SOU 1993:43
Politik mot arbetslöshet
SOU 1993:43
Till Statsrådet och chefen för arbetsmarknadsdepartementet
Expertgruppen för arbetsmarknadspolitiska utvärderingsstudier (EFA) har till uppgift att initiera och samordna arbetsmarknadspolitisk utvärderings- forskning samt se till att forskningsresultaten blir kända och tillgängliga för olika intressenter. Som ett led i vår fortlöpande verksamhet överläm- nar vi härmed vårt femte betänkande "Politik mot arbetslöshet".
Stockholm den 23 april
Eskil Wadensjö
Anders Bäckström Harald Niklasson Johan Carlström Jörgen Ohlsson Leif Dergel Mats Wadman Björn von Heland Rune Åberg Börje Hårdefelt Berndt Öhman Björn Jonzon / Jan Johannesson
Ingrid J emeck Johnny Zetterberg
"Tä'."*"-'.t;"t1.. , '. '. '. ,' " ' ". ".-' = _ '
. | | | I * r't W
ål . _ '| | , . ” ,. ”skymta ,-| * . " . . .. | ..
fila IHCÖI alla Ö""!Gfl'tläm 'll'ET
. .,._-;..; mWWm: ÅKE— ' ..; ' nmqtlrv. mi.-W :,mes't'ttrl'l'l't' täta,!» 1111 - ”ww—am __ ,_ 1331. till en 'mg'. qahwa-'i i?; anti,-lil" ”ain't-142 Musmatta töi'
. han; ut Hawaii-1132
5 ' #lq' '|'—'|'; '.."' l ' IEI”. '; , ,
... ' ",'" 'n," t' ' ' . Eng... " '..l ' lnmanbltt'm—l _ ...-.wmmuww.
""';— '|'”? J matmässigt! - '"" F |... |. | . i ...,l' . , '|'
' . ' pynt—mit nämt _ .
[sigill im ' ' 'Imnlaf'lagiw grrr-La
datat-11055 :'n' [1.18
' ...man "www Miaa '
musa nr. utan?!”
-|l"
-|.-- . "
SOU 1993:43 Innehåll 5
INNEHÅLL 1 ÅTGÄRDER MpT ARBETSLÖSHET ....................................................... 9 2 BEDÖMNINGAR OCH SLUTSATSER ..................................................... 17 2.1 Det aktuella arbetsmarlcnadsläget ................................................................. 17 2.2 Bedömningar utifrån makroutvärderingar .................................................... 18 2.2.1 Arbetsmarknadspolitik mot arbetslöshet ...................................................... 18 2.2.2 Arbetsmarlmadspolitikens effekter på arbetsmarknadsutvecklingen .......... 18 2.2.3 Arbetsmarknadspolitikens effekter på löner och priser ................................ 20 2.3 Bedömningar utifrån mikroutvärderingar ...................................................... 22 2.3.1 Individ- och samhällsekonomiska effekter av arbetsmarlmadspolitiska
åtgärder .......................................................................................................... 22 2.3.2 Sysselsättningseffekter av arbetslöshet och arbetsmarlmadspolitiska
åtgärder .......................................................................................................... 23 2.4 Synpunkter på framtida forskning ................................................................. 24 2.4.1 Utvärderingsstudiernas inriktning ................................................................. 24 2.4.2 Metoder för utvärderingsstudier ................................................................... 25 2.5 Några lärdomar för arbetsmarlmadspolitikens utformning .......................... 27 3 ARBETSMARKNADSPOLITIK SOM EKONOMISK-POLITISKT
MEDEL ......................................................................................................... 29 3.1 Arbetsmarknadspolitikens roll ....................................................................... 29 3.2 Arbetsmarknadspolitikens inriktning i praktisk politik ................................. 30 3.2.1 Arbetsmarknadspolitikens omfattning ........................................................... 30 3.2.2 Arbetsmarknadspolitikens allokeringspolitiska utfall ................................... 34 3.2.3 Arbetsmarknadspolitikens stabiliseringspolitiska utfall ............................... 38 3.2.4 Arbetsmarlmadspolitikens fördelningspolitiska utfall .................................. 41 3.3 Arbetsmarknadspolitiken 1991-1992 ............................................................ 45
3.4
4.1 4.2 4.3 4.4 4.5 4.6
4.7
5.1 5.2 5.2.1 5.3
5.3.1 5.3.2
5.4 5.4.1
SOU 1993:43 Sammanfattning och slutsatser ...................................................................... 46 Referenser ..................................................................................................... 48 SYSSELSÄTTNINGSSKAPANDE ÅTGÄRDER SOM STABI- LISERINGSPOLITISKT MEDEL ............................................................... 49 Inledning ....................................................................................................... 49 Arbetsmarknadspolitikens roll i den statliga utgiftspolitiken ....................... 53 De sysselsättningsskapande åtgärdemas roll i arbetsmarknadspolitiken ....... 54 Bestämningsfaktorer för anslagen till sysselsätmingsskapande åtgärder ..... 60 Hur lång tid dröjer det innan antalet personer i åtgärder ökar? ..................... 64 Sambanden mellan produktivitet, löner, skatter, arbetslöshet och arbetsmarknadspolitiska åtgärder .................................................................. 69 Avslutning ..................................................................................................... 73 Referenser ..................................................................................................... 75 Appendix ...................................................................................................... 76 ARBETSLÖSHET, ARBETSMARKNADSPOLITIK OCH LÖNEFÖRHANDLINGSSYSTEM ............................................................ 79 Problembakgrunden ...................................................................................... 79 Löneförhandlingssystem och lönebildningen .............................................. 83 Att indela länder i olika förhandlingssystem ................................................ 86 Malcroutvecklingen i länder med olika grad av centraliserade löne- förhandlingar ................................................................................................. 88 Phillipskurvan och NAIRU ........................................................................... 88 Är arbetsmarknadens funktionssätt olika i länder med.olika insti- tutionella förhållanden på arbetsmarknaden? ............................................... 101 Arbetsmarknadspolitikens betydelse för arbetslösheten .............................. 115
Arbetsmarknadspolitikens omfattning och inriktning i Sverige och
internationellt ................................................................................................ 1 17
6
SOU 1993:43 Innehåll 7
5.4.2 Några empiriska studier om arbetsmarknadspolitikens effekter på
arbetsmarknadens funktionssätt ................................................................... 126 5.5 Slutsatser och avslutande synpunkter ........................................................... 131 Referenser .................................................................................................... 136 Appendix .............. -. ....................................................................................... 139
6 ARBETSMARKNADSPOLITIK OCH LÅNGTIDSARBETS-
LÖSHET - LÄRDOMAR FRÅN 1980-TALETS EUROPA ..................... 145 6.1 Bakgrund och syfte ...................................................................................... 145 6.2 Arbetslöshet och arbetsmarknadsregim ....................................................... 146
6.3 Arbetsmarknadspolitik och långtidsarbetslöshet - en teoretisk
referensram .................................................................................................. 148 6.4 Arbetsmarknadspolitikens utformning i Sverige och Frankrike ................ 153 6.4.1 Arbetsmarknadspolitikens omfattning ......................................................... 154 6.4.2 Åtgärdssammansättning och inriktning på olika grupper ............................. 156
6.5 Arbetsmarknadspolitik och långtidsarbetslöshet - utvecklingen i
Sverige och Frankrike ................................................................................. 160 6.5.1 Förväntade effekter på långtidsarbetslösheten ............................................ 160 6.5.2 Långtidsarbetslöshetens utveckling ............................................................. 162 6.5.3 Matchningsprocessens utveckling ............................................................... 168
6.6 Arbetsmarknadspolitik och långtidsarbetslöshet - lärdomar för 90-talet 171 Referenser ............ ....................................................................................... 174
Appendix ..................................................................................................... 176
7 ARBETSMARKNADSPOLITIKENS EFFEKTER PÅ LÖNER OCH PRISER ....................................................................................................... 179
7.1 Arbetsmarknadspolitik, löner och priser ...................................................... 181 7.2 Empiriska undersökningar av arbetsmarknadspolitikens effekter på nominal- och reallöner ............................................................................ 186
7.3 Några ekonometriska undersökningar ......................................................... 188
7.4
8.1 8.2 8.3 8.3.1 8.3.2 8.3.3 8.4
8.5 8.5.1 8.5.2 8.5.3 8.6
8.7 8.7.1 8.7.2 8.7.3 8.7.4 8.8
SOU 1993z43 Möjligheterna att använda arbetsmarknadspolitiken som ett stabiliseringspolitiskt instrument - några slutsatser ................................... 194 Referenser ....... .. ........................................................................................... 196 EFFEKTER AV ARBETSMARKNADSPOLITISKA ÅTGÄRDER _ MIKROUTVÄRDERINGAR ........................................... 199 Inledning ...................................................................................................... 199 Allmänt om utvärderingsstudier ................................................................... 199 Utvärderingsbegrepp ................................................................................... 200 Processanalys .............................................................................................. 201 Effektanalys ................................................................................................ 201 Effektivitetsanalys ....................................................................................... 202 Problemställningar som anknyter till besluts- och implementerings- processerna ................................................................................................. 203
Metoder för att utvärdera effekter av arbetsmarknads politiska åtgärder 204
Experimentell versus icke-experimentell ansats ......................................... 204 Metoder vid icke-experimentella utvärderingar ......................................... 205 Naturliga experiment ................................................................................... 207
Vilka metoder har använts i svensk utvärderingsforslcning av
arbetsmarlmadspolitik? ............................................................................... 208 Empiriska studier av arbetsmarknadspolitiska åtgärder ............................. 210 Vad vi vet om åtgärdemas effekter - några allmänna reflektioner ............ 210 Utvärderingar av arbetsmarlmadsutbildning .............................................. 211 Utvärderingar av sysselsättningsskapande åtgärder ................................... 216 Utvärderingar av arbetsförmedlingsinsatser ............................................... 224 Sammanfattning av resultaten från milcroutvärderingama ......................... 228 Sammanfattningstablåer över huvudresultaten .......................................... 232
Referenser ................................................................................................... 240
ERRATA
Rättelse: I figur 5.2 b 5. 112 har några beteckningar fallit bort. Den korrekta figuren anges nedan.
Figur 5.2 b Effekter på arbetslöshet av tre olika slag av exogena störningar
V
Källa: Jackman m.fl. (1990)
. . _ iman ' ' '-'. :: .f' ...å" :|. mnkr; .".I.H.-.|'|d- .,..l'l' :l'l -. ..-:|u-|».;.|l|;.|:ia'u|."!".r|l' T' '-.. .....'- uu... ..-
I"".- - - __..- ' - . ' " . ' I'I ..
' m i.....w-u'un mai.-......» .. .|.':|'.'_E— # mil.-uu -. l- .....Lui-u'mw". wti?—
Följande tabeller ersätter tabellerna 7.1, 7.2 och 7.3 i kapitel 7:
Tabell 7.1 Arbetslöshet och förändring av inflationstakten 1963—1992
Nr C U AMP T & R2 DW
1 5,08 —2,63 0,37 0,42 2,09 (4.1) (4.6) (0.9) 2 5,07 —2,81 0,04 0,42 2,09 (4.2) (4.1) (0.9) 3 1,96 —0,76 —2,77 0,32 2,03 (1,9) (2.2) (3.3)
Tabell 7 .2 Arbetslöshet och förändring av inflationstakten 1963—1992
Nr (: U AMPX 0, R2 DW
1 5,23 —2,85 0,57 0,42 2,09 (4.4) (3.5) (0,7) 2 2,65 —1,68 —2,73 0,38 2,03 (2.7) (3.1) (4.1)
Tabell 7.3 Arbetslöshet och förändring av inflationstakten 1963—1992
Nr C Um Uf Um20 Um35 Um55 RZ DW
1 3,80 —2,13 0,22 0,43 2,06 (2,2) (2,8) (0,2) 2 3,49 0,10 —2,66 -0,34 0,39 2,07 (3,2) (0,2) (1,5) (0,5)
Rättelse: står skall stå
s. 187 r. 11 nominella löneföränd- reala löneföränd- s. 187 r. 24 nominallöneökningar reallöneökningar s. 187 r. 27 nominallönekostnad lönekostnad s. 188 r. 17 Det kan leda till bias. (utgår) s. 190 r. 5 genom bias (utgår) s. 190 r. 18 för bias (utgår)
sou1993:43 Åtgärder mot arbetslöshet 9
1. ÅTGÄRDER MOT ARBETSLÖSHET
På två års tid har arbetslösheten i Sverige stigit från en mycket låg nivå till en nivå som är den högsta under efterkrigstiden. Arbetskraftsdeltagan- det sjunker efter att ha stigit under en lång tid och antalet personer i ar- betsmarlcnadspolitiska åtgärder är högre än någonsin tidigare. Sverige har på mycket kort tid kommit till ett läge där andelen personer utanför den vanliga arbetsmarknaden närmar sig den nivå som under längre tid varit förhärskande i många europeiska länder. Den långa efterle'igsperioden med full sysselsättning verkar vara över.
Under 1980-talets senare del låg tyngdpunkten i den ekonomiska de- batten på hur man skulle kunna få inflationstakten, som var högre i Sveri- ge än i omvärlden, att sjunka. Under 1993 är intresset koncentrerat till sysselsättningen och till hur man skall bekämpa arbetslösheten. Detta be- tänkande — Politik mot arbetslöshet - behandlar denna fråga. Hur skall man kunna uppnå hög sysselsättning utan att samtidigt erhålla alltför star- ka inflationsimpulser?
Det finns flera "arbetslöshetsfrågor''.l En första fråga är hur man skall undvika att hamna i lägen som det som kännetecknar läget under 1993. En andra fråga är hur man skall kunna återgå till ett läge med låg arbets- löshet. En tredje fråga är hur låg arbetslöshet skall kunna förenas med låg inflationstakt. I betänkandet skall vi försöka besvara i vad mån arbets— marknadspolitiken kan bidra till svaren på dessa frågor. Det skall göras mot bakgrund av att den internationella ramen för den svenska ekonomin är annorlunda i början av 1990-talet än under tidigare decennier. Den svenska ekonomin är mera öppen än tidigare - det gäller såväl handel med varor och tjänster som rörligheten av kapital och arbetskraft. EES och ett medlemsskap i EG kan ses som steg i en utveckling mot en öppnare eko- nomi som påbörjats tidigare. Denna utveckling kan också påverka villko- ren under vilka arbetsmarknadspolitiken kan bedrivas. Kan vi fortsätta att driva arbetslinjen på samma sätt som tidigare? Får arbetsmarknadspoliti- ken en förändrad roll?
1 Se Wadensjö (1993).
10 Åtgärder mot arbetslöshet sou 1993:43
Krisen under 1990-talets första år orsakas av flera samverkande fakto- rer.2 En faktor är den internationella lågkonjunkturen. Den svenska kon- junkturdämpningen är dock större än den i de flesta andra länder. Bland de industrialiserade västeuropeiska länderna är Finland det enda land som haft en kraftigare och snabbare uppgång av arbetslösheten i procentenhe- ter än Sverige under de senaste åren. Orsaken till Finlands svåra läge är bl.a. bortfallet av handeln med Sovjetunionen. Merparten av ökningen av arbetslösheten i Sverige måste tillskrivas interna faktorer. En faktor är den kostnadskris som Sverige hamnade i efter devalveringama i början av 1980-talet. Efter devalveringama blev Sveriges intlatr'onstakt högre än omvärldens och när devalveringsvinstema försvunnit följde problem med utrikeshandel, räntor och investeringar. Problemen förvärrades när ex- pansionen i byggnadsindustrin bröts i och med fastighetskrisen och låg- konjunkturen och förbyttes i en extrem kontraktion. Det ökade privata sparandet, som av andra skäl är önskvärt, bidrog ytterligare till att dämpa efterfrågan inom ekonomin. Efterfrågenedgången blev mycket kraftigare än vad som skulle kunna behövas för att dämpa löne- och prisutveckling- en.
Sedan 1930-talet har beredskapsarbetena varit det arbetsmarknadspoli- tiska medel som främst använts i konjunkturstabiliserande syfte. Tanken har enkelt varit att omfördela (tidigarelägga) främst offentliga investe- ringar från högkonjunkturer till lågkonjunkturer. Både de direkta och in- direkta sysselsättningseffekterna är därvid viktiga. Under de senaste båda decennierna har beredskapsarbetena ändrat karaktär. De har främst kommit att bli lönesubventioner inom den tjänsteproducerande delen av den offentliga sektorn. Konjunkturanpassningen har dock länge fortsatt att vara mycket god. Vid den innevarande konjunktumedgången har be- redskapsarbeten använts mindre och satts in senare än vid tidigare tillfäl- len. I betänkandet analyseras denna omläggning av politiken. Nedgången har dock denna gång varit så stor att även en mycket kraftig expansion av beredskapsarbetena inte ensamt hade kunnat klara att upprätthålla syssel- sättningen. Det är viktigt att utvinna lärdomar av konjunktumedgången
2 Se bl a Finansplanen 1993 och debatten av den i Nationalekonomiska Föreningen (återgiven 1 Ekonomisk Debatt nr 3. 1993) samt Konjunkturrådets rapport 1993 för analy- ser av uppkomsten av krisen.
sou 1993;43 Åtgärder mot arbetslöshet 11
under början av 1990—talet för att bättre kunna hantera liknande situatio— ner i framtiden. Det är också av stor vikt att se hur de nya arbetsmark- nadspolitiska åtgärderna - ungdomspraktikplatser och arbetslivsutveck- lingsplatser - fungerar i praktiken.
Den mest aktuella arbetslöshetsfrågan är hur man skall kunna återgå till ett läge med låg arbetslöshet. Här kan arbetsmarknadspolitiken ha en roll — dock inte den dominerande. Arbetsmarknadspolitiken har redan un- der 1993 fått en mycket stor omfattning och det är av olika skäl svårt att ytterligare expandera verksamheten. Såväl penningpolitiken som kanske främst finanspolitiken har härvid huvudroller vid återförandet av ekono- min ur depressionen. Det är däremot mycket angeläget att analysera hur arbetsmarknadspolitiken vid en återgång till högre sysselsättning skall kunna dras ner i en takt som gör att inte personer blir "inlåsta" i åtgärder. Det är därvid betydelsefullt att uppmärksamma de långsiktiga strukturella problemen i svensk ekonomi.
De europeiska erfarenheterna visar att det är viktigt att snabbt få ner arbetslösheten om den har blivit hög på grund av någon chock i ekonomin. Ett uppmärksammat problem är att arbetslösheten i många länder ka— raktäriseras av en tröghet i anpassningen ("persistence") som innebär att när arbetslösheten väl har ökat tenderar den att permanentas på en högre nivå även när sedan konjunkturen åter vänder uppåt. Flera förklaringar till sådana trögheter har framförts. En förklaring som i litteraturen benätrms "hysteresis", är att NAIRU (the Non Accelerating Inflation Rate of Unemployment) - den arbetslöshet som är förenlig med stabil inflationstakt - har ökat som en direkt följd av den höga faktiska arbetslösheten. NAIRU följer helt enkelt arbetslöshetens utveckling. Den kvardröjande högre arbetslösheten kan exempelvis bero på att när långtidsarbetslösheten ökar så innebär det att de långvarigt arbetslösa förlorar en del av sina yrkesfärdigheter, deras självförtroende minskar varför dessa individers motivation att söka arbete också minskar. Dessutom är det inte ovanligt att företagen använder långvarig arbetslöshet som ett negativt selektions- kriterium vid anställningsbeslut vilket ytterligare försvårar för de lång- tidsarbetslösa att få ett arbete. Om de långtidsarbetslösa har små eller inga möjligheter att få ett nytt arbete innebär det att deras inflytande på ar- betsmarknaden är mycket begränsad. De långtidsarbetslösas inflytande på lönebildningen blir obetydligt vilket leder till ett mindre tryck nedåt på lönerna än en korttidsarbetslöshet av motsvarande storlek. En ökning av
12 Åtgärder mot arbetslöshet SOU 1993:43
långtidsarbetslöshet har med andra ord inte någon väsentligt dämpande effekt på löneutvecklingen.3
Slutsatsen är således att en politik som irmebär att arbetslösheten tillåts vara hög under ett par tre år medför betydande stabiliseringspolitiska ris- ker: Erfarenheterna hittills visar att det tycks vara möjligt att minska infla- tionstakten men bara till priset av en permanent högre arbetslöshet. Till detta kommer att framför allt långtidsarbetslöshet medför stora ekono- miska och sociala kostnader för såväl de som drabbas av arbetslöshet som för det övriga samhället. En utdragen lågkonjunktur kan också innebära att ekonomins produktionskapacitet minskar så att det krävs flera års in- vesteringar för att återgå till den tidigare sysselsättningen.4
Under 1980-talet, det vill säga innan arbetslösheten steg till rekordni- våer, fördes en intensiv diskussion om arbetslöshetens effekter på löne- och prisbildningen. Frågan som diskuterats är om de arbetsmarknadspoli- tiska medlen kan bidra till att lindra det stabiliseringspolitiska dilemmat, dvs göra det lättare att förena hög sysselsättning och låg inflation.
Traditionellt har man sett beredskapsarbetena som ett medel som fram- för allt omfördelar efterfrågan mellan olika konjunkturfaser. En selektivi- tet vad gäller vem som placeras i åtgärderna skulle dock kunna tala för en viss lönedämpande effekt jämfört med annan sysselsättning. Mot detta talar att förekomsten av beredskapsarbeten utgör ett skyddsnät som bidrar till att fackföreningarna blir mindre återhållsamma i sina lönekrav.
Intressantare i detta sammanhang är de medel som är typiska för den Rehn-Meidnerska politiken, dvs de rörlighetshämjande medlen. De vikti- gaste är förmedling av lediga arbeten, arbetsmarkrradsutbildning och flyttningsstöd. Rehn och Meidner hamhöll att dessa medel kunde ge en bättre balans mellan olika delmarknader. De arbetslösa kunde genom ar- betsförmedlande insatser, flyttningsstöd och/eller omskolning komma över till andra delarbetsmarknader med fler lediga platser. På detta sätt skulle löneökningarna dämpas på dessa delarbetsmarknader och också totalt i ekonomin.
3 För en översätt och vidare referenser se Holmlund (1990) 4 Se tex Fitoussi & Phelps (1988) som tillmäter det höga ränteläget stor betydelse för att förklara kombinationen av högt kapacitetsumyttjande och låg investeringsnivå i Europa under l980-talet.
SOU 1993143 Åtgärder mot arbetslöshet 13
Denna modell betonar arbetsmarknadslägets roll för lönebildningen. Mot denna hypotes står en annan hypotes som utgår från arbetsmarknads- politikens roll som skyddsnät för de förvärvsarbetande. De anställda ris- kerar inte samma ekonomiska förluster om de blir arbetslösa och fackfö- reningarna kan med denna garanti kräva högre löner. Denna modell be— tonar fackföreningamas roll i lönebildningen och har också kommit att kallas "fackföreningsmodellen". Den som framför allt fört fram denna hy- potes är Lars Calmfors.5 Man kan inte a priori säga vilken hypotes som ger den bästa beskrivningen av verkligheten. Endast empiriskt inriktad forskning kan visa det. Resultat av sådan forskning är av stor relevans för bedömningen av arbetsmarknadspolitiken som ett medel för att minska det stabiliseringspolitiska dilemmat.
Syftet med detta betänkande är att behandla hur arbetsmarknadspoliti- ken kan vara en hjälp i att lösa de tre arbetslöshetsproblemen: 1) hindra uppkomsten av arbetslöshet av en omfattning som den nuvarande, 2) för- hindra att en hög arbetslöshet blir bestående och 3) möjliggöra att låg ar- betslöshet kan kombineras med låg inflationstakt.
Kapitel 1 behandlar bakgrunden till de aktuella arbetsmarknadspro— blemen och kapitel 2 ger en sammanfattning av forskningsresultaten och förslag till utformning av arbetsmarknadspolitiken. Kapitel 3 - 7 omfattar makroanalyser kring arbetsmarknadspolitik, arbetslöshet och konkurrens- kraft. I kapitel 8 redovisas och tolkas resultaten från genomförda mikro- utvärderingar av effekterna på individnivå av arbetsmarkrradspolitiska åt- gärder.
Makroanalysema innehåller bl.a. en jämförelse av arbetslöshetsut- vecklingen i länder med olika omfattning och inriktning på arbetsmark- nadspolitiken. En viktig fråga är om arbetslöshetsskillnader mellan länder enbart härrör från skillnader i arbetsmarkrrademas funktionssätt eller om också skillnader i arbetslöshet är avhängig skillnader mellan länder vad gäller arbetsmarknadspolitikens omfattning och inriktning. Detta kan närmare belysas bl.a. med utgångspunkt &ån forskningsresultat om be- stämningsfaktorer för (real)löne— och arbetslöshetsutvecklingen i Sverige och andra länder. Av speciellt intresse i detta sammanhang är skillnader mellan länder vad gäller nivån på den öppna arbetslöshet som svarar mot "jämviktsarbetslösheten" (NAERU) och vad gäller graden av (real)löne- flexibilitet. Vidare diskuteras hur den svenska arbetsmarlcnadspolitiken
5 Forslund (1992) ger en god översikt av debatten på området.
14 Åtgärder mot arbetslöshet SOU 1993z43
har använts i den ekonomiska politiken. Vilken roll har arbetsmarknads- politiken haft i stabiliseringspolitiken i förhållande till övrig finanspolitik? Särskilt intresse ägnas alltså åt hur arbetsmarlcnadspolitiken använts som ackomrnoderande ekonomisk-politiskt medel. Vidare analyseras också vilka effekter arbetsmarknadspolitiken har på löner och inflationstakt.
I kapitel 8 redovisas resultaten från svenska utvärderingsstudier som har analyserat effekterna av arbetsmarknadspolitiska åtgärder, i första hand arbetsförmedling, arbetsmarknadsutbildning och beredskapsarbeten. Denna resultatsammanställning bildar underlag till rekommendationer för utformningen av arbetsmarkrradspolitiken och utgör avstamp för framtida utvärderingsprojekt. I detta sammanhang diskuteras också metodfrågor som är förknippade med utvärderingar av arbetsmarknadspolitiska åtgär- der och som är av betydelse när det gäller bedömningen av tillförlitlighe- ten i beräkningarna av olika åtgärders effekter.
Kapitel 3 har utarbetats av avdelningsdirektör Jan Johannesson, kapitel 4 av docent Henry Ohlsson, kapitel 5 av fil. dr. Johnny Zetterberg, kapitel 6 av docent Yves Bourdet och professor Inga Persson, kapitel 7 av pro- fessor Eskil Wadensjö och kapitel 8 av Jan Johannesson och Johnny Zet- terberg. Författarna svarar själva för kapitlen 3-8 i betänkandet.
sou 1993:43 Åtgärder mot arbetslöshet 15
Referenser
Fitoussi, J.-P. & Phelps, Edmund (1988), The Slump in Europe:Reconstructing open economy theory. Basil Blackwell, Oxford. *
Forslund, A. (1992), Arbetslöshet och arbetsmarknadspolitik. Bilaga 7 till LU 92. Finansdepartementet, Stockholm.
Holmlund, B. (1990), Svensk lönebildning - teori, empiri och politik. Apppårldix 24 till Långtidsutredningen 1990. Finansdepartementet, Stoc olm.
Jonung, L. (red) (1991), Devalveringen 1982 - rivstart eller snedtänd-
ning? Perspektiv på svensk devalveringspolitik. SNS Förlag, Stockholm.
Konjunkturrådets rapport 1993. Fast kurs med flytande krona. SNS För- lag, Stockholm.
Wadensjö, E. (1993), "Arbetslöshet och arbetslöshetsförsäkring i ett internationellt perspektiv", i De ekonomiska trygghetssystemen i ett historiskt och internationellt perspektiv. Försäkringskasseförbundet, Stockholm.
..." fM'wÄWW "' WW
immunitet .._ _. nautiska WiFi-ul." runt...-41 |...t' ....th II"-'at'lllll11..|ll|11l'|"T_1flll"i.i-;IE'PD| tu. :: t'1mil'i..1.l n... Hennig t..-triangulärt armarna] 511 MW....MMW mätta" är
saltas» starta lta. ...?”. * '
111W.1Clrhatw "n .1 vad. '1' ||. ,. 1.1 "t 41" "...i Pa. mäktigt 19. WW [lib 1”ng kwii” " Imll "|?” ! raqéråtuö'tliäl gem]
mmwmwm ."—='= . '— ...,. ' Illill'ldl
.... transa. ti...-,. mitt...... manuset. ft. .a. Wenham. 6.11 utan 'u. Yran lierade! (aptiten.-17 Niue-55. nu.-!!... ha:.iui ? ;iv pm ii.—1.1.1: B:s-...i "hade ..ju alla tarm '! 11.1 tra lakning-run wi. hämtar 15111. latte... .=._ 11.11.1111 ...a... -jr_"vu Salman—tr.. Läs. imamen.
SOU 1993:43 Bedömningar och slutsatser 17
2. BEDÖMNINGAR OCH SLUTSATSER
2.1. Det aktuella arbetsmarknadslåget
Sverige befinner sig i-en arbetslöshetslcris. Arbetslösheten uppgick enligt arbetslaaftsundersökningama (AKU) under första kvartalet 1993 till 7,3 procent av arbetskraften. Männens arbetslöshet har ökat betydligt mer än kvinnornas. Den största ökningen av arbetslösheten har skett för män i åldrarna 25-34 år. Ungdomsarbetslösheten har trots kraftiga satsningar på ungdomsåtgärder inte kunnat sänkas under 10 procent, vilket betyder att våren 1993 var femte ungdom av dem som inte är i det ordinarie utbild- ningssystemet antingen är arbetslös eller i en arbetsmarknadspolitisk åt- gärd. Arbetskraftsdeltagandet och än mer sysselsättningen har sjunkit kraftigt de senaste åren, vilket är första gången under efterkrigstiden. Un- der 1991 minskade arbetskraften med 25.000 personer och under 1992 med ytterligare 85.000 personer. Antalet varsel om uppsägningar är stort och en inte oväsentlig del av dem kommer att resultera i arbetslöshet.
År 1992 var antalet personer i konjunkturbeu'ngade arbetsmarknads- politiska åtgärder det högsta hittills. Långtidsarbetslösheten ökar under våren 1993 betydligt snabbare än den totala arbetslösheten och allt fler som genomgått arbetsmarknadspolitiska åtgärder återkommer till arbets- förmedlingen då de inte lyckas få arbete på den ordinarie arbetsmarkna- den.
Det är av utomordentlig vikt med en snabb återgång till lägre arbets- löshet. Vid en längre tids arbetslöshet ökar långtidsarbetslösheten markant och med stigande arbetslöshetstider ökar svårigheterna att återgå till den ordinarie arbetsmarknaden. Forskningen visar att flera faktorer påverkar möjligheterna att återgå till en lägre arbetslöshet och möjligheterna att förena denna med en låg inflationstakt. Såväl utformningen av arbets- marknadspolitiken och arbetslöshetsförsälöingssystemet som lönebild- ningssystemet har stor betydelse.
18 Bedömningar och slutsatser SOU 1993243
2.2. Bedömningar utifrån makroutvärderingar 2.2.1 Arbetsmarknadspolitik mot arbetslöshet
Skillnader i arbetslöshetsutvecklingen mellan olika länder under 1970- och l980-talet kan föras tillbaka på olikheter i såväl lönebildningssystem och arbetsmarknadspolitik som makroekonomisk politik. Arbetslösheten i länder med centraliserade lönebildningssystem är lägre medan inflationen verkar vara oberoende av förhandlingssystem.
Forskningsresultaten som redovisas i kapitel 5 om arbetslöshetens be- stärnningsfaktorer visar att arbetslösheten är lägst i de länder som lägger ned störst resurser på aktiva arbetsmarknadspolitiska åtgärder och högst i länder med generösa arbetslöshetsunderstöd och förtidspensioner. Det finns betydligt starkare tonvikt på aktiva åtgärder i länder med centralise- rade löneförhandlingssystem än i länder med decentraliserade system.
Resultaten visar vidare att aktiv arbetsmarknadspolitik har en positiv påverkan på arbetsmarknadens funktionssätt och att den motverkar lång- tidsarbetslöshet. Sverige intar genom sin starka satsning på aktiva arbets- marknadspolitiska åtgärder en särställning i länderjämförelsen. Resultaten tyder på att den svenska arbetsmarknadspolitiken bidragit till att hålla ned arbetslöshetsnivån. En utveckling som leder bort från arbetslinjen skulle sannolikt medföra under en längre tid stående högre arbetslöshet.
2.2.2. Arbetsmarknadspolitikens effekter på arbetsmark- nadsutvecklingen
Arbetslösheten i Sverige har fram till den innevarande lågkonjunkturen legat strax under 2 procent under högkonjunkturlägen och omkring 3 pro- cent under lågkonjunkturer. Under den närmast föregående konjunktur- nedgången i början av 1980-talet steg arbetslösheten i Sverige, om än inte i samma utsträckning som i övriga europeiska länder. De avgörande skill- naderna visade sig under den efterföljande internationella högkonjunktu- ren. Det svenska mönstret skiljde sig då från det i flertalet västeuropeiska länder. Sverige återgick till och underskred det tidigare låga arbetslöshets- talet, medan många västeuropeiska länder fick en kvarstående hög arbets- löshet med en stor andel långtidsarbetslösa. De mycket låga arbetslöshets-
SOU 1993z43 Bedömningar och slutsatser 19
talen under slutet av l980-talet innebar dock att arbetsmarknaden blev överhettad och att starka inllationstendenser uppstod.
Kapitel 3, 4 och 6, som behandlar den svenska arbetsmarknadspoliti- kens förmåga att stabilisera sysselsättningen, visar att arbetsmarknadspo- litiken spelade sin roll väl under 1970— och 1980-talet. Åtgärdsvolymen uppvisade ett klart kontracykliskt mönster och särskilt de sysselsättnings- skapande åtgärdema var utomordentligt väl tidsanpassade.
De sysselsättningsskapande åtgärderna - beredskapsarbeten, rekryte- ringsstöd och ungdomslag - var konsekvent och starkt kontracykliska, vilket gjorde dem unika bland statsbudgetens utgiftsposter. Dessa åtgärder har i hög grad utgjort den kontracykliska finanspolitiken. När arbetslöshe- ten ökat har nya anslag till sysselsättningsskapande åtgärder snabbt bevil- jats. Anslaget har medfört att antalet personer i åtgärder har ökat efter kort tid. Åtgärderna har därefter dragits ner i omfattning när arbetsmarknads— läget förbättrats. På kort sikt har arbetslösheten kunnat minska utan att lö- neökningarna blivit högre. Slutsatsen är att det finns starka indikationer på att de sysselsättningskapande åtgärderna har bidragit till att stabilisera konjunkturen och minska arbetslösheten.
En jämförelse mellan Sverige och Frankrike i kapitel 6 visar att såväl arbetsmarknadspolitikens omfattning som sammansättning, inriktning och tidsanpassning tycks ha stor betydelse för att motverka uppkomsten av långtidsarbetslöshet. Då andelen långtidsarbetslösa 1984 och 1985 låg kvar på höga och stigande nivåer gjordes i Sverige en omprioritering av arbetsmarknadspolitiken i riktning mot långtidsarbetslösa och ungdomar. Skilhiader i åtgärdemas omfattning för olika grupper ledde till skillnader i långtidsarbetslöshetens utveckling för grupperna.
Vad gäller tidsanpassningen visar de utländska erfarenheterna, att ju längre man väntar med att sätta in arbetsmarknadspolitiska åtgärder vid en uppgång av arbetslösheten, desto större insatser kommer senare att krävas för att få de långtidsarbetslösa tillbaka i arbete. För sent insatta åtgärder har en kostnad i form av att åtgärderna kommer att behöva ligga kvar på en hög volym långt efter en ekonomisk återhämtning.
När arbetslösheten i Sverige steg från en mycket låg nivå andra halvåret 1990 ökade inte antalet personer i åtgärder. Inte heller under 1991 ökade de arbetsmarknadspolitiska insatserna i sådan utsträckning att en kraftig uppgång i arbetslösheten undveks. Perioden 1990/91 kan därför ut svensk arbetsmarlmadspolitisk synpunkt karaktäriseras som att åtgärderna sattes in sent och i begränsad omfattning. Vid denna tid skedde
20 Bedömningar och slutsatser SOU 1993:43
en omprioritering av den ekonomiska politiken mot inflationsbekämpning och dämpning av inflationsförväntningama. Allt sedan Finansplanen 1991 har inflationsmålet och inte full sysselsättning nämnts som det övergripande målet för den ekonomiska politiken.
Under 1991 sjönk efterfrågan i den svenska ekonomin och 1992 steg arbetslösheten i Sverige till den högsta nivån under efterkrigstiden. Sam- tidigt ökade antalet personer i åtgärder till sin högsta nivå någonsin. Såväl arbetslösheten som antalet personer i åtgärder är i fortsatt stigande.
Förutom att åtgärderna sattes in senare och i mindre omfattning i bör- jan av lågkonjunkturen än tidigare, är åtgärdssamrnansättningen helt annorlunda denna gång. Beredskapsarbetena som tidigare var den främ- sta stabiliseringspolitiska åtgärden har hittills hållits på en mycket låg nivå, medan arbetsmarknadsutbildningen, arbetslivsutvecklingsprojekt och ungdomspraktikplatsema har kommit att spela huvudrollerna under 1993.
2.2.3. Arbetsmarknadspolitikens effekter på löner och priser
Innan arbetslösheten i Sverige nådde rekordnivåer stod frågan om det är möjligt att med arbetsmarknadspolitiska åtgärder förena hög sysselsätt- ning med låg inflation i centrum för debatten. Resultaten från ekonomet- riska undersökningar tydde på att personer i åtgärder inte har samma ned- pressande effekt på lönerna som de öppet arbetslösa. Istället för att under— lätta det stabiliseringspolitiska dilemmat skulle ökade arbetsmarknadspo- litiska åtgärder kunna förvärra det genom löneuppdrivande effekter.
De åberopade studierna avser skattningar av arbetsmarknadspolitikens effekter på reallönen. För att behandla dilemmat full sysselsättning och inflation krävs att även sambanden mellan arbetslöshet och nominallöner skattas. Vidare bör hänsyn tas till åtgärdemas selektiva inriktning mot dem som är eller kan förmodas bli långtidsarbetslösa. Erfarenheterna från de senaste decenniernas utveckling i Europa ger belägg för att långtidsar— betslösheten jämfört med kortidsarbetslösheten har en lägre eller ingen ef- fekt på lönebildningen.1 Det är främst andelen korttidsarbetslösa män som påverkar lönebildningen.
I kapitel 4 och 7 redovisas nya skattningar av olika arbetsmarknads— politiska åtgärders effekter på såväl real- som nominallöner och på infla-
1 Se kapitel 2 i den volym av OECD:s Employment Outlook som utkommer sommaren 1993.
SOU 1993z43 Bedömningar och slutsatser 21
tionstakten. Huvudresultatet är att det inte går att påvisa att de sysselsätt- ningsskapande åtgärderna skulle ha en uppdrivande effekt på lönerna. Be- redskapsarbetena har inte några signihkanta effekter på reallönema (eller nominallönerna). Detta kan bero på att beredskapsarbetena liksom ar- betsmarknadsutbildningen inriktas på långtidsarbetslösa. Däremot har dessa åtgärder en positiv effekt på arbetsmarknadens funktionssätt. En överföring av personer från arbetslöshet till beredskapsarbeten och ar- betsmarknadsutbildning ger högre löneflexibilitet då arbetslösheten i stör- re utsträckning kommer att bestå av korttidsarbetslösa. En viktig iaktta- gelse i detta sammanhang som framgår av kapitel 5 är att Sverige hör du de länder som har högst "reallöneflexibilitet", vilket irmebär att arbets- marknadsmässiga anpassningar i större utsträckning sker genom real- lönesänkningar snarare än genom arbetslöshetsökningar. En viktig för- klaring till Sveriges höga löneflexibilitet är troligen att arbetsmark— nadspolitiken hållit andelen långtidsarbetslösa bland de arbetslösa på en låg nivå. Detta har betydelsefulla irnplikationer för utformningen av den ekonomiska politiken.
Resultaten tyder också på att de arbetsmarknadspolitiska åtgärderna bidragit till att behålla personer i arbetskraften och därmed långsiktigt bi- dragit till en högre sysselsättning.
Vissa resultat pekar på att arbetsmarknadsutbildningen har en lönesän- kande effekt på arbetsmarknaden som helhet. Åtgärderna för arbetshandi- kappade och de särskilda åtgärderna för ungdomar visar sig över huvud- taget ha obetydliga effekter på lönebildningen.
En slutsats som kan dras från kapitel 7 är att arbetsmarknadspolitiken underlättar lösningen av det stabiliseringspolitiska dilemmat och att det saknas entydiga belägg för att den utgör hinder för prisstabilisering. Re- sultaten pekar på att löne- och prisutvecklingen främst påverkas av ar- betsmarknadsläget för män i mellanåldersgruppema och att arbetslösheten för andra grupper inte har samma effekt — liksom inte heller antalet perso- ner i åtgärder. Om personer i dessa grupper som har mindre betydelse för löne- och prisutvecklingen överförs från arbetslöshet till arbetsmarknads- politiska åtgärder så är effekterna på löne- och prisnivåerna obetydliga.
Slutsatserna från makrostudiema kan sammanfattas i att den aktiva ar— betsmarknadspolitiken har bidragit till en fördelaktig utveckling av sys- selsättning och arbetslöshet. Arbetsmarknadspolitikens effekter på infla— tionen är inte Säkerställda på samma sätt. Om de arbetsmarknadspolitiska åtgärderna inriktas på personer som har svårt att få en fast förankring på
22 Bedömningar och slutsatser SOU 1993:43
arbetsmarknaden bidrar inte dessa åtgärder till att driva upp inflationen, men effekterna på arbetslösheten blir betydande.
2.3. Bedömningar utifrån mikroutvärderingar
2.3.1. Individ- och samhällsekonomiska effekter av arbets- marknadspolitiska åtgärder
De studier som utifrån individdata analyserar effekterna på individernas inkomst- och sysselsättningsutveclding och lönsamheten för samhället av arbetsmarknadspolitiska åtgärder - mikroutvärderingar - ger underlag för förslag till en bättre fungerande arbetsmarknadspolitik.
Arbetsmarknadsutbildning och intensifierad arbetsförrnedlingsverk— samhet har enligt hittills avslutade utvärderingsstudier framstått som lön— samma såväl ur ett individ- som ett samhällsekonomiskt perspektiv. Yr- kesinn'ktad arbetsmarknadsutbildning har positiva individeffekter såväl vad gäller sysselsättning som inkomster. Effekterna är särskilt starka för vuxna som saknar tidigare yrkesutbildning. Arbetsmarknadsutbildning ger upphov till ett betydande samhällsekonorniskt överskott. Detta gäller framförallt för traditionellt svaga grupper på arbetsmarknaden som låg- utbildade, invandrare och handikappade.
De här åsyftade utvärderingama avser verksamheten när antalet perso- ner i arbetsmarknadsutbildning uppgick till i genomsnitt 40.000. Prelimi— nära resultat från ett nu pågående BFA—projekt om arbetsmarknadsut- bildningens effekter 1989-1991, då verksamheten var mer omfattande, ty— der på sämre effekter. Det kan finnas flera förklaringar till detta utöver att omfattningen blivit så stor att det råder avtagande avkastning. Konjunk- turläget de senaste åren har inneburit att en allt mindre del av de arbets- marknadsutbildade kunnat överföras till den öppna arbetsmarknaden. En kompletterande förklaring är att arbetsmarknadsutbildningen under senare år kommit att fungera som ett medel att uppfylla arbetsvillkoret för att få rätt till arbetslöshetsförsäkring och för utförsäkrade att upparbeta ny rätt till kassaersättning.
Intensifierade arbetsförrnedlingsinsatser leder till kortare vakanstider och betydande förbättringar för olika sökandekategorier vad avser sanno- likheten att erhålla arbete, antalet arbetslöshetsperioder och arbetslöshe— tens längd, utan att några undanträngningseffekter kunnat påvisas. Den
SOU l993:43 Bedömningar och slutsatser 23
slutsats som kan dras från resultaten av utvärderingama är att resursför- stärkningar till arbetsförrnedlingen har störst effekt på sammankopplingen av arbetssökande och lediga platser när det inte råder kraftig obalans mellan antalet arbetssökande och lediga platser.
Det finns endast ett fåtal mikroutvärderingar av sysselsättningsskapan- de åtgärder. Resultaten från utvärderingar av effekterna av beredskapsar- beten visar på positiva inkomsteffekter. Utvärderingar av åtgärder som lönesubventioner och industri- och lokaliseringspolitiska stöd visar inte på någon klar individ- eller samhällsekonomisk lönsamhet. Däremot förefal- ler sysselsättningsåtgärder för arbetshandikappade i form av lönesubven- tioner och anställning vid Samhall lönsamma.
Utvärderingar av sysselsättningsskapande åtgärder för ungdomar visar att förekomsten av en utvecklingsplan har starkt positiv inverkan på ung- domarnas framtida arbetsmarknadssituation. Med utvecklingsplan menas att ungdomarna med stöd av arbetsförmedlama lägger upp en utbildnings- och praktikstrategi för att uppnå målet ett fast arbete inom ett önskat yr- kesområde.
Tillfälligt arbete inom en plan har visat sig vara det avgjort bästa alter- nativet för att senare erhålla fast arbete. Av de arbetsmarknadspolitiska åtgärderna är anstälhring med rekryteringsstöd klart bättre för de berörda ungdomarna än beredskapsarbete. Beredskapsarbete är i sin tur att föredra framför arbetslöshet då det leder till större sannolikhet att uppnå fast arbe- te och minskar risken för långtidsarbetslöshet.
2.3.2. Sysselsättningseffekter av arbetslöshet och arbets- marknadspolitiska åtgärder '
Utvärderingar som studerat sysselsättningseffektema av sysselsätmings- skapande åtgärder visar att deltagare i dessa åtgärder mindre ofta övergår till anställning än de som är öppet arbetslösa. Visserligen minskar de ar- betslösas sannolikhet att få permanent anställning med antalet arbetslös- hetsperioder och arbetslöshetstidens längd, men detta sker först efter en period på cirka fyra månaders arbetslöshet. De arbetslösa har således en högre sannolikhet till övergång till arbete på öppna marknaden under de första månaderna av en arbetslöshetsperiod jämfört med dem som befin- ner sig i åtgärder.
24 Bedömningar och slutsatser SOU 1993:43
Sannolikheten för utträde ur arbetslösheten har visat sig öka med ar- betslöshetstidens längd. Den huvudsakliga förklaringen är att övergången till arbetsmarknadspolitiska åtgärder ökar ju längre tid en person befunnit sig i arbetslöshet. Att de arbetsmarknadspolitiska åtgärderna har positiva sysselsätmingseffekter för individerna visar sig av att när de väl avslutat åtgärden är sannolikheten att få en permanent anställning större än för de arbetslösa. Denna effekt förstärks ju längre tid personen varit i arbets- marknadspolitiska åtgärder. Däremot finns det en negativ effekt av att upprepade gånger ha varit i arbetsmarknadspolitiska åtgärder.
För att sammanfatta: Medan en individ befinner sig i arbetsmarknads- politiska åtgärder är sannolikheten att få en anställning lägre än för den som är arbetslös, men när åtgärden väl är avslutad är sannolikheten att få en fast anställning högre. Effekterna förstärks ju längre tid åtgärden varat, men försvagas ju fler tillfällen som tillbringats i åtgärder. Problemet för administratörema inom Arbetsmarknadsverket blir således att balansera de arbetsmarknadspolitiska åtgärdemas tillgänglighet och deras varaktig- het vad gäller tänkbara deltagare.
2.4. Synpunkter på framtida forskning
2.4.1. Utvärderingsstudiernas inriktning
Mot bakgrund av den höga arbetslösheten, att allt fler personer sätts i är- betsmarknadspolitiska åtgärder och att nya åtgärder introducerats bedö- mer EFA att forskningsbehovet på det arbetsmarlmadspolitiska området kommer att öka markant de närmaste åren. Prioritet bör liksom tidigare ges åt milcrostudier som direkt siktar till att utvärdera olika åtgärder. Un- der våren 1993 pågår inom ramen för EFAzs verksamhet utvärderingar av det tidiga 1990-talets arbetsmarknads- och företagsutbildning och av ung- domspraktikplatsema. Vidare utvärderas arbetsmarlmadspolitikens effek- ter på arbetsmatchning, arbetsutbud och arbetskraftsrörlighet samt arbets- löshetsersättningens betydelse för arbetslöshetstidemas längd och arbets- marknadspolitiken som medel att förhindra långtidsarbetslöshet. Plane- ringen av en utvärdering av åtgärder för arbetshandikapppade pågår.
Inom området rnikroutvärderingar av olika arbetsmarknadspolitiska åt- gärder vill EFA framöver prioritera utvärdering av beredskapsarbeten och åtgärder som utbildningsvikariat och lokala arbetslivsutvecklingsprojekt.
SOU 1993143 Bedömningar och slutsatser 25
Utvärderingar av åtgärder för arbetshandikappade såsom lönebidrag, of- fentligt skyddat arbete, AMI och Samhall är högt prioriterade. Det är an- geläget att jämförelser görs mellan olika arbetsmarknadspolitiska insatser och att kombinationer av åtgärder utvärderas. Förutom att effekterna av åtgärderna utvärderas är det viktigt att själva implementeringen (genom- förandet) av åtgärderna analyseras.
Inom den del av den arbetsmarknadspolitiska forskningen som kan ka- raktäriseras som makroutvärderingar bör studierna av arbetsmarknadspo- litikens stabiliseringspolitiska effekter följas upp ytterligare. EFA menar att mer forskning bör inriktas mot att belysa åtgärdemas effekter på löne- anpassning och prisutveckling. Framförallt bör de empiriska resultaten testas genom nya undersökningar kring löneeffekter av överflyttningar av olika grupper hån arbetslöshet till arbetsmarknadspolitiska åtgärder. Ett annat område som forskningen bör inriktas på är effekterna av arbets- marlmadspolitik vid olika arbetslöshetsnivåer. Det är därför angeläget att utvärdera arbetsmarknadsutbildning, företagsutbildning och beredskaps- arbeten under innevarande lågkonjunktur och jämföra resultaten med dem som uppnåddes vid utvärderingar under andra konjunkturlägen.
Eftersom arbetsmarknadspolitikens utformning och omfattning i mycket hög grad är beroende av utvecklingen i ekonomin och arbets- marknaden är det också framöver nödvändigt att stimulera forskningsm- satser om utvecklingstendenser på arbetsmarknaden. På detta område sker ett samarbete mellan EFA och HSFR (Humanistiskt-Samhällsvetenskapli— ga forskningsrådet). Utvecklingen av arbetslöshetens omfattning och sammansättning är härvidlag det viktigaste området, men också forskning om de äldres och flyktingarnas arbetsmarknad är av högsta relevans för arbetsmarknadspolitikens omfattning.
2.4.2. Metoder för utvärderingsstudier
Många av de hittills genomförda utvärderingsstudierna har aktualiserat metodproblem som kräver forskningsinsatser. Även fortsättningsvis vill EFA därför stödja metodutvecklingsarbete inom ramen för utvärderings- projekt. Under våren 1993 pågår inom RFA:s rarn två projekt som utvär- derar effekterna på sysselsättning och inkomster av arbetsmarknadspoli— tiska åtgärder där en central uppgift är att utveckla metoder, som beaktar
26 Bedömningar och slutsatser SOU 1993:43
såväl individuella självval som arbetsförmedlarnas inflytande på delta- gandet i en åtgärd.
Frågan om vilken roll den experimentella utvärderingsmetoden, base- rad på slumpmässiga urval, respektive den icke experimentella metoden, baserad på ekonometriska tekniker, kommer att spela i framtiden är av- hängig av såväl etiska och organisatoriska överväganden som tillgång på longitudinella databaser.
Vid en situation då utvärderingen gäller etablerade åtgärdsprogram be- ror de etiska och organisatoriska problemen på om åtgärdsprogrammet är "efterfrågestyrt" eller "utbudsstyrt". I efterfrågestyrda program är det de tänkbara deltagarnas intresse som avgör deras deltagande i åtgärden. Detta är fallet om tillgången på platser i åtgärden är så god att alla som vill också får delta. I utbudsstyrda program finns inte plats för alla som vill delta, varför arbetsmarknadsmyndigheten gör ett urval bland dem.
Att göra en experimentell utvärderingsuppläggrring med ett slump- mässigt urval av tänkbara deltagare i en experiment- och kontrollgrupp vid utbudsstyrda program bör vara acceptabelt. Eftersom några personer i vilket fall som helst måste nekas deltagande i sådana program, kan det knappast anses oetiskt att låta lotten avgöra deltagandet. Nära förbundet med detta är situationer där man vill testa nya program eller nya inslag i redan etablerade program.
Den icke-experimentella utvärderingsmetoden syns vara den enda möjliga, då det gäller utvärderingar av efterfrågestyrda åtgärdsprogram. Att neka deltagande i en sådan åtgärd, för att slumpmässigt välja ut expe- riment- och kontrollgrupp vore oetiskt. Om tillgången på longitudinella arbetsmarknadsstatistiska databaser förbättrades skulle de icke-experi- mentella utvärderingama av pågående såväl utbuds- som efterfrågestyrda program ge säkrare och robustare resultat. Att genomföra en experimen— tell utvärdering är oftast betydligt mer arbets-, resurs- och tidskrävande än att genomföra en icke-experimentell. Den experimentella metoden skulle dock med fördel kunna användas vid utvärderingar i samband med intro- duktionen av nya utbudsstyrda åtgärder.
Ett viktigt undantag från ovanstående resonemang utgör s.k. "naturliga experiment". En slumpmässighet som uppkommit i samband med uttag- ningen av deltagarna i en verksamhet ger då en "naturlig" uppdelning i experiment och kontrollgrupp som kan utnyttjas som utvärderingsdesign.
SOU 1993z43 Bedömningar och slutsatser 27
2.5. Några lärdomar för arbetsmarknadspolitikens utformning
Den generella finanspolitiken och penningpolitiken spelar huvudrollen vid en återgång till balans i ekonomin. Här skall dock understrykas att det finns allvarliga strukturella problem i den svenska ekonomin. Utforrn- ningen av den makroekonomiska politken måste därför utformas så att hänsyn tas till dessa och att nödvändiga strukturella förändringar inte förhindras. Arbetsmarknadspolitiken i allmänhet och de sysselsättnings- skapande åtgärderna i synnerhet är nödvändiga för att undvika bestående långtidsarbetslöshet och för att återgå till ett läge med låg arbetslöshet. Forskningsresultaten visar att arbetsmarknadspolitiska åtgärder förbättrar arbetsmarknadens funktionssätt.
Arbetsmarknadspolitikens effekter beror på vilka grupper av arbetslösa som åtgärderna riktas mot. I ju högre grad åtgärderna inriktas mot arbets- marknadens "outsiders" ju större positiva effekter kan förväntas. Risken för löneuppdrivande effekter av åtgärderna minskar eftersom "outsiders" (långtidsarbetslösa) har ett begränsat inflytande på lönebildningen. Samtidigt är det viktigt att arbetsförmedlingen arbetar med att tillsätta de lediga platserna så snabbt som möjligt.
Beredskapsarbetena har hittills hållits på en låg nivå. En expansion av denna åtgärd bör framförallt inriktas mot långtidsarbetslösa. För denna grupp handlar det ofta om att de tvingats lämna en intern arbetsmarknad och att det kan dröja innan de åter får tillträde till denna arbetsmarlmad. De kan också behöva utbildnings- och praktikinsatser eller lönesubven- tioner för att få tillträde till en ny arbetsmarknad. Att kraftigt öka utbild- ningsinsatsema för vuxna arbetslösa förefaller svårt. Arbetsmarknadsut- bildningen ligger redan på en sådan nivå att en ytterligare ökning riskerar medföra att den passerar gränsen för vad som är samhällsekonomiskt för— svarbart. Ökade insatser i form av rekyteringsstöd förefaller rimligare.
För ungdomar kan utökade platser i det ordinarie utbildningssystemet fungera som en arbetslöshetsregulator. För de ungdomar som lämnat ut- bildningssystemet behövs åtgärder för att upprätthålla motivation, redan förvärvade kunskaper och kontakt med arbetslivet. Här kan tillfälliga åt- gärder som ungdomspraktik vara ett inslag. Alltför omfattande åtgärder är dock inte problemfria då de kan "tränga undan" reguljär sysselsättning för ungdomar.
28 Bedömningar och slutsatser SOU 1993:43
När konjunkturen vänder uppåt och närmar sig ett läge med inflations- tendenser är det nödvändigt att arbetsmarknadspolitiken inriktas på grup- per som har små effekter på lönebildningen som bl.a. ungdomar, långtids- arbetslösa och arbetshandikappade. En överföring av dessa grupper från arbetslöshet till åtgärder leder inte till löneökningar och inflation.
I nuvarande djupa lågkonjunktur gäller det att utveckla nya former av sysselsättningsskapande åtgärder för grupper som drabbats speciellt hårt av arbetslöshet. Vid ett förbättrat konjunkturläge kan sedan dessa åtgärder successivt dras ned och arbetsmarknadspolitiken i större utsträckning in- riktas mot rörlighetsstimulanser och intensifierade arbetsförmedlingsin— satser.
SOU 1993z43 Arbetsmarknadspolitik som ekonomisk-politiskt medel 29
3. ARBETSMARKNADSPOLITIK SOM EKO- NOMISK-POLITISKT MEDEL*
3.1. Arbetsmarknadspolitikens roll
Arbetsmarknadspoliu'ken är ett led i den allmänna ekonomiska politiken. Dess huvuduppgift är att minska arbetslösheten och att lindra effekterna av förekommande arbetslöshet. Det innebär att den har såväl allokerings— och stabiliserings- som fördelningspolitiska funktioner.
Arbetsmarlmadspolitikens allokeringspolitiska roll är att i samverkan med andra ekonornisk-politiska åtgärder säkra effektivt fungerande marknader. De aktiva arbetsmarknadspolitiska åtgärderna, främst arbets- förmedling och arbetsmarknadsutbildning, syftar härvid till att förbättra arbetsmarknadens funktionssätt och därigenom höja sysselsättningen och minska arbetslösheten utan att ge upphov till pris- och löneökningsten- denser.
I sin stabiliseringspolitiska funktion skall den aktiva arbetsmarknads- politiken tillsammans med övrig finanspolitik och penningpolitiken ut- jämna konjunkturerna genom att omfattningen av åtgärderna anpassas till konjunkmrutvecklingen. Den passiva arbetsmarknadspolitiken i form av arbetslöshetsunderstöd fungerar som en automatisk stabilisator då den dämpar verkningarna på den inhemska efterfrågan vid konjunktumed- gångar.
Arbetsmarknadspolitikens fördelningspolitiska funktion är främst att säkerställa inkomster för de arbetslösa och ge de arbetshandikappade sys- selsättning. Vidare används åtgärderna för att förhindra uppkomsten av långtidsarbetslöshet och för att uppnå en jämnare regional fördelning av sysselsättningstillfällen.
I det följande beskrivs översiktligt hur den svenska arbetsmarknads- politiken använts i den ekonomiska politiken.
För att empiriskt belysa hur arbetsmarlcnadspolitiken inordnats i den ekonomiska politiken krävs en klassificering av de arbetsmarknadspoli- tiska åtgärderna efter vilka mål de är knutna till. Det är omöjligt att ge- nomföra en konsekvent uppdelning av åtgärderna efter allokerings-, stabiliserings- och fördelningspolitiska mål, eftersom de flesta åtgärder har mer än ett mål.
* Kapitel 3 har skrivits av Jan Johannesson.
30 Arbetsmarknadspolitik som ekonomisk-politiskt medel SOU l993:43
Vi skall ändå göra ett försök att belysa hur arbetsmarknadspolitiska åtgärder använts som allokerings-, stabiliserings- och fördehringspolitiska medel. Särskilt intresse ägnas härvidlag hur arbetsmarknadspolitiken använts som ackommoderande ekonomisk-politiskt medel över konjunk— turcyklema. Det har i debatten hävdats att den antiinflationistiska stabili- seringspolitik som aviserats för 1990-talet innebär ett avsteg från den fram t.o.m. 1989 förda ackommoderande arbetsmarknadspolitiken. Åt- gärdsinsatsema skulle således inte längre öka i takt med den öppna ar- betslösheten. Längre fram visas att ökningen i arbetslöshet hösten 1990 inte möttes med en expansion av de arbetsmarlmadspolitiska åtgärderna.
3.2. Arbetsmarknadspolitikens inriktning i praktisk politik
3.2.1. Arbetsmarknadspolitikens omfattning
I tidigare EPA-betänkanden har arbetsmarknadspolitik definierats som "de selektiva åtgärder som är direkt inriktade mot att påverka sysselsätt- ningen och arbetsmarknadens funktionssätt" (Arbetsmarknadspolitik un- der omprövning, SOU 1984z31, s. 54). I praktiken karaktäriseras denna definition liksom varje annan av en viss godtycklighet.
Vanligtvis åsyftas med selektiv arbetsmarknadspolitik de åtgärder som finansieras via arbetsmarknadsverkets budget. Det finns emellertid åtgär- der som tidigare finansierades via denna budget, men som nu finansieras utanför den. Dessutom finns det åtgärder för att påverka sysselsättningen och åtgärder för arbetshandikappade som aldrig, eller endast delvis, fi- nansierats via arbetsmarknadsverket. För att få en någorlunda fullständig bild av arbetsmarknadspolitikens omfattning kommer vi här liksom tidi- gare, att defmiera arbetsmarknadspolitik som samtliga åtgärder i syfte att direkt påverka sysselsättningen och arbetsmarknadens funktionssätt som finansieras via arbetsmarknadsverket, Samhall, kommunerna, landstingen, skolrnyndighetema, samt som ett komplement regionalpolitiskt stöd och temporärt industristöd.
En sådan sammanstälhring låter sig göras vad gäller utgiftsutvecklingen, men går på grund av statistikbrist ej att fullständigt genomföra vad gäller antalet personer som direkt berörs av åtgärderna. Därför kommer även i denna framställning arbetsmarknadspolitikens omfattning och inriktning mätt i antal direkt berörda personer att karaktäriseras av en viss ofull- ständighet. Det statistiska underlaget för framställningen återfinns i Jo-
SOU 1993z43 Arbetsmarknadspolitik som ekonomisk-politiskt medel 31
hannesson (1988, 1989 och 1991). Uppdateringar har gjorts till och med 1992.
Vid ingången till 1970-talet motsvarade utgifterna för de arbetsmark- nadspolitiska åtgärderna enligt ovanstående definition 1,7 procent av BNP (Se tabell 3.1). Under lågkonjunkturen de första åren av 1970-talet steg utgifterna till närmre 3 procent av BNP. Den världsomfattande kon— junkturdämpning som inträdde 1973/74 i samband med första oljekrisen förstärktes i Sverige av strukturella problem i främst varvsindustrin, stål- och gruvindustrin och skogsnäringama. Den ekonomisk-politiska strate— gin att försöka överbrygga lågkonjunkturen genom sysselsättningsska- pande insatser återspeglas i att utgifterna för arbetsmarknadspolitiken då som högst motsvarade närmare 4 procent av BNP 1977/7 8. Under över- bryggningspolitiken på 1970-talet expanderade den offentliga sektorn, antalet tidsbegränsade arbeten för arbetslösa ökade och icke-traditionella företagsinriktade åtgärder som lagerstöd och företagsutbildning för per- mitteringshotade sattes in tillsammans med tillfälliga industripolitiska åt- gärder. Arbetsmarknadsutbildningen expanderade också kraftigt.
Även den andra oljekrisen 1979/80 följdes av ökade arbetsmarknads- politiska insatser. Under budgetåren 1982/83-1984/85 motsvarade utgif- terna 4 procent av BNP (6 procent om man räknar in de tillfälliga indust- ristöden). Konjunkturuppgången vid mitten av 1980-talet gjorde det möj- ligt att dra ned på utgifterna för arbetsmarknadspolitiken. De sjönk stadigt fram till och med budgetåret 1989/90.
Under innevarande konjunktumedgång låg utgifterna kvar på en låg ni- vå under 1990/91 och steg kraftigt först under 1991/92, då de motsvarade 4,4 procent av BNP.
Statistiken över antalet personer direkt berörda av olika arbetsmark- nadspolitiska åtgärder (tabell 3.2) visar att dessa under 1970-talet var flest år 1979 med 154.000 personer i genomsnitt (3,6 procent av arbetskraf- ten), och under 1980-talet flest år 1984 med 220.000 personer i genom- snitt (5,0 procent av arbetskraften). För 1992 var det genomsnittliga anta- let personer i åtgärder ca 265.000 vilket motsvarade 5,9 procent av ar- betskraften.
Arbetsmarknadspolitikens utgiftsutveckling i förhållande till BNP har varierat kontracykliskt och dessutom ökat under varje lågkonjunktur jäm- fört med tidigare lågkonjunktur. Samma sak gäller för högkonjunkturlä- gen fram till början av l980-talet. Under de s.k överhettningsåren i slutet av 1980-talet sjönk arbetsmarknadspolitikens omfattning i förhåll-
Tabell 3.1 Utgifterna för de arbetsmarknadspolitiska åtgärderna, i miljoner kr. (löpande priser) och procent av BNP. 1970/71 - 1991/92
__________________.____._——————————————-———————_——————
Budgetår Arbets- Pro- Arbetsmarknads- Summa Pro- Regional- Tillfälli gt Totalt Pro- Arbets- marknads- cent politiska åtgärder arbetsmark- cent politiskt industristöd cent löshets- verket av finansierade utan- nadspolitik av stöd av tal BNP för arbetsmark- BNP BNP nadsverkct*
__________________.__———-——-——————-—_—————
1970/71 2 089 1,3 540 2 629 1,7 340 - 2 969 1,9 1,9 1971/72 3 461 2,0 818 4 279 2,5 481 - 4 760 2,8 2,3 1972/73 3 943 2,1 1 157 5 100 2,7 379 - 5 497 2,9 2,7 1973/74 3 877 1,8 1 150 5 027 2,4 614 - 5 641 2,7 2,4 1974/75 3 826 1,5 1 022 4 848 2,0 846 - 5 694 2,3 1,8 1975fl6 4 703 1,6 1 285 5 988 2.1 733 148 6 869 2,4 1,6 1976/77 7 632 2,4 1 560 9 192 2,9 768 2 343 12 303 3,9 1,7 1977/78 10 511 3,0 2 168 12 679 3,7 835 3 863 17 377 5,0 2,0 1978/79 11 255 2,8 2 462 13 717 3,5 649 4 177 18 543 4,8 2,2 1979/80 11 919 2,7 2 982 14 901 3,4 1 008 6 321 22 230 5,0 2,1 1980/81 11 763 2,4 3 273 15 036 3,0 1 020 4 341 21 397 4,3 2,3 1981 /82 13 524 2,5 4 236 17 760 3,3 913 8 296 26 696 5,0 2,9 1982/83 17 128 2,9 5 633 22 761 3,9 957 11 700 35 418 6,1 3,3 1983/84 21 246 3,2 6 650 27 896 4,2 671 2 994 31 561 4,7 3,1 1984/85 22 611 3,1 6 496 29 107 4,0 663 4 771 34 541 4,7 3,0 1985/86 22 020 2,8 6 578 28 598 3,6 734 4 373 33 705 4,3 2,8 1986/87 23 380 2.8 6 647 30 027 3,5 905 998 31 930 3,8 2,41) 1987/88 23 274 2,5 6 392 29 666 3,2 1 283 974 31 923 3,4 1,8 1988/89 22 874 2,2 6 286 29 160 2,8 1 114 1 169 31 443 3,1 1,5 1989/90 21 756 2,1 6 421 28 177 2,5 1 441 478 30 056 2,7 1,4 1990/91 27 379 2,3 6 923 34 302 2,8 900 182 35 384 2,9 2,0 1991/92 47 719 3,8 7 871 55 590 4,4 645 281 56 516 4,4 3,7
______________—.——————-——_———-————————————————-—-———_
Källor: Johannesson. (1991) och uppdateringar från AMS, NUTEK och SCB.
1) Arbetskraftsundersökningamas (AKU) mätmetod reviderades 1987. Jämfört med den tidigare mätmetoden ger den nya mätmetoden cirka en halv procentenhet lägre arbetslöshetstal.
* Samhall, kommunerna, AMU och skolmyndighetema.
32 Arbetsmarknadspolitik som ekonomisk-politiskt medel
SOU 1993 43
] aoeu 3.1. uenomsmmlgt antal personer i olika arbetsmarknadspolitiska åtgärder, tirsental,419 0-1992
%
År Arbets- Utb. Beredskaps— Åtgärder Särskilda Rckryterings— Struktur— Totalt Procent av Arbets- marknads- vikariat arbcten för arbets- åtgärder stöd och av- bidrag arbets- löshetstal utbildning handi- för ung- talade in- kraften
kappade domar skolningspl.
%
1970
33,7 14.6 22.5
70,8
1,8 1.5
SOU 1993 43
1971 39.0 19,0 25,6 83,6 2,1 2,5 1972 42,6 32,4 27,6 102,6 2,6 2,7 1973 45.4 33,3 33,2 111,9 2,8 2,5 1974 40,0 23,4 385 1019 2,5 2,0
1975 34,9 16,6 41 ,9 93,4 2,3 1,6 1976 36,2 26,3 44,2 106,7 2,6 1,6 1977 63,2 29,1 46,1 138,4 3,3 1,7 1978 60,2 45,4 47,7 1533 3,6 2,2 1979 55,4 47,9 50,2 1535 3,6 2,1 1980 45 ,5 24,4 54,2 124,1 2,9 2,0 1981 34,1 248 58,0 6,2 123,1 2,8 2,5 1982 37,3 43,1 62,1 12,9 155,4 3,6 3,2 1983 40,9 58,8 65,6 18,9 1842 4,2 3,5 1984 38,9 43,6 67,6 49,1 20,6 219,8 5,0 3,1
1985 36,4 25.1 71.0 44,1 14,6 1912 4,4 2,8 1986 37,0 19,2 79,0 35,2 9,5 1799 4,0 2,7 1987 39,0 16,7 81,7 29,1 5,1 17l,6 3,8 1,9 1) 1988 44,1 14,0 83,7 18,9 6,2 1669 3,7 1,6 1989 40,2 9,9 86,2 12,7 4,1 153,1 3,4 1,4 1990 40,5 8,0 87,6 11,0 3,7 150,8 3,3 1,5 1991 62,4 1,4 10,7 86,6 22,3 5,9 1893 4,2 2,7 1992 94 ,3 8,3 15 ,8 88,9 42,8 13,7 0,8 264,6 5,9 4,8
___—%
Källor: Se tabell 3.1.
1) Arbetskraftsundersökningamas (AKU) mätmetod reviderades 1987. Jämfört med den tidigare mätrnetoden ger den nya mätmetoden cirka en halv procentenhet lägre arbetslöshetstal.
Arbetsmarknadspolitik som ekonarnisk-politiskt medel 33
34 Arbetsmarknadspolitik som ekonomisk-politisk: medel SOU 1993z43
ande till högkonjunkturen vid inledningen av 1980-ta1et. Statistiken över antalet personer i åtgärder visar på en än mer markerad kontracyklisk va- riation. Detta gäller än mer om åtgärder för arbetsvård exkluderas.
Bakom dessa variationer i såväl utgiftsutveckling som antal personer i åtgärder finns omfattande förändringar i både åtgärdssanunansättningen och i den övergripandeekonomisk-politiska strategi som åtgärderna an- passats till.
3.2.2. Arbetsmarknadspolitikens allokeringspolitiska utfall
Under senare delen av 1970-talet kännetecknades den svenska ekonomin av låg tillväxttakt, industriell stagnation, växande sysselsättningsproblem och finansiella underskott. Efter andra oljekrisen 1979/80 lades den eko- nomiska strategin om från en överbryggande politik till en stramare eko- nomisk politik. Försök gjordes att reducera tillväxten av den offentliga sektorn. Dessutom stimulerades den industriella tillväxten genom ett par större devalveringar 1981 och 1982 med syftet att få till stånd en export- ledd expansion. Innebörden av den "tredje vägens politik", som den soci- aldemokratiska regeringen förde 1982-1990 var att de ökade vinsterna genom investeringar och exporttillväxt skulle få den svenska ekonomin i balans utan att gå vägen över generell ätstrarnning och ökad arbetslöshet.
För att underlätta en exportledd expansion krävdes att arbetsmarknads- politiken i högre grad inriktades mot att förse företagen med erforderlig arbetskraft och mot att undvika flaskhalsproblem. Detta ställde krav på ef- fektiva förmedlingsinsatser, utbildningsinsatser riktade mot flaskhalspro— blem, flyttningsstimulanser samt rekryteringsstimulanser. Nya insatser av detta slag tillsammans med organisatoriska reformer för att förbättra ar- betsförmedlingens arbetsplaceringar genomfördes. Med andra ord kom den allokeringspolitiska funktionen hos arbetsmarknadspolitiken att beto- nas mera än under 1970-talet då framförallt den stabiliseringspolitiska funktionen sattes i förgrunden. Huvuduppgiften att snabbt och effektivt medverka till att lediga platser tillsattes ledde till att den rent arbetsför- medlande verksamheten med att koppla samman - "matcha" - de arbets- sökande och de lediga platserna kom i centrum.
En annan nyorientering av arbetsmarknadspolitiken var att man undvek att sätta in beredskapsarbeten för ungdomar under 20 år. Speciella ung- domsåtgärder introducerades. Man strävade efter att minska på statsfi-
SOU 1993243 Arbetsmarknadspolitik rom ekonomisk-politiskt medel 35
nansiellt dyra sysselsättningsskapande åtgärder för ungdomar. De traditio- nella beredskapsarbetena inriktades främst mot långtidsarbetslösa.
Återgången till makroekonomisk balans i den svenska ekonomin vid mitten av 1980-ta1et0ch den internationella återhämtningen avspeglades i en nedgång av arbetslösheten (tabell 3.3). Denna sjönk från 3,5 procent av arbetskraften 1983 till 1,9 procent 1987 och 1,4 procent 1989. Visser- ligen innebar ornläggningen av AKU från 1 januari 1987 att den nya mätmetoden ger ca en halv procentenhet lägre arbetslöshetstal jämfört med den gamla metoden, men nedgången i arbetslöshet var ändå mycket markant.
Arbetslösheten Ökade långsiktigt fram till 1983. Bakom ölcningen låg en tendens mot allt längre arbetslöshetstider. Den genomsnittliga längden per arbetslöshetstillfalle steg från 10 veckor 1975 till 15 veckor 1983. Bakom arbetslöshetstalet 1983 på 150.000 personer eller 3,5 procent av arbets- kraften, fanns en inströmning av ca 10.000 nya arbetslösa per vecka. Dessa kunde i genomsnitt förväntas gå arbetslösa i 15 veckor.
Från mitten av 1980—talet till 1990 sjönk arbetslösheten. Bakom detta låg såväl en nedgång i arbetslöshetstidemas längd som framförallt en ned- gång i antalet arbetslöshetstillfällen.
Under 1991 och 1992 ökade inflödet i arbetslöshet drastiskt och under 1992 nådde arbetslöshetstidemas längd sin hittills högsta nivå, cirka 20 veckor. Inflödet av lediga platser till arbetsförmedlingen sjönk med 65 procent mellan 1989 och 1992 och antalet arbetssökande per ledig plats ökade från 2 till 32.
En uppfattning om belastningen på arbetsförrnedlingen och om arbets- förmedlingens matchningseffektivitet ges av statistiken över arbetssökan— de och lediga platser vid arbetsförmedlingen. Av tabell 3.4 framgår att så- väl antalet arbetssökande under en månad som antalet kvarstående arbets- sökande i slutet av månaden minskade mellan 1984 och 1989. Samtidigt skedde en mycket kraftigare minslcning av antalet kvarstående arbetssö- kande för omedelbar placering vid månadens slut. Detta tyder på att man på arbetsförmedlingarna under arbetet med att så snabbt som möjligt till- sätta de lediga platserna prioriterat de sökande som gått att placera direkt.
Tabell 3.3 Arbetslöshetstal, antal arbetslösa, totala antalet arbetslöshetstillfällen, arbetslöshetstillfällenas genomsnittliga långd enligt AKU samt antal kvarstående platser, totala antalet lediga platser och genomsnittliga registreringstider för lediga platser
vid arbetsförmedlingen, 1975-1992
_______________________________—————_———————
År Arbets- Genomsnittligt Totala antalet Arbetslöshets- löshctstal, antal arbets- procent lösa (U) tillfällen genomsnittliga
tusental (inflödet = F) längd (antal
________________________._________.____——————————_———-—
Genomsnittligt arbctslöshcts- tillfällenas antal kvar- stående platser platser (stocken = S) tusental veckor = D 3) tusental
1975 1,6 675 355,6 10,5 50,3 712,1 1977 1,8 74,9 306,8 12,7 38,0 633,1 1980 2,0 85,5 390,0 11,4 53 ,9 765 ,8 1982 3,2 1372 400.4 17,8 19,9 494,7 1983 3,5 151,1 509,6 15,4 21,0 4962 1985 2,8 124 ,3 416,0 15,5 36,4 668,4 1987 1,9 84,1 301,6 14,5 46,1 701,4 1988 1,6 71 .8 260,0 14,4 52,1 790,7 1989 1,4 62,0 234,0 13,8 51,8 803 ,3 1990 1,5 69,3 260,0 13,9 41,5 649,3 1991 2,7 122,0 364,0 17,4 18,6 3868 1992 4,8 214,4 473,2 23,6 10,6 284,4
__________________________________—-———_—————
Källor: SCB och AMS.
a) Den registrerade vistelsetiden för lediga platser har beräknats enligt sambandet: Vistelsetiden (D) =
52 x U Arbetslöshetstillfallenas längd har beräknats på motsvarande sätt, dvs D = —F—— b) Nyanmälda lcdiga platser till arbetsförrnedlingen med mer än 10 dagars varaktighet.
Källa: Rapport från Utredningscnhcten AMS. Historiska tabeller 1991:11 och uppdateringar.
c) Kvarstående arbetssökande utan arbete (Kat. 1) har relaterats till kvarstående lediga platser med mer än 10 dagars varaktighet.
Källa: Rapport från Utredningsenheten, AMS. Historiska tabeller 1991:1 och uppdateringar.
52 x vakansstock (S) vakansinflöde (F)
Totalantalet lediganmälda
(int1ödet = F) tusental b)
Genomsnittlig registreringstid för lediga platser (antal veckor = D a)
3,7 3,1 3,7 2,1 2.2 2,8 3,4 3,4 3,4 3,3 2,5 1,9
Antalet sökande per ledig plats vid AF c)
2,1 9,1 9,5 4,5 3,2 2,3 2,0 2, 8 10, 6 32,1
36 Arbetsmarknadspolitik som ekonomisk-politisk: medel SOU 1993:43
SOU 1993:43 Arbetsmarknadspolitik som ekonomisk—politiskt medel
Tabell 3.4 Arbetssökande vid arbetsförmedlingen 1980-1992, tusental
År Samtliga ) Kvarstående Kvarstående arbetssökande arbetssökande arbetssökande (Kat. 1-8) utan arbete utan arbete för omedelbar pla- cering (Kat. 1, servicekod 1)
1980 282,5 111,9 94,6 1981 312,3 140,7 123,0 1982 389,6 180,6 161 ,3 1983 440,1 198,1 178,2 1984 440,4 180,6 159,3 1985 412,8 162,2 139,4 1986 405,9 158,2 133,5 1987 399,4 146,0 117,4 1988 371,4 121,9 88,7 1989 323,3 105,5 65,7 1990 328,1 116,6 71,0 1991 458,8 198,5 137,7 1992 692,6 340,1 252,4 Källa: AMS.
Från statistiken över lediga platser är det möjligt att via uppgifter om in- flödet av lediga platser och antalet kvarstående lediga platser beräkna hur länge de lediga platserna i genomsnitt varit registrerade (tabell 3.3).
Intlödet av lediga platser ökade kraftigt under senare delen av 1980-ta- let. Trots "överhettningen" i ekonomin blev vakanstidema kortare än un- der konjunkturuppgångama 1975 och 1980, vilket tyder på en hög mat- chningseffektivitet. Den arbetsförmedlande verksamheten tycktes således ha fungerat tillfredställande då tillgängliga vakanser fylldes snabbare än under tidigare högkonjunkturlägen.
Från 1984 framstod bristen på yrkesarbetare och tekniker som det främ- sta hindret för industriell expansion. Bristen accentuerades de sista åren på 1980-talet och ledde till kraftiga kostnadsökningar. Problemet var här mer utbildningssystemets bristande flexibilitet och anpassning och indi- vidernas svaga incitament att investera i utbildning och yrkesrörlighet, än
38 Arbetsmarknadspolitik som ekonomisk-politiskt medel SOU 1993:43
själva arbetsförmedlingens förmåga att koppla samman benntliga lediga platser och arbetssökande.
Det hade under slutet av 1980—talet varit rimligt att arbetsmarknadspoli- tiken _i allt högre grad inriktats mot att genom utbildningsinsatser och flyttningsstirnulanser öka företagens tillgång på kvalificerad arbetskraft. Istället expanderade fram till 1985 de sysselsättningsskapande åtgärderna (tabell 3.2) beredskapsarbeten och särskilda ungdomsåtgärder samtidigt som arbetsmarknadsutbildningen minskade. Arbetsmarknadsutbildningen som 1979/80 legat kring 50.000 personer i genomsnitt hölls under hela 1980-talet på en närmast konstant nivå kring 40.000. Den yrkesinriktade arbetsmarknadsutbildningen som omfattade cirka 33.500 personer i genomsnitt 1979/80 drogs ned till 28.500 i genomsnitt under åren 1984- 1989. Vidare avskaffades starthjälpsbidraget vid flyttning 1987, som hade omfattat 35.000 flyttare året innan. När starthjälpsbidraget åter- introducerades 1989 kom det inte att gälla flyttningar till de expansiva storstadsområdena. Omfattningen blev därför ringa, cirka 3.000 personer per år.
Kapacitetsumyttjandet i den svenska ekonomin sjönk under senare de- len av 1989 och under 1990 genom ökade kostnader och därmed förlo- rade marknadsandelar. Inte förrän lågkonjunkturen var ett faktum 1991 ökade arbetsmarlmadsutbildningen.
Den övergripande slutsatsen är att arbetsmarknadspolitiken spelade sin roll väl under 1980-talet vad gällde matchningen av tillgängliga vakanser och arbetssökande, men mindre väl vad gällde arbetsmarknadsutbildning- ens omfattning och åtgärder för geografisk rörlighet.
3.2.3. Arbetsmarknadspolitikens stabiliseringspolitiska utfall
Inledningsvis redogjordes för hur antalet direkt berörda av arbetsmark- nadspolitiska åtgärder utvecklats (tabell 3.2). Det kunde då konstateras att antalet personer i åtgärder varierat kontracykliskt och haft en tendens att öka. Under innevarande lågkonjunktur har åtgärderna satts in enligt föl- jande tidsmönster.
När arbetslösheten steg efter sommaren 1990 ökade inte antalet perso- ner i arbetsmarknadspolitiska åtgärder, utan minskade tvärtom jämfört med andra halvåret 1989. Arbetslösheten fortsatte att stiga under 1991 och ökade i årsgenomsnitt med 53.000 personer mellan 1990 och 1991
SOU 1993:43 Arbetsmarknadspolitik som ekonomisk-politiskt medel 39
samtidigt som det genomsnittliga antalet personer i åtgärder ökade med 38.000. Perioden 1990/91 kan ur arbetsmarknadspolitisk synpunkt karak— täriseras av att åtgärdsinsatsema sattes in sent och var för små för att för- hindra en kraftig uppgång i arbetslösheten. Motivet för att i detta skede inte öka de arbetsmarknadspolitiska insatserna kraftigare var att infla- tionsbekämpningen deklarerats som det överordnade ekonornisk-politiska målet, och ökad öppen arbetslöshet tycktes vara ett sätt att få ned löneök- ningstakten.
Den exceptionella expansionen i arbetsmarknadspolitiska åtgärder som sedan följde under 1992 kunde inte förhindra att arbetslösheten enligt AKU ökade med 92.000 personer i årsgenomsnitt mellan 1991 och 1992.
Det har i olika sammanhang framhållits att den antiinflationistiska och normbaserade stabiliseringspolitik som bedrivits sedan 1990 skulle inne- bära ett avsteg från en tidigare ackommoderande stabiliseringspolitik. Vi vill därför undersöka hur arbetsmarknadspolitiken utvecklats som ack- ommoderande ekonomisk-politiskt medel under 1970-talet och 1980-talet jämfört med under innevarande lågkonjunktur.
Genom att relatera antalet personer i konjunkturberoende åtgärder (dvs i beredskapsarbeten, ungdomsplatser, yrkesintroduktion och uppföljnings- program, ungdomslag/särskilda inskolningsplatser, rekryteringsstöd, in- skolningsplatser, utbildningsvikariat, ungdomspraktikplatser och arbets- marknadsutbildning) till totala antalet arbetssökande (definierat som Stun- man av de arbetslösa och de i konjunkturberoende åtgärder) erhålls ett mått för att belysa utvecklingen av arbetsmarknadspolitikens ackommo- dationsgrad eller stabiliseringspolitiska betydelse.
Ackommodationsgraden kan tolkas som ett mått på sannolikheten för en arbetssökande att få ta del av en arbetsmarknadspolitisk åtgärd. 1 tabell 3.5 redovisas utvecklingen av arbetsmarknadspolitikens ackommoda- tionsgrad 1968-1992. Det framgår vid en jämförelse mellan de fem låg- konjunkturema 1968-1969, 1972-1973, 1978-1979, 1982-1984 och 1990- att arbetsmarknadspolitiken haft en lägre ackommodationsgrad under de två senaste lågkonjunkturema än vid slutet av 1970-talet. Trots en ökad omfattning vad gäller utgifter och antal direkt berörda personer har arbets- marknadspolitiken hittills under innevarande lågkonjunktur haft en lägre ackommodationsgrad än under lågkonjunkturen 1978/79. Även ackom- modationsgraden för ungdomar 16-24 år var under 1991 och 1992 lägre än vid lågkonjunkturåret 1984, 50 procent respektive 55 procent jämfört med 67 procent. (För en närmare analys av hur arbetsmarknadspolitikens
40 Arbetsrmzrknadspalitik som ekonomisk-politisk: medel SOU 1993:43
Tabell 3.5 De konjunkturberoende arbetsmarknadspolitiska åtgår- dernasl) ackommodationsgrad och arbetslösheten 1968- 1992 (1) (2) (1)+(2) Antal i åtgärden Arbetslösa Arbetssökande Ackommoda- Arbetslöshet
tusental tusental tusental tions d % % 1968 50 86 136 37 2,2 1969 47 74 121 39 1,9 1970 48 59 107 45 1,5 1971 58 101 159 36 2,5 1972 75 107 182 41 2,7 1973 79 98 ' 177 45 2,5 1974 63 80 143 44 2,0 1975 52 67 119 44 1,6 1976 63 66 129 49 1,6 1977 92 75 167 55 1,7 1978 106 94 200 53 2,2 1979 103 88 191 54 2,1 1980 70 86 156 45 2,0 1981 65 108 173 38 2,5 1982 93 137 230 40 3,2 1983 119 151 270 44 3.5 1984 152 136 288 53 3,1 1985 120 125 245 49 2,8 1986 101 117 216 47 2,7 1987 90 84 174 52 1,9 1988 82 72 154 53 1,6 1989 67 61 126 53 1,4 1990 63 69 132 48 1,5 1991 103 122 225 46 2,7 1992 175 214 390 45 4,8
Källor: Se tabell 3.1.
1) Till konjunkturberoende åtgärder har hänförts beredskapsarbeten, ungdomsplats, yr- kesintroduktion, uppföljningsprogram, ungdomslag/särskild inskolningsplats, rekryte- ringsstöd, inskolningsplatser, utbildningsvikariat, ungdomspraktikplatser och företags- och arbetsmarhadsutbildning.
ackommodationsgrad utvecklats vad gäller olika åldersgrupper se kapitel 6).
Den lägre ackommodationsgraden under de första åren av 1990-talet kan tas som ett uttryck för att arbetsmarknadspolitikens omfattning inte i tid anpassades till konjunktumedgången. Den låga ackornrnodationsgra- den under 1992, då antalet personer i arbetsmarknadspolitiska åtgärder var större än någonsin tidigare, avspeglar snarare att de arbetsmarknads- politiska åtgärdemas omfattning närmar sig taket för vad som är möjligt
SOU 1993:43 Arbetsmarknadspolitik som ekonomisk-politiskt medel 41
att administrera inom den befintliga organisationen, och att konjunktur- nedgången är kraftigare än vid tidigare tillfällen.
Beredskapsarbetena och andra sysselsättningsskapande åtgärder spelade fram till och med lågkonjunkturen under första hälften av 1980-talet hu- vudrollen som ackommoderande arbetsmarknadspolitiskt medel, medan utbildningsinsatsema, arbetsmarknadsutbildningen och ungdomspraktik- platsema, hittills övertagit denna roll under innevarande lågkonjunktur (tabell 3.2 och kapitel 4). Vad gäller åtgärdssamrnansättningen har det således skett ett avsteg &ån den arbetsmarknadspolitik som tidigare för— des.
3.2.4. Arbetmarknadspolitikens fördelningspolitiska utfall
Arbetsmarlcnadspolitikens fördelningsfunktion är främst att säkerställa in- komster för de arbetslösa och ge arbetshandikappade sysselsättning. Ur fördelningssynpunkt är det av intresse att undersöka vilka grupper de ar- betsmarknadspolitiska insatserna riktats mot och hur arbetslöshetsriskema och arbetslöshetstidema utvecklats.
Av tabell 3.6 framgår att kontantstödet vid arbetslöshet ökat sin andel av utgifterna för arbetsmarknadspolitiken. Förklaringen är den ökade öppna arbetslösheten. Från att ha utgjort en tiondedel av utgifterna under lågkonjunkturåret 1978/79 uppgick de 1991/92 till en tredjedel. Under större delen av 1980-talet fram till den kraftiga arbetslöshetsökningen 1991 låg utgiftsandelen för arbetslöshetsunderstöd närmast konstant kring 20 procent.
Som framgår av tabell 3.2 uppvisar åtgärderna för arbetshandikappade inga konjunkturella variationer utan endast en trendmässig ökning. Från att i början av 1970-talet ha legat på ett årsgenomsnitt om 25.000 personer steg antalet till 55.000 år 1980, för att uppgå till ca 85.000 år 1992. Ar- betsvårdsåtgärdemas andel av arbetsmarknadspolitikens utgifter uppgår till något över 20 procent. Sammanlagt uppgår de rent fördelningspolitis- ka ågärdemas andel av utgifterna för arbetsmarknadspolitiken till 55 pro- cent 1991/92 mot 30 procent under lågkonjunkturen 1978/79.
Tabell 3.6
Utgifter för olika arbetsmarknadspolitiska åtgärder. Procentuell fördelning och i miljoner kr.
—_—___—___—_———_————————
Åtgärdskategori
1978f79 1980/81 1881/82 1982/83 1983/84 1984/85 1985/86
1986/87 1987/88
1988/89 1989/90 1990/91 1991/92
_____________________________——_-—————————————-—
Rörlighets- och anpassningsunder- lånande åtgärder
Sysselsättnings- skapande åtgärder
Arbetsvårdsåtgärder
Kontantstöd vid arbetslöshet Övriga åtgärder Summa Summa utgifter i miljoner kronor
13.717
33 32 69 58 36 26 17 27 13 13
100 100
15.036
29 ?A 54 55 25 31 26 23 19 21
100 100
17.760 22.761
Källa: Tabell 3.1 och Johannessen, ] (1991).
22 58 36 20 21
100
27.896
22 55 33 21 23
100
29.107
24 52 28
23
100
28.598
26 50
26 24
100
30.027
30 48 18 28
100
29.666
33 47 14 30 23
100
29.160
28 45 17 35 20
100
28.177
29 44 15 32 24
100
34.302
31 46 15 22 32
100
55.590
42 Arbetsmarknadspolitik som ekonomisk—politisk: medel
SOU 1993 43
SOU 1993:43 Arbetsmarknadspolitik som ekonomisk-politiskt medel 43
Den påtagligaste förändringen i arbetsmarknadspolitikens inriktning gäller ungdomarna, vars andel av antalet personer i åtgärder ökat kraftigt över tiden. I början av 1970-talet omfattades cirka 2 procent av ar- betslq-aften i åldern 16-24 år av åtgärder. 1984 var andelen cirka 12 pro- cent och 1992 cirka 13 procent. Antalet äldre (55-64 år) som berörs av arbetsmarknadspolitiska åtgärder har hela tiden varit obetydligt.
Ur fördelningssynpunkt är det av intresse att undersöka om det skett några förändringar vad gäller utvecklingen av arbetslöshetsrisker och ar- betslöshetstider. Detta kan ske med hjälp av data om genomsnittlig arbets- löshet, inflöde i arbetslöshet och beräknade arbetslöshetstider. Sådana uppgifter kompletterade med uppgifter om andelen långtidsarbetslösa (arbetslösa mer än 6 månader) ges i tabell 3.7.
Bakom ökningen i arbetslöshet från 1970 fram till 1983 låg framför allt en ökning i arbetslöshetstidemas längd. Speciellt gäller detta för de äldre (55-64 år), som också uppvisade en kraftig ökning i andelen långtidsar— betslösa, medan arbetslöshetsrisken för denna grupp låg på ungefär samma nivå som tidigare under jämförbara konjunkturlägen.
Även för vuxna (25—54 år) fanns en tendens till större andel långtidsar- betslösa. För ungdomar (16-24 år) var däremot andelen långtidsarbetslösa relativt konstant, ungefär 10 procent. Inflödet i arbetslöshet för ungdomar var under hela perioden betydligt större än för övriga grupper och nådde sin högsta nivå 1983. Utvecklingen innebar att ungdomarnas arbetslös— hetssituation förvärrades relativt de vuxnas under denna period.
Från 1983 till 1989 skedde en markant nedgång i arbetslösheten för samtliga grupper. Det rörde sig framförallt om ett minskat inflöde i ar- betslöshet. Nya inslag i arbetsmarknadspolitiken under denna tid var ung- domslagen och rekryteringsstöden som expanderade snabbt. Arbetslös- hetsminskningen koncentrerades till tonåringar. De sysselsättningsska- pande åtgärderna för långtidsarbetslösa hölls på en hög nivå i början av perioden.
För att sammanfatta, arbetsmarknadspolitiken kunde under 1970-talet fram till 1983 inte skydda ungdomarna mot ökad arbetslöshet i samma utsträckning som andra grupper. Under 1980-talet kom arbetsmarknads- politiken att förskjutas mot ungdomar.Den påtagligaste förändringen un— der decenniet var ungdomarnas högre andel i åtgärder. Ungdomarna
44 Arbetsmarknadspolitik som ekonomisk-politiskt medel SOU 1993:43
Tabell 3.7 Arbetslöshetstal, antal arbetslösa, totala antalet arbetslös- hetstillfällen, arbetslöshetstillfållenas genomsnittliga längd och andelen långtidsarbetslösa (mer än 6 månader) för olika åldersgrupper 1970-1992
1
|| f D Långtids- u f D Långtids- u f D Långtids- arbetslösa arbetslösa arbetslösa
a) b) 3) h) a) b) 1970 2,9 0,53 5,5 - 1,1 0.16 6.5 - 1,4 0,11 13,4 - 1971 5.1 0.60 8.5 6 1.8 015123 10 2,4 0.11 21.1 24 1972 5,7 0,50 11,3 11 2,0 1,12 16,8 17 2,3 0,06 35,6 33 1973 5,4 0,49 10,6 11 1,8 0,11 16,5 17 2,2 0,09 24,6 37 1974 4,7 0,50 8,1 8 1,3 0,14 9,7 15 2,0 0,08 26,1 35 1975 3,7 0,43 8,7 8 1,1 0,1010.9 15 1,5 0,11 13,7 33 1976 3,7 0,36 10,2 8 1,1 0,09 11,8 15 1,5 0,05 30,0 33 1977 4,3 0,44 9,7 10 1,3 0,0815,3 15 1,3 0,07 20,0 37 1978 5,5 0,60 8,9 9 1,6 0,11 13,7 19 1,9 0,08 23,5 42 1979 7,8 0,49 9,9 9 1,4 0,12 12,2 19 2,0 0,06 32,5 48 1980 4.9 0,51 9,8 8 1.4 0,11 12,2 17 1,6 0,05 35,0 48 1981 6,3 0,52 12,1 11 1,8 0,11 16,5 17 2,0 0,06 33,0 44 1982 7,6 0,55 13,7 13 2,2 0,12 18,5 22 3,1 0,08 40,6 48 1983 8,0 0,68 11,9 11 2,4 0,15 15,4 25 3,9 0,09 42,7 54 1984 6,0 0,49 12,4 11 2,2 0,12 17,6 24 4,6 0,11 42,9 60 1985 5,8 0,56 10,3 10 2,0 0,12 16,4 23 4,0 0,10 42,2 63 1986 4,7 0,46 10,2 9 1,6 0,11 14,5 20 2,1 -c -c 52 1987 4,2 0,42 10,0 11 1,4 0,09 15,5 23 1,9 0,03 58,0 53 1988 3,3 0,34 9,6 10 1,2 0,07 17,7 21 1,6 0,05 31,0 54 1989 3,0 0,32 9,4 9 1,0 0,06 16,6 18 1,2 0,03 34,5 49 1990 3,5 0,32 10,8 7 1,1 0,08 13,6 15 1,4 0,03 41,0 46
Källor: AKU, SCB, uppdateringar av Björklund (1981).
a) Det relativa arbetslöshetstalet har delats upp i komponenterna inflöde i arbetslöshet (i) och genomsnittligt antal arbetslöshetsveckor per avslutat arbetslöshetstilltälle (D) genom identiteten:
U F u=fdeåru=— x1000chf=— x100 L L
U = Antal arbetslösa enligt AKU. L = Antal i arbetskraften enligt AKU. F : Intlöde i arbetslöshet (antal personer per vecka). b) Andelen arbetslösa som varit arbetslösa mer än 6 månader vid mättillfället.
c) För få observationer.
SOU 1993:43 Arbetrmarknadrpalltik rom ekonomisk-politiskt medel 45
skyddades genom ökade ungdomsåtgärder så att de drabbades mindre än tidigare av arbetslöshet. För de äldre fanns en tendens mot längre arbet— löshetstider och minskat arbetskraftsdeltagande.
Arbetslöshetsökningarna från 1990 tog sig för mellanåldersgruppema främst uttryck i ökade arbetslöshetstider medan det för ungdomarna och de äldre främst rörde sig om ökade arbetslöshetsrisker. Under 1992 har inflödet i arbetslöshet ökat kraftigt också för mellanåldersgruppema, samtidigt som arbetslöshetstidema förlängts.
3.3. Arbetsmarknadspolitiken 1991-1992
Under 1991 stod det klart att den ekonomiska politik som hade förts från 1982 inte hade lett till makroekonomisk balans. 1991 lades politiken om mot en norrnbaserad och antiinflationistisk stabiliseringspolitik. Genom att knyta den svenska kronan till ecun och genom ett "stabiliseringsavtal" på arbetsmarlcnaden skulle inflations- och kosmadsproblemen lösas. Den övergripande ekonomisk-politiska strategin för den nya regering, som till- trädde hösten 1991, blev att genom en fast växelkurs, stabiliseringsavtal, nedskärningar i den offentliga sektorn och skattelättnader för framförallt företag och kapital få igång en långsiktig tillväxt av speciellt de små och medelstora företagen. Arbetsmarknadspolitiken har sedan 1991 för att stödja denna strategi givits en klar utbildningsprotil, medan beredskaps- arbetena hållits på en markant lägre nivå än tidigare. Den fasta växelkur- sen kunde med höga realräntor försvaras ham till november 1992. Syssel- sättningen inom industrin hade då minskat med 20 procent sedan 1989 och man befann sig i den djupaste lågkonjunkturen under efterkrigstiden.
De beslut angående arbetsmarknadspolitiken som riksdagen fattat med anledning av propositionerna 1991/92:100 (budgetproposition), 1991/92: 150 (kompletteringsproposition) och 1992/93:50 (krisöverens- kommelse om åtgärder för att stabilisera den svenska ekonomin) innebär att cirka 40 miljarder la anvisats för olika konjunkturberoende insatser mot ar- betslöshet. Cirka 30 miljarder av dessa medel avser arbetsmarknads- politiska åtgärder.
Inom arbetsmarknadspolitiken introducerades under budgetåret 1992/93 två nya åtgärder som försöksverksamhet, ungdomspraktik och lokala ar- betslivsutvecklingsprojekt. För ungdomar under 25 år gäller att de skall kunna få arbetsmarknadsutbildning i form av ungdomspraktik. Ungdoms-
46 Arbetsmarknadspolitik som ekonomisk-politiskt medel SOU 1993:43
praktiken är tänkt som en åtgärd i sista hand när ungdomarna inte kan få arbete på den reguljära arbetsmarknaden eller utbildning inom det ordi- narie utbildningssystemet. Ungdomarna skall först anvisas annan åtgärd, som avtalad inskolningsplats för 18—19 åringar, arbete med rekryterings- stöd eller utbildningsvikariat för 18-24 åringar och arbetsmarknadsut- bildning för 20-24 åringar. I februari 1993 befann sig 93.100 ungdomar i ungdomspraktik.
Arbetslösa som uppbär ersättning från arbetslöshetskassa skall som för- söksverksarnhet kunna erbjudas deltagande i en ny åtgärd kallad lokala arbetslivsutvecklingsprojekt. Under tiden den arbetslöse deltar i arbetsliv- sutveckling uppbärs den ordinarie ersättningen från arbetslöshetskassan. Cirka 50.000 personer per månad beräknas kunna delta i arbetslivsutveck- ling. Åtgärden infördes 1 januari 1993, och omfattade i april 25.000 per- soner.
3.4. Sammanfattning och slutsatser
Försöket till karaktärisering av färdriktningen för den svenska arbets- marknadspolitiken visar på ett klart kontracykliskt mönster. Under 1970— talets "överbryggningspolitik" expanderade arbetsmarknadspolitiken och det var framförallt dess stabiliseringspolitiska funktion som stod i för- grunden. Såväl beredskapsarbeten och företagsinriktade åtgärder som ar- betsmarknadsutbildning ökade.
Under 1980-talet kom arbetsmarknadspolitikens allokeringspolitiska funktion att betonas mer än under 1970-talet. För att stödja den ekono- miska strategin, med att via några större devalveringar 1981 och 1982 få igång en exportledd expansion, inriktades arbetsmarknadspolitiken i högre grad mot att förse företagen med erforderlig arbetskraft och mot att undvika flaskhalsproblem. Inflödet av lediga platser ökade kraftigt under senare delen av 1980-talet men vakanstidema blev ändå kortare än under tidigare konjunkmruppgångar. Arbetsmarknadspolitiken spelade sin roll väl vad gäller matchningen av tillgängliga vakanser och arbetssökande, men mindre väl vad gäller arbetsmarknadsutbildningens omfattning och åtgärder för geografisk rörlighet. Dessa åtgärder drogs med trots att bristen på yrkesutbildad arbetskraft framstod som ett viktigt hinder för fortsatt industriell expansion.
SOU 1993:43 Arbetsmarknadspolitik som ekonomisk-politisk: medel 47
Arbetsmarknadspolitiken under 1970-talet kunde inte skydda ungdo- mama mot ökad arbetslöshet i samma utsträckning som andra grupper. Under 1980-talet kom arbetsmarknadspolitiken att förskjutas mot ungdo- mar. En tendens somxfortsatt under början av 1990—talet.
Arbetslöshetsöknirrgama från 1990 har för mellanåldersgruppen först tagit sig uttryck i ökade arbetslöshetstider medan det för ungdomar och äldre har rört sig om ökade arbetslöshetsrisker. Under 1992 har arbetslös- hetsriskema ökat kraftigt också för mellanåldersgruppema.
Under perioden 1990/91 var inflationsbekämpningen det överordnade målet för den ekonomiska politiken vilket ledde till att de arbetsmark- nadspolitiska åtgärdsinsatsema sattes in sent och i för liten omfattning för att förhindra en kraftig ökning av arbetslösheten.
Under 1992 steg arbetslösheten till de högsta nivåerna under efterkrigs- tiden. Samtidigt ökade antalet personer i åtgärder till sin högsta nivå nå— gonsin.
Sammansättningen av de konjunkturberoende aktiva arbetsmarknads- politiska åtgärderna har genomgått en betydande förändring. Beredskaps- arbetena visade det klaraste kontracykliska mönstret fram till 1990-talet. Därefter är det arbetsmarknadsutbildningen, de särsldlda ungdomsåtgär- dema och arbetslivsutvecklingsprojekten som hittills spelat den största stabiliseringspolitiska rollen under innevarande konjunktumedgång.
48 Arbetsmarknadspolitik som ekonomisk-politiskt medel SOU 1993:43
Referenser
Arbetsmarknadspolitik under omprövning. SOU 1984:31
"Arbetsmarknadsutsikterna för 1993". Rapport från Utredningsenheten 1992z8, AMS.
Björklund, A., (1981), Studies in the Dynamics of Unemployment. Ekono- miska Forskningsinstitutet, Handelshögskolan, Stockholm.
"Historiska tabeller", Utredningsenheten, AMS
Johannesson, J., (1988), Labour Market Policy and Labour Market Dy- namics The Swedish Case. BFA-rapport nr 17, Arbetsmarknadsdepar— tementet.
Johannesson, J., (1989), On the Composition and Outcame of Swedish Labour Market Policy. BFA-rapport nr 20, Arbetsmarknadsdeparte- mentet.
Johannesson, J., (1991), On the Outcome of Swedish Labour Market Po- licy, BFA-rapport nr 24, Arbetsmarkrradsdepartementet.
Regeringens propositioner .1990/91-1992/93300 Bilaga 1. Firransplanen och Bilaga 11. Arbetsmarlmadsdepartementet.
SOU 1993:43 Sysselsättningsskapande åtgärder som stabiliseringspolitiskt medel
4. SYSSELSÄTTNINGSSKAPANDE ÅTGÄR- DER SOM STABILISERINGSPOLITISKT MEDEL*
4.1. Inledning
Om man ritar en ligur över konjunkturens utveckling under de senaste två decennierna och därefter ritar in antalet personer i beredskapsarbete under samma tidsperiod i figuren finner man en mycket nära överenstämmelse. Vid högkonjunktur är beredskapsarbetama få, vid lågkonjunktur är de många. Figur 4.1 är en sådan figur. Den kontracykliska variationen är uppenbar.
Ett av de officiella huvudmålen för beredskapsarbeten och andra sys- selsättningsskapande åtgärder (främst rekryteringsstöd) är att erbjuda sysselsättning när det är svårt att finna arbete på den öppna marknaden.1 Detta är ett klassisk stabiliseringspolitiskt mål. De övriga målen är att åt- gärderna ska ge ungdomar arbetslivserfarenhet och att de ska sysselsätta personer som på grund av ålder, nedsatt arbetsförmåga eller lokal bunden- het har svårt att få eller behålla arbete på den ordinarie arbetsmarknaden oavsett arbetsmarknadssituationen.
De sysselsättningsskapande åtgärderna har i högre utsträckning än andra arbetsmarknadspolitiska åtgärder varit kontracykliska. En vidare fråga är vilken roll arbetsmarknadspolitiken har spelat i den ekonomiska politiken. Svaret kompliceras av att arbetsmarknadspolitiken är finans— politik i den mening att den direkt påverkar statsbudgeten. Därmed på- verkar den direkt offentlig konsumtion, offentliga investeringar och of- fentliga transfereringar.
Det finns två tänkbara roller för arbetsmarknadspolitiken inom den ekonomiska politiken. Den skulle kunna vara ett komplement till annan stabiliseringspolitik. Den allmänna finans- och penningpolitiken komplet- teras med selektiva åtgärder som arbetsmarknadspolitik. Men arbetsmark-
" Kapitel 4 har skrivits av Henry Ohlsson. Han vill framhålla följande: "Delegationen för arbetsmarknadspolitisk forskning (EFA) har fmansierat den forskning som sammanfattas i detta kapitel. Niklas Frank är oförtröttlig i letandet efter siffror. Per Jansson har också assisterat på ett utmärkt sätt. Texten är skriven medan jag har haft förmånen att vistas vid Department of Economics. University of Michigan, Ann Arbor, USA. Eskil Wadensjö och Johnny Zetterberg har bidragit med värdefulla kommentarer. Ansvaret för texten är dock naturligtvis mitt." 1 När jag talar om sysselsättningsskapande åtgärder avser jag åtgärder som finns eller har funnits under Arbetsmarknadsdepartementets anslagspost i statsbudgeten med nuvarande beteckning BS Sysselsättningsskapande åtgärder.
50 Sysselsättningsskapande åtgärder som stabiliseringspolitiskt medel SOU 1993:43
nadspolitiken skulle också kunna vara ett substitut för annan (utebliven) mer generell finanspolitik. Detta skulle baseras på en övertygelse om att arbetsmarknadspolitiken av något skäl skulle vara att föredra framför all- män finanspolitik.
Låt oss se hur omfattningen av sysselsättningsskapande åtgärder har samvarierat med den ekonomiska aktivitetsnivån. I figur 4.1 visar den heldragna linjen antalet personer i beredskapsarbete och med rekryte— ringsstöd (säsongrensad trendavvikelse) och den streckade linjen det in- verterade värdet för industrikonjunkturen enligt Konjunkturinstitutets konjunkturbarometer (sammanvägning av kapacitetsutnyttjande och brist på yrkesarbetare i industrin). Som framgår av figuren har omfattningen av de sysselsättningsskapande åtgärderna följt konjunkturen mycket nära.
Om vi ser till vändpunktema har konjunkturbottnar andra kvartalet 1968, tredje kvartalet 1971, första kvartalet 1978 och tredje kvartalet 1982 följts av toppar för sysselsättningsskapande åtgärder tredje kvartalet 1968, andra kvartalet 1973, första kvartalet 1979 och fjärde kvartalet 1983 - en förskjutning på i medeltal fyra till fem kvartal. Konjunkturtop- parna första kvartalet 1970, fjärde kvartalet 1974, första kvartalet 1980 och fjärde kvartalet 1988 kan förknippas med bottnar för sysselsättnings— skapande åtgärder första kvartalet 1970, första kvartalet 1975, fjärde kvartalet 1980 och första kvartalet 1991. Även här är förskjutningen i de flesta fall fyra till fem kvartal. Det går inte att avgöra om förskjutningen på nio kvartal vid den senaste vändpunkten är en enstaka händelse eller om det är resultatet av en mer genomgripande förändring av arbetsmark— nadspolitiken. Politiken vid nästkommande konjunkturtopp kommer att vara en första indikation på vad som är fallet.
I figur 4.2 redovisas hur starkt sambandet mellan konjunktur och sysselsättningsskapande åtgärder är vid olika tidsförskjutningar serierna emellan. En förskjutning så att antalet i sysselsättningsskapande åtgärder jämförs med industrikonjunkturen fem kvartal tidigare ger den högsta korrelationen.2
2 De heldragna linjema i figuren visar två standardavvikelser för skattningar av korrela- tioner. Standardavvikelsen för oberoende observationer beräknas som n . där n är antalet observationer. Detta år en nedre gräns. om serierna är seriellt korrelerade kan standard- avvikelsen vara högre.
SOU 1993:43 Sysselsättningsskapande åtgärder som stabiliseringspolitiskt medel 51
Figur 4.1 Sysselsättningsskapande åtgärder och industrikonjunk- turen, första kvartalet 1965 - första kvartalet 1992
60
Wörter-t ha.!
1964 1969 1974 1979 1984 1939 1994
— sys—tum ----- mm- w tta limmar-1
Figur 4.2 Korrelationer mellan sysselsättningsskapande åt- gärder och industrikonjunkturen
1.0
Kant-tion 8
.. '
—1.0 -16 -12 -8 -4 O 4 8 12 16
mamma:-s Mur-'na kur
Anmärkning: De heldragna linjerna visar två standardavvikelser för skattningar av korre- lationer.
Med tanke på att industrikonjunkturen är en ledande indikator, och alltså ligger tidigt i konjunkturcykeln, är denna förskjutning inte förvånande. Produktmarknaden brukar dessutom ligga före arbetsmarknaden. Som framgår av figuren är korrelationema med industrikonjunkturen tidigare kvartal betydligt högre än två standardavvikelser. Övriga korrelationer är inom bandet eller strax utanför.
52 Sysselsättningsskapande åtgärder som stabiliseringspolitiskt medel SOU 1993:43
De sysselsättningsskapande åtgärderna har uppfyllt det som är nöd— vändigt för stabiliseringspolitiska åtgärder, omfattningen har varierat kontracykliskt. Detta är emellertid inte tillräckligt, åtgärderna måste också påverka sysselsättning och arbetslöshet på ett kontracykliskt sätt. Svaret på denna mer vittomfattande fråga svaret beror på hur ekonomin fungerar. Detta är i sin tur en empirisk fråga.
Jag ska närma mig-frågan om de sysselsättningsskapande åtgärdemas stabiliseringspolitiska effekter genom en trestegsraket där jag först besva- rar några närbesläktade frågor:
Det första steget är att studera vilken betydelse de sysselsättningsska- pande åtgärderna ska tillmätas jämfört med andra medel som regering och riksdag har för att påverka den ekonomiska aktivitetsnivån. Detta är äm- net för de två avsnitt som följer närmast. I avsnitt 4.2 är problemställning- en: Vilka åtgärder bland statsbudgetens anslagsposter har varierat med konjunkturen? Det visar sig att arbetsmarknadspolitiken är tämligen en- sam om en kontracyklisk utveckling. Hur betydelsefulla har de syssel- sättningsskapande åtgärderna varit för att göra arbetsmarknadspolitiken kontracyklisk? Avsnitt 4.3 visar att de sysselsättningsskapande åtgärderna har varit av avgörande betydelse. Övriga delar av arbetsmarknadspoliti- ken har inte haft en kontracyklisk utveckling.
Avsnitt 4.4 och avsnitt 4.5 syftar till att, som ett andra steg, studera hur det har gått till när de sysselsättningsskapande åtgärderna har blivit kon- tracykliska. Det innebär att följa hur ekonomins utveckling påverkar an- slagen till sysselsättningsskapande åtgärder och därefter antalet personer i dessa åtgärder. Vad är det som har bestämt omfattningen av de syssel- sättningsskapande åtgärderna? Avsnitt 4.4 sammanfattar en studie av faktorerna bakom anslagens storlek. Arbetslösheten är den viktigaste be- stämningsfaktom för anslag till sysselsättningsskapande åtgärder. Det har funnits en stabil politisk reaktion på arbetslöshet under den studerade pe- rioden. Hur lång tid har det dröjt innan utökade anslag har resulterat i fler personer i åtgärder? Denna fråga diskuteras i avsnitt 4.5 . Det visar sig att antalet personer i åtgärder börjar öka ca tre månader efter en anslagsök— ning och når en toppnivå efter åtta månader.
I avsnitt 4.6, som är trestegsraketens sista fas, diskuterar jag vilka ef- fekter de sysselsättningsskapande åtgärderna har haft. Avsnittet samman- fattar resultat från skattningar av en modell där arbetsmarknadspolitik, ar— betslöshet och reallöneförändringar ingår. Resultaten visar att sysselsätt— ningsskapande åtgärder kortsiktigt pressar ned arbetslösheten. Däremot
SOU 1993:43 Sysselsättningsskapande åtgärder som stabiliseringspolitiskt medel
har åtgärderna inte några effekter på längre sikt. Reallöneförändringama påverkas inte. De sysselsättningsskapande åtgärderna är med andra ord ett potentiellt klassiskt stabiliseringspolitiskt medel med enbart temporära ef- fekter på arbetslösheten samtidigt som de inte påverkar löneförändringar- na. Vidare belcräftar skattrringama den tidigare bilden att detta medel, till skillnad från andra arbetsmarknadspolitiska medel, verkligen har utnytt- jats vid plötsliga arbetslöshetsökningar.
4.2. Arbetsmarknadspolitikens roll i den statliga utgiftspo- litiken3
En departementsvis analys av statsbudgetens poster försvåras av att det under den studerade perioden har skett omfattande och återkommande förändringar av departementsstrukturen och flyttningar av anslagsposter mellan departement. Statsbudgetens poster har därför flyttats om till den departementsstruktur och anslagshemvist som rådde under budgetåret 1987/88. Dessa dataserier har deflaterats med prisindex för offentlig kon- sumtion. Om inte annat anges är enheten i texten och figurerna miljarder kr med basåret 1980. Med anslag avser jag medel som beviljats såväl in— för budgetåret som under detsamma till skillnad från de faktiska utgifterna som avser vad som verkligen har betalats ut.
Statsbudgetens reala anslag och reala faktiska utgifter, som visas i figur 4.3, uppvisar nästan linjära ökningar fram till mitten av 1980-talet. Däref- ter följer trendmåssiga minskningar som bryts budgetåret 1989/90. Trendbrottet kom året efter det första året på länge med budgetöverskott. Det är svårt att finna några försök att bedriva en kontracyklisk finanspoli- tik som återspeglas i figuren. Utgiftema (heldragen linje) varierar mindre än anslagen (streckad linje).
3 Detta avsnitt är en sammanfattning av Ohlsson (1991).
54 Sysselrättningsskapande åtgärder som stabiliseringspolitiskt medel SOU 1993:43
Figur 4.3 Statsbudgetens anslag och faktiska utgifter, 1969/70-
1989/90, fasta priser. 250
200 150 100
ig
50
O 1968197019721974197619781%019821984196619881990
----- m — faktiska utgifter
Figur 4.4 Arbetsmarknadsdepartementets anslag och faktiska utgifter, 1969/70 - 1989/90, fasta priser
20
15
1968197019721974197619781WO19821984196619881m
----- nuo — mum mother Arbetsmarknadsdepartementets anslag och faktiska utgifter är däremot cykliska, se figur 4.4. Anslagen är mer uttalat cykliska än de faktiska ut- gifterna. Arbetsmarknadspolitiken svarar för den största andelen av anslag och utgifter inom detta departement, men här återfinns även exempelvis invandrarpolitiken. Som framgår av figuren uppvisar anslagen toppnivåer under budgetåren 1972/7 3, 1979/80 samt 1984/85 och bottennivåer 1970/71, 1974/75 samt 1981/82.
SOU 1993:43 Sysselsättningsskapande åtgärder som stabiliseringspolitiskt medel
Låt oss ställa frågan: Vilka av statsbudgetens utgiftsposter har konsek- vent utnyttjats för stabiliseringssyften under de senaste två decennierna? Beräkningarna i tabell 4.1 visar att Arbetsmarknadsdepartementets fak— tiska utgifter följer industrikonjunkturen för föregående år. Korrelationen mellan dessa serier är negativ. Detta innebär att utgifterna har varit kon- tracykliska.
Tabellen redovisar'korrelationema för faktiska inkomster och utgifter med BNP och industrikonjunkturen innevarande och föregående år. Som framgår av tabellen är flera inkomst- och utgiftsposter högt korrelerade med BNP, dvs med produktionsutvecklingen. För många departement är dock korrelationen positiv snarare än negativ. Detta innebär att utgifterna för dessa departement har varit procykliska. Korrelationema med indust- rikonjunkturen, som snarare mäter kapacitetsutnyttjandet i ekonomin, är genomgående svagare. Endast Arbetsmarlcnadsdeparternentet har utgifter som är signifikant negativt korrelerade med industrikonjunkturen.4 Även anslagen är negativt korrelerade med industrikonjunkturen föregående år. I denna mening verkar arbetsmarknadspolitiken ha varit det viktigaste stabiliseringspolitiska medlet bland statsbudgetens utgiftsposter.5
4.3. De sysselsättningsskapande åtgärdemas roll i arbets- marknadspolitiken6
De sysselsättningsskapande åtgärderna har haft en särställning bland medlen i den arbetsmarknadspolitiska arsenalen. Som framgår av figur 4.5 har anslagen till beredskapsarbeten och relcryteringsstöd haft en klart cyklisk utveckling. Övriga anslagsposter inom Arbetsmarknadsdeparte- mentet sammantagna uppvisar däremot mycket små fluktuationer kring en positiv trend. Arbetsmarknadspolitikens stabiliseringspolitiska roll verkar i huvudsak ha burits upp av de sysselsättningsskapande åtgärderna. Anslagen till sysselsättningsskapande åtgärder har varit reservations- anslag. För denna anslagstyp gäller att medlen finns tillgängliga under
4 Detta gäller dessutom oavsett om serierna trendrensas med regression eller med diffe— renser. 5 En besläktad fråga som inte diskuteras här är hur statsbudgetens utveckling fördelar sig mellan autonoma förändringar. till följd av politiska beslut, och automatiska förändringar till följd av förändrad ekonomisk aktivitetsnivå. 6 Detta avsnitt bygger delvis på Ohlsson (1988).
56 Sysselsättningsskapande åtgärder som stabiliseringspolitiskt medel SOU 1993:43
mer än ett budgetår. Anslagen får däremot inte överskridas.7 I praktiken har myndigheterna startat så många projekt som de anslagna medlen har tillåtit. Detta har inneburit att det har krävts direkta beslut om nya medel om man har önskat expandera åtgärderna ytterligare. Detta har kunnat ske genom riksdagsbeslut i tilläggsbudgetar eller regeringsbeslut om att ut- nyttja finansfullmakten. Genom finansfullmakten gör riksdagen det möj- ligt för regeringen att anslå ytterligare medel om arbetsmarknadsläget så kräver.
Figur 4.6 visar anslagen till sysselsättningsskapande åtgärder, den hel- dragna linjen för totala anslag visar samma serie som den streckade linjen i Figur 4.5. Anslagen under budgetåret har varierat betydligt mer än an- slagen inför detsamma. Budgetåret 1983/84 utgör ett undantag, den då nytillträdda socialdemokratiska regeringen valde att göra en stor satsning på sysselsättningsskapande åtgärder redan inför budgetårets start. Annars har principen varit att de ordinarie anslagen ska vara "konjunk- tumeutrala", dvs beräknade efter behoven vid ett normalt arbetsmark- nadsläge. Fluktuationema i anslagen kommer istället från extraanslagen under budgetåret. Behoven vid ett normalt arbetsmarknadsläge rör målen att ge ungdomar arbetslivserfarenhet och sysselsätta personer som har det svårt att finna arbete oavsett arbetsmarknadsläget.
En central fråga är om variationerna i anslag har motsvarats av varia— tioner i antalet personer i åtgärder, i utgifter och i kostnader.8 Figur 4.7 visar anslagen och antalet personer i åtgärder. Under den studerade perio- den har det skett en gradvis förskjutning mot billigare åtgärder; från in- vesteringsarbeten till projekt inom tjänstsektom. Den nominella kostna- den per dag för en person i åtgärder har ökat med i genomsnitt fyra pro- cent årligen. Med andra ord har den reala kostnaden sjunkit. I figuren återspeglas detta genom att linjen för antalet personer i åtgärder varierar kring en positiv trend medan anslagen varierar kring en konstant nivå. Fi- gurens viktigaste budskap är dock att variationerna i antal personer i åt- gärder nära följer variationerna i anslag. Detsamma gäller även utgifter
7 Arbetsmarknadsutbildning har däremot finansierats genom förslagsanslag, som kan överskridas samtidigt som de anslagna medlen bara är tillgängliga under det aktuella bud- getåret. 8 Allmänt gäller att staten inte periodiserar. Den information som finns rör utgifter. För beredskapsarbeten går det dock att även få fram periodiserade data. Av samma källor framgår att staten, genom Arbetsmarknadsdepartementet. har svarat för att 60-70 procent av de totala kostnadema för åtgärderna medan kommunema och andra huvudmän har sva— rat för den resterande andelen.
SOU 1993:43 Sysselsättningsskapande åtgärder som stabiliseringspolitiskt medel 57
Tabell 4.1 Korrelationer mellan faktiska inkomster och utgifter samt ekonomisk aktivitetsnivå.
industrikonjunkturen ' |
| föregående årginnevarande år föregående årtinnevarande år
statsbudgetens 0,33 0,11 inkomstposter | statsbudgetens —0, 13 0,11 utgiftsposter
statsbudgetens 0,30 . -0,03 saldo %
justitie 0,10 -0,07 utrikes 0,29 : -0, 14 försvars -o,o7 ' 0,02 social 0,10 ; 0,30 kommunikations -0,35 —0, 12 finans 0,29 0,32 utbildnings —0,09 ! -0,18 jordbruks 0,45 0,13 arbetsmarknads -0,61* -0,06 bostads 0,21 * —0,27 industri -0, 18 E —0,34 civil 0,01 » -0,35 miljö- och energi
Anmärkning. Kvartalsdata för BNP och industrikonjunkturen har omräknats till budgetår. Serierna har trendrensats med hjälp av regression. Standardavvikelsen för skattade korrelationer i stora urval med oberoende observationer är n där tror5 är antalet observa- tioner. I detta fall är Standardavvikelsen cirka 0,22. Alla korrelationer 2 0,40 indikeras med fet stil. Resultaten är känsliga för valet av trendrensningsmetod. De fall då även trendrensning med differenser ger höga korrelationer indikeras med *.
58 Sysselsättningsskapande åtgärder som stabiliseringspolitiskt medel SOU 1993:43
och kostnader. Det går alltså inte att belägga att åtgärderna har varit för- knippade med stora eftersläpningar. De intentioner som anslagen har givit uttryck för har i vart fall inte förfuskats i den direkta verksamheten. Figurens resultat bekräftas i tabell 4.2. Anslag till sysselsättningsska— pande åtgärder och antalet personer i åtgärder har korrelationer med den ekonomiska aktivitetsnivån som är av samma storleksordning. Korrela- tionerna är högst med—BNP för irmevarande år och industrikonjunkturen för föregående år.9 Däremot finns inget samband mellan anslag till Ar- betsmarlmadsdepartementet och BNP för innevarande år.
Figur4.5 Arbetsmarknadsdepartementet och sysselsättnings- skapande åtgärder, anslag, 1969/70 - 1989/90, fasta priser
16
12
9 Utgifter och kostnader uppvisar motsvarande korrelationer.
SOU 1993:43 Sysselsättningsskapande åtgärder som stabiliseringspolitiskt medel 59
Figur 4.6 Ordinarie anslag och extraanslag till sysselsättnings skapande åtgärder, 1969/70 - 1989/90, fasta priser
"&!"de w
1968197019721974197619751m19821984198619881993
— tot-la ----- man mer unt-q mau ma murat amount
Figur 4.7 Personer i åtgärder och anslag - sysselsättningsskapande åtgärder, 1969/70 - 1989/90, fasta priser
120
ä
8 8 8 ante! norm. tu.-mal
_l'nhg ----- mi
Anmärkning: Antalet personer i åtgärder har räknats om till budgetårsmedelvärden.
Bakom detta döljer sig att anslagen till sysselsättningsskapande åtgärd- er är kontracykliska medan anslagen till övriga poster är procykliska. Om vi ser till anslagen är korrelationema med BNP högre för de ordinarie an- slagen än för extraanslagen. Resultaten är dock beroende av vilken trend- rensningsmetod som används. Extraanslagen är negativt korrelerade med industrikonjunkturen föregående såväl som innevarande år. De ordinarie anslagen har en hög korrelation med industrikonjunkturen föregående år.
60 S ysselsättningsskapahde åtgärder som stabiliseringspolitiskt medel SOU 1993:43
Sambandet försvinner emellertid om man tar hänsyn till att budgetåret 1983/84 var speciellt vad gäller de ordinarie anslagen. Dessa korrela- tionsberäkningar ger en fingervisning om hur de sysselsättningsskapande åtgärdemas omfattning har varierat med konjunkturen. De följande två avsnitten studerar närmare vad som ligger bakom förloppet från anslag till
personer i åtgärder.
Tabell 4.2 Korrelationer med ekonomisk aktivitetsnivå
industrikonjunkturen
föregående åråinnevarande år föregående år linnevarande år anslag ' Arbetsmarknadsdepartementet -0,61* -o,22 därav sysselsättnings- -0,72* ' -0,35* skapande åtgärder därav ordinarie -0,46* , -0,02 anslag' l extraanslag -0,53* -0,42* övriga anslagsposter 0,09 0,36 antal personer i åtgärder | sysselsättnings- -0,71* ! -0, 16 skapande åtgärder
* Trendrensning med differenser ger högt korrelerade serier.
Om man tar hänsyn till att budgetåret 1983/84 var speciellt för de ordinarie anslagen är korrelationema -0,57, —0,76, -0,26 och -0,05. Den väsentliga kvalitativa skillnaden är med andra ord att korrelationen med industrikonjunkturen föregående år minskar betydligt.
4.4. Bestämningsfaktorer för anslagen till sysselsättnings- skapande åtgärder10
Av det förra avsnittet framgick hur regering och riksdag har anslagit me- del till sysselsättningsskapande åtgärder inför och under budgetåret. Syf-
10 Detta avsnitt bygger på Ohlsson (1992).
SOU 1993:43 Sysselsättningsskapande åtgärder som stabiliseringspolitiskt medel
tet med detta avsnitt är att närmare undersöka vilka faktorer som bestäm- mer storleken på anslagen till sysselsättningsskapande atgärder. En viktig fråga är om politikernas reaktionsmönster är stabilt. Anslagen kan ses som politikernas reaktion på det rådande ekonomiska läget. Jag undersö- ker om politikerna på ett stabilt sätt har reagerat på hur hög arbetslösheten är, hur stor arbetskraften är, om det är valår. Vidare undersöks om rege- ringens färg spelar roll för reaktionsmönstret. Det visar sig att det går att finna stabila mönster, åtminstone fram till den senaste konjunktumed- gången.
En hypotes är att arbetslcraftens storlek avgör behovet av sysselsätt- ningsskapande åtgärder för att ge ungdomar arbetslivserfarenhet och för personer som inte kan få arbete oavsett arbetsmarknadssituationen. Ar- betskraften har ökat med i genomsnitt knappt en procent årligen under den studerade perioden. Detta skulle då ha inneburit att behovet av anslag för dessa syften också har vuxit. De medel som anslagits av dessa skäl bör ha kommit inför budgetåret eftersom de hänför sig till en "normal" ar— betsmarknadssituation. Detta innebär också att variationer i antalet arbets- lösa bör ha påverkat extraanslagen men inte de ordinarie anslagen.
En annan hypotes är att valår påverkar anslagens nivå, ytterligare en annan är att politikerna är känsligare för arbetslöshet under valår. Jag har undersökt båda möjligheterna. Vidare kan regeringens färg ha påverkat anslagens nivåer men även hur pass kraftigt regeringen reagerar på arbets- löshet.
Tabell 4.3 redovisar några skattningsresultat för de ordinarie anslagen beviljade inför budgetåret.11 De förklarande variablerna som provas avser situationen under våren som föregår budgetårets start, den tid då de ordi- narie anslagen föreslås och beslutas. Resultaten visar att arbetskraftens storlek har haft en positiv inverkan på anslagen. I de fall då arbetslösheten är med bland de förklarande variablerna visar skattningar-na att en ökning av arbetskraften med i medeltal 1 000 personer under halvåret före bud- getårets start leder till anslag för ytterligare 35 sexrnånadersarbeten.
Samtidigt har ökad arbetslöshet också irmeburit högre anslag. Detta in- nebär att de officiella deklarationerna om att de ordinarie anslagen ska va- ra neutrala med avseende på arbetsmarknadssituationen inte har följts i praktiken. Om man emellertid tar särskild hänsyn till budgetåret 1983/84, då budgetpropositionen explicit angav att de tidigare (och senare) princip-
” De nominella anslagen har deflaterats med hjälp av de faktiska dagsverkskostnadema. Den beroende variabeln har sedan räknats om till antalet sexmånadersarbeten som ansla— gen räcker till.
62 Sysselsättningsskapande åtgärder som stabiliseringspolitiskt medel SOU 1993:43
erna övergavs, halveras nästan koefficienten för arbetslösheten. Ytterli- gare 1 000 arbetslösa i medeltal under halvåret före budgetårets start har då enligt skattningarna lett till anslag motsvarande drygt 200 sexmåna- dersarbeten.
Tabell 4.3 Minsta kvadratskattningar, ordinarie anslag till sysselsätt- ningsskapande åtgärder, budgetåren 1970/71 - 1988/89
( 1) (2) (3) (4) (5)
konstant -204,1 -l43,0 -169,8 -142,1 -129,6 (3,61) (3,05) (4,94) (4,66) (4,87) arbetskraft, 0,058 0,034 0,049 0,037 0,033 föregående halvår (4,21) (1,73) (5,85) _ (4.57) (4,54) arbetslösa, 0,37 0,21 0,24 föregående halvår (3,54) (2,78) (3,62) val under 5,02 budgetåret (1,98) borgerlig regering 5,77 under anslagsprocessen (2,13) dummy 1983/84 42,9 34,2 37,5 (5,62) (4,78) (6,06) SEE 12,21 9,43 7,30 6,13 5,21 R2 0,51 0,73 0,83 0,89 0,93 i? 0,48 0,69 0,81 0,87 0,91 Q(9), p-virde 0.246 0391 0.778 _ 0740 0.036
Anmärkning: Antalet observationer är 19. Absoluta t-värden anges inom parentes. SEE är skattningens standardfel och Q(9) är Ljung-Boxstatistikan med 9 residualautokorre- lationer. Nollhypotesen är att residualema är vitt brus. Med en signifikansnivå på 5 pro- cent kan inte nollhypotesen förkastas för skattningama (1) - (4). För skattning (5) kan nollhypotesen inte förkastas för signiflkansnivåer på 3,6 procent och lägre.
Vidare är koefficientema för valår och borgerlig regering på gränsen till att vara signifikanta. Detta innebär att anslagens nivåer har varit högre vid dessa tillfällen snarare än att politikerna har visat högre känslighet för arbetslöshet. Det senare har jag provat utan signifikanta resultat.
Det går i och för sig att finna exakt datum för varje extraanslag under budgetåret till sysselsättningsskapande åtgärder. Jag har dock valt att stu-
SOU 1993:43 Sysselsättningsskapande åtgärder som stabiliseringspolitiskt medel
dera extraanslagen månadsvis. Det finns inga exempel på anslagsminsk- ningar, antingen har ytterligare medel anslagits eller också är observatio- nens värde helt enkelt noll. För att särskilt ta hänsyn till att eventuella an- slagsförändringar bara kan gå i en riktning har jag valt en s.k. Tobitmo- dell för skattningarna. Arbetslaaftsundersökningama är månatliga. Den genomsnittliga tiden innan data för en viss månad är tillgängliga är två månader. När ett beslut 'att öka anslagen tas kan det därför inte baseras på information om arbetsmarknadssituationen från arbetskraftsundersökning— arna som är nyare än två månader.
Tabell 4.4 redovisar skatmingsresultaten. Arbetslöshetsvariablema har signifikant inverkan på extraanslagen. Den positiva koefficienten för ar- betslösheten två månader tidigare är betydligt högre än summan av de skattade arbetslöshetskoefficientema. Anslagens nivåer har inte varit sig- nifikant högre när regeringen har varit borgerlig. Om vi ändå tar särskild hänsyn till perioderna med borgerliga regeringar minskar absolutvärdet och signifikansen för arbetslösheten tre månader tidigare. Jag har även undersökt om valår har påverkat anslagens nivåer samt om borgerlig re- gering och valår har påverkat känsligheten för arbetslöshet utan att få signifikanta skattningar, resultaten redovisas inte i detalj här.
Om man däremot tillåter arbetslöshetens inverkan på anslagen att va- riera över tiden visar skattningarna att anslagens nivåer är högre när det är borgerlig regering. Känsligheten för arbetslöshet har inte ändrats över ti- den. Visserligen har den omedelbara effekten av arbetslösheten två måna- der tidigare minskat men det har också den motverkande effekten av ar- betslösheten tre månader tidigare.
Sarnmanfattningsvis visar skattningarna att det finns ett regelbundet mönster bakom anslagen till sysselsättningsskapande åtgärder. De ordi- narie anslagen före budgetårets början följer arbetskraftens trendmässiga ökning. Därutöver har även arbetslösheten påverkat såväl de ordinarie anslagen som extraanslagen under budgetåret. Den empiriska analysen antyder också att politikreaktionen på arbetslöshet har varit stabil över ti- den och att anslagsnivåerna har varit högre när regeringen varit borgerlig. Däremot har inte borgerliga regeringar varit känsligare för arbetslöshet.
64 Sysselsättningsskapande åtgärder som stabiliseringspolitiskt medel SOU 1993:43
Tabell 4.4 Tobitskattningar, extraanslag till sysselsättningsskapande åtgärder, mars 1971 - februari 1987
(1) (2) (3) (4)
arbetslösa, 0,50 0,50 1,05 1,16 två månader tidigare (2,33) (2,32) 0,39) (3,58) arbetslösa, -0,42 -0,39 -0,95 -0,98 tre månader tidigare (2,00) (1,86) (2,84) (2,84) borgerlig regering 5,37 9,11 (l,26) (2,06) arbetslösa-trend, -0,0055 -0,0065 två månader tidigare (2,68) (3,00) arbetslösa—trend, 0,0056 0,0065 tre månader tidigare (2.52) (2.77) SEE 15,60 15,42 14,75 14,27 (6,61) (6,63) (6,66) (6,70) pseudo R2 0,83 0,83 0,84 0,85 LL -152,76 -151,94 —l48,72 -146,42 -2(LLR — LL), p-virde 0,040 0.045 0.006 0.002
Anmärkning: Antalet observationer är 192. Det finns 29 positiva och 163 observationer som är noll av den beroende variabeln. Absoluta asymptotiska t-värden anges inom paren- tes. En konstant och såsongdummyvariabler finns med i alla skattningar. SEE är skatt- nin ens standardfel, LL år log-likelihood och -2(LLR — LL) är ett likelihood ratio test där LL är log-likelihood när endast en konstant och säsongdummyvariabler är förklarande variabler. Nollhypotesen år att de förklarande variablerna inte tillför något. Med en signi- fikansnivå på 5 procent kan nollhypotesen förkastas för alla skattningar.
4.5. Hur lång tid dröjer det innan antalet personer i åtgår- der ökar?12
Detta avsnitt syftar till att undersöka frågor som hur lång tid det tar innan antalet personer i sysselsättningsskapande åtgärder börjar stiga efter det att ett extraanslag har beviljats och när antalet personer i åtgärder är som högst. De ekonometriska modellerna för tidsprofilen över antalet personer
12 Detta avsnitt bygger på Ohlsson (1993).
SOU 1993:43 Sysselsättningsskapande åtgärder som stabiliseringspolitiskt medel
i åtgärder baseras på månadsdata. Den beroende variabeln är förändringen av antalet personer i åtgärder jämfört med föregående månad, snarare än nivån för antalet personer i åtgärder. Som förklarande variabler koncent- rerar jag mig på fyra faktorer.
Extraanslagen under var och en av de föregående 24 månaderna är de centrala variablerna i den empiriska specifikationen. De skattade koeffici- enterna visar tidsprofilen för antalet personer i åtgärder efter ett extraan- slag. Antalet personer i åtgärder ökar efter ett extraanslag, de månadsvisa förändringarna är positiva. Detta visar sig genom att koefficienterna för extraanslag som kommit de närmast föregående månaderna är positiva. Därefter kommer antalet personer i åtgärder minska, de månadsvisa för- ändringarna blir negativa. Koefficienterna för extraanslag kommer därför att vara negativa för extraanslag som kommit längre tillbaka i tiden.
En rimlig hypotes är att extraanslagen inte har några långsiktiga effek- ter på antalet personer i sysselsättningsskapande åtgärder. Om antalet per- soner i åtgärder därför återgår till utgångsläget efter en tid, har minsk— ningarna av antalet personeri åtgärder varit lika stora som de urspungliga ökningarna. De positiva och negativa förändringarna tar ut varandra. I så fall kommer summan av de skattade koefficienterna att vara noll. Det går därför att undersöka om extraanslag till sysselsättningsskapande åtgärder har haft långsiktiga effekter genom att testa om koefficienterna verkligen summerar till noll.
Extraanslagen ger ekonomiska resurser att öka antalet personer i åtgär- der. Det är dock inte säkert att antalet personer i åtgärder kan ökas hur snabbt som helst, det kan finnas kapacitetsresniktioner. Tidigare föränd— ringar av antalet personer i åtgärder under var och en av de föregående tolv månaderna ingår därför som förklarande variabler. Dessa variabler ska fånga att möjligheterna att öka antalet personer i åtgärder kan vara be- roende av hur kraftig expansionen har varit tidigare månader.
De ordinarie anslagen påverkar givetvis också det genomsnittliga anta- let personer i åtgärder under ett budgetår. Men eftersom dessa anslag en- dast kommer en gång per år lämpar de sig mindre väl för att studera tids- profilen. Sarntidigt är det nödvändigt att ta hänsyn till att de ordinarie an- slagen varierar i storlek för att på ett korrekt sätt kunna skatta extraansla— gens effekter. Det visar sig finnas ett samband mellan de ordinarie ansla- gens nivå och storleken på ökningarna av antalet personer i åtgärder un- der hösten sarnt storleken på minskningarna under våren och sommaren.
66 Sysselsättningsskapande åtgärder som stabiliseringspolitiskt medel SOU 1993:43
När de ordinarie anslagen är stora är ökningarna och minskningama kraf- tigare än när anslagen är små.
Skattningarna utformas för att kunna ta hänsyn till att säsongmönstret varierar med de ordinarie anslagen på detta sätt. Detta sker genom att in- kludera tolv variabler som är kombinationer mellan de årsvisa ordinarie anslagen och säsongdummyvariabler bland de förklarande variablerna. Jag tillåter på så sätt säsongmönstret att bli mer förstärkt ju högre de ordi- narie anslagen är. Om summan av de skattade koefficienterna för dessa kombinerade variabler är noll har ökningarna varit lika stora som minsk- ningama. De ordinarie anslagen har då visserligen påverkat förändring— arna av antalet personer i åtgärder under budgetåret men förändringama har tagit ut varandra.
Slutligen ingår även vanliga säsongdummyvariabler. Dessa variabler fångar de säsongmässiga förändringarna av antalet personer i åtgärder som är oberoende av de ordinarie anslagens nivå. Det går dock att resone- ra om dessa på ett liknande sätt som om de ordinarie anslagen. Om de skattade koefficienterna summerar till noll tar ökningama under hösten och minskningama under våren och sommaren ut varandra. Dummyvari- ablema fångar i så fall ett "rent" säsongrnönster. Om antalet personer i åt- gärder har ökat trendmässigt korrrmer de månadsvisa förändringarna i medeltal att vara positiva, ökningama kommer att vara kraftigare än minskrringarna. I skattningarna skulle detta visa sig genom att summan av de skattade koefficienterna skulle vara större än noll.
Resultaten från skattningarna finns i tabell 4.5 . Tabellen redovisar summorna av koefficienterna för de fyra grupperna av förklarande variab— ler. Frånsett summan av koefficienterna för de tidigare förändringarna av antalet personer i åtgärder är inga summor statistiskt signifikanta. Enskil— da koefficienter är givetvis signifikanta. Vid summering tar dock de sig- nifikanta koefficienterna ut varandra. Detta hindrar inte att test om variab- lerna som grupper tillför något visar att så är fallet.
De skattade långsiktseffektema av extraanslag är nära noll eftersom summan av de skattade koefficienterna för extraanslag inte är signifikant skild från noll. Inte heller summan för de ordinarie anslagen är skild från noll. Slutligen fångar säsongdummyvariablerna inte någon trend utöver säsongmönstret eftersom även denna koefficientsumrna inte är signifikant skild från noll.
De enskilda koefficienterna är givetvis också av intresse. Koefficienterna för extraanslag två och tre månader tillbaka är signifikant
SOU 1993:43 Sysselsättningsskapande åtgärder som stabiliseringspolitiskt medel
positiva medan koefficienten för extraanslag nio månader tidigare är signifikant negativ. För de ordinarie anslagen är koefficienterna för augusti och september signifikant positiva medan de för juni och juli är signifikant negativa. Föregående månads förändring av antalet personer i åtgärder är den viktigaste av de tidigare förändringarna.
De effekter som koefficienterna fångar är emellertid partiella. Vad sä- ger skattningarna om extraanslagens effekter över tiden om vi även tar hänsyn till att extraanslagen har indirekta effekter via tidigare förändring- ar av antalet personer i åtgärder? Figur 4.8 illustrerar de säsongrensade ef- fekterna under antagandet att de ordinarie anslagen år konstanta. Den skattade modellen kan användas för att beräkna förändringarna av antalet personer i åtgärder för varje månad. Dessa förändringar har därefter räk- nats om till nivåer för antalet personer i åtgärder. Den heldragna linjen i figuren visar effekterna på antalet personer i åtgärder enligt skattningen i kolumn (2) i tabell 4.5.
Antag att extraanslag till sysselsättningsskapande åtgärder motsva- rande ett årligt genomsnitt på 1 000 personer (den streckade linjen illust- rerar detta) beviljas månad 0. Enligt skattningen kommer det att ske en gradvis ökning av antalet personer i åtgärder under åtta månader. Drygt 1 200 personer kommer att vara i åtgärder månad 8. Därefter följer en minskning, men från månad 10 till månad 14 är antalet personer i åtgärder aldrig lägre än 700. Månad 18 är antalet personer i åtgärder tillbaka till noll. De direkta effekterna på antalet i åtgärder är med andra ord tempo- rära. Ungefär 70 procent av det totala antalet månader för personer i åt- gärder kommer under det första året. Något mindre än 90 procent infaller under tolvmånadersperioden månad 3 - månad 15.
Det finns ett viktig konsistenskrav som det går att ställa på skattning— arna. I vårt exempel beviljades medel motsvarande ett årligt genomsnitt om 1 000 personer i åtgärder. Anslaget motsvarar med andra ord 12 000 månader i åtgärder. Frågan är vilket utfallet är enligt skattningarna. Detta kan uppskattas genom att summera antalet personer i åtgärder enligt skatt— ningarna för varje månad. Den sista raden i tabell 4.5 redovisar dessa summor. För vårt exempel är summan 12 900 månader i åtgärder. Ett al- ternativ är att beräkna ytorna under linjerna i figur 4.8. I vårt fall är ytan under den heldragna linjen ungefär lika med ytan under den streckade linjen. Skattrringarna uppfyller därför kravet att visa på ett utfall som är av samma storleksordning som anslaget.
68 Sysselsättningsskapande åtgärder som stabiliseringspolitiskt medel SOU 1993:43
Sammanfattningsvis visar skattningarna att antalet personer i åtgärder börjar stiga tre månader efter det att ett extraanslag kommer. Antalet är som högst efter åtta månader.
Tabell 4.5 Minsta kvadratskattningar, förändringen av antalet per- soner i sysselsättningsskapande åtgärder, juli 1972 - juli 1988
(1) (2) (3) summan av skattade koefficienter: tidigare förändringar av antalet 0,51 0,51 0,53 personer i sysselsättningsskapande (3,23) (3,01) (3,33)
åtgärder, var och en av de föregående 12 månaderna
extraanslag, var och en av de -0,15 -0,02 -0,15 föregående 24 månaderna (0,42) (0,03) (0,42)
ordinarie anslag under budgetåret, 0,09 0,15 0,09 specifik effekt för varje (0,67) (0,53) (0,64) kalendermånad
säsongdummyvariabler -2, 14 0!
(0.29)
SEE 2,20 2,21 2,20 R2 0,90 0,90 0,90 iz? 0,86 0,86 0,86 Q(39), wat—ae 0.244 0.094 0.094 långtidseffekt av extraanslag, -O,30 -0,04 -0,31
summan av förändringar
samlad effekt av extraanslag, 11,3 12,9 9,5 summan av nivåer
a) Summan av koefficienterna har lästs till noll.
Anmärkning: Antalet observationer är 193. Absoluta t—värden anges inom parentes. Tolv säsongdummyvariabler, och därför ingen konstant, ingår i specifrkationema. SEE är skattningens standardfel och Q(39) är Ljung-Boxstatistikan med 39 residualauto- korrelationer. Nollhypotesen år att residualema är vitt brus. Med en signifikansnivå på 5 procent, kan inte nollhypotesen förkastas för någon av skattningarna.
SOU 1993:43 Sysselsättningsrkapande åtgärder som stabiliseringspolitiskt medel 69
Figur 4.8 Effekterna på antalet personer i åtgärder av ett extraanslag motsvarande 1 000 personer i syssel- sättningsskapande åtgärder under 1 år
1503
åå
&?
amd perm | ugn-our
oå
4.6 Sambanden mellan produktivitet, löner, skatter, ar- betslöshet och arbetsmarknadspolitiska åtgärder
Frågan hur de sysselsättningsskapande åtgärdemas omfattning påverkar viktiga makroekonomiska målvariabler återstår. Hur har åtgärderna fram- för allt påverkat arbetslöshet och löner på kort och på lång sikt? För att studera sambanden mellan sysselsättningsskapande åtgärder och andra makrovariabler har jag skattat en vektorautoregressionsmodell (VAR- modell) för perioden tredje kvartalet 1969 — andra kvartalet 1990.13 Bland modellens variabler ingår antalet arbetslösa, antalet personer i sysselsätt- ningsskapande åtgärder och summan av antalet personer i arbetsmark- nadsutbildning och ungdomslag. Samtliga dessa variabler beräknas som andelar av arbetskraften. Därutöver ingår ytterligare tre variabler: Den första är den procentuella förändringen av den reala produktlönen, som är företagens arbetskraftskostnader (inklusive skatter) per timme i förhål- lande till de försäljningspriser som företagen erhåller. Den andra varia- beln är den procentuella förändringen av produktiviteten, dvs produktio—
13 Peter Englunds uppsats "Dataanalys utan teoretiska skygglappar" i Ekonomiska Rådets årsbok 1988 är en god presentation av VAR-modeller.
70 Syrrelsättningsskapande åtgärder som stabiliseringspolitiskt medel SOU 1993:43
nen per timme, medan den procentuella förändringen av pris/skattekilen är den tredje variabeln.14
Att skatta en VAR-modell är att mycket förutsättningslöst söka möns— ter i tillgängliga data Till skillnad från empiriska specifikationer härledda från teoretiska modeller, som förutsäger hur variablerna ska påverka var- andra, lägger denna ansats inga teoretiska restriktioner på hur variablerna inbördes påverkar varandra. Istället ingår tidigare värden för samtliga va- riabler som förklarande variabler i samtliga ekvationer. I t.ex. ekvationen med arbetslösheten som beroende variabel ingår arbetslösheten tidigare kvartal som förklarande variabel tillsammans med de övriga fem variab- lemas värden tidigare kvartal. I denna modell inkluderas värden för de fö- regående tre kvartalen.15 VAR—modeller kännetecknas av att lägga ton- vikten vid tidigare värdens betydelse. Den breda ansatsen är styrkan med VAR-modeller. Samtidigt är den alltså definitionsmässigt inte baserad på någon teori. Detta är en nackdel.
Med hjälp av den skattade VAR-modellen kan vi bl.a. studera effek- terna av ändrad politik, t.ex. effekterna av förändrad arbetsmarknadspoli- tik. Vi ska framför allt koncentrera intresset till två s.k. impulsresponsex- periment med den skattade modellen — i appendix finns ytterligare infor- mation om modellen. Impulsresponsberälmingen innebär att man under— söker hur en plötslig förändring av en av de ingående variablerna påver— kar alla andra variabler som ingår i modellen. Detta gäller både vad som händer på kort sikt och vad som händer på lång sikt när den plötsliga för— ändringen fortplantar sig genom modellen och ger upphov till indirekta effekter. Kanalen för detta är de tidigare värdena för variablerna som in- går som förklarande variabler. Effekterna av extraanslag som redovisades i föregående avsnitt är en variant av en irnpulsresponsberäkning för en enstaka ekvation. Här studeras däremot flera ekvationer samtidigt. För denna modell går det att göra sex olika experiment, dvs plötsliga föränd- ringar av en av variablerna. För varje experiment går det i sin tur att få fram en tidsprofil för var och en av variablerna.
14 Denna kil är skillnaden mellan den reala produktlönen och den reala konsumtionslö- nen, som är hushållens nettolön per timme i förhållande till hushållens inköpspriser (inklusive skatter) per konsumerad enhet. Pris/skattekilen ändras om indirekta eller di- rekta skatter ändras och om företagens vinstmarginaler ändras. 15 Den använda ansatsen år den enklast möjliga, utöver de variabler som har beskrivits ingår endast säsongdummyvariabler. Det finns betydligt mer sofistikerade ansatser som t.ex umyttjar samtliga variablers nivåer. utnyttjar att en del variabler kan ha gemensamma trender, identifierar systemet på ett sätt som har en mer strukturell tolkning etc.
SOU 1993:43 Sysselsättningrskapande åtgärder som stabiliseringspolitiskt medel
Låt oss börja med att se vad som händer i modellen vid en plötslig ök- ning av andelen personer i sysselsättningsskapande åtgärder. Det ska un- derstrykas att det är frågan om en plötslig ökning, inte en ökad känslighet för arbetslöshet. Antag att ökningen av andelen personer i sysselsättnings- skapande åtgärder motsvarar en procent av arbetskraften. Figur 4.9 visar tidsprofilen för arbetslöshet, sysselsättningsskapande åtgärder och ar- betsmarknadsutbildning. Arbetslösheten sjunker under det första kvartalet medan arbetsmarknadsutbildningen är oförändrad. På längre sikt, när ef— fekterna av att samtliga variabler påverkar varandra har värkt ut, sjunker de sysselsättningsskapande åtgärderna långsamt tillbaka till utgångsläget medan arbetslösheten återgår betydligt snabbare.
Det går att beräkna standardavvikelser för impulsresponser.16 Det visar sig att ökningen av andelen i sysselsättningsskapande åtgärder under de fem första kvartalen samt första kvartalets minskning av arbetslösheten avviker mer än två standardavvikelser från noll. Däremot är övriga im— pulsresponser noll. Reallöneöknirrgarna är visserligen positiva de två första kvartalen för att sedan bli negativa. Dessa irnpulsresponser avviker emellertid inte i statistisk mening från noll.
Figur 4.9 Effekterna av en ökning av andelen i sysselsättningsska- pande åtgärder med en procentenhet under kvartal 1
1.5 i . B. .0 E % 0.5 ; 00 = % -05 -10 kwtul — th— ----- mmrkn— album: um Ata utbilaiuo
16 Detta sker med hjälp av s.k. Monte Carlo-simuleringar.
72 Sysselsättningsskapande åtgärder som stabiliseringspolitiskt medel SOU 1993:43
Figur 4.10 Effekterna av en ökning av andelen arbetslösa med en procentenhet under kvartal 1
1.5
8
man IV mnkr-Rm procent 0 la
—O.5 kwtnl _ mun- """ motst—kn- """"" arbetslön" man äta Ulbild'i'n
Den viktigaste slutsatsen av experimentet är att sysselsättningsskapan- de åtgärder kortsiktigt kan pressa ned arbetslösheten utan att reallönema börjar öka snabbare. Frågan hur arbetsmarlmadspolitikens omfattning på- verkar lönebildningen är kontroversiell.17 De olika empiriska undersök- ningarna har kommit till skilda resultat. Resultaten för den aktuella tids- perioden med den här valda ansatsen är entydiga. De ansluter sig till de studier som finner att det finns ett utrymme för aktiv arbetsmarknadspoli- tik utan att lönebildningen påverkas.
Det andra experimentet börjar med en plötslig ökning av arbetslöshe- ten under det första kvartalet som motsvarar en procent av arbetskraften. 'På kort sikt är arbetslösheten fortsatt högre under de följande kvartalen, se figur 4.10. För de första sex kvartalen är ökningarna av arbetslösheten mer än två standardavvikelser ovan noll. Arbetslöshetsökningen medför att andelen i sysselsättningsskapande åtgärder ökar.18 Denna ökning är signifikant skild från noll fram till och med kvartal 6. Andelen i arbets— marknadsutbildning påverkas däremot inte särskilt kraftigt av arbetslös- hetsökningen. Ingen av impulsresponsema avviker från noll i statistisk
17 1 Ekonomisk Debatt nr 4 - nr 8, 1991 återfinns en omfattande diskussion. De relevanta referenserna förtecknas också. 18 För att kunna identifiera modellen måste ett antal omedelbara effekter under det första kvartalet sättas till noll. Jag bl.a. valt att sätta den omedelbara effekten av arbetslöshet på sysselsättningsskapande åtgärder till noll. Detta är konsistent med resultaten redovisade i avsnitt 4.4 och avsnitt 4.5.
SOU 1993:43 Sysselsättningsskapande åtgärder som stabiliseringspolitiskt medel
mening. Detta är ytterligare ett uttryck för att det är sysselsättningsska- pande åtgärder, snarare än arbetsmarknadsutbildning, som har varit det huvudsakliga stabiliseringspolitiska medlet inom arbetsmarknadspolitiken under. den studerade perioden. Under det andra och det tredje kvartalet är visserligen reallöneökningama positiva, för att därefter vara negativa, men inte heller detta experiment producerar irnpulsresponser för reallöne— förändringarna som är .signifrkant skilda från noll.
En plötslig ölcning av andelen personer i arbetsmarknadsutbildning ger inte upphov till signifikanta irnpulsresponser för arbetslöshet, för syssel— sättningsskapande åtgärder eller för reallöneförändringar. Andelen i ar- betsmarknadsutbildning kommer däremot att vara signifikant högre under fem kvartal.
Sarnmanfattrringsvis visar alltså dessa experiment med den skattade modellen att en plötslig ökning av andelen personer i sysselsättningsska- pande åtgärder kortsiktigt pressar ned arbetslösheten utan att för den skull leda till kraftigare lönestegringar. Vidare leder en plötslig ökning av ar- betslösheten till en ökning av andelen i sysselsättningsskapande åtgärder. Såväl andelen arbetslösa som andelen i sysselsättningsskapande åtgärder är signifikant högre under sex kvartal.
4.7 Avslutning
Det finns två grundläggande skäl till skepsis om möjligheterna att bedriva en stabiliserande finanspolitik. Ett skäl är övertygelsen att ekonomin fun- gerar på ett sådant sätt att finanspolitik inte kan ha systematiska effekter. Ett annat är åsikten att finanspolitiken påverkas av så många oberäkneliga fenomen, bl.a. i den politiska och den administrativa processen, att den inte kan fungera i praktiken.
Detta har dock långt från hindrat politiker atti sin retorik återkomman- de diskutera hur man bör söka stabilisera den ekonomiska utvecklingen. De årliga finansplanema är exempel på allmänt uppmärksammade uttryck för dessa ambitioner.
Hur överensstämmer det sagda med det gjorda? Om man börjar med enkla jämförelser visar det sig att omfattningen av de sysselsättningsska- pande åtgärderna har varit klart kontracyklisk. Det visar sig också att dessa åtgärder är tämligen ensamma om detta bland statsbudgetens ut—
74 Sysselsättningsskapande åtgärder som stabiliseringspolitiskt medel SOU 1993:43
giftsposter. I denna mening har därför de sysselsättningsskapande åtgär- derna i hög utsträckning utgjort den kontracykliska finanspolitiken.
En noggrann analys visar att de sysselsättningsskapande åtgärderna år motexempel till invändningen att det inte går att få ett kontracykliskt po- litiskt/administrativt system att fungera. Det har funnits ett stabilt och snabbt politiskt reaktionsmönster, när arbetslösheten har ökat har nya an- slag snabbt beviljats. 'Det har också funnits ett stabilt och nära samband mellan anslag och antal i åtgärder, när väl anslagen har beviljats har per- soner snabbt slussats in i åtgärder. Åtgärdemas omfattning har minskats när inga behov har förelegat. De sysselsättningsskapande åtgärderna har därför uppfyllt syftet att endast vara temporära.
Slutligen visar de sysselsättningsskapande åtgärderna att finanspolitik kan ha systematiska effekter. Resultaten pekar på en plötslig ökning av sysselsättningsskapande åtgärder kortsiktigt kan pressa ned arbetslöshe— ten. Dessutom sker inte detta till priset av att löneökningar blir högre.
Den sammanfattande slutsatsen blir därför att de sysselsättningsska- pande åtgärderna är ett potentiellt stabiliseringspolitiskt medel som under de senaste två decennierna har visat sig såväl ha en fungerande poli- tisk/administrativ process som systematiskt kunna minska arbetslösheten.
SOU 1993:43 S ysselrättningsskapande åtgärder som stabiliseringspolitiskt medel 75
Referenser
Ohlsson, H., (1988), "Beredskapsarbeten 1970-1987 - sysselsättning, ut- gifter och kostnader", Umeå Economic Studies No 188. Ohlsson, H., (1991), "Har den svenska budgetpolitiken varit kontracyk- lisk?", Ekonomiska Samfundets Tidskrift, Vol 44, s. 165-176. Ohlsson, H., (1992), "Job creation measures as activist fiscal policy - an empirical analysis of policy reaction behavior", European Journal of Political Economy, Vol 8, s. 269-280. Ohlsson, H., (1993), "Lags in the effects of labour market policy - an
empirical analysis of job creation measures", Applied Economics, Vol 25, s. 343-348.
76 Sysselsättningrskapande åtgärder som stabiliseringspolitiskt medel SOU 1993:43
Appendix Variansdekomponering
Vid sidan av irnpulsresponser brukar de skattade VAR-modellernas egen- skaper ofta beskrivas med hjälp av variansdekomponering. För att göra en sådan uppdelning är det först nödvändigt att transformera de störningar (eller felterrner) som påverkar var och en av de beroende variablerna så att de respektive variablernas störningar inte är korrelerade med varandra. (Tolkningen av irnpulsresponser underlättas också om störningama är oberoende av varandra.) För denna modell innebär detta t.ex. att stör- ningen i ekvationen med arbetslösheten som beroende variabel inte ska vara korrelerad med stömingen i ekvationen för sysselsättningsskapande åtgärder. När denna transformation har skett beräknas de prognosfel, för ett viss antal perioder framåt, som modellen ger. Detta sker för samtliga variabler. Slutligen berälcnas hur stora delar av dessa fel som kan hänföras till förändringar i respektive variabel.
Tabell 4.A1 redovisar variansdekomponeringar för två tidshorisonter, fyra och tjugo kvartal. Som framgår av tabellen förklaras de största ande- larna av variansema av de egna Störningarna. Utöver detta beror varian- sen för de sysselsättningsskapande åtgärderna på fyra kvartals sikt i rela- tivt hög utsträckning på störningar i arbetslösheten. Arbetslöshetens bety- delse är som störst för en tidshorisont på sex kvartal. Detta rrrinskar emellertid på längre sikt. Vidare har störningar i sysselsättningsskapande åtgärder en icke försumbar betydelse för arbetsmarlmadsutbildningens varians på längre sikt. Bidraget till variansen är som högst vid en tidshori- sont på tolv kvartal.
På lång sikt har störningar i reallöneförändringar stor betydelse för ar- betslöshetens varians. De sysselsättningsskapande åtgärderna har stor betydelse i det riktigt korta perspektivet - vid en tidshorisont på ett kvartal är andelen 14 procent.
SOU 1993:43 Sysselsättningsskapande åtgärder som stabiliseringspolitiskt medel
Tabell 4.A1 Variansdekomponering, tredje kvartalet 1969 - andra
kvartalet 1990
variansen ; kvartal ri beror på störningar i för i framåt i (procent) i % ssk amu Aq ae u Aw ssk i 4 ; 67 2 5 2 22 1 | 20 . 32 11 13 14 16 15 i 1
amu ! 4 , 10 80 5 2 2 2 i 20 i 24 48 7 5 9 7 i ! Aq % 4 ' 3 1 75 1 7 13 g 20 , 4 3 65 4 10 14 i 1 Ae i 4 2 2 12 81 3 0 , 20 i 3 3 12 71 5 6 | 1 u | 4 1 5 1 6 73 9 I 20 i 2 4 16 17 30 32 1 |
Aw ; 4 2 1 2 8 5 82 ! 20 i 2 2 4 12 7 73
Anmärkning: Förkortningarna i tabellen står för: ssk = andel i sysselsättningsskapande åtgärder amu = andel i arbetsmarknadsutbildning och ungdomslag Dq = procentuell förändring av produktivitet DG = procentuell förändring av pris—skattekil
u = andel arbetslösa
Dw procentuell förändring av real produktlön
Elfman.».awwbwsmmwmå mr? : anat-1 in»:
| . I””— N.! .. ”." "fru
ii . ! ' .. .. "i. . . _” F "*1 i ' "" .; 'u - 1 i]Bmå?belll.iw14wimhåkuåwwv rti. t—HsdrlT . "Hi, |":th . - '#oairraä'w 1| ” . . ). ",”... ',if'J'"
. ' .J' " "!?-I"";- 3 'i” TM' til.? " -,'| 1 ,; HW WMF ' 'i," . :f'ls' _ wifi %% " " :” ,i'smt . i...-w
"l."!
SOU 1993:43 Arbetslöshet, arbetsmarknadspolitik och löneförhandlingssystem 79
5. ARBETSLÖSHET, ARBETSMARKNADS- POLITIK OCH LONEFORHANDLINGS- SYSTEM*
5.1. Problembakgrund
I spåren av oljelcriserna 1974 och 1979 ökade arbetslösheten mycket kraftigt i flertalet västeuropeiska länder. Vad som främst har utmärkt denna utveckling är den markanta ökningen av andelen långtidsarbets— lösa. Arbetslösheten har permanentats på en högre nivå än tidigare även efter det att konjunkturen har vänt uppåt i ekononrierna. Denna utveckling har dock inte karaktäriserat alla europeiska länder. I Sverige har både arbetslöshetsnivån och andelen långtidsarbetslösa varit betydligt lägre än genomsnittet för OECD under 1970- och 1980-talen. I debatten har detta aktualiserat frågan om orsakerna till den relativt gynnsammare arbetslös- hetsutvecklingen i Sverige.
En förklaring är det centraliserade löneförhandlingssystemet som har medfört att reallöneutvecklingen i Sverige varit mer återhållsam än utvecklingen i länder med mer decentraliserade löneförhandlingssystem. Denna förklaring anknyter till senare års arbetsmarkrradsekonorrriska forskning som betonar skillnader i institutionella förhållanden på arbets- marknaden som orsaker till skillnaderna i arbetslöshetsutvecklingen mel- lan länder: En grundläggande hypotes i denna forslcning är att löne- bildningen påverkar arbetsmarknaden olika beroende på hur centralise- rade löneförhandlingama är. Intresset för löneförhandlingssystemets ut- formning som en bestämningsfaktor för arbetslöshetsutvecklingen har motiverats på empiriska grunder: Flera studier har pekat på att länder med en hög grad av centraliserade löneförhandlingar har haft en gynnsammare makroekonomisk utveckling än länder med mer decentraliserade löneför- handlingar. Dessa empiriska iakttagelser har sedermera kunnat ges en teo- retisk motivering. En slutsats i denna forskning är att företagens reala lönekostnader i genomsnitt blir lägre ju mer centraliserade löneförhand— lingama är. Orsaken är att parterna i centrala förhandlingar som omfattar hela arbetsmarknaden tvingas ta större samhällsekonomiska hänsyn än vad lokala löneförhandlare behöver göra.
" Kapitel 5 har skrivits av Johnny Zetterberg. Författaren är tacksam för synpunkter av Bertil Holmlund och Eskil Wadensjö.
80 Arbetslöshet. arbetsmarknadspolitik och löneförhandlingssystem SOU 1993:43
En andra förklaring utgår från att Sverige fört en aktiv arbetsmarknads- politik som - i motsats till andra länder vilka förlitar sig på en passiv arbetsmarknadspolitik med tonvikt på kontant arbetslöshetsunderstöd - motverkar uppkomsten av långtidsarbetslöshet. Denna forskrringslinje drivs med emfas av bl.a. brittiska ekonomer som t.ex. Richard Layard. Enligt denna argumentering är den stigande långtidsarbetslösheten en konsekvens av att arbetsmarknadens funktionssätt försämrats. Samtidigt är ett centralt mål för arbetsmarknadspolitiken att minska jämviktsarbets- lösheten genom att förbättra arbetsmarknadens funktionssätt. En huvud- slutsats som dras i denna litteratur är att aktiva arbetsmarknadspolitiska åtgärder kan upprätthålla och öka det effektiva arbetsutbudet vilket i för- längningen också har positiva stabiliseringspolitiska effekter genom att dämpa lönetrycket.1 Länder som för en passiv arbetsmarknadspolitik bör övergå till en aktiv arbetsmarknadspolitik.
Detta synsätt på arbetsmarknadspolitikens roll för arbetslöshetsutveck- lingen är dock inte oomtvistad. En andra forskrringslinje, vars främste företrädare är Lars Calrnfors, menar att det sedan länge funnits en tendens till, åtminstone i den svenska debatten, att ta värdet av arbetsmarknads- politiken som given utan att kritiskt granska denna. Ett grundläggande argument mot den aktiva arbetsmarknadspolitiken är att kostnadema för arbetslöshet reduceras vilket försvagar fackföreningamas incitament till återhållsamhet när de ställer lönekrav. l extremfallet blir konsekvensen att arbetsmarknadspolitiken driver upp reallönerna och därigenom tränger undan reguljär sysselsättning. Calmfors menar att flera empiriska studier stöder hypotesen att arbetsmarknadspolitiken har löneuppdrivande effek- ter.2 Detta innebär inte att arbetsmarknadspolitiken vid lågkonjunktur— lägen kan ha positiva sysselsättrrirrgseffekter. Men huvudslutsatsen enligt denna argumentering är att varken centraliserade förhandlingar eller arbetsmarknadspolitiken förklarar den svenska arbetslöshetsutvecklingen. Istället förklaras den gynnsamma svenska arbetslöshetsutvecklingen av en hög reallöneflexibilitet i kombination med devalveringama 1977, 1981 och 1982. Det ligger dock utanför syftet med detta kapitel att redogöra för den argumentering som ligger till grund för denna alternativa förklarings— hypotes till den svenska arbetslöshetsutvecklingen.
1 Hög långtidsarbetslöshet innebär att det "effektiva arbetsutbudet" minskar. Konsekven- sen av detta blir en "lönehöjande effekt" eller att löneutvecklingen dämpas i mindre ut- sträckning än när långtidsarbetslösheten är låg. 2 Se kapitel 7 för en närmare genomgång.
SOU 1993:43 Arbetslöshet, arbetsmarknadspolitik och löneförhandlingssystem 81
Syftet med detta kapitel är att utifrån i huvudsak resultat från senare års makroekonomiska forskning sammanfatta kunskapsläget om i vilken utsträckning arbetsmarknadspolitik är en bestärrmingsfaktor för den agg- regerade arbetslöshetsutvecklingen. Tonvikten ligger på att med utgångs- punkt från arbetsmarknadens funktionssätt försöka bedöma vilken bety- delse arbetsmarknadspolitiken har för arbetslöshetsutvecklingen. En vik- tig avgränsning är att den bland svenska ekonomer livligt debatterade frå- gan om arbetsmarknadspolitikens eventuellt löneuppdrivande effekter inte har någon framträdande plats i detta kapitel eftersom denna fråga diskute- ras närrnare i kapitel 7 i detta betänkande.
Irrfallsvinkeln i detta kapitel är att arbetsmarknadspolitikens betydelse för den svenska arbetslöshetsutvecklingen utvärderas genom att studera arbetsmarknadspolitikens omfattning och inriktning i länder med olika grad av centraliserade löneförhandlingssystem (grad av korporatism). Det finns åtminstone två skäl för att en makroutvärdering av den svenska arbetsmarknadspolitiken bör ha en sådan infallsvinkel.
För det första är det principiellt viktigt vid en makroutvärdering av en åtgärd eller åtgärdsprogram att beakta att effekterna (eller effektiviteten) av åtgärden i stor utsträckning är avhängig det system av institutionella och ekonomiska villkor inom vilket den verkar. Varje utvärdering som inte beaktar detta riskerar att dra felaktiga slutsatser om åtgärdens (eller åtgärdsprogrammets) effekter.3 För att "korrekt" utvärdera t.ex. arbets- marknadspolitikens roll för arbetslöshetsutvecklingen är det således nöd- vändigt att utvärderingen tar sikte på den institutionella ram inom vilken arbetsmarknadspolitiken verkar snarare än att utvärdera arbetsmarknads- politiken som en oberoende komponent i ett institutionellt regelsystem på arbetsmarknaden.
Det andra skälet anknyter till Rehn-Meidners program för den ekono- miska politiken. En implikation av det Rehn-Meidnerska programmet är nämligen att målen för den ekonomiska politiken bara kan uppnås om arbetsmarknadspolitiken samverkar med andra policyåtgärder. Det är så— ledes genom en aktiv arbetsmarknadspolitik i samverkan med den fack- liga lönepolitiken (och finanspolitiken) som stabila priser och full syssel- sättning skall uppnås.4 Denna samverkan skall ske med en lönepolitik
3 Se Blank & Freeman (1992). 4 Huvudbudskapet i programmet är att det är enbart genom effektiviseringar och ökad strukturrationaliseringar av näringslivet som målen för den ekonomiska politiken kan nås. Omflyttningen av arbetskraft skall åstadkommas genom att de som till följd av den soli- dariska lönepolitiken förlorar sina arbeten, med stöd av arbetsmarknadspolitiska åtgärder, förmås flytta över till näringslivets expansiva delar. Det strukturomvandlingsbudskap som
82 Arbetslöshet, arbetsmarknadspolitik och löneförhandlingssystem SOU 1993:43
som förutsätter att löneförhandlingssystemet har en viss utformning. Rehn och Meidner understryker att centrala avtalsförhandlingar är av avgörande betydelse för att den fackliga lönepolitiken skall kunna genomföras i form av en solidarisk lönepolitik. Sedan mitten av 1950-talet har centrala avtalsförhandlingar dominerat lönebildningen i Sverige. Ett centraliserat löneförhandlingssystem har alltså utgjort en viktig del av den institutio- nella ram som kringgärdar den svenska arbetsmarknadspolitiken. I detta perspektiv framstår det således som rimligt att i en makroutvärdering av arbetsmarknadspolitikens roll för arbetslöshetsutvecklingen också beakta löneförhandlingssystemets betydelse.
Framställningen i detta kapitel kommer att koncentreras på frågor av följande slag: Skiljer sig arbetsmarknadens funktionssätt mellan länder med olika centraliseringsgrad i löneförhandlingarna? Är arbetsmarknads- politikens omfattning och inriktning olika i länder med centraliserade respektive decentraliserade löneförhandlingssystem ? Kan skillnader i ar- betsmarknadens funktionssätt mellan länder förklaras av olika omfattning och inriktning av arbetsmarknadspolitik?
I praktiken är det svårt att precisera innebörden av begreppet "arbetsmarknadens funktionssätt". En länderjärnförelse av ett sådant slag får nöja sig med att studera utvecklingen med utgångspunkt från ett antal indikatorer på funktionssättet som hur mycket (real)lönema varierar vid förändringari arbetslöshet (reallönefiexibiliteten), stabiliteten i sambandet mellan arbetslöshet och vakanser (U—V-kurvan), storleken på jämvikts- arbetslösheten vid konstant inflationstakt (NAIRU) osv.
Kapitlet är disponerat på följande sätt: lnästkommade avsnitt redogörs för några teoretiska argument vad gäller sambandet mellan centralise- ringsgrad i löneförhandlingssystemet och lönebildningen. Dessutom dis— kuteras några empiriska problem som är förknippade med att indela länder efter centraliseringsgrad. I avsnitt 5.3 är det primära syftet att undersöka om arbetsmarknadens funktionssätt slciljer sig åt mellan länder . med olika förhandlingssystem på arbetsmarknaden. Först görs en jämfö- ' relse av arbetslöshetsutvecklingen och NAIRU:s storlek under perioden
1960-1990 i länder med olika grad av centraliseringsgrad i löneförhand— lingarna. Därefter jämförs storleken på olika indikatorer på arbetsmarkna-
modellen förmedlar återspeglas också i den faktiska utformningen av den svenska arbets- marknadspolitiken. Betydande inslag i denna utgörs av rörlighetsinriktade arbetsmark- nadspolitik som arbetsmarknadsutbildning, fiyttningsbidrag, arbetsfönnedlingsverksamhet osv, vad som brukar betecknas aktiva arbetsmarknadspolitiska åtgärder. Jämför Rothstein (1986) som utifrån ett statsförvalmingspolitiskt perspektiv diskuterar orsakerna till den aktiva arbetsmarknadspolitiken i Sverige.
SOU 1993243 Arbetslöshet, arbetsmarknadspolitik och löneförhandlingssystem 83
dens funktionssätt i länderna. Slutsatsen av jämförelsen är att det är svårt att finna belägg för ett generellt samband mellan arbetsmarknadens funk- tionssätt och graden av centraliserade löneförhandlingssystem. I avsnitt 5.4 diskuteras vilken omfattning och inriktning som arbetsmarknadspoli- tiken har i länder med olika löneförhandlingssystem. I detta sammanhang sammanfattas resultaten från de studier som empiriskt har undersökt hur arbetsmarknadspolitik påverkar arbetslöshetens utveckling. Den över- gripande slutsatsen som dras i detta kapitel är att arbetsmarknadspolitiken sannolikt medverkar till att förhindra uppkomsten av långtidsarbetslöshet och "hysteresiseffekter".
5.2. Löneförhandlingssystem och lönebildning
En ekonorrri utsätts ständigt för olika slag av störningar (chocker) som kan rubba balansen på arbetsmarknaden. Hur arbetsmarknaden utvecklas kan antas bero på både storleken och karaktären av störrringarna och arbetsmarknadens förmåga att anpassa stömingama, vad som ofta benämns "arbetsmarknadens funktionssätt". En aspekt på arbetsmarkna- dens funktionssätt är förmågan att sarrrmanföra (matcha) arbetslösa indi- vider med lediga (vakanta) jobb. Arbetsmarknaden kan karaktäriseras som ett dynamiskt system med stora och kontinuerliga flöden av individer som går in i arbetslöshet eller som lämnar densamma. Sådana flöden uppstår t.ex. när individer frivilligt väljer att byta jobb eller när individer lämnar arbetsmarknaden eller går in på arbetsmarknaden. Detta samman- hänger bl.a. med att företag har vissa kvalifikationskrav på den individ som skall anställas samtidigt som individen ställer krav på villkoren för att acceptera en anställning. Konsekvensen av detta blir att även om lediga arbetskraftsresurser skulle kunna matcha de lediga platser som är tillgängliga är det ändå osannolikt att samtliga friställda eller arbetslösa individer omedelbart finner en passande anställning. Arbetsmarknaden kommer härigenom att i varje tidpunkt utmärkas av en samtidig förekomst av lediga platser och arbetslösa individer. En väl fungerande arbetsmark- nad utmärks av hög matchningseffektivitet vilket uttrycks av korta arbets- löshetstider för dem som drabbas av arbetslöshet.
En annan aspekt på arbetsmarknadens funktionssätt är hur lönerna (lönebildningen) reagerar på exogena störningar. Ju större utsträckning störningar anpassas genom (real)löneförändringar, desto mindre genom-
84 Arbetslöshet, arbetsmarknadspolitik och löneförhandlingssystem SOU 1993:43
slag får sådana störningar på sysselsättningen och arbetslösheten. Arbets- marknadsutvecklingen kommer således i stor utsträckning att vara avhängig av arbetsmarknadens funktionssätt som i sin tur beror på hur lönebildningen fungerar. Detta har aktualiserat frågan om det änns löne- förhandlingssystem som "fungerar bättre" än andra.
Under 1980-talet har det vuxit fram en litteratur som betonar att löne- bildningen påverkar arbetsmarknaden olika beroende på graden av korpo- ratism i det sarnhällsekonomiska beslutsfattandet. Begreppet "korpo- ratism" är dock mångfacetterat. En vanlig definition är att en ekonomi är korporatistisk om löneförhandlingssystemet är "centraliserat" - dvs upp- byggt kring ett fåtal förhandlingsorgarrisationer som företräder ar- betstagare respektive arbetsgivare - och om regeringen är beredd att in- gripa och medverka i avtalsuppgörelsema. (Se Pohjola (1992) .)
Men däremot finns inte någon definition som är tillräckligt entydig för att det skall vara möjligt att rangordna länder i termer av korporatistiska ekonomier. En empirisk konsekvens av detta är att det existerar flera olika mått som betonar olika aspekter av ett korporativistiskt system. I den teo- retiska forskningen har följden blivit att man fokuserat intresset på den snävare betydelsen av begreppet korporatism nämligen vilken betydelse graden av centraliserade löneförhandlingama har haft på lönenivå och jämviktsarbetslöshet (se Holmlund (1990)).
En slutsats från denna forskning är att i genomsnitt blir företagens reala lönekostnader lägre (och sysselsättningen högre), ju mer centraliserade löneförhandlingama är. Till grund för denna slutsats ligger antagandet att ju mer centraliserade förhandlingarna är, desto mer tar parterna samhälls— ekonomiska hänsyn när de ställer sina lönekrav. Utgångspunkten för argumenteringen är att vid mer decentraliserade löneförhandlingar kan det uppstå indirekta effekter — externaliteter - av löneökningar som är nega— tiva för övriga delar av ekonomin men som varje enskild lönesättare inte har incitament att påverka. Litteraturen ger flera exempel på att i centrali- serade förhandlingssystem har fackföreningarna incitament att interna- lisera sådana extemaliteter.
Ett exempel är s.k. arbetslöshetsexternalitet.5 Vid förhandlingar på lokal nivå kan det vara svårt för den lokala fackföreningen att se något samband mellan de lönekrav som ställs vid förhandlingarna och den totala arbetslöshetens storlek i ekonomin. Om fackföreningen driver upp
5 Andra slag av extemaliteter som diskuteras i litteraturen är relativlöneextemalitetet och faktorsubstitionsextemalitetet. Se Holmlund (1990) och Pohjola (1992) för en närmare genomgång.
SOU 1993:43 Arbetslöshet, arbetsmarknadspolitik och löneförhandlingssystem 85
lönerna bidrar detta till att öka arbetslöshetskön. Den indirekta effekten av detta (den negativa extemaliteten) är att för de individer som redan är arbetslösa försämras arrställningsmöjligheterna eftersom den längre ar- betslöshetskön innebär att sannolikheten för att få ett jobb minskar. En nationell fackförening som organiserar merparten av arbetskraften i eko- nomin bortser däremot inte från den totala arbetslöshetens storlek när lönekraven ställs. I ett centraliserat löneförhandlingssystem kommer där- för denna extemalitet att intemaliseras genom att facket har incitament till mer återhållsamma lönekrav.
Ett annat exempel är skatteexternalitet som sammanhänger med beho— vet av att skattefinansiera olika arbetsmarknadspolitiska åtaganden. I exemplet ovan konstaterades att den lokala fackföreningen kan betrakta de egna lönekraven som oberoende av den totala arbetslösheten. Detta irmebär också att den bortser från skattekonsekvensema av den egna lönepolitiken. För den nationella fackföreningen är dock sambandet mellan ställda lönekrav och arbetslöshetens storlek och därmed utgifterna för t.ex. arbetslöshetsersättning mer uppenbar. Om lönekraven ställs för högt kan sysselsättningen minska och behovet av arbetsmarknadspolitiska åtgärder som måste skattefinansieras öka. I förlängningen kommer skatte- höjrringama att drabba de egna medlemmarna varför det ligger i den nationella fackföreningens egenintresse att moderera lönekraven. Den nationella fackföreningen intemaliserar härigenom de skattextemaliteter som uppstår vid mer decentraliserade löneförhandlingar. Ovanstående iakttagelser implicerar således att det finns ett positivt samband mellan reallönens känslighet för variationer i arbetslösheten (reallöneflexibilitet) och graden av centraliseringsgradi löneförhandlingar.
Ett sådant samband motsägs delvis av den gynnsamma makroekono- miska utvecklingen i USA och Japan, länder med starkt decentraliserade förhandlingar. Detta har föranlett Calmfors & Driffill (1988) att ifråga- sätta existensen av en monoton relation mellan intemaliseringseffekter och centraliseringsgrad. Den alternativa eller snarare kompletterade hypo- tes som de framför är att löneökningar hålls tillbaka om marknads- krafterna får ett större inflytande på lönesätttringen. Utgångspunkten är att det existerar s.k prisenernaliteter som gör att decentraliserad lönebild- ning på företagsnivå skapar incitament för återhållsamhet i lönekraven. Grundidén är att det på lokal nivå ligger i både fackets och den enskilde arbetsgivarens intresse att inte förhandla fram löneökningar som riskerar att minska det egna företagets marknadsandelar och leda till lägre syssel-
86 Arbetslöshet, arbetsmarknadspolitik och löneförhandlingssystem SOU 1993:43
sättning och vinster. Denna intressegemenskap minskar ju mer centrali- serad lönebildningen år. Vid ökad centralisering är det fler företag i eko- nomin som omfattas av ett och samma löneavtal. Men ju fler företag som omfattas av samma löneökningar ju större är möjligheterna (av konkur- rensskäl) att övervältra lönekostnadsökningama på konsumenterna genom höjda varupriser. Fördet enskilda företaget blir härigenom de negativa konsekvenserna av "för höga" löneökningar mindre vid ökad centrali- sering. Härvidlag indikeras ett icke-linjärt eller puckelforrnat samband mellan centraliseringsgrad och reallöneflexibilitet(stelhet). Slutsatsen av detta är att i ekonomier med antingen starkt decentraliserade eller starkt centraliserade förhandlingar finns det starkare incitament att hålla tillbaka l reallönerna än i länder med intermediär centraliseringsgrad. 6
5.2.1. Att indela länder i olika löneförhandlingssystem
Avsalmaden av ett teoretiskt entydig definition av begreppet korporatism T», har som tidigare framhållits medfört att det existerar flera olika empiriska j mått på korporativistiska system. Ett problem är att varje klassificering (rangordning) av länder som "korporativistiska" eller "centraliserade" oundvikligen är subjektiv och att den därmed i någon mån blir godtycklig. I Calmfors & Driffill (1988), Freeman (1988) och Jackman (1990) defi- 4 nieras korporatism enbart i termer av grad av centralisering i löneför- l handlingarna, dvs i den utsträckning det sker en samordning (eller formas ' koalitioner) mellan lokala fackföreningar och mellan arbetsgivare i sam- ,” band med löneförhandlingar med motparten (se Calmfors & Driflill ,. (1988)). Men denna definition beaktar inte att det också i förhandlingar [ kan finnas inslag av samarbete ('consensus') mellan de förhandlande t parterna. Denna aspekt av korporatism beaktas i större utsträckning av bl.a. Bruno & Sachs (1985) och Tarantelli (1986)). Tabell A5.1 i appen- dix visar att klassificeringen av länder efter graden av korporatism skiljer sig från den som baseras på centraliseringsgraden i länderna. Som också framgår längre fram i detta kapitel är resultaten från ekonometriska
i
6 Detta puckelformade samband ("hump-shape"relation) bygger på Mancur Olsons (1982) idé om att ett fåtal inu'esseorganisationer är som mest skadliga när de i kraft av sin storlek är tillräckligt starka för att orsaka större störningar i samhällsekonomin samtidigt som de inte tillräckligt stora för att det skall ligga i deras egenintresse att intemalisera alla ex- temaliteter som deras aktiviteter ger upphov till.
SOU 1993:43 Arbetslöshet, arbetsmarknadspolitik och löneförhandlingssystem 87
skattningar av pris- och löneekvationer som inkluderar korporatism käns— liga för hur begreppet definieras.
Ett ytterligare problem - som accentueras om jämförelser av olika för— handlingssystem omfattar en längre tidsperiod - är att centraliserings- graden i länderna inte nödvändigtvis är oföränderlig över tiden. Ett nära- liggande exempel är den svenska arbetsmarknaden som kännetecknades av en centraliserad lönebildning fram till början av 1980—talet för att där- efter övergå till ett förhandlingssystem med i huvudsak branschavtal.7 Sedermera bestämdes Rehnbergsavtalet (som gäller för 1991-93) å andra sidan, inom ramen för en strikt centraliserad förhandlingsordning.
Ovanstående iakttagelser visar således att det inte är självklart hur länder skall indelas efter olika löneförhandlingssystem. Dessa problem bör beaktas — samtidigt som de inte bör överdrivas - när slutsatser dras om vilken roll som graden av centraliserade löneförhandlingar (korporatism) spelar för den makroekonomiska utvecklingen. För att nå mer säkra slut- satser kan man göra känslighetstest genom att undersöka hur slutsatserna påverkas när olika slag av rangordningar (mått) används och genom att testa rangordningamas "stabilitet" under olika delperioder.
Framställningen i detta kapitel använder Calmfors & Driffills (1988) indelning av länder i olika förhandlingssystem som rangordnar länder efter graden av centralisering i löneförhandlingama.8 Till länder med centraliserade löneförhandlingar räknas de nordiska länderna (Danmark, Finland, Norge och Sverige) och Österrike. I Japan, Kanada, USA, Irland, Schweiz, Italien, Spanien, Schweiz, Frankrike, Italien och Storbritannien är löneförhandlingama i huvudsak decentraliserad till företagsnivå även om det också finns inslag av branschförhandlingar i de tre sistnämnda länderna. Till gruppen intermediära löneförhandlingssystem räknas Tyskland, Holland, Belgien, Australien och Nya Zeeland. I de tre först- nämnda länderna sker löneförhandlingar i huvudsak på branschnivå medan lönebildningen i Australien och i Nya Zeeland har inslag av både centralisering och decentralisering. (Se Calmfors & Driffill (1988) för referenser.) Som jämförelse till detta mått på centraliseringsgrad används
7 Detta ger ytterligare en dimension på klassificeringsproblemet nämligen att ett centrali- serat avtalssystem kan innebära löneförhandlingar på flera nivåer. På den svenska arbets— marknaden äger löneförhandlingar för den privata sektorn rum på tre nivåer: centralt, för- bundvis och lokalt. "Samspelet" mellan dessa avtalsnivåer bestämmer det slutliga löneut- fallet. Begreppet "centraliserat löneförhandlingssystem" har då olika innebörd beroende gå vilken relativ betydelse de centrala löneavtalen har för de anställdas löner. Skälet till detta är dels att centraliseringsgraden har en starkare teoretisk förankring än graden av korporatism. dels att Calmfors & Driffrlls rangordning tillhör de mest citerade i litteraturen.
88 Arbetslöshet, arbetsmarknadspolitik och löneförhandlingssystem SOU 1993:43
två ytterligare mått som dels bygger på Tarantellis (1986) indelning av länder i korporativistiska respektive icke-korporativistiska system, dels anknyter till Calmfors & Drifiills hypotes om ett puckelformigt samband mellanreallön(eflexibilitet) och arbetslöshet. Det senare måttet erhålls genom att länder som enligt rangordningen av ländernas centraliserings- grad (CENGRAD) definieras som starkt decentraliserade system får en högre position än länder med intermediära system i rangordningen (se appendix tabell A5.1). Däremot faller det utanför ramen för syftet med detta kapitel att undersöka måttens stabilitet för olika delperioder. Detta har veterligen tidigare heller inte gjorts i litteraturen på området.
5.3. Den makroekonomiska utvecklingen i länder med olika grad av centraliserade löneförhandlingar
5.3.1. Phillipskurvan och NAIRU
Under 1960—talet byggde de stabiliseringspolitiska övervägandena på en föreställning om att det fanns ett stabilt samband mellan inflation och arbetslöshet. Detta samband kunde illustreras av den s.k. Phillipskurvan som beskriver hur arbetslöshet och prisGöne)stegringstakt varierar med konjunkturläget. Vid lågt kapacitetsutnyttjande är arbetslösheten hög och inflationen sjunker. Vid högt kapacitetsutnyttjande gäller omvänt att arbetslösheten är låg samtidigt som inflationstakten är hög. Det stabila sambandet uppfattades som att ekonomisk-politiska beslutsfattare hade möjlighet att med politik välja en lägre inflationstakt på bekostnad av högre arbetslöshet eller vice versa. Vilken mix av inflation och arbetslös- het som ett land valde kunde sedan åtminstone delvis tillskrivas politiska preferenser.
Under 1970-talet kunde den ursprungliga Phillipskurvan inte längre beskriva ett stabilt samband mellan inflation och arbetslöshet i industri— ländema. Istället karaktäriserades ekonomierna av att inflationen steg utan att arbetslösheten föll eller av stagflation. Den teoretiska omprövningen av Phillipskurveanalysen hade dock påbörjats av Friedman och Phelps redan i slutet av 1960-talet. Den tidiga Phillipskurveanalysen hade starka keyensianska förtecken och byggde på antagandet att individer enbart faster avseende vid nominallönen. Irnplikationen av detta är att det där- med skulle vara möjligt att med hjälp av hög inflation hålla sysselsättning
SOU 1993:43 Arbetslöshet, arbetsmarknadspolitik och löneförhandlingssystem 89
och inflation på en permanent högre nivå än vad som vore möjligt vid en låg inflationstakt. Den kritik som framfördes var att individer och fackliga organisationer åtminstone i ett längre perspektiv ställer sina lönekrav i reala _ termer. Om arbetstagarna har förväntningar om att inflationen kommer att stiga anpassar de sina nominella lönelcrav uppåt för att bibe- hålla köpkraften. Genom att introducera reallöner och förväntningsbild- ningen i Phillipskurveanalysen ledde detta fram till helt andra politikslut- satser än tidigare. Enligt detta synsätt finns det ett samband mellan infla- tion och arbetslöshet på kort sikt men däremot inte på lång sikt.
En efterfrågestimulerande politik som driver upp inflationen kan bara ge temporära förbättringar av arbetslösheten. När arbetstagarna inser att deras reallöner så småningom urholkas av den stegrade inflationen ökar de sina löneanspråk. Företagens efterfrågan på arbetskraft minskar och arbetslösheten kommer så småningom att återgå till sin ursprungliga eller - med Milton Friedmans terminologi -"naturliga" arbetslöshetsnivå men vid en högre inflationstakt. Den naturliga arbetslöshetsnivån (som är summan av struktur— och friktionsarbetslösheten) speglar en situation då inflationstakten inte längre ökar, dvs är konstant. Enligt denna analys finns det med andra ord en "jämviktsarbetslöshet", eller vad som också brukar approximeras med NAIRU (Non—Accelerating-Inflation-Rate-of— Unemployment).9 Centralt för NAIRU-hypotesen är att jämviktsarbets- lösheten är oberoende av inflationstakten, dvs även om det förekommer betydande svängningar i arbetslösheten återgår denna till ett långsiktigt jämviktsläge.
Den stabiliseringspolitik som har förts från slutet av 1970-talet i USA och i många västeuropeiska länder har haft en antiinflationistisk inrikt— ning. Föreställningen har varit att NAIRU-hypotesen är en god approxi- mation av ekonomins funktionssätt. En kontraktiv politik som temporärt ökar arbetslösheten minskar företagens och löntagarnas inflationsför- väntningar. När aktörernas inflationsförväntningar så småningom har växlats ned kommer arbetslösheten att återgå till sitt långsiktiga jämvikts- läge men till en lägre inflationstakt. Härigenom kommer den långsiktiga Phillipskurvan att förskjutas nedåt.
Den vedertagna uppfattningen är att i såväl USA som i Västeuropa lyckades politiken att få ner inflationstakten. Däremot har som tidigare konstaterats arbetslösheten i de flesta länder inte minskat utan istället ten—
9 I själva verket är NAIRU ett specialfall av den jämviktsarbetslöshet som sammanfaller med den "naturliga " arbetslöshetsnivån. Se Johansson (1992) för en kritisk granskning av NAIRU-begreppets innebörd.
90 Arbetslöshet, arbetsmarknadspolitik och löneförhandlingssystem SOU 1993:43
derat bli kvar på en hög nivå. Samtidigt finns det ett betydande varia- tionsmönster i arbetslöshetsutvecklingen mellan länder. I vilken utsträck- ning skiljer sig då utvecklingen åt mellan länder med olika löneförhand- lingssystem? Tabell 5.1-5.5 redovisar inflations- och arbetslöshetsutveck— lingen i 19 OECD-länder indelade efter grad av centralisering i löneför- handlingssystemet.
Som framgår av tabell 5.1 finns det stora skillnader mellan länder vad gäller utvecklingen av inflationstakten under de tre senaste decennierna. Däremot är skillnadema i genomsnittliga inflationstal mellan olika för- handlingssystem tämligen små. Under senare hälften av 1970-talet, efter den första oljekrisen, ökar inflationen något snabbare i gruppen med decentraliserade förhandlingar än i de två andra grupperna; under 1980- talet faller däremot inflationen snabbast i denna grupp. För hela den stu- derade perioden har inflationen (i genomsnitt) varit något lägre i länder med intermediära förhandlingssystem än i övriga länder.10
Tabell 5.2 visar att det finns stora skillnader i arbetslöshet mellan enskilda länder och också mellan ländergrupper. Under 1960-talet och fram till början av 1970-talet var den genomsnittliga arbetslösheten högst i länder med decentraliserade förhandlingar. Den ökning i arbetslösheten som följde efter den första oljekrisen blev tämligen begränsad i länder med centraliserade förhandlingar men mycket kraftig i övriga länder. Under 1980-talet har arbetslösheten fortsatt att öka kraftigt i länder med mer decentraliserade löneförhandlingar till nivåer runt 8 procent, medan arbetslöshetstalet varit cirka 4,5 procent i gruppen med centraliserade för- handlingar.
Bakom de kraftig stigande arbetslöshetstalen i länder med decentrali- serade förhandlingssystem under senare delen av 1970-talet och början av 1980-talet finns en ökning av andelen arbetslösa ungdomar (se tabell 5.3). Under samma period faller samtidigt andelen arbetslösa ungdomar i länder med centraliserade förhandlingar. I slutet av 1980-talet är ung- domsarbetslöshetens andel av den totala arbetslösheten cirka en tredjedel i samtliga ländergrupper.
10 De länderjämförelser som redovisas i Jackman (1990) och Pohjola (1992) visar dess- utom att tillväxt (förändrad real BNP), produktivitetsutveckling, kapitalbildning och ex- portutveckling avviker inte heller skiljer sig åt mellan länder med centraliserade löneför- handlingssystem och övriga länder.
SOU 1993:43 Arbetslöshet, arbetsmarknadspolitik och löneförhandlingssystem 91
Tabell 5.1 Inflationen i OECD 1960-1991 (procent)
Centraliserade system
1960-73 1974—79 1980-85 1986-91
Sverige Danmark Finland Norge
Osterrike
Intermediära system
1960-73 1974-79 1980-85 1986-91
Belgien Holland Västtyskland Australien Nya Zeeland
Decentraliserade system
1960-73 1974-79 1980-85 1986-91
Frankrike 4,8 Irland Italien Schweiz Spanien Storbritannien Kanada USA
Japan
..
»
». ».
1
.-
mmwngmma owaoawwq
waaywoww
Källa: Jackman (1990) och OECD (1992).
Arbetslöshet, arbetsmarknadspolitik och löneförhandlingssystem SOU 1993:43
Tabell 5.2 Arbetslöshet i OECD 1960-1991 (procent)
Centraliserade system
1960-73 1974-79 1980-85 1986—91
Intermediära system 1960-73 1974-79 1980-85 1986-91
Belgien Holland Västtyskland Australien Nya Zeeland
Decentraliserade system
1960-73 1974-79 1980-85 1986-91
Frankrike Irland Italien Schweiz Spanien Storbritannien Kanada USA
Japan
..
..
_ .
HONQUIÅJIH-Iåxl-h SONINHUJOOXON-Ä
..
.
HAMNNOLDUIN WOOOKOMHONO
©
Genomsnitt 3,1
Källa: Jackman (1990) och OECD (1992).
SOU 1993:43 Arbetslöshet, arbetsmarknadspolitik och löneförhandlingssystem 93
Tabell 5.3 Ungdomsarbetslösheten i OECD 1970-1990 (procent av total arbetslöshet)
Centraliserade systern
1970-73 1974—79 1980-85 1986-90
Genomsnitt 42 6
Intermediära system 1970—73 1974-79 1980-85 1986-90
Belgien 32,4 Holland 36,9 Västtyskland 20,4 Australien 40,7 Nya Zeeland -
Genomsnitt 32 6
Decentraliserade system 1970-73 1974-79 1980-85 1986-90
Franlcrike 18,8 Irland - Italien - Schweiz - Spanien 43,3 Storbritannien 28,2 Kanada 45.8 USA 49,3 Japan 35,7
Genomsnitt 36 9
Källa: OECD (1992).
94 Arbetslöshet, arbetsmarknadspolitik och löneförhandlingssystem SOU 1993:43
Tabell 5.4 Långtidsarbetsarbetslösheten i OECD 1979- 1990 (procentuell andel kvarvarande arbets- löshet efter 6 mån)
Centraliserade system
1979 1980-85 1983 1986-90
Genomsnitt 16 7
Intermediära system 1979 1980-85 1983 1986-90
Belgien 74,9 76,9 Holland 49,3 62,0 Västtyskland 39,9 46,9 Australien 38,0 45,5 Nya Zeeland - -
Genomsnitt 50 5
Decentraliserade system 1979 1980-85 1983 1986-90
Frankrike Irland Italien Schweiz Spanien Storbritannien Kanada USA
Japan
Genomsnitt
Anmärkning: ! anger att statistiken inte är jämförbar mellan perioderna. Källa: OECD (1992).
SOU 1993 :43 Arbetslöshet, arbetsmarknadspolitik och löneförhandlingssystem 95
Tabell 5.5 Långtidsarbetsarbetslösheten' r OECD 1979-1990 ( ro- centuell andel kvarvarande arbetslöshet efter 12 mån)
Centraliserade system
1979 1980—85 1983 1986-90
Intermediära system
1979 1980-85 1983 1986-90
Belgien 5 8,0 Holland 27 ,1 Västtyskland 19,9 Australien 1 8,1 Nya Zeeland -
Genomsnitt 30 8
Decentraliserade system 1979 1980-85 1983 1986-90
Frankrike 30,3 Irland 31,8 Italien 35,8 Schweiz - Spanien 27,5 Storbritannien 24,8 Kanada 3,5 USA 4,2 Japan 1 6,5
Genomsnitt 21,8
Anmärkning: ! anger att statistiken inte är jämförbar mellan perioderna. Källa: OECD (1992).
Arbetslöshet, arbetsmarknadspolitik och löneförhandlingssystem SOU 1993:43
Utvecklingen av långtidsarbetslösheten är av särskilt intresse. Ett mått på långtidsarbetslösheten erhålls genom att beräkna hur stor andel av den totala arbetskraften som fortfarande är arbetslös efter en viss tidsperiod. I tabell_5.4 och tabell 5.5 redovisas långtidsarbetslösheten - mått som pro- centuell andel kvarstående arbetslöshet efter 6 månader respektive efter 12 månader av total arbetslöshet - för länder och delperioder (år). Även om uppgifterna om andelen långtidsarbetslösa för vissa länder inte är direkt jämförbara över tiden på grund av statistikomläggningar (markerat med !) är det ändå uppenbart att det finns klara olikheter mellan länder- gruppema. I länder med centraliserade förhandlingar är andelen långtids- arbetslösa markant mindre än i länder med mer decentraliserade förhand- lingar. Vidare gäller att även om långtidsarbetslösheten tenderar att öka generellt under 1980-talet tycks den ha ökat något mer i länder med decentraliserade system.
Ovanstående iakttagelser visar således att utvecklingen av inflationen tycks vara oberoende av om förhandlingssystemet är centraliserat eller decentraliserat. Däremot tycks arbetslöshetsutvecklingen under de senaste tre decennierna bero på förhandlingssystemets utformning. I länder med centraliserade löneförhandlingar är arbetslösheten och särskilt långtids- arbetslösheten i genomsnitt betydligt lägre än i de två andra ländergrup- perna.11
Empiriska studier som har introducerat mått på korporatism i pris- och arbetslöshetsekvationer (Phillipssamband) för olika länder visar resultat som indikerar att mer korporativistiska länder har en gynnsammare infla- tions- och arbetslöshetsutveckling - eller lägre NAIRU - än övriga länder. (Bruno & Sachs (1985), McCallum (l983,1986). Samtidigt tycks dock resultaten vara känsliga för hur korporatism definieras. I närrmda studier inkluderar korporatism både graden av centraliserade löneförhandlingar och ett mått på graden av consensus mellan arbetstagare och arbetsgivare. Om korporatism däremot enbart defineras i termer av graden av centrali-
11 I Calmfors & Driffill (1988) redovisas belägg för att länder med både starkt centralise- rade eller starkt decentraliserade löneförhandlingar har haft en mer positiv arbetslöshets- och sysselsättningsutveckling under perioden 1974-85 än länder med intermediära för- handlingssystem. Även Freeman (1988) finner empiriskt stöd för ett puckelformat sam- band mellan cennaliseringsgrad och sysselsättningsutveckling, låt vara utifrån andra ut— gångspunkter. Freeman använder den fackliga organisationsgraden och branschlö- nespridningen som indikatorer på de institutionella förhållandena på arbetsmarknaden. Slutsatsen från studien är, att länder med mycket liten eller mycket stor branschlö- nespridning och länder med starkt centraliserade eller decentraliserade förhandlingar på arbetsmarknaden. har haft en mycket bättre sysselsätmingsutveckling än länder med mel- lanliggande centraliseringsgrad och spridningstal.
SOU 1993:43 Arbetslöshet, arbetsmarknadspolitik och löneförhandlingssystem 97
sering i löneförhandlingssystemet tycks resultaten inte längre gälla. Calm- fors & Driffill (1988) testar hur resultaten påverkas i McCallums (1983) respektive Bruno & Sachs (1985) estirnationer om indikatorvariabeln för korporatism ersätts med en indikatorvariabel för centraliseringsgrad och finner att koefficientestimaten för en sådan variabel för centralise- ringsgrad genomgående är insignifikant.12 Inte heller finner man någon statistiskt säkerställd effekt på priser och löner om variabeln för korpora- tism ersätts med det puckelformsrelaterade måttet på centraliseringsgrad (HUMP).
Att centraliseringsgraden skulle salma betydelse för utvecklingen av NAIRU motsägs dock av resultaten från senare studier. I en ambitiöst upplagd empirisk studie av Layard m.fl. (1991) analyseras arbetslöshetens bestämningsfaktorer för 19 OECD-länder för perioden 1956-1988. Ana- lysen bygger på ekonometriska skattningar av dynamiskt specificerade pris- och lönekvationer. Med utgångspunkt från dessa skattningar estime- ras sedan en för länderna gemensam arbetslöshetsekvation som inkluderar argument som beaktar länderskillnader vad gäller institutionella förhål- landen som t.ex. utformningen av löneförhandlingssystemet och arbets- löshetsförsäkringen. Utifrån ekvationen är det möjligt att beräkna mått på jämviktsarbetslösheten eller NAIRU för olika länder.
Resultaten av dessa beräkningar presenteras i tabell 5.6. Som framgår av tabellen varierar NAIRU starkt inte bara mellan länder utan också över tiden. I de flesta länder har NAIRU ökat markant under 1970— och 1980- talen. En förklaring till detta är den i många länder kraftigt stigande ande- len långtidsarbetslösa under dessa årtionden. Samtidigt finns vissa belägg för att löneförhandlingssystemets utformning är av betydelse både både för storleken och utvecklingen av NAIRU. Under 1960-talet är nivån på NAIRU högre i länder med decentraliserade systern än i de två andra grupperna av länder medan förändringen av NAIRU under de två efterföl- jande decenniema är mindre i länder med centraliserade systern.13 Reg— ressionsskattningar som redovisas i fotnot 14 konfirmerar att NAIRU är
12 Måttet på korporatism bygger i detta fall på Bruno & Sachs (1985) rangordning av korporativistiska länder vilken inte sammanfaller med Tarantellis (1986). Måttet på cent- raliseringsgrad är Calmfors & Driffills indelning av länderna. 13 Denna bild ändras inte nämnvärt om "extremvärdena" i gruppen länder med decentra- liserade system (Irland, Spanien. Schweiz och Japan) exkluderas ur beräkningarna.
98 Arbetslöshet, arbetsmarknadspolitik och löneförhandlingssystem SOU 1993:43
Tabell 5.6 Estimerade värden å jämviktsarbetslösheten (NAIRU) i OECD 1960-1988 &rocent)
Centraliserade system
) (1) (2) (3) (4) 1960—8 1969-79 1980—88
Differens
Intermediära system
(1) (2) (3) , (4) Differens 1960-8 1969-79 1980-88 3 l
Belgien
Holland
Västtyskland
Australien Nya Zeeland
Decentraliserade system
(1) (2) (3) ,(4) Differens
1960-8 1969-79 1980-88 3 - 1 Frankrike 1,8 3,9 7,8 6,1 Irland 6,1 9,1 13,1 7,0 Italien 4,3 4,9 5,4 1,1 Schweiz 0,1 0,8 1,4 1,3 Spanien 4,6 9,7 15,0 10,4 Storbritannien 2,6 5,2 7,9 5,4 Kanada 5,5 7,0 8,1 2,7 USA 5,0 6,0 6,4 1,4 Japan 1,6 1,8 2,1 0,6 Genomsnitt 3,5 5,4 7,5 4,0
Källa: Layard m.fl. (1991), Table 14 s. 436.
SOU 1993:43 Arbetslöshet, arbetsmarknadspolitik och löneförhandlingssystem
Tabell 5.7 Samband mellan storleken på NAIRU och grad av korporatism/centraliserade löneförhandlingar.
————_______
CENGRAD HUMP KORP NAIRU6O -o,44* —0,14 —0,66** NAIRU70 _o.43* _o,33 -o,so** NAIRU80 0,27 —0,46** -o,71**
___—___—
Anmärkning: Talen är mått på Spearrnans rangkorrelationskoefficienter med statistisk signifrkans på 5-%-nivå (**) respektive 10 %—nivå (*). NAIRUÖO, NAIRU70 och NAIRUSO avser estimat på NAIRU för delperiodema 1960-68. 1969-79 och 1980-88.
Källa: Egna beräkningar utifrån uppgifter från Layard m.f. (1991), Table 14 2. 436-437 coh tabell A5.l iappendix.
(signifikant) lägre i länder med centraliserade löneförhandlingar än i län- der med decentraliserade system.14
Mot bakgrund av diskussionen i avsnitt 5.2.1 är det befogat att ställa frågan i vilken utsträckning storleken på NAIRU varierar med andra mått på korporatism än centraliseringsgraden? I tabell 5.7 presenteras enlda sarnbandsberäkningar mellan NAIRU:s storlek under olika delperioder mellan 1960-1988 och olika rangordningsmått på korporatism där CENGRAD anger rangordning av länderna efter centraliseringsgrad som hittills har använts, HUMP är den rangordning av länder som följer av "puckelformsrelationen" medan KORP är Tarantellis indelning av länder- na som korporativistiska.
I den första kolumnen visas som jämförelse beräkningar av sambandet mellan centraliseringsgrad och NAIRU:s storlek och korrelationema för delperiodema bekräftar vad som tidigare har kommenterats. Som framgår av tredje kolumnen är sambandet att NAIRU:s storlek avtar med graden
14 NAIRU60 = 3,5 _ 130er _ 1.8IN'I' (6,4) (2,0) (2,0) NAIRU70 = 5.4 - 3,0CEN - 2,01NT (6,9) (2,3) (1,5) NAIRUBO = 7,5 - 3.5CEN — 1,81NT (6,6) (1,9) (1,0) där CEN är en indikatorvariabel för länder som tillhör gruppen centraliserade system och INT är indikatorvariabel för länder som tillhör intermediära löneförhandlingssystem. Absoluta t-värden anges i parentesen.
100 Arbetslöshet. arbetsmarknadspolitik och löneförhandlingssystem SOU 1993:43
av korporatism under samtliga delperioder. För det tredje måttet på korpo- ratism (HUMP) är däremot sambandet svagare. Slutsatsen av dessa iakt- tagelser är således att NAIRU:s storlek under de senaste årtiondena är av- hängigt om ländema,har centraliserade löneförhandlingar och/eller om de är korporativistiska system.
Låt oss därefter relatera de skattningar av NAIRU för Sverige som redovisas i tabell 5.6 med resultat från några andra studier. Det bör först påpekas att NAIRU kan beräknas på olika sätt. Som tidigare nämnts beräknas jämviktsarbetslösheten i Layard m.fl. (1991) med en förhållan- devis sofistikerad metod. En enklare metodik för att beräkna NAIRU är att anta att inflationsprocessen följer en s.k. random walk. I detta fall beräknas NAIRU utifrån skattningar av hur inflationstaktens förändring samvarierar med arbetslösheten samt en tidstrend. Det finns flera studier som har använt en sådan metod för att beräkna NAIRU för Sverige. Resultaten från dessa studier avviker inte nämnvärt från dem som redovi- sas i tabell 5.6. l Wadensjö (1987), Bourdet & Persson (1990) och Holmlund (l990,l993) redovisas skattningar av NAIRU:s storlek som är något högre än de i tabellen, i intervallet 2-3 procent (se också kapitel 7).15 Holmlunds skattningar indikerar också att storleken på NAIRU kan ha ökat över tiden även om resultatet inte är statistiskt säkerställt.
Samtidigt finns det en osäkerhet i skattningarna av NAIRU som sam— manhänger med att denna beräkningsmetod tycks vara känslig för vilken period skattningarna omfattar och för vilken statistikkälla som används.16 Detta gör det svårt att bedöma hur jämviktsarbetslösheten har förändrats över tiden. Med beaktande av denna osäkerhet i skattningarna är den sammantagna slutsatsen av ovanstående iakttagelser att NAIRU:s storlek i Sverige vid 1990—talets början ligger i intervallet 2,5-3 procent.
15 Holmlund (1993) skattar också NAIRU utifrån en annan modellspecif'rkation med ar- betslösheten som beroende variabel och får i detta fall att NAIRU är 3,1 procent. 16 Ett belysande exempel är att jämföra Wadensjös (1987) studie med en studie av Åberg (1989). Båda studierna använder samma beräkningsmetod. Undersökningsperioden i den förstnämnda studien är däremot 1963—1985 medan den sismämnda studerar 1967-1985. Wadensjö använder arbetslöshetsdata från AKU och approximerar inflationen med kon- sumentprisidex medan Åberg använder standardiserade arbetslöshetsmått från OECD och använder "BNP-deflatom" som intlationsindikator. Wadensjös skattningar visar att NAIRU för 1963 är 1,7 procent och 2,7 procent för 1985. Åbergs beräkningar visar där- emot att NAIRU för 1967 är 3,1 procent och 2,0 procent för 1985. Jämför också Johans- son (1992).
SOU 1993:43 Arbetslöshet, arbetsmarknadspolitik och löneförhandlingssystem 10]
5.3.2. Är arbetsmarknadens funktionssätt olika i länder med olika institutionella förhållanden på arbetsmarkna- den?
Den trendrnässiga ökningen av storleken på NAIRU har inte bara medfört att relevansen av NAIRU-hypotesen har ifrågasatts utan också inneburit att forskningen har rest nya frågor om arbetslöshetens mekanismer. Ett uppmärksammat problem är att arbetslösheten i många länder karaktärise- ras av en tröghet i anpassningen ("persistence") som innebär att när arbetslösheten väl har ökat tenderar den att permanentas på denna högre nivå även när sedan konjunkturen åter vänder uppåt. Flera förklaringar till sådana trögheter har framförts. En hypotes som i litteraturen benämns hysteresis, är att NAIRU har ökat som en direkt följd av den höga fakt— iska arbetslösheten, dvs NAIRU följer helt enkelt arbetslöshetens utveck- ling. Vad den makroekonomiska forskningen under 1980-talet därför har inriktats på är att förklara orsakerna till hysteresis och tröghetema i arbetslöshetens anpassning. Detta har också medfört att tidigare förkla- ringsmodeller av arbetsmarknaden har modifierats och utvecklats.
Lönesättningskurvan och arbetskrajisefterfrdgan
I motsats till traditionell analys av arbetsmarknaden utgår den moderna arbetsmarknadsanalysen från att arbetsmarknaden karaktäriseras av itn- perfekt (ofullständig) konkurrens.17 J ämvikten på arbetsmarknaden bestäms av en negativt lutande efterfrågekurva på arbetskraft (som vid antagande om monopolistisk konkurrens på varumarknaden benämns prissättningskurvan) och en lönesättningskurva. (Se figur 5.1a.) Den sena— re, som visar att högre sysselsättningsgrad (lägre arbetslöshet) leder till högre löner, kan härledas utifrån effektivitetslönemodeller eller modeller
17 Traditionell neoklassisk teori utgår från arbetsmarknader som kännetecknas av perfekt konkurrens där utbud och efterfrågan på arbetskraft bestämmer reallönen och sysselsätt- ningen. Genom att priser och löner antas fullständigt flexibla garanterar detta att jämvikt nästan alltid råder på arbetsmarknaden. I keynesianska modeller karaktäriseras däremot arbetsmarknaden av mer eller mindre permanenta obalanser (ojämvikter) på grund av olika pris- och lönestelheter. Varför "stelheter" uppstår förklaras däremot inte i Key- nesmodeller utan dessa antas som givna. 1980-talets lönebildningsforskning har utvecklat modeller som med utgångspunkt från att det råder imperfekt konkurrens på arbetsmark- naden kan förklara reallönestelheter. Fackförenings- och förhandlingsmodeller och s.k. ef- fektivitetslönemodeller visar att det kan vara "lönsamt" för fackföreningar och företag att sätta löner som är högre än de som ger balans på arbetsmarknaden.
102 Arbetslöshet. arbetsmarknadspolitik och löneförhandlingssystem SOU 1993:43
för förhandlingar mellan fack och företag.18 Implikationen av dessa modeller är en lönenivå som är högre än den som etableras på en arbets- marknad med perfekt konkurrens vilket betyder att lönesätmingskurvan kommer att ligga över (till vänster om) den traditionella utbudskurvan för arbetskraft. Den jämvikt som etableras innebär således en lägre syssel- sättningsnivå än i fallet med perfekt konkurrens.
Med hjälp av figur 5.1a är det möjligt att illustrera och närmare karak- tärisera det europeiska arbetslöshetsproblemet under 1970- och 1980- talet.19 En förklaring till den kraftigt stigande arbetslöshetsutvecklingen från och med mitten av 1970-talet kan vara att trots att arbetskraftsefter- frågan minskade till följd olika aggregerade efterfråge- och utbudschock- er förändrade inte fackföreningarna sina lönekrav. Detta illustreras i figuren av att efterfrågekurvan förskjuts nedåt efter lönesättningskurvan från punkten A till punkten B där sysselsättning och reallön är lägre. Kombinationen av minskande arbetskraftsefterfrågan och trögheter i lö- nebildningen innebar sarmolikt att anpassningen av lönerna gick lång— sammare än anpassningen av sysselsättningen. Följden av detta blev att det åtminstone temporärt inte etablerades något nytt jämviktsläge utan att lönerna kom att ligga ovanför lönesättningskurvan (i punkten C).
Dessa trögheter i anpassning av löner och sysselsättning torde dessutom ha accentuerats av hysteresiseffekter som sammanhänger med att när arbetslösheten ökar tenderar denna att permanentas på den högre nivån även efter det att orsakerna till ökningen har ebbat ut. Detta kan bero på att individer som befinner sig i arbetslöshet under långa perioder förlorar en del av sina yrkesfärdigheter ("humankapitalet deprecieras") samtidigt som självförtroendet minskar. Detta kan också minska den arbetslöses motivation att söka arbete. Råder lönestelhet blir dessutom den långtids- arbetslöse mindre attraktiv för arbetsgivarna. En konsekvens av att de långtidsarbetslösa har svårt att få ett nytt arbete är att deras inflytande på lönebildningen blir mycket begränsat. Allt eftersom andelen långtids- arbetslösa stiger minskar konkurrensen om de tillgängliga jobben och sambandet mellan löneförändringar och arbetslöshetsförändringar blir svagare. En ökning av arbetslösheten leder således inte till ett ökat tryck nedåt på lönerna. Konsekvenserna av hysteresiseffekter visas i figuren av
18 En viktig distinktion år att fackföreningsmodeller implicerar ett samband mellan real- lönenivå och arbetslöshet medan Phillipssambandet visar en relation mellan nominell lö— neförändring och arbetslöshet. 19 Jämför Calmfors (1991).
SOU 1993:43 Arbetslöshet, arbetsmarknadspolitik och löneförhandlingssystem 103
Figur 5.1 a
Reallön
Lönesåtmingskurva (LS)
LS
E Efterfrågekurva (E) Sysselsättning
Figur 5.1 b Den svenska lönesättningskurvans lutning
Reallön
LS (Sverige)
LS (Europa)
Sysselsättning
Källa: Calmfors (1991)
104 Arbetslöshet. arbetsmarknadspolitik och löneförhandlingssystem SOU 1993:43
att om arbetslösheten temporärt blir större än i punkten B kommer för- skjutningar av efterfrågekurvan och lönesättningskurvan så småningom att etablera en ny jämvikt i punkten D.20
Reallöneflexibilitez och arbetskraftsefterfrågans löneelasticz'tet
Av figur 5.1b framgår att effekten på löner och sysselsättning av exogena störningar är avhängigt av kurvornas lutning. Lutningen på efterfråge- kurvan brukar anges i termer av löneelasticitet, dvs hur stor den procen- tuella sysselsättningsförändringen blir när lönekostnaderna ökar med en procent. Ett stort värde på lönelasticiteten innebär att efterfrågan på arbetskraft faller förhållandevis mycket vid lönekostnadsstegringar. Löne- sättningskurvans lutning brukar anges i termer av reallönemas arbetslös- hetselasticitet - hur mycket reallönerna faller vid en given ökning av arbetslösheten. Om en ekonomi har ett högt värde på denna elasticitet indikerar detta att exogena störningar anpassas i första hand sker genom förändringar i reallönerna och mindre genom förändringar i arbetslös- heten. Storleken på dessa elasticiteter är viktiga indikatorer på arbets- marknadens funktionssätt och är således av stort empiriskt intresse. Empiriska studier visar att arbetskraftsefterfrågan minskar när löne- kostnaderna stiger. I allmänhet faller efterfrågan mer på lång sikt än på kort sikt, dvs den långsiktiga löneelasticiteten har ett något högre absolut- M än den kortsiktiga. I flertalet länder ligger den kortsiktiga löneelas- ticiteten i intervallet mellan 0,8 och 0,1 medan löneelasticiteten på lång sikt ligger högre, i intervallet mellan 1 och 0,3 (se tabell 5.8). För Sverige är den kortsiktiga respektive långsiktiga elasticiteten i storleksordningen 0,4 respektive 0,7 vilket är någorlunda konsistent med vad som andra svenska studier funnit.21 En viktig iakttagelse i detta sammanhang är att Sverige tillhör de länder som har de högsta löneelasticiteterna, dvs arbets-
20 En alternativ förklaring till det europeiska arbetslöshetsproblemet är att reallräntan varit betydligt högre i de västeuropeiska länderna än i USA. Denna argumentering utgår från att jämviktsarbetslösheten beror av kapitalstockens storlek och att en nedgång i kapi— talstocken är ekvivalent med en utbudschock. Eftersom investeringsvolymen beror av faktorpriser och efterfrågesituationen i ekonomin kommer en arbetslöshet som är större än jämviktsarbetslösheten att minska investeringarna. Samvariationen mellan hög arbetslös- het och fallande investeringar leder så småningom till en situation med "realkapitalbrist" som omöjliggör ökningar av sysselsättningen på kort sikt även vid kraftiga fall i reallö- nerna. Se Fitoussi & Phelps (1988) och Phelps (1992). 21 Se appendix till kapitel 6 i SOU 1984:31 för referenser.
SOU 1993:43 Arbetslöshet. arbetrmarknadspolirik och löneförhandlingssystem 105
Tabell 5.8 Arbetskraftsefterfrågans löneelasticitet på kort sikt (1-2) och lång sikt (3) i olika OECD-länder
Kort sikt Lång sikt
(1) (2) (3) Sverige -0,30> -0,55> -O,66> Danmark - -0,45> -O,61 Finland -0,05 —O,48> -O,7l> Norge -0,08 -0,18 —O,14 Osterrike -0,12 -0,32 -0,50 Belgien —O,19 -O,21 -O,87> Holland -0,07 —O,1 1 -l ,15> Västtyskland -O,26> -O,53> -0,47 Australien - -0,44> -0,28 Nya Zeeland - -0,23 -0,23 Franlo'ike -0,05 -0,17 -O,62> Irland —0,21> -O,30 -1.03> Italien -0,09 -0,13 -O,37 Schweiz —O,58> -0,83> -O,94> Spanien - - - Storbritannien -0,1 8 -O,40> —O,63> Kanada — -0,35 -O,42 USA —0,63> -0,6l> -O,48 Japan -0,15 -0,36 -l,02> Genomsnitt -0,21 -O,37 -0,62
Anmärkning: > markerar att värdet i absoluta tal överstiger absolutvärdet i genomsnitt för samtliga länder.
Källa: Kolumn (1) är uppgifter från Newell & Symons (1985) och kolumn (2) och (3) från Bean m.fl. (1986) Table 3 s.9.
kraftsefterfrågan i Sverige är mer känslig för lönekostnadsstegringar än vad efterfrågan är i de flesta andra länder.
Hur ser då sambandet ut mellan reallöner och öppen arbetslöshet? I vil- ken utsträckning faller lönerna när arbetslösheten stiger? I tabell 5.9 re- dovisas skattningar av reallönemas arbetslöshetselasticitet på kort och lång sikt. Det genomgående mönstret är att ökad arbetslöshet pressar ned reallönerna både i det korta och i det långa perspektivet. Även i detta fall
106 Arbetslöshet, arbetsmarknadspolitik och löneförhandlingssystem SOU 1993:43
Tabell 5.9 Reallönernas arbetslöshetselasticitet (kort sikt (1-3) och lång sikt (4)) i olika OECD-länder Kort sikt Lång sikt ) (1) (2) (3) (4) Sverige - 4,62> - 7,77> - 2,31> -12,16> Danmark - 0,87 - 0,49 - 0,66 - 1,74 Finland - 4,40> - 2,10 - 0,48 - 1,55 Norge - 7,46> - 5,93 - 1,96> -10,59> Osterrike - 3,69> -10,20> - 1,43> - 3,11 Belgien - 1,59 - 2,28 - 0,65 - 4,06 Holland - 2,84 - 0,77 - 0,66 - 2,28 Västtyskland - 2,12 - 3,31 - 0,55 - 1,01 Australien - - 2,77 - 0,56 - 0,73 Nya Zeeland - - 0,84 - 1,71> - 3,23 Frankrike - 1,87 - 2,93 - 2,22> - 4,35 Irland - 1,11 - 2,83 - 0,80 - 1,82 Italien - 0,67 0,03 - 2,07> -12,94> Schweiz - 4,55> -23,30> - 1,32 - 7,33> Spanien - 0,71 - - 0,17 - 1,21 Storbritan. - 1,05 - 0,53 - 0,98 - 0,98 Kanada - - 0,79 - 0,50 — 2,38 USA - 0,91 - 0,28 - 0,32 - 0,94 Japan -14,72> -41,00> - 6,40> -14,50> Genomsnitt - 3,32 - 6,00 - 1,36 - 4,57
Anmärkning: > markerar att värdet i absoluta tal överstiger absolutvärdet i genomsnitt för samtliga länder.
Källa: Kolumn (1) år uppgifter från Alogoskoufrs & Manning (1987) Table 6, kolumn (2) från Bean mfl (1986), Table 3 s. 9, kolumn (3) och (4) från Layard m.fl. (1991) Table 2. s. 406.
är effekten större på lång sikt än på kort sikt.22 För OECD-ländema i ge- nomsnitt minskar reallönen med cirka 4,5 procent på lång sikt om arbets- lösheten ökar med en procentenhet (se kolumn 4). Samtidigt framgår att sarnbandets styrka varierar kraftigt mellan länder. För Sverige redovisar tabellen ett koefficientvärde som indikerar att reallönen på lång sikt skulle falla med drygt 12 procent vid en enprocentig uppgång av arbetslösheten. Detta koefficientvärde är något högre än vad som har redovisats i andra
22 Denna slutsats bygger på jämförelsen av uppgifterna i den tredje och fjärde kolumnen vilka är hämtade från en och samma studie, Layard m.fl. (1991). Bean m.fl. (1986) påpe- kar att det extrema elasticitetsvårdet för Japan varken är rimligt eller trovärdigt. Exklude- ras värdet för Japan blir den genomsnittliga elasticiteten ungefar minus 4.
SOU 1993z43 Arbetslöshet, arbetsmarknadspolitik och löneförhandlingssystem 107
studier.23 Den viktiga slutsatsen av dessa iakttagelser är dock att i likhet med de ovan nämnda löneelasticitetema är också reallönens arbetslös- hetselasticiteter (i absoluta termer) betydligt högre i Sverige — eller att lö- nesättningskurvan är,betydligt brantare - än för genomsnittet i OECD-om- rådet.
Den relativt höga svenska "reallöneflexibiliteten" är en viktig förklaring till varför Sverige har haft en lägre arbetslöshet än de flesta andra länder i Västeuropa. I Sverige har exogena störningar i form av oljekriser anpas- sats genom reallönesänkningar medan i länder med liten reallöneflexibil— tet har anpassningsbördan lagts på arbetslösheten. En central fråga är då vilka faktorer som förklarar reallönemas känslighet för öppen arbetslös- het.
Inom ramen för en förhandlingsmodell gäller i princip (vid given ar- betskraftsefterfrågan) att reallönemas känslighet för arbetslöshet är av- hängigt fackföreningens avvägning mellan den välfärdsökning som upp- nås av en hög reallön för de medlemmar som får behålla sina jobb och den välfärdsförlust som uppkommer för medlemmar som tvingas lämna företaget till följd av reallönelaavet. Ju högre kostnader av arbetslöshet i termer av välfärdsförluster för fackets medlemmar desto större är fackfö- reningamas benägenhet att hålla tillbaka lönekraven och ju större blir reallönekänsligheten. Av detta följer att faktorer som reducerar välfärds- kostnaderna av arbetslöshet också bidrar till att höja fackföreningarnas lönekrav och minska reallönens arbetslöshetselasticitet. Till sådana fakto- rer hör, vid en given nivå på arbetslösheten, bl.a. arbetslöshetsförsäloing— ens utformning (ersättningsnivån och varaktighet) och de ersättningar som utgår vid medverkan i arbetsmarknadspolitiska program. (Se Forslund (1992).) En ytterligare faktor som kan antas påverka reallöner- nas känslighet för arbetslöshet är löneförhandlingssystemets utformning. Som diskuterats ovan har fackföreningarna olika incitament att beakta externa effekter (extemaliteter) när de ställer lönekrav beroende på om förhandlingarna sker på nationell eller lokal nivå. Det finns starka teore- tiska skäl för att fackföreningarna vid (samordnade) centraliserade för- handlingar i större utsträckning anpassar lönekraven till risken för arbets- löshet än vid förhandlingar på bransch- och företagsnivå.24 Den aggrege—
23 1 Calmfors & Nymoen (1990) redovisas för Sverige estimat på reallönens långsiktiga arbetslöshetselasticitet från nio olika studier. Beräknas ett genomsnittligt estimat utifrån dessa studier blir denna cirka 6,5 procent. 24 I ett system med förhandlingar på bransch- och företagsnivå har de medlemmar som förlorar sitt arbete alternativet att tajobb i andra företag. I ett system där enbart en natio-
108 Arbetslöshet, arbetsmarlaradspolitik och löneförhandlingssystem SOU 1993:43
rade arbetslöshetsnivån spelar således en mycket större roll vid centralise- rade förhandlingar och kommer därmed att ha en större inverkan på lö— nema.25
I vilken utsträckning finns det empiriskt stöd för ett samband mellan förhandlingsystemens utformning och flexibiliteten på arbetsmarknaden? Utgångspunkten i några av de studier som empiriskt har undersökt effek- ter av korporatism] centralisering på arbetsmarknadens funktionssätt är att först skatta reallöneekvationer med bl.a. arbetslöshet som argument för att få ett estimat på reallönens känslighet för arbetslöshet. Storleken på de erhållna estimaten har därefter rangordnats och korrelerats med mått på ländernas rangordning som korporativistiska eller centraliserade löneför- handlingssystem.
Bean m.fl. (1986) finner empiriskt stöd för att reallönemas arbetslös- hetselasticitet på kort sikt är högre (i absoluta termer) i korporatistiska länder än i övriga länder.26 Calmfors & Driffill (1988) testar om detta resultat påverkas om estimaten på reallönens känslighet istället relateras till ett mått på graden av centralisering i löneförhandlingama. De finner att storleken på både den kortsiktiga och långsiktiga elasticiteten är posi- tivt korrelerad med centraliseringsgraden. Samtidigt bör understrykas att Calmfors & Driffill också testar sambandet med utgångspunkt från esti- mat som erhållits i fem andra studier. I endast ett fall finner de att sam- bandet är signifikant. Dessutom gjordes korrelationer mellan estimaten på arbetslöshetselasticiteterna och den rangordning av länder som följer av puckelformssambandet men några signifikanta samband kunde inte påvi— sas.
l tabell 5.10 presenteras nya rangkorrelationsberäkningar av sambandet mellan olika mått på korporatism/centraliserings-grad och olika indikato- rer på flexibiliteten på arbetsmarknaden. Flexibilitetsindikatorema är es- timat från skattade pris(löne)- och arbetslöshetsekvationer som redovisas för ett stort antal länder i Layard m.fl. (1991) medan estimaten på löne- elasticitetema är från Bean m.fl. (1986) (jämför tabellerna 5.8 och 5.9). Som framgår av den första raden i tabellen finns det ett signifikant nega- tivt samband mellan persistensen eller trögheten i arbetslöshetens anpass—
nell fackförening förhandlar för hela arbetskraften är arbetslöshet det enskilde medlem- mens enda altemativ till sysselsättning. 25 Som framhållits ovan finns det också teoretiska argument för återhållsamhet i lönekra- ven vid starkt decentraliserade förhandlingar. I dessa fall är det genom andra mekanismer än arbetslösheten som leder till lönemoderation (se avsnitt 5.2). 26 I denna studie används ett mått på korporatism som utvecklats av Bruno & Sachs (1985).
SOU 1993:43 Arbetslöshet. arbetsmarknadspolitik och löneförhandlingssystem
Tabell 5.10 Sambandet mellan arbetsmarknadsflexibilitet och olika grad av korporatism/centraliserade löneförhandlingar
CENGRAD HUMP KORP
Arbetslös- hetens per- sistens -0,23 -0,48** -O,66**
Reallönemas arbetslös- hetselasti- 0,13 0,12 0,17 citet
(kort sikt)
Reallönemas arbetslös- 0,03 0,25 0,16 hetselasti- citet
(lång sikt)
Arbetslcrafts- efterfrågans -0,10 0,39 0,45* löneelasticitet
(kort sikt)
Arbetskrafts- efterfrågans -0,1 1 -0,11 0,08 löneelasticitet
(lång sikt)
Anmärkning: Talen är mått på Speannans rangkorrelationskoefficienter med statistisk signifrkans på 5%-nivå (**) respektive 10%-nivå (*). CENGRAD avser grad av cenualiserade löneförhandlingar, HUMP är Calmfors & Driffills (1988) justerade mått på centraliserade löneförhandlingar ("puckel-forrnssambandet") och KORP anger grad av korporatism enligt Tarantele klassificering av länder. Arbetslöshetens persistens i termer av estimerade värden på "lagga " arbetslöshet.
Källa: Värdema på arbetskraftsefterfrågans löneelasticitet bygger på uppgifter från Bean m.fl. (1986) s. 9 medan övriga uppgifter är hämtade från Layard m.fl. (1991), s. 406-413.
ning och graden av korporatism (KORP) samt Calmfors & Driffills - med beaktande av puckelformsambandet - justerade centraliseringsmått. Sambandet indikerar att dessa trögheter främst karaktäriserar arbetsmark- naderna i länder med intermediära löneförhandlingssystem. Vidare indi- keras att storleken på arbetskraftsefterfrågans kortsiktiga löneelasticitet är större i mer korporativistiska länder. Men som framgår av tabellen är det inga av de övriga flexibilitetsindikatorema som är korrelerad med måtten på korporatism/centraliserings grad i löneförhandlingama.
110 Arbetslöshet, arbetsmarknadspolitik och löneförhandlingssystem SOU 1993:43
Ett alternativ till korrelationsberälmingar är att skatta en regressionsek- vation med estimaten på flexibilitetsindikatorerna som beroende variabel. Detta görs i Layard m.fl. (1991) som skattar modeller där den estimerade långsiktiga reallöneflexibiliteten förklaras av ett antal institutionella för- hållanden som korporatisur/centraliseringsgrad, arbetslöshetsförsäkring— ens nivå och varaktighet, strejkfrekvens, facklig organisationsgrad osv. Resultaten visar att Varken korporatism (KORP) eller "puckelforms- relationen" (HUMP) påverkar reallöneflexibiliteten. Däremot finner de ett signifikant positivt samband mellan centraliseringsgraden (GEN—GRAD) - som är särskilt starkt då detta mått preciseras i termer av graden av arbetsgivar- och facldöreningssamordnade löneförhandlingar - och flexibiliteten. I dessa skattningar är det dock arbetslöshetsersättningens varaktighet som är den förklaringsfaktor, som har starkt negativt genom- slag på reallöneflexibiliteten, dvs långa perioder med arbetslöshets- understöd minskar flexibiliteten.
Det är svårt att mot bakgrund av ovanstående iakttagelser dra slutsatser om eventuella samband mellan löneförhandlingssystemens utformning och reallöneflexibiliteten: därtill ger resultaten från de empiriska studierna en alltför blandad bild. Ett grundläggande problem är som tidigare fram- hållits att det är svårt att precisera innebörden av begrepp som "korpo- ratism/ centralisering". I många fall använder studierna olika mått på kor- poratism] centralisering vilket begränsar möjligheterna till jämförelser. Calmfors & Driffills replikationstester visar också att måtten på korpo- ratism inte sammanfaller med måttet på centraliseringsgrad. Om någon slutsats skall dras är det i så fall att det inte finns något generellt samband mellan löneförhandlingssystemets utformning och flexibiliteten på arbets- marknaden.
Varför är då reallöneflexibiliteteten högre i Sverige än i de flesta andra länder? En förklaring är att Sverige har relativt få långtidsarbetslösa. Som tidigare konstaterats är det mycket som talar för att långtidsarbetslösa i liten grad påverkar lönebildningen. Detta försvagar sambandet mellan förändringar i löner och förändringar i arbetslösheten. I den utsträckning det begränsade antalet långtidsarbetslösa i Sverige beror av att den aktiva arbetsmarknadspolitiken har förhindrat uppkomsten av långtidsarbetslös- het skulle detta implicera åtminstone ett indirekt samband mellan reallö- nemas känslighet för arbetslöshet och arbetsmarknadspolitikens utform- ning.
SOU 1993:43 Arbetslöshet, arberrmarknadspolitik och löneförhandlingssystem III
Beveridgekurvan
En frågeställning av stort intresse är huruvida en observerad ökning av arbetslösheten beror av att efterfrågetrycket i ekonomin har minskat eller av att arbetsmarknadens funktionssätt har försämrats, dvs sådana föränd- ringar i matchnings- och anpassningsprocessen som har medfört att frik- tionsarbetslösheten ökat ”vid givet efterfrågetryck.
En vanlig utgångspunkt för att studera hur arbetsmarknadens funktions- sätt har utvecklats och effekterna av olika störningar på arbetsmarknaden är att använda UV-kurvan eller den s.k. Beveridgekurvan som teoretiskt kan härledas från matchningsmodeller (se Pissarides 1990).
UV-kurvan anger ett negativt samband mellan vakanstal och arbetslös- hetstal.27 Vid lägre vakanstal ökar arbetslöshetstalen eftersom fler lediga platser på arbetsmarknaden innebär att det blir svårare för de arbetslösa att få anställning. En förändring av det aggregerade efterfrågetrycket i ekonomin ger således upphov till rörelser utmed en given UV-kurva (t.ex från A till B i figur 5.2a). Däremot innebär försämringar av arbetsmark- nadens funktionssätt, vid ett givet aggregerat efterfrågeu'yck, att UV-kur- van skiftar utåt (t.ex från UV' till UV' i figur 5 .2a).
Genom att introducera utbudskurvan för vakanser (V S-kurvan) - vilken teoretiskt kan härledas utifrån lönesättningskurvan och ett samband mellan löner och vakanser (se Pissarides (1990)) - är det möjligt att också integrera lönernas roll i analysen. VS-kurvan anger de kombinationer av vakanstal och arbetslöshetstal som svarar mot de löner och sysselsättning som gäller i jämvikt.28 VS-kurvan kommer att skifta till höger om exem- pelvis efterfrågan på arbetskraft faller vid given arbetslöshet eller om det sker en ökning av arbetslöshetsersätmingen som ökar jämviktslönen.29
Samtidigt bör noteras att när VS-kurvan respektive UV-kurvan skiftar till höger (eller vänster) finns det en viktig kvalitativ skillnad som är av
27 Vakanstalet är antalet lediga platser dividerat med antalet personer i arbetskraften. Arbetslöshetstalet är antalet arbetslösa dividerat med antalet personer i arbetskraften. Vi— dare antas att inflödet i arbetslöshet är lika med utflödet ur arbetslöshet. 28 Innebörden av VS-kurvan är att på marginalen år det lönsamt för ett företag att öka antalet anställningar genom att avisera fler lediga platser. så länge som arbetslaaftens marginalprodukt överstiger löne- och anställningskostnadema för att rekrytera ytterligare personal. Samtidigt gäller att när arbetslöshetstalen ökar tenderar detta att sänka löneni- vån vilket, allt annat lika, gör det lättare för företag att expandera sysselsätmingen genom att skapa vakanser. 29 Den senare effekten uppstår som en följd av att ökad arbetslöshetsersätming reducerar kosmadema för arbetslöshet varvid fackföreningarnas löneskrav ökar.
112 Arbetslöshet, arbetsmarknadspolitik och löneförhandlingssystem SOU 1993:43
Figur 5.2 3 Beveridgekurvan
Figur 5.2 b Effekter på arbetslöshet av tre olika slag av exogena störningar
V
Källa: Jackman m.fl. (1990)
SOU 1993:43 Arbetslöshet, arbetsmarknadspolitik och löneförhandlingssystem 113
hängig av vakansemas beteende. I det förstnämnda fallet, som represente- rar en minskad arbetshaftsefterfrågan, faller antalet vakanser. I det senare fallet, som indikerar en strukturell försämring, ökar däremot antalet va- kanser. Under perioder med stigande arbetslöshet är vakansutvecklingen således en värdefull informationskälla för att karaktärisera de bakomlig- gande orsakerna till arbetslöshetsökningen.
Jämvikten på arbetsmarknaden bestäms av skärningen mellan VS-kur— van och UV-kurvan (se figur 5.2b).30 Med utgångspunkt från denna refe- rensram kan vi belysa effekterna på arbetslösheten av tre principiellt olika slags störningar som en ekonomi kan utsättas för.
För det första innebär en minskad aggregerad efterfrågan att utbudet av lediga platser minskar, dvs VS-kurvan skiftar till VS' i ngr 5.2b. I detta fall förflyttas järnviktsläget i ekonomin från punkten A till punkten B. Det sannolika är att anpassningen tar sig uttryck i form av en rörelse under UV-kurvan eftersom utbudet av lediga platser faller och eftersom färre matchningsmöjligheter irmebär att arbetslösheten börjar stiga. Om efter— frågetrycket i ekonomin sedermera återgår till den ursprungliga nivån (VS' skiftar tillbaka till läge VS) flyttas jämviktsläget åter till punkten A men i detta fall via en rörelse ovanför UV-kurvan. Arbetslöshetstalen och vakanstalen bildar således "motursloopar" vilka indikerar att det änns tidsfördröjningar i anpassningsprocessen innan en vakant plats besätts med en arbetslös individ.
Ett andra slag av störningar är strukturella förändringar som leder till färre matchningsmöjligheter mellan lediga platser och arbetslösa eller faktorer som leder till minskad söklntensitet bland de arbetssökande. Så- dana stömingar illustreras av att UV-kurvan förskjutes utåt till UV' i figur 5.2b. Jämviktsläget förflyttas från punkten A längs VS-kurvan till punk- ten C där såväl vakanser som arbetslösa ligger på en högre nivå.
Ett tredje slag av störning är hysteresis som uppkommer när en nedgång i efterfrågan åtföljs av ökade matchningsproblem, minskad sökeffektivitet eller strukturella problem som varar längre än själva efterfrågeföråndring- en. En central mekanism i detta sammanhang är som tidigare nämnts, långtidsarbetslöshet, dvs en ökning av arbetslösheten leder till en propor- tionellt ärmu större ökning av arbetslöshetstidens längd. I fig 5.2b illustre— ras detta av ett skift i VS till VS' som därefter följs av ett skift i UV till UV'. Jämviktsläget förskjuts från A mot B, men fortsätter sedan utåt i riktning mot D. Men även om efterfrågan sedan skulle öka till sin ur—
30 Framställningen bygger här på Jackman m.fl. (1990).
114 Arbetslöshet, arbetsmarknadspolitik och löneförhandlingssystem SOU 1993:43
sprungliga nivå innebär inte detta att ekonomin återgår till jämviktsläget i punkten A. Effekterna av hysterisis pågår sannolikt en längre tid varför ekonomin snarare närmar sig någon punkt i riktning mellan C och D som ligger på en UV-kurvaiutanf'ör det ursprungliga jämviktsläget A.
Mot bakgrund av de tilltagande strukturella arbetslöshetsproblemen som flertalet OECD-länder erfarit under 1970-talen och 1980-talen har Jackman m.fl. (1990) analyserat arbetsmarknadens funktionssätt för ett stort antal länder. Med utgångspunkt från en aggregerad Beveridgekurva — som beskriver "världens" UV-samband - karaktäriseras arbetsmarknads- utvecklingen från slutet av 1960-talet fram till 1990-talet. Under tre olika perioder - 1970-73, 1973-1979 och 1979-89 - ägde tre olika slag av skift rum i denna aggregerade Beveridgekurva. Gemensamt för de tre perio- derna är en trendmässig nedgång i vakansnivån samtidigt som arbetslös- heten ökat samt att "loopama" runt den nedåtlutande UV-kurvan aldrig återvänt till sitt ursprungliga läge. Beveridgekurvan har förskjutits höger vilket tyder på att de strukturella problemen förvärrats och/eller att mat- chningsproblemen har ökat. Men samtidigt kan noteras att det är först ef- ter konjunktumedgångar som Beveridgekurvan har skiftat utåt. Detta in- dikerar således att en ökning av "världens" arbetslöshetstal i genomsnitt tycks karaktäriseras av hysteresis (jämför ovan). Samtidigt konstateras att det finns betydande länderskillnader vad gäller karaktären på de stör— ningar som ekonomierna utsatts för. För t.ex. Storbritannien indikeras betydande strukturproblem medan stömingama i USA tycks vara av konjunkturellt slag.
Även OECD (1992) visar att Beveridgekurvan under de senaste två de- cennierna har förskjutits utåt i flertalet OECD-länder. Men samtidigt note- ras att i motsats till vad som är fallet i de flesta andra länder finns det en betydande stabilitet i den svenska Beveridgekurvan. En förklaring till skillnaderna i Beveridgekurvans stabilitet kan vara att långtidsarbetslös- heten varit liten i Sverige och hög i andra länder. Vi har tidigare anfört argument för att sökintensiteten efter arbete är förhållandevis mindre bland de långtidsarbetslösa. Om långtidsarbetslösheten är omfattande implicerar detta att arbetslösheten sannolikt inte kommer att återgå till sin ursprungliga nivå vid stigande arbetskraftsefterfrågan utan att Beveridge- kurvan snarare förskjuts utåt där arbetslösheten ligger på en högre nivå. (Jämför figur 5.2b ovan.) Eftersom det finns ett starkt positivt samband mellan andelen långtidsarbetslösa och arbetslöshetens nivå skulle den svenska Beveridgekurvans stabilitet också kunna bero på att den totala
SOU 1993:43 Arbetslöshet, arbetsmarknadspolitik och löneförhandlingssystem 115
arbetslösheten varit låg i Sverige. Härtill kommer att Beveridgekurvan påverkas av inflödet i arbetslöshet, dvs minskar inflödet blir arbetslös— hetsnivån lägre vid givet vakantal. Härigenom kan stabiliteten bero av att inflytandet av stigande arbetslöshetstider på arbetslöshetsnivån "mot- verkas" av ett minskat inflöde i arbetslöshet. (Se Holmlund (1993).)
Sammanfattningsvis kan konstateras att ovanstående iakttagelser av olika indikatorer på arbetsmarknadens funktionssätt visar att i jämförelse med de flesta andra länder är reallöneflexibiliteten och jämviktsarbetslös- heten mindre i Sverige. Dessutom har den svenska Beveridgekurvan un— der de senaste årtiondena uppvisat en stabilitet som saknar motsvarighet i åtminstone de europeiska länderna. Den svenska arbetsmarknaden tycks alltså vid en internationell jämförelse fungera relativt väl.
5.4. Arbetsmarknadspolitikens betydelse för arbetslös- heten
Som konstaterats tidigare är en aspekt på en väl fungerande arbetsmark- nad korta arbetslöshetstider eller frånvaro av långtidsarbetslöshet. En central fråga är om skillnaderna i långtidsarbetslöshet mellan länder en- bart är avhängig länderskillnader i arbetsmarknadens funktionssätt eller om också politikfaktorer spelar roll? Beror skillnaderna i arbetslöshet mellan länder på att länder har olika omfattning och inriktning på arbets- marknadspolitiken?
Jackman m.fl. (1990) formulerar ett antal hypoteser med utgångspunkt från att arbetsmarknadens funktionssätt är avhängig olika institutionella förhållanden på arbetsmarknaden. Särskilt intresse ägnas åt att studera om olika grad av korporatism (centraliserade löneförhandlingar) och olika omfattning och utformning av arbetsmarknadspolitik i länderna kan för- klara variationer i funktionssättet mellan länder.
En aktiv arbetsmarknadspolitik antas öka de långtidsarbetslösas sökef— fektivitet. Genom arbetsförmedlande åtgärder och arbetsmarknadsutbild— ning kan fler långtidsarbetslösa individer erhålla arbete vid en given va— kansnivå. I termer av referensramen ovan innebär detta att antalet match- ningar ökar varvid Beveridgekurvan kommer att förskjutas mot origo. Vi- dare antas arbetsmarkrradspolitik påskynda anpassningen till ny jämvikt efter det att arbetsmarknaden har utsatts för en sysselsättningschock. En effektiv arbetsmarknadspolitik undanröjer anpassningshindren på arbets-
116 Arbetslöshet, arbetsmarknadspolitik och löneförhandlingssystem SOU 1993:43
marknaden och underlättar för den arbetskraft som sägs upp att finna nya jobb.
Däremot antas arbetslöshetsersättningens nivå och varaktighet att skifta Beveridgekurvan utåt., Den senare effekten uppkommer därför att arbets— löshetsersättningen minskar kostnaderna av att vara arbetslös och minskar därmed den arbetslöses sökintensitet efter ett nytt arbete.
Vidare argumenterar "Jackman m.fl. för att arbetsmarknaden fungerar bättre i länder med hög grad av korporativism. Grundhypotesen är att reallönerna faller snabbare vid en ökning av arbetslösheten i korporativis- tiska ekonomier än i icke-korporativistiska ekonomier. Detta beror på att korporativistiska ekonomier har en mer utjämnad lönesättningskurva var- för variationerna i VS-kurvan blir förhållandevis små vid negativa arbets- löshetschocker. (Jämför figur 5.2b.) Men enligt samma argumentering finns det också andra faktorer som skulle tala för att Beveridgekurvan skulle ligga närmare origo i korporativistiska ekonomier än i icke-korpo- rativistiska ekonomier. För det första finns det teoretiska skäl för att real- lönemas arbetslöshetselastictet är högre i korporativistiska ekonomier vil— ket minskar risken för hysteresis vid en arbetslöshetsökning (jämför av- snitt 5.2). En arbetslöshetsölming i korporativistiska ekonomier tenderar därför att implicera en rörelse utefter UV-kurvan (sluten loop enligt A-B— A i figur 5 .2b). En motsvarande förändring av arbetslösheten i icke-kor— porativistiska ekonomier medför däremot att UV-kurvan skiftar utåt (i form av en öppen loop enligt A-B-C i figur 5.2b). Härvidlag kommer Be- veridgekurvan i korporativistiska ekonomier i genomsnitt att ligga när- mare origo än vad Beveridgekurvan gör i icke-korporativistiska ekono— mier.
För det andra är de branschvisa och regionala löneskillnadema mer ut- jämnade i korporativistiska ekonomier vilket innebär att avkastningen på jobbsökande för de arbetslösa är mindre i sådana ekonomier. Detta irnp- licerar att det faktiska jobbsökande är mindre i korporan'vistiska ekono- mier varför Beveridgekurvan kommer att ligga närmare origo.
För det tredje speglar ett korporativistiskt system lika mycket ett irnp— licit åtagande som betonar fördelningspolitiska aspekter som en explicit ram för lönebildningen.31 Härvidlag råder samförstånd mellan arbetsgi- vare och fack om en mer målinriktad arbetsmarknadspolitik än vad som är fallet i icke-korporativistiska ekonomier (jämför diskussionen i avsnitt 5.1).
31 Jämför Layard m.fl. (1991) s. 416.
SOU 1993:43 Arbetslöshet. arbetsmarknadspolitik och löneförhandlingssystem 117
5.4.1. Arbetsmarknadspolitikens omfattning och inrikt- ning i Sverige och internationellt
Vilken ambitionsnivå och vilken inriktning har då arbetsmarknadspoliti- ken i länder med olika förhandlingssystem? En länderjämförelse av detta slag förutsätter att begreppet "arbetsmarknadspolitik" kan definieras så att kravet på jämförbarhet mellan länder uppfylls och att sådana data är lätt tillgängliga. Under senare år har OECD dokumenterat och publicerat järn- förbara data av arbetsmarknadspolitik i olika länder. En över tiden mer ambitöst upplagd länderjämförelse av arbetsmarknadspolitikens utveck- ling begränsas dock av att jämförbara data enbart finns för perioden 1985- l990(9l).
OECD indelar arbetsmarknadspolitiken i sju internationellt jämförbara programkategorier. I termer av utgifter summeras arbetsmarknadspoliti- kens omfattning (storlek) av följande sju åtgärder:
1. Arbetsförrnedlingsverksarnhet i offentlig regi samt med denna verk- samhet vidhängande administration. Hit räknas utgifter för platsförmed- ling, rådgivning, yrkesvägledning, jobbsökarverksarnhet, flyttningsbidrag samt administrativa kostnader för arbetrnarknadsmyndighetema på central och lokal nivå.
2. Arbetsmarkrradsutbildning. Till denna kategori hänförs utgifter för utbildningsåtgärder vidtagna av arbetsmarknadsskäl, exklusive utbild- ningsåtgärder för ungdomar och arbetshandikappade. Utgiftema omfattar kurskostnader och utbildningsbidrag till kursdeltagare samt utbildningsbi- drag till arbetsgivare som anordnar företagsutbildning.
3. Ungdomsåtgärder. Här avses enbart utgifter för speciellt riktade åt- gärder för ungdomar som sätts in för att underlätta etableringen på ar- betsmarknaden. Under denna post inkluderas inte utgifter för åtgärdspro- gram som är öppna för både vuxna och ungdomar.
4. Sysselsättningssubventioner. Denna kategori av åtgärder omfattar utgifter för sysselsättningsprogram för arbetslösa och speciella målgrup— per (andra än ungdomar och arbetshandikappade); olika slag av anställ- ningsbidrag, starta-eget-bidrag samt sysselsättningsskapande åtgärder av temporär art som t.ex beredskapsarbeten.
5. Åtgärder för handikappade. Hit hänförs utgifter för åtgärdsprogram för yrkesmässig rehabilitering, skyddad verksamhet, lönebidrag samt ut— rusmingsbidrag för sysselsättning åt arbetshandikappade.
118 Arbetslöshet, arbetsmarknadspolitik och löneförhandlingssystem SOU 1993:43
6. Arbetslöshetsunderstöd. Denna kategori omfattar utgifter för alla former av kontant ersättning i samband med arbetslöshet, undantaget ut- gifter för förtidspensioneringar.
7. Förtidspensionering av arbetsmarknadsskäl. Utgifter för de pensioner som betalas ut på grund av arbetslöshet alternativt när en äldre person lämnar sin anställning för att bereda plats för någon yngre.
De fem första kategorierna brukar räknas till aktiva arbetsmarkrrads— politiska åtgärder medan de två sistrrärrmda kategorierna brukar benämnas passiva åtgärder. Det bör dock understrykas att OECD:s defintioner av åtgärderna inte till alla delar är självklara. Detta gäller t.ex. "Ung- domsåtgärder" (kategori 3 ovan) där OECD väljer att inte inkludera utgifter för program som är öppna för såväl ungdomar som vuxna. En så- dan avgränsning blir godtycklig om ett åtgärdsprogram som formellt är öppen för båda grupperna av arbetslösa, i praktiken har programdeltagare som till huvudsaklig del är arbetslösa ungdomar. Genom att exkludera dessa utgifter kommer de arbetsmarknadspolitiska insatserna för ungdo- marna att underskattas i statistiken (vilket också är fallet för Norge). Dessutom visar en närmare granskning av OECD:s redovisning av åt- gärdsgruppen "Förtidspensionering av arbetsmarknadsskäl" att uppgif- terna för några länder (Norge och Holland) till och med är direkt felak- tiga. Av detta skäl har denna åtgärdstyp fått utgå i den följande länderjäm- förelsen. Detta betyder att passiva arbetsmarknadspolitiska åtgärder blir liktydigt med arbetslöshetsunderstöd (kategori 6 ovan).
I tabell 5.11 redovisas för ländergrupper med olika grad av centralise- rade förhandlingssystem genomsnittstal för arbetsmarknadspolitikens ut- gifter - mätt som andel av BNP - fördelat på aktiva och passiva åtgärder under perioden 1985—1991. En viktig iakttagelse är att inte bara Sverige utan många andra länder lägger ner betydande resurser på arbetsmark- nadspolitiska åtgärder. Vad beträffar omfattningen av de arbetsmarknads- politiska åtgärderna är genomsnitten för de tre ländergruppema av samma storleksordning.
När det gäller arbetsmarknadspolitikens inriktning - mätt som hur stor andel av utgifterna som används till aktiva åtgärder - är andelen aktiva åt- gärder i genomsnitt något högre i länder med centraliserade system än i länder med mer decentraliserade systern. Notera dock att om Sverige ex-
SOU 1993:43 Arbetslöshet, arbetsmarknadspolitik och löneförhandlingssystem
Tabell 5.11 Arbetsmarknadspolitikens utgifter (i procent av BNP) för aktiva och passiva åtgärder i OECD 1985-1991
Centraliserade system
Totalt Aktiva Passiva Procentuell åtgärder åtgärder andel aktiva åt- ärder
Genomsnitt 2,30 1,02 1,28 45 (39)*
Intermediära system
Totalt Aktiva Passiva Procentuell åtgärder åtgärder andel aktiva åt- ärder
Belgien 3,45 Holland 3,82 Västtyskland 2,33 Australien 1,44 Nya Zeeland 2,09
Genomsnitt 2,62
Decentraliserade system
Totalt Aktiva Passiva Procentuell åtgärder åtgärder andel aktiva åt - ärder
Frankrike Irland Italien Schweiz Spanien Storbritan. Kanada USA Japan
». ».
».
_
mqinh-Mia—toooo NMNAHMUÅNW oomwyo—AN
..
Genomsnitt 1,95 0,62
Anmärkning: *Om Sverige exkluderas. Källa: OECD (1992).
120 Arbetslöshet, arbetsmarknadspolitik och löneförhandlingssystem SOU 1993:43
Tabell 5.12a-b Rangordning mellan Sverige och länder med olika löneförhandlingssystem avseende utgifter för olika arbetsmarknadspolitiska åtgärder, 1985-1991
5.12a Utgifter som andel av BNP
Totala utgifter SWE = INT = CEN > DEC Aktiva åtgärder SWE > INT = CEN = DEC - Förrnedlingsverksamhet SWE > INT = DEC = CEN - Beredskapsarbete INT = SWE > CEN = DEC - Arbetsmarknadsutbildning SWE > CEN = INT = DEC — Ungdomsåtgärder DEC > SWE = CEN = INT - Handikappåtgärder SWE > INT = CEN > DEC Passiva åtgärder - Arbetslöshetsersättning INT > CEN = DEC = SWE Andel aktiva åtgärder SWE > CEN > DEC = INT 5.12b Utgifter per arbetslös person som procent av BNP per
person
Totala utgifter SWE > CEN > INT > DEC Aktiva åtgärder SWE > CEN > INT > DEC - Förmedlingsverksamhet SWE > CEN > DEC > INT - Beredskapsarbete SWE = CEN = INT > DEC - Arbetsmarknadsutbildning SWE > CEN > INT = DEC - Ungdomsåtgärder SWE = CEN = DEC > INT - Handikappåtgärder SWE > CEN = INT = DEC
Passiva åtgärder - Arbetslöshetsersättning CEN = INT = SWE > DEC
Anmärkning: Rangordningen bygger på estimat som erhållits genom att estimera följande ekvation: y = a + bCEN + cDEC + dSWE där y år utgiftsslaget, CEN år dummyvariabel för länder (exklusive Sverige) med centralisade förhandlingssystem, DEC är dummyvariabel för länder med decentraliserade förhandlingssystem och SWE är en dummyvariabel för Sverige. Olikhetstecken i tabellen anger att skillnaden i de erhållna estimaten år statistiskt signifikant medan likhetstecken anger ej signifikanta skillnader.
kluderas ur jämförelsen är skillnaderna i stort sett negligerbara mellan ländergruppema. Deni Sverige relativt stora andelen aktiva åtgärder är ett uttryck för att "arbetslinjen" utgör ledstjärnan i den svenska arbetsmark-
SOU 1993:43 Arbetslöshet, arbetsmarknadspolitik och löneförhandlingssystem 121
nadspolitiken. I detta avseende framstår således den svenska arbetsmark- nadspolitiken som unik vid en internationell jämförelse.
I tabell 5.12a jämförs mer i detalj hur arbetrnarknadspolitiken har ut- formats i Sverige och i de tre grupperna av länder med olika förhand- lingssystem under perioden 1985-91. (Jämför också appendix, tabell A5.2-A5.4.) Tabellen visar en rangordning av hur storleken på utgifterna för olika slag av arbetsmarknadspolitiska åtgärder förhåller sig i Sverige relativt i de tre ländergrupperna. Med hjälp av regressionsskattningar där varje åtgärdsslag har skattats mot indikatorvariabler för ländergruppstill- hörighet har rangordningen gjorts på basis av de erhållna estimatens stor— lek och statistiska signifikans på indikatorvariablema.32 I tabell 5.12a är t.ex. rangordningen av de utgifter som använts på åtgärder till handikap— pade 'SWE> INT = CEN > DEC' vilket skall tolkas på följande sätt: För den studerade perioden är utgifterna för åtgärder till handikappade signi- fikant högre (anges av olikhetsteckrret >) i Sverige (SWE) i förhållande till vad utgifterna i genomsnitt är i gruppen länder med intermediära (INT) och centraliserade förhandlingssystem (CEN) vilkas utgifter sinse- mellan är av samma storleksordning (anges av likhetstecknet =). Utgif- tema för handikappåtgärder i dessa två ländergrupper är däremot signifi- kant högre än i gruppen länder med decentraliserade förhandlingssystem (DEC).
Som framgår av tabell 5 .12a år utgifterna för aktiva åtgärder som riktas mot förmedlingsverksamhet, arbetsmarknadsutbildning och handikappade signifikant högre i Sverige än i övriga länder. Noterbart är också att länder med decentraliserade förhandlingssystem i genomsnitt lägger ned betydligt större utgifter på ungdomsåtgärder än övriga länder. Vidare är som tidigare har konstaterats utgifterna för passiva åtgärder som arbets- löshetsersättning klart mindre i Sverige än i de flesta andra länder.33
Det bör dock understrykas att denna rangordning av storleken på utgif- terna för arbetsmarknadspolitiska åtgärder har gjorts utan att hänsyn tagits till det rådande arbetsmarknadsläget. Som ovan framgår (se tabell 5.2) finns ett kraftigt variationsmönster i arbetslösheten mellan olika länder. Eftersom de totala utgifterna för arbetsmarknadspolitiska åtgärder som regel ökar när arbetslösheten ökar kan därför rangordningen av utgifterna åtminstone delvis vara avhängig arbetslöshetsskillnadema mellan länder- na. Ett kvalitativt bättre mått på vilka resurser som används till arbets-
32 Se anmärkningen i tabell 5.12a-b för en närmare beskrivning av estimationsförfaran- det. 33 Se tabellerna A5.2-A5.4 i appendix för en jämförelse mellan enskilda länder.
122 Arbetslöshet, arbetsmarknadspolitik och löneförhandlingssystem SOU 1993:43
marknadspolitiska åtgärder erhålls genom att beräkna hur stora utgifterna är per arbetslös person. (Jämför Jackman m.fl. (1990).)
I tabell 5.12b redovisas rangordningen av utgifter för olika arbetsmark- nadspolitiska åtgärder mellan ländergruppema i termer av utgifter per ar- betslös person som procent av output (BNP) per person. Härvidlag för- stärks bilden av att ("de effektiva") utgifterna för arbetsmarknadspolitik i Sverige ligger på en betydligt högre nivå än i andra länder och att den svenska arbetsmarknadspolitiken prioriterar utgifter till aktiva åtgärder. En intressant observation är att det i detta avseende också finns en klar rangordning mellan de olika förhandlingssystemen. De totala utgifterna för arbetsmarknadspolitiska åtgärder är i genomsnitt högre i länder med centraliserade förhandlingssystem medan länder med decentraliserade förhandlingssystem i genomsnitt lägger ned minst utgifter på arbetsmark— nadspolitik. Vidare är inriktningen mot en aktiv arbetsmarknadspolitik - framför allt platsfömledlingsverksamhet och arbetsmarknadsutbildning - mer markerad i länder med centraliserade förhand—lingssystem än i övriga ländergrupper.
Som jämförelse redovisas i appendix (tabell A5.5) liknande rangord- ningar som i tabell 5.12a-b men där länderna har irrdelats enligt Tarantel- lis rangordning efter graden av korporatism. Även om rangordningama i detta fall varierar något med de som finns i tabell 5.12a-b är huvudin— trycket att länder som klassificerats som starkt korporativistiska satsar mer resurser på arbetsmarknadspolitik (per arbetslös individ) och med tonvikt på aktiva åtgärder än vad mindre korporativistiska länder gör. Denna slutsats konfirmeras också av de korrelationsberäkningar som re- dovisas i tabell 5.13. De positiva korrelationema indikerar att länder med centraliserade förhandlingar och även i viss mån starkt korporativistiska länder har en omfattning och inriktning av arbetsmarlcnadspolitiken som är mer lik den svenska än vad länder med mer decentraliserade (mindre korporativistiska) länder har. Detta antyder således ett generellt samband mellan arbetsmarknadspolitikens utformning och löneförhandlingssyste- mets utformning.
Som tidigare framhållits är jämförbara data över arbetsmarknadspoliti- ken som omfattar flertalet länder inom OECD begränsad till perioden 1985-1991. Detta gör det svårt att dra några slutsatser om utvecklingen av arbetsmarknadspolitikens omfattning och utformning i länder med olika löneförhandlingssystem. Ett visst internationellt perspektiv på den sven- ska utvecklingen av arbetsmarknadspolitikens omfattning och utformning
SOU 1993:43 Arbetslöshet, arbetsmarknadspolitik och Iönejrhandlirtgssystem 123
kan fås för 1970— och 1980-talen om jämförelsen begränsas till ut- vecklingen av arbetsmarknadspolitiken i Frankrike, Storbritannien, Väst- tyskland, USA och Österrike.34 Innebörden av begreppet arbetsmark- nadspolitik skiljer sigli detta fall från OECD:s definition och med den de- finition som har använts i tidigare EFA-betänkanden.35
Diagram 5.1 visar hur storleken på utgifterna för arbetsmarknadspoli- tiken har utvecklats i länderna under perioden 1973-1988. Som framgår har utgifterna för arbetsmarknadspolitiska åtgärder ökat trendmässigt i de europeiska länderna, och särskilt snabbt i Frankrike och Österrike medan utgifterna i USA istället har fallit. Notera också att medan utgifterna för arbetsmarknadspolitik under 1970-talet var högre i Sverige än i de andra europeiska länderna så har utgifterna i Sverige under 1980-talet legat på en genomsnittlig europeisk nivå.
Vad beträffar arbetsmarknadspolitikens utformning under perioden har andelen aktiva åtgärder av de totala arbetsmarknadspolitiska utgifterna fallit trendmässigt i Sverige och Västtyskland, och särskilt mycket i Frankrike och Österrike (se diagram 5.2). Däremot finns ingen sådan nedåtgående trend i Storbritannien och USA där användningen av aktiva arbetsmarknadspolitiska åtgärder istället uppvisar ett betydligt mer kort- fristigt variationsmönster än vad som är fallet i de andra länderna.
Sammanfattningsvis kan konstateras att för perioden 1985-1991 varie- rar de totala utgifterna för arbetsmarknadspolitiska åtgärder - mätt som andel av BNP - liksom arbetsmarknadspolitikens utforming - mätt i ter- mer av andelen aktiva åtgärder av arbetsmarknadspolitikens utgifter — betydligt mellan enskilda länder. Däremot visar en jämförelse av utgifter mellan grupper av länder med olika grad av centraliserade förhandlings- system att de genomsnittliga skillnaderna i utgifter är små. En liknande
34 Uppgifterna är hämtade från Schmid m.fl. (1992). 35 I tidigare EFA-betänkanden har arbetsmarknadspolitik definierats som de "selektiva åtgärder som är direkt inriktade mot att påverka sysselsättningen och arbetsmarknadens funktionssätt" (SOU 198431, 5 54). För Sveriges del har detta omfattat de åtgärder som inkluderas i arbetmarknadsverkets verksamhet, Samhall och skolans och kommunernas arbetsmarknadspolitiska engagemang sarrlt de regionalpolitiska och temporära industri- stöden. Denna definition är vad gäller den aktiva arbetsmarknadspolitiken "bredare" än de definitioner som Schmid m.fl. (1992) respektive OECD använder (se Labour Market Po- licies for the 1990'5, 1990 eller Employment Outlook, July 1992). För Sveriges del inne- bär både OECD-rapportemas och Schmids definition av aktiv arbetsmarknadspolitik att skolans och kommunernas arbetsmarknadspolitik samt att regionala stöd och industristöd inte inkluderas i definitionen. I jämförelse med EFAzs betänkanden har däremot Schmid och OECD-rapportema en bredare definition av den passiva arbetsmarknadspolitiken ge- nom att även inkludera utgifter för kontant arbetslöshetsunderstöd som faller utanför AMS budget liksom utgifter för förtidspensionering. '
124 Arbetslöshet, arbetsmrkrtadspoll'tl'k och lönejb'rhartdlingssystem SOU 1993:43
Tabell 5.13 Sambandet mellan arbetsmarknadspolitik och grad av korporatism/centraliserade löneförhandlingar
Arbetsmarknads Aktiva åtgärder politik CENGRAD 0,75 ** * 0,71 * ** KORPORATISM O,49** 0,45 * HUMP 0,35 0,40*
Anmärkninngalen år mått på Spearmans rangkorrelationskoefficienter med statistisk signifikans på 1%-nivå (***),5%-nivå (**) respektive 10%-nivå. Utgiftema för arbetsmarknadspolitiken avser utgifter per arbetslös individ i procent av produktionen per individ i genomsnitt för perioden 1985-91.
Källa: Rangkorrelationema bygger på uppgifter från tabell 5.11 och tabell A5.1 i appendix.
slutsats kan också dras beträffande inriktningen på arbetsmarknadspoliti- ken om Sverige exkluderas ur länderjämförelsen.
Den svenska arbetsmarknadspolitikens starka betoning på aktiva åtgär- der framstår härvidlag som unik vid en internationell jämförelse. Denna bild förstärks ytterligare om länderjämförelsen av utgifterna för arbets- marknadspolitik görs i effektivitetstermer - utgifter per arbetslös person som procent av output (BNP) per person liksom att den totala utgiftsnivån i Sverige är högre än i något annat land. I termer av effektiva utgifter för arbetsmarknadspolitiken är dessutom utgiftsnivån i genomsnitt betydligt högre liksom att det finns betydligt starkare profilering på aktiva åtgärder i länder med centraliserade förhandlingssystem än i länder med mer de— centraliserade system.
Vidare kan konstaterats att arbetsmarknadspolitikns utgifter har expan- derat kraftigt i europeiska länder under 1970- och 1980-talen medan utgifterna i USA har fallit under samma period. En viktig sammantagen observation i detta sammanhang är att parallellt med expansionen av de arbetsmarknadspolitiska utgifterna i Europa har andelen aktiva åtgärder fallit i flertalet länder. En förklaring till att utvecklingen av utgifterna för arbetsmarknadspolitik varit annorlunda i Europa än i USA är att flertalet europeiska arbetsmarknader i långt större utsträckning än den arnerikan- ska utrnärks av långtidsarbetslöshet. På motsvarande sätt kan den mindre ökningstakten i de arbetsmarknadspolitiska utgifterna i Sverige än i de
SOU 1993:43 Arbetslöshet, arbetsmarknadspolitik och löneförhandlingssystem
Diagram 5.1 Arbetsmarknadspolitikens omfattning i sex länder 1973-1988
Procent av BNP
4 *Suck- + Fraktur. + Storbritannien +Vlltydtllnd + Osterrike
1972 1974 1076 1078 1080 1052 1064 1066 1088
Diagram 5.2 Andel aktiva åtgärder av arbetsmarknadspolitikens utgifter i sex länder 1973 - 1988
Procent
90 80 70 60 50 40 30 20
10
0 1972 1974 1978 1978 1980 1952 1984 1986 1968
Källa: Egna beräkningar som bygger på uppgifter från Schmid m.fl. (1992).
126 Arbetslöshet, arbetsmarknadspolitik och löneförhandlingssystem SOU 1993:43
andra europeiska länderna förklaras av att långtidsarbetslöshet varit ett mindre problem på den svenska arbetsmarknaden.
5.4.2 Några empiriska studier om arbetsmarknadspoliti- kens effekter på arbetsmarknadens funktionssätt
I vilken utsträckning påverkar aktiva arbetsmarknadspolitiska åtgärder ar— betsmarknadens funktionssätt. Först kan konstateras att det finns få empi- riska studier som har undersökt sambandet mellan arbetsmarknadspolitik och (indikatorer på) arbetsmarknadens funktionssätt
Jackman m.fl. (1990) testar empiriskt hur institutionella faktorer som aktiv arbetsmarknadspolitik, arbetslöshetsersättningens utformning och graden av korporativism påverkar arbetsmarknadsutvecklingen genom att estimera Beveridgekurvor för 14 länder (jämför ovan). Resultaten ger stöd för hypotesen att arbetsmarknadspolitik skiftar Beveridgekurvan inåt. Arbetsmarlmadspolitik har generellt en statistiskt säkerställd negativ ef- fekt på arbetslöshet vid en given vakansnivå. Resultaten pekar också på att när nya former av arbetsmarknadspolitiska åtgärder introduceras har detta signifikanta arbetslöshetsminskande effekter. Vidare finns vissa be— lägg för att arbetsmarknadspolitik effektiviserar matchningsprocessen ge- nom att bidra till en flackare Beveridgekurva.36 Det finns dessutom ett robust positivt samband mellan arbetsmarknadspolitik och ländernas för- måga att anpassa sig till arbetslöshetschocker.37 Arbetsmarknadspolitik påskyndar alltså anpassningen mot jämvikt genom att minska inflytandet av förutvarande arbetslöshet på framtida arbetslöshet ("hysteresisaspek- ten").
Skattningsresultaten visar att även korporatism slciftar Beveridgekurvan inåt.38 En jämförelse av de skattade koefficientvärdena visar till och med att korporatism kvantitativt är viktigare för arbetsmarlmadens funktions- sätt än arbetsmarknadspolitik. Detta skulle dock kunna bero på att varia- beln för korporatism i själva verket är en proxyvariabel för icke-observer—
36 Härigenom behövs färre antal vakanser för att minska arbetslösheten än vad som är fallet vid en brantare Beveridgekurva. 37 Detta indikeras av att ett negativt koefficientvärde för samspelsterrnen mellan "laggad" arbetslöshet och arbetsmarknadspolitik. 38 Det mått på korporatism som används i estimationema är Calmfors & Driffills rang- ordning av länderna efter grad av centralisering i löneförhandlingama.
SOU 1993:43 Arbetslöshet, arbetsmarknadspolitik och löneförhandlingssystem 127
bara aspekter av arbetsmarkrradspolitiken.39 Vidare ger skattningsresulta- ten stöd för hypotesen att arbetslöshetsersättningens varaktighet skiftar Beveridgekurvan utåt. Däremot tycks arbetslöshetsersättningens nivå spe- la en mindre roll för UV-kurvans läge.
Layard (1990) redovisar ekonometriska skattningar som försöker för- klara variationer i arbetslöshet mellan 20 OECD-länder under perioden 1983-1988 med utgångspunkt från olika institutionella förhållanden på arbetsmarknaden och inflationsutvecklingen.40 Resultaten pekar i stort sett i samma riktning som de som redovisas i Jackman m.fl. Arbetslöshe- ten är lägre i länder som satsar relativt mer resurser på aktiva arbetsmark- nadspolitiska åtgärder medan arbetslöshetsersättningens varaktighet och nivå har höjande effekter på arbetslösheten. Vidare är arbetslösheten högre i länder där arbetskraften i hög grad omfattas av kollektivavtal. Däremot är arbetslösheten lägre i länder med stark samordning (centra- lisering) av löneförhandlingama mellan fackföreningar respektive mellan arbetsgivare.
l nämnda studie av Layard skattas en arbetslöshetsekvation som är en modiherad formulering av Phillipssarnbandet. Arbetslösheten antas vara beroende av inflationsöverraskningar (DP) och av jämviktsarbetslösheten som i sin tur antas vara beroende av ett antal institutionella faktorer som arbetsmarknadspolitik, arbetslöshetsersättningen och löneförhandlingssys- temet (se ovan).41
Tabell 5.14 redovisar nya skattningsresultat utifrån en ekvation med samma grundläggande struktur men där dessa institutionella faktorer är något annorlunda specificerade. Skattningama bygger på kombinerade (”poolade") tvärsnitt- och tidsseriedata för perioden 1985-1991 i 19 OECD-länder och bygger på ett betydligt större antal observationer (120) än vad Layards skattningarna gör (20).
Som tabellen visar har det skattade koefficientvärdet för variabeln aktiv arbetsmarknadspolitik (AKTIV) genomgående ett negativt tecken och är statistiskt signifikant. Notabelt för samtliga ekvationerna är stabiliteten i det skattade koefficientvärdet. Arbetslösheten är förhållandevis lägre i länder som använder en större procentuell andel av de arbetsmarknads-
39 Bristande kvalite på data och svårigheter att kvantifiera arbetsmarknadspolitikens mål och med vilken intensitet politiken har förts, gör det svårt att konstruera en policyvariabel som innefattar arbetsmarknadspolitikens olika aspekter. Det är därför inte uteslutet att så- dana icke-observerbara aspekter på arbetsmarknadspolitik kan fångas upp i variabeln för korporatism. 40 Resultaten finns också redovisade i Layard m.fl. (1991). 41 Se Layard m.fl. (l991) s. 49.
128 Arbetslöshet, arbetsmarknadspolitik och löneförhandlingssystem SOU 1993:43
politiska utgifterna på aktiva åtgärder. Detta kan tolkas som att en inrikt- ning av arbetsmarknadspolitiken på aktiva åtgärder har en nedpressande effekt på arbetslösheten.
Vad gäller effekter av arbetslöshetsförsäkringens ersättningsgrad (AEN) och varaktighet (AEV) på arbetslösheten är resultaten liknande dem som redovisas i Layard (jämför ovan). Som framgår av den andra kolumnen i tabellen är'det skattade koefficientvärdet för arbetslöshetsför- säkringens varaktighet (AEV) positivt och statistiskt signifikant, dvs ar- betslösheten är högre i länder där de arbetslösa uppbär arbetslöshetsun- derstöd under förhållandevis långa perioder. Det skattade värdet för er- sättningsgraden i arbetslöshetsförsäkringen (AEN) är också positivt men är inte statistiskt säkerställt. De skattade koefficientvärderna för arbets- löshetsförsälningsvariablerna är dock inte stabila. När mått på korporati- vism inkluderas i ekvationen påverkar detta både storleken på de skattade koefficientvärderna och precisionen i skattningarna. Som framgår av kolurrmema 3-5 blir i detta fall storleken på det skattade koefticientvärdet för ersättningsgraden (ABN) betydligt större och statistiskt signifikant. Däremot varierar Skattningsresultaten för arbetslöshetens varaktighet be- roende på vilket mått på korporativism som inkluderas i ekvationen. Dessa iakttagelser tyder på ett samband mellan arbetslöshetsförsäkringens utformning och löneförhandlingssystemets utforming. Samtidigt finns det skäl i detta sammanhang att understryka det faktum att hittillsvarande forskning ännu inte har kunnat påvisa några säkra belägg om hur arbets- löshetsförsälcringen påverkar arbetslösheten.42
Vad gäller arbetslöshetseffekter av utformningen av löneförhandlings— systemet har de skattade koefäcientema för samtliga tre mått (KORP, CENGRAD och HUMP) statistiskt signifikanta negativa värden och är av samma storleksordning (se kolumnerna 3-5). Detta indikerar inte bara stöd för hypotesen att korporativism och centraliserade löneförhandlingar har en positiv effekt på arbetslösheten utan ger också stöd för hypotesen om en "puckelformsrelation" mellan centraliseringsgrad och arbetslöshet. Pohojola (1992) har dock ifrågasatt existensen av ett sådant puckelforrns- samband om beräkningarna enbart avser de europeiska länderna. Ett test på detta kan fås genom att i ekvationen inkludera en samspelsterrn för respektive mått på korporatism och en indikatorvariabel (NOEUR) för länder utanför Europa (Australien, Japan, Kanada, Nya Zeeland och
42 Se Schmid m.fl (1992)) för en genomgång av olika studier.
SOU 1993:43 Arbetslöshet, arbetsmarknadspolitik och löneförhandlingssystem
Tabell 5.14 Institutionella faktorers inflytande på arbetslösheten inom OECD, 1985-91. Beroende variabel: arbets- lösheten i procent (U).
(1) (2)
DP*1000 —3.804 -3.662 (1.08) (1.07)
AKTIV -0.185 —O.164 (7.34) (6.41)
AEN*1000 0.051 (0.27)
AEV*1000 0.597 (3.02)
KORP
CENGRAD
HUMP
INTERCEPT 0.145 0.114 (14.26) (6.63)
R2 (adj) 0.31 0.35 RMSE 0.038 0.037
(3)
-1 .400 (0.80)
-0.132 (10.08)
0.856 (8.10)
0.415 (4.11)
-0.014 (18.24)
0.135 (15.27)
0.83 0.019
(4)
-4.865 (1.55)
-0.103 (3.93)
0.500 (2.58)
1.183 (5.51)
-0.004 (4.99)
0.083 (4.95)
0.46 0.034
(5)
-4.009 (1.33)
-0.134 (5.81)
0.429 (2.41)
-0.076 (0.37)
—0.004 (5.92)
0.143 (9.00)
0.50 0.032
Anmärkning: Absoluta t-värden inom parenteserna. DP är procentuell förändring i inflationstakt mellan varje år. AKTIV är andelen aktiva åtgärder av totala utgifterna för arbetsmarknadspolitik (jämför tabell 5.11). AEN är ersättningsgraden i arbetslöshetsförsäkringen (i procent) och AEV anger försäkringens varaktighet i månader (Layard m.fl. (1991), Table 9 s.422-423). KORP. CENGRAD och HUMP är olika mått på korporatism (tabell A5.1 i appendix).
Källa: Egna beräkningar.
130 Arbetslöshet, arbetsmarknadspolitik och löneförhandlingssystem SOU 1993:43
Tabell 14 (forts) Institutionella faktorers inflytande på arbets- lösheten inom OECD, 1985-91. Beroende varia- bel: arbetslösheten i procent (U).
(6) DP*1000 -0.853 (0.52) AKTIV -0.162 (11.09) AEN*1000 0.663 (6.07) AEV*1000 0.190 (1.70) NOEUR -0.021 (1.37) KORP -0.013 (17.66) KORP*NOEUR 0.0001 (0.04) CENGRAD CENGRAD*NOEUR HUMP HUMP*NOEUR INTERCEPT 0.167 (14.67) R2 (adj) 0.85 RMSE 0.018
(7)
-3.597 (1.28)
-0.160 (5.88)
0.224 (1.20)
0.715 (2.78)
-0.049 (2.84)
-0.005 (6.08)
-0.0001 (0.21)
0.154 (7.21)
0.57 0.030
(8)
-3.070 (1.29)
-0.145 (6.54)
0.082 (0.57)
-0.131 (0.61)
-0.089 (8.49)
-0.006 (9.68)
0.006 (5.41)
0.193 (10.80) 0.69 0.025
Anmärkning: Absoluta t-värden inom parenteserna. Källa: Egna beräkningar.
SOU l993:43 Arbetslöshet, arbetsmrknadspolitik och löneförhandlingssystem 13]
USA). Som framgår av kolumnerna 6-8 är de skattade koefficientvärdena för samspelsterrnema KORP*NOEUR och CENGRAD*NOEUR negati- va och insignifikanta medan värdet på den skattade koefficienten för sam— spelstermen HUMP*NOEUR är positiv och statistiskt signifikant (på 5%- nivån). Detta indikerar att - i motsats till de två andra måtten på korpora- tism - är effekten på arbetslösheten av måttet på puckelforrnssambandet (HUMP) beroende av'om de icke—europeiska länderna inkluderas eller inte. Det skattade koefficientvärdet för HUMP i kolumn 8 visar dock att detta inte utesluter existensen av ett puckelformssamband mellan centrali- seringsgrad och arbetslöshet för enbart de europeiska länderna.
Slutligen kan noteras att det skattade koefficientvärdet för inflations— överraskningar (DP) har ett förväntat negativt tecken i samtliga ekvatio- ner men att koefficientvärdet inte i något fall är statistiskt signifikant. Det senare är något bekymmersamt eftersom i denna modellspeciiikation är inflationsöverraskningar en på teoretiska grunder strategisk variabel. Det- ta understryker också det faktum att de skattningar som redovisas i tabell 5.14 måste betraktas som högst preliminära.
Låt oss också nämna att det för Sverige finns några studier som har stu— derat arbetsmarknadspolitikens inflytande på NAIRU. Wadensjö (1987) skattar NAIRU för perioden 1963-85 genom att inkludera både arbetslös- het och andelen av arbetskraften som är i arbetsmarknadspolitiska pro- gram som oberoende argument. men finner inga signifikanta effekter av programmen på NAIRU:s storlek (jämför avsnitt 5.3.1 och kapitel 7).
Holmlund (1993) skattar NAIRU för 1965-1992 när andelen i arbets- marknadspolitiska program inkluderats som en förklaringsfaktor. Inte heller här indikerar resultaten att arbetsmarknadspolitik har någon väsent- lig effekt på jämviktsarbetslösheten.
Att variabeln för arbetsmarknadspolitik inte ger signifikanta effekter i dessa skattningar kan bero på att måttet på variabeln - "andel av arbets- kraften i AMP" - är allt för grovt och behöver preciseras närmare. Som
framgår av kapitel 7 är detta av stor betydelse för vilka resultat som er- hålls.
5.5 Slutsatser och avslutande synpunkter
Vilka slutsatser kan då dras om arbetsmarknadspolitikens effekter på ar- betsmarknadens funktionssätt och arbetslöshetsutvecklingen? En utgångs-
132 Arbetslöshet. arbetsmarknadspolitik och löneförhandlingssystem SOU 1993:43
punkt i detta kapitel är att arbetsmarknadspolitiken är en komponent av det regelsystem som konstituerar de spelregler som gäller för lönebild- ning och övriga arbetsvillkor på arbetsmarknaden. Utformningen av ar- betsmarknadspolitikemär beroende av utformningen av det regelsystem eller "institutionella ram" inom vilken politiken verkar. I det Rehn-Meid- nerska programmet betonas arbetsmarknadspolitikens samverkan med formerna för löneförhandlingama. I Sverige har ett centraliserat löneför- handlingssystem kringgärdat den aktiva arbetsmarknadspolitik som har förts sedan slutet av 1950-talet.
Framställningen i detta kapitel har härvidlag betonat att en ändamålsen- lig makroutvärdering av den svenska arbetsmarlmadspolitikens inverkan på arbetsmarknadsutvecklingen är att jämföra utvecklingen och arbets- marknadspolitikens omfattning och inriktning i länder med olika grad av centraliserade löneförhandlingar. Ett första syfte har varit att undersöka i vad mån arbetsmarknadens funktionssätt skiljer sig mellan olika löneför- handlingssystem. En jämförelse av arbetslöshetsutvecklingen mellan för- handlingssystemen visar att arbetslösheten, och särskilt andelen långtids- arbetslösa, under 1970- och 1980-talen är lägre i länder med centralisera- de förhandlingssystem än i länder med mer decentraliserade systern. Vi— dare visar jämförelser av NAIRU:s storlek mellan de olika förhandlings- systemen att denna är betydligt mindre i länder med centraliserade och starkt korporativistiska system än i övriga länder. Däremot visar korrela- tionsberäkningar inte något samband mellan storleken (i absoluta termer) på andra indikatorer på arbetsmarknadens funktionssätt som arbetskraf- tens löneelasticitet och reallönemas känslighet för förändringar i arbets- lösheten (reallöneflexibiliteten) och graden av centralisering i löneför- handlingssystemet eller grad av korporatism. Det är således svårt att finna belägg för ett generellt samband mellan arbetsmarknadens funktionssätt och löneförhandlingssystemets utformning (korporatism).
Vad gäller en jämförelse av arbetsmarknadens funktionssätt i Sverige relativt i andra länder är däremot bilden tydligare. Studier visar att arbets- kraftsefterfrågans löneelasticitet och reallöneflexibiliteten är högre i Sve— rige än i de flesta andra länder. Det finns heller inga belägg för att pro- blemet med att matcha arbetslösa med vakanser skulle ha ökat i Sverige under de senaste decennierna vilket däremot har karaktäriserat den inter- nationella utvecklingen. Stabiliteten i den svenska Beveridgekurvan under de senaste decennierna kontrasterar starkt mot utvecklingen i de flesta eu- ropeiska länder där Beveridgekurvan istället har förskjutits utåt. Det är
SOU 1993:43 Arbetslöshet. arbetsmarknadspolitik och löneförhandlingssystem 133
den tilltagande andelen långtidsarbetslösa som förklarar dessa utåtriktade förskjutningar i Beveridgekurvan.
Dessa iakttagelser leder fram till slutsatsen att den svenska arbetsmark- naden tycks fungera väl vid en internationell jämförelse. En liknande slut- sats drar också Holmlund (1993) som pekar på att trots betydande institu- tionella förändringar på arbetsmarknaden som skulle kunna förväntas för- svåra anpassningsproblemen - införandet av LAS, en mer generös arbets— löshetsersättning, införandet av kontant arbetsmarknadsstöd m.m - är det svårt att finna belägg för att den svenska arbetsmarknadens funktionssätt har försämrats under de senaste två decennierna.
Frågan är då varför den svenska arbetsmarknaden fungerar bättre än i andra länder? Vilken roll spelar arbetsmarknadspolitiken? En intematio— nell jämförelse visar att inte bara Sverige utan också att andra länder läg- ger ned betydande resurser på arbetsmarlmadspolitik. Korrelationsberäk- ningar antyder ett beroende mellan omfattningen och inriktningen av ar- betsmarknadspolitiken i länderna och formerna för löneförhandlingama. Det finns ett starkt positivt samband mellan storleken på utgifterna och inriktningen på en aktiv arbetsmarknadspolitik och graden av centralise- rade löneförhandlingar (korporatism). I ett internationellt perspektiv frarn— står dock den svenska arbetsmarknadspolitiken som unik vad gäller poli- tikens starka inriktning på aktiva åtgärder.
Den relativt andra länder högre reallöneflexibiliteten i Sverige beror sannolikt på att den svenska arbetsmarknaden utmärks av få långtidsar- betslösa. Det finns belägg från studier av Storbritanniens arbetsmarknad som visar att långtidsarbetslösa påverkar lönebildningen i liten utsträck- ning. Detta implicerar att ju större andel långtidsarbetslösa desto mer för- svagas sambandet mellan förändringar i löner och i arbetslöshet. Det rela- tivt begränsade antalet långtidsarbetslösa på den svenska arbetsmarkna- den beror av att den aktiva arbetsmarknadspolitiken som motverkar upp- komsten av långtidsarbetslöshet. Detta indikerar således åtminstone ett indirekt samband mellan reallönemas känslighet för arbetslöshet och ar- betsmarknadspolitikens utformning.
Att aktiva arbetsmarlcnadspolitiska åtgärder har gynnsamma effekter på arbetsmarknadens funktionssätt visar Skattningsresultaten från två kompa- rativa länderstudier som finner belägg för att aktiva åtgärder dels har funktionsförbättrande eller åtminstone funktionsbevarande effekter, dels har arbetslöshetsminskande effekter. Det sistnämnda resultatet konfirme- ras också av nya ekonometriska skattningar som visar att arbetslösheten
134 Arbetslöshet, arbetsmarknadspolitik och löneförhandlingssystem SOU 1993:43
är lägre i länder som använder en förhållandevis stor andel av de arbets- marknadspolitiska utgifterna till aktiva åtgärder.
Samtidigt har den svenska arbetsmarknadspolitiken under senare år kommit att ifrågasättas genom att resultaten från flera svenska empiriska studier pekat på att politiken tenderar att driva upp reallönemafl3 Härige- nom riskerar arbetsmarknadspolitiken att tränga undan reguljär syssel- sättning. Även om delar arbetsmarknadspolitiken skulle ha löneuppdri- vande effekter är det emellertid svårt att att bedöma vilka faktiska kon- sekvenser detta har haft på utvecklingen av arbetslösheten. Veterligen finns det ännu inga empiriska belägg för att arbetsmarknadspolitiken har haft negativa effekter på arbetslösheten och sysselsättningen. Trots allt visar iakttagelserna i detta kapitel att även om NAIRU:s storlek i Sverige inte har minskat i takt med expansionen av arbetsmarknadspolitiken är det viktigt att understryka att det heller inte finns säkra belägg för att NAIRU skulle ha ökat.
Huvudslutsatsen i detta kapitel är att svenska och internationella erfa- renheter under 1970- och 1980—talen visar att aktiva arbetsmarknadspoli- tiska åtgärder sannolikt spelar en betydande roll för att förhiner upp- komsten av långtidsarbetslöshet och att de är en viktig förklaring till att den svenska arbetsmarknaden inte har karaktäriserats av hysteresiseffek- ter.
Låt oss avslutningsvis peka på att genomgången i detta kapitel inte desto mindre visar att mellan länder med jämförbara institutionella förhål- landen på arbetsmarlcnaden är arbetslöshetsutveckling divergerande. Vi- dare att även om den institutionella ramen är olika mellan länder hindrar inte detta att arbetsmarknadsutvecklingen uppvisar ett likartat mönster. Länder som USA, Kanada och Japan vilka till skillnad från Sverige har små arbetsmarknadspolitiska utgifter uppvisar ändå ett arbetsmarknadsut- fall som mycket liknar det svenska. Slutsatsen av detta är självklart inte att institutionella villkoren är betydelselösa för arbetsmarlmadsutveck— lingen. Dessa iakttagelser visar snarare att man bör vara försiktig med att dra slutsatser om existensen av någon särskild uppsättning av institutio- nella villkor som ett universalmedel för att lösa ekonomins obalanser.
Men även om länderjämförelsen i ett hypotetiskt fall skulle visa att län- der med vissa institutionella karaktäristika har en mer gynnsam makro- ekonomisk utveckling är inte den självklara implikationen av detta att överföra dessa institutioner till andra länder. Som framhålls av Freeman
43 För referenser se kapitel 7 i detta betänkande.
SOU 1993:43 Arbetslöshet, arbetsmarknadspolitik och löneförhandlingssystem 135
(1988) är länder som karaktäriseras som centraliserade löneförhandlings- system i regel små ekonomier (de skandinaviska länderna) medan decen— traliserade löneförhandlingssystem i huvudsak återfinns i stora länder som USA och Kanada. Det är således långtifrån säkert att det centralise—rade löneförhandlingssystem som karaktäriserar den svenska arbetsmark-naden skulle fungera på likartat sätt i USA, och vice versa. En liknande slutsats gäller också den aktiva arbetsmarlmadspolitiken.
Härvidlag framstår det inte som en särskilt intressant fråga att försöka debattera om vilken institutionell ram som "fungerar bäst". Vad forsk- ningen snarare bör ägna kraft åt är att undersöka under vilka institutionel— la betingelser som valda policyåtgärder uppnår maximal effekt. Vilka institutionella (organisatoriska) betingelser måste t.ex. gälla för att en viss utformning av arbetsmarknadspolitiken skall vara effektiv?
IEkonomikommissionen (SOU 1993:16 534—35) antyds att det framti- da löneförhandlingssystemet bör ha en decentraliserad utformning. I detta kapitel har argument framförts för att formerna för löneförhandlingar är sammankopplad med utformningen av arbetsmarknadspolitiken. Detta aktualiserar frågan om hur ett mer decentraliserat löneförhandlingssystem kommer att påverka den nuvarande utforrmringen av arbetsmarknadspoli- tiken? Är det möjligt att kombinera en aktiv arbetsmarknadspolitik med ett decentraliserat löneförhandlingssystem? Denna frågeställning framstår idag som viktig forskrringsuppgift.
136 Arbetslöshet. arbetsmarknadspolitik och löneförhandlingssystem SOU 1993:43
Referenser
Alogoskoufis, G.S. & Manning, A., (1988), "On Persistence of Un- employment", Economic Policy, no 7. ) Bean, C. & Layard, R. & Nickell, S., (1986), "The Rise in Un-
grsnployzment: A, Multi—Country Study", Economica (Supplement), vol , no .
Blank, R. & Freeman, R., (1992),"Cross-National Evidence on the Connection between Social Protection and Economic Flexibility", uppsats presenterad vid NBER-konferensen Economic Flexibility vs. Social Protectionzls There a Tradeoff?, december 1992, LSE, London.
Bourdet, Y. & Persson, I., (1990), "Long-tenn Unemployment in a Recovering Economy". Labour - Review of Labour Economics and Industrial Relations, vol 4, no 2.
Bruno, M. & Sachs, J ., (1985), The Economics of Worldwide Stagflation, Oxford, Basil Blackwell.
Calmfors, L.,(1991),"Löner, sysselsättning och ekonomisk politik", Eko- nomisk Debatt, nr 4.
Calmfors, L., (1992), "Lessons from the Macroeconomic Experience of Sweden", Seminar Paper no. 522, IIES, Stockhohns universitet..
Calmfors, L. & Driffill, J., (1988),"Bargaining Structure, Corporatism and Macroeconorrric Performance", Economic Policy, no 6.
Calmfors, L. & Nymoen, R., (1990),"Real Wage Adjustment and Em- ployment Policies in the Nordic Countries", Economic Policy, no 11.
Fitoussi, J-P. & Phelps, E.S., (1988), The Slump in Europe: Reconstruc- ting Open Economy Theory, Oxford: BasilBlackwell.
Forslund, A., (1992),"Arbetslöshet och arbetsmarknadspolitik", bilaga 7 Långtidsutredningen 1992, Finansdepartementet, Stockholm.
Freeman, R., (1988),"Labour Market Institutions and Economic Perfor- mance", Economic Policy, April.
Hohnlund, B.,(1990),"Svensk lönebildning - teori, empiri, politik", bilaga 24, Långtidsutredningen 1990, Finansdepartementet, Stockholm.
Holmlund, B.,(1993),"Arbetslöshetsldisen - konjunkturfenomen eller systemfel?". Rapport till Ekonomikommissionen, bilaga 12, Finansdepartementet, Stockholm.
Jackman, R., (1990), "Wage Formation in the Nordic Countries Viewed from an International Perspective", i Calmfors L. (red.) Wage For- mation in the Nordic Countries, SNS och Oxford University Press.
Jackman, R. & Pissarides, C. & Savouri, S., (1990),"Labour Market Policies in the OECD countries", Economic Policy, vol 5.
SOU 1993:43 Arbetslöshet, arbetsmarknadspolitik och löneförhandlingssystem 137
Johansson, S., (1992), "Vad skall vi ha NAIRU till ?", Ekonomisk Debatt, nr 8.
Layard, R., (1990), "Wage Bargaining and Income Policy:Possible Lessons for Eastern Europe", Discussion Paper no 2, Centre for Economic Performance.
Layard, R. & Nickell, S. & Jackman, R., (1991), Unemployment, Oxford University Press.
McCallum, J., (1988), "Inflation and social consensus in the Seventies", Economic Journal 93.
McCallum, J., (1986) "Unemployment in the OECD Countries in the 19805", Economic Journal 96.
Newell, A.T. & Symons, J., (1987),"Corporatism, Laissez-Faire and the Rise in Unemployment, European Economic Review, vol 31.
OECD (1990), Labour Market Policies for the I990's, Paris. OECD (1992), Employment Outlook, July, Paris.
Olson, M., (1982), The Rise and Decline of Nations, Yale University Press, New Haven, Connecticut.
Phelps, E.S., (1992), "A Review of Unemployment", Journal of Econo— mic Literature, vol. 30, nr 3.
Pissarides, C., (1990), Equilibrium Unemployment Theory, Basil Black- well.
Pohjola, M., (1992), "Corporatism and Wage Bargaining", i Pekkarinen, J. & Pohjola, M. & Rowthorn, B., (red.), Social Corporatism: A Superior Economic System?, Clarendon Press, Oxford.
Rothstein, B., (1989),"Att organisera arbetsmarknadspolitik" i Wadensjö, E. & Dahlberg, Å. & Holmlund, B., (red.) Vingarnas trygghet, Dialogos, Lund.
Schmid, G. & Reissert, B. & Bruche, G., (1992), Unemployment Insu-- rance and Active Labor Market Policy, Wayne State University Press, Detroit.
Siven C.H., (1992), "Löneflexibilitet och produktivitet", iLönebildning i förändring, Svenska Arbetsgivareföreningen.
SOU 1984:31, "Arbetsmarknadspolitik under omprövning," EFA, Arbetsmarknadsdepartementet, Stockholm.
SOU 1993216, "Nya villkor för ekonomi och politik", Betänkande av Ekonomikommissionen, Finansdepartementet, Stockholm.
Tarantelli, E.,(1986), "The Regulation of inflation and unemployment", Industrial Relations, 25.
138 Arbetslöshet. arbetsmarknadspolitik och löneförhandlingssystem SOU 1993:43
Wadensjö, E., (1987), "Labour Market Policy and Employment Growth in Sweden, Labour - Review of Labour Economics and Industrial Rekations, vol 1.
Åberg, R., (1989), "Arbetslöshet eller inflation - ett oundvikligt val?", i Wadensjö, E. &iDahlberg, Å. & Holmlund, B., (red.) Vingarnas trygghet, Dialogos, Lund.
SOU 1993:43 Arbetslöshet, arbetsmarknadspolitik och löneförhandlingssystem
APPENDIX
Tabell A5.1 Rangordningar av länder utifrån olika mått på korpo-
ratism
___—___
(1) (2) (3) Centraliseringsgrad Korporatism Puckel- forms- (CENGRAD) (KORP) måttet (HUMP) 1. Osterrike 1. Ostenike 1. Osterrike 2. Norge 2. Tyskland 2. Norge 3. Sverige 3. Japan 3. Sverige 4. Danmark 3. Schweiz 4. Kanada 5. Finland 4. Damnark 5. USA 6. Tyskland 4. Norge 6. Schweiz 7. Holland 4. Sverige 7. Danmark 8. Belgien 6. Australien 8. Finland 9. Nya Zeeland 6. Finland 9. Tyskland 10. Australien 6. Holland 10. Japan 11.Franlqike 7. Belgien 11. Italien 11. Spanien 7. Kanada 12 Irland 12. Storbritannien 7. USA 12. Storbritannien 12. Irland 8. Nya Zeeland 13. Holland 13. Italien 9. Frankrike 14. Belgien 14. Japan 11. Storbitannien 15. Nya Zeeland 15. Schweiz 1 1. Irland 16. Frankrike 16. USA 12. Spanien 16. Spanien 17. Kanada 12. Italien 17. Australien
Anmärkning: CENGRAD är Calmfors & Driffills (1988) klassificering av länder efter centraliseringsgrad i löneförhandlingama, Table ALI-IUMP är den rangordning av länder som följer om "puckelformssambandet" tillämpas på CENGRAD, Table 4. KORP är Ta— rantellis klassificering av länder i korporativa system med utgångspunkt från tre kriterier: löneförhandlingamas centralisering, graden av politisk och ideologiskt samförstånd och förekomsten av skiljedomsregler. Se Pohjola (1992) Table 3.2 s. 59.
140 Arbetslöshet, arbetsmarknadspolitik och löneförhandlingssystem SOU 1993:43
Tabell A5. 2 Arbetsmarknadspolitikens utgifter (i procent av BNP) iögrgdlelade på aktiva och passiva åtgärder' i OECD 1985-
Centraliserade system
(1) (2) (3) (4) (5) (6) (7) Förrn AMU Ber Un ; Hand Aers S:a Sverige 0,23 ' 0,55 0,23 0,12 0,75 0,82 2,69 Danmark 0,09 0,53 0,04 0,25 0,31 3,02 4,24 Finland 0,10 0,26 0,48 0,05 0,12 0,93 1,94 Norge 0,13 0,18 0,12 0,07 0,19 0,74 1,44 ' 0,89 1,20
Genomsnitt 0,13 0,33 0,18 0,10 0,28 1,28 2,30
Intermediära system
(1) (2) (3) (4) (5) (6) (7) Förrn AMU Ber Ung Hand Aers S:a
Belgien Holland Västtyskland Australien Nya Zeeland
Genomsnitt
0,18 0,08 0,22 0,10 0,12
014 0 21 0 27 0.04 0 22 174 262
Decentraliserade system
(1) (2) (3) (4) (5) (6) (7)
Förrn AMU Ber Ung Hand Aers S:a Frankrike 2,0 Irland 4, Italien 1 Schweiz 0 Spanien 3 Storbritannien 0,15 2 Kanada 0,22 2 USA 0,07 0 Japan 0,03 0 52
Genomsnitt
Källor: Egna bearbetningar av uppgifter från OECD (1992).
011 017
133 194
Anmärkning: Förm: arbetsfönnedlingsverksamhet; AMU: arbetsmarknadsutbildning; Ber: sysselsättningssubventioner; Ung: ungdomsåtgärder; Hand: handikappåtgärder; Aers: arbetslöshetsunderstöd.
SOU 1993:43 Arbetslöshet, arbetsmarknadspolitik och löneförhandlingssystem
Tabell A5.3 Arbetsmarknadspolitikens utgifter i OECD 1985-1991, procentuell fördelning på aktiva och passiva åtgärder
Centraliserade system
(1) (2) (3) (4) (5) (6) Förrn AMU Ber Ung Hand Aers
Intermediära system
(1) (2) (3) (4) (5) (6) Förrn AMU Ber Ung Hand Aers
Belgien Holland Västtyskland Australien Nya Zeeland
Genomsnitt
Decentraliserade system
(1) (2) (3) (4) (5) (6) Förm AMU Ber Ung Hand Aers
Frankrike 6 14 3 11 3 63 Irland 3 11 6 10 2 68 Italien 7 2 0 46 0 45 Schweiz 16 3 0 0 31 50 Spanien 3 2 13 2 0 79 Storbritan. 7 8 7 1 1 1 65 Kanada 9 13 1 0 76 USA 9 14 2 6 66 Japan 5 2 69
Genomsnitt
x] 00 (I! Ul 65 Källa: Egna berarbetningar av uppgifter från OECD Employment Outlook, 1992.
Anmärkning: Förm: arbetsförmedlingsverksamhet; AMU: arbetsmarknadsutbildning; Ber: sysselsättningssubventioner; Ung: ungdomsåtgärder; Hand: handikappåtgärder; Aers: arbetslöshetsunderstöd
142 Arbetslöshet. arbetsmarknadspolitik och löneförhandlingssystem SOU 1993:43
Tabell A5.4 Arbetsmarknadspolitikens utgifter per arbetslös individ i procent av produktionen per individ 1985-1991
Centraliserade system
(1) (2) (3) (4) (5) Aktiva Passiva Fönn AMU Ber Ung Hand S:a 1-5 Aers
Intermediära system
(1) (2) (3) (4) (5) Aktiva Passiva Förm AMU Ber Ung Hand S:a 1-5 Aers
Belgien 1,7 Holland 0,8 Västtyskland 3,7 AustralienO 1,2 Nya Zeeland 2,2
Genomsnitt 1,9 3,1
Decentraliserade system
(1) (2) (3) (4) (5) Aktiva Passiva Förm AMU Ber Ung Hand S:a 1-5 Aers
Storbritan.
»
Kanada
*
oooupoaum MNWU.) OOLIlt—l
Anmärkning: (*): De värden som redovisas för Sverige har beräknats under antagandet om ett fördubblat arbetslöshetstal. Se Jackman m.fl. (1990). Arbetsförmedlingsverksam- het; AMU: arbetsmarknadsutbildning; Ber: sysselsättningssubventioner; Ung: ungdomsåt- gärder; Hand: handikappåtgärder: Alus: arbetslöshetsunderstöd.
Källa: Egna beräkningar utifrån uppgifter från OECD (1992).
SOU 1993:43 Arbetslöshet, arbetsmarknadspolitik och löneförhandlingssystem 143
Tabell A5.5 Rangordning mellan Sverige och länder med olika grad av korporatism avseende utgifter för olika arbetsmark- nadspolitiska åtgärder, 1985-1991.
A5a Utgifter som andel av BNP
Totala utgifter LOW = SWE = MED = HIGH Aktiva åtgärder SWE > LOW = MED = HIGH - Förmedlingsverksamhet SWE > LOW = MED = HIGH - Beredskapsarbeten SWE = MED = LOW > HIGH - Arbetsmarkningsutbildning SWE > LOW > HIGH : MED — Ungdomsåtgärder LOW > SWE = HIGH = MED — Handikappåtgärder SWE > MED = HIGH > LOW Passiva åtgärder — Arbetslöshetsersättning LOW = MED > SWE = HIGH Andel aktiva åtgärder SWE > HIGH > LOW = MED
ASb Utgifter per arbetslös person som procent av BNP per
person Totala utgifter SWE > HIGH > MED > LOW Aktiva åtgärder SWE > HIGH > MED > LOW - Förmedlingsverksamhet SWE > HIGH > MED > LOW - Beredskapsarbete SWE = MED = LOW > HIGH - Arbetsmarknadsutbildning SWE > HIGH =LOW = MED - Ungdomsåtgärder LOW = SWE > HIGH > MED - Handikappåtgärder SWE > HIGH > MED > LOW
Passiva åtgärder - Arbetslöshetsersättning HIGH = SWE = MED > LOW
Anmärkning: Rangordningen bygger på estimat som erhållits genom att estimera följande ekvation: y = a + leGH + cLOW + dSWE där y är utgiftsslaget, HIGH är dummyvariabel för länder (exklusive Sverige) med hög grad av korporatism. LOW är dummyvariabel för länder med låg grad av korporatism och SWE är en dummyvariabel för Sverige. Olikhetstecken i tabellen anger att skillnaden i de erhållna estimaten är statistiskt signifikant medan likhetstecken anger ej signifikanta skillnader.
%u.-73.3: "' ät. ' . ' . "& 'att—L attimlwgwllåwémwä. Waititi—män. .mat'k; ni:-! ,man-13.01. , ,;th '; " :. ' &_ ' rlp' 'ti'i't' lait; ..,. 112—am tur-?, iridium. gym-. |g,:z't '&EAHallaB , _ %'ttt'äailm 93% Må matata-13 '.' _ , " 'i'?! "mitt foad tid || ,' | . ' . ' .. '- - ' ' fift'ltlwaisubm mot 'tEfitepll sa'.
-, mm..,éigyuåwaa'mu ', ., ' _ignmu..i..gor
"TW .H...'1'&t'&l*'."'-i"v'2 19.3» ”ättika. * näää-* .WE "N*E*ÅW'F, _ prag;
';'; ,, , . h&ä'if-aEWE' . l GWQSwå—IM -&-' .- '.; ,'(-v .,; = fiktivt”: * QJIVLA, mmm. ristat tama. , ; '_'. ,, ' & Mas: _äi'W—z € ,LVQJ_ _ ', inLI ,,,-,, ',, .,, ,...,e, ranta om./team ' ruta., , . .H- ('_I' ,, || : . | . . . ,, tft-bt avsagt *! , =aw34'äam WOJ '_'-'.'! meggåivisdm lä., - . .”. '.. 5: ,,. ,-' '- H;, # » _ ”' , ' (HIM a_wag'euqmg Ewa _ "&!!me utlåålgbäw. : ": "TF"” ' ' "" ,' . "i,- ' ' .
' ,'i'itt ram AMW "ut: ärmar.; ",Tpgggrå umwäi' att. M 4931;me .ti' fit-!!.W woj t wiki? "? a = timma årig ' ' .méitttiifqidal tta. gm 593 åtal tili lgäwymnmtm få” "MM '# 5'W?' fw .. _ it??! 25! Matti tsvuémiviwtwr. ." . Wågfwti ut.—M _la 423.335? mi "Timm ME Hän-vt mid-rum:.»e
'h '.'0.
",::""71" . 'I '_ |..,,, # "'?— I |» ,.'. . ': ): :'2'" J..-' » ._
SOU 1993:43 Arbetsmarknadspolitik och långtidsarbetslöshet 145
6. AloiBETSMARKNADSPOLITIK O__CH LANGTIDSARBETSLOSHET . LARDO- MAR FRAN 1980-TALETS EUROPA*
6.1. Bakgrund och syfte1
Arbetslösheten i Sverige steg i början av 1990-talet till de högsta nivåer som noterats sedan arbetslaaftsundersökningarna infördes i början av 1960-talet. Samtidigt ökade också antalet personer i arbetsmarknadspoli- tiska åtgärder kraftigt. Sverige har därmed i snabb takt uppnått europeiska arbetslöshetsnivåer. Den svenska ekonomin genomgår i början av 1990- talet en likartad processs som den flertalet länder i Västeuropa upplevde under andra hälften av 1970-talet och 1980-talet. I dessa länder priorite- rade man då, på likartat sätt som under senare år i Sverige, att bekämpa inflationen och få ned inflationsförväntningama. Detta kom att resultera i kraftigt ökad arbetslöshet.2
Även i Sverige ägde en, som man då ansåg, dramatisk ökning av ar- betslösheten rum i början av 1980-talet. Som jämförelse med nuläget, där arbetslösheten under 1992 uppgick till 4,8 % och antalet personer i ar- betsmarlmadspolitiska åtgärder till 265 000 personer eller 5 ,9% av arbets- kraften, kan nämnas att arbetslöshetstalet då som högst (1983) nådde 3,5 % och antalet personer i arbetsmarknadspolitiska åtgärder som högst (1984) uppgick till 220 000 personer (eller 5 ,O % av arbetskraften). Men vad som därpå hände skiljde sig åt mellan Sverige och andra länder. Arbetslösheten återvände till tidigare, låga nivåer i Sverige, under det att den låg kvar på fortsatt höga nivåer i andra länder i Västeuropa. Mot denna bakgrund framstår det som viktigt att undersöka vilka lärdomar som kan hämtas från erfarenheterna ute i Europa och från vad som hände i Sverige under 1980—talet. Syftet med detta kapitel är att redovisa vad vår egen och andra ekonomers forskning har att säga om detta, med speciell
' Kapitlet har skrivits av Yves Bourdet och Inga Persson.
1 Författarna vill framhålla följande: Utgångspunkten för detta kapitel är vårt forsk- ningsprojekt "Labour Market Regimes and Unemployment in Western Europe". Projektet har utföns med finansiellt stöd från EFA och också bedrivits inom ramen för den av HSFR finansierade forskartjänst i europeisk integration som innehas av Yves Bourdet. Resultat från projektet har tidigare publicerats i Bourdet & Persson (1990; l99la och l991b). Ett flertal forskare, liksom EFAzs ledamöter och sekretariat, har bidragit med värdefulla synpunkter. 2 En mer ingående beskrivning av den internationella arbetslöshetsutvecklingen finns i kapitel 5.
146 Arbetsmarknadspolitik och långtidsarbetslöshet SOU 1993:43
betoning på arbetsmarknadspolitikens betydelse vad gäller att motverka långtidsarbetslöshet och permanent högre arbetslöshetsnivåer efter det att en ekonomi utsatts för makroekonomiska störningar.
6.2. Arbetslöshet och arbetsmarknadsregim
Den teoretiska föreställningsramen bakom utformningen av den makro— ekonomiska politiken under 1980-talet var i korthet följande. En makroekonorrrisk åtstrarnning behövdes för att varaktigt få ned inflations- takt och inflationsförväntningar på en lägre nivå och därmed lägga grun- den för en framtida gynnsam ekonomisk utveckling och tillväxt. Åt- stramrringen skulle öka arbetslösheten och därmed dämpa löneökningarna och inflationsförväntningama. Men ökningen av arbetslösheten skulle en- bart vara tillfällig och ekonomin kunna återvända till likartade arbetslös- hetsnivder som tidigare men nu vid permanent lägre inflationstakt.3
Men verkligheten kom att se annorlunda ut. De förväntade effekterna vad gäller inflationsdämpning och minskade inflationsförväntningar upp- kom mycket riktigt. Men uppgången i arbetslösheten blev inte tillfällig utan permanent. Arbetslösheten i Västeuropa kom att ligga kvar på järn- fört med tidigare mycket höga nivåer. De höga arbetslöshetstalen hade främst sin bakgrund i att andelen långtidsarbetslösa ökade lcraftigt.4 En första lärdom av de europeiska erfarenheterna under 1980-talet är således att en makroekonomisk åtstramning som kraftigt ökar arbetslösheten ris— kerar att leda till permanent högre arbetslöshetsnivåer.
Varför blev då detta fallet? Vad var det i ekonomiernas och arbets- marknadernas funktionssätt som ekonomemas tidigare teorier hade förbi- sett? Det faktum att arbetslösheten under 1980-talet inte utvecklades på förväntat sätt stimulerade till teoretisk och empirisk forskning om orsa- kerna bakom den kvardröjande höga arbetslösheten i Västeuropa och va— riationer mellan länderna vad gäller detta.5 Forskarnas uppmärksamhet riktades till en början främst mot lönebildningens betydelse och orsakerna till att reallöneflexibiliteten varierade mellan länder. Därvid kom också betydelsen av arbetslöshetsunderstödens utformning att analyseras, efter-
3 Politiken baserades således på föreställningen om existensen av en stabil jämvikts- arbetslöshet (det s.k. naturliga arbetslöshetstalet) och en vertikal, långsiktig Phillipskurva. Se kapitel 5 och där angivna referenser. 4 För empiriska data om uppgången i arbetslösheten och i andelen långtidsarbetslösa i olika länder, se kapitel 5. 5 För en mer ingående diskussion av denna forskning, se kapitel 5 .
SOU 1993:43 Arbetsmarknadspolitik och långtidsarbetslöshet 147
som detta kunde vara en viktig bidragande orsak till att en löneanpassning inte kom till stånd från utbudssidan. Så småningom kom också den po- tentiella betydelsen av skillnader i arbetsmarknadspolitikens omfattning och utformning mellan länder att framhållas och studeras.6
Även om ovanstående faktorer till en början kom att studeras var för sig och fokus förskjutas från den ena till den andra, är det uppenbart att de inte utgör varandra uteslutande förklaringsfaktorer utan istället snarare kan ses som olika aspekter av vad som kan kallas ett lands "arbets- marknadsregim".7 Det är denna som påverkar hur arbetslösheten, speciellt långtidsarbetslösheten, kommer att utvecklas efter en makroekonomisk chock. En arbetsmarknadsregim kan definieras som ett nätverk av institutioner och beteenden inom arbetsmarknadsonrrådet vilket varierar från land till land. Huvudkomponenter i arbetsmarknadsregimen är (1) lö- nebildrringssystemet, (2) arbetsmarknadspolitiken, (3) systemet för arbets- löshetsunderstöd (inklusive förtidspensionering), (4) arbetsmarknadsläg— stiftningens utformning (trygghetslagstifming och liknande) (5) utbild— ningssystemet och upplämingssystemet inom arbetslivet samt (6) socio- ekonomiska statusföreställningar och andra, liknande anpassningströghe- ter på arbetsmarknaden. Dessa komponenter är inte oberoende av varand— ra, utan samspelet mellan dem är avgörande.
En hypotes är att arbetsmarknadsregimens karaktäristika i utgångsläget kommer att vara avgörande för hur långtidsarbetslösheten kommer att ut- vecklas efter en makroekonomisk störning. Detta beror både på att ar- betsmarkrradema kan väntas reagera på skilda sätt och på skillnader i po- litikutformningen. Följande exempel kan illustrera det senare. Om en ak- tiv arbetsmarknadspolitik redan i utgångsläget finns institutionaliserad in- om regimen är det sannolikt att landet kommer att möta ett kraftigt ökat inflöde i arbetslöshet, orsakat av den makroekonomiska chocken, med en utökning av de arbetsmarknadspolitiska insatserna. Om långa arbetslös- hetsperioder är förhållandevis vanliga redan i utgångsläget och accepte— rade inom regimen, är det troligt att landet kommer att fortsätta att förlita sig på passivt arbetslöshetsunderstöd och kanske förlänga detta, vilket i sin tur kan väntas ytterligare förlänga arbetslöshetsperiodema.
I princip bör alla komponenter i arbetsmarknadsregimen och de för- ändringar som sker i dessa över tiden uppmärksammas när man försöker
6 Vissa ekonomer framhävde istället höga realräntor och förmögenhetseffekter som en viktig orsak till den bestående höga arbetslösheten i Europa. Se Fitoussi & Phelps (1988) och Phelps (1992). 7 Se Bourdet & Persson (l991a).
148 Arbetsmarknadspolitik och långtidsarbetslöshet SOU 1993:43
förklara skillnader i arbetslöshetsutveckling mellan länder. Olika kompo— nenter är dock inte lika viktiga för alla grupper. T.ex. kan skillnader i utbildningssystemens utformning väntas vara viktigare när det gäller att förklara skillnader mellan länder i arbetslösheten för ungdomar än i ar- betslösheten för vuxna. På likartat sätt kan skillnader mellan länder vad gäller arbetslöshetsunderstödens utformning och socioekonomiska status-
föreställningar vara av Större vikt för de vuxnas än för de ungas arbetslös- het osv.
Även om arbetsmarknadsregimens olika komponenter alla kan väntas vara av betydelse för arbetslöshetens utveckling totalt sett och för olika grupper, kommer vi i detta kapitel att koncentrera oss på vilken roll u:- formningen av arbetsmarknadspolitiken kan tänkas spela vad gäller att motverka bestående arbetslöshet och underlätta återhämtningen i en eko- nomi efter makroekonomiska störningar. Vi undersöker således huruvida skillnader i arbetsmarknadspolitikens utformning mellan länder också lett till skillnader mellan länderna vad gäller arbetslöshetens (främst långtids— arbetslöshetens) utveckling. Därvid utgår vi från de jämförande studier vi gjort av arbetsmarknadspolitik och långtidsarbetslöshet i Sverige och Frankrike men kompletterar och nyanserar slutsatserna från dessa med vissa resultat från andra forskares studier.
6.3 Arbetsmarknadspolitik och långtidsarbetslöshet - en teoretisk referensram
Den bestående höga arbetslösheten i Europa under 1980-talet hade i stor utsträckning sin bakgrund i en kraftig ökning av långtidsarbetslösheten. Varför ökade och permanentades då denna efter en makroekonomisk chock, på ett sätt som ekonomerna inte hade förutsett? Två typer av för- klaringar har vuxit fram. Åtstrarnningen och den höga arbetslösheten kan ge upphov dels till sorteringsprocesser och s.k. varaktighetsberoende bland de arbetslösa, dels till s.k. insider-outsider-effekteri lönebildningen, något som ekonomer inte tidigare beaktat.
Sannolikheten att finna ett arbete är inte densamma för alla arbetslösa. Den varierar med de arbetslösas individ- och arbetsmarlmadskaraktäristi— ka. En viktig faktor därvidlag är arbetslöshetstiden, dvs. hur länge indivi- den redan varit arbetslös. Empiriska data visar i allmänhet att sannolikhe- ten att finna ett arbete och lämna arbetslösheten är väsentligt högre för ar-
SOU 1993:43 Arbetsmarknadspolitik och långtidsarbetslöshet 149
betslösa med korta arbetslöshetstider än för de långtidsarbetslösa. Sanno- likheten att finna ett arbete verkar minska med arbetslöshetens längd. Frågan är emellertid huruvida det är långa arbetslöshetstider :" sig som minskar sannolikheten att finna arbete eller huruvida både långa arbets— löshetstider och låg sannolikhet att lämna arbetslösheten beror på andra, bakomliggande faktorer. I det förra fallet talar man om varaktighetsbero— ende (duration dependence), i det senare fallet om sorteringsprocesser (sorting). Bådadera kan förklara varför andelen långtidsarbetslösa bland de arbetslösa ökar efter en aggregerad efterfråge- eller utbudschock som lett till en kraftig uppgång av arbetslösheten. Den ökade andelen långtids- arbetslösa medför i sin tur att arbetslösheten ligger kvar på höga nivåer även efter det att den makroekonomiska chocken upphört. Varaktighetsberoende kan uppkomma på flera vägar. Långa arbetslös- hetstider kan medföra att de arbetslösas humankapital blir lägre genom att de inte har möjlighet att upprätthålla och förbättra sina kunskaper och färdigheter. Sådana humankapitalförluster kan väntas öka, och därmed sannolikheten att finna ett arbete minska, med arbetslöshetstidens längd.8 Långa arbetslöshetstider kan också leda till att de arbetslösa minskar sitt arbetssökande. Ju längre arbetslösheten varat, desto mindre upplever för- modligen de arbetslösa att sannolikheten att finna ett arbete är. Detta kan i sin tur minska de långtidsarbetslösas motivation och ansträngningar att söka arbete och därmed ytterligare minska deras sannolikhet att erhålla arbete. Men sannolikheten att finna arbete och kunna lämna arbetslöshe- ten beror också på arbetsgivarnas inställning till de långtidsarbetslösa. Arbetsgivarna kan betrakta de långtidsarbetslösa som mindre produktiv och önskvärd arbetskraft, även om de i själva verket har samma meriter och egenskaper som arbetslösa med kortare arbetslöshetstider. Med andra ord kan arbetsgivarna se arbetslöshetens längd som en negativ signal och använda den som ett urvalsinstrument när antalet sökande är många och de sökandes produktivitet i det aktuella arbetet osäker.9 Sorteringsprocesser är en annan, möjlig förklaring till den ökade lång- tidsarbetslösheten. I det fallet är det inte arbetslöshetstidens längd i sig som ligger bakom de långtidsarbetslösas lägre sannolikhet att finna arbe- te. Istället återspeglar den en sorteringsprocess där arbetslösa med mindre
8 Observera dock att detta förutsätter att individen inte sänker sin reservationslön i motsvarande mån. dvs anpassar sin aspirationsnivå till det försämrade humankapitalet. 9 Även här gäller att det måste finnas någon form av lönestelhet som gör att de långtidsarbetslösas aspirationsnivå inte justeras ned tillräckligt för att uppväga den negativa signalen från arbetslöshetstidens längd.
150 Arbetsmarknadspolitik och långtidsarbetslöshet SOU 1993:43
konkurrenskraftiga egenskaper sorteras bort av arbetsgivarna, och därmed förblir arbetslösa, under det att arbetserbjudandena går till dem som är mer konkurrenskraftiga. I detta fall är den ökade långtidsarbetslösheten resultatet av ett ökat inflöde i arbetslöshet och ett utflöde ur arbetslöshet som är lägre per tidsenhet för arbetslösa med mindre konkurrenskraftiga egenskaper än för övriga arbetslösa.10
Under senare år har en rad ekonometriska studier baserade på mikro- data över arbetslösa individer genomförts för olika länder, där syftet har varit att belysa varaktighetsberoende och sorteringsprocesser i arbetslös- heten.11 Man har således undersökt dels huruvida det finns s.k. "negative duration dependence", dvs att ökad arbetslöshetstid i sig minskar indivi- dens sannolikhet att lämna arbetslösheten, dels vilka andra faktorer än ar- betslöshetstidens längd (individegenskaper såsom ålder, kön, utbildning, handikapp etc., individens tillgång till och maximala varaktighet av ar- betslöshetsunderstöd osv.) som påverkar individens sannolikhet att lämna arbetslösheten. Studierna visar klart att det finns systematiska sorterings- processer i arbetslösheten, dvs. det finns en rad individegenskaper som påverkar sannolikheten att individen skall lämna arbetslösheten (och där- med sannolikheten att bli och förbli långtidsarbetslös) på ett statistiskt signifikant sätt. Vad gäller varaktighetsberoendet uppvisar studierna en mer varierad bild. Vissa studier finner ett negativt varaktighetsberoende, andra studier inget eller t.o.nr ett positivt, dvs. att sannolikheten att lämna arbetslösheten (andra faktorer konstanthållna) ökar med arbetslöshetsti- dens längd. I vissa studier har de arbetslösa delats upp efter orsaken till att de lämnat arbetslösheten (fått arbete, deltagit i arbetsmarknadspolitiska åtgärder, lämnat arbetskraften). Därvid visar det sig att varaktighetsbero- endet kan se olika ut för olika slags utflöden ur arbetslöshet.
En annan typ av teoretisk förklaring till den bestående arbetslösheten är förekomsten av insider—outsider-fenomen. Här fokuserar man istället på lönebildningen och på att det kan vara så att denna främst påverkas och
10 Även här bygger resonemanget på att löneanpassningen inte är tillräcklig för att i arbetsgivarnas ögon uppväga de mindre konkurrenskraftiga egenskaperna. ” Antalet studier av detta slag växer snabbt i den internationella litteraturen. OECD (1991), s. 206-207 ger en översikt av resultaten från några av dessa studier för olika länder. Konferensvolymema från European Association of Labour Economists (EALE) de senaste åren innehåller ett flertal uppsatser som presenterar resultat från studier av olika europeiska länder. En ingående studie av teori och empiri kring arbetslöshetstider finns i Löfgren & Engström (1989). Översikter av resultaten från svenska studier av var- aktighetsberoende och sorteringsprocesser i arbetslösheten finns också i Korpi (1992) och Höjgård (1992). Bouillaguet & Guitton (1992), del II, innehåller flera uppsatser som redo- visar resultaten av franska studier. Om Frankrike, se också Florens, Fougere & Werquin (1990) och Rouault-Galdo (1991).
SOU 1993:43 Arbetsmarknadspolitik och långtidsarbetslöshet 151
bestäms av dem som redan har ett arbete ("insiders") och inte på samma sätt av dem som står utan arbete ("outsiders").12 Speciellt kan det vara så att de långtidsarbetslösa tenderar att hamna utanför lönebildningspro- cessen, dels kanske p,g.a. att de inte längre betraktas som ett reellt arbets- kraftsaltemativ av arbetsgivarna (se ovan), dels kanske för att facket eller de lokala löneförhandlama inte tar tillräcklig hänsyn till de långtidsarbets- lösas intressen i sina förhandlingskrav. Löneökningarna kan då tendera att ta fart redan innan "outsiders" har funnit arbete och lönerna hamna på en nivå som gör att nya arbetstillfällen inte skapas i tillräcklig omfattning för att "outsiders" skall absorberas och förvandlas till "insiders".
De ovan beskrivna arbetsmarknadsmekanismema verkar under alla tidsperioder, men de påverkas av förändringar i den ekonomiska aktivite- ten. Vid nedgångar i ekonomin, då antalet arbetssökande per vakans ökar, kan arbetsgivarna i större utsträckning väntas använda sig av arbetslös- hetstiden som urvalsinstrument. Detta medför fortsatta humankapitalför- luster för dem som redan har långa arbetslöshetstider och förstärker de negativa effekterna på de långtidsarbetslösas sökbeteende. Även sorte— ringsprocessema kan väntas förstärkas så att sannolikheten att lämna ar— betslösheten minskar speciellt mycket för arbetslösa med mindre konkur- renskraftiga egenskaper. Sammantaget innebär detta att andelen långtids- arbetslösa bland de arbetslösa kan väntas öka under nedgångsperioder i ekonomin.
Den intressanta frågan är emellertid huruvida denna uppgång i andelen långtidsarbetslösa är reversibel så att andelen kommer att återvända till sin ursprungliga nivå då den ekonomiska aktiviteten återhämtat sig efter den makroekonomiska stömingen. En minskning av antalet arbetslösa per vakans kan väntas mildra sorteringsprocessema och arbetsgivarnas utnytt- jande av arbetslöshetstid som urvalsinstrument. Men effekterna av detta för de långtidsarbetslösa kan väntas dröja, eftersom uppgången till en början främst kan väntas gynna arbetslösa med kortare arbetslöshetstider och arbetslösa med mer konkurrenslcraftiga karaktäristika.13 Med viss tidsfördröjning kan dock återhämtningen väntas få effekter på andelen långtidsarbetslösa och tendera att återföra denna mot dess tidigare nivå. Återgången behöver dock inte bli fullständig. Det kan finnas bestående effekter som innebär att andelen långtidsarbetslösa kommer att ligga kvar
12 Insider-outsider-litteraturen är omfattande. Se t.ex. Lindbeck & Snower (1988). 13 Av vikt är också hur arbetshaftstillväxten ser ut under återhämtningsfasen, dvs. om de långtidsarbetslösa tvingas konkurrera med stora, nyinträdande ungdomskullar, kraftigt ökat kvinnligt förvärvsdeltagande och/eller stor invandring.
152 Arbetsmarknadspolitik och långtidsarbetslöshet SOU 1993:43
på en högre nivå än tidigare även efter återhämtningen. Andelen långtids- arbetslösa och arbetslöshetsnivån kan komma att uppvisa ett beroende av ekonomins tidigare arbetslöshetshistoria; det naturliga arbetslöshetstalet kommer att permanent ha påverkats av de avvikelser som historiskt skett från detsamma. Detta inträffar eftersom de långa arbetslöshetstidema kan ha lämnat permanenta ärr efter sig i form av minskat humankapital, mins- kat självförtroende, lägre sökintensitet osv. Vissa av de långtidsarbetslösa kan på detta sätt ha marginaliserats på arbetsmarknaden och den ekono- miska återhämtningen förmår inte helt upphäva detta.
En andra lärdom av de europeiska erfarenheterna under 1980-talet är alltså att man för att undvika att arbetslösheten permanentas på höga ni- våer måste söka motverka uppkomsten av varaktighetsberoende (Imman- kapitalförluster, negativa effekter på självförtroende och sökrnotivation, arbetslöshetens längd som negativ signal till arbetsgivare), sorteringspro— cesser samt omsider-fenomen i lönebildningen. Arbetsmarknadspolitiska åtgärder av olika slag kan här förmodas spela en viktig roll. För det första kan de arbetsmarknadspolitiska åtgärderna direkt göra att ökningen av andelen långtidsarbetslösa under nedgångsfasen hålls tillbaka. Men ar- betsmarknadspolitiken kan förväntas göra mer än så. T.ex. kan de arbets- lösas humankapital upprätthållas och förbättras genom arbetsmarknads- utbildning, deras självförtroende och sökmotivation påverkas av jobb- klubbar och beredskapsarbeten (eller liknande tillfälliga sysselsättnings- åtgärder), arbetsgivarnas urvalsbeteende påverkas av lönesubventioner vid anställning av långtidsarbetslösa osv. Detta gör att de (långtids)- arbetslösa kommer att ha ett bättre utgångsläge och vara mer konkur- renskraftiga relativt andra arbetssökande än vad som annars skulle ha varit fallet när ekonomin väl börjar återhämta sig igen. I bästa fall kommer detta att innebära att den makroekonomiska chocken inte lämnar bestående spår efter sig. Det är viktigt att observera att det är omfatt- ningen och utformningen av arbetsmarknadspolitiken i interaktion med den makroekonomiska återhämtningen som kan väntas ge ett armorlunda utfall.14 Det slutgiltiga testet på arbetsmarknadspolitikens effektivitet vad gäller att förhindra en bestående ökning av (ldngtids)arbetslösheten kommer först under ekonomins återhämtningsfas.
14 En aspekt av denna interaktion är hur lönebildningen påverkas av arbets- marknadspolitik och långtidsarbetslöshet. Denna fråga behandlas i kapitel 7.
SOU 1993:43 Arbetsmarknadspolitik och långtidsarbetslöth 153
6.4. Arbetsmarknadspolitikens utformning i Sverige och Frankrike
Flera olika aspekter att arbetsmarlcnadspolitikens utformning kan väntas vara av betydelse för dess förmåga att motverka bestående arbetslöshets— effekter av en nedgång i den ekonomiska aktiviteten. Såväl den aktiva ar- betsmarknadspolitikens omfattning som dess dtgärdssammansättning och dess inriktning mot olika grupper av arbetslösa kan väntas spela en roll. Kapitel 5 har gett en övergripande karaktäristik av utformningen av ar- betsmarknadspolitiken i ett stort antal industriländer. Där redovisades också de resultat rörande betydelsen av den aktiva arbetsmarknadspoliti— kens totala omfattning som erhållits från tvärsnittsstudier av länder.15 Så- dana studier har visat att den aktiva arbetsmarknadspolitikens omfattning spelar en roll. Bilden av sambanden kan emellertid fördjupas med hjälp av jämförande länderanalyser på en mer ingående, disaggregerad nivå. Sådana studier kan fungera som ett komplement till övergripande makro- studier och till mikrostudier baserade på individdata.” I det följande re— dovisar vi resultaten av sådana, mer ingående jämförande studier av ar- betsmarknadspolitikens utformning och arbetslöshetsutvecklingen i Sve- rige och Frankrike under perioden 1973-1989.
15 Se Jackman, Pissarides & Savouri (1990) och Layard, Nickell & Jackman (1991). 16 Vilka slags arbetsmarknadspolitiska åtgärder som är mest effektiva för att begränsa hysteresiseffekter för olika grupper ger vår studie förhållandevis lite information om. För att belysa detta behövs det direkta, jämförande studier av åtgärdemas effekter för de långtidsarbetslösa, av liknande slag som de studier vilka redovisas i kapitel 8 av detta betänkande (dvs. baserade på mikrodata och med lämpligt utvald kontrollgrupp). Det finns ytterst få sådana egentliga effektstudier av åtgärder för långtidsarbetslösa. White (1992) redovisar resultat från en sådan studie av Restart-prograrnmet i England (detta program består av "obligatoriska" uppföljningsintervjuer med de arbetslösa var sjätte månad). Studien visar att deltagarna dels lämnar arbetslösheten snabbare (både p.g.a snabbare övergång till arbete och snabbare övergång till utbildning), dels har kortare totala arbetslöshetstider under uppföljningsperioden än kontrollgruppen. Positiva effekter påvisas för både kvinnor och män. Bellman & Lehman (1990) och de Koning (1991) redovisar resultat från utvärderingar av åtgärder för långtidsarbetslösa baserade på skattningar av effekter på aggregerade utflöden ur långtidsarbetslöshet för olika grupper. Den förra studien avser åtgärder i Storbritannien och Västtyskland, den senare i Nederländerna. EG (1992). kapitel 8 ger en allmän översikt av de försök att utvärdera åtgärder för långtidsarbetslösa som bedrivits inom 13st ram under senare år. Dessa utvärderingsförsök har dock inte karaktären av effektstudier.
154 Arbetsmarknadspolitik och långtidsarbetslöshet SOU 1993:43
6.4.1. Arbetsmarknadspolitikens omfattning
Mätt som andel av BNP ägnade Sverige och Frankrike i slutet av 1980— talet ungefär lika stora resurser åt arbetsmarknadspolitik. Enligt data pre— senterade i kapitel 5 uppgick sålunda de genomsnittliga utgifterna under åren 1985-1991 till 2,80% av BNP för Sverige och till 2,88% av BNP för Franln'ike. Detta placerade båda länderna ungefär på den genomsnittliga utgiftsnivån för länderna i Västeuropa. Men fördelningen av utgifterna mellan aktiv och passiv arbetsmarknadspolitik skilde sig kraftigt. Sverige ägnade dessa år 1,87% av BNP (67% av de totala utgifterna) åt aktiva åt— gärder, under det att motsvarande siffra för Frankrike var enbart 0,76% av BNP (26% av de totala utgifterna).
Utgiftsfördelningen återspeglar den sedan länge väletablerade och insti- tutionellt förankrade svenska inriktningen på aktiv arbetsmarknadspoli— tik.17 I Frankrike, däremot, spelade aktiva arbetsmarknadspolitiska åtgär— der en helt obetydlig roll i den ekonomiska politiken före oljekrisen i mit- ten av 1970-talet. Därefter ökade dock utgifterna för såväl aktiv som pas- siv arbetsmarknadspolitik.18 Expansionen av åtgärderna över tiden fram- går också av figur 6.1b, vilken visar andelen berörda personer. Denna ök- ade från cirka O,2% av arbetskraften i mitten av 1970—talet till cirka 4% av arbetskraften i slutet av 1980-talet. Jämfört med Sverige (se figur 6.1a) är det påfallande att den franska arbetsmarknadspolitiken inte förefaller ha haft en kontracyklisk karaktär utan snarare kan tolkas i termer av en poli- tisk cykel. Åtgärderna expanderade sålunda mest under åren 1978- 1981 och 1985—1987, dvs. i samband med politiska valår. Det är också slående att den franska aktiva arbetsmarknadspolitiken inte reager-ade på den mycket kraftiga ökningen av arbetslösheten från slutet av 1970-talet och fram till mitten av 1980-talet, förutom i form av åtgärder för ungdomar (under 25 år). För att motverka arbetslösheten bland vuxna använde man sig under denna period istället av andra åtgärder såsom ar—betstidsför— kortningar, förtidspensionering och en expansion av antalet arbetstillfällen i den offentliga sektorn. Av figur 6.1b framgår att antalet som berördes av förtidspensionering ökade från cirka 0,5% till ca 2,75% av arbetskraften.
17 Se EFAzs tidigare betänkanden och kapitel 3 ovan. Av kapitel 5 ovan framgår att Sverige under andra hälften av 1980-talet ägnade mest resurser (som andel av BNP) åt aktiv arbetsmarknadspolitik bland de undersökta länderna. Förutom Sverige var det bara Danmark, Finland. Belgien, Holland, Västtyskland och Irland som hade utgifter på mer än en procent av BNP för aktiv arbetsmarknadspolitik. 18 Se diagram 5.1 och diagram 5.2 i kapitel 5. Totalt sett ökade utgifterna från knappt 1 till ca 3,5 procent av BNP mellan 1973 och 1988.
SOU 1993:43 Arbetsmarknadspolitik och långtidsarbetslöshet
Figur 6.1a-b Arbetslöshet och arbetsmarknadspolitik i Sverige och
Frankrike Figla SVERIGE Procent av arbetskraften 3.5 '.»._ ./ x__ a , KX I X arbetslöshet _/ X._
2.5 " åtgärder för ungdomar
/.
beredskapsarbetenlbi Kärl"
1973 1978 1983 1988
Fig. lb FRANKRIKE
Procent av arbetskraften 12
10
arbetslöshet
av nika aldre långtidsarbetslösa befriade från arbetssokande
AMU for WLW & X 2 L/årgarder for ungdomar X _ '
________________ "X _________ __.-' ( atgärder for nuna långtidsarbetslösa X
fortidspensionerade
1973 1973 1983 1988
Anmärkning: Ungdomar omfattar åldersgruppema 16-24 år i Sverige och 15-24 år i Frankrike. Vuxna omfattar åldersgruppema 25 år och äldre i båda länderna. Åtgärder för ungdomar i Frankrike omfattar anställningar med sänkta arbetsgivaravgifter, inskol- ningsplatser, beredskapsarbeten samt arbetsmarknadsutbildning. Åtgärder för ungdomar i Sverige omfattar särskilda ungdomsåtgärder för ungdomar i åldern 16-19 år, rekryte- ringsbidrag och inskolningsplatser, beredskapsarbeten samt arbetsmarknadsutbildning.
Källor: Sverige: Arbetslöshet: SCB, Arbetsbahsundersökningarna (AKU), årsmedeltal. Arbetsmarknadspolitik: AMS, Arbetsmarknadsstatistik: Historiska tabeller, appendix till nr 198817, Johannesson (1989) och data erhållna från Jan Johannesson. Frankrike: Arbets- löshet: OECD Labour Force Statistics (data för mars respektive år). Arbetsmarknadspoli- tik: Beräknade från Dossiers statistiques du lravail et de l'emploi (l990a), (1990b).
156 Arbetsmarknadspolitik och långtidsarbetslöshet SOU 1993:43
6.4.2. Åtgärdssammansättning och inriktning på olika grup- per
Även arbetsmarknadspolitikens åtgärdssammansättning och dess inrikt— ning mot olika grupper av arbetslösa uppvisade klara skillnader mellan Sverige och Frankrike. En första skillnad fanns vad gäller hur mycket re— surser som satsades på arbetsfönnedlingen för att tillhandahålla informa- tion, rådgivning och hjälp med arbetssökande och placeringar. 1988 upp- gick utgifterna för arbetsförmedling och administration till 0,20% av BNP för Sverige och 0,12% för Frankrike.19 Men jämfört med Sverige ägnade Frankrike en mycket större andel av dessa resurser åt att administrera ar- betslöshetsunderstöd. En bättre indikator på arbetsförmedlingens potential vad gäller att aktivt bistå de arbetssökande i de två länderna är kanske därför antalet anställda tjänstemän med sådana uppgifter. 1988 fanns det cirka 14 arbetslösa per varje sådan tjänsteman i Sverige och cirka 270 arbetslösa per varje sådan tjänsteman i Frankrike. Uppenbarligen var förutsättrringama för aktiva förmedlingsåtgärder genomsnittligt sett mycket sämre i Frankrike. För de långtidsarbetslösa behöver detta dock inte vara fallet om det är så att de knappare resurserna inriktas mot att bistå just dem med intensifierad arbetsförmedling. Sådana riktade förrnedlingsirrsatser gjordes de facto i Frankrike efter 1982-83 i form av individuell rådgivning och s.k. "lS—månadersintervjuer", dvs. obligatorisk uppföljning av de arbetslösas situation efter ett års arbetslöshet.
Åtgärdssamrnansättningen och inriktningen mot olika grupper av den övriga aktiva arbetsmarknadspolitiken kan beskrivas på följande sätt. Den arbetsmarknadspolitik som byggdes upp i Sverige under 1960-talet var inriktad mot arbetsmarknadsutbildning och beredskapsarbeten för vuxna (över 25 år). Antalet vuxna i utbildningsåtgärder låg därpå under 1970— och 1980—talen ganska stabilt på en nivå kring O,6-O,7 procent av arbets- kraften (se figur 6.1a).20 Övriga åtgärder för vuxna var främst bered- skapsarbeten och tillfälliga lönesubventioner. Dessa åtgärder uppvisade ett klart kontracykliskt mönster och varierade under den studerade perio— den mellan 0,3 och 0,8 procent av arbetskraften (se figur 6.1a).21
19 OECD (1990), s. 52-53. I kapitel 5 redovisades de genomsnittliga förmedlings- utgifterna för åren 1985-1991. Dessa uppgick till 0,23% av BNP för Sverige och 0,13% av BNP för Frankrike. 20 Uppgången under 1977-78 berodde främst på införandet av åtgärden företagsutbildning för pennitteringshotade, vilken senare avvecklades. 21 Se kapitel 4 för en ingående analys av åtgärdemas konjunkturmönster.
SOU 1993:43 Arbetsmarknadspolitik och långtidsarbetslöshet
En betydande förändring av den svenska arbetsmarlcrradspolitiken un- der perioden var tilllväxten av arbetsmarknadspolitiska åtgärder för ung— domar (under 25 år). När antalet arbetslösa ungdomar ökade under senare delen av 1970-talet,placerades även dessa till en början i arbetsmark- nadsutbildning och beredskapsarbeten. Men under 1980-talet ersattes dessa åtgärder vad gäller ungdomar under 20 år med olika typer av spe- ciella ungdomsåtgärder. Även antalet ungdomar i åtgärder har uppvisat ett kontracykliskt mönster (se figur 6.1a). Som mest (1984) uppgick antalet ungdomar i arbetsmarlmadspolitiska åtgärder till cirka 2,0 procent av (den totala) arbetskraften. Figur 6.2a ger en kompletterande bild av utform- ningen av arbetsmarknadspolitiken för ungdomar.22 Det framgår att olika typer av temporära sysselsättningsåtgärder var det som främst kom till användning för att motverka uppgången i den svenska ungdomsarbetslös- heten. Som mest under 1980-talet befann sig uppemot 15% av ungdoms- arbetskraften i arbetsmarknadspolitiska åtgärder.
Av figur 6.1a framgår också att antalet individer i åtgärder för arbets- handikappade ökade kontinuerligt under perioden, från knappt 1% till knappt 2% av arbetskraften. I den fortsatta analysen av arbetsmarknads- politiken i detta kapitel inkluderas dock inte de arbetsmarknadspolitiska åtgärderna för arbetshandikappade, eftersom den franska politiken för ar- betshandikappade är annorlunda organiserad och inte brukar hänföras till arbetsmarknadspolitiken.23
Åtgärdssarnmansättrringen och inriktningen mot olika grupper av den franska arbetsmarknadspolitiken har sett delvis annorlunda ut. Under 1980—talet låg tyngdpunkten på sysselsättrringssubventioner och andra åt- gärder för ungdomar (se figur 6.1b). I genomsnitt under 1980-talet upp- gick antalet ungdomar (under 25 år) i arbetsmarknadspolitiska åtgärder till 2,3% av (den totala) arbetskraften, med en topp på 4,1% 1987. Av fi- gur 6.2b framgår att detta motsvarade hela 30% av ungdomsarbetskraften. Där visas också sysselsättrringssubventionemas dominerande roll, även om antalet ungdomar i utbildnings- och upplärningsåtgärder och i tillfäl- liga arbeten i den offentliga sektorn ökade under senare delen av perio- den.
Totalt sett var det alltså mycket omfattande aktiva arbetsmarkrradspoli- tiska åtgärder för ungdomar som växte fram i Frankrike från slutet av
22 En utförligare beskrivning av utformningen av arbetsmarknadspolitiken för ungdomar i de båda länderna ges i Bourdet & Persson (l991a). 23 För en beskrivning av den franska politiken för arbetshandikappade. se Haveman m.fl. (1984).
158 Arbetsmarknadspolitik och långtidsarbetslöshet SOU 1993:43
1970—talet. För de vuxna ökade däremot inte den aktiva arbetsmarknads- politiken. Utbildningsåtgärderna för vuxna låg, trots den kraftiga ökning- en av arbetslösheten, ganska stath på nivån cirka 0,3% av arbetskraften under _hela perioden (se figur 6.1b). Ett undantag är dock de speciella åtgärder för långtidsarbetslösa vilka växte fram under senare delen av 1980-talet. 1988-1989 omfattade dessa ca 125 000 personer eller 0,5% av arbetskraften. De speciella åtgärderna för långtidsarbetslösa bestod främst av olika utbildningsinsatser. Som exempel kan nämnas att under perioden 1987-1989 var 60% av de berörda långtidsarbetslösa i institutionell ar- betsmarlcnadsutbildning, 20% i företagsutbildning, 12% i tillfälliga of- fentliga arbeten och 8% sysselsatta med hjälp av lönesubventioner. I Frankrike var det alltså i princip så att en aktiv arbetsmarknadspolitik för vuxna arbetslösa sattes in först efter det att en omfattande långtidsarbets- löshet hunnit etablera sig och tenderat att permanentas.
Tabell 6.1 Arbetsmarknadspolitikens aktivitetsgrada för olika åldersgrupper (procent)
Sverige Frankrike 16-19 år 20-24 år 25-54 år > 55 år 15-24 år > 25 år 1980 39 48 49 17 40 8 1981 41 40 38 13 43 7 1982 57 46 36 9 40 6 1983 63 49 39 9 32 5 1984 79 54 46 8 27 5 1985 82 46 44 7 33 6 1986 81 42 42 7 47 6 1987 80 46 48 10 57 7 1988 75 51 53 11 53 12 1989 67 46 54 12 56 13
Anmärkning: Aktivitetsgraden har beräknats som antalet personer i aktiva arbetsmark- nadspolitiska åtgärder som procentandel av detta antal plus antalet öppet arbetslösa. Källor: Se figur 6.1.
SOU 1993:43 Arbetmrknadspolitik och långtidsarbetslöshet 159
Figur 6.23-b Arbetsmarknadspolitik för ungdomar i Sverige och Frankrike
Fig. Za SVERIGE 35 Procent av ungdomsarbetskraften
30
speciella åtgärder för
25 ungdomar under 20 år
20 rekryteringsbidrag och
beredskapsarbeten . . tnskolmngsplatscr
15
10
Fig. 2b FRANKRIKE
Procent av ungdomsarbetskraften
35 beredskapsarbeten 30 25 rekn'teringsbidrag 20
15 AMU
/ 10 %
arbetsgiv arav gifterr/ 5 inskolningsplatser
0 1973 1978 9331988
Anmärkning: Ungdomar omfattar äldersgruppema 16-24 är i Sverige och 15-24 år i Frankrike. Figur 6.2b överskattar omfattningen av arbetsmarknadspolitiken för franska ungdomar något, eftersom vissa av åtgärderna är tillgängliga för 25-äringar under det att storleken på ungdomsarbetskraften avser gruppen 15-24 år.
Källor: Sverige: Arbetsmarknadspolitik: AMS, Arbetsmarknadsslatistik: Historiska m- beller, appendix till nr 19887, Johannesson (1989) och data erhållna från Jan Johannes- son. Frankrike: Arbetsmarknadspolitik: Beräknade från Dorsiers statistiques du travail et de l'emploi (1990a), (1990b) samt data erhållna från Gérard Comilleau, OFCE.
160 Arbetsmarknadspolitik och långtidsarbetslöshet SOU 1993:43
Vad gäller den aktiva arbetsmarknadspolitikens inriktning mot olika grupper av arbetslösa kan en sarmnanfattande bild erhållas genom att be- räkna vad som kan kallas "aktivitetsgraden" i politiken (active stance) för olika grupper. Denna definieras, för en viss grupp, som antalet personer i aktiva arbetsmarknadspolitiska åtgärder dividerat med antalet arbetslösa plus antalet personer i aktiva åtgärder. tabell 6.1 redovisar beräkningar av aktivitetsgraden för olika åldersgrupper i de två länderna under 1980-ta— let. Den visar att för svenska ungdomar under 20 år var aktivitetsgraden extremt hög från mitten av 1980-talet och framåt. Även för de äldre ung- domarna (20-24 är) låg den på höga nivåer. Det bekräftas också att aktivi- tetsgraden för franska ungdomar efterhand blev hög och närmade sig svenska nivåer. Den stora skillnaden mellan Sverige och Frankrike fanns, som tidigare beskrivits, vad gäller aktivitetsgraden för den vuxna arbets- kraften. Aktivitetsgraden för åldersgruppen 25-54 är låg i Sverige på lik- artade nivåer som för de äldre ungdomarna (dvs. på omkring 50%) under det att aktivitetsgraden för vuxna i Frankrike var mycket låg (klart under 10%). Det var bara mot slutet av perioden som den ökade något genom de ovan beskrivna speciella åtgärderna för långtidsarbetslösa. Den franska aktivitetsgraden för vuxna (över 25 år) var t.o.m. lägre än den svenska aktivitetsgraden för äldre (över 55 år).24
6.5. Arbetsmarknadspolitik och långtidsarbetslöshets- utvecklingen i Sverige och Frankrike
6.5.1. Förväntade effekter på långtidsarbetslösheten
Som ovan visats har den aktiva arbetsmarknadspolitiken i Sverige och Frankrike haft olika utformning under perioden 1973-1989. En jämförelse av skillnaderna mellan länderna vad gäller dess omfattning, åtgärdssam- mansättrring och inriktning mot olika grupper gör troligt att politikens ef- fekter på såväl inflödena i som utilödena ur långtidsarbetslöshet också bör ha varit olika. A priori skulle man förvänta sig att den svenska arbets- marknadspolitiken lyckats bättre med att begränsa långtidsarbetslösheten.
Arbetsmarknadspolitikens effekter på långtidsarbetslösheten kan ana- lyseras i flera steg. En första fråga är vad som händer med långtidsarbets- lösheten i samband med att ekonomin utsätts för en makroekonomisk
24 Åtgärder för de äldre går inte att särskilja i franska data.
SOU l993:43 Arbetsmarknadspolitik och långtidsarbetslöshet 161
chock. I vilken utsträckning bidrar aktiva arbetsmarknadspolitiska insatser till att hålla tillbaka ökningen av långtidsarbetslösheten under nedgångs- fasen? Här skulle man förvänta sig att den större omfattningen av de akti- va åtgärderna och de större arbetsförrnedlingsresursema per arbetslös i Sverige hållit nere inflödet i långtidsarbetslöshet i Sverige jämfört med i Frankrike och att skillnaderna mellan länderna härvidlag varit större för vuxna än för ungdomar. En andra fråga är i vilken utsträckning de aktiva arbetsmarknadspolitiska insatserna förhindrat effekter av typ varaktig- hetsberoende och sortering och därmed bidragit till att upprätthålla de långtidsarbetslösas konkurrenskraft med andra arbetssökande. Hur väl den förda arbetsmarknadspolitiken lyckats därvidlag konrmer att avslöjas av hur snabbt och lätt de långtidsarbetslösa absorberas under ekonomins återhämtningsfas. En tredje fråga är i vilken utsträckning arbetsmark- nadspolitiken lyckats förhindra permanent högre (långtids)arbetslöshet som består efter det att ekonomin återhämtat sig.
Insatserna i form av arbetsmarknadsutbildning och beredskapsarbeten för vuxna kan väntas ha begränsat långtidsarbetslösheten bland svenska vuxna genom att motverka de processer som förklarar dess uppkomst och tendens att permanentas. Annat lika, borde således de vuxna lämna lång- tidsarbetslösheten lättare och snabbare under uppgångsfasen och uppvisa mindre permanenta effekter i Sverige än i Frankrike. Å andra sidan har den kraftiga ökningen av förtidspensioneringar och av antalet äldre arbetslösa befriade från att aktivt söka arbete (och därmed inte registre— rade som långtidsarbetslösa) förmodligen bidragit till att begränsa ök- ningen av andelen långtidsarbetslösa i Frankrike genom att öka utflödet ur arbetslöshet. Detta irmebär att de malaoekonomiska chockerna kan ha gett upphov till bestående, långsiktiga effekter utan att detta behöver åter- spegla sig i långtidsarbetslöshet. I stället kan effekterna observeras i form av minskat arbetskraftsdeltagande bland de äldre. Vad gäller ungdomarna har vi sett att de aktiva arbetsmarknadspolitiska åtgärderna varit mycket omfattande både i Sverige och (efterhand) i Frankrike. Detta borde kraf- tigt ha begränsat varaktighetsberoende och sorteringseffekter bland ung— domar i båda länderna.
I det följande skall vi undersöka i vilken utsträckning de enligt ovan förväntade effekterna av skillnaderna i arbetsmarknadspolitikens utform- ning mellan de två länderna de facto återfinns i skillnader mellan länderna vad gäller utvecklingen av långtidsarbetslösheten under nedgångsfasen, under återhämtningsfasen respektive efter återhämtningen. Därvid kom-
162 Arbetsmarknadspolitik och långtidsarbetslöshet SOU 1993:43
mer vi att använda oss av två ansatser, dels av "arbetslöshetskrokar" som visar hur andelen långtidsarbetslösa utvecklats under nedgångs- och åter- härnuringsfasema, dels av skattningar av s.k. Beveridgekurvor vilka bely- ser förändringar över; tiden i matchningsprocessen på arbetsmarknaden.
6.5.2. Långtidsarbetslöshetens utveckling
Långtidsarbetslöshetens utveckling kan belysas med hjälp av två olika mått, det relativa långtidsarbetslös):etstalet vilket anger antalet långtids- arbetslösa som andel av arbetskraften eller andelen långtidsarbetslösa, vilket anger antalet långtidsarbetslösa som andel av totala antalet arbets- lösa. När det gäller att analysera arbetsmarknadspolitikens betydelse för långtidsarbetslöshetens utveckling är det senare måttet (dvs. andelen långtidsarbetslösa) att föredra, eftersom detta bättre är i stånd att fånga tendenser till att arbetslöshetens struktur förskjuts mot långtidsarbetslös- het och permanentas där. I det följande koncentrerar vi oss därför på hur andelen långtidsarbetslösa förändrades i de två länderna.
Tabell 6.2: Andel långtidsarbetslösa som procentandel av totala antalet arbetslösa i olika åldersgrupper, 1973-1990
Frankrike Sverige 15-24 25-49 >49 Totalt 16-24 25-54 55-64 Totalt
1973 8,3 20,1 46,1 20,6 10,7 17,1 37,4 17,7 1974 9,9 18,3 45,2 19,4 7,7 14,9 35,5 15,3 1975 11,2 16,4 33,0 16,9 7,7 15,1 33,3 14,8 1976 17,0 23,8 45,7 24,3 8,1 15,4 32,6 15,0 1977 16,0 26,8 44,3 25,1 9,5 15,4 36,8 15,9 1978 21,3 27,8 45,5 28,0 9,3 18,9 41,8 18,1 1979 21,0 31,6 50,0 30,1 9,5 19,3 47,7 19,6 1980 21,0 34,3 56,9 32,4 8,4 17,1 47,6 17,1 1981 22,6 32,7 57,7 32,3 10,8 17,4 43,9 18,1 1982 26,9 37,1 58,1 36,2 12,9 21,7 47,8 22,2 1983 29,5 39,8 65,1 39,5 11,4 24,7 54,3 24,8 1984 30,3 40,0 66,3 39,4 11,0 24,0 60,3 27,9 1985 33,8 46,2 65,8 43,9 10,0 23,3 62,5 27,1 1986 31,1 46,7 68,4 44,3 8,5 19,8 52,2 21,9 1987 30,4 48,4 67,2 45,5 10,9 22,7 51,7 22,8 1988 27,0 48,3 65,9 44,8 9,5 20,3 51,5 21,0 1989 25,4 46,3 66,2 43,9 8,6 18,1 46,6 18,2 1990 22,3 42,9 67.1 39,9 6,7 15,1 45,8 15,7
Anmärkning: Långtidsarbetslösa avser för Frankrike över 12 månader och för Sverige över 6 månader. Källor: Frankrike: INSEE, Enquéte sur I'emploi; uppgifterna avser mars månad respek- tive år. Sverige: SCB, Arbetsbakrundersökningarna (AKU), årsmedeltal.
SOU 1993:43 Arbetsmarknadspolitik och långtidsarbetslöshet
Av tabell 6.2 framgår att andelen långtidsarbetslösa var påtagligt högre i Frankrike än i Sverige i början av 1970-talet, dvs. redan innan ekonomi- erna drabbades av 1970-talets makroekonomiska kriser.25 Det är värt att observera att detta gällde samtidigt som de relativa arbetslöshetstalen i de två ekononrierna var ungefär lika höga. Arbetslöshetsmönstren i de två länderna var således mycket olika redan i utgångsläget, med högre inflö— den i arbetslöshet och kortare arbetslöshetsperioder (högre utflöden ur arbetslöshet) i Sverige än i Frankrike. Som illustration kan nämnas att 1973 var den genomsnittliga arbetslöshetstiden 9,1 månader i Frankrike och 3,9 månader i Sverige samtidigt som arbetslöshetstalet var ungefär li- ka (2,5 procent). Detta återspeglar skillnader i ländernas arbetsmarknads- regimer i utgångsläget, inklusive skillnader i arbetsmarknadspolitikens ut- forrnning.
Även fortsättningsvis korn långtidsarbetslösheten att ligga på olika ni- våer och utvecklas på olika sätt i de två länderna. Figur 6.3a belyser detta med hjälp av "arbetslöshetskrokar" för 1980-talet. Dessa visar hur ande- len långtidsarbetslösa varierat under en period av först ökning (nedgångs- fasen) och därpå minskning (återhämtningsfasen) av den totala arbetslös— heten i ekonomin. Det framgår att andelen långtidsarbetslösa steg i båda länderna efterhand som arbetslösheten ökade under 1980-talet. Ökningen var dock (absolut sett) större i Frankrike än i Sverige. I Sverige bröts ned- gångsfasen 1983 och arbetslösheten minskade åter. Men andelen lång- tidsarbetslösa fortsatte att stiga och nådde sin högsta nivå först 1984. Därpå sjönk den dock snabbt. I Frankrike var nedgångsfasen mer utdra- gen och den totala arbetslösheten började inte rrrinska igen förrän efter 1987. Andelen långtidsarbetslösa fortsatte att öka under hela nedgångsfa— sen. När ekonomin väl vände minskade andelen långtidsarbetslösa enbart obetydligt. Följaktligen kom andelen långtidsarbetslösa i Frankrike i slu- tet av 1980-talet att ligga kvar på en betydligt högre nivå än i utgångsläget under det att andelen långtidsarbetslösa i Sverige i stort sett hade återvänt till sin tidigare nivå.
Sldllnaderna i arbetslöshetskrokamas utseende mellan Sverige och Frankrike under nedgångs- respektive återhämtningsfasema svarar mot vad man skulle förvänta sig utifrån de ovan beskrivna skillnaderna i ar-
25 Observera att definitionen av långtidsarbetslöshet skiljer sig mellan Frankrike och Sverige. För Frankrike har använts arbetslöshet över 12 månader och för Sverige arbetslöshet över 6 månader. För en närmare diskussion och motivering av detta, se Bourdet och Persson (199113). Den huvudsakliga motiveringen är att man därmed fångar arbetslöshetstider som väsentligt överstiger den genomsnittliga arbetslöshetstiden för respektive ekonomi.
164 Arbetsmarknadspolitik och långtidsarbetslöshet
betsmarknadspolitikens utformning mellan länderna. Sveriges mer omfat- tande aktiva arbetsmarknadspolitik förefaller således ha bidragit till att hålla tillbaka (den absoluta) ökningen av andelen långtidsarbetslösa under nedgångsfasen, till att påskynda och underlätta en minskning av andelen långtidsarbetslösa under återhämtningsfasen samt till att förhindra en permanent högre andel långtidsarbetslösa efter återhämtningen. Det sena- re skulle till en del kunna bero på att återhämtningen i Frankrike varit svagare än i Sverige, något som vi nedan försöker belysa med hjälp av s.k. Beveridgekurvor. Först skall vi dock ytterligare utforska arbetsmark- nadspolitikens roll genom att granska långtidsarbetslöshetens utveckling för olika åldersgrupper.
Figur 6.3b-d visar arbetslöshetskrokama för ungdomar, vuxna respek- tive äldre i de två länderna under 1980-talet. För Frankrike har data delats upp efter kön, eftersom det finns betydande skillnader mellan kvinnor och män. Någon motsvarande uppdelning för Sverige har inte gjorts, eftersom skillnaderna mellan könen där var obetydliga under denna period.26 Fran- ska kvinnor har i alla åldersgrupper betydligt högre arbetslöshetsnivå och andel i långtidsarbetslöshet än franska män. Detta återspeglar förmodligen bl.a. att franska kvinnor ökat sitt förvärvsdeltagande senare än svenska kvinnor och ännu inte är lika fast etablerade i arbetslcraften.
För ungdomar var ökningen av andelen långtidsarbetslösa under ned- gångsfasen mycket kraftigare i Frankrike än i Sverige. Detta överens- stämmer med att den stora ökningen av de arbetsmarknadspolitiska insat- serna för franska ungdomar sattes in först efter det att långtidsarbetslöshe- ten hade ökat markant (se iigur 6.2b). För svenska ungdomar begränsades uppgången av andelen långtidsarbetslösa till några få procentenheter (se tabell 6.2) genom att de arbetsmarknadspolitiska satsningarna sattes in re- dan under nedgångsfasen. I båda länderna korn andelen långtidsarbetslösa ungdomar att under återhämtningsfasen relativt snabbt återföras mot tidi- gare nivåer. Av figur 6.2a-b framgår emellertid att de arbetsmarknadspo- litiska insatser för ungdomar som sattes in för att uppnå detta var betydligt mer omfattande i Frankrike än i Sverige. I båda länderna var utfallet gynnsamt i det att några större, bestående effekter i form av ökad andel långtidsarbetslösa inte uppkom.27
26 Dvs. de svenska krokarna för män respektive kvinnor separat ser likadana ut som de för män och kvinnor "gemensamma" krokama i Figur 6.3b-d. 27 Dock uppkom i Frankrike en bestående effekt i form av en strukturell ökning av de arbetsmarknadspolitiska åtgärderna för ungdomar. För en analys av bakgrunden till detta, se Bourdet & Persson (199la). 1 Sverige återvände de arbetsmarknadspolitiska åtgärderna för ungdomar efter återhämtningsfasen till sina tidigare nivåer.
SOU 1993:43
SOU 1993:43 Arbetsmarknadspolitik och långtidsarbetslöshet 165
Figur 6.3a-d Andel långtidsarbetslösa samt den totala arbetslösheten för olika åldersgrupper, 1980-1989
Andel långtidsarbetslösa av
Figur 3a totala antalet arbetslösa (%) . Frankrike 8 5 70 I alla åldersgrupper (2 6 mån) 8 3 60 — 87 ! a 9 50 T 8 0 8 1 8 9 8 3 40 " Sverige 87 | alla åldersgrupper (> 6 mån) 8 4 30 — - * 83 83 80 81 Frankn'ke 20 s 9 & alla åldersgrupper (2 12 mån) _ 8 3 10 I 89 80 83 C > Sverige I alla åldersgrupper (2 12 mån) 80 O . . . . . . 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 1 1 Arbetslöshetstal (%) Andel långtidsarbetslösa av Figur 3b totala antalet arbetslösa (%) 8 5 _ 8 3 __ _ F ranknke ” kvinnor 15-24 år 8 4 30 8 5 8 9 Frankrike 5 3 25 man 15-24 är 5 4 b 0 8 9
(n
i l % 1 l i I
0 5 10 15 20 25 30 Arbetslöshetstal (%)
166 Arbetsmarknadspolitik och långtidsarbetslöshet SOU 1993:43
Andel långtidsarbetslösa av Figur 3C totala antalet arbetslösa (%)
88 85 87 50 I 89 40 — 83 Frankrike kvinnor25—49år
30 —
J 87 83
| 80
10 Sverige män och hinnor 25-54 år
O 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 ' 1 1 12 Arbetslöshetstal (%)
Andel långtidsarbetslösa av Figur Sd totala antalet arbetslösa (%)
84
Frankrike män>49år 83 89_.
)
89
8 O 8 2 Frankrike hinnor> 49 år
Sverig—: man och hinnor 55-64 år
. . . . . . . - . . . . . . . . » |
| E,! i i l l l l
1 2 3 4 5 6 7 8 0 Arbetsloshctstal (%)
Anmärkning; Långtidsarbetslöshet i Fig 6.3b-d: För Frankrike över 12 månader, för Sverige över 6 månader.
Källor: Sverige: SCB, Arbetskrahsundersäkningama (AKU), årsmedeltal. Frankrike: INSEE, Enquéte sur I'emploi, data för mars respektive år.
SOU 1993:43 Arbetsmarknadspolitik och långtidsarbetslöshet 167
Ovan konstaterade vi att skillnadema i arbetsmarknadspolitikens ut- formning var störst vad gäller de vuxna, med minimala insatser för dessa i Frankrike. Det är också för de vuxna som arbetslöshetskrokama under 1980-talet skiljer sig mest mellan länderna, med en så gott som fullständig återgång till utgångsläget i Sverige och en tendens till permanentning av en hög andel långtidsarbetslösa i Frankrike. Det är värt att observera att minskningen av andelen långtidsarbetslösa i Frankrike äger rum först 1988-1989, dvs. när speciella arbetsmarknadspolitiska åtgärder för vuxna långtidsarbetslösa sätts in (se figur 6.1b).
Vad gäller nivån på andelen långtidsarbetslösa är det påfallande att skillnaden mellan Sverige och Frankrike är mycket mindre för de äldre än för övriga åldersgrupper (se tabell 6.2 och figur 6.3b—d). Det är också för denna åldersgrupp som skillnaderna vad gäller den aktiva arbetsmark- nadspolitikens omfattning är minst mellan länderna. Förmodligen åter- speglar detta bedömningen att möjligheterna att med hjälp av arbetsmark- nadspolitiska åtgärder återföra de äldre arbetslösa i arbete är starkt be- gränsade och mycket kostsamma. Detta innebär också att makroekono- miska störningar som leder till en kraftig ökning av arbetslösheten för äldre kommer att ha bestående effekter även efter en ekonomisk åter— hämtning. Men dessa effekter kommer inte nödvändigtvis att synas i form av bestående höga andelar långtidsarbetslösa utan kan istället avspegla sig i minskade förvärvsfrekvenser och ökad andel förtidspensionärer bland de berörda kohortema, med därmed förknippade samhällsekonomiska kost- nader för produktionsbortfall och statsiinansiella kostnader för pensions- utbetalningar.28
28 1 Frankrike minskade förvärvsfrekvcnsen för män i åldern 55-59 år från 76% till 68% och för män i åldern 60-64 år från 40% till 24% mellan 1982 och 1989. 1 Sverige var förvärvsfrekvensen för män i åldern 55-59 år oförändrad (87%) mellan 1982 och 1989 under det att den minskade från 68% till 63% för män iåldem 60-64 år.
168 Arbetsmarknadspolitik och långtidsarbetslöshet SOU 1993:43
6.5.3. Matchningsprocessens utveckling
Figur 6.4 Beveridgekurvan
Vakanstal (%)
Arbetslöshetstal (%)
Utvecklingen av matchningsprocessen på arbetsmarknaden kan också belysas med hjälp av den s.k. Beveridgekurvan.29 Denna visar sambandet mellan arbetslöshets- och vakanstalen i ekonomin. Kurvans läge och form (t.ex. kurvan UV i figur 6.4) återspeglar matchningsprocessens egenska— per och effektivitet för den aktuella arbetsmarknaden. Om det inte före- kommer några hysteresis-effekter, kommer förändringar i den aggrege- rade efterfrågan, allt annat oförändrat, att leda till rörelser fram och tillba- ka utrned en given Beveridgekurva (dvs. t.ex. mellan punkterna A och B på kurvan UV i figur 6.4). Däremot kommer en försämring i matchnings- processen mellan arbetskraftsutbudet och arbetskraftsefterfrågan att leda till en förskjutning utåt av kurvan (t.ex. till U'V' i figur 6.4). En sådan för- sämring av matchningsprocessen kan t.ex. uppkomma till följd av hyste- resiseffekter i samband med makroekonomiska störningar. Efter en efter- frågeshock som för ekonomin från punkt A till punkt B kommer ekono- nrin i detta fall inte att återvända till punkten A när efterfrågan återhämtat sig, utan hamnar istället t.ex. i punkten C, dvs. i ett läge med högre arbets- löshetstal än tidigare vid ett givet vakanstal. Nedgången i ekonomin har gett en bestående högre arbetslöshet. Men förskjutningar utåt av kurvan kan också uppkomma av andra orsaker, såsom t.ex. att överensstämmel—
29 Som analysinstrument har Beveridgekurvan den fördelen framför arbetslöshetskroka- na att efterfrågeläget konstanthålles med hjälp av vakanstalet. Dvs. den ger möjlighet att undersöka huruvida (långtids)arbetslösheten ökat givet ett visst efterfrågetryck i ekono— min. Rörande Beveridgekurvan, se också kapitel 6.3.
SOU 1993:43 Arbetsmarknadspolitik och långtidsarbetslöshet 169
sen mellan de arbetslösas och vakansernas egenskaper av andra skäl än hysteresis försämrats över tiden, att arbetslöshetsunderstödet förbättrats och därmed arbetssökandet förlängts, att arbetskraftstillväxten varit ex- ceptionellt hög osv. Dessa förskjutningar av Beveridgekurvan avviker från dem som orsakas av hysteresis genom att de kan uppkomma utan att ha samband med rörelser utmed kurvan.
För att undersöka skillnader mellan matchningsprocessema på arbets- marknaderna i Sverige och Frankrike och eventuella tecken på hysteresis- effekter har vi skattat de två ländernas Beveridgekurvor för perioden 1973—1989. Resultaten ser ut på följande sätt (skattningarna redvisas i ta- bell 6.A.1 i appendix till detta kapitel). Ett första resultat är att den fran- ska arbetsmarknadens funktionssätt försämrades under den studerade pe- rioden under det att detta inte var fallet för den svenska arbetsmarknaden. Detta visas av att det fanns en statistiskt signifikant tidstrend (dvs. en för— skjutning utåt) i Beveridgekurvan för Frankrike men inte för Sverige. Den franska försämringen verkar kunna hänföras till en ökning av långtidsar- betslösheten, vilket framgår när man gör en uppdelning i långtids- re- spektive korttidsarbetslöshet (se kolumnema 2 och 3 i tabell 6.A.1). Kur— van som visar matchningsprocessen för de långtidsarbetslösa har för- skjutits utåt på ett statistiskt signifikant sätt under det att detta inte varit fallet vad gäller kurvan för de korttidsarbetslösa. Ett andra resultat är att matchningsprocessen på den svenska arbetsmarknaden är effektivare än på den franska i alla efterfrågelägen och också fungerar bättre vid efter- frågeförändn'ngar. Detta visas av att den skattade konstanten för den svenska Beveridgekurvan är mindre än för den franska respektive av att koefficienten för vakansvariablen är större för Sverige än för Frankrike. Sammanfattningsvis stärker resultaten från skatmingarna av Beveridge- kurvoma tesen att en aktiv arbetsmarknadspolitik dels kan påverka effek- tiviteten i matchningsprocessen, dels kan förhindra uppkomsten av bestå- ende långtidsarbetslöshet.
Det visar sig också att effektiviteten i den svenska matchningspro- cessen kunnat upprätthållas utan någon trendmässig ökning av arbets- marknadspolitiken. Detta frarrrgår av att en "utvidgad" svensk Beveridge— kurva (dvs. en kurva där antalet arbetslösa bytts ut mot antalet arbetslösa plus antalet i arbetsmarknadspolitiska åtgärder) inte uppvisar någon för- skjutning utåt (se kolumn 8 i tabell 6.A.1).
Vad gäller ungdomar visade vi tidigare att likhetema mellan Sverige och Frankrike var större än för vuxna, såväl vad gäller omfattningen av de
170 Arbetsmarknadspolitik och långtidsarbetslöshet SOU 1993:43
arbetsmarknadspolitiska insatserna som vad gäller utvecklingen av ande- len långtidsarbetslösa under återhämtningen på 1980-talet. Denna större likhet för ungdomar bekräftas av skattningar av Beveridgekurvor enbart för ungdomsarbetslösheten. För ungdomar har matchningsprocessen inte försämrats i något av länderna, vilket visas av att tidstrenden inte är sig- nifikant i någotdera fallet (se kolumnerna 1 och 3 i tabell 6.A.2). I det svenska fallet har detta uppnåtts utan att omfattningen av arbetsmark- nadspolitiken för ungdomar ökat trendmässigt. Åtgärderna har, om än med en viss tidsförskjutning, anpassats såväl uppåt som nedåt. Denna på- tagliga flexibilitet kontrasterar mot Frankrike, där resultaten vad gäller ungdomsarbetslösheten enbart kunnat uppnås till priset av en trendmäss- sig ökning av åtgärderna för ungdomar (se kolumnerna 2 och 4 i tabell 6.A.2).30
De resultat rörande arbetsmarknadspolitikens betydelse för att motver— ka långtidsarbetslöshet som erhålls från vår jämförande studie av Sverige och Frankrike måste betraktas som tentativa, eftersom de baseras på järn- förelser av enbart två länder. Studien behöver följas upp med framtida, likartade studier av andra länder för att se om slutsatserna bekräftas. Viss kompletterande information utifrån skattningar av Beveridgekurvor för andra länder finns dock redan att tillgå. Schmid & Schömann (1993) re- dovisar resultat rörande Västtyskland, vilka baseras på samma angrepps- sätt och samma tidsperiod som våra skattningar för Sverige och Frank- rike. Även för Västtyskland finns det en förskjutning utåt av Beveridge- kurvan, av likartad storleksordning som för Frankrike. Förskjutrrirrgen verkar dock i det västtyska fallet härröra både från en försämring av mat- chningsprocessen för korttidsarbetslösa och för långtidsarbetslösa, även om effekten för de långtidsarbetslösa är den helt dominerande. Deras studie tyder också på att de långtidsarbetslösa i Västtyskland (i likhet med i Sverige) har lättare än i Frankrike att återfinna sysselsättning vid en ef— terfrågeuppgång. Matchningsprocessen för långtidsarbetslösa verkar såle- des fungera bättre och också ha försämrats rrrindre över tiden i Västtysk- land än i Frankrike, vilket skulle kunna bero på skillnader i arbetsmark— nadspolitikens utformning mellan länderna. Budd, Levine & Smith (1987) redovisar skattningar av Beveridgekurvor för fyra länder. De finner en statistiskt signifikant förskjutning utåt över tiden av kurvorna för England och Västtyskland men däremot inte för USA och Nederländerna. För-
30 Bakgrunden till den trendmässiga ökningen av de franska ungdomsåtgårdema diskute- ras i Bourdet & Persson (1991a). Artikeln pekar speciellt på problem vad gäller det fran- ska utbildningssystemet och på minimilönens utveckling.
SOU 1993:43 Arbetsmarbtadspolitik och långtidsarbetslöshet 171
skjutningen utåt är betydligt större för England än för Västtyskland. För både England och Västtyskland visas att förskjutningen har samband med en ökning av de långtidsarbetslösas andel av arbetslösheten, vilket förfat- tarrta tolkar som ett tecken på förekomst av hysteresis.
6.6. Arbetsmarknadspolitik och långtidsarbetslöshet - lär- domar för 90-talet
Vår jämförande studie av arbetsmarknadspolitik och långtidsarbetslöshet i Sverige och Frankrike visar att arbetsmarknadspolitikens utformning har betydelse. Den bekräftar således de i kapitel 5 redovisade resultaten från studier på aggregerad nivå (Jackman, Pissarides & Savouri (1990); La- yard, Nickell & Jackman (1991)), men fördjupar insiktema om hur de bakomliggande mekanismerna ser ut. Samtidigt är det dock viktigt att framhålla att det är arbetsmarknadspolitiken i samspel med makropoliti- ken som är avgörande för hur utfallet i slutändan kommer att se ut. De ar- betsmarknadspolitiska insatserna kan inte ersätta, utan endast fungera som komplement till, generell stabiliseringspoliuk och en makroekonorrrisk återhämtning (se t.ex. Calmfors (1992)). Vidare bör det påpekas att skill- nader vad gäller andra komponenter i arbetsmarknadsregimen också kan ha bidragit till de observerade skillnaderna i långtidsarbetslöshetens ut- veckling. Till exempel kan de längre ersätmingstidema i det franska sys- temet för arbetslöshetsunderstöd ha spelat en roll. Arbetsmarknadspolitiken verkar genom att motverka den typ av pro- cesser som gör att långtidsarbetslöshet fördjupas och permanentas. Vår studie tyder på att flera olika aspekter av arbetsmarknadspolitikens ut- formning påverkar hur långtidsarbetslösheten kommer att utvecklas totalt sett och för olika grupper. Såväl omfattningen som sammansättningen av åtgärderna, deras inriktning mot olika grupper och tidsanpassningen spe— lar en roll. Av vår jämförande studie framgår t.ex. klart att skillnader i åtgärdemas omfattning för olika grupper också gett skillnader i långtids- arbetslöshetens utveckling för grupperna. Vad gäller tidsanpassningen ty- der de franska erfarenheterna på att ju längre man vid en kraftig uppgång av arbetslösheten väntar med att sätta in arbetsmarknadspolitiska åtgärder desto större insatser kommer senare att loävas för att få de långtidsarbets- lösa tillbaka i arbete. Det verkar också som om sent insatta åtgärder har
172 Arbetsmarknadspolitik och långtidsarbetslöshet SOU 1993:43
en kostnad i andra ändan i form av att åtgärderna kommer att behöva ligga kvar på en hög volym långt efter återhämtningen.
På kort tid har vi nu i Sverige genomgått en utveckling på arbetsmark- nadenlikrrande den som i mer utdragen form ägde rum i andra västeuro- peiska länder under 1980—talet. Detta reser direkt frågan huruvida Sverige nu också står inför en upprepning av dessa länders bestående höga (långtids)arbetslöshet. Jämfört med 1980-talets Europa finns det dock vissa skillnader både vad gäller de makroekonomiska och de arbetsmark- nadspolitiska förutsättningama. Liksom på 1980-talet har Sverige nu (åtminstone tillfälligt) övergett en fast växelkurspolitik vilket kan väntas bidra till att förbättra den svenska konkurrenskraften och hejda en fortsatt ökning av arbetslösheten. De makroekonomiska förutsättningama i övrigt för Sverige ser dock annorlunda ut än på 1980-talet. Ingen internationell uppgång liknande 1980-talets verkar vara i sikte och de finanspolitiska förutsättningarna för expansion av efterfrågan och offentlig sysselsättning saknas i stort sett. Jämfört med 1980—talet kan 1990-talets svenska ar— betsmarknadspolitik väntas få verka i samspel med klart sämre makro- ekononriska betingelser.
Jämfört med 1980-talets Europa har dock Sverige ett klart bättre ut- gångsläge vad gäller arbetsmarknadspolitik. För det första har de europe- iska erfarenheterna visat att arbetsmarknadspolitiska åtgärder behövs om bestående arbetslöshet skall undvikas. För det andra har Sverige redan i utgångsläget tillgång till en väletablerad institutionell ram för arbetsmark- nadspolitik, vilken har kunnat sättas in redan i ett tidigt skede. 1990-talets sämre betingelser irmebär dock att en hårdare prioritering måste göras av de arbetsmarknadspolitiska resurserna, så att dessa specith inriktas mot att bekämpa hysteresis och bestående långtidsarbetslöshet. Arbetsmark- nadspolitiken måste framförallt inriktas på att motverka uppkomsten av varaktighetsberoende (orsakat av humankapitalförluster, negativa effekter på självförtroende och sökmotivation, arbetslöshetslängd som negativ signal till arbetsgivare) samt på att hindra att vissa grupper sorteras djupt in i långtidsarbetslöshet. Långtidsarbetslösheten måste prioriteras. Priori- teringar kan också behöva göras mellan olika åldersgrupper. Vår studie tyder på att arbetsmarknadspolitikens möjligheter att motverka hysteresis skiljer sig mellan åldersgrupper. Jämfört med Frankrike verkar det sven- ska ordinarie utbildnirrgssystemet för ungdomar fungera relativt väl och detta kan innebära att det som behövs för att motverka bestående lång- tidsarbetslöshet bland svenska ungdomar framförallt är att upprätthålla
SOU 1993:43 Arbetsmarknadspolitik och långtidsarbetslöshet 173
motivation, redan förvärvade kunskaper och kontakt med arbetslivet. Dvs. relativt enkla och billiga åtgärder av typ ungdomspraktiken kan vara till- räckliga. För mellanåldersgruppema visar vår studie att arbetsmarknads- politiska insatser är kritiska för att undvika bestående långtidsarbetslöshet. För denna åldersgrupp kan det ofta handla om att man förlorat sin posi- tion på en intern arbetsmarknad och har obsolet eller otillräckligt human- kapital för att kunna ta sig in på en ny när ekonomin återhämtar sig. Av detta följer att de arbetsmarlcnadspolitiska åtgärderna för denna grupp kan behöva bestå av olika slags kvalificerade utbildningsinsatser, lönesub— ventioner som ger tillträde till en ny intern arbetsmarknad osv. För de äldre tyder vår studie på att arbetsmarknadspolitikens möjligheter att mot— verka bestående långtidsarbetslöshet är starkt begränsade. Åtgärder verkar för denna grupp ha låg avkastningi form av återgång i sysselsättning.
174 Arbetsmarknadspolitik och långtidsarbetslöth SOU 1993:43
Referenser
Bellrnarm, L. & Lehmann, H., (1990), "Active Labour Market Policies in Britain and Germany and Long-term Unemployment: An Evaluation", Konferensvolym 11 A, EALE-konferensen, Lund.
Bouillaguet, P. & Guitton, C., (red.) (1992) Le chömage de langue durée: comprendre, agir, évaluer, Paris: Syros/Alternatives. Bourdet, Y. & Persson, I., (1990), "Long-tenn Unemployment in a Reco- vering Economy", Labour, Review of Labour Economics and Indu- strial Relations, vol. 4, nr 2.
Bourdet, Y. & Persson, I., (1991a). "Chömage des jeunes et fonctionne— ment du marché du travail: les cas francais et Suédois", Economie et Statistique, nr 249.
Bourdet, Y. & Persson, I., (1991b), "Politiques de l'emploi et durée du chömage: une comparaison franco-suédoise", Observations et dia- gnostics économiques, Revue de l'OFCE, nr 38.
Budd, A., Levine, P. & Smith, P., (1987), "Long-Term Unemployment and the Shifting U-V Curve: A multi-country study", European Eco- nomic Review, vol. 31.
Calmfors, L., (1992), Lessons from the Macroeconomic Experience of Sweden, Seminar Paper nr 522, Institute for International Economic Studies, Stockholm.
Dossiers statistiques du travail et de l'emploi (1990a), Quirrze ans de politique d'emploi, nr 62.
Dossiers statistiques du travail et de l'emploi (1990b), Bilan de l'emploi 1989, nr 63-64.
EG (1992), Employment in Europe 1992, Bryssel: Commission of the European Communities.
Fitoussi, J.-P. & Phelps, E. S., (1988), The Slump in Europe: Reconstruct- ing Open Economy Theory, Oxford: Basil Blackkwell.
Florens, J.-P.; Fougere, D. & Werquin, P., (1990) "Durées de chömage et
transitions sur le marché du travail", Sociologie du travail, Vol. 32, nr 4.
Haveman, R.H., Halberstadt, V. & Burkhauser, R.V., (1984) Public Poli- cy Toward Disabled Workers, Ithaca: Cornell University Press.
Höjgård, S., (1992), "Econometric analysis of unemployment duration", kap. 5 i avhandlingsutkast, Nationalekonomiska insu'tutionen, Lunds universitet.
Jackman, R., Pissarides, C. & Savouri, S., (1990), "Labour Market Poli-
cies and Unemployment in the OECD", Economic Policy, vol. 5, nr 11.
SOU 1993:43 Arbetsmarknadspolitik och långtidsarbetslöshet 175
Johannesson, J., (1989), On the Composition and Outcome of Swedish Labour Market Policy. EPA-rapport nr 20, Arbetsmarknadsdeparte— mentet.
de Koning, J., (1991), "Measuring the Placement Effects of Two Wage- subsidy Schemes for the Long—term Unemployed", Konferensvolym II , EALE-konferensen, Madrid.
Korpi, T., (1992), Two Papers on Youth Unemployment Dynamics, Licentiatavhandling; Stockholms universitet.
Layard, R., Nickell, S. & Jackman, R., (1991), Unemployment, Macroeconomic Performance and the Labour Market, Oxford: Oxford University Press.
Lindbeck, A. & Snower, D. J.. (1988), The Insider-Outsider Theory of Employment and Unemployment, Cambridge: MIT-Press.
Löfgren, K-G & Engström, L., (1989), "The Duration of Unemployment: Theory and Empirical Evidence" i Holmlund, B., Löfgren, K-G och Engström, L., Trade Unions, Employment, and Unemployment Dura- tion, Oxford: Clarendon Press.
OECD (1991), Employment Outlook, PariszOECD.
Phelps, E. S., (1992), "A Review of Unemployment", Journal of Econo— mic Literature, vol. 30, nr 3.
Rouault-Galdo, D., (1991), "Sortir du chömage: un parcours ä handi- caps", Economie et Statistique, nr 249.
Schmid, G. & Schömann, K., (1993), "Institutional Choice and Flexible Coordination: A Socio-Economic Evaluation of Labour Market Policy in Europe" i Schmid, G. (red.), Labour Market Institutions in Europe: Patterns, Dynamics and Performance, Wissenschaftszentrum iiir Sozialforschung, Berlin (under publicering).
White, M., (1992), "Evaluating the Effects of the UK's Restart Pro- gramme", Konferensvolym: Labour Market Policy, EALE-konferen— sen, Warwick.
176 Arbetsmarknadspolitik och långtidsarbetslöshet SOU 1993:43
Appendix
Tabell 6.A.1 Skattningar av Beveridgekurvor
Frankrike 1973-89 Sverige 1973-89 (1) (2) (3) (4) (5) (6) (7) (8) In Un ln STUn ln LTUn ln ULMP ln Un ln STUn ln LTUn ln ULMP k 1.728a 1.578a 0,245 1.9198 0.9363 0.7473 - 0.843a 1,649a (14.328) (11.821) (1.064) (7.209) (4.936) (4.953) (3.041) (8.752) ln v — 0.286a - 0.361a - 0.129 - 0,203a — 0.401a - 0.403a - 0.437a - 0.253a
(3.264) (4.512) (0.322) (2.931) (3.927) (4.042) (2.710) (2,330)
ut»/_] -02083 0114) -0,6383 -0,137a -0,3043-0,210b -0,6803 04918 (2.745) (1.888) (2204) (3.800) (2.969) (2.087) (4.120) (4.505) trend 0.037a 0.013 0.076& 0.0443 0.005 0.001 0.024 0.001 (3.889) (1.250) (4.336) (2,451) (0.403) (0.085) (1.359) (0.103)
R2(adj) 0.98 0.96 0,96 0,99 0,89 0.85 0.91 0.87
(a) och (b) anger statistisk signiftkans på 5-procentsnivån respektive lO-procentsnivan. Alla sambanden har korrigerats för seriekorrelation med Cochrane-Orcutt-metoden. Variabler: Un: relativt arbetslöshetstal; STUn: relativt korttidsarbetslöshetstal ((12 må- nader för Frankrike och (6 månader för Sverige); LTUn: relativt långtidsarbetslöshetstal (>12 månader för Frankrike och >6 månader för Sverige); ULMP: relativt arbetslöshetstal plus relativ andel av arbetskraften i aktiva arbetsmarknadspolitiska åtgärder; k: konstant; v: relativt vakanstal; v_1: relativt vakanstal föregående tidsperiod. Källor: Årliga data: Vakanser: OECD, Main Economic Indicators. Arbetslöshet och ar- betsmarknadspolitik, se figur 6.1.
SOU 1993:43 Arbetsmarknadspolitik och långtidsarbetslöshet
Tabell 6A.2 Skattningar av Beveridgekurvor för ungdomar samt av bestämningsfaktorer för arbetsmarknadspolitiska åt- gärder för ungdomar
Frankrike 1973-90 Sverige 1973-90 (1) (2) (3) (4) ln YU ln AMP ln YU ln AMP k 3.296b 2.555 2.008a 16.650a
(1.874) (0.315) (5.893) (6.878) ln v - 0.214b - 0.237 - 0.459a - 0.566
(2.118) (0.067) (3.706) (0.527) ln v_1 _ 0.166b - 0.341 _ 0.089 - 5.9313
(1.834) (0.224) (1.082) (5.603) trend _ 0.014 1.541a - 0.018 — 0.085
(0.162) (3.513) (0.779) (0.537) Rzgadj) 0.97 0.81 0.83 0,88
(3) och (b) anger statistisk signifrkans på S-procentsnivån respektive lO-procentsnivån. Alla sambanden har korrigerats för seriekorrelation med Cochrane-Orcutt-metoden. Variabler: YU: relativt ungdomsarbetslöshetstal; AMP: relativ andel av ungdomsarbets— kraften i arbetsmarknadspolitiska åtgärder (15-24 år för Frankrike och 16-24 år för Sve- rige); k: konstant: v: relativt vakanstal; v_1: relativt vakanstal föregående tidsperiod. Källor: Årliga data; Vakanstal: OECD, Main Economic Indicators. Arbetslöshet: se figur 6.1. Arbetsmarknadspolitik: se figur 6.2.
” . il 1; > . .
sågning? Alt.—m *5_.83rtiréåmä!2 'i'.. % fler—it:?" ö'tf'i'zwiäägmmwaatt »:
rrc-trygga uh.-pet En
'i 37" _ t.
SOU 1993:43 Arbetsmarknadspolitikens effekter på löner och priser 179
7. ARBETSMARKNADSPOLITIKENS EFFEKTER PA LONER OCH PRISER*
Arbetsmarknadspolitiken har använts för att uppnå flera mål. Stabilise- n'ngspolitiska argument har dominerat under de perioder då den aktiva arbetsmarknadspolitiken har breddats och expanderat. Argumenten har dock inte varit desamina under de tre stora expansionsperiodema: första delen av 1920-talet, 1930-ta1et och perioden från slutet av 1950-talet.
Det tidiga 1920-talets nödhjälpsarbeten syftade kanske främst till att minska kosmadema för den passiva arbetsmarknadspolitiken genom att utgöra en test av arbetsvilligheten. Vägran att acceptera nödhjälpsarbete innebar bortfall av den kontanta arbetslöshetshjälpen. Genom låga löner i nödhjälpsarbetena skulle lönerna också dämpas på den öppna arbets- marknaden och inlåsningseffekter undvikas. Arbetslinjen hävdades med eftertryck.
Målet med 1930—talets arbetsmarknadspolitik var att häva en djup låg- konjunktur och i ett längre perspektiv att dämpa konjunktursvängningar genom en variation av volymen av den offentliga verksamheten och av antalet anställda inom denna sektor. Beredskapsarbetena är typiska för denna politik. Även för dessa arbeten gäller dock att vägran att acceptera ett sådant arbete kan leda till avstängning från kontant ersättning.
Den tredje vågen av arbetsmarknadspolitisk expansion följde Rehn- Meidners modell och hade en annan utformning än de tidigare. Enligt Rehn och Meidner skulle arbetsmarknadspolitiken inte främst vara en politik för lågkonjunkturer utan en politik som skulle göra att arbets- marknaden skulle fungera bättre som marknad och göra det möjligt att bedriva en solidarisk lönepolitik. Genom åtgärder som flyttningsstöd och arbetsmarknadsutbildning skulle arbetskraft flytta från områden med ar- betslöshet till sådana med vakanser. I programmet fanns också åtgärder för att flytta "vakanser", dvs arbetsställen från områden med efterfråge- överskott på arbetskraft till områden med utbudsöverskott på arbetskraft. Denna del av politiken har dock fått en mindre framträdande roll, åt- minstone i debatten om arbetsmarknadspolitiken. Den förbättrade matchningen av arbetskraft och platser skulle leda till att Beveridge-kur- van försköts inåt. Rörlighetspolitiken skulle också genom att bidra till att minska efterfrågeöverskott på olika delmarknader minska löneökningarna
* Detta kapitel har skrivits av Eskil Wadensjö. Han vill tacka Ante Farm, Jan Johannes- son. Lena Schröder och Johnny Zetterberg för värdefulla synpunkter på tidigare versioner av kapitlet.
180 Arbetsmarknadspolitikens efekter på löner och priser SOU 1993:43
och också inflationstrycket vid givet efterfrågetryck. Arbetslösheten skul- le mer jämnt fördelad bli effektivare i att dämpa tendenser till löneök- ningar som överstiger produktivitetsutvecklingen. Phillipskurvan skulle förskjutas inåt (eller i varje fall skulle förskjutningar utåt motverkas).
Arbetsmarknadspolitiken har fortfarande två centrala stabiliseringspo- litiska uppgifter: att minska konjunkturvariationema och att förbättra ar- betsmarknadens funktionssätt och därmed dämpa löne- och prisutvecklin- gen. Vissa medel som beredskapsarbeten är framför allt inriktade på den första uppgiften, andra medel som flyttningsstöd är inriktade på den andra uppgiften. Här finns dock ingen helt klar uppdelning. Arbetsmark- nadsutbildningen har t.ex. under senare år använts som ett konjunktur- stabiliserande medel men är samtidigt ett medel för att öka rörligheten mellan olika yrken. Det kan ses som en metod att omfördela utbildnings- investeringarna från högkonjunkturer till lågkonjunkturer.
En mycket stor del av dem som är i sysselsättningsskapande arbets- marknadspolitiska medel är i åtgärder för dem med nedsatt arbetsförmåga. Arbetsmarlcnadspolitiken har under efterkrigstiden fått en utvidgad roll vad gäller att sysselsätta personer som i olika avseenden är mindre kon- kurrenskraftiga på arbetsmarknaden. Förekomsten av denna grupp av personer och insatserna för dessa har betydelse för analysen av arbets- marknadspolitikens effekter på konjunkturstabiliseringen.
Under de senaste åren har arbetsmarknadspolitiken som stabiliserings- politiskt instrument kommit i centrum för den ekonomisk-politiska debat- ten. För det första har det på nytt hävdats att arbetsmarknadspolitiken kan bidra till att lösa målkonflikten mellan full sysselsättning och stabilt penningvärde.1 För det andra har det med hänvisning till teoretiska och ekonometriska undersökningar hävdats att personer i arbetsmarknadspoli- tiska åtgärder inte har samma effekt på lönebildningen som personer som är arbetslösa. dvs personer som i regel uppbär någon form av kontant arbetsmarknadsstöd.2
Denna kritik av arbetsmarknadspolitiken har fått vid spridning.3 Det finns dock frågetecken att sätta vid de resultat som framkommit och de
1 Se bl.a. Layard (1986). Jackman. Pissarides & Savouri (1990) och Layard. Nickell & Jackman (1992). 2 Calmfors & Forslund (1990) utgör det första arbetet inom denna tradition. De teoretiska grunderna för denna hypotes finns utvecklade i bl.a. Calmfors & Lang (1992) och Holm- lund & Lindén (1991). 3 Debatten har inte bara förts i vetenskapliga tidskrifter utan också i dagspressen och i Nationalekonomiska föreningens tidskrift Ekonomisk Debatt. Inläggen i Ekonomisk De- batt är samlade i Bergström (1993).
SOU 1993:43 Arbetsmarknadspolitikens efekter på löner och priser 181
tolkningar som gjorts. En tänkbar tolkning av resultaten är att de kanske främst kan hänföras till att de personer som finns i arbetslöshet och de som finns i åtgärder skiljer sig åt i olika avseenden. De som finns i åtgär— der skulle kanske inte ha samma effekter på lönebildningen som de ar— betslösa även om också de skulle ha varit arbetslösa. Det kan ses som en variant av det selektionsproblem som påverkar resultaten av många un- dersökningar av arbetsmarknadspolitiska åtgärder. En lärdom från de se- naste decenniemas utveckling i Europa är att all arbetslöshet inte har samma effekter på löneutvecklingen. Långtidsarbetslösheten har inte dessa effekter. Personer som har varit utan arbete eller utbildning under en längre tid är inte attraktiva på arbetsmarknaden. Företagen vill inte anställa dem och de påverkar därmed inte lönebildningen. Det är antalet personer i korttidsarbetslöshet som påverkar lönebildningen. Det kan också finnas andra skillnader mellan olika grupper på arbetsmarknaden värda att uppmärksamma. Kvinnors arbetslöshet har inte samma effekt på lönebildningen som männens. Ungdomars och äldres arbetslöshet har inte samma effekt som den för de i mellanåldrama. En stor del av de personer som är i arbetsmarknadspolitiska åtgärder är just personer som inte är män i mellanåldrarna som annars skulle varit korttidsarbetslösa. dvs den grupp som har störst inflytande på lönebildningen.
Det är den ovan kort refererade debatten som detta kapitel skall be- handla. För att strukturera debatten skall vi först se på de olika arbets- marknadspolitiska medlen var för sig för att sedan se på arbetsmarknads- politiken som ett system för inkomstgaranti. Traditionellt har debatten om arbetsmarknadspolitikens effekter utgått från Phillipskurvan med nomi- nallöneförändringar som beroende variabel. Under senare år har intresset kommit att koncentreras till löneekvationer där reallönenivån är den be-
roende variabeln. Vi kommer att här beröra båda dessa typer av sam- band.4
7.1. Arbetsmarknadspolitik, löner och priser
Vi skall i detta avsnitt först diskutera i vad mån olika inslag i den aktiva arbetsmarknadspolitiken kan påverka lönebildningen. Vi skall göra det med antagandet att lönebildningen influeras av de arbetssökande och de—
4 En tredje variant är ekvationer med reallöneförändring som beroende variabel. Se Hines (1971, s. 64-66) för en diskussion av sambanden mellan ekvationer som har reallöner. reallöneförändringar och nominallöneförändringar som beroende variabler.
182 Arbetsmarknadspolitikens efekter på löner och priser SOU 1993:43
ras sammansättning relaterat till antalet lediga platser. dvs. till ett mått på utbudsöverskottet. Företagens löneuppdrivande konkurrens om arbets- kraften blir mindre när arbetslösheten är högre. Senare skall vi diskutera i vad mån förekomsten av arbetsmarknadspolitiska åtgärder genom att fun- gera som en försäkring vid arbetslöshet kan påverka de fackliga organi- sationemas samt arbetsgivarnas och deras organisationers agerande och därmed lönebildningen;
Det äldsta av de arbetsmarknadspolitiska medlen är de offentliga arbe- tena - i sin nuvarande form främst beredskapsarbeten. Syftet med be- redskapsarbetena har främst varit att bidra till att stabilisera konjunkturen. Beredskapsarbetena skall vara tidigarelagda offentliga arbeten. Genom att tidigarelägga offentliga arbeten skall efterfrågan på arbetskraft ökas i lågkonjunkturer och minskas i högkonjunkturer. Denna typ av omförde- lande arbeten föreslogs redan under 1900-talets första decennium av Gunnar Huss (1908) och Fritz Brock (1909) och under mellankrigstiden av bl.a. Gösta Bagge (1925) och Bertil Ohlin (1927) och senare också av den parlamentariska arbetslöshetsutredningen (SOU 1935:6). Med 1930- talets krispolitik blev beredskapsarbetena en central del av den eko- nomiska politiken. Det som utmärkte beredskapsarbetena jämfört med tidigare offentliga arbeten - nödhjälps- och reservarbeten - var att de ger avtalsenlig lön. Syftet med beredskapsarbetena var visserligen inte att dämpa norninal- eller reallöneutvecklingen utan att utjämna konjunktu- rerna. Detta utesluter emellertid inte att beredskapsarbetena skulle kunna ha en löne- och inflationsdämpande effekt och att det är intressant att undersöka om denna typ av effekter uppträder.5
Ett första argument för att beredskapsarbetena skulle kunna ha dämp- ande effekter på lönerna är själva omfördelningen av arbeten från hög- konjunktur till lågkonjunktur. Tidigare gällde det en omfördelning av investeringar medan det nu är mer en omfördelning av sysselsättningen inom offentlig sektor över konjunkturen. Den minskade verksamheten under högkonjunkturer skulle kunna dämpa löneutvecklingen mer än vad den ökade verksamheten höjer dem under lågkonjunkturer. Det bygger på att sambandet mellan arbetslöshet och löner inte är lineärt.6
5 Se kapitel 4 för en analys av hur beredskapsarbetena varierar med konjunkturen. Se också Janoskis (1991) som gör parallella analyser för tre länder: Sverige. Västtyskland och USA. Han visar bl.a. på resultaten är mycket känsliga för valet av konjunktun'ndika- tor. 6 Se Blanchtlower & Oswald (1990) vad gäller reallöneekvationer och Lipsey (1960) vad gäller Phillipskurvans underbyggnad.
SOU 1993:43 Arbetsmarknadspolitikens efekter på löner och priser 183
Ett andra argument är att personer som är i beredskapsarbeten skulle söka arbeten mer aktivt än andra personer som är sysselsatta och därmed dämpa löneutvecklingen jämfört med om de hade haft vanliga arbeten.
Ett tredje argument skulle kunna vara att beredskapsarbetena skulle verka lönedämpande genom 1) att arbetsförrnedlingen i första hand pla— cerar långtidsarbetslösa och att vid en normal relcrytering korttidsarbets- lösa eller ombytessökande oftare skulle få dessa arbeten och 2) att per- soner i korttidsarbetslöshet har en större dämpande effekt på lågkon- junkturen än personer i långtidsarbetslöshet.7 Om långtidsarbetslösa inte har någon effekt på lönebildningen och samtliga som är i beredskapsarbe- ten är långtidsarbetslösa och arbetsmarknadspolitiken konsekvent utnytt- jas för att eliminera långtidsarbetslösheten, så skulle man inte hitta någon effekt av antalet personer i beredskapsarbeten på lönebildningen. Å andra sidan skulle inte överföringen av personer från arbetslöshet till bered- skapsarbete ha någon effekt på lönebildningen, givet den totala summan av personer i arbetslöshet och beredskapsarbete. Det som händer är att arbetslösheten (som nu i ökad utsträckning består av korttids-arbetslösa) får en större effekt på lönebildningen - reallöne— eller nominallöne— flexibiliteten ökar. De individer som skulle ha liten effekt på lönebild- ningen som arbetslösa är i betydande utsträckning i arbetsmark- nadspolitiska åtgärder.
Ett fjärde argument är att beredskapsarbetena fördelas annorlunda på yrken och sektorer än vad ökningen av arbetslo'aftsefterfrågan vid annan finanspolitisk expansion skulle göra. Beredskapsarbetena förekommer i större utsträckning på delrnarknader med hög arbetslöshet och en ökad efterfrågan i dessa delar av arbetsmarknaden skulle inte ha samma effek- ter på lönerna (sambandet mellan arbetslöshet och löner skulle vara icke- lineärt).
Vi har här ett problem - finner vi ingen effekt av antalet personer i be- redskapsarbete på lönebildningen vid ekonometriska skattningar kan det ha två orsaker: 1) att beredskapsarbeten är som andra arbeten på den svenska arbetsmarknaden (den ursprungliga idén bakom dem) och 2) att de som är i beredskapsarbeten är personer som annars skulle varit lång- tidsarbetslösa. Det finns två sätt att testa vilken hypotes som verkar mest rimlig: 1) att se hur (real)löneflexibiliteten varierar med omfattningen av antalet personer i beredskapsarbeten, och 2) att se om det finns ett
7 Samma diskussion kan göras vad gäller andra indelningar av de arbetslösa i olika grup- per med olika stark ställning på arbetsmarknaden.
184 Arbetsmarknadspolitikens efekter pd löner och priser SOU 1993:43
ster så att länder med stor andel personer i beredskapsarbeten (och andra arbetsmarknadspolitiska medel) har en högre (real)löneflexibilitet än län- der med en låg andel.
Ett andra medel ärflyttningsstödet. dvs ekonomiskt stöd för att flytta till annan ort i samband med arbetsbyte. Utformningen av detta medel har varierat starkt över tiden. Grundtanken har dock hela tiden varit att per- soner skall flytta från områden med för dem sämre till områden med för dem bättre arbetsmarknadsläge. Personer blir inte "sysselsatta" i denna åtgärd och man kan därför inte jämställa antal personer som får syssel- sättrtingsstöd med de som har sysselsättning i någon form. Man kan där- för inte vänta sig att lönen skulle stiga på grund av denna typ av åtgärder utan snarare att löneutvecklingen nominellt och realt dämpas genom om— fördelningen av arbetskraften mellan delarbetsmarknader.
Ett tredje medel är arbetsmarknadspolitiska åtgärder för arbetshandi- kappade. Här är det mycket oklart vilka effekter åtgärderna har på lö- nebildningen. En orsak är att de handikappolitiska åtgärderna har olika karaktär. Gemensamt gäller att merparten personer i dessa åtgärder har problem som leder till att de har svårt att få arbete på den öppna arbets- marknaden. Vissa åtgärder syftar närmast till att träna och utbilda perso- ner så att de trots allt skall få ett arbete på den öppna arbetsmarknaden eller inom den skyddade arbetsmarknadspolitiska sektorn. Det gäller ar- betsmarknadsinstituten (AMI). Även anställning med lönebidrag och Samhall har som ett mål för verksamheten att personer skall kunna konuna ut på den öppna arbetsmarknaden. Endast en liten del gör emel- lertid detta. Merparten stannar inom åtgärderna. Frågan är emellertid vad personerna skulle ha gjort i annat fall - skulle de hamnat helt utanför ar- betskraften, skulle de blivit långtidsarbetslösa eller skulle de fått arbete på den vanliga arbetsmarknaden. Troligen är det så att mycket få skulle ha fått vanliga arbeten och effekterna på lönebildningen skulle därmed vara mycket små av dessa åtgärder.
Det kanske mest typiska medlet för den Rehn-Meidnerska politiken är arbetsmarknadsutbildningen. Den syftar till att personer skall stärka sin kompetens så att de på så sätt skall kunna få ett arbete. Under utbild- ningstiden är det troligen få som samtidigt söker arbete. Det betyder att det är färre som söker arbete och därmed att deras lönepressande effekt blir mindre under denna period. Vilken betydelse detta har beror på vilken konkurrenskraft personerna skulle ha om de inte fått sin arbetsmark- nadsutbildning. Efter utbildningen kan de ha fått ökade möjligheter att få
SOU 1993:43 Arbetsmarknadspolitikens efekter på löner och priser 185
ett arbete - eventuth kan utbildningen leda till att personer går från yrken med ett utbudsöverskott till ett med efterfrågeöverskott.
En grupp av åtgärder som innehåller inslag av såväl utbildning som sysselsättning är de arbetsmarknadspolitiska åtgärderna för ungdomar. Det gör att man kan förvänta sig att de skall ha effekter som till viss del överensstämmer med beredskapsarbeten och till viss del med arbetsmark- nadsutbildning. Ett speciellt problem är här frågan om ungdomarnas ar- betsmarknadssituation påverkar lönebildningen eller om denna är helt bestämd på de vuxnas arbetsmarknad.
Ett medel som i vissa undersökningar inräknas bland de arbetsmark- nadspolitiska åtgärderna är förtidspensionering av arbetsmarknadsskäl. Denna åtgärd, som nu har upphört även om den i praktiken till viss del er- satts av annan förtidspensionering. är dock inte en del av den aktiva utan av den passiva arbetsmarknadspolitiken och samtidigt en del av en ut- veckling mot en mer flexibel pensionsålder.
Utgår vi från att det är antalet arbetssökande utan arbete som påverkar lönebildningen och bland dem de som är korttidsarbetslösa (och som inte har karakteristika som gör att de kan förväntas bli långtidsarbetslösa) går det relativt lätt att strukturera diskussionen. Personer i åtgärder som sam- tidigt söker arbete har då effekter på lönebildningen (dämpar denna) lik— som de som är i åtgärder som leder vidare till andra delar av arbetsmark- naden som flyttningsstöd och delar av arbetsmarknadsutbildningen. Det betyder inte att personer som blir placerade i andra arbetsmarknadspoli- tiska åtgärder är att jämställa med en expansion av motsvarande storlek av personer i vanlig sysselsättning t.ex. via en expansion av finanspolitiken. Tvärtom kan skillnadema vara betydande: de som är i arbetsmarknads— politiska åtgärder är sannolikt i hög grad selekterade bland långtidsar- betslösa eller de som skulle ha blivit långtidsarbetslösa. I löneekvationer resulterar detta i att lönekänsligheten för arbetslösheten ökar - (real)lö- neflexibiliteten blir större. Sverige har också en betydligt större löne- flexibilitet än andra länder.8 Bland förklaringar har anförts den högre graden av centraliserade förhandlingar och de kortare ersättningstidema inom arbetslöshetsförsäloingen. Till dessa faktorer bör alltså också läggas att den svenska arbetslösheten i större utsträckning består av kort- tidsarbetslösa på grund av den mer ambitiösa arbetsmarknadspolitiken.
Vi har hittills utgått från att lönerna sätts på en marknad där utbuds- och efterfrågeöverskottens storlek och sammansättning bestämmer lönenivån.
3 Se kapitel 5.
186 Arbetsmarknadspolitikens efekter på löner och prirer SOU 1993:43
I senare års diskussion har man i stället utgått från förhandlingsmodel- ler där fackföreningarna sätter lönerna och där den lön fackföreningama sätter bl.a. beror på vilken ersättning deras medlemmar får om de blir utan arbete till följd av lönehöjningar. I en sådan modell får man se på hela systemet för passiv och aktiv arbetsmarknadspolitik, som ett försäkrings- system och se på sannolikheterna för att de som blir arbetslösa hamnar i olika åtgärder och ersättningsnivåer. Det intressanta är därvid inte antalet personer som är i åtgärder utan hur reaktionsfunktionen mellan arbets- löshet och placering och ersättning ser ut. Arbetsmarknadspolitiska åt- gärder kan i en sådan modell ha samma effekter som vanliga arbeten vad gäller lönebildningen, men kan också under vissa förutsättningar genom sina egenskaper som försäkring vara mera lönehöjande än vanliga arbe- ten.
7.2. Empiriska undersökningar av arbetsmarknadspoliti- kens effekter på nominal- och reallöner
Det har under de senaste åren framkommit ett stort antal undersölcningar av den svenska arbetsmarknadspolitikens effekter på produktreallönen. Från dessa undersökningar har slutsatser dragits om arbetsmarknadspoli- tikens värde som ett stabiliseringspolitiskt medel. Här skall kort kommen- teras några av studierna på området.9
Ett par artiklar av Calmfors & Forslund (1990) och (1991) initierade debatten om arbetsmarknadspolitikens effekter på lönebildningen. I lö— neekvationema i deras studier inkluderas där antingen en variabel som representerar andelen personer i arbetslöshet och i arbetsmarknadspoli- tiska åtgärder och en variabel som representerar andelen av dem som in- går i dessa båda grupper som finns i arbetsmarknadspolitiska åtgärder, eller andelen arbetslösa och andelen av arbetskraften i arbetsmarknads- politiska åtgärder. Det mått på arbetsmarknadspolitiken som används innefattar arbetsmarknadsutbildning, beredskapsarbeten, lönebidrag, per- soner i företagsutbildning, hälften av demi ungdomslag och förändringen av beståndet av antalet personer som är förtidspensionerade av ar- betsmarknadsskäl. I måttet ingår en blandning av aktiv och passiv ar- betsmarknadspolitik. Endast en begränsad del utgörs av personer i de åt-
9 Andra studier på området är bl.a. Löfgren & Wikström (1991) och Skedinger (1992). Se Forslund (1992) och Calmfors (1992) för översikter av debatten och sammanfattning av resultaten.
SOU 1993:43 Arbetsmarknadspolitikens efekter på löner och priser 187
gärder som utgör integrerade delar av det Rehn-Meidnerska programmet. nämligen arbetsmarknadsutbildningen. Resultaten av ekvationerna pekar på att arbetsmarknadspolitiken verkar höjande på reallönerna medan arbetslösheten som väntat minskar reallönerna.
Med samma mått för arbetsmarknadspolitiken med en något annorlunda specificering av löneekvationen får Calmfors & Nymoen (1990) som re- sultat att arbetslösheten minskar reallönerna medan de arbetsmarknads- politiska åtgärdema inte har ett sådant inflytande. Invändningama mot det använda måttet på omfattningen av de arbetsmarknadspolitiska åtgärderna är desamma som tidigare.
Holmlund (1990) inkluderar i en studie av de nominella löneföränd- ringarnas bestärnningsfaktorer endast de sysselsättningsskapande ar— betsmarknadspolitiska medlen. Han inkluderar beredskapsarbete, hälften av dem i ungdomslag, personer med rekryteringsstöd och personer i före- tagsutbildning till följd av risk för permittering eller uppsägning. I detta mått ingår inte de program som är typiska för den Rehn-Meidnerska pro- grammet, dvs arbetsmarknadsutbildning och flyttningsstöd. Ett fråge— tecken kan också sättas för att ta med stöd till företagsutbildning för per- soner hotade av permittering eller uppsägning. Antalet timmar per person och vecka är lågt och undersökningar har visat att det i praktiken var en typ av stöd som närmast kan likställas med annat industristöd. Program- met uppvisar mycket stora variationer och blir därmed styrande för reg- ressionsresultaten. Resultaten pekar på att arbetsmarknadspolitiken leder till markanta nominallöneölmingar.
Forslund (1992) använder en kombination av tidsserie- och tvärsnitts- data. Observationsenhetema är 12 arbetslöshetskassor under 20 år. I studien analyseras förändringar av nominallönekostnaden. Huvudresul- tatet är att arbetsmarknadsutbildningen har en lönedämpande effekt lik- nande den som arbetslösheten har medan beredskapsarbetena har en sva- gare (i en del skattningar ej signifikant) löneuppdrivande effekt.
Det finns vissa generella kommentarer att göra till de olika studierna: l. Skattningarna avser i de studier som rönt störst uppmärksamhet ar- betsmarknadspolitikens effekter på reallönerna. Det innebär att anpass- ningsprocessen mellan löne- och prisförändringar inte behandlas och därmed alltså inte heller den målkonilikt som Rehn och Meidner utgick från: konflikten mellan full sysselsättning och stabilt penningvärde. För att kunna göra det krävs att såväl nominallöne- som prisekvationer skat- tas.
188 Arbetsmarknadspolitikens efekter på löner och priser SOU 1993:43
2. Ett andra problem är att måttet på arbetsmarknadspolitiken i många fall är mycket godtyckligt. Med tanke på att olika arbetsmarlmadspolitiska åtgärder kan förväntas ha olika effekter borde i varje fall de sysselsätt- ningsskapande programmen och utbildningsprogrammen ingå separat. Nu är de ofta summerade ochi något fall också tillsammans med delar av den passiva arbetsmarknadspolitiken, nämligen förtidspensionering av arbets- marknadsskäl (se Calmfors & Forslund (1990)).
3. Ett tredje problem är att ingen hänsyn tas till arbetsmarknadspoliti— kens selektiva inriktning mot dem som är eller kan förväntas bli långtids— arbetslösa. Sådan hänsyn kan tas genom att inkludera en sarnspelsterrn mellan åtgärder och arbetslöshet med förväntat negativt tecken. Dvs, ju större antalet personer i arbetsmarknadspolitiska åtgärder är desto större blir den dämpande effekten på lönerna av en given storlek på arbetslös- heten.
4. Ett fjärde problem är att inte alltid tillräcklig hänsyn tas till den starka samvariationen mellan omfattningen arbetsmarknadspolitiska åtgärder och arbetslöshet. Det kan leda till bias. Det finns metoder för att ta hänsyn till detta problem, men även när sådana hänsyn tas finns problem då re- sultaten är mycket känsliga för val av metod.
5. Ett femte problem är att arbetsmarknadspolitikens eventuella effekter på lönebildningen sannolikt delvis går via dess egenskap av att vara en del av ett allmänt skyddsnät. Att representera detta skyddsnät via antal eller andel personer i åtgärder är sannolikt inte det bästa. Ett samlat mått på förväntat utfall vid arbetslöshet vore sannolikt att föredra (place- ringschanser multiplicerat med ersättningsnivåer).
6. Ett sjätte problem är att de olika undersökningama inte behandlar ef- fekterna på hur många personer som lämnar arbetskraften. Det är möjligt att arbetsmarlmadspolitikens effekter är tydligast vad gäller andelen som är utanför såväl arbete som utbildning. Detta skulle kunna undersökas ge- nom att relatera utvecklingen av arbetskraftsdeltagandet eller syssel- sättningen till andelen personer i åtgärder respektive arbetslöshet.
7.3. Några ekonometriska undersökningar
I det föregående avsnittet har framförts en del kritiska synpunkter på de skattningar som har legat till grund för kritiken av arbetsmarknadspoliti- ken. I detta avsnitt skall lcritiken underbyggas genom att presentera några
SOU 1993:43 Arbetsmarlmadspolitikens efekter på löner och priser 189
nya om än enkla regressionsberäkningar. Syftet är att belysa en del av problemen med de resultat som har legat till grund för kritiken av ar- betsmarknadspolitiken, inte att få ett definitivt svar på arbetsmarknads- politikens effekter i dessa avseenden.
Ett sätt att studera hur pass robusta resultaten är att studera hur ekvatio- ner påverkas av inkluderandet av arbetslösheten för olika grupper. Jag skall demonstrera det med några enkla skattningar av NAIRU.10 I den första ekvationen inkluderas endast den allmänna arbetslösheten och en trendterrn. Se tabell 7.1.
Tabell 7.1 Arbetslöshet och förändring av inflationstakten 1963-1992
Nr. 0 U AMP T fl EZ DW
1 5,08 2,63 0,04 0,42 2,09 (4.1) (4.6) (0.9)
2 5,07 2,81 0.04 0,42 2,09 (4.2) (4,1) (0,9)
3 1,96 -0,76 2,77 0,32 2.03 (1.9) (2.2) (3.3)
Anmärkningar:
t-värden inom parentes årliga observationer 1963-1992 beroende variabel: förändring av inflationstakt (konsumentprisindex)
Benämningar: U = arbetslöshet i procent av arbetskraften (%) & = residual mellan faktisk och skattad arbetslöshet T = trend (1963=0)
AMP = andel av arbetskraften i arbetsmarknadsåtgärder (%)
Ekvationen ger en NAIRU om 1,9 % för 1963 och 2.4 % för 1992. En omestimering utan den ej signifikanta trendterrnen ger en NAIRU om 2,2%.
Ett inkluderande av en term för arbetsmarlcnadspolitiska åtgärder på— verkar inte ekvationen i någon högre grad. Termen blir inte signifikant.
10 Skattningsmetoden är densamma som i Layard (1986).
190 Arbetsmarknadspolitikens effekter på löner och priser SOU 1993:43
Koefiicienten på arbetslöshetstermen ökar något. Ökningen är dock inte signifikant.
Som nänmdes tidigare är andel arbetslösa och andel personer i arbets- marknadspolitiska åtgärder högt korrelerade. Det finns risk för att detta kan påverka resultaten genom bias. En korrigeringsmetod är att skatta ett samband mellan andelen arbetslösa som beroende variabel samt andel i arbetsmarlmadspolitiska åtgärder och en trendterm som oberoende vari- abler och att sedan använda residualema som ett nytt mått på arbetslös- heten. Resultaten visas i ekvation 3 i tabell 7.1 ovan. Det intressanta är att nu såväl andelen arbetslösa som andelen i arbetsmarknadspolitiska åt- gärder är signifikant negativa. Inte bara personer som är arbetslösa utan även personer som är i arbetsmarknadspolitiska åtgärder dämpar infla- tionsutvecklingen. Koefiicienten för arbetslöshet är dock högre.
I måttet för arbetsmarknadspolitik ingår alla åtgärder, även de som inte kan förväntas dämpa löneutvecklingen. Motsvarande beräkningar har där- för gjorts med ett mått på arbetsmarknadspolitiken som exkluderar de som är i handikappolitiska åtgärder. Resultaten visas i tabell 7.2. På motsvarande sätt har gjorts en korrigering för bias. Resultaten går i samma riktning. men effekterna av arbetsmarknadspolitiska åtgärder är nu mera lika dem för arbetslösheten efter korrigering.
Tabell 7.2 Arbetslöshet och förändring av inflationstakten 1963-1992
Nr. 0 U AMPX aa R2 DW 1 5,23 2.85 0.57 0.42 2.09 (4.4) (3.5) (0.7) 2 2,65 1.68 2.73 0,38 2,03 (2.7) (3.1) (4.1) Benämningar: AMPX = andel av arbetskraften i arbetsmarknadsåtgärder exklusive dem i handikappolitiska åtgärder(%) fra : residual mellan faktisk och skattad arbetslöshet
Nästa steg är att istället för arbetslöshet bland hela arbetskraften ta med arbetslösheten för olika demografiska grupper separat vid skattningar av samma ekvation. Motiveringen för detta är antagandet att olika grupper
SOU 1993:43 Arbetsmarknadspolitikens effekter på löner och priser
samma ekvation. Motiveringen för detta är antagandet att olika grupper har olika stark ställning på arbetsmarknaden. Män i mellanåldersgrupper- na är mer av "insiders" i lönebildningen än kvinnor och yngre och äldre. Först skall redovisasxskattningar där arbetslösheten för män och kvinnor ingår separat. Se tabell 7.3.
Tabell 7.3 Arbetslöshet och förändring av inflationstakten 1963-1992
Nr. c Um Uf Um20 Um35 Um55 TzZ DW
1 3,80 2,13 0,22 0,43 2.06 (2.2) (2,8) (0,2)
2 3,49 0,10 -2,66 -o,34 0,39 2,07 (3,2) (0,2) (1,5) (0,5)
Benämningar:
Um = arbetslöshet bland män (%)
Uf = arbetslöshet bland kvinnor (%) Um20 = arbetslöshet bland män 20-24 år (%) Um35 = arbetslöshet bland män 3544 är (%) Um55 = arbetslöshet bland män 55-64 år (%)
Resultatet blir att arbetslösheten för män blir signifikant men inte ar- betslösheten för kvinnor. Det tyder på att det är utvecklingen på männens arbetsmarknad som bestämmer löne- och prisutvecklingen. Ett stöd för denna hypotes får man vid skattningar av löneinflationskurvor där arbets- löshet för såväl män som kvinnor inkluderas. Se tabell 7.4.
Resultaten pekar på att arbetslösheten för män har ett inflytande på lö— nebildningen för såväl män som för kvinnor, medan arbetslösheten för kvinnor inte har ett sådant inflytande. Om detta är riktigt skulle slutsatsen bli att överföringar till arbetsmarknadspolitiska åtgärder av arbetslösa kvinnor inte skulle påverka löne- och prisutvecklingen.
Nästa steg är att göra motsvarande uppdelning av arbetslösheten efter åldersgrupper. Vi skall då inkludera arbetslösheten för yngre (20-24 år), 35-44-åringar och äldre (55-64) i samma ekvation. Se tabell 7.3, ekva- tion 2.
192 Arbetsmarknadspolitikens efekt" på löner och priser SOU 1993:43
Tabell 7.4 Arbetslöshet och nominell löneinflationstakt 1963-1992
Nr. Beroende C Um Uf R2 DW variabel )
1 Wrn 9,71 -2,05 1,55 0,18 1,51 (5.0) (2.4) (1.2)
2 Wf 10,32 -2,92 2,42 0,27 1,54 (4.8) (3.1) (1.7)
Benämningar:
Wm = nominella löneförändringar för män inom gruvor
och tillverkningsindustri (%) Wf = nominella Iöneförändringar för kvinnor inom gruvor och tillverkningsindusu'i (%)
Det finns en hög korrelation mellan arbetslösheten för olika grupperna vilket ger problem med multikollinearitet. Resultaten pekar dock på att arbetslösheten för de i mellanåldersgruppen 35 till 44 år har betydelse men däremot inte arbetslösheten för yngre eller äldre.11 Placering av ar— betslösa unga eller äldre i arbetsmarknadspolitiska åtgärder borde alltså inte ha samma effekter på löne— och prisutvecklingen som en placering av personer i mellanåldersgruppema.
En tredje indelningsgrund är en uppdelning efter korttids- och lång- tidsarbetslöshet. Flera studier av olika länder pekar på att långtidsarbets- löshet inte har samma effekt på lönebildningen som korttidsarbetslöshe- ten.12 Placering av långtidsarbetslösa i arbetsmarknadspolitiska åtgärder skulle alltså inte få negativa stabiliseringspolitiska effekter. Arbets- marlmadspolitiken är också i hög grad inriktad på de långtidsarbetslösa. Se bl.a. resultat från Sören Höjgårds (1993) pågående studie av långtids- arbetslöshet i Sverige.
Arbetsmarknadspolitiken kan förväntas ha andra effekter på arbets- lcraftsdeltagande och sysselsättning genom att personer i högre grad be- håller sin anknytning till arbetsmarknaden. I tabell 7.5 redovisas skatt- ningar av sådana samband där förändringar av arbetskraftsdeltagandet ett
11 Separata skattningar med olika arbetslöshetsmån som enda förklarande variabel pekar i samma riktning. Högst förklaringsvärde ger arbetslösheten för män i åldern 35-44 år, därefter arbetslösheten för män i åldern 20-24 år och sist arbetslösheten i åldern 55-64 år.
12 Se kapitel 5 av OECD:s Employment Outlook som utkommer sommaren 1993.
SOU 1993:43 Arbetsmarbtadspolitiken: (fekter pd löner och priser 193
år försöker förklaras med förändringar arbetslöshetsnivån och andel av arbetskraften i arbetsmarknadspolitiska åtgärder året före. Det viktigaste resultatet är att arbetsmarknadspolitiken har en positiv effekt medan ar- betslöshet har en negativ effekt (om än inte alltid signifikant) på arbets- kraftsdeltagandet.13 Här bör dock understrykas det stora inflytande som trendtermen har för skatmingarna och de höga värdena för trendtermen. Koeflicientestimaten är också mycket känsliga för valet av tidsperiod för vilken skattningarna görs. Ett inkluderande av en variabel som represente- rar summan av andelen arbetslösa och andelen i arbetsmarlmadspolitiska åtgärder ger ingen signifikant effekt. Det finns anledning att närmare analysera arbetsmarknadspolitikens inflytande på den långsiktiga ut- vecklingen av arbetskraftsdeltagande och sysselsättning.
Resultaten av de ekonometriska undersökningarna redovisade här pekar på att de finns anledning att skeptiskt granska de slutsatser som dragits av tidigare makroekonomiska undersökningar. För det första har man inte tillräckligt beaktat simultanitetsproblemet och de problem det leder till för skattningarna, för det andra har man inte uppmärksammat att ar- betsmarknadspolitiken är starkt selektiv och att arbetslösheten för de grupper som framför allt placeras i arbetsmarknadspolitiska åtgärder har liten effekt på lönebildning och inflation samt för det tredje har man inte uppmärksammat arbetsmarknadspolitikens långsiktiga effekter på ar- betskraftsdeltagandet.
13 Motsvarande skattningar har gjorts med sysselsättningsförändringar som beroende variabel. Resultaten är likartade.
194 Arbetsmarknadspolitikens efekter på löner och priser SOU 1993:43
Tabell 7.5 Arbetskraftsdeltagandets bestämningsfaktorer 1964 -1992
Nr. Beroende c AMP(-1) U(—1) UAMP(-1) T AR(1) äZ DW variabel >
1 ATCH 1.71 _! , 14 -0.87 -0. 15 0,25 1,75 (3.3) (3.1) (2.6) (3.3)
2 AMCH 0,98 0,81 —0.8l -0,09 0,15 1,11 (2.1) (2.4) (2.7) (2.2)
3 AMCH 1,06 0,97 -0,94 0,1 1 0,44 0,25 1,65 (1.6) (2.6) (2.8) (2.2) (2.0)
4 AFCH 2,92 1,54 0.96 -0.22 0,19 1,77 (3.1) (2.9) (1.6) (2.8)
5 ATCH 0.93 0.07 —0.04 0,01 1,51 (1.8) (0.4) (1.3)
6 AMCH 0,35 -0,05 0,00 -0,05 1,51 (0.7) (0.4) (0.0)
7 AFCH 1,94 0,21 -0,09 0,08 1,58 (2.2) (0.8) (2.2)
Anmärkning: Absoluta t-värden inom parentes.
Benämningar: ATCH = förändring av sysselsättningen (%) AMCH = förändring av sysselsättningen för män (%) AFCH = förändring av sysselsättningen för kvinnor (%) AMP(-1) = andel av arbetskraften i arbetsmarknadspolitiska åtgärder året före U(-l) = andel av arbetskraften som är arbetslösa året före
UAMP(-1) = andel av arbetskraften som är arbetslösa eller i arbetsmarknadspolitiska åtgärder året före T = trendtenn (1963 = 0)
7.4. Möjligheterna att använda arbetsmarknadspolitiken som ett stabiliseringspolitiskt instrument - några slut- satser
Ett resultat av de senaste årens debatt om arbetsmarknadspolitiska åt- gärdemas stabiliseringspolitisk effekter är en betydande skepsis mot ar- betsmarknadspolitiken. Det finns dock som framhållits i detta kapitel an- ledning till varsamhet vad gäller tolkning av resultaten av studierna.
SOU 1993:43 Arbetsmarknadspolitikens effekter på löner och priser 195
Ett första problem är att man inte har tagit hänsyn till den starka sam- variationen som finns mellan arbetslöshet och andelen av arbetskraften som är i arbetsmarknadspolitiska åtgärder. Korrigeringar som är redovi- sade _i detta kapitel; tyder på att arbetsmarknadspolitiken har likartade effekter på lön- och prisutvecklingen som arbetslösheten.
En förklaring till de tidigare resultaten är att effekterna av arbetslöshe- ten i arbetskraften jämförts med effekterna av andelen i arbetsmark- nadspolitiska åtgärder i arbetskraften. De som är i arbetsmarknadspoli- tiska åtgärder är ett selekterat urval bland de som är arbetslösa. Rimligt vore att jämföra effekterna av arbetslöshet respektive av att vara i arbets- marknadspolitiska åtgärder för dem som tillhör samma grupper. Resultat tyder på att arbetslösheten för grupper som har en relativt svag ställning på arbetsmarknaden inte har någon effekt på den allmänna pris- och löneutvecklingen. En överföring av personer från dessa grupper till ar— betsmarknadspolitiska åtgärder skulle inte påverka löne- och prisutveck- lingen. Den stora omfattningen av den aktiva arbetsmarknadspolitiken kan vara en förklaring till att Sverige uppvisar en större lönekänslighet för arbetslöshetsvariationer än andra länder. Arbetslösheten består till större del av personer vars arbetsmarknadsstatus påverkar lönebildningen.
En viktig aspekt på arbetsmarknadspolitiken är hur den påverkar ar- betskraftsdeltagande och sysselsättning i ett längre perspektiv. Skattningar som redovisas i detta kapitel tyder på arbetslöshet under ett år leder till lägre arbetskraftsdeltagande året därpå men att motsatsen gäller för ar- betsmarknadspolitiska åtgärder. Arbetsmarknadspolitiken verkar ha haft de avsedda effekterna även i detta avseende även om resultaten bör tolkas med stor försiktighet.
196 Arbetsmarlotadrpolitikens efekter på löner och priser SOU 1993:43
Referenser
Bagge, G., (1925), " uktionens reglering som medel mot arbetslös- het", Svensk Tids/vift, g. 15, 513-23.
Bergström, V., (red). (1993), Varför överge den svenska modellen. 12 uppsatser om arbetslöshet och stabiliseringspolitik. Stockholm: Tiden.
Blanchflower, D. & A. Oswald, (1990), "The Wage Curve", Scandina- vian Journal ofEconomics, Vol. 92, 215-242.
Broglk, F., (1909), Om den ekonomiska fördelningen och kriserna, Upp- 5 a.
Calmfors, L., (1992), "Lessons from the Macroeconomic Experience of Sweden", European Journal of Political Economy, Vol 9, nr 1.
Calmfors, L. & A. Forslund, (1990), "Wage Formation in Sweden", i L. Calmfors (red) )aW e Formation and Macroeconomic Policy in the hP/lordic Countries, tockholm: SNS and Oxford. Oxford University
ess
Calmfors. L. & A. Forslund, (1991), "Real-wage Determination and La- bour Market Policies: The Swedish Experience", Economic Journal, Vol. 101, September, 1130-1148.
Calmfors, L. & H. Lang, (1992), "Macroeconomic Wage and Employ- ment Effects of Labour Market Policies -- A Theoretical Model", stencil.
Calmfors, L. & R. Nymoen (1990), "Real 'Wage Adjustment and Isinågloymgnt Policies in the Nordic Countries" Economic Policy, Vol. 7—44
Forslund, A., (1991), Price and Wage Setting under Imperfect Competi- tion, Uppsala University, Department of Economics.
Forslund, A., (1992). Arbetslöshet och arbetsmarknadspolitik, Bilaga 7 till LU 92, Stockholm: Allmänna förlaget.
Hines, A.G., (1971), On the Reappraisal of Keynesian Economics, London: Martin Robertson & Co.
Holmlund, B., (1990), Svensk Iönebildning- teori, empiri, politik. Bilaga 24 till LU90, Stockholm: Allmänna förlaget.
Holmlund, B. & J. Lindén, (1991), "Job Matching, Temporary Public Employment, and Equlibrium Unemployment", Department of Eco- nomics, Uppsala University, Working Paper 1991:11.
Huss, G., (1908), "Promemoria angående arbetslösheten i Sverige 1908 samt kommunala åtgärder i anledning av arbetslöshet". Meddelande från Kungl. Civildepartementet.
Höjgård, S., (1993), "Econometric Analysis of Unemployment Duration Data", stencil, N ationalekonorniska institutionen, Lunds universitet.
SOU 1993:43 Arbetsmarknadspolitikens efekter på löner och priser 197
Jackman, R.; Pissarides, C. & S. Savouri, (1990), "Labour market policies and unemployment in the OECD", Economic Policy, Vol. 5, no. 11.
Janoski, T., (1991), "Direct State Intervention in the Labor Market: The Explanations of Active Labor Market Policy from 1950 to 1989 in Social Democratic, Conservative, and Liberal Regimes", Duke Uni- versity, Durham N.C., stencil.
Layard, R., (1986), How to Beat Unemployment, Oxford: Oxford Uni- versity Press.
Layard, R.; Nickell, S. & R. Jackman, (1991), Unemployment. Macro-
economic Performance and the Labour Market, Oxford: Oxford University Press.
Lipsey, R., (1960), "The relationship between unemployment and the rate of change of money wage rates in the United Kingdom, 1862-1957: a further analysis", Economica, Vol 27, 254-281.
Löfgren, K.-G. & M. Wikström, (1991), Lönebildning och arbetsmark- nadspolitik, Ds 1991:53, Arbetsmarknadsdepartementet.
Ohlin, B., (1927), Saet Produktionen i Gang, Köpenhamn: Aschehoug.
Skedinger, P., (1992), Essays on Wage Formation, Employment and Unemployment, Acta Universitatis Upsaliensis, Studia Oeconomica Upsaliensia 22.
SOU 1935:6, Åtgärder mot arbetslöshet, Arbetslöshetsutredningens be- tänkande II.
SOU 1993:43 Effekter av arbets-marknadspolitiska åtgärder - mikroutvärderingar 199
8. EFFEKTER AOV ARBETSMARKNADS- POLITISKA ATGARDER - MIKROUTVARDERINGAR.*
8.1. Inledning
En viktig källa för att kunna belysa arbetsmarknadspolitikens roll i den eko- nomiska politiken mot arbetslöshet är resultaten från de utvärderingsstudier av arbetsmarknadspolitiska åtgärder som genomförts. I det följande summe- ras forskningsresultaten från svenska studier som har analyserat individefek— ter - effekter på individens inkomst- och sysselsätmingsutveckling - av ar- betsmarknadspolitiska åtgärder. Denna resultatsammanfattning utgör en del av det underlag som ligger till grund för RFA:s rekommendationer om poli- tikutformningen och framtida utvärderingsprojekt.
Inledningsvis diskuteras de huvudtyper av utvärderingar som aktualiseras i arbetsmarknadspolitiska sammanhang. Därefter görs en kort genomgång av olika metoder som har använts i svensk utvärderingsforskning för att skatta åtgärdemas effekter. Slutligen görs en genomgång av resultaten från de sven- ska studier som har utvärderat individeffekterna av och i några fall de sam- hällsekonomiska effekterna av arbetsmarknadsutbildning, sysselsättnings- skapande åtgärder och platsförmedlingsverksamhet.
8.2. Allmänt om utvärderingsstudier
Utvärderingsstudiema syftar till att förbättra informationsunderlaget för be- slut om vilken inriktning som arbetsmarknadspolitiska åtgärder bör ha och hur stora resurser som skall anslås för arbetsmarknadspolitik. I princip kan en utvärdering genomföras på förhand (ex ante) med syftet att göra en kalkyl av konsekvenserna av en planerad arbetsmarknadspolitisk åtgärd. Alternativt kan utvärderingen ske ex post, dvs. kalkylen är en efterhandsutvärdering som avser att belysa vilka de faktiska konsekvenserna har blivit av en beslutad
*Kapitel 8 har skrivits av Jan Johannesson och av Johnny Zetterberg. Författarna är tack- samma för synpunkter från Per-Anders Edin och Eskil Wadensjö.
200 Effekter av arbetsmrknadspolitiska åtgärder - mikroutvårderingar SOU 1993:43
åtgärd. Utvärderingsstudiema av svensk arbetsmarknadspolitik har som regel varit efterhandsutvärderingar.1
En utvärderingsstudie av en arbetsmarknadspolitisk åtgärd kan genomföras från olika infallsvinklar. Analysen kan exempelvis avse effekter för de individer som direkt berörs av en åtgärd (deltagarna i ett beredskapsarbete). Men utvärderingen kan också ta sikte på effekterna för dem som indirekt be- rörs av åtgärden (de som är bosatta på orten där beredskapsarbetet genom- förs). Slutligen, kan utvärderingsstudien vara en totalanalys vad gäller effek- terna av en insatt åtgärd för samtliga individer i samhället (beredskaps- arbetets effekter på samhällsekonomin i stort).
Det direkta syftet med flertalet arbetsmarknadspolitiska åtgärder är att för- bättra enskilda individers ställning på arbetsmarknaden. Av de politiska mål- formuleringarna framgår inte alltid hur "ställning på arbetsmarknaden" skall operationaliseras. Ett ofta använt mått är årsarbetsinkomsten. Detta mått in— nehåller en rad komponenter: antal dagar i sysselsättning under året, antal ar- betade timmar per arbetsdag och genomsnittlig timlön under året. En viktig uppgift för utvärderingsforskningen är att kvantifiera hur de sammanlagda årsarbetsinkomstema och dess olika komponenter påverkas av en arbets- marknadspolitisk åtgärd.
8.3. Utvärderingsbegrepp
Det finns många typer av utvärderingsstudier med olika syften. De huvudty- per som ofta aktualiseras i arbetsmarknadspolitiska sammanhang är process- analyser, effektanalyser och effektivitetsanalyser. En viktig skiljelinje går mellan studier som är effektanalyser respektive processanalyser, låt vara att denna skiljelinje i praktiken inte alltid är entydig. I det följande redogörs kort för skillnaden mellan dessa båda ansatser.
1 Se kapitel 10 i SOU 1984:31.
SOU 1993:43 Effekter av arbetsmarknadspolitiska åtgärder - mikrourvärderingar 20]
8.3.1. Processanalys
Givet att en arbetsmarknadspolitisk åtgärd är beslutad handlar processanalys om att studera hur själva det praktiskt administrativa genomförandet, den s.k. implementeringen, av en åtgärd går till. Med andra ord studeras: - Vilka beslut och händelser vid den administrerande myndigheten som följer av att åtgärden skall verkställas;
- Vilka resurser som tas i anspråk under genomförandet av åtgärden; - Vilken grad av måluppfyllelse som har uppnåtts när åtgärden väl är ge- nomförd.
Intresset fokuseras på frågor av typen: Hur många av ett givet antal ar- betslösa ungdomar som genomgått arbetsmarknadsutbildning har fått anstälhn'ng efter genomgången utbildning? Till denna kategori av analyser hör också s.k. "före-efter" studier som ibland också betecknas som uppföljningsutvärderingar. För individer som genomgått en arbetsmark- nadsutbildning jämförs deras inkomster efter utbildningen med den före utbildningen.
En processanalys eller uppföljningsutvärdering är således närmast en beskrivning av ett händelseförlopp, som relateras till målet för det faktiskt valda handlingsaltemativet. Processanalysen består oftast av en undersökning som fokuserar intresset på i vilken utsträckning personerna i den avsedda målgruppen får del av en viss åtgärd och hur snabbt de blir placerade i arbete. Sådana renodlade uppföljningsstudier säger dock inte något om effekterna av de studerade verksamheterna eller av de vidtagna åtgärderna.
8.3.2. Effektanalys
Den utvärderingsforskning som dominerat inom arbetsmarknadsekonomisk forskning (Labour Economics) under de senaste decemriema har byggt på någon form av jämförelse av inkomsterna efter genomgången åtgärd mellan deltagare i åtgärden i fråga och icke-deltagare. Syftet med att studera också icke-deltagare är att få information om vad som skulle ha hänt deltagarna i det fall de inte deltagit i den åtgärd som skall utvärderas. En lämpligt gjord jämförelse anses kunna avgöra hur stor effekten av åtgärderna blivit.
202 Ejekter av arbetsmarknadspolitiska åtgärder - mila'outvärderingar SOU 1993:43
Effektanalyser handlar om att kartlägga skillnaden i utveckling av mål- variabler (inkomst, sysselsättning osv.) med utgångspunkt från minst två handlingsaltemativ: (i) en arbetsmarknadspolitisk åtgärd sätts in; (ii) ingen åtgärd _vidtas (eller någon alternativ åtgärd vidtas). Den centrala frågan som måste besvaras är hur utvecklingen av målvariabeln ifråga skulle ha blivit om inte någon arbetsmarknadspolitisk åtgärd (eller någon annan åtgärd) vidtagits.
Skillnaden mellan processanalys och effektanalys är sålunda: I exemplet ovan med arbetslösa ungdomar som deltar i arbetsmarknadsutbildning innebär en processanalys att vi t.ex. räknar hur många av ungdomarna som har fått arbete efter genomgången utbildning. Härvidlag har vi inget sagt om effekterna av arbetsmarknadsutbildning eftersom detta förutsätter att vi kan specificera en jämförelsenorm. En effektanalys kräver att vi måste kunna fastställa det alternativa utfallet som anger hur många av ungdomarna som skulle ha fått anställning även utan arbetsmarknadsutbildning.
Med en åtgärds effekt menas således skillnaden mellan de förlopp som realiseras i respektive alternativ. I praktiken blir dock varje effektanalys partiell i den meningen att den innebär en studie av endast en del av alla de effekter som kan finnas och kan uppfattas som intressanta av deltagarna i besluts- och genomförandeprocessema. För en mer fullständig utvärdering krävs i princip en kartläggning och vägning av alla positiva effekter mot alla negativa effekter, dvs. en effektivitetsanalys.
Effektanalyser är behäftade med stora metodproblem. Det grundläggande problemet är, som ovan framhållits, att fastställa den relevanta jäm- förelsenormen (eller nollhypotesen). Dessa problem diskuteras utförligare längre fram.
8.3.3. Effektivitetsanalys
Om vi i en effektanalys undersöker inflytandet av en arbetsmarknadspolitisk åtgärd på en specifik målvariabel och finner att nollhypotesen kan förkastas, dvs. att åtgärden har en effekt, återstår så frågan om effektivitet eller med andra ord: Givet att nollhypotesen förkastas, i vilken utsträckning har då åtgärden givit de effekter som åsyftades (graden av måluppfyllelse) jämfört med handlingsaltemativet?
SOU 1993:43 Effekter av arbetsmarknadspolitiska åtgärder - mikroutvärderingar 203
Effektivitetsanalysen förutsätter en effektanalys, men syftar dessutom till att ge underlag för en vägning av positiva effekter (resursskapandet) mot negativa effekter (resursåtgången). En effektivitetsanalys karaktäriseras av att utvärderaren utgår från ett valhandlingsproblem och dels försöker att identifiera effekter av betydande intresse, dels försöker leverera ett så bra underlag som möjligt för beslutsfattamas ställningsstagande. Precisa och entydiga "lönsamhetsmått" uppnås sällan, men som EFA framhållit i sina tidigare betänkanden kan cost-benefitanalyser ses som ett viktigt redskap för effektivitetsanalyser.
När det gäller frågor som rör effektiviteten av olika åtgärder är det viktigt att framhålla att även om vi skulle kunna genomföra en invändningsfri effektanalys finns det goda skäl att komplettera denna med en processanalys. Det viktigaste skälet är att en effektanalys inte ger någon information om möjligheterna att effektivisera genomförandet av en åtgärd. Om en effektanalys visar att effekten av en arbetsmarknadspolitisk åtgärd är närmast försumbar kan detta bero på att de myndigheter som verkställer åtgärden, har gjort detta på ett mindre effektivt sätt än vad som är möjligt. Det kan också vara så att åtgärden inte "passar" vissa grupper av deltagare medan den ger stora positiva effekter för andra deltagarkategorier. Slutsatsen är att bra effektivitetsanalyser av arbetsmarknadspolitiska åtgärder förutsätter såväl en effektanalys som en processanalys.
8.4. Problemställningar som anknyter till besluts- och implementeringsprocesserna
När en arbetsmarknadspolitisk åtgärd är beslutad kan problem uppstå i samband med genomförandet. Ytterst handlar irnplementeringsproblematiken om vilka kontroll- och stymingsmöjligheter som statsmakterna har över myndigheter, kommuner, företag och andra organisationer vilkas "uppgift" är att verkställa och administrera statsmakternas intentioner.
Exempelvis kan beslutsfattares (statsmakternas) mål och de verkställande organens mål för en verksamhet skilja sig åt. Bakom statsmaktens beslut att vidtaga en åtgärd finns ett syfte och målformulering om vad åtgärden kan åstadkomma. Samtidigt kan de, som skall administrera åtgärden, ha egna mål för den verksamhet som de bedriver. Finns det en bristande samordning
204 Effekter av arbetsmarknadspolitiska åtgärder - mihoutvårderingar SOU 1993:43
mellan statsmakternas mål och de verkställande organens mål kan de anslag som ställs till förfogande för ett arbetsmarknadspolitiskt ändamål, umyttjas av kommuner och företag för andra syften än de som avsetts. Exempel på problem som hör till implementeringen av en åtgärd är att anslag som ges för att tidigarelägga företags rekrytering av arbetskraft istället används ("utnytt- jas") vid den "normala" rekryteringen av arbetskraft. Ett annat exempel är att anslag ges för att bekosta verksamheter som ändå skulle ha kommit till stånd under samma tidsperiod.
8.5. Metoder för att utvärdera effekter av arbetsmark- nadspolitiska åtgärder
8.5.1. Experimentell versus icke-experimentell ansats
För att det skall vara möjligt att genomföra en effektanalys förutsätter detta, som ovan framhållits, att vi kan fastställa den alternativa utvecklingen för en målvariabel - specificera en jämförelsenorm - till den utveckling av målvariabeln som vi faktiskt kan observera. I princip irmebär detta att forskaren försöker indela sitt empiriska material i (åtminstone) två grupper av vilka den ena gruppen är sådana personer som har berörts av en arbetsmarknadspolitisk åtgärd medan till den andra gruppen - kon- trollgruppen eller järnförelsenormen - hör personer som skiljer sig från personerna i den första gruppen i det att de inte berörts av åtgärden. Kon- trollgruppen används alltså för att besvara frågan: Hur stor skulle t.ex. in- komsten vara för de personer som omfattats av åtgärden om de i det hypo- tetiska fallet inte hade berörts av åtgärden? Ett exakt svar på denna fråga innebär att det är möjligt att erhålla ett "korrekt" mått på effekten av åtgärden.
Ett korrekt mått på effekten av en arbetsmarknadspolitisk åtgärd skulle kunna erhållas vid en experimentell ansats, dvs om utvärderingen idealt kunde utformas som ett kontrollerat experiment. En sådan ansats bygger på förutsätmingen att individer som deltar i åtgärden respektive individer som inte är deltagare, är slumpmässigt fördelade. Irmebörden av slumpmässigt valda grupper är att alla egenskaper som påverkar utfallet, utom just deltagandet i den åtgärd som är föremål för utvärderingen, blir lika fördelade
SOU 1993:43 Effekter av arbetsmarknadspolitiska åtgärder - mikroutvärderingar 205
mellan experiment- och kontrollgruppema. I praktiken är dock denna förutsättning sällan uppfylld och det är därför i regel inte möjligt att utforma en utvärderingsstudie som ett experiment. En annan förutsättning för ett korrekt effektrnått äriatt utfallet för målvariabeln i experimentgruppen inte påverkar utfallet för målvariabeln i kontrollgruppen.
Forskaren får istället tillämpa en s.k. icke-experimentell ansats som beaktar förhållandet att fördelningen av programdeltagare och icke-deltagare inte är slumpmässig. Vilka som deltar i ett arbetsmarknadspolitiskt program bestäms som regel genom individernas egna beslut och/eller av de personer som ad- ministrerar programmet. Urvalsprocessen är alltså sällan slumpmässig och detta karaktäriserar också datamaterialen som används vid utvärderingar. Det finns goda skäl att anta att det föreligger "systematiska skillnader" mellan deltagargruppen och kontrollgruppen när det gäller individernas demo- grafiska och individuella karaktäristika (t.ex. ålder, kön, bostadsort etc.) Det fimis även skäl att anta att det finns (för utvärderaren) icke-observerbara in- dividuella karaktäristika (ambition, attityder, utbildningsintresse, intelligens etc.) vilka kan vara korrelerade med att individen deltar, alternativt med in- dividens beslut att delta i ett arbetsmarknadspolitiskt åtgärdsprogram. Det kan alltså finnas en tendens till att de individer som är "bäst lämpade" för ett arbetsmarknadspolitiskt program också kommer att välja alternativet att delta i programmen. Det kan med andra ord finnas en sele/aionsejjcekt i ur- valsprocessen. Om det finns en sådan selektion -individernas karaktäristika är alltså inte slumpmässigt fördelade mellan deltagargruppen och kontroll- gruppen - konturer en effektanalys som underlåter att beakta denna att ge ett " snedvridet" resultat vid den statistiska mätningen av åtgärdens effekt.
8.5.2. Metoder vid icke-experimentella utvärderingar
Det har utvecklats statistiska metoder vilka i princip gör det möjligt att via en regressionsanalys "kontrollera" för systematiska skillnader av detta slag, vid en effektanalys. I den moderna utvärderingsforslmingen har det härvidlag kommit att tillämpas (själv)selektionsmodeller, diferensmodeller ( "fixed- efect"—modeller), tillståndsberoende modeller ("state dependence") m.fl.,
206 Effekter av arbetsmarknadspolitiska åtgärder - mikroutvärderingar SOU 1993:43
vilka beaktar sådana faktorer som kan snedvrida resultaten (ge "resultat- bias") vid en effektanalys.2
När det gäller det försmämnda slaget av modeller beaktas framför allt vid den ekonometriska skattningen att urvalsprocessen till programdeltagandet inte är slumpmässig. I selektionsmodeller formuleras detta med utgångspunkt från situationer där fördelningen på deltagargrupp och kontrollgrupp görs exogent av programadministratörerna.3 I självselektionsmodeller är förut- sättningen att fördelningen görs endogent genom den enskildes eget beslut.
Självselektionsmodellerna utgår från att de två alternativen, deltagande i en åtgärd resp. icke-deltagande, är förknippade med intäkter och kostnader. Intäkten är t.ex. lika med den effekt på inkomsten som åtgärden leder till, medan utebliven inkomst under tiden i en åtgärd är den huvudsakliga kostnaden. Bidrag, såsom utbildningsbidrag, sänker givetvis denna kostnad. Modellen kan sägas ha två karaktärsdrag: För det första är deltagandet i en åtgärd särskilt attraktivt för dem som har en tillfällig nedgång i sina inkomster, dvs. för dem vars kostnad för deltagande är låg. För det andra är deltagandet sannolikt högre för dem som förväntar stora inkomsthöjningar genom att deltaga i en åtgärd.
I självselektionsmodeller, som tar hänsyn till ovannämnda heterogenitet vad gäller intäkter och kostnader, är det möjligt att beräkna både den ge- nomsnittliga effekten för deltagarna i en åtgärd och den marginella effekten av ytterligare deltagare i åtgärden i fråga. Distinktionen mellan genomsnittlig och marginell effekt är av avgörande betydelse ur policysynpunkt. En ut- värdering kan exempelvis visa att arbetsmarknadsutbildning i genomsnitt ger positiva löne- och sysselsättningseffekter för de (t.ex. 40.000) individer som avslutat sin arbetsmarknadsutbildning. Ett mått på marginaleffekten av samma åtgärd kan erhållas genom att beräkna vad effekten hade blivit om man hade låtit ytterligare 1.000 personer delta i samma arbetsmarknadsut- bildning.
2 Om forskaren enbart har tvärsnittsdata till sitt förfogande begränsas valet av modell till det försmämnda slaget av modeller medan differensmodeller och tillståndsberoende modeller förutsätter longitudinella data. 3 För gruppen icke-deltagare används begreppet kontrollgrupp om studien använder ett datamaterial som utgör ett representath urval av arbetskraften och begreppet jämföreLce- grupp i övriga fall.
SOU 1993:43 Efekter av arbetsmarknadspolitiska åtgärder - mllo'outvärderingar 207
I de s.k. differensmodellema ("fixed-effect"-modellema) är det möjligt att kontrollera för sådana variabler som inte är direkt mätbara (icke-ob- serverbara) men som det finns skäl att anta vara starkt korrelerade med programdeltagande. Dessa modeller förutsätter dock att forskaren har tillgång till longitudinella data (paneldata) som beskriver individernas (i såväl experirnent- som kontrollgruppen) arbetsmarknadsutveckling under en tids- period. .
Vad gäller tillståndsberoende modeller ("state dependence" modeller) antas att storleken på utfallsvariabeln (t.ex. inkomsten) i perioden före en arbetsmarknadspolitisk åtgärd sätts in påverkar utfallvariabelns storlek i perioden efter prograrndeltagandet.
Det finns också utvärderingsstudier som begagnat metoder som inte ba- seras på regressionsanalyser. Matchningsteknik eller homogenisering innebär att programdeltagare relateras till en järnförelsegrupp som skapas med villkoret att individernas egenskaper i båda grupperna är så lika som möjligt. Effekten mäts sedan genom att studera skillnaden i utfallet av t.ex. inkomstutveckling mellan de båda grupperna. Jämfört med ovan nämnda metoder har dock matchningstekniken flera begränsningar. Matchning kan enbart baseras på observerbara variabler men däremot inte på icke- observerbara variabler. En allvarlig begränsning är därmed att det inte är möjligt att beakta selektionsproblemen med matchningstekniken.
8.5.3. Naturliga experiment
Som tidigare konstaterats innebär en experimentell ansats att individer in- delas i en slumpmässigt dragen experimentgrupp och en likaledes slump- mässigt dragen kontrollgrupp. På detta sätt elimineras eventuella syste- matiska skillnader eller andra heterogeniteter mellan grupper som kan ge upphov till problem med selektionsbias. Men det finns också situationer när det uppstår naturliga urval till experiment- och kontrollgrupper som kan utnyttjas vid utvärderingsstudier. En sådan situation uppstår om en tillräckligt stor grupp av individer (företag) - vilka sinsemellan utgör ett representativt urval vad beträffar individkaraktäristika - berörs av en förändring som övriga individer (företag) inte behöver vidkännas.
208 Effekter av arbetsmarknadspolitiska åtgärder - mikrautvärderingar SOU 1993:43
Ett exempel är om en kohort (åldersgrupp) av individer eller generation skulle få en högre (lägre) pension än vad tidigare kohorter (generationer) har fått. Krueger & Pischke (1992) analyserar med utgångspunkt från sådana data för USA hur ,en lagförändring från 1977, som innebar betydande försänningar av pensionsvillkoren för individer födda efter 1916, påverkar de äldre männens arbetsutbud.
Ett andra exempel är rekryteringen av amerikanska soldater till Vietnam vilket delvis gjordes genom ett lotteriförfarande inom ramen för en och samma åldersgrupp. Angrist (1990) använder data av detta slag för att analysera hur medverkan i Vietnamkriget påverkat livsinkomsten.
Ett tredje exempel som kan skapa förutsättningar för ett naturligt expe- riment är om arbetsmarknaden plötsligt tillförs ett flöde av arbetskraft på arbetsmarknaden på grund av en kraftig ström av flyktingar. Detta var vad som hände i USA från maj till september 1980 då cirka 125 000 individer emigrerade från Kuba till Miami. Card (1990) utnyttjar sådana data för att analysera hur arbetskraftsinflöden påverkar löner och arbetslöshet på den lokala arbetsmarknanden.
Inom det arbetsmarknadspolitiska området i Sverige har det hittills inte genomförts någon utvärderingsstudie som har utnyttjat data för naturliga experiment. Detta betyder inte att det skulle ha saknats förutsättningar för att genomföra utvärderingsstudier med en sådan metodansats. Ett exempel är 1976 års lag om allmän platsanmälan som innebär att arbetsgivare är skyldig att till arbetsförmedlingen anmäla alla lediga platser som har en varaktighet om minst 10 dagar. Tillämpningen av lagen fick initiellt formen av försöksverksamhet eftersom kravet på platsanmälan genomfördes stegvis i olika län. Följaktligen innebar detta att det åtminstone under en viss tidsrymd rådde en situation på arbetsmarknaden då lagen bara omfattade arbetsgivare i några län (experimentgruppen) medan arbetsgivare i övriga län inte berördes av lagen (kontrollgruppen).
8.6. Vilka metoder har använts i svensk utvärderings- forskning av arbetsmarknadspolitik?
Den enda studie inom den svenska arbetsmarknadspolitiska utvärderings— forskningen som bygger på ett klassiskt experiment - med slumpmässiga ur-
SOU 1993:43 Effekter av arbetsmarknadspolitiska åtgärder - mihoutvärderingar 209
val av både experiment- och kontrollgrupp - är Delander (1978). De övriga utvärderingsstudier som genomfördes under 1960-talet och i början av 1970- talet byggde på kvasiexperimentella metodansatser. En sådan ansats innebär att man försöker finna en ersättning för en slumpmässigt vald kontrollgrupp av individer som inte deltog i den åtgärd som var föremål för för utvärde- ringen. Utgångspunkten är att den ideala utvärderingsmetoden är det klas- siska experimentet, där både experimentgruppen och kontrollgruppen väljs slumpmässigt bland ett urval presumtiva deltagare i en arbetsmarknadspoli- tisk åtgärd. Slumpmässigt valda grupper medför ju att alla egenskaper som påverkar utfallet utom just deltagandet i den åtgärd som skall utvärderas blir lika fördelade i såväl experiment som kontrollgruppen. För att kunna dra slutsatser om effekter även från data över icke slumpmässigt valda grupper användes som kontrollgrupp icke-deltagare som ansågs ha liknande egen- skaper som gruppen deltagare. Typiska exempel på ersättning för en slumpmässigt vald kontrollgrupp är arbetslösa, personer som ej anser sig ha nytta av åtgärden och vidare personer som nekats taga del av en åtgärd. Da- tamaterial för experirnent- och kontrollgruppema inhämtades genom enkät- undersökrtingar. Med en kvasiexperimentell ansats kan ett fåtal bakgrunds- variabler hållas under kontroll genom s.k. multipel klassiliceringsanalys och standardräknade skillnader.
Ansatsen ersattes gradvis av metoder som var mer tillfredställande ur ekonometrisk och ekonomisk-teoretisk synpunkt. Det blev vanligt att an— vända statistisk regressionsanalys för att kontrollera för systematiska skillnader mellan deltagare i en arbetsmarkrtadspolitisk åtgärd och icke- deltagare.
Senare blev longitudinella paneldatabaser som bl.a. byggde på registerdata tillgängliga, vilket gjorde det möjligt att utvidga och förfina de icke- experimentella ansatserna. De nya databaserna gav information om ut- fallsvariabler såsom inkomster och sysselsättrtingsstatus både före och efter en genomgången arbetsmarknadspolitisk åtgärd. I de utvärderingsstudier som genomfördes under 1980-talet på basis av paneldata hänfördes för- ändringarna i utfallsvariabeln på deltagandet i en åtgärd och ett antal kontrollvariabler. Frågan som ställdes var om åtgärdsdeltagama fick ökade inkomster i förhållande till icke—deltagare när en uppsättning andra variabler som också kunde tänkas påverka inkomstutvecklingen togs med i beräk- mngen.
210 Efekter av arbetsmarknadspolitiska åtgärder - mikrourvärderingar
Sedan början av 1980-talet har en betydande utveckling ägt rum inom den icke-experimentella metodansatsen irtom utvärderingsforskningen.4 De meto- der som idag används inom utvärderingsforskningen är som ovan nämnts olika varianter av , selektionsmodeller, differensmodeller och tillstånds- beroende modeller.
8.7. Empiriska studier av arbetsmarknadspolitiska åtgärder
8.7.1. Vad vi vet om åtgärdemas effekter - några allmänna reflektioner
Inom den icke-experimentella utvärderingsforskningen har olika modeller använts för att konsistent skatta effekterna av arbetsmarknadspolitiska åt- gärder. Resultaten från studier som analyserat effekten av en och samma åtgärd har emellertid varit långt ifrån entydiga.
Detta sammanhänger delvis med att i en regressionsmodell skattas alltid effekten av en åtgärd med en mer eller mindre stor statistisk precision vilken mäts i termer av standardfel. Standardfelet i sin tur avgör bredden för konfidensintervallet för skattningen. Standardfelen har i de genomförda studierna ofta visat sig vara mycket höga. I den utvärdering av arbets- marknadsutbildning som genomförts av Björklund (1989) där flera olika icke-experimentella metodansatser använts på en en och samma databas, uppvisar varje enskild effektskattning en osäkerhet som motsvarar ett konfidensintervall på mellan 10-38 procentenheter.5 Till denna osäkerhet kommer att det finns en besvärande skillnad i resultaten för de olika modellerna vad gäller effekterna på såväl timlön som årsinkomst.
Den bristande entydigheten i studiernas resultat sammanhänger troligtvis också med de fördelar och nackdelar som olika estirnationsmodeller besitter. Det är t.ex. välkänt att problem med mätfel i de variabler som ingår i en ekonometrisk modell är betydligt större vid skattningar av "fixed-effect"- modeller än vid tvärsnittsskattningar av t.ex. en selektionsmodell.
Sammanfattningsvis kan sägas att det under de två senaste decennierna har skett en betydande metodutveckling från tämligen mekaniska kvasi-
4 Se Björklund (1991) för en litteraturöversikt. 5 Resultaten av studien refereras längre fram.
SOU 1993:43 Efekter av arbetsmarknadspolitiska åtgärder - mikroutvärdert'ngar 211
experimentella jämförelser till avancerade beteendemodeller som skattas med hjälp av sofistikerad ekonometrisk "teknik. Men trots denna betydande statistiska metodutveckling kan man ifrågasätta om senare genomförda utvärderingsstudier har: förmått att producera mer tillförlitliga skattningar av åtgärdemas effekter än vad äldre utvärderingsstudier har gjort. I stor utsträckning torde detta sammanhänga med att tillgången på relevanta - representativa och tillräckligt stora -individdatabaser av den svenska ar- betsmarknaden är alltför begränsad, för att det skall vara möjligt att med god precision skatta effekter av arbetsmarknadspolitik. I det följande ges en översikt av de viktigaste svenska milcrobaserade utvärderingsstudiema av arbetsmarlmadspolitiska åtgärder.
8.7.2. Utvärderingar av arbetsmarknadsutbildning
Tre studier som analyserar inkomsteffekter av arbetsmarknadsutbildning i Sverige publicerades i början av 1970-talet (Dahlberg (1972), Dahlström (1974) och Kjellman (1975)). Samtliga studier bygger på vad som ovan benämnts en kvasi-experimentell metodansats. Huvudresultatet i studierna var att deltagarnas irtkomster ökade tack vare utbildningen.
Dahlbergs studie avsåg arbetslösa individer som avslutade kurser av ntinst 20 veckors längd i Västerbotten under 1965 och fokuserade på kursernas effekter på den genomsnittlige inkomsten under de följande åren. Effekten av utbildningen (på medelinkomsten) fastställdes genom att jämföra utfallet för dem som ansett sig ha nytta av utbildningen med dem som uppgett att de inte haft nytta av sin utbildning. Experimentgruppen utgjordes alltså av personer som fullföljt sin arbetsmarlcrtadsutbildning och fått en anställning där de ansåg ha haft nytta av utbildningen. Jämförelsegruppen var personer som fullföljt utbildningen men som fått anställrting inom yrken där de inte haft nytta av utbildningen.
Kjellrnans studie, som använder samma typ av utvärderingrnetod som Dahlberg (1972), baseras på ett urval personer som under 1971 slutfört eller avbrutit en yrkesinriktad arbetsmarknadsutbildrtingskurs.
I Dahlströms studie studeras ett urval personer som genomgick arbets- markrtadsutbildning år 1968 i fyra län. Separata analyser av effekten på sysselsättrtingsgrad och lönenivå genomfördes. I motsats till de två andra
212 Effekter av arbetsmarknadspolitiska åtgärder - mikroutvärderingar
studierna är jämförelsegruppen i Dahlströms studie ett urval personer som 1968 var registerade som arbetslösa vid arbetsförmedlingen.
Samtliga tre studier visade på en inkomstölcningseffekt av genomgången utbildning jämfört med jämförelsegruppema. I Daltlbergs och Dahlströms undersökningar uppskattades inkomstökrtingen 2,5 år efter kursen till 10-11 procent, medan den i Kjellrnans studie uppskattas till ungefär 5 procent 2 år efter genomgången utbildning. I motsats till resultaten på individnivå visade de samhällsekonomiska analyserna på mer blygsamma resultat om man bortser från de s.k. indirekta effekterna. Enligt Dahlberg var utbildningen samhällsekonomiskt lönsam om inkomsteffektema sträckte sig över 10 år. Dahlström däremot kom fram till att utbildningens samhällsekonomiska intäkter knappast kunde sägas täcka motsvarande kostnader utom, möjligen, på mycket lång sikt. Kjellman konstaterade i sin studie att intäkterna för samhället ej överstiger kostnadema efter tre år. Med rimliga antaganden om indirekta effekter var dock enligt Daltlbergs undersökning samhällets intäkter klart större än individens.
I Björklund & Moffttt (1987) genomförs en analys av inkomsteffektema av arbetsmarkrtadsutbildning. Undersökningen bygger på paneldata om ut- bildningsdeltagare som omfattar en period (1974-1981) under vilken antalet personer i arbetsmarkrtadsutbildning var högt (30 000-50 000 personer). Studien kan ses som en del av den utvärdering av arbetsmarknadsutbildning som redovisas i Björklund (1989). Huvudresultatet i denna studie, som re- dovisas utförligare nedan, är att arbetsmarknadsutbildrting har positiva ge- nomsnittseffekter på timlönen. I Björklund & Moffttt försöker man testa huruvida det finns en tendens till avtagande avkastrtirtg för ökade insatser av arbetsmarknadsutbildning. Resultaten pekar på att inkomsteffekten för en marginell deltagare är negativ. Detta kan tolkas som att arbetsmarknadsut- bildningen vid ingången till 1980-talet riskerade att bli överdimensionerad - såvida inte kursema i arbetsmarknadsutbildningen gav upphov till andra in- täkter än högre tirnförtjänst och förbättrad sysselsättning.
I Edin (1989) undersöks bl.a. effekterna av arbetsmarknadsutbildning på individens inkomster. Studien bygger på data om löner och sys- selsättningsstatus för perioden 1969—80 för individer som friställdes vid nedläggningen av SCA:s fabrik i Kramfors 1977. De insamlade uppgifterna om de friställda omfattade bl.a. tid i sysselsättning, i arbetslöshet, i reguljärutbildning, i arbetsmarknadsutbildning och beredskapsarbete.
SOU 1993:43 Effekter av arbetsmarknadspolitiska åtgärder - mikroutvärderingar 213
I studien används en statistisk modell - baserad på en modell som for- mulerats av Chowdury & Nickell (1985) - som gör det möjligt att i den ekonometriska skattningen kontrollera för både observerbara och icke- observerbara individuella karaktäristika. Utifrån regressionsmodellen jämförs effekterna på timlönen av att de friställda individerna befunnit sig i arbetslöshet, arbetsmarknadsutbildning, utbildning i det ordinarie ut- bildrtingssystemet resp. beredskapsarbete. I modellen introduceras också lags
för att analysera temporära och permanenta effekter på timlönen av olika sysselsätmingsstatus.
Studien redovisar ett flertal skattningar av löneeffektema av arbetrnark— nadsutbildning, beredskapsarbete och arbetslöshet. Genomgående för samt- liga skattningar är att de pekar på minst löneeffekter för alternativet arbetsmarkrtadsutbildning. Detta betyder att t.ex. deltagande i arbetsmark- nadsutbildning ger en lägre framtida veckolön än att delta i beredskaps- arbete eller att vara arbetslös. Det bör understrykas att Edins undersökning i första hand är en fallstudie, varför resultaten inte är direkt generaliserbara.
Björklund (1989) är en utvärderingsstudie som har ett datamaterial som svarar mot ett representativt urval av arbetsmarknaden. De resultat som framkommer ur denna studie tillåter därmed mer generella tolkrtingar vad gäller arbetsmarknadsutbildningens effekter på individens inkomster. Det statistiska materialet är en longitudinell databas som bygger på uppgifter från levnadsnivåundersökningama och registeruppgifter från AMS och SCB. I studien används skattningsmetoder som bl.a. beaktar självselektions- problemet.
Undersökningsstrategin är att undersöka i vilken utsträckning valet av skattningsmodell ger olika resultat vad gäller effekterna på timlön, syssel- sättning och årsirtkomster av arbetsmarkrtadsutbildning. I studien redovisas såväl den genomsnittliga som den marginella effekten av arbetsmark- nadsutbildning för perioden 1976-1982.
Det mönster som kan urskiljas vad gäller skattrtingsresultaten i de olika modellerna är att arbetsmarkrtadsutbildningen ger positiva effekter på sys- selsättrting och löner, låt vara att den statistiska signifikansnivån är låg. Det enda undantaget är skattningen av effekterna på timlön som i en modell ger negativa estimat.
214 E fekter av arbetsmarknadspolitiska åtgärder - mikromvärderingar
Studien visar att jämfört med att vara arbetslös ger arbetsmarknadsut- bildning positiva sysselsätmingseffekter. Vidare påvisas en signifikant positiv genomsnittlig effekt på timlönen med 10,5 procent för deltagare i arbetsmarknadsutbildning.
I studien redovisas också en skattning av marginaleffekten av ytterligare deltagare i arbetsmarknadsutbildning i början av 1980—talet. Den optimala nivån vad gäller dimensionen på arbetsmarknadsutbildningen beräknas vara cirka 40.000 personer i genomsnitt per år. Detta betyder att det på individe- konomiska grunder krtappast var lönsamt att öka arbetsmarknadsutbildningen utöver denna nivå. Det måste dock understrykas att kalkylen får anses vara mycket tentativ eftersom Standardfelen i skattrtingama är stora.
Ackum (1991) analyserar effekterna av arbetsmarknadsutbildning, bered- skapsarbete och arbetslöshet på timlönen för ungdomar. Studien baseras på ett slumpmässigt urval (900) arbetslösa ungdomar mellan 16 och 24 år som var registerade vid arbetsförmedlingskontoren i Stockholm 1981. Deras ar- betsmarkrtadsbakgrund belystes genom en intervjuundersökning våren 1981 och vidare genom en kartläggning av deras arbetsmarkrtadsutveckling fram till våren 1985 genom tre nya intervjutillfällen.
Även Ackum använder regressionsmodellen som formulerats av Chow- dury & Nickell (1985) för att mäta effekterna på tintlöneutvecklingen av arbetsmarknadsutbildnirtg, beredskapsarbete, andra arbetsmarknadspolitiska åtgärder för ungdomar, utbildning i reguljära utbildningssystemet, tid i arbetslöshet och utanför arbetskraften i förhållande till att ha en anställrting.
Studien visade på att deltagarna i arbetsmarknadsutbildrting inte signiikant förbättrade timlöneutvecklingen jämfört med att ha varit arbetslösa. Vidare pekade resultaten på att arbetslöshet har en negativ effekt på timlönen jämfört med att vara utanför arbetskraften. Även när Ackum använde en första differensmodell för att kontrollera för (tidskonstanta) individeffekter kvarstod den negativa effekten av arbetsmarknadsutbildning. I allmänhet var dock precisionen i skattrtingama låg.
Axelsson (1989) analyserar i sin doktorsavhandling effekterna av yrkes— inriktade arbetsmarknadsutbildningskurser som avslutades fjärde kvartalet 1981. I Axelsson (1992), som är en vidareutveckling av denna studie utvär- deras arbetsmarkrtadsutbildningens privatekonomiska och samhällsekono— miska lönsarnhet. Datarnaterialet består av personer som fullföljde yrkesimiktade arbetsmarkrtadsutbildningskurser under fjärde kvartalet 1981
SOU 1993z43 Eje/aer av arbetsmarknadspolitiska åtgärder - mikroutvärderingar 215
och en kontrollgrupp av arbetssökande ur Arbetsmarknadsstyrelsens register. För utvärderingen sammanställdes en longitudinell databas som bygger på registerinformation om årliga sysselsättningsinkomster och några be- skatmingsbara transfereringar för åren 1980-83, för såväl deltagare i arbets- marknadsutbildning som i kontrollgruppen.
De modeller som skattades har som beroende variabler, förändringar i in- komst mellan 1980-1982 och mellan 1980-1983. Oberoende variabler i mo- dellerna är individer som deltar i arbetsmarlcnadsutbildning och en uppsätt- ning bakgrundsvariabler som beskriver lokala arbetsmarknads-förhållanden och personkaraktäristika.
Resultaten visar på signifikanta positiva inkomsteffekter av arbetsmark- nadsutbildning för både 1982 och 1983 - en årlig inkomstökning med i ge- nomsnitt 6.600 kr. resp. 9.000 kr. Mot bakgrund av att den genom-snittliga årsinkomsten för en individ under dessa år var 40.000 kr. måste effekten be- dömas som betydande. De skattade effekterna för de arbetsmarknadsutbil- dade är signifikant positiva. Deras årsarbetsinkomst ett år efter genomgången utbildning har i genomsnitt ökat med 21 procent. Två år efter genomgången utbildning uppgår den genomsnittliga inkomstökningen till 30 procent. Vi- dare visar det sig att utbildningens yrkesinriktning och/eller längd saknar betydelse för inkomstförhållandena efter utbildningen.
Huvudresultatet från den samhällsekonomiska kalkylen visar på en klar lönsamhet. När kalkylen bryts ned på olika ålderskategorier visar det sig att utbildningens samhällsekonomiska lönsamhet växer med stigande ålder. Mest lönsam är utbildningen för utländska medborgare. Förklaringen ligger förmodligen till stor del i att de utländska medborgarna torde haft extremt låga registrerade inkomster i Sverige 1980. Vidare var effekten av utbildning högre för kvinnor än för män; högre för handikappade än för andra, och högre för dem som saknade tidigare yrkesutbildning.
Resultaten pekar vidare på att det inte finns någon yrkesinriktrting eller kurslängd som skiljer ut sig som särskilt samhällsekonontiskt lönsam eller olönsam. Det finns möjligen en tendens till att korta kurser, upp till fem veckor, liksom utbildrtingar inriktade mot servicearbete, är något lönsammare än övriga alternativ.
Det bör hållas i minnet att ovanstående resultat är genomsnittsvärden och att den totala nivån på arbetsmarknadsutbildningen var förhållandevis låg (35.000 i genomsnitt) under den period som analysen omfattar. För närva-
216 Efekter av arbetrmrknadspolitiska åtgärder - mihoutvärderingar SOU 1993:43
rande genomför Anders Björklund och Håkan Andersson ett projekt som av— ser att utvärdera inkomst- och sysselsättningseffekter av arbetsmarknadsut- bildningen under åren 1989-1991, dvs under en period då antalet utbild- ningsplatser beräknat på årsgenomsnitt expanderat från 40 000 till 60 000 platser. I projektet görs bl.a. en utvärdering (Andersson (1993a, 1993b) med utgångspunkt från en longitudinell databas — baserad på registerdata från ! Arbetsmarkrtadsstyrelsen (sökanderegistret) och SCB (Årsys) - som innehål- i
*wrxwf-r
ler experiment- och kontrollgruppsobservationer för perioden 1986—1992. De första preliminära resultaten från denna studie pekar på betydligt lägre in- , komsteffekter av arbetsmarknadsutbildning än vad Axelsson (1990) redovi- ' sar i sin studie. En förklaring till detta kan vara att arbetsmarknadsutbild—
ningen i stor utsträckning inriktats mot grupper av arbetslösa individer som inte haft rätt till ersättning från arbetslöshetskassa eller som riskerat att bli utförsälcrade. Dessa individer har sedan efter genomgången utbildning haft svårare än andra arbetslösa individer att få anställning på den reguljära ar- betsmarknaden. Men samtidigt har de, genom att delta i programmen, kunnat kvalificera sig för en ny ersättningsperiod från arbetslöshetskassa.
8.7.3. Utvärderingar av sysselsättningsskapande åtgärder Utvärderingar av rysselsättningsskapande ätgärder för vuxna
j. Vlachos (1985) redovisar två utvärderingar av lönesubventioner, dels ett för- sök att beräkna sysselsättningseffekter av bidrag till företagsutbildnirtg för perrrtitteringshotade och dels en studie av företagens reaktioner på rekryte- ringsbidrag. Sysselsättrtingseffektema av företagsutbildning för permitte- ringshotade uppskattades utifrån en enkätundersökrting av 220 företag, som beviljats detta bidrag under 1977. En huvudslutsats i studien är att i de före- tag som erhöll subventioner skulle mellan 38-46 procent av de individer för vilka bidraget utgick ha pennitterats i annat fall. Det bör framhållas att resul- tatet kan ifrågasättas eftersom studien inte närmare studerade eventuella un- danträngrtingseffekter på annan produktion och sysselsättning på grund av subventionerna.
I den andra studien undersöktes såväl effekter på sysselsättningen av lönebidrag till företagsutbildning för penrtitteringshotade som nyrekryte-
SOU 1993:43 Efekter av arbetmarlatadspolitis/ca åtgärder - mihoutvärderingar 217
ringsbidraget 1978—1979. Syftet var främst att undersöka hur stödforrnema fördelats på olika slags företag. Det gjordes därför inte några kvantitativa kalkyler av sysselsättrtingseffekterna. Studien baserades på en intervju- undersölming av 60 företag. Bidraget till permitteringshotade visade sig i allrnånhet gå till större företag, medan nyrekryteringsbidraget främst gick till småföretag. Större företag kan lättare anordna utbildning irtorn företaget, vilket förklarar att utbildningsbidraget för perntitteringshotade gick till dessa.
På intervjufrågan om företagen skulle ha tidigarelagt nyanställrtingar för att få nyrelo'yteringsbidraget blev svaret, med några få undantag, nej. Det svar som företagen i allmänhet uppgav var att utökrting av personalstyrkan sker enligt långsiktiga planer, vilka i sin tur beror på bedömningar av marknads- utveckling och förväntade vinster. Merparten av nyrekryteringsbidragen gick således till anställningar som ändå skulle ha gjorts. Sannolikt är då att effekten på sysselsättningen mindre av nyrekryteringsbidrag än vad effek- tema är av företagsutbildnirtg för pennitteringshotade. Sammantaget tyder dock resultaten på att lönesubventioner ger små effekter på sysselsättningen.
Ohlsson (1988) har genomfört en utvärdering av det speciella åtgärdspa- ketet som genomfördes av "Malmfältsdelegationen" i samband med de om- fattande uppsägningama vid LKAB:s gruvor 1983. Malmfälts-delegationen irträttades med syftet att motverka uppsägrtingamas effekter för de direkt be- rörda och för näringslivet i malmfaltskommunerna. Den fick till sitt förfo- gande 309 miljoner kronor (170.000 kronor per uppsagd person) varav 262 miljoner skulle gå till sysselsättrtingsskapande åtgärder. Malmfältsdelegatio— nen kunde använda medlen betydligt friare än vid traditionella beredskapsar- beten.
Ohlsson redovisar i utvärderingen av Malmfältsdelegationens sysselsätt- ningsskapande åtgärder dels inkomsteffektema för de direkt berörda, dels en cost—benefitanalys. Altemativförloppet till att delta i Malmfältsdelegationens åtgärder antas dels vara att resurser tillförts så att de uppsagda i samma ut- sträckning som andra arbetslösa skulle placerats i beredskapsarbeten och arbetsmarkrtadsutbildnirtg, dels att arbetsmarknadspolitiken i Norrbotten överhuvudtaget inte skulle ha tillförts några extra resurser.
Det statistiska underlaget för att analysera inkomsteffektema på individ— rtivå av åtgärderna bygger på enkätuppgifter från ungefär 1200 individer som
g 218 E_årekter av arbetsmr/cnadspolitiska åtgärder - mildourvärderingar SOU 1993:43 ]
i
& berördes av uppsägrtingarna.6 Resultaten från den empiriska analysen indi- j kerar att Malmfältsdelegationens insatser medfört en viss inkomstförbättring . jämfört med altemativfallen. De friställda som fick del av dessa åtgärder hade _en signifikant högre sartnolikhet att vara sysselsatt än övriga kategorier.
Resultaten av cost—beneiitanalysen är dock inte entydiga. Ett problem är att beräkningen av de de indirekta effekterna av åtgärderna (som ger upphov till multiplikatoreffekter etc.) måste göras med betydande osäkerhet. Huruvida de samhällsekonomiska intäkterna överstiger kostnadema för Malmfältsdele- gationens sysselsättrtingsskapande åtgärder är därför osäkert. Ohlssons egen slutsats är att Malmfältsdelegationens irtsatser var bättre än om inga extra in- satser alls sattes in. Däremot var dessa insatser inte bättre än en utvidgad traditionell arbetsmarlmadspolitik.
Storrie (1990) har undersökt effekterna på sysselsättnigen av det s.k "Uddevallapaketet" i samband med nedläggningen av Uddevallavarvet vid årsskiftet 1984/85. Uddevallapaketet bestod av såväl arbetsmarknadspolitiska åtgärder, industri- och lokaliseringspolitiska åtgärder som motorvägsbygge och stöd för att utveckla ett turistcennum. Totalt omfattade paketet 1.512 milj ln, vilket motsvarar 700.000 kr för var och ett av de 2.165 arbetstillfällen som försvann i och med nedläggningen av varvet. De arbetsmarkrtads— och lokaliseringspolitiska åtgärderna uppgick till ca 475 milj kr. Det är utfallet på de friställdas arbetsmarknadsstatus av dessa åtgärder som undersöks i Storries studie.
' I studien presenteras en kartläggning av de friställdas sysselsättningsut- veckling från nedläggrtirtgsbeslutet fram till september 1987, en period på två och ett halvt år. Kartläggningen visar att 63 procent av de friställda hade fått nya anställningar, en fjärdedel av dessa i starkt subventionerade anställ- ningar. Andelen arbetslösa uppgick till 2 procent. 24 procent hade lämnat ar- betskraften varav de flesta av dessa hade förtidspensionerats. Övriga befann sig i olika arbetsmarknadspolitiska åtgärder, främst i arbetsmarknadsutbild- ning. Under 1987 var antalet industrisysselsatta i Uddevallaregionen 1.800 färre än året före varvsnedläggningen. Om detta betraktas som resultatet av Uddevallapaketet finns det skäl att instämma med Storrie att detta knappast kan anses vara tillfredsställande.
6 Enkäter sändes ut till samtliga drygt 1500 personer som berördes av uppsägningama. Svarsfrekvensen på enkäterna uppgick således till cirka 80 procent.
SOU 1993:43 Effekter av arbetsmarknadspolitiska åtgärder - mikroutvärderingar 219
I Jonsson & Larssons (1990) studie studeras effekterna av det s.k "Östra- Norrbottenprojektet". Målsättningen med Östra—Norrbottenprojektet, som under perioden 1986-1988 fördelat drygt 70 milj kr till industriföretag för investeringar i maskiner, marknadsföring och utbildning jämsides med att ett motsvarande belopp ontfördelats från länsarbetsnämndens ordinarie anslag till beredskapsarbeten och utbildningsverksamhet, har varit att minska den höga arbetslösheten och vända den negativa trenden i befolkningsutveckling- en i området.
Syftet med studien är att studera hur många arbetstillfällen projektet skapat och i vad mån det går att spåra någon bestående utvecklingseffekt i form av nyetableringar, tillväxt i redan befintliga företag och homogenare demogra- fisk sammansättning hos befolkningen. I utvärderingen undersöks om ar- betslösheten minskat med det uppsatta målet, 1.000 personer.
Genom regressionsmodeller förklaras arbetslöshetsutvecklingen under pe- rioden 1977-1988. I skattningen av modellerna försöker man separera effek- tema av den allmänna konjunkturens påverkan på arbetslöshetsutvecklingen från effekterna av Östra-Norrbottenprojektet. Resultaten tyder på att projektet inte haft någon inverkan på variationen i arbetslösheten. Däremot påvisas en effekt i form av ntinskad arbetslöshet, även då hänsyn tas till den högkon- junktur som rådde 1986-1988. Effekten uppskattas till 150-830 färre arbets- lösa. Den positiva påverkan på den öppna arbetslösheten tycks ha varit star- kast i de kommuner inom området som har det minst differentierade närings- livet.
Utvärderingen ger dock inte svar på frågan om projektet medfört en ökrting av antalet varaktiga arbeten. När stöd utgår till investeringar i realkapital, marknadsföring och kompetenshöjande åtgärder förefaller det rimligt att anta att det finns vissa "fördröjningseffekter". Realkapitalinvesteringar har långa inkörrtingsperioder alltifrån då projektet startar, över bidragsansökrtingar och tills dess de ger upphov till ökad produktion och sysselsättning. Frågor som rör huruvida arbetstillfällena blir varaktiga eller inte kan endast besvaras om tiden mellan anställningstillfället och utvärderingen är tillräckligt långt. I detta fall förefaller tiden mellan starten av Östra-Norrbottenprojektet och när utvärderingen genomförts ha varit allt för kort för att det skall vara möjligt att kunna dra några mer bestämda slutsatser om projektets effekter.
220 Efekter av arbetsmarknadspolitiska åtgärder - mikroutvärdert'ngar SOU 1993:43
Utvärderingar av sysselsättningsskapande dtgärderför ungdomar.
Sehlstedt & Schröder (1988) utvärderar effekterna av beredskapsarbete, ungdomsarbete och rekryteringsstöd för ungdomar i åldern 20-24 år. De un- dersöker om dessa åtgärder förbättrar möjligheterna att få arbete på öppna marknaden och om åtgärderna ökar den totala sysselsättningen.
Undersökningsmaterialet utgjordes av 5.000 ungdomar, som var nyan- mälda på arbetsförmedlingama i fyra kommuner hösten 1984. En longitudi- nell databas byggdes upp från ett urval på 500 ungdomar som via arbetsför- medlingens personakter och via enkäter kunde följas under tre år. Utifrån ar- betsförmedlingens insatser kunde olika strategier för att etablera ungdomarna i ett fast arbete på den ordinarie arbetsmarlmaden identifieras: t.ex tillfälligt arbete inom en utvecklingsplan. Med plan menas att ungdomarna med stöd av förmedlarna skaffar sig yrkeserfarenhet och lägger upp en strategi för att uppnå målet ett fast arbete inom ett önskat yrkesområde.
För att utvärdera effekterna av att vara i beredskapsarbete ungdomsarbete och rekryteringsstöd i mars 1985 jämfördes dessa åtgärder med alternativen tillfälligt arbete inom en plan, tillfälligt arbete utan plan och arbetslöshet. Som mått på sysselsättningseffektema av de olika alternativen användes ungdomarnas situation på arbetsmarknaden cirka tre år senare (hösten 1987). Ungdomarnas situation beskrevs då utifrån fyra kategorier: Permanent lös— ning, som omfattar ungdomar med fast arbete och där inga uppenbara hinder föreligger för att behålla detta. Tillfällig lösning inom en plan, bestående av ungdomar i en aktivitet som har tillfälhg karaktär men som innebär en för- stärkning av deras ställning på arbetsmarknaden. Fortsatt rundgång, som om- fattar de ungdomar som har tillfälliga arbeten, befinner sig i åtgärder eller är arbetslösa och där ingenting tyder på att deras kvalifikationer förbättras så att rundgången mellan dessa aktiviteter kan brytas. Etablerad i arbetslöshet eller arbetsmarknadspolitiska åtgärder, som utgör de ungdomar som under hela perioden från hösten 1984 till hösten 1987 haft långa perioder av arbetslöshet eller befunnit sig i arbetsmarknads- och socialpolitiska åtgärder. De har inga eller ytterst kortvariga arbetsperioder och åtgärderna har inte lyckats bryta cirkeln arbetslöshet—åtgärd-arbetslöshet.
Genom logitanalys studeras hur de olika åtgärdsstrategiema påverkar san- nolikheten för att tre år senare hamna i de fyra ovan nämnda arbetsmark- nadssituationema. Resultaten visar att förekomsten av en plan har starkt po-
SOU 1993:43 Eje/aer av arbetsmarknadspolitiska åtgärder - mikroutvärderingar 221
sitiv inverkan på den senare arbetsmarknadssituationen. Sannolikheten för fortsatt rundgång minskar kraftigt. Tillfälligt arbete inom en plan är den av- gjort bästa stategin för att få eller vara på god väg mot ett fast arbete inom ett önskat yrkesområde. Av de arbetsmarkrtadspolitiska åtgärderna rekryte- ringsstöd och beredskapsarbete är anställning med rekryteringsstöd den klart bästa strategin. Strategierna beredskapsarbete och tillfälligt arbete utan plan är de minst attraktiva strategierna. Beredskapsarbete är bättre än arbetslöshet både vad gäller ökad sannolikhet att uppnå en permanent lösning och att minska risken för att bli etablerad i arbetslöshet.
I Ackum (1991) (jämför ovan) analyseras också individeffekter av bered- skapsarbeten. Resultaten visar att beredskapsarbeten har en positiv effekt på ungdomarnas timlöneutveckling. Precisionen i skattningarna är dock så låg att denna effekt inte är statistiskt säkerställd på sedvanlig signifikansnivå.
I Edin & Holmlund (1991) analyseras om chansen att få ett arbete är den- samma om individen har ett beredskapsarbete eller är öppet arbetslös. En tidsseriedatabas byggdes upp med hjälp av två urval, dels det urval från Stockholmsundersökrtingen som används i Ackum (1991) (se ovan) dels det urval som Edin (1989) (se ovan) använder i sin studie om företagsnedlägg— ningeni Kramfors.
Skattningsresultaten för båda urvalen visar att sannolikheten för anställning är större för de öppet arbetslösa än för deltagare i beredskapsarbete. Detta indikerar att beredskapsarbeten åtminstone indirekt medför en slags inlåsningseffekt. Det senare kan tolkas som att arbetslösa ägnar betydligt mer tid till att söka arbete (eller att de söker mer intensivt) än vad personer gör som omfattas av åtgärder. Detta är konsistent med de resultat som redovisas i Edin (1989). I denna studie skattas utifrån individuella bakgrundskaraktä— ristika förväntade väntetider på reguljär sysselsättning. Skattrtingsresultaten irtdikerar att väntetiden för arbete på öppna marknaden är sigrtifikant längre för personer som är i åtgärder än för personer i arbetslöshet.
Edin & Holmlund undersöker dessutom om de framtida sysselsättnings- möjlighetema för ungdomar påverkas av att de deltar i programmen. Resulta- ten indikerar att programmen kan ha en behandlingseffekt (treatment effect), dvs även om anställningssannolikheten är lägre för ungdomar som befinner sig i åtgärder än för de ungdomar som är arbetslösa så påverkas ändå de framtida sysselsättrtingsmöjlighetema på den öppna arbetsmarknaden positivt av att medverka i programmen.
222 Eje/aer av arbetsmarknadspolitiska åtgärder - mi/aoutvärderingar SOU 1993:43
Korpi (1992) har i två studier analyserat ungdomars etablering på den svenska arbetsmarknaden. Datamaterialet utgörs av "Stockholmsundersök- ningen", som också används i de tidigare refererade studierna av Ackum och Edin &_ Holmlund. »
Den första studien analyserar processen att lämna arbetslöshetsbeståndet för permanent sysselsätming, tillfällig sysselsättning eller arbetsmarknads- politiska åtgärder. I detta sammanhang undersöks arbetslöshetsunderstödens betydelse för denna process. Den andra studien syftar till att analysera be- stämningsfaktorerna för sysselsättrtingens varaktighet efter det att ungdo- marna slutat vara arbetslösa. Speciellt studeras vad medverkan i arbetsmark- nadspolitiska åtgärder betyder för möjligheterna att erhålla anställning och för anställrtingstidens längd. Vidare studeras sannolikheten för att finna ett nytt arbete när ungdomar lämnar en anställning respektive när de åter blir arbetslösa.
Tidigare studier har pekat på att sannolikheten för en arbetslös att få an- ställning ntinskar med arbetslöshetstidens längd. I detta avseende tycks Sve— rige vara ett undantag eftersom sannolikheten för en arbetslös att få anställ- ning inte minskar med längden på arbetslösheten utan snarare tycks öka.
Korpi skiljer i sin analys på permanent och tillfälligt arbete och tar dess- utom hänsyn till effekter av arbetsmarknadspolitiska åtgärder och utform- ningen av arbetslöshetsunderstöd. Resultaten visar att sannolikheten för ar- betslösa ungdomar att få permanent anställning sjunker med arbetslöshetsti- dens längd och att detta är som mest markant efter fyra månaders arbetslös- het. Detta samband gäller inte övergången till ett tillfälligt arbete. Vidare gäller att sannolikheten för övergång från arbetslöshet till arbetsmarknads- politiska åtgärder ökar med arbetslöshetstidens längd. Dessutom ökar sanno- likheten för övergång från arbetslöshet till sysselsättrting i slutet av ersätt- ningsperioderna för arbetslöshetsunderstödet.
Varken övergången till tillfälligt arbete eller effekten av begränsade er-
i | i i
sättningsperioder visade sig dock vara av den storleksordnirtgen att det för- klarar att sannolikheten för en arbetslös att få arbete inte skulle minska med längden på arbetslösheten. Detta indikerar att det är arbetsmarkrtadspolitiska åtgärder som huvudsakligen förklarar det ökade temporära utträde ur arbets— löshet då arbetslöshetstiden ökar.
I den andra studien undersöks om arbetsmarknadspolitiska åtgärder leder till ett mer permanent utträde ur arbetslöshet. Resultaten av studien under-
SOU 1993:43 E_å'ekter av arbetsmarknadspolitiska åtgärder — mikroutvärderingar 223
stryker betydelsen av att vid specifikationen av ekonometriska modeller be- akta individernas tidigare arbetsmarknadshistoria. Detta gäller särskilt deltag- andet i arbetsmarkrtadspolitiska åtgärder. Studiens huvudresultat är att san- nolikheten för en övergång från arbetslöshet till permanent anställning beror på individens utbildningsnivå, arbetslöshetstidens längd och om individen medverkat i arbetsmarknadspolitiska program.
En högre utbildningsnivå ökar sysselsätmingsstabiliteten. Sanno-. likheten att övergå till permanent anställning minskar ju fler och längre arbetslöshets— periodema varit medan den ökar med tiden för individens programmedver- kan. Däremot minskar övergångssannolikheten ju fler gånger som individen har deltagit i program. Vidare visar studien att risken för återkommande ar- betslöshet ntinskar med högre utbildningsnivå och ju längre tid som tillbragts i åtgärder medan den ökar ju längre arbetslöshetstider som individen tidigare har haft.
Som tidigare konstaterats fann Edin & Holmlund (1991) att sannolikheten för övergång till sysselsättning på den reguljära arbetsmarknaden är lägre för deltagare i beredskapsarbete än för de öppet arbetslösa. Korpi visar att när individema väl avslutat en arbetsmarkrtadspolitisk åtgärd ökar sannolikheten att få permanent sysselsättning och denna effekt förstärks ju längre tiden som individen medverkat i arbetsmarknadspolitiska åtgärder. Däremot finner Korpi att det finns en negativ effekt på sysselsätmingssannolikheten av att upprepade gånger ha deltagit i åtgärder.
Utvärderingar av sysselsättningsskapande dtgärderför arbetshandikappade
I Vlachos (1989) redovisas en samhällsekonomisk utvärdering av lönebidra- get för arbetshandikappade under budgetåret 1986/87. Utgångs- punkten för den samhällsekonomiska kalkylen är antagandet att ingen av de individer som var anställda med lönebidrag skulle ha varit sysselsatta vid "nollalternativet", dvs alternativet till anställrting med lönebidrag antas vara sjukbidrag eller förtidspension. I utvärderingen görs således inget försök att uppskatta sysselsättningseffektema av lönebidraget och heller inte eventuella undanträngningseffekter av lönebidraget. Givet dessa förutsättnigar visar kalkylen att de samhällsekonontiska intäkterna uppgår till 3.075 milj kr och
224 Eje/eter av arbetsmarknadspolitiska åtgärder - mikrautvärderingar SOU 1993:43
de samhällsekonomiska kostnaderna till 553 milj kr för 1986/87 då 47.000 individer hade anställning med lönebidrag.
Vlachos (1993) utvärderar Samhall med ett liknande angreppssätt. Ut- gångspunkten för den samhällsekonomiska kalkylen är att det enda altema- tivet för de arbetshandikappade som sysselsätts vid Samhall är förtidspen- sion. Den genomsnittliga resursförbrukrtingen (kostnadema) och det genom- snittliga resurstillskottet' (intäkterna) för Samhalls verksamhet beräknas för perioden 1987-1991.
Den väsentliga delen av de beräkningsbara samhällsekonomiska intäkterna i kalkylen utgörs av de produktionsvärden som uppstår till följd av över- gångar från Samhall till den öppna arbetsmarknaden. Andelen nettoöver— gångar utgjorde ca tre procent av det genomsnittliga antalet anställda arbets- handikappade inom Samhall. Den samhällsekonomiska kalkylen visar "noll- resultat" vid en återstående karriärlängd på nio år för de tre procent av de anställda som går över till öppna marknaden. Eftersom den genomsnittliga åldern hos övergångama är 39 år, förefaller det rimligt att detta uppnås.
En känslighetsanalys av kalkylen visar att även en marginell ökning (10 procent) av det nuvarande antalet årliga övergångar skulle generera ett årligt sarnhällsekonrniskt överskott på 168 milj kr under förutsättning att denna ökning inte påverkar produktiviteten hos övriga anställda vid Samhall.
8.7.4. Utvärderingar av arbetsförmedlingsinsatser
Som tidigare nämnts är Delander (1978) den enda svenska utvärderingsstudie av arbetsmarknadspolitik som bygger på ett klassiskt experiment. Expe- rimentet med intensifierad arbetsfönnedlingsverksamhet genomfördes i Eskilstuna 1974. Experimentgruppen och kontrollgruppen valdes ut slump- mässigt bland de som varit registrerade som arbetslösa minst tre månader vid arbetsförmedlingen. Experimentgruppen fick under försöksperioden (cirka ett kvartal) ta del av extra förmedlingsinsatser medan kontrollgruppen fick normal servicenivå. Experimentgruppen uppvisade vid uppföljrtingen nio månader efter det att försöket avslutats en signifikant högre sysseslsätt- ningsgrad, kortare arbetslöshetstider, högre månadslön och större andel med fast anställning än kontrollgruppen. De mycket positiva resultaten bör dock tolkas med en viss försiktighet.Exempelvis kan den positiva effekten för indi-
SOU 1993:43 Eje/eter av arbetsmarknadspolitiska åtgärder - mikrautvärderingar 225
vider i experimentgruppen delvis ha uppstått som en konsekvens av att den intensifierade arbetsförrnedlingsinsatsen ledde till att dessa individer ham- nade först i arbetslöshetskön och att situationen för personerna i kontroll- gruppen därmed försämrades.
Farm (1981) har studerat effekterna av utökade arbetsförrnedlingsinsatser för kvinnor. I mitten av 1970-talet påbörjades som för-söksverksamhet inrätt- andet av 100 tjänster. inom arbetsförmedlingen med syftet att öka fönned— lingsinsatsema som riktas mot kvirtnoma. Effekterna av de utökade förmed- lingsinsatsema kom att utvärderas med utgångspunkt från en extra förstärk- ning av distriktskontoret i Växjö med fyra tjänster.
"Växjöundersölmingen" är en studie av avslutat arbetssökande. Den omfat- tar uppgifter om åtgärder, väntetider och arbetsplaceringar för 2.000 kvinnor som sökte arbete genom arbetsförmedlingen i Växjö 1976-1977. Uppgifter om de arbetssökandes arbetsplacering inhämtades med hjälp av enkäter och telefonintervju ca tre månader efter avaktualiseringen, medan irtfonnation om sysselsättrtingssituation, bakgrund och önskemål vid inskrivningen och om förmedlingens åtgärder mellan inskrivning och avaktualisering insamlades från arbetsförmedlingen.
För att mäta effekterna av den intensifierade platsförrnedlingen användes kvarståendekvoten som är den andel av samtliga arbetslösa som varit arbets— lösa någon gång under månaden och som står kvar som arbetslösa i slutet av månaden. Kvarståendekvotens utveckling studerades för perioden juli 1975 - december 1977 på försöksorten Växjö ochi fem kontrollorter.
Försöksverksamheten genomfördes i tre faser, med ett uppbyggnadsskede under andra halvåret 1976, en intensivfas under första halvåret 1977 och slutligen avveckling under andra halvåret 1977. Kvarståendekvotens föränd— ringar och förändringar i lediga platser under dessa tre faser studerades ge- nom att ett halvår jämfördes med motsvarande halvår ett år tidigare. Resulta- ten visade på att försöksverksantheten hade effekt på kvarståendekvotens ut- veckling. Effekten uppskattades till att kvinnornas kvarståendekvot i Växjö reducerades med en procentenhet, vilket motsvarar en minskning av den ge- nomsnittliga arbetslöshetstiden med nästan en vecka. Däremot kunde det inte konstateras några "trängseleffekter" av de ökade insatserna för kvirtrtoma såtillvida att detta skulle negativt ha påverkat utvecklingen för arbetssökande män i Växjö.
226 Effekter av arbetsmarknadspolitiska åtgärder - mihoutvärderingar SOU 1993:43
Engström & Löfgren & Westerlund (1988) utvärderade effekterna av den intensifierade arbetsförmedlingen som den s.k. Malmfälts- delegationen satte in för de som friställdes från LKAB 1983. Arbetsförmedlings- tjänstemas ef- fekter analyserades genom att studera sannolikheten för att lämna arbetslös- het för en experimentgrupp och en jämförelsegrupp. Resultaten visade att det inte finns några signifikanta skillnader mellan grupperna att lämna ar- betslöshetsstocken. Däremot kunde man påvisa en signifikant effekt vad gäller antalet arbets- löshetsperioder. Den intensifierade arbetsförmedlings- verksamheten medförde att experimentgruppen har fåne antal arbetslöshets- perioder än järnförelsegruppen.
Delander & Niklasson (1987) har utvärderat ett åtgärdsprojekt för personer som drabbats av långvarig arbetslöshet eller "utslagning" från arbets- marknaden. "Stockholrnsprojektet" som bedrevs 1985-1987 kan karaktärise— ras som ett samverkansprojekt mellan arbetsförmedlingen och socialtjänsten för arbete åt långtidsarbetslösa Projektet aktualiserades av den växande långtidsarbetslösheten i Stockholmsområdet. Verksamheten innebar att per- sonal från arbetsförrnedlingen och socialtjänsten arbetade tillsammans i en särskild organisation med egna lokaler. Syftet med projektet var att skapa varaktiga placeringar för långtidsarbetslösa och därmed bryta deras bidrags- beroende. Projektet fick resurser för intensifierad arbetsförmedling, bered- skapsarbete, rekryteringsstöd, praktikplatser och utbildning.
Delander & Niklasson (1987) och Behrenz (1989) har genomfört effekt- mätningar som baseras på uppföljningar av dels deltagarna i Stockholmspro— jektet, dels sådana andra långtidsarbetslösa i Stockholm som placerats i be- redskapsarbeten. Behrenz effektstudie visade inte på några positiva effekter för deltagama i "Stockholrnsprojektet" vad gäller andelen individer som blivit avaktualiserade eller placerade i åtgärder.
Delander & Niklasson redovisar beräkningar av hur stora Stockholmspro— jektets effekter på deltagarnas arbetslöshetstider minst måste vara för att projeketet skall vara samhällsekonontiskt försvarbart. Utvärderingen visar att den faktiska minskningen av arbetslöshetstidema inte var av den storleks- ordningen som krävdes för att ge positivt nettoresultat i den samhällseko— nomiska kalkylen.
Utvärderingsresultaten i dessa två studier skiljer sig starkt från andra stu- dier som i allmänhet visar att betydande förbättringar för olika sökandegrup- per kan uppnås med enbart intensifierade förmed-lingsinsatser. En orsak till
SOU 1993:43 Eje/aer av arbetsmarknadspolitiska åtgärder - mikroutvärderingar 227
de negativa utvärderingsresultaten kan vara att Stockholmsprojektet organi- serades på ett sätt som innebar att man sakrtade direkta kontakter med ar— betsgivarna via en egen ordermottagning och eget system med kontaktperso- ner för arbetsgivama. Projektet kan därför ha medfört vissa "inlåsnings- effekter" som inte har beaktats i studierna. Till bilden hör också att projektet var relativt kostnads-krävande, vilket i beräkningarna tog sig uttryck i stora effektkrav.
Behrenz (1993) har utvärderat "1987 års personalförstärkning till arbets- förmedlingen" Studien behandlar resultat av arbetet med nyinskrivna arbets- sökande, långtidsarbetslösa och de lediga platserna under en "föreperiod" och en "efterperiod" vid tre "försökskontor", som fick personalförstärkningar, och tre "järnförelsekontor" utan personal-förstärkningar. Det är jämförelser mellan förändringar i olika variabler från "före" till "efter" vid försökskonto— ren och motsvarande förändringar vid järnförelsekontoren som utgör grunden för uppskattningar av personalförstärkningens effekter.
Syftet med studien är i första hand att dels studera effekterna på sökandeti- dema för nyinskrivna arbetssökande och långtidsarbetslösa, dels studera ef- fekterna på andelen placerade i arbete och andelen placerade i åtgärder. För de lediga platserna har analyserna gällt effekter på vakanstidema. Resultaten av effektanalysema för sökande och lediga platser har utgjort grunden för att bedöma den sarnhällsekonontiska lönsamheten av personalförstärkrtingen.
Effektanalysema för nyanmälda sökande visar på positiva effekter på san- nolikheten att erhålla arbete men däremot inte på sökandetidema. Resultaten av effektanalysema för de långtidsarbetslösa visar å andra sidan på positiva effekter på sökandetidema. Förklaringen kan vara att det mycket goda kon- junkturläget under efterperioden (maj 1989 till jurti 1990) irtneburit att per- sonalförstärkningen inte haft någon större betydelse för "de vanliga sökan- des" arbetslöshetstid.
Personalförstärkrtingen medförde att vakanstidema förkortades med i ge- nomsnitt två dagar. Det gynnsamma konjunkturläget under efter- perioden kan även här vara förklaringen till att effekten inte blev större. De uppnådda resultaten irtdikerar att en resursförstärkning till arbetsförmedlingen har störst effekt när det inte råder lnaftig obalans mellan antalet arbetssökande och lediga platser.
Den samhällsekonomiska kalkylen visar att det hade behövts en förkort- ning av vakanstidema med två och en halv dagar för att personalförstärk—
228 Effekter av arbetsmrknadspalitiska åtgärder - milaoutvärdert'ngar SOU 1993:43
ningen skulle ha varit lönsam. Den produktionsökning som åstadkommits genom en minskning av vakanstidema med två dagar täckte inte de sam- hällsekonontiska kostnadema.
8.8. Sammanfattning av resultaten från mikroutvärde- ringarna
De utvärderingar som under senaste decenniet utifrån ekonometriska metoder skattat individeffekter av intensifierad arbetsförmedling, arbetsmarknads utbildning och beredskapsarbete har givit motstridiga resultat både sinsemel- lan och i förhållande till äldre studier. (Jämför Tablå I-V).
Medan de äldre utvärderingama gav entydigt positiva resultat om effek- terna av intensifierad arbetsförmedling, starthjälpsflyttningar och arbets- markrtadsutbildrting är resultaten från de mer moderna studierna betydligt mer osäkra vad gäller arbetsmarkrtadspolitikens individeffekter. Man kan dock ifrågasätta om de äldsta studierna, som genomfördes på 1960— och bör- jan på 1970-talet, överhuvudtaget har någon relevans för dagens arbets- marknadspolitik. Dels är omfatmingen av arbetsmarknadsutbildning idag av en helt annan storleksordning än vad den var när dessa studier genomfördes, dels kan man heller inte utesluta att studierna har kommit fram till felaktiga slutsatser till följd av bristfälliga utvärderingsmetoder. Resultatet från dessa äldre studier torde därför ha ett mycket begränsat värde vid en bedömning av utfallet av 1990-talets arbetsmarknadspolitik.
De slutsatser som kan dras från moderna utvärderingar är att yrkesmässig arbetsmarknadsutbildning i början av 1980-talet hade positiva individeffek- ter på sysselsättning och inkomster. Effektema var särskilt starka för vuxna personer som saknar tidigare yrkesutbildning.
En studie visar att arbetsmarknadsutbildningen inte bara hade positiva pri- vatekonomiska effekter utan också gav upphov till ett betydande santhälls- ekonomiskt överskott. Detta gällde särskilt för traditionellt svaga grupper på arbetsmarknaden som invandrare, lågutbildade, handikappade etc. Vidare irtdikerar samma studie att korta kurser och utbildningar som är inriktade på servicearbeten var något mer lönsamma än övriga utbildnings- och yrkesin- riktningar.
Man bör dock vara försiktig med att utifrån dessa studier dra slutsatser om effekterna av 1990-talets arbetsmarkrtadsutbildning. Preliminära resultat
SOU 1993:43 Efekter av arbetsmarknadspolitiska åtgärder - mikroutvärderingar 229
föreligger från en studie av Björklund & Andersson som utvärderar arbets- marknadsutbildningen för perioden 1989-1991, dvs vid ett konjunkturläge då omfattningen av denna verksamhet klart översteg den som rådde under 1980- talet. Resultaten tyder på att arbetsmarknadsutbildning ger negativa inkomst- och sysselsättrtingseffekter. I undersökningen har framkommit att är— betsmarknadsutbildning i stor utsträckning omfattat arbetslösa som riskerat bli utförsälcrade och sådana arbetslösa som inte är berättigade till kassaer- sättning. Genom medverkan i programmen har de arbetslösa kunnat kvalifi- cera sig för (ny) rätt till kassaersättning för en efterföljande arbetslöshetsperi- od. Detta kan till viss del förklara de negativa effekterna. Vidare kan nivå- ökrtingen av utbildningsverksamheten i sig leda till negativa effekter.
Samtidigt bör det understrykas att resultaten också tycks vara känsliga för valet av skattrtingsmetod. Under det att några ekonometriska studier som bygger på självselektionsmodeller har visat på att arbetsmarkrtadsutbildning hade positiva och signifikanta inkomsteffekter i början av 1980-taletf1nns det utvärderingar som använder differensmodeller och som inte kan finna några positiva effekter av arbetsmarknadsutbildning.7 Den generella slutsatsen som kan dras är alltså att det för närvarande råder en betydande osäkerhet om ar- betsmarlmadsutbildningens individeffekter.
Resultaten från de studier som utvärderat inkomsteffektema på individnivå av beredskapsarbeten är med ett undantag positiva. Undantaget gäller en studie av de friställda i samband med en företagsnedläggelse. Resultatet från denna studie tyder dock på att beredskapsarbete åtminstone inte ger sämre framtida inkomster än arbetslöshet.
Vad gäller både arbetsmarknadsutbildning och beredskapsarbeten tycks programdeltagare ha mindre sannolikhet för övergångar till arbete på den öppna marknaden än om de hade varit arbetslösa. Detta tyder på att de som deltar i arbetsmarkrtadspolitiska åtgärder ägnar mindre tid åt arbetssökande än arbetslösa. Dessutom tyder några studier på att de som hamnar i arbets- markrtadspolitiska åtgärder till stor del är personer som själva har svårt att finna arbete på den öppna marknaden. Detta kan tolkas som en positiv effekt
7 Ökad belysning av olika modellers betydelse för resultaten förväntas ges av några pågående EPA-projekt om arbetsmarknadsutbildningens effekter: "Självvals- eller AMSvalsmodeller" (Kurt Brännäs), "Utbildning på jobbet och utbildning för nytt jobb (Anders Björklund och Håkan Andersson) och "Metoder för integrerade irnplementerings- och effektutvärderingar av arbetsmarknadsutbildning" (Harald Niklasson och Lars Toms-mark).
230 Efekter av arbetsmarknadspolitiska åtgärder - mila'outvärderingar SOU 1993:43
av arbetsmarknadspolitiska åtgärder såtillvida att åtgärderna har haft en god "träffsäkerhet" mot personer som har en särskild svag ställning på arbets— marknaden. En ytterligare slutsats som kan dras är att även om anställnings- sannolikheten är mindre för individer i åtgärder än för öppet arbetslösa indi— vider tycks åtgärderna ha en slags behandlingsejjfekt som positivt påverkar framtida möjligheter att få arbete. När programdeltagama genomgått åtgär- den är sannolikheten att få permanent anstälhting större än för de arbetslösa. Dessutom blir risken mindre för återkommande arbetslöshetsperioder och långtidsarbetslöshet.
Utvärderingar av sysselsättningsskapande åtgärder som lönesubventioner och industri- och lokaliseringspolitiska stöd är till antalet mycket få och visar inte på några klara effekter. Några studier som undersöker effekterna av sys- selsättningsåtgärder för arbetshandikappade i form av lönesubventioner och anställning vid Samhall redovisar i och för sig positiva resultat av åtgärderna. Dessa studier har dock mer karaktären av att främst vara kalkylmässiga räkneexempel som studerar utfallet av subventionerna med utgångspunkten från att det enda jämförelsealtemativet är förtidspensionering.
Utvärderingar av arbetsmarknadspolitiska åtgärder för ungdomar visar att förekomsten av en utvecklingsplan, där ungdomarna i samråd med arbets- förrnedlaren bestämmer en utbildnings- och praktikstrategi, är av central be- tydelse för åtgärdemas effekter. Tillfälligt arbete inom en plan har visat sig vara bästa alternativet för att erhålla fast arbete, och anställning med rekry- teringsstöd är klart bättre än beredskapsarbete. Samtidigt är beredskapsarbete att föredra framför arbetslöshet eftersom denna åtgärdsform leder till större sannolikhet att uppnå fast anställning och minskar risken för långtidsarbets- löshet.
Intensiiierade arbetsfönnedlingsinsatser har utvärderats vid ett flertal till- fällen i mitten av 1970-talet ochi slutet av 1980-talet. De tidigaste studierna visar på att intensifierade förmedlingsinsatser leder till kortare vakanstider. högre sysselsättningsgrad, färre arbetslöshetsperioder och kortare arbetslös- hetstider. Några undanträngningseffekter av dessa åtgärder kunde inte påvi- sas. Även resultaten från senare års utvärderingar pekar på färre arbetslös- hetsperioder och kortare vakanstider. Däremot visar resultaten inte på lika klara positiva effekter på sannolikheten att få arbete och på sökandetidemas längd. För långtidsarbetslösa kan det dock påvisas en positiv effekt på arbets- löshetstidens längd. En förklaring till skillnaderna i resultaten i äldre och se-
SOU 1993:43 Efekter av arbetsmarknadspolitiska åtgärder - mikroutvärderingar 231
nare studier är förmodligen det mycket goda arbetsmarknadsläget i slutet av 1980-talet, som bör ha medfört att det varit lättare att få anställning även för sökande som inte fått del av de intensifierade förmedlingsinsatsema.
TABLÅ ! (forts)
Björklund & Moffitt (1987)
Edin (1989)
Björklund (1989)
Svenska utvärderingsstudier av arbetsmarknadsutbildning
Data och metod
Paneldatabas (1974—8 1) baserad på uppgifter från LNU samt register- data från AMS. Beroende variabel: differensen i logaritmerad
timlön mellan 1974 och 1981. Icke-experimentell ansats: tillståndsberoende modell som beaktar självselektionsproblemet.
Paneldatabas (1969-80) som bygger på registenippgifter från det lokala arbetsförrnedlingskontoret om individer som friställdes i samband med en före— tagsnedläggning i Kramfors 1977. Beroen- de variabel:logaritmerad relativ timför- tjänst. Icke-experimentell ansats: differerensmodell som beaktar icke- observerbara individkaraktäristika.
Paneldatabas (1976-80) baserad på uppgifter från LNU samt register-
data från AMS och SCB. Beroende variabel: nivå och differens på logarit- merad timlön och sysselsättning (1974- 1981). Icke-experimentell ansats: differens- och tillståndsberoende model— ler samt självselektionsmodeller.
Huvudresultat
Positiv genomsnittseffekt på timlönen. Negativ marginaleffekt.
Signifikant negativa in- komsteffekter för pro- gramdeltagare under förs- ta året, därefter avtar
den negativa effekten och ingen signifikant penna- nent effekt kan påvisas.
Signifikant positiv in- komsteffekt (endast i självselektionsmodellen) och signifikant positiva sysselsättningseffekter.
. . !==, H::-:Pc>äkm
232 Efekrer av arbetsmarknadspolitiska åtgärder - mikroutvärderingar SOU 1993:43
TABLÅ [ (forts)
Svenska utvärderingsstudier av arbetsmarknadsutbildning
Ackum (1991) Axelsson (1989, 1992)
Andersson & Björklund (pågående projekt)
Data och metod
Paneldatabas som bygger på uppgifter från ett urval arbetslösa ungdomar registrerade vid arbetsförmedlings- kontoren i Stockholm. Beroende varia- bel: logaritmerad timlön. Icke-experi- mentell ansats: selektions— och diffe- rensmodeller som kontrollerar för självselektionbias och tidskonstanta icke-observerbara individkaraktärstika. Paneldata av regi steruppgifter
(1980-83) från AMS och SCB. Beroende variabel: logaritmerad årsarbetsinkomst (nivå och differens). Icke-experimentell ansats: differens— och tillstånds be- roende modeller. Cost—beneftt—analys.
Paneldatabas som bygger på registeruppgif- ter (1986-92) från AMS och SCB. Beroende variabel: årsinkomst. Icke-experimentell ansats: differens—, random growth-, och selektionsmodeller.
Huvudresultat
Inga signifikanta effek- ter på ungdomslönema.
Signifikant positiva inkomsteffekter. Utbild- ningens yrkesinriktning och längd betydelselös för inkomsterna efter ut- bildningen.Samhällseko- nomiskt lönsamt, särskilt för invandrare,handikap- pade,kvinnor och lågut- bildade.
Preliminära resultat som tyder på negativa inkomsteffekter.
SOU 1993:43 Efekzer av arbetsmarlatadspolitiska åtgärder - mikroutvärderingar 233
Tablå H Svenska utvärderingsstudier av sysselsättningsskapande åtgärder
Författare Huvudresultat
Vlachos (1985) Enkätundersökning (220 företag) och inter— Företag som erhållit ut- vjuundersökning (60 företag). Beräkna bildningsbidrag för effekter av företagsutbildningsbidrag på permitteringshotade sysselsättningen för permitteringshotade skulle i annat fall per— samt undersöka hur sådana bidrag och ny- mitterat cirka 40 procent rekryteringsbidrag fördelats mellan olika av de anställda som fick företag 1978/79. Metod: måluppfyllelseut- bidrag. Nyrekryten'ngsbi-
värdering utan kontroll grupper. draget gick till anställ- ' ningar som skulle gjorts
även utan bidrag.
Ohlsson (1988) Longitudinella data (1983-87) för Positiva inkomsteffek- experimentgruppen baserad på ter och högre syssel- enkätuppgifter, data från Malmfälts- sättningssannolikhet delegationen, länsarbetsnämnden i för experimentgruppen. Norrbotten. Jämtörelsealtemativet: Samhällsekonorniska lön- friställda skulle ha placerats i åt— samheten osäker. gärder i samma grad som andra arbets- lösa. Beroende variabel: årsarbetsinkomst och sannolikheten att få arbete. Icke- experimentell ansats: logit-modell och cost—benetitanalys.
Edin (1989) Se ovan i Tablå I Negativa inkomsteffekter under andra året för pro-
gramdeltagare. Att delta i beredskapsarbete ger dock generellt inte säm- re inkomster än vid arbetslöshet.
234 Efekter av arbetsmarknadspolitiska åtgärder - mikroutvärderingar SOU 1993:43
Tablå II (forts)
Storrie (1990)
Jonsson & Larsson (1990)
Svenska utvärderingsstudier av sysselsättningsskapande åtgärder
Data och metod
Paneldatabas (1985-87) som baseras på intervjuer, enkäter och registerdata. Måluppfyllelseutvärdering.
Tidsseriedata (1977-88). Beroende varia- bel: arbetslösheten. Regressionsskatt— ningar. Måluppfyllelseutvärdering. ,
Huvudresultat
"Uddevallapaketet" kunde inte förhindra att syssel sättningsgraden föll i Uddevallaområdet jämfört med situationen innan varvsnedläggningen.
Effekten av "Östra-Norr- bottenprojektet" minskade arbetslösheten med 800 personer vilket motsvara- de 80 procentav uppsatt målsättning.
SOU 1993:43 Efekter av arbetsmarknadspolitiska åtgärder - mikroutvärderingar 235
Tablå III Svenska utvärderingsstudier av arbetsmarknadspolitiska åtgärder som
riktas mot ungdomar
Sehlstedt & Schröder (1988)
Ackum (1991)
Edin- Holrnlund (1991)
Korpi (1992)
Data och metod
Longitudinell databas (1984—87) baserad på ett urval av 500 ar- betssökande ungdomar från arbets- förnredlingens personakter samt enkäter. Beroende variabel: hur olika åtgärdsstrategier påverkar sannolikheten att tre år senare befinna sig i olika arbetsmarknads— status. Icke—experimentell ansats: logitanalys.
Inkomsteffekter av beredskapsarbeten.
Se ovan iTablå I.
Paneldata av arbetslösa ungdomari i Stockholm (jämför Ackum (1991)) och "Kramforsmaterialet" (jämför Edin (1989)). Beroende variabel: sannolikheten att få ett arbete. Icke-experimentell ansats: Varak- ti ghetsmodeller ('duration models').
Samma paneldatabas som används av Ackum (1991) och Edin & Holmlund (1991), se ovan. Beroende variabel: sannolikheten att få temporär resp. permanent anställning. Icke-experi— mentell ansats: Varaktighetsmodeller.
Huvudresultat
Tillfälligt arbete inom en plan är bästa strate— gin för att få fast ar- bete. Därefter är rekry— teringsstöd och bered- skapsarbets i nämnd ord- ning nästbästa strategier.
Positiva inkomsteffekter. (ej signifikanta)
Sannolikheten att få ar- bete påverkas negativt
av beredskapsarbete rela- tivt att vara arbetslös.
För ungdomar kan påvisas en "behandlingseffekt" av att delta i arbetsmark— nadspoliti ska program.
Arbetsmarknadspolitiska åtgärder har positiv påverkan på sannolikheten att få fast arbete.
Risken för återkommande arbetslöshet minskar ju längre tid den arbetslöse medverkar i program.
236 Efekter av arbetsmarknadspolitiska d
tgärder -
mibautvärderingar
Tablå IV
Författare
Vlachos (1989) Vlachos (1993)
Svenska utvärderingsstudier av arbetsmarknadspolitiska åtgärder som
riktas mot arbetshandikappade
Data och metod
Samhällsekonomisk kalkyl av löne- bidrag till arbetshandikappade som tilldelats under budgetåret 1986/87. Jämförelsealtemativ: sjukbidrag eller förtidspensionering.
Samhällsekonomisk kalkyl av genomsnitt- lig resursförbruknin g och resurstillskott för Samhalls verksamhet under åren 1987-91.
Huvudresultat
Samhällsekonomiska intäk- terna överstiger kostna- dema
Samhall samhällsekonomigk lönsam verksamhet.
SOU 1993:43 Effekter av arbetsmarknadspolitiska åtgärder - mikroutvärderingar 237
Tablå V
Författare
Delander (1978)
Farm (1981)
Engström & Löfgren & Westerlund (1988)
Svenska utvärderingsstudier av förmedlingsverksamhet
Data och metod
Enkäter från individer som fick utökade arbetsförmedlingstjänster
i samband med arbetslöshet 1971 . "Föreefter-mätning". Klassiskt experiment med slumpmässigt urval av registrerade arbetslösa i Eskils— tuna till experiment— och kontroll—
gTUPP- Via arbetsförmedlin gens akter och via enkäter och intervjuer insamla-
des uppgifter om åtgärder och arbets- placeringar för 2000 kvirmor som
sökte arbete genom arbetsförmedlingen i Växjö 1975—77. Beroende variabel: Kvarståendekvotens utveckling på för- söksorten Växjö jämfördes med utveck- lingen på fem kontrollorter under 1975-77. "Före-efier-mätning". Kvasi- experimentell ansats.
Enkätuppgifter från individer som friställts av LKAB 1983 och som fick utökade förtnedl in gstjänster
av Malmfältsdelegationen. Jämförel— grupp: arbetslösa som var registera de vid arbetsförmedlingar i Lappland. Beroende variabel: sannolikheten att få ett arbete. Icke—experimentell an- sats: 'duration-modeller'.
Huvudresultat
För experimentgruppen . positiva inkomsteffekter, högre sysselsättning, kortare arbetslöshetsti- der och högre andel med fast anställning än för kontrollgruppen.
Den intensifierade för- medlingsinsatsen uppskat— des ha minskat arbetslös— hetstiden med en vecka. Inga signifikanta skill- nader mellan experiment- och kontrollgrupp att lämna arbetslöshet. För perioden 1983-86 hade experimentgruppen signi— fikant färre antal ar- betslöshetsperioder än
kontrollgruppen.
238 Effekter av arbetsmarknadspolitiska åtgärder - mikroutvärderingar SOU 1993:43
Tablå V (forts)
Svenska utvärderingsstudier av förmedlingsverksamhet
Författare
Delander & Niklasson (1987) Behrenz (1989)
Behrenz (1992)
Data och metod
Register- och enkätuppgifter (1985- 87) för långtidsarbetslösa individer i "Stockholmsprojektet" samt övriga långtidsarbetslösa i Stockholmsområ— det som placerats i beredskapsarbeten. Jämförelse av experiment- och kontroll- grupp. Beroende variabel: arbetslöshets- tid. Icke—experimentell ansats.
Registerdata över nyinskrivna arbets— sökande, långtidsarbetslösa, vakans- tider vid tre arbetsförmedlings— kontor som fick personalförstärlming 1987 och tre jämförelsekontor. Mät- ning under en period före personal— förstärkrringen och en period efter. Beroende variabel: arbetssökandeti- der andelen placerade i arbete och vakanstider. Kvasi—experimentell ansats.
Huvudresultat
Arbetslöshetstiden mins- kade för deltagama i experimentgruppen.
Positiva effekter på san- nolikheten att erhålla arbete för nyanmälda sök- anden.Sökandetider för- kortades för långtidsar- betslösa och vakanstider- na minskade med i genom- snitt två dagar.
SOU 1993:43 Effekter av arbetsmarknadspolitiska åtgärder - mikroutvärderingar 239
240 Eje/(ter av arbetsmar/madspolitt'ska åtgärder - milaoutvärderingar
Referenser
Ackum, S., (1991), "Youth Unemployment, Labour Market Programmes, Subsequent Earnings", Scandinavian Journal of Economics, Vol, 93 (4). ) Andersson, H., (1993a), "Description of a new data base designed for eva- luation of the Swedish training program for unemployed", mimeo, Institu- tet för Social forslming, Stockholms universitet.
Andersson, H., (1993b), "Choosing among alternative non-experimental methods for estimating the impact of training: New Swedish evidence", mimeo, Institutet för Social forskning, Stockholms universitet.
Angrist, J.D., (1990), "Lifetime Earnings and the Vietnam Era Draft Lottery: Evidence friorn Social Security Administrative Records", American Eco- nomic Review, vol 80, no 3, June.
Axelsson, R. & Löfgren, K-G., (1992), "Arbetsmarlmadsutbildningens pri- vat- och samhällsekonomiska effekter", EPA-rapport nr 25, Arbetsmark- nadsdepartementet, Stockholm.
Behrenz, L., (1993),"Effekt- och effektivitetsanalyser av 1987—års personal- förstärkning till arbetsförmedlingen", licentiatavhandling, Nationaleko— nomiska institutionen, Lunds universitet.
Björklund, A., (1983), "Nya metoder inom utvärderingsforskningen", EFA- rapport nr 9, Arbetsmarknadsdepartementet, Stockholm.
Björklund, A., (1989), "Evaluation of Labour Market Training Programs - The Swedish Experience", IUI, Stockholm.
Björklund, A., (1990), Klassiska experiment inom arbetsmarknadspolitiken, IUI, Stockholm.
Björklund, A., (1991) "Evaluations of Labour Market Policy in Sweden", mimeo, Swedish Institute for Social Research, Stockholm University.
Björklund, A. & Moffitt, R., (1987) "Estimations of Wage Gains in Self-se- lection Models", Review of Economics and Statistics, 69, 42-49.
Card, D., (1990), "The Impact of the Marie] Boatlift on the Miami Labor Market", Industrial and Labor Relations Review, Vol 43, No. 2, January.
Chowdury, G. & Nickell, S., (1985), "Hourly Earnings in the United States: Another Look at Unionization, Schooling, Sickrress, and Unemployment Using PSID Data", Journal of Labor Economics, Vol.3, No.1.
Dahlberg, Å., (1972),"Arbetsmarlmadsutbildning - verkningar för den en- skilde och samhället", Studier i nationalekonomi nr 3, Umeå universitet.
Dahlberg, Å. & Åberg, R., (1978) "Geografisk rörlighet — sociala och eko- nomiska effekter", kapitel 9 i SOU 1978:60.
SOU 1993:43 Effekter av arbetsmrlaradspolitiska åtgärder — mikroutvärderingar 241
Dahlgståögä G., (1974) "Arbetsmarknadsutbildning", kapitel 6 i SOU 1 7 : .
Delander, L., (1978), "Studier kring den arbetsförmedlande verksamheten", kapitel 8 i SOU 1978z60. Delander, L. & Niklasson, H., (1987a) "Metoder för evaluering av arbets- marknadspolitik", NAUT-rapport 1987:4, Nordiskt Ministerråd.
Delander, L. & Niklasson, H., (1987b), "Ekonomiska aspekter på Stock- holmsprojektet - En studie av ett samverkansprojekt mot långtidsarbets- löshet". Rapport från Högskolan i Växjö, Ser 1 Ekonomi och Politik 9. Växjö.
Edin, P—A., (1989),"Individua1 Consequences of Plant Closures", Studia Oeconomica Upsaliensia 15 .
Edin, P-A. & Holmlund, B., (1991) "Unemployment, Vacancies and Labour Market Programmes: Swedish Evidence", i Schioppa, F. P., ed. Mismatch and Labour Mobility. Cambridge University Press.
Farm A., (1981), "Intensifierad arbetsförmedling - Om utvärdering och mål- styrrring av arbetsförmedlingens verksamhet", Institutet för Social forsk- ning, Stockholms universitet.
Holmlund, B. & Linden, J., (1991) "Job Matching, Temporary Public Employment, and Equilibrium Unemployment". Working Paper 1991:11, Department of Economics, Uppsala University.
Jonsson, B. & Larsson, R., (1990),"Utvärdering av Östra Norbotten projektet - Ett egionalt arbetsmarknadspolitiskt program", Umeå Economic Studies No 212, Umeå universitet.
Kjellman, S., (1975), "Arbetsmarkandsutbildningens effekter på inkomstför- delning och resursanvändning", Riksdagens revisorers kansli, nr 9, Stock- holm.
Korpi, T., (1992), "Two papers on youth unemployment dynamics", licen- tiatavhandling, Max—Planck-Institute fur Bildungforschung, Berlin.
Krueger, A.B. & Pischke, J.S., (1992), "The Effect of Social Security on Labor Supply: A Cohort Analysis of the Notch Generation", Journal of Labor Economics, vol. 10, no.4.
Ohlsson, H., (1988),"Cost-Benefit Analysis of Labour Market Programmes", Umeå Economic Studies No 182, Umeå University.
Sehlstedt, K. & Schröder, L., (1989), "Språngbräda till arbete? - En utvärde- ring av beredskapsarbete, rekryteringsstöd och ungdomsarbete", EFA- rapport nr. 19, Arbetsmarknadsdepartementet, Stockholm.
Storrie, D., (1990), "Structural change and labour market adjustment in the Uddevalla region", Memorandum No 137, Nationalekonomiska institutio— nen, Göteborgs universitet.
242 Efekter av arbetsmarknadspolitiska åtgärder — milcroutvärderingar SOU 1993:43
Vlachos, V., (1985), "Temporära lönesubventioner - En studie av ett arbets- marknadspolitiskt medel", Lund Economic Studies No 34, Nationaleko- nomiska institutionen, Lunds universitet.
Vlachos, V., (1989), l'Lönebidrag för arbetshandikappade - En samhällseko- nomisk utvärdering", Ds 1989:19, Arbetsmarknadsdepartementet, Stock- holm.
Vlachos, V. & Haavisto, T. & Höjgård, S., (1993), "Arbete åt arbetshandi- kappade", stencil, Nationalekonomiska institutionen, Högskolan i Växjö.
Statens offentliga utredningar 1993
Kronologisk förteckning
l. Styrnings- och samarbetsformer i biståndet. UD 2. Kursplaner för grundskolan. U. 3. Ersättning för kvalitet och effektivitet. — Utformning av ett nytt resurstilldelningssystem för grundläggande högskoleutbildning. U. 4. Statligt stöd till rehabilitering av tortyrskadade flyktingar m. fl. S. 5. Bensodiazepiner — beroendefrarnkallande psykofar- maka. S. 6. Livsmedelshygien och småskalig livsmedelsproduk— tion. Jo. 7. Löneskillnader och lönediskriminering. Om kvinnor och män på arbetsmarknaden. Ku. 8. Löneskillnader och lönediskriminering. Om kvinnor och män på arbetsmarknaden. Bilagedel. Ku. 9. Postlag. K. 10. En ny datalag. Ju. 1 l. Socialförsäkringsregister. S. 12. Vårdhögskolor — kvalitet -— utveckling — huvudmannaskap. U. 13. Ökad konkurrens påjärnvägen. K. 14. EG och våra grundlagar. Ju. 15. Svenska regler för internationell omfördelning av olja vid en oljekris. N. 16. Nya villkor för ekonomi och politik — ekonomi- kommissionens förslag. Fi. 16. Nya villkor för ekonomi och politik — ekonomi- kommissionens förslag. Bilagor. Fi. 17. Ägandet av radio och television i allmänhetens tjänst.
Ku. 18. Acceptans Tolerans Delaktighet. M. 19. Kommunerna och miljöarbetet. M. 20. Riksbanken och prisstabiliteten. Fi. 2l.Ökat personval. Ju. 22. Vad är ett statsråds arbete värt? Fi. 23. Kunskapens krona. U. 24. Utlänningslagen -— en partiell översyn. Ku. 25. Sociala åtgärder för jordbrukare. Jo. 26. Handläggningen av vissa säkerhetsfrågor. Ju. 27.Miljöbalk. Del 1 och 2. M. 28. Bankstödsnämnden. Fi. 29. Fortsatt reformering av företagsbeskattningen. Del 2. Fi. 30. Rätten till bistånd inom socialtjänsten. S. 31. Kommunernas roll på alkoholområdet och inom missbrukarvården. S. 32. Ny anställningsskyddslag. A. 33. Åtgärder för att förbereda Sveriges jordbruk och livsmedelsindustri för EG. Jo. 34.Förarprövare. K. 35. Reaktion mot ungdomsbrott. Del A och B. Ju.
36. Lag om totalförsvarsplikt. Fö. 37. Justitiekanslern. En översyn av J Kzs arbetsuppgifter m.m. Ju. 38. Hälso- och sjukvården i framtiden — tre modeller. S. 39. En gräns för filmcensuren. Ku. 40. Fri- och rättighetsfrågor. Del A och B. Ju. 41. Folk- och bostadsräkning år 1990 och i framtiden. C. 42. Försvarets högskolor. Fö. 43. Politik mot arbetslöshet. A.
Statens offentliga utredningar 1993
Systematisk förteckning
Justitiedepartementet
En ny datalag. [10] EG och våra grundlagar. [14] Ökat personval. [21] Handläggningen av vissa säkerhetsfrågor. [26] Reaktion mot ungdomsbrott. Del A och B. [35] Justitiekanslern. En översyn av IK:s arbetsuppgifter m.m. [37] Fri- och rättighetsfrågor. Del A och B. [40]
Utrikesdepartementet Stymings- och samarbetsformer i biståndet. [1]
Försvarsdepartementet
Lag om totalförsvarsplikt. [36] Försvarets högskolor. [42]
Socialdepartementet
Statligt stöd till rehabilitering av tortyrskadade flyktingar m. fl. [4] Bensodiazepiner — beroendeframkallande psykofarmaka.
[51 Socialförsäkringsregister. [11] Rätten till bistånd inom socialtjänsten. [30] Kommunernas roll på alkoholområdet och inom missbrukarvården. [31]
Hälso- och sjukvården i framtiden — tre modeller. [38]
Kommunikationsdepartementet Postlag. [9]
Ökad konkurrens påjärnvägen. [13] Förarprövare. [34]
F inansdepartementet
Nya villkor för ekonomi och politik — ekonomi- kommisionens förslag. [16] Nya villkor för ekonomi och politik — ekonomi- kommisionens förslag. Bilagor. [16] Riksbanken och prisstabiliteten. [20] Vad är ett statsråds arbete värt? [22] Bankstödsnämnden. [28] Fortsatt reformering av företagsbeskattningen. Del 2. [29]
Utbildningsdepartementet
Kursplaner för grundskolan. [2]
Ersättning för kvalitet och effektivitet. — Utformning av ett nytt resurstilldelningssystem för
grundläggande högskoleutbildning. [3] Vårdhögskolor
— kvalitet — utveckling — huvudmannaskap. [12] Kunskapens krona. [23]
Jordbruksdepartementet Livsmedelshygien och småskalig livsmedelsproduktion.
[6] Sociala åtgärder för jordbrukare. [25] Atgärder för att förbereda Sveriges jordbruk och livsmedelsindustri för EG. [33]
Arbetsmarknadsdepartementet
Ny anställningsskyddslag. [32] Politik mot arbetslöshet. [43]
Kulturdepartementet
Löneskillnader och lönediskriminering. Om kvinnor och män på arbetsmarknaden. [7] Löneskillnader och lönediskriminering. Om kvinnor och män på arbetsmarknaden. Bilagedel. [8] Ägandet av radio och television i allmänhetens tjänst. 1171 Utlänningslagen — en partiell översyn. [24] En gräns för filmcensuren. [39]
Näringsdepartementet
Svenska regler för internationell omfördelning av olja vid en oljekris. [15]
Civildepartementet Folk- och bostadsräkning år 1990 och i framtiden. [41]
Miljö- och naturresursdepartementet
Acceptans Tolerans Delaktighet. [18] Kommunerna och miljöarbetet. [19] Miljöbalk. Del 1 och 2. [27]
RAPPORTER FRÅN EFA
] Att utvärdera arbetsmarknadspolitik, SOU l974:29 2 Arbetsmarknadspolitik i förändring, SOU l978:60 3 Labour Market Policy in Transition, An English Summary, EFA, Arbetsmarknads- departementet 1978 4 Dokumentation från ett seminarium kring arbetsmarknadspolitisk forskning, EFA, Arbetsmarknadsdepartementet 1979 5 Arbetsmarknad och arbetsmarknadspolitik i Sverige och Västtyskland. Rapport
från ett internationellt jämförande forskningsproiekt, EFA, Arbetsmarknadsdepar- tementet 1980 6 Forskning kring arbetsmarknadspolitikens effekter — e't forskningsprogram, EFA, Arbetsmarknadsdepartementet 1980 7 Arbetsmarknadspolitik under debatt — Tio forskares syn på arbetsmarknadspro- blem. Liber Förlag 1982
8 Arbetslöshet och hälsa — en sociolmedicinsk studie av byggnadsarbetare i Luleå- regionen, EFA, Arbetsmarknadsdepartementet l983
9 Nya metoder inom utvärderingsforskningen, EFA, Arbetsmarknadsdepartementet 1983
10 Sorti med garanti — en studie av Projekt 80 i Göteborg, EFA, Arbetsmarknads- departementet 1984 ll Arbetsmarknadspolitik under omprövning, SOU l984z3l l2 Labour Market Policy under Reconsiderotion, Summary of a report from the Dele- gation for Labour Market Policy Research EFA, Arbetsmarknadsdepartementet 1984
13 Seminarium kring arbetsmarknadspolitisk forskning, EFA, Arbetsmarknadsdepar- tementet l985 14 Ett arbetsmarknadspolitiskt forskningsprogram, EFA, Arbetsmarknadsdepartemen- tet 1985 15 EFA's Research Programme, EFA, Arbetsmarknadsdepartementet 1985
16 Labour Market Policy and Labour Market Dynamics — The Swedish Case, EFA, Arbetsmarknadsdepartementet 1988 W Labour Market Policy in Transition — Trends and Effectiveness in the Federal Re- public of Germany, EFA, Arbetsmarknadsdeportementet1988 l8 Labor Market Policies and Employment Patterns in the United States, EFA, Arbets- marknadsdepartementet 1988 19 Språngbröda till arbete? En utvärdering av beredskapsarbete, rekryteringsstöd och ungdomsarbete, EFA, Arbetsmarknadsdeportementet 1989 20 On the Composition and Outcome of Swedish Labour Market Policy, EFA, Arbejg- marknadsdepartementet 1989 2] Perspektiv på arbetsförmedlingen, SOU l990:31 22 Perspective on the Employment Service, Summary of a report from the Delegation for Labour Market Policy Research, EFA, Arbetsmarknadsdepqnememef 1990 23 Program för EFA — Expertgruppen för arbetsmarknadspolitiska utvärderingsstudier. Arbetsmarknadsdepartementet 1991 24 On the Outcome of Swedish Labour Market Policy, EFA, Arbetsmarknadsdeparte- mentet 199]
25. Arbetsmorknadsutbildningens privat- och samhällsekonomiska effekter, EFA, Arbetsmorknadsdepartementet 1992
26 Politik mot arbetslöshet, SOU l993z43
ALLMÄNNA FÖRLAGET
. unnnl nn in lll-IAI
xIAn-u :— Inn nlnnl