SOU 2004:109

Energideklarering av byggnader - för effektivare energianvändning

Till statsrådet Mona Sahlin

Genom beslut den 6 november 2003 bemyndigade regeringen chefen för Näringsdepartementet att tillkalla en särskild utredare med uppgift att lämna förslag till hur Europaparlamentets och rådets direktiv 2002/91/EG om byggnaders energiprestanda skall genomföras i Sverige (kommittédirektiv 2003:139).

Till särskild utredare förordnades fr.o.m. den 18 november 2003 direktören Bengt Nyman. Som sakkunniga förordnades fr.o.m. den 27 januari 2004 Camilla Adolfsson, rättssakkunnig vid Miljödepartementet, Sven-Olov Ericson, kansliråd vid Näringsdepartementet, Yogesh Kumar, departementssekreterare vid Miljödepartementet, Karin Sjökvist, kansliråd vid Näringsdepartementet, Erik Thornström, departementssekreterare vid Näringsdepartementet, Carin Wahren, ämnessakkunnig vid Jordbruksdepartementet och Björn Wellhagen, departementssekreterare vid Finansdepartementet. Den 8 juni 2004 entledigades Camilla Adolfsson och i hennes ställe förordnades samma dag Cecilia Nermark Torgils, rättssakkunnig vid Miljödepartementet. Yogesh Kumar entledigades den 24 augusti 2004 och i hans ställe förordnades samma dag Lars Roth, departementssekreterare vid Miljödepartementet.

Som experter förordnades fr.o.m. den 27 januari 2004 Katarina Abrahamsson, förbundsjurist vid Villaägarnas Riksförbund, Lennart Berndtsson, energichef vid HSB Riksförbund, Arne Elmroth, professor emeritus i byggnadsfysik vid Lunds Tekniska Högskola, Patrizia Finessi, projektledare vid SABO (Sveriges allmännyttiga bostadsföretag), Anders Hallberg, enhetschef vid SWEDAC (Styrelsen för ackreditering och teknisk kontroll), Jari Lalli, enhetschef vid Statens Fastighetsverk, Rogert Leckström, civilingenjör vid Svenska Kommunförbundet, Erica Niemi, handläggare vid Statens energimyndighet, Bo Nilvall, civilingenjör vid Boverket, Conny Rolén, forskningssekreterare vid Formas, Eje

Sandberg, civilingenjör vid Aton Teknikkonsult AB, Gun-Britt Solberg, miljöansvarig vid Hyresgästföreningens riksförbund och Bengt Wånggren, utvecklingschef vid Fastighetsägarna Sverige. Den 17 februari 2004 entledigades Patrizia Finessi och Erica Niemi och i deras respektive ställe förordnades Elisabeth Teichert, enhetschef vid AB Svenska Bostäder, och Tomas Berggren, handläggare vid Statens energimyndighet. Den 17 februari 2004 förordnades även Peter Bennich, avdelningsdirektör vid Konsumentverket, som expert. Den 17 maj 2004 entledigades Gun-Britt Solberg och i hennes ställe förordnades samma dag Anders Mattsson, förhandlingsansvarig vid Hyresgästföreningens riksförbund. Den 29 juni 2004 entledigades Katarina Abrahamsson och i hennes ställe förordnades samma dag Jan Söderström, chef för bygg-, energi- och miljöfrågor vid Villaägarnas Riksförbund.

Som sekreterare förordnades fr.o.m. den 19 januari 2004 kammarrättsassessorn Karin Johansson och fr.o.m. den 10 februari 2004 forskningssekreteraren Michael Rantil.

Utredningen, som antagit namnet Utredningen om byggnaders energiprestanda, får härmed överlämna betänkandet Energideklarering av byggnader. För effektivare energianvändning (SOU 2004:109).

Betänkandet har tillkommit i samarbete mellan utredaren, de sakkunniga och experterna samt sekreterarna. Därför används ordet ”vi” vid referens till utredningen. Detta innebär dock inte att alla i utredningen har deltagit i utformningen av alla delar av betänkandet. Jag är således ensam ansvarig för de överväganden och förslag som betänkandet innehåller.

Stockholm i november 2004

Bengt Nyman

/Karin Johansson

Michael Rantil

Förkortningar och begrepp

BBR Boverkets byggregler (BFS 1993:57) BVF förordningen (1994:1215) om tekniska egenskapskrav på byggnadsverk, m.m. BVL lagen (1994:847) om tekniska egenskapskrav på byggnadsverk, m.m. BÄR Boverkets allmänna råd (1996:4) om ändring av byggnad CEN Conseil Européen pour la Normalisation – Den europeiska standardiseringsorganisationen dir. kommittédirektiv EG Europeiska gemenskaperna EU Europeiska unionen FML fastighetsmäklarlagen (1995:400) FTL fastighetstaxeringslagen (1979:1152) ISO International Organization for Standardization, Det internationella standardiseringsorganet OVK förordningen (1991:1273) om funktionskontroll av ventilationssystem PBL plan- och bygglagen (1987:10) prop. regeringens proposition SCB Statistiska centralbyrån SIS Swedish Standards Institute SOU statens offentliga utredningar SWEDAC Styrelsen för ackreditering och teknisk kontroll

Fysikaliska förkortningar

BRA bruksarea (m

2

) enligt Svensk standard för area-

mätning 02 10 53

BRAt temperaturreglerad bruksarea BOA boarea (m

2

)

BIA biarea (m

2

)

LOA lokalarea (m

2

)

ÖVA övrig area (m

2

)

CO

2

Kemisk beteckning för koldioxid

K Fysikalisk beteckning för antal grader Kelvin kW kilowatt. Ett mått på värme- eller kyleffekt. kWh kilowattimmar (energi) MWh megawattimmar (1 000 kWh) TWh terawattimmar (1 000 000 000 kWh) Mton megaton m

2

kvadratmeter (area) W/m

2

K mått på en byggnadsdels värmegenomgångskoefficient

Begrepp med dess innebörd i denna utredning

Certifieringsorgan Ett företag som utbildar och certifierar

energiexperter.

Concerted Action En stödform från europeiska kommissionen för nätverk i syfte att underlätta direktivets genomförande. Energiprestanda Mått på byggnadens energieffektivitet, uttryckt som beräknad eller verklig energianvändning för en byggnad vid normalt (eng:standardised) bruk. Energideklaration En handling upprättad av en oberoende expert som redovisar en byggnads energiprestanda, referensvärden och förslag på energieffektiviserande åtgärder. Fördelningsmätning System för mätning och debitering av

energianvändning i enskilda lägenheter i en byggnad.

Injusteringsåtgärder Åtgärder för att uppnå en korrekt fördelning

av värme från värmesystemet och luft från ventilationssystemet inom byggnaden.

Kontrollorgan Ett ackrediterat (kompetensbedömt) företag som får utföra besiktningar och upprätta energideklarationer. Nettoenergi Byggnadens behov av energi efter avdrag för energiförluster i t.ex. panna och värme-

distribution.

Nätnyttomodellen Energimyndighetens beräkningsmodell för

kalkylering av elnätföretagens kostnader.

Primärenergi Totalt använd energi inkluderande förluster i samband med utvinning, transport och energiomvandling. Värmecentral Byggnad för produktion och distribution av värme.

Sammanfattning

Europaparlamentet och Europeiska unionens råd antog i december 2002 direktivet 2002/91/EG om byggnaders energiprestanda. Direktivet syftar till att effektivisera energianvändningen i bebyggelsen och därigenom bidra till ett minskat utsläpp av klimatpåverkande växthusgaser. På så sätt kan EU:s importberoende av energi minska och försörjningstryggheten avseende energi öka.

Direktivet fastställer krav i fråga om

  • beräkningsmetodik för byggnaders integrerade energiprestanda,
  • minimikrav avseende energiprestanda för nya byggnader och byggnader som genomgår större renovering,
  • energicertifiering av byggnader,
  • regelbundna kontroller alternativt rådgivningsinsatser avseende värmepannor, och
  • regelbundna kontroller av luftkonditioneringssystem.

Vi har haft i uppdrag att lämna förslag till hur direktivet kan genomföras i Sverige. I detta har även ingått att se över tillämpningen av Boverkets byggregler (BFS 1993:57). Enligt kommittédirektiven för vårt uppdrag skall vi analysera alternativa sätt att genomföra direktivet med beaktande av dess syfte och behovet av att skapa ett kostnadseffektivt system för de berörda aktörerna. Intresset av att begränsa de administrativa bördorna för tillsynsmyndigheter, certifieringsorgan, fastighetsägare och hyresgäster skall också beaktas.

Vad är energiprestanda?

Begreppet energiprestanda är centralt i direktivet. Enligt direktivets definition är energiprestanda ”den faktiska eller beräknade energimängd som används för att uppfylla de behov som är knutna till normalt bruk av en byggnad”. Förenklat kan man säga att energiprestanda är ett mått på hur energieffektiv en byggnad är. Faktorer som har betydelse i det avseendet är bl.a. byggnadens isolering, typ av fönster och värmesystem. Enligt direktivet skall energiprestanda återges i en eller flera numeriska indikatorer som har tagits fram med beaktande av isolering, tekniska egenskaper och typ av installation, byggnadens utformning och placering ur klimatperspektiv, exponering för sol och påverkan av närliggande byggnader, egen energiproduktion och andra faktorer.

Två principiellt olika metoder kan användas för att ta fram en byggnads energiprestanda. Den ena metoden utgår från uppgifter om den köpta energin i en byggnad. Eftersom metoden är beroende av omständigheter vid mätögonblicket i den specifika byggnaden och energiprestanda enligt direktivet skall anges för ”normalt brukande”, bör först denna inverkan korrigeras för att sedan ersättas med ett värde för normaliserat/genomsnittligt brukande.

Den andra metoden bygger på att en beräkning genomförs på grundval av den specifika byggnadens förutsättningar beträffande klimatskal, installationer, areor m.m. Data om byggnadens system matas då in i ett beräkningsprogram, som med hjälp av matematiska och erfarenhetsbaserade modeller beräknar byggnadens energiprestanda. Därefter läggs normaliserade uppgifter på, vilka motsvarar brukarnas ”normala” beteende.

Valet av metod är bl.a. beroende av kostnaderna för arbetet ställda mot kravet på precision i resultatet med avseende på vilket syfte uppgiften om energiprestanda har.

Beräkningsmetodik för energiprestanda

Direktivet fordrar att alla medlemsstater i EU skall ha en metodik för att beräkna energiprestanda i byggnader. Utifrån metodiken skall minimikrav på energiprestanda fastställas för nya byggnader. Minimikrav skall även gälla för befintliga byggnader som genomgår större renovering, om byggnadens totalt användbara golvarea överstiger 1 000 m

2

. Minimikraven skall uttryckas klart och tydligt och

får innehålla en indikator för koldioxidutsläpp. Kraven skall ses över minst vart femte år och vid behov uppdateras för att återspegla den tekniska utvecklingen inom byggsektorn. Syftet med minimikraven är att öka energieffektiviteten och främja en förbättring av energiprestanda i byggnader.

Vid nyproduktion av byggnader gäller Boverkets byggregler. Dessa innehåller föreskrifter och råd beträffande bl.a. en byggnads utformning, brandskydd, hygien, hälsa och miljö samt energihushållning och värmeisolering. Genom byggreglerna finns redan ett underlag för energiberäkning. För att underlaget helt skall uppfylla direktivets krav när det gäller de faktorer som skall ingå i en sådan, behöver det kompletteras och förbättras, framför allt beträffande energihushållningskrav för komfortkyla, transport av ventilationsluft och fast belysning. Dessutom krävs, när det gäller minimikraven för byggnader som genomgår större renovering, att Boverket utfärdar föreskrifter vad avser energianvändning vid ändringsarbeten.

Energideklarering av byggnader

Allmänt

Det krav i direktivet som har mest långtgående verkningar utifrån svenska förhållanden är kravet på att ägaren till en byggnad skall göra ett ”energicertifikat” tillgängligt för presumtiva köpare eller hyresgäster ”när byggnader byggs, säljs eller hyrs ut”. Liknande bestämmelser finns sedan tidigare i främst Danmark och Österrike.

Enligt direktivet får inte certifikatets giltighetstid överskrida tio år. Vissa kategorier av byggnader får undantas, nämligen

  • byggnader med ett särskilt kulturhistoriskt eller liknande värde,
  • byggnader som används för industriella ändamål,
  • kyrkor och andra byggnader som används för religiösa ändamål,
  • byggnader som används inom jordbruket och liknande näringar,
  • fritidshus,
  • byggnader som avses att användas i högst två år, och
  • byggnader vars totala golvarea understiger 50 m

2

.

Direktivet innehåller dessutom en särskild regel för ”byggnader med en total golvarea på över 1 000 m

2

och som inhyser offentliga

myndigheter och institutioner som tillhandahåller offentliga tjänster för ett stort antal personer och därför ofta besöks av dessa personer”. I sådana byggnader skall, även om inte det inte rör sig om en nyuppförd byggnad, eller en byggnad som säljs eller hyrs ut, ett energicertifikat anslås på väl synlig plats.

Vi beslutade under ett tidigt skede av vårt arbete att ersätta direktivets term ”energicertifikat” med ”energideklaration”. Skälet till det är att energicertifikat lätt kan förväxlas med elcertifikat, och att termen deklaration är en bättre benämning av det dokument som avses utifrån de uppgifter som det skall innehålla.

Ett annat ställningstagande har varit att inte begränsa kravet på energideklaration till enbart hyresrätter, utan även låta sådana nyttjanderättsformer som bostadsrätt och arrende omfattas av det föreslagna regelverket. Vi har därför ersatt termen ”hyra ut” med ”upplåta med nyttjanderätt”.

Syftet med att upprätta energideklarationer för byggnader är att konsumenter – presumtiva köpare eller nyttjanderättshavare – skall kunna jämföra och bedöma olika byggnaders energiprestanda. EGdirektivet har i det avseendet ett tydligt konsumentperspektiv, som har avgörande betydelse för de krav som bör ställas på hur energideklarationer skall upprättas. Tanken bakom det särskilda kravet på att en deklaration skall anslås i större byggnader, som inhyser offentliga myndigheter och institutioner vilka tillhandahåller offentliga tjänster, är att dessa skall tjäna som förebilder genom att hänsyn där tas till miljö- och energifaktorer.

Vilka uppgifter skall ingå i en energideklaration?

Direktivet är relativt allmänt hållet i den delen. De krav som ställs är att deklarationen skall innehålla uppgift om byggnadens energiprestanda, ett eller flera referensvärden och ett förslag till kostnadseffektiva åtgärder för att förbättra byggnadens energiprestanda.

Standardiseringsorganet CEN

1

arbetar för närvarande med att ta

fram standarder som omfattar ett 40-tal olika dokument för tilllämpning av direktivet. Förslag till sådana standarder förväntas vara tillgängliga under början av år 2005. Dessutom har Europeiska kommissionen initierat en s.k. Concerted Action i syfte att underlätta genomförandet av direktivet. Initiativet innebär att samtliga

1

Conseil Européen pour la Normalisation.

medlemsstater är representerade inom ett nätverk, som kontinuerligt träffas för att utbyta erfarenheter. I dagsläget, när deklarationernas närmare utformning i hög grad är beroende av det pågående europeiska arbetet, har vi valt att inte ange den detaljerade utformningen av de obligatoriska uppgifter som skall ingå i deklarationen och hur dessa skall tas fram.

När skall en energideklaration upprättas?

I Sverige finns det i dag inte några krav på att en byggnadsägare skall energideklarera sin byggnad. För att genomföra direktivet har vi utformat ett förslag till en lag om energideklaration av byggnader. Lagen föreslås omfatta alla byggnader i vilka energi används för att påverka byggnadens inomhusklimat. Kravet på att energideklarera sådana byggnader skall gälla när de uppförs, säljs eller upplåts med nyttjanderätt. För en byggnad som uppförs åvilar skyldigheten att upprätta en byggnadsdeklaration den som skall utföra eller låta utföra byggnadsarbetena, dvs. byggherren. Om en energideklaration inte tidigare har upprättats, eller en tidigare upprättad energideklaration inte längre är giltig, skall ägaren till en byggnad som säljs eller upplåts med nyttjanderätt se till att en deklaration upprättas och tillhandahålls presumtiva köpare eller nyttjanderättshavare. Kravet gäller även om en del av en byggnad, t.ex. en lägenhet eller lokal, upplåts med nyttjanderätt. I flerbostadshus och i byggnader med lokaler skall deklarationen tillhandahållas presumtiva boende genom att den anslås på väl synlig plats. Deklarationen skall även ges in till en myndighet, som vi benämner registermyndigheten, för registrering. Vi föreslår att Boverket skall vara registermyndighet.

Specialbestämmelse för byggnader i vilka offentliga tjänster tillhandahålls

En särskild fråga har varit vilka byggnader som skall omfattas av den särskilda regel i direktivet som gäller för större byggnader i vilka offentliga tjänster tillhandahålls. Vi har valt att sätta likhetstecken mellan den kategorin och de byggnader som enligt fastighetstaxeringslagen (1979:1152) är indelade som specialbyggnader. Att en byggnad är indelad som specialbyggnad innebär att den har

ett allmännyttigt ändamål och därmed är skattebefriad. Till sådana byggnader hör bl.a. sjukhus, skolor, muséer, bad- och idrottsanläggningar, förvaltningsbyggnader, domstolar och bibliotek. För en byggnad, vars golvarea överstiger 1 000 m

2

och vilken är indelad

som specialbyggnad, skall en energideklaration upprättas, anslås på väl synlig plats och ges in till registermyndigheten för registrering. Detta krav gäller även om inte någon av de andra situationer som utlöser krav på energideklarering föreligger, dvs. att byggnaden uppförs, säljs eller upplåts med nyttjanderätt.

Energideklarationens giltighetstid

En energideklaration skall enligt vårt förslag vara giltig i tio år från det att den har upprättats, såvida inte regeringen eller registermyndigheten har föreskrivit en kortare giltighetstid. Det fall som vi framför allt har haft i åtanke för en kortare giltighetstid är när en byggnad genomgår en omfattande om- eller tillbyggnad. I ett sådant fall är det värdefullt om en ny deklaration upprättas för att deklarationen skall avspegla de verkliga förhållandena. Frågan har dock överlämnats till regeringen eller den s.k. registermyndigheten.

Byggnader som får undantas från kravet på energideklarering

Såsom har nämnts ovan ger direktivet möjlighet att undanta vissa byggnader från kravet på energideklarering. Vi anser att de undantag som direktivet medger i huvudsak bör tillämpas inledningsvis. När det gäller de byggnader som har ett kulturhistoriskt eller annat särskilt värde anser vi dock att ett särskilt förfarande bör gälla, som innebär att ägaren skall kunna ansöka om undantag från kravet på att upprätta en energideklaration om det finns särskilda skäl. Sådana skäl kan vara att det med hänsyn till byggnadens bevarandevärde inte går att utföra några energieffektiviserande åtgärder i den.

Sanktioner

För att systemet med energideklarationer skall bli verkningsfullt anser vi att det är nödvändigt att någon form av sanktion träffar den som inte fullgör skyldigheten att energideklarera en byggnad

som uppförs, säljs eller upplåts med nyttjanderätt. Detsamma bör gälla ägaren till en byggnad, som omfattas av det särskilda kravet på energideklarering på grund av att byggnaden är indelad som specialbyggnad och dess golvarea överstiger 1 000 m

2

. Om en deklaration således inte har upprättats och lämnats in till registermyndigheten för registrering i rätt tid, eller om en deklaration är så ofullständig att den inte kan läggas till grund för registrering, får registermyndigheten påföra den som skyldigheten åvilar en förseningsavgift. Avgiften bör i stort sett motsvara kostnaden för att upprätta en energideklaration, och för att följa den allmänna prisutvecklingen knytas till prisbasbeloppet enligt lagen (1962:381) om allmän försäkring. För småhus har vi föreslagit att avgiften skall uppgå till 10 % av prisbasbeloppet och för andra byggnader till 25 %. För år 2004 skulle detta för småhus motsvara en avgift på 3 930 kr och för övriga byggnader på 9 825 kr. Omständigheter kan inträffa som gör att en byggnadsägare inte kan fullgöra sin deklarationsskyldighet, exempelvis till följd av sjukdom eller hög ålder. Vi föreslår därför en ”ventil” av innebörd att förseningsavgiften får sättas ned eller helt efterges om det finns särskilda skäl.

Kontroll av att regelverket efterlevs

Tillsynen, dvs. kontrollen av att skyldigheten att energideklarera byggnader fullgörs, skall i huvudsak åvila Boverket. Genom det register över energideklarationer, som vi föreslår skall inrättas, kan Boverket kontrollera om en energideklaration finns upprättad när en byggnad har sålts. Detta kan ske genom att inskrivningsmyndigheterna, som beviljar lagfart vid fastighetsöverlåtelser, åläggs att skicka en underrättelse till energideklarationsregistret när en fastighet har sålts. Vid upplåtelse av nyttjanderätt till bostäder finns ännu inte något officiellt register att tillgå, på motsvarande sätt som vid försäljning av fast egendom. Vi bedömer dock att när regelverket om energideklarationer har införts och blivit allmänt känt, kommer ett stort antal köpare, hyresgäster och bostadsrättshavare att efterfråga en energideklaration. På det sättet kan systemet i flertalet fall komma att bli självkontrollerande. Bland hyresvärdar torde ett energideklarerat byggnadsbestånd även bli ett konkurrensmedel, eftersom det visar på värdens omsorg om miljön.

Även om energideklarationsregistret möjliggör att tillsynsverksamheten i huvudsak kan skötas centralt av registermyndigheten, kommer det i vissa fall att krävas en lokal tillsyn. De fall som blir aktuella är de flerbostadshus och byggnader med lokaler samt specialbyggnader vars yta överstiger 1 000 m

2

, där en deklaration skall

vara anslagen. För dessa byggnader föreslår vi att de kommunala byggnadsnämnderna ges tillsynsansvar. Nämndernas uppgift kommer därmed att bli att genom tillgång till deklarationsregistret och på plats kontrollera om en deklaration är upprättad respektive anslagen. Om en nämnd vid en sådan kontroll uppmärksammar att en deklaration inte finns, skall nämnden ha rätt att förelägga byggnadsägaren att låta upprätta och anslå en deklaration. Ett sådant föreläggande skall kunna förenas med vite. Beslut om vitesföreläggande och om förseningsavgift skall kunna överklagas till allmän förvaltningsdomstol.

Samordning med förslaget till lag om byggnadsdeklarationer

Tidigare i år har Byggnadsdeklarationsutredningen föreslagit att ett system med byggnadsdeklarationer skall införas. En sådan deklaration skall bl.a. innehålla uppgift om utförd funktionskontroll av ventilationssystem och om radonhalten i en byggnad är uppmätt eller inte. För att inte ägare till byggnader skall vara tvungna att upprätta två olika deklarationer anser vi, om systemet med byggnadsdeklarationer blir verklighet, att systemen bör samordnas.

Vem skall upprätta en energideklaration?

Enligt direktivet skall en energideklaration upprättas på ett ”oberoende sätt av kvalificerade och/eller auktoriserade experter”. Eftersom energideklarationerna kan förväntas få stor genomslagskraft bland köpare och hyresgäster och vara ett dokument som ofta kommer att efterfrågas, är det av stor vikt att deklarationerna håller en hög kvalitet och upprättas av personer vilkas kompetens kan verifieras. Det bidrar också till ökad trovärdighet för systemet. Vi har bedömt att kraven bäst uppfylls om en energideklaration upprättas av en person – en energiexpert – vid ett ackrediterat kontrollorgan. Energiexperten skall ha fått sin kompetens bedömd och certifierad av ett ackrediterat certifieringsorgan. Vilka närmare krav

gällande utbildning och yrkeserfarenhet som bör ställas på energiexperten anser vi att den ansvariga myndigheten Boverket bör ange. Vi anser dock att det, förutom tidigare bakgrund inom området, bör krävas en särskild utbildning i två nivåer, där den första nivån avser deklarering av småhus och flerbostadshus och den andra nivån avser deklarering av mer komplexa byggnader. Varje nivå bör, utöver självstudier, omfatta en till två veckors heltidsstudier.

Systemet med ackrediterade kontrollorgan och certifierade energiexperter, som ansluter till principerna för ett s.k. öppet system som Styrelsen för ackreditering och teknisk kontroll (SWEDAC) ansvarar för, säkerställer en hög kvalitet på de upprättade deklarationerna. Ett företag måste t.ex. ha ett väl fungerande kvalitetssystem för att kunna bli ackrediterat. Det är därför tillräckligt att det inom ett kontrollorgan finns en person som är certifierad och behörig att upprätta en energideklaration. Denne kan ha ett antal medarbetare som utför det praktiska arbetet, men antalet medarbetare till en enskild energiexpert bör inte överskrida 10–15 stycken. Denna konstruktion gör det också möjligt för större fastighetsföretag att genom en särskild avdelning inom företaget energideklarera sitt eget fastighetsbestånd. Konstruktionen underlättar dessutom för byggnadsägare och ackrediterade företag att samordna de olika typer av kontroller som kan förekomma i en byggnad.

När träder regelverket om energideklarering i kraft?

Enligt EG-direktivet skall reglerna om energideklarering vara i kraft fr.o.m. år 2006. Om det inte finns tillräckligt många energiexperter, får dock tillämpningen av regelverket skjutas upp till år 2009.

Initialt kommer kravet på energideklarationer att vara mycket stort. Av småhusen bedömer vi att ca 65 000 kommer att behöva besiktigas varje år p.g.a. ägarbyte. Av de ca 135 000 byggnader som utgör flerbostadshus bedöms ca 120 000 behöver deklareras under det första år som regelverket är i kraft. Det främsta skälet till detta är att minst en lägenhet hyrs ut i merparten av alla flerbostadshus varje år. Dessutom säljs sådana byggnader i viss utsträckning. Vidare finns det ca 60 000 byggnader med övervägande del kommersiella lokaler. En grov uppskattning är att i bortåt hälften av dessa byggnader sker minst ett hyresgästbyte eller försäljning av

byggnaden under ett år. Till detta kommer kravet på deklaration av byggnader med offentlig verksamhet och vars golvarea överstiger 1 000 m

2

. Dessa byggnader är uppskattningsvis 55 000–80 000 stycken. Slutligen skall alla nya byggnader – 10 000–15 000 per år – energideklareras. Vi bedömer tidsåtgången för att upprätta en energideklaration för ett småhus till i storleksordningen 4–6 timmar. För ett flerbostadshus kan tidsåtgången uppskattas till i genomsnitt 8–12 timmar och för en byggnad med lokaler till 8–30 timmar. Att spannet för lokalbyggnader är så stort beror på att verksamheten i dessa är av mycket skild art – sjukhus, muséer, tekniskt komplexa kontorsbyggnader etc. De bedömda tiderna förutsätter att de som skall upprätta deklarationer har erforderlig erfarenhet av systemet och effektiva hjälpmedel till förfogande. För att motverka den anhopning av energideklarationer som kan förväntas när regelverket träder i kraft, anser vi att reglerna för energideklaration av byggnader bör vara flexibla. Det ger samtidigt en möjlighet för de som skall upprätta deklarationer att bygga upp kompetens och erfarenhet. Vi föreslår att krav att energideklarera en byggnad som byggs, upplåts med nyttjanderätt eller säljs, eller som är en specialbyggnad vars golvarea överstiger 1 000 m

2

, skall

gälla redan fr.o.m. år 2006, men att sanktioner i form av förseningsavgift eller föreläggande vid vite inte skall börja tillämpas förrän år 2009. Vårt lagförslag ger dessutom möjlighet för regeringen, eller den myndighet som regeringen bestämmer, att meddela föreskrifter om att en energideklaration som upprättas under perioden 2006–2008 får upprättas av en annan person än en energiexpert. I sådant fall bör dock giltighetstiden för en sådan deklaration vara kortare än tio år. Föreskrifter av det här slaget bör meddelas efter överläggningar med organisationer för olika kategorier av ägare till byggnader om förutsättningarna och formerna för att upprätta energideklarationer under åren 2006–2008.

Organisation

Boverket, som är central förvaltningsmyndighet för byggande och boende, är den myndighet som är närmast berörd av systemet med energideklarationer. Styrnings- och effektivitetsskäl talar därför för att Boverket ges ansvar för verksamheten. Samtidigt angår systemet med energideklarationer i hög grad flera myndigheter och privata

aktörer. Vi föreslår därför att det vid Boverket inrättas ett särskilt råd där flera myndigheter och berörda branscher kan samverka. Myndigheter som i första hand bör komma i fråga är Statens energimyndighet (Energimyndigheten), Formas (Forskningsrådet för miljö, areella näringar och samhällsbyggande) och Konsumentverket. Bland de icke statliga aktörerna är det värdefullt om byggherreföretag, fastighetsföretag, mäklarföretag, boendeorganisationer och besiktningsföretag kan vara representerade. Rådet skall ha det övergripande ansvaret för systemet med energideklarationer och besluta i strategiska frågor, svara för utvärderingar, ta initiativ till förändringar i inriktningen och ansvara för den löpande verksamheten.

Anläggningar för komfortkyla

Direktivet innehåller en särskild bestämmelse för anläggningar för komfortkyla (luftkonditioneringssystem enligt direktivets terminologi). Bestämmelsen är främst utformad med hänsyn till de sydeuropeiska länderna, där energianvändningen sommartid brukar vara hög på grund av det flitiga användandet av kylanläggningar i bostäder och lokaler. I Sverige är inte dessa problem lika omfattande, men direktivet kräver ändå att en kontroll görs av en anläggning för komfortkyla, vars effekt överstiger 12 kW. Vårt förslag är att en sådan kontroll görs i samband med att en byggnad energideklareras. Framför allt kommer det att vara kontorsbyggnader som berörs.

Värmepannor

Direktivet innehåller också en särskild bestämmelse för värmepannor i syfte att effektivisera energianvändningen och begränsa koldioxidutsläppen från sådana. Medlemsländerna ges två alternativ, där alternativ (a) innebär regelbunden kontroll av värmepannor med en nominell effekt på minst 20 kW. Om en värmepanna är äldre än 15 år, skall en engångskontroll av hela anläggningen ske. Alternativ (b) ger medlemsstaterna möjlighet att, istället för ett system med kontroll, ge råd till användarna om utbyte av värmepannor, andra förändringar i värmesystemet och alternativa lös-

ningar för att bedöma värmepannans effektivitet och om pannan är av lämplig storlek.

Vi har gjort tolkningen att effektangivelsen avser effekten på värmepannans brännare. Detta medför att flertalet villapannor inte omfattas av direktivet. Vidare har vi bedömt att det svenska pannbeståndet är relativt ålderstiget och att den marginella förbättring av verkningsgraden som kan uppnås med en pannkontroll och efterföljande åtgärder sällan kan anses motiverad. Det gäller särskilt när det bästa alternativet ur såväl miljömässiga som ekonomiska aspekter ofta är att konvertera till en helt annan uppvärmningskälla. Vi föreslår därför att Sverige för värmepannor väljer rådgivningsalternativet. En bedömning av pannanläggning med åtföljande rekommendationer om pannkontroll eller andra åtgärder kommer för flertalet byggnader att ske i samband med att de energideklareras till följd av att byggnaderna säljs eller upplåts med nyttjanderätt.

Energimyndigheten bör få i uppdrag och ges resurser för att i samarbete med Boverket och branschen, genom det råd vi föreslår skall inrättas vid Boverket, ta fram informations- och rådgivningsmaterial avseende pannor, pannkontroll, konverteringsalternativ och liknande.

Ekonomiska och andra konsekvenser av våra förslag

Betänkandet innehåller förslag som på olika sätt kan påverka den framtida energianvändningen. Huvudsakligen gäller dessa krav

  • minimikrav för energianvändningen i nya byggnader,
  • minimikrav för energianvändningen i samband med renovering av befintliga byggnader,
  • informativa styrmedel i form av redovisning av byggnaders energiprestanda till presumtiva köpare, hyresgäster och bostadsrättshavare (konsumentvägledning),
  • informativa styrmedel i form av objektsanpassade råd för kostnadseffektiva åtgärder,
  • en databas för registrering av energideklarationer med uppgifter om byggnadernas energianvändning, samt
  • en organisation för att centralt utveckla beräknings-, normerings- och deklarationsmetodik, åtgärdsförslag och informationsinsatser kopplade till verksamheten.

För den enskilde fastighetsägaren kan långtgående minimikrav innebära kortsiktigt högre investeringskostnader, som senare kompenseras med lägre driftskostnader. Även för byggnader med långt driven energihushållning är den initiala merkostnaden endast några få procent av byggnadens totala produktionskostnader.

De största ekonomiska konsekvenserna får systemet med energideklarationer. En grov analys visar att en ordning med energideklarering av byggnader kan motiveras från såväl privatekonomiska som samhällsekonomiska utgångspunkter. Analysen indikerar att ett deklarationsförfarande ger betydande ekonomiska bidrag, om det leder till energieffektiviserande åtgärder i stor omfattning som annars inte skulle ha genomförts. För småhus kan kostnaderna för att upprätta deklarationer vara kritisk i en ekonomisk kalkyl, särskilt när det gäller lönsamheten i enklare åtgärder med kort livslängd. För en samhällsekonomisk vinst krävs att åtgärder genomförs som leder till minst 3 % lägre energianvändning i småhusbeståndet. Det bör därför vara en central uppgift för Boverket att bidra till en utveckling av rationella hjälpmedel för deklarationsförfarandet utan att kvalitetskraven eftersätts.

Kostnaden för deklarationsförfarandet betyder väsentligt mindre i en analys av lönsamheten i åtgärder för flerbostadshus och byggnader med lokaler, än för småhus. Det är dock inte sannolikt att omfattande åtgärder med lång livslängd kommer att genomföras i någon större utsträckning, om de inte kan kombineras med andra ombyggnadsåtgärder eller kan stödjas ekonomiskt. Vi föreslår nu inget särskilt ekonomiskt stöd för att genomföra åtgärder. Verksamheten bör efter en tid utvärderas, innan ställning tas till eventuella statliga incitament.

Potentialen för energieffektiviserande åtgärder i bebyggelsen är svårbedömbar på grund av att det inte har gjorts några systematiska studier under de senaste decennierna. Sannolikt kvarstår en betydande potential för den typ av åtgärder som en energiexpert i deklarationen kommer att rekommendera en byggnadsägare att göra. Utfallet av en ordning med energideklarationer kommer att bli beroende av bl.a. energiprisernas utveckling, den tekniska utvecklingen och det allmänna intresset för energihushållningsfrågor. Det finns även starka motiv för att analysera förekommande hinder på marknaden och hur dessa hinder kan överbryggas. Systemet med energideklarationer är stort och omfattande. Det är därför lämpligt med en nationell kampanj, som informerar om de möjligheter och skyldigheter som systemet innebär.

Statens kostnader för verksamheten med energideklarationer uppstår dels i en uppbyggnadsfas och dels under en mer operativ fas. Vi uppskattar kostnaden för förberedelserna till ca 25–35 miljoner kr under tvåårsperioden 2005–2006. De insatser som då är aktuella är bl.a. uppbyggnad av register och databas, framtagande av beräkningsmetoder inklusive indata, rutiner och verktyg för datainventering, beräknings- och normeringsverktyg samt anvisningar och utbildningsmaterial för experter. Därutöver tillkommer den nämnda informationsverksamheten. Vi föreslår att dessa kostnader finansieras via statsbudgeten.

För den löpande verksamheten är vår grova bedömning att medelsbehovet är i storleksordningen 25 miljoner kr per år. I dessa kostnader ingår bl.a. personalkostnader, kostnader för tillgång till vissa uppgifter från Lantmäteriverket, kostnader för drift av register och databas, kostnader för informationsverksamhet vid det råd vi föreslår skall inrättas vid Boverket och vid Energimyndigheten samt utvecklingskostnader. Vi föreslår att den löpande verksamheten delvis finansieras genom en registerhållningsavgift om 100 kr per deklaration som tas ut från den som är ansvarig för att upprätta en energideklaration. Eftersom en stor mängd deklarationer kommer att upprättas under den första treårsperioden, kommer statens intäkter under den perioden att vara avsevärt större än kostnaderna. När verksamheten med deklarationer har stabiliserats uppskattar vi att statens inkomster från byggnadsägarnas avgifter kommer att uppgå till ca 9 miljoner kr per år.

Resterande kostnader som inte täcks genom avgifter, ca 15 miljoner kr per år, föreslår vi finansieras från statsbudgeten via myndighetsanslag till Boverket och i viss mån Energimyndigheten. Statens stöd till kommunal energirådgivning uppgår under perioden 2003–2007 till ca 90 miljoner kr per år. Regeringen bör i särskild ordning se över hur en del av detta anslag från och med år 2008 kan omfördelas till förmån för verksamhet med anknytning till det föreslagna energideklarationssystemet.

Staten, landsting och kommuner får som byggnadsägare goda möjligheter att energieffektivisera sitt byggnadsbestånd så att kostnaderna för att upprätta energideklarationer väl uppvägs.

Författningsförslag

1. Förslag till lag om energideklaration av byggnader

Härigenom föreskrivs

1

följande.

Lagens ändamål

1 §

Lagens ändamål är att främja en effektiv användning av energi i byggnader. I detta syfte innehåller lagen bestämmelser om en skyldighet för ägare till en byggnad att låta energideklarera byggnaden och att ge in energideklarationen till en registermyndighet.

Myndigheter

2 §

Regeringen skall utse de myndigheter som skall utöva tillsyn samt handlägga de frågor som enligt denna lag, eller enligt föreskrifter som har meddelats med stöd av lagen, ligger på registermyndigheten respektive tillsynsmyndigheten.

Närmare föreskrifter om de uppgifter som registermyndigheten respektive tillsynsmyndigheten skall ha får meddelas av regeringen.

1

Jfr Europaparlamentets och rådets direktiv 2002/91/EG av den 16 december 2002 om

byggnaders energiprestanda (EGT L1, 4.1.2003, s. 65).

Lagens tillämpningsområde

3 §

Denna lag tillämpas på alla byggnader i vilka energi används för att påverka byggnadens inomhusklimat. Regeringen eller, efter regeringens bemyndigande, registermyndigheten får meddela föreskrifter om vilka byggnader som får undantas från lagens tillämpningsområde.

Energideklaration

4 §

En energideklaration skall innehålla uppgifter om

1. den beräknade eller faktiska mängd energi som används i en

byggnad för att uppfylla de behov som är knutna till normalt bruk av byggnaden (energiprestanda),

2. ett eller flera referensvärden, och

3. rekommendationer om hur byggnadens energiprestanda kan

förbättras.

En energideklaration är giltig i tio år från det att deklarationen har upprättats.

Regeringen eller, efter regeringens bemyndigande, registermyndigheten får meddela föreskrifter om de uppgifter en energideklaration skall innehålla samt om en kortare giltighetstid.

5 §

En energideklaration skall upprättas när en byggnad uppförs.

Om en giltig energideklaration inte finns för en byggnad, skall en sådan deklaration upprättas

1. innan byggnaden säljs, eller

2. innan byggnaden, eller en del av byggnaden, upplåts med

nyttjanderätt. Regeringen eller, efter regeringens bemyndigande, registermyndigheten får meddela föreskrifter om undantag från kraven på upprättande av energideklarationer enligt andra stycket.

6 §

Om en byggnad är indelad som specialbyggnad enligt 2 kap. 2 § fastighetstaxeringslagen (1979:1152), dess totala golvarea överstiger 1 000 kvadratmeter och det saknas en giltig energideklaration för byggnaden, skall en deklaration upprättas även om förutsättningarna i 5 § andra stycket 1–2 inte är uppfyllda.

Regeringen eller, efter regeringens bemyndigande, registermyndigheten får meddela föreskrifter om undantag från kravet på upprättande av energideklaration enligt första stycket.

7 §

En energideklaration skall upprättas av en energiexpert. Regeringen eller, efter regeringens bemyndigande, registermyndigheten får meddela föreskrifter om vilka krav som skall ställas på sådana experter.

8 §

Skyldigheten att låta upprätta en energideklaration åvilar

1. i fall som avses i 5 § första stycket, den som enligt 9 kap. 1 §

plan- och bygglagen (1987:10) för egen räkning skall utföra eller låta utföra byggnadsarbetena, och

2. i fall som avses i 5 § andra stycket och 6 § första stycket, den

som äger byggnaden.

9 §

Innan en byggnad säljs skall byggnadens ägare se till att presumtiva köpare tillhandahålls byggnadens energideklaration.

10 §

Innan ägaren till en byggnad upplåter byggnaden eller en del av byggnaden med nyttjanderätt, skall ägaren se till att presumtiva nyttjanderättshavare tillhandahålls byggnadens energideklaration.

Om en byggnad är indelad som hyreshus enligt 2 kap. 2 § fastighetstaxeringslagen (1979:1152) skall skyldigheten enligt första stycket fullgöras genom att energideklarationen anslås på väl synlig plats i byggnaden.

Bestämmelsen i andra stycket gäller även en sådan energideklaration som upprättats med stöd av 6 § första stycket.

Registrering

11 §

När en energideklaration har upprättats skall den ges in till registermyndigheten senast vid den tidpunkt regeringen eller, efter regeringens bemyndigande, registermyndigheten bestämmer.

12 §

Registermyndigheten skall registrera energideklarationen i ett energideklarationsregister som skall föras med hjälp av automatiserad behandling. Uppgifterna i registret får hämtas från fastighetsregistret och ingivna energideklarationer.

Föreskrifter om registret och avgifter för registerhållningen får meddelas av regeringen.

13 §

En uppgift i en registrerad energideklaration skall rättas om den innehåller någon uppenbar oriktighet till följd av skrivfel, räknefel eller liknande förbiseende eller till följd av något tekniskt fel. Den vars rätt berörs skall ges möjlighet att yttra sig, om inte rättelsen är till förmån för denne eller yttrandet annars är uppenbart obehövligt.

Elektronisk hantering

14 §

En energideklaration samt därtill hörande handlingar får överföras elektroniskt på det sätt som regeringen eller, efter regeringens bemyndigande, registermyndigheten föreskriver.

Tillsyn

15 §

Om den som enligt 8 § är skyldig att upprätta en energideklaration inte givit in deklarationen i rätt tid, eller om den ingivna deklarationen är så ofullständig att den inte kan läggas till grund för registrering, får registermyndigheten påföra den som skyldigheten åvilar en förseningsavgift. Sådan avgift skall i fråga om småhus uppgå till 10 procent och i fråga om annan byggnad till 25 procent av det för året fastställda prisbasbeloppet enligt 1 kap. 6 § lagen (1962:381) om allmän försäkring.

Innan en förseningsavgift påförs skall den som skyldigheten enligt 8 § åvilar beredas tillfälle att ge in en energideklaration eller att göra de kompletteringar som behövs.

En förseningsavgift får sättas ned eller helt efterges om det finns särskilda skäl.

16 §

Tillsynsmyndigheten får meddela de förelägganden som i ett enskilt fall behövs för att tillse att skyldigheten enligt 10 § andra och tredje styckena fullgörs. Ett sådant föreläggande får förenas med vite.

I den utsträckning det behövs för tillsynen skall tillsynsmyndigheten på begäran få tillträde till sådana byggnader som avses i 10 § andra stycket. Denna rätt omfattar inte bostäder i sådana byggnader.

17 §

Om en förseningsavgift inte har betalats efter betalningsuppmaning skall den obetalda avgiften lämnas för indrivning. Bestämmelser om indrivning finns i lagen (1993:891) om indrivning av statliga fordringar m.m. Vid indrivning får verkställighet enligt utsökningsbalken (1981:774) ske.

Anläggningar för komfortkyla

18 §

Om det i en byggnad finns en anläggning för komfortkyla med en kyleffekt som är tolv kilowatt eller högre, skall anläggningen regelbundet kontrolleras.

Regeringen eller, efter regeringens bemyndigande, registermyndigheten får meddela föreskrifter om sådan kontroll.

Särskild redovisning av alternativa energiförsörjningssystem

19 §

Innan en byggnad vars bruttoarea beräknas överstiga 1 000 kvadratmeter uppförs skall den som enligt 9 kap. 1 § plan- och bygglagen (1987:10) för egen räkning utför eller låter utföra byggnadsarbetena utreda och till tillsynsmyndigheten ge in en särskild redovisning av alternativa energiförsörjningssystem och möjligheterna att genomföra dessa. Redovisningen skall vara ingiven senast vid den tidpunkt då bygganmälan enligt 9 kap. 2 § plan- och bygglagen skall göras.

Regeringen eller, efter regeringens bemyndigande, registermyndigheten får meddela föreskrifter om de uppgifter en redovisning enligt första stycket skall innehålla.

Skadestånd

20 §

Rätt till ersättning av staten har den som lider skada på grund av tekniskt fel i energideklarationsregistret.

Ersättningen skall sättas ned med skäligt belopp eller helt falla bort, om den skadelidande har medverkat till skadan genom att utan skälig anledning låta bli att vidta åtgärder för att bevara sin rätt eller om den skadelidande på något annat sätt har medverkat till skadan genom eget vållande.

21 §

En ägare eller rättighetshavare som drabbas av skada till följd av ett beslut om rättelse enligt 13 § har rätt till ersättning av staten. Ersättning lämnas dock inte om den skadelidande med hänsyn till felets art eller andra omständigheter hade bort inse att fel förekommit.

22 §

Staten företräds i ärenden om ersättning enligt 20 och 21 §§ av den myndighet som regeringen bestämmer.

Överklagande

23 §

Registermyndighetens beslut enligt 13 och 15 §§ och tillsynsmyndighetens beslut enligt 16 § får överklagas hos allmän förvaltningsdomstol.

Prövningstillstånd krävs vid överklagande till kammarrätten. Övriga beslut enligt denna lag får inte överklagas.

Ikraftträdande- och övergångsbestämmelser

1. Denna lag träder i kraft den 1 januari 2006.

2. Bestämmelserna i 15 och 16 §§ träder i kraft den 1 januari 2009.

3. Regeringen eller, efter regeringens bemyndigande, registermyndigheten får för energideklarationer som upprättas under perioden 1 januari 2006–31 december 2008 meddela undantag från kravet i 7 § att energideklarationen skall upprättas av en energiexpert.

2. Förslag till lag om ändring i plan- och bygglagen (1987:10)

Härigenom föreskrivs att 9 kap. 12 § plan- och bygglagen (1987:10) skall ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse

2

Föreslagen lydelse

9 kap.

12 §

Om det krävs en sådan byggfelsförsäkring eller ett sådant färdigställandeskydd som avses i lagen (1993:320) om byggfelsförsäkring m.m., får byggnadsarbetena inte påbörjas förrän bevis om försäkringen respektive färdigställandeskyddet har visats upp för byggnadsnämnden. Motsvarande gäller, om det krävs ett besked om skyddsrum enligt 6 kap. 8 § lagen (1994:1720) om civilt försvar.

I de fall en rivningsplan skall finnas enligt 4 §, får rivningsarbetena inte påbörjas förrän byggnadsnämnden godkänt rivningsplanen.

Om det krävs en sådan byggfelsförsäkring eller ett sådant färdigställandeskydd som avses i lagen (1993:320) om byggfelsförsäkring m.m., får byggnadsarbetena inte påbörjas förrän bevis om försäkringen respektive färdigställandeskyddet har visats upp för byggnadsnämnden. Motsvarande gäller, om det krävs ett besked om skyddsrum enligt 6 kap. 8 § lagen (1994:1720) om civilt försvar eller en särskild redovisning av alternativa energiförsörjningssystem enligt 19 § lagen (0000:000) om energideklaration av byggnader.

I de fall en rivningsplan skall finnas enligt 4 §, får rivningsarbetena inte påbörjas förrän byggnadsnämnden godkänt rivningsplanen.

Denna lag träder i kraft den 1 januari 2006.

2

Träder i kraft den 1 januari 2005 enligt SFS 2004:551

3. Förslag till lag om ändring i fastighetsmäklarlagen (1995:400)

Härigenom föreskrivs att 16 och 18 §§fastighetsmäklarlagen (1995:400) skall ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

16 §

Fastighetsmäklaren skall, i den mån god fastighetsmäklarsed kräver det, ge köpare och säljare de råd och upplysningar som dessa kan behöva om fastigheten och andra förhållanden som har samband med överlåtelsen. Mäklaren skall verka för att säljaren före överlåtelsen lämnar de uppgifter som kan antas vara av betydelse för köparen, liksom att köparen före förvärvet undersöker eller låter undersöka fastigheten.

Fastighetsmäklaren skall, i den mån god fastighetsmäklarsed kräver det, ge köpare och säljare de råd och upplysningar som dessa kan behöva om fastigheten och andra förhållanden som har samband med överlåtelsen. Mäklaren skall verka för att säljaren före överlåtelsen tillhandahåller en energideklaration och lämnar de uppgifter som kan antas vara av betydelse för köparen, liksom att köparen före förvärvet undersöker eller låter undersöka fastigheten.

18 §

När förmedlingen avser en fastighet som en konsument köper huvudsakligen för enskilt bruk, skall fastighetsmäklaren tillhandahålla köparen en skriftlig beskrivning av fastigheten. Beskrivningen skall innehålla uppgifter i de avseenden som har angetts i 17 § samt uppgift om fastighetens benämning, taxeringsvärde och areal. Beskrivningen skall också innehålla uppgift om byggnadens ålder, storlek och byggnadssätt.

När förmedlingen avser en fastighet som en konsument köper huvudsakligen för enskilt bruk, skall fastighetsmäklaren tillhandahålla köparen en skriftlig beskrivning av fastigheten. Beskrivningen skall innehålla uppgifter i de avseenden som har angetts i 17 § samt uppgift om fastighetens benämning, taxeringsvärde och areal. Beskrivningen skall också innehålla uppgift om byggnadens ålder, storlek och byggnadssätt samt

Vid förmedling som avses i första stycket skall mäklaren innan fastigheten överlåts tillhandahålla köparen en skriftlig beräkning av dennes boendekostnader.

en hänvisning till en upprättad energideklaration.

Vid förmedling som avses i första stycket skall mäklaren innan fastigheten överlåts tillhandahålla köparen en skriftlig beräkning av dennes boendekostnader.

Denna lag träder i kraft den 1 januari 2006.

4. Förslag till lag om ändring i inkomstskattelagen (1999:1229)

Härigenom föreskrivs att det i 45 kap. inkomstskattelagen (1999:1229) skall införas en ny paragraf, 15 b §, och närmast före paragrafen en ny rubrik av följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

45 kap.

Utgift för energideklaration

15 b §

Utgift för att låta upprätta en energideklaration enligt lagen (0000:000) om energideklaration av byggnader får räknas in i omkostnadsbeloppet om avdrag inte har medgivits i inkomstslaget näringsverksamhet. Avdrag får medges för utgift för högst en deklaration.

Denna lag träder i kraft den 1 januari 2006.

1. Utredningens uppdrag och arbete

1.1. Utredningens uppdrag

I december 2002 antog Europaparlamentet och Europeiska unionens råd direktiv 2002/91/EG om byggnaders energiprestanda. Direktivet syftar till att minska energianvändningen i bebyggelsen och därigenom bidra till ett minskat utsläpp av klimatpåverkande växthusgaser. På så sätt kan Europeiska Unionens importberoende av energi minska och försörjningstryggheten avseende energi öka.

Direktivet fastställer krav i fråga om

  • beräkningsmetodik för byggnaders integrerade energiprestanda,
  • minimikrav avseende energiprestanda för nya byggnader och byggnader som genomgår större renovering,
  • energicertifiering av byggnader,
  • regelbundna kontroller alternativt rådgivningsinsatser avseende värmepannor, och
  • regelbundna kontroller av luftkonditioneringssystem.

Direktivet skall vara genomfört i nationell lagstiftning senast den 4 januari 2006. Om en medlemsstat inte har tillräckligt många kvalificerade experter för att uppfylla kraven vad gäller energicertifiering, värmepannor och luftkonditioneringssystem i artiklarna 7, 8 och 9 i direktivet får tiden för genomförande i de delarna sträckas ut till den 4 januari 2009.

Direktivet innebär för svenskt vidkommande ett flertal tillkommande krav, främst avseende införandet av energicertifiering av byggnader vid försäljning, uthyrning och nybyggnation, samt kontroll av luftkonditioneringssystem. Vidare innebär kraven avseende beräkningsmetodik och minimikrav beträffande byggnaders energiprestanda att en översyn av nuvarande byggregler behöver göras.

Regeringen har uppdragit åt en särskild utredare att lämna förslag till hur direktivet skall genomföras i Sverige. Utredaren skall

analysera alternativa sätt att genomföra direktivet med beaktande av dess syfte och behovet av att skapa ett kostnadseffektivt system för de berörda aktörerna. Intresset av att begränsa de administrativa bördorna för tillsynsmyndigheter, certifieringsorgan, fastighetsägare och hyresgäster skall beaktas. Utredaren skall i samråd med branschen utvärdera möjligheterna att genomföra vissa delar genom frivilliga initiativ och, om det bedöms lämpligt, lämna sådana förslag.

Utredningens direktiv återges i sin helhet i bilaga 1.

1.2. Utredningens arbete

Utredningen hade sitt första sammanträde i februari 2004 och har därefter sammanträtt vid tio tillfällen, varav ett internatsammanträde över två dagar. Vid ett av dessa sammanträden har en föredragning genomförts om vissa erfarenheter av den danska lagstiftningen om energimärkning av byggnader.

Utredningen har tillsatt särskilda arbetsgrupper med medverkan av representanter för branschen samt externa konsulter dels för att studera hur befintliga krav på energihushållning och värmeisolering tillämpas och vid behov lämna förslag, dels för att utreda hur direktivets krav på inspektion av värmepannor kan genomföras samt för att göra en förstudie av hur direktivets krav på inspektion av luftkonditioneringssystem kan uppfyllas.

Ordföranden och sekretariatet har träffat företrädare för den danska Energistyrelsen och Dansk Energimanagement A/S. Ordföranden och sekretariatet har dessutom deltagit i möten med Energy Performance of Building Directive Policy-makers Network om planeringen för kommissionens initiativ om en s.k. Concerted Action för att underlätta genomförande av direktivet. Utredningen har även vid ett par tillfällen blivit informerad om det pågående standardiseringsarbetet inom CEN gällande olika delar av direktivet.

Ordföranden och sekretariatet har vid ett flertal tillfällen, vid seminarier och i andra sammanhang, informerat om direktivet och om utredningens arbete.

Utredningen genomförde i september 2004 en hearing med ett 50-tal deltagare till vilken fastighetsbolag, mäklare, byggbolag, besiktningsföretag, myndigheter och andra aktörer inom energi- och fastighetsbranschen bjöds in.

Samråd har skett med Byggnadsdeklarationsutredningen (M 2002:06), PBL-kommittén (M 2002:05), Byggnadsmiljöutredningen (M 2004:01), Svenska Kommunförbundet, Boverket, Statens energimyndighet och Näringslivets Regelnämnd.

2. Europaparlamentets och rådets direktiv 2002/91/EG om byggnaders energiprestanda

2.1. Bakgrunden till direktivet

Europarlamentet och Europeiska unionens råd antog i december 2002 direktivet 2002/91/EG om byggnaders energiprestanda. Bakgrunden till direktivet var följande.

I april 1998 lämnade kommissionen ett meddelande om energieffektivisering till rådet. Kommissionen konstaterade i meddelandet att energiintensiteten inom gemenskapen inte hade minskat i den takt som tidigare förutsatts. Det fanns därför ett starkt behov av att förstärka arbetet med energieffektivisering på såväl gemenskaps- som medlemsstatsnivå.

Rådet antog i november 1998 en resolution om energieffektivisering. I resolutionen uppmanade rådet kommissionen att utarbeta en handlingsplan med syfte att främja åtgärder för minskad energiintensitet inom gemenskapen. Rådet betonade betydelsen av att hänsyn skulle tas till nationella olikheter.

Kommissionen beslutade i april 2000 om en sådan handlingsplan för ökad energieffektivitet, vilken rådet hade uppmanat till. I sina slutsatser av den 30 maj och den 5 december 2000 stödde rådet kommissionens handlingsplan och begärde särskilda åtgärder i byggnadssektorn. Denna sektor svarar för ungefär fyrtio procent av energianvändningen inom den europeiska unionen (EU) och för en något mindre andel av koldioxidutsläppen. Sektorn expanderar, vilket innebär att energianvändningen, liksom koldioxidutsläppen, kommer att öka om inte några åtgärder vidtas. Direktivet föreskriver således olika åtgärder för att effektivisera energianvändningen inom EU. Unionen strävar dessutom efter att minska koldioxidutsläppen enligt vad Kyotoprotokollet föreskriver.

2.2. Energimyndighetens och Boverkets uppdrag

Regeringen gav i april 2002, dvs. innan direktivet slutligt hade antagits, i uppdrag åt Statens energimyndighet (Energimyndigheten) att i samarbete med Boverket och efter samråd med Konsumentverket och Styrelsen för teknisk ackreditering och kontroll (SWE-DAC) analysera hur det vid den tidpunkten föreliggande direktivförslaget skulle genomföras i Sverige. I uppdraget ingick även att uppskatta kostnaderna för att uppfylla de krav som angavs i förslaget samt att studera hur kravet på energicertifiering kunde samordnas med andra deklarationssystem.

Energimyndigheten och Boverket redovisade uppdraget i februari 2003 i rapporten ”Regeringsuppdrag om hur Europaparlamentets och rådets direktiv 2002/91/EG om byggnaders energiprestanda skall genomföras i Sverige”. Myndigheterna ansåg det angeläget att de möjligheter som direktivet ger för att minska energianvändningen inom byggnadssektorn tas till vara på ett aktivt sätt. I rapporten föreslog de att ett energicertifikat skall upprättas av ett ackrediterat kontrollorgan, eventuellt kompletterat med personcertifiering. Krav på dem som utfärdar certifikat borde så långt som möjligt samordnas med de krav som finns i dag för olika certifieringar inom byggområdet. Kontroll av luftkonditioneringsanläggningar vars effekt överstiger 12 kW föreslogs samordnas med den obligatoriska ventilationskontrollen och eventuellt även med kontroll enligt Statens Naturvårdsverks kungörelse (SNFS 1992:16) med föreskrifter om kyl- och värmepumpanläggningar innehållande CFC, HCFC och HFC (köldmediekungörelsen). Myndigheterna ansåg att genomförandet borde ske i befintliga regelverk, bl.a. jordabalken (1970:994), plan- och bygglagen (1987:10) och miljöbalken (1998:808). Vad gäller styrmedel ansåg myndigheterna att det kunde behöva tillsättas ytterligare medel för t.ex. information, utbildning samt statliga stöd och bidrag eller skattelättnader för att stimulera fastighetsägarna till att i praktiken vidta energibesparande åtgärder, så att genomförandet av direktivet skulle få någon nämnvärd effekt. Ytterligare utredningar om detta och eventuella skärpningar av nuvarande energikrav föreslogs ske.

2.3. Genomförande av EG-direktiv

Ett EG-direktiv är bindande för varje medlemsstat med avseende på det resultat som skall uppnås. Det överlåts dock åt de nationella myndigheterna att bestämma form och tillvägagångssätt för genomförandet.

Genomförande av ett direktiv kan sägas bestå av två delar. Den första delen innebär att medlemsstaten tar fram de lagar och andra författningar som behövs för att kunna följa direktivet. Många gånger handlar det om att ändra och komplettera befintliga nationella regler. Om det inte finns nationella regler, måste sådana tillskapas. Den andra delen av genomförandet innebär att de nationella reglerna tillämpas av enskilda, myndigheter och andra, så att reglerna får genomslag i praktiken.

Det är svårt att för genomförandet av ett direktiv ange några generella riktlinjer för vilka bestämmelser i direktivet som bör återspeglas mer eller mindre ordagrant i den nationella lagstiftningen. Varje bestämmelse i ett direktiv måste analyseras och sedan jämföras med de befintliga nationella reglerna. EG-rätten ställer inte några krav på valet av författningsform för genomförande av ett direktiv. De allmänna principer som gäller vid normgivning i Sverige skall därför tillämpas.

De grundläggande reglerna om normgivningsmakten finns samlade i 8 kap. regeringsformen (RF). Reglerna innebär att riksdagen stiftar lagar, regeringen beslutar förordningar och myndigheter utfärdar föreskrifter och allmänna råd.

De områden som är av särskild vikt för medborgarna ligger inom riksdagens normgivningsområde. Hit hör bl.a. grundlagarna och den civilrättsliga normgivningen. Med civilrättslig normgivning förstås alla regler som rör rättsförhållandet mellan enskilda.

I 8 kap. 3 § RF sägs att föreskrifter om förhållandet mellan det enskilda och det allmänna, vilket gäller åligganden för enskilda eller i övrigt avser ingrepp i enskildas personliga eller ekonomiska förhållanden, meddelas genom lag. Vad som avses är betungande offentligrättsliga föreskrifter, t.ex. en fastighetsägares skyldighet att hos byggnadsnämnden ansöka om bygglov innan denne ska bygga om sitt hus.

I 8 kap. 7 § RF ges möjligheter för riksdagen att delegera normgivningsmakt till regeringen. Möjligheten att delegera gäller även betungande föreskrifter enligt 8 kap. 3 § RF. Till det delegeringsbara området hör bl.a. frågor om utformning av byggnader,

anläggningar och bebyggelsemiljö samt tillståndsplikt i fråga om åtgärder med byggnader och anläggningar. När riksdagen bemyndigar regeringen att meddela föreskrifter i ett visst ämne kan den även, enligt 8 kap. 11 § RF, medge att regeringen överlåter åt en förvaltningsmyndighet att meddela bestämmelser i ämnet, s.k. subdelegation.

2.4. Överenskommelser om frivilliga åtaganden

Bedömning: Överenskommelser om frivilliga åtaganden kan på många sätt komplettera, men bör inte ersätta kravet på lagstiftning för att reglera de frågor som direktivet om byggnaders energiprestanda aktualiserar. Sådana överenskommelser kan ha stor betydelse för möjligheterna att nå längre eller att gå snabbare fram med genomförandet av direktivet än vad lagstiftning kan leda till.

Bakgrund

Enligt punkt 16 i ingressen till direktivet kan energicertifiering av byggnader åtföljas av stimulansprogram, i syfte att underlätta lika tillgång till förbättrad energiprestanda, eller grunda sig på avtal mellan intressentorganisationer och ett organ som utses av medlemsstaten, eller genomföras av energitjänsteföretag som har åtagit sig att göra de särskilda investeringarna. Enligt kommittédirektiven skall vi i samråd med branschen utvärdera möjligheterna att genomföra vissa delar av direktivet genom frivilliga initiativ och, om det bedöms lämpligt, lämna sådana förslag. Arbetet inom dialogprojektet Bygga, bo och förvalta för framtiden bör i det sammanhanget studeras. Strävan skall vara att de frivilliga initiativen skall utformas på ett så konkurrensneutralt sätt som möjligt så att etablering av nya tekniska lösningar möjliggörs.

Överväganden och bedömning

Det är vår uppfattning att frivilliga initiativ på många sätt kan komplettera, men inte bör ersätta kravet på lagstiftning för att reglera de frågor som direktivet aktualiserar. Direktivet ger ut-

rymme för staten att utse ett organ, vilket för svenskt vidkommande sannolikt får anses liktydigt med en myndighet, som skulle kunna ingå avtal med intressentorganisationer om att genomföra certifiering av byggnader. Vår tolkning är att med intressentorganisationer avses här i första hand organisationer för byggnadsägare. Den form som i Sverige kan vara aktuell för att reglera villkoren är sannolikt en överenskommelse liknande den som tecknats inom ramen för ovan nämnda dialogprojekt. Det innebär bl.a. att regleringen av villkoren formellt sett inte har bindande verkan för någon av parterna. Oavsett de formella möjligheterna för en svensk myndighet att med bindande verkan ingå ett sådant avtal som avses i direktivet, kan det enligt vår uppfattning inte bli konkurrensneutralt i den meningen att avtalet skulle ge alla de aktörer som organisationen i fråga anses företräda i huvudsak samma villkor när det gäller att uppfylla direktivets krav. Flertalet organisationer för ägare av byggnader är inte heltäckande när det gäller medlemskapet bland alla de ägare som organisationerna anses företräda. Villkoren för medlemskap är inte heller sådana att organisationerna kan ålägga enskilda medlemmar att genomföra vissa åtgärder med hänvisning till en överenskommelse som organisationen i fråga har träffat. Enskilda aktörer, s.k. free riders, skulle således i händelse av en överenskommelse kunna undgå kraven i direktivet genom att medvetet ställa sig vid sidan av vad en sådan överenskommelse skulle innebära.

En av våra utgångspunkter för utredningsarbetet är att det finns ett tungt vägande konsumentperspektiv när det gäller de krav som EG-direktivet ställer på en ordning med energicertifiering. Det talar för ett synsätt där alla presumtiva hyresgäster och bostadsrättshavare liksom köpare av byggnader skall ha samma möjligheter att kunna tillgodogöra sig den information som ett energicertifikat kan ge, oavsett om ägaren/säljaren tillhör eller är lojal med en organisation eller inte. Mot denna bakgrund är vår slutsats att lagstiftningen måste ange en viss grundläggande nivå i de frågor som regleras i direktivet.

Överenskommelser om frivilliga åtaganden kan dock ha stor betydelse för möjligheterna att nå längre eller att gå snabbare fram med genomförandet än vad lagstiftningsåtgärder kan innebära. Det kan exempelvis, som vi utvecklar närmare i kapitel 11, bli nödvändigt att i samverkan med berörda organisationer finna former för förenklade certifikat under åren 2006-2008 för att den lagstiftning vi föreslår skall kunna tillämpas fullt ut enligt vad direktivet före-

skriver från den 1 januari 2009. I det sammanhanget föreslår vi också att tidsperioden fram till år 2009 skall kunna utnyttjas för att i samverkan med skilda kategorier av byggnadsägare prova olika arbetsmetoder och hjälpmedel för att ta fram energicertifikat. Överenskommelser om frivilliga åtaganden kan dessutom ha betydelse för möjligheterna att certifiera vissa kategorier av byggnader där det är särskilt motiverat, även om dessa byggnader kommer att tillhöra någon av de byggnadstyper som vi anser bör undantas från lagens tillämpningsområde. Vi behandlar detta närmare i kapitel 5.

2.5. Direktivets sakinnehåll

Direktivet består av sjutton artiklar och en bilaga. Nedan följer en analys av artiklarna och vilka konsekvenser de får för svenskt vidkommande.

Artikel 1

Artikel 1 anger direktivets syfte att främja en förbättring av energiprestandan i byggnader, samtidigt som hänsyn tas till utomhusklimat och lokala förhållanden samt till krav på inomhusklimat och kostnadseffektivitet. Direktivet ställer krav på medlemsstaterna i fråga om följande:

a) Den allmänna ramen för en beräkningsmetodik för byggnaders

integrerade energiprestanda.

b) Tillämpningen av minimikrav på nya byggnaders energipre-

standa.

c) Tillämpningen av minimikrav på energiprestanda i befintliga

stora byggnader som genomgår större renoveringar.

d) Energicertifiering av byggnader.

e) Regelbundna kontroller av värmepannor och luftkonditione-

ringssystem i byggnader samt en bedömning av värmeanläggningen om värmepannorna i den är äldre än 15 år.

Bedömning

Allmänna regler om byggnader och deras utformning finns i plan- och bygglagen (1987:10), PBL. De tekniska egenskapskrav som ställs på byggnader finns samlade i lagen (1994:847) om tekniska egenskapskrav på byggnadsverk, m.m., BVL. Med stöd av ett bemyndigande i 21 § BVL ges närmare föreskrifter om de tekniska egenskapskraven i förordningen (1994:1215) om tekniska egenskapskrav på byggnadsverk, m.m., BVF. Bestämmelser om energianvändning finns i 8 och 10 §§ BVF. Genom 18 § BVF har Boverket bemyndigats att meddela de föreskrifter som behövs för bl.a. tillämpningen av 8 och 10 §§ BVF. Minimikrav för energianvändning finns i kapitel 9 i Boverkets byggregler (BFS 1993:57), BBR.

Svensk lagstiftning innehåller inte några bestämmelser om energicertifiering av byggnader. Sådana regler måste därför skapas. Vi föreslår, på sätt som närmare beskrivs i kapitel 5, att en lag om energideklaration av byggnader införs. Nya regler behövs också för att kontroll av luftkonditioneringssystem skall kunna genomföras samt, för det fall inte det alternativa rådgivningsförfarandet väljs, regler för inspektion av värmepannor.

De ändringar i lagstiftningen som krävs för att uppfylla kraven i punkterna (a)–(e) redogörs för nedan i anslutning till respektive artikel.

Artikel 2

Artikeln innehåller åtta definitioner – byggnad (punkten 1), en byggnads energiprestanda (punkten 2), en byggnads energicertifikat (punkten 3), kombinerad värme- och elproduktion (punkten 4), luftkonditioneringssystem (punkten 5), värmepanna (punkten 6), nominell effekt (punkten 7) och värmepump (punkten 8).

Bedömning

Definitionen av byggnad (punkten 1) bedöms motsvara vad som är att anse som en byggnad enligt PBL och BVL.

Energiprestanda (punkten 2) är ett mått på hur energieffektiv en byggnad är. I direktivet definieras energiprestanda som ”en byggnads energimängd beräknad som faktisk eller beräknad förbrukning

för att uppfylla olika behov som är knutna till normalt bruk av byggnaden”. Motsvarande sats uttrycks i den engelska språkversionen såsom ”the amount of energy actually consumed or estimated to meet the different needs associated with a standardised use of the building”. Med beaktande av den engelska språkversionen anser vi att måttet på den använda energin - energiprestandan – skall normaliseras för att uppfylla direktivets krav.

Med energicertifikat (punkten 3) avses enligt direktivet ett certifikat med uppgift om en byggnads energiprestanda, vilken har beräknats i enlighet med en metodik som grundas på den allmänna ramen i direktivets bilaga. Certifikatet skall erkännas av medlemsstaten i fråga eller av en juridisk person som har utsetts av medlemsstaten.

Vi bedömer att termen energicertifikat lätt kan förväxlas med elcertifikat, som är ett instrument med främsta syfte att främja produktionen av el från förnybara energikällor (jfr lagen (2003:113) om elcertifikat). De energicertifikat som direktivet föreskriver kommer inte, till skillnad mot elcertifikaten, att vara bärare av rättigheter utan huvudsakligen att tjäna som bevis för att en byggnad är energideklarerad. Utifrån den funktion som således energicertifikaten kommer att ha, och på grund av risken för förväxling med elcertifikat, anser vi att termen energideklaration är mer lämplig.

Definitionen av kombinerad värme- och elproduktion (punkten 4) bedöms i detta betänkande inte leda till tolkningsproblem.

Begreppet luftkonditioneringssystem (punkten 5) är oklar och kan tolkas på två sätt. Det ena sättet är att med luftkonditioneringssystem låta förstå den kylproducerande enheten (kylkompressorn). I den engelska versionen av direktivet anges ”output”, vilket knappast kan tolkas på annat sätt än att det är den utgående kyleffekten som avses. Det andra tolkningssättet är att med luftkonditioneringssystem förstå kylmaskineri, ventilation, kyldistributionssystem och reglersystem. I det fallet behöver prestandan inspekteras i en vidare bemärkelse än om systemet definieras som enbart den kylproducerande enheten. Vi anser att begreppet bör tolkas i ett vidare perspektiv på grund av det komplexa samband som finns mellan en byggnads kylbehov och dess totala energibalans samt att termen ”anläggning för komfortkyla” är mer lämplig än ”luftkonditioneringssystem”. Våra närmare överväganden i denna del beskrivs i kapitel 8.

Definitionen av värmepanna (punkten 6) kan grunda sig på antingen brännareffekten eller panneffekten. Vi bedömer att, på sätt som närmare beskrivs i kapitel 7, det är brännareffekten som är avgörande för pannans effekt.

Definitionerna av nominell effekt (punkten 7) och värmepump (punkten 8) bedöms vara vedertagna och inte leda till tolkningsproblem.

Artikel 3

Enligt artikel 3, som skall läsas tillsammans med direktivets bilaga, skall medlemsstaterna tillämpa metodiker för att beräkna byggnaders energiprestanda. Beräkningen skall bl.a. omfatta byggnadens termiska egenskaper (yttre skal, mellanväggar osv.), värmeanläggning och ventilation. Positiv påverkan av bl.a. värme- eller elsystem, som baseras på förnybara energikällor, skall också tas med i beräkningen. Byggnaderna bör delas in i olika kategorier, t.ex. enfamiljshus, flerfamiljshus, kontor och sjukhus. En byggnads energiprestanda skall uttryckas på ett klart sätt och får innehålla en indikator för koldioxidutsläpp.

Bedömning

2 § första stycket 6 BVL föreskriver att byggnader, under förutsättning av normalt underhåll, under en ekonomiskt rimlig livslängd skall uppfylla väsentliga tekniska egenskapskrav i fråga om energihushållning och värmeisolering. Enligt 8 § BVF skall byggnadsverk och deras installationer för uppvärmning, kylning och ventilation vara projekterade och utförda på ett sådant sätt att den mängd energi som med hänsyn till klimatförhållandena på platsen behövs för användandet är liten och värmekomforten för brukarna tillfredsställande. I 10 § BVF stadgas bl.a. att uppvärmningssystemet i byggnader, som innehåller bostäder eller arbetslokaler, i skälig utsträckning med hänsyn till uppvärmningssättet och energislaget skall utformas så att skilda energislag, som är lämpliga från allmän energisynpunkt, kan användas utan omfattande ändringar.

Boverket har med stöd av 21 § BVL och 18 § BVF meddelat föreskrifter om byggnaders energihushållning. Föreskrifterna finns i kapitel 9 i BBR. Enligt föreskrifterna skall byggnader vara utfor-

made så att energibehovet begränsas genom låga värmeförluster, effektiv värmeanvändning och effektiv elanvändning. Krav ställs på enskilda komponenter som har betydelse för att en byggnad skall kunna medge god energihushållning, t.ex. byggnadens värmeisolering, värme- och ventilationsinstallationer samt effektivitetskrav på byggtekniska installationer som kräver elenergi.

Direktivet ställer inte krav på en viss energiberäkningsmodell. I BBR finns för nyproduktion ett underlag för energiberäkning. Detta underlag måste dock kompletteras och förbättras för att uppfylla direktivets krav, framför allt vad gäller energihushållningskrav för komfortkyla, transport av ventilationsluft och fast belysning. Boverket ser för närvarande över reglerna i kapitel 6 om hygien, hälsa och miljö och i kapitel 9 om energihushållning och värmeisolering. Målet med översynen är att byggreglerna skall styra mot en minskad energianvändning samtidigt som kraven på hygien, hälsa, miljö och värmekomfort säkerställs. Vid översynen, som beräknas vara färdig i slutet av år 2004, kommer även kraven enligt direktivet om byggnaders energiprestanda att beaktas. Ytterligare översynsarbete kan dock komma att bli nödvändigt som en följd av det standardiseringsarbete som för närvarande sker inom det europeiska standardiseringsorganet CEN

1

. Direktivet bedöms i denna del kunna genomföras genom Boverkets föreskrifter.

Artikel 4

Enligt artikel 4 skall medlemsstaterna utifrån de antagna metodikerna (jfr artikel 3) fastställa minimikrav på byggnaders energiprestanda. Kraven skall ses över minst vart femte år. Följande kategorier av byggnader får undantas från minimikraven:

  • Byggnader eller monument med officiellt skydd som del av en utvald miljö, eller på grund av deras särskilda arkitektoniska eller historiska värde, om överensstämmelse med kraven skulle medföra oacceptabla förändringar av deras särdrag eller utseende.
  • Byggnader som används för andakt och religiös verksamhet.

1

Conseil Européen pour la Normalisation

  • Tillfälliga byggnader som är avsedda att användas två år eller mindre, industrianläggningar, verkstäder och jordbruksbyggnader med lågt energibehov som inte är avsedda som bostäder samt jordbruksbyggnader som inte är avsedda som bostäder och som används inom en sektor som omfattas av ett nationellt sektorsavtal om energiprestanda.
  • Bostadshus som är avsedda för användning mindre än fyra månader per år.
  • Fristående byggnader med en total användbar golvarea på mindre än 50 m

2

.

Bedömning

Det åvilar medlemsstaterna att själva, med utgångspunkt från nationella förutsättningar, fastställa miniminivåer för byggnaders energiprestanda. Direktivet ställer inte heller några krav på att existerande minimikrav skall ändras. För Sveriges del är det målen för miljö- och energipolitiken som föranleder kraven på byggnaders energihushållning.

Såsom har nämnts ovan föreskriver 8 § BVF att byggnadsverk och deras installationer för uppvärmning, kylning och ventilation skall vara projekterade och utförda på ett sådant sätt att den mängd energi som med hänsyn till klimatförhållandena på platsen behövs för användandet är liten och värmekomforten för brukarna tillfredsställande. Minimikrav som får betydelse för byggnaders energianvändning finns i kapitel 9 i BBR, bl.a. avseende byggnadens klimatskärm, ventilation samt värmeproduktion och värmedistribution. Bestämmelser om ventilation, innefattande bl.a. minimikrav på till- och frånluftsflöden, finns i kapitel 6 i BBR. I princip skall alla byggnader som uppförs eller ändras uppfylla kraven. De ändringar som behöver göras i underlaget för energiberäkningen (jfr artikel 3) faller inom Boverkets behörighet. Några andra författningsändringar torde inte behövas.

Artikel 5

Artikeln föreskriver att nödvändiga åtgärder skall vidtas för att nya byggnader skall motsvara de minimikrav på energiprestanda som avses i artikel 4. I fråga om nya byggnader med en total användbar

golvarea över 1 000 m

2

skall en bedömning göras av om alternativa

energiförsörjningssystem är tekniskt, miljömässigt och ekonomiskt genomförbara innan byggandet inleds.

Bedömning

Minimikrav för byggnaders energiprestanda finns, såsom har nämnts ovan, i BBR. Reglerna omfattar i princip alla byggnader. De byggnader som undantas är ekonomibyggnader för jordbruk, skogsbruk och jämförlig näring, s.k. friggebodar och byggnader av hemlig natur, vilka används inom totalförsvaret. BBR är under omarbetning för att uppfylla direktivets krav.

Artikeln innehåller en särskild bestämmelse för nya byggnader vars golvarea överstiger 1 000 m

2

. Bestämmelsen innebär att innan en sådan byggnad börjar uppföras skall genomförbarheten av alternativa energiförsörjningssystem (kraftvärme, fjärrvärme, värmepumpar eller decentraliserad förnybar energi) ha bedömts. Någon sådan bestämmelse finns inte i dagens regelverk. Vårt förslag till hur direktivet skall genomföras i denna del finns i avsnitt 5.3.

Artikel 6

Artikeln föreskriver att vid större renoveringar av byggnader, vars golvarea överstiger 1 000 m

2

, skall byggnadens energiprestanda för-

bättras för att uppfylla minimikraven i artikel 4 i den mån det är tekniskt, funktionellt och ekonomiskt genomförbart. Kraven får fastställas antingen för den renoverade byggnaden i dess helhet eller för de renoverade systemen eller komponenterna när de ingår som en del i en renovering, vilken skall genomföras inom en begränsad tidsperiod.

Bedömning

När direktivtext översätts från ett av de officiella språken till ett lands eget språk, kan vissa begrepp komma att översättas rutinmässigt och utan möjlighet till analys av vilka konsekvenser användandet av en viss term kan få. För att undvika tillämpningsproblem anser vi att begreppet renovering bör tolkas utifrån direktivets syfte och i relation till svensk byggnadslagstiftning.

Begreppet renovering tillämpas inte i Boverkets Allmänna råd om ändring av byggnad (BÄR) och inte heller i PBL, BVL och BVF. De begrepp som används är nybyggnad, underhåll och ändring.

  • Nybyggnad innebär att en ny byggnad uppförs.
  • Underhåll avser inre och yttre åtgärder som bevarar en byggnad i sitt skick. Underhåll avser både arbeten som måste göras vid upprepade tillfällen under en byggnads brukstid och speciella åtgärder som skall hålla byggnaden i ett gott tekniskt skick eller främja en rationell drift av byggnaden. Exempel på underhållsåtgärder är ommålning, tapetsering, omläggning av tak och byte av golvbeläggning. Även skötsel och injustering av t.ex. anordningar för energihushållning ingår i underhållsbegreppet.
  • Ändring kan delas in i två kategorier – tillbyggnad och annan ändring.

1. Tillbyggnad innebär att byggnadens volym ökar. Hit räknas t.ex. påbyggnad och utgrävning för källare, men inte att en vind inreds inom befintlig byggnadsvolym.

2. Annan ändring, dvs. annan ändring än tillbyggnad, avser yttre eller inre åtgärd som innebär ändring av t.ex. planlösning, fasad, konstruktion och installation eller byte av inredning och material i större omfattning än vad som följer av underhåll.

I punkten 13 i direktivets ingress har en ansats gjorts att definiera vad som är att anse som en större renovering:

Större renoveringar av befintliga byggnader över en viss storlek bör ses som en möjlighet att vidta kostnadseffektiva åtgärder för att förbättra energiprestandan. Större renoveringar är exempelvis sådana fall där den totala renoveringskostnaden för byggnadens skal och/eller energiinstallationer såsom uppvärmning, varmvattenförsörjning, luftkonditionering, ventilation och belysning överstiger 25 % av byggnadens värde, exklusive värdet av den mark där byggnaden är belägen, eller där mer än 25 % av skalet på byggnaden skall renoveras.

Det enda värde som enligt svensk lagstiftning är lätt att tillämpa för en byggnad är dess taxeringsvärde. Att använda sig av taxeringsvärdet för att avgöra i vilka fall krav skall ställas på förbättring av en byggnads energiprestanda skulle dock, med hänsyn till variationen i taxeringsvärden i landet, innebära att lika fall inte bedöms lika. Exempelvis skulle gränsen om 25 % utlösas betydligt snabbare för en byggnad i glesbygd (där taxeringsvärdena regelmässigt är låga)

jämfört med en motsvarande byggnad i ett storstadsområde eller tillväxtkommun (där taxeringsvärdena regelmässigt är höga). Vi anser därför att det är olämpligt att införa en regel som är kopplad till en byggnads taxeringsvärde. Alternativet – att bedöma om mer än 25 % av byggnadens skal skall renoveras – bedömer vi vara svårt att tillämpa. En annan lösning bör således väljas, vilken lämpligen kan ha sin grund i bygglagstiftningens terminologi.

Grundkraven för energihushållning finns, såsom har anförts ovan, i 2 § första stycket 6 BVL. I lagrummet föreskrivs att byggnadsverk som uppförs eller ändras skall uppfylla väsentliga tekniska egenskapskrav i fråga om energihushållning och värmeisolering. Enligt 8 § BVF skall byggnadsverk och deras installationer för uppvärmning, kylning och ventilation vara projekterade och utförda på ett sådant sätt att den mängd energi som med hänsyn till klimatförhållandena på platsen behövs för användandet är liten och värmekomforten för brukarna tillfredsställande.

I 10 och 11 §§ BVF finns ytterligare bestämmelser om de krav som ställs på nya byggnader. Bl.a. skall uppvärmningssystemet i en byggnad utformas så att skilda energislag som är lämpliga från allmän energisynpunkt kan användas utan omfattande ändringar. Enligt 14 § BVF skall dessa krav uppfyllas när en byggnad byggs till eller ändras på annat sätt när det gäller den tillbyggda delen eller ändringen. Härvid skall hänsyn tas till ändringens omfattning och byggnadens förutsättningar.

Direktivets syfte är att främja en effektiv användning av energi i byggnader. Detta låter sig kostnadseffektivt bäst göras när en byggnad byggs till eller genomgår ändringar beträffande t.ex. sin fasad (då tilläggsisolering kan ske), planlösning eller andra installationer av mer omfattande karaktär. En tolkning som vi bedömer stämma överens med direktivets intentioner är att med renovering låta förstå tillbyggnad och annan ändring. Dagens lagstiftning – BVL och BVF – innehåller krav på att såväl tillbyggda delar som ändringar skall uppfylla nybyggnadskrav. Boverkets byggregler innehåller dock endast krav för ny- och tillbyggnad, inte för ändring (jfr 1:2 BBR). Regelverket finns således på plats i BVL och BVF, men Boverket har inte utfärdat några bindande föreskrifter för annat än ny- och tillbyggnad. För att genomföra direktivets krav behöver därför befintliga bestämmelser kompletteras med föreskrifter av Boverket såvitt avser energianvändning vid ändringsarbeten. Övriga överväganden framgår av kapitel 4.4.

Artikel 7

Direktivet föreskriver att ett energicertifikat skall göras tillgängligt för ägaren, eller att ägaren gör ett certifikat tillgängligt för den presumtive köparen eller hyresgästen i respektive fall när byggnader byggs, säljs eller hyrs ut. Certifikatet får vara högst tio år gammalt. Ett certifikat för lägenheter får grunda sig på en gemensam certifiering av en hel byggnad med ett gemensamt värmesystem eller på bedömningen av en annan representativ lägenhet i samma byggnad. De byggnadskategorier som räknas upp i artikel 4.3 får undantas från kravet på energicertifikat. Certifikaten skall innehålla referensvärden för att en konsument skall kunna jämföra och bedöma en byggnads energiprestanda och skall åtföljas av rekommendationer för hur energiprestanda kan förbättras kostnadseffektivt. I större offentliga byggnader skall certifikaten anslås på en plats som är väl synlig.

Bedömning

Svensk rätt innehåller inte några bestämmelser av det slag som artikel 7 avser. För att genomföra direktivet föreslår vi att en lag om energideklaration av byggnader införs. Hur regelverket skall utformas beskrivs i kapitel 5.

Artikel 8

Artikel 8 reglerar förfarandet för att minska energianvändningen och begränsa koldioxidutsläppen från värmepannor. Medlemsländerna ges två alternativ. Alternativ (a) innebär regelbunden kontroll av värmepannor med en nominell effekt på minst 20 kilowatt (kW) vilka eldas med flytande eller fasta bränslen som inte är förnybara. Sådana inspektioner får också tillämpas på värmepannor för annat bränsle. Värmepannor med en nominell effekt på minst 100 kW skall inspekteras minst vartannat år. För värmepannor som eldas med gas kan intervallet för inspektion utsträckas till fyra år.

I fråga om värmeanläggningar med värmepannor med en nominell effekt på minst 20 kW och som är äldre än 15 år skall hela värmeanläggningen inspekteras vid ett tillfälle. Vid inspektionen skall en bedömning göras av värmepannans effektivitet och pannans dimensionering i förhållande till byggnadens värmebehov. På

grundval av inspektionen skall inspektören ge råd till användarna om utbyte av värmepannorna, andra förändringar i värmesystemet och alternativa lösningar.

Alternativ (b) ger medlemsstaterna möjlighet att ge råd till brukarna om utbyte av värmepannorna och andra förändringar i värmesystemet. För att alternativ (b) skall kunna väljas måste effekterna i stort sett motsvara effekterna av ett system med obligatorisk och återkommande kontroll. En medlemsstat, som väljer alternativ (b), skall vartannat år översända en rapport till kommissionen där likvärdigheten mellan alternativ (a) och (b) bedöms.

Bedömning

Enligt kommittédirektiven för vårt uppdrag bör alternativ (b), dvs. rådgivning, i första hand analyseras och formerna för hur uppföljningen skall gå till särskilt beaktas. I kapitel 7 lämnar vi en samlad redogörelse för våra överväganden och förslag rörande värmepannor. Redan här skall dock sägas att vi förordar alternativ (b), dvs. rådgivningsalternativet. Regler om krav på kontroll av värmepannor behövs därför inte. Däremot kommer, i de fall en byggnad värms upp med värmepanna, en bedömning av pannan att ske inom ramen för den bedömning som föreslås ske enligt lagen om energideklaration av byggnader.

Artikel 9

I syfte att minska energianvändningen och begränsa koldioxidutsläppen föreskriver artikeln att medlemsstaterna skall ”fastställa nödvändiga åtgärder för regelbunden inspektion av luftkonditioneringssystem med en nominell effekt på mer än 12 kilowatt”. Inspektionen skall innefatta en bedömning av luftkonditioneringens effektivitet samt luftkonditioneringens dimension i förhållande till byggnadens kylbehov. Lämpliga råd skall ges till användarna om möjlig förbättring eller utbyte av luftkonditioneringssystemet och om alternativa lösningar.

Bedömning

Såsom har beskrivits i anslutning till artikel 2 ovan kan luftkonditioneringssystem ges en begränsad tolkning och omfatta enbart den eller de kylproducerande enheterna, eller en vidare tolkning som omfattar kylmaskineri, ventilation, kyldistributionssystem och reglersystem. På grund av det komplexa samband som råder mellan en byggnads kylbehov och dess totala energibalans förordar vi det senare alternativet.

En byggnads luftkonditioneringssystem skall inspekteras regelbundet. Närmare regler om det bör meddelas av regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer. Ett bemyndigande ges i den föreslagna lagen om energideklaration av byggnader. För en förordning om kontroll av luftkonditioneringssystem kan erfarenheter dras från tillämpningen av förordningen (1991:273) om funktionskontroll av ventilationssystem (OVK).

Artikel 10

Enligt artikel 10 skall certifieringen av byggnader, utarbetandet av åtföljande rekommendationer och inspektionen av värmepannor och luftkonditioneringssystem utföras på ett oberoende sätt av kvalificerade och/eller auktoriserade experter, oavsett om dessa arbetar som egenföretagare eller är anställda av offentliga organ eller privata företag.

Bedömning

Direktivet föreskriver inte närmare vilken kompetens som certifierare och kontrollanter skall ha. Det är därmed upp till varje land att besluta om kompetenskrav. Kapitel 9 innehåller våra överväganden i denna del.

Artikel 11

Artikel 11 föreskriver att kommissionen, med biträde av den kommitté som inrättas genom artikel 14 i direktivet, skall utvärdera direktivet och vid behov lägga fram förslag om ändringar.

Bedömning

Bestämmelsen riktar sig till kommissionen och kräver ingen åtgärd.

Artikel 12

I artikeln sägs att medlemsstaterna får vidta nödvändiga åtgärder för att informera dem som använder byggnader om de olika metoder som bidrar till förbättrad energiprestanda. På begäran av en medlemsstat skall kommissionen biträda medlemsstaten med att organisera sådana informationskampanjer.

Bedömning

Energimyndigheten och Boverket är sektorsmyndigheter för statens energi- respektive bostadspolitik. Deras uppdrag formuleras i instruktioner för respektive myndighet, i årliga regleringsbrev och i särskilda regeringsuppdrag. Dessa myndigheter bedriver redan i dag omfattande informationsverksamhet. Våra förslag när det gäller lämpliga åtgärder för att stärka direktivets syfte samt lämplig organisation för att genomföra direktivet framgår av kapitel 10 respektive kapitel 11.

Artikel 13

Enligt artikel 13 skall delarna 1 och 2 i bilagan, som innehåller den allmänna ramen för beräkning av byggnaders energiprestanda enligt artikel 3, ses över med regelbundna mellanrum.

Bedömning

Artikeln riktar sig till kommissionen och den kommitté som aves i artikel 14 och kräver därför ingen åtgärd. Från nationell synpunkt är det dock lämpligt att de närmare föreskrifterna om en energideklarations innehåll meddelas av regeringen genom förordning, så att en snabb anpassning till kommissionens översyner kan göras.

Artikel 14

I artikeln föreskrivs att kommissionen skall biträdas av en kommitté. En sådan kommitté – Energy Demand Management Committee – bildades hösten 2003. Den har bl.a. befogenhet att besluta om kompletterande rättsliga instrument inom ramen för direktivets område.

Bedömning

Artikeln kräver ingen åtgärd.

Artikel 15

Direktivet skall enligt punkt 1 i artikel 15 vara införlivat i medlemsstaternas nationella lagstiftning senast den 4 januari 2006. Medlemsstaterna får dock på grund av bristande tillgång på kvalificerade experter ta ytterligare tre år på sig för att fullt ut tillämpa bestämmelserna i artiklarna 7, 8 och 9. Direktivet skall i så fall vara genomfört senast den 4 januari 2009.

Bedömning

Direktivet ger möjlighet att skjuta upp genomförandet vad gäller krav på energideklarering (energicertifiering) samt kraven rörande värmepannor och luftkonditioneringsanläggningar. Våra överväganden och förslag rörande genomförandefasen finns huvudsakligen i kapitel 11.

Artikel 16

Artikeln innehåller en formell bestämmelse om direktivets ikraftträdande.

Bedömning

Artikeln kräver ingen åtgärd.

Artikel 17

Artikeln innehåller en formell bestämmelse om direktivets adressater.

Bedömning

Artikeln kräver ingen åtgärd.

3. Energiaspekter i bebyggelsen

Direktivet om byggnaders energiprestanda är ett viktigt instrument för EU och medlemsländerna för att effektivisera energianvändningen och därmed minska koldioxidutsläppen och realisera den outnyttjade energihushållningspotentialen i bebyggelsen. EU:s medlemsländer har givits stor frihet när det gäller hur direktivet skall genomföras. Det svenska genomförandet bör därför ses i skenet av alla de nationella ansträngningar som görs för att reducera miljöbelastningen från energihanteringen. Systemet för energideklarationer skall byggas upp så att det under lång tid understödjer en process där marknaden anpassar sig till nya miljökrav. Stora insatser kommer att krävas av såväl staten som företag och enskilda medborgare. Detta kapitel syftar till att ge en bred bakgrundsinformation kring energi i bebyggelsen inför de senare kapitlen, som mer specifikt behandlar de problemställningar som vi har att utreda.

3.1. Bebyggelsens omfattning

Enligt SCB finns ca 1,8 miljoner permanentbebodda småhus i Sverige. Försäljning kommer att vara det främsta skälet för att ett småhus skall energideklareras. År 2002 såldes drygt 63 000 småhus på den öppna marknaden. Ett småhus ägs i medeltal i ca 20 år.

Uppgifterna ovan är hämtade från SCB:s energistatistik för år 2002. Den definition av permanentbebott småhus som SCB har använt är

  • byggnad som är inrättad som bostad för en eller två familjer, och
  • byggnad i vilken minst en person är folkbokförd.

I antalet har även sådana byggnader inkluderats som enligt genomförd fastighetstaxering utgör fritidshus eller byggnad på jordbruksfastighet, eller som har lågt byggnadsvärde, om ovanstående villkor är uppfyllda.

Antalet hyresfastigheter, dvs. fastigheter med byggnader vilka används till bostad åt minst tre familjer eller till kontor, butik, hotell, restaurang och liknande verksamhet, är ca 120 000. Dessa fastigheter omfattar ca 195 000 byggnader. Ca 120 000 byggnader består till övervägande del av bostäder. För denna kategori kommer uthyrning av hyreslägenhet eller överlåtelse av bostadsrättslägenhet att vara den utlösande faktorn för att upprätta en energideklaration. Bedömningen är att flertalet byggnader (ca 80–90 %) kommer att omfattas av krav på energideklaration det första år då regelverket trätt i kraft till följd av att någon lägenhet i de flesta hyreshus får ny innehavare.

I direktivet ställs också krav på att byggnader med en total användbar golvyta på över 1 000 m

2

och som inhyser offentliga myn-

digheter och institutioner som tillhandahåller offentliga tjänster för ett stort antal personer skall energideklareras. Flertalet av dessa byggnader definieras enligt fastighetstaxeringslagen som specialbyggnader och är bl.a. undantagna från fastighetsskatt. De byggnader som vi föreslår skall tillhöra kategorin är ca 75 000–100 000 till antalet. Enligt en enkätundersökning av SCB år 2001 finns 690 000 fritidshus i Sverige.

Under perioden 1970–2001 har antalet bostäder i landet ökat med nästan 40 % till 4,3 miljoner bostäder. Under 1990-talet var dock nybyggnationen mycket låg, i genomsnitt färdigställdes 14 300 bostäder per år. Under år 2003 påbörjades byggandet av 23 000 bostadslägenheter, vilket är en ökning jämfört med föregående år. Alla nya byggnader omfattas också av kravet på energideklaration.

Tabell 3.1 Total uppvärmd area i småhus, flerbostadshus och lokaler år 2002, angiven i miljoner kvadratmeter

Fastighetskategori 2002

Småhus (inklusive småhus på jordbruksfastigheter och permanentbebodda fritidshus)

255

Flerbostadshus 167 Lokaler 153 Industrifastigheter 87 Summa 662

Källa: SCB, EN 16 SM 0304.

Under år 2000 uppgick den totala byggverksamheten till omkring 197 miljarder kr. Ca 126 miljarder kr utgjordes av investeringar och resterande 71 miljarder kr av reparationer och underhåll som upphandlats på marknaden. Till detta kommer reparationer och underhåll som genomförs i egen regi och som kan beräknas till 30–35 miljarder kr. Investeringarna i byggsektorn utgör ca 30 % av landets totala investeringar och andelen ökar. SCB redovisar att ombyggnader påbörjades i 24 600 lägenheter år 2003, vilket var en ökning med 18 % jämfört med året innan.

3.2. Registrering av byggnader

Statliga och kommunala lantmäterimyndigheter ansvarar för all fastighetsbildning i landet. På Lantmäteriverket (LMV) i Gävle finns det centrala fastighetsregistret med uppgifter om alla landets fastigheter och deras ägare. LMV ansvarar för all drift av fastighetsregistret och utsändning av alla dokument. Aktuella uppgifter om ägande och andra rättigheter i fastigheterna finns i fastighetsregistrets inskrivningsdel. Den delen av registret hanteras av inskrivningsmyndigheterna (IM) som till antalet är sju stycken. IM kontrollerar att handlingar gällande köp och andra förvärv av fastigheter uppfyller de formella kraven och att erforderliga tillstånd lämnats. IM prövar också ansökningar om inteckningar och om inskrivning av rättigheter. Inskrivningsmyndigheten fastställer eventuell stämpelskatt och är således även beskattningsmyndighet. Också Skatteverket får besked om nya ägare. Skatteverket ansvarar för taxering av fastigheter och har kompletterande uppgifter till

grund för sin värdering vid fastighetstaxering. Dessa uppgifter finns i fastighetstaxeringsregistret och vissa av dem sänds vidare till LMV.

Noteras kan att fritidshus är svåra att identifiera, eftersom registret över dessa byggnader numera inte uppdateras. Vi har därför valt att inkludera fritidshusen i den kategori av fastigheter där inte någon person är folkbokförd.

LMV lämnar årligen uppgifter till Statistiska Centralbyrån, som sammanställer statistik över bostadsbeståndet.

Samtliga landets kommuner utom tre har träffat avtal med LMV om att kommunerna skall registrera uppgifter i fastighetsregistrets byggnadsdel. Dessa kommuner har sedan rätt att ta del av uppgifterna i byggnadsdelen samt göra sökningar. Vidare prenumererar 223 av landets 290 kommuner på LMV:s fastighetsregister, vilket innebär att de även får tillgång till uppgifter om fastighetsbeteckning, lagfaren ägare etc. Informationen lägger sedan kommunerna in i egna register.

Byggnadsdeklarationsutredningen lämnade den 1 juli 2004 ett delbetänkande, Byggnadsdeklarationer – Inomhusmiljö och energianvändning (SOU 2004:78). Utredningen har genom en enkät och uppföljande kontakter bildat sig en uppfattning om kommunernas hantering av uppgifter om radon, ventilation och energianvändning i bebyggelsen. Många, men inte alla, hade register om radon och ventilation, men ingen av de tillfrågade kommunerna förfogade över register om energianvändning.

3.3. Energipolitiken

3.3.1. Internationell politik

Sedan konferensen om miljö och utveckling år 1992 i Rio de Janeiro, när FN:s ramkonvention om klimatförändringar undertecknades, har internationella förhandlingar om klimatfrågan fortsatt kontinuerligt. Kyotoprotokollet som undertecknades år 1997, blev ett första steg att kvantifiera åtaganden för att nå klimatkonventionens mål. Sammanlagt innebär protokollet en minskning av utsläppen i i-länderna med 5 % till perioden 2008–2012, från 1990 års nivå (den s.k. första åtagandeperioden). Vid det sjunde partsmötet i Marrakech år 2001 lyckades parterna enas om hur den politiska uppgörelsen skulle omsättas till juridiskt bindande text. Vid

årsskiftet 2002/2003 hade ett stort antal länder, som tillsammans svarar för 44 % av industriländernas totala utsläpp av koldioxid, ratificerat Kyotoprotokollet. För att protokollet skall träda i kraft fordras att länder med utsläpp motsvarande 55 % av industriländernas utsläpp ratificerar protokollet. Eftersom USA har lämnat Kyotoprocessen måste EU, Japan och Ryssland ratificera protokollet. År 2002 gjorde EU och Japan detta och Ryssland har under hösten 2004 aviserat att man avser att ratificera avtalet.

Inom EU görs ett flertal insatser för att minska koldioxidbelastningen. Flera av dessa syftar också till att skapa en inre marknad med ökad konkurrens inom energisektorn.

I november 2000 presenterade Europeiska kommissionen en s.k. grönbok för energiområdet. I grönboken konstateras att unionen konsumerar alltmer energi och importerar allt fler energiprodukter, främst fossilbränslen. Om inget görs inom de kommande 20–30 åren kommer, enligt kommissionens beräkningar, 70 % av unionens energibehov att täckas av importerade produkter jämfört med 50 % idag. I grönboken skisserar kommissionen grunderna för en långsiktig strategi på energiområdet. Ett viktigt element i denna strategi är en genomgripande förändring av konsumtionsbeteendet. Skatteinstrumentet lyfts fram som ett sätt att styra efterfrågan. Kommissionen vill se en ökad användning av förnybar energi samt överväga en förstärkning av systemet med strategiska lager och planera för nya importvägar för fossila bränslen.

Klimatförändringar har redan en utbredd påverkan på människors hälsa och miljö, hävdar EU:s miljöbyrå EEA

1

i en rapport

publicerad i augusti 2004. Detta baseras på en lång rad olika indikationer. Bland annat är omfattningen av översvämningar, stormar och andra extrema väderförhållanden långt utöver det vanliga. Halten av koldioxid är den högsta på nästan en halv miljon år, möjligen på 20 miljoner år. Åtta av nio glaciärområden har minskat i omfattning.

Det finns flera EG-direktiv som berör bostadssektorn. Bland de tidigare kan nämnas det s.k. SAVE-direktivet (93/76/EEG) som bl.a. kräver att medlemsländerna skall verka för individuell mätning av värme och varmvatten, när detta bedöms kostnadseffektivt. Direktivet 89/106/EEG för byggprodukter syftar till att underlätta handel med byggprodukter som förutsätts att varaktigt ingå i

1

The European Environment Agency's European Topic Centre for Air and Climate Change,

http://reports.eea.eu.int/climate_report_2_2004/en.

byggnader eller anläggningar. Bl.a. ställer direktivet krav på energihushållning och värmeisolering.

Direktiv 92/75/EEG om märkning och standardiserad konsumentinformation om hushållsapparaters energianvändning har funnits sedan år 1992. Det är genomfört i Sverige genom lagen (1992:232) och förordningen (1994:1774) om märkning av hushållsapparater. Direktivet anger vilka produkter som skall märkas och bestämmelser om hur märkningen skall fastställas. Märkningen kontrolleras av Konsumentverket. Syftet med direktivet är att ge konsumenten tillgång till korrekt, relevant och jämförbar information om den energi som hushållsapparater använder.

Ökad användning av förnybara energislag har hög prioritet inom EU. Därför antogs år 2001 direktiv 2001/77/EG om främjande av el producerad från förnybara energikällor på den inre marknaden för el. EU har ett mål som innebär att andelen förnybara energislag av den totala energianvändningen skall öka från 6 % år 1995 till 12 % år 2010. För gemenskapen som helhet skall andelen förnybar el enligt detta mål uppgå till den indikativa andelen 22,1 % år 2010.

Under år 2003 antogs direktiv 2003/87/EG om handel med utsläppsrätter, vilket innebär att handel med rättigheter att släppa ut koldioxid kommer att påbörjas den 1 januari 2005. En försöksperiod pågår åren 2005-2007 och utgör en inledande fas inför den internationella utsläppshandel som påbörjas år 2008 inom ramen för Kyotoprotokollets första åtagandeperiod. EU har ett kvantitativt åtagande om att under perioden 2008–2012 minska utsläppen av sex växthusgasers koldioxidekvivalenter med 8 % jämfört med utsläppen år 1990. Den europeiska utsläppshandeln kommer inledningsvis att omfatta kraft- och värmeverk, oljeraffinaderier samt den energiintensiva delen av industrin. Europaparlamentet har uttryckt att systemet bör utvidgas till andra sektorer, bland andra transportsektorn.

Under år 2004 antogs direktiv 2004/8/EG om främjande av kraftvärme på grundval av efterfrågan på nyttiggjord värme på den inre marknaden för energi. Syftet med direktivet är att underlätta etablering och drift av kraftvärmeverk för att spara energi och motverka klimatförändringar. Stöd till kraftvärme skall grundas på de primärenergibesparingar som uppstår vid kraftvärmedrift och energibesparingar till följd av den kombinerade produktionen skall uppgå till minst 10 % jämfört med separat produktion av el och värme. Medlemsstaterna skall senast den 21 februari 2006 ha

genomfört de bestämmelser i lagar som krävs för att följa direktivet om främjande av kraftvärme.

I syfte att harmonisera energibeskattningen inom EU antogs under år 2003 direktiv 2003/96/EG om en omstrukturering av gemenskapsramen för beskattning av energiprodukter och elektricitet. En harmoniserad energibeskattning är en förutsättning för en väl fungerande inre marknad samt för att målen inom gemenskapens energi-, transport- och miljöpolitik skall kunna uppnås utan att konkurrensen inom unionen snedvrids. Energiprodukter som används inom den industriella och kommersiella sektorn samt bränsle för uppvärmning beskattas enligt direktivets minimiskattesatser i allmänhet lägre än energiprodukter som används som drivmedel. Direktivet anger uttryckligen att kraftvärmeproduktion och användning av alternativa energikällor bör kunna vara föremål för en förmånligare behandling.

Direktivet om byggnaders energiprestanda syftar till att effektivisera energianvändningen inom unionen och minska den importerade energin. Dessutom vill man minska utsläppen av koldioxid, i enlighet med Kyotoprotokollet. Direktivet anger ramar inom vilka medlemsstaterna själva väljer metoder och kravnivåer. Direktivet trädde i kraft den 4 januari 2003 och skall vara genomfört i ländernas lagstiftning senast den 4 januari 2006. I framstegsrapporten

2

har

kommissionen angivit att om direktivet genomförs tillfredsställande, förväntas det leda till minskade koldioxidutsläpp med totalt ca 220 Mton koldioxidekvivalenter i EU-15 till en kostnad som är lägre än €20/ton koldioxid. 150 Mt koldioxidekvivalenter skulle kunna sparas kostnadseffektivt. Potentialen till 2010 uppskattas till 25–45 Mton.

Ett förslag till direktiv om effektiv slutanvändning av energi och om energitjänster (KOM(2003)739 slutlig) syftar till att främja energieffektiviseringsåtgärder och förbättra marknaden för energitjänster. Kommissionen föreslår att medlemsstaterna åläggs att respektera två energihushållningsmål och säkra att aktörer som tillhandahåller energi också tillhandahåller energitjänster under perioden 2006–2012. Förslaget innehåller följande.

  • Ett generellt effektiviseringsmål på 1 % per år av den genomsnittliga mängden av all energi som distribuerats eller sålts till slutkonsument under de senaste fem åren. Besparingarna skall

2

Second ECCP (European Climate Change Programme) Progress Report – Can we meet

our Kyoto targets?, april 2003

komma från sektorerna hushåll, jordbruk, näringsliv och offentlig sektor samt transport och industri.

  • Ett mål för efterfrågan. Medlemsstaternas offentliga sektorer skall vidta särskilda åtgärder för att det generella målet skall nås genom att effektivisera med åtminstone 1,5 % per år, huvudsakligen genom energieffektiv upphandling.
  • Ett åläggande att tillhandahålla energitjänster. Energidistributörer och energileverantörer kan integrera energitjänster i sitt utbud i sådan utsträckning att 5 % av deras kunder omfattas av energitjänster. Alternativt kan energikartläggningar tillhandahållas.

Medlemsstaterna ges stor frihet om hur enprocentsmålet skall uppnås t.ex. när det gäller vilka sektorer som blir aktuella.

För att hjälpa medlemsstaterna att nå målen och säkra metoder för att mäta ingår ett harmoniserat regelverk i förslaget. Medlemsländerna föreslås

  • ha ett system för kvalificering, certifiering och ackreditering av energitjänsteföretag,
  • ändra eller ta bort lagstiftning som hämmar användningen av finansiella instrument för energibesparing såsom tredjepartsfinansiering och Energy Performance Contracting (EPC),
  • ta bort incitament som ökar volymen av överförd eller såld energi som finns i avgiftsstrukturer och försäkra att rimlig kostnadsersättning medges för energieffektiviseringssatsningar som görs hos konsumenter av energidistributörer,
  • säkra tillgången på oberoende och högkvalitativa energikartläggningar,
  • säkra att individuell mätning av faktisk energikonsumtion görs korrekt och ofta samt att räkningar och information kommer tillräckligt ofta, och
  • överväga möjligheten att använda energieffektiviseringsbidrag som ett alternativ.

I ECCP-rapporten anges att direktivet kan förväntas minska koldioxidutsläppen i EU-15 med mellan 40 och 55 Mton per år fram till år 2010, om det implementeras tillfredsställande. De flesta minskningarna kommer att komma till stånd genom kostnadseffektiva investeringar till negativ eller ingen kostnad alls (”involving no or negative overall costs”). Återstående

utsläppsminskningar åstadkoms till en kostnad som är lägre än €20/ton koldioxidekvivalenter. Åtgärderna anses komma att ha kort återbetalningstid och därmed ge kostnadsbesparingar för konsumenterna. Vidare påtalas också att direktivet kommer att tjäna de aktörer som deltar på den marknad som uppstår för energitjänster.

En politisk överenskommelse slöts den 10 juni 2004 om ett förslag till direktiv om upprättandet av en ram för att fastställa krav på ekodesign för energikrävande produkter och om ändring av direktivet 92/42/EG (KOM(2003)453 slutlig). Förslaget skall bidra till att integrera livscykeltänkandet i produktdesignen. Syftet är att utöka skyddet för miljön genom att förbättra alla energikrävande produkters resurseffektivitet.

I augusti 2003 presenterade kommissionen ett förslag till en förordning om vissa fluorerade växthusgaser (F-gaser).

3

Dessa F-gaser

är ofullständigt halogenerade fluorkarboner (HFC), fullständigt halogenerade fluorkarboner (FC) och svavelhexafluorid (SF6). Förslaget innehåller bl.a. begränsning av utsläppen från stationära kyl/frys-, luftkonditionerings- och värmepumpsanläggningar och brandsläckningssystem. Krav ställs på att minimera och förebygga läckage, att göra obligatoriska läckagekontroller, att ha läckdetektorer samt på journalföring.

EU förfogar över ett antal program för forskning, utveckling och marknadsnära aktiviteter. Budgeten för de mer marknadsnära och policyorienterade aktiviteterna (Intelligent Energy-Europe) är 250 miljoner euro under perioden 2003–2006. Det forskningsinriktade sjätte ramprogrammet har allokerat 810 miljoner euro till energifrågor inom det tematiska området ”Hållbar utveckling”.

3.3.2. Nationell politik

Klimatkommittén och Miljömålskommittén har i sina respektive betänkanden SOU 2000:23 och 2000:52 lämnat förslag som berör energihushållning och elproduktion från förnybara energislag. Regeringen har i miljömålspropositionen (prop. 2000/01:130) beaktat kommittéernas arbete och föreslog bl.a. (s. 172): ”Miljöbelastningen från energianvändningen i bostäder och lokaler minskar och är lägre år 2010 än år 1995. Detta skall bl.a. ske genom att den totala energianvändningen effektiviseras för att på sikt minska.”

3

COM (2003) 492 Final, 2003/0189 (COD).

Beträffande användningen av fossila bränslen sägs att den successivt skall minska. När det gäller strategin angav regeringen (s. 198) följande: ”Tyngdpunkten bör ligga på kostnadseffektiva åtgärder som effektiviserar användningen av energi och främjar användningen av ny teknik med goda miljöegenskaper. För att ge incitament till effektiviseringar av energi och transporter behövs en förändrad och ökad användning av ekonomiska styrmedel utformade så att miljökostnaderna tydliggörs.”

Av de femton miljömål som fastställts av riksdagen år 1999 är det två som berör energianvändningen i bebyggelsen – Begränsad klimatpåverkan respektive God bebyggd miljö. Beträffande Begränsad klimatpåverkan är målet att utsläppen av växthusgaser år 2050 skall vara mindre än 4,4 ton koldioxidekvivalenter per år och invånare. Genomsnittsnivån i Sverige år 2002 var 7,9 ton per år och invånare. Studier visar att det är möjligt att uppnå målet, men att det kommer att krävas stora omställningar. Delmålet är att de svenska utsläppen av växthusgaser skall som ett medelvärde för perioden 2008–2012 vara minst 4 % lägre än utsläppen år 1990.

Målet skall nås genom inhemska utsläppsminskningar, utan användning av varken flexibla mekanismer eller koldioxidupptag i sänkor

.

De senaste utsläppsprognoserna pekar på att utsläppen år

2010 kommer att ligga i nivå med utsläppen år 1990.

I målet för God bebyggd miljö anges att miljöbelastningen från energianvändningen i bostäder och lokaler minskar och är lägre år 2010 än år 1995. Detta skall bland annat ske genom att den totala energianvändningen effektiviseras för att på sikt minska.

Regeringens klimatpolitiska proposition antogs av riksdagen i mars 2002. Beslutet innebär ett delmål att minska Sveriges utsläpp av växthusgaser med 4 % fram till perioden 2008–2012 jämfört med år 1990. Detta är ett mer ambitiöst mål än Sveriges åtagande enligt EU:s bördefördelning av åtagandet enligt Kyotoprotokollet på plus 4 %.

Enligt Naturvårdsverket och Energimyndigheten

4

var energisek-

torns utsläpp (exklusive transporter) knappt 32 miljoner ton koldioxidekvivalenter år 2002, vilket är en minskning med 6 % sedan år 1990. Energisektorn stod för nästan 46 % av de totala utsläppen. De största utsläppsminskningarna har skett från bostäder och ser-

4

Prognoser över utsläpp av växthusgaser. Delrapport 1 i Energimyndighetens och Naturvårdsverkets underlag till Kontrollstation 2004.

vice beroende på övergång från olja till fjärrvärme, el och biobränslen.

Genom 1997 års energipolitiska beslut lade statsmakterna fast en strategi för den fortsatta omställningen av energisystemet. Det energipolitiska programmet omfattade två delar. Det korta programmet, vilket avslutades år 2002, syftade främst till att ersätta det bortfall i elproduktionskapacitet som uppstår genom stängning av kärnkraftverket i Barsebäck. Det långa programmet, som avslutas under innevarande år, har sitt fokus på forskning, utveckling och demonstration samt energipolitiskt motiverade klimatinsatser.

Riksdagen godkände i juni 2002 regeringens förslag om ett nytt energipolitiskt program avsett att bland annat ersätta det då avslutade korta programmet. De riktlinjer för energipolitiken som angavs i 1997 års energipolitiska beslut ligger enligt riksdagsbeslutet fast. Målet för energipolitiken är att på såväl kort som lång sikt trygga tillgången på el och annan energi på med omvärlden konkurrenskraftiga villkor. Energipolitiken skall skapa villkoren för en effektiv energianvändning och en kostnadseffektiv svensk energiförsörjning. Samtidigt skall påverkan på hälsa, miljö och klimat vara låg och omställningen till ett ekologiskt hållbart samhälle underlättas. Genom 2002 års energipolitiska överenskommelse ändras framför allt inriktningen på de styrmedel som skall påverka utvecklingen på kortare sikt. Överenskommelsen har en långsiktig inriktning för omställning av energisystemet avseende att främja förnybar elproduktion och effektivare energianvändning.

Ett nytt styrmedel, handel med elcertifikat, har införts under år 2003 för att främja miljövänlig och förnybar elproduktion. Målet är att öka användningen av el från förnybara energikällor med 10 Wh från 2002 års nivå till år 2010. Istället för subventioner via statskassan för den förnybara elproduktionen, åläggs elanvändare genom systemet kvotplikt, dvs. en skyldighet att köpa elcertifikat från producenter av förnybar el.

Det energipolitiska beslutet från år 2002 innehåller också åtgärder för effektivare energianvändning, exempelvis information och utbildning, lokala och regionala initiativ samt teknikupphandling och marknadsintroduktion av energieffektiv teknik. Avsikten är att påverka aktörer som hushåll, företag och inte minst offentlig sektor att välja energieffektiv teknik vid investeringar, underlätta för dem att identifiera möjliga åtgärder och bedöma kostnaden för dessa.

Efter en överenskommelse mellan partier som bildar majoritet i riksdagen genomförs under en tioårsperiod en grön skatteväxling. Skatteväxlingen innebär att skatten på miljöskadliga aktiviteter höjs samtidigt som skatterna på arbete sänks. Skatteväxlingen skall totalt omfatta 30 miljarder kronor.

Sverige har lång erfarenhet av energirådgivning. Redan på 1970talet fanns kommunala energirådgivare finansierade av staten. Till sitt förfogande hade de metoder och redskap för att besiktiga byggnader och lämna åtgärdsförslag. Statens stöd upphörde under en tid men återinfördes år 1998 genom förordningen (1997:1322) om bidrag till kommunal energirådgivning. Enligt förordningen är rådgivningens syfte att ”förmedla lokalt och regionalt anpassad kunskap om energianvändning samt om förutsättningar att förändra energianvändningen i bostäder och lokaler”. Rådgivningen skall avse ”hushåll, företag och lokala organisationer utan att rikta sig till ett enskilt hushåll eller företag eller en enskild organisation”. Vidare sägs att rådgivningen inte skall omfatta besiktningsverksamhet.

Riksdagen har fattat beslut om en ny lag

5

, som ger rätt till skatte-

reduktion för villaägare som byter till energieffektiva fönster i befintliga småhus eller installerar en biobränsleanläggning för uppvärmning i nybyggda småhus. Lagen, som gäller fr.o.m. den 1 januari 2004 t.o.m. den 31 december 2006, avser två olika slags miljöförbättrande åtgärder i småhus. Den som äger ett en- eller tvåfamiljshus eller är delägare i en fastighet (även privatbostadsföretag), kan få reduktion av skatten vid byte till fönster med U-värde högst 1,2 W/m2 K. Hela fönstret måste bytas för att ge rätt till skattereduktion, dvs. glas, karm och båge. Ägaren måste själv bo i huset. Skattereduktionen ges med 30 procent av den kostnad som överstiger 10 000 kr. Maximibeloppet som ges för fönsterbyte är 10 000 kr. Den som bygger ett nytt hus kan söka skattereduktion för installation av en biobränsleanläggning, t.ex. en pelletspanna som primär värmekälla. Den nya pannan måste vara huvudsaklig uppvärmningskälla i huset och även värma tappvarmvatten. Ägaren måste bosätta sig i huset under nybyggnadsåret. Skattereduktionen ges med 30 procent av den kostnad som överstiger 10 000 kr. Maximibeloppet som ges för installation av biobränsleanläggning är 15 000 kr.

5

Lag (2003:1204) om skattereduktion för vissa miljöförbättrande installationer i småhus.

I budgetpropositionen för år 2005 lämnade regeringen förslag om att införa ett tidsbegränsat stöd för energiinvesteringar fr.o.m. den 1 januari 2005 t.o.m. den 31 december 2006. Stöd för installation av solceller föreslås även utgå under 2007. Ett förslag till närmare utformning av stödet har utarbetats i Näringsdepartementet. Stödet gäller ägare av fastigheter med offentliga lokaler. Avsikten är att främja ökad energieffektivisering och konvertering till förnybar energi. Stöd föreslås beviljas för följande åtgärder.

  • Hel eller delvis konvertering från el- eller fossilbränslebaserade uppvärmning till förnybara energikällor, fjärrvärme samt värmepump.
  • Installation av solceller.
  • Anslutning till fjärrkyla.
  • Installation av eleffektiv belysning och ventilation samt utrustning för effektivare styrning och drift av energikrävande installationer.
  • Värmebesparande åtgärder under vissa förutsättningar.
  • Energikartläggning och bedömning av lämpliga energieffektiviseringsåtgärder.

Stödet föreslås utgå med 30 % av den stödberättigade kostnaden, utom för solceller där stödet är 70 %. Det totala skattebortfallet beräknas bli 2 miljarder kr, varav solceller beräknas svara för 100 miljoner kr.

Ett regeringsförslag (prop. 2003/04:163) föreligger också om skattereduktion för utgifter för byggnadsarbete på bostadshus, s.k. ROT-avdrag. Skattereduktion föreslås utgå med 30 % för utgifter avseende byggnadsarbeten på bostadshus för ägare av fastigheter och privatbostadsrätter. Skattereduktionen uppgår till 5 000–20 000 kr och gäller för arbeten utförda under perioden 15 april 2004– 30 juni 2005. Det samlade direkta skattebortfallet beräknas uppgå till 2,4 miljarder kr.

3.3.3. Forskning och utveckling

I september år 2003 lämnade LångEn-utredningen sitt betänkande (SOU 2003:80). Utredningen menar att de forsknings-, utvecklings- och demonstrationsinsatser som bedrivs är såväl relevanta som av god kvalitet, men att de inte är tillräckliga som drivkraft för en omställning av energisystemet.

Staten har under de senaste 20 åren, i ett internationellt perspektiv och räknat per capita, lagt relativt stora resurser på energiforskning, varav delar har gällt bebyggelsen. Huvudinriktningen har dock varit att stödja utveckling av el- och värmeproduktion. I den långsiktiga delen av 1997 års energipolitiska beslut om omställningen av det svenska energisystemet ingår forskning, demonstration och utveckling av ny energiteknik för elproduktion från förnybara energislag, effektivare energianvändning, samt marknadsintroduktion av renare och effektivare energiteknik. Programmet har pågått till år 2004 och omfattar ca 5 miljarder kr.

Statens stöd till FoU, teknikupphandling, implementering och metodutveckling uppgick år 2003 till ca 175 miljoner kr. Därutöver tillkommer anslag för energirådgivning m.m. om ca 100 miljoner kr.

Svenskt forskningsväsende omorganiserades den 1 januari 2001. Bl.a. har Byggforskningsrådets verksamhet övergått till den forskningsfinansierande myndigheten Forskningsrådet för miljö, areella näringar och samhällsbyggande (Formas). Dessutom har Verket för innovationssystem (Vinnova) bildats. Det nya systemet för statlig forskningsfinansiering ger nya förutsättningar för den statliga bygg-/energiforskningen. Myndigheternas strategier beträffande arbets- och samarbetsformer med såväl andra myndigheter som branscher är under utveckling. Utöver dessa finns också myndigheter med sektorsansvar, branschorganisationer och forskningsstiftelser som har intresse för FoU-frågor som berör byggsektorn.

Formas är ett forskningsråd som stödjer grundforskning och behovsstyrd forskning inom områdena miljö, areella näringar och samhällsbyggande. Formas främjar en ekologiskt hållbar tillväxt och utveckling i samhället, mång- och tvärvetenskaplig forskning samt internationellt forskningssamarbete och erfarenhetsutbyte. Formas har ansvar för den byggnadsrelaterade energiforskningen och kan inom detta område förutom forskning även finansiera utvecklingsinsatser och experimentbyggande.

Vinnova har som sin uppgift att främja hållbar tillväxt för näringsliv, samhälle och arbetsliv genom utveckling av effektiva innovationssystem och finansiering av behovsmotiverad forskning och utveckling. Innovationssystem är det nätverk av aktörer som skapar, sprider och utnyttjar nya kunskaper och ny teknik. Vinnova riktar sin verksamhet mot nationella, sektoriella och regionala innovationssystem.

Statens energimyndighet är central förvaltningsmyndighet för frågor om användning och tillförsel av energi. Myndighetens huvuduppgift är att genomföra de energipolitiska program som riksdagen antog 1997 och 2002 och att vara tillsynsmyndighet enligt ellagen och naturgaslagen. Programmet syftar till att skapa ett ekologiskt uthålligt och ekonomiskt bärkraftigt energisystem. Energimyndigheten har samordningsansvar för svensk energiforskning. Inom bebyggelseområdet bedriver myndigheten bland annat teknikupphandling av energisnåla produkter.

Boverket är central förvaltningsmyndighet för frågor om byggd miljö och hushållning med mark- och vattenområden, fysisk planering, byggande och boende. Inom bygg/energiområdet svarar Boverket för insamlande av kunskapsunderlag för utveckling av föreskrifter nationellt och internationellt, utveckling av föreskrifter när det gäller ekonomiskt stöd till boende och byggande samt för att meddela föreskrifter och ha uppsikt över regelverkets tillämpning. I januari 2001 inrättades vid Boverket Byggkostnadsforum (BKF), som fungerar som en kunskaps- och idébank för byggherrar, kommuner, myndigheter, byggentreprenörer m.fl. BKF är ett erfarenhetscentrum, som medverkar till att byggnadsprojekt utvärderas på ett professionellt sätt och att erfarenheter kan återföras till kommuner, bostadsföretag, brukare, byggare m.fl. intressenter. En väsentlig del av arbetet inom BKF inriktas på att stödja pilotprojekt som syftar till att långsiktigt sänka kostnaderna för de boende och samtidigt främja en hållbar utveckling, vilket innefattar resurs- och kostnadseffektivitet under byggnaders livslängd.

Naturvårdsverket är regeringens centrala miljömyndighet. Verket är pådrivande och samlande i arbetet för ett stärkt och breddat miljöansvar i samhället. Stödet till andra aktörer i deras miljöarbete går i första hand ut på att utveckla och förmedla kunskap, formulera krav och ambitionsnivåer samt följa upp och utvärdera.

Konsumentverkets uppgift är att ta tillvara konsumenternas intressen. Verket arbetar med konsumentfrågor av skiftande slag, som reklam och avtalsvillkor, konsumentinformation, hushållsekonomi och varors säkerhet, kvalitet och miljöpåverkan. Inom ramen för 2002 års energipolitiska program skall Konsumentverket genom provning av hushållsapparater, energimärkning och information, stimulera till en utveckling av mer energieffektiv teknik och skapa bättre förutsättningar för konsumenterna att få kunskap om energiförbrukning vad avser el- och annan energikrävande utrustning.

3.3.4. Bygg- och fastighetssektorn

Den tekniska förvaltningens kompetens har avgörande betydelse för byggnadernas energiprestanda. Stora brister finns dock i många fall i hur förvaltningsfrågorna hanteras – inte minst i flerbostadshusen, som i stor utsträckning ägs av ”lekmän”, t.ex. bostadsrättsföreningar. En förklaring är att förvaltningsfrågorna alltid har haft låg status i jämförelse med nybyggnadsverksamheten.

Många fastighetsägare inser inte förvaltnings- och driftfrågornas betydelse för att upprätthålla en bra inomhusmiljö med så låga kostnader för energin som möjligt. Vissa förvaltningsföretag säljer "Energy Management"-tjänster som fokuserar på åtgärder som sänker energikostnaderna. Företagen åtar sig också att finansiera åtgärder åt fastighetsägarna under avtalsperioden. Detta kan underlätta beslutsprocessen för fastighetsägaren, men det finns en påtaglig risk att inte åtgärder genomförs som i ett längre tidsperspektiv skulle vara att föredra.

En prioritering av den tekniska förvaltningen inom fastighetsbranschen genom kompetenshöjning och nyrekrytering skulle kunna leda till en förbättring av det befintliga byggnadsbeståndets energiprestanda.

Beträffande byggsektorn säger Byggkommissionen i sitt betänkande

6

bl.a.: ”Sammantaget framträder en bild av en sektor där en

branschstruktur med hög koncentration, vertikal integration och starka inslag av korsvis ägande i kombination med en rad problem, såsom svag importkonkurrens och inträdesbarriärer, leder till ett svagt konkurrenstryck. Det ger symptom i form av höga priser, svårighet at påverka utbudet, låg produktivitet, dålig kvalitet”. Kommissionen konstaterar också att ett fåtal stora företag dominerar sina respektive marknader. En stärkt byggherre- och beställarroll betonas som en avgörande faktor för att komma tillrätta med delar av problemen.

Flera initiativ visar dock att självinsikten har ökat. Det pågår ett förnyelsearbete inom sektorn när det gäller kvalitet, kompetens, konkurrens och attraktivitet. Under hösten har en nationell byggsamordnare tillsatts av regeringen. Denne skall tillsammans med företrädare inom sektorn stödja den utveckling som påbörjats och medverka till utvecklingen av en sund och hållbar bygg- och fastighetssektor.

6

Skärpning gubbar – Om konkurrensen, kvliteten, kostnaderna, och kompetensen i

byggsektorn, SOU 2002:115.

Miljövårdsberedningen har anfört

7

: ”Ett problem i byggproces-

sen är dess fragmentering. Det traditionella upplägget är indelning i skedena program, projektering, produktion och förvaltning. De flesta aktörerna finns endast med i ett fåtal skeden och har olika makt att påverka dessa..” Enligt beredningen omfattar byggsektorn i vid mening ca 80 000 företag. Av dessa företag har över 97 % färre än 20 anställda. Även installatörsledet domineras av småföretag. Byggkommissionen angav att det finns ca 4 000 vvs-installatörsföretag. Ungefär hälften är enmansföretag och ett fåtal är mycket stora med över 500 anställda.

Flera privata företag har specialiserat sig på energibesiktningar. Även större konsultföretag har personal som besitter den kompetensen. Flera av företagen har utvecklat egna metoder och specialiserat sig på vissa byggnadstyper. Speciellt skiljer sig metoderna åt beträffande analyser av lokaler.

3.3.5. Byggsektorns Kretsloppsråd

Byggsektorns Kretsloppsråd är en ideell förening med syfte att ”byggsektorn, genom ett frivilligt åtagande, skall uppnå ett trovärdigt, effektivt, systematiskt och samordnat miljöarbete som leder till ständiga miljöförbättringar. Åtagandet bygger på samverkan med myndigheterna, har lagstiftningen som bas och fungerar enligt marknadsekonomiska principer”.

Den ideella föreningen har som medlemmar ett fyrtiotal organisationer inom bygg- och fastighetssektorn. Rådet tillkom som ”ett nätverk för att samordna sektorns växande miljöintresse och vara en stark drivkraft för ett uthålligt kretsloppssamhälle”.

Inom energiområdet har rådet satt upp följande övergripande mål och delmål.

Mål

  • Den genomsnittliga användningen av köpt energi per kvm

(BRA) i bostäder och lokaler skall år 2010 vara 10 % lägre än år 2000.

  • Byggsektorns användning av fossila bränslen för uppvärmning skall år 2010 vara 20 % lägre än år 2000.

7

Tänk nytt, tänk hållbart, slutbetänkande från Miljövårdsberedningen, SOU 2001:20, s. 64.

  • Energihushållningen får inte ske på ett sådant sätt att den motverkar en god inomhusmiljö.

Delmål

  • Från och med år 2006 skall det finnas en relevant nationell energistatistik för byggnader.
  • Från och med år 2006 skall det i Sverige finnas minst 20 demonstrationsprojekt avseende energieffektiv drift.
  • Minst 50 % av alla flerbostadshus och lokaler skall vara energideklarerade vid utgången av år 2007. Lönsamma energihushållningsåtgärder som då blivit identifierade skall vara genomförda senast år 2010.

3.3.6. ByggaBo-dialogen

Enskilda företag och kommuner har på initiativ av regeringen även engagerat sig i dialogprojektet Bygga, bo och förvalta för framtiden. Dialogen tar avstamp i hotet mot vår miljö och konstaterandet att kraftfulla insatser är nödvändiga. Bland miljöhoten som beskrivs finns klimatpåverkan, som påverkas starkt av hur energieffektiva byggnader som byggs, t.ex. när det gäller uppvärmningsbehov och val av uppvärmningsform. Även förvaltandet av byggnader får stora effekter på klimatet beroende på användningen av energieffektiva lösningar såsom energieffektiv belysning, uppvärmning och reglersystem. Dialogen har haft år 2025 i sikte när man utvecklat en vision för en hållbar bygg- och fastighetssektor och en strategi för att nå dit. Dialogen har satt upp ett antal mål som gäller energianvändningen i bebyggelsen.

  • Miljöbelastningen från energianvändningen i bostäder och lokaler skall minska. Uppvärmning och varmvattenberedning skall senast år 2025 ske med endast begränsade inslag av fossila bränslen. Dessutom skall senast år 2015 mer än hälften av energibehovet över året erhållas från förnybara energikällor.
  • Användningen av köpt energi i sektorn skall minska med åtminstone 30 % till år 2025 jämfört med år 2000. Energianvändningen skall vara lägre år 2010 än år 1995.
  • Senast år 2005 skall det finnas sektorsanpassad information som gör det möjligt att välja bort byggvaror och byggkon-

struktioner vilka innehåller eller ger upphov till kända hälso- eller miljöskadliga ämnen.

  • Senast år 2009 skall alla nybyggda hus och 30 % av det befintliga beståndet vara deklarerade och klassificerade vad gäller byggnadsrelaterad hälsa och miljöpåverkan.

Aktörerna har genom en överenskommelse gjort ett antal frivilliga åtaganden om konkreta insatser som de nu genomför. I överenskommelsen förbinder sig aktörerna

  • att aktivt verka för hållbar utveckling inom bygg- och fastighetssektorn,
  • att arbeta för att uppnå de mål som formulerats inom dialogen, de s.k. Bygga-Bo målen,
  • att medverka till att utveckla och följa upp Bygga-bo målen, och
  • att medverka till att följa upp dialogprojektet.

Tabell 3.2 ByggaBo-dialogens mål för användning av köpt energi (upp- värmning, varmvatten och el) i småhus, flerbostadshus och kontorslokaler

Källa: Miljövårdberedningen, Tänk nytt, tänk hållbart! – Att bygga och förvalta för framtiden. En rapport från Miljövårdberedningens dialog Bygga/Bo. Miljödepartementet

4. Byggreglernas tillämpning och minimikrav för energianvändningen i byggnader

4.1. Inledning

Till EG-direktivets krav hör att medlemsländerna skall införa minimiregler för energiprestanda avseende nya byggnader och vid renovering av byggnader med en total användbar golvarea över 1 000 m

2

. Minimikraven, som får innehålla en indikator för koldioxidutsläpp, skall enligt direktivet ses över med jämna mellanrum (minst vart femte år) och vid behov uppdateras för att återspegla den tekniska utvecklingen inom byggsektorn. I kommittédirektiven för vårt uppdrag anges därutöver att vi bl.a. skall studera hur befintliga krav på energihushållning och värmeisolering tillämpas och vid behov lämna förslag på åtgärder. Parallellt med vårt arbete har Boverket haft i uppdrag genom regleringsbrevet för år 2004 att se över utformningen av nuvarande byggregler.

”Boverket skall allmänt främja en god hushållning med energi i bebyggelsen och särskilt verka för minskad användning av el för uppvärmning av bostäder och vissa lokaler.” – – – ”Boverket skall redovisa arbetsläget med att utveckla verifierbara funktionskrav i byggreglerna. Boverket skall lämna en redogörelse över framtagna föreskrifter med verifierbara funktionskrav samt redovisa en tidsplan för det fortsatta arbetet. Boverket skall särskilt redovisa sitt arbete med att utveckla åtgärder för en ökad energieffektivisering och hur Boverkets framtagna och verifierbara föreskrifter samt andra styrmedel har anpassats i syfte att stödja en effektiv energianvändning i byggande och förvaltning. Boverket skall även redovisa hur utvecklingen av energieffektiviseringsåtgärder kan främjas i befintliga byggnader.”

Boverket avser att avrapportera de delar av byggreglerna som är energirelaterade i form av förslag till nya föreskrifter vid årsskiftet 2004/2005. Vidare pågår en översyn av plan- och bygglagen (PBL) i

en parlamentarisk kommitté (PBL-kommittén, M 2002:05). Kommittén skall bl.a. se över frågor om kontroll av att uppförda byggnadsverk uppfyller av samhället ställda krav och den kvalitetsansvariges roll och kompetens härvidlag.

Vi har fortlöpande informerat Boverket om arbetet med att genomföra direktivet om byggnaders energiprestanda. Boverket har för oss summariskt redovisat de preliminära förslagen till nya byggregler.

Under rådande ansvarsfördelning har vi valt att begränsa våra synpunkter till följande övergripande frågeställningar som är föranledda av EG-direktivet och kommittédirektiven för vårt uppdrag.

  • Hur tillämpas befintliga krav på energihushållning?
  • Vilka principer bör ligga till grund vid framtagande av minimiregler för nya byggnader och renovering av befintliga byggnader?
  • Hur bör minimiregler för nya byggnader och vid renovering utformas?

4.2. Energianvändning i bebyggelsen

En sammanställning av energianvändningen i Sverige görs årligen av Statistiska Centralbyrån (SCB) på uppdrag av Energimyndigheten. Energimyndigheten presenterar också bearbetade data i publikationen Energiläget. SCB redovisar energianvändningens utveckling över tiden med hänsyn tagen till klimatets variation. Trots en utökad lägenhetsyta under 1980- och 90-talen är den totala energianvändningen i stort sett oförändrad och av detta drar vi slutsatsen att i vart fall den specifika energianvändningen (kWh/m

2

) har

minskat under senare år. SCB:s statistik anger emellertid energianvändningen hos slutanvändaren inklusive förluster i byggnaden. Vår bedömning är att minskningen i hög grad beror på att omvandlingsförlusterna har flyttats från byggnaden till kraft- eller värmeproduktion utanför huset. Konverteringar har huvudsakligen skett från olja till andra energislag. I småhus har övergången främst varit till förmån för elvärme (dock ej direktel), medan i flerbostadshus övergång har skett till fjärrvärme, vilket har lett till lägre omvandlingsförluster hos slutanvändarna. De senaste åren har även installationen av värmepumpar ökat kraftigt, vilket minskat den köpta energin för uppvärmning och varmvatten. Hur användningen av primärenergi har ändrats som en konsekvens av dessa föränd-

ringar har dock inte analyserats och följaktligen inte heller förändringar av koldioxidutsläppen.

Tabell 4.1 Normalårskorrigerad energianvändning för uppvärmning och varmvatten i bostäder och lokaler

År 1985 1986 1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993

TWh 102 104 106 103 103 105 102 102 103

År 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002

TWh 103 101 105 101 102 100 102* 96* 95

* Reviderad uppgift. Källa: SCB, EN 16 SM 0304

Till grund för SCB:s uppgifter ligger en serie antaganden. För att göra den årliga energianvändningen jämförbar sker bl.a. en normalårskorrigering, dvs. hänsyn tas till att den genomsnittliga utetemperaturen varierar mellan åren. Korrigeringen innehåller emellertid en del felkällor, t.ex. tas ingen hänsyn till vind- och solvariationer. Ett antagande görs också om energianvändningen för varmvattenproduktion, eftersom denna inte skall normalårskorrigeras. När det gäller den specifika energianvändningen (energianvändning/area) torde den största felkällan vara areabegreppet och den uppvärmda areans omfattning, även om felet betyder mer för nivån på den absoluta energianvändningen än för jämförelsen mellan åren. Tillgängliga data grundar sig nämligen på uppgifter som utgår från olika areadefinitioner, där den reellt uppvärmda arean ingår i större eller mindre omfattning. Beträffande eluppvärmda byggnader görs schabloniserade antaganden om fördelningen mellan hushållsel och el för uppvärmning. För flerbostadshus är det dessutom osäkert om all el redovisas, eftersom byggnader ibland har flera mätare, medan uppgift om elanvändning i vissa fall endast lämnas för en mätare. Osäkerheten i statistiken har lett till att Energimyndigheten har fått i uppdrag av regeringen att föreslå hur statistiken kan förbättras.

Statistisk bearbetning av energianvändningen i bebyggelsen är en mycket komplicerad uppgift, som kräver avsevärda resurser för att ge rättvisa åt verkliga skeenden. Det arbete som utförs av Energimyndigheten för att förbättra energistatistiken är av stort värde.

Utöver de planerade insatserna anser vi att en studie av den faktiska verkningsgraden för olika typer av värmeproduktionsanläggningar bör övervägas, så att SCB:s statistik i framtiden kan utgöra ett bättre underlag för bedömning av byggnaders nettoenergianvändning.

Under år 2002 användes totalt ca 21,8 TWh el för uppvärmning av småhus, flerbostadshus och lokaler. I siffran ingår inte hushållsel. Användningen motsvarar ca 16 % av den totala elanvändningen i Sverige. Mest el användes i småhusen – 16,5 TWh – vilket var en ökning med nära 4 % jämfört med år 2001. I flerbostadshusen är fjärrvärme det vanligaste uppvärmningsalternativet.

Tabell 4.2 Specifik energianvändning för uppvärmning och varmvatten i samtliga småhus, flerbostadshus och byggnader med lokaler år 2002, kWh/m2 (ej normalårskorrigerat)

Småhus Flerbostadshus Byggnader

med lokaler

Specifik energianvändning (kWh/m

2

) 155 165 148

Källa: SCB, EN 16 SM 0304

Enligt Energimyndighetens analyser är orsaken till elvärmens stora andel av uppvärmningen främst att den är billig att installera och enkel att hantera. Användningen av elvärme ökade kraftigt från år 1970 till år 1990. Ökningen var störst fram till mitten av 1980-talet. Under 1990-talet har elvärmeanvändningen i småhus varit relativt stabil. I äldre småhus är det också vanligt med s.k. kombipanna. Med ett sådant uppvärmningssystem kan hushållet skifta mellan el, olja och ved. Andelen småhus med kombisystem utgör knappt 30 % av det totala småhusbeståndet. Dessa hushåll blir därmed relativt flexibla och användningen styrs till stor del av den relativa prisnivån för olika energislag. Övriga hushåll utan möjlighet att snabbt byta energibärare är mer utsatta för förändringar i relativpriserna.

Mellan åren 1970 och 2002 fördubblades användningen av hushållsel från 9,2 till 19,5 TWh trots att hushållsapparaterna blivit effektivare. Den stigande användningen av hushållsel kan förklaras av ett ökat antal hushåll och ett ökat innehav av hushållsapparater och installationer.

Belysning och ventilation, har dock blivit mer effektiv till följd av bättre ljuskällor samt förbättrad driftstyrning och dimensionering. När det gäller den verksamhetsanknutna elanvändningen byter företag ut apparater kontinuerligt och utvecklingen går mot mer energieffektiva produkter, men samtidigt ökar antalet apparater.

Vi bedömer utifrån SCB:s statistik att det är svårt att dra säkra slutsatser om hur energianvändningen har förändrats över tiden och speciellt hur nettoenergianvändningen, dvs. i princip den energi som tillförs byggnaden efter värmekällan, förändrats.

4.3. Hur tillämpas befintliga krav på energihushållning?

Bedömning: PBL-kommittén bör beakta de synpunkter som framkommit i vår uppföljning av hur befintliga krav på energihushållning i byggnader tillämpas.

Bakgrund

Bygglovsprövningen är sedan den 1 juli 1995 i princip reducerad till en prövning av om en byggnads läge, storlek, utformning och användning överensstämmer med bestämmelserna i detaljplan. Bygglovsplikten gäller för nybyggnad, tillbyggnad, annan väsentlig yttre ändring eller ändrad användning av byggnadsverk. Bygglovsprövningen avser således inte byggnadens inre tekniska egenskaper, dit bl. a. flertalet aspekter som berör energihushållning hör.

Ansvaret för kontroll av att dessa krav uppfylls vilar på byggherren med stöd av en särskilt utsedd kvalitetsansvarig. Byggnadsnämnden behöver endast underrättas om byggets påbörjande genom en anmälan senast tre veckor i förväg. Bygganmälan utgör då en grund för byggnadsnämndens bedömning av behovet av byggsamråd. Byggsamrådet skall dokumenteras i en kontrollplan, om det inte är uppenbart obehövligt. Det ankommer på byggherren att lägga fram förslag på kontrollplan. I kontrollplanen skall anges vilken kontroll som skall utföras, vilka intyg och andra handlingar som skall uppvisas för byggnadsnämnden samt vilka anmälningar som skall göras till nämnden. Kontrollplanens innehåll eller omfattning finns inte reglerad i lag eller föreskrifter. Byggherren skall biträdas av en kvalitetsansvarig, som skall se till att kvalitets-

styrning och kvalitetssäkring uppnås i projektet, bl.a. genom att bevaka att kontrollplanen genomförs på rätt sätt. När byggherren har uppfyllt sina åtaganden enligt kontrollplanen och byggnadsnämnden funnit att byggandet inte skett i strid mot några regler, skall nämnden enligt 9 kap. 10 § PBL utfärda ett bevis om detta – ett slutbevis. Om alla handlingar som krävs har kommit in till nämnden, kan slutbeviset utfärdas även om byggnaden inte helt har färdigställts. Det torde dock endast vara åtgärder av mindre betydelse som får återstå.

Om en byggherre missköter sig eller om det påvisas att en byggnad har allvarliga brister i föreskrivna avseenden, kan byggnadsnämnden ingripa som tillsynsmyndighet. Vidare får byggnadsnämnden förbjuda att bl. a. ett visst byggnadsarbete eller en åtgärd genomförs, om det är uppenbart att det strider mot PBL, föreskrift eller beslut som utfärdats med stöd av lagen.

Överväganden och bedömning

Frågan om byggreglernas efterlevnad har bl.a. behandlats i Byggkommissionens betänkande ”Skärpning gubbar! Om konkurrensen, kvaliteten, kostnaderna och kompetensen i byggsektorn” (SOU 2002:115). I betänkandet sägs bl.a. följande (s. 172):

”Många byggherrar saknar även kompetens att följa upp kvaliteten i sina projekt, på ett sådant sätt som lagstiftarna förutsatt. Kontrollplaner fylls i och signeras i efterhand och provningar och mätningar som antecknats i kontrollplaner har aldrig utförts. Bristerna förefaller vara utbredda och förekommer, enligt vad kommissionen inhämtat, på alla nivåer och i de flesta projekt. Aktörerna menar att egenkontrollen och kvalitetsledningssystemen inte alls fungerar. Om bristerna är så vanligt förekommande som rapporterats till kommissionen, tyder det på allvarliga brister i företagens kontrollsystem. Det kan heller inte uteslutas att det finns ett direkt orsakssamband mellan det ökande antalet fel i byggandet och de neddragningar i kommunernas tillsyns- och kontrollverksamhet, som Boverket påvisat. Att förväntningarna på PBL:s system för tillsyn och kontroll inte infriats beror enligt kommissionens bedömning inte på några avgörande fel i regelverket i sig. Många har understrukit att systemet är principiellt riktigt tänkt. Huvudproblemet förefaller i stället vara att reglerna inte tillämpas på avsett sätt. En utbredd osäkerhet hos inblandande aktörer om sin roll i systemet och egna rättigheter och skyldigheter har lett till att kvalitetssäkringen inte fungerar på det sätt lagstiftaren förutsatt. Minskade resurser hos

byggnadsnämnderna och i vissa fall en misstro mot systemet har lett till en situation där kommunerna i många fall släppt all tillsyn. Byggherrarna har heller inte förstått sin nya roll eller stärkt sin kompetens på området. Kommissionen delar uppfattningen att PBL:s system för tillsyn och kontroll inte fungerar på avsett sätt och att detta delvis beror på oklarheter i systemet. Justeringar bör därför göras. Inte minst måste parternas ansvar tydliggöras, byggherrens roll preciseras och den kvalitetsansvariges kompetens säkerställas. Viktigast torde dock vara att tillse att parterna tillämpar systemet som det var tänkt och tar det ansvar som systemet förutsätter.”

För att få indikationer på hur de tekniska egenskapskraven rörande energihushållning och värmeisolering efterlevs i praktiken har vi tillsatt en arbetsgrupp, som valt ut och intervjuat representanter från var och en av aktörerna byggnadsnämnd, byggherre och kvalitetsansvarig. Därtill har underlag tagits in som belyser den statliga uppsikten/tillsynen av att byggreglerna följs. Slutligen har de indikationer som framkommit i studien diskuterats vid ett seminarium, från vilket följande slutsatser kan dras.

  • Den statliga och kommunala tillsynen av att energikraven följs förefaller vara svag på samtliga nivåer. Boverket, som deltagit i arbetet med delrapporten, säger bl.a.: ”…kan sammanfattas med att det är stora brister i tillsyns- och kontrollsystemet medan Boverkets byggregler i huvudsak upplevs som bra även om det i flera avsnitt är svårt att hitta och verifiera kraven.” Länsstyrelserna har i allmänhet ingen aktiv tillsyn av kommunernas verksamhet vid bygganmälan. Kommunerna tycks inte kontrollera att kraven uppfylls och kräver inte in verifikationer på beräkningar. Kommunernas tolkning tycks vara att byggnadsnämnden inte har ett kontroll-/granskningsuppdrag enligt PBL: ”Rent formellt kan man konstatera att byggherrens egenkontroll (med kvalitetsansvarig) har övertagit byggnadsinspektörens uppgifter.”
  • Kommunerna har efter PBL-reformen år 1995 skurit ner resurserna för sin tillsyn vid bygganmälan. Tillsynen synes formellt följa punkterna i PBL, dvs. byggsamråd, utseende av kontrollansvarig, kontrollplan, mottagande av slutanmälan och utfärdande av slutbevis, men besök eller inspektioner på byggarbetsplatserna görs mycket sällan: ”Kommunerna krymper resurserna för bygglovprövningen, ävenså sjunker kompetensen

hos byggnadsinspektörerna”…”pappersvändning”…”de får ingen erfarenhetsåterföring från fältet”.

  • Byggherreansvaret med åtföljande egenkontroll av energikraven indikeras också vara svag: ”NN anser sig inte själv kunna granska beräkningarna, utan får fullt ut lita på att konsulten gör ett bra arbete. NN är medveten om att e-normberäkningarna går att fejka, men det avslöjar sig när man granskar konstruktionshandlingarna. Så stor kan inte avvikelsen bli.”
  • Sanktionerna tycks vara svaga: ”Frågan om sanktioner har diskuterats, men man har funnit att det inte finns tillräckligt med verkningsfulla sanktioner”…”För många gummiparagrafer”…”Det är en allmän uppfattning att sanktioner sällan används, de är tämligen tama och harmlösa för byggherre och kvalitetsansvarig.”

Det kan konstateras att dessa slutsatser i hög grad stämmer överens med den kritik som Byggkommissionen har riktat mot PBL:s kontrollsystem i sitt betänkande. Vi har inte haft möjlighet att studera om energikraven uppnås i praktiken. Intervjuerna ger dock även här visst stöd för att så inte är fallet.

”NN medger också att det går att fejka energiberäkningen. ’Det är en skrivbordsprodukt. Det är det faktiska utfallet som är intressant.’… ’.…man kan få vilken kåk som helst att passera, beroende på vilka värden som läggs in i beräkningen.’…’Energikravet skulle redovisas som en E-normberäkning. Det skulle vara ett strikt krav och om man inte uppfyller kravet får man inte bygglov. Samtliga byggherrar har redovisat E-normberäkningar som uppfyller kravet. I de utvärderingar som senare har gjorts, visar det sig att utfallet har blivit helt annorlunda. Hela beräkningsförfarandet borde utvärderas, det är något som inte stämmer.”

Ett annat sätt att belysa huruvida byggreglernas energikrav efterlevs är genom att studera den nationella energistatistiken för byggnader. Givet att byggreglernas minimikrav inte ändrats efter 1985, borde utfallet för energianvändningen i bebyggelsen vara lika eller bättre efter den tidpunkten, när hänsyn tas till förändringar beträffande klimat, areor och värmeanläggningars verkningsgrad. Såsom framgår av avsnitt 4.2 går det inte att dra några säkra slutsatser från SCB:s statistik. Boverket har i sitt arbete med de nya byggreglerna låtit SCB ta fram uppgifter om energianvändningen för olika byggnadstyper. Dessa uppgifter lider av samma brister som SCB:s statistik i övrigt, dvs. det går inte att ange om förändringar

härrör från energieffektiviseringsåtgårder i byggnader eller från konverterade värmeanläggningar.

Chalmers Tekniska Högskola har i en studie

1

analyserat utveck-

lingen för energianvändningen i småhus och flerbostadshus. Författarna konstaterar att energianvändningen har minskat under 1970-talet och början på 1980-talet, för att därefter avstanna. Enligt studien var den specifika energianvändningen i nya flerbostadshus under perioden 1995–2000 i nivå med genomsnittet av alla flerbostadshus i Sverige. Enligt studien har dock småhus haft en relativt konstant specifik energianvändning.

Det finns även flera utvärderingar som visar att den faktiska energianvändningen avviker avsevärt från den projekterade. Sådana exempel är utvärderingen avseende bomässan Bo01 i Malmö, Hammarby Sjöstad, Stockholms stads program för ekologiskt byggande och det så kallade MEBY-projektet

2

. Skälen till dessa avvikel-

ser varierar.

Sammanfattningsvis anser vi oss ha fog för antagandet att det finns tydliga brister när det gäller byggreglernas efterlevnad. Dessa brister är verifierade genom intervjuer och särskilda studier. Vår uppfattning är att det är av stor vikt att reglerna efterlevs. Vi föreslår därför att PBL-kommittén bör beakta vår uppfattning enligt följande:

  • Byggherrarnas ansvarstagande behöver förbättras.
  • Boverkets uppsikt över plan- och byggnadsväsendet behöver förstärkas.
  • Länsstyrelsernas tillsyn över kommunernas plan- och byggnadsväsende behöver förstärkas.
  • En förstärkt tillsyn och kontrollfunktion behövs hos kommunerna.

1

Nässén J., Holmberg, J. Article: Energy efficiency – a forgotten goal in the Swedish

building sector, Energy policy, Elsevier (under publicering).

2

Teknikupphandling av energiberäkningsmodell för energieffektiva sunda hus. Opublicerad

rapport, Stockholm Stad – LIP-kansliet, Energimyndigheten, Formas.

4.4. Minimikrav för energianvändningen i byggnader

Bedömning: Minimikraven för energianvändning i byggnader bör formuleras så att de är tydliga, kan förstås och verifieras med anvisade metoder och så att de kan användas i den beräkningsmetodik som utarbetas för byggnadernas energianvändning. Översynen av minimikrav bör ske minst vart femte år. Beträffande minimikrav vid renovering bör PBL-kommittén se över begreppen annan ändring och underhåll i gällande lagstiftning. Boverket bör i sina föreskrifter och i BÄR (allmänna råd vid ändring av byggnad) tydliggöra och beskriva innebörden av begreppen tillbyggnad, annan ändring och underhåll när det gäller minimikrav vid renovering, samt med pedagogiska exempel ange när minimikrav är aktuella.

4.4.1. Allmänna utgångspunkter

Bakgrund

EG-direktivet anger att minimikraven för energianvändning skall uttryckas klart och tydligt och får innehålla en indikator för koldioxidutsläpp. De skall ses över med jämna mellanrum, eller minst vart femte år, och vid behov uppdateras för att återspegla den tekniska utvecklingen inom byggsektorn. Syftet med minimikraven är att öka energieffektiviteten och främja en förbättring av energiprestanda i byggnader. En byggnads energiprestanda skall återges i en eller flera numeriska indikatorer, som beräknats med beaktande av isolering, tekniska egenskaper och typ av installation, byggnadens utformning och placering ur klimatperspektiv, exponering för sol och påverkan av närliggande byggnader, egen energiproduktion och andra faktorer. Vidare sägs i direktivet att medlemsstaterna, när de fastställer dessa krav, får skilja mellan nya och befintliga byggnader och olika kategorier av byggnader.

Energimyndigheten och Boverket föreslog i sin rapport att en lämplig metodik för att beräkna en byggnads energiprestanda i inledningsskedet skulle vara densamma som den som används i dagens byggregler med vissa kompletteringar. Byggreglernas nuvarande möjligheter att enskilda komponenter får omfördelas, kan enligt rapporten kvarstå.

Överväganden och bedömning

Nya byggnader skall energideklareras. Samtidigt ställs krav på att de skall uppfylla de minimikrav på energiprestanda som ställs upp. Med hänsyn till kravet på kostnadseffektivitet är vår utgångspunkt att kontrollen av att minimikraven (byggreglernas energikrav) är uppfyllda bör ske vid samma tillfälle som när den nya byggnaden energideklareras. Det vore för alla parter en fördel om principiellt samma beräkningsmetodik kan tillämpas såväl för nyproducerade byggnader som vid deklaration av befintliga byggnader – även om indata varierar – när beräkningar används för att bestämma prestanda. Det underlättar bl.a. för de experter som upprättar deklarationerna att kunna besiktiga såväl befintliga byggnader som nya byggnader. Vi anser också att det finns goda skäl för att prestandamåttet är detsamma för befintliga byggnader som för de nya som deklareras.

Vår uppfattning är att direktivets krav på att energiprestanda skall uttryckas i ett eller flera numeriska mått innebär att dagens energikrav i byggreglerna, som ställer funktionskrav, inte är ändamålsenliga och endast med stor tveksamhet kan sägas uppfylla direktivets krav. Det kan visserligen hävdas att krav på komponenter kan räknas om till ett numeriskt mått, t.ex. kWh/m

2

, och att

detta prestandamått kan anges för de byggnader som uppfyller byggreglernas energikrav. Problem uppstår dock i de fall kraven underskrids och denna lägre prestanda skall visas. Eftersom energiprestandaangivelsen skall tjäna som konsumentinformation är det viktigt att den är lättförståelig och enkelt låter sig jämföras. Prestandaangivelsen skall också vara verifierbar. Vi föreslår därför att ett av de mått med vilket prestanda och minimikrav skall anges är kWh/m

2

. Det är också angeläget att areabegreppet avspeglar den faktiskt uppvärmda arean och anges lika för alla byggnader och i framtida energistatistik. En konsekvens av att minimikraven uttrycks som endast ett numeriskt mått är att byggnadens geografiska läge kommer att påverka byggnadens utformning, eftersom klimatet varierar. Vår uppfattning är att ett klimatanpassat byggande kan vara rimligare än dagens system, som föreskriver samma standard oavsett geografiskt läge. Hänsyn måste dock tas till industrins krav på rationell produktion Beträffande beräkning av miniminivåer kan erfarenheter från det nuvarande systemet sammanfattas i följande punkter.

  • Det har tagit mycket lång tid för marknaden och även för de större företagen att börja använda beräkningsmetodiken för energibalansanalys. Fortfarande är det mer undantagsvis som energibalansberäkningar genomförs, såvida inte detta speciellt har krävts t.ex. i samband med markanvisningar.
  • Normalt används en allt för enkel programvara (ENORM-programmet)

3

även för byggnader med svårberäknade system

(vanligen för stora fönsterareor). Stora kvalitetsbrister vid inmatning av indata är vanliga.

  • Stora delar av energibalansen är inte påverkbar enligt anvisningarna och begränsar möjligheterna att ”acceptera” åtgärder inom områden som fastighetsdrift och varmvatten.
  • Det finns ofta ingen direkt koppling mellan beräkningsresultaten och verklig energianvändning, eftersom beräkningsanvisningarna saknar en rad väsentliga energiparametrar, såsom hur styr- och reglersystem påverkar utfallet, vädringsbeteende, extern solavskärmning etc.

Mot bakgrund av dessa erfarenheter och av att EG-direktivet ställer krav på att parametrar, som inte kan beräknas med nu tillgängliga programvaror, skall beaktas, anser vi att nya och förbättrade programvaror bör tas fram och att stor vikt därvid bör läggas vid användarvänligheten.

Minimikraven för byggnaders energianvändning skall enligt EGdirektivet ses över minst vart femte år. Tekniken för olika delsystem förändras så att de blir kostnadseffektivare, men detta sker i olika takt. Kravet på revideringar vart femte år synes därför väl befogat och kan ge en ökad dynamik i utvecklingen. Vi anser att det skulle ha stort värde om eventuella skärpningar av reglerna i sin helhet eller för delsystem annonseras i god tid och att en ordning för detta tillskapas. Detta är viktigt framförallt för att industrin i vid bemärkelse skall kunna anpassa sig genom ny kunskap och nya produkter.

En revidering innebär inte att byggreglerna med nödvändighet måste förändras, utan syftet är att byggreglernas funktion som effektivt styrmedel återkommande skall utvärderas. Vi konstaterar att Boverket redan har ett uppsiktsansvar för byggreglernas tilllämpning och även för att utveckla, underhålla och löpande utvär-

3

ENORM är ett program huvudsakligen framtaget för att visa om en byggnad uppfyller

byggreglerna, men ger inte automatiskt rättvisande uppgifter om energianvändning på årsbasis.

dera minimikraven i byggreglerna så att de är tydliga, förståeliga och kan hanteras av berörda parter. Tillämpningen av detta ansvar behöver dock utvecklas. Kravet på kontinuerlig översyn av byggreglernas innehåll och utformning såsom ett led i att nå uppsatta energi- och miljöpolitiska mål ställer höga krav på analyskompetens. Det råd som vi föreslår i kapitel 10 kan komma att utgöra ett positivt bidrag i det avseendet.

Historiskt har syftet med byggreglernas energikrav varierat under olika decennier och bl.a. omfattat följande mål.

  • Konsumentpolitiska mål – konsumenterna skall skyddas från oekonomisk utformning och risken för snabba kostnadsökningar.
  • Försörjningspolitiska mål – minska beroendet av importerad olja.
  • Energipolitiska mål – utnyttja tillgänglig kapacitet i elproduktionssystemet.
  • Miljöpolitiska mål – minska koldioxidutsläppen och resursanvändningen.

Boverket bör ha ansvaret för att föreslå på vilken nivå minimikraven skall läggas. Utgångspunkten bör härvidlag vara miljömålet och det energipolitiska målet, samtidigt som hänsyn tas till kostnadsaspekterna. När det gäller miljömålet krävs att detta operationaliseras och att systemgränsen definieras. T.ex. kan systemgränsen för byggreglerna sättas vid byggnadens energianvändning, medan analysen som görs för att fastställa minimikraven tar hänsyn till bebyggelsens primärenergianvändning. Var den slutliga nivån på minimikraven skall läggas är ytterst en politisk fråga.

Direktivet ger möjlighet att differentiera miniminivåerna för olika byggnadstyper. Vi har inte tagit ställning till om denna möjlighet skall utnyttjas.

Figur 4.1 Energiflödet från ursprung till slutanvändning

Om minimikrav på byggnadens delsystemnivå föreslås, bör några utgångspunkter vara livscykelkostnader och ett formulerat avkastningskrav under systemens livslängd. I avsaknad av specifika incitament utöver energipriset, rekommenderar vi en samhällsekonomisk kalkylränta som utgångspunkt för analys av lämpliga kravnivåer.

Minimikrav införda i byggreglerna kan vara ett effektivt styrmedel, om de utformas på rätt sätt samt kan förstås, tillämpas och respekteras av marknadens parter. I alla de fall där byggherren inte specificerar egna egenskapskrav, kommer projektörer och entreprenörer att välja lösningar som precis uppfyller krav enligt byggreglerna. Det innebär att tillverkare och leverantörer får större tillverkningsvolymer för de produkter som uppfyller detta krav, vilket i vissa fall kan ge en mer kostnadseffektiv produktion.

Kraven skall vara enkla att följa. För att åstadkomma energieffektiva byggnader krävs det att expertprogram, hjälpmedel, tydliga och pedagogiska anvisningar och regelsystem utvecklas. Byggnader är i dag väsentligt mer komplicerade än bara klimatskalet och en rad olika fackområden ingår i de team som projekterar och bygger.

Panna Värmepump FTX Solvärme

Tillskott eller förluster

Köpt energi Netto energi

Omvandlingsförluster Transporter etc

Primär energi

Fastighetsgräns

4.4.2. Nybyggnad

Bakgrund

Såsom framgår av det följande kapitel 5 skall vid nybyggnation byggherren se till att en energideklaration är upprättad och ingiven till registermyndigheten för registrering senast vid den tidpunkt som regeringen bestämmer. Vi anser att denna tidpunkt bör sammanfalla med tidpunkten för bygganmälan.

Överväganden och bedömning

Beträffande systemgränsen för minimikraven vid nybyggnad anser vi att den energiåtgång som är relaterad till de delar av byggnaden som har lång livslängd bör utgöra utgångspunkten. Nackdelen med det synsättet är emellertid att all energi värderas lika. Vi anser därför att Boverket bör överväga att formulera krav för elanvändningen i en byggnad. Dessa krav, tillsammans med de föreslagna framtida uppgifterna i energideklarationer om byggnaders koldioxidbelastning, kommer att tydliggöra elanvändningens större vikt när det gäller miljöbelastningen. Vidare anser vi att om speciella skäl finns, kan kraven kompletteras med krav på installationer och hur de samverkar med byggnaden. För det fall Boverket väljer att koppla krav på energianvändning till ”köpt energi”, vore det logiskt att ta hänsyn till energislagens miljöbelastning alternativt att införa en omräkningsfaktor för elanvändningen.

Som tidigare nämnts bör beräkning av energiprestanda utföras med i princip samma metoder för nya som för befintliga byggnader. Beräkning av prestanda går dock snabbare att genomföra för nya byggnader under projekteringsskedet än för befintliga byggnader.

Enligt uppgift från Boverket överväger myndigheten att kräva att nya byggnaders energistatus skall verifieras efter en viss tid. För detta ändamål kan byggreglerna komma att ställa krav på att mätare installeras. Vi stödjer i princip det förslaget. Krav på mätare skulle dessutom kunna förbättra förutsättningarna för att uppnå en energiekonomisk drift i byggnader. Speciell uppmärksamhet bör i sammanhanget ägnas åt driftförhållanden som underlättar övervakning och kontroll och att upprätthålla en tillfredsställande drift. Energideklarationer kommer också att vara betjänta av mätvärden.

Minimikrav som ställs måste åtföljas av tydliga metoder och anvisningar för hur de skall verifieras, i vilket skede verifiering bör ske, vem som ansvarar för vad och hur detta skall rapporteras så att inga oklarheter råder. Uppföljningen av dagens tillsyn visar att nuvarande organ för tillsyn inte själva har påtagit sig ansvaret att utforma sådana rutiner och förfaringssätt som skapar tydlighet. Boverket har ett uppsiktsansvar för byggreglerna och bör också ha möjlighet att ta detta ansvar.

När minimikrav ställs som funktionskrav på delsystemnivå (eller komponenter), bör det också finnas anvisningar och beräkningsregler för hur dessa påverkar den totala energianvändningen på ett sätt som möjliggör uppföljning via mätning på byggnadsnivå.

4.4.3. Renovering

Bakgrund

EG-direktivet anger i artikel 6 att medlemsstaterna skall vidta nödvändiga åtgärder för att säkerställa att byggnader med en total användbar golvyta på över 1 000 m

2

som genomgår en större reno-

vering, får en förbättrad energiprestanda så att de uppfyller minimikrav, i den mån det är tekniskt, funktionellt och ekonomiskt genomförbart. Vidare sägs att större renoveringar av befintliga byggnader över en viss storlek bör ses som en möjlighet att vidta kostnadseffektiva åtgärder för att förbättra energiprestanda. Större renoveringar är exempelvis sådana fall där den totala renoveringskostnaden för byggnadens skal och/eller energiinstallationer såsom uppvärmning, varmvattenförsörjning, luftkonditionering, ventilation och belysning överstiger 25 % av byggnadens värde, exklusive värdet av den mark där byggnaden är belägen, eller där mer än 25 % av skalet på byggnaden skall renoveras. Direktivet möjliggör att andra krav kan ställas vid renovering än vid nyproduktion.

Från och med den 1 juli 1995 har begreppet ombyggnad tagits bort ur PBL. Alla åtgärder som inte räknas till nybyggnad eller underhåll kallas för ändring. Ändring kan vara tillbyggnad eller annan ändring.

  • Tillbyggnad avser åtgärder som ökar en byggnads volym, oavsett i vilken riktning detta sker. Hit räknas alltså t.ex. påbyggnad och utgrävning för källare, men inte att en vind inreds inom befintlig byggnadsvolym.
  • Annan ändring (dvs. annan än tillbyggnad) avser yttre eller inre åtgärd som innebär ändring av t.ex. planlösning, fasad, konstruktion, installation eller byte av inredning och material i större omfattning än vad som följer av underhåll. Ändringsbegreppet är inte kopplat till om en byggnads brukstid förlängs eller inte utan utgår från åtgärden som sådan.
  • Underhåll avser inre och yttre åtgärder som behövs för att ett byggnadsverks tekniska egenskaper i huvudsak skall bevaras. Vissa anordningar skall hållas i stånd så att deras funktion bibehålls. Underhåll avser både arbeten som måste göras vid upprepade tillfällen under en byggnads brukstid och speciella åtgärder som skall hålla byggnaden i ett gott tekniskt skick eller främja en rationell drift av byggnaden. Underhåll innebär också att byggnadens yttre skall hållas i vårdat skick. Alla underhållsåtgärder skall utföras så att bebyggelsens värde och karaktär bibehålls. Underhåll innebär således inte att en byggnad tillförs nya egenskaper och funktioner eller att dess standard höjs. Exempel på underhållsåtgärder är ommålning, omläggning av tak och byte av golvbeläggning. Även skötsel och injustering av t.ex. anordningar för energihushållning ingår i underhållsbegreppet.

Lagen (1994:847) om tekniska egenskapskrav på byggnadsverk (BVL) reglerar nybyggnad och ändring. Den till lagen hörande förordningen (1994:1215) om tekniska egenskapskrav på byggnadsverk, m.m. (BVF) preciserar att det är de delar som byggs till eller ändras som skall uppfylla de väsentliga tekniska egenskapskraven enligt BVL. Detta kompletteras med att om en annan ändring än tillbyggnad medför en avsevärd förlängning av byggnadens brukstid eller väsentligen ändrad användning av byggnaden, skall egenskapskraven uppfyllas även för de delar som indirekt berörs av ändringen.

Vid tillbyggnad och annan ändring skall enligt 3 kap. 10 och 12 §§ PBL varsamhetskraven beaktas, och enligt BVL skall hänsyn tas till ändringens omfattning och byggnadens förutsättningar när de tekniska kraven tillämpas.

Av ovanstående framgår att åtgärder som kan betecknas som underhåll idag inte behöver uppfylla de tekniska egenskapskraven i regelverket.

Överväganden och bedömning

Eftersom byggnadsbeståndet endast förnyas med någon procent årligen, utgör den befintliga bebyggelsen en viktig potential för att nå miljömålen och effektivisera energianvändningen i sektorn. Det är därför av stort samhällsintresse att de kostnadseffektiva åtgärder som kan göras i befintlig bebyggelse också genomförs. Ju snabbare målen skall nås, desto viktigare är effektivisering i den befintliga bebyggelsen.

Nuvarande regler i PBL och BVL säger att de tekniska egenskapskraven för nybyggnad skall tillämpas på alla tillbyggnads- och ändringsarbeten. Vår uppfattning är att detta dock inte sker i praktiken. Ett skäl kan vara att byggherren i första hand beaktar kraven i Boverkets allmänna råd (1996:4) om ändring av byggnad (BÄR) som råd, eftersom BÄR inte har karaktären av föreskrifter. Dock är det troligen så att flertalet ändringar och underhållsarbeten har medfört förbättringar i byggnadernas energiegenskaper i den mån de har berörts, om än inte upp till nybyggnadsstandard. Boverket bör därför i sina föreskrifter tydliggöra och beskriva innebörden av begreppen tillbyggnad, annan ändring och underhåll när det gäller minimikrav på energiprestanda vid renovering samt med pedagogiska exempel ange när minimikrav på energiprestanda är aktuella.

Av kapitel 2 framgår att vi anser att nuvarande svenska regelverk på ett acceptabelt sätt kan sägas omfatta de krav som ställs i direktivet beträffande större renovering. Samtidigt kan överensstämmelsen bli bättre om vissa av de åtgärder som idag faller under underhållsbegreppet även omfattas av de tekniska egenskapskraven i regelverket. Det är också vid större underhållsinsatser som förutsättningarna är bäst när det gäller att förbättra byggnadens energiprestanda med god ekonomi. PBL-kommittén bör därför inom ramen för sitt arbete få i uppdrag att närmare se över begreppen annan ändring respektive underhåll i gällande lagstiftning.

Att bestämma minimikrav vid tillbyggnad och annan ändring är ingen trivial uppgift. Det är bara själva ändringen som skall uppfylla nybyggnadskraven med undantag av om ändringen medför avsevärd förlängning av byggnadens brukstid. Eftersom vi föreslår att nybyggnadskraven ur energisynpunkt skall anges med en nivå uttryckt i energianvändning/m

2

för hela byggnaden, föreslår vi för

det första ändringsfallet ovan att minimikrav tas fram för de delsystem eller komponenter som åtgärdas. Som exempel kan nämnas att i Tyskland kommer minimikrav att införas på de fönster som

byts ut om fler än 20 % av fönstren på en viss fasad byts. Exempel på systemdelar för vilka särskilda krav kan ställas är ventilation (effektivitet och behovsanpassning), belysning (effektivitet och styrning), komfortkyla (inklusive solavskärmning), värmeproduktionsanläggning och fönster (U-värden). I de fall en åtgärd medför att en byggnads brukstid avsevärt förlängs kommer det med nuvarande regelverk att krävas att de minimiregler som skall uppnås är desamma som vid nybyggnad. Vi anser dock att den kan vara för hög och föreslår därför att frågan studeras vidare för att finna en mer rimlig nivå.

5. Energideklaration av byggnader

5.1. Inledning

Förslag: En lag om energideklaration av byggnader införs. Lagen omfattar alla byggnader i vilka energi används för att påverka byggnadens inomhusklimat. Kravet på att energideklarera sådana byggnader skall gälla när de uppförs, säljs eller upplåts med nyttjanderätt.

Bedömning: Lagförslaget bör beredas på ett sådant sätt inom Regeringskansliet att ett regelverk för energideklarationer kan bli gemensamt med ett eventuellt framtida system för byggnadsdeklarationer.

Bakgrund

I EG-direktivets artikel 2 finns en definition av byggnad som säger att den är en takförsedd konstruktion med väggar, för vilken energi används för att påverka inomhusklimatet. Direktivet föreskriver i artikel 7 att en energideklaration

1

skall göras tillgänglig för en

byggnads ägare, eller att denne skall göra en deklaration tillgänglig för en presumtiv köpare eller hyresgäst, när en byggnad uppförs, säljs eller upplåts med nyttjanderätt

2

. Deklarationen får vara högst tio år gammal. Upprättande av deklarationer för lägenheter får grunda sig på en gemensam bedömning av ett byggnadskomplex

1

Den term som används i direktivet är ”energicertifikat”. Såsom har angetts i avsnitt 2.5 har

vi ersatt den termen med ”energideklaration”.

2

Direktivet använder termen ”hyrs ut”. Såsom närmare beskrivs i avsnitt 5.5 anser vi att inte

bara hyra, utan även sådana nyttjanderättsformer som bostadsrätt och arrende skall omfattas av det föreslagna regelverket. Vi har därför ersatt termen ”hyrs ut” med ”upplåts med nyttjanderätt”.

med ett gemensamt värmesystem, eller på bedömningen av en representativ lägenhet i samma lägenhetskomplex.

En energideklaration skall innehålla uppgifter om den faktiska eller beräknade mängd energi som används i en byggnad för att uppfylla de behov som är knutna till ett normalt bruk av byggnaden, s.k. energiprestanda. Deklarationen skall även innehålla referensvärden för att en konsument skall kunna jämföra en byggnads energiprestanda och den skall slutligen åtföljas av rekommendationer för hur energiprestanda kan förbättras på ett kostnadseffektivt sätt. I byggnader, vars golvarea överstiger 1 000 m

2

och som inhy-

ser offentliga myndigheter och institutioner som tillhandahåller offentliga tjänster för ett stort antal personer och därför ofta besöks av dessa personer, skall deklarationen anslås på en plats som är väl synlig. Enligt artikel 7.1 får de byggnadskategorier som anges i artikel 4.3, bl.a. byggnader som används för religiösa ändamål, undantas från kravet på energideklarering.

I Europa pågår för närvarande ett arbete med att genomföra direktivet. Några konkreta förslag till hur olika länder skall lösa de krav som direktivet medför finns ännu inte tillgängliga. Följande kan dock noteras.

I Danmark finns sedan år 1997 ett system för energimärkning av byggnader. Byggnaderna delas upp i små respektive stora byggnader med utgångspunkt i byggnadens area, där gränsen är satt vid 1 500 m

2

. Energimärkningens mål är att ge en överblick över en byggnads värme-, el- och vattenförbrukning samt utsläpp av koldioxid. Samtidigt värderas byggnadens miljöbelastning och energistatus med hjälp av de förslag som ges till vad som kan göras för att minska värme-, el- och vattenanvändningen. Energimärkningen utförs på en standardiserad blankett. En jämförelse med förhållandena i liknande byggnader med samma användning görs också. Enligt nuvarande bestämmelser skall stora byggnader energimärkas varje år medan små byggnader energimärks i samband med försäljning och uthyrning. Såvitt är känt kommer intervallet för energimärkning av stora byggnader att sträckas ut till vart tredje eller femte år i stället för varje år. Några andra, mer omfattande ändringar, planeras inte enligt de uppgifter vi har tagit del av. Förslag till förändringar kommer att presenteras under början av år 2005.

Överväganden och förslag

Direktivets definition av byggnad innebär att direktivets bestämmelser tar sikte på de byggnader där energi används för att påverka inomhusklimatet. Därmed torde huvuddelen av alla byggnader i Sverige omfattas.

Det förekommer i andra länder att dokument som är knutna till fastighetsinnehav utfärdas av ett offentligt organ. Exempelvis kan det vara nödvändigt att ett köpekontrakt åsätts en giltighetsstämpel av en notarius publicus för att kontraktet skall vara giltigt. Detta är grunden till direktivets stadgande att, om inte byggnadens ägare gör en deklaration tillgänglig för presumtiva köpare eller nyttjanderättshavare, en energideklaration skall göras tillgänglig för byggnadens ägare.

Den absoluta merparten av alla fastighetsförsäljningar, ingående av hyresavtal etc. i Sverige sker utan medverkan av något offentligt organ. Vi anser därför att direktivet skall genomföras på det sättet att, när en byggnad uppförs, den som utför eller låter utföra byggnadsarbetena (byggherren) skall upprätta en energideklaration. Om en byggnad säljs eller upplåts med nyttjanderätt och en energideklaration inte tidigare har upprättats, eller om en sådan deklaration inte längre är giltig, skall byggnadens ägare se till att en energideklaration upprättas. I sist nämnda fall skall byggnadens ägare även se till att en deklaration görs tillgänglig för presumtiva köpare eller nyttjanderättshavare.

Byggnadens ägare kommer i de allra flesta fall att vara den lagfarne ägaren. Av allmänna regler följer vem som skall fullgöra skyldigheten för juridiska personer, omyndiga eller för en person för vilken god man eller förvaltare har förordnats.

Vi bedömer att det bör finnas sanktioner att tillgripa i de fall den som är skyldig att upprätta en energideklaration inte fullgör denna skyldighet. Sådana förslag lämnas i avsnitt 5.9. Eftersom ett genomförande av direktivets bestämmelser innebär åligganden för den enskilde och ingrepp i dennes ekonomiska förhållanden, skall de regler som skall vara styrande för systemet meddelas genom lag.

Enligt juridisk terminologi är det som regel en fastighet som säljs, till vilken en eller flera byggnader hör. När vi anger att en fastighet säljs innebär det att en byggnad och den till byggnaden tillhöriga marken säljs.

De deklarationer som i dag finns på fastighetsområdet är allmän, förenklad och särskild fastighetsdeklaration enligt fastighetstaxe-

ringslagen (1979:1152). Byggnadsdeklarationsutredningen har nyligen föreslagit att en obligatorisk byggnadsdeklaration för inomhusmiljö och energianvändning skall införas.

3

Förslaget

lämnar öppet hur byggnaders energianvändning skall redovisas. Enligt kommittédirektiven för vårt uppdrag skall vi utreda möjligheterna till samordning mellan kraven enligt direktivet om byggnaders energiprestanda och det föreslagna systemet om byggnadsdeklarationer.

Förslaget till lag om byggnadsdeklarationer för inomhusmiljö och energianvändning är en ramlag som omfattar samtliga byggnader. Genom ett bemyndigande ges regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer rätt att meddela närmare föreskrifter om de byggnader som får undantas från lagens tillämpningsområde. Tidpunkten för när en byggnadsdeklaration skall upprättas är densamma som enligt direktivet om byggnaders energiprestanda, dvs. när en byggnad uppförs, säljs eller hyrs ut.

4

Även giltighetstidens

längd – tio år - stämmer överens med den som anges i direktivet. Vidare ställer förslaget, i likhet med direktivet, krav på att deklarationen skall överlämnas till presumtiva köpare och hyresgäster.

En utgångspunkt för vårt arbete har varit att byggnadsägare inte skall träffas av skilda krav och behöva upprätta mer än en deklaration för en byggnad. Ett gemensamt regelverk är således eftersträvansvärt. Det har dock inom ramen för vår utredning inte varit möjligt att utarbeta ett förslag som fullt ut beaktar Byggnadsdeklarationsutredningens förslag till lag om byggnadsdeklarationer, eftersom utredningarna inte har arbetat i fas. Direktiven till Byggnadsdeklarationsutredningen beslutades sommaren 2002, dvs. nästan 1,5 år innan direktiven till denna utredning beslutades. Först i juli 2004, när Byggnadsdeklarationsutredningen lämnade sitt delbetänkande, har ett officiellt förslag till lagreglering rörande byggnadsdeklarationer förelegat. Först vid den tidpunkten har vi således haft ett konkret förslag att förhålla oss till. I sammanhanget skall även beaktas att de två utredningarna har hanterat registerfrågan på olika sätt, liksom kontroll- och sanktionsfrågorna. Vidare innehåller direktivet om byggnaders energiprestanda vissa särbestämmelser som inte återfinns i förslaget till lag om byggnadsdeklarationer. Det gäller bl.a. kravet på särskilt anslående av en energideklaration i

3

Byggnadsdeklarationer. Inomhusmiljö och energianvändning (SOU 2004:78)

4

Förslaget till byggnadsdeklarationslag innehåller det något snävare begreppet ”hyrs ut” i

stället för ”upplåts med nyttjanderätt”.

byggnader, vars golvarea överstiger 1 000 m

2

och som inhyser

offentliga myndigheter och institutioner som tillhandahåller offentliga tjänster för ett stort antal personer och därför ofta besöks av dessa personer. Sammantaget har detta medfört att vi har utformat ett förslag till en särskild lag om energideklaration av byggnader. Avsikten är dock inte att det skall finnas två lagar som båda ålägger byggnadsägare skyldigheter att upprätta deklarationer. Vi anser därför att, när förslaget till lag om energideklarationer för byggnader har remissbehandlats, ärendena bör beredas inom Regeringskansliet på ett sådant sätt att ett regelverk för energideklarationer kan bli gemensamt med ett eventuellt framtida system för byggnadsdeklarationer.

I enlighet med direktivet omfattar den av oss föreslagna lagen alla byggnader som uppförs, säljs eller upplåts med nyttjanderätt. I lagförslaget ges regeringen, eller den myndighet regeringen bestämmer (registermyndigheten), möjlighet att undanta vissa typer av byggnader. Andra överlåtelser än försäljningar, t.ex. att en byggnad kommer i en ny ägares hand till följd av arv, gåva eller bodelning, skall inte omfattas av lagen och kravet på energideklaration. Lagen bör enligt vår mening inte heller omfatta försäljningar som sker genom olika exekutiva förfaranden, auktion enligt lagen (1904:48) om samäganderätt, överlåtelse av byggnad på ofri grund efter hembud och överlåtelser som sker mellan närstående. Med närstående avser vi den personkrets som anges i 2 kap. 22 § inkomstskattelagen (1999:1229), dvs. make, föräldrar, mor- och farföräldrar, barn och barns make, syskon, syskons make och avkomling samt dödsbo som någon av de nämnda personerna är delägare i. Skälet till att överlåtelser och uthyrningar mellan närstående bör undantas är att deklarationens syfte som konsumentupplysning sällan är nödvändig i de fallen.

Vi föreslår att alla energideklarationer skall registreras i ett energideklarationsregister, som skall föras av en registermyndighet. Enligt vad vi närmare utvecklar i kapitel 10 anser vi att Boverket skall vara registermyndighet. Fortsättningsvis benämns denna myndighet registermyndigheten. Utöver registerhållning avses registermyndigheten, efter bemyndigande av regeringen, utfärda föreskrifter för tillämpning av den föreslagna lagen om energideklaration av byggnader. Registermyndigheten skall även, genom datakörningar i registret, utöva tillsyn över att byggnadsägare fullgör skyldigheten att deklarera och ge in deklarationer för registrering. När registermyndigheten har tillsynsuppgifter, omfattas den av

begreppet tillsynsmyndigheten. De kommunala nämnder som fullgör uppgifter inom plan- och byggnadsväsendet, dvs. byggnadsnämnderna, skall enligt lagförslaget utöva viss tillsyn inom den egna kommunen. Även dessa nämnder kommer således i vissa fall att fungera som tillsynsmyndighet. Tillsynsfrågorna behandlas närmare i avsnitt 5.8.

5.2. Lagens tillämpningsområde

5.2.1. Allmänt

Förslag: Alla byggnader skall omfattas av lagen om energideklaration av byggnader. Bestämmelser om vilka byggnader som får undantas från kravet på energideklarering får meddelas av regeringen eller, efter regeringens bemyndigande, registermyndigheten.

Bakgrund

Direktivet omfattar alla byggnader som byggs, säljs eller upplåts med nyttjanderätt. Följande byggnader får enligt artikel 7.1, jämförd med artikel 4.3, undantas.

1. Byggnader eller monument med officiellt skydd som del av en utvald miljö, eller på grund av deras särskilda arkitektoniska eller historiska värde, om överensstämmelse med kraven skulle medföra oacceptabla förändringar av deras särdrag eller utseende.

2. Byggnader som används för andakt och religiös verksamhet.

3. Tillfälliga byggnader som är avsedda att användas två år eller mindre, industrianläggningar, verkstäder och jordbruksbyggnader med lågt energibehov som inte är avsedda som bostäder samt jordbruksbyggnader som inte är avsedda som bostäder och som används inom en sektor som omfattas av ett nationellt sektorsavtal om energiprestanda.

4. Bostadshus som är avsedda för användning mindre än fyra månader per år.

5. Fristående byggnader med en total användbar golvarea på mindre än 50 m

2

.

Det står varje medlemsstat fritt att avgöra i vilken utsträckning möjligheterna till undantag skall användas. Energimyndighetens och Boverkets rapport ”Regeringsuppdrag om hur Europaparlamentets och rådets direktiv 2002/91/EG om byggnaders energiprestanda skall genomföras i Sverige”

5

innehåller inga förslag i det

avseendet.

Överväganden och förslag

Med hänsyn till att direktivet syftar till att minska energianvändningen i bebyggelsen anser vi att en utgångspunkt för att undanta en viss byggnadskategori är att denna generellt har en låg energianvändning. Samtidigt är det viktigt att reglerna vinner bred acceptans hos dem som berörs och att energideklarationerna uppfattas som värdefull vägledning för att förbättra energiprestanda i landets byggnadsbestånd. Det skall även beaktas att enskilda inte bör åläggas nya administrativa bördor utan starka skäl. Sammanfattningsvis är vår bedömning att de undantag som direktivet medger i huvudsak bör tillämpas inledningsvis.

Det kan inte uteslutas att de byggnadstyper, som med stöd av artikel 4.3 får undantas från den av oss föreslagna lagens tillämpningsområde, kommer att behöva ses över och eventuellt justeras när lagen varit i kraft en tid och erfarenheter vunnits. För att underlätta sådana behov av justeringar föreslår vi att riksdagen bemyndigar regeringen eller, efter regeringens bemyndigande, registermyndigheten att meddela föreskrifter om vilka byggnader som får undantas från kravet på energideklarering. I avsnitt 5.2.3 – 5.2.10 behandlas de byggnadskategorier som vi i ett inledningsskede anser bör undantas.

5.2.2. Fastighetstaxeringslagens indelning i byggnadstyper

Direktivet omfattar de flesta byggnader i vilka energi används för att påverka inomhusklimatet. För att göra det nya regelverket enkelt att tillämpa anser vi att fastighetstaxeringslagens

5

Dnr 00-02-1325

(1979:1152), FTL:s, indelning i byggnadstyper bör tjäna som utgångspunkt vid bedömning av bl.a. de byggnader som får undantas.

Enligt FTL skall i princip alla byggnader delas in i byggnadstyper. Av 2 kap. 2 § FTL framgår att det finns sju byggnadstyper – småhus, hyreshus, ekonomibyggnad, kraftverksbyggnad, industribyggnad, specialbyggnad och övrig byggnad. Kategorin specialbyggnad omfattar i sin tur elva olika byggnadstyper. Vem som är ägare till en byggnad har ingen betydelse för indelningen, förutom vad gäller kategorin allmänna byggnader inom byggnadstypen specialbyggnader.

Av 2 kap. 3 § FTL följer att varje byggnad skall indelas för sig och i den byggnadstyp som byggnaden till övervägande del är inrättad för eller används för. Denna princip kallas för övervägandeprincipen. Byggnadens användningssätt är avgörande för om en byggnad skall delas in som specialbyggnad. I övriga fall avgör det ändamål för vilket byggnaden är inrättad.

Skatteverket har meddelat råd

6

för hur en byggnad skall indelas,

om den teoretiskt kan indelas i minst två byggnadstyper. Om en byggnad kan indelas både som småhus, hyreshus, kraftverksbyggnad, industribyggnad eller övrig byggnad och som specialbyggnad, skall den indelas som specialbyggnad. Om en byggnad kan indelas både som specialbyggnad och ekonomibyggnad, skall den indelas som ekonomibyggnad. En byggnad som till övervägande del är inrättad t.ex. för kontorsändamål indelas till följd av reglerna i 2 kap. 3 § FTL som hyreshus, även om byggnaden ligger på en fastighet på vilken övriga byggnader till övervägande del är inrättade för industriell verksamhet.

I mindre komplicerade fall kan avgörandet av vilken byggnadstyp som överväger t.ex. grundas på en jämförelse av storleken av de olika delarnas golvytor. Även andra grunder kan tillämpas vid bedömningen, om de framstår som mer lämpliga. Om olika delar av byggnaden har väsentligt olika rumshöjd, bör t.ex. de olika delarnas volym läggas till grund för klassificeringen. Är hyresavkastningen från byggnadsdelarna påtagligt olika, bör avgörandet grundas på den totala hyresavkastningen. Om byggnadsdelarna har väsentligen olika användning och utformning och en hyressättning inte är möjlig, som t.ex. för kyrkor och kommunikationsanläggningar, bör byggnadskostnaderna och markvärdena för de olika delarna kunna tjäna till ledning för bedömningen.

6

Skatteverket, Handbok för fastighetstaxering 2004 s. 23

Det är användningen och beskaffenheten vid ingången av ett taxeringsår som läggs till grund för bedömningen av byggnadstyp. Med taxeringsår avses enligt 1 kap. 3 § FTL det kalenderår som fastighetstaxeringen bestäms för.

Enligt 2 kap. 2 § FTL definieras byggnadstyperna på följande sätt.

1. Småhus; byggnad som är inrättad till bostad åt en eller två familjer. Till sådan byggnad hör komplementhus såsom garage, förråd och annan mindre byggnad. Byggnad som är inrättad till bostad åt minst tre familjer klassificeras som småhus om byggnaden ligger på fastighet med åkermark, betesmark, skogsmark eller skogsimpediment.

2. Hyreshus; byggnad som är inrättad till bostad åt minst tre familjer (i dagligt tal flerbostadshus) eller till kontor, butik, hotell, restaurang och liknande (i dagligt tal lokaler). Byggnad med förrådsutrymme, som ligger i anslutning till hyreshus och som behövs för verksamheten, utgör också hyreshus.

3. Ekonomibyggnad; byggnad som är inrättad för jordbruk eller skogsbruk och inte för bostadsändamål såsom djurstall, loge, lada, maskinhall, lagerhus, magasin och växthus.

4. Kraftverksbyggnad; byggnad som är inrättad för kommersiell produktion av elektrisk starkström. Även byggnad för vattenreglering, lagring av bränsle och annan byggnad för produktionen utgör kraftverksbyggnad.

5. Industribyggnad; byggnad som är inrättad för industriell verksamhet och som inte utgör kraftverksbyggnad.

6. Specialbyggnad, som kan vara av i (a)–(l) angivet slag.

a) Försvarsbyggnad; byggnad som används för försvarsändamål

eller ekonomisk försvarsberedskap, om byggnaden inte är en fristående industriell anläggning. Även mässbyggnad utgör försvarsbyggnad.

b) Kommunikationsbyggnad; garage, hangar, lokstall, terminal,

stationsbyggnad, expeditionsbyggnad, vänthall, godsmagasin, reparationsverkstad och liknande, om byggnaden används för allmänna kommunikationsändamål. Även byggnad som används i Statens järnvägars, Luftfartsverkets, Banverkets, Teracom AB:s, Sveriges Radio AB:s, Sveriges Television AB:s

och Sveriges Utbildningsradio AB:s verksamhet utgör kommunikationsbyggnad.

c) Distributionsbyggnad; byggnad som ingår i överförings- eller

distributionsnätet för gas, värme, elektricitet och vatten.

d) Värmecentral; byggnad för produktion och distribution av

varmvatten för uppvärmning, men inte sådan anläggning som även är inrättad för produktion av elektrisk starkström för yrkesmässig distribution.

e) Reningsanläggning; vattenverk, avloppsreningsverk, anlägg-

ning för förvaring av radioaktivt avfall, sopstation och liknande samt pumpstation som hör till sådan anläggning. En anläggning där verksamheten i allt väsentligt utgör ett led i en industriell process anses inte som reningsanläggning.

f) Vårdbyggnad; byggnad som används för sjukvård, miss-

brukarvård, omsorger om barn och ungdom, kriminalvård, åldringsvård eller omsorger om psykiskt utvecklingsstörda.

g) Bad-, sport- och idrottsanläggning; byggnad som används för

bad, sport, idrott och liknande, om allmänheten har tillträde till anläggningen.

h) Skolbyggnad; byggnad som används för undervisning eller

forskning vid skola som anordnas av staten eller med statsbidrag samt skola vars undervisning står under statlig tillsyn. Byggnad som används som elevhem eller skolhem för elever vid sådana skolor utgör också skolbyggnad.

i) Kulturbyggnad; byggnad som används för kulturellt ändamål

såsom teater, biograf, museum och liknande.

j) Ecklesiastikbyggnad; kyrka eller annan byggnad som används

för religiös verksamhet samt krematorium och annan byggnad som används för begravningsverksamhet.

k) Allmän byggnad; byggnad som tillhör staten, kommun eller

annan menighet och som används för allmän styrelse, förvaltning, rättsvård, ordning eller säkerhet samt fritidsgård och byggnad med likartad användning. Byggnad som används för statens affärsdrivande verksamhet anses inte som allmän byggnad.

7. Övrig byggnad; byggnad som utgör annan byggnad än de ovan nämnda.

5.2.3. Byggnader med skyddsbestämmelser

Bedömning: En byggnad som har förklarats som byggnadsminne, eller för vilken skyddsbestämmelser har meddelats i detaljplan eller områdesbestämmelser på grund av att byggnaden är särskilt värdefull från historisk, kulturhistorisk, miljömässig eller konstnärlig synpunkt, bör kunna undantas från kravet på energideklarering vid försäljning och upplåtelse med nyttjanderätt om det föreligger synnerliga skäl.

Bakgrund

Enligt direktivet får byggnader med officiellt skydd som del av en utvald miljö, eller på grund av deras särskilda arkitektoniska eller historiska värde, undantas från kravet på energideklarering om överensstämmelse med kraven skulle medföra oacceptabla förändringar av byggnadernas särdrag eller utseende.

Vad som utifrån svenska förhållanden är att jämställa med begreppet officiellt skydd är att en byggnad har förklarats som särskilt skyddsvärd av ett offentligt organ. En kategori av sådana byggnader är byggnader som har förklarats som byggnadsminnen enligt lagen (1988:950) om kulturminnen m.m. eller, om byggnaden i fråga ägs av staten, enligt förordningen (1988:1229) om statliga byggnadsminnen m.m. Kriteriet för en byggnadsminnesförklaring är att byggnaden är synnerligen märklig genom sitt kulturhistoriska värde, eller att den ingår i ett kulturhistoriskt synnerligen märkligt bebyggelseområde. Det senare begreppet innebär att byggnaden i fråga ingår i en grupp av byggnader med ett starkt inbördes kulturhistoriskt samband och som är naturligt avgränsbar från tätortsmiljön i övrigt. Som exempel kan nämnas att byggnaderna runt ett torg, eller längs en gata eller del av en gata, byggnadsminnesförklaras.

En annan kategori av byggnader som har fått ett visst officiellt skydd är sådana där skyddsbestämmelser har meddelats i detaljplan eller områdesbestämmelser på grund av att byggnaderna är särskilt värdefulla från historisk, kulturhistorisk, miljömässig eller konstnärlig synpunkt (jfr 5 kap. 7 § första stycket 4 och 5 kap. 16 § 4 plan- och bygglagen (1987:10), PBL). Byggnader i vissa äldre fiskelägen, eller i kvarter som är uppförda vid förra sekelskiftet, är exempel på byggnader för vilka skyddsbestämmelser kan ha

meddelats. Det skall noteras att skyddsbestämmelser endast kan meddelas för befintliga byggnader.

7

Kulturhistoriskt särskilt värdefull bebyggelse får inte förvanskas enligt 3 kap. 12 § PBL. Vidare anges i 3 kap. 13 § PBL att sådan bebyggelse skall underhållas så att dess särart bevaras. Detta innebär att särskild hänsyn måste ta till byggnadernas utformning och karaktär vid alla åtgärder som vidtas i sådan bebyggelse.

Äldre byggnadskonstruktioner har såväl för- som nackdelar, sett ur olika perspektiv. Byggnaderna är konstruerade under tider med andra krav och förutsättningar än de som gäller för dagens bebyggelse. Oftast är de uppförda med material och konstruktioner som är långsiktigt hållbara och reparerbara. Däremot uppfyller delar av de tekniska systemen och utformningen av många utrymmen inte alltid dagens krav och önskemål på komfort, standard eller arbetsmiljö.

Överväganden och bedömning

Energibesparande åtgärder i kulturhistoriskt värdefull bebyggelse kan innebära omfattande ingrepp eller oersättliga förvanskningar i form av exempelvis tätning eller byte av fasader, fönster och dörrar, eller byte av ventilationssystem med ny kanaldragning i byggnadens konstruktion. I viss bebyggelse kan det av antikvariska skäl vara av stort värde att bevara befintliga energi- och ventilationssystem helt intakta som ett dokument till eftervärlden.

I flertalet byggnader torde dock lönsamma åtgärder, vilka inte kommer i konflikt med byggnadens bevarandevärden, kunna identifieras. I ett inte obetydligt antal fall är det dessutom mindre byggnadsdetaljer som ligger till grund för byggnadsminnesförklaringen. En byggnad kan t.ex. ha förklarats som byggnadsminne på grund av sin unika entréhall, välbevarade friser, stuckaturer, dekorativa fasad etc. Att undanta sådana byggnader i dess helhet från kravet på energideklarering anser vi rimmar illa med direktivets syfte att minska energianvändningen i bebyggelsen. För att säkerställa att hänsyn tas till de särskilda bevarandekraven för denna typ av bebyggelse, samtidigt som direktivets syfte om energieffektivisering förverkligas, anser vi att dessa byggnader bör omfattas av kravet på energideklarering när de säljs eller upplåts med nyttjanderätt, men med möjlighet att undantag kan medges från detta krav.

7

Didón m.fl., Plan- och bygglagen del 1, s. 5:46.

Byggnader av denna typ bör deklareras av personer med särskild kompetens. Att så sker är särskilt viktigt med tanke på de rekommendationer om energieffektiviserande åtgärder som skall åtfölja en energideklaration. Med hänsyn till att många sådana åtgärder torde vara bygglovspliktiga kommer en bedömning av åtgärdernas förenlighet med byggnadens bevarandekrav att ske i samband med handläggningen av bygglovsansökan för åtgärderna. Det säkerställer att åtgärder som förvanskar byggnaden inte vidtas.

För att inte omfattas av den föreslagna lagen bör ägaren till en byggnad som har förklarats som byggnadsminne, eller för vilken skyddsbestämmelser har meddelats i detaljplan eller områdesbestämmelser på grund av byggnadens särskilda historiska, kulturhistoriska, miljömässiga eller konstnärliga värde, kunna ansöka om undantag från kravet att upprätta en energideklaration hos byggnadsnämnden eller motsvarande nämnd i den kommun där byggnaden är belägen. För att kunna undantas anser vi att det bör krävas synnerliga skäl. Ett sådant skäl kan vara att det är uppenbart att inga energibesparande åtgärder kan genomföras med hänsyn till bevarandekraven. Närmare bestämmelser om ansökningsförfarandet och de skäl som bör ligga till grund för att få undantag från kravet på att upprätta en energideklaration bör meddelas av regeringen eller, efter regeringens bemyndigande, registermyndigheten.

5.2.4. Byggnader som används för industriella och liknande ändamål

Bedömning: En byggnad som enligt fastighetstaxeringslagen är indelad som kraftverksbyggnad, industribyggnad, distributionsbyggnad, värmecentral eller reningsanläggning bör undantas från kravet på energideklarering. Staten bör i stället undersöka möjligheterna att ingå överenskommelser om frivilliga åtaganden med organisationer för ägare av nämnda byggnadskategorier i syfte att uppnå en mer effektiv energianvändning i dessa byggnader.

Bakgrund

Enligt direktivet får ”industrianläggningar, verkstäder och jordbruksbyggnader med lågt energibehov som inte är avsedda som bostäder” undantas från kravet på energideklarering. Skrivningen rörande industrianläggningar och verkstäder kan tolkas på två sätt. Det ena tolkningssättet är att en byggnad får undantas så snart den används som industrianläggning eller som verkstad. Det andra tolkningssättet är att en byggnad som används som industrianläggning eller som verkstad får undantas endast om byggnaden har ett lågt energibehov och inte är avsedd som bostad.

Det torde vara synnerligen ovanligt att en industrianläggning eller verkstad används för bostadsändamål. Vi tolkar därför direktivet på så sätt att industrianläggningar och verkstäder får undantas, oavsett energibehov. Därmed syftar skrivningen ”med lågt energibehov som inte är avsedda som bostäder” enbart på jordbruksbyggnader.

Industribyggnader, el-, gas- och värmeverk samt förbränningsanläggningar är undantagna i det energimärkningssystem som finns i Danmark sedan år 1997. Nuvarande system är förvisso under omarbetning och ett nytt förslag förväntas bli presenterat under början av år 2005, men det finns inga indikationer på att någon ändring skulle ske rörande de byggnadskategorier som undantas enligt nu gällande regler.

I många byggnader som används för industriella ändamål beror energibehovet för uppvärmning av vilken verksamhet som bedrivs i lokalerna, t.ex. inom processindustrin. Kraven i Boverkets byggregler (BFS 1993:57) rörande begränsning av värmeförluster och effektiv värmeanvändning behöver heller inte uppfyllas för byggnader där värmetillskott från processer täcker större delen av uppvärmningsbehovet.

Överväganden och bedömning

Det finns naturligtvis en mängd industribyggnader där energibehovet inte alls är avhängigt den verksamhet som bedrivs i byggnaden. Att finna och definiera faktorer som gör att en viss industribyggnad bör undantas eller inte är dock, med hänsyn till den bredd och variation som präglar verksamheten i dessa byggnader, en närmast omöjlig uppgift. Med hänsyn till detta, och med beaktande av att

industribyggnader har undantagits i det danska systemet, anser vi att samtliga industrianläggningar och verkstäder åtminstone inledningsvis bör vara undantagna från kravet på energideklarering. När regelverket senare utvärderas bör den närmare omfattningen av detta undantag bedömas på nytt med ledning av de erfarenheter som har vunnits. Det bör noteras att undantaget inte avses gälla sådana byggnader på industriområdet som används för exempelvis administration och som klassificeras som en annan typ av byggnad än industribyggnad.

För att arbeta i riktning mot lägre energianvändning i byggnader som används för industriella ändamål bör staten undersöka möjligheterna att ingå överenskommelser om frivilliga åtaganden med ledande organisationer inom industrin.

De byggnader som bör undantas bör definieras på ett sätt som är enkelt och lätt att tillämpa. Vi anser att ledning bör hämtas från fastighetstaxeringslagens indelning i byggnadstyper.

Byggnadskategorierna kraftverksbyggnader, distributionsbyggnader, värmecentraler och reningsanläggningar har alla ett användningssätt som ligger industribyggnaderna nära. Vi anser därför att dessa byggnader, jämte industribyggnaderna, bör undantas från kravet på energideklarering.

5.2.5. Kyrkor och andra byggnader som används för andakt och religiös verksamhet

Bedömning: En byggnad som enligt fastighetstaxeringslagen är indelad som ecklesiastikbyggnad bör undantas från kravet på energideklarering vid försäljning och upplåtelse av nyttjanderätt till byggnaden, men inte när byggnaden uppförs. Staten bör i stället undersöka möjligheterna att ingå överenskommelser om frivilliga åtaganden med Svenska Kyrkan och andra trossamfund för att uppnå en mer effektiv energianvändning i dessa byggnader.

Bakgrund

Direktivet ger möjlighet att undanta byggnader som används för andakt och religiös verksamhet. I fastighetstaxeringslagen definieras sådana byggnader som ecklesiastikbyggnader.

Överväganden och bedömning

Möjligheterna att vidta energibesparande åtgärder kan i äldre kyrkor vara begränsade med hänsyn till intresset av att bevara byggnadens ursprungliga och unika utformning. I kyrkor och liknande byggnader som har byggts under modern tid gör sig dock inte sådana begränsningar gällande. Dessa byggnader skall dessutom uppfylla kraven i Boverkets byggregler gällande bl.a. energihushållning och värmeisolering. En möjlighet skulle därför vara att undanta kyrkobyggnader som är uppförda före ett visst årtal. Vi bedömer emellertid att dessa ”moderna” kyrkor och liknande byggnader utgör en mindre del av det svenska beståndet av ecklesiastikbyggnader. Det torde dessutom vara sällsynt att en kyrka säljs eller upplåts med nyttjanderätt. Med beaktande av dessa omständigheter anser vi att kategorin ecklesiastikbyggnader helt bör undantas från kraven på energideklarering vid försäljning och upplåtelse med nyttjanderätt, men inte när byggnaden uppförs. Staten bör i stället undersöka möjligheterna att ingå överenskommelser om frivilliga åtaganden med Svenska Kyrkan och andra trossamfund för att uppnå en mer effektiv energianvändning i de byggnader där energianvändningen är hög.

5.2.6. Ekonomibyggnader

Bedömning: En byggnad som enligt fastighetstaxeringslagen är indelad som ekonomibyggnad bör undantas från kravet på energideklarering. Staten bör i stället undersöka möjligheterna att ingå överenskommelser om frivilliga åtaganden med Lantbrukarnas Riksförbund och andra organisationer för jordägare i syfte att uppnå en mer effektiv energianvändning i de byggnader där energianvändningen är hög.

Bakgrund

En annan kategori av byggnader som enligt direktivet får undantas är ”jordbruksbyggnader med lågt energibehov som inte är avsedda som bostäder samt jordbruksbyggnader som inte är avsedda som bostäder och som används inom en sektor som omfattas av ett nationellt sektorsavtal om energiprestanda”.

Det skall först konstateras att det inte existerar ett nationellt sektorsavtal för jordbruksbyggnader i Sverige. Den kategori av byggnader som detta undantag avser bör, liksom för industriella och religiösa byggnader, definieras utifrån fastighetstaxeringslagen. En byggnad som är inrättad för jordbruk och inte för bostadsändamål benämns ekonomibyggnad. I sammanhanget bör påpekas att alla ekonomibyggnader som saknar uppvärmningsanordningar faller utanför den av oss föreslagna lagens tillämpningsområde.

Byggnader som används inom jordbruket är undantagna i det danska systemet för energimärkning, medan bostadshus som hör till lantbruksegendom skall energimärkas. I Sverige klassificeras sådana bostadshus som småhus.

Lantbrukarnas Riksförbund har i sitt remissyttrande

8

över

Energimyndighetens och Boverkets rapport ”Regeringsuppdrag om hur Europaparlamentets och rådets direktiv 2002/91/EG om byggnaders energiprestanda skall genomföras i Sverige” angett att förbundet förutsätter att ekonomibyggnader undantas från kravet på energideklarering. Som argument har anförts att Boverkets Byggregler normalt inte tillämpas för lantbrukets ekonomibyggnader, eftersom kraven på begränsning av värmeförluster och effektiv värmeanvändning inte gäller för byggnader som endast används kortare perioder, eller där inget uppvärmningsbehov föreligger under större delen av uppvärmningsperioden. För dessa byggnader tillämpas i stället Jordbruksverkets Byggråd.

Lantbrukarnas Riksförbund har i sitt remissyttrande vidare påpekat att det inte är uppenbart att växthus skall inkluderas i kategorin ekonomibyggnader.

Växthus har vanligtvis en hög energianvändning överstigande 500 kWh/m

2

och definieras enligt fastighetstaxeringslagen som

ekonomibyggnad. Om ekonomibyggnader ges ett generellt undantag, kommer således dessa relativt energiintensiva byggnader att undgå kravet på energideklarering. Andra ekonomibyggnader med ett stort behov av energi är byggnader som används för fjäderfäproduktion. Inomhustemperaturen i sådana byggnader uppgår till minst 20 grader Celsius. Den sammanlagda byggnadsarean för fjäderfäproduktion i Sverige kan uppskattas till 500 000 m

2

.

8

Dnr N2003/3613/ESB

Överväganden och bedömning

Sveriges lantbrukare befinner sig på en starkt konkurrensutsatt marknad och är fortlöpande tvungna att se över driften av sina anläggningar, liksom drivmedelsanvändningen vid markbearbetning, för att få ned produktionskostnaderna. Eftersom ekonomibyggnader vanligen används med begränsad uppvärmning eller helt utan uppvärmning, eller endast används under kortare perioder, finns skäl för att undanta samtliga ekonomibyggnader från kravet på energideklarering. Energianalyser och energirådgivning för dessa byggnader förutsätter specialkompetens och kan därtill inte heller på ett kostnadseffektivt sätt inlemmas i den deklarationsverksamhet som avser det huvudsakliga beståndet av bostäder och lokaler. Det kan dock finnas ett värde i att staten, på motsvarande sätt som för industribyggnader och byggnader som används för religiösa ändamål, söker träffa överenskommelse med Lantbrukarnas Riksförbund och andra organisationer för jordägare om frivilliga åtaganden för att minska energianvändningen i byggnader med energiintensiv verksamhet.

5.2.7. Fristående mindre byggnader

Bedömning: En fristående byggnad, vars totala golvarea understiger 50 m

2

, bör undantas från kravet på energideklarering.

Bakgrund

Direktivet ger möjlighet att undanta fristående byggnader, vars golvarea understiger 50 m

2

, från kravet på energideklarering. De

byggnader som framför allt kommer i fråga är garage, friggebodar, förråd, kiosker och liknande. Lantbrukarnas Riksförbund har i sitt remissyttrande över Energimyndighetens och Boverkets tidigare nämnda rapport anfört som sin mening att sådana byggnader bör undantas.

Överväganden och bedömning

Det är rimligt att anta att byggnader av den storlek som nu är i fråga normalt sett inte erbjuder lönsamma energisparåtgärder. Vi anser därför att dessa byggnader bör undantas från den föreslagna lagens tillämpningsområde. Det kan för övrigt konstateras att dessa byggnader sällan är registrerade i fastighetsregistret och att uppföljning av om byggnaderna är energideklarerade eller inte skulle vara svår.

Direktivet föreskriver inte vilket ytbegrepp som skall användas. De ytbegrepp som är mest använda i Sverige är bruttoarea, bruksarea, nettoarea och lokalarea. Energimyndigheten och Boverket har i sin rapport föreslagit att bruttoareabegreppet skall användas, eftersom metoden för att beräkna sådan area är den enklaste av de fyra. Med bruttoarea avses en ”area av mätvärda delar av våningsplan begränsad av omslutande byggnadsdelars utsida eller annan för mätvärdhet angiven begränsning”.

9

Vi finner inga skäl som talar för

en annan bedömning, utan delar myndigheternas uppfattning i den delen.

5.2.8. Byggnader som avses att användas i högst två år

Bedömning: En byggnad, som avses att användas i högst två år, bör undantas från kravet på energideklarering.

Bakgrund

Enligt direktivet kan tillfälliga byggnader, som är avsedda att användas två år eller mindre, undantas från kravet på energideklarering.

Av Skatteverkets allmänna råd vid fastighetstaxering

10

framgår

att en byggnad, som med någon grad av säkerhet kan bedömas stå på en fastighet i minst fem år, bör anses vara avsedd för stadigvarande bruk. Annan byggnad benämns tillfällig byggnad och bör inte taxeras.

9

Svenska Kommunförbundet, Rätt begrepp (1997) s. 19 med vidare hänvisning till Svensk

Standard – Area och volym för husbyggnader. Terminologi och mätregler. SS 02 10 52.

10

Skatteverket, Handbok för fastighetstaxering 2003 s. 14

Bygglov för tillfällig åtgärd regleras i 8 kap. 14 § plan- och bygglagen. Bestämmelsen ger byggnadsnämnden möjlighet att utfärda sådant bygglov i högst tio år. Tiden kan på sökandens begäran förlängas med högst fem år i taget. Den sammanlagda tiden för tillfälligt lov får dock inte överstiga 20 år. Syftet med att lämna lov för tillfällig åtgärd är att vissa åtgärder som strider mot detaljplan eller områdesbestämmelser skall kunna tillåtas i avvaktan på att planens mer långsiktiga ändamål genomförs. Genom kravet på att åtgärden skall vara tillfällig har lagstiftaren ansett det realistiskt, bl.a. från teknisk och ekonomisk synpunkt, att byggnaden i fråga tas bort eller att användningen av den upphör när tiden för lovet löpt ut. Exempel på tillfällig användning är att en bostadsbyggnad provisoriskt används som daghem under en period med hög barntäthet i ett område. Andra byggnader som kan bli aktuella för tillfälligt lov är t.ex. större byggarbetsbodar och tillfälliga paviljonger.

Överväganden och bedömning

Det är inte kostnadseffektivt att upprätta en energideklaration för en byggnad som avses bli använd i högst två år. Vi anser därför att sådana byggnader bör undantas från kravet på energideklarering. Det innebär samtidigt att byggnader som avses att användas i mer än två år bör energideklareras även om bygglov erhållits för tillfällig åtgärd.

5.2.9. Fritidshus

Bedömning: Ett fritidshus med högst två bostäder bör undantas från kravet på energideklarering.

Bakgrund

Direktivet ger utrymme för att undanta bostadshus som är avsedda att användas mindre än fyra månader per år från kravet på energideklarering. Vad som torde avses är fritidshus. Direktivet gör ingen åtskillnad mellan om huset används sommartid eller vintertid. För svenskt vidkommande är skillnaden i energianvändning avsevärd, beroende på om ett fritidshus används under sommarhalvåret eller

vinterhalvåret. I det danska systemet för energimärkning är fritidshus för närvarande undantagna.

Enligt en enkätundersökning av Statistiska Centralbyrån (SCB) år 2001 fanns det vid den tidpunkten 690 000 fritidshus i Sverige. Enligt undersökningen hade ungefär 92 % av husen elanslutning och den totala elanvändningen uppskattades till 2,6 TWh/år (i genomsnitt 4 200 kWh per år och fastighet), varav den största delen utgjorde hushållsel. Ungefär hälften av byggnaderna använde mindre än 3 000 kWh/år, en tredjedel använde 3 000–6 000 kWh/år och ungefär en femtedel använde mer än 6 000 kWh/år. Ca 4 % av fritidshusen använde sig av grundvärme och drygt 70 % av husen användes under vintersäsongen. Jämfört med den föregående mätningen år 1976 hade energianvändningen fördubblats och det kan antas att trenden fortsätter. Fritidshusen använder ca 2 % av den sammanlagda energianvändningen i bostäder.

De flesta fritidshus har en bostadsarea inom intervallet 56–99 m

2

.

Hälften av fritidshusen är vinterbonade och ytterligare en fjärdedel är delvis vinterbonade. Många av de fritidshus som har tillkommit mellan åren 1976 och 2001 finns i fjälltrakterna. Enligt SCB:s undersökning fanns totalt 19 % av byggnaderna inom temperaturzon 4. Ett stort antal av dessa fritidshus hyrs ut, varför den bebodda tiden är avsevärd.

Enligt Tekniska nomenklaturcentralen definieras fritidshus som ”småhus som inte är inrättat för helårsboende”. Denna definition stämmer inte överens med direktivets definition, vilken sätter en tidsgräns för avsikten med boendet om fyra månader per år. Att definiera fritidshus utifrån den typkod som åsatts vid fastighetstaxeringen

11

låter sig inte heller göras eftersom den registreringen

inte alltid stämmer. Det finns således byggnader som har registrerats som fritidshus, men där ägaren har bosatt sig permanent utan att registreringen har ändrats. Noterbart är också att kraven i Boverkets byggregler (BFS 1993:57) om energihushållning och värmeisolering inte gäller för fritidshus med högst två bostäder.

12

Vad

som avses med fritidshus framgår av avsnitt 9:1 i byggreglerna, nämligen byggnader som endast används kortare perioder eller där inget uppvärmningsbehov föreligger under större delen av uppvärmningsperioden.

11

Ett småhus som är inrättat för åretruntboende åsätts en viss typkod medan ett småhus som inte är inrättat för sådant boende åsätts en annan typkod.

12

Jfr avsnitt 1:2 och 9:1 i Boverkets byggregler. Lokutionen ”fritidshus med högst två bostäder” återfinns även i 10 § fjärde stycket förordningen (1994:1215) om tekniska egenskapskrav på byggnadsverk, m.m.

Överväganden och bedömning

Energianvändningen i det svenska fritidshusbeståndet motsvarar en mycket liten del – 2 % – av den totala energianvändningen i bebyggelsen. I själva begreppet fritidshus ligger att huset används under innehavarens lediga tid och sålunda en mindre del av året. Det torde vara sällsynt att denna tid sammanlagt överstiger fyra månader.

Såsom tidigare nämnts omfattas inte fritidshus med högst två bostäder av kraven i Boverkets byggregler på energihushållning. I konsekvens därmed anser vi att sådana byggnader bör undantas från kravet på energideklarering Om en person är folkbokförd på en fastighet där en sådan byggnad är belägen, är det dock en omständighet som gör att byggnaden inte bör anses vara avsedd att användas som fritidshus, och således inte bör omfattas av ett undantag för fritidshus.

5.2.10. Försvarets byggnader

Bedömning: En byggnad som enligt fastighetstaxeringslagen är indelad som försvarsbyggnad bör inte omfattas av kravet på energideklarering.

Bakgrund

En byggnad som används för försvarsändamål eller ekonomisk försvarsberedskap klassificeras enligt 2 kap. 2 § fastighetstaxeringslagen som försvarsbyggnad, om byggnaden inte är en fristående industriell anläggning. Även mässbyggnad utgör försvarsbyggnad.

Försvarsbyggnader omnämns inte bland de byggnader som enligt direktivets artikel 4.3 får undantas från kravet på energideklarering. Av artikel 296 1.a i Romfördraget följer emellertid att ingen medlemsstat skall vara förpliktad att lämna sådan information, vars avslöjande medlemsstaten anser strider mot sina väsentliga säkerhetsintressen.

Överväganden och bedömning

Såsom har angetts ovan följer av artikel 296 1.a i Romfördraget att ingen medlemsstat är förpliktad att lämna sådan information, vars avslöjande medlemsstaten anser strider mot sina väsentliga säkerhetsintressen. Att energideklarera försvarsbyggnader och att, såsom direktivet föreskriver, offentliggöra sådana deklarationer torde i flertalet fall strida mot sådana intressen. Försvarsbyggnader bör därför undantas från kravet på energideklarering. Regeringen bör dock ange på vilket sätt de försvarsbyggnader som förvaltas av Fortifikationsverket och andra myndigheter kan bli föremål för energieffektiviserande åtgärder.

5.3. Uppförande av byggnader

Förslag: När en byggnad uppförs skall en energideklaration upprättas av den som enligt 9 kap. 1 § plan- och bygglagen (PBL) för egen räkning skall utföra eller låta utföra byggnadsarbetena (byggherren). Deklarationen skall ges in till registermyndigheten för registrering vid den tidpunkt regeringen eller, efter regeringens bemyndigande, registermyndigheten bestämmer.

Om byggnadens bruttoarea beräknas överstiga 1 000 m

2

skall

byggherren låta utreda och till byggnadsnämnden ge in en särskild redovisning av alternativa energiförsörjningssystem och möjligheterna att genomföra dessa system. Redovisningen skall vara ingiven senast vid den tidpunkt då bygganmälan enligt 9 kap. 2 § PBL skall göras. Om en redovisning inte har upprättats och getts in i rätt tid, får byggnadsarbetena inte påbörjas.

Bedömning: Om PBL-kommitténs arbete leder till ändringar i 9 kap. plan- och bygglagen bör tidpunkten för redovisning av alternativa energiförsörjningssystem justeras med hänsyn därtill.

Bakgrund

Direktivet ställer i artikel 7 krav på att en energideklaration skall upprättas när ”byggnader byggs”. Därtill innehåller artikel 5 en särskild bestämmelse för byggnader vars användbara, totala golvarea

överstiger 1 000 m

2

. I fråga om nya sådana byggnader skall medlemsstaterna se till att det sker en bedömning av om alternativa system är tekniskt, miljömässigt och ekonomiskt genomförbara innan byggandet inleds. Exempel på sådana system är decentraliserade energiförsörjningssystem som baseras på förnybar energi, kombinerad värme- och elproduktion, fjärr-/närvärme eller fjärr-/närkyla om sådan finns tillgänglig, och värmepumpar under vissa förutsättningar. I dagsläget är ca 75 % av alla flerbostadshus och ca 60 % av byggnader med lokaler anslutna till fjärrvärme. För nyproducerade flerbostadshus är anslutningsgraden något lägre. Av de flerbostadshus som uppförts under 1990-talet är ca 60 % anslutna till fjärrvärme. Fjärrvärmeproduktionen i Sverige baseras till ca 20 % på importerade fossila bränslen inklusive värme från elpannor. Biobaserad energi står för nära 50 % av produktionen. Därtill kommer spillvärme från industri och värmepumpar. Den andel energi som härrör från kraftvärmeproduktion är ökande. Fjärrvärmeverkens produktionssystem består normalt av ett antal olika produktionsanläggningar (pannor för olika bränslen, värmepumpar etc.), vilket medger en flexibilitet vid valet av energislag. De byggnader som ansluts till fjärrvärme torde därmed i de flesta fall kunna anses uppfylla direktivets intentioner såsom dessa har kommit till uttryck i artikel 5. Regler om byggande finns i PBL. Enligt 8 kap. 1 § PBL krävs det bygglov för att uppföra en ny byggnad. Bygglov söks hos byggnadsnämnden, eller motsvarande nämnd, i den kommun där den tilltänkta byggnaden kommer att vara belägen. En kommun har enligt 8 kap. 5 § PBL möjlighet att undanta vissa byggnader från kravet på bygglov. En förutsättning för det brukar vara att kommunen i detaljplanen tämligen noggrant reglerar hur byggnationen skall se ut. Minst tre veckor innan byggnadsarbetena påbörjas skall byggherren, dvs. den som för egen räkning utför eller låter utföra byggnadsarbetena, göra en bygganmälan till byggnadsnämnden. I bygganmälan skall fastighetens beteckning, byggherrens namn och adress samt tidpunkten för planerad byggstart anges. Till anmälan skall bifogas en beskrivning av byggprojektets art och omfattning. Enligt 10 § förordningen (1994:1215) om tekniska egenskapskrav på byggnadsverk, m.m. skall uppvärmningssystemet i byggnader, som innehåller bostäder eller arbetslokaler, i skälig utsträckning

med hänsyn till uppvärmningssättet och energislaget utformas så att skilda energislag, som är lämpliga från allmän energisynpunkt, kan användas utan omfattande ändringar. Det ställs emellertid inte krav på någon redovisning av alternativa energiförsörjningssystem. Om ett större byggprojekt kan antas få en betydande inverkan på omgivningen, eller om byggnaden/byggnaderna i fråga skall förläggas inom ett område där det råder stor efterfrågan på mark för bebyggelse, skall dock projektet prövas i detaljplan (jfr 5 kap. 1 § första stycket 2 PBL). Därmed torde vanligtvis en prövning av sådana alternativa system, vilka avses i artikel 5, komma till stånd.

När en bygganmälan har kommit in till byggnadsnämnden kallar nämnden till byggsamråd. Ett byggsamråd är ett möte mellan å ena sidan byggnadsnämnden och å andra sidan byggherren, dennes konsulter och entreprenörer och den kvalitetsansvarige. Ibland kan även någon ytterligare part medverka. Byggsamrådet syftar till att såväl byggherren som byggnadsnämnden på ett tidigt stadium skall få klarhet i vilka egenskapskrav som byggnaden måste uppfylla samt vilka kontroller och verifikationer som krävs.

Vid byggsamrådet eller snarast därefter skall byggnadsnämnden besluta om en kontrollplan för arbetena, om det inte är uppenbart obehövligt. I kontrollplanen skall anges vilka kontroller som skall utföras och vilka sakkunnigintyg och övriga handlingar som skall ges in till nämnden. Kontrollen kan utföras genom dokumenterad egenkontroll av fristående sakkunniga eller, om det finns särskilda skäl, av byggnadsnämnden.

När byggherren har uppfyllt sina åtaganden enligt kontrollplanen och byggnadsnämnden funnit att byggandet inte skett i strid mot några regler, skall nämnden enligt 9 kap. 10 § PBL utfärda ett bevis om detta – ett slutbevis. Om alla handlingar som krävs har kommit in till nämnden, kan slutbeviset utfärdas även om byggnaden inte helt har färdigställts. Det torde dock endast vara åtgärder av mindre betydelse som får återstå.

Enligt 9 kap. 12 § PBL får byggnadsarbetena i vissa fall inte påbörjas. Det första fallet är om ett bevis om byggfelsförsäkring eller färdigställandeskydd enligt lagen (1993:320) om byggfelsförsäkring inte har visats upp för byggnadsnämnden. Det andra fallet är om byggnadsarbetena skall utföras inom ett område där skyddsrum skall byggas och byggherren inte har lämnat kommunen besked om sin avsikt att utföra byggnadsåtgärder (jfr 6 kap. 8 § lagen (1994:1720) om civilt försvar).

PBL-kommittén (M 2002:05) ser för närvarande över bestämmelserna i PBL, lagen (1994:847) om tekniska egenskapskrav på byggnadsverk, m.m. (BVL) och annan närliggande lagstiftning. I uppdraget ingår bl.a. att göra en samlad genomgång av regleringen i PBL och BVL av olika tekniska frågor, inbegripet frågor om tillsyn, kontroll och sanktioner. Kommittén skall lämna sina förslag under år 2005. Det är inte otänkbart att PBL-kommittén kommer att lämna förslag som förändrar det nuvarande förfarandet med bl.a. bygglovsansökan och bygganmälan.

För att få indikationer på hur de tekniska egenskapskraven rörande energihushållning och värmeisolering efterlevs i praktiken har vi inom ramen för vårt arbete tillsatt en arbetsgrupp, som valt ut och intervjuat tre representanter från var och en av aktörerna byggnadsnämnd, byggherre och kvalitetsansvarig. Till grund för arbetsgruppens undersökning har även legat årsredovisningar från sju länsstyrelser avseende dessas tillsyn över kommunernas tilllämpning av regelverk på byggområdet, Stockholms stads revisionsrapport ”Miljöhänsyn i byggandet” (2002) och Boverkets rapport ”Länsstyrelseuppdraget” (2002).

De indikationer som undersökningen har gett är att tillsynen av att energikraven följs förefaller vara svag på samtliga nivåer. Boverket har uppgett att byggreglerna i huvudsak upplevs som bra, men att det är stora brister i tillsyns- och kontrollsystemen. Länsstyrelserna har i allmänhet ingen aktiv tillsyn av kommunernas verksamhet vid bygganmälan och kommunerna tycks inte kontrollera att energihushållningskraven uppfylls. Det har även framkommit att kommunerna skurit ned resurserna för sin tillsyn efter PBL-reformen år 1995. Tillsynen synes formellt följa punkterna i PBL, dvs. byggsamråd, utseende av kvalitetsansvarig, upprättande av kontrollplan, mottagande av slutanmälan och utfärdande av slutbevis, men besök eller inspektioner på byggarbetsplatserna förekommer mycket sällan.

Intervjuundersökningen indikerar även att det många gånger brister i byggherrens förmåga att ta sitt ansvar bl. a. när det gäller egenkontroll av att energikraven har uppfyllts.

Överväganden och förslag

I samband med att en byggnad uppförs träffas byggherren av vissa krav i bl.a. 9 kap. PBL. Eftersom det är byggherren som har den bästa insynen i byggprojektet är denne enligt vår bedömning även bäst skickad att ombesörja att en energideklaration upprättas i dessa fall. Vi föreslår därför att skyldigheten att upprätta en energideklaration när en byggnad uppförs och att ge in deklarationen för registrering till registermyndigheten skall åvila byggherren.

Direktivet säger inget närmare om den tidpunkt då energideklarationen skall upprättas för en byggnad som är under uppförande. Beräkning av energianvändning etc. sker som regel redan på projekteringsstadiet. Det förekommer också att byggnader säljs eller upplåts för nyttjande i tidiga skeden med stöd av projekteringshandlingar. För vissa typer av byggnader, t.ex. sådana med lokaler för uthyrning, är det senare det vanliga förfarandet. För att anknyta till detta, och samtidigt samordna de kontroller och liknande åtgärder som sker under en byggprocess, anser vi att upprättandet och ingivandet av deklarationen för registrering bör knytas till senast den tidpunkt då bygganmälan görs. Det kan dock inte uteslutas att den tidpunkten kan behöva justeras längre fram, och kanske även komma att variera för olika byggnadstyper. För att inte låsa fast tidpunkten, och därmed försvåra senare eventuella ändringar, bör närmare föreskrifter om tidpunkten för ingivandet meddelas av regeringen eller, efter regeringens bemyndigande, registermyndigheten.

Såsom har nämnts ovan fordrar direktivet att genomförbarheten av alternativa energiförsörjningssystem bedöms för byggnader, vars totala golvarea beräknas överstiga 1 000 m

2

, och att den bedöm-

ningen sker innan byggandet inleds. Nuvarande bygglagstiftning innehåller i och för sig krav på att en byggnads uppvärmningssystem i skälig utsträckning skall utformas så att skilda energislag, vilka är lämpliga från allmän energisynpunkt, kan användas utan omfattande ändringar. Det kan dessutom konstateras att om en byggnad ansluts till fjärrvärme torde i normalfallet en sådan särskild utredning, som direktivet föreskriver, inte tillföra särskilt mycket i sak. För att artikel 5 i direktivet skall anses vara uppfylld bedömer vi emellertid att det är nödvändigt att frågan om alternativa energiförsörjningssystem formellt utreds och på något sätt dokumenteras innan byggandet påbörjas. Vi föreslår därför att byggherren åläggs att utreda och – senast när bygganmälan görs -

till byggnadsnämnden särskilt redovisa alternativa energiförsörjningssystem och möjligheterna att genomföra dessa. Om byggherren inte efterkommer detta krav föreslår vi, genom en ändring i 9 kap. 12 § PBL, att byggnadsarbetena inte skall få påbörjas förrän redovisningen har getts in till byggnadsnämnden. Boverket bör utfärda närmare föreskrifter om hur en sådan redovisning skall göras och eventuellt tillhandahålla formulär. Om byggnaden kommer att anslutas till fjärrvärme, torde det enligt vår mening vara tillräckligt med ett kryss i en ruta på formuläret för att redovisningen av alternativa energiförsörjningssystem skall anses vara fullständig.

PBL-kommitténs översyn av plan- och bygglagstiftningen kan komma att leda till att nuvarande system för frågor om tillsyn, kontroll och sanktioner vid byggande ändras. Om så sker bör våra förslag, i de delar de hänvisar till bestämmelser i 9 kap. PBL, justeras med hänsyn därtill.

5.4. Försäljning av byggnader

Förslag: Innan en byggnad säljs skall ägaren till byggnaden se till att en energideklaration tillhandahålls presumtiva köpare. Om en giltig energideklaration inte redan finns registrerad för byggnaden skall ägaren till byggnaden se till att en deklaration upprättas och ges in till registermyndigheten för registrering senast vid den tidpunkt som regeringen eller, efter regeringens bemyndigande, registermyndigheten bestämmer.

Bakgrund

En energideklaration skall enligt direktivet göras tillgänglig för presumtiva köpare ”när byggnader säljs”. Kravet gäller alla byggnader, såvida de inte har undantagits med stöd av artikel 4.3. Om det finns flera byggnader på en fastighet, skall en deklaration tas fram för varje byggnad.

Småhus

SCB har för utredningens behov tagit fram uppgifter om antalet årliga småhusförsäljningar. Undersökningen baserar sig på uppgifter för år 2002 då sammanlagt 84 119 lagfarter meddelades. Ungefär 75 % av dessa (61 267 lagfarter) grundade sig på försäljningar som skedde på den s.k. öppna marknaden. Övriga lagfarter (22 852) meddelades huvudsakligen till följd av arv (16 325) eller gåva (5 786).

Med hänsyn till att deklarationerna skall vara ett medel för att konsumenter skall kunna jämföra och bedöma olika byggnaders energiprestanda anser vi att kravet på deklaration endast skall omfatta försäljningar som sker på den öppna marknaden. Den siffra som därmed är relevant är 61 267, vilket är antalet beviljade lagfarter under år 2002 efter avdrag för förvärv till följd av arv, gåva och liknande fång. Under de senaste åren har den siffran avvikit med högst 10 %. Antalet småhusförsäljningar kan därmed uppskattas till ca 60 000 årligen.

Ett småhus ägs i genomsnitt i ungefär 20 år. Siffran är beräknad utifrån det totala antalet permanentbebodda småhus (ca 1,8 miljoner) dividerat med antalet nya lagfarter per år (ca 84 000 år 2002).

Tomträtt

Tomträtt är en nyttjanderätt som uppvisar stora likheter med äganderätt till fast egendom. Rättigheten innebär att det allmänna – en kommun – upplåter mark för bebyggelse. Tomträtter finns i ca 65 kommuner och är vanligast i större städer.

Upplåtelse av tomträtt gäller under obegränsad tid. Endast fastighetsägaren, dvs. kommunen, har vissa möjligheter att säga upp avtalet och det först efter lång tid. Tomträttshavaren kan fritt använda fastigheten samt överlåta, pantsätta och upplåta begränsade rättigheter i tomträtten, t.ex. hyra ut en lägenhet. Byggnader som är uppförda på den mark som tomträtten avser ägs av tomträttshavaren. De befogenheter som en tomträttshavare har är således till stora delar desamma som vad en småhusägare med äganderätt till fastigheten har. Tomträttshavaren betalar en viss summa årligen till kommunen (s.k. avgäld) för rätten att nyttja tomten.

Antalet småhus med tomträtt uppgår till ca 91 000. Det finns även ett inte obetydligt antal flerbostadshus på mark som innehas med tomträtt.

Bostadsarrende och anläggningsarrende

Med arrende menas att en fastighetsägare upplåter mark till en fysisk eller juridisk person (arrendator) för nyttjande mot vederlag. Det finns fyra typer av arrende – jordbruksarrende, bostadsarrende, anläggningsarrende och lägenhetsarrende. Jordbruksarrende och lägenhetsarrende beskrivs i avsnitt 5.5. Här skall endast kortfattat beskrivas bostadsarrende och anläggningsarrende, vilka arrendeformer medför att en arrendator har rätt att på en fastighet, som ägs av annan, uppföra och behålla en byggnad som är avsedd för eget bruk. Vid bostadsarrende är det vanligtvis fråga om sommarstugor, medan anläggningsarrende avser uppförande av en byggnad som är avsedd för förvärvsverksamhet. I dessa fall förvärvar arrendatorn, på motsvarande sätt som tomträttshavaren, äganderätten till en på arrendestället uppförd byggnad.

Överväganden och förslag

För att uppfylla direktivets krav skall ägaren till en byggnad göra en energideklaration tillgänglig för presumtiva köpare innan en byggnad säljs. Med hänsyn till deklarationens syfte som ett dokument, vilket skall ge konsumenter möjlighet att jämföra och bedöma byggnaders energiprestanda, bör säljaren vara beredd att tillhandahålla en deklaration till den som närvarar vid t.ex. visning av en byggnad som är till salu. Om en energideklaration inte tidigare har upprättats, eller om den tidigare upprättade deklarationen inte längre är giltig, skall ägaren till byggnaden se till att en deklaration upprättas och ges in till registermyndigheten för registrering senast vid den tidpunkt regeringen eller, efter regeringens bemyndigande, registermyndigheten bestämmer. Denna tidpunkt bör vara densamma som då ett civilrättsligt bindande avtal om försäljning föreligger.

För tomträtt skall motsvarande regler tillämpas eftersom en tomträttshavare äger de byggnader som är uppförda på den tomt som rättigheten avser. Tomträttshavaren skall således tillhandahålla

den som är intresserad av att förvärva tomträtten en energideklaration. Om en energideklaration inte tidigare har upprättats för byggnaden, eller om den tidigare upprättade deklarationen inte längre är giltig, skall tomträttshavaren se till att en deklaration upprättas och ges in till registermyndigheten för registrering senast vid den tidpunkt regeringen eller, efter regeringens bemyndigande, registermyndigheten bestämmer. Denna tidpunkt bör vara densamma som då ett civilrättsligt bindande avtal om överlåtelse av tomträtten föreligger.

En byggnad som har uppförts på mark som upplåtits med bostadsarrende eller anläggningsarrende tillhör juridiskt sett arrendatorn. I konsekvens därmed åvilar skyldigheten arrendatorn att vid överlåtelse av byggnaden upprätta, tillhandahålla och ge in en energideklaration för registrering.

Det förtjänar påpekas att om en deklaration har upprättats tidigare, och byggnaden säljs inom deklarationens giltighetstid, behöver inte en ny deklaration upprättas.

5.5. Upplåtelse av hyra och andra nyttjanderätter till byggnader

Förslag: Innan en byggnad eller del av en byggnad upplåts med hyres- eller annan nyttjanderätt skall byggnadens ägare se till att en energideklaration tillhandahålls presumtiva nyttjanderättshavare. Upplåtelse i andra hand omfattas inte av deklarationskravet. Om en giltig energideklaration inte redan finns registrerad för byggnaden, skall ägaren till byggnaden se till att en deklaration upprättas och ges in till registermyndigheten för registrering senast vid den tidpunkt regeringen eller, efter regeringens bemyndigande, registermyndigheten bestämmer.

Bakgrund

Enligt artikel 7 i direktivet skall en byggnads ägare göra en energideklaration tillgänglig för presumtiva hyresgäster ”när byggnader hyrs ut”. Direktivet omfattar även det fall att en del av en byggnad, t.ex. en bostadslägenhet eller lokal, hyrs ut.

Hyra är juridiskt sett en nyttjanderätt, vilket innebär en rätt för en person att bruka en fastighet eller en del av en fastighet. Andra

former av vanligt förekommande nyttjanderätter är arrende, tomträtt och bostadsrätt. I avsnitt 5.4 har tomträtt samt de arrendeformer som ger arrendatorn äganderätt till en byggnad på arrendestället behandlats. För att lagstiftningen skall tillämpas likformigt anser vi att, vid sidan av hyra, upplåtelse som sker i form av bostadsrätt, jordbruksarrende eller lägenhetsarrende skall omfattas av det föreslagna regelverket.

Hyra

I Sverige bor flertalet småhusägare själva i sina hus. Vi bedömer därmed att hyresmarknaden för småhus är relativt sett liten. Däremot är hyresmarknaden för lägenheter med bostäder och lokaler mycket omfattande.

Omsättningen av hyresgäster inom de kommunala bostadsbolagens bestånd är hög. Enligt uppgift från SABO (Sveriges Allmännyttiga Bostadsföretag) omsätts årligen ca 20 % av lägenheterna inom de allmännyttiga bostadsbolagen. Trenden är visserligen minskande, särskilt i Stockholm, där omsättningen i vissa områden understiger 10 %, men detta beror uteslutande på den överhettade bostadsmarknaden och svårigheten att få ett hyreskontrakt i Stockholmsregionen. Sett över hela landet bedöms den siffra som SABO uppgett gälla. I byggnader som ägs av privata hyresvärdar är omsättningen av lägenheter i genomsnitt lägre.

Hyreskontrakten på lokalsidan (dvs. lokaler som används till kontor, butik, lager m.m.) löper vanligtvis under en period av tre till fem år med nio månaders uppsägningstid. Det bör noteras att en kort avtalstid inte innebär att lokalen i fråga övertas av en ny hyresgäst varje gång ett sådant avtal löper ut. Ofta sägs nämligen inte avtalet upp för avflyttning utan löper vidare med samma hyresgäst men med nya hyresvillkor. En skälig uppskattning är att ungefär en tredjedel av de nya kontraktsperioderna avser en nytillkommen hyresgäst. Det är således dessa fall som kommer att utlösa krav på energideklarering.

I vissa extrema fall kan hyreskontrakten löpa under mycket lång tid. Ett exempel är det så kallade PK-huset i Stockholm, som Nordea år 2004 sålde till ett amerikanskt riskkapitalföretag. PK-huset består av hela kvarteret som varuhuset NK ligger i, utom själva NK. Den totala uthyrningsbara arean uppgår till 80 000 m

2

. Nordea, som kommer att ha kvar sin verksamhet i delar av byggnaden,

har tecknat ett hyreskontrakt som löper på 25 år, vilket kan förlängas med ytterligare 25 år. Om fastigheten inte säljs, kan den komma att undgå kravet på energideklarering under mycket lång tid.

Bostadsrätt

Bostadsrätt är en speciell form av nyttjanderätt, som har vissa likheter med reglerna för hyresrätt. Bostadsrätten kan avse såväl en bostadslägenhet som en lokal. I dagligt tal används ofta uttrycket ”äga” en bostadsrätt, och bostadsrättshavarens ställning påminner, liksom tomträttshavarens, mycket om en ägares. Några särdrag skall påpekas.

  • Bostadsrätten gäller utan begränsning i tiden.
  • Bostadsrätten är knuten till medlemskap i en (ekonomisk) förening – en bostadsrättsförening. Föreningen, i vilken bostadsrättshavaren är medlem och andelshavare, äger i sin tur byggnaden. Föreningen får inte upplåta bostadsrätt till andra än medlemmar. Bostadsrättshavarens ställning som nyttjanderättshavare är starkare än hyresgästens och han kan bara i speciella fall skiljas från nyttjanderätten.
  • Bostadsrätten är i juridisk mening inte knuten till en fysisk lägenhet utan till en andel i föreningen och utgör lös egendom.
  • Genom sin anknytning till andelen i föreningen representerar bostadsrätten ett förmögenhetsvärde, som bostadsrättshavaren kan tillgodogöra sig bl.a. genom att överlåta bostadsrätten. Föreningen har bara begränsade möjligheter att motsätta sig en sådan överlåtelse.

Upplåtelse av bostadsrätt är en term som betecknar den upplåtelse som sker från föreningen till en medlem. Detta sker i regel endast när lägenheten upplåts för första gången. Därefter är det meningen att bostadsrätten skall övergå genom överlåtelse (försäljning) eller på något annat sätt (t.ex. genom arv, gåva eller bodelning). Bostadsrätt får endast upplåtas till medlem i föreningen. Termen bostadsrätt avser i själva verket medlemmens rätt på grund av upplåtelsen och sammanfattar de befogenheter som tillkommer medlemmen genom upplåtelsen, t.ex. rätten att bo i lägenheten.

Antalet bostäder som innehas med bostadsrätt uppgår enligt en uppskattning av Statistiska Centralbyrån till ca 720 000. Med bostäder förstås såväl lägenheter i småhus som lägenheter i flerbostadshus.

13

Enligt statistik från Mäklarsamfundet säljs varje år ca 70 000 bostadsrätter.

14

Det innebär att ca 10 % av bostadsrättsbeståndet

omsätts årligen.

Bostadsföreningar

Principen att upplåtelse av bostadslägenhet sker genom hyresavtal mellan fastighetsägare och hyresgäst, eller i form av bostadsrätt, har gällt sedan lång tid tillbaka. Det förekommer dock även vissa äldre former av nyttjanderätt eller dispositionsrätt till bostadslägenheter. En sådan form är bostadsföreningar, som upplåter lägenheter på begränsad eller obegränsad tid. I en bostadsförening kan rätten att nyttja lägenheten vara på ett eller annat sätt knuten till en andelsrätt i föreningen, men beteckningen bostadsförening förekommer även när sådan anknytning inte föreligger.

Skillnaden mellan en bostadsförening och en bostadsrättsförening behöver inte vara särskilt stor. Den väsentliga skillnaden är att olika regelkomplex gäller – lagen (1987:667) om ekonomiska föreningar för bostadsföreningen och bostadsrättslagen (1991:614) för bostadsrättsföreningen. Dessutom kan en medlem i en bostadsförening alltid lämna föreningen och återkräva sin insats, medan en bostadsrättshavare får lita till att få tillbaka vad han satsat vid överlåtelse av bostadsrätten.

Tanken är att dessa äldre upplåtelseformer skall försvinna. I syfte att underlätta ombildandet av en bostadsförening till en bostadsrättsförening tillkom lagen (1991:615) om omregistrering av vissa bostadsföreningar till bostadsrättsföreningar. Lagen anger vissa principer för att enkelt ombilda en bostadsförening till bostadsrättsförening.

Antalet lägenheter i bostadsföreningar som omsätts varje år har inte kunnat uppskattas.

13

Till grund för uppskattningen ligger uppgifter från 1990 års folk- och bostadsräkning med tillägg för nybyggnad, ombyggnad och rivning under åren 1991 t.o.m. 2003. Justering har även gjorts för det beräknade antal bostäder som under perioden har ombildats från hyresrätt till bostadsrätt.

14

År 2003 såldes 70 687 bostadsrätter. Under de senaste 5–10 åren har försäljningen av objekt som innehas med bostadsrätt varit relativt konstant och uppgått till ca 70 000 per år.

Andelshus

Med andelshus avses vanligtvis hus i vilka nyttjanderätt till lägenheter grundar sig på äganderätt av ideella andelar i fastigheten, eller på delägarskap i handelsbolag och kommanditbolag. Delägarna brukar ingå särskilda avtal om dispositionsrätt till bestämda lägenheter i huset och om förvaltningen. Begreppet andelshus har under senare år även kommit till användning för sådana fjällstugor m.m. där veckoupplåtelser under året äger rum.

Antalet lägenheter i andelshus som omsätts varje år har inte kunnat uppskattas.

Jordbruksarrende och lägenhetsarrende

Med arrende menas att en fastighetsägare upplåter mark till nyttjande. Nyttjandet skall ske mot vederlag. Det finns fyra typer av arrende – jordbruksarrende, bostadsarrende, anläggningsarrende och lägenhetsarrende. I föregående avsnitt har bostadsarrende och anläggningsarrende beskrivits.

Jordbruksarrende innebär att mark upplåts till en fysisk eller juridisk person (arrendator) för drift av jordbruk. Arrendeformen har stora likheter med hyra. Överlåtelse av arrenderätten är som regel förbjuden om inte jordägaren har gett sitt samtycke. Vid arrendeavtal som löper på minst tio år, och om arrendatorns insatser av arbete och kapital medfört att arrenderätten representerar ett betydande ekonomiskt värde, får dock arrendatorn överlåta sin rätt till en ny och av jordägaren godtagbar arrendator.

Lägenhetsarrende är annan arrendeupplåtelse än jordbruksarrende, bostadsarrende och anläggningsarrende. Som exempel kan nämnas att mark arrenderas för att användas för upplag eller som idrottsplats.

Hur många arrendeupplåtelser som sker varje år har inte kunnat uppskattas.

Överväganden och förslag

Hyra

För att uppfylla direktivets krav skall ägaren till en byggnad göra en energideklaration tillgänglig för presumtiva hyresgäster innan en byggnad, eller en del av en byggnad, hyrs ut. För att energideklarationens syfte såsom ett medel för konsumenter att jämföra byggnaders energiprestanda skall uppfyllas, anser vi att byggnadens ägare, dvs. hyresvärden, bör vara beredd att tillhandahålla en deklaration i samband med visning av en lägenhet som skall hyras ut. Om en energideklaration inte tidigare har upprättats, eller om den tidigare upprättade energideklarationen inte längre är giltig, skall byggnadens ägare se till att en deklaration upprättas och ges in till registermyndigheten för registrering senast vid den tidpunkt regeringen eller, efter regeringens bemyndigande, registermyndigheten bestämmer. Denna tidpunkt bör vara densamma som då ett civilrättsligt bindande hyresavtal föreligger.

Hur skall då tillhandahållandet av energideklarationen ske? Ett sätt är att hyresvärden ger varje presumtiv hyresgäst ett eget exemplar. Ett annat sätt är att en deklaration anslås på en väl synlig plats i huset. Enligt exempelvis 12 kap. 18 i § jordabalken är en hyresvärd skyldig att lämna uppgift om bl.a. sitt namn och adress till hyresgästerna. Uppgifterna skall anges i ett skriftligt meddelande, som skall anslås på väl synlig plats i huset. Denna plats är regelmässigt husets entré. Genom 6 § förordningen (1991:1273) om funktionskontroll av ventilationssystem åläggs ägare till byggnader som omfattas av förordningen att anslå intyg om utförd ventilationskontroll på väl synlig plats i byggnaden.

Vi bedömer att ett offentligt anslående av energideklarationen är det mest praktiska sättet att förmedla deklarationens innehåll i flerbostadshus och i byggnader med lokaler. Hyresvärden behöver på så sätt inte ombesörja att energideklarationen kopieras och delas ut till varje hyresgäst. Den hyresgäst som vill säkerställa att byggnaden är energideklarerad kan på ett enkelt sätt ta reda på hur det förhåller sig med den saken genom att kontrollera om en deklaration finns anslagen eller inte. De byggnader som enligt vår mening skall omfattas av kravet på offentligt anslående är de som enligt fastighetstaxeringslagen klassificeras som hyreshus, dvs. flerbostadshus och byggnader med lokaler. Vid uthyrning av t.ex. småhus

skall dock varje presumtiv hyresgäst få ett eget exemplar av den upprättade energideklarationen.

Av pedagogiska skäl bör innehållet i en anslagen deklaration begränsas till vissa huvuddrag. Den hyresgäst som så önskar bör kunna vända sig till hyresvärden för ett fullständigt dokument.

Vid det fortsatta arbetet med utformningen av energideklarationerna bör beaktas hur innehållet i dessa kan samordnas med uppgifterna från utförd ventilationskontroll och, för det fall systemet med byggnadsdeklarationer genomförs, uppgifterna i en byggnadsdeklaration. Det är viktigt att trapphusen inte blir översållade med olika slag av intyg, eftersom det negativt kan påverka hyresgästernas benägenhet att ta del av information.

Den som hyr i andra hand har som regel inte samma långsiktighet i sitt boende som den som hyr i första hand har. Behovet av information om en byggnads energiprestanda gör sig i de fallen inte lika starkt gällande som vid ett förstahandskontrakt. Genom att den av oss föreslagna lagen om energideklaration av byggnader endast omfattar de upplåtelser av nyttjanderätt som sker av byggnadens ägare, utesluts andrahandsuthyrningar.

Uthyrning av ett enstaka rum i småhus, liksom uthyrning av småhus som sker under en kortare period, bör enligt vår mening undantas från kravet på energideklarering. Regeringen eller, efter regeringens bemyndigande, registermyndigheten har i förslaget till lag om energideklarering av byggnader bemyndigats att meddela föreskrifter om sådana undantag.

Det har anförts tidigare, men förtjänar att upprepas, att den upprättade deklarationen inte behöver avse den enskilda lägenhet som hyrs ut, utan kan omfatta byggnaden i sin helhet eller en representativ lägenhet i byggnaden. En och samma energideklaration kan också användas vid flera uthyrningar, förutsatt att dessa sker inom deklarationens giltighetstid.

Bostadsrätt

Bostäder och lokaler som innehas med bostadsrätt skall, i de fall lägenheterna finns i byggnader som enligt fastighetstaxeringslagen indelas som hyreshus, behandlas på samma sätt som har angetts ovan för hyra. Innan en bostadsrätt säljs, skall således en energideklaration upprättas och tillhandahållas presumtiva köpare genom att anslås i husets entré. Det är inte nödvändigt att upprätta en

deklaration för den specifika lägenhet som är till salu, utan deklarationen kan avse byggnaden i dess helhet. En och samma deklaration kan därmed komma att användas vid flera överlåtelser inom byggnaden, förutsatt att dessa sker inom deklarationens giltighetstid.

Om en energideklaration inte tidigare har upprättats för byggnaden, eller om den tidigare upprättade deklarationen inte längre är giltig, skall byggnadens ägare se till att en deklaration upprättas och ges in till registermyndigheten för registrering senast vid den tidpunkt regeringen eller, efter regeringens bemyndigande, registermyndigheten bestämmer. Denna tidpunkt bör vara densamma som då ett civilrättsligt bindande avtal om nyttjanderätt föreligger. Ansvaret för att upprätta en deklaration åvilar bostadsrättsföreningen, eftersom det är föreningen som äger byggnaden och som har faktisk och rättslig möjlighet att få en bedömning av byggnaden utförd.

Bostadsföreningar och andelshus

För bostadsföreningar och andelshus skall skyldigheten att energideklarera byggnaden vid upplåtelse med nyttjanderätt fullgöras på samma sätt som har anförts ovan vad gäller hyra och bostadsrätt. Om byggnaden klassificeras som hyreshus enligt fastighetstaxeringslagen skall således en deklaration anslås på väl synlig plats i byggnaden. Klassificeras däremot byggnaden som småhus skall deklarationen tillhandahållas varje presumtiv nyttjanderättshavare. Ansvaret för att upprätta en deklaration åvilar byggnadens ägare. Om en deklaration inte tidigare har upprättats för byggnaden, eller om den tidigare upprättade deklarationen inte längre är giltig, skall ägaren se till att en deklaration upprättas och ges in till registermyndigheten för registrering senast vid den tidpunkt regeringen eller, efter regeringens bemyndigande, registermyndigheten bestämmer. Denna tidpunkt bör vara densamma som då ett civilrättsligt bindande avtal om nyttjanderätt föreligger.

Jordbruksarrende och lägenhetsarrende

Arrende är en nyttjanderätt som till stora delar liknar hyra. Den jordägare som upplåter jordbruksarrende är skyldig att upprätta och tillhandahålla en energideklaration till arrendatorn på samma

sätt som har anförts ovan rörande övriga nyttjanderätter. Om en deklaration inte tidigare har upprättats, eller om den tidigare upprättade deklarationen inte längre är giltig, skall jordägaren se till att en deklaration upprättas och ges in till registermyndigheten för registrering senast vid den tidpunkt regeringen eller, efter regeringens bemyndigande, registermyndigheten bestämmer. Denna tidpunkt bör vara densamma som då ett civilrättsligt bindande avtal om arrende föreligger. Samma regler gäller vid lägenhetsarrende, förutsatt att en byggnad hör till arrendet.

5.6. Byggnader i vilka offentliga tjänster tillhandahålls

Förslag: För en byggnad, vars golvarea överstiger 1 000 m

2

och vil-

ken är indelad som specialbyggnad enligt 2 kap. 2 § fastighetstaxeringslagen, skall en energideklaration upprättas, anslås på väl synlig plats och ges in till registermyndigheten för registrering. Detta krav gäller även om inte någon av de andra förutsättningar vilka utlöser krav på energideklarering är för handen, dvs. att byggnaden uppförs, säljs eller upplåts med nyttjanderätt. Regeringen eller, efter regeringens bemyndigande, registermyndigheten skall få meddela föreskrifter om vilka byggnader som får undantas från kravet.

Bakgrund

Direktivet innehåller i artikel 7.3 en särskild bestämmelse för större byggnader i vilka s.k. offentliga tjänster tillhandahålls. Bestämmelsen lyder på följande sätt.

Medlemsstaterna skall vidta åtgärder för att se till att det i byggnader, med en total användbar golvyta på över 1 000 m

2

och som inhyser

offentliga myndigheter och institutioner som tillhandahåller offentliga tjänster för ett stort antal personer och därför ofta besöks av dessa personer, placeras ett energicertifikat som inte får vara äldre än tio år och det på en plats som är framträdande och klart synlig för allmänheten.

Direktivet anger inte närmare vilka byggnader som omfattas av bestämmelsen. Den enda vägledning som finns är i punkten 16 i ingressen, i vilken sägs följande.

Myndighetsbyggnader och byggnader som allmänheten ofta besöker bör fungera som förebilder genom att man där tar hänsyn till miljö- och energifaktorer, och därför bör dessa byggnader energicertifieras med jämna mellanrum. Denna information om energiprestanda bör spridas bättre till allmänheten genom att energicertifikaten anslås tydligt. Om man dessutom visar den rekommenderade inomhustemperaturen jämte den faktiska inomhustemperaturen, bör det avhålla från obetänksam användning av värme-, luftkonditionerings- och ventilationssystem. Detta bör bidra till att onödig energianvändning undviks och till att ett behagligt inomhusklimat (värmekomfort) garanteras i förhållande till utomhustemperaturen.

Direktivet föreskriver således att en energideklaration skall anslås i byggnader som inhyser ”offentliga myndigheter och institutioner som tillhandahåller offentliga tjänster för ett stort antal personer”. För att avgöra vilka byggnader som omfattas av kravet måste begreppet ”offentliga tjänster” redas ut. Uttryckssättet leder närmast tankarna till vad som i 1 kap. 8 § regeringsformen (RF) benämns offentlig förvaltning.

I 1 kap. 8 § RF sägs att det för rättskipningen finns domstolar och för den offentliga förvaltningen statliga, kommunala och landstingskommunala förvaltningsmyndigheter. Med utgångspunkt i det subjekt som driver en verksamhet är det naturligt att med offentliga tjänster i första hand avse all verksamhet som tillhandahålls medborgarna genom ett statligt eller kommunalt organ. Bibliotek, simhallar, domstolar, kommunhus, försäkringskassor, sjukhus, vårdcentraler, skolor, universitet, teatrar och konsertlokaler utgör därmed exempel på offentligt tillhandahållande av tjänster. Samtliga dessa byggnader är skattebefriade på grund av sin samhällsnyttiga användning. Som sådana är de indelade som specialbyggnader enligt fastighetstaxeringslagen (FTL). Med undantag för kategorin allmänna byggnader är indelningen oberoende av vem som äger byggnaden i fråga. I stället är det byggnadens ändamål som avgör. Såsom framgår av avsnitt 5.2.2 gäller övervägandeprincipen vid indelning av byggnader i byggnadstyper, dvs. indelningen sker utifrån den byggnadstyp som byggnaden till övervägande del är inrättad för eller används för. Det saknar, förutom vad gäller kategorin allmänna byggnader, betydelse vem som äger byggnaden i fråga.

Under senare år har det blivit allt vanligare att sådan verksamhet som tidigare det allmänna stod för bedrivs av privaträttsliga organ. Exempel på detta är S:t Görans sjukhus i Stockholm och Lundby sjukhus i Göteborg, vilka drivs av det börsnoterade bolaget Capio

AB. På utbildningsområdet bedrivs undervisning vid förskolor, grundskolor och gymnasieskolor av ett stort antal privaträttsliga subjekt. En av de större aktörerna på området är Vittra Utbildning, som ägs av det börsnoterade bolaget Bure Equity AB. Det kan även nämnas att många förskolor drivs i föreningsform såsom föräldrakooperativ eller personalkooperativ

Såsom framgår av bl.a. avsnitt 5.2.4-6 ligger FTL:s indelning i byggnadstyper till grund för våra bedömningar om vissa typer av byggnader som bör undantas från kravet på energideklarering. I konsekvens därmed bör FTL:s indelning tjäna som grund även för de byggnader som nu är i fråga, dvs. byggnader i vilka offentliga tjänster tillhandahålls och vilka allmänheten ofta besöker. Utgångspunkten bör härvid vara de byggnader som är indelade som specialbyggnader. För de flesta specialbyggnader framgår deras användningsområde redan av namnet, t.ex. vårdbyggnader och skolbyggnader. Allmänna byggnader är vanligtvis administrations- och förvaltningsbyggnader, förutsatt att de ägs av staten, kommun eller annan menighet. Med annan menighet förstås församling, kommunförbund och liknande, men inte kommunala eller statliga bolag. Fritidsgårdar, ungdomsgårdar och liknande hör också till kategorin allmänna byggnader.

Antalet specialfastigheter uppgår sammanlagt till ca 90 000 stycken. Eftersom en fastighet kan omfatta flera byggnader är antalet byggnader större än 90 000. Antalet ägare till dessa byggnader är ca 1 000 stycken. Många specialbyggnader ägs av stat, kommun eller landsting, men inte alla. Kommunernas byggnadsbestånd består till övervägande del av skolbyggnader medan landstingen framför allt äger vårdlokaler. Staten äger en rik flora av byggnader av olika slag, vilket illustreras av nedanstående tabell över de största statliga ägarna.

Tabell 5.1 De största statliga fastighetsägarna

Stora statliga fastighetsägare Exempel på fastighetsinnehav Area, milj m

2

Fortifikationsverket Försvarets fastigheter

4,0

Akademiska Hus AB Universitets- och högskolelokaler

3,3

Vasakronan AB Kontorsfastigheter

1,9

Statens Fastighetsverk Regeringsbyggnader, rikskulturbyggnader, slott, fästningar, muséer, fastigheter utomlands

1,5

Specialfastigheter Sverige AB Fastigheter för kriminalvård, polis-verksamhet, räddningsskolor, specialskolor

1,0

Jernhusen AB Järnvägsstationer och kommunikationscentra 1,0 Vasallen AB F.d. militära och andra offentligt ägda byggnader som får annan användning 0,8 Källa: ByggStatistik AB (2004)

Uthyrning förekommer i stor omfattning inom det offentliga byggnadsbeståndet. Både kommuner och landsting har en stor andel hyresavtal. Dessa avtal är dock övervägande interna hyresavtal, dvs. hyresavtal mellan olika förvaltningar inom en och samma organisation.

Även inom det statliga byggnadsbeståndet förekommer hyresavtal med såväl interna som externa parter, men där utgör ofta de externa hyresgästerna en större andel. Akademiska Hus hyr t.ex. genomgående ut sina lokaler till externa aktörer, i det fallet i första hand universitet och högskolor och därtill knuten verksamhet. Det typiska för det beståndet är dock att hyresgästen är densamma över lång tid. Det sker således sällan hyresgästbyten som utlöser krav på energideklaration. Vasakronan är ett exempel på en statlig ägare där hyresgästerna till stor del är kommersiella aktörer och där hyresavtalen följer gängse regler på den kommersiella marknaden.

Överväganden och förslag

För att direktivets krav på offentligt anslående av energideklarationer i större byggnader, vilka allmänheten ofta besöker, enkelt skall kunna tillämpas, föreslår vi att kravet skall omfatta alla byggnader som enligt 2 kap. 2 § FTL är indelade som specialbyggnader och vars golvarea överstiger 1 000 m

2

. Detta krav gäller således även om inte någon av de andra förutsättningar som utlöser energideklare-

ring är för handen, dvs. att en byggnad uppförs, säljs eller upplåts med nyttjanderätt. Vad gäller areabegreppet bör, såsom har angetts i avsnitt 5.2.7, bruttoarea tillämpas.

Beståndet av specialbyggnader är stort och det kan för närvarande inte överblickas vilka konsekvenser ett krav på energideklarering kommer att få för dessa. Vi föreslår därför att regeringen eller, efter regeringens bemyndigande, registermyndigheten skall få meddela föreskrifter om de byggnadskategorier som får undantas. Möjligheten till undantag begränsas dock av artikel 4.3 i direktivet.

I avsnitt 5.2.3–5.2.10 har vi redogjort för de byggnadskategorier som vi anser bör undantas från den föreslagna lagens tillämpningsområde med stöd av artikel 4.3 i direktivet. Ett flertal av dessa byggnadskategorier är specialbyggnader (försvarsbyggnader, distributionsbyggnader, värmecentraler, reningsanläggningar och ecklesiastikbyggnader). Om dessa byggnader undantas, återstår inom kategorin specialbyggnader kommunikationsbyggnader, vårdbyggnader, bad-, sport- och idrottsanläggningar, skolbyggnader, kulturbyggnader och allmänna byggnader. För dessa gör vi följande bedömningar.

Kommunikationsbyggnader är en byggnadskategori som inkluderar lokstall, terminaler, garage, hangarer, stationsbyggnader, vänthallar, godsmagasin, reparationsverkstäder och liknande byggnader. Många av dessa byggnader är sådana som allmänheten inte har tillträde till. Vissa byggnader frekventeras dock av en stor mängd människor. Ett exempel är flygplatser för vilka Luftfartsverket är huvudman. Luftfartsverket ansvarar således för landets ankomst- och avgångshallar. De tjänster som utförs på flygplatser – att frakta personer och gods i luften – tillhandahålls i och för sig av privata aktörer (flygbolag). Med hänsyn till de skillnader som finns mellan EU:s medlemsstater vad gäller organisation och tillhandahållande av s.k. offentliga tjänster tolkar vi emellertid direktivet som att det inte är ett krav att tjänsterna skall erbjudas och utföras av ett organ som verkar i offentlig regi. En avgångshall är typiskt sett en sådan byggnad där offentliga tjänster tillhandahålls för ett stort antal personer och vilka ofta besöks av dessa personer. Vi bedömer därför att sådana kommunikationsbyggnader som utgör träffpunkter för människor, dvs. stationsbyggnader och vänthallar, bör omfattas av kravet på offentligt anslående av en energideklaration.

Vårdbyggnader används framför allt för sjukvård, missbrukarvård, omsorger om barn och ungdom, kriminalvård, åldringsvård och omsorger om psykiskt utvecklingsstörda. Det är sällan fritt

tillträde till dessa byggnader, men i merparten av dem erbjuds tjänster som många medborgare kan komma i behov av. Enligt vår mening bör samtliga vårdbyggnader, förutom de byggnader som används inom kriminalvårdens verksamhet, omfattas av kravet på offentligt anslående av en energideklaration. Skälet till att fängelser och liknande bör undantas är att det råder stränga restriktioner för att få tillträde till sådana byggnader. Eftersom statliga myndigheter och bolag med fastighetsinnehav bör vara en förebild vad gäller energieffektivisering anser vi att staten bör undersöka möjligheten att ingå överenskommelse om frivilliga åtaganden med Specialfastigheter Sverige AB, som äger de vårdbyggnader som används för kriminalvård, i syfte att uppnå en mer effektiv energianvändning i dessa byggnader.

Bad-, sport- och idrottsanläggningar är öppna för allmänheten och bör undantagslöst omfattas av kravet på offentligt anslående av energideklaration. Detsamma bör gälla för skolbyggnader.

Teatrar, muséer och biografer är några av de byggnader som hör till kategorin kulturbyggnader. Folketshusbyggnader torde normalt kunna hänföras till denna byggnadstyp, endast i de fall lokaler för teater eller biografändamål utgör den övervägande delen av byggnaden. Samtliga dessa är öppna för allmänheten och kan anses tillhandahålla offentliga tjänster. Enligt vår mening bör de därför omfattas av kravet på offentligt anslående.

Till kategorin allmänna byggnader hör bl.a. administrations- och förvaltningsbyggnader som ägs av stat eller liknande subjekt. Fritidsgårdar och liknande hör också till denna grupp. Samtliga dessa är av det slag som bör omfattas av kravet på offentligt anslående.

5.7. Giltighetstid

Förslag: En energideklaration är giltig i tio år från det att deklarationen har upprättats. Regeringen eller, efter regeringens bemyndigande, registermyndigheten skall få meddela föreskrifter om kortare giltighetstid.

Bakgrund

Direktivet föreskriver i artikel 7 att giltighetstiden för en energideklaration inte får överskrida tio år. Energimyndigheten och Boverket har i rapporten ”Regeringsuppdrag om hur Europaparlamentets och rådets direktiv 2002/91/EG om byggnaders energiprestanda skall genomföras i Sverige” inte berört frågan om giltighetstidens längd. I remissyttrande över myndigheternas rapport anförde Formas

15

att det är mycket viktigt att ta till vara de tillfällen då byggna-

der byggs om för att genomföra energieffektiviseringsåtgärder. Naturvårdsverket och Lunds Tekniska Högskola lämnade liknande synpunkter.

16

I övrigt lämnade inte någon av remissinstanserna

synpunkter i den delen.

Byggnadsdeklarationsutredningen har föreslagit att en byggnadsdeklaration skall få vara högst tio år gammal, och att regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer skall få meddela föreskrifter om att en byggnadsdeklaration skall upprättas eller uppdateras med tätare intervall.

Överväganden och förslag

Klimatskal och energiinstallationer i en byggnad har ofta en varaktighetstid mellan 15 och 50 år. Det är därför rimligt att giltighetstiden för en energideklaration inte sätts allt för kort. Vi anser att den i direktivet angivna tiden är väl avvägd. Den sammanfaller även med vad Byggnadsdeklarationsutredningen har föreslagit beträffande giltighetstiden för en byggnadsdeklaration. Det bör i sammanhanget erinras om att en energideklaration kan användas vid flera överlåtelser eller upplåtelser med nyttjanderätt under en tioårsperiod.

Om en energideklaration har upprättats och en byggnad därefter byggs om eller ändras, med följd att dess energiprestanda väsentligt förändras, kommer energideklarationen i stora delar att basera sig på inaktuell information. Deklarationens värde går därigenom förlorat. Eftersom det nu är svårt att överblicka och närmare ange samtliga de fall då en kortare giltighetstid kan bli aktuell föreslår vi att regeringen eller, efter regeringens bemyndigande, registermyndigheten ges rätt att meddela föreskrifter om en kortare giltighets-

15

Forskningsrådet för miljö, areella näringar och samhällsbyggande

16

Dnr N2002/3613/ESB

tid än tio år. Det bör påpekas att om åtgärder har utförts i en byggnad enligt förslag i en upprättad energideklaration, med följd att byggnadens energiprestanda väsentligt har förbättrats, skall det givetvis inte medföra att ett nytt krav på energideklarering inträder.

5.8. Tillsyn

Förslag: Ett energideklarationsregister upprättas. Grunduppgifter i registret skall hämtas från byggnadsdelen i Lantmäteriverkets fastighetsregister.

Registermyndigheten skall utöva den huvudsakliga tillsynen över att deklarationsskyldigheten enligt lagen om energideklaration av byggnader fullgörs.

De kommunala byggnadsnämnderna skall utöva tillsyn över att en energideklaration finns anslagen i flerbostadshus och byggnader med lokaler samt i sådana specialbyggnader vars golvarea överstiger 1 000 m

2

.

Bakgrund

Boverket har huvudansvar över att plan- och bygglagstiftningen efterlevs. I varje kommun har byggnadsnämnden, eller motsvarande nämnd, den närmare tillsynen över regelverkets efterlevnad. Byggnadsnämnderna har även tillsyn över att kontroll enligt förordningen (1991:1273) om obligatorisk ventilationskontroll (OVK) utförs. Det bör dock noteras att tillsynen enligt OVK inte fungerar tillfredsställande. Skälet till det är resursbrist, vilket i sin tur uppges bero på att kommunerna inte får ta ut avgifter för sina kontroller.

Byggnadsdeklarationsutredningen har föreslagit att en byggnadsägare skall vara skyldig att upprätta en byggnadsdeklaration innan en byggnad tas i bruk, säljs eller hyrs ut. Enligt förslaget skall tillsynen åläggas kommunerna genom byggnadsnämnden eller motsvarande nämnd.

17

I tidigare avsnitt har nämnts att Danmark sedan år 1997 har ett system för s.k. energimärkning av byggnader. Systemet innebär bl.a. att en byggnad som säljs skall vara energicertifierad. Energicertifie-

17

Se SOU 2004:78 s. 107–108.

ringen resulterar i ett energimärke och en energiplan med föreslagna energisparåtgärder. Reglernas efterlevnad är dock inte helt tillfredsställande. Ca 80 % av småhusen och 30 % av flerfamiljshusen energicertifieras. Om ett småhus säljs utan att vara energicertifierat kan köparen upp till ett år efter köpeavtalet kräva att säljaren låter bekosta en energicertifiering. Någon annan sanktion finns dock inte. Det är för övrigt inte ovanligt att en köpare inte känner till att det finns ett energimärke och en energiplan bland de dokument som säljaren överlämnar i samband med försäljningen.

Energimyndigheten och Boverket har i sin tidigare nämnda rapport föreslagit att tillsyn och kontroll så långt som möjligt skall samordnas och anpassas till befintliga system inom plan- och byggområdet. Myndigheterna har dock inte lämnat några förslag på vilken eller vilka myndigheter, eller andra organ, som tillsynsansvaret bör åläggas.

Överväganden och förslag

Den ökade energianvändningen och de därav följande utsläppen av bl.a. koldioxid är ett reellt hot mot vår miljö. Det är därför av stor vikt att de åtgärder som direktivet om byggnaders energiprestanda ställer upp, och vilka medlemsstaterna har åtagit sig att genomföra, blir verkningsfulla. Mot bakgrund av erfarenheterna från Danmark bedömer vi det som nödvändigt att någon form av sanktion träffar den som inte fullgör skyldigheten att energideklarera en byggnad som uppförs, säljs eller upplåts med nyttjanderätt, eller som omfattas av det särskilda kravet på anslående på grund av att byggnaden är en specialbyggnad och dess golvarea överstiger 1 000 m

2

.

Hur sanktionssystemet bör utformas beskrivs i avsnitt 5.9.

Det är viktigt att förfarandet enligt det nya regelsystemet blir enkelt och lätt att tillämpa för dem som berörs. I detta syfte föreslår vi att ett energideklarationsregister upprättas. Registret skall vara en central databas där på sikt energideklarationer för samtliga byggnader som omfattas av lagförslaget skall förvaras. Ansvaret för att föra registret skall åvila registermyndigheten, dvs. Boverket (jfr kapitel 10). Grunduppgifterna i databasen skall hämtas från byggnadsdelen i det fastighetsregister som förs hos Lantmäteriverket. Ansvaret för att en deklaration upprättas och ges in för registrering åvilar, när en byggnad uppförs, byggherren och, när en byggnad säljs eller upplåts med nyttjanderätt, byggnadsägaren.

Även vad gäller de specialbyggnader som omfattas av det särskilda kravet på anslående av en energideklaration (jfr avsnitt 5.6) åvilar skyldigheten byggnadsägaren. Hur databasen närmare skall utformas och är avsedd att fungera beskrivs i kapitel 11. Närmare föreskrifter om registret skall få meddelas av regeringen, bl.a. gällande vem som skall få direktåtkomst till uppgifterna i registret. Det bör enligt vår mening exempelvis inte vara möjligt att använda registret för massutskick av reklam till ägare av byggnader.

Genom att deklarationerna registreras i ett centralt register underlättas tillsynsverksamheten. Vårt förslag är att den huvudsakliga tillsynen skall skötas av registermyndigheten. När exempelvis en ny lagfart beviljas, bör inskrivningsmyndigheten skicka en underrättelse till det centrala registret över energideklarationer. Om det vid avstämning mellan den nya lagfarten och registret uppmärksammas att någon deklaration inte finns upprättad och registrerad avseende den byggnad som har sålts, skall en förseningsavgift påföras den som har sålt byggnaden. En förseningsavgift skall även påföras om en deklaration har getts in, men är så ofullständig att den inte kan läggas till grund för registrering.

Vid upplåtelse av nyttjanderätt till bostäder finns inte något, på motsvarande sätt som vid försäljning av fast egendom, officiellt register att tillgå. Ett förslag till folkbokföring på lägenhet är förvisso framtaget, men det är inte klart när en sådan lag skall träda i kraft. Vi bedömer dock att när regelverket om energideklarationer har införts och blivit allmänt känt, kommer ett stort antal köpare, hyresgäster och bostadsrättshavare att efterfråga en energideklaration. På det sättet kan systemet i flertalet fall komma att bli självkontrollerande. Bland hyresvärdar torde ett energideklarerat byggnadsbestånd även bli ett konkurrensmedel eftersom det visar på byggnadsägarens omsorg om miljön.

Det centrala deklarationsregistret möjliggör att tillsynsverksamheten i huvudsak kan skötas centralt av registermyndigheten. I vissa fall kommer dock en lokal tillsyn att krävas. Vad som härvid avses är de byggnader i vilka en deklaration skall vara anslagen och där det inte är praktiskt möjligt för registermyndigheten att på ort och ställe kontrollera att så är fallet. De byggnader som behöver omfattas av en sådan lokal tillsyn är flerbostadshus, byggnader med lokaler och de specialbyggnader vars golvarea överstiger 1 000 m

2

.

För dessa byggnader föreslår vi att de kommunala byggnadsnämnderna skall ges tillsynsansvar. Nämndernas uppgift kommer därmed att bli att på plats kontrollera om en deklaration är anslagen.

Om en nämnd vid en sådan kontroll uppmärksammar att en deklaration inte är anslagen, skall nämnden ha rätt att förelägga byggnadsägaren att anslå en deklaration. Ett sådant föreläggande skall kunna förenas med vite.

Byggnadsnämnderna ges genom förslaget till lag om energideklaration av byggnader rätt att på begäran få tillträde till sådana byggnader som enligt 2 kap. 2 § fastighetstaxeringslagen är indelade som hyreshus, dvs. flerbostadshus och byggnader med lokaler, för att kontrollera att en deklaration är anslagen. Denna rätt omfattar inte någon rätt att få tillträde till bostäder i sådana byggnader, utan endast att på plats kontrollera om en deklaration har upprättats och

anslagits

. Något behov av att lagreglera rätten till tillträde till de specialbyggnader i vilka en energideklaration skall vara anslagen bedöms inte nödvändig, eftersom sådana byggnader normalt sett är tillgängliga för allmänheten, inklusive tillsynsmyndigheten.

5.9. Sanktioner

Förslag: Om en energideklaration inte har upprättats och getts in i rätt tid, eller om en ingiven deklaration är så ofullständig att den inte kan läggas till grund för registrering, får registermyndigheten påföra den som skyldigheten åvilar en förseningsavgift. Sådan avgift skall i fråga om småhus uppgå till 10 % av det vid den tidpunkten fastställda prisbasbeloppet enligt lagen (1962:381) om allmän försäkring. För annan byggnad skall avgiften uppgå till 25 % av nämnda prisbasbelopp.

Innan en förseningsavgift påförs, skall den som skyldigheten åvilar beredas tillfälle att ge in en energideklaration eller att göra de kompletteringar som behövs.

En förseningsavgift får sättas ned eller helt efterges om det finns särskilda skäl.

Överväganden och förslag

Såsom har angetts i föregående avsnitt anser vi att det är nödvändigt att någon form av sanktion träffar den som inte fullgör sin skyldighet att energideklarera en byggnad som uppförs, säljs eller upplåts med nyttjanderätt, eller för vilken krav på anslående gäller

på grund av den särskilda regeln för specialbyggnader vars golvarea överstiger 1 000 m

2

.

Om registermyndigheten uppmärksammar att någon inte har fullgjort sin deklarationsskyldighet, skall registermyndigheten få påföra en förseningsavgift. Underlåtenheten kan bestå i att en deklaration över huvud taget inte har upprättats eller att en upprättad deklaration är så bristfällig, t.ex. till följd av att identifikationsuppgifter om byggnaden saknas, att den inte kan läggas till grund för registrering. Innan en förseningsavgift påförs skall den som skyldigheten åvilar beredas tillfälle att inkomma med en deklaration eller att göra de kompletteringar som behövs.

Vi anser att förseningsavgiftens storlek i stort sett bör motsvara den bedömda kostnaden för att upprätta en energideklaration. I kapitel 11 gör vi bedömningen att kostnaden för att upprätta en energideklaration för ett småhus i normalfallet kommer att uppgå till 3 000–4 000 kr och i ett flerbostadshus till dubbla den summan. För byggnader med övervägande del lokaler kommer sannolikt skillnaden i kostnader att vara betydande. Vi har för sådana byggnader bedömt kostnaden till 6 000–20 000 kr.

För att förseningsavgiften skall kunna följa den allmänna prisutvecklingen föreslår vi att avgiften knyts till prisbasbeloppet enligt lagen (1962:381) om allmän försäkring. För småhus föreslår vi att avgiften skall uppgå till 10 % av nämnda belopp och för andra byggnader till 25 %. För år 2004 är prisbasbeloppet 39 300 kr, vilket innebär att avgiften för ett småhus detta år skulle uppgå till 3 930 kr och för övriga byggnader till 9 825 kr.

Omständigheter kan inträffa som gör att en byggnadsägare inte kan fullgöra sin deklarationsskyldighet, exempelvis till följd av sjukdom eller hög ålder. En persons handlingsförmåga kan även vara påverkad av andra personliga omständigheter såsom skilsmässa eller närståendes sjukdom eller bortgång. Vi föreslår därför en regel av innebörd att avgiften får sättas ned eller helt efterges om det finns särskilda skäl. Vid den närmare utformningen av de skäl som bör kunna ligga till grund för nedsättning eller eftergift kan bestämmelserna i 5 kap. taxeringslagen (1990:324) om särskild avgift tjäna som förebild.

5.10. Sekretess

Bedömning: Uppgifter i en energideklaration bör inte omfattas av sekretess.

Överväganden och bedömning

Ett av energideklarationens främsta syften är att tilltänkta köpare, hyresgäster och bostadsrättshavare liksom andra skall få tillgång till uppgifter om en byggnads energiprestanda m.m. De uppgifter som avses finnas i en deklaration omfattas inte av någon gällande bestämmelse i sekretesslagen (1980:100). Eftersom det ligger i sakens natur att uppgifterna i deklarationen inte bör vara sekretessbelagda, finns det inte skäl att föreslå någon ändring i sekretesslagen med den innebörden att sådana uppgifter skall kunna beläggas med sekretess.

5.11. Överklagande

Förslag: Beslut om förseningsavgift, vitesföreläggande och rättelse i energideklarationsregistret får överklagas hos allmän förvaltningsdomstol. Prövningstillstånd krävs vid överklagande till kammarrätt.

Överväganden och förslag

Beslut av registermyndigheten om påförande av förseningsavgift och om rättelse i energideklarationsregistret är beslut som skall kunna överklagas. Även tillsynsmyndighets (byggnadsnämnderna enligt vårt förslag) beslut om föreläggande att vid vite låta anslå en energideklaration i en byggnad som omfattas av sådant krav skall vara överklagbart. I likhet med övriga förvaltningsärenden skall ett överklagat beslut prövas av allmän förvaltningsdomstol, dvs. länsrätt, kammarrätt och i sista hand Regeringsrätten. Prövningstillstånd krävs för att ett överklagat ärende skall kunna prövas i kammarrätt.

5.12. Skadeståndsansvar

Förslag: Den som lider skada på grund av tekniskt fel i energideklarationsregistret skall ha rätt till ersättning av staten.

En sådan ersättning skall sättas ned med skäligt belopp eller helt falla bort om den skadelidande har medverkat till skadan genom att utan skälig anledning låta bli att vidta åtgärder för att bevara sin rätt, eller om den skadelidande på något annat sätt har medverkat till skadan genom eget vållande.

En ägare eller rättighetshavare, som drabbas av skada till följd av ett beslut om rättelse i energideklarationsregistret, skall ha rätt till ersättning av staten. Ersättning lämnas dock inte, om den skadelidande med hänsyn till felets art eller andra omständigheter hade bort inse att fel förekommit.

Överväganden och förslag

Boverket kommer i egenskap av registermyndighet att ansvara för energideklarationsregistret. Även om, såsom närmare beskrivs i kapitel 6, uppgifterna i en deklaration i de allra flesta fall kommer att skickas direkt till energideklarationsregistret av den som upprättar deklarationen, kan det formella ansvaret för registreringen aldrig åvila någon annan än den ansvariga myndigheten, dvs. registermyndigheten.

När det gäller fel som kan uppkomma vid registermyndighetens förande av registret måste två situationer särskiljas. Den ena situationen är att skada kan uppkomma på grund av tekniska fel och den andra är att skada kan uppkomma på grund av fel eller försummelse vid handläggningen av registreringsärenden. Frågan om tekniska fel kan i sin tur delas in i två kategorier, nämligen fel i innehållet i registret, dvs. programvaran, respektive fel i maskinvaran, dvs. apparaturen för den automatiserade behandlingen.

Registret kommer att innehålla de energideklarationer, som har upprättats och getts in till registermyndigheten. Utöver den kontrollfunktion som registreringen fyller, kan registret sägas utgöra en ”energideklarationsbank”. Även om utskrifter av deklarationerna skall tillhandahållas nya ägare och nyttjanderättshavare till byggnader, och energideklarationerna i vissa fall kommer att finnas anslagna, är det viktigt att den nämnda ”bankfunktionen” fungerar och utgör en tillförlitlig tillgång på upprättade och registrerade

deklarationer. Att en korrekt deklaration finns att hämta från denna ”bank” kan i vissa situationer ha en inte oväsentlig ekonomisk betydelse inför försäljningar och när olika nyttjanderätter skall upplåtas i byggnader. Tekniska fel i energideklarationsregistret kan medföra felaktiga registreringar, att registreringar fördröjs och även att deklarationer som en gång registrerats raderas ut. Detta kan i samtliga fall leda till ekonomiska förluster för byggnadens ägare. Det är således särskilt viktigt att ersätta skador som kan uppkomma vid tekniska fel, eftersom det tryggar systemet som sådant samt ger en rätt till ersättning för dem som har förlitat sig på att registret fungerar och innehåller korrekta uppgifter. Förluster av deklarationer, eller fel i de registrerade uppgifterna, kan även utgöra hinder eller skapa andra problem i den allmänna omsättningen av fastigheter eller vid byten av nyttjanderättshavare, vilket kan medföra ekonomiska konsekvenser för byggnadernas ägare. Därtill kan sådana förluster eller fel förorsaka merkostnader för att upprätta en ny deklaration, vilket är ekonomiskt kännbart för byggnadens ägare. Mot bakgrund av det anförda bör en särskild bestämmelse om statens skadeståndsansvar införas i den föreslagna lagen om energideklaration av byggnader. Bestämmelsen bör utformas efter mönster av 19 kap. 37 § jordabalken (JB), enligt vilken staten har ett strikt ansvar för ett tekniskt fel i fastighetsregistrets inskrivningsdel. Ansvaret bör således vara strikt med möjlighet till jämkning vid medvållande.

Vid sidan av tekniska fel kan, såsom har nämnts ovan, skada även uppkomma genom handläggningsfel. Handläggningen av registreringsärenden i energideklarationsregistret måste anses innefatta myndighetsutövning. Om staten gjort sig skyldig till fel eller försummelse vid denna handläggning och därvid vållat skada, är staten skadeståndsskyldig enligt den generella bestämmelsen om det allmännas skadeståndsansvar i 3 kap. 2 § skadeståndslagen (1972:207). Det finns inte behov av att vid sidan härav reglera statens ansvar för rena handläggningsfel.

Regeln i 3 kap. 3 § skadeståndslagen om det allmännas ansvar för ren förmögenhetsskada, vilken kan aktualiseras när en myndighet har lämnat felaktiga upplysningar eller råd, torde täcka den situationen att en anställd vid myndigheten genom fel eller försummelse lämnat oriktig information om innehållet i energideklarationsregistret. Den situationen kräver således inte heller någon särskild bestämmelse i den föreslagna lagen om energideklaration av byggnader.

En registreringsåtgärd som kan komma att företas av registermyndigheten är rättelse i energideklarationsregistret. Även i det sammanhanget kan skada uppstå, som drabbar ägaren till en byggnad. En bestämmelse som innebär att en ägare, som drabbas av skada till följd av ett beslut om rättelse, har rätt till ersättning av staten, är därför motiverad. Sådan ersättning skall dock inte lämnas om den skadelidande med hänsyn till felets art, eller andra omständigheter, hade bort inse att fel förekommit. Bestämmelsen bör utformas efter mönster av 19 kap. 38 § JB.

Förordningen (1995:1301) om handläggning av skadeståndsanspråk mot staten gäller sådana anspråk på ersättning för skador som riktas mot staten. När det gäller skada på grund av tekniskt fel i energideklarationsregistret, eller på grund av rättelse, är 19 kap. 37 och 38 §§ JB förebilder för den reglering som vi föreslår. Kammarkollegiet skall enligt 4 § i den nämnda förordningen handlägga anspråk med stöd av bl.a. 19 kap. 37 och 38 §§ JB. Eftersom de föreslagna skadeståndsbestämmelserna är utformade på – i princip – samma sätt som 19 kap. 37 och 38 §§ JB, är det lämpligt att Kammarkollegiet, genom en ändring i förordningen i fråga, skall handlägga även sådana anspråk.

När det slutligen gäller skadeståndsanspråk med stöd av 3 kap. 3 § skadeståndslagen, skall andra anspråk än de som anges i 3 och 4 §§ förordningen om handläggning av skadeståndsanspråk mot staten handläggas av den centrala förvaltningsmyndighet inom vars verksamhetsområde skadan inträffat.

5.13. Avdrag för kostnaden för att upprätta en energideklaration

Förslag: Kostnaden för att låta upprätta en energideklaration för en byggnad skall vara avdragsgill vid beräkning av kapitalvinst för den försålda egendomen, om avdrag inte har medgivits i inkomstslaget näringsverksamhet. Avdrag får inte medges för mer än en deklaration. En bestämmelse av denna innebörd föreslås bli införd i inkomstskattelagen.

Bedömning: Om en byggnad används inom näringsverksamhet bör kostnaden för att upprätta en energideklaration vara avdragsgill såsom en kostnad i verksamheten. De flesta privatbostadsföretag – i dagligt tal bostadsrättsföreningar – bedöms dock inte kunna dra nytta av den möjligheten på grund av de särskilda beskattningsregler som gäller för byggnader som ägs av sådana subjekt. För att åstadkomma neutralitet mellan äganderättsformerna är det önskvärt att frågan om avdragsrätt för privatbostadsföretag utreds vidare.

Bakgrund

Skattemässigt görs åtskillnad mellan privatbostadsfastigheter och näringsfastigheter. Med privatbostadsfastighet avses enligt 2 kap. 13 § inkomstskattelagen (1999:1229), IL, under förutsättning att småhuset är en privatbostad,

1. småhus med mark som utgör småhusenhet,

2. småhus på annans mark, och

3. småhus med tillhörande tomtmark på lantbruksenhet.

Med näringsfastighet avses enligt 2 kap. 14 § IL en fastighet som inte är en privatbostadsfastighet.

Av nämnda definitioner följer att en byggnad, som är taxerad som ett hyreshus, i regel är en näringsfastighet. Som sådan beskattas byggnaden fortlöpande i inkomstslaget näringsverksamhet. Huvudregeln för det inkomstslaget är att alla intäkter i verksamheten skall beskattas och att alla kostnader, som är nödvändiga för intäkternas förvärvande, får dras av. Från avdragsrätten gäller vissa begränsningar, t.ex. att avdrag inte får ske för kostnader av person-

lig natur. Vidare får mervärdesskatt inte dras av om det i en byggnad enbart finns bostäder, dvs. inga lokaler.

Bestämmelser om kapitalvinst vid försäljning av fastigheter finns i 45 kap. IL. Vinsten beräknas som skillnaden mellan försäljningsintäkten, efter avdrag för försäljningskostnader, och omkostnadsbeloppet. I omkostnadsbeloppet ingår anskaffningsutgiften för fastigheten och förbättringsutgifter under innehavstiden.

För bostadsrätter gäller vissa särbestämmelser. Fastigheter som ägs av privatbostadsföretag – i dagligt tal bostadsrättsföreningar – beskattas enligt 39 kap. 25 § IL schablonmässigt i inkomstslaget näringsverksamhet. Privatbostadsföretaget skall som intäkt ta upp ett belopp som motsvarar 3 % av fastighetens taxeringsvärde året före taxeringsåret med tillägg för eventuellt erhållna statliga räntebidrag för bostadsändamål. De enda kostnader som får dras av är ränta på lånat kapital som har lagts ned i fastigheten, återbetalning av statliga räntebidrag för bostadsändamål och tomträttsavgäld.

Överväganden och förslag

Syftet med det av oss föreslagna regelverket rörande energideklarationer är att energianvändningen i bebyggelsen skall sänkas. Att låta upprätta en energideklaration för en byggnad kommer att innebära en utgift för byggnadsägaren. Sedan energibesparande åtgärder identifierats och vidtagits torde dock kostnaden för deklarationen i de allra flesta fall komma att uppvägas av sänkta kostnader för energianvändningen i byggnaden.

Mot ovanstående resonemang kan invändas att den som säljer en byggnad inte har något intresse av vilka energisparåtgärder som kan genomföras eftersom vederbörande inte kommer att bo kvar i byggnaden. En energideklaration, som upprättas inför en förestående försäljning och som utvisar att byggnaden i fråga har god energiprestanda, kan emellertid påverka försäljningspriset positivt. Ur det perspektivet kan deklarationen även vara av värde för den som säljer en byggnad, trots att det är denne som får bära kostnaden. Vi föreslår dessutom att kostnaden för att upprätta en energideklaration skall vara avdragsgill vid beräkning av kapitalvinst för en fastighet som säljs. Lagtekniskt föreslås detta ske genom införande av en ny bestämmelse – 15 b § – i 45 kap. IL, genom vilken det föreskrivs att kostnaden för att upprätta en energideklaration får räknas in i omkostnadsbeloppet. Avsikten är dock inte att en

byggnadsägare, som låtit upprätta flera energideklarationer under sin innehavstid, skall få tillgodoräkna sig avdrag för samtliga deklarationer. Endast kostnaden för en deklaration får således räknas in i omkostnadsbeloppet.

Såsom har angetts ovan är vid den löpande inkomstbeskattningen av näringsfastigheter samtliga kostnader som är nödvändiga för intäkternas förvärvande avdragsgilla. Vi bedömer därmed att en byggnadsägare, som låter upprätta en energideklaration i anledning av att en lägenhet i byggnaden skall hyras ut, kommer att medges avdrag för kostnaden för upprättandet av deklarationen. För att inte denne skall bli dubbelt kompenserad för utgiften genom avdrag såväl vid inkomstbeskattningen som vid försäljning av byggnaden i fråga, föreskrivs i den föreslagna 15 b § i 45 kap. IL att utgiften för att låta upprätta en energideklaration inte får räknas in i omkostnadsbeloppet om avdrag har medgetts i inkomstslaget näringsverksamhet. Det bör dock noteras att frågan om avdragsrätt vid inkomstbeskattningen för näringsfastigheter i slutändan är en fråga som Skatteverket och de allmänna förvaltningsdomstolarna får ta ställning till.

Vad gäller mervärdesskatt får sådan skatt inte dras av om det i en byggnad enbart finns bostäder och inga lokaler.

Privatbostadsföretag kommer, till följd av de särskilda regler om schablonbeskattning som gäller för dessa subjekt, sällan att kunna göra avdrag för kostnaden för att upprätta en energideklaration vid den löpande inkomstbeskattningen. Vi har inom ramen för vårt arbete inte haft möjlighet att ta fram ett förslag på hur en sådan avdragsrätt skulle kunna utformas. För att åstadkomma neutralitet mellan de olika äganderättsformerna är det önskvärt att frågan om avdragsrätt för privatbostadsföretag utreds närmare.

5.14. Ikraftträdande och övergångslösningar

Förslag: Krav på upprättande och registrering av energideklarationer för byggnader som uppförs, säljs eller upplåts med nyttjanderätt träder i kraft den 1 januari 2006. Samma krav gäller för sådana specialbyggnader vars golvarea överstiger 1 000 m

2

i vilka

en energideklaration skall vara anslagen på väl synlig plats.

Bestämmelser om sanktioner träder inte i kraft förrän den 1 januari 2009.

Regeringen eller, efter regeringens bemyndigande, registermyndigheten får för energideklarationer som upprättas under perioden 1 januari 2006–31 december 2008 meddela undantag från kravet att en deklaration skall upprättas av en sådan expert, som direktivet föreskriver. Giltighetstiden för en sådan deklaration bör vara kortare än tio år.

Bakgrund

Enligt direktivet skall ett regelverk vara i kraft fr.o.m. år 2006. Om det föreligger brist på sådana personer som är behöriga att upprätta energideklarationer får dock ikraftträdandet ske fr.o.m. år 2009 i stället.

Överväganden och förslag

Det svenska byggnadsbeståndet är stort. Varje år säljs ca 60 000 småhus, vilket kommer att utlösa krav på energideklarering. Omkring en femtedel av lägenheterna i hyreshus omsätts varje år och i merparten av alla hyreshus byter någon lägenhet hyresgäst eller bostadsrättshavare varje år. Till det kommer alla specialbyggnader, vars golvarea överstiger 1 000 m

2

för vilka krav gäller på anslående

av en energideklaration. För att motverka den anhopning av deklarationer som kan förväntas när regelverket träder i kraft, men samtidigt ge möjlighet för dem som skall upprätta deklarationerna att bygga upp kompetens och erfarenhet, föreslår vi att reglerna för energideklaration av byggnader medger en flexibel tillämpning av direktivets krav.

Mot ovan angivna bakgrund föreslår vi att reglerna för energideklarering av samtliga byggnader, dvs. sådana byggnader som upp-

förs, säljs eller upplåts med nyttjanderätt, och sådana specialbyggnader vars golvyta överstiger 1 000 m

2

och i vilka en energideklara-

tion skall vara anslagen, skall träda i kraft den 1 januari 2006. Sanktionerna, dvs. förseningsavgift och föreläggande vid vite, skall dock inte träda i kraft förrän den 1 januari 2009. Vi föreslår dessutom en övergångsbestämmelse av innebörd att regeringen eller, efter regeringens bemyndigande, registermyndigheten, får meddela föreskrifter om att en energideklaration som upprättas under perioden den 1 januari 2006–31 december 2008 får upprättas av annan än en sådan expert, som direktivet föreskriver. Giltighetstiden för en sådan deklaration bör vara kortare än tio år. Sådana föreskrifter bör meddelas efter överläggningar med organisationer för olika kategorier av ägare till byggnader om förutsättningarna och formerna för att upprätta energideklarationer under åren 2006– 2008.

5.15. Energideklarationens betydelse för jordabalkens regler om fel i fastighet

Bedömning: En energideklaration kan komma att påverka köparens undersökningsplikt vid köp av fast egendom. Ett felaktigt värde på byggnadens energiprestanda, dvs. att det angivna numeriska värdet avviker från det faktiska värdet, bedöms inte innebära att det rör sig om ett fel i jordabalkens mening. Om däremot energideklarationen innehåller uppgifter om en byggnads fysiska egenskaper, och dessa skiljer sig från de verkliga, kan det föreligga sådana brister i byggnadens avtalade fysiska egenskaper, som kan bedömas som fel i fastighet enligt jordabalkens bestämmelser.

Bakgrund

I 4 kap. 19 § jordabalken (JB) finns regler om ansvar för fel i såld fastighet. Bestämmelsen är enligt 1 § köplagen (1990:931) tillämplig även vid köp av byggnad på annans mark.

Utgångspunkten vid en fastighetsförsäljning är att fastigheten säljs i befintligt skick. Den som köper en fastighet får som regel själv bära risken för fel, som han inte känt till men bort upptäcka vid en med tillbörlig omsorg och sakkunskap företagen undersökning av fastigheten. Köparen har en omfattande undersökningsplikt

och är tvungen att undersöka även svåråtkomliga utrymmen, t.ex. trånga vindar. Undersökningsplikten kan utökas eller reduceras beroende på de uppgifter som säljaren lämnar vid försäljningen. Bestämmelsen i 4 kap. 19 § JB skiljer på vad köparen har rätt att förvänta sig beträffande fastigheten mot bakgrund av avtalet och vad som avhandlats i samband med köpet (konkret fel), och vad som är normalt för motsvarande fastigheter (abstrakt fel).

Konkreta fel

Ett konkret fel innebär att fastigheten avviker från vad köparen har rätt att förvänta sig av fastigheten mot bakgrund av avtalet och vad som inträffat i samband med köpet. Byggnadens ålder och skick, andra iakttagbara förhållanden och uttalanden av säljaren under köpeförhandlingarna som ger skäl att misstänka fel, vars karaktär och omfattning inte är uppenbara, kan medföra att köparen måste undersöka fastigheten mer noggrant. Mögellukt, fuktfläckar och sprickor kan vara symptom på fel som gör att köparen måste göra en mer grundlig undersökning.

I samband med en fastighetsförsäljning kan säljaren göra utfästelser och s.k. enuntiationer som medför att köparens undersökningsplikt minskar och att ansvaret för ett eventuellt fel går över till säljaren. Om säljaren lämnar preciserade uppgifter om byggnaden i fråga, utan att för den skull uttryckligen garantera något eller uttryckligen ta på sig ansvar för att uppgifterna är riktiga, är det fråga om en enuntiation. Allmänt lovprisande av en fastighet – t.ex. ”vattnet i brunnen är fantastiskt bra” – faller utanför begreppet. För att det skall vara fråga om en enuntiation skall uppgiften vara ägnad att inge tillit och ge köparen anledning att utgå från att fastigheten har just den goda egenskap (eller saknar den dåliga egenskap) som säljaren uppger. Ett exempel på en enuntiation kan vara att en köpare upptäcker en torkad fuktfläck, påtalar detta och får ett lugnande besked av säljaren att det förekommit takläckage, men att taket nyligen reparerats av en fackman. I den situationen behöver inte köparen göra någon mer ingående undersökning av fuktfläcken. Om det sedan skulle visa sig att det är fuktproblem är det ett fel som säljaren ansvarar för.

För fel som köparen inte bort upptäcka (ens vid en tillräckligt noggrann och omsorgsfull undersökning) ansvarar säljaren, oavsett om säljaren känt till felet eller inte. Säljaren har således inte någon

generell upplysningsplikt motsvarande köparens undersökningsplikt.

Enligt förarbetena till jordabalken bör en köpare kunna räkna med att det han köper är fullt brukbart för det vid köpet förutsatta ändamålet om en undersökning av egendomen inte bort upplysa honom om annat. Felet eller bristen skall också väsentligt inverka på fastighetens saluvärde.

18

Högsta Domstolen har i målet NJA 1997 s. 149 prövat om det förhållandet att en fastighet felaktigt var taxerad som hyreshusenhet innebar att fastigheten var behäftad med ett sådant fel som avses i 4 kap. 19 § JB. Fastigheten var i själva verket taxerad som småhus, vilket fick till följd att köparna inte kunde göra löpande avdrag för reparationskostnaderna. Av intresse är följande uttalande av Högsta Domstolen.

En avvikelse från vad köparen får anses ha haft anledning att räkna med torde som regel avse en brist i en fysisk egenskap hos fastigheten. Även andra brister kan dock utgöra en sådan avvikelse om bristen är hänförlig till själva fastigheten och påverkar dess värde. I rättspraxis har ansetts att en sådan avvikelse förelåg när en fastighet efter köpet utsatts för opåräknade trafikstörningar till följd av en gatuomläggning (NJA 1981 s. 894) och när en fastighet, köparen ovetande, var belägen inom ett s.k. grönområde med risk för ett förestående inlösenförfarande från kommunens sida (NJA 1980 s. 398).

I förevarande fall består den påtalade avvikelsen i att fastigheten vid köpet var felaktigt taxerad som hyreshus och inte rätteligen som småhus. Efter köpet ändrades taxeringen med följd att köparna inte – som de förutsatt vid köpet – har fått göra avdrag för kostnad för renovering av fastigheten vid inkomstbeskattningen.

Även om, som nyss sagts, också andra än fysiska brister kan utgöra en avvikelse i den mening som avses i 4 kap. 19 § JB måste en avvikelse för att omfattas av lagrummet dock hänföra sig till fastigheten som sådan och härigenom påverka möjligheten att faktiskt eller rättsligt utnyttja denna. Att en fastighet har taxerats felaktigt kan inte sägas vara en brist som berör fastigheten på angivet sätt och kan därför inte anses som en avvikelse i den mening som avses i lagrummet.

Av domen framgår att ett fel måste kunna hänföras till fastigheten som sådan och påverka möjligheten att faktiskt eller rättsligt nyttja denna för att felet skall omfattas av 4 kap. 19 § JB.

18

Prop. 1970:20 Del B 1 s. 211.

Abstrakta fel

Ett abstrakt fel innebär att en fastighet avviker från vad köparen har rätt att förvänta sig mot bakgrund av vad som är normalt för motsvarande fastigheter. Avtalet mellan köpare och säljare ger således inte någon vägledning i det avseendet utan en bedömning får göras av om det fel, som köparen anser att fastigheten är behäftad med, innebär en avvikelse från ”normal standard”.

Liksom vad som gäller vid konkreta fel påverkas köparens undersökningsplikt av vad han själv iakttar och av de uttalanden som säljaren gör. Om det finns symptom på fel såsom intorkade fuktfläckar, underlig lukt, sviktande golv och liknande är det symptom som medför att köparen måste gå vidare i sin undersökning. Om säljaren uppger att han haft problem i något avseende, t.ex. med en brunn som sinar eller att vattnet i brunnen inte är drickbart, måste köparen göra en mer omfattande undersökning.

Om säljaren lämnar garantier eller enuntiationer, eller på köparens frågor ger lugnande besked eller bagatelliserar felsymptom, reduceras som regel köparens undersökningsplikt.

Vid fastighetsförsäljningar fyller säljaren ibland i en s.k. frågelista som biläggs köpekontraktet. En sådan lista kan t.ex. innehålla frågor huruvida säljaren observerat eller haft anledning misstänka brister eller fel i fastighetens avloppssystem, dränering, fuktisolering eller elsystem. Andra uppgifter i frågelistan kan vara om säljaren själv vidtagit förbättringsåtgärder och reparationer på fastigheten, om denne observerat angrepp av röta eller mögel någonstans, eller om säljaren observerat eller haft anledning misstänka några andra fel i fastigheten. I ett antal hovrättsavgöranden (bl.a. RH 1986:2, RH 1987:126, RH 1994:136 och RH 127:84) har prövats vem som bär ansvaret för förekomsten av sådana fel vilka säljaren i en frågelista har besvarat nekande. Bedömningen i domstolarna har skett utifrån samma principer som har angetts ovan, dvs. köparen har undersökningsplikt men denna kan utökas eller reduceras till följd av säljarens utfästelser eller andra uttalanden i samband med köpet.

Överväganden och bedömning

En energideklaration är en handling som en köpare av en fastighet kommer att få i sin hand senast i samband med köpekontraktet. I dagsläget är det oklart vilka närmare uppgifter som en deklaration kommer att innehålla. Säkert är dock att uppgift om byggnadens energiprestanda kommer att ingå.

Det kan antas att köparens undersökningsplikt kommer att påverkas av innehållet i en energideklaration. Om det av deklarationen framgår att husets energiprestanda är dålig, kan det medföra att köparen måste undersöka huset mer noggrant. Frågor som köparen kan behöva ställa sig är varför husets energiprestanda är dålig. Är isoleringen undermålig? Har huset andra brister som inverkar på dess energiprestanda; fungerar exempelvis inte oljepannan tillfredsställande? Energideklarationen kan således ge köparen en ”riskvarning” som denne inte har efterfrågat.

Även det fallet att en energideklaration utvisar att en byggnad har mycket god energiprestanda kan få betydelse för köparens undersökningsplikt. Eftersom deklarationen är en handling som säljaren överlämnar till köparen, och säljaren enligt nuvarande praxis inte har någon upplysningsplikt för brister i fastigheten, kan köparen uppfatta en uppgift om särskilt god energiprestanda som en utfästelse av säljaren.

Rättsfallet NJA 1997 s. 149 kan tolkas så att för att en avvikelse i en byggnads standard skall omfattas av reglerna i 4 kap. 19 § JB, krävs det att köparens möjlighet att faktiskt eller rättsligt nyttja byggnaden (fastigheten) påverkas. Ett felaktigt värde på byggnadens energiprestanda, dvs. att det angivna numeriska värdet avviker från det faktiska värdet, innebär att byggnaden inte är så energieffektiv som köparen med fog kunnat förutsätta, men det påverkar knappast möjligheten att nyttja byggnaden. Utifrån en sådan tolkning kan det antas att ett felaktigt värde på byggnadens energiprestanda inte innebär att jordabalkens regler om fel i fastighet blir tillämpliga (jfr SOU 2004:78 s. 110–112). Om emellertid energideklarationen innehåller uppgifter om en byggnads fysiska egenskaper, och dessa skiljer sig från de verkliga, kan det föreligga brister i byggnadens avtalade fysiska egenskaper. Anges det exempelvis i deklarationen att byggnadens isolering är av en viss tjocklek, men isolering i själva verket saknas eller är tunnare än vad som har angetts, föreligger det en brist i byggnadens fysiska egenskaper. Köparens möjligheter att nyttja byggnaden påverkas därmed, efter-

som uppvärmningskostnaden blir högre än vad som hade kunnat förväntas utifrån uppgifterna (om isoleringen) i deklarationen. Om säljaren lämnar neutraliserande uppgifter, t.ex. att denne misstänker att isoleringen är sämre än vad som har angetts i deklarationen, kan dock naturligtvis inte köparen med framgång göra någon köprättslig invändning beträffande de felaktiga uppgifterna i deklarationen. För det fall deklarationen innehåller felaktiga uppgifter kan det således medföra en möjlighet för köparen att yrka avdrag på köpeskillingen, ställa skadeståndsanspråk eller att häva köpet. Liksom för frågelistor kommer rättstillämpningen att få utvisa i vilken mån och på vad sätt en energideklaration får betydelse för tillämpningen av 4 kap. 19 § JB.

5.16. Energideklarationens betydelse vid uthyrning av hyreslägenheter

Bedömning: En energideklaration bedöms inte få någon rättslig betydelse vid uthyrning av hyreslägenheter.

Bakgrund

Bestämmelser om vilket skick en hyreslägenhet skall vara i finns i 12 kap. jordabalken. Lägenheten skall bl.a. vara fullt brukbar för det avsedda ändamålet. En hyresvärd och en hyresgäst kan avtala om att en lägenhet skall ha bättre skick än vad som framgår av dessa bestämmelser. Däremot är det i princip inte möjligt att avtala om sämre skick beträffande en bostadslägenhet som är avsedd för permanentboende.

Överväganden och bedömning

En energideklaration kommer i de allra flesta fall att avse en byggnad i sin helhet. Vi bedömer att en deklaration inte kommer att innehålla uppgifter som medför att det blir fråga om ett fel i enskilda hyreslägenheter i jordabalkens mening.

5.17. Energideklarationens betydelse vid överlåtelse av bostadsrätt

Bedömning: Den som överlåter en bostadsrätt bedöms inte bli ansvarig för sådana uppgifter som en bostadsrättsförening redovisar i en energideklaration.

Överväganden och bedömning

Den som köper en bostadsrätt ingår köpeavtal med den som säljer lägenheten i fråga. Bostadsrättsföreningen är således inte avtalspart. Sådana uppgifter som bostadsrättsföreningen redovisar i en energideklaration kan därför knappast säljaren av bostadsrätten göras ansvarig för. Deklarationen i sig torde således inte ha någon betydelse i förhållandet mellan säljare och köpare, utan kan förväntas få motsvarande ställning som en bostadsrättsförenings ekonomiska plan.

5.18. Fastighetsmäklarens roll

Förslag: En mäklare som anlitas för en försäljning skall verka för att säljaren tillhandahåller köparen en energideklaration. När en mäklare förmedlar en fastighet eller annat objekt som en konsument huvudsakligen köper för enskilt bruk, skall fastighetsmäklaren i den skriftliga beskrivningen lämna en hänvisning till en upprättad energideklaration.

Bakgrund

Många överlåtelser av småhus, bostadsrätter och liknande objekt förmedlas av fastighetsmäklare. Bestämmelser om fastighetsmäklare finns i fastighetsmäklarlagen (1995:400).

Enligt 16 § fastighetsmäklarlagen skall en fastighetsmäklare i enlighet med god fastighetsmäklarsed ge köpare och säljare de råd och upplysningar som dessa kan behöva om fastigheten och andra förhållanden som har samband med överlåtelsen. Mäklaren skall även verka för att köparen före förvärvet undersöker fastigheten.

En fastighetsmäklare som förmedlar en fastighet som en konsument köper för enskilt bruk skall enligt 18 § fastighetsmäklarlagen tillhandahålla köparen en skriftlig beskrivning av fastigheten – en s.k. objektbeskrivning. Detsamma gäller vid förmedling av bl.a. byggnader på annans mark, bostadsrätter och hyresrätter. Objektbeskrivningen skall innehålla uppgift om fastighetens benämning, taxeringsvärde och areal, samt uppgift om byggnadens ålder, storlek och byggnadssätt. Beskrivningen skall också innehålla uppgift om vem som äger fastigheten och vilka inteckningar, servitut och andra rättigheter som belastar den.

Enligt uppgift bereds för närvarande inom Regeringskansliet kommittédirektiv rörande en översyn av fastighetsmäklarlagen.

Överväganden och förslag

En objektbeskrivning bör, utöver de uppgifter som skall ingå i en sådan enligt nuvarande regler i fastighetsmäklarlagen, innehålla en hänvisning till en upprättad energideklaration. På så sätt görs köpare och bostadsrättshavare uppmärksamma på de uppgifter som finns i deklarationen. Dessutom bör en mäklare åläggas en skyldighet att verka för att säljaren före överlåtelsen tillhandahåller köparen en energideklaration. Dessa frågor bör beaktas inom ramen för den förväntade översynen av fastighetsmäklarlagen.

6. Energideklarationens innehåll

Förslag: En energideklaration, som skall upprättas av ett ackrediterat kontrollorgan/certifierad expert, skall innehålla uppgifter om byggnadens identitet och energiprestanda, ett eller flera referensvärden samt ett förslag till kostnadseffektiva åtgärder för att förbättra byggnadens energiprestanda. Närmare föreskrifter om innehållet i en energideklaration skall få meddelas av regeringen eller, efter regeringens bemyndigande, registermyndigheten.

Bedömning: I deklarationen bör också anges om uppföljningar av inomhusklimatet förekommer, vilken metod som används och var resultaten kan återfinnas. Krav på en indikator för koldioxidutsläpp bör införas i ett senare skede när en metod för detta har tagits fram. Det detaljerade innehållet i övrigt i deklarationen beror av resultatet av det arbete som pågår inom standardiseringsorganet CEN och Europeiska kommissionens Concerted Action samt Boverkets översyn av byggreglerna.

6.1. Allmänt om deklarationens innehåll

Bakgrund

EG-direktivet är allmänt hållet när det gäller de detaljerade uppgifter som skall finnas i en energideklaration och vilken rättslig ställning deklarationen skall ha. Deklarationen skall innehålla ett mått på energiprestanda samt referensvärden, såsom aktuella rättsliga normer och riktmärken, så att konsumenter kan jämföra och bedöma byggnadens energiprestanda. Deklarationen skall åtföljas av rekommendationer om hur den aktuella byggnadens energiprestanda kan förbättras kostnadseffektivt. Det formella syftet med

deklarationen är enligt direktivet begränsat till att tillhandahålla information. De rättsliga och andra effekter som en energideklaration kan ha överlåts till de enskilda medlemsstaterna att besluta om.

Det yttersta syftet med direktivet och med kravet på energideklarationer är att det skall leda till energieffektiviserande åtgärder i bebyggelsen. Deklaration (certifiering) av byggnader och utarbetandet av åtföljande rekommendationer skall enligt direktivet utföras på ett oberoende sätt av kvalificerade och/eller auktoriserade experter.

I Energimyndighetens och Boverkets rapport (s. 22) sägs beträffande framtagandet av energiprestanda bl.a. följande.

”Det kan övervägas om differentierade krav skulle vara en fördel. Exempelvis kan det i Sverige krävas ett enkelt energicertifikat för alla byggnader som säljs och hyrs ut med början 2006. De byggnader som har sämst energiprestanda avkrävs en detaljerad skräddarsydd rekommendation som är gjord av ackrediterad energitekniker. Byggnader som vid den första beräkningen konstaterats ha förhållandevis goda prestanda får ett ”godhetsmärke” i form av en siffra på energiprestanda i jämförelse med relevant referensvärde…

…För gruppen med relativt goda prestanda föreslås att standardiserade åtgärdsförlag tas fram där det är viktigt att hänsyn tas till byggnadens inneklimat.

”

Beträffande metoder för att ta fram värden på energiprestanda samt referensvärden föreslår myndigheterna att den saken bör utredas vidare, men konstaterar samtidigt att det existerar mer eller mindre sofistikerade metoder, vilka kan presenteras på olika sätt. Följande sägs.

”Beroende hur trovärdig den (deklarationen) uppfattas och hur enkelt mottagaren kan använda sig av informationen för att ta beslut, så kan olika sätt att utforma certifikatet resultera i olika mycket energibesparingar.”

Under utredningsarbetet har Byggsektorns Kretsloppsråd överlämnat ett idéutkast om hur byggnader bör energideklareras i Sverige. Utkastet bygger i sin tur på ett förslag om deklaration av flerbostadshus (BoEnDe-förslaget) från flera bostadsorganisationer, som också presenterats för oss. Kretsloppsrådets förslag går i korthet ut på att fastighetsägaren lämnar uppgifter till en databas om fastighetens yta, inköpt energi, byggår och geografisk temperaturzon, vilket skulle utgöra grunden för att en energideklaration utfärdas. Klassificering sker genom jämförelse mellan fastigheter

med samma byggår. Fastighetsägaren får ett certifikat, som innehåller erhållen energiklass, spartips och länkar till beräkningshjälpmedel och aktuella konsulter och entreprenörer. En energiklassdekal anslås i den aktuella byggnaden. Kretsloppsrådet menar att kravet på beräkning av energiprestanda för varje byggnad kan anses uppfyllt genom uppdelning i grupper efter byggår och att respektive byggnorm torde vara styrande för vilken prestanda hus byggda under samma tidsperiod har. Rådet föreslår att systemet utifrån dessa kända fakta gör en schablonmässig prestandaberäkning som presenteras som referensinformation i ”certifikatet” (deklarationen).

Kretsloppsrådet och bostadsorganisationerna medger att deras respektive förslag innehåller många olösta frågor och att ett antal problem måste utredas vidare. Liksom i förslaget från Boverket och Energimyndigheten anges ingen bedömning av de ekonomiska konsekvenserna.

Överväganden och förslag

Vi tolkar direktivets bestämmelser som att energideklarationer skall motsvara högt ställda krav och att förutom byggnadsägare även presumtiva hyresgäster, bostadsrättshavare och köpare av byggnader skall kunna känna stort förtroende för de uppgifter som lämnas.

De olika delarna i en energideklaration – mått på energiprestanda, referensvärde och åtgärdsförslag – fyller olika funktioner för målgrupperna köpare, ägare och hyresgäster/bostadsrättshavare. Uppgifter om energiprestanda och referensvärde, som finns tillgängliga vid försäljning, kan ses som konsumentupplysning för en köpare av en byggnad och för presumtiva hyresgäster/bostadsrättshavare. Informationen kan då utgöra ett viktigt beslutsunderlag, där köparen väger in både ekonomiska hänsyn och allmänna miljöhänsyn. För köparen av ett småhus värderas den ekonomiska informationen högt, eftersom energianvändningen utgör en ansenlig och påverkbar del av boendekostnaden. Ett företag som hyr en kontorsbyggnad däremot kan komma att värdera uppgiften om energiprestanda mer från ”imagesynpunkt”. En byggnadsägare, som får ett referensvärde, får också en bekräftelse på energistandarden på det egna huset, vilket bör utgöra en indikation om att det finns kostnadseffektiva åtgärder att genomföra. Vår

uppfattning är att ju mer tillförlitlig och transparent denna information är, desto bättre effekt som stimulans för energieffektiviserande åtgärder kommer deklarationen att få.

Vi anser att det finns ett samband mellan energideklarationens kvalitet och deklarationens effekt som stimulans för energieffektivisering, särskilt i de byggnader där det finns en stor potential för energieffektivisering. Att deklarationen utfärdas på ett oberoende sätt av en kvalificerad expert är därför ett viktigt krav. I kapitel 9 utvecklar vi närmare vilka krav som bör ställas på dessa experter och vi föreslår också ett särskilt ackrediteringsförfarande för att säkerställa deras kompetens.

Det refererade idéutkastet från Byggsektorns Kretsloppsråd, liksom BoEnDe-förslaget, anser vi inte i en utvecklad form kan tillgodose kravet på att en energideklaration på ett standardiserat sätt skall kunna utgöra konsumentinformation för presumtiva köpare, hyresgäster och bostadsrättshavare. Förslaget motsvarar inte heller direktivets krav på att en energideklaration skall upprättas av en oberoende expert. Därmed kommer inte prestandaangivelsen som konsumentinformation och de kostnadseffektiva åtgärdsförslag som skall anges i deklarationen att ha tillräckligt hög trovärdighet för den aktuella byggnaden.

För närvarande pågår ett omfattande arbete inom standardiseringsorganet CEN för att fastställa centrala standarder som skall ligga till grund för olika frågor som rör direktivet. Preliminära resultat gällande dessa standarder beräknas vara tillgängliga vid utgången av år 2004. Med stor sannolikhet kommer standarden i flera fall inte entydigt att ange vilka metoder som skall användas, men däremot tillvägagångssätt och krav på alternativa metoder.

Vidare har Europeiska kommissionen initierat en så kallad Concerted Action för att underlätta genomförande av direktivet. Initiativet syftar till ett erfarenhetsutbyte i nära samverkan mellan medlemsstaterna, som successivt under tiden fram till år 2007 kommer att ge utvecklade kunskaper om lämpliga tillvägagångssätt.

Det pågår också ett arbete vid Boverket gällande en översyn av byggreglerna. Särskilt när det gäller hur prestanda skall anges i en energideklaration bör det vara i överensstämmelse med Boverkets förslag om nya energibestämmelser.

Vi anser inte att det nu finns anledning att förekomma resultatet av nämnda aktiviteter. Det slutgiltiga och mer detaljerade ställningstagandet beträffande deklarationens utformning och innehåll bör därför avvakta kommande förslag och närmare bestämmelser

om energideklarationens innehåll bör meddelas av regeringen eller, efter regeringens bemyndigande, registermyndigheten. Vilka konsekvenser detta får för direktivets införande i tiden beskrivs närmare i kapitel 11.

6.2. Identifiering av en byggnad

En energideklaration måste med nödvändighet innehålla uppgifter som gör att en byggnad kan identifieras. Sådana uppgifter finns i dag i fastighetsregistrets byggnadsdel (byggnadsregistret). Varje byggnad hör till en fastighet. Såväl fastigheten som den eller de byggnader som är belägna på fastigheten har unika beteckningar. Byggnadsregistret innehåller även uppgifter om byggnaders ägare.

6.3. Energiprestanda

Bakgrund

Begreppet energiprestanda definieras i direktivet som den ”faktiska eller beräknade energimängd som används för att uppfylla de behov som är knutna till normalt bruk (standardised use)

1

av en bygg-

nad”.

Två principiellt olika metoder kan användas för att ta fram en byggnads energiprestanda. Bägge kan ge mer eller mindre verklighetsnära resultat, beroende på den valda ambitionsnivån. I praktiken kan båda dessa metoder eller kombinationer av dem användas, men för tydligheten anges nedan huvuddragen för var och en. Den ena metoden utgår från uppgifter om den köpta energin och förespråkas i det tidigare nämnda förslaget från Byggsektorns Kretsloppsråd. Eftersom metoden är beroende av omständigheter vid mätögonblicket i den specifika byggnaden och energiprestanda enligt direktivet skall anges för ”normalt brukande”, bör först denna inverkan korrigeras, för att sedan ersättas med ett värde för normaliserat/genomsnittligt brukande. Så bör t.ex. uppgiften om den köpta energin, vilken normalt inte gäller för en tolvmånadersperiod och heller normalt inte för samma period som referensvärdet, korrigeras. Ett problem i detta avseende utgör fallet där den köpta energin inte är enkelt mätbar och därför inte enkelt låter sig

1

Term använd i den engelska versionen av direktivet.

uppskattas, t.ex. vid vedeldning. Hänsyn bör också tas till den inverkan som brukarnas beteende kan ha, vilken varierar mellan olika byggnadstyper. Småhus och byggnader med lokaler är de mest känsliga, medan inverkan är minst när det gäller större flerbostadshus. Den viktigaste faktorn för denna korrigering är antalet boende/arbetande och temperaturen i byggnaden. Korrigeringar som rör personvärme, varmvatten och spillvärme från hushållsel och lokalel kan ske på olika sätt, men de skall utföras med en gemensam metod som bygger på representativa empiriska data.

Byggnader med väsentligt lägre luftflöden än byggnormens krav – t.ex. hus med självdrag – har lägre värmeförluster via ventilationen. Dessa avvikelser kan ge betydande skillnader i energianvändningen vid jämförelser som baseras på endast uppmätta energileveranser och är inte möjliga att korrigera för.

Om byggnadens nettoenergi anges, bör korrigering också ske för värmeanläggningens verkningsgrad och den spillvärme som bidrar till uppvärmningen. Om uppvärmningsenergi skall redovisas separat från el för fastighetsdrift, skall även spillvärme från fastighetsel beaktas med korrektion.

Alla ovanstående korrigeringar/normaliseringar innehåller felkällor som gör att resultatet avviker från det ”rätta”. Avvikelsen varierar beroende på hur verklighetsanpassade de erfarenhetsbaserade korrigeringstalen är och hur mycket möda som läggs ned på att göra dessa representativa. För ett mindre antal, icke typiska fastigheter kommer dock korrigeringarna att vara mindre rättvisande. När väl korrigeringstal är framtagna, kan korrigeringen göras på ett relativt enkelt sätt med hjälp av datorbearbetning. För att metoden skall kunna användas, krävs dock betydande insatser för att ta fram korrigeringstalen och göra avvägningar för dessa, vilket i hög grad är nationellt betingat.

Den andra metoden bygger på att en beräkning genomförs på grundval av den specifika byggnadens förutsättningar beträffande klimatskal, installationer, areor m.m. Data om byggnadens olika system matas in i ett beräkningsprogram – normalt datorbaserat – som med hjälp av matematiska och erfarenhetsbaserade modeller beräknar byggnadens energiprestanda. Därefter läggs normaliserade uppgifter på, vilka motsvarar brukarnas ”normala” beteende. Metoden kräver att väsentligt fler byggnadsspecifika uppgifter tas in och resultatets noggrannhet är beroende av hur mycket data som matas in och hur tillförlitliga dessa data är samt hur säkert datormodellen kan hantera komplexa förlopp i byggnaden. För att av praktiska

skäl minimera indatamängden, görs vissa förenklingar i modellerna, vilka i sig kan utgöra felkällor. Kvalitetskravet på indata medför att dessa normalt bör tas fram av en expert, som genom besiktning tar fram de uppgifter som datorprogrammet kräver. Trots expertens kompetens finns det faktorer såsom köldbryggor och luftomsättningar som är svåra att bestämma, vilket gör att beräkningen inte exakt kommer att återspegla de faktiska förhållandena. Hanteringen av datorprogrammet kräver också en viss kompetens, för att fel i samband med inmatning skall minimeras. För att metoden skall kunna användas, krävs också att vissa normaliserade värden tas fram och byggs in i datorprogrammet. Bedömningar skall också göras av värmeanläggningens verkningsgrad och arean bör normaliseras. Även för beräkningsalternativet krävs avsevärda insatser för att anpassa metoden till svenska förhållanden.

De ovan beskrivna metoderna har både för- och nackdelar. Den metod som är baserad på köpt energi kräver färre uppgifter när väl korrigeringstalen är framtagna, vilket gör att metoden sannolikt kan användas till en lägre totalkostnad. Vidare kan den för flertalet flerbostadshus antas ge en mer rättvis bild av byggnadens energiprestanda, eftersom bättre hänsyn tas till hur byggnadens ventilations- och uppvärmningssystem fungerar. För andra byggnadstyper blir å andra sidan kvalitén när det gäller att beskriva byggnadens normaliserade energiprestanda sämre. Ju fler av byggnadens systemdelar som energianvändningen delas upp på, desto sämre likhet blir det mellan resultaten och verkligheten. Metodens största nackdel är dock att den endast medger mycket begränsade möjligheter att beräkna kostnadseffektiva åtgärdsförslag, eftersom metoden inte bygger på en beskrivning av byggnaden.

Den metod som bygger på beräkning är mer kostsam. Indatamängden är mer omfattande, vilket i sin tur normalt kräver att en expert hämtar uppgifter från byggnaden. Eftersom byggnaden är väl beskriven fysiskt och energimässigt, erbjuder dock metoden därefter goda möjligheter att beräkna kostnadseffektiva åtgärdsförslag som är anpassade till byggnaden. Den fysiska besiktningen medger också att t.ex. inomhusklimatet kan bedömas och att bättre information i allmänhet kan inhämtas. Om metoden kompletteras med byggnadsspecifika uppgifter från fastighetsägaren samt uppgift om köpt energi – ej nödvändigtvis korrigerad – ökar träffsäkerheten betydligt i bedömningar kring kostnadseffektiva åtgärder.

Den area som anges är ofta olika för olika byggnader (ofta ägarrelaterat) och olika mellan flerbostadshus och lokaler. Gemensamt

är att de representerar den uthyrningsbara arean, dvs. måttet är ekonomiskt betingat. Den area som finns angiven i Lantmäteriverkets register motsvarar normalt inte den uppvärmda arean, som bör vara utgångspunkten när den specifika energianvändningen skall anges som ett mått på energiprestanda. I genomsnitt är den angivna arean 15 % lägre än den uppvärmda arean. Avvikelsen är mycket stor när det gäller lokalbyggnader och mindre för flerbostadshus.

Figur 6.1 Areaangivelser för olika byggnadstyper (för definitioner se avsnittet Förkortningar och begrepp)

Flerbostadshusens areor

Totalt ca 210 milj. m

2

Lokalbyggnadernas areor

Totalt ca 160 milj. m

2

BOA(t)

75%

LOA(t)

10%

därav varm-

garage 2%

ÖVA(t)+BIA(t)

15%

BOA(t)

3%

LOA(t)

81%

ÖVA(t)+BIA(t)

16%

Överväganden och bedömning

Bevekelsegrunderna för valet av metod eller kombination av metoder samt ambitionsnivå för att ange en byggnads energiprestanda beror bl.a. på syftet med energideklarationen. Är syftet att ge konsumenten/köparen en så rättvisande bild av byggnadens energianvändning som möjligt för jämförelse eller räcker det med att deklarationen ger en grövre indikation? Skall energideklarationen kunna ange åtgärder som är anpassade för den specifika byggnaden eller räcker det med generella råd? Vår uppfattning är att deklarationens uppgift som konsumentupplysning skall väga tungt vid valet av metod. Vi anser också att ett krav på hög kvalitet i deklarationsförfarandet leder till högre trovärdighet för hela systemet med energideklarationer. Den merkostnad som en besiktning utgör är därför många gånger väl motiverad med hänsyn tagen till att åtgärdsförslagen kan anpassas till det specifika huset. Detta gäller självfallet under förutsättning att åtgärdsförslagen också kan leda till påtagliga energieffektiviseringsåtgärder.

Bland annat mot denna bakgrund anser vi att BoEnDe-förslaget och förslaget från Byggsektorns Kretsloppsråd inte svarar mot de kvalitetskrav som bör ställas och mot de krav som ställs i EGdirektivet.

Det är vår uppfattning att begreppet ”normalt bruk” som används i direktivet är ett centralt begrepp, varför den valda metoden på ett eller annat sätt måste kunna medge att prestanda för den enskilda byggnaden skall kunna korrigeras så att den beskriver ett normalt/genomsnittligt brukande. Skälet är att en byggnad skall kunna jämföras med en annan av samma typ. Generellt gäller därför också att prestanda skall anges per ytenhet, t.ex. uppvärmd area – även per volymenhet kan vara aktuellt för vissa byggnader med lokaler – så att prestanda för olika byggnader kan jämföras.

Dessutom skall prestanda anges för en definierad tidsrymd och ett definierat klimat, t.ex. ett genomsnittligt årsvärde för en tillräckligt representativ ort beräknat med underlag från en period som är väl dokumenterad ur klimatsynpunkt.

För att köparen, den presumtive hyresgästen/bostadsrättshavaren eller byggnadsägaren skall kunna göra en ekonomisk bedömning, bör olika energislag redovisas var för sig. Detta utgör också en förutsättning för att lönsamheten skall kunna bedömas för åtgärdsförslagen. Det bör också övervägas om både ”köpt energi” och ”nettoenergi” skall redovisas.

Enligt direktivet skall prestanda anges på ett klart sätt och får innehålla en indikator för koldioxidutsläpp (CO

2

). Primärenergi-

användning avser den totala energimängd som åtgår från utvinning, via transporter och omvandling ända fram till dess energin når och används i byggnaden. Förutom den levererade energimängden tas alltså hänsyn till förluster i hela kedjan. Motsvarande systemanalys ligger till grund när en byggnads CO

2

-belastning skall beräknas.

Eftersom det saknas en svensk metod för att beräkna en byggnads primärenergianvändning, har Energimyndigheten fått i uppdrag av regeringen att utreda frågan. Vi anser att information om byggnaders CO

2

-belastning skulle kunna utgöra ett värdefullt beslutsun-

derlag för konsumenten, inte minst när det gäller energianvändningens miljöbelastningar, och vi föreslår därför fortsatt metodutveckling med målsättning att införa informationen i energideklarationerna i ett senare skede.

Figur 6.2 Möjliga systemgränser för en byggnad

Energisystemet kan beskrivas på olika sätt och med olika definitioner för olika begrepp. Sverige bör tillämpa de definitioner som kommer fram i pågående standardiseringsarbete inom CEN. Begrepp beskrivna i fig. 6.2 kan därför komma att förändras.

Eftersom den area som normalt anges i genomsnitt är 15 % lägre än den uppvärmda arean, bör det övervägas att skatta den uppvärmda arean vid upprättandet av en energideklaration. Vår bedömning är att nyttan med den ökade noggrannheten väl kompenserar kostnaden för korrigeringen, eftersom en sådan skattning kan göras mycket enkelt.

Primär Köpt Enhet som producerar Nettoenergi passiv solvärme energi energi värme, kyla, el eller värmeåtervinner

*

fjärrvärme

el

förluster

el

värme

bränsle /el distributionsförluster

värmeåtervinning

*

Panna, VVB, värmepump, värmeåtervinning frånluft, resp. spillvatten, aktiv solvärme, solceller, etc.

personvärme, mm

6.4. Referensvärde

Ett referensvärde syftar till att ge information om hur den aktuella byggnaden energiprestandamässigt förhåller sig till t.ex. andra liknande byggnader. EG-direktivet innehåller krav på att ett eller flera referensvärden skall återges. Referensvärdet kan utformas på olika sätt, t.ex. genom att det får motsvara genomsnittsvärdet för likvärdiga byggnader i det befintliga byggnadsbeståndet, eller motsvara den aktuella byggnaden som om den vore uppförd enligt de byggregler som gäller vid deklarationstillfället. Det är i nuläget för tidigt att ange vilken referens som skall användas. För att ett genomsnittsvärde skall komma i fråga, krävs dock sannolikt bättre kunskap om byggnadsbeståndets energiegenskaper än de vi har i dag. Dessa erfarenhetsvärden kommer att byggas upp successivt när byggnader energideklareras.

6.5. Åtgärdsförslag

Bakgrund

Direktivet anger att de rekommendationer som skall utarbetas och åtfölja en energideklaration skall ange hur energiprestanda kan förbättras kostnadseffektivt.

Det finns relativt få aktuella studier om möjligheterna att effektivisera energianvändningen i svensk bebyggelse. Detta faktum försvårar också en kvalificerad kvantitativ bedömning av kostnader och intäkter samt vilka resursinsatser som är optimala när energideklarationer skall tas fram. Praktiska erfarenheter talar dock om möjliga besparingspotentialer med lönsamma åtgärder på 10–30 % av energianvändningen i genomsnitt.

I Danmark, som haft energibesiktningsverksamhet under många år och hör till de länder vars byggnadsbestånd är mest jämförbart med Sveriges, har det konstaterats att i 75 % av beståndet finns möjliga energieffektiviseringsåtgärder med kortare återbetalningstid än åtta år. En uppföljning av genomförda besiktningar under perioden 1998–2000

2

visar på lönsamma besparingar för uppvärm-

ning motsvarande 18 % av beräknad energianvändning. 80 % av dessa åtgärder har en livslängd på över 20 år och 25 % över 40 år.

2

COWI, Evaluering av Energimärkningsförordningen.

Husägarens krav på kort återbetalningstid är dock så höga att många av dessa föreslagna åtgärder inte genomförs.

Det finns också studier genomförda i Danmark

3

, som indikerar

en realistisk besparingspotential på 25 % av uppvärmningsenergi för bostäder. I analysen har varje byggnadstyp och årsgrupp av byggnader analyserats utifrån normala konstruktioner och lönsamma åtgärder. För t.ex. ytterväggar antas att 50 % av alla byggnader med U-värden över 1,0 W/m

2

K kan isoleras ner till

0,45 W/m

2

K. Fönsterutbyten eller komplettering med en tredje

glasruta står för 47 % av potentialen och här antas att alla fönster kan bytas ut mot fönster med dagens standard, vilket i Danmark motsvarar ett genomsnittligt U-värde på 1,6 W/m

2

K. 88 % av de

uppskattade besparingarna antas ske i bostäder uppförda före år 1973. Åtgärderna antogs ske främst i samband med naturligt utbyte och renovering, men också som direkta åtgärder.

SCB redovisar att ca 6 % av småhusägarna genomförde någon form av ”energibesparande” åtgärd under år 2002

4

. Isolering av väggar/tak och reglersystem stod för merparten av åtgärderna medan byte till isolerglas i minst hälften av alla fönster samt ”annan åtgärd” stod för en mindre del. Den ekonomiska omfattningen av åtgärderna i de enskilda husen framgår inte av statistiken. Statliga fastighetsägare har fått i uppdrag av regeringen att redovisa förutsättningarna för en effektivare energianvändning i sitt bestånd. Statens Fastighetsverk har gjort en grov uppskattning och funnit att åtgärder som är lönsamma inom tre år ger driftskostnadsbesparingar på 41 miljoner kr per år med investeringar på 123 miljoner kr. Investeringar som är lönsamma inom en period av tre till sex år skulle ge ytterligare driftkostnadsbesparingar på 14 miljoner kr per år. Banverket redovisar att en effektivare energiförvaltning är den mest lönsamma åtgärden. Fortifikationsverket anger att investeringar om ca 70 miljoner kr skulle leda till besparingar på 15 GWh årligen. I en rapport

5

inom ramen för dialogprojektet Bygga, bo och för-

valta för framtiden (ByggaBo-dialogen) konstaterades att det finns väl utprovad och etablerad teknik för energieffektivisering på marknaden, men att detta inte utnyttjas i tillräckligt hög grad. Hindren är oftast inte av teknisk art eller beroende av att kunskap

3

Vurdering av potentialet for varmebesparelser i eksisterende boliger. Statens

Byggeforskningsinstitut 2004.

4

SCB Statistiska meddelanden EN16SM0302.

5

Använd bästa möjliga teknik och utveckla ny

, ISBN 91-974580-15.

inte existerar. Användningen begränsas främst av att kunskap om teknikens möjligheter och systemvillkor inte är tillräckligt spridd och att ekonomiska incitament saknas.

Inom ByggaBo-dialogen konstaterades också nödvändigheten av att bästa teknik används för rätt byggnad (system) och att detta sker vid rätt tidpunkt, också i förhållande till andra bygg- eller energirelaterade åtgärder. Den viktiga slutsatsen är därför att tillgången till effektiv teknik i sig inte är tillräcklig för att nå goda miljölösningar utan den måste kombineras med kompetens och planering i bygg- och förvaltningsprocessen.

Följande hinder för att ta tillvara möjligheterna till energihushållningsåtgärder identifierades.

  • Livscykelkostnad (inklusive miljöaspekter) beaktas inte i tillräcklig omfattning, speciellt inte för insatser med lång pay-off tid.
  • Bristande kunskaper i branschen, särskilt beträffande systemfrågor.
  • Låg kompetens hos driftpersonal.
  • Energieffektivisering höjer en byggnads taxeringsvärde.
  • För att uppnå effekter i småhus krävs många, mindre och korrekta beslut av lekmän.
  • Marknadsaktörer lämnar olika budskap, överdriver effekter och misskrediterar konkurrenter.
  • Förändrade systemförutsättningar, outnyttjad utvecklingspotential.
  • Låg produktionsvolym medför höga kostnader.

För att undanröja dessa hinder krävs enligt rapporten bland annat utbildningsinsatser, konsumentinformation, frivilliga klassningssystem, FoU och teknikutveckling.

I EG-direktivet anges att bl.a. inomhusklimatet bör beaktas vid åtgärder för att förbättra byggnaders energiprestanda. Det finns ett samband mellan en byggnads konstruktion och mänsklig upplevelse av komfort och hälsa. Komforten är beroende av inomhustemperaturen, luftkvalitet samt ljud- och ljusförhållanden.

Luftkvaliteten i en byggnad bestäms av luftens halt av föroreningar, men även temperaturen och den relativa fuktigheten inverkar. Förutom åtgärder för att minimera luftens föroreningskällor är ett väl fungerande ventilationssystem avgörande för möjligheterna att uppnå en god luftkvalitet. Ventilationssystemet skall inte bara

ge tillräcklig luftomsättning. Det skall också förhindra höga radonhalter och fuktskador, som kan leda till så kallade sjuka hus. Samtidigt får inte ventilationen ge upphov till drag, t.ex. vid tilluftsintagen. Internationellt råder i dag stor enighet om att fukt- och mögelskador i byggnader bidrar till ökad förekomst av inomhusrelaterad ohälsa, inklusive astma.

Förekomsten av dessa problem, som återfinns i både nya och ombyggda hus, har inte minskat. Bakom problemen ligger både slarv och okunskap i samband med byggnation, även om forskningen har presenterat många lösningar på problemen. Felaktiga åtgärder kan sålunda medverka till sämre inomhusklimat, samtidigt som det är visat att energihushållningsåtgärder inte behöver vara i konflikt med kraven på en god innemiljö. Det är mot denna bakgrund angeläget att åtgärdsförslag beaktar eventuella effekter på inomhusklimatet.

Överväganden och bedömning

Utan att i detalj ha sammanställt de många tänkbara energieffektiviseringsåtgärder som är lönsamma för det svenska byggnadsbeståndet, uppskattar vi att de uppgår till ett drygt 100-tal. Bland dessa återfinns de med såväl korta som långa återbetalningstider liksom de som kräver stora respektive små investeringar. Det finns också andra effektiva åtgärder, främst när det gäller beteendeförändringar, som inte kräver några investeringar alls. Samtidigt går det att identifiera ett färre antal åtgärder som står för den största andelen av effektiviseringspotentialen i bebyggelsen.

Vår uppfattning är att åtgärdsförslagen skall vara anpassade till den byggnad som energideklareras. Speciellt viktigt är detta för småhusägare och flertalet ägare av flerbostadshus, som är lekmän på området. Generella åtgärdsförslag med osäkra bedömningar av lönsamheten är mindre verkningsfulla.

Åtgärdsförslagen skall anges på ett sätt så att byggnadsägaren enkelt kan bedöma om åtgärderna är ekonomiskt meningsfulla att genomföra.

Många av de vanliga åtgärderna är endast lönsamma om de genomförs i samband med reparation eller underhåll. Det kan handla om att en pump går sönder, vilket erbjuder ett bra tillfälle att ersätta pumpen med en effektivare sådan, eller att fasaden isoleras i samband med att fasadputsen skall åtgärdas. Tidpunkten för

att upprätta en energideklaration kan inte alltid samordnas med tidpunkten för när underhållsåtgärder skall utföras. Även om deklarationen och dess åtgärdsförslag formellt är giltig under en längre tidsperiod kan det därför finnas anledning att uppdatera deklarationen för vissa faktorer med kortare intervall.

Som tidigare nämnts anger EG-direktivet att inomhusklimatet bör beaktas vid åtgärder för att förbättra byggnaders energiprestanda. Relevanta parametrar som både påverkar inomhusklimatet och energianvändningen bör även beaktas i samband med energiberäkningen, t.ex. inomhustemperatur, tillåten temperatursvängning och luftomsättning.

Det finns ett antal metoder för att inhämta uppgifter om och redovisa inomhusklimatet. Dessa är ofta baserade på enkäter som redovisar brukarnas verkliga upplevelser och eventuella besvär. Vi tar inte ställning till någon av dessa, men anser att det i deklarationen bör anges om uppföljningar förekommer, vilken metod som använts och var resultaten kan återfinnas. Detta förslag är i överensstämmelse med Byggnadsdeklarationsutredningens förslag.

6.6. Databas för upprättade energideklarationer

Bedömning: En databas bör utvecklas för att registrera och lagra upprättade energideklarationer.

Överväganden och bedömning

Det finns flera motiv för att utveckla en databas för att registrera och lagra upprättade energideklarationer. Det viktigaste är att det därigenom kan verifieras att en deklaration har upprättats. En annan funktion är att databasen kan lagra den bakomliggande information som har använts för att kunna ange energiprestanda, referensvärden och åtgärdsförslag. Denna information är senare åtkomlig, t.ex. vid det tillfälle då energideklarationen skall förnyas.

Vidare är det vår uppfattning att svensk energistatistik kan förbättras med data från basen. Vi har i det här avseendet samrått med Energimyndigheten, som har fått i uppdrag av regeringen att förbättra svensk energistatistik för bebyggelsen. Slutsatsen är att uppgifter från databasen kan utgöra ett viktigt bidrag till en förbättring av den framtida energistatistiken och göra att statistiken lättare kan

brytas ner. En förbättrad statistikbearbetning kan också komma att utgöra ett viktigt instrument för bedömningar av effekter av olika styrmedel. Samtidigt kan Energimyndighetens statistik utgöra en värdefull resurs när det gäller att ta fram referensvärden för energideklarationer. Eftersom Energimyndigheten utreder möjligheten för en egen databas, bör samordningsmöjligheterna övervägas.

Vår bedömning är också att det är tekniskt möjligt att länka beräkningsprogram till databasen så att data för beräkningar kan hämtas från basen och resultat kan lämnas för lagring. Den som skall upprätta energideklarationen för sålunda in erforderliga data om den aktuella byggnaden i ett beräkningsprogram, som är länkat till databasen.

Till databasen och beräkningsprogrammet hämtas också vissa uppgifter från fastighetsregistrets byggnadsdel, t.ex. byggnadens unika beteckning och ytuppgifter. Med dessa uppgifter utförs beräkningar för att upprätta en energideklaration. När energideklarationen är färdigbearbetad registreras den i energideklarationsregistret och kan sedan skickas till fastighetsregistret, till vilket bl.a. flertalet kommuner, som föreslås få tillsynsuppgifter, redan har tillgång. I sammanhanget kan det vara värt att notera att deklarationen kan förekomma i tre versioner – en kortfattad version som anslås i trapphus, en mer utförlig som innehas av fastighetsägaren och som även inkluderar åtgärdsförslag och slutligen en version som lagras i databasen och som innehåller all den information som använts för att upprätta energideklarationen.

Mot bakgrund av ovanstående anser vi således att en databas bör upprättas, där uppgifter från energideklarationer sparas. Databasen bör i sin tur vara länkad till fastighetsregistrets byggnadsdel, varifrån vissa uppgifter hämtas och till vilken uppgift om en upprättad energideklaration kan skickas.

7. Värmepannor

7.1. Inledning

Artikel 8 i direktivet om byggnaders energiprestanda reglerar förfarandet för att effektivisera energianvändningen och begränsa koldioxidutsläppen från värmepannor. Medlemsländerna ges två alternativ. Alternativ (a) innebär regelbunden kontroll av värmepannor med en nominell effekt på minst 20 kilowatt (kW) vilka eldas med flytande eller fasta bränslen som inte är förnybara. Sådana kontroller får också tillämpas på värmepannor för annat bränsle. Värmepannor med en nominell effekt på minst 100 kW skall kontrolleras minst vartannat år. För värmepannor som eldas med gas kan intervallet för kontroll utsträckas till fyra år.

I fråga om värmeanläggningar med värmepannor med en nominell effekt på minst 20 kW och som är äldre än 15 år skall hela värmeanläggningen kontrolleras vid ett tillfälle. Vid kontrollen skall en bedömning göras av värmepannans effektivitet och pannans dimensionering i förhållande till byggnadens värmebehov. På grundval av kontrollen skall kontrollanten ge råd till användarna om utbyte av värmepannorna, andra förändringar i värmesystemet och alternativa lösningar.

Alternativ (b) ger medlemsstaterna möjlighet att ge råd till användarna om utbyte av värmepannor, andra förändringar i värmesystemet och alternativa lösningar som kan innefatta kontroller för att bedöma värmepannans effektivitet och om pannan är av lämplig storlek. För att alternativ (b) skall kunna väljas måste effekterna i stort sett motsvara effekterna av ett system med obligatorisk och återkommande kontroll. En medlemsstat, som väljer alternativ (b), skall vartannat år översända en rapport till kommissionen där likvärdigheten mellan alternativ (a) och (b) bedöms.

I kommittédirektiven för vårt uppdrag sägs att rådgivningsalternativet, dvs. alternativ (b), i första hand bör övervägas. Därvid skall särskilt beaktas hur uppföljningen skall gå till.

Som underlag för vårt arbete har en underlagsrapport utarbetats.

1

Förslagen i rapporten har därefter diskuterats i ett seminarium med branschaktörer.

7.2. Effektangivelsen

Bedömning: Effektangivelsen på 20 kW i direktivet avser effekten på värmepannans brännare, vilket innebär att flertalet villapannor inte omfattas av artikel 8 i direktivet.

Överväganden och bedömning

Av direktivet framgår inte om effekten på 20 kW skall avse brännarens effekt eller den effekt som anges på pannans märkplåt. Den förstnämnda tolkningen innebär att i princip inga villapannor omfattas av direktivets krav, medan flertalet i det senare fallet omfattas.

Såsom framgår nedan utgör villapannorna ungefär hälften av det svenska pannbeståndet. I villabeståndet har en stor andel fastighetsägare helt eller delvis ersatt olja med elenergi. Vidare pågår en omfattande förändring i detta bestånd från oljedrift till andra alternativ såsom värmepumpsdrift, pelletseldning och fjärrvärmeanslutning. Bakgrunden till dessa förändringar är de senaste årens prishöjningar, särskilt på olja. I detta läge är en kontroll av villapannor mindre meningsfull. Vi bedömer följaktligen att effektangivelsen skall avse brännarens effekt, vilket i princip utesluter samtliga villapannor.

1

K-Konsult. Förslag till implementering i Sverige av EG-direktivet 2002/91/EG, artikel 8,

Inspektion av värmepannor.

7.3. Det svenska pannbeståndet

7.3.1. Uppskattning av antalet pannor

Under senare år har uppskattningar av antalet bränslepannor (exklusive elpannor) gjorts med varierande resultat.

Utredningen om ekonomiska styrmedel vad avser kväveoxider m.m. uppskattade pannbeståndet per år 1993 enligt tabell 7.1

2

.

Tabell 7.1 Uppskattat bestånd av värmepannor per år 1993

Kategori Antal Villapannor ca 700 000 Övr. < 1 MW ca 10 000 1–5 MW ca 3 100 5–10 MW 860 > 10 MW osäker uppgift

Samma utredning uppskattade åldersstrukturen på pannor i intervallet 1–10 MW enligt tabell 7.2.

Tabell 7.2 Uppskattad åldersstruktur på värmepannor i intervallet 1–10 MW per år 1993

Tillverkningsår Antal 1955–1959 80 1960–1964 189 1965–1969 555 1970–1974 867 1975–1979 808 1980–1984 783 1985–1989 513

Ca 45 % av pannorna var således äldre än 15 år runt år 1993.

I Boverkets och Energimyndighetens rapport lämnas uppgifter sammanställda av Räddningsverket år 2000 över antalet oljepannor enligt tabell 7.3.

2

SOU 1993:118 s. 54.

Tabell 7.3 Bedömt antal oljepannor enligt Räddningsverket år 2000

Kategori Panneffekt Antal oljepannor

Villor

< 25 kW

393 000

Lokaler/ flerbostadshus 40–1000 kW ca 50 000

El/fjärrvärmeverk

> 1000 kW

< 10 000

Tillverkningsindustri/gruvor > 500 kW ca 12 000

På vårt uppdrag har konsultföretaget K-konsult gjort en fristående beräkning av pannbeståndet. Med utgångspunkt från en ”typhuskatalog” med uppgifter från år 1999 ger beräkningen det resultat avseende bränslepannor (ej elpannor) som framgår av tabell 7.4.

Tabell 7.4 Beräknat antal bränslepannor (ej el) år 1999

Sektor Antal pannor Småhus, inkl. parhus 760 000 Flerbostadshus 37 500 Lokaler 29 000 Summa 826 500

Det bör påpekas att panncentralerna för flerbostadshus och byggnader med lokaler vanligtvis omfattar två pannor och i vissa fall fler. Dessa pannor används som låglast-, spets- och reservpannor med därav åtföljande begränsade drifttider per år.

Antalet baspannor i flerbostadshus och byggnader med lokaler, vilka från vår synpunkt är de mest intressanta, kan uppskattas till ungefär hälften av ovanstående, dvs. ungefär 35 000.

Under perioden 1999-2003 har oljeanvändningen minskat kraftigt i småhusen. I stället har antalet småhus som får sin uppvärmning genom värmepump, fjärrvärme eller pellets ökat. Antalet småhus med bränslepanna kan för år 2003 uppskattas till ca 570 000.

Sammanfattningsvis kan pannbeståndet per år 2002/2003 uppskattas enligt tabell 7.5.

Tabell 7.5 Uppskattat bestånd av värmepannor år 2002/2003

Sektor Genomsnittlig

panneffekt

Antal pannor Anmärkning

Småhus <20 kW

3

610 000 varav ca 393 000 oljepannor

Flerbostadshus

170 kW

34 000 ca 50 % baspannor

1000 kW

3 500

-”-

Lokaler

250 kW

24 000

-”-

500 kW

1 700

-”-

1 900 kW

3 300

-”-

Fjärrvärme

4

1–5 MW 1 800–2 000

5–10 MW

ca 1 000

> 10 MW

500–700

Tillverkningsindustri/gruvor > 500 kW

ca 12 000

Summa 690 000

7.3.2. Pannregister

Statens Anläggningsprovning förfogade tidigare över ett pannregister. Detta register har numera splittrats på de ackrediterade kontrollorgan som utför pannbesiktningar. Registret omfattar enbart pannor med en tryckklass som överstiger 10 bar och panneffekter som överstiger 100 kW.

Inom varje kommun finns sotningsregister som omfattar samtliga eldningsanläggningar. I registret skall finnas uppgifter om anläggningens typ, sotningsfrist, ägare, adress etc.

7.3.3. Regler för kontroll av pannor

Enligt 9 kap. 6 § miljöbalken krävs det tillstånd för att driva större värmeanläggningar, dvs. anläggningar med en totalt installerad tillförd effekt om minst 10 och högst 200 MW. Exempel på sådana anläggningar är större industrier och fjärrvärmeverk. Länsstyrelsen i det län där anläggningen i fråga är belägen är den myndighet som är behörig att pröva en tillståndsansökan. Anläggningar med en

3

I siffran ingår högst ca 40 000 parhus med en panneffekt om ca 40 kW.

4

Uppskattningen av antalet pannor inom fjärrvärmesektorn baserar sig på uppgifter i SOU

1993:118.

tillförd effekt som överstiger 200 MW skall tillståndsprövas av miljödomstol.

5

Alla olje- och gaseldade pannor omfattas av sotningsplikt. Sotningsintervallet beror bl.a. på typen av bränsle, driftpersonalens kvalifikationer och panneffekten. Sotningen, som omfattar rensning av kanaler och eldstad samt kontroll av brandskydd, skador, förslitningar och andra förändringar, motsvarar inte den pannkontroll som direktivet föreskriver.

7.4. Kontroll eller rådgivning?

7.4.1. Direktivets två alternativ

Förslag: Vi förordar att Sverige genomför artikel 8 i direktivet genom alternativ (b), dvs. rådgivning till ägare och användare av värmepannor om utbyte av värmepannorna och andra förändringar i värmesystemet så länge detta alternativ kan visas uppfylla ställda förväntningar.

Överväganden och förslag

Alternativet med pannkontroll

Såsom har framgått av avsnitt 7.3.1 är pannbeståndet i Sverige relativt ålderstiget. En övervägande del av de i bruk varande oljepannorna är äldre än 15 år. Om pannkontroll enligt direktivets alternativ (a) skall införas, måste en engångskontroll ske av en byggnads hela värmesystem. En sådan genomgång av värmesystemet kommer ändå att ske i byggnader som säljs eller hyrs ut, dvs. i flertalet byggnader med bostäder och lokaler, oavsett om de har panna eller inte. Dessa byggnader påverkas således inte av vilket alternativ - kontroll eller rådgivning – som väljs.

Alternativet med pannkontroll uppskattas kräva en arbetsinsats för mindre pannanläggningar, dvs. anläggningar vars effekt understiger 500 kW, på ca 30 minuter. Till det kommer kostnader för kontrollantens restid, registrering, fakturering etc. För större pannor kan arbetstiden uppskattas till 2-3 timmar. Pannkontroll i form

5

Se 9 kap. 6 § miljöbalken, 5 § förordningen (1998:899) om miljöfarlig verksamhet och

hälsoskydd samt kod 40-2 och 40-1 i bilagan till förordningen

av mätning i rökgaser kan endast ske under uppvärmningssäsongen och bör enligt branschföreträdare inte kombineras med sotning, eftersom det kan resultera i felaktiga mätvärden.

En pannkontroll som syftar till åtgärder på pannan i form av service, byte av munstycke, inreglering m.m. ger en relativt begränsad effektivisering. I tidigare utredningar har denna effektivisering uppskattats till 5 % i flerbostadshus och 2 % i lokalbeståndet, förutsatt att pannägaren kan åläggas att genomföra föreslagna åtgärder. Utan möjlighet till sådana förelägganden bedöms effekten bli lägre.

År 2002 användes ca 500 000 m

3

eldningsolja i flerbostadshus och

byggnader med lokaler. Om uppskattningsvis 2 % av denna användning effektiviseras som en följd av pannkontroll skulle det motsvara en totalt minskad oljeanvändning om ca 100 000 m

3

under

en rullande tioårsperiod.

Utifrån uppgifterna om pannbeståndet och dess storleksfördelning kan en grov uppskattning av kostnaderna för ett alternativ med pannkontroll göras och jämföras med tänkbar besparing enligt följande beräkningsexempel.

Beräkningsexempel nytta – kostnad med pannkontroll

Besparing per tioårsperiod: 100 000 m

3

olja

Oljepris: 7 000 kr/m

3

exklusive mervärdesskatt

Besparingsvärde: 700 miljoner kr per tioårsperiod Antal pannor: 35 000 stycken Antal besiktningar per panna per tioårsperiod: 5 stycken Uppskattad besiktningskostnad per panna: 2 000 kr Total besiktningskostnad per tioårsperiod: 350 miljoner kr

Enligt beräkningsexemplet med dess angivna antaganden förefaller en obligatorisk pannkontroll kunna motiveras ekonomiskt jämfört med att inga åtgärder vidtas alls (nuläget).

Alternativet med rådgivning

Utöver åtgärder på pannan kan även pannbyte och konvertering till andra energislag bli aktuella. Dessa mer omfattande åtgärder kräver dock rådgivning om olika ekonomiska alternativ, dvs. alternativ (b). Vid mer omfattande åtgärder kan större oljereduktioner åstadkommas. Byte till ny och modern oljepanna ger ofta reduktioner på

15–20 % av oljeförbrukningen. I byggnader med 6–20 lägenheter kan utbyte av en äldre överdimensionerad oljepanna minska oljeförbrukningen med så mycket som 30 % med en återbetalningstid på 3–5 år. Konvertering till pelletseldning som baslast eller fjärrvärme ger normalt oljereduktioner på minst 90 %.

Den marginella förbättring av verkningsgraden i äldre pannor som kan uppnås med en pannkontroll och efterföljande åtgärder kan dock sällan anses motiverad om det bästa alternativet ur såväl miljömässiga som ekonomiska aspekter är att konvertera till en helt annan uppvärmningskälla. Med ett kontrollsystem måste pannorna lokaliseras och registreras. Vi bedömer att en pannkontroll enligt alternativ (a) inte kan anses uppfylla direktivets intentioner i samma grad som en genomtänkt rådgivningsverksamhet i kombination med energiskatter som grundläggande styrmedel. Således bör alternativ (b) väljas.

7.4.2. Flerbostadshus och byggnader med lokaler

Bedömning: Bedömning av pannanläggning med åtföljande rekommendationer om pannkontroll eller andra åtgärder bör för flerbostadshus och byggnader med lokaler ske i samband med att byggnaderna energideklareras.

Energimyndigheten bör få i uppdrag och ges resurser för att i samarbete med Boverket och branschen genom det råd vi föreslår skall inrättas vid Boverket ta fram informations- och rådgivningsmaterial avseende pannor, pannkontroll, konverteringsalternativ och liknande.

Överväganden och bedömning

Huvuddelen av flerbostadshusen och byggnaderna med lokaler kommer att behöva energideklareras under det eller de första år då reglerna om energideklarering har trätt i kraft. Eftersom uppvärmningskällan är en del av en byggnads energiinstallationer ser vi det som naturligt att pannanläggningen bedöms i samband med att en byggnad energideklareras. Det är dessutom kostnadseffektivt att göra den bedömningen i samband med energideklareringen. Bedömningen bör inte enbart omfatta oljepannor utan även andra panntyper.

I samband med deklareringen bör pann- och värmesystemets egenskaper liksom dess energi- och effektbehov bedömas. Utgångspunkterna för denna bedömning bör vara

  • att ge indata till byggnadens energiberäkning vad avser pannsystemets årsverkningsgrad, panncentralens spillvärmeeffekt och andel av denna som kan anses komma byggnadens uppvärmning till godo,
  • att ge underlag för effektiviseringsåtgärder i panndriften, och
  • att ge underlag för investeringsbeslut för konvertering till andra mer miljövänliga försörjningsalternativ.

Vid bedömningen bör dokumentation ske av pann- och värmesystemets nuvarande egenskaper, energi- och effektbehov (efter panna), förutsättningarna för olika konverteringsalternativ (utrymmen, m.m.) och driftförutsättningar (intresse/attityd). Rådgivningen skall direkt kunna ge ett ekonomiskt underlag för olika huvudalternativ (baserat på schablonvärden). Rådgivningen bör även omfatta råd om hur fastighetsägaren bör gå vidare, vilka garantier som skall kunna avkrävas vid en upphandling etc. Utifrån detta kan sedan fastighetsägaren gå vidare med en fördjupad rådgivning, en konsultinsats, eller direkt till återförsäljare/installatörsledet med vald inriktning. Det är först på denna nivå som detaljerad teknisk kompetens krävs.

De områden som kompetensmässigt kommer att beröras vid ett sådant förfarande är övergripande kunskaper om bl.a.

  • styr- och reglerutrustning för värmesystem, panndrift och distributionssystem,
  • upprustning, injustering och utbyte av äldre oljepannor till optimerad oljepannedrift,
  • konvertering till biobränsledrift eller byte till fastbränslepanna,
  • solvärmekomplement,
  • fjärrvärme, och
  • värmepumpsdrift.

Råd och anvisningar bör tas fram så att större fastighetsägares egen driftpersonal kan genomföra kontroller av anläggningarnas effektivitet.

Bedömningen av pannanläggningen bör göras efter standardiserade rutiner. Dessa uppgifter, liksom råd om vad som lämpligen bör åtgärdas, bör föras in i ett standardiserat formulär/protokoll.

Bedömning och rådgivningsverksamhet avseende pannanläggningar kräver starkt stöd i form av kunskapssammanställningar samt informations- och rådgivningsmaterial för att bli effektiv. Särskild utbildning kommer att krävas för de som skall bedöma stora pannanläggningar och anläggningar i komplexa byggnader. Vi anser att Energimyndigheten, tillsammans med Boverket och företrädare för branschen i det råd vi föreslår skall inrättas vid Boverket, bör få ansvar och ges resurser för att ta fram det underlag, informationsmaterial och utbildningsinsatser som behövs. Arbetet bör bl.a. omfatta

  • att sammanställa kunskapsunderlag för rådgivning om pannsystem och byggnadernas värmeförsörjning,
  • att utarbeta utbildningsunderlag och kravspecifikationer för rådgivarnas kompetens,
  • att utveckla besiktningsprotokoll och beräkningshjälpmedel för pannrådgivning, och

att ta fram informationsmaterial och expertsystem för olika marknadsområden.

Vi bedömer det vara mycket angeläget att marknadens kunskap och engagemang på bästa sätt tas tillvara i det kommande arbetet. Formerna för hur rådgivningen när det gäller pann- och värmesystemet bäst kan samordnas med deklarationsarbetet i övrigt bör bli föremål för fortsatta diskussioner i det råd vi föreslår vid Boverket.

7.4.3. Småhus

Bedömning: Bedömning av uppvärmningsanläggningen och rådgivning om konvertering till andra energislag bör för småhus ske i samband med att byggnaden energideklareras.

Överväganden och bedömning

De allra flesta småhus omfattas inte av kravet på kontroll i artikel 8 eftersom brännareffekten i villapannor sällan överstiger 20 kW. Eftersom pannanläggningen i ett småhus, precis som i ett flerbostadshus, ingår som en naturlig del i byggnadens energisystem, anser vi emellertid att en översiktlig bedömning bör ske i samband

med att en sådan byggnad energideklareras. Vid bedömningen bör det ske en dokumentation av pann- och värmesystemets egenskaper, pannans ålder och beteckning, bränsleförbrukning och tidpunkt för senast utförda pannservice. Vidare bör råd ges om konverteringsalternativ.

Eftersom energideklarering av småhus i de allra flesta fall kommer att ske till följd av att byggnaden skall säljas, kommer deklarationen med rekommendationer om åtgärder att utgöra ett beslutsunderlag för i första hand den nye ägaren.

Konverteringar och pannbyten pågår som tidigare nämnts i betydande utsträckning i småhusbeståndet. Rådgivning riktad till dessa ägare sker bl.a. per telefon genom den nuvarande kommunala energirådgivningen. I vilken utsträckning den standardiserade rådgivning som kommer att ske i samband med föreslagen deklarering inför försäljning av småhus också kan göras tillgänglig för övriga småhusägare, t.ex. via Internetlösningar, bör studeras närmare.

7.5. Uppföljning

Bedömning: Sammanställningar ur det register för energideklarationer som vi föreslår kommer att utgöra ett viktigt underlag för återkommande rapporter till EG-kommissionen. Hur uppföljningen av uppnådda resultat skall läggas upp bör bli föremål för fortsatt utredningsarbete.

Överväganden och bedömning

Om en medlemsstat väljer rådgivningsalternativet, skall kontinuerlig uppföljning ske huruvida alternativet ger samma resultat som alternativet med obligatorisk pannkontroll. Avrapportering skall ske till kommissionen vartannat år.

Eftersom direktivet avser pannor vars brännareffekt överstiger 20 kW, och således i praktiken utesluter småhusen, behövs i och för sig inte någon uppföljning för småhusen. Genom den bedömning av en pannanläggning som kommer att ske i samband med att en byggnad energideklareras kommer dock uppgifter om anläggningarna att samlas i det energideklarationsregister som vi har föreslagit i kapitel 5 och 6. Ur registret kommer det att vara möjligt att extrahera data för statistisk bearbetning och som underlag för rap-

portering till kommissionen. Hur detta närmare skall gå till kan bedömas först när närmare kunskap har nåtts om registrets och databasens utformning och funktion. Frågan om hur uppföljningen skall gå till bör därför bli föremål för fortsatt utredningsarbete. Om det vid en sådan uppföljning visar sig att effekterna inte blir de förväntade, dvs. en tillräcklig snabb ersättning av det äldre pannbeståndet och konvertering till andra energislag, bör direktivets alternativ (a) avseende en obligatorisk kontroll av pannanläggningar på nytt övervägas. Det föreslagna alternativet bör dock ges en rimlig verkanstid, förslagsvis tio år. Motiven för en sådan relativt lång tidsrymd är att det tar tid dels att bygga upp en sådan verksamhet, dels innan effekterna med säkerhet kan påvisas.

8. Kontroll av anläggningar för komfortkyla

Förslag: Anläggningar för komfortkyla med en effekt om minst 12 kW skall regelbundet kontrolleras. Regeringen eller, efter regeringens bemyndigande, registermyndigheten, skall få meddela föreskrifter om sådan kontroll.

Bedömning: Kontroll av anläggningar för komfortkyla bör samordnas med energideklarering av byggnader. Gällande krav på besiktningsintervaller för den obligatoriska ventilationskontrollen bör anpassas så att byggnadsägare och ackrediterade kontrollorgan/certifierade kontrollanter enkelt kan samordna energideklarering med förekommande kontroller.

Bakgrund

Artikel 9 i direktivet avser inspektion av luftkonditioneringssystem (Inspection of air-conditioning systems). Här slås fast att inspektion regelbundet skall genomföras av luftkonditioneringssystem med en nominell

1

kyleffekt större än 12 kW. Inspektionen skall

omfatta en bedömning av luftkonditioneringens effektivitet samt dess dimensionering i förhållande till byggnadens kylbehov. Lämpliga råd skall ges till användarna om möjliga förbättringar eller utbyte av luftkonditioneringssystemet och om alternativa lösningar.

Med luftkonditioneringssystem avses i direktivet en kombination av alla de komponenter som krävs för att åstadkomma en form av luftbehandling som innebär att temperaturen regleras eller kan sänkas, eventuellt i kombination med reglering av ventilationen, fuktigheten eller luftens renhet.

1

Nominell kyleffekt bestäms i enlighet med Europastandard EN 14511-2 (Maj 2004),

standard rating conditions.

Artikel 9 avser således system som används för att klimatisera byggnader. Denna typ av kyla benämns lämpligen komfortkyla, eftersom dess främsta uppgift är att tillse att ställda komfortkrav uppfylls. En annan typ av kyla, som skall skiljas från komfortkyla, benämns lämpligen processkyla. I dessa applikationer produceras kyla för ett annat ändamål än att skapa komfort åt de som vistas i byggnaden. Exempel är frysrum eller kylrum. Normalt sker dessutom kylproduktionen till andra temperaturnivåer än vad som gäller för komfortkyla. Det kan finnas anledning att även se över produktion, distribution och användning av processkyla, men det faller inte inom ramen för det aktuella direktivet.

Direktivet fokuserar således på anläggningar med komfortkyla. Anläggningar där komfortkyla och processkyla produceras i samma aggregat omfattas av direktivet, om den del som används för komfortkyla är större än 12 kW.

Kyla för komfortändamål kan produceras, distribueras och tillföras byggnader på olika sätt. Det finns därför anledning att närmare utreda vad som bör räknas in under de luftkonditioneringssystem som skall omfattas av direktivet. Särskilt gäller detta olika typer av system för komfortkyla, som utnyttjar s.k. frikyla.

Det är lämpligt att utgå från det bakomliggande syftet med direktivet och artikel 9, när t.ex. frikylasystem skall bedömas. Här nämns i direktivet det under senare år snabbt ökande antalet luftkonditioneringssystem i medlemsländerna i södra Europa och de därmed sammanhängande effekttopparna sommartid. Slutsatsen är att direktivtexten avser anläggningar för komfortkyla som drivs med elektricitet, dvs. anläggningar med konventionell kompressorkyla. Anläggningar för komfortkyla, där kyla inte kommer från kompressordrivna kylaggregat, faller därmed inte in under kravet på regelbundna besiktningar. Det kan exemplifieras bl.a. med frikyla från vattendrag, där metoden innebär en eftersträvansvärd utveckling av konventionella kylsystem. På samma sätt är alternativa metoder som använder uteluft i syfte att skapa komfortkyla, där konventionella kylmaskiner annars skulle ha behövt användas, undantagna från kravet på regelbundna kontroller.

När det gäller fjärrkylsystem är kylproduktionen inte bunden till byggnaden. Kylan produceras centralt av annan part för leverans till flera byggnader, vilket i sig är ett argument för att de inte faller inom direktivets krav. I fjärrkylsystem finns idag olika sätt att producera kyla. Exempel finns på användning av den kalla sidan i befintliga värmepumpar främst avsedda för värmeproduktion,

användning av kallt vatten från sjö eller hav och användning av absorptionskylmaskiner. Dessa exempel på ersätter traditionellt producerad kyla med kompressorkylmaskiner. De kan således ses som utvecklade alternativ till traditionella kylmaskiner, dvs. en utveckling i den riktning som direktivet söker främja och faller även av den anledningen utanför direktivets krav på regelbundna kontroller.

Besiktning av luftkonditioneringssystem skall, enligt direktivet, omfatta alla komponenter som krävs för att åstadkomma önskad temperatur. Häri innefattas således hela kedjan av komponenter från kylmaskin via distribution fram till avlämnande i den tempererade zonen eller rummet. I denna kedja finns möjlighet till gränsdragning i systemet mellan de delar som återfinns i direkt anslutning till kylmaskinen och som innehåller köldmedium och övriga delar av systemet. I figur 8.1 visas detta principiellt för ett system med luftburen kyla. Samma resonemang är giltigt även för system med vattenburen kyla.

Figur 8.1 Principiell uppdelning av de luftkonditioneringssystem som skall omfattas av regelbunden inspektion, exemplifierad med luftburen komfortkyla

Värmeåtervinning

Värmebatteri

Kylbatteri

Byggnad

Kylmaskin

DEL 1 DEL 2

Den del i figuren som benämns DEL 1 är den del av luftkonditioneringssystemet som innehåller köldmedium, dvs. kylmaskin och köldmediekretsar. Övriga delar benämns DEL 2.

Vad gäller regelbundna kontroller av luftbehandlingssystem DEL 1, finns för närvarande krav enligt Statens Naturvårdsverks kungörelse (SNFS 1992:16) med föreskrifter om kyl- och värmepumpanläggningar innehållande vissa köldmedier (Köldmediekungörelsen) att samtliga kylaggregat med en fyllning av 3 kg eller mer av vissa köldmedier eller blandningar av dessa, skall genomgå en årlig kontroll utförd av ett ackrediterat kontrollorgan. Kontrollen enligt köldmediekungörelsen omfattar i dagsläget i huvudsak läckagekontroll för köldmedium, kontroll av drift- och skötselinstruktioner och kontroll av vibrationer.

Enligt direktivet skall kontrollen omfatta komfortkylsystem med en nominell kyleffekt överstigande 12 kW. Den årliga kontrollen enligt köldmediekungörelsen omfattar inte alla aggregat med nominell kyleffekt överstigande 12 kW. De aggregat som faller utanför köldmediekungörelsen är sådana med annat köldmedium än de som omfattas (t.ex. ammoniak och propan) och de med mindre fyllning än 3 kg.

Luftkonditioneringssystem berörs även av kravet på obligatorisk ventilationskontroll (OVK), som infördes år 1992 genom förordningen (1991:1273) om funktionskontroll av ventilationssystem. Vid en OVK kontrolleras att funktionen och egenskaperna hos ventilationssystemet i huvudsak stämmer överens med de föreskrifter som gällde när systemet togs i bruk. Syftet är att säkerställa ett tillfredsställande inomhusklimat i byggnader. Kontroll skall utföras vid nybyggnad, större ombyggnader och därefter i intervaller som är beroende av byggnadstyp. Det är byggnadens ägare som skall se till att funktionskontrollen utförs. Kontrollen skall utföras av en person som är godkänd/certifierad OVK-kontrollant eller godkänd av byggnadsnämnden i den kommun där kontrollen sker. Boverket har genom föreskrifter fastställt kraven på OVKkontrollanter. Beroende av kunskapsnivån har kontrollanterna olika behörighet för att kontrollera olika system.

Överväganden och förslag

I direktivets artikel 9 anges att regelbundna kontroller skall omfatta dels en bedömning av luftkonditioneringssystemets effektivitet, dels luftkonditioneringssystemets storlek (the sizing

2

) i förhållande

till byggnadens behov. Lämpliga råd skall ges om möjligheter till förbättring eller utbyte och om alternativa lösningar.

Bedömningen av luftkonditioneringssystemets storlek i förhållande till byggnadens behov kräver relativt omfattande inspektioner. Att fastställa kylmaskinens storlek torde inte medföra några större problem, medan bedömningen av byggnadens behov är mer besvärlig. Vid en bedömning av byggnadens behov och råd om effektiviseringar, krävs en ingående kännedom om byggnadens energibalans – hur stort är det verkliga kylbehovet, vad är det som ger upphov till behovet och kan det begränsas? Bedömningen kräver en energigenomgång av byggnaden.

Det kan dock slås fast att besiktningar för energideklarationer och besiktningar av anläggningar för komfortkyla, DEL 2, väsentligen kommer att överlappa varandra. Anläggningar för komfortkyla kan ses som en delmängd av byggnadens energisystem. Det är vår uppfattning att den största besparingspotentialen ligger i åtgärder inom DEL 2 och i åtgärder för att minska värmelasten. Vi anser därför att kontroll av luftkonditioneringsanläggningar bör ske i samband med att lokaler med dessa anläggningar deklareras, dvs. normalt vart tionde år. Vidare bör kraven när det gäller besiktningsintervaller för OVK anpassas så att byggnadsägare och ackrediterade kontrollorgan/certifierade kontrollanter på ett enkelt sätt kan samordna energideklarering med förekommande kontrolltillfällen.

För närvarande saknas ett heltäckande register över kylmaskinsinstallationer i landet. Hos landets kommunala miljöförvaltningar finns anläggningar registrerade som har en sammanlagd fyllnadsmängd av minst 10 kg av ovan nämnda köldmedier. En anläggning definieras som ett eller flera aggregat inom samma verksamhet. På sikt bör ett register upprättas för samtliga kylaggregat för komfortkyla med större nominell kyleffekt än 12 kW. Ett sådant register kan samordnas med det register som vi föreslår skall användas för energideklarationer. Lämpligen byggs registret upp genom att den expert som upprättar en energideklaration för byggnaden och kontrollerar anläggningar för komfortkyla, även rapporterar före-

2

Engelsk term i direktivet.

komsten av kylmaskin samt dess storlek och typ av köldmedium. För aggregat som levererar både komfortkyla och processkyla, bör en noggrann bedömning ske av fördelningen häremellan. Om den del som används för komfortkyla överstiger 12 kW, skall den kontrolleras regelbundet utifrån kraven i direktivet.

9. Oberoende experter

Förslag: En energideklaration skall upprättas av en energiexpert vid ett ackrediterat kontrollorgan. Det ackrediterade kontrollorganet kan därmed verka internt inom en organisation, t.ex. ett fastighetsbolag, eller externt. Energiexperten skall ha en av ett ackrediterat certifieringsorgan bedömd och certifierad kompetens. Föreskrifter om vilka krav som skall ställas på energiexperter och deras medarbetare skall få meddelas av regeringen eller, efter regeringens bemyndigande, registermyndigheten.

9.1. Ackreditering och certifiering

9.1.1. Inledning

I tidigare kapitel har vi bl.a. redogjort för energideklarationens innehåll och vilka omständigheter som utlöser krav på energideklarering. Detta kapitel behandlar frågan om vem som skall vara behörig att upprätta en energideklaration. För den bedömningen är tolkningen av artikel 10 i direktivet avgörande. Artikeln lyder på följande sätt.

”Oberoende experter Medlemsstaterna skall se till att certifieringen av byggnader, utarbetandet av åtföljande rekommendationer och inspektionen av värmepannor och luftkonditioneringssystem utförs på ett oberoende sätt av kvalificerade och/eller auktoriserade experter, oavsett om dessa arbetar som egenföretagare eller är anställda av offentliga organ eller privata företag.”

9.1.2. SWEDAC

Styrelsen för ackreditering och teknisk kontroll – SWEDAC - är en statlig myndighet som verkar som nationellt ackrediteringsorgan samt samordnar, övervakar, ger råd om och informerar i kontrollfrågor enligt lagen (1992:1119) om teknisk kontroll. Alla myndigheter som utfärdar regler om provning och kontroll måste samråda med SWEDAC.

Ackreditering är en kompetensprövning som sker enligt europeiska EN-standarder och internationella ISO-standarder. Genom ackrediteringen prövar SWEDAC fortlöpande att ett företag är kompetent att utföra de prover, analyser, kalibreringar, certifieringar eller kontroller som det en gång har ackrediterats för. Vid ackrediteringen ställs krav på såväl kvalitetssystem som teknisk kompetens inom företaget. En ackreditering sätter således en nivå för kvaliteten i företagets verksamhet. I många fall är ackrediteringen nödvändig för att ett företag över huvud taget skall kunna komma i fråga för att leverera vissa varor och tjänster.

Ett certifieringsorgan är ett organ som skriftligt intygar att en produkt, process eller tjänst stämmer överens med vissa ställda krav. Eftersom det är möjligt för vem som helst att genomföra en certifiering är ackreditering ett sätt att stärka certifieringens trovärdighet.

Ett kontrollorgan (även kallat besiktningsorgan) är ett organ som utför kontroller och besiktningar av produkter eller anläggningar. Organet skall vara en juridisk person. Dessa kontroller kan ske i samband med konstruktion, tillverkning eller installation av produkter eller anläggningar och därefter återkommande under anläggningens eller produktens livstid. Som exempel kan nämnas kontroll av gasflaskor, hissar, cisterner och kyl- och värmepumpsanläggningar.

SWEDAC:s verksamhet som ackrediteringsorgan får inte generera vinst utan endast täcka uppkomna kostnader. Staten bidrar med medel till bl.a. internationellt arbete och uppbyggnad av verksamheten.

SWEDAC för ett register över ackrediterade företag och besvarar frågor om vilka som är ackrediterade för provning, kalibrering, certifiering och kontroll. Hittills har SWEDAC ackrediterat över 500 laboratorier, ett 30-tal certifieringsföretag och närmare 2 000 kontrollorgan.

SWEDAC genomför årligen tillsyn av ackrediterade kontrollorgan och certifieringsorgan. Vid sin tillsyn av kontrollorgan granskar SWEDAC hur dessa organ har genomfört kontroller/besiktningar och övriga villkor för att ha en ackreditering. För certifieringsorgan sker granskningen utifrån hur certifieringar har genomförts. I sist nämnda fall granskas således inte det faktiska arbete som de certifierade personerna har utfört. Om ett ackrediterat kontrollorgan missköter sig kan SWEDAC återkalla ackrediteringen, vilket närmast kan jämställas med ett näringsförbud för företaget.

9.1.3. Europastandarden EN 45004 avseende ackreditering av kontrollorgan

Europastandarden EN 45004

1

avser ackreditering av kontrollorgan.

Standarden anger, oberoende av vilken sektor som berörs, allmänna regler för kompetens hos sådana opartiska organisationer som utför kontroll. Med kontroll förstås granskning av en produkt, tjänst, process eller anläggning, och bedömning av produktens eller motsvarande överensstämmelse mot ställda krav. Standarden specificerar kriterier för opartiskhet samt täcker efterföljande rapportering av resultaten till klienter och, om nödvändigt, till övervakande myndigheter. Standarden omfattar tre typer av kontrollorgan – typ A, B och C. Indelningen har inget med kontrollorganens kompetens att göra, utan enbart med deras oberoende i förhållande till uppdragsgivaren. Ett kontrollorgan skall alltid vara en juridisk person.

I den mån kontroll utförs inom ett område där staten vill ha insyn (t.ex. vid kontroll av hissar, köldmedier, tryckkärl, tankar och cisterner) utses en myndighet vilken utfärdar närmare föreskrifter om kontrollen och, om det är erforderligt, vilken typ av oberoende ställning som krävs för det företag som utför kontrollen. En sådan myndighet kallas föreskrivande myndighet.

Kontrollorgan typ A

Ett kontrollorgan av typ A är ett i förhållande till uppdragsgivaren helt fristående organ. Kontrollorganet och den personal som ansvarar för att utföra kontrollerna får inte vara konstruktör, tillverkare,

1

Svensk standard SS-EN 45004

leverantör, installatör, köpare, ägare, användare eller underhållsansvarig för de enheter som de kontrollerar. Inte heller får kontrollorganet och dess personal anlitas i någon aktivitet som kan stå i konflikt med kraven på oberoende och integritet vid kontrollverksamheten. Speciellt får de inte vara direkt engagerade i konstruktion, tillverkning, leverans, installation, användning eller i underhåll av de enheter som kontrolleras, eller liknande kontrollerande produkter. Alla intresserade parter skall ha tillgång till kontrollorganets tjänster.

Kontrollorgan av typ A kallades tidigare för tredjepartsorgan och är de organ på vilka de största kraven på oberoende ställs. Dessa kontrollorgan får enbart syssla med kontrolltjänster och inte utföra någon form av service eller reparation. Kontroll av hissar i bostäder är ett exempel där det enligt bindande föreskrifter av Boverket ställs krav på att kontrollen skall utföras av ett typ A-organ. Om kontrollorganet uppmärksammar brister rörande hissens funktion eller konstruktion vid utförd kontroll får inte kontrollorganet reparera bristerna, utan reparationsarbetet måste utföras av ett annat företag. Skälet till denna stränga reglering är att hisskontroll rör liv och säkerhet och det inte får finnas den minsta misstanke om att det kontrollerande företaget inte utför kontrollen korrekt.

Kontrollorgan typ B

I ett kontrollorgan av typ B skall det vara en klar åtskillnad i ansvarsförhållandena mellan å ena sidan den personal som ägnar sig åt kontroll och å andra sidan den personal som är sysselsatt inom andra verksamheter inom kontrollorganet. Åtskillnaden i ansvar skall upprätthållas genom organisatorisk identifikation och genom kontrollorganets rapporteringsvägar inom moderorganisationen. Liksom för kontrollorgan av typ A får kontrollorganet och dess personal inte anlitas i någon aktivitet som kan stå i konflikt med kraven på oberoende och integritet vid kontrollverksamheten. Kontrolltjänster får endast erbjudas den organisation i vilken kontrollorganet utgör en del. Kontrollorgan av denna typ kan således jämföras med en kontrollavdelning inom ett företag, t.ex. en särskild enhet inom ett större fastighetsförvaltande bolag.

Tank- och cisternkontroll kan enligt föreskrifter, vilka har beslutats av Statens Räddningsverk, utföras av typ B-organ. Om exempelvis ett raffinaderi har egna cisterner är det således tillräck-

ligt att kontrollen görs av en enhet inom företaget, förutsatt att den är organisatoriskt självständig.

Kontrollorgan typ C

Inom ett kontrollorgan av typ C skall det, liksom för kontrollorgan av typ B, vara en klar åtskillnad i ansvar mellan å ena sidan den personal som utför kontroller och å andra sidan den personal som är sysselsatt inom andra verksamheter inom kontrollorganet. Åtskillnaden i ansvar skall upprätthållas genom organisation och/eller dokumenterade rutiner.

Utmärkande för denna typ av kontrollorgan är att de, förutom ren kontroll, även får utföra service, reparation och underhåll av den produkt eller anläggning som kontrolleras. Kontroller av typ C-organ förekommer bl.a. inom köldmedieområdet. Vid kontroll av en köldmediekrets får kontrollorganet, om det uppmärksammar brister, åtgärda dessa. För kontrollorgan av typ A är, såsom har angetts ovan, service och/eller reparationer förbjudet eftersom det anses äventyra oberoendet i kontrollen.

9.1.4. Tolkning av direktivets krav rörande oberoende experter

Bakgrund

Energimyndigheten och Boverket föreslog i sin rapport ”Regeringsuppdrag om hur Europaparlamentets och rådets direktiv 2002/91/EG om byggnaders energiprestanda skall genomföras i Sverige”

2

att en energideklaration skall upprättas av ett ackrediterat

kontrollorgan, eventuellt kompletterat med personcertifiering. Bland remissinstanserna kan följande synpunkter över myndigheternas förslag i den delen noteras.

Sweco Theorells, som verkar som installationskonsult inom VVSbranschen, anförde i sitt remissyttrande att personcertifiering är det bästa sättet att säkerställa att ett tillräckligt antal besiktningsmän med god kompetens inom området erhålls. Enligt Sweco Theorells är det viktigt att den som upprättar en energideklaration besitter ett systemtänkande där en byggnads samtliga tekniska system beaktas.

2

Dnr 00-02-1325

Kommerskollegium framförde att marknaden för de personer som skall upprätta energideklarationer bör vara så öppen och konkurrensutsatt som möjligt.

SABO (Sveriges allmännyttiga bostadsföretag) anförde att det kommer att bli svårt att finna personer med såväl teoretisk som praktisk erfarenhet av energihushållning i flerbostadshus, om en mer avancerad metod för certifieringen väljs. I dag yrkesverksamma personer med sådan kompetens kommer enligt SABO att behövas på lokalsidan, varför en framkomlig väg vore att utbilda företagens egen personal. SABO ställde sig tveksamma till att certifiera besiktningsförrättare även av det skälet att det kan förväntas medföra att många personer i mindre företag inte låter certifiera sig på grund av den kostnad som en certifiering är förknippad med.

HSB anförde liknande synpunkter som SABO. Energirådgivarna anförde att systemet bör vara konkurrensneutralt och basera sig på personcertifierade kontrollanter. De personkategorier som organiseras inom Energirådgivarna, bl.a. kommunala energirådgivare, skorstensfejarmästare, energikonsulter och energiexperter inom energi- och fastighetsbolag, lyftes fram som yrkeskategorier vilka kan bli aktuella.

Kylbranschens samarbetsstiftelse påpekade i sitt remissyttrande att kylbranschen redan i dag har krav på kvalitetssystem (ackreditering) och särskild kompetens för personal som utför köldmediekontroll (personcertifiering). Enligt stiftelsen finns det stora möjligheter att smidigt integrera energideklarationer i existerande system, varvid de krav som ställs för personcertifiering för utförande av köldmediekontroll bör utgöra förebild.

Överväganden och förslag

Av artikel 10 i direktivet framgår att en energideklaration skall upprättas ”på ett oberoende sätt av kvalificerade och/eller auktoriserade experter, oavsett om dessa arbetar som egenföretagare eller är anställda av offentliga organ eller privata företag”.

Ordalydelsen ”oberoende sätt” kan enligt allmänt språkbruk tolkas som att den som upprättar deklarationen inte får stå i beroendeförhållande till den vars byggnad deklareras. Att exempelvis en småhusägare själv skall kunna upprätta en energideklaration anser vi inte vara möjligt eftersom det inte kan uteslutas att en säljare i

vissa fall kan vilja skönmåla energiprestandan hos den utbjudna egendomen för att betinga ett högre försäljningspris.

En ”expert” är enligt vedertaget språkbruk en person med sakkunskap inom ett visst område. Om experten även skall vara ”kvalificerad och/eller auktoriserad”, bör det förstås som att personen i fråga har en i särskild ordning dokumenterad sakkunskap.

Förfarandet med ackreditering och certifiering är ett sätt att verifiera att den som utför en uppgift har tillräcklig kompetens för att utföra uppgiften i fråga enligt de krav som beställare, myndighet eller annan har ställt upp. Eftersom energideklarationerna kan förväntas få stor genomslagskraft bland köpare och hyresgäster och vara ett dokument som ofta kommer att efterfrågas, är det av stor vikt att deklarationerna är av hög kvalitet och upprättas av personer vars kompetens kan verifieras.

En möjlighet är att inte kräva ackreditering av kontrollorgan, utan enbart personcertifiering. Det skulle innebära att så många som 600–800 personer (jfr beräkningen av behovet av experter i kapitel 11) behöver utbildas och certifieras redan i samband med att regelverket träder i kraft. En nackdel med ett sådant system är att det inte innehåller något kontrollsystem för det arbete som de certifierade personerna utför. Det är först när en certifiering skall förlängas, som den certifierade personen kan behöva visa upp arbetsprover och liknande. Med vilket intervall en certifiering kan förlängas kan inte exakt anges, men en skälig bedömning är att så kan ske allt från vartannat till vart femte år. Det innebär således att en certifierad person kan arbeta under en sådan tidsrymd utan att det sker någon objektiv kontroll av kvaliteten på det arbete han eller hon har utfört.

En av fördelarna med att välja ett kontrollformssystem, som består av ackrediterade kontrollorgan i kombination med viss personcertifiering, är att ett mindre antal oberoende energiexperter behöver certifieras. Genom krav på ackreditering säkerställs dessutom att det företag, dvs. kontrollorgan, som innehar en ackreditering har ett väl fungerande kvalitetssystem. Ett kvalitetssystem är en garanti för att de personer som arbetar inom organisationen har rutiner att arbeta efter och att kravet på oberoende säkerställs. Inom organisationen är det därför tillräckligt att en person är certifierad och behörig att upprätta en energideklaration. Denne kan ha ett antal medarbetare som utgör det praktiska arbetet, men antalet medarbetare till en enskild energiexpert bör inte överskrida 10–15 stycken.

Ett fungerande kvalitetssystem och upprättade rutiner är emellertid ingen garanti för att anlitad personal har erforderlig kunskap och erfarenhet. Den föreskrivande myndigheten bör därför i sina föreskrifter ange vilka krav som skall ställas på det ackrediterade organets medarbetare.

Genom ett system med ackrediterade kontrollorgan minskar behovet av antalet experter. Vi föreslår därför en sådan ordning med kontrollorgan av typ B eller C, vilket möjliggör för fastighetsbolag att energideklarera det egna beståndet. Den certifierade experten bör enligt vår mening benämnas energiexpert.

I konsekvens med att vi i kapitel 10 föreslår att Boverket skall vara huvudman för regelverket om energideklarationer, anser vi att Boverket bör meddela föreskrifter om bl.a. de krav på utbildning och yrkeserfarenhet som bör ställas på energiexperter, i nära samverkan med det råd som vi föreslår skall inrättas vid verket. Som komplement till den kvalitetssäkring som ackrediteringssystemet innebär bör Boverket även utföra stickprovskontroller för att se till att det faktiska utförandet av deklarationerna uppfyller ställda krav.

En farhåga som har framförts är att små företag, som består av en eller högst ett par personer, inte skall ha råd att verka på området om krav ställs på ackreditering av kontrollorgan. En jämförelse kan i detta avseende göras med den gällande ordningen inom köldmedieområdet. För att få kontrollera sådana anläggningar fordras att kontrollorganet är ackrediterat av SWEDAC. Inom kylområdet finns för närvarande ca 1 100 ackrediterade kontrollorgan av vilka ungefär 300 är enmansföretag. Kostnaden för en ackreditering, vilken kan beräknas till högst 10 000 kr per år för ett litet företag, utgör således inte något hinder för små företag.

9.2. Kompetenskrav och utbildningsbehov

Bedömning: Hög kompetens krävs av de personer som medverkar i upprättandet av en energideklaration, vilket skall säkerställas genom systemet med ackrediterade kontrollorgan och certifierade experter. Därtill bör det krävas en särskild utbildning i två nivåer, där den första nivån avser deklarering av småhus och den andra nivån avser deklarering av komplexa byggnader. Varje nivå bör, utöver självstudier, omfatta en till två veckors heltidsstudier. Den särskilda utbildningen bör även omfatta de certifierade experternas medarbetare.

Bakgrund

Enligt kommittédirektiven för vårt uppdrag skall vi särskilt beakta behoven av utbildning och information för de berörda aktörerna.

Energimyndigheten och Boverket har i sin rapport endast översiktligt berört frågorna om kompetenskrav och utbildningsbehov för de personer som skall arbeta med energideklarering. Enligt myndigheterna kan byggnadsinspektörer och andra med tillsynsansvar, liksom bl.a. konsulter och entreprenörer, ses som en prioriterad målgrupp för utbildningsinsatser.

Forskningsnämnden för maskinteknik, väg- och vattenbyggnad och arkitektur vid Lunds Tekniska Högskola anförde i sitt remissyttrande över myndigheternas rapport att det behövs bred allmän information och gedigen kompetens hos de aktörer som berörs. Kompetens som finns hos universitet och högskolor kan och bör utnyttjas.

Sweco Theorells framförde att lärdom bör dras från OVK-systemet, där kravet på individernas kunskap har satts för lågt.

Överväganden och bedömning

De krav gällande utbildning och yrkesverksamhet som vi anser bör ställas på de som skall verka som energiexperter kan i dagsläget inte anges exakt. Kraven kommer att vara beroende av vilken metodik som väljs och sannolikt också av vilken typ av byggnad som skall deklareras, men generellt sett skall de vara högt ställda. Som föreskrivande myndighet bör det vara Boverkets uppgift att ansvara för att formulera kraven. Expertens uppfyllande av kraven prövas sedan i ackrediterings- och certifieringssystemet. Därtill bör det krävas en särskild utbildning i två nivåer där den första nivån avser deklarering av småhus och den andra nivån avser deklarering av komplexa och av kulturhistoriskt särskilt värdefulla byggnader. Varje nivå bör, utöver självstudier, omfatta ungefär en veckas heltidsstudier. Förutom de rent tekniska frågorna bör utbildningen omfatta programvaruhantering samt juridiska, ekonomiska och administrativa aspekter. Utbildningen bör avslutas med ett prov, innefattande såväl teoretiska som praktiska uppgifter, vilket skall avläggas med godkänt resultat av kursdeltagaren för att denne skall få sin certifiering som energiexpert. Liknande krav som ställs på energiexperter bör ställas på medarbetare till dessa.

De ackrediterade certifieringsorganen kan tillsammans med andra utbildningsföretag/organisationer ansvara för utbildningen av energiexperter och medhjälpare till dessa. Det är angeläget att Boverket i sin roll som föreskrivande myndighet aktivt medverkar i kompetensutvecklingen bl.a. vid framtagande av kursmaterial och handböcker.

9.3. Samordning med andra kontroller och besiktningar

Bedömning: Boverket bör samråda med SWEDAC om krav på kontrollorgan som upprättar energideklarationer.

Bakgrund

Enligt kommittédirektiven skall vi utvärdera möjligheterna att samordna de kontroll- och certifieringsförfaranden som föreskrivs i EG-direktivet med befintliga sådana och, om det bedöms lämpligt, lämna förslag till hur samordningen skall ske.

En byggnadsägare kan ställas inför ett flertal olika kontroller. Särskilt gäller detta för flerbostadshus och hus med lokaler. Exempel på särskilda kontroller i byggnader är kontroll av rulltrappor, motordrivna portar, oljetankar, gasapparater, köldmedier och rulltrappor. Obligatorisk ventilationskontroll är en annan återkommande kontroll. Direktivet om byggnaders energiprestanda ålägger byggnadsägare krav på energideklarering, kontroll av anläggning för komfortkyla (om den installerade effekten överstiger 12 kW) och i vissa fall kontroll av värmepanna. Därtill finns Byggnadsdeklarationsutredningens förslag om en obligatorisk byggnadsdeklaration. Intervallet för samtliga nämnda kontroller varierar.

Energimyndigheten och Boverket har i sin rapport poängterat vikten av att olika besiktnings- och kontrollrutiner samordnas för att en bred acceptans skall kunna uppnås bland berörda byggnadsägare. Det borde enligt myndigheterna vara möjligt för en besiktningsman att inneha flera behörigheter (certifikat) och därmed kunna utföra flera olika kontroller, om möjligt vid samma tillfälle.

Sweco Theorells har i sitt remissyttrande anfört att det är lämpligt att varje besiktningsman skall kunna ha kompetens att utföra flera kontroller samtidigt. Exempelvis bör kompetens inom OVK

utökas till att även omfatta energideklarering, värmepannor och luftkonditioneringssystem. Sammanslagningen av de kontrollerna anser Sweco är en fördel eftersom det då blir mer kundanpassat.

Kylbranschens samarbetsstiftelse har anfört att kontroll av luftkonditioneringssystem bör samordnas med köldmediekontroll.

SWEDAC har i Energimyndighetens och Boverkets rapport och inom ramen för utredningens arbete framfört att tillfället nu bör tas i akt för att åstadkomma en samlad och kundvänlig lösning vad gäller systemet för olika former av kontroll i byggnader. SWEDAC har föreslagit att ett samlat s.k. modulsystem upprättas, vilket skall täcka olika myndigheters krav rörande kontroll/besiktning av byggnader. Förslaget innebär att SWEDAC ges möjlighet att ackreditera ett kontrollorgan inom flera moduler, vilket skapar utrymme för att ett och samma kontrollorgan skall kunna utföra flera typer av kontroller/besiktningar vid ett och samma tillfälle.

Överväganden och bedömning

Det är viktigt att effektivisera det arbete en byggnadsägare har med olika former av kontroll och besiktningar. Vi bedömer det därför som lämpligt att den myndighet, som skall föreskriva krav om kontroll, samråder med SWEDAC innan kraven fastställs. På det sättet kan möjligheterna till samordning med redan befintliga kontroller beaktas. Om ett och samma kontrollorgan ges möjlighet att utföra flera kontroller, och i vissa fall samtidigt, minskar byggnadsägarens kostnader för utförda kontroller. Vi anser därför att Boverket, som i kapitel 10 föreslås få ansvaret för regelverket rörande energideklarationer, bör åläggas att samråda med SWEDAC innan myndigheten meddelar föreskrifter om krav på kontrollorgan för upprättande av energideklarationer.

10. Organisation

Förslag: Ett särskilt råd vid Boverket skall ha det övergripande ansvaret för systemet med energideklarationer. I rådet bör ingå företrädare för berörda myndigheter och representanter för berörda intressenter. Rådet bör ha en egen arbetsinstruktion och budget.

Bakgrund

Som framgår av kapitel 5 föreslår vi att Boverket skall vara registermyndighet och utöva den huvudsakliga tillsynen över att skyldigheten att energideklarera en byggnad fullgörs. Kommunerna föreslås utöva tillsyn över att en energideklaration finns anslagen i flerbostadshus och byggnader med lokaler samt i sådana specialbyggnader vars golvarea överstiger 1 000 m

2

. Enligt förslaget skall kommunerna ha rätt att förelägga en byggnadsägare att vid vite anslå en deklaration. Beroende på om det är nybyggnad, försäljning eller upplåtelse av nyttjanderätt som utlöser kravet på energideklarering, eller att en byggnad är indelad som specialbyggnad och dess golvarea överstiger 1 000 m

2

, uppkommer olika förutsättningar för tillsynen. Vid

nybyggnad ger nuvarande regelverk tillsynsmyndigheten god kontroll över nya byggnationer, eftersom dessa föregås av kommunala beslut. Vid försäljning är förutsättningarna goda för tillsynsmyndigheten att få information om att ägarbyte har skett, eftersom en ny ägare är tvungen att ansöka om lagfart hos en inskrivningsmyndighet för att juridiskt bli ägare till en förvärvad fastighet. Vid uthyrning och andra upplåtelser av nyttjanderätt till en byggnad, eller del av en byggnad, finns dock inte information att tillgå eftersom sådana upplåtelser inte registreras i något allmänt register. Ett förslag till lag om lägenhetsregister har i och för sig tagits fram vid

Finansdepartementet. Lagen föreslås ersätta lagen (1995:1537) om lägenhetsregister, som har trätt i kraft endast i Högalids församling och Gävle kommun. Enligt förslaget skall folkbokföring på lägenhet införas i hela landet fr.o.m. år 2005. Om förslaget genomförs blir det möjligt för tillsynsmyndigheten att få information om när en bostadslägenhet hyrs ut och därigenom få en uppfattning om vilka byggnader med bostäder som skall energideklareras.

Enligt vårt förslag kommer vidare alla deklarationer att läggas in i en central databas, vilket översiktligt har beskrivits i kapitel 5. Det finns inte något hinder för att uppgift om en upprättad och registrerad deklaration automatiskt kan föras vidare till Lantmäteriverkets byggnadsregister. Från byggnadsdelen i Lantmäteriverkets fastighetsregister kan sedan information om upprättade deklarationer fortlöpande lämnas till kommunerna.

Såsom har angetts i kapitel 5 och 9 spelar energiexperterna en central roll i deklarationsverksamheten. Energiexperten är den som på ett kompetent sätt upprättar deklarationen på uppdrag av ägaren. Han är också den som för ägarens räkning ansvarar för att deklarationen registreras.

I Energimyndighetens och Boverkets rapport föreslås att en myndighet, med hjälp av en styrgrupp eller ett sekretariat, ges ansvar för den löpande verksamheten med energideklarationer. Styrgruppen föreslås ha ett övergripande samordningsansvar. Vidare sägs om styrgruppen (s. 22 i rapporten) att gruppen ”bör vara intressentsammansatt och utgöras av representanter för exempelvis fastighetsmarknadens parter, hyresgästerna, offentliga fastighetsägare, villaägare, energikonsulter och besiktningsmän, advokater, fastighetsmäklare, arkitekter, energibolag, men lyda under ansvarig myndighet.” I förberedelsefasen föreslås att en referensgrupp knyts till styrgruppen och att ett antal arbetsgrupper tilldelas utredningsuppgifter. I rapporten föreslogs dock inte vilken myndighet som skulle ges ansvaret.

I Danmark och Österrike, där energideklarering bedrivits på ett sätt som i stora drag liknar vårt förslag, förekommer olika organisatoriska lösningar. I Danmark har man valt att låta två fristående privata organ (Registreringsudvalg), som upphandlas vart femte år, svara för verksamheten (energimärkning). Registreringsutvalgets administration har finansierats med avgifter vid upprättandet av deklarationer. I Österrike har man valt en offentlig förvaltning av ansvaret.

Förutom införandet av ett system med energideklarationer föreskriver direktivet bl.a. att minimikraven för byggnaders energiprestanda (dvs. byggreglerna) skall ses över minst vart femte år och vid behov uppdateras för att återspegla den tekniska utvecklingen inom byggnadssektorn.

Överväganden

Ett genomförande av direktivet enligt vårt förslag (se kapitel 5) kommer att medföra att energideklareringen har förutsättningar att utgöra en central motor för energihushållning i det svenska byggnadsbeståndet. Deklarationerna i sig utgör en drivkraft till vilken kan knytas olika stödåtgärder och privata initiativ. Verksamheten kommer också att ge uppslag för forsknings- och utvecklingsinsatser samt att ge ett bra underlag för bedömning och utvärdering av styrmedelsinsatser såsom t.ex. informationsinsatser och byggregler. Eftersom Energimyndigheten är ansvarig myndighet för energistatistiken och dessutom har stort behov av energistatistik för utredning och analys, bör den centrala databasen göras tillgänglig för myndigheten liksom för forskningsändamål. Med rätt utformning av databasen ges ett värdefullt bidrag till svensk energistatistik och kunskapsuppbyggnad. En samordning bör därför ske med Energimyndighetens arbete med att förbättra energistatistiken för bebyggelsen. Närmare föreskrifter om bl.a. direktåtkomst till uppgifterna i registret bör meddelas när utformningen av deklarationerna och registret är klarlagd.

Vid tidpunkten för regelverkets ikraftträdande och i det initiala skedet kommer det att krävas att avsevärda resurser sätts in för att anpassa metoder och verktyg av olika slag för den praktiska verksamheten. Ansvarig myndighet måste utöver vad som beskrivits ovan, kontrollera att överenskommelser om frivilliga åtaganden med företrädare för olika branscher efterlevs, ansvara för att utbildningsmaterial och referensvärden tas fram och utvecklas, svara för kontakter med standardiseringsorganisationer nationellt och internationellt, utarbeta rapporter till Europeiska kommissionen, bygga upp och svara för informationsverksamhet samt svara för kommunikation med allmänheten. Verksamheten behöver därutöver fortlöpande utvärderas och anpassas efter nya krav och ny kunskap. Beroende på hur mycket av förberedelsearbetet som är genomfört vid den tidpunkt då en central myndighet tar över det

formella ansvaret, kan listan över uppgifter göras längre. Det bör i sammanhanget betonas att systemet för energideklarationer inte heller kommer att byggas upp en gång för alla. Resultat från utvärderingar och tillkommande ny kunskap kommer under överskådlig framtid att ge förutsättningar för utveckling och förbättringar av systemet.

Kompetens som idag finns hos branschen i vid bemärkelse, och hos olika myndigheter, kommer att utgöra en viktig resurs i verksamheten. Samtidigt kan dessa aktörer för sin egen del dra nytta av erfarenheter från verksamheten. Vår uppfattning är att en förbättrad samordning av myndigheternas verksamhet kring energihushållning inte bara är till nytta för verksamheten med energideklarationer, utan också för det nationella energihushållningsarbetet. Sålunda finns goda skäl för att flera aktörer, såväl privata som statliga, ges inflytande över verksamheten. Beträffande de mer marknadsnära aktiviteterna har Energimyndigheten en omfattande informationsverksamhet om energihushållning i byggnader. Konsumentverket utgår från konsumentperspektivet i sin verksamhet och bedriver omfattande information riktad bl.a. till den enskilde byggnadsägaren. Energimyndigheten riktar sig också till konsumenter med information och har ansvar för stödet till den kommunala energirådgivningen. Boverket utfärdar regler för byggnader och svarar för ett flertal statliga stöd som rör byggnader samt ansvarar för miljömålet God bebyggd miljö. Naturvårdsverket har en central roll när det gäller de svenska utsläppsmålen för växthusgaser.

Forskning och utveckling om energifrågor inom byggområdet stöds huvudsakligen av två myndigheter – Energimyndigheten och Formas. Energimyndighetens insatser har fokus på byggnadens installationer och omfattar både FoU-stöd och marknadsnära aktiviteter såsom teknikupphandling och information. Formas har ansvar för energiinriktad byggforskning. Vid Boverket ges byggnadsfrågorna större vikt och även om myndigheten inte förfogar över egna FoU-resurser, kräver verksamheten att ny kunskap tas fram om olika aspekter av byggnaden.

Generellt gäller att samtliga myndigheter samarbetar med branschen, även om detta sker i varierande omfattning och på olika sätt.

En första fråga beträffande det centrala ansvaret för verksamheten med byggnaders energideklarationer är om verksamheten skall administreras av ett privaträttsligt eller ett offentligrättsligt organ. Eftersom EG-direktivet föreskriver en skyldighet för bygg-

nadsägare att tillhandahålla en energideklaration vid försäljning och uthyrning och att det svenska regelverket enligt vårt förslag kommer att innehålla sanktioner, kan förvaltningsuppgifterna förväntas innefatta myndighetsutövning. Vidare har regeringen i propositionen Former för verksamhet som är beroende av statligt stöd m.m. (prop. 1995/96:61 s. 9) anfört följande.

”Statlig verksamhet bör bedrivas i myndighetsform. Den formen har numera sådana egenskaper att staten i de allra flesta fall knappast har anledning att ens överväga delegering av en förvaltningsuppgift till ett privaträttsligt organ.

I några fall kan det dock vara aktuellt att överväga att låta en statlig uppgift utföras i en privaträttslig verksamhetsform. Sådana överväganden kan vara aktuella då det finns statsfinansiella eller andra skäl för staten att samverka med någon annan. Men även i vissa fall då staten själv finansierar och driver en verksamhet kan behovet av en självständig framtoning för verksamheten utgöra skäl för att utnyttja en privaträttslig verksamhetsform. Om en statlig uppgift innefattar myndighetsutövning, måste delegeringen ske med stöd av lag.”

Om myndighetsformen väljs är det enligt vår uppfattning främst två myndigheter, Energimyndigheten och Boverket, som kan komma ifråga för att ansvara för verksamheten med energideklarationer.

Energimyndigheten är central förvaltningsmyndighet

1

för frågor

om användning och tillförsel av energi. Myndigheten verkar för att på kort och lång sikt trygga tillgången på el och annan energi på villkor som är konkurrenskraftiga med omvärlden. Dessutom skall myndigheten verka för en effektiv och hållbar energianvändning och en kostnadseffektiv energiförsörjning, i båda avseendena med låg negativ inverkan på hälsa, miljö och klimat. Energimyndigheten leds av en generaldirektör som vid sin sida har en styrelse. Vid myndigheten finns ett insynsråd, som skall ha insyn i den verksamhet som följer av att myndigheten är nätmyndighet enligt ellagen samt bevaka konsumenternas intressen på elmarknaden. Vid myndigheten finns vidare en beslutande nämnd – Energiutvecklingsnämnden – som har till uppgift att inom myndighetens verksamhetsområde verka för fördjupad samverkan med näringslivet om forskning, utveckling och demonstration samt besluta om stöd inom de områdena. Det som talar för att Energimyndigheten skall ges ansvaret för systemet med energideklarationer är myndighetens

1

Förordning (1997:868) med instruktion för Statens energimyndighet.

engagemang och kompetens när det gäller energifrågor, väl utvecklade kontakter med branschen och goda resurser för utveckling och utredningar.

Boverket är central förvaltningsmyndighet

2

för frågor om be-

byggd miljö och hushållning med mark- och vattenområden, fysisk planering, byggande och boende. Myndigheten har den allmänna uppsikten över plan- och byggnadsväsendet i landet, bl.a. när det gäller de regler som styr själva byggprocessen. Boverket ger ut föreskrifter om byggande, vilka bl.a. omfattar energihushållning. Boverket leds av en generaldirektör, som vid sin sida har en styrelse. Vid myndigheten finns en samlingslokaldelegation, som avgör ärenden om statligt stöd till vissa typer av lokaler. Delegationen består av en ordförande och högst sju andra ledamöter. För Boverket talar myndighetens centrala roll och kompetens när det gäller olika aspekter av byggandet. Inte minst viktigt är i sammanhanget ansvaret för byggreglerna, vilka har nära beröring med energideklarationerna och som enligt direktivet fortlöpande skall ses över.

Förslag

Det finns inte några statsfinansiella skäl för att lägga ansvaret för verksamheten med byggnaders energideklarationer hos t.ex. ett av staten ägt aktiebolag. Andra skäl, som motiverar att en annan organisationsform än myndighetsformen bör väljas, gör sig inte heller gällande. Ansvaret för uppgifterna bör därför enligt vår mening läggas hos ett offentligrättsligt organ. Rationella skäl talar dessutom för att detta bör vara en redan befintlig myndighet.

Vidare anser vi att styrnings- och effektivitetsskäl talar för att Boverket ges ansvaret för verksamheten. Boverket är den myndighet som är närmast berörd – direkt och indirekt – av systemet med energideklarationer. Verket är den centrala förvaltningsmyndigheten för byggande och boende och har rätt att utfärda byggregler, vilket är nära kopplat till kravet om löpande översyn av byggreglerna.

Samtidigt angår systemet med energideklarationer i hög grad flera myndigheter och privata aktörer. Vi föreslår därför att det vid Boverket inrättas ett särskilt råd där flera myndigheter och representanter för berörda intressenter kan samverka.

2

Förordning (1996:124) med instruktion för Boverket.

Rådet, som till sig bör ha knutet ett kansli, skall besluta om strategiska frågor, svara för utvärderingar, ta initiativ till förändringar i inriktningen och ansvara för den löpande verksamheten. Det detaljerade ansvaret bör anges i Boverkets instruktion och i dess regleringsbrev. För rådet bör även upprättas en egen arbetsinstruktion.

Rådet bör ha en egen budget för sin verksamhet och delegation att fatta ekonomiska beslut upp till vissa beloppsgränser. Budgeten bör täcka kostnader för att bedriva den verksamhet som finns beskriven under överväganden, samt personalkostnader för kansliet. Rådets medel bör anvisas under särskild anslagspost och anslagsäskandet skall ske i samband med Boverkets ordinarie äskande. Verksamheten redovisas i Boverkets årsredovisning. Boverket skall svara för personal- och löneadministration för kansliets personal.

Förutom ordföranden, som bör utses av regeringen, bör rådet inte ha fler än tio ledamöter, bland vilka vi föreslår att berörda myndigheter och representanter för utförare och avnämare av energideklarationer blir representerade. Myndigheter som bör komma i fråga är förutom Boverket i första hand Energimyndigheten, Formas och Konsumentverket. Vi vill särskilt betona vikten av att Boverket och Energimyndigheten tillsammans skall kunna utgöra en stark drivkraft för att i samverkan och på lika villkor utveckla verksamheten med energideklarationer. Detta är också ett starkt skäl för att verksamheten bör hållas skild från den löpande verksamheten inom Boverket. Bland de icke statliga aktörerna anser vi det värdefullt om byggherre- och, fastighetsföretag, mäklarföretag, boendeorganisationer och besiktningsföretag kan företrädas i rådet.

Boverkets representation säkerställer att samverkan sker mellan Boverket och rådet i frågor om byggregler och energideklarationer. Rådets placering vid Boverket säkerställer en övergripande samordning.

Figur 10.1 Översiktlig beskrivning av organisation för byggnaders energideklarationer

Kommun

Folkbokföringen

Byggnadsägare

Ackrediterat kontrollorgan

LMV

Central databas

Swedac

Råd för...

Boverket

Förslag om mantalsskrivning på lägenhet

Tillsynsansvar för energideklarationer och byggregler

Lantmäteriverket håller register över samtliga byggnader

  • Registermyndighet och tillsynsansvar för energideklarationer samt ansvar för byggregler
  • Utgör administrativt stöd för kansliet till det nya rådet

Säkrar att experterna uppfyller ställda krav

STEM Boverket Konsumentverket Formas Byggherre-/fastighetsföretag Mäklarföretag Besiktningsföretag Boendeorganisationer

Underlag för kontroll

Leverantörsdata

Förslag om månadsvis avläsning (2009)

11. Genomförande

Bedömning: Förberedelsearbetet för att EG-direktivet skall kunna förverkligas i ett nationellt regelverk den 1 januari 2006 bör intensifieras. Ett provisoriskt och förenklat deklarationsförfarande bör införas under åren 2006–2008 för vissa typer av byggnader. En energideklaration som upprättas enligt detta förfarande bör ha kortare giltighetstid än en deklaration som upprättas enligt det ordinarie förfarandet. Staten bör i överenskommelser med organisationer för ägare av berörda byggnadstyper lägga fast villkoren och formerna för förfarandet.

Bakgrund

Enligt EG-direktivet skall ett regelverk för energideklarationer träda i kraft senast den 4 januari 2006. Om det föreligger brist på energiexperter får dock införandet skjutas upp till den 4 januari 2009. Enligt vårt förslag kommer regelverket i Sverige att träda i kraft den 1 januari 2006.

Lagens ikraftträdande är dock inte en tillräcklig förutsättning för att systemet med energideklarationer skall kunna sjösättas. Rutiner för ackreditering/certifiering av energiexperter, liksom utbildning av sådana, måste tas fram. Vidare krävs det att verktyg för deklarationsarbetet finns tillgängliga och att system för register och datahantering byggs upp. Stora utrednings- och utvecklingsinsatser måste därför initialt komma till stånd. Flera av dessa insatser kan i sin tur påverkas av det europeiska standardiseringsarbetet och i vilken takt förordningar och föreskrifter kan utvecklas för att anpassas till kommande krav. Mot denna bakgrund föreslår vi att förberedelsearbetet intensifieras och att särskilda övergångsbestämmelser tillämpas för åren 2006–2008. Vi argumenterar i kapitel 12

också för att särskilda resurser bör avsättas för förberedelsearbetet under åren 2005 och 2006.

De mest kritiska faktorerna vid införandet av systemet med energideklarationer är

  • den tidpunkt när energideklarering kan påbörjas,
  • antalet byggnader som skall deklareras,
  • tidsåtgång för att upprätta deklarationer,
  • den flexibilitet som finns inbyggd i systemet, och
  • tillgången på experter och hur snabbt de kan öka i antal.

11.1. Tidpunkt när energideklarering kan påbörjas

Överväganden

Införandet av systemet med energideklarationer är i stor utsträckning beroende av förberedelsearbetet under år 2005. En mängd uppgifter skall lösas. Det europeiska standardiseringsarbetet, som i hög grad påverkar deklarationernas framtagande och utformning, påbörjades under år 2004 med svenskt expertdeltagande i flera arbetsgrupper och med ett svenskt sekretariatsansvar för en av kommittéerna. Ambitionen är att preliminära standarder, som kan ligga till grund för energideklarationerna, skall presenteras vid utgången av år 2004, medan den formella hanteringen inte beräknas vara avslutad förrän under år 2007. I sammanhanget skall dock nämnas att avsaknad av standarder inte ger anledning till att skjuta upp allt förberedelsearbete. Flera europeiska länder planerar för en introduktion av deklarationerna utan hänsyn till standarder och avser att senare revidera de nationella reglerna, när dessa är beslutade.

Vi anser att den svenska strategin bör vara att i så stor utsträckning som möjligt beakta dessa standarder redan från början. Endast när den ambitionen äventyrar möjligheten att uppfylla de grundläggande kraven i direktivet bör provisoriska lösningar användas. Samtidigt är det viktigt att vara öppen för att kontinuerligt förbättra verktyg, metoder och organisation i takt med att erfarenheter vinns. De standarder som tas fram är i vissa fall av generell karaktär och behöver kompletteras med data som är nationellt betingade. En del av dessa existerar redan idag, medan andra behöver tas fram, vilket är resurskrävande.

De uppgifter som föreligger om köpt energi och som är ett värdefullt underlag vid deklaration av alla byggnadstyper, behöver normaliseras. Metoder för detta skall utvecklas. När det gäller beräkningsprogram kan det konstateras att det inte finns något passande program på den svenska marknaden i dagsläget, även om kunskapen inom området får anses vara god. Programmen måste alltså tas fram, vilket kan ske på flera olika sätt. Sannolikt handlar det om flera program eller varianter av samma programvara, som är anpassade för olika byggnadstyper. Här har andra länder valt olika vägar från att utveckla egna till att från utlandet köpa in befintliga program, som sedan modifierats.

Åtgärdsförslagen för energideklarationer skall kopplas till programvarorna, men kan initialt tas fram oberoende av dessa, för att senare integreras. De åtgärder som föreslås skall vara tekniskt relaterade till den byggnad som deklareras. Detta gäller särskilt om byggnaden ifråga har unika egenskaper. Ofta är en åtgärd relaterad till andra åtgärder och till den ordning i vilken åtgärderna genomförs. De kan också få konsekvenser för inomhusklimatet. Åtgärderna måste därför ses i ett systemperspektiv och dessa samband måste klargöras. Förslag till åtgärder som skall bifogas deklarationen hämtas från sammanställningar i den databas vi beskriver i annat sammanhang och presenteras på ett standardiserat sätt för att tjäna som underlag för en senare upphandling av entreprenör. Omsorg skall därför läggas vid att utforma förslagen och det sätt som de presenteras, så att upphandling underlättas. Slutligen skall kostnaderna för de olika åtgärderna uppskattas, så att de kan prioriteras i de förslag som lämnas till byggnadsägaren. Det finns en stor erfarenhetsbank att ta del av, men denna måste systematiseras. Vår förhoppning är att bl.a. professionella fastighets- och besiktningsföretag, som besitter stor kunskap i dessa frågor, kan dela med sig av sina erfarenheter.

Innan beräknings- och normaliseringsverktygen med tillhörande åtgärdsförslag kan omsättas i praktisk verksamhet, skall de verifieras i praktiken. Syftet är att göra verktygen så effektiva som möjligt, så att tiden för själva deklareringen nedbringas till ett minimum med bibehållen hög kvalitet på resultatet.

En förutsättning för att byggnader skall kunna deklareras är att det finns tillgång till kompetenta personer. De krav vi anser bör ställas på deras kompetens har vi beskrivit i kapitel 9, även om det slutgiltiga ställningstagandet till del beror av de metoder som fastställs för att ta fram deklarationerna. Utbildningen av experter är

beroende av att regeringen har utsett en myndighet som kan utfärda föreskrifter om de krav som skall ställas på en energiexpert. Utbildningen är avsedd att genomföras av marknadens parter. Med stor sannolikhet kan detta komma till stånd först år 2006, även om förberedelsearbetet kan påbörjas dessförinnan. System för kvalitetskontroll skall utvecklas av det råd vi föreslår vid Boverket i samarbete med SWEDAC. Systemets utformning har stor betydelse, eftersom det bl.a. reglerar verksamhetens kvalitet. Utformningen av den deklaration som lämnas till en ny ägare av en byggnad, eller som anslås i entrén i ett hyreshus, kan i sammanhanget synas vara trivial. Vår uppfattning är dock att den kommer att ha stor betydelse som drivkraft för att åtgärder för effektivisering av energianvändningen verkligen kommer att genomföras. Det handlar dels om vad deklarationerna skall innehålla, men framför allt om hur informationen presenteras.

Till förberedelsearbetet med början under år 2005 hör också att utveckla och successivt bygga upp en databas för att bl. a. registrera deklarationerna.

I utformningen av hela systemet för energideklarationer gäller det att finna en bra balans mellan kostnad och kvalitet, bl.a. noggrannhet i prestandabedömningen och att åtgärdsförslagen är korrekta.

Generellt kan sägas att ju mer resurser som sätts in under förberedelsearbetet, desto tidigare kan upprättandet av deklarationer påbörjas och dess effektivare blir upprättandet av dem. Det kan också konstateras att energitekniskt komplicerade byggnader, som vissa typer av byggnader med lokaler, kommer att kräva mest utvecklingsinsatser för att kunna deklareras.

För att påbörja den löpande verksamheten krävs sannolikt att personalrekrytering genomförs inom den ansvariga myndigheten. Detta kan ske först när regeringen har meddelat detta ansvar.

De data om energianvändning som erfordras vid energideklareringen kan i stor utsträckning komma att härröra från uppgifter lämnade av nätföretag. Det är därför viktigt att nätföretagen utan kostnad för byggnadsägare lämnar sådana uppgifter, i de fall dessa inte har tillgång till dem. Vissa nätföretag lämnar idag uppgifter på årsbasis (kalenderår) och målsättningen bör vara att uppgifterna snarast ansluter till det beräkningssätt som kommer att utvecklas för bedömning av energiprestanda.

11.2. Antalet byggnader som skall deklareras

Överväganden

Initialt kommer kravet på energideklarationer att vara mycket stort. Av småhusen bedöms ca 65 000 behöva besiktigas varje år p.g.a. ägarbyte. Av de ca 135 000 byggnader som utgör flerbostadshus bedömer vi att ca 120 000 behöver deklareras under det första år som regelverket är i kraft. Det främsta skälet till detta är att minst en lägenhet hyrs ut i merparten av alla flerbostadshus varje år. Dessutom säljs sådana byggnader i viss utsträckning. Vidare finns det ca 60 000 byggnader med övervägande del kommersiella lokaler. En grov uppskattning är att i bortåt hälften av dessa byggnader sker minst ett hyresgästbyte eller försäljning av byggnaden under ett år. Till detta kommer kravet på deklaration av byggnader med offentlig verksamhet och vars golvarea överstiger 1 000 m

2

.

Dessa byggnader är uppskattningsvis 55 000–80 000 stycken. Slutligen skall alla nya byggnader – 10 000–15 000 per år – energideklareras.

11.3. Tidsåtgång för att upprätta deklarationer

Bedömningen av tidsåtgången för att upprätta energideklarationer är teoretiskt framtagen med syfte att uppnå en ändamålsenlig avvägning mellan en acceptabel kostnad och tillräckligt hög kvalitet när det gäller deklarationernas innehåll. Tiderna avser ett genomsnitt för de tio första årens verksamhet och de skall ses som en målsättning som det fortsatta utvecklingsarbetet skall sträva mot. För att slutligen bli helt säkerställd bör tidsåtgången bekräftas i praktisk försöksverksamhet.

Överväganden

Småhus

Energianvändningen i småhus är i hög grad beroende av brukarbeteendet. Småhusägarnas kompetens när det gäller tekniska frågor kring energieffektivisering är i många fall begränsad. Beräkningen och tillhörande åtgärdsförslag skall grunda sig på enhetliga metoder för ändamålet samt en genomgång av byggnaden på plats. Energi-

deklarationen skall upprättas senast inför en försäljning och vara giltig i tio år.

Enligt vår uppfattning är en rimlig tidsåtgång för att upprätta en energideklaration för ett småhus 4–6 timmar. Kostnaden för energideklarationen kan därför komma att bli i storleksordningen 3 000–4 000 kr. Småhusägaren kommer i de flesta fall att få rekommendationer som kan leda till besparingar som väl uppväger denna kostnad. Till energiexpertens kostnader kommer dessutom den registerhållningsavgift vi föreslår i kapitel 12 om 100 kronor för varje deklaration för att finansiera den årliga driften av det databaserade registret.

Flerbostadshus

Även många ägare av flerbostadshus har begränsad kompetens när det gäller energieffektivisering. Energianvändningen per areaenhet är högre i flerbostadshus än i småhus. Energiprestanda bör basera sig på jämförande uppgifter om köpt energi och beräkningar.

Beräkningen och tillhörande åtgärdsförslag skall grunda sig på enhetliga metoder för ändamålet samt i normalfallet genomgång av huset på plats. Energideklarationen, som skall upprättas inför upplåtelse av nyttjanderätt eller inför försäljning, föreslås vara giltig i tio år.

Enligt vår uppfattning kan tidsåtgången uppskattas till 8–12 timmar i genomsnitt, vilket motsvarar en kostnad av ca 6 000–8 000 kr. Tidsåtgången beror på byggnadens storlek och beskaffenhet samt i vilken utsträckning fastighetsägaren kan underlätta datainsamlingen. Vi föreslår dessutom att en registerhållningsavgift på 100 kr för att finansiera den årliga driften av det databaserade registret läggs till besiktningsmannens kostnader. Med hänsyn till att en energideklaration föreslås vara giltig i tio år och att ett genomsnittligt flerbostadshus har 17 lägenheter, kan kostnaden för hyresgästen/bostadsrättshavaren beräknas till i genomsnitt 40 kr per år. För hyresgästers vidkommande är dock i praktiken denna kostnad helt beroende av på vilket sätt en sådan kostnadsökning för ägaren faktiskt får genomslag i hyressättningen. I en bedömning av kostnaderna för byggnadsägaren bör dessa också reduceras med vissa av de kostnader ägaren redan har för energiuppföljning.

Byggnader med lokaler

Energianvändningen i byggnader med lokaler är i stor utsträckning beroende av lokalernas funktion och användning, som i hög grad varierar. Bedömningen av lokalers energiprestanda är dessutom mer komplicerad, om det i byggnaden finns en kylanläggning. Energiprestanda bör baseras på beräkning och mätdata. En energideklaration, som skall upprättas inför upplåtelse med nyttjanderätt eller inför försäljning av byggnaden, föreslås vara giltig i tio år.

Beräkningen och tillhörande åtgärdsförslag skall grunda sig på enhetliga metoder för ändamålet samt besiktning på plats. Mätdata utgör en viktig del i analysmaterialet.

Tidsåtgången torde variera kraftigt och blir bl.a. beroende av i vilken utsträckning data är tillgängliga och hur komplicerad byggnaden är. Vi uppskattar tidsåtgången till 8–30 timmar, vilket motsvarar en kostnad om 6 000–25 000 kr. En registerhållningsavgift på 100 kr tillkommer.

11.4. Behov och rekrytering av experter

Överväganden

Det är mycket osäkert hur många kompetenta personer knutna till ackrediterade kontrollorgan, som kommer att behövas för energideklareringen, bl.a. för att kraven på dessa ännu inte är fastställda. En grov bedömning är att högst 700 personer kommer att behövas för den kontinuerliga verksamheten. Av dessa kommer dock endast en del att vara certifierade. Det är troligt och lämpligt att många även har andra näraliggande uppgifter. Dels kan behovet av deklarationer variera över tiden, dels kan expertens konkurrenskraft öka om denne också kan erbjuda kompletterande tjänster till byggnadsägaren. Vår förhoppning är dessutom att företag som är ackrediterade för andra kontroller också kommer att ta sig an uppgiften att energideklarera byggnader.

Tillgången på lämpliga experter är svår att bedöma. Föreningen Sveriges Energirådgivare har ca 500 medlemmar bestående av energikonsulter, skorstensfejare, installatörer samt privata och kommunala energirådgivare. Flertalet av dessa har lämplig kompetens och intresse för frågan. Enligt uppgift är dock medelåldern bland föreningens medlemmar relativt hög.

Det finns idag kommunal energirådgivning i landets alla kommuner och den fyller en viktig funktion för omställningen av energisystemet. Statens ekonomiska stöd för verksamheten, som för närvarande uppgår till ca 90 miljoner kr per år, gäller till och med år 2007. En kommunal energirådgivare skall enligt gällande bidragsförordning ge opartisk rådgivning till hushåll, små företag och organisationer men inte utföra besiktningsverksamhet.

En viktig målgrupp för den kommunala energirådgivningen är villaägare och en följd av införandet av ett system med energideklarering av byggnader kan i vart fall inledningsvis bli att efterfrågan på rådgivningen ökar. De kommunala energirådgivarna kan fylla en viktig funktion bl.a. genom att besvara frågor från allmänheten om deklarationssystemet. I takt med att byggnader energideklareras och att det på marknaden byggs upp kompetens i form av certifierade experter på byggnaders energianvändning, kan energirådgivarnas nuvarande uppgifter delvis komma att förändras. Det går dock inte i dagsläget med säkerhet att uttala sig om på vilket sätt och i vilken omfattning.

I sammanhanget bör även nämnas att vi i kapitel 10 har föreslagit att det råd som bör inrättas vid Boverket bör ha ett sammanhållande ansvar för den informationsverksamhet riktad till byggnadsägare som föranleds av systemet med energideklarationer. Vi anser därför att regeringen i särskild ordning bör överväga hur en omfördelning av resurser bör ske till förmån för den centrala verksamheten vid Boverket med anknytning till energideklaration av byggnader.

Med hänsyn till osäkerheten om tillgången på personer med lämplig bakgrund för certifiering som oberoende energiexperter, och då särskilt i ett inledningsskede, är det angeläget att förberedelsearbetet bedrivs med hög intensitet under år 2005. Förberedelserna bör bl.a. omfatta en dialog med lämpliga utbildningsarrangörer och med SWEDAC så att inte ett begränsat utbildningsutbud eller ackrediterings- och certifieringsförfarandet försinkar igångsättningen av verksamheten med energideklarationer.

11.5. Strategi för att införa krav på deklarationer

Överväganden och bedömning

Med hänsyn tagen till antalet småhus och flerbostadshus som skall deklareras och tidsåtgång för att upprätta en enskild deklaration, kommer flerbostadshusen att kräva fyra gånger så många persontimmars insats som småhusen beräknat för ett år. Även om deklareringen av de befintliga flerbostadshusen fördelas jämnt över åren 2006–2008, kommer antalet mantimmar årligen att överstiga vad som erfordras för deklaration av de årligen försålda och uthyrda småhusen. Samtidigt är behovet av att upprätta deklarationer mycket litet för denna kategori under den därefter följande tioårsperioden, dvs. när de 135 000 flerbostadshusen har deklarerats. Beträffande byggnader med kommersiella lokaler uppskattar vi att ca 30 000 skall deklareras det första år som de omfattas av kravet. Behovet kan därmed uppskattas till ca 600 000 mantimmar (beräknat med en genomsnittlig tidsåtgång om 20 timmar per byggnad). När det gäller byggnader med offentlig verksamhet kan följande uppskattning göras. Med bedömningen att antalet byggnader uppgår till 70 000 och tidsåtgången per byggnad till 20 timmar, åtgår närmare en och en halv miljon arbetstimmar för deklarering av dessa byggnader.

Om hypotetiskt samtliga byggnader skulle deklareras det första år som regelverket är i kraft, att deklareringen fördelas tidsmässigt och geografiskt jämnt och att deklarationsförrättarna arbetar full tid med uppgiften, skulle behovet vara ca 2 300 energiexperter. Under icke ideala förhållanden, som kommer att uppstå i ett inledningsskede när inte tillräckligt många experter har hunnit utbildas, kan ett mer realistiskt bedömt behov uppgå till det dubbla. Denna nivå är naturligtvis inte rimlig, särskilt med beaktande av att det inte finns några energiexperter med godkänd utbildning från början. En annan besvärande omständighet är att ovanstående förfaringssätt skulle leda till att endast en bråkdel av de utbildade experterna skulle ha uppgifter efter den första vågen av deklarationer. Av detta drar vi följande slutsatser.

  • Deklarationerna bör spridas ut över så stor del av perioden

2006–2008 som möjligt. Detta innebär också att ju tidigare efter den 1 januari 2006 som det praktiska arbetet kan påbörjas, desto bättre är förutsättningarna för att energideklarera beståndet i den takt som krävs. Att sprida ut deklareringen innebär

också att en jämnare belastning uppnås när tio år har gått och deklarationerna skall förnyas.

  • Flerbostadshus och byggnader med offentlig verksamhet bör prioriteras, eftersom dessa byggnader totalt sett tar mest resurser i anspråk.
  • Den tid som åtgår för att upprätta deklarationer är kritisk. Det är motiverat med relativt stora förberedelseinsatser för att åstadkomma ett effektivt deklarationsförfarande, även om det kan antas att effektiviteten kommer att öka successivt beroende på lärprocessen.

Det kommer att ha stor betydelse att kunna upprätthålla flexibilitet beträffande tidpunkten för när olika byggnadstyper skall deklareras. Framför allt gäller det att deklarering påbörjas så snart som certifierade experter finns tillgängliga, men först då. Det vore för övrigt mycket negativt för systemets trovärdighet om krav på deklarationer införs utan att det finns experter att tillgå. Eftersom tillgången på experter kommer att vara marknadsdrivet, är det dock en faktor som är svår att planera för och att styra.

Den beskrivna ordningen skall endast ses som en bedömning och grova riktlinjer. Särskilt när det gäller tidsåtgången för att upprätta deklarationer i ett inledningsskede är osäkerheten betydande. Vi anser därför att regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer bör besluta om övergångsbestämmelser när det gäller kravet på att en energideklaration skall vara upprättad av ett ackrediterat företag med certifierad energiexpert under perioden 2006– 2008. Ett underlag för ett sådant beslut bör vara formaliserade överenskommelser med organisationer för ägare av de olika byggnadstyper som kan komma ifråga om villkoren och formerna för ett provisoriskt och förenklat förfarande.

11.6. Ett provisoriskt och förenklat deklarationsförfarande

Överväganden och bedömning

Tiden för att upprätta en energideklaration står i relation till de kvalitetskrav som ställs på deklarationen. Vår utgångspunkt är att dessa kvalitetskrav skall vara högt ställda, om en deklaration skall kunna utgöra en meningsfull konsumentvägledning och leda till att energieffektiviserande åtgärder genomförs. Direktivet ger dock

vissa frihetsgrader som bör övervägas, om det anses angeläget att prioritera det formella kravet på införande i tiden framför att en optimal kvalitet uppnås i deklarationerna. Om fortsatt analys ger vid handen att ovanstående strategi inte är tillräcklig för att Sverige år 2009 klarar att utföra alla de deklarationer som marknaden efterfrågar, bör det övervägas om deklarationens omfattning under en övergångsperiod kan reduceras för någon byggnadstyp.

Deklarationen skulle t.ex. kunna inskränka sig till en bedömning av om uppgifter lämnade av byggnadsägaren är riktiga. Detta måste, för att uppfylla direktivets krav, ske av en oberoende expert. Kravet på normaliseringar bör kvarstå, vilket i sin tur kan innebära att speciella krav kan komma att ställas på de mätdata som tillhandahålls av energileverantörer och som överlämnas av byggnadsägare. Vid ett förenklat förfarande skulle den fysiska besiktningen kunna begränsas, vilket dock får som konsekvens att åtgärdsförslagen för dessa byggnader kommer att vara av mer generell natur. En sådan övergångsordning bör också bara gälla byggnader där effektiviseringspotentialen bedöms vara låg eller där deklarationen är enkel att upprätta p.g.a. enkla tekniska system. Det kan t.ex. innebära att byggnader som har byggts eller byggts om under de senaste decennierna med stöd av energibestämmelser i byggreglerna kan komma ifråga. Eftersom kvalitén på deklarationer med en förenklad metod blir lägre än för en normal deklaration, bör enligt vår uppfattning dock giltighetstiden vara kortare än tio år.

Det skall i sammanhanget noteras att förfaringssättet ovan kräver ett utökat utvecklingsarbete. Det förutsätts därför att branschen deltar i arbetet, t.ex. när det gäller att utarbeta standardiserade åtgärdsförslag. Ett förenklat förfaringssätt är enligt vår bedömning mest lämpat för flerbostadshus, eftersom prestandavärdet har stor betydelse från konsumentsynpunkt, medan en stor del av åtgärdsförslagen är av mer generell natur. Ett förenklat förfarande är dock mindre lämpligt för byggnader med lokaler, eftersom var och en av dessa byggnader är relativt unik. Prestandavärden kan där inte enkelt relateras till andra byggnader av samma typ. Samtidigt är åtgärdsförslagen i hög grad byggnadsberoende och kräver därför mycket noggranna analyser. Småhusen är heller inte lämpliga för ett förenklat förfarande, eftersom de kräver speciell analys för att kunna beskrivas under normalt bruk.

Vår bedömning är att övergångsreglerna inte heller passar alla ägare av flerbostadshus. Det bör därför också finnas beredskap för

en mer omfattande energideklarering med hög kvalitet för de byggnadsägare som så önskar.

Deklarering av byggnader med lokaler innebär det mest komplicerade förfarandet och kräver därför mest eftertanke och särskilt utvecklingsarbete. Det bör övervägas om det går att dra fördelar av det föreslagna statliga ekonomiska stödet för fastigheter med offentlig verksamhet. Stöd avses utgå bland annat för att analysera energianvändningen, vilket sammanfaller med deklarationernas syfte. Stödet utgår under åren 2005 och 2006 och när det gäller stöd till solceller även under år 2007. Deklarationer upprättade med stöd av detta program, men innan regelverket och eventuella övergångsbestämmelser träder ikraft, kan formellt inte anses vara korrekta. Deklarationer för denna kategori bör därför kunna bekräftas under enkla former vid ett senare tillfälle än när deklarationen upprättades.

11.7. Framtida effektiviseringar av deklarationsförfarandet

Överväganden

Data om levererade energimängder från energileverantörer utgör en viktig uppgift vid energideklareringen. Riksdagen har ställt sig bakom ett förslag om att obligatorisk månadsbaserad mätning och avläsning av elmätare införs år 2009. Det skulle kunna innebära en betydande rationalisering, om dessa värden kan tillföras det av oss föreslagna registret för energideklarationer elektroniskt utan att gå via fastighetsägaren. Förfarandet skulle också kunna omfatta fjärrvärmeleverantörer. Enligt uppgifter till oss planerar elföretagen en gemensam databas för elleveranser. Det är möjligt att en sådan databas skulle kunna underlätta ovanstående förfarande. Samtidigt kan det noteras att uppgiften inte är helt trivial. När data väl har tagits fram, måste de kopplas till rätt byggnad. Idag låter detta inte alltid sig göras, eftersom flera byggnader kan vara anslutna via en enstaka mätare. Det är heller inte helt klart om identifieringen av byggnaden/ägaren sker på likartat sätt. Vi anser att frågan om överföring av energidata bör beaktas i framtiden. Vi utesluter dock inte att en lösning kan komma till stånd på frivillig väg.

En automatiserad dataöverföring av elleveranser medger också att hushållsel för lägenheter kan särskiljas, vilket skulle öka träffsäkerheten i en energideklaration. Förutom att bedöma nyttan i

förhållande till merarbetet bör det övervägas om förfarandet är förenligt med sekretesskraven. I en utredning kan också åtkomsten till mätdata studeras ur ett konkurrensperspektiv. Frågeställningen gäller om externa energitjänsteföretag kan få tillgång till energibolagens energistatistik för energitjänständamål, på lika villkor som energibolagens egna energitjänsteföretag.

Eftersom mätdata utgör en viktig resurs vid analys av en byggnads energianvändning, bör det också övervägas om det finns kostnadseffektiva vägar att utöka mängden mätdata. Detta kan speciellt vara värdefullt vid deklaration av byggnader med komplexa system, som t.ex. vissa byggnader med kommersiella lokaler.

Den centrala databasen för registrering av energideklarationer har tidigare beskrivits. Vi har föreslagit att databasen skall innehålla de beräkningsprogram som är erforderliga vid upprättandet av energideklarationer och att beräkningen sker on-line. Det ligger nära till hands att också bygga in en funktion som tillåter byggnadsägaren att utföra egna beräkningar bl.a. baserade på de grunddata som är framtagna i energideklarationen. Detta kräver ett visst utökat utvecklingsarbete som skall ställas i relation till det förbättrade beslutsunderlag som därmed tillkommer byggnadsägaren.

12. Ekonomiska och andra konsekvenser av utredningens förslag samt kompletterande styrmedel

12.1. Konsekvenser som skall belysas

I våra direktiv anges att vi skall göra samhällsekonomiska bedömningar och analysera konsekvenserna av olika sätt att genomföra direktivet och olika ambitionsnivåer för arbetet. Vidare skall, enligt 14 § kommittéförordningen (1998:1474), om förslagen i ett betänkande påverkar kostnaderna eller intäkterna för staten, kommuner, landsting, företag eller andra enskilda, en beräkning av dessa konsekvenser redovisas i betänkandet. Om förslagen innebär samhällsekonomiska konsekvenser i övrigt, skall dessa redovisas. När det gäller kostnadsökningar och intäktsminskningar för staten, kommuner eller landsting, skall en finansiering föreslås.

Vidare skall enligt 15 § kommittéförordningen sådana konsekvenser av förslagen redovisas som har betydelse för den kommunala självstyrelsen, brottsligheten och det brottsförebyggande arbetet, för sysselsättning och offentlig service i olika delar av landet, för små företags arbetsförutsättningar, konkurrensförmåga eller villkor i övrigt i förhållande till större företags, för jämställdheten mellan kvinnor och män eller för möjligheterna att nå de integrationspolitiska målen.

Vi gör i detta kapitel ett försök att belysa dessa konsekvenser och gör i avsnitt 12.3 dessutom vissa överväganden om behovet av kompletterande styrmedel.

12.2. Samhällsekonomiska konsekvenser och kostnader för berörda aktörer

Betänkandet innehåller förslag som på olika sätt kan påverka den framtida energianvändningen. Huvudsakligen gäller dessa förslag

  • minimikrav för energianvändningen i nya byggnader,
  • minimikrav för energianvändningen i samband med renovering av befintliga byggnader,
  • informativa styrmedel i form av redovisning av byggnaders energiprestanda till presumtiva köpare, hyresgäster och bostadsrättshavare (konsumentvägledning),
  • informativa styrmedel i form av objektsanpassade råd för kostnadseffektiva åtgärder,
  • en databas för registrering av energideklarationer med uppgifter om byggnadernas energianvändning, samt
  • en organisation för att centralt utveckla beräknings-, normerings- och deklarationsmetodik, åtgärdsförslag och informationsinsatser kopplade till verksamheten.

I den ekonomiska analysen bedöms konsekvenser av energideklarationer för befintliga byggnader, dvs. effekterna av minimikrav vid nybyggnad och vid renovering är inte beaktade.

Boverket har ett uppsiktsansvar för byggreglernas tillämpning. I kapitel 4 föreslår vi att tillämpningen av detta ansvar utvecklas. Omfattningen av en lämplig resursförstärkning för detta ändamål kan vi inte bedöma, men i relation till värdet av den energieffektivisering som kan uppnås med hjälp av minimikraven är de administrativa kostnaderna försumbara. Det samhällsekonomiska värdet av att minimikrav ställs är beroende av hur kraven formuleras. Förutsatt att dessa formuleras utifrån en livscykelkostnadsanalys, bör det samhällsekonomiska värdet bli positivt. Eftersom Boverket för närvarande genomför en revidering av bl.a. energibestämmelserna i byggreglerna (minimikraven), är det inte möjligt för oss att göra en analys av de ekonomiska effekterna av eventuella förändringar i minimikraven. Vi kan heller inte bedöma vilken spontan utveckling som skulle ha skett utan styrande minimikrav i byggreglerna.

För den enskilde fastighetsägaren kan långtgående minimikrav innebära kortsiktigt högre investeringskostnader, som senare kompenseras med lägre driftskostnader. Även för byggnader med långt driven energihushållning är den initiala merkostnaden endast några få procent av byggnadens totala produktionskostnad. Minimikrav för nya byggnader ger liten effekt på kort sikt, eftersom nyproduktionen utgör en liten andel av hela byggnadsbeståndet men kraven får, om de följs, stor betydelse på lång sikt. Minimikraven har direkta effekter för de objekt som byggs men kan också ge indirekta effekter genom spridning av information och kunskaper kopplade till kraven. Marknaden förväntas inte bara känna till kra-

ven utan också nödvändiga tekniska lösningar och hur dessa påverkar byggnadens energianvändning.

Värdet av minimikrav vid renovering av befintliga byggnader kan vi inte heller bedöma, då det råder osäkerhet om hur genomgripande sådana krav blir på befintlig bebyggelse i samband med renoveringsinsatser och i vilken utsträckning befintliga regler för om- och tillbyggnad är tillämpliga. Boverket föreslås i kapitel 4 få i uppdrag att utreda frågan vidare och föreslå nödvändiga åtgärder. Vi föreslår också att PBL-kommittén bör beakta våra synpunkter. Att åstadkomma en hög energieffektivitet sker dock till lägst kostnad i samband med nyproduktion eller ombyggnad.

12.2.1. Antaganden om kostnader för energideklarering och om effektiviseringspotential

Vad gäller kostnader och nytta med att införa direktivets krav på energideklarering av byggnader, har ECON Analysis (ECON) på vårt uppdrag genomfört en studie

1

av konsekvenserna. Som under-

lag har vi för ECON redovisat uppskattade kostnader för administration av verksamheten samt för dokumentering, besiktning, sammanställning av åtgärdsförslag och registrering - fortsättningsvis kallad deklarationskostnad. Vidare har vi lämnat ett kalkylunderlag i form av tänkbara investeringskostnader för åtgärder och åtgärdernas energieffektiviserande effekter samt underlag om byggnadsbeståndets fördelning på olika sektorer.

Det finns ett antal parametrar i denna typ av kostnads-nyttoanalyser som är mer eller mindre osäkra. Här kan nämnas:

  • energiprisutveckling,
  • deklarationskostnader,
  • investeringskostnader för åtgärder,
  • åtgärdernas energieffektiviserande effekter och deras ekonomiska livslängd,
  • hur stor del av föreslagna åtgärder som kommer att genomföras, och
  • hur stor del av föreslagna åtgärder som skulle ha genomförts även utan en ordning med energideklarationer.

1

Rapport R-2004-100: Kostnader och nytta med energibesiktningar av byggnader.

Eftersom det i Sverige saknas aktuella erfarenheter av verksamhet med energideklarationer, finns det en betydande osäkerhet i redovisningen av de konsekvenser som deklarationsverksamheten kan förväntas ge. Ett sätt att hantera denna osäkerhet är att för varje parameter ange ett osäkerhetsintervall och att därefter göra en analys utifrån samtliga alternativa kombinationer som kan uppstå. För att förenkla analysen har den begränsats till ett beräkningsantagande för energipris och ett antagande för deklarationskostnad. Åtgärdernas kostnader och effekter har sorterats i tre grupper med stigande investeringskostnad men utifrån förutsättningen att alla åtgärder i respektive grupp förkastas eller genomförs. Därefter diskuteras resultatet utifrån olika förutsättningar såsom varierande avkastningskrav, vid vilken internränta programmet kan motiveras, hur stor del av åtgärderna som måste genomföras för att programmet skall kunna motiveras etc.

För att förenkla analysen används vidare enbart åtgångstal och energipriser för det dominerande energislaget inom respektive sektor, dvs. el för småhus samt fjärrvärme för lokaler och flerbostadshus. För småhussektorn innebär detta grova förenklingar.

Antaganden om deklarationskostnader (tabell 12.1) avser det genomsnittliga antalet arbetstimmar under en tioårsperiod, dvs. hänsyn har tagits till att rutiner, arbetsmetoder och kompetens successivt kommer att utvecklas. Antaganden om tidsåtgång är preliminära och har inte verifierats i fältförsök. De skall därför i detta skede betraktas som en ansats. Det är sannolikt att deklarationskostnaden blir allt lägre även under en påföljande tioårsperiod, speciellt för byggnader där många uppgifter från en tidigare deklaration (beskrivande data) kan återanvändas. I analysen har detta inte beaktats och i beräkningsexemplet förutsätts därför deklarationskostnaden ligga kvar på samma nivå efter den första tioårsperioden.

Tabell 12.1 Antaganden om deklarationskostnad för olika byggnadstyper,

exklusive moms

Småhus Flerbostadshus Byggnader med lokaler

Tidsåtgång per hus (timmar)

5 10

20

Deklarationskostnad per timme 550 550

700

Deklarationskostnad per hus 2 750 5 500

14 000

Antal hus per år

65 000 14 000

13 000

Total deklarationskostnad per år de första 10 åren (Mkr) 179 77

182

Förutom deklarationskostnader tillkommer centrala och lokala administrativa kostnader för myndighetsutövning, uppbyggnad av ett databaserat register m.m. I analysen har denna kostnad uppskattats till ca 25 miljoner kr per år.

I Sverige har inga statliga energieffektiviseringsprogram baserade på energibesiktningar i byggnader genomförts under de senaste 20 åren. Det saknas dessutom uppdaterade studier om vilken teknisk/ekonomisk potential för effektiviseringsåtgärder som finns i den befintliga bebyggelsen. Därför har också erfarenheter och bedömningar av möjliga effektiviseringar från framför allt Danmark beaktats. Även detta underlag är ytterst osäkert och verklig kunskap kommer att erhållas först efter det att verksamheten med energideklarering av byggnader har pågått under några år och utvärderats.

Lönsamheten med att genomföra energieffektiviserande åtgärder i befintlig bebyggelse varierar mycket kraftigt. Vissa åtgärder ger omedelbar lönsamhet utan nämnvärda investeringar, medan andra kräver investeringar som motsvarar summa nuvärde av framtida energikostnadsminskningar. Dessutom varierar åtgärdernas livslängd från några år upp till byggnadens kvarvarande livslängd. För att förenkla studien har den tekniskt/ekonomiska effektiviseringspotentialen delats in i tre steg (tabell 12.2) och analysen har begränsats till att endast omfatta åtgärder för att minska energianvändningen. Analysen tar alltså inte hänsyn till att åtgärdsförslag också kan lämnas om belysning, fläktdrift, byte till andra energislag m.m. Det innebär att resultaten underskattar värdet av deklarationsarbetet i detta avseende.

Det första steget består av åtgärder som betalar sig inom ett år, men som å andra sidan bedöms bara ha en livslängd på tio år. Det

kan handla om inställningar av reglersystem, enkla injusteringar av luftflöden och värme, korrigering av rena felaktigheter m.m. Flera studier visar att omfattande effektivisering kan uppnås med mycket enkla åtgärder speciellt i byggnader med lokaler. Det kan gälla justering av luftflöden, drifttider och tilluftstemperaturer.

Det andra steget består av tillkommande åtgärder med en återbetalningstid (pay-off) på upp till åtta år. I den gruppen återfinns mer omfattande injusteringsåtgärder, utbyte eller nyinstallation av reglerutrustning, utbyten i pumpsystem, byte av fläktar etc. I denna kategori finns också tilläggskostnader för ytterligare isolering eller bättre fönster, när fasader och fönster är aktuella att renoveras eller bytas ut.

I det tredje steget återfinns ytterligare tillkommande åtgärder. Dessa är till övervägande del sådana som enbart kan motiveras i samband med renovering och som kan vara samma åtgärder som i steg två, men som här drivs längre. Åtgärderna dimensioneras således så långt att nuvärdet på marginalen inte längre ger ett positivt tillskott.

Tabell 12.2 Effektiviseringspotential som scenario för konsekvensanalyser

Småhus Flerbostadshus Byggnader med lokaler

Steg 1. Effektivisering i procent av energianvändning 2

5

15

Åtgärdernas varaktighet (år) 10

10

10

Steg 2. Effektivisering i procent av energianvändning 15 15 15 Åtgärdernas varaktighet (år) 30 30 20

Steg 3. Effektivisering i procent av energianvändning 10 10 10 Åtgärdernas varaktighet (år) 50 50 50

De scenarier som redovisas i tabell 12.2 kan alltid diskuteras, men den stora osäkerheten ligger i bedömningen av i vilken utsträckning byggnadsägare kommer att genomföra åtgärder som resultat av den information de får i energideklarationer och åtgärdsförslag. Någon

sådan bedömning har inte lämnats i underlaget, men frågan diskuteras senare i resultatanalysen.

När det gäller energiprisutvecklingen har ECON gjort följande antaganden. För elprisutvecklingen tillämpar ECON resultat från egna modellsimuleringar för priset på den nordiska elbörsen fram till år 2020. Det långsiktiga priset baseras på kostnader för ny gaskraft i Norge. Från nuvarande nivå på priset för råkraft, med torrårspriser på 29 öre/kWh, förväntas prisnivån sjunka till lägst 22 öre/kWh år 2008 för att sedan åter öka till nivån 26 öre/kWh år 2020. ECON anger att deras prisprognos kan sägas vara konservativ, såtillvida att den förutsätter att inga ytterligare kärnkraftsaggregat tas ur drift och att inga restriktioner för utbyggnad av norsk gaskraft föreligger. För fjärrvärme antas att priset bestäms av prisutvecklingen för alternativa energibärare. Kunskapen om den långsiktiga utvecklingen för oljepriser och andra energislag bedömer ECON vara alltför osäker, varför analysen bygger på dagens priser för den aktuella analysperioden (30 år), med ett genomsnittspris på 47 öre/kWh (exklusive mervärdesskatt). Även detta antagande bedömer ECON vara konservativt och menar att det förefaller troligare att priserna stiger framöver än att de faller. När det gäller utvecklingen av energiskatter har ECON antagit att dagens nivå blir oförändrad. Trendmässigt har energiskatterna höjts och det finns en politisk överenskommelse om fortsatt skatteväxling, men enligt ECON utgör dessa förhållanden ingen säker grund för någon annan prognos.

När det gäller mervärdesskatt har det antagits att ägarna till småhus utgörs av privatpersoner, varför mervärdesskatten räknas in i den privatekonomiska kalkylen. Ägare av flerbostadshus och byggnader med lokaler har däremot antagits vara juridiska personer eller egenföretagare med redovisning av mervärdesskatt. ECON har därför inte tagit med mervärdesskatten i den privatekonomiska kalkylen för dessa ägare.

12.2.2. Privatekonomisk kalkyl

Antaganden

I en privatekonomisk kalkyl beslutar byggnadsägaren själv om vilken kalkylränta denne vill använda och vilka investeringar som bör genomföras. ECON har därför valt att som resultat redovisa

internräntan, dvs. investeringens avkastning uttryckt som diskonteringsräntans storlek, då summa nuvärde är noll. Utifrån detta resultat förs sedan en diskussion i resultatanalysen huruvida det är troligt att åtgärderna genomförs och möjligheterna till ett positivt ekonomiskt utfall.

Resultat

I resultatvärderingen är det viktigt att beakta den osäkerhet som ligger i analyser med så långa ledtider som det här är fråga om. Efterfrågeutveckling, bränsleprisutveckling och teknologisk utveckling liksom klimat- och miljöfrågeställningar är osäkra. Det gäller även framtida beskattning.

Av sammanställningen i tabell 12.3 kan resultaten från de tre stegen utläsas, dels var för sig och dels summerat. I delanalyserna belastas dock något felaktigt steg 1 med hela deklarationskostnaden, även om samma insats också kan leda till åtgärder i steg 2 eller

3. Steg 1-åtgärder har enligt beräkningsantagandena en återbetalningstid på mindre än ett år, om endast investeringskostnaden beaktas. Om även deklarationskostnaden skall räknas in, stiger återbetalningstiden kraftigt för småhus. Deklarationskostnaden blir inte längre privatekonomiskt lönsam vid ett krav på internränta över 3 %, om endast steg 1-åtgärder genomförs. Flerbostadshus och byggnader med lokaler är mindre känsliga för deklarationskostnaden. Deklarationskostnaden är för dessa kategorier mycket liten i förhållande till åtgärdernas kostnader och intäkter. Marginalanalysen av steg 3 visar att dessa åtgärder inte är lönsamma för byggnader med lokaler samt flerbostadshus med givna förutsättningar och ingångsdata, om kravet på internränta ligger över 3,5 % respektive 4 %.

Tabell 12.3 Resultatsammanställning privatekonomisk analys med

antagandet att samtliga åtgärder genomförs i respektive delsteg

Småhus Flerbostadshus Byggnader med lokaler

Steg 1. Diskonteringsränta om nuvärde = 0 3,0 %

24,0 %

37,0 %

Steg 2. Diskonteringsränta om nuvärde = 0 7,2 %

7,1 %

6,3 %

Steg 3. Diskonteringsränta om nuvärde = 0 4,7 %

4,0 %

3,5 %

Steg 1-3. Diskonteringsränta om nettonuvärdet = 0 6,2 %

6,2 %

8,5 %

Den genomförda analysen har inte beaktat möjligheterna till skatteavdrag för småhusägare, som uppkommer om deklarationen upprättas inför en försäljning. Ett sådant skatteavdrag ger en reduktion på motsvarande 30 % av deklarationskostnaden och skulle ge som resultat att deklarationen kan motiveras vid en högre diskonteringsränta, men endast i de fall husägaren inte skjuter upp beskattningen av kapitalvinsten vid försäljningen.

För den privatekonomiska kalkylen diskuterar ECON lämpligt val av diskonteringsränta. I samband med den s.k. nätnyttomodellen har Energimyndigheten beslutat att kalkylräntan skall vara 4,8 %. Nätverksamheten bedrivs med relativt låg risk, vilket också kan gälla vissa investeringar i energisparåtgärder. För att fastställa en korrekt kalkylränta krävs dock en analys av de specifika risker som är förknippade med investeringar i sådana åtgärder. ECON:s slutsatser från den privatekonomiska analysen är att om samtliga åtgärder i alla tre steg genomförs, är kostnaderna för deklaration och investering lönsamma vid en diskonteringsränta på 4,5 %, men inte om byggnadsägaren tillämpar en högre ränta. Dock är inte åtgärderna i steg 3 lönsamma att vidta för flerbostadshus och byggnader med lokaler med detta kriterium. Det innebär att den totala lönsamheten av en energideklaration och enbart effektiviseringsåtgärder i steg 1 och steg 2 är större än vad sammanställningen visar.

12.2.3. Samhällsekonomisk kalkyl

Antaganden

För den samhällsekonomiska kalkylen redovisar ECON två alternativa synsätt – det deskriptiva synsättet, som tar sin utgångspunkt i marknadsräntan respektive det preskriptiva synsättet, som anser att marknadsräntan inte rätt återspeglar marknadens förmåga att hantera kapitalöverföringar mellan olika generationer i det långa tidsperspektivet.

En så låg ränta som 2 % i det deskriptiva synsättet används enligt ECON huvudsakligen för s.k. riskfria investeringar, vilket statsobligationer normalt anses vara.

De projektspecifika riskerna – att åtgärder inte lyckas lika bra som det var tänkt – tar ut varandra i en samhällsekonomisk kalkyl, förutsatt att kalkylen grundas på kunskap om vilka effekter som åtgärder normalt brukar få. Om däremot det generella kalkylunderlaget är begränsat, kan en så kallad systematisk risk uppstå. Med största sannolikhet finns det enligt ECON systematiska risker i denna typ av kalkyler. I ett tidigt skede, där ett program för energideklarationer ännu inte har sjösatts, är de aktuella åtgärdsförslagen varken beskrivna eller testade, varför en systematisk risk är uppenbar. Risken kan dock variera mellan olika typer av projekt. För åtgärder med mycket långa återbetalningstider (byte av fönster, tilläggsisolering m.m.) är sannolikt osäkerheten kring den tekniska effektiviseringspotentialen mindre, eftersom kalkylen i första hand baseras på rent fysikaliska förutsättningar. Även osäkerheter om framtida prisutveckling och kostnader för miljöeffekter (miljöavgifter) kan innebära en risk för projekten, om dessa priser eller avgifter sjunker. Denna risk är beroende av vilka antaganden om prisutvecklingen som används i kalkylerna.

ECON refererar till några exempel från andra områden, där risken får anses vara låg. För t.ex. transmissionsinvesteringar har det föreslagits att lönsamheten testas inom intervallet mellan den riskfria räntan och 7 %. För väginvesteringar i Norge har den samhällsekonomiska diskonteringsräntan i olika studier bedömts ligga i intervallet 4–10 %, beroende på typ av investering.

Med det preskriptiva synsättet används lägre diskonteringsräntor. Åtgärder som påverkar framtida generationer i hög grad är en fråga om hur dessa framtida generationers välfärd skall vägas gentemot dagens generation. Detta är i stor utsträckning en värde-

ringsfråga, men värderingen av minskade utsläpp kan med ett sådant synsätt ske till en lägre diskonteringsränta än för vinster som inträffar under vår egen levnadstid.

I ett europeiskt forskningsprojekt (ExternE 1997) om externa kostnader för energi, framförs det att för frågeställningar kring skador mellan generationer bör en diskonteringsränta tillämpas som är lika med tillväxten per capita. Det skulle innebära en ränta på mellan 1 % och 3 %. Valet av olika räntor ger i dessa långsiktiga kalkyler dramatiska skillnader i det ekonomiska utfallet.

I denna utredning har ECON använt en diskonteringsränta på 2 % utan att explicit motivera valet, men menar att valet av 2 % ligger närmare den preskriptiva ansatsen än den deskriptiva. Vidare för ECON en diskussion om att olika diskonteringsräntor egentligen borde användas för olika betalningsströmmar, där den preskriptiva ansatsen tillämpas för miljökostnadskalkylen, medan vinsterna med sänkta energikostnader beaktas med en deskriptiv ansats och då sannolikt med en högre ränta.

En samhällsekonomisk kalkyl skall idealt inbegripa alla de effekter som en aktivitet har på samhället och skall också utvärdera hur nyttan för invånarna påverkas av en viss åtgärd. En fullständig sådan kalkyl innebär en mycket omfattande analys, särskilt om hänsyn skall tas till kommande generationer, vilket kan förefalla rimligt i frågor där långsiktiga miljöeffekter är viktiga. För den aktuella analysen har ECON därför med nödvändighet gjort tämligen snäva avgränsningar.

Den samhällsekonomiska kalkylen skiljer sig från den privatekonomiska genom valet av en lägre diskonteringsränta och att skatter inte inkluderats, då dessa huvudsakligen utgör transfereringar inom samhällsekonomin. Miljöavgifter kan ingå, om de svarar mot kostnader för externa effekter på miljön. I den aktuella analysen tas enbart hänsyn till påverkan på koldioxidutsläppen från produktionen och inte till andra externa effekter. Detta innebär sannolikt att de samhällsekonomiska vinsterna av energieffektiviseringsåtgärder har underskattats. Den samhällsekonomiska vinsten av minskad energianvändning utgörs i ECON:s kalkyl av marknadspriset med tillägg för vinsten av minskade koldioxidutsläpp minskad med skatter. Den samhällsekonomiska kostnaden för investeringar i effektiviseringsåtgärder och för deklarationer antas vara densamma som den privatekonomiska kostnaden.

För värdering av kostnader för koldioxidutsläpp har ECON anfört följande synsätt. Vid värdering av vilken miljöpåverkan en

viss aktivitet har haft, kan den historiska bränslemixen vara en rimlig grund. Vid utvärdering av framtida åtgärder är dock inte den totala mixen av samma intresse, utan snarare hur en viss åtgärd påverkar på marginalen. Det är det perspektiv som är det mest intressanta i den frågeställning som studeras här.

På kort sikt sker påverkan främst genom det sätt på vilket befintliga produktionsanläggningar har använts. På lång sikt är det dock av intresse vad effekten blir på utbyggnaden av ny kapacitet. I detta fall är det främst den långsiktiga effekten som är intressant. Fokus ligger därför på utsläppen i tillkommande ny produktionskapacitet.

För fjärrvärme föreslås att systemgränsen inte placeras vid värmeverket. Även om värmeverket endast använder biobränslen, är detta en knapp resurs som annars skulle kunna användas i en annan anläggning i Sverige eller utomlands för värmeproduktion, elproduktion eller drivmedelsframställning. Mot denna bakgrund har ECON valt utsläppsvärden från moderna gaseldade kraftverk på 0,26 kgCO

2

/kWh, i detta fall med data från Ryaverket i Göteborg.

På motsvarande sätt bedöms fossilgasbaserad kraft som den långsiktigt marginella teknologin för elproduktionsframställning, vilket enligt ECON:s uppgifter innebär utsläppsvärden på 0,35 kgCO

2

/kWh el och som tillämpas för att beräkna marginella

effekter av minskad elanvändning.

Vad gäller effekterna av koldioxidutsläpp anges värderingen vara extremt osäker. Detta illustreras i tabell 12.4, där värden hämtats från ExternE:s internationella implementeringsstudier.

Tabell 12.4 Intervall för uppskattning av skadekostnader från global uppvärm-

ning, ECU(1995)/ton CO

2

Låg Hög

”Konservativt” konfidensintervall (95 %)

3,8 139

Illustrativt begränsat intervall

18 46

Källa: ExternE (1997a)

Intervallet i tabellen har använts i denna studie och skall betraktas som indikativt och underskattar, enligt ExternE-studien, sannolikt den sanna osäkerheten. Gränserna står i normalfallet för 1 % respektive 3 % diskonteringsränta.

Den samhällsekonomiska kostnaden för investeringar i energieffektiviseringsåtgärder och för deklarationer antas vara densamma som i den privatekonomiska analysen. Det förutsätter att de som genomför åtgärder eller upprättar energideklarationer annars skulle vara fullt sysselsatta med andra arbeten.

Resultat

Den lägre kalkylräntan i den samhällsekonomiska kalkylen gör åtgärder med långa livslängder mer lönsamma jämfört med den privatekonomiska kalkylen, dvs. för åtgärder i steg 2 och steg 3. Skatt räknas inte längre som en kostnad för småhus och därmed sänks värdet av åtgärderna. I den samhällsekonomiska analysen blir kostnader för energideklarationer för småhus än mindre lönsamma, om enbart åtgärder inom steg 1 skulle utföras som ett resultat av deklarationer. I tabell 12.5 redovisas den diskonteringsränta vid vilken nettonuvärdet är noll, om hänsyn enbart tas till värdet av minskade energikostnader. Det innebär att resultatet kan värderas utifrån olika uppfattningar om vilken diskonteringsränta den samhällsekonomiska kalkylen bör ha. Därutöver redovisas separat nuvärdet av de minskade koldioxidutsläppen. Dessa har diskonterats med 2 % kalkylränta.

Tabell 12.5 Resultatsammanställning samhällsekonomisk analys med antag-

andet att samtliga åtgärder genomförs i respektive delsteg

Småhus Flerbostadshus Byggnader med lokaler

Steg 1. Diskonteringsränta om nettonuvärdet = 0, exkl. miljövärdet Negativ

23 %

33 %

Värdering CO

2

-utsläpp (Mkr)

130-340 530-1350

990-2530

Steg 2. Diskonteringsränta om nettonuvärdet = 0

5 %

7 %

5,9 %

Värdering CO

2

-utsläpp (Mkr)

3500-9000 1600-4200

1600-4200

Steg 3. Diskonteringsränta om nettonuvärdet = 0 3,2 %

3,9 %

3,4 %

Värdering CO

2

-utsläpp (Mkr)

3600-9200 2900-7300

1800-4700

ECON:s slutsatser av den genomförda analysen med redovisade antaganden är att deklarationsinsatserna och effektiviseringsåtgärderna totalt sett är klart lönsamma, även om effekterna av minskade koldioxidutsläpp inte räknas in. Det sammanlagda nettonuvärdet är mycket stort, men till följd av de långa tidsperioder som det är frågan om blir valet av diskonteringsränta viktigt. I första hand för småhusen kan detta ha betydelse, då åtgärderna där blir olönsamma vid en diskonteringsränta överstigande 3,2 % och med antagandet att alla åtgärder genomförs inkluderande de i steg 3, som har låg lönsamhet.

Skadekostnaden för koldioxidutsläpp är som nämnts mycket osäker, men ger inom det antagna intervallet endast marginella tillskott i kalkylen och ändrar inte ECON:s slutsats. ECON påpekar dock att beräkningarna baseras på mycket förenklade antaganden och är behäftade med stora osäkerheter, varför resultaten bör betraktas som indikativa. Beräkningarna baseras på antagandet att energideklarationer leder till att åtgärder genomförs, som annars inte skulle ha genomförts. Vad gäller de antagna kostnaderna för att upprätta energideklarationer menar ECON att de är förhållandevis små i jämförelse med det totala nettonuvärdet av åtgärder. Detta innebär att endast en mindre andel av investeringarna måste vidtas för att deklarationsprogrammet skall kunna anses vara lönsamt.

Förutom reducerade klimateffekter har minskade koldioxidutsläpp även viktiga hälsoeffekter liksom effekter på jordbruksproduktiviteten, vars värde inte är medtagen i denna analys.

Förekomsten av andra externa kostnader tas inte med i kalkylen. Samtidigt borde också energiskatter i produktionsledet ha räknats bort. Det finns enligt ECON inga starka argument för att hävda att dessa två faktorer exakt skulle ta ut varandra, men de är i vart fall två varandra motverkande faktorer som utelämnats.

12.2.4. Utredningens slutsatser

Bedömning: En grov analys av de ekonomiska konsekvenserna visar att en ordning med energideklarering av byggnader kan motiveras från såväl privatekonomiska som samhällsekonomiska utgångspunkter. Analysen indikerar att ett deklarationsförfarande ger betydande ekonomiska bidrag, om det leder till energieffektiviserande åtgärder i stor omfattning som annars inte skulle ha genomförts. För småhus kan kostnaderna för att upprätta deklarationer vara kritisk i en ekonomisk kalkyl, särskilt när det gäller lönsamheten i enklare åtgärder med kort livslängd. För en samhällsekonomisk vinst krävs att åtgärder genomförs som leder till minst 3 % lägre energianvändning i småhusbeståndet. Det bör därför vara en central uppgift för Boverket att bidra till en utveckling av rationella hjälpmedel för deklarationsförfarandet utan att kvalitetskraven eftersätts.

Kostnaden för deklarationsförfarandet betyder väsentligt mindre i en analys av lönsamheten i åtgärder för flerbostadshus och byggnader med lokaler. Det är dock inte sannolikt att omfattande åtgärder med lång livslängd kommer att genomföras i någon större utsträckning, om de inte kan kombineras med andra ombyggnadsåtgärder eller kan stödjas ekonomiskt.

Potentialen för energieffektiviserande åtgärder i bebyggelsen är svårbedömbar på grund av avsaknaden av systematiska studier under de senaste decennierna. Sannolikt kvarstår en betydande potential för den typ av åtgärder som energideklarationer kommer att rekommendera. Utfallet av en ordning med energideklarationer kommer att bli beroende av bl.a. energiprisernas utveckling, den tekniska utvecklingen och det allmänna intresset för energihushållningsfrågor. Det finns även starka motiv för att analysera förekommande hinder på marknaden och hur dessa hinder kan överbryggas.

Överväganden och bedömning

I analyserna redovisas dels privatekonomiska konsekvenser för byggnadsägare och dels de samhällsekonomiska konsekvenserna, om än i relativt grova drag. Med de begränsade kunskaper och erfarenheter som finns tillgängliga i dag om åtgärdskostnader, effektiviseringspotential och framför allt i vilken utsträckning som bygg-

nadsägare kommer att vidta de åtgärder som föreslås, förefaller inte mer sofistikerade analyser vara motiverade i dagsläget.

Det finns många faktorer som kan påverka det framtida utfallet. Hur stor är t.ex. den kvarvarande effektiviseringspotential som tidigare har identifierats? Här finns inte underlag för annat än en allmän diskussion.

  • Det går inte att utläsa av tillgänglig statistik att det har genomförts några mer omfattande energieffektiviseringar under de senaste 20 åren, vilket tyder på att tidigare uppskattad potential kvarstår. Om fasader har rustats upp i stor utsträckning och fönster har bytts ut under denna period utan att tilläggsisoleras, har den potentialen minskat.
  • Tekniken kan antas bli snabbare förbättrad, när en större europeisk marknad skapas genom att direktivet genomförs i alla europeiska länder. Ökad produktion och ökad handel mellan länderna kan också bidra till att kostnaderna reduceras. Teknikupphandlingar har de senaste 15 åren genomförts i Sverige för ett stort antal produkter, varav några kan få stor betydelse och ge större potential och förbättrad ekonomi. Detta gäller främst de energieffektiva fönstersystem som har utvecklats. Den tekniska utvecklingen i allmänhet har även förbättrat övervaknings- och reglertekniken för byggnadernas värme- och ventilationssystem. Nya system för fördelningsmätning av varmvatten samt behovsstyrning av belysning och ventilation kan också ge stora effektiviseringar.
  • Åtgärder som ger effektivare elanvändning, särskilt när det gäller ventilation och belysning, har inte tagits med i analysen. Utanför analysen ligger också möjliga kostnadsminskningar vid byte av energislag. Deklarationskostnaderna kan därmed slås ut på fler lönsamma åtgärder och den totala potentialen kan öka.
  • De antagna energipriserna kan bli såväl lägre som högre, men de prisantaganden som har använts förefaller vara konservativa, dvs. energipriserna blir snarare högre än lägre. ECON:s scenario om kärnkraftens framtid stämmer t.ex. inte överens med den politiska inriktning som för närvarande råder. En fortsatt avveckling av fler kärnkraftsaggregat kan inte uteslutas få prispåverkande effekter. I de fall som flertalet av åtgärderna skulle komma att genomföras, kan dynamiska effekter på energipriserna uppstå, vilket inte har beaktats. Enligt ECON:s analyser skulle energieffektivisering i elvärmda småhus utgöra ca 2 % av

den nordiska elmarknaden, om alla åtgärder vidtas. Denna påverkan är så liten att några större effekter på den nationella elmarknaden inte kan förväntas, men effekterna på en lokal värmemarknad kan bli större.

  • Kraven på energideklarering av byggnader kan också få indirekt positiva effekter genom att väcka ett intresse för energihushållningsfrågor i största allmänhet och därmed påverka människors beteende på ett sätt och i en utsträckning som det i dag inte går att förutse. En sådan effekt kan i dag därför inte värderas.

ECON:s analys utgör ett beräkningsexempel. Det verkliga utfallet blir i hög grad beroende av i vilken utsträckning åtgärder som annars inte skulle bli av, genomförs på grund av deklarationsprogrammet. Vilken betydelse kommer en redovisning av byggnaders energiprestanda med förslag på lönsamma åtgärder att få för investeringsbesluten? Det förefaller t.ex. osannolikt att åtgärder i steg 3 kommer att genomföras i någon större omfattning med mindre än att de kombineras med ombyggnadsåtgärder eller ges ett särskilt ekonomiskt stöd.

Förutom de ekonomiska konsekvenser som ECON har belyst, finns även ett antal hinder som får till följd att lönsamma åtgärder inte genomförs. Förutom högre kalkylräntor kan nämnas:

  • osäkerhet om åtgärdernas direkta och indirekta effekter på byggnaden och dess installationer,
  • kostnader för att söka kunskap och information,
  • bristande resurser personellt och ekonomiskt för att genomföra åtgärder, och
  • att det ekonomiska ansvaret för investeringsåtgärder respektive driftskostnader kan ligga på olika huvudmän.

Det är vår uppfattning att de genomförda analyserna trots redovisade osäkerheter indikerar att kostnaderna för ett deklarationsförfarande kan motiveras från såväl privatekonomisk som samhällsekonomisk synpunkt. Kategorin småhus torde vara den mest känsliga för de kostnader som är förenade med upprättandet av deklarationer. För småhusen krävs också att åtgärder som svarar för minst 3 % av byggnadernas energianvändning genomförs i de byggnader som skall deklareras för att deklarationer skall kunna motiveras ur samhällsekonomisk synvinkel. Att den effekten upp-

nås förefaller inte vara orimligt, men frågan bör uppmärksammas i kommande utvärderingar.

Analysen visar därmed också hur känsligt småhusbeståndet är för kostnaderna. Det bör därför vara en central uppgift för den ansvariga myndigheten att verka för att så rationella hjälpmedel som möjligt utvecklas, som kan bidra till sänkta deklarationskostnader utan att kvalitén försämras. För flerbostadshus och byggnader med lokaler visar beräkningarna att slutsatserna är väsentligt mindre känsliga för ökade kostnader föranledda av deklarationsförfarandet.

ECON:s ansats att i en marginaleffektsanalys värdera miljöeffekterna av minskad fjärrvärme som minskade utsläpp från ett gaseldat kraftvärmeverk, påverkar värderingen av den minskade koldioxidbelastningen i den samhällsekonomiska kalkylen. Vi anser att även denna ansats kan diskuteras, men slutsatserna av analysen påverkas sannolikt inte av ett annat ställningstagande.

Genomförda analyser ger indikationer på att ett energideklarationsförfarande kan ge betydande privatekonomiska och samhällsekonomiska bidrag, om deklarationerna får ett gensvar i form av att åtgärder genomförs som annars inte skulle bli av. Därmed finns starka motiv för att framgent metodiskt analysera förekommande hinder på marknaden för åtgärdernas genomförande och med vilka medel dessa hinder kan överbryggas. Den osäkerhet som redovisats för flera av de centrala parametrarna i den genomförda analysen kommer att kvarstå till dess att verksamheten har kommit igång och kan utvärderas.

Den samhällsekonomiska analysen skall inte förväxlas med en statsfinansiell analys. Staten är i detta avseende en aktör på samma sätt som fastighetsägaren. För staten innebär inte bara reducerade skatteintäkter utan även reducerade avgifter ett intäktsbortfall. Samtidigt är åtgärderna beskattade inom bostadssektorn och utfallet för staten beror då på vad resurserna annars skulle ha använts till. Så länge åtgärder genomförs som är lönsamma så ger de positiva effekter på samhällsekonomin och därmed också ökade skatteintäkter.

12.3. Kompletterande styrmedel

Bedömning: En nationell kampanj bör genomföras som informerar om de möjligheter och skyldigheter som energideklarationssystemet medför. Nödvändiga resurser bör anslås så att systemet uppnå en kvalitet som medför acceptans hos målgruppen. När tillräckliga resultat för en utvärdering av deklarationsverksamheten är tillgängliga bör en analys av behovet av stimulansåtgärder genomföras.

Överväganden och bedömning

Som framgår av tidigare avsnitt är direktivets konsekvenser för energieffektivisering beroende av i vilken utsträckning byggnadsägare vidtar de åtgärder som föreslås i en energideklaration. Om de agerar ekonomiskt rationellt, finns en potential för energieffektivisering, som genererar ekonomisk vinst för alla kategorier, även om detta utfall inte gäller varje enskild byggnadsägare. Erfarenheter från bl.a. Danmark talar dock för att sådana investeringsbeslut inte enbart grundar sig på rationella ekonomiska överväganden utan många andra faktorer spelar in. Det är därför av stor vikt att det system som införs accepteras av byggnadsägare.

Bakom våra förslag finns en ambition att systemet med energideklarationer skall leda till hög acceptans. Vi har därför betonat att deklarationerna skall ha hög kvalitet. Detta gäller såväl de bedömningar som görs om energiprestanda som de objektsanpassade åtgärdsförslagen. När det gäller prestandabedömningen innebär hög kvalitet att uppgifter som tas fram på ett standardiserat sätt om prestanda, och därmed en normaliserad energikostnad, skall ligga så nära de korrigerade verkliga uppgifterna som möjligt. På motsvarande sätt skall åtgärdsförslagen i så hög grad som möjligt vara korrekta. Höga kvalitetskrav på informationen kan direkt underlätta byggnadsägarens agerande, men även indirekt komma byggnadsägaren tillgodo genom att lägre energianvändning i en byggnad kan leda till att en hyresgäst eller köpare föredrar byggnaden i fråga framför andra. Acceptansen är också beroende av om byggnadsägaren upplever att han eller hon på annat sätt får nytta för deklarationens kostnad. Vi anser t.ex. att den oberoende expertens kompetens och tillgänglighet har stor betydelse. Vi vill också betona vikten av att den kunskap som förmedlas i en deklaration är förståelig

och användbar. En energideklaration skall på ett begripligt sätt för den icke initierade visa hur stor energianvändningen är och hur mycket den kostnadseffektivt kan förbättras. Det finns således en tydlig relation mellan den nytta som deklarationen kan ge och kostnaden för att upprätta deklarationen.

Vi har på teoretiska grunder gjort avvägningar mellan kostnad och nytta, men vill betona att frågan är komplex och att den slutliga lösningen i hög grad beror av den detaljerade utformningen av förfarandet som återstår innan systemet kan införas. Vi föreslår därför att det fortsatta arbetet med att bygga upp en kompetent organisation och att ta fram verktyg ges tillräckliga resurser. Vår bedömning är att det nödvändiga resursbehovet är i storleksordningen 25–35 miljoner kr i en inledande fas.

Vi anser också att acceptansen är relaterad till hur effektivt införandefasen genomförs. Av skäl som framgått tidigare är det avgörande att energideklarering av byggnader påbörjas så snart som certifierade experter finns tillgängliga på marknaden. Vi föreslår därför att behovet av ett stöd för att stimulera byggnadsägare att genomföra energideklarationer bör övervägas under år 2005 för att vara i kraft under en del av eller hela perioden 2006–2008.

Det finns också ett antal hinder som inte är direkt relaterade till deklarationssystemets utformning. Några av dessa är följande.

  • Byggnadsägare måste ha incitament att genomföra åtgärder, dvs. minskade energikostnader i framtiden skall kunna komma byggnadsägaren till del direkt eller indirekt. Här kan avtalsförhållanden mellan olika parter utgöra ett hinder.
  • Byggnadsägare med ett kortsiktigt ägarperspektiv kan ha betydligt högre avkastningskrav än de som är långsiktigt förvaltande. Krav på återbetalningstider på något år är inte ovanligt i den förstnämnda gruppen.
  • Finansiella hinder såsom att ekonomiska resurser saknas eller att en småhusägare upplever det som komplicerat eller kostsamt att ordna lån i en bank.
  • Brist på kunskap och resurser för att värdera förslag, utföra en upphandling och genomföra åtgärder. Här finns också normalt en tidsaspekt att beakta. Förslagen skall genomföras när de i tiden bäst kan ske. I många fall är förslagens lönsamhet i sig kopplade till att andra ombyggnadsåtgärder genomförs, vilket inte alltid sammanfaller med upprättandet av en deklaration.
  • Brist på kompetens och resurser för att sköta och underhålla de mer teknikbaserade åtgärderna. Frågan faller också tillbaka på utbildningssystemet och lönesättningen.
  • Åtgärderna baseras på nu tillgänglig teknik, som inte alltid är tillräckligt kund- eller marknadsanpassad.
  • Genomförda åtgärder kan resultera i höjda och geografiskt differentierade fastighetsskatter.

Mot bakgrund av att vi bedömer att kunskap om deklarationssystemet kan vara avgörande för byggnadsägarnas och de boendes acceptans och därmed vilja att dra nytta av den information och de råd som ges, föreslår vi att en nationell informationskampanj genomförs. Av kampanjen skall naturligtvis också framgå vilka skyldigheter byggnadsägare har. Resursbehovet för en sådan kampanj bedömer vi till i storleksordningen 10 miljoner kr.

Frågan om kompletterande stimulanser för att åtgärder skall genomföras, anser vi är för tidigt väckt. Skälet är att det i dag inte går att förutse vilka resultat som deklarationssystemet kommer att medföra. Resultatet är också i hög grad beroende av systemets slutliga och detaljerade utformning. Dessutom är kunskapen om olika styrmedels effekter i bebyggelsen relativt begränsad. Vi föreslår därför att en analys av behovet av kompletterande stimulanser genomförs när tillräckliga resultat från verksamheten är tillgängliga. Vi har i betänkandet föreslagit flera åtgärder såsom ett databaserat register för energideklarationer samt förbättrad energistatistik som skulle göra dessa analyser möjliga. I sammanhanget kan också nämnas att de föreslagna instrumenten avsevärt förbättrar möjligheten att analysera effekter av olika styrmedel.

12.4. Ekonomiska konsekvenser för staten, landsting och kommuner

Bedömning: Statens direkta kostnader för verksamheten med energideklarering beräknas uppgå till ca 25 miljoner kr per år. För att finansiera verksamheten bör en registerhållningsavgift om 100 kr per upprättad energideklaration tas ut av den som är skyldig att upprätta deklarationen. Vidare bör regeringen överväga en omfördelning av en del av stödet för kommunal energirådgivning till förmån för verksamhet med anknytning till systemet med energideklaration av byggnader från och med år 2008.

Därtill kommer minskade skatteintäkter, som inte är kvantifierade, på grund av enskildas och näringsidkares rätt till avdrag för kostnader i samband med att energideklarationer upprättas.

Staten, landsting och kommuner får som byggnadsägare goda möjligheter att energieffektivisera sitt byggnadsbestånd så att kostnaderna för att upprätta energideklarationer väl uppvägs.

Överväganden och bedömning

Vi har i tidigare avsnitt betonat den osäkerhet som för närvarande råder om tekniska, ekonomiska och praktiska konsekvenser av de principiella förslag som vi lämnar i detta betänkande. Skälet är främst att alla förutsättningar för den nationella tillämpningen av EG-direktivet ännu inte föreligger, då bl.a. ett omfattande europeiskt standardiseringsarbete om hithörande frågor fortfarande pågår. Vår förhoppning är att ett fortsatt förberedelsearbete under år 2005 kan klarlägga framför allt de ekonomiska konsekvenserna för staten och för enskilda på ett tydligare sätt.

Statens kostnader för verksamheten med energideklarationer uppstår dels i en uppbyggnadsfas och dels under en mer operativ fas. Vi uppskattar kostnaden för förberedelserna till ca 25–35 miljoner kr under tvåårsperioden 2005–2006. De insatser som då är aktuella är bl.a. uppbyggnad av register och databas, framtagande av beräkningsmetoder inklusive indata, rutiner och verktyg för datainventering, beräknings- och normeringsverktyg samt anvisningar och utbildningsmaterial för experter. Därutöver tillkommer den föreslagna informationsverksamheten. Vi föreslår att dessa kostnader finansieras via statsbudgeten.

För den löpande verksamheten är vår grova bedömning att medelsbehovet är i storleksordningen 25 miljoner kr per år. I dessa kostnader ingår bl.a. personalkostnader, kostnader för tillgång till vissa uppgifter från Lantmäteriverket, kostnader för drift av register och databas, kostnader för informationsverksamhet vid det råd vi föreslår skall inrättas vid Boverket och vid Statens energimyndighet samt utvecklingskostnader. Vi föreslår att den löpande verksamheten delvis finansieras genom en registerhållningsavgift om 100 kr per deklaration som tas ut från byggnadsägaren när en energideklaration upprättas. Eftersom en stor mängd deklarationer kommer att upprättas under den första treårsperioden, kommer statens intäkter under den perioden att vara avsevärt större än kostnaderna. När verksamheten med deklarationer har stabiliserats uppskattar vi att statens inkomster från byggnadsägarnas avgifter kommer att uppgå till ca 9 miljoner kr per år.

Resterande kostnader som inte täcks genom avgifter, ca 15 miljoner kr per år, föreslår vi finansieras från statsbudgeten via myndighetsanslag till Boverket och i viss mån Energimyndigheten. Statens stöd till kommunal energirådgivning uppgår under perioden 2003–2007 till ca 90 miljoner kr per år. Regeringen bör i särskild ordning se över hur en del av detta anslag från och med år 2008 kan omfördelas till förmån för verksamhet med anknytning till det föreslagna energideklarationssystemet.

Staten får härutöver ett bortfall av skatteintäkter p.g.a. att kostnader för att upprätta energideklarationer kommer att vara avdragsgilla vid kapitalvinstbeskattning i samband med försäljning av småhus. Den minskningen kommer att uppgå till högst ca 68 miljoner kronor årligen beräknad med förutsättningen att det säljs 65 000 småhus per år och kostnaden för att upprätta en deklaration uppgår till 3 500 kr. Motsvarande intäktsminskning vid inkomstbeskattning av näringsidkare har vi avstått från att bedöma, eftersom avdrag endast blir effektiva när vinst uppkommer i rörelsen. Vi har inte haft tillgång till uppgifter om i vilken omfattning vinst redovisas för de aktuella företagen.

Vi har i våra beräkningar inte tagit hänsyn till de effekter som kan uppstå för statens intäkter av energiskatter, om en ordning med energideklarationer leder till minskad energianvändning.

Staten har också ett omfattande fastighetsbestånd bestående huvudsakligen av lokaler. Som framgått av tidigare avsnitt finns goda förutsättningar att genom minskade energikostnader väl

kompensera kostnader för besiktningar och investeringar i åtgärder i dessa byggnader.

Vi har också föreslagit att ett stöd för att påskynda introduktionen av systemet med energideklarationerna bör övervägas. Dessa kostnader har vi inte kunnat beräkna, eftersom osäkerheten är stor om behovet kommer att föreligga och i sådant fall vilka byggnader som skall omfattas samt den erforderliga nivån på stödet.

Vi bedömer att landstingen endast påverkas genom sitt fastighetsinnehav. Samma förhållande råder här som för staten. Det finns goda möjligheter att uppväga kostnader för att upprätta energideklarationer genom att lönsamma åtgärder som leder till minskade energikostnader genomförs. På samma sätt har kommunerna ett fastighetsinnehav med en betydande energieffektiviseringspotential som väl uppväger kostnaden för att upprätta energideklarationer.

Beträffande kommunernas kostnader för tillsyn har Byggnadsdeklarationsutredningen uppskattat dessa till 5,4 miljoner kr årligen. I dessa kostnader bör rymmas tillsyn också av systemet med energideklarationer. De utökade kostnader som uppkommer för kommunerna i samband med att bygglov beviljas blir beroende av Boverkets förslag om byggreglernas utformning. Denna kostnad, som finansieras via avgifter, bedömer vi vara ringa.

12.5. Konsekvenser för små företag

Bedömning: Ett system med energideklarationer leder sannolikt till en ökad marknad för små företag som är verksamma med att sälja produkter eller tillhandahålla tjänster på energiområdet. För små företag som äger byggnader innebär kravet på att upprätta en energideklaration ett visst merarbete för att effektivisera energiexpertens insatser samt en kostnad för att låta upprätta deklarationen. Denna kostnad bedöms dock vara avdragsgill i verksamheten. De rekommendationer som lämnas i en deklaration underlättar företagets beslut om investeringar i byggnaden. Kostnaderna för att upprätta en deklaration uppvägs i normalfallet väl av minskade energikostnader, om företaget genomför de åtgärder som föreslås i deklarationen.

Överväganden och bedömning

Vi är ålagda genom den s.k. SimpLexförordningen att göra en särskild konsekvensanalys av våra förslag för små företags villkor.

Införandet av EG-direktivet innebär bl.a. att byggnader som uppförs, säljs eller upplåts med nyttjanderätt, skall energideklareras. Deklarationen skall ange byggnadens energiprestanda (energianvändning) vid normalt bruk samt referensvärde och förslag till lönsamma åtgärder för att minska energiprestanda och därmed energikostnaden. EG-direktivet är ett överstatligt ramverk som skall införas i Sverige senast den 4 januari 2006.

Små företag kommer att beröras olika beroende på deras roll. Framför allt berörs småföretagare som äger fastigheter som skall energideklareras. Andra kategorier småföretagare som kan komma att beröras är de som skall upprätta energideklarationer. Vi uppskattar att det behövs ca 700 personer som medverkar i arbetet med att upprätta deklarationer. Ett krav är att de företag där dessa personer är anställda ackrediterar sig för uppgiften. Ett system med energideklarationer kommer sannolikt att leda till en större marknad för företag som säljer energieffektiva produkter och för företag i installations- och byggbranschen, eftersom en deklaration innehåller förslag om åtgärder för att öka energieffektiviteten.

Vi uppskattar att det finns ca 40 000 småföretagare som äger byggnader, företrädesvis hyreshus. Dessa byggnader skall enligt direktivet deklareras när de upplåts med nyttjanderätt, dock inte oftare än vart tionde år, eftersom deklarationen föreslås få den giltighetstiden. Deklarationen skall placeras väl synlig, normalt i trapphuset. För att kunna upprätta en energideklaration måste vissa uppgifter lämnas av byggnadsägaren till den energiexpert som upprättar en energideklaration. Det är i dagsläget inte klarlagt vilka dessa uppgifter kommer att vara. Frågan kommer att bli föremål för vidare utredning. Det kan t.ex. gälla att ta fram ritningar på huset eller uppgifter om mängden köpt energi. Om det fortsatta utredningsarbetet leder till ett krav på besiktning som underlag för en energideklaration, kan det vara en fördel om ägaren kan närvara. Vår bedömning är att energideklarationen totalt tar ett fåtal timmar i anspråk för ägaren av ett hyreshus.

Kravet på att upprätta energideklarationer innebär också kostnader för ägare av hyreshus. Vår bedömning idag är att den kostnaden kan komma att uppgå till i genomsnitt 6 000–8 000 kronor inklusive mervärdesskatt för ett flerbostadshus vart tionde år. För en

byggnad med lokaler torde variationen bli större. Mot denna kostnad skall ställas de kostnader ägaren redan har för att analysera byggnadens energistatus samt de minskade energikostnader som byggnadsägaren kan uppnå genom att investera i åtgärder som ökar byggnadens energieffektivitet och som inte skulle ha genomförts utan de rekommendationer som lämnas i en energideklaration. Dessutom bedöms kostnaden vara avdragsgill vid den löpande inkomstbeskattningen.

Vår uppfattning är att flertalet av de mindre företagen normalt sett inte har tillräcklig kompetens när det gäller energieffektivisering i byggnader, varför den information som lämnas i en deklaration bör ha stort informativt värde. Informationen kommer således att underlätta beslut om företagens investeringar i byggnader. Även om kunskapen om energieffektiviseringspotentialen i byggnadsbeståndet är begränsad, gör vi bedömningen att det finns goda förutsättningar att genomföra lönsamma åtgärder med relativt korta återbetalningstider i de flesta byggnader med bostäder och lokaler. Enligt beräkningar redovisade i avsnitt 12.2 är deklarationskostnaden mycket liten i förhållande till åtgärdernas kostnader och förväntade intäkter.

Av ovanstående framgår att reglerna kring energideklarationer inte förväntas snedvrida konkurrensen eller vara till nackdel för småföretagare. Tvärtom kan det hävdas att småföretag som normalt inte har den speciella energikompetens som större företag har, genom deklarationerna får tillgång till oberoende information till en relativt låg kostnad, som kan leda till lägre energikostnader. Det bör i sammanhanget nämnas att vi föreslår betydande utvecklingsinsatser finansierade av staten, som kommer att utgöra grunden för de förslag som lämnas till en byggnadsägare.

Eftersom systemet med energideklarationer påverkar de flesta ägare av byggnader, föreslår vi att en informationskampanj genomförs innan lagen träder i kraft. Vi anser inte att det finns anledning att ta särskild hänsyn till småföretagare när lagen träder ikraft. Av andra skäl har vi dock övervägt möjligheten av ett förenklat deklarationsförfarande för bl.a. ägare av flerbostadshus under en övergångsfas.

12.6. Övriga konsekvenser av utredningens förslag

Bedömning: Förslaget till ett system för energideklarering av byggnader saknar betydelse för den kommunala självstyrelsen, brottsligheten och det brottsförebyggande arbetet, för jämställdheten mellan kvinnor och män och för möjligheterna att nå de integrationspolitiska målen.

Överväganden och bedömning

Våra förslag kommer att få ekonomisk betydelse för i princip samtliga aktörer på fastighets- och bostadsmarknaden. På vilket sätt detta kommer att ske har beskrivits i kapitel 11 och i avsnitt 12.2. Förslagen kan även antas få viss betydelse för sysselsättningen i landet i och med att de ger upphov till en ny tjänstemarknad. Som tidigare angivits kan kommunernas energirådgivare komma att söka sig till denna marknad. För de övriga frågor som avses i 15 § kommittéförordningen bedömer vi att förslagen saknar betydelse.

13. Författningskommentar

13.1. Förslaget till lag om energideklaration av byggnader

1 §

Paragrafen anger lagens ändamål. Lagen lägger fast skyldighet att energideklarera byggnader, att regelbundet kontrollera anläggningar för komfortkyla och att utreda och redovisa alternativa energiförsörjningssystem i byggnader som uppförs enligt vad som föreskrivs i Europaparlamentets och rådets direktiv 2002/91/EG av den 16 december 2002 om byggnaders energiprestanda.

2 §

Enligt paragrafen skall regeringen utse en registermyndighet och en eller flera tillsynsmyndigheter. Såsom framgår av bl.a. avsnitt 5.1 och 5.8 föreslås Boverket utses till registermyndighet och i den egenskapen även utöva den huvudsakliga tillsynen över att skyldigheten att energideklarera byggnader fullgörs. De kommunala byggnadsnämnderna föreslås utöva tillsyn över att en energideklaration finns anslagen i flerbostadshus och byggnader med lokaler samt i sådana specialbyggnader som omfattas av det särskilda kravet i 6 § första stycket på anslående av en energideklaration.

3 §

Lagen omfattar alla byggnader i vilka energi används för att påverka byggnadens inomhusklimat. Ouppvärmda byggnader faller således utanför lagens tillämpningsområde. Vilka konsekvenser kravet på energideklarering kommer att få för landets byggnadsägare är en

fråga som är relativt komplicerad och det kan antas att synen på vilka typer av byggnader som skall deklareras kommer att ändras över tiden. Sådana bestämmelser bör därför utfärdas av regeringen eller den myndighet regeringen föreskriver. Med utgångspunkt i de undantag som direktivet medger i artikel 4.3, bör detta gälla byggnad som enligt 2 kap. 2 § fastighetstaxeringslagen (1979:1152) är indelad som ekonomibyggnad, kraftverksbyggnad, industribyggnad, försvarsbyggnad, distributionsbyggnad, värmecentral, reningsanläggning eller ecklesiastikbyggnad. Undantag bör även gälla fristående byggnad vars totala golvarea överstiger 50 m

2

, byggnad som avses att användas i högst två år och

fritidshus med högst två bostäder. Möjlighet till undantag efter ett särskilt ansökningsförfarande bör gälla för en byggnad som har förklarats som byggnadsminne enligt lagen (1988:950) om kulturminnen m.m. eller förordningen (1988:1229) om statliga byggnadsminnen m.m., eller om skyddsbestämmelser för byggnaden har meddelats i detaljplan eller områdesbestämmelser på grund av att byggnaden är särskilt värdefull från historisk, kulturhistorisk, miljömässig eller konstnärlig synpunkt.

4 §

I paragrafen anges de uppgifter som skall finnas i en energideklaration. I första stycket 1 definieras begreppet energiprestanda, som är den beräknade eller faktiska mängd energi som används i en byggnad för att uppfylla de behov som är knutna till ett normalt bruk av byggnaden. En allmän ram för beräkning av en byggnads energiprestanda anges i direktivets bilaga. Beräkningsmetodikerna för byggnaders energiprestanda skall åtminstone innehålla de faktorer som framgår av bilagan, såsom byggnadens yttre skal och mellanväggar, värmeanläggningar och varmvattenförsörjning, luftkonditioneringsanläggningar, ventilation och inbyggda belysningsinstallationer. I första stycket 2 uppställs ett krav om att en energideklaration även skall innehålla ett eller flera referensvärden. Ett referensvärde syftar till att ge information om hur den aktuella byggnaden energiprestandamässigt förhåller sig till t.ex. andra liknande byggnader. Slutligen skall en energideklaration enligt första stycket 3 innehålla rekommendationer om hur byggnadens energiprestanda kan förbättras. Hur dessa krav närmare skall vara utformade föranleder bestämmelser av detaljerad och teknisk karaktär, och antalet

faktorer kan behöva utökas eller närmare preciseras till följd av utvecklingen på området. Regeringen eller, efter regeringens bemyndigande, registermyndigheten bör därför få meddela föreskrifter om innehållet i en energideklaration.

I andra stycket anges energideklarationens giltighetstid. Det kan komma att bedömas som nödvändigt att en energideklaration i vissa fall skall ha en kortare giltighetstid än tio år. Sådana bestämmelser bör utfärdas av regeringen eller, efter regeringens bemyndigande, registermyndigheten.

5 §

En energideklaration skall enligt första stycket upprättas när en byggnad uppförs. I den situationen kommer endast en beräkning, och inte en faktisk uppmätning, av byggnadens energiprestanda att kunna göras.

Av andra stycket framgår att om en giltig energideklaration inte har upprättats enligt första stycket, skall en energideklaration upprättas innan en byggnad säljs eller upplåts med nyttjanderätt. Det senare fallet omfattar även upplåtelse av en del av en byggnad, t.ex. en lägenhet i ett flerbostadshus eller en lokal.

Direktivet tar sikte på försäljningar som sker på den öppna marknaden. I tredje stycket ges regeringen eller, efter regeringens bemyndigande, registermyndigheten ett bemyndigande att meddela undantag från kravet på energideklaration när en byggnad säljs eller upplåts med nyttjanderätt. Utgångspunkten för ett sådant undantag bör vara att en energideklaration inte behöver göras i de fall konsumentintresset är starkt begränsat såsom vid försäljningar som sker genom olika exekutiva förfaranden, auktion enligt lagen (1904:48) om samäganderätt, överlåtelse av byggnad på ofri grund efter hembud och vid överlåtelser som sker mellan närstående. Med närstående avses den krets av personer som anges i 2 kap. 22 § inkomstskattelagen (1999:1229). Vidare bör inte uthyrning av ett enstaka rum i ett småhus, liksom uthyrning av småhus som sker under en kortare period, omfattas av kravet på energideklarering. Det kan inte uteslutas att ytterligare situationer, för vilka undantag rörande kravet på upprättande av en energideklaration bör gälla, kan uppkomma i framtiden.

6 §

Bestämmelsen anknyter till artikel 7.3 i direktivet, som anger att i ”byggnader, med en total användbar golvyta på över 1 000 m

2

och

som inhyser offentliga myndigheter och institutioner som tillhandahåller offentliga tjänster för ett stort antal personer och därför ofta besöks av dessa personer”, skall en energideklaration anslås på väl synlig plats. Syftet är att sådana byggnader skall tjäna som förebilder och att nödvändig information om byggnadens energianvändning kommer att spridas till allmänheten genom anslåendet av en energideklaration. De byggnader som omfattas av bestämmelsen är sådana byggnader som är indelade som specialbyggnader enligt 2 kap. 2 § fastighetstaxeringslagen (1979:1152) och vars totala golvarea överstiger 1 000 m

2

. Kravet på att upprätta en energideklaration gäller även om inte någon av de andra förutsättningar vilka utlöser krav på energideklarering är för handen, dvs. att byggnaden uppförs, säljs eller upplåts med nyttjanderätt. Beståndet av specialbyggnader är stort och det kan för närvarande inte överblickas vilka konsekvenser det särskilda kravet på energideklarering kommer att få för dessa. Bestämmelsen i andra stycket avser att underlätta för regeringen eller, efter regeringens bemyndigande, registermyndigheten att meddela föreskrifter om undantag från lagens tillämpningsområde. Utgångspunkten för ett sådant undantag bör vara att sådana byggnader, som inte frekvent besöks av allmänheten, inte skall omfattas av kravet. Exempel på sådana byggnader är, förutom försvarsbyggnader, distributionsbyggnader, värmecentraler och reningsanläggningar vilka enligt vad som sägs i kommentaren till 3 § ovan helt bör undantas från lagens tillämpningsområde, byggnader som används inom kriminalvården och sådana kommunikationsbyggnader som inte utgör mötes- och uppehållsplats för resenärer. Liksom vad som har angetts i anslutning till 3 § begränsas möjligheterna till undantag av artikel 4.3 i direktivet.

7 §

I paragrafen föreskrivs att en energideklaration skall upprättas av en energiexpert. Närmare bestämmelser om de krav som bör ställas på sådana personer, bl.a. avseende utbildning och yrkeserfarenhet,

skall få meddelas av regeringen eller, efter regeringens bemyndigande, registermyndigheten.

8 §

Av paragrafen framgår vem som är ansvarig för att upprätta en energideklaration. I de fall som avses i första punkten, dvs. när en byggnad uppförs, åvilar detta ansvar den som enligt 9 kap. 1 § plan- och bygglagen (1987:10) skall utföra eller låta utföra byggnadsarbetena, dvs. byggherren. Ansvaret för att upprätta en energideklaration när en byggnad säljs eller upplåts med nyttjanderätt, förutsatt att en giltig energideklaration inte finns upprättad enligt 5 § första stycket, åvilar enligt andra punkten byggnadens ägare. Det är även ägaren som ansvarar för att en energideklaration upprättas och anslås i en sådan specialbyggnad som omfattas av 6 § första stycket.

9 §

Innan en byggnad säljs skall byggnadens ägare tillhandahålla presumtiva köpare byggnadens energideklaration. Med presumtiva köpare förstås en vidare krets av personer, t.ex. de som närvarar vid visning av den byggnad som är till salu. Syftet med bestämmelsen är att konsumenter skall kunna erhålla information om och jämföra byggnaders energiprestanda.

10 §

Genom bestämmelsen åläggs ägaren till en byggnad att tillhandahålla byggnadens energideklaration till presumtiva nyttjanderättshavare innan byggnaden, eller en del av byggnaden, upplåts med nyttjanderätt. Syftet är att presumtiva boende skall kunna erhålla information om och jämföra byggnaders energiprestanda. Eftersom skyldigheten åvilar ägaren undantas upplåtelser i andra hand. Sådana upplåtelser avser vanligtvis att en hyresgäst låter hyra ut sin bostad för viss begränsad tid p.g.a. utlandsvistelse, studier eller liknande.

Andra

stycket avser byggnader som enligt 2 kap. 2 § fastighets-

taxeringslagen (1979:1152) är indelade som hyreshus, dvs. byggnad

som är inrättad till bostad åt minst tre familjer eller till kontor, butik, hotell, restaurang och liknande. I dagligt tal rör det sig om flerbostadshus och byggnader med lokaler. Skyldigheten att tillhandahålla en energideklaration i sådana byggnader skall fullgöras genom att byggnadens ägare anslår en deklaration på väl synlig plats i byggnaden. Denna plats är som huvudregel husets entré.

Av tredje stycket framgår att även i sådana specialbyggnader, som omfattas av 6 § första stycket, skall energideklarationen anslås på väl synlig plats.

11 §

Efter att en energideklaration har upprättas skall den ges in till registermyndigheten och registreras. Med hänsyn till lagens breda tillämpningsområde kan tidpunkten för när en deklaration skall vara registrerad komma att behöva justeras. Bestämmelser om tidpunkter för ingivande av deklarationer i de olika fall som lagen avser bör därför meddelas av regeringen eller, efter regeringens bemyndigande, registermyndigheten.

12 §

En energideklaration skall registreras i ett energideklarationsregister, som skall föras med hjälp av automatiserad behandling. De föreskrifter som regeringen avses meddela genom bemyndigandet i andra stycket syftar bl.a. på föreskrifter om behandlingen av de personuppgifter som kommer att registreras. Vidare krävs det föreskrifter om hur registret skall vara upplagt, hur registreringsärendena skall hanteras och, om registerhållningen skall vara avgiftsbelagd, registerhållningsavgifter.

13 §

Om en uppgift i en registrerad energideklaration innehåller någon uppenbar oriktighet skall registermyndigheten rätta uppgiften. Innan rättelse sker skall den vars rätt berörs beredas tillfälle att yttra sig, om inte rättelsen är till förmån för denne eller yttrandet annars är uppenbart obehövligt.

14 §

Deklarationen kan ges in till registermyndigheten i fysisk form. De allra flesta energideklarationer kommer dock att ges in på elektroniskt medium, vilket underlättar hanteringen för såväl den som är skyldig att ge in deklarationen som registermyndigheten. Paragrafen möjliggör att en deklaration inlämnas på elektronisk väg.

15 §

Genom paragrafen ges registermyndigheten en rätt att påföra den som inte fullföljer sin skyldighet att inge en energideklaration för registrering en förseningsavgift. Detsamma gäller de fall då en ingiven deklaration är så ofullständig att den inte kan läggas till grund för registrering. Avgiften bör i stort sett motsvara vad det kostar att få en deklaration upprättad och relateras till det allmänna prisbasbeloppet. I fråga om småhus föreskrivs följaktligen att avgiften skall uppgå till 10 % och i fråga om annan byggnad till 25 % av det för året fastställda prisbasbeloppet enligt 1 kap. 6 § lagen (1962:381) om allmän försäkring.

Innan en förseningsavgift påförs skall enligt andra stycket den som är skyldig att inge en energideklaration för registrering beredas möjlighet att inge en deklaration eller att göra de kompletteringar som behövs.

Förseningsavgiften får sättas ned eller helt efterges om det finns särskilda skäl. Exempel på fall där nedsättning eller eftergift kan ske är att underlåtenheten att ta fram en energideklaration beror på byggnadsägarens ålder eller hälsa. Personliga förhållanden såsom skilsmässa eller en nära anhörigs sjukdom eller bortgång är andra omständigheter som kan föranleda eftergift eller nedsättning.

Verkställighetsföreskrifter om den särskilda avgiften avses meddelas av regeringen.

16 §

Paragrafen avser de byggnader i vilka en energideklaration skall vara anslagen på väl synlig plats, dvs. byggnader som enligt 2 kap. 2 § fastighetstaxeringslagen är indelade som hyreshus – i dagligt tal flerbostadshus och byggnader med lokaler – och de specialbyggnader som omfattas av det särskilda kravet på anslående

i 10 § tredje stycket. Om det kommer till tillsynsmyndighetens kännedom att en energideklaration inte är anslagen i en sådan byggnad får tillsynsmyndigheten förelägga ägaren till byggnaden att anslå en deklaration. Ett sådant föreläggande får förenas med vite.

Genom bestämmelsen i andra stycket ges tillsynsmyndigheten rätt att på begäran få tillträde till en byggnad för att kontrollera att en deklaration är anslagen. De byggnader som avses är flerbostadshus och byggnader med lokaler. Rätten till tillträde omfattar inte någon rätt att få tillträde till bostäder i sådana byggnader, utan endast att på plats kontrollera om det finns en upprättad och anslagen deklaration. Specialbyggnader förutsätts vara tillgängliga för allmänheten, inkluderat tillsynsmyndigheten.

17 §

I paragrafen anges att en obetald förseningsavgift, efter betalningsanmaning, skall lämnas för indrivning och att verkställighet enligt utsökningsbalken (1981:774) får ske.

18 §

Bestämmelsen anknyter till artikel 9 i direktivet, vilken ställer krav på regelbunden kontroll av luftkonditioneringssystem med en kyleffekt som är tolv kilowatt eller högre. Eftersom begreppet luftkonditioneringssystem kan tolkas på olika sätt har det ersatts med ”anläggning för komfortkyla”. Bestämmelser rörande kontrollen av sådana anläggningar kommer att vara av detaljerad och teknisk natur och bör därför meddelas av regeringen eller, efter regeringens bemyndigande, registermyndigheten.

19 §

Paragrafen anknyter till artikel 5 i direktivet, vilken ställer krav på bedömning av alternativa energiförsörjningssystem och möjligheterna att genomföra dessa system i byggnader som avses uppföras och vars totala användbara golvyta överstiger 1 000 kvadratmeter. Med alternativa energiförsörjningssystem avses exempelvis decentraliserade energiförsörjningssystem som baseras på förnybar

energi, kombinerad värme- och elproduktion, fjärr-/närvärme, fjärr-/närkyla och värmepumpar.

I paragrafen åläggs den som enligt 9 kap. 1 § plan- och bygglagen för egen räkning utför eller låter utföra byggnadsarbeten, dvs. byggherren, att utreda och till tillsynsmyndigheten särskilt redovisa de alternativa energiförsörjningssystem som finns och möjligheterna att genomföra dessa system. Om en sådan redovisning inte ges in senast i samband med att bygganmälan görs får enligt 9 kap. 12 § plan- och bygglagen byggnadsarbetena inte påbörjas.

En redovisning av detta slag kommer att innehålla bestämmelser av detaljerad och teknisk karaktär, och antalet faktorer kan behöva utökas eller närmare preciseras till följd av utvecklingen på området. Regeringen eller, efter regeringens bemyndigande, registermyndigheten bör därför få meddela föreskrifter om de uppgifter en sådan redovisning skall innehålla.

20 §

Vid förandet av energideklarationsregistret kan fel uppkomma och orsaka skada för en ägare till en byggnad. Tekniska fel kan hänföra sig till programvaran eller maskinvaran och resultera i att registreringar blir felaktiga eller fördröjs, eller att deklarationer som en gång registrerats raderas ut. Vidare kan förluster av deklarationer eller fel i de registrerade uppgifterna utgöra hinder eller skapa andra problem i den allmänna omsättningen av fastigheter eller vid byten av nyttjanderättshavare, vilket kan ha ekonomiska konsekvenser för byggnadens ägare. Därtill kan sådana förluster eller fel förorsaka merkostnader för att upprätta nya deklarationer, vilket är ekonomiskt kännbart för byggnadens ägare. En särskild bestämmelse om rätt till ersättning av staten har därför förts in i lagen. Bestämmelsen har utformats efter mönster från 19 kap. 37 § jordabalken.

21 §

En registreringsåtgärd som har lett till rättelse i energideklarationsregistret kan ha orsakat skada för ägaren eller nyttjanderättshavaren till en byggnad. Genom paragrafen ges möjlighet för dessa att få ersättning från staten. Sådan ersättning skall dock inte lämnas om

den skadelidande med hänsyn till felets art, eller andra omständigheter, hade bort inse att fel förekommit. Bestämmelsen har utformats efter mönster av 19 kap. 38 § jordabalken.

22 §

Förordningen (1995:1301) om handläggning av skadeståndsanspråk mot staten gäller sådana anspråk på ersättning för skador som riktas mot staten. När det gäller skada på grund av tekniskt fel i energideklarationsregistret, eller på grund av rättelse, är 19 kap.37 och 38 §§jordabalken förebilder för bestämmelsen. Kammarkollegiet skall enligt 4 § i den nämnda förordningen handlägga anspråk med stöd av 19 kap. 37 eller 38 § jordabalken. Eftersom de föreslagna skadeståndsbestämmelserna är utformade på i princip samma sätt som de nämnda bestämmelserna i jordabalken är det lämpligt att Kammarkollegiet, genom en ändring i ifrågavarande förordning, kommer att handlägga även sådana anspråk.

23 §

Av paragrafen framgår vilka av registermyndighetens respektive tillsynsmyndighetens beslut som får överklagas till allmän förvaltningsdomstol och att prövningstillstånd krävs vid överklagande till kammarrätten.

Punkten 1

Ikraftträdande- och övergångsbestämmelser

Direktivet föreskriver i artikel 15 att ett regelverk för energideklarering av byggnader skall vara i kraft senast den 4 januari 2006. På grund av bristande tillgång på personer med behörighet att upprätta energideklarationer och att utföra kontroll av anläggningar för komfortkyla får dock ikraftträdandet av regelverket skjutas upp i tre år.

Lagen föreslås träda i kraft enligt direktivets huvudregel, dvs. den 1 januari 2006. Särskilda övergångsbestämmelser för energideklarationer som upprättas under perioden den 1 januari 2006– 31 december 2008 föreslås i punkten 3.

Punkten 2

Bestämmelserna om förseningsavgift och föreläggande vid vite träder i kraft den 1 januari 2009.

Punkten 3

Bestämmelsen innebär att regeringen eller, efter regeringens bemyndigande, registermyndigheten för energideklarationer som upprättas under perioden 1 januari 2006–31 december 2008 får meddela föreskrifter om att sådana deklarationer får upprättas av andra än energiexperter enligt 7 §. Vilka uppgifter som kan ingå i en sådan deklaration, och på vilket sätt deklarationen får upprättas, kan i nuläget inte bedömas.

13.2. Förslaget till lag om ändring i plan- och bygglagen (1987:10)

9 kap.

12 §

Ändringen anknyter till 19 § lagen (0000:000) om energideklaration av byggnader. Enligt sist nämnda bestämmelse skall utredning och särskild redovisning av alternativa energiförsörjningssystem och möjligheterna att genomföra dessa system göras innan en byggnad, vars bruttoarea beräknas överstiga 1 000 kvadratmeter, uppförs. Skyldigheten åvilar den som för egen räkning utför eller låter utföra byggnadsarbetena. Ändringen i denna paragraf innebär att byggnadsarbetena inte får påbörjas om en sådan redovisning som avses i 19 § lagen (0000:000) om energideklaration av byggnader inte har getts in till byggnadsnämnden senast i samband med att bygganmälan görs.

13.3. Förslaget till lag om ändring i fastighetsmäklarlagen (1995:400)

16 §

Många försäljningar sker via mäklare. En mäklare som anlitas för en försäljning skall verka för att säljaren lämnar de uppgifter om den köpta egendomen som kan vara av betydelse för köparen och att säljaren även tillhandahåller köparen en energideklaration.

18 §

När en mäklare förmedlar en fastighet, som en konsument köper huvudsakligen för enskilt bruk, skall fastighetsmäklaren i den skriftliga beskrivningen lämna en hänvisning till en upprättad energideklaration.

13.4. Förslaget till lag om ändring i inkomstskattelagen (1999:1229)

45 kap.

15 b §

En ny bestämmelse föreslås av innebörd att kostnaden för att upprätta en energideklaration får räknas in i omkostnadsbeloppet vid beräkning av kapitalvinst för en avyttrad fastighet. Om den avyttrade fastigheten är en näringsfastighet och avdrag för kostnaden för upprättandet av deklarationen har medgivits vid den löpande inkomstbeskattningen i inkomstslaget näringsverksamhet, får dock inte kostnaden räknas in i omkostnadsbeloppet.

Det kan förekomma att ägaren till en byggnad har låtit upprätta mer än en energideklaration för byggnaden under sin innehavstid. Avdrag får dock endast medges för utgiften för den senast upprättade deklarationen.

Särskilda yttranden

Särskilt yttrande av experterna Lennart Berndtsson, Anders Mattsson, Jan Söderström och Elisabeth Teichert

Allmänt

Vi som står bakom detta yttrande, är verksamma inom bostadssektorn och de synpunkter som vi framför gäller energideklarationer för bostäder – såväl flerbostadshus som småhus. I vårt yttrande redovisar vi synpunkter som vi framfört till utredningen, men som vi anser inte har blivit beaktade i tillräcklig grad i utredningsförslaget.

Vi anser att EG-direktivet har ett vällovligt syfte. Det är angeläget att fastighetsägare och boende uppmärksammas på möjligheterna att genomföra lönsamma energiåtgärder i sina byggnader. Med ”lönsamma” åtgärder avses, att de ska vara fastighetsekonomiskt lönsamma.

Vår uppfattning om vilken typ av energiåtgärder som utgör merparten av den ”slumrande” potentialen av lönsamma energiåtgärder i bostäder är, att det gäller effektivisering av fastighetsdriften och ändrade brukarbeteenden. Stigande energipriser och låga räntor har dock medfört, att det särskilt i samband med underhållsåtgärder kan finnas fastighetsekonomiska förutsättningar även för större energiinvesteringar, t.ex. tilläggisoleringar och fönsterbyten.

Hur effektivt systemet med energideklarationer blir för att väcka en ”slumrande” potential med lönsamma energiåtgärder, är i hög grad beroende på fastighetsägarnas och de boendes inställning till systemet. Det är nödvändigt, att de uppfattar systemet som något som de verkligen kan ha nytta av i sin strävan att förbättra kontrollen över energianvändningen i byggnaderna och för att identifiera lönsamma åtgärder för att effektivisera energianvändningen. Då är förutsättningarna goda för att åtgärderna också genomförs.

Många fastighetsägare, och även bostadsorganisationer, har negativa erfarenheter av systemet med obligatoriska ventilationskontroller (OVK) och kan därför vara skeptiska inför ett nytt obligatoriskt system, som – liksom OVK – ifrågasätter hur de själva hanterar sin fastighetsförvaltning. Bakgrunden till OVK-systemet var, att man skulle förbättra inomhusmiljön genom att åtgärda dåligt fungerande ventilationsanläggningar. I det fallet gäller det människors hälsa, vilket ändå för fastighetsägare, och i synnerhet för de boende, kan uppfattas ha högre prioritet, än ett system vars huvudsyfte är att förbättra energiförsörjningssituationen inom den europeiska gemenskapen. Detta innebär också att det ställs extra höga krav på systemet för energideklarationer för att få acceptans från fastighetsägare m.fl.

BoEnDe-systemet

I utredningen behandlas översiktligt ett idéförslag till ett system för energideklarationer, som har utarbetats av flerbostadshusorganisationerna HSB, Riksbyggen, SABO och Fastighetsägarna och som har antagits av arbetsgruppen för energideklarationer inom Byggsektorns Kretsloppsråd. Idéförslaget, som benämns ”Bostadssektorns Energi Deklaration (BoEnDe)”, har även förutsättningar att – i tillämpliga delar – användas vid energideklarering av småhus med äganderätt. BoEnDe-konceptet låter sig också väl inordnas i det system för kollektiva hyresförhandlingar, som bedrivs på praktiskt taget hela hyresmarknaden. Härigenom får också hyresgästerna möjligheter till inflytande över energideklareringen.

Vi förordar detta system som bygger på att fastighetsägarna får förtroendet, att själva rapportera erforderliga data som ska utgöra underlag för energideklarationerna. Vidare ska ägare till byggnader, som enligt energideklarationerna har onormalt hög användning av köpt energi (den sämsta kvartilen i en grupp av jämförbara byggnader), uppmanas att vidta åtgärder. Förutom skriftlig information med generella råd informeras om oberoende konsulter, energirådgivare m.fl. som kan bistå med energibesiktningar, energiutredningar, lönsamhetskalkyler, upphandling, anbudsutvärdering och uppföljning av energiåtgärder.

De data som samlas in vid energideklarationerna utgör grund för en databas som möjliggör att man kan inordna byggnader med likartade energitekniska förutsättningar i grupper. På så sätt får man

tillgång till relevanta referensvärden för energideklarationerna, utan att behöva lägga ned stora resurser på beräkningar av teoretiska energibehov för befintliga byggnader.

I BoEnDe-systemet sänks referensnivån (XX kWh/m

2

, år) för

byggnader, som enligt energideklarationerna har onormalt hög energianvändning och vars ägare uppmanas ta hjälp av energiexpertis, vart efter systemet tillämpas. Därigenom kommer det att bli aktuellt med energibesiktningar av allt fler byggnader.

BoEnDe-systemet har den stora fördelen, att resurserna allokeras till de byggnader, inom de olika byggnadsklasserna, som använder mest energi och där man sannolikt också kan spara mest energi. I utredningens förslag sker inte denna allokering, utan alla byggnader som omfattas av EG-direktivet ska kontrolleras av oberoende experter, även i de fall fastighetsägaren vet, att man har mycket god energihushållning. Genom ett sådant förfarande blir det aktuellt med dyra utredningar och besiktningar i byggnader med liten energisparpotential, varvid man riskerar att fastighetsägarna kan komma att uppfatta systemet som byråkratiskt, dyrt och besvärligt – för de flesta till marginell nytta.

Vi bedömer, att energideklarering enligt BoEnDe-systemet kan bli ett kostnadseffektivt och obyråkratiskt system med goda förutsättningar att mottas positivt av fastighetsägarna. Direktivets krav på att ”oberoende experter” ska utfärda energideklarationerna, bedömer vi kunna uppfyllas, genom att de av fastighetsägaren inrapporterade uppgifterna om köpt energi och övriga fastighetsdata rimlighetskontrolleras av ”oberoende experter”, innan energideklarationen utfärdas. Telefon-, e-mail- eller brevkontakter med uppgiftslämnarna kan bli aktuella för kontroll av lämnade uppgifter.

Vi är öppna för tanken att de byggnader, som enligt BoEnDesystemet har de sämsta energiprestanda, ska genomgå obligatoriska kontroller (energibesiktningar) av energiexperter som resulterar i ”skräddarsydda” åtgärdsförslag med lönsamhetskalkyler.

Utredaren har bedömt, att BoEnDe-systemet inte uppfyller direktivets krav och därför inte utgör ett möjligt alternativ till det system som utredningen föreslår. Vi anser dock, med hänsyn till de så stora fördelarna med BoEnDe-systemet, att man vid den fortsatta utvecklingen av det svenska systemet för energideklarationer, ska ha en inriktning mot BoEnDe-konceptet och även verka för acceptans för ett sådant system inom EU.

Vi ställer oss helt bakom utredarens förslag, om att tiden fram till 2009 ska utnyttjas för att pröva olika alternativ för energideklarering, som bl.a. bygger på överenskommelser med berörda organisationer. Det är först när man får praktiska erfarenheter av energideklareringen, som man bör fastställa det kompletta regelverket kring systemet.

I utredningen föreslås, att vissa flerbostadshus under övergångsperioden fram till 2009 ska kunna omfattas av ett system med en förenklad energideklaration, som bygger på fastighetsägarnas egna uppgifter. Vi anser, att man då kan utgå från BoEnDe-systemet. Det är vår förhoppning att erfarenheterna av en sådan försöksverksamhet ska leda till att man i Sverige beslutar om, att man även efter försöksperioden tillämpar ett sådant system.

Vilka energiprestanda ska ligga till grund för energideklarationen?

Utredningen tar inte i detalj ställning till vilka energiprestanda som ska ingå i energideklarationen. Av förslaget till författningstext framgår, att energideklarationen ska innehålla uppgifter om ”den faktiska eller beräknade mängd energi som används i en byggnad för att uppfylla de behov som är knutna till normalt bruk av byggnaden (energiprestanda)”. Den ska också innehålla ”ett eller flera referensvärden”. Två metoder behandlas, som enligt utredningen skulle kunna användas för rapportering av den aktuella byggnadens energiprestanda.

Den första metoden utgår från den köpta energin, men utredaren föreslår, att det ska göras ett flertal korrigeringar av denna, innan man får ett användbart mått på byggnadens energiprestanda. Man hänvisar till direktivets krav på normalisering av uppmätt energi till ”standardised use”. Korrigeringarna gäller boendes beteende/aktiviteter, temperaturen i byggnaden, personvärmetillskott, tappvarmvatten, värme från hushållsel och fastighetsel, ventilationsvärmebehov, m.m.

Vi anser, att det är den ”köpta energin” som – tillsammans med referensvärden – ska redovisas på energideklarationen. För fastighetsägare inom bostadssektorn är det den köpta energin som är utgångspunkten för energiuppföljningar och bedömningar angående energieffektiviseringsåtgärder. Den köpta energin är måttet på byggnadens energiprestanda med de tekniska förutsättningar som

råder och med hänsyn till aktuella driftbetingelser och brukarbeteenden. För bostadsrättshavare, småhusägare och hyresgäster är det naturligtvis också den köpta energin till byggnaden som är intressant. Det är ju den som ligger till grund för fastighetsägarens driftkostnader och som påverkar avgiften till bostadsrättsföreningen och hyresgästernas hyror samt boendekostnaderna i småhusen.

Mot bakgrund av detta anser vi, att man ska vara mycket restriktiv då det gäller ”korrigeringar/normaliseringar” av den uppmätta energin. Den enda korrigering, som sedan länge generellt tillämpas inom svensk fastighetsförvaltning, gäller korrigering av köpt uppvärmningsenergi med hänsyn till uppvärmningsbehovet det aktuella året i förhållande till ett meteorologiskt normalår. I de fall man har värmepannor eller värmepumpar måste naturligtvis också beräkningar göras för att få byggnadernas energiprestanda. Det gäller då att ta hänsyn till årsverkningsgrader respektive årsvärmefaktorer.

Om man korrigerar för brister i förvaltning och onormalt brukande får man inte ett operativt mått på energiprestanda som kan användas i fastighetsförvaltningen. Erfarenhetsmässigt är injustering av värme- och ventilationssystem samt justering av inställningar på styr- och reglerutrustningar de mest angelägna och lönsamma förvaltningstekniska åtgärderna i många byggnader. Genom den av utredningen föreslagna korrigeringen bortser man ifrån denna typ av energiåtgärder, vilket är synnerligen olyckligt, om systemet ska uppmärksamma fastighetsägarna på lönsamma energiåtgärder.

En anledning till att utredaren, i enlighet med direktivet, föreslår korrigering av mängden köpt energi är, att man vill få ett mått på de energiprestanda, som byggnaden teoretiskt skulle ha, om den sköttes perfekt och om brukarna betedde sig ”normalt”. Detta skulle naturligtvis kunna vara av visst värde för köparen vid en försäljning. I så fall borde köparen också kunna beräkna hur hög energianvändningen skulle bli med sina förutsättningar. För flerbostadshus, som används för studentbostäder och äldreboende, skulle korrigeringar möjligen ha ett värde, om de ska energideklareras i samma grupp som ”normala” flerbostadshus.

Vi ifrågasätter möjligheten att utveckla generella verktyg för de föreslagna korrigeringarna, som leder till den eftersträvade informationen till presumtiva köpare. De korrigeringar av den köpta energin som föreslås, bedömer vi får en alltför teoretisk grund för att kunna uppfylla sitt syfte. En av de absolut viktigaste faktorerna

för att kunna göra en ”normalisering” av energibehovet för uppvärmning, är den genomsnittliga rumstemperaturen i byggnaden under uppvärmningssäsongen. Tyvärr har man aldrig tillgång till en sådan uppgift. Man kan bara få indikationer på hur varmt det är i huset, genom att tala med de som bor i huset och med fastighetsskötarna. Dessa uppgifter blir dock synnerligen osäkra. Enda sättet att kontrollera rumstemperaturerna är genom mätningar i lägenheterna under vintern. Det skulle kräva att de experter, som enligt utredaren ska lämna underlag för energideklarationerna, endast kan göra sina besiktningar under vintermånaderna.

Andra faktorer som gör att normaliseringar är synnerligen tveksamma är, att man inte vet vilka värmeläckor som finns i huset till följd av bl a brister i utförandet. Dåligt isolerade utfackningsväggar, ”köldbryggor” och otätheter är faktorer som kan ha stor betydelse för byggnadens värmebehov. Med teoretiska beräkningar kan man inte konstatera brister i utförandet. För att få en bedömning av omfattningen av sådana brister krävs termografering vintertid.

I samband med den meteorologiska normalårskorrigeringen tar man redan hänsyn till solvärme och internvärme som bidrar till uppvärmningen. Att mer i detalj analysera hur stort det nyttiggjorda värmetillskottet från hushållsel och fastighetsel i ett flerbostadshus blir, finner vi meningslöst. Fastighetselen används främst för belysning ute och inne i de gemensamma utrymmena samt för drift av tvättstugor, fläktar, hissar, motorvärmare m m. Av denna elanvändning är det normalt endast en del av elenergin till innebelysningen, som kan bidra till att minska behovet av köpt energi för uppvärmning.

Vid normalårskorrigeringen tas även hänsyn till hur stor andel av uppvärmningsenergin som används för värmning av tappvarmvatten, och som är oberoende av utetemperaturen. Man antar att en viss andel av uppvärmningsbehovet gäller tappvarmvattnet, eller antar att en viss andel av tappvattnet används som varmvatten, som kräver en viss värmemängd. För att öka noggrannheten i normalårskorrigeringen krävs det mätning av byggnadens totala varmvattenförbrukning.

Den andra metoden, beräkningsmetoden, som utredningen föreslår som alternativ till den normaliserade faktiska energianvändningen, går ut på att man teoretiskt beräknar byggnadens energibehov. Utgående från tillgänglig dokumentation, t.ex. relationsritningar och entreprenadhandlingar från de tillfällen huset byggdes eller byggdes om, och undersökningar på plats av en oberoende

expert, tar man fram ett underlag som sedan används för att räkna fram det teoretiska energibehovet. Denna metod ger för befintliga byggnader endast ett referensvärde, som kan användas vid jämförelse med den köpta energin. Det kan ses som ett börvärde, som inte tar hänsyn till bristfälligt utförd isolering, köldbryggor, fel i installationssystem m.m. Det teoretiskt framräknade referensvärdet ger därför ringa vägledning till varför den köpta energin avviker från den beräknade. Vi förordar att man istället – såsom föreslås i BoEnDe-systemet – använder referensvärden från en databas med uppgifter om köpt energi för olika byggnadsklasser med likartade energitekniska förutsättningar, baserat på uppgifter från energideklarationerna.

Vi anser att beräkningsmetoden endast bör användas för energideklarering av nyproducerade byggnader.

Vilka krav ska man ställa på de oberoende experterna?

Vi ifrågasätter om det behövs ett certifieringssystem för oberoende experter. Vi anser att man borde överväga, att istället underlätta för fastighetsägare att få kontakt med de konsulter, energirådgivare etc. som redan finns och som på ett oberoende sätt kan bistå fastighetsägaren med allt från besiktningar till åtgärders genomförande och utvärdering.

När efterfrågan på energitjänster ökar kommer marknaden att utvecklas till fördel för konsulter med goda referenser från nöjda fastighetsägare. Marknaden kommer att tillhandahålla lämplig utbildning för de energiexperter som vill medverka till effektivare energianvändning inom bebyggelsen. Stimulans till branschgemensamma informations- och utbildningsinsatser genom statliga insatser kan göra god nytta. En uppgift för det organ som ska ansvara för driften av systemet för energideklarationer är att följa upp och stödja utbildnings- och besiktningsverksamheten samt att utföra kvalitetskontroller.

Om ett certifieringsförfarande ändå blir aktuellt, anser vi att utredningens förslag, som innebär att en energideklaration även ska kunna upprättas av energiexperter verksamma inom fastighetsbolagen är positivt. Vi anser också att det är positivt, att man föreslår ett system som inte kräver personcertifiering av samtliga experter, utan att det är tillräckligt att experterna är verksamma inom ackrediterade företag. Den årliga avgiften för ackrediteringen, som

uppgår till storleksordningen 10 000 kr, är dock en ej försumbar kostnad för de ackrediterade företagen.

Vi anser, att den som ska genomföra energideklareringen måste ha erfarenheter och kunskap om fastighetsförvaltning och drift av fastigheter. En förutsättning för en bra utförd energibesiktning är också, att besiktningsmannen kan hämta uppgifter från de som har erfarenhet av byggnadernas egenskaper och driftförhållanden, t ex drifttekniker, fastighetsskötare och boende. För att vara en bra energiexpert, är det minst lika viktigt med ”fingertoppskänsla” och praktisk kunskap som med formell teoretisk kompetens.

Databank med åtgärdsförslag

Utredningen har framfört förslag om en databank med åtgärdsförslag, som de oberoende experterna ska utnyttja. Tanken är att dessa, med stöd av databanken, snabbt och effektivt ska kunna lämna väl underbyggda, ”skräddarsydda” åtgärdsförslag till fastighetsägarna. Vi anser, att man ställer väl stora förhoppningar till en sådan databank. Naturligtvis är det bra, om nya beräkningshjälpmedel utvecklas till nytta för såväl fastighetsägare som experter. Det kan också vara av värde med databanker med aktuella kostnadsuppgifter för olika energiåtgärder. Däremot är det inte möjligt att utveckla generella beräkningsprogram för vanliga åtgärder av förvaltnings- och driftteknisk art, som ju är helt beroende av förhållandena i de enskilda byggnaderna. En ”handbok” med råd och anvisningar till fastighetsägare och experter skulle i det fallet sannolikt vara av större värde.

Ska energileverantörerna rapportera försåld energi?

Utredningen föreslår, att man ska utreda förutsättningarna för ett system, där energileverantörerna rapporterar uppgifter till en databank avseende levererad energi till sina kunder. Dessa uppgifter skulle då kunna användas vid framtagningen av energideklarationerna. Vi är mycket tveksamma till nyttan med ett sådant system. Vi tror inte, att man på detta sätt skulle få en rationellare hantering av uppgifter om köpt energi och en högre kvalitet i energideklarationerna. Istället befarar vi, att man får ett administrativt system som kräver stora resurser för drift och kvalitetssäkring.

Avdrag för kostnader för att upprätta energideklaration

Utredaren föreslår att kostnaden för att upprätta en energideklaration under vissa förutsättningar ska vara avdragsgill för fastighetsägaren. Utredaren konstaterar också att de flesta bostadsrättsföreningar inte kan dra nytta av detta på grund av gällande beskattningsregler. Vi anser att andra möjligheter bör prövas, så att man får neutralitet i kostnadsutfallet för olika typer av fastighetsägare. En möjlighet som bör övervägas är den modell för ”skattekreditering” som föreslås tillämpas vid källsorteringsinsatser.

Kostnader och nytta

Utredaren har bedömt genomsnittskostnaderna avseende energibesiktning av småhus respektive flerbostadshus under den första 10årsperioden. Det är den period som kräver de största resurserna, eftersom man inte kan utnyttja uppgifter från tidigare genomförda energideklarationer. För småhus bedöms kostnaden uppgå till 2 750 kr, exkl. moms. För flerbostadshus är motsvarande kostnad 5 500 kr, exkl. moms. Vi bedömer dock att kostnaderna för energibesiktning av småhus snarare ligger på nivån 4 000–8 000 kr, exkl. moms. För flerbostadshus anser vi, att man i utredningen borde räkna med besiktningskostnader på åtminstone 10 000–15 000 kr, exkl. moms. Inom AB Svenska Bostäder har man erfarenheter av att seriösa energibesiktningar av flerbostadshus kan kosta upp emot 25 000 kr, exkl. moms, om de inkluderar vissa energiberäkningar. Då ingår ändå inte de kostnader som fastighetsägaren drabbas av, främst genom den tid som åtgår för att ta fram underlag till besiktningsmannen och för att bistå denne under besiktningen. För bostadsrättsföreningar och småhus med äganderätt tillkommer kostnader för moms, vilket fördyrar besiktningen.

Den nytta som uppnås med systemet kan uttryckas i termer om hur mycket energianvändningen minskar inom EU. För fastighetsägarna är den främsta nyttan, hur mycket pengar de kommer att spara, genom att genomföra de åtgärder som de får kunskap om vid energideklareringen. Utredningen har endast gjort enkla bedömningar av denna nytta.

När utredningen jämför kostnader och nytta har man utgått ifrån att fastighetsägare i mycket stor utsträckning genomför de identifierade lönsamma åtgärderna. Man har då funnit att systemet

med energideklarationer baserade på besiktningar är lönsamt. Vi ifrågasätter denna kalkyl och konstaterar, att det kommer att krävas mycket resurser, som ej är kalkylerade, för styrmedel – såsom informationsinsatser och förändrade finansieringsvillkor – för att merparten av de identifierade energiåtgärderna verkligen ska bli genomförda.

Sammanfattning

Vi anser att

  • ett system för energideklarationer, baserat på köpt energianvändning – såsom BoEnDe-systemet – har goda förutsättningar att accepteras av bostadssektorn, såväl av flerbostadshusägare och småhusägare som hyresgäster. Det är dessutom kostnadseffektivt, eftersom resurserna allokeras mot byggnader med den största energisparpotentialen. Vi anser därför, att man vid den fortsatta utvecklingen av systemet för energideklarationer ska ha en inriktning mot BoEnDe-konceptet och verka för acceptans för ett sådant system inom EU.
  • köpt energi till byggnaden ska utgöra grund för energiprestanda vid energideklaration av bostadshus, utan korrigeringar av uppvärmningsenergin utöver normalårskorrgering och hänsynstagande till pannors årsverkningsgrad och värmepumpars årsvärmefaktorer.
  • man bör ta fram ”skräddarsydda” åtgärdspaket för de byggnader som – på basis av uppgifter om den köpta energin – identifieras som minst energieffektiva. Detta bör göras med hjälp av energiexperter. För övriga byggnader är det tillräckligt med generella råd om energieffektivisering anpassade till de aktuella byggnadstyperna.
  • tillgången på oberoende, kompetenta experter är en fråga som bör överlåtas på marknaden. Vi ifrågasätter därför behovet av ett certifieringssystem för de som ska få utfärda energideklarationerna.
  • utredningen har alltför stor tilltro till databanker med standardiserade åtgärdsförslag som grund för energibesiktningar. De mest lönsamma energiåtgärderna i bostäder är av förvaltningsteknisk natur och kan inte beräknas med standardiserade beräkningsprogram.
  • ett system, där energileverantörerna rapporterar försåld energi till en databank inte skulle medföra att man får en rationellare hantering av uppgifter om köpt energi eller en högre kvalitet i energideklarationerna.
  • man bör skapa neutralitet mellan olika ägarformer av flerbostadshus, så att också bostadsrättsrättsföreningar får kompensation för kostnaderna för upprättande av energideklarationer.
  • utredningen kraftigt underskattar kostnaderna för energibesiktningar.
  • det kommer att krävas stora informationsinsatser och förändrade finansieringsvillkor för att merparten av de identifierade energiåtgärderna ska bli genomförda.

Vi är införstådda med att utredaren har haft som ambition att föreslå ett system för energideklarationer, som inte i något avseende kan ifrågasättas vid en tolkning av texterna i EG-direktivet. Vi är också medvetna om, att vissa av våra förslag till alternativ utformning av systemet med energideklarationer kan ha brister, då det gäller uppfyllandet av detaljer i EG-direktivet. Vi tycker ändå, att alla möjligheter ska prövas för att få en generös tolkning av direktivets texter vid den svenska implementeringen, så att man får ett så effektivt system som möjligt. Vi anser också, att det måste finnas möjligheter till framtida förändringar av systemet med energideklarationer med hänsyn till måluppfyllelse, omvärldsförändringar och erfarenheter från dess tillämpning.

Särskilt yttrande av experten Bengt Wånggren

Jag förordar ett energideklarationssystem i två steg. Steg ett, deklarationen ska baseras på uppmätta värden och därmed deklarera rätt sak på ett kostnadseffektivt sätt. Steg två, åtgärdsförslagen för byggnader med dåliga energiprestanda ska baseras på noggranna utredningar.

För att uppnå bästa acceptans, enkelhet, riktighet, noggrannhet och kostnadseffektivitet anser jag att en energideklaration ska baseras på verkligt uppmätt värde och inte på teoretiskt beräknat. Endast vid nyproduktion bör energideklaration baseras på en teoretisk beräkning. De flesta människor kommer att förstå och acceptera ett mätt värde mycket bättre än ett beräknat. Det mätta värdet behöver normeras på lite olika sätt, men det gör inte att acceptansen minskar. Tvärtom så ökar det trovärdigheten att man tar hänsyn till årsvariationer i vädret, inomhustemperatur och annat som alla känner till påverkar hur mycket energi man behöver köpa.

I ett första steg tas en energideklaration baserad på uppmätt värde fram. Den är enkel och billig att få fram. Man behöver i de flesta fall bara se på räkningarna och därefter, till exempel i ett datorprogram, göra nödvändiga normeringar. Deklarationen bör utfärdas av en oberoende energiexpert.

Uppmätta värden är även ur teknisk synpunkt riktigare. Ett uppmätt värde tar till exempel med bristerna i fastighetsdrift. Vi vet att det finns en ”slumrande potential” av lönsamma åtgärder att minska energianvändningen i byggnader. Jag anser att en stor del av denna är att förbättra fastighetsdriften och att göra enkla billiga investeringar i installationssystemen. Dessa brister kan åtgärdas enkelt och har hög lönsamhet. Man får också med brukarnas eventuellt ”slösaktiga” beteende. Även det kan ju vara lätt att åtgärda om de blir uppmärksammade på det och om viljan finns.

De uppmätta normerade värdena ska därefter användas till att identifiera byggnader med dåliga energiprestanda. Det sker genom att jämföra med referensvärden. För övriga byggnader kan man ge generella råd om energieffektivisering anpassade till typ av byggnad, byggnadsår, energianvändning m.m. För dessa byggnader är nu energideklarationen klar.

För byggnader med dåliga energiprestanda sker i ett andra, obligatoriskt eller eventuellt frivilligt, steg noggrannare utredningar för att ta fram skräddarsydda åtgärdspaket. I dessa utredningar ingår bland annat beräkningar och besiktningar. Den teoretiska beräk-

ningen resulterar i en byggnads optimala ”börvärde” som kan ge vägledning då det skräddarsydda åtgärdspaketet tas fram. Man kan då också se potentialen och lönsamheten i större energiinvesteringar, till exempel att byta fönster, värmeisolera tak och väggar eller byta till värmepump.

Alla kostnader för systemet med energideklarationer ska ställas mot uppnådd nytta. De beräkningar av kostnader och besparingar som på utredningens uppdrag gjorts av ECON är enligt min mening mycket osäkra och baseras i vissa delar på diskutabla förutsättningar. Så har till exempel inte fastighetsägarens egna kostnader för att samla in uppgifter och för att delta i besiktningar tagit med. I ett beräkningsexempel räknar man sedan fram lönsamheten med det mycket osannolika antagandet att alla fastighetsägare genomför lönsamma åtgärder. Jag anser att ECON i beräkningarna underskattar kostnaderna och överskattar besparingarna. Min slutsats är att för fastighetsägarna blir systemet bara lönsamt om deklarationen baseras på mätta värden och sker i två steg. I ett deklarationssystem med två steg satsas utredningsresurser och besiktningar främst på de byggnader som använder mycket energi och som kan effektivisera energianvändningen mest.

Praktiskt genomförande

Jag stödjer i mycket väsentligt det yttrande gällande bostäder som lämnas av experterna Lennart Berndtsson, Anders Mattsson, Jan Söderström, Elisabeth Teichert. Jag anser att BoEnDe-idékonceptet kan utvecklas till ett system som kan användas för flerbostadshus att samla in och normera uppmätta värden på köpt energi. Det kan också ta fram generella åtgärdsförslag. Därmed kan det bli tillräckligt för att genomföra energideklarationer enligt steg 1. Det kan också användas till att få fram referensvärden som ligger till grund för urvalet av byggnader för steg 2.

För byggnader som innehåller lokaler kan det vara svårare att hitta referenser för att göra urvalet av byggnader för steg 2. I en stor grupp likartade byggnader bör det ända vara möjligt att se vilka som ”sticker ut”. Man kan annars göra enkla beräkningar av börvärde för den aktuella byggnaden som får vara referensen. Många större fastighetsägare med lokaler har redan sådana system. Det finns och används idag flera olika enkla beräkningsmetoder. För de

större fastighetsbolagen är det inte ändamålsenligt att staten anvisar en beräkningsmetod som måste användas för urvalet för steg 2.

En deklaration för ett nytt, ännu inte byggt, hus måste av uppenbara skäl baseras på en teoretisk beräkning. En sådan deklaration bör ha kort giltighetstid och efter cirka 2 år ersättas med en deklaration baserad på uppmätta värden. Det är speciellt viktigt om den normerade uppmätta energianvändningen avviker mer än 20 % från beräkningen.

Genom att göra deklarationerna i två steg bortfaller behovet av den stora databas för inmatning av byggnadsdata och beräkning av energiprestanda som föreslås i utredningen.

Kommittédirektiv

Genomförande av EG-direktivet om byggnaders energiprestanda

Dir. 2003:139

Beslut vid regeringssammanträde den 6 november 2003.

Sammanfattning av uppdraget

En särskild utredare tillkallas med uppdrag att lämna förslag till hur Europaparlamentets och rådets direktiv 2002/91/EG om byggnaders energiprestanda skall genomföras i Sverige. Utredaren skall utarbeta förslag till lämplig organisation och de författningsändringar som behövs för att genomföra direktivet. Utredaren skall även lämna förslag till lämplig uppföljning av direktivets genomförande och eventuellt kompletterande åtgärder för att underlätta genomförandet. Utredaren skall redovisa uppdraget senast den 1 november 2004.

Bakgrund

Europaparlamentets och rådets direktiv 2002/91/EG av den 16 december 2002 om byggnaders energiprestanda, m.m.

Den Europeiska kommissionen lämnade i maj 2001 ett förslag till Europaparlamentets och rådets direktiv om byggnaders energiprestanda (KOM 2001(226) slutlig (EGT C 213E/2001 s. 266). Direktivet antogs slutligt av rådet och Europaparlamentet i november 2002 och trädde i kraft den 4 januari 2003 (Celex 32002L0091). Direktivet skall vara genomfört i medlemsstaterna senast den 4 januari 2006. Om medlemsstaterna har bristande tillgång på kvalificerade experter för att uppfylla kraven vad gäller energicertifiering, värmepannor och luftkonditioneringssystem i artiklarna 7, 8 och 9 får tiden utsträckas med ytterligare tre år för att fullt ut tillämpa bestämmelserna.

EG-direktivet 2002/91/EG om byggnaders energiprestanda syftar till att minska energianvändningen i bebyggelsen och därmed bidra till att minska utsläppen av klimatpåverkande gaser samt minska EU:s importberoende av energi. Eftersom byggnadssektorn svarar för ca 40 % av den totala slutliga energianvändningen är det angeläget att vidta åtgärder för att effektivisera energianvändningen inom denna sektor. Även rådets direktiv 93/76/EEG av den 13 september 1993 om begränsning av koldioxidutsläpp genom en förbättring av energieffektiviteten (SAVE) innehåller krav på medlemsstaterna att bl.a. utveckla, genomföra och rapportera om program inom området energieffektivitet i byggnadssektorn. EGdirektivet om byggnaders energiprestanda är emellertid ett kompletterande rättsligt instrument för genomförandet av mer konkreta åtgärder för att förverkliga potentialen till ökad energieffektivitet i byggnadssektorn.

EG-direktivet 2002/91/EG om byggnaders energiprestanda fastställer krav i fråga om

–

beräkningsmetodik för byggnaders integrerande energiprestanda,

–

minimikrav avseende energiprestanda för nya byggnader och byggnader som genomgår större renovering,

–

energicertifiering av byggnader,

–

regelbundna kontroller, och alternativt rådgivningsinsatser avseende värmepannor samt

–

regelbundna kontroller av luftkonditioneringssystem.

Direktivets krav innebär för svenskt vidkommande en mängd tillkommande krav, främst avseende införandet av krav på energicertifiering av byggnader vid försäljning, uthyrning och nybyggnation, samt kontroll av luftkonditioneringssystem. Vidare innebär kraven avseende beräkningsmetodik och minimikrav avseende byggnaders energiprestanda att en översyn av nuvarande byggregler behöver göras. Utifrån de ramar som fastställs i direktivet är det angeläget att närmare utreda hur dessa krav bäst anpassas för svenska förhållanden. Samtidigt bör genomförandearbetet inom övriga EU beaktas.

Åtgärder för att effektivisera energianvändningen i bebyggelsen i Sverige

Energipolitiken skall skapa villkoren för en effektiv och hållbar energianvändning och en kostnadseffektiv svensk energiförsörjning med låg negativ inverkan på hälsa, miljö och klimat samt underlätta omställningen till ett ekologiskt uthålligt samhälle. I 2002 års energipolitiska riksdagsbeslut (prop. 2001/02:143, bet. 2001/02:NU 17, rskr. 2001/02:317) anges att de statliga insatserna skall inriktas på att stödja den effektivisering som sker spontant i samhället och som en följd av olika styrmedel. Åtgärderna bör även vara anpassade till marknadens mekanismer. Syftet med sådana åtgärder är att stimulera användningen av befintlig energieffektiv teknik och att främja introduktion av ny energieffektiv teknik. Detta görs huvudsakligen genom information och kunskapsspridning, i samarbete mellan kommunal, regional och central nivå, samt genom att stimulera till miljöanpassad produktutveckling, främst inom ramen för 2002 års energipolitiska program. För dessa ändamål ges särskilda bidrag för bl.a. kommunal energirådgivning, teknikupphandling och marknadsintroduktion av energieffektiv teknik samt stöd till information och utbildning. Åtgärderna administreras huvudsakligen av Statens energimyndighet (Energimyndigheten) samt i vissa delar av Konsumentverket.

I den nämnda propositionen uttalades även att det finns brister vad gäller tillgång och kvalitet på statistik över bebyggelsens energianvändning och att uppdateringar och kompletteringar är nödvändiga. I syfte att påbörja en uppdatering av kunskapsunderlaget redovisade Energimyndigheten i april 2003 i en förstudie – Energistatistik i byggnader – översiktligt möjligheterna att förbättra den befintliga energistatistiken i fråga om bebyggelsen (dnr N2003/3380/ESB). Regeringen uppdrog mot denna bakgrund den 28 maj 2003 åt Energimyndigheten att närmare utreda och bedöma möjligheterna att förbättra statistik- och kunskapsunderlaget om bebyggelsens energianvändning. Behoven med anledning av EG-direktivet om byggnaders energiprestanda skall särskilt uppmärksammas. Uppdraget skall redovisas till Näringsdepartementet senast den 1 december 2003.

Inomhusmiljö och energianvändning i byggnader hör nära samman. Inomhusklimatet i en byggnad påverkas av bl.a. byggnadens isoleregenskaper och dess installationer, t.ex. ventilationssystemen. Riksdagen har beslutat om ett delmål angående

energianvändningen i bostäder och lokaler (prop. 2000/2001:130, bet. 2001/02:MJU3, rskr. 2001/02:36). Av detta framgår att miljöbelastningen från energianvändningen i bostäder och lokaler skall minska och vara lägre 2010 än 1995. Detta skall ske bl.a. genom att den totala energianvändningen effektiviseras för att på sikt minska. Regeringen har i propositionen beskrivit vilka åtgärder som behöver vidtas för att nå det av riksdagen fastställda målet. Genomförandet av EG-direktivet 2002/91/EG om byggnaders energiprestanda ger möjlighet att genomföra och följa upp delmålet.

På regeringens uppdrag startade 1999 ett s.k. dialogprojekt, Bygga, bo och förvalta för framtiden, i syfte att nå frivilliga överenskommelser om åtaganden för en hållbar utveckling. Arbetet har fokuserats på en effektiv energianvändning, en hälsosam inomhusmiljö och en effektiv resursanvändning. En överenskommelse mellan regeringen och ett antal privata och offentliga aktörer inom bygg- och fastighetssektorn har undertecknats under 2003.

Regler för energihushållning i bebyggelsen

I plan- och bygglagen (1987:10) anges i 2 kap. 2 och 3 §§ att planläggning skall ske med beaktande av bl.a. att långsiktigt god hushållning med energi skall främjas och att bebyggelse och anläggningar som för sin funktion kräver tillförsel av energi skall lokaliseras på ett sätt som är lämpligt med hänsyn till energiförsörjningen och energihushållningen. Vidare anges i 2 § lagen (1994:847) om tekniska egenskapskrav på byggnadsverk, m.m., att energihushållning och värmeisolering är sådana väsentliga tekniska egenskapskrav som skall uppfyllas för byggnadsverk som uppförs eller ändras. I 8 § förordningen (1994:1215) om tekniska egenskapskrav på byggnadsverk, m.m. anges även att byggnadsverk och deras installationer för uppvärmning, kylning och ventilation skall vara projekterade och utförda på ett sådant sätt att den mängd energi som med hänsyn till klimatförhållandena på platsen behövs för användandet är liten och värmekomforten för brukarna är tillfredsställande. Boverket får enligt förordningen även meddela föreskrifter om sådana krav på energihushållning och värmeisolering som skall uppfyllas av anordningar för rumsuppvärmning eller varmvattenförsörjning i andra byggnader än industri-

byggnader. I Boverkets byggregler (BBR) finns närmare föreskrifter om krav på bl.a. energihushållning.

Det är angeläget att kraven i EG-direktivet avvägs på ett ändamålsenligt sätt mot såväl andra tekniska egenskapskrav på byggnader som övriga krav i plan- och bygglagstiftningen. Även möjligheterna att samordna kraven med befintliga kontrollförfaranden bör prövas och samordnas med PBL-kommittén (M2002:05) och utredningen Frågor om byggnadsdeklarationer, byggnadsregister och byggfelsförsäkringar (M2002:06).

Åtgärder för genomförandet av direktivet 2002/91/EG om byggnaders energiprestanda i Sverige

Regeringen uppdrog den 4 april 2002 åt Statens energimyndighet att i samarbete med Boverket och efter samråd med Konsumentverket och Styrelsen för teknisk ackreditering och kontroll (SWEDAC) analysera hur det föreslagna direktivet om byggnaders energiprestanda skall genomföras i Sverige (dnr 2002/3613/ESB). I uppdraget ingick även att uppskatta kostnaderna för att uppfylla de krav som anges i direktivförslaget samt studera hur kravet på energicertifiering kan samordnas med andra deklarationssystem. Uppdraget redovisades den 14 februari 2003. Rapporten har remissbehandlats (dnr N2002/3613/ESB). Remissinstanserna delar i stort sett myndigheternas förslag till hur EG-direktivet bör genomföras. Åtskilliga remissinstanser konstaterar emellertid att EG-direktivet innebär ökade kostnader för samhället, fastighetsägarna och de boende. I detta sammanhang framhålls vikten av att incitament skapas för att få till stånd genomförande av energieffektiviseringsåtgärder för att kunna motivera införandet av bl.a. ett system för energicertifiering. Flertalet remissinstanser påpekar också att det är viktigt att det fortsatta arbetet med genomförandet sker i samverkan med bygg- och fatighetsbranschen och övriga berörda aktörer så att det blir så effektivt som möjligt.

Uppdraget

En särskild utredare tillkallas med uppdrag att lämna förslag till hur Europaparlamentets och rådets direktiv 2002/91/EG om byggnaders energiprestanda skall genomföras i Sverige. Utredaren skall utarbeta förslag till lämplig organisation och de författningsändringar som behövs för att genomföra EG-direktivet. Utredaren skall även lämna förslag till lämplig uppföljning av EG-direktivets genomförande och eventuellt kompletterande åtgärder för att underlätta genomförandet, t.ex. inom ramen för de energipolitiska programmen. Behoven av utbildning och information för de berörda aktörerna skall särskilt beaktas. Utredaren skall också uppmärksamma behovet av särskilda sådana insatser under införandet av regelverket och övergångsperioden innan kraven tillämpas fullt ut.

Utredaren skall analysera alternativa sätt att genomföra direktivets krav med beaktande av syftet med direktivet och behovet av att skapa ett kostnadseffektivt system för de berörda aktörerna. Intresset av att begränsa de administrativa bördorna för aktörerna, för såväl tillsynsmyndigheter, certifieringsorgan, fastighetsägare som hyrestagare, skall beaktas. Utredaren skall i samråd med branschen utvärdera möjligheterna att genomföra vissa delar genom frivilliga initiativ och, om det bedöms lämpligt, lämna sådana förslag. Arbetet inom dialogprojektet Bygga, bo och förvalta för framtiden bör i detta sammanhang studeras. Strävan skall vara att de frivilliga initiativen skall utformas på ett så konkurrensneutralt sätt som möjligt så att etablering av nya tekniska lösningar möjliggörs. Utredaren skall även göra samhällsekonomiska bedömningar och analysera konsekvenserna av olika sätt att genomföra direktivet och olika ambitionsnivåer för arbetet. En bedömning av kostnaderna för de berörda aktörerna och möjliga åtgärder för att förbättra energiprestandan skall också göras. Utredaren skall även bedöma vilka ekonomiska konsekvenser som genomförandet av direktivet får för slutkonsumenterna, bl.a. de boende. Behovet av eventuella kompletterande åtgärder för att få till stånd energieffektiviseringsåtgärder skall uppmärksammas. Utredaren skall även studera hur befintliga krav på energihushållning och värmeisolering tillämpas och vid behov lämna förslag till åtgärder.

Utredaren skall vidare utvärdera möjligheterna att samordna de kontroll- och certifieringsförfaranden som föreskrivs i EG-

direktivet med befintliga sådana och, om det bedöms lämpligt, lämna förslag till hur samordningen skall ske. När det gäller kraven som gäller värmepannor skall utredaren i första hand analysera alternativet med information och rådgivning till brukarna och särskilt beakta formerna för hur uppföljningen skall gå till. Utredaren skall även beakta såväl andra tekniska egenskapskrav på byggnader som övriga krav i plan- och bygglagstiftningen.

Arbetets genomförande, samråd, tidsplan m.m.

Utredaren skall beakta arbetet i den föreskrivande kommitté som inrättats enligt artikel 14 i EG-direktivet. Kommittén biträder EGkommissionen i arbetet med att utvärdera EG-direktivet och skall vid behov lägga fram förslag till kompletterande åtgärder. Utredaren skall även följa och redovisa arbetet med att genomföra EG-direktivet inom EU:s övriga medlemsstater. Eventuella övriga EU-initiativ som berör genomförandet skall också beaktas.

Utredaren skall samråda med PBL-kommittén (M2002:05), utredningen Frågor om byggnadsdeklarationer, byggnadsregister och byggfelsförsäkringar (M2002:06), samt Energimyndigheten, Boverket, Statens fastighetsverk och Styrelsen för ackreditering och teknisk kontroll (SWEDAC). Utredaren skall även beakta Energimyndighetens arbete med att förbättra statistik- och kunskapsunderlaget i fråga om bebyggelsens energianvändning. Utredaren skall även samråda med företrädare för berörda delar av näringslivet samt, när det gäller redovisning av förslagens konsekvenser för små företag, med Näringslivets Regelnämnd (NNR). Konsekvenser för små företag skall redovisas i enlighet med förordningen (1998:1820) om särskild konsekvensanalys av reglers effekter för små företags villkor.

Om utredaren föreslår åtgärder som kräver finansiering skall förslag till sådan lämnas.

Utredaren skall redovisa sitt uppdrag senast den 1 november 2004.

(Näringsdepartementet)

europeiska unionen

EUROPAPARLAMENTET RÅDET

Bryssel den 16 december 2002 (OR. en)

2001/0098 (COD) LEX 394

PE-CONS 3665/2/02 REV 2

ENER 224 ENV 593 CODEC 1295

EUROPAPARLAMENTETS OCH RÅDETS DIREKTIV 2002/91/EG

OM BYGGNADERS ENERGIPRESTANDA

EUROPAPARLAMENTETS OCH RÅDETS

DIREKTIV 2002/91/EG

av den 16 december 2002

om byggnaders energiprestanda

EUROPAPARLAMENTET OCH EUROPEISKA UNIONENS RÅD HAR ANTAGIT DETTA DIREKTIV

med beaktande av Fördraget om upprättandet av Europeiska gemenskapen, särskilt artikel 175.1 i detta,

med beaktande av kommissionens förslag

1

,

med beaktande av Ekonomiska och sociala kommitténs yttrande

2

,

med beaktande av Regionkommitténs yttrande

3

,

i enlighet med förfarandet i artikel 251 i fördraget

4

, och

av följande skäl:

(1) I artikel 6 i fördraget föreskrivs att miljöskyddskraven skall integreras i utformningen och

genomförandet av gemenskapens politik och verksamhet.

(2) I artikel 174 i fördraget anges att naturresurserna skall utnyttjas varsamt och rationellt; dessa

resurser utgörs bland annat av oljeprodukter, naturgas och fasta bränslen, som är viktiga energikällor men också det främsta upphovet till utsläpp av koldioxid.

(3) Ökad energieffektivitet är en viktig del av det paket av handlingsprogram och åtgärder som

krävs för att följa Kyotoprotokollet och bör finnas med i varje politiskt åtgärdspaket avsett att uppfylla ytterligare åtaganden.

(4) Styrning av efterfrågan på energi är ett viktigt instrument för gemenskapen för att kunna

påverka den globala energimarknaden och därigenom försörjningstryggheten avseende energi på medellång och lång sikt.

(5) I sina slutsatser av den 30 maj 2000 och den 5 december 2000 stödde rådet kommissionens

handlingsplan för ökad energieffektivitet och begärde särskilda åtgärder i byggnadssektorn.

(6) Bostads- och tjänstesektorn som till största delen utgörs av byggnader, står för mer än 40 %

av den slutliga energianvändningen i gemenskapen och expanderar, vilket ofrånkomligen innebär att energianvändningen i sektorn kommer att öka och följaktligen även koldioxidutsläppen.

(7) Rådets direktiv 93/76/EEG av den 13 september 1993 om begränsning av koldioxidutsläpp

genom en förbättring av energieffektiviteten (SAVE)

1

, som innehåller krav på

medlemsstaterna att utveckla, genomföra och rapportera om program inom området energieffektivitet i byggnadssektorn, har nu börjat visa resultat. Det behövs dock ett kompletterande rättsligt instrument för fastställande av mer konkreta åtgärder, så att den stora outnyttjade potentialen för energibesparingar kan realiseras och de stora skillnaderna mellan medlemsstaternas resultat inom denna sektor kan minskas.

(8) I rådets direktiv 89/106/EEG av den 21 december 1988 om tillnärmning av medlemsstaternas

lagar och andra författningar om byggprodukter

2

krävs att byggnadsverket och dess

installationer för uppvärmning, kylning och ventilation skall vara projekterade och utförda på ett sådant sätt att den mängd energi som behövs är liten med hänsyn till klimatförhållandena på platsen och värmekomforten för brukarna.

(9) Vid åtgärder för att ytterligare förbättra byggnaders energiprestanda bör klimatförhållanden

och lokala förhållanden beaktas samt även inomhusklimat och kostnadseffektivitet. Åtgärderna bör inte strida mot andra väsentliga krav på byggnader som tillgänglighet, varsamhet och byggnadens avsedda användning.

(10) Byggnaders energiprestanda bör beräknas på basis av en metodik, som kan differentieras på

regional nivå, som förutom värmeisolering även inbegriper andra allt viktigare faktorer, exempelvis värme- och luftkonditioneringsanläggningar, användning av förnybara energikällor samt utformning av byggnaden. Ett gemensamt tillvägagångssätt, genomfört av kvalificerade och/eller auktoriserade experter, vars oberoende garanteras på grundval av objektiva kriterier, kommer att bidra till att medlemsstaterna får gemensamma spelregler i fråga om deras insatser för att spara energi i byggnadssektorn och kommer att förbättra insynen för presumtiva köpare och användare i fråga om energiprestanda på gemenskapens fastighetsmarknad.

(11) Kommissionen avser att ytterligare utveckla standarder såsom EN 832 och prEN 13790, även

med hänsyn till luftkonditioneringssystem och belysning.

(12) Eftersom byggnader påverkar den långsiktiga energianvändningen bör nya byggnader

uppfylla de minimikrav för energiprestanda som är skräddarsydda efter det lokala klimatet. Bästa praxis bör i detta avseende riktas mot optimalt utnyttjande av sådana faktorer som innebär förbättrad energiprestanda. Eftersom möjligheten att använda sig av alternativa energiförsörjningssystem i allmänhet inte är utforskad till fullo, bör den tekniska, miljömässiga och ekonomiska genomförbarheten övervägas i fråga om alternativa energiförsörjningssystem; detta kan göras en gång, av medlemsstaten, genom en utredning som resulterar i en förteckning över energihushållningsåtgärder

  • för genomsnittliga lokala

marknadsvillkor

  • som uppfyller kriterierna för kostnadseffektivitet. Innan byggande inleds kan det krävas specifika analyser om åtgärden eller åtgärderna bedöms vara genomförbara.

(13) Större renoveringar av befintliga byggnader över en viss storlek bör ses som en möjlighet att

vidta kostnadseffektiva åtgärder för att förbättra energiprestandan. Större renoveringar är exempelvis sådana fall där den totala renoveringskostnaden för byggnadens skal och/eller energiinstallationer såsom uppvärmning, varmvattenförsörjning, luftkonditionering, ventilation och belysning överstiger 25 % av byggnadens värde, exklusive värdet av den mark där byggnaden är belägen, eller där mer än 25 % av skalet på byggnaden skall renoveras.

(14) Förbättring av en befintlig byggnads totala energiprestanda innebär emellertid inte

nödvändigtvis totalrenovering av byggnaden utan kan vara begränsad till de delar som är mest betydelsefulla för en byggnads energiprestanda och som är kostnadseffektiva.

(15) Krav som ställs vid renovering av befintliga byggnader bör inte vara oförenliga med

byggnadens avsedda funktion, kvalitet eller karaktär. Det bör vara möjligt att tjäna in merkostnader för en sådan renovering inom en rimlig tid i förhållande till investeringens förväntade tekniska livslängd genom ökad energibesparing.

(16) Certifiering kan åtföljas av stimulansprogram i syfte att underlätta lika tillgång till förbättrad

energiprestanda eller grunda sig på avtal mellan intressentorganisationer och ett organ som utses av medlemsstaten eller genomföras av energitjänsteföretag som har åtagit sig att göra de särskilda investeringarna. De antagna systemen bör övervakas och följas upp av medlemsstaterna, som även bör underlätta användandet av incitamentsystem. I möjligaste mån bör certifikatet beskriva den faktiska situationen beträffande byggnadens energiprestanda och det kan revideras i enlighet därmed. Myndighetsbyggnader och byggnader som allmänheten ofta besöker bör fungera som förebilder genom att man där tar hänsyn till miljö- och energifaktorer, och därför bör dessa byggnader energicertifieras med jämna mellanrum. Denna information om energiprestanda bör spridas bättre till allmänheten genom att energicertifikaten anslås tydligt. Om man dessutom visar den rekommenderade inomhustemperaturen jämte den faktiska inomhustemperaturen, bör det avhålla från obetänksam användning av värme-, luftkonditionerings- och ventilationssystem. Detta bör bidra till att onödig energianvändning undviks och till att ett behagligt inomhusklimat (värmekomfort) garanteras i förhållande till utomhustemperaturen.

(17) Medlemsstaterna får också använda andra sätt/åtgärder, som inte nämns i detta direktiv, för att

främja bättre energiprestanda. Medlemsstaterna bör uppmuntra en bättre energiförvaltning med beaktande av byggnadernas nyttjandefrekvens.

(18) Under de senaste åren har luftkonditionering blivit allt vanligare i de sydeuropeiska länderna.

Detta skapar betydande problem vid tidpunkter med effekttoppar, elkostnaderna ökar och energibalansen störs i dessa länder. De strategier som leder till förbättring av byggnaders termiska prestanda under sommarmånaderna bör prioriteras. Därför bör passiv kylteknik vidareutvecklas, framför allt sådan teknik som leder till förbättring av inomhusklimatet och av mikroklimatet kring byggnaderna.

(19) Regelbundet underhåll av värmepannor och luftkonditioneringssystem av kvalificerad

personal bidrar till att systemen förblir korrekt inställda enligt produktspecifikationerna och säkerställer därigenom att de ur miljö-, säkerhets- och energisynpunkt fungerar optimalt. I varje situation då ett utbyte kan vara aktuellt med tanke på kostnadseffektiviteten bör en oberoende bedömning göras av hela värmesystemet.

(20) Att de boende i en byggnad faktureras för kostnaderna för uppvärmning, luftkonditionering

och varmvatten, beräknat i förhållande till den reella förbrukningen, skulle kunna bidra till energibesparing inom bostadssektorn. De boende bör kunna reglera sin egen förbrukning av värme och varmvatten i den mån detta är kostnadseffektivt.

(21) I enlighet med subsidiaritets- och proportionalitetsprinciperna i artikel 5 i fördraget bör de

allmänna principerna i ett system för krav på energiprestanda samt systemets mål fastställas på gemenskapsnivå, men detaljerna i genomförandet bör lämnas åt medlemsstaterna, så att varje medlemsstat kan välja den ordning som bäst överensstämmer med dess särskilda förutsättningar. Detta direktiv är begränsat till det minimum som krävs för att uppnå dessa mål och går inte utöver vad som är nödvändigt för ändamålet.

(22) Det bör finnas möjlighet att snabbt anpassa beräkningsmetodiken och för medlemsstaterna att

regelbundet se över minimikraven för byggnaders energiprestanda med hänsyn till den tekniska utvecklingen, bland annat när det gäller byggnadsmaterialens isolerande egenskaper (eller kvalitet), och till den framtida utvecklingen inom standardiseringen.

(23) De åtgärder som är nödvändiga för att genomföra detta direktiv bör antas i enlighet med

rådets beslut 1999/468/EG av den 28 juni 1999 om de förfaranden som skall tillämpas vid utövandet av kommissionens genomförandebefogenheter

1

.

HÄRIGENOM FÖRESKRIVS FÖLJANDE.

Artikel 1

Syfte

Syftet med detta direktiv är att främja en förbättring av energiprestanda i byggnader i gemenskapen samtidigt som hänsyn tas till utomhusklimat och lokala förhållanden samt till krav på inomhusklimat och kostnadseffektivitet.

I detta direktiv fastställs krav i fråga om följande:

a) Den allmänna ramen för en beräkningsmetodik för byggnaders integrerade energiprestanda.

b) Tillämpningen av minimikrav på nya byggnaders energiprestanda.

c) Tillämpningen av minimikrav på energiprestanda i befintliga stora byggnader som genomgår större renoveringar.

d) Energicertifiering av byggnader.

e) Regelbundna kontroller av värmepannor och luftkonditioneringssystem i byggnader samt en bedömning av värmeanläggningen om värmepannorna i den är äldre än 15 år.

Artikel 2

Definitioner

I detta direktiv avses med:

1.

byggnad: en takförsedd konstruktion med väggar, för vilken energi används för att påverka

inomhusklimatet; med byggnad kan avses en byggnad i sin helhet eller delar av byggnaden som har utformats eller ändrats för att användas separat,

2.

en byggnads energiprestanda: en byggnads energimängd beräknad som faktisk eller beräknad

förbrukning för att uppfylla olika behov som är knutna till normalt bruk av byggnaden, vilket bl.a. kan inbegripa uppvärmning, vattenuppvärmning, kylning, ventilation och belysning. Denna mängd skall återges i en eller flera numeriska indikatorer, som beräknats med beaktande av isolering, tekniska egenskaper och typ av installation, byggnadens utformning och placering ur klimatperspektiv, exponering för sol och påverkan av närliggande byggnader, egen energiproduktion samt andra faktorer, inbegripet inomhusklimatet, som påverkar energibehovet,

3.

en byggnads energicertifikat: ett certifikat, som erkänns av medlemsstaten eller en juridisk

person som har utsetts av denna stat, vilket innehåller en byggnads energiprestanda, beräknad i enlighet med en metodik som grundas på den allmänna ramen i bilagan,

4.

kombinerad värme- och elproduktion: samtidig omvandling av primära bränslen till mekanisk

eller elektrisk energi och värmeenergi, med uppfyllande av vissa kvalitetsvillkor för energieffektiviteten,

5.

luftkonditioneringssystem: en kombination av alla de komponenter som krävs för att

åstadkomma en form av luftbehandling som innebär att temperaturen regleras eller kan sänkas, eventuellt i kombination med reglering av ventilationen, fuktigheten och luftens renhet,

6.

värmepanna: kombination av hölje och brännare som är konstruerad för att till vattnet

överföra den värme som uppkommer vid förbränningen,

7.

nominell effekt (uttryckt i kW): den maximala värmeeffekt som tillverkaren fastställt och

garanterar vid kontinuerlig drift om de av tillverkaren angivna verkningsgraderna respekteras,

8.

värmepump: en anordning eller installation som utvinner värme vid låg temperatur från luft,

vatten eller jord och levererar värmen till byggnaden.

Artikel 3

Antagande av metodiker

Medlemsstaterna skall tillämpa metodiker, på nationell eller regional nivå, för beräkning av byggnaders energiprestanda på grundval av den allmänna ramen i bilagan. Delarna 1 och 2 i denna ram skall anpassas till den tekniska utvecklingen i enlighet med förfarandet i artikel 14.2, med beaktande av de standarder eller normer som tillämpas i medlemsstaternas lagstiftning.

Denna metodik skall fastställas på nationell eller regional nivå.

En byggnads energiprestanda skall uttryckas på ett klart sätt och får innehålla en indikator för koldioxidutsläpp.

Artikel 4

Fastställande av krav på energiprestanda

1. Medlemsstaterna skall vidta nödvändiga åtgärder för att se till att minimikrav på byggnaders energiprestanda fastställs på grundval av de metodiker som anges i artikel 3. Medlemsstaterna får, när de fastställer dessa krav, skilja mellan nya och befintliga byggnader och olika kategorier av byggnader. Dessa krav skall ta hänsyn till allmänna förhållanden när det gäller inomhusklimatet för att möjliga negativa effekter såsom otillfredsställande ventilation undviks liksom till lokala förhållanden och till byggnadens avsedda användning och ålder. Dessa krav skall ses över med jämna mellanrum minst vart femte år och vid behov uppdateras för att återspegla den tekniska utvecklingen inom byggnadssektorn.

2. Kraven på energiprestanda skall tillämpas i enlighet med artiklarna 5 och 6.

3. Medlemsstaterna får besluta att inte fastställa eller tillämpa de krav som avses i punkt 1 på följande kategorier av byggnader:

  • Byggnader eller monument med officiellt skydd som del av en utvald miljö, eller på grund av deras särskilda arkitektoniska eller historiska värde, om överensstämmelse med kraven skulle medföra oacceptabla förändringar av deras särdrag eller utseende.
  • Byggnader som används för andakt och religiös verksamhet.
  • Tillfälliga byggnader som är avsedda att användas två år eller mindre, industrianläggningar, verkstäder och jordbruksbyggnader med lågt energibehov som inte är avsedda som bostäder samt jordbruksbyggnader som inte är avsedda som bostäder och som används inom en sektor som omfattas av ett nationellt sektorsavtal om energiprestanda.
  • Bostadshus som är avsedda för användning mindre än fyra månader per år.
  • Fristående byggnader med en total användbar golvyta på mindre än 50 m2.

Artikel 5

Nya byggnader

Medlemsstaterna skall vidta nödvändiga åtgärder för att se till att nya byggnader motsvarar de minimikrav på energiprestanda som avses i artikel 4.

I fråga om nya byggnader med en total användbar golvyta över 1 000 m2 skall medlemsstaterna se till att det sker en bedömning av om alternativa system är tekniskt, miljömässigt och ekonomiskt genomförbara, exempelvis

  • decentraliserade energiförsörjningssystem, som baseras på förnybar energi,
  • kombinerad värme- och elproduktion,
  • fjärr/närvärme eller fjärr/närkyla, om sådan finns tillgänglig,
  • värmepumpar, under vissa förutsättningar,

och detta skall beaktas innan byggandet inleds.

Artikel 6

Befintliga byggnader

Medlemsstaterna skall vidta nödvändiga åtgärder för att säkerställa att, när byggnader med en total användbar golvyta på över 1 000 m2 genomgår en större renovering, deras energiprestanda förbättras så att de uppfyller minimikrav, i den mån det är tekniskt, funktionellt och ekonomiskt genomförbart. Medlemsstaterna skall fastställa dessa minimikrav avseende energiprestanda på grundval av de krav på energiprestanda som fastställs för byggnader enligt artikel 4. Kraven får fastställas antingen för den renoverade byggnaden i dess helhet eller för de renoverade systemen eller komponenterna när de ingår såsom en del i en renovering som skall genomföras inom en begränsad tidsperiod, med ovan nämnda syfte att förbättra byggnadens totala energiprestanda.

Artikel 7

Energicertifikat

1. Medlemsstaterna skall se till att ett energicertifikat görs tillgängligt för ägaren eller att ägaren gör ett sådant certifikat tillgängligt för den presumtive köparen eller hyresgästen i respektive fall, när byggnader byggs, säljs eller hyrs ut. Certifikatets giltighetstid får inte överskrida 10 år.

Utfärdande av certifikat för lägenheter eller enheter för individuellt bruk i byggnadskomplex får grunda sig

  • på en gemensam certifiering för hela byggnaden för byggnadskomplex med ett gemensamt värmesystem,

eller

  • på bedömningen av en annan representativ lägenhet i samma byggnadskomplex.

Medlemsstaterna får göra undantag från tillämpningen av denna punkt för de kategorier som anges i artikel 4.3.

2. Energicertifikatet för byggnader skall innehålla referensvärden, såsom aktuella rättsliga normer och riktmärken, så att konsumenter kan jämföra och bedöma byggnadens energiprestanda. Certifikatet skall åtföljas av rekommendationer för hur energiprestanda kan förbättras kostnadseffektivt.

Syftet med certifikaten skall vara begränsat till att tillhandahålla information och alla de effekter som dessa certifikat kan ha när det gäller rättsliga förfaranden eller annat skall beslutas i enlighet med nationella bestämmelser.

3. Medlemsstaterna skall vidta åtgärder för att se till att det i byggnader, med en total användbar golvyta på över 1 000 m2 och som inhyser offentliga myndigheter och institutioner som tillhandahåller offentliga tjänster för ett stort antal personer och därför ofta besöks av dessa personer, placeras ett energicertifikat som inte får vara äldre än tio år och det på en plats som är framträdande och klart synlig för allmänheten.

Intervall för rekommenderad och aktuell inomhustemperatur och, i tillämpliga fall, andra relevanta klimatfaktorer får också vara tydligt anslagna.

Artikel 8

Inspektion av värmepannor

När det gäller minskning av energianvändning och begränsning av koldioxidutsläpp skall medlemsstaterna antingen göra vad som föreskrivs i a eller vad som föreskrivs i b nedan:

a) Fastställa nödvändiga åtgärder för regelbunden inspektion av värmepannor som eldas med icke förnybara flytande eller fasta bränslen med en nominell effekt på 20–100 kW. Sådana inspektioner får också tillämpas på värmepannor för annat bränsle.

Värmepannor med en nominell effekt på över 100 kW skall inspekteras åtminstone vartannat år. För värmepannor som eldas med gas kan denna period utsträckas till 4 år.

I fråga om värmeanläggningar med värmepannor med en nominell effekt på över 20 kW och som är äldre än 15 år skall medlemsstaterna fastställa nödvändiga åtgärder för en engångsinspektion av hela värmeanläggningen. På grundval av inspektionen, som skall innehålla en bedömning av värmepannans effektivitet samt pannans dimensionering i förhållande till byggnadens värmebehov, skall experter ge råd till användarna om utbyte av värmepannorna, andra förändringar i värmesystemet och alternativa lösningar.

b) Vidta åtgärder för att säkerställa att råd ges till användare om utbyte av värmepannorna, andra förändringar i värmesystemet och alternativa lösningar som kan omfatta inspektioner för att bedöma värmepannans effektivitet samt huruvida den är av lämplig storlek. Den totala verkan av ett sådant tillvägagångssätt bör i stort motsvara verkan av bestämmelserna i a. Medlemsstater som väljer detta alternativ skall vartannat år översända en rapport till kommissionen där likvärdigheten i tillvägagångssättet bedöms.

Artikel 9

Inspektion av luftkonditioneringssystem

När det gäller minskning av energianvändning och begränsning av koldioxidutsläpp skall medlemsstaterna fastställa nödvändiga åtgärder för regelbunden inspektion av luftkonditioneringssystem med en nominell effekt på mer än 12 kW.

Denna inspektion skall innefatta en bedömning av luftkonditioneringens effektivitet samt luftkonditioneringens dimension i förhållande till byggnadens kylbehov. Lämpliga råd skall ges till användarna om möjlig förbättring eller utbyte av luftkonditioneringssystemet och om alternativa lösningar.

Artikel 10

Oberoende experter

Medlemsstaterna skall se till att certifieringen av byggnader, utarbetandet av åtföljande rekommendationer och inspektionen av värmepannor och luftkonditioneringssystem utförs på ett oberoende sätt av kvalificerade och/eller auktoriserade experter, oavsett om dessa arbetar som egenföretagare eller är anställda av offentliga organ eller privata företag.

Artikel 11

Översyn

Kommissionen skall, biträdd av den kommitté som inrättas genom artikel 14, utvärdera detta direktiv mot bakgrund av erfarenheterna av dess tillämpning och vid behov lägga fram förslag om bland annat följande:

a) Eventuella kompletterande åtgärder avseende renoveringar i byggnader med en total användbar golvyta på mindre än 1 000 m2.

b) Allmänna incitament för ytterligare energieffektiviseringsåtgärder i byggnader.

Artikel 12

Information

Medlemsstaterna får vidta nödvändiga åtgärder för att informera dem som använder byggnader om de olika metoder som bidrar till förbättrad energiprestanda. Kommissionen skall på medlemsstaternas begäran biträda medlemsstaterna vid organiserandet av dessa informationskampanjer, som kan handhas i gemenskapsprogram.

Artikel 13

Anpassning av ramen

Delarna 1 och 2 i bilagan skall ses över med regelbundna mellanrum, som inte får vara kortare än 2 år.

De ändringar som krävs för att anpassa delarna 1 och 2 i bilagan till den tekniska utvecklingen skall antas i enlighet med förfarandet i artikel 14.2.

Artikel 14

Kommitté

1. Kommissionen skall biträdas av en kommitté.

2. När det hänvisas till denna punkt skall artiklarna 5 och 7 i beslut 1999/468/EG tillämpas, med beaktande av bestämmelserna i artikel 8 i det beslutet.

Den tid som avses i artikel 5.6 i beslut 1999/468/EG skall vara tre månader.

3. Kommittén skall själv anta sin arbetsordning.

Artikel 15

Införlivande

1. Medlemsstaterna skall sätta i kraft de bestämmelser i lagar och andra författningar som är nödvändiga för att följa detta direktiv senast den ...

*

. De skall genast underrätta kommissionen om

detta.

När en medlemsstat antar dessa bestämmelser skall de innehålla en hänvisning till detta direktiv eller åtföljas av en sådan hänvisning när de offentliggörs. Närmare föreskrifter om hur hänvisningen skall göras skall varje medlemsstat själv utfärda.

2. Medlemsstaterna får på grund av bristande tillgång på kvalificerade och/eller auktoriserade experter ta ytterligare 3 år på sig för att fullt ut tillämpa bestämmelserna i artiklarna 7, 8 och 9. När medlemsstaterna utnyttjar denna möjlighet skall de underrätta kommissionen och tillhandahålla tillbörlig motivering tillsammans med en tidsplan för det fortsatta genomförandet av detta direktiv.

Artikel 16

Ikraftträdande

Detta direktiv träder i kraft samma dag som det offentliggörs i Europeiska gemenskapernas officiella tidning.

Artikel 17

Adressater

Detta direktiv riktar sig till medlemsstaterna.

Utfärdat i Bryssel den

På Europaparlamentets vägnar På rådets vägnar

Ordförande Ordförande

BILAGA

Allmän ram för beräkning av byggnaders energiprestanda (artikel 3)

1. Beräkningsmetodikerna för byggnaders energiprestanda skall åtminstone integrera följande faktorer:

a) Termiska egenskaper hos byggnaden (yttre skal och mellanväggar osv.). Dessa egenskaper kan också inbegripa lufttäthet.

b) Värmeanläggningar och varmvattenförsörjning, inbegripet deras isoleringsegenskaper.

c) Luftkonditioneringsanläggningar.

d) Ventilation.

e) Inbyggda belysningsinstallationer (huvudsakligen den sektor som inte är avsedd för bostadsändamål).

f) Placering och orientering av byggnaderna, inklusive utomhusklimat.

g) Passiva solvärmesystem och solskydd.

h) Naturlig ventilation.

i) Förhållanden avseende inomhusklimatet, inklusive planerat inomhusklimat.

2. Positiv påverkan av följande aspekter skall tas med i beräkningen i tillämpliga fall:

a) Aktiva solvärmesystem och andra värme- eller elsystem som baseras på förnybara energikällor.

b) El från kombinerad värme- och elproduktion.

3. I syfte att användas i beräkningen bör byggnader delas in i kategorier, såsom följande:

a) Enfamiljshus av olika typer. b) Flerfamiljshus. c) Kontor. d) Utbildningsanstalter. e) Sjukhus. f) Hotell och restauranger. g) Idrottsanläggningar. h) Byggnader för parti- och detaljhandel. i) Andra typer av energianvändande byggnader.