SOU 1990:9

Kostnader för fastighetsbildning m. m.

Till statsrådet och chefen för bostadsdepartementet

Den 8 september 1988 bemyndigade regeringen chefen för bostads- departementet att tillkalla en särskild utredare med uppdrag att utreda frågor om kostnader för fastighetsbildning m. m. Med stöd av detta bemyndigande förordnade depanementschefen den 13 september 1988 generaldirektören, numera gatudirektören i Uppsala kommun, Bengt Johansson som särskild utredare.

Som experter förordnades fr. o. m. den 1 november 1988 lag- mannen Karl-Axel Bladh, överlantmätaren Bengt Burman, lant- mätaren Bo Eliason, departementssekreteraren Per Gullberg, byråchefema Jan Hallebro och Per-Anders Karlgren, avdelnings- direktören Bo Lauri, revisionsdirektören Barbro Lindby-Ragsten samt civilingenjören Gösta Pellbäck. Lauri ersattes fr. o. m. den 1 maj 1989 av byråchefen Sten Bertram.

Som sekreterare förordnades fr. o. m. den 21 november 1988 fastighetsrådet Hans-Yngve Eriksson (huvudsekreterare) och fr.o.m. den 1 februari 1989 numera hyresrådet Urban Engström (biträdande sekreterare).

Utredningen, som antog namnet fastighetsbildningskostnadsutred- ningen, har hållit nio protokollförda sammanträden. Som framgår av kapitel 1 har utredningen dessutom haft kontakter med bl. a. olika myndigheter och representanter för markägargrupper.

Utredningen är formellt ett uppdrag till undertecknad Bengt Johansson som särskild utredare. Men arbetet har utförts som en gemensam uppgift tillsammans med experter och sekretariat. Detta har också markerats i betänkandet genom en framställning i vi-form. Det är emellertid Bengt Johansson som svarar för i betänkandet framlagda överväganden och förslag.

Vid utarbetandet av betänkandet har hänsyn inte kunnat tas till för- fattningar som utkommit från trycket efter den 1 januari 1990.

Vi får härmed överlämna vårt betänkande Kostnader för fastig— hetsbildning m. m. Särskilt yttrande har lämnats av experten Pellbäck.

Vi har därmed slutfört vårt uppdrag.

Stockholm i februari 1990

Bengt Johansson

Hans-Yngve Eriksson

Urban Engström

Sammanfattning

I utredarens uppdrag har ingått att analysera effekterna av de prin- ciper som gäller för finansiering och avgiftsuttag vid fastighets- bildning och fastighetsregistrering. Eftersom kostnaderna för den statligt bedrivna fastighetsregistreringen och en mindre del av kost- naderna för fastighetsbildningen skall motsvaras av inkomster från expeditionsavgifter vid inskrivningsmyndighetema berörs även finansieringen av fastighetsinskrivningen av utredningen. Om analysen ger anledning till det har det dessutom ålegat utredaren att föreslå sådana förändringar som behövs för att upprätthålla en väl fungerande fastighetsbildnings- och registreringsverksamhet. Slutligen har utredaren haft i uppgift att pröva om förrättningsförfarandet vid fastighetsbildning kan förenklas för att minska kostnaderna. En del förslag som lämnas i betänkandet är att betrakta som idéer som i de flesta fall behöver utredas ytterligare innan de kan genomföras.

Finansiering m. m.

Fastighetsbildning och dokumentation av uppgifter beträffande fastig- heter är av mycket stor betydelse för såväl samhället som enskilda nyttjare av mark och vatten. Ett väl fungerande fastighetsindelnings- system är av grundläggande betydelse för många samhällsfunktioner. Som exempel kan nämnas fysisk planering, markanvändning, fastig- hetsomsätming, kreditmarknaden med fastigheter som pant, fastighets- taxering och fastighetsbeskattning, redovisning av fastighetsinforma- tion, folkbokföring och statistik.

Fastighetsägare avhåller sig i betydande omfattning från att söka vissa slag av förrättningar på grund av kostnadsskäl. Det gäller t. ex. större omregleringar och andra strukturförbättrande åtgärder för jord- och skogsbruket, anläggningsförrättningar för vägar och vissa fastighetsbestämningar. Eftersom fastighetsägarna i allt större om- fattning också väljer andra lösningar än fastighetsbildning kommer dessutom den faktiska användningen av marken att allt mer fjärrna sig

från indelningen i registerfastigheter. Detta medför även ytterligare kostnadsökningar för framtida fastighetsbildning på grund av den ök- ade användningen av rättigheter.

För att åstadkomma en väl fungerande fastighetsbild- ningsverksamhet måste fastighetsägare därför stimuleras att söka fastighetsbildning som är önskvärd ur allmän synpunkt. Cirka 90 milj. kr. per år föreslås tas ut på annat sätt än genom avgifter från sakägare som berörs av förrättningar som det nu är fråga om. För dessa förrättningar utökas möjligheterna till nedsättning av för- rättningsavgiftema. Dessutom ges fastighetsregistermyndighetema rätt att ta initiativ till förrättningar vars främsta syfte är att minska kostnader för offentliga register.

Förrättningskvaliteten behöver förbättras i vissa avseenden. Därför föreslås att 5 milj. kr. per år avsätts för utbildning av lantmätare med liten erfarenhet av förrättningshandläggning. Medlen skall inte finansieras genom förrättningsavgifter.

Fastighetsbildning, fastighetsregistrering, fastighetsinskrivning och fastighetsdataverksamhet, ses som ett samlat system. Finansierings- formerna för systemet skall bidra till att det fungerar väl. Som ut- gångspunkt bör gälla att kostnaderna fördelas på ett skäligt sätt mellan dem som har nytta av systemet.

Samhället har stor nytta av fastighetsbildning och fastig- hetsinforrnation. Det vore därför skäligt att samhället också tar på sig kostnader för systemet som svarar mot den nyttan. Även om direktiven innebär att vi inte kan föreslå skattefinansiering pekar vi dock på möjligheterna att via stämpelskatten eller fastighetsskatten få ökade anslagsmedel till det samlade systemet för fastighetsbildning och fastighetsregistrering. En ökning av skattesatsen för Stämpelskatt med några tiondels procent skulle t. ex. ge tillräckligt med medel. Under alla förhållanden bör dock sådana kostnader vid inskrivnings- myndigheter och centralnämnden för fastighetsdata som hör samman med fastställande och uppbörd av stämpelskatt betalas av staten med skattemedel eftersom det här är fråga om ren skatteadministration.

Övriga kostnader för det samlade systemet skall, i likhet med vad som nu gäller, betalas av fastighetsägarna genom avgifter. I dag tas sådana avgifter ut i samband med fastighetsbildning och fastighets-

inskrivning. Dessa former av avgifter föreslås nu bli kompletterade med s. k. fastighetsregisteravgift och användareavgift.

Fastighetsregisteravgiften är en årlig avgift som tas ut av alla fastighetsägare. Avgiften blir 50-75 kr. per fastighet. Genom avgiften kommer fastighetsägarekollektivet att lämna ett rimligt bidrag till kostnaderna för fastighetsregistrering m. rn. Uppbörden av avgiften samordnas med uppbörden av fastighetsskatten för att hålla kost— naderna för systemutveckling och drift nere.

Användareavgift tas ut av dem som genom ansluten terminal till fastighetsdatasystemet eller på annat sätt utnyttjar informationen i fastighetsdatasystemet. Avgiften skall bidra till de grundkostnader för det samlade systemet som för närvarande finansieras med expeditionsavgifter. På sikt beräknas avgiften tillföra systemet 20—30 milj. kr. per år.

Avgifterna enligt lantmäteritaxan skall även fortsättningsvis ge full kostnadstäckning. Möjligheterna till nedsättning av förrättnings- avgiften utökas dock. Nedsättningamas andel av av de totala kost- naderna beräknas öka från 4 % till 23 %.

Expeditionsavgiftema vid fastighetsinskrivning skall i dag även täcka hela kostnaden för fastighetsregistrering m. m. Det är inte lämpligt att ta ut en så stor del av kostnaderna för det samlade systemet av en liten grupp nyttjare. Expeditionsavgiftema bör dock täcka inskrivningsmyndighetemas kostnader och dessutom svara för en del av övriga kostnader för det samlade systemet. I nuvarande läge föreslår vi att avgifterna sätts så att de motsvarar inskrivnings- myndighetemas kostnader och ett påslag på 30 % på dessa kostnader. Det innebär att expeditionsavgiftema kan sänkas med 30-35 %.

Samma principer bör gälla för finansiering av statliga och kommunala fastighetsregistermyndigheter. Kommuner med egen fastighetsregistermyndighet bör därför få ersättning för myndighetens verksamhet med ett belopp som motsvarar kostnaderna för statlig verksamhet av samma omfattning.

Principer för avgiftsuttag m. m.

Den s. k. återbäringstaxan slopas. Det medför bl. a. förenklad administration. Kommunerna kommer genom detta att tillföras ca 2 milj. kr. per år för sin fastighetsbildningsverksamhet medan det statliga lantmäteriet går miste om samma belopp.

Som ett medel att öka effektiviteten föreslås ökad delegering när det gäller frågor om lantmäteritaxan och dess tillämpning. Beslut- anderätten beträffande lantmäteritaxans konstruktion och nivå delegeras till lantmäteriverket och fastightsbildningsmyndigheten ges större möjligheter att bestämma avgifterna i det enskilda ärendet.

Utjämningen av förrättningsavgifterna i lantmäteritaxan bär minska. På så sätt kan avgifterna för enkla förrättningar sättas lägre. Detta kan åstadkommas genom att flera av de åtgärder som nu debi- teras efter saktaxa i stället debiteras efter tidtaxa och att kostnader för s. k. nödvändiga kompletteringsåtgärder inte inräknas i saktaxans be— lopp.

Avgiften för inställda förrättningar skall kunna nedsättas [ de fall det anses stötande att sökanden får stå för hela kostnaden. För när- varande avstår fastighetsägare i stor utsträckning från att försöka för- bättra fastighetsindelningen på grund av risken att få stå för kostnad- erna om förrättningen inställs.

Förenklingar i förrättningsförfarandet

I utredningen pekar vi på några områden där vi anser att det genom förenklingar i förrättningsföfarandet går att påverka kostnaderna i nämnvärd omfattning. Lantmäteriverket bör ges i uppdrag att utreda detta vidare. Förslagen berör

— förenkling av kallelseförfarandet m. ni. genom att ersätta delgiv- ning med vanliga brevförsändelser, — förenklat förrättningsförfarande och möjlighet till fastighets- bildning utan formell förrättning, — utveckling av en metod för att kunna variera standarden vid för- rättningar, — ökat bevisvärde för koordinatuppgifter vid bestämmande av gräns och -— översyn av regler och praxis för utsättning av gränspunkter.

Avdragsrätt för förrättningskostnader

För lantbruket införs möjlighet till direktavdrag vid den årliga in- komstbeskattningen för lantmäterikostnader avseende fastighets- bildning, fastighetsbestämning och anläggningsförrättning. Lant- mäteriförrättningar inom lantbruket används i övervägande antalet fall för att fullfölja åtgärder som avser att förbättra drifts- förhållandena och öka effektiviteten vid befintliga företag. Det är därför naturligt att jämställa lantmäterikostnader med övriga kost- nader för driften av företagen.

1. Utredningsuppdraget m. m.

1.1. Uppdraget

Genom beslut vid regeringssammanträde den 8 september 1988 bemyndigade regeringen chefen för bostadsdepartementet att tillkalla en särskild utredare med uppdrag att utreda vissa frågor om kostnader för fastighetsbildning m. m.

Enligt direktiven (bilaga I ) har utredningsmannens uppgift varit att analysera effekterna av de principer som gäller för finansiering och avgiftsuttag vid fastighetsbildning och fastighetsregistrering. Om analysen ger anledning till det har det dessutom ålegat utredaren att föreslå sådana förändringar som behövs för att upprätthålla en väl fungerande fastighetsbildnings— och registreringsverksamhet. Slutligen har utredaren haft i uppgift att pröva om förrättningsförfarandet vid fastighetsbildning kan förenklas för att minska kostnaderna.

Under rubriken Riktlinjer för utredningsarbetet (dir. s. 4) omnämns speciellt två förhållanden som närmare bör undersökas. Utredaren bör ta reda på om sakägama av kostnadsskäl undviker fastighetsbildning och inskrivningsåtgärder och om de har börjat använda alternativ till sådana åtgärder. Vidare har det ålegat utredningsmannen att undersöka om det skett några förändringar i förrättningamas kvalitet sedan kravet på full kostnadstäckning inför- des och vilka konsekvenser detta i så fall har fått.

Bakgrunden till utredningsuppdraget satnt det närmare behovet av utredning framgår av direktiven.

1.2. Uppläggning av arbetet

Vi påbörjade vårt utredningsarbete under senhösten 1988. In- ledningsvis gjorde utredningsmannen, med biträde av sekretariatet, ett antal besök hos sådana myndigheter m. ut. som utför eller kommer i kontakt med bl. a. fastighetsbildnings- och registreringsverksamhet. Dessa besök gjordes hos både statliga och kommunala företrädare för

de aktuella verksamheterna. Vidare hade vi kontakter och över- läggningar med bl. a. representanter för olika markägargrupper samt styrelsen för Sveriges lantmätareförening. Syftet med arbetet i denna fas var bl. a. att berika våra kunskaper rörande det praktiska för- farandet samt att skaffa underlag till en enkät, som vi skickade ut under januari 1989.

Den nämnda enkäten skickade vi till omkring 250 medlemmar inom Sveriges lantmätareförening. Vi gjorde urvalet så att mottagarna av enkäten skulle representera ett så brett fält som möjligt inom sak— området fastighetsbildning och fastighetsregistrering. Enkäten skicka- des både till myndighetsföreträdare och representanter för olika sak- ägarintressen.

Frågoma i enkäten var utformade så att svaren skulle utgöra ett viktigt underlag för de analyser som direktiven anvisade oss att ut- föra. Således avsåg vi att få belyst bl. a. om det förekommer "köpmotstånd" mot förrättningar och vilka effekter detta i så fall medför. Vidare ställdes frågor om förrättningskvaliteten. I det sam— manhanget tog vi också upp frågan om det går att ytterligare förenkla förrättningsförfarandet, eller om det bör förändras på något annat sätt. Svarsfrekvensen uppgick till knappt 40 %.

I samband med en konferensresa till Finland under våren 1989 gjorde vi ett studiebesök på lantmäteristyrelsen i Helsingfors. Däref- ter, under sommaren 1989, påbörjade vi sammanställningen av utred- ningens betänkande.

Under utredningsarbetet har sammanträden hållits kontinuerligt med utredningens experter. Dessutom har vi vid några tillfällen av- stämt våra synpunkter med en särskilt tillkallad förrättnings- mannagrupp. Det bör särskilt framhållas att flera av experterna under utredningsarbetets gång har framlagt värdefullt skriftligt material från respektive experts sakområde. Statistiskt och annat sifferrnaterial har därvid kommit att utgöra ett särskilt viktigt underlag för våra analyser och slutsatser.

Dispositionen av vårt betänkande framgår av betänkandets inne- hållsförteckning. I det sammanhanget bör noteras att avsnitten 3.1—3.4 baserar sig på ett underlag som ställts till utredningsmannens. för- fogande av prof. emeritus Gerhard Larsson vid tekniska högskolan i Stockholm.

Även i fråga om förhållanden i vissa andra länder har Larsson varit oss behjälplig med material. Vi hänvisar här till sammanställningen i bilaga 2.

2. Taxeprinciper och organisation m. m.

2.1. Tillbakablick på lantmäteritaxan

2.1.1. Allmänt

I samband med tidigare taxeutredningar har tämligen omfattande historiska översikter gjortsöver lantmäteritaxans utveckling. Dessa överblickar finns främst i Ds B 1975: 2 (Översyn av lantmäteritaxan) och i Ds Bo 1982: 4 (Ny lantrnäteritaxa). Mot bakgrund av det ma- terial som sålunda redan tagits fram, inskränker vi vår följande redo- visning till att endast bli en kortare tillbakablick över vissa moment i lantmäteritaxan. Syftet kan lämpligen vara att belysa efter vilka prin- ciper finansiering och avgiftsuttag för fastighetsbildning har skett se- dan lantmäteriet förstatligades 1947.

Från 1947 till 1950 gällde vissa provisoriska taxeföreskrifter. I 1950 års taxa (SFS 1950: 378) reglerades avgifter för förrättningar och uppdrag som det statliga lantmäteriet utförde. Avgifter för för— rättningar som utfördes av kommunernas (städernas) eget mätnings- väsende reglerades i särskilda s. k. stadsmätningstaxor. Dessa taxor beslutades i samtna ordning som lantmäteritaxan. Uppdelningen på en statlig och en kommunal taxa upphörde den 1 januari 1972. Vid samma tidpunkt blev lantmäteritaxan också en renodlad taxa för för- rättningsverksamhet.

2.1.2. Kostnadstäckning

Det centrala problemet vid fastställandet av 1950 års taxa var frågan om hur stor del av kostnaderna som skulle stanna på statsverket på grund av lantmäteriväsendets allmännyttiga karaktär. Resultatet blev att taxenivån, för flertalet legala förrättningar, sattes till 40 % av lantmäteriets självkostnader. För vissa speciella förrättningstyper och uppdrag som förekom företrädesvis i städer och samhällen, främst mätnings- och planarbeten, skulle emellertid avgifterna helt täcka

lantmäteriets kostnader. Som motiv för detta angavs att de högre markvärdena i dessa orter gjorde det skäligt att markägarna fick be- tala lantmäteriets självkostnader.

Kostnadstäckningsgraden har sedan ökats successivt. Ökningstakten har varierat beroende på vilken förrättningsåtgärd och vilket ändamål det varit fråga om. 1960 års taxa (SFS 1960: 332) skulle ge avgifter som innebar full kostnadstäckning för förrättningar inom detaljplan och även för nybildning av fritidsfastigheter utom detaljplan. Kost- nadstäckningen för jord- och skogsbruksförrättningar låg dock kvar på en lägre nivå. För övriga förrättningar var kostnadstäckningen 50— 75 %. Från mitten av 1960-talet höjdes täckningsgraden stegvis. All nybildning för helårsbebyggelse skulle täcka sina kostnader redan 1964. Principen om full kostnadstäckning var fullt genomförd 1974.

2.1.3. Sak- eller tidersättning samt nyttoprincipen

Om en saktaxa tillämpas tas fasta avgifter ut för att få en tjänst utförd, oberoende av kostnaderna. Med tidtaxa blir det slutligt debiterade beloppet i stället beroende av den tid som myndigheten lägger ned på det enskilda ärendet.

Inslaget av sakersättning var stort i 1950 års taxa. Alla vanligt för— ekommande förrättningar debiterades efter saktaxa. Om för- rättningama var extra krångliga utgick ersättning utöver saker- sättningen, t. ex. för arkivforskning eller planutredningar som tog mer än 15 timmar i anspråk. Det stora inslaget av förrättningar som debiterades efter saktaxa var kvar till 1966. Då övergick man till att debitera alla förrättningar utom avstyckning efter tidtaxa. Utrymmet för vad som skulle anses som normala förrättningar krympte succes- sivt. Från 1966 skulle t. ex. extra ersättning utgå för arkivforskning och planutredning som tog mer än fyra timmar i anspråk.

I och med 1971 års taxa (SFS 1971: 1101) lanserades den s. k. nyttoprincipen. Avsikten med denna är bl. a. att kostnadema för olika förrättningar skall utjämnas samt att förrättningsavgiftema på ett bättre sätt än tidigare skall anpassas till den nytta som varje" för- rättning medför för en berörd fastighet (se t. ex. Ds B 1975: 2 s. 23 f. samt Ds Bo 1982: 4 s. 164 f.). Det första steget blev att ta bort de flesta anledningar till att ersättning utöver sakersättning skulle

utgå vid krångliga förrättningar. Vidare skulle behövliga komplette- ringsåtgärder som fastighetsbestämning och fastighetsreglering inte föranleda extra ersättningar till lantmäteriet (LMV:s tolkning). Sakersättning användes för avstyckning och klyvning av lotter som var mindre än 5 000 m2.

Nyttoprincipen utvecklades vidare. Från och med 1974 infördes sa- kersättning även för fastighetsregleringar som avsåg mindre områden än 5 000 m2. Detsamma gällde bestämning av gränser som var kort- are än 3 000 m samt för legalisering av sämjedelning. Dessutom konstruerades taxan om beträffande nybildning av fastigheter för att bättre överenstämma med nyttoprincipen.

År 1977 togs ytterligare ett steg för att genomföra nyttoprincipen. De nyss nämnda areal- och längdgränsema togs bort. Alla avstyck- ningar oavsett storlek och svårighetsgrad skulle således kosta sakäg- ama lika mycket.

Från och med 1979 har utvecklingen gått åt motsatt håll. Då in- fördes en övre arealgräns, 5 hektar, för sakersättningsdebiterade av— styckningar och fastighetsregleringar. År 1985 sänktes gränsen till 1 hektar. Från 1983 debiteras all fastighetsbestämning efter tid.

2.1.4. Nedsättningar

Lantmäteritaxoma har alltid innehållit möjligheter till nedsättning av ersättningsbeloppen. Möjligheterna till nedsättning, liksom syftet med dessa nedsättningar, har dock varierat.

I 1950 års taxa uppräknades ett flertal olika situationer där ned- sättning kunde komma i fråga. Som exempel kan nämnas att ned- sättning skulle ske då ersättningen stod i uppenbart missförhållande till fastighetens värde eller tidsåtgången för förrättningen. Ned- sättning kunde också ske för förrättning eller uppdrag av större all- män betydelse. Nedsättningens storlek bestämdes efter en skälighets- bedömning.

Genom 1960 års taxa infördes bestämmelser om automatisk ned- sättning. Dessutom kunde nedsättning utgå efter i princip samma normer som i 1950 års taxa. Nivån på sak- och tidtaxan var sådan att den skulle ge ersättningar som motsvarade lantmäteriets kostnader. Den del av kostnaderna som skulle stanna på samhället bestämdes av

den automatiska nedsättningen. Den angavs i procent och varierade mellan olika förrättningar och olika ändamål. Systemet med auto- matiska nedsättningar upphörde i och med 1971 års taxa. Den taxan innehöll möjlighet till nedsättning vid tiddebiterade förrättningar. Nedsättning kunde ske med maximalt vissa angivna procenttal. Som villkor gällde att ersättningen stod i missförhållande till den nytta som förrättningen medförde för sakägama.

Genom ändring i 1971 års taxa (SFS 1976: 491) förändrades prin- ciperna för nedsättning. I stället för de villkor som nämnts ovan skulle gälla att förrättningen måste medföra att redovisningen i fastighetsregistret kunde förenklas och att den mark eller den rättighet som det var fråga om var av mindre betydelse (mindre värde).

2.2. Nuvarande organisation m. m.

2.2.1. Inledning

Som anges i våra direktiv (s. 1) avses med fastighetsbildning främst åtgärder som ändrar fastighetsindelningen. Fastighetsbildning sker genom fastighetsreglering om den avser ombildning av en fastighet och genom avstyckning, klyvning och sammanläggning om den avser nybildning. I vårt betänkande använder vi emellertid också begreppet fastighetsbildning i en vidare betydelse. Vi inkluderar nämligen även förrättningar som avser bl. a. fastighetsbestämning, äganderätts- utredning samt samverkan enligt anläggningslagen och ledningsrätts- lagen.

Fastighetsbildning sker vid förrättning som handläggs av en fastig- hetsbildningsmyndighet. Landet är indelat i lantmäteridistrikt, vilka utgör verksamhetsområden för de statliga fastighetsbildnings— myndighetema. Därutöver finns kommunala fastighetsbildnings- myndigheter, vilka främst har de större tätortsområdena som verk- samhetsområden.

Den fastighetsbildning som skett registreras i ett särskilt fastighets- register, för vilket fastighetsregistermyndigheten svarar. Ägar- och inskrivningsförhållanden redovisas till inskrivningsmyndigheten, som är knuten till tingsrätten. Genom den pågående fastighetsdatareformen

byggs ett nytt ADB-baserat fastighetsdatasystem upp. Systemet er— sätter de manuella registren (iord- och stadsregister).

I det följande skall vi kortfattat beskriva hur de olika verksam- heterna är uppbyggda organisatoriskt. För en fylligare redogörelse för lantmäteriverksamheten (och dess lokala organisation) hänvisar vi till bl. a. Ds B0198214 s. 31 f. och Ds Bo 1983: 3 s. 19 f.

2.2.2. Fastighetsbildning och fastighetsregistrering

Markens indelning i särskilda områden, fastigheter, är av stor betyd- else på det fastighetsrättsliga området. Det är till de skilda fastighet- erna som rättsreglerna angående fast egendom anknyter. Även all- männa intressen gör sig starkt gällande beträffande fastighetsindel- ningen. Bl. a. av det skälet är förändringar i fastighetsindelningen ge- nom avtal mellan enskilda som inte fullföljs genom fastighetsbildning inte tillåtna. I största möjliga utsträckning föregås fastighetsbildningen av en noggrann offentlig planläggning.

Bestämmelser om fastighetsbildningen finns numera i fastighets- bildningslagen (1970: 988, FBL). som trädde i kraft den 1 januari 1972.

Det statliga lantmäteriet omfattar statens lantrnäteriverk, en över— lantmätarrnyndighet i varje län och lokala fastighetsbildnings- myndigheter. Förutom nedan beskrivna verksamheter hos dessa myn- digheter bedrivs där också omfattande uppdragsverksamhet.

Lantmäteriverket (LMV) är central förvaltningsmyndighet för frågor om fastighetsbildning, fastighetsbestämning, fastighets- värdering, fastighetssamverkan, fastighetsregistrering, mätnings- verksamhet och alhnän kartläggning. LMV har också samordnande uppgifter beträffande ortnamnsfrågor. Inom verket finns fyra avdel- ningar, nämligen administrativa avdehiingen, fastighetsavdelningen, kartavdelningen och produktionsavdelningen samt ett planerings- sekretariat. Verksamheten vid LMV är i huvudsak förlagd till Gävle. En del av verksamheten är dock lokaliserad till andra orter.

Överlantmätarmyndigheten (ÖLM ) skall inom länet leda och ha tillsyn över verksamheten vid de statliga fastighetsbildnings- myndighetema. Dessutom har ÖLM tillsyn över mätningsverk-

samheten samt verkar för samordning av grundläggande mätning och kartläggning.

Fastighetsbildningsmyndigheten (FBM) svarar för fastighets- bildningsverksamheten. Lantmäteridistriktet är FBM:s verksamhets- område. Landet är numera indelat i 72 lantmäteridistrikt. För sär- skilda fastighetsbildningsuppgifter finns ytterligare 13 statliga fastig— hetsbildningsmyndigheter, s. k. specialenheter, vilka alla utom en ar- betar med frågor med anknytning till jord- och skogsbruk.

Utanför den nu beskrivna statliga lantmäteriorganisationen, men underordnad denna i tillsynshänseende, finns det 41 kommunala fastighetsbildningsmyndigheter för tätortsutveckling. Därutöver med— verkar ett 60-tal kommuner i den statliga fastighetsbildningen genom s. k. C-avtal.

Länsstyrelserna är statliga fastighetsregistermyndigheter. Det finns 30 kommunala registerrnyndigheter. Vissa kommuner därutöver svarar för adress- och planuppgifter inom fastighetsregistreringen. Kommunerna tillhandahåller också kartunderlag för såväl fastighets- bildningen som fastighetsregistreringen. Riksdagen har nyligen be- slutat att den statligt bedrivna fastighetsregistreringen skall flyttas över till lantmäteriet (se avsnitt 9.2).

Som nämnts tidigare görs det i fastighetsregistret en lantmäteri- teknisk bokföring av vidtagna fastighetsbildningsåtgärder medan det i inskrivningsregistret (se vidare nästa avsnitt) förs in uppgifter om bl. a. äganderätt och begränsade sakrätter. Dessutom finns det en särskild fastighetslängd (hos den lokala skattemyndigheten) som bl. a. innehåller uppgifter om fastighetemas taxeringsvärden.

2.2.3. Inskrivningsväsendet

Inskrivningsväsendet handhas av särskilda inskrivningsmyndigheter. Som regel finns det en inskrivningsmyndighet (IM) vid varje tings- rätt. Inskrivningar har tidigare uteslutande skett i särskilda böcker; fastighetsbok och tomträttsbok. I fastighetsboken respektive tomt- rättsboken finns upplägg för varje fastighet eller tomträtt. På dessa upplägg har det införts noteringar om de inskrivningsärenden som IM beslutat om rörande fastigheten. Således framgår av uppläggen bl. a. vem som är den lagfame ägaren av fastigheten och vilken in-

teckningsbelastning som finns. Ett gravationsbevis (GB) utgör en ut— skrift av uppläggens innehåll.

Tidigare gjordes inskrivningar för hand eller med hjälp av skriv- maskin, dvs. manuellt. För närvarande pågår emellertid arbete med att införa automatisk databehandling på inskrivningsväsendets område. Inskrivning skall fortsättningsvis ske i ett inskrivningsregister i stället för i fastighetsbok eller tomträttsbok. De nya bestämmelserna, som bl. a. innebär att inskrivningsdag skall hållas varje arbetsdag, tillämpas redan i en stor del av landet (se nästa avsnitt).

2.2.4. Fastighetsdataverksamheten

Genom den pågående fastighetsdatareformen byggs ett nytt, för land och stad enhetligt, ADB—baserat fastighetsdatasystem upp. Systemet ersätter de manuella fastighets- och inskrivningsregistren. En för- söksverksarnhet i Uppsala län påbörjades år 1971. Systemet togs där i bruk med rättsverkan den 1 januari 1976. Fastighetsdatasystemet be- räknas vara infört i hela landet år 1995.

Hittills har ca 2,7 miljoner fastigheter anslutits till fastighets- datasystemet, vilket motsvarar 65 % av landets fastighetsbestånd. Uppgifter om planer och bestämmelser samt taxeringsuppgifter finns dock redan i dag i stor utsträckning tillgängliga via terminal för hela landet. Detsamma kommer inom kort att gälla koordinatuppgiftema för fastigheterna.

Centralnämnden för fastighetsdata (CFD ) har ansvaret för genom- förandet av fastighetsdatareforrnen, i samverkan med främst dom- stolsverket och statens lantmäteriverk. Inom CFD finns det sju enheter, nämligen tekniska enheten, driftsenheten, fastighetsregister- enheten, inskrivningsregisterenheten, administrativa enheten, utveck- lingsenheten och stabsenheten. CFD skall, förutom att genomföra den nämnda reformen, också svara för driften av fastighetsdatasystemet. Vidare har CFD till uppgift att utveckla system och metoder som gör det möjligt att utnyttja fastighetsdatasystemet inom olika verksamhets- områden. CFD bedriver också uppdragsverksamhet, såväl inom som utom landet. CFDzs verksamhet är i huvudsak förlagd till Gävle.

2.3. Nuvarande principer för finansiering och avgiftsuttag

Den nuvarande principen för finansiering av fastighetsbildningen in- nebär att fastighetsbildningsmyndigheterna tar betalt av sakägama för sin verksamhet. Detta sker i form av avgifter enligt lantmäteritaxan (1971: 1101, ändrad senast 1989: 956). Avgifterna skall i princip täcka kostnaderna för verksamheten, inklusive kostnadema för den regionala och centrala administrationen.

Vi har tidigare nämnt att avgifterna skall fastställas med utgångs- punkt från den s. k. nyttoprincipen (se avsnitt 2.1.3). I det samman- hanget bör även omnämnas den s. k. likställighetsprincipen samt prin- cipen om att förrättningskostnadema inte får överföras mellan olika sektorer (se t. ex. Ds Bo 1982: 4 s. 123 resp. 3. 77). På grundval av kalkyler baserade på den statliga organisationens självkostnader läm- nar LMV förslag till regeringen om ändringar i taxebeloppen.

Den nyss nämnda principen om full kostnadstäckning har gällt se- dan den 1 januari 1974. Dessförinnan betalades en del av kostnadema av det allmänna. Subventioneringen via taxan minskade dock succes— sivt under 1960—talet och gällde slutligen i huvudsak endast jord- och skogsbruksförrättningar.

Då ett beslut i ett fastighetsbildningsärende medför att fastigheter m. rn. av mindre betydelse inte längre behöver redovisas i fastighets- registret skall avgiften reduceras, sättas ned. Avgiften skall också re- duceras för sådana äganderättsutredningar som länsstyrelsen beslutar om. Budgetåret 1988/89 omsatte förrättningsverksamheten totalt 320 milj. kr., varav 271 milj. kr avsåg förrättningar gjorda av statliga fastighetsbildningsmyndigheter. Nedsättningama uppgick samma år till 13 milj. kr.

Även en kommunal fastighetsbildningsmyndighet skall debitera förrättningsavgifter enligt lantmäteritaxan. Sakägama skall betala till LMV, som därefter betalar ut ersättning till kommunen med belopp som anges i särskilt regeringsbeslut, populärt benämnt återbäringstaxa (se Ds Bo 1982: 4 s. 60 f.). För budgetåret 1988/89 utbetalades totalt till kommunerna det belopp som sakägama betalt till LMV med un- dantag av ca 2,2 milj. kr.

Den statligt bedrivna fastighetsregistreringen och inskrivnings- verksamheten, inklusive bl. a. den pågående omläggningen av de

äldre, manuella registren till ett ADB-baserat fastighetsdatasystem, betalas med anslagsmedel. Kostnadema skall täckas av de expeditions- avgifter som tas ut vid inskrivningsmyndighetema för inskrivningsåt- gärder m. m. Detta sker numera enligt förordningen (1987: 452) om avgifter vid de alhnänna domstolarna, tidigare enligt expeditions- kungörelsen. De nu aktuella avgifterna skall också finansiera nedsätt- ningama av förrättningsavgiftema enligt lantmäteritaxan.

Den kommunala fastighetsregistreringen (som endast bedrivs i vissa konununer) finansieras med kommunala skattemedel.

Det bör här omnämnas att lantbruksstyrelsen årligen disponerar anslagsmedel, för närvarande 12 milj. kr., för statsbidrag till jord— brukets yttre rationalisering. Cirka 11 milj. av detta belopp utgår i form av bidrag för förrättningskostnader. Dessutom förekommer det att länsstyrelser i viss utsträckning kan disponera medel (1988/89 ca 0,8 milj. kr.) för förberedelser för omfattande strukturrationa- liseringar.

Det nuvarande systemet med avgiftsfinansiering av den statliga fas- tighetsregistreringen har tillämpats sedan budgetåret 1984/85. Bud- getåret 1988/89 uppgick kostnaderna för inskrivningsverksamheten och den statligt bedrivna fastighetsregistreringsverksamheten, inklusive kostnaderna för fastighetsdatareformen, nedsättningen av förrättningsavgifter m. m., till 361 milj. kr. Här bör anmärkas att det åligger domstolsverket att följa kostnadsutvecklingen och efter samråd med LMV och CFD till regeringen redovisa de behov av ändringar i avgiftsnivån som behövs för att uppnå full kostnadstäckning.

Slutligen bör nämnas att det anslag som LMV disponerar inom programmet plangenomförande även omfattar medel för utveckling. För budgetåret 1989/90 uppgår dessa medel till 10,8 milj. kr.

3. Samhällsekonomisk betydelse av fastighetssystem och fastighetsbildning

3.1. Historiskt perspektiv på offentligrättslig mark— indelning och markdokumentation

Ramen för denna framställning medger inte någon grundligare redo- visning av det historiska förloppet, men en viss sammanfattning skall ske av hur det offentligrättsliga inslaget har framkommit och moti- verats — i första hand i vårt land.

I äldre tider har man kunnat bygga upp ett utvecklat rättighets- och indelningssystem utan att i någon högre grad behöva lita till offentlig medverkan. Visserligen angav lagarna redan under medeltiden nor- mer för äganderättsutövning, markindelning och gränsdragning. Men i första hand skedde detta inom en privaträttslig ram. Ting och dom- stolar kunde dock anlitas vid tvistigheter och för att ge offentlighet åt marktransaktioner.

Under nyare tid skedde en viss utbyggnad av redovisningssystemet. Det blev vanligt att anmäla marköverlåtelser till domstolarna för in- förande i dessas protokoll, främst som ett skydd för förvärvaren. Vi- dare skedde en redovisning för skatteändamål av jordbruksenhetema i de jordeböcker som upprättats alltsedan Gustav Vasas tid. Frånsett att lantmätare sedan mitten av 1600-talet påbörjade en uppläggning av skattläggningskartor. var jordeböckema inte förbundna med kart- läggning. Skattläggning kunde därför bara ske i grova klasser och en- heterna gavs inga unika beteckningar. En för tiden nöjaktig differen- tiering och lokalisering erhölls dock genom socken- och bynamnet, skattetalet och ägarens namn. Även om ansträngningar gjordes för att få fram en rättvisare och mer förfinad Skattläggning, torde man vid denna tid knappast ha känt något djupare behov att ytterligare bygga ut redovisningssystemet.

Inte heller ändringarna i markindelningen påkallade i allmänhet något offentligrättsligt ingripande utöver att myndigheterna med växlande framgång sökte hålla viss kontroll över att uppdelningen av

jordbruksenheter inte gick för långt. Men fram till slutet av 1800-talet skedde lägenhetsbildningar och ofta även hemmansklyvningar helt privat. Många klyvningar kom dock att ingå som led i skiftes- verksamheten. I och med denna hade ett klart offentligrättsligt inslag förts in då det gällde omforrnning av enheter. Successivt började motsvarande att krävas även för nybildning.

Efterhand gjorde sig också ett allt starkare behov av unika fastig- hetsbeteckningar gällande, särskilt sedan lagfarts- och intecknings- förordningarna 1875 föreskrivit att fastighetsböcker skulle upprättas med ett upplägg för varje jordeboksenhet. Resultatet blev 1908 års jordregisterförordning (kompletterad 1917 med motsvarande be- stämmelser för städernas vidkommande).

I jordregistret gavs varje enhet ett nummer och rum, där förutom arealer upplysning främst gavs om enhetens ursprung samtidigt som hänvisning skedde till respektive aktnummer. Härigenom tryggades kopplingen till det omfattande kart- och aktrnaterial som efter hand samlats i länslantmäterikontorens arkiv. Jordregistrets beteckningar och enheter — ensamma eller i kombinationer — infördes sedan i in- skrivningsväsendets fastighetsböcker, liksom i skattemyndighetemas fastighetslängder. Genom dessa unika fastighetsbeteckningar och den följande samordningen togs ett för den vidare utvecklingen avgörande steg.

Bl. a. kom det att fullföljas genom den ekonomiska karta i skala 1:10 000 som från slutet av 1930-talet började upprättas över större ' delen av landet. Denna redovisade även fastighetsindelningen utanför tätorterna, vilken redovisning successivt ajourfördes av länslant- mäterikontoren. I praktiken fick man härigenom en täckande över- siktlig registerkarta, trots att detta inte var det primära syftet.

Grunderna för detta redovisningssystem skulle naturligtvis till stor del brytas sönder om indelningen fick förändras fritt genom privata avtal och utan offentlig kännedom och sanktion. 1926 års jord- delningslag föreskrev därför, att ändringar i fastighetsindelningen — frånsett sammanläggningar av enheter — endast kunde ske genom för- rättning. I denna prövades åtgärdemas tillåtlighet. Kartor upprättades och nytillkomna gränser markerades på marken. Även om fastighets- ägamas önskemål så långt möjligt skulle beaktas, blev förrätt- ningsmännen beslutande i frågor av allmänt intresse. Var någon missnöjd med ett beslut kunde överklagande ske domstolsvägen.

Att ändringar i fastighetsindelningen skall ske i offentligrättslig ordning underströks ytterligare genom 1962 års lag om förbud mot sämjedelning av fast egendom. Sämjedelning därefter är utan verkan. Äldre sämjedelningar kan dock under vissa förutsättningar legaliseras.

År 1970 bekräftades och förstärktes den tidigare utvecklingen ge- nom två Iagar. Fastighetsbildningslagen byggde vidare på för- rättningsinstitutet som grundval för ändringar i den legala indelningen av marken samtidigt som den öppnade möjlighet till smidigare förfaranden. Den nya jordabalken gav å sin sida ökad rättskraft åt inskrivningar i fastighetsböckema genom att det allmänna i huvudsak garanterade alla inskrivna rättigheter.

Ännu en viktig utbyggnad av systemet har därefter skett. Successivt överförs nämligen innehållet i fastighetsregister och fastighetsböcker på data (i regi av centralnämnden för fastighetsdata). I samband där- med blir alla enheter lägesangivna genom koordinater för central- och byggnadspunkter. Tillkommande förändringar registreras på liknande sätt. Därmed skapas också förutsättningar för att registren skall bli en bas i ett större infortnationssystem.

Under framför allt 1900-talet har det sålunda skett en radikal ut- byggnad av tidigare relativt enkla system för förändringar och regi- streringar av fastighetsindelning och till fastigheterna knutna rättig- heter. Utbyggnaden har skett steg för steg med prövning av de olika delåtgärdema var för sig och utan att man egentligen överblickat fortsättningen.

Även i flertalet västeuropeiska länder arbetas det nu intensivt med frågan att bygga ut och automatisera markregister samt kombinera dem till ett större informationssystem. Särskilt bör noteras att euro- peiska länder som tidigare inte haft effektiva officalrättsliga system för indelningsändringar och markregistrering — exempelvis England och Norge — numera verkar i samma riktning.

3.2. Allmänna fördelar med offentligrättslig markindelning och markdokumentation

Den historiska utvecklingen ger alltså starka belägg för att en offent- ligrättslig indehiing av marken och dokumentation av markenheter och rättigheter kommit att uppfattats som betydelsefull och ekono-

miskt berättigad. I detta avsnitt skall vi som stöd för den följande diskussionen mera specificerat sammanfatta viktiga fördelar och nyttoeffekter i det nu aktuella avseendet. Fördelarna kan i regel inte lokaliseras enbart till den privata sektorn eller den allmänna utan återverkar på båda. Trots detta gör vi i det följande en viss gruppering beroende på i vilken sektor tyngdpunkten ligger.

Ur privat synvinkel kan sålunda anföras följande nyttoeffekter av ett system med väl definierade och dokumenterade markenheter till grund för register över garanterade rättigheter i marken.

— Det underlättar i hög grad alla transaktioner och rättshandlingar rörande mark och anläggningar genom att göra dem lättare, billigare och säkrare. I länder utan tillförlitliga register måste ofta kostnads- krävande juridiska utredningar föregå en transaktion för att man med säkerhet skall kunna fastställa rättsinnehavama. Registersystemet sti- mulerar därför fastighetsmarknaden.

— Det ger säkerhet och skydd åt ägaren av marken, även till andra rättsinnehavare och underlättar därmed också en fungerande kredit- marknad med mark som pant. Eftersom säkerhet och tillgång till ka- pital är två huvudförutsättningar för investeringar befrämjar ett sådant system investeringar och utveckling.

— Det reducerar kraftigt dispyter och tvistigheter rörande mark, varav följer mindre kostnader och olägenheter för både rättsväsen och enskilda.

Sett från allmän synpunkt kan framför allt följande nyttoeffekter av ett sådant system framhållas.

— Det kan utgöra en grundval för ett alltmera utvecklat mark- inforrnationssystem rörande äganderätt och andra markrättigheter, fastighetskredit, taxering och skatt, värdering, boende, befolkning m.m. Inordnas dessa enheter via koordinater i ett allmänt läges- system kan all denna information - exempelvis genom automatisk kartering — lokaliseras i samma system. Dessa tankegångar var också grundval för de förslag som lades fram i betänkandet Fastighetsregistrering (SOU 1966: 63).

— Det ger över huvud taget underlag för en mera differentierad, rättvis och fullständig fastighetsbeskattning, dvs. det allmänna syfte som historiskt sett ofta varit det primära. .

— Det ger möjligheter till allmän styrning och kontroll av ut- vecklingen och genomförande av en fastlagd markpolitik. Kanske

mest påtagligt framträder detta i utvecklingsländer som saknar sådana system och som har utomordentliga svårigheter att styra mark- användningen. Det gäller antingen det är fråga om att hindra en ur marksynpunkt olämplig uppodling och skogsavverkning, att via jordreforrner få fram en bättre ägarestruktur eller få fram en plan- mässig utveckling av tätorterna.

— Det ger slutligen underlag för bättre planering av mark- användningen och genomförande av planerna, liksom för den dagliga hanteringen av olika problem och frågor som hänger samman med marken. Inte minst kommer det kartmaterial som är förbundet med systemet, direkt eller indirekt, till ständig användning i hand- läggnings- och utvecklingssammanhang.

Ovan har redovisats sådana nyttoeffekter av mer alhnänt slag som mer eller mindre kan vara tillämpliga världen över. Vi skall nu gå något närmare in på själva fastighetsbildningens roll i sammanhanget och gör det med sikte på svenska förhållanden.

3.3. Fastighetsbildningens funktioner

Fastighetsbildningens primära funktion är således att garantera att ett väl definierat system av markenheter och markinforrnation förblir intakt genom en successiv redovisning av alla de förändringar som föranleds av samhällsutvecklingen. Flertalet länder med utvecklade indelningssystem har därför regler om att alla förändringar måste definieras i handlingar, genom karta och på marken. Ofta nöjer man sig i stort sett med detta. Den svenska fastighetsbildningen har emellertid ytterligare funktioner.

Förrättningsmännen är skyldiga att utreda förutsättningama för en viss förändring. Förutsättningama kan vara av huvudsakligen teknisk natur, exempelvis sträckning av berörda gränser, av juridisk natur, som rätt till vatten och fiske, servitut etc. eller av planmässig natur såsom gällande planer, föreskrifter och allmänna riktlinjer. Fastig- hetsbildning är av långsiktig natur. Självklart är det väsentligt att misstag inte begås av teknisk — juridisk art eller i förhållande till rikt- linjerna för områdets allmänna utveckling.

Mot bakgrund av sin utredning skall förrättningsmännen besluta om tillåtligheten av ändringen, dvs. utöva en jord- och markpolitisk

kontrollfunktion. Fastighetsbildningen skall vara fördelaktig eller i vart fall inte skadlig ur det alhnännas synvinkel. För att rätt kunna bedöma situationen måste förrättningsmännen ofta samråda med be- rörda myndigheter. De har i vissa fall skyldighet att följa de därvid framkomna önskemålen.

Vidare skall förrättningsmännen medverka till att nya enheter får en lämplig utformning och att förändringar i äldre enheter leder till strukturförbättringar i vid mening. Sistnämnda funktion har spelat en utomordentligt viktig samhällsekonomisk roll i vår historia. Speciellt under 1800-talet omformades hela vår landsbygdsstruktur genom skiftena och förutsättningama att skapa ekonomiska företag där för- bättrades radikalt. I dagens läge har fastighetsbildningen ofta till upp- gift att anpassa äldre indelning i tätorterna till nya plamnässiga för- hållanden.

En ytterligare funktion är att förrättningsmännen skall vara råd- givare och förhandlingsledare. De skall försöka uppnå enighet mellan de inblandade parterna. Funktionen är viktig, eftersom för- rättningsmännen besitter en speciell sakkunskap på området, samtidigt som så långt möjligt markägamas önskemål bör tillgodoses, om inte detta kommer i strid med en lämplig fastighetsutfonnning eller andra allmänna intressen. Där oenighet föreligger samt i vissa frågor av allmän betydelse har förrättningsmännen beslutanderätt.

Är alla dessa funktioner nödvändiga - nu eller för framtiden? Som tidigare antyddes kan vissa av dessa vara svagt utvecklade eller ligga hos andra organ i många länder.

Man lär för vårt vidkommande kunna säga att kontrollfunktionen fått successivt mindre vikt i samband med fastighetsbildning. Andra organ har i stor utsträckning övertagit denna såsom lantbruks- nämndema beträffande jordbruks- och skogsfastigheter samt bygg- nadsnämnder beträffande andra fastigheter. Inte minst i samband med PBL har kommunerna och deras organ fått en starkare ställning i pla- nerings-, genomförande- och tillståndsfrågor. Fastighetsbildning får i princip inte ske i strid häremot.

Då det gäller övriga funktioner har dessa däremot blivit mer be- tydelsefulla. Ju mer samhällets markanknutna inforrnationssystem byggs ut och automatiseras, dess viktigare är det att inga förändringar sker av de grundläggande enheterna utom i officiell och fastlagd ord- ning. Med den växande komplexiteten i samhället har särskilt ut-

redningsfunktionen — inklusive samråd med andra organ - ökat i be- tydelse. Inte heller kan ifrågasättas värdet av att förrättningsmännen söker åstadkomma en god fastighetsutforrnning och struktur, ger råd till markägarna och genom förhandling söker åstadkomma enighet dem emellan. Erfarenheten visar att förrättningsformen är ett smidigt forum för sådana aktiviteter, och att det knappast innebär en för- bättring att föra över dem på andra organ. Tvärtom har för- rättningsformen under senare år kommit att användas också i andra sammanhang än renodlad fastighetsbildning (förrättningar för ägan- derättsutredning och legalisering samt handläggning enligt an- läggningslagen och ledningsrättslagen m. m.).

3.4. Finansiering av fastighetsbildning och fastighetsdokumentation

Erfarenhetsmässigt är ändamålsenligheten av ett system inte bara be- roende av dess tekniska konstruktion utan också i hög grad av dess fi- nansiering. Bl. a. kan en irrelevant kostnadsfördelning mellan del- tagande parter hämma dess funktionsduglighet.

Vi anser att bl. a. följande förutsättningar bör gälla för att en kost- nadsfördelning skall uppfattas som relevant och stimulera önskvärda åtgärder inom systemets ram:

a) parter som har en väsentlig nytta av systemet bör svara för en väsentlig del av kostnaderna,

b) om en systemåtgärd som helhet är vinstgivande bör ingen av de berörda parterna förlora på åtgärden,

c) kostnads- och vinstfördelning av en systemförbättrande åtgärd bör inte missgynna de som har initiativrätt till åtgärden,

d) risken för de som tar initiativ till en systemförbättrande åtgärd bör minimeras och i vart fall inte snedfördelas på så sätt att en initiativtagare riskerar stora kostnader utan motsvarande fördelar vid den fortsatta fördelningen.

Även om en systemkonstruktion strider mot ovanstående principer kan kanske viss verksamhet hållas igång om denna är obligatorisk. Det är emellertid uppenbart att ett system som inte nöjaktigt tillgodoser

ovannämnda principer fungerar dåligt då det gäller frivilliga åt- gärder.

Hur uppfyller nu fastighetsbildning och fastighetsdokumentation de uppställda villkoren? Tyvärr dåligt, vilket snabbt visar sig även vid en översiktlig bedömning av sambanden mellan nytto- och kostnads- fördelning för berörda parter.

Kostnadsfördehiingen stämmer till att börja med inte med princip a. Enligt denna bör således de parter som har en väsentlig nytta av systemet också svara för en väsentlig del av kosmadema. Om man går igenom de alhnänna fördelar av offentligrättslig markindelning och markdokumentation som redovisas i avsnitt 3.2 finner man, att nytto- effektema i regel torde vara större inom den allmänna än inom den privata sektorn. Om man vidare ser på fastighetsbildningens funk- tioner enligt avsnitt 3.3 lär man också konstatera, att dessa främst motiverats från den alhnänna sektorns långsiktiga perspektiv.

Under sådana omständigheter anser vi att det är anmärkningsvärt, att de parter som vinner mest på systemet — stat och kommun — nu- mera i princip inte bidrar till kosmadema. Endast för några decennier sedan föll en mycket väsentlig del av kosmadema för fastighets- bildning och inskrivning på det allmänna. Det gällde särskilt för strukturförbättrande åtgärder, där det allmänna medverkade med stora direkta bidrag. Men det gällde också övrig verksamhet, eftersom en stor del av löne- och andra kostnader betalades via statskassan.

Kostnadsfördelningen stämmer inte heller med princip b, dvs. principen om att ingen skall förlora på en systemåtgärd som är vinst- givande i sin helhet. En samhällsekonomiskt riktig fastighetsbild— ningsåtgärd behöver emellertid inte vara vinstgivande för de berörda markägarna. Ett väl etablerat faktum är nämligen, att fastighetemas marknadsvärde sällan ökar i samma takt som det kapitaliserade långtidsvärdet av strukturförbättringar. En ägare med relativt kort återstående innehavstid riskerar därför väsentliga förluster om han skall betala en förbättring med fulla kostnaden. Av bl. a. detta skäl är det normal praxis i internationella sammanhang — Västtyskland, Holland, Schweiz, Frankrike m. fl. — att vid fastighetsreglering lämna mycket stora statliga bidrag. Ofta beräknas dessa på så sätt, att markägarna debiteras efter beräknad stegring i marknadsvärdet, medan staten svarar för resten, ofta upp till 70—80 % av kosmadema.

Av vad som sagts framgår, att fördelningen också strider mot prin- cip c. 1 Sverige är det just den part som blir missgynnad som i nor- malfallet har initiativrätten till en systemförbättrande åtgärd, näm- ligen markägaren. Denne kan också via lagens krav på viss sakägare- opinion blockera en förrättning. Genom den annorlunda kostnads- fördehiingen stat—markägare i andra länder uppträder inte samma problem där i samma grad. Dessutom har man i vissa länder — som Västtyskland — gett initiativrätten till strukturförbättrande fastighets- bildning åt det alhnänna och inte heller gjort genomförandet betingat av något opinionsvillkor.

Slutligen tillgodoser vårt system inte heller princip d. Om en fastighetsbildningsåtgärd inte kommer till stånd — t. ex. beroende på att tillräckligt delägarestöd inte föreligger vid det slutliga avgörandet — drabbar nämligen upplupna kostnader just den eller de som ansökt om förrättningen. Någon mekanism att kompensera detta uppenbara risktagande finns inte hos oss. I andra länder föregås normalt fastig— hetsbildningsåtgärder med strukturförbättrande syfte — på landsbygd eller i tätort — av förstudier på det allmännas bekostnad. Först sedan åtgärden beslutats börjar markägamas kostnader löpa. Dessutom minimeras risken genom de ovannämnda stora statliga bidragen. I Sverige finns endast vissa antydningar till motsvarande förfarande genom att vissa förundersökningar kan få bekostas av alhnänna medel.

Trots att de regler som styr fastighetsbildningen utformats med tanke på att bl. a. tillgodose alhnänna intressen, finansieras verk- samheten av enskilda fastighetsägare. Ur effektivitetssynpunkt bäst resultat kan väntas erhållas när systemutformaren också till väsentlig del får bära systemkostnadema. Det kan därför finnas en viss risk för att det alhnänna i detta fall inte ägnar tillräcklig kraft åt att pressa de kostnader som andra har att bära.

Större är sannolikt risken för att samhällsnyttiga åtgärder över hu- vud taget inte inte blir genomförda därför att den enskilde inte finner sin nytta tillräcklig. 1 mindre grad torde dock den "obligatoriska" fastighetsbildningen påverkas.

För övriga åtgärder kan emellertid effekten av den höga kostnads- belastningen bli än mer allvarlig. Exempelvis kan strukturför— bättringar väntas bli eftersatta både i tätorter och på landsbygd, trots

att det sedan 1970-talet uppställts som en viktig målsättning att förnya och förtäta äldre bebyggelseområden.

Erfarenhetsmässigt har det visat sig svårt att få till stånd för- nyelseåtgärder i önskvärd skala. En viktig orsak uppges vara svårig- heterna att finansiera förarbetet-, speciellt medverkan av fastighets- bildare.

Vad gäller landsbygden har strukturförbättring som kräver fastig- hetsbildning numera reducerats till en mycket låg nivå, trots det stora behov i speciellt vissa landsdelar som dokumenterats genom olika ut- redningar (se bl. a. lantmäteriverkets meddelande 1977: 2 samt strukturutredningens betänkande SOU 1983: 71). Även här torde det höga kostnadsläget i förening med reducerat stöd från lant— bruksnämndema ha haft en avgörande betydelse.

Storleksrationalisering sker numera nästan helt genom enkla till- skottsförvärv av hela fastigheter eller genom sidoarrenden utan för- värv. Möjligheten att fördela tillskottsfastigheter på olika händer eller att höja effekten genom inbördes markbyten utnyttjas i ringa omfatt- ning. Spontana markägareinitiativ till större eller mindre fastighets- regleringar är sällsynta. Den reella förlustrisk som föreligger genom brist på genomgripande förundersökningar i kombination med en hög kostnadsbelastning på markägarna torde vara huvudorsaken till att samhällsekonomiskt önskvärda strukturförbättringar inte kommer till stånd. Kontrasten är slående i förhållande till kontinenten, där sedan andra världskriget utomordentligt omfattande fastighetsstrukturella förbättringar skett, främst finansierade med statliga medel.

Det är därför säkert en betydande skillnad mellan den fastighetsbildning som sker och den som är samhällsekonomiskt be- rättigad. En central fråga blir då om det finns andra möjligheter att uppnå en bättre balans än att det allmänna tar på sig en större del av kosmadema. I det sammanhanget kan man också ställa sig frågan om det går att ytterligare förenkla fastighetsbildningsförfarandet.

3.5. Fastighetsbildning och fastighetsregistrering i den kommunala verksamheten

Kommunerna svarar för en produktion av kartor och mätningar till en årlig kostnad av ca 1 miljard kronor. Bakgrunden är främst

kommunernas ansvar för grundläggande storskaliga kartor, fysisk planering, bostadsförsörjning och kommunalteknisk försörjning (VA, energi, gator m. m.).

Fastighetsindelningen och dess förändringar är av stor betydelse för dessa verksamheter. För att rationalisera infomationsförsörjningen för planering, projektering, byggande, drift och underhåll bedrivs i kommunerna en samordning under begreppet MBK (mätning, be- räkning, kanframställning). Basen för denna samordning är den s. k. primärkartan, som normalt upprättas i flera deloriginal, som då bör vara grunden dels för den storskaliga registerkartan, dels för led- ningskartan (VA-ledningar m. m.).

Plan- och byggprocessen har förändrats genom tillkomsten av PBL. Kommunerna ansvarar numera för den fysiska planeringen och skall därvid tillgodose även riksintressen. Genom PBL betonas vikten av att tillgodose och redovisa genomförandeaspektema i planeringsskedet. Fastighetsbildningen är en sådan aspekt som i praktiken måste prövas redan i detta skede. Särskilt gäller detta när behov av gemensamhets- anläggningar eller annan fastighetssamverkan föreligger. Sådana funktioner blir nämligen styrande för planutforrnningen. Byggnads- nämnden har som en konsekvens härav fått en starkare ställning i PBL när det gäller lämplighetsprövningen i fastighetsbildningen.

Fastighetsbildningens ändrade karaktär i PBL-systemet medför så- ledes att betydelsen av en korrekt fastighetsredovisning har ökat. Det- samma gäller ägarförteckningar samt redovisningen av gällande planer och bestämmelser. En annan koppling till fastighetsregistre— ringen är namngivningen av gator och vägar samt adressnumreringen. Kommunerna har numera möjligheter att registrera såväl adresser som planer och bestämmelser i fastighetsregistret. En annan betydelsefull kommunal funktion med anknytning till plan- och byggprocessen är mark- och exploateringsverksamheten. Upprättande av exploateringskalkyler, exploateringsavtal och gatukostnads— utredningar samt tomträttsupplåtelser kräver tillgång till aktuell fastighetsinformation i såväl kart- som registerform.

Fastighetsbildningen har en naturlig roll främst inom plan- och byggprocessen. I det framtida perspektivet blir förvaltningen av gjorda investeringar och fömyelsefrågoma de helt dominerande verksamheterna. Som stöd för dessa har fastighetsindelningen stor

betydelse. En viktig uppgift är att redovisa anläggningar under mark (bl. a. ledningsnät) på ledningskartor och till anläggningarna knyta data som möjliggör bl. a. en rationell drift och underhållsplanering. För ändamålet krävs främst information om fastighetsindelningen, byggnader, fastighetsägare och gatuadresser. Geografiska informa- tionssystem (GIS) byggs upp successivt i samverkan mellan intressenterna. Televerket är en viktig sådan intressent inom det kommunaltekniska området. Databaser med fastighetsinformation etableras nu i kommunerna med fastighetsdatasystemet som grund.

Inom det administrativa området används fastighetsbeteckningen som sökbegrepp för ett stort antal kommunala arkiv och register. Främst gäller detta stadsingenjörskontor, stadsarkitektkontor, energi- verk och inom räddningstjänsten.

Fastighetsbildningen och fastighetsregistreringen är sålunda av grundläggande betydelse i den kommunala verksamheten. Kommunala önskemål om att bedriva verksamheterna i egen regi och lantmäteriets strävanden att bedriva sin lokala verksamhet "som en del av den kommunala förvaltningen" är uttryck för detta. Från kommunalt håll har det framhållits att nuvarande finansieringsfonner har medfört en otillräcklig ekonomisk bas för att tillgodose användarnas krav på noggrannhet, aktualitet och tillgänglighet i fastighetsinformationen.

4. Avgifter för fastighetsbildning

4.1. Inledning

I kapitel 2 har vi behandlat vilka principer som är styrande för lant- mäteritaxan. Vi har också lämnat en kort redogörelse för taxans ut- veckling från lantmäteriets förstatligande. För en mera detaljerad re- dovisning av taxans utveckling hänvisar vi, som tidigare nämnts, till de två senaste taxeutredningama; 1974 års utredning angående över- syn av lantmäteritaxan och 1980 års lantrnäteritaxeutredning (Ds B 1975: 2 resp. Ds Bo 1982: 4). Lantrnäteritaxan (1971: 1101) i dess lydelse den 1 januari 1990 finns fogad till betänkandet som bilaga 3.

I följande avsnitt behandlar vi de kostnader i form av avgifter till statsverket som sakägama har för lantmäteriförrättningar. Vi har valt att studera kosmadsutvecklingen för fastighetsbildningen från år 1972 och framåt. Att studera utvecklingen under ännu längre perioder är förenat med mycket stora svårigheter på grund av skillnader i under- lag, taxekonstruktion, osv. Vi redovisar dock ett par exempel som visar kosmadsutvecklingen under en längre tid.

4.2. Utvecklingen av avgifter för fastighetsbildning

4.2.1. Taxenivåns utveckling 1960-1989

För att belysa taxenivåns utveckling under en något längre period re- dovisas i det följande två exempel på förrättningar och hur avgifterna för dessa förrättningar utvecklats.

Det första exemplet avser ett markbyte mellan två jordbruks- fastigheter. Fastighetema avstår och mottar en hektar mark vardera. Mätning krävs. Ägarna är överens om alla frågor 1 förrättningen. År 1960 kostade en sådan förrättning sakägama 213 kr. Tjugo år senare, 1980, var motsvarande kostnad 3 420 kr. och 1989 var kostnaden 12 035 kr. Kostnaderna för sakägama har i löpande priser blivit 56 gånger större från 1960 till 1989. Under samma period har det all- männa kostnadsläget, uttryckt som förändring av konsumentprisindex,

blivit sju gånger högre. Priserna på jordbruksfastigheter har stigit något mer än konsumentprisindex under perioden.

Det andra exemplet avser utökning av en bostadsfastighet som an- vänds för åretruntboende och som ligger utanför detaljplan. Ut- ökningen sker med högst 2 000'm2. År 1960 kostade det sakägama 315 kr. att få förrättningen utförd. Till det kom kostnader för lagfart på det förvärvade området. År 1980 var förrättningskostnaden 3 240 kr. Åtgärden kunde då genomföras som fastighetsreglering varför det inte uppstod någon lagfartskostnad. År 1989 var kost- naderna 8 910 kr. Förrättningskostnadema har här blivit 28 gånger större.

Som framgår av tidigare avsnitt har det under jämförelseperioden skett förändringar i bl. a. taxeprinciper.

4.2.2. Taxenivåns utveckling 1972-1989

Ersättningar till statsverket för lantmäteriförrättningar kan utgå som sakersättning eller tidersättning. Under den period som vi undersökt är det bara avstyckningar som genomgående debiterats efter saktaxa. Övriga förrättningar har under någon tid debiterats efter tidtaxa. Det är därför lämpligt att redovisa kosmadsutvecklingen för avstyckning av en normalt stor tomtplats. Tidersättning tas ut med olika belopp per timme beroende på vilken lön den aktuelle tjänstemannen har. I lantmäteritaxan görs en indelning av tjänstemännen i kategorier beroende på lönens storlek. I det följande redovisas kostnads— utvecklingen för en av dessa kategorier, kategori 3. I och med 1989 års taxa ändrades kategoriindelning. För att kunna jämföra 1989 med tidigare år har vi därför beräknat vad tidersättningen skulle ha varit för kategori 3 om indelningen inte hade ändrats.

Förändringar i avgiftemas storlek under perioden 1972—1989 redovisas i följande diagram. I diagrammet redovisas även ut- vecklingen av konsumentprisindex och statistiska centralbyråns bygg- nadsprisindex för gruppbyggda småhus.

Lantmäteritaxans utveckling jämförd med några index (basår 1972)

Index 600

_ Avstyckning 1 lott "'" Gruppbyggda småhus

500

"- Konsumentprisindex

MX) 0- Timkoslnad kategori 3

300

200

197273 74 75 76 77 78 79 80 81 82 83 84 85 86 87 881989Å1'

De alhnänna advokatbyråerna skall liksom lantmäteriet täcka sina kostnader genom avgifter. Till grund för avgiftsuttaget finns det två tidkostnadsnorrner, en för tvistemål och en för brottmål. Om tidkost- nadsnonnen för tvistemål anges med index 100 för år 1976 ökade det till 187 år 1985 och till 287 år 1989. Som jämförelse kan nämnas att den alhnänna kosmadsutvecklingen, mätt i form av konsument- prisindex, ökade från 100 år 1976 till 227 år 1985 och till 281 år 1989.

Inedanstående tabell redovisas utvecklingen från 1984 till och med 1989. Lantrnäteritaxan jämförs då även med lönekostnader för stats- anställda och konsultkostnader. De uppgifter som därvid har använts är statens arbetsgivarverks statistik över genomsnittlig löneplanslön för tjänstemän och Svenska Konsultföreningen SKIF:s faktorprisindex för konsulttjänster. Det bör anmärkas att beräkningarna grundas på preliminära uppgifter för 1989 i några fall.

Index 1984 1989 Timkostnadsnorrn för allmänna advokatbyråer 100 162 Byggnadsprisindex för gruppbyggda småhus 100 145 Genomsnittlig löneplanslön för statstjänstemän 100 144 Konsultprisindex 100 136 Avstyckning av en lott 100 134 Konsumentprisindex 100 1 3 1 Timkostnad kategori 3 100 125

4.3. Taxenivån 1990

Av lantmäteritaxan, bilaga 3 till betänkandet, framgår hur avgifterna för olika förrättningar beräknas. I det följande ges några exempel på hur stora avgifterna blir för olika förrättningar.

Avstyckning av en tomtplats som är högst 5 000 m2 kostar 9 695 kr. Avstyckas tio sådana tomtplatser i samma förrättning blir kost- naden 6 444 kr. per fastighet.

Att föra över mark från en fastighet till en annan eller att byta mark mellan två fastigheter kostar 9 530 kr. om den överförda mark- ens areal inte överstiger 5 000 m2.

För sammanläggning av fastigheter är grundavgiften 3 670 kr. Dessutom tillkommer en avgift på 195 kr. per fastighet som ingår i sammanläggningen.

Om en fastighet är delad genom privat jorddelning kan delningen legaliseras. Är en fastighet exempelvis delad i tre enheter kostar lega- liseringen 8 545 kr., vilket motsvarar 2 848 kr. per nybildad fastig- het.

För andra typer av förrättningar, t. ex. avstyckning eller fastig— hetsreglering som avser större arealer än 1 hektar, fastighets- bestämningar och anläggningsförrättningar är avgiften beroende av den tid som tjänstemännen lägger ner på ärendet. Avgiftemas storlek är relaterade till tjänstemännens löner. För närvarande tas tider- sätming ut inom intervallet 268—520 kronor per timme.

4.4. Förrättningsverksamhetens omfattning

Förrättningsverksamheten omsatte ca 320 miljoner under budgetåret 1988/89. De statliga fastighetsbildningsmyndighetema svarade för 271 miljoner och de kommunala för omkring 50 miljoner. Av om- sättningen svarade sakägamas avgifter för 307 miljoner. Återstoden, eller 13 miljoner, tillfördes verksamheten i form av anslag för ned- sättning av sakägamas avgifter. Hur staten finansierar detta anslag re- dovisas i avsnitt 5.2.

Avstyckningsförrättningama svarar för 47 % av intäkterna för det statliga lantmäteriet. Därnäst kommer fastighetsregleringar med 35 %. Av övriga förrättningar svarar anläggningsförrättningar för 7 %, ledningsförrättningar för 3 % och sammanläggningar för 2 % av intäkterna. Av övriga förrättningstyper är det ingen som svarar för mer än 1 % av intäkterna.

Antalet sökta förrättningar minskade under perioden 1972—1985 med ca 45 %. Från budgetåret 1986/87 har det dock skett en ökning av antalet sökta förrättningar. Antalet nybildade fastigheter per år har minskat väsentligt under perioden. Under budgetåret 1972/73 ny- bildades ca 70 000 fastigheter. Men under budgetåret 1988/89 ny- bildades bara ca 21 000 fastigheter.

4.5. Anmärkning mot räkning avseende lantmäteriförrättning

En sakägare som är missnöjd med den debitering som FBM gör kan anmärka på räkningen hos ÖLM. ÖLMzs beslut kan överklagas till LMV. Vill någon klaga över hur förrättningskostnadema fördelats mellan olika sakägare skall han dock vända sig till fastighets- domstolen.

De undersökningar vi har gjort visar på att sakägare sällan klagar på förrättningsräkningar. Antalet klagomål till ÖLM är bara ca 0,5 % av antalet avslutade förrättningar. I cirka en tredjedel av fallen går sakägama vidare till LMV, vilket motsvarar omkring 40 ärenden per år.

4.6. Kommentarer beträffande avgiftsutveckling och avgiftsnivå

4.6.1. Fördelning av kostnader mellan sakägare och det allmänna '

Sett i ett längre tidsperspektiv är det, förutom förändringar i den allmänna kostnadsnivån, den ändrade fördelningen av kostnadema mellan sakägare och det allmänna som haft den ojämförligt största betydelsen för hur av gifterna utvecklats. När lantmäteriet genomförde ett markbyte mellan två jordbruksfastigheter år 1960, se exempel under avsnitt 4.2.1, stod samhället för 70 % av kostnaderna. I dag skall de enskilda sakägama stå för hela kostnaden.

4.6.2. Kostnadsunderlagets innehåll

Principen om full kostnadstäckning infördes den 1 januari 1974. Det dröjde dock fram till 1980 innan den helt slagit genom. Under 1970-talet konstruerades taxan så att den inte kunde ge full kostnadstäckning. Hänsyn fick inte tas till inflationen under det år taxan skulle gälla. Äldre förrättningar skulle debiteras efter den taxa som gällde när ansökan gjordes och inte när arbetet utfördes. Staten täckte förlusterna med anslagsmedel. Även på annat sätt har kostnadsunderlaget fått ett allt mer heltäckande innehåll.

4.6.3. Tidersättning

Timkostnaden i lantmäteritaxan har under perioden 1972—1989 stigit mindre än konsumentprisindex. Det innebär att kosmadema. mätt i fast penningvärde, har minskat under perioden. Hänsyn får dock tas till att lantmäteriet under perioden ändrat debiteringsprincipen något. Från början av 1980-talet debiteras, förutom tid som förts på ärendet, även viss andel av tid som förts som s. k. gemensam tid. Även om hänsyn tas till detta bedömer vi att timkostnadema inte stigit mer än konsumentprisindex.

4.6.4. Sakersättning

Avgifterna för förrättningar som debiteras efter saktaxa har inte haft en lika gynnsam utveckling som tidtaxan. Avgiften för att avstycka en lott har under perioden 1972-1989 ökat med ca 480 % i löpande pris och ca 180 % i fast pris. Det finns flera orsaker till detta.

Den främsta orsaken är att avstyckningsförrättningen i genomsnitt avser ett färre antal lotter än tidigare. År 1975 avstyckades i medeltal 3,1 lott per förrättning. År 1983 var den siffran nere i 1,9 och år 1988 hade den sjunkit ytterligare till 1,6. Den stora inverkan detta har framgår av att en sänkning av medeltalet från 2 lotter per förrättning till 1,9 medför ett behov av att höja taxan för avstyckning med 5 %.

Vidare har andelen avstyckningar som utförs utan stöd av detaljplan ökat, bl. a. på grund av ett ökat byggande på landsbygden. Ökade restriktioner för markens användning och ökad bebyggelse i form av förtätningar har tillsammans med andra omständigheter inneburit att förrättningama blivit mer komplicerade och tidskrävande.

Under den aktuella perioden har efterfrågan på förrättningar minskat radikalt. Lantmäteriutredningen (LU 80) konstaterade 1983 i sitt betänkande (Ds Bo 1983: 3) att de statliga och kommunala organisationerna för lantmäteriverksamhet var för stora. Även över- taligheten har sannolikt bidragit till ökade kostnader under en period. Övertaligheten är numera borta. Produktiviteten mätt i antal persondagar per avslutat ärende har förbättrats betydligt de senaste åren.

4.6.5. Jämförelse med avgifter och ersättningar inom andra verksamheter

Konsultföretag, juridiska byråer m. fl. har verksamheter där lant- mäterifrågor ingår. Prisjämförelser mellan lantmäteritaxan och de ersättningar som dessa företag tar ut försvåras dock av att man inom de aktuella verksamheterna normalt arbetar med en marknadsanpassad prissättning. Vid en jämförelse med lantmäteritaxan får man också beakta att konsulter och jurister även debiterar restid och resekostnader. När det gäller juridiska byråer tillkommer den olikheten att kostnader för biträdespersonal inte debiteras särskilt utan är inräknade i den ersättning som debiteras för juristens tid.

Med stöd av uppgifter från bl. a. Svenska Konsultföreningen SKIF bedömer vi att konsultföretagen under 1989 normalt tog ut ersättningar i storleksordningen 500—650 kr. per timme för kvalificerade lantmätare.

För 1989 angav domstolsverkets rättshjälpstaxa 560 kr. som högsta ersättning för ombud vid tvistemål. Om ersättningen reduceras med 25 % för biträdeskostnader blir den del som avser juristen 420 kr. per timme. Vi bedömer att jurister som biträder sakägare i anledning av lantmäteriförrättningar normalt tar ut ersättningar som är minst lika stora.

Lantrnäteritaxans belopp för tidersättning under 1989 var 484 kr. per timme för chefstjänstemän och 362 kr per timme för flertalet lantmätare. Vår jämförelse tyder på att lantmäteritaxan generellt sett inte kan betraktas som hög om den jämförs med ersättningar som tas ut för tekniker och jurister i likartad verksamhet.

Även om lantmäteritaxans nivå inte är hög i jämförelse med vad det kostar att anlita andra närliggande verksamheters tjänster så kan de som önskar få lantmäteriförrättningar genomförda ändå uppfatta kosmadema som höga. Det finns flera samverkande faktorer som kan bidraga till att skapa den uppfattningen. Som exempel på detta kan följande förhållanden nämnas.

Det är svårt för förrättningssökanden att uppfatta den rättsliga produkt som en förrättning är och de behov av utredning, samråd, dokumentation m. ni. som krävs för att tillgodose även andra intressen än sökandens.

En vanlig uppfattning bland sakägare vid avstyckningsförrättning är att produkten i princip består av vad man ser, dvs. några rör i marken och en karta. Bristande kunskap om förrättningens innebörd och det rättsliga systern den ingår i kan således bidra till att sakägare uppfattar kosmadema som höga.

Debitering efter saktaxa medför att enkla förrättningar som kräver liten arbetsinsats debiteras högt i förhållande till tidsåtgången. Även det förhållandet medverkar till att ge fastighetsägare den uppfattningen att lantmäteriförrättningar är dyra. Det ligger också nära till hands för den som vill ha en förrättning genomförd att jämföra lantrnäterikosmadema med avgifter som andra myndigheter, t. ex. domstolar, tar ut för sitt arbete. Dessa avgifter är mycket blygsamma. Vidare utgår man i regel från nettokostnadema vid bedömningen av kostnadsnivån. Frågan om avgifter eller ersättningar kan betalas med skattade eller oskattade medel

får därvid betydelse. Även det förhållandet att kostnader delvis ersätts genom försäkring vägs givetvis också in.

Slutligen kan nämnas att de som känner till hur stora avgifterna var tidigare, då det allmänna stod för en betydande del av kostnadema för lantmäteriförrättningar, givetvis måste tycka att avgifterna blivit höga.

4.7. Kostnader för överprövning av förrättningar

Besluten i en lantmäteriförrättning kan överklagas till fastighetsdomstol och vidare till hovrätt. Hovrättens avgörande kan bli föremål för högsta domstolens prövning. Överprövningen medför kostnader för det allmänna och för sakägama. Dessa kostnader fördelas mellan samhället och sakägama så att samhället står för de kostnader som domstolen har medan sakägama får stå för sina egna kostnader. Det kan t. ex. vara fråga om kostnader för juridiskt och tekniskt biträde. Sakägama har i regel sina fastigheter försäkrade. I fastighetsförsäkringen ingår regehnässigt rättsskydd. Det innebär att sakägama endast står för en mindre del av sina kostnader.

Vi uppskattar grovt att kosmadema för överprövning av lant- mäteriförrättningar uppgår till de ungefärliga belopp som redovisas i följande tabell. Vi har då räknat med att ca 500 förrättningar per år överklagas och att fastighetsdomstolen avgör 70 % av dessa medan 30 % återkallas eller förliks. Vidare räknar vi med att 25 % går vidare till hovrätten och att man begär prövnirrgstillstånd i 10 % av fallen.

Kostnader per överklagad förrättning per år domstolskostnader 20 000 kr. 10,0 milj. kr. enskildas kostnader —— sakägare 5 000 kr. 2,5 milj. kr. — försäkringstagare 12 000 kr. 6,0 milj. kr. Summa 37 000 kr. 18,5 milj. kr.

5. Avgifter för fastighetsregistrering och fastighetsinskrivning

1 Inledning

I avsnitt 2.2 och 2.3 har vi beskrivit organisation och verksamhet för fastighetsregistrering och fastighetsinskrivning samt principerna för finansiering och avgiftsuttag för dessa verksamheter. I följande avsnitt belyser vi hur avgifterna utvecklats och även hur kosmadema som ligger bakom avgiftemas storlek har utvecklats. Eftersom finansiering av fastighetsregistreringen via avgifterna för fastighetsinskrivning in- fördes 1984 är tiden efter 1983 särskilt intressant när det gäller av- giftemas utveckling. När det gäller kostnaderna för fastighets- registrering har vi studerat en längre period, nämligen tiden från mitten av 1970-talet.

5.2. Avgifter vid fastighetsinskrivning

Avgifterna vid inskrivningsmyndighetema regleras i förordningen (1987: 452) om avgifter vid de allmänna domstolarna (avgifts— förordningen). Den ersatte tidigare gällande expeditionskungörelse (1964: 618).

Syftet med expeditionsavgiftema var redan före expeditions— kungörelsens ikraftträdande att dels tillföra statsverket ett bidrag till kostnaderna för verksamheten, dels förhindra att allmänheten i onödan begärde expedition. Syftet med avgifterna har stegvis förändrats under tidens lopp. Avgifterna skall i dag täcka kostnaden för inskrivningsverksamheten, den statliga fastighetsregistreringen och fastighetsdataverksamheten. I detta ingår bl. a. kostnader för fastighetsdatareformen, upprustning av registerkartor, komplettering av fastighetsregistret och nedsättning av ersättningsbelopp enligt lantmäteritaxan.

Avgifterna utgår med olika belopp beroende på vad ansökan avser, t. ex. lagfart, inteckning eller gravationsbevis. Av följande diagram framgår hur avgifterna utvecklats sedan 1972.

Avgifter för fastighetsinskrivning (index:!OO för 1972)

Index 6000 5000 _ Lagfart 4000 ,... inteckning .o- Gravationsbevis 3000 o.. Konsumentprisindex

2000

1000

'i'-fo

197273 74 75 76 77 78 79 80 81 82 83 84 85 86 87 881989Å1'

Avgifter vid fastighetsinskrivning

Avgiften för bevis om lagfart har sedan 1972 ökat från 10 till 560 kr. För bevis om inteckning har avgiften ökat från 20 till 260 kr. och för gravationsbevis från 30 till 190 kr. Under motsvarande period har konsumentprisindex blivit ca 4 gånger högre. Genomförandet av principen att avgifterna skulle täcka kosmadema för inskrivnings- verksamheten medförde stora kostnadshöjningar under åren 1981 till 1984. Det sistnämnda året ökade avgiftema kraftigt även på grund av att kostnaderna för den statliga fastighetsregistreringen skulle finansieras via dessa avgifter.

Avgifterna har inte givit inkomster som svarat mot kostnadema för de verksamheter de är avsedda att täcka. Under budgetåret 1987/88 var inkomsterna 261 milj. kr. medan kosmadema var 344 milj. kr. Kostnadstäckningen var således 75 %. För att uppnå full kostnads-

täckning budgetåret 1987/88 skulle avgifterna i genomsnitt enligt domstolsverket ha varit 33 % högre.

Domstolsverket angav i skrivelse den 20 december 1988 att avgift- erna för 1989 behövde höjas med 43 % för att uppnå full kostnads— täckning. Regeringen beslöt sedermera att höja avgifterna fr. o. rn. den 1 september 1989 med i genomsnitt 28 %.

I avsnitt 5.4 redovisas hur kosmadema för fastighetsinskrivning och fastighetsregistrering utvecklats.

5.3. Stämpelskatt

Vid förvärv av fast egendom och vid beviljande av inteckning utgår Stämpelskatt enligt lagen (1984: 404) om Stämpelskatt vid inskriv- ningsmyndigheter. Vid köp av fastighet är skattesatsen 1,5 % av egendomens värde (i regel köpesumman). För vissa juridiska per- soner, t. ex. aktiebolag, är dock skattesatsen 3 %. Vid inteckning är skattesatsen 2 % av det belopp som intecknas.

Stämpelskatten beräknas av IM. Den tas ut gemensamt med avgift- erna för inskrivningen. Om en enskild person köper en fastighet för 500 000 kr. och i samband med förvärvet behöver ta ut ett pantbrev på 300 000 kr. får han erlägga sammanlagt 14 320 kr. i expeditions- avgifter och Stämpelskatt. Av detta belopp är 820 kr. expeditionsav- gifter.

Av följande tabell framgår storleken av de belopp som tillförts statsverket i form av Stämpelskatt vid fastighetsomsättningen och ut- nyttjandet av fastigheter som säkerhet vid belåning (inteckning).

Budgetår Milj. kr. 1975/76 500 1980/81 1 100 1985/86 2 200 1987/88 2 900

Med stöd av en undersökning som domstolsverket gjort uppskattar vi att fastighetsomsättning och inteckning ger i stort sett lika stora in- komster till statsverket i form av Stämpelskatt.

För att ge en uppfattning om stärnpelskattens storlek kan nämnas att budgetåret 1987/88 var den tio gånger större än kosmadema för fastighetsbildningen i landet.

5.4. Kostnader för fastighetsregistrering och fastighetsinskrivning

Verksamhet som hänger samman med fastighetsregistrering före- kommer hos länsstyrelserna, vissa kommuner, överlantmätar- myndigheterna och lantmäteriverket. Kostnaderna för den statliga verksamheten var 26 milj. kr. budgetåret 1974/75 och 64 milj. kr. budgetåret 1983/84. Dessa kostnader fördelar sig så att 85% faller på länsstyrelserna (FRM) och 15% på lantmäteriverket och över— lantrnätarmyndighetema.

För inskrivningsväsendet, dvs. inskrivningsmyndighetema och för- etagsinteckningsmyndighetema (numera endast en), finns följande uppgifter om kostnadema för verksamheten. Fastighetsdatakommittén beräknade kostnaderna för år 1976 till 76,2 milj. kr. Stämpelskatte- utredningen gjorde en mer omfattande beräkning av kostnaderna. En- ligt utredningen var självkostnadema budgetåret 1978/79 121,5 milj. kr. Från budgetåret 1981/82 har domstolsverket följt kostnaderna. Det året var kosmadema 128 milj. kr. För budgetåret 1988/89 upp- gick kostnaden till 176 milj. kr., varav 166 milj. kr. belöpte på in- skrivningsmyndighetema.

Från och med budgetåret 1984/85 finansieras den statliga fastighets- registreringen genom höjning av expeditionsavgiftema för fastighets- inskrivning. Av följande sammanställning framgår hur kosmadsut- vecklingen varit för de verksamheter som avgifterna vid fastighets- inskrivning skall täcka.

Kostnader i miljoner kronor per budgetår

Budgetår 84/85 85/86 86/87 87/88 88/89 Inskrivningsmyndig-

heter 137 165 165 166 Centralnämnden för fastighetsdata 43 48 52 60 65 Statliga fastighets- registermyndigheter 50 62 68 70 79 Lantmäteriverk och

överlantmätarmyndig-

heter (del av) 20 19 26 39 38 Nedsättning enligt lantmäteritaxan 10 10 12 10 13 Summa 260 323 344 361

Domstolsverket har inte kunnat lämna uppgifter om inskrivnings- myndighetemas kostnader för budgetåret 1985/86. Vidare saknas det uppgifter om hur kommunernas kostnader för fastighetsregistrering utvecklats.

5.5. Kommentarer till kosmadsutvecklingen

Tillförlitliga uppgifter om kosmadema för inskrivningsverksamheten finns från budgetåret 1981/82 och framåt. Från det året och fram till budgetåret 1988/89 ökade kosmadema med 30 %. Under motsvarande tid steg det allmänna kostnadsläget (konsumentprisindex) med 58 %. Under perioden skedde en marginell ökning av antalet inkomna ären- den. Införandet av fastighetsdatasystemet innebär kostnader för registeromläggning. Fördelarna med fastighetsdatasystemet tas ut i form av arnbitionshöjningar och väsentliga besparingar. Sammantaget har införandet av fastighetsdatasystemet påverkat kostnadsut— vecklingen positivt.

Redovisningen i avsnitt 5.4 visar på en ökning av kosmadema med ca 50 % för centralnämnden för fastighetsdata. Den stora kosmads— ökningen beror i huvudsak på en ökad takt i fastighetsdatareforrnen och att kostnaderna för driften av systemet ökar med ökat antal an— slutna fastigheter. Så har t. ex. kostnaderna för porto fördubblats under perioden, vilket medfört en ökning av de totala kostnaderna med ca 5 %.

Kostnaderna för fastighetsregistreringen steg i stort sett i samma takt som den allmänna prisutvecklingen under perioden 1974/75- 1983/84. Därefter har kosmadema stigit kraftigt. Kostnadsökningama hör främst samman med tillfälliga satsningar på att förbättra register- kartan och att komplettera fastighetsregistret med planinforrnation. Den ökade takten i fastighetsdatarefonnen har också medfört ökade kostnader för lantmäteriets medverkan i reformen. Fördelarna med reformen tas här ut i form av höjd ambitionsnivå för verksamheten.

Upprustningen av registerkartan sker i enlighet med planer som fastlagts för perioden 1985 till 1994. Kostnaden är för närvarande ca 15 milj. kr. per år. Till utökningen av planinformationen anslås för närvarande 2 milj. kr. per år. Insatsen har planerats för en sjuårs— period fram t. o. m. 1994.

Fastighetsdatareformen beräknas vara genomförd 1995. Kostnads— ökningama är således till stor del av temporär natur. Det bör slutligen anmärkas att den redovisade kostnadsökningen för sista budgetåret till övervägande del (7 milj. kr.) inte motsvaras av en reell kost— nadsökning utan beror på att den använda modellen för beräkning av kosmadema har förbättrats.

6. Effekter av nuvarande principer för finansiering och avgiftsuttag vid fastighetsbildning

6.1. Inledning

Genom att träffa företrädare för myndigheter, organisationer m. ni., genom en enkät till medlemmar inom Sveriges lantmätareförening och genom egna undersökningar har vi skaffat oss en bild av vilka effekter nuvarande principer för finansiering och avgiftsuttag vid fastighetsbildning medför. Vi har funnit sådana effekter främst inom två områden. I avsnitt 6.2 beskrivs köpmotståndet mot förrättningar, dvs. det förhållandet att fastighetsägare avstår från att söka för- rättning och eventuellt väljer andra alternativ än fastighetsbildning. I avsnitt 6.3 behandlas kvalitetsfrågor vid förrättning. Slutligen be- handlar vi i avsnitt 6.4 vissa övriga effekter.

6.2. Köpmotstånd mot förrättningar

Det är fastighetsägarna själva som ansöker om att få en fastighets- bildningsåtgärd utförd. Vissa åtgärder är helt nödvändiga för fastig- hetsägaren, t. ex. att avstycka en tomt om han avser att utnyttja den blivande fastigheten som säkerhet för lån. Andra åtgärder kan vara mer eller mindre angelägna för fastighetsägaren. För vissa åtgärder kan det finnas alternativa lösningar, t. ex. arrende. För andra åter kan det saknas alternativ. För från fastighetsägarens synpunkt inte absolut nödvändig fastighetsbildning gäller givetvis att efterfrågan är be- roende av vad fastighetsägaren får betala och vilka alternativa lös- ningar som står till buds. Det kan också förhålla sig så att en viss fas— tighetsbildning kan vara till stor nytta för andra än fastighetsägaren, t. ex. olika registerhållare, men av obetydlig nytta för den fastighets— ägare som skall betala åtgärden.

Utredningen har funnit att nuvarande taxenivå medför att fastig- hetsägare i betydande omfattning avhåller sig från att söka vissa slag

av förrättningar och i stället väljer andra lösningar eller avstår helt från en åtgärd. I avsnitt 6.2.1 redovisas vanligt förekommande fall där fastighetsägare avstår från att söka förrättning och vissa effekter som det medför.

6.2.1. Exempel på köpmotstånd

Då en tomtägare har behov av att utöka sin tomt för att exempelvis bygga ett garage förs behövlig mark inte över till tomten genom för- rättning. I stället träffas avtal, skriftligt eller muntligt, om rätten att använda marken. Avtalen kan syfta till att upplåta nyttjanderätt eller servitut, men kan också syfta till överlåtelse av äganderätten till marken. När dessa alternativ används uppstår avvikelse mellan den faktiska markanvändningen och markens indelning i registerfastig- heter. Vanliga fastighetstillbehör som garage osv. kommer på grund av detta inte att ingå i den fasta egendomen. Avvikelserna medför svårigheter vid fastighetstaxering och kreditgivning. Tviszer upp— kommer lätt i framtiden, vanligtvis i samband med att någon berörd fastighet byter ägare.

Så kallade städförrättningar genomförs i liten omfattning trots att behovet är stort. Med städförrättning menas fastighetsreglering med syfte att ta bort onyttiga samfälligheter och servitut, restfastigheter som blivit över vid exploatering och små skiften av fastigheter inom andra fastigheters område. Dit kan också räknas förrättningar för att förbättra den fastighetsindelning som blivit olämplig gå grund av att vägar och järnvägar skurit sönder fastigheterna. En följd ax att för- rättningar inte genomförs blir ofta att mark ockuperas av ägare till angränsande fastighet eller blir obrukad. Vid vägar och jlmvägar tillkommer ett transportbehov över trafikleden med trafikfara som följd. Även i de här situationerna är risken stor för oklarheter och framtida tvister.

Ur registersynpunkt är det en fördel om onyttiga samfälligheter och servitut tas bort så att de inte behöver tynga register och kartor. Det är också en fördel om antalet fastigheter minskar genom sam- manläggningar. Förekomsten av samfälligheter m. m. komplicerar och fördyrar även framtida planläggning och fastighetsbildning.

Kostnaderna för fastighetsbildning avhåller markägare, däribland även lantbruksnämnderna, helt eller delvis från att vidta struktur- förbättrande åtgärder. Främst gäller detta mindre markområden eller områden med låga värden. Ökningen av andelen arrenderad mark i jordbruksföretagen torde dock bara i mindre utsträckning bero på kostnaderna för fastighetsbildning.

Höga lantmäterikostnader för markägarna anges också som ett av flera skäl till att större omregleringar för jord- och skogs- bruksändamål inte söks. Det är ett väl dokumenterat samhällsintresse att förbättra fastighetsstrukturen inom jord- och skogsbruket. Att lantmäterikostnadema utgör hinder för såväl successiva som genom- gripande förbättringar av fastighetsstrukturen är därför allvarligt.

Oklara gränser bestäms i liten omfattning. Bestämning av gränser är en åtgärd som förekommer i mycket liten omfattning trots att be- hovet är stort. Oklarheter är vanliga i skogsmark. De alternativ som här finns är att undvika att bruka områden eller att sämjevis be- stämma gränsen. Det finns också en tendens till att markägare i ökad omfattning söker få tvister avgjorda i annan ordning än genom fastig- hetsbestämning. Man utnyttjar möjligheten att få tvisten avgjord efter stämning vid allmän domstol eller via ansökan om handräckning. Kostnadema drabbar då i allt väsentligt samhället och försäkrings- tagarkollektivet.

Oklara gränser är också ett problem för skogsvårdande myndig- heter vid inventering och planering. Skogsvårdsstyrelsen i Väster- bottens län har här gjort följande bedömningar av fördyringar på grund av oklara gränser. Styrelsens myndighetsutövning fördyras med 2 % medan uppdragsverksamheten blir 10 % dyrare. För skogs- bruket totalt bedöms fördyringen till 5—10 %.

Rättigheter och skyldigheter när det gäller byggande och underhåll av anläggningar som är av betydelse för flera fastigheter kan knytas till fastigheterna genom en anläggningsförrättning. Den möjligheten utnyttjas allt mindre. Om fastighetsägarna tillfälligt kan komma över- ens avstår man från förrättning. Man träffar i stället mer eller mindre bindande personliga överenskommelser. När nya ägare tillkommer är dessa i regel inte bundna av tidigare ägares utfästelser.

Äldre gemensamhetsanläggningar kan vara i behov av omprövning på grund av ändrade förhållanden. Även i sådana fall anges ofta att kostnaderna för omprövning är för höga. I de fall fastighetsägarna

lyckas att ena sig om byggande och skötsel av en gemensam an- läggning är riskerna för framtida tvister ändå stora om inte rättig- heter och skyldigheter är klara och knyts till fastigheter. Det före- kommer också att förrättningskostnademas storlek medverkar till att fastighetsägare avstår från att bygga en gemensam anläggning eller förbättra en redan befmtlig.

Kostnaderna för avstyckning medför att ägare till hus på ofri grund föredrar att arrendera marken i stället för att köpa den. Det är en fördel ur allmän synpunkt om markanvändningen kan utläsas i regis— ter och på registerkarta, vilket inte är fallet då mark arrenderas.

Såväl stora skogsbolag med 10 OOO-tals fastigheter som enskilda jordbrukare med ett fåtal fastigheter anser att kostnaderna för att lägga samman fastigheter är större än den nytta de har av åtgärden. Uteblivna sammanläggningar medför kostnader för förandet av offentliga register, t. ex. fastighetsregister och fastighetstaxerings- längder.

6.2.2. Belysning av vissa följder av köpmotståndet

Utöver de effekter av köpmotståndet som beskrivits i föregående avsnitt vill vi ytterligare beskriva de följdeffekter som köpmotståndet nu har eller som vi bedömer att det kommer att få i framtiden.

Den mest framträdande nackdelen ur samhällets synpunkt med det konstaterade köpmotståndet är att den faktiska användningen av marken allt mer fjärmar sig från indelningen i registerfastigheter. Nackdelen förstärks av att registerfastigheter i ökad omfattning an- vänds i olika registersammanhang som bärare av information om skilda företeelser.

De alternativ som används i stället för fastighetsbildning medför att marken i utökad omfattning belastas med rättigheter med ofta oviss innebörd. Dessa rättigheter registreras i begränsad omfattning. En ökad användning av rättigheter medför ökat arbete och därmed ökade kostnader för framtida fastighetsbildning. Detta leder i sin tur till att allt fler avstår från fastighetsbildning med ytterligare ökad rättighets- bildning som följd. Man kommer således in i en ond cirkel.

Som antyds i början av avsnitt 6.2.1 förekommer det att köpare av ett visst område av en fastighet avstår från fastighetsbildning på

grund av för höga lantmäterikostnader. Detsamma gäller även be- träffande byte av mark. Förvärven blir i och för sig ogiltiga på grund av regler i jordabalken, men parterna förutsätter ändå att förvärven skall respekteras. Bland de exempel som utredningen fått kännedom om beträffande sådana köp, finns även kommunala förvärv av allmän platsmark inom planområden. Det är inte osannolikt att företeelsen får sådan omfattning med tiden att den måste godtas av samhället och att möjligheter skapas att legalisera dessa förvärv på samma sätt som nu gäller för civilrättsligt giltig privat jorddelning eller att en rätt att lösa in områdena tillskapas.

Som tidigare har påpekats är det betydligt billigare för markägare att få tvister lösta vid allmän domstol i stället för genom fastighets- bestämning. Överslagsmässiga beräkningar tyder på att markägamas kostnader för att få en 1 km lång gräns bestämd blir cirka 15 000 kr. högre om de använder sig av lantmäteriförrättning i stället för tvist vid allmän domstol, trots att de totala kostnaderna för det senare al- ternativet är ca 20 000 kr. högre än förrättningsaltemativet. Förrätt- ningsförfarandet har dock fördelar som sammanhänger med FBM:s utredningsplikt och med kraven på redovisning av gränsen på marken och på karta.

Vi har emellertid inte funnit att markägarna ännu i någon större omfattning börjat använda sig av möjligheten att lösa tvister vid all- män domstol i stället för genom fastighetsbestämning. Det beror san- nolikt på att de i allmänhet inte känner till den möjligheten. Mark- ägama avstår i stället i stor omfattning från att få gränser klarlagda eller bestämda. I takt med att fastighetsägarna får kunskap om alter- nativet fastighetsbestämning via allmän domstol kommer troligen samhällets och försäkringsbolagens kostnader för sådana tvister att öka kraftigt. Sannolikt kommer alternativet att genom tvistemål i all— män domstol få en fastighetsbestämning till stånd att användas även för att ge privata bestämningar rättslig verkan. Det är då inte fråga om någon tvist i egentlig mening.

Det som nu har nämnts om fastighetsbestämningar gäller också för andra förrättningsformer där man söker lösa tvister som har sin grund i tvistiga eller oklara förhållanden beträffande fastighets- indelning eller förekomsten av rättigheter.

Ur samhällets synpunkt är det av väsentlig betydelse att det finns ett väl fungerande system av vägar. Större delen av det svenska vägnätet

utgörs av enskilda vägar. Det är angeläget att vägar med dålig standard förbättras inte minst med hänsyn till trafiksäkerheten. Det är också angeläget att rätten att bygga och underhålla vägarna blir rätts- ligt säkrat och att det skapas en tryggad förvaltning av vägarna. Mot bakgrund av detta är det inte tillfredsställande att konstatera att kost- naderna för en anläggningsförrättning motverkar byggande eller upprustning av vägar. Det är inte heller ändamålsenligt att fastighets— ägarna väntar med att rättsligt reglera förhållandena beträffande rätten att ta mark i anspråk och skyldigheten att delta i anläggningen till dess oklarheter och tvister gör det omöjligt att använda vägen. Att i det läget få en anläggningsförrättning utförd blir regelmässigt kost- sammare än att få den gjord i ett tidigt skede innan motsättningarna uppkommit eller fördjupats. Det finns således starka skäl för att minska de enskildas kostnader för förrättning avseende anläggningar av mycket väsentlig betydelse för fastigheter. Det kan i första hand avse att få vägfrågor lösta på ett godtagbart sätt.

6.3. Kvalitetsfrågor

Vi har, i enlighet med de givna riktlinjerna för utredningsarbetet, försökt att klarlägga hur förrättningskvaliteten har förändrats i olika avseenden sedan kravet på full kostnadstäckning infördes. Vi har där- vid tagit del av några studier beträffande förrättningskvaliteten som gjorts i vissa län. Kvalitetsfrågor har dessutom behandlats vid de samtal utredningen haft med företrädare för myndigheter, organisa- tioner m. m. samt i enkäten till medlemmar inom Sveriges lant- mätareförening. Vidare har sekretariatet gjort en egen studie av för- rättningar i ett län. De kvalitetsaspekter som därvid särskilt under- sökts är

— om handläggningen är formellt riktig, — om beslutsunderlaget är korrekt och fullständigt, — om den materiella prövningen är riktig, — om förrättningen blir klar inom rimlig tid, — om förrättningen handläggs så att FBM dels medverkar till att lösa sakägamas problem på bra sätt och dels informerar tillräckligt under handläggningen och även i övrigt ger god service,

— om den tekniska standarden vid mätning m. m. är tillfredsställande och — om redovisningen av förrättningsresultatet är begriplig och entydig.

Inledningsvis vill vi påpeka att kvalitetsbedömningar försvåras av att det i stor utsträckning saknas möjligheter att objektivt mäta kvalitet av det slag det här är fråga om. Bedömningarna måste därför i väsentliga delar bli subjektiva. Olika personer kan bedöma samma situation olika beroende på vad man refererar situationen till.

Sedan kravet på full kostnadstäckning infördes 1974 har dessutom förutsättningama för förrättningsverksamheten ändrats i många av- seenden. Flera av dessa förändringar har betydelse vid bedömningen av kvalitetsfrågoma.

Införandet av fastighetsbildningslagen 1972 och annan lagstiftning med tillämpning inom fastighetsrättens område innebar en kvalitets- höjning genom ökade möjligheter att lösa fastighetsägamas problem. Därmed ökades också rättssäkerheten. Den utbildning av för- rättningslantrnätare som genomfördes med anledning av fastighets— bildningslagens införande hade också en kvalitetshöjande effekt. Den förändrade lagstiftningen innebar också att nya användningsområden för lantmäteriförrättningar öppnades, vissa av dem med expropriativa inslag.

I dag ställs det högre krav på den tekniska standarden vid för- rättningshandläggningen än vad som var fallet i slutet av 1960-talet och början av 1970-talet. Även synen på intresseavvägningar när det gäller markanvändningen har förändrats över tiden. I samband med fastighetsbildning skall i dag flera allmänna intressen bevakas och be- aktas på ett annat sätt än tidigare.

Med stöd av våra undersökningar kan vi inte göra något generellt uttalande om förrättningskvalitetens utveckling. Den varierar mellan de olika kvalitetsaspektema och mellan olika förrättningsmän. I följ- ande avseenden har dock entydig kritik framförts.

Handläggningstiden för vissa förrättningar är alltför lång. Det gäl- ler framför allt svåra förrättningar. Det finns dock även den upp- fattningen att tvistiga förrättningar forceras fram så att sakägama inte ges tillräckligt rådrum. Handläggningstidens längd kan ha samband med taxeprinciper men den kan också bero på resursbrist.

Informationen till sakägama under handläggningens gång är i många fall mindre bra. Det gäller även myndigheternas serviceinrikt- ning i stort. Många förrättningshandläggare är dessutom för oruti— nerade för att kunna handlägga besvärliga ärenden.

Redovisningen av förrättningsresultatet är många gånger behäftad med brister eller i vart fall svårläst. Detta kan leda till att för- rättningsresultatet blir ett annat än vad som avsetts och att miss- förstånd uppstår hos såväl enskilda sakägare som hos FRM. De läns- visa studier som vi tagit del av bekräftar att det förekommer en hel del brister i detta avseende. Många av bristerna beror på slarv. Det verkar som om FBM i stor utsträckning överlåter åt FRM att göra kontroller av redovisningen. Behövliga ändringar görs informellt efter det att förrättningama avslutats. Studierna visar också att det förekommer fel på grund av otillräcklig utredning om de rättsliga förutsättningama och felaktig tillämpning av gällande lagar.

Det är en allmän uppfattning att nyanställda lantmätare får dåliga möjligheter att lära upp sig under de första åren och att det främst beror på kostnadstäckningskravet. Äldre erfarna förrättningsmän kan inte avsätta tid för att delge de yngre sina kunskaper och det ställs krav på de nyanställda, att de mycket snart måste handlägga för- rättningar självständigt.

Vi vill också redovisa några andra tendenser som vi iakttagit och som på sikt kan skada fastighetsbildningsverksamheten.

Det har påtalats att det kan uppstå en bristande tilltro till förrätt- ningsmannens opartiskhet på grund av de ekonomiska krav som ställs på FBM och som är en effekt av kosmadstäckningsprincipen. Det gäl- ler främst förrättningar med tvångsinslag där ena parten är en frek- vent förekommande sakägare.

Vidare förekommer att förrättningsinstitutet inte används på det sätt som avses. Sakägare ges inte möjlighet att ge synpunkter på det underlag som förrättningslantmätaren grundar sitt beslut på. Det på- talas också att FBM lägger ner för lite tid på förrättningen med hän- visning till att tvisten får lösas i fastighetsdomstol. Men det före— kommer även att fastighetsägare önskar att förrättningen skall hand-

- läggas på det sättet.

Det är av grundläggande betydelse för systemet med fastighets- bildning och fastighetsregistrering att resultatet av förrättningen be-

skrivs klart och entydigt och i överensstämmelse med vad som varit avsikten med fastighetsbildningsbeslutet eller motsvarande beslut. Det gäller att redovisningen blir riktig ur rättslig synpunkt och att sakäg— ama kan förstå den. Vidare är det viktigt att förrättningsformen kommer till användning och att den används så att fördelarna med förfarandet utnyttjas. Sakägama måste då uppleva FBM som opartisk och ges möjlighet att framföra sina synpunkter i alla frågor som är av betydelse för dem.

Förrättningsforrnen förutsätter också att FBM informerar till- räckligt och ägnar tillräcklig tid åt att försöka uppnå samförstånds- lösningar i fall där tvist förekommer. En god kvalitet i sist nämnda avseende innebär bl. a. att ett mindre antal förrättningar överklagas. Det medför lägre kostnader för domstolar och för enskilda sakägare. Vi vill dock påpeka att förrättningar inte överklagas i särskilt stor omfattning.

Vi har således kunnat konstatera brister i en del avseenden. Orsak- erna till dessa kan givetvis vara många. Vi har dock funnit att kravet att kosmadema för fastighetsbildningen skall täckas genom avgifter från sakägama i väsentlig grad bidragit till dessa brister. Vi vill här särskilt påpeka att nyanställda lantmätare inte fått tillräckliga möjlig- heter att lära sig förrättningshandläggning under inledningen av sin tjänstgöringstid och att förrättningslantmätaren känner sig pressad att hålla sakägamas kostnader nere, speciellt vid anläggningsför— rättningar.

Vidare har LMV haft som målsättning att effektivisera verksam- heten på olika sätt, bl. a. genom att förenkla förrättningsförfarandet. Det har fått som effekt att lantmäteriets personal kan ha uppfattat sig- nalerna från verket så, att kvaliteten inte har samma betydelse som tidigare. Det har inneburit att man förenklat och/eller minskat på kontrollerna med lägre kvalitet som resultat.

6.4. Övriga effekter

Som framgår av avsnitt 2.3 gäller lantmäteritaxan för såväl statliga som kommunala fastighetsbildningsmyndigheter. Även för en för- rättning som handläggs av en kommunal myndighet skall sakägama betala in avgifterna till LMV. Kommunen får emellertid ersättning

från verket för sina kostnader, motsvarande självkostnadema för den statliga fastighetsbildningen, enligt en särskild taxa som beslutas av regeringen, den s. k. återbäringstaxan. Återbäringen utgår med samma belopp som sakägamas avgifter. För avstyckning och klyvning är dock återbäringen något lägre". Nuvarande ordning innebär att hän- syn inte tas till de olika förutsättningar som kan föreligga för skilda kommuner.

Från kommunalt håll har det framförts kritik mot nuvarande ord- ning. I första hand går kritiken ut på att kommunerna själva borde få bestämma sina egna taxor. I andra hand anser man att taxan skall vara så konstruerad att kommunerna får täckning för sina kostnader även för förrättningar i områden med speciella svårigheter. Främst gäller det städernas centrala delar med slutna kvarter. Vidare anser man att återbäringstaxan skall slopas eller göras om så att administrationen runt den kan minska.

7. Effekter av nuvarande principer för finansiering och avgiftsuttag beträffande fastighetsinskrivning och fastighetsregistrering

7.1. Inledning

Expeditionsavgiftema vid fastighetsinskrivning m. rn. skall, som framgår av avsnitt 2.3, täcka kosmadema för inskrivningsväsendet, den statliga fastighetsregistreringen, nedsättningar enligt lantmäteri- taxan, fastighetsdatareforrnen samt driften av fastighetsdatasystemet. Att avgifter för fastighetsregistrering tas ut via inskrivnings- myndighetens expeditionsavgifter har medverkat till den kraftiga av- giftshöjning som redovisas i avsnitt 5.2.

7.2. Effekter för inskrivningsväsendet

Domstolsverket har i olika sammanhang framfört oro för att in- skrivningsväsendets register kan komma att försämras till följd av att fastighetsägare av prisskäl avstår från att vidta inskrivningsåtgärder.

Vi har på olika sätt undersökt om avgiftsnivån lett till sådana effekter som domstolsverket befarat. Därvid har vi konstaterat att ex- peditionsavgiften normalt är en liten del av kostnaden vid ansökan om lagfart och uttagande av pantbrev. Stärnpelskatten är den stora kost- nadsposten för fastighetsägaren. Expeditionsavgiften som sådan har således inte haft någon avhållande effekt.

Efterfrågan på gravationsbevis har procentuellt minskat under de senaste åren. Anledningen till detta torde främst vara att banker och andra kreditinstitut i allt större omfattning har direkt tillgång till in- nehållet i inskrivningsregistret genom egen anslutning till fastighets- datasystemet. Vi har således inte heller i detta avseende funnit att fastighetsägare av prisskäl avstår från att begära expedition.

Det kan mycket väl vara så att avgiftemas inbördes storlek inte är korrekta om man tar hänsyn till IMzs kostnader för olika expeditioner och fördelningen av kostnaderna för fastighetsregistrering m. m. Vi har dock inte ansett det nödvändigt att i den här utredningen gå in på dessa frågor. Nuvarande ordning innebär emellertid att drygt hälften av inkomsterna från inskrivningsmyndighetema är avsedda att täcka kostnader för verksamhet hos andra myndigheter.

7.3. Övriga effekter

Kommuner som valt att ha en egen fastighetsregistennyndighet har inte möjlighet att via avgifter bekosta verksamheten vid myndigheten. Kommunema får inte heller del av de avgifter som staten tar ut för fastighetsinskrivning. Kommunala skattemedel får därför användas. Samtidigt får fastighetsägarna inom områden med kommunal regi- stermyndighet vara med och bekosta den statliga fastighets- registreringen via avgifter vid fastighetsinskrivning. Från kommunalt håll anser man därför att även den kommunala fastighets- registreringen skall bekostas på samma sätt som den statliga verk- samheten.

8. Våra centrala överväganden och förslag

8.1. Inledning

Fastighetsbildning och fastighetsdokumentation är — som vi framhållit tidigare — av utomordentligt stor betydelse för såväl samhället som enskilda nyttjare av mark och vatten. Praktiskt taget all fysisk plane- ring och markanvändning förutsätter kunskap om markens indelning i väl definierade äganderättsliga enheter (fastigheter) och om före- komsten av rättigheter som är upplåtna i dessa områden. Ett väl fungerande fastighetsindelningssystem är också, som framgår av kapitel 3, av grundläggande betydelse för andra verksamheter. Systemet underlättar fastighetsomsättningen och ger trygghet åt kreditmarknaden med fastigheter som pant. Vidare utgör det underlag för en rättvis fastighetstaxering och fastighetsbeskattning. Dessutom används systemet som grund för redovisning av fastighetsinformation, folkbokföring och statistik.

Fastighetsbildningsverksamheten är ett viktigt medel för att genomföra den fysiska planeringen och ett markpolitiskt styrmedel som betjänar olika samhällssektorer som samhällsbyggande, jordbruk och skogsbruk.

Fastighetsindelningssystemet har byggts upp successivt under mycket lång tid och representerar mycket stora investeringar.

Förändringar i fastighetsindelningen, bestämningar av den samt olika former av fastighetssamverkan åstadkommes genom ett för- rättningsförfarande. Förrättningsfonnen är, rätt använd, ett bra instrument för problemlösning och sammanjämkning av olika intressen.

Det är således av mycket stor betydelse för både samhället och de enskilda fastighetsägarna att fastighetsbildningsverksamheten och fastighetsregistreringen fungerar väl och att principerna för finan- siering och avgiftsuttag inte motverkar syftet med och målen för verksamheten.

8.2. Behov av förändringar

Vårt förslag: För att stimulera fastighetsbildning som är önskvärd ur allmän synpunkt bör ca 90 milj. kr. per år tas ut på annat sätt än genom avgifter från fastighetsägare som berörs av de aktuella förrättningama.

Fastighetsregistermyndigheten ges rätt att ta initiativ till sådana förrättningar vars främsta syfte är att minska framtida kostnader för offentliga register.

För utbildning av lantmätare med liten erfarenhet av för— rättningshandläggning bör 5 milj. kr. per år avsättas. Utbild- ningen skall inte finansieras genom förrättningsavgiftema.

8.2.1. Fastighetsbildning

Vi har i avsnitt 6.2 konstaterat att nuvarande finansieringsprinciper och därmed lantmäteritaxans avgiftsnivå medverkar till att fastighets— ägare i betydande omfattning avhåller sig från att söka vissa typer av förrättningar och i stället väljer andra lösningar eller avstår från att genomföra en åtgärd. Vi har där också beskrivit vilka effekter detta får för enskilda fastighetsägare och för samhället. Bland effekterna kan följande nämnas.

Från samhällssynpunkt betydelsefulla förrättningar kommer inte till stånd. Det gäller t. ex. större omregleringar och andra struktur— förbättrande åtgärder för jord- och skogsbruk, anläggnings— förrättningar för vägar och vissa fastighetsbestämningar. Eftersom fastighetsägarna i allt större omfattning väljer andra lösningar än fastighetsbildning kommer den faktiska användningen av marken att allt mer fjänna sig från indelningen i registerfastigheter. Det medför bl. a. svårigheter vid fastighetstaxering och kreditgivning. Den ökade användningen av rättigheter m. m. i stället för fastighetsbildning medför dessutom ytterligare kostnadsökningar för framtida fastig— hetsbildning.

Samhällets kostnader för register av olika slag som har fastighets— indelningen som grund blir onödigt höga på grund av att fastig— hetsindelningen inte saneras genom s. k. städförrättningar. Sådan

sanering kan ske dels i samband med större omregleringar, dels genom att onyttiga samfälligheter och servitut tas bort samt att små områden av fastigheter överförs till angränsande fastighet och dels genom att fastigheter läggs samman. Förrättningsforrnen används för närvarande inte i någon större utsträckning för att lösa tvister om oklarheter i bestående fastighetsindelning m. rn. Det finns viss risk för att det ur samhällsekonomisk synpunkt dyrare, men för fastig— hetsägaren billigare, alternativet med tvist vid allmän domstol kommer att användas i ökad omfattning.

Vi har också kunnat konstatera att Sverige skiljer sig från andra jämförbara europeiska länder när det gäller finansiering av fastig— hetsbildning. Framför allt är skillnaden stor när det gäller åtgärder för att förbättra fastighetsstrukturen för såväl jordbruk som tätorts- utbyggnad. Det allmännas andel av kosmadema är betydligt högre i de flesta andra länder. Speciellt påtagligt är det allmännas stora andel av kosmadema (för fastighetsbildningen ofta 100 %) i länder inom den europeiska gemensamma marknaden. Där betonar man behovet av att stimulera strukturella förbättringar inorn jordbrukssektom inför den kommande fria konkurrensen.

Med nuvarande principer är det en uppenbar risk för att fastighets- indelningssystemet på sikt inte kommer att fungera på det sätt som är avsett. Med hänsyn till att systemet är av grundläggande betydelse för flera olika samhällssektorer och att det representerar stora värden be- dömer vi det angeläget att förbättra förutsättningama för fastighets- bildning genom att minska kostnaderna för sakägama vid vissa för- rättningar. Vi anser det inte möjligt att annat än till viss del åstad— komma dessa kostnadsminskningar genom förenklingar i förrätt— ningsförfarandet och andra rationaliseringar. De ytterligare föränd— ringar som behövs för att upprätthålla en väl fungerande fastig— hetsbildningsverksamhet måste därför innebära att kosmadema för vissa typer av förrättningar helt eller delvis betalas på annat sätt än genom avgifter från sakägama i det enskilda ärendet. För att städ- förrättningar skall kunna genomföras i önskvärd omfattning och för att kunna styra insatserna i tiden bör dessutom den myndighet som ansvarar för fastighetsregistreringen ges rätt att ta initiativ till sådana förrättningar vars främsta syfte är att minska framtida kostnader för ojfentliga register. '

Vi har, efter omfattande kontakter bl.a. med förrättningsmän och företrädare för myndigheter och markägare, försökt bedöma den nivå som fastighetsbildningsverksamheten bör ligga på för att den skall fungera väl och vilken minskning av förrättningsavgiften som behövs för att uppnå denna nivå. Vi har också gjort uppskattningar av vilka belopp som då måste tillföras verksamheten på annat sätt än genom avgifter i de enskilda ärendena. Hänsyn har då tagits till att man måste generalisera avgiftsuttagen på sådant sätt att avgifterna kommer att minska även för sådana förrättningar som i viss omfattning söks även om avgiftsnivån inte sänks. I nedanstående tabell sammanfattas de uppskattningar som vi har gjort för olika förrättningstyper. Det bör påpekas att uppskattningarna är svåra att göra och naturligtvis be- häftade med osäkerhet.

Förrättningstyp Avgifts- Årlig ökning av Behov av sänkning förrättnings- tillskott % verksamheten milj. kr.

Utökning av tomt 50 1 000 st. 8

Städförrättningar

— på initiativ av FRM 100 20 milj. kr. 20 — på initiativ av sakägare 75 4 milj. kr. 4 Strukturförbättringar 60 10 milj. kr. 10 Större omregleringar 75 12 milj. kr 22 Fastighetsbestämningar 50 1 000 st. 15

Gemensamhetsanläggningar

— vägar 30 500 st. 7

Sammanläggningar 50 1 000 st. 5

Summa ca 90

Vår uppskattning tyder således på att ca 90 milj. kr. per år måste tas ut på annat sätt än genom avgifter från sakägare som berörs av förrättningar som det nu är fråga om. Vi föreslår en sådan lösning. I avsnitt 8.3 redogör vi för olika alternativ att åstadkomma en sådan lösning.

Ökningen av förrättningsverksamheten uppskattas kosta ca 120 milj. kr. och motsvara ca 6 000 förrättningar per år. För städ- förrättningar på initiativ av sakägare och för strukturförbättringar är

den angivna avgiftssänkningen ett medeltal. Avgiftssänkningama kan här behöva ligga i ett intervall och variera på grund av för- utsättningama, t. ex. hur låga markvärden det är fråga om.

Som påpekats i avsnitt 6.3 har kravet, att lantmäteriet skall täcka sina kostnader för fastighetsbildning med avgifter från sakägama, di- rekt eller indirekt bidragit till att det uppstått vissa brister i för- rättningskvaliteten. En av de påtalade effekterna är att lantmätare inte får tillräckliga möjligheter att lära sig förrättningshandläggning under inledningen av sin tjänstgöringstid. Det är viktigt för förrättnings- kvaliteten att dessa lantmätare får en bättre utbildning inom ramen för sin inledande tjänstgöring. Det gäller främst att skapa ett ekonomiskt utrymme för enheter där de anställs. På så sätt kan de ges möjligheter att lära sig förrättningsverksamheten, bl. a. genom kunskaps- överföring från erfaren personal. Med stöd av uppgifter från LMV om rekryteringsbehov och lämplig utbildningstid har vi bedömt att 5 milj. kr. bör avsättas per år för detta ändamål. Beträffande finan- sieringen hänvisar vi till avsnitten 8.3.6 och 8.3.8.

Fastighetsindelningssystemets stora betydelse som grund för verk- samheter av skilda slag innebär att satsningar på att få systemet att fungera bättre också medför betydande positiva samhällsekonomiska effekter. Som exempel kan nämnas effekterna av en förbättrad fastig- hetsstruktur för jord och skogsbruket, mindre osäkerhet och tvister vid framtida fastighetsöverlåtelser och mindre kostnader för att av- göra tvister om fastighetsindelningen. Vi har tagit del av en studie från Kopparbergs län om de besparingar för registerhållning som genomgripande omregleringar medför. Utifrån uppgifterna i studien och uppgifter om kostnaderna för denna förrätmingstyp kan vi kon— statera att de totala lantrnäterikostnadema är i samma storleksordning som de framtida besparingarna. I sammanhanget bör också fastighets- indelningens betydelse som grund för statlig beskattning nämnas. Bara den nuvarande formen av omsättningsskatt på fastigheter (stämpel- skatt) tillför staten ca 1,5 miljarder kronor per år. Dessutom innebär stämpelskatten på pantbrev inkomster för staten av samma storlek.

8.2.2. Fastighetsregistrering

Nu gällande princip för finansiering innebär att avgiften skall tas ut av de fastighetsägare som har nytta av verksamheten. Den metod som används innebär att fastighetsregistreringen bekostas genom avgifter som tas ut av fastighetsägare rn. fl. via expeditionsavgifter hos in- skrivningsmyndighetema.

Vi har inte kunnat konstatera att den använda metoden medfört sådana effekter att det för närvarande finns någon större anledning att frångå den. Förutsättningama kan dock komma att ändras : framtiden, t. ex. på grund av väsentligt minskad efterfrågan på gravationsbevis. Det kan leda till att metoden måste överges eller kompletteras med andra inkomstkällor.

Nuvarande metod kan också begränsa möjligheterna att rppnå en ur samhällssynpunkt lämplig nivå på fastighetsinfonnationer. En sådan nivå kan nämligen kräva avgiftshöjningar som inte är möjliga att genomföra av andra orsaker.

Huvudmannaskapet för fastighetsbildning och fastighetsregistrering är delat mellan stat och kommun. Det är, som tidigare redovisats, vissa olikheter i finansieringen mellan den statliga verksarrheten å ena sidan och den kommunala verksamheten å andra sidan. Det finns be- hov av att minska dessa olikheter, vilket närmare behandas i avsnitt 8.3.7 och 8.4.7.

8.3 Alternativa sätt att finansiera fastighetsbildning och fastighetsregistrering rn. m.

Vårt förslag: Fastighetsägarna skall, i likhet med vad som nu gäller, betala kostnaderna för fastighetsbildning, fastighets— registrering, fastighetsinskrivning och fastighetsdataverksamhet genom avgifter. Avgifterna bör emellertid tas in på annat sätt än för närvarande.

— En årlig fastighetsregisteravgift införs. Avgiften blir 50-75 kr. per fastighet och år.

— Avgifterna för kunder hos centralnämnden för fastighetsdata som utnyttjar fastighetsdatasystemet sätts så att de även täcker en skälig del av grundkostnadema för det gemensamma systemet.

— Möjligheterna till nedsättning av förrättningsavgiften utökas. — Expeditionsavgiftema vid fastighetsinskrivning sänks med 30-35 %.

Kostnaderna vid inskrivningsmyndighetema och central— nämnden för fastighetsdata i samband med fastställande och upphörd av stärnpelskatt betalas av staten med skattemedel.

Kommuner med egen fastighetsregisterrnyndighet får ersätt— ning för myndighetens verksamhet.

8.3.1. Inledning

När det gäller finansieringen av fastighetsbildning och fastighets- registrering menar vi att dessa verksamheter skall ses som delar av ett samlat system som även omfattar fastighetsinskrivning och fastighets- dataverksamhet. Det samlade systemet omfattar således verksamheter vid fastighetsbildningsmyndigheter, fastighetsregisterrnyndigheter, inskrivningsmyndigheter och vid centralnämnden för fastighetsdata. Dessutom kan även kommuner som inte har egen fastighetsbildnings— eller fastighetsregistreringsverksamhet medverka med information till systemet.

Vi anser att man måste anlägga ett synsätt som innebär att de nämnda verksamheterna skall ses som en helhet och att det gäller att finna finansieringsfonner som bidrar till att det samlade systemet

fungerar väl. Detta synsätt synes också ha stöd i direktiven där nöd- vändigheten av en väl fungerande fastighetsbildning samt in- skrivnings- och fastighetsregistreringsverksamhet påpekas. En ut- gångspunkt för finansieringen bör därvid vara att kosmadema för- delas på ett skäligt sätt mellan dem som har nytta av systemet.

I avsnitt 2.3 redovisas hur de olika delarna av systemet finansieras för närvarande. Här kan nämnas att den totala omsättningen för systemet var ca 680 milj. kr. budgetåret 1988/89. Till detta kommer kommunala kostnader för fastighetsregistrering. I det följande redo- visar vi olika sätt att tillföra det samlade systemet, och därmed fastighetsbildningen och fastighetsregistreringen, nödvändiga medel.

I avsnitt 8.3.2 behandlar vi frågan om finansiering med allmänna medel. I avsnitten 8.3.3 till 8.3.6 beskriver vi olika sätt på vilka fasti- ghetsägare kan bekosta det samlade systemet.

8.3.2. Förändrad fördelning mellan den allmänna och den enskilda sektorn

Som framgår av kapitel 3 är det samlade systemet för fastighets- bildning och fastighetsinforrnation av mycket stor betydelse för det allmänna. Denna betydelse återspeglas inte i fördelningen av kost- naderna för systemet mellan den allmänna och den enskilda sektom, vilket framgår av redovisningen i avsnitt 2.3. Med undantag av vissa statliga anslag för utveckling och för statsbidrag till jordbrukets yttre rationalisering samt kommunernas kostnader för sin egen fastighets- registreringsverksamhet, skall den enskilda sektorn betala systemet med avgifter vid fastighetsbildning och fastighetsinskrivning.

Med hänsyn till nyttan för det allmänna av ett väl fungerande system för fastighetsbildning m. m. anser vi att det är skäligt med ett större ekonomiskt engagemang från det allmännas sida. Det är vidare inte rimligt att de tjänster som fastighetsbildningsmyndighetema utför skall bekostas av sakägare medan motsvarande uppgifter utförda av domstol bekostas av det allmänna. Denna principiella skillnad i finan- siering kommer dessutom, som påpekats i avsnitt 6.2.2, sannolikt att medföra ökade kostnader för staten. Vi har också kunnat konstatera att samhällets ekonomiska engagemang är betydligt större i andra jämförbara länder, t. ex. Finland.

Enligt direktiven för vår utredning kan vi föreslå ändringar i nu- varande frnansieringsregler. Vi är dock begränsade av att direktiven anger att huvudprincipen även fortsättningsvis skall vara att kost- naderna för fastighetsbildning och fastighetsregistrering skall mot- svaras av inkomster genom avgifter som tas ut av fastighetsägarna. På grund av dessa begränsningar har vi inte funnit det meningsfullt att försöka uppskatta hur stor del av kostnaderna som borde falla på det allmänna.

Även om vi således i princip inte kan föreslå skattefinansiering vill vi dock peka på möjligheterna att via stämpelskatten eller fastighets- skatten få ökade anslagsmedel till det samlade systemet för fastighets- bildning och fastighetsregistrering. En ökning av skattesatsen för Stämpelskatt med några tiondels procent skulle t. ex. ge tillräckligt med medel. Vi vill också peka på att staten för budgetåret 1988/89, förutom vissa anslag, bidrog med 98 milj. kr. på grund av att avgift- erna för fastighetsinskrivning inte gav kostnadstäckning.

Även med en oförändrad huvudprincip anser vi det möjligt att i någon mån öka statens engagemang. Viss del av kostnadema för in- skrivningsmyndighetema och CFD hör samman med beräkning och upphörd av Stämpelskatt. Vi anser att dessa kostnader skall betalas med skattemedel och inte med avgifter från fastighetsägare.

Som tidigare nämnts får LMV anslag som bl. a. är avsedda för ut- veckling. Med hänvisning till vår inställning beträffande ansvars- fördehringen mellan den allmänna och den enskilda sektorn anser vi det angeläget att dessa anslag ges en sådan storlek att LMV kan full— följa sina myndighetsuppgifter på bästa sätt beträffande fastighetsbild- ning och fastighetsregistrering.

Det är också angeläget att CFDzs anslag för utveckling ges en sådan storlek att man där kan utveckla fastighetsdatasystemet i syfte att underlätta rationaliseringar inom förrättningsverksamheten.

8.3.3. Användareavgift

En krets som givetvis har nytta av det samlade systemet för fastighets- bildning och fastighetsinformation är de som direkt efterfrågar in- formation. En del av informationen beställs i form av bevis. Annan information lämnas muntligt per telefon eller vid besök. Information

kan även erhållas genom anslutning till fastighetsdatasystemet, t. ex. genom egen terminal.

För information i form av bevis tas avgifter ut (jämför avsnitt 8.3.5). Muntlig information lämnas avgiftsfritt. Den som genom an- sluten terminal till fastighetsdatasystemet eller på annat sätt utnyttjar systemet betalar en avgift som endast täcker kosmadema för till- handahållandet av uppgifterna. Han bidrar således inte till kosmadema för registerhållning eller underhåll av fastighetsdatasystemet i stort.

Det kan enligt vår mening ändå vara av stor betydelse för upp- byggandet av rationella offentliga inforrnationssystem av denna art att användarna bidrar till systemkostnadema. De som är kopplade till fastighetsdatasystemet har en sådan fördel av detta att det uppen- barligen är skäligt att avgifterna sätts så att de även täcker en skälig del av grundkostnadema för det samlade systemet. En sådan princip för avgiftssättningen bör genomföras när fastighetsdatasystemet är fullt utbyggt. Metoden har även den fördelen att det är ett uppbyggt system för debitering som används.

Avgifterna får givetvis inte sättas så höga så att de som i stor om- fattning efterfrågar information väljer att inhämta informationen per telefon i stället för att ansluta sig till fastighetsdatasystemet. Vi anser att det på sikt är rimligt att räkna med avgiftshöjningar som tillför systemet i storleksordningen 20-30 milj. kr. per år i 1989 års penningvärde. I avsnitt 8.3.7 kommer vi att föreslå en sådan lösning.

8.3.4. Sakägamas avgifter vid fastighetsbildning

Sakägamas avgifter vid fastighetsbildning skall i princip täcka kost- naderna för fastighetsbildningsverksamheten. Som framgår av avsnitt 8.2.1 har vi funnit att sakägamas avgifter för vissa typer av för- rättningar måste sänkas för att angelägen fastighetsbildning skall bli genomförd. Avgifterna för andra typer av förrättningar skulle i och för sig kunna höjas så att de ger ett överskott. Överskottet skulle kunna användas för att minska avgifterna för de slag av förrättningar som inte blir genomförda i dag. Uttag av överskott kan också an- vändas som en metod att tillföra det samlade systemet medel. Över- uttag vid fastighetsbildning har fördelen att uppördssystemet kan

göras enkelt och effektivt. Vidare går medlen direkt till verk— samheten. Det behövs således inga överföringar via statsbudgeten.

Det konstaterade köpmotståndet mot förrättningar visar dock att det är olämpligt att höja avgifterna för att få medel till grundkostnadema för det samlade systemet. Med hänsyn till gällande principer för av- giftsbeläggning av myndigheters tjänster bedömer vi det omöjligt att göra annat än marginella övenrttag vid fastighetsbildning. Möjlighet- ema till överuttag vid fastighetsbildning begränsas även av principen om att förrättningskostnadema inte får överföras mellan olika sektorer. Vi har inte funnit anledning att föreslå någon ändring av den principen. Vidare medför metoden ett ökat behov av transfereringar mellan kommuner och stat. De här uppräknade nackdelama gör att vi inte vill förorda alternativet med överuttag vid fastighetsbildning som ett huvudaltemativ. Möjligen kan vissa marginella överuttag komma i fråga.

8.3.5. Expeditionsavgifter vid fastighetsinskrivning

Som tidigare nämnts skall avgiftema vid fastighetsinskrivning enligt nu gällande principer täcka kostnaderna för inskrivnings- verksamheten, den statligt bedrivna fastighetsregistreringen, fastig— hetsdataverksamheten och nedsättningar av förrättningsavgifter enligt lantmäteritaxan. Det innebär att expeditionsavgiftema ensamma skall täcka vad vi tidigare kallat grundkostnader för det samlade systemet.

Vi har som tidigare nämnts funnit att ca 90 milj. kr. av kosmadema för fastighetsbildning måste betalas på annat sätt än genom avgifter från sakägama. Dessa medel bör tekniskt sett tillföras fastighets- bildningen genom utökade möjligheter till nedsättning av avgifterna enligt lantmäteritaxan. I avsnitt 8.3.7 föreslår vi också att kommunal och statlig fastighetsregistrering skall jämställas när det gäller finan- siering. Sammanlagt innebär detta att utöver nuvarande medel ytter- ligare drygt 100 milj. kr. per år behöver tillföras systemet i form av avgifter.

Ett alternativ är att även fortsättningsvis ta ut expeditionsavgifter som skall täcka alla kostnader för det samlade systemet med undantag av de kostnader som täcks med avgifter för fastighetsbildning. Vi har uppskattat att expeditionsavgiftema då reält skulle behöva höjas

successivt upp till en nivå som ligger 40 % över nivån vid årsskiftet 1989/1990 för att täcka kostnaderna under första hälften av 1990- talet.

Metoden att ta ut expeditionsavgifter som även helt eller delvis täcker grundkostnader för det samlade systemet är enkel att tillämpa. Den används redan och uppbörden fungerar effektivt. Den har också fördelen att avgifter tas ut från fastighetsägare vid tillfällen då de an- vänder systemet.

Men metoden har också nackdelar. För den som begär inskrivning eller bevis kan avgiften te sig orimligt hög i förhållande till den arbetsinsats som ärendet kräver. Rent principiellt är det också olämpligt att ta ut hela systemkostnaden eller en stor del av den av en liten grupp nyttjare av systemet. Speciellt är förfarandet tveksamt när det som här är fråga om ett system av utomordentligt stor samhällelig betydelse men där det allmänna i princip inte skall delta i kosmadema. En modell där avgiftsuttagen i huvudsak sker via expeditions- avgiftema har också den nackdelen att finansieringen blir känslig för variationer i efterfrågan på inskrivningsmyndighetemas tjänster.

Vi har tidigare konstaterat att efterfrågan på gravationsbevis minskat under de senare åren, sannolikt beroende på den förbättrade åtkomsten av information via fastighetsdatasystemet. Kostnadema för systemet varierar inte på samma sätt som efterfrågan på dessa tjänster. Vidare kan alltför höga avgifter utlösa det köpmotstånd som domstolsverket varnat för. Alternativt avstår man från att höja av- giftema i den omfattning som krävs för att kunna finansiera samhäll- sekonomiskt riktiga satsningar inom systemet. Detta kan innebära dels att full kostnadstäckning inte uppnås, dels att verksamheten inte får tillräckliga resurser. Som tidigare redovisats har expeditions- avgiftema hittills inte varit sådana att full kostnadstäckning uppnåtts. Slutligen kan anmärkas att metoden innebär att medel måste överföras mellan olika myndigheter via statsbudgeten.

Vår slutsats blir att det inte är lämpligt att avgifterna vid fastighet- sinskrivning ensamma skall täcka kostnaderna för fastighets- registrering m. m.

8.3.6. Fastighetsregisteravgift

I avsnitt 8.3.3 - 8.3.5 har vi redogjort för alternativa sätt att ta ut av- gifter vid de tillfällen fastighetsägare och andra utnyttjar det samlade systemet för fastighetsbildning och fastighetsinformation. I detta avsnitt föreslår vi en modell som innebär att ägare till fastigheter bidrar till systemet genom årlig avgift. Vi kallar avgiften för fastighetsregisteravgift.

Avgifter av det här slaget är ingen nyhet i vårt samhälle. Sedan tidigare finns avgifter t. ex. enligt bilregisterkungörelsen (1972: 599). Vi bedömer därför att det inte föreligger några principiella hinder mot att ta ut avgifter av fastighetsägarna för det ändamål som det här är fråga om. Fastighetsägarekollektivet har dessutom alhnänt sett stor nytta av ett väl fungerande system för fastighetsbildning och fastighetsinformation. Sådan nytta finns vid brukandet av fastigheten, vid belåning, vid framtida fastighetsbildning och vid överlåtelse av fastighet. En del av nyttan består i att vissa uppgifter om fastigheter, t. ex. uppgifter om gränspunkter, som inte kan redovisas i register eller på registerkarta finns tillgängliga för fastighetsägare och andra i de omfattande arkiv som tillhör systemet. Till systemet hör även de gränsmärken som sätts ut på marken för att markera fastighetsindelningen. Det är också så att de kostnader för fastighetsbildning som enligt vårt förslag skall betalas genom avgifter från andra än sakägama (se avsnitt 8.2.1) i allt väsentligt avser förrättningar som på sikt sänker kostnaderna för fastig- hetsregistrering eller ger ökad klarhet om fastighetsindelning och rättighetsbelastning och därmed ökad kvalitet hos registren.

Den tekniska lösning som ligger närmast till hands är att en årlig avgift tas ut för varje registerfastighet. Att avgiftens storlek blir be- roende av hur många fastigheter en person äger bör, i kombination med vårt förslag att sänka avgifterna för sammanläggning, öka fastig- hetsägamas intresse för att lägga samman fastigheter. På så sätt inne- bär förslaget att en sanering av fastighetsindelningen stimuleras.

För att hålla kostnaderna för systemutveckling och drift nere före- slår vi att uppbörden av fastighetsregisteravgiften samordnas med uppbörden av fastighetsskatten. När LMV år 1983 utredde frågan om avgifter för fastighetsregistrering uppskattades driftkostnadema för en sådan teknisk lösning till 300 000 kr. per år.

Eftersom antalet fastigheter i landet är ca 3 milj. kan den skisserade metoden ge stora summor utan att varje betalning blir betungande för fastighetsägaren. Metoden innebär vidare att avgiftsuttaget breddas väsentligt, vilket är en fördel med hänsyn till allmännyttan av sys- temet och att allt nyttjande av systemet inte går att avgiftsbelägga. Genom att intäkten från avgiftema inte varierar i takt med efter- frågan på vissa tjänster passar metoden bra för att, som i det här fallet, finansiera grundläggande delar av ett system.

Vi bedömer att uppbördssystemet kommer att bli enkelt och effek— tivt. Vidare är intäkterna lätta att förutse. Det torde också vara möj- ligt att via avgifterna täcka kostnaderna för den förbättrade utbildning som vi föreslagit och vissa utvecklingskostnader som i dag bestrides med anslagsmedel. På så sätt kan man erhålla en mer renodlad avgiftsfrnansiering som också kan användas för utvecklingskostnader.

8.3.7. Principer för finansiering

Som vi tidigare nämnt bör fastighetsbildning, fastighetsregistrering, fastighetsinskrivning samt fastighetsdataverksamheten ses som ett samlat system och kostnaderna för systemet fördelas på ett skäligt sätt mellan dem som har nytta av systemet. I avsnitten 8.3.2 - 8.3.6 har vi redogjort för olika metoder att finansiera systemet samt för för- och nackdelar med dessa metoder. Efter att ha vägt dessa för- och nack- delar mot varandra föreslår vi att kosmadema för systemet fördelas efter följande principer.

Kostnader som hör samman med beräkning och upphörd av stäm- pelskatt bör finansieras av staten med skattemedel eftersom den verksamheten avser ren skatteadministration. Vi uppskattar dessa kostnader utan närmare undersökningar till i storleksordningen 15 milj. kr. per år. Även fortsättningsvis bör dessutom staten kunna stödja jordbrukets yttre rationalisering med visst bidrag för för- rättningskostnader.

Kommuner med egen FRM bekostar den myndighetens verksamhet med skattemedel. Dessutom medverkar vissa andra kommuner i registreringsarbetet genom att föra in adress- och planuppgifter. Vi anser att samma principer bör gälla för finansiering av statliga och kommunala fastighetsregisterrnyndigheter, i likhet med vad som

gäller för fastighetsbildning. Vi föreslår därför att kommuner bör få ersättning för verksamheten inom en egen FRM med ett belopp som motsvarar kostnaderna för statlig verksamhet av samma omfattning. Totalt uppskattar vi att det är fråga om årliga ersättningar på mellan 10 milj. kr. och 15 milj. kr.

När det gäller andra kommuners medverkan i registreringsarbetet anser vi, eftersom ansvaret för verksamheten primärt åvilar FRM, att det bör vara FRM och kommunen som skall komma överens om vill- koren för kommunens medverkan. För närvarande pågår också diskussioner mellan LMV, Kommunförbundet och CFD om bl. a. villkoren för kommunernas medverkan vid fastighetsregistrering. Vi lämnar därför inget förslag i den här delen. De principer som vi föreslår för finansieringen bör dock kunna underlätta en sådan lös- ning.

Ersättning till en kommun med egen FRM bör beräknas efter en enkel schablon. En teknik som kan användas är att ersättningens stor- lek bestäms efter ett styckepris för utförda prestationer. En enkel metod är att ersättningen till övervägande del relateras till antalet registrerade förrättningar. Det kan finnas anledning att därutöver ha en grundersättning för att täcka fasta kostnader för arkiv m. m. En studie av de totala kostnaderna för fastighetsregistrerings- verksamheten och antalet registrerade förrättningar hos statliga registerrnyndigheter med nytt fastighetsregister, pekar på att er- sättningen i genomsnitt kan bli i storleksordningen 4 000 kr. per registrerad förrättning.

Vi föreslår att de som genom ansluten terminal till fastighetsdatasystemet eller på annat sätt utnyttjar fastighets- datasystemet bör betala avgifter för informationen som bidrar till de kostnader som för närvarande finansieras med expeditionsavgifter. Tidigare har vi uppskattat att dessa användareavgifter på sikt kan tillföra det samlade systemet 20-30 milj. kr. per år i 1989 års penningvärde (se avsnitt 8.3.3).

Fastighetsägare och andra som har rätt att påkalla lant- mäteriförrättning — sakägare — bör även fortsättningsvis betala av- gifter enligt lantmäteritaxa som i princip täcker kostnaderna för verksamheten. Som framgår av avsnitt 8.2.1 har vi dock funnit att kostnaderna för vissa angelägna typer av förrättningar på grund av köpmotstånd inte till fullo kan täckas med avgifter från sakägama.

För sådana förrättningar bör avgiften sänkas genom nedsättning enligt lantmäteritaxan. Vi har bedömt att behovet av nedsättningspengar kommer att öka med ca 90 milj. kr. per år. I avsnitt 8.4 återkommer vi till frågan om hur sakägamas förrättningskostnader skall fördelas inom sakägarekollektivet.

Expeditionsavgiftema vid fastighetsinskrivning bör täcka in- skrivningsmyndighetemas kostnader och dessutom svara för en del av övriga kostnader för det samlade systemet. En sådan lösning är naturlig eftersom fastighetsägare har speciell nytta av det samlade systemet vid de tillfällen han begär inskrivning. lnskrivningsregistret grundar sig nämligen på fastighetsregistret. Dessutom sköter CFD vissa delar av driften av inskrivningsregistret.

När det gäller hur stor del av de övriga kostnaderna som skall täckas av av gifterna anser vi det lämpligt, främst av praktiska skäl, att relatera denna del till inskrivningsmyndighetemas egna kostnader. Vi föreslår ett påslag, i nuvarande läge 30 %, för att täcka delar av övriga kostnader för det samlade systemet.

Fastighetsregisteravgifterna bör lämna ett rimligt bidrag till kostnaderna för fastighetsregistrering, nedsättning av ersättnings- belopp enligt lantmäteritaxan och fastighetsdataverksamheten. Därvid bör beaktas att den utökade möjligheten till nedsättning som vi före- slår i allt väsentligt avser förrättningar som på sikt medför lägre kostnader för registrering eller ger säkrare uppgifter i fastighets- registret.

8.3.8. Bedömning av avgiftemas storlek

I det följande redovisar vi vår bedömning av hur stora avgifterna blir då kosmadema fördelas efter de principer vi föreslagit.

Användareavgiftema bör anpassas så att de även täcker en skälig del av grundkostnadema. Om vår uppskattning att systemet på sikt kan tillföras 20-30 milj. kr. är riktig, kan det medföra att kost- naderna, beräknade per fråga, kommer att stiga med 5-10 kr. i 1989 års penningvärde. Under 1989 var avgiften 3-4 kr. per fråga.

De principer vi föreslagit i föregående avsnitt påverkar inte lant- mäteritaxans tid- och sakersättningar. Däremot kommer nedsättning av avgifterna att kunna göras i ökad omfattning. Om våra förslag i

den delen genomförs räknar vi med en efterfrågeökning på för- rättningar med 120 milj. kr. per år, vilket skulle innebära att nedsätt- ningsmedlen måste öka från 11—12 milj. kr. till ca 100 milj. kr. per år. Nedsätmingsmedlens andel av lantmäteriets kostnader ökar då från 4 % till 23 % om förrättningsvolymen i övrigt är oförändrad.

Det förslag vi lämnar i föregående avsnitt om expeditionsavgiftema vid fastighetsinskrivning innebär att dessa kan sänkas med mellan 30 % och 35 %.

För att kunna belysa fastighetsregisteravgiftens storlek måste vi uppskatta de totala kostnader som avgifterna skall täcka. I nedan- stående tabell redovisas våra bedömningar av kosmademas storlek de första åren på 1990-talet. Vi har då utgått från kosmadema budgetåret 1988/89 för inskrivningsverksamheten, statlig fastighetsregistrering och nedsättning av förrättningsavgiftema enligt lantmäteritaxan, vilka redovisas i avsnitt 5.4. Vidare har vi antagit att efterfrågan på lant- mäteriförrättningar med möjlighet till nedsättning av avgiften till en början är hälften så stor som vi beräknat i avsnitt 8.2.1. Det saknas anledning att i det här sammanhanget redovisa de kostnader för fastighetsbildning som täcks av förrättningsavgifter. Både redo— visningen av kostnadema och den senare fördelningen av dem är översiktliga och skall mera ses som ett räkneexempel än ett förslag från vår sida. '

Kosmader milj. kr. Nedsättningar av förrättningsavgifter 50 Utbildning av lantmätare 5 Statlig fastighetsregistrering 120 Ersättning till kommunal fastighetsregistrering 15 Insln'ivningsverksamheten 165 Fastighetsdataverksamheten 65 Summa 420

_____—.———————————

De redovisade kostnadema hänför sig till en tidpunkt då vårt förslag om användareavgifter ännu inte genomförts. Kosmadema kommer under denna period att kunna täckas på följande sätt.

Intäkter milj. kr. Staten 15 Expeditionsavgifter 215 Fastighetsregisteravgifter 190 Summa 420

Då antalet fastigheter i landet är cirka tre miljoner kan man räkna med att fastighetsregisteravgiften för den aktuella perioden kan sättas inom intervallet 50-75 kr. per fastighet och år i 1989 års penning- värde.

Vi har också försökt att bedöma kostnader och intäkter för det samlade systemet vid en tidpunkt då fastighetsdatasystemet har varit i drift för hela landet några år, dvs. i slutet på 1990-talet. En sådan be- dömning är naturligtvis behäftad med stor osäkerhet.

Vi räknar med att förrättningsverksamheten nu har ökat till den nivå vi redovisat i avsnitt 8.2.1. Det innebär ett behov av ned— sättningsmedel på 100 milj. kr. per år.

Eftersom fastighetsdatareformen är genomförd 1995 bortfaller kostnader för registeromläggning som för 1989 uppskattats till 35 milj. kr. Även andra tidsbegränsade åtgärder (upprättande av registerkartor och komplettering av planregistret) är då genomförda. Dessa kostnader uppskattas för år 1989 till 18 milj. kr. per år. Å andra sidan kan vi konstatera att även när fastighetsdatareformen är genomförd i hela landet så innehåller inte registren all den in— formation som man avsett att de skall innehålla. Det föreligger således ett behov av registerkomplettering. Vidare kan nyttan öka ytterligare med en högre grad av samordning med andra verksamheter. Denna samordning kan ställa krav på ny teknik. Som exempel kan nämnas digital registerkarta. Vi bedömer därför att det även i framtiden be- hövs medel för att utveckla och förbättra systemet.

En speciell fråga i sammanhanget är kostnader för annan kom— munal medverkan i fastighetsdatasystemet än den som sker genom kommunala fastighetsregistermyndigheter. Kommunförbundet har i skrivelser till regeringen begärt att kommunerna skall få ersättning från statliga registerrnyndigheter då dessa använder kommunala kar-

tor för att framställa registerkartor. LMV har å sin sida hemställt att regeringen öppnar möjlighet för länsstyrelserna att i stimulanssyfte betala ersättning till kommuner i samband med register- kartesamverkan och att regeringen anvisar medel för detta. Rege- ringen har emellertid inte tagit ställning till dessa framställningar. Vidare har det, som även framgår av redovisningen i avsnitt 8.3.7, från kommunalt håll framförts krav på ersättningar till de kommuner som utan att ha en egen FRM frivilligt registrerar uppgifter i fastig- hetsdatasystemet.

Vi vill påpeka att det för ett väl fungerande fastighetsdatasystem kan vara av stort värde att kommuner i vissa fall har möjligheter att få ersättning för sin medverkan. För fastighetsregisteranvändare kan det t. ex. vara av särskilt intresse att fastighetsregistret kompletteras med adressuppgifter på fastigheter. Genom att registerverksamheten enligt vårt förslag delvis skall betalas av samtliga fastighetsägare med en årlig avgift finns det anledning att satsa ytterligare på adress- registret. Även för kommunal medverkan beträffande adressregistret kan det vara rimligt med möjligheter till ersättning.

Sammantaget uppskattar vi kosmadema för förbättring av register och registerkarta samt övriga okända kostnader till hälften av nu- varande kostnader av tidbegränsad art, dvs. till 25 milj. kr. per år.

När fastighetsdatareformen är genomförd i sin helhet (1995) bör kosmadema för inskrivningsverksamheten minska i förhållande till läget 1989 då fortfarande knappt 40 % av landets fastigheter inte var införda i fastighetsdatasystemet.

Kostnaderna vid CFD påverkas dels av att registerreformen slut- förts och dels av att antalet fastigheter i systemet ökat. Vi bedömer att de ökade driftskostnadema är lika stora som registeromlägg- ningskostnadema (ca 20 milj. kr. per år).

Vidare har vi räknat med en allmän produktivitetsförbättring för perioden på 5 % beträffande alla verksamheter.

Under senare delen av 1990-talet kan kosmadema för det samlade systemet ha följande omfattning. Även här skall redovisningen av kostnader och fördelningen av dem ses som ett räkneexempel.

88 Kapitel 8 SDU 1990: 9 Kostruder milj. rr. Nedsättningar av förrättningsavgifter 95 Utbildning av lantmätare 5 Statlig fastighetsregistrering 115 Ersättning till kommunal fastighetsregistrering 15 Inskrivningsverksamheten 150 Fastighetsdataverksamheten 70 Summa 450

De principer vi föreslagit skulle då innebära att intäktena blir för- delade på följande sätt. Vi har då beaktat att fastighetsinskrvningens nytta av det samlade systemet har ökat genom att fastighets. datasystemet är infört i hela riket. Påslaget på inskrivnings- myndighetemas kostnader har därför satts till 40 %.

Intäker milj. .n'. Staten 15 Användareavgifter 25 Expeditionsavgifter 210 Fastighetsregisteravgifter 200 Summa 450

Även under de nu redovisade förutsättningama kan fastighets- registeravgiften sättas inom intervallet 50-75 kr. per år i 1)89 års penningvärde.

Den föreslagna lösningen av finansieringen av det samlaie systemet för fastighetsbildning och fastighetsinformation innebär at, med nu- varande organisation, flera centrala verk måste samverka vid plane- ring av verksamhet och med att ta fram underlag för avgftssätming. Någon av myndigheterna bör få ett övergripande ansvar för det sam- lade systemet. Vi föreslår att LMV tilldelas detta ansvar.

Avgifterna kommer att inflyta i statsbudgeten. Medel i motsvarande omfattning får fördelas till myndigheterna.

8.4. Övriga förslag beträffande principer för avgifts- uttag m. m.

Vårt förslag: Den 5. k. återbäringstaxan slopas. Kommunerna kommer genom detta att tillföras ca 2 milj. kr. per år för sin fastighetsbildningsverksamhet medan det statliga lantmäteriet går miste om samma belopp.

Beslutanderätten beträffande lantmäteritaxans konstruktion och nivå delegeras till lantmäteriverket. Fastighetsbildningsmyndig- heten ges större möjligheter att bestämma avgiftema i enskilda ärenden.

Flera av de åtgärder som nu debiteras efter saktaxa skall i stället debiteras efter tidtaxa. Nuvarande överföring av kostnader från komplicerade till enkla förrättningar skall upphöra (avser kostnader för s. k. nödvändiga kompletteringsåtgärder). Avgiften för inställda förrättningar skall kunna nedsättas i vissa fall.

8.4.1. Inledning

I följande avsnitt redovisar vi överväganden och förslag som främst rör utformningen av lantmäteritaxan. Avslutningsvis behandlas också frågan om ersättning till kommun med kommunal FBM (den s. k. kommunala återbäringstaxan).

8.4.2. Saktaxa eller tidtaxa

Kostnadstäckningsprincipen innebär för den statliga fastighets- bildningsverksamheten att intäkterna totalt sett skall täcka kosmadema för verksamheten. Lantmäteritaxans konstruktion innebär dock att kosmadema på flera sätt utjämnas mellan de enskilda förrättningama. Så utjänmas t. ex. personkostnader för tid för fastighetsbildning som inte kan föras på varje enskilt ärende, resekostnader, kostnader för

gode männen, annonskostnader osv. Redan den utjämnade tidtaxa innebär ett visst mått av utjämning mellan ärenden. Utjämningen blir än större mellan förrättningar som debiteras enligt saktaxa. Genom nyttoprincipen har lantmäteritaxan fått ett betydande inslag av resultatutjämning.

Vi har funnit att saktaxan medverkat till ett köpmotstånd mot enkla förrättningar som anses dyra att få utförda. Vi har också den upp- fattningen att sakägamas kostnader för förrättning kan minskas ge— nom en ökad sakägaremedverkan. Sakägamas intresse av att medverka är givetvis beroende av om deras medverkan medför lägre kostnader för dem. Genom ett större inslag av tidersättning i taxan kan fördelar nås i nämnda avseenden. Tidtaxa medför också förenklingar vid taxe- kalkylering samtidigt som den ger en bättre koppling mellan kostnad och avgift. Vid användning av tidtaxa får dock FBM svårare att i för- väg ange hur stor avgiften kommer att bli. Denna effekt kan emeller- tid motverkas genom att utöka möjligheterna att träffa avtal om av- giftens storlek.

Avgifterna för förrättning bestäms enligt saktaxa för avstyckning, klyvning, sammanläggning, fastighetsreglering och legalisering av sämjedelning. Vid avstyckning, klyvning och fastighetsreglering sker dock debitering efter tidtaxa om nybildade lotter eller berörd areal är större än ett hektar. Vissa åtgärder förekommer i så liten omfattning att det redan på grund av detta kan vara olämpligt med saktaxa. Till detta kommer att förutsätmingama kan variera kraftigt inom samma åtgärdsgrupp.

Sammantaget föreslår vi att användningen av tidtaxa bör utökas. Som utgångspunkt för en ändring bör gälla att alla åtgärder utom avstyckning av tomtplatser för hus avsedda att bebos året runt av en eller högst två familjer debiteras efter tidtaxa. Vidare bör tidtaxa an- vändas i de fall fastighetsbildning sker enligt gällande fastighetsplan. Med en sådan avgränsning mellan saktaxa och tidtaxa uppnås ytter- ligare fördelar utöver de som tidigare nämnts. I taxan tas då hänsyn till att markägare som kan ha betalat upprättandet av fastighetsplan bör få lägre kostnader för efterkommande fastighetsbildning. Vidare minskar de olägenheter som påtalats från kommunalt håll om att för- rättningar i slutna kvarter, där markvärdena är höga, ofta medför höga kostnader för FBM medan markägarens avgifter och därmed ersättningen till kommunen är låg.

8.4.3. Kostnader för kompletteringsåtgärder

Införandet av nyttoprincipen har tolkats så att kostnader för s. k. nödvändiga kompletteringsåtgärder, t. ex. fastighetsbestämning och fastighetsreglering i samband med avstyckning, skall ingå i sakersätt- ningsbeloppen. Enligt LMV:s uppskattningar är det ca 14 milj. kr. per år som på så sätt omfördelas från enkla till mer komplicerade för- rättningar. Som tidigare påpekats anser vi att lantmäteritaxan bör konstrueras så att enkla förrättningar blir billigare för sakägama. Mot den bakgrunden föreslår vi att den redovisade kostnadsöverföringen skall upphöra. Det är också så att den nyss nämnda tolkningen av nyttoprincipen medför betydande svårigheter att tillämpa taxan, vilket inte minst framgår av LMV:s taxeanvisningar

Vårt förslag innebär en bättre koppling mellan kostnad och avgift. I likhet med vårt förslag om utökad tiddebitering medför det här för- slaget större svårigheter än i dag att ange avgiften i förväg. Att enkla förrättningar blir billigare medför naturligtvis också att mera komplicerade förrättningar blir dyrare. Eftersom vi även föreslår att nedsättningsmöjlighetema skall utökas kommer fördyringama inte att slå igenom fullt ut. I vissa delar av landet där fastighetsindelningen är speciellt komplicerad, t. ex. i Kopparbergs län, kan den föreslagna ändringen dock medföra högre genomsnittliga avgifter än för landet i övrigt.

8.4.4. Markvärderelaterad taxa

Taxans nuvarande konstruktion grundar sig på en tolkning av nytto- principen som innebär att en åtgärd, t. ex. nybildning av en fastighet genom avstyckning eller klyvning, alltid medför lika stor nytta. Detta gäller oavsett förutsättningama för fastighetsbildningen och de värden som den nybildade fastigheten representerar. Vi har inom utredningen övervägt en ändring av nyttoprincipen som innebär att markvärdena skall påverka avgiftemas storlek. Om avgifterna tillåts variera'med hänsyn till markvärdena vinner man den fördelen att köpmotståndet mot fastighetsbildning som avser små områden och områden med låga markvärden motverkas.

Den tekniska lösning som ligger närmast till hands är att knyta av- giftemas storlek till de uppgifter om markvärden som redovisas på markvärdekartor som upprättas till grund för fastighetstaxering. Dessa uppgifter fastställs av skattemyndighetema som ett led i den allmänna fastighetstaxeringen. Att ta ut avgifter som är relaterade till markens värde avviker från nu gällande principer för statlig av- giftssättning genom att avgifterna inte blir kostnadsrelaterzde och att taxan blir invecklad. Dessutom försvåras taxekalkylering. Det kom- mer också att bli mera arbetskrävande för FBM att bestämma av- giften. Vidare kan det uppstå ökade behov av transfereringar mellan kommun och stat.

Då vi är av den uppfattningen att de övriga förslag som vi lämnat är tillräckliga för att åstadkomma en väl fungerande fastighetsbildning avstår vi från att föreslå någon ändring i den här delen.

8.4.5 ökad delegering

I de kontakter vi har haft med företrädare för myndigheter m. fl. har önskemål om ökad delegering beträffande taxa och avgiftsuttag kom- mit fram. Det rör dels frågan om delegering från regeringen till LMV beträffande lantmäteritaxans konstruktion och nivå, dels frågan om större befogenheter för FBM när det gäller att bestämma avgifts- beloppen i den enskilda förrättningen.

I en rapport 1987-03-31 föreslog LMV regeringen att taxe- sättningen skulle delegeras till verket. Verket ansåg att delegeringen kunde ses som ett naturligt led i utvecklingen av statsmakternas ram- styming av lantmäteriets verksamhet. Förslaget genomfördes inte. I prop. 1987/88: 100, (bilaga 13 s. 83) uttalades: "Främst med hänsyn till att verksamheten bedrivs med monopol bör regeringen även i fortsättningen besluta om taxan för den statliga fastighets- bildningsverksamheten." Enligt vår mening bör frågan belysas och prövas ytterligare.

Verksamheten bedrivs med monopol i den bemärkelsen att fastig- hetsbildning inte kan utföras av annan än FBM. Mai kan då ifrågasätta om LMV efter att ha fått delegation har något ierkligt in- citament att pressa kostnaderna. Som framgår av vår tidigare redovisning omfattar verksamheten med fastighetsbildning i betyd-

ande omfattning förrättningar av sådan art att det finns alternativ till fastighetsbildningen. Det bör givetvis ligga i LMV:s intresse att taxe- nivån inte stiger så att köpmotståndet ökar, vilket medför att under- laget för verksamheten minskar. Det finns därför inte anledning att anta att LMV skulle utnyttja befogenheten att besluta om taxan till att höja avgifterna i stället för att rationalisera och effektivisera verk- samheten. Till detta kommer att lantmäteriets effektivitet kan kontrolleras genom förvaltningsrevision.

Nuvarande praxis synes vara att regeringen fastställer taxor för myndigheter när deras verksamhet omfattar tillståndsgivning av sådant slag som kan jämföras med fastighetsbildning. När myndig- hetens verksamhet mera har inriktningen mot samhällskontroll är in- slaget av taxor som fastställes av myndigheten större.

Att delegera beslutanderätten beträffande lantmäteritaxan kan emellertid ses som en åtgärd som stämmer väl överens med de all- männa decentraliseringssträvandena inom statsförvaltningen. Det är naturligt att ansvar och befogenheter följs åt i en organisation. Den nivå i organisationen som har ansvaret för en verksamhet bör också ha mot ansvaret svarande befogenheter. Detta bör också kunna gälla beträffande utformning av taxor och uttagande av avgifter. Till för- delarna med en delegering av beslutanderätten hör att intresset för resultattänkande aktiveras hos myndigheten. Man kan också förutsätta att delegering medför en mera kostnadsanpassad taxa med mindre in- slag av kosmadsutjämning.

Vi är av den uppfattningen att en delegering också kan påverka effektiviteten i verksamheten i positiv riktning. Därför anser vi att idén inte bör lämnas oprövad. Vi föreslår därför att regeringen, eventuellt under en försöksperiod, delegerar beslutanderätten beträff- ande lantmäteritaxan till LMV. Det bör lämpligen ske genom att regeringen anger vilka mål och avkastningskrav som skall gälla för verksamheten. I denna ramstyming bör även ingå vissa grundlägg- ande regler beträffande taxekonstruktionen.

Vi har inte funnit anledning att frångå nuvarande princip att en en- hetlig taxa skall gälla för hela landet. Den taxa för fastighetsbildning som LMV enligt vårt förslag får besluta om kommer då att gälla även för kommunal FBM. Det innebär att LMV bör åläggas att samråda med Kommunförbundet inför beslut om taxan. I det fall LMV och

Kommunförbundet inte kommer överens bör taxeförslag underställas regeringen för prövning.

FBM bör ges större möjligheter att bestämma avgifterna än för närvarande. Enligt vår uppfattning skulle det medföra en större effektivitet. Sålunda bör möjligheten att träffa avtal om avgiften ut- ökas till att gälla i princip alla förrättningar som debiteras efter tid. Vidare bör FBM och inte ÖLM få avgöra om villkoren för att övergå från saktaxa till tidtaxa är uppfyllda.

I de fall en förrättning inställs, dvs. inte leder till någon fastighets— bildningsåtgärd, får den som ansökt om förrättningen i princip betala en avgift som svarar mot uppkomna kostnader. Som framgår av av- snitt 3.4 medför detta att fastighetsägare avstår från att försöka för- bättra fastighetsindelningen. Det kan i vissa situationer vara stötande att sökanden får stå för hela kostnaden för en inställd förrättning. Det bör därför öppnas möjlighet att nedsätta förrättningsavgiften vid en sådan förrättning. Det bör ankomma på FBM att avgöra om skäl för nedsättning föreligger.

8.4.6 Medel för rationalisering av förrättningsverksamheten

Som tidigare påpekats disponerar LMV vissa anslagsmedel för ut- veckling inom programmet plangenomförande. Utvecklingsinsatsema kan vara inriktade på normer, metoder och rationaliseringar. För att på sikt kunna minska kostnaderna för fastighetsbildning är det angeläget att ytterligare medel utöver anslagsmedlen kan avsättas för utvecklingsinsatser som avser rationaliseringar av förrättnings- verksamheten. I kostnadsunderlaget för lantmäteritaxan bör man där- för även räkna in kostnader för sådan utveckling.

8.4.7. Återbäringstaxan

Vi föreslår att systemet med den kommunala återbäringstaxan upphör. Därigenom bör kosmadema för administration vid LMV minska.

Om förslaget genomförs kommer kommuner med egen FBM att själva få sköta uppbörden av förrättningsavgiftema. Kommunerna får behålla avgifterna oavkortade. Förslaget innebär vidare att den

utjämning av kostnader som nu görs mellan kommunalt och statligt lantmäteri upphör. Principiellt görs Utjämningen på grund av olika förutsättningar beträffande kostnaderna för fastighetsbildning. I praktiken är det numera endast skillnader i kostnader vid avstyckning och klyvning som utjämnas. Dessa skillnader i kostnader samman- hänger med det antal lotter som genomsnittligt bildas per förrättning.

Under budgetåret 1988/89 tillfördes det statliga lantmäteriet 2,2 milj. kr. genom denna utjämning. Om man bortser från de minskade kosmadema för administration måste avgiften för nybildning genom avstyckning och klyvning höjas med ca 150 kr. per lott för att kom- pensera det statliga lantmäteriet.

8.5. Förenklingar i förrättningsförfarandet

Vårt förslag: Vi pekar på att förenklingsmöjligheter kan föreligga inom några områden och föreslår att lantmäteriverket ges i uppdrag att utreda möjligheterna vidare. Förslagen berör

— förenkling av kallelseförfarandet m. rn. genom att ersätta delgivning med vanliga brevförsändelser,

— förenklat förrättningsförfarande och möjlighet till fastig— hetsbildning utan formell förrättning,

— utveckling av en metod för att kunna variera standarden vid förrättningar,

— ökat bevisvärde för koordinatuppgifter vid bestämmande av gräns och — översyn av regler och praxis för utsättning av gränspunkter.

8.5.1. Inledning

Vi har även till uppgift att pröv'a om förrättningsförfarandet vid fastighetsbildning kan förenklas för att minska kostnaderna. In- ledningsvis vill vi då konstatera att förenklingar och effektiviseringar av förrättningsverksamheten sker fortlöpande både när det gäller det grundläggande regelsystemet och arbetsforrnema.

Sålunda har fastighetsbildningsutredningen och dödsboutredningen resulterat i författningsändringar under 1989 med syfte bl. a. att underlätta förrättningsförfarandet (SFS 1989: 30-35 och SFS 1989: 722-730). Inom lantmäteriet pågår två projekt med syfte att bl. a. minska kostnaderna för förrättningsverksamheten. Det ena projektet — HELAS — berör verksamheterna ekonomi, administration och för- rättningshandläggning. Det andra projektet — Förrättnings—MBK — berör mätning, beräkning, kartframställning och annan redovisning i förrättningsverksamheten. Det är för tidigt att nu dra några slutsatser om vilka kostnadsbesparingar som kan uppnås inom de berörda om- rådena. Ett av målen för det senare projektet är dock att minska kost- naderna för mätning beräkning och kartframställning — kostnader som utgör en betydande del av de totala förrättningskostnadema — med 20 %.

Vi kan konstatera att nuvarande regler i stora delar ger goda möj- ligheter till ett enkelt förfarande vid enkla förhållanden. Det kan dock vara så att dessa möjligheter inte alltid tas till vara. Vi vill också peka på riskerna med alltför låga forrnkrav. Erfarenhetsmässigt medför låga forrnkrav för fastighetsbildning betydande framtida problem. Så har t. ex. blivit fallet med avsöndringar och ägostyckningar.

8.5.2. Förenklingsförslag

I detta avsnitt redovisar vi några områden där vi tror att det kan vara möjligt att göra ytterligare kostnadsbesparande förenklingar. Våra förslag är att betrakta som idéer som behöver utredas vidare. LMV bör därför få i uppdrag att göra dessa utredningar.

När det gäller den formella handläggningen av förrättningar är delgivningsförfarandet arbetskrävande och kostsamt. Förenklingar inom det området kan därför påverka förrättningskostnadema på- tagligt. Huvudregeln är nu att delgivningslagens regler skall tillämpas för kallelse och andra meddelanden under förrättning. Vi föreslår att reglerna ändras så att kallelse och underrättelse i normalfallen kan ske med vanliga bretförsändelser i stället för delgivning. I vissa slag av förrättningar, t. ex. sådana där förrättning används som ett alternativ till expropriation, bör dock fortfarande allmänna bestämmelser om delgivning användas. Med hänsyn till de erfarenheter som finns från

tillämpningen av jorddelningslagen tror vi inte att besvärande rätts- förluster skall behöva uppstå. Till detta kommer att kungörelse- delgivning avseende en stor krets sakägare i dag anses så ineffektiv vid lantmäteriförrättningar att den regelmässigt kompletteras med vanliga brevförsändelser. Vi vill också påpeka att reglerna i PBL om hur underrättelse skall ske i ärenden om planer och bestämmelser inte är kopplad till allmänna bestämmelser om delgivning. Effekterna för den enskilde av ett planbeslut kan dock många gånger vara betydande.

I dag används förrättningsformen för all fastighetsbildning vid FBM. Redovisningssystemet är också i princip detsamma oavsett om det är fråga om en enkel eller komplicerad förrättning. Så meddelas t. ex. alltid beslut om fördelning av förrättningskostnadema även om det bara finns en sakägare. Vi anser att det finns anledning att när- mare utreda om det inte i enkla fall skulle vara möjligt att få till stånd en fastighetsbildning på annat sätt än för närvarande, t ex. genom att FBM bara beslutar om fastighetsbildningen. Det finns också anledning att utreda ett förfarande där det material som sakägama ger in efter kontroll av FBM läggs till grund för registrering. Ett sådant för- farande är dock enligt vår mening inte lämpligt i de fall mätning krävs. Vidare vill vi påpeka vad vi inledningsvis anförde beträffande risker med alltför låga forrnkrav. LMV bör i sin utredning bl.a. överväga om det är lämpligt med en lösning där t. ex. avtal direkt läggs till grund för registrering eller om det, för att undvika framtida tvister om avtalens innebörd, alltid skall krävas ett beslut av FBM. En huvudfråga är givetvis om två parallella system för fastighetsbildning totalt sett medför lägre kostnader för fastighetsbildning och fastig- hetsregistrering.

Vi vill också peka på att förenklingar sannolikt kan uppkomma om man i ökad omfattning låter standarden variera beroende på an- vändarnas krav. Det kan mycket väl vara så att dagens förrättningar i alltför hög grad handläggs och redovisas efter viss tradition och gamla metoder. Å andra sidan kan standarden behöva höjas i vissa av- seenden. För närvarande saknas lämpliga metoder för att söka sig fram till en optimal standard. Vi anser det angeläget att LMV utreder

frågan.

I riktlinjerna för utredningsarbetet nämns att bestämmelserna i PBL kan ha givit förutsättningar för förenklingar i förrättnings- förfarandet. Förhoppningsvis kommer planeringen inom ramen för

PBL att underlätta FBM:s samrådsförfarande genom att olika all- mänintressen kommer att redovisas och bedömas i kommunernas planering. Vidare har genomförandefrågoma fått en mera fram- trädande plats i PBL än den hade i byggnadslagen. Det bör medföra att fastighetsbildningen inom detaljplan blir lättare att genomföra. Ut- över detta har vi inte funnit att PBL medfört ökade möjligheter till förenkling av förrättningsförfarandet. Vi vill dock påpeka att en sam- ordning av den formella hanteringen av planärendet och fastighets- bildningsärendet borde kunna medföra lägre totala kostnader. I vissa fall skulle en sådan samordning exempelvis kunna ske inom ramen för fastighetsbildningsförrättningen.

PBL har också medfört att fastighetsbildningen försvårats i vissa situationer. Det är svårare att fastighetsbilda med större avvikelse från detaljplan och för äldre utnyttjade dispenser.

Vi har inledningsvis nämnt att kostnader för mätning, beräkning och kartframställning utgör en väsentlig del av de totala kosmadema för förrättningsverksamheten. Förenklingar inom nämnda områden kan därför medföra påtagliga kostnadsbesparingar.

Många som utredningen har varit i kontakt med anser att koordi- natuppgifter bör ges högre grad av bevisvärde än i dag vid be- stämmande av gräns och att en sådan ändring skulle ge påtagliga be- sparingseffekter. Frågan har varit föremål för utredning inom en projektgrupp med representanter från lantmäteriet och Kommun- förbundet. Projektgruppen kom fram till att det kan finnas anledning att ändra reglerna så att koordinatuppgiftema jämställs med gräns- märke när det gäller bevisvärde inom områden med tillräckligt bra underlag i form av stomnät (tätorter). Det är en komplicerad fråga att ändra nuvarande regler. Ytterligare utredning krävs. Vi anser det angeläget att LMV fullföljer den tidigare utredningen.

Till frågan om koordinatuppgiftemas rättsverkan hör också frågan om i vilken utsträckning gränspunkter skall sättas ut vid fastighets- bildning. Om gränspunkter inte sätts ut får koordinatuppgiftema re- dan enligt nuvarande regler ett högt bevisvärde. Vi anser att nu— varande praxis när det gäller utmärkande av gränspunkt bör ses över. Det kan också finnas anledning att se efter om nuvarande regel i fastighetsbildningslagen behöver ändras för att utvidga möjligheten att undvara gränsutrnärkning. Vi förutsätter att LMV:s utredning även

behandlar behovet av kamedovisning och sättet för annan redovisning av förrättningsresultatet.

Vi vill även påpeka att en samordning av fastighetsbildningen och fastighetsregistreringen, vilket vi behandlar i avsnitt 9.4, givetvis medför möjligheter till förenklingar.

I avsnitt 8.2.1 har vi föreslagit att FRM skall ges rätt att söka vissa förrättningar. LMV bör även ges i uppdrag att utreda det förslaget vidare.

9. Vissa organisatoriska frågor

9.1. Inledning

En av grundtankama bakom våra direktiv är att vi skall föreslå sådana förändringar i det gällande systemet som behövs för att upp- rätthålla en väl fungerande fastighetsbildnings- och registrerings- verksamhet. Som framgår av direktiven åsyftas i första hand ändringar av gällande finansieringsregler samt förenklingar i själva förrättningsförfarandet. Men det framhålls särskilt i direktiven (s. 4) att kostnaderna för fastighetsbildningen även påverkas av hur för- rättningsarbetet organiseras.

Fastighetsbildningen och fastighetsregistreringen har viss anknyt- ning till andra verksamheter. Som exempel kan nämnas att fastighet- erna dels registreras i särskilda fastighetslängder för främst beskatt— ningsändamål och dels redovisas i inskrivningsregister för att ge offentlighet åt äganderättsövergångar och andra fastighetsrättsliga dispositioner (såsom uttag av pantbrev och inskrivning av servitut m.m.). Med den utgångspunkten kan fastighetsbildningen och registreringsverksamheten ses i ett större sammanhang.

I fortsättningen tar vi först upp ett par mer övergripande organisatoriska frågor, vilka har ett nära samband med vårt sak- område. nämligen frågan om organisationen av en ny regional statlig förvaltning (avsnitt 9.2) samt frågan hur domstolarna bör vara organiserade i framtiden (avsnitt 9.3). Dessa frågor behandlas parallellt med vår utredning, varför vi i huvudsak endast redogör för vad som därvid framkommit. Slutligen kommer vi mer konkret in på frågan om det är möjligt att sammanföra fastighetsregistreringen med fastighetsbildningen och dessutom om det går att integrera även andra verksamheter, främst inskrivningsväsendet (avsnitt 9.4). Vi ser klara fördelar med att ett sådant enhetligt systern införs på sikt.

9.2. En ny regional statlig förvaltning

Formema för samarbete mellan lantmäteriet och länsstyrelsema har ingående diskutertas under senare år. Frågan om en mer samordnad länsförvaltning har dessutom nyligen varit föremål för förnyad offentlig utredningsverksamhet. I betänkandet (SOU 1989: 5) uttalas att lantmäterienheten tills vidare bör finnas kvar inom länsstyrelsen, dock att utgångspunkten för kommande beslut i organisationsfrågan bör vara att lantmäteriet skall ha en länsvis representation (betänkandet s. 96 f.). 1 prop. 1988/89: 154 har det sedermera lämnats förslag om hur en ny regional statlig förvaltning bör vara organiserad. Förslaget innebär att en ny länsstyrelse bildas. Dessutom föreslås att formerna för den nya länsstyrelsens samverkan med i första hand den regionala statliga förvaltningen i övrigt utvecklas.

För lantmäteriets del bygger departementschefens förslag på den förutsättning som den nyss omtalade utredningen om en samordnad länsförvaltning angav, nämligen att lantrnäteriorganisationen måste ha en länsvis förankring (prop. 1988/89: 154 s. 26 f.). Förslaget innebär konkret att den statliga fastighetsregistreringen flyttas från läns- styrelsen till lantmäteriet. Överlantmätaren föreslås enbart bli chef inom lantmäteriet. Därmed försvinner den dubbelroll han har idag.

I fortsättningen kommer länsstyrelsen därför främst att bevaka all- mänintresset i fastighetsbildningsförrätmingar och ta initiativ till för— rättningar samt biträda med lantrnäterikunskap i länsstyrelsens verk- samhet.

Riksdagen har nyligen fattat beslut i frågan (prop. 1988/89: 154, BoU 1989/90: 4 o. 9, rskr. 89). Vi har erfarit att förslaget rörande lantmäteriet i huvudsak kommer att genomföras redan per den 1 juli 1990.

9.3. Domstolarna i framtiden

I departementspromemorian Ds 1989: 2 Domstolarna i framtiden — En idéskiss behandlas domstolarnas framtida verksamhet i ett samlat perspektiv. En av grundtankama i idéskissen är att renodla domar- rollen samt att koncentrera domstolarnas arbete till en rent dömande verksamhet (s. 13 f.).

Vad gäller inskrivningsverksamheten uttalas i promemorian (s. 45) att en tänkbar lösning för en förändring av huvudmannskapet kan vara att överföra verksamheten till en förstärkt lantmäteriorganisation (lokalt eller eventuellt centralt). Emellertid framhålls två skäl mot att nu genomföra en sådan förändring. För det första säkerställs ett lyckat slutförande av fastighetsdatareformen bäst med nuvarande organisation. För det andra finns det för närvarande ingen myndighet som organisatoriskt och kompetensmässigt är mogen att omedelbart ta över inskrivningsärendena.

Promemorian har remissbehandlas. De skisserade förslagen har därvid mött viss kritik, bl. a. från domstolsverket. Lantmäteriverket har dock i sitt remissvar framhållit att det i vart fall på sikt är en följdriktig utveckling att fastighetsinskrivningen förs över till lant- mäteriorganisationen.

Regeringen har nyligen tillkallat en parlamentarisk kommitté för att se över domstolsväsendets uppgifter, arbetssätt och organisation. Av direktiven (dir. 1989: 56 s. 12) framgår bl. a. att kommittén bör överväga vilka konsekvenser som uppstår för domstolsorganisationen om inskrivningsväsendet helt eller delvis förlorar sin anknytning till domstolarna.

9.4. Integrerad fastighetsbildning och fastighets- registrering m. m.

9.4.1. Bakgrund

Under utredningsarbetet har det framförts olika förslag till oss om förändringar i ansvarsfördelningen mellan kommun och stat. Dels har förslagen gått ut på att allt ansvar för fastighetsbildning, fastighets- registrering och taxa borde överföras till kommunerna, dels har vi fått förslag om att små kommunala fastighetsbildningsmyndigheter borde upphöra.

Andra förslag går ut på att principen om det statliga/kommunala monopolet borde ändras. Dessa förslag syftar till att monopolet avskaffas helt eller att andra än FBM kan förordnas att göra för- rättningar. Till den nu aktuella gruppen förslag räknas också förslag som innebär att sakägama skall tillåtas att själva utföra en större del

av förberedelsearbetet för fastighetsbildningen, vilket i sin tur medför att FBM:s uppgift blir mer kontrollerande.

Förslag har också lämnats om förändringar av lantmäteriets interna organisation. Vidare har det föreslagits att det borde inrättas regionala anslagsfrnansierade fastighetsbildningsmyndigheter. I båda fallen har FBM:s opartiskhet ifrågasatts.

Ett återkommande förslag är att FBM skall ta över fastighets- registreringen. I det sammanhanget har även föreslagits att fastighets- inskrivningen bör kunna knytas till FBM (jfr avsnitt 9.3). Ramen för vårt utredningsarbete ger oss endast möjlighet att närmare behandla dessa nu sist nämnda frågor, vilka vi återkommer till i följande avsnitt.

9.4.2 Närmare om fastighetsregistreringen m. m.

Fastighetsregistreringen är en statlig angelägenhet med möjlighet till kommunalt huvudmannaskap. Verksamheten sköts i princip av fastig- hetsregisterrnyndigheter (FRM) med geografiskt avgränsade ansvars- områden. I samband med tillkomsten av PBL skedde en viss principiell förändring. De kommuner som så önskar får, utan att ha en egen FBM, registrera uppgifter i plan- och adressregistret inom fastighetsdatasystemet.

Ett av huvudmotiven för att knyta fastighetsregistreringen till läns- styrelsen var att man önskade få FRM självständig gentemot FBM.

I grova drag kan den fastighetsregistrering som sker vid FRM delas upp i följande delar.

0 Förande av fastighetsregister och registerkarta o Skötsel av arkiv o Spridning av information från register, registerkarta och arkiv

Att föra fastighetsregister och registerkarta innebär dels att nya uppgifter förs in (om förrättningar, planer m. m.) och dels att registret kompletteras med redan befintliga uppgifter. Förandet av registerkartan omfattar också arbete med att ersätta gamla registerkartor med nya.

Den information som FRM skall registrera har sitt ursprung i olika myndigheters beslut, nämligen

— FBM (lantmäteriförrättningar) — domstol (expropriation, fastighetsbestämmande domar m. m.) — länsstyrelse (samfällighetsföreningar, expropriation, olika bestäm- melser m. rn.) — kommun (planer, adressuppgifter rn. m.) -— IM (inskrivna avtalsservitut m. m.)

År 1976 uppskattade fastighetsdatakommittén (FADAK) att lant- mäteriförrättningarna utgjorde knappt 60 % av antalet regis— terärenden hos FRM. Mätt i antalet fastigheter som berördes av registrering svarade lantrnäteriförrättningama för 35 % av det totala antalet berörda fastigheter. Kommunala beslut om adressuppgifter m.m. ingick inte i uppskattningen eftersom det ansågs ovisst när dessa uppgifter skulle komma att tillföras fastighetsdatasystemet och var registreringen skulle komma att ske.

I sitt betänkande, Fastighetsdata (SOU 1976: 56), berörde Fastighetsdatakommittén även organisationsfrågor beträffande fas- tighetsregistreringen och inskrivningsväsendet. Kommittén beskrev bl. a. effekterna av och fördelarna med att föra över fastighets- registreringen till FBM (betänkandet s. 242 f.).

Det framhölls särskilt att det var mindre rationellt att ha slutledet i fastighetsbildningen hos en fristående myndighet, som måste lägga ned möda på på att tolka besluten före registreringen och för att utföra kartarbeten. Vidare påpekades att det skrivna registret, register— kartoma och de arkiverade förrättningshandlingama ofta fanns på annat håll än där de i betydande utsträckning användes, nämligen hos fastighetsbildningsmyndighetema.

Emellertid fann FADAK att också en rad faktorer talade mot att föra över fastighetsregistreringen till FBM. Vid en samlad bedömning stannade FADAK för att inte föreslå någon sådan organisatorisk för- ändring av fastighetsregisterverksamheten. Detsamma angavs be- träffande inskrivningsväsendet. Lantmäteriutredningen (LU 80) redo- visade dock senare en delvis motsatt ståndpunkt i sitt betänkande Lantmäteriverksamheten och dess lokala organisation (Ds Bo 1983: 3 s. 123 f.).

I dagsläget driver lantmäteriet en utveckling som syftar till att med hjälp av ADB rationalisera förrättningsverksamheten. Arbetet går under benämningen HELAS-projektet (se avsnitt 8.5.1). Ett viktigt mål i HELAS-projektet är att data som insamlas och redovisas i förrättningshandläggningen direkt ska kunna användas i fastighets- registreringen genom en maskinell sammankoppling av ADB-sy- stemen för ärendehandläggning och fastighetsregistrering. Därför del- tar CFD aktivt i utvecklingsarbetet. Projektets mål på lång sikt är att allt beredningsarbete inför fastighetsregistreringen ska vara gjort när förrättningen avslutas hos FBM. För FRM ska enbart återstå kontroller och ev. behövliga justeringar.

Lantmäteriet räknar med att kunna göra betydande besparingar i hela kedjan fastighetsbildning—fastighetsregistrering när den nya tekniken kan tas i drift. Mot denna bakgrund är det naturligt att planera för framtida organisationsförändringar där fastighetsbildning och fastighetsregistrering sammanförs till en funktion.

9.4.3. Våra ståndpunkter

Som vi framhållit i slutet på avsnitt 9.1 ser vi klara fördelar med att på sikt införa ett enhetligt organisatoriskt system för att därmed underlätta den samlade processen beträffande de aktuella verk- samheterna. För oss är det av speciellt intresse på vilket sätt organisationen av fastighetsregistreringen påverkar de totala kost- naderna. Om FBM också har hand om fastighetsregistreringen har man tillgång till registeruppgifter vid fastighetsbildningen utan extra kostnader för denna information. Detta kommer dock i mindre ut- sträckning att gälla för statliga specialenheter. Registrerings- verksamheten kan således på det stora hela taget bli billigare om sär- skild beredning före registrering kan undvikas, även om en minskad specialisering i sig kan verka fördyrande på registrerings- verksamheten. En gemensam organisation bör enligt vår mening även innebära förbättrade möjligheter till förenklingar och rationa- liseringar, vilket i sin tur leder till lägre kostnader.

Organisatoriska förändringar medför självfallet ändrade förut- sättningar för finansiering och avgiftsuttag. Men som framgått av vårt tidigare resonemang har vi valt att betrakta fastighetsbildning, fastig-

hetsregistrering, fastighetsinskrivning och fastighetsdataverksamheten som en helhet. Våra förslag till finansiering bygger på detta system— tänkande och kan därför antas fungera även om det sker organisa- tionsförändringar av innebörd att ansvaret för verksamheter flyttas mellan de olika huvudmännen.

10. Avdragsrätt för förrättningskostnader

Vårt förslag: Direktavdrag införs inom lantbruket för lantmäterikostnader avseende fastighetsbildning, fastighetsbe— stämning och anläggningsförrätmingar.

10.1. Bakgrund

Precis som andra företagare planerar en lantbrukare för företagets framtida utveckling. Häri ligger t. ex. krav på anskaffning av den mark som lantbrukaren anser sig behöva för sin verksamhet, men också försäljning av mark som denne inte har behov av. Det svenska lantbruket är dessutom under ständig förvandling för att möta sam- tidens krav på näringen, vilket bl. a. innebär att lantbrukarna tvingas genomföra strukturrationaliseringar på fastigheterna.

Genomförandet av dessa för lantbruket nödvändiga åtgärder kräver vanligtvis någon form av fastighetsbildningsförrättning. Många lant- brukare anser emellertid att förrättningskostnadema är alltför höga, eftersom de ofta leder till kännbara likviditetspåfresmingar.

Enligt gällande praxis, som tillämpats under en följd av år, räknas inte lantmäterikostnader som en driftkostnad i jordbruket utan som en anskaffningskostnad för en fastighet/förvärvskälla. Kostnaden beaktas till följd härav, förutom vid beräkning av underlag för skogsavdrag, först vid beräkning av skattepliktig realisationsvinst när fastigheten säljs. Konsekvensen av det nu sagda blir att många lantbrukare, lik- som även andra fastighetsägare, drar sig för att blanda in lantmäteriet. I stället genomför de vid behov en form av informell fastighetsin- delning.

I många fall blir det aldrig aktuellt med någon realisations- vinstberäkning eftersom fastigheten överförs från generation till ge- neration. Lantrnäterikostnadema blir i dessa fall i praktiken en inte avdragsgill avgift.

Under senare år har emellertid vissa förändringar skett i bl. a. fas- tighetsbildningslagen. Numera kan helt andra förrättningar genom- föras än vad som tidigare var möjligt. Som exempel kan nämnas

fastighetsregleringar i syfte att enkelt och smidigt genomföra "städningsåtgärder" och strukturförbättringar. Dessa åtgärder re- sulterar inte alltid i en utökning av förvärvskällan, utan i många fall är syftet endast att effektivisera driften eller att reducera kostnaderna.

Även lagstifmingen avseende beskattning av jordbruksfastigheter har ändrats. Bl. a. infördes i början av 1970-talet en liberalare syn på vad som är att betrakta som direkt avdragsgill kostnad vid exempelvis ombyggnad av driftbyggnader. Dessutom bör nämnas att en viss atti- tydförändring tycks ha skett hos taxeringsmyndighetema, så till vida att man numera i vart fall medger avdrag för kostnader som upp- kommer i samband med fastighetsbestämningar.

Frågan om direktavdrag för lantmäterikostnader har berörts i bl. a. betänkandet SOU 1983: 71 Bättre struktur i jord— och skogsbruk (särskilt yttrande 5. 285) samt i motioner till riksdagen (se t. ex. mo- tion 1988/89: Bo 402 och motion 1988/89: Sk 332).

10.2. Vårt förslag

Att lantmäterikostnadema alltjämt i huvudsak skall ses som kostnader för anskaffning av en fastighet/förvärvskälla stämmer enligt vår me- ning inte alltid med det faktiska förhållandet. Exempelvis kan nämnas att en stor del av fastighetsregleringama sker som ett led i en struk— turrationalisering av lantbruket, med avsikt att förbättra drift- förhållandena och öka effektiviteten inom näringen. I dessa och liknande fall anser vi att det är mer naturligt att se förrättnings- kostnadema som kostnader för den löpande driften, än som kostnader för anskaffande av en ny förvärvskälla.

Vi föreslår därför att möjlighet till direktavdrag införs inom lant- bruket för lantmäterikostnader avseende fastighetsbildning, fastig- hetsbestämning och anläggningsförrättningar.

Med utgångspunkt från den under 1989 gällande lagstiftningen torde det räcka med att göra ett tillägg i den katalog av avdragsgilla driftkostnader som förekommer i punkt 1 första stycket av an- visningarna till 22 & kommunalskattelagen (1928: 370).

Vi är dock medvetna om att skattesystemet genomgår en omfattande förändring.

11. Kostnadskonsekvenser m. m.

Enligt 13 & kommittéförordningen skall en kommitté i sitt betänkande redovisa en beräkning av kostnadema för att genomföra kommitténs förslag. Detta gäller också en särskild utredare. Vidare har rege- ringen utfärdat särskilda komrnittédirektiv (dir. 1984: 5) till samtliga kommittéer och särskilda utredare angående utredningsförslagens in- riktning. Enligt dessa direktiv får de förslag som kommittéerna lägger fram inte öka de offentliga utgifterna eller minska statsin- komstema. Även kostnadskonsekvensema för företagen och för en— skilda skall belysas. Dessutom har särskilda kommittédirektiv (dir. 1988: 43) utfärdats angående beaktande av vissa EG-aspekter.

Direktiven om beaktande av EG-aspekter omfattar visserligen for- mellt också vårt utredningsarbete. Men vi har uppfattat det så att de frågor som särskilt tas upp i dessa direktiv inte berör vårt uppdrag.

De kostnadskonsekvenser som följer av våra huvudförslag framgår av kapitel 8. Vi vill här särskilt framhålla att vi i avsnitt 8.3.7 har föreslagit att de ca 15 milj. kr. som hör samman med beräkning och uppbörd av Stämpelskatt fortsättningsvis bör finansieras med skatte- medel i stället för att tas ut av de fastighetsägare som söker inskriv- ning. Vi anser att det system som tillämpas idag är principiellt fel- aktigt.

Våra ståndpunkter i kapitel 9 angående organisatoriska frågor rör i huvudsak avgiftsfinansierade verksamheter. I vissa fall behandlas dessa frågor parallellt med vår utredning. I övrigt har vi endast valt att belysa vilka förändringar som kan ske i ett längre perspektiv. Även här behövs ytterligare utredningsinsatser. Vi har därför inte beräknat några kostnader för att genomföra dessa endast löst skis- serade modeller.

I kapitel I 0 har vi föreslagit att en möjlighet till direktavdrag för vissa förrättningskostnader bör införas (avseende främst struktur— rationaliseringar inom jordbruket). Enligt vår mening är det inte möjligt att beräkna det direkta skattebortfall som skulle följa av vårt förslag, bl. a. eftersom det alltjämt synes vara osäkert hur det nya

...—.— ___—___,”

skattesystemet kommer att utformas i detalj. Trots den omedelbara kostnadskonsekvensen för det allmänna vill vi ändå peka på denna möjlighet. Under en längre period kan förslaget antas leda till en högre produktivitet inom näringen, vilket i sin tur ger ökade skatte- inkomster.

Särskilt yttrande

Av experten Gösta Pellbäck

Fastighetsbildningen och fastighetsregistreringen är grundläggande funktioner i samhällsbyggandet. Fastighetsinforrnation såväl på kartor som i register erfordras bl. a. vid planering, projektering, byggande och drift inom hela det samhällstekniska området. Verksamhetemas betydelse för samhället i stort framgår av betänkandet (kapitel 3). Användarnas krav på aktualitet och kvalitet i övrigt på fastighetsin- forrnationen kan i många fall inte tillgodoses med nuvarande finansie- ringsformer.

Mot bakgrunden av ovanstående förhållanden är det beklagligt att direktiven och den förutsatta tidsplanen för utredningen inte medgivit en samhällsekonomisk konsekvensanalys av nuvarande finansierings- principer.

SOU 1990: 9

Kommittédirektiv

&

Fäll??? E%?

Utredning om fastighetsbildningskostnader m. m. Dir. 198854

Beslut vid regeringssammantråide l988-09-08

Chefen för bostadsdepartementet. statsrådet Gustafsson. anför.

Mitt förslag

Jag föreslår att en särskild utredare tillkallas för att analysera effekterna av de principer som giiller för finansiering och avgiftsuttag vid fastighetsbild- ning och fastighetsregistrering. Om analysen ger anledning till det. bör utre- daren föreslå sådana förändringar som behövs för att upprätthålla en väl fun- gerande fastighetsbildnings- och registreringsverksamhet. Utredaren bör vi- dare pröva om förrättningsförfarandet vid fastighetsbildning kan förenklas för att minska kostnaderna.

Bakgrund

Med fastighetsbildning avses främst åtgärder som ändrar fastighetsindel- ningen. Fastighetsbildning sker genom fastighetsreglering om den avser om- bildning av en fastighet — t. ex. utökning av arealen — och genom avstyck- ning. klyvning eller sammanläggning om den avser nybildning. Fastighets- bildning sker vid förrättning som handläggs av en fastighetsbildningsmyndig- het. Landet är indelat i luntmiiteridistrikt vilka utgör verksamhetsområden för de statliga fastighetsbiIdningsmyndigheterna. Därutöver finns kommu- nala fastighetsbildningsmyndigheter vilka främst har de större tätortsområ- dena som verksamhetsområden.

När fastighetsbildning sker skall uppgift om detta föras in i fastighetsre- gistret. Registret sköts av fastighetsregistermyndigheten. Normalt är länssty- relsen fastighetsregisterrnyndighet. För vissa tätortsområden finns dock kommunala fastighetsregistermyndigheter. Ägar- och inskrivningsförhållan- den redovisas i fastighetsbok eller inskrivningsregister som förs av inskriv- ningsmyndigheten. Myndigheten är knuten till tingsrätten.

Dir. l988z54

Enligt nuvarande principer för finansiering av fastighetsbildningen tar fas- tighetsbildaingsmyndighetermt betalt av sakägarna för sin verksamhet enligt den av regeringen beslutade lantmäteritaxan (l97lzll0l . ändrad senast 1987: l273). Avgifterna skall i princip täcka kostnaderna för verksamheten. Som exempel kan nämnas att en avstyckning. där den nybildade fastighetens areal inte överstiger 5 000 1113. för närvarande kostar sakägaren 8 540 kr.

Principen om full kostnadstäckning infördes den I januari 1974. Tidigare gällde att en del av kostnaderna betalades av det allmänna. Subventione- ringen minskade dock allt mer under 1960-talet och gällde slutligen i huvud- sak endast jord- och skogsbruksförrättningar. Subventioneringen av dessa förrättningar uppgick. innan den avskaffades. till 20 %.

Avgiften för en förrättning skall reduceras (sättas ned) i sådana fall då ett beslut i ett fastighetsbildningsärende medför att fastigheter m. m. av mindre betydelse inte länge behöver redovisas i fastighetsregistret. Avgiften skall också reduceras för sådana äganderättsutredningar som länsstyrelsen beslu- tar om.

Budgetäret Nåtö/87 omsatte förrättningsverksamheten totalt 264 milj. kr.. varav 39 milj. kr. avsåg förrättningar gjorda av kommunala fastighetsbild- ningsmyndigheter. Nedsättningarna uppgick samma år till 12 milj. kr.

Den statligt bedrivna fasti'ghetsregistreringen och inskrivningsverksamhe- ten. inklusive bl. a. den pågående omläggningen av de äldre. manuella re— gistren till ett ADB-baserat fastighetsdatasystem. betalas med anslagsmedel. Kostnaderna skall motsvaras av inkomsterna från expeditionsavgifter för in- skrivningsåtgärder m. m. vid inskrivningsmyndigheterna enligt förord— ningen (1987z452. ändrad senast l988:613) om avgifter vid de allmänna dom- stolarna. Avgifterna finansierar också de förut nämnda nedsättningarna av förrättningsavgifterna enligt lantmäteritaxan. Den kommunalt bedrivna fas- tighetsregistreringen finansieras med kommunala skattemedel.

Det gällande systemet med avgiftsfinansiering av den statligt bedrivna fas- tighetsregistreringen har tillämpats sedan budgetåret 1984/85. Avgiftsfinan- sieringen av inskrivningsverksamheten är däremot av äldre datum. När av- giftsfinansieringen av fastighetsregistrcringen infördes. höjdes expeditions- avgiftema för inskrivningsåtgärder väsentligt. Exempelvis höjdes avgiften för gravationsbevis från 70 kr. till 125 kr. För närvarande är avgiften 150 kr. Avgiften för bevis om lagfart är 450 kr.

Budgetåret l986/87 uppgick kostnaderna för inskrivningsverksamheten och den statligt bedrivna fastighetsregistreringsverksamheten, inklusive kostnaderna för fastighetsdatareformen. nedsättningen av förrättningsavgif- ter m. m.. till 322 milj. kr. Här kan nämnas att domstolsverket, enligt be- stämmelser i regleringsbrevet. skall följa kosmadsutvecklingen och efter samråd med lantmäteriverket och centralnämnden för fastighetsdata till re-

geringen redovisa de behov av ändringar i avgiftsnivån som fordras för att uppnå full kostnadstäckning.

Behov av utredning

Det är från många synpunkter viktigt att det finns en tillförlitlig fastighets- redovisning. En sådan är grundläggande t. ex. i fråga om äganderätt och be- skattning. En väl fungerande fastighetsbildning samt inskrivnings- och fastighetsregistreringsverksamhet är därför en nödvändighet. Under senare år har i olika sammanhang farhågor framförts bl. a. för att kostnaden för att få en fastighetsbildningsåtgärd utförd har blivit så hög att fastighetsägarna söker alternativa lösningar. Liknande synpunkter har framförts i fråga om den nu rådande avgiftsnivån för "inskrivningsåtgärder m. m. vid de allmänna domstolarna. Vidare har farhågor framförts för att kostnadstäckningskravet inom förrättningsverksamheten har inneburit att kvaliteten på fastighets- bildningen har sjunkit. '

Farhågorna har bl. a. framförts i skrivelser till regeringen från statens lantmäteriverk. Svenska konnnunförbuudet. Sveriges Lantmätareförening och enskilda. Lantmäteriverket framhåller att det ibland hävdas att det finns en risk för att fastighetsbildningens nuvarande avgiftsnivå kan avhålla fastig- hetsägare från att ta initiativ till en fastighetsbildning. Verket finner det naturligt att kostnaderna påverkar fastighetsägarnas intresse för fastighets- bildning. men anser att det krävs närmare undersökningar för att fastställa effekterna av kostnadsnivån. Sveriges Lantmätareförening anser att lantmä— teritaxans nivå har lett till ett motstånd mot lantmäteriförrättningar. Före- ningen anser att den del av förrättningsverksamheten som avser bevakning av allmänintressen eller som avser förrättningar som är angelägna från sam- hällets synpunkt men som inte är företagsekonomiskt intressanta borde be- talas av samhället. Kommunförbundet anser att nuvarande finansieringsfor- mer innebär risker för bl. a. rättssäkerheten.

Lantmätareföreningen anser även att fastighetsbildningsverksamheten håller för låg kvalitet. Förrättningarna uppfyller enligt föreningen i stort sett stundens behov. men ger på sikt en anhopning av fastighetsrättsliga pro- blem.

Domstolsverket har i ett yttrande till lantmäteriverket anmält oro för att inskrivningsväsendets register kan komma att försämras till följd av att fastighetsägarna av prisskäl avstår från att vidta inskrivningsåtgärder.

Mot den beskrivna bakgrunden framhöll jag i mitt anförande till årets budgetproposition (prop 1987/882100 bil. 13 s. 80) att effekterna av finansi- eringsprinciperna för fastighetsbildningen och fastighetsregistreringen borde utredas. Riksdagen (BoU l987/88zl4. rskr. 271) har. mot bakgrund

av en motion om förenklade lantmäteriförrättningar för att minska förrätt- ningskostnadema, understrukit att det är angeläget att utredningen i det sammanhanget även belyser förrättningsförfarandet.

En särskild utredare bör nu tillkallas med uppgift att analysera effekterna av de principer som gäller för finansiering och avgiftsuttag vid fastighetsbild- ning och fastighetsregistrering. Om analysen ger anledning till det, bör utre- daren föreslå sådana förändringar som behövs för att upprätthålla en väl fun- gerande fastighetsbildnings- och registreringsverksamhet. Utredaren bör vi— dare pröva om förrättningsförfarandet vid fastighetsbildning kan förenklas för att minska kostnaderna.

Riktlinjer för utredningsarbetet

Utredaren bör inledningsvis analysera kosmadsutvecklingen för fastig- hetsbildning och fastighetsregistrering under förslagsvis en ZO-årsperiod och ställa den i relation till kostnadsutvecklingen i samhället i stort under mot- svarande tid. Av analysen bör framgå om några väsentliga förändringar i tjänsternas innehåll har skett under perioden.

Uppgiften därefter bör vara att studera vilka effekter nuvarande principer för finansiering och avgiftsuttag för fastighetsbildning och fastighetsregistre- ring har för samhället. Utredaren bör bl. a. undersöka om sakägama av kostnadsskäl undviker fastighetsbildning och inskrivningsåtgärder och om de har börjat använda alternativ till sådana åtgärder. De konsekvenser detta i så fall har fått bör belysas, (. ex. för strukturrationaliseringen inom jord- och skogsbruket. Utredaren bör även undersöka om det har skett några för- ändringar i förrättningarnas kvalitet sedan kravet på full kostnadstäckning infördes och vilka konsekvenser detta i så fall har fått.

Utredaren skall föreslå ändringar av gällande finansieringsregler m. m. i den mån analyserna ger anledning till det. Huvudprincipen skall dock även fortsättningsvis vara att kostnaderna för fastighetsbildningen och fastighets- registreringen skall motsvaras av inkomster genom avgifter som tas ut av fastighetsägarna. *

Kostnaderna för fastighetsbildningen påverkas av reglerna och organisa- tionen för förrättningarna. Utredaren bör också pröva möjligheterna att ge- nom förenklingar och andra förändringar i förrättningsförfarandet, t. ex. till följd av bestämmelserna i plan- och bygglagen (1987210, ändrad senast 1988z955), minska kostnaderna för fastighetsbildningen.

Tidsplan

Utredaren bör före utgången av år 1989 redovisa sina analyser och därav föranledda förslag till regeringen.

Hemställan

Med hänvisning till vad jag nu har anfört hemställer jag att regeringen be- myndigar chefen för bostadsdepartementet

att tillkalla en särskild utredare — omfattad av kommittéförordningen (1976: 1 19) — med uppdrag att utreda frågor om kostnader för fastighetsbild- ning m. m..

att besluta om sakkunniga. experter. sekreterare och annat biträde åt ut- redaren.

Vidare hemställer jag att regeringen beslutar att kostnaderna skall belasta elfte huvudtitelns anslag Utredningar m. m.

Beslut

Regeringen ansluter sig till föredragandens överväganden och bifaller hans hemställan. (Bostadsdepartementet)

SOU 1990: 9

Förhållanden i vissa andra länder

I Syftet med redovisningen

Syftet med denna sammanställning är framför allt att få fram en översikt över normala grunder i olika länder för kosmadsbelastning av markägarna i samband med fastighetsbildning, liksom att få en viss uppfattning om på vilken nivå markägamas kostnader ligger. Resultatet kan därefter jämföras med de principer som tillämpas i Sverige och de kostnadsbelopp som tas ut här. Däremot medger inte utredningens ram att göra någon djupare analys av de olika modeller som valts.

2 Avgränsningar m. m.

Någon genomgång av ett stort antal länder kan inte komma ifråga eftersom ambitionen inte är att ge en täckande översikt utan snarare att välja ut ett antal exempel på hur man i några intressanta länder ser på dessa frågor. Speciellt bör man därvid välja länder som med av- seende på samhällsform, juridiskt system och krav på teknisk standard är relativt likartade med vårt land eftersom möjligheterna till direkta jämförelser då är större. Mot denna bakgrund har redovisningen koncentrerats till följande länder:

Finland, Norge, Danmark, Holland, Västtyskland, Österrike, Schweiz och Frankrike.

I nämnda länder ställs i stora drag likartade noggrannhets- och re- dovisningskrav som hos oss. De tekniska metoder som används där är också jämförbara i stort. Även om lagstiftning och administrativ struktur skiljer sig, föreligger därför knappast några större kvalitets— skillnader i slutprodukten, vilket naturligtvis är en stor fördel vid kostnadsjämförelser. Orsaken till att de anglosachiska länderna inte medtagits är att fastighetsbildning och fastighetsregistrering där så starkt skiljer sig från vårt system att en jämförelse blir av mindre in- tresse. Detsamma gäller länder i Östeuropa liksom utomeuropeiska

länder. Även medelhavsländema företer så stora olikheter att en jäm- förelse är svår att göra om man inte samtidigt ger en fyllig bakgrund till ländernas särdrag.

I ett hänseende finns en viktig skillnad mellan Sverige och Finland i förhållande till övriga länder. I nämnda två länder är fastighets— bildningen ett offentligrättsligt förrättningsförfarande där lantmätaren (eventuellt med biträde av godemän) har beslutanderätt, givetvis med beaktande av den bestämmanderätt som tillkommer markägarna. I övriga länder däremot har lantmätaren endast ställning som sakkunnig åt markägarna. Han handlägger på deras uppdrag utredande, rådgivande och tekniska funktioner men har ingen självständig beslut- anderätt. Även om skillnaden i praktiken inte alltid är så stor är den dock principiellt viktig. Ett särfall utgör Norge där kommunema har hand om fastighetsbildning för bebyggelse, medan fastighetsbildning för jord- och skogsbrukets behov samt gränsbestämningar handläggs av särskilda statliga jordskifterätter.

I den följande redovisningen görs det för varje land först en kort presentation av fastighetsbildningens organisation. Därefter lämnas det några grundläggande uppgifter om uppläggning, omfattning och principer för kostnadsdebitering. Absoluta kostnadsnivåer diskuteras endast i mera allmänna ordalag då det gäller strukturförbättring, eftersom variationerna i åtgärdspaketen är så stora att kostnadsjäm- förelser blir både svåra och mindre meningsfyllda. Beträffande åt- gärder som främst kan jämföras med vårt avstyckningsinstitut har som exempel valts nybildning av en fastighet på 1 OOO-l 500 m2 med angivande av de ungefärliga kostnader som i detta fall debiteras part— erna. Med tanke på utredningens inriktning har vidare uppmärksam— het ägnats frågan om hur stor procentuell andel av kostnaderna som faller på markägarna.

Vad gäller fastighetsregistreringen lämnas det översiktliga upp- gifter för i vart fall de nordiska länderna.

3 De olika länderna

3.1 Finland

Beträffande organisation, arbetsuppgifter och legalt ramverk uppvisar finländsk fastighetsbildning stora likheter med den svenska fastighets— bildningen. Medan kommunerna har ansvaret för fastighetsbildning inom stadsplanelagda områden svarar den statliga distriktsorganisation för verksamheten därutöver. Ovanför distrikten står länsmyndigheter och en central lantmäterimyndighet. Såväl i Sverige som i Finland av- ser huvuddelen av fastighetsbildningen byggnadstomter, medan stora fastighetsregleringar är relativt fåtaliga och koncentrerade till be- gränsade landsdelar.

Komrnunema bestämmer själv sina taxor. Taxenivån liksom kost- nadstäckningsgraden varierar mellan de olika kommunerna. Den hög- sta kommunala avgiften för en avstyckning ligger på cirka 3 600 FIM (100 finska mark = ca 150 svenska kronor).

Principerna för kostnadsdebiteringen vid den statliga fastighets- bildningen ändrades 1988. Av intresse är därvid det resonemang som förs i propositionen om hur kosmadema bör fördelas på markägarna och det allmänna:

Med beaktande av den nytta som följer av att fastighetssystemet är redigt, är det rättvist att kostnaderna för fastighetsbildningen för- delas mellan dem som drar nyttan av det. Fastighetsägaren betalar sin del i form av lantmäteriavgift och vissa andra förrättnings- kostnader, och staten betalar resten. Det är viktigt att betalnings- skyldigheten fördelas på ett rättvist sätt, för att egendomsenhetema så långt som möjligt skall motsvara fastighetsenheterna. Därför bör lantmäteriavgiftema inte göras så höga att man inte ansöker om förrättning, och ändringar i jordinnehavet blir beroende av köpe- brev eller sämjoskifte.

Ett centralt problem i fråga om lantrnäteriavgiftens storlek gäller den nytta som samhället har av en förrättning och hur stor del av kostnaderna samhället därför borde betala. Det har inte varit möj- ligt att i detalj reda ut denna fråga. Det är å andra sidan en beräk- ningsfråga av sådan art att det alltid finns rum för olika åsikter. Men eftersom uppgifterna i fastighetssystemet i varje händelse mås- te skaffas fram för samhällets behov och om förrättningsförfaran-

det begränsas till det mest väsentliga, torde man kunna beräkna att samhället av de kostnader som lantrnäteribyråema åsamkas av lantmäteriförrättningama skall betala resekostnadema och ca en tredjedel av de övriga kostnaderna. Ett undantag utgör dock för- rättningskostnadema för nyskiftesförrättningar, i fråga om vilka det finns specialstadganden om att de skall betalas av statens medel.

Med lantmäteribyråema i citatet ovan avses enbart de lokala kontoren, medan kostnadema för organisationen på högre nivå liksom resekostnader för förrättningsorganisationen och vissa av dennas allmänna omkostnader helt betalas av statliga medel. Vidare bör beaktas att vad som ovan diskuteras är endast lantmäteriavgiftema, medan dessutom vissa övriga kostnader tillkommer för hand- räckningsmanskap, gode män, sakkunniga m.fl., transporter inom förrättningsområdet, utgifter för utmärkandet av rå och gränslinjer m. m. Dessa s. k. direkta förrättningskostnader betalas av sakägama.

Nyskiftesförrättningarna är framför allt koncentrerade till Öster- botten, där en förrättning ofta omfattar mycket stora arealer. För denna typ av förrättningar kan lantmäteriavgiften (som enligt ovan beräknas täcka 2/3 av de lokala kontorens kostnader för för- rättningen) sänkas med högst 50 %, då förrättningen är viktig med tanke på allmän fördel, och då sakägamas ekonomiska ställning på- kallar det. I vissa fall kan lantrnäteriavgiften helt slopas inom ett s. k. utvecklingsområde eller stödområde. Avgiften kan också helt slopas om det gäller en undersökning rörande förutsättningar och omfattning av ett föreslaget nyskifte. Även stöd till olika anläggningsarbeten ut- går. Enligt lantrnäteristyrelsens statistik beträffande kostnaderna för de stora nyskiftena har under senare tid statens andel av de totala kostnadema något överstigit 60 %.

Beträffande övriga förrättningar tas det som regel ut full lant- mäteriavgift, dvs. i genomsnitt 2/3 av förrättningskontorens kostnader (med undantag av reseersättningar och vissa allmänna kostnader). Nå- gon avgift uppbärs inte för nyregistrering. Även överföring av regis- terdata till ADB-registret görs med statliga medel. Stycknings- och klyvningsförrättningar debiteras i regel enligt en närmare fastställd arealersättningstaxa beräknad på underlag av genomsnittskostnader. Om områdets areal är högst 0,5 hektar utgör denna ersättning för närvarande 1 600 FIM, men avgiften kan nedsättas om lägenheter

bildas vid samma lantmäteriförrättning eller om markägarna på för- hand utfört rörläggning m. fl. arbeten. Dessutom kan komplette- ringsersättning tas ut för särskild anskaffning av handlingar m. m. För klyvningsförrättning utgår dels en grundavgift, dels en tilläggs- avgift per bildad fastighet. För 'en totalareal om 80—90 hektar utgör sålunda grundavgiften omkring 12 000 FIM och tilläggsavgiften 3 000 FIM.

Ansvaret för fastighetsregistreringen är delat mellan stat och kommun på samma sätt som ansvaret för fastighetsbildningen. Kom- munerna för register för stadsplanelagda områden medan lantmäteri- kontoren för jordregister för övriga delar. Förandet av registren och registerkartoma bekostas med skattemedel. Avgifter tas endast ut för registerutdrag, kopia av registerkarta och liknande beställningar.

3.2 Norge

Medan bildning av byggnadstomter åvilar det kommunala mät- ningsväsendet sker fastighetsbildning för jord- och skogsbrukets be- hov genom det statliga jordskifteverket. Förrättningsverksamheten inom detta är uppbyggt som ett domstolsförfarande lett av en statligt anställd lantmätare - jordskiftedomaren - som vid behov assisteras av gode män.

Kostnadema för jordskiftedomstolens verksamhet fördelas mellan olika agerande. Utgångspunkten är att staten skall betala lönen för deltagande tjänstemän och anställda, deras resekostnader samt vidare kontors- och allmänna omkostnader. Parterna får betala en "rettsgebyr", beräknad som en funktion av antalet parter och antalet km gräns samt en grundavgift. Gebyrintäktema täcker för närvarande omkring 7 % av statens kostnader för jordskiftedomstolama. Panema får dessutom betala kostnader för sakkunniga och gode män samt medverkande vid skogstaxering, handräckning och markering. Sakä- gamas kostnadsandel varierar mycket med förrättningens art men be- räknas i genomsnitt utgöra 30-40 % av de totala förrättnings- kostnadema. I Norge tas det en avgift att överklaga en förrättning. Avgiften är för närvarande 2 730 NOK (100 norska kronor = ca 93 svenska kronor).

Vad gäller kostnader för bildning av bostadstomter skall dessa i princip betalas helt av parterna. Varje kommun beslutar själv om sin taxa men Norske kommuners sentralforbund har bestämt en maximi- taxa för kommunal uppmätning. Enligt den kostar det 6 200 NOK för en normal bostadstomt. Kommunema tycks emellertid genomgående ta ut lägre avgifter, ofta väsentligt lägre.

Staten har ansvaret för fastighetsregistret eller "eiendomsregistret", som är en del av GAB-systemet. GAB står för Grunneien- domsregister, Adressregister och Byggningsregister. I registret redo- visas fastigheter och arrenden. Inga avgifter tas ut för registreringen. Däremot tas det ut avgifter från dem som använder systemet. Inkomsterna från grunneiendomsregistret motsvarar cirka 5 % av statens kostnader.

3.3 Danmark

I Danmark är det privatpraktiserande lantmätare som sköter fastighetsbildningen. Det finns dock undantag. I två kommuner i Kö- penhamnsområdet är fastighetsbildningen en kommunal angelägenhet och i ett område i södra Danmark bedrivs den med statligt huvud- mannaskap. I det följande behandlas endast den privata verksamheten.

Tillvägagångssättet och reglerna för fastighetsbildning är andra i Danmark än i Sverige. I Danmark är det förrättningslantrnätarens uppgift att vara sökandens rådgivare. Han skall inhämta uppgifter från myndigheter, utforma förslag och därefter inhämta godkännande från berörda myndigheter. Dessutom skall han givetvis utföra mät- ning och kartering. Lantmätaren beslutar således inte om fastighets- bildning. All fastighetsbildning i form av förrättning bygger på fri- villighet från sakägamas sida.

Lantmätama (landinspektörema) tar ut marknadsmässig ersättning för sitt arbete. Deras förening - Praktiserande Landinspektörers För- ening (PLF) - ger ut en "normaltaxa" till vägledning för sina med- lemmar. Den innehåller förslag till sakersättningar för de vanligaste förrättningstypema och förslag till hur tiddebitering skall beräknas.

För att belysa likheter och olikheter med den svenska lantmäteri- taxan kan följande nämnas.

I sakersättningsbeloppen ingår inte utlägg som lantmätaren har (t. ex. markeringsmaterial, resor, logi, material från myndigheter, kopiering, porto och telefon). Sakägaren debiteras särskilt för sådana utlägg. Metoden med grundavgift och tilläggsavgift används. För det som motsvarar avstyckning och fastighetsreglering tas det ut en grundavgift och en areal- och parcelberoende avgift. Arealavgiften beräknas efter ett m2-pris, som avtar med stigande areal. Priset per m2 är också beroende av hur stor del av det berörda området som får bebyggas. Det finns sex klasser för varierande byggrätt, varav en av- ser jord— och skogsbruk. Vid t. ex. flerlottsavstyckningar reduceras arealavgiften med 10—50 %. Föranleder förrättningen extraarbeten - svårfunna gränser, inhämtande av förhandsbesked, längre anslut- ningsmätningar osv. - får sakägama betala extra för dessa arbeten, vanligtvis efter tidtaxa.

Enligt 1989 års taxa uppgår sakersättningen för avstyckning av en 1 000 m2 stor tomt med 100-250 1112 byggrätt till 8 198 DKK (100 danska kronor = ca 87 svenska kronor).

F astighetsregistreringen är statlig och sköts av kort- og matrikel- styrelsen (som är en del av lantbruksministeriet). Där granskas även att förrättningen är lagenlig. Styrelsen tar ut avgifter för sin verk- samhet. För varje nybildad bostadsfastighet är avgiften 4 700 DKK och för varje nybildad jordbruksfastighet är den 1 400 DKK. Även vid förändringar i fastighetsindelningen tas det ut motsvarande av- gifter. För fastigheter med låga värden tas det emellertid inte ut nå— gon avgift. Under 1989 var värdegränsen 23 000 DKK.

3.4 Holland

Såväl strukturrationalisering som annan fastighetsbildning organiseras av den statliga katastertjänsten. Katastem är ett register över alla ägor — parceller — inom ett administrativt område, baserat på uppmätning av varje äga och kombinerat med särskild registerkarta. Eftersom sy- stemet ursprungligen var avsett för beskattningsändamål innehåller registret utöver arealer och andra fastighetsdata också uppgifter om markbeskaffenhet, taxeringsvärden samt ägare. I Holland är kataster- myndigheter och inskrivningsmyndigheter för lagfart och inteckning organiserade inom samma statliga regionala kontor.

En mycket omfattande verksamhet med strukturrationalisering på- går sedan mellankrigsperioden. För närvarande pågår omkring 100 större projekt, omfattande en totalareal av ca 650 000 hektar. Att driva dessa är framför allt lantbruksmyndighetemas sak. Men ka- tasterrnyndighetema medverkar med teknisk expertis. Denna omfattar inte bara redovisning av vars och ens ägoinnehåll och kartläggning av de nya gränserna utan också hela organisationen av markbytet med förslag till omregleringsplan och skiftesläggning, beräkning av ersätt- ningar etc. Den totala strukturförbättringsverksamheten är mycket kostnadskrävande, eftersom den innefattar långtgående infrastruktu- rella investeringar i form av nya ägovägar av hög standard, långt- gående vattenregleringsåtgärder och ofta även utflyttningar av bruk- ningscentra. Eftersom den emellertid anses vara av stor betydelse för Holland som jordbruksland är den starkt subventionerad. Insatserna från katastennyndigheter liksom medverkan från andra myndigheter är sålunda kostnadsfria för markägarna. Kostnaderna för markarbeten och anläggningar subventioneras av stat, kommun och vattenmyn- digheter till i genomsnitt omkring 90 %.

Övrig kalasterverksamhet skall i princip helt betalas av markäg— arna. Eftersom emellertid det avgörande är att verksamheten som helhet balanserar och katasterväsendet också har andra inkomstkällor såsom avgifter för registrering, information etc., torde en viss utjäm- ning ske. Avgifterna erläggs i samband med införandet av en för- ändring i registret och är beroende främst av antalet parter. För nymätning av en bostadstomt debiteras 700-750 NLG (100 gulden = ca 300 svenska kronor). Om detta avspeglar verkliga genomsnitts- kostnader är svårt att säga.

3.5 Västtyskland

Organisation och inriktning kan variera mellan olika delstater, efter- som lantmäteriverksamhet i princip är en delstatlig angelägenhet. I alla delstaterna gäller emellertid att åtgärder inriktade på att förbättra jordbrukets struktur är knutna till statliga skiftesorganisationer — Flurbereinigungsämter — medan fastighetsredovisningen och övrig fastighetsbildning ombesörjs av statliga Katasterämter med stark anknytning till skatteväsendet.

Strukturförbättring avseende jordbruket har fått betydande om- fattning i Västtyskland, speciellt efter andra världskriget. Den är främst inriktad på totalskiften av byar eller större omregleringar i samband med frarndragande av transportleder. Man går systematiskt fram i område efter område. I princip ligger rätten till initiering och beslut om åtgärd hos de statliga myndigheterna. Men givetvis efter— strävas att en betryggande markägareopinion skall finnas bakom. I samband med omregleringar sker normalt också omfattande anläggningsarbeten för vägar, dikessystem, upprustning av bykärnan etc. Speciellt i vinbergsområdena kan därför kostnadema per hektar uppgå till mycket höga belopp.

Förfarandekostnader, dvs. personal- och arbetsplatskostnader, bärs i sin helhet av delstaten. Vad gäller anläggningskostnadema inklusive kostnader för mätningsmedhjälpare och markeringsmaterial, bärs dessa i första hand av markägarna. Staten ger emellertid bidrag på vanligtvis 60-80 %. Återstående kostnader bärs av delägarna i relation till värdet av deras fastigheter. Men lån utgår till låg ränta och med lång amorteringstid.

Omregleringar i tätortsområden — "Umlegungen" — är en huvud- metod för plangenomförandet. Ofta sker nämligen stadsutbyggnaden över områden med splittrad fastighetsindelning. Åtgärderna initieras och genomförs av kommunerna i enlighet med en upprättad stadsplan. Något krav på en viss markägareanslutning ställs inte. Kostnaderna betalas av kommunen, men ägarna får bidraga genom markavdrag, antingen baserade på innehavd areal (maximalt 30 % avdrag) eller på beräknad värdestegring genom åtgärden. I princip skall inte fastig- hetens marknadsvärde minskas genom åtgärden. Skulle kostnadema bli större än markvärdestegringen inom området faller merkostnad- ema på kommunen. De nämnda avdragen skall också täcka kostnad- erna för katasterorgansiationens medverkan i form av mätning, markering och andra genomförandekostnader. Som exempel på kost- nadsnivån kan anföras tillämpad taxa inom Rheinland-Pfalz för be— arbetning av ett omläggningsområde i enlighet med stadsplanelagens regler (100 mark = ca 337 svenska kronor).

Genomsnittsareal/parcell

600—1 000 m2 1 000—2 500 rn2 2 500—5 000 m2

Grundkostnad/m2

0,72 DEM 0,58 DEM 0,48 DEM

På detta kommer tillägg på 0,8 % av det väntade tomtpriset per rn2 efter omläggningen samt tillägg för vissa extraarbeten, för särskild mätningsmedhjälpare etc. På summan görs så ett påslag på 50 %.

Vid nybildning av separat tomt uttas i denna delstat följande grundavgifter i DEM av berörd markägare:

Mätt yta Tomtens markvärde per m2 i DEM ( 8 8—20 20—50 50—100 400—1 000 m2 410 700 800 930 1 OOO—2 500 m2 520 880 1 100 1 300 2 500—5 000 m2 700 1 100 1 380 1 800

På denna grundtaxa görs ett påslag på 56 % samt tillägg för mät- ningsmedhjälpare ävensom vissa andra mindre tillägg.

3.6 Österrike

I Österrike är mätningsverksamhet och katasterförvaltning organiser-

ade på ett likartat sätt som i Västtyskland.

Även Österrike har en betydande verksamhet med strukturför— bättrandefastighetsregleringar (Zusammenlegungen) på landsbygden. På grund av hög prioritering är subventioneringsgraden betydande. Såväl för förfarandekostnader som kostnader för anläggningar till-

lämpas följande kostnadsfördelning:

bidrag från delstaten 50—80 % bidrag från kommun 10—20 % kostnad för markägaren 10—40 %

För övrig fastighetsbildning föreligger ingen subvention, utan markägarna får själv svara för kostnaderna för mätning, gräns- förhandling, markering, kartframställning och införande i kataster. För en byggtomt på omkring 1 000 m2 på jämn och fri mark uppgår dessa kostnader till normalt omkring 15 000 österrikiska schilling (ATS), vartill kommer en omsättningskatt på 20 %. För dyrare stads- tomter ligger kostnaden omkring 1 000 ATS högre (100 österrikiska schilling = ca 48 svenska kronor).

3.7 Schweiz

Lantmäteriverksamheten här utförs i huvudsak av privata firmor. Tyngdpunktema ligger på dels mätning, framför allt i samband med upprättande och förande av katastem, dels medverkan i fastighets- regleringar. Det finns emellertid också en begränsad statlig-kantonal sektor för kontroll— och utvecklingsverksamhet.

Verksamheten rörande strukturförbättring genom fastighets- reglering har varit omfattande alltsedan första världskriget. Åt- gärderna är som regel av genomgripande natur, innebärande total omdisponering av ägosystemet och dessutom omfattande väg- anläggningar, vattenreglerande åtgärder m. m. Ofta har fastighets- regleringen kombinerats med nymätning för katastem, eftersom denna typ av fastighetsregistrering inte tidigare varit genomförd över landet som helhet. I stället för att enbart mäta och registrera ett stort antal parceller, har man föredragit att genomföra fastighetsreglering samtidigt, vilket också gjort det allmänna mera benägen att sub- ventionera verksamheten. Följande subventioner utgår på de totala kostnaderna (förfarande- och anläggningskosmader):

bidrag från förbundsstaten 30—50 % (bergsregion 50 %) bidrag från kantonen 30—50 % kostnad för markägaren 10—30 %

Även katastermätningarna är subventionerade. Den normala sub- ventionen från förbundsstaten är följande:

bergsregion 65-85 % urban region 30—50 % jordbruksregion 55—75 %

Dessutom utgår bidrag från kanton och kommun, varför markägaren i regel inte betalar mer än 10-15 % av de totala kostnaderna. För godartad terräng uppges dessa (vid skala 111 000) ligga på omkring 1000 — 2 000 CHF per hektar (100 schweizerfranc = ca 390 svenska kronor). Detta gäller emellertid för uppmätning av parceller i grupp. För en isolerad tomt blir kostnaderna högre.

3.8 Frankrike

Erforderliga lantmäteriåtgärder för strukturförbättring och kataster- föring utförs av privata lantmätare på uppdrag av markägare eller kommunala organ. Statliga lantmätare förekommer i stort sett endast på departemental eller högre nivå för speciella uppgifter. Tonvikten i lantmäteriinsatsema ligger på mätning, värdering och planläggning alltefter beställarens önskemål.

Under efterkrigstiden har Frankrike lagt mycket stor vikt vid strukturförbättrande åtgärder och har för närvarande den till area- len mest omfattande skiftesverksamheten i världen (omkring 300 000 hektar per år). Initiativet till skifte kan komma från markägare eller kommun. Förplaneringen sker normalt av jordbruksmyndighetema på departements- och distriktsnivå. Sedan markägarna haft tillfälle in- komma med synpunkter på förslagen beslutar prefekten. Genom— förandet sker under ledning av en särskilt utsedd kommunal nämnd, som även engagerar en privat lantmätare som expert. Samtliga för- farandekosmader, vilka som genomsnitt för landet ligger på omkring 1 800 FRF per hektar, betalas av staten då det gäller ett förstagångs- skifte (100 franska franc = ca 100 svenska kronor). Blir det längre fram aktuellt med ett andra skifte krävs en kvalificerad delägarean- slutning och staten betalar då endast en del av förfarandekostnadema, normalt omkring 50 %. För väg-, vatten- och andra anläggnings-

arbeten (som i Frankrike vanligen är mindre omfattande än i Holland, Västtyskland och Schweiz och i genomsnitt kostar omkring 2 000 FRF per hektar) kan subventioneringen från staten visserligen växla mellan olika departement, men den håller sig normalt omkring 60 %. Direkt kommunal subvention förekommer knappast.

Vad gäller fastighetsstrukturella åtgärder i tätorter för genomför- ande av förnyelse eller exploatering har man i Frankrike ett för- farande som liknar vår lagstiftning om exploateringssamverkan. I detta fall bär markägarna i princip alla kostnader och subventioner utgår inte från staten. Kommunen kan dock medverka på olika sätt. Har samfälligheten auktoriserats har den också rätt till vissa skatte- och avgiftsbefrielser (avseende realisationsvinster samt stämpel- och inskrivningsavgifter).

För övrig fastighetsbildning föreligger ej någon subvention utan kostnaderna för anlitande av en privatlantmätare och ändring i fastig- hetsregistrering betalas av parterna själva. Kostnadema för en normal bostadstomt uppges i allmänhet ligga på omkring 2 000—2 500 FRF.

4 Slutord

Av det tidigare framgår att då det gäller strukturella åtgärder bär det allmänna en betydligt större del av kostnaderna i de här behandlade länderna än i Sverige. Speciellt är detta fallet på kontinenten. Ofta betonas också att i och med att konkurrensen inom gemensamma marknaden blir fri, måste varje land för att hävda sig stimulera strukturella förbättringar inom jordbrukssektorn. Av bl. a. detta skäl är medverkan från statliga myndigheters sida — inklusive lantrnäteri- verksamheten — kostnadsfri i många länder. Detta gäller också den förberedande utredningsverksamhet som kan erfordras innan man be- slutar sig för en större fastighetsrationalisering. Då det däremot gäller övrig lantmäteriverksamhet hävdas i regel att denna i princip skall betalas av sakägama. Dock tillämpas i Schweiz och Finland en medveten kostnadsfördelning med hänsyn till den nytta det alhnänna har av ett ordnat system för fastighetsbildning och fastighetsregistrering. Men även i andra länder tycks det vara så att det huvudsakligen är de lokala kontorens kostnader för uppmätningen

som debiteras, medan fastighetsbildningens "överbyggnad" huvudsakligen bekostas med allmänna medel. Vidare torde i realiteten ofta en viss kosmadsutjämning ske inom administrationen. Av bl. a. dessa skäl blir resultatet att övriga länders debiterade kostnader ge- nomgående ligger lägre än i Sverige.

SOU 1990: 9

Lantmäteritaxan (1971: 1 101 ); idess lydelse den 1 januari 1990

Allmänna bestämmelser

1 & För förrättning, som handlägges av fastighetsbildningsmyn— dighet, av tjänsteman vid sådan myndighet eller av särskild, av fastighetsbildningsmyndighet förordnad förrättningsmän, utgår er— sättning till statsverket enligt denna taxa.

För uppdrag som utföres av statens lantmäteriverk. överlantmätar- myndighet eller statlig fastighetsbildningsmyndighet utgår ersättning till statsverket enligt bestämmelser som meddelas av lantmäteriverket. Bestämmelserna i denna taxa om räkning och uppbörd samt anmärkning mot räkning äger motsvarande tillämpning på sådant uppdrag.

För uppdrag som utföres av kommunal fastighetsbildnings- myndighet utgår ersättning enligt vad kommunen bestämmer.

Om rätt för kommunen till ersättning av statsverket för kostnader för verksamheten vid kommunal fastighetsbildningsmyndighet finns särskilda bestämmelser.

2 & Om fördelning av ersättningsskyldighet mellan flera sakägare finns särskilda bestämmelser.

3 & Ersättning enligt denna taxa utgår som sakersättning eller tid- ersättning. Dessutom kan i vissa fall särskild ersättning utgå.

I tidersättningsfallen får fastighetsbildningsmyndigheten i stället för debitering efter tid träffa ett skriftligt avtal med sökanden om ersätt- ningen, om förrättningen är av större omfattning.

Sakersättning

4 & Sakersättning utgår i de fall och med de belopp som anges i en vid denna taxa fogad förteckning (Bilaga). Har ansökan avvisats eller

förrättning inställts utgår sakersättning enligt föreskrifter som lant- mäteriverket meddelar.

Bestämmelserna i första stycket gäller ej då ny handläggning skett av återförvisad förrättning eller vid inställande av förrättning, för vilken tidersättning utgår.

Efter framställning av fastighetsbildningsmyndigheten eller för- rättningsmannen får överlantmätarmyndigheten utan hinder av första stycket besluta att för en viss förrättning skall betalas tidersättning i stället för sakersättning. Sådan framställning skall snarast möjligt göras om

1. förrättningen avser fastighetsreglering eller sådan avstyckning eller klyvning som medför att en eller flera nybildade fastigheter får en större areal än 5 000 kvadratmeter och

2. en tillämpning av bestämmelserna om sakersättning medför att ersättningen skulle påtagligt överstiga statens eller kommunens kost- nader för förrättningen.

4 a & Sakersättning skall bestämmas enligt den förteckning över sakersättningar som gäller när förrättningen avslutas.

Så Utöver sakersättning utgår tidersättning för merarbete eller merkostnad som orsakas av att förrättningen på sakägarens begäran utföres vid viss tidpunkt eller av att särskild åtgärd som ej är nöd- vändig för förrättningens genomförande vidtages på begäran av sak— ägaren.

Tidersättning utgår därjämte för värdering och för hantlangning m. ni. när det är föreskrivet i bilagan.

Tidersättning

6 5 Tidersättning utgår enligt 5 5 samt när sakersättning ej utgår.

75 Tidersättningen beräknas efter tidsåtgången för förrättningen och ett belopp i kronor per timme som är beroende av tjänstemannens lön. Om denne har en lönegradsplacerad tjänst, skall tidersättningen betalas med följande belopp per timme:

SOU 1990: 9 Bilaga 3 Kategori 1: lönegrad N 27 eller högre, B 53 eller högre 520 Kategori 2: lönegrad N 21—26, B 42—52 412 Kategori 3: lönegrad N 11—20, B 26—41 328 Kategori 4: lönegrad N 10 eller lägre, B 25 eller lägre 268

Om en tjänsteman eller en särskild, av fastighetsbildningsmyndighet förordnad, förrättningsmän inte har lönegradsplacerad tjänst, skall tidersättningen betalas med det belopp per timme som lantrnäteri- verket bestämmer.

För varje påbörjad halv timme utgör ersättningen hälften av er- sättningen per timme.

När tidsåtgången bestäms skall restid ej inräknas. När stereofotogrammetiskt instrument eller någon annan särskilt dyrbar utrustning har använts samt när en underleverantör har an- litats för att utföra tekniska specialarbeten, skall särskild ersättning betalas för detta enligt föreskrifter som lantmäteriverket meddelar.

7 a & Tidersättning skall bestämmas enligt de föreskrifter som gäller när arbetet utförs.

Hantlangning m. m.

8 5 Enligt 4 kap. 37 & fastighetsbildningslagen (1970: 988) är sakägare skyldiga att tillhandahålla för förrättning behövlig och lämp— lig hantlangning. Sådan hantlangning kan avse tillhandahållande av material och redskap för staknings-, markerings- och röjningsarbeten samt ombesörjande av transporter av material och redskap. Hant- 1angningen fullgörs på begäran av fastighetsbildningsmyndigheten el- ler förrättningsmännen.

Om tidersättning skall betalas, får särskild ersättning tas ut för ma- terial och redskap samt för transporter.

9 & Andra förrättningskostnader enligt 2 kap. 6 & fastighets- bildningslagen (19701988) än taxeavgift får förskjutas av statsmedel. Vad som sagts nu äger motsvarande tillämpning på förrättningar en- ligt andra författningar än fastighetsbildningslagen.

Lantmäteriverket får föreskriva att ränta skall utgå på förskotterat belopp.

Nedsättning av ersättningsbelopp

10 & Medför fastighetsreglering eller sammanläggning att fastighet eller samfällighet av mindre betydelse ej behöver redovisas i fastig- hetsregister eller medför fastighetsreglering att sådan redovisning blir obehövlig för skifte eller servitut av mindre betydelse skall er- sättningen nedsättas med ett belopp om 550 kronor för varje sådan fastighet eller samfällighet eller sådant skifte eller servitut, dock högst med 50 procent av den sammanlagda ersättningen för ifrågavarande fastighetsreglering eller sammanläggning. Motsvarande gäller om fastighetsreglering medför att servitut av mindre betydelse kan avföras ur fastighetsboken eller inskrivningsregistret.

11 & Ersättning för äganderättsutredning enligt lagen (1971: 1037) om äganderättsutredning och legalisering, varom förordnande med- delats av länsstyrelse, skall nedsättas med ett belopp motsvarande 50 procent av ersättningen för förrättningen.

11 a & Ersättning för en fastighetsreglering, som avser upphävande av ett skogsfångsservitut och som har påbörjats före den 1 januari 1979, skall nedsättas i den mån det arbete som har utförts har blivit onyttigt på grund av lagen (1978: 871) om ändring i lagen (1970: 989) om införande av fastighetsbildningslagen.

Räkning och uppbörd

12 5 När förrättningen har avslutats eller inställts eller när ansökan har avvisats, skall fastighetsbildningsmyndigheten eller förrättnings- männen i en räkning ange med vilket belopp sakägare skall betala er- sättning till statsverket.

Lantmäteriverket eller, efter verkets bestämmande, fastighets— bildningsmyndigheten får för en viss förrättning besluta att räkning för utfört arbete skall upprättas innan förrättningen har avslutats samt att förrättningskostnader skall betalas i förskott.

Av räkningen skall framgå om beslut har fattats enligt 4 & tredje stycket samt i vad mån ersättningen har nedsatts med stöd av be- stämmelsemai 10, 11 och 11 a åå.

13 & Betalning skall erläggas till lantmäteriverket inom tid som verket bestämmer.

14 & Lantmäteriverket får, när särskilda skäl föreligger, medgiva anstånd med betalning.

15 & Lantmäteriverket får föreskriva att ränta skall utgå på belopp som ej erlagts inom föreskriven tid.

16 & Har belopp som påförts sakägare i räkning ej erlagts på i räk- ningen angiven förfallodag, får utrnäming ske för beloppet. Vad som sagts nu gäller även om besvär anförts mot förrättningen eller an- märkning gjorts mot räkningen.

Anmärkning mot räkning m. m.

17 & Anmärkning mot räkning görs skriftligen hos överlantmätar- myndigheten inom tre veckor från räkningens förfallodag. Har räk- ningen utfärdats av en fastighetsbildningsmyndighet ges anmärkningen in till fastighetsbildningsmyndigheten inom samma tid. Anmärkning mot räkning som upprättats av lantmäteriverket görs hos verket inom

samma tid. När särskilda skäl föreligger får för sent inkommen anmärkning

upptagas till prövning.

Om fastighetsbildningsmyndigheten ändrar en räkning i enlighet med framställd anmärkning, har anmärkningen förlorat sin betydelse. Ändrar fastighetsbildningsmyndigheten räkningen på annat sätt, gäller anmärkningen i stället det nya räkningsbeloppet.

18 & Överlantmätarmyndighetens beslut enligt 4 & tredje stycket och 17 & överklagas hos lantmäteriverket. Skrivelsen med överklagandet ges in till överlantmätarrnyndigheten. Lantrnäteriverkets beslut enligt denna taxa får inte överklagas.

19 & Föreskrifter för tillämpningen av denna taxa meddelas av lant- mäteriverket.

Förteckning över sakersättningar

Förrättning kronor för enhet

I. Förrättningar enligt fastighetsbildningslagen

(1970: 988) som innebär att nya fastigheter bildas genom avstyckning eller klyvning. A. Om ansökan har kommit in till fastig- hetsbildningsmyndigheten före utgången av år 1984, skall följande belopp betalas: 1. för första fastigheten 8 975 2. för varje fastighet utöver den första 8 095

Överstiger medelarean för nybildade fastigheter

5 000 kvadratmeter men inte fem hektar, skall för

varje nybildad fastighet dessutom betalas ett tillägg för varje påbörjat 5 000-tal kvadratmeter som medelarean överstiger 5 000 kvadratmeter, med 660 Överstiger medelarean för nybildade fastigheter fem hektar, skall tidersättning betalas, dock lägst

med det belopp som skulle ha betalats om ersättningen beräknats som sakersättning för medelarean fem hektar. B. Om ansökan har kommit in till fastighetsbildningsmyndigheten efter utgången av år 1984, skall följande belopp betalas:

1. grundbelopp. 1 645 2. tilläggsbelopp för varje fastighet t. o. rn. den femte 8 050 3. tilläggsbelopp för varje fastighet utöver den femte 4 510 Överstiger arealen för en nybildad fastighet 5 000 kvadratmeter men inte ett hektar, skall för varje sådan nybildad fastighet dessutom betalas ett tillägg med 3 065 Överstiger arealen för en nybildad fastighet ett hektar, skall tidersättning betalas för den fastigheten.

II. Förrättningar enligt fastighetsbildningslagen (1970: 988) som innebär att nya fastigheter bildas

IIII.

genom sammanläggning För varje nybildad fas- tighet skall betalas:

1. grundbelopp

2. tilläggsbelopp för varje i sammanläggningen ingående fastighet

Förrättningar enligt fastighetsbildningslagen

(1970: 988) som avser fastighetsreglering A. Om ansökan har kommit in till fastig- hetsbildningsmyndigheten före utgången av år 1984, skall följande belopp betalas:

1. grundbelopp

2. tilläggsbelopp för varje berörd fastighet

3. tilläggsbelopp för varje påbörjat hektar reglerad ägovidd upp till fem hektar Har värdering skett i samband med fastighets- regleringen, skall tidersättning betalas för

merarbete som orsakats av värderingen.

Överstiger den reglerade ägovidden fem hektar,

skall tidersättning betalas, dock lägst med det belopp som skulle ha betalats om ersättning beräknats som sakersättning för fem hektar reglerad ägovidd. B. Om ansökan har kommit in till fastighets- bildningsmyndigheten efter utgången av år 1984, skall följande belopp betalas: ]. grundbelopp

2. tilläggsbelopp för varje berörd fastighet t.o.m. den femte

3. tilläggsbelopp för varje berörd fastighet utöver den femte

4. tilläggsbelopp om den reglerade ägovidden överstiger 5 000 kvadratmeter men inte ett hektar Har värdering skett i samband med fastighets- regleringen, skall tidersättning betalas för mer-

arbete som orsakats av värderingen.

Överstiger den reglerade ägovidden ett hektar, skall tidersättning betalas. Tidersättning skall

betalas även för fastighetsreglering i samband med avstyckning eller klyvning om sakersättning för

3 670

195

4 040 2 635

345

4 030 2 750

1 970

3 340

fastighetsregleringen skulle påtagligt överstiga statens eller kommunens kostnader för åtgärden.

IV. Förrättningar enligt fastighetsbildningslagen (1970: 988) som innebär bestämning av fastighets- gräns. A. Om ansökan har kommit in till fastig- hetsbildningsmyndigheten före utgången av år 1982, skall följande belopp betalas:

1. grundbelopp med högst

2. tilläggsbelopp för varje berörd fastighet utöver de två första med högst

3. tilläggsbelopp för varje påbörjat lO-tal meter bestämd gränslängd med högst B. Om ansökan har kommit in till fastighets- bildningsmyndigheten efter utgången av år 1982, skall tidersättning betalas.

V. Förrättningar enligt lagen (1971: 1037) om äganderättsutredning och legalisering som innebär legalisering av sämjedelning av fastighet 1. grundbelopp 2. tilläggsbelopp för varje nybildad fastighet

VI. Har sakägare vid en förrättning som avses i I—V tillhandahållit hantlangning, skall ersättningen reduceras med skäligt belopp.

I fråga om förrättningar där ansökan har kommit in till fastighetsbildningsmyndigheten före den 1 januari 1986, skall sakersättningen tas ut med belopp enligt den förteckning över sakersättningar som gällde vid tiden ett år före förrättningens avslutande. Om en förrättning, för vilken sakersättning skall betalas, har påbörjats före den 1 januari 1980, skall sakersättningen tas ut med belopp enligt den förteckning över sakersättningar som gällde vid tiden två år före förrättningens slut.

KUNGL. BIBL.

1990 - 05 - O 9 STOCKHOLM

6 415

1910

140

3415 1710