SOU 1989:83

Ekonomiska styrmedel i miljöpolitiken : energi och trafik : delbetänkande

EKONOMISK/| STYRMEDEI I MIUDPULITIKEN

Energi och trafik

Delbetänkande av miljöavgiftsutredningen

1989 83

I MIUDPULITIKEN

Energi och trafik

= Delbetänkande

.. m = m .—

SM]

Statens offentliga utredningar

Miljö- och energidepartementet

Ekonomiska styrmedel i miljöpolitiken Energi och trafik

Delbetänkande av nliljöavgiftsutredningen Stockholm 1989

Allmänna Förlaget har utgivit en bibliografi över SOU och Ds som om- fattar åren 1981—1987. Den kan köpas från förlagets Kundtjänst, 106 47 STOCKHOLM. Best. nr. 38-12078-X.

Beställare som är berättigade till remissexemplar eller friexemplar kan beställa sådana under adress: Regeringskansliets förvaltningskontor SOU-förrådet 103 33 STOCKHOLM Tel: 08/763 22 20 Telefon 8'0—1200 (externt och internt) 08/763 10 05 1200—1600 (endast internt)

Produktion Allmänna Förlaget 118 9 008 ' Omslagsbild Bruno Ehrs/Bildhuset Omslag AD Susan Nilsson ISBN 91-38-10421-0

ISSN 0375-250X Svenskt Tryck Stockholm 1989 934067

Till statsrådet och chefen för

miljö— och energidepartementet

Regeringen bemyndigade den 26 maj 1988 chefen för miljö— och energidepartementet att tillkalla en kommitté med uppdrag att analysera förutsättningarna för en ökad användning av ekonomiska styrmedel i miljöpolitiken. Med stöd av detta bemyndigande tillkallades miljöavgiftsutredningen i juni 1988.

Kommittén har tidigare avgivit delbetänkandet (SOU l989:21) Sätt värde på miljön!, Miljöavgifter på

svavel och klor.

I tilläggsdirektiv den 27 april 1989 fick miljöav— giftsutredningen i uppdrag att senast den 16 oktober 1989 redovisa överväganden och förslag vad avser energi— och trafikområdena. Regeringen har vidare den 29 juni uppdragit åt miljöavgiftsutredningens att utreda förutsättningarna för införande av skatt på det

uran som används i kärnkraftverk.

Vi får härmed överlämna delbetänkandet (SOU 1989:83) Ekonomiska styrmedel i miljöpolitiken. Energi och trafik. Till betänkandet har fogats en bilagedel (SOU 1989:84).

I arbetet med detta betänkande har som ledamöter deltagit riksdagsledamöterna Jan Bergqvist (s), tillika ordförande, Lars Ernestam (fp), Jan Fransson (s), Ivar Franzén (c), Nic Grönvall (m), Birgitta Johansson (s), Roy Ottosson (mp) och Lisbeth Staaf—Igelström (5).

Som sakkunniga har deltagit utredningssekreteraren Yngve Hjalmarsson, författaren Per Kågeson, ombuds— mannen Sven Nyberg och direktören Torsten Sandin. Som experter har deltagit avdelningsdirektören Gunilla Almqvist, departementsrådet Ulf Andersson, byråchefen Per Anders Bergendahl, direktören Stieg Edlund, byrå— chefen Bengt Finnveden, departementssekreteraren Göran Gustavsson, kammarrättsassessorn Maud Hartzell, avdel- ningsdirektören Anders Hedenstedt, departementsrådet Lars Heikensten, byråchefen Staffan Håkansson, jägmäs— taren Jan Häckner, civilingenjören Harald Ljung, sak— kunnige i finansdepartementet Claes Ljung, avdelnings— direktören Kerstin Lövgren, direktören Tommy Nordin

samt departementssekreterarna Ulf Perbo och Claes Unge.

Departementssekreteraren Ulla Weigelt är förordnad som huvudsekreterare åt utredningen. Avdelningsdirektören Björn Wallgren och hovrättsassessorn Pär Zelano är

forordnade som sekreterare.

För arbetet med detta delbetänkande har departements— sekreteraren Maria Gårding och kanslirådet Håken Heden förordnats som sekreterare och kanslisekreteraren Gun Enlund som biträdande sekreterare. I sekretariatet har vidare som experter ingått kammarrättsassessorn Per Bergman, departementssekreterarna Mats Engström, Lars—Åke Erikson och Håkan Karlström, avdelningsdirek— tören Lars Lundholm och sakkunniga Siv Näslund. För utredningens kansli har Ingela Lambert och Cathrine Walldén svarat.

Till betänkandet fogas reservationer av ledamöterna Lars Ernestam, Ivar Franzén, Nic Grönvall och Roy Ottosson. Särskilda yttranden avlämnade av sakkunniga

och experter återfinns i bilaga A i betänkandet.

Stockholm i oktober 1989

Jan Bergqvist

Lars Ernestam Jan Fransson Ivar Franzén

Nic Grönvall Birgitta Johansson Roy Ottosson

Lisbeth Staaf—Igelström

/Maria Gårding Håkan Heden

INNEHÅLL

SAMMANFATTNING

SUMMARY

FÖRFATTNINGSFÖRSLAG

I

1 1

F*H uJN

NNNNNNNN . . . . . . . xIOXU'IAWNI—l

(»

bib wwww . . . . . |—' waI-J

4.2

U'!

.

U'IU'IU'I . . (UND—*

BAKGRUND

INLEDNING Miljöavgiftsutredningens uppdrag på energi— och trafikområdena Arbetets uppläggning Betänkandets disposition

MILJÖPROBLEMEN Inledning Försurning

Växthuseffekten Ozonskiktets förtunning Ozonbildning vid markytan övergödning av mark och vatten Luftföroreningsproblem i tätorter

UTSLÄPPSSITUATIONEN I SVERIGE OCH INTERNATIONELLT Kväveoxider Svaveloxider Kolväten

Växthusgaser

ENERGI— OCH TRAFIKSITUATIONEN

Energisituationen

4.1.1 Allmän översikt 4.1.2 Förändringar i energitill— förseln under 1980—talet .3 Energianvändningen fiksituationen 1 Persontransporter .2 Godstransporter

GÄLLANDE MILJÖ—, ENERGI— OCH TRAFIKPOLITISKA MÅL Miljöpolitiska mål Energipolitiska mål Trafikpolitiska mål

15 23

31

71

71 72 74

77 77 78 80 82 83 84 85

87 87 89 90 92

97 97 97

98 100 105 105 109

111 111 113 115

6.1

6.2

7.1

7.3

7.4

ÅTGÄRDER oca KOSTNADER FÖR HINSKADE UTSLÄPP Utsläpp från fasta anläggningar 6.1.1 Minskning av kväveoxidutsläpp 6.1. Minskning av svavelutsläpp 6.1. Tekniska möjligheter att minska koldioxidutsläpp Utsläpp från trafiksektorn 6.2.1 Minskning av svavelutsläpp 6.2.2 Minskning av utsläpp av

kväveoxider och kolväten, m. m. 6.2.3 Minskning av koldioxidutsläpp

NUVARANDE STYRNEDEL pÅ ENERGI— OCH TRAFIKOMRÅDENA Ekonomiska styrmedel på energiområdet 7.1.1 Skatt på elkraft .1. 2 Skatt på bränslen .1. 3 Avdragsregler och bestämmelser

om nedsättning

7.1.4 Beskattning vid energiproduktion Administrativa styrmedel på energiområdet 7.2.1 Miljöskyddslagen 7.2.2 Riktlinjer för svavel— och kväveoxidutsläpp

från vägtrafik 7.4.2 Luftföroreningar och buller från flygtrafik

ANDRA FÖRSLAG ocn UTREDNINGAR KIS, RINK Handlingsplan mot luftföroreningar och försurning Miljöanpassad svensk energi— försörjning Storstadstrafikkommittén (STORK) Vägavgiftsutredningen Miljöanpassat trafiksystem Fjärrvärmeverkens ekonomiska situation Industrins internationella konkurrenskraft (EL 90) Översyn av miljöskyddslag— stiftningen

7.2.3 övrig lagstiftning Ekonomiska styrmedel på trafikområdet 7.3.1 Trafikens kostnadsansvar 7.3.2 vägtrafik 7.3.3 Övriga trafikgrenar Administrativa styrmedel på trafikområdet

7.4.1 Luftföroreningar och buller

119 119 119 124

128 130 130

132 142

145 145 146 148

149 151

152 152

154 156 159 159 161 164 166 166 169

171 171

174 175 176 178 178 179 179

180

'.DSOUD . . NH kaOND ... U'lnbw

II 10 10.1

10.2 10.3

10.4

10.5 10.6 10.7

11.4

11.5

INTERNATIONELL UTBLICK Inledning Miljökrav inom energi— och transportsektorerna Ekonomiska styrmedel

Energi— och trafikbeskattning Relationen till EG 9.5.1 EG:s miljöpolitik 9.5.2 Jämförelse Sverige—EG

ÖVERVÄGANDEN ocn FÖRSLAG

UTGÅNGSPUNKTER FÖR VÄRT ARBETE INOM ENERGI— OCH TRAFIKOMRADENA Vårt uppdrag Miljöpolitiska mål och medel Föroreningar och utsläpp 10.3.1 Avgränsningar 10.3.2 Särskilt om växthusgaserna Ekonomiska styrmedel 10.4.1 Miljöavgifter och andra ekonomiska styrmedel 10.4.2 Nationella eller regionala miljöavgifter Principer för val av avgiftsnivåer Miljöavgifter och energibeskattningen Vissa frågor rörande trafiken 10.7.1 Trafikgrenarnas kostnadsansvar

10.7.2 Konsekvenser av redan lämnade förslag

Internationell samordning

Miljöskyddslagen

AVGIFT PÅ UTSLÄPP AV KVÄVEOXIDER OCH SVAVEL FRÅN PASTA ANLÄGGNINGAR Bakgrund Utsläpp av kväveoxider och svavel vid användning av olika bränslen 11.2.1 Kväveoxidutsläpp

11.2.2 Svavelutsläpp Utsläppskällor

181 181

181 184 187 189 189 190

193 193 193 197 197 198 203

203

206 208 211 214 214

215 218 221

223 224

227 227 229 230

11.3.1 Pannor som släpper ut kväveoxider230 11.3.2 Pannor som släpper ut svavel Mätning av utsläpp av kväveoxider och svavel Avgift på utsläpp av kväveoxider 11.5.1 Avgiftsgrunder för olika typer av pannor 11.5.2 Kompensation för snedvridande effekter 11.5.3 Avgiftens storlek 11.5.4 Storleksgräns för pannor som bör omfattas 11.5.5 Sammanfattning av våra över— väganden och systemets tek— niska utformning

232

233 237

237

241 243

245

247

11.6

11.

12 12.

12.

12.

7

1

2

3

12.4

13 13.

13

13.

1

.2

3

11.5.6 Ikraftträdande Avgift på utsläpp av svavel vid förbränning av fasta bränslen 11.6.1 Principer för avgiftsuttag 11.6.2 Avgiftens storlek 11.6.3 Den tekniska utformningen av avgiftssystemet 11.6.4 Ikraftträdande Exempel på utsläpp och kostnader för

några olika anläggningar

11.7.1 Kväveoxider 11.7.2 Svavel

AVGIFT PA UTSLÄPP AV KOLDIOXID M. M.

Förslag till koldioxidavgift 12.1.1 Principer för avgiftsuttag

12.1.2 Bränslen som bör omfattas av koldioxidavgiften

12.1.3 Koldioxidavgiften och energi- beskattningen 12.1.4 Förslag till koldioxidavgift och energiskatter för bränslen 12.1.5 Koldioxidavgiften som ett styr— medel i ett program mot kol— dioxidutsläpp Koldioxidavgiften och industrins internationella konkurrenskraft 12.2.1 Utgångspunkter 12.2.2 Avdrags- och nedsättningsregler för kraftproduktion och energi— intensiv industri Ytterligare åtgärder för att stärka konkurrenskraften för förnybara bränslen 12.3.1 Inledning 12.3.2 Stöd till förnybara bränslen Den tekniska utformningen av upphörd

m. m. av en koldioxidavgift

BESKATTNING VID ELPRODUKTION

Bakgrund 13.1.1 Elproduktionssystemet 13.1.2 Nuvarande beskattning 13.1.3 Redan föreslagna förändringar Elbeskattningens miljöstyrning 13.2.1 Utgångspunkter

13.2.2 "Spillvärmeskatt" och el— marknaden 13.2.3 Alternativ till spillvärme— beskattning Vårt förslag

249 249 249 251

251 253

253 258 259 259 259 260 263

266

271

272 272

276

278 278 279

283

285 286 286 287 289 291 291

294 299

14.

14.4

15

15. 15. 15.

15.

16 16.

16. 16. 16.

1 2 3

4

1

2 3 4

EKONOMISKA STYRMEDEL FÖR MINSKADE UTSLÄPP Av KVÄVEOXIDER H.M. FRÅN TRAFIKSEKTORN

Bakgrund

Nya fordon 14.2.1 Principer 14.2.2 Miljöstörningar och fordons-

typer som bör omfattas '

2.3 Miljöklasser för personbilar

14.2.4 Miljöklasser för lätta lastbilar och bussar 14.2.5 Miljöklasser för tunga fordon (totalvikt över 3,5 ton) 14.2.6 Miljöbidrag och avgifter för fordon i olika miljöklasser

14.2.7 Kontrollsystem

Fordon i bruk

14.3.1 Bakgrund 14.3.2 Val av styrmedel 14.3.3 Eftermontering av avgasrening 14.3.4 Bilskrotningspremien 14.3.5 Möjligt system för utsläppsavgift 14.3.6 Kilometerskatt Flyg, järnväg och sjöfart

EKONOMISKA STYRMEDEL FÖR MINSKADE KOLDIOXIDUTSLÄPP FRÅN TRAFIKEN

Bakgrund

Val av styrmedel

Koldioxidavgift

15.3.1 Principer för en koldioxidavgift 15.3.2 Förslag till avgiftsnivåer 15.3 3 Koldioxidavgift på inrikes flygtrafik 15.3.4 Koldioxidavgift för diesel— driven Spårtrafik 15.3.5 Sjöfart styrmedel för minskad bränsleför— brukning hos nya fordon

ÖVRIGA FÖRSLAG INOM TRAFIKOMRÄDET

Förbättrad bränslekvalitet 16.1.1 Inledning 16.1.2 Motorbrännolja (diesel) 16.1.3 Bensin 16.1.4 Svavel Kollektivtrafiken Företagsägda personbilar Fordonsskatten

309 309 312 312

317 320

324

325

329 333 334 334 335 338 341

345 347 349

351 351 352 353

353 355

359

360 361

361

365 366 366 366 369 372 373 376 378

17

17.1

17.2

18.6

19 19.1

19.2 19.3

KONSEKVENSER AV DET FÖRESLAGNA SKATTE— OCH AVGIFTSSYSTEMET

Inledning

17.1.1 Våra förslag i sammanfattning 17.1.2 Förslagens effekter i stora drag 17.1.3 Allmänna utgångspunkter för våra konsekvensbedömningar 17.1.4 Underlaget för våra kon— sekvensbedömningar

Miljöeffekter 17.2.1 Sammantagna miljöeffekter 17.2.2 Miljöeffekter inom energi— sektorn

l7.2.3 Miljöeffekter inom trafik— området Samhällsekonomiska effekter Struktureffekter 17.4.1 Effekter på industrin 17.4.2 Konkurrenskraften för olika energiproduktionsformer och olika energislag 17.4.3 Konkurrenskraften för olika trafikslag

Fördelningseffekter

17.5.1 statsfinansiella effekter m.m.

17.5.2 Effekter på hushållen Administrativa effekter Handels— och europapolitiska aspekter Förhållandet till miljöskyddslagen

BESKATTNING AV URAN

Bakgrund

Anskaffningen av kärnbränsle Användningen av kärnbränsle

Beskattningsmöjligheter Beskattningsalternativens styr-

effekter 18.5.1 Skatt på natururan eller anrikning 18.5.2 Skatt på bränslets energiinnehåll 18.5.3 Skatt på avgiven värmeenergi 18.5.4 Skatt på kärnkraftproducerad el

Sammanfattning

SPECIALMOTIVERING Lag om miljöavgift på utsläpp

av kväveoxider

Lag om miljöavgift på svavel i kol och torv Lag om ändring i lagen (1957z262) om allmän energiskatt

381

381 385 387 389 392 392 394 398 405 409 409 412 419 429 429 430 435

436 437

443 443 444 445 446 447 447

448 449

451 453

455 455 458 462

19.4 Lag om ändring i lagen (1974:992) om nedsättning av allmän energiskatt 19.5 Lag om bidrag vid användning av vissa energislag för elproduktion 19.6 Lag om ändring i lagen (1961:372) om bensinskatt 19.7 Lag om upphävande av lagen (1973:1216) om Särskild skatt på oljeprodukter och kol 19.8 Lag om ändring i bilavgaslagen (1986:1386) 19.9 Lag om miljöavgift på vissa motorfordon 19.10 Lag om ändring i lagen (1988:1567) om miljöskatt på inrikes flyg— trafik 19.11 Lag om ändring i bilskrotnings— lagen (1975:343) 19.12 Lag om ändring i kommunalskatte— lagen (1928:370) 19.13 Lag om ändring i vägtrafikskatte— lagen (l988:327) 19.14 Lag om ändring i lagen (1988:328) om vägtrafikskatt på utländska fordon

RESERVATIONER — av Lars Ernestam — av Ivar Franzén — av Nic Grönvall — av Roy Ottosson

Bilagor

A. Särskilda yttranden

— av Per Anders Bergendahl — av Stieg Edlund — av Anders Hedenstedt — av Jan Häckner — av Per Kågeson - av Harald Ljung — av Kerstin Lövgren - av Torsten Sandin

Våra direktiv

463 464 465

465 465 466

468 469 470

471

471

473 479 501 515

10 15 23 41 44 49

Bilagor 1 separat volym (SOU 1989:84)

Bilaga

Bilaga

Bilaga

Bilaga

Bilaga

Bilaga

Bilaga

Bilaga

Bilaga

Bilaga Bilaga Bilaga

Bilaga

1

10 11 12

Internationell utblick

Minskade utsläpp av kväveoxider och svavel från energisektorn

Mätfel vid bestämning av NOK—utsläpp från energisektorn

Effekter på kommunala och regionala energisystem av avgifter på svavel, kväveoxider och koldioxid

Effekter på energimarknaderna av avgifter på svavel, kväveoxider och koldioxid

Inhemska bränslens konkurrenskraft

Konkurrenskraften för vissa förnybara energikällor

Industrins kostnader för miljöavgifter på bränsle

Effekter av miljöavgifter på transport— sektorn

Bensinskatt som styrmedel Miljöklassning av fordon Fördelningseffekter av miljöavgifter

Bedömningen av bränslen med avseende på klimateffekter

SAMMAN FATTN I NG

Miljöavgiftsutredningens uppdrag är att analysera förutsättningarna för att utnyttja ekonomiska styr- medel i miljöpolitiken och lämna förslag till ut— formningen av sådana styrmedel. I april 1989 lämnade kommittén ett delbetänkande (SOU 1989:21) med förslag till miljöavgifter på utsläpp av svavel från för— bränning av olja och på utsläpp av klororganisk

substans till vatten.

I nu föreliggande delbetänkande redovisas kommitténs överväganden och förslag avseende miljöavgifter och andra ekonomiska styrmedel inom energi— och trafik— områdena. I betänkandet redovisas även kommitténs utredning av förutsättningarna för att införa en skatt på det uran som används i kärnkraftverk.

Kommitténs förslag innebär att Sverige som första land i världen inför en koldioxidavgift. Genom denna får energibeskattningen en mer miljöorienterad profil. De nuvarande punktskatterna på bränsle reduceras. Energin

beläggs med mervärdeskatt. Förslagen omfattar främst utsläppen av svavel, kväve— oxider och koldioxid. Även utsläppen av vissa andra

föroreningar från trafiken behandlas.

Kommitténs förslag sammanfattas i det följande.

Energiområdet

— Utsläpp av svavel vid förbränning av kol och torv

beläggs med en avgift som uppgår till 30 kr. per kg utsläppt svavel, vilket överensstämmer med kom— mitténs tidigare förslag om en avgift på svavel i olja. Tekniskt utformas avgiften som en bränsle— avgift på samma sätt som avgiften på svavel i olja.

En avgift införs på utsläpp av kväveoxider från stora förbränningsanläggningar. Avgiften är 40 kr. per kg utsläpp, räknat som kvävedioxid. Avgifts— systemet omfattar 150—200 pannor som har en årlig energiproduktion på minst 50 GWh. Avgränsningen till stora pannor görs av bl. a. mättekniska skäl. För att avgiften inte skall missgynna energiproduktion i stora pannor betalas en kompensation till de avgiftsskyldiga. Kompensationen uppgår totalt till samma belopp som det sammanlagda avgiftsuttaget. Beloppet fördelas mellan de avgiftsskyldiga med den nyttiggjorda energin från pannorna som fördelnings— grund.

Utsläpp av koldioxid beläggs med en avgift som uppgår till 25 öre per kg koldioxid. Avgiften tas ut på olja, kol, naturgas och gasol. Dessa bränslen är för närvarande belagda med energiskatter. Dessa skatter reduceras med 50 procent. Koldioxidavgiften och de reducerade punktskatterna innebär sammantaget en energibeskattning som är mer miljöanpassad än vad som är fallet i dag.

De regler som gäller för energibeskattningen skall övergångsvis också tillämpas för koldioxidavgiften. Det innebär bl. a. att de nedsättnings- och avdragsregler som tillämpas för den energiintensiva industrin och för elproduktionen också skall tillämpas för koldioxidavgiften. Nedsättnings— och avdragsreglerna för koldioxidavgiften bör ses som temporära i avvaktan på att internationella överenskommelser kan nås, som syftar till samordnade åtgärder för att minska koldioxidutsläppen.

Elproduktion med miljöfördelar främjas genom ett system som innebär

dels att elproduktion i anläggningar där kraft— och värmeproduktion kombineras erhåller 4 öre per produ— cerad kilowattimme el,

dels att den som producerar el med bränslen som inte ger ett nettotillskott av koldioxid till atmosfären får ett bidrag som uppgår till 10 öre per producerad kilowattimme el. Det sammanlagda stödet till el som framställs i kraftvärmeverk med sådana bränslen blir således 14 öre per producerad kilowattimme,

dels att ett särskilt bidrag som uppgår till 14 öre per producerad kilowattimme el utbetalas till annan elproduktion med miljöfördelar, exempelvis vindkraft och solceller.

El som produceras i vattenkraftverk eller kärnkraft— verk berörs inte av förslaget.

Trafikområdet

— Nya fordon placeras i en av tre miljöklasser. Miljö— klassen bestäms av bl. a. fordonets utsläpp av kväveoxider, kolväten och koloxid. Miljöklass 1 innebär långtgående avgaskrav, bl. a. anpassade till tätortsförhållanden. Miljöklass 2 motsvarar för personbilar, lätta lastbilar och bussar de krav som för närvarande gäller i Kalifornien och för tunga fordon de krav som införs i USA fr. o. m. 1991 års modeller. Miljöklass 3 motsvarar de lagstadgade minimikraven.

Ett miljöbidrag betalas för fordon i klass 1 för att gynna fordon som har särskilt låg miljöpåverkan. En miljöavgift tas ut för de fordon som tillhör miljö— klass 3. Avgiften tas ut i samma ordning som fÖr— säljningsskatten på motorfordon. För miljöklass 2 utgår varken avgift eller bidrag. Miljöavgiften an— vänds för att finansiera miljöbidragen för fordon i klass 1. Systemet införs fr. o. m. 1992 års model- ler. För tunga lastbilar och bussar föreslås vissa övergångsregler för 1992 och 1993 års modeller.

— Bidraget till eftermontering av bl. a. katalysatorer höjs till 4000 kr. per bil för personbilar av 1985 års modell och senare. Det höjda bidraget betalas ut under åren 1991 och 1992. Även skrotningspremien höjs under en tidsbegränsad period för bilar av 1975 eller tidigare års modeller.

— En koldioxidavgift som motsvarar 25 öre per kg koldioxid läggs på bensinen. Samtidigt sänks punktskatten på bensin. Nettohöjningen blir 34 öre per liter. Mervärdeskatt tas ut på drivmedel. Sammantaget innebär kommitténs förslag en höjning av bensinpriset med ca 1,50 kr. per liter blyfri bensin. Kommittén föreslår att skatteskillnaden mellan blyad och blyfri bensin ökar från ca 20 Öre per liter till ca 30 öre per liter (inkl. moms). Därmed blir höjningen ca 1,60 kr per liter blyad bensin. För motorbrännolja (diesel) blir nettohöj— ningen på grund av koldioxidavgift och minskad energiskatt 18 öre per liter. Med mervärdeskatt på diesel blir höjningen ca 75 öre per liter.

— Miljöskatten på inrikes flygtrafik höjs. Höjningen motsvarar en avgift på 25 öre per kg utsläppt koldioxid. Samma koldioxidavgift tas ut på motorbrännolja som används i spårbunden trafik.

— Beskattningen av motorbrännolja differentieras mellan tre bränslekvaliteter — standardbränsle, normal lättdiesel och tätortsdiesel. För de två från miljösynpunkt bästa kvaliteterna sänks skattesatsen.

— Värdet vid inkomstbeskattningen av bilförmån höjs till 35 procent av nybilspriset för de tre senaste årsmodellerna. Motsvarande höjning genomförs för äldre bilar.

— Kilometerskatten för dieseldrivna fordon höjs, så att dess miljödel Ökar från motsvarande 15 kr. per kg kväveoxider till 25 kr. per kg. Det innebär en höjning av kilometerskatten med ca 10 %.

— Hushåll i norra glesbygden befrias från fordons— skatt. Frågan om fordonsskatten bör slutligt avgöras i en samlad prövning av miljöavgiftsutredningens och skatteutredningarnas förslag.

Miljöproblemen är i dag i många avseenden allvarliga. Regering och riksdag har angett mål för begränsningar av de förorenande utsläppen. De miljöpolitiska målen ställer krav på kostnadskrävande miljöskyddsåtgärder. Miljöavgifterna är, om de utformas rätt, ett medel i miljöpolitiken för att styra miljöskyddsåtgärderna till de områden där de kostar minst.

De föreslagna miljöavgifterna förväntas leda till att de årliga svavelutsläppen blir omkring 15 000 ton lägre och de årliga kväveoxidutsläppen ca 25 000 ton lägre vid slutet av 1990—talet än de annars skulle ha blivit. Till detta kan läggas den minskning på 15 000— 20 000 ton av de årliga svavelutsläppen, som följer av kommitténs tidigare förslag om avgift på svavel i olja. De årliga utsläppen av koldioxid bedöms bli 5—10 milj. ton lägre vid sekelskiftet än de skulle ha blivit utan miljöavgifter. Miljöavgifterna ger därmed ett väsentligt bidrag till ansträngningarna att nå riksdagens mål om begränsning av utsläppen.

Förslagen leder enligt transportrådets prognos till en kraftigt ökad efterfrågan på kollektivtrafik, samtidigt som privatbilismens tillväxt minskar. Kommittén konstaterar att miljövinsten av förslagen blir betydligt större om de kompletteras med ökade investeringar i kollektivtrafik med låg miljöpåverkan.

Kommittén bedömer att förslagen innebär kostnads- ökningar för industrin på drygt 1 miljard kr. jämfört med dagsläget. För flertalet branscher innebär detta små effekter på kostnadsläget. Det kan dock inte

uteslutas att vissa struktureffekter kan uppstå.

Hushållens kostnader för bostadsuppvärmning och annan energiförbrukning beräknas öka med 100—200 kr. per månad i förhållande till dagsläget. Höjningens storlek beror på bl. a. boendeformen. Bilkostnaden för ett genomsnittligt hushåll ökar med ca 100-150 kr. per månad. Mervärdeskatt på energi är inräknad i dessa siffror.

Den planerade skattereformen får betydelse för energi— och trafikområdena. Kommittén har beaktat de ändringar som har föreslagits av kommittén för indirekta skatter (KIS) och inkomstskatteutredningen (RINK). I betänkandet redovisas bl. a. vissa konsekvenser av att mervärdeskatt införs inom energi— och trafikområdena.

Den omläggning av energibeskattningen som kommittén förespråkar bör också ses i samband med den planerade skattereformen. Koldioxidavgiften kan betraktas som en relativt stabil energiskatt, till skillnad från sådana ekonomiska styrmedel som t. ex. avgifter på svavel och klor, för vilka avgiftsunderlaget kan antas krympa

snabbt genom att utsläppen kan dras ned avsevärt.

De statsintäkter som kommitténs förslag innebär skapar Ökade möjligheter till finansiering av de planerade sänkningarna av inkomstskatterna. Det har inte varit kommitténs sak att ta ställning till skattereformens finansiering. Däremot finns det skäl att beakta att rätt utformade miljöavgifter kan bidra till en finansiering av sänkta inkomstskatter, samtidigt som

de främjar en utveckling mot en bättre miljö.

I följande tabell sammanfattas de statsfinansiella effekterna av kommitténs förslag. Beräkningen avser nuvarande energiförbrukning och nuvarande utsläpp.

statsfinansiella inkomster och utgifter (miljarder kr. per år)

Nuvarande Enligt Kom— beskattning KISll mitténs (juli 1989) och RINK förslag

Bränslen exkl. bensin energiskatt+ COz—avgift 9,5 6 moms — 2 svavel i kol och torv — 51 energiskatt 9,2 6 moms — 3 Bensin bensinskatt+ COz—avgift 14,8 16,8 moms — 6,9 Övriga förslag, energi Bidrag till viss elprod. — — Övriga förslag! trafik Fordonsskatt 2,5 — Ökad förmånsbeskattning — 0,8 Kilometerskatt 3,2 3,2 Miljöklasser — — Bidrag eftermont. av kat. 0 0 Flygets miljöskatt 0,1 0,1

... UDO! OUJN ONSO LNUIO

p.. om

Om

I 0 U!

l OOOUJHN

——.—.-——o

&UIOUTWUI

samm 39,3 47,5 U! 0 ». oo

1) KIs beräkningar av de statsfinansiella inkomsterna har justerats med hänsyn till att punktskatterna höjdes den 1 juli 1989.

I tabellen ingår inte intäkterna från de avgifter på svavel i olja och organiskt klor från massaindustrier, som föreslogs i kommitténs första delbetänkande. Tillämpade på de nuvarande utsläppen skulle dessa avgifter sammantaget ge ca 1—1,2 miljarder kr. per år.

SUMMARY

The task of the Commission on Economic Instruments in Environmental Policy (the Environmental Charge Commission) is to analyse the scope for utilising economic instruments in environmental policy and to submit proposals for the framing of such instruments. In April 1989 the Commission presented an interim report (SOU 1989:21) containing proposals for environmental charges on emissions of sulphur from the burning of oil and on discharges of chlororganic

substances into water.

The current interim report covers the Commission's deliberations and proposals concerning environmental charges and other economic instruments in the energy and transport sectors. The report also describes the Commission's investigation of the scope for introducing a tax on the uranium used in nuclear—power

stations.

If the Commission's proposals are implemented, Sweden will be the first country in the world to introduce a carbon—dioxide charge. This charge will give a more pronounced environmental profile to energy taxation. The current energy taxes on fuels will be reduced, and

energy will become subject to value—added tax.

The proposals primarily cover discharges of sulphur, nitrogen oxides and carbon dioxide. Discharges of certain other pollutants from transport are also dealt with.

The Commission's proposals may be summarised as follows.

The energy sector

— Emissions of sulphur from the combustion of coal and peat should be subject to a charge amounting to 30 Swedish kronor per kilogram of sulphur emitted; this tallies with the Commission's previous proposal for a charge on sulphur in oil. Technically, the charge will take the form of a fuel charge similar to the charge on sulphur in oil.

— A charge should be introduced on emissions of nitrogen oxides from large combustion plants. The charge should be 40 kronor per kg emitted, in terms of nitrogen dioxide. The charge system will cover 150—200 furnaces with an annual energy production of at least 50 GWh. One reason for limiting the charge to large furnaces is concerned with the technicali— ties of measuring emissions. In order for the charge not to penalise combustion in large furnaces, compensation will be paid to the persons liable to pay the charge. Altogether, this compensation will amount to the same sum as the total charge levied. The sum is to be distributed between furnaces on the basis of the amount of energy produced.

— Emissions of carbon dioxide should be subject to a charge amounting to 25 öre per kg of carbon dioxide. The charge will be levied on oil, coal, natural gas and liquid petroleum gas. These fuels are currently subject to energy taxes. These taxes should be reduced by 50 per cent. Altogether, the carbon— dioxide charge and the reduced energy tax rates will mean an energy taxation better adapted to environmental objectives than that of today.

— The regulations in force for energy taxation should, during a transitional period, also be applied with respect to the carbon—dioxide charge. This means, for example, that the reduction and deduction regulations applied for energy—intensive industry and electricity production will also be applied for the carbon—dioxide charge. The reduction and deduction regulations for the carbon—dioxide charge should be regarded as temporary, pending the conclusion of international agreements aimed at coordinated measures to reduce carbon—dioxide emissions.

— Electricity production with environmental benefits should be promoted by means of a system involving:

(a) Compensation at the rate of 4 öre per kilowatt— hour (kWh) of electricity produced, for electri— city generated in plants with combined heat and power production.

(b) Grants, amounting to 10 Öre per kWh of electricity generated, for plants producing electricity with fuels that do not cause a net addition to atmospheric carbon dioxide. Aggregate financial support for electricity generated in combined heat and power plants with such fuels will thus be 14 öre per kWh produced.

(c) A special grant amounting to 14 öre per kWh generated should be paid to other plants generating electricity by environmentally advantageous means, such as wind power and solar cells.

Electricity produced in hydropower stations or nuclear—power stations is not covered by the proposal.

The transport sector

— New vehicles should be classified in three environmental categories. The category will be determined with reference, for example, to the vehicle's emissions of nitrogen oxides, hydrocarbons and carbon monoxide. Category 1 entails farreaching exhaustgas restrictions adapted, for example, to urban conditions. Category 2 corresponds for light vehicles to the restrictions currently in force in California and for heavy vehicles to the restric— tions to be implemented in the U.S.A for the 1991 and later models. Category 3 corresponds to the statutory minimum restrictions.

An environmental grant should be paid for vehicles in category 1 in order to favour vehicles with a particularly small impact on the environment. An environmental charge should be levied on vehicles belonging to category 3. The charge will be levied using the same procedure as the sales tax on motor vehicles. For class 2, neither a grant nor a charge is payable. The environmental charge will be used to finance grants for vehicles in class 1. The system will be introduced with effect from 1992 models. For heavy trucks and buses, certain intermediate regulations are proposed for 1992 and 1993 models.

- The grant for subsequent installation of catalytic converters etc. should be raised to 4,000 Swedish kronor per car for passenger cars made in 1985 or later. The raised grant is to be disbursed during

1991 and 1992. The scrapping bonus, too, should be raised during a limited period for cars made in 1975 or earlier.

— A carbon—dioxide charge corresponding to 25 öre per kg of carbon dioxide should be imposed on petrol. Simultaneously, the energy tax on petrol should be reduced. Altogether, the Commission's proposals involve a rise in the price of unleaded petrol by approx. 1.50 kr a litre. The tax difference between leaded and unleaded petrol will be approx. 30 öre a litre (VAT included). Consequently, the tax on leaded petrol will be increased by approx. 1.60 kr a litre. For motor fuel (diesel), the increase will be approx. 75 öre a litre (VAT included).

— The environmental tax on domestic air traffic should be raised. The rise will correspond to a charge of 25 öre per kg of carbon dioxide emitted. Moreover, it is proposed that motor fuel used in trackbound transport should be subject to the same carbon dioxide charge.

— Taxes on motor fuel should be differentiated between three fuel qualities: standard fuel, normal light diesel and urban—area diesel. The tax rate on the two qualities that are best from the environmental point of view should be reduced.

— When assessing income tax the annual value of the right to use the employer's car will be raised to 35 per cent of the price of a new car, provided that the car is not more than three years old.

— The kilometre tax for diesel-powered vehicles is to be raised so that the proportion serving environmental purposes goes up from the equivalent of 15 kronor per kg of nitrogen oxides to 25 kronor per kg.

— Households in the sparsely populated parts of northern Sweden are to be exempt from vehicle tax.

Today, the environmental problems are serious in many respects. The government and Parliament (Riksdag) have specified targets for reductions of polluting emissions and discharges. Environmental—policy targets call for costly protective measures. Correctly formulated, environmental charges are an instrument of environmental policy whereby protective measures are concentrated to the areas where they cost the least.

The proposed environmental charges are expected to reduce sulphur emissions by some 15,000 tonnes, and nitrogen oxides by some 25,000 tonnes, annually by the end of the 19905, compared to a situation without environmental charges. Annual emissions of carbon dioxide are expected to be 5—10 million tonnes lower at the turn of the century than they would have been in the absence of environmental charges. This will make a considerable contribution to the efforts to reach the Parliament's targets for reduction of polluting emissions.

These proposals will result in a large increase in the demand for public transport while, Simultaneously, the growth of private motoring will slacken. The Commission asserts that the environmental gains from the proposals will be substantially larger if they are supplemented by increased investments in public transport with a small environmental impact.

The Commission estimates that its proposals would boost costs for industry by just over one billion kronor compared with the current situation. For most industries, this will have only marginal effects on costs generally, but certain structural effects may possibly arise.

Households' costs of domestic heating and other energy consumption will, according to the estimates, increase by 100—200 kronor a month in relation to present prices. The size of the increase depends partly on housing type. The cost of running a car will rise by

some 100—150 kronor a month for the average houSehold.

The planning of a major tax reform in Sweden is significant for the energy and transport sectors. The Commission has taken into account the changes proposed by the Committee for Indirect Taxes (KIs) and the Income Tax Commission (RINK). The current report deals, for example, with the consequences of introducing value—added tax in the energy and transport sectors.

The changes in energy taxation recommended by the Commission may also be seen in connection with the planned tax reform. The carbon-dioxide charge may be regarded as a relatively stable energy tax, unlike such financial means of control as charges on sulphur and chlorine, for which the charge base will presumably shrink rapidly since discharges can be substantially reduced.

The central—government revenues which the Commission's proposal involves will enlarge the potential for financing the planned income—tax reductions. The Commission's tasks have not included expressing a view on the financing of the tax reform. On the other hand, there is reason to hear in mind that correctly designed environmental charges can help to finance income—tax reductions, while at the same time promoting a trend towards a better environment.

The following table summarizes the effects on the

government revenues.

(billion SEK per year)

July 1989 Proposal Proposal by KISl) by the and RINK Commission

Fuels (excl. petrol)

energy tax + CO2 charge 9.5 6.7 12.0 VAT — 2.5 3.5 sulphur in coal and peat — — 0.4 Electricity

energy tax 9.2 6.9 6.9 VAT — 3.6 3.6 Petrol

petrol tax + 002 charge 14.8 16.8 16.8 VAT — 6.9 6.9 Other proposals, energy

Grants to electricity prod. — — —0.5 Other proposals, transport

Vehicle tax 2.5 - 2.5 Increased tax on company cars — 0.8 1.3 Kilometre tax 3.2 3 2 3.5 Environmental categories — — 0 0 Grants to catalytic converters O 0 —0.5 Tax on air traffic 0.1 0.1 0.4 TOTAL 39.3 47.5 56.8

1) Corrected with respect to the increase of energy taxes on July 1, 1989

FÖRFATTNINGS FÖRSLAG

1. Förslag till Lag om miljöavgift på utsläpp av kväveoxider

Härigenom föreskrivs följande.

1 5 Avgift (miljöavgift) betalas enligt denna lag för utsläpp av kväveoxider från förbränningsanläggningar för energiproduktion. Avgiftsbeloppen skall fördelas enligt 7 S. "

2 s Avgift skall beräknas för varje enskild panna eller liknande anordning (produktionsenhet) i vilken varmvatten, hetvatten, ånga, hetolja, varmluft eller heta förbränningsgaser framställs för byggnadsupp— värmning eller elproduktion. Avgift tas inte ut för utsläpp från förbränning i sodapannor.

3 5 Om den installerade effekten i en produktionsenhet understiger 10 megawatt eller om den uppmätta energi— produktionen från enheten under redovisningsperioden understiger 50 gigawattimmar, tas avgift inte ut. Med energiproduktion avses både el— och värmeproduktion.

4 s Avgiftsskyldig är den som framställer elektrisk kraft eller värme i en produktionsenhet som är avgiftspliktig. Den som är avgiftsskyldig skall vara registrerad hos riksskatteverket.

5 S Avgiftsskyldigheten inträder när de avgiftsplik— tiga utsläppen sker.

6 S Avgift tas ut med 40 kronor per kilogram kväve— oxider i utsläppet, räknat som kvävedioxid.

Den som kontinuerligt mäter och registrerar utsläppen med hjälp av en mätutrustning som ger tillförlitliga mätvärden, får beräkna avgiften med ledning av mätvärdena. Görs inte en sådan mätning skall utsläppen anses motsvara 0,6 gram kväveoxider, räknat som kvävedioxid, per megajoule tillfört bränsle

om produktionen sker med hjälp av en gasturbin och 0,25 gram i övriga fall.

7 5 De sammanlagda avgiftsbeloppen för varje redovis— ningsperiod skall tillgodoföras de avgiftsskyldiga. Varje avgiftsskyldig skall därvid tillgodoföras så stor del av det sammanlagda beloppet som motsvarar hans andel av den samlade energiproduktionen i samtliga avgiftspliktiga produktionsenheter.

Riksskatteverket fastställer det belopp som skall tillgodoföras avgiftsskyldig med ledning av fast— ställda avgifter och uppgifter om energiproduktion i deklarationerna. Det belopp som skall tillgodoföras avräknas mot det fastställda avgiftsbeloppet. över— skjutande belopp betalas ut.

8 5 Om en fastställd avgift eller uppgift om energi- produktion har ändrats efter det att riksskatteverket har beslutat om tillgodoföring som avses i 7 5 skall ändringarna beaktas vid nästa tillfälle när verket beslutar om tillgodoföring.

9 s Redovisningsperioden är kalenderår. Riksskatte— verket får föreskriva när avgiften skall betalas in. Deklarationen skall innehålla uppgift om avgiftsbe— lagda utsläpp och om energiproduktionens storlek.

10 s Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela de ytterligare föreskrifter som behövs för tillämpningen av denna lag.

11 S Regler för förfarandet vid uttag av avgift enligt denna lag finns i lagen (1984:151) om punktskatter och prisregleringsavgifter.

Denna lag träder i kraft den 1 januari 1992.

2. Förslag till Lag om miljöavgift på svavel i kol och torv

Härigenom föreskrivs följande.

1 s Avgift (miljöavgift) skall betalas till staten enligt denna lag för svavelinnehållet i

l. kolbränslen (ur tulltaxenummer 27.01, 27.02 eller 27.04),

2. torv (ur tulltaxenummer 27.03).

2 s Avgift tas ut med 30 kronor per kilogram svavel i kolbränslen och torv.

3 s Avgiftsskyldig är

1. den som inom landet producerar avgiftspliktiga bränslen eller förbrukar sådana bränslen för fram- ställning av därmed likvärdig vara,

2. den som har registrerats enligt 4 5 andra stycket som återförsäljare eller förbrukare av avgiftspliktiga bränslen,

3. den som för annat ändamål än som avses i 6 S återförsäljer eller förbrukar bränslen som förvärvats utan avgift.

4 5 Den som är avgiftsskyldig enligt 3 5 1 skall vara registrerad hos riksskatteverket.

Den som i större omfattning återförsäljer eller förbrukar avgiftspliktiga bränslen eller håller sådana bränslen i lager kan registreras hos riksskatteverket som återförsäljare eller förbrukare av sådana bränslen. Även annan som förbrukar bränslen kan om det finns särskilda skäl registreras som förbrukare.

5 s Avgiftsskyldigheten inträder

1. för den som är avgiftsskyldig enligt 3 5 1 eller 2, när avgiftspliktiga bränslen av den avgiftsskyldige levereras till köpare, som inte är registrerad, eller till eget försäljningsställe för detaljförsäljning om detta inte är depå eller används för annat ändamål än försäljning,

2. för den som är avgiftsskyldig enligt 3 5 3, när avgiftspliktiga bränslen levereras till köpare eller används för annat ändamål än försäljning,

3. för den som upphör att vara registrerad enligt 4 5, när registreringen upphör, varvid avgiftsskyldig- heten omfattar de avgiftspliktiga bränslen som då ingår i hans lager.

Om avgiftspliktigt bränsle förs in i landet av annan än den som är registrerad skall avgiften betalas till tullmyndigheten. Därvid gäller tullagen(1987:1065) och 9 kap 4 5 lagen (1984:151) om punktskatter och

prisregleringsavgifter.

65. I deklaration får avdrag göras för avgift på bränsle som

1. avgift betalats för och som förvärvats för återförsäljning eller förbrukning i egen rörelse,

2. återtagits i samband med återgång av köp,

3. förbrukats eller sålts för förbrukning i fartyg, när fartyget inte används för fritidsändamål eller annat privat ändamål,

4. av den avgiftsskyldige eller för den avgifts— skyldiges räkning utförts ur Sverige eller förts till svensk frihamn för annat ändamål än att förbrukas där,

5. förbrukats eller sålts för förbrukning för annat ändamål än förbränning,

6. förbrukats eller sålts för förbrukning i indu— striella processer,

7. sålts med förlust för den avgiftsskyldige, i den mån förlusten hänför sig till bristande betalning från köpare.

Avdrag enligt första stycket 7. får göras med belopp som svarar mot så stor del av avgiften som förlusten visas utgöra av varans försäljningspris. Har sådant avdrag gjorts och inflyter därefter betalning skall redovisning åter lämnas för avgiften på det bränsle som betalningen avser.

7 s Utöver vad som anges i 6 5 får avdrag göras med 30 kronor per kilogram svavel som genom reningsåtgärd eller genom bindning i aska eller i någon produkt visas ha avskilts i samband med förbrukning av avgiftspliktigt bränsle.

8 S Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får, om särskilda skäl föreligger, medge att bränsle får inköpas av annan än registrerad utan att avgift betalas eller med nedsatt avgift mot försäkran till leverantören angående användningen av bränslet.

9 s Regler för förfarandet vid uttag av avgift enligt denna lag finns i lagen (1984:151) om punktskatter och prisregleringsavgifter.

10 S Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela de ytterligare föreskrifter som behövs för tillämpningen av denna lag.

Denna lag träder i kraft den 1 januari 1991.

3. Förslag till

Lag om ändring i lagen (1957z262) om allmän energi— skatt

Härigenom föreskrivs i fråga om lagen (1957z262) om allmän energiskatt1

dels att lagens rubrik skall ändras till lagen om allmän energiskatt och koldioxidavgift,

dels att bilaga 1 skall upphöra att gälla, dels att 1, 10, 24 och 25 55 skall ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse 1 5 Allmän energiskatt skall Allmän energiskatt och

betalas till staten enligt koldioxidavgift skall denna lag för bränslen som betalas till staten anges i bilaga 1 till enligt denna lag för denna lag och för bränslen som anges i elektrisk kraft. 10 5. Allmän energiskatt

skall betalas för elektrisk kraft.

Med skatt avses i denna la , om inte annat anges, både energiskatt och kol—

dioxidavgift.

10 S Skatten utgår med i Skatten tas ut med bilaga 1 angivet belopp följande belopp för vikt— för vikt— eller volym— eller volymenhet. enhet. I fall som avses i 8 5 första stycket 3 utgår dock skatten med ett belopp som motsvarar skillnaden mellan skatt på gasol för motordrift och annan gasol.

Föreslagen lydelse

Tulltaxe— Bränsle nummer

enligt tulltaxe— lagen (1987:10682

ur 27.01, 27.02 eller 27.04 Kolbränslen ur 27.10 Motorbrännoljor och eldningsoljor tillhöriga a) miljöklass 1 b) miljöklass 2 c) miljöklass 3 ur 27.11 Naturgas ur 27.11

eller

38.23 Gasol som används för

a) motordrift

b) annat ändamål än

motordrift

Energiskatt Koldioxidavgift 230 kr per 525 621 kr per ton 189 kr per m3 720 kr per m?_ 389 kr per ln3 720 kr per 1113 539 kr per m3 720 kr per m3

175 kr per 1 000 ml 535 kr per 1 000 må

46 öre per liter 40 öre per liter 105 kr per ton 748 kr per ton

Nuvarande lydelse

Det ankommer å riks— skatteverket att i fråga om fasta bränslen fastställa skattesatser för hektoliter som svarar mot de i förteckningen

angivna skattesatserna för

ton .

Föreslagen lydelse

I fall som avses i 8 5 första stycket 3 tas dock skatten ut med ett belopp som motsvarar skillnaden

mellan skatt på gasol för

motordrift och annan gasol.

Till miljöklass 2 hänförs oljor som som har ett kokpunktsintervall mellan 180 och 3000 C och som innehåller högst 0,02 viktprocent svavel och högst 20 volymprocent aromatiska kolväten. Till

mil'Öklass l hänförs oljor som innehåller högst 5 volymprocent aromatiska kolväten och

högst 0,001 viktprocent svavel men som i övrigt motsvarar miljöklass 2. Till miljöklass 3 hänförs andra oljor.

Regeringen eller den

myndighet som regeringen bestämmer fastställer i fråga om kolbränslen vilka omräkningstal som skall gälla vid omräkning från volym till vikt i de fall försäljning sker efter volym.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

24 5

I deklaration som avser bränslen får avdrag göras för skatt på bränsle som ,

a) i beskattat skick förvärvats för återförsäljning eller förbrukning i egen rörelse,

b) återtagits i samband med återgång av köp,

c) förbrukats av eller försålts till kommunika— tionsföretag för bandrift eller därmed likartat ändamål,

d) förbrukats eller försålts för förbrukning i luftfartyg eller i fartyg, när luftfartyget eller fartyget inte används för fritidsändamål eller annat privat ändamål,

e) av den skattskyldige eller för hans räkning utförts ur riket eller förts till svensk frihamn för annat ändamål än att förbrukas där,

f) förbrukats eller försålts för förbrukning för annat ändamål än energialstring eller förbrukning, i samband med fabriksmässig tillverkning av motorer, för avprovning av motorer å provbädd eller å annan dylik anordning utan att transportmedel därvid framföres,

g) förbrukats för 9) förbrukats för framställning av bensin framställning av bensin eller i bilaga 1 angivet eller i 10 5 angivet bränsle eller för bränsle eller för produktion av annan produktion av annan skattepliktig elektrisk skattepliktig elektrisk kraft än sådan som avses kraft än sådan som avses i 25 5 första stycket d), i 25 5 första stycket d),

h) försålts med förlust för den skattskyldige, i den mån förlusten hänför sig till bristande betalning från köpare.

Avdrag får, i den mån avdrag inte har gjorts enligt första stycket f), även göras för kolbränslen som förbrukats eller försålts för förbrukning i metallurgiska processer, vari även skall anses ingå den gas— och värmeproduktion som sker till följd av sådana processer.

Avdrag får, i den mån avdrag inte har gjorts enligt första eller andra

stycket, dessutom göras EEE koldioxidavgift på bränsle till den del utsläpp av koldioxid begränsats genom

—.—5_ .. renin sat ard eller

bindning i nagon produkt.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

Avdra enli t första stycket c) får inte göras för koldioxidavgift.

Avdrag enligt första stycket h) får göras med belopp som svarar mot så stor del av skatten som förlusten visas utgöra av varans försäljningspris. Har sådant avdrag gjorts och inflyter därefter betalning skall redovisning åter lämnas för skatten på det bränsle som betalningen avser.

25 52

I deklaration som avser elektrisk kraft får avdrag göras för skatt på elektrisk kraft, som

a) levererats till kommunikationsföretag för ban— drift eller därmed likartat ändamål eller överförts till annat land,

b) förbrukats eller b) förbrukats eller försålts för förbrukning försålts för förbrukning för annat ändamål än för annat ändamål än energialstring eller för energialstring eller för användning i omedelbart användning i omedelbart samband med sådan samband med sådan förbrukning eller vid förbrukning eller vid framställning av bensin framställning av bensin eller i förteckningen eller i 10 5 angivet angivet skattepliktigt skattepliktigt bränsle, bränsle,

c) försålts med förlust för den redovisningsskyl— dige, i den mån förlusten hänför sig till bristande betalning från förbrukare eller icke registrerad distributör av elektrisk kraft,

d) producerats i mottrycksanläggning och förbrukats i egen industriell verksamhet.

Avdrag enligt första stycket c) får göras med belopp som svarar mot så stor del av skatten som förlusten visas utgöra av den elektriska kraftens försäljningspris. Har sådant avdrag gjorts och inflyter därefter betalning skall redovisning åter lämnas för skatten på den kraft som betalningen avser.

Nuvarande lydelse

Avdrag får även göras för skatt ggg bensin eller annat bränsle, som förbrukats vid produktion av annan skattepliktig elektrisk kraft än sådan som avses i första stycket d), i den mån avdrag icke gjorts enligt 24 5 första stycket g) eller enligt 7 s 1 mom. första stycket 9) lagen (1961:372) om bensinskatt.

Föreslagen lydelse

Avdrag får även göras för skatt på bensin eller i 10 S angivet bränsle, som förbrukats vid produktion av annan skattepliktig elektrisk kraft än sådan som avses i första stycket d), i den mån avdrag icke gjorts enligt 24 5 första stycket 9) eller enligt 7 5 1 mom. första stycket 9) lagen (1961:372) om bensinskatt.

Denna lag träder i kraft den 1 januari 1991.

*Lagen omtryckt 1984:994. 2Senaste lydelse 1987z508.

4. Förslag till

Lag om ändring i lagen (1974:992) om nedsättning av allmän energiskatt

Härigenom föreskrivs i fråga om lagen (1974:992) om nedsättning av allmän energiskattl

dels att lagens rubrik skall ändras till lagen om nedsättning av allmän energiskatt m.m.,

dels att 1, 2 och 5 55 skall ha följande lydelse, dels att i lagen skall införas två nya paragrafer, 4 och 4 a 55, av följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse 1 S

Skatt enligt lagen Skatt enligt lagen (1957:262) om allmän (1957:262) om allmän energiskatt utgår på energiskatt gpp elektrisk kraft och koldioxidavgift tas ut på bränsle, som användes för elektrisk kraft och växthusuppvärmning vid bränsle, som användes för yrkesmässig växthus— växthusuppvärmning vid odling, efter en yrkesmässig växthus— skattesats som svarar mot odling, efter en 15 procent av den skattesats som svarar mot skattesats som enligt 15 procent av den lagen gäller för elek— skattesats som enligt trisk kraft eller för lagen gäller för elek— ifrågavarande bränsle. trisk kraft eller för

ifrågavarande bränsle.

2 S

Skatt enligt lagen Skatt enligt lagen (1957:262) om allmän (1957:262) om allmän energiskatt på elektrisk energiskatt ggg kraft och bränsle som koldioxidavgift på elek— förbrukas vid industriell trisk kraft och bränsle tillverkning utgår med som förbrukas vid indus— sådant belopp, att triell tillverkning Egg skatten inte överstiger pp med sådant belopp, att tre procent av de skatten inte överstiger tillverkade produkternas tre procent av de försäljningsvärde fritt tillverkade produkternas fabrik. försäljningsvärde fritt

fabrik.

Föreligger särskilda skäl kan regeringen för visst företag medge nedsättning utöver vad som anges i första stycket.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse 4 52

Om allmän energiskatt sätts ned enligt 1—3 55 skall koldioxidavgift sättas ned i motsvarande

mån .

4 a s

Riksskatteverket skall å ansökan med e återbetalning med 4 öre er kilowattimme elektrisk kraft som av en skattskyldig till allmän energiskatt har producerats i ett kraftvärmeverk med en installerad effekt för elproduktion av minst 50 kilowatt. Den som har roducerat elektrisk kraft i ett sådant kraftvärmeverk och inte är skattsk ldi skall av riksskatteverket på ansökan medges kompensation för allmän energiskatt med samma belopp.

Om den värme som har

producerats i kraftvärmeverket inte har utnyttjats för eget bruk eller levererats till annan skall

återbetalning eller kompensation endast

med es för den del av den elektriska kraften som motsvarar den värme som

har nyttiggjorts.

5

Har, på grund av oriktig uppgift från sökanden eller på grund av felräkning, misskrivning eller annat uppenbart förbiseende, ett felaktigt belopp fastställts med tillämpning av 2 eller 3 5 eller av beslut som har meddelats med stöd av dessa bestämmelser, är sökanden skyldig att till statsverket inbetala vad han på detta sätt oriktigt har erhållit.

53

Har, på grund av oriktig uppgift från sökanden eller på grund av felräkning,, misskrivning eller annat uppenbart förbiseende, ett felaktigt belopp fastställts med tillämpning av 2—4 a 55 eller av beslut som har meddelats med stöd av dessa bestämmelser, är sökanden skyldig att till statsverket inbetala vad han på detta sätt oriktigt har erhållit.

En åtgärd i syfte att ta ut ett oriktigt erhållet belopp får inte vidtas senare än fem år efter utgången av det kalenderår under vilket beloppet har fastställts.

Denna lag träder i kraft den 1 januari 1991.

1Lagen omtryckt 1984:996. 2Förutvarande 4 S upphävd genom 1988z528. 3Senaste lydelse 1988z528.

5 Förslag till

Lag om bidrag vid användning av vissa energislag för elproduktion

Härigenom föreskrivs följande.

1 5 Bidrag betalas enligt denna lag för elkraft som produceras med

1. trädbränslen, energigrödor eller halm,

2. gas som framställts av annat biologiskt material än torv,

3. vindkraft, vågkraft eller solenergi.

Bidrag betalas inte om den installerade generator— effekten i elproduktionsenheten understiger 50 kilo- watt.

2 5 Bidrag betalas till den som producerar elkraften med 14 öre per kilowattimme för kraft som framställs utan användning av bränslen och med 10 öre per kilo— wattimme i övriga fall.

3 s Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer meddelar föreskrifter om ansökan om bidrag och andra föreskrifter som behövs för tillämpningen av denna lag.

Regeringen får föreskriva att bidrag skall betalas även för elkraft som på annat sätt än som anges i 1 5 framställs utan användning av bränslen eller med bränslen som liknar den som anges i paragrafen.

4 5 Har, på grund av oriktig uppgift från sökanden eller på grund av felräkning, misskrivning eller annat uppenbart förbiseende, ett felaktigt bidragsbelopp fastställts, är sökanden skyldig att till statsverket inbetala vad han på detta sätt oriktigt har erhållit.

En åtgärd i syfte att ta ut ett oriktigt erhållet belopp får inte vidtas senare än fem år efter utgången av det kalenderår under vilket beloppet har fast— ställts.

Denna lag träder i kraft den 1 januari 1991.

6. Förslag till Lag om ändring i lagen (1961:372) om bensinskatt

Härigenom föreskrivs i fråga om lagen (1961:372) om bensinskatt1 att 2 5 skall ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse 2 52

Skatt utgår, om inte Skatt tas ut, om inte annat sägs i andra annat sägs i andra stycket, med 2 kronor 58 stycket, med 2 kronor 98 Öre per liter_ för blyfri öre per liter_ för blyfri bensin, varmed avses bensin, varmed avses bensin med en blyhalt om bensin med en blyhalt om högst 0,013 gram per liter högst 0,013 gram per vid 150 C, och med 2 liter vid 150 C, och med kronor 12 Öre per liter 2 kronor 22 öre per liter för annan bensin. för annan bensin.

För metanol och etanol För metanol och etanol utgår skatten med 80 öre tas skatten ut med 80 öre per liter. Ingår sådan per liter. Ingår sådan alkohol i en blandning som alkohol i en blandning avses i 1 5 första stycket som avses i 1 5 första a) eller b) utgår skatten stycket a) eller b) tas för den inblandade skatten ut för den alkoholen med 80 öre per inblandadå alkoholen med liter och för blandningen 80 öre per liter och för i övrigt med 2 kronor 58 blandningen i övrigt med öre per liter om den 2 kronor 98 öre per liter utgörs av blyfri bensin om den utgörs av blyfri och med 2 kronor 12 Öre bensin och med 2 kronor per liter om den utgörs av 22 öre per liter om den annan bensin. utgörs av annan bensin.

Skatten beräknas efter varans fakturerade volym. I denna skall dock inte inräknas smörjolja som har tillsatts bensinen. Kan skatten inte beräknas på sådant sätt eller sker faktureringen inte enligt vedertagna grunder, får beskattningsmyndigheten fastställa grunder för beräkning av volymen.

Denna lag träder i kraft den 1 januari 1991.

1Lagen omtryckt 1984:993. 2Senaste lydelse 1988:107.

7 Förslag till La om u hävande av la en (1973:1216) om särskild skatt på oljeprodukter och kol

Härigenom föreskrivs att lagen (1973:1216) om Särskild skatt för oljeprodukter och kol! skall upphöra att gälla vid utgången av 1990.

Lagen tillämpas fortfarande i fråga om förhållanden som hänför sig till tiden före den 1 januari 1991.

1Lagen omtryckt 1986z502.

8. Förslag till Lag om ändring i bilavgaslagen (1986:1386)

Härigenom föreskrivs i fråga om bilavgaslagen (1986: 1386)

dels att 7 5 skall ha följande lydelse, dels att det i lagen skall införas en ny paragraf, 2 a 5, av följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse 2 a s

Motordrivna fordon som

omfattas av krav på avgasgodkännande skall delas in i miljöklasser. En av miljöklasserna skall avse fordon som u f ller de krav på utsläpp av avgaser eller andra ämnen som anges i 2 5 första stycket. Ovriga miljöklasser skall avse fordon som har väsentligt lägre utsläpp.

Närmare föreskrifter om

indelningen i miljöklasser meddelas av regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer.

Ett fordon hänförs i samband med avgasgodkännande till den miljöklass som anges av tillverkaren, om de krav beträffande utsläpp som galler för klassen är uppfyllda.

Nuvarande lydelse 7

Visar det sig beträffande avgasgodkända fordon av viss typ att de krav på begränsning av utsläpp som har föreskrivits—Eåd stöd av 2_£ inte uppfylls i godtagbar utsträckning, skall den myndighet som regeringen bestämmer förelägga tillverkaren att vidta de åtgärder som behövs för att bristerna skall avhjälpas. Föreläggandet får förenas med vite.

1.

S

Föreslagen lydelse

Visar det sig beträffande avgasgodkända fordon av viss typ att de krav på begränsning av utsläpp som gäller för den miljöklass som fordonen tillhör inte uppfylls i godtagbar utsträckning, skall den myndighet som regeringen bestämmer förelägga tillverkaren att vidta de åtgärder som behövs för att bristerna skall avhjälpas. Föreläggandet får förenas med vite.

Denna lag träder i kraft den 1 januari 1991.

2. De nya bestämmelserna tillämpas inte på fordon som vid registrerings— eller typbesiktning betecknats som 1991 eller tidigare års modell.

9. Förslag till Lag om miljöavgift på vissa motorfordon

Härigenom föreskrivs följande.

1 5 Avgift (miljöavgift) skall betalas till staten enligt denna lag för vissa motorfordon.

2 s Beteckningar som används i denna lag har samma betydelse som i fordonskungörelsen (1972:595).

3 S Miljöavgift tas ut för personbilar, lastbilar och bussar, om fordonet inte är eller inte har varit registrerat som fordon av angivet slag eller har varit registrerat endast i förening med avställning.

Avgift tas inte ut för

1. fordon som uppfyller krav som gäller för en sådan miljöklass som avses i 2 a 5 första stycket sista meningen bilavgaslagen (1986:1386),

2. fordon som är konstruerade för en hastighet av högst 50 kilometer i timmen,

3. fordon som tillhör staten och är tillverkade för militära ändamål,

4. fordon som uteslutande används inom inhägnat järnvägs— eller fabriksområde eller inhägnat tävlingsområde eller annat liknande inhägnat område.

4 ; Miljöavgift tas ut med 2 000 kronor för fordon med en totalvikt som inte överstiger 3,5 ton, med 10 000 kronor om totalvikten är högre men inte överstiger 7 ton och med 20 000 kronor i annat fall.

Regeringen får föreskriva att avgifter som tas ut enligt första stycket används för att lämna bidrag för nya fordon som tillhör sådan miljöklass som avses i 3 5 andra stycket 1. Som en förutsättning för bidrag får föreskrivas att fordonen uppfyller strängare krav i fråga om buller än vad som följer av 9 a 5 fordons— kungörelsen (1972:595).

5 S Bestämmelserna i lagen (1978z69) om försäljnings— Skatt på motorfordon med undantag av 4, 8 och 15 55 äger motsvarande tillämpning i fråga om miljöavgift. Vidare finns bestämmelser om förfarandet vid uttag av avgiften i lagen (1984:151) om punktskatter och prisregleringsavgifter.

1. Denna lag träder i kraft den 1 januari 1991.

2. Avgift tas inte ut för fordon som vid registrerings— eller typbesiktning betecknats som 1991 eller tidigare års modell.

10. Förslag till

La om ändrin

inrikes flygtrafik.

i la en (1988:1567) om mil'Öskatt å

Härigenom föreskrivs att 6-8 55 lagen (1988:1567) om miljöskatt på inrikes flygtrafik skall ha följande

lydelse.

Nuvarande lydelse 6

Miljöskatten skall be— räknas i första hand med ledning av luftfartsver— kets uppgifter om utsläpp av kolväten och kväveoxider från den aktuella flygplanstypen under en genomsnittligt beräknad flygsträcka.

Skatten skall tas ut för varje flygning med 29 kronor om den enligt första stycket beräknade utslä smän den kolväten och kväveoxider uppgår till högst 5 kilogram. Om utslä en är större, tas skatt ut med ytterligare 60 kronor för var'e påbörjat helt femtal

kilogram däröver.

Föreslagen lydelse

Miljöskatten skall be— räknas i första hand med ledning av luftfartsver— kets uppgifter om bräns— leförbrukning och utsläpp av kolväten och kväveoxider från den aktuella flygplanstypen under en genomsnittligt beräknad flygsträcka.

Skatten skall tas ut för varje flygning med 12 öre per kilogram förbrukat flygbränsle och med 12 kronor per kilogram utsläppta kolväten och kväveoxider, varvid förbrukning och utslä t män d beräknas

enligt första stycket.

Nuvarande lydelse

Finns inte tillförlitliga uppgifter som avses i 6 5 första stycket för flygplanstype i fråga, beräknas miljöskatten för den aktulla flygningen med ledning av flygplanets högsta tillåtna startvikt enligt dess luftvärdighetsbevis.

Skatten skall i sådant fall tas ut för varje flygning med 30 kronor om den högsta tillåtna startvikten uppgår till högst 10 000 kilogram. Om den högsta tillåtna startvikten är större, ta skatt ut med ytterligare 120 kronor för varje påbörjat helt femtusental kilogram till och med högst 35 000 kilogram och med ytterligare 60 kronor för varje påbörjat helt femtusental kilogram däröver.

Sker en flygning med olika flygplanstyper och kan skatten därför beräknas med ledning av flera skattesatser, Skall den högsta skattesatsen

tillämpas.

7

n

5

8

S

Föreslagen lydelse

Finns inte tillförlitliga uppgifter som avses i 6 5 första stycket om utslä av kolväten och kväveoxider för flygplanstypen i fråga, beräknas miljöskatten för den aktuella flygningen såvitt äller dessa utsläpp med ledning av

flygplanets högsta tillåtna startvikt enligt dess luftvärdighetsbevis.

Skatten för dessa utsläpp skall i sådant fall tas ut för varje flygning med 30 kronor om den högsta tillåtna startvikten uppgår till högst 10 000 kilogram. Om den högsta tillåtna startvikten är större, tas skatt ut med ytterligare 120 kronor för varje påbörjat helt femtusental kilogram till och med högst 35 000 kilogram och med ytterligare 60 kronor för varje påbörjat helt femtusental kilogram däröver.

sker en flygning med olika flygplanstyper och kan skatten därför beräknas till olika belopp, skall den beräknin som er det ________&_____9______ högsta beloppet tilläm— pas.

Denna lag träder i kraft den 1 januari 1991.

11 Förslag till Lag om ändring i bilskrotningslagen (1975:343)

Härigenom föreskrivs att det i bilskrotningslagen (1975:343) skall införas en ny paragraf, 5 a 5, av följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse 5 a s

Utan hinder av vad som föreskrivs i 5 5 skall skrotnin s remie, i mån av tillgång på medel i bilskrotningsfonden, under tiden den 199 — den 199 betalas med 2 000 kronor för fordon som avses i 4 5 och som vid registrerings— eller typbesiktning betecknats som 1975 eller tidigare års modell, under förutsättning att fordonet inte är

belagt med körförbud.

Vid skrotnin som avses i första stycket får bilskrotarens avgift för

omhändertagandet inte med mer än en femtedel

överstiga skrotningspremien för bilar av 1976 eller

senare års modell.

Denna lag träder i kraft den

12. Förslag till

Lag om ändring i kommunalskattelagen (1928z370)

Härigenom föreskrivs att punkt 2 av anvisningarna till 42 5 kommunalskattelagen (1928: 370) skall ha

följande lydelse.

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

till 42 S

2.1 Värdet av bilförmån skall för helt år bestämmas till 22 procent av nybilspriset— i slutet av året före beskattningsåret för senaste årsmodell av förmånsbilen eller — om bilmodellen då inte saluförs — till 22 procent av ett uppskattat nybilspris, baserat på nybilspriset för motsvarande modeller.

Är förmånsbilens årsmodell äldre än tre år skall förmånens värde nedsättas till 22 procent av det i första stycket angivna nybilspriset.

Är förmånsbilens årsmodell sex år eller äldre skall värdet av förmånen nedsättas till 22 procent av ett uppskattat nybilspris, baserat på 85 procent av nybilspriset i slutet av året före beskattningsåret för de vanligast förekommande bilarna. På den skattskyldiges begäran skall förmånsvärdet bestämmas enligt andra stycket, om sådant nybilspris som där avses kan beräknas för förmånsbilen.

2. Värdet av bilförmån skall för helt år bestämmas till 35 procent av nybilspriset_ i slutet av året före beskattningsåret för senaste årsmodell av förmånsbilen eller — om bilmodellen då inte saluförs — till 22 procent av ett uppskattat nybilspris, baserat på nybilspriset för motsvarande modeller.

Är förmånsbilens årsmodell äldre än tre år skall förmånens värde nedsättas till 28 procent av det i första— stycket angivna nybilspriset.

Är förmånsbilens årsmodell sex år eller äldre skall värdet av förmånen nedsättas till 22 procent av ett uppskattat nybilspris, baserat på 85 procent av nybilspriset i slutet av året före beskattningsåret för de vanligast förekommande bilarna. På den skattskyldiges begäran skall förmånsvärdet bestämmas enligt andra stycket, om sådant nybilspris som där avses kan beräknas för förmånsbilen.

Vid beräkningen av förmånsvärdet enligt första— tredje styckena skall till det angivna nybilspriset i förekommande fall läggas anskaffningskostnaden för extrautrustning i den mån den överstiger 20 000 kro- nor.

Om den skattskyldige bekostar allt drivmedel för det privata nyttjandet av förmånsbilen skall förmånsvärdet nedsättas därigenom att den procentsats efter vilken förmånsvärdet enligt första-tredje styckena skall beräknas minskas med fyra.

Om den skattskyldige åtnjuter förmånen endast under en del av året skall förmånsvärdet beräknat enligt första—femte styckena sättas ned med en tolftedel för varje hel kalendermånad som han inte har åtnjutit förmånen.

Har företagsledare i fåmansföretag eller honom närstående person fått utnyttja bil som är betydligt dyrare än vad som kan anses erforderligt med hänsyn till företagets verksamhet, skall till det enligt schablon beräknade värdet av bilförmån läggas ett belopp som kan anses motsvara skillnaden mellan de faktiska kostnaderna för bilens användning i verksamheten och de för verksamheten erforderliga kostnaderna.

Denna lag träder i kraft den 1 januari 1991 och tillämpas första gången vid 1992 års taxering.

lSenaste lydelse 1987:1303.

13. Förslag till Lag om ändring i vägtrafikskattelagen (1988z327)

Härigenom föreskrivs i fråga om vägtrafikskatte— lagen (1988:327) att 14 S och bilaga 2 till lagen skall ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse 14 5

För en personbil som För en personbil som hör hemma i en kommun hör hemma i en kommun som anges i bilaga 3 som anges i bilaga 3 till denna lag skall till denna lag skall fordonsskatt betalas fordonsskatt inte enligt bilaga 1 endast betalas. till den del fordons— skatten för år räknat

overstiger 384 kronor.

En personbil anses höra hemma i den kommun där den skattskyldige har sin adress enligt bilregistret vid den tidpunkt som anges i 16 5 första eller andra stycket eller vid ingången av den tid som anges i 16 S tredje stycket. Saknas sådan adress gäller i stället den adress som borde vara antecknad i bilregistret.

Första stycket tillämpas endast i samband med att fordonsskatt skall betalas enligt vad som i övrigt gäller enligt denna lag.

Bilaga 2 till vägtrafikskattelagen(1988z327)

Nuvarande lydelse

Kilometerskatt Fordonsslag Skattevikt, Skatt, Öre för 10 kilometer kilogram grund— tilläggsbelopp belopp för varje helt hundratal kilogram Över den lägsta vikten i klassen 1 Personbil 0—— 900 229 0 901—— 222 15 2 Buss med två 0—— 1 600 222 0 hjulaxlar 1 601—— 222 1,60 med tre eller O—— 1 600 229 0 flera hjulaxlar 1 601—— 222 1,10 3 Lastbil 3.1 med anordning för påhängs— vagn med två O—— 1 600 229 0 hjulaxlar 1 601—— 252 3,10 med tre eller 0—— 1 600 259 0 flera hjul— 1 601—— 222 2, 0 axlar ___— 3.2 annan lastbil med två 0—— 1 600 222 0 hjulaxlar 1 601—- 222 2,50 med tre 0— 1 600 229 0 hjulaxlar 1 601—— 222 1,60 med fyra 0—— 1 600 222- 0 eller flera 1 601—— 171 1,30 hjulaxlar

4 Släpvagnar med skattevikt Över 3 000 kilogram, som dras av ett kilometerskatte— pliktigt fordon,

om om 4.1

4.2

det är fråga

styraxel för påhängsvagn med en hjul— axel

med två eller flera hjulaxlar

annan släp— vagn med en hjulaxel

med två hjulaxlar

med tre hjulaxlar

med fyra eller flera hjulaxlar

001——

001——

001——

001——11 000 001——

OOl——20 000 001——

001——20 000 001——

&

1_00

mg

& &

109 &

& &

N O O

O Xl O N ND O

0 m 0 b.) .b 0

O Ul 0 p.. 0) O

Föreslagen lydelse

Kilometerskatt Fordonsslag Skattevikt, Skatt, Öre för 10 kilometer kilogram grund— tilläggsbelopp belopp för varje helt hundratal kilogram över den lägsta vikten i klassen 1 Personbil 0—— 900 222 0 901—— 222 15 2 Buss med två 0—— 1 600 222 0 hjulaxlar 1 601—— 222 1,84 med tre eller 0—— 1 600 222 0 flera hjulaxlar 1 601—— 222 1, 4 3 Lastbil 3.1 med anordning för påhängs— vagn med två 0—— 1 600 222 0 hjulaxlar 1 601-— 222 3,34 med tre eller 0—— 1 600 222 0 flera hjul— 1 601—— 222 2,54 axlar ***— 3.2 annan lastbil med två 0—— 1 600 222 0 hjulaxlar 1 601—— 222 2,74 med tre 0— 1 600 222 0 hjulaxlar 1 601—— 222 1,84 med fyra 0—— 1 600 222 0 eller flera 1 601—— 222 1,54 hjulaxlar

4 Släpvagnar med skattevikt över 3 000 kilogram, som dras av ett kilometerskatte- pliktigt fordon, om det är fråga om 4.1 styraxel för påhängsvagn med en hjul— 3 001—— axel

med två 3 001—— eller flera hjulaxlar

4.2 annan släp— vagn med en hjulaxel 3 001——

med två 3 001——11 000 hjulaxlar 11 001——

med tre 3 001-—20 000 hjulaxlar 20 001-—

med fyra 3 001——20 000 eller flera 20 001—— hjulaxlar

Denna lag träder i kraft den 1 januari 1991.

_llå

115

&

ut 17.4

& &

& &

14 Förslag till Lag om ändring i lagen (1988:328) om vägtrafikskatt på utländska fordon

Härigenom föreskrivs i fråga om lagen (1988:328) om vägtrafikskatt på utländska fordon att bilaga 2 till lagen skall ha följande lydelse.

Bilaga 2 till lagen (1988:328) om vägtrafikskatt på utländska fordon

Nuvarande lydelse

Kilometerskatt

Fordonsslag Totalvikt, Skatt, kilogram kronor för 10 kilometer

1. Dieseldrivna lastbilar

1.1 med anordning för 3 501——10 000 4,00 påhängsvagn 10 001——15 000 5,50 15 001—— 7,00 1.2 Övriga 3 501——10 000 2,50 10 001--15 000 4,00 15 001—— 5,00 2. Dieseldrivna bussar 3 501——10 000 2,00 10 001——15 000 2222 15 001—— 2222 3. Släpvagnar kopplade till eller avsedda att kopplas till dieseldrivna lastbilar eller dieseldrivna bussar 3.1 Styraxel för 3 501—— 3,25 påhängsvagn 3.2 Övriga 10 001_—15 000 2,00 15 001——20 000 3,25 20 001—— 4,00

62 Föreslagen lydelse Kilometerskatt Fordonsslag Totalvikt, Skatt, kilogram kronor för 10 kilometer 1. Dieseldrivna lastbilar 1.1 med anordning för 3 501——10 000 4,30 påhängsvagn 10 001——15 000 6,00 15 001—— 7,70 1.2 Övriga 3 501—_10 000 2,80 10 001——15 000 4,50 15 001—— 5,70 2. Dieseldrivna bussar 3 501——10 000 2,30 10 001——15 000 3,75 15 001—— 4,70 3. Släpvagnar kopplade till eller avsedda att kopplas till dieseldrivna lastbilar eller dieseldrivna bussar 3.1 Styraxel för 3 501—_ 3,45 påhängsvagn 3.2 Övriga 10 001——15 000 2,35 15 001——20 000 3,70 20 001—— 4,55

1. Denna lag träder i kraft den 1 januari 1991.

2. I fråga om fordon som har förts in i landet före den 1 januari 1991 gäller äldre kilometerskattesatser.

15. Förslag till

Lag om ändring i lagen (1984:151) om punktskatter och prisregleringsavgifter

Härigenom föreskrivs att 1 kap. 1 5 lagen (1984:151) om punktskatter och prisregleringsavgifter skall ha

följande lydelse.

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse 1 51

Denna lag gäller för skatter och avgifter som tas ut

enligt

1. lagen (1928:376) om skatt på lotterivinster, lagen (1941:251) om särskild varuskatt, (1957:262) om allmän energiskatt, lagen (1961:372) om bensinskatt, (1961:394) om tobaksskatt, lagen (l972:266) om skatt på annonser och reklam, lagen (1972:820) om skatt på spel, lagen (1973:37) om avgift på vissa dryckesförpackningar, lagen (1973:1216) om särskild skatt för oljeprodukter och kol, bilskrotningslagen (1975:343),1agen (1977:306) om dryckesskatt, lagen(1978:69) om försäljningsskatt på motorfordon, lagen (1978:144) om skatt på vissa resor, lagen (1982:691) om skatt på vissa kassettband, lagen (1982:1200) om skatt på videobandspelare, lagen (1982:1201) om skatt på viss elektrisk kraft, lagen (1983:1053) om skatt på omsättning av vissa värdepapper, lagen

lagen

lagen

1. lagen (1928:376) om skatt på lotterivinster, lagen (1941:251) om särskild varuskatt, (1957:262) om allmän energiskatt och

lagen

koldioxidavgift, lagen

(1961:372) om bensinskatt, (1961:394) om tobaksskatt, lagen (1972:266) om skatt på annonser och reklam, lagen (1972:820) om skatt på spel, lagen (1973:37) om avgift på vissa dryckesförpackningar, lagen (1973:1216) om särskild skatt för oljeprodukter och kol, bilskrotningslagen (1975:343),lagen (1977:306) om dryckesskatt, lagen(1978:69) om försäljningsskatt på motorfordon, lagen (1978zl44) om skatt på vissa resor, lagen (1982:691) om skatt på vissa kassettband, lagen (1982:1200) om skatt på videobandspelare, lagen (1982:1201) om skatt på viss elektrisk kraft, lagen (1983:1053) om skatt på omsättning av vissa värdepapper, lagen

lagen

Nuvarande lydelse

(1983:1104) om särskild skatt för elektrisk kraft från kärnkraftverk, lagen (1984z351) om totalisatorskatt, lagen (1984:355) om skatt på vissa dryckesförpackningar, lagen (1984:405) om stämpelskatt på aktier, lagen (1984:410) om avgift på bekämpningsmedel, lagen (1988:1567) om miljöskatt på inrikes flygtrafik,

2.

Föreslagen lydelse

(1983:1104) om särskild skatt för elektrisk kraft från kärnkraftverk, lagen (1984:351) om totalisatorskatt, lagen (1984:355) om skatt på vissa dryckesförpackningar, lagen (1984:405) om stämpelskatt på aktier, lagen (1984:410) om avgift på bekämpningsmedel, lagen (1988:1567) om miljöskatt på inrikes flygtrafik, la en (1990:000) om miljöavgift på utsläpp av

kväveoxider,lagen (1990:000) om mil öav ift på svavel i kol och torv, la en (1990:000) om nf——T— jöav gift pvissa

motorfordon,

lagen (l967:340) om prisreglering på jordbrukets

område, lagen (1974:226) om prisreglering på fiskets område, lagen (1984z409) om avgift på gödselmedel.

Har i författning som anges i första stycket eller i författning som utfärdats med stöd av sådan författning lämnats bestämmelse som avviker från denna lag gäller dock den bestämmelsen.

Denna lag träder i kraft den 1 januari 1991.

1Senaste lydelse 1988:1570

16. Förslag till Lag om ändring i skattebrottslagen (1971:69)

Härigenom föreskrivs att 1 s skattebrottslagen(1971:69) skall ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse . Föreslagen lydelse 1 51

Denna lag gäller i fråga om skatt eller avgift enligt

1. lagen (1908:128) om bevillningsavgifter för särskilda förmåner och rättigheter, förordningen (1927:321) om skatt vid utskiftning av aktiebolags tillgångar, kommunalskattelagen (1928:370), förordningen (1933:395) om ersättningsskatt, lagen (1941:416) om arvsskatt och gåvoskatt, lagen (1946z324) om skogsvårdsavgift, lagen (1947:576) om statlig inkomstskatt, lagen (1947z577) om statlig förmögenhetsskatt, lagen (l958:295) om sjömansskatt, lagen (1983:219) om tillfällig vinstskatt, lagen (1983:1086) om vinstdelningsskatt, lagen (1984:1052) om statlig fastighetsskatt, lagen (1986:1225) om tillfällig förmögenhetsskatt för livförsäkringsbolag, understödsföreningar och pensionsstiftelser,

2. lagen (1928:376) om 2. lagen (1928:376) om skatt på lotterivinster, skatt på lotterivinster, lagen (1941:251) om lagen (1941:251) om särskild varuskatt, lagen särskild varuskatt, lagen (1957:262) om allmän (1957:262) om allmän energiskatt, lagen energiskatt 222 (1961:372) om koldioxidavgift, lagen bensinskatt, lagen (1961:372) om (1961:394) om bensinskatt, lagen tobaksskatt, (1961:394) om stämpelskattelagen tobaksskatt,

(1964:308), lagen stämpelskattelagen (1968:430) om (1964:308), lagen mervärdeskatt, lagen (1968:430) om (1972:266) om skatt på mervärdeskatt, lagen annonser och reklam, (l972:266) om skatt på lagen (1972:820) om skatt annonser och reklam, på spel, lagen (l973:37) lagen (1972:820) om skatt om avgift på vissa på spel, lagen (l973:37) dryckesförpackningar, om avgift på vissa vägtrafikskattelagen dryckesförpackningar, (1973:601), lagen vägtrafikskattelagen(1973:1216) om (1973:601), lagen särskild skatt för (1973:1216) om oljeprodukter och kol, särskild skatt för

oljeprodukter och kol,

Nuvarande lydelse

bilskrotningslagen (1975:343),lagen (1976:338) om vägtrafikskatt på vissa fordon, som icke är registererade i riket, lagen (1977:306) om dryckesskatt, lagen (l978z69) om försäljningsskatt på motorfordon, lagen (1978:144) om skatt på vissa resor, lagen (l982:691) om skatt på vissa kassettband, lagen (1982:1200) om skatt på videobandspelare, lagen (1982:1201) om skatt på viss elektrisk kraft, lagen (1983:1053) om skatt på omsättning av vissa värdepapper, lagen (1983:1104) om särskild skatt för elektrisk kraft från kärnkraftverk, lagen (1984:351) om totalisatorskatt, lagen (1984:355) om skatt på vissa dryckesförpackningar, lagen (1984:404) om stämpelskatt vid inskrivningsmyndigheter, lagen (l984:405) om stämpelskatt på aktier, lagen (1984:409) om avgift på gödselmedel, lagen (1984:410) om avgift på bekämpningsmedel, lagen (1984:852) om lagerskatt på viss bensin, vägtrafikskattelagen (1988:327), lagen (1988:328) om vägtrafikskatt på utländska fordon, lagen

Föreslagen lydelse

bilskrotningslagen (1975:343), lagen (1976:338) om vägtrafikskatt på vissa fordon, som icke är registererade i riket, lagen (1977:306) om dryckesskatt, lagen (1978:69) om försäljningsskatt på motorfordon, lagen (l978zl44) om skatt på vissa resor, lagen (1982:691) om skatt på vissa kassettband, lagen (1982:1200) om skatt på videobandspelare, lagen (1982:1201) om skatt på viss elektrisk kraft, lagen (1983:1053) om skatt på omsättning av vissa värdepapper, lagen (1983:1104) om särskild skatt för elektrisk kraft från kärnkraftverk, lagen (l984:351) om totalisatorskatt, lagen (1984:355) om skatt på vissa dryckesförpackningar, lagen (1984:404) om stämpelskatt vid inskrivningsmyndigheter, lagen (1984:405) om stämpelskatt på aktier, lagen (1984:409) om avgift på gödselmedel, lagen (1984:410) om avgift på bekämpningsmedel, lagen (1984:852) om lagerskatt på viss bensin, vägtrafikskattelagen (1988:327), lagen (1988:328) om vägtrafikskatt på utländska fordon, lagen

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse (1988:1567) om miljöskatt (1988:1567) om miljöskatt på inrikes flygtrafik, på inrikes flygtrafik,

la en (1990:000) om miljöavgift på utsläpp av

kväveoxider,lagen (l990:000) om mil'öav ift på svavel i kol och torv, la en (1990:000) om miljöavgift på vissa motorfordon,

3. lagen (1981z691) om socialavgifter.

Lagen gäller även preliminär skatt, kvarstående skatt och tillkommande skatt som avses i uppbördslagen (1953:272).

Lagen tillämpas inte om skatten eller avgiften fastställs eller uppbärs i den ordning som gäller för tull och inte heller beträffande restavgift, skattetillägg eller liknande avgift.

Denna lag träder i kraft den 1 januari 1991.

1Senaste lydelse 1989z472.

17. Förslag till

La om ändrin i la en (197lle72) om förmånsberättigade skattefordringar m.m.

Härigenom föreskrivs att 1 5 lagen (1971:1072) om förmånsberättigade skattefordringar m.m. skall ha

följande lydelse.

Nuvarande lydelse 1 51

Föreslagen lydelse

Förmånsrätt enligt 11 S förmånsrättslagen(1970:979) följer med fordran på

1. skatt och avgift, som anges i l 5 första stycket

uppbördslagen (1953:272) , samt skatt enligt lagen

(l908:128) om bevillningsavgifter för särskilda förmåner och rättigheter, lagen (1958:295) om sjömansskatt, kupongskattelagen (1970:624), lagen (1983:219) om tillfällig vinstskatt och lagen (1986:1225) om tillfällig förmögenhetsskatt för livförsäkringsbolag, understödsföreningar och

pensionsstiftelser,

2. skatt enligt lagen (1968:430) om mervärdeskatt,

3. skatt eller avgift enligt lagen (1928:376) om skatt på lotterivinster, lagen (1941:251) om särskild varuskatt, lagen (1957:262) om allmän energiskatt, lagen (1961:372) om bensinskatt, lagen (1961:394) om tobaksskatt, stämpelskattelagen (1964:308), lagen (1972:266) om skatt på annonser och reklam, lagen (1972:820) om skatt på spel, lagen (l973:37) om avgift på vissa dryckesförpackningar, lagen (1973:1216) om särskild skatt för oljeprodukter och kol, bilskrotningslagen (1975:343), lagen (1977:306) om dryckesskatt, lagen (1978:69) om

3. skatt eller avgift enligt lagen (1928:376) om skatt på lotterivinster, lagen (1941:251) om särskild varuskatt, lagen (1957:262) om allmän energiskatt pph koldioxidavgift, lagen (1961:372) om bensinskatt, lagen (1961:394) om tobaksskatt, stämpelskattelagen (1964:308), lagen (1972:266) om skatt på annonser och reklam, lagen (1972:820) om skatt på spel, lagen (1973:37) om avgift på vissa dryckesförpackningar, lagen (1973:1216) om särskild skatt för oljeprodukter och kol, bilskrotningslagen (1975:343), lagen (1977:306) om dryckesskatt, lagen (l978:69) om

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse försäljningsskatt på försäljningsskatt på motorfordon,1agen motorfordon,1agen (1978zl44) om skatt på (1978zl44) om skatt på vissa resor, lagen vissa resor, lagen (1982:691) om skatt på (l982:69l) om skatt på vissa kassettband, lagen vissa kassettband, lagen (1982:1200) om skatt på (1982:1200) om skatt på videobandspelare, lagen videobandspelare, lagen (1982:1201) om skatt på (1982:1201) om skatt på viss elektrisk viss elektrisk kraft, lagen (1983:1053) kraft, lagen (1983:1053) om skatt på omsättning av om skatt på omsättning av vissa värdepapper, lagen vissa värdepapper, lagen (1983:1104) om särskild (1983:1104) om särskild skatt för elektrisk kraft skatt för elektrisk kraft från kärnkraftverk, från kärnkraftverk, lagen(l984z351) om lagen(l984:351) om totalisatorskatt, lagen totalisatorskatt, lagen (l984:355) om skatt på (1984z355) om skatt på vissa vissa dryckesförpackningar, dryckesförpackningar, lagen (1984:404) om lagen (1984z404) om stämpelskatt vid stämpelskatt vid inskrivningsmyndigheter, inskrivningsmyndigheter, lagen (1984:405) om lagen (1984:405) om stämpelskatt på aktier, stämpelskatt på aktier, lagen (1984z410) om lagen (l984:410) om avgift på avgift på bekämpningsmedel, lagen bekämpningsmedel, lagen (1984z852) om lagerskatt (1984:852) om lagerskatt på viss bensin, lagen på viss bensin, lagen (1988:1567) om miljöskatt (1988:1567) om miljöskatt på inrikes flygtrafik, på inrikes flygtrafik,

la en (1990:000) om miljöavgift på utsläpp av kväveoxider, lagen (1990:000) om miljöavgift pa svavel i kol och torv, lagen (1990:000) om miljöavgift på vissa motorfordon,

4. skatt enligt vägtrafikskattelagen (1973:601), lagen (l976:339) om saluvagnsskatt, vägtrafikskattelagen (1988:327), lagen (1988:328) om vägtrafikskatt på utländska fordon,

5. tull, särskild avgift enligt 39 5 tullagen (1973:670) och avgift enligt lagen (1968z36l) om avgift vid införsel av vissa bakverk,

6. avgift enligt lagen (1967:340) om prisreglering på jordbrukets område, lagen (1974:226) om prisreglering på fiskets område och lagen (1984z409) om avgift på gödselmedel,

7. avgift som uppbärs med tillämpning av lagen (1984:668) om uppbörd av socialavgifter från arbetsgivare.

Förmånsrätten omfattar ej restavgift och liknande avgift som utgår vid försummelse att redovisa eller betala fordringen och ej heller skatte— eller avgiftstillägg och förseningsavgift.

Denna lag träder i kraft den 1 januari 1991.

1Senaste lydelse 1988:1569

I BAKGRUND 1 INLEDNING 1.1 Miljöavgiftsutredningens uppdrag på

energi— och trafikområdena

Vid regeringssammanträdet den 27 april 1989 fick vi i tilläggsdirektiv (Dir. 1989:33) att senast den

16 oktober 1989 redovisa överväganden rörande energi— och trafikområdena. Våra tilläggsdirektiv återges i

bilaga B.

Regeringen har vidare i beslut den 29 juni 1989 gett oss i uppdrag att utreda förutsättningarna för infö— rande av skatt på det uran som används i kärnkraftverk (bilaga B). Även det uppdraget skall redovisas till regeringen senast den 16 oktober 1989.

I föreliggande delbetänkande redovisar vi våra övervä— ganden och förslag rörande miljöavgifter och andra ekonomiska styrmedel inom energi— och trafikområdena. Vi redovisar även vår utredning om förutsättningarna för införandet av skatt på det uran som används i kärnkraftverk.

1.2 Arbetets uppläggning

Vi har inriktat vårt arbete på de utsläpp från energi- och trafiksystemen som ger upphov till de allvarligas- te miljöstörningarna. Våra överväganden och förslag omfattar således främst utsläppen av svavel, kväveoxi— der och koldioxid. Även utsläppen av vissa andra föroreningar från trafiken behandlas.

En betydande del av vårt underlag utgörs av utred— ningar som genomförts av myndigheter och konsulter på vårt uppdrag. Flertalet rapporter publiceras i en särskild bilagedel (SOU 1989:84).

Det pågående reformarbetet avseende skattesystemet påverkar i hög grad de förhållanden som kommer att gälla inom energi— och trafikområdena.

Kommittén för indirekta skatter (KIS) lade i juni 1989 i betänkandet Reformerad mervärdeskatt m.m. (SOU 1989:35) fram sina förslag som bl. a. innebär att mervärdesskatt införs inom energi— och trafikområdena. Även inkomstskatteutredningens (RINK) förslag i betänkandet Reformerad inkomstbeskattning (SOU 1989z33) har betydelse för trafikbeskattningen.

Beredningen av skatteutredningarnas förslag är inte avslutad. Vi har ändå funnit det rimligt att anpassa våra förslag till en situation där de ändringar som föreslås av KIs och RINK i huvudsak kommer att genomföras. Vi har således t. ex. utgått från att mervärdeskatt införs inom energi— och trafikområdena och i våra konsekvensanalyser beräknat effekter av olika förändringar inkl. mervärdeskatt. Vi har analyserat skatteutredningarnas förslag från de utgångspunkter som vi har att beakta. Enligt vår

uppfattning bör förslagen i vissa fall kompletteras för att de inte skall få effekter som är negativa från miljösynpunkt. Vi återkommer till dessa frågor i de följande kapitlen.

Det pågår ett omfattande utredningsarbete om energi— och trafiksystemens miljöpåverkan. Bl. a. har stor— stadstrafikommittén (K 1988:01) till uppgift att ta fram ett samlat underlag för begränsning av trafikens hälso— och miljöeffekter i storstadsområdena. Enligt direktiven skall uppdraget redovisas före utgången av år 1989. Vägverket har på regeringens uppdrag utrett nya källor för finansiering av det statliga vägnätet. I dessa utredningar diskuteras bl. a. vägavgifter.

Vidare har en särskild utredare tillkallats med upp— drag att utarbeta förslag till åtgärder så att rimliga internationella konkurrensvillkor kan bibehållas för den elintensiva industrin (Dir. 1988z75). Utredaren har genom tilläggsdirektiv (Dir. 1989:34) fått i upp— drag att med förtur utreda effekterna av nedsättnings— regler inom ett system med mervärdesskatt, punktskat— ter och mijöavgfiter på energi. Utredaren bör redovisa sina överväganden i denna fråga senast den 16 oktober 1989.

Regeringen har vidare uppdragit åt statens naturvårds— verk att senast den 30 mars 1990 redovisa ett nytt handlingsprogram mot luftföroreningar och försurning. Dessutom har regeringen uppdragit åt naturvårdsverket och statens energiverk att senast den 15 december 1989 redovisa hur en miljöanpassad svensk energiförsörjning kan utformas. Övervägandena avseende handlingsplanen mot luftföroreningar och det miljöanpassade energisys- temet torde få stor betydelse för utformningen av den framtida miljöpolitiken.

Vi har följt det pågående utredningsarbetet. Bl. a. har storstadstrafikommitténs sekretariat redovisat arbetsläget för oss. Vi har dessutom yttrat oss över delbetänkandet Storstadstrafik 3 Bilavgifter (SOU 1989:43). Vidare har företrädare för naturvårds— verket och energiverket deltagit i vårt arbete som experter. I kapitel 8 ger vi en närmare redovisning av de utredningar som har beröringspunkter med vårt

arbete.

1.3 Betänkandets disposition

I betänkandets första del redovisar vi en bakgrund till våra överväganden och förslag.

I kap. 2 lämnas en redogörelse för de miljöproblem som är av betydelse när man överväger miljöpolitiska åtgärder inom energiområdet och trafiken. I kap. 3 redovisas utsläppssituationen i Sverige och interna— tionellt för svavel, kväveoxider, kolväten och växt—

husgaser.

Energi— och trafiksituationen beskrivs i kap. 4 medan vi 1 kap. 5 redovisar de av riksdagen fastställda miljö—, energi— och trafikpolitiska målen.

I kap. 6 redovisar vi den teknik som finns tillgänglig för att reducera uläppen av föroreningar från energi— systemet och trafiken. Även kostnaderna för dessa åtgärder behandlas.

Riksdag och regering förfogar över ett stort antal medel för att styra utvecklingen inom energi— och trafikområdena. Den nuvarande styrningen redovisas i

kap. 7. I kap. 8 tar vi upp de utredningar inom bl. a.

skatteområdet som nyligen har avslutas och vars förslag kan få betydelse för utvecklingen inom det område som vi behandlar.

I kap. 9 gör vi en internationell utblick.

I betänkandets andra del redovisar vi våra övervägan-

den och förslag (kap 10 - 18). I kap. 10 redogör vi

närmare för våra utgångspunkter i vårt arbete inom energi— och trafikområdena.

Våra förslag inom energiområdet redovisas 1 kap. 11,

12 och 13. Trafikområdet behandlas i kap. 14, 15 och 16.

Våra konsekvensbeskrivningar återfinns i kap 17.

I kap. 18 redovisar vi vår utredning om möjligheterna

att införa en skatt på det uran som används i kärn— kraftverk.

2 HILJÖPROBLEMEN 2.1 Inledning

En tillbakablick på miljöproblemen i Sverige visar att problembilden har förändrats kraftigt under senare år. Utsläppen från stora punktkällor inom landet har minskat. De "diffusa utsläppen", d.v.s. utsläpp från ett stort antal små källor som sammantaget ger stora föroreningsvolymer, har ökat sin relativa betydelse. Sådana källor finns bl. a. inom trafikområdet och jordbruket. När det gäller energisektorn har över— gången till fjärrvärme inneburit att ett stort antal små pannor har ersatts av större pannor med bättre möjligheter till rening av utsläppen. Fortfarande svarar dock de små pannorna för en betydande del av utsläppen från energisektorn.

Föroreningar som har sitt ursprung utanför landets gränser har i många fall stor betydelse för miljö— situationen i Sverige. Samtidigt orsakar föroreningar som släpps ut i Sverige problem i andra länder. Insik— ten om att en stor del av föroreningarna är gränsöver— skridande har inneburit att det internationella miljö— samarbetet har utvecklats.

Det internationella samarbetet har hittills inriktats främst på föroreningar som orsakar regionala miljö— problem, exempelvis försurning. Först under de senaste åren har även de föroreningar, som orsakar globala

miljöproblem, uppmärksammats. Till den senare katego— rin hör bl. a. de 5. k. växthusgaserna och de förore— ningar som ger upphov till skador på ozonskiktet.

Energi— och trafiksystemen bidrar till de miljöproblem som i dag anses vara mest allvarliga. I det följande görs en kort genomgång av de miljöproblem som till

stor del orsakas av utsläppen från energi— och

trafiksystemen. 2.2 Försurning

Utsläpp av svavel och kväveföreningar är den främsta orsaken till försurningen. De försurande utsläppen härrör främst från förbränningsprocesser i fasta anläggningar och fordon samt från industriprocesser. Naturliga biologiska processer och åtgärder inom jord— och skogsbruket har också betydelse för försurningen. Bl. a. innebär uttag av gröda och virke en nettotill— försel av syra till marken.

Försurningens effekter uppmärksammades först i sjöar. En påtaglig effekt av försurningen är att fisk— bestånden dör ut eller skadas allvarligt. Naturvårds— verket uppskattade i rapporten Aktionsplan '87 mot luftföroreningar och försurning att närmare 15 000 sjöar är försurade i den meningen att det sura ned— fallet har medfört påtagligt försämrade livsbetingel- ser för känsliga växter och djur. Drygt 1 800 av dessa sjöar kan betecknas som gravt försurade.

Markförsurningen har drabbat stora områden i södra Sverige. Förändringarna i marken påverkar växtlig—

heten, grundvattnet och ytvattnet.

Enligt naturvårdsverket finns tydliga tecken på att grundvattnet är påverkat av den sura depositionen i stora delar av landet. Det är framför allt grävda brunnar som är drabbade.

Vidare framhåller verket att utbredningen av skogs— skador i Sverige framstår som mycket allvarlig. Var fjärde gran och var sjunde tall har förlorat mer än 20 procent av barren. Även skador på unga träd har regi— strerats. Risken har ökat avsevärt för allvarliga skador vid torrår eller andra extrema väderförhål—

landen.

Försurande ämnen utgör i höga halter ett direkt hot mot människors hälsa. Indirekt påverkas hälsan genom att försurningen leder till ökade metallhalter i dricksvatten, fisk och grödor.

Försök har gjorts att uppskatta belastningsgränser för olika föroreningar. Naturvårdsverket har uppskattat att svavelnedfallet i södra Sverige genomsnittligt bör minskas med ca 75 procent jämfört med år 1980. Hos de mest känsliga naturtyperna kan nedfallet behöva min— skas ytterligare. I Norrlands inland klarar marken i de flesta fall att neutralisera det nuvarande svavel— nedfallet under större delen av året. Halterna och depositionen av kväveföreningar bör enligt verket minskas med 30—50 procent. Behovet är störst i södra Sverige och i de större tätorterna.

Arbetet pågår för att med större säkerhet fastställa belastningsgränser. Sådana gränser kommer exempelvis att ligga till grund för en gemensam nordisk handlingsplan mot luftföroreningar. En nordisk expertgrupp arbetar för närvarande med att ta fram ett förslag till belastningsgränser och handlingsplan.

2.3 Växthuseffekten

Risken för globala klimatförändringar till följd av utsläpp av föroreningar har varit känd under minst ett par årtionden. Det är dock först under senare tid som problemet har uppmärksammats i den allmänna debatten. Fortfarande är kunskaperna på området till stora delar bristfälliga. Det måste dock anses vara säkerställt att människan påverkar klimatet, även om omfattningen

av problemet ännu är oklar.

Växthuseffekten är en nödvändig förutsättning för liv på jorden. Jordens atmosfär bidrar genom växthuseffek— ten naturligt till att hålla årsmedeltemperaturen vid jordytan kring 15 plusgrader. Om jorden hade saknat atmosfär skulle medeltemperaturen i stället varit så låg som 18 minusgrader. Denna växthuseffekt beror på att flera av gaserna i luften, bl. a. vattenånga och koldioxid, absorberar värmestrålning från jordytan.

Koldioxidhalten i atmosfären har stigit i takt med industrialiseringen och som följd av förändrad markanvändning. Det är framför allt förbränning av fossila bränslen och skogsskövling som ger ett nettotillskott av koldioxid till atmosfären. Kol— dioxidhalten är nu ca 25 procent högre än i förindu- striell tid. Vi kan förutse en fortsatt ökning om inte

den globala energiförsörjningen förändras radikalt.

Förutom koldioxid bidrar främst metan, dikväveoxid, ozon och klorfluorkarboner (CFC) till växthuseffekten. Utsläppen av dessa ämnen, liksom halterna i atmosfä— ren, har ökat kraftigt under 1900—talet. Utsläpps— situationen behandlas närmare i kapitel 3.

De flesta av växthusgaserna har mycket lång uppehålls- tid i atmosfären och sprids jämnt i lufthavet. Effek—

terna är därför oberoende av var utsläppen sker.

Om utvecklingen inom energi— och trafiksystemen och andra delar av samhället skulle fortsätta i ungefär samma banor som hittills, kan man befara en kraftigt ökad växthuseffekt. En sådan utveckling kan innebära omvälvande förändringar i klimatet. De vetenskapliga modeller som finns över klimatet och dess förändringar pekar mot en höjning av den globala medeltemperaturen med 1,5 till 4,5 grader. Detta skall jämföras med förändringar på högst 1-2 grader under de senaste tusen åren.

En sådan temperaturhöjning kan leda till förändring av nederbördens mängd och fördelning över jordklotet och till att havsytans nivå stiger.

Hur mycket de olika växthusgaserna bidrar till att förändra klimatet beror både på hur vanligt före— kommande i atmosfären de är och på deras fysikaliska egenskaper. Koldioxiden beräknas i dag svara för ungefär hälften av den ökade växthuseffekten medan CFC—föreningarna bedöms bidra med omkring en fjärde— del. Metan, dikväveoxid, ozon och övriga växthusgaser

svarar tillsammans för den resterande fjärdedelen. Egenskaperna hos viktiga växthusgaser i atmosfären

sammanfattas i tabell 2.1. Tabellen är hämtad från naturvårdsverkets rapport Växthuseffekten (1989).

Tabell 2.1 Egenskaper hos viktiga växthusgaser i

atmosfären

Halt Nuvarande Absorption i atmos— haltökning av värme— fären, i atmos— strålning ppbv fären, i förhållande

% per år till koldioxid

Koldioxid 350 000 0,4 1 Metan 1 800 1 25 Dikväveoxid 304 0,25 250 Ozon ( i troposfären) 40—80 1 2 000 CFC11 0,23 5 20 000 CFC12 0.4 5 20 000

ppbv = parts per billion volume (hur många av en mil— jard molekyler som utgörs av föreningen i fråga)

Källa: Växthuseffekten. Naturvårdsverket 1989

2.4. Ozonskiktets förtunning

Ozon förekommer både i atmosfärens nedersta skikt (troposfären) och högre upp (i stratosfären). Det stratosfäriska ozonet ("ozonskiktet") utgör ett skydd mot skadlig solinstrålning.

Många mänskliga aktiviteter medför ökade utsläpp av en rad kemiska ämnen som påverkar ozonskiktet. En väsent— lig faktor när det gäller nedbrytningen av ozonskiktet är enligt en samstämmig vetenskaplig uppfattning ut— släppen av klorfluorkarboner. Varje sådant utsläpp bidrar, med en viss tidsfördröjning, till nedbryt— ningen av ozonskiktet. Det finns inte något samband mellan platsen för utsläppen och var skadorna uppstår. Problemet är därigenom globalt.

Även andra ämnen som dikväveoxid samt andra klorerade och halogenerade substanser bidrar till nedbrytning av ozonskiktet.

Nedbrytningen av ozonskiktet leder till en ökad ultraviolett instrålning. Denna är biologiskt aktiv och kan medföra hälsorisker för människor (hudcancer, reducerat immunförsvar), effekter på växter och djur (sämre skördar av vissa grödor, inverkan på organismer i marina ekosystem, ögonskador hos boskap m.m) och skador på material (snabbare nedbrytning av plast m.m.).

Den nyligen upptäckta, mycket kraftiga minskningen av det stratosfäriska ozonet över Antarktis, visar att människans påverkan med stor sannolikhet redan i dag är påtaglig. Kraftiga reduktioner av utsläppen av

bl. a. CFC—föreningar är därför nödvändiga.

I kap. 3 redogörs för åtgärder och internationella överenskommelser för att begränsa utsläppen av CFC— föreningar.

2.5. Ozonbildning vid markytan

Normalt finns en balans i troposfären (0—10 km över jordytan), som innebär att ozonhalten är konstant. Denna balans kan rubbas av utsläpp av bl. a. kolväten, kolmonoxid och kväveoxider. Dessa ämnen bidrar till att 5. k. fotokemiska oxidanter, främst ozon, bildas.

Fotokemiska oxidanter kan skada växtligheten och har sannolikt en stor del av skulden för senare tids skogsskador. De kan också vara skadliga för människors hälsa. Frågan om ozonbildning har fått en ökande upp— märksamhet under senare år. Frågan behandlas bl. a. av

arbetsgrupper under konventionen om långväga gräns— överskridande luftföroreningar. I Sverige skall naturvårdsverket i mars 1990 lämna förslag till kol— vätestrategi bl. a. med hänsyn till oxidantbildningen.

Vidare bidrar ozonet i troposfären till växthus— effekten.

2.6 Overgödning av mark och vatten

Problemen med övergödning, eutrofiering, av sjöar är kända sedan länge. Genom bl. a. utbyggnaden av den kommunala avloppsvattenreningen har tillförseln av fosfor till sjöarna minskat under de senaste decennierna och vattenkvaliteten har i många fall förbättrats.

På senare tid har uppmärksammats att även havet löper risk att eutrofieras. Utsläpp av kväveföreningar från jordbruk, tätorter och industrier leder till förhöjda halter i kustområden nära utsläppen, och på sikt i vattenområdet som helhet. Den ökade tillgången på kväve leder primärt till en förhöjd produktion av alger. Den ökade produktionen i havet kan leda till att syrebrist uppstår och att djurlivet slås ut i

vissa områden.

Nedfallet av kväveföreningar bidrar till övergödningen av mark och vatten. Hur stor del av kvävetillförseln som härrör från luftföreningar är ännu inte klarlagt. Vissa undersökningar, som har redovisats i naturvårds— verkets rapport Aktionsplan mot havsföroreningar (1987) , tyder dock på att atmosfärsnedfallet kan svara för upp emot 30 % av den totala kvävebelast— ningen i Östersjön och Skagerrak.

2.7. Luftföroreningsproblem i tätorter

Under senare år har de lokala problemen till följd av energiproduktion i fasta anläggningar minskat. Trafi— ken ger dock upphov till stora problem i tätorterna.

Höga luftföroreningshalter kan påverka människors hälsa. Svaveldioxid, kvävedioxid och ozon påverkar andningsorganen medan koloxid försämrar blodets syre— upptagningsförmåga. Antalet personer som är särskilt känsliga för föroreningarna uppgår till över en miljon. Till denna grupp hör bl. a. personer som lider av astma och bronkit.

År 1980 bodde drygt 100 000 personer i Sverige längs gator där WHO:s riktvärden för luftföroreningar över— skreds. Lika många var exponerade på samma sätt på sina arbetsplatser.

Situationen kommer dock att förbättras genom de skärpta avgaskrav som har införts för personbilar och

kommer att införas för lastbilar och bussar.

Det är inte bara de nämnda föroreningarna som kan påverka människors hälsa. Vissa ämnen i bl. a. bilav— gaser kan vara cancerframkallande eller ha mutagena egenskaper. Det har uppskattats att luftföroreningarna orsakar mellan 700 och 1 100 cancerfall per år i Sverige. Vidare är bly i bensin ett betydande hälso— problem.

Luftföroreningar leder också till att många material korroderar eller bryts ned snabbare än de annars skulle göra. Detta har bl. a. inneburit att nedbryt— ningen av kulturföremål har tilltagit kraftigt under de tre senaste decennierna. I många fall har dock

övergången till fjärrvärme och minskningen av svavel— halten i olja medfört att svavelhalten i tätortsluften har minskat. Dieseldrivna fordon utgör emellertid fortfarande betydande källor för svavel i tätortsluft.

3 UTSLÄPPSSITUATIONEN I SVERIGE OCH INTERNATIONELLT

3.1 Kväveoxider

Från mitten av 1950—talet har utsläppen av kväveoxider nästan trefaldigats i Sverige. Det beror framför allt på att biltrafiken har ökat. Under 1980—talet har utsläppen dock förändrats relativt litet. Utvecklingen i Europa har enligt naturvårdsverkets rapport Aktionsplan '87 följt i huvudsak samma mönster som i

Sverige.

År 1987 var utsläppen av kväveoxider i Sverige 301 000 ton. Utsläppen har minskat med 5 procent under perioden 1980—1987. Utsläppens fördelning på olika sektorer redovisas i tabell 3.1.

Naturvårdsverket bedömer i Aktionsplan '87 att de totala kväveoxidutsläppen i Europa kommer att minska endast obetydligt till år 1995. Den förväntade utvecklingen av kväveoxidutsläppen i Europa enligt nuvarande planer redovisas i tabell 3.2.

Tabell 3.1 Utsläpp av kväveoxider i Sverige (räknat som N02, 1000 ton)

1980 1987 vägtrafik 147 ' 170 Flygtrafik (start och landning) 2,0 2,5' övrig samfärdsel 38 37 ** Förbränning av olja och gas 86 39 Förbränning av kol 4 17 Förbränning av övriga fasta bränslen 7 16 Industriprocesser 34 19 Summa 318 301 (flygtrafik hög höjd 8 9) (summa inkl flygtrafik på hög höjd 326 310)

" Uppgiften avser 1985 ** Uppgiften avser 1982

Källa: Naturvårdsverket rapport 3563

Tabell 3.2 Förväntad utveckling av kväveoxidutsläp— pen i Europa enligt nuvarande planer (milj. ton, mätt som Noz)

1980 1985 1990 1995 Nordvästeuropa 8.9 8.4 8.1 7.0 Sydeuropa 3.3 3.6 3.8 4.0 Osteuropa 6.8 7.1 7.1 7.2 TOTALT 19.0 19.1 19.0 18.2

Källa: Aktionsplan '87 mot luftföroreningar och försurning

3.2 Svaveloxider

Svavelutsläppen ökade kraftigt i Sverige under 1950— och l960—talen. Från början av 1970—talet har utsläp— pen minskat, främst till följd av energibesparing, oljeersättning och utsläppsbegränsande åtgärder. De är nu lägre än på 1950—talet.

Utsläppen av svavel har utvecklats på motsvarande sätt i övriga Europa, även om utsläppen inte har minskat lika mycket som i Sverige. Minskningen har dessutom kommit senare. Utsläppsminskningen under 1980—talet, räknad i procent, har varit mindre i Europa som helhet än i Sverige.

De svenska utsläppen av svaveloxider uppgick 1987 till 219 000 ton (räknat som S02), enligt preliminära uppgifter från naturvårdsverket. Utsläppens fördelning på olika sektorer redovisas i tabell 3.3. Utsläppen har minskat med 56 procent mellan åren 1980 och 1987.

Tabell 3.3 Utsläpp av svaveloxider i Sverige (räknat som 502, 1000 ton)

1980 1987 Yägtrafik 11 8 Ovrig samfärdsel 12 11 Förbränning av olja och gas 318 87 Förbränning av kol 6 24 Förbränning av övriga fasta bränslen 4 9 Industriprocesser 151 80 Summa 502 219

Källa: Naturvårdsverket rapport 3563

I Aktionsplan '87 anges att utsläppen av svaveldioxid i Europa fram till år 1995 väntas minska med omkring en fjärdedel jämfört med år 1980. Förväntad utveckling av svaveldioxidutsläppen i Europa enligt nuvarande

planer redovisas i tabell 3.4.

Tabell 3.4 Förväntad utveckling av svaveldioxid— utsläppen i Europa enligt nuvarande planer (milj. ton)

1980 1985 1990 1995 Nordvästeuropa 14.6 10.2 9.5 7.7 Sydeuropa 8.8 8.0 8.5 8.2 Osteuropa 29.9 28.1 26.2 23.2 TOTALT 53.3 46.3 44.2 39.1

Källa: Aktionsplan '87 mot luftföroreningar och försurning

3.3 Kolväten

Kolväteutsläppen består av ett stort antal ämnen med sinsemellan skilda egenskaper. Det finns både natur— liga källor — bl. a. barrskog som avger terpener — och utsläpp som orsakas av mänsklig verksamhet (antropo— gena utsläpp). Kunskapen om utsläpp av kolväten är inte lika stor som när det gäller svavel och kväve—

oxider.

Naturvårdsverket utarbetar för närvarande på rege— ringens uppdrag ett förslag till handlingsplan för minskning av kolväteutsläppen. Förslaget skall redo—

visas i mars 1990.

Senast tillgängliga data för svenska utsläpp av kolväten till luft avser år 1985. Utsläppen uppgick då till 466 000 ton. Utsläppens fördelning på olika verksamheter redovisas i tabell 3.5. Utsläppen av metan anses orsaka endast en marginell ökning av ozonhalten nära utsläppskällorna, och har därför uteslutits ur sammanställningen i tabell 3.5. Metan bidrar däremot till växthuseffekten. I avsnitt 3.5 återkommer vi till utsläppen av metan. Utsläpp av tunga kolväten ingår heller inte i tabell 3.5, eftersom dessa bildar små vätskedroppar eller partiklar som förhållandevis snabbt faller till marken och därmed inte medverkar till bildandet av ozon.

Tabell 3.5 Svenska utsläpp av flyktiga kolväten år 1985 (från mänsklig verksamhet, exkl metan) 1000 ton Vägtrafik 220 Övrig samfärdsel 43 Energiproduktion 61*) Industriprocesser m.m. 74 Eensinhantering 23 Ovriga källor 45 Summa 466

*) Huvuddelen av utsläppen från energisektorn härrör från villapannor och kaminer

Källa: Aktionsplan '87 mot luftföroreningar och försurning

Inom EG gjordes år 1987 en kartläggning av utsläpps— situationen i medlemsländerna (Report EUR 10646 EN). De totala antropogena utsläppen av kolväten i EG—länderna uppskattades till omkring 9 milj. ton per år. vägtrafiken svarade för omkring 35 % och

användningen av lösningsmedel i industri och hushåll för omkring 40 % av de totala utsläppen. Omkring 3 % av utsläppen härrörde från förbränning i fasta anlägg— ningar. Osäkerheten i siffrorna är dock mycket stor.

3.4. Växthusgaser

Förutom koldioxid är de viktigaste växthusgaserna

metan, dikväveoxid, ozon och klorfluorkarboner (CFC).

Utsläppen av koldioxid härrör framför allt från förbränning av fossila bränslen. Dessa utsläpp har ökat stadigt sedan mitten av 1800—talet med en särskilt kraftig uppgång efter andra världskriget. Naturvårdverket uppskattar i rapporten Växthuseffekten (1989) att de globala utsläppen av koldioxid från användning av fossila bränslen uppgår till omkring 20 miljarder ton per år. Det motsvarar 5.5 miljarder ton uttryckt som kol. Förbränning av kol och olja svarar vardera för drygt 40 % av utsläppen.

Skogsfällning, främst i tropiska områden, och dränering av våtmarker och andra förändringar av markanvändningen har också bidragit till ett netto— flöde av koldioxid till atmosfären. Detta flöde kan uppskattas till 4—8 miljarder ton koldioxid per år.

De antropogena utsläppen av koldioxid i Sverige uppgick år 1987 till drygt 60 milj. ton. Koldioxidut— släppen domineras av utsläppen från förbränning av fossila bränslen.

År 1987 svarade transporterna för ungefär en tredjedel av utsläppen. Resterande två tredjedelar härrör till övervägande del från förbränning i fasta anläggningar

såsom värmeverk och industripannor. Den procentuella fördelningen mellan olika källor framgår av tabell 3.6.

Tabell 3.6 Antropogena koldioxidutsläpp i Sverige år 1987

Procentuell andel

Transporter 36 Industrins förbränning 21 Bostäder, service 20 Fjärrvärme 14 Elproduktion 2 övrigt 7

Källa: SNV:s rapport Växthuseffekten (1989).

Utsläppen av koldioxid från trafiksektorn har ökat kraftigt under 1980—talet, samtidigt som utsläppen från övriga samhällsektorer har minskat. År 1980 svarade trafiksektorn för en fjärdedel av de svenska koldioxid—

utsläppen.

Utsläppen av koldioxid varierar mellan olika bränsle— slag och bränslekvaliteter. I tabell 3.7 anges typiska utsläppskoefficienter för bränslen.

Tabell 3.7 Utsläpp av koldioxid

Värmevärde COz—utsläpp COz—utsläpp Bränsleslag (kWh/enhet) (g/MJbr) (kg per enhet) Eldn.olja 1 9900 kWh/m3 77 2700 kg/m3 Eldn.olja 5 10700 kWh/m3 77 3000 kg/m3 Kol 7500 kWh/ton 92 2500 kg/ton Naturgas . 10800 kWh/1000m3 55 2100 kg/1000m3 Gasol 12790 kWh/ton 65 3000 kg/ton Omräkningsfaktorer: 1 g COz/MJ = 3.6 g COz/kWh

1 g COz/MJ = 0.273 g C/MJ

Utsläppen av metan är mycket svåra att uppskatta.

lobalt är de största källorna risodling och husdjurs— skötsel. Utsläpp vid gasutvinning och förbränning av biomassa kan också vara av betydelse. Metan avges

vidare från naturliga torvmarker och avfallsupplag.

Naturvårdsverket uppger att den globala tillförseln av metan till atmosfären uppgår till ca 0.7 miljarder ton

(vilket motsvarar omkring 0.5 miljarder ton kol).

Vi återkommer i kap. 10 till frågan om utsläpp av

metan från energisektorn.

Dikväveoxid bildas naturligt av mikroorganismer i marken och i havet när nitrat omvandlas till kvävgas. Storleken av de naturliga flödena av dikväveoxid är svår att beräkna. Människan påverkar det naturliga kretsloppet för dikväveoxid bl. a. genom odling och gödsling av mark, skogsavverkning och förbränning av

fossila bränslen.

Det sammanlagda globala flödet av dikväveoxid till atmosfären kan enligt naturvårdsverket uppskattas till ca 15 miljoner ton per år (räknat som kväve). Ungefär hälften av detta utsläpp kan beräknas orsakas av mänsklig verksamhet.

Ozon skiljer sig från de övriga växthusgaserna genom

att det bildas i atmosfären. Det finns således inga utsläpp av ozon. Ozonet förekommer både i atmosfärens nedersta skikt (troposfären) och högre upp (i stratos— fären). Det stratosfäriska ozonet ("ozonskiktet") utgör ett skydd mot skadlig solinstrålning.

En ökning av ozonhalten i troposfären är skadlig för skog och växter och även för djur och människor. Det är också ozonet i troposfären som bidrar till växthus— effekten.

Människan påverkar ozonbildningen i atmosfären genom utsläpp av olika föroreningar. Utsläpp av i första hand kväveoxider, kolväten och koloxid bidrar till ozonbildningen i troposfären. Utsläpp av främst klorfluorkarboner tunnar ut ozonskiktet i stratos—

fären.

Klorfluorkarboner (CFC) är industriellt framställda ämnen som bl. a. används som blås— och jäsmedel i skumplast, som kylmedium, lösnings— och avfettnings- medel, tvättvätska i kemtvättar och som drivmedel i

sprayförpackningar.

Bromerade fluorkarboner (haloner) används framför allt

som brandsläckningsmedel.

CFC—föreningarna och halonerna skadar ozonskiktet i

stratosfären men påverkar även klimatet.

Naturvårdsverket uppger att världsproduktionen av CFC vid mitten av 1980—talet uppgick till ca 1 milj. ton per år. Nettoanvändningen i Sverige, inklusive netto—

import i varor, var år 1984 ca 4 500 ton.

År 1987 träffades en internationell överenskommelse i Montreal om begränsningar av CFC—förbrukningen. Det

s. k. Montreal—protokollet innebär i korthet att för— brukningen av fullständigt halogenerade CFC—föreningar skall minskas med 20 procent till år 1994 jämfört med 1986 års nivå. Därefter skall förbrukningen minska med ytterligare 30 procent till år 1999. Produktion och förbrukning av haloner begränsas till 1986 års nivå.

Sverige har fastställt en avvecklingsplan för använd— ningen av CFC och haloner som går betydligt längre än vad som krävs enligt Montreal—protokollet. Den svenska avvecklingsplanen innebär att förbrukningen av CFC vid utgången av år 1990 skall ha halverats i förhållande till 1986 års nivå. Användningen av CFC skall i huvud— sak helt avvecklas till utgången av år 1994. Förbruk— ningen av ozonnedbrytande haloner skall upphöra snarast möjligt.

97 4 ENERGI— OCH TRAFIKSITUATIONEN 4.1 Energisituationen 4.1.1 Allmän översikt

Sveriges totala energitillförsel år 1988 beräknas ha uppgått till 446 TWh.

Energitillförseln år 1988 låg på samma nivå som år 1970. Fördelningen mellan energislagen har dock förändrats. Oljeandelen som nu är 45 % uppgick år 1970 till 70 % av den sammanlagda energitillförseln. Samtidigt har insatsen av energikol, inhemska bränslen och framför allt kärnkraft ökat kraftigt.

Vatten— och kärnkraften svarar år 1988 för drygt 30 % jämfört med knappt 10 % år 1970, räknat på den totala tillförseln. Kol/koks och inhemska bränslen svarade för resp. 7 och 15 % av energitillförseln år 1988. År 1970 svarade dessa bränslen för resp. 4 och 9 %.

Energitillförseln år 1988 fördelade sig på energisla— gen enligt följande uppställning (preliminära siffror enligt den statistik som tas fram av statens energi— verk).

Råolja, oljeprodukter

och naturgas 204 TWh Inhemska bränslen 65 TWh*) Kol 33 TWh Vattenkraft 69 TWh Kärnkraft 66 TWh övrigt 9 TWh SUMMA 446 TWh

*) varav: Skogsindustrins biprodukter ca 39 TWh. Torv, trädbränslen och avfall i fjärrvärme ca 10 TWh. Elproduktion ca 3 TWh. Ved för enskild uppvärmning ca 13 TWh

Nästa uppställning redovisar energianvändningen:

Industri 143 TWh Bostäder, service 151 TWh Inrikes transporter 85 TWh Förluster och utrikes transporter 67 TWh

SUMMA 446 TWh

4.1.2. Förändringar i energitillförseln under

1980—talet

De svenska programmen för energihushållning och oljeersättning inleddes i mitten av 1970—talet efter den första oljekrisen. Insatserna har omfattat bl. a. lagstiftning, investeringsstöd, FoU—stöd och diffe— rentierade energiskatter.

Oljans andel av energiförsörjningen är i dag omkring 45 %, vilket kan jämföras med närmare 70 % i slutet av 1970—talet. Minskningen av oljeberoendet är speciellt tydlig inom uppvärmningssektorn. I fjärrvärmesektorn har oljans andel av energitillförseln minskat från ca

90 % år 1973 till mindre än 20 % i dag. Oljan har i fjärrvärmesektorn ersatts av fasta bränslen, värme— pumpar, elpannor och spillvärme.

Användningen av inhemska bränslen har ökat stadigt under 1980—talet. Totalt användes år 1988 inhemska bränslen med ett energiinnehåll av 65 TWh, vilket kan jämföras med 48 TWh år 1980. Industriella biprodukter såsom lutar, bark och spån svarar för drygt 60 % av den totala tillförseln av inhemska bränslen.

Världsmarknadspriserna på råolja och oljeprodukter sjönk kraftigt år 1986. Priserna har sedan dess stigit, men de ligger fortfarande på en betydligt lägre nivå än före 1986 års prisfall. Konkurrens— kraften för de alternativa energislagen, som exem— pelvis inhemska bränslen, har därigenom försämrats

under senare år.

Utvecklingsinsatserna hittills vad gäller vindkraft har bl. a. lett fram till att två stora demonstra— tionsanläggningar, Maglarp och Näsudden, har uppförts. Kraftindustrin har bildat ett gemensamt bolag, Kraft— industrins Vindkraft AB, för att genomföra vissa utvecklingsinsatser. För närvarande pågår flera vindkraftprojekt runt om i landet. Bl. a. har ett antal industriföretag tillsammans med statens energi— verk engagerat sig i ett projekt för att utveckla havsbaserad vindkraft i Blekinge.

Naturgasens andel av energiförsörjningen uppgår nu till ca 1 %. Gasen distribueras i delar av Skåne, på västkusten och i Göteborg. Det finns långt framskridna planer på en utbyggnad av gasnätet till Mellansverige.

Förhandlingar om naturgaskontrakt pågår med Norge, Sovjetunionen och Danmark.

Kolanvändningen i energisektorn har ökat från en obetydlig andel år 1980 till i dag omkring 20 TWh/år. Energikolet används framför allt i våra största fjärr— värmeanläggningar. År 1988 användes 75 % av kolet för värmeproduktion i 10 stora anläggningar. Dessutom används omkring 15 TWh/år metallurgiskt kol och kokskol.

4.1.3. Energianvändningen Industrin

Industrins energianvändning år 1988 beräknas ha upgått till ca 143 TWh.

Industrin svarar för

— ca 38 % av landets totala energianvändning — ca 17 % av landets oljeanvändning

— ca 45 % av landets elanvändning.

Energianvändningen ökade fram till år 1973 för att sedan minska. Under de senaste åren har minskningen tenderat att upphöra. Så t. ex. ökade energianvänd- ningen i industrin med knappt 2 % mellan 1987 och 1988 vilket är något mindre än tillväxten i industriproduk—

tionen.

I början av 1970—talet uppgick oljeprodukternas andel av industrins totala energianvändning till 50 %. Den ligger nu på ca 20 %. Effektiviseringar i oljeanvänd— ningen har bidragit till denna nedgång. Nedgången

förklaras också av en övergång till andra bränslen och

elenergi.

De fasta bränslenas andel av industrins energianvänd— ning har sedan år 1973 stigit från 30 % till 40 % år 1988. Elenergins andel har stigit från 24 % till 40 %

under samma tid.

Industrins energianvändning sammanfattas i följande tabell.

Tabell 4.1 Industrins slutliga energianvändning år 1988 Energikol (1000 ton) 730 Koks, k-gas (1000 ton) 1219 Inhemska bränslen (ktoe) 3731 Naturgas (milj m3) 211 Dieselolja (milj m3) 215 Eo 1 (milj m3) 395 Eo 2—5 (milj m3) 1467 Gasol (1000 ton) 208 Stadsgas (milj m3) 14 Fjärrvärme (GWh) 4501 El. prima (GWh) (50695) Avkoppl. elpann (GWh) (2584) El totalt (GWh) 53279 Summa TWh 143

Källa: statens energiverk

Av industrins elanvändning på ca 53 TWh svarar den elintensiva industrin för ca 75 %.

Transportsektorn

Energiåtgången för inrikes transporter år 1988 beräk— nas ha uppgått till ca 85 TWh.

De inrikes transporterna svarar för — ca 22 % av landets totala slutliga energianvändning

- ca 50 % av landets oljeanvändning

o

— ca 2 % av landets elanvändning.

Energiförbrukningen inom transportsektorn består till helt övervägande delen av användningen av bensin och dieselolja. Härtill kommer bl. a. flygbränsle och elenergi för spårbundna transporter. Inom sjöfarten förbrukas dieselolja och tyngre eldningsoljor.

Transportsektorns relativa andel av oljeförbrukningen i landet har blivit allt större under senare år. Detta är delvis en följd av den minskade oljeanvänd— ningen inom övriga sektorer i samhället. oljeförbruk— ningen har samtidigt ökat inom transportsektorn.

Personbilstrafiken svarar för nästan 90 % av bensin— förbrukningen. När det gäller förbrukningen av diesel— olja svarar lastbilstrafiken för ca 70 %, busstrafiken för knappt 15 %, personbilar för ca 10 % och den inrikes sjöfarten för något mindre än 5 %.

Den genomsnittliga bensinförbrukningen per fordon minskar. Under de senaste åren har dock minskningstak— ten varit låg. Detta beror bl. a. på att andelen av större och tyngre bilar i den svenska nybilsförsälj— ningen har ökat. Ytterligare orsaker är enligt trans— portrådets bedömningar att bensinpriset de senaste åren har sjunkit i fasta priser och att en stor del av nybilsförsäljningen består av tjänstebilar. Den genom- snittliga förbrukningen för 1986 års bilar är ca 0,84 l/mil. De preliminära värdena för 1987 års modeller tyder på att utvecklingen mot mera energief— fektiva fordon fortsätter, trots farhågorna om att den katalytiska avgasreningen skulle ge motsatt effekt.

103 Tabell 4.2 Slutlig energianvändning, Transporter år 1988 Bensin (1000 m3) 5739 Diesel (1000 m3) 2136 Bo 1 (1000 m3) 126 Eo 2 — 5 (1000 m3) 104 Flygbränsle (1000 m3) 957 Gasol (1000 ton) 4 El GWh 2611 Summa TWh 85

Källa: Statens energiverk

Bostäder och service

Energianvändningen i bostäder, lokaler och service— sektorn år 1988 beräknas ha uppgått till 151 TWh.

Bostäder och service svarar för — ca 40 % av landets totala slutliga energianvändning — ca 30 % av landets oljeanvändning

— ca 52 % av landets elanvändning.

Huvuddelen av energianvändningen, ca 110 TWh, gick åt för att värma bostäder, fritidshus och lokaler.

Kännetecknande för utvecklingen under 1980—talet har varit en kraftig övergång från oljeanvändning till andra former av energi för uppvärmning. Jämsides med denna konvertering har det även pågått ett energispa— rande, till följd av t. ex. tilläggsisolering och injustering av värmesystem. Statistiken för uppvärm— ningen när det gäller tillförselalternativen är inte helt aktuell. Här redovisas förhållandena år 1985.

Den totala energianvändningen för uppvärmning av lokalbyggnader uppgick år 1985 till ca 17 TWh fördelat enligt följande:

Elvärme 3 TWh Fjärrvärme 9 TWh

Olja 5 TWh 17 TWh

Därtill kommer användningen av s. k. driftel i lokaler som beräknas uppgå till ca 13 TWh.

Driftelanvändningen inom lokaler har under 1980—talet ökat markant. Orsaken till detta tros vara en kraftig expansion av lokalytor, en ökad användning av elappa— rater, ökad komfortkyla och förlängd utnyttjandetid i skolor, fritidsanläggningar och samlingslokaler m. m.

Uppvärmningssätten i fråga om flerbostadshus fördelade sig år 1985 på följande sätt:

Elvärme 2 TWh Fjärrvärme 18 TWh Olja 12 TWh

34 TWh

Därtill kommer en ytterligare förbrukning av el bl. a. för belysning och ventilation på ca 7 TWh.

Småhusen värmdes år 1985 upp på följande sätt:

Elvärme 19 TWh Fjärrvärme 2 TWh Olja 13 TWh Trädbränsle 12 TWh övrigt 0 TWh

46 TWh

Därtill kommer förbrukningen av hushållsel i småhusen som uppgick till 8,4 TWh.

Tabell 4.3 Slutlig energianvändning, bostäder, service m.m. år 1988

Energikol (1000 ton) 49 Trädbr. m.m. (ktoe) 820 Bensin (1000 m3) 0 Lättoljor (1000 m3) 29 Dieselolja (1000 m3) 498 Eo 1 (1000 m3) 3333 EO 2 — 5 (1000 m3) 603 Gasol (1000 ton) 32 Stadsgas (milj m3) 74 Naturgas (milj m3) 65 Fjärrvärme (GWh) 31409 El, prima (GWh) (62873) Avkopplbara elpannor (GWh) (116) El totalt (GWh) 62989 Summa (TWh) 151

Källa: Statens energiverk

4.2 Trafiksituationen 4.2.1 Persontransporter

I figur 4.1 redovisas olika färdmedels andelar av

persontransportarbetet de senaste årtiondena.

Persontransporterna kan delas upp i tre kategorier:

Lokala transporter är transporter inom en och samma

tätort. Medelreslängden är omkring 4 km.

Regionala transporter är transporter mellan tätorter på avstånd under 10 mil. Medelreslängden är 2—3 mil.

Interregionala transporter är transporter på avstånd över 10 mil. Medelreslängden är knappt 30 mil.

106 Fig 4.1 Persontransporter 1950 — 1987 personkilometer miljarder mo———————T—————— 1

totalt

100—'—

bII

20 kollekt/vt gång/cykel 0 1950 1960 1970 1980 1990

De regionala transporterna svarar för 54 % av transportarbetet, räknat i personkilometer. Av person— resorna är ca 30 % interregionala och ca 16 % lokala av det totala persontransportarbetet. Räknat i antal resor blir förhållandet annorlunda. Huvuddelen av befolkningen gör lokala resor dagligen. Drygt en tredjedel av befolkningen gör regionala resor.

Interregionala resor är mindre frekventa.

Vid lokala resor konkurrerar biltrafik, kollektiv— trafik samt cykel— och gångtrafik. Dessa tre grupper svarar för ungefär lika stor del av det lokala transportarbetet. Biltrafiken dominerar de regionala

resorna med 86 % av transportarbetet medan kollektiv—

trafiken svarar för resterande 14 %. Bilens andel av de interregionala transporterna är 69 %. Tåget dominerar bland kollektiva färdmedel (15%) men flyget har snabbt ökat i betydelse (9%). Resterande del av de interregionala transporterna sker med buss (7%).

För lokala arbetsresor beror valet av färdmedel på tätortsstorleken. I mindre tätorter dominerar gång— och cykeltrafik. I tätorter med mer än 25 000 invånare börjar kollektivtrafiken spela en roll. Bilen har störst betydelse i medelstora tätorter. I Stockholms— regionen är bilens andel av arbetsresandet markant

mindre än i andra tätorter.

Av det totala persontransportarbetet svarar arbets— resorna för 23 %, tjänste— och serviceresorna för 11 % vardera och fritidsresorna för 55 %. Jämfört med genomsnittet sker fler arbetsresor med kollektivtra— fik, medan privatbilen svarar för en större andel av fritidsresorna. Det finns inga större skillnader i resornas fördelning på olika ändamål mellan olika

delar av Sverige.

Det totala inrikes persontransportarbetet uppgick 1987 till 105 miljarder personkilometer. Räknat i mil per invånare och år har transportarbetet ökat från 800 mil 1970 till 1250 mil 1987.

Personbilen svarar för 75 % av dessa transporter. Transportrådet har konstaterat (rapporten Trafik— utveckling och transporter, 1989:5) att biltrafiken efter en period av långsam tillväxt ökat mycket snabbt de senaste tre åren. Preliminärt uppskattas transport— arbetet med bil ha ökat med 16 % mellan 1985 och 1988. Transportrådet anser att förutsättningarna för en snabb ökning av bilismen har varit extremt gynnsamma

sedan 1985. Det har främst följande orsaker, som gäller perioden 1985—1987:

— Den privata konsumtionen ökade med över 4 % realt per år

— Bensinpriset minskade med 20 % på två år

— Förändringar på kapitalmarknaden gjorde det lätt att låna

— Bilinköp gynnades genom katalysatorrabatten.

Förhållandet mellan realt bensinpris och disponibel

inkomst illustreras i figur 4.2.

Fig 4.2 Bensinpris och disponibel inkomst 1970—1987

Reamrs 1970=index 100

Index

150

100

_ BENSINPNS REÅLT )

__ DISPONIBEL INKOMST * PER INVÅNARE (

50

De senaste åren har också flyget expanderat mycket kraftigt, med ca 10 % per år 1985—1988. Järnvägen har minskat både i absoluta tal och i marknadsandel och kollektivtrafikens utveckling har stagnerat. Under år 1988 ökade dock personresorna på järnväg något.

4.2.2. Godstransporter

Godstransportarbetet inom Sverige uppdelat på transportmedel redovisas i figur 4.3.

Fig 4.3 Godstransportarbetet inom Sverige (per transportmedel 1960 — 1987)

(wikim- ||!"de

Iutbll konvlgl

Ilon/'my ?

Godstransporterna kan delas upp på kortväga transpor— ter, långväga inrikes transporter och långväga utrikes transporter.

Kortväga transporter (under 10 mil) sker nästan helt med lastbil. En stor del är distributionstranspor-

ter och byggtransporter. Järnväg och sjöfart har svårt att konkurrera när det gäller dessa transporter.

Det finns både inrikes och utrikes transporter transporter som inte är konkurrensutsatta, exempelvis därför att de sker i speciella transportsystem. Detta gäller främst malm och olja samt transocean sjöfart.

Drygt 25 % av de långväga inrikes transporterna är icke konkurrensutsatta. På den inrikes konkurrensut— satta marknaden dominerar lastbilen med 55 % av transportarbetet medan järnvägen svarar för 33 % och sjöfarten för 12 %.

Knappt hälften av utrikestransporterna kan räknas till ej konkurrensutsatta transporter. Större delen av dessa är oljetransporter med sjöfart. På den utrikes konkurrensutsatta marknaden svarar sjöfarten för 50 % av transportarbetet, järnvägen för 30 % och lastbilen för 20 % av dessa frakters transportarbete inom

Sverige och längs svenska kusten.

Flyg används främst för snabba transporter av hög— värdigt gods. Det utnyttjas även för postbefordran.

Som en följd av högkonjunkturen har godstransporterna ökat från ca 64 miljarder tonkilometer år 1983 till 72,6 miljarder tonkilometer år 1987. utrikestranspor— terna har ökat snabbast och särskilt snabb har utveck— lingen varit för utrikes lastbilstrafik. Nivån på det totala godstransportarbetet är dock fortfarande lägre än i början av 1970—talet.

5 GÄLLANDE MILJÖ—, ENERGI- OCH TRAFIK— POLITISKA HÅL

5.1. Miljöpolitiska mål

De miljöpolitiska målen behandlades senast av riks— dagen våren 1988 i samband med propositionen (prop. 1987/88:85, JoU 23, rskr. 373) om miljöpolitiken inför 1990—talet. Riksdagen ställde sig vid detta tillfälle bl. a. bakom följande.

Det övergripande målet för miljöpolitiken är att verk- samheter med miljöeffekter anpassas till vad människor och naturen tål. Följande delmål har ställts upp för att styra utvecklingen i denna riktning.

* De svenska utsläppen av kväveoxider skall minska med 30 % till år 1995, räknat från 1980 års nivå. Ytterligare åtgärder måste vidtas för att nå detta mål. Vidare bör studeras vilka åtgärder som skulle fordras för att halvera kväveoxidutsläppen vid sekelskiftet jämfört med 1980 års nivå.

* Tillförseln av kväve till hav bör minskas till hälften före sekelskiftet i områden som är särskilt påverkade. (Senare har de nordiska miljöministrarna enats om att tillförseln av kväve till hav bör minskas till hälften till år 1995 räknat från 1985

års nivå, vilket innebär en skärpning av detta mål).

* Svavelutsläppen bör minska med 65 % till år 1995

från 1980 års nivå. Fram till år 2000 bör utsläppen

minskas med 80 %, räknat från 1980 års nivå.

Regeringen bör klarlägga energianvändningens effek— ter på koldioxidhalten i atmosfären och utarbeta ett program för att minska utsläppen till vad naturen tål. Som ett nationellt delmål bör anges att kol— dioxidutsläppen icke bör ökas utöver den nivå de har i dag.

* Kolväteutsläppen bör minska. En svensk strategi för

kolväteutsläppen bör tas fram.

* Tungmetallutsläppen bör kraftigt begränsas.

Utsläppen av kadmium och kvicksilver bör halveras mellan åren 1985 och 1995.

Det fortsatta arbetet för att begränsa vägtrafikens

avgaser bör inriktas på att

— snarast möjligt komplettera avgaskraven för last— bilar och bussar med skärpta krav för utsläpp av partiklar. Samtidigt bör övervägas en ytterligare skärpning av utsläppskraven för kväveoxider.

— ta fram förslag till kvalitetskrav för diesel- bränsle till personbilar, lastbilar och bussar.

— utreda möjligheterna att införa kompletterande avgasnormer för lastbilar och bussar i tätorts— trafik.

- klarlägga möjligheterna till ytterligare utsläpps— minskningar, bl. a. genom att utreda konsekvenserna av att införa de krav som nu gäller i Kalifornien.

— klarlägga möjligheterna till utsläppsminskningar

från traktorer och arbetsmaskiner m. m.

5.2. Energipolitiska mål

Riksdagen har vid flera tillfällen under 1980—talet behandlat övergripande förslag till riktlinjer för energipolitiken.

Vid sin senaste behandling av energipolitiken i maj 1989 (prop. 1988/89:100 bil.16, NU 25, rskr. 273) uttalade riksdagen att huvuduppgiften för energipoli— tiken liksom tidigare är att skapa förutsättningar dels för att kärnkraften skall kunna avvecklas, dels för att övergången från olja till förnybara och inhemska energikällor skall kunna fullföljas. Omställningen skall genomföras utan att landets elförsörjning äventyras och utan att samhällsekono— miska, sociala eller miljöpolitiska mål riskeras.

De gällande riktlinjer för energipolitiken, som kan bedömas ha betydelse för vårt arbete, kan sammanfattas i följande punkter.

* En successiv utveckling skall ske mot ett energi— system i huvudsak grundat på varaktiga, helst förny— bara och inhemska, energikällor med minsta möjliga miljöpåverkan.

* Stränga krav skall ställas på säkerhet och omsorg om miljön vid användning och utveckling av all energi— teknik.

* Kärnkraften skall vara avvecklad senast år 2010.

* Kärnkraftsavvecklingen skall inledas med att en första reaktor tas ur drift år 1995 och en andra år 1996.

En effektiv energihushållning skall främjas.

Potentialen för eleffektivisering och elersättning

skall utnyttjas.

Kraftvärme och industriellt mottryck bör byggas ut så långt det är ekonomiskt rimligt.

Rimliga konkurrensvillkor skall bibehållas för den elintensiva industrin när kärnkraften avvecklas.

strävandena att reducera oljeanvändningen bör

fortsätta.

En viss ökad kolanvändning i anläggningar med mycket modern reningsutrustning kan visa sig erforderlig i samband med kärnkraftsavvecklingen.

Tillförseln av naturgas måste ske i överensstämmelse med de energipolitiska riktlinjerna. Naturgasens roll måste avgöras av dess konkurrenskraft i förhållande till övriga tillgängliga energislag. Inköp av gas skall verkställas enligt strikt kommersiella principer.

Det är angeläget att användningen av inhemska

bränslen fortsätter att öka.

5.3. Trafikpolitiska mål

Trafikpolitikens mål har senast uttryckts i riksdagens trafikpolitiska beslut år 1988 (prop. 1987/88:50, TU 13, rskr. 159). Trafikpolitikens yttersta syfte är enligt beslutet att bidra till att bibehålla och utveckla välfärden. Trafikpolitiken, den allmänna ekonomiska politiken, näringspolitiken, social— och miljöpolitiken kompletterar därvid varandra.

Det övergripande målet för trafikpolitiken skall vara att erbjuda medborgarna och näringslivet i landets olika delar en tillfredsställande, säker och miljö— vänlig trafikförsörjning till lägsta möjliga samhälls— ekonomiska kostnader.

Detta mål vidareutvecklas i fem delmål enligt följande.

1. God till än li het. Transportsystemet skall utformas så att medborgarnas och näringslivets grundläggande transportbehov kan tillgodoses.

2. Hög effektivitet. Transportsystemet skall utformas 5 att det bidrar till ett effektivt resursutnytt— jande i samhället som helhet.

3. Bra trafiksäkerhet. Transportsystemet skall ut— formas så att det motsvarar högt ställda krav på säkerhet i trafiken.

4. God miljö. Transportsystemet skall utvecklas så att en god miljö och hushållning med naturresurser främjas.

5. Regional balans. Transportsystemet skall byggas upp 5 att det bidrar till regional balans. Delmålet om tillgänglighet innebär att transportsyste- met skall trygga arbetsresorna och tillgängligheten för alla medborgare till service och rekreation.

Hänsyn måste tas till de speciella krav som ställs utifrån barnens, de äldres och de handikappades behov. Likaså måste transportsystemet tillfredsställa

näringslivets behov av transporter.

Effektivitetsmålet omfattar inte enbart direkta trans— portkostnader utan också kostnader och kvalitetsaspek— ter som res— och väntetider, komfort m. m. för person— transporter och kostnader för lagerhållning, hante— ring, förpackning m. m. vad gäller godstransporter. Infrastrukturen måste planeras efter samhällsekono— miska kriterier och ett samhällsekonomiskt effektivt

utnyttjande eftersträvas.

Trafiksäkerheten bör förbättras och ett så olycksfritt trafiksystem som möjligt skapas. Det totala antalet skadade och dödade i trafiken skall fortlöpande min- skas. Detta gäller för alla trafikanter, men särskilt

de oskyddade trafikanterna och barnen.

Inriktningen på lång sikt när det gäller trafikens miljöeffekter skall vara att radikalt minska de skad— liga utsläppen från transportsystemet. Utsläppen av föroreningar skall begränsas, nationellt och interna— tionellt. Transportsektorn skall bidra till att målet om att minska kväveoxidutsläppen med 30 % mellan 1980 och 1995 kan uppnås.

I tätorterna skall luftkvaliteten radikalt förbättras

och bullerstörningarna begränsas. Energihushållningen

skall förbättras, framför allt genom ökad energieffek— tivitet hos de enskilda fordonen.

Regional balans förutsätter ett landsomfattande transportsystem. Åtgärder inom trafikpolitikens område för att förbättra den regionala balansen måste syfta till att stödja det som görs inom regionalpolitiken som helhet. Samtliga trafikslag kan inte finnas över— allt. Varje region och trafikslag har olika förutsätt— ningar som bör påverka valet av transportlösningar i landets olika delar.

119 6 ÅTGÄRDER OCH KOSTNADER FÖR MINSKADE UTSLÄPP 6.1 Utsläpp från fasta anläggningar

I detta avsnitt ges en översikt över teknik och kost— nader för åtgärder med syfte att begränsa utsläppen av svavel, kväveoxider och koldioxid från fasta anlägg— ningar. Översikten bygger huvudsakligen på underlags— material från statens naturvårdsverk och statens

energiverk.

6.1.1. Minskning av kväveoxidutsläpp

6.1.1.1 Teknik

Kväveoxider, NOX, bildas dels genom reaktion mellan luftens syre och kväveinnehållet i bränslet (bränsle—NDX) och dels genom reaktion mellan luftens syre och kväve (termisk NOX). I det senare fallet spelar förbränningstekniska förhållanden, såsom

temperatur och luftöverskott, en stor roll.

En minskning av de totala NOK—utsläppen kan därför åstadkommas dels genom rökgasrening och dels genom förbränningstekniska åtgärder.

Exempel på förbränningstekniska åtgärder som leder till minskade NOK—utsläpp är minskat luftöverskott, sänkt förbränningstemperatur, rökgasåterföring, ändrad utformning av förbränningsrummet och s. k. stegvis

förbränning.

I fluidiserade bäddar (svävbäddar) är förbrännings— temperaturen relativt låg, varför NOK—utsläppen från dessa blir lägre än från konventionella pannor som saknar speciella anordningar för minskning av

utsläppen.

Vid kol— eller torveldning i nya pannor med lämplig förbränningsteknisk utformning är det rimligt att anta att utsläppen kan komma ner till 0.15 9 NOx/MJ bräns— le, vilket skall jämföras med uppskattningsvis 0.25—0.30 g/MJ i äldre pannor utan speciella åtgär— der. I vissa fall kan det vara möjligt att nå betydligt lägre än 0.15 g/MJ i nya pannor. Trädbräns— len ger i allmänhet lägre utsläpp än kol och torv.

Även i befintliga pannor går det att genom förbrän— ningstekniska åtgärder minska NOK—utsläppen, även om möjligheterna är sämre än för nya pannor.

Rökgasrening är i allmänhet mer komplicerad och dyrare än förbränningstekniska åtgärder, men möjliggör å andra sidan mycket långtgående begränsningar av utsläppen.

Det finns ett stort antal reningsprocesser, men endast ett fåtal har introducerats kommersiellt. De hittills mest framgångsrika processerna bygger på att kväve— oxider reagerar med ammoniak till kvävgas (N:) och vatten, företrädesvis via katalysatorer, s. k. selek— tiv katalytisk reduktion (SCR). En annan utvecklings—

linje, våta processer, bygger på absorption i en vätska. Några våt—torra processer finns också under

utveckling.

Rökgasrening med syfte att minska NOK—utsläppen har hittills främst installerats i Japan och Västtyskland. Även i USA, österrike och Nederländerna finns några anläggningar. I Sverige finns ännu ingen fullskale— anläggning. Utvecklingsinsatserna i Sverige gäller i huvudsak den katalytiska reningstekniken.

6.1.1.2 Bildning av andra föroreningar vid

kväveoxidbegränsning

Kolväten

Genom att förbrännningstekniska åtgärder i vissa fall kan innebära en ofullständigare förbränning, finns viss risk för att kolväteutsläppen ökar. vid eldning med fasta bränslen i större pannor är denna risk liten, förutsatt att övervakningen av pannan är god. Riskerna kan vara något större vid oljeeldning.

Utsläppen av kolväten från de minsta pannorna är dock större. Naturvårdsverket har uppskattat att omkring

90 000 ton kolväten per år släpps ut från villapannor och kaminer, medan de resterande förbränningsanlägg— ningarna (inkl. de avfallseldade) inte släpper ut mer

än omkring 5 000 ton per år tillsammans.

Vidare finns en viss risk för att förbränningstekniska åtgärder för att minska NOK—utsläppen leder till ökade utsläpp av PAH, polyaromatiska kolväten.

Ammoniak

När ammoniak tillsätts vid rökgasrening kommer en del att släppas ut med rökgasen. Ammoniak har i många fall liknande effekter i miljön som kväveoxider. Vid normal dimensionering är dock ammoniakutsläppen små.

Dikväveoxid, lustgas

Frågan om utsläppen av dikväveoxid, lustgas, har börjat uppmärksammas först på senare tid.

Mekanismerna för bildning av dikväveoxid under för— bränningen och i eventuella reningsanläggningar är ännu mycket ofullständigt kända. Forskning pågår på detta område. Sannolikt finns goda möjligheter att genom korrekt utformning av anläggningen minska utsläppen av dikväveoxid till en acceptabel nivå.

6.1.l.3 Kostnader

Statens energiverk och statens naturvårdsverk har i rapporten "Mindre kväveoxider från förbränning" (STEV 1987:3, SNV Rapport 3312) uppskattat marginalkostnaden för begränsning av kväveoxidutsläppen inom elproduk— tionen och fjärrvärmen. Resultatet redovisas i tabell 6.1. Som framgår av tabellen, ligger kostnaden för minskning av utsläppen mellan 3 000 och 84 000 kr. per ton NOX. Observera att de minsta pannorna inte ingår i tabellen.

Tabell 6.1 Utsläppsminskningar och kostnader vid begränsning av kväveoxidutsläppen inom elproduktionen och fjärrvärmen.

Algärd och an- NO.-reduk— Ackumulerad Marginal- Arlig k0x1- Ack. urlig laggningstyp lion. ton NDX-reduk— kostnad. nad. milj kostnad. 1ion.ton 1000 erton kr milj kr Förbränningslekniska ål— gärder. i nya koleldade an- laggningar >100 MW 650—1400 650—1400 3— 10 3—7 3—7 50— 100 MW 150— 150 800—1 650 3— 12 1—3 4— 10

Rökgasrening i bef. kol— eldade anläggningar >100 MW emissionsnivå= 0.28 giMJ 4 400 5 ZOO—() 050 15—38 63— 123 70-133 emissionsnivå= 0.15 ngJ 3350 8 450—9 300 38—51 91— 166 161—299

50—100 MW emissionsnivå= 0.28 gi'MJ 900 9 350— 10 200 17—33 15—30 176—329 emissionsnivå= 0.15 g/MJ 500 9 850— 10 700 31—62 16—31 192—360

Rökgasrening efter för— bränningstekniska åtgär- der i nya koleldade an- läggningar >100 MW 1300—1 900 11 650—11 750 20—54 38—70 230—430 50—100 MW 200— 300 11 850—12 050 33—63 7—13 237—443

Rökgasrening i bef olje- inläggningar >l00 MW | 450 13 300-13 500 52—84 76— lll 313—566

Källa: "Mindre kväveoxider från förbränning". STEV och SNV 1987.

Ett alternativ till att vidta åtgärder i anläggningen för att minska kväveoxidutsläppen kan vara att byta till ett bränsle med lägre kväveinnehåll. En övergång från t. ex. kol till trädbränslen kan leda till att kväveoxidutsläppen halveras. Kostnaden för ett sådant byte beror på de lokala priserna. Energiverket och naturvårdsverket har i den nyss omnämnda rapporten redovisat ett räkneexempel, som visar att det kan kosta omkring 25 000—30 000 kr. per ton NOx att minska utsläppen på detta sätt. Förutsättningen är att träd— bränslen är 10 kr dyrare än kol, räknat per MWh bränsle.

Vid oljeeldning kan kväveoxidutsläppen i princip minskas genom övergång från tung till lätt eldnings— olja, eftersom kväveinnehållet i lätt eldningsolja är betydligt lägre. Samtidigt minskar svavelutsläppen. Om all tung eldningsolja ersattes med lätt, skulle kväve— oxidutsläppen minska med 8 000 ton och svaveldioxid— utsläppen med 35 000 ton per år. Verken uppskattar kostnaden för detta till ca 11 000 kr. per ton avskild kväveoxid och svaveldioxid, förutsatt att kostnads— skillnaden på Rotterdammarknaden mellan lätt olja och tung olja med en svavelhalt på en procent är 200 kr per ton. Under givna förutsättningar är detta således ett förhållandevis billigt sätt att uppnå en minskning av utsläppen från oljeeldning. I takt med att efter— frågan på lätt olja och andra lågsvavliga oljekvalite— ter ökar, kan dock priset på dessa komma att höjas.

Även övergång från andra fossila bränslen till natur— gas ger sannolikt en minskning av NDX—utsläppen. Det är dock mycket svårt att uppskatta hur stor denna effekt är.

6.1.2. Minskning av svavelutsläpp 6.1.2.1 Teknik

Utsläppen av svavel från förbränning kan minskas genom åtgärder före, under eller efter förbränningen. Byte till lågsvavligare eller svavelfritt bränsle, liksom energibesparing, innebär givetvis också att svavel— utsläppen minskar.

I Sverige används avsvavlingsmetoder huvudsakligen i samband med koleldning. De flesta metoderna kan dock användas för alla bränslen. De vanligaste metoderna är avsvavling under eller efter förbränningen. Gemensamt för dessa är att en s. k. sorbent, vanligen kalk eller kalksten, bringas att reagera med svavlet. Därigenom bildas i de flesta processer gips (kalciumsulfat) eller ett gipsliknande material, som kan användas för

andra ändamål eller deponeras.

Om kalksten (kalciumkarbonat) används som sorbent, ger reaktionen mellan svavlet och kalkstenen upphov till ett litet utsläpp av koldioxid. Utsläppet av koldioxid kan uppskattas till omkring 1.5 kg per kg avskilt svavel. Om i stället bränd kalk används, har motsva— rande mängd koldioxid redan avgetts vid kalkbrän— ningen. Vid kalkbränningen avges även en viss mängd koldioxid från det bränsle (vanligen kol), som används vid bränningen. Denna mängd koldioxid är ungefär lika

stor som den mängd som härrör från kalkstenen.

Bränslet kan renas genom olika åtgärder före förbrän— ningen. Reningen kan exempelvis ske genom att kolet mals, så att föroreningarna friläggs och därefter kan avskiljas. Reningen kan också vara ett led i tillverk—

ningen av kol—vatten—bränslen.

Avsvavling under förbränningen kan ske antingen i fluidiserade bäddar eller genom kalkinblåsning i eld—

staden.

I en panna med fluidiserad bädd sker förbränningen i en bädd bestående av bränslet, kalksten och inert (obrännbart) material, t. ex. sand. Luft blåses in i botten av bädden, som på detta sätt hålls svävande. Kalkstenen reagerar med svavlet till gips. I allmänhet

kan upp till 90 % av svavlet avlägsnas på detta sätt. Förbränningen kan antingen ske vid atmosfärstryck (AFBC, Atmospheric Fluidised Bed Combustion) eller vid förhöjt tryck (PFBC, Pressurised Fluidised Bed Combustion).

Kalkinblåsning i eldstaden är en relativt billig metod, som kan utnyttjas i befintliga, konventionella pannor. Avskiljningsgraden för svavel är lägre än vid förbränning i fluidiserade bäddar och ligger ofta mellan 30 och 50 %.

Avsvavling efter förbränningen kan ske genom våt, våt—torr eller heltorr avsvavling. Utomlands är våt

avsvavling vanligast. Vid de svenska koleldade anlägg— ningar, som är utrustade med rökgasavsvavling, används i allmänhet våt—torr rening. Heltorr avsvavling är betydligt ovanligare och används endast i några enstaka försöksanläggningar.

Våt avsvavling innebär att rökgasen "tvättas" i en skrubber med en blandning av kalk eller kalksten och vatten. Reaktionsprodukten blir en suspension av kalciumsulfit och kalciumsulfat i vatten.

Även vid våt—torr rökgasavsvavling bringas rökgasen i kontakt med en blandning av kalk och vatten. Reaktio— nen sker i detta fall i en spraytork och resulterar i en torr slutprodukt, huvudsakligen bestående av kalciumsulfit. Denna avskiljes i ett efterföljande stoftfilter.

Flera principer för heltorr avsvavling finns. En av dessa utnyttjar natriumvätekarbonat som sorbent. Slutprodukten blir i detta fall lättlösliga natrium—

salter, som kan vara svåra att deponera i stora mängder eller omhänderta på annat sätt.

Ett annat sätt att åstadkomma låga svavelutsläpp är att förgasa bränslet. Förgasningen sker under högt tryck. Svavlet, i form av vätesulfid, avskiljs ur den bildade gasen och kan därefter omvandlas till rent svavel, som exempelvis kan användas för framställning av svavelsyra. Den renade gasen kan sedan brännas för el— och värmeproduktion eller utnyttjas som råvara för framställning av baskemikalier. Hittillsvarande erfa— renheter tyder på att det är möjligt att nå mycket låga utsläppsvärden för svavel från förgasningsanlägg— ningar.

6.l.2.2 Kostnader

Det är svårt att ge jämförbara kostnadsuppgifter för olika metoder för avskiljning av svavel. Kostnaden per kilo avskilt svavel ökar med ökande krav på renings— grad. Kostnaden skiljer sig också avsevärt mellan olika typer och storlekar på pannor.

Generellt kan sägas att investeringskostnaden är rela— tivt hög för avsvavling efter förbränningen, medan den är lägre för exempelvis kalkinblåsning i eldstaden. För heltorr avsvavling med natriumvätekarbonat gäller dock att investeringskostnaden är låg, medan drift— kostnaden är relativt hög. När det gäller fluidiserade bäddar, är det svårt att ange hur stor del av den totala investeringskostnaden som är att hänföra till avsvavlingen, eftersom anordningarna för avsvavling ingår som en del i själva pannkonstruktionen.

Med våt—torr avsvavling kan man räkna med att uppnå upp till 90 % svavelavskiljning. För anläggningar i storleken 100 - 150 MW kan summan av drift— och kapitalkostnader uppskattas till 1.5 — 2.5 öre/kWh tillfört bränsle.

Genom kalkinblåsning i eldstaden kan 30 — 50 % av— skiljning nås till en kostnad (sammanlagd kapital— och driftkostnad) av ca 1 öre/kWh tillfört bränsle.

I fludiserade bäddar kan 80-90 % av svavlet avskiljas, även detta till en kostnad av omkring 1 öre/kWh tillfört bränsle.

Dessa siffror innebär att kostnaden för avskiljning uppgår till 10—40 kr per kg svavel. Den lägre siffran gäller enkla åtgärder som leder till förhållandevis små utsläppsminskningar, exempelvis kalkinblåsning i eldstaden. De dyrare åtgärderna kan ge upp till 90 % avskiljning av svavlet.

6.1.3. Tekniska möjligheter att minska koldioxidutsläpp

I det följande behandlas tekniska möjligheter att minska utsläppen av koldioxidutsläpp från förbrän— ningsanläggningar. Andra åtgärder för att motverka växthuseffekten, som exempelvis bränslebyte, förbättrad verkningsgrad, energihushållning eller beskogning, behandlas inte i detta sammanhang.

Avskiljning av koldioxid ur rökgaser

Det är teoretiskt möjligt att avskilja den bildade

koldioxiden ur rökgaserna. Koldioxiden kan absorberas

i en vattenlösning eller annan vätska, återvinnas ur denna och sedan komprimeras till vätska för vidare— befordran till slutförvaring.

Absorptionssteget är konventionell teknik som används vid gasrening inom exempelvis processindustrin. Investeringskostnaden för detta är dock hög. Beräk— ningar har visat att investeringskostnaden för ett koleldat kondenskraftverk skulle kunna fördubblas om det utrustas med koldioxidrening. Till detta kommer kostnaden för deponering av den avskilda koldioxiden. Dessutom åtgår energi för absorptionen, vilket kan innebära att verkningsgraden för anläggningen sänks med några procent.

Förslag har förts fram om att slutförvara den avskilda koldioxiden i havet, i saltgruvor eller i tömda gas— eller oljekällor.

I stort sett obegränsade mängder av koldioxid skulle kunna lagras i havet. Detta förutsätter dock att kol— dioxiden släpps ut på ett tillräckligt djup (djupare än 500 m). Lagring i tömda gas— eller oljekällor kan vara möjlig i vissa fall, men detta lagringsutrymme är begränsat. Saltgruvor kan däremot erbjuda ett större lagringsutrymme.

En annan möjlighet är att återanvända koldioxiden i olika typer av processer. Detta innebär dock ingen långsiktig lösning, eftersom det bara betyder att tidpunkten för utsläppet i atmosfären förskjuts.

Omvandling av olja och naturgas till vätgas

Olja och naturgas kan på kemisk väg omvandlas till vätgas och kol. Det bildade vätet kan därefter

förbrännas och kolet deponeras.

En stor del (hälften eller mer) av energiinnehållet i

bränslena går förlorad vid denna metod.

6.2. Utsläpp från trafiksektorn

Åtgärder för att minska trafiksektorns utsläpp av luftföroreningar kan delas in i förändringar av bränslet, fordonsparken, trafikarbetet och trafik-

slagens relativa andelar av detta.

Underlaget för denna redovisning är främst material från statens naturvårdsverk och statens väg— och trafikinstitut (VTI).

6.2.1. Minskning av svavelutsläpp

Trafiksektorn svarade år 1987 för drygt 7 % av de svenska svavelutsläppen (8 200 ton av totalt 110 000 ton). Bensindrivna bilar stod för 1 200 ton och dieseldrivna fordon för 4 400 ton. övrig samfärdsel (främst sjöfart) svarade för resterande 2 600 ton. I dessa siffror är inte den utrikes sjöfarten inräknad. Enligt preliminära beräkningar som tagits fram på uppdrag av sjöfartsverket är utsläppen i Sveriges närområden från fartyg som angör svensk hamn ca 20 000

ton/år.

Trafiksektorns svavelutsläpp kan i första hand minskas

genom krav på bränslet.

Halterna av svavel i bensin och diesel kan sänkas. I kap. 16 diskuteras vilka krav som skulle kunna ställas på dieselbränsle för att uppnå bättre miljökvalitet. Mängden aromatiska kolväten hänger, liksom svavel— halten, nära samman med partikelutsläppen. Minskad aromathalt och svavelhalt ger i allmänhet lägre

utsläpp av partiklar och lägre carcinogenitet.

Motoralkoholer ger försumbara svavelutsläpp, liksom naturgas. En övergång från diesel till dessa bränslen minskar därför svavelutsläppen. Försök med etanol— eller naturgasdrivna bussar pågår bl. a. i Malmö, Göteborg och Stockholm. SJ överväger att köra en del diesellok på naturgas. Elektrifiering av järnväg som nu trafikeras med diesellok minskar också svavel— utsläppen. Svavelutsläppen från diesellok är dock små — ca 200 ton/år.

Lagen om svavelhaltigt bränsle omfattar för närvarande inte sjöfarten, som ofta använder högsvavlig olja. Den olja som används inom sjöfarten (s. k. bunkerolja) är ofta en restprodukt från raffineringen av råolja och innehåller därför höga halter av svavel, asfalte— ner och aromater. Svavelhalten kan uppgå till 5 vikts— procent. Bunkeroljan innehåller även tungmetaller. Ibland förekommer också inblandning av spillolja och kemiskt avfall. Flera färjerederier har aviserat att de tänker använda bunkerolja av högre kvalitet, bl. a. med lägre svavelhalt. Genom frivillig övergång till bättre bränsle och hårdare krav på fartyg som anlöper svenska hamnar kan utsläppen minskas.

Kostnader för minskning av svavelutsläpp från trafiksektorn är svåra att ange, då underlaget är

mycket begränsat.

6.2.2 Minskning av utsläpp av kväveoxider,

kolväten m. m.

6.2.2.1 Möjliga åtgärder i den befintliga

fordonsparken

Flera åtgärder på fordon i bruk är tänkbara för att

minska utsläppen av kväveoxider, kolväten m. m.

— Vid eftermontering av katalysatorer på bensindrivna personbilar minskas utsläppen av kväveoxider, kolväten och kolmonoxid var för sig med drygt 40%

per fordon.

— Utbyte av äldre dieselmotorer på bussar och last— bilar kan också ge betydande utsläppsminskningar,

— Skärpt avgaskontroll har visat att många fordon i bruk inte uppfyller gällande krav. ökad flygande kontroll på väg kan innebära att fler fordonsägare ser över sitt avgassystem även mellan besiktnings- tillfällena.

— En ökad utskrotning av äldre bilar kan också leda

till minskade utsläpp.

— ökad skillnad i beskattningen av blyad och oblyad bensin gör det dyrare att använda bilar som inte kan köras på oblyad bensin, vilket alltid är bilar utan katalysatorrening.

- Förbränningstekniska åtgärder kan medföra lägre utsläpp.

Vi ska här analysera effekterna av dessa åtgärder något närmare.

Eftermontering av katalysatorer

Ca 600 000 bilar i den befintliga bilparken har tidigare uppskattats kunna förses med katalysator i efterhand. Med nya blyfria bränslekvaliteter kan antalet vara större. Utsläppen av kväveoxider, kolväten och koloxid beräknas var för sig minska med ca 40 % vid eftermontering. Kostnaden för att efter— montera katalysator uppgår enligt uppgifter från ett antal biltillverkare till mellan 4 000 och 6 000 kr. per bil. En minskning med 40 % av kväveoxidutsläppen motsvarar ca 1 g/km vilket innebär att den årliga minskningen för en bil med genomsnittlig körsträcka blir ca 12 kg.

Fr. o. m. den 1 juli 1989 lämnas ett bidrag med 1 000 kr. till den som eftermonterar katalysator på sin bil, förutsatt att utrustningen minskar utsläppen av kväve— oxider, kolväten och koloxid med minst 40 %. Det är ännu för tidigt att avgöra om 1 000 kronors—bidraget gett någon väsentlig effekt.

Naturvårdsverket har i ett remissyttrande 1987 uppskattat minskningen av de totala utsläppen om samtliga 600 000 aktuella bilar eftermonterade katalysator till drygt 7 000 ton det första året. De totala utsläppen fram till år 2 000 skulle minska med ca 45 000 ton varav 25 000 ton under de första fem åren. Kostnaden uppskattades till ca 75 kr/kg

kväveoxider. Om man räknar med minskningen av

utsläppen av kolväten och koloxid blir den specifika kostnaden mindre. Kostnaden varierar beroende på återstående livslängd, årlig körsträcka och kostnaden

för eftermontering på en viss bilmodell. Åtgärder på äldre dieselfordon

Utsläppen från dieselfordon kan minskas genom byte av

motor eller genom ändringar av befintliga motorer.

Vid ett byte av motor kan den nya motorn uppfylla högre ställda miljökrav. En tung dieselmotor som klarar avgaskraven för 1994 års modeller har ungefär hälften så stora utsläpp av kväveoxider som en 5 år gammal motor. Särskilda s. k. miljömotorer marknads—

förs av svenska tillverkare för bussar i stadstrafik.

Befintliga dieselmotorer kan modifieras för lägre utsläpp bl. a. genom ändrad insprutningsvinkel, modernare insprutningsutrustning, ändringar av turbo, kamaxel och kolvar. Åtgärderna varierar för olika motorer och motorfabrikat. Åtgärderna kostar upp till 50 000 kr per motor, vilket är en relativt hög kost— nad. Åtgärder med lägre kostnad ger små minskningar av utsläppen. Samtidigt som åtgärder av denna typ kan minska utsläppen kan de öka bränsleförbrukningen.

Som vi tidigare har nämnt kan motoralkoholer och naturgas användas i befintliga dieselmotorer efter mindre modifieringar. Genom bränslebyte kan framför

allt utsläppen av svavel och partiklar minskas. Förbättrad kontroll

ökad kontroll av att fordon uppfyller gällande krav är ett relativt enkelt sätt att minska utsläppen från

fordon i bruk. Den utvidgade avgaskontrollen fr. o. m. den 1 januari 1989 visade exempelvis att många bilars s. k. EGR-ventiler inte fungerade. Ett sådant fel leder till betydande ökningar av utsläppen. En ökad flygande kontroll av fordon på vägarna kan leda till att avgassystemen hålls i bättre skick mellan besikt— ningstillfällena.

ökad utskrotning av gamla fordon

Bilar utan katalysator svarar för betydligt större utsläpp per kilometer än bilar med katalysator. Fordon äldre än 1976 års modell har särskilt stora utsläpp av såväl kväveoxider som koloxid och kolväten. Det kan därför finnas skäl för särskilda åtgärder mot utsläp— pen från dessa fordon. Det är dock både tekniskt svårt och dyrt att vidta tekniska åtgärder på så pass gamla fordon. En möjlig åtgärd är istället att genom ökad utskrotning ta dessa bilar ur trafik. Detta kan exempelvis åstadkommas genom en höjning av skrotnings— premien. Bilarna ersätts med något nyare bilar, som i sin tur ersätts med nyare bilar. Teoretiskt kan ut— släppsminskningen betraktas som skillnaden i utsläpp mellan en bil äldre än 1976 års modell och en ny kata— lysatorförsedd bil. Den samhällsekonomiska kostnaden utgörs av den förtida investering som görs i nya bilar

och den tidigarelagda förslitningen av dessa bilar.

Om en bil äldre än 1976 års modell tas ur trafik tidigare än vad som annars varit fallet minskar utsläppen av kväveoxider med 2,8 — 0,62 g/fkm = 2,18 g/fkm. Den genomsnittliga körsträckan för bilar av 1975 års modell är 8000 km/år. Detta innebär en

17,4 kg. Med ett nybilspris på 75 000 kr. blir den årliga kostnaden 7 700 kr. (kalkylränta 6 %, avskrivningstid 15 år, utsläppsminskning med 8000*2,18 g

annuitetsfaktor 0,10296). Kostnaden för utsläppsreduk— tionen blir således 7 700/17,4=440 kr/kg. Om kostnaden slås ut på minskningen av kväveoxider, koloxider och kolväten blir den något mindre per kg. men måste ändå betraktas som hög. Som jämförelse kan nämnas att katalysatorrening för nya bensindrivna bilar beräknas kosta 15-35 kr/kg. kväveoxider. Samtidigt nås dock förbättringar av trafiksäkerhet och minskad miljöpå— verkan i andra avseenden, bl. a. genom mindre läckage

av olja och batterisyra.

Man kan hävda att det på bilmarknaden för närvarande finns ett överskott av några år gamla bilar och att utskrotade bilar alltså inte behöver ge upphov till förtida investeringar i nya personbilar. Det är dock först när de gamla bilarna ersätts med katalysator— bilar som åtgärden ger någon väsentlig utsläpps— minskning, åtminstone när det gäller kväveoxider.

Bly i bensinen

Blyfri bensin (95 oktan) svarar för en snabbt växande andel av bensinförsäljningen. Det är dock endast nya katalysatorbilar och ca 600 000 äldre bilar som kan köras på oblyad bensin.

Ett oljebolag (BP) marknadsför nu oblyad bensin med oktantalet 98. Med denna bensin kan, enligt oljebo— laget, betydligt fler bilar av äldre årsmodeller köras på oblyad bensin. Därmed torde det också vara möjligt att eftermontera katalysator på ett antal av dessa bilar. Samtidigt minskar blyutsläppen om fler bilar kör på oblyad bensin.

skatteskillnaden mellan blyad och oblyad bensin är för närvarande 20 öre/l. En höjning av skatteskillnaden

mellan blyad och oblyad bensin kan bidra till att försäljningen av blyad bensin minskar snabbare än vad som annars varit fallit.

En stegvis höjning av priset på blyad bensin leder till att det blir allt dyrbarare att köra gamla bilar som inte kan använda oblyad bensin, och alltså inte heller förses med katalysator. En sådan åtgärd kan antingen ensam eller kombinerad med en höjd skrot— ningspremie leda till att utsläppen från gamla bilar minskar.

Förbränningstekniska åtgärder

Åtgärder som påverkar förbränningen kan innebära minskad bildning av skadliga föroreningar. En dåligt inställd motor kan ge höga halter föroreningar. Dieselmotorer som inte sköts kan ge upphov till stora utsläpp av partiklar, som kan framkalla cancer.

Det är också möjligt, att genom en medveten styrning av förbränningen minska utsläppen. Detta ingår i optimeringen av nya motorer, där bl. a. bränsletill— förseln och förbränningsrummets utformning har betydelse.

Vissa företag marknadsför system för att minska utsläppen från fordon i bruk genom förbrännings— tekniska åtgärder. Det gäller bl. a. system för inblandning av väteperoxid vid bensinförbränning och användning av emulsionsteknik vid dieselförbränning. Övriga åtgärder

Mjukare körning och sänkta hastigheter kan ge väsentliga minskningar av utsläppen, liksom en

trafikplanering som minskar behovet av acceleration och inbromsning.

6.2.2.2 Möjliga åtgärder för nya fordon,

När det gäller förändringar av fordonsparken har avgaskraven för nya vägtrafikfordon skärpts i flera omgångar. Kraven gäller kväveoxider, kolväten,

kolmonoxid och partiklar.

För nya personbilar gäller fr. o. m. 1989 års modeller avgaskrav som innebär att katalysatorteknik måste användas. Dessa krav föregicks av två år med frivillig tillämpning. Katalysatorn innebär att utsläppen av kväveoxider minskar med ca 70 %. Även utsläppen av

kolväten och koloxid minskar kraftigt.

Skärpta avgaskrav införs fr. o. m. 1992 års modeller för lätta lastbilar och bussar (mindre än 3,5 ton) och fr.o.m. 1994 års modeller för tunga lastbilar och bussar. Även dessa krav föregås av två år med frivil— lig tillämpning. För bensindrivna lätta lastbilar och bussar innebär kraven katalysatorteknik. För tunga dieseldrivna lastbilar och bussar innebär kraven att motorns utformning måste förändras (bl. a. turbomoto—

rer med laddluftkylning).

Det finns tekniska möjligheter att minska utsläppen ytterligare. Dagens katalysatorteknik gör det möjligt att nå de utsläppsnivåer som gäller som obligatoriska krav i Kalifornien. Dessa innebär 60 % lägre utsläpp av kväveoxider från personbilar jämfört med nuvarande svenska krav. Dock är kraven på kolmonoxidutsläpp något lindrigare i Kalifornien än i Sverige.

Redan nu certifieras bilar i Sverige med utsläpp långt under gällande krav. Bland de bensindrivna personbilar av 1988 års modell som certifierades mot de nivåer som gäller obligatoriskt för 1989 års modeller var medel— värdet för kväveoxidutsläpp 0,20 g/km jämfört med gränsvärdet 0,62 g/km. Även medelvärdena för kolmon— oxid och kolväten var långt under gränsvärdena. Sprid— ningen är dock stor och det är ännu oklart hur avgas— egenskaperna förändras med tiden.

För dieseldrivna fordon är katalysatortekniken ännu inte färdigutvecklad. Partikelfällor kan dock reducera utsläpp av såväl partiklar som av kväveoxider och kolväten. Partikelfällor med regenereringssystem finns i begränsad produktion sedan en tid tillbaka. Dessa fungerar som ett partikelfilter som kan bestå av

bl. a. katalysatormaterial. Partiklar som samlats på filtret förbränns under drift genom tillförsel av

värme.

Det är också möjligt att minska utsläppen genom förbättrad kvalitet på dieselbränsle och effektivare motorer. Även minskat rullmotstånd och lägre luftmot— stånd ger väsentliga utsläppsminskningar, såväl för bensindrivna som för dieseldrivna fordon. Dessa åtgärder medför också en lägre bränsleförbrukning.

6.2.2.3 Sjöfart, flyg m. m.

Utsläppskrav på flygplan, fartyg, diesellok, traktorer och arbetsmaskiner har hittills ställts i mycket liten omfattning. Utvecklingen av flygmotorer med hög förbränningstemperatur har lett till minskade utsläpp av kolväten men ökade kväveoxidutsläpp. Genom ändrad utformning av brännkammare m. m. kan kväveoxidutsläp—

pen minskas. För att drastiskt minska utsläppen måste nya motortyper utvecklas. När det gäller fartyg liknar åtgärderna dem som är aktuella inom energisektorn. För mindre fartyg handlar det främst om förbränningstek- niska åtgärder, medan reningsteknik kan bli aktuell för större fartyg. Elektrifiering av järnvägar som nu

trafikeras med diesellok ger också minskade utsläpp.

6.2.2.4 Förändringar av trafikarbete

Utsläppen kan även minskas genom omfördelning av transporter från miljöstörande trafikslag till mindre miljöstörande samt genom effektivisering av det totala trafikarbetet. Elektrifierad järnvägstrafik ger väsentliga miljöfördelar framför väg— och flygtrafik. En stor del av trafiktillväxten sker i storstäderna. utbyggd kollektivtrafik med goda miljöegenskaper kan minska utsläppen i dessa områden. Kombinerad trafik med lastbil och järnväg kan också ge miljöfördelar, om de lokala miljöproblemen kring omlastningsterminaler löses.

Förbättrad transporteffektivitet (bl. a. högre belägg— ningsgrad på godstransporter) minskar trafikarbetet. På längre sikt kan en förändrad stads— och regional— planering minska transportbehovet.

6.2.2.5 Kostnader för olika åtgärder

Kostnaderna för några olika åtgärder att minska

utsläppen av kväveoxider från vägtrafiken framgår av tabell 6.2.

Tabell 6.2

Åtgärder för att minska kväveoxid— utsläppen. Utsläppsminskning samt kostnad per ton borttagen förorening

Åtgärd

SNV:s förslag till avgaskrav för lastbilar och bussar (1)

Lätta Tunga Kalifornien— krav för personbilar fr. o. m. 1995

Eftermontering av katalysatorer

Fullständig efterlevnad av nuvarande hastighets— gränser

Utebliven ökning av vägtrafiken

Kostnad

kr/ton

2000—4000 (2) 6000—17000

6 000

75 000

ej beräknad

ej beräknad

Minskning av årligt NOx—utsläpp, ton

år 1995 år 2010 2 000 5 000 — 20 000

ej beräknad (7 200 ton 1988)

9 000

12 000 20 000

Källa: Statens naturvårdsverk, aktionsplan —87 mot luftföroreningar och försurning samt remissvar på VTI:s rapport Trafik, buller

luftföroreningar och

(l) överensstämmer i stort med beslutade avgaskrav för

lätta fordon fr. o. m. tunga fordon fr. o. m.

1992 och planerade krav för 1994 års modeller.

(2) Avser kostnaden per ton minskat utsläpp av kväve— oxider, kolväten och kolmonoxid. Om man hänför hela kostnaden för den katalytiska reningen till minksningen av kväveoxidutsläppen blir kostnaden i stället 15 000 — 35 000 kr per ton minskad kväveoxidemission. Om hela kostnaden istället

hänförs till minskning av kolväten blir kostnaden 10 000 — 25 000 kr per ton minskad kolväteemission.

6.2.3. Minskning av koldioxidutsläpp

Åtgärder för att minska utsläppen av koldioxid hänger

nära samman med energiförbrukning och bränsleval.

Motoralkoholer (metanol, etanol) framställda av biobränslen ger inget nettotillskott av koldioxid till atmosfären. Försök med etanolbussar pågår bl. a. i Storstockholms lokaltrafik (SL).

Produktionskostnaden för etanol baserad på svenska råvaror är förhållandvis hög. Alkoholernas konkur— renskraft beror också på skatterelationerna till bensin och diesel. Motoralkoholkommittén bedömde (SOU 1986:51) att en inblandning av metanol och etanol i mindre mängder (2,6 % resp. 1,7 %) kan vara lönsam.

Miljöeffekterna av detta är dock osäkra.

Olika alternativ för framtida bilfordon håller på att utvecklas. Det nyligen fattade beslutet att kraftigt begränsa användningen av bensindrivna bilar i Los Angelesområdet till år 2007 driver på denna utveck— ling. Till de alternativ som diskuteras hör elbilar, alkohol- och vätgasdrivna bilar samt motorer med kombinerad diesel— och eldrift. Ett antal eldrivna fordon finns för närvarande i drift i Sverige. Ett företag i Göteborg (Nordiska Elfordon) säljer ett begränsat antal sådana fordon per år på företags— ekonomiska grunder. Vätgasdrift av bussar har prövats bl. a. i Berlin med goda resultat men till höga kost- nader. Volkswagen bedriver utveckling av kombinerade motorer för eldrift och dieseldrift, där dieselmotorn används för.landsvägskörning och elmotorn för stads— körning. S. k. hybridbussar som drivs omväxlande på

diesel och el kan utgöra ett alternativ i vissa tät—

orter. Bränslecellsdrift är ett framtida alternativ. Det finns fler exempel, men gemensamt är höga inves—

teringskostnader jämfört med dagens fordon.

Minskad bränsleförbrukning kan uppnås genom mjukare körning, lägre hastighet och mer bränsleeffektiva motorer. Likaså ger minskat luftmotstånd och rull— motstånd lägre bränsleförbrukning. De senaste 10 åren har nya personbilars bensinförbrukning minskat med i storleksordningen 0,1 liter/mil. Minskningen har dock avstannat. I USA betalar tillverkaren en straffavgift för nya personbilar med hög bränsleförbrukning. Saab—Scania räknar med att fordonstekniska åtgärder kan sänka lastbilars bränsleförbrukning med drygt 20 % de närmaste 10 åren.

Det är även möjligt att minska koldioxidutsläppen genom att en ökad del av trafikarbetet sker med energieffektiva trafikslag. Elektrifierad spårburen trafik har väsentliga fördelar i detta avseende.

Minskat trafikarbete är ytterligare en möjlighet att minska energiförbrukning och koldioxidutsläpp. Som nämnts ovan kan detta åstadkommas genom bl. a. effektivare transportanvändning och förbättrad stads—

och regionplanering.

Kostnader för minskade koldioxidutsläpp är svåra att ange p.g.a. otillräckligt underlag. Ett skäl är att kostnadsberäkningar för denna typ av åtgärder i hög grad kräver komplexa samhällsekonomiska kalkyler.

7 NUVARANDE STYRMEDEL pA ENERGI— OCH TRAFIKOMRÅDENA

Den statliga styrningen på energi— och trafikområdena sker dels genom ekonomiska styrmedel i form av skatter, avgifter eller bidrag, dels genom administra— tiva regler av olika slag. De senare kan vara av tvingande karaktär, t. ex. miljöskyddslagens bestäm- melser om miljöfarlig verksamhet eller avgasrenings— kraven för bilar. Ett viktigt administrativt styrmedel kan också vara information, t. ex. om energibesparande åtgärder. Det kan vidare nämnas att staten genom sitt ägande i vissa energiföretag, främst Vattenfall, har vissa styrmöjligheter och en god insyn i utvecklingen på energiområdet.

I det följande lämnas en redogörelse för de viktigaste styrmedel som för närvarande används. Redogörelsen har medvetet gjorts mycket kortfattad. Flera utredningar har lämnat förslag till betydelsefulla ändringar i de gällande bestämmelserna. En redogörelse för dessa förslag lämnas i kapitel 8.

7.1. Ekonomiska styrmedel på energiområdet

Av de ekonomiska styrmedel som används på energiom— rådet är numera energiskatterna de viktigaste. Efter oljeprishöjningarna år 1973 genomfördes omfattande informationskampanjer i syfte att uppnå en ökad

medvetenhet om behovet att spara olja. Under senare delen av 1970—talet började bidragssystem och investeringsprogram att införas i syfte att främja energisparande åtgärder och oljeersättning. Efterhand har dock bidragssystemen i huvudsak avvecklats. Utvecklingen på energiområdet påverkas även genom statliga anslag till teknikutveckling och forskning. Det statliga energiforskningsprogrammet omfattar f.n. omkring 350 milj. kr. per år. Ett förslag till energi— forskningsprogram för den kommande treårsperioden har nyligen lagts fram (SOU 1989z48, Energiforskning för framtiden). Stöd till utveckling och introduktion av teknik kan lämnas ur energiteknikfonden, som förvaltas

av statens energiverk.

Av de ekonomiska styrmedlen behandlas i det följande endast energiskatterna. Energi är enligt 8 5 lagen (1968:430) om mervärdeskatt i princip undantagen från mervärdeskatt. Detta gäller råolja, elkraft, värme samt gas eller annat bränsle för uppvärmning eller energialstring, dock inte T—sprit eller annan fotogen än flygfotogen och s. k. lättdiesel. "Annat bränsle" innefattar t. ex. eldningsolja, kol, torv och ved. Inte heller avfall som används som bränsle träffas av mervärdeskatt. I stället beskattas energi genom punktskatter på elkraft och på bränslen.

7.1.1. Skatt på elkraft

Skatteplikt föreligger enligt lagen (1957:262) om

allmän energiskatt i princip för all elkraft som produceras inom Sverige eller överförs hit. Skatten

tas ut av den som distribuerar kraften. Skattskyl— digheten inträder då den som är registrerad som skattskyldig distribuerar kraften till den som inte är

registrerad eller då förbrukning av kraft sker i den

registerades egen rörelse. Antalet registrerade skatt— skyldiga uppgår för närvarande till 522 st.

Skatten på elkraft är efter den höjning av skatte-

satserna som trädde i kraft den 1 juli 1989:

— 7 öre/kWh för förbrukning i industriell verksamhet,

— 8,2 öre/kWh för annan förbrukning i vissa kommuner i norra Sverige,

— 9,2 öre/kWh för övrig förbrukning.

Inkomsterna uppgick till 6,3 miljarder kr. för budget— året 1988/89.

Enligt lagen (1982:1201) om skatt på viss elektrisk

kraft beskattas el som framställs i äldre vattenkraft—

verk med en generatoreffekt av minst 1 500 kW. Skatt— skyldigheten inträder i samband med leverans från kraftverket. Skatten betalas av den som producerar kraften. Syftet med skatten är att utjämna skillnader— na mellan nyare och äldre vattenkraftverk när det gäller överskott på verksamheten.

Skatten är 2 öre/kWh om kraftverket har tagits i drift före år 1973 och 1 öre/kWh om verket tagits i drift under åren 1973—1977. För övriga vattenkraftverk utgår inte någon skatt. För kraftverk med en medelårsproduk— tion under 21 milj. kWh får ett särskilt avdrag göras vid beräkning av den skattepliktiga kraften. Avdraget medför att skatt inte utgår om medelårsproduktionen uppgår till högst 6 milj. kWh.

Antalet skattskyldiga är för närvarande 86 st. Inkomsterna från skatten uppgick till 1 miljard kr. under budgetåret 1988/89.

Särskild skatt betalas för elkraft som framställs i

kärnkraftverk enligt lagen (1983:1104) om särskild

skatt för elektrisk kraft från kärnkraftverk. Skatt— skyldighet inträder i samband med leverans från kärn— kraftverket. Reaktorinnehavaren är skattskyldig. Skatten är 0,2 öre/kWh.

Antalet skattskyldiga är 4 st. Under budgetåret 1988/89 beräknas skatten ge 134 milj. kr.

7.1.2. Skatt på bränslen

Skatt på olika bränslen tas ut enligt lagen om allmän energiskatt och enligt lagen (1973:1216) om särskild skatt för oljeprodukter och kol. (Den särskilda bensinskatten behandlas nedan under avsnitt 7.3.1). Skattskyldig är den som producerar bränslet. Alterna— tivt kan den som i större omfattning återförsäljer eller förbrukar skattepliktigt bränsle eller håller sådant i lager registreras som skattskyldig. Vissa bränslen är undantagna från beskattning. Skattesatser och skattepliktiga bränslen framgår av följande tabell, som avser förhållandena 1989—07—01. Med "lätt- diesel" avses fotogen med tillsats som möjliggör drift

av snabbgående dieselmotorer.

Tabell 7.1 Energiskatter på bränslen

Bränsleslag Allmän energi— Särskild skatt skatt

Kolbränslen 450 kr/ton 10 kr/ton

Lättdiesel 960 kr/m3 —

Motorbrännolja och eldningsolja 960 kr/m3 118 kr/m3

Naturgas 350 kr/1000 m3 —

Gasol för

—motordrift 92 öre/l - —annat ändamål 210 kr/ton —

Vissa undantag finns från skatteplikten. Således utgår inte skatt för inhemska fasta bränslen eller för gasol som används för framställning av stadsgas.

Antalet skattskyldiga är för närvarande 386 st. Skatteuppbörden för bränslen (utom bensin och motor— alkoholer) uppgick till 8,4 miljarder kr. för budget— året 1988/89.

7.1.3. Avdragsregler och bestämmelser om nedsättning Avdragsregler

Vid beräkningen av energiskatt tillämpas avdragsregler för att undvika dubbelbeskattning av t. ex. kraftverk (se följande avsnitt). Bestämmelserna finns i 24 och 25 55 lagen om allmän energiskatt. Enligt huvudregeln medges avdrag för bränsle som används för elproduk— tion, medan elkraften beskattas.

Avdrag medges också för bränslen som används för produktion av andra skattepliktiga bränslen, liksom för bränslen som säljs eller förbrukas för annat ändamål än för energialstring. I lagtexten nämns särskilt kolbränslen som förbrukas i metallurgiska processer. Motsvarande avdragsbestämmelser tillämpas vid beräkningen av skatt på elektrisk kraft.

Avdragsbestämmelserna för energi som säljs eller förbrukas för annat ändamål än energialstring har stor betydelse för vissa typer av industriell produktion. När det gäller elektrisk energi medges avdrag med hela eller en del av skatten för el som används i elektro— lysprocesser och elektrotermiska processer. Exempel på

elektrolysprocesser är framställning av klor-alkali, klorat, aluminium och vätgas. Elektrotermiska proces— ser används främst vid framställning av ferrolege— ringar, men även vid produktion av kisel och kalcium— karbid.

Möjligheten till avdrag från bränsleskatten har störst betydelse för järn— och stålindustrin, där kol i stora mängder används i metallurgiska processer. Oljor av olika slag används också som råvara vid produktion av

t. ex. plaster.

Avdragsmöjligheterna för industrin har ett totalt

värde som kan uppskattas till ca 1,6 miljarder kr. per år.

Nedsättning

För vissa ändamål nedsätts energiskatten enligt lagen (1974:988) om nedsättning av allmän energiskatt. Vid yrkesmässig växthusodling tas skatten enligt 1 5 ut efter en skattesats som motsvarar 15 procent av den skattesats som annars tillämpas. Nedsättningen gäller inte den särskilda skatten för oljeprodukter och kol.

Vidare finns enligt 2 5 i lagen möjligheter till nedsättning av skatten för elkraft eller bränslen som förbrukas i industriell produktion. Skatten på bränsle eller elektrisk kraft skall enligt paragrafens första stycke utgå med sådant belopp, att den inte överstiger tre procent av de tillverkade produkternas försälj— ningsvärde fritt fabrik. Vidare gäller enligt andra stycket att regeringen kan medge ytterligare nedsätt—

ning, om särskilda skäl föreligger.

Den senare bestämmelsen har stor praktisk betydelse. Under år 1988 har 104 industriföretag beviljats ned—

sättning efter beslut av regeringen. Besluten utformas för närvarande så, att de gäller för två år i taget med årlig avräkning. Enligt besluten begränsas energi— skatten till 1,7 procent av de tillverkade produkter— nas försäljningsvärde fritt fabrik. Nedsättningen gäller inte den särskilda skatten på kol och olja och omfattar inte heller den del av energiskatten på olja som överstiger 291 kr/m3. Det totala värdet av ned— sättningarna kan beräknas till ca 700 milj. kr. per år. I samband med den höjning av energiskatterna som trädde i kraft den 1 juli 1989 uttalade finansutskot— tet (FiU 1988/89:30) att skattehöjningarna, förutom skatten på olja, inte borde slå igenom för företag med industriell tillverkning.

Slutligen gäller enligt 2 a 5 lagen om nedsättning av allmän energiskatt att regeringen, om särskilda skäl föreligger, får medge nedsättning av den allmänna energiskatten för kolbränslen som förbrukas vid drift av värmeverk. Något beslut om sådan nedsättning har hittills inte fattats.

7.1.4. Beskattning vid energiproduktion

De beskattningsprinciper som har redovisats i det föregående medför att beskattningen vid energiproduk— tion sker på olika sätt för olika typer av anlägg— ningar. Ett kraftvärmeverk producerar både elkraft och värme, som används t. ex. för att värma upp bostäder. För ett kraftvärmeverk utgår inte någon skatt på det bränsle som anses åtgå för elproduktion. I stället beskattas den levererade elkraften. Däremot utgår skatt på det bränsle som används för värmeproduk— tionen.

Ett undantag från denna beskattningsprincip gäller för elkraft som produceras i en s. k. mottrycksanläggning och förbrukas i egen industriell verksamhet. För sådana anläggningar gäller att även det bränsle som förbrukas för produktion av elkraft beskattas, medan avdrag får göras för skatten på elkraften. Särskilda bestämmelser om detta finns i 24 5 g) och i 25 5 d) lagen om allmän energiskatt.

Vid produktion i ett kondenskraftverk kommer endast den producerade elkraften till nytta. Den värme som uppstår kyls bort i en kondensor med hjälp av luft eller sjövatten. Allt förbrukat bränsle anses ha använts för elproduktionen. Kondenskraftverket be— lastas därför i princip inte med någon bränsleskatt utan skatt betalas på den levererade elkraften. (En liten del av bränslet, ca 5 procent, beskattas efter— som det anses åtgå för att producera el som används internt i kraftverket.) Den del av bränslet som åtgår för förluster i form av värme som kyls bort (spill—

värme) beskattas således inte.

7.2. Administrativa styrmedel på energiområdet

Den direkta regleringen av vilka miljöstörningar som tillåts från anläggningar för energiproduktion sker främst genom miljöskyddslagstiftningen. I det följande beskrivs översiktligt även annan lagstiftning som har

direkt tillämpning på energiområdet.

7.2.1. Miljöskyddslagen

Miljöskyddslagen (1969z387, omtryckt l989z363) och miljöskyddsförordningen (1989z364) är de författningar som har störst betydelse för begränsningen av miljö—

farliga utsläpp från produktionsanläggningar i energi— systemet. Koncessionsnämnden för miljöskydd eller länsstyrelsen fastställer för anläggningar som är tillståndspliktiga individuella maximivärden för vissa miljöfarliga utsläpp. Vilka anläggningar som är till— ståndspliktiga framgår av bilagan till miljöskyddsför— ordningen. På energiproduktionsområdet krävs tillstånd bl. a. för anläggningar för förgasning eller förbrän— ning med en tillförd effekt överstigande 10 MW.

Miljöskyddslagstiftningen innehåller inte några bestämmelser om utsläppsnivåer för olika ämnen, utöver det särskilda fall då ett område enligt 8 a 5 i lagen har förklarats som miljöskyddsområde. Riksdagen har dock vid flera tillfällen beslutat om riktlinjer för vilka utsläppsnivåer som bör tillåtas. Riktlinjerna är formellt inte bindande vid tillståndsprövningen. Strängare eller lindrigare krav tillämpas om det i enskilda fall finns tekniska, ekonomiska eller andra skäl för sådana avvikelser. Vad som sägs i riktlin— jerna om framtida successiva skärpningar av utsläpps— kraven kan dock antas vara starkt styrande för valet av teknik m. m. i kommande investeringar. När det gäller svavelutsläpp finns dessutom tvingande regler. En sammanfattning av dessa regler och av riktlinjerna för utsläpp av svavel och kväveoxider redovisas i följande avsnitt.

Enligt 24 S miljöskyddslagen kan ett tillstånd för en anläggning under vissa förutsättningar omprövas, varvid givna villkor för verksamheten kan ändras eller upphävas eller nya villkor meddelas. Möjligheterna till omprövning har utvidgats fr. o. m. den 1 juli 1989. Omprövning kan bl. a. ske om tio år förflutit från det att tillståndsbeslutet vann laga kraft. Omprövning kan också ske om förhållandena i

omgivningen har ändrats väsentligt, om en från miljö—

synpunkt väsentlig förbättring kan uppnås med använd— ning av någon ny process— eller reningsteknik eller om användandet av någon ny teknik eller uppskattning av förorening eller annan störning skulle medföra väsentligt bättre förutsättningar för att kontrollera

verksamheten.

Med stöd av dessa bestämmelser sker en fortlöpande omprövning av äldre tillstånd, varvid riktlinjerna får effekt även för utsläppen från befintliga anlägg—

ningar.

7.2.2. Riktlinjer för svavel— och kväveoxidutsläpp

Bestämmelser om svavelutsläpp finns i lagen (1976:1054) och förordningen (1976:1055) om svavelhal— tigt bränsle. Från och med den 1 januari 1989 gäller att svavelutsläpp från förbränning inte får överstiga 0,19 gram per megajoule (g/MJ) tillfört bränsle. För nya koleldade anläggningar gäller gränsvärdet

0,05 g/MJ som årsmedelvärde. I förordningen finns vidare bestämmelser om högsta tillåtna svavelhalt i eldningsolja och dieselbrännolja. Kommunerna får under vissa förutsättningar meddela föreskrifter om skärp— ningar av dessa gränsvärden.

Riksdagen har tidigare fastställt riktlinjer för sva— velutsläppen från befintliga koleldade anläggningar. Enligt riktlinjerna bör utsläppsvärden i intervallet 0,05—0,10 g/MJ tillämpas för stora och 0,10—0,17 g/MJ

för mindre anläggningar.

I propositionen (1987/88:85) om miljöpolitiken inför 1990—talet aviseras ytterligare skärpningar i bestäm— melserna i förordningen om svavelhaltigt bränsle, så

att utsläppsgränser för svavel införs vid förbränning

av samtliga bränslen. Enligt propositionen bör gräns— värdena sättas till 0,05 g/MJ för de stora anlägg- ningarna och till 0,10 g/MJ för de mindre. Kraven bör införas successivt med början i storstadslänen och i

sydvästra Sverige från år 1993.

Riktlinjer för kväveoxidutsläpp beslutades våren 1988 av riksdagen (prop. 1987/88:85, JoU 23, rskr. 373). Därvid angavs bl. a. att för nya stora anläggningar bör utsläppskrav för kväveoxider (NOX) fastställas inom intervallet 0,05—0,10 gram NOx per megajoule tillfört bränsle. För nya anläggningar som är större än 10 MW men som släpper ut mindre än 300 ton NOx per år är riktvärdet 0,10—0,20 g/MJ. Utsläppsnivån för kväveoxider vid kolförbränning i nya anläggningar av alla storlekar bör dock sättas till 0,05 g/MJ.

För befintliga anläggningar skall här redovisade värden för kväveoxidutsläpp tillämpas fr. o. m. den 1 januari 1995, med undantag för anläggningar i vissa län. Gränsen mellan vad som betraktas som stora

och små anläggningar går dock i detta fall vid anläggningar som släpper ut 600 ton kväveoxider per år. Befintliga anläggningar som släpper ut mindre än 150 ton kväveoxider per år berörs inte av riktlin—

jerna.

Riktlinjerna sammanfattas i tabell 7.2 nedan.

Tabell 7.2 Riktlinjer för tillåtna utsläpp av kväveoxider. Samtliga siffror i gram kväveoxider (räknade som NOZ) per mega— joule bränsle, g NO,/MJbr

Utsläpp Bränsle Från 1 juli 1988 Efter 1 jan 1995 Kol —Befintliga anläggningar (stora, >600 ton NO,/år) — 0,05—0,10 (mindre, 150—600 ton NO,/år) — 0,10—0,20 _Nya anläggningar 0,05 0,05 övriga bränslen —Befintliga anläggningar (stora, >600 ton NOK/år) — 0,05—0,10 (mindre, 150—600 ton NO,/år) — 0,10—0,20 —Nya anläggningar (stora, >300 ton Nox/år) 0,05—0,10 0,05—0,10 (mindre,(300 ton Nox/år, >10 MW) 0,10—0,20 0,10—0,20 7.2.3 Ovrig lagstiftning

För industriella och andra verksamheter av väsentlig betydelse för hushållningen med landets samlade mark— och vattentillgångar krävs lokaliseringstillstånd enligt 4 kap lagen (1987:12) om hushållning med naturresurser m. m., naturresurslagen. Beslut meddelas av regeringen. Tillstånd krävs bl. a. för anläggningar för eldning med fossilt bränsle om anläggningen har en tillförd effekt om minst 200 MW.

Tillståndet avser främst anläggningens lokalisering, Beslutet om lokalisering kompletteras med miljövillkor för anläggningen som fastställs genom regeringsbeslu— tet och i detals vid efterföljande prövning enligt miljöskyddslagen.

Enligt ellagen(1902:71 s. 1) krävs tillstånd (konces— sion) för alla starkströmsledningar. En koncession kan avse en ledning med i huvudsak bestämd sträckning (ledningskoncession) eller ledningsnät inom ett visst område (områdeskoncession). Systemet innebär bl. a.

att innehavare av områdeskoncession ges ensamrätt, men

även skyldighet,.att inom ett visst område distribuera el för normala förbrukningsändamål. skyldigheten att leverera el är dock inskränkt när det gäller el för uppvärmningsändamål i områden där fjärrvärme eller naturgas distribueras.

Innehavare av områdeskoncession är skyldig att motta elleveranser från små elproduktionsanläggningar, under 1500 kW, inom området.

Lagen innehåller inte någon bestämmelse som direkt reglerar ekonomiska eller andra villkor för leveran— serna. Som ett skydd mot att koncessionsinnehavarna missbrukar den monopolliknande ställning som konces— sionerna ger finns dock möjligheten att, på begäran av exempelvis en abonnent, pröva skäligheten i de priser och övriga villkor som tillämpas. Sådan prövning görs av prisregleringsnämnden för elektrisk ström vid statens energiverk. Koncessionsinnehavarna är skyldiga att följa nämndens beslut.

Enligt lagen (1978:160) om vissa rörledningar krävs tillstånd (koncession) för rörledningar som är längre än 20 km och som avser transport av fjärrvärme eller bränslen. Lagen berör främst naturgasledningar. För koncession krävs bl. a. att det från allmän synpunkt är lämpligt att ledningen byggs. Vid koncessionspröv— ningen skall bl. a. naturresurslagen tillämpas.

Fastbränslelagen (1981:599) syftar till att minska landets oljeberoende genom att större eldnings— anläggningar skall utföras så att de kan eldas med fast bränsle och mindre anläggningar så att de kan eldas med fast inhemskt bränsle, utan omfattande om— byggnadsarbeten eller kompletteringar. Lagen kompletteras av fastbränsleförordningen (l981:972).

Enligt lagen gäller tillståndsplikt för anläggningar avsedda för huvudsaklig eldning med kol. Sådant tillstånd ges endast om det är förenligt med av riksdagen antagna energipolitiska riktlinjer för

introduktion av kol i Sverige.

Lagen omfattar flertalet eldningsanläggningar för byggnadsuppvärmning, elproduktion eller användning i

industriella processer.

Enligt lagen (1977:439) om kommunal energiplanering

skall fr. o. m. den 1 januari 1986 i varje kommun finnas en plan för tillförsel, distribution och

användning av energi i kommunen.

Enligt lagen (1981:1354) om allmänna värmesystem kan en fjärrvärmeanläggning eller ett naturgasnät "allmänförklaras" på begäran av anläggningens ägare. En allmänförklaring innebär att fastighetsägare under vissa villkor är skyldiga att ansluta sig till det allmänna värmesystemet, men även ges rätt att ansluta sig.

Lagen syftar till att främja uppbyggnaden av fjärr—

värme— och naturgasnät. De ursprungliga reglerna som tillkom år 1977 avsåg endast fjärrvärmenät. Hittills har inte något fjärrvärme— eller naturgasnät allmän—

förklarats.

Enligt lagen (1987:588) om träfiberråvara krävs särskilt tillstånd för eldningsanläggning eller

anläggning för framställning av trädbränsle om användningen av träfiberråvara uppgår till minst

10 000 m3 fast mått per år. Syftet med den särskilda tillståndsprövningen är att motverka brister inom

Skogsindustrins råvaruförsörjning.

159 7.3 Ekonomiska styrmedel på trafikområdet

Trafikens kostnadsansvar, dvs att trafikgrenarna skall ta det ekonomiska ansvaret för de kostnader som de förorsakar samhället, är en viktig utgångspunkt för våra förslag på trafikområdet. I det följande beskrivs kostnadsansvaret närmare, varefter följer en översikt över de skatter och avgifter som belastar de olika

trafikgrenarna.

Den ekonomiska styrningen på trafikområdet sker emellertid också genom bidrag av olika slag. Staten stöder exempelvis en omfattande FoU—verksamhet inom transportområdet. Sektorsansvarig för den statliga forskningen är transportforskningsberedningen (TFB). Ett annat exempel är bidragen enligt förordningen (1988:933) om statsbidrag till vissa investeringar som rör kollektiv persontrafik. Enligt förordningen kan bidrag betalas för åtgärder som främjar miljö, energieffektivitet och samordning inom lokal och regional kollektiv persontrafik. Fördelningen av bidragsmedlen sker enligt särskilda planer som upprättas av länsstyrelsen.

7.3.1. Trafikens kostnadsansvar

Enligt 1988 års trafikpolitiska beslut (prop. 1987/88:50, TU 13, rskr. 159) skall varje trafikgren stå för sina samhällsekonomiska kostnader. De avgifter och skatter som tas ut av trafiken skall i princip utformas med hänsyn till detta. Trafikavgifterna delas upp i en fast och en rörlig del, vilka så nära som möjligt skall svara mot samhällets motsvarande kostna— der. Den fasta avgiften utgör därvid en abonnemangs— eller inträdesavgift för att få tillgång till ett

visst transportsystem. Den fasta avgiften skall vara oberoende av hur mycket systemet utnyttjas under en viss period. De kostnader som då uppkommer tas i stället ut via en rörlig del som är direkt proportio—

nell mot utnyttjandet.

Den närmare utformningen av kostnadsansvaret redovisas i prop. 1987/88:50. De kostnader som skall täckas är såväl kostnader för infrastruktur och underhåll som samhällsekonomiska kostnader för olyckor, miljöpåver- kan m. m. För att uppskatta kostnaderna för miljöpå— verkan utgår man från de åtgärder som redan har beslutats av regering och riksdag som ett mått på hur samhället värderar utsläpp av olika föroreningar. De föroreningar som främst beaktas är kväveoxider, kolväten och partiklar, dvs ämnen som i första hand har lokala och regionala effekter på miljön. Däremot har inte klimatpåverkan genom utsläpp av CO2 och andra växthusgaser beaktats.

För vägtrafiken tas de rörliga avgifterna ut genom bensinskatten resp. kilometerskatten för dieseldrivna fordon och släpvagnar. Däremot ingår inte energiskat— ten på dieselolja och den del av bensinskatten som kan anses vara energiskatt i beräkningarna. Inte heller mervärdeskattens effekter beaktas. Det påpekas dock att olika verksamheter inom transportsektorn så långt som möjligt bör behandlas likformigt när det gäller uttaget av icke trafikpolitiskt motiverade skatter och

avgifter (prop. s. 46).

De rörliga trafikavgifterna har genom det trafikpoli— tiska beslutet anpassats till de beräknade kortsiktiga marginalkostnaderna vid normal landsvägskörning. Således har bensinskatten och kilometerskatten höjts. De ändrade skatterna medför dock inte för alla slag av vägtrafik en fullständig anpassning till de kostnader

som trafiken ger upphov till. Körning i stadstrafik medför ökade miljöstörningar jämfört med landsvägskör— ning. Denna effekt har inte beaktats vid beräkningen av kostnadsansvaret. Klimatpåverkan ingår inte i det nuvarande kostnadsansvaret.

Det finns olika uppfattningar om hur väl vägtrafikbe— skattningen motsvarar de samhällsekonomiska marginal— kostnaderna. Enligt en bedömning som redovisas i en sammanställning av storstadstrafikkommittén (SOU 1989:15, bilaga 22) täcker de rörliga trafikavgifterna endast mellan 10 procent och 65 procent av marginal— kostnaderna, om man tar hänsyn även till den körning som sker i stadstrafik (bedömningen återges utan eget ställningstagande från kommitténs sida). Siffrorna avser stadsbussar resp. personbilar med katalysatorer.

De samhällsekonomiska kostnaderna för miljöpåverkan har vid beräkningen av vägtrafikens kostnadsansvar bedömts uppgå till 15 kr per/kg kväveoxidutsläpp. Detta belopp ansågs motsvara samhällets värdering av utsläppen. Valet av belopp grundades bl. a. på kostnaden för att utrusta bilar med katalytisk avgasrening.

När det gäller andra trafikgrenar än vägtrafiken har flygets miljöpåverkan beaktats genom den särskilda miljöskatten på inrikes flygtrafik. Skatten skall motsvara 12 kr/kg utsläpp av kolväten och kväveoxider. 7.3.2 vägtrafik

Skatter och.avgifter på fordonen

Försäljningsskatt (accis) utgår för nyregistrerade bilar och motorcyklar samt för små lastbilar med

skåpkarosseri och små bussar enligt lagen (l978:69) om försäljningsskatt på motorfordon. Skatten betalas av tillverkare eller importör och utgår med 6,40 kr per kg tjänstevikt. För bilar över 1 600 kg utgår en skatt med 800 kr för varje 50—tal kg med vilket denna gräns överskrids. För motorcyklar varierar skatten mellan 1 340 kr och 4 480 kr beroende på vikt.

För 1987 och 1988 års bilmodeller användes försälj— ningsskatten som ett styrmedel för att uppmuntra anskaffningen av katalysatorförsedda bilar. För personbilar som uppfyllde de strängare avgaskrav som trädde i kraft först år 1989 gavs en skatterabatt med 5 200 kr, samtidigt som accisen höjdes tillfälligt för övriga bilar av samma årsmodeller. För budgetåret 1988/89 uppgick inkomsten från försäljningsskatten till 2,1 miljarder kr.

Skrotningsavgift enligt bilskrotningslagen(1975:343) tas ut med 300 kr för de bilar som omfattas av för— säljningsskatten. Avgifterna förs till en särskild fond. Bilägaren får ut en premie i samband med skrot— ning som uppgår till 500 kr.

Enligt vägtrafikskattelagen(1988:327) betalas for— donsskatt och kilometerskatt. För utländska fordon som tillfälligt används i Sverige betalas i stället en särskild vägtrafikskatt enligt lagen (1988:328) om vägtrafikskatt på utländska fordon.

Fordonsskatt betalas för en bestämd tidsperiod (normalt ett år) och utgår oberoende av körsträcka. Skatten tas ut för motorcyklar, personbilar, last— bilar, bussar, traktorer, motorredskap och släpvagnar. Skatt utgår inte för avställda fordon. Skatten betalas

av den som står registrerad som ägare i bilregistret och beräknas med utgångspunkt från fordonets skatte— vikt.

Skatten för en normal personbil uppgår till ca 600 kr per år. För lastbilar och bussar är skatten högre, genomsnittligt mer än 4 000 kr om året. Lastbilar och bussar som drivs med bensin eller gasol betalar dock aldrig mer än 895 kr i skatt. För personbilar som hör hemma i ett antal särskilt angivna kommuner i norra och mellersta Sverige (36 st) tas skatt endast ut till den del den överstiger 384 kr.

Kilometerskatt betalas för dieseldrivna personbilar, lastbilar, och bussar samt för vissa släpvagnar. Den beräknas med utgångspunkt i körsträckan och utgår med varierande belopp beroende fordonsslag och skattevikt. Körsträckan registreras i en plomberad kilometer— räknare. Uppbörden sker i efterskott och är samordnad med uppbörden av fordonsskatt.

Inkomsterna från fordonsskatten uppgick till 3 536 milj kr för budgetåret 1987/88, varav övervägande delen härrörde från bensindrivna bilar. Totalt gav kilometerskatten inkomster på 2,2 miljarder kr. under samma period. Från och med den 1 juli 1989 har dock vägtrafikskatterna höjts. Höjningen av kilometerskat— ten uppgår genomsnittligt till 60 procent.

Skatter på drivmedel

Bensinskatt tas ut för bensin och för andra motor— bränslen som innehåller minst 70 viktprocent bensin. Skatt tas också ut för motoralkoholer och för bland—

ningar av alkoholer för motordrift. Bestämmelserna

finns i lagen (1961:372) om bensinskatt och i lagen (1973:1216) om särskild skatt för oljeprodukter och

kpl. Skattskyldiga är inhemska tillverkare samt registrerade återförsäljare eller förbrukare. För närvarande finns 64 skattskyldiga. Skattskyldigheten inträder i princip vid leverans till oregistrerad köpare.

Skatten per liter uppgår till 2,58 kr för blyfri bensin och till 2,78 kr för annan bensin. Därtill kommer den särskilda skatten med 0,06 kr per liter. För motoralkoholer är skattesatsen 0,80 kr. Skatten gav för budgetåret 1988/89 inkomster på 16 miljarder kr.

Beskattningen av motorbrännolja (diesel), lättdiesel

och gasol har redovisats i avsnitt 7.1.2.

7.3.3 övriga trafikgrenar

För flyget, järnvägen och sjöfarten utgår inte några punktskatter på det bränsle eller den elkraft som används för driften. Flygfotogen är inte energiskat— tepliktig. För övriga bränslen och elkraft medges avdrag vid beräkningen av energiskatt enligt 24 och 25 55 lagen om allmän energiskatt.

Fordonsanskaffning är belagd med mervärdeskatt på samma sätt som gäller för andra varor. För skepp eller luftfartyg för yrkesmässigt bruk gäller dock särskilda regler. Mervärdeskatt tas inte ut när skeppet eller luftfartyget säljs eller uthyrs till den slutlige

ägaren eller användaren.

Kostnadsansvaret för flygtrafiken utkrävs genom trafikavgifter, som utgår enligt två olika system. För större delen av den inrikes reguljära luftfarten tillämpas ett system med en tvådelad tariff, som

består av en fast årsavgift och en rörlig, trafikbe— roende avgift. Avgifterna fastställs genom avtal med trafikbolagen (SAS och Linjeflyg). För övrig inrikes— trafik och för utrikestrafiken uttas landningsavgift, passageraravgift samt en undervägsavgift. Avgifterna är differentierade med hänsyn till bl. a. flygplanets vikt och vilken flygplats som anlitas. De uppbärs av luftfartsverket.

Vid beräkningen av trafikavgifterna för flyget har hänsyn inte tagits till miljökostnader. Avgifterna har därför kompletterats med en särskild skatt enligt lagen (1988:1567) om miljöskatt på inrikes flygtrafik. Skatten tas ut för varje flygning i förvärvssyfte med flygplan som har en tillåten startvikt som är minst

5 700 kg. Den beräknas i första hand med ledning av luftfartsverkets uppgifter om utsläpp av kolväten och kväveoxider från den aktuella flygplanstypen under en genomsnittlig flygning. Skatten uppgår till 30 kr per flygning om utsläppen är högst 5 kg. Är utsläppen större tas ytterligare skatt ut med 60 kr. för varje påbörjat femtal kg utsläpp därutöver. Om tillförlit— liga uppgifter om utsläpp saknas beräknas skatten med ledning av flygplanets högsta tillåtna startvikt. Skatten, som började tas ut den 1 mars 1989, beräknas ge inkomster på 60 milj. kr per år.

För sjöfarten utgår statliga trafikavgifter i form av fyravgift, farledsvaruavgift och lotsningsavgift. Till detta kommer hamnavgifter som uppbärs av privata och kommunala hamnägare. I trafikavgifterna ingår inte kostnader för sjöfartens miljöeffekter.

Genom 1988 års trafikpolitiska beslut har en s. k. vägtrafikmodell införts på järnvägsområdet. En ny myndighet, banverket, har övertagit ansvaret för järnvägens infrastruktur, medan SJ har ansvaret för

trafiken. För utnyttjandet av bannätet betalar SJ trafikavgifter till banverket. Avgifterna utgår i form av en fast avgift samt olika rörliga avgifter: spår— avgift, driftsavgift, dielselavgift samt rangeravgift. Dieselavgiften, som f.n. utgår med 27 öre per liter förbrukat bränsle, är beräknad med hänsyn till de

miljöstörningar i form av utsläpp som dieseldriften

medför. 7.4 Administrativa styrmedel på trafikområdet 7.4.1 Luftföroreningar och buller från vägtrafik

Bilavgaslagen (1986:1386) och bilavgasförordningen (1987:586) innehåller krav på avgasrening för bilar.

Kravnivåerna har hittills varit förhållandevis låga. Strängare krav införs nu dock stegvis för olika biltyper. Fr. o. m. 1989 års modeller gäller krav på för personbilar som i praktiken innebär att katalysa— torer måste användas. Liknande krav kommer fr. o. m. 1992 års modeller att träda i kraft för lätta last- bilar och bussar (under 3,5 ton). För tunga lastbilar och bussar kommer strängare krav att införas fr. o. m. 1994 års modeller (jfr prop. 1987/88:85, JoU 23). Införandet av de nya bestämmelserna föregås av en tvåårig frivilligperiod, då staten subventionerar fordon som uppfyller kraven i förtid. För personbi— larna utgick subventionen i form av en nedsättning av försäljningsskatten. För de lätta lastbilarna och bussarna betalas i stället ett bidrag, som uppgår till 6 000 kr per fordon.

Avgasreningskraven innefattar gränsvärden för utsläpp av koloxid, kolväten, kväveoxider och partiklar. Bilarna skall i princip uppfylla kraven under hela livslängden. Tillverkaren ansvarar för att kraven

uppfylls under en bestämd period, som varierar mellan fordonstyperna. För personbilar tillämpas en period av 5 år eller 80 000 km. Om det under denna period visar sig att kraven inte uppfylls för bilar av en viss typ, kan tillverkaren åläggas att vidta rättelse för samtliga bilar av den aktuella typen. Vidare kommer kontroll av att kraven uppfylls att ske vid kontrollbesiktningar och flygande besiktningar.

Vid utformningen av avgaskraven har Sverige följt de normer som utarbetats genom internationellt samarbete i den s. k. Stockholmsgruppen. Kravnivåerna motsvarar de som tillämpas i USA, som allmänt sett har de

strängaste kraven när det gäller avgasrening.

Från den 1 juli 1989 utbetalas ett bidrag på 1 000 kr till de bilägare som installerar reningsutrustning på sådana äldre bilar som inte omfattas av de nya, strängare avgasreningskraven. En förutsättning för bidraget är att utrustningen medför att utsläppen minskar med minst 40 procent. Bestämmelser om bidraget finns i förordningen (1989:422) om statsbidrag till eftermontering av avgasrening på äldre bilar.

När det gäller buller finns gränsvärden för olika fordon i 9 a 5 och 9 b 5 fordonskungörelsen (1972:595). Kraven har år 1989 skärpts till att motsvara EG:s normer vad gäller bilar och ECE—krav för mopeder och motorcyklar.

Vissa bestämmelser finns om innehållet av miljöfarliga ämnen i motorbränslen. Genom förordningen (1985:838) om motorbensin regleras innehåll av bly och vissa andra ämnen i bensin. Blyfri bensin, som har en lägre bensinskatt än blyad bensin, får innehålla högst 0,013 gram bly per liter. Sådan bensin får inte innehålla

tillsatser som kan sätta ned funktionen hos katalysa—

torer eller liknande. Övrig bensin får högst innehålla 0,15 gram/liter. Bensin för användning i flygplan får dock ha en blyhalt på 0,8 gram/liter. Innehållet av bensen är maximerat till 5,0 volymprocent. Enligt förordningen (1976:1055) om svavelhaltigt bränsle gäller en högsta svavelhalt på 0,3 viktprocent för dieselbränsle som importeras till Sverige eller säljs här. Den årliga genomsnittliga svavelhalten i den dieselolja som omsätts får för varje leverantör inte överstiga 0,2 viktprocent. För diesel som används inom

sjöfarten saknas svavelkrav.

Byggandet av vägar regleras i väglagen(1971:948). Innan vägbyggnaden får påbörjas skall en arbetsplan upprättas av vägverket i samarbete med länsstyrelsen. I arbetsplanen skall bl. a. ingå en miljökonsekvensbe— skrivning, som skall redovisa väntade miljöeffekter och innehålla förslag till erforderliga skyddsåtgärder och andra försiktighetsmått som behövs för att före— bygga störningar eller andra olägenheter från trafi— ken. Naturresurslagens (1987:12) hushållningsbestäm— melser skall tillämpas i planeringsprocessen.

Luftföroreningar och buller från vägtrafiken påverkas av gällande hastighetsgränser (och efterlevnaden av dessa). Högsta tillåtna hastigheter enligt vägtrafik- kungörelsen (1972:603) är 50 km/tim inom tättbebyggt område och 70 km/tim utom tättbebyggt område. Trafik- säkerhetsverket får dock föreskriva att den högsta tillåtna hastigheten skall vara 90 eller 110 km/tim. Genom lokala trafikföreskrifter kan länsstyrelse eller kommun besluta om avvikelser från dessa hastighets— gränser. Genom en ändring år 1988 i kungörelsen har det klarlagts att hänsyn kan tas till miljöfaktorer vid bestämmandet av lokala hastighetsgränser.

Som exempel på ett styrmedel av annat slag kan nämnas konsumentverkets riktlinjer för information om nya bilars energiförbrukning, som grundas på marknadsfö— ringslagen (l975:1418). Enligt riktlinjerna skall i samband med annonsering och i försäljningslokaler tydlig information ges om fordonens bränsleförbruk—

ning.

7.4.2. Luftföroreningar och buller från flygtrafik

Luftfartslagen(1957:297) och luftfartsförordningen (1986:171) ställer krav på att luftfartyg bl. a. skall vara miljövärdiga. Ett flygplan får i princip inte användas utan att vara registrerat. Registrering förutsätter att luftfartsverket utfärdat ett s. k. miljövärdighetsbevis. Beviset anger bl. a. att motorerna uppfyller normer beträffande utsläpp av kolväten och kväveoxider. Luftfartsverket har utfärdat föreskrifter om de krav som skall ställas beträffande utsläpp. Kravnivåerna har utarbetats i internationellt samarbete genom den s. k. Chicagokonventionen från år 1944 och bihang till konventionen som utarbetats av den internationella civila luftfartsorganisationen (ICAO).

För att inrätta allmän flygplats krävs tillstånd från luftfartsverket. Vid prövningen skall naturresurslagen tillämpas. Från den 1 juli 1989 gäller också att en prövning enligt miljöskyddslagen är obligatorisk för flygplatser med en banlängd överstigande 1 200 m.

8 ANDRA FÖRSLAG OCH UTREDNINGAR

Ett antal utredningar som berör miljö—, energi— och trafikområdena pågår och andra har nyligen avslutats. Vi beskriver här kortfattat några utredningar som har betydelse för vårt arbete.

8.1 KIS, RINK

En omfattande och samordnad reformering av det svenska skattesystemet har förberetts genom tre stora utred— ningar. Av störst betydelse för energi— och trafik— områdena är förslagen från kommittén för indirekta skatter, KIs. Av stor betydelse för trafikområdet är även vissa förslag från utredningen om reformerad inkomstbeskattning, RINK. Tillsammans med den tredje stora skatteutredningen (utredningen om reformerad företagsbeskattning, URF) avslutade dessa utredningar sitt arbete i juni 1989.

EEE har i sitt betänkande (SOU 1989:38) Reformerad mervärdeskatt m. m. gjort en översyn av den indirekta beskattningen. En grundläggande utgångspunkt har varit att mervärdeskatten skall vara generell, dvs. att den i princip skall omfatta alla varor och tjänster och därmed vara konkurrens— och konsumtionsneutral. En förutsättning för arbetet har varit att de indirekta skatterna genom breddning av momsbasen m. m. skall

ge ökade skatteintäkter.

På energiområdet har KIS utgångspunkt varit att energikonsumtion skall jämställas med annan privat konsumtion. Kommittén föreslår därför att energi beläggs med mervärdeskatt med en enhetlig skattesats om 23,46 procent. Eftersom en sådan mervärdeskatt inte kan fungera som ett energi— och miljöpolitiskt styrme- del föreslås att nuvarande energiskattesystem behålls. Därigenom kan även dessa punktskatters statsfinansiel— la betydelse tillvaratas.

KIS föreslår att energiskatterna sänks med 30 procent. Av såväl statsfinansiella skäl som miljöskäl föreslås dock inte en sänkning av skatten på bensin. Skatten på kol behålls oförändrad, med hänsyn till att miljöav— giftsutredningen förväntas komma med ett förslag om koldioxidavgifter. För att inte motverka en fortsatt introduktion av naturgas höjs skatten på gasol (dock inte 5. k. motorgas) i KIS förslag till samma nivå som skatten på naturgas, räknat på energiinnehållet.

De nuvarande differentierade konsumtionsskatterna på el föreslås bli ersatta av en enhetlig skattesats. Den föreslagna nivån för den enhetliga skattesatsen inne— bär en genomsnittlig sänkning av elkonsumtionsskat— terna med 30 procent.

Någon sänkning av skatterna på vattenkrafts— och kärnkraftsproduktion föreslås inte.

KIS föreslår att avdragsbestämmelserna för kraftvärme, kondenskraft och industriellt mottryck ändras i syfte att göra beskattningen så likformig och enhetlig som möjligt.

För produktion i kondenskraftverk föreslås samma beskattningsprincip som nu gäller för kraftvärmepro— duktion, dvs. att den del av bränslet som används för

värmeproduktion beskattas. Detta innebär att det bränsle som används för värmeproduktion beskattas även om värmen kyls bort. Någon motsvarande "spillvärmebe— skattning" föreslås dock inte för kondensproduktion i kärnkraftverk.

När det gäller tillämpningen av de särskilda skatte— reglerna för s. k. industriellt mottryck föreslår KIS att kravet på en viss kraftvärmeteknik ("mottryck") tas bort och att industriella kraftvärmeanläggningar ges möjlighet att välja mellan avdrag för skatten på producerad elkraft eller avdrag för eventuell skatt på insatt bränsle.

Nuvarande avdrags— och nedsättningsbestämmelser på energiskatteområdet är av stor ekonomisk betydelse för energiintensiva företag. KIS föreslår därför inte någon ändring i sak av dessa bestämmelser. Kommittén anser dock att förutsättningarna för nedsättning bör ses över bl. a. mot bakgrund av miljöavgiftsutred— ningens förväntade förslag om miljöavgifter.

Några förslag från KIS påverkar trafiken i hög grad.

All yrkesmässig personbefordran (resetjänster) inom landet föreslås omfattas av mervärdeskatteplikt. Det innebär att resor blir relativt sett dyrare gentemot annan, redan mervärdeskattepliktig, konsumtion av

varor m. m.

Nuvarande punktskatt på bensin behålls på oförändrad nivå. Mervärdeskatt på bensin tillkommer, vilket motsvarar en prishöjning om ca 1 kr./l. KIS föreslår också att fordonsskatten och registerhållningsavgiften slopas och ersätts av en bensinskattehöjning om 37 öre/1, dvs. 46 öre/1 inklusive mervärdeskatt.

Vidare föreslår KIS att avdrag för ingående mervärde— skatt avseende anskaffning, hyra och drift av person— bilar endast får göras i sådan verksamhet som avser yrkesmässig återförsäljning, uthyrning eller person—

befordran.

RINK har i sitt betänkande (SOU 1989:33) Reformerad

inkomstbeskattning föreslagit genomgripande föränd— ringar av inkomstbeskattningen, som innebär kraftigt sänkta skattesatser och en väsentligt mera likformig

beskattning. Vissa delar av förslaget påverkar starkt de ekonomiska villkoren för enskildas bilresor.

Förmånsvärdet av fri bil föreslås öka från nuvarande 22 procent till 30 procent av nybilspriset. För den som använder egen bil i tjänsten föreslås en kraftig sänkning av tillåtet avdragsbelopp, till 10 kr./mil.

För resor mellan hemmet och arbetsplatsen som är kortare än 60 km per dag föreslås att något avdrag inte får göras. För den del av resan som överstiger 60 km per dag föreslås att avdrag får göras med 6 kr. per mil, dock högst 15 000 kr. per år. Avdraget skall medges oberoende av färdsätt vilket innebär avsevärda förenklingar samtidigt som reglerna inte längre anses missgynna kollektiva tranportmedel och samåkning.

Sammantagna innebär förslagen från KIS och RINK att kostnaderna för privatpersoners bilresor ökar relativt kraftigt.

8.2. Handlingsplan mot luftföroreningar och försurning

Naturvårdsverket utarbetade år 1984 i samarbete med

övriga berörda myndigheter en första aktionsplan mot

luftföroreningar och försurning. Denna aktionsplan låg till grund för det program mot luftföroreningar och försurning som riksdagen beslutade om år 1985 (prop. 1984/85:127, JoU 28, rskr. 275).

År 1988 beslutade riksdagen om ett fortsatt handlingsprogram mot luftföroreningar och försurning (prop. 1987/88:85, JoU 23, rskr. 373). Beslutet grundades bl. a. på naturvårdsverkets rapport Aktionsplan '87 mot luftföroreningar och försurning, som utarbetats som en uppföljning av den första aktionsplanen.

Regeringen uppdrog den 15 september 1988 åt natur— vårdsverket att utarbeta ett förslag till nytt hand— lingsprogram mot luftföroreningar och försurning. Det nya programmet skall mynna ut i förslag till strate— gier för begränsning av utsläppen av bl. a. svavel— föreningar, kväveföreningar, kolväten och koldioxid i enlighet med riksdagens beslut. Förslag till belast— ningsgränser för olika ämnen skall lämnas.

Naturvårdsverkets förslag till ett nytt handlings— program skall redovisas till regeringen senast den 30 mars 1990.

Verket har i april 1989 avlämnat en lägesrapport från utredningen. Lägesrapporten, "Växthuseffekten", behandlar klimatpåverkande luftföroreningar och innehåller en samlad bedömning av effekterna samt en översiktlig beskrivning av olika åtgärdsmöjligheter.

8.3. Miljöanpassad svensk energiförsörjning

Inför kommande energi— och miljöpolitiska beslut uppdrog regeringen den 20 oktober 1988 åt statens

naturvårdsverk och statens energiverk att klarlägga hur en miljöanpassad svensk energiförsörjning kan utformas. Verken skall bl. a. redovisa ett antal scenarier för utvecklingen av det svenska energi— systemet fram till år 2015. Därvid skall belysas hur begränsningar av olika miljöstörningar som försurning, toxisk belastning, klimateffekter och landskapspå- verkan bör påverka utformningen av energisystemet.

Förslagen avseende en miljöanpassad svensk energi— försörjning skall redovisas senast den 15 december 1989.

8.4 storstadstrafikkommittén (STORK)

storstadstrafikkommittén (STORK) har till uppgift att ta fram ett samlat underlag för begränsning av tra— fikens hälso— och miljöeffekter i storstadsområdena. Enligt direktiven (Dir. 1988z20) skall uppdraget redo- visas före utgången av år 1989.

STORK har hittills lämnat förslag som gäller tillfäl— ligt förbud mot biltrafik vid svåra luftföroreningar (SOU 1988:62) och bilavgifter (SOU 1989:43). STORK har också publicerat ett bakgrundsmaterial när det gäller storstadstrafiken (SOU 1989:15).

I korthet innebär STORKs förslag i SOU 1988:62 att en kommun får rätt att vid särskilt svåra luftförore— ningssituationer tillfälligt förbjuda biltrafik inom vissa områden. För ett sådant beslut skall krävas att kommunfullmäktige efter omfattande samråd med andra berörda antagit en beredskapsplan, där det framgår hur ett förbud skall kunna verkställas. Det ankommer enligt förslaget på den enskilda kommunen att utifrån de lokala förhållandena fastställa vad som krävs för

att ett förbud skall träda i kraft. Betänkandet har remissbehandlats.

Förslaget om bilavgifter i SOU 1989:43 innebär att en kommun, eller flera kommuner tillsammans, får ta ut en avgift (bilavgift) för rätten att framföra motorfordon på det allmänna gatu— och vägnätet inom ett visst angivet område. En förutsättning är att regeringen meddelar tillstånd till avgiftssystemet. Regeringen får enligt förslaget ge sådant tillstånd om

trafik— och miljösituationen är sådan att det är befogat att minska motorfordonstrafiken för att därigenom reducera luftföroreningar, buller, trängsel eller andra betydande miljöolägenheter. Regeringen skall också, efter förslag från kommunen, besluta om hur intäkterna av avgiftssystemet skall användas. Intäkterna skall användas till åtgärder som har samma syfte som bilavgifterna och som rör det trafiksystem som betjänar området där bilavgiften tas upp. Kommunen beslutar i övrigt om den praktiska utformningen av ett system med bilavgifter, bl. a. om hur stor avgiften skall vara.

STORK lämnar inte förslag om nivåer för bilavgifter. I några effektbedömningar används dock en områdesavgift på 25 kr./dag i Stockholms innerstad, en infartsavgift på 20 kr./passage i Göteborg och infartsavgifter i Malmö på ca 10 eller 20 kr./passage. För närvarande ha endast Stockholm konkreta planer på en bilavgift, nämligen 300 kr. per månad. En sådan avgift beräknas minska biltrafiken i Stockhoms innerstad med ca 6 — 8 procent.

8.5. Vägavgiftsutredningen

Regeringen har den 26 januari 1989 uppdragit åt vägverket att utreda nya källor för finansiering av det statliga vägnätet. I första hand ingick i uppdraget att utreda ett system med avgifter på motorvägar, motortrafikleder och broar — befintliga eller nytillkommande. Utredningen redovisar flera förslag till nya finansieringsformer utan att ta definitiv ställning till något av förslagen.

Vägverket beskriver i sin rapport flera nackdelar med avgifter på motorleder m. m. och redovisar som alter— nativ ett system med en speciell vägavgift där intäk— terna oavkortat går till statlig väghållning. Det enklaste sättet är enligt vägverkets uppfattning att en del av bensinskatten avskiljs för detta ändamål. För att hämta igen eftersläpande underhåll, bibehålla vägkapitalet och göra vissa nyinvesteringar behöver bensinskatten höjas. Merparten av de nya skatteintäk— terna bör enligt vägverket användas för inhämtning av eftersläpningen i underhållet. Om bensinskatten höjs med 60 öre/l kan eftersläpningen inhämtas på knappt tre år. Dessutom kan omfattande investeringar i nya vägar göras. Bland annat kan europaväg 6 byggas ut till motorväg eller motorled genom hela Halland fram till år 1995. Om bensinskatten höjs med 25 öre/l kan eftersläpningen i vägunderhåll hämtas in på fyra år. Vägverket anser att medelstillskottet därefter bör användas för nyinvesteringar.

8.6. Miljöanpassat trafiksystem

Transportforskningsberedningen studerar f.n. frågan om hur ett miljöanpassat trafiksystem bör utformas.

Tidsperspektivet för det studerade trafiksystemet är samma som i ovan nämnda utredning om ett miljöanpassat energisystem, dvs. fram till år 2015. Utredningen beräknas bli klar i december 1989.

8.7 Fjärrvärmeverkens ekonomiska situation

Inför riksdagens kommande beslut om utformningen av ekonomiska styrmedel inom energi— och miljöområdet är det angeläget att närmare klarlägga fjärrvärmeverkens ekonomiska situation. Regeringen har därför den 1 juni 1989 uppdragit åt statens energiverk att utreda frågan och redovisa resultatet senast den 16 oktober 1989.

Analysen skall skall främst avse fjärrvärmeverkens företagsekonomiska situation och hur den påverkas av förändringar i energibeskattningen m. m.

8.8 Industrins internationella konkurrenskraft (EL 90)

På regeringens uppdrag utreds (ME l988:05) i en enmansutredning förslag till åtgärder så att rimliga konkurrensvillkor kan bibehållas för den elintensiva industrin samtidigt som kärnkraften avvecklas (EL 90).

Med anledning av kommande förslag från kommittén för indirekta skatter och från miljöavgiftsutredningen har uppdragits åt EL 90 att med förtur utreda effekterna av nedsättningregler inom ett system med mervärde— skatt, punktskatter och miljöavgifter på energi.

Detta uppdrag skall enligt tilläggsdirektiven (Dir. 1989:34) redovisas till regeringen senast den 16 oktober 1989.

8.9 översyn av miljöskyddslagstiftningen

En kommitté har nyligen tillsatts med uppdrag att göra en genomgripande översyn av miljöskyddslagstiftningen. Kommittén bör enligt sina direktiv (Dir. 1989:32) redovisa sina första ställningstaganden i ett princip- betänkande före den 1 februari 1991.

9 INTERNATIONELL UTBLICK 9.1 Inledning

De miljöproblem som behandlas i detta betänkande är helt eller delvis internationella till sin karaktär. För att begränsa de svenska försurningsproblemen räcker det t. ex. inte med åtgärder enbart i Sverige. Växthuseffekten är ett globalt problem. Det är därför viktigt att relatera förslag om svenska åtgärder till de miljökrav som ställs i andra länder.

I detta kapitel ger vi en översiktlig beskrivning av de utsläppsgränser och miljömål som gäller i vissa andra länder. Vi belyser också i vad mån ekonomiska styrmedel använts i miljöpolitiken. Avslutningsvis berör vi relationerna till EG och dess miljöpolitik.

En mer detaljerad genomgång görs i bilaga 1.

9.2 Miljökrav inom energi— och

transportsektorerna

Energiområdet

Genom ett tilläggsprotokoll till FN:s konvention år 1985 om gränsöverskridande luftföroreningar har 21 stater åtagit sig att minska sina svavelutsläpp med

minst 30 % till år 1993, jämfört med 1980 års nivå. Vissa länder har emellertid angivit mer långtgående mål, 50—70 % för en grupp av länder bestående av Sverige, Danmark, Västtyskland, Finland, Frankrike, Norge och Nederländerna.

Vissa länder har också uttalat mål vad gäller reduk— tionen av utsläppen av kväveoxider: Frankrike 20—30 % till sekelskiftet, Nederländerna 45 %, Storbritannien 30 %, Norge 30 % till år 1998 och Sverige 30 % till år 1995.

Av östländerna har Bulgarien, Tjeckoslovakien, Tyska Demokratiska Republiken, Ungern, Polen och Sovjetunionen undertecknat FN—konventionen om gräns— överskridande luftföroreningar. Samtliga utom Polen har vidare undertecknat tilläggsprotokollet om 30 pro— centig minskning av svavelutsläppen år 1993 jämfört med 1980 års nivå. Polen söker i stället uppnå detta mål år 2000. I bilaga 1 redovisas vissa uppgifter om utsläppsnivåer och mål i östeuropa.

Det är mycket svårt att jämföra utsläppskrav i olika länder. En anledning är att olika länder har valt olika enheter för maximalt tillåtet utsläpp. Många länder anger, liksom Sverige, utsläppskraven i mängd förorening per energienhet tillfört bränsle, t. ex. gram per megajoule. En annan vanlig enhet är mängd förorening per volymsenhet rökgas, exempelvis gram per normalkubikmeter. Ytterligare en variant är volymsan— del förorening i rökgasen, exempelvis ppm (miljonde— lar). Slutligen finns exempel på att myndigheterna reglerar utsläppen genom att föreskriva en speciell reningsteknik i stället för att fastställa maximalt tillåtet utsläpp.

Omräkningen mellan olika typer av utsläppsgränser är behäftad med stora osäkerheter, eftersom antaganden måste göras bl. a. om driftförhållanden, vilka kan variera kraftigt mellan olika pannor. Vid jämförelsen mellan olika utsläppskrav måste vidare beaktas vilken typ av gränsvärde som avses. Exempelvis har ett värde som avser utsläppet vid besiktningstillfället i prak— tiken en helt annan betydelse än ett värde som avser medelvärdet av utsläppen över en viss tidsperiod.

Det internationella energiorganet IEA har gjort ett försök att sammanställa utsläppskraven i medlemslän— derna. Sammanställningen redovisas i bilaga 1. Redo— visningen omfattar såväl de krav som gäller för nya anläggningar som kraven för befintliga pannor. Av sammanställningen framgår bl. a. att österrike, Belgien, Västtyskland, Italien, Nederländerna, Schweiz och Sverige tillhör de IEA—länder som har strängast krav för utsläpp av svavel i nya anläggningar. När det gäller kväveoxider tillämpas de lägsta utsläppsgrän— serna för nya anläggningar i Västtyskland, Japan, Nederländerna, Sverige och Schweiz.

Bilavgaser

Utvecklingen inom bilavgasområdet är ledd av USA där särskilt Kalifornien tidigt har infört stränga utsläppskrav.

Bilavgaskraven har utvecklats genom internationellt samarbete. På svenskt initiativ tillkom år 1985 den s k Stockholmsgruppen bestående av de nordiska länderna samt österrike, Schweiz och Kanada. Genom detta samarbete har överenskommelser utarbetats rörande bilavgasföreskrifter, vilka tjänar som utgångspunkt för de nationella regler som länderna utarbetar och inför. Hittills har man kommit överens

om ramar för personbilar och lätta lastbilar, vilka innebär att bästa tillgängliga avgasrenande teknik

skall användas.

Även inom EG har bestämmelser om högsta tillåtna avgasutsläpp införts. EG—direktiven fastställer utsläppstak och de tidpunkter då de skall träda i kraft. För bilar vars motorvolym understiger 1,4 liter är reglerna obligatoriska fr. o. m. 1992 för nya modeller och för nya bilar av befintliga modeller. För bilar med en motorvolym på 1,4—2 liter träder de nya reglerna i kraft 1991 för nya modeller och 1993 för nya bilar av existerande modeller. För större bilar träder de hårdare kraven i kraft under 1989. De nya reglerna motsvarar i stort de krav som finns i USA och kan vid användande av tillgänglig teknik endast upp— fyllas med trevägskatalysatorer. Kontrollsystemet är dock mindre strikt än i USA. Under mellantiden tillåts ekonomiska styrmedel t. o. m. december 1992 i form av skattelättnader för att stimulera till köp av bilar som i förväg uppfyller de striktare normerna.

9.3. Ekonomiska styrmedel

I flera länder diskuteras nu möjligheterna att införa miljöavgifter och andra ekonomiska styrmedel i miljö— politiken. Sådana styrmedel finns redan tidigare i viss utsträckning men har i flertalet fall haft liten styrande effekt. Man kan därför säga att den använd— ning av avgifter m. fl. ekonomiska styrmedel som nu diskuteras har en delvis ny och mer vittsyftande karaktär.

I vårt tidigare delbetänkande (SOU l989:21 Sätt värde på miljön — miljöavgifter på svavel och klor) beskrev vi de ekonomiska styrmedel som hittills tillämpats i olika länder samt erfarenheterna av dessa (kap. 2 samt bilaga 3 i delbetänkandet). Beskrivningen bygger på en rapport från det internationella samarbetsorganet OECDl. Uppgifterna avser i huvudsak perioden fram till år 1986.

Av studien framgår att ekonomiska styrmedel blivit vanligare under de senaste femton åren. Utsläppsav— gifter tillämpas t. ex. i flera länder för vattenföro— reningar och buller, men är mindre vanliga när det gäller luftföroreningar. Skattedifferentiering, pantsystem och produktavgifter är andra relativt frekventa ekonomiska styrmedel. Även subventioner förekommer men har minskat i omfattning. Principen om att förorenaren skall betala (PPP — Polluter Pay Principle) tillämpas i allt större utsträckning. överlåtbara utsläppsrätter har tillämpats främst i USA. Utsläppsrätter har bl. a. använts i regioner där ökade utsläpp inte kan tolereras på grund av gällande krav på luftkvalitet och då haft till syfte att möjliggöra industriell expansion med oförändrade totala utsläpp. Systemet med utsläppsrätter bedöms ha lett till kostnadseffektiva miljöskyddsåtgärder. Kostnaderna för att administrera systemet har dock varit höga.

11 The Application of Economic Instruments for Environmental Protection in OECD countries.

Sex länder har specialstuderats i rapporten: Frankrike, Västtyskland, Italien, Nederländerna, Sverige och USA.

De hittills tillämpade ekonomiska styrmedlen har utgjort komplement till regleringar och andra administrativa styrmedel, vilka utgör basen i miljöpolitiken i samtliga studerade länder. I vissa fall bedöms de ekonomiska styrmedlen ha haft en styrande effekt. Det gäller t. ex. avgifterna på utsläpp till vatten. I flertalet fall har dock de ekonomiska styrmedlen haft liten styrande effekt, framför allt beroende på att avgiftsnivåerna inte varit tillräckligt höga.

I flera länder diskuteras och utreds nu möjligheterna att med styrande skatter och avgifter begränsa miljö— störningarna. I det följande anges några exempel på nationella strategier.

Den norska regeringen har deklarerat att den i större utsträckning kommer att använda ekonomiska styrmedel för att uppnå målet att priserna skall återspegla de kostnader som konsumtion och produktion har på miljön.

I den finska regeringens budgetförslag för år 1990 ingår miljöavgifter bl. a. i form av skattehöjningar på fossila bränslen. I Finland har en särskild miljöekonomikommitté arbetat. Den rekommenderade i sitt betänkande i maj 1989 bl. a. att man bör utreda införandet av en koldioxidavgift och att trafikbe— skattningen bör ändras så att den gynnar rälsbunden trafik och bidrar till att utveckla ny miljövänlig fordonstrafik.

I Nederländerna diskuteras införandet av nya styrande avgifter och då särskilt produktavgifter. Ett program för att främja rena lastfordon och bussar har introdu— cerats, vilket finansieras genom ökad dieselskatt. Bilpendlare betalar genom minskad skatteavdragsrätt satsningar på kollektivtrafik och cykelvägar.

I USA har presidenten föreslagit ett omfattande pro— gram för att komma till rätta med luftföroreningarna. Ekonomiska styrmedel, framför allt säljbara tillstånd (marketable permits) och överlåtbara utsläppsrätter (emissions trading), utgör viktiga inslag i program— met.

Även i Västtyskland diskuteras miljöavgifter och skatteomläggningar i syfte att minska miljöstör— ningarna.

9.4. Energi- och trafikbeskattning

Kommittén för indirekta skatter (KIS) gjorde i sitt betänkande (SOU 1989:35) en genomgång av beskattningen i de länder i Västeuropa och Nordamerika, som utgör viktiga export— och importländer. Denna redovisas i avsnitt 3 i bilaga 1. Av den framgår att i regel är energi belagd med mervärdeskatt. I flertalet fall förekommer - vid sidan av mervärdeskatten - acciser (punktskatter) på eldningsoljor. Samtliga länder i Västeuropa har höga acciser på bensin. I Nordamerika är drivmedelsbeskattningen lägre. I de flesta europeiska länderna tas även ut fordonsskatt. Sverige och Norge är de enda europeiska länder som tar ut kilometerskatt.

Enligt EG:s sjätte mervärdeskattedirektiv skall energi ingå i mervärdeskattebasen. Enligt ett förslag till direktiv skall accis läggas på bensin, diesel— och eldningsolja, gasol, fotogen och metanol.

I tabell 9.1 visas bensinpriset i OECD—länderna — utom Island, Luxemburg, Nya Zeeland och Turkiet samt bensinskattens andel av bensinpriset i resp land.

Tabell 9.1 Bensinpris per liter i svenska kronor. Första kvartalet 1989 och bensinskatten som procent av bensinpriset. Priserna (i löpande penningvärde) har översatts till svenska kronor med årsgenomsnitt för vanlig växelkurs.

Land Kr/liter Skattens andel i % USA 1,61 31,8 Canada 2,62 42,5 Australien 2,85 51,2 Grekland 3,29 63,2 Schweiz 4,17 63,8 Spanien 4,22 64,7 Västtyskland 4,24 66,9 Storbritannien 4,41 66,3 Belgien 4,46 65,7 österrike 4,81 59,1 Sverige 4,81 61,5 Portugal 5,17 67,8 Finland 5,19 52,7 Frankrike 5,21 76,9 Norge 5,42 67,4 Irland 5,66 71,1 Nederländerna 5,79 68,8 Japan 5,79 47,8 Danmark 6,12 74,9 Italien 6,60 78,3

189 9.5 Relationen till EG 9.5.1 EG:s miljöpolitik

Romfördraget om den Europeiska ekonomiska gemenskapen från 1957 innehåller inga bestämmelser om en gemensam miljöpolitik. EG—rådet har dock allt sedan 1973 upprättat femåriga handlingsprogram för miljöområdet.

Med den europeiska enhetsaktens ikraftträdande 1987 ändrades förutsättningarna för det fortsatta miljösamarbetet inom EG. Genom akten fördragfästes EG:s rätt att formulera en gemensam politik också på miljöområdet. Denna rätt gäller dock endast för de områden där de miljöpolitiska målen kan uppnås bättre genom EG—samarbetet än genom enbart nationella åtgärder.

Exempel på EG—beslut utgör de nyligen beslutade kraven på begränsningar av utsläppen av bilavgaser och utsläppen från stora förbränningsanläggningar.

I det fjärde miljöhandlingsprogrammet (1987 — 1992) bekräftas att EG ansluter sig till pricipen att "förorenaren betalar" (PPP). Enligt programmet bör ekonomiska styrmedel som skatter, avgifter, subven— tioner och säljbara utsläppsrätter kunna användas i miljöskyddsarbetet. Syftet med miljöavgifter skall vara att uppmuntra förorenaren att vidta nödvändiga åtgärder för att minska sina föroreningar så kost— nadseffektivt som möjligt.

Genom den sk flaskdomen (det danska returglassystemet) visade EG—domstolen i september 1988 att miljöhänsyn kan vara ett giltigt skäl för undantag från de han— delspolitiska reglerna.

9.5.2. Jämförelse Sverige—EG

Det finns viktiga likheter mellan EG och Sverige beträffande ambitionerna och politiken på miljövårds— området.

I fråga om den viktiga principen att förorenaren beta— lar ("polluter pays principle") råder samstämmighet mellan Sverige och EG.

Vi beskriver i avsnitt 9.2 och i bilaga 1 de beslut inom EG som tagits när det gäller bilavgaser. Därav framgår att de svenska avgasreningskraven och EG:s i praktiken numera är likartade beträffande större bensindrivna bilar. De svenska utsläppsgränserna för lätta fordon är tills vidare strängare än EG:s krav, genom att alla nya bensindrivna bilar i praktiken måste ha katalytisk avgasrening redan fr. o. m. 1989 års modell. EG—reglerna saknar också de hållbarhets— krav och de kontrollsystem som ingår i de svenska

kraven. Detta innebär i praktiken en lägre kravnivå.

Gränsen för bly i motorbensin är 0,40 g bly/l i EG. Medlemsländerna uppmanas dock att så snart det anses ändamålsenligt gå ned till 0,15 g/l. Sverige har således tills vidare strängare krav i detta avseende.

EG och Sverige har likartade regler vad gäller svavelinnehåll (0,3 resp 0,2 procent) i oljeproduk— terna tunn eldningsolja eller dieselbrännolja, även om de reglerade produkterna definieras på litet olika sätt. I både Sverige och EG undantas fossila bränslen till fartygsdrift.

Vi har tidigare i avsnitt 9.2 berört utsläppsregler avseende energianläggningar. Nivåernas storlek framgår

av avsnitt 2.1 i bilaga 1. De svenska kraven motsvarar vad gäller svavel och kväveoxidutsläpp i stort de gränser som gäller i flertalet EG—länder.

Det finns ännu inte några regler på EG—nivå om avgifter i samband med föroreningsutsläpp till luft eller vatten.

II ÖVERVÄGANDEN OCH FÖRSLAG

10 UTGÅNGSPUNKTER FÖR VÅRT ARBETE INOM ENERGI— OCH TRAFIKOMRÅDENA

10.1. Vårt uppdrag

Vårt uppdrag är enligt direktiven att analysera förut— sättningarna för att utnyttja ekonomiska styrmedel i miljöpolitiken och lämna förslag till utformningen av sådana styrmedel. I tilläggsdirektiv (Dir. 1989:21) har vi fått i uppdrag att senast den 16 oktober 1989 redovisa våra överväganden rörande energi— och trafik— områdena.

Regeringen har vidare i beslut den 29 juni 1989 gett oss i uppdrag att utreda förutsättningarna för infö- rande av skatt på det uran som används i kärnkraft— verk. Även det uppdraget skall redovisas till rege— ringen senast den 16 oktober 1989. Denna del av upp— draget redovisar vi i kap. 18.

10.2 Miljöpolitiska mål och medel

Energiomvandling och energianvändning som innebär en för stor belastning på miljön och ett överutnyttjande av knappa och ändliga resurser kan inte accepteras på längre sikt. Vi har 1 kap. 2 och 3 redogjort för de

betydande miljöproblem som orsakas av utsläppen från

energi— och trafiksystemen.

Enligt de av regering och riksdag antagna miljöpoli— tiska målen skall utsläppen av svavel minska med 65 % till år 1995 och med 80 % till år 2000 (räknat från utsläppsnivån år 1980) och utsläppen av kväveoxider med 30 procent till år 1995 (räknat från utsläppsnivån år 1980). När det gäller koldioxid har riksdagen uttalat att utsläppen inte bör öka över den nuvarande

nivån.

Energi— och trafikområdena svarar för merparten av

utsläppen av svavel, kväveoxider och koldioxid.

Sverige har liksom andra industriländer huvudsakligen utnyttjat administrativa styrmedel för att nå de upp— satta miljömålen. Administrativa styrmedel, som till- ståndsprövning och tillsyn enligt miljöskyddslagen och andra regleringar, har bl. a. den fördelen att effek— ten kan förutses med en viss precision. De förorenande utsläppen har också kunnat begränsas kraftigt inom många områden med hjälp av administrativa regleringar. Villkoren vid tillståndsprövningen fastställs efter vad som är motiverat från miljösynpunkt och som bedöms vara tekniskt möjligt och ekonomiskt rimligt för före— tagen att genomföra.

De krav som har ställts vid tillståndsprövningen eller i samband med administrativa regleringar kan ses som minimikrav från samhällets sida. De administrativa regleringarna ger dock inte företag och hushåll några incitament att därutöver reducera sina utsläpp eller på annat sätt minska miljöstörningarna från sina verksamheter. Ekonomiska styrmedel kan därför under vissa förutsättningar vara ett effektivt komplement

till de administrativa regleringarna inom miljöområ— det.

Omfattande insatser måste göras om miljömålen skall nås. I ett längre perspektiv kan insatserna ses som investeringar för framtida generationers försörjning och tillgång till en god miljö. Även i ett kortare perspektiv är åtgärder nödvändiga för att undvika skador i miljön och effekter på människors hälsa. Samtidigt innebär miljöskyddsåtgärderna kostnader för hushåll, företag och samhälle. Kostnaderna kan många gånger upplevas som stora. Det är därför viktigt att miljöpolitiken utformas så att kostnaderna för de nöd— vändiga åtgärderna blir så låga som möjligt. Miljö— problemen måste lösas på ett för samhället kostnads— effektivt sätt.

Miljöavgifter kan i likhet med vissa andra ekonomiska styrmedel användas för att minska samhällets kostnader för att nå önskade miljömål. En grundtanke är att miljöavgifterna skapar incitament för t. ex. renings— åtgärder i de företag eller verksamheter där renings— kostnaderna är lägst. Miljöavgifter kan också skapa incitament för nya och mindre dyra sätt att förebygga och begränsa miljöeffekterna, t. ex. renare insatsva— ror, ny miljövänligare teknik och nya processer.

Miljöavgifter kan synas innebära en ekonomisk belast— ning på företag och hushåll. I en begränsad mening är det också så. Miljöavgifter på utsläpp höjer produk— tionskostnaderna för de verksamheter som orsakar utsläppen. Produkter som i tillverkningen eller an— vändningen ger upphov till miljöstörningar kan antas få relativt sett högre priser. Lönsamheten i företagen kan minska.

Samtidigt som man konstaterar detta bör man hålla i minnet att det främst är de uppsatta miljömålen som ställer krav på kostnadskrävande miljöskyddsåtgärder. Miljöavgifterna är, om de är rätt utformade, ett medel i miljöpolitiken för att styra miljöskyddsåtgärderna till de områden där de kostar minst. Miljöavgifterna i sig innebär i princip ingen kostnadsbelastning för samhället.

Verksamheter som ger upphov till miljöproblem orsakar kostnader som inte belastar verksamheten, 5. k. externa kostnader. Man kan således säga att verksam— heter med liten miljöpåverkan är fördelningspolitiskt missgynnade. Med ett sådant betraktelsesätt är den omfördelning som kan åstadkommas av miljöavgifter

önskvärd och rättvis.

Miljöavgifterna kan dock få andra fördelningspolitiska effekter. Företag och hushåll kan påläggas kostnader som de annars inte skulle drabbas av. Höga miljöavgif— ter kan därvid driva fram en från bl. a. industri— och regionalpolitiska utgångspunkter alltför snabb om— ställning av t. ex. industriproduktionen. Avgifterna kan slå mot vissa hushållskategorier. Normalt bör eventuella fördelningspolitiska problem lösas med andra medel än miljöpolitiska. Det är dock viktigt att beakta fördelningsfrågorna när man överväger de styr- medel som skall användas för att nå miljömålen. Vi återkommer senare i detta betänkande till de fördel— ningspolitiska aspekterna på miljöavgifter inom energi— och trafikområdena.

Miljöavgifter, liksom alla styrmedel, ställer krav på administrativa system. Adminstrationen bör göras enkel och begriplig. I våra förslag till miljöavgifter och andra ekonomiska styrmedel har vi i stor utsträckning

utnyttjat redan befintliga system för kontroll, upp— börd, tillsyn m. m. Härigenom kan den administrativa belastning som miljöavgifter innebär hållas på en låg nivå.

Kravet på en administrativ enkelhet kan i vissa fall leda till slutsatsen att administrativa styrmedel bör utnyttjas. Det gäller bl. a. i de fall som endast ett fåtal aktörer eller verksamheter skall påverkas. I sådana fall kan ekonmiska styrmedel i form av t. ex. miljöavgifter innebära en administrativ belastning samtidigt som samhällets styrning kan vara effektiv genom en individuell miljöskyddsprövning.

10.3. Föroreningar och utsläpp 10.3.1 Avgränsningar

Vi föreslår i detta betänkande utsläppsavgifter och andra ekonomiska styrmedel för att minska utsläppen av svavel vid förbränning av fasta bränslen och utsläppen av kväveoxider från energi— och trafikområdena. Här ingår även utsläpp från industrins pannor för energi— ändamål. Frågan om avgifter på utsläpp från industrins processer behandlas inte i detta delbetänkande. Det kan finnas anledning att återkomma till frågan i slut— betänkandet.

Våra förslag inom trafikområdet berör även utsläpp av kolväten och partiklar och bly från trafiken.

När det gäller växthusgaser anser vi att en avgift bör läggas på koldioxidutsläppen från energi— och trafik— områdena. De principiella skälen till detta redovisar vi i följande avsnitt 10.3.2.

Energisystemet orsakar även utsläpp av tungmetaller och andra miljögifter. Exempelvis innebär oljeanvänd— ning ofta utsläpp av tungmetallen vanadin. Kolförbrän—

ning kan leda till utsläpp av kvicksilver.

Energiområdet är inte en lika dominerande förorenings— källa för tungmetaller som för svavel, kväveoxider och koldioxid. Ekonomiska styrmedel för att minska till— förseln av tungmetaller kommer att övervägas inom ramen för vårt fortsatta arbete och tas därför inte upp i detta betänkande.

Förbränning av framför allt fasta bränslen leder till stora avfallsmängder. En användning av bränslen och förbränningsteknik som kan minska avfallsmängderna och avfallets miljöpåverkan bör eftersträvas. Det kan inte uteslutas att ekonomiska styrmedel kan utnyttjas. Hanteringen av avfallet från förbränningsanläggningar hänger dock nära samman med hur avfallsfrågan kommer att lösas i sin helhet. Det kan bli aktuellt att behandla avfallsfrågan i vårt slutbetänkande.

10.3.2. Särskilt om växthusgaserna

Den viktigaste växthusgasen är koldioxid.

Koldioxidutsläpp uppstår vid all förbränning av kol— haltiga bränslen. De utsläpp av koldioxid som anses ha klimatpåverkan är de som uppstår vid förbränning av fossila bränslen. Biobränslen anses inte ge nettotill- skott av koldioxid till atmosfären. Möjligheterna att begränsa koldioxidutsläppen genom rening är små. Några tekniskt och ekonomiskt tillgängliga alternativ för

att avskilja och deponera koldioxid bedöms inte komma

att finnas inom överskådlig tid. Bränsleval och energihushållning är de åtgärder som finns tillgäng— liga.

Koldioxid är inte den enda växthusgasen av betydelse som släpps ut från energi— och trafikområdena. Vi har därför övervägt förutsättningarna att anpassa miljö- avgifterna även till utsläppen av metan och dikväve— oxid.

Frågan om utsläpp av dikväveoxid, så kallad lustgas, har börjat uppmärksammas först under senare tid. Dikväveoxid är en kraftfull växthusgas. En dikväve— oxidmolekyl ger en växthuseffekt som är ca 250 gånger större än växthuseffekten av en koldioxidmolekyl. Mängden dikväveoxid i atmosfären beräknas öka med ca 0,2 procent per år. Dikväveoxid sönderdelas till kvävemonoxid i stratosfären, vilket bidrar till att minska mängden ozon i detta skikt.

Dikväveoxid kan bildas vid förbränning och vid kata— lytisk rening av bilavgaser. De bildas även i marken under påverkan av kväveoxider från luften.

Mekanismerna för bildning av dikväveoxid är endast till en liten del kända. Forskning pågår dock inom detta område. Sannolikt finns det goda möjligheter att genom en korrekt utformning av förbränningsprocessen minska utsläppen av dikväveoxid till en acceptabel nivå.

Dikväveoxid är en förorening med allvarliga miljöef— fekter. Åtgärder för att minska dikväveoxidutsläppen bör sättas in så snart kunskaperna om orsakerna till bildningen av dikväveoxid blir tillräckliga för detta. Ekonomiska styrmedel bör då kunna övervägas. Vi anser

200 dock att kunskapsläget för närvarande är så osäkert att frågan om miljöavgifter eller andra ekonomiska

styrmedel ännu inte är aktuell.

Även metan är en kraftfull växthusgas. Metan avges vid

såväl olje— och naturgasutvinning som kolbrytning. Metan läcker också ut från naturgasledningar. Ett visst läckage uppstår också vid användningen av naturgas. Även oljedistribution ger upphov till metanutsläpp.

Det finns även andra metankällor, såväl naturliga som sådana som skapas av mänsklig verksamhet. Kunskaperna om olika metankällor är dock ofullständiga. Forsk— ningen inom området har nyligen intensifierats som en följd av de växande farhågorna kring växthusgasernas klimatpåverkan. Kunskaperna kommer därför efter hand

att preciseras och förändras.

Metanfrågan har i Sverige fått en särskild aktualitet eftersom vi står i begrepp att bygga upp ett naturgas— system. Det är givetvis viktigt att man inför besluten att investera i en ny stor infrastruktur i energisys—

temet noga beaktar metanfrågans alla aspekter.

De vetenskapliga källor som i dag finns tillgängliga innehåller stora osäkerheter. De är dock entydiga i bedömningen att de stora mängderna av metan i atmos— fären härrör från t. ex. rötningsprocesser i naturen i samband med risodling och naturlig förruttnelse. ökande boskapsskötsel med åtföljande nedbrytning av gödsel ger också ett tillskott av metan.

De få uppgifter som finns om läckage från naturgasled— ningar pekar på att utsläppen från nya naturgasnät,

där modern teknik används, är betydligt mindre än ut— släppen från gamla nät.

Osäkerheten om metanläckagens storlek och möjlig— heterna att åtgärda dessa är fortfarande mycket stor. Sannolikt kommer kunskaperna att öka mycket snabbt under de närmaste åren. Med den tidsram som vi har att arbeta efter är det inte möjligt att invänta de kun— skaper som onekligen skulle vara mycket värdefulla inför ett ställningstagande. Kunskapsläget kan i och för sig bedömas vara något bättre sommaren 1990 när vi skall lämna vårt slutbetänkande. Något avgörande genombrott i kunskapsläget kan dock knappast förväntas inom en så kort tidsrymd.

Metan har en förhållandevis kort uppehållstid i atmos— fären i och med att metan efter hand oxideras till koldioxid (se kap. 2). Det innebär att största delen av effekterna från ett metanutsläpp "klingar av" på cirka tio år. En viss klimateffekt återstår dock eftersom koldioxid bildas när metan oxiderar. Effek— terna av ett koldioxidutsläpp däremot varar över flera generationer. Den eventuella skada som en senarelägg- ning av åtgärder mot metanutsläpp kan medföra är därför varaktig endast till en liten del.

I bilaga 1 redovisas det internationella arbetet när det gäller växthusgasernas inverkan på klimatet. I det internationella samarbetet arbetar den svenska regeringen med sikte på att en klimatkonvention skall

kunna undertecknas vid FN:s miljökonferens år 1992.

Vår bedömning är att ett mer permanent ställningsta— gande i metanfrågan lämpligen bör göras först efter FNs miljökonferens som planeras till år 1992. De

ställningstaganden som görs före 1992 års miljökon— ferens måste anses vara provisoriska.

Statens naturvårdsverk och statens energiverk har i september 1989 överlämnat en skrivelse till miljöav— giftsutredningen som redovisar det aktuella kunskaps— läget avseende koldioxid, metan och de andra växthus— gaserna. Statens energiverks brev med den bifogade promemorian "Betydelsen av andra växthusgaser än kol— dioxid och eventuella andra skillnader mellan olika bränslen" återges i bilaga 12. I brevet redovisar

statens energiverk bl. a. föjande slutsats.

"Mot bakgrund av dagens kunskap förefaller det lämpligt att basera en avgift för att motverka olika bränslens klimatpåverkan på koldioxidutsläppen från förbränning. Förbättrade utsläppsdata och säkrare kunskap om gasernas omsättningstid i atmosfären m. m. kan förväntas leda till andra och bättre Säkerställda skillnader i bedömningen av olika bränslens klimatpå- verkan. Det kan därför bli nödvändigt att med tiden komplettera en styrning grundad enbart på koldioxidut— släppen från förbränning."

Mot den bakgrund som här redovisats har vi dragit den slutsatsen att en avgift på bränslens klimatpåverkan tills vidare bör baseras enbart på bränslenas kolinne-

håll.

Det kan dock bli angeläget att med tiden komplettera en styrning grundad på enbart koldioxidutsläppen från förbränning. Det är dock inte självklart att en säkrare kunskap om utsläppen av andra växthusgaser ger anledning till att bygga in andra komponenter i koldioxidavgiften. En administrativ reglering med direkta krav på de typer av bränslen eller förbrän— ningssätt som ger upphov till problem kan vara ett

alternativ.

10.4. Ekonomiska styrmedel 10.4.1 Miljöavgifter och andra ekonomiska styrmedel

I kap. 7 har vi redovisat att miljööverväganden i varierande utsträckning ligger bakom gällande skatte— och avgiftsbestämmelser inom trafik— och energiom— rådena. Dessa samhällsområden torde vara de där ekonomiska styrmedel för närvarande har den största betydelsen som miljöpolitiska medel. Energiskatterna är ett viktigt styrmedel inom energiområdet.

Ekonomiska styrmedel har tillämpats för att minska trafikens miljöpåverkan. Ett exempel på ett sådant styrmedel är differentieringen av försäljningsskatten för personbilar för att stimulera till inköp av bilar som i förtid uppfyllde avgaskraven för 1989 års modeller. Detta styrmedel hade stor effekt i positiv riktning. Ett annat exempel är den nyligen införda miljöskatten på inrikes flygtrafik. Vidare diskuteras i olika sammanhang lokala och regionala trafikavgifter av skilda slag för att minska belastningen på tätorts— områdena.

Det finns situationer då ekonomiska styrmedel är mer lämpade än administrativa krav för att minska miljö— störningarna från trafiken. Nya bilars miljöegenskaper varierar kraftigt. Det är inte möjligt att skärpa avgasreningskraven utan att ge biltillverkarna möjlig— het att anpassa sig till de strängare kraven. Det innebär bl. a. att man måste ta hänsyn till bilindu— strins ledtider för att utveckla nya lösningar. Dessa ledtider kan ibland uppgå till 4—5 år. Däremot kan man

genom ekonomiska styrmedel i stort sett omedelbart

stimulera framtagandet av nya bilar med lägre genom— snittliga utsläpp. Det är inte lika lätt att införa krav om tekniska åtgärder för fordon i bruk som för nya fordon, exempelvis obligatorisk eftermontering av katalysatorer. Då kan ett bidrag vara ett alternativ. Liknande resonemang kan föras om val av drivmedel, kvaliteten på dieselbränsle o.s.v. Enligt vår uppfatt— ning bör ekonomiska styrmedel utnyttjas inom trafik—

området i större utsträckning än vad som nu är fallet.

Den styrning som kan uppnås genom miljöavgifter och andra ekonomiska styrmedel kan vara av olika slag. Styrningen kan avse användandet av miljövänligare fordon och drivmedel än i dag, överflyttning av trafik till miljövänligare trafikgrenar eller en effektivi—

sering av transportarbetet i sin helhet.

Under de senaste åren har även andra ekonomiska styrmedel än avgifter och bidrag börjat utnyttjas. I USA har man t. ex. på vissa håll börjat tillämpa s. k. bubblor och regionala utsläppsrätter för att hantera framför allt lokala miljöproblem som komplement till

administrativa styrmedel.

Teorin bakom bubblor är i korthet att en högsta nivå för samtliga utsläpp inom en region fastställs. Utsläppen hos förorenarna fastställs och läggs till grund för utsläppsrätter, som sedan kan säljas och köpas av förorenarna under överinseende av berörda myndigheter. Tanken är att minskningarna av utsläppen skall ske på det mest kostnadseffektiva sättet.

I viss utsträckning kommer miljökrav som liknar bubbeltekniken att börja tillämpas i Sverige. De

skärpta kraven på svavel och kväveoxidutsläppen som

kommer att gälla från och med år 1993 innebär bl. a.

att fjärrrvärmenäten kommer att behandlas som bubblor.

Det finns dock många frågor som måste lösas innan styrmedel som bubblor kan tillämpas i Sverige. En viktig fråga att ta ställning till är hur ekonomiska och administrativa styrmedel kan samordnas, vilket bubbeltekniken förutsätter. I första hand gäller det att pröva om ett nytt system med överlåtelsebara utsläppsrätter kan fungera tillsammans med tillstånds- prövningen enligt miljöskyddslagen. Vi vill erinra om att USA, där bubblor tillämpas i viss utsträckning, har normer för tillåtna utsläpp inom regioner som bas för miljöskyddsbestämmelserna.

I detta betänkande begränsar vi våra överväganden till i huvudsak utsläppsavgifter. I enlighet med direktiven har en utgångspunkt för våra överväganden varit att tillståndsprövning och tillsyn enligt miljöskyddslagen samt regleringar av kemiska produkter enligt kemi— kalielagstiftningen även i fortsättningen skall vara grundläggande styrmedel.

För trafikområdet föreslås även vissa andra åtgärder. Vi föreslår bl. a. att miljöavgift tas ut eller miljö— bidrag ges vid nybilsförsäljningen beroende på bilarnas miljöprestanda.

För närvarande föreligger flera utredningsförslag som, om de genomförs, kan ha stor betydelse för utveck— lingen inom energi— och trafikområdena. Förslagen har redovisats i kap. 8. Beredningen av dessa förslag är inte avslutad. Vi har ändå funnit det rimligt att anpassa våra förslag till en situation där de ändringar som föreslås av KIS och RINK i huvudsak kommer att genomföras. Vi har således t. ex. utgått

ifrån att mervärdeskatt införs inom energi— och trafikområdena. I våra konsekvensanalyser har vi beräknat effekter av olika förändringar inkl. moms. Vi har analyserat skatteutredningarnas förslag från de utgångspunkter som vi har att beakta. Enligt vår uppfattning bör förslagen i vissa fall kompletteras för att de skall ge en förbättrad styreffekt från miljösynpunkt.

10.4.2. Nationella eller regionala miljöavgifter

En fråga är om avgifterna skall fastställas på en enhetlig nationell nivå eller om de skall differen—

tieras lokalt eller regionalt.

Ett tänkbart system är att tillämpa styrmedel på nationell nivå för att begränsa utsläppen så långt som är behövligt med hänsyn till de storskaliga effekter— na. Lokala och regionala organ kan därutöver ges möjlighet att ta ut avgifter för att ytterligare begränsa utsläppen exempelvis i storstäderna.

En annan möjlighet är att inte ta ut någon nationell avgift utan helt låta avgifterna fastställas lokalt och regionalt. För detta talar att avgifterna kan differentieras efter hur hög miljöbelastningen är i en region — kanske högre i Halland än i Gävleborg etc. Det finns dock flera argument mot ett sådant angrepps— sätt. Föroreningarna sprids ofta långt över länsgrän— serna. När det gäller växthusgaser är generellt

verkande styrmedel de enda tänkbara.

För närvarande arbetar tre kommittéer för att analy- sera behovet av särskilda styrmedel för att minska

regionala miljöproblem (Dalälvsdelegationen, delega—

tionen för västra Skåne och Miljöprojekt Sundsvall- Timrå). Miljöprojekt Göteborg har nyligen avslutat sitt arbete. Betänkandet För ett renare Hisingen (SOU 1989:32) remissbehandlas för närvarande.

Vi skall enligt våra direktiv bl. a. utreda förutsätt— ningarna för och konsekvenserna av att fastställa en högsta nivå för samtliga utsläpp av en viss förorening inom en region. Vi avser att närmare redovisa våra

ställningstaganden i dessa frågor i vårt huvudbe— tänkande.

Inom trafikområdet har storstadstrafikkommitten

(STORK) som redovisades i föregående avsnitt före— slagit att kommuner skall få möjlighet att införa bilavgifter för att minska biltrafiken i tätorter och för att kunna finansiera en utbyggnad av kollektiv— trafik och förbifarter. STORK fortsätter sitt arbete, som skall slutredovisas under 1989. Med hänsyn till det arbete som bedrivs av andra på detta område har vi inte utarbetat särskilda förslag för att komma till rätta med de lokala och regionala problemen.

Vi har således i detta betänkande begränsat våra över— väganden till avgifter på en nationell nivå. Regionala avgifter kan givetvis ha en stor betydelse för att lösa bl. a. tätorternas miljöproblem. Även några av våra förslag kan förutses leda till en bättre tätorts—

miljö. Det gäller de förslag till styrmedel för bättre bränslekvalitet och för miljövänligare fordon som vi redovisar i kap. 14 och 16.

vi vill i sammanhanget även framhålla att regionala och lokala överväganden spelar en mycket stor roll i den individuella tillståndsprövningen enligt miljö— skyddslagen. De miljöavgifter som vi föreslår kan ses

som ett komplement för föroreningar som också är gränsöverskridande och globala.

10.5 Principer för val av avgiftsnivåer

Miljöavgifter bör teoretiskt motsvara samhällets kostnader för den miljöstörning som uppstår av t. ex. förorenande utsläpp. En sådan prissättning skulle innebära att den som släpper ut föroreningar bygger in miljöhänsynen i sina ekonomiska bedömningar och beslut om t. ex. investeringar och produktion.

Det är dock teoretiskt mycket svårt och i praktiken omöjligt att beräkna dessa kostnader. De samhällseko— nomiska kalkyler som har gjorts redovisar resultat som ligger inom mycket vida intervall. Kalkylerna kan emellertid inte bli säkrare än de naturvetenskapliga data som de bygger på. Det saknas även allmänt accep— terade värderingsprinciper.

Svavel och kväveoxider är föroreningar som får effekter också på platser som ligger långt från föroreningskällan. De är också långsiktigt verkande föroreningar. Kalkylerna blir härigenom än osäkrare. Särskilt osäkra blir naturligtvis kalkylerna när man skall bedöma kostnaderna till följd av utsläppen av koldioxid och andra växthusgaser.

Svårigheterna är av såväl principiell som praktisk natur. Hur skall man t. ex. beräkna och ange kostna— derna för de framtida klimatförändringarna i kronor

och ören per kg utsläppt koldioxid?

I våra direktiv konstateras att det med dagens kunskap inte är möjligt att exakt beräkna de samhälleliga

kostnaderna för olika föroreningar. Enligt direktiven bör man när det gäller att fastställa avgiftsnivåer därför i första hand utgå från en uppskattning av föroreningarnas miljöeffekter och hur kostnadsföränd—

ringar påverkar dem som utsätts för avgiften.

Ekonomiska styrmedel bör komplettera de adminstrativa regleringarna för att bidra till att miljöpolitiska mål uppnås. Miljöavgifter kan härvid många gånger vara ett lämpligt styrmedel. En utgångspunkt när vi beräk— nade avgiften på svavel i olja var att den skulle motsvara marginalkostnaden för att uppnå en önskad svavelreduktion. Vi anser att miljöavgifter på svavel i fasta bränslen och på kväveoxider kan beräknas med samma utgångspunkt.

I kap. 12 redovisas våra överväganden om nivån på en koldioxidavgift.

Avgifter på utsläpp från trafiksektorn bör sättas i relation till de verkliga utsläppen med hänsyn till eventuella reningsåtgärder. Av praktiska skäl är det dock mycket svårt att mäta utsläpp från varje enskilt fordon. Ett avgiftssystem måste i stället relateras till vad en viss fordonstyp normalt släpper ut eller till det bränsle som används. För nya fordon är det möjligt att anknyta till kraven i bilavgaslagstift— ningen och att använda den nuvarande försäljnings— skatten eller avgifter/bidrag vid försäljningen som styrmedel. För fordon i bruk kan man t. ex. rikta särskilda bidrag till åtgärder som kan ge minskad miljöpåverkan, exempelvis eftermontering av katalysa— torer.

Vi har berört de svårigheter som uppstår när man skall fastställa en avgiftsnivå som motsvarar samhällets kostnader för olika föroreningars miljöpåverkan.

Miljöavgifter kan även innebära delvis förändrade förutsättningar för företag och hushåll. Önskemålet att sätta avgiften så högt som är motiverat från miljösynpunkt bör vägas mot behovet av kontinuitet när det gäller i energibeskattning och andra förutsätt— ningar. Behovet av kontinuitet torde vara särskilt stort i verksamheter med stora investeringar som kan innbära bl. a. stora nedlagda kostnader och långa

ledtider för projektering och byggande.

De avgiftsnivåer som vi föreslår torde inte vara tillräckliga för att miljömålen skall nås i alla sina delar. Inom energiområdet kan det finnas skäl att överväga särskilda stöd till bl. a. de alternativa energislagen. stödet kan ses som ett komplement till de föreslagna miljöavgifterna med syfte att kostnads—

effektivt minska användningen av fossila bränslen.

Inom trafikområdet är tillgången till alternativa transportsätt en begränsande faktor. Vi har bedömt att det för närvarande från samhällsekonomiska och fördelningspolitiska utgångspunkter inte är rimligt att lägga avgifterna på en sådan nivå att miljömålen nås endast med hjälp av avgifter. Det är därför

mycket angeläget att öka investeringarna i kollektivtrafik med låg miljöpåverkan. Vi återkommer till denna fråga i kap. 16.

10.6. Miljöavgifter och energibeskattningen

Miljööverväganden ligger i varierande utsträckning bakom gällande skatte— och avgiftsbestämmelser inom energi— och trafikområdena. De ekonomiska styrmedel som införs inom dessa områden bör därför samordnas med

det gällande systemet.

Kommittén för indirekta skatter har i betänkandet (SOU 1989:35) Reformerad mervärdesskatt m. m. redovisat sina överväganden rörande bl. a. energibeskattningen. En utgångspunkt för skatteomläggningen på energiområdet är enligt kommittén att energikonsumtion skall jämställas med annan privat konsumtion. Energin bör därför beläggas med mervärdeskatt. En sådan mervärdeskatt kan inte fungera som ett energi— och miljöpolitiskt styrmedel. Därför bör punktskatterna behållas som sådana styrmedel. På så sätt kan enligt kommittén för indirekta skatter även punktskatternas statsfinansiella betydelse tillvaratas.

De höjningar av energiskatten som genomförts under 1980—talet har motiverats av energi- och miljöpoli— tiska samt statsfinansiella skäl.

Skatters olika uppgifter och mål är sällan helt förenliga. Avvägningningsfrågor och målkonflikter är nära nog ofrånkomliga. Ett väsentligt krav som bör ställas på skatter som är motiverade endast av statsfinansiella skäl är att de skall förorsaka så små snedvridningar i ekonomin som möjligt. En snedvridning uppstår om skatten påverkar den efterfrågade eller utbjudna kvantiteten av t. ex. en vara. I en samhälls—

ekonomisk kalkyl kan en sådan snedvridning innebära en förlust.

Energiskatterna kan således motiveras med såväl stats— finansiella som energi—, trafik— och miljöpolitiska skäl. Som ett statsfinansiellt medel bör energiskat- terna i så liten utsträckning som möjligt styra energianvändningen. Som energi- och miljöpolitiskt styrmedel bör de däremot påverka leverantörer och användare att gå över till energi- och miljöpolitiskt

prioriterade energislag.

I våra direktiv anges att syftet med miljöavgifter är att de skall fungera som ett styrinstrument för att minska miljöstörningarna. I princip innebär detta att inkomsterna från avgifterna minskar i takt med att de når avsedd effekt. Enligt direktiven bör inkomsterna från miljöavgifter inte användas för att finansiera ökade utgifter.

Styrande miljöavgifter på utsläpp bör relateras så direkt som möjligt till utsläppen. På så sätt uppnås den mest effektiva styrningen av miljöskyddsåtgär— derna. En viktig fråga är om de utsläppsrelaterade miljöavgifterna skall läggas på de redan förekommande punktskatterna, eller om de bör ersätta - helt eller delvis — de andra skatterna och avgifterna inom energiområdet. Vi anser att svaret på den frågan i hög grad är avhängigt de tekniska möjligheterna att till rimliga kostnader åtgärda utsläppen.

I de fall det finns stora möjligheter att reducera utsläppen skulle en avgift få en starkt styrande effekt. Inkomsterna från en avgift skulle i sådana fall avta i takt med att miljöskyddande åtgärder vidtas hos dem som har att betala avgiften. Miljöav— gifterna får här från statsfinansiella utgångspunkter en liten betydelse. Sådana avgifter bör enligt vår

mening läggas på eller vid sidan av de nuvarande

energiskatterna och inte påverka nivån på befintliga skatter.

Om möjligheterna däremot är små att på kort sikt reducera utsläppen är det svårare för den avgiftsskyl— dige att minska avgiftsuttaget. Sådana miljöavgifter får därigenom en statsfinansiell betydelse. I dessa fall kan man överväga att låta miljöavgiften helt eller delvis ersätta nuvarande punktskatter inom

energiområdet.

Det finns tekniska möjligheter att till rimliga kostnader reducera utsläppen av svavel, kolväten och kväveoxider till avsevärt lägre nivåer. Möjligheterna att reducera koldioxidutsläppen är mindre. Under 1980-talet har dock utsläppen av koldioxid minskat i alla samhällssektorer utom trafiken. Detta har varit möjligt genom energihushållning och en minskad olje— användning. Denna utveckling kan fortsätta med en fortsatt energihushållning och med en ersättning av olja och kol med naturgas och framför allt förnybara energislag. Det finns däremot inte några tekniskt och ekonomiskt rimliga möjligheter att avskilja och varaktigt deponera koldioxid.

Vi bedömer att utsläppsavgifter på svavel och kväveoxider blir så styrande att de rimligen bör fastställas oberoende av de nuvarande energiskatterna. En avgift på koldioxid får däremot mer karaktär av en energiskatt. Koldioxidavgiften och punktskatterna på bränslen bör därför behandlas i ett sammanhang. Vi återkommer med våra förslag på avgifter på svavel, kväveoxider och koldioxid.

10.7 Vissa frågor rörande trafiken 10.7.1 Trafikgrenarnas kostnadsansvar

Tillämpningen av ett kostnadsansvar på trafikområdet — med beaktande av miljökostnader — medför i sig en ekonomisk styrning som kan leda till att transporter förs över till de trafikslag där miljöstörningarna är minst och trafikavgifterna därmed lägre. Om denna styrning skall bli effektiv krävs dock att det finns en substitutionsmöjlighet mellan olika trafikslag, något som bara i begränsad utsträckning är fallet. Ansvaret för miljökostnader har inte heller beaktats fullt ut i trafikbeskattningen. Exempelvis belastas fordon i tätorter för närvarande inte med avgifter som motsvarar deras påverkan på hälsa och miljö. Därtill kommer att ett totalt kostnadsansvar för en trafikgren inte i sig behöver innebära något incitament för den enskilde fordonsägaren att genom tekniska åtgärder minska fordonens utsläpp. Detta beror på hur trafik—

avgiften har utformats i det särskilda fallet.

Utgångspunkten för våra överväganden om ekonomiska styrmedel är möjligheten till minskade utsläpp, således inte kravet att avgifterna skall täcka den samhällsekonomiska kostnad som miljöskadorna innebär. Ekonomiska styrmedel för minskade utsläpp behöver inte nödvändigtvis medföra en ökad kostnad för trafikgrenen som helhet. Det gäller exempelvis ett system med miljöbidrag eller miljöavgift för nya personbilar om den totala skattenivån hålls oförändrad. Kostnads— ansvaret bygger på att en trafikgren som har större specifika utsläpp av en förorening än en annan trafik- gren också skall ha en högre specifik kostnad. Däremot innebär våra förslag inte att principerna för trafi—

kens kostnadsansvar frångås. Förslagens effekter bör

värderas i samband med nästa översyn av kostnadsansva—

ret.

10.7.2. Konsekvenser av redan lämnade förslag

För närvarande föreligger flera utredningsförslag som, om de genomförs, kan ha stor betydelse för trafikut- vecklingen. Vi har funnit det nödvändigt att som en bakgrund till våra överväganden om behovet av ytter— ligare styrmedel analysera konsekvenserna av dessa förslag. Av stor ekonomisk betydelse är särskilt de förslag som har utarbetats som ett led i arbetet med en genomgripande skattereform. Vi har låtit transport- rådet analysera effekterna av våra förslag till styr- medel. Transportrådets rapport återfinns som bilaga 8 till vårt betänkande. I rapporten redovisas även en analys av skatteförslagens effekter för utvecklingen

inom trafikområdet.

Kommittén för indirekta skatter (KIS) och utredningen om reformerad inkomstbeskattning (RINK) lade i juni 1989 fram sina förslag. Förslagen har beskrivits i kap. 8. För vår del är förslagen av intresse i den mån de påverkar trafikens miljöeffekter. Detta kan exempelvis ske genom ändrade konkurrensförhållanden och därmed överflyttning av trafik mellan trafikslagen med åtföljande miljöeffekter.

KIS förslag innebär bl. a. följande. Priset på bensin höjs med ca 1,50 kr per liter inkl. moms (+ 34 %). Ungefär 45 öre av denna höjning är en följd av att fordonsskatten enligt KIS avskaffas och att bensin— skatten höjs i motsvarande mån. För dieselolja blir höjningen ungefär 20 öre per liter inkl. moms (+ 9 %).

Förslaget medför således en påtaglig höjning av driv—

medelspriserna för vägtransporter som inte sker yrkes- mässigt. Av betydelse i detta sammanhang är också den begränsning i avdragsrätten för ingående mervärdeskatt som föreslås för företagsägda personbilar och motor—

cyklar.

För de yrkesmässiga vägtransporterna innebär förslaget i praktiken en minskning av dieselpriset med ca 30 öre per liter (- 13 %), eftersom momsen på bränsle är avdragsgill och skatten på dieselolja sänks med 30 procent. Godstransporter träffas redan enligt gällande regler av mervärdeskatt. KIS föreslår att även yrkes— mässig persontrafik momsbeläggs. Detta kan leda till påtagliga effekter i form av höjda biljettpriser inom kollektivtrafiken och därmed en konkurrensförskjutning till privatbilismens fördel. Effekterna beror bl. a. på hur stora avdrag trafikföretagen kan göra för ingående moms samt på hur stor del affärsresenärer företagen har. De motverkas också av den av KIS föreslagna punktskattehöjningen på bensin samtidigt

som mervärdeskatt införs.

Som framgår av avsnitt 8.1 föreslår RINK bl. a.

begränsade avdragsmöjligheter för resor och höjda bilförmånsvärden. Förslagen leder enligt RINK till ett oförändrat och ibland lägre skatteuttag för bilför- månshavare trots den höjda värdenivån. Detta beror på

den sänkning av marginalskatterna som RINK föreslår.

Transportrådets analys av skatteförslagen visar en kraftig minskning av personbilåkandet jämfört med om nuvarande regler behålls. I stället för att öka med 9 procent mellan 1989 och 2000 minskar personbilarnas transportarbete med 2 procent om förslagen i KIS och RINK genomförs. Personbilarnas andel av det totala persontransportarbetet år 2000 minskar från 74 procent

till 69 procent. Samtidigt ökar resandet med kollek- tiva färdmedel kraftigt. Med förslagen i KIS och RINK ökar kollektivtrafiken med 49 procent mellan 1989 och 2000. Andelen av persontransportarbetet år 2000 ökar från 22 procent till 27 procent. Då har även hänsyn tagits till att kollektivtrafiken belastas med mer— värdeskatt. När det gäller godstransporter resulterar förslagen i en något större ökning av långväga last— bilstransporter än vad som annars skulle ha varit fallet.

De förslag som har störst effekt är mervärdeskatt på

bensin och begränsningen av reseavdragen. Sammantaget innebär förslagen att koldioxidutsläppen från trafik— ssektorn blir ungefär 1 miljon ton lägre år 2000 än de

skulle ha varit med nuvarande regler.

Denna minskning är dock inte tillräcklig för att hålla koldioxidutsläppen från trafiksektorn på en konstant nivå, jämfört med 1988 års utsläpp. Om förslagen från KIS och RINK genomförs beräknas utsläppen av koldioxid från trafiksektorn öka med ca 2 miljoner ton fram till sekelskiftet, vilket motsvarar ca 10 procent av nuvarande nivå. Även om förslagen således kan medföra effekter som är positiva från miljösynpunkt, behövs det ytterligare åtgärder för att begränsa koldioxidut— släppen.

Storstadstrafikkommittén (STORK) har hittills lämnat förslag till begränsningar av biltrafik vid svåra luftföroreningssituationer och förslag om bilavgifter. Det är främst förslaget om bilavgifter som har betydelse för vårt arbete. Nationella miljöavgifter kan med fördel kombineras med regionala och lokala avgifter av den typ STORK föreslår. Vi begränsar oss i våra överväganden till nationella avgifter (jfr

avsnitt 10.4.2). Trafikens påverkan på tätortsmiljön behöver i vissa fall åtgärdas med styrmedel på nationell nivå. Sådana styrmedel krävs t. ex. för att stimulera utvecklingen och användningen av tätorts— fordon och bränslen som är bättre från hälso— och miljöskyddssynpunkt än dagens produkter.

Nationella och lokala trafikavgifter måste samordnas så att den totala avgiftsbelastningen inte blir alltför hög. För närvarande är det dock svårt att bedöma nivåerna på de lokala trafikavgifter som kan komma att införas under 1990-talet.

Den vägavgiftsutredning som vägverket lade fram i juni 1989 pekar på stora behov av ytterligare medel till underhåll och byggande av vägar. Syftet med utred— ningen är att belysa möjligheterna att finansiera ökade insatser för vägunderhåll och väginvesteringar. Bl. a. diskuteras vägtullar och en höjning av bensin— skatten.

Det är osäkert i vilken utsträckning och i vilken takt insatserna för väghållning kommer att öka i framtiden. Med hänsyn till denna osäkerhet har vi inte beaktat något av de förslag som diskuteras i Vägavgiftsutred— ningen i våra konsekvensbedömningar.

10.8. Internationell samordning

Flertalet föroreningar som vi behandlar i detta delbetänkande är gränsöverskridande. Några ger dessutom upphov till globala klimateffekter. Detta innebär, som påpekades angående koldioxidfrågan i riksdagsbehandlingen inför 1988 års miljöpolitiska beslut, att miljöproblemen inte kan lösas med

nationella åtgärder. Ett internationellt samarbete är nödvändigt.

I kap. 9 har vi redovisat det internationella samarbete som pågår och de miljökrav som tillämpas i andra länder.

Det är nödvändigt att alla länder gemensamt söker bemästra de regionala och globala miljöproblem som beror på försurningen och klimatpåverkan. Genom det internationella samarbetet kan arbetet påskyndas. Det finns även andra aspekter som talar för att Sveriges insatser i viss utsträckning samordnas med övriga länders.

Kraftfulla åtgärder mot koldioxidutsläpp ökar kost- naderna i den svenska energiproduktionen och för de svenska energianvändarna. Kraftigt höjda energikost— nader för den energiintensiva svenska industrin, jämfört med konkurrentländernas industri, kan leda till att det uppstår konkurrensnackdelar för att bedriva verksamhet i Sverige. Som en följd av minskad produktion skulle utsläppen av koldioxid kunna minska i Sverige. Några globala miljövinster skulle dock inte göras i de fall dennna utsläppsminskning skulle medföra en motsvarande ökning utomlands.

Vi föreslår i kap. 14 och 15 åtgärder för att stimu- lera miljövänligare fordon. Sådana åtgärder måste självfallet utformas så att de är i överenssämmelse med de internationella handelsavtal (GATT, EFTA och frihandelsavtalet med EG) som Sverige har anslutit sig till.

Det vi här har konstaterat innebär inte att Sverige fullständigt måste anpassa sig till den internationel—

la utvecklingen. Det finns flera exempel inom miljö— vårdsarbetet där Sverige genom att ställa långtgående krav kunnat verka pådrivande i det internationella miljöarbetet. Det gäller t. ex. de svenska kraven när det gäller svavel och kväveoxider. Dessa krav har kunnat upprätthållas samtidigt som den svenska indu— strins internationella konkurrenskraft har bibehål— lits. Vidare har det inom olika produktområden varit möjligt att ställa långtgående miljökrav som varit förenliga med de internationella handelsavtalen eftersom de inte diskriminerar mot utländska produk— ter. Man måste dock väga in Sveriges internationella beroende när man utformar miljöpolitiken. Detta gäller

även när man överväger ekonomiska styrmedel.

Det är i sammanhanget viktigt att notera att det i många länder diskuteras åtgärder för att komma till rätta med försurning och övergödning och för att bemästra växthusproblemen. Ekonomiska styrmedel, bl. a. miljöavgifter förekommer allt oftare i dessa diskussioner. Såväl de miljöproblem vi vill angripa som de styrmedel vi vill använda är aktuella i den internationella miljödebatten. Det kan därför för- väntas att det inom överskådlig tid även i andra

länder läggs fram förslag som liknar våra.

Miljöavgifterna inom energiområdet och industrins internationella konkurrenskraft behandlas i kap. 12. Vissa av våra förslag inom trafikområdet bör bedömas också från handelspolitiska aspekter. Denna fråga tas

upp i kap. 17.

10.9. Miljöskyddslagen

Enligt direktiven skall vi studera konsekvenserna för den nuvarande tillståndsprövningen enligt miljöskydds— lagen om ett system med utsläppsrelaterade avgifter och andra ekonomiska styrmedel införs. När det gäller energiområdet kommer de av oss föreslagna avgifterna till stor del att tas ut av företag vilkas verksam- heter är föremål för prövning enligt miljöskyddslagen. Konsekvenserna av de föreslagna avgifterna med avseende på tillståndsprövningen behandlas i kap. 17. Mera principiella ställningstaganden i fråga om hur sambandet mellan miljöavgifter och prövningen enligt miljöskyddslagen bör utformas kommer vi att redovisa

i vårt slutbetänkande.

11 AVGIFT PÅ UTSLÄPP Av KVÄVEOXIDER OCH SVAVEL FRÅN PASTA ANLÄGGNINGAR

Våra förslag i sammanfattning

Kväveoxider

En avgift införs på utsläpp av kväveoxider från stora förbränningsanläggningar. Avgiften omfattar pannor med en installerad effekt på minst 10 MW och med en energiproduktion som överstiger 50 GWh per år. Avgif— ten utgår med 40 kr. per kg utsläpp, räknat som kväve- dioxid. Avgiftssystemet omfattar samtliga pannor som används för produktion av energi, d.v.s. även indu— strin pannor som används för energiändamål.

För att avgiften inte skall missgynna energiproduktion i stora pannor kompenseras kollektivet av avgiftsskyl— diga genom att årligen tillgodoföras ett belopp som motsvarar den totala avgiften. Det belopp som skall tillgodoföras fördelas på varje avgiftsskyldig beroende på dennes andel av den totala energiproduk— tionen hos samtliga avgiftsskyldiga. Detta medför bl. a. att någon avgift inte utgår för de pannor som har lägre utsläpp per producerad energienhet än genom— snittet. I stället utbetalas en premie för dessa pannor.

Svavel

Utsläpp av svavel vid förbränning av kol och torv beläggs med en avgift på 30 kr. per kg utsläppt svavel. Tekniskt utformas avgiften på samma sätt som avgiften på svavel i olja i vårt första delbetänkande.

Svavelavgiften berör främst kol— och torveldade värme- och kraftvärmeanläggningar. Även de omkring 65 små koleldade pannorna inom trädgårdsnäringen i Sydsverige samt de indUstriella kolpannor som används för energi— ändamål omfattas av svavelavgiften.

11.1. Bakgrund

I detta avsnitt lämnar vi förslag till miljöavgifter på utsläpp av kväveoxider och svavel från förbrän— ningsanläggningar för energiproduktion. I vårt första delbetänkande föreslog vi en miljöavgift på svavel i olja. Förslaget till svavelavgift i detta betänkande gäller därför endast utsläpp vid förbränning av fasta bränslen. Även industrins anläggningar för energipro- duktion bör omfattas av avgiften.

De nuvarande styrmedlen för att minska energisystemets miljöpåverkan har redovisats i kap. 7. Miljöskydds— lagen (1969:387) är det viktigaste administrativa styrmedlet. Svavelutsläppen regleras bl. a. genom lagen (1976:1054) om svavelhaltigt bränsle. Någon motsvarande lagstiftning som reglerar utsläppen av kväveoxider finns inte. Riksdagen har dock angett riktlinjer för vilka utsläppsnivåer för kväveoxider som bör tillämpas vid prövningen enligt miljöskydds— lagen. Sådana riktlinjer är inte formellt bindande men har stor betydelse vid den praktiska tillämpningen av lagen.

I en rapport som på vårt uppdrag har utarbetats av Miljökonsulterna i Studsvik AB, (bilaga 2 och 2 A), beskrivs utsläppen av kväveoxider och möjligheterna att genom driftsoptimering och mätning minska utsläp— pen. I rapporten lämnas också förslag till ett miljö— avgiftssystem som innebär att såväl fossila som förny- bara bränslen beläggs med en miljöavgift. Genom avgiften skall den samlade miljöpåverkan från förore- ningarna beaktas. Vidare föreslås att ytterligare incitament för rening skall skapas genom att den anläggningsägare som väljer att rena utsläppen till en lägre nivå än den som fastställts vid prövning enligt

miljöskyddslagen, skall få en bonus baserad på den innehållna mängden.

De avgifter på utsläpp av svavel och kväveoxider som vi föreslår syftar till att tidigarelägga en minskning av utsläppen ned till de nivåer som enligt den administrativa regleringen kommer att gälla vid mitten av 1990—talet. Avgifterna skall även ge incitament till kostnadseffektiv utsläppsreduktion utöver dessa riktlinjer. Vi anser inte att miljöavgiften kan utformas som en samlad bränsleavgift som bestäms med hänsyn till alla typer av föroreningar. Vi vill heller inte förorda ett bonussystem av den typ som Miljökon- sulterna föreslår och som bl. a. innebär att en pann— ägare som erhållit stränga utsläppsvillkor enligt miljöskyddslagen har mindre möjligheter att erhålla bonus än en pannägare som har fördelen av lindriga villkor. Avgifterna bör i stället tas ut särskilt för

svavel och kväveoxider och beräknas efter utsläppt mängd.

All förbränning ger upphov till kväveoxider. Kväve- oxiderna bildas genom dels reaktion mellan luftens syre och och kväveinnehållet i bränslet, dels genom reaktion mellan det syre och kväve som finns i luften (jfr. kap. 6). I det senare fallet beror kväveoxid- bildningen främst av förbränningsförhållanden. Den bildade mängden kväveoxider är således till stor del oberoende av kväveinnehållet i bränslet. Härigenom skiljer sig kväveoxider principiellt från flertalet andra föroreningar från förbränning, vilka beror av bränslets sammansättning.

En utsläppsavgift på kväveoxider bör därför grundas på direkta mätningar av utsläppen från varje enskild panna. Varje metod att beräkna utsläppen på annat sätt medför stora problem. Det är dock inte rimligt att

införa ett avgiftssystem med krav på att dyrbar mätutrustning installeras även på mindre pannor.

Även en avgift på utsläpp av svavel kan tas ut på grundval av uppmätta utsläpp. Att ta ut avgiften efter svavelinnehållet i bränslet är en annan möjlighet. I förslaget till en avgift på svavel i olja i vårt första delbetänkande utnyttjades den metoden. Hänsyn måste då tas till reningsåtgärder som medför att

svavlet avskiljs innan det släpps ut.

I Miljökonsulternas rapport behandlas möjligheten att tillförlitligt mäta kväveoxider och svavel i rökgaser från pannor. Rapporten visar att mätningar kan utföras med en sådan noggrannhet att en avgift kan tas ut på grundval av de uppmätta utsläppen.

Statens naturvårdsverk har som tillsynsmyndighet enligt miljöskyddslagstiftningen utarbetat ett förslag till föreskrifter för kontroll av förbränningsanlägg— ningar. Förslaget har i juni 1989 sänts ut på remiss. Enligt detta förslag skall kontinuerlig mätning av svaveloxider och kväveoxider ske i de pannor som har en tillförd effekt överstigande 50 MW och en planerad årlig drifttid av mer än 500 timmar. Vi bedömer att en kväveoxidavgift på utsläpp från dessa stora anlägg— ningar helt bör kunna grundas på uppmätta utsläpp. Mätfrågorna behandlas närmare i avsnitt 11.4.

Åtgärder för att minska utsläppen av en förorening från förbränningsanläggningar kan i vissa fall leda till ökade utsläpp av någon annan förorening. Detta gäller särskilt om förbränningstekniska åtgärder vidtas. Frågan om bildning av andra föroreningar vid kväveoxidbegränsning har berörts i avsnitt 6.1.1.2.

Vi vill speciellt understryka vikten av att åtgärder för att begränsa kväveoxidutsläppen inte leder till ökade utsläpp av kolväten. Denna risk torde dock vara liten i stora pannor med god övervakning. Installation av noggrann mätutrustning innebär att förutsättningar— na för en god övervakning förbättras. Ett system med utsläppsavgifter vilket ställer krav på ett avancerat mätsystem, är därför i detta avseende bättre än andra styrmedel som används för att begränsa kväveoxidut-

släppen.

11.2 Utsläpp av kväveoxider och svavel vid användning av olika bränslen

11.2.1. Kväveoxidutsläpp

I tabell 11.1 redovisas fördelningen av utsläppen av kväveoxider från förbränning i fasta anläggningar i

Sverige år 1987.

Tabell 11.1 Utsläpp av kväveoxider från förbränning i fasta anläggningar år 1987 (1 000 ton, räknade som Nozll

Värme— och Industrins övrig- elproduktion förbränning sektorn TOTALT

Olja och gas 9 15 14 38 Kol 12 5 0 17 Inhemska bränslen 6 7 3 16 SUMMA 27 28 18 72

11 Underlaget till tabellen har tagits fram med hjälp av naturvårdsverket. P.g.a. avrundning stämmer inte alltid summorna.

Även Miljökonsulterna har redovisat en beräkning av de totala utsläppen av kväveoxider från förbränning i Sverige (bilaga 2). Enligt denna beräkning är de totala utsläppen 62 000 ton per år, vilket är 11 procent lägre än naturvårdsverkets siffra. Skillnaden beror på olika antaganden om de specifika utsläppen från olika pannor. Det finns således en osäkerhet i bedömningen av de totala utsläppen i landet.

I tabell 11.2 anges typiska värden på emissions—

faktorer för olika bränslen och olika pannor.

Tabell 11.2 Emissionsfaktorer för kväveoxider fördelade på pannor och bränslen

Emissionsfaktor för NO2

Panneffekt MW Olja/ Träd- Kol Avfall Torv gas bränslen Små— g/MJ 0.08 0.10 pannor kg/GWh 290 360 — 5 g/MJ 0.10 0.10 0.15 0.15 0.15 kg/Gwh 360 360 540 540 540

> 5—10 g/MJ 0.15 0.15 0.20 0.15 0.15 kg/GWh 540 540 720 540 540

>10—20 g/MJ 0.15 0.20 0.20 0.15 0.20 kg/GWh 540 720 720 540 720

>20-50 g/MJ 0.15 0.20 0.20 0.20 0.20

kg/GWh 540 720 720 720 720 >so g/MJ 0.15 0.20 0.28 kg/GWh 540 720 1000

Källa: Miljökonsulterna i Studsvik AB

11.2.2. Svavelutsläpp

De bränslen som ger upphov till svavelutsläpp är, förutom olja, framför allt kol och torv. Naturgas, gasol och flis är så gott som svavelfria. Avfall innehåller i regel så små mängder svavel, att den möjliga utsläppsreduktionen inte motiverar ett administrativt system för uttag av avgift. Vi föreslår därför att svavelutsläpp vid avfallsförbränning tills vidare undantas från avgift.

De bränslen som berörs av en svavelavgift enligt vårt förslag är således kol och torv.

Användningen av energikol de senaste åren i Sverige redovisas i tabell 11.3.

Tabell 11.3 Användningen av energikol i Sverige

___—___

(1 000 ton)

1983 1985 1987 ____________________________________________________ Värmeverk 210 575 600 Kraftvärmeverk 625 1210 1300 Industrin 560 700 850 Handels— trädgårdar 45 60 50 TOTALT 1440 2545 2800

______________________________________________________ Källa: Statens energiverks rapport Kol-88

Svavelinnehållet i kol beror på kolets ursprung och bildningsbetingelser och varierar kraftigt. Projekt Kol—Hälsa—Miljö (Vattenfall 1983) anger värden på upp till 5 viktprocent svavel. Det kol, som används för energiproduktion i Sverige i dag, har vanligen en

svavelhalt på mellan 0.5 och 1 viktprocent. Tillgången på sådant kol på världsmarknaden kan i dag betraktas

som relativt god.

Användningen av torv i Sverige var år 1983 0.1 TWh, år 1985 0.9 TWh, år 1987 1.8 TWh och år 1988 3.1 TWh.

Även svavelhalten i torv varierar kraftigt mellan olika fyndigheter. Enligt uppgifter i statens energiverks rapport l985:2, Förbränning av torvbräns- len, är svavelhalten i torv i allmänhet mellan 0,05 och 0,5 procent av torrsubstansen. Detta motsvarar omkring 0,03—0,25 gram svavel per megajoule bränsle.

Förbränning av olja och fasta bränslen är den största källan till utsläpp av svavel i Sverige. I tabell 3.3 har fördelningen av svavelutsläppen mellan olika

källor redovisats.

11.3. Utsläppskällor 11.3.1 Pannor som släpper ut kväveoxider

Statistiska uppgifter finns tillgängliga på flera håll för installerade kolpannor och kommunala fastbränsle— eldade pannor med en storlek över 1 MW. Däremot är statistikuppgifterna för industripannor och mindre pannor ofullständiga.

Miljökonsulterna i Studsvik har därför som en del av sitt uppdrag sammanställt befintliga statistikupp- gifter över pannor i Sverige (bilaga 2). Sammanställ— ningen innehåller bl. a. registerutdrag från AB Statens Anläggningsprovning (SA), som i sitt register har totalt 10 780 pannor, då elpannor och sodapannor

uteslutits. Registret omfattar de pannor som berörs av

tryckkärlsbestämmelserna. Utöver pannorna i SA:s register finns flera hundra tusen pannor för småhus, fastigheter och småindustrier. Dessa är normalt mindre än 1 MW.

Av de 10 780 pannor som finns i SA:s register är ca

9 000 stycken mindre än 5 MW. I intervallet 5—10 MW finns 800 pannor och i intervallet 10-50 MW 630 192 pannor är större än 50 MW. Det bör noteras att regist— ret antagligen ger en något för stor siffra för det totala antalet pannor, då pannorna ofta är registre- rade för flera bränslen.

I tabell 11.4 presenteras en uppskattning av hur utsläppen av kväveoxider fördelas mellan olika pannstorlekar.

Tabell 11.4 Årligt utsläpp av kväveoxider fördelat på pannstorlek

Panneffekt (MW) Procent av totalutsläppen Småpannor 30 —5 17 5—10 8 10-20 7 20—50 11 >50 27

Källa: Miljökonsulterna i Studsvik AB

Även mellan pannor inom samma storleksklass finns stora variationer i det genomsnittliga årliga utsläppet. Pannans drifttid har exempelvis mycket stor betydelse för det totala årliga utsläppet. Flertalet oljepannor som är större än 10 MW används exempelvis oftast som topplast- eller reservpannor. Miljö—

232 konsulterna har gjort ett försök att beräkna genom-

snittsutsläppet per år för olika pannor. Resultatet

redovisas i tabell 11.5.

Tabell 11.5 Beräknat årligt genomsnittsutsläpp av kväveoxider för enskild panna

Kväveoxider ton/år panna

Panneffekt MW Olja/Gas Inhemskt Kol Avfall bränsle 5—10 4.4 13 30 20 10—20 3.8 100 40 40 20—50 1.8 115 130 140 >50 2.0 150 680 - 11.3.2 Pannor som släpper ut svavel

I SA:s register finns sammanlagt 111 pannor registrerade för kol. 65 av dessa pannor är mindre än 5 MW, medan 18 är större än 50 MW. De minsta pannorna används huvudsakligen inom trädgårdsnäringen i Sydsverige. Flertalet kolpannor kan även eldas med

inhemskt bränsle eller olja.

Huvuddelen av det kol som används för energiproduktion i Sverige används i de största fjärrvärmeanlägg— ningarna. År 1988 användes 75 procent av kolet för värmeproduktion i 10 stora anläggningar, medan de 10 minsta kolanvändarna endast använde 3 procent av kolet.

Inom sektorn värmeverk och kraftvärmeverk används 75 procent av kolmängden i anläggningar som är försedda med svavelavskiljning, enligt uppskattningar som

gjorts inom naturvårdsverket. Denna andel förutses öka

som en följd av kommande skärpningar av miljökraven. Inom industrin, som svarar för omkring 30 procent av förbrukningen av energikol, används ca 80 procent av energikolet i anläggningar utan svavelavskiljning. Ingen av de kolpannor, som används inom trädgårdsnä— ringen, är försedda med svavelavskiljning.

Antalet pannor som är registrerade för inhemska bränslen i SA:s register är 681. Av dessa är 486

mindre än 5 MW, medan 29 pannor är större än 50 MW.

Torv används ofta omväxlande med andra fasta bränslen i samma panna. Enligt statens energiverks rapport Torv—88 fanns år 1987 omkring 65 torvpannor i Sverige. Till detta skall sannolikt läggas ett antal små pannor under 5 MW. Pannor över 30 MW står för den övervägande andelen installerad effekt.

11.4 Mätning av utsläpp av kväveoxider och svavel

Mätfelen vid bestämning av kväveoxidutsläpp består av systematiska fel och tillfälliga (slumpmässiga) fel. De systematiska felen kan endast minskas genom kvali- tetskontroll av använda mätsystem samt återkommande kalibrering. Vidare krävs detaljerade anvisningar för beräkning och redovisning av de uppmätta utsläppen.

Miljökonsulterna i Studsvik har på vårt uppdrag utarbetat ett förslag till system för kontinuerlig mätning av utsläpp av kväveoxider och svavel (bilaga 2 och 2 A).

Miljökonsulterna har bedömt att det tillfälliga felet i bestämningen av utsläppet som timmedelvärde inte överstiger 10 procent, om mätningen genomförs enligt

vissa föreskrifter. Detta fel reduceras emellertid när mätningarna upprepas. Det tillfälliga felet blir betydelselöst vid beräkningen av årsutsläppet av

kväveoxider.

Mot denna bakgrund anser vi att en avgift kan tas ut

på grundval av de uppmätta utsläppen.

Flertalet stora anläggningar, som kommer att beröras av en svavelavgift, är redan i dag försedda med utrustning för kontinuerlig mätning av utsläppen. Sådan utrustning är i många fall ett krav för tillstånd enligt miljöskyddslagen.

När det gäller miljöavgifter bör mätföreskrifter utformas med hänsyn till att det uppstår ett ekonomiskt intresse för pannägaren att redovisa så

låga utsläpp som möjligt.

Miljökonsulternas förslag till system för mätning av utsläpp innehåller bl. a. följande punkter.

- Installation av kvalitetskontrollerad mätutrustning för varje panna

- Kontinuerlig mätning och registrering av tillförd och producerad energi samt gjorda utsläpp.

— Auktorisation av kontrollanter för mätsystemen i den enskilda pannan

- Årlig auktoriserad kontroll av mätutrustning samt utvärdering av det gångna årets mätresultat ("Revisionsrapport")

Mätsystemet bygger delvis på principer som används i den västtyska lagstiftningen om luftföroreningar (TA-Luft). Denna lagstiftning innehåller bl. a. föreskrifter för typgodkännande av mätinstrument. År 1986 publicerades handledning för kontinuerlig

emissionsövervakning.

Erfarenheterna är hittills mycket positiva av konti— nuerlig mätning enligt föreskrifterna i TA—Luft, enligt uppgifter som vi har inhämtat via det tekniska attachékontoret i Bonn. Såväl miljömyndigheterna som kraftverksägarna litar på mätresultaten.

Beträffande den auktoriserade kontrollen, föreslår Miljökonsulterna följande.

Den pannägare, som vill utnyttja mätning som underlag för miljöavgift registrerar detta hos riksskatteverket och får instruktioner om mätning och kontroll. Pann- ägaren får bl. a. en förteckning över auktoriserade företag som kan utföra kontrollen. När mätsystemet har installerats, anlitar pannägaren ett av kontroll- företagen för godkännande. Kontroll sker därefter en gång per år eller när förändringar av pannan eller

bränslet sker.

Ett oberoende laboratorium, t. ex. naturvårdsverkets luftlaboratorium vid Studsvik, arrangerar årlig interkalibrering, d.v.s. en jämförande mätning som genomförs i syfte att kontrollera att de auktoriserade kontrollanternas mätningar inte innehåller systema- tiska fel. Varje person som skall genomföra den aukto- riserade kontrollen skall en gång om året delta i interkalibrering.

I dag finns i Sverige fyra företag som kan leverera typgodkända mätsystem enligt TA-Luft. Dessa företag kan enligt tillgängliga uppgifter leverera och instal— lera ett hundratal mätsystem om året i Sverige. Enligt Miljökonsulternas bedömning kan 150 pannor vara för— sedda med godkända mätsystem inom två år från beslut om införande av miljöavgifter. Efter ytterligare ett halvt år kan totalt 200 pannor ha mätsystem. En del

236 mätsystem som levereras kommer inte att uppfylla de krav som ställs. Kontrollen av mätsystemen är därför

viktig.

Miljökonsulterna uppskattar årskostnaden för mätning

av svavel— och kväveoxidutsläpp enligt tabell 11.6.

Tabell 11.6 Ärskostnaden för mätning av svavel- och

kväveoxidutsläpp Enbart NOx NOx + svavel (1 000 kr.) (1 000 kr.) Kapitalkostnad 150 165 Underhåll och service 70 75 Tillsyn 50 50 Auktoriserad kontroll 80 100 SUMMA ÅRSKOSTNAD 350 390

För mätning på 200 pannor fordras att pannägarna totalt investerar omkring 110 milj.kr. i mätsystem. Därtill skapas en marknad för auktoriserad kontroll

som omsätter omkring 20 milj. kr. per år.

Den mätprincip, som Miljökonsulterna föreslår, är bara en av flera möjliga principer. Naturvårdsverkets förslag till föreskrifter för kontroll av förbrän- ningsanläggningar (se avsnitt 11.1), som nu remiss— behandlas, bygger på en delvis annorlunda princip. Det är inte en uppgift för oss att i detalj ta ställning till hur mätningen skall genomföras. Det bör i första hand ankomma på naturvårdsverket att utarbeta före—

skrifter för mätningen.

Enligt vår bedömning bör det vara möjligt att anpassa Miljökonsulternas förslag om auktoriserad kontroll

till det system med ackrediterade laboratorier som redan är under uppbyggnad med stöd av lagen (1989:64) om kontroll genom teknisk provning och mätning. De svenska reglerna på detta område utgår från europa- standarderna i EN 45000-serien om ackreditering och certifiering samt SS—ISO 9000—serien om kvalitet. Inom naturvårdsverket pågår redan ett arbete med att utar- beta nya regler om att provning av avlopps— och reci— pientvatten skall ske genom ackrediterat laboratorium.

11.5. Avgift på utsläpp av kväveoxider

11.5.1. Avgiftsgrunder för olika typer av pannor

Förutsättningarna för utsläppsavgifter på kväveoxider beror på bl. a. pannstorleken. Man bör skilja mellan tre storlekskategorier.

För de största pannorna är det rimligt att kontinuerlig mätning av utsläpp sker. En avgift på utsläpp av kväveoxider kan beträffande denna kategori få en stark styreffekt genom att relativt billiga förbränningstekniska åtgärder genomförs, baserade på resultaten av mätningarna. Vidare skapar avgiften hos pannägaren ett incitament till förtida anpassning till de av riksdagen angivna nya riktlinjerna för utsläpp av kväveoxider samt till mer långtgående rening än vad som anges av riktlinjerna. Som framgår av det följande (avsnitt 11.5.4) anser vi att till denna kategori bör föras pannor som har både en installerad effekt av minst 10 MW och en energiproduktion av minst 50 GWh per år.

För medelstora pannor, d.v.s. pannor med en installe- rad effekt mellan 1 och 10 MW, måste det anses vara en alltför stor belastning för pannägaren att åläggas

såväl kostnaden för mätning som en utsläppsavgift. Det kan åtminstone inte krävas att utsläppsmätning sker för alla dessa pannor. En möjlighet är att beräkna utsläppen med hjälp av någon form av schablon och basera avgiftsuttaget på schablonberäkningen. En sådan beräkning skulle teoretiskt kunna baseras på använt bränsleslag och förbrukad mängd bränsle samt pannans storlek, typ och eventuella reningsutrustning.

Fastställandet av schablonvärden för pannor är förenat med stora praktiska svårigheter. Värdena behöver ses över med en viss regelbundenhet, eftersom en utveck— ling kan förutses mot pannor med allt lägre utsläpp av kväveoxider. Eftersom mätning av utsläppen inte sker, torde det inte vara praktiskt möjligt att vid beräk— ningen av avgiften ta hänsyn till förbränningstekniska åtgärder för minskade kväveoxidutsläpp. En påtaglig nackdel är vidare att skötseln av pannan, som är av stor betydelse för utsläppens storlek, inte kan beaktas. Styreffekten av en sådan avgift blir därför mycket begränsad när det gäller befintliga pannor. Det är också svårt att i nuvarande kunskapsläge ange i vilken utsträckning en schablonberäkning av angivet slag ger resultat som överensstämmer med de verkliga

utsläppen.

Vi anser att övervägande skäl talar mot att en utsläppsavgift baserad på utsläppsschablon införs för de medelstora pannorna. Skälet till detta är främst den begränsade styreffekten av en sådan avgift. Det finns också en betydande osäkerhet om möjligheten att tillräckligt noggrant mäta utsläppens storlek med den

schablonmetod som skisserats ovan.

Antalet småpannor under 1 MW uppgår till flera hundra tusen. Om dessa pannor skall omfattas av ett avgiftssystem måste avgiften beräknas enligt ett

förenklat förfarande. En möjlighet är att bestämma utsläppen från de mindre pannorna enligt en mycket grov schablon och bara ta hänsyn till bränsleslag. Avgiften skulle i så fall kunna tas ut i samma ordning som energiskatten på bränsle. Detta förutsätter att en möjlighet till restitution införs, så att avgiften sätts ned om den avgiftsskyldige kan visa att utsläp- pen av kväveoxider är väsentligt lägre än schablonen. Ett sådant system skulle dock betyda att den andel bränslen som skall användas i mindre pannor säljs med påslag för miljöavgift, medan övrig mängd säljs utan påslag. Dessutom skulle bränslen som inte är handels— vara, som exempelvis ved, behöva undantas från avgift. Vidare kan den styrande effekten av en sådan avgift bedömas vara mycket begränsad, eftersom det relativt låga avgiftsbelopp som kan bli aktuellt för de minsta pannorna knappast kan motivera pannägaren att vidta åtgärder för att begränsa utsläppen. Slutligen skulle systemet antagligen bli helt ohanterligt från adminis- trativ synpunkt.

En annan möjlighet är att införa en låg "grundavgift" för kväveoxidutsläpp som tas ut i samma ordning som energiskatten på bränsle, samtidigt som den mer exakt beräknade utsläppsavgiften endast tas ut för stora och medelstora pannor. Grundavgiften skulle motsvara utsläppen från de små pannor som ger minst kväveoxid— utsläpp för en viss bränslemängd. Vid beräkningen av utsläppsavgiften för de större pannorna skulle avdrag för grundavgiften medges. Alternativet har den fördelen att det inte gynnar småpannorna i lika hög grad som skulle bli fallet om dessa helt befriades från avgift. I praktiken torde dock en sådan avgift helt sakna styreffekt när det gäller utsläppen från små pannor.

Mot den här redovisade bakgrunden anser vi att de minsta pannorna för närvarande inte bör belastas med en utsläppsavgift. Vi anser dock att det bör utredas om administrativa styrmedel kan användas för att stimulera till teknisk utveckling av nya småpannor med låga utsläpp av föroreningar, t. ex. regler som ställer krav på pannornas konstruktion. De enda normer som för närvarande gäller för utsläpp från småpannor är bestämmelserna i Svensk Byggnorm om utsläpp av stoft, tjära och kolmonoxid från uppvärmningsanord— ningar (BFS 1988:18, avsnitt 3:415). En annan möjlighet är att utvidga den kontroll och rådgivning som sker genom sotningsväsendet till att omfatta skötselåtgärder för minskade kväveoxidutsläpp. Om ett system för klassificering av pannor med avseende på kväveoxidutsläpp utvecklas i framtiden, kan frågan om ekonomiska styrmedel för de minsta pannorna tas upp

till ny prövning.

Sammanfattningsvis anser vi att en avgift på utsläpp av kväveoxider för närvarande kan grundas endast på mätning av utsläppen. Med hänsyn till mätkostnaderna kan avgiften tas ut endast från de största pannorna. Om storleksgränsen läggs vid en producerad energimängd på 50 GWh/år (se avsnitt 11.5.4), omfattar avgiftssys- temet omkring 40 procent av kväveoxidutsläppen. Vi vill dock ånyo understryka det angelägna i att utsläppen även från de övriga pannorna minskar. För de minsta pannorna bör detta i första hand ske genom att administrativa styrmedel utnyttjas. När det gäller medelstora pannor kan det i framtiden bli rimligt att kräva mätning av utsläppen. Det förefaller sannolikt att priset på mätsystemen kommer att sjunka som en följd av den tekniska utvecklingen och en ökad efterfrågan. Då kan också medelstora pannor inordnas i

ett avgiftssystem.

11.5.2. Kompensation för snedvridande effekter

En konsekvens av att inte ta ut avgift på utsläpp från små och medelstora pannor är snedvridande effekter på konkurrensförhållandet mellan dessa pannor och de pannor som omfattas av avgiften. En avgift som enbart belastar stora pannor skulle innebära att fjärrvärmens konkurrenskraft gentemot enskild uppvärmning försäm- rades. Avgiften skulle kunna innebära att värmeproduk- tionskostnaden i ett fjärrvärmeverk ökar med upp till tio procent. Denna effekt blir påtagligare om mer- värdeskatt på fjärrvärme tillkommer, vilket KIS

föreslår.

Det är viktigt att fjärrvärmen ges fortsatt goda möjligheter att konkurrera med enskild uppvärmning. En ytterligare utbyggnad av fjärrvärmen är angelägen såväl av miljöskäl som med hänsyn till behovet att utnyttja värmeunderlaget för kraftvärmeproduktion. En sådan utbyggnad skulle motverkas av en utsläppsavgift som endast omfattar de stora pannorna. En sådan effekt är enligt vår mening inte acceptabel.

En avgift som enbart belastar de största pannorna skulle vidare kunna leda till att en anläggningsägare vid utbyggnad av en anläggning väljer att investera i flera små pannor i stället för en stor. En sådan styreffekt är heller inte önskvärd.

En miljöavgift på utsläppen från dessa stora pannor är dock mycket väl motiverad med hänsyn till de miljövinster som kan uppnås i form av minskade utsläpp.

Man kan tänka sig flera sätt att motverka de sned— vridande effekterna. Vi har i avsnitt 11.5.1 avvisat

tanken på en schablonbaserad avgift för de mindre och medelstora pannorna, beroende på den begränsade styreffekten och problemen när det gäller beräkningen

av en sådan avgift.

En möjlighet som återstår är att kompensera de pann— ägare som omfattas av avgiftssystemet. Detta kan

t. ex. ske genom någon form av bidragssystem. Vi anser att det enklaste sättet att kompensera de avgiftsskyl— diga är att för varje år på en lämplig grund tillgodo- föra dem ett belopp som är lika stort som de avgifter som belöper på samma år. På så sätt blir kollektivet

av avgiftsskyldiga pannägare inte missgynnat.

En återbetalning måste utformas så att den inte mot— verkar den önskade styrningen i riktning mot minskade utsläpp. Man kan tänka sig olika principer för denna

fördelning.

Normalt brukar man ange utsläppen från en panna som mängden utsläppt kväveoxid per förbrukad bränsleenhet. Fördelningen mellan pannägarna av det totala belopp som skall återbetalas skulle därför kunna ske så, att för varje panna återbetalas ett belopp som motsvarar pannans bränsleförbrukning i relation till den samlade bränsleförbrukningen för alla pannor som omfattas av

systemet.

En fördelning kan också grunda sig på den nyttiggjorda energin från pannan i form av elkraft eller värme. Detta alternativ har fördelen att det premierar ett effektivt energiutnyttjande och en hög verkningsgrad hos pannan. Det har även praktiska fördelar. Mätning av nyttiggjord energi sker alltid från de aktuella pannorna, medan exakta uppgifter om förbrukat bränsle för varje panna inom en anläggning inte alltid

föreligger. vi anser att denna fördelningsgrund är den

lämpligaste.

Systemet innebär således att återbetalningen för varje panna blir den del av den totala årliga utsläppsavgif- ten som motsvaras av pannans andel av den totala energiproduktionen för samtliga pannor. Nettoeffekten för pannägaren av utsläppsavgiften och återbetalningen kommer således att bero på hur mycket kväveoxid hans panna släpper ut per producerad energienhet. De pannor som har en utsläppsnivå per producerad energienhet som ligger under genomsnittet kommer på grund av nedsätt- ningen i praktiken att tillgodoföras en premie. Premien som betalas av avgiftsskyldiga vilkas pannor släpper ut mer än genomsnittligt. För staten leder systemet varken till ökade inkomster eller utgifter. Konsekvenserna för de avgiftsskyldiga analyseras närmare i avsnitt 11.7.

Man kan rikta principiella invändningar mot en sådan lösning. Den avviker från vad vi föreslår på andra områden. Vi anser dock att de vinster i form av minskade utsläpp som en avgift på de största pannorna kan beräknas leda till är så stora, att de uppväger nackdelarna.

11.5.3. Avgiftens storlek

En sammanställning över kostnaden för begränsning av kväveoxidutsläppen har redovisats i kap. 6 (tabell 6.1). Enligt tabellen varierar kostnaden mellan 3 000 och 84 000 kr per ton (3-84 kr. per kg) avskild kväveoxid. Som framgår av tabellen är förbrännings— tekniska åtgärder billigast. Kostnaden för sådana åtgärder ligger i allmänhet omkring 10 000 kr per ton.

Kostnaden för rökgasrening varierar kraftigt beroende

på bl. a. emissionsnivå.

De av riksdagen angivna nya riktlinjerna för utsläpp av kväveoxider (se avsnitt 7.2.2) innebär framför allt att utsläppen från de allra största pannorna kommer att minska påtagligt. Grovt räknat kan antalet sådana pannor uppskattas till ett femtiotal. Energiverket och naturvårdsverket har beräknat att kväveoxidutsläppen kommer att minska med ca 9 000 ton om utsläppsbegräns-

ningarna genomförs, jämfört med annars förväntad nivå.

Vi anser att en avgift på utsläpp av kväveoxider bör läggas på en sådan nivå att den dels ger incitament till tidigareläggning av de åtgärder som kommer att krävas när de nya riktlinjerna tillämpas, dels leder till att utsläppsbegränsande åtgärder genomförs även i befintliga pannor som släpper ut mindre än 150 ton kväveoxider per år och därmed inte berörs av rikt- linjerna. Vidare skall den stimulera till mer långt— gående rening i de största pannorna än vad som följer

av riktlinjerna.

För de pannor som inte omfattas av riktlinjerna är främst förbränningstekniska åtgärder aktuella. Kostnaden för sådana åtgärder är relativt låg (5-15 kr/kg NOx i de största pannorna, något högre i de mindre). Kostnaden för rökgasrening ligger dock högre (15-60 kr/kg NOx i de anläggningar som berörs av de nya riktlinjerna).

För att skapa incitament till tidigareläggning av de åtgärder som kommer att krävas när de nya riktlinjerna tillämpas, måste således avgiften läggas i intervallet 15—60 kr/kg NOX. Den lägre delen av detta intervall avser kostnaden för åtgärder för att minska utsläppen

från en relativt hög nivå. Kostnaden stiger när kraven

på reningsgrad ökar. Den högsta kostnaden, 60 kr/kg, gäller åtgärder som vidtas i de minsta anläggningarna som omfattas av riktlinjerna och som medför en relativt hög reningsgrad.

Styreffekten av avgiften ökar med avgiftens storlek. Styreffekten måste dock vägas mot de negativa följderna av en alltför hög avgift. Kväveoxidavgiften skall återbetalas till det kollektiv av pannägare som berörs av avgiftssystemet. För kollektivet som helhet skulle därför en hög avgift inte innebära en försämrad konkurrenskraft. Enskilda anläggningar, i vilka det av olika skäl inte är möjligt att snabbt vidta reningsåt- gärder, kan dock komma att drabbas hårt om den avgift som införs sätts på en mycket hög nivå.

Mot bakgrund av ovanstående resonemang föreslår vi att utsläpp av kväveoxider beläggs med en avgift på 40 kr. per kg utsläppt kväveoxid, räknat som kvävedioxid.

11.5.4 Storleksgräns för pannor som bör omfattas

För att fastställa storleksgränsen för de pannor som skall beröras av avgiftssystemet, måste en avvägning göras mellan kostnaden för mätningen och möjligheten till utsläppsminskning i den enskilda pannan. Mätningen kostar omkring 350 000 kr. per år (avsnitt 11.4). Det är inte rimligt att ställa krav på att mätutrustning installeras i pannor som används en mycket kort period varje år, till exempel oljepannor som används endast vid toppbelastning under vintern. Gränsen för avgiftssystemet bör därför dras så att det omfattar pannor som producerar en viss minsta energi- mängd per år. Av praktiska skäl bör det dock uttryck— ligen anges att pannor under en viss effektnivå, som i

praktiken inte kan producera denna energimängd, inte berörs av systemet.

Vårt förslag innebär att avgiften skall sättas till 40 kr. per kg utsläppta kväveoxider (avsnitt 11.5.3). Kostnaden för mätning bör stå i en rimlig relation till den vinst som pannägaren kan göra genom att begränsa utsläppen och därmed minska miljöavgiften. Följande räkneexempel ger en uppfattning om mätkost- naden i förhållande till vinsten i form av minskad utsläppsavgift. En panna med installerad effekt 10 MW och drifttid 5 000 h/år (d.v.s. en energiproduktion på 50 GWh/år) har möjlighet att genom billiga förbrän— ningstekniska åtgärder (kostnaden för dessa sätts här lika med noll) minska utsläppen av kväveoxider från 0.20 g/MJ till 0.15 g/MJ. Det årliga utsläppet från anläggningen minskar därmed från 36 till 27 ton. Utsläppsminskningen innebär att avgiften minskar med 360 000 kr. per år. I detta fall överstiger vinsten

kostnaden för mätning.

Om den ursprungliga utsläppsnivån ligger lägre än 0.20 g/MJ är möjligheterna i allmänhet mindre att genom förbränningstekniska åtgärder minska utsläppen lika mycket i absoluta mått. Den möjliga vinsten blir

då mindre.

Vi föreslår att en kväveoxidavgift endast tas ut för pannor med en årlig energiproduktion större än 50 GWh. Antalet pannor som producerar mer än 50 GWh/år kan uppskattas till 150-200 stycken. I dessa pannor används omkring 25 procent av de totalt omkring 135 TWh bränslen som årligen används i energissektorn. Pannornas andel av utsläppen av kväveoxider uppgår

till omkring 40 procent.

Det kan vara rimligt att anta att utsläppen från de pannor, som berörs av avgiften, på relativt kort sikt kan minska med i genomsnitt 25 procent. De årliga utsläppen från dessa pannor minskar i så fall med

7 000 ton.

11.5.5. Sammanfattning av våra överväganden och systemets tekniska utformning

Vårt förslag till kväveoxidavgift innebär sammanfatt— ningsvis följande. För varje år beräknas en kväveoxid- avgift för de pannor vilkas årliga produktion av värme och elkraft uppgår till minst 50 GWh. Avgiften baseras på mätning av utsläppen från varje panna och uppgår till 40 kr. per kg utsläpp. De avgiftsskyldiga till— godoförs årligen ett belopp som är lika stort som de samlade avgifterna. Varje avgiftsskyldig tillgodoförs en så stor del av detta belopp som svarar mot dennes andel av den nyttiggjorda energi som har producerats av samtliga avgiftsskyldiga.

Avgiftssystemet bör regleras genom en särskild lag, som anknyter till lagen (1984:151) om punktskatter och prisregleringsavgifter. Riksskatteverket blir därigenom avgiftsmyndighet. En sådan lösning ligger nära till hands med hänsyn till de samordningsvinster som kan uppnås om samma myndighet hanterar såväl punktskatterna som miljöavgifterna på energiområdet. I det följande diskuteras några ytterligare frågor av teknisk natur. Vårt lagförslag kommenteras närmare i specialmotiveringen.

Avgiftsskyldig bör den vara som producerar energi i en panna eller liknande anordning. Med det senare avses bl. a. gasturbiner. Avgiftsskyldiga registreras hos riksskatteverket. Pannor som används i industriella

processer för annat ändamål än energiproduktion blir inte avgiftspliktiga. De särskilda sodapannor som används inom massaindustrin bör undantas, eftersom de i första hand utgör en del i den industriella

processen.

Avgiften bör beräknas per kalenderår. Efter utgången av kalenderåret lämnar de avgiftsskyldiga en deklara— tion som anger den mängd kväveoxider som har släppts ut. Några avgifter betalas inte på detta stadium. För att det belopp som skall återbetalas skall kunna beräknas, måste deklarationen även innehålla uppgift om nyttiggjord energi från pannan. Före utgången av avgiftsåret kan det inte avgöras om en viss panna uppnår en produktion av 50 GWh och således blir avgiftspliktig. För att undanröja oklarhet bör små pannor, som i i praktiken inte kan uppnå en så stor produktion, generellt undantas från avgiftsplikt. Gränsen bör dras vid pannor som har en tillförd effekt

som understiger 10 MW.

Riksskatteverket fastställer slutliga avgifter och beräknar med ledning av uppgifter om energiproduktion i deklarationerna hur stort belopp som skall återföras för varje panna. Därefter debiteras avgift för de avgiftskyldiga, vilkas avgifter överstiger det belopp som skall tillgodoföras. För övriga avgiftsskyldiga utbetalas överskjutande belopp.

Av lagen bör framgå grundläggande krav på mätförfa- randet, t. ex. att mätningen skall vara kontinuerlig och ske med godkänd utrustning. Närmare föreskrifter om mätningen bör bestämmas av naturvårdsverket. För de pannor som endast något enstaka år kommer upp i en energiproduktion som grundar avgiftsskyldighet, kan det framstå som orimligt att ställa krav på att konti— nuerlig mätning sker. Även för pannor som har mätut-

rustning installerad kan det inträffa att utrustningen går sönder, så att mätvärden inte kan erhållas för en viss period. Lagen bör därför innehålla en möjlighet att i sådana fall beräkna utsläppen schablonmässigt. Schablonvärdet för utsläppen bör sättas så högt, att incitamentet att redovisa uppmätta utsläppsvärden behålls. Ett lämpligt schablonvärde är 0.60 gram per megajoule tillfört bränsle om produktionen sker med

hjälp av en gasturbin och 0.25 gram i övriga fall.

11.5.6. Ikraftträdande

En förutsättning för införandet av vårt förslag till kväveoxidavgift är att utrustning för kontinuerlig mätning av utsläppen finns installerad i anlägg- ningarna. Antalet pannor som kommer att omfattas av systemet är ca 200 stycken. Som framgått av avsnitt 11.4 krävs det att en viss tid förflyter mellan beslutet om införande av avgiftssystemet och den tidpunkt då detta träder i kraft, för att mätutrust— ning i tillräckligt antal skall hinna levereras. Denna tid uppskattas i Miljökonsulternas rapport till ca två år. Vi anser att det föreslagna avgiftssystemet kan träda i kraft den 1 januari 1992, om beslut om införande av systemet fattas under år 1990.

11.6. Avgift på utsläpp av svavel vid förbränning av fasta bränslen

11.6.1. Principer för avgiftsuttag

Svavelavgiften skall beräknas på utsläpp av svavel vid förbränning av kol och torv. Vi anser i princip att en svavelavgift bör tas ut från samtliga anläggningar, oberoende av storlek. Det sammanlagda svavelutsläppet

från de minsta anläggningarna är relativt litet. Dessa små anläggningar kommer därför att stå för en liten del av avgiftsunderlaget. Å andra sidan skulle de små anläggningarna, om de undantas från avgift, få en konkurrensfördel gentemot de större. Detta skulle kunna leda till utbyggnad av flera små anläggningar i stället för en stor, vilket kan innebära en försämrad miljösituation och försvåra en önskvärd samproduktion av el och värme. Vi föreslog i vårt första delbe— tänkande att svavelavgiften på olja skall tas ut på bränslet, vilket betyder att även små anläggningar kommer att få betala denna avgift. Om man vill behand— la alla svavelhaltiga bränslen lika, bör därför avgift

tas ut också för små fastbränsleeldade anläggningar.

Till skillnad från vad som är fallet när det gäller utsläpp av kväveoxider, beror utsläppen av svavel främst på bränslets sammansättning. Om inga renings— åtgärder vidtas, kommer huvuddelen av bränslets svavelinnehåll att återfinnas i rökgaserna. Mätning av svavelhalten i bränslet är betydligt mindre tekniskt komplicerad än mätning i rökgaserna. Enligt förord— ningen om svavelhaltigt bränsle skall den som säljer bränsle i normalfallet lämna uppgift om svavelinne— hållet.

Mot bakgrund av dessa överväganden anser vi att avgiften på utsläpp av svavel vid förbränning av fasta bränslen liksom avgiften på svavel i olja bör utformas som en bränsleavgift. Någon nedre storleksgräns för de anläggningar som omfattas av avgiften behöver då inte

tillämpas.

Många av de anläggningar som omfattas har redan i dag utrustning installerad för avskiljning av svavel i samband med förbränningen. Vid beräkningen av avgiften bör avdrag medges för sådana reningsåtgärder. I de

större anläggningarna finns dessutom i allmänhet mät- utrustning för svavelutsläpp. Avdraget kan då grundas på mätresultat, vilket medför att den föreslagna svavelavgiften i praktiken kommer att fungera som en ren utsläppsavgift.

11.6.2. Avgiftens storlek

Vi föreslog i vårt första delbetänkande att svavelav- giften för olja inledningsvis skall sättas till 30 kr. per kubikmeter olja och tiondels viktprocent svavel.

Detta motsvarar omkring 30 kr. per kg svavel.

Kostnaden för avskiljning av svavel varierar mellan 10 och 40 kr. per kg avskilt svavel (jfr. avsnitt 6.1.2.2). Avgiften per enhet avskild förorening bör vara lika för alla utsläppskällor om utsläppen skall minska på ett kostnadseffektivt sätt. Vi anser därför att utsläpp av svavel vid förbränning av fasta bränslen bör beläggas med samma avgift som utsläpp av svavel vid oljeförbränning. Vi föreslår att utsläpp av svavel vid förbränning av fasta bränslen beläggs med en avgift på 30 kr. per kg svavel.

11.6.3 Den tekniska utformningen av avgiftssystemet

Vi föreslår att avgiften på svavel i fasta bränslen utformas på i princip samma sätt som avgiften på svavel i olja. Kretsen av avgiftsskyldiga avgränsas på samma sätt som i lagen om allmän energiskatt. Avgiftsskyldigheten inträder när bränslet förbrukas. Liksom för avgiften på svavel i olja bör gälla att avdrag bör medges för kol eller torv som säljs för

annat ändamål än förbränning, t. ex. för användning i

industriella processer. Avdrag bör vidare medges för det svavel som renas bort genom rökgasrening eller en liknande åtgärd eller som binds i samband med

förbränningsprocessen.

I avsnitt 6.1 påpekade vi att svavelavskiljning kan ge upphov till utsläpp av koldioxid. Utsläppet av koldioxid kan i vissa fall uppgå till 2—3 kg avskilt svavel. Hänsyn till detta skulle kunna tas genom att avdraget justeras med avseende på reningsåtgärdernas bidrag till koldioxidutsläppen. Vid en koldioxidavgift på 25 öre per kg, skulle avdraget uppgå till 50-75 öre per kg svavel, vilket kan jämföras med svavelavgiften på 30 kr per kg. Vi anser inte att ett sådant avdrag

är motiverat.

En viss del av det svavel som finns i bränslet binds alltid i den aska som uppkommer i samband med förbrän- ningen, oberoende av de reningsåtgärder som vidtas. Vid koleldning uppgår denna andel endast till någon eller några procent. Vid torveldning kan den vara något högre. Enligt statens energiverks rapport Förbränning av torvbränslen (STEV 1985:2) varierar svavelbindningen i askan mellan 1 och 10 procent. Vi anser inte att avdrag schablonmässigt bör medges för denna andel. Om pannägaren däremot genom mätning i askan eller rökgasen kan visa att en del av svavlet har bundits i askan, bör avdrag medges för denna del.

Lagtekniskt har vi utformat vårt förslag till svavel— avgift som en särskild lag, som i stort sett är identisk med lagen om miljöavgift på svavel i olja i vårt första delbetänkande. Om båda förslagen genom— förs, bör man överväga att sammanföra lagförslagen

till en lag.

253 11.6.4 Ikraftträdande

Vi anser att avgiftssystemet bör träda i kraft den 1 januari 1991.

11.7. Exempel på utsläpp och kostnader för

några olika anläggningar

11.7.1. Kväveoxider

Pannägaren kommer att belastas dels med miljöavgiften och dels med en mätningskostnad, om det av oss före- slagna avgiftssystemet införs. Vårt förslag innebär dock att avgiften återbetalas till kollektivet av pannägare. Varje pannägare får återbetalning i pro- portion till nyttiggjord energi från pannan.

Till mätningskostnaden kommer kostnaden för de utsläppsbegränsande åtgärderna. Denna kostnad är förhållandevis låg för de förbränningstekniska åtgärder som sannolikt kommer att vidtas, främst i de mindre av de pannor som omfattas av avgiftssystemet. Enligt vår bedömning kommer avgiften också att skapa incitament för installation av rökgasrening i några av de större pannorna. För sådana åtgärder är kostnaden högre, men å andra sidan skulle dessa installationer ändå ha krävts när de av riksdagen angivna nya riktlinjerna för utsläpp efterhand börjar tillämpas. Avgiftssystemet innebär således ett incitament för tidigareläggning av åtgärderna.

Vid beräkningen av de totala kostnader som kommer att belasta ägare av olika typer av pannor, måste ett antagande göras om summan av de influtna avgifterna. De totala utsläppen av kväveoxider från pannor som produ— cerar mer än 50 GWh energi kan uppskattas till för

närvarande omkring 27 000 ton per år. Innan utsläpps- begränsande åtgärder har hunnit vidtas i dessa pannor, uppgår den sammanlagda kväveoxidavgiften till 27 000 * 40 000 kr, d.v.s. omkring 1 100 milj.kr. Den totala bränsleanvändningen i dessa pannor är omkring 33 000 GWh/år. Med en genomsnittlig verkningsgrad på 87 procent blir totalt nyttiggjord energi omkring 29 000 GWh/år. Det betyder att det återbetalda beloppet uppgår till 1 100 milj kr / 29 000 = ca 38 000 kr/GWh nyttig energi. Detta belopp kommer att minska i takt med att utsläppsbegränsningar genomförs. Om utsläppen i genomsnitt minskar med 25 %, blir beloppet i stället 28 000 kr/GWh (2.8 öre/kWh).

I det följande redovisas några exempel på kväveoxid— utsläpp och kostnader för kväveoxidbegränsning i olika pannor. Vi har därvid antagit att återbetalningen uppgår till 2.8 öre/kWh, vilket enligt resonemanget ovan innebär att utsläppen har minskat med 25 procent jämfört med dagens nivå.

Kostnaderna anges i kr. per år och i öre per kWh nyttig

energi (kWh").

PANNA 1

Nyttiggjord energi: 50 GWh (10 MW, 5 000 h/år) Utsläppsnivå: 0.10 g /MJ bränsle Verkningsgrad: 87 % Utsläpp: 21 ton/år

Kostnader kr/år öre/kWhn Mätning 350 000 0.7 NOx—avgift: 21 * 40 000 = 840 000 1.7 Intäkter »

Återbetalning: 50 * 28 000 = 1 400 000 2.8

NETTOINTÄKT 210 000 0.4

PANNA 2 (utan rening)

Nyttiggjord energi: 100 GWh (20 MW, 5 000 h/år) Utsläppsnivå: 0.20 g/MJ bränsle Verkningsgrad: 87 % Utsläpp: 83 ton/år

Kostnader kr/år öre/kWhn

Mätning 350 000 0.4 NOx—avgift: 83 * 40 000 = 3 320 000 3.3

Intäkter

Återbet.: 100 * 28 000 = 2 300 000 2.8 NETTOKOSTNAD 870 000 0.9

PANNA 2 (med rening)

Nyttiggjord energi: 100 GWh (20 MW, 5 000 h/år) Utsläppsnivå: 0.15 g/MJ bränsle Verkningsgrad: 87 % Utsläpp: 62 ton/år Kostnad för rening: 10 000 kr per ton minskat utsläpp

Kostnader kr/år öre/kWhn

Mätning 350 000 0.4 NOx—avgift: 62 * 40 000 = 2 480 000 2.5 Rening: (83—62) * 10 000 = 210 000 0.2

Intäkter

Återbet.: 100 * 28 000 = 2 800 000 2.8 NETTOKOSTNAD 240 000 0.3 (exkl. reningskostn. 30 000 0.1)

PANNA 3 (utan rening)

Nyttiggjord energi: 500 GWh (100 MW, 5 000 h/år) Utsläppsnivå: 0.28 g/MJ bränsle Verkningsgrad: 87 % Utsläpp: 580 ton/år

Kostnader kr/år öre/kWhn

Mätning 350 000 0.1 NOx—avgift: 580 * 40 000 = 23 200 000 4.6

Intäkter

Återbet.: 500 * 28 000 = 14 000 000 2.8 NETTOKOSTNAD 9 550 000 1.9

PANNA 3 (med rening)

Nyttiggjord energi: 500 GWh (100 MW, 5 000 h/år) Utsläppsnivå: 0.10 g/MJ bränsle Verkningsgrad: 87 % Utsläpp: 207 ton/år Kostnad för rening: 30 000 kr per ton minskat utsläpp

Kostnader kr/år öre/kWhn

Mätning 350 000 0.1 Nox—avgift: 207 * 40 000 = 8 280 000 1.7 Rening: (580-207) * 30 000 = 11 190 000 2.2

Intäkter

Återbet.: 500 * 28 000 = 14 000 000 2.8 NETTOKOSTNAD 5 820 000 1.2 (exkl. reningskostn. —5 370 000 —l.0)

Det kan också vara av intresse att belysa hur kost— naderna och återbetalningen förändras om ett antal kondensanläggningar för baslastproduktion tillkommer till energisystemet. Dessa anläggningar har en lägre total verkningsgrad än kraftvärmeanläggningar. Som ett räkneexempel antas här att tre kondensanläggningar om

vardera 300 MW el byggs. Dessa anläggningar kommer

sannolikt att få relativt hårda utsläppsvillkor i tillståndsprövningen. Vi antar att utsläppsnivån blir 0.05 9 NOx/MJ bränsle. Vid en drifttid på 6 000 h/år och med en verkningsgrad på 40 % släpper dessa anläggningar då tillsammans ut 2 400 ton kväveoxider per år. Totalt nyttiggjord energi (enbart el) blir 5 400 GWh per år.

Vi antar som tidigare att de totala utsläppen från övriga pannor som berörs av avgiftssystemet är 0.75 * 27 000 = 20 000 ton/år. Nyttiggjord energi från dessa pannor är 29 000 GWh/år.

När de tre kondensverken har tagits i drift blir det belopp som skall återbetalas

(20 000 + 2 400) * 40 000 / (29 000 + 5 400) =

26 000 kr/GWh nyttiggjord energi (2.6 öre/kWh). Detta innebär en minskning med 0.2 öre/kWh jämfört med en

situation utan kondensverk.

Avgiften och kostnaderna för ett kondensverk redovisas i det följande.

PANNA 4 (med rening)

Nyttiggjord energi: 1 800 GWh (300 MW, 6 000 h/år) Utsläppsnivå: 0.05 g/MJ bränsle Verkningsgrad: 40 %

Utsläpp: 810 ton/år

Kostnad för rening: 20 000 kr per ton minskat utsläpp, räknat från en utsläppsnivå på 0.28 9 NOx/MJ bränsle.

Kostnader kr/år öre/kWh el Mätning 350 000 0.02 NOK-avgift: 810 * 40 000 = 32 400 000 1.8 Rening: (4 500 - 810)*20 000 = 73 800 000 4.1 Intäkter Återbet.: 1 800 * 26 000 = 46 800 000 2.6 NETTOKOSTNAD 59 750 000 3 . 3 (exkl. reningskostn. —14 050 000 —0.8) 17—50Ui98m83

I ett scenario med ett antal stora, gaseldade kondens— verk med hög verkningsgrad och låg utsläppsnivå kan förhållandena komma att avvika relativt kraftigt från ovanstående räkneexempel. Det återbetalda beloppet per enhet nyttiggjord energi blir lägre än i ett scenario utan dessa gaseldade kondensanläggningar. På grund av den höga verkningsgraden tillgodoförs de gaseldade kondensverken ett förhållandevis högt totalbelopp. Detta kan komma att uppfattas som att de mindre pannor- na "subventionerar" de stora kondensanläggningarna, vilkas NDX-utsläpp ligger betydligt under genomsnittet. Om en sådan utveckling skulle ske och betraktas som oacceptabel, bör systemet med återbetalning ses över. Man kan då eventuellt överväga att undanta kondensan-

läggningarna från systemet.

11.7.2. Svavel

I tabell 11.7 redovisas några exempel på utsläpp av svavel och utsläppsavgift för några olika anläggningar. Kostnaden för reningsåtgärder har inte inkluderats i tabellen. Kostnaderna anges i kr. per år och i öre per kWh nyttig energi (kWh").

Tabell 11.7 Utsläpp av svavel och utsläppsavgift för några olika anläggningar

_____________________._.___——_—

Bränsle— Drift— Verkn. Utsläpps— Utsläpp Avgift effekt tid grad nivå (milj. (öre per (MW) (h/år) (Z) (g/MJbr) (ton S/år) kr/år) thn) _________________________________________________________________ 1 4 000 87 0.19 2.7 0.08 2.4 10 4 000 87 0.19 27 0.82 2.4 10 4 000 87 0.10 14 0.43 1.2 20 5 000 87 0.19 68 2.05 2.4 200 5 000 87 0.05 180 5.40 0.6 800 6 000 40 0.05 864 25.9 1.4

12 AVGIFT PA UTSLÄPP Av KOLDIOXID H.M.

Vårt förslag i sammanfattning

Vi föreslår en koldioxidavgift på 25 öre per kg utsläppt koldioxid. De nuvarande punktskatterna på bränslen reduceras samtidigt med 50 procent. Avgiften tas ut på bränslet. Koldioxidavgiften omfattar olja, kol, naturgas och gasol. Torv bör tills vidare undantas från koldioxidavgift.

Koldioxidavgiften har i hög grad karaktär av en energiskatt. Reglerna om avdrag och nedsättning av energiskatten bör därför omfatta även koldioxidavgif- ten.

12.1. Förslag till koldioxidavgift 12.1.1 Principer för avgiftsuttag

Koldioxidutsläppen vid förbränning är direkt beroende av den mängd bränsle som används. Det finns för närvarande ingen ekonomiskt rimlig teknik att avskilja koldioxid från rökgaserna och deponera den. Vi föreslår därför att koldioxidavgiften tas ut direkt på bränslet i förhållande till dess kolinnehåll. På sikt kan dock utveckling av billigare teknik för avskilj— ning och deponering inte uteslutas. Liksom för de svavelavgifter som vi föreslår bör det finnas möjlighet till nedsättning av avgiften i de fall koldioxidutsläppen avskiljs och deponeras.

En avgift på bränslet fungerar i koldioxidfallet som en utsläppsavgift. Utsläppen av koldioxid vid förbrän— ning beror på bränslets kolinnehåll och är enkla att beräkna. Uppbördstekniskt kan koldioxidavgiften anslutas till det nuvarande systemet för energibeskat—

tningen. Den är därför enkel att administrera.

12.1.2 Bränslen som bör omfattas av koldioxidavgiften

Vid förbränning av kol, olja, naturgas och gasol tillförs fossilt bundet kol till kretsloppet mellan

atmosfären och biomassan. Det kan därför inledningsvis konstateras att en koldioxidavgift bör belasta dessa

fossila bränslen.

När det gäller trädbränslen, energigrödor och andra förnybara biobränslen, är situationen annorlunda. Den

koldioxid som släpps ut vid förbränning av biobränslen svarar mot den mängd som har bundits när biomassan bildades. Förbränning av biomassa innebär därför inte något nettotillskott av koldioxid till atmosfären. Detta förutsätter givetvis att man inte tar ut mer biomassa ur systemet än vad som motsvarar tillväxten. En varaktig återplantering av skog är t. ex. nödvändig för att bibehålla balansen. Skogsplantering bedöms också vanligtvis vara en viktig faktor för att minska koldioxidhalten i atmosfären. Omvänt orsakar den pågående skövlingen av jordens regnskogar en del av

den nuvarande ökningen av atmosfärens koldioxidhalt.

Trädbränslen och andra förnybara biobränslen ingår i det kretslopp inom vilket koldioxid cirkulerar mellan atmosfären och biomassan. Vi anser mot den bakgrunden att utsläppen av koldioxid vid biobränsleanvändning inte bör beläggas med en koldioxidavgift.

Endast en del av den koldioxid som släpps ut vid förbränning av avfall har fossilt ursprung. Andelen fossilt kol varierar kraftigt mellan olika typer av avfall. Det är därför svårt att ange en representativ siffra på hur stor denna andel är. Nettotillskottet av koldioxid till atmosfären vid förbränning av sopor kan dock antas ligga i intervallet 10 — 50 g CO2 per megajoule bränsle. Detta kan jämföras med exempelvis naturgas, som ger ett tillskott på omkring 55 g CO2 per megajoule bränsle. Förbränning av avfall ger således normalt ett mindre nettotillskott av koldioxid till atmosfären än de fossila bränslena.

Ett alternativ till förbränning av avfall är deponering. I avfallsdeponierna bildas efter hand koldioxid och metan. På några håll i landet pågår försök med att utvinna denna metangas för förbränning. Som har framgått av kap. 2 är metan en från klimat— synpunkt värre förorening än koldioxid. Om metangasen inte utvinns för att därefter brännas, kan det därför från klimatsynpunkt vara ett sämre alternativ att deponera avfallet än att förbränna det.

Klimatpåverkan är dock bara ett av de miljöproblem som avfallshanteringen bidrar till. Föroreningar som släpps ut vid förbränning av avfall är exempelvis försurande ämnen, dioxiner och kvicksilver. utsläppsavgifter vid förbränning av avfall bör ses i ett sammanhang där hela avfallshanteringen kan behandlas. Vi har möjlighet att återkomma till avfallsproblemen i vårt slutbetänkade våren 1990.

I sammanhanget bör nämnas att den avgift på utsläpp av kväveoxider, som vi har föreslagit i kap. 11, enligt vår uppfattning även bör omfatta avfallsförbränning. Avfallspannor bör inte undantas från en sådan avgift,

262 eftersom avgiften grundas på utsläppsmätning i rök— gaserna och avfall ofta eldas parallellt med andra

bränslen i samma panna.

Frågan om en eventuell koldioxidavgift på torv är komplicerad. Utsläppen av koldioxid vid förbränning av torv är i allmänhet något högre per energienhet än utsläppen vid förbränning av olja eller kol. Torv är inte på samma sätt som biomassa ett förnybart bränsle, eftersom tillväxten av torvmossar är relativt långsam. Nybildningen av torv är dock betydligt snabbare än nybildningen av kol och olja.

Ytterligare ett faktum, som bör beaktas inför beslut om en eventuell koldioxidavgift på torv, är att även gaser som naturligt avges från obrutna torvmossar bidrar till växthuseffekten. Orörda myrar tar kontinuerligt upp koldioxid från atmosfären genom växternas assimilation. Vid nedbrytning av döda växtdelar avgår koldioxid och metan till atmosfären. Huruvida den naturliga torvmarken sammantaget bedöms ta upp eller avge växthusgaser beror på värderingen av metanutsläppens klimatpåverkan jämfört med klimatpå- verkan från koldioxidutsläppen. Torvmarkens egenskap som sänka eller källa för växthusgaser är också

beroende av det tidsperspektiv som avses.

Förbränning av torv innebär ett momentant kraftigt ökat flöde av koldioxid till atmosfären. Enligt naturvårdverkets rapport Växthuseffekten (1989) skulle det ta några århundraden för myren att avge metan motsvarande den momentana effekten av förbränning av torv från ett torvskikt på 2 meter. I vissa typer av torvmarker kan dock flödet av metan till atmosfären

vara större.

Mot den här redovisade bakgrunden anser vi att det finns skäl att låta en koldioxidavgift omfatta även torvförbränning.

Under senare år har stora investeringar, delvis med statligt stöd, gjorts i anläggningar för brytning och förbränning av torv. Motivet för dessa har varit

bl. a. en önskan att minska oljeberoendet. Använd- ningen av torv för energiändamål har ökat från en mycket låg nivå i början av 1980—talet till i dag omkring 3 TWh per år. En koldioxidavgift på torv skulle på ett mycket drastiskt sätt kasta omkull de ekonomiska förutsättningarna för de torvanvändare och torvproducenter som under senare år gjort stora

investeringar.

Mot bakgrund av de omställningsproblem som kan uppstå är det rimligt att tills vidare undanta torv från koldioxidavgiften. Undantaget bör gälla så länge att rimliga avskrivningstider medges på de investeringar som har gjorts i torvhantering. Vi bedömer att en

sådan övergångstid bör omfatta minst tio år.

Vi föreslår därför att torv tills vidare undantas från koldioxidavgift.

12.1.3. Koldioxidavgiften och energibeskattningen Några principiella utgångspunkter

Vi har i kap. 11 berört de mycket stora svårigheter som uppstår när man försöker beräkna de samhällseko- nomiska kostnader som kan härledas från koldioxid- utsläppens klimatpåverkan. Nivån för avgiften bör i stället sättas så att avgiften kan bidra till att miljöpolitiska mål nås. Det är samma betraktelsesätt

som vi har tillämpat för våra överväganden avseende

avgifter på svavel och kväveoxider. Även med denna utgångspunkt kvarstår dock stora svårigheter att bestämma en lämplig nivå för avgiften.

Styreffekten av en avgift på koldioxid är lägre än motsvarande effekt av avgifter på svavel och kväveoxider. Effekten av en koldioxidavgift beror huvudsakligen på hur den påverkar energianvändningens storlek och den inbördes konkurrenskraften hos olika bränslen och energislag. Den kan stimulera till en ökad effektivitet i bränsleanvändningen och en övergång till användning av förnybara energislag eller till energislag med lägre kolinnnehåll.

Även om en COz-avgift har en styrande effekt har den i högre grad än avgifter på svavel och kväveoxider karaktär av en energiskatt. Vi har 1 kap. 10 redovisat vår uppfattning att utsläppsavgifterna på svavel och kväveoxider bör fastställas oberoende av de nuvarande energiskatterna. Koldioxidavgiften har dock klara

beröringspunkter med de nuvarande energiskatterna.

I det följande avsnittet diskuterar vi förhållandet mellan energibeskattningen och koldioxidavgiften. Därefter behandlas frågan om koldioxidavgiftens

storlek. Slutligen i detta avsnitt redovisar vi våra förslag om en koldioxidavgift.

vi vill inledningsvis redovisa de argument som kan tala för att låta koldioxidavgiften helt ersätta de nuvarande energiskatterna på bränslen.

De styreffekter som kan uppnås av en särskild koldioxidavgift kan komma att motverkas av effekterna av de nuvarande energiskatterna, som varierar kraftigt mellan energislagen. Det som upplevs som styrande är i sista hand inte koldioxidavgiften — så länge denna

hålls på en rimlig nivå - utan det totala bränsle— priset, inklusive samtliga skatter och avgifter.

Man kan därför hävda att en styrning av koldioxidut- släppen bäst kan åstadkommas genom att de nuvarande energiskatterna anpassas efter bränslenas kolinnehåll. Det är samma sak som att energiskatterna ersätts med en koldioxidavgift.

Ett system med enbart koldioxidavgift innebär dessutom en viss förenkling av skattesystemet jämfört med ett system med såväl koldioxidavgifter som energiskatter på bränslen. Vi bedömer dock en sådan förenkling som förhållandevis liten.

Mot ett avskaffande av energiskatterna talar dock att de är beräknade med utgångspunkt även i andra över— väganden än de miljöpolitiska, nämligen energipoli— tiska, statsfinansiella, näringspolitiska etc. Exempelvis höjdes energiskatterna den 1 juli 1989 av energi- och stabiliseringspolitiska skäl.

Energiskatterna kan efterhand behöva ändras av andra skäl än de rent miljöpolitiska. Även koldioxidavgiften kan behöva ändras framöver, bl. a. för att uppnå en internationell samordning i åtgärderna mot klimatpå- verkan. Det är mot den bakgrunden lämpligt att behålla en energiskattedel och upprätthålla en tydlig boskillnad mellan energiskatten och koldioxidavgiften.

Energiskatten bör således enligt vår mening behållas. Det är dock lämpligt att bränsleskatterna reduceras i och med att bränslen beläggs med en koldioxidavgift.

I ett system med både energiskatt och koldioxidavgift kan energiskatterna beräknas med olika utgångspunkter. En metod är att lägga samma skatt räknat per

energienhet på de skattepliktiga bränslena olja, kol, naturgas och gasol. En enhetlig skattesats skapar en viss enkelhet i beskattningen. Den är också neutral

mellan bränslena.

Det kan dock finnas skäl att behålla en differentie- ring i skatteuttaget mellan bränslena. Den nuvarande differentieringen av bränsleskatterna är t. ex. motiverad utifrån de energipolitiska riktlinjerna vilka anger att strävanden att reducera oljeanvänd- ningen bör fortsätta. En differentiering av energi- skatterna med utgångspunkt i den nuvarande skatte— relationerna medverkar också till att en kontinuitet i beskattningen kan upprätthållas. Vi förordar att en sådan differentiering behålls.

Hur stor reduceringen av energiskatterna skall vara är en avvägningsfråga. En stor andel energiskatt och en liten andel koldioxidavgift innebär kontinuitet i energibeskattningen. En kraftig minskning av energi- skatten innebär att koldioxidavgiften får en större tyngd.

Vårt förslag om koldioxidavgift och energiskatt redovisas närmare i nästa delavsnitt. Det kan redan i detta sammanhang påpekas att bensinskatten utgör ett specialfall, eftersom bara en mindre del av skatten kan anses utgöra energiskatt (jfr kap. 15).

12.1.4. Förslag till koldioxidavgift och energiskatter för bränslen

Vi har redan tagit upp svårigheterna att fastställa koldioxidavgiften utifrån koldioxidutsläppens miljöpåverkan. I vår skrivelse till KIS den 23 mars 1989 konstaterade vi att energiprognoserna pekar på

att det blir nödvändigt att öka skattebelastningen på fossila bränslen för att klara det mål som riksdagen har ställt upp. En första utgångspunkt för en diskussion om avgiftens storlek kan därför vara den nuvarande skattebelastningen på bränslen.

I kap. 17 redovisar vi olika beräkningar om bl. a. koldioxidavgiftens påverkan på bränsleval och energi— hushållning. Beräkningarna visar att koldioxidavgiften på sikt skulle behöva höjas till en nivå som ligger högre än de nuvarande punktskatterna på bränslen om avgiften var det enda styrmedlet i ett program för att

reducera koldioxidutsläppen från den nuvarande nivån.

Åtgärderna mot koldioxidutsläpp är motiverade av risken för global klimatpåverkan. Isolerade svenska åtgärder löser inte klimatproblem även om de kan ge ett visst bidrag. En internationell samordning av åtgärderna bör eftersträvas.

Vi har bedömt att det inte är lämpligt att med en gång kraftigt höja skatte— och avgiftsbelastningen på bränsleanvändningen. En kraftig höjning av skatte- och avgiftsbelastningen på bränslen skulle kunna innebära stora anpassningssvårigheter för många branscher och hushåll. När även andra länder inför styrmedel för att komma till rätta med växthusproblemet kan såväl motiven som möjligheterna öka för en hårdare styrning i Sverige. I avsnitt 12.2 behandlar vi koldioxidav— giften och industrins internationella konkurrenskraft. Koldioxidavgiften kan också påverka den framtida elproduktionen. Den frågan analyseras närmare i kap. 13.

Även om en kraftig höjning av skatte— och avgiftsbe- lastningen på fossila bränslen f. n. är olämplig finns det dock skäl att markera att avgiften kan behöva

höjas på sikt. Enligt vår mening kan det därvid vara lämpligt att genomföra en viss ökning av den

nuvarande belastningen på olja. Koldioxidens växthus— effekt torde inte ha beaktats i de miljööverväganden

som gjorts i de energiskattepolitiska besluten.

Vi anser att koldioxidavgiften bör ersätta en del av

de nuvarande punktskatterna på energi.

KIS har i sitt förslag till nya energiskatter reducerat punktskatterna på energi med 30 procent. KIS föreslår vidare att skatten på gasol höjs till att motsvara skatten på naturgas. När det gäller kol föreslår KIS att skatten skall hållas oförändrad i avvaktan på förslag från miljöavgiftsutredningen. KIS föreslår vidare att mervärdeskatt skall gälla även för

energiområdet.

Vi föreslår att energiskatterna reduceras med 50 procent i och med att en koldioxidavgift införs. Den särbehandling som KIS förordar beträffande kol är en anpassning till våra förväntade förslag om koldioxid— avgift inom energiområdet. Vår 50—procentiga reduktion av nuvarande punktskatter på energi bör därför gälla även för kol. Även energiskatten på gasol bör sänkas med 50 procent. vi har inne funnit någon anledning att föreslå någon förändring av KIS förslag beträffande elskatterna, bl. a. en 30-procentig reduktion av punktskatten.

KIS förslag innebär att mervärdeskatt tas ut på energipriserna inkl. punktskatter. Vårt förslag innebär att mervärdeskatten läggs på energipriserna inkl. punktskatter och miljöavgifter.

Vi föreslår att koldioxidavgiften skall uppgå till 25 öre per kg utsläppt koldioxid. I kap. 3 har vi redo-

visat utsläppen av koldioxid räknat på bränslenas energiinnehåll (utsläppskoefficienter). En strikt tilämpning av dessa utsläppskoeffecienter skulle innebära att olika kvaliteter av eldningsolja skulle belastas med olika hög koldioxidavgift. Av praktiska skäl bör all eldningsolja belastas med samma kol— dioxidavgift.

I tabell 12.1 redovisar vi vårt förslag till koldioxidavgift och den av oss föreslagna anpassningen av nuvarande energiskatter för olika energislag. Vi utgår från de punktskatter som gäller från och med den 1 juli 1989 och reducerar dessa med 50 procent. I tabell 12.2 lämnas motsvarande uppgifter beräknat per kWh.

Våra förslag om koldioxidavgift och energiskatter innebär en ökad belastning på eldningsoljor med ungefär 180 kr. per m3. Förslaget innebär vidare en ökad belastning på kol, naturgas och gasol. Räknat på bränslenas energiinnehåll blir den ökade belastningen större för kol, naturgas och gasol än för olja.

Till de i tab. 12.1 och 12.2 redovisade energiskat- terna skall läggas mervärdeskatt om KIS förslag om att inordna energin i mervärdeskattesystemet införs.

Tabell 12.1 Produktpriser, nuvarande energiskatter samt energiskatter och koldioxidavgifter enligt vårt förslag

,_

Vårt försla

Produkt— Energi— Energi— C02— Skatt plus pris kr skatt skatt avgift COz-avgift snitt —88' juli-89 kr kr kr

801 (kr/m3) 761 1078 539 720 1259 EOS (kr/m3) 505 1078 539 720 1259 Kol (kr/ton) 317 460 230 621 851 Naturgas .. 350 175 535 710

(kr/1000 m3)

Gasol (kr/ton) 1366 210 105 748 853

Flis (kr/m3 F) 220 _ _ _ Torv (kr/ton) 270 - _ _

______________———_——————

') Uppgifterna hämtade ur Prisnytt nr 4:1989 från statens energiverk. Avser pris exkl. skatt.

Tabell 12.2 Produktpriser, nuvarande energiskatter samt energiskatter och koldioxidavgifter enligt vårt förslag för olika energislag i öre per kWh

_______________—————————_

Vårt försla Produkt— Energi— Energi— COZ- Skatt plus pris/kWh skatt skatt avgift COz—avgift snitt—88 juli—89 ö/kwh ö/th ö/th

________________——————————

E01 övr 7.7 10.9 5.5 7.3 12.8 EOS 4.7 10.1 5.1 6.7 11.8 Kol 4.3 6.1 3.1 8.3 11.4 Naturgas .. 3.2 1.6 5.0 6.6 Gasol 10.7 1.6 0.8 5 9 6.7 Torv 10.7 - — — — Flis 11.1 — — — —

___________________———————

12.1.5. Koldioxidavgiften som ett styrmedel i ett

program mot koldioxidutsläpp.

Det kommer att krävas betydande omställningar inom energi- och trafikområdena för att riksdagens målsättning att koldioxidutsläppen inte bör ökas utöver den nivå de har idag skall kunna uppnås. Än större blir kraven på omställning om man ser till de rekommendationer om minskade koldioxidutsläpp som lämnats vid internationella konferenser om klimatfrågorna.

Enligt det miljöpolitiska riksdagsbeslutet år 1988 bör regeringen bl. a. utarbeta ett program för att minska utsläppen av koldioxid till vad naturen tål. Miljöav— gifter på koldioxidutsläpp bör bli ett viktigt medel i detta program. De beräkningar som vi har låtit göra visar att en koldioxidavgift på sikt skulle behöva vara mycket hög om den var det enda styrmedlet för att hålla koldioxidutsläppen på en oförändrad nivå. Sanno- likt kommer andra — såväl ekonomiska som administra- tiva — styrmedel att behöva utnyttjas.

Inom trafikområdet kan exempelvis miljöavgifterna kompletteras med investeringar i kollektivtrafik med låg miljöpåverkan. Genom sådana åtgärder förbättras möjligheterna att reducera koldioxidutsläppen från trafiksektorn.

I avsnitt 12.3 diskuteras möjligheterna att komplettera miljöavgifterna med vissa direkta stöd inom energiområdet. Syftet med sådana stöd är att undvika mycket höga koldioxidavgifter för att nå de miljöpolitiska målen. Härigenom kan man sänka kostnaderna för samhället.

I kap. 13 redovisar vi vissa överväganden och förslag avseende miljöpolitiskt motiverade styrmedel av

elproduktionen.

12.2 Koldioxidavgiften och industrins internationella konkurrenskraft

12.2.1. Utgångspunkter

Vi skall enligt direktiven analysera bl. a. vilka effekter som föreslagna ekonomiska styrmedel får för de branscher som berörs av förslagen och för samhälls- ekonomin i sin helhet. Sådana analyser redovisas 1 kap. 17. Vi vill dock redan här ta upp frågan om koldioxidavgifter och industrins konkurrenskraft.

Inom energiområdet föreslår vi miljöavgifter på utsläpp av svavel, kväveoxider och koldioxid. Miljöavgifterna innebär ökade kostnader för den svenska industrin. Miljöavgifterna — liksom andra skärpningar av miljökraven — kan leda till att den svenska exportindustrin och den industri som är utsatt för importkonkurrens får ett höjt kostnadsläge jämfört med konkurrenterna utomlands. Detta gäller om motsvarande skärpning av miljökraven inte sker samtidigt i konkurrentländerna.

Skärpta miljökrav behöver inte nödvändigtvis leda till varaktigt försämrad konkurrenskraft för svensk industri. Det har visat sig att det t. o. m. kan vara en konkurrensfördel att möta miljökrav tidigare än konkurrenterna. På kort sikt kan dock konkurrenskraf- ten försämras av ensidigt skärpta svenska miljökrav. Miljökrav som är högre och styrmedel som är mer kraftfulla än utomlands kan leda till att delar av

industriproduktionen i Sverige läggs ner och ersätts

med produktion i länder med lägre miljökrav än i

Sverige.

Detta är ett generellt problem för länder som har höga ambitioner beträffande miljö-, arbetsmarknads— och socialpolitiken och gäller inte enbart miljöavgifter. Frågan om vilka krav som kan ställas på svensk industri utan att sysselsättning och välfärd hotas har t. ex. diskuterats under de 20 år som miljöskyddslagen har varit i kraft. Företagens ekonomiska möjligheter att bära miljöskyddsåtgärder är bl. a. en viktig grund för bedömningen i tillståndsprövningen.

Det finns i några avseenden skillnader mellan avgifter på koldioxid å den ena sidan och på svavel och kväve- oxider å den andra som bör påverka bedömningen av de svenska miljökraven och miljöavgifternas betydelse för industrins konkurrenskraft.

Den första skillnaden är betydelsen av platsen där utsläppen sker. De här aktuella föroreningarna karaktäriseras bl. a. av att de är gränsöverskridande. Utsläpp från ett land drabbar miljön även i omgivande länder. I kap. 3 har redovisats utsläppskällorna till nedfallet av svavel och kväveoxider i Sverige. Växt— husgaserna kan genom sin klimatpåverkan ge upphov till globala miljöproblem.

När det gäller koldioxidutsläpp har det ingen betydelse från miljösynpunkt om utsläppskällan ligger i Sverige eller utomlands. Man vinner inte något om svenska åtgärder att minska utsläppen skulle innebära att verksamheter med stora utsläpp minskar sin produk— tion i Sverige medan motsvarande produktion ökar utom— lands. I de fall energieffektiviteten i produktionen i andra länder är lägre än i Sverige kan koldioxidut— släppen t. o. m. öka vid en industrinedläggning i

Sverige. Isolerade svenska åtgärder mot dessa utsläpp löser således inte miljöproblemen.

Situationen är delvis annorlunda för utsläpp av svavelföreningar och kväveoxider. Dessa är till en del gränsöverskridande. Utsläpp från svenska anläggningar av dessa föroreningar har dock en stor miljöpåverkan

också inom landet.

En andra skillnad är möjligheterna att åtgärda utsläppen. I kap. 6 konstaterades bl. a. att de tekniska och ekonomiska möjligheterna att minska utsläppen av svavelföreningar och kväveoxider är stora. En avgift på sådana föroreningar kan därför bli i hög grad styrande eftersom företagen har möjligheter att genom miljöskyddsåtgärder reducera de sammanlagda kostnaderna för miljöåtgärder och miljöavgifter.

Möjligheterna att på kort sikt reducera koldioxidut— släppen är däremot mer begränsade. En koldioxidavgift får därför större genomslag på företagens konkurrens- kraft än miljöavgifter på svavel och kväveföreningar. En miljöavgift på utsläpp av koldioxid kommer att fungera på i princip samma sätt som de energiskatter som redan i dag belastar energislagen.

I kap. 10 berörde vi betydelsen av en internationell samordning inom miljöområdet. De miljökrav som tillämpas i andra länder har stor betydelse för den svenska industrins konkurrenskraft. Det framgår av redovisningen i kap. 9 att det i de flesta länder finns miljökrav när det gäller utsläpp av svavel och kväveoxider. I många av de för svensk industri viktiga konkurrentländerna ligger miljökraven dessutom på i stort sett samma nivå som de svenska. Miljökrav avseende koldioxidutsläpp förekommer dock ännu inte någonstans.

Huvuddelen av det internationella samarbetet mot luftföroreningar sker inom ramen för FN:s konvention om långväga gränsöverskridande luftföroreningar. Samarbetet har kommit längst när det gäller svavel. År 1985 träffades i Helsingfors en överenskommelse om ett protokoll till konventionen. Genom detta protokoll har numera 21 stater åtagit sig att minska sina svavelutsläpp med minst 30 procent till år 1993 jämfört med 1980 års nivå.

I november 1988 undertecknade 25 stater, däribland Sverige, ett protokoll till konventionen om en begränsning av utsläppen av kväveoxider eller dessas gränsöverskridande flöden. Enligt protokollet förbinder sig staterna att senast år 1994 begränsa de årliga utsläppen av kväveoxider till 1987 års nivå. Sverige och elva andra länder utfäste sig samtidigt att minska sina utsläpp av kväveoxider med 30 procent senast år 1998, jämfört med utsläppen under något av åren 1980—1986.

Oron för klimatförändringar som kan orsakas av koldioxid och andra växthusgaser har ökat starkt internationellt. Sverige verkar aktivt för att en internationell överenskommelse om en klimatkonvention skall kunna nås.

På svenskt initiativ antog UNEP:s Governing Council vid sitt möte i slutet av maj 1989 en resolution som ger UNEP:s direktör och WMO:s generalsekreterare i uppdrag att starta förberedelserna för förhandlingar om en internationell klimatkonvention för att begränsa klimatförändringar. Förberedelserna bedrivs inom Intergovernmental Panel on Climate Change (IPCC). Avsikten är att realförhandlingar skall komma igång så snart IPCC avgett sin första utvärderingsrapport i

augusti 1990. Sverige deltar i IPCC:s arbete och har erbjudit sig att stå som värd för mötet i augusti 1990 i Stockholm. Den svenska regeringen arbetar vidare med sikte på att en klimatkonvention skall kunna under-

tecknas vid FN:s miljökonferens år 1992.

Det internationella intresset för föroreningarnas klimatpåverkan växer snabbt. Erfarenheterna från konventionsarbetet avseende luftföroreningar har dock visat att man måste räkna med en lång tidsutdräkt innan ansträngningarna leder fram till nationella åtaganden. Dessa åtaganden skall sedan omsättas till konkreta åtgärder i de länder som ansluter sig, vilket

även det är tidskrävande.

Vi bedömer att det inom de närmaste åren internatio— nellt knappast kommer att införas kraftfulla styrmedel för att begränsa koldioxidutsläppen. Det finns skäl att anta att 1992 års miljökonferens blir startpunkten för ett åtgärdsinriktat internationellt samarbete i

växthusfrågan.

12.2.2. Avdrags— och nedsättningsregler för kraftproduktion och energiintensiv industri

Mot bakgrund av resonemangen i 12.2.1 anser vi det rimligt att övergångsvis begränsa effekterna av en koldioxidavgift för den svenska energiintensiva industrin. Begränsningen skall ses som en temporär åtgärd i avvaktan på en internationell utveckling när det gäller åtgärder mot växthusgaser.

Vi har tidigare konstaterat att en koldioxidavgift till sin karaktär liknar de nuvarande punktskatterna inom energiområdet. I kap. 7 redovisas de avdrags—

regler som finns för kraftproduktionen och vissa

industriprocesser samt de nedsättningsregler som kan utnyttjas av den energiintensiva industrin. I samband med den planerade reformen av de indirekta skatterna kommer även dessa regler att ses över. Utredaren

(ME 1988:05) med uppdrag att utreda förslag till åtgärder så att rimliga konkurrensvillkor kan bibehållas för den elintensiva industrin har i tilläggsdirektiv (Dir. 1989:34) fått i uppdrag att med förtur utreda effekterna av nedsättningsreglerna inom ett system med mervärdeskatt, punktskatter och miljö— avgifter på energi. Utredaren skall redovisa sina

överväganden i denna fråga senast den 16 oktober 1989.

Vi utgår i våra resonemang från ett energiskattesystem i vilket det tillämpas avdrags- och nedsättningsregler av nu gällande slag.

I princip bör enligt vår uppfattning styrande miljö— avgifter inte berättiga till nedsättning. När det gäller miljöavgifterna på svavel och kväveoxider har vi därför inte föreslagit några möjligheter till avdrag eller nedsättning.

Koldioxidavgiften bör dock ses som ett specialfall i avvaktan på att internationella överenskommelser nås som syftar till samordnade åtgärder för att minska koldioxidutsläppen. Vi anser därför att nuvarande avdrags- och nedsättningsbestämmelser inom energi— beskattningen bör behållas och omfatta även den av oss föreslagna koldioxidavgiften. Härigenom får bl. a. den konkurrensutsatta industrin möjligheter att bibehålla sin konkurrenskraft.

Nuvarande nedsättningsregler fungerar så att energiförbrukning över en viss nivå inte alls beskattas. Energibeskattningen innebär härigenom inga

incitament till energihushållning i energiintensiv

industri.

Vi anser att det vore värdefullt om nedsättnings— och avdragsreglerna kunde förändras så att de stimulerar till energihushållning. Under lång tid har möjlig— heterna diskuterats att ändra beskattningsreglerna så att sådana incitament införs. Frågan har behandlats i bl. a. energiskattekommitténs betänkande (SOU 1982:l6) Skatt på energi och i statens energiverks rapport (1986:R2) Nedsättning av energiskatterna inom indu- strin. Nedsättningsreglerna analyseras f.n. i EL 90:s

arbete.

12.3 Ytterligare åtgärder för att stärka konkurrenskraften för förnybara bränslen

12.3.1. Inledning

Vi har föreslagit avgifter på utsläpp av koldioxid, kväveoxider och svavel från energisektorn. Avgiften på koldioxid har därvid inte satts så högt att miljömålen nås, om avgiften är det enda styrmedlet i ett kol- dioxidprogram. Det kan därför finnas anledning att överväga om koldioxidavgiften behöver kompletteras med

andra styrmedel.

Det finns en stor outnyttjad potential av trädbränslen framför allt i södra Sverige. Naturvårdsverket utreder f. n. möjligheterna att inom jord— och skogsbruket få fram en ökad mängd trädbränslen. Härvid beaktas bl. å. de ekologiska effekterna av s. k. helträdsutnyttjande vid skogsavverkning.

Vi har övervägt behovet av styrmedel för att stimulera

användningen av förnybara bränslen. Mot bakgrund av

koldioxidproblemen är det angeläget att skapa sådana förutsättningar att biobränslen kan svara för en betydligt större andel av energitillförseln än för närvarande. Biobränslena och andra fossila bränslen kan få en ökad ekonomisk konkurrenskraft genom att oljan belastas med högre skatter och avgifter.

Olja svarar fortfarande för en stor del av landets energiförsörjning. ökade pålagor på olja får därför stort kostnadsgenomslag i industrin och stor påverkan på den allmänna prisnivån m. m. Dessa nackdelar innebär en restriktion för höjningar av oljeskatten. Denna restriktion har vi beaktat när vi övervägde nivå på koldioxidavgiften.

Vi föreslår åtgärder för att skapa bättre konkurrens— förhållanden för förnybara bränslen. Åtgärderna bör ses som ett komplement till de föreslagna miljöavgif— terna, i syfte att kostnadseffektivt ersätta använd— ning av fossila bränslen med förnybara biobränslen.

Vi har övervägt om även torvbränslen skall omfattas av ett stödsystem. En ökning av torvbränsleanvändning kan enligt vår mening inte bidra till att koldioxidmålet nås. Vi anser därför att torvbränslen inte bör omfattas av ett direkt stöd.

12.3.2. Stöd till förnybara bränslen

Den totala användningen av inhemska bränslen är betydande, ca 65 TWh/år (varav torv ca 3 TWh/år), och motsvarar drygt 20 procent av den totala bränslean— vändningen. Merparten av dessa bränslen har dock uppstått som biprodukter i industrin, främst skogs— industrin. Endast en tiondel av de inhemska bränslena

passerar någon egentlig marknad, dvs. säljs och köps

före användningen. Försäljningen av inhemska bränslen motsvarar därför endast några procent av den totala försäljningen av bränslen. Genom ett riktat stöd till de inhemska bränslena kan deras konkurrenskraft ökas kraftigt utan att prisnivån för övriga bränslen påverkas märkbart.

Lars Andersson och Jan Levin, Tekniska Verken i Eskilstuna, har på vårt uppdrag genomfört en studie av konkurrenskraften för inhemska bränslen i värmeverk och kraftvärmeverk (bilaga 5). Andersson och Levin har utrett konkurrenssitutionen för inhemska bränslen dels i dagsläget, dels med ett energiskattesystem enligt KIS förslag och dels vid ett scenario med miljöavgif- ter. Det senare scenariet avviker i vissa delar från vårt förslag. I kap. 17 redovisas resultaten av

Anderssons och Levins studie närmare.

De kostnadsuppgifter som presenteras i studien visar att inhemska bränslen, med de skatter och avgifter vi föreslår, kommer att bli konkurrenskraftiga gentemot kol, olja och gasol i värmeproduktionsanläggningar. Detta gäller såväl befintliga som nya anläggningar.

Inhemska bränslen kommer däremot sannolikt inte att klara konkurrensen med naturgas i pyg värmeproduk- tionsanläggningar. Denna slutsats bygger dock på vissa prisantaganden, vilka framför allt när det gäller naturgas är osäkra.

Inhemska bränslen är sannolikt inte konkurrenskraftiga i nya kraftvärmeanläggningar med nuvarande och av oss föreslagna beskattningsregler för elproduktionen, dvs. att energiskatten och koldioxidavgiften får dras av

för den del av bränslet som används för elproduktion.

Behovet att främja användningen av förnybara bränslen är således störst i elproduktionen. Enligt vår mening bör stöd ges till användning av förnybara bränslen vid elproduktion. Detta stöd till bränslen som inte ger ett nettotillskott av koldioxid till atmosfären bör ses som ett kompletterande styrmedel till koldioxid- avgiften. Vi har tidigare markerat att koldioxid— avgiften på sikt kan behöva höjas. Vid en sådan höjning bör stödet omprövas.

Stödet bör läggas på en sådan nivå att det motsvarar ca 3 öre per kWh tillfört bränsle vid användning i ett kraftvärmeverk. I ett sådant kraftvärmeverk skulle stödet härigenom uppgå till ca 10 öre per kilowattimme producerad el. Beskattningen vid elproduktion behand- las i kap. 13. Vi behandlar därför vårt förslag avseende detta stöd i kap. 13 som en del av vårt

samlade förslag om åtgärder för främja en elproduktion med miljöfördelar.

Andersson och Levin har pekat på möjligheten att stärka de inhemska bränslenas konkurrenskraft genom ett system med "negativ moms". Negativ moms kan förklaras på följande sätt.

KIS har föreslagit att mervärdeskatt skall utgå på inhemska bränslen, liksom all annan energi. De huvud— sakliga köparna av inhemska bränslen (värmeverk

m. fl.) kommer dock att göra avdrag för mervärdeskatt. Mervärdeskatten påverkar därför inte köparnas bränsle— kostnader. Man kan således inte stödja inhemska bränslen enbart genom att befria dessa bränslen från mervärdeskatt. Ett system med "negativ moms" innebär att säljaren inte behöver lägga på momsbeloppet på fakturan. Däremot har köparen rätt att göra avdrag som

om moms ingick i fakturerat belopp. Därigenom sjunker

det pris som verkligen betalas för det inhemska

bränslet med 19 procent.

Den "negativa momsen" skulle med dagens prisnivå innebära att trädbränslen ges en kostnadsfördel gentemot andra bränslen på mellan 2 och 3 öre/kWh

bränsle.

Systemet med negativ moms innebär i praktiken att stödets nivå blir låst vid den allmänna momssatsen. Systemet har stora fördelar. Administrativt utnyttjas det existerande momssystemet. Säljare av inhemska bränslen bör uppfatta systemet som stabilt genom att det har lätt förutsebara effekter på prisnivåer m.m.

Systemet med negativ moms har också betydande nack— delar. Risken finns att den negativa momsen kommer att verka prishöjande, eftersom momsavdraget i kronor räknat blir högre ju högre priset på bränslet är. Ett system med negativ moms kan också vara svårt att inordna i mervärdeskattelagstiftningen.

Ett alternativ till negativ moms kan vara ett fast stöd till användning av förnybara bränslen. Stödet betalas ut till användaren av bränslet och uppgår till ett antal öre per kWh. En nackdel med ett sådant stöd är att det inte ingår som en del i energibeskattningen och därför inte kommer att upplevas som lika stabilt som systemet med negativ moms. styreffekten kan därigenom komma att bli mindre. Vi har vid en samlad bedömning funnit att ett direkt stöd är att föredra

framför ett system med negativ moms.

12.4 Den tekniska utformningen av uppbörd m. m.

av en koldioxidavgift

Vi föreslår att energiskatterna på bränslen bör sättas ned med 50 procent och att en koldioxidavgift bör tas ut med 25 öre per kg koldioxidutsläpp. Avgiften utformas som en bränsleavgift på de fossila bränslena olja, kol, naturgas och gasol. Vi har vidare funnit att de avdrags- och nedsättningsmöjligheter som gäller för energiskatt på bränslen tills vidare bör tillämpas även på koldioxidavgiften. Av praktiska skäl är det därför naturligt att även tekniskt utforma koldioxid—

avgiften som en del av energiskattesystemet.

Vi föreslår att bestämmelser om koldioxidavgift införs i lagen om allmän energiskatt och i lagen om bensin- skatt. Koldioxidavgiften kan därvid nästan helt utformas på samma sätt som energiskatterna. I några avseenden kommer dock avvikelser att finnas. Även om man nu inte kan rena förbränningsgaser från koldioxid till en rimlig kostnad, kan det i framtiden bli möjligt att man finner metoder för en sådan rening. En avdragsmöjlighet bör därför införas i lagen om allmän energiskatt, så att reningsåtgärder kan beaktas. Mot bakgrund av våra överväganden på trafikområdet bör avdrag inte medges för koldioxidavgiften på den dieselolja som används av järnvägen. Koldioxidavgif- tens utformning på trafikområdet behandlas vidare i kap. 15.

Vi återkommer i specialmotiveringen till lagförslagens närmare utformning.

13 BESKATTNING VID ELPRODUKTION

vårt förslag i sammanfattning

Vi anser att styrmedel behövs för att främja sådana former av elproduktion som har miljöfördelar. Vi har funnit att 5. k. spillvärmebeskattning vid elproduk- tion i kondenskraftverk kan ha önskvärda miljöeffekter men att en sådan beskattningsprincip i kombination med vårt förslag till energiskatter och miljöavgifter innebär risker för stora elprishöjningar. Vi föreslår därför att det förslag till spillvärmebeskattning som KIS lämnat inte genomförs.

Av samma skäl bör inte elproduktion belastas med koldioxidavgifter. För att främja elproduktion med miljöfördelar föreslår vi i stället

att den som producerar el i anläggningar där kraft— och värmeproduktion kombineras erhåller 4 öre per producerad kilowattimme el,

355 den som producerar el med bränslen som inte ger ett nettotillskott av koldioxid till atmosfären får ett bidrag som uppgår till 10 öre per producerad kilowattimme el. Det sammanlagda stödet till el som framställs i kraftvärmeverk med sådana bränslen blir således 14 öre per producerad kilowattimme,

335 ett särskilt bidrag som uppgår till 14 öre per producerad kilowattimme el utbetalas till annan elproduktion med miljöfördelar, exempelvis vindkraft och solceller.

El som produceras i vattenkraftverk eller kärnkraft— verk berörs inte av förslaget.

13.1. Bakgrund 13.1.1 Elproduktionssystemet

Huvuddelen av elproduktionen i Sverige, ca 140 tera- wattimmar (TWh) per år, sker i vattenkraftverk och kärnkraftverk, vilka svarar för omkring hälften vardera av elproduktionen. Till detta kommer elpro— duktion som baseras på förbränning av konventionella bränslen. Denna s. k. konventionella värmekraft framställs i dag huvudsakligen genom kraftvärme— produktion, främst mottrycksproduktion. En liten del av den konventionella värmekraften utgörs av oljekon— denskraft. Sammantaget svarar bränslebaserad konven- tionell värmekraft endast för några få procent av den

totala elproduktionen.

Kraftvärmeproduktion innebär en samtidig produktion av el och värme som nyttiggörs (fjärrvärme, process— värme). Mottrycksteknik, som är den vanligaste kraft— värmetekniken, innebär att upphettad vattenånga driver en ångturbin som i sin tur driver en elgenerator. Den återstående värmen i ångan utnyttjas för att värma

t. ex. vatten som cirkulerar i ett fjärrvärmesystem.

Ofta används benämningen "kraftvärme" för anläggningar i de kommunala fjärrvärmenäten och "industriellt mottryck" för anläggningar i industrin.

Vid kondensproduktion leds upphettad ånga genom en turbin och därefter till en kondensor. I kondensorn kyls ångan, vanligen med hjälp av havsvatten, så att den kondenserar till vatten. Därvid uppstår ett starkt undertryck som nyttiggörs i ångturbinen. Vid kondens— produktion av el utnyttjas inte den värme som kyls

bort i kondensorn, s. k. spillvärme.

I elproduktionssystemet sker en omfattande samordning, så att tillgängliga produktionsanläggningar med de lägsta produktionskostnaderna utnyttjas i första hand, 5. k. samkörning. Samordning sker även med våra grannländer genom den gemensamma organisationen Nordel. Syftet är att uppnå lägsta möjliga totala elproduktionskostnader vid varje tidpunkt.

vattenkraften har den lägsta rörliga kostnaden. Därefter kommer kärnkraften, kraftvärmen och det industriella mottrycket. Dyrast är oljekondens och gasturbiner. De senare utnyttjas för närvarande endast som reservkraft och vid belastningstoppar.

Det svenska elsystemet är i en internationell jämförelse relativt fritt från regleringar. Detta gäller främst prissättningen, som i Sverige sker utan direkt statlig reglering. Prissättningen granskas endast om någon påkallar prövning av elprisets skälighet. Granskningen görs av den statliga prisregleringsnämnden för elektrisk ström.

13.1.2. Nuvarande beskattning

I dagens energiskattesystem beskattas el i förbruk- ningsledet och i vissa fall även i produktionsledet. Tyngdpunkten har lagts på beskattning i förbruknings— ledet. För att undvika dubbelbeskattning får den eventuella energiskatten på bränsle som åtgår för produktion av beskattad el dras av.

Riksdagen beslutade våren 1989 (1988/89zFiU30, rskr.

327) bl. a. om en höjning av elskatten den 1 juli 1989 med 2 öre per kWh. Höjningen innebär att skattesatsen för industriell verksamhet nu är 7 öre per kWh och för övrigsektorn, dvs. hushåll och annan icke—industriell

verksamhet, 9,2 öre per kWh. I vissa kommuner (bl. a. i Norrland) är skattesatsen för övrigsektorn reducerad till 8,2 öre per kWh. skatteavdrag får dock göras avseende bl. a. samfärdsel (främst SJ) och vissa industriprocesser (klor—alkali, aluminiumtillverkning, oljeraffinaderier) samt skattenedsättning för bl. a. industriell tillverkning (den s. k. 1,7 %-regeln) och för s. k. avkopplingsbar elpannekraft.

Nettointäkterna av konsumtionsskatterna på el kan uppskattas till ca 8 500 milj. kr. per år.

För vattenkraft betalar producenten skatt med 2 öre per kWh om kraftverket tagits i drift före år 1973. Skatten är 1 öre per kWh om kraftverket har tagits i drift åren 1973-1977. Om kraftverket tagits i drift år 1978 eller senare tas ingen skatt ut. Inkomsterna från denna skatt, som endast omfattar kraftverk större än 1500 kW, är ca 1000 milj. kr. per år.

För kärnkraft betalar producenten skatt med 0,2 öre per kWh. Inkomsten från 67 TWh kärnkraft blir ca 135 milj. kr. Därtill kommer en avgift på ca 1,9 öre per kWh. Inkomsterna från denna avgift (ca 1 300 milj. kr. per år) fonderas utanför statsbudgeten och skall användas för att täcka kommande kostnader för omhändertagande av restprodukter m. m. när verket tas ur drift.

Vid konventionell bränslebaserad elproduktion får avdrag göras för bränsleskatten på den andel av insatt bränsle som anses åtgå för elproduktionen. Vid kraft— värmeproduktion betalas alltså eventuell bränsleskatt för den del av bränslet som åtgår för produktion av

fjärrvärme eller processvärme.

I ett speciellt fall av kraftvärmeproduktion, s. k. industriellt mottryck, gäller dock en "omvänd" regel. Mottrycksproducerad el som används i egen industriell verksamhet är skattefri men eventuell bränsleskatt skall betalas för allt bränsle, alltså även för den andel av bränslet som åtgår för elproduktionen. Denna regel gynnar mottrYCksproduktion med Obeskattade inhemska bränslen i bl. a. pappersindustrin.

Vid kondensproduktion får avdrag göras för all bränsleskatt. Detta innebär att varken el eller värme (spillvärme) som Produceras i ett kondenskraftverk belastas med någon bränsleskatt.

Sammanfattningsvis kan konstateras att el beskattas främst i förbrukningsledet. Skatteintäkten uppgår till ca 8 500 milj. kr. En viss beskattning sker även i produktionsledet, vilket ger en ytterligare skatte— intäkt på ca 1 200 milj. kr. De sammanlagda inkom— sterna från elbeskattningen uppgår således till knappt 10 miljarder kr. per år.

13.1.3. Redan föreslagna förändringar

Kommittén för indirekta skatter (KIS) har föreslagit att möjligheten att göra avdrag för skatten på det bränsle som åtgår för produktion av spillvärme i kondensproduktion skall tas bort. Härigenom skulle värmeproduktionen i kondenskraftverk (spillvärmen) beskattas på samma sätt som värmeproduktionen i kraftvärmeverk (fjärrvärme m. m.). Förslaget avser att främja en utbyggnad av kraftvärme gentemot kondens— kraftverk och att gynna låg— eller Obeskattade bränslen gentemot högbeskattade.

Finansutskottet har uttalat (l988/89:FiU30, sid 63) att en ökad likformighet bör eftersträvas när det gäller beskattningen av el från kraftvärme— respektive kondenskraftverk och att ett första steg i den rikt— ningen kan vara att spillvärmen från kondenskraftverk beskattas på samma sätt som värmeproduktionen i kraft- värmeverk. Finansutskottets uttalande innebär ett förord för KIS förslag om spillvärmebeskattning. Riksdagen har hemställt (rskr. 327) att regeringen skyndsamt skall lägga fram förslag härom.

Finansutskottet uttalade vid samma tillfälle också att skatteutskottet framhållit att en beskattning av den primära råvaran för kärnkraftverk, uranet, innebär vissa fördelar. Ett motiv för en sådan beskattning är att man härigenom skulle träffa även svinn och överföringsförluster med skatten, vilket borde vara ägnat att stimulera till en höjning av verkningsgra- den. Mot den bakgrunden hemställde utskottet att riksdagen skulle uppdra åt regeringen att hos miljöav— giftsutredningen begära skyndsam utredning av förut— sättningarna för införande av skatt på det utan som används i kärnkraftverk. Riksdagen har beslutat

(rskr. 327) i enlighet med denna hemställan.

Regeringen har uppdragit åt miljöavgiftsutredningen att utreda frågan och redovisa resultatet senast den 16 oktober 1989. Vår utredning om den tekniska utformningen av en eventuell uranskatt redovisas i kapitel 18. Våra övriga överväganden i fråga om en eventuell uranskatt behandlas i avsnittet 13.2.2.

KIS har även föreslagit förändringar när det gäller beskattningen av s. k. industriellt mottryck. Ändringarna innebär dels att kravet på viss kraft- värmeteknik ("mottryck") tas bort, dels att det blir möjligt att välja beskattningsprincip. Det senare

innebär att företagen får välja mellan att betala skatt på insatt bränsle för elproduktion eller på producerad el. Ändringarna avser att undanröja påtalade skattemässiga hinder för utnyttjande av sådana anläggningar.

Vi har i vårt första delbetänkande (SOU 1989:21) Sätt värde på miljön — Miljöavgifter på klor och svavel, föreslagit en svavelavgift på olja, vilken bl. a. innebär ökade bränslekostnader vid oljebaserad

elproduktion.

När det gäller beskattningen i förbrukningsledet har KIS föreslagit att punktskatterna på el slås ihop till en enhetlig skattesats för all elanvändning, att denna elskatt reduceras med 30 % och slutligen att mervärde— skatt läggs på elpriset inklusive elskatten.

13.2. Elbeskattningens miljöstyrning 13.2.1 Utgångspunkter

De ekonomiska styrmedel som vi föreslår för energi— systemet avser i huvudsak användningen av bränslen. Syftet med våra förslag om utsläppsavgifter är att främja sådana val av bränsle, förbränningsteknik och reningsåtgärder som minskar utsläppen av svavel, kväveoxider och koldioxid till de nivåer som riksdagen angivit som mål. Koldioxidavgiften bör också, till— sammans med energibeskattningen, främja en effektiv energiomvandling och energianvändning.

I det nuvarande svenska elproduktionssystemet svarar vattenkraft och kärnkraft tillsammans för nästan hela elproduktionen. Utbyggnaden av vattenkraft är reglerad genom riksdagsbeslut. För kärnkraften gäller att den

skall avvecklas och att avvecklingen kommer att styras genom direkta politiska beslut. Våra förslag är inte inriktade på sådana miljöstörningar som orsakas av vattenkraft och kärnkraft.

Elproduktion som baseras på konventionella bränslen kan dock ge upphov till utsläpp av svavel, kväveoxider och koldioxid.

Nu gällande energiskatter har differentierats med hänsyn till bl. a. energi— och miljöpolitiska överväganden. Vårt förslag om koldioxidavgift innebär bl. a. att avgiften skall utformas som en skatt på bränslet och att gällande energiskatteregler skall tillämpas även för koldioxidavgiften. Bränsleskatterna får enligt de gällande energiskattereglerna dras av vid produktion av beskattad el. På så sätt undviks dubbelbeskattning vid elproduktion.

Energiskatterna och den av oss föreslagna koldioxid— avgiften får med nu tillämpade beskattningsprinciper ingen styrverkan när det gäller val av bränsle vid kondensproduktion av el. De främjar inte heller kraft— värmens konkurrenskraft i förhållande till kondenspro— duktion. Eftersom det bränsle som åtgår för värmepro— duktion i kraftvärmeverk beskattas får dock de bräns— leskatter och miljöavgifter som vi föreslår en styr— effekt på bränslevalet i kraftvärmeverk.

Värmekraft som baseras på konventionella bränslen svarar i dag för en mycket liten andel av elproduk— tionen. Bränsleanvändningen i elproduktionen motsvarar endast ca 2 % av den totala bränsleanvändningen i Sverige och har därför relativt liten betydelse från miljösynpunkt.

Med en så liten andel bränslebaserad kraft som vi har i vårt nuvarande elproduktionssystem är det från miljösynpunkt av mindre betydelse om bränsleskatterna och koldioxidavgiften skulle sakna styrverkan på bränslevalet. Den bränslebaserade värmekraften kommer dock att få en allt större betydelse i energisystemet under de närmaste årtiondena, bl. a. som en följd av kärnkraftsavvecklingen. Värmekraftens andel i elproduktionen kan förväntas öka liksom dess andel av den totala bränsleanvändningen.

Om man som ett rent räkneexempel antar att all kärnkraft skulle ersättas av kolkondenskraft, skulle bränsle motsvarande ca 160 TWh behöva tillföras elproduktionen.

Även om den framtida kondensproduktionen med konventionella bränslen kan antas få en betydligt mindre omfattning finns det starka skäl att överväga styrmedel som leder till att man i den bränslebaserade kraftproduktionen kommer att utnyttja bränslen med liten miljöpåverkan och en produktionsteknik med hög energieffektivitet. Val av bränsle och förbrännings— teknik bör leda till så små miljöpåverkande utsläpp som möjligt. Kraftvärmeverk bör byggas i de fall det är tekniskt möjligt och ekonomiskt rimligt.

En "spillvärmebeskattning" vid kondensproduktion enligt förslaget från KIS skulle medföra att bränsle— skatterna får en styreffekt även för bränslevalet vid kondensproduktion. En spillvärmebeskattning innebär också en mer likformig beskattning av kondensproduk— tion och kraftvärmeproduktion.

Med spillvärmebeskattning skulle även den koldioxid— avgift som vi föreslår få en styreffekt på bränsle— valet vid kondensproduktion och främja en utbyggnad av

kraftvärmeproduktion. Spillvärmebeskattning främjar bränslen med låg energiskatt och låg koldioxidavgift. Spillvärmebeskattning kan därför från miljösynpunkt ha

stora förtjänster.

Spillvärmebeskattning höjer dock kostnaden för kondensproduktion med beskattade bränslen. Genomslaget på elproduktionskostnaden blir stort. stora kostnads— höjningar för kondensproduktion med fossila bränslen kan under vissa förutsättningar leda till mycket stora elprishöjningar redan under de närmaste tio åren.

13.2.2 "Spillvärmebeskattning" och elmarknaden

En beskattning av det bränsle som åtgår för produktion av spillvärme i kondenskraftverk får ett stort genomslag på produktionskostnaden för den el som produceras i anläggningen. Skattekostnaden måste helt belasta den producerade elkraften, eftersom ingen betalar för den producerade värmen. Som exempel kan anges att om verkningsgraden i en anläggning är 40 % och bränsleskatten, räknat på bränslets värmeinnehåll, är 1 öre per kWh så innebär förslaget om spillvärme— beskattning att produktionskostnaden ökar med 1,5 öre för varje kWh elkraft som produceras i anläggningen.

KIS förslag om spillvärmebeskattning bör ses mot bakgrund av att kommittén samtidigt föreslog punktskatter som för olja motsvarade 6,9 öre per kWh, för kol 5,5 öre per kWh och för naturgas 2 öre per kWh, räknat på bränslenas värmeinnehåll. Med hänsyn tagen till verkningsgraderna vid kondensproduktion med dessa bränslen (ca 40 % för olja och kol, ca 50 % för gas) skulle spillvärmebeskattning öka kostnaden för att producera l kWh el med ca 10 öre 1 oljekondens, ca 8 öre i kolkondens och ca 2 öre i gaskondens.

Vårt förslag till energiskatter och koldioxidavgift motsvarar tillsammans en skattebelastning som uppgår till för olja ca 12 öre per kWh, för kol ca 11 öre per kWh och för naturgas ca 7 öre per kWh. Vårt förslag innebär alltså en 2 — 3 gånger högre beskattningsnivå för dessa bränslen än KIS förslag. Ett införande av spillvärmebeskattning i kombination med vårt förslag till energiskatter och koldioxidavgift skulle därför leda till betydligt större kostnadsökningar i fossilbränslebaserad elproduktion. Kostnaden för att producera en kWh el skulle öka med ca 18 öre i oljekondens, ca 17 öre i kolkondens och ca 7 öre 1 gaskondens.

Denna ökning av produktionskostnaden bör i viss utsträckning kunna begränsas genom ett val av teknik som ger högre verkningsgrad och bränslen med låg eller ingen bränsleskatt. En kostnadsreducering skulle

t. ex. kunna uppnås genom att använda naturgas i stället för kol.

Möjligheten att på detta sätt minska beskattningens genomslag på produktionskostnaden begränsas dock om naturgas säljs med tillämpning av s. k. alternativ— kostnadsprissättning.

Olja och kol prissätts på internationella bränsle— marknader. Önskad mängd kan normalt alltid köpas till det pris som för tillfället råder internationellt. Naturgas anses ofta inte ha någon liknande prissätt— ning på en internationell marknad. Säljarna av naturgas söker i stället tillämpa alternativkostnads— prissättning. Det innebär att naturgasen prissätts så att kostnaden för att använda naturgas alltid ligger strax under kostnaden för att använda det närmast

liggande bränslealternativet, i praktiken användarnas

kostnader för att använda olja eller kol.

Om alternativkostnadsprissättning kan tillämpas fullt ut av säljarna blir användarnas totalkostnad för att använda naturgas alltid ungefär densamma som total— kostnaden för att använda de närmast liggande alter— nativen olja och kol. Med vårt förslag till bränsle— skatter och koldioxidavgift skulle spillvärmebeskatt— ning i så fall medföra att produktionskostnaden i nya kondenskraftverk ökar med ca 17 öre per kWh oavsett om man använder kol, olja eller naturgas.

Vi kan sammanfattningsvis konstatera att KIS förslag om beskattning av spillvärme tillsammans med vårt förslag om energiskatter och miljöavgifter innebär kraftigt höjda produktionskostnader i framtida fossilbränsleeldade kondenskraftverk.

En väsentlig fråga i detta sammanhang är därför vilket genomslag som olika åtgärder beträffande beskattningen i elproduktionen kan antas få för den allmänna elpris- nivån.

Några viktiga faktorer som påverkar de framtida elpriserna är dels kostnaderna för kraftproduktion i de anläggningar som byggs för att ersätta kärnkraften (den långsiktiga marginalkostnaden), dels de samman— tagna kostnaderna i kraftsystemet (genomsnittskost— naden). Den långsiktiga marginalkostnaden kan antas vara den övre gränsen i det intervall inom vilket elpriserna kommer att ligga. Genomsnittskostnaden kommer att utgöra intervallets nedre gräns. I praktiken kommer marknadssituationen och förhandlings— styrkan hos kraftbolagen, eldistributörerna och elanvändarna att få betydelse för elprisets faktiska utveckling.

Mot bakgrund av att produktionskostnaden för nya elproduktionsanläggningar i framtiden kommer att vara betydligt högre än den genomsnittliga produktionskost— naden i hela kraftsystemet har under senare år disku— terats möjligheten att införa ett s. k. tvåprissystem. Det skulle innebära att kunderna får köpa merparten av sitt elbehov till ett lågt pris, som motsvarar den låga genomsnittskostnaden, och en mindre del till det högre pris som motsvarar den långsiktiga marginalkost— naden. Avsikten med ett tvåprissystem är att elför— brukarna skall tillgodogöra sig de genomsnittligt låga kostnaderna för elproduktionen men samtidigt möta den aktuella kostnaden för en ökad förbrukning. Systemet innebär också att en minskad förbrukning "belönas" till det högre elpriset. De praktiska möjligheterna att utforma ett tvåprissystem studeras f.n. inom kraftbranschen.

Riksdagen gjorde vid behandlingen av 1988 års energi— politiska proposition (prop. 1987/88z90) vissa uttalanden om prissättningen på el. I sitt betänkande (NU 1987/88:40) underströk näringsutskottet bl. a. att på sikt är prishöjningar på el ofrånkomliga när ny produktionskapacitet, med högre produktionskostnader, tas i drift. Den framtida elprisutvecklingen beror på flera faktorer, varav kärnkraftsavvecklingen är en. Vidare är elprisutvecklingen enligt utskottet beroende av de prissättningsmetoder som tillämpas.

Höjda skatter och avgifter på de bränslen som används vid elproduktion ökar elproduktionskostnaderna. I den mån ökade kostnader för elproduktionen slår igenom på elpriset innebär de för förbrukaren en prishöjning. De nuvarande nedsättnings— och avdragsreglerna i energi— skattesystemet avser endast de skatter tas ut i för— brukningsledet. De begränsar därför inte elproduk-

tionsskatters kostnadsgenomslag hos elintensiv

industri, spårbunden trafik m. m.

Det bör vara möjligt att konstruera avdrags— och ned— sättningsregler som begränsar även produktionsskatters kostnadsgenomslag i industrin. Det torde dock kräva ett för svenska förhållanden nytt skatteadministrativt kontrollsystem med omfattande insyn i bl. a. prisbild—

ningen för el.

Produktionsskatter förändrar vidare kostnadsnivåer och kostnadsrelationer på produktionssidan. Detta kan påverka effektiviteten i driften av det sammantagna elproduktionssystemet, eventuellt även ge oönskade effekter på kraftutbytet inom Nordel.

I kapitel 18 redovisar vi vår utredning om möjlig— heterna att införa en skatt på det uran som används i kärnkraftverk. Vi vill här framhålla att en beskatt— ning av elproduktionen i kärnkraftverk skulle få i princip samma effekter på elmarknaden som en beskatt— ning som träffar elproduktion med konventionell värme— kraft, under förutsättning att beskattningen får

genomslag på elprisnivån.

Vi anser inte att en beskattning av kärnkraftproduk— tion kan antas ge från miljösynpunkt positiva styr— effekter och lämnar inte något förslag i frågan. Däremot anser vi att de styreffekter som kan erhållas med s. k. spillvärmebeskattning av kondensproduktion med konventionella bränslen är önskvärda från

miljösynpunkt.

En sådan spillvärmebeskattning kan dock, med vårt förslag till energiskatter och koldioxidavgift, medföra stora produktionskostnadsökningar för fossilbränslebaserad kondensproduktion och därmed öka

riskerna för kraftiga höjningar av den allmänna elprisnivån. Mot denna bakgrund har vi undersökt alternativ som kan ge de önskvärda styreffekterna på elproduktionsområdet utan att samtidigt riskera att bidra till en ytterligare höjning av elprisnivån.

13.2.3. Alternativ till spillvärmebeskattning

De från miljösynpunkt väsentligaste styrningseffekter som bör eftersträvas inom elområdet är dels att begränsa elefterfrågan för att därigenom minska behovet av nya elproduktionsanläggningar och dels att styra den nödvändiga utbyggnaden av ny produktions— kapacitet till anläggningar som utnyttjar teknik och bränslen med lägsta möjliga miljöpåverkan.

Elproduktionsområdet särbehandlas inte i våra förslag avseende miljöavgifter på utsläpp av svavel och kväveoxider. Det kan antas att man vid bränslebaserad elproduktion vidtar samma åtgärder för att minska dessa utsläpp som vid annan bränsleanvändning. Det viktigaste miljömålet för särskilda styrningsåtgärder inom elproduktionsområdet är därför att minimera koldioxidutsläppen.

De främsta medlen för att nå detta mål är:

— Insatser för ett effektivare elutnyttjande och elsparande, som medför minskat behov av ny elproduktionskapacitet.

— En förbättrad konkurrenssituation för energieffektiv kraftvärme gentemot kondensproduktion, så att kraftvärme byggs ut så långt det är ekonomiskt rimligt.

— En förbättrad konkurrenssituation för bränslen som medför låga koldioxidutsläpp, vid bränslevalet i elproduktion.

— En förbättrad konkurrenssituation för alternativ elproduktionsteknik med låg miljöpåverkan, i första hand vindkraft.

Vi vill betona att alla former av elproduktion innebär någon form av miljöpåverkan. Det är därför viktigt att driva vidare det arbete som nu pågår för att genom effektivare elanvändning m. m. minska behovet och efterfrågan på elkraft. De elprishöjningar som kan förväntas fram till sekelskiftet kommer att öka lönsamheten för åtgärder som effektiviserar elanvänd— ningen.

Om miljöavgifter eller energiskatter inte belastar elproduktionskostnaderna får de heller inte någon effekt på elprisnivån. Alltför låga elpriser kan innebära att elförbrukarna inte får tillräckliga incitament för att vidta samhällsekonomiskt motiverade elbesparande åtgärder. En sådan utveckling skulle kräva ytterligare insatser från samhällets sida för att genom information, rådgivning, finansiering och stöd till utveckling och introduktion av ny teknik uppnå erforderliga begränsningar av elefterfrågan.

En möjlighet att åstadkomma en högre elprisnivå är att höja elkonsumtionsskatten. Genom det avdrags- och nedsättningssystem som finns inom energibeskattningen skulle en sådan åtgärd inte slå igenom på bl. a. den

elintensiva industrins tillverkningskostnader.

När det gäller möjligheterna att få önskvärda styr- ningseffekter inom elproduktionen utan att samtidigt

väsentligt öka riskerna för en kraftig höjning av den

allmänna elprisnivån har vi studerat några alternativa system, som kortfattat beskrivs i det följande.

"Återföringsalternativet"

Systemet innebär att varje elproducent betalar eventuella koldioxidavgifter för allt insatt bränsle, alltså även för det bränsle som åtgår för värmeproduk— tion i samband med elproduktion. Det totalt inbetalda beloppet "återförs" sedan till elproducenterna med en fördelning som motsvarar den mängd el som var och en har producerat.

Systemet skulle omfatta all konventionell värmekraft, alltså både kondens— och kraftvärmeproduktion, samt vindkraft. Systemet skulle inte omfatta vattenkraft eller kärnkraft.

De huvudsakliga effekterna av ett sådant system blir att kraftvärme gynnas gentemot kondensproduktion och att bränslen som ger låga koldioxidutsläpp gynnas gentemot bränslen som ger höga utsläpp. I dessa avseenden ger systemet önskvärda styreffekter. Eftersom nettobetalningarna inom systemet tar ut varandra så belastar inte koldioxidavgiften de totala produktionskostnaderna, och därmed inte heller den

genomsnittliga produktionskostnaden, för elproduk— tionssystemet som helhet.

Systemet med återföring har även nackdelar. En är systemets omfattning och komplexitet. För ett stort antal elproduktionsanläggningar måste insatt mängd för varje slag av bränsle samt producerad elmängd fast— ställas. Det kan av bl. a. det skälet antas att systemet skulle kräva en omfattande administration.

Den frågan måste utredas ytterligare om möjligheterna

att införa systemet skall kunna bedömas.

En annan nackdel är att de belopp som "gynnade" bränslen och anläggningar erhåller blir beroende av produktionsvolymen hos "missgynnade" anläggningar, främst fossilbränsleeldade kondenskraftverk. De senares produktionsvolym bestäms dels av kondenskraft— verkens utbyggnadstakt och dels av tillrinningssitua— tionen i vattenkraften. De belopp som erhålls av "gynnade" anläggningar skulle därför variera mellan åren.

I ett avseende har systemet en effekt liknande spill- värmebeskattning. Det påverkar produktionskostnaderna för bl. a. kolkondenskraft. Fossileldade kondensan— läggningar skulle belastas med höga kostnader för koldioxidavgifter. Om kraftsystemet innehåller en stor andel kraftvärmeproduktion blir de belopp som "återförs" till fossileldade kondensanläggningar betydligt lägre än de koldioxidavgifter de betalar. Med den koldioxidavgift som vi föreslår kan netto— effekten bli stora kostnadsökningar i fossileldad kondensproduktion.

Om alternativkostnadsprissättning tillämpas fullt ut för t. ex. naturgas och trädbränslen skulle prisan— passningar hos bränsleleverantörerna kunna minska

systemets omfördelande effekter.

"Enhetligt avdragssystem"

Systemet innebär att vid all bränslebaserad elproduk— tion får avdrag göras för energiskatter och koldioxid- avgifter för det bränsle som åtgår för elproduktionen. Därtill får motsvarande avdrag göras för bränsle som

åtgår för värmeproduktion, oavsett om värmen kommer

till nytta eller ej. Avdraget begränsas dock till att gälla högst den mängd bränsle för värmeproduktion som motsvarar den mängd bränsle som samtidigt åtgår för elproduktionen. Trädbränslen m. m. får ett bidrag som per värmeenhet motsvarar energiskatten och koldioxid— avgiften för kol.

Jämfört med nuvarande beskattningsprinciper blir den viktigaste skillnaden att man även vid kraftvärme— produktion får göra avdrag för skatt på det bränsle som används för värmeproduktion. Kraftvärme och kondensproduktion skulle därmed behandlas lika från beskattningssynpunkt.

I ett kondenskraftverk med verkningsgraden 42 % skulle 16 % av den totala bränsleinsatsen beskattas. Med vårt förslag till energiskatter och koldioxidavgift skulle detta innebära en ökad produktionskostnad i kolkon— denskraftverk med ca 4 öre per kWh el.

I ett kondenskraftverk med verkningsgraden 50 % åtgår lika mycket bränsle för värmeproduktion som för elproduktion. Avdraget för energiskatter och kol— dioxidavgift omfattar då allt insatt bränsle. Någon produktionskostnadsökning uppstår därför inte.

Systemet främjar alltså elproduktionsteknik med hög verkningsgrad. I anläggningar med en verkningsgrad i elproduktionen som är lägre än 50 % får avdrag inte göras för allt insatt bränsle. De energiskatter och koldioxidavgifter som vi föreslår får därför en viss styrande effekt på valet mellan olika fossila bränslen i sådana anläggningar.

I kraftvärmeverk nyttiggörs både producerad el och producerad värme. Sådana anläggningar optimeras därför inte i syfte att uppnå högsta möjliga elproduktion

från det insatta bränslet. Det beskrivna avdragssyste— met innebär att teknik som ger hög elproduktion i kraftvärmeverk främjas.

De positiva effekter som kan uppnås med systemet beror i huvudsak på att kraftvärmeproduktion får samma avdragsmöjligheter som kondensproduktion och därför stärker sin relativa konkurrenskraft. Samtidigt förlorar i motsvarande mån Obeskattade bränslen sin skattefördel gentemot beskattade bränslen. Från miljösynpunkt är det angeläget att bränslen som inte ger nettotillskott av koldioxidutsläpp till atmosfären minst bibehåller sin konkurrenskraft gentemot fossila bränslen. Bränslen som flis m. m. bör därför erhålla ett bidrag som återställer konkurrenskraften gentemot fossila bränslen.

"Elskattebefrielse"

Systemet innebär att dagens beskattningsprinciper behålls för alla former av elproduktion, men att den som producerar el i ett kraftvärmeverk erhåller ett belopp som motsvarar en viss del av det totala elskattebelopp som elförbrukarna antas ha betalat för den levererade kraften.

Detta alternativ förbättrar konkurrenskraften för all kraftvärmeproduktion gentemot kondensproduktion. Systemet är enkelt att administrera och varierar inte

beroende på situationen i kraftsystemet m. m.

Systemet främjar inte val av bränslen med låga koldioxidutsläpp. Med det stöd som beskrivs i avsnitt 12.3 skulle dock bränslen som inte ger nettotillskott av koldioxid till atmosfären få en fördel gentemot andra bränslen i både kraftvärme— och kondensproduk— tion.

När det gäller val mellan olika fossila bränslen ger systemet inte någon styreffekt till förmån för bränslen som ger låga koldioxidutsläpp vid kondens— produktion. Bränslevalet i eventuella framtida fossileldade kondensanläggningar bör dock kunna påverkas i tillräcklig utsträckning i samband med tillståndsprövningen.

Vid kraftvärmeproduktion bör koldioxidavgifter och bränsleskatter alltid få en styreffekt genom att de träffar den del av bränslet som åtgår för värmeproduk— tion. Enligt nuvarande praxis vid beräkning av skatte— avdraget vid kraftvärmeproduktion medges dock i vissa fall att avdrag får göras på ett sätt som minskar eller helt upphäver energiskatternas styrande inverkan på bränslevalet. Riksskatteverket har tagit upp denna fråga i sitt remissyttrande över KIS betänkande.

Sammanfattningsvis främjar alltså systemet kraftvärme— produktion men påverkar inte produktionskostnaderna i fossilbränsleeldade kondensanläggningar. Vi anser detta vara en väsentlig fördel med "skattebefrielse— systemet".

"Investeringsstöd"

Direkta investeringsstöd till sådan elproduktion som är önskvärd från miljösynpunkt kan i vissa fall antas vara det ekonomiska styrmedel som är mest kostnads— effektivt.

Vindkraft kan vara ett sådant område. Småskaliga vindkraftverk finns redan kommersiellt tillgängliga och kan i vissa fall få godtagbar lönsamhet i områden med gynnsamma vindförhållanden. Enligt utredningsbe— tänkandet ( SOU 1988:32 ), Läge för vindkraft, ger

större vindkraftverk ett bättre energiutbyte i för— hållande till den utnyttjade markarealen. storskaliga aggregat finns dock f.n. inte kommersiellt tillgäng— liga. Det finns anledning att anta att direkta stöd till teknisk utveckling av större vindkraftaggregat, exempelvis genom en statligt garanterad beställning, kan vara ett kostnadseffektivt sätt att främja en

utbyggnad av storskalig vindkraft.

Under vårt arbete har bl. a. diskuterats frågan om investeringsstöd till sådan småskalig vattenkraft som kan byggas ut utan väsentliga nackdelar från miljöskydds— och naturvårdssynpunkt. Den korta utredningstiden har dock inte medgivit någon studie av för— och nackdelarna med ett sådant investeringsstöd. Vi har därför inte tagit ställning i den frågan.

13.3 Vårt förslag

Vi finner att den av KIS föreslagna beskattningen av spillvärmen vid kondensproduktion kan antas ge positiva miljöeffekter. I kombination med vårt förslag till energiskatter och koldioxidavgifter kan den dock samtidigt innebära alltför stora risker för kraftiga höjningar av den allmänna elprisnivån. Vi anser därför att förslaget om "spillvärmebeskattning" inte bör

genomföras.

Det är dock angeläget att förändra beskattningssyste— met på elområdet så att det styr mot lägre koldioxid— utsläpp. Det förutsätter bl. a. att kraftvärme och vindkraft får en väsentligt stärkt konkurrenskraft gentemot fossilbränslebaserad kondensproduktion och att förnybara bränslen används i större utsträckning i den bränslebaserade elproduktionen.

Vi har beskrivit några alternativ till spillvärme— beskattning som kan antas ge från miljösynpunkt önsk— värda styreffekter utan att samtidigt innebära ökad risk för allmänna elprisökningar. Vi har funnit att en kombination av ett system med viss elskatteåterbetal— ning eller —kompensation för energieffektiv kraft— värmeproduktion och ett särskilt stöd till sådan elproduktion som inte medför koldioxidutsläpp bör ge den mest effektiva styrningen vid utbyggnaden av elproduktionskapaciteten.

Vi föreslår därför ett system som innebär följande.

— Vid all kraftvärmeproduktion erhåller producenten 4 öre per producerad kWh el.

— Om elproduktion skett med bränslen som inte ger nettotillskott av koldioxid till atmosfären erhåller producenten 10 öre per producerad kWh el. Vid kraftvärmeproduktion med sådana bränslen erhålls

alltså sammanlagt 14 öre per producerad kWh el.

— Om el produceras med vindkraft, solceller, vågkraft eller annan teknik som inte medför koldioxidutsläpp, dock ej vattenkraft eller kärnkraft, erhåller producenten 14 öre per producerad kWh el.

Vårt förslag innebär att planeringen av ny elproduk— tionskapacitet ges nya förutsättningar. Vi bedömer att vårt förslag bör ge en kraftig stimulans till utbygg— nad av ny elproduktion med önskade miljöegenskaper. Med hänsyn till byggtider m. m. kommer det att dröja ett antal år innan dessa nya anläggningar kan tas i drift. Förslaget kan dessutom medföra relativt snabba bränslebyten i vissa befintliga anläggningar.

Den statsfinansiella kostnaden, i form av bortfallna skatteintäkter och utbetalade bidrag, kan med medel— årsproduktionen i det nuvarande elproduktionssystemet beräknas uppgå till ca 500 milj. kr. per år. Inledningsvis skulle stödet gå till anläggningar som finns redan i dag, främst industriella mottrycksan— läggningar inom skogsindustrin som baseras på skogs— bränslen och kommunala kraftvärmeanläggningar som i

stor utsträckning baseras på kolbränsle.

Ett införande av de stöd vi föreslår kan antas medföra att den befintliga kraftvärmekapaciteten utnyttjas mera. De statsfinansiella kostnaderna kan därför snabbt öka upp till närmare 1000 milj. kr. per år.

statsfinansiella och andra konsekvenser av förslaget

redovisas närmare i kapitel 17.

Vi anser att den signal till elmarknadens aktörer som vårt förslag innebär bör ges så snart som möjligt. Av statsfinansiella skäl kan övervägas att låta delar av systemet träda i kraft först några år senare, när nya anläggningar tas i drift. Vi har från våra utgångs— punkter inte funnit anledning att föreslå en sådan

senareläggning.

Den närmare lagtekniska utformningen av vårt förslag kommenteras i specialmotiveringen, avsnitt 19.4 och 19.5.

14 EKONOMISKA STYRMEDEL FÖR MINSKADE UTSLÄPP AV KVÄVEOXIDER M. M. FRÅN TRAFIKSEKTORN

Våra förslag i sammanfattning

Nya fordon

Vi föreslår att nya fordon i samband med avgasgodkän— nande placeras i en av tre miljöklasser. Miljöklass 1 innebär särskilt hårda avgaskrav, bl. a. anpassade till tätortsförhållanden. Miljöklass 2 motsvarar i stort de krav som för närvarande gäller i Kalifornien. Miljöklass 3 motsvarar lagstadgade minimikrav.

Ett miljöbidrag ges till fordon i klass 1 för att gynna fordon som har särskilt låg miljöpåverkan. För miljöklass 2 och 3 utgår inget bidrag. En miljöavgift tas ut för de nya fordon som hänförs till miljöklass 3. Avgiften skall utgöra ett incitament för tillver— karen att förse sina fordon med sådan utrustning som gör att de kan hänföras till en bättre miljöklass. Avgiften tas ut i samma ordning som försäljningsskat— ten på motorfordon.

Systemet införs fr. o. m. 1992 års modeller.

Fordon i bruk

Bidraget för eftermontering av katalysatorer höjs till 4 000 kr per bil för personbilar av 1985 års modell eller nyare. Höjningen tidsbegränsas till år 1991 och 1992. Vi föreslår också en tidsbegränsad höjning av skrotningspremien till 2 000 kr för bilar av 1975 års modell eller äldre. Kilometerskatten för dieseldrivna fordon höjs så att den motsvarar 25 kr. per kg. kväveoxider istället för nuvarande 15 kr. per kg.

14.1 Bakgrund

Som framgått av kapitel 2 ger trafiksektorn upphov till en stor del av de inhemska utsläppen av bl. a. kväveoxider och kolväten. Trafiken svarade år 1987 för ca 70 procent av kväveoxidutsläppen och ca 50 procent av kolväteutsläppen. Kväveoxidutsläppen från trafik— sektorn framgår av följande tabell.

Tabell 14.1 Kväveoxidutsläpp från trafiksektorn

________-—_———

Trafikslag Utsläpp 1987 (1000 ton NOZ)

______________._——_-———

VÄGTRAFIK: Bensindrivna personbilar 110 Dieseldrivna personbilar Dieseldrivna lätta lastbilar Bensindrivna lätta lastbilar Dieseldrivna lastbilar Dieseldrivna bussar Bensindrivna lastbilar

och bussar

Övriga vägfordon

raw Nxomcow - __ HOXO OO

_ _

HN

VÄGTRAFIK TOTALT 170 170 FLYGTRAFIK 2,5l ÖVRIG SAMFÄRDSEL 372

SUMMA TRAFIKSEKTORN 210

_______________—_—————_

1 1985 exkl. hög höjd : 1982

Flygets utsläpp i tabellen ovan avser endast utsläpp i samband med start och landning. Räknas utsläpp på hög höjd med blir utsläppen större. Preliminära beräk— ningar tyder på att utsläppen 1988 var ca 10 000 ton. I posten övrig samfärdsel ingår sjöfart med 4 000 ton. Senare uppskattningar tyder på betydligt större utsläpp. Utsläppen i Sveriges närområde från fartyg som angör svensk hamn kan uppskattas till ca 35 000 ton per år. Då har 50 procent av utsläppen från utrikes sjöfart (t. ex. färjetrafik) räknats med.

Trafiksektorn påverkar också miljön genom utsläpp av bl. a. koloxid och partiklar. Utsläppen av dessa ämnen och utsläppen av kväveoxider och kolväten är nära relaterade. Åtgärder för att minska utsläpp av kväve— oxider kan exempelvis leda till ökade kolväteutsläpp. Det administrativa regelsystemet med avgasreningskrav för bilar har bl. a. därför utformats så att gräns— värden tillämpas för alla dessa föroreningar. Vi anser att de ekonomiska styrmedlen på trafikområdet bör anknyta till det existerande regelsystemet. I det följande behandlas därför dessa föroreningar i ett sammanhang.

Kunskaperna om utsläppen av dikväveoxid (lustgas) är mycket ofullständiga. När kunskapsläget förbättrats kan det finnas skäl att överväga ekonomiska styrmedel för att minska utsläppen av dikväveoxid.

Bland övriga miljöstörningar från trafiken bör främst buller nämnas. Bullerstörningar regleras för närvarande genom fordonskungörelsens bestämmelser om gränsvärden för buller från vägtrafikfordon. Bullret från flygtrafiken aktualiseras bl. a. vid prövningen av flygplatser enligt miljöskyddslagen. Vi har i detta betänkande främst inriktat oss på åtgärder mot utsläpp av luftföroreningar.

14.2 Nya fordon 14.2.1 Principer

Utsläppsnivåerna kan variera även bland bilar som är utrustade med katalysatorer. Data från certifieringen (förprövningen) av katalysatorbilar visar att många personbilsmodeller ligger långt under gällande avgaskrav (se figur på nästa sida). I uppgifterna ingår en viss försämring under den tid tillverkaren har ansvar för avgasreningens hållbarhet (5 år/80 000 km). Däremot är det ännu osäkert om dessa låga värden står sig över bilens hela livslängd.

Figur 14.1 utsläppsvärden vid certifiering

0,4

Ols

om 0,05 0,1 015016 0,2 HC 0.25

Även när det gäller lastbilar och bussar finns det tekniska möjligheter att nå lägre utsläpp än vad som krävs enligt de nya regler som införs fr. o. m. 1992 resp. 1994 års modeller. Detta visar bl. a. utveck—

lingen i USA.

Mot denna bakgrund kan man fråga sig om inte avgas— reningskraven i bilavgaslagstiftningen kan skärpas, så att de t.ex motsvarar de krav som ställs i Kalifor— nien. Det är dock inte möjligt att skärpa kraven utan att ge biltillverkarna en viss tid att anpassa sin produktion till de strängare bestämmelserna. Bilindu— strins ledtider för att utveckla nya lösningar och lägga om sin produktion kan uppgå till 4—5 år eller mer. Sverige deltar vidare i ett europeiskt samarbete i syfte att uppnå enhetliga regelsystem i olika länder. Det är särskilt viktigt för Sverige, som är en liten marknad för bilar internationellt sett, att inte vidta åtgärder som försvårar en sådan samordning. Att ändra avgasreningskraven är således en komplicerad och tidsödande process. Naturvårdsverket har i uppdrag att utreda en eventuell skärpning av de svenska avgaskra— ven. Detta arbete skall redovisas i mars 1990. Det kan därefter bli aktuellt att kring mitten av 1990—talet införa nya avgaskrav.

Vi anser därför att i stället för en omedelbar skärp— ning av det nuvarande regelsystemet bör ekonomiska styrmedel införas som ger biltillverkarna incitament att sälja bilar som har bättre miljöegenskaper än vad som krävs enligt gällande regler. De tekniska möjlig— heterna att tillverka sådana bilar finns ju redan. För att ekonomiska styrmedel skall kunna införas förslår vi i det följande vissa ändringar i det administrativa regelsystemet. Det är angeläget att dessa regler utformas så att miljöeffekterna blir varaktiga, dvs.

att krav ställs på låga utsläpp under hela eller större delen av fordonets livslängd. Vi anser att ett

sådant system bör utformas på följande sätt.

En eller flera kravnivåer (miljöklasser) som är strängare än de nu gällande avgasreningskraven i bil— avgasförordningen införs. Miljöklasserna bör anknyta till det system som används i dag för godkännande och kontroll av nya fordons miljöegenskaper. En redo— görelse för detta system har lämnats i kapitel 7. Biltillverkaren kan välja att få bilen avgasgodkänd enligt valfri kravnivå. Bilavgaslagstiftningens regler för certifiering och för kontroll av att avgaskraven uppfylls såväl för nya bilar som för bilar i bruk kan därigenom utnyttjas. Kostnaderna för att administrera systemet kan därigenom hållas på en låg nivå.

Till miljöklasserna knyts ett system med ekonomiska styrmedel, som medför att en miljöavgift tas ut i samband med anskaffning av fordon som endast uppfyller låga krav på avgasrening. För de fordon som uppfyller högt ställda krav utgår i stället ett bidrag i samband med anskaffningen. Den närmare utformningen av de ekonomiska styrmedlen behandlas i avsnitt 14.2.6.

Anknytningen till det befintliga systemet innebär att miljöklasserna innehåller en uppsättning gränsvärden för utsläpp av olika föroreningar. Till gränsvärdena anknyts hållbarhetskrav, som bl. a. innebär att till— verkaren ansvarar för att gränsvärdena inte överskrids under en bestämd tid och körsträcka. Miljöklass 3 bör motsvara nu gällande svenska avgaskrav. De övriga klasserna bör så långt det är möjligt anpassas till strängare kravnivåer som är beslutade eller som planeras att införas utomlands. Därigenom underlättas en framtida internationell samordning av regelsystemet på bilavgasområdet. För närvarande är det i USA,

särskilt i delstaten Kalifornien, som de mest långt— gående kraven finns. En uppdelning i miljöklasser i enlighet med dessa principer kan se ut på följande sätt:

Klass 1: Fordon som har miljöegenskaper motsvarande vad som planeras i Kalifornien som krav år 1993—95. För tunga fordon ställs särskilt hårda krav anpassade till tätortsförhål—

landen.

Klass 2: Fordon som har miljöegenskaper som i huvudsak överensstämmer med vad som för närvarande krävs i Kalifornien (personbilar, lätta lastbilar och bussar) eller som kommer att införas federalt i USA fr. o. m. 1991 års modeller (tunga fordon).

Klass 3: Fordon som uppfyller de gällande svenska

kraven.

Kraven i klass 1 bör anpassas för att driva på den tekniska utvecklingen, särskilt på områden där speciella förbättringar kan vara angelägna. Bussar och distributionsfordon i tätorter bör t. ex. ha mycket låga partikelutsläpp, medan detta inte är lika ange— läget för fordon i landsvägstrafik. För bussar och lastbilar kan miljöklass l utformas med hänsyn till dessa särskilda tätortsbehov. Förhållandevis många nya fordon skall kunna uppfylla kraven i klass 2, vilket bör medföra att en generell miljöförbättring kan

uppnås redan på kort sikt.

När det i framtiden blir aktuellt att skärpa de grundkrav på avgasrening som definieras enligt miljöklass 3, bör de krav som gäller enligt miljöklass 1 och 2 också omprövas, så att incitamentet kvarstår

för tillverkarna att tillhandahålla fordon med allt bättre miljöegenskaper.

Som riksdagen påpekade i det miljöpolitiska beslutet år 1988 (JoU 1987/88:23, rskr. 373) är det angeläget med ökade insatser för utvecklande av miljövänliga fordon och drivmedel. Genom en successiv omprövning och skärpning av kraven i den bästa miljöklassen kan det föreslagna systemet användas för att driva på utvecklingen mot det rena och tysta fordonet. Elbilar, vätgasdrivna bilar och bilar med annan miljövänlig teknik kan därigenom gynnas.

14.2.2 Miljöstörningar och fordonstyper som bör omfattas

För närvarande finns avgaskrav för koloxid, kolväten och kväveoxider för personbilar med bensinmotor. För bilar med dieselmotor finns det dessutom krav på begränsningar när det gäller röktäthet och partikel— utsläpp. Kraven gäller i princip för alla motorer och drivmedel. En bensinmotor (ottomotor) som körs på motorgas skall således uppfylla samma krav som en bensindriven bil. Tillverkaren ansvarar för att kraven uppfylls under den livslängd som definierats för bil— gruppen (hållbarhetskrav).

Miljöklasserna bör minst omfatta de föroreningar som för närvarande ingår i avgasreningskraven. Det är därvid mest angeläget att skärpa kraven för utsläpp av kväveoxider och kolväten, samt utsläpp av partiklar från dieseldrivna fordon.

Det finns vidare skäl att förlänga den period under vilken tillverkaren ansvarar för avgasreningens hållbarhet. En sådan förlängning har stor betydelse

från miljösynpunkt. Att bygga bilar med avgasrenings— system som håller längre medför lägre utsläpp, sett över bilens livstid. En förlängning av denna period är främst aktuellt för personbilar. För dessa gäller för närvarande att hållbarhetsansvaret bara omfattar 5 år eller 80 000 km. En anknytning till de kravnivåer som planeras i Kalifornien för början av 1990—talet medför

en skärpning av hållbarhetskraven.

Ett miljöklassystem gör det möjligt att beakta även andra miljöstörningar. Det finns exempelvis skäl att ställa särskilda krav på utsläppen vid kallstart. I ett klimat som det svenska är det angeläget med låga utsläpp även vid låga utomhustemperaturer. Detta har särskilt stor betydelse vid korta körsträckor, innan katalysatorn har hunnit värmas upp av avgaserna. Sådana krav diskuteras för närvarande i USA. Man kan också överväga krav på felsöknings— och indikerings— system motsvarande de krav som införs i Kalifornien fr. o. m. 1994 års modell.

En särskild fråga är om gränsvärden för buller från fordonen bör ingå i miljöklasserna. Buller från fordon regleras i fordonskungörelsen och omfattas inte av det system för certifiering och kontroll som finns i bilavgaslagstiftningen. Tillverkaren kan exempelvis inte göras ansvarig om ett fordon inte visar sig uppfylla bullerkraven. Det är dock ett viktigt miljökrav att bullerstörningarna från fordon minskar. Särskilt gäller detta tunga fordon som används i tätortstrafik, t. ex. stadsbussar. För tunga fordon i miljöklass l bör ett villkor för bidrag vara att

fordonen även har goda bulleregenskaper.

Miljöklassystemet bör tillämpas för de fordon som för närvarande omfattas av avgasreningskrav enligt bilavgasförordningen. Sådana gäller för bilar i

vägtrafiklagstiftningens mening, dvs. personbilar, lätta lastbilar och bussar samt tunga lastbilar och bussar.

Det är betydligt svårare för dieseldrivna personbilar än för bensindrivna personbilar med katalysator att nå mycket låga utsläppsnivåer. Detsamma gäller för lätta lastbilar och bussar. De totala utsläppen från dessa dieseldrivna fordon är relativt små jämfört med utsläppen från bensindrivna fordon. vi anser inte att några speciella kravnivåer bör införas för fordon med dieselmotorer. De utsläppskrav som ställs enligt de olika miljöklasserna bör vara oberoende av det bränsle som används.

Tunga bensindrivna fordon förekommer i mycket begränsad utsträckning. År 1987 var endast 1 procent av de nyregistrerade tunga lastbilarna bensindrivna. Vi föreslår inga särskilda styrmedel för sådana fordon.

Mopeder och motorcyklar omfattas för närvarande inte av avgaskrav. De totala utsläppen från sådana fordon är små. Det finns inte heller några avgaskrav för traktorer och arbetsmaskiner, även om utsläppen från dessa kan vara betydande. Naturvårdsverket utreder för närvarande åtgärder för att minska utsläppen från traktorer och arbetsmaskiner. Vi lämnar inte några förslag till ekonomiska styrmedel för dessa fordon.

De flesta nya vägtrafikfordon kommer att omfattas av systemet med miljöklasser. Av tabellen nedan framgår hur många fordon som nyregistrerades 1988. Antalet lastbilar har de senaste åren ökat kraftigt.

Tabell 14.2 Nyregistrerade fordon 1988

Fordonstyp Antal Personbilar 343 963 Bussar 959 Lastbilar 36 015 Traktorer 7 184 MC 5 963

Källa: Bilismen i Sverige 1988

De grundläggande bestämmelserna om indelningen av fordon i miljöklasser bör införas i bilavgaslagen. Mer detaljerade regler om gränsvärden och hållbarhetskrav bör meddelas genom bilavgasförordningen. I det följande lämnar vi detaljerade förslag till de utsläppskrav för olika fordonstyper som bör tillämpas i de olika miljöklasserna. Förslagen har utarbetats i

samarbete med statens naturvårdsverk.

14.2.3 Miljöklasser för personbilar

För personbilar kan nybilskraven för de olika miljöklasserna utformas på följande sätt. Kraven enligt klass 3 motsvarar gällande avgasreningskrav

enligt bilavgasförordningen.

Tabell 14.3 Miljöklasser för personbilar

___—___—

Utsläpp m m Klass 1 Klass 2 Klass 3 g/km g/km g/km _______________________________________________________ Koloxid 2,1 2,1 2,1 Kväveoxider 0,25 0,25 0,62 Kolväten 0,16 0,25 0,25 Partiklar 0,05 0,05 0,124 Avdunstning 2,0 (g/test) 2,0 2 0 Hållbarhet 10 år/16 000 mil 5/8 000 5/8 000

___—___—

Kraven i klass 2 överensstämmer beträffande luftföro— reningar i huvudsak med de krav för personbilar som nu gäller i Kalifornien med undantag för att gränsvärdet för koloxid behållits på samma nivå som nu gäller i Sverige (i Kalifornien tillåts ett koloxidutsläpp på 4,3 g/km). De föreslagna emissionsvärdena för klass 2 innebär att kraven på kväveoxidutsläpp samt partikel— kraven — som endast gäller dieselbilar — skärps jämfört med de nuvarande svenska kraven.

Kraven i klass 1 överensstämmer beträffande luftföro— reningar i huvudsak med de skärpta krav som planeras i Kalifornien för år 1993-95. Skärpningen gäller sär— skilt utsläppen av kolväten. Vidare tillämpas en förlängd period för tillverkarens hållbarhetsansvar. Eftersom utsläppskraven skall vara uppfyllda under hela denna period, innebär denna miljöklass strängare krav även för de andra föroreningarna. Förutom kraven ovan bör krav ställas på utsläppen vid kallkörning och på ett fungerande felsöknings— och indikeringssystem, motsvarande det som finns i Kalifornien.

När det gäller den tekniska utrustningen innebär kraven enligt miljöklass 2 jämfört med nuvarande regler främst att ädelmetallinnehållet i katalysatorn

ökar. Flera bilar kommer också att förses med bränsle— insprutning. Troligen krävs avgasrecirkulation (EGR) i alla bilar. För att uppfylla kraven i miljöklass 1 krävs troligen bränsleinsprutning i alla bilar, dyrare tändstift, katalysatorer med större ädelmetallinnehåll och för vissa bilar dubbla syreavkännare. För att klara kraven på utsläpp vid kallkörning kan det krävas särskild utrustning för förvärmning av katalysato—

rerna.

Kostnaden för åtgärderna uppskattas ge en ökning av försäljningspriset för bilar i miljöklass 2 med ca 2 000 kr. och för bilar i miljöklass 1 med ca. 5 000 kr. jämfört med gällande krav. Dessa uppskattningar bygger på erfarenheter från Kalifornien och inkluderar kostnaden för att tillverkaren kan få vidkännas ökade kostnader om bilarna vid kontroll inte visar sig

uppfylla kraven.

AB Svensk Bilprovning har på naturvårdsverkets uppdrag mätt utsläppen från ett antal (48 st) personbilar av 1987 och 1988 års modell som certifierats mot de strängare avgaskrav som blev obligatoriska år 1989. Resultaten av dessa mätningar visar att många av de bilarna hade ett kväveoxidutsläpp lägre än 0,25 g/km, dvs. lägre än det gränsvärde som gäller i Kalifornien. Erfarenheten från avgascertifieringen av nya bilar pekar i samma riktning — se nedanstående tabell.

Tabell 14.4 Genomsnittliga utsläpp från bilar med katalysator av 1987—89 års modell. (Nya certifikat. Resultat inkl. försämringsfaktorer.)

Årsmodell Antal nya Utsläpp g/km certifikat Tätort Landsväg CO HC NOx Part. NOK _____________________________________________________ Bensindrivna 1987 67 1,1 0,14 0,20 — — 1988 82 1,0 0,14 0,20 — — 1989 109 1,0 0,14 0,21 — 0,14 Dieseldrivna 1987 3 0,5 0,11 0,55 0,09 — 1988 1 0,7 0,13 0,49 0,105 — 1989 7 0,7 0,14 0,53 0,102 0,39

R—

Källa: SNV, Utsläpp av försurande ämnen 1986, 1987, 1988. SNV rapport 3411, 3563 och kommande.

Vid certifieringen av bensindrivna personbilar av 1989 års modell klarade ca 40 procent av modellerna de krav som angivits för klass 1 ovan när det gäller koloxid, kolväten och kväveoxider. 10 procent hade utsläpp under 0,12 g NOx/km och 0,12 g kolväten/km. Dessa officiella certifieringsresultat är mätvärden som justerats med avseende på det nuvarande hållbar— hetskravet (5 år/80 000 km). Värdena är därför repre— sentativa för bilmodellernas utsläpp vid avgasprov inom 8000 mils körsträcka. Det är svårt att bedöma om bilarna skulle uppfylla kraven i miljöklass l även med ett skärpt hållbarhetskrav.

Troligen kommer det omedelbara utbudet av bilar i miljöklass 1 att vara relativt litet. I början på 1990-talet kan dock utbudet väntas öka i takt med att kraven träder i kraft i Kalifornien och kanske också i andra delar av USA.

De flesta biltillverkare säljer idag bilar till den kaliforniska marknaden. Certifieringsvärden visar också att många bensindrivna bilmodeller klarar de nuvarande kalifornienkraven, som i stort överens— stämmer med miljöklass 2. För att klara partikel- kravet i klass 2 måste dieselbilar utrustas med partikelfällor. Sådana finns inte kommersiellt tillgängliga för personbilar i dag.

Man kan mot denna bakgrund förvänta sig ett stort utbud av bensindrivna fordon tillhörande avgiftsklass 2 medan antalet dieselbilar i denna klass kommer att

vara ytterst begränsat.

14.2.4 Miljöklasser för lätta lastbilar och

bussar

I tabellen redovisas vårt förslag till miljöklasser för lätta lastbilar och bussar (med en totalvikt under 3,5 ton). Miljöklass 3 i tabellen motsvarar de avgasreningskrav som införs i Sverige fr. o. m. 1992 års modeller.

Tabell 14.5 Miljöklasser för lätta lastbilar och

bussar

Utsläpp m m Klass 1 Klass 2 Klass 3

g/km 9/km q/km Koloxid 3,4 5,6 6,2 Kväveoxider 0,62 0,93 1,1 Kolväten 0,25 0,37 0,5 Partiklar , 0,05 0,05 0,162 Avdunstning 2,0 (g/test) 2,0 2,0 Hållbarhet 11 år/20 000 mil 11/20 000 11/20 000

___—___._—_.—_———-——-

Nivåerna i miljöklass l ansluter till de krav som planeras i Kalifornien för år 1993-95. Kraven i klass 2 överensstämmer i stort med de krav som för

närvarande gäller i Kalifornien.

Med tanke på att vissa tillverkare säljer bilar i Kalifornien (främst japanska och amerikanska) kan man förutse att det omedelbart kommer att finnas ett visst utbud av bilar i miljöklass 2. När det gäller miljö— klass 1 krävs däremot ett visst utvecklingsarbete, liksom för personbilar i samma klass.

I lätta lastbilar och små bussar används ofta motorer som också förekommer i personbilar. Fordonstekniskt finns även i övrigt stora likheter mellan personbilar och små lastbilar och bussar. Kravnivåerna enligt miljöklass l syftar till att stimulera till använd— ningen av personbilslösningar — vilka representerar den bästa tekniken — för lätta lastbilar och bussar. De tekniska åtgärder som krävs för att klara miljö— klass 1 och 2 överensstämmer i stort med de åtgärder som krävs för personbilarna. Kostnaderna överens—

stämmer också i stort med vad som gäller för person— bilar.

14.2.5 Miljöklasser för tunga fordon (totalvikt över 3,5 ton)

För närvarande finns för tunga lastbilar och bussar endast krav på att avgasernas röktäthet inte får överskrida en viss nivå. Skärpta avgaskrav planeras fr. o. m. 1994 års modeller. För lastbilar och bussar av 1992 och 1993 års modeller som uppfyller de strängare kraven planeras ett ekonomiskt stöd. Avgaskraven för denna kategori kommer att rikta sig mot motorerna i stället för mot fordonen.

Inom ramen för uppdraget att utarbeta en ny aktions- plan mot luftföroreningar och försurning utreder naturvårdsverket särskilda normer för lågemitterande tunga tätortsfordon (LETT). Naturvårdsverket utreder också möjligheterna att ytterligare minska utsläppen från andra tunga fordon.

vi har från naturvårdsverket inhämtat att nivåerna i tabell 14.6 kan bli aktuella i detta sammanhang. Miljöklass l motsvarar möjliga utsläpp från tätorts— fordon och miljöklass 2 möjliga framtida utsläpp från tunga fordon i övrigt. De jämförs med de planerade avgaskraven för 1994 års modeller (miljöklass 3). utsläppskraven skall förenas med hållbarhetskrav, som varierar för olika motorstorlekar.

Tabell 14.6 Miljöklasser för tunga lastbilar och bussar

___—___——_———

Utsläpp m m Klass 1 Klass 2 Klass 3 g/kWh g/kwh g/kwh Koloxid 4,9 4,9 4,9 Kväveoxider 7,0 7,0 9,0 Kolväten 0,6 1,2 1,2 Partiklar 0,15 0,4 0,4

Kraven i miljöklass 1 är anpassade till tätorts- förhållanden. Kolväten och partiklar har stor betydelse för dieselavgasernas påverkan på hälsa och miljö. Definitionen av miljöklass l syftar därför främst till att minska dessa miljöstörningar.

Miljöklass 2 har främst konstruerats för att begränsa utsläppen av kväveoxider. Kraven överensstämmer med vad som gäller i USA fr. o. m. 1991 års modeller.

Miljöklass 3 motsvarar de kommande kraven för 1994 års modeller. Kraven ansluter till vad som gäller federalt i USA fr. o. m. 1990 års modeller.

Det finns redan idag fordon i drift som klarar något eller några av kraven i miljöklass 1. I vissa fall handlar det om försöksverksamhet i större skala ("flottförsök"). Detta gäller t. ex. kraven på partikelutsläpp. Det är osäkert hur många tillverkare som till 1992 års modeller kan prestera fordon som uppfyller samtliga krav och hur brett sortiment man i så fall kan erbjuda. Hittills har emissionsförbättri- ngar först introducerats på stadsbussar. Utvecklingen mot lägre partikelutsläpp går dock snabbt, och mot mitten av 90—talet bör det finnas god tillgång på fordon som klarar kraven i miljöklass 1.

För att bidrag skall utgå till fordon i miljöklass 1 bör även följande bullerkrav uppfyllas:

Motorstyrka under 75 kW: 77 dBA — " — 75 — 150 kW: 78 dBA — " — över 150 kW: 80 dBA

Miljöklass 2 motsvarar ungefär de kravnivåer som införs federalt i USA fr. o. m. 1991 års modeller. Det torde alltså finnas god tillgång till tekniska lösningar för sådana fordon 1992.

Miljöklass 3 införs som lagstadgade minimikrav i Sverige fr. o. m. 1994 års modeller. Redan idag marknadsförs vissa tunga dieselmotorer som ligger mycket nära dessa krav.

För att klara kraven i miljöklass 1 krävs, utöver motoråtgärder, installation av partikelfilter eller

katalysator. Motoråtgärderna och kostnaden för dessa överensstämmer med vad som krävs för miljöklass 2 (se nedan). Kostnaderna för partikelfilter är osäkra, men uppgår för utrustning som marknadsförs idag till 35—100 000 kr. I detta pris ingår underhållskostnader. Priset kommer sannolikt att ligga i nedre delen av intervallet när partikelfällor produceras i större skala. För att klara bullerkraven krävs inkapsling av motor m. m. till en kostnad av 10 000—20 000 kr. Sammantaget bedöms inköpskostnaden för ett fordon i miljöklass l öka med ca. 60 000 kr. jämfört med miljöklass 2. Jämfört med dagens krav ökar kostnaden med ca. 100 000 kr.

För att klara kraven i miljöklass 2 krävs främst motortekniska åtgärder. Förutom åtgärder som behövs för att uppfylla miljöklass 3 måste bränsleinsprut- ningssystemen förbättras ytterligare. Kostnaden kan uppskattas till 2 500—13 000 kr. i tillverkarledet. Detta innebär en ökad inköpskostnad jämfört med miljöklass 3 med ca. 20 000 kr. Jämfört med dagens krav ökar kostnaden med ca. 40 000 kr. Till detta kommer en viss ökning av underhållskostnad och bränslekostnad.

Miljöklass 3 innebär att motorerna i större utsträckning förses med turbo och laddluftskylning, samt att vissa andra motortekniska åtgärder vidtas. Den ökade inköpskostnaden jämfört med dagens krav kan uppskattas till ca. 20 000 kr. En viss ökning av kostnaden för underhåll och bränsle tillkommer.

Åtgärdskostnaderna är lägre för fordon under 7 ton, där bl. a. bensindrivna fordon med katalysator är ett möjligt alternativ för att klara kraven i miljö— klass 1.

De här redovisade kostnaderna kan ställas i relation till inköpskostnaden för ett nytt dieseldrivet fordon. En tung lastbil avsett för långväga trafik kostar ca 800 000 kr. En mindre distributionslastbil (ca 7 ton) kostar 200 000—300 000 kr, medan en större buss kostar drygt en miljon kr (samtliga priser exkl. mervärde— skatt).

Vi föreslår att systemet med miljöklasser införs

fr. o. m. 1992 års modeller. De gränsvärden som har angetts i tabell 14.6 visar vilken ambitionsnivå för avgasreningen som bör tillämpas.

Eftersom de utsläppsnormer som gäller för miljöklass 3 inte blir obligatoriska förrän från och med 1994 års modeller, måste övergångsvis en fjärde miljöklass tillämpas för de fordon av 1992 och 1993 års modeller som inte uppfyller 1994 års krav. Detta får vissa konsekvenser för utformningen av de ekonomiska styrmedlen, som behandlas i följande avsnitt.

14.2.6 miljöbidrag och avgifter för fordon i olika miljöklasser

De ekonomiska styrmedel som bör anknytas till miljöklassystemet kan utformas på olika sätt. För personbilar samt lätta lastbilar och bussar, som vad gäller köparkategorier och teknisk utformning har stora likheter med personbilar, anser vi att styrningen bör ske genom miljöbidrag eller avgifter som utgår i nära samband med försäljningstillfället. Dessa fordon benämns i fortsättningen lätta fordon. Avgifterna bör tas ut av tillverkaren, eftersom det är mot denne som styrningen mot bättre miljöklasser skall riktas. Även bidragen bör betalas till tillverkaren.

Miljöklass 1 innebär särskilt höga miljökrav, med vissa krav på teknisk utveckling från dagens teknik. För de lätta fordon som uppfyller kraven enligt miljöklass 1 bör ett bidrag utbetalas med 3 000 kr. Som framgått av avsnitten 14.2.3 och 14.2.4 förekommer redan produktion av lätta fordon som uppfyller de krav som enligt våra förslag skall gälla för miljöklass 2. När det gäller personbilarna har det dessutom visat sig att denna kravnivå redan uppfylls av många av de bilar som i dag säljs i Sverige. För fordon i miljöklass 2 bör varken bidrag eller avgift utgå. Vi anser att de fordon som endast uppfyller minimikraven på avgasrening (miljöklass 3) bör belastas med en miljöavgift som motsvarar den genomsnittliga ökningen av försäljningspriset för en bil som uppfyller kraven enligt miljöklass 2. Avgiften bör mot bakgrund av våra överväganden i föregående avsnitt bestämmas till 2 000 kr för såväl personbilar som lätta lastbilar och

bussar.

För de tunga fordonen har vi övervägt en differen— tiering av kilometerskatten efter miljöklass som styrmedel. Skälet till detta är att kilometerskatten grundas på fordonets körsträcka. Den kilometerskatt som tas ut kan därför sägas vara ett mått på hur mycket föroreningar ett fordon i en viss miljöklass släpper ut under en given tidsperiod. Ett hänsyns— tagande till körsträckan är särskilt viktig för de tunga fordonen, som genomsnittligt körs mycket längre än de lätta.

Det finns dock skäl som talar mot att i detta sammanhang utnyttja kilometerskatten som styrmedel. För utländska tunga fordon som används i Sverige tas en särskild, förenklad kilometerskatt ut enligt lagen (1988:328) om vägtrafikskatt på utländska fordon. Det

är inte praktiskt möjligt att differentiera denna

skatt efter de utländska fordonens utsläppsegenskaper, eftersom grunden i form av indelningen i miljöklasser saknas. Att enbart differentiera kilometerskatten för svenska fordon skulle medföra snedvridande effekter på konkurrensförhållandena mellan svenska och utländska åkare. Vidare skulle ett sådant system kunna upplevas som onödigt komplicerat.

Vi föreslår därför även för de tunga fordonen ett system som innebär att den ekonomiska styrningen mellan miljöklasser sker i form av bidrag och avgifter som utgår vid försäljningstillfället. Vi återkommer i avsnitt 14.3.6 till frågan om en generell höjning av kilometerskatten.

Under förutsättning att miljöklassystemet införs fr.o.m 1992 års modeller bör styrningen ske på följande sätt.

Tabell 14.7 Miljöbidrag och avgifter för tunga fordon (3,5 — 7 ton)

___—___—

Årsmodell 1992—93 1994— Miljöklass avgift bidrag avgift bidrag 1 — 20 000 — 10 000 2 — 10 000 — — 3 — — 10 000 4 10 000 —

Tabell 14.8 Miljöbidrag och avgifter för tunga fordon (över 7 ton)

Årsmodell 1992—93 1994— Miljöklass avgift bidrag avgift bidrag 1 — 50 000 — 50 000 2 — 20 000 — — 3 - — 20 000 — 4 20 000 -

Med miljöklass 4 avses fordon som endast uppfyller

nuvarande avgaskrav.

Ett villkor för bidragen till fordon i miljöklass l bör vara att de uppfyller de bullerkrav som anges i avsnitt 14.2.5.

Enligt den miljöpolitiska propositionen bör ett investeringsbidrag betalas för de lastbilar och bussar som i förtid uppfyller de avgaskrav som införs år 1994 (prop. 1987/88:85 sid 122). Denna styreffekt uppnås genom vårt förslag till miljöklasser. Det kan därför finnas skäl att överväga om dessa medel istället kan riktas särskilt till tätortsfordon.

Av praktiska skäl bör uppbörden av de miljöavgifter som vi föreslår samordnas med uppbörden av försälj— ningsskatten på motorfordon. Försäljningsskatt tas dock bara ut för en del av de fordonskategorier som blir avgiftsskyldiga enligt vårt förslag. Vi anser därför att bestämmelser om miljöavgifter bör införas i en särskild lag. I denna lag bör också grundläggande regler om bidragen finnas.

14.2.7 Kontrollsystem

Som tidigare nämnts bör kontrollsystemet för miljöklasserna ansluta till det befintliga systemet för avgaskontroll.

De viktigaste kontrollinstrumenten är produktionskon— trollen (COP) och efterkontrollen. Produktionskontrol— len utförs genom att några bilar av en viss modell (eller motorer av en viss motorfamilj) tas ut för omfattande kontroll. Vid dessa tester bestäms utsläppen redan idag med en sådan noggrannhet att man kan särskilja mellan de miljöklasser som vi redovisat ovan. Om de kontrollerade bilarna inte klarar kraven kan tillverkaren välja mellan att förbättra avgasre— ningssystemet vid produktionen av ytterligare bilar eller att bekosta mer omfattande undersökningar. Om även sådana undersökningar visar att bilarna inte klarar kraven kan tillverkaren vid vite föreläggas att ändra produktionen. Idag genomförs produktionskontroll för bilmodeller som motsvarar ca. 60 procent av antalet sålda bilar. Inom några år kommer i stort sett alla vanliga bilmodeller att ha kontrollerats.

Det är också möjligt att genomföra efterkontroller på fordon i bruk inom den tid tillverkarens hållbarhets— ansvar omfattar. Då väljs ett antal bilar av en viss modell (motorfamilj) ut för systematisk kontroll. Även denna kontroll sker redan idag med en sådan noggrann— het att man kan skilja mellan miljöklasserna ovan. Om kontrollen visar att modellen inte klarar kraven kan tillverkaren åläggas att åtgärda samliga sålda bilar.

Enligt vår mening är dessa kontrollmöjligheter tillräckliga för att ett system med miljöklasser skall kunna införas. Det torde inte heller innebära några

väsentligt ökade kostnader att inordna miljöklasserna i det befintliga kontrollsystemet.

Vårt förslag innebär att tillverkaren i samband med avgasgodkännandet anger till vilken miljöklass den aktuella fordons— eller motortypen skall hänföras. Tillverkaren accepterar därmed att de kontrollåtgärder och rättelsemöjligheter som har beskrivits ovan kan göras gällande mot honom inom den period som hållbarhetsansvaret omfattar, om de krav som gäller

för miljöklassen inte uppfylls.

14.3 Fordon i bruk

14.3.1 Bakgrund

Utsläppen från äldre personbilar är betydligt större per fordonskilometer än utsläppen från personbilar som omfattas av de avgasreningskrav som gäller fr. o. m. 1989 års modeller. De äldre fordonen överväger i antal och är även därför f.n. helt dominerande som källor för utsläpp. Deras betydelse kommer dock att minska allt eftersom de skrotas och ersätts med nya. Olika årsmodellers ungefärliga bidrag till utsläppen framgår av tabellen nedan. Tabellen avser kväveoxider, kolväten och koloxid. Siffrorna kan variera beroende på vilken förorening som betraktas, och skall enbart ses som en vägledning för bedömningen av vilka insatser som bör sättas in. Observera att siffrorna är relativa — år 1995 är de totala utsläppen lägre än år 1985.

Tabell 14.9 Utsläpp från personbilar av olika årsmodeller

&

Årsmodell Procentuell andel av utsläppen 1985 1990 1995 __________________________________________________________ —1970 15 2 0 1971—1975 20 10 7 1976—1988 ej kat. 65 85 80 1987— kat. — 5 13

____________________________________________________ Källa: Statens naturvårdsverk

14.3.2 Val av styrmedel

De ekonomiska styrmedel som kan tillämpas för att uppnå minskade utsläpp från fordon i bruk avviker från dem som kan användas för nya fordon. För de senare är det naturligt att främst anknyta till en utveckling av det administrativa regelsystemet med skärpta avgas— reningskrav.

När det gäller fordon i bruk kan man tänka sig att tillämpa ekonomiska styrmedel för att uppnå två olika typer av effekter:

1. En minskning av de äldre fordonens andel av trafik— arbetet.

2. En förbättring av de äldre fordonens avgasrenings— utrustning.

En tänkbar åtgärd är att höja bidraget till den som själv installerar katalysator eller annan reningsut— rustning. Från den 1 juli 1989 utgår ett bidrag med 1 000 kr. till den som installerar sådan utrustning som minskar utsläppen med minst 40 procent. För de

flesta bilar innebär detta eftermontering av kataly— sator. En sådan åtgärd kostar 4 000-6 000 kr. Det nuvarande bidraget motsvarar således en mindre del av kostnaden och kan därför väntas få en relativt begränsad effekt.

Eftermontering av katalysator är en dyr åtgärd för att minska utsläppen från gamla bilar (jfr. avsnitt 6.2.2.1). Kostnadseffektiviteten för investeringen blir dock större ju längre återstående livslängd bilen har. Vi anser därför att det är motiverat med en viss höjning av bidraget för bilar av 1985 års modell och nyare. I avsnitt 14.3.3 redovisar vi vårt förslag till en sådan höjning.

En annan möjlig åtgärd är att uppmuntra utskrotning av äldre fordon. Den nuvarande skrotningspremien på 500

kr. torde vara alltför låg för att fungera som ett styrmedel med någon effekt när det gäller att öka utskrotningen av fungerande bilar. En kraftig tids— begränsad höjning av premien skulle kunna leda till en ökad utskrotning av äldre bilar och till att dessa ersattes med nya bilar med betydligt bättre utsläpps— prestanda. Vi behandlar denna fråga i avsnitt 14.3.4.

En ytterligare möjlighet är att för varje fordon ta ut en utsläppsavgift eller "årlig miljöavgift", vilken differentieras efter årsmodell och körsträcka. Denna möjlighet beskrivs i avsnitt 14.3.5. Vår slutsats är att det är lämpligare att rikta speciella bidrag till bilägare som vidtar åtgärder som minskar utsläppen än att belasta samtliga fordon i bruk med en utsläpps— avgift.

Bilar som är försedda med katalysatorer kan bara använda blyfri bensin. En möjlighet att stimulera

användningen av katalysatorbilar kan vara att öka

skillnaden i beskattning mellan blyad och blyfri bensin. Den nuvarande skillnaden är 20 öre per liter. Många bilar utan katalysator kan dock köras på blyfri bensin. Det är således osäkert, om denna åtgärd leder till någon påtaglig effekt när det gäller utsläpp av kväveoxider och kolväten.

En viss effekt i form av en snabbare förnyelse av fordonsparken kan dock uppkomma. En ökad användning av blyfri bensin är vidare angelägen för att minska blyutsläppen. Vi föreslår därför i kapitel 16 en ökning av skillnaden i beskattning mellan blyad och oblyad bensin.

Utsläppen från äldre dieselfordon kan främst minskas genom byte av motorer eller genom utskrotning. Båda dessa åtgärder är relativt dyrbara. Det finns redan nu ett bidragssystem för sådana åtgärder inom kollektiv— trafiken. Statsbidrag utgår med 50 procent av kostnaden för ombyggnad av motorer på äldre tunga dieselbussar och för tidigarelagd utskrotning av äldre småbussar. Medlen är dock begränsade.

Det förslag om miljöklasser för tunga fordon som vi presenterar i avsnitt 14.2 bör omfatta även fordon i bruk. Detta innebär att ett bidrag bör utgå om motorn i ett äldre fordon byggs om eller ersätts så att den klarar kraven i miljöklass 1 eller 2. Därmed skapas ekonomiska incitament för åtgärder även på fordon i bruk. Vi föreslår därför inte några ytterligare åtgärder för att stimulera till tekniska renings— åtgärder på äldre dieselfordon.

14.3.3 Eftermontering av avgasrening

Sedan den 1 juli 1989 utgår ett bidrag med 1 000 kr. till den som i efterhand installerar sådan utrustning på sin bensindrivna personbil, som minskar utsläppen av kväveoxider, kolväten och koloxid var för sig med minst 40 procent. Det är främst eftermontering av katalysator som är aktuell, men bidraget är enbart beroende av reningseffekten och inte av vilken utrustning som används. Samma bidrag betalas till ägare av dieseldrivna bilar om utrustningen minskar utsläppen av partiklar med med minst 40 procent och kväveoxidutsläppen inte överstiger 1 g/km.

Reglerna gäller bensin—, diesel- och motorgasdrivna bilar som inte klarar avgaskraven för årsmodell 1989 eller senare. Om motorns funktion eller befintlig avgasrening ändras krävs att biltillverkaren ansöker om nytt avgasgodkännande hos AB Svensk Bilprovning. Om eftermonteringen inte medför sådana ändringar kan även tillverkare av avgasreningsutrustning ansöka om god— kännande. Det senare gäller vanligtvis för eftermon— tering av katalysator. För att visa utrustningens effektivitet skall den sökande redovisa resultat från provning. Provbilarna skall vara representativa för en bil som använts och underhållits på normalt sätt. Reglerna i sin helhet framgår av naturvårdsverkets föreskrifter (SNFS 1989:12).

Vi har med hjälp av bl. a. underlagsmaterial från statens naturvårdsverk beräknat kostnadseffektiviteten vid eftermontering av katalysator på personbilar. En av förutsättningarna har varit att katalysatorn renar 40 procent av avgaserna de första 5 åren och sedan gradvis försämras för att efter 10 år inte längre ge någon effekt.

För en bil med 5 års återstående livslängd blir utsläppsvinsterna följande:

Koloxid 540 kg Kolväten 50 kg Kväveoxider 40 kg

För bilar med minst 10 års återstående livslängd gäller följande siffror:

Koloxid 870 kg Kolväten 85 kg Kväveoxider 80 kg

Utsläppsvinsterna blir ungefär lika stora för alla bilar med minst 10 års återstående livslängd, eftersom vi antagit att katalysatorn inte ger någon effekt efter 10 år.

Naturvårdsverket har beräknat den genomsnittliga kostnaden för eftermontering av katalysator till 5 300 kr/bil. Denna kostnad inkluderar även viss administra— tion.

Om hela kostnaden läggs på de minskade utsläppen av kväveoxider motsvarar den 90 kr/kg kväveoxider för bilar med minst 10 års återstående livslängd. För bilar med 5 års återstående livslängd blir den 162 kr/kg kväveoxider. Vi har då räknat med 6 procents kalkylränta.

Det är rimligt att ta hänsyn också till minskade utsläpp av kolväten och koloxid. Kostnaden kan fördelas med 20 procent vardera för koloxid och kolväten och 60 procent för kväveoxider. Orsaken till denna fördelning är att reduktionen av kväveoxider är

svårast och därmed dyrast att åstadkomma. Vi får då

följande siffror:

5 års återstående livslängd:

Koloxid 5 kr/kg Kolväten 26 kr/kg Kväveoxider 98 kr/kg

Mer än 10 års återstående livslängd:

Koloxid 2 kr/kg Kolväten 17 kr/kg Kväveoxider 54 kr/kg

Kostnaden för att minska kväveoxidutsläppen från nyare bilar ligger alltså något över den nivå som de 40 kr. per kg. kväveoxider som varit grunden för vårt förslag om kväveoxidavgift inom energisektorn. Samtidigt minskar dock utsläppen av kolväten och koloxid med minst 40 procent. Vi anser det därför rimligt, att stimulera eftermontering på nyare fordon i bruk. Det sker enklast genom en höjning av nuvarande bidrag till eftermontering av avgasreningsutrustning så att bidraget i stort motsvarar kostnaden för åtgärden. Höjningen bör omfatta bilar av 1985 års modell eller nyare, dvs bilar som år 1991 har en genomsnittlig återstående livslängd på minst 10 år. Kostnaderna varierar mellan ca. 4 000 kr och ca. 6 000 kr. Vi anser att bidraget bör höjas till 4 000 kr.

För att motverka missbruk bör regeringen föreskriva om sanktioner mot den som obehörigt avlägsnar eftermonte— rad avgasrening för vilken det har utgått bidrag. Sanktionen kan t. ex. utformas i form av en återbetal—

ningsskyldighet.

De gällande reglerna om statsbidrag till eftermonte— ring kan användas. Det kan dock finnas skäl att se över föreskrifterna med hänsyn till att betydligt fler bilar kan komma att förses med avgasrening i efter— hand. Naturvårdsverket bör enligt vår mening överväga om det krävs kompletteringar, bl. a. när det gäller utsläppen av andra föroreningar än de som regleras för närvarande.

Katalysatorer kan bara eftermonteras på bilar som kan köras på blyfri bensin. Det finns uppskattningsvis 500 000 bilar av 1985 års modell eller nyare på vilka det är möjligt att eftermontera katalysator. Den totala kostnaden för att förse samtliga dessa bilar med katalysator i efterhand är ungefär 2,5 miljarder kr. Sett över bilarnas återstående livslängd är poten— tialen för minskade utsläpp 40 000 ton kväveoxider,

42 000 ton kolväten och 440 000 ton koloxid.

För att åtgärden skall få en väsentlig miljöeffekt bör den vidtas så snart som möjligt. Vi anser att höjningen av bidraget bör tidsbegränsas till år 1991 och 1992.

14.3.4 Bilskrotningspremien

Bilskrotningslagen tillkom år 1975. Avsikten med lagen var att stimulera till skrotning av gamla bilar genom auktoriserade bilskrotare, i stället för att fordonen lämnades och skräpade ner i naturen. Den bilskrot— ningspremie som betalas ut vid skrotning var från början 300 kr. Premien har därefter höjts endast vid ett tillfälle, år 1988 till 500 kr. Premierna finan— sieras genom en särskild bilskrotningsavgift, vilken tas ut vid nybilsförsäljningen samtidigt med försälj— ningsskatten på motorfordon. Bilskrotningsavgiften,

som vid lagens tillkomst var 250 kr, höjdes år 1988 till 300 kr. Betalda bilskrotningsavgifter slussas till bilskrotningspremierna via bilskrotningsfonden. På grund av en eftersläpning av utskrotningen i förhållande till nybilsförsäljningen uppvisar bil— skrotningsfonden ett stort överskott, f.n. drygt 200 milj. kr.

Bilskrotningsfonden har inte bara använts för att finansiera utbetalningen av skrotningspremierna. Fondmedlen har utnyttjats även för andra typer av bidrag som har nära samband med själva bilskrotningen. Det rör sig om metoder för återvinning av bildäck, insamling av förbrukade bilbatterier samt statsbidrag till kommunala aktioner för tillvaratagande av

övergivna bilar som skall skrotas.

Statskontoret redovisade i en utredning år 1985 att det trots systemet med skrotningspremier finns en betydande eftersläpning i utskrotningen av gamla bilar. En orsak konstaterades vara de liberala reglerna i fråga om avställning av fordon. Som en följd av statskontorets utredning finns numera en särskild avställningsavgift som skall betalas för fordon som har varit avställda under längre tid.

Många bilägare har alltså valt att ställa av fordonen i stället för att skrota dem. Eftersom fordonen inte får föras i trafik under den tid de är avställda, utgör avställda fordon inte något miljöproblem från avgassynpunkt. Den låga skrotningspremien har angetts vara en orsak till den höga avställningsfrekvensen. En premiehöjning upp till den nivå som konsumentprisindex har stigit till sedan 1975 har därför diskuterats. Statens pris— och konkurrensverk (SPK), som har utrett frågan, har dock funnit att en sådan premiehöjning

sannolikt inte skulle komma den enskilde bilägaren

tillgodo utan tas ut som en höjning av det pris som bilägaren får betala för skrotningen.

Genom bilskrotningslagen skapades ett varaktigt system till skydd mot nedskräpning av naturen. Vad vi har att bedöma är om detta system kan användas som styrmedel för att komma till rätta med biltrafikens utsläpps- problem. Man kan då först notera att synen på avgas— frågan har ändrats radikalt sedan tillkomsten av bilskrotningslagen. Det var först i och med 1976 års bilmodeller som avgaskrav i egentlig bemärkelse infördes.

Den 1 januari 1989 fanns det 686 219 registrerade personbilar av 1975 års modell eller äldre. Om 100 000 av dessa bilar skrotas kommer utsläppen av kväve— oxider minska med ca 1 000 ton år 1991, förutsatt att de ersätts med nya bilar och att den genomsnittliga körsträckan inte ändras. Samtidigt kan trafiksäkerhe— ten förbättras, då äldre fordon har fler brister som kan påverka säkerheten än nya bilar.

Det finns dock argument som talar mot en höjning av skrotningspremien. En ökad utskrotning medför samhällsekonomiska kostnader i form av tidigarelagda investeringar i nya bilar. Som framgått av kapitel 6 blir kostnaden för åtgärden betydande räknat per kg. avskiljda kväveoxider, drygt 400 kr.

Som ovan nämnts finns det redan medel tillgängliga i bilskrotningsfonden. Om inte utskrotningen stimuleras kommer fondens tillgångar bara att öka i värde. Det bästa sättet att använda fondens tillgångar är enligt vår mening att påskynda en utskrotning av det gamla bilbeståndet. Därmed skulle bilar med dålig eller

obefintlig avgasrening minska i antal.

En stimulans till utskrotning av äldre bilar bör ut— formas som en höjning av premien och bör bara omfatta de bilar som är olämpligast från miljösynpunkt, dvs.

1975 eller tidigare års modeller.

Premiehöjningen bör ge snabba och konkreta resultat. Den bör därför vara tidsbegränsad. Den bör också vara av sådan storlek att den verkligen påverkar dem som äger äldre bilar att lämna sina fordon till skrotning.

Vi anser efter en samlad bedömning att bilskrotnings— premien bör höjas under ett år till 2 000 kr. per fordon vid skrotning av bilar av 1975 och tidigare årsmodeller, dock endast för 100 000 fordon. Därmed begränsas den maximala kostnaden till 200 milj. kr.

Höjningen bör inte omfatta fordon med körförbud. Därmed begränsas höjningen till fordon som är kördugliga. övriga fordon torde till stor del komma att skrotas genom den nyligen beslutade höjningen av bidraget till kommuners insamling av äldre bilar för skrotning. Bidraget är nu 90 procent av kostnaden för sådana skrotningskampanjer.

SPK har som vi tidigare nämnt funnit att det finns en risk för att priserna på skrotning ökar i takt med en höjning av skrotningspremien. För de fordonskategorier som omfattas av den tillfälligt höjda premien bör en sådan utveckling motverkas genom att det pris som får

tas ut för skrotningen begränsas.

Sakligt sett är det sannolikt motiverat att priset är högre vid skrotning ju äldre en bil är. Bl. a. gäller att ju äldre bilen är, desto mindre är möjligheterna att ta till vara reservdelar från fordonet. Även om det finns anledning att motverka alltför kraftiga

prishöjningar, kan det därför vara olämpligt att

begränsa priset till samma nivå som den nuvarande premien. Det bör vara tillåtet att ta ut ett pris av bilägaren som med 20 procent överstiger bilskrotnings—

premien för fordon av 1976 eller senare års modell.

Bestämmelser om den tillfälligt höjda premien och om begränsningen av priset för skrotning bör tas in i bilskrotningslagen .

14.3.5 Ett möjligt system för utsläppsavgift

Ett system med en årlig utsläppsavgift skulle kunna utformas på följande sätt.

De avgasreningskrav som gäller för en viss årsmodell används för att bedöma utsläppen per kilometer. Uppgifter om årlig körsträcka kan erhållas exempelvis genom avläsning vid den årliga kontrollbesiktningen för personbilarna. För de tunga fordonen bör motsva— rande uppgifter kunna erhållas genom kilometerskatte— systemet. Från detta kan ett utsläppsvärde för varje bil erhållas som grund för debitering av miljöavgif— ten. Avgiften kan betalas samtidigt med fordonsskatten eller i samband med avgiften vid kontrollbesiktning. En lägre avgift skulle utgå för bilar som eftermonte— rat katalysator. En avgift på utsläpp av kväveoxider med 40 kr. per kg kväveoxider skulle för bensindrivna personbilar motsvara en årlig avgift på ca 350 kr för bilar med katalysatorrening och ca 1 500 kr för bilar utan sådan rening, förutsatt en årlig körsträcka på

1 500 mil.

Den årliga körsträckan är dock genomsnittligt lägre för äldre fordon. Om hänsyn tas till detta fås

följande årliga kostnad för personbilar av vissa årsmodeller vid en miljöavgift motsvarande 40 kr per

kg kväveoxider:

Tabell 14.10 Genomsnittlig årlig miljöavgift för bilar av olika årsmodeller

Årsmodell Körsträcka Årligt utsläpp Årlig avgift

mil/år kg kr 1970 500 12 480 1975 800 22 880 1980 1100 26 1040 1985 1400 33 1320 19881 1500 9 360

1 Avser bil med katalysatorrening

För detta alternativ talar att avgiften motsvarar de verkliga utsläppen och belastar bilar med stora utsläpp hårt.

Mot alternativet talar praktiska svårigheter. Ett system för kontroll av den årliga körsträckan för bensindrivna fordon skulle behöva införas. Erfaren— heterna från den nuvarande kilometerbeskattningen för dieseldrivna fordon visar att det krävs en betydande kontrollapparat för att ett sådant system skall fungera. För bensindrivna fordon skulle kontrollsyste— met bli betydligt mer omfattande.

En utsläppsavgift skulle också kunna tas ut utan att den årliga körsträckan avlästes för varje enskild bil. Avgiften skulle i stället kunna baseras på en genom— snittlig årlig körsträcka för årsmodellen i fråga. En sådan avgift skulle dock upplevas som mycket orättvis

av dem som kör mindre än genomsnittet.

Som framgått av kapitel 6 har en ägare till en äldre bil små möjligheter att minska bilens utsläpp på ett sätt som skulle ge nedsättning av en utsläppsavgift på fordon i bruk. De enda alternativ som är praktiskt möjliga i dagsläget är att eftermontera en katalysator eller att köpa en nyare bil med lägre utsläpp. Den sistnämnda möjligheten kan främst utnyttjas av bilägare med goda ekonomiska resurser. Eftermontering är bara möjlig på ett begränsat antal bilar och kan stimuleras genom särskilda bidrag. Styreffekten av en

utsläppsavgift på fordon i bruk är därför begränsad.

Vi anser mot denna bakgrund att ett system med årliga utsläppsavgifter inte bör införas.

14.3.6 Kilometerskatt

I det trafikpolitiska beslutet är 1988, som beskrivs i kapitel 7, höjdes kilometerskatten för dieseldrivna fordon med belopp som ungefär motsvarade 15 kr per kg. kväveoxidekvivalenter vid landsvägskörning. Vi har övervägt om det finns skäl till en ytterligare höjning av kilometerskatten. Vi begränsar vår diskussion till tunga lastbilar och bussar, som svarar för den

dominerande delen av utsläppen från kilometerskatte— pliktiga fordon.

Våra förslag till miljöklasser innebär att vissa tunga fordon kommer att godkännas mot avgaskrav som tillåter utsläpp av 7 gram kväveoxider per kWh, istället för 9 gram per kWh. Den senare utsläppsnivån låg till grund för den justering av kilometerskatten som trädde i kraft den 1 juli 1989. En eventuell ny justering av kilometerskatten måste ske med hänsynstagande till detta förhållande. Samtidigt är det svårt att tillämpa

olika kilometerskatt beroende på miljöklass. bl. a. kan miljöklassystemet inte tillämpas för utländska fordon, för vilka en förenklad skatt tas ut. En eventuell höjning av kilometerskatten måste därför beräknas med utgångspunkt från utsläppen från de

fordon som är bäst från miljösynpunkt.

Vi har analyserat effekterna av en höjning av kilo— meterskattens miljödel till 40 kr. per kg. kväveoxid— ekvivalenter. En sådan höjning skulle innebära en ökning av kilometerskatten med ca. 50 öre per km för en tung lastbil med släp. Transportkostnaden skulle öka med ca 6 procent. Totalt skulle skatteintäkterna från kilometerskatten öka med ca. 1,4 miljarder kr.

per år.

Miljöeffekten av en sådan åtgärd är främst en över— flyttning av godstransporter från långväga lastbil till järnväg. Enligt transportrådet har dock förbätt— ringar av järnvägstransporternas kvalitet betydligt större effekt än en höjning av kostnaden för lastbils—

transporter.

I diskussioner om en harmonisering med EG på trafik— området spelar kilometerskatten en viktig roll. Den genomsnittliga beskattningen av lastbilstransporter är betydligt lägre inom EG än i Sverige.

Transportrådets analys visar samtidigt att utsläppen av kväveoxider och koldioxid från dieselfordon kommer

att öka kraftigt fram till sekelskiftet.

Mot ovanstående bakgrund anser vi att det finns skäl för en höjning av kilometerskatten. Höjningen bör dock vara förhållandevis måttlig. Vi föreslår att kilome— terskatten höjs till en nivå som motsvarar 25 kr. per kg. kväveoxidekvivalenter istället för nuvarande

15 kr/kg. Vid höjningen bör utsläppen från miljö— klass 1 användas som beräkningsgrund för tunga last— bilar och bussar. Motsvarande höjning bör genomföras även för utländska fordon.

Höjningen motsvarar en ökning av transportkostnaden för en tung lastbil med släp med 1—2 procent. Stats— intäkterna beräknas öka med ca. 0,3 miljarder kr. per år.

14.4 Flyg, järnväg och sjöfart

Kväveoxid— och kolväteutsläpp från den inrikes flygtrafiken omfattas av miljöskatten på inrikes flygtrafik. Vid beräkningen av skatten har man utgått från ett belopp på 12 kr. per kg utsläppta kväveoxider och kolväten. Bullerstörningar ingår inte i beräk— ningsunderlaget.

Den internationella flygtrafiken omfattas inte av 'miljöskatten. Sveriges internationella åtaganden enligt Chicagokonventionen har ansetts lägga hinder i vägen för detta. Det borde däremot utredas om ett system med landningsavgifter baserade på miljöpres— tanda skulle kunna tillämpas. Vi har av tidsskäl inte kunnat utreda detaljförutsättningarna eller den närmare utformningen av ett sådant system. Frågan övervägs enligt uppgift av luftfartsverket i samband med utarbetandet av det miljöprogram som skall redo— visas under år 1990.

För sjöfarten finns för närvarande ingen miljöskatt som motsvarar flygets. Enligt preliminära uppgifter som vi har tagit del av är sjöfartens utsläpp av bl. a. kväveoxider i Sveriges närområde betydande.

Färjetrafiken svarar för en stor del av utsläppen.

Det finns tekniska möjligheter att kraftigt minska utsläppen av såväl kväveoxider som svavel från fartyg. Mot denna bakgrund bör frågan om ekonomiska styrmedel för att minska sjöfartens utsläpp prövas. En möjlighet är därvid att utnyttja befintliga avgifter (fyravgift, farledsvaruavgift och lotsningsavgift). En annan möjlighet är att införa en avgift för sjöfart som motsvarar miljöskatten på inrikes flygtrafik.

För närvarande finns enligt vår uppfattning inte ett tillräckligt underlag för att lämna några förslag till ekonomiska styrmedel för att minska sjöfartens miljöpåverkan. Det pågår dock ett omfattande arbete inom sjöfartsverket för att ytterligare klarlägga sjöfartens utsläpp och möjliga åtgärder. Åtgärder som berör färjetrafiken till och från våra nordiska grannländer kan med fördel behandlas i det nordiska

samarbetet.

Dieseldriven spårbunden trafik svarar för utsläpp av kväveoxider som är små i förhållande till utsläppen

från den övriga trafiksektorn. För sådan trafik utgår redan en särskild dieselavgift. Vi anser inte att det är nödvändigt med någon ytterligare avgift på utsläpp av kväveoxider från sådan trafik.

Vi avser att i vårt slutbetänkande återkomma till frågan om ekonomiska styrmedel för att minska

utsläppen från flyg och sjöfart.

15 EKONOMISKA STYRMEDEL FÖR MINSKADE KOLDIOXIDUTSLÄPP FRÅN TRAFIKEN

Våra förslag i sammanfattning Koldioxidavgift

En koldioxidavgift som motsvarar 25 öre per kg. koldioxid införs. Samtidigt halveras de delar av nuvarande punktskatter på drivmedel som utgörs av energiskatt.

För bensin innebär detta en koldioxidavgift på 58 öre/1. Samtidigt minskas bensinskatten med 24 öre/l. Nettohöjningen blir således 34 öre/l (41 öre/l om bensin beläggs med mervärdeskatt). Med mervärdeskatt på bensin blir den totala höjningen 1,50 kr/l blyfri bensin. För motorbrännolja (diesel) blir koldioxidavgiften 72 öre/l. Samtidigt minskas energiskatten med 54 öre/l. Nettohöjningen blir 18 öre/l. (22 öre/l inkl. moms). Med mervärdeskatt blir den totala höjningen för diesel ca 75 öre/l.

Vi föreslår också att miljöskatten på inrikes flygtrafik höjs. Höjningen av miljöskatten motsvarar 25 öre/kg koldioxid.

Vi föreslår inte någon koldioxidavgift för sjöfartens användning av bunkeroljor. Däremot bör inte motor— brännolja som används i spårbunden trafik undantas från avgift.

Förändringarna bör träda i kraft den 1 januari 1991.

15.1 Bakgrund

Trafiksektorn svarade år 1987 för ca 33 procent av de svenska koldioxidutsläppen. Utsläppen av koldioxid från trafiksektorn har ökat kraftigt under 1980—talet,

samtidigt som utsläppen från övriga samhällssektorer har minskat. År 1980 svarade trafiksektorn således för

enbart ca 24 procent av de totala utsläppen.

Med en trafikutveckling efter nuvarande förutsätt— ningar bedöms trafikens årliga koldioxidutsläpp öka med 3—4 milj. ton till år 2000, räknat från dagens nivå. De totala utsläppen av koldioxid i Sverige 1988 var ca 62 milj.ton. Utvecklingen tyder således på att ytterligare styrmedel behövs för att trafiksektorns koldioxidutsläpp inte skall öka.

Drivmedelsförbrukningen och koldioxidutsläppen från trafiksektorn framgår av nedanstående tabell. Förbrukningssiffrorna är baserade på uppgifter från

statens energiverk.

Tabell 15.1 Trafikens energiförbrukning och koldioxidutsläpp år 1988

___—___?—

Drivmedel Förbrukning Koldioxidutsläpp (1000 m3) (TJ) (milj.ton C02)

___________________________________________________

Bensin 5 739 179 000 13,3 Dieselolja 2 136 76 000 5,9 Eo 2—5(sjöfart) 104 4 200 0,3 Flygbränsle 626 21 300 1,6 Motorgas 4 000 ton 180 0,0

El 9 400 —

SUMMA 290 000 21,1

______________________________________________________

1 TJ (terajoule) = 0,2778 GWh

15.2 Val av styrmedel

Inom vägtrafikområdet bör bränsleskatterna (bensinskatt, skatt på dieselolja) ändras för att styra i riktning mot minskade koldioxidutsläpp. Vi

föreslår i följande avsnitt att en koldioxidavgift läggs på drivmedel.

Det är viktigt att den utveckling mot ökad bränsle— ekonomi hos nya personbilar som har kunnat observeras under 1980—talet fortsätter. En möjlighet att uppnå en styrning i riktning mot låg bränsleförbrukning är att differentiera försäljningsskatten för nya bilar efter bränsleförbrukning istället för efter tjänstevikt. Ett system för beräkning av personbilars bränsleförbruk— ning existerar redan genom konsumentverkets riktlinjer (KOVFS 1988:1) om bränsledeklarationer för nya bilar. Vi återkommer i avsnitt 15.4 till denna fråga.

Vid en anpassning av trafikbeskattningen med hänsyn till klimatpåverkan bör man även ta hänsyn till att flyg, sjöfart och spårbunden trafik ger upphov till koldioxidutsläpp. Dessa trafikslags bränslen är f.n. undantagna från energiskatt. vi har värderat möjlig— heterna att belägga bränsleanvändningen i dessa trafikgrenar med en koldioxidavgift.

15.3 Koldioxidavgift 15.3.1 Principer för en koldioxidavgift

Vi har i kapitel 10 redovisat att vi anser att en koldioxidavgift bör införas inom energi- och trafik— områdena. Avgiften per kg koldioxid bör vara lika stor för drivmedel som för bränslen för energiproduktion. Inom energiområdet föreslår vi en avgift på 25 öre per kg koldioxid. Samtidigt halveras nuvarande energi— skatter. Samma beräkningsgrund bör tillämpas inom trafikområdet.

Detta innebär för bensin att den del av bensinskatten som kan anses utgöra energiskatt halveras. Till detta läggs en koldioxidavgift på 25 öre per kg koldioxid. Motorbrännolja (diesel) behandlas på samma sätt som eldningsolja inom energisektorn. Den nuvarande energi— skatten halveras och 25 öre per kg koldioxid tas ut.

Motoralkoholer (metanol och etanol) används i begränsad omfattning. De kan framställas både ur fossila och förnybara råvaror. Riksskatteverket har i sitt remissyttrande över betänkandet (SOU 1986:51) Alkoholer som motorbränsle pekat på en rad svårigheter med att beskatta samma bränsle olika beroende på hur det framställts. Vi anser att motoralkoholer till vidare bör befrias från koldioxidavgift för att främja utvecklingen av förnybara motorbränslen. Om utveck— lingen på sikt medför en betydande användning av motoralkoholer baserad på fossila råvaror bör detta ställningstagande omprövas.

Motorgas är ett fossilt bränsle (gasol avsedd för motordrift) och bör därför belastas med koldioxid— avgift.

Våra förslag när det gäller flyg och dieseldriven Spårtrafik återfinns i avsnitt 15.3.3 och 15.3.4. Vi föreslår inte någon koldioxidavgift för sjöfartens användning av bunkeroljor. Motiven för detta redovisas i avsnitt 15.3.5.

Förslagen medför ändringar i lagen om allmän energi— skatt, lagen om bensinskatt och lagen om miljöskatt på inrikes flygtrafik. Lagförslagen kommenteras närmare i specialmotiveringen.

355 15.3.2 Förslag till avgiftsnivåer

I tabell 15.2 redovisas utsläppsfaktorer för driv— medel. Med hjälp av dessa faktorer kan koldioxidavgif— ten beräknas för olika drivmedel.

Tabell 15.2 Utsläppsfaktorer för COz—utsläpp

_____________________________________________________ Drivmedel g COz/MJ kg COz/liter ___________________________________________________

Motorbensin 74 2,3 Motorbrännolja (diesel) 77 2,8 Eldningsolja 2—5 77 3,0 Flygfotogen 74 2,5 Motorgas 65 3,0

___—___—

Från denna tabell kan man räkna ut att koldioxidavgif— ten för bensin bör uppgå till 58 öre per liter.

En särskild fråga är hur stor del av bensinskatten som bör anses utgöra energiskatt. Tidigare utgick såväl bensinskatt som allmän energiskatt på bensin. Vid årsskiftet 1984/85 avskaffades den allmänna energi— skatten på bensin och bensinskatten höjdes i motsvarande mån (SFS 1984:993,994). Vi anser med hänsyn till detta beslut och senare ändringar av bensinskatten att en halvering av energiskatten på bensin bör anses motsvara en sänkning av nuvarande skatter med 24 öre per liter. Samma belopp bör tillämpas för såväl blyad som oblyad bensin. Netto— effekten av koldioxidavgiften och den nedsatta energi— skatten på bensin blir således en höjning med 34 öre per liter.

När energiskatten på motorbrännolja höjts de senaste åren har inte bensinskatten höjts i motsvarande mån.

Den del av bensinskatten som kan anses vara energiskatt understiger således energiskatten på motorbrännolja. Vi föreslår dock ingen ändring av detta förhållande, bl. a. av regionalpolitiska skäl.

KIS har föreslagit att fordonsskatten för personbilar, registerhållningsavgiften och den särskilda skatten på bensin avskaffas. Som en konsekvens av detta anser KIS att bensinskatten bör höjas med 43 öre per liter. KIS föreslår också att bensin bör beläggas med mervärde- skatt. Vi föreslår i kapitel 16 från våra utgångs— punkter att fordonsskatten inte avskaffas. Vi ger i det följande en redovisning av effekterna av vårt förslag och förslagen från KIS, när det gäller beskattningen av bensin.

Skillnaden i beskattning mellan oblyad och blyad bensin är för närvarande 20 öre per liter. I avsnitt 16.3.3 föreslår vi att denna skillnad ökas något genom en höjning av skatten på blyad bensin med 4 öre per liter. Till detta kommer effekten av mervärdeskatt på bensin. Sammantaget innebär förslagen detta en skillnad mellan blyad och oblyad bensin på ca 30 öre

per liter.

Förslagen från KIS innebär att beskattningen av bensin ökar med ca 1,50 kr/l. Våra förslag innebär inga ytterligare höjningar av beskattningen av blyfri bensin jämfört med KIS. Vårt förslag till koldioxid— avgift (34 öre/l) uppvägs av förslaget från KIS att fordonsskatten bör avskaffas och bensinskatten höjas i motsvarande mån (37 öre/l).

Beräkningarna framgår av tabell 15.3 nedan. De gäller under förutsättningen att höjningar av skatter och avgifter slår igenom fullt ut på konsumentpriset.

Tabell 15.3 Bensinpris och bensinskatt En jämförelse mellan olika utred förslag (kr/1 blyfri bensin)

Del av priset Idag” KIS Pris exkl. skatt 1,76 1,76 Bensinskatt 2,58 3 01 Särskild skatt 0,06 0 Koldioxidavgift 0 0 Totalt exkl. moms 4,40 4,77 Moms 0 1,13 TOTALT 4,40 5,90

nings—

MIA+ moms

0,58 4,74 1,11

5,85

* Första kvartalet 1989

I tabell 15.4 redovisas bensinprisutvecklingen i 1989 års priser. Som framgår av tabellen var bensinpriset i början av 1980—talet på ungefär nivå som det kan förväntas bli om våra förslag förslaget om mervärdeskatt på bensin genomförs. år 1982 var 6,06 kr per liter, vilket kan jämf 5,85 kr/l för blyfri bensin enligt tabellen ov blyad bensin blir priset 6,15 kr/l. (I oktober priset på bensin ungefär 20 öre/l högre än för kvartalet 1989. Med detta bensinpris leder vår förslag, inkl. mervärdeskatt på bensin, till e på ca 6,10 kr/l för blyfri bensin och 6,40 kr/ bensin.)

1980—88

samma

och Priset

öras med

an. För 1989 är sta

a

tt pris 1 blyad

Tabell 15.4 BENSINPRISUTVECKLING 1980—1988 1989 års priser, kr/l 98 oktan självbetjäning vid pump

Ar Bensinpris Skatt Totalpris

1980 3,07 2,53 5,60 1981 3,42 2,45 5,87 1982 3,60 2,46 6,06 1983 3,46 2,41 5,87 1984 3,17 2,41 5,58 1985 2,88 2,88 5,76 1986 2,73 2,76 5,49 1987 1,96 2,81 4,77 1988 1,73 3,02 4,75

Källa: Transportrådet

Höjningen för motorbrännolja (diesel) p.g.a. koldioxidavgift och halverat energiskatt blir 18 öre/1. Med mervärdeskatt på diesel blir höjningen 75 öre/l. (Vi har då räknat med det genomsnittliga dieselpris som anges i Prisnytt 1989:4 från statens energiverk. Priset för privatkunder är ofta högre än för yrkestrafiken. Kostnadsökningen för dessa kan därför bli något högre.)

Den nuvarande skatten på motoralkoholer är 80 öre per liter. Någon koldioxidavgift bör som tidigare nämnts inte utgå på motoralkoholer. Vi föreslår oförändrad skatt på motoralkoholer.

Skatten på motorgas är för närvarande 92 öre per liter. Koldioxidavgiften blir 40 öre/l. Med ett avdrag för reducerad energiskatt innebär koldioxidavgiften en

nettohöjning av skatten på motorgas med 33 öre/l.

359 15.3.3 Koldioxidavgift på inrikes flygtrafik

När det gäller luftfarten måste en skillnad göras mellan internationell och nationell flygtrafik. För den nationella trafiken kan en koldioxidavgift utformas antingen som en avgift på bränslet (flygfotogen) eller som en del av miljöskatten på inrikes flygtrafik.

En bränsleavgift medför praktiska problem. Det nationella flyget har en viss möjlighet att välja om tankning skall ske inom landet eller utomlands. Denna möjlighet skulle kunna utnyttjas om flygfotogen i Sverige belades med en koldioxidavgift. Detta gäller framför allt flygbolag som använder vissa flygplan såväl i inrikes som i utrikes trafik. En kostnads— skillnad på 8—10 öre per liter på en typisk sträcka som Stockholm—Köpenhamn är enligt ett flygbolag tillräckligt för att 5. k. ekonomitankning utomlands skall tillämpas. Detta var ett av skälen till att KIS ansåg att flygbränsle inte borde belastas med energi— skatt. En koldioxidavgift på flygfotogen motsvarande 25 öre per kg skulle innebära en betydligt större prishöjning, ca 63 öre per liter.

Vi anser att en koldioxidavgift i stället bör tas ut genom den befintliga miljöskatten på inrikes flyg— trafik. Avgiften bör differentieras efter flygplanstyp och schablonberäknas efter en genom— snittlig bränsle— förbrukning för flygplanstypen. Åtgärder som minskar bränsleförbrukningen bör resultera i en lägre avgift.

Den nuvarande miljöskatten på inrikes flygtrafik beräknas för varje flygning med ledning av beräknade utsläppsmängder av kolväten och kväveoxider från den aktuella flygplanstypen vid en typisk flygsträcka. Utsläppen beräknas i normalfallet med ledning av

uppgifter som finns registrerade hos luftfartsverket. I dessa uppgifter ingår också data om bränsleförbruk— ning för en viss motortyp. Från dessa data kan den genomsnittliga bränsleförbrukningen och därmed koldioxidutsläppen för en flygning beräknas.

Miljöskatten bör höjas med ett belopp som motsvarar 25 öre per kg koldioxidutsläpp. Om uppgift om bränsleförbrukning skulle saknas för någon flygplans— typ bör avgiften beräknas med ledning av flygplanets högsta tillåtna startvikt.

En koldioxidavgift på den internationella flygtrafi— kens bränsleanvändning kan komma i konflikt med internationella avtal. Vi återkommer i vårt huvud— betänkande till frågan om vilka åtgärder som kan vara aktuella för att minska miljöpåverkan från den inter— nationella flygtrafiken.

15.3.4 Koldioxidavgift för dieseldriven Spårtrafik

Användningen av motorbrännolja (diesel) i spårbunden trafik är en mindre del av den totala förbrukningen i Sverige. SJ, som är den helt dominerande förbrukaren, använde år 1988 ca 40 000 m3 motorbrännolja för

spårdrift. Detta motsvarar ca 2 procent av den totala

användningen av motorbrännolja i Sverige.

För närvarande medges avdrag för energiskatten på motorbrännolja när denna används för bandrift eller därmed likartat ändamål. Vi anser att en koldioxid- avgift bör införas för spårbunden trafik liksom för den inrikes flygtrafiken. Detta bör ske genom att avdrag för koldioxidavgift inte medges vid beräkning av energiskatten för den motorbrännolja som används för bandrift.

15.3.5 sjöfart

Marknaden för sjöfartens bränsle (s. k. bunkeroljor) är internationell till sin karaktär. Vi har i vårt första delbetänkande konstaterat, att en höjd skatte— belastning på bunkeroljor i Sverige kan leda till att sjöfarten istället köper sitt bränsle utomlands. Detta kan medföra att oljor med sämre kvalitet används. Vi fann därför, att ingen avgift borde utgå för svavel i bunkeroljor. Liknande skäl talar mot en koldioxidav— gift på bunkeroljor. En isolerad svensk avgift blir lätt verkningslös eftersom bunkringen många gånger kan ske utomlands. Vi föreslår därför inte någon kol— dioxidavgift på dieseloljor.

15.4 styrmedel för minskad bränsleförbrukning

hos nya fordon

Utsläppen av koldioxid från trafiksektorn beräknas öka med 3—4 miljoner ton fram till sekelskiftet, om inga ytterligare åtgärder sätts in. Resultat från transportrådet (bilaga 8) tyder på att koldioxid— utsläppen ökar, även med de förslag vi diskuterat om en koldioxidavgift på drivmedel.

Utsläppen på längre sikt bestäms till stor del av bränsleförbrukningen hos de bilar som säljs nu och framöver. Den genomsnittliga bensinförbrukningen för personbilar av 1988 års modell var 0,83 l/mil. En minskad bränsleförbrukning för nya bilar med i genomsnitt 0,1 l/mil innebär att koldioxidutsläppen minskar med ca 1,6 miljoner ton/år när hela bilparken är utbytt. Detta motsvarar drygt 12 procent av dagens

utsläpp från bensindrivna personbilar och ca 8 procent

av trafiksektorns totala koldioxidutsläpp.

Vissa försök har tidigare gjorts att styra fordonens bränsleekonomi. I samband med 1979 års trafikpolitiska beslut ingicks ett avtal mellan transportrådet och personbilsleverantörena. Målet med avtalet var att sänka den genomsnittliga bensinförbrukningen hos nya personbilar till 0,85 liter per mil år 1985. Senare redovisningar har visat att en sådan minskning också ,uppnåddes. I samband med införandet av katalysatorer för avgasrening framfördes farhågor om att bilarnas bränsleförbrukning åter skulle öka. Någon ökning av den genomsnittliga bränsleförbrukningen har inte kunnat observeras, men den fortgående minskningen av

förbrukningssiffrorna har avstannat.

Internationellt finns i bl. a. USA exempel på ekonomiska styrmedel för förbättrad bränsleekonomi. Enligt de amerikanska bestämmelserna fastställs en årlig standard för bränsleförbrukning (f.n. ca 1,1 liter/mil) som en tillverkares bilar genomsnittligt skall underskrida för att han skall undgå straff— avgift. Förslag har nyligen framförts om en sänkning av denna standard. Förslag till styrmedel har också

väckts inom EG.

En höjning av drivmedelspriserna bör öka intresset för bilar med låg bränsleförbrukning. Det kan antas att en viktig faktor bakom minskningen av förbrukningssiff— rorna i början på 1980—talet var den kraftiga ökning av bränslepriserna som då skedde.

Mot bakgrund av de stora koldioxidutsläppen från trafiksektorn anser vi att ytterligare styrmedel är angelägna. Den av oss föreslagna koldioxidavgiften bör kompletteras med styrmedel som syftar till att få ner

bränsleförbrukningen hos nya bilar. Köparen av en ny bil bör få ett tydligt incitament att välja en bil med lägre förbrukning, samtidigt som biltillverkarna bör uppleva ett marknadstryck i form av en ökad efterfrå— gan på bränslesnåla bilar. Detta kan i sin tur leda till en teknisk utveckling för att minska nya fordons— modellers bränsleförbrukning. En möjlig lösning är som tidigare nämnts att använda försäljningsskatten för nya bilar i detta syfte. Skatten kan differentieras så att bensinsnåla fordon belastas med lägre skatt, medan fordon med stor bensinförbrukning får en högre skatte— belastning än i dag.

Vi har inte haft möjlighet att i detta betänkande ordentligt analysera den detaljerade utformningen av ett sådant system. Det gäller bl. a. vissa problem i samband med privatimport av bilar. vi avser att återkomma till frågan i vårt huvudbetänkande.

16 ÖVRIGA FÖRSLAG mon TRAFIKOMRÅDET

Våra förslag i sammanfattning

Förbättrad bränslekvalitet

Vi föreslår att beskattningen av motorbrännolja (diesel) differentieras mellan tre olika kvaliteter - standardbränsle, normal lättdiesel och tätortsdiesel. Skatten för normal lättdiesel bör vara 15 öre/l lägre än för standardbränslet, och skatten för tätortsdiesel 35 öre lägre.

vi föreslår också att skatteskillnaden mellan oblyad och blyad bensin ökas till 24 öre/l (exkl. moms). Detta sker genom att skatten på blyad bensin höjs med 4 öre/l.

Företagsägda personbilar

Värdet av bilförmån för de tre senaste årsmodellerna bör höjas till 35 procent av nybilspriset. Motsvarande höjning bör genomföras för äldre bilar.

Fordonsskatten

Vi föreslår att fordonsskatten behålls. Full befrielse från fordonsskatt bör medges i de glesbygdskommuner där en viss nedsättning av skatten redan tillämpas. Frågan om fordonsskatten bör slutligt avgöras i en samlad prövning av våra och skatteutredningarnas förslag.

Samtliga dessa förändringar bör träda i kraft den 1 januari 1991.

366 16.1 Förbättrad bränslekvalitet 16.1.1 Inledning

Bränslets kvalitet är av stor betydelse för trafikens påverkan på hälsa och miljö. Särskilt gäller det motorbrännoljans innehåll av svavel och aromatiska kolväten (aromater), som till stor del bestämmer partikelutsläppen, och bensinens innehåll av aromater och bly.

Hälso— och miljöegenskaperna hos drivmedel kan regleras genom kemikalielagstiftningen. När det inte är möjligt att omedelbart föreskriva om administrativa begränsningar kan ekonomiska styrmedel ha betydelse. I ett kortare tidsperspektiv hör bättre bränslekvalite— ter kunna stimuleras genom ekonomiska styrmedel. Detta

gäller i första hand motorbrännolja.

16.1.2 Motorbrännolja (diesel)

Åtgärder för en bättre kvalitet på motorbrännolja (diesel) är angelägna, främst för att minska dieseltrafikens påverkan på miljö och hälsa i tätorter. Så kallad lättdiesel används i dag i viss omfattning som bränsle för tunga fordon i tätorter. Bränslet har fördelar från miljö— och hälsosynpunkt till följd av lägre partikelutsläpp och röktäthet. Gränsdragningsproblem mellan lättdiesel och vanlig motorbrännolja har dock lett till att den tidigare skatteförmånen för lättdiesel har begränsats till 11,8 öre per liter (prop. 1988/89:98, SkU 27). Tidigare var skatteförmånen 36,8 öre per liter.

Bättre kvalitet på motorbrännoljan innebär sannolikt lägre utsläpp av ämnen som kan orsaka cancer och skador på arvsmassan. Många sådana ämnen binds till de partiklar som släpps ut vid förbränningen. Partiklar består av en sotkärna med adsorberade oförbrända kolväten från bränslet och motoroljan samt sulfater/svavelsyredroppar. Partikelmängden hör nära samman med svavelhalten och aromathalten i bränslet. Genom en låg svavelhalt i bränslet uppnås också en kraftig minskning av det totala svavelutsläppet. Lågsvavligt bränsle är en nödvändig förutsättning för att partikelfällor och katalysatorer skall kunna användas på fordonen. Den minskade partikelmängden kan även minska en del av luktolägenheterna med dieselavgaser.

Utsläpp av svavel i form av svaveldioxid och kväve— oxider samverkar i nedbrytning av byggnadsmaterial och kulturminnen. Dieseltrafiken står för en stor del av utsläppen av dessa föroreningar i tätorter. De minskade utsläpp av kväveoxider som blir följden av beslutade avgaskrav och våra förslag till miljöklasser bör därför kompletteras med åtgärder som minskar svavelutsläppen. Vi återkommer i avsnitt 16.1.4 till svavelutsläpp från andra drivmedel.

Ett ytterligare mått på motorbrännoljans egenskaper är kokpunktsintervallet. Om nedre gränsen för kokpunkten är låg finns risk att flyktigheten är för stor och att kolväteutsläppen därmed ökar. Om övre gränsen är hög innehåller oljan tunga kolväten som kan vara mer hälsovådliga.

Det finns en rad ytterligare parametrar som påverkar motorbrännoljans egenskaper. De parametrar som vi hittills nämnt torde dock vara tillräckliga för vår fortsatta diskussion.

Enligt vår uppfattning är det angeläget med ekonomiska styrmedel för att stimulera motorbrännolja med bättre kvalitet från hälso— och miljösynpunkt. Vi har i samråd med statens naturvårdsverk försökt särskilja tre kvaliteter på motorbrännolja. Definitionerna kan behöva kompletteras när pågående utredningsarbete inom naturvårdsverkets nya aktionsplan mot luftföro-

reningarna har avslutats (mars 1990).

Tabell 16.1 Kvaliteter på motorbrännolja

___—___.—

Kvalitet Svavel Aromater Kokpunkts— intervall vikt% vol% grader C Standarddiesel ( 0,3 — 10% ( 230 90% ( 360 Normal lättdiesel ( 0,02 ( 20 180 — 300 Tätortsdiesel ( 0,001 ( 5 180 — 300

Kostnaderna för produktion av bättre bränslen beror till stor del på hur produktionen sker i dag. För raffinaderier som använder s. k. hydrocrackers är kostnaderna betydligt lägre än för andra raffina—

derier.

Vi uppskattar att kostnaden för att gå över från dagens Standarddiesel till normal lättdiesel uppgår till högst 17 öre/l. Denna summa inkluderar tillverk— ningskostnad och ökade kostnader för transport och lagring. I vissa fall är kostnaden lägre.

Kostnadsskillnaden mellan tätortsdiesel och standard— diesel uppskattas till 40—80 öre/l i ett raffinaderi utan hydrocrackers och 25—50 öre/l i ett raffinaderi med hydrocrackers. Vid stora försäljningsvolymer och förstärkt konkurrens på marknaden blir troligen prisskillnaden mindre.

För att gynna den kvalitet som vi kallar normal lättdiesel föreslår vi att skatten bör vara 15 öre/l lägre för denna kvalitet. Definitionen på nuvarande lättdieselkvalitet bör ändras så att den motsvarar

beskrivningen ovan.

Ytterligare styrmedel behövs för den kvalitet som vi kallar tätortsdiesel. Vi föreslår att skatten bör vara 35 öre lägre per liter för sådan motorbrännolja än för standardbränslet. Avsikten är att tätortsdiesel därmed inte skall vara dyrare för köparen än standardbräns— let.

Förändringarna bör träda i kraft den 1 januari 1991.

16.1.3 Bensin

Den direkta påverkan som bensin har på hälsa och miljö beror bland annat på innehållet av bly, aromatiska kolväten och alkener samt på flyktigheten.

Bensinskatten är f.n. 20 öre/l högre för blyad bensin än för blyfri bensin. Skillnaden kommer att öka med

ca 5 öre/l om mervärdeskatt införs på bensin. Användningen av blyfri bensin ökar relativt snabbt, bl. a. på grund av ett större antal katalysatorbilar i bilparken. För närvarande är drygt 40 procent av den bensin som säljs blyfri. Fördelningen är följande:

Blyfri 95 och 98 30—32 % Medium 96 27 % (består av ca 40% blyfri 95)

Premium 98 41—43 %

1985 var de totala svenska utsläppen av bly till luft 950 ton. Bly i bilavgaser svarade för 750 ton. Utsläppen från biltrafiken 1988 beräknas till ca 500 ton. När all blyad bensin ersatts med oblyad beräknas utsläppen från biltrafiken sjunka till ca 20 ton per år. Detta sker dock först några år in på 2000—talet.

Fortfarande är bly ett allvarligt hälso— och miljöproblem. Av de tungmetaller som förekommer i stadsluften är det blyet från bilavgaserna som vållar störst oro. Den genomsnittliga blyhalten i blodet hos människor i stadsmiljö är fortfarande alltför hög. Barn är särskilt utsatta. Ökade halter av bly eller andra tungmetaller kan få svåra konsekvenser för växter och djur. Även om blynedfallet minskat kraftigt sedan 1970—talet innebär varje tillskott att den totala belastningen ökar, eftersom bly inte kan brytas ned. Bly som tillförs marken binds normalt mycket effektivt i de översta marklagren och blir kvar under lång tid (i storleksordningen hundratals år).

Vissa bromerade och klorerade ämnen tillsätts i blyad bensin. Vid förbränningen kan dessa tillsatser leda till utsläpp av dioxiner. Detta problem uppstår inte vid användning av blyfri bensin. Blyad bensin kan också innebära arbetsmiljöproblem, bl. a. i bilverk—

städer.

Mot denna bakgrund anser vi att det är angeläget med ytterligare åtgärder för att minska användningen av blyad bensin. I sammanhanget bör påpekas att de nya högoktaniga blyfria bränslekvaliteter som marknads-

förs av vissa oljebolag, är dyrare att producera än blyade produkter.

Anledningen till att en bil idag måste använda blyad bensin kan vara följande:

1) Motorns oktantalsbehov är större än vad som tillhandahålls med normal 95—oktanig blyfri bensin.

2) Motorns konstruktion förutsätter blyad bensin för att inte ett onormalt slitage av främst ventiler skall uppstå.

Oktantalsbehovet styrs av motorns kompressionsförhål— lande och tändinställning. Om man använder ett för lågt oktantal "knackar" motorn vilket på sikt medför ett ökat motorslitage.

En motors oktantalsbehov kan ändras genom minskat kompressionsförhållande (t. ex. dubbla topplockspack— ningar) och/eller minskad tändförställning. En sådan åtgärd medför i allmänhet ökad bränsleförbrukning. Åtgärden medför också krav på nytt avgasgodkännande. För motorer som kräver blyets smörjande effekt finns bara möjligheten att byta topplock till ett utförande med ventilsäten i hårdmetall. En sådan åtgärd är kostsam.

Med en högoktanig blyfri bensin kan ytterligare ca 300 000 bilar köras med blyfri bensin. skillnaden i produktionskostnad är ca 10 öre/l större än den nuvarande skattedifferentieringen.

Det finns även vissa tekniska möjligheter att genom additiv ersätta bly som smörjmedel i all högoktanig bensin. Det kan leda till en betydligt snabbare minskning av blyutsläppen än vad som annars vore

fallet. Om detta förknippas med krav på bensinens sammansättning i övrigt kan andra negativa effekter på hälsa och miljö undvikas. Med en sådan bensinkvalitet torde den övervägande delen av bilparken kunna använda blyfri bensin redan inom några år. Kostnadsökningen för byte till en sådan kvalitet överstiger dock den nuvarande skatteskillnaden mellan blyad och oblyad

bensin.

Vi föreslår därför att skatteskillnaden mellan oblyad och blyad bensin ökas till 24 öre/l exkl. moms. Det sker lämpligen genom att skatten på blyad bensin höjs

med 4 öre/l exkl. moms.

Även bensinens sammansättning i övrigt kan påverkas genom ekonomiska styrmedel. Någon definition av bränslekvaliteter från miljö— och hälsosynpunkt finns dock inte för bensin. Naturvårdsverket utreder för närvarande ytterligare krav på bensinens sammansätt- ning. Vi anser att resultatet av detta arbete bör avvaktas innan några ytterligare förslag till

ekonomiska styrmedel lämnas.

16.1.4 Svavel

vi har i vårt första delbetänkande föreslagit en avgift på motorbrännolja som motsvarar 30 kr. per kg utsläppt svavel. För bunkeroljor för fartyg föreslogs inte någon svavelavgift.

År 1987 härstammade utsläpp av 4 400 ton svavel från användning av dieselolja. Detta kan jämföras med transportsektorns totala svavelutsläpp, som samma år var 8 200 ton. Om man bortser från bunkeroljor gäller enligt 5 S tredje stycket förordningen om svavelhal— tigt bränsle att svavelhalten i dieselolja genomsnitt—

ligt inte får överskrida 0,2 viktprocent. Vårt förslag till miljöavgift på svavel i olja gäller inte oljor med en svavelhalt som är lägre än 0,1 viktprocent. Det finns dock möjlighet att ta fram dieseloljor med ännu lägre svavelhalt. Vi har i tidigare avsnitt (16.1.2) föreslagit en sänkning av skatten på motorbrännolja med bl. a. låg svavelhalt. Därmed kompletteras vårt tidigare förslag till en miljöavgift på svavel i olja.

Bensin innehåller låga halter av svavel. Även om halterna är låga så kan inte de totala utsläppen försummas, eftersom den mängd bensin som omsätts är stor. 1987 beräknades utsläpp av 1 200 ton svavel härröra från bensinanvändning.

För blyfri motorbensin gäller enligt statens natur— vårdsverks föreskrifter om motorbensin att innehållet av svavel får vara högst 0,1 massprocent. Motsvarande regel finns inte för blyad bensin. Om svavelinnehållet i bensin skall minskas ytterligare, torde det vara lämpligare att reglera detta med administrativa föreskrifter än med miljöavgifter. Avgifter är i detta fall förknippade med relativt stora mät— och uppbörds— tekniska problem.

Samma resonemang kan tillämpas beträffande flygfoto— gen, som innehåller försumbara mängder svavel.

Vi lämnar inte några ytterligare förslag när det gäller svavel i drivmedel.

16.2 Kollektivtrafiken

Inom trafiksektorn kan miljöavgifter påverka utsläppen

genom en ändrad fördelning av trafikarbetet, val av miljövänliga transportsätt och en ökad användning av

reningsteknik. Anpassningsmöjligheterna när det gäller bränsleval är begränsade jämfört med energisektorn. För flertalet befintliga fordon och farkoster går det inte att byta bränsle utan mycket omfattande åtgärder. Tillgången till alternativa transportsätt har därför stor betydelse för effekten av olika styrmedel. Miljöavgifter som kompletteras med investeringar i miljövänliga transportsätt har större positiva effekter än enbart miljöavgifter.

KIS har föreslagit att yrkesmässig personbefodran (kollektivtrafik) skall beläggs med mervärdesskatt. Transportrådet har på vårt uppdrag utvärderat de förslag från RINK och KIS, som berör trafiksektorn. Transportrådets rapport återfinns som bilaga 8. Resultaten pekar på en förbättrad situation för kollektivtrafiken även med mervärdeskatt. Den främsta orsaken till detta är de kraftiga förändringar av

reseavdragsreglerna som RINK föreslår.

Den viktigaste begränsningen för kollektivtrafiken är i denna analys bristen på medel för investeringar. Vi anser därför att något särskilt driftstöd för kollek— tivtrafiken inte behövs, om reseavdragsbestämmelserna ändras på det sätt RINK föreslår. Däremot bör det övervägas om medelstilldelningen för investeringar i kollektivtrafik kan ökas.

Ett skäl till detta är att kapaciteten redan nu är bristfällig inom delar av kollektivtrafiken. Enligt transportrådets beräkningar innebär förslagen från RINK och KIS en kraftigt ökad efterfrågan på kollek— tiva persontransporter. Därmed blir den befintliga kapaciteten än mer otillräcklig.

Behovet av investeringar i kollektivtrafik i våra storstäder uppskattas till minst 1 miljard kr. per år fram till sekelskiftet. Förslag till utbyggnad av ett konkurrenskraftigt järnvägsnät har presenterats som innebär investeringar på ca 2 miljarder kr. per år utöver dagens nivå under en tioårsperiod. Regional tågtrafik på det befintliga järnvägsnätet bedöms ha stora utvecklingsmöjligheter. Transportrådet har funnit ett trettiotal linjer där sådan trafik är långsiktigt konkurrenskraftig. Investeringsbehovet uppskattas till ca 0,5 miljarder kr per år under en tioårsperiod. Dessa exempel ger en uppfattning om storleksordningen på de investeringar som kan behövas.

Samtidigt är de avgiftsnivåer som vi föreslår troligen otillräckliga för att hålla koldioxidutsläppen från trafiksektorn på en konstant nivå, om inte attraktiva alternativ till framför allt privatbilismen skapas. Även med högre avgifter skulle det vara svårt att nå miljömålen. Bristen på transportalternativ gör det svårt att nå full styreffekt av ytterligare avgifts— höjningar.

Vi redovisar i kapitel 17 transportrådets bedömningar av effekterna om våra förslag och förslagen från KIS och RINK kombineras med en förbättrad kollektivtrafik. Enligt transportrådet kan då privatbilismens transportarbete år 2000 minska något jämfört med i dag och kollektivtrafiken öka med drygt 70 procent.

Transportrådet beräknar att koldioxidutsläppen från vägtrafiken år 2000 kan minska med 1,2 milj. ton jämfört med basprognosen om våra förslag och förslagen från RINK och KIS genomförs. Ökade investeringar i kollektivtrafik ger en minskning med ytterligare 1,2 milj. ton. Transportrådet har då även tagit hänsyn till att vissa kollektivtrafikinvesteringar, t. ex. i

nya stomjärnvägar, kan ge minskade utsläpp även från godstrafiken. Därmed kan utsläppen av koldioxid från vägtrafiken hållas oförändrade jämfört med 1988 års nivå. Transportrådet har i denna analys utgått från ökade investeringar i kollektivtrafik med ca 2 miljarder kr per år. En förutsättning är att dessa investeringar görs i kollektivtrafik med låga utsläpp

av koldioxid.

Våra förslag är således såvitt gäller vägtrafiken otillräckliga för att klara den av riksdagen uttalade målsättningen att koldioxidutsläppen inte skall öka. Mot denna bakgrund är det enligt vår mening mycket angeläget med kraftigt ökade investeringar i kollektivtrafik med låg miljöpåverkan.

16.3 Företagsägda personbilar

Företagsägda personbilar utgör en betydande andel av fordonsparken. Antalet personbilar som ägs av juridiska personer uppgår till ca 560 000 st. Detta motsvarar 16—17 procent av det totala antalet registrerade personbilar. Särskilt betydande är antalet i storstäderna. storstadstrafikkommittén (STORK) har beräknat att 30 procent av bilresorna i Stockholms innerstad sker med företagsägda eller leasade personbilar. Ungefär hälften av de nya personbilarna säljs till företag.

Vissa löntagare får för privat bruk utnyttja en bil som tillhör, leasas eller hyrs av arbetsgivaren. Denna förmån är skattepliktig vid inkomsttaxeringen. vid 1988 års taxering deklarerades ca 190 000 bilförmåner. Tidigare beskattades värdet av bilförmån enligt schabloner beräknade efter genomsnittliga faktiska

kostnader. En bil ansågs ha använts för privat körning

minst 1 000 mil under beskattningsåret, om inte förmånshavaren kunde visa att den privata körsträckan

varit kortare.

Hösten 1986 beslöt riksdagen (prop. 1986/87:46, SkU l986/87:9, SFS l986:1199) att ändra bilförmånsbeskatt— ningen. Efter ändringen blev det möjligt för anställda med bilförmån att använda förenklad självdeklaration. Värdet av bilförmån för bilar av de tre senaste års— modellerna beräknas nu till 22 procent av nybilspriset för senaste årsmodell. För äldre bilar tillämpas en lägre värdering. RINK föreslår en höjning av värdet för bilförmån till 30 procent för de senaste tre

årsmodellerna och motsvarande höjning för äldre bilar.

Mervärdeskatt på bensin skulle med nuvarande system slå mycket olika mot privatägda och företagsägda bilar, då företag kan dra av skatten. KIS föreslår bl. a. av denna anledning att ingående mervärdesskatt på kostnaderna för företagsägda bilar inte skall vara avdragsgill. Undantag görs för yrkesmässig återför— säljning och uthyrning av fordon och för yrkesmässig personbefordran.

Bilförmånsvärdet är med nuvarande regler oberoende av antalet körda mil. Detta stimulerar till ökat bil— åkande på fritiden, då detta inte innebär någon ökad skattebelastning för förmånshavaren. Enligt vår uppfattning innebär det nuvarande systemet en felaktig styrning från miljösynpunkt. Det är dock av skatte— tekniska skäl svårt att göra förmånsvärdet beroende av den privata körsträckan.

Redan inom dagens system för bilförmånsbeskattning finns skäl till förändringar. Våra förslag och förslagen från KIS innebär vissa kostnadsökningar för bilresor. Det nuvarande systemet innebär att förmåns—

havaren inte har några marginalkostnader vid en ökad privat körsträcka. Även detta bör vägas in i bedöm—

ningen.

Mot denna bakgrund anser vi att förmånsvärdet bör justeras. Vi anser att förmån av fri bil som inte är äldre än tre är bör värderas till 35 procent av nybilspriset i slutet av året före beskattningsåret för senaste årsmodell av förmånsbilen. För bilar som är äldre än tre år bör procentsatsen vara 28 procent. För bilar som är sex år eller äldre bör värdet av förmånen vara 28 procent av ett uppskattat nybilspris, baserat på 85 procent av nybilspriset för de vanligast förekommande bilarna.

Vi vill understryka vikten av att förändringar i principerna för bilförmånsbeskattningen övervägs i samband med den fortsatta behandlingen av RINK:s förslag. Styreffekten av ytterligare ökningar av bilkostnader, som bilavgifter, blir liten när det gäller förmånsbilar. Vi har erfarit att STORK i sitt fortsatta arbete avser att behandla denna fråga.

16.4 Fordonsskatten

KIS föreslår att fordonsskatten och registerhållnings- avgiften avskaffas och att bensinskatten höjs med 37 öre/l (46 öre/l inkl. moms) för att ge oförändrade statsintäkter. En konsekvens av detta är att hushåll främst i norra glesbygden får vidkännas ökade kostnader, eftersom fordonsskatten för närvarande är nedsatt i glesbygdskommunerna. Denna nedsättning bortfaller med förslaget från KIS. Om förslaget från KIS om ett avskaffande av fordonsskatten genomförs får genomsnittshushållet i norra glesbygden en kostnads—

ökning med ca. 340 kr per år. Tillsammans med

förslaget om mervärdeskatt innebär förslaget från KIS att bilkostnaden för ett hushåll i norra glesbygden ökar med 1738 kr per år, medan den genomsnittliga kostnadsökningen för samtliga hushåll blir 1078 kr. per år.

Vårt förslag till koldioxidavgift innebär större kostnadsökningar i norra glesbygden än i södra Sverige. Kostnaden ökar med 516 kr. per år i norra glesbygden, vilket kan jämföras med 415 kr per år som genomsnitt för riket. Skillnaden blir således ca 100 kr per år.

Den höjda bensinkostnaden verkar dämpande på bilåkandet. Härigenom bidrar den höjda kostnaden till att hålla tillbaka ökningen av koldioxidutsläppen från trafiken. Styreffekten kan antas vara störst i tätorterna och i södra och mellersta Sverige där tillgången till alternativa transportmedel är större

än i norra Sverige.

Vårt förslag till koldioxidavgift och förslaget från KIS om mervärdeskatt på bensin innebär även andra miljövinster till följd av det minskade bilåkandet. Utsläppen av kväveoxider, kolväten och koloxid minskar betydligt. Miljövinsterna av dessa utsläppsminskningar blir störst i södra Sverige, där det är mest angeläget att minska kvävenedfallet.

Vi kan således konstatera, att en bensinskattehöjning är motiverad från miljöpolitiska utgångspunkter. En ökad beskattning på bensin har störst betydelse för miljön i södra och mellersta Sverige. En bensinskatte- höjning innebär däremot en större kostnadsbelastning för hushållen i norra glesbygden.

Det är angeläget att miljöavgifter och andra styrmedel utformas så att kostnaderna fördelas på ett rättvist sätt. Det finns därför skäl att begränsa bilkostnads— ökningen för hushållen i norra glesbygden. Samtidigt finns det skäl som talar för förslaget från KIS att avskaffa fordonsskatten och höja bensinskatten i motsvarande mån. Förslagen från KIS och RINK innebär även andra regionalpolitiska effekter. Frågan om fordonsskatten bör slutligt avgöras i en samlad prövning av våra och skatteutredningarnas förslag.

Vi har bara beaktat effekterna av förslagen inom trafiksektorn. Från denna utgångspunkt anser vi att fordonsskatten och registerhållningsavgiften bör finnas kvar. Därmed bortfaller den höjning av bensinskatten med 37 öre/l som KIS föreslagit. Från denna utgångspunkt kan det också finnas skäl att ytterligare sänka fordonsskatten i norra glesbygden. Befrielse från fordonsskatt bör medges för ägare till personbilar i de glesbygdskommuner som nu har nedsättning av skatten. Kostnaden för detta beräknas till ca 50 milj. kr. per är.

våra förslag innebär därmed att kostnadsökningarna p.g.a. koldioxidavgift och mervärdeskatt fördelar sig relativt jämnt över landet. ökningen blir lägst i storstäderna, där dock lokala bilavgifter på sikt kan komma att medföra ökade kostnader. Våra förslag innebär en minskad årlig bilkostnad för hushåll i norra glesbygden, jämfört med förslagen från KIS. En närmare beskrivning av de regionala effekterna återfinns i kapitel 17. I

17 KONSEKVENSER AV DET FÖRESLAGNA SKATTE— OCH AVGIFTSSYSTEMET 17.1 Inledning

I detta kapitel redovisar vi effekter som våra förslag kan bedömas få på miljösituationen och på samhälls— ekonomin. Vi analyserar också effekter för industri—, energi— och trafiksektorerna av ekonomin liksom för— delningseffekter. Även handelspolitiska aspekter och konsekvenser för miljöskyddsprövningen behandlas. Först sammanfattar vi våra förslag samt redovisar utgångspunkter och underlag för våra konsekvens— bedömningar.

17.1.1 Våra förslag i sammanfattning

Vi föreslår i detta betänkande miljöavgifter och andra ekonomiska styrmedel inom energiområdet och trafiken.

Våra förslag innebär att Sverige som första land i världen inför en koldioxidavgift. Genom denna får energibeskattningen en mer miljöorienterad profil. De nuvarande punktskatterna på bränsle reduceras. Energin beläggs med mervärdeskatt.

Den omläggning av energibeskattningen som vi före— språkar bör ses i samband med den planerade skatte— reformen. Koldioxidavgiften kan under lång tid fram—

över betraktas som en relativt stabil energiskatt, till skillnad från sådana ekonomiska styrmedel som

t. ex. avgifter på svavel och klor, för vilka avgifts— underlaget kan antas krympa snabbt genom att utsläppen kan dras ned avsevärt.

De statsintäkter som våra förslag innebär skapar ökade möjligheter till finansiering av de planerade sänk— ningarna av inkomstskatterna. Det är inte vår sak att ta ställning till skattereformens finansiering. Där— emot finns det skäl att beakta att rätt utformade miljöavgifter kan bidra till en finansiering av sänkta inkomstskatter samtidigt som de främjar en utveckling

mot en bättre miljö.

I korthet innebär våra förslag följande.

Förslag på energiområdet

Vi föreslår en avgift på utsläpp av svavel vid för— bränning av kol och torv. Avgiften bör uppgå till 30 kr. per kg utsläppt svavel vilket överensstämmer med vårt tidigare framlagda förslag om avgift på svavel i olja.

Vi föreslår vidare en avgift på utsläpp av kväveoxider från stora förbränningsanläggningar. Avgiften skall utgå med 40 kr. per kg utsläpp, räknat som kväve— dioxid. Av bl. a. mättekniska skäl undantas pannor med en energiproduktion som är mindre än 50 GWh per år och pannor med en installerad effekt mindre än 10 MW per år. För att avgiften inte skall missgynna energi— produktion i stora pannor återförs ett belopp, mot— svarande det totala avgiftsuttaget, till kollektivet av avgiftsskyldiga. Beloppet fördelas mellan pannorna med den nyttiggjorda energin som fördelningsgrund.

Vi föreslår också en koldioxidavgift på 25 öre per kg utsläppt koldioxid. Avgiften tas ut på olja, kol, naturgas och gasol. De nuvarande punktskatterna på bränslen bör samtidigt reduceras med 50 procent. På sikt bör koldioxidavgift tas ut även på torv.

Avsikten med miljöavgifter är att de skall drabba alla utsläpp av förorenande ämnen lika oavsett källan. Därmed uppnås en kostnadseffektiv styrning. Vi har beträffande koldioxidavgiften ansett det nödvändigt med vissa avsteg från denna princip. Vi föreslår i avvaktan på samordnade internationella åtgärder att de nedsättnings— och avdragsregler som tillämpas be— träffande energiskatten för energitung industri och för elproduktion skall tillämpas även beträffande koldioxidavgiften.

För att förstärka styrsignalerna till energisystemet kompletterar vi vårt förslag med särskilda insatser till de bränslen och de former av elproduktion som ger liten klimatpåverkan. Vi föreslår ett stöd till kraftvärmeproduktion av el med 4 öre per kWh el samt ett stöd till den som använder förnybara bränslen i elproduktion med ytterligare 10 öre per kWh levererad el. Ett särskilt bidrag på 14 öre per kWh utbetalas till annan elproduktion med miljöfördelar, exempelvis vindkraft och solceller.

Förslag på trafikområdet

Nya fordon placeras i en av tre miljöklasser. Miljöklassen bestäms av bl. a. fordonets utsläpp av kväveoxider, kolväten, koloxid m.m. Miljöklass 1 innebär långtgående avgaskrav, bl. a. anpassade till tätortsförhållanden. Miljöklass 2 motsvarar för personbilar, lätta lastbilar och bussar i stort de

krav som för närvarande gäller i Kalifornien. För tunga fordon motsvarar miljöklass 2 de krav som införs i USA från och med 1991 års modeller. Miljöklass 3

motsvarar lagstadgade minimikrav.

Ett miljöbidrag ges till fordon i klass 1 för att gynna fordon som har särskilt låg miljöpåverkan. För miljöklass 2 och 3 utgår inget bidrag. En miljöavgift tas ut för de nya fordon som placeras i miljöklass 3. Miljöbidraget och avgiften skall vara ett incitament för tillverkaren att förse fordonet med sådan utrust— ning att det kan föras till en bättre miljöklass. Av— giften tas ut i samma ordning som försäljningsskatten på motorfordon. Miljöavgiften används för att finan— siera miljöbidraget för fordon i klass 1. Systemet införs fr.o.m. 1992 års modeller.

Bidraget för eftermontering av katalysatorer höjs från 1 000 kr. till 4 000 kr. per bil för personbilar av 1985 års modell eller nyare. Höjningen tidsbegränsas till åren 1991—1992. Vi föreslår också en tidsbe— gränsad höjning av skrotningspremien från 500 kr. till 2 000 kr. för bilar av 1975 års modell eller äldre. Höjningen gäller ej fordon med körförbud.

En koldioxidavgift motsvarande 25 öre per kg koldioxid införs i drivmedelsbeskattningen. Samtidigt halveras de delar av nuvarande punktskatter på drivmedel som utgörs av energiskatt. Nettohöjningen blir 34 öre per liter bensin. Mervärdeskatt tas ut på drivmedel. skatteskillnaden mellan blyad och blyfri bensin ökas från 20 öre per liter till 30 öre per liter (inklusive moms). Sammantaget innebär förslagen att bensinpriset höjs med 1,50 kr. per liter blyfri bensin och 1,60 kr. per liter blyad bensin.

För motorbrännolja (diesel) blir nettohöjningen på grund av koldioxidavgift och minskad energiskatt 18 öre per liter. Med mervärdeskatt på diesel blir höjningen 75 öre per liter.

Vi föreslår att miljöskatten på inrikes flygtrafik höjs. Höjningen av miljöskatten motsvarar 25 öre per kg koldioxid. Koldioxidavgift utgår även för motorbrännolja som används i spårbunden trafik.

Vidare föreslår vi att beskattningen av motorbrännolja differentieras mellan tre olika kvaliteter — standard— bränsle, normal lättdiesel och tätortsdiesel. Skatten

för normal lättdiesel bör vara 15 öre per liter lägre än för standardbränslet och skatten för tätortsdiesel

35 öre lägre.

Kilometerskatten för dieseldrivna fordon höjs så att dess miljödel motsvarar 25 kr. per kg kväveoxider i stället för 15 kr. per kg.

Vi föreslår att fordonsskatten behålls. Full befrielse från fordonsskatt bör medges i de glesbygdskommuner där en viss nedsättning av skatten redan tillämpas.

17.1.2 Förslagens effekter i stora drag

Energiområdet

Vårt förslag till svavelavgift innebär en stimulans till reningsåtgärder i anläggningar för förbränning av kol och torv. Två tredjedelar av koleldningen och merparten av torveldningen sker inom sektorn värmeverk och kraftvärmeverk. Svavelavskiljning finns redan i dag i stor utsträckning inom sektorn — motsvarande

75 % av kolanvändningen. Inom industrisektorn, som svarar för en tredjedel av användningen av energikol, används ca 80 % av kolet i anläggningar som saknar svavelavskiljning. För de anläggningar som har in— stallerat eller kommer att installera reningsutrust— ning reduceras kostnaden för svavelavgiften väsent—

ligt.

Svavelutsläppen och svavelavgiften kan också reduceras genom övergång till bränslen med lägre svavelhalt som naturgas eller flis. En stor andel av de aktuella pannorna kan utan större ombyggnader eldas även med

andra bränslen, t.ex. flis.

Kväveoxidavgiften omfattar all eldning i stora pannor med alla typer av bränslen. Utsläppen per energienhet är normalt större vid förbränning av kol, torv och tjock eldningsolja än vid förbränning av naturgas, lätt eldningsolja och flis.

Avgiften förutses i första hand medföra att utsläppen nedbringas genom förbränningstekniska åtgärder och förbättrad skötsel av anläggningarna. Den ger också incitament att installera reningsutrustning och att driva reningen längre än vad som krävs enligt de av riksdagen antagna riktlinjerna. Den kan vidare bidra till beslut om bränslebyte. Avgiften innebär totalt sett inte några ökade kostnader för kollektivet av pannägare. De enskilda pannor som har högre utsläpp än genomsnittet belastas dock med en kostnad medan pannor som ger utsläpp under genomsnittet ger en intäkt till

pannägaren.

Koldioxidavgiften belastar kol, olja, naturgas och gasol. Torv bör tills vidare undantas från koldioxid— avgift. Koldioxidutsläppen per energienhet är störst

från kol. Olja ger något lägre utsläpp och naturgas ännu något lägre. Användningen av flis och andra biobränslen bidrar inte till en ökad koldioxidhalt i atmosfären. Avgiften ger incitament till bränslebyte och energihushållning. På längre sikt kan den bidra till utveckling av teknik som medger avskiljning av koldioxid.

Trafiksektorn

Våra förslag avseende nya fordon avses ge teknik— och produktutveckling samt tidigarelagd introduktion av bilar med bättre miljöprestanda.

Vårt förslag till differentierad beskattning av dieselolja stimulerar användningen av renare bränsle— slag och bör få effekt på framför allt tätortsmiljön. Den ökade skatteskillnaden mellan blyad och blyfri bensin bidrar till att begränsa blyhalten i tätorts— luften.

Höjt bidrag till eftermontering av katalysatorer och den förhöjda skrotningspremien ger minskningar av utsläppen från befintliga fordon.

Koldioxidavgiften på bensin höjer bränslepriset och kan därmed påverka resandevolymen samt stimulera till övergång till miljövänligare transportslag. Detta gäller även koldioxidavgift på flyg.

17.1.3 Allmänna utgångspunkter för våra konsekvensbedömningar

Det är naturligtvis inte möjligt att med säkerhet ange de framtida effekterna av ett visst förslag. Det finns

en rad — många gånger stora — osäkerheter i alla framtidsbedömningar. Vi vill peka på några viktiga faktorer som har betydelse för effektbedömningarna av

våra förslag.

Skatter och avgifter bestämmer endast till en del energikostnaderna för användaren. Prisbildningen på energimarknaderna har stor betydelse. Priserna för olja och kol sätts huvudsakligen på internationella marknader. Prisfluktuationerna kan vara mycket stora, vilket framför allt har visat sig på oljemarknaden under 1970— och 1980—talen. Konsekvenserna av en av— gift eller skatt som påverkar de relativa kostnaderna för energislagen kan därmed förändras.

De internationella ambitionerna inom miljöpolitiken är väsentliga när man skall bedöma konsekvenserna av svenska miljökrav för konkurrensutsatt svensk indu— stri.'Miljömålen tenderar att skärpas i de interna— tionella överenskommelserna. Hur detta förändrar kost— naderna för industrin i viktigare konkurrentländer beror givetvis på hur snabbt och med vilken styrka man vidtar åtgärder för att nå målen.

Den allmänna ekonomiska utvecklingen har betydelse dels för möjligheterna att klara eventuella struktur— omställningar, dels för den takt med vilken ny och miljövänlig teknik förs in. Teknikutveckling kan man framför allt tillgodogöra sig vid nyinvesteringar. Den ekonomiska utvecklingen påverkar också behovet av åtgärder. Trafikarbete och energiefterfrågan växer ungefär i takt med den allmänna inkomstutvecklingen. Därmed ökar också miljöpåverkan från energi— och trafiksystemen.

Konsekvenserna av våra förslag skall ses i sammanhang med resultaten från andra nyss avslutade och pågående utredningar (jfr kap. 8). Det gäller framför allt de båda skattekommittéerna, KIS och RINK. Förslagen från KIS och RINK har vida större betydelse för hushållens och industrins ekonomi och för fördelningspolitiken än våra förslag.

17.1.4 Underlaget för våra konsekvensbedömningar

För att bedöma konsekvenserna av alternativa förslag till miljöavgifter har vi dels låtit göra beräkningar med de energi— och trafiksystemmodeller som finns tillgängliga, dels anlitat experter som gjort egna bedömningar av konsekvenserna och som också bidragit till utvärderingen av modellberäkningarna.

Modellberäkningar

De modeller som har använts är energimarknadsmodellen ENMARK, som utvecklats vid Handelshögskolan i Stock— holm och energiteknikmodellen MARKAL, som är framtagen i internationellt samarbete och som i Sverige under lång tid har använts vid Chalmers Tekniska Högskola i Göteborg. Beräkningar för trafiksektorn har utförts med transportrådets analys— och prognossystem för person— och godstransporter.

ENMARK-modellen prognostiserar förhållanden för energimarknaden i hela Sverige. Med ENMARK kan man simulera energiefterfrågan och energiproduktionen och därmed utsläppen för en viss tidpunkt i framtiden givet olika antaganden. Modellberäkningarna fångar däremot inte in anpassningskostnader. Beräkningarna avser i detta fall år 1997.

MARKAL—modellen är en planeringsmodell för regionala energisystem. Modellen visar vad som bör göras för att nå ett visst mål, förutsatt en viss utveckling i om— världen. I de beräkningar som gjorts för vår räkning visar modellen hur energisystemet bör byggas upp för att till lägsta kostnad täcka en viss given efter— frågan när miljöavgifter tillkommer. Med MARKAL har det varit möjligt att göra beräkningar för tre regionala marknader; Göteborg, Uppsala och sydkraft—