbete på eller vid vägen, eller

5. i andra med l.—4. jämförliga trängande fall.

Fråga om ytterligare undantag prövas av den nämnd som kom— munfullmäktige bestämmer. Nämnden får, om kommunfullmäktige beslutar det, uppdra åt ett utskott, åt en ledamot eller suppleant eller åt en anställd hos kommunen att besluta på nämndens vägnar i ett visst ärende eller en viss grupp av

ärenden. Undantag får förenas med särskilda villkor.

11 5 Den som bryter mot ett förbud enligt denna lag döms till böter, högst ettusen kronor, om gärningen inte är be— lagd med straff i brottsbalken eller lagen (1951:649) om

straff för vissa trafikbrott.

12 S Framförs fordon i strid mot ett förbud enligt denna

lag skall polisman hindra fortsatt färd.

13 5 Kommunfullmäktiges beslut enligt 6 å och en kommunal nämnds beslut enligt 8 $ får överklagas enligt 7 kap. kom— munallagen (l977:l79).

14 i En kommunal nämnds beslut enligt 10 å andra stycket

får överklagas hos länsstyrelsen.

Länsstyrelsens beslut får överklagas hos kammarrätten.

Denna lag träder i kraft den ........

1 UTREDNINGSARBETET

1.1 Direktiven

Regeringen bemyndigade den 5 maj 1988 chefen för kommuni— kationsdepartementet att tillkalla en särskild kommitté med uppdrag att ta fram ett samlat underlag för begräns— ning av trafikens hälso— och miljöeffekter i storstadsom— rådena (Stockholm, Göteborg och Malmö). Arbetet skall be—

drivas skyndsamt med sikte på att vara klart under år 1989.

Vid regeringssammanträde den 8 september 1988 beslöt rege— ringen, med anledning av en skrivelse från Göteborgs stad, att utvidga kommitténs uppdrag med en utredning av vilka lagändringar som behövs för att kommunerna skall kunna fatta beslut om åtgärder som förbjuder eller inskränker biltrafik— en vid speciellt svåra luftföroreningssituationer. Enligt direktiven bör uppdraget genomföras mycket skyndsamt och förslag till ändrad eller ny lagstiftning redovisas vid års— skiftet 1988/89.

I tilläggsuppdraget ingår också att överväga och lämna för— slag till vilka gränsvärden för luftföroreningshalterna som bör gälla för att den tilltänkta lagstiftningen skall vara

tillämplig. Vidare bör, enligt direktiven, kommittén behand—

la frågan om hur dessa luftföroreningar skall mätas och

prognosticeras.

Beslut om förbud mot eller inskränkningar i biltrafiken får effekter inom en mängd områden. Kommittén bör, enligt direk— tiven, belysa dessa effekter och föreslå åtgärder som så långt som möjligt minskar de negativa verkningarna av ett beslut.

De fullständiga direktiven och tilläggsdirektiven redovisas i bilaga 1 och 2.

1.2 Uppläggning av utredningsarbetet enligt tilläggs- direktiven

Uppdraget att utreda vilka lagändringar som behövs för att kommunerna skall kunna fatta beslut om tillfälliga åtgärder mot biltrafiken vid speciellt svåra luftföroreningssitua— tioner har lagts på storstadstrafikkommittén. Skälet till detta torde vara att man ansett att det finns ett samband mellan denna fråga och vår huvuduppgift att ta fram ett sam— lat underlag för begränsning av trafikens hälso- och miljö— effekter i storstadsområdena. Vi vill särskilt poängtera att detta samband är starkt och att det inte har varit möjligt att i nuvarande skede av vårt arbete närmare bedöma hur en förbudslagstiftning skall passas in i det samlade underlag för begränsning av trafikens miljö— och hälsoeffekter som det

är vår huvuduppgift att utarbeta.

De förslag som vi slutligt kommer att lägga fram skall ha till syfte att väsentligt förbättra luftföroreningssitua— tionen. Vi har för avsikt att lägga tyngdpunkten på förslag som kan ge relativt snabb effekt. Vår förhoppning är natur— ligtvis att luftsituationen därigenom skall bli sådan att det inte behövs några akuta ingripanden. De förslag som vi stu— derar i det fortsatta utredningsarbetet för att mer permanent

lösa luftföroreningsproblemen från trafiken kan emellertid även visa på andra möjligheter än förbud för att lösa akuta luftföroreningssituationer. Vi återkommer med sådana förslag

om det bedöms som lämpligt.

Tilläggsdirektiven anger att det redan nu bör skapas en möj— lighet för kommunerna att snabbt ingripa med åtgärder mot biltrafiken när luftföroreningssituationen är speciellt be— svärlig och att vårt förslag skall redovisas vid årsskiftet 1988/89. Som en följd av detta har utredningsarbetet bedri— vits mycket skyndsamt. Tyngdpunkten har legat på att utarbeta ett förslag till ny lagstiftning. För detta ändamål har sek—

retariatet tillsammans med experten Jan Karlsson besökt Väst—

berlin och Hamburg för att få en orientering om den tyska

smoglagstiftningen samt om hur den har tillämpats.

Vi har som konsulter anlitat prof. Lars Nordström och ekon. dr Johnny Lindström vid Handelshögskolan vid Göteborgs uni— versitet för att belysa vilka effekter som drabbar samhället i övrigt om biltrafiken förbjuds vid speciellt svåra luft—

föroreningssituationer.

Sekretariatet har vid träffar med lokala och regionala myn— digheter i de tre storstadsområdena fått en orientering om nuvarande luftövervakningssystem samt fått tillfälle att dis— kutera principerna för en ny lagstiftning.

Vi har behandlat frågan om ny lagstiftning för speciellt svåra luftföroreningssituationer vid sammanträden den 28 ok—

tober, den 30 november och den 12 december 1988.

2 NÅGRA BESTÄMMELSER MED ANKNYTNING TILL MILJÖKVALITET OCH TRAFIK

Bestämmelser som rör påverkan på yttre miljö, trafik och be— byggelseplanering finns i ett stort antal författningar. Någon bestämmelse som ger en direkt behörighet att fatta lo— kala beslut av den ingripande art som tas upp i tilläggs— direktiven existerar dock inte för närvarande. Däremot finns vissa andra möjligheter till ingripanden mot trafikens nega— tiva miljö— och hälsoeffekter redan med gällande reglering. Vidare innehåller nuvarande lagstiftning om planläggning och genomförande av bebyggelse, gatu- och vägbyggnad m.m. regler som skall bidra till att såväl trafikens fördelar som dess

nackdelar beaktas. Nedan ges en kortfattad översikt av de

författningar som främst är av intresse.

2.1 Miljöskyddslagstiftningen

De grundläggande principerna för åtgärder mot störningar i den yttre miljön finns i miljöskyddslagen (1969:387) och miljöskyddsförordningen (l981:574). Denna lagstiftning är tillämplig på användning av mark, byggnad eller anläggning på sätt som kan medföra störning för omgivningen genom bl-a. luftförorening, buller eller skakning, om störningen inte är helt tillfällig. Sådan användning utgör begreppet miljöfarlig verksamhet enligt lagens definition.

Fasta trafikanläggningar faller in under miljöfarlig verksam— het. Miljöskyddslagstiftningen är sålunda tillämplig på an— läggningar på vilka trafikverksamhet bedrivs, t.ex. vägar, flygplatser och järnvägar. Uanför lagens direkta tillämp— ningsområde faller själva fordonen. Utöver miljöskyddslagens bestämmelser gäller om miljöfarlig verksamhet vad som före— skrivs i hälsovårds—, byggnads— och naturvårdslagstiftning eller i annan lagstiftning.

Vissa typer av anläggningar för miljöfarlig verksamhet får uppföras endast efter tillstånd. I samband med beslut om sådant tillstånd kan också meddelas villkor eller föreskrift— er som skall gälla för verksamhetens bedrivande. Regeringen bestämmer om vilka typer av miljöfarlig verksamhet som obli— gatorisk förprövningsplikt skall gälla. Någon skyldighet att låta förpröva trafikanläggningar föreligger inte för närvar- ande. Fråga om byggande av allmän väg skall prövas enligt

väglagen.

Det står den fritt som utövar eller ämnar utöva miljöfarlig verksamhet att ansöka om tillstånd enligt miljöskyddslagen för verksamheten och därvid få fastslaget under vilka villkor som den miljöfarliga verksamheten får bedrivas. Ett sådant tillstånd skyddar i princip mot annat ingripande med stöd av miljöskydds— och hälsoskyddslagstiftning. Enskilda sakägare har även möjlighet att föra talan vid fastighetsdomstol mot väghållaren om åtgärder eller ersättning för miljöstörningar.

Detta har förekommit i ett antal fall.

Även om en prövning av en trafikanläggning inte skett enligt miljöskyddslagen gäller, med vissa smärre undantag, lagens tillåtlighetsregler. Det åligger väghållaren att utan sär— skild anmaning eller myndighetsprövning följa vad som sägs i dessa paragrafer. I 4 & sägs att man för miljöfarlig verksam— het skall välja sådan plats att ändamålet kan vinnas med minsta intrång och olägenhet utan oskälig kostnad. Motsvaran— de bestämmelse finns även intagen i väglagen. Detta innebär att en trafikanläggning inom rimliga kostnadsramar skall för- läggas till sådant ställe att dess miljöpåverkan blir så

liten som möjligt.

En grundläggande princip för miljöskyddslagstiftningen är att miljöstörningar skall förebyggas så långt det är praktiskt möjligt. Enligt miljöskyddslagen är den som utövar eller ämnar utöva miljöfarlg verksamhet skyldig att vara aktivt verksam för att förebygga miljöstörningar. Det åligger honom att vidta de skyddsåtgärder, tåla den begränsning av verksam—

heten och iaktta de försiktighetsmått i övrigt som skäligen kan fordras för att förebygga eller avhjälpa olägenhet. Om— fattningen av de skyddsåtgärder och övriga försiktighetsmått som fordras skall bedömas med utgångspunkt i vad som är tek— niskt möjligt vid den verksamhet som är i fråga och med be— aktande av såväl allmänna som enskilda intressen. I vissa fall måste man kanske räkna med att den bästa tekniska lös— ningen inte går att nå, främst av ekonomiska skäl. Men ut— gångspunkten för skälighetsbedömningen skall vara vad som är tekniskt möjligt. Vid bedömning av vad som är tekniskt möj— ligt skall beaktas den teknik som används vid motsvarande

verksamheter i Sverige och utomlands.

De skyddsåtgärder som kan vidtas vid en trafikanläggning in- nefattar bl.a. olika styrmedel för att begränsa trafikmängden samt omläggning av trafiken till mer trafiktåliga gator och vägar. Även åtgärder på fastigheter i anslutning till trafik— sträckan kan komma i fråga t.ex. för att förhindra att av—

gaser tränger in i fastigheter med ventilationsluften.

Tillsynsmyndigheter enligt miljöskyddslagen är statens natur— vårdsverk, länsstyrelserna samt de miljö— och hälsoskydds— nämnder som efter åtagande tilldelats detta ansvar av läns- styrelsen. Efter den 1 juli 1989 gäller att länsstyrelsen utövar tillsyn över sådan miljöfarlig verksamhet som kräver tillstånd medan miljö— och hälsoskyddsnämnden utövar den lokala tillsynen över övrig miljöfarlig verksamhet. Detta innebär som huvudregel att nämnden från angivet datum har

ansvar för tillsyn i miljöskyddshänseende över bl.a. vägar.

Tillsynsmyndighet kan ingripa med stöd av bl.a. 39 och 40 56 miljöskyddslagen. Enligt 39 & kan meddelas sådana råd som av tillsynsmyndigheter bedöms behövliga för att motverka stör— ningar från anläggningen. Med stöd av 40 6 kan tillsynsmyn— dighet meddela föreläggande om sådant försiktighetsmått eller förbud som behövs för att lagens bestämmelser skall efter— levas. Föreläggandet kan förenas med vite. Naturvårdsverket

har möjlighet att med stöd av 41 5 hos koncessionsnämnden

för miljöskydd hemställa om föreskrifter om skyddsåtgärder. Detta har skett beträffande trafikanläggningar i några fall.

2.2 Hälsoskyddslagstiftningen

Grunderna för hälsoskyddslagstiftningen finns intagna i häl— soskyddslagen (1982:1080) och hälsoskyddsförordningen (l983:616). Begreppet sanitär olägenhet är här av central be— tydelse. Med sanitär olägenhet avses en störning som kan vara skadlig för människors hälsa och som inte är ringa eller helt tillfällig. Det framgår av definitionen att inte alla stör— ningar som kan vara skadliga för människans hälsa skall be— traktas som sanitär olägenhet. Störningar som är ringa eller enbart tillfälliga faller utanför definitionen.

I propositionen med förslag till hälsoskyddslag m.m. fram— hålles att frågan om huruvida en störning skall anses vara ringa eller ej är beroende av hur människor i allmänhet upp— fattar störningen. Härvidlag kan det finnas betydande skill— nad mellan olika människor. Många lider av överkänslighets— reaktioner. Störningar som ger upphov till sådana reaktioner hos många människor kan betraktas som sanitär olägenhet. Ett hänsynstagande till människor som är något känsligare än "normalt" skall alltså göras vid bedömningen av vad som är sanitär olägenhet. — Vidare skall helt tillfälliga störning- ar inte räknas som sanitär olägenhet. Detta innebär att en störning måste ha en viss varaktighet för att anses som sani— tär olägenhet. Hit räknas förutom fasta störningar även regelbundna störningar samt störningar som återkommer vid flera tillfällen om än inte med någon regelbundenhet. (Prop. 1981/82:219 s. 56).

Med hälsoskydd avses åtgärder för att hindra uppkomsten av

sanitära olägenheter och för att undanröja sådana olägen—

heter.

Kommunerna svarar för hälsoskyddet och inom varje kommun.

skall det finnas en miljö— och hälsoskyddsnämnd. Miljö— och

hälsoskyddsnämnden har bl.a. att uppmärksamt följa utveck- lingen inom kommunen i miljö- och hälsoskyddshänseende och därvid utarbeta förslag som behövs samt medverka i planering där miljö— och hälsoskyddsfrågor berörs.

Generellt gäller en skyldighet för ägaren eller nyttjande— rättshavaren till en berörd egendom att vidta de åtgärder som krävs för att hindra uppkomsten av sanitär olägenhet och för att undanröja sådan olägenhet. Beträffande vissa fall ges närmare bestämmelser i hälsoskyddslagen och hälsoskyddsför- ordningen då åtgärder kan komma i fråga. Det ges där bl.a. vissa grundläggande normer för hur bostäder skall vara anord— nade, hur avlopppsvatten och avfall skall omhändertas och

under vilka förutsättningar man får ha husdjur.

Kommunen får i vissa närmare angivna avseenden meddela före- skrifter för att hindra uppkomsten av sanitär olägenhet. Det gäller exempelvis föreskrifter om tomgångskörning med motor— drivna fordon. När det meddelas kommunala föreskrifter till skydd mot sanitära olägenheter skall det dock ses till att det inte därigenom läggs onödigt tvång på allmänheten eller

annars görs obefogad inskränkning i den enskildes frihet.

Miljö— och hälsoskyddsnämnden får meddela de förelägganden

och förbud som behövs för att hälsoskyddslagen eller bestäm- melse som har meddelats med stöd av lagen skall efterlevas. I exempelvis brådskande fall får ett förbud eller ett förelägg—

ande meddelas omedelbart.

Det är miljö— och hälsoskyddsnämnden som inom varje kommun skall utöva den omedelbara tillsynen över efterlevnaden av hälsoskyddslagstiftningen. Inom länet utövas tillsynen av länsstyrelsen. Den centrala tillsynen utövas av socialstyrel— sen och statens naturvårdsverk. Fördelningen av denna till— synsfunktion är sådan att på socialstyrelsen ankommer bl.a. luftföroreningar, buller och andra liknande störningar i den mån dessa förekommer inomhus, medan dessa slags störningar i

övrigt faller under statens naturvårdsverks tillsyn.

2.3 Lagstiftning för byggande och drift av vägar m.m.

I plan— och bygglagen (1987:10) ges regler för planläggning "av bebyggelse, gator och andra allmänna platser. Enligt lagen skall planläggning ske så att den främjar en från allmän syn— punkt lämplig utveckling och ger förutsättningar för en från social synpunkt god bostads—, arbets—, trafik— och fritids— miljö. Bebyggelse skall lokaliseras till mark som är lämpad för ändamålet med hänsyn till de boendes hälsa, möjligheterna att ordna trafik och möjligheterna att förebygga vatten— och luftföroreningar samt bullerstörningar. Inom områden med sam— manhållen bebyggelse skall bebyggelsemiljön utformas med hän— syn till bl.a. behovet av skydd mot trafikolyckor och andra olyckshändelser, behovet av goda hygieniska förhållanden samt

trafikförsörjning och god trafikmiljö.

När tomtmark tas i anspråk för bebyggelse skall det ses till att lämpligt utrymme för parkering samt lastning och lossning av fordon i skälig utsträckning anordnas på tomten eller i närheten av denna. Motsvarande krav får i skälig utsträckning

ställas även på redan bebyggda tomter.

Byggande och drift av allmän väg regleras främst i väglagen (197lz948). Staten är väghållare för allmänna vägar. Dock

kan, om det främjar en god och rationell väghållning, be— slutas att kommunen skall vara väghållare. Beslutet kan be— gränsas till att avse vissa vägar eller vissa områden inom kommunen. Vid väghållning skall tillbörlig hänsyn tas till enskilda intressen och till allmänna intressen såsom trafik— säkerhet, miljöskydd, naturvård och kulturminnesvård. I en— lighet med vad som anmärks vid redogörelsen för miljöskydds— lagstiftningen gäller vid byggande av väg en skyldighet att se till att vägen får sådant läge och utförande att ändamålet vinnes med minsta intrång och olägenhet utan oskälig kost—

nad.

Det är vägverket som efter samråd med länsstyrelsen prövar frågor om byggande av vägar. Har vägverket och länsstyrelsen olika uppfattning hänskjuts frågan till regeringen.

2.4 Reglering av trafik på väg

Trafik på väg regleras i Vägtrafikkungörelsen (l972:603). Vägtrafikkungörelsen innehåller, förutom allmänna trafikreg— ler och särskilda regler för trafik med fordon m.m., även bestämmelser om lokala trafikföreskrifter. Lokala trafikföre— skrifter är särskilda trafikregler som meddelas av kommun eller länsstyrelse för viss väg eller vägsträcka eller för samtliga vägar inom ett visst område. Bakgrunden till att en lokal trafikföreskrift utfärdas är oftast att man vill reg— lera trafiken så att framkomlighet och trafiksäkerhet främ— jas. Emellertid kan lokala trafikföreskrifter också användas för att nå förbättringar av miljön i anslutning till gator, vägar och andra trafikanläggningar.

Lokal trafikföreskrift kan exempelvis avse

— förbud mot trafik med fordon av visst slag eller fordon med last av viss beskaffenhet

— föreskrift om körriktning — föreskrift om färdhastighet

— förbud att stanna eller parkera fordon eller tidsbegräns— ning, avgiftsplikt eller andra villkor för parkering

— föreskrift om axeltryck, boggitryck eller bruttovikt.

Kommunens beslut om lokala trafikföreskrifter fattas av tra— fiknämnden. Om ett beslut av trafiknämnd inte kan avvaktas utan olägenhet får dock i stället polismyndigheten meddela

föreskriften.

Lokala trafikföreskrifter skall föras in i en särskild ligga- re, som förs av kommunen. Föreskrifter som inte skall ut— märkas genom vägmärkning införs i ortstidning. Sådana lokala trafikföreskrifter skall kungöras i författningssamling för

3 DEN VÄSTTYSKA SMOG—REGLERINGEN 3.1 Regelsystemets uppbyggnad och innehåll

Huvuddelen av åtgärder mot luftföroreningar ligger i Väst— tyskland på delstatsnivå. Den grundläggande författningen för åtgärder mot skadlig miljöpåverkan genom luftföroreningar, buller, skakningar och liknande företeelser är dock federal. Det är den federala immissionsskyddslagen (Bundes—Immissions— schutzgesetz) som tillkom år 1974. Denna lagstiftnings syfte är enligt dess inledande paragraf att skydda såväl människor som djur, växter och annat från skadlig påverkan från den om—

givande miljön.

Immissionsskyddslagen innehåller bl.a. grundläggande regler om tillståndsplikt för vissa industrianläggningar, övergrip— ande krav på hur motorfordon skall vara utrustade för att skadliga utsläpp skall minimeras samt regler om att inskränk— ning av trafiken får ske vid vissa tillfällen. I sistnämnda avseende gäller enligt 40 5 immissionsskyddslagen att respek— tive delstatsregering bemyndigas att i förordning bestämma områden där trafiken med motordrivna fordon skall begränsas eller förbjudas vid tillfällen då det råder inversion, dvs. då det bildas ett lock av varmare luft över ett kallare luft— skikt närmare marken. Avsikten med en begränsning eller ett förbud skall vara att därigenom hindra eller undanröja en tillväxt av skadliga ämnen luften. I förordningen får också bestämmas hur länge det är erforderligt att en begränsning eller ett förbud skall gälla.

Med detta bemyndigande som grund har ett flertal delstater utfärdat s.k. smogförordningar. Flera nu gällande förordning— ar utfärdades år 1985. För att främja en större enhetlighet mellan de olika delstaterna utarbetades år 1987 av ett del— statsutskott en mönsterförordning som är avsedd att utgöra förebild för nya eller ändrade smogförordningar. Med ledning av mönsterförordningen har under år 1988 flera delstater be—

slutat om nya eller ändrade smogförordningar. Därvid har man också beaktat de erfarenheter som vunnits vid smogsituationer under senare år, då det i några fall varit inskränkningar av trafiken. Det bör dock påpekas att vissa delstater ännu inte

har fattat beslut om någon smogförordning.

Smogförordningarna är således inte identiska utan varierar mellan delstaterna vad gäller detaljer. De uppvisar emeller— tid så stora likheter att det går att samlat beskriva deras

innehåll.

Reglerna inleds med att vissa kriterier anges som skall vara uppfyllda för att ett inversionsväderläge skall anses före— ligga. Inversion i en förordnings mening föreligger sålunda när temperaturen inom ett luftskikt, som är närmare marken än 700 m, stiger med höjden. Vindhastigheten nära marken skall sedan mer än tolv timmar vara mindre än 3 m/sek. och det skall på grund av de meteorologiska kunskaper som finns hos den tyska vädertjänsten inte vara uteslutet att detta väder-

läge varar längre än 24 timmar.

De åtgärder som skall vidtas i inversionslägen är uppdelade på tre larmnivåer; varningslarm, larmnivå 1 och larmnivå 2.

Respektive larmnivå uppnås när koncentrationen av något av de skadliga ämnena uppgår till det värde som framgår av tabellen

på följande sida.

Beträffande mättider och multiplikator är det vissa detalj— skillnader mellan delstaterna. Tabellen upptar vad som gäller för Hamburg. För att larm skall utlösas krävs att gränsöver— skridande värden förekommer på ett antal skilda mätställen. Som framgår av tabellen måste det upptagna medelvärdet före—

ligga tre respektive 24 timmar.

Varnin-snivå Larmnivå l Larmnivå 2

3—timmars medel— värde: 3 3 Svaveldioxid 1 200 ug/m3 1 800 ug/m3 Kvävedioxid 1 000 pg/m3 1 400 ug/m3 Koloxid 45 mg/m 60 mg/m

24—timmars medel— värde:

Svaveldioxid + 3 2 x artikel— 1,70 mg/m mäng en

Beslut huruvida larm skall utlösas fattas av den som där—

till är behörig, vilket i de flesta delstater torde vara vederbörande delstats miljöminister. När någon av åtgärds- nivåerna har införts tillkännages detta i radio och TV. Meddelandet skall upprepas med vissa intervall. Även när åtgärdsnivåerna upphör att gälla tillkännages detta genom radio och TV.

Vid varningsnivån är det meningen att människorna skall förbereda sig på ett larm. Varningsnivån skall medverka till att ingen blir överraskad om larmnivå 1 eller 2 ut— löses. Människorna uppmanas att inte köra bil utan i stället använda kollektiva transportmedel. När det gäller anläggningar för uppvärmning sker viss omställning till bränsle med mindre svavelhalt. Varningsnivån innebär också att temperaturen bör sänkas till 180 C i skolor, för—

valtningsbyggnader, varuhus etc.

Vid larmnivå 1 och 2 är det förbjudet att köra motordrivna fordon inom de områden som är betecknade spärrområden. För exempelvis Västberlin är spärrområdet detsamma som hela

stadsområdet, medan Hamburgs spärrområde begränsas till den

centrala delen av staden. För delstaterna i övrigt är

spärrområdena delar av de tätast befolkade tätorterna. Spärr— områdena är fastställda på förhand av delstatens regering och

framgår av en kartbilaga till respektive smogförordning.

Fordon som drivs med elmotor eller med en förbränningsmotor med reglerad trevägskatalysator (USA—krav) är undantagna från förbud. Sådana fordon utmärks redan på förhand med en sär— skild dekal. Det är också föreskrivet att undantag skall göras för transporter för vissa speciella ändamål. Det rör sig bl.a. om kollektivtrafikfordon, taxibilar, tjänstefordon för krigsmakten, polisen, posten, tullen och brandväsendet samt ambulanser och läkarfordon i brådskande tjänsteange— lägenheter. Vidare skall vissa handikappfordon undantas lik— som under vissa förhållanden offentliga servicefordon.

Det finns också möjlighet att göra vidare undantag om det är

nödvändigt för att upprätthålla produktionen eller för att

förse invånarna med livsnödvändiga varor och tjänster. Undan— tag får också göras om användningen av fordonet sker i of—

fentligt intresse.

Förutom det ovan beskrivna förbudet för trafik med motordriv— na fordon innebär införande av larmnivå 1 och 2 att olika slags inskränkningar beträffande driften av induistrianlägg- ningar införs i avsikt att minska utsläpp av förorenande ämnen. Under tid då larmnivå 2 råder kan driften av vissa industrianläggningar vara helt förbjuden. Larmnivå 2 kan ock— så medföra att bestämmelser införs för högsta tillåtna rums—

temperatur i alla fastigheter. 3.2 Tillämpning och erfarenheter Vi har studerat hur den ovan beskrivna lagstiftningen tilläm—

pas i Västberlin och Hamburg samt inhämtat erfarenheter från

vidtagna åtgärder.

Av 750 000 motorfordon i Västberlin är följande 210 000 undantagna från körförbud:

— 45 000 personbilar med katalytisk avgasrening som upp— fyller USA—krav

— 55 000 personbilar med katalytisk avgasrening som upp— fyller krav enligt EG—direktv

— 30 000 fordon med tillstånd från polisen

— 80 000 fordon som undantagits i lagstiftningen.

Under 1987 utlöstes i Västberlin följande åtgärder:

___-___—

Period Nivå _________________________________________________________

21/1 06.15 — 22/1 12.00 Varningslarm 31/1 06.00 — 1/2 06.15 Varningslarm 1/2 06.15 — 3/2 06.00 Larmnivå 1 3/2 06.00 — 3/2 15.00 Varningslarm 4/2 09.00 — 6/2 03.00 Varningslarm 25/2 09.00 — 26/2 03.00 Varningslarm

___—___—

Den 1 och 2 februari tjänstgjorde 600 polismän. 16 000 motor— fordon som körde utan tillstånd stoppades.

Lokaltrafiken hade den 2 februari ca 800 000 fler trafikanter

än normalt, vilket motsvarar en ökning med 40 %.

Emissionerna från trafiken minskade med 90 % vad avser kol— oxid och bly samt med 60 % vad avser kväveoxid och partiklar. Genom körförbudet erhölls en genomsnittlig minskning i staden

av partiklarna i luften med 8 %. I områden nära de stora tra—

fiklederna var minskningen större.

I Hamburg har man sedan år 1986 förutom smogreglering också

en "Luftreinhalteplan". Planen behandlar följande områden:

* Beskrivning av planområdet (markanvändning, klimat, temperatur, vindförhållanden etc.)

* Emissioner (industri, hantverk, bostäder, trafik)

* Immissioner (luftövervakning, specialmätprogram, trender etc.)

* Effektundersökningar (människor, djur, växtlighet, mark)

* Orsaksanalys, åtgärder och prognoser (orsaksanalys, åt— gärder 1982-85, lagar, sanering, planer 1985-93).

Utöver denna plan finns särskilda organisations— och åtgärds— planer för genomförandet av ett förbud. Bl.a. har gatukontor, lokaltrafik och polis i detalj utarbetade arbetsbeskrivning— ar. Alla erforderliga trafikskyltar finns också uppsatta så

att de kan öppnas vid behov.

Även i Hamburg utlöste man under 1987 en dags körförbud. Någon skriftlig dokumentation från detta finns dock inte.

4 ÖVERVÄGANDEN ocn FÖRSLAG 4.1 Luftföroreningssituationen

Luftföroreningssituationen i våra tätorter och då inte minst i våra storstäder bestäms till största delen av utsläppen från vägtrafiken. Under 1970— och l980—talen har utsläppen från andra källor som uppvärmning och industrier successivt minskats genom olika åtgärder. Samtidgt har trafikarbetet ökat drastiskt utan att reningsåtgärder i motsvarande grad införts på fordonen. De åtgärder som successivt införs — med början för personbilar obligatoriskt från 1989 års modell och genom ekonomiska styrmedel för 1987 och 1988 års modeller samt för tunga fordon en bit in på 1990—talet — kommer att ge full effekt först några år in på 2000—talet och kan då till

stor del ha motverkats av trafikökningar.

Utöver utsläppen från trafiken — och eventuellt andra källor i kommunen — bestäms luftföroreningssituationen av kommunens läge och väderförhållanden. Vissa orter är så belägna att de luftföroreningar som alstras i kommunen och dess närhet starkt påverkar luftkvalitén i kommunen även vid normal väderlek. Detta innebär att utrymmet för "tillskott" från t.ex. trafiken är litet innan man nått upp till förorenings— halter som inverkar negativt på människors hälsa.

Luftföroreningar känner inga gränser och sprids över långa avstånd. Det betyder att Sverige utsätts för en basbelastning av vissa föroreningar till följd av utsläpp som sker i andra länder — såväl väst— som östeuropeiska. På motsvarande sätt bidrar de svenska utsläppen till att förvärra situationen i grannländerna.

Denna utifrån kommande belastning kan uppnå extra höga värden vid vissa vädersituationer t.ex. då det råder stabila inver— sionsförhållanden över stora delar av Europa med samtidig in— transport av luft till Sverige från kontinenten.

Även lokala inversionsförhållanden medför ökad luftförore- ning. Vid sådana situationer är ventilationen dålig vilket medför att halterna hela tiden ökar. Sådana inversionsför— hållanden uppstår främst vintertid. Betydelsen av utifrån kommande luftföroreningar och risken för lokalt bildade in— versioner varierar starkt mellan kommuner bl.a. beroende på

det geografiska läget.

4.2 Föroreningar

De i detta sammanhang relevanta föroreningarna är koloxid, kväveoxider — främst kvävedioxid, svaveldioxid, partiklar,

bly, ozon samt vissa kolväten.

Av dessa kommer utsläppen av svaveldioxid främst från andra källor än trafiken. Svavel finns i dieselbränsle vilket an— vänds främst av den tunga trafiken eftersom andelen diesel—

personbilar i Sverige är lågt. Därför kommer endast 3—4 % av de totala utsläppen av svaveldioxid i landet från biltrafik.

Blyutsläppen har successivt minskat och kommer framgent att ytterligare minska i takt med att användningen av blyfri ben— sin ökar. Drygt 30 % av den totala bensinkonsumtionen utgörs

i dag av blyfri bensin.

Ozon - som bildas av kolväten och kväveoxider - tar en viss tid att bildas och därför kommer ozonet att drabba områden som ligger en bit från utsläppsområdet och på läsidan av detta. Av detta skäl är ofta höga ozonhalter föranledda av "import" från Europa. En viss bildning av ozon kan dock ske på läsidan av våra storstadsområden och utsläppen av kolväten och kväveoxider i Sverige kommer därför att bidra till höj—

ning av ozonhalten i ett regionalt perspektiv.

4.3 Bedömningsgrunder och gränsvärden

För vissa av de ovan angivna föroreningarna finns interna— tionellt accepterade bedömningsgrunder rörande vilka halter som inte bör överskridas för att undvika hälsoeffekter. När de värden som anges endast strikt beaktar risken för hälso— effekter brukar de benämnas "bedömningsgrunder". När man vid fastställande av värden eller genom särskilda tillämpnings— anvisningar också beaktar vilka tekniska och ekonomiska möj— ligheter det finns att klara värdena brukar man tala om rikt— värde eller gränsvärde. Detta innebär inte automatiskt att ett riktvärde/gränsvärde ligger högre än en "bedömnings— grund". Man kan ju välja — när de praktiska förutsättningarna föreligger — att istället öka säkerhetsmarginalen mot att hälsoeffekter skall uppstå.

En expertgrupp inom världshälsoorganisationen (WHO) har så— lunda angett sådana bedömningsgrunder för bl.a. koloxid, kvävedioxid, svaveldioxid, partiklar och ozon. När det gäller kolväten finns motsvarande värden för vissa speciella kol— väten. Däremot är det från hälsosynpunkt inte meningsfullt att försöka beräkna den samlade halten av kolväten eftersom det där ryms såväl skadliga som harmlösa ämnen. Denna total— halt är däremot intressant när det gäller bildningen av

ozon .

Även om dessa av WHO rekommenderade värden enligt defini— tionen ovan är att betrakta som bedömningsgrunder brukar de i dagligt tal benämnas "WHO:s riktvärden". Eftersom detta be— grepp är vedertaget har vi valt att fortsättningsvis använda detta även om, som påpekas av WHO:s expertgrupp, inga tek— niska eller ekonomiska värderingar av möjligheterna att klara

värdena har gjorts.

I tabellen nedan återges "WHO:s riktvärden" för några av de

föroreningar som är relevanta i detta sammanhang.

_________________.-.——_—————-———-—

Ämne Riktvärde Medelvärdestid 3 Svaveldioxid 500 pg/m 10 minuter 3 . 350 ug/m 1 timme 3 Koloxid 100 mg/m 15 minuter . 3 60 mg/m 30 minuter 3 30 mg/m 1 timme 3 10 mg/m 8 timmar 3 Kvävedioxid 400 Pg/m 1 timme 3 150 ug/m 24 timmar 3 Ozon 150—200 pg/m 1 timme 3 100—120 ug/m 8 timmar

Riktvärdena är valda så att de — med nuvarande kunskap — be— aktar risken för påverkan inte bara på en medelbefolkning utan även på vissa känsliga grupper i samhället, t.ex. ast— matiker, allergiker och personer med kroniska luftvägssjuk— domar. Denna grupp är i storleksordningen 1 miljon människor

i Sverige.

"WHO:s riktvärden" är s.k. takvärden (maxvärden) som aldrig bör överskridas. De tar hänsyn till den verkliga expositionen för människor. Detta gör att även t.ex. extrema vädersitua— tioner skall beaktas liksom det faktum att människors exposi— tion inte enbart bestäms av kvalitén på utomhusluften utan också av förekomsten av andra källor som kan finnas i bostäd— er eller på arbetsplatser. Detta medför att WHO:s riktvärden inte alltid kan användas direkt för att bedöma vilka luft- kvalitetskrav som skall gälla under "normala" förhållanden. Därför har flera länder — på grundval av WHO:s medicinska bedömningar — utarbetat riktvärden som inte behöver klaras under extrema väderförhållanden och som endast avser kvalitén

har också värderats vilka praktiska möjligheter som finns att

klara dem.

1 Sverige finns ännu inga sådana officiellt publicerade rikt— värden. Inom naturvårdsverket pågår emellertid arbete med att fastställa sådana — ett arbete som befinner sig i slutskedet. De slutliga riktvärdena kommer som nämnts i hög grad att ba— seras på WHO:s bedömningar. Liknande riktvärden finns redan i flera andra länder och inom EG för vissa typer av förore— ningar.

I vårt uppdrag ingår bl.a. att lämna förslag till vilka gränsvärden som bör gälla för att biltrafiken tillfälligt skall få förbjudas eller begränsas.

Sådana gränsvärden bör givetvis utgå från de hälsoeffekter som kan förväntas hos en befolkning som exponeras för föro— reningarna i fråga. Vi skall enligt tilläggsdirektiven före— slå lagstiftning som möjliggör ingripanden mot trafiken vid speciellt svåra luftföroreningssituationer — situationer som väntas uppstå relativt sällan.

Grunderna för "WHO:s riktvärden" passar relativt väl för detta syfte, dock med beaktande av vad som ovan sägs beträff— ande eventuell inverkan av andra källor inomhus. Däremot är den typ av riktvärden som är under utarbetande vid natur— vårdsverket och som redan finns i bruk i flera länder mindre passande att direkt lägga till grund för en gränsvärdesätt—

ning i det sammanhang som vi har att behandla.

Det bör poängteras att flera av de luftföroreningar som be— rörs ovan har likartade effekter på människor som exponeras för dem, varför en samtidig förekomst av flera föroreningar kan ge allvarligare effekter än om endast en av föroreningar— na förekommer vid i övrigt samma halt. Huruvida sådana för— hållanden i verkligheten råder varierar mellan kommuner och regioner beroende på vilka andra källor än trafiken som på— verkar luftföroreningssituationen och vilken inverkan lång—

väga luftföroreningar har. Ingen av de ovan beskrivna typerna av värden beaktar risken för sådana additionseffekter.

Utöver en bedömning av risken för hälsoeffekter måste man, som berörts ovan, när man slutligt fastställer ett praktiskt gränsvärde, givetvis också beakta vilka ingrepp i olika sam- hällsaktiviteter som skulle erfordras för att motverka ett överskridande av gränsvärdet. Även detta varierar från kommun till kommun beroende på bl.a. möjligheter att lösa trafik— behoven med kollektiva trafikmedel, förekomst av viktiga in—

dustriverksamheter som berörs och liknande.

Frågan om fastställande av gränsvärden rymmer således en mängd olika aspekter och hänsynstaganden, t.ex. vilka åt— gärdsmöjligheter som finns, vilka ambitioner man har när det gäller skydd av hälsan, vilka olika föroreningar som före— kommer i en viss kommun samt — som berörs nedan — vilka mät— metoder som används. Vissa av dessa aspekter har vi av tids— skäl inte närmare kunnat utreda — andra är av sådan lokal

karaktär att de måste belysas i det enskilda fallet.

Vi har därför inte ansett det möjligt eller lämpligt att i detalj fastställa generella gränsvärden som skall användas av alla berörda kommuner. Fastställandet av gränsvärde bör i stället, med beaktande av vad som ovan anförs, ske i varje enskilt fall.

En annan fråga som uppstår är för vilka olika föroreningar

som gränsvärden skall fastställas.

I den västtyska smoglagstiftningen finns gränsvärden för kol— oxid, kvävedioxid, svaveldioxid samt partiklar i kombination

med svaveldioxid.

Det kan synas naturligt att det finns en koppling mellan de gränsvärden som används i en förbudslagstiftning och effekt— en av de åtgärder man vidtar när man utnyttjar lagstiftning— en. Detta innebär främst att sådana föroreningar som är kopp—

lade till trafiken borde vara gränsvärdesatta, dvs. koloxid,

kvävedioxid och partiklar.

Visserligen härrör även ozon till stor del från utsläpp i trafik men en minskad trafik leder inte lokalt till minskade

ozonhalter — snarare tvärtom.

Enligt våra direktiv skall den tilltänkta lagstiftningen vara tillämplig vid speciellt svåra luftföroreningssituationer. Vid de väderförhållanden när sådana situationer kan förväntas uppstå är det från hälsosynpunkt väsentligt att begränsa ut— släppen av alla föroreningar — inte bara dem som överskrider ett visst gränsvärde. Inte minst viktigt är i detta samman- hang vad som ovan sägs beträffande likartade effekter av

olika föroreningar.

Om ett förbud meddelats därför att t.ex. ett gränsvärde för svaveldioxid överskridits är det från hälsosynpunkt angeläget att också begränsa halterna av bl.a. kvävedioxider och par— tiklar även om eventuella gränsvärden för dessa föroreningar inte överskrids. Åtgärder för att begränsa dessa senare föro— reningar behöver därför inte påverka halten av den förorening som utlöste förbudet för att de skall anses motiverade från

hälsosynpunkt.

Denna senare aspekt när det gäller att bestämma för vilka föroreningar gränsvärden skall fastställas är viktig att be— akta. Man kan nämligen förvänta sig att höga luftförorenings— halter från kontinenten ofta är förorsakade av svaveldioxid medan som ovan nämnts trafiken endast i liten grad påverkar

halten av detta ämne.

Med tanke på de skillnader i situationen som förekommer

mellan olika kommuner och regioner har vi, utöver de gene—

rella synpunkter som anges ovan, inte ansett det lämpligt att

i detalj ange för vilka typer av föroreningar gränsvärden bör

sättas.

4.4 Mätmetoder

I Sverige saknas f.n. riktlinjer för hur ett mätsystem för att mäta luftkvalitén i en tätort skall utformas. Av en kart— läggning genomförd av Statistiska centralbyrån 1986 framgår att förfarandet varierar starkt från kommun till kommun. Detta kan givetvis till en del förklaras av skillnader i kommunernas storlek, men även mellan kommuner av samma stor— lek förekommer stora variationer i mätsystemets utformning

där mätverksamhet över huvud taget bedrivs.

Skillnaderna rör instrumenteringen, instrumentens placering och vilka föroreningar som mäts. I vissa fall används en eller flera stationära mätstationer som kontinuerligt mäter förhållandena i en given punkt, i andra fall används mobila mätstationer som periodvis registrerar förhållandena på olika ställen i kommunen. Ibland används en kombination av fasta

och mobila mätstationer.

På senare tid har man för vissa föroreningar börjat använda optiskt baserad mätteknik som mäter medelsituationen längs en mätsträcka. Denna senare teknik mäter av praktiska skäl föro— reningssituationen "ovan tak" medan fasta och mobila mät— stationer av traditionell typ kan placeras såväl "ovan tak"

| . 0 som 1 markniva.

I Västtyskland använder man sig av marknära stationära mät— stationer (på en höjd av 2—4 m över mark) ofta placerade i ett rutnät på 4x4 km. Man registrerar normalt halterna av

svaveldioxid, koloxid, kvävedioxid och partiklar.

Vi har inte ansett det vare sig möjligt eller lämpligt att i detalj ange hur ett mätsystem, som skall ligga till grund för regler om tillfälliga förbud mot biltrafik, skall utformas. Däremot vill vi peka på vissa allmänna synpunkter som bör be—

aktas.

De mätvärden som används bör vara representativa för det om— råde som är tänkt att omfattas av restriktionerna. Detta innebär att man antingen måste använda flera mätstationer, placera mästationen på en representativ plats ovan tak eller använda en mätmetod som på annat sätt registrerar ett medel— förhållande.

Vidare bör uppmätta mätvärden inte vara helt tillfälliga.

Detta kan avgöras genom information om hur halterna kontinu— erligt har utvecklats Och genom kännedom om hur vädersitua— tionen har utvecklats Och kommer att utvecklas. Detta senare

berörs närmare nedan.

Vi vill också peka på det samband som råder mellan mätmetoder och gränsvärde. De bedömningsgrunder/riktvärden som har an— getts i tidigare avsnitt relateras till platser där människor normalt vistas. Översatt till mätsystem bör således fast— ställda gränsvärden som i grunden relaterats till WHO:s be— dömningsgrunder, eller liknande, uppmätas i marknivå.

Föroreningshalten är normalt lägre ovan tak. Om man använder sig av ett mätsystem som registrerar denna situation bör där— för gränsvärdena justeras i motsvarande grad för att motsvara en situation som gäller där människor normalt vistas. Några allmängiltiga regler för hur en sådan omräkning skall ske finns inte. Detta måste bedömas från fall till fall.

4.5 Prognosmöjligheter

De situationer vid vilka lagstiftningen om tillfälligt förbud mot biltrafik kan komma att tillämpas kommer i hög grad att styras av förekomsten av s.k. inversionsskikt. Vid inversion ökar temperaturen med höjden upp till ett visst "skikt". En— ligt de västtyska bestämmelserna skall detta skikt ligga på högst 700 meters höjd för att smogreglernas förutsättningar beträffande väderleken skall anses vara uppfyllda.

De åtgärder som är aktuella att använda vid särskilt besvär— liga luftföroreningssituationer kommer att medföra stora in— grepp i de normala samhällsfunktionerna och kräver — för att minimera negativa följdverkningar — lång förberedelsetid. Det vore därför önskvärt med ett system som gör det möjligt att på ett tidigt stadium förutse att inversioner kommer att

uppstå.

Med tanke på de omfattande ingreppen är det också viktigt att inversionen inte är helt tillfällig utan att man kan förvänta sig att den består under en viss tidsrymd. Av detta skäl är det viktigt med en prognos över hur länge ett redan registre— rat inversionsförhållande kan förväntas bestå. Detta senare

är också reglerat i den västtyska smoglagstiftningen.

Det är således viktigt att kanaler med väderlekstjänsten eta— bleras så att kontinuerliga prognoser kan erhållas beträffan— de förväntad varaktighet av uppkomna inversionsförhållanden. Det vore säkert också av värde om ett förvaringssystem skulle kunna utvecklas tillsammans med väderlekstjänsten. Med ett etablerat förvarningssystem ges en kommun betydligt längre förberedelsetid för att vidta de åtgärder som krävs vid ett

besvärligt väderläge.

4.6 Form för ny reglering

Av direktiven framgår att en reglering, antingen i form av en ny lagstiftning eller genom ändring av befintlig, skall ge kommunerna möjlighet att tillfälligt förbjuda eller begränsa

biltrafiken i besvärliga luftföroreningssituationer.

Först belyser vi frågan om möjligheterna till ingripanden med nuvarande reglering samt om nya regler bör tillföras rätts- systemet genom ny lagstiftning eller genom ändring av en be—

fintlig författning.

trafiken bidrar till förorening av luften på platser där människor vistas. Dessa möjligheter är dock av begränsad omfattning och har endast i enstaka fall direkt använts för att undanröja negativa miljöeffekter från trafik. Oftast tar gällande regler sikte på utsläpp från industrianläggningar och andra miljöpåverkande s.k. punktkällor. Det har emeller— tid i vissa fall förekommit framställningar om skyldighet för väghållare att vidta åtgärder beträffande väganläggningar för att reducera negativa effekter på miljön. Det har dock i de

flesta fallen rört sig om bullerproblem.

De åtgärder som synes ligga inom nuvarande lagstiftnings ram är sådana som har till syfte att få till stånd en permament förändring av trafiken. Det kan röra sig om s.k. trafiksane— ringar, där viss trafik förbjuds på vissa gator, eller där gator enkelriktas. Det är dock inte ovanligt att vissa ange— lägna transporter får utföras på avstängda gator, i varje fall mellan vissa klockslag, men förbudet är inte relaterat till en dagsaktuell trafiksituation eller akut miljöbelast—

ning.

Åtgärder som kan vidtas med nuvarande regler syftar, i den mån de är betingade av luftkvalitetsaspekter, till att få till stånd en generell sänkning av föroreningshalterna eller i varje fall att något ytterligare tillskott till belast—- ningen inte sker. Det är viktigt att påpeka den grundläggande betydelse som åtgärder med detta syfte har. Enligt vår upp— fattning bör tillgängliga resurser i första hand satsas på åtgärder som ger en allmän permanent sänkning av förorening— arna. Emellertid kan det vara motiverat att i extremt besvär— liga föroreningssituationer som en nödåtgärd kunna förbjuda att motordrivna fordon framförs inom utsatta områden. Med hänsyn till de vittgående följder som ett sådant förbud kan få måste, om denna möjlighet skall kunna användas med accep— tabla negativa konsekvenser, resurser anslås för ett omfatt—

ande planeringsarbete och för en beredskapsorganisation.

De författningar som finns ger för närvarande ej någon direkt möjlighet att förbjuda eller begränsa motordriven trafik i den mening och omfattning som här kan komma i fråga. Genom lokala trafikföreskrifter kan trafik med motordrivet fordon förbjudas på viss väg eller vägsträcka eller på samtliga vägar inom ett visst område. Det som avses därmed torde dock främst vara åtgärder av trafikreglerande art för att möjlig— göra ökad framkomlighet och säkerhet. Prägeln av trafikreg— lering i betydelse att trafikströmmen flyttas inom ett be— gränsat område genom det nämnda slaget av lokala trafikföre— skrifter är ganska tydlig. Ett förbjudande av motordriven trafik inom en betydande del av en kommuns totala yta kan knappast tänkas ha varit åsyftad vid tillkomsten av nämnda regel. Dessutom skall lokala trafikföreskrifter, efter beslut i trafiknämnden, föras in i liggare samt kungöras i författ— ningssamling och införas i ortstidning eller utmärkas med vägmärken. Den karaktär av snabbt verkande beslut i en undan— tagssituation som de nya reglerna bör medge stämmer inte in på systemet med lokala trafikföreskrifter.

Slutsatsen av det ovan anförda blir att om det skall bli möjligt att vidta snabba verkningsfulla åtgärder i en akut situation, särskilda regler därom måste tillföras regel- systemet. Detta kan ske antingen genom att en gällande för— fattning kompletteras med sådana regler eller genom att en särskild författning utfärdas. Med hänsyn till att de nya reglerna torde kräva lagform (se inledningen till special— motiveringen) kan det inte komma i fråga att arbeta in dem bland vägtrafikkungörelsens bestämmelser om lokala trafik— föreskrifter, vilket annars skulle ha varit det mest när—

liggande.

Det är i och för sig tänkbart att tillföra miljöskyddslagen eller hälsoskyddslalgen de nya reglerna. Det bör emellertid beaktas att såväl miljöskyddslagen som hälsoskyddslagen har ett vidsträckt tillämpningsområde. Det är måhända mindre lämpligt att tynga dessa lagar med nu aktuella regler. Dessa regler blir begränsade till sin omfattning så till vida att de är avsedda att användas vid ytterst speciella situationer.

Med hänsyn bl.a. härtill är det inte lämpligt att införliva dem med någon av de angivna lagarna. Slutsatsen blir att de

nya reglerna bör utfärdas i form av en särskild författning.

4.7 Beslutsfattande samt förutsättningar för att förbud skall få meddelas

Vår uppgift har varit att utarbeta förslag till en lagregle— ring som ger kommunerna möjlighet att tillfälligt förbjuda eller begränsa biltrafik. Detta har varit utgångspunkten. Lagstiftningen skall alltså innehålla ett bemyndigande att förbjuda biltrafik.

Om inte direktiven hade varit så klara och entydiga beträff— ande vem som skall ha beslutanderättan, hade det möjligen varit befogat för oss att också överväga om avgörandet i stället kunde anförtros någon annan beslutsfattare, exempel— vis länsstyrelsen. Emellertid ges det knappast något sådant utrymme med den utformning som uppdraget har fått, varför vi utgår från att rätten att meddela förbud i den akuta luftför—

oreningssituationen skall tillkomma den enskilda kommunen.

För att kommunen skall ha denna rätt skall det föreligga en särskilt besvärlig luftföroreningssituation. Frågan huruvida en sådan är för handen i den speciella situationen rymmer ett flertal aspekter. Det gäller här att fastställa de olika för— utsättningar med avseende på bl.a. gränsvärden och väderläge som måste vara uppfyllda för att en sådan situation skall anses föreligga. Även om det inte rör bedömningen av hur be— svärlig en viss luftföroreningssituation är finns det skäl att i detta sammanhang också väga in hur god beredskapen att möta de negativa konsekvenserna av ett förbud är.

Som påpekats ovan är det fastlagt att beslutanderätten skall tillkomma den enskilda kommunen. Det är emellertid inte där—

igenom givet att det också skall vara kommunen som skall ange

förutsättningarna för ett förbud. Det finns tvärtom en rad beaktansvärda skäl för andra lösningar i det avseendet.

Ett förbud kan förväntas få effekter på näringslivet m.m. inte bara inom kommunen utan även långt från denna. Med hän— syn härtill finns goda skäl för uppfattningen att det bör anses vara en riksangelägenhet att forma de förutsättningar under vilka förbud skall få tillgripas. Det kan dessutom tänkas vara en fördel med en_bedömning för hela riket av gränsvärden, mätmetoder och krav på väderprognoser.

Emellertid har, som tidigare utvecklats, luftförorenings— situationer ofta en lokal prägel. Vidare finns skilda förut— sättningar beträffande möjligheterna att hantera en förbuds— situation. Av dessa och likartade skäl samt med särskild hän— syn till den stora vikt som fästs vid kommunernas självstän— diga ställning finns det anledning att låta den enskilda kommunen även ställa upp de förutsättningar som skall gälla för att förbud skall få utfärdas. Med detta ansvar följer då naturligen också ansvaret för att bestämma vilka delar av kommunens område som skall kunna bli föremål för ett förbud. Med andra ord bör det vara en kommunal angelägenhet att fast—

ställa var förbud skall kunna gälla.

Kommunernas ställningstaganden beträffande dessa frågor och andra huvudfrågor som hör ihop med en situation med förbud mot trafik med motordrivet fordon bör komma till uttryck i en

beredskapsplan.

Alla de kommuner som anser att behov av ett ingripande mot trafiken kan komma att uppstå bör utarbeta en beredskapsplan. Även om det är troligt att åtgärder enligt den lagstiftning som här föreslås främst kommer i fråga i storstadsområdena

finns det ingen anledning att begränsa möjligheten att an— vända sig av förbudslagstiftningen till endast vissa kom—

muner .

Kommunen bör ha rätt att meddela ett förbud först sedan en beredskapsplan är antagen och det därmed kan förutsättas att

ett omfattande planeringsarbete har utförts.

4.8 Innehållet i en beredskapsplan

En beredskapsplan för särskilt svåra luftföroreningssitua— tioner skall innehålla vissa bestämda delar. I lagtexten bör anges de delar som måste finnas med för att planen skall upp— fylla minimikrav vad gäller gjorda överväganden och plane— ringsåtgärder. Redovisningen av de överväganden som ligger bakom framställda förslag kan naturligen vara mer eller mind— re utförlig. De krav på planen som bör uppställas i lagstift— ningen torde lämpligen inte vara mer detaljerade än att det går att konstatera att kommunen har tagit ställning till hur den aktuella delfrågan skall vara löst. Krav på detaljredo— visning i alla delar binder endast onödigt kommunernas plane— ringsverksamhet. De lokala förhållandena kan dessutom vara så mångskiftande att olika delar av planen kräver helt olika om— fattning av överväganden från olika kommuner. En annan sak är att det i praktiken oftast torde framstå som nödvändigt att det finns beredskap och planläggning i långt större utsträck— ning än vad som motsvaras av de krav som bör uppställas i lagstiftningen på en beredskapsplan.

De delar som bör vara obligatoriska i en beredskapsplan är i huvudsak följande; en utifrån lokala förhållanden bestämd definition av vad som skall anses vara en särskilt svår luft— föroreningssituation med uppgift om vilka gränsvärden för förorenande ämnen, mätmetoder, varaktighet av föroreningar samt väderbetingelser som därvid skall vara gällande, bestäm— ning av vägar eller områden där förbud kan meddelas, organi— sation och översiktlig omfattning av förberedelser för en förbudssituation samt reglering av i vilken utsträckning

generella och individuella undantag från ett förbud skall

komma i fråga. Dessa delar skall något kommenteras i det

följande.

A- Qsåieåäågs_a!Jessika-lt_äzåä_leåtåéäsäseåsaäsléestilsa! m . m .

Förbudet mot biltrafik skall kunna användas endast i besvär— liga luftföroreningssituationer. Det skall ha karaktär av en nödåtgärd i avsikt att undvika akuta negativa hälsoeffekter för stora befolkningsgrupper. Som tidigare påpekats torde luftföroreningssituationen i inte ringa grad variera mellan olika trakter vad gäller sammansättning, utbredning och var— aktighet. Lokala betingelser i form av speciella topogra— fiska förhållanden samt antal och slag av emitterande indu— strier m.m. sätter också sin speciella prägel på varje om— råde. Det kan därför på goda grunder antas att de fakta be— träffande vädersituation och föroreningssammansättning som på en viss ort eller inom ett visst område skulle konstituera en särskilt svår luftföroreningssituation inte bör anses vara så alarmerande på en annan ort. Framför allt kan det geografiska läget och klimatförhållandena vara sådana omständigheter som

kan tänkas leda till skilda bedömningar.

Vi har bl.a. mot bakgrund av det sagda valt att inte lägga

fast bestämda gränsvärden för föroreningsämnen som en förut— sättning för att förbud skall få meddelas. Inte heller anser vi att det bör centralt fastställas att någon bestämd väder- situation skall föreligga och att viss varaktighet av denna

skall antas för att det skall vara motiverat med förbud.

I stället skall kommunen mot bakgrund av de lokala förhållan— dena vad gäller såväl luftföroreningar som trafikapparatens utformning i sin beredskapsplan ange vilka förutsättningar som skall vara för handen för att det skall anses föreligga en särskilt svår luftföroreningssituation. Förutsättningarna skall avse bl.a. föroreningsämnen, halter av dessa ämnen, mätmetoder, varaktighet av föroreningarna, väderläge och för-

väntad utveckling av vädret.

Det kan också, om kommunen bedömer det lämpligt, förekomma mer än ett gränsvärde för varje ämne. Om kommunen finner att de lokala förhållandena påkallar det bör det vara möjligt att ha två åtgärdssteg med avseende på biltrafiken. Det kan då vara så att vid steg 1 av särskilt svår luftföroreningssitua- tion förbjuds trafiken endast mellan vissa angivna klockslag eller gäller ett förbud endast en begränsad del av den totala trafikvolymen, t.ex. personbilstrafiken. Vid steg 2 blir för— budet mera heltäckande till tid och trafikvolym.

Våra överväganden beträffande föroreningar, bedömningsgrun— der, mätmetoder och prognosmöjligheter framgår av avsnitt 4.2—4.5.

I detta sammanhang vill vi peka på att det kan vara lämpligt att, efter mönster av det västtyska systemet, förutom en_ eller två nivåer då förbud skall meddelas, även ha en var— ningsnivå. Fördelarna med ett sådant system är att organisa— tionen kommer i gång i ett tidigt skede. Därigenom finns det möjligen utsikter att genom exempelvis en massiv informa— tionskampanj medverka till att trafiken minskar på frivillig— hetens väg och att de bestämda gränsvärdena för förbud däri— genom inte kommer att uppnås. En varningsnivå ger också den fördelen att människor kan ändra sitt resmönster och få möj—

ligheter att planera för hur man skall resa i en förbuds-

situation.

Något krav på att det i planen skall vara fastställt gräns— värden för en varningsnivå anser vi oss inte böra ställa. Som ovan anförts finns det emellertid goda skäl för ett varnings—

läge.

B- Bézpeéåeszåése

Det bör vara möjligt att meddela förbud för såväl enstaka

vägar som för samtliga vägar inom ett eller flera områden,

eller för hela kommunen. Bestämningen av de vägar eller om— råden där förbud skall kunna meddelas skall vara klar på förhand. Därför skall uppgift om detta tas in i beredskaps— planen. Det skall givetvis inte kunna komma som en överrask— ning för medborgarna att förbud meddelas för ett visst om— råde. Däremot bör det inte finnas något hinder mot att kom— munen bestämmer att förbud skall meddelas endast för ett av flera områden. Denna möjlighet bör i så fall framgå av bered— skapsplanen. En sådan åtskillnad kan vara motiverad av att det är betydande lokala skillnader mellan olika områden inom

kommunen vad gäller aktuell föroreningsbelastning.

Storleken och den exakta bestämningen av förbudsområdet är givetvis av ytterst stor betydelse för hur stor påverkan ett förbud får för samhällslivet. Ju större området är och ju flera viktiga vägar som därigenom inte får trafikeras, desto större negativa effekter kan förväntas. Samtidigt kan det an— tas att området inte får vara alltför litet för att ett för—

bud skall få någon verkan på luftföroreningssituationen.

Innan kommunen bestämmer vilka vägar eller områden som skall utgöra möjliga förbudsområden i planen bör därför en rad överväganden göras. Erfarenheter från tidigare besvärliga luftföroreningssituationer är betydelsefulla och bör här tas till vara. Det kan förmodas att kommunen härigenom kan ha en god ledning av var luftföroreningar främst lokaliseras. Denna kunskap bör givetvis användas vid bestämningen av förbudsom— rådet. Det finns också skäl att överväga huruvida det finns möjlighet att med bibehållen positiv effekt av ett förbud medge trafik i normal omfattning på något eller några genom— gående trafikstråk. Om det bedöms vara oförenligt med ett gott resultat i luftkvalitetshänseende att tillåta genom— fartstrafik längs ett stråk, bör det kanske övervägas att be— stämma förbudsområdets gränser så att det ges möjligheter för den långväga trafiken att passera förbi området.

Planen bör vara helt klar i detaljerna så att det inte för någon väg eller gata kan råda tvivel om huruvida trafik är tillåten eller förbjuden i en förbudssituation.

C. Förberedelser för en förbudssituation

Beredskapsplanen skall innehålla en särskild del som reglerar dels den allmänna informationsinsats som skall förekomma då en beredskapsplan har antagits, dels de informationsåtgärder som skall förekomma då det finns anledning anta att en sär— skilt svår luftföroreningssituation snart kan uppkomma. Be— träffande det sistnämnda kan detta till betydande del ut— formas som en åtgärdsplan för en varningsnivåsituation. Vida— re bör planen innehålla en beskrivning av de åtgärder som skall vidtas för att lindra de negativa effekterna av ett förbud.

Den del som avser allmän information om beredskapsplan bör ta upp hur allmänheten skall få kunskap om planen och de effekt- er som ett förbud kan komma att få för gemene man. Annons— verksamhet och broschyrer är något som kanske bör övervägas i det sammanhanget. Denna del av planen bör också behandla hur invånare och förvaltningar i närliggande kommuner skall få tillräcklig kunskap om de följder som ett förbud kan få för

dem.

Såvitt gäller förvaltningar i närliggande kommuner förutsätts att en betydande del av denna information har getts redan under arbetet med att utarbeta beredskapsplanen. Detsamma gäller polismyndigheten i kommunen samt länsstyrelsen. I den mån ytterligare information behövs i detta avseende bör den

tas upp i beredskapsplanen.

Berörda trafikhuvudmän och de kollektivtrafikföretag som är verksamma i kommunen får förutsättas ha varit i så hög grad inblandade i planarbetet att de i de flesta fall är väl in—

satta.

Den del av planen som avser informationsåtgärder i ett läge då det finns anledning att befara att en särskilt svår luft— föroreningssituation är förestående bör vara resultatet av ett omfattande och detaljerat planarbete utfört av olika kommunala förvaltningsgrenar med hjälp av bl.a. polismyndig— heten och kollektivtrafikföretagen. Här bör vara planerat vilken informationsinsats gentemot allmänheten som skall förekomma och hur samarbetet med radio och TV skall gå till. Förberedelser för skyltsättning av förbud bör, i den ut— sträckning den inte är permanent förberedd, vara reglerade. Informationsinsatser på olika plan utgör naturligtvis bety— delsefulla medel för att lindra negativa konsekvenser av ett förbud. Möjligheten att undanta viss trafik från ett förbud kan ockskå medverka till att påfrestningarna blir begränsade. Det är även tänkbart att det är lämpligt att ändra skoltider och arbetstider eller vidta liknande åtgärder i avsikt att sprida resandet. En planering av hur kollektivtrafikens re— surser skall kunna utnyttjas på bästa sätt bör redovisas. Telekedjor kan organiseras för att göra grannkommuner, före— tag, vissa verksamheter som är särskilt känsliga för avbrott

m.fl. uppmärksamma på situationen.

Ordningen för inkallande av den kommunala nämnd eller det ut— skott, den ledamot eller den tjänsteman som har att på nämnd— ens vägnar slutligt avgöra huruvida förbud skall meddelas, bör vara klarlagd.

D— Hesseäss

Enligt vårt förslag får kommunen, om en särskilt svår luft— föroreningssituation föreligger, förbjuda trafik med motor— drivet fordon. Det kan antas att det finns skäl att undanta viss trafik från förbudet. Förutom de undantag för trans— porter av nödkaraktär som bör framgå direkt av lagstiftningen bör det tillkomma kommunen att själv bestämma förutsättning— arna för de övriga undantag som skall få förekomma. Det kan här bli fråga om generella undantag för vissa slags fordon,

exempelvis eldrivna fordon, fordon som är utrustade med

katalytisk avgasrening och fordon för särskilda uppgifter så— som kollektivtrafikbussar och taxibilar. Även undantag för

privatbilar med minst fyra personer kan tänkas. Det kan också vara angeläget att kunna undanta viss lastbilstrafik för att säkra varudistributionen. Det kan vidare övervägas att undan— ta vissa särskilt angivna grupper av trafikanter såsom handi— kappade. Även de som skall ombesörja kollektivtrafiken måste kanske undantas för sin färd till bussgarage eller motsvar—

ande.

Rätten att i förväg göra undantag från förbudet mot biltrafik kan kommunen utnyttja till att själv välja ambitionsnivå för hur mycket trafik som kan accepteras i en förbudssituation och vilka konsekvenser för samhället i övrigt som är godtag—

bara.

De förutsättningar för undantag som ställs upp av kommunen bör vara utformade så att de överensstämmer med allmänna kom— munalrättsliga grunder bl.a. så till vida att de bör följa principer om objektivitet och likställdhet mellan invånarna.

I största möjliga utsträckning bör beslut om undantag kunna meddelas långt i förväg. Det lär inte vara möjligt att ha en organisation som i någon större utsträckning tar ställning till undantagsframställningar i en pågående förbudssitua—

tion.

Beredskapsplanen bör därför innehålla en beskrivning av i vilken ordning undantag skall kunna sökas. Av beskrivningen skall framgå vilken kommunal nämnd som skall ha på sitt an—

svar att pröva undantagsansökningarna.

För att underlätta kontrollen av att de fordon som kör under

ett förbudsskede antingen tillhör en generellt undantagen grupp eller har ett individuellt undantag, får det i planen föreskrivas om skyldighet att ha fordonet märkt på visst sätt

eller att medföra undantagsbeslutet vid färd.

4.9 Påverkansmöjligheter vid utarbetandet av en bered— skapsplan

Ett förbud mot biltrafik i en storstad, där sådan trafik nor— malt utför en stor del av det totala trafikarbetet, medför en mängd verkningar på samhällslivet framför allt lokalt men

även regionalt. Det kan förmodas att det innebär att betydan—

de störningar uppstår såväl inom industriproduktionen som i

handeln och tjänstesektorn.

Med hänsyn till de påfrestningar som kan drabba näringsliv, samhällsverksamhet och enskilda är det utomordentligt viktigt att utarbetandet av beredskapsplanen sker i samråd med före— trädare för de samhällsfunktioner som kommer att vara direkt berörda av planens genomförande. Vidare bör samråd ske med dem som kan förväntas kunna bidra med betydelsefulla syn— punkter på grund av sin speciella kompetens. Det bör därför föreskrivas i författningen att planens fastställande skall föregås av samråd med länsstyrelsen i länet, eventuellt i flera län om det kan anses påkallat, berörda polismyndigheter och trafikhuvudmän samt naturvårdsverket, trafiksäkerhets- verket och vägverket. Dessutom bör det vara föreskrivet en

skyldighet att samråda med de kommuner som genom sitt läge kommer att beröras av planen. Samrådet med andra kommuner är viktigt under alla omständigheter men det får en särskild betydelse om också en grannkommun har för avsikt att upprätta en beredskapsplan. Det får i sådana fall anses ytterst vik— tigt med samordning och det krävs troligen ytterst starka skäl för att få förståelse för skillnader mellan kommunerna i ståndpunkter beträffande när en särskilt svår luftförore-

ningssituation skall anses föreligga.

Det bör också finnas en skyldighet för kommunen att samråda med andra som har ett väsentligt intresse av hur planen ut— formas. Härmed avses större industrier eller företrädare för lokala industriföreningar, då det exempelvis genom avgräns- ningen av förbudsområdet kan antas att förbud i betydande

grad skulle påverka produktionen.

För att bereda möjlighet för bl.a. ideella föreningar och en- skilda, som inte ingår i den ovan angivna kretsen, möjlighet att lägga synpunkter på planens innehåll, bör kommunen vara skyldg att ställa ut förslaget till beredskapsplan till granskning.

4.10 Antagande av beredskapsplan m.m.

Sedan föreskrivna samråd har förekommit, de synpunkter som framkommit i samband med utställningen av planförslaget över— vägts och arbetet med planen har slutförts skall förslaget tas upp för avgörande i kommunen. Miljö— och hälsoskydds— nämnden kan med hänsyn till den speciella kompetens och er— farenhet som den kan antas besitta inom miljöområdet möjligen anses ligga nära till hands att fatta beslut i ärendet. Emellertid kan konstateras att en beredskapsplan spänner över flera kommunala ansvarsområden. Med hänsyn härtill och sär— skilt med beaktande av de omfattande och betydande effekter ett tillfälligt förbud mot biltrafik kan antas få, bör det ankomma på kommunfullmäktige att pröva frågan om antagande av

beredskapsplan.

Vi har även övervägt huruvida det bör föreskrivas att bered— skapsplanen skall fastställas av regeringen eller länsstyrel— sen för att bli gällande. Vår uppfattning är att ett sådant förfarande inte bör föreskrivas. Fastställelseförfarande var tidigare vanligt beträffande kommunala stadgor, ordningar och liknande. Detta har dock i många fall ändrats så att fass— tällelse inte längre är föreskriven. Det skulle därför stämma dåligt överens med utvecklingen på detta område att före— skriva att beredskapsplanen måste fastställas för att gälla. Det finns enligt vår mening skäl att utgå från att de kom— muner som anser det motiverat att utarbeta en beredskapsplan' också känner ett ansvar för att planen får ett rimligt inne— håll.

Beredskapsplanen blir alltså gällande när fullmäktige har antagit den. De legala förutsättningarna för att meddela ett förbud finns därefter.

Det bör vidare ankomma på kommunfullmäktige att i samband med

att planen antas även bestämma vilken kommunal nämnd som

skall ha att fatta beslut om förbud i den akuta situationen.

Kommunfullmäktige bör också utse den kommunala nämnd som, i enlighet med den reglering som lagts fast i planen, skall ha att pröva ansökningar om undantag från ett förbud.

I samband med dessa beslut måste fullmäktige också ta ställ— ning till om nämnden skall ha rätt att delegera sin beslut—

anderätt.

4.11 Beslut om förbud och dess kungörande

Den kommunala nämnd som har tilldelats ansvaret att pröva huruvida förutsättningar för förbud föreligger bör, om den finner att ett förbud skall meddelas, ta ställning till när beslutet skall börja gälla. Det finns här två möjligheter. Den ena varianten är att beslutet om förbud skall gälla ome— delbart. Någon särskild anmärkning därom torde då inte be— hövas. Den andra möjligheten är att nämnden bestämmer att förbudet skall gälla först från ett visst klockslag. Detta måste givetvis särskilt anges i beslutet. Den sistnämnda varianten kan vara tänkbar i det läget att man finner att det bör ges möjlighet för dem som befinner sig inom ett förbuds— område att förflytta sig ur området innan förbudet träder i kraft. Med hänsyn till det angelägna i att reducera de nega— tiva effekterna finns det anledning att utgå ifrån att denna

variant blir den normala.

Det kan i detta sammanhang vara lämpligt att något beröra huruvida den kommunala nämnd som utses av fullmäktige till

beslutsfattare bör få delegera denna beslutsrätt.

Huvudprincipen i gällande rätt är att nämnden själv måste utöva sin beslutanderätt och att den inte får överlåta den på någon annan utan författningsstöd. Regler om delegation finns i 3 kap. 12 5 kommunallagen. Av denna bestämmelse fram— går att fullmäktige kan ge nämnder rätt att delegera vissa grupper av ärenden. Nämnden kan sedan själv besluta om att utnyttja rätten att delegera på så sätt att den lämnar be— slutanderätten till en särskild avdelning, bestående av leda— möter eller suppleanter i nämnden, till en enskild ledamot

eller suppleant eller till en anställd hos kommunen.

Det framgår inte av det angivna stadgandet i vilka ärende— grupper delegationen får ske, men av förarbetena till lag— stiftningen kan man sluta sig till att det är ytterst litet utrymme för delegation i annat än rutinärenden. Även med ytterst bestämda förutsättningar för förbud angivna i en be— redskapsplan torde ett beslut om förbud inte vara att betrak— ta som ett rutinmässigt ärende. Det kan inte bortses från att, prövningen huruvida förutsättningarna är för handen inrymmer ett visst mått av helhetsbedömning av situationen som är svår att helt klart fastställa i förväg i en plan. Med tillämpning av nu gällande regler inom kommunalrätten torde därför be— slutanderätten inte var delegerbar utan särskild bestämmelse om detta.

I samband med överväganden beträffande en ny lag om kommuner och landsting (Ds l988z52) har också tagits upp frågor om delegationsmöjligheten i framtiden. Det förs bl.a. en diskus— sion om möjligheterna att delegera brådskande ärenden, såsom vid katastrofer, t.ex. strömavbrott och liknande störningar. Det uttalas där att det torde finnas ett praktiskt behov av regler om att brådskande ärenden kan delegeras. I förslaget till lagstiftning upptas därför en ny regel som medger att brådskande ärenden delegeras till ordföranden, annan ledamot eller en anställd.

Med hänsyn till att ett beslut om förbud troligen måste fattas inom en starkt begränsad tidsrymd är det ur praktisk

synvinkel knappast möjligt att hela nämnden skall behöva kallas. Möjlighet bör därför finnas att delegera besluts—

rätten till ett utskott, en ledamot eller en tjänsteman.

När beslutet om förbud har fattats måste det kungöras. Kun— görandet är nödvändigt bl.a. för att överträdelse av förbudet skall kunna föranleda någon straffpåföljd.

I vanliga fall kungörs regler genom att de införs i en för— fattningssamling. Det kan naturligen inte komma i fråga be— träffande ett sådant förbud som här är aktuellt. De enda media genom vilka man snabbt kan få ett förbud känt inom stora delar av befolkningen torde vara radio och TV. Förbuds— beslutet bör därför läsas upp där och upprepas med jämna mellanrum så länge det gäller. Dessutom bör det finnas väg— märken vid områdesgränserna som Visar att ett förbud gäller. Vi är i och för sig medvetna om de stora kostnader som skylt— sättningen kan medföra, men med hänsyn till vikten av att så många som möjligt får vetskap om förbudet anser vi att ut— ( märkning med vägmärken bör krävas. Sedan dessa åtgärder har vidtagits bör förbudet anses vederbörligen tillkännagivet.

4.12 Samhällsreaktioner vid överträdelse av ett förbud

Kontrollen av att ett förbud efterlevs skall, såsom gäller

för övriga regler beträffande trafik, ankomma på polisen.

För att ett förbud skall bli verkningsfullt torde det krävas att överträdelser därav föranleder någon reaktion. De reak— tioner från samhällets sida som bör komma i fråga är förbud

mot fortsatt färd och böter.

Den som påträffas med att köra i strid mot förbudet bör hind—

ras av polisman från att fortsätta färden. Fordonet bör inte få föras från platsen utan får ställas upp i anslutning till

kontrollplatsen i avvaktan på att luftföroreningssituationen blir så förbättrad att förbudet hävs. En sådan ordning kan

möjligen föranleda att det kan finnas behov av att göra till— fälliga undantag från lokala trafikföreskrifter om förbud mot parkering eller att det behövs tillfälliga lokala trafikföre— skrifter om parkering. Sådana tillfälliga undantag respektive tillfälliga föreskrifter torde kunna meddelas av polismyndig—

heten enligt nu gällande regler.

5 KONSEKVENSER AV ETT TILLFÄLLIGT FÖRBUD MOT BILTRAFIK

Beslut om förbud mot eller inskränkningar i biltrafiken får effekter inom en mängd områden. Enligt direktiven skall vi belysa dessa effekter och föreslå åtgärder som så långt möj— ligt minskar de negativa effekterna av ett beslut. Vi har av denna anledning låtit ekon.dr Johnny Lindström och prof. Lars Nordström vid Handelshögskolan vid Göteborgs universitet göra en översiktlig beskrivning av effekterna inom skilda områden av samhällslivet om förbud mot biltrafik genomförs temporärt vid särskilt svåra luftföroreningssituationer. Deras studie "Effekter av trafikbegränsningar vid inversion" ingår i sin helhet som bilaga 3 i Vårt betänkande och sammanfattas i korthet i detta kapitel.

På grund av den korta utredningstiden och beroende på att vi därigenom inte har kunnat skaffa oss tillräcklig kunskap om de negativa effekterna av tillfälliga förbud mot biltrafiken, kommer vi inte med några förslag till generella åtgärder som lindrar verkningarna av ett förbudsbeslut. Inte heller anser vi oss ha tillräckligt underlag för att bedöma om det är på— kallat med någon ändring eller komplettering av gällande lag— stiftning. Vi förutsätter att, om det finns behov av författ— ningsändringar, detta kommer att visa sig under arbetet med en beredskapsplan. Kommunen får då anmäla behovet till rege— ringen. I Johnny Lindströms och Lars Nordströms snabbanalys lämnas några synpunkter på lämpliga åtgärder för att mildra de negativa effekterna av ett förbud. Dessa synpunkter kan vara av värde när kommunen upprättar sina beredskapsplaner. Det är enligt vår mening kommunens uppgift att göra avväg- ningarna mellan hur stor del av trafiken som bör stoppas från luftvårdssynpunkt och de negativa effekter som drabbar in— vånare och näringsliv i kommuner och regioner. Kommunen kan själv, efter vederbörliga samråd, välja ambitionsnivå och i övrigt vidta de åtgärder som krävs för att lindra de negativa effekterna av ett förbud.

På vårt uppdrag har Lindström/Nordström studerat förbud mot biltrafik i innerstaden (enbart privat eller både privat och kommersiell trafik) samt förbud mot biltrafik i ett större område (motsvarande det som anges i Göteborgs utkast till beredskapsplan). Effekterna blir naturligtvis svårare av ett större förbudsområde än om enbart innerstaden stängs av för obehörig biltrafik. Men även konsekvenserna av ett förbud en—

bart i innerstaden är betydande.

Om en oförändrad mängd fordon närmar sig en avstängd inner— stad blir konsekvenserna ett fullständigt trafikkaos med risk för ökade avgasproblem i stället för minskade. Majoriteten av bilarna måste därför bli stående på sin ordinarie hemadress för att ett förbud mot biltrafik i innerstaden skall fungera tillfredsställande. Enligt Lindström/Nordsröm kan detta upp— nås enbart med hjälp av massiv information som höjer befolk- ningens krismedvetande, kombinerad med mycket effektiva in— formationsinsatser i akutskedet. Dessutom kräVS att resbehov— et minskas eller att det kan tillfredsställas på annat sätt

än med bil.

Kapaciteten i kollektivtrafiken i Göteborg kan ökas med 25—50 %. Om all biltrafik till innerstaden skall ersättas med kollektivtrafik ökar efterfrågan med 200 %.

Efersom resefterfrågan inte kan tillfredsställas krävs att vissa verksamheter, t.ex. skolorna, stängs samt att de vik- tigaste samhällsfunktionerna prioriteras så att de i en för— budssituation påverkas på ett planerat sätt. Trafikbegräns— ningarna bör enligt Lindström/Nordström göras så att per— sonalen har en möjlighet att ta sig fram, om än med viss för— sening. Verksamheterna måste i sin tur planeras så att de tål

förseningar.

Lindström/Nordström lämnar förslag på en alternativ upplägg—

ning av ett förbud mot biltrafik i innerstaden med syfte att

reducera de negativa effekterna.

När det gäller en avstängning av ett större område måste en— ligt Lindström/Nordström målet bli att få så många som möj— ligt att stanna hemma. Detta kan uppnås genom en kombination av åtgärder: stängning av arbetsplatser, sakliga och upprepa— de uppmaningar till personal att förbli hemma, restriktioner i biltrafiken.

En avstängning i ett så stort område förhindrar självfallet all normal verksamhet. Förhoppningsvis är tillfällena med så allvarliga luftföroreningar att de föranleder avstängningar av denna omfattning så sällsynta att samhället tål de eko— nomiska påfrestningar som uppkommer.

6 SPEC IAI-MOTIVERING Inledning

Enligt 8 kap. 3 5 regeringsformen skall föreskrifter om för— hållandet mellan enskilda och det allmänna, som gäller åligg— anden för enskilda eller i övrigt avser ingrepp i enskildas personliga eller ekonomiska förhållanden, meddelas genom lag. I lag skall, enligt 8 kap. 5 & regeringsformen, också med—

delas föreskrifter om kommunernas befogenheter.

Det är möjligt att inordna författningsförslaget såväl under endera av de ovan angivna lagrummen som under båda dessa. Det är dock endast av begränsat intresse vilken ställning som tas härvidlag. Konstaterandet blir i vilket fall som helst att

föreskrifterna har ett sådant innehåll att lagformen får an—

ses föreskriven.

Riksdagen har genom lagen (l975:88) med bemyndigande att med— dela föreskrifter om trafik, transporter och kommunikationer bemyndigat regeringen att meddela föreskrifter som avses i 8 kap. 3 eller 5 SS regeringsformen, om föreskrifterna gäller bl.a. trafik på väg. Regeringen får vidare, enligt nämnda lag, överlåta åt kommun att meddela sådana föreskrifter.

Det föreliggande författningsförslaget avser förvisso trafik på väg och skulle därmed till synes vara omfattat av bemyn— digandet till regeringen. Det är dock inte troligt att lag— stiftaren avsett att ge begreppet "trafik på väg" i ovan— nämnda lag en så vid tillämpning att därmed skulle omfattas även ett bemyndigande att totalt förbjuda trafik med motor— drivet fordon inom ett betydande område. Det finns tvärtom anledning att utgå från att begreppet "trafik på väg" i det angivna sammanhanget är begränsat till sin omfattning så att det gäller endast vad som kan betecknas som olika åtgärder för reglering av trafik. Det är sålunda inte säkert att be— myndigandet enligt nämnda lag omfattar en reglering av nu

aktuellt slag. Med hänsyn härtill och med beaktande av de betydande konsekvenser som kan bli följden av ett förbud bör erforderlig författningsreglering beslutas av riksdagen i

form av en lag.

Eftersom regleringen inte direkt anknyter till någon befint— lig lagstiftning utan får anses innebära ett visst mått av nyordning, bör de nya reglerna införlivas med rättssystemet i

form av en särskild författning.

Det kan diskuteras om de beslut om beredskapsplan och förbud som kommunen skall få rätt att fatta är att betrakta som föreskrifter i regeringsformens mening. Vi har, framför allt med hänsyn till beslutens begränsning i tid och rum, stannat för att så inte är fallet. Med denna utgångspunkt blir det möjligt för riksdagen att direkt genom lag ge kommunerna be— fogenhet att fatta besluten. Ett motsatt ställningstagande skulle ha inneburit att lagstiftningen på grund av regerings— formens regler inte hade kunnat utformas på detta sätt. Det hade i stället varit nödvändigt att bemyndiga regeringen att meddela föreskrifterna och samtidigt ge regeringen rätt att

överlåta denna rätt till en kommun.

1 i Vid särskilt svåra luftföroreningssituationer får en kommun utan hinder av i övrigt gällande bestämmelser besluta om tillfälligt förbud mot trafik med motordrivet fordon på vissa vägar eller inom vissa områden av kommunen.

Förbud får meddelas endast om kommunen har antagit en be— redskapsplan för särskilt svåra luftföroreningssituationer.

Paragrafen upptar den grundläggande förutsättningen för att en åtgärd skall få vidtas. Förutsättningen som måste före— ligga är "en särskilt svår luftföroreningssituation" och åt— gärden är ett tillfälligt förbud mot trafik med motordrivet

fordon.

Vad som avses med särskilt svår luftföroreningssituation de— finieras inte i lagtexten. Detta begrepp får sitt innehåll genom den beredskapsplan som varje kommun har möjlighet att

anta. Följaktligen kan därför inte förutsättningen för att ett förbud skall få meddelas föreligga förrän en sådan plan har antagits. Detta framgår direkt av andra stycket.

Med motordrivet fordon avses, i likhet med vad som gäller enligt Vägtrafikkungörelsen (l972:603), fordon som för sitt framdrivande är försett med motor. Därmed omfattas vad som enligt 2 & Vägtrafikkungörelsen kallas motorfordon, trak— torer, motorredskap och terrängtrafikfordon.

Det förbud som kan meddelas får endast vara tillfälligt. Där— med förstås att förbudet får gälla bara under en begränsad tid, dvs. något eller några dygn. Förhållandet att förbudet skall vara begränsat bör ses mot bakgrunden av att det får betraktas närmast som en nödåtgärd på grund av en ytterst be—

svärlig undantagssituation.

Även om paragrafens lydelse närmast synes utgå från att för— budet skall vara totalt, är det förutsatt att det också skall kunna modereras så till vida att i vissa lägen kan med— delas generella och ganska vida undantag. Vidare kan förbuds— åtgärden användas t.ex. på ett sådant sätt att förbud med— delas för trafik endast mellan vissa klockslag medan trafiken är tillåten för övrig tid.

Ett förbud får meddelas för trafik på någon eller några be— stämda vägar eller för samtliga vägar inom ett eller flera områden. Var förbud kan komma att gälla i den enskilda kom— munen skall framgå av beredskapsplanen. Det är, vad gäller möjligheterna att meddela ett förbud, utan särskild betydelse om staten eller kommunen är väghållare. Inte heller den om— ständigheten att en väg är enskild torde ha någon betydelse för ett förbuds giltighet.

Av paragrafen framgår att förbud får meddelas av en kommun. Det är därvid avsikten att regeringen i en förordning skall ge ett sådant bemyndigande. Givetvis är befogenheten begrän— sad till kommunens eget område. Det kan emellertid i vissa

områden, där kommunernas tätorter ligger så nära varandra att det inte är något avbrott i bebyggelsen i anslutning till kommungränserna, vara anledning att samordna planering och verkställigheten i denna lagstiftning. Beslut om att meddela förbud kan i sådana fall komma att tas i båda kommunerna efter identiska förutsättningar och därför framstå som ett gemensamt beslut. En sådan samordning, som kan vara både önskvärd och i vissa fall praktiskt nödvändig innebär dock inte att en kommun beslutar mer än för sitt eget område.

Det är möjligt för två eller flera kommuner att bilda kom— munalförbund för en gemensam angelägenhet. Detta framgår av kommunalförbundslagen (l985z894). Tillämpat på föreliggande förslag skulle det vara en möjlig ordning att kommuner sam— manslöt sig för att gemensamt handha angelägenheter enligt denna lagstiftning. Det synes dock tveksamt om det är lämp— ligt ur praktisk synpunkt. Enligt 1 kap. 2 & kommunalför- bundslagen gäller att vad som i föreliggande lagförslag be— stämts om kommun i så fall har avseende på kommunalför—

bundet.

Möjligheten att meddela ett förbud enligt den föreslagna lag— stiftningen torde vara att anses som en sådan angelägenhet som ankommer på kommunen genom en särskild bestämmelse, s.k. specialreglerad kompetens. Den i 1 kap. 4 5 andra stycket kommunallagen (l977:179) intagna bestämmelsen om vidgad kom— petens för Stockholms läns landsting är därför inte tillämp—

lig i detta sammanhang.

2 5 En beredskapsplan för särskilt svåra luftförorenings— situationer skall behandla de grundläggande förutsättningar— na för att förbud enligt denna lag skall få meddelas, de nöd— vändiga förberedelseåtgärderna och huvuddragen av den organi— sation som krävs vid förbud. I enlighet härmed skall planen uppta bl.a.

a) uppgift om de ämnen vars koncentration i luften skall vara bestämmande för bedömningen av huruvida en särskilt svår luftföroreningssituation föreligger,

b) vilket gränsvärde, som vid denna bedömning skall gälla för respektive ämne, samt pa vilket sätt, hur ofta och på hur många ställen mätning av dessa ämnen skall ske,

c) Vilket faktaunderlag som skall ligga till grund för be— dömningen av den aktuella vädersituationen och utvecklingen av denna,

d) vilka förutsättningar som, vid en sammantagen bedömning av vädersituationen och dennas utveckling samt de aktuella föroreningshalterna, skall vara uppfyllda för att förbud skall få meddelas,

e) de särskilda gator Och vägar eller gränserna för det eller de områden där förbud kan komma att gälla,

f) hur förberedande information till allmänheten, närligg— ande kommuner, trafikhuvudmän, polisen och andra berörda myn— digheter m.fl. skall organiseras,

g) beskrivning av åtgärder som skall vidtas för att lindra påfrestningarna på samhällslivet vid ett förbud,

h) vilka organ inom kommunen som har ansvar för respektive åtgärd,

i) vilken kommunal nämnd som enligt 8 & har att besluta om förbud,

j) hur ett förbud skall komma till allmänhetens kännedom,

k) under vilka förutsättningar undantag som avses i 10 5 andra stycket kan medges samt 1) vilken kommunal nämnd som enligt 10 å andra stycket har att pröva frågor om undantag.

Paragrafen upptar regleringen av vad en beredskapsplan skall innehålla.

Det är givetvis inte obligatoriskt för varje kommun att upp— rätta en beredskapsplan. Det kan förutsättas att arbetet med en plan blir omfattande och resurskrävande. En beredskapsplan torde därför komma att utarbetas endast av de kommuner som bedömer att luftföroreningssituationen inom deras område är sådan att det kan tänkas finnas ett behov av att kunna till—

fälligt förbjuda eller begränsa biltrafik.

Innehållet i planen har närmare kommenterats i kap. 4, sär— skilt delavsnitt 4.8.

Med trafikhuvudman avses en sådan huvudman som anges i lagen (l978:438) om huvudmannaskap för viss kollektiv persontra— fik.

3 5 När ett förslag till beredskapsplan upprättas skall kommunen samråda med de länsstyrelser, trafikhuvudmän, polis— myndigheter och kommuner som berörs av planen. Samråd skall också ske med statens naturvårdsverk, trafiksäkerhetsverket

och vägverket. Andra som har ett väsentligt intresse av för— slaget skall beredas tillfälle till samråd.

När kommunen har beslutat att upprätta en beredskapsplan måste ett omfattande planarbete utföras. Under detta förbe— redelsearbete skall kommunen samråda med de myndigheter som berörs av planen. Den eller de länsstyrelser, polismyndig— heter, trafikhuvudmän samt andra kommuner som berörs bör tidigt kopplas in i planeringsarbetet. Det skall också vara obligatoriskt att samråda med naturvårdsverket, trafiksäker— hetsverket och vägverket. Den särskilda betydelsen av sam— rådsförfarandet i de fall då flera kommuner i samma region

utarbetar beredskapsplaner har framhållits i avsnitt 4.9.

Hur samrådet närmare skall gå till får bestämmas av kommun— en. Men det bör understrykas att samrådet skall ge en verk— lig möjlighet att sätta sig in i kommunens planer. Dessutom bör samrådsmyndigheterna få tillräcklig tid att framföra

sina åsikter om förslaget.

Detsamma bör gälla företrädare för näringsliv och liknande i den mån ett förbud kan antas få direkt påverkan på verksam— heten. Vilka som här kan komma i fråga för samråd får av—

göras av kommunen.

4 5 Innan förslaget till beredskapsplan antas, skall det ställas ut till granskning under minst fyra veckor. Den som vill lämna synpunkter på förslaget skall göra detta skrift— ligen under utställningstiden.

Kungörelse om förslagets utställande skall före utställ— ningstidens början anslås på kommunens anslagstavla och in— föras i ortstidning. Av kungörelsen skall framgå var ut— ställningen äger rum samt inom vilken tid, på vilket sätt och till vem synpunkter på förslaget skall lämnas.

Av paragrafen framgår att förslaget till beredskapsplan skall ställas ut för granskning innan det antas av kommun— fullmäktige. Genom denna åtgärd får medborgarna, i den mån deras synpunkter ej framförts under samrådsförfarandet, möj— ligheter att påverka planens utformning.

Synpunkter som lämnas under utställningstiden skall själv— klart prövas innan planen antas.

För att det skall bli allmänt känt skall utställandet kun— göras. Av andra stycket följer att lagen (1977:654) om kun— görande i mål och ärenden hos myndighet m.m. är tillämplig på kungörandet. Det kan vara lämpligt att hålla förslaget till— gängligt på flera platser inom kommunen för att de som berörs av det skall ha lätt att nå det.

5 ! Bestämmelserna i 3 och 4 55 gäller även i fråga om ändringar i beredskapsplanen. Om ett förslag till ändring av beredskapsplanen är av en— dast begränsad omfattning får kommunen begränsa samrådet och underlåta att ställa ut förslaget.

Förfarandet med samråd och utställning skall i princip gälla även förslag till ändring av en beredskapsplan. Som framgår av andra stycket är kravet på samråd och utställande när änd— ringar är av begränsad omfattning inte ovillkorligt. Det får ankomma på kommunen att i det enskilda fallet bedöma om sam— råd respektive utställande kan underlåtas. Vid denna bedöm—

ning bör kommunen beakta huruvida de som berörs av ändrings— förslaget har kunnat framföra synpunkter på detta i tidigare sammanhang eller på annat sätt.

6 & Beredskapsplanen antas av kommunfullmäktige.

Skälen för att låta kommunfullmäktige anta planen har redo— visats i avsnitt 4.10.

I och med att planen har antagits av kommunfullmäktige är den gällande. Det förhållandet att beslutet kan överklagas förändrar inte i sig detta faktum.

7 5 När kommunfullmäktige har antagit beredskapsplanen skall den tillställas berörda grannkommuner, länsstyrelser, trafikhuvudmän och polismyndigheter samt regeringen, statens naturvårdsverk, trafiksäkerhetsverket och vägverket.

Information om planen, innefattande uppgifter om vägar och områden där förbud enligt denna lag kan komma att gälla, skall lämnas i ortstidning eller på annat motsvarande sätt meddelas allmänheten.

Paragrafens första stycke reglerar den obligatoriska under- rättelseskyldigheten som åvilar den kommun som har antagit en beredskapsplan. Förutom de myndigheter m.m. som upptas i paragrafen är det troligt att underrättelse om planen bör lämnas till ett flertal andra myndigheter.

Paragrafens andra stycke upptar bestämmelser om den informa— tionsskyldighet gentemot allmänheten som åvilar kommunen i anledning av att en beredskapsplan har antagits. Någon be— stämd form för information är inte föreskriven utan det läm— nas till kommunens eget avgörande hur informationen skall ges. Det kan dock vara lämpligt att informationen vad gäller

omfattningen av förbudsområden utformas med en kartbild.

8 & Förbud enligt denna lag meddelas av den kommunala nämnd som kommunfullmäktige bestämmer. Nämnden får, om kom— munfullmäktige beslutar det, uppdra åt ett utskott, åt en ledamot eller suppleant eller åt en anställd hos kommunen att på nämndens vägnar fatta beslut om förbud.

Det förutsätts att det inte är praktiskt möjligt att kom— munfullmäktige beslutar om utfärdande av förbud i den akuta luftföroreningssituationen. Denna beslutanderätt bör i stället ankomma på något annat organ. Lämpligen bör beslut— anderätten anförtros någon kommunal nämnd. Utgångspunkten för lagförslaget är att beslutanderätten tilldelas kommunaltyrel—

sen eller någon annan redan befintlig nämnd.

Beträffande möjligheten att delegera beslutsrätten hänvisas

till övervägandena under avsnitt 4.11.

9 5 Beslut om att förbud skall börja gälla skall kungöras genom att läsas upp i rundradio. Detsamma gäller för beslut om att förbud skall upphöra. Under tiden ett förbud gäller skall det vara utmärkt med vägmärken vid berörd väg eller vid gränserna för berört område.

Paragrafen reglerar vad som skall iakttas för att ett förbud skall anses behörigen kungjort och därmed gällande för all— mänheten. Med hänsyn till att det skall kunna gå att få snabb verkan av ett förbud kan det vanliga sättet för kungörande inte tillämpas. I stället för att förbudet tas in i författ— ningssamling föreskrivs att det läses upp i rundradio.

Med rundradio avses enligt radiolagen (1966:755) radiosänd— ning av såväl ljud som bild som är avsedd att tas emot av allmänheten. Således kan kungörandet fullgöras i både radio och TV. Oavsett vilka av dessa media som väljs bör det krävas att utsändningen har en sådan omfattning att det finns grun— dad anledning att anta att en betydande del av den befolkning som berörs av förbudet nås av meddelandet.

Även om det inte bör vara något krav på förbudets behöriga kungörande kan dock framhållas lämpligheten av att meddelan— det upprepas i radio och/eller TV med jämna mellanrum så länge förbudet gäller.

I enlighet med 6 5 3 stycket radiolagen finns i programföre— tagens (Sveriges Television AB, Sveriges Radio AB och Sveri— ges Lokalradio AB) avtal med staten föreskrivit en skyldighet att på begäran av myndighet sända meddelande till allmän— heten.

Förutom att förbudet läses upp i rundradio skall det för att vara behörigen tillkännagivet även vara utmärkt med vägmärken på samtliga gator och vägar vid områdesgränserna. Det märke som därvid närmast motsvarar innebörden av förbudet torde vara det som är upptaget i 21 5 vägmärkesförordningen (1978:1001) under nr 1.2.3, Förbud mot trafik med motordrivet fordon. Alternativt bör man kunna använda ett zonmärke med det angivna märket. Vidare torde det vara lämpligt att kom— plettera utmärkningen med en tilläggstavla för att informera om bakgrunden till förbudet. Dessa frågor torde få.övervägas ytterligare och då lämpligen inom trafiksäkerhetsverket.

Det kan i detta sammanhang också påpekas lämpligheten av att ha förberedda vägmärken vid områdesgränserna. En sådan ord— ning möjliggör en snabb verkställighet av skyltsättningen.

I andra meningen upptas bestämmelsen att även upphörandet av ett förbud skall uppläsas i rundradio. Vid upphörandet av ett förbud är det också viktigt att vägmärkena vid gränserna

snabbt täcks över eller tas bort. Annars är det stor risk för osäkerhet hos bilisterna om vilket som gäller, radiobeskedet

eller skyltningen.

10 5 Även om förbud enligt denna lag gäller får trafik ut— föras

1. av polis— och tullpersonal, personal vid kustbevak— ningen, läkare, distriktssköterskor, barnmorskor eller vete—

rinärer i yrkesutövning, 2. för transport av sjuka personer till och från läkare eller sjukvårdsanstalt,

3. av statlig brandkår eller kommunal räddningskår vid räddningstjänst,

4. i väghållningsarbete eller liknande arbete på eller vid vägen, eller

5. i andra med l.—4. jämförliga trängande fall. Fråga om ytterligare undantag prövas av den nämnd som kom- munfullmäktige bestämmer. Nämnden får, om kommunfullmäktge beslutar det, uppdra åt ett utskott, åt en ledamot eller suppleant eller åt en anställd hos kommunen att besluta på nämndens vägnar i en viss grupp av ärenden. Undantag får förenas med särskilda villkor.

Paragrafens första stycke motsvarar vad som gäller enligt 155 & Vägtrafikkungörelsen beträffande undantag från lokala

trafikföreskrifter.

I det andra stycket tas upp möjligheten att meddela ytter— ligare undantag från ett förbud.

Det är avsikten att kommunfullmäktige i samband med att be— redskapsplanen antas också bestämmer vilken nämnd som skall ha till uppgift att pröva huruvida undantag skall meddelas. Förutsättningarna för denna prövning skall enligt 2 5 k) vara

upptagna i beredskapsplanen. Det blir den utsedda nämndens uppgift att tillämpa planen i denna del.

Undantag kan vara generella och omfatta t.ex. en viss be— stämd grupp av fordon eller en grupp av fordon utrustade på särskilt sätt. Det kan också förekomma individuella undantag bedömda efter de förutsättningar som ställs upp i planen.

Det förutsätts att den nämnd som får ansvaret för denna pröv— ning är en redan befintlig nämnd. Efersom det kan förmodas att undantag kommer att sökas i inte obetydlig omfattning be— hövs det troligen en organisation som kan behandla ansökning— arna i god tid innan en särskilt svår luftföroreningssitua— tion kan befaras uppstå.

Särskilda villkor kan vara exempelvis att undantaget gäller endast om fordonet är märkt på visst sätt eller att beslutet medförs vid färd.

11 5 Den som bryter mot ett förbud enligt denna lag döms till böter, högst ettusen kronor, om gärningen inte är be— lagd med straff i brottsbalken eller lagen (1951:649) om straff för vissa trafikbrott.

Paragrafen innehåller en bestämmelse om straff vid över— trädelse. Det straff som kan komma i fråga är penningböter, högst 1 000 kr.

12 ! Framförs fordon i strid mot ett förbud enligt denna lag skall polisman hindra fortsatt färd.

Paragrafen reglerar polismans skyldighet att hindra fortsatt färd i strid mot ett förbud.

Beträffande behov av tillfälliga lokala trafikföreskrifter för att möjliggöra att fordon ställs upp där det annars inte är tillåtet hänvisas till avsnitt 4.12.

13 & Kommunfullmäktiges beslut enligt 6 5 och en kommunal nämnds beslut enligt 8 5 får överklagas enlgt 7 kap. kom— munallagen (l977:l79).

Ett beslut om antagande av beredskapsplan bör naturligen kunna överklagas. Eftersom det är ett beslut av fullmäktige

bör det överklagas genom kommunalbesvär.

Det kunde möjligen göras gällande att ett beslut enligt 8 5 är ett rent verkställighetsbeslut och att det därför enligt kommunalrättsliga principer inte är överklagbart. Det är emellertid uppenbart att beslut enligt 8 & inrymmer ett inte obetydligt mått av bedömning. Med hänsyn till arten av de normer som fastställs i beredskapsplanen och som skall vara ledande för bedömningen om ett förbud skall meddelas, kan det konstateras att det inte är någon automatik i beslutsfattan— det. Beslutet bör därför vara överklagbart och, liksom gäller fullmäktigebeslut enligt 6 5, bör beslut enligt 8 & över—

klagas genom kommunalbesvär.

14 5 En kommunal nämnds beslut enligt 10 å andra stycket får överklagas hos länsstyrelsen. Länsstyrelsens beslut får överklagas hos kammarrätten.

Paragrafen innehåller bestämmelser om hur ett beslut i ett ärende om ansökan om undantag från förbud skall överklagas. Detta slags överklagande skiljer sig från det som föreskrivs i 13 &. Skillnaden består bl.a. i att överinstansen i detta fall kan ändra beslutet och ge det ett annat materiellt inne— håll, vilket inte är möjligt beträffande beslut som över— klagas genom kommunalbesvär. Klagande kan vara också annan än medlem i den kommun där beslutet har fattats. Möjlighet ges således för de medlemmar i grannkommuner, som anser sig be— höva dispens men vägrats sådan, att överklaga avslagsbe-

slutet.

SÄRSKILT YTTRANDE av Görel Bohlin

Kommunens befogenhet att meddela föreskrift kan grundas an— tingen på lag (8 kap. 5 & regeringsformen) eller på subdele— gation via regeringen (8:11 RF).

Båda vägarna behöver inte samtidigt vara öppna. (Se närmare Håkan Strömberg, Normgivningsmakten enligt 1974 års rege— ringsform och proposition 1973:90 s. 305.)

I betänkandet föreslås att kommun efter utarbetad och antagen beredskapsplan skall ha rätt att besluta om tillfälligt för— bud mot biltrafik vid svåra luftföroreningar. Kan denna be— fogenhet hänföras till 8 kap. 5 & RF, kan bemyndigandet ske direkt av riksdagen, vilket nu är kommitténs slutliga stånd— punkt. I annat fall måste befogenheten grundas på 8 kap. 11 & RF, vilket förutsätter att delegation sker på en omväg, via regeringen.

Det är inte säkert att stadgandet i 8 kap. 5 5 RF omfattar den situation som betänkandet främst avser. Däremot torde 8 kap. ll å RF vara tillämplig. Kommittén har också under arbetet varit inne på detta men slutligen fastnat för det direkta bemyndigandet.

Jag kan visserligen inte för min del hävda att den i 8 kap. 5 5 RF anvisade metoden skulle vara oframkomlig. Jag har emellertid velat markera att jag känner viss osäkerhet här— vidlag.

Jag vill vidare anmäla stor tveksamhet vad gäller att i lag skriva in att beslutet om förbud i aktuella fall skall "läsas upp i rundradio". Enligt min mening kan lagen innehålla ett starkt informationskrav, men knappast att detta skall ske via radio.

Kommittédirektiv

& %% &?

Översyn av storstadsområdenas trafik- och miljö- frågor

Dir. 1988220

Beslut vid regeringssammanträde 1988-05-05

Chefen för kommunikalionsdepartementet. statsrådet Hulterström, an- för.

Mitt förslag

Jag föreslår att en kommitté tillkallas för att ta fram ett samlat underlag för begränsning av trafikens hälso- och miljöeffekter i storstadsområdena. Härvid bör belysas

' möjligheterna att åstadkomma ett ökat kollektivresande genom bl.a. en förbättrad standard på kollektivtrafiken, ' förutsättningarna för och miljökonsekvenserna av att genom utbyggnad av kringfartsleder avlasta stadskärnorna från trafik. ' förutsättningarna att skapa rationella trafiklösningar för stadskärnornas varuförsörjning. ' möjligheterna att dämpa biltrafiken med hjälp av ekonomiska och andra styrmedel med undantag av fordonsskatt och bensinskatt, " de fördelningspolitiska effekterna av olika ekonomiska s(yrmedel, ' hur andra ekonomiska styrmedel än fordonsskatt, bensinskatt m.fl. stat- liga skatter kan användas för att finansiera åtgärder i trafiksystemen. ' förutsättningarna för att använda ny eller utvecklad teknik för att begränsa hälso— och miljöstörningarna från trafiken. utveckla kollektivtrafiken samt utveckla nya system för avgiftsupptagning vid parkering eller färd samt " förutsätlningarna för att minska störningama från den tunga trafiken.

Bakgrund

Det som särskilt motiverar att storstadsområdenas trafik- och miljöfrågor nu ses över är

Dir. l988z20

att miljt'iproblemen till följd av trafiken är särskilt stora i dessa områden. att privatbilismen de senaste aren ökat väsentligt snabbare än kollektivtrafi- ken. att dieseldrivna lastbilar och bussar svarar för en stor och ökande andel av luftföroreningarna i storstäderna. att biltrafiken i Stockholmsregioncn nu svarar för omkring 45 % av pend— lingsrcsorna. att personresorna i Göteborg och Malmö till merän 7ll % sker med bil samt att omkring 25 % av all trafik i Sverige sker pa de 2 ';i av landets vägnät som finns i storstadsområdena.

Trafik- och miljöproblemen i storstadsonträdena har uppmärksammats alltmer under senare är. Trots att olika åtgärder vidtagits i syfte att komma till rätta med problemen har dessa snarast fortsatt att öka.

Representanter för vägverket och för gatukontoren i Stockholm. Göte- borg och Malmö samt Stockholms läns landstings trafikkontor har tillsam- mans i en i februari 1988 publicerad rapport sammanställt problemen och föreslagit ett samlat åtgärdsprogram för miljö och trafik.

] Stockholm pågår dessutom arbete med en ny trafikplan. Som ett led i detta arbete utreder bl.a. landstingets trafiknämnd. Stockholms gatunämnd. länsstyrelsen och Vägförvaltningen gemensamt trafik-. miljö- och regional- politiska konsekvenser av möjliga framtida trafikstrukturer i Stockholmsom- rådet. den s.k. Kringlanutredningen. Liknande utredningar har genomförts i Göteborg och i Malmö. Därtill pågår i Stockholms läns landstings regi en utredning om miljöavgifter. den s.k. miljöavgiftsberedningen.

Stockholms kommun har i en skrivelse till regeringen den 23 mars 1988 hemställt om lagstiftningsåtgärder som gör det möjligt att införa s.k. områ- desavgifter i kommunen.

Vad gäller miljösituationen i Göteborg har regeringen bemyndigat chefen för miljö- och energidepartementet att tillkalla en delegation med uppgift att initiera och samordna åtgärder för att göra Hisingen väsentligt renare inom en tioårsperiod (dir. l987z59).

Miljösituationen

Miljöproblemen i storstäderna består dels i luftföroreningarnas storska- liga effekter på växtlighet och miljö samt de hälsofarligt höga förorenings- koncentrationerna utmed de större trafiklederna och i vissa trånga gaturum. delsi bullerstörningar för dem som bor och vistas i storstäderna. Till miljö- problemen kan också räknas s.k. barriäreffekter av högtrafikerade vägar.

Biltrafikens expansion i storstäderna medför stora påfrestningar på mil- jön. lnte minst ger de tilltagande luftföroreningarna anledning till oro. lstor-

städerna svarar bilavgaserna för en betydande andel av luftföroreningarna. Praktiskt taget all koloxid kommer från biltrafiken medan kväveoxider och kolväten i varierande andelar (40—80 %) kan hänföras till biltrafiken. l gatu- rummet svarar biltrafiken för än högre andelar av föroreningarna. Dieselfor— donens utsläpp av partiklar spelar därtill en betydande roll för tätortsluftens inverkan på människors hälsa.

Luftföroreningarna utgör inte bara ett hot mot vår hälsa utan orsakar också långsiktiga skador på växtlighet, mark och vatten samt på byggnader och kulturminnen.

Vägtrafiken är en av de mer betydande bullerkällorna i samhället. [ stor- stadsområdena finns merparten av de boende som utsätts för omfattande trafikbuller.

Som anförs i regeringens miljöpolitiska proposition (prop. 1987/88:85) måste trafik- och miljöproblemen åtgärdas genom samordnade insatser.

Trafiksituationen

Vägnäten och de kollektiva trafiksystemen i storstadsområdena förmår i dag inte att tillgodose behoven på ett bra sätt. Under högtrafiktid uppstår besvärande trafikstockningar, vilket medför ökade luftföroreningar och bul- lerstörningar. Trafikstockningarna drabbar inte minst den del av kollektiv- trafiken som måste samsas med biltrafiken om gatuutrymmet.

För att fler människor skall använda kollektivtrafiken måste den förbätt- ras avsevärt. Det gäller främst framkomligheten för innerstadsbussarna. vars genomsnittliga körhastighet för vissa linjer i Stockholm nu är nere i närmare 10 km/tim.

Vid högtrafiktid utnyttjas kollektivtrafiken i det närmaste till sin fulla ka- pacitet. Ett ökat resande leder därför i många fall till att man väljer bilen. Köerna på Stockholms infarter har också vuxit under senare år. Kölängder på mellan 5 och 10 km är numera vanliga under högtrafiktid.

Storstadsområdena svarar för en betydande andel av alla polisrapporte- r_ade trafikolyckor i Sverige. Andelen dödade eller skadade är också hög — inte minst bland de oskyddade trafikanterna.

En biltrafikökning med nuvarande vägnät medför oundvikligen tillta- gande framkomlighetsproblem och störningar inte bara för privatbilisterna och kollektivtrafiken utan även för gods- och distributionstrafiken. Denna senare trafik är av avgörande betydelse för att storstadsområdena skall fun- gera. Det är därför nödvändigt att finna former för att avlasta framför allt stadskärnorna från en del av trafiken för att på det sättet skapa utrymme för den trafik som måste komma fram. Kollektivtrafiken måste ges bättre möjligheter att tillgodose resbehoven. Detta ställer krav på en bra kollektiv- trafik och ett väl utbyggt vägnät.

Uppdragets omfattning

Jag föreslår att en kommitté tillkallas med uppgift att ta fram ett samlat underlag som kan ligga till grund för åtgärder för att begränsa trafikens häl- so- och miljöeffekter i storstadsområdena — Stockholm. Göteborg och Malmö.

Utgångspunkter för kommitténs arbete bör vara regeringens förslag i prop. 1987/88:50 Trafikpolitiken inför 1990-talet samt i prop. 1987/88:85 Miljöpolitiken inför 1990-talet. Den tidigare nämnda rapporten om miljö och trafik i storstadsregionerna samt det material som finns redovisat i den s.k. Kringlanutredningen bör också beaktas av kommittén. Vidare finns ett betydande underlagsmaterial från den senaste genomförda planeringsom- gången rörande väginvesteringsplanerna för åren 1988—1997. Samverkan bör också ske med delegationen för miljöprojekt Göteborg (dir. 1987159).

Kommittén bör på lämpligt sätt bereda de i vägplaneringen normalt delta— gande parterna. t.ex. länsstyrelserna och regionplaneorganen. tillfälle att ge synpunkter på kommitténs arbete.

Kommitténs arbete bör i huvudsak omfatta följande frågor. ' Kommittén bör göra en sammanställning och konsekvensbeskrivning av åtgärder i trafiksystemen som kan förväntas. bidra till att minska störning- arna från biltrafiken i storstäderna och ett ökat kollektivresande.

Därvid bör kommittén överväga dels åtgärder som syftar till att rusta upp. effektivisera och bygga ut nuvarande system. dels helt eller delvis nya sy- stemlösningar. Även väg- och gatuprojekt som syftar till att flytta över ge- nomfartstrafik från stadskärnorna till kringfartsleder bör ställas samman och konsekvensbeskrivas. Även andra åtgärder som verksamt kan bidra till att uppnå den övergripande målsättningen att begränsa trafikens hälso- och mil- jöeffekter bör ställas samman. Det kan t.ex. gälla direkta trafiksäkerhets- och miljöskyddsåtgärder, nya nät av gång- och cykelvägar samt åtgärder som underlättar den nödvändiga gods— och distributionstrafiken. Kommittén bör därvid särskilt uppmärksamma behovet av att minska Störningarna från den tunga trafiken.

Teknikutvecklingen torde ha stor betydelse för möjligheterna att för- bättra miljön och trafiksäkerheten i storstadsområdena. Förslagen som kommittén presenterar bör infogas i ett sådant perspektiv.

* Kommittén bör även behandla hur en långsiktig samplanering av bebyg- gelse och trafiksystem kan bidra till en minskad biltrafik och ett ökat resande med kollektivtrafiken.

' Kommittén bör vidare sammanställa och analysera effekterna av ekono- miska och andra styrmedel med syfte att minska biltrafiken. Målsättningen bör vara att vägtrafiken också i tätorterna skall betala för sina samhällseko- nimiska marginalkostnader. ! första hand bör möjligheten att använda områ-

desavgifter eller andra former av färdavgifter prövas. men också andra möj- liga styrmedel — med undantag av statliga skatter såsom fordons- och ben- sinskatter — bör analyseras och redovisas.

När det gäller de tekniska förutsättningarna för att införa styrmedlen bör kommittén ta del av såväl de nationella som internationella erfarenheter som finns på området. Vidare bör man ta reda på i vilken utsträckning detär möj- ligt att samordna användningen av nya ekonomiska styrmedel med framväx— ten av ny teknologi. Kostnaden för olika tekniska lösningar är självfallet av central betydelse för det slutliga ställningstagandet till vilka styrmedel som bör behandlas.

Vidare bör kommittén överväga vilka avgiftsuttag som är nödvändiga för att minska biltrafiken i den utsträckning som behövs.

I arbetet bör också eventuella andra effekter av styrmedlen klarläggas. Därvid bör särskilt beaktas de fördelningspolitiska effekterna och de all- männa principerna för hur taxor. avgifter och skatter skall tas ut i samhället. Vidare bör konsekvenserna för invånarnas och näringslivets transportför- sörjning analyseras. För- och nackdelar med olika styrmedel för t.ex. bo- ende i storstädernas ytterområden eller andra trafikantgrupper bör redovi- sas.

Vid utformning av olika styrmedel bör beaktas att en betydande del av nybilsförsäljningen i storstadsregionerna skeri form av företagsleasing.

' Kommittén bör klargöra konsekvenserna av samordnade insatser. dvs. då såväl miljöförbättrande förbifarter byggs ut. kollektivtrafikstandarden förbättras som nya styrmedel införs. Särskilt bör klargöras i vilken utsträck- ning som de ekonomiska styrmedlen kan fungera som finansieringskälla för de åtgärder som föreslås. En parlamentarisk kommitté med uppgift att be- handla frågor om ekonomiska styrmedel inom miljöpolitiken kommer att tillsättas inom kort.

' Kommittén bör redovisa ett samlat underlag för begränsning av trafi- kens hälso- och miljöeffekter i storstadsområdena. Bedömningar av olika åt- gärders samhällsekonomiska effekter bör redovisas. Dessa bedömningar skall kunna ligga till grund för överväganden om vilka åtgärder som är lämp- ligast. Underlaget bör innefatta sådana åtgärder som kan genomföras inom 10—15 år. »

' Kommittén bör redovisa de juridiska aspekterna på de åtgärder som fö- reslås och utarbeta förslag till ny eller ändrad lagstiftning.

' Kommittén bör under arbetets gång kunna föreslå och initiera försöks- oeh demonstrationsprojekt. Dessa kan bl.a. avse försök med miljövänlig teknik inom kollektivtrafiken. nya informations- och trafikledningssystem m.m. Sådana projekt bör genomföras i samarbete med berörda landsting] kommuner och myndigheter. t.ex. statens naturvårdsverk. Därvid bör möj-

ligheterna att få bidrag från transportforskningsberedningen resp. styrelsen för teknisk utveckling beaktas.

Arbetet skall i görligaste mån redovisas efter hand. Utredningsarbetet bör bedrivas skyndsamt med sikte på att vara klart under år 1989.

Kommittén bör i sitt arbete beakta regeringens direktiv (dir. 19845) till samtliga kommittéer och särskilda utredare angående utredningsförslagens inriktning.

Hemställan

Med hänvisning till vad jag nu har anfört hemställer jag att regeringen be- myndigar chefen för kommunikationsdepartementet

att tillkalla en kommitté — omfattad av kommittéförordningen (1976:ll9) — med högst nio ledamöter med uppdrag att ta fram ett samlat underlag för begränsning av trafikens hälso- och miljöeffekter i storstadsom- rådena.

att utse en av ledamöterna att vara ordförande. att besluta om sakkunniga. experter. sekreterare och annat biträde åt kommittén.

Vidare hemställer jag att regeringen beslutar att kostnaderna skall belasta sjätte huvudtitelns anslag Utredningar m.m.

Beslut

Regeringen ansluter sig till föredragandens överväganden och bifaller hans hemställan.

(Kommunikationsdepartementet)

Kommittédirektiv

&