SOU 1993:118
Morot och piska för bättre miljö
1. Sammanfattning
Den 1 januari 1992 infördes i Sverige ett system enligt vilket miljö- avgift tas ut på utsläpp av kväveoxider vid energiproduktion. Avgifts— plikten gäller för pannor eller gasturbiner med en minsta tillförd effekt av 10 megawatt (MW) och en nyttiggjord energiproduktion av minst 50 gigawattimmar (GWh) under ett kalenderår. Avgiftens storlek är 40 kronor per kilo utsläpp av kväveoxider.
Regeringen bemyndigade den 13 maj 1993 chefen för Miljö- och naturresursdepartementet att tillkalla en särskild utredare med huvud- uppgiftema att dels utreda förutsättningama för och effekterna av en breddning av nuvarande avgiftssystem för kväveoxidutsläpp från ener- giproduktionsanläggningar, dels lämna förslag till finansiering av pågå- ende kalkningsverksamhet. I utredningen skulle också ingå bl.a. att överväga behovet av tekniska förändringar av avgiftssystemet samt dispensmöjligheter.
Utredningen tillsattes och inledde sitt arbete i augusti 1993. I ett tidigare avlämnat delbetänkande - "Finansiering av kalknings- verksamhet" - har utredningen redovisat alternativa förslag till finans- iering av kalkningsverksamheten. Övriga till utredningen hörande frågor redovisas i detta betänkande.
Riksdagen beslutade 1988 att de svenska utsläppen av kväveoxider bör minska med 30 procent mellan åren 1980 och 1995. Utsläppen har under perioden 1980 - 1992 minskat från ca 425 000 till 384 000 ton per år, vilket motsvarar ca nio procent.
Den största utsläppskällan är vägtrafiken, som svarar för omkring 159 000 ton per år. Från förbränning och industriprocesser - de verk- samheter som är föremål för utredningens prövning av möjligheterna att utvidga avgiftssystemets tillärnpningsområde - uppgår utsläppen sam- mantaget till ca 68 000 ton per år.
Utredningen har kartlagt vilka åtgärder som vidtagits och som pla- neras med anledning av avgiftssystemet, vad åtgärderna för att minska och följa upp utsläppen kostat, vilka resultat som uppnåtts i form av utsläppsminskning och om avgiftssystemet haft några bieffekter därut- över. Av utvärderingen framgår bl.a. att utsläppen av kväveoxider från de anläggningar som berörs av kväveoxidavgiften har minskat från ca
159 mg/MJ tillförd energi till ca 103 mg/MJ tillförd energi. Av minsk— ningen kan ungefär hälften direkt hänföras till NOX-avgiftens införande. Från de 163 (av totalt 185 st) anläggningar som utredningen haft tillgång till information från har utsläppen sammantaget minskat från ca 21 000 ton till ca 13 500 ton.
Kostnaderna för att reducera utsläppen genom förbränningstekniska åtgärder varierar beroende på bränsleval med i medeltal mellan 4 och 52 kr/kg. Motsvarande kostnad vid reningsåtgärder varierar mellan 10 och 50 kr/kg.
När det gäller förutsättningarna att utvidga avgiftssystemets tillämp- ningsområde till mindre energiproduktionsanläggningar än de som för närvarande ingår har utredningen övervägt tre olika långt gående steg;
— att sänka avgiftsplikten från en minsta årlig energiproduktion om 50 GWh till 25 GWh (oavsett anläggningens effekt), — att utsträcka avgiftsplikten till alla anläggningar med en effekt större än 1 MW, samt - att utsträcka avgiftsplikten till alla energiproduktionsanläggningar.
Efter en genomgång av beståndet av olika slags anläggningar och drift— förhållanden har utredningen funnit att det finns goda förutsättningar att sänka den nuvarande nedre gränsen för avgiftsplikt från 50 GWh till 25 GWh. Genom denna åtgärd kan upp till ca 500 pannor med ett sam- mantaget årligt utsläpp av ca 10 000 ton kväveoxider komma att ingå i avgiftssystemet förutom de som redan är avgiftspliktiga. För den gruppen av anläggningar är det, enligt utredningens mening, rimligt att ställa krav på kontinuerlig mätning av utsläppen.
Även fasta förbränningsmotorer bör ingå i avgiftssystemet.
Det finns - bl.a. med hänsyn till kravet på konkurrensneutralitet - skäl som talar för att även mindre anläggningar blir avgiftspliktiga. Utredningen förordar trots det inte att sådana anläggningar förs till av- giftssystemets tillämpningsområde. Det vore inte rimligt att kräva konti— nuerlig mätning av utsläppen från dessa anläggningar så länge som mät— ningskostnadema är av den storleksordning som nu kan förutses. Ett in- ordnande skulle därigenom behöva ske baserat på en schablonmässig bedömning av deras utsläpp. För att få sänkt utsläppsavgift skulle i så fall krav få ställas på att anläggningsägarna genom antingen frivillig kontinuerlig mätning eller installation av typgodkända låg—NOX-brännare kan styrka lägre utsläpp. Det skulle i sin tur innebära att man lämnade den för avgiftssystemet gemensamma nämnare som den kontinuerliga utsläppsmätningen utgör. Vidare skulle en omfattande registrering av ett mycket stort antal mindre pannor behöva göras för att dessa sedan skulle hanteras i ett administrativt system.
Utredningen understryker emellertid vikten av att energiproduktions— anläggningar av olika storlek inte behandlas olika på ett sätt som sned- vrider konkurrensen dem emellan. Det är därför angeläget att de olika
miljöpolitiska styrmedel som står till buds utformas så att den kom- binerade effekten av dem motverkar den snedvridning - till förmån för de mindre anläggningama- som riskerar bli resultatet av att endast de större anläggningar som ingår i avgiftssystemet blir belastade med kostnader för att minska kväveoxidutsläppen och att kontinuerligt mäta dem.
När det gäller att avgöra i vilken utsträckning det skulle vara ända- målsenligt att utvidga avgiftssystemets tillämpningsområde till att också omfatta industriella processer redovisar utredningen ett antal utgångs— punkter för sina övervägandena;
- det måste finnas teknologiska förutsättningar att påverka utsläppen för att det ekonomiska incitament som en avgift utgör skall ha någon verkan, - med hänsyn till att många av de processer som kan bli aktuella att ingå i avgiftssystemet redan har prövats eller kommer att prövas enligt miljöskyddslagen gäller det att avgöra om avgiften kan kom— ma att bli ett verkningsfullt kompletterande styrmedel, - ett inordnande i avgiftssystemet kan underlättas av att det för många processer redan finns krav på mätning av kväveoxidutsläppen, - hänsyn måste tas till hur ett inordnande i avgiftssystemet skulle komma att påverka företagens konkurrensvillkor och utvecklingsbe- tingelser samt
- vikten av att ett visst mått av homogenitet kan upprätthållas mellan dem som ingår i avgiftssystemet med hänsyn i första hand hur ut- släppen mäts och hur återbetalningen beräknas.
Med dessa utgångspunkter har utredningen gått igenom förutsättningar- na för att i avgiftssystemet inordna de processer som finns inom massa- och pappersindustrin, jäm- och stålindustrin, cementindustrin, glasindu- strins, raffmaderiema och övrig petrokemisk industri samt gruvindustrin. Dessa industrier släpper sammantaget årligen ut kväveoxider på närmare 25 000 ton.
Genomgången av de olika branschemas verksarnhetsvillkor och de tekniska och ekonomiska möjligheterna att minska utsläppen av kväve- oxider har lett till att utredningen föreslår att avgiftssystemet tillämp- ningsområde utvidgas till att omfatta - massa- och pappersindustrins sodapannor, sulfitpannor och mesaug-
nar, - järn- och stålindustrins värmningsugnar och koksverk samt - raffinaderiema inklusive Statoil Petrokemis tillverkning av eten och propen i Stenungsund.
Sammantaget svarar dessa förbränningsprocesser för årliga kväveoxid- utsläpp av omkring 14 000 ton.
lnnan sodapannor och mesaugnar - som svarar för ca 8 400 ton av utsläppen - inordnas i avgiftssystemet förutsätts att det genom komplet— terande analys klargörs hur det skall ske så att inte utvecklingen mot slutning av massaindustrins processer påverkas negativt.
Ett genomförande av utredningens förslag till utvidgad tillämpning av avgiftssystemet till både mindre energianläggningar och industriella förbränningsprocesser innebär att utsläpp av omlqing 24 000 ton kväve- oxider kommer att avgiftsbeläggas utöver nuvarande ca 14 000 ton.
Utredningen har också tagit upp vissa frågor om avgiftssystemets tillämpning och administration i övrigt. Utredningen föreslår med anledning därav att
- det införs en möjlighet att, som ett alternativ till nuvarande scha- blonregel för bestämning av utsläppsavgift när mätdata saknas, fastställa avgiften till en och en halv gånger den avgift som motsva- rar normalvärdet, — utsläppsavgift skall betalas för stationära förbränningsmotorer på samma villkor som andra energiproduktionsanläggningar, - det bör införas vissa möjligheter för regeringen att lämna dispens eller att sätta ned utsläppsavgiften,
— det för energiproducerande anläggningar, vars huvudsakliga syfte är att bränna avfall, införs en möjlighet att basera återbetalningen av avgiftsmedel på summan av nyttiggjord energi och den energi som kyls bort till följd av att den inte kan avsättas, - det genomförs vissa förändringar som syftar till att avkorta hand- läggningstiden från det att företagen lämnat in sina deklarationer tills dess att in- och återbetalning av avgifterna verkställs och slutredovi— sas.
I betänkandet redovisas de ändringar av gällande lagtext som krävs för att genomföra utredningens förslag.
Förslagen förutsätter — efter beslut av regering och riksdag - dels att Statens Naturvårdsverk får i uppdrag att utforma de tillämpningsföre- skrifter m.m. som behövs för att genomföra förslagen, dels att det finns tillräcklig tid för att anskaffa och installera den mätningsutrustning som behövs för att mäta kväveoxidutsläppen från de tillkommande anlägg- ningarna och i övrigt förbereda ett införande. Mot den bakgrunden förordar utredningen att den föreslagna breddningen av avgiftssystemet tillämpningsområde träder i kraft först ett och ett halvt eller två år efter att riksdagen beslutat om breddningen.
Förutom överväganden och förslag rörande breddning och tillämp- ning av avgiftssystemet för kväveoxidutsläpp redovisar utredningen vissa förslag rörande kalkningsverksamhetens administration. Således föreslås
anslagstekniska förändringar syftande till en bättre uppföljning av anslagsförbrukningen under budgetåret, att den nu vanligt förekommande ordningen med förskottsutbetalning av bidrag till kalkningen upphör samt att det bör uppdras åt länsstyrelserna att till Statens Naturvårdsverk redovisa en upphandlingsstrategi för länets kalkningsverksamhet och vilket rollspel den förutsätter. Med utgångspunkt i en sådan redovis- ning bör verket pröva om nu gällande författningar utgör ett ända- målsenligt ramverk för en effektiv upphandling av kalkningsinsats- ema.
w: IMWHMM lift Mika wwWMWhm :-r 'i'» ull-Hmm- Mu! G.Ia'u : ai'gift'rmham: .uawmmw. gmail” Mmm mmmmum human.-.::- :.irJ' [:i-:.' LW rum....hrdim. .::-. mmwrmum 33:11:11] va MWHWWW WWW—(Härlig Still äh'tblhii iöäärahptan, -- WIN" ' . art-", * :=' = Männimamwmmnmu. ' iiirrar: ämm damm?; "ii....” rm: :...: rna wir-imam.. »: tårtbit. W&W WMMWWMMWH
ti'liumw'rrr. m:: adm- iii: .t' ..i' rr. :. '.'.er .; '.'wä'riin'gnr. ”timmar: ':li'iil"'.'.|ul1: dån.” tiil
lid-l italian n : iii—':j'iiliriw. år..-... ru. ':. lli "rit-' ':.i'i'u' tili ::..:-farf-dr scha— Haninge! lör' Ms.”! '.rrruiw 'i'r: '...rrr-E. .vc». :.",r': nr.:: .uiräam »..irlw. ' ;" jamma. ”gram... hm.-hm: .ahwgar'du-rugtr: .::": mani.-a': mammi».- &:qu . ." »r'rlär'mmlh, Alf (U. ber—dhis Fi:-- . Milia-hitt" fliii'iiall'MWMU-lfi' pi" .amm villkor stiff: anuhri, ,.rrnmmiiä' Mm."..srndåggurrigar , |" _. är: &: him ”:hihi: ':'öjiigi-uwu Räv HEM-iiiglm rti kärnor: :.'-ww. ' elle- arr. air.: ngr: Irmiiprwidlifkm. ; 'i'-' ihr a.mgiprm'kriwamie mi.:,—,;rnii',*.g:r var burar.—5.113. 5511; .1: '.' än har...» avtal?. m'frrrs .ru" midi-1.3? iii' In:. tu 5.1-ni" :.: '.n .rgen .w ' .i' mim—item på sur-:;rqm- er: 11.1/' _,;g_. .Frj JPM r..-3. de... : img. ,,,. .— . kr'ir im "i! följd.—.a mir-dm". IM:: 'lr-rr. m...»?av, i ik"! gitarrirrrl'rim Visz-r ifrrlr'ifi'rnjur am:-: :rfi'tl'i ill; .::-': rti-n'": hand: ', läggningsrhrr r- km:-rim ..:: [Er.-ingar. w_rtjrf rm:- Ei-.;i1mu*”.rrl*irtilli. ' tii'rurwirr» F-Lir'it'niW'Jnrirrr. när :hmm:-:::.r. : i.urh nhrrirlmrii-
mil-l.
'. i |
l"MtM& ...—rija: .:::iuri'raru d:r dm 'l'iiljlfm'ä'il Fila-JH! hgmw som in"-grrr .. iq ' nrr' jar-ammar. : n:te-Minpris ilmi-irh | l'öwir en :wtt»ä|i':"f'!*'it't br. M: 'i'. mg.—ring .:»i'ti FMQS-"L'EE- :::.iri' .rr: - mira Mammamumrik få: : timar-'mg' :ir uti" nu!.: de Miitl'imlllmfåi'blt i 1
|
rhiiim fr:. v.: .. '::m, lur-hörn: i.. rätt;, .fr-tri" im (”slaget: it?» ::81' de: Finn»; "' '::i'iirtkurcjig Wi ::::- a'ti. malaria ruin: rr. ' 1» 'r-.:i iii-h .' . Iihinfiil matning som ' ” behöva (:.-. mimmi; kuttrar—r.:riiiirti ärm-:i- M'j, : dertill-H nr.:-nie :i.I-!i15',!;- » "- "" minga—'n : mi: | övrig: .:. H..—"r...: '. m'a-inre. M:»: den trumman: ' thin—radar utredningen micke-:i, 11:33:13sz.14'1'llilfhii.1|m"!l ..»: argiizirasmer'rrri ' f .. ..." tillät-rgmin : ::;irir'idi': 111.547: "wir: :. ..: . ::..:: .::: r..-.rurmrr. . mr :r: ::..:: ' ' : att (iii-igen- ':'.iutat r:. :: breddning-N' ' .. : I ; än:: nu. r...-.."rfitrgiiirulmr ochi-' f*n-:irg iam. Fr i.u—"i intrång tri-ir _LiliTier— ' " :img DV t—ir' rifmysrcrmt fi.? iw .. ä'ULidusi um .re'i-H'Wiiul! iii!_1!':iin_i,frl|" " ilj . 119751 fi'iTL L.M. (( nanm» Puli-Jump ":mmrnfumt't', u:!n' :":iihnlw”. __1'1' ”",,'-|| [HH-J- rial:
2. English summary
Incentives and controls for a better environment
Proposals concerning more extensive use of economic instruments in controlling emissions of nitrogen oxides
On 1 January 1992, a system was introduced in Sweden involving environmental charges on emissions of nitrogen oxides from energy production. This charge applies to furnaces or gas turbines with an input power of at least 10 MW and a utilised energy production of at least 50 GWh during one calendar year. The charge has been set at SEK40 per kg of nitrogen oxide emissions.
On 13 May 1993, the Swedish Government authorised the head of the Ministry of the Environment and Natural Resources to appoint a special Commission with the mandate to investigate the possibilities and consequences of extending the current system of charges for nitrogen oxide emissions to cover areas other than energy production plants and to submit proposals for financing the liming activities which are cur- rently in progress. The Commission was also to consider the need of changes to the technicalities of the charge system and the possibility of waiving the charge in certain cases.
The Commission was appointed and commenced its work in August 1993.
One report has already been submitted, entitled F inancing of liming activities, in which the Commission presented various alternative pro- posals regarding ways of financing such activities.
The present report deals with the other issues included in the manda- te.
In 1988, the Riksdag decided that emissions of nitrogen oxides in Sweden should be cut by 30 per cent between 1980 and 1995. During the 1980-1992 period, such emissions have been reduced by about 9 per cent, from approximately 425,000 to 384,000 tonnes per annum.
The main source of emissions is automotive traffic, which is respon— sible for about 159,000 tonnes per annum. Emissions from incineration
and industrial processes, the activities which represent the focus of the Commission's deliberations, amount to about 68,000 tonnes per annum.
The Commission looked into planned and implemented measures under the charge system, the cost of measures aimed at reducing and following up emissions, the emission reductions achieved to date and any other consequenses which the system may involve. This evaluation indicates that emissions of nitrogen oxides from the plants included in the system have fallen from approximately 159 mg/MJ to approximately 103 mg/MJ (input energy). About half of this reduction is thought to be directly attributable to the nitrogen oxide charge. Overall emissions from the 163 plants (out of a total of 185) from which the Commission has received information have declined from approximately 21,000 to 13,500 tonnes.
The cost of reducing emissions through improvements in combustion technology varies, depending on the choice of fuel, from roughly SEK4/kg to SEK52/kg. The corresponding cost for purification measu- res varies between SEKIO/kg and SEKSO/kg.
When it comes to the possibilities of extending the charges to cover smaller energy production plants the Commission considered three different successive steps:
- reduction of the charge threshold from & minimum annual energy production of 50 GWh to 25 GWh (irrespective of the power output of the plant); - extension of the charge to cover all plants with a power output of more than 1 MW; - extension of the charge to cover all energy production plants.
Having looked into the different types of facilities and their operating conditions, the Commission considered there to be grounds for reducing the current charge threshold from 50 GWh to 25 GWh. This will mean that up to 500 fumaces, representing total annual emissions of approxi- mately 10,000 tonnes of nitrogen oxides, will be brought under the charge system in addition to those already covered. The Commission is of the opinion that, for this category of installation, it is reasonable to expect emissions to be measured on a continuous basis.
Stationary combustion engines should also be covered by the charge system.
Although fair competition considerations support an extension of the charge system to cover smaller plants, this has not been recommended by the Commission. It would be unreasonable to require continuous measurement of emissions from such plants as long as the cost of such measurements is as high as can be expected at present. This would require standardised assessment of emissions from these installations. In order to reduce their charges, therefore, such plants would be com— pelled either to perform continuous measurements voluntarily or to
install type-approved low—NOx burners in order to prove their ability to meet lower emissions requirements. This would in turn necessitate a departure from the common denominator principle which the conti- nuous measurement requirement implies. A large number of smaller fumaces would have to be registered, moreover, in order to handle them in an administrative system.
The Commission does, however, stress the importance of not treating energy production plants of different sizes on unequal terms and thus creating a climate of unfair competition. It is consequently important that the different instruments of environmental policy be designed in such a way that their combined effect can counteract the risk of unfair competition (favouring smaller plants) which would arise if only the large—scale plants were required to bear the cost of reducing nitrogen oxide emissions on the basis of continuous measurement.
When it comes to detemiining the suitability of extending the charge system to include industrial processes, the Commission listed the assumptions upon which its deliberations are based, as follows:
— that it must be technologically feasible to reduce emissions if the economic incentive of a charge is to have any impact; - that it is important to establish whether or not the charge may be adopted as an effective supplementary instrument, in the light of the fact that many of the processes which might be covered by the system have already been assessed or will be assessed under the Environment Protection Act; - that the measurement of nitrogen oxides already required by many processes will facilitate the inclusion of such processes in the charge system; — that account must be taken of the way in which inclusion in the charge system would affect the competitive strength and develop- ment capability of the industries concerned; - that it is important to maintain a certain degree of homogeneity among those covered by the charge system, particularly in terms of the way in which emissions are measured and how refunds are calculated.
On the basis of the above assumptions, the Commission looked into the possibilities of including processes in the pulp and paper, iron and steel, cement and glass industries, the refinery and petrochemical industry and the mining industry in the charge system. Taken as a whole, these industries account for almost 25,000 tonnes of annual nitrogen oxide emissions.
On the basis of a study of the business environments of the various sectors and the technical and economic feasibility of reducing nitrogen oxide emissions, the Commission proposed an extension of the charge system to cover:
- soda and sulphite recovery units and lime sludge rebuming kilns in the pulp and paper industry; - heating fumaces and coking plants in the iron and steel industry; — refineries, including ethylene and propylene production plants at Statoil Petrokemi in Stenugsund.
Together, these processes account for annual nitrogen oxide emissions of around 14,000 tonnes.
Before soda recovery units and lime sludge rebuming kilns (which account for approximately 8,400 tonnes of the emissions) are included in the charge system, a supplementary analysis will be required in order to investigate how this can be done without having a negative impact on developments towards enclosure of processes in the pulp industry.
Implementation of the Commission's proposals concerning an ex- tension of the charge system to cover both small-scale energy produc- tion plants and industrial combustion processes would mean that further nitrogen oxide emissions amounting to approximately 24,000 tonnes per annum would be subject to the charge, above and beyond the present 14,000 tonnes.
The Commission also considered certain issues relating to the general application and administration of the charge system and sub- mitted the following proposals in this context:
— that, where measurement data are not available, it be possible to set the charge at a sum corresponding to one and a half times the charge which corresponds to the normal value, as an alternative to the current rules for standardised assessment; - that the charge should apply to stationary combustion engines on the same terms as for other energy production plants; - that it be possible for the Government to waive or reduce the charge in particular cases; - that it be possible for energy production plants whose main purpose is to incinerate waste to base refunds on total energy utilisation and the surplus energy which is disposed of by cooling; — that certain changes be introduced in order to reduce the time requi— red for administration, from submission of returns by companies to final payment or refund of charges.
The present report also outlines the amendments to the wording of the current Act which would be required in order to implement the Com— mission's proposals. The proposals assume that, following decision by the Swedish Government and Riksdag, the National Swedish Environ- mental Protection agency will be instructed to draw up the necessary provisions, etc., and that an adequate amount of time will be available both for purchase and installation of the NOx measurement equipment at the plants concerned and for other general preparations. In the light
of this, the Commission recommends that the proposed extension of the charge system should not come into effect until one and a half years after decision thereon by the Riksdag.
In addition to its deliberations and proposals concerning the ex- tension and application of the charge system for nitrogen oxide emis— sions, the Commission put forward certain proposals concerning the management of liming activities, as follows:
- that technical changes be made to subsidy procedures in order to improve follow—up of subsidies during the budget year; — that the currently widespread practice of paying liming subsidies in advance be discontinued; - that the County Administrative Boards be instructed to submit pur- chasing strategies for county liming activities to the National Swe— dish Environmental Protection Agency, outlining the roles to be played by different bodies, so that the Agency can determine whet- her current statutes provide a proper framework for efficient pur- chasing procedures in the field of liming activities.
'I N g-
PI ' ';.n-wmwmammmmmmmmwm
mm.-Mimwmimma (Imi ma tion stanna. mmm. amana vi:-tuna him-vira anti mm -mr&;%mmah$ Milf an.-mi mim , ' " ' #»umwbluwl *Mammmu 'Elmwmmnib adl in» animaäqqn hns "Blank! ml: gatunamnet) aina-inan; trimm binamn luq rmiaairmnof.) att! ,man.» ' l'tpt'”'.: . ha! .- ';... » om;: .iwthfh &:WtMimiw 't: .nwri-l 131!»th vigt” 01 Mimi. mm amkm Myrmalm»! Mam il' nu ..i u- WWEWGåWWRQJMWMÖQWtumiä”Well Hartmann mamma-uma mmmmmparmmr '” il ' |'E_ .' iran” 'N'” 1317: ,il. dit”"? Wlådeäwil-Whpmg än" ' » di , ' _.MWWPMIMRWT '#'WtFÅWMIMQPÅÖN-lewmi mmm—
. %Qbåmlmmmd ' '" .. u:"—
MWWWHMMWWM _ 'th armani ".- "u? Naim Maanantai-ww WWW! kmr rinna.-a
Tri-t'. Cup.—industrin alm wnquL-iuj . nam- wmms relating" m» thu gum-Jai applicera-m u vi :tdmln'iuma c.a n- ih. immer Lauri-1 an.! wi,- mlm lli:- fr-Umvlng print-salu h. thu dvhltml
M,,uinruwwwnmnimmn utan m..' .uniluhiu. iz b.- puwlhm LJ H.» (ha (.”—riff? M, & sit-'n ".LMrc—pr'-"r'li.r"- in ll'ht mr: ta half mu". rh- cluq ' null;"..h Hum,-game lr» :,:!» "www Hin-=, lin .nu them-WL n: Ihr tur!-'nt nian. tur humanitär] am.-nm. 'hur» T-ii: gr rgr-should &an .» lu :, 'uujmmry -_ skum.-mun mania-: On the 34an mm. as,,Lt-m rain-r mmm. undandrar [vi—mm. Jil-l fl GL [Maila-CTU!" flm-' Gummi-r. nu Invasive Jr mduceth, ulmge i'n par-"ledar mail:-=E: ' ' ut;. ul-t- pa,-41,1: w en:-ray ;nt-r-ui-ncuvm [Hamn utan...-1 än purpura m min..—mcmwwmm tu ibms: RPM!» on mini "dimli": animation tand mn MIT-ji t'. u.!tqu wliI-z-h [still.—'thl o€ hv '..4. linn,; Ulm-tvinga allergier; 'ta: Mimmo-M in "rm; 1 v:! fr..],w _- ilw time req!"- rad i'tr :: frnj'l'tirlmulmu, from auk-mi '- '.in ri. r-l” fett.-mi. lay mmpn'mes. tu final t. ;.vmnm w ::le.] m ange.-.
'lltt' FM'- "* mmm: also Muir-t.; the 'un'-L "l.-| stent-. ru If.? Hartling .J t ...: man -' ut whiah would be wanted in ord;. wianmt'al mo (.cn—=
mantal Pruta—aim: arg,:my will bt: :Wucm Eh drum.»- nr the necessary .' _ mni'isiwå, r:: nns-l thin im minimal": mmm nit-"tuna mil ha available _ "
Mi Här tull—I'm aut i.ust'ilhmuu nf the billlhjmemrnmwt .:fqullt'iu-n: at Mainstream-ramar! mi fur om : äga-nera! paramilitär. ln the Eight '
'! mums [dCi-N.?Hllil. ihr mammut: mmm thai. fallit-wire;- am.—m. by E .. . llt EPn-.rdith bmw-inann. find milda.-;. nach: 'H'Wl'lfi, same—i: End.-w 53: '-: T. i
nu."-
3. Lagförslag
3 .1 Förslag till
lag om ändring i lagen (1990:613) om miljöavgift på utsläpp av kväveoxider vid
energiproduktion.
Härigenom föreskrivs att rubriken till lagen 1990:613 om miljöavgift på utsläpp av kväveoxider vid energiproduktion samt 1 — 5 och 8 åå lagen skall ha följande lydelse.
Nuvarande lydelse
Lag om miljöavgift på ut- släpp av kväveoxider vid energiproduktion
l & Miljöavgift betalas till staten enligt denna lag för utsläpp av kväveoxider från förbränningsanläggningar för energiproduktion. Med energi- produktion avses bdde el- och värmeproduktion. Avgiftsbe- loppen skall tillgodoföras de avgiftsskyldiga enligt 8 &.
2 & Avgiften beräknas för varje produktionsenhet inom en för- bränningsanläggning. Med pro- duktionsenhet avses
Föreslagen lydelse
Lag om miljöavgift på ut- släpp av kväveoxider vid energiproduktion och vissa industriprocesser
1 & Miljöavgift betalas till staten enligt denna lag för utsläpp av kväveoxider från förbränningsanläggningar för energiproduktion och från indu- striprocesser enligt 2 - 4 åå. Avgiftsbeloppen skall tillgodo- föras de avgiftsskyldiga enligt $%.
2 & Avgiften beräknas för varje produktionsenhet inom en för- bränningsanläggning eller indu- striell process. Med produk- tionsenhet avses
]. panna i vilken varmvatten, hetvatten, ånga eller hetolja framställs för byggnadsupp- värmning, elproduktion eller användning i industriella pro— cesser,
2. gasturbin.
Avgift tas inte ut på utsläpp från förbränning i sodapannor eller lutpannor.
3 & Avgift tas ut för produk- tionsenhet med en tillförd efekt av minst 10 megawatt och en uppmätt, nyttiggjord energipro— duktion under redovisnings- perioden av minst 50 gigawat- timmar.
4 å Avgiften skall betalas av den som framställer elektrisk kraft eller värme. Avgiftsskyl- digheten inträder när utsläpp av kväveoxider sker från produk- tionsenheten.
5 & Avgift tas ut med 40 kro- nor per kilogram utsläppta kväveoxider, räknat som kväve- dioxid. Den som kontinuerligt mäter och registrerar utsläppen
1. panna i vilken varmvatten, hetvatten, ånga eller hetolja framställs för byggnadsupp- värmning, elproduktion eller användning i industriella pro- cesser,
2. gasturbin,
3. stationär förbränningsmotor, 4. sodapanna, lutpanna eller mesaugn inom massa- och pappersindustrin,
5. värmningsugn eller koksverk inom järn- och stålindustrin,
6. ugn för raffinering eller sönderdelning (krackning) av olja eller andra kolväten.
3 & Avgift tas ut för produk- tionsenhet med en nyttiggjord energiproduktion under redo- visningsperioden av minst 25 gigawattimmar. För produk- tionsenheter som inte fram- ställer varmvatten, hetvatten, ånga eller hetolja för bygg— nadsuppvärmning, elproduktion eller användning i industriella processer tas avgift ut om minst 30 gigawattimmar energi tillförs under redovisningspe- rioden.
4 & Avgiften skall betalas av den som bedriver sådan verk- samhet som innebär använd- ning av i 2 5 angivna produk- tionsenheter. Avgiftsskyldig— heten inträder när utsläpp av kväveoxider sker från produ- ktionsenheten.
5 & Avgift tas ut med 40 kro- nor per kilogram utsläppta kväveoxider, räknat som kväve- dioxid. Den som kontinuerligt mäter och registrerar utsläppen
med hjälp av en mätutrustning, som uppfyller särskilda krav enligt föreskrifter av regeringen eller myndighet som regeringen bestämmer, får beräkna avgif- ten på grundval av mätvärdena. Görs inte en sådan mätning skall utsläppen anses motsvara 0,6 gram kväveoxider, räknat som kvävedioxid, per megajou- le tillfört bränsle om produk- tionen sker med hjälp av en gasturbin och 0,25 gram i övriga fall.
8 & Avgiftsmedel som inte tas i anspråk för en myndighets verksamhet enligt denna lag eller föreskrifter som har med- delats med stöd av lagen, skall årligen tillgodoföras de avgifts- skyldiga och efter ansökan fördelas mellan dem. Fördel— ningen av det belopp som skall tillgodoföras skall grundas på varje sökandes andel av den för samtliga sökande samlade nyttiggjorda energiproduktionen i de avgiftspliktiga produktions— enheterna.
med hjälp av en mätutrustning, som uppfyller särskilda krav enligt föreskrifter av regeringen eller myndighet som regeringen bestämmer, får beräkna avgif- ten på grundval av mätvärdena. Görs inte en sådan mätning skall utsläppen anses motsvara 0,6 gram kväveoxider, räknat som kvävedioxid, per megajou- le tillfört bränsle om produk- tionen sker med hjälp av en gasturbin och 0,25 gram i övriga fall.
För de fall att mätning inte kan ske, men sådan mätutrust- ning som uppfyller kraven enligt första stycket har instal- lerats, får utsläppen beräknas som en och en halv gånger det antal gram kväveoxider, räknat som kvävedioxid, per megajou- le tillfört bränsle som i genom- snitt uppmätts under de senaste sex månader för vilka mätvär- den finns tillgängliga.
8 & Avgiftsmedel som inte tas i anspråk för en myndighets verksamhet enligt denna lag eller föreskrifter som har med- delats med stöd av lagen, skall årligen tillgodoföras de avgifts- skyldiga och efter ansökan fördelas mellan dem. Fördel- ningen av det belopp som skall tillgodoföras skall grundas på varje sökandes andel av den för samtliga sökande samlade nyttiggjorda energiproduktionen i de avgiftspliktiga produktions- enheterna.
För industriprocesser som inte framställer varmvatten, hetvatten, ånga eller hetolja för byggnadsuppvärmning, elpro-
duktion eller användning i industriella processer, skall återbetalningen grundas på den tillförda energin omräknad med en faktor som motsvarar det genomsnittliga förhållandet mellan tillförd och nyttiggjord energi för de anläggningar som ingår i avgiftssystemet under närmast föregående redovis- ningsperiod.
Denna lag träder i kraft, i fråga om 5 & den 1 juli 1994, och i övrigt den 1 januari 1996.
4. Utsläppen av kväveoxider m.m.
4.1. Utsläppen av kväveoxider
Svavel- och kväveoxider ger upphov till försurning av mark, sjöar och vattendrag. Det oxiderade kvävet bidrar dessutom till bildandet av mark— nära ozon och ger tillsammans med andra kväve- och fosforutsläpp upp- hov till övergödning av sjöar, vattendrag och omkringliggande hav. Kväveoxidutsläppen bidrar också i viss mån till växthuseffekten. Kvä- veoxider kan ge upphov till hälsoeffekter. Skadorna inom jordbruket p.g.a. det marknära ozonet uppskattas i en rapport från Statens natur- vårdsverk (SNV) till 1 miljard kronor årligen (SNV Rapport 4133, "Marknära ozon och andra oxidanter i miljön").
Av Tabell ] framgår storleken på de svenska utsläppen av kväveoxi— der under perioden 1980 - 1992. Utsläppen av kväveoxider (räknat som N02) har minskat från 425 till 384 tusen ton.
Tabell 1 Svenska utsläpp av kväveoxider perioden 1980 - 1992
Källa: SCB Na 18 SM 9303 och underlagsmaterlal till SNV:s Rapport 4272, Utsläpp till luft av försurande ämnen 1992
I Tabell 2 redovisas hur utsläppen år 1992 fördelades mellan olika slags verksamheter. Av tabellen framgår att vägtrafiken svarade för 159 tusen ton eller ca 41 procent av kväveoxidutsläppen.
Tabell 2 Källfördelning av de svenska kväveoxidutsläppen år 1992
UTSLÄPPSKÄLLOR Vägtrafik Sjöfart Flygtrafik Spårbunden trafik Arbetsmaskiner Förbränning Industri . rocesser Riket totalt
Källa: SCB Na l8 SM 9303 och underlagsmaterial till SNV:s Rapport 4272. Utsläpp till luft av försurande ämnen 1992
För att visa in- och utflödet av kväveoxider till/från olika länder har utredningen bearbetat och sammanställt EMEP'-uppgifter för åren 1987— 1991. Siffrorna återges i Tabell 3 och avser årsmedelvärden för kväve— oxider (räknat som NOZ). Som framgår av tabellen kommer ungefär 12 procent av de kväveoxider som deponeras i Sverige från svenska utsläppskällor. Av de svenska kväveoxidutsläppen - som deponeras inom EMEst beräkningsområde - stannar ca 21 procent i Sverige.
EMEP - ett mätprogram som utförs inom ramen för konventionen om långväga. grånsöverskridande luftföroreningar.
Tabell 3 In och utflöde av kväveoxider åren 1987-1991
Oxiderat kväve (räknat som NO,) tusental ton
till Sverige Sverige
Sveri e _E- ___E '_'-n ___5 ___] ___] __n— -——— =—
SUMMA'" _!E!
Källa: EMEP/MSC—W REPORT 1/92 (Appendix C) *Uppgiftema om utsläpp från Sverige avser den del av utsläppen som beräknas deponeras inom EMEP:s beräkningsområde. Därför avviker dessa uppgifter från uppgifter om Sveriges totala utsläpp. ** Den del som ligger inom EMEP:s beräkningsområde. *** Avmndning i urspnrngsmaterialet gör att summan inte helt överensstämmer med summan av tabelluppgiftema.
4.2. Miljöpolitiskt mål
Riksdagen beslutade år 1988 att utsläppen av kväveoxider bör minska med 30 procent mellan åren 1980 och 1995. I prop. 1990/91 :90 konsta- terar regeringen att utvecklingen när det gäller kväveoxider är proble- matisk men föreslår samtidigt att den av riksdagen tidigare beslutade utsläppsmålet "bör vara vägledande för det fortsatta arbetet."
”"»"—' Flufmwhdnsmm-mwwmvmtwwm filmer
' ' , .. .- . | .. . , :. , .r _ .' . ...” . nu . 'i'.-_- länder har 'b' ! it”-"43133” it.»: |. ???—Mi. ä_'5191," » _ ”ärm ; ': t.”.r lr; liv::- 13,43. rit-alu l.. .; ' -. ."”1 ':iiggelhr i.! l.».ill'l ".*IF M” LM .m' Wu ». - mi.? t...»!la'm ".ru 'uua ' _ ”. ' I-lrFI'h . _"*._. | __ i." .J -.rl, . - || wmw farm!-uma ' :- lb nläaqinf-Qxl radenar? jemand man: .mméihw m; millar; vn lsli nal: mim nan.—wa om tallen: wir mahlmt-pj . när anamn mah en...» man .Mihm-xyrifrihml .mrrz—r' ...om shulman ” ' myriam starar trashar? mn mimmi: . .sstmmmgium nämda atrial magi! mm [att ”att " _lmru ut: nam-rumla nail and immuna nu mg Hummelman; [miniminivå "* mm..:im vr: Mmmm» '. & låna rrleiiiloqöiiiM 5.5 | |. I I I '. ! Wim röd mamma vx målat»: nr. 3391 iii Marked [139111me .. l_ (klämt .qmql .mrmsieimmmemmnntm_ - - .-..
brigad iii labrador-Simi ialla; lab iiin' urgamla—"im un matrix-eger m - . bästa!-bittin va där 213 fallskärm réltmö'f nam Mmm-' _ _|- trimm"; mb nit söndagar; mv rört" utlämnades...- .'.-E.
Jag”
_II I.." Tia-'di- årig-fl... eli"; :*: _i'r-_.i-:-i"
_JI" lll-*I II' lui-LH
' L ' ' ' '|' a'. . millii." ulT ' .. m ulfl'ln hittar man .fi: Lin» Miljutin-lina
* :!:—E"
-' -'-'-i|-l".' i inl-Inu: 1ul:imrrparlmr._|_ _,
E'"E_""r+..r #"
5. Internationella aspekten
5.1. EG och EES-avtalet
Utsläpp av kväveoxider bidrar till flera lokala och regionala miljö- och hälso problem bl.a. försurning, övergödning och bildning av marknära ozon. För svensk del är kväveoxidutsläppen särskilt allvarliga sett från försumingssynpunkt. För länderna i Mellaneuropa tillmäts kväveoxider— nas roll i bildningen av marknära ozon mycket stor betydelse. Ozon- bildningen ger upphov till betydande miljöproblem och hälsorisker för befolkningen.
För stora förbränningsanläggningar (över 50 MW) gäller ett EG-dir- ektiv (88/609/ EEC) som bl.a. reglerar utsläppen av kväveoxider och svaveldioxid. Direktivet är för befintliga anläggningar (med drifttillstånd före 1 juli 1987) utformat som en s.k. bubbla för varje land, dvs. ett totalt tillåtet utsläpp som inte får överskridas. För nya anläggningar gäller särskilda krav för varje anläggning. Ett förslag till reviderade direktiv skall presenteras före 1 juli 1995. EG:s direktiv innebär också att enskilda länder får ha mer långtgående krav.
På kort sikt är målet för svaveloxider att utsläppen skall ha minskat med 35 procent mellan åren 1985 och 2000. För kväveoxider är det kortsiktiga målet att utsläppen år 1994 inte skall överskrida 1990 års nivå och att utsläppen reduceras med 30 procent till år 2000.
EES—avtalet innebär att EFTA-ländema, däribland Sverige, skall tillämpa EG:s regler med avseende på bl.a. utsläpp till luft av svavel och kväve.
När det gäller energibeskattning har Europeiska unionsrådet beslutat att införa en energi/koldioxidskatt som skall börja tillämpas när andra OECD—länder vidtar liknande åtgärder. Direktivet har dock diskuterats och ifrågasatts.
2 Om inget annat anges är uppgifterna i det här avsnittet hämtade från
SNV:s Rapport 4204, Energi och miljö.
5.2. Konventionen om gränsöverskridande luftföroreningar
1979 undertecknades inom ramen för FN:s ekonomiska kommission för Europa (ECE) en konvention om långväga gränsöverskridande luftföro— reningar. Konventionen anger att parterna (enskilda länder och EG) skall försöka minska och förhindra gränsöverskridande luftföroreningar. Genom olika protokoll har sedan överenskommelser gjorts om bl.a. sva— vel och kväveoxider.
För att begränsa svavelutsläppen undertecknades 1985 ett protokoll i Helsingfors. I augusti 1993 hade 20 länder ratificerat svavelproto- kollet, som innebär att utsläppen av svavel senast 1993 skall ha minskat med 30 procent jämfört med utsläppen 1980. Förhandlingar pågår om ett nytt svavelprotokoll där man utgår från begreppet kritisk belastning, vilket innebär att reduktionskraven, procentuellt sett, kan bli olika för respektive land.
I Sofia undertecknades år 1988 ett kväveoxidprotokoll. Protokollet som i augusti 1993 ratificerats av 21 länder samt EG innebär att ut- släppen av kväveoxider år 1994 inte skall överstiga utsläppen år 1987. Sverige och ytterligare 11 länder har dessutom uttalat en avsikt att minska utsläppen med 30 procent fram till 1998 jämfört med något av åren 1980 till 1986.
5.3. En nordisk handlingsplan
De nordiska länderna utarbetade år 1990 en handlingsplan mot luftföro— reningar. I planen anges bl.a. som mål för kväveoxidutsläppen att dessa utsläpp bör reduceras med 30 procent mellan år 1980 och år 1998.
6. Nuvarande avgiftssystem
6.1. Bakgrund
I juni 1988 tillkallades miljöavgiftsutredningen (MIA) för att analysera förutsättningarna för en ökad användning av ekonomiska styrmedel i miljöpolitiken. 1989 redovisade utredningen ett delbetänkande (SOU 1989:83) om energi och trafik. I betänkandet föreslogs att en avgift skulle införas på utsläpp av kväveoxider från stora förbränningsanlägg- ningar.
För att avgiften inte skulle missgynna stora anläggningar föreslog MIA vidare att avgiften skulle återföras till de avgiftsskyldiga i relation till producerad mängd energi. Syftet med förslaget var att tidigarelägga en minskning av utsläppen, jämfört med "den administrativa reglering som kommer att gälla vid mitten av 1990- talet", samt att utöver detta ge incitament till ytterligare utsläppsreduktion.
På grundval av MIA:s betänkande har regering och riksdag beslutat om nuvarande avgiftssystem.
6.2. Lagar, förordningar och SNV:s föreskrifter
Lagen (1990:613) om miljöavgift på utsläpp av kväveoxider vid ener- giproduktion trädde i kraft den 1 januari 1992. Avgiften tas enligt lagen ut på energiproduktion i förbränningsanläggningar. Avgiften skall be- räknas för varje produktionsenhet inom en anläggning. Med produk- tionsenhet menas en gasturbin eller en panna som framställer varm- vatten, hetvatten, ånga eller hetolja för uppvärmning av byggnader, för framställning av el eller för användning i industriprocesser. Skogs- industrins sodapannor och lutpannor är dock undantagna.
För att en panna eller gasturbin skall vara av giftspliktig krävs att den tillförda effekten är minst 10 megawatt (MW) och att den nyttiggjorda energiproduktionen uppgår till minst 50 gigawattimmar (GWh) under redovisningsperioden (ett kalenderår). Avgiftens storlek är 40 kronor per kg utsläpp av kväveoxider, räknat som NOZ. Om mätning sker konti-
nuerligt utgör detta grund för avgiften. Om mätning inte sker eller inte uppfyller vissa villkor skall en schablon tillämpas. Schablonen är på 0,6 gram kväveoxider, räknat som NOZ, per megajoule tillfört bränsle för gasturbiner och 0,25 gram per megajoule (250 mg/MJ) för pannor.
Lagen anger att SNV är beskattningsmyndighet vid tillämpningen av lagen (1984:151) om punktskatter och prisregleringsavgifter. Vidare sägs att de avgiftsskyldiga skall vara registrerade hos SNV och avge en särskild deklaration för varje produktionsenhet. ] deklarationen skall anges hur stor avgift som skall betalas samt på vilken grund avgiften beräknats. Deklarationen skall ha inkommit till SNV senast den 25 januari dvs. strax efter utgången av en redovisningsperiod. Den del av avgiften som inte används för en myndighets verksamhet skall efter ansökan årligen betalas tillbaka till de avgiftsskyldiga. Återbetalningen "skall grundas på varje sökandes andel av den för samtliga sökande samlade nyttiggjorda energiproduktionen i de avgiftspliktiga produk- tionsenhetema".
Beslut om återbetalning som fattas av annan myndighet än regering— en får överklagas hos kammarrätten.
Av förordningen ( ] 991.339) om miljöavgift pä utsläpp av kväve— oxider vid energiproduktion framgår att det ankommer på Naturvårds- verket att meddela föreskrifter om krav på mätutrustning samt när av- gifterna skall betalas in. Enligt förordningen skall endast nettoavgiftema (avgift minus återföring, då avgiften är större än återföringen) betalas in. Återbetalningen skall sedan ske senast två månader efter den dag då (netto)avgiften skall betalas in. Verket får dessutom meddela de föreskrifter som behövs för verkställighet av lagen och förordningen.
Till den deklaration som skall lämnas för varje produktionsenhet skall även fogas den ansökan som behövs för att avgiftsmedlen skall kunna återföras. Av ansökan skall storleken på energiproduktionen framgå. Baserat på de inlämnade ansökningarna skall SNV senast den 30 april till regeringen lämna in ett förslag på hur avgiftsmedlen skall återföras (tillgodoföras).
Den som skall vara registrerad som avgiftsskyldig hos SNV skall göra sin anmälan senast två veckor innan verksamheten påbörjas (om inte verket föreskriver annat). Ändras förhållandena i anmälan skall detta meddelas SNV.
I kungörelse (SNFS 19927) med föreskrifter om inbetalning av miljöavgift på utsläpp av kväveoxider regleras att inbetalningen av (netto)avgiften skall ske senast den 1 oktober året efter redovisnings- periodens utgång. Vidare framgår det att SNV kan medge undantag från denna föreskrift om det finns särskilda skäl. Ansökan om undantag skall göras skriftligen.
K ungörelsen (SNFS 1991 .'5) med föreskrijier om mätutrustning för bestämmande av miljöavgift pd utsläpp av kväveoxider vid energipro- duktion ställer upp grundkrav på den mätutrustning som används för
att mäta och registrera utsläppen av kväveoxider. Vidare ställs krav på kalibrering av mätutrustningen.
För mätning av kväveoxider ställs bl.a. som krav att mätvärdet inte får påverkas av andra ämnen med mer än i 4 procent av mätinstrumen- tets fulla mätutslag. 4-procentsgränsen gäller även för hur stor mätvär- desdrift som är tillåten mellan två kalibreringsintervall. När det gäller mätning av rökgasflöde (något som behövs för att bestämma utsläppets totala storlek) ställs också krav på viss prestanda hos mätutrustningen. Även här tillåts tex. en mätvärdesdrift på högst :i: 4 procent av mätin- strumentets fulla mätutslag. SNV anger dock att rökgasflödet 1 första hand bör bestämmas indirekt genom "beräkningar som baseras på uppmätt mängd tillfört bränsle, bränslets elementarsammansättning och effektiva vännevärde vid konstant tryck samt på kontinuerliga mät- ningar av rökgasens 02- eller COz-halt."
Kalibrering av mätvärdesdrift både hos de instrument som mäter kväveoxider och de som mäter rökgasflöde skall ske löpande under året. En rad andra kalibreringar skall göras av ackrediterat laboratorium minst en gång per år. Om produktionsenhetens drifttid understiger 2 000 timmar per år räcker det dock med en kalibrering per 2 000 driftstimm- ar, dock minst en gång vart tredje år. Allt underhåll och alla kalibre— ringar skall joumalföras och utrustningen skall skötas enligt tillverka- rens eller leverantörens rekommendationer.
Det är tillåtet att använda samma utrustning för växelvis mätning av flera parametrar eller i olika rökgaskanaler. Vid alternerande mätningar ställs dock som villkor att beräkningarna av hur mycket som släpps ut baseras på minst fem jämnt fördelade mättillfällen per timme. Den sam- manlagda mättiden skall dessutom vara minst fem minuter per timme för varje parameter och rökgaskanal.
Av föreskriftema framgår vidare hur mätuppgiftema skall registreras, bearbetas och lagras. Först och främst skall det finnas en datautrustning för registrering och bearbetning av mätdata. Alla mätvärden av kväve- oxider skall räknas om till NOZ. Om halten av NO2 understiger fem volymprocent av NOx-halten räcker det om andelen bestäms en gång per år. Timmedelvärden av NOz-halt och rökgasflöde skall lagras på lämpligt sätt. Innan värdena används skall det också kontrolleras att mät- utrustning och panna varit i drift samt göras en bedömning av rimlig- heten hos erhållna timmedelvärden. Sedan skall utsläppen (kilo per dygn) beräknas och sparas.
Bortfall av mätdata skall registreras och lagras. Bortfall p.g.a. kalib- rering eller reparation av mätutrustning får för högst fem procent av drifttiden under en kalendermånad uppskattas med hjälp av utsläppen vid liknade förhållanden.
Naturvårdsverket får medge undantag från sina mätföreskrifter om det finns särskilda skäl. Ansökan om undantag skall göras skriftligen.
Beskattningsförfarandet regleras i lagen ( I 984 : I 5 ] ) om punktskatter och prisregleringsavgifter (utom 7 kap) samt förordningen ( I 984 :247)
om punktskatter och prisregleringsavgifter (55 I, 9, 16 — 20, 24, 26 och 27). *
Av lagen framgår t.ex. att:
— deklarationen skall avges på heder och samvete, - anstånd för inlämnande av deklaration kan medges om det finns särskilda skäl, - de deklarationsskyldigas deklarationsunderlag skall sparas i sju år, - inkomna deklarationer skall granskas så snart som möjligt (av SNV), - överenskommelse får göras med skattskyldig om besök och avstäm- ning av deklaration mot räkenskaper, - beskattningsmyndigheten får besluta om skatterevision, samt tid och plats för denna, — en i tid inkommen deklaration innebär automatiskt att ett beskatt- ningsbeslut har fattats (inget särskilt godkännande behövs således).
Föreskriftema i kungörelse SNF S 1991 :4 med föreskrifter om kontroll av utsläpp av kväveoxider och svaveloxider till luft från förbränning i fasta anordningar har tillkommit med stöd av miljöskyddsförord- ningen och tillämpas på pannor, ugnar eller andra fasta anordningar för förbränning av flytande, fasta eller gasformiga bränslen. Föreskrifterna innebär kontroll av utsläpp av bl.a. kväveoxider och svaveloxider från anordningar med en planerad tillförd energi på minst 50 GWh per kalenderår. Kravet att mäta SOX gäller bara vid förbränning av kol, olja eller torv. Dessutom skall den tillförda energin kontrolleras.
För att ingå i systemet gäller dessutom att anordningar med egen skorsten skall ha en tillförd effekt på minst 50 MW. För att en anord- ning som delar på en skorsten skall ingå krävs att anordningarna gemen- samt har en maximal tillförd effekten på minst 50 MW. Mätning kan även förekomma i de fall det skett ett föreläggande om kontroll enligt miljöskyddslagen.
I övrigt är mätföreskriftema utformade på liknande sätt som före- skrifter (SNFS 1991 :5) om mätutrustning för bestämmande av miljöav- gift på utsläpp av kväveoxider vid energiproduktion.
6.3 1992 - det första året
De utsläppskällor som är avgiftspliktiga svarar för omkring fyra procent av de svenska utsläppen av kväveoxider. Under år 1992 (avgiftens första år) deklarerade 121 anläggningar med 185 stycken pannor. Ut- släppen, inklusive den schablon som tillämpas vid mätbortfall, uppgick till 15 300 ton och de totala avgiftsmedlen till 612 milj.kr.
lnflutna avgifter återbetalas — efter avdrag för SNV:s administrations— kostnader - till dem som ingår i avgiftssystemet i proportion till den
mängd nyttiggjord energi som producerats. Avgiftens nettoeffekt varie- rar därigenom mellan olika företag och branscher. Det branschvisa utfallet av NOx-avgiften år 1992 framgår av Tabell 4.
De branscher som blev nettobetalare var avfallsförbränning och Skogsindustri med ett nettoflöde bort från branschen på 16,5 respektive 13,7 milj. kr. För avfallsförbränningen motsvarar nettoströmmen 38 pro— cent av den av dem inbetalade miljöavgiften. Den största nettovinsten
gjordes i gruppen "Energiproduktion" (fjärrvärme och elproducenter), ca 19 milj. kr.
Tabell 4 Utfallet av NDX-avgiften år 1992
Netto i relation till Miljöavgift 1096 729 43 869 144 27 326 415 -16 542 729 förbränning Energi- 8 266 283 330 651 340 349 632 188 18 980 849 produktion Kemiindustri ] 278 481 51 139 234 51 467 862 328 628
Metall- 76 979 3 079 160 7 425 446 4 346 286 industri
Skogsindustri 4 586 786 183 471 444 169 782 410 -13 689 034
15 305 258 612 210 322 605 634 321 -6 576 000'
Källa: SNV:s "Information med anledning av NOX deklarationen" 1993-08-27 till samtliga deklaranter, dnr 733-3720-93 Mt
*Varav ] 576 000 kronor till SNV:s administration och 5 000 000 kronor som reserv.
I de flesta branscher fanns det både "vinnare" och "förlorare". Netto varierar avgiften.för enskilda företag med mellan minus 9,5 miljoner och plus 13,7 miljoner.
Mdiåulsm "1.1161ra.111.11..6.6...,111111"11.1
'éri'irdaanrrri mfl, '15119911111131 11:10 agrara? 15111'1 1111111'111 amma-111113 1111 L.” .'r. ,,__[ 146611” iförd-iii 909111? I! lelQVE—H GM 'n. ;t'jIlrittu alla? amnninr TMIHUWR "1111 mulmgdnnan 1.111 max vadar-116101 ati
311359! älkqgnm '1' Ätrt'irltr' 1140—0016)» .mmi'nzubrriu'amla ' 513 111,61? *"111116'1 1,11. 161,53:
" få??? hmwgbl :'.."".'1'1 :'rlilggiä %&b 'Wältr 11'21'1'11. :1'1'5' 653111... '1'131'1'113'1” 1111111'1 11.1 "111511; 1111 '+'-”11 =”” 'n'CL'ITI'1I'11-.. .1. IEI-14.711" ådL:*)'1111'.k'1-=.. wt1-111111r11'1111 www. ååå-il
.. :.'.1'11111'1'161'1 "ingår:-_a mrdakaaifvhlg umhca'tli' "..11'71- -'1'-
161.111 11 Jzkl'a-1tius-11-1.-l+ | i 11 1 1- '- J -'-1.11,11r1:. syfta) 11.11111'. [11111le %uaräi &:8' 1+1"".'311"'l'å1=1 Tilla-(uar
"TWI-åh— ,. . ». 9.11: -- "i'mwrartå-njiäm-r
_ 51111 11.11 1' 41.1 me'-31.1"
' 1 ”19111 114 - "d 11. ål 12' I lygt-311-
_1 11-'.'r..1'111_.'1.1 luft-11.16.1111 .
' 1111 amma: :,
". 'Wh- -111. ' rg'nvily'tz' .,11'111- ' ' 'Wå. 11'51111 ' -
11.11.6116. 11: med 151 111111. 1.111! 0111-1111 95-111", 1115. 11.16.5501. 'W
'1"" .. » *. '* :.... "1, .....11 ...a.
img. .. 1 111. mm
l..-Wij, 1.5.111m111.-1111.16111166 111 hazariggmda nm maritima ' u.' '..'_.,,-El"-'MJ|J_,L_ '
' , - "- 'i'-5111: 11: mera..—amana utformas på intimt: 1111: mm 1.11:-
__mä' mewmmmmm " '. ""I "-
Wulrmmamawwwmnama a.m.». - _ .
'Un.11.m111m11161611m,1--,-1ha
"In:". '.1'31'12. 1325! tema året LITE? . .
.' " w.- Hamar evgrigriiipign av arg. liir mabira; [grammar " ' 1.11?» 1111 kvitkmriår. 1.31111'1. 1 .'11 War”” 11111; Pier-'IL'C's . H.MFW*'I 'I .'..uiltc'nga! "51:13 '$ .us'cirun 963111; .'Ul—lj' II:-" ' ' '_ 41311 mmm-1111... mmdltämam vidmuu'rtf :1'1'1'. uppficiz'a .- han?-#$ ie Luk-. avsät- median 1 111111? nutid” L'a— 1m.-mmrwu3pf ååfM'rlle' '11111- -
'1.1"."—.1-- 1.1'1111 ingår i "9113-3110an varsamt 1111 .it-_" '
-..-_. ___.__ __
7. Utvärdering av det nuvarande avgiftssystem för kväveoxid— utsläpp
Utredningen har låtit genomföra en utvärdering av nuvarande kväve— oxidavgiftssystem3.
Utvärderingen tar bl.a. upp följande frågeställningar:
På vilka sätt har avgiftssystemet påverkat utsläppen av kväveoxider, vilka typer av åtgärder (förbränningstekniska åtgärder respektive reningsåtgärder) har vidtagits för att minska utsläppen av kväveoxi— der, vad har åtgärderna kostat (investering, drift och underhåll, kr/kg avskilt NOX), hur har kontrollen av utsläppen fungerat (mätutrustning m.m.), har införandet av avgiftssystemet medfört andra effekter, vilka typer av åtgärder planeras för att ytterligare reducera utsläppen av kväveoxider, deklaranters synpunkter på nuvarande avgiftssystem.
Till grund för utvärderingen ligger i huvudsak en enkät till samtliga deklaranter med ett stort antal frågor rörande deras anläggning/ar, vidtagna och planerade åtgärder samt deras kostnader och resultat. Anläggningsägarna ombads även att framföra sina synpunkter på nuva— rande kväveoxidavgiftssystem. Dessutom sändes en mindre omfattande enkät till några anläggningsägare med pannor som med nuvarande regler ej omfattades av avgiftssystemet år 1992.
Av totalt 185 st fysiska anläggningar, har enkätsvar inkommit från 163 st. Alla uppgifter i det här avsnittet avser - om inget annat sägs—
Redovisningen i detta kapitel bygger i allt väsentligt på konsultrapporten "Utvärdering av avgiftssystem för utsläpp av kväveoxider". som utarbetats av Energikonsult A Bauer AB på utredningens uppdrag.
enbart dessa 163 anläggningar. Jämfört med den klassning SNV använt i sina redovisningar har i den redovisning som följer en förändring vad gäller klassning av energiproduktions— och avfallsförbränningsanlägg— ningar gjorts. Alla anläggningar där avfall eldas, har i det följande klassats som avfallsförbränning då dessa anläggningars tillstånd enligt miljöskyddslagen med tillhörande utsläppsvillkor följer de s.k. ENA— kraven (Naturvårdsverket, Statens energiverk rapport 1986z6).
I Tabell 5 redovisas antalet inkomna enkätsvar, antalet anläggningar (pannor) för resp kategori.
Tabell 5 Antal inkomna enkätsvar och antalet anläggningar inom respektive kategori
Totalt antal Inkomna Kategori anläggningar svar Avfall
Skogsindustri Metallindustri
Summa 18
En mindre del av inkomna enkätsvar har innehållit synpunkter på nu— varande system för erläggande av kväveoxidavgift.
Kostnaden för NDX-reduktionen är uttryckt som kr/kg avskilt NOx (räknat som NOZ). För beräkning av kapitalkostnaden har antagits att finansiering sker genom extern upplåning till en ränta av 11 procent. Den tekniska livslängden har antagits vara 5 respektive 10 år._
7.1. Utsläppet av kväveoxider
I enkäten ombads anläggningsägama ange nivån på NOx-emissionema före det att NDX—begränsande åtgärder vidtagits p.g.a. införandet av NDX-avgiften och på grund av nya utsläppsvillkor. Medelvärdet för de anläggningar som kunnat ange en utsläppsnivå (drygt 100 anläggningar) uppgick till 159 mg/MJ tillförd energi. Den totala årliga utsläppsnivån för de 163 anläggningarna skulle därmed kunna beräknas till ca 21 000 ton baserat på 1992 års nyttiggjorda energi.
Det totala utsläppet av kväveoxider år 1992 (inklusive schablon) uppgick till 13 550 ton, vilket motsvarar 103 mg/MJ tillförd energi som medelvärde för de 163 anläggningarna. Av minskningen uppgående till ca 7 450 ton kan uppskattningsvis 50 procent eller ca 3 725 ton direkt hänföras till N Ox-avgiftens införande.
Respektive anläggningsägare har gjort en bedömning av vad ett "normalår" skulle innebära i ökad/minskad nyttiggjord energi. Utifrån detta har därefter beräknats hur stora kväveoxidutsläppen skulle ha varit för ett "normalår" i förhållande till 1992 års kväveoxidutsläpp.
Det totala utsläppet för ett "normalår" har bedömts uppgå till ca 14 034 ton, vilket skulle innebära att ett "normalår" ger ett tillskott av kväveoxider på ca 475 ton, motsvarande en ökning med 3,5 procent i förhållande till 1992 års utsläpp. Den faktiska procentuella ökningen är sannolikt högre, då många spetslastpannor med högre effekt än 10 MW år 1992 inte nådde upp till kriteriet nyttiggjord energi om minst 50 GWh men vid ett normalår skulle överskrida gränsen 50 GWh och därmed även bli skyldiga att lämna kväveoxiddeklaration.
Enlig de inkomna enkätsvaren uppgick antalet anläggningar för "bas- lastproduktion" till ca 130 st.
Den totala nyttiggjorda energin uppgick 1992 till ca 33 500 GWh för de 163 anläggningar som ingår i utvärderingen. Av den nyttiggjorda energin svarar biobränsleeldning för 28 procent, koleldning för 22 procent, gaseldning för drygt 21 procent, oljeeldning för 12 procent, avfallseldning för 10 procent och torveldning för 7 procent.
7.2. Vidtagna åtgärder
Av de totalt 163 anläggningar som ingår i utvärderingen, saknade 80 anläggningar år 1992 villkor för utsläpp av kväveoxider.
Förutom att branscherna Avfallsförbränning och Energiproduktion procentuellt sett har en större andel anläggningar med kväveoxidvillkor, ligger de tillståndsgivna utsläppsnivåema för dessa branscher lägre än för övriga tre branscher. För branscherna Avfallsförbränning och Ener- giproduktion har s.k. "bubbelvillkor" för utsläpp av kväveoxid introdu— cerats sedan år 1992. Ett sådant utsläppsvillkor kan exempelvis innebära att kväveoxidutsläppet ej får överstiga 100 mg/MJ tillfört bränsle räknat på samtliga anläggningar som drivs av en och samma juridiska person. I ett fall är bubbelvillkoret relaterat till kg kväveoxid per nyttiggjord MWh.
I och med att riksdagen beslutade om införande av kväveoxidavgift har omfattande åtgärder vidtagits för att reducera utsläppen av kväve— oxider. Dessutom har det vid de flesta omprövningar — enligt miljö— skyddslagen - som skett under 90-talet inom branscherna Avfallsför- bränning och Energiproduktion skett en klar skärpning av kväveoxid- villkoren.
Tabell 6 nedan visar branschvis antalet anläggningar där kväveoxid- begränsande åtgärder vidtagits till följd av införandet av kväveoxidav- gift respektive nya utsläppsvillkor. I en del fall har kväveoxidbegränsan- de åtgärder vidtagits till följd av både kväveoxidavgiften och nya ut- släppsvillkor.
Tabell 6 Vidtagna kväveoxidbegränsande åtgärder till följd av kväveoxidavgift respektive nya kväveoxidvillkor i tillståndsbeslut.
" tgärd p.g.a. Å tgärd p.g.a. kväveoxid- nya' kväveoxid- ' villkor
* fr.o.m. år 1990
De vanligast förekommande förbränningstekniska åtgärderna för kväve- oxidreduktion är följande (den mest förekommande överst på listan):
- Driftoptimering/trimning/luft, — bränslebyte/övergång till en bränslemix,
- installation av rökgasåterfön'ng (RGÅ), - installation av automatisk Oz-reglering, - installation/komplettering Over Fire Air (OFA), - installation av låg-NOx-brännare.
I flera anläggningar har en kombination av flera åtgärder tillämpats. För rening av rökgaserna har totalt 23 st SNCR—anläggningar (selektiv icke katalytisk reduktion) samt 3 st (s.k. High-Dust) SCR-anläggningar (selektiv katalytisk reduktion) installerats. Drygt hälften av SNCR-an- läggningarna utnyttjar urea som reduktionsmedel medan de övriga utnyttjar ammoniaklösning.
Antalet anläggningar inom respektive bransch för vilka någon form av förbränningstekniska- resp reningsåtgärder vidtagits redovisas i Tabell 7. En och samma anläggning har i en del fall genomfört både förbränningstekniska— och reningsåtgärder.
Tabell 7 Antal anläggningar där förbränningstekniska— resp reningsåtgärder vid-
tagits.
Avfan _a— Skogsmdusm
Förbrännings- tekniska åtgärder.
Reningsåtgärder, antal
Metanmausm _l Kemimustrid
Inom metallindustrin (4 anläggningar) har inga åtgärder vidtagits för att minska utsläppen av kväveoxider. Låga utsläpp p.g.a. mycket gaseld— ning gör metallindustrin till en relativt gynnad bransch. Den bransch där aktiviteterna varit mest intensiva är avfallsförbränning.
De totala investeringarna i förbränningstekniska åtgärder för perioden 1990 - 1992 uppgår till ca 255 milj.kr. och i reningsåtgärder till ca 430 milj.kr. Branschen Energiproduktion och Avfallsförbränning svarar för 84 procent av investeringarna i förbränningstekniska åtgärder och 99 procent av reningsåtgärderna.(se Tabell 8).
De stora satsningarna inom "Energi" är till stor del att hänföra till tre stycken koleldade pannor hos en anläggningsägare där s.k. "High-
dust"—rening med plattkatalysator installerats.
Tabell 8 Investenngari förbrärmingstekniska— resp reningsåtgärder 1990 - 1992
Förbrännings- tekniska åtgärder, milj.kr.
Reningsåtgärder, milj.kr.
Kategori
Avfall 12
Skogsindusm- 25—
Kemiindustri
Metammusm _a
ålllli
Kostnaderna för reduktion av kväveoxider har beräknats som la/kg avskilt NOX för 5 resp 10 års avskrivning med en räntesats på 11
procent (externt lånefinansierad investering).
I Tabell 9 nedan redovisas medelkostnaden för kväveoxidreduktion (kr/kg avskilt NOX) för de två beräkningsfallen 5 resp 10 års
avskrivningstid, samt erhållen kväveoxidreduktion (mg/MJ).
Tabell 9 Branschindelning av erhållen kväveoxidreduktion samt kostnadema för detta
Emissionsnivå före kväveoxid reduktion (NOx-medel, mg/MJ) Emissionsnivå 1992 (NOx—medel, mg/MJ)
Genomförda förbränningstekniska åtgärder
medel - kr/kg avskilt NOX, (11 %,5 år), medel - kr/kg avskilt NOX, (11 %,10 år),
NOx -reduktion genom förbränningstekniska åtgärder (medel-mg/MJ)
Genomförda reningsåtgärder
medel- kr/kg avskilt NOX, (11 %,5 år), medel- kr/kg avskilt NOX. (11 %,10 år),
NDX-reduktion genom reningsåtgärder (medel—mg/MJ)
Avfall
184 136
16 10 41 20 14 108
Branschindelning
Energi- produk- tion.
161 98
24 l 5 49 50 34 150
Kemi- industri.
180 88
32 20 115
Metall- industri
okänt 45
Skogs- industri
134 110
19 13 34 31 25 35
1 Tabell 10 nedan redovisas genomförda åtgärder för kväveoxidreduk- tion för resp bränsle. Med fastbränsle menas en mix bestående av biobränsle, kol alternativt torv.
Tabell 10 Investeringar i förbränningstekniska och reningsåtgärder 1990 - 1992
Förbrännings- Reningsåtgärder tekniska åtgärder milj.kr. Bränsleslag milj.kr.
_r” _m- __ar_r __”
O
Av de höga investeringarna för koleldning i reningsåtgärder kan 260 milj.kr. hänföras till de tre tidigare nämnda koleldade pannorna där s.k. "High—dust"-rening med plattkatalysator installerats. Ytterligare 110 milj.kr. kan hänföras till två andra pannor.
I Tabell 1 1 redovisas medelkostnaden för kväveoxidreduktion (kr/kg avskilt NOX) för de två beräkningsfallen 5 resp 10 års avslqivningstid, samt erhållen kväveoxidreduktion (mg/MJ) fördelat på olika bränslen.
Den höga kostnaden (kr/kg avskilt NOX) vid oljeeldning kan hänföras till att flera av de stora oljeeldade pannorna där NOx-begränsande åtgärder vidtagits, fungerar som spetslastpannor. För fastbränsleeldade pannor sammanhänger de höga kostnaderna för förbränningstekniska åtgärder med hög ombyggnadskostnad för att erhålla bättre bränsle- föring i en enda panna samtidigt som den uppnådda kväveoxidreduk- tionen blev måttlig. För koleldning är en stor del av kostnaderna att hänföra till de tidigare nämnda installationerna av "high-dust".
Tabell 11 Erhållen kväveoxidreduktion samt kostnaderna för detta per bränsleslag
Indelning efter bränsleslag
Avfall Biobr. Bio/ Fastbr.' Gas Kol Olja Torv olja
Emissionsnivå 1992 (NDX-medel, mg/MJ) 136 95 102 105 66 117 147 98 Genomförda förbränningstekniska åtgärder
medel -kr/kg avskilt NOX. (11 %,5 år), 16 11 13 43 32 12 83 7 medel -kr/kg avskilt NOX, (11 %,10 år), 10 8 8 28 21 8 52
NOK-reduktion genom förbrännings tekniska 41 33 8 38 80 57 44 64 åtgärder (medel - mg/Ml)
Genomförda reningsåtgärder
medel - kr/kg avskilt NOx, (11 %,5 år), 20 14 66 69 15 medel - kr/kg avskilt NOX, (11 %,10 år), 14 10 50 46 10 NOx-reduktion genom reningsåtgärder (medel-mg/MJ) 108 73 18 225 60
Q'
* Med fastbränsle avses anläggningar som eldar med en blandning av kol och biobränsle och eller torv.
Av tabellen framgår att relativt stora minskningar av utsläppen, räknat som mg/MJ, kunnat genomföras till en kostnad som ibland vida understiger 40 kr/kg avskilt NOX.
7.3. Uppkomna "bieffekter" vid reduktion av kväveoxider
Många av de skilda åtgärder som vidtagits för att reducera kväveoxid- emissionema, har ej varit i drift under tillräckligt lång tid för att alla typer av "bieffekter" skall ha kunnat säkerställas. Nedan följer ett antal av idag kända och verifierade "bieffekter".
7.3.1. Bieffekter vid förbränningstekniska åtgärder
Förhöjd CO-halt
Vid förbränning med minskat luftöverskott sjunker kväveoxidhalten och koloxidhalten (CO) stiger. CO är i sig tämligen ofarlig och oxideras i atmosfären till koldioxid (COZ). CO är snarare en indikatorförening för andra skadligare föreningar såsom lätta kolväten (VOC) varav metan och eten är några, samt att även tyngre kolväten (PAH) förekommer vid högre CO—halter. Metan är en växthusgas, medan eten har cancerogena effekter.
Det är endast vid avfallsförbränning (de s.k. ENA-kraven) i Sverige som SNV hittills antagit en övre gräns för CO-halten. Den gränsen är 80 ppm vilket motsvarar knappt 50 mg/MJ . Vid en del omprövningar av tillståndsbeslut enligt miljöskyddslagen, har de senaste åren satts en övre gräns för CO-halten vid förbränning av andra bränslen än avfall. SNV har i dessa fall följt de riktlinjer som finns i Tyskland för skilda bränsleslag, vilka är 100 mg/MJ för olja, 180 mg/MJ för fastbränsle och 50 mg/MJ för gas. En skillnad mellan den tyska och den svenska tillämpningen är dock att man i Tyskland tillämpar halvtimmes medel- värden medan man i Sverige regel använder timmedelvärden.
Det är inte möjligt att från inkomna enkätsvar exakt redovisa hur pass utbrett förfarandet är med förhöjd CO-halt för att sänka kväveoxid- halten. Kontinuerlig CO-mätning förekommer ej på alla anläggningar. Det är dock helt klarlagt att det förekommer och att det finns enstaka anläggningar där CO-halten ligger på nivåer runt 1 500 ppm (ca 940 mg/MJ ). Mer förekommande är dock att CO—halten stigit till nivåer runt 200-500 ppm från halter under 100 ppm.
Förhöjd NZO-halt (lustgas)
Lustgas är en växthusgas, väsentligt mycket aggressivare än koldioxid. Det är framförallt i fluidbäddpannor, som har en arbetstemperatur runt 850 grader C, som lustgas bildas. Genom att sänka bäddtemperaturen kan kväveoxidhalten sänkas, medan lustgashalten stiger.
Genom att sänkning av bäddtemperaturen är en metod för att sänka kväveoxidhalten, ökar därmed lustgasbildningen.
Det finns nu instrument för kontinuerlig mätning av lustgas vilket ökar möjligheten att följa upp utsläppen.
Rökgasåterföring (RGÅ )
Ett flertal anläggningar med RGÅ har råkat ut för stoftpåslag på ving— ar/skovlar till rökgasfläkt vilket lett till att vingar/skovlar fått bytas ut och ersättas med vingar/skovlar med annan utformning.
Korrosion på ekonomiser har även i något fall kunnat härledas till RGÅ.
Brännarjusteringar
Vid brännarjusteringar för att minska kväveoxidbildningen har vid kol- eldning en högre andel oförbränt kunnat konstateras.
Vid installation av s.k. vridbara lansar (munstycken där bränsle och luft blandas på visst sätt och sprutas in i eldstaden) har en "orolig" för— bränning kunnat konstateras, vilket kräver större uppmärksamhet från operatören för att hantera.
En metod för att sänka kväveoxidutsläppen från t.ex. gasturbiner och dieselmotorer är vatteninsprutning. Detta har dock i ett fall med en gas- turbin lett till korrosionsskador som leverantören ännu inte kan be- mästra. Drift- och underhållskostnaden har istället ökat med 400 000 kr årligen.
7.3.2. Bieffekter vid reningsåtgärder
Ammoniak [ rökgaserna och i fasta restprodukter
För att erhålla så hög reduktionsgrad som möjligt , är det inte ovanligt att ammoniak alternativt urea överdoseras, vilket får till följd att am— moniak följer med rökgaserna ut i atmosfären. Ammoniak i fasta rest- produkter efter förbränning är också ett problem.
Att kontinuerligt mäta ammoniak i rökgaserna är besvärligt. Stora skillnader i mätresultat förekommer mellan olika instrumenttillverkare. Det har inte heller varit möjligt att kvantifiera ammoniakutsläppen med ledning av besvarade enkäter. Utsläpp på 10 - 15 ppm förekommer.
De dysor som fördelar urean alternativt ammoniaklösningen i pannan har en tendens till att sättas igen, vilket har inneburit nya rutiner för rengöring, installation av rensningsluckor m.m.
I ett par anläggningar har man kunnat konstatera en ökad risk för korrosion i rökgasdelen (beläggningar på värmeupptagande ytor) samt ett ökat slitage och ökat tryckfall på spärrfilter. Detta har inneburit att filterbyte får ske med kortare intervall samt att ångsotning installerats.
7.4. Installerade mätsystem för mätning av kväveoxidutsläpp
7.4.1. Kostnader
För mätning av kväveoxider, och i förekommande fall flera andra para- metrar, finns uppgifter om investeringar på ca 104 milj.kr. och drift och underhållskostnader på ca 12 milj.kr. Investeringsuppgiftema avser ca 150 st pannor och drift och underhållskostnaderna något fler". Ca hälften av instrumenten har installerats p.g.a. anläggningens storlek eller därför att krav ställts på kontinuerlig mätning i gällande tillståndsbeslut.
Investeringskostnaden samt drift- och underhållskostnaden - beräk- nade som medel- max- och minkostnad - redovisas i Tabell 12.
Tabell 12 Investerings- samt drift- och underhållskostnad för mätinstrument.
__- Kostnad kostnad (kr) hållskostnad (kr)
Skillnaden är mycket stor mellan den billigaste (100 000 kr) och den dyraste (3 500 000 kr) mätutrustningen. Så varierar även kostnaderna för drift och underhåll. Uppföljningar som gjorts av bl.a. Vattenfall och Sydkraft gemensamt visar dock på att drift och underhållskostnaden normalt ligger inom intervallet 100 000 till 200 000 kr årligen då även kostnaden för den årliga kalibreringen tas med. Kostnaden för den "egna" personalens tid har här värderats till 250 kr/tim.
Någon skillnad i investering för mätinstrument mellan "små" och "stora" anläggningar går ej att finna, förutom att för anläggningar över 100 MW, har investeringen legat runt 1 000 000 kr. En förklaring till
En del av mätinstnimenten är installerade redan under slutet av 80-talet. Investeringskostnadema har dock inte diskonterats utan angivits som nominella belopp.
En annan faktor som påverkar kostnadsbilden är att det förekom- mer ett antal mätinstrument som mäter på flera pannor.
detta kan vara installation av dubbel instrumentering. Dubbel instru- mentering förekommer även på ett mindre antal anläggningar med lägre effekt än 100 MW.
7.4.2. Tillgänglighet
Enligt de krav SNV har ställt på mätutrustningen skall tillgängligheten på mätinstrumentet vara större än 95 procent. Tillgängligheten hos de mätinstrument som är installerade vid de anläggningar som besvarat enkäten sammanfattas 1 Tabell 13 nedan.
Tabell 13 Mätinstrumentens tillgänglighet
I en Värmeforskrapport som ÅF-Energikonsult utfört (Kartläggning av installerade NDX-, SOZ- och CO-instrument, rapport nr 465, april 1993), har drifterfarenhetema redovisats och de mest förekommande felkälloma kartlagts. I studien ingick totalt 165 st mätinstrument. Drifterfarenheter- na från denna studie visar att endast 3 procent av mätinstrumenten hade allvarliga fel och att resten fungerade "mycket bra" (54 procent) eller "bra i stort sett" (43 procent).
De vanligaste förekommande felkälloma enligt samma studie kan listas enligt nedan.
- Problem med dator, el eller signalöverföring (15 av 165 instrument), - problem med analysator (14 instrument), - problem med gasberedning (12 instrument), — problem med kalibrering (9 instrument), - ospecificerade fel (26 instrument), — inga eller marginella fel (89 instrument).
7.5. Planerade åtgärder för kväveoxidreduktion
De vanligaste typerna av förbränningstekniska åtgärder som planeras att genomföras är följande:
— Driftoptimering, - omfördelning av lufttillförsel, - installation av låg-NOX-brännare,
- installation av rökgasåterföring (RGÅ), - Oz-reglering.
Ett 30-tal av anläggningarna avser att installera alternativt att göra försök med SNCR för att reducera kväveoxidema. Ett par anläggningar avser även att installera katalytisk rening (SCR).
De totala kostnaderna för planerade investeringar (varav en del redan investerats under 1993) uppgår till drygt 370 milj.kr. Fördelningen mellan de skilda branschemas planerade investeringsnivå redovisas i Tabell 14 nedan.
Tabell 14 Planerade åtgärder för kväveoxidreduktion, milj.kr.
Planerade åtgärder för NOx-reduktion Kategori milj.kr.
_— _n __i
Summa
7.6. Synpunkter på nuvarande avgiftssystem
Som ett led i utvärderingen har synpunkter på avgiftssystemet utform— ning efterlysts. De synpunkter som kommit från deklaranter på nuvaran- de system för kväveoxidavgift, har indelats i två huvudgrupper, admini- strativa synpunkter respektive synpunkter på mätningsförfarandet enligt nedan. Ingen av synpunkterna är ofta förekommande.
7.6.1. Administrativa synpunkter
Tidpunkten för inlämnande av deklarationen till SN V bör senareläg- gas till mitten av februari, handläggningstiden inom SNV bör kortas, det är olämpligt att SNV är fiskal myndighet och tillsynsmyndighet, prövning enligt miljöskyddslagen och miljöavgift för utsläpp av kväveoxider, känns som ett system för mycket, det är viktigt att man inte styr ner kväveoxidutsläppen på bekostnad av att andra utsläpp ökar, SNV borde ett par gånger under året lämnas prognoser över åter- betalningen per nyttiggjord energienhet, kraven för beräkning/mätning av nyttiggjord energi måste ställas högre än vad som görs idag, Gränsen för nyttiggjord energi, 50 GWh vid max tillförd effekt av 10 MW, gynnar "taktikköming" av pannors, nuvarande schablondebitering är ej rimlig. Idag gällande nivåer borde istället ersättas med anläggningsspecifrka värden vid motsvarande last, avfallsförbränning missgynnas av nuvarande system, då värme produ- cerad under sommarmånaderna till viss del måste kylas bort, Anläggningar utan CO—krav gynnas anläggningar då de genom att låta CO—halten stiga avsevärt kan minska NOK-halten, gränserna mellan avgiftspliktig och ej avgiftspliktig verksamhet inom raffenaderinäringen är inte helt klara.
7.6.2. Synpunkter på mätningsförfarandet
Noggrannhets- och tillgänglighetskraven är mycket väl definierade för mätinstrumenten. Det vore mer relevant att ställa krav på mätsy— stemet i sin helhet istället, Kontrollmämingarnas betydelse av ackrediterade mätkonsulter måste fastställas bättre då olika mätmetoder ger olika resultat. Kravet på 95 procent tillgänglighet bör sänkas.
Omfattningen av "taktikköming" är ej klarlagd. Vid genomgång av enkäter omfattande pannor större än 10 MW. mindre än 50 GWh, kan dock konstateras att det förekommer ett antal anläggningar som körts till nivån 44 - 49 GWh nyttiggjord energi. Om detta är möjligt att göra år efter år är ovisst. Systemet som det idag fungerar möjliggör dock detta driftsätt.
Det har ej heller kunnat klarläggas om så kallad "nedklassning" av partneffekt förekommit till en nivå under 10 MW. Någon skyldighet att rapportera en sådan nedklassning till SA förekommer ej utan det är endast vid "uppklassning" som SA blir involverade.
- Stora svårigheter kommer att uppkomma om beslut tas om att införa kväveoxidavgift på industriella processer med krav på kontinuerlig mätning. Många anläggningar är gamla, vilket innebär problem med att installera mätutrustning då befintliga rördimensioner m.m. ej stämmer överens med de krav som gäller vid installation för kontinu— erlig mätning (raka rörgator, specifika mått m.m.).
7.7. Sammanfattning
Utsläppen av kväveoxider från de anläggningar som berörs av kväve- oxidavgiften har minskat från ca 159 mg/MJ tillförd energi till ca 103 mg/MJ tillförd energi. Av minskningen kan uppskattningsvis 50 procent direkt hänföras till NDX-avgiftens införande. Från de 163 (av totalt 185 st) anläggningar som utredningen haft tillgång till information från har utsläppen sammantaget minskat från ca 21 000 ton till ca 13 500 ton.
Kostnaderna för att reducera utsläppen genom förbränningstekniska åtgärder varierar beroende på bränsleval i medeltal mellan 4 och 52 kr/kg (11 procents ränta och 10 års avskrivning). Motsvarande kostnad vid reningsåtgärder varierar mellan 10 och 50 kr/kg.
De totala investeringarna i förbränningstekniska åtgärder för perioden 1990 - 1992 uppgår till ca 255 milj.kr. och i reningsåtgärder till ca 430 milj.kr.
Mätutrustningen medförde i medeltal en investering på 689 000 lG' medan drift och underhållskostnaderna uppskattas till mellan 100 000 och 200 000 kr per år.
De totala kostnaderna för planerade investeringar för att minska kväveoxidutsläppen (varav en del redan investerats under 1993) uppgår till drygt 370 milj.kr.
I samband med att utsläppen av kväveoxider minskat har det före- kommit "bieffekter" såsom höjda utsläpp av koloxid, lustgas, ammoniak i rökgaserna och i fasta restprodukter samt korrosionsskador på anlägg- ningarna. Utredningen har inte kunnat kvantifiera och värdera dessa bieffekter.
Winer": _n|_u mm.” ännu... rarrmrozf mlsdghåvzumiö -- ' samm-155111 n' '»!lullrleuhrrr' år! l'ligvnhixoe» ».fiå'rå
' ' ”lr/- . W " 'l'lV'EE'm &1 E'
'w * j" "lw 51313 (mtqå'tålfåflllwllllw
här? &, _ rlzåb g'crlmirrmu .i-rnirfrq ,. , » ". WQWEH &bbem armvöimmrdjr
. .. _. ...... .,. 'll'm Hagamannen %&'"llr'jlnöjlr'l
. ::r' . -'-'l3”:'llf'”],-1FII'-L.'k'1"W'-fu-inhrilj'lllLl lllT-Ll'1l'l»_[![ _. |.|.. . 'N" 'L_ .'|' '_ ", ' ' " ,| in Wåhlin—" ' | -.-.—r,l till.—.fi. "'- r'lrmililiwaem Seg:
' 17' .r'll'." "H'L
Aamir ii. mi.-rad. mt wmmwmmmsm neutrala”! tur; 3.5. lliiljg-rspa- WW aim—ft sanitair” uni angVuUlkn
JarquM-umawwmwh MW Wi"
_ Mauri—llink S&auf intar anamma—=O?! lil! auiöiuärl Marsh flm" !:. .. " -' BMW ' .m- » mmm...-..... wlan 1er
»» '"". ".ni. ,u.' Html.- N..-HJ'L'H larm.-”mdr ha"-:!:. &. _lmnl', ar.-mmm
WWIQWMmmmwa ,li null,:rm www : Moll-mimi kf Mastrad menat! rabaägtå WmWråedaemm inom 1.14.an -- War sam www-. hi. .- - immaabrmtki. lamm? -—- ' '.»..g . . :» _ man; WWW:/19 391-le [FEM-""'r'uir-rd --."li- hur-'|' *Wu' :-..mlmu.uhn arm %li-damm Mm.; Miriam nagahummm W w_rl WIWWWWWW 11:30 nu» nabam :.
rti nu; al (1130 rm the Hild mamma annor så]
nu #17) "fr Mmmhwn vm
år” -' -' "när-u- .'i
__-..
8. Förutsättningar för att vidga avgiftssystemets tillämpnings— område till mindre energipro- duktionsanläggningar
8.1. Anläggningsbeståndet och utsläppen av kväveoxider6
De pannor som i dag ej omfattas av kväveoxidavgifter är de med en installerad effekt mindre än 10 MW eller med en årlig energiproduktion mindre än 50 GWh. Samma gränser gäller även för gasturbiner. Diesel— motorer omfattas inte alls av det nuvarande avgiftssystemet.
Det finns för närvarande ingen heltäckande statistik över pannbestån- det i Sverige, där såväl installerad effekt som bränsleförbrukning är registrerad. Svensk Anläggningsprovning (SA) har ett register över de pannor som besiktigas. SA:s register bedöms vara relativt väl täckande för pannor med en effekt högre än ] MW, uppgifter om drift såsom bränsleförbrukning saknas dock. För pannor med lägre effekt än 1 MW saknas ett heltäckande register.
För uppvärmning av småhus (exklusive jordbruksfastigheter) finns i storleksordningen 700 000 villapannor som släpper ut kväveoxider. Pannoma är oljeeldade, vedeldade eller kombinationspannor för olja/— ved/el. Pannstorleken är oftast mindre än 100 kW.
Antalet övriga pannor med en effekt lägre än 1 MW uppskattas uppgå till mellan 5 000 och 15 000 stycken.
Uppgifter om antal pannor med högre effekt än 1 MW har hämtats från SA:s pannregister. I Tabell 15 redovisas antalet pannor uppdelade efter storlek och bränsle.
6 Faktaunderlaget till detta kapitel kommeri allt väsentligt från konsultrap- porten "Underlag för beslut om breddning av nox-avgiftssystemet" som utarbetats av ÅF-Energikonsult i Stockholm.
Tabell 15 Antal pannor i de olika kategoriema
Villapannor ca 700 000 Övr ( l MW ca 10 000
l—5MW 5-10MW
2 10 MW (ej NOX avgift)
1) ca 50 000 är enbart vedeldade resterande är kombinationer av olika energikällor.
Åldersstrukturen på pannorna finns endast tillgänglig för pannor med en effekt högre än 1 MW (från SA:s register). I Tabell 16 redovisas åldersfördelningen för pannor mellan 1 och 10 MW.
Tabell 16 Åldersfördelning för pannor ] — 10 MW
Tillverkningsår Antal 1955 — 1959 80 1960 - 1964 189 1965 - 1969 555 1970 - 1974 867 1975 - 1979 808 1980 — 1984 783 1985 - 1989 513
Det är rimligt att anta att åtgärder för att minska utsläppen av kväveox— ider (t.ex. bränsleval och enklare förbränningstekniska åtgärder) är billigare att vidta i samband med nybyggnad, jämfört med en ombygg- nad.
Baserad på antaganden om drifttid och bränsleförbrukning har en uppskattning gjorts av energiproduktionens fördelning för tre kategorier av pannor, pannor med en effekt lägre än 1 MW (exklusive villapan— nor), pannor mellan 1 och 10 MW och slutligen för pannor med en effekt högre eller lika med 10 MW som inte producerar mer än 50 GWh (dvs. pannor som inte ingår i kväveoxidavgiftssystemet). Uppgif- terna redovisas i Tabell 17.
Tabell 17 Fördelning av parmor på energiproduktion; pannor med en effekt lägre än 1 MW exklusive villapannor, pannor mellan 1 och 10 MW och pannor med en effekt högre eller lika med 10 MW som inte ingår i kväveoxidav- giftssystemet.
Energi GWh
Antal GWh _lu- mmm _ 1 140—232 207 _ra
! (J! 00
Nl Nl 0 I N N &
Med utgångspunkt från bl.a. uppskattade emissionsfaktorer har utsläp- pen av kväveoxider beräknats för respektive pannstorlek. Kväveoxidut— släppen från samtliga pannor sammanställs i Tabell 18.
Tabell 18 NDX-utsläpp från pannor
Villapannor Övriga pannor ( 1 MW 1 — 5 MW
5 - 10 MW
> 10 MW, ej NDX-avgift > 10 MW, NDX-avgift
Det totala utsläppet från pannor som ej omfattas av kväveoxidavgiften blir enligt ovan ca 30 000 ton/år. Uppskattningsvis släpps ca en tredje- del ut från pannor med en årlig produktion över 25 GWh. Om en ny, lägre gräns för årlig produktion införs, kan det medföra att produktionen flyttas mellan några anläggningar för att understiga den nya gränsen.
Förutom pannor finns även dieselmotorer och gasturbiner. Förbruk- ningen för dessa är relativt liten och särredovisas ej.
8.2. Det nuvarande systemets kännetecken
Det nuvarande avgiftssystemet avser omkring 200 pannor, varav flera har samma ägare. Det innebär att systemet är hanterligt ur administrativ synvinkel och överblickbart för de anläggningsägare som påverkas av det.
Den kontinuerliga mätningen med tillhörande krav och rutiner in- nebär att utsläppen och därmed avgiftens storlek bestäms under jämför- bara villkor för alla avgiftspliktiga anläggningar och på ett i huvudsak rättvisande sätt.
Principen att återbetala avgiften är väsentlig för att inte från konkur- renssynpunkt missgynna de företag som berörs av systemet (se även avsnitt 8.4 beträffande vikten av att andra styrmedel utnyttjas för att minska kväveoxidutsläppen från mindre energiproducerande anlägg- ningar). Återbetalningen förutsätter emellertid också att de företag som betalar avgift är en så pass homogen grupp att det går att återföra medlen på ett rättvist sätt. Detta villkor är uppfyllt i och med att dagens system omfattar större energiproducerande anläggningar.
Att det nuvarande systemet innebär att avgiftsmedlen återbetalas till den grupp företag som erlagt avgifterna samt att systemet upplevs som enkelt, överblickbart och rättvist har också inneburit att det blivit respekterat och framgångsrikt. Enligt utredningens mening är det, när olika steg mot en utvidgning av avgiftssystemet övervägs, viktigt att inte äventyra de egenskaper som lett till systemets framgång.
8.3. Olika tänkbara steg mot ett vidgat tillämp- ningsområde
Utredningens har, vid bedömningen av vilka alternativ till breddning som bör övervägas, för det första utgått från direktiven som bl.a. anger att utredningen bör pröva möjligheten att utvidga systemet till att om- fatta dels enheter med en effekt som är mindre än 10 MW och en till- förd energi lägre än 50 GWh. För det andra att mätkostnadema inte skall anta sådana proportioner att styrmedel som inte förutsätter mätning framstår som mer fördelaktiga. För det tredje att nuvarande system med tillståndsprövning fortsätter att verka och att man vid sådan prövning utgår från en åtgärdskostnad motsvarande 40 kronor per kilo minskat kväveoxidutsläpp. För det fjärde att breddningen på ett effektiv sätt skall bidra till att minska utsläppen av kväveoxider.
I det följande redovisar utredningen sina överväganden av tre olika långtgående steg till breddning av avgiftssystemets tillämpningsområde:
- att sänka avgiftsplikten från en minsta årlig energiproduktion om 50 GWh till 25 GWh (oavsett anläggningens effekt),
- att utsträcka avgiftsplikten till alla anläggningar med en effekt större än 1 MW, samt - att utsträcka avgiftsplikten till alla energiproduktionsanläggningar.
8.3.1. Avgiftsplikten sänks från en minsta årliga energiproduktion om 50 GWh till 25 GWh (oavsett anläggningens effekt)
Ett väl underbyggt förslag till breddning av tillämpningsområdet förut- sätter kunskap om vilken effekt förslaget får samt vilka kostnader det innebär. Inledningsvis redovisas därför möjliga åtgärder samt beräknade kostnader för åtgärderna och för mätning av utsläppen.
För närvarande finns inga direkta åtgärder vidtagna för att minska kväveoxidutsläppen från pannor med lägre effekt än 10 MW, förutom i kategorin oljeeldade villapannor. Inom kategorin pannor med en effekt större än 10 MW som producerar mindre än 50 GWh finns dock vissa åtgärder vidtagna.
När det gäller tekniska förutsättningar att minska utsläppen finns låg- NOX-brännare för närvarande utvecklade för villapannor (med en effekt mindre än 100 kW) och till viss del i storleksområdet 5 — 10 MW. Det har därför antagits att låg—NOx-brännare kommer att tas fram relativt snabbt i de områden där de för närvarande saknas. Pannor med lägre effekt än 10 MW antas för närvarande inte heller vara utrustade med mätinstrument.
I nedanstående uppskattningar har medelkostnader antagits. Kost- naderna är osäkra, speciellt på anläggningsnivå, men för hela kollektivet erhålls en indikation på kostnader för och effekten av olika åtgärder.
Generellt är det svårt att ange kostnader för åtgärder på befintliga pannor. Resultaten av åtgärder i form av minskade kväveoxidutsläpp är även svåra att förutsäga. Beträffande investeringskostnader för åtgärder finns det ofta en viss gräns för lägsta kostnad, så att det oavsett anläggningsstorlek krävs en viss investering. Detta gör att den relativa kostnaden blir högre för mindre anläggningar. I Tabell 19 har en be- dömd medelkostnad för åtgärderna angetts.
Åtgärderna har delats in i fyra kategorier.
1) Enklare förbränningstekniska åtgärder såsom driftoptimering, brän- nartrimning och mindre ombyggnader.
2) Förbränningstekniska åtgärder såsom installation av låg-NOX-brän- nare, stegvis luftfördelning och rökgasåterföring.
3) Selektiv icke katalytisk reduktion (SNCR). Tekniken finns för närvarande inte installerat på pannor med lägre effekt än 10 MW i Sverige. Utomlands finns dock installationer på mindre oljeelda-
de pannor, i storleksordningen 5 — 10 MW, t.ex. i Tyskland, där en leverantör har tagit fram en paketlösning för mindre pannor.
4) Selektiv katalytisk reduktion (SCR). Tekniken som är kapitalkrä- vande finns inte installerad på små pannor. Enligt uppgift över— väger dock vissa leverantörer av SCR-anläggningar att ta fram ett modulsystem för små installationer, för att få ner kostnaderna.
För åtgärdskategori ] och 2 är drift- och underhållskostnaderna relativt låga och anses därför ingå i investeringskostnaden.
För åtgärdskategori 3 och 4, SNCR och SCR, ingår kemikalieförb— rukning och underhållskostnader. För kategori 4, SCR, ingår dessutom kostnader för katalysatorbyte.
1 Tabell 19 redovisas vilken utsläppsminskning som kan uppnås för olika pannstorlekar och de därmed förknippade kostnaderna. Beräk- ningarna är baserade på att åtgärder för att minska kväveoxidutsläppen endast installeras på s.k. baslastpannor i effektintervallet l - 10 MW. Utsläpp från "spetslastpannor" i effektintervallet 1 — 10 MW är med andra ord ej renade. För pannor med högre effekt än 10 MW som ingår i kväveoxidavgiftssystemet bygger beräkningarna däremot på att åt— gärder installeras på samtliga pannor. Detta är orsaken till att kostnaden per kg minskat NOx ökar för pannor större än 10 MW, trots att in— stallationskosmadema (kr/MW) minskar med ökande anläggningsstorlek. För oljeeldade pannor finns dessutom möjligheten att gå över till lättare oljor - från t.ex. EoS till Wide Range Distillat (WRD) eller Eol. De lättare oljorna (med lägre kväveinnehåll) ger upphov till lägre utsläpp av kväveoxider. Merkostnaden för WRD jämfört med E05 är uppskattad till ca 250 lcr/m3 och merkostnad för E01 jämfört med E05 ca 350 kr/m3. Investeringskostnader antas vara försumbara. Resultatet av oljebyte är inte entydigt utan beror på bl.a. pannans utformning. Även under antagande om relativt höga (30 till 50 procent) utsläpps— reduktioner beräknas kostnaderna per kg reducerat utsläpp bli höga (127
- 169 kr/kg).
De tekniska förutsättningama för att kontinuerligt mäta kväveoxid— utsläppen från pannor som för närvarande inte ingår avgiftssystemet skiljer sig inte från förutsättningama att mäta utsläppen från de an— läggningar som redan ingår. När det gäller driftspersonalens kompetens kan det finnas skillnader mellan mindre och större anläggningar. Det kan ställa krav på vissa utbildningsinsatser bl.a. i att hantera mätutrust- ning. De ekonomiska förutsättningarna att kontinuerligt mäta kan generellt sägas vara sämre ju mindre anläggningarna är. Förutom att rnätkostnaden blir högre i förhållande till anläggningarnas produktions- värde blir det svårare att hålla de för mätningen nödvändiga kvantitativa och kvalitativa resurser hos anläggningsägarna. Därför torde det inte vara rimligt ur kostnadssynpunkt att ställa krav på kontinuerlig mätning för små pannor.
Tabell 19 Kostnad och utsläppsreduktion för olika åtgärdsaltemativ
Pannstorlek Investerings— Reduktion och åtgärds- kostnad ton NOx-år kategori milj.kr.
Kategori 1 15 MW ')
5-10 MW ” > 10 MW ”
Kategori 2 1-5 MW "
5-10 MW ') > 10 MW ”
Kategori 3 15 MW "
5-10 MW " > 10 Mw "
Kategori 4 1-5 MW "
5-10 MW " > 10 MW "
1) åtgärder för att minska NOX endast installerade på "baslastpannor" 2) åtgärder för att minska NOx installerade på samtliga pannor 3) llprocents ränta och 10 års avskrivning
De kontinuerliga mätsystemen bygger antingen på in situ- eller extraktiv mätning. Vid in situmätning sker mätningen på fuktig och varm rökgas direkt i rökgaskanalen, medan extraktiv mätning innebär att ett delflöde av rökgasen via en sond sugs ut till analysinstrumentet.
De olika mätsystemen har haft en mycket hög tillgänglighet (över 95 procent) under 1992. Mer än 95 procent av anläggningsägama upp- ger att inga eller marginella fel förekommit. Felkälloma i mätsystemen kan hänföras till kalibrering, gasberedning, gasanalysator och datorsys— tem, någorlunda jämnt fördelade.
Själva mätsystemen har således överlag fungerat mycket bra. Däre— mot är vissa invändningar mot beräkningarna värda att uppmärksammas. Exempelvis har för de flesta fastbränsleeldade anläggningarna inga mätningar av vare sig bränsle— eller rökgasflöde gjorts. Med riktiga antaganden om bränslesammansättning och fukthalt går det dock att få god genomsnittlig överensstämmelse mellan emissioner bestämda med beräkning respektive mätning av rökgasflödet.
Kostnaden för ett komplett installerat NDX-mätsystem (NO/NOX- och Oz/COZ-analysator, gasberedning och datorsystem) uppgår idag till i
storleksordningen 500 000 till 700 000 kr. Räknar man sedan med drifts- och underhållskostnader på mellan 70 000 och 200 000 kr blir mätkostnaden mellan 3,10 och 6,40 kr/MWh vid en energiproduktion på 50 GWh.
Leverantörerna av kontinuerligt registrerande NDX-mätsystem genom- för för närvarande olika projekt i syfte att reducera kostnaderna och därmed priset ut till kund. Målet är att komma ned i prisnivåer runt 250 000 kr7 för ett komplett mätsystem, där 02/CO2 och NOx analyse- ras.
De förändringar av mätsystemen som enligt vad utredningen har erfarit ligger till grund för bedömningen att kostnaderna kan sänkas så kraftigt är bl.a:
- enklare kalibreringsförfarande, - standardiserad hårdvara/prefabricerade enheter - kortare installations— tid, - enklare gasanalysator, - förenklad gassond och provgasledning, — färre systemkomponenter och - förenklad signalbehandling.
De kostnadsreducerande åtgärderna bedöms endast marginellt påverka mätsystemens tillförlitlighet och tillgänglighet.
Den årliga kostnaden för ett kontinuerligt NOK-mätsystem kan delas upp i kapitalkostnad, drift- och underhållskostnad samt utlägg för den årliga NDX—kontrollmätningen. Med utgångspunkt från en kapitalkostnad på ca 250 000 kr, en årlig drift och underhållskostnad på ca 40 000 kr samt att den årliga kontrollmätningen kostar ca 30 000 kr blir den totala årskostnaden i storleksordningen 1 10 000 kr. I Tabell 20 redovisas kost- naderna per MWh för kontinuerlig NDX—mätning vid olika pannstorlekar och energiproduktion.
Det böri detta sammanhang framhållas att det givetvis inte är möjligt att med full säkerhet och hög precision fastställa hur höga de framtida mätkostnadema blir. De påverkas även av andra faktorer än de teknolo— giska möjligheterna. För det första uppstår en helt ny marknadssituation om beslut fattas som innebär att det kommer att efterfrågas mätutrust- ning till ett antal som vida överstiger vad som hittills gällt. För det andra kommer priset för anläggningarna att till stor del bestämmas av upphandlingsforrnema. För att potentialen att sänka kostnaderna på det sätt som bedöms möjligt skall komma energiproducentema till godo kan det krävas att det på branschnivå tas initiativ för att dels i god tid driva på teknikutvecklingen i avsedd riktning, dels skapa möjligheter för
ÅF—Energikonsult baserar kostnadsbedömningen på kontakter med tre olika instnrmentleverantörer. Dessa kontakter (offerter från två av leveran- törerna samt ingående samtal med den tredje) visar enligt vad utredningen erfarit att prisnivån 250 000 kr är fullt möjlig att nå under nästa år.
mindre energiproducenter att få stöd när det gäller att upphandla ett för respektive anläggning kostnadseffektivt mätsystem. Utredningen förut- sätter att branscherna kommer att ta de initiativ härvidlag som behövs om beslut fattas om ett utvidgat tillämpningsområde för av giftssystemet.
Mot den bakgrunden bedömer utredningen inte att risken för att framtida mätkostnader underskattas är särskilt hög.
Tabell 20 Kostnadema för kontinuerlig NDX-mätning vid olika pannstorlekar
Panneffekt Drifttid Nyttiggjord Kontinuerligt (MW) (h) energi NDX-mätsystem (GWh) (110 kkr/år) (kr/MWh)
Med utgångspunkt från bedömningen att mätkostnadema i en snar framtid förväntas sjunka till omkring 110 000 kr per år kan man utan att det blir nämnvärt dyrare för tillkommande anläggningar än för dem som redan ingår i systemet sänka kravet på nyttiggjord energi från 50 GWh till 25 GWh (mätkostnader på ca 4,4 kr per MWh).
Enligt vad utredningen erfarit har effektgränsen (10 MW) inte haft någon egentlig betydelse för avgiftssystemets funktion. Det är således inte nödvändigt att den kvarstår.
För närvarande berörs inte stationära dieselmotorer av kväveoxidav- giften. Dessa bör enligt utredningens uppfattning, vilken även stöds av bl.a. SNV (se avsnitt 10.1), på samma villkor som andra energiproduce- rande anläggningar ingå i systemet med kväveoxidavgifter.
En breddning av kväveoxidavgiftssystemet genom en sänkning av kravet på nyttiggjord energi från 50 till 25 GWh innebär en ökning av antalet avgiftspliktiga pannor med upp till ca 500 st (variationer i ener- gibehov mellan olika år och anpassningar till avgiftssystemet innebär att antalet kommer att variera). Dessa pannor släpper för närvarande årligen ut ca 10 000 ton kväveoxider. För dessa pannor kommer åt- gärder såsom driftoptimering, brännartrimning, mindre ombyggnader, installation av låg-NOx-brännare, stegvis luftfördelning, rökgasåterföring och i vissa fall selektiv icke katalytisk reduktion (SNCR) att genom— föras. Enligt vad utredningen erfarit kan detta bedömas innebära en potential för reduktion av utsläppen med upp till ca 5 500 ton.
8.3.2 Avgiftsplikt för alla anläggningar med en effekt större än 1 MW
De anläggningar som betalar kväveoxidavgift belastas med kostnader för mätning och åtgärder till skillnad från anläggningar utanför syste— met. Den konkurrensnackdel som detta innebär utgör tillsammans med de åtgärdsmöjligheter som finns (se tabellen på sidan 59) starka motiv för att gå vidare med åtgärder även till de energiproducerande anlägg- ningar vars årliga energiproduktionen är lägre än 25 GWh.
Med tanke på det stora antalet pannor med en effekt lägre än 1 MW, och de skillnader i valet av lämpliga stymiedel som detta kan innebära har utredningen valt att överväga åtgärder för anläggningar med en effekt som överstiger 1 MW åtskilt från överväganden om de minsta anläggningarna. Det här avsnittet behandlar därför enbart energipro- ducerande anläggningar med en minsta årliga energiproduktionen lägre än 25 GWh och en tillförd effekt större än ] MW.
Då kontinuerlig mätning för närvarande framstår som alltför kostsamt för dessa anläggningar har utredningen övervägt möjligheten att faststäl— la dessa anläggningars utsläpp genom alternativa mätmetoder eller genom schablonmetoder. Stickprovsmätning, med ett par mätningar per år skulle kunna utgöra ett alternativ till kontinuerlig mätning. Stick- provsmätning med två årliga mätningar kostar årligen ungefär 65 000 kr, vilket innebär att kravet på nyttiggjord energi skulle kunna sänkas till ca 15 GWh med bibehållen kostnadsbild.
Med hänsyn till hur stora utsläppsvariationema från en och samma anläggning kan vara under olika driftssituationer anser emellertid ut- redningen att en stickprovsmetod av detta slag inte ger ett tillfredsstäl- lande underlag för att fastställa utsläppsavgifter.
En annan möjlighet vore att låta ägarna till dessa anläggningar välja mellan en avgiftsschablon som utgår från hur mycket av olika bränslen som används (se Tabell 21), eller att kontinuerligt mäta sina utsläpp. I sammanhanget är det dock viktigt att komma i håg att ut- släppen varierar påtagligt mellan olika pannor som eldas med samma bränsle. Detsamma gäller samma panna och olika bränslen. Även då samma bränsle eldas' 1 två identiskt lika pannor, kan utsläppsnivåema variera.
Då t.ex. installation av låg-NOx-brännare8 är en åtgärd som troligen skulle vara ekonomiskt befogad vid en avgift om 40 kr/kg bör ett scha- blonsystem kompletteras med möjligheten för anläggningsägarna att till- godoräkna sig effekten av fasta installationer som gjorts för att minska utsläppen.
Begreppet "låg-NOx-brännare" är inte liktydigt med någon bestämd NOX- halt utan varierar från en brännare till en annan.
Tabell 21 Bränsleschablon för energiproducerande anläggningar
Utsläpps- Möjlig variation schablon Bränsle mg NO,/MJ mg NOZ/MJ
_—m
120 - 250
Hushålls- och 150 - 300 industriavfall
Då osäkerheten i bestämningen av utsläppen från dessa pannor är större än för de anläggningar som har kontinuerlig mätning framstår det som mindre lämpligt att i samma avgiftssystem blanda både anläggningar med och anläggningar utan kontinuerlig mätning.
Utnyttjandet av en schablon av detta slag ställer krav på ett officiellt system för typgodkännande av sådan utrustning som skulle berättiga till lägre avgift än schablonen. Dessutom skulle den kräva att ca 4 100 anläggningar registrerades för att ingå i avgiftssystemet.
Om man i avgiftssystemet inför anläggningar vars utsläpp bestäms på annat sätt än genom kontinuerlig mätning skulle den nuvarande enhetligheten och likabehandlingen av de ingående anläggningarna luck- ras upp väsentligt. Häri ligger enligt utredningens mening en inte för- sumbar risk att tilltron till systemets funktion rubbas.
8.3.3. Avgiftsplikt för alla energiproduktionsanläggningar
Bland de pannor som har lägre effekt än 1 MW finns bl.a. alla villapan- nor. Det innebär att det här blir frågan om ett mycket stort antal pannor — ca 710 000 stycken - med nästan lika många ägare.
Villapannor
NDX—utsläppen från villapannor bedöms i dagsläget uppgå till i genom- snitt ca 100 mg/MJ tillfört bränsle för oljepannor och ca 80 mg/MJ för vedpannor. Utsläppen från villapannor varierar dock mycket beroende på pannans ålder. Med hjälp av uppgifter från bl.a. panntillverkare kan
utsläppen från oljepannor respektive vedeldade pannor grovt uppskattas (se Tabell 22).
Tabell 22 Utsläpp från villapannor
Villapannor
Oljepannor Äldre panna (= 15 år gammal) Medelpannan idag
Ny icke miljömärkt panna Ny miljömärkt panna
Vedpannor Äldre parma (= 15 år gammal) Medelparman idag
Ny panna, miljögodkänd
Kraven på pannor för vedeldning är i första hand satta för att begränsa utsläppen av kolväteföreningar. Med dagens teknik kan dessa utsläpp begränsas kraftigt, dock på bekostnad av högre utsläpp av kväveoxider. Potentialen att minska utsläppen är därigenom störst för oljepannor.
Investeringskostnaden för en ny oljepanna (30 kW) inklusive bränna- re är ca 30 000 kr. kväveoxidutsläppet från en äldre villapanna är endast ca 19 kg/år. Med en ny panna kan utsläppen minska med 10 - 15 kg per år. Med dagens avgiftsnivå på 40 kr/kg värderas minskningen till 400 - 600 kr/år, varför styreffekten i detta fall blir mycket begränsad. Den förbättrade verkningsgraden ger dock betydligt större kostnads- minskningar (2 000 - 3 000 kr per år).
Merkostnaden för en miljömärkt oljepanna jämfört med en icke miljömärkt är 2 000 - 4 000 kr. Utsläppsskillnaden beräknas vara ca 4 kg/år vilket motsvarar ungefär 85 - 170 kr/kg NOX.
Med tanke på att det finns ungefär 400 000 villapannor som eldas med olja och att dessa tillsammans släpper ut uppskattningsvis 5 000 ton kväveoxider per år är den tekniska potentialen att minska kväve- oxidutsläppen från de oljeeldade pannorna avsevärd. Det kan emellertid konstateras att kostnaderna för att åstadkomma en sådan minskning genom atti förtid byta ut äldre pannor vida skulle överstiga den kostnad om 40 kr/kg utsläppsminskning som bör ligga till grund för krav på åtgärder.
Övriga pannor med lägre efekt än 1 MW
Andra mindre pannor än villapannor är till största delen oljeeldade. Pannor eldade med övriga bränslen är så få att de i detta sammanhang bortses från. För att minska kväveoxidutsläppen är byte av brännare den åtgärd som på någon sikt ligger närmast till hands. För närvarande finns dock inga låg-NOX-brännare för denna storlekskategori i Sverige, men de antas kunna tas fram inom en relativt snar framtid. Installationer av låg-NOx-brännare antas minska kväveoxidutsläppen med ca 35 procent. Den totala installerade effekten kan bedömas vara ca 4 GW.
Enligt dessa förutsättningar redovisas i Tabell 23 kostnaderna för att minska kväveoxidutsläppen från samtliga pannor och enbart från bas— lastpannor.
Tabell 23 Åtgärder och investeringskostnader för pannor mindre än 1 MW
Total investering Pannor milj.kr.
samtliga 600 1500 68 baslast 240 1400 29
* llprocents ränta och 10 års avskrivning
NOx-minskning ton NO,/år
Liksom för pannor med högre effekt än ] MW talar såväl angelägen— heten att utnyttja alla kostnadseffektiva metoder för att minska utsläp- pen av kväveoxider som vikten av att anläggningar av olika storlek behandlas på ett från konkurrenssynpunkt likformigt vis för att de be- lastas med kostnader för utsläpp och åtgärder för att minska utsläppen.
De skäl som i avsnitt 8.3.2 redovisas mot att i avgiftssystemet inordna anläggningar med en effekt överstigande ] MW (men med en energiproduktion lägre än 25 GWh) gäller emellertid i än högre grad för det mycket stora antal pannor det här är frågan om. Det skulle föra långt och i grunden förändra systemets karaktär. Att registrera och individuellt påföra det stora antalet pannor med lägre effekt än 1 MW en utsläppsavgift framstår inte som ett ändamålsenligt förfarande.
Inte heller alternativet att ta ut en kväveoxidavgift i form av ett påslag på bränslepriset framstår som lämpligt eftersom det i så fall skulle förutsätta ett omfattande system för restitution av inbetald avgift till alla anläggningsägare som vidtagit åtgärder för att nedbringa ut— släppen.
8.4. Överväganden och förslag
För att en anläggning för närvarande skall vara avgiftspliktig krävs förutom att den producerat minst 50 GWh att den har en tillförd effekt om minst 10 MW. Effektgränsen saknar dock i allt väsentligt betydelse för avgiftssystemets funktion. Det finns enligt utredningens mening därför inget skäl att behålla den.
Redovisningen i det föregående visar enligt utredningens mening att det finns goda förutsättningar att sänka den nuvarande nedre gränsen för avgiftsplikt från 50 GWh till 25 GWh per kalenderår. Härigenom kan upptill ca 500 pannor med ett sammantaget årligt utsläpp av om- kring 10 000 ton komma att ingå i avgiftssystemet förutom de som redan är avgiftspliktiga.
Även fasta förbränningsmotorer bör, på samma villkor som andra energiproducerande anläggningar, ingå i systemet med kväveoxidavgift.
I detta anläggningsbestånd finns det förutsättningar att minska ut- släppen av kväveoxider genom i första hand olika förbränningstekniska åtgärder men också genom katalytisk reduktion till kostnader från ca 5 kr/kg och uppåt. Om samtliga åtgärder genomförs upp till en kostnad motsvarande 40 kr/kg kväveoxider kan detta bedömas innebära en reduktion av utsläppen med upp till ca 5 500 ton per år. Uppgiften kan tjäna som en indikation på den potentiella effekten av att på detta sätt vidga avgiftssystemets tillämpningsområde.
Förslaget att sänka gränsen för avgiftsplikt innebär också att det kom- mer att ställas krav på kontinuerlig mätning av kväveoxidutsläpp från fler anläggningar. Med den föreslagna gränsen kan mätkostnadema som högst beräknas komma att motsvara ca 4,40 kr/MWh producerad energi vilket, enligt utredningens mening, är en i sammanhanget rimlig mer- kostnad.
Utredningen har även övervägt möjligheterna att ytterligare vidga avgiftssystemets tillämpningsområde till anläggningar som producerar mindre energi än 25 GWh/år. För sådana åtgärder talar dels det faktum
att det är angeläget att söka nedbringa utsläppen från dessa anlägg- ningar, som för närvarande kan beräknas vara i storleksordningen 20 000 ton per år, dels vikten av att upprätthålla konkurrensneutralitet mellan energiproduktionsanläggningar av olika storlek. Eftersom de anläggningar som ingår i avgiftssystemet som grupp får bära såväl kostnaderna för att minska utsläppen som kostnaderna för kontinuerlig mätning medför det, allt annat lika, att de mindre anläggningarnas konkurrenskraft ökar (med upp till något öre per kWh). Motsvarande resonemang gäller även för de energiproducerande anläggningar som finns inom industrin.
Trots att det således finns skäl som talar för en ytterligare breddning av avgiftssystemet är utredningen inte beredd att förorda en ytterligare sänkning av gränsen för avgiftsplikt.
Det vore inte rimligt att kräva kontinuerlig mätning av utsläppen från dessa anläggningar så länge som mätningskostnadema är av den stor— leksordning som nu kan förutses. Ett inordnande i avgiftssystemet skulle därigenom behöva ske baserat på en schablonmässig bedömning av deras utsläpp. För att få sänkt utsläppsavgift skulle i så fall krav få ställas på att anläggningsägarna genom antingen frivillig kontinuerlig mätning eller installation av typgodkända låg-NOxbrännare eller annan utrustning kan styrka lägre utsläpp. Det skulle i sin tur innebära att man lämnade den för avgiftssystemet gemensamma nämnare som den konti- nuerliga utsläppsmätningen utgör.
Även anläggningarnas stora antal skulle, förutom en omfattande regi— strering och administration, innebära att avgiftssystemet finge en väsent- ligt annorlunda karaktär.
Utredningen anser inte att det ligger inom dess uppdrag att närmare gå in på frågan om hur ytterligare styrmedel för dessa anläggningar bör utformas.
Mot denna bakgrund vill emellertid utredningen understryka vikten av att energiproduktionsanläggningar av olika storlek inte behandlas olika på ett sätt som snedvrider konkurrensen dem emellan. Det är därför angeläget att de olika miljöpolitiska styrmedel som står till buds utformas så att den kombinerade effekten av dem motverkar den sned— vridning som riskerar bli resultatet av att endast de större anläggningar som ingår i avgiftssystemet blir belastade med kostnader för att minska kväveoxidutsläppen och att kontinuerligt mäta dem. Som ett exempel anser utredningen att det finns skäl att överväga möjligheten att i generella föreskrifter - en möjlighet som föreslås i den nya miljöbalken - ställa krav på installation av viss utrustning (t.ex. installation av så kallade låg-NOx-brännare) för anläggningar som inte ingår i avgiftssys- temet men som ändå körs minst en viss tid varje år (t.ex. 3 000 tim— mar).
Sarnmanfattningsvis föreslår utredningen att avgiftssystemets tillämp- ningsområde vidgas till att omfatta energiproducerande anläggningar, inklusive fasta förbränningsmotorer, som oavsett tillförd effekt produce- rar 25 GWh nyttiggjord energi per år eller mer.
Den av utredningen föreslagna breddningen bör enligt utredningens mening genomföras först ett och ett halvt till två år efter att riksdagen beslutat härom. Genom att det finns en väl tilltagen tid att förbereda en breddad tillämpning skapas goda förutsättningar för att mildra över- gångseffekter och en anpassning till nya villkor.
. -' ';:lrim Wwégmmimntm sugmmilmnsuu 319» ha ..”-, ”?ktit'sb nu? WWDMMEW mna egna.! & wgnlnggälnc amb , Wmmmm mmmwtmäwwatwum» "_ ' 42.21 WWFMHWMWJQWMNW ' ' "T,-Ä? W & i'm aiawmmm åkmwmiimulwtc gar. aimwimmw.w mmwleww 55.25? 'i' %. W #Mtäilmgqtä vr: uelrnllmerii nu:; gnimilm ermqummwwwm -' mmmäuwwmmmwnmmml . " ' guursHin :.')r'ru. nur—. memwiwlww
.,; %#iWäm mmmmwt MWe—21% ' .Wmm» WW eamttmmmwpaämmm " ' w...... mma?"
. ,, ' ' www » ftw»!
mmmwmmmwtmmu '. .' . 'Jh1,..i.7q;.rilt:*'1'»|fuw :.'- ffit'rmxämta' _"L1' .H.—mm
" -— _ . '_'?räjfgr.'r*..i-4"MWM '_ _ Milman vw ,w gammla 't» WWM ""'-'i'" 255225 Mm»! .mt. nu - ' ._ . WEWMÄ'FWMNMWV - " ' Waanmmtigjwmr retard mar 53% mmm...»...w' .r.. ' "' ' ' I FREE"? .'. "fhmårgå'åmmrmmmm'
.. '-_, .. | ; ::" """;"- ""W". .,m ”#55 MM'WH" n,. ;
9. Förutsättningama för att utvidga avgiftssystemets tillämpningsom- råde till industrins förbrännings— processer
9.l Utgångspunkter
När det gäller att avgöra i vilken utsträckning det skulle vara ändamåls- enligt att utvidga avgiftssystemets tillämpningsområde till att också omfatta industriella processer måste ett antal olika aspekter beaktas.
Till grund för prövningen ligger det miljöpolitiska målet att till 1995 minska utsläppen av kväveoxider med 30 procent jämfört med 1980 års nivå och det förhållandet att minskningen t.o.m. år 1992 endast uppgår till ca 9 procent. Det krävs därför ytterligare åtgärder för att minska ut- släppen. Det är dock angeläget att olika styrmedel utnyttjas så att åtgärder för att minska utsläppen genomförs på ett kostnadseffektivt sätt. Som ett riktmärke gäller närmast att vidta åtgärder upp till en kostnadsnivå av omkring 40 kronor per kilo utsläpp av kväveoxider (räknat som kvävedioxid). Man måste därför i princip räkna med att de kostnader som detta motsvarar på ena eller andra sättet kommer att belasta olika verksamheter. I det perspektivet gäller det närmast att pröva vilket slags styrmedel, eller vilken kombination av styrmedel, som är mest ändamålsenligt för att åstadkomma resultatet.
Den mest grundläggande frågan när det gäller att pröva ändamålsen- ligheten i att avgiftsbelägga kväveoxidutsläppen från industriella proces- ser är om avgiften kan beräknas medverka till sådana förändringar av processen att utsläppen av kväveoxider minskar. Att avgiften medför ett ekonomiskt incitament att minska utsläppen är uppenbart. För att det i sin tur skall leda till en påverkan måste det först och främst finnas tekniska möjligheter att minska utsläppen, men det måste också vara ekonomiskt rimligt att ta sådana möjligheter i anspråk.
Det betyder att det inte finns skäl att avgiftsbelägga en process i vilken det till följd av grundläggande processkemiska eller -fysikaliska
förhållanden över huvud taget inte går att påverka utsläppen av kväve- oxider.
Om det däremot finns alternativa metoder att minska utsläppen kan avgiftsbeläggning vara ett ändamålsenligt styrmedel som lämnar öppet för de berörda företagen att själva avgöra på vilket sätt en utsläpps- minskning skall åstadkommas.
En svårbedömd situation kan vara om den teknologi som förutsätts för att åstadkomma en utsläppsminskning inom en avsedd kostnadsnivå inte finns omedelbart tillgänglig, men bedöms komma att kunna ut- vecklas på någon sikt. Man får räkna med att avgiften i en sådan situation skulle bidra till att påskynda en önskvärd teknikutveckling, men också att den kommer att medföra en ekonomisk belastning för de aktuella företagen innan de utsläppsminskande åtgärderna kommer till stånd. Detta förhållande skiljer sig inte från den situation som gällde för större energiproducerande anläggningar när beslut ursprungligen fattades om avgiftssystemet.
Ett annat förhållande att beakta är att flertalet av de processer som här blir föremål för överväganden har prövats eller kommer att bli prövade enligt miljöskyddslagen (1 9693 87). Det gäller i detta samman- hang att bedöma i vilken utsträckning en utsläppsavgift kan vara ett verkningsfullt kompletterande styrmedel som dels leder till att ny teknologi snabbare tas i anspråk, dels att det i den löpande processtyr- ningen och -optimeringen läggs större vikt vid att minska utsläppen av kväveoxider.
Ett förhållande som kan underlätta ett inordnande av industriella pro— cesser i avgiftssystemet är att många redan har installerat utrustning för att kontinuerligt mäta utsläppen av kväveoxider till följd av de villkor som ställs upp i Kungörelse med föreskrifter om kontroll av utsläpp av kväveoxider och svaveloxider till luft från förbränning i fasta anord- ningar (SNFS I 991:4 MS:36)9.
Det är också nödvändigt att bedöma om en breddning av avgiftssys- temet till ett visst slags industriprocess påtagligt skulle påverka före- tagens konkurrensvillkor och utvecklingsbetingelser. Eftersom avgifts— systemet är så uppbyggt att influtna avgiftsmedel, så när som på det smärre belopp som åtgår för systemets administration, återbetalas till dem som ingår behöver ett inordnande i systemet i sig inte innebära någon ekonomisk belastning för de avgiftspliktiga. För enskilda företag, eller för vissa slags processer, kan det dock te sig annorlunda. Om kväveoxidutsläppet per energienhet är väsentligt högre än genomsnittet
Föreskrifterna omfattar kontroll av utsläpp av kväveoxider och svaveloxi- dertill luft från pannor, ugnar eller andra typer av fasta anordningar. där förbränning sker av flytande, fasta eller gasformiga bränslen.
Utsläpp från fasta anordningar med separat skorsten skall kontrol- leras om anordningens maximala tillförda effekt är minst 50 MW och dess planerade tillförda energi är minst 50 GWh per kalenderår.
kan avgiften bli kännbar. Om en breddning av avgiftssystemet av sådana skäl skulle riskera att leda till att vissa verksamheter flyttas till andra länder med lägre krav på utsläppsminskning kan avgiftssystemets ändamålsenlighet givetvis ifrågasättas.
Vikten av att det finns ett visst mått av homogenitet bland de företag som ingår i systemet, som gör det möjligt att behandla dem likformigt med hänsyn bl.a. till hur utsläppen mäts och hur återbetalningen beräk- nas, har tidigare framhållits. För att industriprocesser skall kunna inordnas ställer det bl.a. krav på att man kan finna en grund för be- räkning av återbetalning av avgiftsmedel som överensstämmer med eller, åtminstone, på ett entydigt vis kan relateras till begreppet "nyttig— gjord energi" som ligger till grund för återbetalning till energiproduk- tionsanläggningarnas ägare.
De här redovisade faktorerna måste för var och en av de processer som prövas vägas in i en samlad bedömning av ändamålsenligheten i att inordna processen i avgiftssystemet.
I avsnitt 9.2 redovisas för var och en av de branscher vars processer ger upphov till väsentliga utsläpp av kväveoxider vilka processer det gäller, antalet utsläppskällor liksom utsläppens storlek samt tekniska och ekonomiska förutsättningar för att minska utsläppen.
I avsnitt 9.3 redovisar utredningen därefter sina överväganden i fråga om möjligheterna att vidga avgiftssystemets tillämpningsområde till olika branscher och processer.
9.2. Förbränningsprocesser inom industrin10
9.2.1. Massa- och pappersindustrin
Skogsindustribranschen tillhör de större energiförbrukarna i landet av såväl termisk som elektrisk energi. En stor del av den energi som krävs produceras internt vid bruken genom förbränning av biobränslen genere- rade ur träråvaran (lutar, bark/flis m.m.). Därutöver används även fossila bränslen.
Utsläppen av kväveoxider från skogsindustrins processer härrör nästan uteslutande från sodapannor, sulfitlutpannor och mesaugnar. Dessa tre typer av förbränningsenheter ingår i den kemiska massafabri— kens återvinningssystem för kemikalier och har där en speciell kemisk funktion att uppfylla.
I Tabell 24 nedan redovisas kväveoxidutsläppet uttrycket som mg/MJ tillförd energi samt den totala emissionen för aktuell panntyp från skogsindustrin.
ro Faktaunderlaget till detta avsnitt kommeri allt väsentligt från konsultrap—
porten "Underlag för beslut om breddning av NDX-avgiftssystemet" som utarbetats av ÅF-Energikonsult i Stockholm.
Tabell 24 Emissioner av kväveoxider från skogsindustrins soda- och sulfitpannor samt mesaugnar.
Anläggning Antal enheter NDX-utsläpp NOx-utsläpp mg/MJ ton/år
Sodapannor 6 600 Sulfitpannor 1 150
. Mesaugnar 1800
Källa ÅF-IPK.
1) Mesaugnama eldas ofta med en blandning av olika bränslen med varierande ener- giinnehåll. Utifrån en förbränning av 45 liter olja per ton massa kan den specifika emissionen beräknas till 150 - 200 mg NOX per MJ tillfört bränsle.
Det totala utsläppet av kväveoxider från skogsindustrin har för år 1992 uppskattats till 14 700 ton, varav utsläppet från skogsindustrins soda— och sulfitpannor samt mesaugnar svarar för ca 65 procent. Utsläpps— källor som tillkommer förutom de som anges ovan är bark/fastbräns— lepannor samt mindre pannor typ oljepannor, destruktionsugnar, facklor m.m.
Den installerade effekten för pannorna varierar. För sodapannorna har medelvärdet för installerad effekt beräknats till 140 MW (min 25 MW — max 280 MW). Flertalet sodapannor ligger inom intervallet 75- 175 MW. Installerad effekt för sulfitlutpannoma har som medelvärde beräknats till 55 MW (min 35 MW - max 110 MW). Installerad effekt för mesaugnar kan beräknas schablonmässigt utifrån erfarenhetsdata om oljeförbrukning per ton kalk. Flertalet mesaugnar bedöms ha en in- stallerad effekt (tillförd bränslemängd) på 10 - 20 MW.
Flertalet sodapannor och sulfitpannor är idag utrustade med mätin- strument för registrering av utsläpp av kväveoxider. Orsaken till detta är kraven på kontinuerlig mätning på pannor med en högre effekt än 50 MW i miljöskyddslagen. Mesaugnama saknar däremot oftast in- strument för att mäta utsläppen av kväveoxider.
Åtgärder som kan genomföras till en lägre kostnad än 40 kr/kg reducerat kväveoxidutsläpp, finns eller är under utveckling, när det gäller sodapannor. För sulfitpannoma och mesaugnar är kunskapsläget sämre. För sulfitpannor torde dock samma förhållanden gälla som för sodapannor vad gäller bildning av kväveoxider. Möjligheterna att på- verka och minimera luftöverskottet (och därmed minska bildningen av kväveoxider) i pannan är dock mer begränsat jämfört med en sodapan— na.
För mesaugnar är möjligheterna att påverka förbränningstekniska parametrar som luftöverskott och temperatur begränsade. Mesaugnen är en kemisk reaktor med uppgift att tillverka kalk. För denna funktion krävs förbränning vid hög temperatur, 900 - 1 3000C. Insprutning av
urea eller ammoniak för selektiv icke katalytisk reduktion är för mesa— ugnar en oprövad teknik.
Inom massaindustrin har det sedan lång tid varit ett mål att sluta processen (clean technology) för att minska anläggningarnas miljöbe- lastning. Det har på ett framgångsrikt sätt gått att minska utsläppen av COD (kemisk syreförbrukande substans) genom förlängd kokning och syrgasblekning och av svavel och lukt genom förbränning av starkgaser i mesaugnarna.
Genom dessa slutningar ökar den mängd kväve som återförs till sodapannan och till mesaugnen. Eftersom den övervägande delen av kväveoxidema bildas av bränslekväve innebär återföringen att utsläppen av kväveoxider ökar. l storleksordningen 80 — 90 procent av det tillförda kvävet från processen lämnar sodapannan i form av kvävgas och resten i form av kväveoxider.
Inom massaindustrin finns, enligt vad utredningen erfarit, ambitionen att fortsätta att minska miljöbelastningen genom att avloppsvatten från blekeriema återförs. Genom sådana åtgärder minskar kvävebelastningen till recipienten samtidigt som i storleksordningen 10 - 20 procent av det återförda kvävet kommer att bilda kväveoxider. Den totala miljöbelast— ningen kan härigenom minskas.
Om sodapannor och mesaugnar inordnas i avgiftssystemet skulle det kunna påverka utvecklingen mot slutning av processer på ett ogynnsamt sätt om inte särskild hänsyn tas till de förhållanden som här har be- skrivits. Utredningen återkommer till denna aspekt i det följande (se avsnitt 9.3).
9.2.2. Järn- och stålindustrin
Utsläppen av kväveoxider från järn- och stålindustrins processer är ca 3 300 ton per år, varav en tredjedel kommer från koksverk och sinter- verk, en tredjedel från värmningsugnar samt en tredjedel från ljusbåg- sugnar, betning, värrnebehandling etc. Utsläppen uttryckta i mg/MJ varierar mellan 35 och 500 mg/MJ beroende på typ av källa, bränsle etc.
I Tabell 25 nedan redovisas kväveoxidutsläppen från järn- och stålin- dustrin.
Tabell 25 Kväveoxidutsläppen från järn- och stålindustrin
NOmX-utsläpp NDX-utsläpp Kategori annor e. a'd ton/år
Värmningsugnar Koksverk a) Sinterverk b) Ljusbågsugnar Betrring
Övrigt exkl pannor c)
Källa: Jernkontoret. SSAB (Oxelösund, Borlänge, Luleå)
a) De två koksverken finns hos SSAB i Luleå respektive Oxelösund. b) Sinterverket i Oxelösund kommer att läggas ner 1994 - 95.
c) Värmebehandling, gasskäming etc.
Potentialen att minska kväveoxidutsläppen genom bränslebyte (övergång från olja till gas) är stor. Med dagens bränslepriser/—skatter blir dock åtgärderna mycket kostsamma. Ett exempel är den oljeeldade värm— ningsugnen (ugn 302) på SSAB i Borlänge. En konvertering till gasol skulle enligt en bedömning från företaget minska utsläppen med ca 200 ton per år till en kostnad av ca 68 kr/kg. Inkluderas också bränsle- prisskillnaden mellan olja och gasol uppskattas dock totalkostnaden bli mer än 230 kr/kg.
Såväl när det gäller förbränningstekniska åtgärder som när det gäller rökgasrening är erfarenheterna inom stålindustrin ringa. Förhållandena i respektive ugn varierar och orsakerna till höga (eller låga) kväve— oxidutsläpp är i många fall okända och svåra att finna. Samma låg— NOx-brännare kan i en specifik ugn ge en relativt stora minskning av utsläppen medan den i en annan ugn inte ger någon förändring över— huvudtaget.
Av processtekniska skäl krävs relativt höga temperaturer vilket i sig gynnar kväveoxidbildningen.
På SSAB:s koksverk i Luleå, där utsläppen idag är ca 520 ton per år, bedömer man att ett förändrat körsätt etc. skulle kunna minska utsläppen med upp till 10 - 20 procent utan att några mer omfattande investeringar krävs. Det råder dock osäkerhet om tillvägagångssättet.
När det gäller sinterverket i Oxelösund har inga åtgärder för att be- gränsa utsläppen av kväveoxider genomförts samtidigt som utsläppen är relativt höga (500 mg/MJ ). Inga åtgärder kommer dock att vidtas för att begränsa utsläppen på grund av den förestående nedläggningen.
Inom svensk stålindustri finns ingen erfarenhet av SCR eller SNCR. På grund av mycket varierande förhållanden (temperatur, rökgasflöde
etc.) och höga kostnader (relativt små ugnar) bedöms SCR inte vara något alternativ.
9.2.3. Cementindustrin
Kväveoxidutsläppen från cementindustrin härrör i princip endast från cementugnar. I Sverige finns för närvarande bara ett företag (Cementa) som tillverkar cement. Företaget har idag sex ugnslinjer, varav fyra är i drift: en i Slite, en i Skövde och två i Degerhamn. För närvarande har anläggningen i Skövde villkor som reglerar kväveoxidutsläppen. Där finns ett beslut som maximerar utsläppen till 1 250 ton kväveoxider per år, räknat som kvävedioxid. För anläggningen i Slite kommer inom kort koncessionsförhandlingar att inledas.
I Tabell 26 redovisas kväveoxidutsläppen från de fyra cementugnar som är i drift för närvarande.
Tabell 26 Sammanställning rörande NDX-situationen vid Cementas ugnar
NOX-utsläpp NDX-utsläpp Anläggning / ugn mg /MJ ton/år
630 133 565 288 Skövde, ugn 6 685 1 000 Slite, ugn 8 605 3 100
__-
Källa: Cementa
Degerhamn. ugn 3 Degerhamn, ugn 4
I cementproduktionen krävs av processtekniska skäl höga temperaturer, vilket gynnar kväveoxidbildning.
De åtgärder, som har studerats inom cementindustrin eller av andra skäl anses vara av intresse, är byte av bränsle, byte av brännare, fler— stegsförbränning, SNCR med ammoniak och SCR.
Byte av bränsle. Kol ger relativt höga kväveoxidutsläpp. Genom att helt eller delvis ersätta kol torde det vara möjligt att minska utsläppen med 10 - 30 procent. Idag är dock prisskillnaden mellan kol och olja betydande, varför kostnaden (enbart bränsleprisskillnaden) för kväve— oxidreduktion skulle bli 60 - 180 kr/kg. Ett intressantare alternativ ur ekonomisk synvinkel, är utnyttjandet av plast eller papper som energi- källa.
Byte av ugnsbrännare. Ett flertal olika s.k. låg—NOx-brännare har marknadsförts och provats utomlands. Från att inledningsvis kallats låg- NOX-brännare benämns dessa brännare nu allt oftare lågenergibrännare, eftersom de kan ge 2 — 4 procent lägre energiförbrukning. Vid vissa
ugnar har en reduktionsgrad för kväveoxider på upp till 30 procent konstaterats. Kostnaden, i den mån processen kan fås att fungera, ligger mellan 1 och 6 kr/kg.
Flerstegsfo'rbränning bedöms kunna reducera kväveoxidutsläppen med 20 — 50 procent. Kostnaderna bedöms vara mellan 1 och 5 kr/kg.
SNCR med ammoniak. Denna teknik är tämligen generell och har provats i pilot- och fullskala sedan några år. SNCR är något som branschen tror på och vill testa. Det är en av de mest intressanta åt- gärderna om möjligheten till flerstegsförbränning inte finns. Redaktions- graden bedöms bli 30 — 50 procent och kostnaderna bedöms ligga i intervallet 4 - ll kr/kg.
Enligt vad utredningen erfarit görs den bedömningen att det för tillämpning av SCR, selektiv katalytisk reduktion krävs viss teknikutveck- ling innan denna metod kan appliceras inom cementindustrin. Kostnaden uppskattas för närvarande till 30 - 45 kr/kg.
9.2.4. Storskalig glasindustri
] Sverige finns för närvarande två stora glasindustrier”, Pilkington i Halmstad som tillverkar planglas samt Limmareds Glasbruk (ägs av PLM) som tillverkar förpackningar av glas (flaskor, burkar etc.).
I tillverkningsprocessen värms råvarorna (sand, soda, krossglas osv.) upp till cirka 1 500 0C, smälter samman och reagerar kemiskt. Upp- värmningen sker huvudsakligen med gasol eller olja samt till viss del även elektricitet (elektroder i glassmältan). För att tillverkningen över- huvudtaget skall kunna fungera krävs att temperaturen är cirka 1 500 0C. Denna temperatur medför bildning av termisk NOX.
Utsläppen av kväveoxider år 1992 från Pilkington var 640 ton. Pro— duktionen var dock lägre än normalt. Utsläppen vid ett fullt kapacitet- sutnyttjande är betydligt högre (omkring 1 000 ton/år). Det specifika utsläppet är cirka 450 mg/MJ(bränsle och el). Vid fullt kapacitetsutnytt- jande är de specifika utsläppen ännu något högre. Utsläppen kommer från en ugn med en skorsten.
Utsläppen av kväveoxider från Limmared är ca 600 ton per år. Ener- giförbrukningen (olja) är ca 160 GWh, vilket innebär att de specifika utsläppen ligger omkring 1 000 mg/MJ .
Förbränningstekniska åtgärder syftar till att på ett eller annat sätt sänka temperaturen i flamman. Görs detta i glastillverkning bildas det inget glas. Viss reduktion av utsläppen har erhållits med en sänkning av luftöverskottet. Någon ytterligare sänkning tros inte vara möjlig att uppnå.
" Dessutom finns Scandinavian Glasfrber (med utsläpp på ungefär 300 ton
per år) som dock planerar att lägga ned under 1994.
Pilkington ser SCR som den främsta möjligheten att i framtiden reducera utsläppen och hoppas att tekniken är vidareutvecklad och finns tillgänglig vid nästa ugnsstopp år 1998 (att "ta ner" ugnen tar 3 - 4 må- nader).
Limmareds glasbruk har ett krav på att före årsskiftet redovisa hur man skall komma ner till utsläpp under 200 ton per år. Därför under- söks för närvarande en kombination av SCR- och SNCR-teknik som förväntas reducera utsläppen med minst 90 procent. Kostnaden kan upp-
skattas till 20 — 25 kr/kg reducerad kväveoxid .
9.2.5. Raffinaderier
I Sverige finns idag fem raffinaderier: Scanraff (Lysekil), OK (Göte- borg), Shell (Göteborg), Nynäs Petroleum (Nynäshamn) och Nynäs Supply & Refining (Göteborg). De tre förstnämnda är bränsleraffinade- rier medan Nynäs båda anläggningar endast framställer tyngre pro— dukter. Kväveoxidutsläppen härrör från uppvärmningen av en rad olika processugnar (t.ex. råoljeugnar, bensinsplitter, reformer, katalytisk kracker). Till övervägande delen är ugnarna relativt stora, mellan 10 och 100 MW. Utsläppen av kväveoxider från raffinaderier, exkl ångpannor, redovisas i Tabell 27.
Tabell 27 Utsläpp av kväveoxider från raffrnaderier, exkl ångpannor
Antal ugnar NDX-utsläpp NDX-utsläpp Företag mg/MJ ton/år
Scanraff 1 400 Shell 400 OK 400 Nynäs (båda anl.) 100
Källa: Respektive företag samt SNV
Antal brännare per ugn varierar kraftigt och kan vara ända upp till ett åttiotal. Normalt ligger utsläppen omkring 60—100 mg/MJ och med låg- NOx-brännare omkring hälften dvs 30-50 mg/MJ . Ett undantag är den katalytiska krackem hos Scanraff där utsläppen är ca 165 mg/MJ. Scanraff planerar omfattande åtgärder för att reducera NDX—utsläppen. ] ett nytt koncessionsbeslut finns villkor att utsläppen från och med 1995 inte får överstiga 1 000 ton per år samt att de från och med år 1999 skall begränsas till 800 ton per år (1992 var utsläppen 1 600 ton,
inklusive utsläpp från pannor). Två ugnar, med sammanlagt 28 brän- nare, försågs under 1991 med låg-NOX—brännare till en kostnad av 10 Mkr eller 55 kr/kg minskat utsläpp. Ytterligare tre ugnar kommer att förses med låg-NOx-brännare vid nästa s.k. storstopp som kommer 1994.
Den katalytiska krackem, som släpper ut ca 400 ton kväveoxider per år eller 165 mg/MJ , kommer att förses med selektiv katalytisk reduktion (SCR) under 1994. Med en 90—procentig reduktionsgrad beräknas kost- naden bli i storleksordningen 20 kr/kg.
Ånginjicering kommer att installeras på fyra ugnar under 1994. Med ånginjicering förväntas utsläppen kunna reduceras med omkring 50 procent. Kostnaderna är relativt låga eftersom ångan kan tillhandahållas kostnadsfritt. Låg-NOX—brännare kommer dock att ersätta denna åtgärd på sikt (1997-98).
Shell har i ett nyligen fattat beslut från Koncessionsnämnden ålagts att från och med 1995 begränsa utsläppen till 350 ton (1992 var ut— släppen 540 ton, inklusive utsläpp från pannor). De åtgärder som hittills genomförts hänför sig till installation av låg—NOx-brännare på samman- lagt 9 ugnar. Utsläppen reduceras med omkring 50 procent till en kost- nad som ofta är 2 - 3 lq/kg.
OK har liksom Shell ålagts att minska utsläppen till 350 ton från och med 1995. Utsläppen 1992 var 513 ton inklusive utsläpp från pannor. Viss osäkerhet beträffande utsläppen råder dock. Eventuellt felaktiga mätningar kan innebära att utsläppen i verkligheten är upp till 30 procent högre än man tidigare trott.
9.2.6. Övrig kemiindustri
Övriga utsläpp ifrån kemiindustrin kommer främst från tillverkning av salpetersyra (Hydro Supra i Landskrona och Köping, Dyno Nitrogen i Ljungaverk) samt från tillverkning av eten och propen (Statoil Petro— kemi). Utsläppen av kväveoxider från övrig kemiindustri redovisas i Tabell 28.
Tabell 28 Kväveoxidutsläpp från övrig kemiindustri
Företag Antal NOx-utsläpp NDX-utsläpp källor mg/MJ ton/år
Dyno Nitrogen, Ljungaverk 2 Hydro Supra, Landskrona Hydro Supra. Köping Statoil Petrokemi, Stenungsund Övrigt *)
Källa: Respektive företag. SNV
a) Övriga utsläpp enligt uppgifter från SNV. [ detta ingår utsläpp från Rönnskärsver- ken (221 ton), Nobel Chemicals (179 ton), Neste Om (24 ton), Nitro Nobel (2 ton). Utsläppen från Nordisk Carbon Black (410 ton) har dock exkluderats. eftersom de åtminstone för tillfället antas ingå i det befintliga avgiftssystemet.
Dyno Nitrogen tillverkar salpetersyra. Utsläppen av kväveoxider kom- mer från kemiska reaktioner då ammoniak och syre i flera steg reagerar till salpetersyra och vatten. Utformningen av processen styr i hög grad hur stora utsläppen är. Företaget har två linjer för produktion, en äldre (från 1957) med NOX-utsläpp på ca 2 000 ppm (234 ton/år) och en nyare med utsläpp på 300 — 400 ppm (26 ton/år).
Den enda möjligheten att minska utsläppen från den äldre processen är selektiv katalytisk reduktion (SCR). Kostnaden för SCR är dock hög. Nedläggning och en eventuell nyinvestering på 100 - 200 Mkr bedöms vara mer trolig. En ny anläggning skulle kunna reducera utsläppen med ca 90 procent till en kostnad av 65 — 130 kr/kg.
Hydro Supra tillverkar liksom Dyno Nitrogen salpetersyra. Tillverk- ningen sker i två fabriker, en i Landskrona och en i Köping, med var- dera två tillverkningslinjer. Kväveoxidhaltema har minskat markant efter investeringar i nya processlinjer samt installation av SCR. Potentialen för ytterligare utsläppsreduktion bedöms som relativt liten.
Statoil Petrokemi tillverkar eten och propen genom termisk sönder— delning (krackning) av propan eller nafta. Tillverkningen sker i sju ugnar av samma storlek. En ugn är ny och utrustades med låg—NOX— brännare från start. På en annan ugn har befintliga brännare bytts ut mot låg-NOx—brännare till en kostnad av ca 10 - 15 kr/kg. Nya villkor kom— mer inom kort och låg-NOx-brännare kommer att installeras också på övriga fem ugnar. Kostnaden bedöms bli 15 - 20 kr/kg.
80 9.2.7 Gruvindustri
Utsläppen av kväveoxider från gruvindustrin är totalt 2 580 ton och kommer till allra största delen (2 240 ton) från LKAB:s tre pelletsverk. Från gruvor, främst dieselavgaser från truckar, kommer ca 340 ton.
Kväveoxidutsläpp från gruvindustrins pelletsverk redovisas nedan i Tabell 29.
Tabell 29 Kväveoxidutsläpp från gruvindustrins pelletsverk
NOK-utsläpp NDX-utsläpp NOX-utsläpp Anläggning mg/MJ bränsle '” mg/MJ tot ” ton/år
Kinrna 170 590 Svappavaara 475 180 450 Malmberget 1840 1 200
__ 2 240
Källa: LKAB
a) I Kiruna och Svappavaara används kolpulver som baslast, i Malmberget används olja.
b) Utsläppen beräknade per MJ tillfört bränsle.
c) Bränslet utgör endast 38 procent av energin som "tillförs". Resterande 62 procent utgörs av energitillskott från malmen då magnetit oxideras till hematit. Utsläppen beräknade per MJ totalt "tillfört".
I Kiruna och Svappavaara är processerna av samma typ. Båda an- läggningarna har via koncessionsbeslut blivit anmodade att "vidtaga skäliga åtgärder för att begränsa kväveoxidutsläppen".
En eventuell installation av selektiv katalytisk reduktion (SCR) i Svappavaara har beräknats kosta (100 milj.kr. eller 130 kr per kg min— skat kväveoxidutsläpp). I Malmberget där processen är av en annan typ skulle kostnaderna för SCR bli ännu högre än i Svappavaara.
9.3. Överväganden och förslag
Som redovisades i avsnitt 9.1 är det ett antal faktorer som kan tala för eller emot att olika industriella förbränningsprocesser inordnas i av— giftssystemet.
Ett förhållande som skiljer industriella förbränningsprocesser från energiproduktionsanläggningar är att begreppet "nyttiggjord energi" inte alltid kan definieras på ett entydigt sätt. Det gäller när en del av den tillförda energin binds i den produkt som framställs eller när den tillförda energin är nyttiggjord i den bemärkelsen att den avsedda processen inte skulle komma till stånd med en lägre energiinsats, men
när energin i form av värme, därefter kyls bort utan att nyttiggöras på annat vis.
Eftersom "nyttiggjord energi" utgör grund för återbetalning av influtna avgiftsmedel till dem som ingår i avgiftssystemet kan inte indu- striella förbränningsprocesser utan vidare inordnas i avgiftssystemet.
Ett sätt att lösa detta problem vore att för alla företag som ingår i avgiftssystemet återbetala avgiftsmedel i förhållande till tillförd energi istället för nyttiggjord. Det finns emellertid skäl som talar mot en sådan lösning. Den nuvarande ordningen har bl.a. tillkommit för att premiera ett effektivt energiutnyttjande.
Som ett alternativ till att helt lämna begreppet nyttiggjord energi anser utredningen det vara en bättre lösning att man enbart för de industriprocesser för vilka begreppet nyttiggjord energi inte kan definie- ras på ett sätt som är relevant i sammanhanget inför möjligheten att i stället använda tillförd energi som grund för återbetalningen. Den tillförda energin måste dock minskas med en faktor som är beräknad på så vis att dessa företag inte gynnas på bekostnad av dem som återfår medel i relation till nyttiggjord energi. Faktom bör beräknas så att den motsvarar det genomsnittliga förhållandet mellan nyttiggjord och tillförd energi hos de anläggningar som återfår medel i relation till nyttiggjord energi.
Genom att införa denna möjlighet blir det enligt utredningens mening möjligt att i avgiftssystemet inordna även industriprocesser. De åter- betalade medlen kommer därigenom att fördelas mellan dem som tillämpar denna faktor och övriga på samma sätt som om fördelningen skedde enligt tillförd energi för samtliga anläggningar.
I det här sammanhanget kan det också vara värt att nämna att man för närvarande - för vissa industripannor - utgår från mätning av bräns— leförbrukning samt därpå följande beräkning av den tillförda energin vid bestämningen av anläggningens nyttiggjorda energi.
Flera av de anläggningar som här är föremål för utredningens över- väganden är av sådan storlek att de redan installerat instrument för mätning av kväveoxider. Vissa anläggningar är dock mindre varför det i likhet med vad som föreslagits för energiproducerande anläggningar är befogat att införa en nedre gräns för när en anläggning skall omfattas av kväveoxidavgiften. För de industriprocesser där det i det här sam- manhanget är relevant att tala om nyttiggjord energi bör den gränsen vara den samma som för de energiproducerande anläggningarna, dvs. 25 GWh räknat som nyttiggjord energi. För de industriprocesser där det inte är möjligt att bestämma den nyttiggjorda föreslår utredningen att gränsen sätts till 30 GWh tillförd energi.
Enligt vad utredningen erfarit är förutsättningama för att kontinuerligt mäta NDX-emissioner och tillförd energi till industriella processer generellt sett lika goda som för de pannor som idag ingår i NOx-av- giftssystemet.
Den förbränning som sker i massa- och pappersindustrins sodapan- nor, sulfitpannor och mesaugnar svarar för en stor andel, eller ca 9 600 ton, av industrins utsläpp av kväveoxider. Det finns, eller kan förutses komma att utvecklas, metoder för att till en försvarbar kostnad minska utsläppen. Skälen att inordna dessa processer i avgiftssystemets tillämp- ningsområde är därför starka.
Utsläppsnivån skiljer sig i utgångsläget väsentligt åt mellan å ena sidan soda- och sulfitpannomas förhållandevis låga utsläpp per tillförd energienhet och å andra sidan mesaugnarnas relativt höga utsläpp. Vid en sammanvägning av de olika anläggningarnas utsläppsnivåer kan den bedömningen göras att branschens konkurrensförmåga allmänt sett inte skulle försämras av att processerna blir avgiftspliktiga.
Utredningen förordar mot denna bakgrund att massa- och pappersin- dustrins sodapannor, sulfitpannor och mesaugnar blir avgiftspliktiga.
Utredningen har i det föregående (se avsnitt 9.2.1) redovisat den intressekonflikt mellan olika miljömål som kan uppstå om en avgifts- beläggning av utsläppen av kväveoxider från sodapannor och mesaugnar sker utan att hänsyn tas till utvecklingen mot att sluta massaindustrins processer. Utredningen har inte haft möjlighet att i detalj klarlägga hur allvarlig denna konflikt är och hur de olika styrmedlen kan behöva anpassas för att undvika att en kväveavgift motverkar en i övrigt an- gelägen utveckling. Innan slutlig ställning tas till utredningens förslag på denna punkt är det angeläget att frågan klargörs.
Utredningen föreslår därför att regeringen låter genomföra en kom- pletterande analys härav. En sådan bör kunna genomföras under kort tid så att beslutsunderlaget blir mera fullständigt innan slutlig ställning tas till avgiftsbeläggning av kväveoxidutsläpp från sodapannor och mesaugnar. Eftersom det inte finns erfarenhet av att mäta energi i mesaugnar bör även den frågan behandlas i sammanhanget.
Järn- och stålindustrin släpper ut ca 3 300 ton kväveoxider per år. Omkring hälften av branschens utsläpp kommer från dess värmnings- ugnar och koksverk. De bedömningar som för närvarande kan göras tyder på att det finns möjligheter att inom rimliga kostnader vidta vissa utsläppsminskande åtgärder, även om kunskaperna och erfarenheterna härvidlag är ofullständiga eller ringa. De relativa utsläppsnivåema är i utgångsläget inte sådana att det kan bedömas vara till väsentligt men för branschens konkurrenskraft att värmningsugnarna och koksverken görs avgiftspliktiga”.
'2 Enskilda värmningsugnar kan dock förväntas bli relativt stora nettobeta-
lare.
Övriga kväveoxidutsläpp från järn- och stålindustrin” är inte hänför- liga till förbränningsprocesser av det slag som här är föremål för över- väganden.
C ementindustrin består av ett enda företag vars cementugnar medför betydande utsläpp av kväveoxider. De specifika utsläppen är, tillsam- mans med dem från glasugnar, höga till följd av den mycket höga temperatur framställningsprocessen kräver. Trots att det finns, eller inom en överblickbar framtid kan förutses finnas, teknik för att till relativt låga kostnader åstadkomma väsentliga minskningar av utsläppen kommer de specifika utsläppen att kvarstå på en nivå som innebär att branschen inte kan inordnas i avgiftssystemet utan att det skulle med- föra höga nettoavgifter. Därmed skulle kostnaderna öka i en utsträck- ning som i alltför hög grad hotar konkurrensförrnågan.
Det framstår mot den bakgrunden som mest ändamålsenligt att via de villkor som fastställs i koncessionsprövning ta i anspråk möjlig- heterna att till rimliga kostnader sänka kväveoxidutsläppen vid cement- tillverkning.
Utredningen finner mot den bakgrunden att cementindustrins ugnar alltjämt bör lämnas utanför avgiftssystemet.
Den storskaliga glasframställningen, som i Sverige för närvarande bedrivs av två företag, har också, till följd av den höga processtempera- turen, extremt höga specifika kväveoxidutsläpp.Totalt uppgår de till över 1 200 ton per år. På kort sikt framstår det som mycket svårt att i nämnvärd utsträckning sänka utsläppen. Möjligheterna kan på sikt ligga i rening av rökgaserna. Sådana åtgärder måste i så fall genomföras i samband med planerade ugnsstopp.
Möjligheterna att minska kväveoxidutsläppen för dessa anläggningar måste, enligt utredningens mening, prövas enligt koncessionsförfarandet. Glasugnarna föreslås därför inte inordnas i avgiftssystemet.
De fem rajj'inaderier som finns i landet ligger för närvarande på en årlig utsläppsnivå av omkring 2 300 ton kväveoxider. De specifika utsläppen varierar inom ett ganska brett intervall men uppgår normalt till måttliga värden i jämförelse med de energiproduktionsanläggningar som för närvarande ingår i avgiftssystemet. Genom bl.a. successivt för- nyade koncessionsvillkor kan en minskning av raffinaderiemas utsläpp påräknas under åren framöver. Enligt utredningens bedömning finns det ändå skäl att räkna med att en inordning av dem i avgiftssystemet kommer att medföra en ytterligare minskning av utsläppen. Till gruppen raffinaderier kan i detta sammanhang, enligt utredningens mening, Statoil Petrokemi i Stenungsund, som tillverkar eten och propen genom termisk sönderdelning, räknas.
När det gäller övrig kemisk industri, som visserligen släpper ut när- mare 1200 ton kväveoxider per år, förordar utredningen att de inte skall
'3 Då industrins enda Sinterverk kommer att läggas ned under 1995 har
utredningen inte gjort några överväganden m.a.p. denna industriprocess.
inordnas i avgiftssystemet. Motiven för detta är att de aktuella pro- cesserna antingen inte är sådana förbränningsprocesser som här är före- mål för Övervägande eller att det saknas underlag för en bedömning.
När det slutligen gäller gruvindustrin kommer den dominerande delen av kväveoxidutsläppen, eller ca 2 200 ton, från tre pelletsverk ägda av samma företag. Försök pågår för att finna metoder att minska utsläppen så långt som är möjligt till rimliga kostnader. Avgasrening har i ett fall övervägts, men befunnits vara förenad med alltför höga kostnader.
Utredningen finner inte att det finns underlag för att föreslå ett inord- nande av pelletsverken i avgiftssystemet.
Som framgår av redovisningen i det föregående finns det, för de industriella processer som utredningen föreslår skall inordnas i av- giftssystemet, i allmänhet tillfredsställande kunskaper om vilka åtgärder som kan vidtas för att minska kväveoxidutsläppen och om kostnaderna för åtgärderna. När det gäller mesaugnar och koksverk är emellertid kunskapsläget sämre. Att utredningen trots det förordar att de skall ingå i avgiftssystemet skall ses i perspektivet att dessa processer samman- taget släpper ut ca 2 400 ton kväveoxider per år och att det är angeläget att skapa starka incitament att utprova teknik för att minska utsläppen. Skulle det, sedan förhållandena klarlagts bättre, visa sig att det saknas tekniska möjligheter att min ska utsläppen från dessa processer återstår -
om utredningens förslag om dispensmöjligheter genomförs - för dem möjligheten att söka dispens från avgiftssystemet (se avsnitt 10.2).
Sarnmanfattningsvis föreslår utredningen att avgiftssystemets tillämp- ningsorrrråde vidgas till att omfatta - massa- och pappersindustrins sodapannor, sulfitpannor och mesa-
ugnar, - järn- och stålindustrins värmningsugnar och koksverk samt - raffinaderiema inklusive Statoil Petrokemis tillverkning av eten och propen i Stenungsund, för anläggningar med en nyttiggjord energi om minst 25 GWh eller, för de industriprocesser där det i det här sammanhanget inte är relevant att tala om nyttiggjord energi, tillförd energi om minst 30 GWh.
Sammantaget svarar dessa förbränningsprocesser för årliga kväveoxi— dutsläpp av omkring 14 000 ton. Innan sodapannor och mesaugnar - som svarar för ca 8 400 ton av utsläppen - inordnas i avgiftssystemet förutsätts att det genom kompletterande analys klargörs hur det kan ske utan att utvecklingen mot slutning av massaindustrins processer på- verkas negativt.
Innan de föreslagna förändringarna införs behöver vissa tillämpnings- frågor m.m. klarläggas närmare. Dit hör bl.a. att fastställa för vilka processer som återbetalningen måste grundas på tillförd energi genom utnyttjande av den föreslagna omräkningsfaktom liksom att klargöra om särskilda insatser behövs för att undvika att utvecklingen mot slutna processer påverkas negativt.
Utredningen konstaterar vidare att det är av stor vikt att företagen får tillräckligt med förberedelsetid innan systemet införs. Efter att det formella beslutet om breddning har fattats måste det finnas tillräcklig tid för företagen att förbereda sig för systemet. Med tanke på t.ex. det antal instrument som måste tillhandahållas och de anpassningar, t.o.m. ombyggnader, som kan bli nödvändiga bör det lämnas en förberedelse- tid på ett och ett halvt till två år från beslut till inträde i avgiftssystemet.
10. Vissa frågor rörande tillämpning m.m. av lagen (1990:613) om miljöavgift på utsläpp av kväve- oxider vid energiproduktion
Utredningen har behandlat vissa frågor som har att göra med tillämp- ningen av lagen (1990:613) om rrriljöavgift på utsläpp av kväveoxider vid energiproduktion utan att direkt ha samband med de föreslagna utvidgningama av lagens tillämpningsområde som har behandlats i tidigare avsnitt. De överväganden och förslag det resulterat i redovisas i detta avsnitt.
10.1. Tillämpning av schablonregeln för bestäm- ning av kväveoxidutsläpp m.m.
Regeringen har till utredningen överlämnat två skrivelser från SNV i vilka verket hemställer om ändringari lagen (1990:613) om miljöavgift på utsläpp av kväveoxider vid energiproduktion.
I den ena, daterad den 26 november 1991, hemställer verket att även stationära förbränningsmotorer skall omfattas av lagen. SNV konstaterar att utsläppen från dessa motorer kan vara betydande om de inte förses med effektiv reningsutrustning.
I den andra skrivelsen, daterad den 2 juli 1992, konstaterar verket att det i Så i lagen anges att den som inte kontinuerligt mäter sina utsläpp av kväveoxider skall betala avgift enligt schablon. Vid utsläpp från gasturbin är schablonen 600 milligram kvävedioxid per megajoule tillfört bränsle och i övriga fall 250. SNV anser att dessa schabloner för flertalet pannor är för högt satta jämfört med de faktiska utsläppen, som i genomsnitt anges uppgå till 97 milligram kvävedioxid per megajoule tillfört bränsle för berörda anläggningar. Därför hemställer SNV att schablonreglema bör kompletteras så att avgiften även kan utgå från en uppskattning av utsläppen multiplicerad med 1,5.
Över de båda skrivelserna har Koncessionsnämnden, Kraftsam, Länsstyrelsen i Göteborgs och Bohus län, Länsstyrelsen i Östergötlands län, Närings- och teknikutvecklingsverket (NUTEK), Svenska Industri— föreningen (Sinf), Svenska kommunförbundet (SK) och Värmeverks- föreningen (VF), yttrat sig.
Alla instanser stödjeri huvudsak SNV:s förslag. Koncessionsnämn- den konstaterar att SNV:s förslag bör förtydligas så att det i lagtexten bl.a. framgår att en anpassad schablon endast får tillämpas i de fall att mätning normalt brukar ske. NUTEK anser att det nuvarande systemet ger oönskade samhällsekonomiska konsekvenser bl.a. subvention av utsläpp. Länsstyrelsen i Göteborgs och Bohus län anser att gränsen för när avgift skall tas ut för stationära (och potentiellt stationära) för- bränningsmotorer bör skärpas så att det räcker med en tillförd effekt om minst 1 MW och en uppmätt, nyttiggjord energiproduktion under redovisningsperioden av minst 5 GWh. Motivet för en skärpning är enligt länsstyrelsen att en dieselmotorer utan rening kan ge upphov till i runda tal 10 gånger högre haltutsläpp än vad som i genomsnitt före- ligger för övriga utsläppskällor som berörs av kväveoxidavgiften. Värmeverksföreningen (VF) ansåg att det var för mycket att multi— plicera uppskattningen av utsläppen med 1,5. Om någon uppräkning över huvud taget skulle komma i fråga ansågs 1,2 vara lämpligare.
Utredningen delar uppfattningen att även stationära förbrännings— motorer skall betala kväveoxidavgift på samma villkor som andra energiproducerande anläggningar. Bestämmelser härom bör tas in i lag- texten.
När det gäller schablonregler för bestämning av utsläppsavgift när mätresultat inte finns tillgängliga finner utredningen att de nuvarande reglerna är enkla och stimulerar företagen att upprätthålla en hög till— gänglighet på sina mätinstrument. Utredningen delar, trots detta, SNV:s bedömning att det finns anledning att modifiera reglerna för hur av— giften fastställs för perioder när mätning inte sker. För rimligt stabila och kända processer - vilket bl.a. förutsätter att det i erforderlig ut- sträckning finns tillgång till mätresultat - förefaller det väl avvägt att fastställa avgiften till en och en halv gånger den avgift som motsvarar normalvärdet. Normalvärdet bör bestämmas med utgångspunkt från tidigare mätningar under minst sex månader. Lagtexten bör i detta syfte ändras så att utsläppen vid mätbortfall får beräknas som en och en halv gånger det antal gram kväveoxider, räknat som kvävedioxid, per mega- joule tillfört bränsle som i genomsnitt uppmätts under de senaste sex månader för vilka mätvärden finns tillgängliga.
10.2. Dispens från skyldigheten att betala ut- släppsavgift
Lagen (1990:613) om miljöavgift på utsläpp av kväveoxider vid ener— giproduktion ger för närvarande ingen möjlighet till undantag från skyl- digheten att betala avgift eller till nedsättning av avgiften. I lagen (1984: 15 1) om punktskatter och prisregleringsavgifter (9 kap. 4 &) finns dock vid "synnerliga skäl" möjlighet att medge nedsättning eller be- frielse från skatt.
Utredningen skall enligt sina direktiv se över dispensmöjlighetema. Vid utnyttjandet av ekonomiska styrmedel ligger det i sakens natur att de företag som styrmedlet avser inte påverkas på ett identiskt sätt. För vissa företag skapas starkare ekonomiska incitament än för andra. Det kan också finnas stora skillnader i olika företags möjligheter att inom en viss tider anpassa sin verksamhet till de förändrade ekono- miska betingelser som styrmedlet innebär. Det betyder att resultatet av att ett ekonomiskt styrmedel sätts in aldrig med exakthet kan fastställas i förväg, inte heller den tid det tar för företagen att fullt ut anpassa sin verksamhet till styrmedlet. I detta ligger också att man inte kan ställa krav på att styrmedlet i ett begränsat tidsperspektiv framstår som fullständigt rättvist och neutralt företagen emellan.
I det perspektivet bör man enligt utredningens bedömning se restrik— tivt på möjligheterna att ge dispens från avgiften på kväveoxidutsläpp.
Enligt utredningens mening kan det finnas två olika skäl att överväga dispensmöjligheter. Det ena är om avgiften annars kommer att bli tillämpad i situationer när det framstår som uppenbart att den avsedda styreffekten inte kan uppnås. Det andra är om avgiftsplikten så väsent— ligt skulle komma att påverka ett företags verksamhetsbetingelser jämfört med dess konkurrenter att det framstår som orimligt från allmän näringspolitisk synpunkt.
Till syftet med utsläppsavgiften på kväveoxider hör att stimulera ut— veckling av teknologi såväl för att minska utsläppen som för att mäta utsläppen. Det innebär att en del av de åtgärder som krävs för att an- passa energiproduktion eller industriprocesser inte finns omedelbart till- gängliga utan kanske först på några års sikt. Att den teknologi som förutsätts för att det skall gå att sänka utsläpp eller mätkostnader inte finns omedelbart kommersiellt tillgänglig utgör således inget skäl till dispens från avgiften. Om det däremot kan påvisas att det till följd av fundamentala fysikaliska eller kemikaliska förhållanden är omöjligt att påverka kväveoxidutsläppen under en viss nivå kommer uppenbarligen avgiften att sakna styrverkan även i ett längre tidsperspektiv. Under sådana omständigheter anser utredningen att det bör finnas en möjlighet att lämna dispens eller nedsätta avgiften så att den inte utgår för den del av utsläppen som inte kan påverkas.
Eftersom avgiftssystemet är så uppbyggt att avgiftsmedlen, så när som på ett mindre belopp som åtgår för systemets administration,
återbetalas till samma företagskollektiv som har betalat in avgifterna utgör avgiftssystemet i sig, generellt sett, ingen ekonomisk belastning för de avgiftspliktiga. För de enskilda företagen kan det, särskilt i ett tidsbegränsat perspektiv, te sig annorlunda. Det får därför, enligt utred— ningens mening, anses ligga i sakens natur att de avgiftspliktiga före- tagen får tåla nettoavgifter av kännbar storleksordning, liksom att det i sin tur utgör en belastning särskilt för företag som arbetar i konkurrens med utländska företag som saknar motsvarande pålaga. Någon generell dispensmöjlighet för företag i den situationen bör därför inte förekom— ma. Man kan emellertid föreställa sig att det i undantagsfall uppstår situationer när en verksamhet som bedrivs i utländsk konkurrens, med en strikt tillämpning av gällande lag, skulle påföras så höga avgifter i förhållande till produktkosmaden i övrigt att det påtagligt äventyrade verksamhetens fortsatta bedrivande i Sverige. Utredningen anser därför att det finns skäl att öppna en möjlighet att lämna dispens eller nedsätta avgiften för företag vars verksamhet annars skulle äventyras av sådana skäl som här har redovisats.
Med hänvisning till det som här har anförts föreslår utredningen att lagen (l984:151) om punktskatter och prisregleringsavgifter tillämpas så att dispens eller nedsättning av avgiften medges i de situationer som här har beskrivits.
10.3. Avfallsförbränning
Att återbetalningen av avgiftsmedlen baseras på nyttiggjord energi gynnar anläggningar med hög verkningsgrad och därmed en effektiv energiproduktion. För energiproducerande anläggningar, vars huvud- sakliga syfte är att bränna avfall, kan situationen ibland vara sådan att det inte finns någon eller begränsad avsättning för den energi som produceras. För att avgiften inte i sådana situationer skall medföra orimligt höga nettoavgifter för driften av sådana anläggningar föreslår utredningen att återbetalningen bör kunna baseras på summan av nyttig— gjord energi och den del av den bortkylda energin som kan hänföras till att avsättningen tidvis är begränsad.
10.4. Avgiftssystemets administration
För närvarande lämnar de företag som har avgiftspliktiga anläggningar in sina deklarationer till Naturvårdsverket senast den 25 januari. Sedan har SNV tiden fram till den 30 april på sig att till regeringen lämna förslag om hur avgiftsmedlen skall återföras. Regeringen beslutar om återföringen och SNV:s ersättning för administrativa kostnader m.m.
Senast den 1 oktober skall de företag som enligt regeringens beslut är nettobetalare göra sina inbetalningar. SNV betalar därefter senast den 1 december ut medlen till de nettomottagande företagen.
Enbart nettobelopp betalas således in/ut till/från SNV. Detta innebär att av (brutto)avgifter om ca 600 milj.kr. år 1992 överförs endast ca 100 milj.kr. Även den ränta som uppstår under de månader när medlen han- teras av SNV återbetalas.
Utredningen har i huvudsak två invändningar mot den nuvarande ordningen.
För det första är den tid som förflyter mellan deklaration och slutre- dovisning samt in- och utbetalningar enligt utredningens mening onödigt lång.
För det andra framstår det som mindre ändamålsenligt att beslut om in- och utbetalningar, som är av löpande förvaltningskaraktär, fattas av regeringen. Enligt utredningens mening bör det ankomma på SNV att fatta dessa beslut. Verkets kostnader för avgiftssystemets administration bör som tidigare finansieras via avgiftssystemet men prövas av rege- ringen t.ex. inom ramen för den ordinarie budgetprocessen.
SNV:s beslut om netto in— respektive utbetalningar bör tas senast den 30 april. Inbetalningarna till SNV bör sedan kunna ske senast den 15 juni och utbetalningarna senast den 30 juni. På så vis förkortas hand- läggningstiden med hela fem månader.
10.5. Bestämning av utsläppsmängder m.m.
Eftersom tillförlitligheten och noggrannheten i bestämningen av kväve- oxidutsläppen är av central betydelse för avgiftssystemets funktion vill utredningen redovisa hur mätningen för närvarande sker och vilken utveckling som pågår inom området.
Prestandakraven på mätinstrumenten i Sverige, Tyskland och USA är i mångt och mycket jämförbara. Skillnaden mellan länderna är där- emot större vad avser kontroll och implementering av uppställda krav. På kontrollsidan har USA gått längst. Till stor del är det svenska systemet uppbyggt med tyska krav som förebild.
De kontinuerliga mätsystemen som används inom avgiftssystemet bygger som tidigare nämnts antingen på in situ— eller extraktiv mätning. Vid in situ-mätning sker mätningen på fuktig och varm rökgas direkt i rökgaskanalen, medan extraktiv mätning innebär att ett delflöde av rökgasen via en sond sugs ut till analysinstrumentet.
In sim-instrumenten kan antingen ha en enkel eller dubbel genom- gång. Vid enkel genomgång placeras sändaren (ljuskällan) och mottaga- ren (detektorn) motstående varandra i rökgaskanalen. Vid dubbel ge- nomgång placeras sändaren och mottagaren på samma sida av rök- gaskanalen med en reflektor på den motsatta sidan. I mätsystemet ingår
normalt förutom sändare och mottagare även en datorenhet för mätvär- desinsamling och beräkningar.
De extraktiva mätsystemen är antingen av typen kondenserande eller utspädande. Över 95 procent av de extraktiva mätsystemen i anlägg- ningarna är kondenserande. I dessa ingår normalt en uppvärmd sond och mätgasledning, partikelfilter, kylare, gaspump samt en datorenhet för mätvärdesinsamling och beräkningar. I utspädningssystemen späds provgasen med torr luft för att undvika kondensation av vatten i ana- lysinstrumentet. Sonden och mätgasledningen behöver därför inte värmas upp. Till nackdelarna hör en känslighet mot förändringar av rökgasens tryck och temperatur.
Ett antal olika mätprinciper, såsom optisk absorption, kemilumini— scens och elektrokemi, finns för dessa båda varianter. Cirka 95 procent av samtliga installerade instrument för NOX—analys utnyttjar optisk absorption inom antingen IR- eller UV-området. Av dessa svarar extrak- tiva mätsystem för 80 - 85 procent, resterande är in sim-mätsystem.
Felkälloma i mätsystemen kan hänföras till kalibrering, gasbered- ning, gasanalysator och datorsystem, någorlunda jämnt fördelade. Enligt vad som tidigare konstaterats har de olika mätsystemen dock haft en mycket hög tillgänglighet.
För att kontrollera mätsystemen görs, av ackrediterade laboratorier, en årlig mätjämförelse. Den årliga mätjämförelsen innebär bl.a. att det ställs krav på utredning om skillnaden i mätresultat mellan laboratoriets och företagets instrument är för stor.
SNV:s bedömningar och resultaten från de årliga mätjärnförelsema visar att det finns behov av att förbättra bl.a. bestämningen av rök— gasflöde och NOz-halt. Därför arbetar SNV med att ytterligare förbättra och utveckla noggrannheten i bestämningen av kväveoxidutsläppen.
Enligt vad utredningen erfarit ligger osäkerheten när det gäller att fastställa det faktiska utsläppet under ett år uppskattningsvis i intervallet i 5 till 10 procent. Utredningen finner att det med hänsyn till att mätvärdena ligger till grund för ekonomiska transaktioner av betydande storlek är mycket angeläget att SNV fortsätter sitt förbättringsarbete.
Enligt vad utredningen erfarit har hittills inga större problem upp- märksammats när det gäller att bestämma den nyttiggjorda energin. Med hänsyn bl.a. till att en breddning av avgiftssystemets tillämpningsom— råde på det sätt som utredningen tidigare föreslagit kan ställa större krav att klargöra hur såväl nyttiggjord som tillförd energi skall fastställas bör SNV i förordningen (1991 :339) om miljöavgift på utsläpp av kväveox— ider vid energiproduktion bemyndigas att meddela erforderliga före— skrifter härom.
10.6. SNV:s administrativa kostnader vid en breddning
Med utgångspunkt från dagens situation, där sammanlagt 2 personår åtgår för administrationen, gör SNV den bedömningen att resursbehovet ökar till 5,5 personår (totalt ca 4,5 milj.kr) om avgiftssystemet breddas till att omfatta energiproducerande anläggningar med en nyttiggjord energi större än 25 GWh. Vid en breddning som även omfattar ett hundratal industriprocessanläggningar ökar resursbehovet med ytterliga- re ca 0,5 personår (totalt ca 5.0 milj.kr). Vid beräkningen har antagits att en tredjedel av SNV:s nuvarande resursförbrukning är oberoende av antalet anläggningar.
10.7. Tidpunkter för genomförande
De förbättringar av (det nuvarande) avgiftssystemet som diskuterats i detta kapitel är av den karaktären att de kan genomföras oberoende av när breddningen genomförs. Utredningen anser därför att de bör genom- föras utan dröjsmål.
ll Kalkningsverksamheten
11.1. Försurning och kalkning av sjöar och vat— tendrag
Sveriges berggrund och jordarter hör till de allra kalkfattigaste i världen. Naturliga eller planterade barrskogar och några sekels skogsbruk har gjort marken än surare och avrinningsvattnet än mer försumingskänsligt. Surt nedfall från luften under snart ett sekel har ytterligare tömt marken på dess motståndskraft, och många sjöar och vattendrag har därför blivit akut skadade till följd av luftförsumingen. Markens pH-värde har under 1900—talet sjunkit med 0.5-1 pH-enhet i södra och mellersta Sverige och något mindre längre norrut.
Ca 14 000 sjöar är till följd av luftförsumingen alltför sura för att hysa pH—känsliga djur och växter. Utan kalkning skulle ytterligare ca 3 600 sjöar vara skadade. Den totala längden av rinnande vatten som tidvis drabbas av surstötar som ger skador på biologin uppskattas till ca 120 000 km. Detta motsvarar ungefär 40 procent av allt rinnande vatten i Sverige.
Ett fortsatt surt nedfall kommer ytterligare att uttömma markens motståndskraft. Sjöar som idag ännu inte har skadats kommer att försuras. I fortfarande friska rinnande vatten blir surstötarna allt mer frekventa. Också efter en halvering av det sura nedfallet skulle försur- ningshotet kvarstå för mer än 20 000 sjöar. Beaktas även skogsbrukets långsiktiga uttag av basiska ämnen från skogsmarken utöver det som marken själv förmår att producera genom vittring, blir förhållandena än varre.
Forskare och olika intressesfärer kan fortfarande vara oense om vissa detaljer i den framtida hotbilden; överens är man emellertid om att deposition av försurande' ämnen och uttag av biomassa på kort sikt inte kan kompenseras av markens egen vittringsförmåga. Overstiger syratill- förseln bastillskottet, så blir mark och vatten surare. Vill man motverka
detta får man antingen minska syratillskotten eller öka bastillförseln eller göra bådadera.
1970 inleddes via AMS en mer omfattande kalkning med statliga medel för att rädda och förbättra fisket i sydvästra Sverige. Resultaten var så lovande att en försöksverksamhet med särskilda statliga medel drevs mellan 1976 och 1982. Fiskeristyrelsen var huvudman för försöks- verksamheten. Därefter har SNV och länsstyrelserna haft huvudansvaret för den storskaliga och riksomfattande kalkningsverksamheten.
För att motverka försurning av sjöar och vattendrag sprids numera årligen ca 200 000 ton som kalkstensmjöl. I de flesta fall sprids kalken direkt i de försurade sjöarna, men allt oftare kompletteras eller ersätts denna behandling med kalkning av våtmarker i tillrinningsområdena.
Försurade vattendrag behandlas med kalkning av uppströmssjöar, genom våtmarkskalkning eller med kalkdoserare, som tillför kalk till vattendraget under de perioder på året då det behövs.
En riksomfattande sjöinventering 1990 visade att pH-värdet tack vare kalkning blivit återställt i drygt 3 600 förut försurade sjöar. De försur- ade sjöarnas totala areal, som på 1970—talet uppgick till ca 4 400 km2 hade genom kalkning krympt till föga mer än 2 000 km2. I ytterligare drygt 400 försurade sj öar var förhållandena förbättrade utan att vara helt återställda.
Ytterligare information om försurning och kalkning av sjöar och vattendrag finns i SNVs publikation Monitor 12 (Försurning och kalk- ning av svenska vatten, C Bemes, 1991).
11.2. Kalkningsverksamhetens administration
Utredningen skall enligt sina direktiv se över länsstyrelsernas rutiner vid beslut om kalkningsbidrag och lämna förslag till effektivisering av medelsanvändningen.
Kalkningen regleras i förordning (1982z840) om statsbidrag till kalk- ning av sjöar och vattendrag. Länsstyrelserna har valt att utforma sin verksamheten på flera sätt, till viss del handlar det om en anpassning till lokala förhållanden. Bidragsprocessen går dock i huvudsak till så som den beskrivs i Figur 1. Först sänder den eventuellt blivande huvud- mannen (vanligen en kommun) in sin ansökan om statsbidrag.M Läns-
" Då de flesta kalkningar numera är kalkrringar av sjöar och vattendrag som
kalkats förut och därmed kan sägas ingåi ett långsiktigt åtagande baseras planeringen av dessa kalkningar inte i första hand på ansökningar utan på en dialog mellan länsstyrelserna och huvudmännen.
styrelsen prioriterar bland de inkomna ansökningarna och utarbetar årligen en s.k. länskalkningsplan som bl.a. innehåller:
* *
arr—öm.. till medels— fördelning. 4) Regleringsbrev.
Länsstyrelsens planering för det kommande budgetåret,
en prognos över medelsbehovet under de närmast följande sex budgetåren,
nyckeltalsredovisning avseende bl.a. kalkmängd, antal kalkade sjöar och kostnaderna för kalkspridning, kostnaderna för kalkning, biologisk återställning och effektupp— följning, uppgift om odisponerade anslagsmedel.
- _ 5) Bidragsbeslut 25%”? och medelsutbe— ' talning. 6) Upphandling och utbetalning.
& 7) . g' , Sjöar och
vattendrag
Figur 1 Administration av kalkningsverksamhet
Länskalkningsplanen används som underlag för länsstyrelsens eget arbete och för SNV:s budgetarbete. Planerna kommer SNV tillhanda den 1 mars budgetåret innan kalkningarna skall påbörjas. SNV har sedan till den 1 maj på sig för att i samverkan med Fiskeriverket arbeta fram ett förslag till medelsfördelning.
Med utgångspunkt från SNV:s förslag beslutar regeringen hur bi- dragsmedlen skall fördelas mellan länsstyrelserna.
När länsstyrelserna får vetskap om hur mycket pengar de disponerar fattar de beslut om utbetalning av bidrag till respektive projekt eller huvudman. Tidigare var det vanligt att utbetalningen av bidragsmedlen skedde upp till tre år innan själva kalkningen skulle genomföras. Från och med budgetåret 1993/94 är dock principen att länsstyrelserna endast får betala ut bidrag till kalkspridning som avses att vara genomförd senast den 1 januari nästkommande budgetår.
Några av de länsstyrelser som betalar ut i förskott kräver att de ränte- intäkter som huvudmännen får på grund av detta skall tillföras verksam- heten.
Bidragen slutregleras efter olika lång tid, i sällsynta fall först efter fem år eller mer. Behandlingen av en eventuell restpost är olika. Vid överskott finns det i princip två varianter, antingen förs överskottet över till nästa bidrag för samma projekt eller så återlämnas medlen till läns- styrelsen. Vid underskott gör antingen länsstyrelsen en tilläggsutbetal- ning eller så får huvudmannen själv stå för merkostnadema.
Huvudmännen - ibland i samverkan med länsstyrelsen och eller andra huvudmän — upphandlar kalkspridnin gen av en eller flera entreprenörer. Då huvuddelen av kalkningarna sker under hösten förekommer det för att vinna tid att upphandlingen påbörjas innan huvudmännen fått besked om hur stora bidrag de kommer att få. Andra arbetsuppgifter för huvud- männen är övervakning av kalkspridning och vattenprovtagning.
När upphandlingarna väl är gjorda återstår för entreprenörerna att sprida kalken. Under budgetåret 1991/92 spreds uppskattningsvis ca 173 tusen ton kalk. För att sprida kalk fick entreprenörerna i genomsnitt betalt med ca 650 kronor per ton. Kostnaderna varierar mellan olika projekt bl.a. beroende på kalkningsmetod och var projektet är beläget.
För att driva verksamheten behövdes förutom medel till kalkspridning även medel till kringkostnader. Som jämförelse kan sägas att kringkost- nadema 1991/92 motsvarade ca 120 kronor per ton”. Av kringkostnad— erna är hänförs ca 30 procent till kemisk effektuppföljning, ca 14 procent till biologisk effektuppföljning och slutligen ca 56 procent till övrigt, dvs. planering, upphandling, spridningskontroll m.m.
'5 En del av kringkostnadema avser dock sådana sjöar och vattendrag som
inte kalkats under 1991/92 utan tidigare vilket gör att det inte är helt rättvisande att slå ut kringkosmadema på hur många ton kalk som spreds under budgetåret.
11.3. Förslag till förändringar av administra- tionen
De iakttagelser som utredningen redovisar i det följande är — förutom på genomgång av olika dokument som beskriver kalkningsverksamheten och dess administration — i huvudsak baserad på intervjuer med företrä- dare för kalkningsverksamheten hos tre länsstyrelser som har besökts samt med företrädare för SNV.
11.3.1. Reservationer av anslagsmedel
Utredningen har noterat att det vid budgetårens slut står kvar mycket stora belopp outnyttjade anslagsmedel. Det finns flera förklaringar till detta:
En är att anslagen till kalkningsverksamheten under kort tid har ökats så kraftigt att administrationen inte hunnit anpassa sig till den nya nivån.
En annan är att medel har reserverats från ett års anslag till beslutade kalkningsinsatser som sträcker sig över mer än ett budgetår.
En tredje" är att planerade kalkningsinsatser har kunnat utföras till en lägre kostnad än vad som planerats innan de upphandlats.
En fjärde år att vissa planerade kalkningsinsatser skjutits på framtiden sedan det konstaterats att de till följd av nederbördsförhållanden eller andra klimatologiska förhållanden inte behövs vid planerad tidpunkt.
En femte är att en del av medlen inte hunnit betalas ut till kalknings- insatser som skett planenligt under ett budgetår men som ännu inte blivit slutredovisade.
Till den del anslagsreservationema är uttryck för att medel hålls inne i avvaktan på att insatser som genomförts under det budgetår medlen anslagits blir slutredovisade och kostnaderna godkänns är de ett fullt naturligt inslag i en ändamålsenlig administration.
Till den del de varit hänförliga till en eftersläpning i anpassningen till en kraftigt höjd anslagsnivå torde man kunna konstatera att an— passningen numera i huvudsak är avklarad och problemet eliminerat.
Övriga anledningar till att anslagna medel inte förbrukas under avsett budgetår får, enligt utredningens mening, ses från en annan utgångs- punkt. De innebär att medlen används eller, riktigare uttryckt, inte an- vänds på det sätt riksdag och regering har avsett när anslagen beviljas. Bl.a. har medel som anslagits för kalkning under ett visst budgetår delvis reserverats för att under kommande budgetår säkra fortsatt finansiering av inledda kalkningsinsatser. Övriga anledningar till att medlen inte utnyttjas som planerat synes vara uttryck för antingen ändamålsenliga avvikelser från upprättade planer till följd av ny in- formation om det aktuella kalkningsbehovet eller att planerad insats kunnat genomföras till lägre kostnad än beräknat.
Det finns enligt utredningens mening två alternativa sätt att nå en bättre överensstämmelse mellan syftet med anslagstilldelningen och den faktiska medelsanvändningen under varje budgetår.
Om anslaget skall göra det möjligt att genomföra just de kalknings- insatser som finns upptagna i flerårsplanema - rimligen med undantag för insatser som enligt färskare information inte behövs vid planerad tidpunkt - skulle man behöva finansiera verksamheten via förslagsan— slag. De medel som inte utnyttjas under respektive budgetår kommer därmed att återredovisas till statsbudgeten. Till ett sådant system hör emellertid också att överskridanden som beror på högre kostnader än beräknat för de planerade insatserna måste accepteras.
En sådan ordning skulle förutsätta att medlen till kalkning anvisats genom ett förslagsanslag med en anslagspost för var och en av de länsstyrelser som fördelar bidrag till kalkningsverksamheten. Anslagsav- räkningen får sedan - för varje sådan post - ske mot beslutad kalknings— plan. Även om anslagsreservationema skulle kunna avvecklas med en sådan ordning skulle såväl beslutsordning i anslutning till upprättade planer som anslagsavräkning bli för ohanterlig för att införandet av förslagsanslag skall kunna förordas.
Det andra - och lämpligare — tillvägagångssättet är att i de rutiner som styr medelstilldelningen till de olika kalkningsprojekten bygga in flexibilitet som gör att medlen under loppet av ett budgetår kan omför— delas i den utsträckning som behövs för att hela anslagsbeloppet skall komma att utnyttjas till den mest angelägna kalkningen, sett över hela riket. Det innebär att anslag, rutiner och rapportsystem måste utformas så att SNV - sedan en tillräcklig stor andel av de planerade kalknings- projekten handlats upp - har möjlighet att omfördela medel från projekt som kostar mera eller till tillkommande projekt som inte rymts inom den ursprungliga kalkningsplanen för ifrågavarande år.
En sådan ordning förutsätter att medlen till kalkningsbidrag i sin helhet tilldelas SNV. I regleringsbrevets villkor föreskriver regeringen att verket skall fördela ett visst belopp till länsstyrelserna enligt en upprättad plan eller enligt principer som meddelas i annan ordning. Därmed kommer det att finnas en myndighet med ansvar för att löpande följa upp kalkningsplanens genomförande och anslagsförbrukning. SNV kan därmed, om så bedöms ändamålsenligt, justera medelstilldelningen till olika länsstyrelser under budgetåret inom de ramar regeringen meddelat. Enligt utredningens bedömning bör det även med denna ordning vara möjligt att uppnå ett bättre utnyttjande av anslagna medel.
1 1.3.2 Förskottsutbetalningar
Den granskning utredningen har genomfört visar att det förekommer att ersättningen till huvudmännen för en beslutad kalkningsinsats helt eller delvis betalas ut i förskott. I en del fall tillämpas en ordning som
innebär att den förräntning som huvudmännen får på förskottsmedlen medräknas som en del i finansieringen, i andra fall inte.
Enligt utredningens mening bör ordningen med förskottsutbetalning upphöra.
I princip bör ersättning till huvudmännen för kalkning betalas ut mot faktura. Om det av administrativa skäl, eller med hänsyn till huvudmän- nens finansiella förhållanden, är olämpligt eller svårt att strikt tillämpa en sådan ordning kan system med periodvisa samlingsfakturor eller a como—utbetalningar tillämpas. Det bör ankomma på SNV att lämna närmare föreskrift härom.
11.3.3. Upphandling och rollspel inom länen
Förutsatt att det tillämpade systemet att upprätta flerårsplaner för kalkningen medför en ändamålsenlig avvägning mellan olika slags in— satser över tiden och mellan olika delar av riket — vilket undandrar sig utredningens bedömning - torde formerna för upphandling av kalknings- insatsema vara det led i administrationen som har störst betydelse för vilket resultat som uppnås. Utredningen har funnit att förfaringssättet härvidlag skiljer sig åt väsentligt mellan olika län. T.ex. varierar graden av samordning genom länsstyrelsernas försorg påtagligt. Det finns fall där länsstyrelsens insats sträcker sig så långt att länsstyrelsen de facto måste betraktas som huvudman för kalkningen, även om betalnings- strömmarna formellt följer den ordning som avsetts i rolluppdelningen mellan länsstyrelse, huvudman och entreprenör.
Enligt utredningens mening finns det inget skäl att eftersträva ett likformigt förfarande eller en identisk rolluppdelning i de olika länen. Skilda geografiska förhållanden, skillnader i huvudmännens engagemang och kompetens samt, i synnerhet, skilda marknadsförhållanden vad gäller kalkningsentreprenörer talar för att en effektiv upphandling kommer att skilja sig åt länen emellan.
Det väsentligaste blir mot den bakgrunden enligt utredningens me— ning att det inom varje län finns en väl genomtänkt strategi för upp- handlingen som beaktar såväl den nuvarande entreprenadmarknaden som möjliga utvecklingstendenser. Rollspelet mellan de olika aktörerna bör, inom ramen för vad som tillåts enligt förordningen (l982z840) om statsbidrag till kalkning av sjöar och vattendrag och andra i samman- hanget tillämpliga författningar, utformas med utgångspunkt från en sådan strategi.
För att framhäva vikten av en väl genomtänkt upphandlingsstrategi och ett rollspel som är anpassat till den föreslår utredningen att det upp- dras åt länsstyrelserna att till SNV redovisa bakgrund och motiv till den upphandlingsstrategi som länet tillämpar eller önskar tillämpa. Med utgångspunkt i en sådan redovisning bör SNV pröva om nu gällande
författningar utgör ett ändamålsenligt ramverk för en effektiv upphand- ling av kalkningsinsatsema.
Särskilda yttranden
Särskilt yttrande av experten Gårding Wämberg
Jag instämmer inte i utredningens förslag att avgiftssystemets tillämp- ningsområde skall vidgas till att omfatta vissa industriella processer (kap 9).
Den föreslagna utvidgningen skulle innebära en förmögenhetsomför- delning mellan berörda branscher på ett sätt som inte fullt ut har belysts av utredningen.
Industriprocessema svarar för betydligt mindre än 10 % av de svenska utsläppen av kväveoxider. Den föreslagna utvidgningen omfattar pro- cesser med ett sammanlagt utsläpp på 14 000 ton kväveoxider per år, vilket är knappt 60 % av de totala utsläppen från industriprocesser i Sverige. Övriga industriprocesser har uteslutits, huvudsakligen p.g.a. att det inte finns tekniskt och ekonomiskt rimliga metoder att minska utsläppen eller att företagens konkurrensvillkor kan påverkas alltför negativt. Mot bakgrund av utredningsmaterialet anser jag att slutsatsen kan dras, att det inte är möjligt att inom överskådlig tid inordna de uteslutna processerna i det nuvarande avgiftssystemet för utsläpp av kväveoxider. Detta avgiftssystem är således inte ett lämpligt styrmedel för att minska utsläppen av kväveoxider från industriella processer, eftersom det inte kan tillämpas generellt.
Utsläppen från sodapannor och mesaugnar utgör drygt hälften av de sammanlagda utsläppen från de industriprocesser som föreslås ingå i avgiftssystemet. Utredningen har redovisat betydande osäkerheter kring möjligheten att tillämpa avgiften på dessa processer. Redan av dessa skäl borde utredningen ha avstått från att förorda att sodapannor och mesaugnar skall ingå i systemet.
Slutligen anser jag att den föreslagna fördelningsgrunden för återbe- talning av avgiften dvs. en viss procentsats av tillförd energi i de fall där begreppet nyttiggjord energi inte kan definieras, är olycklig. Detta innebär att en enhetlig princip för återbetalningen, nyttiggjord energi, frångås.
Särskilt yttrande av experten Lindsjö
Målsättningen för mitt arbete i utredningen har varit att, med utgångs- punkt från kritiska belastningsgränser i miljön, medverka till att klar— ställa vilka konsekvenser som blir följden av en utvidgning av det nuvarande avgiftssystemet.
Jag ansluter mig i huvudsak till de analyser och slutsatser som redovisas i utredningen.
När det gäller utvidgningen på industrisidan är jag emellertid starkt kritisk. Det nuvarande systemet bygger på mätningar i varje enskild anläggning. Förslaget till utvidgning innebär att en enskild anläggning ska bedömas med utgångspunkt från en schablon som tas fram med hjälp av andra anläggningar.
Detta är enligt min uppfattning principiellt felaktigt. En utvidgning i enlighet med förslaget kommer att minska förtroendet för ett i dag i huvudsak väl fungerande miljöavgiftssystem.
Särskilt yttrande av experten Nordstrand
Utredningen föreslår (avsnitt 9.3) sammanfattningsvis att avgiftssy— stemets tillämpningsområde vidgas till att omfatta
- massa- och pappersindustrins sodapannor, sulfitpannor och mesa- ugnar
- järn- och stålindustrins värmningsugnar och koksverk samt
— raffinaderier inklusive Statoil Petroleums tillverkning av eten och propen i Stenungsund.
Däremot föreslår utredningen att systemet ej skall omfatta - cementindustrin
- glasindustrin
- övrig kemisk industri.
Jag anmäler härmed avvikande mening beträffande ovan relaterade, i avsnitt 9.3 framförda förslag.
Enligt min uppfattning bör i första hand samtliga industriprocesser undantas. I andra hand förordar jag att ett system med "branschpooler" införes. Härigenom undvikes att medel på ett godtyckligt sätt överförs från en bransch till en annan. (Denna lösning förutsätter att en grundlig konse- kvensanalys genomföres för att klarlägga hur avgifterna påverkar enskilda företag). I tredje hand förordar jag att endast massaindustrins soda— och sulfit- pannor inlemmas i systemet.
Huvudskälen för min avvikande mening framgår av följande punkter, vilka enligt min uppfattning, ej beaktats på ett riktigt sätt av utred- ningen.
- Det har i utredningen inte varit möjligt att följa någon enhetlig princip när det gäller förslagen om till vilka verksamheter systemet skall utvidgas.
Avgiften får därför karaktär av godtyckligt fördelad pålaga.
— Industrins processer prövas enligt miljöskyddslagen. Härvid görs en övergripande individuell bedömning där miljö-, ekonomi- och teknik- faktorer sammanvägs.
NOx-avgifter innebär således att dubbla styrsystem införs.
— Mätnoggrannheten i dagens system uppges vara i 5-10%. Den före- slagna utvidgningen till mindre pannor (och därmed ofta till företag med lägre mättekrrisk kompetens) samt införandet av billigare mätut— rustning medför sannolikt att mätnoggrannheten genomsnittligt ytterligare kommer att försämras.
Redan mämoggrannheten i 5-10% är tveksam med hänsyn till de belopp som hanteras. I en homogen grupp av pannor i ett avgifts- system bör dock felen rent statistiskt med tiden (sett över flera år) bli små.
Ett avgiftssystem omfattande de i avsnitt 9.3 föreslagna industriella processerna blir skulle bli heterogent och risken för systematiska fel bli uppenbart. På ett slumpartat sätt riskerar man att medel förs över från en bransch till en annan.
Rättssäkerheten eftersätts.
- Det i avsnitt 9.3 beskrivna systemet med omräkningsfaktor mellan nyttiggjord och tillförd energi säkerställer — åtminstone under det första året i ett utvidgat system - att medel icke föres från eller till den föreslagna tillkommande gruppen industriprocesser.
Inom gruppen industriprocesser skulle dock situationen inte medföra neutralitet. Processbetingad NOx-belastningsnivå liksom förutsätt- ningama för NOx-reduktion äri hög grad olika för olika industripro- cesser. Systemet med omräkningsfaktor skulle därför innebära att medel överföres från industribransch till industribransch på ett oac- ceptabelt sätt.
- Utredningen förbiser att vissa företag diskrimineras när de ingår i ett avgiftssystem där deltagarna har olika förutsättningar att vältra över kostnaderna på sina kunder.
För exportindustrin saknas helt den möjligheten då motsvarande avgiftssystem saknas i utlandet.
— En förutsättning för ett effektivt avgiftssystem är att ingående en- heter/företag kan känna tillit till systemet och acceptera detsamma.
De i kapitel 9 framförda förslagen medför att tillit och acceptans allvarligt äventyras.
Kunskapen om möjligheterna att minska NOx-utsläppen från vänn- ningsugnar och koksverk är till stora delar outforskade. Intill dess denna kunskap föreligger skulle en avgift enbart vara en belastning för den konkurrensutsatta stålindustrin.
Det finns inte möjligheter att till rimlig kostnad mäta vare sig tillförd eller nyttiggjord energi för en mesaugn om denna eldas delvis med bark, spån, starkgaser etc.
Massaindustrins soda- och sulfitpannor är i princip ångpannor av den typ som ingår i dagens system. Dessa pannor skulle därför kunna ingå i systemet om den i utredningen (avsnitten 9.2.1 och 9.3) före- slagna kompletterande analysen av intressekonflikten mellan olika miljömål, ej lägger hinder härför.
109 Bilaga 1 Utredningens direktiv
Ekonomiska styrmedel vad avser kväveoxider m.m.
Dir. 1993z59 Beslut vid regeringssammanträde 1993-05-13
Chefen för Miljö— och naturresursdepartementet, statsrådet Johansson, anför.
Mitt förslag
Jag föreslår att en särskild utredare tillkallas med uppgift att dels belysa förutsättningama för och effekterna av en breddning av nuvaran— de avgiftssystem för kväveoxidutsläpp från energiproduktionsanlägg- ningar, dels lämna förslag till finansiering av kalkningsverksamheten.
Bakgrund
Lagen (1990:613) om miljöavgift på utsläpp av kväveoxider vid energiproduktion trädde i kraft den 1 januari 1992. Miljöavgiften uppgår till 40 kronor per kilo utsläppta mängder kväveoxider räknat som kvävedioxid. Lagstiftningen omfattar pannor med en effekt större än 10 MW och betalas när energiproduktionen överstiger 50 GWh per år. De pannor som omfattas av systemet återfinns huvudsakligen inom fjärrvärmesektom och inom industrin. Utsläpp från skogsindustrins sodapannor och lutpannor är dock undantagna.
För att upprätthålla konkurrensneutralitet i förhållande till mindre anläggningar återförs av giftsmedlen, efter avdrag för Naturvårdsverkets administrationskostnader, till de avgiftsskyldiga i förhållande till nyttig- gjord energi från varje produktionsenhet.
En utvärdering av avgiftssystemet senast två år efter införandet aviserades i samband med riksdagsbehandlingen av avgiftssystemet (prop. 1989/90: 141). Statens naturvårdsverk har nyligen presenterat en översiktlig utvärdering av avgiftssystemet.
De totala utsläppen av kväveoxider i Sverige uppgick år 1990 till ca 400 000 ton, varav vägtrafiken svarar för ca 170 000 ton eller 43 %. De totala utsläppen av kväveoxider från förbränning av bränslen i fasta anläggningar uppgick till ca 60 000 ton. Utsläppen från de pannor som blev avgiftspliktiga fr.o.m. 1992 uppgick år 1990 till 1 000 ton. Enligt bedömningar från Svenska Värmeverksföreningen har de genomsnittliga
utsläppen av kväveoxider från de avgiftspliktiga pannorna minskat från ca 150 mg/MJ år 1990 till ca 95 mg/MJ år 1992. De totala utsläppen från de avgiftspliktiga pannorna minskade därmed till totalt ca 13 000 ton år 1992. Både Naturvårdsverket och Värmeverksföreningen anser att avgiftssystemet effektivt har bidragit till att utsläppen av kväveoxider har minskat.
Riksdagen har ställt sig bakom målet om en 30-procentig minskning av kväveoxidutsläppen mellan åren 1980 och 1995.
Enligt Naturvårdsverkets rapport Utsläpp till luft av försurande ämnen 1991 kommer detta mål inte att nås med nuvarande styrmedel. Ytterligare analyser behövs för att utforma kostnadseffektiva åtgärder främst inom trafik- och energisektorema. En utvidgning av avgiftssyste- met för energiproduktionsanläggningar bör utredas som en del i en samlad åtgärdsstrategi.
Regeringen hari 1993 års budgetproposition (prop. 1992/93: 100 bil. 15) dessutom aviserat en översyn av kalkningsverksamhetens finans-_ iering bl.a. med utgångspunkt i principen om att förorenaren skall betala. För att fortsätta det nuvarande kalkningsprograrnmet för sjöar och vattendrag krävs intäkter på ca 200 miljoner kronor per år.
I prop. 1992/93:226 om en ny skogspolitik har regeringen föreslagit en fortsatt försöksverksamhet med kalkning av skogsmarker.
Uppdraget
Mot bakgrund av vad jag nu anfört bör en särskild utredare tillkallas med uppdrag att dels belysa förutsättningama för och effekterna av en breddning av nuvarande avgiftssystem för kväveoxidutsläpp från ener- giproduktionsanläggningar, dels lämna alternativa förslag till finans- iering av kalkningsverksamheten.
Utredaren bör med utgångspunkti en grundlig utvärdering av nuva— rande avgiftssystem pröva möjligheten att utvidga detta till att omfatta enheter som har en effekt mindre än 10 MW och en tillförd energi under 50 GWh per år samt till förbränningsprocesser inom industrin, t.ex. cementugnar, ugnar for raffinering av råolja, skogsindustrins sodapannor och mesaugnar samt järn- och stålverkens sinterugnar. Utredaren bör redovisa den förväntade utsläppsminskningen av en utvidgning samt bedöma om en sådan åtgärd leder till mer kostnadsef- fektiva lösningar för att minska utsläppen från industriprocesserna i förhållande till gällande riktlinjer vid prövningen enligt miljöskyddsla- gen. Utredaren bör vidare belysa konsekvenserna av en eventuell utvidgning av systemet vad gäller resurser för utsläppsmätningar, effekter på de berörda industribranschemas konkurrenskraft och admini- strativa omkostnader hos Naturvårdsverket. Utredaren bör även se över dispensmöjligheterna samt lägga fram förslag till tekniska förändringar i avgiftssystemet om behov av sådana förändringar kommer fram.
Utredaren bör vidare utarbeta alternativa förslag till finansiering av kalkningsverksamheten. Statens beräknade årliga kostnad för kalkning är ca 200 miljoner kronor.
Utredaren skall också se över länsstyrelsernas rutiner vid beslut om kalkningsbidrag och lämna förslag till effektivisering av medelsan- vändningen.
Tidsplan, arbetsformer m.m.
Utredningsarbetet skall ske i nära samverkan med berörda branschor— ganisationer och myndigheter.
Utredaren bör senast den 31 december 1993 redovisa resultatet av sitt arbete. En delredovisning med förslag till finansiering av kalknings- verksamheten skall lämnas senast den 31 augusti 1993.
För utredaren bör gälla regeringens direktiv till samtliga kommittéer och särskilda utredare om utredningsförslagens inriktning (dir. 1984z5) samt angående EG-aspekter i utredningsverksamheten (dir. 1988143). Förslagen bör vara utformade så att de står i överensstämmelse med Sveriges internationella åtaganden.
Hemställan
Med hänvisning till vad jag nu anfört hemställer jag att regeringen bemyndigar chefen för Miljö- och naturresursdepartementet
att tillkalla en särskild utredare med uppgift dels att utreda förut- sättningama och effekterna av en breddning av nuvarande avgiftssystem för kväveoxidutsläpp från energiproduktionsanläggningar, dels lämna förslag till finansiering av kalkningsverksamheten,
att besluta om sakkunniga, experter, sekreterare och annat biträde åt utredaren.
Vidare hemställer jag att regeringen beslutar att kostnaderna för utredningen skall belasta fjortonde huvudtitelns anslag Utredningar m.m.
Beslut
Regeringen ansluter sig till föredragandens överväganden och bifaller hans hemställan.
(Miljö- och naturresursdepartementet)
