Nya villkor för ekonomi och politik Ekonomikommissionens förslag : betänkande

Till statsrådet och chefen

för

Finansdepartementet

Den 10 december 1992 bemyndigade regeringen chefen för Finansdepartementet, statsrådet Wibble, att tillkalla en kommission med uppdrag att komma med

förslag om den ekonomiska politikens utformning i ett medellângt perspektiv. Med stöd av bemyndigandet förordnade chefen för Finansdepartementet

samma dag professorn Assar Lindbeck som ordförande, ledamöter professorn

som Torsten Persson, docenten Olof Petersson, ekon.dr Birgitta Swedenborg

och som sakkunniga professorerna Agnar Sandmo och Niels Thygesen. Till sekreterare i kommissionen utsågs tekn.dr Per Molander och till biträdande sekreterare assistenten Siv Milton.

Kommissionen har antagit namnet Ekonomikommissionen.

Kommissionen har haft ett tiotal sammanträden och vid vissa dessa hört

av experter på olika delområden.

Kommissionen har uppdragit ett antal experter att utreda vissa specialproblem. Dessa expertbilagor publiceras separat. Vissa bilagoma har direkt

av utnyttjats i kommissionens arbete, medan andra främst bör komplette-

ses som ring till betänkandet. För slutsatser och rekommendationer i bilagoma

svarar författarna själva.

Kommissionens slutsatser och förslag redovisas i detta betänkande. Uppdraget är därmed slutfört.

Stockholm i 1993

mars

Assar Lindbeck Torsten Persson

Petersson Agnar Sandmo

Olof

Birgitta Swedenborg Niels T hygesen

Per Molander

l Den svenska krisen

Det kommer en tid då varje nation stannar upp och reflekterar över sin framtid. Sådana ögonblick infaller oftast i perioder nedgång och kris. Samhällets

av förmåga till omprövning och förnyelse sätts därmed ett hårt prov.

Sverige går för närvarande igenom den allvarligaste krisen sedan 1930-talet. Sättet att försöka lösa den kan komma att prägla Sverige under flera årtionden framåt. Det är ännu ovisst hur lösningen kommer att se ut.

Vissa förutsättningar är gynnsamma. Sverige är i ett globalt perspektiv fortfarande ett rikt och välmående land. Det demokratiska styrelsesättet är fast förankrat. Landets invånare har tidigare förmått att förena praktiskt förnuft med gemensamma framtidsvisioner.

Men andra förutsättningar är ogynnsamma. De grundläggande problemen har nu existerat under åtskilliga år och krisen har successivt blivit djupare. Dagens situation präglas av en komplicerad blandning av akuta och kroniska problem. Det är därför inte möjligt att lösa krisen enbart genom beslut av kortsiktig karaktär.

Kommissionen har tre övergripande uppgifter:

Att identifiera grundläggande svagheter och föreslå förbättringar i det svenska ekonomiska systemets sätt att fungera, speciellt de regelsystem och institutioner som är politiskt bestämda. Vårt syfte är att ge förslag som bidrar till ökad ekonomisk stabilitet, effektivitet och tillväxt med respekt för

allmänt accepterade mål om ekonomisk trygghet och med fördelningspolitiska hänsyn.

Att föreslå förändringar i det politiska systemets sätt att fungera för att förbättra möjligheterna att åstadkomma stabila spelregler och institutioner

som kan bidra till en god ekonomisk miljö för företag och hushåll.

Att föreslå lämpliga vägar att gå från dagens allvarliga ekonomiska läge till en mer gynnsam ekonomisk situation, och att därvid begränsa övergångsproblemen.

6 Den svenska krisen

Enligt direktiven skall kommissionens förslag ta sikte ett medellångt perspektiv, vilket vi tolkar som tio år framåt i tiden. Men förslagen skall vara hållbara i ett ännu längre perspektiv. Kostnader får inte skjutas på framtiden så att de allvarligt inskränker kommande generationers handlingsfrihet. Vi menar att vår generation inte skall lämna efter sig till framtida generationer sig

vare en besvärande statsskuld, en tyngande pensionsskuld eller en välfárdssänkande miljöskuld.

1.1¶Krisens ekonomiska dimensioner

Positiva omdömen om svensk ekonomi under ,efterkrigstiden har i regel baserats på den låga arbetslösheten, de höga och relativt jämnt fördelade inkomsterna, medborgarnas ekonomiska trygghet och det rika utbudet av offentliga tjänster till hushållen. Men redan under 1970- och l980-talen fanns det oroande tecken i svensk ekonomi. Uppenbara exempel är den långsamma produktivitetstillväxten, tendensema till stora offentliga budgetunderskott, den snabba inflationen med återkommande kostnadskriser och därav föranledda devalveringar.

Den hårdnande konkurrensen på världsmarknaden har dessutom skapat problem för svenska företag i den utlandskonkurrerande delen av näringslivet. På 1970-talet märktes detta särskilt för arbetsintensiva industrier och för vissa basnäringar såsom stål och varv, men också delar av verkstadsindustrin har känt av problemet. För att lindra svårigheterna gick staten under l970-talet in med stora subventioner, delvis som ett resultat av krav från lokala opinioner att rädda jobben. Omstruktureringen av svensk industri kunde visserligen fördröjas, men inte förhindras.

Stabilitetsproblem

Man kan se de återkommande makroekonomiska krisproblemen i Sverige under 1970- och 1980-talen som en kollision mellan försöken att hålla en fast växelkurs och en stark inhemsk inflationstrend för löner och priser se kapitel 2. Den inhemska inflationen har gång på gång gett så höga produktionskostnader och produktpriser att svenska företag förlorat marknadsandelar och att företagsvinstema pressats samman. sysselsättningen har därmed gång på gång hotats i den konkurrensutsatta delen av näringslivet.

En förklaring till denna kollision mellan växelkurs och inflation är att den makroekonomiska stabiliseringspolitiken ofta gått tvärs mot försöken att hålla en fast växelkurs. Konkret betyder det att finanspolitiken ofta varit alltför expansiv, med snabbt stigande offentliga utgifter och tendenser till strukturella

Den svenska krisen 7

budgetunderskott. Finanspolitiken har därmed drivit fram, eller accepterat,

en överhettning på arbetsmarknaden, som gjort att lönekostnadema ökat snabbare än i omvärlden. Politiska deklarationer om en fast växelkurs, och hot sämre

om tider ifall löner och priser skenar iväg, har upprepats i den ena finansplanen efter den andra. Dessa förmaningar har inte varit trovärdiga och har därmed inte kunnat hindra inflationistisk utveckling kapitel 2.

en se

Den omedelbara bakgrunden till dagens akuta stabiliseringspolitiska kris är den dåliga eftervården av de stora devalveringama 1981 och 1982, med lönekostnader som under resten av 1980-talet steg ett par procent snabbare per år än i omvärlden. Till utvecklingen bidrog också i hög grad den finansiella expansion som följde i spåren på avregleringen av kapitalmarknaden i mitten av 1980-talet stimulerad av hög inflation och det gamla upplåningsväriliga

skattesystemet. De viktigaste konsekvenserna för samhällsekonomin dels

var hushållens drastiskt minskade sparkvot, och därmed en kraftig ökning av den privata konsumtionen, dels den beryktade fastighets- och byggnadsboomen. Eftersom penningpolitiken vid fast växelkurs är bunden till att upprätthålla växelkursen, kunde Riksbanken inte göra mycket den kraftiga kreditexpansionen.

Den internationella konjunktumedgången under 1990-talets första år gjorde kostnadskrisen akut i Sverige, därför att högkostnadsländer, vårt land,

som drabbades speciellt hårt. Eftersom växelkursen hölls fast och knöts till ecuzn i maj 1991, blev resultatet den i särklass kraftigaste inflationsminskningen och konjunktumedgången under efterkrigstiden. Under de två åren 1990-1991 föll

industriproduktionen med ca 10 %, vilket är i samma storleksordning 1930-

som talsdepressionen. Den öppna arbetslösheten har nått nivåer, 7 %,

nu ca som ingen tidigare kunnat föreställa sig under efterkrigstiden Diagram 1.1, trots att 5 % av arbetskraften är föremål för aktiva arbetsmarknadsåtgärder. Den totala arbetslösheten ligger således runt 12 %.

Politiken under den senaste kostnadskrisen, med sikte att upprätthålla den fasta växelkursen i det längsta fram till november 1992, ledde till dramatisk

en nedväxling av inflationen, från 8 % till 2 %. Den lägre inflationen, 1991 års skattereforrn och höjda internationella räntor gjorde att realräntoma efter skatt steg drastiskt. Resultatet blev den allvarligaste fastighets- och finanskrisen under detta århundrade en spegelbild av det sena 1980-talets finans- och fastighets-

boom. Vid sidan av nedväxlingen av inflationstakten och den stora ökningen i

‘ arbetslösheten är just fastighets- och finanskrisen det mest karakteristiska draget i den akuta ekonomiska krisen i Sverige.

Den svenska krisen

Diagram 1.1 Arbetslöshet i OECD-området och i Sverige procent

av

arbetskraften

12-

OECD-Europa

10-

1961 1964 1967 1970 1973 1976 1979 1982 1985 1988 1991

Källa: Konjunkturinstitutet.

Men de återkommande kostnadskrisema- och de ökningar arbetslösheten

av som följde i deras spår kan inte enbart skyllas på den ekonomiska politiken

under de senaste decennierna. En kompletterande förklaring ligger i institutionerna på arbetsmarknaden. Det svenska förhandlingssystemet innebär att löneforhandlingarna sker på två eller tre nivåer, och systemet har använts

av löntagarorganisationema som ett instrument för en långtgående inkomstutjämning. Detta förhandlingssystem utformades under en period med snabb tillväxt av arbetsproduktiviteten i näringslivet 5 % år. Eftersom förhandlings-

ca per systemet inte anpassades, bidrog den lägre produktivitetstillväxten sedan början av 1970-talet till de återkommande kostnadskrisema.

Också de dramatiskt stigande offentliga utgifterna från 25 % i relation till

- BNP år 1950 till ca 70 % år 1992 kan ses som ett resultat av att institu-

tionerna inte anpassats till den lägre tillväxten. Utgiftema fortsatte länge att öka i ungefär samma takt trots att tillväxten gick ned, vilket dels bidragit till överhettningen av ekonomin under högkonjunkturema, dels ligger bakom tendensema till återkommande budgetunderskott Diagram 1.2.

Den svenska krisen

Diagram 1.2 Finansiellt sparande i den offentliga sektorn procent av BNP

4.

-6- OECD—Europo

-10.

Svefige

-12.

-14.

1963 1966 1969 1972 1975 1978 1981 1984 1987 1990 1993

Källa: Konjunkturinstitutet.

Mycket talar för att utgiftsbenägna politiska attityder och beslutsprocesser byggdes under åren med snabb ekonomisk tillväxt, då det farms mycket att

upp fördela. De allt större offentliga utgifterna och de högre skatterna kan också ha

lett i ond cirkel av ökad offentlig utgiftsandel och fallande produktivitets-

en tillväxt.

Vi har därmed identifierat fyra allvarliga makroekonomiska problem: 1 de X starka inflationstendensema, särskilt den inflatoriska löneutvecklingen; 2 tendensema till budgetunderskott; 3 sedan 1990-talets början också den for Sverige extremt höga arbetslösheten; 4 den svåra finanskrisen.

Enligt kommissionens uppfattning är den höga arbetslösheten den allra all- 4 varligaste konsekvensen av den ekonomiska krisen. Under 1970- och 1980talen blev långtidsarbetslösheten stor i flertalet västeuropeiska länder. Nu är risken överhängande att Sverige går samma väg. Sverige har nyligen fått en total arbetslöshet på europeisk nivå men ännu inte drabbats av långtidsarbetslöshet i omfattning. Det bör vara ett övergripande syfte för den eko-

samma nomiska politiken att förhindra uppkomsten stor grupp permanent arbets-

av en lösa medborgare utan att ge avkall målet att på lång sikt uppnå låg

— inflation, effektiv hushållning med resurser och god ekonomisk tillväxt.

10 Den svenska krisen

Eflektivitetsproblem

Låg effektivitet i produktionen och bristande valfrihet i konsumtionen är svårare att dokumentera än makroekonomisk instabilitet. Men det är uppenbart att ett

Lx antal viktiga marknader i den svenska ekonomin fungerar dåligt och att detta leder till betydande slöseri med resurser och stora kostnader för folkhushållet. Grundorsaken är enligt kommissionens bedömning den bristande konkurrensen i svenskt näringsliv. En indikator på den bristande konkurrensen är att priserna på ett stort antal varor i Sverige är betydligt högre än i andra länder. En

annan

indikator är de många offentliga marknadsregleringama, de konkurrensbegräns-

ande överenskommelsema mellan företag och den monopolliknande marknadsstrukturen i många branscher.

Konkurrensbegränsningama är ett tydligt exempel på hur särintressen domi-

nerar över det allmänna konsumentintresset. Genom samspel med reglerande myndigheter kan företag utnyttja regleringama till att avskärma sig från konkurrens se kapitel 3. En fortsatt integration svensk ekonomi

av med resten av Europa kan visserligen öka konkurrensen på många och tjänstemark-

varunader i Sverige, den inhemska politiken har viktig självständig uppgift

men en att fylla for att återställa en fungerande konkurrens i Sverige.

Bristerna när det gäller effektivitet och valfrihet är också stora i den del

av samhällsekonomin där vård- och omsorgstjänster produceras offentliga

av monopol: sjukvård, barnomsorg, äldreomsorg Denna sektor omfattar i dag

osv. ca 28 % av BNP, en ungefär lika stor andel antalet arbetstimmar och 35 %

av av antalet förvärvsarbetande.

Inom stora delar av den offentliga tjänsteproduktionen är kostnaderna betydligt högre än i många andra länder, i jämförbara fall också högre än i privat tjänsteproduktion se kapitel 3. En viktig orsak är att den offentliga tjänsteproduktionen i huvudsak ligger utanför marknadssystemet. Det saknas konkurrens på grund av att potentiell privat verksamhet diskrimineras.

Men det är inte bara på produktmarknadema det finns allvarliga effek-

som tivitetsproblem, utan också på marknaderna för produktionsfaktorer, dvs. arbetsmarknaden och finansmarknaden kapitel 3. På arbetsmarknaden är det

se

främst lönebildning och arbetsrättsregler är problematiska. Dagens löne-

som bildning är inte förenlig med kraven på flexibel arbetsmarknad. Den gällande

en arbetsrätten passar allt sämre ett samhälle med stigande krav på flexibilitet.

Det finns också allvarliga problem i skatte- och socialförsäkringssystemen

se

kapitel 3. Efter 1991 års skattereform är det inte skattesystemets konstruktion utan de offentliga utgifterna och därmed skattetrycket är problemet. När det

som

gäller socialförsäkringssystemet är däremot både systemets utformning och den

allmänna nivån problematiska.

Det uppkommer svåra övergångsproblem när försöker göra något

man bristerna. Att skära ned och rationalisera den offentliga tjänsteproduktionen i

Den svenska krisen

dagens djupa lågkonjunktur pressar ytterligare upp arbetslösheten. Det är därför viktigt att ta hänsyn också till de kortsiktiga makroekonomiska effektema av sådana nedskärningar, så att lågkonjunkturen inte fördjupas ännu mer. Då offentliga monopol under lång tid gjort det svårt för privata och kooperativa initiativ att växa fram, finns det dessutom en uppenbar risk för att vissa tjänster tillfälligt försvinner om offentlig tjänsteproduktion skärs ned.

Infasningsproblemen är också stora vid en reformer av socialförsäkringarna. Medborgama har anpassat sig till gällande förmåner och därför inte själva sparat eller tecknat avtalsförsäkringar och individuella försäkringar i någon större utsträckning.

T illväxtproblem

Brister i företagens och hushållens ekonomiska miljö leder inte bara till slöseri med givna De påverkar också ackumulationen av resurser, och därmed

resurser. tillväxten i produktivitet. Även kan tvista de exakta siffrorna, är det

om man om väl dokumenterat att Sverige har haft allvarliga problem med produktivitetstillväxten under de tvâ senaste decennierna. Medan arbetsproduktiviteten BNP per sysselsatt växte med ungefär 4 % per år under 1950- och 1960-talen är motsvarande siffror sedan 1970 ungefár 1,5 % Bentzel 1990. Också i förhållande till andra utvecklade länder har produktivitetsutvecklingen i Sverige varit svag under de två senaste decennierna, knappt 1 procentenhet per år långsammare än genomsnittet för OECD-länder Diagram 1.3. Som ett resultat har Sverige förlorat sin position i ranglistan över världens rikaste länder. Medan BNP per person i Sverige låg 8 % över det vägda OECD-genomsnittet 1970, hade vi fram till 1991 glidit ned från tredje till tolfte plats, 6 % under det vägda genomsnittet Tabell 1.1.

Vilken roll spelar den ekonomiska politiken i detta sammanhang Vi kommer att i första hand söka förklaringar i ackumulationen av realkapital, humankapital och teknologi. Bakom dessa faktorer ligger i sin tur brister i den allmänna ekonomiska, sociala och politiska miljön.

Låt oss börja med de fysiska investeringarna. Realinvesteringama i den privata sektorn beror, helt allmänt, på förhållandet mellan kapitalavkastning och kapitalkostnader efter skatt, dvs. faktorer som i stor utsträckning påverkas av den ekonomiska politiken. Tillgängliga studier tyder på att kapitalavkastningen i Sverige har varit relativt låg i förhållande till andra länder under de senaste decennierna se exempelvis olika studier av OECD. En förklaring är de återkommande kostnadskrisema, som pressat ner den utlandskonkurrerande sektorns lönsamhet. En annan tänkbar förklaring är att svensk kapitalmarknad länge stängdes in av valutaregleringen och att svenska investerare därför vande sig vid lägre avkastningskrav än i andra länder.

12 Den svenska krisen

Diagram 1.3 Förändring i produktivitet BNP per sysselsatt i OECD-

—— området och i Sverige årlig procentuell förändring

OECD-Europa

Sverige

2.

1970 1973 1976 1979 1982 1985 1988 1991

För att inte endast bruttonationalprodukten utan också nationalfönnögenheten och nationalinkomsten skall öka i någorlunda snabb takt fordras också ett betydande nationellt sparande. Ju större det privata sparandet är, desto mindre behöver det offentliga sparandet Privat sparande är också viktigt för att

vara. behålla och utveckla en inhemsk privat företagsamhet; inte minst småföretagandet är beroende av inhemskt privat sparande. Det betyder att staten måste ta ett ansvar inte bara för att kapitalavkastningen, efier skatt, är i paritet med omvärldens, utan också att offentliga åtgärder inte diskriminerar sparande, inklusive privat sparande.

Men studier tyder på att nedgången i produktivitetens stegringstakt i Sverige endast delvis kan förklaras med den långsammare ackumulationen realkapital

av se kapitel 4. Andra förklaringar måste till. En vanlig hypotes är att den L

svaga produktivitetsutvecklingen beror låga investeringar i humankapital, dvs. uppbyggnad av kompetens genom utbildning och yrkeserfarenhet. Detta kan i sin tur kan förklaras låg privatekonomisk avkastning utbildning och

av kompetensutveckling i yrket. Staten får därmed ett viktigt ansvar, inte bara genom ansvaret för utbildningssystemets omfattning och organisation, utan också för avkastningen efter skatt på investeringar i humankapital.

Den svenska krisen 13

Tabell 1.1 BNP per invånare som procent av OECD-genomsnittet; hänsyn är tagen till faktisk prisnivå köpkraftsparitet 1970 1991

Källa: OECD National Accounts.

En förbättring avkastningen på investeringar i realkapital och utbildning

av skulle naturligtvis få konsekvenser för inkomst- och förmögenhetsfördelningen bland hushållen. Sannolikt blir fördelningen något ojämnare. För det första skulle kapitalandelen nationalinkomsten stiga. Men kapitalinkomstema utgör

av endast några få procent hushållens inkomster ca 10 % om man också

av inräknar de kapitalinkomster indirekt kommer hushållen till godo via

som

kapitalförvaltande institutioner typ försäkringsbolag och pensionsstiftelser.

av För det andra skulle fördelningen arbetsinkomster bli ojämnare, eventuellt

av betydligt ojämnare. Å andra sidan kan högre avkastning på utbildning stimulera den sociala rörligheten se kapitel 6.

Den svenska krisen

När det gäller teknikspridning och innovationer är sambanden komplice-

mer rade och mindre klarlagda. Det är också oklart vilken roll den offentliga politiken kan spela vid sidan åtgärder underlättar nyetablering

- av som av företag och bidrar till att skapa god miljö for investeringar i realkapital,

en humankapital, forskning och forskarutbildning. Vi kommer att diskutera statens roll också i detta sammanhang kapitel 4.

se

Tre ekonomiska grundproblem

Ovan delade vi upp dagens ekonomiska kris i tre grundproblem: stabilitets-

problem, elTektivitetsproblem och tillväxtproblem. Denna indelning ligger också

till grund för dispositionen vår rapport. De tre aspekterna är till

av yttermera visso sammanflätade ett komplicerat sätt.

De tre problemen illustreras i Diagram 1.4. Den ojämna kurvan,

A, anger schematiskt den faktiska BNP-utvecklingen, medan den utjämnade kurvan, B, uttrycker BNP:s genomsnittliga tillväxttrend. A-kurvans avvikelser från trendkurvan B illustrerar konjunktursvängningama, dvs. den makroekonomiska instabiliteten. Kurvan C den hypotetiska nivå for BNP skulle ha

anger som kunnat uppnås vid olika tidpunkter vid effektivare användning tillgängliga

en av resurser, medan kurvan D anger BNP-utvecklingen den ekonomis-

om dessutom

ka tillväxttakten skulle öka.

Diagram 1.4 Effektivitet, stabilitet och tillväxt: principskiss

en

Den svenska krisen

Syftet med våra förslag är att uppnå ökad stabilitet, dvs. att utjämna de kortsiktiga konjunktursvängningama; att höja nivån på hela tillväxtkurvan effektivare användning tillgängliga och slutligen genom en av resurser; - att öka tillväxtkurvans lutning, dvs. att förbättra tillväxttakten i samhällsekonomin. BNP är inget fullständigt välfärdsmått. Men BNP:s utveckling är ändå en god utgångspunkt för att identifiera samhällsekonomiska problem såsom ineffektivitet, tillväxt, arbetslöshet, inflation och ekonomisk otrygghet. svag

1.2¶Krisens politiska dimensioner

Många dagens ekonomiska problem kan föras tillbaka till politiska åtgärder av och organisationsförändringar i det förflutna. Välfardsstatens expansion under 1970- och 1980-talen har tagit sig uttryck i växande offentliga utgifter och försvagade ekonomiska incitament. Problemen är likartade när det gäller lönebildningen. Kraven på lönehöjningar stämde dåligt överens med det samhällsekonomiska utrymmet; fördelningsaspekter betonades på bekostnad av incitaoch effektivitet på arbetsmarknaden. Dessutom favoriserade arbetsrätten ment kortsiktiga trygghetsaspekter, till förfång för den flexibilitet och dynamik som är avgörande för företagens fönnåga till anpassning och förnyelse och därmed den enskildes levnadsstandard lång sikt. Den svenska ekonomins kris är dessa skäl också politikens och in- f av stitutionernas kris. Det är inte endast, eller ens i huvudsak, fråga om specifika misstag i den ekonomiska politiken, svagheter i det politiska systemets utan om allmänna funktionssätt. Vissa utlösande faktorer, såsom den globala energikrisen och de internationella konjunktumedgångama 1975-1976 och 1980-1982, kan visserligen hänföras till förhållanden utanför landets gränser. Men svårigheterna i Sverige komma till rätta med problemen har i stor utsträckning inhemsk att

politisk grund. De kortare valperiodema försvårar för en sittande regering att

anlägga ett långsiktigt betraktelsesätt. Första kammarens avskaffande och det valsystemet ökade instabiliteten i det politiska systemet och gjorde det nya vanskligare att bilda starka regeringar. Just under de år då kraven på politikerbeslutsförmåga skärptes minskade det politiska systemets handlingskraft och nas stabilitet. Från ekonomisk synpunkt har det politiska systemet en speciellt allvarlig skevhet. Det är lättare att besluta ökade utgifter än att skära ned förmåner om och att öka de offentliga inkomsterna. Den offentliga verksamheten byggdes en gång ut med syftet att öka medborgekonomiska trygghet och att utjämna den materiella levnadsstandarden arnas mellan olika befolkningsgrupper. Metoderna innebar ofta centraliserade standardlösningar. De ursprungliga syftena har i stor utsträckning uppnåtts. Men

16 Den wensea krisen

idag visar sig nackdelarna i de offentliga Både och

systemen. omfattning

utformning av den offentliga verksamheten hämmar effektiviteten i svensk ekonomi. Därmed underminerar den offentliga sektorn sin grundval. egen F örhandlingssystemet på arbetsmarknaden är också dåligt till dagens anpassat förhållanden. Det konstruerades gång så att parterna statlig

en utan inblandning

skulle kunna komma överens lönerna. Statlig inkomstpolitik har därför om ansetts strida mot svenska traditioner. I praktiken kom dock lönesättningen att få ett allt starkare samband med politiska beslut. Med den offentliga sektorns expansion fick skatter och socialförsäkringar allt större betydelse för reallönen, vilket lockade staten till inkomstpolitiska ingripanden exempelvis de s.k. Hagarundoma. Den offentliga sektorns roll arbetsgivare blev samtidigt allt som

viktigare. De offentliganställda blev stor och mäktig påtryckningsgrupp,

en vars makt skärptes av en frikostig strejkrätt för offentligt anställda. Det resultatlösa sökandet efter former för lönebildningen demonstrerar svagheten i det nya gamla systemet och svårigheten att nå fram till Spelregler. nya

Statens grundläggande

ansvar

Ett stort problem med den hittillsvarande samhällsorganisationen är sammanblandningen av roller och den otydliga ansvarsfördelningen. Det är karaktäristiskt att i svensk debatt ofta inte gjort distinktionen mellan stat

man offentlig

sektor och samhälle innefattande även det civila, frivilliga medborgarsamhället. En grundläggande fråga är hur bör på arbetsfördelningen mellan man se offentlig sektor och privat verksamhet. Vår uppfattning är att statens roll är att sätta ramar för det civila samhället och att skapa allmänt goda förutsättningar för hushållens och företagens verksamhet. Hur skall då statens preciseras Först och främst är det viktigt ansvar att statens oersättliga, klassiska roll sköts väl. Inget annat samhällsorgan förmår att svara för kollektiva nyttigheter såsom rättsregler, inte minst garantier för medborgarnas grundläggande fri- och rättigheter. Statens roll i marknadsen ekonomi är även att hantera externa effekter, i den mån detta inte kan klaras genom frivilliga kontrakt. Det gäller både positiva externa effekter utbildning av och forskning och negativa såsom miljöförstöring. Allmän enighet råder också om att staten bör ta för stora delar infrastrukturen såsom ansvar av vägar, hamnar och telenät. Det är omöjligt att hävda att staten i dag sköter dessa uppgifter särskilt väl i Sverige. Rättsreglema har under decennier varit instabila många senare områden, och säkerheten till liv och egendom har knappast hållit jämna steg

med den ökande inkomsttryggheten. De offentliga insatserna på utbildnings- och

forskningsområdet lämnar också mycket övrigt att önska. Åtskilliga miljö-

Den svenska krisen

problem återstår att lösa, trots en aktivare miljöpolitik under de senaste decennierna. Investeringar och underhåll den traditionella tekniska infra-

av strukturen har tidvis försummats, liksom i ännu högre grad den immateriella infrastrukturen, inte minst vad gäller utbildning och informationssystem. Inte heller de ekonomiska spelreglerna har varit särskilt ändamålsenliga. Staten har motverkat snarare än befrämjat konkurrensen i svensk ekonomi.

Den offentliga verksamhet som dominerar i dag speglar inte dessa grundläggande funktioner för staten, utan ambitionerna att, främst via socialför-

snarare säkringar, öka individemas ekonomiska trygghet; att, främst via skatter, transfereringar och offentlig konsumtion påverka inkomstfördelningen mellan olika individer och samhällsgrupper; och att påverka makroekonomiska variabler som arbetslöshet och inflation, vilket likaledes kan metod att öka

ses som en individens trygghet och att påverka inkomstfördelningen i samhället.

Att vi i denna rapport koncentrerar på stabilitet, effektivitet och tillväxt

oss beror på att den aktuella ekonomiska krisen främst gäller just dessa aspekter. Men trygghets- och fördelningsfrågoma måste ständigt beaktas. Det beror dels

att viljan att tillgodose sådana önskemål har bidragit till våra ekonomiska problem, dels på att reformer för att förbättra ekonomins ñmktionssätt och tillväxt ofrånkomligen har konsekvenser för ekonomisk trygghet och fördelning av inkomster och förmögenhet.

Det finns ytterligare viktig aspekt på statens roll i samhällsekonomin.

en Traditionellt har rekommendationer statliga åtgärder byggt på antagandet att

om staten vill, och kan, vara ett instrument för allmänintresset. Under år har

senare detta antagande ersatts av ett realistiskt betraktelsesätt. Statens agerande

mer formas av en politisk process i vilken partier konkurrerar väljarnas röster.

om Vad staten faktiskt gör styrs också dragkamp mellan olika intressegrupper

av en i samhället, alla försöker utnyttja staten för sina syften. Statens beslut har

som kommit att avspegla inte bara allmänintresset utan också olika särintressen.

Ekonomisk-politiska rekommendationer är vanskliga under sådana förhållanden, eftersom det blir svårt att förutse vilken effekt viss rekommen-

som en dation verkligen f°ar den faktiskt förda politiken. Det betyder måste

att man diskutera inte endast de spelregler gäller för privata aktörer utan i lika hög

som grad de spelregler som måste uppställas för politikerna själva.

Den svenska modellens kris

Många forskare och bedömare, både utländska och inhemska, är att det

ense om svenska samhället sedan 1930-talet har haft vissa bestämda särdrag. Vårt lands speciella styrelsesätt gavs benämningen den svenska modellen. Den centralisera- Ba de och fredliga konfliktlösningen på arbetsmarknaden, den fulla sysselsättningen, den centraliserade samhällsorganisationen och mängd andra aspekter

en

18 Den svenska krisen

av det svenska samhället, som en gång i tiden visades upp för gästande besökare, är i dag i gungning.

Den svenska modellen speglade industrisamhällets struktur- och maktförhållanden, med en stark och välorganiserad arbetarklass företrädd av LO och en sammanhållen industriföretagargrupp företrädd av SAF. Modellen har beskrivits

ett uttryck för en historisk kompromiss mellan arbete och kapital. Modellen som

under de första tjugofem åren efter andra världskriget förenlig med en god var ekonomisk tillväxt samt med en stigande och allt jämnare fördelad materiell välfärd. Men den ledde också till institutioner och strukturer som på grund av sin stelhet och inriktning på trygghet och fördelning, med ett minimum av hänsyn till ekonomiska incitament och till behovet av flexibilitet, nu verkar som ett hinder för fortsatt ekonomisk utveckling.

Den svenska modellens kris är därför tillstor del en institutionernas kris. Denna har flera orsaker. En är att organisationerna har ett intresse av att bevara sig själva även sedan medlemmarnas ursprungliga motiv för att bilda organisationen har försvunnit. En annan faktor är systemets oförmåga att uppnå den bästa lösningen för ekonomin som helhet. För enskilda aktörer eller delsystem kan ett visst handlande te sig gynnsamt, men utfallet för systemet som helhet blir dåligt det inte finns goda samordningsmekanismer. De många enskilda

om särintressen som favoriseras av det nuvarande systemet verkar starkt konserverande.

Konflikten mellan särintressen och allmänintresse tar gestalt även för den enskilde medborgaren. I egenskap av förmånstagare, producent, anställd, föreningsmedlem eller i andra samhällsroller kan den enskilde dra kortsiktig nytta av det nuvarande systemet. Men den sammantagna långsiktiga effekten av ett sådant agerande blir ogynnsamt för alla individer tillsammans.

Samhället genomgår också en legitimitetskris. Det etablerade maktsystemet har utmanats av nya oppositionsgrupper. Den röda vågen riktade sig mot näringslivet, den blå vågen mot den offentliga sektorn och den gröna vågen mot teknologi, teknokrati och storskalighet. Medborgarnas förtroende for etablerade organisationer och institutioner har försvagats.

Legitimitetskrisen motsvaras också av en reell styrningskris. Det politiska systemet har successivt tagit på sig så många och svåra uppgifter att beslutens kvalitet inte kunnat upprätthållas. Klyftan mellan anspråk och resultat har vidgats. Såväl i Sverige som i övriga Västeuropa diskuterades redan under 1970- och 1980-talen begrepp som ostyrbarhet och det politiska systemets överbelastning. Gamla organisationsmodeller och stymingsmetoder har visat sig vara ineffektiva. Makthavamas maktlöshet har blivit alltmer uppenbar. Medborgarnas ökade självständighet och stegrade förväntningar har också tagit sig uttryck i krav på valfrihet och personlig integritet. Kollektiva och enhetliga system baserade på standardlösningar har stora svårigheter att kunna tillgodose de alltmer differentierade kraven. Stymingskrisen har skärpts av konflikten

Den svenska krisen 19

mellan ett alltmer intemationaliserat ekonomiskt system och ett nationellt baserat politiskt system.

Ett nytt samhällskontrakt

Den svenska modellen kan, med en inom samhällsvetenskap vanlig liknelse,

ses som ett slags samhällskontrakt, i analogi med avtal mellan individer. Sådana samhällskontrakt kan längre eller kortare varaktighet, de kan omfatta

vara av större eller mindre delar av samhällslivet och de kan eller mindre

vara mer unika för ett visst land. Ett samhällskontrakt behöver inte bestå ett formellt,

av skriftligt dokument, utan kan också tolkas mer bildligt. Det kan då alltid diskuteras vilka det var som ingick avtalet, när det ingicks och vad det innehöll.

Många samverkande förändringar innebär att flera delar den svenska

av modellens samhällskontrakt har sagts Sverige befinner sig i ett slags

upp. avtalslöst tillstånd. Det gäller inte bara förhandlingssystemet på arbetsmarknaden utan även socialförsäkringssystemen och den offentliga sektorns tidigare ganska allmänt accepterade dominans i samhällslivet.

Den ekonomiska krisen visar att Sverige har ett akut behov institutionella

av förändringar. Frågan är inte om, utan hur och när dessa förändringar inträffar. Historiens erfarenheter säger att ekonomins kris också kan bli demokratins kris. Det ställs i dag mycket stora krav på det politiska systemet. Den ekonomiska krisen försämrar nu, åtminstone tillfälligt, levnadsförhållandena för stora medborgargrupper. Följden kan bli missnöje, vanmakt och misstro mot demokratins samhällssystem. Krisen kan endast lösas handlingskraftig

genom en politik som är inriktad på hela nationens långsiktiga intressen. Dagens politiska beslutsprocesser gynnar emellertid kortsiktiga särintressen. Det räcker därför inte

med enstaka konjunkturpolitiskabeslut. Det fordras väsentliga förändringar i

institutioner och regelsystem.

Det blir ett mått på vitaliteten i den svenska demokratin den klarar att nå

om fram till ett nytt, fungerande samhällskontrakt. Hållbara lösningar kräver konstitutionella förändringar i det politiska livet och strukturella förändringar i det ekonomiska systemet med brett stöd över partigränsema.

Framtidsperspektiv

Grundläggande principer

Ett genomgående tema i kommissionens analys och förslag är behovet

av institutionella förändringar. Den stora uppgiften är att samtidigt föra Sverige

ur

20 Den Svensm krisen

den ekonomiska krisen och reforrnera den svenska folkstyrelsen. Det råder ingen motsättning mellan dessa två mål. Tvärtom menar vi att det går att åstadkomma ökad stabilitet, effektivitet och tillväxt och samtidigt stärka demokratin. Ekonomiska och politiska reformer kan därför stödja varandra.

Den samhällsorganisation som kommissionen förespråkar vilar tre grundläggande principer: aktivt medborgarskap, pluralism och tydlig ansvarsfördelning se kapitel 5.

Aktivt medborgarskap betyder självbestämmande. Den representativa demokratin innebär att ett kollektiv medborgare utövar självbestämmande inom en nation eller kommun. Men demokratin förutsätter även individuellt själv-

en bestämmande. Ett system med aktiva, fullvärdiga medborgare förutsätter en hög grad personligt ansvarstagande. Många av våra förslag går ut att förstärka

av valfriheten och det enskilda självbestämmandet.

Pluralism innebär att samhället inte baseras en enda, utan många olika metoder för social samordning. I ett pluralistiskt samhälle verkar exempelvis marknad, organisationsliv, rättskipning, religiösa samfund, universitet, kooperation och kommunal självstyrelse inom sina respektive sfärer utifrån egna regler. l Sverige har pluralismen hämmats genom att staten ingripit så många samhällsområden. Att stärka pluralismen innebär därför att omdefiniera statens roll och att frigöra bland annat marknaden och det frivilliga medborgarsamhället. Därmed får även staten ett klarare definierat ansvar, nämligen att hävda hela nationens gemensamma och långsiktiga intresse.

Tydlig ansvarsfördelning betyder att samhällets olika aktörer har klart definierade uppgifter och tydliga incitament. Ansvar förutsätter ett nära samband mellan insats och resultat. Den svenska modellens rollblandningar och otydliga maktfördelning har tenderat att utsudda ansvaret. Reellt ansvarsutkrävande fordrar klara resultatkriterier och effektiva granskningsmetoder. Offentlighet och debatt är här av avgörande betydelse.

Målet och vägen dit

I den mån det går att lära av tidigare misstag är situationen ljus för Sverige. Svårigheterna ligger inte minst i att hålla en kritisk distans till relativt näraliggande skeenden. Dagens opinion är ofta färgad av ideologi och partsintressen.

En annan kunskapskälla är utländska erfarenheter. Det är sällan tillrådligt att mekaniskt kopiera lösningar från andra länder; härtill är de nationella förutsättningarna alltför olika. Däremot finns det skäl att studera omvärlden för att undvika misstag. Eftersom Sverige knappast kan antas leda världsutvecklingen inom alla samhällsområden är en viss öppenhet gentemot andra länder på sin

Den svenska krisen 21

plats. Våra nordiska grannars erfarenheter inom både ekonomi och politik är av särskilt stort intresse.

Kommissionen har i sitt arbete sökt att tillvarata de teoretiska och empiriska landvinningarna inom samhällsvetenskaperna, i synnerhet inom nationalekonomisk och statsvetenskaplig forskning. Gemensamt för dessa båda samhällsvetenskaper är ett ökat intresse för institutionemas betydelse för samhällslivet. Avsikten med denna rapport är att med utgångspunkt från både samlad erfarenhet och aktuell forskning om ekonomi och politik, inte minst om institutionernas roll, ställa en diagnos på den ekonomiska krisen i Sverige.

De följande tre kapitlen behandlar den svenska ekonomins tre grundproblem: stabilitet kapitel 2, effektivitet kapitel 3 och tillväxt kapitel 4. Kapitlen beskriver problemen, diskuterar möjliga lösningar och lägger fram förslag. I varje kapitel görs ett försök att precisera de långsiktiga målen. Men det är också viktigt att diskutera vägen dit, eftersom varje långsiktigt syftande politik är förknippad med svåra infasningsproblem. Det gäller framför allt i dagens akuta ekonomiska kris, som avsevärt försvårar angelägna systemförändringar. Flera europeiska länder har inlett en liknande förändringsprocess under ekonomiskt mer gynnsamma tider. Övergångsproblemen i Sverige blir särskilt stora eftersom anpassningama har. uppskjutits så länge.

När det gäller långsiktiga system- och strukturförändringar koncentrerar vi oss på att dra upp de stora och allmänna linjerna för de förändringar som enligt vår mening är särskilt angelägna. I åtskilliga fall konkretiserar vi de allmänna riktlinjerna med förslag till åtgärder. Vad beträffar den akuta ekonomiska krisen, som manifesteras i den höga arbetslösheten, det stora budgetunderskottet och finanskrisen, är vi ännu mer konkreta.

I kapitel 5 föreslår vi förändringar i det politiska systemet för att förstärka demokratin. Utgångspunkten är principerna om aktivt medborgarskap, pluralism och tydligt ansvar. Staten får därmed en ändrad roll. Vi behandlar särskilt regering, riksdag, budgetprocess, myndigheter, kommuner, organisationer och massmedier.

I kapitel 6 sammanfattar våra viktigaste slutsatser och förslag.

En övergång till den ekonomiska politik och det regelsystem som vi förespråkar fordrar en öppen attityd och vilja till experiment och lärande. Endast ett kvalificerat offentligt samtal kan säkra det erfarenhetsutbyte och den debatt som är nödvändig förutsättning för att föra Sverige ur krisen. Det är vår för-

en hoppning att denna rapport skall bli ett bidrag till detta samtal.

2 Stabilitet

Djup lågkonjunktur och hög arbetslöshet har drabbat Sverige med kraft

en som överraskat alla. Krisens djup är en konsekvens av flera decenniers underlåtenhetssynder och oförmåga att rätta till brister inom det ekonomiska och politiska systemet.

Vi börjar med att teckna konturerna av den makroekonomiska utvecklingen under de senaste decennierna. Speciellt betonar vi kostnadskriserna, den inhemska inflationsprocessen och de drastiska konsekvenserna av inflationens

åtminstone tillfälliga nedgång. Vi skisserar också förutsättningarna för - penning- och finanspolitiken med fast respektive flytande växelkurs för kronan. Mot den bakgrunden föreslår åtgärder för att på lång sikt uppnå låg och

en jämn inflation och en hög och jämn sysselsättning. En huvudtes här, liksom i övriga kapitel, är att förändrade spelregler och institutioner nödvändig

är en förutsättning för att nå dessa mål. Inflationens och arbetslöshetens skadeverkningar är välkända och utvecklas inte närmare i rapporten.

Det räcker inte att föreslå åtgärder för att undvika framtida kriser. Vi måste också ta oss ur dagens allvarliga kris. Men vi får inte heller glida tillbaka till den tidigare inflationsekonomin. Det är därför angeläget att krispolitiken

ges en långsiktig inriktning.

2.1¶Växelkursen, den

misslyckade inflationsbekämpningen och dagens kris

Den fasta växelkursen ankare

som

Med undantag för de senaste månaderna och korta perioder under

ett par mellankrigstiden har Sverige haft fast växelkurs under de senaste 120 åren.

en Att fixera växelkursen mot eller flera utländska valutor är för ett land

en som Sverige liktydigt med att ställa ett mål för den inhemska infla-

— upp tionen. En liten handelsberoende nation kan nämligen inte än några år

mer avvika i inflationstakt från de länder gentemot vilka den knutit sin valuta.

egen

24 Stabilize:

Dessa länders inflationstakt definierar därmed ett inhemskt inflationsmål. Så länge växelkursåtagandet förblir trovärdigt, kan detta mål fungera som ett riktmärke, eller ankare, för inflationsförväntningarna i ekonomin.

lnfiationsforväntningarna återspeglas i miljontals ekonomiska avtal som varje år tecknas av hushåll, företag och organisationer. Avtal om t.ex. löner, priser och räntor uttrycks nämligen typiskt i nominella procenttal eller i kronor och ören, men får forutsättas syfta till ett visst realekonomiskt utfall. Ett lönekontrakt som syftar till 2 % högre köpkraft kräver en löneökning med 4 % vid en förväntad inflation om 2 %. men en löneökning med lO % vid en förväntad inflation om 8 %. Ett väldefinierat och allmänt accepterat ankare är mycket viktigt, eftersom det koordinerar de infiationsförväntningar som återspeglas i alla dessa avtal. En sådan koordination minskar risken for en skenande inflationsprocess, där innehållet i ett visst avtal påverkar infiationsförväntningama hos dem som förhandlar fram ett annat avtal, och där tidigare avtal omförhandlas högre nivå för att kompensera för felslagna förväntningar.

en

1950- och J 960—taIerzs växelkurs

fasta

De flesta industriländema hade efter en ömsesidig överenskommelse vid andra världskrigets slut sinsemellan fixerade växelkurser, som bara fick justeras i absoluta undantagsfall. Detta arrangemang, det s.k. Bretton-Woods systemet, hade också andra inslag. Det innefattade bl.a. arrangemang for finansiering av betalningsbalansunderskott, vilket var ett värdefullt försäkringssystem, eftersom det knappast finns någon internationell kreditmarknad under de två första decennierna efter det andra världskriget. Bretton Woods-systemet innefattade också sanktioner mot länder som bröt mot reglerna. Tillsammans innebar arrangemanget en tämligen stark bindning i det svenska växelkursåtagandet.

Lönebildningen i Sverige fungerade väl under denna period, i den meningen att de genomsnittliga nominella löneökningama låg väl i linje med det utrymme som angavs av infiationsmålet plus ökningen i produktionen per arbetstimme. Under 1960-talet betraktades detta utrymme regelbundet som underlag för avtalsforhandlingarna: resonemanget uttrycktes formellt i den s.k. EFOmodellen. Den fasta växelkursen och den utländska inflationen kom därmed i hög grad att fungera just som ett ankare för löneavtalen.

Diagram 2.1 illustrerar denna samstämmighet. Den tjocka kurvan i det övre diagrammet visar det inflationsmål som definierades av växelkursåtagandet. Under 1960-talet låg detta alltså omkring 4 %. Den tunna kurvan visar ökningen i lönekostnad producerad enhet i näringslivet lönekostnadsinflationen: den

per procentuella ökningen av den nominella timlönen minus den procentuella ökningen av produktionen per arbetstimme. Detta är ett realistiskt mått på den inhemska kostnadsinfiationen som kan ställas mot infiationsmålet. Diagram 2.2

Stabilitet 25

illustrerar att inflationsmålet var möjligt att förena med genomsnittliga löneökningar per timme på hela 9 %, eftersom produktiviteten i näringslivet i genomsnitt ökade med så mycket som 5 %. Diagram 2.1 Lönekostnadsinilation och inflationsmâlet sådant det definieras av växelkursen 20-

15- Iönekostnadsinflation 10 -

inflationsmål

5. 1960 1963 1966 1969 1972 1975 1978 1981 1984 1987 1990 Källor: Konjunkturinstitutet, Statistiska centralbyrån, Bergman och Hansson 1991, Riksbanken, egna beräkningar. Diagram 2.2 Löneökning per timme och produktivitet 25- 20- 15löneökning

5 produktivitetsökning 0 5 1960 1955 1970 1975 1980 1985 1990 Källor: Konjunkturinstitutet, Statistiska centralbyrån, Bergman och Hansson 1991.

26 Stabilitet

å

Man bör också komma ihåg att regleringar på kapitalmarknaden satte sin prägel på politiken. Penningpolitiken var uppbunden av den dubbla målsättningen att hålla en låg ränta och att slussa krediter till staten och bostadssektom. Den låga kapitalrörligheten gjorde att bytesbalansens utfall satte påtagliga restriktioner för finanspolitiken. Stabiliteten i den politiska situationen underlättade också en långsiktigt inriktad och ansvarsfull finanspolitik.

1970- och 19$0-talens växelkurs:

fasta nya förutsättningar

I slutet av 1960-talet utsattes Bretton Woods-systemet för stora spänningar och bröt slutligen samman år 1973. Många länder, speciellt de stora länderna, lät i stället sina valutor flyta och gör det fortfarande, även om centralbankema i större eller mindre utsträckning intervenerar för att påverka valutakursen. Sverige deltog till att börja med i valutakurssamarbetet inom valutaonnen, men lämnade detta år 1977 för att i stället ensidigt fixera kronans värde, först mot valutakorgen och från maj 1991 mot den syntetiska EG-valutan, ecuzn. Bindningen i växelkursåtagandet blev därigenom betydligt svagare än vad som var fallet fram till 1972.

De oljeproducerande ländernas återcykling av sina överskott efter oljeprishöjningen vid den första oljekrisen år 1973 satte fart Euro-valutamarknaden. Bara några år senare var den sedan andra världskriget insomnade internationella kreditmarknaden återuppväckt. De nya möjligheterna till internationell

upplåning utnyttjas alltmer av svenska företag och den läckande valutaregleringen avskaffades sedermera gradvis under 1980-talet. ‘De inhemska kreditmarknadsregleringama avskaffades också; ett speciellt stort steg i den riktningen togs 1985, när bankernas lånetak upphävdes.

Ramarna för stabiliseringspolitiken omformades alltså på ett radikalt sätt. Den svenska situationen närmade sig alltmer de stiliserade förutsättningarna i den läroboksmodell beskriver penning- och ñnanspolitikens verkningar under

som fixerad växelkurs, hög internationell kapitalrörlighet och en oreglerad inhemsk kreditmarknad Krugman Obstfeld 1991. Under dessa förutsättningar blir Riksbankens räntestyming helt upptagen av kravet att balansera valutaflödena, så att växelkursåtagandet kan upprätthållas. De enda frihetsgradema som finns kvar i penningpolitiken är möjligheterna till diskreta justeringar av den ensidigt fixerade växelkursen dvs. devalveringar eller revalveringar. Finanspolitiska

åtgärder däremot får kraftfulla effekter på ekonomin. En expansiv finanspolitik, t.ex., driver upp efterfrågan på varor och arbetskraft. Det uppstår också ökad efterfrågan likviditet, men vid fast växelkurs tvingas Riksbanken ackommodera kompensera för fmanspolitikens expansiva effekter genom att förse marknaden med den likviditet den efterfrågar vid den ränta som ger balans i valutaflödena. Därför hämmas inte den expansion av ekonomin som sker kort sikt,

Stabilitet

och inte heller den höjning av priser och löner består när anpassningen till

som det högre etterfrågeläget är fullbordad.

I den situation Sverige befann sig i under 1970- och 1980-talen får

som T finanspolitiken ta ett avgörande för att hålla efterfrågenivån i ekonomin

ansvar under rimlig kontroll och att undvika oacceptabelt hög inflation

en eller

arbetslöshet till följd av stark överhettning nedkylning ekonomin. Hand-

av lingsfriheten i finanspolitiken ökade samtidigt i och med att den högre internationella kapitalrörligheten eliminerade den tidigare bytesbalansrestriktionen. Den unika stabiliteten i regeringsinnehavet avlöstes samtidigt situation

av en med växlande majoriteter, lotteririksdagar, minoritets- och koalitionsregeringar, vilket ökade svårigheterna att bedriva ansvarsfull finanspolitik. Den

en nya författningen förkortade också horisontema i de finanspolitiska besluten, bl.a. genom att slopa tvåkarnmarsystemet och korta mandatperiodema.

Den betydligt långsammare produktivitetsutvecklingen ändrade också förut-

sättningarna för att hålla inflationen i schack. Som Diagram 2.2 visar blev de

genomsnittliga produktivitetsförbättringama i näringslivet fr.o.m. 1970-talets

början omkring 2 %, snarare än 5 %. Därmed minskade utrymmet för nominella löneökningar, för ett givet inflationsmål, med omkring 3 %. Som vi påpekar i kapitel 4 har Sverige på lång sikt också förlorat i underliggande konkurrenskraft vid oförändrade lönekostnader producerad enhet i förhållande till omvärlden.

per Utrymmet för löneökningar minskade därigenom med ytterligare

någon procent, eftersom den trendmässiga försämringen i underliggande konkurrenskraft krävde allt lägre relativa reallöner för att undvika förluster marknadsandelar.

av

Diagram 2.1 visar också hur den internationella inflationen först ökade under l970-talet, så att inflationsmålet via växelkursåtagandet låg runt 8 % decenniet igenom, men att omvärldsinflationen sjönk gradvis till omkring 4 % under 1980-talet, dvs. till samma nivå som 1960-talet.

Kostnadskriserna

Alla dessa ekonomiska och politiska förändringarna daterar sig till 1970-talets början. De ställde penningpolitiken, finanspolitiken och lönebildningen

inför nya och svårare utmaningar än under tidigare decennier. I historiens backspegel

ärdet lätt att konstatera att utmaningarna blev över-mäktiga när det gällde att hålla nere inflationen. sysselsättningen hölls dock även viss trendmässig

uppe, om en ökning i den öppna såväl som den totala arbetslösheten ägde under period-

rum en se Diagram 2.3.

28 Stabilitet

Diagram 2.3 Arbetsmarknadsläget

8- total arbetslöshet

minus vakonser

5.

2.

,z

öppen arbetslöshet

minus vakunser

-2.

1960 1963 1966 1969 1972 1975 1978 1981 1984 1987 1990

Källa: Statistiska centralbyrån.

Problemen kom tydligast till uttryck i tre kostnadskriser perioder med

stigande relativa lönekostnader producerad enhet fallande kon-

per som ger kurrenskraft, aktivitetsnivå och sysselsättningi den utlandskonkurrerande delen

näringslivet. Kostnadskrisema nådde grovt sett sin kulmen 1977, 1981 och av 1992. Det är lätt att peka ett antal gemensamma drag i deras förlopp. Varje kris föregicks ett antal år med höga löneökningar; särskilt under mitten av

av 1970-talet späddes lönekostnademas ökning dessutom av höjda arbetsgivaravgifter. De stora löneökningama hade sin grund i en uppdriven efterfrågan på arbetskraft, återspeglad i mycket låg arbetslöshet och höga vakanstal se Diagram 3.

En alltför expansiv finanspolitik bidrog aktivt till att upprätthålla en uppdriven inhemsk efterfrågan, även efter den internationella konjunktumedgång som ackompanjerat varje kris. Kriserna påskyndades genom försöken att föra hårdvalutapolitik trots kostnadskrisen. Under mitten 1970-talet var kronan, via

av valutaormen, knuten till en D-mark som steg i värde, men även ecu-anknytningen under 1991 kom att höja ambitionsnivån i växelkursåtagandet. Varje kostnadskris slutade med en ordentlig nedskrivning av kronans värde som i efierhand ackommoderade den höga svenska inflationen. storleksordningen blev likartad: 19 % via de tre devalveringama 1976-1977, 26 % via de två devalveringama 1981-1982 och till dags dato ca 19 % via deprecieringen sedan november 1992.

Stabilitet 29

Det fasta växelkursåtagandet kolliderade alltså med stark inhemsk löne-

en inflation och expansiv finanspolitik. Diagram 2.1 illustrerar tydligt denna

en kollision. Vi ser hur lönekostnadsinflationen under flera år vid 1970-talets mitt låg långt över inflationsmålet. Trots devalveringama 1976-1977 och ganska

en begränsad lönekostnadsinflation åren därefter vek åter sysselsättningen vid nästa internationella konjunkturnedgång omkring 1980 se Diagram 2.3. Vi också

ser hur lönekostnadsinflationen per producerad enhet ligger 3-4 % över inflationsmålet dvs. utlandets inflationstakt under hela den senare hälften 1980-talet.

av Under denna period blev också överhettningen arbetsmarknaden speciellt markerad. Antalet arbetslösa minus antalet lediga platser ligger långt

som synes under sin trendlinje under andra hälften av 1980-talet. Det här

var som uppladdningen till 1990-1992 år kostnadskris skedde.

Genom de upprepade devalveringama sedan mitten 1970-talet, och

av genom att finanspolitiken inte respekterade kraven på återhållsamhet, förlorade den ensidigt deklarerade fasta växelkursen sin trovärdighet. Ankaret för inflationsförväntningarna och därmed för löne- och prisbildningen släppte. Liknande devalveringsspiraler har också förekommit i Norge och Finland Honkapohja m.fl.; Steigum, bil.. Att dessa trovärdighetsproblem dröjde sig kvar under hela perioden efter devalveringen 1982 syns indirekt i Diagram 2.1, visar att

som den inhemska lönekostnadsinflationen inte förrän år 1992 kommer under

ner infla-tionsmålet. Senare tids forskning har också tagit fram direkta mått på

mer växelkursens trovärdighet, klart visar att det rådde devalveringsförvänt-

som ningar de finansiella marknaderna under hela perioden från 1982 och framåt

Svensson 1992.

Finanskrisen sammanhänger med felslagna förväntningar hos aktörer på fastighets- och finansmarknaderna. Både fastighetsköpare och långivare tycks ha föreställt sig att fastighetsprisema skulle fortsätta att stiga snabbt. Bakom den föreställningen låg sannolikt tron på fortsatt högkonjunktur med goda företagsvinster och stor efterfrågan på kontorslokaler, hög inflation, ett skattesystem som även i framtiden skulle upplåning och placering i reala tillgångar

gynna och som ett resultat av detta en låg realränta efter skatt. Avregleringen

av kreditmarknaden i mitten 1980-talet gjorde det plötsligt möjligt att på

av agera basis av sådana förväntningar, dvs. att låna för att köpa eller bygga fastigheter.

När dessa förväntningar slogs i spillror i början l990-talet fastighets-

av var och finanskrisen ett faktum. Plötsligt visade det sig att myndigheterna tog inflationsbekämpningen allvar, att skattesystemet lades och att fastig-

om hetsskatterna höjdes just då fastighetsmarknaden började vända nedåt. Den extremt kraftiga konjunkturnedgången gav dessutom ett drastiskt fall i efterfrågan på kontorslokaler och fastigheter.

Dagens fastighets- och finanskris beror alltså i hög grad på ekonomiskw politiska åtgärder. Men till krisen bidrog säkerligen också bristande erfarenhet bland aktörer på fastighets- och finansmarknaderna hur arbetar i

om man en

30 Stabilitet

oreglerad kapitalmarknad; framför allt tycks det ha brustit i riskbedömning och

infonnationssystem.

Dagens kris

En viktig skillnad mellan de två tidigare kostnadskrisema och 1990-talets kostnadskris att de förra möttes med avsevärt industristöd och ökad offentlig

var sysselsättning. När produktion och sysselsättning började falla under 1990 och 1991 skedde däremot ingen sådan anpassning. I stället ledde sysselsättningsminskningama i industrin till minskande förvärvsverksamhet, ökande arbetslöshet och så småningom ökande AMS-åtgärder. En annan skillnad i de tidigare kostnadskrisema att devalveringama kom relativt snabbt, och eller

var mer mindre frivilligt. Under 1990-talets kostnadskris höll däremot Riksbanken fast vid växelkursåtagandet. Denna icke-ackommodationsstrategi flera fronter bromsade till slut kraftigt inflationen och kapacitetsutnyttjande och syssel-

upp sättning föll drastiskt. Den svenska utvecklingen därefter har många drag gemensamt med det hände några år tidigare i Norge och i Finland I-Ionka-

som pohja m.fl.; Steigum, bil.. Den svenska krisen förstärktes av den ökning i sparkvoten som följde i skattereformens spår. Kostnadskrisen i industrin övergick till en allmän kris som visade sig överallt i ekonomin. sysselsättningen rasade med tidigare otänkbara 8-9 % på bara två år och visar fortfarande inte några tendenser till återhämtning. Sverige har därmed för första gången sedan 1930-talet hamnat i en verkligt allvarlig arbetslöshetskris. Konkursbenägenheten steg och fastighetsprisema föll ett sätt som inte skådats sedan mellankrigstiden, vilket är bakgrunden till den krisen i fmanssektom. Vi vet också att

grava de offentliga finanserna försämrades mycket snabbt: det offentliga finansiella sparandet föll med närmast osannolika 180-200 miljarder kronor motsvarande 13-14 % bruttonationalprodukten på bara år. Även detta är historiskt och

av tre internationellt unika tal OECD 1992. Det unika med dagens kris är att alla sektorer drabbats samtidigt. Detta förklarar varför krisen blivit så djup.

Efter den europeiska valutaoron under sensommaren och hösten, flera vågor

stora valutautflöden, hårdnackat motstånd från Riksbanken och ett par krisav paket i samarbete mellan regering och opposition blev trycket till slut övermäktigt. På eftermiddagen den 19 november 1992 meddelade Riksbanken att kronan lämnats att flyta på valutamarknaden. Den inhemska kostnadskrisen vid

övervärderad valuta löstes därmed och övergick i en inhemsk efterfrågekris. en Vi återkommer till denna i avsnitt 2.3.

Stabilitet 31

Flytande växelkurs

Kronan kan väntas flyta ett bra tag framåt, skäl vi förklarar nedan. Det

av som

betyder att den kortsiktiga handlingsfriheten i penningpolitiken har återupp-

rättats. Riksbanken har möjlighet att styra de korta räntorna och därigenom

nu påverka efterfrågeläget i ekonomin. Men frågan är hur denna handlingsfrihet skall brukas. En fast växelkurs är ett klart uttalat s.k. interrnediärt mål för penningpolitiken. Det bakomliggande målet är att begränsa den inhemska inflationen till den råder i utlandet. Vid flytande växelkurs måste på

som man något annat sätt specificera målet för penningpolitiken för att på ett konkret sätt

kunna diskutera stabiliseringspolitiken.

Ett enkelt tankeexperiment illustrerar problemet: Hur hade den makroekonomiska utvecklingen blivit Sverige från 1970-talets början till i dag valt

om att låta kronan flyta För att experimentet skall meningsfullt antar vi att den

vara ekonomiska och politiska miljön i övrigt varit precis densamma. I linje därmed antar vi också att det slutliga målet för penningpolitiken skulle varit ett inflationsmål på samma ambitionsnivå den fasta växelkursen innebar, dvs.

som ca 8 % under 1970-talet och ca 4 % under l980-talet.

En första fråga är hur ett scenario där dessa mål infriats skulle sett ut. Att uppfylla ett inflationsmål över längre period kräver definitionsmässigt

en en icke-ackommoderande penningpolitik, i den meningen att likviditeten i ekonomin måste utvecklas i överensstämmelse med inflationsmålet. Detta gäller i alla fall på några års sikt, även kortsiktiga avvikelser för motverka

om att

tillfälliga störningar av ekonomin är fullt möjliga. En sådan uppläggning

av

penningpolitiken förutsätts i läroboksmodellen för stabiliseringspolitik under

flytande växelkurs och hög kapitalrörlighet Krugman Obstfeld 1991. Det har också i stort varit den tyska och schweiziska uppläggningen penning-

av politiken Genberg, bil..

Med en icke-ackommoderande penningpolitik får finanspolitiken betydligt.

, svagare effekter på efterfrågan. Den högre efterfrågan på likviditet vid

en expansiv finanspolitik tillgodoses då inte Riksbanken, vilket driver

av upp realräntan. Detta ger i sin tur starkare kronkurs. Räntestegringen och

en apprecieringen av växelkursen dämpar båda efterfrågan på svenska och

varor motverkar därför expansionen på och arbetsmarknaden. Om över-

varu- en hettning på arbetsmarknaden uppkommer något annat skäl, och lönerna

av börjar stiga snabbt, kommer det ökade inflationstiycket att försvaga kronkursen. En icke-ackommoderande penningpolitik innebär att Riksbanken då måste höja räntan for att strama ekonomin, motverka deprecieringen och dämpa infla-

tionstrycket.

Konkret skulle en sådan penningpolitik ha krävt att Riksbanken mött den expansiva finanspolitiken och löneinflationen under 1974-1976 och l980-talets senare hälft med högre räntor, lett till appreciering kronan. Om

som en av

32 Stabilitet

riksbankens politik varit trovärdig, borde insikten om att någon ackommodation inte skulle komma ifråga också ha gett ett ankare för intlationsförväntningarna och därmed hållit löneökningarna. Om den inte varit trovärdig hade resul-

nere tatet blivit arbetslöshet. l det framgångsrika scenariot får också förutsätta att finanspolitiken skulle ha blivit annorlunda: vetskapen om att en expansiv politik skulle driva realräntorna borde ha dämpat utgiftsexpansionen.

upp

1nslitutionernas roll

Hur troligt är detta lyckosamma scenario Det är lätt att peka ett antal tvivelaktiga förutsättningar. Den första gäller trovärdigheten för en anti-inflatorisk penningpolitik. Hade verkligen de sittande riksbankscheferna och riksdagsledamöterna i riksbanksfullmäktige under rådande politiska förhållanden haft kraft att föra penningpolitik tvärs mot en expansiv finanspolitik och

en

löneinflation överhettad arbetsmarknad Vår bedömning är att riksen en banksledningen, i sådan kollision mellan räntepolitik och inflationstrend,

en hade haft utomordentligt svårt att driva igenom de nödvändiga räntehöjningarna. I så fall hade uppenbarligen inflationsmålen snabbt förlorat sin trovärdighet och kronan deprecierats till följd det rådande inhemska inflationstrycket. Man kan

av

hävda att trovärdighetsproblemen riskerat att bli värre med flytande kurs, rentav eftersom den kortsiktiga handlingsfriheten varit större och trycket på Riksbanken att sänka räntan goda grunder kan förmodas ha varit starkt se vidare avsnitt 2.2.

Anta ändå, för argumentets skull, att Riksbanken verkligen haft trovärdighet, så att inflationsförväntningarna stämt med inflationsmålet. Hade då arbetsgivare och fackliga ledare, i olika sektorer och olika förhandlingsnivåer, haft kraft att hålla de årliga ökningarna den nödvändiga nivån 6 % under 1980-talet, även vid normala sysselsättningsnivåer Enligt vår mening är det långt ifrån

den svenska lönebildningen med starka, konfliktberedda och inbördes säkert att konkurrerande fackliga organisationer, och förhandlingar på flera nivåer, klarar

låga nominella löneökningar vid låg inflation Calmfors, bil.. av ens

Det tredje frågetecknet gäller finanspolitiken under en annan stabiliseringspolitisk regim. Hade verkligen partier och enskilda politiker inom minoritets- och koalitionsregeringarna, och i riksdagens budgetbehandling, under de senaste två decennierna haft kraft att hålla i de offentliga utgifterna så att systematiska överhettningar ekonomin kunnat förhindras Även här är ytterst tvek-

av

Som vi återkommer till i nästa avsnitt, är nämligen den svenska budgetsamma.

alldeles särskilt illa lämpad för att stå emot ett politiskt tryck processen utgiftsexpansion.

Försämringen det svenska penningvärdet och den sammanlagda försvag-

av ningen kronan under de senaste 20 åren hade därför knappast blivit

av —~

Stabilitet

mindre med flytande än med fast kurs, större. Givet produktivitets-

snarare utvecklingen, skulle troligen trenden i produktion och sysselsättning blivit ungefär densamma, även kostnadskrisema antagligen blivit mindre drastiska.

om

Denna hypotetiska diskussion står i god överensstämmelse med den vetenskapliga litteraturen, har haft svårt att empiriskt identifiera några

som systematiska skillnader i realekonomiska variabler mellan olika växelkursregimer.

Kontentan av vårt resonemang är att den svenska inflationsprocessen styrts

av vissa fundamentala institutioner på arbetsmarknaden och i den penning-

politiska och fmanspolitiska beslutsprocessen incitamenten för de

- samt av individer och organisationer verkat inom institutionemas Som

som ramar. påpekat förändrades den ekonomiska och politiska miljön vid 1970-talets början på ett antal viktiga punkter. Detta ställde de existerande institutionerna infor

nya problem de inte förmådde hantera. Deninstitutionella trögheten vid änd-

som

rade förutsättningar är alltså, enligt vår mening, viktig förklaring till de två

en senaste decenniemas makroekonomiska problem.

2.2¶Institutioner och för ökad

Spelregler stabilitet

Stabiliseringspolitiken på lång sikt

Vårt resonemang mynnar ut i tesen att de svenska institutionerna inte har

satt de ramar som är nödvändiga för att hålla inflationen till rimlig kostnad.

nere Om man accepterar denna tes, skulle kunna dra slutsatsen vi f°ar den

man att inflation vi förtjänar. Det skulle kanske frestande att säga det då

vara att är lika bra att släppa inflationen och minimera dess skadeverkningar på

upp pro-

duktion och sysselsättning kontinuerlig deprecieringspolitik. Detta

genom en är ungefär vad de amerikanska ekonomema i den s.k. Brookingsrapporten förordade för några år sedan. Men vi att sådan slutsats är onödigt defai-

menar en tistisk. Dessutom skulle de kostnader varit förenade med nedväxlingen

som av inflationen vara bortkastade; vi skulle kanske behöva betala liknande kostnader en gång till i framtiden. Vi tror också att det finns betydande politisk

en samsyn kring vikten av en låg inflation. Det faktiskt den sittande socialdemokratiska

var regeringen som formulerade och inledde den icke-ackommodationspolitik

som den tillträdande borgerliga regeringen sedan fullföljde. Vidare lyckades de två politiska blocken under hösten 1992 sig två långtgående krispaket i

ena om syfte att försvara den fasta växelkursen. Och i januari 1993 formulerade enig

en

riksbanksfhllmäktige ett långsiktigt inñationsmål 2 %.

Om vi tar målsättningen om låg inflation på allvar är i stället slutsatsen från föregående avsnitt att vi behöver förändra institutionerna för

att permanent

2 13-0148

34 Stabilitet

hålla kvar på låg nivå och samtidigt upprätthålla god syssel-

inflationen en en

sättning. I nästa avsnitt diskuterar vi sådana förändringar. I enlighet med rapportens uppläggning diskuterar vi först principerna för en utveckling på lång sikt; de omedelbara och svåra problemen i samband gynnsam med infasningen från dagens allvarliga situation sparar vi till nästa avsnitt.

Lönebildning och inflation

Vi har visat hur penningpolitik och finanspolitik spelar viktig roll för att en uppnå stabil makroekonomisk utveckling. Slutsatsen var att det ligger ett en stort de institutioner ytterst handhar de penning och finansansvar som politiska instrumenten, nämligen Riksbanken respektive regering och riksdag. Men dessa kan inte ta hela ansvaret, vare sig för inflationstakt eller organ sysselsättning. Lönebildningen vi redan framhållit, strategisk både för är, som inflationen och för arbetslösheten. Det är viktigt att komma ihåg att lönerna utgör 80 % nationalinkomsten. Tillgänglig empirisk forskning tyder att ca av kostnadsökningar spiller över i prisökningar även i den utlandskonkurrerande sektorn. Som vi närmare utvecklar i kapitel 3 är dessutom en mycket stor del den svenska ekonomin skyddad mot konkurrens. I denna skyddade sektor är av motståndet svagt mot att höja priserna, och löneökningar slår mer eller mindre

automatiskt igenom i prisökningar genom s.k. påslagsprissättning.

Som vi redan antytt kräver lägre löneutveckling inte bara att vi får ner en inflationsförväntningama i nivå med inflationsmålet. Det ställs också stora krav på löneförhandlingarnas organisation, framför allt när det gäller det antal nivåer på vilka förhandlingar sker central nivå, branschnivå och företagsnivå. I litteraturen är det omstritt huruvida de årliga nominella löneökningarna blir större eller mindre vid centrala eller vid lokala förhandlingar Calmfors, Holmlund, bil.. Däremot är det sannolikt att förhandlingar två eller tre nivåer större total löneökning än förhandlingar en nivå, eftersom förger handlingar viss nivå lägger ett golv för uppgörelsema lägre nivåer. en Visst stöd för denna tanke finns i Diagram 2.2. Som framgår av diagrammet ökade lönerna med 8-9 % flertalet år under såväl 1960-talet 1980-talet som den stora skillnaden i produktivitetsökning både mellan de två decennierna trots och mellan enskilda år. Eftersom det är svårt att avlägsna förhandlingarna på företagsnivå, får räkna med att förhandlingar på två nivåer i praktiken man innefattar företagsförhandlingar samt att förhandlingar på enda nivå sker just en i det individuella företaget. Tyskland har dock en speciell variant i och med att arbetsgivaren har huvudansvaret för lönebildningen på företagssidan, sedan förhandlingar skett på branschnivå. Nu har staten inte och bör inte heller ha mer än mycket begränsade - — möjligheter att påverka förhandlingssystemet den privata delen av arbets-

Stabilitet

marknaden. Dock har ett flertal regeringar i Sverige förmått partema att förhandla på central nivå, i samband med olika inkomstpolitiska försök.

En decentralisering av lönebildningen ligger också, närmare utvecklas i

som kapitel i linje med företagens förändrade organisation. Självständiga arbetsuppgifter spelar allt större roll inom företagen, därmed blir alltmer lika

som marknader. Kommendering av människor ersätts med incitament, vilket förutsätter differentierade löner, endast kan sättas inom företaget. Staten kan

som

underlätta en decentralisering av löneförhandlingama att avstå från

genom inkomstpolitiska försök. Detta medför knappast någon påtaglig kostnad, eftersom samstämmiga svenska och internationella forskningsresultat pekar på att inkomstpolitik lång sikt är en i stort sett verkningslös metod att bekämpa inflationen.

I någon mån kan en förändring i förhandlingssystemet på den statliga sidan bidra till att decentralisera löneförhandlingama på den privata sidan detta

om anses önskvärt. Oavsett styrkan denna effekt, vi ändå att det är önsk-

av anser värt att förändra det offentliga löneförhandlingssystemet i riktning mot

att ge ramanslag för löner, med detaljerade förhandlingar i enskilda myndigheter. En sådan förändring är antagligen nödvändig för att bättre lyckas med de försök som skedde under 1980-talet att skapa nominella utgiftstak för lönesumman i paritet med inflationsmålet s.k. cash limits. Tanken bakom sådana tak, både

för de statsanställdas löneökningar och för statsbidragen till kommunerna,

är att skapa ett slags efterfrågekurva för arbetskraft på myndighetsnivå, det

genom att vid höga nominella löner eventuellt inte finns för oförändrat antal

pengar ett anställda.

Lönebildning och sysselsättning

Lönebildningen är också avgörande för vad händer med sysselsättningen,

som eftersom lönen är priset arbetskraft och efterfrågan på arbetskraft faller med ökad reallön. Arbetsmarknadens parter har därför under normala förhållanden ett avgörande ansvar för sysselsättningen.

När det gäller de rättsregler arbetsrätten påverkar lönebildning och

som arbetslöshet är statens ansvar stort. Problemet är att i och för sig välmoti-

en

verad trygghetslagstiftning tenderar att öka förhandlingsstyrkan i löneförhand-

lingama för dem som redan har jobb, s.k. insiders på arbetsmarknaden, i förhållande till dem inte har jobb, s.k. outsiders. De förra kan sina

som pressa upp löner ytterligare utan att förlora sina jobb. Det gör det mindre sannolikt än eljest att outsiders får jobb.

Staten har ett stort också när det gäller vilken ersättning utgår till

ansvar som individer vid arbetslöshet eller AMS-verksamhet. Ju högre ersättningsnivåema är desto mer kan räkna med att lönerna drivs eftersom den förväntade

man upp,

36 Stabilitet

alternativa inkomsten då blir högre. En sänkt ersättningsnivå bidrar därför till lägre arbetslöshet.

Andra förslag för att förhindra löner som leder till stor arbetslöshet är att löntagarna och arbetsgivarna själva får bära en större del av kostnaderna än i dag för arbetslöshet via egenavgifter och arbetsgivaravgifter i arbetslöshetsförsäkringen. Vid förhandlingar branschnivå bör man dessutom kunna öka motståndet mot arbetslöshetsskapande lönehöjningar genom att avgifterna differentieras med avseende på avtalsområde. Tanken bakom detta är att öka motståndet mot löner leder till större arbetslöshet hos de avtalsslutande

som parterna att göra avgifterna avhängiga av risken för arbetslöshet Calm-

genom fors, bil.. En sådan ordning utesluter naturligtvis inte en viss omfördelning mellan olika A-kassor av fördelningsskäl. Vi stöder en förändring av regelsystemet i dessa riktningar i de fall förhandlingar sker på branschnivå. Vid löneförhandlingar på företagsnivå får man däremot lita till företagets rädsla för förlorad konkurrenskraft och den anställdes rädsla att förlora jobbet som återhållande kraft i löneförhandlingar.

På längre sikt kan också tänka sig ett helhetsgrepp arbetslöshetsför-

man säkringen och arbetsmarknadspolitiken. I ett sådant system skulle olika konkurrerande försäkringsgivare kunna spela en viktigare roll, inte minst när det gäller att återföra arbetslösa till arbete. Tanken är att försäkringsgivama skulle ha ett intresse att de arbetslösa utbildas och omskolas för att öka chansen för

av

jobb. Detta förutsätter dock att avskaffar arbetslöshetskassornas nuvarnya man ande monopol Calmfors, bil.. Vi menar att dessa förslag är värda att överväga.

Penningpolitikens långsiktiga inriktning

En helt avgörande förutsättning för att hålla nere den genomsnittliga inflationstakten är att penningpolitikens långsiktiga uppläggning är förenlig med en låg inflation. Något annat långsiktigt mål för penningpolitiken är inte heller möjligt. En icke förväntad penningpolitisk åtgärd kan få reala effekter på produktion och sysselsättning kan ligga kvar under ett antal år, det s.k.

som persistensproblemet. Men verkningarna av en systematisk och förväntad expansiv politik begränsar sig till pris- och lönenivån. Konkret betyder detta att en systematisk expansion av likviditeten måste undvikas under flytande växelkurs,

systematisk och förväntad devalveringspolitik bör und-

samma sätt som en vikas vid fast växelkurs. Dock är det lättare sagt än gjort att etablera ett trovärdigt ankare för inflationsförväntningarna. Som vi visade tidigare i kapitlet, råkade försöken att bedriva låginflationspolitik i Sverige via en fast växelkurs under de senaste två decennierna ut för betydande trovärdighetsproblem. För att råda bot sådana problem är den naturliga vägen att försöka åstadkomma en starkare bindning för låginflationspolitiken.

Stabilitet

En möjlighet som diskuterades efter devalveringama 1981-1982 att för-

var söka nå anslutning till EG:s valutasamärbete EMS; möjligheten för icke EGländer att delta i samarbetet stod i princip öppen i EMS-avtalet från 1978. Fördelen gentemot en ensidig bindning kronan mot valutakorg skulle

av en vara dubbelt. För det första skulle det vara fråga ömsesidig förpliktelse:

om en förändringar av valutakursen skulle diskuteras med övriga EMS-deltagare,

som i gengäld skulle vara förpliktade att lämna kortsiktigt stöd till den svenska kronan. För det andra skulle en bindning till EMS’ nätverk bilaterala kurser

av tvinga fram en anpassning av Sveriges räntor och inflationstakt till de lägre nivåerna i EMS-ländema, speciellt Tyskland. Åren 1983-1987 närmare sig också de övriga EMS-ländemas inflationstakt och korta räntor den tyska nivån Svensson, 1989.

Vissa skeptiker i den internationella debatten Giavazzi Giovannini, 1989 pekade dock på att stabiliteten inom ett valutasarnarbete där kursändringar är möjliga förutsätter fortsatt reglering kapitalrörelsema. Utvecklingen i

en av EMS efter de avregleringar som skedde under 1980-talet speciellt efter 1988

-

tycktes i några år ge en annan slutsats: de friare kapitalrörelsema verkade — snarast ge en större bindning av valutakursema. Då det från 1990 ställdes i utsikt att medlemmarna skulle röra sig valutaunion under andra halvan

mot en av 1990-talet, minskade ränteskillnadema ytterligare mellan EMS-ländema.

Den stora valutaoron under hösten 1992 till sist skeptikema rätt. Efter

gav fem och ett halvt år utan några kursjusteringar blev prisnivåema i EMS-ländema så olika att det inte längre var trovärdigt att undgå justeringar valutakursema.

av Recessionen under 1991-1992 gjorde det alltmer kostsamt för rad länder att

en anpassa sina räntor till tysk nivå. Samtidigt började många att tvivla på valutaunionens framtid i och med svårigheterna att ratificiera Maastricht-avtalet.

Att knyta kronan till ecuzn i maj 1991 var ännu ett försök att skapa trovärdighet for den fasta växelkurspolitiken. Men detta misslyckades, och trovärdigheten fick en definitiv knäck när valutaunionen blev allt osäker under

mer sommaren 1992. Efter valutakrisen i september, när kronan försvarades med extrema räntenivåer, blev anknytningen ännu mindre förtroendeskapande, eftersom

en fjärdedel av valutorna i inte längre bundna några ömsesidiga

ecuzn var av kursförpliktelser. Ecu-ankaret släppte.

Mot den bakgrunden vill vi inte förorda försök att skapa starkare bindning

en av den svenska penningpolitiken genom en ensidig svensk anknytning till

en eller flera EMS-valutor utan några institutionella förordningar i övrigt. Visserligen har Österrike lyckats i sin politik knyta sin valuta till D-marken. Men

att de institutionella förhållanden i Österrike bl.a. då det gäller centralbankens ställning och lönebildningena är annorlunda än i Sverige Genberg, bil.. Fördelarna med en ensidigt deklarerad fast växelkurs är i dag antagligen små eller obefintliga, då risken för återkommande valutakriser inom EMS består. Sådana kriser kan, som vi vet, föra med sig extrema räntor och stora samhällsekonomis-

38 Stabilitet

ka kostnader. I och med instabiliteten i EMS-systemet, är det svårt att hävda att det i dag existerar stabil mellanform mellan flytande växelkurs och valuta-

en union. Så länge det finns viss autonomi i penning- och finanspolitiken finns

en det alltid risk att politiken inte är förening med den fasta kursen och att

en valutaspekulation kan uppstå. Vid reala störningar, då en växelkursjustering faktiskt är motiverad, kan det dessutom vara svårt att nå enighet om en sådan. Detta illustrerades på ett dramatiskt sätt inom EMS, när man inte kunde nå enighet att skriva upp D-marken efter Tysklands återförening.

om

Det är också tvivelaktigt huruvida medlemskap i ett valutasamarbete med fasta

justerbara kurser verkligen kan en lämplig förberedelse till ett men ses som eventuellt senare deltagande i en valutaunion. Detta gäller kanske speciellt ett land ett antal gånger har tvingats ge upp sin fasta växelkurs och som ännu

som inte ändrat på de institutionella förhållanden som bidragit till detta.

Det är i detta perspektiv man skall se vår ståndpunkt att Sverige i framtiden bör försöka återskapa förtroendet för sin valuta och sin ekonomiska politik

ett antal inhemska ekonomiska och politiska reformer, snarare än att genom försöka gå genväg att återigen koppla ihop kronan med E1145’-

en genom valutorna.

Valutaunion

Möjligheten består att den valutaunion som skisseras i Maastricht-avtalet realiseras i framtiden, eventuellt bland en mindre krets EG-länder såsom Tyskland och Benelux-ländema, kanske också Frankrike, Danmark, Irland och EFTAlandet Österrike. De har alla redan närmat sig varandra avsevärt i inflationstakt och räntor, även de inte i alla avseenden uppfyller Maastricht-avtalets

om fmanspolitiska villkor. En sådan mindre union av etablerade låginflationsländer skulle kunna uppnå ett betydande förtroende för en låg och stabil inflationstakt. Å andra sidan är fördelen i form låga valutaväxlingskostnader och låg

av valutarisk mindre färre länder deltar i unionen. För Sverige, som bara

som har 40 % sin handel med denna mindre krets av länder, vore det från den

ca av synpunkten fördelaktigt att valutaunionen om den kommer blir ganska

— — omfattande.

Om valutaunionen realiseras och Sverige deltar vilket kommissionens

förslag andra områden skapar förutsättningar för blir det fråga om en

mycket stark bindning penningpolitiken. Att slutgiltigt låsa valutakursema

av och tid därefter införa europeisk valuta, betyder att alla deltagare

en en underordnar sig den europeiska centralbankens penningpolitik. Det innebär dels potentiella trovärdighetsvinster, dels att betydande transaktionskostnader och valutarisker försvinner. Men det innebär också förlust penningpolitisk

en av handlingsfrihet vid allvarliga störningar som drabbar Sverige, men inte de

Stabilitet

övriga länderna. Meningarna bland ekonomer är delade vinsterna ett

om av medlemskap är större än förlusterna; det kommer till beror i hög grad

svar man på hur man värderar risken för stora inhemska störningar. Våra reforrnförslag till förändrade spelregler och beslutsprocesser skulle dock reducera riskerna för allvarliga inhemska störningar.

Själva lutar vi därför slutsatsen att ett medlemskap i europeisk mynt-

en union vore positivt i förhållande till vår nuvarande situation åtminstone

- ur snäv penningpolitisk synpunkt. Men sammanflätningen

med andra aspekter av Sveriges relationer till EG gör en anslutning till eventuell valutaunion på

en EG-nivå till mer än en penningpolitisk fråga. Den blir i stället del ett

en av större paket. Med hänsyn till den stora osäkerhet trots allt råder valuta-

som om unionens framtid, deltagarkrets och tidtabell är det kanske ändå tillrådligt att skjuta på beslutet om att delta i valutaunionen till ett sent stadium förhand-

av lingama om EG-medlemskap.

En strategi som tar sikte på att etablera trovärdighet för en anti-inflationspolitik, med hänvisning till ett framtida inträde i valutaunion, har dock stor

en en svaghet. Eftersom förekomsten union inte är något vi kontrollerar själva,

av en

så kan förutsättningarna plötsligt ryckas bort. Den svenska ecu-kopplingen år

1991 är ett talande exempel. Den kan ett försök att självmant ta på

ses som en tvångströja i samband med ansökan om EG-medlemskap: inträdeskraven till den framtida ekonomiska och monetära unionen skulle få devalveringar att framstå som mycket kostsamma. Men tvångströjan blev plötsligt mycket rymligare när unionen blev mindre trolig.

Riksbanksreform

De förslag till en riksbanksreform som förekommit i debatten bygger på försök att stärka de inhemska institutionerna, än att söka trovärdighet från

snarare omvärlden. Riksbanksutredningen har nyligen lagt fram ett specifikt förslag i denna riktning SOU 1993:20. Den bärande tanken i förslaget är att delegera penningpolitiken till en centralbank, som är oberoende än dagens, och att

mer formulera ett mål för centralbankens verksamhet speciellt betonar pris-

som stabilitet. Men centralbankens ställning är ett flerdimensionellt begrepp,

som innefattar huvudmannaskap, utnämningsmakt, ansvarsförhållanden, mandatperioder, kontroll av de penningpolitiska styrmedlen, statens upplåningsmöjligheter, osv. I flera av dessa avseenden har den svenska Riksbanken, i förhållande till andra centralbanker, en oberoende ställning.

I andra avseenden är det dock tvärtom. Det gäller i synnerhet de korta

mandatperiodema i riksbanksfullmäktige, vilka dessutom är helt synkroniserade med riksdagens mandatperioder. Under stora delar efterkrigstiden fungerade full-

av mäktige mer eller mindre som en avdelning inom finansdepartementet, eller ett

40 Stabilitet

riksdagsutskott, och enligt tillgänglig information fattades en del centrala penningpolitiska beslut kortsiktiga grunder och som en del av en partipolitisk

En viss avpolitisering har visserligen skett under de allra senaste åren, process. i och med avvecklingen kreditmarknadsregleringarna, brottet med den tidig-

av

traditionen att utnämna enbart riksdagsman till fullmäktige, samt regeländare ringarna 1989 riksbankschefen utses inte längre av regeringen utan av fullmäktige och för fem år i stället for tre. Vi anser, i likhet med Riksbanksutredningen, att det är önskvärt att fortsätta att skapa förutsättningar för en större kontinuitet och långsiktighet i penningpolitiken på visst avstånd från dagspolitiken. Detta kan åstadkommas avsevärd förlängning av fullmäkti-

genom en

mandatperioder och ett rullande tillsättningsförfarande. ges

Vi stöder också andra punkter i utredningens förslag. Det är betydelsefullt att sätta på pränt politisk samsyn vikten av låg inflation genom att lagstifta

en Riksbankens övergripande uppgift att värna om penningvärdet. En stor och växande statsskuld kan näring inflationsförväntningar, som bygger

ge misstanken att staten till slut kan komma att försöka lösa problemet med statsskulden att inflatera bort den se vidare nedan. För att minska denna

genom risk bör man eliminera statens nuvarande möjligheter att låna i Riksbanken och därmed tvinga fram en mindre inflatorisk penningpolitik. Riksbanksledningens ansvar markeras genom att den regelbundet och offentligt redogör för och motiverar sin uppläggning av penningpolitiken inför riksdagen och dess utskott.

Utredningens förslag har stöd både i nyare ekonomisk teori och i praktisk erfarenhet. Teorin betonar hur kortsiktig handlingsfrihet i penningpolitiken, tillsammans med ett tryck att expandera ekonomin genom räntesänkningar eller devalveringar, kan generera alltför expansiv politik både i genom-

en —~ snitt och vid fel tillfällen. Enligt teorin kan centralbankens politiska huvudman öka den långsiktiga bindningen till en anti-inflationspolitik, och därmed förbättra trovärdigheten, just att delegera ansvaret för penningpolitiken till

genom

institution som står en bit ifrån politiken. Beslutsfattarna inom denna instien tution bör ha ett väldefinierat mål for sin verksamhet och ställas till svars for hur väl de lyckas uppfylla målet.

Erfarenheterna, speciellt under de senaste två decennierna, tyder också på att de länder lyckats bäst med att bekämpa inflationen i allmänhet också har

som självständiga centralbanker som betonar pristabilitet. Dessa länder har inte lyckats sämre än andra när det gäller att klara sysselsättningen. Riksbanksutredningens huvudtext och bilagor innehåller en utförlig redogörelse både för teori och erfarenheter.

En delegering till oberoende riksbank med tydlig målformulering går också

en utmärkt att återföra till den grundläggande principen om en tydligare ansvarsförhållande mellan staten och dess myndigheter som diskuterade i kapitel l och tar upp ytterligare i kapitel Men tanken en mer oberoende centralbank kan

Stabilitet

realiseras på ett framgångsrikt sätt bara om den är väl förankrad i politik och allmän opinion.

Penningpolitik på kort sikt

Allt detta gäller penningpolitikens institutionella En viktig fråga

ramar. annan är hur den kortsiktiga handlingsfriheten i penningpolitiken skall utnyttjas för att bäst befrämja en stabil makroekonomisk utveckling. Som vi påpekade i avsnitt 2.1 är frågan om kortsiktig räntestyming egentligen aktuell bara så länge vi har en flytande växelkurs.

Mera specifikt gäller frågan i hur hög grad Riksbanken i sin kortsiktiga penningpolitik bör ta hänsyn till sysselsättning, konkurrenskraft och andra realekonomiska variabler när ekonomin drabbas olika störningar. Ett exempel

av på troliga störningar är de fluktuationer i växelkursen visat sig uppkomma

som i länder med flytande växelkurs till följd tillfälliga kapitalflöden,

- av spekulativa bubblor eller andra skift de finansiella marknaderna.

Så kan t.ex. en kraftig appreciering av kronan försämra lönsamheten och hota sysselsättningen i den konkurrensutsatta sektorn. En sådan recessionsimpuls tenderar att minska inflationstrycket i ekonomin, effekt förstärks prisfall på importerade

en som av varor. I detta fall pekar hänsynen till realekonomin håll hänsynen

samma som till den långsiktiga prisstabiliteten, nämligen att lätta på penningpolitiken

genom att sänka de korta räntorna så att apprecieringen motverkas. Men problemet kan bli besvärligt om det fordras mycket kraftig intervention för att återställa

en konkurrenskraften. Schweiz har vid något tillfälle drabbats detta dilemma

av Genberg, bil..

.

Vid andra störningar kan konflikten mellan de olika målen bli värre. Låt

oss tänka oss att konkurrenskraften försämras av samma skäl under 1970-talet,

som nämligen att lönerna ökar avsevärt snabbare än vad den relativa produktiviteten och den utländska inflationen egentligen legitimerar. I detta läge kräver inflationsmålet att Riksbanken går emot kraven på att ackommodera via lägre räntor och depreciering, och i stället höjer räntorna för att få stopp på den begynnande inflationen. Annars riskerar Riksbanken att inflationsmålet förlorar sin trovärdighet, vilket i sin tur skulle öka sannolikheten för lönestömingar skall

att nya inträffa, vilket skapar krav på expansiv politik, Detta exempel under-

nya osv. stryker ytterligare hur viktigt det är att lönebildningen fungerar. Dessutom visar det på vikten av ett stabilt ankare för de medelfristiga inflationsförväntningarna. Erfarenheten visar att länder Tyskland och Schweiz, med starka inhemska

som institutioner och ett grundmurat track record för sin låginflationspolitik, kortsiktigt kunnat ta realekonomiska hänsyn för politiken utan att för den skull äventyra sitt långsiktiga förtroende. Så t.ex. har Bundesbank i varje lågkonjunktur sedan mitten av 1960-talet ganska snabbt sänkt den korta räntan med 4-5

42 Stabilitet

procentenheter. Länder England, utan stark centralbank, och med varier-

som ande inflationshistoria, har däremot sämre klarat av sådana manövrer Bemanke

Mishkin 1993; Genberg, bil..

Statsskuld och inflation

Det är viktigt att långsiktig finans- och penningpolitik harmonierar. För en stabil makroekonomisk utveckling i framtiden är det nödvändigt att bromsa den snabba försämring under senare år inträffat i de offentliga finanserna. En

som växande skuldsättning för staten och den offentliga sektorn som helhet minskar nämligen handlingsfriheten i finanspolitiken och har redan gjort det på ett

destruktivt sätt. Men sådan utveckling ökar också risken för att framtida

en regeringar skall välja den politiskt enklaste lösningen på statsskuldsproblemet, nämligen att försöka urholka skuldens realvärde med hjälp av hög inflation. Det räcker med att inhemska och utländska iakttagare börjar misstänka att en sådan utveckling hotar i framtiden för att de långsiktiga inflationsförväntningama skall skjuta i höjden, vilket snart visar sig i en höjning av de långa obligationsräntoma. Den italienska situationen under de senaste åren visar vilken bekym-

situation ett land med hög offentlig skuldsättning kan hamna mersam

Det skall genast tilläggas att Sverige i nuläget befinner sig långt ifrån en skuldkris. Speciellt om man ser till den samlade offentliga sektorn så befinner vi fortfarande bland de OECD-länder som har lägst skuldsättning. I själva

oss verket är det först under 1991-1992 som den samlade offentliga sektorn fått en finansiell nettoskuld OECD 1992. Men med ett offentligt finansiellt underskott, motsvarar 10-15 % av BNP går situationen snabbt utför. Det är

som därför ett absolut krav att i god tid före sekelskiftet stabilisera den offentliga skulden så att den inte växer snabbare än BNP. En sådan Stabilisering av skuldkvoten kräver ett överskott i den samlade offentliga budgeten exklusive räntor

det s.k. primära budgetsaldot som balanserar räntebetalningama på den - utstående skulden, korrigerade för tillväxt. Antag att vi önskar stabilisera skuldkvoten på 45 % av BNP. Då krävs vid 5 % realränta och 2 % tillväxttakt i BNP att de offentliga inkomsterna överstiger utgifterna exklusive räntor med ungefär 20 miljarder kronor i dagens penningvärde. För innevarande år beräknas inkomsterna understiga utgiftema exklusive räntor med ungefär 160 miljarder kronor. Hela balansen på 180 miljarder kronor kräver naturligtvis inte besparingar eftersom budgetsaldot kommer att förbättras avsevärt, uppskattningsvis 75-100 miljarder kronor, när konjunkturläget väl blir mer normalt.

Vid vilken nivå man skall sikta på att stabilisera skuldsättningen är egentligen

inkomstfördelningen mellan nuvarande och framtida generationer. en fråga om Vi tar denna fråga i kapitel Vilket innehåll man vill ge besparingarna är

upp

politisk fråga, ett sådant ställningstagande borde vila en ordentlig en men

Stabilitet

analys av olika offentliga utgifter och inkomster. Vi tar dessa frågor i

upp kapitel I vilken takt man skall sikta på att avveckla de offentliga underskotten är en av de viktigaste stabiliseringspolitiska frågorna i dagsläget. Vi diskuterar den frågan i avsnitt 2.3.

Vi föreslår också en omläggning av statsskulden, på två sätt. Avsikten är att minska de framtida incitamenten att inflatera bort statsskulden, och därmed hålla tillbaka de långsiktiga inflationsfcirväntningarna redan i dag. För det första bör den redan inledda upplåningen i utländsk valuta fortsätta; det är nämligen bara realvärdet av statsskulden i kronor beror på den svenska inflationen. Vi

som delar inte den uppfattning som framförts att svenska staten under den närmaste tiden skulle ha några svårigheter att låna betydande belopp på den inter-

upp nationella kapitalmarknaden. Visserligen har de s.k. credit rating-

ett av instituten nyligen graderat ned svenska detta innebär på sin höjd

staten, men en marginell höjning av lånekostnaden i utländsk valuta.

För det andra föreslår vi att Riksgäldskontoret i uppdrag att finansiera

ges en del av sin nyupplåning i kronor med långa reallån, s.k. indexlån. Sådana indexerade statsobligationer skyddar placerama från real urgröpning via inflation.

en För ett antal aktörer på den svenska marknaden med långsiktiga placeringsbehov

vore indexobligationer antagligen ett mycket intressant placeringsalternativ.

Avsevärda volymer kan därför antagligen emitteras på sikt. Det finns vissa skattetekniska problem med indexlån, inte värre än att de kan hanteras

men

Lindgren 1992.

Båda dessa lånefoimer minskar statens nominella räntebetalningar under de närmaste åren. Lånen skulle också bli tämligen billiga för och därmed

staten för skattebetalarna marknaden är överdrivet pessimistisk regeringens

——om om och Riksbankens förmåga att hålla nere inflationen i framtiden. Genom att låna i utländsk valuta eller med indexerade instrument, och att verkligen hålla

genom nere inflationen, slipper staten då längre fram betala hela den deprecieringsrespektive inflationspremie som återspeglas i de höga svenska nominalräntoma.

F inanspol itiken

Det är också viktigt att finanspolitiken inte överhettar samhällsekonomin, såsom skedde flera gånger under 1970- och 1980-talen, eller driver fram stor arbetslöshet.

Enligt vår mening är det också viktigt att finanspolitiken, speciellt vid fast växelkurs, parerar stora förändringar iden allmänna eñerfrågenivån, oavsett

om dessa förändringar beror på åtgärder vidtagits statmaktema, eller de

som av om orsakas av störningar från utlandet eller från inhemsk sparbenägenhet. Ett intressant exempel är de drastiska variationema i hushållens sparkvot hushållssparandets andel hushållens disponibla inkomster sedan mitten 1980-talet:

av av

44 Stabilitet

först minskade hushållens sparkvot, med knappt 6 %, sedan ökade den igen med

10 %. Denna cykel i sparkvoten bidrog både till överhettningen av den ca svenska ekonomin under delen 1980-talet och till den kraftiga kon-

senare av junktumedgången under 1992 och 1993. Orsaken till den minskade sparkvoten

kombination statliga åtgärder avregleringen kreditmarknaden var en av - av utan samtidigt tillräcklig stor ändring av skattereglema och andra

en förändringar såsom ökade kapitalvärden ett antal viktiga tillgångar vilket i sin tur sammanhängde med avregleringen av kreditmarknaden. Likaså låg statliga åtgärder, främst 1991 års skattereform, bakom den ökade sparkvoten i början av 1990-talet.

Vi vill samtidigt framhålla att sannolikheten för en framgångsrik finjustering fine tuning den totala eflerfrfigenivén i samhällsekonomin med finans-

av politiska medel är liten. Det beror bl.a. på att möjligheterna att göra goda

för den period under vilken vidtagna åtgärder kommer att verka är prognoser mycket små. Möjligheterna är betydligt större att identifiera och rätta till en extrem överhettning som under senare delen av 1980-talet eller en extrem efterfrågenedgång under perioden 1992-1993. I sådana situationer är

som

risken betydligt mindre att åtgärderna hamnar i fel konjunkturläge. Svårigheterna att finjustera efterfrågan är alltså inte något starkt argument mot att försöka sig på att grovjustera den någorlunda snabbt om man nu kan skapa

-

majoritet i riksdagen för sådana finanspolitiska åtgärder. en

Reform av budgetprocessen

En långsiktig sanering de offentliga finanserna eller en ansvarsfull finans-

av politik under normala förhållanden kommer emellertid inte av sig själv.

mer

Finanspolitiken bidrog exempelvis till överhettningen av ekonomin i förspelet

till de tre kostnadskriser som tidigare omnämnts. Det fanns under l980-talet viss insikt problemen, däremot saknades de politiska förutsättningarna för

om men att skrida till handling. Minoritetsregeringar och korta valperioder försvagade den verkställande makten. Ju längre tiden gick, desto klarare framstod klyftan mellan författningens bokstav och dess realitet; regeringen skall enligt grundlagen för att styra riket, har i praktiken ofta saknat makt att

ansvara men genomföra de nödvändiga åtgärderna.

Internationella erfarenheter visar att det finns ett nära samband mellan finanspolitikens resultat och budgetprocessens utformning. Länder med en stram budgetprocess har vanligen även sunda statsfinanser. Allt pekar på att institutionella regler har stor betydelse för finanspolitiken. Vi föreslår ett antal förändringar i riksdagens och regeringens arbetsformer. Syftet är att förbättra parlamentarismens funktionssätt och att förstärka det politiska ansvaret för statens finanser.

Stabilitet 45

Vi föreslår att regeringens ställning stärks i förhållande till riksdagen, så att regeringen ökade möjligheter att uppfylla sin roll som styrande organ. ges Riksdagens främsta uppgift de allmänna riktlinjerna och, inte minst, är att ange att aktivt och kritiskt granska regeringens arbete. Dagens problem förvärras att regeringskansliet har en otidsenlig organisaav tion. Vi föreslår därför att departementsorganisation och interna samordningsmetoder till dagens krav på politisk handlingskrañ. Regeringen måste anpassas på ett tidigt stadium fasta för budgetarbetet. Statsrådsberedningen ange ramar och Finansdepartementet måste bli starkare i förhållande till fackdepartementen. Budgetdokumentet måste ändras så att faktiska inkomster och utgifter framträder tydligare. Vi föreslår också att riksdagens arbete förskjuts från detaljfrågor till övergripande principer. Utskottens indelning vidgas från snäva sektorsintressen till bredare ansvarsområden. Finansutskottets ställning stärks. Riksdagen har att antingen anta eller förkasta budgeten i sin helhet. Dessa förslag utvecklas närmare i kapitel

Förslag

Långsiktig stabiliseringspolitik

Låt kronan flyta i väntan anpassning till valutaunion inom EG:s en Vi inte att en ensidig fast växelkurspolitik är tillrådlig. ram. anser Ge Riksbanken ett långsiktigt prisstabiliseringsmål, ett större oberoende, men också större ansvar inför riksdagen. Stabilisera den offentliga sektorns skuldsättningi förhållande till BNP; . lägg också statsskulden mot långa indexlån och upplåning i om utländsk valuta. För att detta skall bli trovärdigt krävs program institutionella förändringar av det slag som beskrivs närmare i

kapitel

Finanspolitiken bör utnyttjas för att undvika grova avvikelser från . normalt kapacitetsutnyttjande och arbetsmarknadsläge. Liberalisera arbetsmarknadslagsstiftningen och sänk ersättnings- . nivåerna i arbetsmarknadspolitiska åtgärder för att skapa en mer flexibel arbetsmarknad klarar omställningen mellan branscher eller som regioner och en snabb sysselsättningsexpansioni konjunkturuppgångar.

Stabilitet

Staten bör avstå från inkomstpolitik central nivå och decentralisera

.

de statliga löneförhandlingama.

För att förbättra förutsättningarna för låg inflation råder vi arbets-

.

marknadens parter att begränsa förhandlingarna utgående löner till

om

en förhandlingsnivå, även om andra anställningsvillkor givetvis kan

förhandlas på högre nivå.

2.3¶Hur komma helskinnade kris

ur dagens

Stabiliseringspolitiken på kort sikt

Målkonflikter

I avsnitt 2.1 beskrev vi hur en inhemsk kostnadskris förstärktes

som av en internationell konjunkturavmattning snabbt utvecklades till inhemsk efter-

en frågekris i samband med fallande investeringar och konsumtion. Diagram 2.4 visar de olika efterfrågekomponentemas bidrag till tillväxten. Som vi

ser mattades exporten under 1990, medan den rent minskade under 1991. Den

av kraftigaste effekten av kostnadskrisen att investeringarna föll mycket kraftigt

var under 1991 och 1992 och förväntas falla ytterligare under 1993; 1991 bidrog

också fallande lagerinvesteringar till den negativa BNP-utvecklingen. Konsum-

tionen föll 1992 och kan väntas falla ännu under 1993 enligt samstämmiga

mer prognoser.

Deprecieringen av kronan sedan november 1992 får den positiva effekten svensk ekonomi att exporten ökar kraftigt under de närmaste åren och att den importkonkurrerande delen av svenskt näringsliv stimuleras kraftigt. Sverige kommer därmed att bli tudelad ekonomi, där den fjärdedel ekonomin

en av som verkar under internationell konkurrens expanderar kraftigt, de återstående

men tre fjärdedelama, produktion för hemmamarknaden, särskilt byggnadssektom, går kraftigt tillbaka.

Denna situation kan tyckas skapa ett idealiskt läge för expansiv

en mer penning- eller finanspolitik för att stimulera den nedpresssade inhemska efterfrågan. Eftersom det finns gott om lediga skulle expansion

resurser, en av investeringar och konsumtion inom landet inte nämnvärt hämma den utlandskonkurrerande sektorn. Men det finns två närbesläktade skäl varför inhemsk

en efterfrågestimulans är långt ifrån oproblematisk: budgetunderskottet och risken för ett återfall i hög inflation.

Stabilitet

Diagram 2.4 Bidrag till BNP-tillväxten

I I I I l I I I I I I 1981 1983 1985 1987 1989 1991 1993

bruttoinvesteringar lagerinvesteringar konsumtion export im BNP 2:2; Å [:] j

Källa: Konjunkturinstitutet och egna beräkningar.

En finanspolitisk expansion, som spådde budgetunderskottet ytterligare, skulle kunna ytterligare näring de långsiktiga inflationsförväntningama.

ge Slutsatsen är att eventuella kortsiktiga finanspolitiska stimulanser bör utformas

med så små negativa effekter som möjligt budgetunderskottet. Detta är en

utgångspunkt för våra förslag. Även när det gäller penningpolitiken existerar svåra målkonflikter. Om Riksbanken fortsätter att sänka räntan i förhållande till omvärlden kan kronan falla ytterligare, vilket förstärker den inflationsimpuls som träffar den svenska ekonomin. Dessutom förstärks tudelningen ekonomin: konkurrenskraften av förstärks ytterligare för den utlandskonkurrerande sektorn, samtidigt som den inhemska efterfrågan går än Detta olyckligt eftersom huvudproner mer. vore blemet i dag är den låga inhemska eñerfrågan. En snabb sänkning av de korta räntorna kan t.o.m. dra de långa räntorna om det uppstår förväntningar om upp ökad inflation i framtiden. Det betyder inte att de långa realräntorna skulle stiga. Men högre långa nominalräntor kan skapa likviditetsproblem hos vissa företag och hushåll; ett uppenbart exempel är bostadslån som har rörlig ränta eller när gamla långa lån måste omsättas. Detta skulle motverka den efterfrågestimulans tänkte sig. Mot dessa risker skall väga risken att en som man man fortsatt hög räntenivå ytterligare pressar ned den svenska konjunkturen och att

48 Stabilitet

fastighets- och finanskrisen förvärras. Detta skulle inte bara skärpa arbetslöshetskrisen utan också ytterligare öka budgetunderskottet; sådan politik

även en skulle kunna pressa upp de långa räntorna.

Den dystra slutsatsen av detta resonemang är att det inte finns några enkla lösningar i det läge som råder. Vad man än gör finns det stora risker att situationen förvärras.

Vilka åtgärder föreslår då för att mildra den akuta ekonomiska krisen, och för att fasa svensk ekonomi mot låg inflation och tillfredsställande sysselsättning Uppenbarligen är det frågan mycket svår bedömning och värdering

om en av vad som i dag är de allvarligaste riskerna: risken för inflation under den närmaste tiden, på grund av en ytterligare depreciering, eller risken för att arbetslösheten fördjupas och förlängs i en riktning mot finsk situation med

en en kombination av massarbetslöshet och risk för skenande arbetslöshet och inflation längre fram.

Vi menar att det är risken för ytterligare stor ökning arbetslösheten

en av som i dag är den allvarligaste. Det beror inte bara på att dagens höga arbetslöshet är ett ytterst allvarligt ekonomiskt och socialt problem Janlert Meidner 1992, utan också riskerna för att fastnar i hög långtidsarbetslöshet, med alla de samhällsproblem som hänger samman med detta. Frågan är därmed hur arbetslöshetsproblemet skall kunna mildras och lång sikt lösas utan att

—- — äventyra de viktiga målen att få stopp statsskuldens ökning och att undvika en återgång till hög inflation i intervallet 5-10 % eller ännu

mer.

Åtgärder för Ökad handlingsfrihet

De åtgärder vi föreslog i avsnitt 2.2 framstår i detta ljus speciellt viktiga.

som Eventuella finanspolitiska stimulanser i dag blir nämligen lättare att vidta

om man kan öka trovärdigheten för att budgetunderskotten verkligen kommer att avlägsnas under de närmast kommande åren. Det finns flera olika sätt att bidra till sådan trovärdighet: att genomföra de reformer regelsystemen och besluts-

av formerna i den offentliga budgetprocessen som beskrivs i avsnitt 2.2 och i kapitel En annan viktig åtgärd är dessutom att redan nu besluta framtida

om nedskärningar av offentliga utgifter; återkommer till frågan avvecklingen

om av budgetunderskottet nedan. Våra förslag till förändring statsskuldens

av sammansättning i avsnitt 2.2 kan på samma sätt bidra till ökad handlingsfrihet

en i nuläget.

Också för penningpolitiken blir handlingsutrymmet i dag förtroendet

större om för den långsiktiga politiken kan stärkas; påpekade i föregående avsnitt

som kan Bundesbank genomföra kraftiga räntesänkningar under lågkonjunkturer utan att för den skull misstänkas ha gett kampen mot inflationen. Det betyder

upp att ett klart uttalat och brett politiskt stöd för en reform som ökar Riksbankens

Stabilitet

självständighet inte bara bidrar till långsiktig stabilitet utan också blir viktig

en förtroendeskapande åtgärd på kort sikt. Sådana trovärdighetsskapande åtgärder ökar möjligheterna att sänka räntorna utan att kronan deprecieras ytterligare. De kan, särskilt i kombination med europeisk räntesänkning, göra det lättare för

en Riksbanken att hjälpa Sverige ur den djupa lågkonjunkturen.

Vägen krisen: Penningpolitiken

ur

Vad kan penningpolitiken åstadkomma för att mildra den akuta krisen Vi råder Riksbanken att fullfölja sin strategi att successivt sänka den korta räntan, och att avläsa vad som händer med växelkursen, räntomas tidsstruktur den s.k. avkastningskurvan, löne- och prisinflationen och inflationsförväntningama. För att vi inte skall fastna i dagens höga penningsmarknadsränta och förvärra lågkonjunkturen anser vi att räntesänkningama bör fortsätta så länge inget ytterligare dramatiskt händer med den långa räntan eller med kronkursen.

Hittills måste man säga att denna strategi med successivt sänkta räntor har varit framgångsrik i den meningen att även förväntade framtida korta räntor flera år framåt verkar ha gått ner. Det illustreras Diagram 2.5 vilket visar ett

av antal s.k. terminsräntekurvor. Terminsräntoma kan tolkas som förväntade framtida korta räntor vid olika tidpunkter. Det är tydligt att under de

marknaden

senaste månaderna väntat sig sänkta korta räntor under det närmaste året; detta illustreras av att terminsräntekurvan varit och fortfarande är fallande

— —— under det närmaste året. I den vänstra delen av diagrammet vi att kurvorna

ser från senare datum systematiskt ligger under kurvorna tidigare datum. Detta

av visar att Riksbanken faktiskt gått snabbare fram i sin räntesänkning än vad marknaden väntade sig i december 1992 respektive januari 1993. Men kurvorna anger också högre förväntade korta räntor några år, vilket framgår att de

om av förväntade korta räntorna från 1988 krupit strax över 10 %. Det tyder på

upp att marknaden väntar sig en anpassning räntan till högre inflation några

av om ar.

De lägre terminsräntoma i Tyskland anges i nedre delen diagrammet. Här

av sammanfaller terminsräntekurvoma från olika datum. De mindre räntesänkningar som Bundesbank genomfört under de senaste månaderna har alltså skett i den takt marknaden väntade sig. Skillnaden mellan de svenska och tyska kurvorna kan tolkas som förväntad framtida depreciering av den svenska kronan och

— därmed också som en skillnad i inflationsförväntningar mellan Sverige och Tyskland. Som framgår av diagrammet förväntar sig aktörer på penningmarknaden en årlig depreciering av kronan mot D-marken med mellan 2,5 och 3,5 % per år fr.o.m. 1994.

50 Stabilitet

Diagram 2.5 Terminsräntekurvor 9 december-22 februari

SEK 19 feb

DEM 19 feb

1992 1993 1594 1995 199s 1997 19.98 1999 2oo0 2601 20o2

Källa: Beräkningar av Lars Svensson.

Man kan ha delade meningar om vilken strategi är bäst: den svenska och

som tyska med successivt sänkt penningmarknadsränta, eller den engelska

med en aggressiv räntesänkning först från 10 till 7 % och ännu lägre. När

senare Riksbanken nu valt en experimentell strategi med successivt sänkt penningmarknadsränta, vore det oklokt att plötsligt skifta till engelsk strategi med

en en plötslig sänkning av korträntan till exempelvis 6 % nivå den engelska

som

när detta skrivs. Ett sådant plötsligt byte strategi skulle för det första

av komma att uppfattas att Riksbanken under påtryckningar givit den

som upp långsiktiga kampen mot inflationen. För det andra skulle det kunna svårt

vara att vända tillbaka om kronan föll kraftigt vid en stor räntesänkning. Vi

anser därför att Riksbanken bör fullfölja sin experimentella strategi.

Eftersom de mest besvärande räntorna i dag är bankernas låneräntor,

snarare än penningmarknadsräntoma, är det också nödvändigt och kanske viktigast

av allt när det gäller ränteläget att lösa finanskrisen med metoder tar

- som ner bankernas låneräntor. Vi återkommer till detta i kapitlet.

senare

Stabilitet 51

Vägen krisen: F inanspolitiken

ur

Flera av våra förslag till framtida finanspolitik går ut på idén att öka utväxlingen på de stora utgifiema i samband med den höga arbetslösheten för

innevarande år 90 miljarder kronor så att fler öppet arbetslösa personer

ca kan få del i produktiv och meningsfull verksamhet. Ökad utväxling kan åstadkommas på två olika sätt. Det ena är att förskjuta insatserna från dyra områden till billiga. Det betyder att utgifterna skulle förskjutas från, i tur och ordning, arbetsmarknadsutbildning, byggberedskapsarbeten, andra slag av beredskapsarbeten, och högskoleutsbildning som finansieras via A-kassa till, i tur och

ordning, ungdomspraktik, normal högskoleutbildning, vuxenutbildning och

gymnasieutbildning. Komvux och ett tredje gymnasieår är t.ex. tämligen billiga aktiviteter som bör kunna expandera.

Det andra sättet att öka utväxlingen är att dra ned kostnaderna per person i de dyra verksamheterna. I klartext betyder detta att man sänker ersättningsnivåema, förslagsvis med 20 %. Staten måste då genom lagstiftning fastställa att lönerna skall ligga 20 procentenheter under gällande kollektivavtal. För att det skall löna sig att ta sådant arbete, snarare än att leva på arbetslöshetsunderstöd, måste de

läggas lägre, förslagsvis på 70 % nivå, dock inte lägre än socialbidragssenare

En sådan sänkning arbetslöshetsunderstöden är också nödvändig för normen. av att arbetstagare som förlorat jobb i höglöneyrken skall vara villiga att ta arbeten med klart lägre lön än tidigare.

Mot dessa förslag kan invändas och kommer säkert att invändas att det

- —— är orättfärdigt att låta åtgärder för att hjälpa arbetslösa betalas av andra arbetslösa. Vi har stor förståelse för en sådan invändning. Det är rimligt att de som har arbete större del av bördan för dagens stora arbetslöshet. Men enligt

tar en vår mening är den naturliga metoden att göra detta inte att öka skatterna för hushållen, som en del föreslagit, utan i stället att låta dem som har arbete hjälpa till att täcka underskotten i arbetslöshetsförsäkringen genom höjda egenavgifter.

alltså ytterligare stöd för vårt förslag i avsnitt 2.2. I kapitel 3 föreslår Detta ger vi också som ett led i saneringen av statsfinansema en höjning av företagens egenavgift, arbetsgivaravgiften, med drygt 1,5 % och av arbetstagarnas egenavgift med 2 500 kronor per sysselsatt.

I anda föreslår vi också del de i dag används till

samma att en av pengar som arbetslöshetsunderstöd och speciellt dyr AMS-verksamhet i ökad utsträckning utnyttjas till att reparera och underhålla offentliga byggnader, t.ex. skolor. Detta kan man göra genom att inrätta kommunala beredskapsarbeten med statliga bidrag för lönekostnader för kapitalkostnader återigen med löner under

- —— dagens kollektivavtal för att få ut så mycket sysselsättning som möjligt med givna medel.

Men det finns egentligen inte någon anledning att begränsa utväxlingen till den offentliga sektorn. Det borde vara möjligt att mobilisera också det stora

52 Stabilitet

finansiella sparandeöverskottet i den privata sektorn ca 170 miljarder kronor till avsevärd medfinansiering av arbetsintensiva aktiviteter. Poängen skulle

en vara att försöka få ut en större sysselsättningseffekt per statlig krona än i dagens arbetslöshetsrelaterade utgifter och därmed hålla nere statens budgetkostnader.

För att stimulera ökad sysselsättning denna väg bör man välja generella åtgärder med ett minimum av ansökningsförfarande och administrativ prövning. Åtgärderna bör också vara lätta att starta, enkla att administrera och möjliga att avbryta. Dessa argument talar alla för att utnyttja skattesystemet, exempelvis genom att ge skatteavdrag för vissa investeringar. skattesystemet får dock inte drabbas av nya permanenta avdragssystem som urholkar principen i 1991 års skattereform om stor skattebas och likforrnighet i beskattningen. Det är därför viktigt att åtgärderna blir klart avgränsade i tiden.

Att tidsbegränsa åtgärderna är viktigt även för att effekten skall bli så stor som möjligt; endast då kan man fram en tidigareläggning av investeringar som skulle göras under alla omständigheter.

Stimulansema bör rikta sig mot områden där det används mycket arbetskraft i förhållande till kapital och där arbetslösheten är hög och stigande. Byggnadssektorn, särskilt när det gäller reparation och ombyggnad, är det bästa exemplet på ett sådant område. När det gäller hushâllssektom borde man därför i första hand inrikta sig på reparationer och underhåll av privatbostäder. När det gäller bostadssektorn har man tidigare försökt stimulera ombyggnader och reparationer genom subventioner inom de s.k. ROT-programmen. Man har också använt räntebidragssystemet i liknade syfte. Vi tror vägen via skattesystemet är enklare och effektivare, även om vi inte har hafi möjlighet att utforma några detaljer. När det gäller näringslivet bör det också där finnas potential för att skattevägen få till stånd en viss tidigareläggning av underhåll.

Vi föreslår också att man forcerar de ökade investeringar i infrastruktur som redan beslutats. För att minska kapitalintensiteten i arbetet och därmed få ut mera sysselsättning, bör arbetena utföras i två- eller treskift i stället för det enskilt som är vanligt i dag. Vidare bör man planera arbetena så att man startar ett begränsat antal projekt, men forcerar byggandet. Detta bör sänka kostnaderna, eftersom det idag finns gott om arbetskraft och maskiner och eftersom kortare byggtider ger lägre räntekostnader för varor i arbete.

Vi kan också tänka oss att tidigarelägga en del infrastrukturinvesteringar. Genom att bygga nu, när det är billigt, kan man göra vissa besparingar jämfört med att bygga sedan, även om budgetunderskottet i dag ökar. Vi vill dock poängtera att ett absolut villkor är att man väljer projekten med den högsta samhällsekonomiska avkastningen, så att det verkligen blir fråga om en tidigareläggning av de lönsammaste projekten.Som vi utvecklar närmare i kapitel negligeras ofia resultaten av samhällsekonomiska lönsamhetsbedömningar

— åtminstone på vägområdet. I dagens svåra arbetsmarknadssituation finns

det en klar risk att påtryckningar från regionala och branschvisa särintressen driver

Stabilitet

fram projekt med negativ avkastning. Beslutsprocessen för tunga infrastrukturinvesteringar behöver därför ses över enligt vår diskussion i kapitel

Som vi tidigare diskuterat, sjunker den inhemska efterfrågan kraftigt i år till följd fallande privat konsumtion och fallande privata investeringar se

av Diagram 2.4. Om dessa efterfrågekomponenter, som tillsammans utgör ca 70 % av BNP, faller påtagligt mer under våren än vad som förutses i de flesta

blir det angeläget att generellt stimulera dem, så att man undviker ett prognoser fritt fall den inhemska efterfrågan, liknande den som inträffat i Finland

av Honkapohja m.fl., bil..

Den effektivaste metoden att hålla uppe konsumtionen är att tillfälligt sänka momsen under något år, så att det blir fördelaktigt för hushållen att under denna period med relativt låga priser köpa mer varor och tjänster, särskilt varaktiga konsumtionsvaror. En momssänkning skulle förstås öka budgetunderskottet

tillfälligt; varje procentenhets sänkning av momsen kostar i storleksordningen

5 miljarder kronor. Den oro man måste känna inför detta skall ställas mot oron över att den privata konsumtionen och sysselsättningsläget ytterligare försämras. Om man inte anser sig kunna acceptera en kortsiktig ökning i det cykliska budgetunderskottet skulle kunna ta tillbaka den intema devalvering som

man genomfördes i höstens andra krispaket: tillfälligt sänkt moms skulle därmed finansieras med en tillfälligt höjd arbetsgivaravgifl. Som vi påpekat, är det i dag den inhemska efterfrågesituationen som är hotet.

Den metod vi förordar i en situation med kraftigt fallande investeringar påminner våra tidigare rekommendationer. Genom ett ordentligt men tids-

om begränsat skatteavdrag för alla investeringar, utom bostadsinvesteringar, bör det gå att skapa starka incitament för företagen att tidigarelägga investeringar.

Man kan i så fall tänka sig metoder som påminner om det gamla investeringsfondssystemet, dvs. någon form av direktavskrivning för investeringar. En möjlighet är att företagen får rätt att använda kvarvarande reserver från det gamla skattesystemet som skall återföras till beskattning under 1993-1994. Man tillåter då direktavskrivning mot dessa. En annan möjlighet är att utnyttja avskrivningar mot skatteutjämningsreserven, den s.k. SURVEN.

Vi tar inte ställning till exakt vilken teknik man skall använda. Det väsentliga är att det finns en beredskap för att omvandla en del av det stora finansiella sparandet i den privata sektorn ca 170 miljarder kronor, dvs. 12 % av BNP till realt sparande, dvs. investeringar av olika slag, och på detta sätt undvika en katastrofal utveckling liknande den i Finland, och i stället få en återhämtning av den svenska ekonomin.

54 Stabilitet

Vägen krisen: Hur de

ur sanera oflentliga finanserna

Även sig för den inhemska om man oroar efterfrågesituationen under det närmaste året är det oerhört viktigt att redan formulera saneringsplan för de nu en sargade offentliga ñnansema. För att återskapa förtroendet för svensk ekonomi på medellång sikt och därmed skapa större handlingsfrihet på kort sikt är det nödvändigt att detta inte bara stannar vid en till intet förpliktigande plan om ospecificerade offentliga budgetförbättringar vid tidpunkt. Riksdagen en senare måste fatta de nödvändiga besluten om framtida budgetförstärkningar omedelbart. I praktiken betyder detta uppgörelser över blockgränsema för att besluten skall bli trovärdiga. Även vissa förstärkningar på inkomstsida

om budgetens kan

komma ifråga, det klart att huvuddelen måste ske på utgiftssidan. En utgiftsreform liknande 1991 års skattereform kommer därmed att bli nödvändig för att balansera olika särintressen se vidare kapitel 3. I detta avsnitt diskuterar vi den makroekonomiska sidan saken: vilken är av storleksordningen av de nödvändiga besparingarna och hur skall de fördelas över tiden om man satsar på att stabilisera den offentliga sektorns nettoskuld på någon viss nivå Vi presenterar scenarier för att belysa denna problematik. Eftersom vi talar om en utveckling på medellång sikt, är det nödvändigt att se våra exempel i ett tillväxtperspektiv. Vi beskriver utvecklingen ungefär fram till sekelskiftet, under olika antaganden både makroekonomiska storheter och om om offentliga finanser. I våra beräkningar låter vi förstås den antagna makroekonomiska utvecklingen påverka den offentliga sektorns inkomster och utgifter. Det hade varit önskvärt att tillåta återkoppling andra hållet. Men på den en korta tid vi haft till vårt förfogande har det inte varit möjligt klara den att komplicerade uppgiften att göra några övertygande interaktiva scenarier på medellång sikt. Våra kalkyler skall därför just räkneexempel, inte ses som som detaljerade prognoser. Våra kalkyler utgår från ett referensaltemativ. Vad gäller BNP-utvecklingen antar vi, som de flesta tillgängliga att BNP i fasta priser faller med prognoser, 1,5 % under detta år för att sedan stiga med procentsats under 1994. samma Under perioden 1995 till 1998 antar vi att BNP växer med i genomsnitt 3 % per år. Detta är visserligen högt i de senaste decenniemas perspektiv. Men på grund av den djupa krisen finns det stort utrymme för att expandera produktionen vid existerande kapacitet genom att höja kapacitetsutnyttjandet i ekonomin. Dessutom ser vi faktiskt ett antal ljuspunkter i den svenska ekonomin, bör höja som dess tillväxtförmåga ordentligt kapitel 6. Därför betraktar vi inte

se en

BNP-tillväxt på 3 % under några år speciellt optimistisk som en prognos — 3 % är en tämligen normal tillväxtsiffra för länderna i OECD-kretsen. När det gäller arbetslösheten utgår vi ifrån att totalt 12 % arbetskraften av saknar reguljärt arbete under året och befinner sig antingen i öppen arbetslöshet eller olika AMS-åtgärder om de förslag vi lagt i föregående avsnitt snabbt kan

Stabilitet 55

realiseras borde dock mindre än hälften behöva öppet arbetslösa. Den vara totala arbetslösheten hamnar marginellt högre under 1994. Sedan vänder utvecklingen så att del BNP-tillväxten under 1995-1998 tar formen av ökad en av sysselsättning. Vi antar att totalsiffran när det gäller öppen arbetslöshet och AMS-verksamhet för 1998 ligger kring 5 %. I detta ligger ett optimistiskt antagande; dvs. att vi slipper hög långtidsarbetslöshet. Som vi utvecklar en i detta kapitel, kommer detta att kräva flexibel arbetsmarknad. Vi senare en

föreslår också åtminstone temporär, förändring i arbetsmarknadslagstift-

en, ningen just för att minska risken för utveckling av europeiskt slag. en En sådan sysselsättningsutveckling tillsammans med en BNP-ökning på 3 % innebär att arbetsproduktiviteten för hela ekonomin och reallönema före skatt —— stiger med ungefär 2 % per år under 1995-1998. —— Det visar sig att beräkningarna inte är alltför känsliga för realräntan eller inflationstakten, så länge de varierar i rimliga intervall. I våra scenarier antar vi genomgående att inflationen är 5 % under 1993, 3,5 % under 1994 och 2 % under åren därefter samt att realräntan ligger på 5 % under perioden; det senare

är kanske något pessimistiskt.

Utgångspunkten i vårt referensaltemativ är 1993 års utgifter och inkomster för den samlade offentliga sektorn, de redovisas i årets preliminära nationalsom budget. Fr.o.m. 1994 antar vi sedan att de offentliga inkomsterna växer i samma takt BNP. Detta är rimligt eftersom det svenska skattesystemet efter skattesom reformen och med realvärdeskydd för den s.k. brytpunkten är i stort sett proportionellt. Det bör dock understrykas oförändrad skattekvot inte att en upprätthålls med automatik utan kan kräva beslut, t.ex. vad avser punktnya skatterna. Vad gäller den offentliga konsumtionen och de offentliga investeringarna antar vi att även de följer BNP. Som framgår av Diagram 3.4 i kapitel 3 ligger detta antagande väl i linje med den faktiska utvecklingen: sedan början av 1980-talet har BNP-andelarna för offentlig konsumtion och investeringar legat i stort sett still vid .28 % respektive 3 %. Vad gäller transfereringarna antar vi konstant takt 2 % i fasta 1993 års priser. Även detta att de växer i en av stämmer väl med det senaste decenniet. ATP-pensionema växer erfarenhetsmässigt och enligt framtida med strax över 2 %. De flesta andra prognoser transfereringssystem, dock bambidragen, är knutna till reallönema, som också stiger med 2 % under den delen perioden. Genom att transferersenare av ingamas reala utveckling ligger fast i vårt referensaltemativ, kommer varje extra procents BNP-tillväxt att innebära att det offentliga underskottet blir mindre andel BNP. Översatt till 1993 års nivå, reducerar tillväxt på 3 %, som av en än 2 %, underskottet med ca 6 miljarder kronor. snarare Dagens dystra sysselsättningssituation har starkt dragit upp den offentliga konsumtionen och transfereringama. Omkring 90 miljarder kronor av de offentliga utgifterna beräknas arbetsmarknadsrelaterade under 1993. Varje vara

56 Stabilitet

procentenhets sänkning av arbetslösheten förbättrar därför de offentliga finansema med strax över 7 miljarder kronor. Detta är dock bruttosiffra. Om en man tar hänsyn till att löner och transfereringar är skattebelagda blir nettosiffran mindre, ungefär 5 miljarder kronor enligt vår bedömning. En stor men högst osäker post i budgeten för år 1993 är bankstödet, dock som är en tillfällig utgift. Här har antagit att pâfrestningen netto på statens finanser blir omkring 30 miljarder kronor 1993, omkring 15 miljarder kronor 1994 och ingenting därefter. Detta innebär förstås minskning underskottet, en av allt annat lika, fram till 1995. En osäker post är kostnaderna för annan en eventuell EG-anslutning. Denna diskuteras i avsnitt 3.9. Den högre sysselsättningen och snabbare tillväxten lagt för 1995som 1998 förbättrar också de offentliga finanserna under dessa år. Det har i diskussioner om budgetunderskottet blivit vanligt att dela underskottet i två delar: upp en del som minskar, eller försvinner, när konjunkturen blir bättre och del en som ligger kvar. Enligt vår mening reser en sådan uppdelning i ett cykliskt och ett strukturellt underskott ofia mängd ovidkommande frågor. Dessutom en har vi betonat att det är den offentliga sektorns skuldsättningsgrad och inte dess underskott ett visst är som måste stabiliseras. Snarare än att gå omvägen via ett strukturellt budgetunderskott, finner vi det enklare och rättframt direkt mera att spåra den offentliga sektorns skuldsättning över tiden. Diagram 6 visar hur den samlade offentliga skuldsättningsgraden växer över tiden i ett antal scenarier. Den nedersta streckade kurvan illustrerar vad som händer i vårt referensaltemativ Som skenar finanserna i detta ovan. synes scenario: vid sekelskiftet ligger den offentliga sektorns skuld på 70 % ca av BNP statsskulden nära 100 % och växer fortfarande kraftigt. Nästa kurva i ordningen visar vad händer vi lägger in de framtida som om effekterna av de sparbeslut fattats i riksdagen och de två krispaketen hösten som 1992. Som synes är även dennarbana ohållbar, nettoskuldsättningen går mot 60 % vid sekelskiftet och växer då fortfarande med 4 % år. ca per Det behövs alltså en ytterligare, ganska rejäl, budgetförstärkning för att få stopp på skuldökningen. Vi har arbetat med ett antal olika alternativ. Det alternativ vi förordar är att lägga ut de nödvändiga besparingarna över fyraårsperioden 1994-1997. Det finns flera skäl för att välja just denna period: 1 För att beslut om framtida besparingar skall någorlunda trovärdiga måste de vara beslutade åtgärderna komma relativt snabbt. 2 Perioden ligger inom den nuvarande mandatperioden och nästa, vilket är viktigt liknande skäl. 3 De av europeiska länder som genomfört sparprogram motsvarande storlek under av senare år har alla gjort det på fyra år. Det gäller Danmark 1982-1986, Belgien 1981-1985 och Irland 1985-1989. I Belgien och Irland väntade dock så man länge att räntebetalningarna stor ackumulerad skuld gjorde det ytterligt en svårt att stabilisera finanserna trots drakoniska sparåtgärder.

Stabilitet 57

Diagram 2.6 Den offentliga sektorns skuldsättning

ov BNP

Q.

-20.

sporbefins

,40.

aaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaa

Sämre lillvöxi

Begränsad

‘ besparing

-80

. . . . . . . . . fl

1990 1992 1994 1996 1998 2000

Käla: Egna beräkningar.

Det alternativ vi förordar innebär ett sparbeting där den slutliga minskningen av underskottet i förhållande till referensbanan motsvarar 100 miljarder kronor i 1993 års priser. I förhållande till besparingarna i krispaketen och 1993 års budget motsvarar sparkravet ytterligare 60-70 miljarder kronor. Med hänsyn till den djupa krisen förordar vi att endast en tiondedel besparingen läggs under

av 1994. Resten besparingarna har i kalkylen fördelats jämnt över 1995-1997,

av

58 Stabilitet

men resultatet är inte speciellt känsligt för den precisa tidsförläggningen. Den översta kurvan i diagrammet speglar detta alternativ. Här stabiliseras skulden strax över 40 % fr.o.m. 1997. Detta är något över dagens OECD-genomsnitt, men under det förutsedda OECD-genomsnittet senare under 1990-talet OECD 1992. Som vi närmare förklarar i kapitel innebär försämringen i de offentliga finanserna från 1980-talets slut enligt detta alternativ, lägger högre

att man skatter på framtida generationer av sysselsatta, motsvarande strax under 4 000 kronor per år.

Vi har också experimenterat med ändrade makroekonomiska förutsättningar. Resultaten är framför allt avhängiga av tillväxten och arbetslösheten. Den näst översta kurvan i Diagram 2.6 visar vad som händer med en sämre utveckling på båda dessa fronter, även om man genomför i vårt

samma sparprogram som huvudaltemativ. I detta scenario antar vi att tillväxten under 1995-1998 blir 2 %, snarare än 3 %. Vi antar också en dansk utveckling av arbetslösheten: här stannar den totala arbetslösheten på 10 % år 1998. Som diagrammet illustrerar förmår 100 miljarder kronors sparande inte hejda statsskuldens fortsatta tillväxt i detta alternativ, även om statsskuldens utveckling är bättre än i fallen med inga eller begränsade besparingar. För att här stabilisera skuldkvoten krävs en ytterligare besparing på 30 miljarder kronor även under 1998. Då stabiliseras skulden på omkring 50 % till sekelskifiet. Tillsammans med de andra scenariema illustrerar detta att tillväxt är viktig för att få stopp utvecklingen,

men att den inte ensam kan lösa problemen. Det går alltså inte att hitta någon genväg runt rejäla besparingar i en nära framtid.

Vi valde ovan att inte formulera stabiliseringsproblemet fråga

som en om strukturellt respektive cykliskt budgetunderskott. För att ändå relatera vårt resultat till den diskussion som förts i dessa termer, kan vi konstatera att det strukturella budgetunderskottet enligt kalkylen blir just 100 miljarder kronor, eller kanske något större. Det överensstämmer därmed i stort med gängse bedömningar, inklusive den som görs i fmansplanen prop. 1992932100 bil. l.

Diskussionen så här långt lämnar fortfarande öppet det konkreta innehållet i vårt sparbeting. Även detta till syvende och sist fråga politiska

om är en om prioriteringar, vill vi med konkreta exempel illustrera vad kan göras. Men

som så radikala budgetförändringar kan man inte fatta beslut om enbart med makroekonomiska hänsyn för ögonen. Frågan belyses i nästa kapitel i samband med genomgången av den offentliga verksamhetens utgiñs- och inkomstsida utifrån mer principiella utgångspunkter. I slutet av kapitel 3 föreslår vi ett antal konkreta budgetförstärkningar som lever upp till det sparbeting vi föreslagit här.

Stabilitet 59

Vägen ur krisen: Hur sanera finanssektorn

Nu räcker det inte att vidta åtgärder på efterfrågesidan för att ta Sverige ur dagens djupa lågkonjunktur. Det är också nödvändigt att avlägsna flaskhalsar på faktormarknadema. Det aktualiserar åtgärder på både finansmarknaden och arbetsmarknaden. Låt oss först ta upp finansmarknaden.

Under slutet av 1980-talet gick en stor del av bankernas låneexpansion till fastighetsrelaterade krediter. De stora prisfallen på fastigheter under de senaste åren, och konkurser hos ett antal fastighets- och fmansbolag, har satt synliga spår i bankernas balansräkningar. Tabell 2.1 visar resultat och kapitalbas i hela banksystemet under 1991 samt en prognos för de kommande åren.

Tabell 2.1 Resultat och kapitalbas i bankerna

Källa: Beräkningar och prognoser av Gabriel Urwitz.

Tabellen visar att bankerna fortfarande tjänar pengar sin löpande verksamhet; resultatet fore kreditförluster naggas visserligen ordentligt i kanten av uteblivna räntor på dåliga lån, men det är ändock positivt. Det är de stora kreditförlustema, konstaterade och befarade, som har drivit ner det samlade resultatet under noll. Den helt dominerande delen av kreditforlustema har direkt, eller indirekt, att göra med fastighetskrisen.

Tabellen visar också hur det negativa resultatet, undan för undan, urholkar bankernas kapitalbas. Under 1993 klarar därför de flesta banker inte längre de lagstadgade kraven på 8 % kapitaltäckning. Ett par banker är de facto likviditetsmässiga. Det är därför som bankerna står i kö hos regeringen och den

nya myndigheten, Bankstödsnämnden. Innan vi går in på hur situationen kan och bör hanteras, vill vi peka på de viktiga makroekonomiska riskerna med den situation som uppkommit.

En allvarlig makroekonomisk risk är att banker, som inte klarar kapitaltäckningskraven, måste krympa sin utlåning och att utbudet på lån blir helt oelastisk med avseende på räntan. De tidigare kreditförlustema kan också göra bankerna

60 Stabilitet

överdrivet obenägna att ta risker. Efterfrågan lån är visserligen låg i rådande läge. Men dålig kapitaltäckning och den eventuella oviljan att ta risker framöver kan dämpa eller knäcka ett eljest möjligt ekonomiskt uppsving. Det kan bli svårt att finansiera investeringar, företag, eller återupprättandet av driften i

nya nya tidigare konkursforetag.

En annan allvarlig risk är att bankerna försöker återställa sin kapitalbas ge-

att öka marginalen mellan in- och utlåningsräntor som redan i dag är nom historiskt och internationellt mycket stor i skrivande stund 8-12 %.

Nu kan de stora marginalerna och de höga låneräntoma delvis ses som naturliga riskpremier i rådande djupa kris, då utlåning är mer riskfylld än nonnalt. Men de höga låneräntoma är också en konsekvens av den svaga konkurrensen bland svenska banker, gör det möjligt att utnyttja den kartellartade mark-

som nadsstrukturen i det svenska banksystemet. På inlåningssidan är konkurrensen hårdare då hushållen har tillgång till goda substitut t.ex. riksgäldskonto och placeringar hos bostadsinstituten utom när det gäller checkräkning.

-

En sådan kartellsituation i kombination med bindande kapitaltäckningskrav kan extremt höga låneräntor. Om flera banker ligger vid sitt kapitaltäcknings-

ge krav så kan de inte expandera sin utlåning. Det blir då frestande att ta ut högsta möjliga ränta av lånekundema, oavsett bankens marginella finansieringskostnad. Detta betyder sänkning av penningmarknadsräntan inte behöver leda till

att en lägre låneräntor utan bara till vidgade marginaler. De samhällsekonomiska konsekvenserna av sådana räntemarginaler kan bli förödande. Hushåll och företag med existerande lån kan få svåra likviditetsproblem och det blir svårt att hitta projekt som klarar ett avkastningskrav på 16-18 %, vid 5 % inflation. Detta hotar, återigen, kommande återhämtning ur krisen.

en

Det är viktigt att ha denna makroekonomiska hotbild i bakgrunden när man överväger hur bankstödet bör utfonnas. Den specifika utformningen i varje enskilt fall kräver detaljerade kunskaper om bankernas låneportföljer och organisation, vi inte har, den Bankstödsnämnden måste

som men som nya skaffa sig. Vi har emellertid ett antal konkreta om än principiella

- synpunkter.

Vissa banker har staten redan tagit över Nordbanken och Gotabanken. Här

— måste den första åtgärden, som för övrigt redan påbörjats, bli att stycka banken i bra och dålig del. Den goda bör snarast säljas ut till inhemska eller

en en utländska intressenter. Det är nämligen viktigt att få nya aktörer och ägar-

i den svenska banksektorn för att öka konkurrensen och därmed få ner grupper räntemarginalema.

När det gäller kooperativ bank i behov av stöd, är en statlig garanti den

en naturliga metoden att klara bankernas kapitaltäckningskrav. Garantin kan anting-

knytas till specifika tillgångar fastigheter, panter eller lån eller vara en — generell. En specifik garanti kan knytas antingen till goda eller till dåliga

Stabilitet

lån Johansson, bil.. Statens säkerhet är givetvis mycket bättre i det förra fallet. Även sådan bank bör styckas i god och dålig del.

en en en

Denna metod, garantimetoden, kan också använda för att klara

man kapitaltäckningskravet i en privatägd bank, i behov stöd. Garantier dåliga

av av lån kan innebära att förluster redovisas först när de realiseras. Effekten blir då i stort sett densamma som vid en s.k. försäkringslösning: förluster smetas ut över tiden. S.k. villkorslån innebär i stället att intäkter tidigareläggs.

Men en ytterligare metod att återställa bankens kapitalbas är att tillföra nytt kapital emissionsmetoden. Den traditionella vägen går via nyemissioner på

aktiemarknaden. I dagens krissituation skulle det innebära bank

att en som vänder sig till staten för hjälp tvingas göra statsgaranterad nyemmission i

en banken. Om de gamla aktieägarna, och andra i den privata sektorn, är villiga att köpa de emitterade aktierna klaras bankens kapitalbas den vägen. Men det troliga i dagens situation är att den privata sektorn inte är beredd att sätta så mycket kapital i bankerna. I så fall köper staten i praktiken större delen de

av emitterade aktierna. Därmed späds de gamla aktieägarnas röster ut kraftigt och staten blir i praktiken bankens ägare.

Staten delar nu upp banken i en god och en dålig del. Den goda delen säljs på marknaden, varvid staten får tillbaka större eller mindre del vad

en av man tidigare betalt i samband med aktieteckningen. Det blir naturligtvis mycket svårt att veta i vilken utsträckning staten i framtiden får tillbaka vad satts in

av som i den dåliga delen.

Vad är då fördelar och nackdelar med garantimetoden respektive emissionsmetoden En styrka med garantimetoden är att staten inte behöver göra några omedelbara utbetalningar. Kassautbetalningar från statens sida kommer till stånd bara i den utsträckning som bankerna realiserar förluster eller har ett negativt resultat. Som framgår av Tabell 2.1 har genomsnittsbanken fortfarande ett positivt resultat.

Men denna metod har också uppenbara nackdelar. Bankerna måste nämligen, för att så småningom komma garantin, mycket goda vinster under de

ur ge kommande åren, om inte fastighetsprisema stiger snabbt och kraftigt. Den enda vägen är i praktiken att hålla räntemarginalema, vilket betyder mycket höga

upp låneräntor. Risken är uppenbar att detta stryper den ekonomiska återhämtningen. Den svaga räntekonkurrensen i det svenska banksystemet möjliggör dessa höga låneräntor.

Emissionsmetoden innebär att de gamla bankerna får friska

nya pengar. Genom nytt aktiekapital kan långsiktigt syftande ägare klara sig med lägre räntemarginaler. Genom ökad konkurrens från inhemska och utländska

nya, banker skulle alla banker tvingas att acceptera detta.

Den stora fördelen med emissionsmetoden är att den är förenlig med ökad konkurrens. En rekonstruerad bank är inte piskad att hålla höga räntemarginaler för att återvinna sin kapitalbas. Det blir möjligt att få normal relation

en mer

62 Stabilitet

mellan inlånings- och utlåningsräntor och därmed mindre risk för negativa makroekonomiska konsekvenser. Det finns också nackdelar och risker. De

banker vid höga räntemarginaler inte behöver vända sig till Bankstöds-

som nämnden, skulle eventuellt kunna tvingas att göra det, om nya friska banker kommer ut på marknaden och då konkurrerar ner räntemarginalema. Vidare är den omedelbara budgetbelastningen för staten större under det år emissionen realiseras., Men jämfört med garantimetoden, är det långt ifrån säkert att de långsiktiga kostnaderna blir högre. Det beror i stor utsträckning hur snabbt och kraftigt fastighetsmarknaden återhämtar sig.

En skillnad mellan de två metoderna är hur de gamla aktieägarna i

annan bankerna behandlas. Garantimetoden lägger i princip riskerna för framtida förluster på skattebetalarna, medan aktieägarna i bankerna behåller möjligheten till framtida vinster. Emissionsmetoden däremot bara blygsamma vinst-

ger möjligheter till de gamla aktieägarna i och med att deras aktier kan förväntas bli nästan värdelösa på grund av den stora utspridningen av aktiekapital. Medan emissionsmetodenär renodlat kapitalistisk lösning, fungerar garantimetoden

en för de svaga bankerna som ett säkerhetsnät för aktieägare. Emissionsmetoden är därför förenlig med vår allmänna princip om klara och tydliga spelregler.

mer

Vår viktigaste synpunkt är dels att det är viktigt att finanskrisen löses snabbt, dels att det sker med metoder möjliggör ökad kreditgivning och sänkta

som låneräntor. Det betyder att emissionsmetoden, där den kan användas, är den mest tilltalande metoden. Men även om vi sympatiserar med emissionsmetoden ställer vi ett bestämt villkor för att använda den. Staten bör utföra sin

upp operation med styckning och utförsäljning snabbt, exempelvis inom ett halvt år, för att undvika att hamna i en norsk situation med ett statligt banksystem Steigum, bil.. I ett sådant läge kan svenska storföretag komma att förlora sin lojalitet till den tidigare privatägda banken och flytta över en allt större del av sin verksamhet till utländska banker. En snabb operation är möjlig, eftersom huvuddelen de dåliga lånen i varje bank gäller ett par dussin stora fastighets-

av bolag. Vid utförsäljning den friska banken finns naturligtvis möjligheten

en av att i första hand vända sig till svenska placerare, och i en senare omgång till utländska ägare.

En speciell fördel med att få in ägargrupper i den svenska banksektorn

nya är att det då blir fler motintressen, som är angelägna om att stödet till de krisdrabbade bankerna ges på marknadsmässiga villkor. Detta kan vara viktigt

skattebetalarna: förhandlingarna mellan Bankstödsnämnför att spara pengar den och krisbankema blir med säkerhet en tuff process, där en bank som väl tagit det svåra steget att till Bankstödsnämnden försöker få så bra villkor som möjligt. Betydelsen mångfald aktörer för finansmarknadens effektivitet är

av en något vi diskuterar mera i detalj i kapitel

Stabilitet 63

Vägen krisen: Hur undvika långtidsarbetslöshet

ur

Det kanske viktigaste orosmolnet över vägen ur krisen är risken för att den höga arbetslösheten utvecklas till hög långtidsarbetslöshet. Forskningen har på senare tid identifierat en rad mekanismer som kan leda till bestående arbetslöshet. Det är därför viktigt att undvika uppkomsten av hög arbetslöshet.

Men vad bör göras när vi nu redan hamnat i hög arbetslöshet på grund

av mångåriga försyndelser inom den ekonomiska politiken och sedan länge illa

en fungerande lönebildning Det beror på vilka mekanismer ligger bakom den

som långvariga arbetslösheten. En mekanism kan vara att tillgången på realkapital, dvs. byggnader och maskiner, är för liten för att sysselsätta hela arbetskraften,

s.k. realkapitalbrist. En annan förklaring kan vara att det saknas lämpligt

utbildad arbetskraft, dvs. att det råder s.k. humankapitalbrist. I båda dessa fall fordras sänkta reallöner, åtminstone för del arbetskraften, för att åter

en av kraftigt öka sysselsättningen vid den existerande tillgången realkapital och

humankapital. Investeringar i nytt realkapital och humankapital kan naturligtvis

efter en tid hjälpa upp situationen.

Arbetslagstifiningen faktor betydelse för sysselsättningens

är en annan av utveckling. När det gäller anställning är det speciellt restriktionema för

möjligheterna till tidsbegränsad anställning, inklusive provanställning,

som uppmärksammats. Teoretisk och empirisk analys tyder på att denna lagstiftning minskar svängningarna i sysselsättningen. En sådan effekt av reglerna kan kanske betraktas som en fördel vid vanliga konjunktursvängningar, eftersom sysselsättningen därmed blir mer stabil. Men efter en djup lågkonjunktur blir reglerna i stället ett hinder för ökad sysselsättning, eftersom företagen inte vet hur länge de behöver utökad arbetsstyrka Holmlund bil.; Lindbeck

en Snower 1988.

Också lagregler om uppsägningav arbetskraft, som normalt innefattar bestämmelser om varsel och avgångsvederlag, kan göra det svårare att komma

ur en arbetslöshetskris. Eftersom sådana regler ökar företagens kostnader att göra sig av med arbetskraft, blir det mer lönsamt att behålla arbetskraft, vid tillfälliga svackor i produktionen. Men ökade kostnader att göra sig med personal

av betyder också ökade kostnader för att anställa arbetskraft, eftersom ett företag måste räkna med möjligheten att i framtiden inte behöva dem anställs.

som Både teori och erfarenheter tyder på att svängningarna i sysselsättningsnivån reduceras även av sådana regler. Men också i detta fall försvåras sysselsättningsökningar efter djupa lågkonjunkturer. I Sverige begränsas dock denna effekt att ett företag säger personal ofta inte själv behöver betala

av som upp avgångsvederlag, eftersom finansieringen sker genom ett av arbetsmanadsparterna organisat kollektivt försäkringssystem Holmlund, bil..

De lagstadgade reglerna om anställning och uppsägning kan också väntas påverka möjligheterna att återgå till normal sysselsättningsnivå på andra sätt.

en

64 Stabilitet

Kostnader att anställa och avskeda arbetskraft ger insiders möjlighet att i samband med konjunkturuppgång driva lönerna utan att riskera sina en upp jobb, vilket minskar möjligheterna för outsiders att få jobb. Lagregler anställning och uppsägning kan speciellt besvärande om väntas vara för småföretag, ofta har låg personalomsättning och ojämn åldersförsom delning. Sådana småföretag kan inte räkna med att problemet försvinner genom naturlig avgång, med mindre än att de råkar ha anställda som närmar sig pensionsåldem. De kan därför vara tveksamma att anställa arbetskraft i begynnande konjunkturuppgångar de inte dels är mycket starkt övertygade om att de behöver arbetskraft även i framtiden, dels anser att vederbörande om mer verkligen passar för jobbet. person Det förefaller om gällande regelsystem beträffande anställning och som uppsägning arbetskraft bättre anpassade till de starkt begränsade konav var junkturrörelsema under de första efterkrigsdecenniema, än till dagens situation med djup och långvarig sysselsättningskris. Trots att det definitivt inte är en arbetsrättsreglema orsakat dagens allvarliga arbetslöshetssituation, så bidrar som de till svårigheterna att komma den. Vi menar därför att det finns sysselsättur ningsskäl att åtminstone tillfälligt modifiera eller avveckla lagstiftningen. — - Detta gäller speciellt reglerna om tidsbegränsad anställning.

Slutsats

I kapitlet har vi visat att institutionerna i politik och arbetsmarknad inte förmådde sig till de nya förhållanden som uppkom vid 1970-talets anpassa början. I stället för att lösa problemen sköt man på dem genom inflation, ökad offentlig sysselsättning och återkommande devalveringar. När man sent omsider försökte få inflationen genom att hålla fast växelkursen trots tidigare ner —— kostnadsinflation, begynnande bankkris och växande budgetunderskott en dök ekono-min ner i efterkrigstidens djupaste lågkonjunktur. Vi har försökt visa att det enda sättet att undvika en liknande utveckling i framtiden ändra institutionerna inom politik och på arbetsmarknad. Det är att nu också större handlingskraft att angripa den akuta arbetslöshet som ger oss drabbat ekonomin. Det finns inga snabba lösningar på dagens allvarliga problem. Men vi har försökt skissera ett program som kan hjälpa oss att komma krisen utan att öka budgetunderskottet och hamna i en ny inflationsekonomi. ur

Stabilitet 65

Förslag

Kortsiktig stabliseringspølitik

Öka handlingsfriheten i både penning- och finanspolitiken på kort sikt genom att skapa trovärdighet för den ekonomiska politiken på lång sikt. Riksdagen bör snarast genomföra de institutionella förändringar Riksbankens ställning, budgetprocessen som beskrivits i avsnitt 2.2. Fatta beslut nu om ett konkret för att stabilisera den offentliga

program . sektorns finanser på fem år med vissa besparingar 1994 och större besparingar 1995-1997. Under gynnsamma förutsättningar leder successiva budgetförstärkningar på 60-70 miljarder kronor utöver fattade och aviserade beslut till en Stabilisering .nettoskulden på nivån 40-45 %

av av BNP före sekelskiftet. Med mindre förutsättningar krävs

gynnsamma ytterligare ca 30 miljarder kronors budgetförstärkning, och stabiliseringen sker i stället nivån 50 % BNP. En EG-anslutning kräver

av en ytterligare budgetförstärkning. Riksbanken bör fortsätta sin successiva sänkning de korta räntorna,

av . så länge inget ytterligare dramatiskt händer med kronkursen eller de långa räntorna. Eftersom de höga låneräntoma i bankerna i dag är ett större problem . än penningmarknadsräntoma måste finanskrisen lösas snabbt och på ett sådant sätt att bankerna kan tillgodose ökad eñerfrågan på lån och förmås ta ner sina räntemarginaler. Nyemissioner är den bästa metoden att åstadkomma detta när det gäller privata banker. Om staten tillfälligt blir huvudägare i privat bank, bör denna snabbt . en delas upp i en god och en dålig del, och den goda delen snabbt helst inom ett halvt till ett år säljas ut marknaden. De tidigare ägarna får i så fall finna sig i att de gamla aktierna blir i stort sett värdelösa. Försök så snabbt som möjligt få aktörer, gärna utländska, i

nya . banksektorn för att öka konkurrensen och få räntorna.

ner Liberalisera lagarna om tidsbegränsad anställning, åtminstone tillfälligt, .

för att underlätta expansion sysselsättningen när konjunkturen

en av vänder. Öka utväxlingen på de arbetslöshetsrelaterade utgifterna

genom att . sänka nivåerna i programmen och ändra tyngdpunkten från dyra till billiga program, så att fler kan komma öppen arbetslöshet.

ur Företagen och de som har arbete bör bära ökade kostnader för den . höga arbetslösheten genom högre egenavgifter och arbetsgivaravgifter.

3 13-0148

66 Stabilitet

17. Ge tidsbegränsade skatteavdrag för privata, arbetskraftsintensiva investeringar reparation, om- och tillbyggnad ROT av privata

som fastigheter. Påskynda offentliga ROT-projekt. 18. Utnyttja två- eller treskift, i stället for enskift, vid investeringar i infrastruktur för att öka sysselsättningseffekten och dra ner projektens

kapitalkostnad.

Om den privata konsumtionen eller investeringarna skulle falla kraftigt . i förhållande till rådande bör riksdagen sänka momsen eller

prognoser,

ett tillfälligt generellt skatteavdrag för investeringar. ge

3 Effektivitet

Levnadsstandarden i Sverige hålls höga kostnader i produktionen och

nere av bristande valfrihet i konsumtionen. Det speglar att Sverige har effektivitetsproblem. Många av dessa kan och bör lösas politiska beslut. Problemen

genom är visserligen av långsiktig natur, men åtgärder behöver vidtas för att

nu förbättra ekonomins funktionssätt och därmed bidra till högre levnadsstan-

en dard i fiamtiden.

Till att börja med behandlar vi problemen inom marknadssektom, speciellt dem som sammanhänger med regleringar och bristande konkurrens på

varumarknadema, arbetsmarknaden och finansmarknaden. I kapitlets

andra del tar vi upp problem i den offentliga sektorn och diskuterar skatter, transfereringar

och offentlig konsumtion från effektivitetssynpunkt. En huvudtes i kapitlet är att Sveriges eñektivitetsproblem i stor utsträckning

beror på att marknadsmekanismema centrala områden har spel. På

satts ur andra områden, främst i den offentliga sektorn, används sådana mekanismer inte alls. Även i detta kapitel pekar vi på det fordras spelregler

att nya och institutionella reformer. Vi avslutar kapitlet med ett antal alternativ till besparingar i statsbudgeten för att ge ett konkret innehåll det sparbeting i

som angavs

kapitel

68 Efi’eetivitet

Marknadssektorn

3.1¶Sveriges effektivitetsproblem

Många effektivitetsproblem, och därmed sammanhängande kostnader för samhällsekonomin, kan förklaras med politiska åtgärder som försvagat marknadsmekanismema. Kostnaderna kan inte alltid motiveras med att andra, allmänt önskade välfardsmål uppnåtts i stället, eftersom sådana mål ofta skulle kunnat uppnås till lägre kostnader.

Problemen finns både i marknadssektom och i den offentliga sektorn. I marknadssektom är orsaken ofta offentliga regleringar, leder till höga kostnader

som och omfördelar inkomster på ett sätt i många fall strider mot gängse för-

som

delningspolitiska värderingar. Vanligtvis sker omfördelningar från konsumenter

till olika producentgrupper.

Andra gånger är orsaken privata karteller eller avtal om privata konkurrensbegräsningar mellan företag i en bransch. Här har staten inte i tillräcklig grad skött sina uppgifter vad gäller konkurrenslagstifining och konkurrensövervakning. Trots betydande reformer i den offentliga sektorn under senare år är konsumenternas valfrihet fortfarande starkt kringskuren, eftersom huvuddelen

produktionen sker i monopolforrn. Prismekanismen utnyttjas inte och framav gång belönas inte med högre inkomster. Bristande konkurrens är därmed ett huvudproblem i större delen av den svenska ekonomin.

Effektivitetsproblemen i Sverige beror således ibland politiska ingrepp, ibland på bristen på ingrepp. Uppenbarligen fungerar inte den politiska pro-

så väl som många gärna föreställer sig. Ett ideal är att staten är garant cessen för ändamålsenliga rätts- och spelregler, vilka upprätthåller en fungerande konkurrens, korrigerar eventuella marknadsmisslyckanden och utfonnar skatter och transfereringar ett sådant sätt att konflikten mellan effektivitet och fördelningspolitiska mål blir så liten möjligt. Så tycks det inte förhålla sig.

som

För att förklara de existerande problemen måste därför som vi antytt

man i kapitel 1 -Autgå från en mera realistisk bild av den politiska processen. Ett viktigt skäl till att politiska åtgärder ofta i praktiken kommer i konflikt med allmänintresset är att intressegrupper får ett stort inflytande varje enskilt politiskt beslut. Medborgare som söker tillgodose sina intressen genom den politiska finner röst på ett visst politiskt parti inte alltid är ett

processen att en särskilt effektivt sätt att uttrycka önskemål i enskilda frågor. Man röstar vanligtvis på ett helt politiskt paket, där intensiteten i enskilda önskemål går förlorad. Lösningen från väljarnas sida är att bilda intressegrupper för att påverka speciella frågor. Intressegruppema tenderar att representera koncen-

Effektivitet 69

trerade särintressen, vanligtvis producentintressen. Genom intressegruppemas inflytande får särintressena ett oproportionerligt inflytande på politiska beslut. Allmänintresset är något annat än alla särintressen. Snarare före-

summan av ligger normalt en konflikt mellan särintresset och allmänintresset.

Förhållandet mellan särintressen och allmänintresset kan jämföras med förhållandet mellan konkurrens och monopol. Vid monopol leder inte producentemas egenintresse till samhällsekonomiskt effektiva lösningar. Det är därför statens uppgift att skapa effektivitetsfrämjande regler för konkurrensen. På sätt

samma är det statens uppgift att skapa institutionella för den politiska

ramar processen som stärker allmänintresset gentemot särintressena. I praktiken är det svårt att förmå staten att fullgöra den uppgiften.

Med en realistisk på den politiska går det alltså att förklara

syn processen både varför det finns effektivitetsproblem i ekonomin och framför allt

varför det kan svårt att lösa dem. De krafter gång drev fram

vara som en en viss politisk åtgärd hindrar ofta omläggning politiken.

en av

3.2¶Återställ konkurrensen

Konkurrensbilden

Ett slitet uttryck när beskriver den svenska ekonomin är att Sverige är

man en liten öppen ekonomi. Uttrycket frammanar bilden att Sverige sitt

genom stora utlandsberoende utsätts för disciplinerande konkurrens, så att priserna på

en varor och tjänster inte kan avvika särskilt mycket från utlandets. Denna bild har motiverat att man har tagit lätt på konkurrenssituationen inom landet i förhoppning om att den internationella konkurrensen är tillräcklig. Men bilden

av en konkurrensutsatt ekonomi behöver i hög grad modifieras.

Det är sant att Sverige är liten och förhållandevis öppen ekonomi, det

en men räcker inte för att garantera fungerande konkurrens inom landet. Det viktig-

en aste skälet är att den konkurrensutsatta sektorn är mycket liten del ekono-

en av min. Den omfattar främst delar varuproduktionen och utgör, högt räknat,

av omkring 20 % av BNP. Resten ekonomin är i stort skyddad från intematio-

av nell konkurrens. I denna sektor bestäms priserna inhemska kostnader, och

av den inhemska konkurrensen är följaktligen helt avgörande för effektivitet och prisbildning. Här utgör den svenska marknadens litenhet hämsko pâ konkur-

en rensen, eftersom antalet aktörer oftast är mindre på liten marknad än

en en större.

Små länder har därför anledning att noggrant övervaka det inhemska konkurrensläget, i Sverige har staten snarast fört motsatt politik. Den svenska

men en

70 Effektivitet

konkurrenslagstiftningen har varit mindre strikt än i många andra länder; detta ändras dock fr.0.m. i år då lagstiftningen EG-anpassas.

Konkurrenshämmande regleringar

Hur vet vi att konkurrensproblemen i svensk ekonomi är stora Konkurrenstrycket är omöjligt att mäta direkt, och man tvingas förlita sig på indirekta indikatorer Flam m.fl., bil.. Internationella handelshinder, konkurrenshämmande regleringar, etablerings- och priskontroll, privata avtal om konkurrensbegränsning och koncentrerad företagsstruktur är alla signaler om att kon-

en kurrensen kan de avslöjar inte hur svag den är eller hur mycket

vara svag, men det betyder i försämrad effektivitet. Eftersom bristande konkurrens yttrar sig i höga priser är högre prisnivå i Sverige än i jämförbara länder en indikation

en på hur svagt konkurrenstrycket är i Sverige.

Sverige har extremt hög prisnivå i internationell jämförelse. Detta har

en förbryllat många, efiersom det finns skäl att förvänta sig att priser åtmins-

——— tone över längre perioder skall utjämnas mellan länder. Kortsiktiga prisav-

vikelser vid gällande växelkurser kan bero på makroekonomiska störningar. Men bestående skillnader måste förklaras med strukturella skillnader mellan länder. Viktiga förklaringar är skillnader i realinkomst per capita som påverkar lönenivån i den skyddade sektom; moms som skapar ett gap mellan priser i olika länder och kanske skillnader i lönestruktur som kan leda till relativt högre löner i den mindre kvalificerade tjänsteproduktionen. Men även skillnader i graden konkurrens i den inhemska produktionen kan vara en viktig

av förklaring. Konkurrensens betydelse kan därför mätas med den restpost som återstår tagit hänsyn till de andra skillnaderna.

när man

Tillgängliga data visar att den höga svenska prisnivån är ett långsiktsfenomen. Enligt OECD:s undersökningar s.k. köpkrañsparitet, som mäter priset för

av

varukorg valuta i olika länder, har prisnivån i Sverige under samma i gemensam nästan hela perioden 1970-1990 legat 20-40 % över den genomsnittliga prisnivån i OECD. Prisskillnaden kan bara delvis förklaras av strukturella faktorer såsom högre capita-inkomst och högre moms i Sverige Bolin Swe-

en per denborg 1992. Som framgår av Diagram 3.1 hade Sverige 1990 en medelmåttig realinkomst capita jämfört med OECD-ländema sedan 1990 har

per den fallit ytterligare kapitel l men en av de högsta prisnivåema. Förutom

— Sverige har de övriga nordiska länderna och Schweiz extremt höga priser.

Efireetivitet 71

Diagram 3.1 Realinkomst och prisnivåer i OECD-länderna 1990

Relativ prisnivå OECD100

140- Fin

N °

r J

9SCh

OIc°eo.LSJep

Dm

120-

USA

80-

60-

° Por

. . . .

40 60 80 100 120 140

BNP per Caplio OECD100

Källa: OECD.

Jämförelsen säger mer om man bryter prisskillnadema mellan länder på

ner enskilda varor och tjänster. Diagram 3.2 visar att det finns mycket stor

en spridning i de svenska priserna i förhållande till EG-prisema: på några områden ligger de svenska priserna under EG:s, flera ligger de till 60 %

men upp över. Priserna ligger under EG:s för bl.a. textil, konfektion och möbler. Priserna ligger över bl.a. för livsmedel, boende samt hotell- och restaurangtjänster.

Vi

bortser från drycker, som är extremt hårt beskattade i Sverige.

Det är rimligt att se åtminstone de större prisskillnadema i Diagram 3.2

som ett grovt mått på effektivitetsproblem i Sverige. De kan inte förklaras med generella olikheter mellan länder utan visar att kostnaderna på många områden är högre i Sverige än i Övrigt jämförbara länder. I själva verket underskattar dessa siffror Sveriges effektivitetsproblem i absolut mening, eftersom även EG har effektivitetsproblem. Refonnprogrammet för EG:s inre marknad har det uttryckliga syftet att öka konkurrensen, och därmed etTektiviteten, inom EG.

Efeletivitet

Diagram 3.2 Priser i Sverige relativt till EG 1990

Procent

300- Fasta

Privat brutto-

konsumtion investeringar

250.

200-

150- Q T

100 r se çw \ FY T so- \

§

i

0 I s.gL..-—L—-L.—x¥- :x-oh-Lh

88§92%£%2§§.8z.‘643‘3-3:-338 2~z2’:;s-sh- å 2

°°,,,o°¢,w¢,°:, kc 0 .--x .—... -o—UU m

2: zs,se-.-.xgc__g.äe.âg_gg Eåååêüg i

gsgfstggego x-6:°:.g:°:.g..@ gggzog-on -E-c:.3Ug ,oo oz.c .:n_:¢.; :,|-;,_°maag m

%+.s2%g€r.%°t3: ss 81:e §52 n ä Eê32Eê-'“§ 2 8 -§ %‘.f°°‘E 2

§fi°°°o~—E5-5 ,3.’ E.: % 8

a -o o go‘ Oar-30: c xx 00:- - 33:: :o C :s ba, 1:55. 40-, 3:3 00 ¢,¢,o — 5.. z,-,-8 og ma.: å ä .2 2% egg g :E 50 °-— a .E’~° l u. 3 ä 5 êä så 2 e å åxå u: n ng-- o J, o .g c .c Q,

å S åz-å å °‘

2 u å z

K5a:OECD.

Prisjämförelsema viss uppfattning om kostnaderna för bristande konger en kurrens i den svenska ekonomin. Trots att Sverige hade en lägre realinkomst än t.ex. Västtyskland och framför allt USA var den svenska prisnivån 1990 l nästan 30 % högre än den tyska och nästan 60 % högre än den amerikanska. Om den svenska prisnivån till att börja med kunde nedbringas till åtminstone

tysk eller amerikansk nivå genom ökad konkurrens, skulle det uppenbarligen innebära ansenlig ökning den reala disponibla inkomsten i Sverige. en av

Orsaker till bristande konkurrens

Det är ett välkänt faktum att företagare är för fri konkurrens alla marknader utom sin Företag vill gärna erhålla monopolvinster rents. De söker egen.

Efi’eetivitet

därför ofta statens hjälp att införa konkurrenshämmande offentliga regleringar i den egna branschen. Populära argument är t.ex. behovet att skydda branschen mot illojal utländsk konkurrens och dumpade världsmarknadspriser eller mot oansvarig konkurrens från företag som bara vill plocka russinen ur kakan.

Offentliga regleringar är en viktig orsak till bristande konkurrens. Karteller som inte understöds av statliga regleringar är inte lika effektiva eller långlivade som de som har ett sådant stöd Demsetz 1989.

Diagram 3.3 visar den uppsjö av regleringar och spontana affarsarrangemang som utnyttjas i konkurrensbegränsande syfte. Det visar också hur olika regleringar och konkurrensbegränsningar byggs varandra. Påfallande ofia hänger offentliga regleringar ocheller handelshinder samman med fåtalsdominans på en marknad. Diagrammet ger en bild av konkurrensläget i del den

en av konkurrensutsatta sektorn i Sverige.

Flera studier bekräftar att avsaknaden av internationell konkurrens, och forekomsten av fâtalsdominans och regleringar har negativa effekter på produktivitet och tillväxt se bl.a. Expertrapportema 7 och 8 till Produktivitetsdelegationen; Bourdet 1992; Wikström, bil..

Effekterna av bristande konkurrens kan delas upp i följande komponenter: för liten och för dyr produktion; onödigt höga kostnader inom företagen och låg innovationsbenägenhet; lobbyingkostnader för intressegrupper. Dessutom uppkommer oönskade inkomstomfördelningar i form av övervinster i den skyddade verksamheten.

Vi kan illustrera betydelsen av regleringar med förhållandena på de två

områden som framstår som mest extrema i Diagram 3.3, dvs. livsmedelssektom och byggsektorn. I båda fallen är prisnivån i konsumentledet mycket hög i internationell jämförelse, och tillsammans står de för nära hälften den privata

av konsumtionen. I båda fallen finns en statlig reglering i botten med det urprungliga syftet att gynna vissa speciella grupper. I båda fallen har regleringen fått oanade spridningseffekter.

På livsmedelsområdet lades grunden 1930-talet avjordbruksprisregleringen och gränsskyddet i syfte att skydda jordbrukamas inkomster. Regleringen kom i praktiken att skydda såväl leverantörer av insatsvaror handelsgödsel, jordbruksmaskiner som livsmedelsindustrin, där producentkooperationen fick en dominerande position. Den integrerade parti- och detaljhandeln påverkades också genom att dess inköpspriser fastställdes i förhandlingar och lagfastes i riksdagsbeslut. Resultatet blev en stark företagskoncentration och dålig konkurrens. Etableringshinder för nya livsmedelsbutiker med hjälp av det kommunala planmonopolet har varit en viktig förstärkande faktor Bolin Swedenborg 1992.

74 Effektivitet

Diagram 3.3 Branschernas konkurrensprofil

o

b

-26

¢°§

Oc

.‘bp‘}§::gé‘b°3

~49°‘°~°°z§ °°~.9 r@p°

§49 e

ä N13 . ö vi-~°-3’

-943 x¢ré~1°‘°o'z‘~¢.5.5

°\¢~°\\-~

o°¢ -33’x°°°x°°§‘\ -~‘3’e’‘;<°

.¢}°‘pe°‘gé‘i°‘¢i’b°P°~°¢¢‘°°~駰¢¢°e49°

43° Ö 4 ~94 Q9‘ ‘3°‘3€°3‘°‘‘$ Livsmedelssektom

0 Matfett O Köttvaror O Bröd och 0

varor Konserver ochd

C0111

ter

terialhandel Cement

Mineralull

vor

Dörrar Fönster Inredni ckerier Golv

och lacker

WS- och VA VVS-installation

El-installation

Energi Oljeprodukter Naturgas I 0 0 0 0 0 Elkraft

Källa: Konkurrensverket.

Effektivitet 75

Plastf Alurniniumburkar T Well

Massa- och pappersindustri Pappersmassa Tidnings och journalpapper

Konsumentvaror Kläder

Läkemedel

dnin M T läromedel Elektriska hushål Personbilar och reservdelar

tioner

Privata tjänster Industriell tvätteriverksamhet Hotell Begravningar Reparationer av vita varor Reparationerservice av hemelektronik Underhåll av datorutrusming — relevant

76 Eflektivitet

På bostadsområdet lades grunden på 1940-talet genom hyresregleringen,

vars ursprungliga syfte var att förhindra att förhållandena under 2:a världskriget skulle driva hyrorna i höjden. När det visade sig politiskt svårt att avveckla hyresregleringen följde ytterligare regleringar och subventioner för att hålla uppe bostadsproduktionen. Reglerade hyror ledde till bostadsbrist, vilket gjorde det nödvändigt att subventionera nybyggandet. Ett subventionerat byggande gjorde att det i sin tur blev nödvändigt att i detalj reglera hur det skulle byggas osv. Meyerson m.fl. 1990.

Regleringssystemets inre logik har i båda fallen resulterat i en genomreglerad och detaljplanerad marknad med ett eget statsråd och ett departement i toppen Bostadsdepartementet har dock nyligen avskaffats, en ineffektiv produktion i botten och en omfattande regleringsbyråkrati på alla nivåer. För att hålla systemet på plats finns intresseorganisationer med ett slags beskattningsrätt

som lägger ned stora kostnader på politisk påverkan. Sådan jakt på privilegier är, från samhällsekonomisk synpunkt, ett slöseri med resurser och skadar ofta också samhällsekonomins sätt att ñmgera.

I en sådan miljö kommer konsumentintresset på sista plats. Ett talande

exempel på detta ges av ledningen i lantbrukskooperativa företag, i studie

som en ombads rangordna vilka intressen de hade anledning att beakta. Konsumenterna kom sist efter ägarna, myndigheter och politiska organ, återförsäljare och

leverantörer, konkurrenter och opinionsbildare Wikström, bil..

Kostnaderna för regleringar bärs av ett brett kollektiv av konsumenter och skattebetalare. På livsmedelsområdet har OECD beräknat kostnaderna för jordbruksstödet i prisregleringsledet till omkring 18 miljarder kronor år 1990. Det motsvarar 8 500 kronor per familj. Den totala merkostnaden heltidssysselsatt

per jordbrukare blir då 300 000 kronor. Dessa stora belopp innebär ändå under-

en skattning, efliersom de inte inkluderar direkta och indirekta effekter

i senare produktions- och distributionsled. Enligt en färsk analys av jordbruksstödets effekter konsumentprisema i OECD-ländema uppgick de totala kostnaderna för jordbruksstöd och gränsskydd i Sverige till ca 18 000 kronor per hushåll Bolin Swedenborg 1992.

Det är knappast troligt att den sortens inkomstöverföringar hade godkänts

av riksdagen, om de redovisats öppet och skett i form av skattefinansierade bidrag. Än mindre hade de accepterats om det hade varit känt att huvuddelen över-

av föringama inte har kommit jordbrukama till del utan ätits högre kost-

upp av nader i olika delar av produktionssystemet. Jordbruksregleringen är ett exempel på ett från samhällsekonomisk synpunkt mycket ineffektivt system för

— inkomstomfördelning.

På bostadsområdet härrör kostnaderna dels från bostadssubventionema för

——— närvarande ca 35 miljarder kronor dels från hyresregleringen. Några aktuella

kalkyler av den totala samhällsekonomiska kostnaden finns inte. När det gäller hyresregleringen är det värt att notera att den reglerade hyran i form

av

Efleetizzitet

bruksvärdeshyror har hunnit ifatt marknadshyroma nästan alla orter. numera Regleringen håller hyrorna under marknadshyran främst i Stockholms innerstad. Det betyder att hela regleringssystemet troligen skulle kunna avvecklas utan att få någon höjande effekt på den genomsnittliga hyresnivån, utom i Stockholm Ståhl Wickman 1992. Dessa exempel illustrerar att regleringar kan leda till stora kostnader for folkhushållet. En reglering skapar andra regleringar och bristande konkurrens, vilket driver kostnaderna, vilket i sin tur skadar samhällsekonomin som upp helhet. Till slut kan nästan alla skadas. Regleringar leder ofta också till grupper

fönnögenhetsökningar för de gynnade grupperna, exempelvis höga priser på

jordbruksfastigheter och höga svarta överlåtelsepriser för hyreskontrakt. Därmed kan regleringama inte avvecklas utan att skapa nya problem, exempelvis kapitalförluster i den reglerade sektorn antingen för producenten eller -konsumenten. Särintressena för bevarad subventionspolitik blir därmed en mycket omfattande. Också andra problem och kostnader uppkommer den dag regleringar och sub-ventioner avvecklas. Dagens kris i byggbranschen är ett exempel på vad händer när sektor skall anpassa sig till en mer realistisk som en subventionsnivå och marknadsfonn.

Slutsatser

Kommissionen att de mest angelägna uppgiflema för den ekonoanser en av miska politiken är att återställa fungerande marknadsekonomi på de svenska en och tjänstemarknadema. Välfärdsvinstema kommer att vara betydande. varu- Den europeiska integrationen kommer att bidra till ökad konkurrens. Men det en mesta kan och måste vi åstadkomma på hand avreglering och egen genom skärpt konkurrenspolitik. För att bedriva politiken med kraft bör riksdagen ge Konkurrensverket ett utvidgat mandat med tydliga instruktioner och även förstärka verkets kompetens. Två redan beslutade förändringar kommer att ha stor betydelse för konkurreni Sverige Flam m.fl., bil.. Den ena är den nya konkurrenslagen, som träder sen i kraft i juli 1993. Den andra är EES-avtalet, som gör Sverige delaktigt i reformema för EG:s inre marknad. På många områden kan dessa reformer beroende på tillämpningen bli tillräckliga för att återställa en fungerande konkurrens i den svenska ekonomin. EES-avtalet undanröjer vissa handels- och etableringshinder gentemot utlandet, vilket ger vinster i form av både bättre arbetsfördelning och ökad konkurrens. Viktiga element är att tekniska handelshinder för tas bort, att fri konkurrens på tjänsteområdet inom den utvidvaror gade inre marknaden blir möjlig samt att en ny och skärpt lag om offentlig upphandling införs. Den konkurrenslagen innebär en betydande skärpning nya konkurrenspolitiken att den inför direkta förbud mot konkurrensav genom

78 Effektivitet

hämmande åtgärder. Enligt den gamla lagen sådana åtgärder förbjudna var enbart om konkurrensmyndighetema kunde bevisa att de skadliga. var Med dessa förändringar kommer Sverige att ha lagt grunden för bättre en fungerande marknadsekonomi. Men det är också angeläget att redan nu avreglera marknaden och påskynda intemationaliseringens positiva effekter. Ett svenskt EG-medlemskap kan dra ut tiden. Det finns därför anledning att se över regleringssystemen och i vissa fall ensidigt avreglera i förtid. Så t.ex. finns det skäl att tidigarelägga den lagen för offentlig upphandling. Också på nya transportområdet kan man överväga att tidigarelägga avreglering att genom redan nu tillåta utländska lastbilar att bedriva inrikestrafik i Sverige s.k. cabotage. En sådan avreglering förbereds inom EG. Jordbruket är ett exempel på ett område där ett framtida EG-medlemskap innebär en sämre politik konsumentens synvinkel än den vi skulle kunna föra ur på egen hand. I dag befinner vi oss, bl.a. grund kronans depreciering, i av den historiskt unika situationen att skulle kunna införa frihandel på flera produkter utan att det skulle drabba svenskt jordbruk. Såväl effektivitetsskäl fördelningsskäl talar för att också hyresregleringen som och delar av byggregleringen avskaffas. Man bör självfallet ta hänsyn till fördelningseffektema av en sådan förändring; olika lösningar diskuteras Ståhl av Wickman 1992. Säkerhetsbetonade regleringar brandskydd etc. är naturligtvis välmotiverade, även utformningen kan göras eller mindre hindom mer rande för den tekniska utvecklingen. Alltför långt drivna specifikationer hur av bostaden skall se ut driver dock ofta kostnaden än vad är försvarupp mer som ligt. Vissa regleringar på byggområdet kan möjligen ersättas civilrättsligt av skadeståndsansvar. Man kan kanske tycka att det är allvarlig komplikation i dagens samhällsen ekonomiska situation att avreglering och ökad konkurrens inom antal ett områden leder till strukturförändringar, läggs ovanpå lågkonjunktur och som sektorskriser. I vissa fall kan detta motivera att förändringarna genomförs gradvis. Men många förändringar tar tid att besluta och genomföra och får effekter först om ett år. Avregleringen bör därför beslutas och förberedas par redan nu för att kunna drivas kraftfullt i nästa konjunkturuppgång. Vad gäller den nya konkurrenslagen finns det också goda skäl att precisera hur den skall tillämpas, och även att utvidga dess tillämpningsområde. Lagen är potentiellt ett verkningsfullt instrument. Den gör det möjligt för myndigheterna att ta hänsyn till speciella förutsättningar i det enskilda fallet, vilket är en fördel, eftersom det inte går att att på förhand fastställa generella regler för vilka aktiviteter som är skadliga från effektivitetssynpunkt. Men detta innebär samtidigt en fara för att särintressen kommer att styra tillämpningen regulatory capture. För att minska detta problem och även skapa ökad förutsebarhet föreslår vi att konkurrenspolitiken preciseras i form uppsättning riktav en linjer eller regler, visserligen inte är bindande ändå under vilka som men anger

Effektivitet

förutsättningar viss förfarande är tillåtet och hur lagen kommer att en typ av användas. En förebild är USA:s Merger Guidelines Flam m.fl., bil.. Vissa regleringar behövs naturligtvis. Konkurrenslagen själv är ett exempel. Reglering naturliga monopol är ett annat. Offentliga naturliga monopol bör av därför inte privatiseras utan att har utrett möjligheterna att reglera dem man ett tillfredsställande sätt. Vi vill särskilt understryka vikten etablerings- och näringsfrihet. Faktisk av eller potentiell etablering konkurrenter marknad är kanske den av nya en viktigaste disciplinerande konkurrensfaktom. Utslagning och nyetablering är dessutom oumbärliga inslag i marknadsekonomi. Därför är det viktigt att se en offentligt sanktionerade etableringshinder såsom licensieringskrav, etableöver

ringstillstånd osv.

Flera politiska reformer bör kunna bidra till att stärka allmänintresset. En vore riksdagen omprövar regleringar med jämna mellanrum och då gör fördelatt ningseffektema tydliga. Om riksdagen fattade sina beslut grundval av en redovisning regleringars faktiska kostnader för skattebetalare och öppen av konsumenter, borde den bli mindre benägen att särintressen på allmäningynna tressets bekostnad. Normer för fördelningspolitik bör, för det andra, vara klart redovisade. Vidare bör tillämpas på omfördelningar via regleringar och offentlig samma normer konsumtion på omfördelningar via skatter och transfereringar lika skall som behandlas lika, skatt efter förmåga, etc. På skatteområdet är det svårt att få gehör för principen att låginkomsttagare skall beskattas hårdare än höginkomstyrkesgrupp skall beskattas annorlunda än annan oavsett intagare, att en en komst, att kategori boende skall beskattas annorlunda än en annan osv. Men en just den typen diskriminering mellan grupper sker regleringsområdet. av En tredje reform skulle verka i riktning är att minska specifika som samma särintressens inflytande i olika beredande och beslutande organ riksdagsutskott, myndighetsstyrelser, etc.. Ett sätt är att införa strängare regler om intressejäv eller begränsningar i hur länge får sitta i ett visst utskott för att undvika man identifiering med partsintressen. Än bättre det att neutralisera särintressena vore att riksdagsutskotten får för bredare områden, t.ex. ett allmänt genom ansvar näringsutskott innefattar såväl bostads4 jordbruksområdet jfr som som kapitel 5.

Förslag

Konkurrenspolitiken

20. Garantera etablerings- och näringsfrihet genom att undanröja återstående offentligt sanktionerade hinder mot denna.

80 Efeerivitet

Tidigarelägg åtgärder i EES-avtalet främjar konkurrensen, . som t.ex. den nya och skärpta lagen för offentlig Lipphandling. Genomför inte åtgärder i EG-anpassningssyfte hämmar konkurren- . som sen eller åsamkar samhället andra kostnader, exempelvis genom att återinföra exportsubventioner till jordbruk och livsmedelsindustri. 23. Avreglera bostads- och byggmarknaderna att avveckla hyresgenom regleringen och delar byggregleringen. av 24. Precisera i form offentliga riktlinjer hur den konkurrenslagen av nya skall tillämpas lör att skapa förutsägbarhet och att undvika att partsintressen styr tillämpningen. 25. Anpassa takten i avregleringen så att lågkonjunkturen inte förvärras, men besluta redan att genomföra strukturreformer några år nu om framåt. 26. Ge Konkurrensverket vidgade befogenheter och ökad kompetens för att bevaka konkurrensläget i hela ekonomin. 27. Låt riksdagen ompröva regleringar med jämna mellanrum och kräv då att regleringarnas effekter såväl effektivitet inkomstfördelning som redovisas klart och tydligt, så att den verkliga kostnaden framgår för konsumenter och skattebetalare.

Regleringarna på arbetsmarknaden

Arbetsmarknaden är de mest reglerade marknaderna i Sverige, liksom i en av många andra länder. Reglerna i ett nittiotal olika lagar eller förordningar; anges dessutom finns ett stort antal kollektivavtal ovanför företagsnivån. Syftet med den omfattande regleringen är mångfaldi att öka individens arbetstrygghet och hälsa; att den sägs från sitt jobb tid söka anställning; öka ge som upp att ny att den anställdes inflytande på arbetsplatsen; att tillfredsställa människors behov av rekreation och utbildning; att göra det lättare för förvärvsarbetande att ta hand småbarn och att vårda sjuka familjemedlemmar, om egna osv. Trots sina goda syften medför regleringarna på arbetsmarknaden liksom — regleringarna varumarknaderna stora kostnader. Arbetsmarknadens — stora betydelse medför i själva verket att regleringarna påverkar hela samhällsekonomins sätt att fungera. Både svensk debatt och internationell forskning betonar särskilt fem olika regelsystem: tidsbegränsad anställning exempelvis i samband med provanställning eller tillfällig arbetsbelastning, uppsägning, turordningsregler, restriktioner för entreprenadarbete och konfliktåtgärder. De två förstnämnda har redan behandlats i kapitel eftersom de påverkar arbetslöshetens utveckling och därmed också möjligheterna sig den akuta att ta ur

Ej7ektivitet

arbetslöshetskrisen. Vi kommer här att diskutera de tre övriga regelsystemen, eftersom de kan väntas påverka arbetsmarknadens effektivitet Sigeman 1991.

Turordningsreglerna i LAS omfattar bestämmelser anställningsskydd,

om turordning vid uppsägning sist in först ut och rätt till förtur för tidigare friställda vid nyanställning. Tyvärr finns det mycket lite empirisk forskning

om de ekonomiska effekterna av dessa bestämmelser Holmlund, bil.. Men

man kan vänta sig att reglerna ökar de anställdas trygghet i jobben, eftersom regelsystemet preciserar vilka som i första hand riskerar att förlora anställningen vid en neddragning arbetsstyrkan; detta är naturligtvis också tanken bakom

av reglerna. Men det blir också lättare för dem varit anställda länge dvs.

som arbetstagare med hög senioritet att pressa upp lönerna utan att förlora sina jobb. Detta påminner om de mekanismer uppkommer i samband med

som av-

gångsvederlag jfr kapitel 2.

Lagstiftningen kan också förhindra företag att behålla den arbetskraft de

som anser mest betydelsefull om de tvingas dra ned sysselsättningen. Reglerna tillåter visserligen att de lagstadgade principerna för turordning spel,

sätts ur men bara om arbetsgivare och fackliga organisationer via kollektivavtal kommer överens härom. Det innebär ovillkorligen besvär och kostnader för företagen. Dessutom saknar många små företag kollektivavtal. Därför kan det bli komplicerat, eller rent av omöjligt, för ett företag drar ned arbetsstyrkan att

som behålla medarbetare med färsk kompetens och vitalitet. Tvånget för före-

unga tag att inom viss tid i första hand anställa tidigare friställda kan likartade

ge problem.

Trygghetslagstifcningen har också gjort det svårare, eller dyrare, att säga

upp anställda som missköter arbetet. Bestämmelserna uppsägning grund

om av arbetsbrist skapar dock knappast några större problem för företagen, eftersom det är de själva avgör vad är arbetsbrist. Regler samrådsskyldighet

som som om

i företags- och arbetsledningsfrågor inom för MBL tycks ocksåi stort

ramen sätt fungera väl; arrangemangen betraktas ofta tillgång också för före-

som en tagen.

Entreprenadarbete är också statligt reglerat, i detta fall MBL-regler

genom som ger de fackliga organisationerna vissa möjligheter att vetorätt för-

genom hindra entreprenad även entreprenad tillåts i det vagt definierade fall då

- om erforderlig kompetens saknas i företaget. Sådana regler kan också öka arbetstryggheten för de redan anställda insiders. Baksidan är återigen att dessa då får större möjligheter att sina löner och att arbetslösa förhindras från

pressa upp att få jobb. Man får också räkna med att effektiviteten i vissa företag, och därmed ocksåi sarnhällsekonomin helhet, minskar. Det gäller ocksåi de

som fall då reglema modifieras att kollektivavtal upprättas med lista på

genom en acceptabla entreprenörer; en sådan lista minskar nämligen konkurrensen produktrnarknaden.

82 Eflektivitet

Lagstiftningen arbetsrätt tycks mer ta sikte på ett statiskt samhälle med om homogen arbetskraft och en tayloristisk arbetsorganisation dvs. uppstyckade och rutinartade arbetsmoment än på dagens dynamiska för att inte säga turbulenta samhälle med alltmer heterogen arbetskraft och allt större krav på —

omställning och omorganisation.

Modern företagsteori företaget ett knippe kontrakt, med ett nätverk ser som relationer till andra företag. Det är därför svårt att definiera gränserna mellan av företaget och den omgivande marknaden; entreprenadarbete ligger ofta just i detta gränsområde. Statliga regler försvårar entreprenad begränsar föresom tagens möjligheter att sig till nya förhållanden. anpassa Huvudskälet för den nuvarande vetorätten är velat försvåra oseriösa att man entreprenörers verksamhet. Bedömningen är att de lokala fackliga organisatioskulle ha god information vilka företagare som utnyttjar svart arbetsnerna om kraft, etc. Detta är emellertid polisiär funktion, som enligt de principer en kommissionen förfäktar inte skall utövas av en intresseorganisation. Om man väljer att avveckla vetorätten, bör samtidigt de offentliga resurserna för att bekämpa ekonomisk brottslighet förstärkas något som vi föreslår också av andra skäl i avsnitt 3.9. Möjligheterna till stridsåtgärder är mycket frikostiga i Sverige, exempelvis

när det gäller sympatistrejk. Ett annat exempel är konflikträtten i den offentliga

sektorn, även när det gäller myndighetsutövande uppgifter. Genom möjligheten att ta ut nyckelpersoner i strejk har de offentliganställda fått stridsmedel till sitt förfogande är förbjudna i många andra länder. Ytterligare ett exempel är som möjligheter att blockera företag med oorganiserad arbetskraft som över huvud taget inte är inblandade i någon facklig konflikt. Det är också anmärkningsvärt hur lätt lagstiftning och domstolar länge tagit på vissa typer kontraktsbrott på arbetsmarknaden, framför allt när det gäller av vild strejk. Påföljden har nyligen skärpts, men den är fortfarande liten jämfört kontraktsbrott. med andra typer av Inom del arbetslagstiftningen finns uppenbarligen en konflikt mellan, en av å sidan, den enskildes arbetstrygghet och, å andra sidan, kravet på en ena effektivt fungerande arbetsmarknad och flexibla företag. Det är sannolikt att de samhällsekonomiska nackdelarna lagstiftningen undan för undan har ökat av grund företagens större behov flexibilitet. Om gällande lagstiftning inneav av rimlig avvägning mellan den enskildes trygghetsbehov och kraven bar en samhällsekonomisk effektivitet när den infördes, finns nu goda skäl att ändra den till förmån för kraven på flexibilitet och dynamik. Trygghetslagstiftningen innebär också konflikt mellan tryggheten för dem en har arbete och arbetat länge insiders, å ena sidan, och dem som som som söker arbete outsiders, å den andra. En hög lönenivå och omfattande lagstadgad trygghet för de förra uppnås delvis på bekostnad av de senares trygghet. Det drabbar särskilt de på arbetsmarknaden, främst ungdomar och lågutsvaga

Effektivitet

bildade såsom t.ex. invandrare. Många av dessa är inte tillräckligt produktiva för att arbetsgivaren skall vara villig att betala avtalsmässig lön, inklusive arbetsgivaravgifter, när de inträder på arbetsmarknaden. De har därmed hamnat i en ond cirkel: om de aldrig kommer in på arbetsmarknaden, så kommer de aldrig att få den arbetslivserfarenhet kan motivera högre marknadslön

som en längre fram Ståhl, bil.. Detta är ett ytterst allvarligt problem för många ungdomar, som kanske aldrig kommer ordentligt arbetsmarknaden. Många invandrare, och deras barn, hotas av samma problem.

Vi avstår här från detaljerade förslag, eftersom en särskild kommitté, 1992 års arbetsrättskommitté, just behandlar dessa frågor. Men vi att det är

menar viktigt att inte bara modifiera reglerna för att anställa och arbetskraft,

säga upp som föreslogs i kapitel utan att också göra andra reformer arbetsrätten,

av framför allt att liberalisera turordningsreglema och ta bort regler i dag

som försvårar entreprenadarbete. Dessa reformer är mindre knutna till den aktuella lågkonjunkturen än de nyssnämnda och bör ses på längre sikt.

Det finns en risk att lättnader i turordningsreglema, som en isolerad åtgärd, leder till en kraftig ökning av förtidspensioneringen, eftersom det företag

som säger upp arbetskraft inte har några kostnader för pensionen. Detta stärker skälen att förändra reglerna i samband med att detta system slås med

samman sjuk- och arbetsskadeförsäkringama se avsnitt 3.7. Det är då viktigt att företaget bär en väsentlig del av kostnaden. En sådan åtgärd är angelägen, eftersom det redan nu finns tecken på en kraftig ökning av förtidspensionema.

Reformer på detta område ger naturligtvis fördelningseffekter. Storleken på dessa är dock svår att kvantitativt precisera. Om reglerna ändras i den riktning vi föreslår skulle onekligen insiders förlora på kort sikt, medan del de

en av arbetslösa, outsiders, skulle vinna genom ökade möjligheter att få jobb. Ytterst måste man väga dessa motstridiga fördelningseffekter också mot effektivitetsvinstema för samhällsekonomin, som på lång sikt kan väntas tillfalla stora medborgargrupper.

Förslag

Arbetsmarknaden

28. Liberalisera eller avskaffa turordningsreglema, så att en effektiv

an-

vändning av arbetskraft underlättas. Om väljer att modifiera

man

snarare än att avskaffa reglerna kan företag viss kvot

ges en av

neddragningen inom vilka de slipper turordningsreglema.

84 Efi’eetivitet

29. Företagen bör bära en betydande del av kostnaderna för förtidspensio-

neringen för att frestelsen att vältra över kostnaden for lågproduktiv

arbetskraft på skattebetalarna ska minskas.

30. Avskaffa de fackliga organisationemas vetorätt mot entreprenadavtal.

31. Avskaffa rätten att blockera företag med oorganiserad arbetskraft som

inte är inblandade i någon facklig konflikt, såvida inte de anställda

begär en sådan åtgärd.

32. Kontraktsbrott på arbetsmarknaden bör beivras med samma skärpa som

andra kontraktsbrott.

3.4¶Finansmarknaden efter finanskrisen

Vi diskuterade i kapitel 2 olika metoder att snabbt återställa och säkerställa bankernas kapitalbas, dvs. att återkapitalisera bankerna, och därmed möjliggöra en kreditexpansion och minskade räntemarginaler i bankerna.

Det är naturligtvis också viktigt att undvika finansiella katastrofer i framtiden. Tre synpunkter är i det sammanhanget särskilt viktiga: att penning- och finanspolitiken i framtiden inte på nytt bidrar till en överhettning av ekonomin; att stora ändringar i regelsystem som berör finansmarknadema i fortsättningen görs med större omsorg och försiktighet än under 1980-talet; och att individer och institutioner ökar sin kompetens att arbeta i relativt oreglerade finansmarknaden

Men det är också viktigt att dagens finanskris hanteras på ett sätt som är förenligt med kraven på en väl fungerande finansmarknad på lång sikt. Flera komplikationer kan följa i finanskrisens kölvatten.

Bankerna bör inte lockas att återigen ta alltför stora risker, denna gång i tron att skattebetalarna tar hand om förlusterna om det går illa det s.k. moral hazard-problemet. Men detta kan knappast bli ett dominerande problem under de allra närmaste åren efter de dystra erfarenheterna under senare år. Sannolikheten är större att bankerna blir överdrivet försiktiga.

Det är oundvikligt att konkurrensförhållandena i banksystemet föriycks av de statliga stödinsatsema, eftersom dessa av naturliga skäl koncentrerats till de banker har störst svårigheter. Men det är viktigt att dessa snedvridningar

som blir så små möjligt, vilket vi eftersträvar i de förslag som framförs i

som kapitel

Det är viktigt att det uppstår goda förutsättningar för en flexibel och konkurrensorienterad finansmarknad med en mångfald av aktörer och finansiella instrument. Det är första uppgift för den statliga politiken att

en rangens underlätta framväxten av nya huvudmän och nya finansiella institut. Eljest är

Eflektivitet 85

det svårt att skapa en tillfredsställande konkurrens och sänkta räntemarginaler i dagens starkt kartelliserade banksystem.

Det är också viktigt att så snabbt som möjligt komma ur inte bara det statliga ägandet utan också de omfattande statliga garantiema av ett antal finansiella institutioner. Sådana garantier är svåra att lång sikt förena med ett konkurrensinriktat finansiellt system, präglat av mångfald. Nya inhemska och utländska aktörer utanför banksystemet blir lätt diskriminerade så länge garantiema finns kvar.

En möjlighet att komma ur dagens breda statsgarantier är kanske att staten i framtiden begränsar dessa till betalningssystemet och inte till kreditsystemet. En teknik som kan vara värd att fundera är att begränsa garantiema till s.k. smala banker narrow banks, som enbart håller tillgångar med låg risk Urwitz Viotti, bil.. Sådana banker skulle erbjuda allmänheten inlåningsräkningar av olika slag, inklusive checkräkning, och därmed garantera ett fungerande betalningssystem. Som motprestation för garantin skulle dessa banker endast hålla statspapper. Banker som önskade syssla med privat utlåning skulle tvingas att skaffa sig medel för utlåning från aktörer som inte kräver statliga garantier. Man kan mycket väl låta en sådan smal bank ingå i ett finansiellt konglomerat. För att undvika smittoeffekter av den statliga garantin är det i så fall nödvändigt att inlåningsbankens verksamhet inte bara formellt, . utan också reellt, skiljs ut resultatmässigt från övriga delar av koncernen.

Men en ökad pluralism och konkurrens behövs inte bara i banksystemet, utan ‘ också på obligations- och penningmarknaden. En uppdelning av AP-fonden i ett antal oberoende institutioner, med professionella styrelser, är viktig

en 2 förutsättning för en sådan pluralism. Dominansen av en enda aktör, som håller ca 35 % av obligationsstocken, skapar problem på marknaden. När aktör har i en en så dominerande ställning kan den inte med normala kommersiella

agera i hänsyn. Andra aktörer tvingas också gissa sig till AP-fondens framtida

att E uppträdande.

Också på valutamarknaden saknas den mångfald av aktörer som är en nödvändig förutsättning för att valutakursema verkligen skall återspegla allmänt förekommande bedömningar. Att valutamarknaden alltsedan kronan börjat flyta har varit tunn framgår inte minst av de stora marginalerna mellan köp- och säljkurser. Sedan Riksbanken inte längre är marknaden tycks någon form av inlärd hjälplöshet ha dominerat bland valutahandlama. Det behövs nya market makers på valutamarknaden vid sidan av de tre största bankerna.

Det är också angeläget med en bättre riskkapitalförsörjning för näringslivet. Bankerna kan, efter de senaste årens avskräckande upplevelser, komma att dra ned sin riskexponering. Därför är det viktigt att det växer fram fler privata aktieägare, även sådana som önskar hålla stora innehav i enskilda företag och därmed ta ett långsiktigt ansvar som aktiva ägare.

Effektivitet

En dynamisk kapitalistisk ekonomi kan inte fungera utan kapitalister. Därför är det viktigt att undvika den diskriminering av privat sparande, som rådde under flera decennier i Sverige, särskilt före 1991 års skattereform. Från den synpunkten är ökningen i det privata sparandet en fördel. Sverige har närmat sig andra utvecklade länder i detta hänseende.

Det är också angeläget att det växer fram fler aktieägande institutioner och att åtminstone en del av dem är beredda att ställa upp som aktiva ägare. Tillkomsten av de två portföljförvaltningsbolagen Atle och Bure och de sex riskkapitalbolagen kan möjligen visa sig vara ett viktigt steg i den riktningen. Men långt mer behövs. Av skäl som vi återkommer till, föreslår vi att socialförsäkringssystemen läggs om så att det blir större utrymme för privata försäkringslösningar. Det skulle också öka förutsättningarna för en krafiig ökning av riskkapitalmarknaden i Sverige, inte minst när det gäller aktier. Målet måste vara en riskkapitalmarknad med en mångfald aktörer och ett stort antal olika finansiella instrument.

Förslag

F inansmarknaden

33. Iaktta större försiktighet med stora ändringar i regelsystemen på kreditoch kapitalmarknadema än under 1980-talets avreglering. 34. Dela upp AP-fonden i flera självständiga enheter för att förbättra obligationsmarknadens funktionssätt. 35. Det kan vara värt att överväga idén att garantera betalningssystemet utan att garantera långivningen. En tänkbar metod är s.k. smala banker, som har garanterad inlåning, som endast placerar i statspapper, men har en full uppsättning av inlåningsräkningar, inklusive checkräkning. 36. Underlätta på olika sätt framväxten av ökad mångfald på finansmarknaden, t.ex. genom att sälja delar av de banker som staten tagit över till nya, svenska eller utländska ägare; undvik dessutom att behandla privata aktieägare sämre än institutionella ägare. 37. Ge ett större utrymme för privata trygghetsförsäkringar, vilket skulle kunna bredda aktiemarknaden.

Efi‘eetivitet 87

Den offentliga sektorn

3.5¶Välfárdsstatens kris

Välfärdsstatens kris är en eflektivitetskris och en förtroendekris. Monopol gör kostnaderna i den offentliga tjänsteproduktionen onödigt höga. Skattefinansiering gör att det är svårt att veta om tjänsterna levereras i den mängd och på det sätt som enskilda skulle önska sig. Men effektivitetsproblemen är större än så. Utgiflsprogrammen, och deras skattefinansiering, skapar även incitamentsproblem i marknadssektom.

Många tvivlar att välfärdsstatens stora åtaganden kommer att klaras i framtiden. Tvivlen förstärks av dagens stora budgetunderskott och av den annalkande krisen i många kommuner, med nedskärningar i kommunernas produktion

vård- och omsorgstjänster som troligt resultat. av

Bakom dessa problem ligger svårigheten att i den politiska processen sätta gränser för välfärdsstatens verksamhet och generositet. Diagram 3.4 illustrerar de offentliga utgifiemas expansion. Utgiftema har ökat från ungefär 25 % av BNP i början av 1950-talet till drygt 70 % i dag. Som man kan utläsa har både transfereringar och konsumtion bidragit till expansionen. Antalet offentligt anställda har ökat från knappt 500 000 år 1960 till ungefär 1 600 000 i dag.

De frikostiga förmånssystemen lockar också den enskilde individen att utnyttja välfårdssystemen i stället för att försöka förbättra sin situation genom egna produktiva insatser. Höga marginalskatter ökar denna lockelse efiersom de gör det svårare för individen att förbättra sin situation genom egna insatser i

produktionslivet.

En huvuduppgift i svensk ekonomi är att genom strukturella reformer angripa dessa problem. Under den ekonomiska krisen i början av 1980-talet väcktes medvetandet om dessa problem, i samband med växande offentliga budgetunderskott, låg ekonomisk tillväxt och ökad arbetslöshet. Med det ökade kapacitetsutnyttjandet och det minskade underskottet försvann insiktema om behovet av strukturella reformer i den offentliga verksamheten. I dag tvingas vi lösa samma problem i ett mycket svårare läge, då den privata sektorn har svag växtkraft och både de offentliga utgifterna och skatterna är ännu högre.

Den offentliga sektorns storlek borde, idealiskt sett, bestämmas med utgångspunkt från en avvägning av de offentliga fönnånemas värde mot de totala samhällskostnadema av ökade skatter i dag eller i morgon. Fördelen av ökade offentliga utgifter bör därför vägas inte endast mot den direkta kostnaden i fonn av högre skattebetalningar; till denna kostnad skall läggas de indirekta samhällsekonomiska kostnader som uppkommer på grund av skattekilarnas snedvridande

88 Effektivitet

effekter på ekonomiska beslut i företag och hushåll. Antag exempelvis, fullt realistiskt, att en skattehöjning med en krona orsakar indirekta kostnader, via olika snedvridningseffekter, på ytterligare 50 öre. Det betyder att ökade offentliga utgifter med en krona bör beslutas endast om dessa utgifter värderas 1,5 gånger så högt som ökad privat konsumtion.

Diagram 3.4 Den offentliga sektorns utgifter 1950-1993 i förhållande till BNP, procent

80-

70 Totala utgifter

60-

50-

Tronsfereringar

30-

20-

10-4

O

u I r u u I r uuvvvrvvvuuuuuruuruuuuuu

1950 1955 1960 1965 1970 1975

Det är därför viktigt att ha konstitutionella regler som, vid varje politiskt

beslut, tvingar fram en realistisk avvägning mellan förmåner och kostnader. De förändringar i budgetprocessen som vi föreslår i kapitel 5 och även i kapitel 2 siktar just på detta. Utan sådana regler kan den sociala rättighets-katalogen göras hur omfattande som helst, eftersom man då inte i den andra vågskålen lägger en realistisk kalkyl av alla kostnader.

Det är svårt för att inte säga omöjligt att göra utvärdering väl-

- - en av färdsstatens åtaganden utan att ta ställning till vad som skall betraktas

som statens respektive individens ansvar. Som framgår vår diskussion i kapitel 1

av förordar vi ett samhälle där den enskilde individen tar ett större eget ansvar än i dag när det gäller att fördela sin konsumtion över tiden, skapa ekonomisk trygghet för sig och sin familj, och utnyttja olika typer vårdnads- och

av omsorgstjänster.

Eflektivitet 89

I det följande diskuterar vi först kortfattat inkomstsidan i välfárdsstaten, närmare bestämt skattesystemet avsnitt 3.6. Därefter tar vi upp två viktiga områden på utgiftssidan: socialförsäkringama avsnitt 3.7 och den offentliga tjänsteproduktionen avsnitt 3.8. Vi avslutar avsnitt 3.9 med att ge exempel på hur det sparbeting vi beräknade i kapitel 2 skulle kunna ges ett konkret innehåll.

3.6¶Fortsatta skattereformer

E En vanlig bedömning, som vi delar, är att det svenska skattesystemet under de g två senaste decennierna har snedvridit de ekonomiska incitamenten och därmed i bidragit till slöseri med i svensk ekonomi. 1991 års skattereforrn har

resurser i stor utsträckning rättat till dessa systemfel genom att ersätta det tidigare lapptäcket av snedvridande skatter med ett enhetligt och bredbasigt skattesystem med måttliga marginalskatter i inkomstskattesystemet. Man kan skatterefor-

se men som en triumf för den ekonomiska politiken genom att den satte det långsiktiga allmänintresset före alla kortsiktiga och snäva särintressen. Vi det

ser som mycket angeläget att slå vakt om 1991 års skattereform.

Vi tycker också att det är viktigt att inte höja skatterna ytterligare utan i stället ha ett program för successivt lägre skatter på längre sikt. De medborgare som i samband med 1991 års skattereform fick hopp om stabila spelregler och

en rimlig avkastning på utbildning, arbete och sparande, skulle annars kunna förlora detta hopp för lång tid framåt. I den mån staten kort sikt behöver öka sina inkomster för att reducera dagens stora budgetunderskott förordar vi att det sker genom att man höjer försäkringsmässiga avgifter i socialförsäkringssystex met.

Även skattereformen lindrat skattesystemets snedvridande effekter på

om samhällsekonomin är fortfarande skattekilama breda för flertalet hushåll eftersom de offentliga utgifterna är 60-70 % av BNP. Höginkomsttagare, dvs. de med 50 % marginalskatt i inkomstskattesystemet, har en total marginell skattekil på ca 70 %, medan skattekilen för flertalet andra inkomsttagare är ca 60 %. I denna kalkyl räknar vi inte bara med inkomstskatten utan också med momsen, skatteelementet i arbetsgivaravgiftema och avtrappningen av inkomstprövade bidrag typ hyresbidrag och subventioner till barnomsorg när den enskildes inkomst stiger.

Vid nuvarande offentliga utgifter är det inte mycket att göra de breda skattekilama. Men det finns en del återstående svagheter i skattesystemet

som går att rätta till vid i stort sett oförändrat totalt skattetryck.

En sådan återstående svaghet är att beskattningen av kapital och kapitalinkomster är nominell, vilket betyder att den reala skattebelastningen varierar med inflationstakten. Det är svårt att försvara ett skattesystem där den reala margi-

90 Efi’eetiruitet

nalskatten bestäms av inflationstakten. Medan den reala marginalskatten på kapitalinkomster är 30 % utan inflation, kan den mycket väl hamna i närheten av 100 % vid 10 % inflation beroende hur mycket de nominella räntorna anpassas till inflationstakten. En övergång till real beskattning, där högre inflation inte betyder ökad skattebelastning, skulle därför vara till stor fördel. Därmed skulle också det system med indexobligationer, som vi föreslog i kapitel fungera bättre. En real beskattning skulle visserligen betyda att skatteinkomstemas andel av nationalinkomsten inte längre skulle stiga med ökad inflation. Men detta är bara andra sidan av kravet på att skattebelastningen för medborgarna inte bör påverkas av inflationstakten.

Dubbelbeskattningen av aktiebolagsvinster är en annan svaghet. Aktiebolagsskatten, sedd som helhet, är i dag inte mycket att klaga på; den är fördelaktig jämfört med andra länder. Men dubbelbeskattningen leder till problem när det gäller kostnaderna för ägarkapital. Den slår olika mot små och stora företag bl.a. på grund av att stora företag har lättare än små att skaffa ägarkapital i utlandet. Eftersom många andra länder numera har enkelbeskattning bolags-

av vinster blir det mer lönande för utlänningar än för svenskar att äga aktier i svenska företag.

När det gäller storföretag är problemet med dubbelbeskattning därför inte att realkapitalbildningen i Sverige skulle drabbas av höga kapitalkostnader. Problemet är snarare att vårt land kan hamna i en situation där en stor del av de bolag som arbetar här skulle komma att ägas av utlänningar bara på grund av skattelagstiftningen. Eftersom det knappast finns något generellt skäl att stimulera utlänningar att köpa upp existerande svenska företag, finns det anledning att avveckla dubbelbeskattningen av bolag. Om man vill underlätta utländska företags realinvesteringar i Sverige kan det göras med andra metoder än att locka utländska privatpersoner att köpa aktier i svenska företag på bättre villkor än svenskar.

Vad beträffar mindre och medelstora företag, med begränsad tillgång till internationellt ägarkapital, kommer däremot dubbelbeskattning att leda till högre kostnader för ägarkapital än vid enkelbeskattning och till högre kapitalkost-

——— nader än för stora företag kan skaffa ägarkapital i utlandet. Även detta talar

som för att avveckla dubbelbeskattningen.

Det finns i princip två metoder att lösa problemet. Antingen tar man bort l skatten på bolagsvinster i företagen, eller också avskaffar skatten på l

man utdelning hos aktieägaren. Med hänsyn till det utländska ägandet i svenska företag finns det goda skäl att välja den senare metoden. Bolagsbeskattning är den enda tillgängliga metoden att beskatta utländska inkomster från innehav av aktier i svenska bolag.

En sådan reform skulle kosta staten pengar; intäktsbortfallet är kanske av storleksordningen 5 miljarder kronor. Det skulle också uppkomma omför-

en delning av inkomster till förmån för aktieägare. Ett sätt att motverka båda dessa

Effektivitet 91

problem vore att i samband med avvecklingen av dubbelbeskattningen avstå från att sänka bolagsskatten från 30 till 25 %.

Den övriga beskattningen av småföretag har länge varit ett allvarligt problem,

det har lösts under senare år, eller håller att lösas. Vid sidan dubbelmen av beskattningen är arvsskatten fortfarande ett problem, eflersom den försvårar en övergång av företaget till nästa generation. I

Det är också viktigt att skatterna är synliga. På samma sätt som butiker enligt lag måste prismärka varor, är det naturligtvis rimligt att skattebetalarna får god information om alla skatter som de betalar. Eljest är det inte möjligt för väljarna att göra rationella kalkyler. Det betyder inte bara att momsen bör anges på alla kvitton, utan också att inkomstuppgifter från arbetsgivare bör innehålla information om betalda arbetsgivaravgifier. Det är också viktigt att kommunalskattema blir så synliga som möjligt för kommunens invånare, särskilt sedan skattestoppet hävts.

Vi återkommer särskilt i kapitel 5 till förslag om institutionella förändringar för att på ett bättre sätt väga utgifter mot kostnader när utgifisbeslut fattas i den politiska processen.

Staten måste också med kraft se till att skatter som beslutats i demokratisk ordning också betalas. Åtskilliga tiotals miljarder kronor per år undandras varje år beskattning. Genom förstärkta resurser och bättre samordning mellan polis, åklagare och skattemyndigheter kan åtminstone en del av detta belopp dras in

BRÅ 1991. Avkastningen på sådana resursförstärkningar är allt att döma

av mycket stora.

Förslag

i

Skatter i

38. Slå vakt om 1991 års skattereform genom att avstå från att höja marginalskattema; undvik också att införa nya asymmetrier i beskattningen. 39. Gör kapitalbeskattningen real, så att skattesatserna inte blir beroende av inflationstakten. 40. Eliminera dubbelbeskattningen av foretagsvinster genom att avskaffa skatten på utdelning hos aktieägaren. Kompensera skattebortfallet genom att avstå från att sänka bolagsskatten från 30 till 25 %. 41. Förändra skattesystemet så att det inte är fördelaktigt för in-

mer stitutioner än för privatpersoner att äga aktier; dagens diskriminering av kapitaltillförsel till småföretagen skulle därmed minska.

Effeetiwxitet

42. Skattema bör göras så synliga som möjligt; de bör kallas just skatter

och inte avgifter; bruttolönen, inklusive arbetsgivaravgifter, skall alltid

redovisas i samband med löneutbetalningen.

43. Effektivisera bekämpningen av den ekonomiska brottsligheten, så att

beslutade skatter i ökad utsträckning faktiskt betalas in.

3.7¶Reformer av socialförsäkringarna

Socialförsäkringarna är den samlande beteckningen för ett flertal statliga inkomstförsäkringar och vissa kontantbidrag. Diagram 3.5 visar vad som omfattas och hur olika socialförsäkringar har utvecklats över tiden. Sammantaget har bruttoutgiftema för socialförsäkringama exklusive arbetslöshetsförsäkringama ökat från knappt 7 % av BNP år 1965 till drygt 20 % av BNP i dag. Av diagrammet framgår att ökningen främst förklaras av ATP-systemets utbyggnad och ökningen av posten övriga utgifter, som inbegriper bl.a. tandvård och läkemedel. Ändrade regler och medborgarnas anpassning till dessa förklarar en del av utgiflsutvecklingen. Frikostigare regler i arbetsskadeförsäkringen införda 1977 bidrog till ökade utgifter. Strängare regler för sjukförsäkringen bidrog däremot till minskade utgifter 1991 och 1992.

Diagram 3.5 Utbetalningar från socialförsäkringen i relation till BNP, procent 1965-1992

‘

Övriga utgifter

Barn bidrog

\\ \\\\\\\\\ Arbefsskadeersiiflning

Föröldroförsökring

\\\\\

\\\‘ sjukpenning. .

\\\\\\\\\\\\\

ATP

Folkpension

1965 1970 1975 1980 1985 1991 1992

Källa: Riksförsäkringsverket.

Efi‘eetivitet

I den vetenskapliga litteraturen har man särskilt uppmärksammat två motiv för obligatoriska socialförsäkringssystem syftar till att skapa ekonomisk trygg-

som het och fördela om inkomster över individens liv:

I avsaknad av obligatoriska socialförsäkringar skulle en del medborgare avstå från att själva spara och försäkra sig; anledningen skulle vara att de räknar med att andra, dvs. skattebetalama, hjälper dem de skulle råka illa ut fri-

om passagerarmotivet.

2. Vissa individer skulle, i avsaknad av obligatoriska system, underskatta sina behov av sparande och försäkringar det patemalistiska motivet.

När det gäller sjukvårdsförsäkring och livförsäkring får man också räkna med:

Individer med särskilt hög risk får svårt att erhålla frivilliga försäkringar, om deras risk är känd av försäkringsbolagen. Om deras risk inte kan fastställas av försäkringsbolagen kan i stället kostnaderna för övriga medborgare gå

upp så mycket att de senare avstår från att försäkra sig adverse selection-motivet.

När man diskuterar socialförsäkringssystemens framtid är det viktigt att hålla isär dessa olika motiv.

Problem

I dag vet vi att socialförsäkringssystemen också är förknippade med allvarliga

problem:

Eftersom finansieringen i huvudsak sker genom skatter, bidrar socialförsäkringssystemen till marginalskattekilama.

svårigheterna att helt finansiera systemen med skatter och avgifter har under vissa perioder medverkat till den offentliga sektorns underskott.

Variationer i demografi och BNP-tillväxt skapar instabilitet i fördelningen av inkomster mellan olika samhällsgrupper, såsom mellan pensionärer och förvärvsarbetande, vilket är en av svaghetema i dagens ATP-system. Särskilt när BNP minskar, såsom under perioden 1991-1993, uppkommer en kraftig omfördelning av inkomst till de förvärvsarbetandes nackdel.

Enskilda individer, inte tänkta fönnånstagare när systemen

som var som konstruerades, har anpassat sitt beteende för att bli just förmånstagare moral hazard. Medborgarnas, inklusive administratörernas, vad

syn som exempelvis är sjukdom påverkas av förmånssystemet, särskilt vid diffusa symptom.

Vissa medborgare frestas att missbruka förmåner egentligen inte är

som avsedda för dem. Myndigheterna tvingas därför ingående kontroller

att genom försöka stävja detta missbruk; eljest undermineras systemets legitimitet.

I vissa särskilt arbetsskadeförsäkringar och förtidspensioner

system - — har man inte använt strikta kriterier när bedömt huruvida skada eller

nog man sjukdom inträffat. Striktare kontroll är här ett komplement till högre självrisk.

94 Effektivitet

Sverige är långtifrån det enda land som har allvarliga problem med socialförsäkringama och andra system för inkomstöverföringar Scherman, bil.; Söderström, bil.; Korpi Palme, bil.. Men eftersom våra system länge varit relativt frikostiga har problemen fått större dimensioner hos oss än i flertalet europeiska länder.

Reparationer på gång

Det är uppenbart att det reparationsarbete som nyligen inletts av socialförsäkringssystemen kommer att mildra många av dessa problem. Ordentliga självrisker har nyligen införts, vilket är viktigt i alla slags försäkringssystem för att minska problemen med moral hazard och missbruk. I sjukförsäkringen bär löntagarna numera en viss självrisk i form av en egenavgifl, en karensdag och lägre ersättningsnivå än tidigare. Företagarna bär en självrisk genom att betala sjuklön under 14 dagar. Den tidigare mycket höga ersättningsnivån i arbetsskadeförsäkringen 100 % har för icke-permanenta arbetsskador nyligen sänkts

samordning med sjukförsäkringen; dessutom har bevisbördan flyttats genom tillbaka till den gör anspråk ersättning. Framlagda förslag om en något

som höjd egenavgift för löntagarna i arbetsskadeförsäkringen, och något mindre fönnånliga villkor för deltidspensionen, är andra exempel på steg i riktning mot ett bättre fungerande socialförsäkringssystem.

Vilket system på lång sikt

I linje med rapportens övriga uppläggning, vill vi först diskutera önskvärda långsiktiga reformer av socialförsäkringssystemen. Argumenten för obligatorium är, enligt vår mening, svagare högre absolut och relativ inkomst en

- —— individ har. I ett rikt samhälle bör man kunna ställa större krav än i ett fattigt på individens förmåga att skaffa sig ett eget inkomstskydd utöver det som beslutats i den politiska Fripassagerarmotivet kan i allt mindre

processen. utsträckning åberopas när realinkomsten stiger absolut eller relativt till andra.

-

Om eftersträvar ett samhälle med individuellt ansvar, finns det

man mer därför goda skäl att begränsa ersättningama i de obligatoriska trygghetssystemen till ett slags basskydd, oavsett om detta är ett fixerat belopp i kronor, lika för alla, eller det är inkomstberoende upp till en viss nivå.

om

Med basskydd menar vi att det sätts ett tak på de obligatoriska förmånema, och att detta tak inte är högre än att stora medborgargrupper finner det önskvärt att själva skaffa sig ett betydande inkomstskydd ovanför detta tak. Individens behov inkomstkompensation utöver ett sådant basskydd skulle därmed i stör-

av

Ejfietivizet 95

re utsträckning än idag överlämnas åt avtalsförsälcringar, andra slag av grupplivförsäkringar och individuella försäkringar.

När man överväger det obligatoriska basskyddets utformning på lång sikt finns det tre alternativ:

Alt. basskydd som är oberoende av inkomsten lika för alla. Alt. 2: basskydd som stiger med inkomsten. Alt. basskydd som faller med inkomsten.

Alternativ l är fördelaktigare än dagens system för låginkomsttagare, eftersom

finansieringen med stor sannolikhet är inkomstberoende, oavsett avgifterna

om skatterna är proportionella eller progressiva.

I alternativ 2 kan man tänka sig olika grader av kompensation för inkomstbortfall, där rent försäkringsmässiga aktuariska system ger det starkaste beroendet mellan individens avgifter och fönnåner, eftersom värdet av förväntade förmåner är detsamma som värdet av förväntade avgifter. För att skall

man kunna tala om ett basskydd i detta fall fordras naturligtvis att taket för förmåner och avgifter inte sätts så högt att nästan inga anser sig behöva ytterligare kompensation för inkomstbortfall.

I alternativ 3 skulle förmånema falla snarare än stiga med ökade inkomster. Man kan tänka sigantingen en regelstyrd mekanisk följsamhet mellan inkomster och förmåner, som i olika varianter av negativ inkomstskatt, eller diskretionär prövning av varje enskild individs behov stöd, när det gäller

av som socialbidrag. I sistnämnda fall övergår man från vad som brukar kallas gene-

rell till en mer selektiv socialpolitik. Från fördelningssynpunkt kan

ren inkomstprövade förmåner kanske framstå som särskilt fördelaktiga för lägre inkomsttagare. Men ett välkänt och allvarligt problem med sådana system är att låginkomsttagare skulle drabbas av höga marginaleffekter, s.k. fattigdomsfållor. Vi menar därför att bör återhållsam med sådana konstruktioner, med

man vara undantag för socialbidragen, som kommer att förbli trygghetssystemets basnivå. Att fattigdomsfällor så ofta uppstår beror på att olika system utformats oberoende varandra, utan hänsyn till den samlade marginaleffekten samtliga

av av system. Statligt garanterad grundtrygghet med ett fast belopp är lika för

som alla, typ folkpension, kan ett sätt att hålla antalet social-

av ses som nere bidragstagare. Ett sådant grundskydd innebär visserligen något högre utgifter än med socialbidrag, men lägre administrationskostnader och mindre myndighetskontroll av den enskildes liv.

Fyra viktiga principer bör, enligt vår mening, ligga till grund för ett obligatoriskt basskydd:

Systemet bör inte allvarligt skada samhällsekonomin, exempelvis

genom att skapa dåliga ekonomiska incitament.

96 Effektivitet

Systemet skall vara långsiktigt ekonomiskt robust; förmånerna skall vara följsamma mot den samhällsekonomiska utvecklingen, så att variationer i befolkningsutveckling och BNP-tillväxt inte leder till orimliga förskjutningar i inkomstfördelningen mellan förmånstagare och förvärvsarbetande.

Systemet skall vara politiskt robust; det skall vara överblickbart och ha bred politisk förankring, vilket förutsätter att det medborgarna uppfattas som

av rimligt och rättvist.

Systemet skall vara skyddat dagspolitik; förmåner skall vara svåra att ändra politiska ingripanden, exempelvis av stabiliseringspolitiska skäl

genom eller ett resultat av svängningar i fördelningspolitiska ambitioner. Med-

som borgarna måste kunna planera sina liv efter någorlunda stabila spelregler.

Det finns starka skäl att flytta ut hanteringen av socialförsäkringarna utanför statsbudgeten. Det viktigaste skälet är att man därmed bör kunna öka möjligheterna att åstadkomma långsiktiga och stabila kontrakt mellan individen och vederbörande försäkringsinstitution. Ett närbesläktat skäl att hålla socialförsäkringssystemen utanför den offentliga budgetprocessen är att det då förmodligen föreligger mindre risk för överexpansion. Enligt mångas bedömning förklaras de svenska systemens utveckling av att de varit en central del av den politiska processen Scherman, bil.

En principiellt viktig fråga är om basskyddet över huvud taget skall administreras inom den offentliga sektorn. Ett argument för att offentligt administrera systemet, och alltså inte bara göra det obligatoriskt, är att det då går att hålla administrationskostnaderna låga; det finns också uppenbara stordriftsfördelar vid uppbörd av avgifter och utbetalningar av förmåner.

Om i stället basskyddet administreras inom den privata sektorn blir statens ansvar att dels, genom lagstiftning, ställa krav på ett obligatoriskt basskydd för alla ungefär som kravet trafikförsäkringen, utan några andra paralleller, dels reglera och övervaka de försäkringsinstitutioner som administrerar de ickeoffentliga liksom de offentliga systemen. Men fler restriktioner man lägger på systemen, desto mindre blir naturligtvis möjligheterna att uppnå den eftersträvade valfriheten och konkurrensen.

Tanken att flytta bort socialförsäkringssystemen från statsbudgeten, och hålla systemen självständiga och självfinansierade, är ytterligare en tillämpning av vår tes att det bör råda en klar ansvarsfördelning i samhället, och att det politiska systemet bör delegera vissa uppgifter till institutioner som inte utsätts för kortsiktiga politiska ingripanden. Det finns här en uppenbar parallell till förslaget att centralbanken bör åtnjuta betydande självständighet.

Om systemen flyttas ut, bör de göras självfinansierade vare sig de är fonderade system eller ej. Men man bör inte från ett system med statlig kontroll till ett korporativt system, såsom föreslagits beträffande arbetsgivarperioden i sjukförsäkringen; återigen tillämpning vår allmänna tes att minska sam-

en av manblandningen mellan stat och organisationer. Det är viktigt att enskilda lön-

Effektivitet

tagare och enskilda företagare har realistiska möjligheter att när det gäller försäkringar stå fria från arbetsmarknadens organisationer. Organisationer med stort inflytande på arbetsmarknaden bör inte heller ges en stark maktställning på kapitalmarknaden vilket de skulle få med stora fonderade system av kor-

porativ typ. Individen bör ha rätt att själv välja försäkringsföretag.

Taket i de obligatoriska systemen bör inte sättas så högt att själva idén

om basskydd förfuskas. I dag ligger taket 7,5 basbelopp.

Om man följer inkomstbortfallsprincipen, anser vi att nivån bör läggas på 70- 80 %. Vi tar inte ställning till valet mellan ett basskydd i form ett fixerat

av belopp, lika för alla, och ett system där basskyddet stiger med inkomsten. I realiteten blir det alltid en kombination av dessa alternativ, eftersom det behövs inte bara ett tak för förmånema utan också ett golv. Golvet kan för övrigt inte bli lägre än socialbidragsnormen.

Om man väljer ett basskydd som stiger med inkomsten bör systemet, där så är möjligt, göras aktuariskt försäkringsmässigt, så att värdet av förväntade avgifter och förmåner på marginalen i princip sammanfaller. Detta är enklast att åstadkomma vad gäller sjukpenningförsäkring och ålderspension. Det är en öppen fråga i vilken utsträckning avgifterna skall differentieras mellan

grupper av individer.

Vad arbetslöshetsförsäkringen beträffar har vi redan i kapitel 2 föreslagit

höjda egenavgifter. Man kan förslagsvis låta löntagare, företag och stat betala

en tredjedel var av avgifterna, eftersom alla dessa i viss mening är ansvariga för arbetslöshet. Även här förordar ett obligatoriskt system, med bastör-

men säkring i valfritt försäkringsföretag. Dessa får då starka incitament att hålla

nere arbetslöshetskostnadema, exempelvis genom att finansiera och ta initiativ till just den utbildning av de arbetslösa som ger den maximala chansen att få ett nytt jobb Calmfors, bil.. Men försäkringsföretagen bör inte ha rätt att vägra ge försäkring till enskilda individer i den försäkrade gruppen.

När det gäller sjukförsäkringen och arbetsskadeförsäkringen föreslår vi att de slås ihop till ett system med liknande ersättningsnivåer. På samma sätt som i sjukförsäkringen bör arbetsskadeförsäkringen innefatta en självrisk, både för den anställde och företaget. Premiema bör alltså differentieras efter företagens skadefrekvens; avsikten är att undvika att subventionera sektorer och företag med speciellt stora risker för arbetsskada. Arbetsskadeförsäkringen utformas lämpligen som en obligatorisk ansvarsförsäkring för väl specificerade skador och inte diffusa symptom.

Till detta utvidgade sjukförsäkringssystem vill vi också föra den tidigare sjukpensionen, numera förtidspensionen. Man bör här ställa strikta krav läkarintyg. Förtidspensionering av arbetsmarknadsskäl, vilket i dag inte får förekomma, bör också förhindras i praktiken att existerande regler

genom tillämpas striktare. Även här bör företagen, till del, bära kostnaderna för

en förtidspensionerade medarbetare.

4 13-0148

98 Efleetivitet

Eftersom vi inte tagit ställning till frågan om man bör eftersträva ett i kronor fixerat eller inkomstrelaterat basskydd, vill vi inte heller uttrycka någon bestämd mening om huruvida taket skall ligga kvar eller höjas i samband med realinkomsttillväxt i samhället. Om man låser nuvarande tak på 7,5 basbelopp i köpkraftstermer kommer det, i takt med stigande realinkomster, så småningom att bli ett basskydd lika för nästan alla i kronor. Ju mer man betonar basskyddstanken, och mindre vikt man ger det patemalistiska motivet, desto mindre skäl finns det att höja taket i samband med realinkomsttillväxt i samhället.

Förekomsten av frivilliga försäkringar och avtalsförsäkringar komplicerar de obligatoriska försäkringssystemen. Skälet är att missbruk vid höga totala ersättningsnivåer inte bara drabbar de frivilliga påbyggnadssystemen utan också leder till ökade kostnader i de obligatoriska systemen. Detta problem kan enklast klaras genom att frivilliga försäkringsutfall, över en viss nivå, dras av förmånema i de obligatoriska försäkringarna, på samma sätt privata försäk-

som ringsbolag i dag hanterar överförsäkring Wadensjö, bil.; Scherman, bil..

Samma förmånsnivåer bör om möjligt skapas i alla systern mellan vilka individen kan väntas förflytta sig för att få bästa möjliga villkor såsom mellan arbetsskadeförsäkring, sjukförsäkring, och ersättning för att vårda sjuka bam. Principen är densamma som när man i 1991 års skattereform eftersträvade likformighet för att undvika skattearbitrage.

Ett skäl som ofta anförs till förmån för fonderade system, är att de skulle

ge högre totalt sparande än icke-fonderade men aktuariska system. Orsaken är att individen endast har begränsade möjligheter att belåna sina fonderade pensionsförsäkringar.

Vårt förslag att de försäkrade själva får välja fondförvaltare befrämjar den kapitalmarknad med en mångfald av aktörer som vi pläderade för tidigare i detta kapitel.

De transfereringssystem som inte är försäkringar i egentlig mening bör flyttas ut ur socialförsäkringssektom. Hit hör föräldraförsäkringen, som visserligen ger kompensation enligt en inkomstbortfallsprincip men inte är försäkring, efter-

en som bamafödande och vård av barn inte är en försäkringsbar risk. Inte heller regelbunden tandvård kräver en försäkring; däremot är ett högkostnadsskydd motiverat. Tandvårdsförsäkringen bör liksom föräldraförsäkringen döpas om till bidrag och tillsammans med övriga rena skattefinansierade bidragssystem bambidraget, deltidspensionen etc. ligga kvar i statsbudgeten.

Ett flertal reformer har nyligen genomförts, vilket gjort att villkoren i socialförsäkringssystemen blivit mer enhetliga. En del av de arbitragemöjligheter eller dribblingar som funnits mellan de olika delsystemen har

- därmed eliminerats, men Diagram 3.6 visar hur snårigt socialförsäkrings- och bidragssystemet fortfarande är.

Effektivitet 99

Diagram 3.6 Socialförsäkringssystemet enligt regler som förutses gälla per den 1 juli 1993

Förmån

sjukpenning efterl 70

sjukpenning, förtidspension 65

arbetslöshetsförsäkring 564 krldag

2 l

.-- antarbetsmarknadsstöd KAS 198 krlda

Z

3B

socialbidra 3 300 krm n

qarantlnivá l föräldraförsäkrinaen 60 krldgg

karensdag i siuklön och siukpenning

I

5 BB 7,5 BB Lön Källa: Egna beräkningar med assistans från Riksförsäkringsverket.

Den principskiss som finns i Diagram 7 illustrerar den typ av system

som vi föreslår med ett golv, ett tak och däremellan en inkomstberoende del mlltrappa. I vissa fall kan man som nämnts tänka sig att det inte finns någon obligatorisk aktuarisk del alls, dvs. att det obligatoriska systemet endast innehåller ett fixerat belopp, lika för alla; golvet och taket i Diagram 7

sammanfaller då. Om golv, tak och den inkomstberoende Förmånsdelen görs olika i olika delsystem, blir bilden naturligtvis for socialförsäkringssystemet helhet

som mer komplex än diagrammet anger.

100 Efleetivitet

Diagram 3.7 De tre delarna i ett nytt socialförsäkringssystem

Förmån

A

iFiffiiii;iiliåiiåfiâiêâiiiå;E

Tak

i

Obligatorisk aktuarisk försäkring

I

Fix del

— w————e Inkomst

Infasningsproblem

Nästa fråga är hur ett nytt trygghetssystem skall kunna fasas när vi redan i utgångsläget har ett starkt utbyggt offentligt socialförsäkringssystem. Det är lämpligt att systemen reformeras innan de flyttas ut från statsbudgeten och eventuellt också från den offentliga sektorn. Reformeringen bör dessutom ske successivt, så att medborgarna får tid att anpassa sig. Man bör dessutom Öka självrisken i alla systern innan de flyttas ut från den offentliga sektorn. Vid förmånsnivåer storleksordningen 70-80 % bör man kunna räkna med att

av självrisken blir tillräckligt stor för att allvarliga incitamentsproblem skall undvikas.

När det gäller system såsom arbetslöshetsförsäkring, sjukpenning och ersättning för tillfällig arbetsskada förefaller de genomförda och föreslagna refor-

rationella: att öka självrisken genom att dels dra ned förmånsnivåerna, merna dels öka antalet karensdagar.

Den subventionerade delpensionen bör kunna avskaffas snabbt, eftersom den är relativt ny och därför knappast har påverkat människors sparvanor under någon längre tid. Sjukpensionenförtidspensionen vill vi, som ovan föreslagits, renodla och göra till en del av sjukförsäkringssystemet med strikta krav läkarintyg. Behovet av flexibilitet klaras förtida eller sent uttag

genom av pension, dvs. med variabel pensionsålder med aktuariskt bestämda förmåner.

Efleetivitet 101

Vad beträffar ålderspensionen är det nödvändigt att gå varsamt fram, eftersom det här är fråga om mycket långsiktiga kontrakt mellan stat och individ. I ålderspensionen skulle man successivt kunna ändra den s.k. 30-15-regeln full

pension efter 30 år, och förrnånsnivå baserad på de 15 bästa årens förvärvsinkomster till en 40-40-regel.

-

Sådana successiva reformer inom ramen för nuvarande system skulle kunna bli inledning till den radikala omstöpning av systemen som vi förordar

en mer på lång sikt. Men för att inte vissa grupper, särskilt bland kvinnor, skall komma i kläm fordras i så fall vissa kompletterande åtgärder. En sådan vore att gifta och andra långvarigt sammanboende får giftorätt i den andres pensionsfordringar. En reform är att vård bam blir pensionsgrundande under

annan av fler år än i dag.

Motivet för de reformer som vi har föreslagit är att få ett bättre fungerande försäkringssystem. Men de ökade självriskema innebär naturligtvis också besparingar för den offentliga sektorn. Besparingarna blir emellertid inte så stora man kanske skulle vänta sig med hänsyn till beloppens storlek.

som Anledningen är dels att törmånema beskattas, dels att allt fler människor vid sänkta kompensationsnivåer hamnar på socialbidragsnivå. Nettobesparingen blir därför väsentligt lägre än bruttobesparingen. Som en grov illustration kan nämnas att ytterligare nedskäming av ersättningsnivån i samtliga inkomstför-

en säkringar exklusive arbetslöshetsförsäkringen till 70 % på sikt skulle betyda minskade offentliga utgifter med blott 5 miljarder kronor netto.

Vi vill understryka ytterligare en synpunkt. När enskilda socialförsäkringssystem reformeras är det viktigt att se till att kostnaderna inte vältras över från ett system till ett annat. Det enklaste sättet att undvika detta är i regel att ettersträva enhetliga nivåer.

Komplikationer

Reformer av socialförsäkringsssystemen får ofta fördelningseffekter, främst när det gäller årsinkomstema, men i viss mån också livsinkomstema och fördelningen mellan olika generationer diskuterar detta i kapitel 4. Även

vi en

övergång till aktuariska system f°ar fördelningseffekter. Men kanske många medborgare skulle betrakta försäkringsmässiga system som mer rättvisa än dagens system, med dess många gånger godtyckliga omfördelningar mellan medborgare livsinkomster.

med samma

Vi är naturligtvis helt medvetna om de politiska svårigheterna att genomföra våra förslag, inte minst på grund av de fördelningsmässiga konsekvenserna. Man kan också räkna med motstånd från flera intressegrupper. Men reformer kan kanske underlättas om de, som vid 1990-1991 års skattereform, görs övergripande, så att olika intressegrupper balanserar varandra i stället för att

—

102 Effektivitet

reformera ett system i sänder, eller en detalj i ett visst system åt gången. Genom en sådan övergripande strategi blir det förhoppningsvis möjligt att klargöra för väljarna att de på lång sikt faktiskt kan vinna en allomfattande omläggning av systemen, eftersom förmåner och avgifter tillfaller, respektive drabbar, samtliga medborgare. Vi blir alla med viss sannolikhet sjuka, arbetslösa

— — och gamla. För var och en av oss finns det därför både plusposter och minusposter i en reformering av socialförsäkringssystemen. Genom att refonnema bör kunna förbättra effektiviteten i samhällsekonomin kan stora delar av befolkningen, troligen de allra flesta, bli vinnare på lång sikt.

Förslag

Søcialjörsäkringama

44 Flytta bort socialförsäkringama från statsbudgeten och eventuellt också . från den offentliga sektorn, men först sedan systemen refonnerats. 45. Vi förordar en kombination ett obligatoriskt basskydd består

av som av ett fixerat belopp, lika för alla, och ett inkomstberoende basskydd. Proportionema kan variera mellan försäkringsområdena. 46. Om man väljer ett baskydd som stiger med inkomsten, bör det göras aktuariskt, åtminstone för sjukpenningen och ålderspensionen. När det gäller arbetslöshetsförsäkringen kan det vara lämpligt att staten, företagen och löntagarna betalar en tredjedel vardera. 47. Differentiera premierna bättre iarbetsskadeförsäkringen efter företagens skadefrekvens. 48. Sätt inte taket för de obligatoriska förmånema och avgifterna högre än att stora medborgargrupper finner det önskvärt att själva skaffa sig ett betydande inkomstskydd ovanför dessa system. Ofia kommer detta att resultera i premiereservsystem med ett betydande privat sparande. 49. Sätt en lagstadgad gräns också för obligatoriska och

summan av frivilliga försäkringar, inklusive avtalsförsäkringar, för att förhindra att de statliga systemen subventionerar överförsäkring och missbruk. 50. Skapa i möjligaste mån förmånsnivåer i alla system mellan

samma vilka individen kan tänkas flytta sig. 51. Se till att försäkringshuvudmännen inte förorsakar andra, exempelvis skattebetalare, kostnader att göra sig med kostsamma för-

genom av säkringstagare; låt dem därför bära en del av kostnaderna.

Effektivitet 103

52. För ihop sjukförsäkringen, arbetsskadeförsäkringen och förtidspensionen till ett system, med kostnadsansvar för hushåll och företag. 53. Gå inte från ett statligt system till ett obligatoriskt system som sköts av arbetsmarknadens parter, dvs. ett korporativt system. 54. Vid fonderade system bör pensionstagamas fondmedel hållas utanför både den offentliga sektorns domäner och utanför företagens finanser. En statlig kontrollmyndighet fordras. 55. Vid övergången till ett reformerat system måste man beakta att många socialförsäkringar, främst ålders- och förtidspension, bygger på långsiktiga kontrakt som inte plötsligt kan ändras. 56. Gör om de delar av systemet som inte är egentliga riskförsäkringar såsom föräldraförsäkring till rena bidragssystem och behåll dem i statsbudgeten.

3.8¶Offentlig konsumtion

Efiektivitetsproblem i oflentlig verksamhet

Den offentliga konsumtionen svarar i dag för ca 28 % av BNP och en tredjedel av den totala sysselsättningen. Huvuddelen är sociala tjänster barnomsorg, skola, sjukvård, äldreomsorg som ligger på kommunal nivå, produceras i monopolforrn och finansieras över skattsedeln. Även det inte finns förbud om mot konkurrerande privat produktion är det i praktiken svårt att konkurrera med den subventionerade offentliga verksamheten. Motiven för offentlig konsumtion är ofta fördelningspolitiska. Alla skall ha tillgång till skola, sjukvård eller äldreomsorg av en viss minimikvalitet och på någorlunda lika villkor. Men i den svenska välfärdsstaten har individen ofta haft små möjligheter att välja andra alternativ, eller tilläggsbetalningar att genom konsumera mer. Principen om lika villkor har nämligen ofta ersatts av en annan princip: att alla både när det gäller kvantitet och kvalitet helst skall - konsumera likartade tjänster. Problemen med den offentliga verksamheten är i dag välkända: Produktion i offentlig regi och i monopolforrn leder lätt till höga produktionskostnader. Kravet på likartad utformning av tjänsteutbudet tillfredsställer ofta dåligt individuella önskemål. Subventionerade priser leder ibland till överkonsumtion, ibland till överskottsefterfrågan och köer.

104 Efi‘eetivitet

Vid ransonering av tjänster har högutbildade ofta ett försprång framför lågutbildade vid fördelningen av tjänster.

Lösningarna problemen är långt ifrån enkla och framför allt inte okontroversiella. Ett omfattande refonnarbete har börjat på såväl statlig som kommunal nivå. Det bygger på att man accepterar ökad valfrihet och mångfald samt konkurrens på mera lika villkor från privata producenter. Men verksamheten är fortfarande trevande och bygger inte på någon gemensam syn på vad är,

som och rimligen bör vara, det offentligas ansvar och vad kan överlåtas åt

som individen.

Höga kostnader i produktionen

Trots att det är väl belagt inom marknadssektom att konkurrens stimulerar effektiviteten i produktionen, har bevisbördan när det gäller den offentliga sektorns monopol fallit på dem som hävdat just detta. Numera finns det dock också empiriska belägg för att det finns betydande effektivitetsproblem också i den offentliga produktionen SOU 1991:82; LU 87 bil. 21; LU 90 bil. 26.

Ett flertal studier gjorda uppdrag ESO tyder att produktiviteten i

av olika delar av den offentliga sektorn i genomsnitt minskade med 2-3 % år

per under 1960- och 1970-talen, dvs. med ca 25 % under en tioårsperiod. Innebörden är att det gick mer resurser varje år för att producera given tjänst

en av en given kvalitet ——‘med reservation för svårigheten att ta hänsyn just till kvalitetsförändringar.

Studier av kostnadsskillnader för verksamhet mellan de nordiska

samma länderna KRON-projektet visar att de svenska kostnaderna i vissa fall

var uppemot dubbelt så höga som i grannländema. Bara del kostnadsgapet

en av kan förklaras av mätbara skillnader såsom mer personal och större yta barn

per i barnomsorgen. Mer svårmätbara aspekter på kvalitet kan slå i båda riktningarna.

När det gäller grundskolan har Sverige den högsta kostnaden elev i

per OECD-området, samtidigt som svenska grundskoleelever uppvisar medelmåtti

ga resultat. En viktig orsak till ökade kostnader har varit stark ökning antalet

en av administratörer. En annan har varit den ökade lärartätheten, särskilt i hemspråksundervisningen Fägerlind, Flam m.fl., bil..

Helst skall analyser av effektivitetsskillnader baseras på jämförelser

av samma produktion utförd i offentlig respektive privat regi, och i monopolform

respektive under konkurrens. I Sverige försvåras sådana analyser att det sällan

av existerar alternativ att jämföra den offentliga sektorn med i sig ett argument

— för att tillåta större mångfald. Tandvården är ett undantag, och studier

en av denna har visat att privat tandvård har väsentligt lägre kostnader för given

en

Effektivitet 105

prestation än folktandvården, bl.a. beroende mindre lokaler och andra kringkostnader Ds Fi 1983:27.

Internationell erfarenhet tyder att det avgörande för effektiviteten inte är om produktionen sker i offentlig eller privat regi, utan om den äger under

rum konkurrens på lika villkor mellan många oberoende och olika producenter Bishop Kay 1988; Borcherding m.fl. 1982. Det är svårt att finna något argument för varför detta inte skulle kunna ske, genom fri etableringsrätt, inom större delen av det område där i dag de offentliga monopolen dominerar. De andra motiv man kan ha för ett offentligt engagemang kan lösas andra sätt,

offentlig insyn och kontroll, offentlig finansiering och kvalitetskrav t.ex. genom i samband med offentlig upphandling.

Uppenbarligen finns en betydande effektivitetspotential att realisera genom ökad konkurrens. Olika studier visar att den kan ligga inom ett intervall lO- 50 %. Den är sannolikt större inom utbildnings-, vård- och omsorgsområdet än för tekniska tjänster, som i högre grad har varit konkurrensutsatta. Samtidigt har effektiviseringsarbetet nu pågått under några år. På vissa områden t.ex. inom

—— sjukvården borde därför utrymmet för ytterligare kostnadssänkningar ha

— krympt. En kostnadssänkning på 25 % beräknad den kommunala konsumtionen inom utbildnings- och omsorgssektorema skulle uppgå till 35-40 miljarder kronor, vilket motsvarar 2-3 % av BNP. Självfallet kan en sådan effektivitetsförbättring inte uppnås på kort sikt.

Framför allt kommer det att ta tid innan ett konkurrerande privat utbud växer fram. Under mellantiden kan man uppnå betydande kostnadsförbättringar inom den offentliga sektorn genom ett ökat lokalt kostnadsansvar och prestationsbaserad ersättning. De danska erfarenheterna av s.k. taxameter-bevilling, visar att man kan komma ganska långt med sådana metoder Schauman, bil.. l Sverige är sjukvården ett område där nya metoder prövas med viss framgång just nu. Man försöker särskilja landstingens finansierings- och producentroller, införa resultatenheter och internprissättning inom sjukhusen och utsätta olika arbeten for konkurrens antingen från andra offentliga producenter eller från privata.

En viktig, men försummad, fråga i detta sammanhang är hur uppkomna

produktivitetsvinster fördelas Flarn m.fl., bil. För att producenterna skall ha incitament till fortsatta produktivitetsförbättringar måste de få behålla en del av besparingen. För att systemet skall fungera måste man även acceptera konsekvenserna av konkurrensen. I klartext betyder det att man låter den framgångsrika verksamheten expandera och tvingar den mindre framgångsrika att krympa eller t.o.m. att lägga ned. Politiskt tycks det dessvärre lättare att dra ned

vara verksamheten över hela linjen än att lägga ned mindre framgångsrika enheter.

106 Efi‘eetirvitet

Bristande konsumentstyrning

Effektivitet handlar inte bara om att producera saker på rätt sätt utan också att producera rätt saker. I marknadssektom åstadkoms det genom att den enskilda konsumenten väljer fritt utifrån sina önskemål. I den offentliga sektorn är utbudet politiskt bestämt och standardiserat. Detta har inte nödvändigtvis med skattefinansieringen att göra. Skattefinansiering är i princip förenligt med valfrihet och konsumentstyming. Ett exempel är att statliga subventioner kan betalas till den enskilde i form av s.k. servicecheckar vouchers som kan användas för att betala för en viss typ av tjänst. Ett system med servicecheckar tillåter såväl konkurrens och mångfald i produktionen som valfrihet i konsumtionen. Ett praktiskt exempel detta i Sverige är finansieringen av färdtjänsten. På den allra senaste tiden har många kommuner börjat experimentera med liknande system på andra områden, t.ex. skola, daghem och sjukvård.

Argument anförs oña mot valfrihet. De pekar på risken för social segregering. Människor med god utbildning och höga inkomster ser till att de får god vård och att deras barn f°ar god omsorg och utbildning, medan andra kanske inte kommer gör det. Det kan finnas en sådan risk, men det kan också vara tvärtom. I dag finns en betydande segregering genom att endast högre inkomsttagare har råd att betala två gånger för de tjänster de önskar först via skatten och sedan

genom privata osubventionerade alternativ. Vi har i dag också en betydande segregation mellan olika bostadsområden. Fritt val av skola för alla kan hjälpa till att bryta denna segregering.

De välfårdsförluster som är förknippade med bristande valfrihet är svåra att mäta och inte särskilt utforskade, men vi kan göra några observationer. För det första går det inte att tillgodose olika önskemål med ett enhetligt utbud. Individer är olika och efterfrågar följaktligen varierande saker, inte bara i sin privata konsumtion vilket är allmänt accepterat utan även inom det sociala området. Det finns ingen anledning att anta att valfrihet och variationsrikedom är mindre viktigt för omsorgs- och utbildningstjänster än de är för andra varor och tjänster. God kvalitet betyder olika för olika människor. Om varje daghem, skola, vårdcentral och ålderdomshem skall vara allt för alla, blir det antingen mycket dyrt eller också blir många otillfredsställda.

För det andra är det särskilt svårt att på byråkratisk väg specificera och detaljkontrollera kvalitetsinnehållet i just omsorgs- och utbildningstjänster. Kvalitet kan ofta inte mätas i enbart objektiva termer utan beror också på enskilda individers lärares, vårdpersonals mycket personliga kvalifikationer, l liksom de berördas personliga upplevelser. s

i

För det tredje tenderar avsaknaden av priser att leda till överefterfrågan. Man

i

behöver inte väga fördelar mot kostnader och tvingas inte välja. Ett exempel på

l vad kan hända tvingas detta det daghem kunde å

som när man göra ges av som sänka kostnaderna så mycket som med 38 % bara genom att dela barnen i

l

Efleetivitet 107

olika avdelningar beroende vistelsetid, och att bamomsorgs-

genom anpassa taxoma därefter Socialdepartementet 1993.

Sammantaget betyder detta att servicenivån skulle kunna höjas betydligt vid en given kostnadsnivå för de offentligt finansierade tjänsterna att val-

genom frihet tillåts mellan skilda alternativ. Alternativt skulle kostnaderna kunna sänkas utan att servicen minskar. i Genom individen, eller familjen, själv väljer

att och betalar tvingas individerna prioritera mellan sina önskemål. Om producentens resurstilldelning kopplas till konsumenternas val ges producentema ett incitament att producera rätt saker på rätt sätt. Hur stora kostnadssänkningar eller välfärdshöjningar som då kan uppnås är svårt att säga. Men vinsten av ökad valfrihet skall läggas ovanpå den höjda produktionseffektiviteten. Om social segregering skulle visa sig bli ett problem, får man komplettera med stödjande insatser till svagare grupper. Det är orimligt att förhindra valfrihet för nästan alla barn för att myndigheterna inte kunnat utveckla metoder för att stödja de allra svagaste grupperna.

Olika lösningar på olika områden

Den kommunala konsumtionen består av sinsemellan mycket olika verksamheter. Självfallet skiljer sig lösningarna för att uppnå höjd effektivitet och ökad valfrihet högst väsentligt mellan dessa. Konkurrens genom entreprenad är

en rättfram och redan ofta utnyttjad form när det gäller tekniska tjänster. Både konkurrens och valfrihet kan relativt enkelt uppnås på områden barnom-

som sorg, skola och äldreomsorg. Dessa områden kännetecknas småskalig verk-

av samhet och tjänstemas kvalitet är relativt lätt att värdera för användarna föräldrar, anhöriga.

Verklig valfrihet förutsätter ett differentierat utbud utan långtgående och detaljerad politisk styrning. På t.ex. skolans område bör det även kunna innebära frihet att välja en skola med fler skoltimmar, mer läxläsning och större tonvikt på andra kunskapsämnen än statliga minimikrav föreskriver jfr avsnitt 4.3. Även i fortsättningen bör naturligtvis offentlig inspektion ske för

att garantera att minimikraven uppfylls.

Sjukvården är troligen det mest komplicerade samtliga områden. Den

av kännetecknas av asymmetrisk information hos vårdgivare och patient och incitamentsproblem som beror att en tredje part försäkringsgivaren betalar. Produktionssystemet inom sjukhusvården kännetecknas dessutom av specialisering och av att de olika deltjänstema är svåra att prissätta. Efterfrågan på viss öppen vård är också mycket priskänslig. Inom sjukvården kan konstatera

man att varje modell olika kombinationer av privat, offentligt, obligatorium, försäkring har sina speciella för- och nackdelar och att inget land är nöjt med sitt eget system Arvidsson Jönsson 1991; Culyer m.fl. 1992. Det enda

108 Effektivitet

rimliga här är att man prövar sig fram genom att tillåta experiment i liten skala, vilket i dag också sker i Sverige. Frågorna behandlas inom den statliga hälsooch sjukvårdsutredningen.

Svag fördelningspolitisk trafifsdkerhet

Den offentliga konsumtionen motiveras ofta av fördelningsskäl. Men skattefrnansierad konsumtion är inte alltid ett effektivt träffsäkert sätt att uppnå fördelningspolitiska mål. Offentlig konsumtion erbjuder väl så goda möjligheter till dolda inkomstöverföringar som regleringar, varför det också det här området finns särintressen. Det är väl känt att vissa offentliga tjänster utnyttjas mer av högutbildade, och deras barn, än av andra grupper.

Framför allt kan inte dagens subventioner av barnomsorg utanför hemmet motiveras från fördelningssynpunkt. Subventionerna till de kommunala bamdaghemmen innebär en inkomstöverföring till de ca 40 % av småbamsfamiljema som utnyttjar just denna omsorgsfonn. Subventionerna till de 20-30 % av småbamsfamiljema som utnyttjar andra former av kommunalt understödda omsorgsformer är mindre, medan de 30 % av småbamsfamiljema inte

som utnyttjar någon kommunal barnomsorg alls inte får någon som helst subvention. Från fördelningssynpunkt vore ett kontantstöd eller en servicecheck, lika for alla, mer motiverad. En annan möjlighet är skatteavdrag för bamomsorgskostnader.

Slutsatser

Flera betydelsefulla åtgärder har under senare år genomförts för att höja effektiviteten i den offentliga sektorn. Det kommunala skattestoppet har åtminstone tillfälligt tvingat kommunerna att söka effektivare lösningar. Övergången till generella i stället för selektiva och styrande statsbidrag har gjort det möjligt för kommunerna att pröva sig fram till varierade och lokalt anpassade lösningar. Genom ändrade bidragsregler har privata producenter fått möjlighet att konkurrera med offentliga och kooperativa mer likvärdiga villkor. Konkurrens och valfrihet har blivit viktiga inslag i det kommunala effektiviseringsarbetet.

Det är viktigt att refonnarbetet fortsätter och att varje område prövas noggrant på sina egna meriter.

Men rationaliseringseffekten i kommunerna kan också skapa svåra infasningsproblem. Det allvarligaste är kanske att vissa tjänster tillfälligt kan försvinna. Det beror på att det kan ta tid innan privata och kooperativa verksamheter hinner ersätta den kommunala verksamhet som dras ned. Det kan finnas olika förklaringar till detta: brist lokaler, finansiering eller kompetens för före-

Ejffiaktivitet 109

tagsledning. Kommunerna kan underlätta anpassningen, exempelvis genom att erbjuda utbildning för blivande småföretagare tjänsteområdet. System med betalning efter prestation taxameter-bevilling kan i vissa situationer fungera ett första steg i riktning mot en friare produktionsstruksom Beställaren kommunen eller landstinget kan då under en övergångstur. —— — period lära sig hantera de problem uppstår när produktions- och finansom sieringsansvar hur kontrakt skall fonnuleras, hur utvärdering skall separeras: ske, etc. Samtidigt förbereds de verksamhetsansvariga för nya villkor och kan själva steget att bli fria företagare; denna typ avknoppning har redan företa av kommit och kan minska risken för att tjänsteproduktion försvinner. Ett problem med den prestationsbaserade ersättningen är emellertid att den i avsaknad budgetrestriktioner kan leda till ökade totala utgifier, trots att av kostnaderna prestation går Någon form av kostnadskontroll, exempelvis per ner. reglering avgiftsandelen eller ett tak på de totala utgifterna, måste genom av därför till. Den kommunala konsumtionen regleras staten genom beskattningsrätten, av statligt ålagda uppgifter statsbidrag till kommunerna. Frågan är hur samt genom långt denna begränsning det kommunala självstyret skall drivas. Relationen av mellan stat och kommun diskuteras i detalj i avsnitt 5.8. Vi vill här helt kort ta

några aspekter dessa komplicerade frågor.

upp av Man bör ändra dagens skatteutjämningsbidrag till kommunerna, eftersom detta kraftigt reducerar kommunernas incitament att förbättra kommuninvånarnas skattekraft. Förbättrad skattekraft kompenseras nämligen nästan helt av min-

skade statliga utjämningsbidrag.

Det är också viktigt att staten inte än nödvändigt försöker styra tjänstemer utbudet i kommunerna. De sociala rättigheter staten ålägger kommunerna som uppfylla socialtjänstlagen bör begränsas till allmänt omfattade och att grundläggande behov. Allmän skola är allmänt omfattad. Barnomsorg är det inte, så länge inte alla kan eller vill utnyttja barnomsorg utanför hemmet.

Experimenterande och mångfald är oumbärliga ingredienser i fömyelseproces-

Vi vet inte ännu exakt hur de slutliga strukturerna kan eller bör se ut. sen. Statliga riktlinjer eller nationellt enhetliga system kan betyda att misstagen blir stora och nationella i stället för små och lokala. Den statliga styrningen begränsar också vår kunskap möjliga alternativ. Nya, och potentiellt om kostsamma, reformer bör därför först prövas i liten skala innan de genomförs

i hela riket. All offentlig produktion inte är myndighetsutövning bör konkurrensutsätsom Det förslag till anbudskonkurrens vid produktion som nyligen presenterats tas. Ds 1992:121 bör utvidgas till att gälla även omsorgssektom. Vidare bör konsumenterna själva i möjligaste mån få uttrycka sin efterfrågan direkt till producentema, exempelvis servicecheckar. Konsumenternas önskemål genom

Effektivitet

blir därigenom direkt styrande för tjänsteutbudet utan mellanliggande en uttolkare av dessa önskemål. Etableringshinder bör undanröjas. Det hindrar framväxten och som av nya alternativa verksamhetsformer i kommunerna är delvis slag hinder samma av som försvårar nyföretagande över huvud taget Ds 1992:108. Konkurrensbegränsningar när det gäller de tjänster den offentliga sektorn i dag produsom cerar vid sidan av myndighetsutövning bör kunna anmälas till Konkurrensverket. Ett antal institutionellaförändringar skulle kunna bidra till ökad effektivitet och bättre kontroll när det gäller den kommunala verksamheten. Först och främst skulle genomdriva enhetliga och ändamålsenliga redovisningsman mer principer i alla landets kommuner, bl.a. därför att detta skulle underlätta jämförelser och utvärdering. För det andra är det viktigt att förbättra den kommunala revisionen. Man behöver motsvarighet till Riksrevisionsverket för kommunerna. Ett sådant en organ bör också ha möjlighet till sanktioner vid uppdagade brister.

Kommunala folkomröstningar inför utgiftsåtaganden ocheller skattehöj-

nya ningar skulle både vitalisera den kommunala demokratin och möjliggöra en ökad rationalitet i kommunala beslut.

Förslag

Offentlig verksamhet

57. Staten bör inte mer än absolut nödvändigt styra tjänsteutbudet i kommunerna. 58. Statligt definierade sociala rättigheter åläggs kommunerna som att uppfylla bör begränsas till allmänt omfattade och grundläggande behov. 59. Refonnera statens utjämningsbidrag till kommunerna för att skapa incitament hos dessa att höja skattekraften. 60. Reformverksamhet i den offentliga sektorn bör baseras på experiment i liten skala på lokal nivå. 61. All offentlig produktion inte är myndighetsutövning bör på sikt som konkurrensutsättas och underkastas sedvanlig granskning den av konkurrensvårdande myndigheten, Konkurrensverket. Etableringshinder bör undanröjas och konkurrens bör ske lika villkor mellan olika producenter.

Effektivitet

62. Ställ krav effektiv uppföljning och kontroll av den kommunala verksamheten, och inrätta motsvarighet till Riksrevisionsverket för en kommunerna, Kommunrevisionsverket. Ställ krav på enhetlig och ändamålsenlig redovisning i alla kommuner för att det skall möjligt att vara kontrollera kostnaderna och att undersöka i vilken utsträckning uppställda mål uppfylls. 63. Naturliga monopol bör inte privatiseras utan att man har utrett möjligheterna att reglera dem gäller fr.a. infrastruktur; se kap. 4. 64. Överväg att införa obligatorisk folkomröstning i samband med beslut om skattehöjningar i kommunerna.

3.9¶Mot balans i de offentliga finanserna

l kapitel 2 diskuterade vi behovet att skära ned offentliga utgifter för att få av kontroll över den offentliga skuldens utveckling. Vi skall konkret diskutera nu hur detta kan till. Några de viktiga förutsättningarna för vår kalkyl i kapitel 2 är: av BNP krymper med 1,5 % år 1993, växer med 1,5 % år 1994 och med 3 ——— år 1995-1998. % per Realräntan är 5 %. — Den totala arbetslösheten summan öppen arbetslöshet och arbets- — av marknadsåtgärder sjunker successivt från 12 % år 1994 till 5 % år 1998. Den konsoliderade offentliga sektorns skuld uppgår till 1l % av BNP — startåret 1993. Den offentliga konsumtionen växer proportionellt med BNP. — Transfereringarna växer realt med 2 % per år. - De offentliga intäkterna växer proportionellt mot BNP. — Med dessa förutsättningar krävs budgetförstärkning av storleksordningen en 100 miljarder kronor för att stabilisera statsskulden konsoliderat på strax över nivån 40 % BNP till 1998. Trots att inte utgått från någon kalkyl på hur av stor del dagens budgetunderskott bör betecknas som strukturellt av som kommer vi alltså fram till ett besparingsbehov storleksordning som av samma flera färska kalkyler det strukturella budgetunderskottet. Beloppet beror på av hur sparbetinget fördelas över tiden. Vårt förslag till sparbeting fördelar sig över de fyra åren 1994-1997, där 10 miljarder kronor sparas 1994 och ytterligare 30 miljarder kronor år under de tre följande åren. l sammanställningen per nedan den besparing planeras uppnådd det fjärde året; den exakta ges som vara vägen dit är underordnad betydelse, så länge de totala besparingarna följer av den angivna utvecklingen.

1 12 Efi’eetivitet

Några stora poster påverkar sparbetinget starkt. I 1993 års budget finns utgifter för bankstöd motsvarande ungefär 2 % BNP; de förutsätts bli av successivt avvecklade under perioden. Värdet de fordringar staten får av som i utbyte är svåra att uppskatta påverkar naturligtvis den finansiella ställmen ningen. En annan osäker faktor är den eventuella EG-anslutningen. Vi återkommer till denna i slutet av avsnittet.

Principiella överväganden

Som vi diskuterade i avsnitt 3.7 bör skilja mellan sådana utgifier man som bygger på långa kontrakt mellan staten och förmånstagare och sådana som bygger på relativt kortsiktiga kontrakt. Pensioner och återbetalning studieav medel hör till den förra kategorin, medan många andra kontrakt är kortsiktiga i den meningen att individen kan kompensera ett bortfall med sparande eller

olika typer av försäkringar.

Det är å andra sidan svårt att motivera att någon helt skulle undantas grupp från besparingar i situation där de förutsättningar rådde när en som systemen byggdes har förändrats radikalt. Det kan då tyckas naturligast i upp vara att första hand ändra sent tillkomna förmåner, såsom delpensionen eller den tidigare sänkta pensionåldem, vilka nu delvis återtas. Men även fönnånstagarens förmåga att bära neddragningar måste vägas in vid ett beslut. Man bör också enligt vår mening vid neddragning den offentliga konen av sumtionen prioritera den offentliga sektorns kämverksamheter, och överlåta mer perifera verksamheter till privata eller kooperativa initiativ. Slutsatsen är att en neddragning de offentliga utgifterna inte bör ske med av en och samma procentsats över hela fältet. Både när det gäller konsumtionen och transfereringama bör en prioritering verksamhetsområdena ske på basis av av en principiell diskussion statens roll i samhället. om De exempel på utgiftsneddragningar i det följande syftar bara till som ges att konkretisera vad kravet på kontroll över skuldutvecklingen innebär. De inte är att betrakta förslag. Att viss utgift inte tas bland exemplen hindrar som en upp inte attiden, enligt vår mening, kan ifrågasättas. 1 det budgetläge råder som måste alla utgifier prövas förutsättningslöst.

Besparingseflekter

När man drar ned de offentliga utgifiema, konsumtion såväl transferersom ingar, är det väsentligt att skilja på brutto- och nettoeffekter. Eftersom de flesta transfereringar är beskattade, kommer skatteunderlaget att reduceras. Det finns

Effektivitet

dessutom ofta kopplingar mellan olika system. Den miniminivå definieras

som av socialbidragsnormen sätter också en gräns för nettobesparingen från viss

en sänkning av ersättningsnivåema. Vad den faktiska konsekvensen blir sänkt

av en bidragsnivå är därför komplicerat att beräkna. Det krävs kännedom antalet

om förmånstagare, deras inkomst, familjeförhållanden etc. Vår uppskattning baseras på beräkningar gjorda av den fördelningspolitiska vid Finans-

gruppen departementets ekonomiska avdelning. De tar inte hänsyn till dynamiska effekter som beror på förändringar i beteendet.

Sparbetinget: överslagskalkyler

Kommissionen binder sig inte vid något specifikt förslag på hur besparingarna skall fördelas över olika ändamål. Vår uppgift är att peka på några alternativ. Beloppen är ungefärliga, och de olika alternativen bör överslagskalky-

ses som ler, snarare än som fullt genomarbetade alternativ.

I kalkylen utgår vi från att redan beslutade besparingar och sådana före-

som slås i 1993 års budgetproposition verkligen genomförs. Däremot tar vi inte med besparingsambitioner som regeringen deklarerat i finansplanen utan att närmare precisera förslagen.

Beslutade besparingar och förslag enligt 1993 års budget-

proposition

Enligt finansplanen i 1993 års budgetförslag uppgår effekten beslutade och

av aviserade statliga besparingar fr.0.m. 1994 till drygt 10 miljarder kronor prop. 199293:10O bil. 1 s. 26. Dessutom kommer tidigareläggningen statliga

av investeringar att minska utgifterna för investeringar år 1997 i förhållande till 1993 med kanske 5-10 miljarder kronor under förutsättning att det rör sig

—— om en tidigareläggning och inte en expansion. Beslutet att avveckla räntesubventioner till bostäder sänker varje år utgifiema med ytterligare 4-5 miljarder kronor årligen, vilket ger en besparing 15-20 miljarder vid periodens slut. Totalt beräknas därför fattade eller aviserade beslut leda till 30-40 miljarder kronor lägre utgifter år 1997 än år 1993.

1 14 Effektivitet

Oflentlig konsumtion

I referenskalkylen i kapitel 2 antas den offentliga konsumtionen i förhållande till konstant. Detta överensstämmer med utvecklingen från 1980-talets

BNP vara början. En realt oförändrad konsumtion vilket regeringen anger som en am-

bition i finansplanen skulle göra att underskottets andel av BNP faller, vilket

— bidrar till Stabilisering statsskulden. [förhållande till vårt referensalterna-

en av tiv kan detta uttryckas besparing på sammanlagt 10,5 % av den offent-

som en liga konsumtionen 1,5 % för år 1994 och 3 % vardera för åren 1995-1997.

Kostnaderna för den statliga konsumtionen väntas 1993 uppgå till 114 miljarder kronor. En realt oförändrad konsumtion innebär alltså att den ligger knappt 12 miljarder under referensbanan vid periodens slut. Ställs motsvarande krav på kommunerna, blir besparingen knappt 30 miljarder kronor räknat på en konsumtion omkring 280 miljarder år 1993. För att de statliga utgifterna skall

av reduceras krävs då att statsbidragen till kommunerna i utgångsläget drygt

——— 80 miljarder kronor minskas med 30 miljarder.

-

Det måste understrykas att besparingsproblemet inte är löst i och med att man har deklarerat att den offentliga konsumtionen skall ligga kvar på samma reala nivå 1993. För att detta verkligen ska inträffa krävs konkreta beslut beträff-

som ande verksamheten lokal nivå. Skulle inte lyckas med denna ambition

man växer sparkravet i motsvarande grad annat håll. Blir tillväxten i den offentliga konsumtionen i stället exempelvis 2 % per år, ökar sparbetinget med omkring 30 miljarder kronor på andra områden.

Socialförsäkringar inklusive pensioner

Huvudkomponentema i socialförsäkringssystemet är sjuk- och föräldraförsäkring, arbetsskadeförsäkring, pensionsförsäkring och särskilda bidrag barnbidrag, bambidragsförskott. I ukförsäkringen ingår dagersättningar sjukpenning, föräldrapenning m.m. och sjukvårdsförmåner läkarvård, läkemedel m.m.. Besparingar har redan skett genom sänkta förrnånsnivåer. Pensionsförsäkringen omfattar folkpension med tilläggsfönnåner, ATP och delpension.

Av tabellen nedan framgår potentialen för brutto- och nettobesparingar i dessa systern rent hypotetiskt, skulle dra ned förmånema till en nivå som

om man, motsvarar socialbidragsnormen för år 1993. Den totala nettobesparingen vid en samtidig neddragning till socialbidragsnivå i alla systemen uppgår enligt kalkylen till 134 miljarder kronor, dvs. hälften av bruttobeloppet. Observera att siffrorna för enskilda system inte kan adderas, eftersom systemen hänger ihop.

Effektivitet 115

Tabell 3.1 Den totala besparingspotentialen för några större inkomstöverföringar 1993 Miljarder kronor.

Överföring Brutto- Därav

utgifi

Skatte- Ökade Minimi- Netto-

bortfall inkomst garanti- utgift

prövade belopp

bidrag

Skattepliktiga Överföringar:

Folkpension, pensionstillskott och ATP 165,7 45,0 25,6 32,1 63,0

därav ATP 99,2 ° 28,3 44,1 -0,3 27,1

Skattefiia överföringar:

-

a Bostadsbidrag, KBT, SKBT och pensionstillskott. b Detta belopp år en kraftig underskattning av de väntade utbetalningarna på 35-40 mdkr detta ar. c De pensionärer som har låg ATP eller som helt saknar en sådan tilläggspension är

- garanterade ett pensionstillskott som fyller på folkpensionen upp till en viss nivå. DåATP tas bort helt och hållet ökar utbetalningarna av pensionstillskott med 30,8 mdkr. Källa: Finansdepartementet, fördelningspolitiska gruppen.

I Tabell 3.2 åskådliggörs ett antal sparpaket i transfereringssystemen, på olika nivåer och med olika profiler. Alternativ 1 10 miljarder kronor netto

sparar genom en reducering av framför allt familjestödet, medan alternativ 2 uppnår samma nettobesparing genom sänkta ersättningsnivåer i inkomstförsäkringama och en mindre reduktion av kompensationsnivån i ATP. För att nå de högre besparingsnivâema i alternativen 3 och 4 krävs kombinationer och utvidgningar av neddragningarna i alternativ 1 och

116 Efleletivitet

Tabell 3.2 Räkneexempel på besparingar inom inkomstöverföringarna

Åtgärd Besparing, Mdkr

Alt Minskat familjestäd: ca 10 mdkr. Sänkt komp. till 80 % i föräldrapenning + max 4 basbelopp + två karens sjukt bam 4,4 Flerbamstillägget slopas + första och andra barnbidraget

bostadsbidragen 7,9 inkomstprövas genom Två karensdagar vid sjukdom 0,6 Skattebortfall -1,8 Ökade inkomstprövade bidrag -O,4 Minimigaranti l

- Totalt 9,6

Alt 2: Sänkt standardtrygghet: ca 10 mdkr. Sänkt komp. till 70 % vid sjukdom, föräldrapenning, a-kassa

Alt Kombinationsåtgärder: ca 20 mdkr. Sänkt komp. till 70 % vid sjukdom, föräldrapenning, a-kassa + maximering till 4 basbelopp + två karensdagar vid sjukdom och sjukt barn 18,5 Flerbamstillägget slopas + bambidragen

bostadsbidragen 8,3 inkomstprövas genom

Alt 4: Minimerad standardtrygghet: ca 30 mdkr. Sänkt komp. till 70 % vid sjukdom, föräldrapenning, a-kassa + maximering till 4 basbelopp +

Efleetivitet 117

Beträffande övriga komponenter i socialförsäkringssystemet kan nämnas att kostnaden för tandvårdsförsäkringen 1993 är omkring 4 miljarder kronor. En möjlighet är att reducera försäkringen till ett högkostnadsskydd. Man kan välja samma lösning för läkemedelsförmånen. Den totala besparingspotentialen för dessa båda system torde uppgå till 5 miljarder.

Andra transfereringar

Transfereringar sker också till företag, organisationer, studiecirkelverksamhet, pressen, politiska partier, vissa kulturinstitutioner m.m. Om man menar att medlemmar i organisationer och nyttjare av offentliga tjänster skall bära en större del den finansiella bördan av verksamheten, kan besparingar göras

av också här. Vi ger endast några exempel; poster som inte tagits med bör naturligtvis inte undantas från prövning.

Det statliga stödet till föreningsrörelsema uppgick 198990 till 7,5 miljarder kronor Statskontoret 1991. Det offentliga stödet till idrotten uppgår till ca 8 miljarder per år. Huvuddelen av detta utgår kommunal nivå i form subventioner till idrottsanläggningar.

Det statliga kulturanslaget uppgår till 4 miljarder kronor. Här ingår bl.a. det direkta presstödet på 0,5 miljarder kronor. Huvuddelen av presstödet utgår dock i form nedsatt annons- och mervärdesskatt, motsvarande en skattereduktion

av på 2 miljarder kronor.

Höjda intäkter

Vårt räkneexempel har utarbetats med förutsättningen att balans skall nås i första hand genom utgiftsnedskämingar, och att skattetrycket inte bör öka. Att de skatter som beslutats faktiskt drivs in är dock av betydelse för systemets legitimitet. De totala skatteintäkter som staten förlorar genom olika former av ekonomisk brottslighet är av naturliga skäl svåra att uppskatta. Inte bara staten utan även det övriga näringslivet drabbas. Vad som kan drivas genom en effektivare organisation kan vara av storleksordningen 10 miljarder kronor per år Magnusson 1993.

I kapitel 3 avsnitt 3.3 argumenterar vi för att en stor del av bördan för åtgärder mot arbetslösheten bör bäras direkt av företag och sysselsatta. En förstärkning av arbetsmarknadsfonden ligger alltså i linje med det långsiktiga målet i detta avseende. Om bördan skall fördelas lika mellan staten, arbetsgivarna och arbetstagarna, krävs en ökning av egenavgiftema för företag och anställda. Fondens utgifter 199394 beräknas uppgå till 42 miljarder. Den föreslagna fördelningen av avgifterna med en tredjedel vardera grupp innebär

118 E{fektiviret

att arbetsgivaravgiften höjs med 2,2 % lönesumman, medan egenavgiften höjs med omkring 3 200 kronor per sysselsatt. Om avgifterna i stället anpassas till mindre extrema arbetslöshetsnivåer, kan sammanlagt 20 miljarder kronor från företag och anställda vara rimligt.

Budgetförstärkningar jjra alternativ

-

Vi sammanfattar i Tabell 3.3 några olika alternativ för att stabilisera statsskulden på den angivna nivån. I de tre första alternativen förutsätts att spareffekten av redan fattade eller aviserade beslut är 40 miljarder kronor, medan spareffekten i det fjärde antas bli endast 30 miljarder. I alternativen antas vidare att intäkterna förstärks med 20, 20, 0 respektive 30 miljarder som resultat

av höjda avgifter till arbetsmarknadsfonden, åtgärder mot den ekonomiska brottsligheten och eventuellt andra inkomstförstärkningar.

Skillnaden mellan alternativ 1 och 2 är att besparingarna i det förra alternativet inriktas mot konsumtionen, i det senare mot transfereringama. Några olika sätt att uppnå respektive besparingsnivå i socialförsäkringssystemet framgår av Tabell 3.2 ovan.

I alternativ 3 ställs så höga krav på neddragningar i de offentliga utgifterna att såväl offentlig konsumtion som transfereringar påverkas kännbart.

Alternativ 4 liknar alternativ men högre intäkter kompenserar för förväntade lägre besparingar enligt krispaketen. Dessutom är det inkomstförsäkringarna, snarare än de övriga transfereringama, dras ned.

som

Tabell 3.3 Sammanfattning av besparingsalternativen

Alt. 1 Alt. 2 Alt. 3 Alt. 4

Redan fattade och

varav

Inkomstbortfall, pensioner -

m.m enligt tabell 3.3. 30 10 20

Tandvård, läkemedel 5 5 0 -

Organisationer 5 5 0 - Inkomstförstärkningar 20 20 0 30

Effektivitet 119

Med dessa besparingar och ökade intäkter uppnås det mål som angavs i kapitel Om förutsättningarna för beräkningarna förändras i ogynnsam riktning, krävs ytterligare besparingar. Med en BNP-tillväxt på 2 % per år och fortsatt hög arbetslöshet 10 % krävs ytterligare 30 miljarder kronor år 1998.

EG-anslutning

I referenskalkylen finns inga kostnader för EG-medlemskap inkluderade. Enligt kommissionens direktiv skall arbetet utgå från att regeringens långsiktiga program är att föra Sverige i det europeiska samarbetet. Vi vet dock inte när en eventuell anslutning blir Även budgetutgifien för medlemskapet är svår att

av. uppskatta. Medlemsavgiften är för närvarande föremål för förhandling. Ett visst återflöde till Sverige från EG:s fonder kan förväntas, men skatteintäktema från dessa är osäkra. Vissa bidrag från EG förutsätter dessutom motsvarande bidrag från svenska staten, vilket alltså ökar statsutgifiema.

Medlemskapet innebär också ett visst skattebortfall, vilket måste kompenseras med budgetförstärkningar på annat håll.

Enligt vad kommissionen erfarit skulle nettoutgiften för medlemskapet komma att ligga i intervallet 10-20 miljarder kronor årligen och skattebortfallet bli 5-10 miljarder. Medlemskapet skulle därmed kräva en budgetförstärkning 10- 20 miljarder kronor och ytterligare skattehöjningar på 5-10 miljarder för att kompensera for skattebortfall. Övergångsbestämmelser kan komma att påverka utgiftema de första åren.

Sysselsdttningseflekter

Rationaliseringskravet på den offentliga sektorn har i räkneexemplet formulerats som en oförändrad real nivå för utgifiema. Vad effekten på sysselsättningen blir av detta beror på reallöneutvecklingen. Med oförändrad reallön kan sysselsättningen inom sektorn upprätthållas. Stiger reallönen, sjunker sysselsättningeni motsvarande grad. I den mån produktiviteten ökar, givet sysselsättningen, kan antingen kvantiteten eller kvaliteten hos tjänsterna öka.

Slutsatser

Besparingskrav av den storlek som vi här har diskuterat kommer att bli kännbara för nästan alla människor på ett eller annat sätt. En förutsättning för att besparingar denna storleksordning skall politiskt möjliga är att de

av vara upp-

Effektivitet

levs som rättvisa. Fördelningen av bördan kan naturligtvis påverkas

genom sammansättningen av besparingarna. Vi återkommer med en principiell diskussion av fdrdelningseffekter i kapitel

Det är viktigt att valet av åtgärder så långt möjligt harmonierar med de mål som ställs upp för den offentliga sektorn på medellång och lång sikt. Om de politiskt ansvariga inte anser att besparingar av denna omfattning är möjliga finns bara två alternativ. Antingen får man skjuta på saneringen av de offentliga finanserna, med en ytterligare ökning av statsskulden utöver den som följer

av vårt räkneexempel, eller också måste man höja skatter eller avgifter.

Som framgått ställer läget krav utomordentligt hög disciplin beträffande utgifterna och skatterna. De förslag till nya utgifter eller skattesänkningar som nyligen lagts eller diskuteras lagstiftad rätt till barnomsorg, handikappreforrn,

exportsubventioner till livsmedel ter sig mycket svåra att försvara. I enlighet

— med vad kommissionen föreslår i kapitel 5 bör den som förordar sådana förändringar redogöra för vilka andra anslag som skall reduceras eller vilka andra skatter hanhon avser att höja för att det skall bli möjligt att stabilisera den offentliga skulden.

Förslag

Balansi de offentliga finanserna

65. Det i kapitel 2 framräknade behovet av budgetförstärkningar för att

stabilisera statsskulden inom 4-5 år bör i huvudsak tillgodoses

genom

nedskärning av de offentliga utgifiema.

66. Besparingama bör inte fördelas jämnt över de offentliga utgifterna utan

baseras på en prioritering av statens uppgifter.

67. Med realt oförändrad offentlig konsumtion och höjda intäkter på

20 miljarder kronor från egenavgifter eller effektiviserad skatteuppbörd

blir det inte nödvändigt att reducera transfereringama. Skulle den

offentliga konsumtionen hålla en konstant andel av BNP måste trans-

fereringama däremot dras ned med 40 miljarder kronor utöver vad som

beslutats eller aviserats. Tillåts intäkterna inte öka, krävs både realt

oförändrad offentlig konsumtion och kraftiga sänkningar av transfere-

ringama. Vid svagare tillväxt och fortsatt hög arbetslöshet krävs

ytterligare ca 30 miljarders budgetförstärkning.

68. Genomförs inte de beskrivna besparingarna kommer statsskulden inte

att stabiliseras före sekelskiftet utan betydande skattehöjningar.

69. Den som i dagsläget förespråkar ökade utgifter något område bör

åläggas att precisera utgiftsminskningar andra områden.

4 Tillväxt

Den starka nedgången i ekonomisk tillväxt sedan 1970-talets början viktig

är en del i den svenska krisen. Lönebildningen och den offentliga utgifisexpansionen fortsatte under de senaste decennierna inget hade hänt med tillväxt-

som om takten i ekonomin. Som såg i föregående kapitel anpassade sig inte existerande institutioner och beslutsfattare till de förutsättningarna, utan tycktes

nya närmast utgå från att en fortsatt hög tillväxttakt något naturlag.

var av en

Men låg tillväxt är också ett problem i sig. Även små skillnader i till-

en växttakt över längre tidsperioder f°ar stor effekt levnadsnivån. Mellan 1870 och 1970 ökade t.ex. BNP per arbetad timme i Sverige än 17 gånger

mer - en av de största ökningar som över huvud taget förekom under denna period Maddison 1982. I Australien var ökningen blott 4 gånger under tids-

samma period. Till de allra rikaste länderna 1930 hörde Argentina, Australien, Storbritannien, Tjeckoslovakien och Uruguay. Inget dessa återfinns i dag bland

av de rikaste länderna. Genom långsam ekonomisk tillväxt kan ett rikt land glida ned till en mycket låg relativ nivå inom loppet ett halvt århundrade.

av

I det vardagliga livet tar det ofta tid innan förändringen i den offentliga BNPstatistiken upplevs som ett problem. Det beror att levnadsstandarden för ett enskilt hushåll, liksom för ett helt land, inte bara beror flödet inkomst

av under ett givet år. Landet, liksom hushållet, har till sitt förfogande stor

en tillgång på olika slag av kapitalföremål ackumulerats under tidigare år och

som avkastar tjänster vilka inte registreras sig i BNP eller hushållsinkomster.

vare Viktiga exempel är hushållens bilar, fritidsbåtar och möbler, liksom

gemensam stadsmiljö och infrastruktur. Besökare i 1950-talets Buenos Aires, 1970-talets London, och 1990-talets Stockholm har därför svårt den pågående ekono-

att se miska nedgången.

Man kan ge begreppet levnadsstandard och därmed även ekonomisk till-

—— växt antingen en snäv eller en vid tolkning. Med snäv tolkning koncentre-

- en rar man intresset till det som omfattas traditionella nationalräkenskaper, dvs.

av bruttonationalprodukt eller bruttonationalinkomst. Med vidare tolkning

en inkluderar man också andra faktorer har betydelse för välfärden: fysisk och

som psykisk hälsa hos befolkningen och det allmänna kulturella klimatet i samhället. Medan det konventionella BNP-begreppet tillåter någorlunda precis beskriv-

en

122 Tillväxt

ning utvecklingen över tiden, blir det svårare att definiera och mäta det av vidare tillväxtbegreppet. Detta kapitel behandlar förutsättningarna för tillväxt av produktiviteten och hur vi kan påverka dessa förutsättningar. I huvudsak begränsar vi oss till tillväxt uttryckt ökning i BNP. I kapitlets sista avsnitt vidgar vi dock perspektivet. som Då diskuterar vi också den viktiga frågan om inkomstfördelning mellan olika generationer och hur dessa påverkas statsskulden, pensionsskulder och miljöav skulder.

4.1¶Utgångspunkter

I kapitel 1 pekade vi på ett välkänt förhållande, nämligen att produktiviteten i Sverige växt långsamt sedan ungefär 1970 i förhållande både till närmast tidigare decennier och till genomsnittet OECD-ländema. Det är detta som av ligger bakom eftersläpningen av vår relativa reallön Jakobson Jagrén, bil.. Men problemet antyddes i kapitel värre än så. Endast med långär, som siktigt fallande lönekostnader per producerad enhet, i förhållande till andra länder, tycks industrin kunna behålla sin internationella konkurrenskraft och därmed försvara marknadsandelar i de rika ländernas export. På kort sikt innebär sänkta lönekostnader producerad enhet möjlighet att öka marknadsper en andelama, på längre sikt finns inte något sådant enkelt samband. Medan men vissa länder såsom Danmark, Japan och Tyskland under 1980-talet — lyckats kombinera höjd relativ lönekostnad producerad enhet med ökande per marknadsandelar, har Sverige i stället tvingats se både sänkta relativa lönekostnader per producerad enhet och fallande marknadsandelar Jakobsson Jagrén, bil.. Detta belyser på ett mycket konkret sätt att orsakerna till dagens kris måste sökas djupare än i den relativa lönekostnadsutvecklingen. Sveriges fallande marknadsandelar, även sedan lönekostnadema anpassats, tyder på att vi antingen hållit fast vid sektorer med en ogynnsam produktprisutveckling internationella marknader, eller att vi undan för undan förlorat ett tidigare försprång när det gäller produktkvalitet. I litteraturen om ekonomisk utveckling, brukar detta karaktäristiskt för u-länder fallande terms of trade. anses -- Till bilden hör också att stora svenska företag ökat sina investeringar i utlandet långt snabbare än i Sverige. Ökningen svenska direktinvesteringar av i utlandet under 1980-talet är visserligen inte unik. En liknande utveckling ägde i de flesta OECD-länder; utgående direktinvesteringar växte snabbare än rum både de inhemska investeringarna och världshandeln. Men Sveriges andel av de totala utlandsinvesteringarna har ökat mer än proportionellt. De svenska direktinvesteringarna inom OECD-området mer än trefaldigades under det gångna decenniet. De utländska direktinvesteringarna i Sverige var något mindre än vad motsvarar den svenska ekonomins storlek, huvudskälet till obalansen som men

Tillväxt 123

i investeringsflödena är alltså en stor utgående ström Isaksson, bil.. Tyngdpunkten i de svenska storföretagens forskning och kvalificerade produktion har också i viss mån förskjutits utomlands. Att företag i Sverige förlorat internationell konkurrenskraft betyder inte att svenska företag förlorat konkurrenskraft. Vad förlorat i Sverige har man man kompenserat i sina utländska dotterföretag. Det har alltså gått bättre för svenska företag än för Sverige. Det tyder på att företagens problem hänger med samman förhållanden inom Sverige. Det är också väl känt att effekten 1980-talets devalveringar bara blev av kortvarig då det gällde att få till stånd resursöverföring till den konkurrensuten satta sektorn. Devalveringama ledde dessutom främst till att de traditionella svenska basnäringama expanderade. De internationella marknaderna för dessa näringar växer relativt långsamt. Balansen mellan export och import av varor med högt kunskapsinnehåll försämrades under 1980-talet Ohlsson 1992. Ofta sägs att industrin blivit för liten. Industrin i dag endast för svarar en femtedel av den totala sysselsättningen, medan tjänstesektom sysselsätter ca 70 %. Den förskjutning i riktning mot tjänste- och servicesektom faktiskt som inträffat är dock gemensam för alla utvecklade industriländer och i sig inte ger nödvändigtvis anledning till oro. Problemet är att Sverige saknar snarare en kvalificerad och konkurrenskraftig tjänstesektor. Den svenska tjänstesektom är extremt hemmamarknadsinriktad och produktionen sker ofia, i synnerhet inom den offentliga sektorn, monopol. Den internationella integrationen sätter som tjänstesektoms omställningstörmåga på särskilt hårda prov.

I kapitel 3 diskuterade vi förutsättningarna för att utnyttja tillgängliga

resurser på ett effektivt sätt, dvs. villkoren för en hög produktivitet. Vi betonade vikten av väl fungerande marknader, goda ekonomiska incitament, flexibilitet i resursanvändningen och fri etableringsrätt. Men för att befolkningens levnadsstandard skall stiga krävs också ständig tillväxt i produktiviteten. Både teori och en erfarenhet visar att detta fordrar kontinuerlig ackumulation realkapital en av genom investeringar i byggnader och maskiner; humankapital utbildav genom ning och kompetensutveckling; samt bättre totalproduktivitet teknologisk genom utveckling. Såväl studier av enskilda länder, s.k. tillväxtbokföring, som systematiska statistiska jämförelser mellan länder bekräftar att dessa faktorer har avgörande betydelse för en fortgående tillväxt produktiviteten. Vi återkomav mer i avsnitt 4.5 till frågan vilken allmän samhällsmiljö befrämjar sådan som en ackumulation av tillväxtfaktorer. Vi disponerar analysen enligt denna klassificering produktionsfaktorema. av

124 Tillväxt

4.2¶Realkapital

Näringslivets investeringar

Investeringarnas andel BNP har i Sverige legat lägre än OECD-genomsnittet av under de senaste två decennierna. Gapet har varit ett par procentenheter och var störst mellan 1978 och 1985. Under halvan av 1980-talet närmade som senare

sig Sverige åter genomsnittet. Samtidigt expanderade sysselsättningeni Sverige,

medan den fortsatte att falla i andra OECD-länder. Resultatet är att kapitalstockunder de två senaste decennierna inte ökat lika snabbt som tidigare i fören hållande till sysselsättningen. Det kan förklara en del av den långsammare svenska tillväxten i produktivitet. En konsekvens är att de sysselsatta annan arbetar med ett kapital i genomsnitt blir allt äldre. som Koncentrerar vi intresset till industrins investeringar, finner vi att bruttoinvesteringarna någorlunda har hållit jämna steg med de viktigare konkurrentländernas under 1970- och 1980-talen Diagram 13 i Jakobsson Jagrén, bil.. Då vi även haft jämförelsevis snabb utveckling antalet arbetade timmar, har en av även inom industrin kapitalstocken arbetstimme utvecklats långsamt. Kriper tiken att investeringarna i alltför hög utsträckning gått till byggnader på maskininvesteringarnas bekostnad har däremot inte stöd i statistiken; maskininvesteringarna i förhållande till BNP har i stort hållit jämna steg med övriga OECDländers. Maskininvesteringamas andel de totala investeringarna steg från av drygt 70 % på l970-talet till drygt 80 % under 1980-talet Diagram 14 i samma bil.. Detta stöder den allmärma bedömningen att utvecklingen av resonemang den privata realkapitalbildningen endast bidragit till en begränsad del av nedgången i den svenska tillväxttakten SOU 1991:82. I mot utlandet öppen ekonomi är det främst avkastningen på realkapital i en förhållande till utlandet bestämmer volymen av de reala investeringarna. som Som vi påpekade i kapitel 2 är det i hög grad förhållandet mellan lönekostnader, växelkurs och kapitalkostnader i sin tur bestämmer denna avkastsom ning. Stabiliseringspolitiken f°ar därför ett avgörande inflytande på realinvesteringama. Vi har också i kapitel 3 betonat vikten av inhemskt privat sparande för investeringar i mindre och medelstora företag, eftersom dessa har begränsade möjligheter att skaffa ägarkapital på internationella marknader. Men inte bara volymen investeringarna utan också deras fördelning mellan av företag och branscher påverkar tillväxten. Det tidigare skattesystemet gjorde utdelning på aktier mycket ofördelaktig, vilket fick till följd att vinsterna under lång tid plöjdes i de branscher där vinsterna gjordes, även när vinsterna var ner måttliga och tillväxtförutsättningama svaga.

Tillvaxt

Dessa snedvridande effekter är i stort sett undanröjda reformer

nu genom av skattelagstiftningen OECD 1993. Gamla skevheter kan emellertid finnas kvar i kapitalstocken under lång tid och påverkar tillväxttakten.

Inflastrukturen

En viktig del av realinvesteringama infrastrukturen, exempelvis trans-

avser porter, energi och telekommunikationer. Här spelar offentliga beslut viktig

en roll. Sådana system har karaktär kollektiva nyttigheter och karakteriseras

av dessutom av uttalade storskalefördelar, vilket innebär att det är svårt att få tillräckliga privata investeringar, och att privat drift leder till samhällsekonomiskt underutnyttjande. Det offentliga engagemanget i utbyggnad och drift har därför varit starkt.

Efiersom producenter, underleverantörer och nyttjare inte själva behöver stå för kostnaderna för offentliga investeringar, formar de ofta intressegrupper för att driva fram investeringsbeslut utöver vad är samhällsekonomiskt för-

som svarbart. Det är väsentligt att allmänintresset förmår att göra sig gällande över lokala och regionala särintressen och andra påtryckargrupper för investeringar i infrastruktur. Karaktären infrastrukturen gör alltså att privat infrastruktur tenderar att bli underdimensionerad, medan särintressenas makt i den politiska processen kan leda till överdimensionering viss offentlig infrastruktur.

en av

De senaste åren har en intensiv debatt förts kring infrastrukturen både

som

tillväxtbefrämjande faktor och som stabiliseringspolitiskt instrument. Framför

allt transportsektorn, och då speciellt vägsektom, har framhävts viktig i

som båda dessa avseenden. Det är nödvändigt att söka precisera transportsyste-

om met har några unika egenskaper, som samhällets beslut investeringar i infra-

om strukturen inte beaktar.

Vägar och järnvägar spelade viktig roll katalysatorer för utvecklingen

en som i industrialismens barndom, tillväxtkraften är Vägnätet

men nu svagare. växer knappast längre i Sverige. Nya investeringar ger förbättringar främst kvalitetssidan. Någon trafik mycket sällan, och detta är heller inte

ny genereras avsikten. Utanför tätortema är de huvudsakliga vinsterna tidsvinster 42 %, sänkt olycksrisk 26 % och minskat fordonsslitage 12 % Jansson 1993a. Inom tätortema handlar det framför allt att avleda trafik och därigenom

om minska bullerproblem och olycksrisker.

En granskning av Vägverkets egen investeringsplan antyder storleksordningen av effektivitetsvinstema Carlén, bil.. Den totala framtida tidsvinsten för godstransport av ett program på 50 miljarder kronor värderas till l 1,4 miljarder. Näringslivets årliga transportkostnader minskas med 600-700 miljoner kronor, att jämföra med de totala transportkostnadema omkring 40 miljarder kronor. Genomsnittligt över näringslivet står transportkostnadema för 4 % de totala

av

126 Tillväxt

kostnaderna. Detta omfattande sänker alltså kostnaderna för näringsli-

program vet med sammanlagt endast 0,06 %.

Transportkostnader beror inte bara infrastrukturen, utan även på transportföretagens prissättning. Vid en internationell jämförelse framstår svenska lastbilstransporter dyra. Karteller inom åkerinäringen förklarar en del av de

som höga kostnaderna, och att öppna den svenska marknaden för utländska transportföretag är därför sannolikt effektivare metod att sänka näringslivets

en transportkostnader än massiva investeringsprogram för vägnätet Flam mfl., bil..

Inom järnvägssektorn finns ännu inte samma erfarenhet av samhällsekonomiska analyser inom vägsektorn. Järnvägens karaktär ställer krav på stora

som och stabila flöden gods eller personer. Dessa förutsättningar är sällan

av uppfyllda i ett land Sverige. Att stimulera nya eller bättre förbindelser blir

som dyrt, eftersom järnvägen stora delar av nätet är beroende av subventioner även för driften. Detta gäller även värderar miljöfördelarna högt

om man Jansson l993b. Att bygga ut järnvägsnätet för att förkorta restiderna till kontinenten inte önskat resultat, inte de nordligaste EG-länderna gör

ger om motsvarande investeringar.

Det svenska telenätet har goda prestanda jämfört med andra länder. Det går lätt att komma fram och priserna för både hushåll och företag är bland de lägsta inom OECD-området; Sverige ligger här jämsides med länder som Nederländerna och de övriga nordiska länderna. Spridningen av en ny teknik som mobiltelefoni är i de nordiska länderna den högsta i världen. Att modernisera nätet, så att det medger datakommunikation och kvalificerade tjänster, tar dock lång tid; hela landet får inte ett nytt nät förrän vid sekelskiftet.

En mycket stor del infrastrukturen ligger inom den kommunaltekniska

av sektorn: vatten och avlopp, kommunala gator och vägar, energi och lokaler. Att dessa system skulle ha någon nyckelroll i den ekonomiska tillväxten torde ingen hävda, de kommunaltekniska systemen representerar dock ett mycket stort

men kapital. Enligt Kommunförbundet 1991 är det bara för det kommunala gatuoch vägnätet det är befogat att tala om eftersatt underhåll. För att få bukt

som med problemen behöver öka de årliga underhållsutgifterna med drygt

man 1 miljard kronor. Vad vatten- och avloppssystemen beträffar finns inga indikationer sig akuta eller kroniska problem. På energisidan är det svårare

på vare att bedöma behovet. Ny- och återinvesteringar beror här inte bara på förslitningen utan också på förändringar i efterfrågan, miljö- och säkerhetskraven och energiprisema. Fastigheterna står för mycket stor post i kommunernas

en kapital- och underhållsbudget. Med bibehållet bestånd kan man här förutse ett stort återinvesterings- eller nybyggnadsbehov. Huvudproblemet är emellertid att lokalerna utnyttjas dåligt. Mycket stora vinster finns att hämta genom att avyttra fastigheter och nyttja beståndet ett effektivare sätt.

Tillväxt

Enkäter till industriledare rörande Sveriges allmänna förutsättningar och klimat som investeringsland bekräftar bilden att infrastrukturen fungerar väl

av NUTEK, underlag för 1992 års LU; IVA 1993. Framför allt gäller detta den internationella enkäten; här får Sverige sjätteplacering bland 22 undersökta

en industriländer. Sämst resultat får jämvägama, bara 56 % de tillfrågade

som av är nöjda med.

Sammanfattningsvis verkar föreställningen om infrastrukturen någon form

som av nyckel till ekonomisk tillväxt svår att försvara. Enstaka flaskhalsar kan naturligtvis existera, men man måste i så fall belägga dem med sedvanlig

en samhällsekonomisk analys det enskilda projektet. Under de kommande åren

av kan man dessutom räkna med att investeringar i infrastruktur faktiskt kommer att hamna på en god nivå, efter den kraftiga nedgången under 1970- och 1980talen.

I den mån man letar efter långsiktiga effekter inte fångas den

som upp av samhällsekonomiska analysen, torde finna dem framför allt på framväxande

man områden där osäkerheten konsekvenser och utvecklingsmöjligheter

om är stor. Sådana långsiktiga investeringar saknar ofta stöd de starka särintressen

av som är knutna till dagens och gårdagens system.

Infonnationsteknologin är ett sådant område. Många att den har central

anser strategisk betydelse för samhällets framtida utvecklingsvägar i stort och för näringslivets tillväxtkraft. Informationsteknologi kan ha stor betydelse särskilt för den expanderande tjänstesektom. På kortare sikt bör inte förvänta sig

man några stora sysselsättningseffekter satsningar detta område; effekterna

av är företrädesvis indirekta och hänger med att andra företag och institu-

samman tioner kan utveckla tjänster eller produktionsforrner. På längre sikt kan

nya man dock vänta- sig även direkta sysselsättningseffekter. Sveriges geografiska läge och låga befolkningstäthet, liksom vår relativt starka industriella tradition inom telekommunikationsområdet, gör det också naturligt att söka utvecklingsprojekt med långsiktig potential inom detta område.

Kommissionen ser det inte som sin uppgift att peka ut enskilda projekt,

men vi vill ändå illustrera vårt med ett konkret förslag för

resonemang som närvarande diskuteras.

Det gäller ett nät för kvalificerade kommunikationstillämpningar liknande dem som just utvecklats i USA, Japan och EG. Programmen spänner över forskning,

pilotanvändning och teknikspridning inom informationsteknologiområdet. En

svensk motsvarighet, SiREN, diskuteras i samverkan mellan och

forsknings-

utbildningsorganisationer och tilltänkta användare inom näringsliv och offentlig sektor. Tekniken ger möjligheter att flexibelt organisera olika samhällsaktiviteter oberoende deras avstånd i tid och Exempel på tillämpningsområden

av rum. är:

utbildning, informationsöverföring, konstruktion och problemlösning

annan inom industrin, räddningsverksamhet och konstnärlig produktion.

128 Tillväxt

Ett sådant system är ett gott exempel på kollektiv infrastruktur. Finansieringen bör ske på samrisk-basis för att garantera från alla inblandade. Det

engagemang projekt diskuterats har totalram på 500-600 miljoner kronor över en

som en sexårsperiod. Detta motsvarar kostnaden för omkring 20 km motorväg. Den dynamiska effekten det informationsteknologiska initiativet torde vara större.

av

Beslutsunderlag för infrastrukturen

Studier beslutsprocessen kring infrastrukturen, framför allt väginvesteringar,

av har visat att den faktiska prioriteringen vägprojekt har mycket lite att göra

av med den prioritering gjorts på basis samhällsekonomisk analys Jansson

som av

Nilsson 1989; RRV 1990. Lokala eller regionala särintressen och andra påtryckargrupper snedvrider besluten, så att den faktiska nyttan av skattemedlen blir mindre än den skulle kunna För att upprätthålla respekten för den

vara. vedertagna beslutsordningen krävs rätt incitament hos den myndighet som förvaltar de anvisade medlen. Sådana incitament kan skapas på följande sätt. När riksdagen beslutar viss investeringsbudget för Vägverket, har den

om en också definierat den lägsta acceptabla avkastningsnivån för investeringsprojekt. Om myndigheten gör avsteg från den bästa prioriteringen och genomför projekt med lägre avkastning, bör den totala budgeten reduceras, så att samma genomsnittliga avkastning som tidigare kan upprätthållas.

Ett vidare steg är att inte bara prioritera inom och samma sektor utan även

en mellan olika sektorer basis likartade samhällsekonomiska överväganden.

av Detta potentiellt ännu större vinster.

ger

Det är också viktigt att upprätthålla höga krav på beslutsunderlaget för större investeringar i infrastrukturen. Föreställningarna om betydande dynamiska effekter, spelat stor roll i debatten de större projekten, är troligen över-

som om drivna. Störst förutsättningar för sådana effekter finns sannolikt inom informationsteknologin, och vi har också givit en konkret illustration till detta.

Tillväxt

Förslag

Infrastrukturen

70. Situationen på arbetsmarknaden motiverar, vi sett i kapitel att

som

man tidigarelägger och forcerar investeringar i infrastrukturen. Sett

över en längre period finns dock inga skäl att höja investeringsnivån

utöver den redan beslutade; vi har inte funnit några indikationer på

allvarliga brister i den traditionella infrastrukturen vägar, järnvägar,

hamnar, telenät etc..

71. Det är viktigt att bevaka att nya typer infrastruktur byggs ut,

av

speciellt inom informationsteknologins område.

72. Genom lämpliga incitament kan beslutsprocessen för investeringar i

infrastruktur i högre utsträckning än i dag fås att respektera kravet på

högsta möjliga samhällsekonomiska avkastning.

4.3¶Humankapital

Humankapitalet ett mått på individemas kunskaper och yrkesskicklighet

— — ackumuleras både genom yrkesverksamhet och utbildningsinsatser. Kostnaderna för ackumulationen är både de direkta utgifterna för utbildningen

och de uteblivna inkomsterna under den tid utbildar sig. Intäkterna får formen

man av högre inkomster, ett annat och rikare arbetsliv och högre social status. Det är främst penninginkomster och utgifter kan analysera med någon precision.

man Denna begränsning bör man hålla i minnet när lägger analysen till grund

man för politiska beslut.

Den privatekonomiska avkastningen investeringar i humankapital brukar

av

kallas för utbildningspremien. Den anger hur mycket utbildningsinsatsen höjer

lönen, vanligen i procent. Vid jämförelser mellan olika inkomstgrupper blir det missvisande att jämföra årsvisa inkomster, eftersom då inte beaktar de

man kostnader, i vid mening, individen kan ha haft för att förvärva sin nuvarande förmåga och inte heller tidsprofilen för inkomsterna. Livslönen blir därmed

ett centralt begrepp.

Humankapitalets betydelse för ekonomisk tillväxt är flerfaldig. Man

kan se humankapital som en produktionsfaktor, vilken jämsides med kapital, arbetskraft och insatsvaror utnyttjas i produktionen och tjänster. Det kan också

av varor ses som en kvalitetsdimension hos arbetskraften, bättre uttrycker arbetsinsatsen

som än det trubbiga måttet arbetstimmar. Det är vidare källa till innovationer,

en

5 13-0148

130 Tillväxt

vilkas roll för tillväxten är oomtvistlig. Ett land med stort humankapital har också lättare att importera teknologi från andra länder.

Ny empirisk forskning stöd för hypotesen att humankapitalet är en viktig

ger faktor bakom ekonomisk tillväxt. Analyser av tillväxtdata för ett stort antal länder bekräftar detta Barro 1991; Mankiw m.fl. 1992. Det blir också möjligt att förklara varför många fattiga länder haft en låg tillväxttakt, trots att den låga fysiska kapitalstocken sysselsatt borde högre avkastning på investe-

per ge en ringarna än i rikare länder. Arbetskrafien har helt enkelt inte kunskaper nog för att kunna utnyttja modern teknik. Liknande svårigheter upplevde Sverige när

i det förindustriella stadiet försökte introducera modern teknik som ångman kraften.

Om humankapitalet fråga enskilda individer avgjorde med full

vore en som information olika utbildningsaltemativ och fullständig hänsyn till de sam-

om hällsekonomiska konsekvenserna, funnes ingen självklar anledning för det offentliga att påverka deras beslut. Bilden är emellertid mer komplicerad än så. Kunskap skiljer sig från andra nyttigheter, eftersom inte fullt ut känner

man dess värde förrän har den. Man kan inte heller utgå från att mycket unga

man människor har förmåga att fatta beslut med konsekvenser för hela livet. Detta är huvudmotivet för obligatorier utbildningsområdet.

Dessutom kommer inte vinsterna med utbildning enbart den enskilde till del. Det föreligger externa eflekter flera slag. Sådana effekter uppstår bl.a. för

av nära medarbetare i yrkeslivet; utbildningsnivån hos en enskild individs med-

om arbetare höjs med 10 % ökar dennes egen produktivitet enligt vissa studier med 3-4 % Lucas 1990. Denna effekt kan i vissa fall korrigeras inom företaget via lönesättningen.

Men det finns också belägg för betydande externa effekter på företags- och branschnivå. Nyttan forsknings- och utvecklingsinsats faller till väsentlig

av en del på andra företag i samma eller angränsande branscher. Uppskattningar av denna effekt ligger i intervallet 20 till 100 % med ett medelvärde kring 50 %

1991. En viss spridning externa effekter förefaller också ske mellan

Nadiri av

olika branscher, särskilt inom ett och samma geografiska område. Kunskapen har alltså i viss utsträckning karaktären kollektiv nyttighet som kommer

av en andra till del.

Det finns diffus, inte mindre viktig extern effekt av utbildning.

en mer men De färdigheter tillägnar sig utnyttjas inte bara i yrkeslivet. Utbildning ökar

man den enskildes politiska liksom förmågan att överblicka konsekvenserna

resurser

beslut. En hög utbildningsnivå underlättar det politiska samtalet av sina egna

förutsättning för väl fungerande demokrati. Insatser på utbildningsoch är en en området är, med andra ord, viktiga också för ett lands kulturella och politiska

l

liv.

Tillväxt

Utbildningsnivån i Sverige

Hur är då utbildningsnivån i Sverige i förhållande till omvärlden När det gäller utbildningstidens längd utmärker sig inte Sverige jämfört med de 10-12 mest utvecklade industriländer som utgör våra huvudkonkurrenter på världsmarknaden. Andelen av en årskull svenska ungdomar som går vidare till utbildning efter gymnasiet är inte särskilt hög internationellt sett, i synnerhet stor

som en andel av den svenska efiergymnasiala utbildningen är icke-akademisk. En mycket låg andel av en årskull går vidare till forskarutbildning. Som Sohlman 1992 konstaterar förändras bilden inte inkluderar vuxenutbildning

om man

inom den kommunala vuxenutbildningen eller företagen.

Sverige är alltså ett genomsnittligt land vad beträffar utbildningens längd. Detta gäller dock inte de ekonomiska resurser tillförs utbildningssystemet.

som Sveriges utgifter för utbildning i relation till BNP hör till de högsta i världen, som framgår av nedanstående tabell.

Tabell 4.1 Utgifter för utbildning i procent av BNP inom OECD-området

—

Källa: OECD, 1990.

Mer detaljerade jämförelser av kostnader, till exempel mellan grundskolan i de nordiska länderna, bekräftar bilden dyr skola. Kostnadsgapet gentemot

av en de övriga nordiska länderna är dock mindre än inom barnomsorgen.

Vad utbildningsresultaten beträffar skiljer sig Sverige inte positivt från genomsnittet i de andra länderna. Bäst är läget i muntlig framställning och engelska, medan kunskaperna i matematik och skriftlig framställning förefaller sämre och dessutom ojämnare Fägerlind, bil.. Examinationsfrekvensen på högskolorna har gått ner under 1980-talet. Bilden bekräftas de tidigare

av refererade industrienkätema IVA. Framför allt är företagsledarna otillfredsställda med kunskapsnivån hos dem lämnar gymnasiet.

som

132 Tillväxt

Av svenska industriföretags anställda hade 5 % högskoleutbildning år 1987, vilket är betydligt färre än i Japan, Storbritannien och USA. Tysklands siffror är lägre, det beror att kortare tekniska högskoleutbildningar inte räknas

men i statistiken. Bristen bredd i utbildningen påverkar framför allt den låg- och medelteknologiska industrins konkurrenskrañ. Men näringlivet förfaller ha svårigheter att ta till sig och utnyttja också högre utbildad arbetskrafi. Endast ett fåtal branscher läkemedel, datorindustri, teleproduktindustri och ytterligare

några har en hög andel högskole- och forskarutbildad personal. För dessa

sektorer finner med svenska data ett statistiskt säkerställt samband mellan

man

andelen högskoleutbildade och produktivitetsutvecklingen, precis som teorin

förutsäger; för övriga branscher får man inget klart utslag SCB 1991. Den kunskapsintensiva sektorn är emellertid fortfarande för liten för att dess tillväxtkraft ska få någon särskilt betydande effekt på sysselsättningen i näringslivet helhet. Detta stämmer med vår tidigare observation avsnitt 4.2 att

som svensk industri inte är speciellt teknologiintensiv.

Incitamenten för utbildning

En bred översikt studier rörande incitamenten till utbildning återfinns i

av Henrekson bil.. Jämförande studier mellan länder på olika utvecklingsnivå visar att utbildningspremien avkastningen på utbildning genomgående är högre i mindre utvecklade länder. I industriländema låg den under 1960- och 1970talen på 12 % i genomsnitt, både för gymnasieutbildning och högskoleutbildning Psacharopoulos 1985. I studie varierar avkastningen på enskilda

samma utbildningar i Sverige mellan 7,5 % civilingenjörer och 13,0 % läkare. En svensk studie Björklund 1986 anger siffran 7,8 % 1968, varefter den successivt sjönk till 3,5 % 1981. För individer födda efter 1950 har ännu lägre siffror beräknats. Nya skattningar för år 1991 Edin Holmlund 1992, 1993 tyder på att utbildningspremien stigit de allra senaste åren. Både skattereformen och det

studiemedelssystemet har påverkat utfallet. Det tar dock lång tid innan nya förändringarna får effekter på sammansättningen den aktiva arbetskraften.

av

Den slutsats kan dra materialet är att avkastningen på utbildning i

man av Sverige länge legat under genomsnittet bland jämförbara länder; variationen mellan olika utbildningslinjer har dock varit stor. Den viktigaste förklaringen är sannolikt generellt sett mindre inkomstspridning, som i sin tur samman-

en hänger med både lönepolitik och skattesystem.

Det är också möjligt att utbildningssystemet har försämrats. Det skulle i så fall innebära att det humankapital individen för med sig är mindre än vad

som antalet studieår indikerar. De finns indikationer att en sådan försämring ägt

Fägerlind, bil.. Mekanismen kan att en låg förväntad avkastning rum vara sänker studiemotivationen och därmed resultaten, eller helt enkelt att den snabba

Tillväxt 133

utbyggnaden av högskolan gjorde det svårt att upprätthålla standarden hos lärarkåren.

Också fortbildningen i arbetslivet är av stor betydelse för kunskapsnivåns utveckling. I Sverige satsar både privat och offentlig sektor årligen stora summor på personalutbildning. Utgifiema för personal- och vuxenutbildning uppskattades i slutet av 1980-talet till hälften av utgifterna för den formella utbildningen. Frågan är dock här liksom inför den formella utbildningen

—— om incitamenten är de rätta att utnyttja denna resurs bästa sätt.

Incitamenten handlar väsentligen om individens löneprofil över tiden. Om man antar att individens totala livslön är given, ger en hög ingångslön flack

en utvecklingskurva. En lägre ingångslön innebär att lönen stiger brantare över tiden, vilket ger utrymme för att premiera dem kontinuerligt ökar sin

som kompetens. Den anställde har då också ett intresse av arbetsplatsens långsiktiga livskraft. En nackdel kan vara en förlust flexibilitet, bindningen till det

av om enskilda företaget blir mycket stark. Enligt Mincer Higuchi 1988 har branscherna i Japan med den brantaste livslöneprofilen också den snabbaste produk-

tivitetsutvecklingen och den lägsta personalomsättningen. Jämfört med USA

under perioden 1960-1980 var livslöneprofilen tre gånger brantare, samtidigt som arbetsproduktiviteten ökade fyra gånger snabbare i Japan och personalomsättningen var en tredjedel så stor.

Löneprofilen i Sverige har blivit avsevärt Hackare under de två senaste decenniema; arbetslivserfarenheten har därmed fått allt mindre effekt på lönen. Ungdomars relativa lön har stigit mycket kraftigt. Enligt Edin Holmlund 1992 steg l8-l9-åringars lön från 55 % av 35-44-åringamas 1968 till 80 % 1986. Detta är en utveckling som är unik för Sverige. I andra länder har i stället de yngres relativa lön fallit under de senaste decennierna Davis 1993. Industriarbetarlönemas löneprofil har blivit extremt flack; på tjänstemannasidan är den brantare. En metod att uppnå en brantare löneprofil och dessutom kombinera teoretisk och praktisk utbildning är att återgå till inbyggda verkstadsskolor eller att övergå till ett lärlingssystem av tysk modell.

Ett problem är att den offentliga sektorn även för tjänstemän har för-

en hållandevis flack profil, vilket skapar obalanser gentemot den privata Zetterberg 1989. Den offentliga sektorn har jämförelsevis lätt att locka till sig nyutexaminerade men i gengäld svårt att behålla mer erfarna och kvalificerade medarbetare.

Den solidariska lönepolitiken, som satt sin prägel på eñerkrigstidens lönepolitik i Sverige, har inte bara hafi till syfte att förverkliga principen lika lön för lika arbete utan också att genom en stark press uppåt på lönerna tvinga fram en snabb strukturomvandling. En svaghet med denna lönepolitik är att den skapar problem inte bara för realinvesteringar och investeringar i humankapital och teknikutvecklingen. Det underförstådda antagandet den tekniska utveck-

om lingen är att den fortskrider i en förutbestämd takt helt oberoende incita-

- av

134 Tillväxt

menten och tar sig uttryck i en fortlöpande modernisering av kapitalstocken.

— Men som framgått av den tidigare beskrivningen beror produktivitetsutvecklingen i hög utsträckning på real- och humankapitalbildningen och samspelet mellan dessa. Den solidariska lönepolitiken skadar därmed de incitament som

viktig aspekt fömyelseprocessen. är en

En flack och stel löneproñl var sannolikt mindre hämmande för fömyelsen när de flesta industriföretag var organiserade efter principer som lämnade minimal rörelsefrihet för den enskilde. När fortgående kompetensutveckling och hög flexibilitet blir allt viktigare, förstärks emellertid nackdelarna med den flacka löneproñlen.

Reformmojligheter

Den centrala uppgiften för utbildningspolitiken är att understödja den enskildes intresse att utvecklas på alla nivåer i yrkeslivet. Det är inte en politik som

av kan leda till snabba vinster; utbildningspolitik måste vara långsiktig. Men en höjd kunskapsnivå är nödvändig om Sverige skall kunna försvara och förbättra sin internationella position.

Det är slående att diskussionen kring läroplanemas innehåll förts under den underförstådda förutsättningen att det totala timantalet i skolan är givet, trots att den svenska skolan vid internationell jämförelse har mycket få timmar totalt. Hemarbetet framstår också som otillräckligt. Det har visserligen ökat under 1980-talet, då från extremt låg nivå. Dessa två faktorer antalet lektions-

men timmar per år och mängden hemarbete är de som ger påvisbara utslag på

elevernas kunskapsnivåer i internationella jämförelser. De borde därför stå mer i centrum för diskussionen skolans utformning än lärartätheten, skolornas

av storlek och andra faktorer som inte har någon klar effekt kunskapsnivån Fägerlind, bil..

Kommissionen har inte haft möjligheter att i detalj beräkna konsekvenserna av en ökning av antalet timmar i skolan. Eftersom bamkullama växer, ökar lärarbehovet vid oförändrat antal elever per lärare. Eftersom detta antal är lågt, både i internationellt och i historiskt perspektiv, bör en lägre lärartäthet vara motiverad. Antalet skoldagar per läsår bör också öka, vilket kan motivera högre lärarlöner.

Betygssystemet är för närvarande under omstöpning. Diskussionen har varit förhållandevis teknisk och centrerad kring betygsskalomas utformning. Av större betydelse är emellertid hur lärandet styrs av betygens roll som urvalsinstrument i utbildningssystemet. För att betygen skall fungera bra som urvalsinstrument krävs inte bara tillräckligt frngraderad skala. Det krävs också att de

en elever som har intresse och fallenhet för viss ämnesinriktning stimuleras att utveckla just denna. Därför är det viktigt att betygen viktas vid inträde till högre

Tillväxt 135

utbildning. En återgång till den tidigare ordningen där matematik och naturvetenskaper viktades högre vid intagningen till ingenjörsutbildningen, läkarutbildningen etc. är därför en angelägen förändring. En av de tekniska högskolorna har redan beslutat återinföra detta system.

Anslagsfördelningen till den högre utbildningen står också inför en förändring. Avsikten är att i viss utsträckning göra anslagen beroende institutionemas

av resultat, vilket får ses som positivt. Det krävs dock stor omsorg när man utformar reglerna för anslagsfördelningen, så att de ansvariga inte felaktiga

ges incitament.

Institutionema är universitetens grundläggande enhet. Regelsystemet måste utformas så att det understödjer vetenskapssamhällets förmåga att upprätthålla vetenskaplig och pedagogisk kvalitet. Vetenskapliga institutioner

måste ha en kritisk massa. Risken är att forskningsresursema sprids till för många institutioner och därmed förfelar sin verkan.

Ambitionen att öka antalet forskarexamina under 1990-talet är god mot bakgrund av att våra siffror ligger lågt framför allt i förhållande till USA och

Japan. Såväl för grundutbildningen som för forskarutbildningen gäller dock att

expansionen inte får gå snabbare än att lärarkårens kompetens kan garanteras.

Ett centralt mål för alla nivåer är att öka den andel studerande faktiskt

som fullföljer sin utbildning. Ett annat mål är att hejda och vända utvecklingen mot allt längre genomsnittliga studietider. Kan det systemet för att fördela

nya anslagen bidra till att lösa detta problem eventuellt i kombination med det

— av Bröms 1992 föreslagna studiemedelssystemet är mycket vunnet.

——

Vi har tidigare understrukit behovet av återkommande utbildning. Att bygga på och förnya den egna kunskapen måste ingå som en naturlig del av att utöva sitt yrke. Vi vill särskilt peka på vinsten av en fungerande vidareutbildning för lärarkåren. Vuxenutbildningen inom Komvux-systemet samt inom företagen och myndigheterna spelar viktiga roller. Att dra ner ramarna för Komvux förefaller mindre välbetänkt. Större besparingar kan göras inom studiecirkelverksamheten, där både aktiviteterna i sig och motiven för offentligt stöd diffusa;

är mer verksamheten har ibland mer karaktär av konsumtion än produktiva investeringar, eller ens kunskapsuppbyggnad.

Undersökningarna om humankapitalets roll för den ekonomiska utvecklingen visar att incitamenten i kunskapsprocessen måste förändras. Detta handlar,

som vi framhållit, både om omfördelning över och individs livscykel och

en samma om omfördelning mellan olika aktiviteter och grupper. Den förra kategorin åtgärder framstår som förhållandevis oproblematisk ur fördelningspolitisk synvinkel. Lägre ingångslöner i utbyte mot högre värdering arbetslivs-

en av erfarenhet och fortbildning bör inte vålla alltför stora konflikter.

Ett problem är naturligtvis att statsmakterna inte direkt kan påverka livslöneprofilema annat än i den offentliga sektorn. Här kan däremot mycket göras. I första hand bör man rätta till obalansen gentemot den privata sektorns löne-

136 Tillväxt

profiler. Med en mer decentraliserad lönebildning även inom den statliga sektorn minskar visserligen de direkta möjligheterna att centralt påverka löneprofrlen, kan vänta sig att en friare lönesättning spontant leder i samma

men man riktning.

En allmän stimulans till utbildning kan ske på två sätt. Ett är att sänka kostnaderna för utbildning genom ökad tillgänglighet och subventioner, ett annat att låta utbildningsinsatser före och under den yrkesverksamma tiden slå igenom på lönen i större utsträckning. Sannolikt måste båda komponenterna spela en roll. Hög tillgänglighet och måttliga kostnader för utbildningen har stor betydelse för bred social rekrytering och därmed för fördelningen av kunskaper

en och inkomster. Men en ensidig satsning på subventioner förstärker inte incitamenten att fortsätta att utvecklas efter avlutad grundläggande yrkesutbildning, vilket är önskvärt. Dessutom riskerar utbildningen att få ett större inslag av konsumtion.

Det måste också kraftigt understrykas att diskussionen om humankapitalets roll inte får tas till intäkt för allmänna och villkorslösa lönehöjningar till

högskoleutbildade. Sådana lönehöjningar leder inte automatiskt till högre

effektivitet; i sämsta fall stiger endast kostnaderna. Den offentliga sektorn har en hög andel akademiskt utbildade utan att för den skull utmärka sig genom en särskilt hög produktivitetsutveckling. Lönesättningen måste självfallet ta hänsyn till en rad andra faktorer än grundutbildningens längd, t.ex. det faktiska intresset för utbildningen och det faktum att det finns andra aspekter än lön som kan attrahera i ett viss yrke. Ett krav på förändrade löneincitament är också att de är kopplade till prestationer från den anställdes sida.

Det är väsentligt att klargöra hur en uppvärdering av utbildningens roll påverkar inkomstfördelningen i samhället. Som redan påpekats handlar det i vissa avseenden om omfördelning över livscykeln, vilket inte är ett stort problem

-

är inte 20 år hela livet. Men att höja utbildningspremien innebär att omförman dela mellan kategorier, varför det är väsentligt att en sådan åtgärd åtföljs av insatser för att öka tillgänglighet och rörlighet. På så sätt bidrar utbildningssystemet till ökad jämlikhet. Ungdomar från familjer med svag studietradition är mer känsliga för den ekonomiska avkastningen av utbildning än andra ungdomar Nilsson 1991. Av efterkrigstidens politiska reformer är sannolikt utbildningsexpansionen under 1960- och 1970-talen den enskilda förändring som mest bidragit till en jämn fördelning av inkomster före skatter och transfereringar.

Ny forskning kring samspelet mellan fördelning och tillväxt tyder på att en jämn fördelning samhällets resurser före skatter och offentliga transfereringar

av i själva verket påverkar tillväxten positivt Persson Tabellini 1992. En hög allmän utbildningsnivå med stor bredd har förutsättningar att bidra till en jämn fördelning före transfereringar. Då krävs mindre av omfördelningar via skatter

Tillväxt 137

och transfereringar, och undviker breda skattekilar som går ut över till-

man växten.

Nu räcker det naturligtvis inte med utbildad arbetskraft för att ett land skall uppnå god ekonomisk tillväxt. Det fordras också att företagen på ett flexibelt sätt kan utnyttja den kompetens som står till förfogande. Företagen måste snabbt kunna byta ut sin arbetskrañ när nya kompetenser fordras. Förnyelse kräver ofta

och nyutbildade medarbetare. Det är därför nödvändigt att regleringar, unga exempelvis arbetsmarknaden, inte lägger hinder i vägen för en sådan förnyelse företagens kompetens. Detta är särskilt viktigt för ett litet land i

av Europas utkant, i vilket produktionen varaktiga konsumtionsvaror tenderar

av att flyttas ut till länder med större befolkningsunderlag. Sveriges chans är att underlätta för företag bygger på flexibilitet, förnyelse, differentierade varor

som och tjänster samt hög individuell kundanpassning Wikström, bil.. Detta kräver en väl utbildad arbetskraft.

Förslag

Investeringari utbildning

73. Lönedifferenser är ett viktigt incitament till produktiva investeringar i

humankapital.

74. Skickliga yrkesarbetare bör premieras vid lönesättningen.

75. Det finns goda samhällsekonomiska skäl att subventionera utbildning.

Men det är också viktigt att staten dimensionerar utbildningen så att

dessa subventioner inte bara hamnar hos dem som blir antagna vid

spärrad utbildning.

Skärp kraven i skolan på färdigheter i kärnämnen såsom svenska,

.

utländska språk och matematik dvs. färdigheter som är viktiga

-

nästan oavsett vad elev senare i livet vill ägna sig åt.

en

Sänk kostnadsnivån i utbildningsväsendet bl.a genom att återgå till en

.

tidigare lägre lärartäthet.

Öka samtidigt antalet dagar och timmar i skolan år, så att traditio-

per

.

nella färdighetsämnen kan prioriteras utan att minska humanistisk,

estetisk och fysisk fostran. Ställ ökade krav på hemarbete.

Om skolan måste tillföras mer resurser, bör dessa i första hand tas från

.

barnomsorgen eller barnbidraget, vilket innebär en förskjutning i tiden

av stödet till barn.

138 Tillväxt

Satsa på ökad lärarkompetens genom vidareutbildning. Använd även . en brantare löneprofil som stimulans. Vikta betygen vid intagning till högre utbildning. . Återinför det gamla systemet med inbyggda verkstadsskolor i . företagen, gärna i form av lärlingssystem med varvad teoretisk utbildning i skolan och praktik i företag.

4.4¶Teknologi

Internationella jämförande studier pekar på att forskning och utveckling är

en betydelsefull förklaring till hög produktivitetstillväxt. De totala utgifterna för forskning och utveckling FoU anses allmänt ligga relativt högt i Sverige: 2,85 % av BNP 1989. Men den industribaserade FoU-verksamheten finns i huvudsak inom en handfull mycket stora transnationella koncerner och är därmed dimensionerad för en ekonomi med en väsentligt större produktionsbas än den svenska. Justerar man för detta, blir siffran 2,2 % Ohlsson 1992, vilket är mindre imponerande vid en internationell jämförelse. Dessutom har FoUutgiflema under senare år stagnerat inom de flesta branscher; mellan 1985 och 1991 ökade de realt bara inom läkemedels- och telekommunikationsindustriema.

Ca 40 % av all FoU i Sverige finansieras med offentliga medel. Kännetecknande för den offentligt finansierade forskningen i Sverige är att den är koncentrerad till högskolesystemet. Omkring 85 % av de offentliga medlen till civil FoU förbrukas här. Offentligt finansierad FoU inom den privata sektorn domineras helt av försvarsbeställningar, vilket är ogynnsamt i ett industriellt utvecklingsperspektiv, eftersom exporten från denna sektor på goda grunder är

—— omgärdad med restriktioner.

Mycket lite offentliga medel, ca 100 miljoner kronor, kommer små och medelstora företag till del, vilket nackdel. Ny teknologi förmedlas till

är en denna företagskategori i huvudsak av deras leverantörer av insatsvaror och tjänster.

Farhågor har framförts på senare år att Sverige håller på att förlora strategiska, forskningsrelaterade delar av storföretagens verksamhet till utlandet. De svenska transnationella företagen har faktiskt också lagt över en del av sina FoU-utgifter utomlands. Bilden är emellertid splittrad. Vissa koncerner har hela sin FoU-verksamhet i Sverige, medan andra har allt förlagt till utlandet; mellanformer är också vanliga. En del förändringar beror på karaktären hos de senare årens utlandsexpansion. Utlandsinvesteringarna har nämligen förskjutits

från nyinvesteringar till företagsförvärv, och med sådana köp följer ofta F oU-enheter.

Tillvcixt 139

Kunskap som kollektiv nyttighet

När man diskuterar förutsättningarna för och behoven av offentliga insatser på FoU-området kan det vara praktiskt att dela kunskap i tre kategorier: generell grundforskningsrelaterad kunskap, basteknologier och företagsspecifikt kunnande. Kunskap produceras under olika förutsättningar inom var och en av dessa kategorier. Kunskaper från grundforskningen är i hög grad en kollektiv nyttighet, dvs. de kan lätt användas av andra än dem som tagit fram dem och anses därför ofta vara en angelägenhet för staten. Kvalitetskriteriema inom denna forskning bestäms på inomvetenskapliga grunder, och incitamenten handlar

om vetenskaplig utveckling och karriär inom forskarsamhället.

De kunskaper som skapas i det företagsspecifika forsknings- och utvecklingsarbetet kan däremot i högre grad reserveras för den som byggt dem,

upp exempelvis genom patent. Kvalitetskriteriema är här helt enkelt vad som är kommersiellt gångbart, och incitamenten ges av företagens strävan efter vinst och de anställdas förtjänst i vid mening.

-

Mellankategorin basteknologiema riskerar därmed att hamna mellan två

- stolar: varken inomvetenskapliga eller kommersiella incitament är här särskilt starka. Detta är ett problem eftersom denna kunskap när den väl är

typ av ——— framtagen också kan spela en viktig roll för teknologisk utveckling och

— ekonomisk tillväxt. Mycket tyder på att det är på denna punkt som det svenska FoU-systemet har sina största svagheter. Merparten av resurserna har gått till grundforskning och utbildning av akademiker på olika nivåer. Det högskolebaserade FoU-systemet är inte särskilt väl anpassat till de små och medelstora företagen, som står för en viktig del av den långsiktiga tillväxtpotentialen. Större företag kan översätta sina problem i vetenskapliga termer. Mindre företag har däremot sällan en sådan kapacitet.

För att effektivare få fram ny basteknologi bör man överväga programbetonade insatser i syfte att bygga upp kompetens och förbättra de teknologiska nätverken, och därmed utveckla och sprida nytt kunnande mellan olika institutioner och företag. Man bör inför en sådan möjlighet dock observera flera risker. En betydande risk är att producentintressen lägger beslag offentliga forskningsresurser för projekt som ändå skulle blivit av, eller har mycket låg prioritet i den egna verksamheten. Offentliga instanser bör å andra sidan inte ensamma göra bedömningar av vilka teknologiområden långsiktigt kan

som bedömas vara av kommersiellt intresse för svenska företag. En känd svårighet är också att avveckla program som fullgjort sin funktion.

De offentliga insatserna bör i första hand vara så generella som möjligt och styras av klara kriterier som tillåter utvärdering. Eftersom Sverige är ett litet land bör utvärderingarna ha förgreningar till utlandet, i likhet med de utvärderingsinsatser som gjorts inom bl.a. de befintliga forskningsrådens och NUTEK:s ansvarsområden.

140 Tillväxt

En generell modell för insatserna kan inte ställas upp. Tvärtom finns starka argument för att anpassa utformningen till varje specifikt teknologiområde. Tyskland och Japan erbjuder förebilder som prövats i praktiken Andersson m.fl., bil.. Det kan röra sig om flexibla forskningsinstitut med en mycket liten fast personal som i stället kontrakterar huvuddelen av forskarpersonalen för tidsbegränsade insatser. En intressant möjlighet är också tidsbegränsade FoUprogram. Huvudsyftet med dessa konstruktioner är att förbättra kommunikationsvägama mellan forskningsinsitutioner och näringsliv för att garantera både kvalitet och relevans. Samtidigt är det väsentligt att högskolan kan motsvara högt ställda krav på integritet och inte reduceras till en konsultfunktion.

Pâ detta sätt kan man förhoppningsvis begränsa de svagheter med statliga FoU-insatser framkommer i internationella studier FoU-processen. Även

som av om tillväxteffekten av total FoU-verksamhet är betydande, verkar statligt stödd FoU-verksamhet mindre effektiv och kan t.o.m. helt sakna positiva effekter Lichtenberg 1992. Detta kan hänga ihop med att statliga satsningar tenderat att bli selektiva to pick winners och därmed nästan med nödvändighet

- — inriktas mot existerande enskilda företag och teknologier. Denna ambition strider egentligen mot huvudsyftet med statliga insatser, nämligen att satsa just på teknologiutveckling med betydelse för många företag och produkter, inte minst nya företag och produkter. Vi varnar därför för en selektiv närings- och teknologipolitik.

Förslag

Teknologisk utveckling och teknoløgispridning

83. Statens stöd till FoU-verksamhet bör vara av generell, selektiv natur. 84. Statens ansvar inom teknologiomrâdet bör även i framtiden främst gälla

utbildning och forskning. 85. För att minska risken för att basteknologiema blir underförsörjda med

resurser bör staten stödja teknologiutveckling på sådana områden. 86. I den mån forskningsinstitut skapas för forskning och utvecklingsarbete

bör de ha en liten fast stab och i övrigt använda inlånad personal.

Tillväxt 141

4.5¶Tillväxtmilj ön

Vi menade i inledningen till detta kapitel att det är hushållens och företagens allmänna ekonomiska, sociala och politiska miljö som i hög grad bestämmer

produktivitetens tillväxt.

Kapitel 2 och 3 handlade just att skapa en gynnsam allmän miljö för föreom tag och enskilda, med makroekonomisk stabilitet, lämpligt utformade regelsystem, fungerande marknader och goda incitament. I ett tillväxtsammanhang finns det speciell anledning att ta upp tre typer av företag: de stora multinationella företagen, företag med nya och ofta riskfyllda idéer och produkter riskföretagen samt de allra snabbast växande om processer företagen tillväxtföretagen.

De multinationella företagen

Multinationella företag är intressanta i ett tillväxtsammanhang, eftersom de utgör speciell kanal för spridning realkapital, humankapital och teknologi en av mellan länder. Sverige har i förhållande till sin storlek ovanligt många och stora multinationella företag. Dessa företag för halva industrisysselsättningen i Sverige, uppemot svarar 60 % exporten och 90 % industrins forsknings- och utvecklingsverkav av samhet. Tillsammans har de fler anställda i utlandet än i Sverige. numera Utlandsverksamheten har tillåtit företagen att växa sig mycket större än de hade kunnat göra. Det har i sin tur betytt att företagen har kunnat satsa annars mycket på FoU, vilket kommit även de svenska koncemdelarna till godo. mer Dessutom har huvuddelen FoU-verksamheten över 80 % hittills legat i av Sverige med positiva effekter för svensk FoU-verksamhet i stort. Den viktigaste förklaringen till den tidigare nämnda obalansen mellan utländska företag i Sverige och svenska företag i utlandet är troligen att den svenska marknaden är liten och avståndet stort till den europeiska marknaden. En liten hemmamarknad har tidigt tvingat ut internationellt konkurrenskraftiga svenska företag på utlandsmarknadema både med export och utlandsproduk- tion samtidigt den utgjort en hämsko på utlandets intresse att investera - som i Sverige. Under 1980-talets hälft bidrog antagligen också positionering senare inför den förestående EG-integrationen, liksom kapacitets- och arbetsbrist på grund hemmamarknadens överhettning, till att öka utlandsinvesteringama. av Detta understryker hur viktigt det är att skapa goda betingelser i Sverige också för internationellt verksamma företag.

En återspegling den generellt sett långsammare produktivitetstillväxten i

av Sverige är att produktiviteten i de internationella företagens utländska dotter-

142 Tillväxt

bolag har vuxit snabbare än i koncememas svenska delar. I mitten 1960-talet

av var produktiviteten i t.ex. de europeiska dotterbolagen 25-30 % lägre än i Sverige. I slutet av 1980-talet var den nästan lika hög och i flera länder betydligt högre Swedenborg 1991; Andersson, bil.. De svenska moderbolagen har därmed svårt att försvara sin konkurrenskraft gentemot sina utländska

egna

dotterbolag.

Internationellt rörliga företag som kan välja mellan att investera och producera i Sverige eller i utlandet fäster således ett mycket påtagligt sätt uppmärksamheten på Sveriges konkurrenskraft. Om Sverige vill ha en större och snabb-

mer växande industrisektor, måste landet erbjuda attraktiva förutsättningar för företagens produktion: goda villkor för innovationer, forskning och utbildning, en god infrastruktur och i övrigt goda incitament i förhållande till andra länder.

Avslutningsvis vill vi framhålla att vissa förändringar i lagstiftningen nyligen förbättrat förutsättningar för utländska investeringar i Sverige. OECD noterar i sin granskning av det svenska regelverket OECD 1993 flera betydelsefulla förändringar vad gäller de lagar som reglerar utländskt ägande. Under 1990 och 1991 avvecklades restriktioner beträffande utländskt ägande inom banker och finansiella tjänster. År 1992 avskaffades förvärvslagstiftningen, och

betydande

förenklingar infördes vad gäller tillstånd att starta och driva rörelse i Sverige. Från den l januari 1991 avskaffades också företagens möjligheter att ut

ge bundna aktier. Regelverket för direktinvesteringar har denna avregle-

genom ringsprocess enligt OECD:s bedömning liberaliserats längre än vad tidigare

som rekommenderats från OECD:s sida.

Både svensk och utländsk industri betonar fördelarna med EG-medlemskap; inte minst gäller detta utländska företagare IVA 1993. Den svenska marknaden sägs ofta vara för liten för att i sig motivera etablering. I någon mån kan

en detta bero på brist information; utländska investerare förefaller inte fullt

vara medvetna om innebörden av det svenska frihandelsavtalet med EG och EESavtalet.

Risk- och tillväxtföretag

En speciell aspekt på företagens tillväxtproblem gäller de utpräglade riskföretagen. Dessa företag utvecklar och kommersialiserar innovationer, där utfallet är osäkrare än vid genomsnittsinvesteringar. Ohlsson 1992 har hävdat att bristen på riskkapital är ett allvarligt hinder för sådana företag. Det kan därför behövas speciella institutioner på finansmarknaden skapar kontakter mellan

som projektintressenter och speciellt riskvilliga placerare. Att förmedla riskkapital kräver speciell kompetens att bedöma både och projekt. Projekten kan

personer kräva lång utvecklingstid. Vi diskuterade svårigheterna och möjligheterna att få

Tillväxt 143

fram riskkapital i kapitel Privata riskkapitalbolag, exempelvis de som skapats

i samband med avvecklingen löntagarfondema, kan spela en konstruktiv roll. av De riskföretag lyckas utvecklas ofta till tillväxtföretag, dvs. speciellt som snabbväxande företag. De har särskilda problem. Man finner sådana företag i de flesta branscher och regioner. Tillväxtföretagen återfinns också i alla stor-

leksklasser. Det visar sig att företagarna inom denna kategori skiljer sig från genomsnittliga småföretagare i viktiga avseenden. Ett tillväxtföretag startar normalt antingen avknoppning i dotterbolagsform från ett större företag eller som en avhopp från ett sådant företag. Karakteristiskt för tillväxtföretagen är genom ett de i ovanligt hög grad arbetar med underleverantörer men behåller kontrollen att över utveckling produkterna, design och marknadsanpassning. De företagare av inte är beredda att avstå från fullständig kontroll av alla aspekter av prosom duktionsprocessen har naturlig gräns för hur långt företaget kan växa. satt en Det fel att försöka dra allmänna slutsatser om vilken politik som kan vore framkomst och tillväxt bärkraftig företagsamhet på basis av den gynna av speciella kategorin tillväxtföretag. En viktig slutsats, som förefaller generell, är ändå kompetens och attityder är minst lika viktiga som de yttre förutsättatt ningama. De yttre faktorer tillväxtföretagen de största hindren Ahrens som uppger som

m.fl. 1992 är företagsbeskattningen, bristen på EG-anpassning, riskkapitalför-

sörjningen och begränsad tillgång på kompetent arbetskraft. Långsamt växande eller krympande företag nämner däremot främst arbetsmarknadslagstiftning, beskattning, regleringar och monopol. Regleringar förefaller därmed i första hand besvära företag inte växer snabbt. Det är ganska som naturligt, eftersom långsamt växande eller krympande företag har större mer behov att kunna minska och byta ut arbetskraften för att överleva och evenav tuellt senare åter expandera. De företag uppvisat särskilt stark tillväxtfönnåga ger som synes ett som en något annat perspektiv frågan den ekonomiska politikens effekter på om tillväxten. Samtidigt måste betona långsiktig tillväxt för ekonomin man att en helhet kräver att också helt normala företag arbetar under gynnsamma som betingelser.

Samhällsklimatet

Till sist skall ytterligare förutsättning nämnas, faktor vars exakta betydelse en en är vansklig att uttrycka i siffror, ändå är stor betydelse. Den ekomen som av nomiska tillväxten är beroende ett gott samhällsklimat. Stabila relationer av mellan samhällets stora intressegrupper underlättar för enskilda och kollektiv att fatta långsiktiga beslut. Ett samhälle plågas av misstroende, legitimitetsbrist som

144 Tillväxt

och uppslitande sociala strider kan däremot inte bilda grund för en god

ekonomisk utveckling.

Förslag

Allmänna faktorer i företagens miljö

87. Vad staten främst kan göra för att stimulera den ekonomiska tillväxten är i stort sett detsamma för att bidra till hög effektivitet i som en samhällsekonomin: förbättringar i företagens och hushållens allmänna ekonomiska, sociala och politiska miljö, än ingripanden i snarare förhållanden i enskilda branscher eller företag kapitel 3.

se

88. Eftersom det råder stor osäkerhet hur betydelsefulla olika faktorer om är för ekonomisk tillväxt, bör staten försöka påverka ett brett spektrum av faktorer.

4.6¶Ett vidare

tillväxtbegrepp

Statsskuld, pensionsskuld och

kapitaltillgångar

Det stora problemet med statskuld är skuld skenar, dvs. en en som som växer utan gräns. I kapitel 2 föreslog vi därför politik med sikte på stabilisera en att statsskulden konsoliderad offentlig sektor vid drygt 40 % BNP år 1998. av Hur problematisk är sådan stabiliserad statsskuld en En ökad statsskuld betyder att dagens generationer utnyttjar statsmakten för att omfördela inkomster till sig själva på bekostnad framtida generationer. av Från demokratisk synpunkt är detta problematiskt, eftersom de inte har senare rösträtt i dag. För att passa konflikten i vår återkommande distinktion mellan särintresse och allmänintresse är det de verksamma generationerna nu som representerar särintresset, medan samtliga generationer allmäninrepresenterar tresset. Vad är då nackdelarna för framtida generationer med ärva att en statsskuld Den mest uppenbara nackdelen är att högre statsskuld kan tränga ut en en del av den privata kapitalstocken antingen i form mindre inhemskt real- — av kapital eller lägre fordringar på utlandet. De framtida realinkomstema före skatt blir därmed lägre än vad skulle bli fallet. som annars En annan nackdel för senare generationer sammanhänger med det de att är generationer satt staten i skuld, också håller de som som stora fordringarna på

Tillväxt 145

staten. Fordringarna är antingen egna innehav av statspapper eller fordringar på fonder, t.ex. pensionsstiftelser eller livbolag, som i sin tur håller statspapper. Då en stor del av de skatter som behövs för att betala räntorna på statsskulden betalas av kommande generationer, blir också deras reallöner efter skatt lägre såvida man inte i sin tur skickar räkningen vidare till nästa generation enligt

— vanlig kedjebrevsmodell. Nettoöverföringen från senare till tidigare, samtidigt levande, generationer uppgår varje år till statsskuldens belopp gånger realräntan efter skatt.

En ytterligare nackdel för framtida generationer är att de skatter som fordras för att täcka statsskuldsräntoma skapar incitamentsproblem de välkända

skattekilama som antingen minskar effektiviteten i samhällsekonomin eller

gör det nödvändigt med lägre offentliga utgifter än man eljest skulle önska sig.

Statsskulden är inte den enda skuld som förs över till framtida generationer. Pensionsåtagandena i ett fördelningssystem som det svenska är en annan skuld

pensionsskulden. Framtida oflentliga pensionsutbetalningar efter skatt är en offentlig transferering till pensionerade generationer, som betalas genom kommande generationers skatter pensionsavgifter. Parallellen med statsskulden är uppenbar. Framtida offentliga räntebetalningar på statsskulden är, som vi sett, också en offentlig transferering som betalas kommande generationers skatter

av och tillfaller pensionerade generationer antingen direkt eller indirekt, i form av privata pensionsutbetalningar via de finansiella institutioner som håller statspapper i sin portfölj. Nästa generation kan i sin tur, återigen enligt kedjebrevsprincipen, vältra över både pensionsskulden och statsskulden till den därpå följande generationen. Problemet är att kedjebrevet eventuellt kan brytas genom ackord på statsskuld eller pensionsåtaganden, och då kan en generation plötsligt stå där med Svarte Petter: en fordran på nästa generation som denna inte accepterar.

Vad är den ungefärliga storleksordningen dessa omfördelningar I slutet

av 1980-talet låg den offentliga sektorns finansiella nettoskuld runt noll. Anta att skulden stabiliseras strax över 40 % av BNP. Med 3 % realränta efter skatt 5 % realränta, 2 % inflation och 30 % kapitalbeskattning betyder det att framtida generationer tvingas omfördela 1,2 % av BNP till obligationsinnehavare i generationer. Detta kan ställas i relation till de existerande pensionsåtagandena. Med nuvarande pensionsregler och 2 % BNP-tillväxt behövs det löneskatter på 23 % av BNP fore skatt, dvs. storleksordningen 12 % efter skatt för att klara pensionsbetalningama. Pensionsskulden är alltså i runda tal 10 gånger större.

Vad vårt räkneexempel visar är alltså att en sänkning av nettopensionema med en tiondel vilket för en ATP-pensionär motsvarar en sänkning från 65 % till

- 58,5 % i ersättningsnivå skulle neutralisera den inteckning av framtida

generationers inkomster, som en ökning av statsskulden från 0 till 40 % av BNP

146 Tillväxt

innebär. överväganden av denna typ aktualiseras av det stora sparbeting vi formulerade i kapitel 2 och innehåll vi diskuterade i kapitel

vars

Men vår generation lämnar inte bara efter sig skulder. Vi lämnar också efter

tillgångar realkapitalstock, eventuellt också fordringar på utlandet, oss - en humankapital och tillgång på teknologi.

Visserligen betalar nästa generation en del själva för att överta dessa tillgångar; den själv ihop del sin förmögenhet och betalar en del av

sparar en av sitt humankapital främst genom att avstå från förvärvsinkomster under studieåren. Men den får del tillgångar gratis, dels genom arv och gåvor från

en föräldrarna, dels genom att överta offentlig infrastruktur. Viktigast att komma ihåg är dock att värdet nästa generations arbetsinsatser bara skulle ha varit

av

bråkdel sitt verkliga värde nästa generation hade tvingats börja från en av om noll, dvs. utan realkapital. Genom investeringar i realkapital och teknologi har vår generation skapat möjligheter för höga reallöner i framtiden. Vi behöver bara blicka ut över de forna kommunistländema i Östeuropa för att få en påtaglig illustration de drastiska effekterna på generations levnadsstan-

av en ny dard att generation ackumulerar närmast värdelös stock av realkapital

av en en och teknologi.

Under de senaste 30 åren har vår generation i runda tal fördubblat dessa tillgångar, eftersom BNP har fördubblats. Det betyder att vi har ökat framtida generationers många gånger mer än den statsskuld och den pensions-

resurser skuld vi lämnar efter via den totala kapitalstocken och den teknologi

som oss,

finns förborgad i den. som

Storleken olika överföringar mellan generationer kan klargöras mer precist

av än vad haft möjlighet till. I USA har det redan publicerats experiment med fullständig bokföring beträffande sådana omfördelningar mellan generationer generational accounting Econ. Report of the President 1993. Vi förordar

se

att räkenskaper detta slag tas fram i Sverige för att öka medvetenheten av de

av

viktiga intergenerationella inkomstfördelningsfrågoma. Men redan vad som

sagts tyder på att vår generation inte behöver ha alltför dåligt samvete om vi stabiliserar statsskulden ungefär enligt den plan vi presenterat och avstår

som ifrån att höja pensionsskulden ytterligare. Detta kan göras inte minst genom att lägga pensionssystemeti försäkringsmässig riktning, och då i synnerhet om

om

övergår till ett fonderat system, så att varje generation i fortsättningen man betalar sin egen framtida pension.

Målkonflikter tillväxt miljö

——

Det finns också miljöskuld. I miljödebatten brukar den ekonomiska tillväx-

en tens miljöeffekter handla utsläpp giftiga eller försurande substanseri luft

om av och vatten. Detta är dock inte längre det dominerande miljöhotet i Sverige.

Tillväxt

Utvärderingar av de senare decenniemas miljöarbete visar att utsläppen från sådana punktkällor nu är nere vid ganska låga nivåer. Det har dessutom kunnat ske till måttliga kostnader, vilket delvis beror på att restriktionema skärpts gradvis och i takt med att realkapitalet successivt fömyats. Den nya tekniken har ofta varit på en gång effektivare och miljövänligare. Huvudproblemet i dag är de diffusa utsläppskälloma konsumtionsartiklar, fordon, jordbruksmark. De

—— är inte på samma direkta sätt knutna till tillväxtprocessen.

Detta sammanhänger med att kunskapens växande betydelse har förändrat den ekonomiska utvecklingens karaktär. Varje krona av bruttonationalprodukten i de utvecklade industriländema fordrar allt mindre mängder stål, kilowattim-

nu mar, energi etc., medan kunskapsinnehållet växer. Därmed blir sambandet mellan produktionen och den yttre miljön allt svagare. Utvecklingsländema befinner sig fortfarande på den stigande delen kurvan där konflikten mellan

av tillväxt och miljö är mer uttalad. Samtidigt skall naturligtvis ha klart for

man sig att den väsentligt högre produktionsvolymen i i-ländema gör att

per person inverkan på den globala miljön per person fortfarande är långt större i i-ländema än i u-ländema.

Den effektivaste metoden att undvika konflikter mellan ekonomisk tillväxt och miljöhänsyn är att utnyttja miljöavgifter. Sådana står regel i bättre överens-

som stämmelse med principen för en fungerande marknadsekonomin än regleringar.

Den miljöfråga som i dag skapar den största konflikten med den ekonomiska tillväxten är klimatproblemet. Om Sverige inom ramen för internationell

en konvention, eller ensidigt, skulle åta sig betydande sänkningar koldioxidemis-

av sionen, skulle detta få mycket kraftiga effekter på energi- och transportförsörjningen i Sverige. I synnerhet gäller detta om kärnkraften avvecklas

om något decennium.

Begreppet hållbar ekonomisk utveckling har senare år fått en nyckelställning i den globala utvecklingsdebatten. Försöken att direkt översätta begreppet till recept för olika ekonomiska beslutsproblem har inte hittills varit särskilt framgångsrika. Begreppets huvudsakliga värde ligger i att ge en bakomliggande vision till diskussioner om politiska åtgärder. Visionen understryker hur viktigt det är att ta hänsyn till långsiktiga konsekvenser olika beslut.

av

Vi har betonat kravet långsiktig hållbarhet alla politiska områden, inte bara när det gäller resurs- och miljöfrågor. En typ krav är inte viktigare än

av alla andra; snarare bör kravet på långsiktighet komma in som en restriktion det dagliga beslutsfattandet över huvud taget. Som framgått de föregående

av kapitlen har svensk ekonomisk politik länge brustit den punkten.

På senare år har forskare och utredare arbetat intensivt med att utveckla de traditionella nationalräkenskapema till att omfatta även naturresurser, delvis

som svar på den kritik som riktats mot den tidigare relativt snäva avgränsningen. Detta leder till svåra problem med definitioner och praktiskt beräkningsarbete.

148 Tillväxt

När det gäller naturresurs- och miljösidan har exempelvis Jemelöv 1992 gjort en uppskattning av miljöskulden. Resultatet är att den för närvarande uppgår till 260 miljarder kronor och att den växer med 6 till 7 miljarder kronor årligen. Flera poster saknas dock, och även de som inkluderats i kalkylen kan i vissa fall ifrågasättas. Emissionen koldioxid belastar landet med 2,5 miljar-

av der kronor per år, trots att vi i krafi av skogstillväxten för närvarande binder mer koldioxid än vi släpper ut. Detta är dock detaljer; sannolikt kommer arbetet med att utveckla gröna nationalräkenskaper att leda till mycket större modifikationer. Kompletteringen av de traditionella nationalräkenskapema befinner sig alltså i ett inledningsskede, men arbetet är både viktigt och lovande.

Huvudsyftet med utvidgade räkenskaper är inte att värdera alla tillgångar i pengar för att kunna maximera den samlade välfärden. Snarare är syftet att

uppfattning storleksordningen av de förändringar på olika områden som en av olika politiska beslut för med sig och att lokalisera eventuella målkonflikter. Det är viktigt med ett flerdimensionellt resursbegrepp för att en negativ utveckling på ett visst område inte skall maskeras av en positiv utveckling på andra områden.

Förslag

Arvet

89. För att klargöra om en generation övervältrar kostnader på framtida generationer föreslår vi att det utvecklas ett system för generationsräkenskaper som så långt möjligt innefattar alla tillgångar och skulder som överförs mellan generationerna. För att komma till rätta med externa miljöeffekter i företagens och . hushållens verksamhet, förordar vi i linje med traditionell nationale-

konomisk tradition att staten som huvudinstrument utnyttjar skatter

——— och subventioner snarare än regleringar. Ett viktigt exempel är miljöavgifter. Vi förordar beräkningar av miljöskulden som ett rutinmässigt inslag i . budgetarbetet som komplement till men inte ersättning för traditionella nationalräkenskaper.

5 Demokrati

Den ekonomiska krisen kan inte förklaras man inte förstår bristerna i det

om politiska systemet. De svaga institutionerna i penning- och finanspolitiken förklarar inflationstendensema under 1970- och 1980-talen, utvecklingen mot kostnadskrisema och dagens stora arbetslöshet. Instabila spelregler på skatteoch regleringsområdet, bestämda i det politiska systemet, förklarar finanskrisen. Förkärleken för standardlösningar i det politiska systemet förklarar varför den offentliga sektorns tjänsteproduktion fortfarande bedrivs som monopol. Särintressenas makt förklarar varför statliga regleringar har motverkat konkurrens och effektivitet många marknader. Hur den politiska processen utformat fördelnings- och trygghetssystemen förklarar det låga sparandet och den lång-

ackumulationen humankapital de senaste två decennierna, och hur sammare av den utformat skatte- och regleringssystemen förklarar de små och medelstora företagens begränsade tillväxt.

En viktig orsak till bristerna i det politiska systemet är att besluten i stor utsträckning formats under inflytande av starka särintressen och kortsiktiga, taktiska hänsyn. Det faktiska beslutsfattandet står därför i stark kontrast till kravet att staten primärt bör hävda allmänintresset framför särintressena, de långsiktiga intressena framför de kortsiktiga. Den svenska demokratin har i detta avseende stora svagheter. Den behöver därför förändras i riktning mot pluralism

personligt ansvarstagande. och mer

Våra förslag till förändrade politiska institutioner aktualiseras av ekonomiska nödvändigheter. Men dessa institutionella förändringar innebär inte att demokratin försvagas. Tvärtom menar vi att förslagen i detta kapitel förnyar den svenska folkstyrelsen. Våra rekommendationer styrs av de allmänna principer

vi formulerade i kapitel aktivt medborgarskap, pluralism och tydlig ansom svarsfördelning.

150 Demokrati

5.1¶Demokrati: idé och

förverkligande

Medborgarskap

Demokratins samhällsordning grundar sig det aktiva medborgarskapet. Kärnan i medborgarskapet är självbestämmande, autonomi. Självbestämmandet kan utövas av både individer och olika slag av samfálligheter. Demokratins samhälle innebär inte att man betraktar invånarna isolerade atomer;

som demokratin fordrar organisation och gemensamma regler. Autonomi betyder att medborgarna lever under regler som satts dem själva. Demokratin kan i

av historiskt perspektiv ses som ett gigantiskt organisatoriskt samhällsexperiment, som ett försök att förena frihet och ordning.

Medborgarskapet innefattar en förening av skyldigheter och rättigheter. Bland de viktigaste skyldigheterna är tolerans, plikten att respektera andra medborgares självbestämmande. I medborgarens dygder brukar även innefattas krav på hederlighet, pliktkänsla och moral. Många av medborgarskapets rättigheter är i dag lagfásta. Därmed uppstår problemet om en skillnad mellan formella och reella rättigheter. För att medborgarna skall ha faktiska möjligheter att utnyttja sina rättigheter fordras tillgång till olika slag Även vissa de

av resurser. om av svenska medborgarnas resurser, exempelvis inkomster, i internationellt

perspektiv är mycket jämnt fördelade råder det alltjämt stora skillnader mellan olika befolkningsgrupper. Den kraftigt ökade arbetslösheten är, enligt kommissionens mening, i dag det allvarligaste hotet mot det aktiva medborgarskapet.

Demokratins principer

Vilken styrelsefonn kan bäst förverkliga medborgarskapsidealet Det allmänna svaret är givetvis demokratin. Svårigheten ligger i att översätta demokratins allmänna principer till konkreta anvisningar för hur samhällets institutioner skall utformas.

Demokratins minimikrav gäller oberoende tid och Folksuveräniteten

av rum. kan inte förverkligas utan allmän och lika rösträtt, fria val, organisationsfrihet, åsiktsfrihet, yttrandefrihet och tryckfrihet. Däremot finns det många olika möjligheter för hur regler och institutioner praktiskt skall utformas. Demokratins teori ger inget svar på frågan vilket valsystem som är bäst, hur ofta folkomröstningar skall användas, vilken ställning riksbanken bör ha eller vilket är

som det lämpligaste förhållandet mellan stat och kommuner. Olika länder har valt olika lös-ningar. Demokratins institutioner kan behöva modifieras i takt med ändrade samhällsförhållanden.

Demokrati 151

För att analysera dessa variationer i demokratiska styrelsesätt har den jamförande statsvetenskapen utvecklat skilda teorier och begrepp. En grundläggande uppdelning skiljer mellan monolitisk och pluralistisk demokrati Dahl 1984. Den monolitiska demokratiuppfattningen förutsätter att den politiska makten i samhället utgår från en enda punkt och, givetvis, att denna står under demokratisk kontroll. Demokratins effektivitet avgörs här av statens förmåga att styra samhället.

Den pluralistiska demokratiuppfattningen nöjer sig inte med att den centrala statsmakten är effektiv och står under folklig kontroll. Demokratin är också beroende hur det övriga samhället är organiserat. Den monolitiska demokra-

av tin kräver egentligen bara en stat och ett folk bestående av ett antal individer. Den pluralistiska demokratin fordrar också att det mellan individer och stat finns en mångfald självständiga institutioner och grupperingar såsom föreningar, kyrkor, företag, universitet och massmedier. Detta ligger i linje med vårt förslag om mångfald olika marknader och inom den offentliga sektorn. Ett sådant organiserat medborgarsamhälle, eller civilt samhälle, är förutsättningen för

en öppen, dynamisk och frihetlig samhällsordning.

Med en viss men ändå fullt berättigad renodling kan man hävda att den svenska demokratin rört sig från en demokratiförståelse med starkt monolitiska inslag till en mer pluralistisk syn. Sveriges styrelseproblem i dag sammanhänger med att vi trevande och försiktigt söker former och institutioner för att leva i ett pluralistiskt samhälle, vilket bl.a. tar sig uttryck i försök att finna alternativ till såväl offentliga marknadsregleringar som offentlig organisation av trygghetssystem och offentlig produktion av omsorgstjänster.

Pluralism

Ett pluralistiskt samhälle bygger en blandning av samhällsorganisatoriska principer. Ingen metod för social samordning är den perfekta i den meningen att den passar för alla situationer och problem. Alla kända institutioner har sina nackdelar och begränsningar. Marknaden är exempelvis en överlägsen metod för att åstadkomma effektiv produktion särskilt i en situation där det råder konkurrens, men det är många önskemål som marknaden inte kan uppfylla. Tvingande lagstiftning grundad majoritetsbeslut är en förutsättning för att kunna garantera medborgarnas trygghet och att upprätthålla för hela samhället

gemensamma spelregler, men lagstiftning kan inte ersätta medborgarnas frivilliga engagemang. Självständiga domstolar krävs för att tolka gällande rätt och skydda medborgarnas fri- och rättigheter, men många sociala samordningsproblem kan inte lösas med juridiska metoder. Universitet är till för att hävda vetenskapssamhällets självständighet, men åtskilliga samhällsproblem saknar vetenskaplig lösning. Lokal självstyrelse är en metod för medborgarna att

152 Demokrati

besluta om gemensamma angelägenheter, men den lokala självstyrelsen begränsas av exempelvis krav på rättssäkerhet och likabehandling. Familjen är

en av samhällets grundläggande enheter, men den traditionella familjens roller och arbetsfördelning har ändrats genom samhällets modernisering och kvinnornas ökade förvärvsarbete utanför hemmet. Frivilliga sammanslutningar är ett uttryck för medborgarsamhällets spontana organisering, men starka intresseorganisationer kan komma i konflikt med allmänna samhällsintressen.

Det samhällsorganisatoriska grundproblemet är således inte att välja

en institution före den andra, utan att finna blandning låter varje institution

en som utveckla sina fördelar men samtidigt minskar nackdelar och bieffekter. Blandningen av institutioner och spelregler bildar ett samhälles konstitution, i vidsträckt bemärkelse.

Tydligt ansvar

Ett grundläggande krav en pluralistisk samhällsordning är en tydlig

ansvarsfördelning. Samhällets olika kollektiva organ måste ha klart formulerade

uppgifter och tydliga incitament. Ansvarsfördelningen kräver gränsdragningar mellan olika sfärer i samhället.

Ansvarsfördelningens princip förverkligas samhället består lång rad

om av en kollektiva aktörer olika slag. Varje kollektiv aktör bör ha ett precist

av definierat ansvarsområde. Institutioner och spelregler bestämmer gränserna mellan olika aktörer, formulerar ansvarsförhållanden och anvisar metoder för att lösa konflikter. Genom dessa principer tillämpas maktdelningstanken över hela samhällsområdet. Pluralismen förutsätter dessutom att varje starkt intresse kontrolleras genom att balanseras av ett motintresse.

Att en aktör har ansvar förutsätter dels att aktören har preciserad uppgift,

en dels att aktören är den som blir föremål för belöningar respektive sanktioner. Men ansvar behöver inte sammanfalla med makt och legitimitet. Makt innebär handlingsfrihet och resurser och därmed reell möjlighet att påverka. En aktör

en är legitim om denne åtnjuter förtroende och uppfattas ha rätt att handla. Det finns därmed flera fall av bristande samstämmighet mellan ansvar, makt och legitimitet.

Ansvar utan makt och utan legitimitet innebär att någon får ta skulden för uteblivna resultat utan att kunna påverka utfallet eller att vara åtlydd. Makt och ansvar men avsaknad av legitimitet kan effektivt bygger inte på

vara men fömuftsmässigt samtycke. Idealet är att ansvar, makt och legitimitet

sammanfaller. Först då öppnas förutsättningar för effektivt ansvarsutkrävande. Ett pluralistiskt system möjliggör långtgående delegering befogenheter.

en av Delegering kräver kontrakt, ofta av långsiktig natur. Möjligheten att utkräva ansvar förutsätter dessutom klara mål och effektiva granskningsmetoder.

Demokrati 153

Institutionella förändringar

Det är en sak att påvisa brister, men en helt annan att föreslå ändringar. Många länder har erfarit att reformer av politiska institutioner och spelregler kan få helt andra verkningar än dem åsyñades, i värsta fall rent motsatta. Det betyder

som emellertid inte att man bör ge upp försöken att förbättra det politiska systemet. Att avstå från att handla innebär också ett ställningstagande, till förmån för status Även det perfekta styrelsesättet är utopi innebär demokratin

quo. om en att det politiska systemet kan lära av misstag och anpassa sig till ändrade förhållanden. Det finns i historien åtskilliga exempel på framgångsrik författningspolitik varigenom ett land förbättrat sitt styrelseskick.

Styrelseskickets renodling

Det politiska systemet förverkligar i dag dåligt huvudprincipema i det nuvarande svenska styrelseskicket. En viktig anledning är att rollerna blivit oklara och ansvarsfördelningen tenderat att suddas ut. Vi menar att en renodling av ansvaret skulle förbättra systemets funktionssätt.

Staten har tagit på sig allt fler uppgifter som den fått allt svårare att sköta. Staten bör koncentrera sig sitt fundamentala ansvar för samhällets gemensamma spelregler, medborgarnas grundläggande rättigheter och ekonomisk trygghet samt genuint kollektiva nyttigheter.

En anledning till att den svenska parlamentarismen i dag fungerar illa är att regeringsmakten försvagats. Regeringens bör ges en starkare ställning och riksdagens granskningsmakt bör förstärkas.

Den offentliga förvaltningens roll är i många avseenden oklar. Gränsdragningen mellan regering och förvaltningsmyndigheter måste bli tydligare och de centrala ämbetsverken resultatinriktade.

måste göras mer

Den lokala självstyrelsen har inskränkts, och kommunernas ansvar blivit oklart

omfattande statsingripanden. Kommunerna bör därför få ett större självgenom ständigt ansvar.

Folkrörelsema har genom olika korporativa arrangemang blivit alltmer inflätade i den offentliga sektorn. Organisationerna bör därför återges sin självständiga roll i det frivilliga medborgarsamhället.

Det offentliga samtalet förs i allt större utsträckning på massmediemas villkor. Massmediemas oberoende bör stärkas genom en förbättrad joumalistutbildning.

154 Demokrati

5.2¶Staten

Förstärkt parlamentarism

Det finns i demokratier två skilda principer att ordna det inbördes förhållandet mellan de högsta statsorganen. Maktdelningsprincipen innebär att statsmaktens olika grenar har sina egna avgränsade ansvarsområden. Det verkställande organet och det lagstiftande organet delar på makten. Parlamentarismens princip innebär däremot att riksstyrelsens tyngdpunkt förskjuts till regeringen. Regeringen sitter kvar så länge den tolereras av riksdagen. Parlamentets viktigaste uppgift är att ange politikens allmänna inriktning genom att utse regering, att löpande följa och utvärdera regeringens arbete samt att utkräva ansvar

av regeringen Holmberg Stjemquist 1980.

Det svenska styrelseskicket har, som så många andra europeiska konstitutioner, utvecklats från maktdelning till parlamentarism. Regeringsformen 1809 präglades av den då tidstypiska maktdelningsdoktrinen. Den nya regeringsformen 1974 säger däremot uttryckligen att den svenska folkstyrelsen förverkligas genom ett parlamentariskt statsskick, men i praktiken finns det fortfarande kvar starka inslag av maktdelningstanken Tarschys 1984. Debatten om riksdagens roll visar att spänningen mellan de två skilda principerna fortfarande är levande. Dagens politiska system har inte dragit de fulla konsekvenserna

av parlamentarismens principer.

Parlamentarismen innebär att riksdagen är folkets främsta företrädare, men att det är regeringen som styr riket. Det svenska systemet fungerade någorlunda väl i tider då regeringen kunde räkna med ett stabilt underlag i riksdagen. I takt med att regeringens stöd blivit osäkrare, har den fått allt svårare att fylla de uppgifter som ställs av parlamentarismen.

Ett talande bevis den svenska parlamentarismens svaghet är regeringskrisen i februari 1990. I samband med riksdagens diskussion om regeringens förslag till allmänt lönestopp uttalade statsministern att regeringen skulle avgå om förslaget fälldes. En majoritet av riksdagen röstade nej till regeringens proposition och regeringen avgick. De partier som fällt regeringen önskade emellertid inte att bilda regering.

en ny

Regeringskrisen 1990 visar att regeringen har ansvaret att styra riket men numera ofta saknar makt att fylla denna författningsenliga uppgift. För att bringa det politiska systemet närmare sina grundläggande principer måste regeringens ställning stärkas. Det finns i andra europeiska länders författningar flera metoder att förstärka parlamentarismen.

Den tyska författningen 1949 utformades mot bakgrund av de negativa

erfarenheterna av Weimar-republikens svaga regeringsmakt. En viktig del i dagens tyska parlamentarism är konstruktivt misstroendevotum. Förbundsdagen kan rikta

Demokrati

misstroendeförklaring mot förbundskanslem bara om en majoritet förbunds-

av dagen samtidigt väljer en ny förbundskansler. Vi föreslår att motsvarande regel införs i den svenska regeringsformen, Riksdagen skulle därmed kunna avsätta en regering endast om riksdagen samtidigt kan till att regering bildas.

se en ny

Regeringens position skulle dessutom kunna stärkas genom en regel liknande den som finns i den franska konstitutionens paragraf 49:3. Om regeringen inför behandlingen av ett lagförslag förklarar att den sätter sitt förtroende på spel betraktas lagförslaget som antaget såvida inte parlamentet riktar misstroendeförklaring mot regeringen. En sådan regel bör kombineras med bestämmelse

en om konstruktivt misstroendevotum.

Frankrikes författning erbjuder dessutom metod förhindrar att parla-

en som mentet styckar upp regeringsförslagen i småbitar. Regeringen kan begära

en paketomröstning så att parlamentet endast har att välja mellan att antingen helt acceptera eller helt förkasta regeringens förslag. Kommissionen föreslår att dessa regler införs i den svenska regeringsformen, att deras giltighetsom-

men råde begränsas till statsbudgeten samt lagstiftning som kan beslutas enkel

genom majoritet i riksdagen. Inom dessa områden innebär förslagen att regeringens makt förstärks. Däremot bör riksdagen ha ett starkt inflytande över de lagar

som rör statsskickets principiella grunder. Beslut om grundlagar och riksdagsordningen, samt beslut som berör grundläggande fri- och rättigheter, bör därför fattas enligt nuvarande regler. Dessutom föreslår att riksdagen i viktiga avseenden ges en starkare ställning. Som närmare utvecklas nedan är det speciellt riksdagens granskningsmakt som behöver förstärkas.

Den renodling av parlamentarismens princip kommissionen förespråkar

som får viktiga konsekvenser för regeringen, för riksdagen och för statsbudgeten.

Regeringen: politisk handlingskraft

Parlamentarismen utpekar regeringen den verkställande maktens centrum.

som Även betingelser, såsom de internationella förhållandena och det

om yttre statsfinansiella läget som ärvts av tidigare regeringar, starkt begränsar

en regerings möjligheter att förverkliga sin politik finns det även viktiga inre betingelser. Så betyder exempelvis regeringens egen organisation mycket för att den parlamentariska demokratins idé förverkligas.

De starkt förändrade kraven regeringens handlingsförmåga har endast satt svaga spår i regeringskansliets inre uppbyggnad. Svunna skeden i svensk historia präglar dagens regeringskansli 1990. Ända till relativt långt

Larsson

in på 1900-talet dominerade den juridiska handläggningen i departementens dagliga arbete. Departementens ställning översta förvaltningsinstans ställde

som stora krav på noggrann och korrekt handläggning. Under mitten detta sekel

av expanderade den offentliga sektorn starkt. Uppbyggnaden välfärdsstaten

av gav

156 Demokrati

departementen rollen centralplanerande sektorsorgan. Ännu i dag ligger

som departementens främsta kompetens i att handlägga ärenden och skriva propositioner.

Men regeringskansliets gamla uppgifter förlorar nu, åtminstone relativt, i betydelse. Ansvaret för förvaltningsärendena förskjuts genom delegering till självständiga domstolar eller myndigheter. Slutet den offentliga sektorns expansion har drastiskt minskat behovet av att bygga ut stora centrala planeringsorgan.

Departementen ställs infor nya krav. En central uppgift är att förverkliga finanspolitikens övergripande målsättning att utnyttja de offentliga resurserna effektivt. Statens förändrade samhällsroll får också direkta konsekvenser för regeringskansliet. Departementens uppgift blir att analysera samhällsutvecklingen inom olika områden för att regering och riksdag underlag för en

ge bedömning av i vilken mån de allmänna politiska riktlinjerna förverkligas. Kraven på informationsunderlag och analyskapacitet ställs därför allt högre.

Huvuddragen i dagens departementsorganisation speglar välfärdsstatens olika sektorsintressen. De interna samordningsmekanismema ställs därmed på hårda

särskilt i det svenska styrelseskicket med dess starka betoning på regeprov, ringens kollektiva ansvar. De viktigaste samordningsorganen inom regeringen är i Sverige, liksom i flertalet andra parlamentariska system, statsministerns kansli och Finansdepartementet. I en koalitionsregering tillkommer eventuellt särskilda samordningskanslier.

Erfarenheterna under de senaste femton åren visar att regeringens inre samordning behöver förstärkas. Behovet av sektorsövergripande bedömningar blir allt större. Den traditionella budgetprocessen har inneburit att olika sektorsintressen tävlar med varandra, med Finansdepartementet som överdomare. Finansdepartementets främsta uppgift har varit att säga nej till krav ökade utgifter. Flera års försök att vända nejet har visat trögheten i de gamla procedurerna. En omvänd ordning skulle innebära att regeringen i ett tidigt skede sätter de allmänna riktlinjerna och anger utgiftsramama. Ansvaret för hur uppgifterna konkret skall utföras förläggs till lägre nivåer i den offentliga organisationen. l stället för att som i dag, något karikerat, ha en budgetprocess där totalsumman i budgeten blir resultatet av en addition av enskilda poster, går den alternativa strategin ut att, med utgångspunkt från en given total utgiftssumma, dela upp denna givna summa enskilda poster.

Det blir därmed en huvuduppgift för departementen att följa utvecklingen för att bevaka att intentionerna i olika utgiftsprogram uppfylls. Även det inte

om varit möjligt att inom ramen för denna kommission i detalj ange vilka organisatoriska konsekvenser som följer av dessa förändrade uppgifter vill vi åtminstone ange några tänkbara förslag och deras konsekvenser.

Varje regering bestämmer själv över sin egen organisation, regerings-

men kansliets administrativa uppbyggnad är mycket trögrörlig. Indelningen i många

Demokrati 157

små fackdepartement är ett uttryck för den offentliga verksamhetens sektorisering. Om regeringen skall kunna fylla sitt ansvar för den övergripande politiska ledningen fordras färre departement med mer allmänna uppgifier. Antalet statsråd borde minska snarare än öka. Om regeringen består av ett större antal ledamöter uppstår i stället ett behov av ett inre kabinett eller motsvarande.

Visserligen kan ett litet regeringskansli underlätta överblick och styrbarhet, men kravet analyskapacitet medför att departementen behöver överta en del utvecklingsverksamhet som i dag ligger inom de centrala ämbetsverken.

Departementsstrukturen kan göras mer flexibel. Större departement fram-

tvingar mer samlande perspektiv. Departementens revir kan också brytas ned på

projektgrupper tvärs över departementsgränsema för tidsbegränsade uppgifter.

Departementens chefstjänstemän är idag statssekreteraren, rättschefen och expeditionschefen. De båda senare är opolitiska tjänstemän med juridisk ut-

bildning. Statssekreteraren var ursprungligen en opolitisk tjänstemannabefatt-

ning, men uppgiftema har utvecklats till en rent politisk syssla. När statsrådet avgår lämnar även statssekreteraren sin befattning. Statssekreteraren har därmed fått dubbel uppgift som både viceminister och som administrativ ledare för

en

departementsorganisationen. Departementens ledningsorganisation behöver förstärkas. Varje departement

bör få en enda opolitisk chefstjänstemän. Chefstjänstemannen skulle inte behöva ha juridisk utbildning; kravet på ekonomisk kompetens måste väga tungt. De olika departementens chefstjänstemän kan tillsammans bilda ett kollegium som utövar den administrativa ledningen över regeringskansliet. Statssekreterarens politiska roll renodlas. Därmed förstärks både den politiska och den administrativa ledningen departementsarbetet. I Danmark leds ministeriets arbete av

av en opolitisk departementschef, men här saknas statssekreterare. I Norge finns

politisk statssekreterare och en opolitisk chefstjänsteman departementsbåde en råd. Vi föreslår den norska modellen.

Rekryteringen till regeringskansliet behöver förändras. Juristkompetensen koncentreras till de rent rättsliga aspekterna av departementsarbetet. Humanistisk och samhällsvetenskaplig, särskilt ekonomisk, expertis ges ökad vikt vid rekryteringen. Regeringskansliet bör uppställa bestämda akademiska examenskrav för nyanställning. Kompetensen höjs genom ökad rekrytering av forskarutbildade.

En betydande del av regeringskansliets arbete upptas av enskilda detaljfrågor som alstras inte minst genom riksdagsledamötemas motioner, interpellationer och frågor. Regeringens arbete påverkas i hög grad av riksdagens funktionssätt.

158 Demokrati

Riksdagen: allmänintressets försvarare och regeringens kontrollant

Vacklandet mellan maktdelningens och parlamentarismens principer har gjort riksdagens roll oklar. En renodling av parlamentarismen skulle få betydelsefulla konsekvenser för riksdagens arbete. Att riksdagen utgör folkets främsta företrädare innebär inte nödvändigtvis att alla konkreta politiska beslut reellt sett avgörs i riksdagens kammare. Parlamentarismen innebär tvärtom att den praktiska politiken utformas av regeringen. Riksdagens grundläggande uppgift är att ställa regeringen inför ansvar. Riksdagen har möjlighet att avsätta regeringen och tillsätta en ny. Riksdagen anger därigenom de allmänna politiska riktlinjerna för landets styrelse och har till uppgift att kontinuerligt bevaka att huvudlinjema följs i den praktiska politiken Schück m.fl. 1992.

Riksdagens primära roll blir därmed att definiera och hävda det allmänna medborgarintresset. Allmänintresset framkommer sällan som en enkel addering av intressegruppers eller regioners särintressen. Det fordras en fönnåga att finna den lösning är bäst för landet som helhet. Ingen enda grupp eller person

som har monopol på klokhet och samhällsansvar. I en demokrati är formuleringen

allmänintresset en ständigt pågående process där den offentliga debattens av åsiktsbrytningar spelar en avgörande roll. Det finns i debatten olika åsikter om det politiska representationsuppdragets natur Holmberg Esaiasson 1988. En del riksdagsledamöter sig i första rummet företrädare för sin valkrets.

anser vara Andra riktar lojaliteten främst mot bestämda gruppintressen. Vi menar att detta är ett olyckligt förhållande. Varje riksdagsledamot är vald för att efter bästa förmåga representera hela nationens intresse.

Huvudproblemet med dagens svenska riksdag är att allmänintresset har svårt att hävda sig gentemot olika slag av särintressen. Våra förslag syftar till att stärka riksdagens möjligheter att fylla sin roll i ett parlamentariskt system. Om regeringens makt att agera stärks måste också riksdagens granskningsmakt förstärkas. Det är en utbredd uppfattning att riksdagen med sina 349 ledamöter är för stor. Det finns länder som har större parlament än Sverige, men den svenska riksdagen är ungefär dubbelt så stor som länder med motsvarande folkmängd Diagram 5.1. En mindre riksdag skulle bli mer effektiv och handlingskrafiig. Med mindre riksdag kan inte sektorsspecialiseringen drivas så

en långt. Varje ledamot tvingas i stället ta ansvar för ett större område. Ledamotsantalet bör halveras.

Demokrati 159

Diagram 5.1 Parlamentens storlek i Europa

Antal mandat

800 -

Sverige

O

Miljoner invånare

Källa: Petersson 1993, Bearbetning av Peters 1991, tabell 3.3.

I internationellt perspektiv har Sverige korta valperioder. Med en mandattid på tre år begränsas regeringens möjligheter att bedriva en självständig, kraftfull och långsiktig politik. Kommissionen anser att mandatperiodens längd bör öka till fyra eller helst fem år, även om vi inte tror att en sådan reform ensam räcker for att lösa dagens politiska problem.

Förslagen om färre mandat och längre valperioder har samma syfte. På samma sätt som en mindre riksdag är mer ägnad att se till hela nationens intresse leder längre mandatperioder till längre tidshorisonter. Därmed stärks det långsiktiga allmänintresset.

Några av de viktigaste betingelsema for riksdagens sammansättning regleras inte i författningen. Makten över rekryteringen ligger i partiernas egna händer. Valkretsorganisationema och lokalpolitiska intressen väger tungt. Partierna skulle ha större förutsättningar att höja sig över begränsade lokala och regionala intressen om de, jämsides med dagens valkretslistor, oftare nominerade rikskandidater som hade mer intresse av att beakta helhetsperspektiv och allmänna samhällsintressen.

Det är ett faktum, inte endast i den svenska folkrepresentationen, att uppdrag såsom utskottsplacering i stor utsträckning bestäms av grupptillhörighet: jordbrukare tenderar att placeras i jordbruksutskottet, lärare i utbildningsutskottet

160 Demokrati

En möjlighet att motverka denna tendens vore att genom olika slag av osv. restriktioner minska denna intresseanknytning. Reglerna om intressejäv bör skärpas. Men en allmän diskvalificering på grund av yrkes- eller organisationstillhörighet skulle leda till såväl principiella som praktiska vanskligheter. Egen yrkeserfarenhet värdefull kompetens åt riksdagens utskott. Särintressenas

ger försök att påverka den politiska skulle heller inte upphöra, utan endast

processen söka sig andra vägar. Lobbyaktiviteter och opinionsbildning via massmedia har redan blivit mycket vanligare i Sverige; sådana metoder för påverkan är särskilt effektiva i ett land med lättledda massmedier.

De allmänna erfarenheterna visar att särintressena har lättast att dominera i

har smala och ensidiga kompetensområden. särintressena är dessorgan som utom särskilt framgångsrika vid beslut som medför koncentrerade fördelar men utspridda och diffusa kostnader Hall Grofman 1990. De offentliga organens

och incitament är således viktiga faktorer man vill stärka allmänansvar om intresset.

Den mest framkomliga vägen skulle därmed att ändra utskottsindel-

vara ningen. I början av 1970-talet ersatte en sektorsbaserad indelning den tidigare utskottsindelningen, grundats på olika statsfunktioner. Den offentliga

som sektorns planeringsñlosofi kom att prägla även folkrepresentationens inre organisation. En naturlig strategi vore att ge utskotten bredare och mer

nu övergripande uppgifter. Jordbruksutskottet bör exempelvis ingå i ett allmänt näringsutskott. Finansutskottet borde också, redan flera gånger tidigare

som föreslagits, ges en överordnad roll vid behandlingen av statsbudgeten SOU 1987:6.

I jämförelse med många andra länders parlament har den svenska riksdagens ledamöter långtgående initiativrätt Tarschys 1984. Motionsfloden vittnar

en

den vilar på de svenska riksdagsledamöterna att profilera sig, inte om press som minst gentemot hemmaopinionen. Om strävan är att koncentrera riksdagens arbete till politikens huvudlinjer borde man inskränka rätten att väcka enskilda motioner, exempelvis genom förbud att väcka ett och samma förslag mer än en gång mandatperiod. Inskränkningar i motionsrätten är särskilt påkallade när

per det gäller förslag leder till ökade statsutgifter.

som

För att riksdagen skall kunna bedriva en aktiv granskningsmakt fordras tillgång till kvalificerat stöd. Riksdagsledamöterna i dag är mer inriktade på att besluta reformer än att utvärdera tidigare beslut, trots att uppföljning

om nya och revision skulle stora möjligheter att sätta strålkastarljuset på oegentlig-

ge heter och ineffektivitet. Riksdagens revisorer bör därför ges större resurser och göras till ett av riksdagens viktigaste organ. Däremot skulle inte riksdagen behöva genomföra alla granskningar i regi. Revisionstjänster kan upp-

egen handlas genom entreprenad från svenska och utländska granskningsorgan. Tempot i granskningama måste höjas; riksdagen måste få snabbare återföring

information om effekterna av fattade beslut. Oegentligheter som upptäcks av

Demokrati 161

måste leda till ett reellt ansvarsutkrävande. Publicering och offentliga utfrågningar bör ges ökad vikt. Riksdagen skulle systematisk och slag-

genom kraftig granskning kunna skaffa sig plats närmare den offentliga debattens

en centrum.

En offentlig utskottsutfrågning av riksbankschefen, i linje med vårt förslag i kapitel skulle säkert fånga allmänhetens intresse.

Budgetprocess

De europeiska parlamenten uppkom gång metod för kungamakten att

en som en övertyga mestadels motsträviga undersåtar att med skatter bidra till allt dyrare

krigsföretag och statsförvaltning. Riksdagens legitimitet grundas fortfarande på

föreställningen om ständemas och allmogens samtycke till uttaxeringar. Svenska folkets urgamla rätt att sig beskatta utövades enligt 1809 års regeringsform av riksdagen allena. Nu gällande regeringsform stadgar att det är riksdagen som beslutar skatt till staten.

om

Men förhållandet mellan folkrepresentation och beskattningsmakt har i dag

fått motsatta förtecken. Förr det riksstyrelsens företrädare försökte få

var som folkets ombud att acceptera skattehöjningar. Under år har det tvärtom

senare varit riksdagen, inte minst efter påtryckningar från olika intressegrupper,

som verkat för höjda offentliga utgifter, medan regeringen, särskilt dess Finansdepartement, strävat efter finanspolitisk återhållsamhet. Riksdagens oförmåga att hävda det allmänna samhällsintresset visar att budgetprocessen måste

reformeras.

Varken den offentliga sektorns expansion eller problemen med finansieringen av de offentliga utgifterna är unika för Sverige. Vad frapperar när

som man jämför skuldsättningen i OECD-ländema under de senaste decennierna är emellertid olikheten i utvecklingen. Medan länder Frankrike, Kanada,

som Storbritannien och Österrike haft i konstanta eller sjunkande

stort sett nettostatsskulder, finns representerad Belgien, Grekland och

en annan grupp av Italien där statsskulden vuxit okontrollerat. Statistisk analys visar det varit

att ländernas interna förhållanden, snarare än utifrån kommande makroekonomiska störningar, som förklarar skillnaderna. En undersökning EG-ländema

av von

Hagen 1992 ger belägg för att budgetprocessens utformning har tydliga effekter på utfallet. Institutionella reformer framstår därmed lovande

som en väg att sanera de offentliga frnansema.

Budgetprocessen kan indelas i tre faser. I den första utvecklas budgetförslaget

i dialog mellan fackdepartementen och Finansdepartementet, där fackdepar-

en tementens bud i sin tur baseras äskanden från underställda myndigheter. I den andra fasen blir budgetförslaget föremål för debatt och beslut i riksdagen. I den tredje fasen omsätts budgeten i praktiken, varvid eller mindre

mer

6 13-0148

162 Demokrati

utvecklade styr- och kontrollinstrument garantera att de offentliga medlen

avses utnyttjas som avsett.

Denna ett dilemma för inblandade tjänstemän, ministrar och

process rymmer riksdagsledamöter. Medan var och en har ett allmänt intresse av balans i den offentliga ekonomin kan det finnas mycket starka intressen av expansion på det

fackområdet eller i den egna regionen, i vissa fall t.o.m. privata intressen. egna

Lösningen på detta dilemma kan följa endera två vägar. Den ena innebär

av att allmänna riktlinjer söker befrämja långsiktighet. Sådana mål av

man genom

eller mindre bindande natur kan exempelvis statsskuld, utgifisramar mer avse och flerérsbudgetar. Erfarenheten visar att denna metod är relativt verknings-

nu lös. De allmänt deklarerade målen saknar i praktiken styrkrafl för politiker och tjänstemän.

En andra väg har visat sig mer framkomlig. Denna metod innebär att de inblandade parterna binds handlingsrestriktioner i varje fas av budgetpro-

av

Inom regeringskansliet ges de samordnande organen, statsministerns cessen. kansli och Finansdepartementet, överordnad ställning. En totalram för

en budgeten fastläggs i ett tidigt skede av processen. Riksdagsbehandlingen erbjuder få eller inga möjligheter till ändringar och tilläggsförslag. Riksdagen diskuterar enskilda poster först sedan för hela budgeten fastställts.

ramen Budgeten är transparent i det avseendet att utgifterna och inkomsterna är tydligt redovisade. Budgetramama tillämpas strikt av de verkställande organen. Uppföljning och löpande utvärdering ges en framskjuten roll.

Den svenska budgetprocessen har undersökts efter samma metod som studien

EG-ländema Molander 1992. Slutsatsen är att den svenska budgetprocessen av i internationellt perspektiv är mycket svag. Sverige hamnar näst sist i rangordningen tillsammans med Belgien, Grekland och Italien, länder som fört en ohållbar statsskuldspolitik Diagram 5.2.

Restriktioner på handlingsfriheten i beslutsprocessen visar sig ha en betydande effekt på budgetutfallet. Om man utnyttjar den tidigare studien av sambandet mellan budgetprocessen och statsskulden, finner man att en uppstramning av

till dansk nivå kan väntas minska den svenska nettoupplåningen med processen nästan 5 % BNP och statsskulden med 23 % av BNP. En mer ingående

av analys visar dessutom att det är de inledande faserna i budgetprocessen som är mest avgörande. Budgetdokumentets utformning i regeringskansliet och den efterföljande behandlingen i parlamentet har stor betydelse.

Utrymmet för förbättringar i den svenska budgetprocessen är alltså betydande. Refonnema bör inriktas mot såväl budgetprocessens tre huvudfaser som budgetdokumentets utformning.

Demokrati

Diagram 5.2 Budgetprocessens stramhet i EG-länderna och Sverige

Index

80 -

,

20-

,

FUKD NLDK LPE'B'Ir'c's'I+

Källa: Molander 1992.

Det arbete som inletts för att strama regeringskansliets budgetberedning

upp fullföljs. Budgetramama skall otvetydigt både totalutrymme och fördelning

ange mellan huvudområden. Regeringen måste i ett tidigt skede lägga

av processen fast en bestämd ram som baseras på finansministems bedömning det totala

av

utgifisutrymmet. Regeringen har sedan ett gemensamt för prioriteringen

ansvar inom denna De samordnande enheterna, och Finans-

ram. Stats

departementet ges en tydlig, framskjuten roll. På sikt bör budgetåret läggas

om till kalenderår. Mycket talar även för kortare och koncentrerad budget-

en mer

beredning.

En stor andel av budgeten styrs med automatik. Ett sådant system kan ibland vara nödvändigt av rent praktiska skäl och är inte i alla avseenden negativt för utgifisutvecklingen. På många områden kan dock automatiska indexeringar verka utgiftsdrivande, varför typen av automatik har betydelse för resultatet. Mellan extremformema, automatisk uppräkning enligt ett prisindex och fast utgiftsram s.k. cash limit finns ett antal varianter. Utgifisutvecklingen kan bäst kontrolleras med fasta utgifisramar. Regler automatik har den nackdelen

om att status quo normalt tas utgångspunkt i dialogen mellan fackdepartement och

som Finansd Utgifiema måste prövas förutsättningslöst, så att

mer bevisbördan i större utsträckning läggs på fackdepartementen.

Under senare år har allt större utgiflsposter kommit att brytas budgetpro-

ut ur

164 Demokrati

positionen för att hänskjutas till kompletteringspropositionen eller särpropositio-

Denna utveckling måste vändas. Huvudregeln måste vara att budgetförner. slaget presenteras för riksdagen i ett samlat dokument, så att riksdagen får en totalbild de utgifter man beslutar om. Oförutsedda utgifter som upp-

av som träder under pågående budgetår får därmed i princip belasta andra poster inom samma anslagsområde.

Budgetdokumentet måste göras mer genomsynligt, så att riksdagen ser de faktiska utgiftemas omfattning. Om socialförsäkringssystemen, som vi föreslår, så småningom ges en mer försäkringsmässig eller aktuarisk utformning bör de redovisas separat vid sidan statsbudgeten. Så länge som systemen i praktiken

av är skattefinansierade bör de emellertid bruttoredovisas över statsbudgeten så att utgifiemas omfattning och utveckling får en tydlig, offentlig redovisning.

Skatteförrnåner och andra särregler i skattelagstiftningen tax expenditures är i dag dolda. Medan utgifter över budgeten granskas i det ordinarie budgetarbetet kommer undantagen i form av sänkta skatteskalor eller skattefrihet inte upp till granskning. Sådana undantag kan därför finnas kvar även sedan motiven försvunnit Mattsson 1992. Förutsättningarna för att definiera sådana undantag har kraftigt förbättrats efter skatterefonnen. Skatteförmåner redovisas sedan lång tid i länder Tyskland och USA. Vi förordar därför att skattefönnånema fram-

som gent särredovisas och görs till föremål för årliga beslut på samma sätt som utgifterna.

Alla erfarenheter pekar på att riksdagens budgetbehandling är av central betydelse för de offentliga finansema. Som tidigare konstaterat finns det i dag stora brister. Den svenska riksdagen har förlorat sig i detaljfrågor, samtidigt

den inte klarar sin centrala uppgift att åstadkomma sunda statsñnanser. som Beslutsprocessen måste därför helt läggas om.

Budgetpropositionen remitteras först till Finansutskottet, som tar ställning till totalram och fördelning mellan stora utgiftsområden. Oppositionspartiema ges därvid tillfälle att presentera sina alternativa budgetförslag. Efter en allmän ekonomisk debatt beslutar riksdagen om budgetramen. Varje fackutskott har därmed fått ett fast utgiftstak. Förslag till nya utgifter måste därför innefatta specificerade besparingar på belopp inom respektive utskottsområde.

samma Slutligen beslutar riksdagen om den detaljerade budgeten.

En sådan uppstramning av riksdagens beslutsprocess innebär inte en inskränkning demokratin. Den svenska riksdagens fria motionsrätt är internationellt

av sett mycket ovanlig. I demokratier som Storbritannien och Frankrike är de enskilda parlamentsledamöternas initiativrätt kraftigt beskuren. De nödvändiga ändringarna i regeringsformen och riksdagsordningen beslutas av riksdagen och det är därmed fråga om en frivillig självbegränsning. Det blir riksdagen som själv skapar de nya regler som gör att den bättre förmår att fylla sin egentliga uppgift.

Demokrati

Men det formella budgetbeslutet innebär inte att riksdagens befattning

med finanspolitiken upphör. Tvärtom får riksdagen då sin stora uppgifi,

nämligen att

aktivt följa och granska hur de allmänna politiska riktlinjerna verkställs. Som vi tidigare utvecklat är det i detta avseende riksdagen har sin som stora roll att

spela. Därför måste riksdagens granskningsmakt förstärkas.

självständiga förvaltningsmyndigheter

Sverige, och delvis Finland, skiljer sig från det allmäneuropeiska mönstret när det gäller den statliga centraltörvaltningens organisation Petersson Söderlind 1992. Den organisatoriska klyvningen mellan departement och

förvaltnings-

myndigheter är internationellt sett ovanlig Diagram 3. Frågan är om Sverige bör europaanpassas även i detta avseende eller det finns skäl om att bevara den svenska säregenhet rötter går tre sekel bakåt i historien. vars

Diagram 5.3 Regeringen och myndigheterna

Sverige: Mlmsterstyre självständiga Ömbetsverk

Regering A A A Regering A A A Departement Å Å Ministerier Föwounings myndigheter

Andra staters erfarenheter ministerfdrvaltning och ministerier av stora är inte helt positiva. överbelastning och styrbarhetsproblem har länge plågat många länders statsförvaltning. Flera länder har sökt avhjälpa problemen genom att

avskilja mer fristående förvaltningsmyndigheter och därigenom i praktiken

kommit attnärma sig det svenska systemet. Den närmare innebörden den svenska doktrinen

av om självständiga ämbets-

verk är omstridd. Regeringsformen innehåller två principer, vilka pekar i skilda

riktningar. Den ena är att förvaltningsmyndighetema lyder under

regeringen,

den andra är att ingen utomstående, allra minst regeringen, får bestämma över

en förvaltningsmyndighet när det gäller myndighetsutövning och lagtillämpning.

Särskilt omdiskuterat är det vilka möjligheter departementen har att via informella kontakter påverka myndigheterna.

7 13-0148

166 Demokrati

Kommissionens uppfattning är att den allmänna principen bör behållas, men den bör tillämpas klarare. Regeringen skall, enligt parlamentarismens prinatt ciper, riket. Principen ämbetsverkens självständighet får givetvis inte styra om tolkas myndighet kan driva politik stick i stäv med regeringens. som att en en Gränsen mellan departement och myndigheter måste dras med ledning av rättsfundamentala åtskillnad mellan normgivning och normtillämpning. statens Styrning informella underhandskontakter riskerar att leda till oklara genom roller och otydliga ansvarsförhållanden. Styrningen måste äga rum genom rättslig normgivning, tydlig delegering och strikta kriterier för ansvarsut-

krävande. Alltför gränser mellan myndigheter och departement medför en fara

otydliga

sektoriella särintressen invaderar regeringskansliet. Riksdag och regering har att till fastlägga de allmänna att prioritera mellan olika uppgift att ramarna genom samhällssektorer. Men många ämbetsverk har byggts och grundat sin upp identitet på välfärdsstatens olika sektorer. Kontaktema med dessa sektorers ofta intima. Ämbetsverk och fackdepartement har därför ofta intressegrupper är fungerat särintressenas ambassader. Att avskaffa lekmannastyrelsema med som inslag är naturligt steg i riktning mot att reducera särin-

deras korporativa ett

makt över den offentliga politikens utformning. tressenas centrala förvaltningsmyndighetemas roll har redan förändrats till följd av De utföraransvaret decentraliserats, inte minst till kommunerna. De centrala att

förvaltningsmyndighetemas viktigaste uppgift är att ha för utvärderingen

ansvar inom sin sektor. Ett exempel är beslutet att lägga ner Skol-

av prestationerna

överstyrelsen och i stället inrätta Skolverket, har ett huvudansvar för som och utvärdering. Även de direkta statsfmansiella besparingarna

uppföljning om

kan effektivitetsskäl motivera motsvarande uppstramning även

är marginella en

på andra områden. offentliga förvaltningen inom åtskilliga områden plågas i dag av alltför Den nivåer. Ärenden vandrar mellan olika myndigheter och mellan många som skilda instanser inom myndighet leder till dubbelarbete, uppluckrat ansvar en och kostsam byråkrati.

Avreglering och minskat behov tillståndsgivning gör det också möjligt att

av avskaffa åtskilliga offentliga uppgifter och förvaltningsmyndigheter. Den kan i varje enskilt fall ha hafi goda sylten, men dess

offentliga regelgivningen

effekter har hämmat enskilda initiativ. Inom åtskilliga samhällssammantagna områden finns i dag föreställningen att ingenting är tillåtet utan tillstånd från

någon offentlig myndighet. Det finns därför anledning att påminna om en av grundsatser, nämligen att allt inte är förbjudet är tillåtet. rättsstatens som

Demokrati 167

Riksbanken

Riksbankens speciella ställning myndighet direkt under riksdagen korn som en till stånd under förra seklet för att skydda regeringsmaktens

mot kronans

missbruk av sedelutgivningsrätten. Liknande incitamentsproblem i

penningpolitiken motiverar i dag åter reform. en Riksbankens ställning har tidigare diskuterats i kapitel Våra

förslag, som

ligger i linje med Riksbanksutredningen, ansluter till de allmänna

principer som

legat till grund för våra slutsatser förhållandet mellan regering om och myndig-

heter. En myndighet kan delegation genom ges en långtgående självständighet.

Förutsättningen är att verksamheten är transparent och att det finns reella möjligheter att utkräva ansvar. Riksbankens övergripande uppgift är att värna penningvärdet på lång sikt. om Målet är låg inflation. Statens möjligheter låna medel i Riksbanken en att bör därför avskaffas. Riksbankens självständighet säkras vissa institutionella genom

förändringar. Riksbanksfullmälctigesmandatperioder förlängs och dess ledamöter

tillsätts genom successiv förnyelse. Riksbankschefen är skyldig vid att regelbundet återkommande tillfällen utfrågas riksdagsutskott, av både i slutna och öppna sammanträden.

Förslag

Staten

92. Renodla parlamentarismens princip. Stärk regeringens Inför

ställning.

konstruktivt misstroendevotum: regeringen sitter kvar så

länge en ny

regering inte kan bildas.

93. Stärk Statsrådsberedningen och Finansdepartementet. Reducera

antalet

fackdepartement. 94. Stärk departementens ledningsfunktion. Varje departement bör få

en opolitisk chefstjänsteman, vid sidan den politiskt utsedde av statssekreteraren. 95. Förskjut riksdagens arbete från detaljfrågor till övergripande

riktlinjer. 96. Förstärk riksdagens granskningsmakt ökade för

genom resurser revision och utvärdering. 97. Minska antalet riksdagsutskott och stärk ñrransutskottets

ställning.

98. Neutralisera särintressenas inflytande i beredande och beslutande organ i riksdagen skärpta regler för intressejäv. genom Ge utskotten bredare ansvarsområden. 99. Förläng mandatperioden till fyra eller helst fem år.

100. Minska antalet riksdagsledamöter, förslagsvis till hälften.

Demokrati

Strama budgetberedningen i kanslihuset. Regeringen måste i ett upp . inledningsskede i budgetprocessen lägga fast en total ram för de offentliga utgiftema och fördelningen på departement. 102. Finansutskottet bör överordnad roll i riksdagens budgetbehandges en ling. Riksdagen beslutar först totalram för budgeten. Riksdagsom en motioner med förslag till ökade utgifter måste innehålla motsvarande

besparingar. 103. Budgetdokumentet görs heltäckande och tydligt. Alla statsutgiñer skall i princip beslutas budgeten. Dolda utgifter görs synliga. genom 104. I samband med att fdrvaltningsmyndigheternas direkt reglerade uppgifterna minskas, förstärks deras för redovisning och resultatansvar

uppföljning.

105. Riksbanken ett tydligt prisstabiliseringsmål och en mer självges ständig ställning gentemot regering och riksdag. Samtidigt höjs kraven på och redovisning inför riksdagen. ansvar

5.3¶Kommunerna

Lokal självstyrelse

Redan regeringsformens inledningsparagraf deklarerar att den svenska folk-

styrelsen förverkligas bl.a. kommunal älvstyrelse. Sverige har dessutom genom anslutit sig till den europeiska konventionen lokal självstyrelse. Kommisom sionen att den kommunala älvstyrelsen bör stärkas snarare än försvagas. menar Den allra största delen den offentliga expansionen under 1960- och 1970av talen ägde inom kommunerna och landstingen. När den offentliga sektorn rum i dag står inför rationaliseringar och omstruktureringar är det därför i första hand de lokala älvstyrelseorganen som berörs. Här uppstår ett av krispolitikens allvarligaste dilemman. Hur skall den offentliga sektorn kunna omstruktureras samtidigt den lokala självstyrelsen utvecklas Och hur skall man se till att som de kommunala tjänstema utsätts för konkurrens och att kommuninvånama ges större valfrihet Den offentliga sektorn i Sverige har tre territoriella nivåer fyra om man —— räknar in de kyrkliga församlingarna. På den regionala mellannivån finns i dag ett slags dubbelkommando med mycket oklar ansvarsfördelning. Landstinget en är ett folkvalt självstyrelseorgan. Länsstyrelsen är det viktigaste organet för den statliga länsförvaltningen. Styrelsen i länsstyrelsen är för övrigt en märklig

Demokrati

hybrid eftersom dess ledamöter väljs landstinget; landshövdingen utnämns

av dock av regeringen. Hur regionen skall organiseras står för närvarande under debatt; en offentlig utredning SOU 1992:63 har skisserat tre alternativa framtidsmodeller.

Enligt kommissionens uppfattning är två nivåer tillfyllest för att tillgodose den representativa demokratins krav Diagram 5.4. Sverige har inte den storlek eller heterogenitet som skulle motivera utveckling i federal riktning. Det är

en principiellt otillfredsställande att ett sektorsorgan landstinget har

som egen beskattningsrätt; varken bostadssektom eller universitetssektom har exempelvis rätt att ta ut egna skatter. Landstingen bör avskaffas. De regionala samordningsproblemen kan lämpligast lösas genom avtal eller andra samarbetsarrangemang beroende sakfrågomas karaktär. Länsstyrelserna minskas till små effektiva staber och renodlas som statens regionala förvaltningsorgan. Styrelsen bör givetvis utses av regeringen.

Diagram 5.4 Direktvalda offentliga organ med egen beskattningsrätt

Territoriell nivå Nuvarande Vårt

förslag

Nationell Riksdag Riksdag

Regional Landsting

Kommunal Kommun Kommun

Församling Kyrklig kommun

Frågan om landstingens avskaffande aktualiserar frågan sjukvårdens

om

organisation, huvudmannaskap och finansiering. Vi avstår från att ta ställning

och hänvisar till pågående utredningsarbete. När det gäller drifien får dock

man

i linje med vår allmänna pluralistiska tänka sig blandning - syn - en av huvud-mannaskap: stat, enskild kommun, samverkande kommuner, stiftelser eller privata läkarhus. När det gäller finansiering kan tänka sig såväl

man

skatteñnansiering som kollektiva eller privata sjukvårdsförsälcringar. Dis-

kussionen om sjukvårdens framtida organisation bör dock utgå från förutsättningen att lands-tingen avskaffas.

170 Demokrati

Det bör i sammanhanget tillfogas att samma princip måste tillämpas även de kyrkliga församlingarna. Kyrkans beskattningsrätt bör avskaffas oavsett om statskyrkan bibehålls eller

Den lokala självstyrelsen borde sålunda uteslutande komma till uttryck inom

för de nuvarande kommunerna. Två problem står i förgrunden när den ramen lokala självstyrelsens allmänna idé skall omsättas i verkligheten. Det ena gäller kommunernas förhållande till staten, det andra kommunernas inre organisation De senaste årens politik har varit inriktad på att ge kommunerna nya uppgifter och att samtidigt lämna kommunerna större frihet att själva utforma verksamheten. Men i praktiken har den ökade självständigheten kraftigt begränsats av statens skattestopp; sedan 1991 är den grundlagsfasta kommunala beskattningsrätten de facto satt ur spel.

Kommunerna står i dag inför skiljeväg. Enligt det ena alternativet blir

en kommunerna lokala förvaltningsenheter får klumpsumma av staten och

som en ett för att lokalt tillämpa de den centrala statsmakten satta reglerna

ansvar av Det andra alternativet innebär en reell decentralisering: kommunerna ges egen beskattningsrätt och stor frihet att själva utforma sin politik.

en

Vi att decentralisering och lokal självstyrelse är viktiga principer och

menar att den större variationsrikedomen inte endast är en ofrånkomlig utan också en önskvärd konsekvens.

På sikt bör det kommunala skattestoppet därför avskaffas. Att det finns i kraft under några år får extraordinär övergångslösning. Det är framför allt

ses som en staten genom lagstiftning fått kommunerna att expandera sin verksamhet.

som Statens för att den offentliga sektorns finanser kan anses kräva

ansvar sanera akuta och även så drastiska ingrepp som ett kommunalt skattestopp.

Makt och ansvar

När kommunerna återfår sin fria beskattningsrätt aktualiseras den allmänna principen ett tydligt samband mellan makt och ansvar. Beskattningsrätten

om är det kanske viktigaste uttrycket för kommunal självstyrelse. Men makten att beskatta måste omgärdas med strikta regler som underlättar ett effektivt ansvarsutkrävande. Skattestoppet bör inte avskaffas förrän sådana konstitutionella förändringar genomförts.

En fundamental förutsättning för skall kunna utkrävas är offentlig-

att ansvar het och transparens. I det nuvarande systemet är det för den enskilde medborgaren ofta höljt i dunkel hur stor del av den sammanlagda skatten som går till olika ändamål. En separat kommunal skattsedel skulle öka tydligheten. En

teknik är att låta kommunerna själva bära ansvaret för uppbörden av sin annan kommunalskatt. Den kommunala redovisningen och revisionen spelar en nyckel-

Demokrati 171

roll. Staten bör som villkor för sina bidrag ställa skärpta krav på att kommu-

följer gemensamma redovisningsprinciper. nerna

Folkomröstning bör göras obligatorisk vid skattehöjningar. På sikt bör man inte utesluta att den kommunala beskattningsrätten även omfattar valet av skattebas. Inkomstskatten kan kompletteras och delvis fastighetsskatt

ersättas av och mervärdesskatt.

I andra länder med betydande skillnader i kommunalskatt mellan kommu-

mer

förekommer det att medborgarnas val av bostadsort påverkas av kommunerna nalskatten. En sådan skattekonkurrens kan ge viktiga incitament för en effektiv resurshushållning inom kommunema.

Genom ett skatteutjämningsbidrag försöker staten i dag minska de skillnader som betingas av att kommunerna har olikartad befolkningsstruktur och geografisk belägenhet. Det kan finnas goda skäl för en sådan territoriell fördelningspolitik. Men det är viktigt att skatteutjämningen inte hindrar, eller rent av förstör, de mekanismer som är en väsentlig beståndsdel i den lokala självstyrelsens differentiering och dynamik. På sikt borde det statliga skatteutjämningsbidraget därför i ännu större utsträckning än i dag knytas till faktorer som inte påverkas av kommunens egna beslut.

Ända sedan 1862 års kommunallagsreform bygger den kommunala självstyrelsen på en kombination av makt och ansvar. Kommunernas allmänna kompetens är brett formulerad. Gränserna för den kommunala beslutanderätten har sedan dragits med särskild hänsyn till kraven på objektivitet och lika behandling. De kommunala besluten kan överprövas av förvaltningsdomstolama. Kommunmedlemmamas besvärsrätt är ett viktigt instrument för att finna rättsliga avvägningar mellan lokal självstyrelse och enskildas rättigheter Strömberg 1992

Det finns en risk för att den lokala självstyrelsen i praktiken inskränks genom att staten beslutar om en alltmer detaljerad lagstiftning i form av sociala rättigheter. Den kommunala kompetensens gränser bör därför endast begränsas med hänsyn till rättsstatens grundläggande medborgerliga fri- och rättigheter.

Kommunernas inre organisation har redan genomgått betydande förändringar. Den sektoriellt inriktade nämndorganisation som återspeglade den offentliga sektorns uppbyggnadsfas ersätts nu successivt av andra verksamhetsfonner. Kommundelsnämnder och beställar-utförannodeller bör ses som experiment som givit värdefulla erfarenheter, men vilkas generella tillämpbarhet fortfarande är OVlSS.

I vårt perspektiv bör den lokala folkstyrelsen förändras i samma riktning som vi angivit for den nationella nivån. Principen om pluralistisk demokrati är i högsta grad tillämplig även inom kommunema. Kommunfullmäktige fyller motsvarande uppgift inom kommunen som riksdagen för hela riket. Kommunfullmäktige skall enligt vår mening koncentrera sig på de långsiktiga spelreglerna för kommunen, bevaka medborgarnas grundläggande rättigheter, se till

172 Demokrati

I

att tillgången på lokala kollektiva nyttigheter tillgodoses och alltså ingripa när externa effekter så påkallar.

Däremot finns det ingen anledning att linjera upp den perfekta organisationsmodellen. Varken total politikerstyming eller fullständig privatisering är något ideal. Erfarenheterna kommer sannolikt att leda till att de flesta kommuner i väljer mångfald. Experiment och försök visar redan att kommunerna väljer

en sinsemellan olika modeller. Det viktigaste kravet blir därmed fn etableringsrätt.

l

Endast den praktiska erfarenheten kan i det enskilda fallet utvisa om nämndorganisation, bolag, kooperativ, föreningsdriñ eller någon annan verksamhets-

i

form är den bästa. l l

l Förslag

l

Kommun erna

106. Eftersom en viss sektor av ekonomin inte bör ha beskattnings-

egen

rätt, bör landstingen avskaffas.

107. Kyrkans beskattningsrätt avvecklas.

108. På sikt bör det kommunala skattestoppet avskaffas, eftersom det inte

är förenligt med principen om kommunal självstyrelse. Kommunal

folkomröstning görs obligatorisk vid skattehöjningar.

5.4¶Medborgarsamhället

Frivilliga organisationer

Intresseorganisationema ställer den pluralistiska demokratin inför ett grundläggande dilemma 1982. Å sidan förutsätter pluralismen mångfald

Dahl ena en

självständiga organisationer. Å andra sidan kan dessa organisationer bli så av mäktiga att de hotar allmänintresset. Detta dilemma är två skäl särskilt

av påtagligt i Sverige. Dels finns här ovanligt stora, välorganiserade och delvis skattefinansierade intressegrupper. Dels innebär den stora offentliga sektorn att organisationerna via politiska påtryckningar kan nå inflytande över väsentliga delar av sarnhällslivet.

Symbiosen mellan stat och organisationer tar sig uttryck i olika former

av korporativa arrangemang Heckscher 1951; Olsen 1983; Micheletti 1990; Lewin 1992; Rothstein 1992. Detta nära samarbete mellan myndigheter och rörelser har länge ansetts ha ömsesidiga fördelar. Staten har skaffat sig sakkunskap och

Demokrati 173

kunnat förankra politiska beslut. Organisationerna har haft tillgång till direkta kanaler för inflytande i den politiska och administrativa beslutsprocessen. Men de korporativa institutionemas nackdelar har med tiden visat sig allt allvarligare. Staten har blivit beroende av välorganiserade partsintressen och därigenom fått svårt att hävda allmänintresset. Organisationerna har å sin sida blivit alltmer beroende av politiker och myndigheter, även för sin finansiering.

Korporatismens negativa konsekvenser för organisationslivet är särskilt bekymmersamma i den pluralistiska demokratins perspektiv. I myten Sverige

om ingår bilden av vitala folkrörelser. I själva verket har många organisationer stora interna problem. Avtagande medlemsaktivitet och ökat beroende offentliga

av bidrag har försvagat organisationemas roll bärare medborgarnas fri-

som av villiga samhällsengagemang.

Att föreslå en offentlig politik för det civila medborgarsamhället kan förefalla som en självmotsägelse. Den frivilliga sektorn skall per definition stå utanför statens kontroll. Men i dagens Sverige har gränserna mellan den offentliga sektorn och de frivilliga organisationerna kommit att korsas ett otal för-

av bindelser och ömsesidiga beroenden. På nationell nivå innebär korporatismen att staten givit vissa utvalda organisationer privilegierad roll. Problemet med

en klara roller och tydlig ansvarsfördelning är särskilt akut när det gäller de frivilliga organisationemas ställning. Staten och kommunerna måste därför genom aktiva åtgärder återställa rågången mellan å sidan politiker och

ena myndigheter och å andra sidan självständiga organisationer. Staten bör i fortsättningen stå neutral i förhållande till de organiserade intressena Diagram 5. Denna allmänna princip får flera viktiga konsekvenser.

Diagram 5.5 Staten och organisationerna

Vårt förslag: tydligare Korporatism ansvarsfördelning

q Organisa-

tioner

Tendensema till avkorporatisering under det senaste decenniet har framför allt berört de centrala arbetsmarknadsorganisationema. Svenska Arbetsgivareföreningens beslut att lämna de korporativa har berövat Landsorganisatio-

organen nen en viktig inflytandekanal. Men korporatismen är fortfarande stark inom

174 Demokrati

andra områden och på andra nivåer. Organisationerna fungerar inte sällan som ett slags förvaltningsorgan för staten och kommunerna. Staten ger också organisationerna privilegier genom exempelvis förtroendemannalagen och hyresförhandlingslagen. Staten bör inte genom subventioner eller lagstiftning gynna vissa organisationer framför andra.

Omställningsproblemen följer av internationalisering och individualisering

som är särskilt stora för fackföreningsrörelsen. Den svenska modellen för medbestämmande i arbetslivet utmanas nu inte bara genom nödvändigheten att få en lönebildning är mindre inflationsdrivande och effektivitetsbefräm-

som mera jande. Den utmanas också genom den europeiska integrationen. EG-ländemas modell när det gäller de anställdas inflytande är mindre kollektivistisk och mer individcentrerad. I stället för kollektivavtal och samarbetsprocedurer betonas rättslig reglering och grundrättigheter för enskilda individer i deras olika samhällsroller, exempelvis som anställda. Man kan därför vänta sig att utvecklingen i Norden innebär att medbestämmandet i ökad utsträckning baseras individuella rättigheter Bruun m.fl. 1990.

Som vi tidigare påpekat är de anställdas kompetens en allt viktigare tillväxtfaktor. Formell utbildning är inte ensam avgörande; idén om det goda arbetet innebär ständig kompetensutveckling. Fackföreningamas roll ändras därmed;

en uppgifterna blir indirekta snarare än direkta. I stället för att själv vara den primära bäraren av rättigheter kommer fackföreningen att vara en rådgivare och konsult åt den enskilde medlemmen.

Omstruktureringen näringslivet gör gamla organisationsgränser alltmer

av föråldrade. Uppdelningen mellan arbetare och tjänstemän förlorar i betydelse på allt fler arbetsplatser. En sammanslagning mellan arbetarnas och tjänstemännens fackliga organisationer måste komma förr eller senare. Staten har givetvis ingen anledning att påverka organisationemas inre utveckling, men bör heller inte

åtgärder upprätthålla institutionella arrangemang som fryser en förgenom egna åldrad struktur.

Svensk fackföreningsrörelse har tidigare visat att den kunnat förena ett försvar för medlemmarnas intressen med samhällsansvar och hänsyn till samhällets långsiktiga intressen. Den stora uppgiften är att bidra till att fackföreningsrörelsen finner en ny lösning på denna dubbla uppgift.

Det oflentliga samtalet

En avgörande förutsättning för ett fungerande pluralistiskt system är att makten över informationen är utspridd. Ett monolitiskt, centralstyrt system innebär att härskarna har monopol på infonnation. Ett öppet, pluralistiskt system bygger däremot på kontinuerlig debatt, dialog och kritik. Den svenska regeringsformens

Demokrati 175

inledningsparagraf fastslår också att den svenska folkstyrelsen bygger på fri âsiktsbildning.

Som alltid finns det ett gap mellan ideal och verklighet. Det offentliga samtalet i Sverige har åtskilliga brister. Att föreslå förbättringar leder emellertid snabbt till samma dilemma som när det gäller frivilliga organisationer och politiska partier. Det civila medborgarsamhället skall i princip stå utanför statlig kontroll och att föreslå en offentlig politik kan verka som en självmotsägelse. Men det finns flera sätt genom vilka politiska beslut kan ge bättre betingelser för opinionsbildningen utan att staten behöver gynna eller missgynna den ena eller andra åsiktsriktningen.

En sådan generell förutsättning för en kvalificerad allmän debatt är offentlighetsprincipen, som i vårt land har en mer än två sekel gammal historia. Det är ett första intresse att offentlighetsprincipens allmänna idé, som innebär

rangens att varje medborgare har rätt till insyn i de offentliga organen, inte ytterligare urholkas. Om Sverige knyts närmare till de europeiska samarbetsorganen är det därför stor vikt att offentlighetsprincipen vämas.

av

Massmedia

I det moderna samhället domineras opinionsbildningen av massmedierna. Det offentliga samtalet förs därför i stor utsträckning på journalisternas villkor. Den journalistiska arbetsmetoden bygger på en alldeles speciell verklighetsuppfattning Maktutredningens huvudrapport SOU 1990:44. Den journalistiska metoden att genom personifiering och tillspetsning skildra sociala konflikter leder till att aktuella problem ofta bedöms med utgångspunkt från de berörda, de drabbade osv. Enskilda särintressen tenderar därmed att få en gynnad och framskjuten plats. Däremot lämpar sig massmedielogiken sämre för att skildra större samband och generella principer. Mediemas arbetssätt fokuserar enskildheter och befrämjar särintressen.

Massmediemas arbetssätt har därmed ett samband med dagens ekonomiska och politiska kris. Media har givetvis inte orsakat den ekonomiska krisen, men medierna utgör en del av förklaringen till att de nödvändiga åtgärderna fördröjts. Allmänintresset har haft svårt att hävda sig gentemot särintressena såväl i den allmänna debatten som i den politiska beslutsprocessen.

Parallellt med att massmedierna fått ökad makt har olika intressegrupper blivit allt skickligare i att utnyttja medierna för sina egna syften. En stor del av mediernas budskap härstammar från nyheter, källor och läckor från bestämda partsintressen. Medborgarna är därmed utelämnade en ofla ofullständig och vinklad bild av samhället.

Att dagens massmedier har stora brister innebär givetvis inte att mediernas arbete bör inskränkas eller regleras. Tvärtom är uppgiften att stärka mediernas

176 Demokrati

I

självständighet. I linje med kommissionens allmänna principer vill vi understryka vikten av kunskaper och kompetensutveckling. Det faktum att många journalister kan bli lättf°angade byten för särintressena måste till stor del skyllas på statens joumalistutbildning. Till skillnad från vissa andra länder är det ovanligt att journalister har akademisk grundexamen. Joumalistutbildningen borde organiseras som en påbyggnad en gedigen akademisk ämnesutbildning eller motsvarande kompetens.

l

Aktivt medborgarskap

Våra förslag kan sägas innebära en omfördelning av makt och Konse-

ansvar. kvenserna blir särskilt stora för den enskilde medborgaren. I vårt framtidsperspektiv har den enskilde individen större makt, men också större ansvar. Den stigande utbildningsnivån, kvinnornas frigörelse och förbättrad infonnationstillgång har medfört att dagens medborgare har blivit kunnigare, mer självständiga och mindre auktoritetsbundna. Det finns förvisso alltjämt stora skillnader mellan olika medborgares förmåga att aktivt hävda sina egna intressen. Skillnaden mellan lågutbildade och högutbildade är särskilt stor. Men medborgarskapets faktiska förverkligande kan inte ses statiskt. En jämförelse med den allmänna rösträtten är här på sin plats. Kraven på att utvidga av rösträtten bemöttes en gång i tiden med argumentet att kvinnorna, de fattiga och de outbildade inte hade de insikter och kunskaper som fordrades för att få ta del i makten över de offentliga angelägenhetema. Rösträttsanhängama bestred inte att det fanns kunskapsklyftor, men vände argumentet till sin egen fördel. Just själva utvidgningen av rösträtten empowerment skulle en stimulerande effekt. De som fick rösträtt visade sig också bli mer intresserade av att skaffa sig de nödvändiga kunskaperna.

Ökat leder till ökad förmåga att fylla detta Skillnaden mellan

ansvar ansvar. lågutbildades och högutbildades valdeltagande minskade också efter hand. Flertalet röstande var länge män; nu är kvinnornas valdeltagande något högre. Även ökad individualisering kort sikt kan favorisera de redan starka

om en grupperna visar erfarenheterna att kunskaperna och färdigheterna med tiden sprider sig till allt större delar av befolkningen Petersson, Westholm Blomberg 1987.

Demokratin bygger en förening av individuellt och kollektivt självbestämmande. Det finns därmed alltid en risk för en konflikt mellan individen och kollektivet. De kollektiva organisationsfonnema får inte ersätta personligt ansvar och handlingsfrihet. Organisationerna måste stå fria gentemot staten, deras representanter får inte penetrera staten och den enskilde individen måste stå självständig gentemot organisationerna.

Demokrati

Men det är också angeläget att påpeka att ett ökat individuellt ansvarstagande inte står i motsats till kollektiv organisering. Det kan under villkor

gynnsamma råda ett positivt och dubbelriktat samband mellan enskilt och kollektivt handlande. Samverkan kan förstärka möjligheten att genomföra de egna kraven. Frivilliga organisationer utgör en skola i demokrati och stärker den enskilde individens självförtroende och handlingsfönnåga.

Det är bara ett pluralistiskt samhälle som tillåter en spontan och dynamisk utveckling av individuellt och kollektivt självbestämmande. Ytterst är detta en fråga om hur man kan kombinera fria personliga val med solidarisk gemenskap.

Förslag

Organisationer

109. Partssarnmansatta organ bör inte ha beslutande eller rättstillämpande

uppgifter. Organisationerna bör därför inte ha representanter i styrelser

för offentliga myndigheter.

110. Arbetsdomstolen, Bostadsdomstolen och Marknadsdomstolen av-

skaffas, och deras dömande uppgifter övertas av domstolar enbart

bestående jurister.

av

lll. Organisationerna bör i högre utsträckning än i dag bära kostnaderna

för sin egen verksamhet.

ll2. Värna offentlighetsprincipen, särskilt i samband med förhandlingarna

om medlemskap i EG.

ll3. Stärk massmediemas självständighet bl.a. kvalificerad

genom en mer

joumalistutbildning.

6 Återhämtning

6.1¶Utgångspunkter

Kommissionen har ett budskap på gång är traditionellt och radikalt.

som en Budskapet är traditionellt i den meningen att vi utgår från det västerländska samhällets grundprinciper: demokrati och marknadsekonomi. Men budskapet är samtidigt radikalt, eftersom vi föreslår genomgripande förändringar i det svenska ekonomiska och politiska systemet.

Den svenska krisen är nämligen inte endast en kombination av en långsiktig ekonomisk system- och strukturkris, fastighets- och finanskris och en kort-

en siktig konjunkturkris. Många av dagens ekonomiska problem beror på politiska beslut i det förgångna. Problemen sammanhänger också med föråldrade institutioner och regelsystem. Dessa måste utformas så att de ger politiker, myndigheter och företag incitament till ett mer långsiktigt ansvarstagande. En hel del institutionella förändringar är redan gång i Sverige, både i den privata och den offentliga sektorn. Vi försöker i denna rapport att formulera ett program för fortsatta institutionella reformer med utgångspunkt i några bärande principer: aktivt medborgarskap, pluralism och tydlig ansvarsfördelning. Vi tror att dagens medborgare ansluter sig till dessa principer när de kräver vidgad individuell handlingsfrihet, förutsätter just ökat ansvarstagande. Politiker och myndig-

som heter får i så fall ett minskat ansvarsområde, men samtidigt ett ökat ansvar när det gäller att sköta uppgifter som de är speciellt lämpade för. Diffusa ansvarsförhållanden har lett till vad Erik Lundberg en gång kallade en sammanbland-

ningsekonomi.

Vi tillämpar i rapporten de tre principerna aktivt medborgarskap, pluralism

om och tydlig ansvarsfördelning på marknadssystemet såväl som på den offentliga verksamheten. Marknadsekonomi och politisk demokrati är de två kända metoderna att kombinera dessa tre principer i samhällslivet.

180 Återhämtning

Marknadssystemet

En marknadsekonomi är ett komplicerat och sofistikerat system för att koordinera miljontals decentraliserade beslut och därmed delegera Priser,

ansvar. löner och vinstmöjligheter fungerar inforrnationsbärare hushållens

som om

önskemål och företagens produktionsmöjligheter. För att ett marknadssystem

skall fungera ett tillfredsställande sätt är det därför nödvändigt att varken

privata konkurrensbegränsningar eller offentliga regleringar och skatter deformerar priser, löner och vinstmöjligheter.

Om denna princip tillämpas, blir receptet att ta bort regleringar och att öka konkurrensen. Men marknadsekonomin kan fungera väl endast staten tar

om ansvar för väsentliga områden som rättssystem och andra kollektiva nyttigheter, externa effekter, infrastruktur, ekonomisk bastrygghet för medborgarna,

en rimlig inkomstfördelning och makroekonomisk stabilitet.

Vad kommissionen vill, när det gäller marknadssystemet, är ingenting mindre än att återupprätta den näringsfrihet som etablerades i Sverige 1846 och 1864, men som under decenniemas lopp allt mer urholkats regleringar och kon-

av kurrensbegränsningar, i stor utsträckning ett resultat påverkan från olika,

som av ofta kortsiktiga, särintressen.

Oflentlig verksamhet

Liksom marknadsekonomin individerna inflytande och i deras roller

ger ansvar som konsumenter och producenter, den politiska demokratin dem inflytande

ger och ansvar i deras roller som medborgare. Men för att förverkliga den pluralistiska demokratins idé fordras tydliga ansvarsförhållanden och aktiva medborgare som verkar inom politiska institutioner och på basis regler främjar

av som det långsiktiga allmänintresset.

Med dessa förutsättningar kan den offentliga verksamheten på olika områden tillgodose allmänintresset snarare än snäva särintressen. Välfärdsstaten är ett exempel på hur allmänintresset kunnat tillgodoses olika trygghetssystem

genom för den enskilde. Men den är också ett exempel på hur fördelningspolitiska konflikter och särintressen efter hand fått oproportionerligt inflytande.

Det är bakgrunden till den reformverksamhet inom den offentliga verksamheten som nu är på gång i många västländer. Målet är inte att montera ned välfärdsstaten, som vi betraktar triumf för västerländsk demokrati,

som en utan att avlägsna de överdrifter och felkonstruktioner blivit ett allvarligt

som handikapp för samhällsekonomin och därmed hotar att undergräva välfärdsstatens samhällsekonomiska fundament.

När det gäller transfereringssystemen innebär vår huvudstrategi att göra

incitamenten mer ändamålsenliga och systemen robusta gentemot dags-

mer

Å

terhämtning 181

politikens svängningar. Vad beträffar den offentliga tjänsteproduktionen är den huvudsstrategi som vi förordar att, där så är möjligt, tillåta och uppmuntra konkurrens.

Behovet av långsiktighet

Långsiktigt stabila regler är viktiga både i privat och offentlig verksamhet. Företag måste, för att vara beredda att investera i Sverige, känna viss säkerhet om framtidens regelsystem, exempelvis när det gäller kontraktssystem på varuoch arbetsmarknaden, inklusive äganderätter property rights, handelspolitik och skatter. Enskilda individer måste veta hur mycket de behöver på

spara egen hand och hur stora försäkringar de behöver ta för att känna trygghet inför framtiden. De måste också ha en rimlig chans att bedöma de framtida regler som styr avkastningen av deras egna investeringar i ökad kunskap och yrkesskicklighet, dvs. utbildning i vidsträckt betydelse.

Långsiktighet är viktig också i stabiliseringspolitiken. Kortsiktigt motiverade

åtgärder har ofia långvariga verkningar på både inflation och arbetslöshet. Riksdag och regering undvek under 1970- och l980-talen hög arbetslöshet genom att öka den offentliga sysselsättningen och sänka reallönema via devalveringar och hög inflation. Men detta uppsköt nödvändiga anpassningar i de offentliga utgifterna och i lönebildningen och gav en brant inflationstrend. När statsmakterna i början av 1990-talet inte längre ville utnyttja dessa metoder, bröt den fulla sysselsättningen ihop i samband med den då pågående kostnadskrisen. Den tidigare politiken dolde också behovet av förändringar i de politiska beslutsprocessema.

Konflikten mellan kort och lång sikt

Det är inte bara så att kortsiktiga åtgärder påverkar den långsiktiga utvecklingen. Långsiktigt syftande strukturrefonner, exempelvis oförutsedda ändringar i olika förmånssystem och minskade offentliga utgifter, har också kortsiktiga makroekonomiska effekter. Det är därför viktigt att försiktigt fram med att fasa in långsiktiga strukturrefonner, inte bara för att undvika att slå sönder individens planering av sitt liv, utan också för att undvika att driva ned

samhällsekonomin i en ännu djupare lågkonjunktur än dagens. Å andra sidan

var det en huvudtes i kapitel 2 att beslut i dag långsiktiga reformer sig

om -- vare det gäller sanering av statsfinanser eller förstärkning av politiska beslutsmekanismer- kan öka den kortsiktiga handlingsfriheten inom stabiliseringspolitiken.

Det är också viktigt att kravet på stabila regler inte blir ett hinder för att ändra dåliga regler och reformera illa fungerande institutioner. Det kan därför uppstå

8 l3-Ol48

182 Återhämtning

konflikt mellan kravet på goda och kravet på stabila regler. Denna konflikt en kan bara lösas kompromisser. Huvudprincipen måste vara att spelreg-

genom lerna inte ändras annat än när det är fråga stora och uppenbara förbättringar.

om Möjligheter att följa denna princip i praktiken ökar om reglerna genom konstitutionella görs svåra inte omöjliga att ändra.

arrangemang men

6.2¶Hur löser vi krisen

Det är mot bakgrund dessa allmänna principer man skall se våra konkreta

av förslag. Vi börjar med våra förslag till reformer det politiska systemet, dvs.

av institutioner och spelregler inom det politiska livet. En av våra huvudteser är nämligen att den ekonomiska krisen i Sverige i stor utsträckning är ett resultat

brister på detta område. av

Förändrade politiska institutioner

Staten. Vi att regeringens ställning i det svenska styrelseskicket bör

anser stärkas, framför allt för att skapa större långsiktighet i de politiska besluten. I detta syfte bör konstruktivt misstroendevotum införas. Det innebär att regeringen sitter kvar till dess ett nytt regeringsaltemativ föreligger. Genom att stärka Statsrådsberedningen och Finansdepartementet kan man göra regeringskansliet effektivare och budgetprocessen stramare. Antalet departement bör minskas för att bredda varje departements ansvarsområde och därmed minska risken för att särintressen tar över. Det är nödvändigt att fastlägga en totalrarn för utgifter och inkomster, innan man beslutar om enskilda poster.

Vi att riksdagens viktigaste roll skall vara att försvara allmänintresset

anser och att granska regeringens arbete. Allmänintresset förstärks om man minskar antalet riksdagsledamöter, förslagsvis till hälñen, och förlänger deras mandat-

perioder, kanske till fem år. Med färre riksdagsledamöter och färre riksdagsut-

skott stimuleras ledamöterna att ta ett bredare samhällsansvar. Riksdagen bör också kraftigt ökade för revision och utvärdering av regeringens

ges resurser arbete.

Liksom regeringens budgetberedning bör riksdagens budgetbehandling inledas med att fastställer en totalrarn. För att ytterligare strama upp budgetpro-

man

bör Finansutskottet överordnad, starkare roll än det gamla cessen man ge en Bevillningsutskottet. Efter budgetbehandlingen antas eller förkastas budgeten i

enda omröstning, vid vilken regeringen kan ställa sitt förtroende på spel. en Dessutom begränsas riksdagsledamötemas motionsrätt, så att nya utgifter inte kan föreslås utan motsvarande besparingar på annat område.

Återhämtning 183

De statliga förvaltningsmyndigheterna ges klarare mål och ställs till striktare

för hur väl de lyckats infria dessa mål. Riksbanken f°ar tydlig lagfåst ansvar en uppgift att värna penningvärdet och ges större självständighet från riksdagen. Riksbanksledningen granskas vid återkommande offentliga utfrågningar av riksdagsutskott.

Kommunerna. Sverige har enligt kommissionens mening inte en storlek eller en heterogenitet som motiverar mer än två nivåer i den representativa demokratin staten och kommunema. Vi menar också att sektorsorgan inte

——— bör ha egen beskattningsrätt. Landstingen bör därför avskaffas.

Vi anser att kommunal självstyrelse är en omistlig del av svensk demokrati. Därför bör det kommunala skattestoppet på sikt avvecklas. Kommuninvånamas samtycke till skattehöjningar bör dock inhämtas vid kommunal folkomröstning. Statens utjämningsbidrag till kommunerna bör reformeras för att ge kommunerna tydligare incitament att höja skattekraften.

Staten bör inte i sammautsträckning som i dag styra kommunernas verksamhet, och bör därför vara återhållsam med att ålägga kommunerna skyldigheter att tillgodose sociala rättigheter. Det fordras en effektivare redovisning, uppföljning och kontroll av den kommunala verksamheten. Vi föreslår därför att en motsvarighet till Riksrevisionsverket inrättas: Kommunrevisionsverket.

Medborgarsamhället. Staten bör delegera ett tydligt för specifika

ansvar uppgifter till sina förvaltningsmyndigheter, men däremot inte delegera något ansvar för myndighetsutövning till organisationer. Dessa bör inte heller

representeras i beslutande och dömande offentliga Därför bör inte parts-

organ. representanter sitta i törvaltningsmyndighetemas styrelser. Arbetsdomstolen, Bostadsdomstolen och Marknadsdomstolen bör avskaffas och deras dömande uppgifter övertas av domstolar bestående enbart jurister. Organisationerna

av bör inte subventioneras av staten.

Offentlighetsprincipen bör värnas, inte minst i samband med Sveriges förhandlingar om EG-medlemskap.

Långsiktiga ekonomiska åtgärder

Vilken ekonomisk politik behövs för att dels uppnå en gynnsam långsiktig ekonomisk utveckling, dels undvika nya allvarliga stabiliseringspolitiska störningar, dels lösa den akuta ekonomiska krisen

När det gäller de långsiktiga ekonomiska system- och strukturproblemen, koncentrerar vi oss på firm konkreta uppgifter i svensk ekonomi: att få ned de offentliga utgifterna, och i samband därmed stabilisera statsskuldens andel

av BNP; att konstruera ett bättre fungerande och långsiktigt hållbart socialförsäkringssystem; att förbättra företagsamhetens arbetsvillkor, öka konkurrens och valfrihet i både privat och offentlig sektor och att förbättra arbets- och

184 Återhämtning

finansmarknademas sätt att fungera; och att underlätta ackumulation real-

av kapital och humankapital.

De totala offentliga utgifterna bör skäras ned. En kraftig nedskäming under loppet av ett antal år krävs för att få ned budgetunderskottet och därmed stabilisera den offentliga skuldens andel av BNP, att bättre råd med de uppgifter som den offentliga sektorn är bäst lämpad att sköta och att längre sikt minska skattekilama.

Vårt konkreta förslag är att stabilisera den offentliga skuldens storlek till strax över 40 % av BNP inom loppet av ca fem år. Enligt våra mycket ungefärliga kalkyler i kapitel 2 kräver detta offentliga budgetförstärkningar med sammanlagt ca 100 miljarder kronor, eller 60-70 miljarder utöver redan fattade eller aviserade beslut. Vid svagare tillväxt och fortsatt hög arbetslöshet fordras ytterligare 30 miljarder.

Av de 60-70 miljarderna klarar vi av 20-30 miljarder genom ökade offentliga inkomster från egenavgifter i arbetslöshetsförsäkringen och effektivare indrivning av skatter.

Det återstående sparbetinget är alltså under gynnsamma förutsättningar, runt

, 40 miljarder kronor. Det kan klaras genom alternativa besparingspaket. Vissa alternativ har tyngdpunkten min-skad offentlig konsumtion och andra på minskade offentliga transfereringar. Ett extremfall är att den offentliga konsumtionen hålls realt oförändrad. I så fall blir det inte nödvändigt med några minskningar i de offentliga transfereringarna utöver vad som redan beslutats eller konkret aviserats i 1993 års finansplan. Om däremot den offentliga konsumtionen tillåts växa i takt med BNP, blir det nödvändigt att dra ned transfereringama med ytterligare 30-40 miljarder kronor. För att klara det extra sparbetinget på 30 miljarder som krävs vid en svagare tillväxt, blir det i realiteten nödvändigt att skära i både transfereringar och offentlig konsumtion vid

— oförändrat skattetryck.

Kommissionen har nöjt sig med att ange ett antal alternativa sparpaket med olika kombinationer av minskad offentlig konsumtion och minskade offentliga transfereringar kapitel 3. Vi binder oss inte vid något specifikt förslag, utan nöjer med att redovisa ett antal alternativ.

oss

Vi har beaktat att besparingar på vissa områden automatiskt leder till ökade utgifter i andra delar av den offentliga verksamheten. Vi har alltså mätt besparingarna netto, snarare än nöjt oss med bruttosiffror.

För att klara ett så hårt saneringsprogram är det naturligtvis nödvändigt att avstå från utgiftskrävande reformer, om man inte samtidigt genomför ytterligare nedskärningar i existerande program. Det understryker hur viktigt det är att budgetprocessen skärps, bland annat genom regeln att förslag i riksdagen

om ökade utgifter inte behandlas om de inte innehåller förslag till finansiering.

Reformeringen av socialförsäkringarna bör fortsätta. Vi ställer två

upp överordnade krav på framtidens socialförsäkringssystem. Det ena är att de inte

Återhämtning 185

allvarligt skadar samhällsekonomin genom felaktiga incitament eller stora underskott. Det andra är att systemen är robusta mot politiska ingripanden från tid till annan, exempelvis i samband med stabiliseringspolitiska eller fördel-

ningspolitiska vindkast.

Det första kravet förutsätter att systemen innehåller betydande självrisk, exempelvis att förmånsnivåema begränsas till 70 % av tidigare inkomst,

genom och eventuellt också genom karensdagar. Efter de kraftiga nedskärningar som nyligen skett i förrnånsnivåema är detta krav delvis redan uppfyllt. I den mån systemen inte endast innefattar ett basskydd som är lika för alla i kronor utan också en inkomstberoende del, bör denna vara försäkringsmässig. Det tak som i dag finns i alla socialförsäkringssystem bör inte ligga så högt att frivilliga gruppförsäkringar och individuella försäkringar blir onödiga för flertalet individer.

Det andra villkoret, dvs. att systemen är robusta mot politiska vindkantringar, kan bäst tillgodoses om socialförsäkringssystemen flyttas ut från statsbudgeten, antingen till särskilda fonder, som inte ges rätt att låna i Riksgäldskontoret och naturligtvis inte heller i Riksbanken, eller till konkurrerande försäkringsbolag med valfrihet för den enskilde individen. I enlighet med vår principiella syn på tydlig ansvarsfördelning mellan staten och organisationerna varnar vi bestämt för att ersätta de statliga monopolen på socialförsäkringsomrâdet med korporativa monopol, kontrollerade av arbetsgivarorganisationer och fackföreningar.

Företagens arbetsvillkor bör förbättras genom en näringspolitik som syftar till att skapa en god allmän miljö för företagen, såsom stabila rättsregler; kraftigt bantade regleringssystem på olika marknader, såsom bostadsmarknad, byggnadssektor, jordbruk, transportväsen och arbetsmarknad; samt tillfredsställande infrastruktur, inte minst när det gäller nya typer av informationssystem. När det gäller skatterna är det viktigaste att huvudprincipema i 1991 års skattereform förblir intakta, särskilt principen om hälften kvar i inkomstskattesystemet och likformighet i beskattningen av olika slags tillgångar.

Ett annat viktigt inslag i näringspolitiken är att konkurrensen på olika marknader återställs. De åtgärder som under senare år påbörjats bör följas upp både genom att avveckla konkurrensbegränsande statliga regleringar och genom

effektivt än tidigare bekämpa privata hinder för konkurrens. Även att mer arbetsmarknadens regelsystem bör göras mindre stelbent för att underlätta för företag både att behålla arbetskraft av stor betydelse för företagets framtid ändring av turordningsreglema och att välja mellan egenproduktion och beställningsarbete modifiering eller avveckling av lagar som försvårar användningen av entreprenad. Man bör också undanröja rätten till blockad och bojkott av företag som inte slutit kollektivavtal, såvida inte de anställda i dessa företag genom omröstning visat att de önskar ett avtal.

Konkurrens och valfrihet bör medges även för de vård- och omsorgstjänster som i dag produceras av den offentliga sektorn. I den mån staten önskar sub-

186 Återhämtning

ventionera sådana tjänster bör man pröva att utforma subventionema bidrag

som i form av betalningscheckar direkt till hushållen snarare än till offentlig produktion.

Våra förslag till ändrade arbetsvillkor för företagen bör framför allt förbättra villkoren för de mindre och medelstora företagen och för företag i den privata tjänstesektom, som i dag sysselsätter ungefär hälften av arbetskraften.

Två skäl gör att kommissionen inte i denna rapport tar ställning till frågan

om svenskt medlemskap i EG. För det första har det inte varit möjligt att inom ramen för vårt arbete uppskatta hur ett EG-medlemskap skulle underlätta eller försvåra genomförandet av våra förslag. För det andra fordrar ett ställningstagande till EG överväganden utöver de ekonomisk-politiska som står i centrum för denna rapport. Vidare är våra förslag lika angelägna oavsett ett EG-medlemskap blir aktuellt eller inte.

Ackumulationen realkapital och humankapital underlättas. När det gäller

av realkapital är det främst en fråga om att förbättra företagens allmänna arbetsmiljö. Allmänhet och fackliga organisationer måste också vänja sig vid högre vinstmarginaler än dem som genomsnittligt rått i Sverige under de senaste decennierna, för att Sverige skall kunna konkurrera med andra länder

om investeringar i kapital och teknikutveckling.

Ackumulation av humankapital kräver satsningar på utbildning på alla nivåer. Skolan bör utvecklas mot fler skoldagar per år, mer läxläsning och ökad tonvikt på färdighetsämnen såsom svenska språket, utländska språk och matematik. Starkare incitament för utbildning bör accepteras i form av större differentiering av löner med hänsyn till yrkesskicklighet; inte minst för yrkesarbetare

vore en brantare löneprofil över livet, kopplad till individens kompetensutveckling, önskvärd. Det är också viktigt att antagningsreglema för högre utbildning anpassas så att eleverna ges incitament att redan i skolan skaffa de kunskaper som är viktigast vid olika slag av akademisk utbildning. Det är vidare angeläget med ökad integration mellan skola och yrkesutbildning genom att återinföra inbyggda verkstadsskolor i företagen, med varvad teoretisk och praktisk utbildning, eventuellt i form av ett lärlingssystem. En expansion utbildnings-

av systemet bör i stor utsträckning kunna finansieras genom effektivisering; eventuellt krävs också en omfördelning av resurser.

Både ackumulation av realkapital och humankapital gynnar teknologiutveckling och teknologispridning. Men det finns också utrymme för mer specifika insatser från statens sida, särskilt på områden som tenderar att falla mellan universitetens och företagens intresseområden. Staten bör då koncentrera sina insatser på allmänna basteknologier som är av intresse för många branscher. Sådan teknisk utveckling kan stimuleras genom anslag till tillfälliga forskargrupper eller till institut, som i så fall i huvudsak bör bemannas tillfällig

av en forskarstab utlånad från högskolor, företag och myndigheter.

Återhämtning 187

Kortsiktiga ekonomiska åtgärder

I dagens allvarliga akuta ekonomiska kris dominerar tre problem: den höga arbetslösheten, de stora offentliga budgetunderskotten och finanskrisen. Det är alldeles nödvändigt att inom loppet av några få år komma till rätta med dessa problem. Åtgärder mot arbetslösheten och finanskrisen stöder i stor utsträckning varandra. Däremot kommer försök att lösa dessa båda problem på kort sikt lätt i konflikt med vår vilja att komma till rätta med den statsfinansiella krisen. Försök att med hjälp av expansiva fmans- och penningpolitiska åtgärder minska arbetslösheten kan också hota ambitionerna att förhindra en ny inflationsvåg.

Den ekonomiska situationen domineras alltså av svåra avvägningsproblem. Men det är också viktigt att komma ihåg att nedskärningar i offentliga utgiftssystem, som på lång sikt eliminerar budgetunderskotten, kommer att öka trovärdigheten för kortsiktig stabiliseringspolitik som syftar till att förbättra arbetsmarknadsläget. Penningpolitiken måste dessutom kombineras med åtgärder för att snabbt lösa finanskrisen på ett sätt som möjliggör både en expansion av bankernas kreditgivning och en krafiig sänkning av bankernas räntemarginaler.

Det allra svåraste och socialt allvarligaste problemet är idag den höga arbetslösheten och risken för omfattande långtidsarbetslöshet. Ekonomin tenderar att bli tudelad under de närmaste åren med en snabbt expanderande

—— export och stagnerande hemmaefterfrâgan. Det kommer att ta tid innan exporten orkar dra i gång resten av ekonomin, och under tiden blir arbetslösheten allt mer besvärande. Det är därför en viktig uppgift för den ekonomiska politiken att underlätta för expansionen i den konkurrensutsatta sektorn att sprida sig till hela samhällsekonomin. Först då faller arbetslösheten, och framtidstron kan återvända.

Allt detta ställer, som vi återkommer till, stora krav inte bara på finans- och penningpolitiken, utan också på lönebildningen.

F inanspolitiken bör, trots det stora budgetunderskottet, kunna utformas så att den bidrar till minskad arbetslöshet. Den generella metoden är att i största möjliga utsträckning betala medborgarna för att arbeta i stället för att betala dem för att inte arbeta.

Bekämpningen av arbetslösheten bör ske med så små negativa effekter som möjligt på budgetsaldot helst utan att detta alls försämras. Det förutsätter att

man omfördelar de stora offentliga utgifterna i anslutning till arbetslösheten 90 miljarder kronor till billiga aktiviteter, såsom vanlig utbildning gymnasium, vuxengymnasium och högskoleutbildning, och nya billiga fonner

av beredskapsarbeten, särskilt för reparation, och tillbyggnad ROT-program.

om- Ersättningen i existerande dyra arbetslöshetsprogram bör dessutom sänkas,

exempelvis till 80 % för beredskapsarbeten, 75 % för AMU-utbildning och

70 % för arbetslöshetsunderstöd. Motivet för alla dessa förslag är att få ut så mycket sysselsättning som möjligt för givna offentliga utgifter; att begränsa

188 Återhämtning

löneuppdrivande effekter; och att göra arbetslösa så intresserade som möjligt att söka vanliga jobb, vilket blir särskilt viktigt i nästa konjunkturuppgång. Vi rekommenderar också statliga stimulanser till billigast möjliga kommunala beredskapsarbeten och ROT-program, med löner under de kollektivavtalslöner som gällt för byggnadsarbetare under senare år. Dessutom bör infrastrukturinvesteringama göras mer arbetsintensiva genom att dubbla eller tredubbla skift utnyttjas.

Alla dessa förslag går ut på att öka utväxlingen på sysselsättningen av de stora statliga utgifterna i samband med arbetslösheten. Men det är minst lika angeläget att de offentliga satsningarna för högre sysselsättning kanaliserar det stora finansiella sparandet i den privata sektorn till reala utgifter, såsom investeringar och inköp av varaktiga konsumtionsvaror. Detta sparande uppgår i dag till inte mindre än 170 miljarder kronor, dvs. 12 % av BNP. Vi tänker oss i första hand att stimulera ROT-program i den privata sektorn med sådana åtgärder. Ett sådant program kan administrativt skötas på flera olika sätt. Vi har inte haft möjlighet att avgöra vilket sätt som är effektivast och administrativt mest framkomliga. Sannolikt är avdrag eller bidrag i samband med beskattning den enklaste metoden.

För att minska underskotten i arbetslöshetsförsäkringen, och för att fördela bördoma av den höga arbetslösheten på ett rimligt sätt mellan arbetslösa och förvärvsarbetande, föreslår vi också att egenavgiftema för företag och anställda

höjs.

Vi föreslår dessutom att reglerna om tidsbegränsad anställning förändras för att underlätta nyanställning och att öka företagens utvecklingskrafl. Eventuellt införs under dagens djupa lågkonjunktur rent av ett moratorium för vissa arbetsrättsregler i väntan nya permanenta regler. Vi är medvetna om att ett sådant moratorium strider mot vårt normala förord för stabila regelsystem,

men kanske kan vi i dagens prekära situation tvingas till ett principbrott på den punkten.

Det är angeläget att snabbt fatta beslut om nedskärningarna i de offentliga utgiftema. Utrymmet för en trovärdig stabiliseringspolitik skulle dessutom förstärkas genom sådana beslut, särskilt överenskommelser över partigränsema. Men dessa nedskärningar måste ske på ett sådant sätt att ekonomin inte drivs ned ytterligare i den djupa lågkonjunkturen. Planerade och trovärdiga sänkningar av de strukturella offentliga utgifterna måste fasas in med stor hänsyn till konjunkturläget, eller kompletteras med skattesänkningar för att inte den inhemska efterfrågenivån skall falla ytterligare. När vi utformat vårt långsiktiga sparprogram på 100 miljarder kronor har vi därför avstått från budgetförstärkningar under 1993 och begränsat budgetförstärkningen under 1994 till 10 miljarder, med hänsyn till den svaga konjunkturen dessa år. I stället föreslår vi budgetförstärkningar med vardera 30 miljarder kronor under vardera de tre åren

av 1995, 1996 och 1997; vid svag tillväxt fordras ytterligare 30 miljarder 1998.

Återhämtning 189

Den offentliga sektorns finansiella underskott är i dag ca 170 miljarder kronor, dvs. 12 % av BNP. Det motsvaras, som redan antytts, av ett ungefär lika stort finansiellt överskott i den privata sektorn, eftersom bytesbalansens saldo är ungefär noll. Om i dag angriper den offentliga sektorns underskott

man utan att samtidigt stimulera investeringar och konsumtion i den privata sektorn, hotar depressiv utveckling ungefär samma slag som Finland råkat ut för

en av Honkapohja m.fl., bil..

Detta är utgångspunkten för vårt förslag att göra utfasningen av budgetunderskottet successiv under loppet av ca fem år och att förskjuta arbetslöshetsrelaterade utgifter från arbetslöshetsbidrag till arbete och utbildning. Vid ett fortsatt kraftigt fall i den privata konsumtionen förordar vi en tillfällig sänkning av momsen.

Penningpolitiken bör fullfölja den inledda experimentella strategin med successivt sänkta räntor på statspapper, snarare än en plötslig dramatisk räntesänkning, skulle ett intryck av att Riksbanken plötsligt givit upp, eller

som ge tvingats kampen mot inflationen. Om den utländska räntenivån faller

ge upp, rejält under de närmaste månadema, ökar naturligtvis möjligheterna för påtagligt lägre räntor på statspapper.

Ju större förtroendet är för Riksbankens vilja och förmåga att hålla inflationen i schack på lång sikt, desto större rörelsefrihet har Riksbanken på kort sikt att stimulera den inhemska ekonomin med successivt sänkta räntor, som också skulle bidra till att lösa upp fastighets- och finanskrisen. Om ett sådant förtroende saknas, kan konjunkturstimulerande politik däremot leda till förvänt-

en ningar kraftigt ökad inflation och högre räntor i framtiden, och därmed

om

ytterligare kraftigt fallande krona. också en

Eftersom det stora budgetunderskottet kraftigt begränsar finanspolitikens möjligheter, står hoppet om åtgärder mot den djupa lågkonjunkturen i dag främst till penningpolitiken. Det är, enligt vår mening, mycket riskfyllt att ligga kvar med penningmarknadsräntor på 9 %, framför allt med utlånings-

ca men räntor i bankerna såsom checkräkningskrediter på 16-18 %. Med sådana räntor riskerar att arbetslösheten fortsätter att öka kraftigt. Därmed skulle också

man budgetunderskottet öka ytterligare, vilket i framtiden ytterligare kan höja inflationsförväntningama. Allt fler skulle börja spekulera att staten i framtiden frestas att inflatera bort den växande statsskulden.

-

Dessa risker bedömer vi i dag, som påpekades i kapitel som både större och framför allt allvarligare, än risken att gradvis sänkta räntor i dag skall sätta i gång inflationsvåg via en fallande krona.

en ny

Det är i dag än angeläget att öka bankernas utbud av krediter och att få

mer ned låneräntoma. Det skulle inte bara stimulera investeringar i företagen och öka hushållens inköp varaktiga konsumtionsvaror; fastighetskrisen skulle

av också mildras. Sänkta låneräntor i bankerna är särskilt viktiga för små och

190 Återhämtning

medelstora företag som inte normalt finansierar sig på den öppna penningmarknaden eller genom lån i utlandet.

Det väsentliga i dagens situation är därför att bankerna möjlighet att öka

ge sin kreditgivning, och att få bort deras starka incitament att driva ränte-

upp marginalerna till nivåer som allvarligt skadar samhällsekonomin. Vi skisserade sådana metoder i kapitel För att dessutom bankerna att sänka ränte-

pressa marginalerna bör åtminstone en del kontorsnätet hos de banker staten

av som tagit över säljas till nya svenska eller utländska aktörer.

Det vore samhällsekonomiskt förödande att återställa bankernas kapitalbas med hjälp av fortsatt höga räntemarginaler. Det är därför viktigt att bankkrisen löses med metoder leder till l att bankerna snabbt kommer ovanför

som kapitaltäckningskravet så att utbudet av krediter säkerställs; 2 incitamenten för bankerna att rekapitalisera sig genom höga räntedifferenser minskas; och 3 bankernas kartelliknande räntepolitik bryts genom tillkomsten aktörer på

av nya marknaden.

Vi kan tänka flera olika tekniska lösningar på detta problem, såsom

oss garantier av antingen goda eller dåliga lån, försäkringslösningar, villkorslån, eller nytt ägarkapital. I sistnämnda fall bör man i första hand tillgripa statsgaranterad

en nyemission på den privata marknaden. Misslyckas denna blir det nödvändigt för staten att tillfälligt ta över ägarrollen, städa upp banken och snabbt inom ett halvt till ett år sälja ut den friska delen.

Man kan beklaga att en fast växelkurs inte längre fungerar ett ankare för

som pris- och löneutvecklingen i Sverige. Men vi måste konstatera att ankaret släppt gång på gång under de två senaste decennierna. Under påfrestningarna har förankringen hotat att slita sönder båten. Sedan den släppt, har båten drivit i väg. Vi förordar därför att Sverige fortsätter med flytande växelkurs tills

en en trovärdig medverkan i ett europeiskt valutasamarbete realistisk möjlighet.

är en Det betyder att kronan kan komma att flyta, tills Sverige, förberedelse till

som en myntunion, fixerar kronkursen under en övergångstid.

10. Lönebildningen i Sverige måste läggas om radikalt för att begränsa den årliga lönestegringstakten till omkring 4 % år. Det är vår bedömning att

per detta kan åstadkommas bara genom att förhandlingarna förs på nivå. När det

en gäller stora företag bör denna troligen vara företagsnivån. Arbetstagarna i enskilda företag ser då klarare än i dag sambandet mellan stora lönehöjningar och minskad sysselsättning. Som vi tidigare påpekat kan decentraliserad

en lönebildning också bidra till en effektiv och flexibel, och därmed effektivitetsbefrämjande, lönestruktur.

Om staten, som vi förordar, avstår från inkomstpolitiska ingripanden, och dessutom med hjälp av nominella ramanslag cash limits för myndigheter decentraliserar lönebildningen i den offentliga sektorn, motverkas inte

en spontan decentralisering av lönebildningen i den privata sektorn.

Återhämtning 191

Även utbudsstimulerande åtgärder befrämjar flexibiliteten arbetsmark-

som naden, och främst motiveras av långsiktiga effektivitetsskäl, kan bidra till

som en lugn löneutveckling och därmed också till .en framgångsrik stabiliseringspolitik. Exempel på sådana åtgärder är en liberalisering av lagar som försvårar anställning av arbetskraft främst regler som begränsar möjligheterna till tidsbegränsad anställning.

6.3¶Fördelningsproblem

Social trygghet och någorlunda likartade levnadsvillkor för medborgarna är värderingar som är högt prioriterade i det svenska samhället. Dessa värderingar har bidragit till att Sverige har en inkomstfördelning som är mycket jämn i förhållande till andra länder. Spridningen av bruttoinkomster, både för män och kvinnor, reducerades kraftigt under 1950-, 1960- och 1970-talen. Under 1980talet har olikheten i bruttoinkomster återigen visat en svag ökning, men utan att Sveriges relativa position när det gäller en jämn inkomstfördelning påverkats nämnvärt Björklund Fritzell 1993. Förutom av en jämn fördelning av bruttointäktema har Sverige karakteriserats av ett skatte- och socialförsäkringssystem som ytterligare bidragit till att utjämna levnadsstandarden.

De reformer föreslagits i detta betänkande för att främja ekonomins

som stabilitet, effektivitet och tillväxt kommer självklart att ha verkningar också på fördelningen inkomster och förmögenheter, eller mer generellt på

av - fördelningen av levnadsstandard. Det betyder inte, som många tycks anse, att

förbättring ekonomins funktionssätt nödvändigtvis måste medföra större en av inkomstolikhet totalt sett. När det gäller de konkreta förslag som vi framlägger, kommer vissa att öka olikheten i samhället, medan andra i gengäld kommer att reducera den. För en samlad bedömning av fördelningsverkningama av de föreslagna reformema är det därför viktigt att beakta de sammantagna effektema.

Ett bra exempel är 1991 års skatterefonn, som enligt vår mening är en av de mest positiva strukturrefonner som genomförts i Sverige under de senaste åren. Denna reform innebar en kraftig reduktion av marginalskattema, något som vid

given skattebas bidrar till större olikhet. Men reduktionen av marginalskatteren

kombinerades med en utvidgning av skatteunderlaget, inklusive en begränsna ning avdragsrätten, vilket allt att döma har medfört att många med hög

av av inkomst nu måste betala en högre genomsnittsskatt än tidigare trots den lägre

marginalskatten. Även det är för tidigt att dra några slutsatser skatte-

om om reformens totala fördelningseffekter, visar exemplet att en ensidig fokusering på en komponent i ett reformpaket i detta fall reduktionen av marginalskatten

-

kan ett missvisande intryck av de samlade fördelningseffektema. ——— ge

192 Återhämtning

Det finns också andra fallgropar vid en analys av reformers effekter på välfárdsfördelningen. Det gäller särskilt om man begränsar sig till att titta på årsinkomstemas fördelning. Vissa reformer omfördelar den enskilde individens inkomst över livet, med mycket begränsade effekter på individens totala livsinkomst. Det gäller särskilt socialförsäkringama, eftersom alla människor drabbas, om än i olika utsträckning, av låga arbetsinkomster under vissa delar

av sina liv.

En annan fallgrop i fördelningsdebatten är att effekterna enskilda reformer

av nästan alltid är omöjliga att på ett realistiskt sätt precisera sifferrnässigt, och ofta svåra att ens beräkna till sin riktning. Det beror på att egentligen bör ta

man hänsyn också till indirekta effekter via hela det ekonomiska systemet, dvs. via verkningar på bl.a. sysselsättning och inkomster före skatt.

En annan svårighet när man skall uppskatta tördelningseffekter reformer

av är att effekter en viss grupp medborgare får effekter också på andra

grupper. Även vissa individer direkt förlorar på reform, kan de vinster

om en fåindirekta

via högre totalproduktivitet i företag där de arbetar, på grund att andra

av arbetar effektivare än tidigare.

Ett generellt problem i fördelningspolitiken är att löne-, skatte- och socialförsäkringssystem måste byggas på regler som bara i begränsad utsträckning kan göra skillnad mellan individer basis av deras rent personliga egenskaper. Vid varje enskild reform är det därför möjligt att finna enstaka individer för-

som lorat på reformen. Sådana specifika effekter kan självklart indikera att reformen har svagheter som kanske bör rättas till. Men ofta är sådana effekter oundvikliga konsekvenser av kravet på likabehandling.

Ytterligare en faktor av central betydelse vid fördelningspolitiska analyser sammanhänger med skillnaden mellan kortsiktiga och långsiktiga verkningar. I ett mycket kortsiktigt perspektiv är det inte svårt att tänka sig reformer

som kan medföra kraftiga omfördelningar inkomster utan särskilt betydande

av kostnader för ekonomin som helhet. Men om sådana reformer samtidigt försvagar incitamenten i ekonomin, och därmed den långsiktiga produktivitetsutvecklingen, kan resultaten bli att alla grupper också de kortsiktiga vin-

—— narna får det betydligt sämre. Detta skulle vara en kortsynt och destruktiv

——— utjärnningspolitik.

Men det är också viktigt att komma ihåg att järnlikhetsbegreppet har åtminstone två dimensioner: likhet i resultat och likhet i möjligheter. Likhet i möjligheter innebär att medborgarnas tillgång till privata och offentliga tjänster inte systematiskt varierar med social bakgrund, sociala nätverk, kön etc. Men likhet i möjligheter innebär naturligtvis inte att det uppstår likhet i resultat. Resultaten för den enskilda människan beror både på hennes möjligheter och på de val hon träffat och slumpen.

—

När man bedömer fördelningseffektema ett reforrnprogram är det dessa

av av skäl viktigt att inte begränsa sig till en föreslagen reform i sänder, utan att

se

Återhämtning 193

till nettoeffekten samtliga föreslagna reformer. I annat fall kan varje enskilt av försök att öka effektiviteten i ekonomin blockeras, eftersom varje åtgärd kan utmålas för någon viss grupp medborgare. Det kan leda till att som ogynnsam alla medborgare, eller nästan alla medborgare, förhindras att genom en serie effektivitetshöjande reformer få det bättre. Enskilda särintressen kan därigenom blockera allmänintresset.

Också stabiliseringspolitiken har fördelningseffekter. För att stimulera syssel-

sättningen, särskilt i nästa konjunkturuppgång, föreslår vi sänkta kompensationsnivåer i arbetslöshetsförsäkringen och AMS-verksamheten. I ett kortsiktigt perspektiv kan sådana reformer kanske öka inkomstklyftoma. Men på något längre sikt kommer reforrnema att stärka incitamenten att arbeta och - genom sänka kraven på löneökningar att minska arbetslösheten och därmed bidra till mindre olikhet i inkomsternas fördelning. En viktig förutsättning för våra förslag på detta område är vår övertygelse att hög långtidsarbetslöshet starkt en bidrar till ojämlikhet i samhället. Genom vår prioritering av en makroekonomisk

stabiliseringspolitik motverkar långtidsarbetslöshet vi också prioritet till

som ger målet hög grad likhet i inkomst och levnadstandard på lång sikt. om en av Också de förslag tar sikte på att öka effektiviteten på privata marknader som har uppenbara fördelningseffekter. Avregleringar drabbar de producenter som har kunnat utan konkurrens; vinsterna avregleringen tillfaller konsuagera av menterna i form lägre priser och större tillgänglighet. Om dessa fördelningsav effekter är positiva eller negativa från jämlikhetssynpunkt beror självfallet på förhållandena i det enskilda fallet och naturligtvis på värderingar. En omför- delning från rika producenter till fattiga konsumenter är lättare att acceptera än vice Vi vill inte dölja att de kortsiktiga fördelningsverkningama av versa. avregleringar i dagens djupa lågkonjunktur kan problematiska, och har vara därför utgått från att man tar hänsyn till den aktuella konjunktursituationen när

förslagen genomförs.

När det gäller socialförsäkringama är vårt huvudförslag att det obligatoriska statliga inslaget begränsas till ett basskydd säkrar en rimlig minimistandard som för alla medborgare oavsett om det är fråga om ett fixerat belopp, lika för alla, eller inkomstberoende förmåner. Detta innebär att staten tar ett särskilt för de svagaste grupperna. Mer försäkringsmässighet i socialförsäkringsansvar systemet kommer naturligtvis att till fördel för de individer som under det vara nuvarande systemet har betalat högre avgifter än vad som skulle motsvara försäkringsmässiga premier. Även förändringar i den offentliga sektorns tjänsteproduktion kan komma att påverka inkomstfördelningen, även om riktningen på dessa effekter varierar mellan områden. Det är lätt att exempel på reformförslag i denna rapport sannolikt, om ge som de realiserades, skulle lämna inkomstspridningen i samhället i stort sett oförändrad eller minska den. Vi har påmint om den välkända tanken att ett sätt att öka konkurrensen i tjänsteproduktionen är att dela ut förmånscheckar till

194 Återhämtning

medborgarna, dessa fritt kan använda betalning som som oavsett vem som producerar tjänsterna. Genom sådana reformer är det möjligt skapa ökad att valfrihet också medborgare med begränsade ekonomiska resurser. Vi har starkt understrukit humankapitalets betydelse för ekonomisk tillväxt. I det långa loppet kräver investering i humankapital individen får att en positiv avkastning på sin investering, sig denna ersättning sker i form formell vare av utbildning eller via uppbyggnad erfarenhet och kvalifikationer på arbetsav platsen arbetsplatsträning. Detta förutsätter med nödvändighet att det finns en viss lönespridning. Mot detta skall vägas ökning utbildningskapaciteten att en av vid läroanstalter och företag på lång sikt kan bidra till begränsa den avkastatt ning den enskilde kan erhålla sitt humankapital. som Kanske kan man också hävda att inkomstdifferenser bygger kompetens som och produktiva insatser tolereras och även respekteras allmänheten, mer, av än de som bygger omfördelningar inte är produktionsrelaterade som såsom ett smart utnyttjande inflation och ofullkomligheter av i skatte- och bidragssystemen. Det har ofta hävdats att det föreligger oundviklig konflikt mellan önskeen målet om en effektivt fungerande ekonomi å sidan och jämn inkomstförena en delning å den andra. Det är halvsanning. Den olikhet i inkomst beror en som på monopol eller yrkesprivilegier är inte produktivitetsfrämjande. Tvärtom kommer ökad konkurrens både att mindre olikhet i detta avseende ge och att främja effektiviteten i resursanvändningen. Det är dock viktigt ha klart for att sig att de inkomstskillnader uppstår när belöning relateras till som produktiva insatser är nödvändig beståndsdel effektivt samhällssystem. en av ett Lösningen på enskilda fördelningspolitiska komplikationer är att genomföra många effektivitetshöjande reformer samtidigt. I så fall blir det nämligen svårt att tala om vinnare och förlorare i det kortsiktiga fördelningspolitiska spelet.

Detta var just den strategi som utnyttjades i samband med 1991 års skattereform. Vi att liknande strategi bör följas också i framtida menar en reforrrverksamhet, både när det gäller att begränsa de offentliga utgifterna och at reformera socialförsäkringarna.

Ljuspunkter

Den svenska krisen är djup och komplicerad. Den är också full av målkorflikter. När försöker lösa ett visst problem, tenderar något man annat att dyka upp eller förvärras. Det finns därför bara plågsamma och utdragna lösningar på Sveriges allvarliga problem. Det är en illusion att tro att det skulle finnas helt mirakelmedic:nya ner som ingen tidigare tänkt på.

Återhämtning 195

Flera decenniers misstag och lättsinne inom politik och lönebildning kan inte rättas till på några få år. Men vårt budskap är trots allt optimistiskt. Krisen går att lösa under förutsättning att vi är beredda att ompröva gamla principer, som kanske passade en tidigare epok, i dag har blivit del krisen. Det hjälper inte att men som en av söka efter syndabockar. Krisen beror i huvudsak inte att enskilda individer i politiken, på arbetsmarknaden, i näringslivet eller i finanssektorn har - — misskött sig, detta naturligtvis inträffat. Vissa grundläggande system, även om dvs. institutioner och Spelregler, har fel. Det fordras därför inte bara styrt oss kortsiktiga ekonomiska åtgärder utan också långsiktiga reformer av de ekonomiska och politiska systemen. När det gäller politiken på lång sikt är vårt huvudbudskap: fullfölj avregleringar marknader och återställ konkurrens och valfrihet, även om vi måste ha av klart för att övergångsproblemen kan bli svåra. På kort sikt gäller det att oss föra ett uppehållande försvar mot arbetslösheten under lågkonjunkturen, att gradvis ta ned räntorna både på statspapper och banklån och att se till att finanskrisen inte bromsar nästa konjunkturuppgång. En politik efter dessa riktlinjer ger en god chans för en återhämtning inom loppet några år. Det finns för övrigt redan i dag viktiga ljuspunkter i den av ekonomiska situationen. Medvetenheten om våra problem har ökat starkt under de allra senaste åren. Dessutom har ett antal långsiktigt betydelsefulla faktorer förändrats, vilket kan väntas bidra till effektivitet och tillväxt. En viss avreglering flera marknader har inletts exempelvis för jordbruk, byggnadsav verksamhet, inrikestlyg och järnväg dock knappast alls på bostadsmarknaden och arbetsmarknaden. Processen startade med en avreglering av finansmarknaderna i mitten 1980-talet, än med olycklig turordning i förhållande av om en till både skattereformen och valutaregleringens avveckling. EES-avtalet och den konkurrenslagen kommer att öka konkurrensen produktmarknadema. nya Ytterligare ljuspunkt i svensk ekonomi är att flera strukturreformer har en inletts i de offentliga utgiftssystemen. Ett exempel är experiment med förnyelse och konkurrens för den tjänsteproduktion som tidigare monopoliserats av kom- Inom för socialförsäkringama har incitamenten till arbete och munerna. ramen sparande något förbättrats och frestelsema till missbruk minskats genom ökad självrisk i form karensdagar och lägre förmånsnivåer. Åtgärder har också av vidtagits för att på lång sikt krympa den offentliga sektorns finansiella underskott, även resultatet dröjer på grund av lågkonjunkturen och kapitaltillskotom ten till bankerna. Sverige har också, 1991 års skattereform, ett långt mer genom effektivt skattesystem än tidigare, så effektivt det kan bli med dagens stora nu offentliga utgifter. Statsmaktema har därmed tagit itu med två av de allvarligaste incitamentproblemen i Sverige avsaknaden självrisk i socialförsäkringama och de breda - av skattekilama. Nyligen har också skattevillkoren för små och medelstora företag

196 Återhämtning

förbättrats. Rent allmänt kan man säga att den ekonomiska, sociala och politiska miljön för företagen har förbättrats kraftigt under år. Att så skett bekräfsenare tas av flera enkäter bland företagare. Samtidigt har lågkonjunkturen tvingat fram stora rationaliseringar i näringslivet. Den allmänna slutsatsen är att förutsättningarna har ökat för att bryta den svaga produktivitetstillväxten i Sverige under de senaste två decennierna, och att småningom få till stånd en period av snabbare produktivitetstillväxt. Det är viktigt att saneringen och omstöpningen svensk ekonomi fortsätter både när av det gäller marknader och offentlig sektor. De akuta stabiliseringspolitiska problemen är i dag, tekniskt sett, svårare att hantera än de långsiktiga system- och strukturproblemen. Vad än gör, blir man det på kort sikt fel i något avseende. En ljuspunkt i dagens mörker är att inflationen minskat kraftigt. Nedväxlingen av inflationstakten har dock på kort sikt ytterligare förstärkt viktiga aspekter av den akuta ekonomiska krisen, eftersom privata aktörer tidigare baserade sitt beteende på förväntningar om hög inflation. Det gäller inte minst arbetsmarknadens parter och aktörerna på fastighets- och ñnansmarknadema. En annan viktig ljuspunkt på kort sikt är att kostnadskrisen försvunnit i och med kronans depreciering i samband med övergången till flytande växelkurs. Den utlandskonkurrerande delen svensk ekonomi har därmed goda förutsättav ningar att öka kapacitetsutnyttj andet och på sikt också sysselsättningen. Man kan också räkna med successivt ökade kunskaper hur ekonomisk politik fungerar om vid flytande växelkurs. Likaså bör kunna hoppas att privata aktörer och man institutioner på valutamarknaden så småningom lär sig att hantera oreglerade kapital- och valutamarknader och en flytande växelkurs.

För att förhindra att långsiktigt viktiga neddragningar offentliga utgifter

av förvärrar lågkonjunkturen, och därmed också arbetslösheten, bör infasningen av åtgärderna förskjutas, eller kompletterande skattesänkningar genomföras. I samma syfte föreslår åtgärder ökar utväxlingen på sysselsättningen som av offentliga utgifter, och dessutom kanaliserar privata finansiella till resurser

efterfrågan varor och tjänster såsom investeringar, reparation och tillbyggnad.

För att öka Riksbankens möjlighet att fortsätta att successivt ta ned den korta räntan, föreslår vi åtgärder som stärker trovärdigheten i Riksbankens långsiktiga inflationsbekämpning; Det sker inte bara genom en trovärdig strategi för att få bort budgetunderskottet utan också institutionella reformer förändrar genom som regeringens och riksdagens arbetsformer och Riksbankens ställning. Det är vår förhoppning att den svenska demokratin skall lyckas att genomföra de förändringar av institutioner och spelregler fordras för framgångsrik som en ekonomisk politik. Våra förslag till ekonomisk politik och förändrade politiska institutioner bör ett bidrag till denna förnyelse. ses som som

Referenser

Ahrens, T. m.fl. 1992, Tillväxzföretagen i Sverige. Rapport till Närings-

departementet 1992-09-28. Arvidsson, G., Jönsson, B. red. 1991, Sjukvård i andra länder Vad kan

-

Sverige lära SNS Förlag. Barro, R.J. 1991, Economic Growth a Cross Section of Countries,

Quarterly Journal of Economics 1062, 407-443. Bentzel, R. 1990, Svensk ekonomisk tillväxt fram till år 2020. Bil. till

Pensionsberedningens betänkande SOU 1990:78. Bergman, L., Hansson, B. 1992, Vad säger måtten på produktivitetsutveck-

lingen, Ekonomiska Rådets Årsbok, Stockholm. Bemanke, B., Mishkin, E. l992,Central Bank Behavior and the Strategy of

Monetary Policy, Observations from Six Industrialized Countries, i NBER

Macroecomics Annual 1992. MIT Press, Cambridge. Bishop, 199 l , Produktivitet och kunskaper från utbildning, i Expertrapport

nr 4 till Produktivitetsdelegationen SOU 1991:82. Bishop, M., Kay, 1988, Does privatization work Lessons from the UK.

London Business School, London. Björklund, A. 1986, A Comment on the Wage Structure and the Functioning

of the Labor Market, i Siven, C-H red., Unemployment in Europe. Timbro,

Stockholm. Björklund, A., Fritzell, 1993, Inkomstfördelningens utveckling. Bil. 8 till LU

92. Stockholm. Bolin, O., Swedenborg, B., red. 1992, Mat till EG-pris Den svenska

livsmedelskedjan i ett EG-perspektiv. SNS Förlag. Borcherding, T. m.fl. 1982, Comparing the efficiency of private and public

production: The Evidence from Five Countries, Zeitschriftjiür Nationalökonomie 1991, suppl.

Bourdet, Y. ed. 1992, Internationalization, Market Power and Consumer

Welfare. Routledge, London. Bruun, N. m.fl. 1990, Den nordiska modellen: faclgforeningarna och arbetsrätten i Norden och i fiamtiden. Liber, Malmö.

——nu

198 Referenser

BRÅ 1991, Åtgärder för att effektivisera kampen mot den ekonomiska

brottsligheten. PM E 39-5791, Brottsförebyggande rådet, Stockholm. Bröms, 1992, Målrelaterade statsstipendier. Ds 1992:123. Culyer, A.J. m.fl. 1992, Svensk sjukvård bäst i världen SNS Förlag. Dahl, R.A. 1982, Dilemmas of Pluralist Democracy: Autonomy vs. Control.

Yale University Press, New Haven. Dahl, R.A. 1984, Polyarchy, pluralism, and scale, Scandinavian Political

Studies, 74, 225-241. Davis, 1992, Cross-Country Patterns of Change Relative Wages. NBER

Macroeconomics Annual. MIT Press, Cambridge. Demsetz, H. 1989, Efliciency and Competition. The Organization of Economic

Activity. Vol. II. Basil Blackwell, New York. Ds 1992: 108, Alternativa verksamhetsformer inom vård och omsorg. Ds 1992:121, Anbudskonkurrens vid oflentlig produktion. Ds Fi 1983:27, Produktivitet i privat och oflentlig tandvård. Rapport till

expertgruppen i offentlig ekonomi. Economic Report of the President 1993. Budget Baselines, App. F. Edin, P.A., Holmlund, B. 1992, The Swedish Wage Structure: The Rise and

Fall of Solidaristic Wage Po1icy. Working Paper 1992:13, Nationalekonomiska institutionen, Uppsala universitet.

Edin, P.A., Holmlund, B. 1993. Avkastning och efterfrågan på högre

utbildning, Ekonomisk Debatt 211. Ekonomiska Rådets Årsbok 1991. Norstedts, Stockholm. Fölster, Den oflentliga sektorn. Bil. 26 till LU 90. Giavazzi, F., Giovannini, A. 1989, Limited Exchange Rate Flexibility: The

European Monetary System. MIT Press, Cambridge. Grilli, V., Masciandaro, D., Tabellini, G. 1991, Political and monetary

institutions and public financial policies the industrial countries, Economic

Policy 13, 341——392. von Hagen, 1992, Budgeting procedures and fiscal performance in the

European Communities. Commission of the European Communities DG-II,

Economic Papers no. 96, Oct. 1992. Hall, R.L., Grofman, B. 1990, The committee assignment process and the

conditional nature of committee bias, American Political Science Review, 844, 1149-1166.

Hansson, P., Lundberg, L. 1991, Intemationell konkurrens och produktivitets-

tillväx i Expertrapport 8 till Produktivitetsdelegationens betänkande

nr

SOU 1991:82. Heckscher, G. 1951, Staten och organisationerna. KF:s bokförlag, Stockholm. Holmberg, E., Stjemquist, N. 1980, Grundlagarna med tillhörande för-

fattningar. Norstedts, Stockholm.

Referenser 199

Holmberg, S., Esaiasson, P. 1988, De folkvalda: bok riksdags-

en om

ledamöterna och den representativa demokratin i Sverige. Bonniers, Stock-

holm. Ingenjörsvetenskapsakademien 1993, Företagsledares syn på tillväxt inom

svenskt näringsliv. Stockholm. Janlert, U., Meidner, R. 1992, Vad säger forskningen om arbetslöshetens

effekter på individen Ekonomisk Debatt 692, 471-482. Jansson, J .O. 1993a, Hur välja rätt investeringar i transportinfiastrukturen

Rapport till ESO. Jansson, J.O., 1993b Diskussion av trañkverkens inriktningsplaner för

investeringar 1994-2003, NUTEK. Jansson, J .O., Nilsson, J-E. 1989, Spelar samhällsekonomiska kalkyler någon

verklig roll i vägväsendet Ekonomisk Debatt, nr 85-95. Jemelöv, A. 1992, Miljöskulden SOU 1992:58. Johansson, 1992, Det statliga kommittéväsendet: kunskap, kontroll,

konsensus. Statsvetenskapliga institutionen, Stockholms universitet. Jonsson, E. 1993, Hur bör kommunal skatteutjämning utformas Några

råd baserade på teori och verklighet. Institutet för kommunal ekonomi, Stockholms universitet.

Kommunförbundet 1991, Det kommunala underhållsberget. 4 delrapporter.

Stockholm. Krugman, P., Obstfeld, M. 1991, International Economics: Theory and Policy.

Harper Collins, New York. Larsson, U., red., 1990, Att styra riket: regeringskansliet 1840-1990.

Allmärma Förlaget, Stockholm. Lewin, L. 1992, Samhället och de organiserade intressena. Norstedts,

Stockholm. Lichtenberg, F. 1992 R D Investment and International Productivity

Differentials, NBER Working Paper, No 4161, Cambridge. Lindbeck, A., Snower, D. 1988, The Inside-outside Theory Employment and

Unemployment. MIT Press, Cambridge. Lindgren, R. 1992, Emittera realobligationer, EkonomiskDebatt 592, 395-. Lucas, R.E. 1990, Why doesn’t Capital Flow from Rich to Poor Countries‘,

American Economic Review 802, 92-96. Långtidsutredningen 1990. Stockholm. Långtidsutredningen 1992. Stockholm. Maddison, A. 1982, Phases of Capitalist Development. Oxford University

Press, Oxford. Magnusson, D. 1993, BRÅ, pers.medd. Mankiw, N.G. m.fl. 1992, A Contribution to the Empirics of Economic

Growth, Quarterly Journal of Economics 1072, 407-437.

200 Referenser

Mattsson, N. 1992, Skatteförmåner och andra särregler i inkomst- och

mervärdeskatten. Rapport till ESO, Ds 1992:6. Meyerson, P.M., Ståhl, Wickman, K 1990, Makten över bostaden, SNS

Förlag. Micheletti, M. 1990, The Swedish Farmers’ Movement and Government

Agricultural Policy. Praeger, New York. Mincer, J., Higuchi, Y. 1988, Wage Structures and Labor Tumover the

U.S. and Japan, Journal of the Japanese and International Economies 22, 97-133.

Molander, P. 1992, Statsskulden och budgetprocessen. Rapport till ESO

Ds 1992:126. Murray, R., Den oflentliga sektorn -produktivitet och eflektivitet. Bil. 21 till

LU 87. Nadiri, M.I. 1991, Innovationer och teknikspridning, i Expertrapport nr 10

till Produktivitetsdelegationen SOU 1991:82.

Nilsson, A. 1991, Influencing the Social Distribution of Higher Education,

i Persson, ed., Generating Equality in the Welfare State. Norwegian

University Press, Oslo. OECD 1990, Education in OECD Countries 1987-88, Paris. OECD 1991, Taxing Profits in a Global Economy, Paris. OECD 1992, Economic Outlook, Paris. OECD 1993, Foreign Direct Investment, Sweden. Paris. Ohlsson, L. 1992, RD for Swedish Industrial Renewal Ds 1992:109. Olsen, J.P. 1983, Organized Democracy: Political Institutions in a Welfare

State The Case of Norway. Universitetsforlaget, Bergen.

- Persson, T., Tabellini, G. 1992, Growth, Distribution and Politics, i Cukier-

A., Hercowitz, Z., Leiderrnan, L. eds, Political Economy, Growth, and

man,

Business Cycles. MIT Press, Cambridge. Peters, B.G. 1991, European Politics Reconsidered. Holmes Meier, New

York. Petersson, O. 1993, Svensk politik. Publica, Stockholm. Petersson, O., Söderlind, D. 1992, Förvaltningspolitik. Publica, Stockholm. Petersson, O., Westholm, A., Blomberg, G. 1987, Medborgarnas makt.

Carlssons, Stockholm. Psacharopoulos, G. 1985, Retums to Education: Further International Update

and Implications, Human Resources. Vol. 20, No 584-604. Riksrevisionsverket 1990, Vägverkets investeringsplanering. Rothstein, B. 1992, Den korporativa staten: intresseorganisationer och

statsförvaltning i svensk politik. Norstedts, Stockholm. Schück, H. m.fl. 1992, Riksdagen genom tiderna. 2 uppl. Sveriges Riksdag,

Stiftelsen Riksbankens Jubileumsfond.

Referenser 201

Sigeman, T. 1991, Arbetsrätt i Norstedts Juridiska Handbok. Norstedts,

Stockholm. Socialdepartementet 1993 Goda exempel. Stockholm. Sohlman, Å. 1992, Hur bra är vi Rapport till ESO Ds 1992:83. SOU 1987:6, Folkstyrelsens villkor. Betänkande av Folkstyrelsekommittén.

Stockholm. SOU 1990:44, Demokrati och makt i Sverige. Maktutredningens huvudrapport.

Stockholm. SOU 1991:82, Drivkrafter för produktivitet och välstånd. Betänkande av

Produktivitetsdelegationen. Stockholm. SOU 1992:63, Regionala roller: en perspektivstudie, Betänkande av Regionut-

redningen. Stockholm. SOU 1993:20, Riksbank för prisstabilitet. Stockholm. Statistiska centralbyrån 1991, Utbildning och produktivitet. Information om

arbetsmarknaden 1991 :2. Statskontoret 1991, Statligt föreningsstöd en kartläggning. Rapport 1991:6.

—— Strömberg, H. 1992, Kommunalrätt, 14 uppl. Ekonomiförlagen, Malmö. Ståhl, Wickman, K. 1992, Riv bostadspolitiken. SNS Förlag. Swedenborg, B. 1991, Svenska multinationella företag och produktiviteten,

i Expertrapport nr 8 till Produktivitetsdelegationen SOU 1991:82. Svensson, L.E.O. 1989, Finansiell integration, resursfördelning och penning-

politik. Bilaga till 1990 års LU, Norstedts, Stockholm. Svensson L.E.O. 1992, Växelkursens trovärdighet: Att mäta devalveringsfor-

väntningar, Ekonomisk Debatt 292, 101-. Tarschys, D. 1984, Parlamentet och statsutgifterna: hur finansmakten utövas

i nio länder. Rapport till ESO Ds Fi 1984:18. Westerståhl, 1987, Staten, kommunerna och den statliga styrningen: några

principfidgor. Civildepartementet. World Competitiveness Report 1992. IMD-World Economic Forum, Geneva. Zetterberg, 1989, Lönestrukturen och den dubbla obalansen. Rapport till

ESO Ds 1989:8.

Kommittédirektiv

Kommission om den ekonomiska politiken

Dir. 1992: 106

Beslut vid regeringssammanträde 1992-12-10

Chefen för Finansdepartementet, statsrådet Wibble, anför.

Mitt förslag Jag föreslår att en kommission tillkallas med uppdrag att mot bakgrund av problemen i svensk ekonomi analysera och föreslå riktlinjer för den ekonomiska politikens utformning i ett medelfristigt perspektiv.

Bakgrund Den svenska ekonomin har uppvisat allvarliga problem under de senaste två decennierna. Obalansema har framförallt visat sig i hög inflation och låg tillväxt samt på senare tid även i hög arbetslöshet. Den ekonomiska politiken har under denna tid präglats av stigande offentliga utgifier, stigande skattetryck, svaga offentliga finanser och återkommande devalveringar. Dessa grundläggande problem i ekonomin bidrog till att riksbanken den 19 november 1992 inte längre kunde försvara den fasta växelkursen.

Uppdraget Kronans flytande kurs innebär inte att Sveriges ekonomiska problem förändrats. Däremot har en förutsättning för den ekonomiska politiken förändrats. En kommission bör därför tillkallas med uppgift att göra en analys och komma med förslag till den ekonomiska politikens utformning med hänsyn till denna nya förutsättning samt en alltmer intemationaliserad miljö.

Kommissionen skall utgå från att regeringens långsiktiga politiska är

program att föra Sverige i det europeiska samarbetet, att återupprätta Sverige

som en tillväxt- och företagamation, att förbättra välfärd och social omsorg genom en valfrihetsrevolution och att forma en långsiktig och hållbar utveckling mot ett samhälle med god miljö. En förutsättning för varaktig sysselsättningsökningär därvid att inflationsbekämpningen överordnas andra ambitioner och krav.

204 Kommittédireetiv

Kommissionens huvuduppgift är att mot bakgrund av Sveriges ekonomiska problem och den flytande växelkursen analysera hur finans-och penningpolitiken samt strukturpolitiken bör utformas samt avvägningen och samspelet dem emellan. Kommissionen skall belysa problemen med den offentliga sektorns storlek och struktur samt Sveriges roll i det framväxande ekonomiska och monetära samarbetet i Europa. Kommissionen bör också belysa frågan hur den ekonomiska politikens

om trovärdighet kan stärkas vid flytande växelkurs genom utveckling av ekonomiska Spelregler och institutioner.

I detta perspektiv bör kommissionen även beakta problem som sambandet mellan ekonomins reala och monetära delar och därmed finanskrisen, hur denna kris påverkar förutsättningarna för nyetableringar och företagsexpansion, samt effektivitetsproblemen olika marknader.

Kommissionen bör ta hänsyn till de analyser som gjorts av Produktivitetsdelegationen SOU 1991:82, Långtidsutredningen LU 92 och utredningen om ökat hushållssparande SOU 1992:97.

Resultaten kommissionens arbete skall redovisas i en rapport som bör

av föreligga senast den 9 mars 1993.

Hemställan Med hänvisning till vad jag har anfört hemställer jag att regeringen

nu bemyndigar chefen för Finansdepartementet

att tillkalla kommission med högst fyra ledamöter omfattad av

en —kommittéförordningen 1976:119 med uppdrag att komma med förslag om

— den ekonomiska politikens utformning i ett medellångt perspektiv,

att utse ledamöterna i kommissionen att ordförande,

en av vara

att besluta sakkunniga, experter, sekreterare och annat biträde

om kommissionen.

Vidare hemställer jag att regeringen beslutar att kostnaderna skall belasta sjunde huvudtitelns anslag Utredningar m.m.

Beslut Regeringen ansluter sig till föredragandens överväganden och bifaller hennes hemställan.

Finansdepartementet

Innehåll

Förord

l Den svenska krisen 5

1.1 Krisens ekonomiska dimensioner 6 1.2 Krisens politiska dimensioner 15 1 Framtidsperspektiv 19

2 Stabilitet 23

2.1 Växelkursen, den misslyckade inñationsbekämpningen och

dagens kris 23 2.2 Institutioner och spelregler for ökad stabilitet 33 2.3 Hur komma helskinnade ur dagens kris 46

3 Effektivitet 67

Marknadssektorn

3.1¶Sveriges effektivitetsproblem 68

3.2 Återställ konkurrensen 69 3.3 Regleringama på arbetsmarknaden 80 3.4 Finansmarknaden efter finanskrisen 84

Den oflentliga sektorn

3.5 Välfardsstatens kris 87 3.6 Fortsatta skatterefonner 89

3.7¶Reformer av socialforsäkringama 92

3.8 Offentlig konsumtion 103 3.9 Mot balans i de offentliga finanserna 111

4 Tillväxt 121 4.1 Utgångspunkter 122 4.2 Realkapital 124 4.3 Humankapital 129 4.4 Teknologi 138 4.5 Tillväxtrniljön 141

4.6¶Ett vidare tillväxtbegrepp 144

206 Innehåll

Demokrati

5.1 Demokrati: ide och förverkligande

5.2 Staten 5.3 Kommunerna

5.4 Medborgarsamhället

Återhämtning

1 Utgångspunkter

6.2 Hur löser vi krisen

6.3¶Fördelningsproblem

6.4¶Ljuspunkter

Referenser

Kommissionens direktiv

Bilagedel 1 och 2

Innehåll 207

Bilagedelarna 1 och 2 till betänkandet innehåller följande

underbilagor:

Bilaga 1 Strukturomvandling för bättre tillväxt Almqvist G., Andersson, P., Bergquist, A., Degerstedt, P., Victorsson,

Teknikpolitik lör tillväxt Andersson, H., Atlestam, B., Dreborg, G., Stenberg, L.

Utlandsinvesteringar och policyimplikationer Andersson, T.

De institutionella systemen på arbetsmarknaden och arbetslösheten Calmfors, L.

Bilaga Investeringar i vägar och järnvägar för tillväxt Carlén, B.

Bilaga Företagens, institutionernas och marknadernas roll i Sverige Eliasson, G.

Bilaga Förändringens politiska problem Feldt, K-O.

Bilaga EES-avtalet, ny lagstiftning och konkurrensen i Sverige Flam, H., Horn, H., Lundgren,

Bilaga Utbildningen i Sverige och det mänskliga kapitalet Fagerlind,

Bilaga 10 Managing Monetary Policy After November 19th Genberg, H.

Bilaga 11 Humankapital, produktivitet och tillväxt Henrekson, M.

Bilaga 12 Arbetslösheten konjunkturfenomen eller systemfel

- Holmlund, B.

208 Innehåll

Bilaga 13 The Crisis of the Finnish Economy Honkapohja, S., Koskela, E., Paunio,

Bilaga 14 De svenska direktinvesteringarna i ett internationellt perspektiv Isaksson, M.

Den underliggande konkurrenskraften Jakobsson, U., Jagrén, L.

Bankstödet Kapitaltäckning Kredittörsörjning

- - Johansson, S.E.

Socialpolitik, kris och reformer: Sverige i internationell belysning Korpi, W., Palme,

Nyforetagandet och de små företagens roll i näringslivets dynamik Lundström, A., Davidsson, P., Lindmark, L., Löwstedt, E-L., Niederbach, P., Olofsson, C.

Growth and Environment Mäler, K-G.

Dansk ekonomisk politik 1982-1992 Schaumann, A.

En ny socialförsäkring Scherman, K.G.

Stabilitets- og strukturproblemer i norsk ekonomi

Steigum, E. Jr

Den reglerade arbetsmarknaden Ståhl, U.

Generell eller selektiv välfárdspolitik alternativ i

- om socialpolitiken Söderström, L.

Innehåll 209

Bilaga 25 Det finansiella systemet Dagens problem och synpunkter

-

på framtiden

Urwitz, G., Viotti, S.

Bilaga 26 Socialförsäkringssystemets okända delar

Wadensjö, E.

Bilaga 27 Företagens förnyelse och tillväxt i Sverige Finns det några

snabba recept Wikström,

Statens offentliga 1993 utredningar

Kronologisk förteckning

Stymings-ochsamarbetsformeri biståndet.UD Kursplanerför grundskolan.U. Ersättningför kvalitet ocheffektivitet. Utformningavett nytt resurstilldelningssystemför grundläggandehögskoleutbildning.U. 4. Statligtstödtill rehabiliteringavtortyrskadade flyktingar m.fl. S. Bensodiazepiner beroendeframkallandepsykofar- maka.S. Livsmedelshygienochsmåskaliglivsmedelsproduktion. Jo. 7.Löneskillnaderochlönediskriminering. Om kvinnor ochmänpå arbetsmarknaden.Ku. Löneskillnaderoch lönediskriminering.Om kvinnor ochmänpå arbetsmarknaden.Bilagedel.Ku. Postlag.K. 10.Ennydatalag.Ju. l Socialforsälcringsregister.S. 12.Vårdhögskolor kvalitet- utveckling huvudmannaskap.U. - - 13.Ökadkonkurrenspåjärnvägen.K. 14.EG ochvåragrundlagar.Ju. 15.Svenskareglerför internationellomfördelningav olja videnoljekris. N. 16.Nya villkor för ekonomiochpolitik ekonomi- kommissionensförslag.Fi. 16.Nya villkor för ekonomiochpolitik ekonomi- kommissionensförslag.Bilagor. Fi.

Statens 1993

offentliga utredningar

Systematisk förteckning

Justitiedepartementet Ennydatalag.[10] EG ochvåragrundlagar.[14]

Utrikesdepartementet Styrnings-ochsamarbetsformerbiståndet.i [1]

Socialdepartementet Statligtstödtill rehabiliteringavtortyrskadade flyktingarm. fl. [4] Bensodiazepiner beroendeframkallandepsykofarmaka.

- [5] Socialförsäkringsregister.

Kommunikationsdepartementet Postlag.[9] Ökadkonkurrens järnvägen.[13]på

Finansdepartementet

Nya villkor för ekonomiochpolitik ekonomi-

kommisionensförslag.[16] Nya villkor för ekonomiochpolitik ekonomi-

kommisionensförslag.Bilagor. [16]

Utbildningsdepartementet Kursplanerför grundskolan.[2] Ersättningför kvalitet ocheffektivitet.

Utformningavett nyttresurstilldelningssystemför grundläggandehögskoleutbildning.[3] Vårdhögskolor - kvalitet utveckling huvudmannaskap.- [12]

-

Jordbruksdepartementet

Livsmedelshygienochsmåskaliglivsmedelsproduktion. [5]

Kulturdepartementet Löneskillnaderochlönediskriminering. Om kvinnor ochmän arbetsmarknaden.[7] Löneskillnaderochlönediskriminering.Om kvinnor ochmän arbetsmarknaden.Bilagedel.[8]

Näringsdepartementet

Svenskareglerför internationellomfördelningavolja vid enoljekris. [15]

Till statsrådet och chefen

för

Finansdepartementet

Den 10 december 1992 bemyndigade regeringen chefen för Finansdepartementet, statsrådet Wibble, att tillkalla en kommission med uppdrag att komma med

förslag om den ekonomiska politikens utformning i ett medellângt perspektiv. Med stöd av bemyndigandet förordnade chefen för Finansdepartementet

samma dag professorn Assar Lindbeck som ordförande, ledamöter professorn

som Torsten Persson, docenten Olof Petersson, ekon.dr Birgitta Swedenborg

och som sakkunniga professorerna Agnar Sandmo och Niels Thygesen. Till sekreterare i kommissionen utsågs tekn.dr Per Molander och till biträdande sekreterare assistenten Siv Milton.

Kommissionen har antagit namnet Ekonomikommissionen.

Kommissionen har haft ett tiotal sammanträden och vid vissa dessa hört

av experter på olika delområden.

Kommissionen har uppdragit ett antal experter att utreda vissa specialproblem. Dessa expertbilagor publiceras separat. Vissa bilagoma har direkt

av utnyttjats i kommissionens arbete, medan andra främst bör komplette-

ses som ring till betänkandet. För slutsatser och rekommendationer i bilagoma

svarar författarna själva.

Kommissionens slutsatser och förslag redovisas i detta betänkande. Uppdraget är därmed slutfört.

Stockholm i 1993

mars

Assar Lindbeck Torsten Persson

Petersson Agnar Sandmo

Olof

Birgitta Swedenborg Niels T hygesen

Per Molander

l Den svenska krisen

Det kommer en tid då varje nation stannar upp och reflekterar över sin framtid. Sådana ögonblick infaller oftast i perioder nedgång och kris. Samhällets

av förmåga till omprövning och förnyelse sätts därmed ett hårt prov.

Sverige går för närvarande igenom den allvarligaste krisen sedan 1930-talet. Sättet att försöka lösa den kan komma att prägla Sverige under flera årtionden framåt. Det är ännu ovisst hur lösningen kommer att se ut.

Vissa förutsättningar är gynnsamma. Sverige är i ett globalt perspektiv fortfarande ett rikt och välmående land. Det demokratiska styrelsesättet är fast förankrat. Landets invånare har tidigare förmått att förena praktiskt förnuft med gemensamma framtidsvisioner.

Men andra förutsättningar är ogynnsamma. De grundläggande problemen har nu existerat under åtskilliga år och krisen har successivt blivit djupare. Dagens situation präglas av en komplicerad blandning av akuta och kroniska problem. Det är därför inte möjligt att lösa krisen enbart genom beslut av kortsiktig karaktär.

Kommissionen har tre övergripande uppgifter:

Att identifiera grundläggande svagheter och föreslå förbättringar i det svenska ekonomiska systemets sätt att fungera, speciellt de regelsystem och institutioner som är politiskt bestämda. Vårt syfte är att ge förslag som bidrar till ökad ekonomisk stabilitet, effektivitet och tillväxt med respekt för

allmänt accepterade mål om ekonomisk trygghet och med fördelningspolitiska hänsyn.

Att föreslå förändringar i det politiska systemets sätt att fungera för att förbättra möjligheterna att åstadkomma stabila spelregler och institutioner

som kan bidra till en god ekonomisk miljö för företag och hushåll.

Att föreslå lämpliga vägar att gå från dagens allvarliga ekonomiska läge till en mer gynnsam ekonomisk situation, och att därvid begränsa övergångsproblemen.

6 Den svenska krisen

Enligt direktiven skall kommissionens förslag ta sikte ett medellångt perspektiv, vilket vi tolkar som tio år framåt i tiden. Men förslagen skall vara hållbara i ett ännu längre perspektiv. Kostnader får inte skjutas på framtiden så att de allvarligt inskränker kommande generationers handlingsfrihet. Vi menar att vår generation inte skall lämna efter sig till framtida generationer sig

vare en besvärande statsskuld, en tyngande pensionsskuld eller en välfárdssänkande miljöskuld.

1.1¶Krisens ekonomiska dimensioner

Positiva omdömen om svensk ekonomi under ,efterkrigstiden har i regel baserats på den låga arbetslösheten, de höga och relativt jämnt fördelade inkomsterna, medborgarnas ekonomiska trygghet och det rika utbudet av offentliga tjänster till hushållen. Men redan under 1970- och l980-talen fanns det oroande tecken i svensk ekonomi. Uppenbara exempel är den långsamma produktivitetstillväxten, tendensema till stora offentliga budgetunderskott, den snabba inflationen med återkommande kostnadskriser och därav föranledda devalveringar.

Den hårdnande konkurrensen på världsmarknaden har dessutom skapat problem för svenska företag i den utlandskonkurrerande delen av näringslivet. På 1970-talet märktes detta särskilt för arbetsintensiva industrier och för vissa basnäringar såsom stål och varv, men också delar av verkstadsindustrin har känt av problemet. För att lindra svårigheterna gick staten under l970-talet in med stora subventioner, delvis som ett resultat av krav från lokala opinioner att rädda jobben. Omstruktureringen av svensk industri kunde visserligen fördröjas, men inte förhindras.

Stabilitetsproblem

Man kan se de återkommande makroekonomiska krisproblemen i Sverige under 1970- och 1980-talen som en kollision mellan försöken att hålla en fast växelkurs och en stark inhemsk inflationstrend för löner och priser se kapitel 2. Den inhemska inflationen har gång på gång gett så höga produktionskostnader och produktpriser att svenska företag förlorat marknadsandelar och att företagsvinstema pressats samman. sysselsättningen har därmed gång på gång hotats i den konkurrensutsatta delen av näringslivet.

En förklaring till denna kollision mellan växelkurs och inflation är att den makroekonomiska stabiliseringspolitiken ofta gått tvärs mot försöken att hålla en fast växelkurs. Konkret betyder det att finanspolitiken ofta varit alltför expansiv, med snabbt stigande offentliga utgifter och tendenser till strukturella

Den svenska krisen 7

budgetunderskott. Finanspolitiken har därmed drivit fram, eller accepterat,

en överhettning på arbetsmarknaden, som gjort att lönekostnadema ökat snabbare än i omvärlden. Politiska deklarationer om en fast växelkurs, och hot sämre

om tider ifall löner och priser skenar iväg, har upprepats i den ena finansplanen efter den andra. Dessa förmaningar har inte varit trovärdiga och har därmed inte kunnat hindra inflationistisk utveckling kapitel 2.

en se

Den omedelbara bakgrunden till dagens akuta stabiliseringspolitiska kris är den dåliga eftervården av de stora devalveringama 1981 och 1982, med lönekostnader som under resten av 1980-talet steg ett par procent snabbare per år än i omvärlden. Till utvecklingen bidrog också i hög grad den finansiella expansion som följde i spåren på avregleringen av kapitalmarknaden i mitten av 1980-talet stimulerad av hög inflation och det gamla upplåningsväriliga

skattesystemet. De viktigaste konsekvenserna för samhällsekonomin dels

var hushållens drastiskt minskade sparkvot, och därmed en kraftig ökning av den privata konsumtionen, dels den beryktade fastighets- och byggnadsboomen. Eftersom penningpolitiken vid fast växelkurs är bunden till att upprätthålla växelkursen, kunde Riksbanken inte göra mycket den kraftiga kreditexpansionen.

Den internationella konjunktumedgången under 1990-talets första år gjorde kostnadskrisen akut i Sverige, därför att högkostnadsländer, vårt land,

som drabbades speciellt hårt. Eftersom växelkursen hölls fast och knöts till ecuzn i maj 1991, blev resultatet den i särklass kraftigaste inflationsminskningen och konjunktumedgången under efterkrigstiden. Under de två åren 1990-1991 föll

industriproduktionen med ca 10 %, vilket är i samma storleksordning 1930-

som talsdepressionen. Den öppna arbetslösheten har nått nivåer, 7 %,

nu ca som ingen tidigare kunnat föreställa sig under efterkrigstiden Diagram 1.1, trots att 5 % av arbetskraften är föremål för aktiva arbetsmarknadsåtgärder. Den totala arbetslösheten ligger således runt 12 %.

Politiken under den senaste kostnadskrisen, med sikte att upprätthålla den fasta växelkursen i det längsta fram till november 1992, ledde till dramatisk

en nedväxling av inflationen, från 8 % till 2 %. Den lägre inflationen, 1991 års skattereforrn och höjda internationella räntor gjorde att realräntoma efter skatt steg drastiskt. Resultatet blev den allvarligaste fastighets- och finanskrisen under detta århundrade en spegelbild av det sena 1980-talets finans- och fastighets-

boom. Vid sidan av nedväxlingen av inflationstakten och den stora ökningen i

‘ arbetslösheten är just fastighets- och finanskrisen det mest karakteristiska draget i den akuta ekonomiska krisen i Sverige.

Den svenska krisen

Diagram 1.1 Arbetslöshet i OECD-området och i Sverige procent

av

arbetskraften

12-

OECD-Europa

10-

1961 1964 1967 1970 1973 1976 1979 1982 1985 1988 1991

Källa: Konjunkturinstitutet.

Men de återkommande kostnadskrisema- och de ökningar arbetslösheten

av som följde i deras spår kan inte enbart skyllas på den ekonomiska politiken

under de senaste decennierna. En kompletterande förklaring ligger i institutionerna på arbetsmarknaden. Det svenska förhandlingssystemet innebär att löneforhandlingarna sker på två eller tre nivåer, och systemet har använts

av löntagarorganisationema som ett instrument för en långtgående inkomstutjämning. Detta förhandlingssystem utformades under en period med snabb tillväxt av arbetsproduktiviteten i näringslivet 5 % år. Eftersom förhandlings-

ca per systemet inte anpassades, bidrog den lägre produktivitetstillväxten sedan början av 1970-talet till de återkommande kostnadskrisema.

Också de dramatiskt stigande offentliga utgifterna från 25 % i relation till

- BNP år 1950 till ca 70 % år 1992 kan ses som ett resultat av att institu-

tionerna inte anpassats till den lägre tillväxten. Utgiftema fortsatte länge att öka i ungefär samma takt trots att tillväxten gick ned, vilket dels bidragit till överhettningen av ekonomin under högkonjunkturema, dels ligger bakom tendensema till återkommande budgetunderskott Diagram 1.2.

Den svenska krisen

Diagram 1.2 Finansiellt sparande i den offentliga sektorn procent av BNP

4.

-6- OECD—Europo

-10.

Svefige

-12.

-14.

1963 1966 1969 1972 1975 1978 1981 1984 1987 1990 1993

Källa: Konjunkturinstitutet.

Mycket talar för att utgiftsbenägna politiska attityder och beslutsprocesser byggdes under åren med snabb ekonomisk tillväxt, då det farms mycket att

upp fördela. De allt större offentliga utgifterna och de högre skatterna kan också ha

lett i ond cirkel av ökad offentlig utgiftsandel och fallande produktivitets-

en tillväxt.

Vi har därmed identifierat fyra allvarliga makroekonomiska problem: 1 de X starka inflationstendensema, särskilt den inflatoriska löneutvecklingen; 2 tendensema till budgetunderskott; 3 sedan 1990-talets början också den for Sverige extremt höga arbetslösheten; 4 den svåra finanskrisen.

Enligt kommissionens uppfattning är den höga arbetslösheten den allra all- 4 varligaste konsekvensen av den ekonomiska krisen. Under 1970- och 1980talen blev långtidsarbetslösheten stor i flertalet västeuropeiska länder. Nu är risken överhängande att Sverige går samma väg. Sverige har nyligen fått en total arbetslöshet på europeisk nivå men ännu inte drabbats av långtidsarbetslöshet i omfattning. Det bör vara ett övergripande syfte för den eko-

samma nomiska politiken att förhindra uppkomsten stor grupp permanent arbets-

av en lösa medborgare utan att ge avkall målet att på lång sikt uppnå låg

— inflation, effektiv hushållning med resurser och god ekonomisk tillväxt.

10 Den svenska krisen

Eflektivitetsproblem

Låg effektivitet i produktionen och bristande valfrihet i konsumtionen är svårare att dokumentera än makroekonomisk instabilitet. Men det är uppenbart att ett

Lx antal viktiga marknader i den svenska ekonomin fungerar dåligt och att detta leder till betydande slöseri med resurser och stora kostnader för folkhushållet. Grundorsaken är enligt kommissionens bedömning den bristande konkurrensen i svenskt näringsliv. En indikator på den bristande konkurrensen är att priserna på ett stort antal varor i Sverige är betydligt högre än i andra länder. En

annan

indikator är de många offentliga marknadsregleringama, de konkurrensbegräns-

ande överenskommelsema mellan företag och den monopolliknande marknadsstrukturen i många branscher.

Konkurrensbegränsningama är ett tydligt exempel på hur särintressen domi-

nerar över det allmänna konsumentintresset. Genom samspel med reglerande myndigheter kan företag utnyttja regleringama till att avskärma sig från konkurrens se kapitel 3. En fortsatt integration svensk ekonomi

av med resten av Europa kan visserligen öka konkurrensen på många och tjänstemark-

varunader i Sverige, den inhemska politiken har viktig självständig uppgift

men en att fylla for att återställa en fungerande konkurrens i Sverige.

Bristerna när det gäller effektivitet och valfrihet är också stora i den del

av samhällsekonomin där vård- och omsorgstjänster produceras offentliga

av monopol: sjukvård, barnomsorg, äldreomsorg Denna sektor omfattar i dag

osv. ca 28 % av BNP, en ungefär lika stor andel antalet arbetstimmar och 35 %

av av antalet förvärvsarbetande.

Inom stora delar av den offentliga tjänsteproduktionen är kostnaderna betydligt högre än i många andra länder, i jämförbara fall också högre än i privat tjänsteproduktion se kapitel 3. En viktig orsak är att den offentliga tjänsteproduktionen i huvudsak ligger utanför marknadssystemet. Det saknas konkurrens på grund av att potentiell privat verksamhet diskrimineras.

Men det är inte bara på produktmarknadema det finns allvarliga effek-

som tivitetsproblem, utan också på marknaderna för produktionsfaktorer, dvs. arbetsmarknaden och finansmarknaden kapitel 3. På arbetsmarknaden är det

se

främst lönebildning och arbetsrättsregler är problematiska. Dagens löne-

som bildning är inte förenlig med kraven på flexibel arbetsmarknad. Den gällande

en arbetsrätten passar allt sämre ett samhälle med stigande krav på flexibilitet.

Det finns också allvarliga problem i skatte- och socialförsäkringssystemen

se

kapitel 3. Efter 1991 års skattereform är det inte skattesystemets konstruktion utan de offentliga utgifterna och därmed skattetrycket är problemet. När det

som

gäller socialförsäkringssystemet är däremot både systemets utformning och den

allmänna nivån problematiska.

Det uppkommer svåra övergångsproblem när försöker göra något

man bristerna. Att skära ned och rationalisera den offentliga tjänsteproduktionen i

Den svenska krisen

dagens djupa lågkonjunktur pressar ytterligare upp arbetslösheten. Det är därför viktigt att ta hänsyn också till de kortsiktiga makroekonomiska effektema av sådana nedskärningar, så att lågkonjunkturen inte fördjupas ännu mer. Då offentliga monopol under lång tid gjort det svårt för privata och kooperativa initiativ att växa fram, finns det dessutom en uppenbar risk för att vissa tjänster tillfälligt försvinner om offentlig tjänsteproduktion skärs ned.

Infasningsproblemen är också stora vid en reformer av socialförsäkringarna. Medborgama har anpassat sig till gällande förmåner och därför inte själva sparat eller tecknat avtalsförsäkringar och individuella försäkringar i någon större utsträckning.

T illväxtproblem

Brister i företagens och hushållens ekonomiska miljö leder inte bara till slöseri med givna De påverkar också ackumulationen av resurser, och därmed

resurser. tillväxten i produktivitet. Även kan tvista de exakta siffrorna, är det

om man om väl dokumenterat att Sverige har haft allvarliga problem med produktivitetstillväxten under de tvâ senaste decennierna. Medan arbetsproduktiviteten BNP per sysselsatt växte med ungefär 4 % per år under 1950- och 1960-talen är motsvarande siffror sedan 1970 ungefár 1,5 % Bentzel 1990. Också i förhållande till andra utvecklade länder har produktivitetsutvecklingen i Sverige varit svag under de två senaste decennierna, knappt 1 procentenhet per år långsammare än genomsnittet för OECD-länder Diagram 1.3. Som ett resultat har Sverige förlorat sin position i ranglistan över världens rikaste länder. Medan BNP per person i Sverige låg 8 % över det vägda OECD-genomsnittet 1970, hade vi fram till 1991 glidit ned från tredje till tolfte plats, 6 % under det vägda genomsnittet Tabell 1.1.

Vilken roll spelar den ekonomiska politiken i detta sammanhang Vi kommer att i första hand söka förklaringar i ackumulationen av realkapital, humankapital och teknologi. Bakom dessa faktorer ligger i sin tur brister i den allmänna ekonomiska, sociala och politiska miljön.

Låt oss börja med de fysiska investeringarna. Realinvesteringama i den privata sektorn beror, helt allmänt, på förhållandet mellan kapitalavkastning och kapitalkostnader efter skatt, dvs. faktorer som i stor utsträckning påverkas av den ekonomiska politiken. Tillgängliga studier tyder på att kapitalavkastningen i Sverige har varit relativt låg i förhållande till andra länder under de senaste decennierna se exempelvis olika studier av OECD. En förklaring är de återkommande kostnadskrisema, som pressat ner den utlandskonkurrerande sektorns lönsamhet. En annan tänkbar förklaring är att svensk kapitalmarknad länge stängdes in av valutaregleringen och att svenska investerare därför vande sig vid lägre avkastningskrav än i andra länder.

12 Den svenska krisen

Diagram 1.3 Förändring i produktivitet BNP per sysselsatt i OECD-

—— området och i Sverige årlig procentuell förändring

OECD-Europa

Sverige

2.

1970 1973 1976 1979 1982 1985 1988 1991

För att inte endast bruttonationalprodukten utan också nationalfönnögenheten och nationalinkomsten skall öka i någorlunda snabb takt fordras också ett betydande nationellt sparande. Ju större det privata sparandet är, desto mindre behöver det offentliga sparandet Privat sparande är också viktigt för att

vara. behålla och utveckla en inhemsk privat företagsamhet; inte minst småföretagandet är beroende av inhemskt privat sparande. Det betyder att staten måste ta ett ansvar inte bara för att kapitalavkastningen, efier skatt, är i paritet med omvärldens, utan också att offentliga åtgärder inte diskriminerar sparande, inklusive privat sparande.

Men studier tyder på att nedgången i produktivitetens stegringstakt i Sverige endast delvis kan förklaras med den långsammare ackumulationen realkapital

av se kapitel 4. Andra förklaringar måste till. En vanlig hypotes är att den L

svaga produktivitetsutvecklingen beror låga investeringar i humankapital, dvs. uppbyggnad av kompetens genom utbildning och yrkeserfarenhet. Detta kan i sin tur kan förklaras låg privatekonomisk avkastning utbildning och

av kompetensutveckling i yrket. Staten får därmed ett viktigt ansvar, inte bara genom ansvaret för utbildningssystemets omfattning och organisation, utan också för avkastningen efter skatt på investeringar i humankapital.

Den svenska krisen 13

Tabell 1.1 BNP per invånare som procent av OECD-genomsnittet; hänsyn är tagen till faktisk prisnivå köpkraftsparitet 1970 1991

Källa: OECD National Accounts.

En förbättring avkastningen på investeringar i realkapital och utbildning

av skulle naturligtvis få konsekvenser för inkomst- och förmögenhetsfördelningen bland hushållen. Sannolikt blir fördelningen något ojämnare. För det första skulle kapitalandelen nationalinkomsten stiga. Men kapitalinkomstema utgör

av endast några få procent hushållens inkomster ca 10 % om man också

av inräknar de kapitalinkomster indirekt kommer hushållen till godo via

som

kapitalförvaltande institutioner typ försäkringsbolag och pensionsstiftelser.

av För det andra skulle fördelningen arbetsinkomster bli ojämnare, eventuellt

av betydligt ojämnare. Å andra sidan kan högre avkastning på utbildning stimulera den sociala rörligheten se kapitel 6.

Den svenska krisen

När det gäller teknikspridning och innovationer är sambanden komplice-

mer rade och mindre klarlagda. Det är också oklart vilken roll den offentliga politiken kan spela vid sidan åtgärder underlättar nyetablering

- av som av företag och bidrar till att skapa god miljö for investeringar i realkapital,

en humankapital, forskning och forskarutbildning. Vi kommer att diskutera statens roll också i detta sammanhang kapitel 4.

se

Tre ekonomiska grundproblem

Ovan delade vi upp dagens ekonomiska kris i tre grundproblem: stabilitets-

problem, elTektivitetsproblem och tillväxtproblem. Denna indelning ligger också

till grund för dispositionen vår rapport. De tre aspekterna är till

av yttermera visso sammanflätade ett komplicerat sätt.

De tre problemen illustreras i Diagram 1.4. Den ojämna kurvan,

A, anger schematiskt den faktiska BNP-utvecklingen, medan den utjämnade kurvan, B, uttrycker BNP:s genomsnittliga tillväxttrend. A-kurvans avvikelser från trendkurvan B illustrerar konjunktursvängningama, dvs. den makroekonomiska instabiliteten. Kurvan C den hypotetiska nivå for BNP skulle ha

anger som kunnat uppnås vid olika tidpunkter vid effektivare användning tillgängliga

en av resurser, medan kurvan D anger BNP-utvecklingen den ekonomis-

om dessutom

ka tillväxttakten skulle öka.

Diagram 1.4 Effektivitet, stabilitet och tillväxt: principskiss

en

Den svenska krisen

Syftet med våra förslag är att uppnå ökad stabilitet, dvs. att utjämna de kortsiktiga konjunktursvängningama; att höja nivån på hela tillväxtkurvan effektivare användning tillgängliga och slutligen genom en av resurser; - att öka tillväxtkurvans lutning, dvs. att förbättra tillväxttakten i samhällsekonomin. BNP är inget fullständigt välfärdsmått. Men BNP:s utveckling är ändå en god utgångspunkt för att identifiera samhällsekonomiska problem såsom ineffektivitet, tillväxt, arbetslöshet, inflation och ekonomisk otrygghet. svag

1.2¶Krisens politiska dimensioner

Många dagens ekonomiska problem kan föras tillbaka till politiska åtgärder av och organisationsförändringar i det förflutna. Välfardsstatens expansion under 1970- och 1980-talen har tagit sig uttryck i växande offentliga utgifter och försvagade ekonomiska incitament. Problemen är likartade när det gäller lönebildningen. Kraven på lönehöjningar stämde dåligt överens med det samhällsekonomiska utrymmet; fördelningsaspekter betonades på bekostnad av incitaoch effektivitet på arbetsmarknaden. Dessutom favoriserade arbetsrätten ment kortsiktiga trygghetsaspekter, till förfång för den flexibilitet och dynamik som är avgörande för företagens fönnåga till anpassning och förnyelse och därmed den enskildes levnadsstandard lång sikt. Den svenska ekonomins kris är dessa skäl också politikens och in- f av stitutionernas kris. Det är inte endast, eller ens i huvudsak, fråga om specifika misstag i den ekonomiska politiken, svagheter i det politiska systemets utan om allmänna funktionssätt. Vissa utlösande faktorer, såsom den globala energikrisen och de internationella konjunktumedgångama 1975-1976 och 1980-1982, kan visserligen hänföras till förhållanden utanför landets gränser. Men svårigheterna i Sverige komma till rätta med problemen har i stor utsträckning inhemsk att

politisk grund. De kortare valperiodema försvårar för en sittande regering att

anlägga ett långsiktigt betraktelsesätt. Första kammarens avskaffande och det valsystemet ökade instabiliteten i det politiska systemet och gjorde det nya vanskligare att bilda starka regeringar. Just under de år då kraven på politikerbeslutsförmåga skärptes minskade det politiska systemets handlingskraft och nas stabilitet. Från ekonomisk synpunkt har det politiska systemet en speciellt allvarlig skevhet. Det är lättare att besluta ökade utgifter än att skära ned förmåner om och att öka de offentliga inkomsterna. Den offentliga verksamheten byggdes en gång ut med syftet att öka medborgekonomiska trygghet och att utjämna den materiella levnadsstandarden arnas mellan olika befolkningsgrupper. Metoderna innebar ofta centraliserade standardlösningar. De ursprungliga syftena har i stor utsträckning uppnåtts. Men

16 Den wensea krisen

idag visar sig nackdelarna i de offentliga Både och

systemen. omfattning

utformning av den offentliga verksamheten hämmar effektiviteten i svensk ekonomi. Därmed underminerar den offentliga sektorn sin grundval. egen F örhandlingssystemet på arbetsmarknaden är också dåligt till dagens anpassat förhållanden. Det konstruerades gång så att parterna statlig

en utan inblandning

skulle kunna komma överens lönerna. Statlig inkomstpolitik har därför om ansetts strida mot svenska traditioner. I praktiken kom dock lönesättningen att få ett allt starkare samband med politiska beslut. Med den offentliga sektorns expansion fick skatter och socialförsäkringar allt större betydelse för reallönen, vilket lockade staten till inkomstpolitiska ingripanden exempelvis de s.k. Hagarundoma. Den offentliga sektorns roll arbetsgivare blev samtidigt allt som

viktigare. De offentliganställda blev stor och mäktig påtryckningsgrupp,

en vars makt skärptes av en frikostig strejkrätt för offentligt anställda. Det resultatlösa sökandet efter former för lönebildningen demonstrerar svagheten i det nya gamla systemet och svårigheten att nå fram till Spelregler. nya

Statens grundläggande

ansvar

Ett stort problem med den hittillsvarande samhällsorganisationen är sammanblandningen av roller och den otydliga ansvarsfördelningen. Det är karaktäristiskt att i svensk debatt ofta inte gjort distinktionen mellan stat

man offentlig

sektor och samhälle innefattande även det civila, frivilliga medborgarsamhället. En grundläggande fråga är hur bör på arbetsfördelningen mellan man se offentlig sektor och privat verksamhet. Vår uppfattning är att statens roll är att sätta ramar för det civila samhället och att skapa allmänt goda förutsättningar för hushållens och företagens verksamhet. Hur skall då statens preciseras Först och främst är det viktigt ansvar att statens oersättliga, klassiska roll sköts väl. Inget annat samhällsorgan förmår att svara för kollektiva nyttigheter såsom rättsregler, inte minst garantier för medborgarnas grundläggande fri- och rättigheter. Statens roll i marknadsen ekonomi är även att hantera externa effekter, i den mån detta inte kan klaras genom frivilliga kontrakt. Det gäller både positiva externa effekter utbildning av och forskning och negativa såsom miljöförstöring. Allmän enighet råder också om att staten bör ta för stora delar infrastrukturen såsom ansvar av vägar, hamnar och telenät. Det är omöjligt att hävda att staten i dag sköter dessa uppgifter särskilt väl i Sverige. Rättsreglema har under decennier varit instabila många senare områden, och säkerheten till liv och egendom har knappast hållit jämna steg

med den ökande inkomsttryggheten. De offentliga insatserna på utbildnings- och

forskningsområdet lämnar också mycket övrigt att önska. Åtskilliga miljö-

Den svenska krisen

problem återstår att lösa, trots en aktivare miljöpolitik under de senaste decennierna. Investeringar och underhåll den traditionella tekniska infra-

av strukturen har tidvis försummats, liksom i ännu högre grad den immateriella infrastrukturen, inte minst vad gäller utbildning och informationssystem. Inte heller de ekonomiska spelreglerna har varit särskilt ändamålsenliga. Staten har motverkat snarare än befrämjat konkurrensen i svensk ekonomi.

Den offentliga verksamhet som dominerar i dag speglar inte dessa grundläggande funktioner för staten, utan ambitionerna att, främst via socialför-

snarare säkringar, öka individemas ekonomiska trygghet; att, främst via skatter, transfereringar och offentlig konsumtion påverka inkomstfördelningen mellan olika individer och samhällsgrupper; och att påverka makroekonomiska variabler som arbetslöshet och inflation, vilket likaledes kan metod att öka

ses som en individens trygghet och att påverka inkomstfördelningen i samhället.

Att vi i denna rapport koncentrerar på stabilitet, effektivitet och tillväxt

oss beror på att den aktuella ekonomiska krisen främst gäller just dessa aspekter. Men trygghets- och fördelningsfrågoma måste ständigt beaktas. Det beror dels

att viljan att tillgodose sådana önskemål har bidragit till våra ekonomiska problem, dels på att reformer för att förbättra ekonomins ñmktionssätt och tillväxt ofrånkomligen har konsekvenser för ekonomisk trygghet och fördelning av inkomster och förmögenhet.

Det finns ytterligare viktig aspekt på statens roll i samhällsekonomin.

en Traditionellt har rekommendationer statliga åtgärder byggt på antagandet att

om staten vill, och kan, vara ett instrument för allmänintresset. Under år har

senare detta antagande ersatts av ett realistiskt betraktelsesätt. Statens agerande

mer formas av en politisk process i vilken partier konkurrerar väljarnas röster.

om Vad staten faktiskt gör styrs också dragkamp mellan olika intressegrupper

av en i samhället, alla försöker utnyttja staten för sina syften. Statens beslut har

som kommit att avspegla inte bara allmänintresset utan också olika särintressen.

Ekonomisk-politiska rekommendationer är vanskliga under sådana förhållanden, eftersom det blir svårt att förutse vilken effekt viss rekommen-

som en dation verkligen f°ar den faktiskt förda politiken. Det betyder måste

att man diskutera inte endast de spelregler gäller för privata aktörer utan i lika hög

som grad de spelregler som måste uppställas för politikerna själva.

Den svenska modellens kris

Många forskare och bedömare, både utländska och inhemska, är att det

ense om svenska samhället sedan 1930-talet har haft vissa bestämda särdrag. Vårt lands speciella styrelsesätt gavs benämningen den svenska modellen. Den centralisera- Ba de och fredliga konfliktlösningen på arbetsmarknaden, den fulla sysselsättningen, den centraliserade samhällsorganisationen och mängd andra aspekter

en

18 Den svenska krisen

av det svenska samhället, som en gång i tiden visades upp för gästande besökare, är i dag i gungning.

Den svenska modellen speglade industrisamhällets struktur- och maktförhållanden, med en stark och välorganiserad arbetarklass företrädd av LO och en sammanhållen industriföretagargrupp företrädd av SAF. Modellen har beskrivits

ett uttryck för en historisk kompromiss mellan arbete och kapital. Modellen som

under de första tjugofem åren efter andra världskriget förenlig med en god var ekonomisk tillväxt samt med en stigande och allt jämnare fördelad materiell välfärd. Men den ledde också till institutioner och strukturer som på grund av sin stelhet och inriktning på trygghet och fördelning, med ett minimum av hänsyn till ekonomiska incitament och till behovet av flexibilitet, nu verkar som ett hinder för fortsatt ekonomisk utveckling.

Den svenska modellens kris är därför tillstor del en institutionernas kris. Denna har flera orsaker. En är att organisationerna har ett intresse av att bevara sig själva även sedan medlemmarnas ursprungliga motiv för att bilda organisationen har försvunnit. En annan faktor är systemets oförmåga att uppnå den bästa lösningen för ekonomin som helhet. För enskilda aktörer eller delsystem kan ett visst handlande te sig gynnsamt, men utfallet för systemet som helhet blir dåligt det inte finns goda samordningsmekanismer. De många enskilda

om särintressen som favoriseras av det nuvarande systemet verkar starkt konserverande.

Konflikten mellan särintressen och allmänintresse tar gestalt även för den enskilde medborgaren. I egenskap av förmånstagare, producent, anställd, föreningsmedlem eller i andra samhällsroller kan den enskilde dra kortsiktig nytta av det nuvarande systemet. Men den sammantagna långsiktiga effekten av ett sådant agerande blir ogynnsamt för alla individer tillsammans.

Samhället genomgår också en legitimitetskris. Det etablerade maktsystemet har utmanats av nya oppositionsgrupper. Den röda vågen riktade sig mot näringslivet, den blå vågen mot den offentliga sektorn och den gröna vågen mot teknologi, teknokrati och storskalighet. Medborgarnas förtroende for etablerade organisationer och institutioner har försvagats.

Legitimitetskrisen motsvaras också av en reell styrningskris. Det politiska systemet har successivt tagit på sig så många och svåra uppgifter att beslutens kvalitet inte kunnat upprätthållas. Klyftan mellan anspråk och resultat har vidgats. Såväl i Sverige som i övriga Västeuropa diskuterades redan under 1970- och 1980-talen begrepp som ostyrbarhet och det politiska systemets överbelastning. Gamla organisationsmodeller och stymingsmetoder har visat sig vara ineffektiva. Makthavamas maktlöshet har blivit alltmer uppenbar. Medborgarnas ökade självständighet och stegrade förväntningar har också tagit sig uttryck i krav på valfrihet och personlig integritet. Kollektiva och enhetliga system baserade på standardlösningar har stora svårigheter att kunna tillgodose de alltmer differentierade kraven. Stymingskrisen har skärpts av konflikten

Den svenska krisen 19

mellan ett alltmer intemationaliserat ekonomiskt system och ett nationellt baserat politiskt system.

Ett nytt samhällskontrakt

Den svenska modellen kan, med en inom samhällsvetenskap vanlig liknelse,

ses som ett slags samhällskontrakt, i analogi med avtal mellan individer. Sådana samhällskontrakt kan längre eller kortare varaktighet, de kan omfatta

vara av större eller mindre delar av samhällslivet och de kan eller mindre

vara mer unika för ett visst land. Ett samhällskontrakt behöver inte bestå ett formellt,

av skriftligt dokument, utan kan också tolkas mer bildligt. Det kan då alltid diskuteras vilka det var som ingick avtalet, när det ingicks och vad det innehöll.

Många samverkande förändringar innebär att flera delar den svenska

av modellens samhällskontrakt har sagts Sverige befinner sig i ett slags

upp. avtalslöst tillstånd. Det gäller inte bara förhandlingssystemet på arbetsmarknaden utan även socialförsäkringssystemen och den offentliga sektorns tidigare ganska allmänt accepterade dominans i samhällslivet.

Den ekonomiska krisen visar att Sverige har ett akut behov institutionella

av förändringar. Frågan är inte om, utan hur och när dessa förändringar inträffar. Historiens erfarenheter säger att ekonomins kris också kan bli demokratins kris. Det ställs i dag mycket stora krav på det politiska systemet. Den ekonomiska krisen försämrar nu, åtminstone tillfälligt, levnadsförhållandena för stora medborgargrupper. Följden kan bli missnöje, vanmakt och misstro mot demokratins samhällssystem. Krisen kan endast lösas handlingskraftig

genom en politik som är inriktad på hela nationens långsiktiga intressen. Dagens politiska beslutsprocesser gynnar emellertid kortsiktiga särintressen. Det räcker därför inte

med enstaka konjunkturpolitiskabeslut. Det fordras väsentliga förändringar i

institutioner och regelsystem.

Det blir ett mått på vitaliteten i den svenska demokratin den klarar att nå

om fram till ett nytt, fungerande samhällskontrakt. Hållbara lösningar kräver konstitutionella förändringar i det politiska livet och strukturella förändringar i det ekonomiska systemet med brett stöd över partigränsema.

Framtidsperspektiv

Grundläggande principer

Ett genomgående tema i kommissionens analys och förslag är behovet

av institutionella förändringar. Den stora uppgiften är att samtidigt föra Sverige

ur

20 Den Svensm krisen

den ekonomiska krisen och reforrnera den svenska folkstyrelsen. Det råder ingen motsättning mellan dessa två mål. Tvärtom menar vi att det går att åstadkomma ökad stabilitet, effektivitet och tillväxt och samtidigt stärka demokratin. Ekonomiska och politiska reformer kan därför stödja varandra.

Den samhällsorganisation som kommissionen förespråkar vilar tre grundläggande principer: aktivt medborgarskap, pluralism och tydlig ansvarsfördelning se kapitel 5.

Aktivt medborgarskap betyder självbestämmande. Den representativa demokratin innebär att ett kollektiv medborgare utövar självbestämmande inom en nation eller kommun. Men demokratin förutsätter även individuellt själv-

en bestämmande. Ett system med aktiva, fullvärdiga medborgare förutsätter en hög grad personligt ansvarstagande. Många av våra förslag går ut att förstärka

av valfriheten och det enskilda självbestämmandet.

Pluralism innebär att samhället inte baseras en enda, utan många olika metoder för social samordning. I ett pluralistiskt samhälle verkar exempelvis marknad, organisationsliv, rättskipning, religiösa samfund, universitet, kooperation och kommunal självstyrelse inom sina respektive sfärer utifrån egna regler. l Sverige har pluralismen hämmats genom att staten ingripit så många samhällsområden. Att stärka pluralismen innebär därför att omdefiniera statens roll och att frigöra bland annat marknaden och det frivilliga medborgarsamhället. Därmed får även staten ett klarare definierat ansvar, nämligen att hävda hela nationens gemensamma och långsiktiga intresse.

Tydlig ansvarsfördelning betyder att samhällets olika aktörer har klart definierade uppgifter och tydliga incitament. Ansvar förutsätter ett nära samband mellan insats och resultat. Den svenska modellens rollblandningar och otydliga maktfördelning har tenderat att utsudda ansvaret. Reellt ansvarsutkrävande fordrar klara resultatkriterier och effektiva granskningsmetoder. Offentlighet och debatt är här av avgörande betydelse.

Målet och vägen dit

I den mån det går att lära av tidigare misstag är situationen ljus för Sverige. Svårigheterna ligger inte minst i att hålla en kritisk distans till relativt näraliggande skeenden. Dagens opinion är ofta färgad av ideologi och partsintressen.

En annan kunskapskälla är utländska erfarenheter. Det är sällan tillrådligt att mekaniskt kopiera lösningar från andra länder; härtill är de nationella förutsättningarna alltför olika. Däremot finns det skäl att studera omvärlden för att undvika misstag. Eftersom Sverige knappast kan antas leda världsutvecklingen inom alla samhällsområden är en viss öppenhet gentemot andra länder på sin

Den svenska krisen 21

plats. Våra nordiska grannars erfarenheter inom både ekonomi och politik är av särskilt stort intresse.

Kommissionen har i sitt arbete sökt att tillvarata de teoretiska och empiriska landvinningarna inom samhällsvetenskaperna, i synnerhet inom nationalekonomisk och statsvetenskaplig forskning. Gemensamt för dessa båda samhällsvetenskaper är ett ökat intresse för institutionemas betydelse för samhällslivet. Avsikten med denna rapport är att med utgångspunkt från både samlad erfarenhet och aktuell forskning om ekonomi och politik, inte minst om institutionernas roll, ställa en diagnos på den ekonomiska krisen i Sverige.

De följande tre kapitlen behandlar den svenska ekonomins tre grundproblem: stabilitet kapitel 2, effektivitet kapitel 3 och tillväxt kapitel 4. Kapitlen beskriver problemen, diskuterar möjliga lösningar och lägger fram förslag. I varje kapitel görs ett försök att precisera de långsiktiga målen. Men det är också viktigt att diskutera vägen dit, eftersom varje långsiktigt syftande politik är förknippad med svåra infasningsproblem. Det gäller framför allt i dagens akuta ekonomiska kris, som avsevärt försvårar angelägna systemförändringar. Flera europeiska länder har inlett en liknande förändringsprocess under ekonomiskt mer gynnsamma tider. Övergångsproblemen i Sverige blir särskilt stora eftersom anpassningama har. uppskjutits så länge.

När det gäller långsiktiga system- och strukturförändringar koncentrerar vi oss på att dra upp de stora och allmänna linjerna för de förändringar som enligt vår mening är särskilt angelägna. I åtskilliga fall konkretiserar vi de allmänna riktlinjerna med förslag till åtgärder. Vad beträffar den akuta ekonomiska krisen, som manifesteras i den höga arbetslösheten, det stora budgetunderskottet och finanskrisen, är vi ännu mer konkreta.

I kapitel 5 föreslår vi förändringar i det politiska systemet för att förstärka demokratin. Utgångspunkten är principerna om aktivt medborgarskap, pluralism och tydligt ansvar. Staten får därmed en ändrad roll. Vi behandlar särskilt regering, riksdag, budgetprocess, myndigheter, kommuner, organisationer och massmedier.

I kapitel 6 sammanfattar våra viktigaste slutsatser och förslag.

En övergång till den ekonomiska politik och det regelsystem som vi förespråkar fordrar en öppen attityd och vilja till experiment och lärande. Endast ett kvalificerat offentligt samtal kan säkra det erfarenhetsutbyte och den debatt som är nödvändig förutsättning för att föra Sverige ur krisen. Det är vår för-

en hoppning att denna rapport skall bli ett bidrag till detta samtal.

2 Stabilitet

Djup lågkonjunktur och hög arbetslöshet har drabbat Sverige med kraft

en som överraskat alla. Krisens djup är en konsekvens av flera decenniers underlåtenhetssynder och oförmåga att rätta till brister inom det ekonomiska och politiska systemet.

Vi börjar med att teckna konturerna av den makroekonomiska utvecklingen under de senaste decennierna. Speciellt betonar vi kostnadskriserna, den inhemska inflationsprocessen och de drastiska konsekvenserna av inflationens

åtminstone tillfälliga nedgång. Vi skisserar också förutsättningarna för - penning- och finanspolitiken med fast respektive flytande växelkurs för kronan. Mot den bakgrunden föreslår åtgärder för att på lång sikt uppnå låg och

en jämn inflation och en hög och jämn sysselsättning. En huvudtes här, liksom i övriga kapitel, är att förändrade spelregler och institutioner nödvändig

är en förutsättning för att nå dessa mål. Inflationens och arbetslöshetens skadeverkningar är välkända och utvecklas inte närmare i rapporten.

Det räcker inte att föreslå åtgärder för att undvika framtida kriser. Vi måste också ta oss ur dagens allvarliga kris. Men vi får inte heller glida tillbaka till den tidigare inflationsekonomin. Det är därför angeläget att krispolitiken

ges en långsiktig inriktning.

2.1¶Växelkursen, den

misslyckade inflationsbekämpningen och dagens kris

Den fasta växelkursen ankare

som

Med undantag för de senaste månaderna och korta perioder under

ett par mellankrigstiden har Sverige haft fast växelkurs under de senaste 120 åren.

en Att fixera växelkursen mot eller flera utländska valutor är för ett land

en som Sverige liktydigt med att ställa ett mål för den inhemska infla-

— upp tionen. En liten handelsberoende nation kan nämligen inte än några år

mer avvika i inflationstakt från de länder gentemot vilka den knutit sin valuta.

egen

24 Stabilize:

Dessa länders inflationstakt definierar därmed ett inhemskt inflationsmål. Så länge växelkursåtagandet förblir trovärdigt, kan detta mål fungera som ett riktmärke, eller ankare, för inflationsförväntningarna i ekonomin.

lnfiationsforväntningarna återspeglas i miljontals ekonomiska avtal som varje år tecknas av hushåll, företag och organisationer. Avtal om t.ex. löner, priser och räntor uttrycks nämligen typiskt i nominella procenttal eller i kronor och ören, men får forutsättas syfta till ett visst realekonomiskt utfall. Ett lönekontrakt som syftar till 2 % högre köpkraft kräver en löneökning med 4 % vid en förväntad inflation om 2 %. men en löneökning med lO % vid en förväntad inflation om 8 %. Ett väldefinierat och allmänt accepterat ankare är mycket viktigt, eftersom det koordinerar de infiationsförväntningar som återspeglas i alla dessa avtal. En sådan koordination minskar risken for en skenande inflationsprocess, där innehållet i ett visst avtal påverkar infiationsförväntningama hos dem som förhandlar fram ett annat avtal, och där tidigare avtal omförhandlas högre nivå för att kompensera för felslagna förväntningar.

en

1950- och J 960—taIerzs växelkurs

fasta

De flesta industriländema hade efter en ömsesidig överenskommelse vid andra världskrigets slut sinsemellan fixerade växelkurser, som bara fick justeras i absoluta undantagsfall. Detta arrangemang, det s.k. Bretton-Woods systemet, hade också andra inslag. Det innefattade bl.a. arrangemang for finansiering av betalningsbalansunderskott, vilket var ett värdefullt försäkringssystem, eftersom det knappast finns någon internationell kreditmarknad under de två första decennierna efter det andra världskriget. Bretton Woods-systemet innefattade också sanktioner mot länder som bröt mot reglerna. Tillsammans innebar arrangemanget en tämligen stark bindning i det svenska växelkursåtagandet.

Lönebildningen i Sverige fungerade väl under denna period, i den meningen att de genomsnittliga nominella löneökningama låg väl i linje med det utrymme som angavs av infiationsmålet plus ökningen i produktionen per arbetstimme. Under 1960-talet betraktades detta utrymme regelbundet som underlag för avtalsforhandlingarna: resonemanget uttrycktes formellt i den s.k. EFOmodellen. Den fasta växelkursen och den utländska inflationen kom därmed i hög grad att fungera just som ett ankare för löneavtalen.

Diagram 2.1 illustrerar denna samstämmighet. Den tjocka kurvan i det övre diagrammet visar det inflationsmål som definierades av växelkursåtagandet. Under 1960-talet låg detta alltså omkring 4 %. Den tunna kurvan visar ökningen i lönekostnad producerad enhet i näringslivet lönekostnadsinflationen: den

per procentuella ökningen av den nominella timlönen minus den procentuella ökningen av produktionen per arbetstimme. Detta är ett realistiskt mått på den inhemska kostnadsinfiationen som kan ställas mot infiationsmålet. Diagram 2.2

Stabilitet 25

illustrerar att inflationsmålet var möjligt att förena med genomsnittliga löneökningar per timme på hela 9 %, eftersom produktiviteten i näringslivet i genomsnitt ökade med så mycket som 5 %. Diagram 2.1 Lönekostnadsinilation och inflationsmâlet sådant det definieras av växelkursen 20-

15- Iönekostnadsinflation 10 -

inflationsmål

5. 1960 1963 1966 1969 1972 1975 1978 1981 1984 1987 1990 Källor: Konjunkturinstitutet, Statistiska centralbyrån, Bergman och Hansson 1991, Riksbanken, egna beräkningar. Diagram 2.2 Löneökning per timme och produktivitet 25- 20- 15löneökning

5 produktivitetsökning 0 5 1960 1955 1970 1975 1980 1985 1990 Källor: Konjunkturinstitutet, Statistiska centralbyrån, Bergman och Hansson 1991.

26 Stabilitet

å

Man bör också komma ihåg att regleringar på kapitalmarknaden satte sin prägel på politiken. Penningpolitiken var uppbunden av den dubbla målsättningen att hålla en låg ränta och att slussa krediter till staten och bostadssektom. Den låga kapitalrörligheten gjorde att bytesbalansens utfall satte påtagliga restriktioner för finanspolitiken. Stabiliteten i den politiska situationen underlättade också en långsiktigt inriktad och ansvarsfull finanspolitik.

1970- och 19$0-talens växelkurs:

fasta nya förutsättningar

I slutet av 1960-talet utsattes Bretton Woods-systemet för stora spänningar och bröt slutligen samman år 1973. Många länder, speciellt de stora länderna, lät i stället sina valutor flyta och gör det fortfarande, även om centralbankema i större eller mindre utsträckning intervenerar för att påverka valutakursen. Sverige deltog till att börja med i valutakurssamarbetet inom valutaonnen, men lämnade detta år 1977 för att i stället ensidigt fixera kronans värde, först mot valutakorgen och från maj 1991 mot den syntetiska EG-valutan, ecuzn. Bindningen i växelkursåtagandet blev därigenom betydligt svagare än vad som var fallet fram till 1972.

De oljeproducerande ländernas återcykling av sina överskott efter oljeprishöjningen vid den första oljekrisen år 1973 satte fart Euro-valutamarknaden. Bara några år senare var den sedan andra världskriget insomnade internationella kreditmarknaden återuppväckt. De nya möjligheterna till internationell

upplåning utnyttjas alltmer av svenska företag och den läckande valutaregleringen avskaffades sedermera gradvis under 1980-talet. ‘De inhemska kreditmarknadsregleringama avskaffades också; ett speciellt stort steg i den riktningen togs 1985, när bankernas lånetak upphävdes.

Ramarna för stabiliseringspolitiken omformades alltså på ett radikalt sätt. Den svenska situationen närmade sig alltmer de stiliserade förutsättningarna i den läroboksmodell beskriver penning- och ñnanspolitikens verkningar under

som fixerad växelkurs, hög internationell kapitalrörlighet och en oreglerad inhemsk kreditmarknad Krugman Obstfeld 1991. Under dessa förutsättningar blir Riksbankens räntestyming helt upptagen av kravet att balansera valutaflödena, så att växelkursåtagandet kan upprätthållas. De enda frihetsgradema som finns kvar i penningpolitiken är möjligheterna till diskreta justeringar av den ensidigt fixerade växelkursen dvs. devalveringar eller revalveringar. Finanspolitiska

åtgärder däremot får kraftfulla effekter på ekonomin. En expansiv finanspolitik, t.ex., driver upp efterfrågan på varor och arbetskraft. Det uppstår också ökad efterfrågan likviditet, men vid fast växelkurs tvingas Riksbanken ackommodera kompensera för fmanspolitikens expansiva effekter genom att förse marknaden med den likviditet den efterfrågar vid den ränta som ger balans i valutaflödena. Därför hämmas inte den expansion av ekonomin som sker kort sikt,

Stabilitet

och inte heller den höjning av priser och löner består när anpassningen till

som det högre etterfrågeläget är fullbordad.

I den situation Sverige befann sig i under 1970- och 1980-talen får

som T finanspolitiken ta ett avgörande för att hålla efterfrågenivån i ekonomin

ansvar under rimlig kontroll och att undvika oacceptabelt hög inflation

en eller

arbetslöshet till följd av stark överhettning nedkylning ekonomin. Hand-

av lingsfriheten i finanspolitiken ökade samtidigt i och med att den högre internationella kapitalrörligheten eliminerade den tidigare bytesbalansrestriktionen. Den unika stabiliteten i regeringsinnehavet avlöstes samtidigt situation

av en med växlande majoriteter, lotteririksdagar, minoritets- och koalitionsregeringar, vilket ökade svårigheterna att bedriva ansvarsfull finanspolitik. Den

en nya författningen förkortade också horisontema i de finanspolitiska besluten, bl.a. genom att slopa tvåkarnmarsystemet och korta mandatperiodema.

Den betydligt långsammare produktivitetsutvecklingen ändrade också förut-

sättningarna för att hålla inflationen i schack. Som Diagram 2.2 visar blev de

genomsnittliga produktivitetsförbättringama i näringslivet fr.o.m. 1970-talets

början omkring 2 %, snarare än 5 %. Därmed minskade utrymmet för nominella löneökningar, för ett givet inflationsmål, med omkring 3 %. Som vi påpekar i kapitel 4 har Sverige på lång sikt också förlorat i underliggande konkurrenskraft vid oförändrade lönekostnader producerad enhet i förhållande till omvärlden.

per Utrymmet för löneökningar minskade därigenom med ytterligare

någon procent, eftersom den trendmässiga försämringen i underliggande konkurrenskraft krävde allt lägre relativa reallöner för att undvika förluster marknadsandelar.

av

Diagram 2.1 visar också hur den internationella inflationen först ökade under l970-talet, så att inflationsmålet via växelkursåtagandet låg runt 8 % decenniet igenom, men att omvärldsinflationen sjönk gradvis till omkring 4 % under 1980-talet, dvs. till samma nivå som 1960-talet.

Kostnadskriserna

Alla dessa ekonomiska och politiska förändringarna daterar sig till 1970-talets början. De ställde penningpolitiken, finanspolitiken och lönebildningen

inför nya och svårare utmaningar än under tidigare decennier. I historiens backspegel

ärdet lätt att konstatera att utmaningarna blev över-mäktiga när det gällde att hålla nere inflationen. sysselsättningen hölls dock även viss trendmässig

uppe, om en ökning i den öppna såväl som den totala arbetslösheten ägde under period-

rum en se Diagram 2.3.

28 Stabilitet

Diagram 2.3 Arbetsmarknadsläget

8- total arbetslöshet

minus vakonser

5.

2.

,z

öppen arbetslöshet

minus vakunser

-2.

1960 1963 1966 1969 1972 1975 1978 1981 1984 1987 1990

Källa: Statistiska centralbyrån.

Problemen kom tydligast till uttryck i tre kostnadskriser perioder med

stigande relativa lönekostnader producerad enhet fallande kon-

per som ger kurrenskraft, aktivitetsnivå och sysselsättningi den utlandskonkurrerande delen

näringslivet. Kostnadskrisema nådde grovt sett sin kulmen 1977, 1981 och av 1992. Det är lätt att peka ett antal gemensamma drag i deras förlopp. Varje kris föregicks ett antal år med höga löneökningar; särskilt under mitten av

av 1970-talet späddes lönekostnademas ökning dessutom av höjda arbetsgivaravgifter. De stora löneökningama hade sin grund i en uppdriven efterfrågan på arbetskraft, återspeglad i mycket låg arbetslöshet och höga vakanstal se Diagram 3.

En alltför expansiv finanspolitik bidrog aktivt till att upprätthålla en uppdriven inhemsk efterfrågan, även efter den internationella konjunktumedgång som ackompanjerat varje kris. Kriserna påskyndades genom försöken att föra hårdvalutapolitik trots kostnadskrisen. Under mitten 1970-talet var kronan, via

av valutaormen, knuten till en D-mark som steg i värde, men även ecu-anknytningen under 1991 kom att höja ambitionsnivån i växelkursåtagandet. Varje kostnadskris slutade med en ordentlig nedskrivning av kronans värde som i efierhand ackommoderade den höga svenska inflationen. storleksordningen blev likartad: 19 % via de tre devalveringama 1976-1977, 26 % via de två devalveringama 1981-1982 och till dags dato ca 19 % via deprecieringen sedan november 1992.

Stabilitet 29

Det fasta växelkursåtagandet kolliderade alltså med stark inhemsk löne-

en inflation och expansiv finanspolitik. Diagram 2.1 illustrerar tydligt denna

en kollision. Vi ser hur lönekostnadsinflationen under flera år vid 1970-talets mitt låg långt över inflationsmålet. Trots devalveringama 1976-1977 och ganska

en begränsad lönekostnadsinflation åren därefter vek åter sysselsättningen vid nästa internationella konjunkturnedgång omkring 1980 se Diagram 2.3. Vi också

ser hur lönekostnadsinflationen per producerad enhet ligger 3-4 % över inflationsmålet dvs. utlandets inflationstakt under hela den senare hälften 1980-talet.

av Under denna period blev också överhettningen arbetsmarknaden speciellt markerad. Antalet arbetslösa minus antalet lediga platser ligger långt

som synes under sin trendlinje under andra hälften av 1980-talet. Det här

var som uppladdningen till 1990-1992 år kostnadskris skedde.

Genom de upprepade devalveringama sedan mitten 1970-talet, och

av genom att finanspolitiken inte respekterade kraven på återhållsamhet, förlorade den ensidigt deklarerade fasta växelkursen sin trovärdighet. Ankaret för inflationsförväntningarna och därmed för löne- och prisbildningen släppte. Liknande devalveringsspiraler har också förekommit i Norge och Finland Honkapohja m.fl.; Steigum, bil.. Att dessa trovärdighetsproblem dröjde sig kvar under hela perioden efter devalveringen 1982 syns indirekt i Diagram 2.1, visar att

som den inhemska lönekostnadsinflationen inte förrän år 1992 kommer under

ner infla-tionsmålet. Senare tids forskning har också tagit fram direkta mått på

mer växelkursens trovärdighet, klart visar att det rådde devalveringsförvänt-

som ningar de finansiella marknaderna under hela perioden från 1982 och framåt

Svensson 1992.

Finanskrisen sammanhänger med felslagna förväntningar hos aktörer på fastighets- och finansmarknaderna. Både fastighetsköpare och långivare tycks ha föreställt sig att fastighetsprisema skulle fortsätta att stiga snabbt. Bakom den föreställningen låg sannolikt tron på fortsatt högkonjunktur med goda företagsvinster och stor efterfrågan på kontorslokaler, hög inflation, ett skattesystem som även i framtiden skulle upplåning och placering i reala tillgångar

gynna och som ett resultat av detta en låg realränta efter skatt. Avregleringen

av kreditmarknaden i mitten 1980-talet gjorde det plötsligt möjligt att på

av agera basis av sådana förväntningar, dvs. att låna för att köpa eller bygga fastigheter.

När dessa förväntningar slogs i spillror i början l990-talet fastighets-

av var och finanskrisen ett faktum. Plötsligt visade det sig att myndigheterna tog inflationsbekämpningen allvar, att skattesystemet lades och att fastig-

om hetsskatterna höjdes just då fastighetsmarknaden började vända nedåt. Den extremt kraftiga konjunkturnedgången gav dessutom ett drastiskt fall i efterfrågan på kontorslokaler och fastigheter.

Dagens fastighets- och finanskris beror alltså i hög grad på ekonomiskw politiska åtgärder. Men till krisen bidrog säkerligen också bristande erfarenhet bland aktörer på fastighets- och finansmarknaderna hur arbetar i

om man en

30 Stabilitet

oreglerad kapitalmarknad; framför allt tycks det ha brustit i riskbedömning och

infonnationssystem.

Dagens kris

En viktig skillnad mellan de två tidigare kostnadskrisema och 1990-talets kostnadskris att de förra möttes med avsevärt industristöd och ökad offentlig

var sysselsättning. När produktion och sysselsättning började falla under 1990 och 1991 skedde däremot ingen sådan anpassning. I stället ledde sysselsättningsminskningama i industrin till minskande förvärvsverksamhet, ökande arbetslöshet och så småningom ökande AMS-åtgärder. En annan skillnad i de tidigare kostnadskrisema att devalveringama kom relativt snabbt, och eller

var mer mindre frivilligt. Under 1990-talets kostnadskris höll däremot Riksbanken fast vid växelkursåtagandet. Denna icke-ackommodationsstrategi flera fronter bromsade till slut kraftigt inflationen och kapacitetsutnyttjande och syssel-

upp sättning föll drastiskt. Den svenska utvecklingen därefter har många drag gemensamt med det hände några år tidigare i Norge och i Finland I-Ionka-

som pohja m.fl.; Steigum, bil.. Den svenska krisen förstärktes av den ökning i sparkvoten som följde i skattereformens spår. Kostnadskrisen i industrin övergick till en allmän kris som visade sig överallt i ekonomin. sysselsättningen rasade med tidigare otänkbara 8-9 % på bara två år och visar fortfarande inte några tendenser till återhämtning. Sverige har därmed för första gången sedan 1930-talet hamnat i en verkligt allvarlig arbetslöshetskris. Konkursbenägenheten steg och fastighetsprisema föll ett sätt som inte skådats sedan mellankrigstiden, vilket är bakgrunden till den krisen i fmanssektom. Vi vet också att

grava de offentliga finanserna försämrades mycket snabbt: det offentliga finansiella sparandet föll med närmast osannolika 180-200 miljarder kronor motsvarande 13-14 % bruttonationalprodukten på bara år. Även detta är historiskt och

av tre internationellt unika tal OECD 1992. Det unika med dagens kris är att alla sektorer drabbats samtidigt. Detta förklarar varför krisen blivit så djup.

Efter den europeiska valutaoron under sensommaren och hösten, flera vågor

stora valutautflöden, hårdnackat motstånd från Riksbanken och ett par krisav paket i samarbete mellan regering och opposition blev trycket till slut övermäktigt. På eftermiddagen den 19 november 1992 meddelade Riksbanken att kronan lämnats att flyta på valutamarknaden. Den inhemska kostnadskrisen vid

övervärderad valuta löstes därmed och övergick i en inhemsk efterfrågekris. en Vi återkommer till denna i avsnitt 2.3.

Stabilitet 31

Flytande växelkurs

Kronan kan väntas flyta ett bra tag framåt, skäl vi förklarar nedan. Det

av som

betyder att den kortsiktiga handlingsfriheten i penningpolitiken har återupp-

rättats. Riksbanken har möjlighet att styra de korta räntorna och därigenom

nu påverka efterfrågeläget i ekonomin. Men frågan är hur denna handlingsfrihet skall brukas. En fast växelkurs är ett klart uttalat s.k. interrnediärt mål för penningpolitiken. Det bakomliggande målet är att begränsa den inhemska inflationen till den råder i utlandet. Vid flytande växelkurs måste på

som man något annat sätt specificera målet för penningpolitiken för att på ett konkret sätt

kunna diskutera stabiliseringspolitiken.

Ett enkelt tankeexperiment illustrerar problemet: Hur hade den makroekonomiska utvecklingen blivit Sverige från 1970-talets början till i dag valt

om att låta kronan flyta För att experimentet skall meningsfullt antar vi att den

vara ekonomiska och politiska miljön i övrigt varit precis densamma. I linje därmed antar vi också att det slutliga målet för penningpolitiken skulle varit ett inflationsmål på samma ambitionsnivå den fasta växelkursen innebar, dvs.

som ca 8 % under 1970-talet och ca 4 % under l980-talet.

En första fråga är hur ett scenario där dessa mål infriats skulle sett ut. Att uppfylla ett inflationsmål över längre period kräver definitionsmässigt

en en icke-ackommoderande penningpolitik, i den meningen att likviditeten i ekonomin måste utvecklas i överensstämmelse med inflationsmålet. Detta gäller i alla fall på några års sikt, även kortsiktiga avvikelser för motverka

om att

tillfälliga störningar av ekonomin är fullt möjliga. En sådan uppläggning

av

penningpolitiken förutsätts i läroboksmodellen för stabiliseringspolitik under

flytande växelkurs och hög kapitalrörlighet Krugman Obstfeld 1991. Det har också i stort varit den tyska och schweiziska uppläggningen penning-

av politiken Genberg, bil..

Med en icke-ackommoderande penningpolitik får finanspolitiken betydligt.

, svagare effekter på efterfrågan. Den högre efterfrågan på likviditet vid

en expansiv finanspolitik tillgodoses då inte Riksbanken, vilket driver

av upp realräntan. Detta ger i sin tur starkare kronkurs. Räntestegringen och

en apprecieringen av växelkursen dämpar båda efterfrågan på svenska och

varor motverkar därför expansionen på och arbetsmarknaden. Om över-

varu- en hettning på arbetsmarknaden uppkommer något annat skäl, och lönerna

av börjar stiga snabbt, kommer det ökade inflationstiycket att försvaga kronkursen. En icke-ackommoderande penningpolitik innebär att Riksbanken då måste höja räntan for att strama ekonomin, motverka deprecieringen och dämpa infla-

tionstrycket.

Konkret skulle en sådan penningpolitik ha krävt att Riksbanken mött den expansiva finanspolitiken och löneinflationen under 1974-1976 och l980-talets senare hälft med högre räntor, lett till appreciering kronan. Om

som en av

32 Stabilitet

riksbankens politik varit trovärdig, borde insikten om att någon ackommodation inte skulle komma ifråga också ha gett ett ankare för intlationsförväntningarna och därmed hållit löneökningarna. Om den inte varit trovärdig hade resul-

nere tatet blivit arbetslöshet. l det framgångsrika scenariot får också förutsätta att finanspolitiken skulle ha blivit annorlunda: vetskapen om att en expansiv politik skulle driva realräntorna borde ha dämpat utgiftsexpansionen.

upp

1nslitutionernas roll

Hur troligt är detta lyckosamma scenario Det är lätt att peka ett antal tvivelaktiga förutsättningar. Den första gäller trovärdigheten för en anti-inflatorisk penningpolitik. Hade verkligen de sittande riksbankscheferna och riksdagsledamöterna i riksbanksfullmäktige under rådande politiska förhållanden haft kraft att föra penningpolitik tvärs mot en expansiv finanspolitik och

en

löneinflation överhettad arbetsmarknad Vår bedömning är att riksen en banksledningen, i sådan kollision mellan räntepolitik och inflationstrend,

en hade haft utomordentligt svårt att driva igenom de nödvändiga räntehöjningarna. I så fall hade uppenbarligen inflationsmålen snabbt förlorat sin trovärdighet och kronan deprecierats till följd det rådande inhemska inflationstrycket. Man kan

av

hävda att trovärdighetsproblemen riskerat att bli värre med flytande kurs, rentav eftersom den kortsiktiga handlingsfriheten varit större och trycket på Riksbanken att sänka räntan goda grunder kan förmodas ha varit starkt se vidare avsnitt 2.2.

Anta ändå, för argumentets skull, att Riksbanken verkligen haft trovärdighet, så att inflationsförväntningarna stämt med inflationsmålet. Hade då arbetsgivare och fackliga ledare, i olika sektorer och olika förhandlingsnivåer, haft kraft att hålla de årliga ökningarna den nödvändiga nivån 6 % under 1980-talet, även vid normala sysselsättningsnivåer Enligt vår mening är det långt ifrån

den svenska lönebildningen med starka, konfliktberedda och inbördes säkert att konkurrerande fackliga organisationer, och förhandlingar på flera nivåer, klarar

låga nominella löneökningar vid låg inflation Calmfors, bil.. av ens

Det tredje frågetecknet gäller finanspolitiken under en annan stabiliseringspolitisk regim. Hade verkligen partier och enskilda politiker inom minoritets- och koalitionsregeringarna, och i riksdagens budgetbehandling, under de senaste två decennierna haft kraft att hålla i de offentliga utgifterna så att systematiska överhettningar ekonomin kunnat förhindras Även här är ytterst tvek-

av

Som vi återkommer till i nästa avsnitt, är nämligen den svenska budgetsamma.

alldeles särskilt illa lämpad för att stå emot ett politiskt tryck processen utgiftsexpansion.

Försämringen det svenska penningvärdet och den sammanlagda försvag-

av ningen kronan under de senaste 20 åren hade därför knappast blivit

av —~

Stabilitet

mindre med flytande än med fast kurs, större. Givet produktivitets-

snarare utvecklingen, skulle troligen trenden i produktion och sysselsättning blivit ungefär densamma, även kostnadskrisema antagligen blivit mindre drastiska.

om

Denna hypotetiska diskussion står i god överensstämmelse med den vetenskapliga litteraturen, har haft svårt att empiriskt identifiera några

som systematiska skillnader i realekonomiska variabler mellan olika växelkursregimer.

Kontentan av vårt resonemang är att den svenska inflationsprocessen styrts

av vissa fundamentala institutioner på arbetsmarknaden och i den penning-

politiska och fmanspolitiska beslutsprocessen incitamenten för de

- samt av individer och organisationer verkat inom institutionemas Som

som ramar. påpekat förändrades den ekonomiska och politiska miljön vid 1970-talets början på ett antal viktiga punkter. Detta ställde de existerande institutionerna infor

nya problem de inte förmådde hantera. Deninstitutionella trögheten vid änd-

som

rade förutsättningar är alltså, enligt vår mening, viktig förklaring till de två

en senaste decenniemas makroekonomiska problem.

2.2¶Institutioner och för ökad

Spelregler stabilitet

Stabiliseringspolitiken på lång sikt

Vårt resonemang mynnar ut i tesen att de svenska institutionerna inte har

satt de ramar som är nödvändiga för att hålla inflationen till rimlig kostnad.

nere Om man accepterar denna tes, skulle kunna dra slutsatsen vi f°ar den

man att inflation vi förtjänar. Det skulle kanske frestande att säga det då

vara att är lika bra att släppa inflationen och minimera dess skadeverkningar på

upp pro-

duktion och sysselsättning kontinuerlig deprecieringspolitik. Detta

genom en är ungefär vad de amerikanska ekonomema i den s.k. Brookingsrapporten förordade för några år sedan. Men vi att sådan slutsats är onödigt defai-

menar en tistisk. Dessutom skulle de kostnader varit förenade med nedväxlingen

som av inflationen vara bortkastade; vi skulle kanske behöva betala liknande kostnader en gång till i framtiden. Vi tror också att det finns betydande politisk

en samsyn kring vikten av en låg inflation. Det faktiskt den sittande socialdemokratiska

var regeringen som formulerade och inledde den icke-ackommodationspolitik

som den tillträdande borgerliga regeringen sedan fullföljde. Vidare lyckades de två politiska blocken under hösten 1992 sig två långtgående krispaket i

ena om syfte att försvara den fasta växelkursen. Och i januari 1993 formulerade enig

en

riksbanksfhllmäktige ett långsiktigt inñationsmål 2 %.

Om vi tar målsättningen om låg inflation på allvar är i stället slutsatsen från föregående avsnitt att vi behöver förändra institutionerna för

att permanent

2 13-0148

34 Stabilitet

hålla kvar på låg nivå och samtidigt upprätthålla god syssel-

inflationen en en

sättning. I nästa avsnitt diskuterar vi sådana förändringar. I enlighet med rapportens uppläggning diskuterar vi först principerna för en utveckling på lång sikt; de omedelbara och svåra problemen i samband gynnsam med infasningen från dagens allvarliga situation sparar vi till nästa avsnitt.

Lönebildning och inflation

Vi har visat hur penningpolitik och finanspolitik spelar viktig roll för att en uppnå stabil makroekonomisk utveckling. Slutsatsen var att det ligger ett en stort de institutioner ytterst handhar de penning och finansansvar som politiska instrumenten, nämligen Riksbanken respektive regering och riksdag. Men dessa kan inte ta hela ansvaret, vare sig för inflationstakt eller organ sysselsättning. Lönebildningen vi redan framhållit, strategisk både för är, som inflationen och för arbetslösheten. Det är viktigt att komma ihåg att lönerna utgör 80 % nationalinkomsten. Tillgänglig empirisk forskning tyder att ca av kostnadsökningar spiller över i prisökningar även i den utlandskonkurrerande sektorn. Som vi närmare utvecklar i kapitel 3 är dessutom en mycket stor del den svenska ekonomin skyddad mot konkurrens. I denna skyddade sektor är av motståndet svagt mot att höja priserna, och löneökningar slår mer eller mindre

automatiskt igenom i prisökningar genom s.k. påslagsprissättning.

Som vi redan antytt kräver lägre löneutveckling inte bara att vi får ner en inflationsförväntningama i nivå med inflationsmålet. Det ställs också stora krav på löneförhandlingarnas organisation, framför allt när det gäller det antal nivåer på vilka förhandlingar sker central nivå, branschnivå och företagsnivå. I litteraturen är det omstritt huruvida de årliga nominella löneökningarna blir större eller mindre vid centrala eller vid lokala förhandlingar Calmfors, Holmlund, bil.. Däremot är det sannolikt att förhandlingar två eller tre nivåer större total löneökning än förhandlingar en nivå, eftersom förger handlingar viss nivå lägger ett golv för uppgörelsema lägre nivåer. en Visst stöd för denna tanke finns i Diagram 2.2. Som framgår av diagrammet ökade lönerna med 8-9 % flertalet år under såväl 1960-talet 1980-talet som den stora skillnaden i produktivitetsökning både mellan de två decennierna trots och mellan enskilda år. Eftersom det är svårt att avlägsna förhandlingarna på företagsnivå, får räkna med att förhandlingar på två nivåer i praktiken man innefattar företagsförhandlingar samt att förhandlingar på enda nivå sker just en i det individuella företaget. Tyskland har dock en speciell variant i och med att arbetsgivaren har huvudansvaret för lönebildningen på företagssidan, sedan förhandlingar skett på branschnivå. Nu har staten inte och bör inte heller ha mer än mycket begränsade - — möjligheter att påverka förhandlingssystemet den privata delen av arbets-

Stabilitet

marknaden. Dock har ett flertal regeringar i Sverige förmått partema att förhandla på central nivå, i samband med olika inkomstpolitiska försök.

En decentralisering av lönebildningen ligger också, närmare utvecklas i

som kapitel i linje med företagens förändrade organisation. Självständiga arbetsuppgifter spelar allt större roll inom företagen, därmed blir alltmer lika

som marknader. Kommendering av människor ersätts med incitament, vilket förutsätter differentierade löner, endast kan sättas inom företaget. Staten kan

som

underlätta en decentralisering av löneförhandlingama att avstå från

genom inkomstpolitiska försök. Detta medför knappast någon påtaglig kostnad, eftersom samstämmiga svenska och internationella forskningsresultat pekar på att inkomstpolitik lång sikt är en i stort sett verkningslös metod att bekämpa inflationen.

I någon mån kan en förändring i förhandlingssystemet på den statliga sidan bidra till att decentralisera löneförhandlingama på den privata sidan detta

om anses önskvärt. Oavsett styrkan denna effekt, vi ändå att det är önsk-

av anser värt att förändra det offentliga löneförhandlingssystemet i riktning mot

att ge ramanslag för löner, med detaljerade förhandlingar i enskilda myndigheter. En sådan förändring är antagligen nödvändig för att bättre lyckas med de försök som skedde under 1980-talet att skapa nominella utgiftstak för lönesumman i paritet med inflationsmålet s.k. cash limits. Tanken bakom sådana tak, både

för de statsanställdas löneökningar och för statsbidragen till kommunerna,

är att skapa ett slags efterfrågekurva för arbetskraft på myndighetsnivå, det

genom att vid höga nominella löner eventuellt inte finns för oförändrat antal

pengar ett anställda.

Lönebildning och sysselsättning

Lönebildningen är också avgörande för vad händer med sysselsättningen,

som eftersom lönen är priset arbetskraft och efterfrågan på arbetskraft faller med ökad reallön. Arbetsmarknadens parter har därför under normala förhållanden ett avgörande ansvar för sysselsättningen.

När det gäller de rättsregler arbetsrätten påverkar lönebildning och

som arbetslöshet är statens ansvar stort. Problemet är att i och för sig välmoti-

en

verad trygghetslagstiftning tenderar att öka förhandlingsstyrkan i löneförhand-

lingama för dem som redan har jobb, s.k. insiders på arbetsmarknaden, i förhållande till dem inte har jobb, s.k. outsiders. De förra kan sina

som pressa upp löner ytterligare utan att förlora sina jobb. Det gör det mindre sannolikt än eljest att outsiders får jobb.

Staten har ett stort också när det gäller vilken ersättning utgår till

ansvar som individer vid arbetslöshet eller AMS-verksamhet. Ju högre ersättningsnivåema är desto mer kan räkna med att lönerna drivs eftersom den förväntade

man upp,

36 Stabilitet

alternativa inkomsten då blir högre. En sänkt ersättningsnivå bidrar därför till lägre arbetslöshet.

Andra förslag för att förhindra löner som leder till stor arbetslöshet är att löntagarna och arbetsgivarna själva får bära en större del av kostnaderna än i dag för arbetslöshet via egenavgifter och arbetsgivaravgifter i arbetslöshetsförsäkringen. Vid förhandlingar branschnivå bör man dessutom kunna öka motståndet mot arbetslöshetsskapande lönehöjningar genom att avgifterna differentieras med avseende på avtalsområde. Tanken bakom detta är att öka motståndet mot löner leder till större arbetslöshet hos de avtalsslutande

som parterna att göra avgifterna avhängiga av risken för arbetslöshet Calm-

genom fors, bil.. En sådan ordning utesluter naturligtvis inte en viss omfördelning mellan olika A-kassor av fördelningsskäl. Vi stöder en förändring av regelsystemet i dessa riktningar i de fall förhandlingar sker på branschnivå. Vid löneförhandlingar på företagsnivå får man däremot lita till företagets rädsla för förlorad konkurrenskraft och den anställdes rädsla att förlora jobbet som återhållande kraft i löneförhandlingar.

På längre sikt kan också tänka sig ett helhetsgrepp arbetslöshetsför-

man säkringen och arbetsmarknadspolitiken. I ett sådant system skulle olika konkurrerande försäkringsgivare kunna spela en viktigare roll, inte minst när det gäller att återföra arbetslösa till arbete. Tanken är att försäkringsgivama skulle ha ett intresse att de arbetslösa utbildas och omskolas för att öka chansen för

av

jobb. Detta förutsätter dock att avskaffar arbetslöshetskassornas nuvarnya man ande monopol Calmfors, bil.. Vi menar att dessa förslag är värda att överväga.

Penningpolitikens långsiktiga inriktning

En helt avgörande förutsättning för att hålla nere den genomsnittliga inflationstakten är att penningpolitikens långsiktiga uppläggning är förenlig med en låg inflation. Något annat långsiktigt mål för penningpolitiken är inte heller möjligt. En icke förväntad penningpolitisk åtgärd kan få reala effekter på produktion och sysselsättning kan ligga kvar under ett antal år, det s.k.

som persistensproblemet. Men verkningarna av en systematisk och förväntad expansiv politik begränsar sig till pris- och lönenivån. Konkret betyder detta att en systematisk expansion av likviditeten måste undvikas under flytande växelkurs,

systematisk och förväntad devalveringspolitik bör und-

samma sätt som en vikas vid fast växelkurs. Dock är det lättare sagt än gjort att etablera ett trovärdigt ankare för inflationsförväntningarna. Som vi visade tidigare i kapitlet, råkade försöken att bedriva låginflationspolitik i Sverige via en fast växelkurs under de senaste två decennierna ut för betydande trovärdighetsproblem. För att råda bot sådana problem är den naturliga vägen att försöka åstadkomma en starkare bindning för låginflationspolitiken.

Stabilitet

En möjlighet som diskuterades efter devalveringama 1981-1982 att för-

var söka nå anslutning till EG:s valutasamärbete EMS; möjligheten för icke EGländer att delta i samarbetet stod i princip öppen i EMS-avtalet från 1978. Fördelen gentemot en ensidig bindning kronan mot valutakorg skulle

av en vara dubbelt. För det första skulle det vara fråga ömsesidig förpliktelse:

om en förändringar av valutakursen skulle diskuteras med övriga EMS-deltagare,

som i gengäld skulle vara förpliktade att lämna kortsiktigt stöd till den svenska kronan. För det andra skulle en bindning till EMS’ nätverk bilaterala kurser

av tvinga fram en anpassning av Sveriges räntor och inflationstakt till de lägre nivåerna i EMS-ländema, speciellt Tyskland. Åren 1983-1987 närmare sig också de övriga EMS-ländemas inflationstakt och korta räntor den tyska nivån Svensson, 1989.

Vissa skeptiker i den internationella debatten Giavazzi Giovannini, 1989 pekade dock på att stabiliteten inom ett valutasarnarbete där kursändringar är möjliga förutsätter fortsatt reglering kapitalrörelsema. Utvecklingen i

en av EMS efter de avregleringar som skedde under 1980-talet speciellt efter 1988

-

tycktes i några år ge en annan slutsats: de friare kapitalrörelsema verkade — snarast ge en större bindning av valutakursema. Då det från 1990 ställdes i utsikt att medlemmarna skulle röra sig valutaunion under andra halvan

mot en av 1990-talet, minskade ränteskillnadema ytterligare mellan EMS-ländema.

Den stora valutaoron under hösten 1992 till sist skeptikema rätt. Efter

gav fem och ett halvt år utan några kursjusteringar blev prisnivåema i EMS-ländema så olika att det inte längre var trovärdigt att undgå justeringar valutakursema.

av Recessionen under 1991-1992 gjorde det alltmer kostsamt för rad länder att

en anpassa sina räntor till tysk nivå. Samtidigt började många att tvivla på valutaunionens framtid i och med svårigheterna att ratificiera Maastricht-avtalet.

Att knyta kronan till ecuzn i maj 1991 var ännu ett försök att skapa trovärdighet for den fasta växelkurspolitiken. Men detta misslyckades, och trovärdigheten fick en definitiv knäck när valutaunionen blev allt osäker under

mer sommaren 1992. Efter valutakrisen i september, när kronan försvarades med extrema räntenivåer, blev anknytningen ännu mindre förtroendeskapande, eftersom

en fjärdedel av valutorna i inte längre bundna några ömsesidiga

ecuzn var av kursförpliktelser. Ecu-ankaret släppte.

Mot den bakgrunden vill vi inte förorda försök att skapa starkare bindning

en av den svenska penningpolitiken genom en ensidig svensk anknytning till

en eller flera EMS-valutor utan några institutionella förordningar i övrigt. Visserligen har Österrike lyckats i sin politik knyta sin valuta till D-marken. Men

att de institutionella förhållanden i Österrike bl.a. då det gäller centralbankens ställning och lönebildningena är annorlunda än i Sverige Genberg, bil.. Fördelarna med en ensidigt deklarerad fast växelkurs är i dag antagligen små eller obefintliga, då risken för återkommande valutakriser inom EMS består. Sådana kriser kan, som vi vet, föra med sig extrema räntor och stora samhällsekonomis-

38 Stabilitet

ka kostnader. I och med instabiliteten i EMS-systemet, är det svårt att hävda att det i dag existerar stabil mellanform mellan flytande växelkurs och valuta-

en union. Så länge det finns viss autonomi i penning- och finanspolitiken finns

en det alltid risk att politiken inte är förening med den fasta kursen och att

en valutaspekulation kan uppstå. Vid reala störningar, då en växelkursjustering faktiskt är motiverad, kan det dessutom vara svårt att nå enighet om en sådan. Detta illustrerades på ett dramatiskt sätt inom EMS, när man inte kunde nå enighet att skriva upp D-marken efter Tysklands återförening.

om

Det är också tvivelaktigt huruvida medlemskap i ett valutasamarbete med fasta

justerbara kurser verkligen kan en lämplig förberedelse till ett men ses som eventuellt senare deltagande i en valutaunion. Detta gäller kanske speciellt ett land ett antal gånger har tvingats ge upp sin fasta växelkurs och som ännu

som inte ändrat på de institutionella förhållanden som bidragit till detta.

Det är i detta perspektiv man skall se vår ståndpunkt att Sverige i framtiden bör försöka återskapa förtroendet för sin valuta och sin ekonomiska politik

ett antal inhemska ekonomiska och politiska reformer, snarare än att genom försöka gå genväg att återigen koppla ihop kronan med E1145’-

en genom valutorna.

Valutaunion

Möjligheten består att den valutaunion som skisseras i Maastricht-avtalet realiseras i framtiden, eventuellt bland en mindre krets EG-länder såsom Tyskland och Benelux-ländema, kanske också Frankrike, Danmark, Irland och EFTAlandet Österrike. De har alla redan närmat sig varandra avsevärt i inflationstakt och räntor, även de inte i alla avseenden uppfyller Maastricht-avtalets

om fmanspolitiska villkor. En sådan mindre union av etablerade låginflationsländer skulle kunna uppnå ett betydande förtroende för en låg och stabil inflationstakt. Å andra sidan är fördelen i form låga valutaväxlingskostnader och låg

av valutarisk mindre färre länder deltar i unionen. För Sverige, som bara

som har 40 % sin handel med denna mindre krets av länder, vore det från den

ca av synpunkten fördelaktigt att valutaunionen om den kommer blir ganska

— — omfattande.

Om valutaunionen realiseras och Sverige deltar vilket kommissionens

förslag andra områden skapar förutsättningar för blir det fråga om en

mycket stark bindning penningpolitiken. Att slutgiltigt låsa valutakursema

av och tid därefter införa europeisk valuta, betyder att alla deltagare

en en underordnar sig den europeiska centralbankens penningpolitik. Det innebär dels potentiella trovärdighetsvinster, dels att betydande transaktionskostnader och valutarisker försvinner. Men det innebär också förlust penningpolitisk

en av handlingsfrihet vid allvarliga störningar som drabbar Sverige, men inte de

Stabilitet

övriga länderna. Meningarna bland ekonomer är delade vinsterna ett

om av medlemskap är större än förlusterna; det kommer till beror i hög grad

svar man på hur man värderar risken för stora inhemska störningar. Våra reforrnförslag till förändrade spelregler och beslutsprocesser skulle dock reducera riskerna för allvarliga inhemska störningar.

Själva lutar vi därför slutsatsen att ett medlemskap i europeisk mynt-

en union vore positivt i förhållande till vår nuvarande situation åtminstone

- ur snäv penningpolitisk synpunkt. Men sammanflätningen

med andra aspekter av Sveriges relationer till EG gör en anslutning till eventuell valutaunion på

en EG-nivå till mer än en penningpolitisk fråga. Den blir i stället del ett

en av större paket. Med hänsyn till den stora osäkerhet trots allt råder valuta-

som om unionens framtid, deltagarkrets och tidtabell är det kanske ändå tillrådligt att skjuta på beslutet om att delta i valutaunionen till ett sent stadium förhand-

av lingama om EG-medlemskap.

En strategi som tar sikte på att etablera trovärdighet för en anti-inflationspolitik, med hänvisning till ett framtida inträde i valutaunion, har dock stor

en en svaghet. Eftersom förekomsten union inte är något vi kontrollerar själva,

av en

så kan förutsättningarna plötsligt ryckas bort. Den svenska ecu-kopplingen år

1991 är ett talande exempel. Den kan ett försök att självmant ta på

ses som en tvångströja i samband med ansökan om EG-medlemskap: inträdeskraven till den framtida ekonomiska och monetära unionen skulle få devalveringar att framstå som mycket kostsamma. Men tvångströjan blev plötsligt mycket rymligare när unionen blev mindre trolig.

Riksbanksreform

De förslag till en riksbanksreform som förekommit i debatten bygger på försök att stärka de inhemska institutionerna, än att söka trovärdighet från

snarare omvärlden. Riksbanksutredningen har nyligen lagt fram ett specifikt förslag i denna riktning SOU 1993:20. Den bärande tanken i förslaget är att delegera penningpolitiken till en centralbank, som är oberoende än dagens, och att

mer formulera ett mål för centralbankens verksamhet speciellt betonar pris-

som stabilitet. Men centralbankens ställning är ett flerdimensionellt begrepp,

som innefattar huvudmannaskap, utnämningsmakt, ansvarsförhållanden, mandatperioder, kontroll av de penningpolitiska styrmedlen, statens upplåningsmöjligheter, osv. I flera av dessa avseenden har den svenska Riksbanken, i förhållande till andra centralbanker, en oberoende ställning.

I andra avseenden är det dock tvärtom. Det gäller i synnerhet de korta

mandatperiodema i riksbanksfullmäktige, vilka dessutom är helt synkroniserade med riksdagens mandatperioder. Under stora delar efterkrigstiden fungerade full-

av mäktige mer eller mindre som en avdelning inom finansdepartementet, eller ett

40 Stabilitet

riksdagsutskott, och enligt tillgänglig information fattades en del centrala penningpolitiska beslut kortsiktiga grunder och som en del av en partipolitisk

En viss avpolitisering har visserligen skett under de allra senaste åren, process. i och med avvecklingen kreditmarknadsregleringarna, brottet med den tidig-

av

traditionen att utnämna enbart riksdagsman till fullmäktige, samt regeländare ringarna 1989 riksbankschefen utses inte längre av regeringen utan av fullmäktige och för fem år i stället for tre. Vi anser, i likhet med Riksbanksutredningen, att det är önskvärt att fortsätta att skapa förutsättningar för en större kontinuitet och långsiktighet i penningpolitiken på visst avstånd från dagspolitiken. Detta kan åstadkommas avsevärd förlängning av fullmäkti-

genom en

mandatperioder och ett rullande tillsättningsförfarande. ges

Vi stöder också andra punkter i utredningens förslag. Det är betydelsefullt att sätta på pränt politisk samsyn vikten av låg inflation genom att lagstifta

en Riksbankens övergripande uppgift att värna om penningvärdet. En stor och växande statsskuld kan näring inflationsförväntningar, som bygger

ge misstanken att staten till slut kan komma att försöka lösa problemet med statsskulden att inflatera bort den se vidare nedan. För att minska denna

genom risk bör man eliminera statens nuvarande möjligheter att låna i Riksbanken och därmed tvinga fram en mindre inflatorisk penningpolitik. Riksbanksledningens ansvar markeras genom att den regelbundet och offentligt redogör för och motiverar sin uppläggning av penningpolitiken inför riksdagen och dess utskott.

Utredningens förslag har stöd både i nyare ekonomisk teori och i praktisk erfarenhet. Teorin betonar hur kortsiktig handlingsfrihet i penningpolitiken, tillsammans med ett tryck att expandera ekonomin genom räntesänkningar eller devalveringar, kan generera alltför expansiv politik både i genom-

en —~ snitt och vid fel tillfällen. Enligt teorin kan centralbankens politiska huvudman öka den långsiktiga bindningen till en anti-inflationspolitik, och därmed förbättra trovärdigheten, just att delegera ansvaret för penningpolitiken till

genom

institution som står en bit ifrån politiken. Beslutsfattarna inom denna instien tution bör ha ett väldefinierat mål for sin verksamhet och ställas till svars for hur väl de lyckas uppfylla målet.

Erfarenheterna, speciellt under de senaste två decennierna, tyder också på att de länder lyckats bäst med att bekämpa inflationen i allmänhet också har

som självständiga centralbanker som betonar pristabilitet. Dessa länder har inte lyckats sämre än andra när det gäller att klara sysselsättningen. Riksbanksutredningens huvudtext och bilagor innehåller en utförlig redogörelse både för teori och erfarenheter.

En delegering till oberoende riksbank med tydlig målformulering går också

en utmärkt att återföra till den grundläggande principen om en tydligare ansvarsförhållande mellan staten och dess myndigheter som diskuterade i kapitel l och tar upp ytterligare i kapitel Men tanken en mer oberoende centralbank kan

Stabilitet

realiseras på ett framgångsrikt sätt bara om den är väl förankrad i politik och allmän opinion.

Penningpolitik på kort sikt

Allt detta gäller penningpolitikens institutionella En viktig fråga

ramar. annan är hur den kortsiktiga handlingsfriheten i penningpolitiken skall utnyttjas för att bäst befrämja en stabil makroekonomisk utveckling. Som vi påpekade i avsnitt 2.1 är frågan om kortsiktig räntestyming egentligen aktuell bara så länge vi har en flytande växelkurs.

Mera specifikt gäller frågan i hur hög grad Riksbanken i sin kortsiktiga penningpolitik bör ta hänsyn till sysselsättning, konkurrenskraft och andra realekonomiska variabler när ekonomin drabbas olika störningar. Ett exempel

av på troliga störningar är de fluktuationer i växelkursen visat sig uppkomma

som i länder med flytande växelkurs till följd tillfälliga kapitalflöden,

- av spekulativa bubblor eller andra skift de finansiella marknaderna.

Så kan t.ex. en kraftig appreciering av kronan försämra lönsamheten och hota sysselsättningen i den konkurrensutsatta sektorn. En sådan recessionsimpuls tenderar att minska inflationstrycket i ekonomin, effekt förstärks prisfall på importerade

en som av varor. I detta fall pekar hänsynen till realekonomin håll hänsynen

samma som till den långsiktiga prisstabiliteten, nämligen att lätta på penningpolitiken

genom att sänka de korta räntorna så att apprecieringen motverkas. Men problemet kan bli besvärligt om det fordras mycket kraftig intervention för att återställa

en konkurrenskraften. Schweiz har vid något tillfälle drabbats detta dilemma

av Genberg, bil..

.

Vid andra störningar kan konflikten mellan de olika målen bli värre. Låt

oss tänka oss att konkurrenskraften försämras av samma skäl under 1970-talet,

som nämligen att lönerna ökar avsevärt snabbare än vad den relativa produktiviteten och den utländska inflationen egentligen legitimerar. I detta läge kräver inflationsmålet att Riksbanken går emot kraven på att ackommodera via lägre räntor och depreciering, och i stället höjer räntorna för att få stopp på den begynnande inflationen. Annars riskerar Riksbanken att inflationsmålet förlorar sin trovärdighet, vilket i sin tur skulle öka sannolikheten för lönestömingar skall

att nya inträffa, vilket skapar krav på expansiv politik, Detta exempel under-

nya osv. stryker ytterligare hur viktigt det är att lönebildningen fungerar. Dessutom visar det på vikten av ett stabilt ankare för de medelfristiga inflationsförväntningarna. Erfarenheten visar att länder Tyskland och Schweiz, med starka inhemska

som institutioner och ett grundmurat track record för sin låginflationspolitik, kortsiktigt kunnat ta realekonomiska hänsyn för politiken utan att för den skull äventyra sitt långsiktiga förtroende. Så t.ex. har Bundesbank i varje lågkonjunktur sedan mitten av 1960-talet ganska snabbt sänkt den korta räntan med 4-5

42 Stabilitet

procentenheter. Länder England, utan stark centralbank, och med varier-

som ande inflationshistoria, har däremot sämre klarat av sådana manövrer Bemanke

Mishkin 1993; Genberg, bil..

Statsskuld och inflation

Det är viktigt att långsiktig finans- och penningpolitik harmonierar. För en stabil makroekonomisk utveckling i framtiden är det nödvändigt att bromsa den snabba försämring under senare år inträffat i de offentliga finanserna. En

som växande skuldsättning för staten och den offentliga sektorn som helhet minskar nämligen handlingsfriheten i finanspolitiken och har redan gjort det på ett

destruktivt sätt. Men sådan utveckling ökar också risken för att framtida

en regeringar skall välja den politiskt enklaste lösningen på statsskuldsproblemet, nämligen att försöka urholka skuldens realvärde med hjälp av hög inflation. Det räcker med att inhemska och utländska iakttagare börjar misstänka att en sådan utveckling hotar i framtiden för att de långsiktiga inflationsförväntningama skall skjuta i höjden, vilket snart visar sig i en höjning av de långa obligationsräntoma. Den italienska situationen under de senaste åren visar vilken bekym-

situation ett land med hög offentlig skuldsättning kan hamna mersam

Det skall genast tilläggas att Sverige i nuläget befinner sig långt ifrån en skuldkris. Speciellt om man ser till den samlade offentliga sektorn så befinner vi fortfarande bland de OECD-länder som har lägst skuldsättning. I själva

oss verket är det först under 1991-1992 som den samlade offentliga sektorn fått en finansiell nettoskuld OECD 1992. Men med ett offentligt finansiellt underskott, motsvarar 10-15 % av BNP går situationen snabbt utför. Det är

som därför ett absolut krav att i god tid före sekelskiftet stabilisera den offentliga skulden så att den inte växer snabbare än BNP. En sådan Stabilisering av skuldkvoten kräver ett överskott i den samlade offentliga budgeten exklusive räntor

det s.k. primära budgetsaldot som balanserar räntebetalningama på den - utstående skulden, korrigerade för tillväxt. Antag att vi önskar stabilisera skuldkvoten på 45 % av BNP. Då krävs vid 5 % realränta och 2 % tillväxttakt i BNP att de offentliga inkomsterna överstiger utgifterna exklusive räntor med ungefär 20 miljarder kronor i dagens penningvärde. För innevarande år beräknas inkomsterna understiga utgiftema exklusive räntor med ungefär 160 miljarder kronor. Hela balansen på 180 miljarder kronor kräver naturligtvis inte besparingar eftersom budgetsaldot kommer att förbättras avsevärt, uppskattningsvis 75-100 miljarder kronor, när konjunkturläget väl blir mer normalt.

Vid vilken nivå man skall sikta på att stabilisera skuldsättningen är egentligen

inkomstfördelningen mellan nuvarande och framtida generationer. en fråga om Vi tar denna fråga i kapitel Vilket innehåll man vill ge besparingarna är

upp

politisk fråga, ett sådant ställningstagande borde vila en ordentlig en men

Stabilitet

analys av olika offentliga utgifter och inkomster. Vi tar dessa frågor i

upp kapitel I vilken takt man skall sikta på att avveckla de offentliga underskotten är en av de viktigaste stabiliseringspolitiska frågorna i dagsläget. Vi diskuterar den frågan i avsnitt 2.3.

Vi föreslår också en omläggning av statsskulden, på två sätt. Avsikten är att minska de framtida incitamenten att inflatera bort statsskulden, och därmed hålla tillbaka de långsiktiga inflationsfcirväntningarna redan i dag. För det första bör den redan inledda upplåningen i utländsk valuta fortsätta; det är nämligen bara realvärdet av statsskulden i kronor beror på den svenska inflationen. Vi

som delar inte den uppfattning som framförts att svenska staten under den närmaste tiden skulle ha några svårigheter att låna betydande belopp på den inter-

upp nationella kapitalmarknaden. Visserligen har de s.k. credit rating-

ett av instituten nyligen graderat ned svenska detta innebär på sin höjd

staten, men en marginell höjning av lånekostnaden i utländsk valuta.

För det andra föreslår vi att Riksgäldskontoret i uppdrag att finansiera

ges en del av sin nyupplåning i kronor med långa reallån, s.k. indexlån. Sådana indexerade statsobligationer skyddar placerama från real urgröpning via inflation.

en För ett antal aktörer på den svenska marknaden med långsiktiga placeringsbehov

vore indexobligationer antagligen ett mycket intressant placeringsalternativ.

Avsevärda volymer kan därför antagligen emitteras på sikt. Det finns vissa skattetekniska problem med indexlån, inte värre än att de kan hanteras

men

Lindgren 1992.

Båda dessa lånefoimer minskar statens nominella räntebetalningar under de närmaste åren. Lånen skulle också bli tämligen billiga för och därmed

staten för skattebetalarna marknaden är överdrivet pessimistisk regeringens

——om om och Riksbankens förmåga att hålla nere inflationen i framtiden. Genom att låna i utländsk valuta eller med indexerade instrument, och att verkligen hålla

genom nere inflationen, slipper staten då längre fram betala hela den deprecieringsrespektive inflationspremie som återspeglas i de höga svenska nominalräntoma.

F inanspol itiken

Det är också viktigt att finanspolitiken inte överhettar samhällsekonomin, såsom skedde flera gånger under 1970- och 1980-talen, eller driver fram stor arbetslöshet.

Enligt vår mening är det också viktigt att finanspolitiken, speciellt vid fast växelkurs, parerar stora förändringar iden allmänna eñerfrågenivån, oavsett

om dessa förändringar beror på åtgärder vidtagits statmaktema, eller de

som av om orsakas av störningar från utlandet eller från inhemsk sparbenägenhet. Ett intressant exempel är de drastiska variationema i hushållens sparkvot hushållssparandets andel hushållens disponibla inkomster sedan mitten 1980-talet:

av av

44 Stabilitet

först minskade hushållens sparkvot, med knappt 6 %, sedan ökade den igen med

10 %. Denna cykel i sparkvoten bidrog både till överhettningen av den ca svenska ekonomin under delen 1980-talet och till den kraftiga kon-

senare av junktumedgången under 1992 och 1993. Orsaken till den minskade sparkvoten

kombination statliga åtgärder avregleringen kreditmarknaden var en av - av utan samtidigt tillräcklig stor ändring av skattereglema och andra

en förändringar såsom ökade kapitalvärden ett antal viktiga tillgångar vilket i sin tur sammanhängde med avregleringen av kreditmarknaden. Likaså låg statliga åtgärder, främst 1991 års skattereform, bakom den ökade sparkvoten i början av 1990-talet.

Vi vill samtidigt framhålla att sannolikheten för en framgångsrik finjustering fine tuning den totala eflerfrfigenivén i samhällsekonomin med finans-

av politiska medel är liten. Det beror bl.a. på att möjligheterna att göra goda

för den period under vilken vidtagna åtgärder kommer att verka är prognoser mycket små. Möjligheterna är betydligt större att identifiera och rätta till en extrem överhettning som under senare delen av 1980-talet eller en extrem efterfrågenedgång under perioden 1992-1993. I sådana situationer är

som

risken betydligt mindre att åtgärderna hamnar i fel konjunkturläge. Svårigheterna att finjustera efterfrågan är alltså inte något starkt argument mot att försöka sig på att grovjustera den någorlunda snabbt om man nu kan skapa

-

majoritet i riksdagen för sådana finanspolitiska åtgärder. en

Reform av budgetprocessen

En långsiktig sanering de offentliga finanserna eller en ansvarsfull finans-

av politik under normala förhållanden kommer emellertid inte av sig själv.

mer

Finanspolitiken bidrog exempelvis till överhettningen av ekonomin i förspelet

till de tre kostnadskriser som tidigare omnämnts. Det fanns under l980-talet viss insikt problemen, däremot saknades de politiska förutsättningarna för

om men att skrida till handling. Minoritetsregeringar och korta valperioder försvagade den verkställande makten. Ju längre tiden gick, desto klarare framstod klyftan mellan författningens bokstav och dess realitet; regeringen skall enligt grundlagen för att styra riket, har i praktiken ofta saknat makt att

ansvara men genomföra de nödvändiga åtgärderna.

Internationella erfarenheter visar att det finns ett nära samband mellan finanspolitikens resultat och budgetprocessens utformning. Länder med en stram budgetprocess har vanligen även sunda statsfinanser. Allt pekar på att institutionella regler har stor betydelse för finanspolitiken. Vi föreslår ett antal förändringar i riksdagens och regeringens arbetsformer. Syftet är att förbättra parlamentarismens funktionssätt och att förstärka det politiska ansvaret för statens finanser.

Stabilitet 45

Vi föreslår att regeringens ställning stärks i förhållande till riksdagen, så att regeringen ökade möjligheter att uppfylla sin roll som styrande organ. ges Riksdagens främsta uppgift de allmänna riktlinjerna och, inte minst, är att ange att aktivt och kritiskt granska regeringens arbete. Dagens problem förvärras att regeringskansliet har en otidsenlig organisaav tion. Vi föreslår därför att departementsorganisation och interna samordningsmetoder till dagens krav på politisk handlingskrañ. Regeringen måste anpassas på ett tidigt stadium fasta för budgetarbetet. Statsrådsberedningen ange ramar och Finansdepartementet måste bli starkare i förhållande till fackdepartementen. Budgetdokumentet måste ändras så att faktiska inkomster och utgifter framträder tydligare. Vi föreslår också att riksdagens arbete förskjuts från detaljfrågor till övergripande principer. Utskottens indelning vidgas från snäva sektorsintressen till bredare ansvarsområden. Finansutskottets ställning stärks. Riksdagen har att antingen anta eller förkasta budgeten i sin helhet. Dessa förslag utvecklas närmare i kapitel

Förslag

Långsiktig stabiliseringspolitik

Låt kronan flyta i väntan anpassning till valutaunion inom EG:s en Vi inte att en ensidig fast växelkurspolitik är tillrådlig. ram. anser Ge Riksbanken ett långsiktigt prisstabiliseringsmål, ett större oberoende, men också större ansvar inför riksdagen. Stabilisera den offentliga sektorns skuldsättningi förhållande till BNP; . lägg också statsskulden mot långa indexlån och upplåning i om utländsk valuta. För att detta skall bli trovärdigt krävs program institutionella förändringar av det slag som beskrivs närmare i

kapitel

Finanspolitiken bör utnyttjas för att undvika grova avvikelser från . normalt kapacitetsutnyttjande och arbetsmarknadsläge. Liberalisera arbetsmarknadslagsstiftningen och sänk ersättnings- . nivåerna i arbetsmarknadspolitiska åtgärder för att skapa en mer flexibel arbetsmarknad klarar omställningen mellan branscher eller som regioner och en snabb sysselsättningsexpansioni konjunkturuppgångar.

Stabilitet

Staten bör avstå från inkomstpolitik central nivå och decentralisera

.

de statliga löneförhandlingama.

För att förbättra förutsättningarna för låg inflation råder vi arbets-

.

marknadens parter att begränsa förhandlingarna utgående löner till

om

en förhandlingsnivå, även om andra anställningsvillkor givetvis kan

förhandlas på högre nivå.

2.3¶Hur komma helskinnade kris

ur dagens

Stabiliseringspolitiken på kort sikt

Målkonflikter

I avsnitt 2.1 beskrev vi hur en inhemsk kostnadskris förstärktes

som av en internationell konjunkturavmattning snabbt utvecklades till inhemsk efter-

en frågekris i samband med fallande investeringar och konsumtion. Diagram 2.4 visar de olika efterfrågekomponentemas bidrag till tillväxten. Som vi

ser mattades exporten under 1990, medan den rent minskade under 1991. Den

av kraftigaste effekten av kostnadskrisen att investeringarna föll mycket kraftigt

var under 1991 och 1992 och förväntas falla ytterligare under 1993; 1991 bidrog

också fallande lagerinvesteringar till den negativa BNP-utvecklingen. Konsum-

tionen föll 1992 och kan väntas falla ännu under 1993 enligt samstämmiga

mer prognoser.

Deprecieringen av kronan sedan november 1992 får den positiva effekten svensk ekonomi att exporten ökar kraftigt under de närmaste åren och att den importkonkurrerande delen av svenskt näringsliv stimuleras kraftigt. Sverige kommer därmed att bli tudelad ekonomi, där den fjärdedel ekonomin

en av som verkar under internationell konkurrens expanderar kraftigt, de återstående

men tre fjärdedelama, produktion för hemmamarknaden, särskilt byggnadssektom, går kraftigt tillbaka.

Denna situation kan tyckas skapa ett idealiskt läge för expansiv

en mer penning- eller finanspolitik för att stimulera den nedpresssade inhemska efterfrågan. Eftersom det finns gott om lediga skulle expansion

resurser, en av investeringar och konsumtion inom landet inte nämnvärt hämma den utlandskonkurrerande sektorn. Men det finns två närbesläktade skäl varför inhemsk

en efterfrågestimulans är långt ifrån oproblematisk: budgetunderskottet och risken för ett återfall i hög inflation.

Stabilitet

Diagram 2.4 Bidrag till BNP-tillväxten

I I I I l I I I I I I 1981 1983 1985 1987 1989 1991 1993

bruttoinvesteringar lagerinvesteringar konsumtion export im BNP 2:2; Å [:] j

Källa: Konjunkturinstitutet och egna beräkningar.

En finanspolitisk expansion, som spådde budgetunderskottet ytterligare, skulle kunna ytterligare näring de långsiktiga inflationsförväntningama.

ge Slutsatsen är att eventuella kortsiktiga finanspolitiska stimulanser bör utformas

med så små negativa effekter som möjligt budgetunderskottet. Detta är en

utgångspunkt för våra förslag. Även när det gäller penningpolitiken existerar svåra målkonflikter. Om Riksbanken fortsätter att sänka räntan i förhållande till omvärlden kan kronan falla ytterligare, vilket förstärker den inflationsimpuls som träffar den svenska ekonomin. Dessutom förstärks tudelningen ekonomin: konkurrenskraften av förstärks ytterligare för den utlandskonkurrerande sektorn, samtidigt som den inhemska efterfrågan går än Detta olyckligt eftersom huvudproner mer. vore blemet i dag är den låga inhemska eñerfrågan. En snabb sänkning av de korta räntorna kan t.o.m. dra de långa räntorna om det uppstår förväntningar om upp ökad inflation i framtiden. Det betyder inte att de långa realräntorna skulle stiga. Men högre långa nominalräntor kan skapa likviditetsproblem hos vissa företag och hushåll; ett uppenbart exempel är bostadslån som har rörlig ränta eller när gamla långa lån måste omsättas. Detta skulle motverka den efterfrågestimulans tänkte sig. Mot dessa risker skall väga risken att en som man man fortsatt hög räntenivå ytterligare pressar ned den svenska konjunkturen och att

48 Stabilitet

fastighets- och finanskrisen förvärras. Detta skulle inte bara skärpa arbetslöshetskrisen utan också ytterligare öka budgetunderskottet; sådan politik

även en skulle kunna pressa upp de långa räntorna.

Den dystra slutsatsen av detta resonemang är att det inte finns några enkla lösningar i det läge som råder. Vad man än gör finns det stora risker att situationen förvärras.

Vilka åtgärder föreslår då för att mildra den akuta ekonomiska krisen, och för att fasa svensk ekonomi mot låg inflation och tillfredsställande sysselsättning Uppenbarligen är det frågan mycket svår bedömning och värdering

om en av vad som i dag är de allvarligaste riskerna: risken för inflation under den närmaste tiden, på grund av en ytterligare depreciering, eller risken för att arbetslösheten fördjupas och förlängs i en riktning mot finsk situation med

en en kombination av massarbetslöshet och risk för skenande arbetslöshet och inflation längre fram.

Vi menar att det är risken för ytterligare stor ökning arbetslösheten

en av som i dag är den allvarligaste. Det beror inte bara på att dagens höga arbetslöshet är ett ytterst allvarligt ekonomiskt och socialt problem Janlert Meidner 1992, utan också riskerna för att fastnar i hög långtidsarbetslöshet, med alla de samhällsproblem som hänger samman med detta. Frågan är därmed hur arbetslöshetsproblemet skall kunna mildras och lång sikt lösas utan att

—- — äventyra de viktiga målen att få stopp statsskuldens ökning och att undvika en återgång till hög inflation i intervallet 5-10 % eller ännu

mer.

Åtgärder för Ökad handlingsfrihet

De åtgärder vi föreslog i avsnitt 2.2 framstår i detta ljus speciellt viktiga.

som Eventuella finanspolitiska stimulanser i dag blir nämligen lättare att vidta

om man kan öka trovärdigheten för att budgetunderskotten verkligen kommer att avlägsnas under de närmast kommande åren. Det finns flera olika sätt att bidra till sådan trovärdighet: att genomföra de reformer regelsystemen och besluts-

av formerna i den offentliga budgetprocessen som beskrivs i avsnitt 2.2 och i kapitel En annan viktig åtgärd är dessutom att redan nu besluta framtida

om nedskärningar av offentliga utgifter; återkommer till frågan avvecklingen

om av budgetunderskottet nedan. Våra förslag till förändring statsskuldens

av sammansättning i avsnitt 2.2 kan på samma sätt bidra till ökad handlingsfrihet

en i nuläget.

Också för penningpolitiken blir handlingsutrymmet i dag förtroendet

större om för den långsiktiga politiken kan stärkas; påpekade i föregående avsnitt

som kan Bundesbank genomföra kraftiga räntesänkningar under lågkonjunkturer utan att för den skull misstänkas ha gett kampen mot inflationen. Det betyder

upp att ett klart uttalat och brett politiskt stöd för en reform som ökar Riksbankens

Stabilitet

självständighet inte bara bidrar till långsiktig stabilitet utan också blir viktig

en förtroendeskapande åtgärd på kort sikt. Sådana trovärdighetsskapande åtgärder ökar möjligheterna att sänka räntorna utan att kronan deprecieras ytterligare. De kan, särskilt i kombination med europeisk räntesänkning, göra det lättare för

en Riksbanken att hjälpa Sverige ur den djupa lågkonjunkturen.

Vägen krisen: Penningpolitiken

ur

Vad kan penningpolitiken åstadkomma för att mildra den akuta krisen Vi råder Riksbanken att fullfölja sin strategi att successivt sänka den korta räntan, och att avläsa vad som händer med växelkursen, räntomas tidsstruktur den s.k. avkastningskurvan, löne- och prisinflationen och inflationsförväntningama. För att vi inte skall fastna i dagens höga penningsmarknadsränta och förvärra lågkonjunkturen anser vi att räntesänkningama bör fortsätta så länge inget ytterligare dramatiskt händer med den långa räntan eller med kronkursen.

Hittills måste man säga att denna strategi med successivt sänkta räntor har varit framgångsrik i den meningen att även förväntade framtida korta räntor flera år framåt verkar ha gått ner. Det illustreras Diagram 2.5 vilket visar ett

av antal s.k. terminsräntekurvor. Terminsräntoma kan tolkas som förväntade framtida korta räntor vid olika tidpunkter. Det är tydligt att under de

marknaden

senaste månaderna väntat sig sänkta korta räntor under det närmaste året; detta illustreras av att terminsräntekurvan varit och fortfarande är fallande

— —— under det närmaste året. I den vänstra delen av diagrammet vi att kurvorna

ser från senare datum systematiskt ligger under kurvorna tidigare datum. Detta

av visar att Riksbanken faktiskt gått snabbare fram i sin räntesänkning än vad marknaden väntade sig i december 1992 respektive januari 1993. Men kurvorna anger också högre förväntade korta räntor några år, vilket framgår att de

om av förväntade korta räntorna från 1988 krupit strax över 10 %. Det tyder på

upp att marknaden väntar sig en anpassning räntan till högre inflation några

av om ar.

De lägre terminsräntoma i Tyskland anges i nedre delen diagrammet. Här

av sammanfaller terminsräntekurvoma från olika datum. De mindre räntesänkningar som Bundesbank genomfört under de senaste månaderna har alltså skett i den takt marknaden väntade sig. Skillnaden mellan de svenska och tyska kurvorna kan tolkas som förväntad framtida depreciering av den svenska kronan och

— därmed också som en skillnad i inflationsförväntningar mellan Sverige och Tyskland. Som framgår av diagrammet förväntar sig aktörer på penningmarknaden en årlig depreciering av kronan mot D-marken med mellan 2,5 och 3,5 % per år fr.o.m. 1994.

50 Stabilitet

Diagram 2.5 Terminsräntekurvor 9 december-22 februari

SEK 19 feb

DEM 19 feb

1992 1993 1594 1995 199s 1997 19.98 1999 2oo0 2601 20o2

Källa: Beräkningar av Lars Svensson.

Man kan ha delade meningar om vilken strategi är bäst: den svenska och

som tyska med successivt sänkt penningmarknadsränta, eller den engelska

med en aggressiv räntesänkning först från 10 till 7 % och ännu lägre. När

senare Riksbanken nu valt en experimentell strategi med successivt sänkt penningmarknadsränta, vore det oklokt att plötsligt skifta till engelsk strategi med

en en plötslig sänkning av korträntan till exempelvis 6 % nivå den engelska

som

när detta skrivs. Ett sådant plötsligt byte strategi skulle för det första

av komma att uppfattas att Riksbanken under påtryckningar givit den

som upp långsiktiga kampen mot inflationen. För det andra skulle det kunna svårt

vara att vända tillbaka om kronan föll kraftigt vid en stor räntesänkning. Vi

anser därför att Riksbanken bör fullfölja sin experimentella strategi.

Eftersom de mest besvärande räntorna i dag är bankernas låneräntor,

snarare än penningmarknadsräntoma, är det också nödvändigt och kanske viktigast

av allt när det gäller ränteläget att lösa finanskrisen med metoder tar

- som ner bankernas låneräntor. Vi återkommer till detta i kapitlet.

senare

Stabilitet 51

Vägen krisen: F inanspolitiken

ur

Flera av våra förslag till framtida finanspolitik går ut på idén att öka utväxlingen på de stora utgifiema i samband med den höga arbetslösheten för

innevarande år 90 miljarder kronor så att fler öppet arbetslösa personer

ca kan få del i produktiv och meningsfull verksamhet. Ökad utväxling kan åstadkommas på två olika sätt. Det ena är att förskjuta insatserna från dyra områden till billiga. Det betyder att utgifterna skulle förskjutas från, i tur och ordning, arbetsmarknadsutbildning, byggberedskapsarbeten, andra slag av beredskapsarbeten, och högskoleutsbildning som finansieras via A-kassa till, i tur och

ordning, ungdomspraktik, normal högskoleutbildning, vuxenutbildning och

gymnasieutbildning. Komvux och ett tredje gymnasieår är t.ex. tämligen billiga aktiviteter som bör kunna expandera.

Det andra sättet att öka utväxlingen är att dra ned kostnaderna per person i de dyra verksamheterna. I klartext betyder detta att man sänker ersättningsnivåema, förslagsvis med 20 %. Staten måste då genom lagstiftning fastställa att lönerna skall ligga 20 procentenheter under gällande kollektivavtal. För att det skall löna sig att ta sådant arbete, snarare än att leva på arbetslöshetsunderstöd, måste de

läggas lägre, förslagsvis på 70 % nivå, dock inte lägre än socialbidragssenare

En sådan sänkning arbetslöshetsunderstöden är också nödvändig för normen. av att arbetstagare som förlorat jobb i höglöneyrken skall vara villiga att ta arbeten med klart lägre lön än tidigare.

Mot dessa förslag kan invändas och kommer säkert att invändas att det

- —— är orättfärdigt att låta åtgärder för att hjälpa arbetslösa betalas av andra arbetslösa. Vi har stor förståelse för en sådan invändning. Det är rimligt att de som har arbete större del av bördan för dagens stora arbetslöshet. Men enligt

tar en vår mening är den naturliga metoden att göra detta inte att öka skatterna för hushållen, som en del föreslagit, utan i stället att låta dem som har arbete hjälpa till att täcka underskotten i arbetslöshetsförsäkringen genom höjda egenavgifter.

alltså ytterligare stöd för vårt förslag i avsnitt 2.2. I kapitel 3 föreslår Detta ger vi också som ett led i saneringen av statsfinansema en höjning av företagens egenavgift, arbetsgivaravgiften, med drygt 1,5 % och av arbetstagarnas egenavgift med 2 500 kronor per sysselsatt.

I anda föreslår vi också del de i dag används till

samma att en av pengar som arbetslöshetsunderstöd och speciellt dyr AMS-verksamhet i ökad utsträckning utnyttjas till att reparera och underhålla offentliga byggnader, t.ex. skolor. Detta kan man göra genom att inrätta kommunala beredskapsarbeten med statliga bidrag för lönekostnader för kapitalkostnader återigen med löner under

- —— dagens kollektivavtal för att få ut så mycket sysselsättning som möjligt med givna medel.

Men det finns egentligen inte någon anledning att begränsa utväxlingen till den offentliga sektorn. Det borde vara möjligt att mobilisera också det stora

52 Stabilitet

finansiella sparandeöverskottet i den privata sektorn ca 170 miljarder kronor till avsevärd medfinansiering av arbetsintensiva aktiviteter. Poängen skulle

en vara att försöka få ut en större sysselsättningseffekt per statlig krona än i dagens arbetslöshetsrelaterade utgifter och därmed hålla nere statens budgetkostnader.

För att stimulera ökad sysselsättning denna väg bör man välja generella åtgärder med ett minimum av ansökningsförfarande och administrativ prövning. Åtgärderna bör också vara lätta att starta, enkla att administrera och möjliga att avbryta. Dessa argument talar alla för att utnyttja skattesystemet, exempelvis genom att ge skatteavdrag för vissa investeringar. skattesystemet får dock inte drabbas av nya permanenta avdragssystem som urholkar principen i 1991 års skattereform om stor skattebas och likforrnighet i beskattningen. Det är därför viktigt att åtgärderna blir klart avgränsade i tiden.

Att tidsbegränsa åtgärderna är viktigt även för att effekten skall bli så stor som möjligt; endast då kan man fram en tidigareläggning av investeringar som skulle göras under alla omständigheter.

Stimulansema bör rikta sig mot områden där det används mycket arbetskraft i förhållande till kapital och där arbetslösheten är hög och stigande. Byggnadssektorn, särskilt när det gäller reparation och ombyggnad, är det bästa exemplet på ett sådant område. När det gäller hushâllssektom borde man därför i första hand inrikta sig på reparationer och underhåll av privatbostäder. När det gäller bostadssektorn har man tidigare försökt stimulera ombyggnader och reparationer genom subventioner inom de s.k. ROT-programmen. Man har också använt räntebidragssystemet i liknade syfte. Vi tror vägen via skattesystemet är enklare och effektivare, även om vi inte har hafi möjlighet att utforma några detaljer. När det gäller näringslivet bör det också där finnas potential för att skattevägen få till stånd en viss tidigareläggning av underhåll.

Vi föreslår också att man forcerar de ökade investeringar i infrastruktur som redan beslutats. För att minska kapitalintensiteten i arbetet och därmed få ut mera sysselsättning, bör arbetena utföras i två- eller treskift i stället för det enskilt som är vanligt i dag. Vidare bör man planera arbetena så att man startar ett begränsat antal projekt, men forcerar byggandet. Detta bör sänka kostnaderna, eftersom det idag finns gott om arbetskraft och maskiner och eftersom kortare byggtider ger lägre räntekostnader för varor i arbete.

Vi kan också tänka oss att tidigarelägga en del infrastrukturinvesteringar. Genom att bygga nu, när det är billigt, kan man göra vissa besparingar jämfört med att bygga sedan, även om budgetunderskottet i dag ökar. Vi vill dock poängtera att ett absolut villkor är att man väljer projekten med den högsta samhällsekonomiska avkastningen, så att det verkligen blir fråga om en tidigareläggning av de lönsammaste projekten.Som vi utvecklar närmare i kapitel negligeras ofia resultaten av samhällsekonomiska lönsamhetsbedömningar

— åtminstone på vägområdet. I dagens svåra arbetsmarknadssituation finns

det en klar risk att påtryckningar från regionala och branschvisa särintressen driver

Stabilitet

fram projekt med negativ avkastning. Beslutsprocessen för tunga infrastrukturinvesteringar behöver därför ses över enligt vår diskussion i kapitel

Som vi tidigare diskuterat, sjunker den inhemska efterfrågan kraftigt i år till följd fallande privat konsumtion och fallande privata investeringar se

av Diagram 2.4. Om dessa efterfrågekomponenter, som tillsammans utgör ca 70 % av BNP, faller påtagligt mer under våren än vad som förutses i de flesta

blir det angeläget att generellt stimulera dem, så att man undviker ett prognoser fritt fall den inhemska efterfrågan, liknande den som inträffat i Finland

av Honkapohja m.fl., bil..

Den effektivaste metoden att hålla uppe konsumtionen är att tillfälligt sänka momsen under något år, så att det blir fördelaktigt för hushållen att under denna period med relativt låga priser köpa mer varor och tjänster, särskilt varaktiga konsumtionsvaror. En momssänkning skulle förstås öka budgetunderskottet

tillfälligt; varje procentenhets sänkning av momsen kostar i storleksordningen

5 miljarder kronor. Den oro man måste känna inför detta skall ställas mot oron över att den privata konsumtionen och sysselsättningsläget ytterligare försämras. Om man inte anser sig kunna acceptera en kortsiktig ökning i det cykliska budgetunderskottet skulle kunna ta tillbaka den intema devalvering som

man genomfördes i höstens andra krispaket: tillfälligt sänkt moms skulle därmed finansieras med en tillfälligt höjd arbetsgivaravgifl. Som vi påpekat, är det i dag den inhemska efterfrågesituationen som är hotet.

Den metod vi förordar i en situation med kraftigt fallande investeringar påminner våra tidigare rekommendationer. Genom ett ordentligt men tids-

om begränsat skatteavdrag för alla investeringar, utom bostadsinvesteringar, bör det gå att skapa starka incitament för företagen att tidigarelägga investeringar.

Man kan i så fall tänka sig metoder som påminner om det gamla investeringsfondssystemet, dvs. någon form av direktavskrivning för investeringar. En möjlighet är att företagen får rätt att använda kvarvarande reserver från det gamla skattesystemet som skall återföras till beskattning under 1993-1994. Man tillåter då direktavskrivning mot dessa. En annan möjlighet är att utnyttja avskrivningar mot skatteutjämningsreserven, den s.k. SURVEN.

Vi tar inte ställning till exakt vilken teknik man skall använda. Det väsentliga är att det finns en beredskap för att omvandla en del av det stora finansiella sparandet i den privata sektorn ca 170 miljarder kronor, dvs. 12 % av BNP till realt sparande, dvs. investeringar av olika slag, och på detta sätt undvika en katastrofal utveckling liknande den i Finland, och i stället få en återhämtning av den svenska ekonomin.

54 Stabilitet

Vägen krisen: Hur de

ur sanera oflentliga finanserna

Även sig för den inhemska om man oroar efterfrågesituationen under det närmaste året är det oerhört viktigt att redan formulera saneringsplan för de nu en sargade offentliga ñnansema. För att återskapa förtroendet för svensk ekonomi på medellång sikt och därmed skapa större handlingsfrihet på kort sikt är det nödvändigt att detta inte bara stannar vid en till intet förpliktigande plan om ospecificerade offentliga budgetförbättringar vid tidpunkt. Riksdagen en senare måste fatta de nödvändiga besluten om framtida budgetförstärkningar omedelbart. I praktiken betyder detta uppgörelser över blockgränsema för att besluten skall bli trovärdiga. Även vissa förstärkningar på inkomstsida

om budgetens kan

komma ifråga, det klart att huvuddelen måste ske på utgiftssidan. En utgiftsreform liknande 1991 års skattereform kommer därmed att bli nödvändig för att balansera olika särintressen se vidare kapitel 3. I detta avsnitt diskuterar vi den makroekonomiska sidan saken: vilken är av storleksordningen av de nödvändiga besparingarna och hur skall de fördelas över tiden om man satsar på att stabilisera den offentliga sektorns nettoskuld på någon viss nivå Vi presenterar scenarier för att belysa denna problematik. Eftersom vi talar om en utveckling på medellång sikt, är det nödvändigt att se våra exempel i ett tillväxtperspektiv. Vi beskriver utvecklingen ungefär fram till sekelskiftet, under olika antaganden både makroekonomiska storheter och om om offentliga finanser. I våra beräkningar låter vi förstås den antagna makroekonomiska utvecklingen påverka den offentliga sektorns inkomster och utgifter. Det hade varit önskvärt att tillåta återkoppling andra hållet. Men på den en korta tid vi haft till vårt förfogande har det inte varit möjligt klara den att komplicerade uppgiften att göra några övertygande interaktiva scenarier på medellång sikt. Våra kalkyler skall därför just räkneexempel, inte ses som som detaljerade prognoser. Våra kalkyler utgår från ett referensaltemativ. Vad gäller BNP-utvecklingen antar vi, som de flesta tillgängliga att BNP i fasta priser faller med prognoser, 1,5 % under detta år för att sedan stiga med procentsats under 1994. samma Under perioden 1995 till 1998 antar vi att BNP växer med i genomsnitt 3 % per år. Detta är visserligen högt i de senaste decenniemas perspektiv. Men på grund av den djupa krisen finns det stort utrymme för att expandera produktionen vid existerande kapacitet genom att höja kapacitetsutnyttjandet i ekonomin. Dessutom ser vi faktiskt ett antal ljuspunkter i den svenska ekonomin, bör höja som dess tillväxtförmåga ordentligt kapitel 6. Därför betraktar vi inte

se en

BNP-tillväxt på 3 % under några år speciellt optimistisk som en prognos — 3 % är en tämligen normal tillväxtsiffra för länderna i OECD-kretsen. När det gäller arbetslösheten utgår vi ifrån att totalt 12 % arbetskraften av saknar reguljärt arbete under året och befinner sig antingen i öppen arbetslöshet eller olika AMS-åtgärder om de förslag vi lagt i föregående avsnitt snabbt kan

Stabilitet 55

realiseras borde dock mindre än hälften behöva öppet arbetslösa. Den vara totala arbetslösheten hamnar marginellt högre under 1994. Sedan vänder utvecklingen så att del BNP-tillväxten under 1995-1998 tar formen av ökad en av sysselsättning. Vi antar att totalsiffran när det gäller öppen arbetslöshet och AMS-verksamhet för 1998 ligger kring 5 %. I detta ligger ett optimistiskt antagande; dvs. att vi slipper hög långtidsarbetslöshet. Som vi utvecklar en i detta kapitel, kommer detta att kräva flexibel arbetsmarknad. Vi senare en

föreslår också åtminstone temporär, förändring i arbetsmarknadslagstift-

en, ningen just för att minska risken för utveckling av europeiskt slag. en En sådan sysselsättningsutveckling tillsammans med en BNP-ökning på 3 % innebär att arbetsproduktiviteten för hela ekonomin och reallönema före skatt —— stiger med ungefär 2 % per år under 1995-1998. —— Det visar sig att beräkningarna inte är alltför känsliga för realräntan eller inflationstakten, så länge de varierar i rimliga intervall. I våra scenarier antar vi genomgående att inflationen är 5 % under 1993, 3,5 % under 1994 och 2 % under åren därefter samt att realräntan ligger på 5 % under perioden; det senare

är kanske något pessimistiskt.

Utgångspunkten i vårt referensaltemativ är 1993 års utgifter och inkomster för den samlade offentliga sektorn, de redovisas i årets preliminära nationalsom budget. Fr.o.m. 1994 antar vi sedan att de offentliga inkomsterna växer i samma takt BNP. Detta är rimligt eftersom det svenska skattesystemet efter skattesom reformen och med realvärdeskydd för den s.k. brytpunkten är i stort sett proportionellt. Det bör dock understrykas oförändrad skattekvot inte att en upprätthålls med automatik utan kan kräva beslut, t.ex. vad avser punktnya skatterna. Vad gäller den offentliga konsumtionen och de offentliga investeringarna antar vi att även de följer BNP. Som framgår av Diagram 3.4 i kapitel 3 ligger detta antagande väl i linje med den faktiska utvecklingen: sedan början av 1980-talet har BNP-andelarna för offentlig konsumtion och investeringar legat i stort sett still vid .28 % respektive 3 %. Vad gäller transfereringarna antar vi konstant takt 2 % i fasta 1993 års priser. Även detta att de växer i en av stämmer väl med det senaste decenniet. ATP-pensionema växer erfarenhetsmässigt och enligt framtida med strax över 2 %. De flesta andra prognoser transfereringssystem, dock bambidragen, är knutna till reallönema, som också stiger med 2 % under den delen perioden. Genom att transferersenare av ingamas reala utveckling ligger fast i vårt referensaltemativ, kommer varje extra procents BNP-tillväxt att innebära att det offentliga underskottet blir mindre andel BNP. Översatt till 1993 års nivå, reducerar tillväxt på 3 %, som av en än 2 %, underskottet med ca 6 miljarder kronor. snarare Dagens dystra sysselsättningssituation har starkt dragit upp den offentliga konsumtionen och transfereringama. Omkring 90 miljarder kronor av de offentliga utgifterna beräknas arbetsmarknadsrelaterade under 1993. Varje vara

56 Stabilitet

procentenhets sänkning av arbetslösheten förbättrar därför de offentliga finansema med strax över 7 miljarder kronor. Detta är dock bruttosiffra. Om en man tar hänsyn till att löner och transfereringar är skattebelagda blir nettosiffran mindre, ungefär 5 miljarder kronor enligt vår bedömning. En stor men högst osäker post i budgeten för år 1993 är bankstödet, dock som är en tillfällig utgift. Här har antagit att pâfrestningen netto på statens finanser blir omkring 30 miljarder kronor 1993, omkring 15 miljarder kronor 1994 och ingenting därefter. Detta innebär förstås minskning underskottet, en av allt annat lika, fram till 1995. En osäker post är kostnaderna för annan en eventuell EG-anslutning. Denna diskuteras i avsnitt 3.9. Den högre sysselsättningen och snabbare tillväxten lagt för 1995som 1998 förbättrar också de offentliga finanserna under dessa år. Det har i diskussioner om budgetunderskottet blivit vanligt att dela underskottet i två delar: upp en del som minskar, eller försvinner, när konjunkturen blir bättre och del en som ligger kvar. Enligt vår mening reser en sådan uppdelning i ett cykliskt och ett strukturellt underskott ofia mängd ovidkommande frågor. Dessutom en har vi betonat att det är den offentliga sektorns skuldsättningsgrad och inte dess underskott ett visst är som måste stabiliseras. Snarare än att gå omvägen via ett strukturellt budgetunderskott, finner vi det enklare och rättframt direkt mera att spåra den offentliga sektorns skuldsättning över tiden. Diagram 6 visar hur den samlade offentliga skuldsättningsgraden växer över tiden i ett antal scenarier. Den nedersta streckade kurvan illustrerar vad som händer i vårt referensaltemativ Som skenar finanserna i detta ovan. synes scenario: vid sekelskiftet ligger den offentliga sektorns skuld på 70 % ca av BNP statsskulden nära 100 % och växer fortfarande kraftigt. Nästa kurva i ordningen visar vad händer vi lägger in de framtida som om effekterna av de sparbeslut fattats i riksdagen och de två krispaketen hösten som 1992. Som synes är även dennarbana ohållbar, nettoskuldsättningen går mot 60 % vid sekelskiftet och växer då fortfarande med 4 % år. ca per Det behövs alltså en ytterligare, ganska rejäl, budgetförstärkning för att få stopp på skuldökningen. Vi har arbetat med ett antal olika alternativ. Det alternativ vi förordar är att lägga ut de nödvändiga besparingarna över fyraårsperioden 1994-1997. Det finns flera skäl för att välja just denna period: 1 För att beslut om framtida besparingar skall någorlunda trovärdiga måste de vara beslutade åtgärderna komma relativt snabbt. 2 Perioden ligger inom den nuvarande mandatperioden och nästa, vilket är viktigt liknande skäl. 3 De av europeiska länder som genomfört sparprogram motsvarande storlek under av senare år har alla gjort det på fyra år. Det gäller Danmark 1982-1986, Belgien 1981-1985 och Irland 1985-1989. I Belgien och Irland väntade dock så man länge att räntebetalningarna stor ackumulerad skuld gjorde det ytterligt en svårt att stabilisera finanserna trots drakoniska sparåtgärder.

Stabilitet 57

Diagram 2.6 Den offentliga sektorns skuldsättning

ov BNP

Q.

-20.

sporbefins

,40.

aaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaa

Sämre lillvöxi

Begränsad

‘ besparing

-80

. . . . . . . . . fl

1990 1992 1994 1996 1998 2000

Käla: Egna beräkningar.

Det alternativ vi förordar innebär ett sparbeting där den slutliga minskningen av underskottet i förhållande till referensbanan motsvarar 100 miljarder kronor i 1993 års priser. I förhållande till besparingarna i krispaketen och 1993 års budget motsvarar sparkravet ytterligare 60-70 miljarder kronor. Med hänsyn till den djupa krisen förordar vi att endast en tiondedel besparingen läggs under

av 1994. Resten besparingarna har i kalkylen fördelats jämnt över 1995-1997,

av

58 Stabilitet

men resultatet är inte speciellt känsligt för den precisa tidsförläggningen. Den översta kurvan i diagrammet speglar detta alternativ. Här stabiliseras skulden strax över 40 % fr.o.m. 1997. Detta är något över dagens OECD-genomsnitt, men under det förutsedda OECD-genomsnittet senare under 1990-talet OECD 1992. Som vi närmare förklarar i kapitel innebär försämringen i de offentliga finanserna från 1980-talets slut enligt detta alternativ, lägger högre

att man skatter på framtida generationer av sysselsatta, motsvarande strax under 4 000 kronor per år.

Vi har också experimenterat med ändrade makroekonomiska förutsättningar. Resultaten är framför allt avhängiga av tillväxten och arbetslösheten. Den näst översta kurvan i Diagram 2.6 visar vad som händer med en sämre utveckling på båda dessa fronter, även om man genomför i vårt

samma sparprogram som huvudaltemativ. I detta scenario antar vi att tillväxten under 1995-1998 blir 2 %, snarare än 3 %. Vi antar också en dansk utveckling av arbetslösheten: här stannar den totala arbetslösheten på 10 % år 1998. Som diagrammet illustrerar förmår 100 miljarder kronors sparande inte hejda statsskuldens fortsatta tillväxt i detta alternativ, även om statsskuldens utveckling är bättre än i fallen med inga eller begränsade besparingar. För att här stabilisera skuldkvoten krävs en ytterligare besparing på 30 miljarder kronor även under 1998. Då stabiliseras skulden på omkring 50 % till sekelskifiet. Tillsammans med de andra scenariema illustrerar detta att tillväxt är viktig för att få stopp utvecklingen,

men att den inte ensam kan lösa problemen. Det går alltså inte att hitta någon genväg runt rejäla besparingar i en nära framtid.

Vi valde ovan att inte formulera stabiliseringsproblemet fråga

som en om strukturellt respektive cykliskt budgetunderskott. För att ändå relatera vårt resultat till den diskussion som förts i dessa termer, kan vi konstatera att det strukturella budgetunderskottet enligt kalkylen blir just 100 miljarder kronor, eller kanske något större. Det överensstämmer därmed i stort med gängse bedömningar, inklusive den som görs i fmansplanen prop. 1992932100 bil. l.

Diskussionen så här långt lämnar fortfarande öppet det konkreta innehållet i vårt sparbeting. Även detta till syvende och sist fråga politiska

om är en om prioriteringar, vill vi med konkreta exempel illustrera vad kan göras. Men

som så radikala budgetförändringar kan man inte fatta beslut om enbart med makroekonomiska hänsyn för ögonen. Frågan belyses i nästa kapitel i samband med genomgången av den offentliga verksamhetens utgiñs- och inkomstsida utifrån mer principiella utgångspunkter. I slutet av kapitel 3 föreslår vi ett antal konkreta budgetförstärkningar som lever upp till det sparbeting vi föreslagit här.

Stabilitet 59

Vägen ur krisen: Hur sanera finanssektorn

Nu räcker det inte att vidta åtgärder på efterfrågesidan för att ta Sverige ur dagens djupa lågkonjunktur. Det är också nödvändigt att avlägsna flaskhalsar på faktormarknadema. Det aktualiserar åtgärder på både finansmarknaden och arbetsmarknaden. Låt oss först ta upp finansmarknaden.

Under slutet av 1980-talet gick en stor del av bankernas låneexpansion till fastighetsrelaterade krediter. De stora prisfallen på fastigheter under de senaste åren, och konkurser hos ett antal fastighets- och fmansbolag, har satt synliga spår i bankernas balansräkningar. Tabell 2.1 visar resultat och kapitalbas i hela banksystemet under 1991 samt en prognos för de kommande åren.

Tabell 2.1 Resultat och kapitalbas i bankerna

Källa: Beräkningar och prognoser av Gabriel Urwitz.

Tabellen visar att bankerna fortfarande tjänar pengar sin löpande verksamhet; resultatet fore kreditförluster naggas visserligen ordentligt i kanten av uteblivna räntor på dåliga lån, men det är ändock positivt. Det är de stora kreditförlustema, konstaterade och befarade, som har drivit ner det samlade resultatet under noll. Den helt dominerande delen av kreditforlustema har direkt, eller indirekt, att göra med fastighetskrisen.

Tabellen visar också hur det negativa resultatet, undan för undan, urholkar bankernas kapitalbas. Under 1993 klarar därför de flesta banker inte längre de lagstadgade kraven på 8 % kapitaltäckning. Ett par banker är de facto likviditetsmässiga. Det är därför som bankerna står i kö hos regeringen och den

nya myndigheten, Bankstödsnämnden. Innan vi går in på hur situationen kan och bör hanteras, vill vi peka på de viktiga makroekonomiska riskerna med den situation som uppkommit.

En allvarlig makroekonomisk risk är att banker, som inte klarar kapitaltäckningskraven, måste krympa sin utlåning och att utbudet på lån blir helt oelastisk med avseende på räntan. De tidigare kreditförlustema kan också göra bankerna

60 Stabilitet

överdrivet obenägna att ta risker. Efterfrågan lån är visserligen låg i rådande läge. Men dålig kapitaltäckning och den eventuella oviljan att ta risker framöver kan dämpa eller knäcka ett eljest möjligt ekonomiskt uppsving. Det kan bli svårt att finansiera investeringar, företag, eller återupprättandet av driften i

nya nya tidigare konkursforetag.

En annan allvarlig risk är att bankerna försöker återställa sin kapitalbas ge-

att öka marginalen mellan in- och utlåningsräntor som redan i dag är nom historiskt och internationellt mycket stor i skrivande stund 8-12 %.

Nu kan de stora marginalerna och de höga låneräntoma delvis ses som naturliga riskpremier i rådande djupa kris, då utlåning är mer riskfylld än nonnalt. Men de höga låneräntoma är också en konsekvens av den svaga konkurrensen bland svenska banker, gör det möjligt att utnyttja den kartellartade mark-

som nadsstrukturen i det svenska banksystemet. På inlåningssidan är konkurrensen hårdare då hushållen har tillgång till goda substitut t.ex. riksgäldskonto och placeringar hos bostadsinstituten utom när det gäller checkräkning.

-

En sådan kartellsituation i kombination med bindande kapitaltäckningskrav kan extremt höga låneräntor. Om flera banker ligger vid sitt kapitaltäcknings-

ge krav så kan de inte expandera sin utlåning. Det blir då frestande att ta ut högsta möjliga ränta av lånekundema, oavsett bankens marginella finansieringskostnad. Detta betyder sänkning av penningmarknadsräntan inte behöver leda till

att en lägre låneräntor utan bara till vidgade marginaler. De samhällsekonomiska konsekvenserna av sådana räntemarginaler kan bli förödande. Hushåll och företag med existerande lån kan få svåra likviditetsproblem och det blir svårt att hitta projekt som klarar ett avkastningskrav på 16-18 %, vid 5 % inflation. Detta hotar, återigen, kommande återhämtning ur krisen.

en

Det är viktigt att ha denna makroekonomiska hotbild i bakgrunden när man överväger hur bankstödet bör utfonnas. Den specifika utformningen i varje enskilt fall kräver detaljerade kunskaper om bankernas låneportföljer och organisation, vi inte har, den Bankstödsnämnden måste

som men som nya skaffa sig. Vi har emellertid ett antal konkreta om än principiella

- synpunkter.

Vissa banker har staten redan tagit över Nordbanken och Gotabanken. Här

— måste den första åtgärden, som för övrigt redan påbörjats, bli att stycka banken i bra och dålig del. Den goda bör snarast säljas ut till inhemska eller

en en utländska intressenter. Det är nämligen viktigt att få nya aktörer och ägar-

i den svenska banksektorn för att öka konkurrensen och därmed få ner grupper räntemarginalema.

När det gäller kooperativ bank i behov av stöd, är en statlig garanti den

en naturliga metoden att klara bankernas kapitaltäckningskrav. Garantin kan anting-

knytas till specifika tillgångar fastigheter, panter eller lån eller vara en — generell. En specifik garanti kan knytas antingen till goda eller till dåliga

Stabilitet

lån Johansson, bil.. Statens säkerhet är givetvis mycket bättre i det förra fallet. Även sådan bank bör styckas i god och dålig del.

en en en

Denna metod, garantimetoden, kan också använda för att klara

man kapitaltäckningskravet i en privatägd bank, i behov stöd. Garantier dåliga

av av lån kan innebära att förluster redovisas först när de realiseras. Effekten blir då i stort sett densamma som vid en s.k. försäkringslösning: förluster smetas ut över tiden. S.k. villkorslån innebär i stället att intäkter tidigareläggs.

Men en ytterligare metod att återställa bankens kapitalbas är att tillföra nytt kapital emissionsmetoden. Den traditionella vägen går via nyemissioner på

aktiemarknaden. I dagens krissituation skulle det innebära bank

att en som vänder sig till staten för hjälp tvingas göra statsgaranterad nyemmission i

en banken. Om de gamla aktieägarna, och andra i den privata sektorn, är villiga att köpa de emitterade aktierna klaras bankens kapitalbas den vägen. Men det troliga i dagens situation är att den privata sektorn inte är beredd att sätta så mycket kapital i bankerna. I så fall köper staten i praktiken större delen de

av emitterade aktierna. Därmed späds de gamla aktieägarnas röster ut kraftigt och staten blir i praktiken bankens ägare.

Staten delar nu upp banken i en god och en dålig del. Den goda delen säljs på marknaden, varvid staten får tillbaka större eller mindre del vad

en av man tidigare betalt i samband med aktieteckningen. Det blir naturligtvis mycket svårt att veta i vilken utsträckning staten i framtiden får tillbaka vad satts in

av som i den dåliga delen.

Vad är då fördelar och nackdelar med garantimetoden respektive emissionsmetoden En styrka med garantimetoden är att staten inte behöver göra några omedelbara utbetalningar. Kassautbetalningar från statens sida kommer till stånd bara i den utsträckning som bankerna realiserar förluster eller har ett negativt resultat. Som framgår av Tabell 2.1 har genomsnittsbanken fortfarande ett positivt resultat.

Men denna metod har också uppenbara nackdelar. Bankerna måste nämligen, för att så småningom komma garantin, mycket goda vinster under de

ur ge kommande åren, om inte fastighetsprisema stiger snabbt och kraftigt. Den enda vägen är i praktiken att hålla räntemarginalema, vilket betyder mycket höga

upp låneräntor. Risken är uppenbar att detta stryper den ekonomiska återhämtningen. Den svaga räntekonkurrensen i det svenska banksystemet möjliggör dessa höga låneräntor.

Emissionsmetoden innebär att de gamla bankerna får friska

nya pengar. Genom nytt aktiekapital kan långsiktigt syftande ägare klara sig med lägre räntemarginaler. Genom ökad konkurrens från inhemska och utländska

nya, banker skulle alla banker tvingas att acceptera detta.

Den stora fördelen med emissionsmetoden är att den är förenlig med ökad konkurrens. En rekonstruerad bank är inte piskad att hålla höga räntemarginaler för att återvinna sin kapitalbas. Det blir möjligt att få normal relation

en mer

62 Stabilitet

mellan inlånings- och utlåningsräntor och därmed mindre risk för negativa makroekonomiska konsekvenser. Det finns också nackdelar och risker. De

banker vid höga räntemarginaler inte behöver vända sig till Bankstöds-

som nämnden, skulle eventuellt kunna tvingas att göra det, om nya friska banker kommer ut på marknaden och då konkurrerar ner räntemarginalema. Vidare är den omedelbara budgetbelastningen för staten större under det år emissionen realiseras., Men jämfört med garantimetoden, är det långt ifrån säkert att de långsiktiga kostnaderna blir högre. Det beror i stor utsträckning hur snabbt och kraftigt fastighetsmarknaden återhämtar sig.

En skillnad mellan de två metoderna är hur de gamla aktieägarna i

annan bankerna behandlas. Garantimetoden lägger i princip riskerna för framtida förluster på skattebetalarna, medan aktieägarna i bankerna behåller möjligheten till framtida vinster. Emissionsmetoden däremot bara blygsamma vinst-

ger möjligheter till de gamla aktieägarna i och med att deras aktier kan förväntas bli nästan värdelösa på grund av den stora utspridningen av aktiekapital. Medan emissionsmetodenär renodlat kapitalistisk lösning, fungerar garantimetoden

en för de svaga bankerna som ett säkerhetsnät för aktieägare. Emissionsmetoden är därför förenlig med vår allmänna princip om klara och tydliga spelregler.

mer

Vår viktigaste synpunkt är dels att det är viktigt att finanskrisen löses snabbt, dels att det sker med metoder möjliggör ökad kreditgivning och sänkta

som låneräntor. Det betyder att emissionsmetoden, där den kan användas, är den mest tilltalande metoden. Men även om vi sympatiserar med emissionsmetoden ställer vi ett bestämt villkor för att använda den. Staten bör utföra sin

upp operation med styckning och utförsäljning snabbt, exempelvis inom ett halvt år, för att undvika att hamna i en norsk situation med ett statligt banksystem Steigum, bil.. I ett sådant läge kan svenska storföretag komma att förlora sin lojalitet till den tidigare privatägda banken och flytta över en allt större del av sin verksamhet till utländska banker. En snabb operation är möjlig, eftersom huvuddelen de dåliga lånen i varje bank gäller ett par dussin stora fastighets-

av bolag. Vid utförsäljning den friska banken finns naturligtvis möjligheten

en av att i första hand vända sig till svenska placerare, och i en senare omgång till utländska ägare.

En speciell fördel med att få in ägargrupper i den svenska banksektorn

nya är att det då blir fler motintressen, som är angelägna om att stödet till de krisdrabbade bankerna ges på marknadsmässiga villkor. Detta kan vara viktigt

skattebetalarna: förhandlingarna mellan Bankstödsnämnför att spara pengar den och krisbankema blir med säkerhet en tuff process, där en bank som väl tagit det svåra steget att till Bankstödsnämnden försöker få så bra villkor som möjligt. Betydelsen mångfald aktörer för finansmarknadens effektivitet är

av en något vi diskuterar mera i detalj i kapitel

Stabilitet 63

Vägen krisen: Hur undvika långtidsarbetslöshet

ur

Det kanske viktigaste orosmolnet över vägen ur krisen är risken för att den höga arbetslösheten utvecklas till hög långtidsarbetslöshet. Forskningen har på senare tid identifierat en rad mekanismer som kan leda till bestående arbetslöshet. Det är därför viktigt att undvika uppkomsten av hög arbetslöshet.

Men vad bör göras när vi nu redan hamnat i hög arbetslöshet på grund

av mångåriga försyndelser inom den ekonomiska politiken och sedan länge illa

en fungerande lönebildning Det beror på vilka mekanismer ligger bakom den

som långvariga arbetslösheten. En mekanism kan vara att tillgången på realkapital, dvs. byggnader och maskiner, är för liten för att sysselsätta hela arbetskraften,

s.k. realkapitalbrist. En annan förklaring kan vara att det saknas lämpligt

utbildad arbetskraft, dvs. att det råder s.k. humankapitalbrist. I båda dessa fall fordras sänkta reallöner, åtminstone för del arbetskraften, för att åter

en av kraftigt öka sysselsättningen vid den existerande tillgången realkapital och

humankapital. Investeringar i nytt realkapital och humankapital kan naturligtvis

efter en tid hjälpa upp situationen.

Arbetslagstifiningen faktor betydelse för sysselsättningens

är en annan av utveckling. När det gäller anställning är det speciellt restriktionema för

möjligheterna till tidsbegränsad anställning, inklusive provanställning,

som uppmärksammats. Teoretisk och empirisk analys tyder på att denna lagstiftning minskar svängningarna i sysselsättningen. En sådan effekt av reglerna kan kanske betraktas som en fördel vid vanliga konjunktursvängningar, eftersom sysselsättningen därmed blir mer stabil. Men efter en djup lågkonjunktur blir reglerna i stället ett hinder för ökad sysselsättning, eftersom företagen inte vet hur länge de behöver utökad arbetsstyrka Holmlund bil.; Lindbeck

en Snower 1988.

Också lagregler om uppsägningav arbetskraft, som normalt innefattar bestämmelser om varsel och avgångsvederlag, kan göra det svårare att komma

ur en arbetslöshetskris. Eftersom sådana regler ökar företagens kostnader att göra sig av med arbetskraft, blir det mer lönsamt att behålla arbetskraft, vid tillfälliga svackor i produktionen. Men ökade kostnader att göra sig med personal

av betyder också ökade kostnader för att anställa arbetskraft, eftersom ett företag måste räkna med möjligheten att i framtiden inte behöva dem anställs.

som Både teori och erfarenheter tyder på att svängningarna i sysselsättningsnivån reduceras även av sådana regler. Men också i detta fall försvåras sysselsättningsökningar efter djupa lågkonjunkturer. I Sverige begränsas dock denna effekt att ett företag säger personal ofta inte själv behöver betala

av som upp avgångsvederlag, eftersom finansieringen sker genom ett av arbetsmanadsparterna organisat kollektivt försäkringssystem Holmlund, bil..

De lagstadgade reglerna om anställning och uppsägning kan också väntas påverka möjligheterna att återgå till normal sysselsättningsnivå på andra sätt.

en

64 Stabilitet

Kostnader att anställa och avskeda arbetskraft ger insiders möjlighet att i samband med konjunkturuppgång driva lönerna utan att riskera sina en upp jobb, vilket minskar möjligheterna för outsiders att få jobb. Lagregler anställning och uppsägning kan speciellt besvärande om väntas vara för småföretag, ofta har låg personalomsättning och ojämn åldersförsom delning. Sådana småföretag kan inte räkna med att problemet försvinner genom naturlig avgång, med mindre än att de råkar ha anställda som närmar sig pensionsåldem. De kan därför vara tveksamma att anställa arbetskraft i begynnande konjunkturuppgångar de inte dels är mycket starkt övertygade om att de behöver arbetskraft även i framtiden, dels anser att vederbörande om mer verkligen passar för jobbet. person Det förefaller om gällande regelsystem beträffande anställning och som uppsägning arbetskraft bättre anpassade till de starkt begränsade konav var junkturrörelsema under de första efterkrigsdecenniema, än till dagens situation med djup och långvarig sysselsättningskris. Trots att det definitivt inte är en arbetsrättsreglema orsakat dagens allvarliga arbetslöshetssituation, så bidrar som de till svårigheterna att komma den. Vi menar därför att det finns sysselsättur ningsskäl att åtminstone tillfälligt modifiera eller avveckla lagstiftningen. — - Detta gäller speciellt reglerna om tidsbegränsad anställning.

Slutsats

I kapitlet har vi visat att institutionerna i politik och arbetsmarknad inte förmådde sig till de nya förhållanden som uppkom vid 1970-talets anpassa början. I stället för att lösa problemen sköt man på dem genom inflation, ökad offentlig sysselsättning och återkommande devalveringar. När man sent omsider försökte få inflationen genom att hålla fast växelkursen trots tidigare ner —— kostnadsinflation, begynnande bankkris och växande budgetunderskott en dök ekono-min ner i efterkrigstidens djupaste lågkonjunktur. Vi har försökt visa att det enda sättet att undvika en liknande utveckling i framtiden ändra institutionerna inom politik och på arbetsmarknad. Det är att nu också större handlingskraft att angripa den akuta arbetslöshet som ger oss drabbat ekonomin. Det finns inga snabba lösningar på dagens allvarliga problem. Men vi har försökt skissera ett program som kan hjälpa oss att komma krisen utan att öka budgetunderskottet och hamna i en ny inflationsekonomi. ur

Stabilitet 65

Förslag

Kortsiktig stabliseringspølitik

Öka handlingsfriheten i både penning- och finanspolitiken på kort sikt genom att skapa trovärdighet för den ekonomiska politiken på lång sikt. Riksdagen bör snarast genomföra de institutionella förändringar Riksbankens ställning, budgetprocessen som beskrivits i avsnitt 2.2. Fatta beslut nu om ett konkret för att stabilisera den offentliga

program . sektorns finanser på fem år med vissa besparingar 1994 och större besparingar 1995-1997. Under gynnsamma förutsättningar leder successiva budgetförstärkningar på 60-70 miljarder kronor utöver fattade och aviserade beslut till en Stabilisering .nettoskulden på nivån 40-45 %

av av BNP före sekelskiftet. Med mindre förutsättningar krävs

gynnsamma ytterligare ca 30 miljarder kronors budgetförstärkning, och stabiliseringen sker i stället nivån 50 % BNP. En EG-anslutning kräver

av en ytterligare budgetförstärkning. Riksbanken bör fortsätta sin successiva sänkning de korta räntorna,

av . så länge inget ytterligare dramatiskt händer med kronkursen eller de långa räntorna. Eftersom de höga låneräntoma i bankerna i dag är ett större problem . än penningmarknadsräntoma måste finanskrisen lösas snabbt och på ett sådant sätt att bankerna kan tillgodose ökad eñerfrågan på lån och förmås ta ner sina räntemarginaler. Nyemissioner är den bästa metoden att åstadkomma detta när det gäller privata banker. Om staten tillfälligt blir huvudägare i privat bank, bör denna snabbt . en delas upp i en god och en dålig del, och den goda delen snabbt helst inom ett halvt till ett år säljas ut marknaden. De tidigare ägarna får i så fall finna sig i att de gamla aktierna blir i stort sett värdelösa. Försök så snabbt som möjligt få aktörer, gärna utländska, i

nya . banksektorn för att öka konkurrensen och få räntorna.

ner Liberalisera lagarna om tidsbegränsad anställning, åtminstone tillfälligt, .

för att underlätta expansion sysselsättningen när konjunkturen

en av vänder. Öka utväxlingen på de arbetslöshetsrelaterade utgifterna

genom att . sänka nivåerna i programmen och ändra tyngdpunkten från dyra till billiga program, så att fler kan komma öppen arbetslöshet.

ur Företagen och de som har arbete bör bära ökade kostnader för den . höga arbetslösheten genom högre egenavgifter och arbetsgivaravgifter.

3 13-0148

66 Stabilitet

17. Ge tidsbegränsade skatteavdrag för privata, arbetskraftsintensiva investeringar reparation, om- och tillbyggnad ROT av privata

som fastigheter. Påskynda offentliga ROT-projekt. 18. Utnyttja två- eller treskift, i stället for enskift, vid investeringar i infrastruktur för att öka sysselsättningseffekten och dra ner projektens

kapitalkostnad.

Om den privata konsumtionen eller investeringarna skulle falla kraftigt . i förhållande till rådande bör riksdagen sänka momsen eller

prognoser,

ett tillfälligt generellt skatteavdrag för investeringar. ge

3 Effektivitet

Levnadsstandarden i Sverige hålls höga kostnader i produktionen och

nere av bristande valfrihet i konsumtionen. Det speglar att Sverige har effektivitetsproblem. Många av dessa kan och bör lösas politiska beslut. Problemen

genom är visserligen av långsiktig natur, men åtgärder behöver vidtas för att

nu förbättra ekonomins funktionssätt och därmed bidra till högre levnadsstan-

en dard i fiamtiden.

Till att börja med behandlar vi problemen inom marknadssektom, speciellt dem som sammanhänger med regleringar och bristande konkurrens på

varumarknadema, arbetsmarknaden och finansmarknaden. I kapitlets

andra del tar vi upp problem i den offentliga sektorn och diskuterar skatter, transfereringar

och offentlig konsumtion från effektivitetssynpunkt. En huvudtes i kapitlet är att Sveriges eñektivitetsproblem i stor utsträckning

beror på att marknadsmekanismema centrala områden har spel. På

satts ur andra områden, främst i den offentliga sektorn, används sådana mekanismer inte alls. Även i detta kapitel pekar vi på det fordras spelregler

att nya och institutionella reformer. Vi avslutar kapitlet med ett antal alternativ till besparingar i statsbudgeten för att ge ett konkret innehåll det sparbeting i

som angavs

kapitel

68 Efi’eetivitet

Marknadssektorn

3.1¶Sveriges effektivitetsproblem

Många effektivitetsproblem, och därmed sammanhängande kostnader för samhällsekonomin, kan förklaras med politiska åtgärder som försvagat marknadsmekanismema. Kostnaderna kan inte alltid motiveras med att andra, allmänt önskade välfardsmål uppnåtts i stället, eftersom sådana mål ofta skulle kunnat uppnås till lägre kostnader.

Problemen finns både i marknadssektom och i den offentliga sektorn. I marknadssektom är orsaken ofta offentliga regleringar, leder till höga kostnader

som och omfördelar inkomster på ett sätt i många fall strider mot gängse för-

som

delningspolitiska värderingar. Vanligtvis sker omfördelningar från konsumenter

till olika producentgrupper.

Andra gånger är orsaken privata karteller eller avtal om privata konkurrensbegräsningar mellan företag i en bransch. Här har staten inte i tillräcklig grad skött sina uppgifter vad gäller konkurrenslagstifining och konkurrensövervakning. Trots betydande reformer i den offentliga sektorn under senare år är konsumenternas valfrihet fortfarande starkt kringskuren, eftersom huvuddelen

produktionen sker i monopolforrn. Prismekanismen utnyttjas inte och framav gång belönas inte med högre inkomster. Bristande konkurrens är därmed ett huvudproblem i större delen av den svenska ekonomin.

Effektivitetsproblemen i Sverige beror således ibland politiska ingrepp, ibland på bristen på ingrepp. Uppenbarligen fungerar inte den politiska pro-

så väl som många gärna föreställer sig. Ett ideal är att staten är garant cessen för ändamålsenliga rätts- och spelregler, vilka upprätthåller en fungerande konkurrens, korrigerar eventuella marknadsmisslyckanden och utfonnar skatter och transfereringar ett sådant sätt att konflikten mellan effektivitet och fördelningspolitiska mål blir så liten möjligt. Så tycks det inte förhålla sig.

som

För att förklara de existerande problemen måste därför som vi antytt

man i kapitel 1 -Autgå från en mera realistisk bild av den politiska processen. Ett viktigt skäl till att politiska åtgärder ofta i praktiken kommer i konflikt med allmänintresset är att intressegrupper får ett stort inflytande varje enskilt politiskt beslut. Medborgare som söker tillgodose sina intressen genom den politiska finner röst på ett visst politiskt parti inte alltid är ett

processen att en särskilt effektivt sätt att uttrycka önskemål i enskilda frågor. Man röstar vanligtvis på ett helt politiskt paket, där intensiteten i enskilda önskemål går förlorad. Lösningen från väljarnas sida är att bilda intressegrupper för att påverka speciella frågor. Intressegruppema tenderar att representera koncen-

Effektivitet 69

trerade särintressen, vanligtvis producentintressen. Genom intressegruppemas inflytande får särintressena ett oproportionerligt inflytande på politiska beslut. Allmänintresset är något annat än alla särintressen. Snarare före-

summan av ligger normalt en konflikt mellan särintresset och allmänintresset.

Förhållandet mellan särintressen och allmänintresset kan jämföras med förhållandet mellan konkurrens och monopol. Vid monopol leder inte producentemas egenintresse till samhällsekonomiskt effektiva lösningar. Det är därför statens uppgift att skapa effektivitetsfrämjande regler för konkurrensen. På sätt

samma är det statens uppgift att skapa institutionella för den politiska

ramar processen som stärker allmänintresset gentemot särintressena. I praktiken är det svårt att förmå staten att fullgöra den uppgiften.

Med en realistisk på den politiska går det alltså att förklara

syn processen både varför det finns effektivitetsproblem i ekonomin och framför allt

varför det kan svårt att lösa dem. De krafter gång drev fram

vara som en en viss politisk åtgärd hindrar ofta omläggning politiken.

en av

3.2¶Återställ konkurrensen

Konkurrensbilden

Ett slitet uttryck när beskriver den svenska ekonomin är att Sverige är

man en liten öppen ekonomi. Uttrycket frammanar bilden att Sverige sitt

genom stora utlandsberoende utsätts för disciplinerande konkurrens, så att priserna på

en varor och tjänster inte kan avvika särskilt mycket från utlandets. Denna bild har motiverat att man har tagit lätt på konkurrenssituationen inom landet i förhoppning om att den internationella konkurrensen är tillräcklig. Men bilden

av en konkurrensutsatt ekonomi behöver i hög grad modifieras.

Det är sant att Sverige är liten och förhållandevis öppen ekonomi, det

en men räcker inte för att garantera fungerande konkurrens inom landet. Det viktig-

en aste skälet är att den konkurrensutsatta sektorn är mycket liten del ekono-

en av min. Den omfattar främst delar varuproduktionen och utgör, högt räknat,

av omkring 20 % av BNP. Resten ekonomin är i stort skyddad från intematio-

av nell konkurrens. I denna sektor bestäms priserna inhemska kostnader, och

av den inhemska konkurrensen är följaktligen helt avgörande för effektivitet och prisbildning. Här utgör den svenska marknadens litenhet hämsko pâ konkur-

en rensen, eftersom antalet aktörer oftast är mindre på liten marknad än

en en större.

Små länder har därför anledning att noggrant övervaka det inhemska konkurrensläget, i Sverige har staten snarast fört motsatt politik. Den svenska

men en

70 Effektivitet

konkurrenslagstiftningen har varit mindre strikt än i många andra länder; detta ändras dock fr.0.m. i år då lagstiftningen EG-anpassas.

Konkurrenshämmande regleringar

Hur vet vi att konkurrensproblemen i svensk ekonomi är stora Konkurrenstrycket är omöjligt att mäta direkt, och man tvingas förlita sig på indirekta indikatorer Flam m.fl., bil.. Internationella handelshinder, konkurrenshämmande regleringar, etablerings- och priskontroll, privata avtal om konkurrensbegränsning och koncentrerad företagsstruktur är alla signaler om att kon-

en kurrensen kan de avslöjar inte hur svag den är eller hur mycket

vara svag, men det betyder i försämrad effektivitet. Eftersom bristande konkurrens yttrar sig i höga priser är högre prisnivå i Sverige än i jämförbara länder en indikation

en på hur svagt konkurrenstrycket är i Sverige.

Sverige har extremt hög prisnivå i internationell jämförelse. Detta har

en förbryllat många, efiersom det finns skäl att förvänta sig att priser åtmins-

——— tone över längre perioder skall utjämnas mellan länder. Kortsiktiga prisav-

vikelser vid gällande växelkurser kan bero på makroekonomiska störningar. Men bestående skillnader måste förklaras med strukturella skillnader mellan länder. Viktiga förklaringar är skillnader i realinkomst per capita som påverkar lönenivån i den skyddade sektom; moms som skapar ett gap mellan priser i olika länder och kanske skillnader i lönestruktur som kan leda till relativt högre löner i den mindre kvalificerade tjänsteproduktionen. Men även skillnader i graden konkurrens i den inhemska produktionen kan vara en viktig

av förklaring. Konkurrensens betydelse kan därför mätas med den restpost som återstår tagit hänsyn till de andra skillnaderna.

när man

Tillgängliga data visar att den höga svenska prisnivån är ett långsiktsfenomen. Enligt OECD:s undersökningar s.k. köpkrañsparitet, som mäter priset för

av

varukorg valuta i olika länder, har prisnivån i Sverige under samma i gemensam nästan hela perioden 1970-1990 legat 20-40 % över den genomsnittliga prisnivån i OECD. Prisskillnaden kan bara delvis förklaras av strukturella faktorer såsom högre capita-inkomst och högre moms i Sverige Bolin Swe-

en per denborg 1992. Som framgår av Diagram 3.1 hade Sverige 1990 en medelmåttig realinkomst capita jämfört med OECD-ländema sedan 1990 har

per den fallit ytterligare kapitel l men en av de högsta prisnivåema. Förutom

— Sverige har de övriga nordiska länderna och Schweiz extremt höga priser.

Efireetivitet 71

Diagram 3.1 Realinkomst och prisnivåer i OECD-länderna 1990

Relativ prisnivå OECD100

140- Fin

N °

r J

9SCh

OIc°eo.LSJep

Dm

120-

USA

80-

60-

° Por

. . . .

40 60 80 100 120 140

BNP per Caplio OECD100

Källa: OECD.

Jämförelsen säger mer om man bryter prisskillnadema mellan länder på

ner enskilda varor och tjänster. Diagram 3.2 visar att det finns mycket stor

en spridning i de svenska priserna i förhållande till EG-prisema: på några områden ligger de svenska priserna under EG:s, flera ligger de till 60 %

men upp över. Priserna ligger under EG:s för bl.a. textil, konfektion och möbler. Priserna ligger över bl.a. för livsmedel, boende samt hotell- och restaurangtjänster.

Vi

bortser från drycker, som är extremt hårt beskattade i Sverige.

Det är rimligt att se åtminstone de större prisskillnadema i Diagram 3.2

som ett grovt mått på effektivitetsproblem i Sverige. De kan inte förklaras med generella olikheter mellan länder utan visar att kostnaderna på många områden är högre i Sverige än i Övrigt jämförbara länder. I själva verket underskattar dessa siffror Sveriges effektivitetsproblem i absolut mening, eftersom även EG har effektivitetsproblem. Refonnprogrammet för EG:s inre marknad har det uttryckliga syftet att öka konkurrensen, och därmed etTektiviteten, inom EG.

Efeletivitet

Diagram 3.2 Priser i Sverige relativt till EG 1990

Procent

300- Fasta

Privat brutto-

konsumtion investeringar

250.

200-

150- Q T

100 r se çw \ FY T so- \

§

i

0 I s.gL..-—L—-L.—x¥- :x-oh-Lh

88§92%£%2§§.8z.‘643‘3-3:-338 2~z2’:;s-sh- å 2

°°,,,o°¢,w¢,°:, kc 0 .--x .—... -o—UU m

2: zs,se-.-.xgc__g.äe.âg_gg Eåååêüg i

gsgfstggego x-6:°:.g:°:.g..@ gggzog-on -E-c:.3Ug ,oo oz.c .:n_:¢.; :,|-;,_°maag m

%+.s2%g€r.%°t3: ss 81:e §52 n ä Eê32Eê-'“§ 2 8 -§ %‘.f°°‘E 2

§fi°°°o~—E5-5 ,3.’ E.: % 8

a -o o go‘ Oar-30: c xx 00:- - 33:: :o C :s ba, 1:55. 40-, 3:3 00 ¢,¢,o — 5.. z,-,-8 og ma.: å ä .2 2% egg g :E 50 °-— a .E’~° l u. 3 ä 5 êä så 2 e å åxå u: n ng-- o J, o .g c .c Q,

å S åz-å å °‘

2 u å z

K5a:OECD.

Prisjämförelsema viss uppfattning om kostnaderna för bristande konger en kurrens i den svenska ekonomin. Trots att Sverige hade en lägre realinkomst än t.ex. Västtyskland och framför allt USA var den svenska prisnivån 1990 l nästan 30 % högre än den tyska och nästan 60 % högre än den amerikanska. Om den svenska prisnivån till att börja med kunde nedbringas till åtminstone

tysk eller amerikansk nivå genom ökad konkurrens, skulle det uppenbarligen innebära ansenlig ökning den reala disponibla inkomsten i Sverige. en av

Orsaker till bristande konkurrens

Det är ett välkänt faktum att företagare är för fri konkurrens alla marknader utom sin Företag vill gärna erhålla monopolvinster rents. De söker egen.

Efi’eetivitet

därför ofta statens hjälp att införa konkurrenshämmande offentliga regleringar i den egna branschen. Populära argument är t.ex. behovet att skydda branschen mot illojal utländsk konkurrens och dumpade världsmarknadspriser eller mot oansvarig konkurrens från företag som bara vill plocka russinen ur kakan.

Offentliga regleringar är en viktig orsak till bristande konkurrens. Karteller som inte understöds av statliga regleringar är inte lika effektiva eller långlivade som de som har ett sådant stöd Demsetz 1989.

Diagram 3.3 visar den uppsjö av regleringar och spontana affarsarrangemang som utnyttjas i konkurrensbegränsande syfte. Det visar också hur olika regleringar och konkurrensbegränsningar byggs varandra. Påfallande ofia hänger offentliga regleringar ocheller handelshinder samman med fåtalsdominans på en marknad. Diagrammet ger en bild av konkurrensläget i del den

en av konkurrensutsatta sektorn i Sverige.

Flera studier bekräftar att avsaknaden av internationell konkurrens, och forekomsten av fâtalsdominans och regleringar har negativa effekter på produktivitet och tillväxt se bl.a. Expertrapportema 7 och 8 till Produktivitetsdelegationen; Bourdet 1992; Wikström, bil..

Effekterna av bristande konkurrens kan delas upp i följande komponenter: för liten och för dyr produktion; onödigt höga kostnader inom företagen och låg innovationsbenägenhet; lobbyingkostnader för intressegrupper. Dessutom uppkommer oönskade inkomstomfördelningar i form av övervinster i den skyddade verksamheten.

Vi kan illustrera betydelsen av regleringar med förhållandena på de två

områden som framstår som mest extrema i Diagram 3.3, dvs. livsmedelssektom och byggsektorn. I båda fallen är prisnivån i konsumentledet mycket hög i internationell jämförelse, och tillsammans står de för nära hälften den privata

av konsumtionen. I båda fallen finns en statlig reglering i botten med det urprungliga syftet att gynna vissa speciella grupper. I båda fallen har regleringen fått oanade spridningseffekter.

På livsmedelsområdet lades grunden 1930-talet avjordbruksprisregleringen och gränsskyddet i syfte att skydda jordbrukamas inkomster. Regleringen kom i praktiken att skydda såväl leverantörer av insatsvaror handelsgödsel, jordbruksmaskiner som livsmedelsindustrin, där producentkooperationen fick en dominerande position. Den integrerade parti- och detaljhandeln påverkades också genom att dess inköpspriser fastställdes i förhandlingar och lagfastes i riksdagsbeslut. Resultatet blev en stark företagskoncentration och dålig konkurrens. Etableringshinder för nya livsmedelsbutiker med hjälp av det kommunala planmonopolet har varit en viktig förstärkande faktor Bolin Swedenborg 1992.

74 Effektivitet

Diagram 3.3 Branschernas konkurrensprofil

o

b

-26

¢°§

Oc

.‘bp‘}§::gé‘b°3

~49°‘°~°°z§ °°~.9 r@p°

§49 e

ä N13 . ö vi-~°-3’

-943 x¢ré~1°‘°o'z‘~¢.5.5

°\¢~°\\-~

o°¢ -33’x°°°x°°§‘\ -~‘3’e’‘;<°

.¢}°‘pe°‘gé‘i°‘¢i’b°P°~°¢¢‘°°~駰¢¢°e49°

43° Ö 4 ~94 Q9‘ ‘3°‘3€°3‘°‘‘$ Livsmedelssektom

0 Matfett O Köttvaror O Bröd och 0

varor Konserver ochd

C0111

ter

terialhandel Cement

Mineralull

vor

Dörrar Fönster Inredni ckerier Golv

och lacker

WS- och VA VVS-installation

El-installation

Energi Oljeprodukter Naturgas I 0 0 0 0 0 Elkraft

Källa: Konkurrensverket.

Effektivitet 75

Plastf Alurniniumburkar T Well

Massa- och pappersindustri Pappersmassa Tidnings och journalpapper

Konsumentvaror Kläder

Läkemedel

dnin M T läromedel Elektriska hushål Personbilar och reservdelar

tioner

Privata tjänster Industriell tvätteriverksamhet Hotell Begravningar Reparationer av vita varor Reparationerservice av hemelektronik Underhåll av datorutrusming — relevant

76 Eflektivitet

På bostadsområdet lades grunden på 1940-talet genom hyresregleringen,

vars ursprungliga syfte var att förhindra att förhållandena under 2:a världskriget skulle driva hyrorna i höjden. När det visade sig politiskt svårt att avveckla hyresregleringen följde ytterligare regleringar och subventioner för att hålla uppe bostadsproduktionen. Reglerade hyror ledde till bostadsbrist, vilket gjorde det nödvändigt att subventionera nybyggandet. Ett subventionerat byggande gjorde att det i sin tur blev nödvändigt att i detalj reglera hur det skulle byggas osv. Meyerson m.fl. 1990.

Regleringssystemets inre logik har i båda fallen resulterat i en genomreglerad och detaljplanerad marknad med ett eget statsråd och ett departement i toppen Bostadsdepartementet har dock nyligen avskaffats, en ineffektiv produktion i botten och en omfattande regleringsbyråkrati på alla nivåer. För att hålla systemet på plats finns intresseorganisationer med ett slags beskattningsrätt

som lägger ned stora kostnader på politisk påverkan. Sådan jakt på privilegier är, från samhällsekonomisk synpunkt, ett slöseri med resurser och skadar ofta också samhällsekonomins sätt att ñmgera.

I en sådan miljö kommer konsumentintresset på sista plats. Ett talande

exempel på detta ges av ledningen i lantbrukskooperativa företag, i studie

som en ombads rangordna vilka intressen de hade anledning att beakta. Konsumenterna kom sist efter ägarna, myndigheter och politiska organ, återförsäljare och

leverantörer, konkurrenter och opinionsbildare Wikström, bil..

Kostnaderna för regleringar bärs av ett brett kollektiv av konsumenter och skattebetalare. På livsmedelsområdet har OECD beräknat kostnaderna för jordbruksstödet i prisregleringsledet till omkring 18 miljarder kronor år 1990. Det motsvarar 8 500 kronor per familj. Den totala merkostnaden heltidssysselsatt

per jordbrukare blir då 300 000 kronor. Dessa stora belopp innebär ändå under-

en skattning, efliersom de inte inkluderar direkta och indirekta effekter

i senare produktions- och distributionsled. Enligt en färsk analys av jordbruksstödets effekter konsumentprisema i OECD-ländema uppgick de totala kostnaderna för jordbruksstöd och gränsskydd i Sverige till ca 18 000 kronor per hushåll Bolin Swedenborg 1992.

Det är knappast troligt att den sortens inkomstöverföringar hade godkänts

av riksdagen, om de redovisats öppet och skett i form av skattefinansierade bidrag. Än mindre hade de accepterats om det hade varit känt att huvuddelen över-

av föringama inte har kommit jordbrukama till del utan ätits högre kost-

upp av nader i olika delar av produktionssystemet. Jordbruksregleringen är ett exempel på ett från samhällsekonomisk synpunkt mycket ineffektivt system för

— inkomstomfördelning.

På bostadsområdet härrör kostnaderna dels från bostadssubventionema för

——— närvarande ca 35 miljarder kronor dels från hyresregleringen. Några aktuella

kalkyler av den totala samhällsekonomiska kostnaden finns inte. När det gäller hyresregleringen är det värt att notera att den reglerade hyran i form

av

Efleetizzitet

bruksvärdeshyror har hunnit ifatt marknadshyroma nästan alla orter. numera Regleringen håller hyrorna under marknadshyran främst i Stockholms innerstad. Det betyder att hela regleringssystemet troligen skulle kunna avvecklas utan att få någon höjande effekt på den genomsnittliga hyresnivån, utom i Stockholm Ståhl Wickman 1992. Dessa exempel illustrerar att regleringar kan leda till stora kostnader for folkhushållet. En reglering skapar andra regleringar och bristande konkurrens, vilket driver kostnaderna, vilket i sin tur skadar samhällsekonomin som upp helhet. Till slut kan nästan alla skadas. Regleringar leder ofta också till grupper

fönnögenhetsökningar för de gynnade grupperna, exempelvis höga priser på

jordbruksfastigheter och höga svarta överlåtelsepriser för hyreskontrakt. Därmed kan regleringama inte avvecklas utan att skapa nya problem, exempelvis kapitalförluster i den reglerade sektorn antingen för producenten eller -konsumenten. Särintressena för bevarad subventionspolitik blir därmed en mycket omfattande. Också andra problem och kostnader uppkommer den dag regleringar och sub-ventioner avvecklas. Dagens kris i byggbranschen är ett exempel på vad händer när sektor skall anpassa sig till en mer realistisk som en subventionsnivå och marknadsfonn.

Slutsatser

Kommissionen att de mest angelägna uppgiflema för den ekonoanser en av miska politiken är att återställa fungerande marknadsekonomi på de svenska en och tjänstemarknadema. Välfärdsvinstema kommer att vara betydande. varu- Den europeiska integrationen kommer att bidra till ökad konkurrens. Men det en mesta kan och måste vi åstadkomma på hand avreglering och egen genom skärpt konkurrenspolitik. För att bedriva politiken med kraft bör riksdagen ge Konkurrensverket ett utvidgat mandat med tydliga instruktioner och även förstärka verkets kompetens. Två redan beslutade förändringar kommer att ha stor betydelse för konkurreni Sverige Flam m.fl., bil.. Den ena är den nya konkurrenslagen, som träder sen i kraft i juli 1993. Den andra är EES-avtalet, som gör Sverige delaktigt i reformema för EG:s inre marknad. På många områden kan dessa reformer beroende på tillämpningen bli tillräckliga för att återställa en fungerande konkurrens i den svenska ekonomin. EES-avtalet undanröjer vissa handels- och etableringshinder gentemot utlandet, vilket ger vinster i form av både bättre arbetsfördelning och ökad konkurrens. Viktiga element är att tekniska handelshinder för tas bort, att fri konkurrens på tjänsteområdet inom den utvidvaror gade inre marknaden blir möjlig samt att en ny och skärpt lag om offentlig upphandling införs. Den konkurrenslagen innebär en betydande skärpning nya konkurrenspolitiken att den inför direkta förbud mot konkurrensav genom

78 Effektivitet

hämmande åtgärder. Enligt den gamla lagen sådana åtgärder förbjudna var enbart om konkurrensmyndighetema kunde bevisa att de skadliga. var Med dessa förändringar kommer Sverige att ha lagt grunden för bättre en fungerande marknadsekonomi. Men det är också angeläget att redan nu avreglera marknaden och påskynda intemationaliseringens positiva effekter. Ett svenskt EG-medlemskap kan dra ut tiden. Det finns därför anledning att se över regleringssystemen och i vissa fall ensidigt avreglera i förtid. Så t.ex. finns det skäl att tidigarelägga den lagen för offentlig upphandling. Också på nya transportområdet kan man överväga att tidigarelägga avreglering att genom redan nu tillåta utländska lastbilar att bedriva inrikestrafik i Sverige s.k. cabotage. En sådan avreglering förbereds inom EG. Jordbruket är ett exempel på ett område där ett framtida EG-medlemskap innebär en sämre politik konsumentens synvinkel än den vi skulle kunna föra ur på egen hand. I dag befinner vi oss, bl.a. grund kronans depreciering, i av den historiskt unika situationen att skulle kunna införa frihandel på flera produkter utan att det skulle drabba svenskt jordbruk. Såväl effektivitetsskäl fördelningsskäl talar för att också hyresregleringen som och delar av byggregleringen avskaffas. Man bör självfallet ta hänsyn till fördelningseffektema av en sådan förändring; olika lösningar diskuteras Ståhl av Wickman 1992. Säkerhetsbetonade regleringar brandskydd etc. är naturligtvis välmotiverade, även utformningen kan göras eller mindre hindom mer rande för den tekniska utvecklingen. Alltför långt drivna specifikationer hur av bostaden skall se ut driver dock ofta kostnaden än vad är försvarupp mer som ligt. Vissa regleringar på byggområdet kan möjligen ersättas civilrättsligt av skadeståndsansvar. Man kan kanske tycka att det är allvarlig komplikation i dagens samhällsen ekonomiska situation att avreglering och ökad konkurrens inom antal ett områden leder till strukturförändringar, läggs ovanpå lågkonjunktur och som sektorskriser. I vissa fall kan detta motivera att förändringarna genomförs gradvis. Men många förändringar tar tid att besluta och genomföra och får effekter först om ett år. Avregleringen bör därför beslutas och förberedas par redan nu för att kunna drivas kraftfullt i nästa konjunkturuppgång. Vad gäller den nya konkurrenslagen finns det också goda skäl att precisera hur den skall tillämpas, och även att utvidga dess tillämpningsområde. Lagen är potentiellt ett verkningsfullt instrument. Den gör det möjligt för myndigheterna att ta hänsyn till speciella förutsättningar i det enskilda fallet, vilket är en fördel, eftersom det inte går att att på förhand fastställa generella regler för vilka aktiviteter som är skadliga från effektivitetssynpunkt. Men detta innebär samtidigt en fara för att särintressen kommer att styra tillämpningen regulatory capture. För att minska detta problem och även skapa ökad förutsebarhet föreslår vi att konkurrenspolitiken preciseras i form uppsättning riktav en linjer eller regler, visserligen inte är bindande ändå under vilka som men anger

Effektivitet

förutsättningar viss förfarande är tillåtet och hur lagen kommer att en typ av användas. En förebild är USA:s Merger Guidelines Flam m.fl., bil.. Vissa regleringar behövs naturligtvis. Konkurrenslagen själv är ett exempel. Reglering naturliga monopol är ett annat. Offentliga naturliga monopol bör av därför inte privatiseras utan att har utrett möjligheterna att reglera dem man ett tillfredsställande sätt. Vi vill särskilt understryka vikten etablerings- och näringsfrihet. Faktisk av eller potentiell etablering konkurrenter marknad är kanske den av nya en viktigaste disciplinerande konkurrensfaktom. Utslagning och nyetablering är dessutom oumbärliga inslag i marknadsekonomi. Därför är det viktigt att se en offentligt sanktionerade etableringshinder såsom licensieringskrav, etableöver

ringstillstånd osv.

Flera politiska reformer bör kunna bidra till att stärka allmänintresset. En vore riksdagen omprövar regleringar med jämna mellanrum och då gör fördelatt ningseffektema tydliga. Om riksdagen fattade sina beslut grundval av en redovisning regleringars faktiska kostnader för skattebetalare och öppen av konsumenter, borde den bli mindre benägen att särintressen på allmäningynna tressets bekostnad. Normer för fördelningspolitik bör, för det andra, vara klart redovisade. Vidare bör tillämpas på omfördelningar via regleringar och offentlig samma normer konsumtion på omfördelningar via skatter och transfereringar lika skall som behandlas lika, skatt efter förmåga, etc. På skatteområdet är det svårt att få gehör för principen att låginkomsttagare skall beskattas hårdare än höginkomstyrkesgrupp skall beskattas annorlunda än annan oavsett intagare, att en en komst, att kategori boende skall beskattas annorlunda än en annan osv. Men en just den typen diskriminering mellan grupper sker regleringsområdet. av En tredje reform skulle verka i riktning är att minska specifika som samma särintressens inflytande i olika beredande och beslutande organ riksdagsutskott, myndighetsstyrelser, etc.. Ett sätt är att införa strängare regler om intressejäv eller begränsningar i hur länge får sitta i ett visst utskott för att undvika man identifiering med partsintressen. Än bättre det att neutralisera särintressena vore att riksdagsutskotten får för bredare områden, t.ex. ett allmänt genom ansvar näringsutskott innefattar såväl bostads4 jordbruksområdet jfr som som kapitel 5.

Förslag

Konkurrenspolitiken

20. Garantera etablerings- och näringsfrihet genom att undanröja återstående offentligt sanktionerade hinder mot denna.

80 Efeerivitet

Tidigarelägg åtgärder i EES-avtalet främjar konkurrensen, . som t.ex. den nya och skärpta lagen för offentlig Lipphandling. Genomför inte åtgärder i EG-anpassningssyfte hämmar konkurren- . som sen eller åsamkar samhället andra kostnader, exempelvis genom att återinföra exportsubventioner till jordbruk och livsmedelsindustri. 23. Avreglera bostads- och byggmarknaderna att avveckla hyresgenom regleringen och delar byggregleringen. av 24. Precisera i form offentliga riktlinjer hur den konkurrenslagen av nya skall tillämpas lör att skapa förutsägbarhet och att undvika att partsintressen styr tillämpningen. 25. Anpassa takten i avregleringen så att lågkonjunkturen inte förvärras, men besluta redan att genomföra strukturreformer några år nu om framåt. 26. Ge Konkurrensverket vidgade befogenheter och ökad kompetens för att bevaka konkurrensläget i hela ekonomin. 27. Låt riksdagen ompröva regleringar med jämna mellanrum och kräv då att regleringarnas effekter såväl effektivitet inkomstfördelning som redovisas klart och tydligt, så att den verkliga kostnaden framgår för konsumenter och skattebetalare.

Regleringarna på arbetsmarknaden

Arbetsmarknaden är de mest reglerade marknaderna i Sverige, liksom i en av många andra länder. Reglerna i ett nittiotal olika lagar eller förordningar; anges dessutom finns ett stort antal kollektivavtal ovanför företagsnivån. Syftet med den omfattande regleringen är mångfaldi att öka individens arbetstrygghet och hälsa; att den sägs från sitt jobb tid söka anställning; öka ge som upp att ny att den anställdes inflytande på arbetsplatsen; att tillfredsställa människors behov av rekreation och utbildning; att göra det lättare för förvärvsarbetande att ta hand småbarn och att vårda sjuka familjemedlemmar, om egna osv. Trots sina goda syften medför regleringarna på arbetsmarknaden liksom — regleringarna varumarknaderna stora kostnader. Arbetsmarknadens — stora betydelse medför i själva verket att regleringarna påverkar hela samhällsekonomins sätt att fungera. Både svensk debatt och internationell forskning betonar särskilt fem olika regelsystem: tidsbegränsad anställning exempelvis i samband med provanställning eller tillfällig arbetsbelastning, uppsägning, turordningsregler, restriktioner för entreprenadarbete och konfliktåtgärder. De två förstnämnda har redan behandlats i kapitel eftersom de påverkar arbetslöshetens utveckling och därmed också möjligheterna sig den akuta att ta ur

Ej7ektivitet

arbetslöshetskrisen. Vi kommer här att diskutera de tre övriga regelsystemen, eftersom de kan väntas påverka arbetsmarknadens effektivitet Sigeman 1991.

Turordningsreglerna i LAS omfattar bestämmelser anställningsskydd,

om turordning vid uppsägning sist in först ut och rätt till förtur för tidigare friställda vid nyanställning. Tyvärr finns det mycket lite empirisk forskning

om de ekonomiska effekterna av dessa bestämmelser Holmlund, bil.. Men

man kan vänta sig att reglerna ökar de anställdas trygghet i jobben, eftersom regelsystemet preciserar vilka som i första hand riskerar att förlora anställningen vid en neddragning arbetsstyrkan; detta är naturligtvis också tanken bakom

av reglerna. Men det blir också lättare för dem varit anställda länge dvs.

som arbetstagare med hög senioritet att pressa upp lönerna utan att förlora sina jobb. Detta påminner om de mekanismer uppkommer i samband med

som av-

gångsvederlag jfr kapitel 2.

Lagstiftningen kan också förhindra företag att behålla den arbetskraft de

som anser mest betydelsefull om de tvingas dra ned sysselsättningen. Reglerna tillåter visserligen att de lagstadgade principerna för turordning spel,

sätts ur men bara om arbetsgivare och fackliga organisationer via kollektivavtal kommer överens härom. Det innebär ovillkorligen besvär och kostnader för företagen. Dessutom saknar många små företag kollektivavtal. Därför kan det bli komplicerat, eller rent av omöjligt, för ett företag drar ned arbetsstyrkan att

som behålla medarbetare med färsk kompetens och vitalitet. Tvånget för före-

unga tag att inom viss tid i första hand anställa tidigare friställda kan likartade

ge problem.

Trygghetslagstifcningen har också gjort det svårare, eller dyrare, att säga

upp anställda som missköter arbetet. Bestämmelserna uppsägning grund

om av arbetsbrist skapar dock knappast några större problem för företagen, eftersom det är de själva avgör vad är arbetsbrist. Regler samrådsskyldighet

som som om

i företags- och arbetsledningsfrågor inom för MBL tycks ocksåi stort

ramen sätt fungera väl; arrangemangen betraktas ofta tillgång också för före-

som en tagen.

Entreprenadarbete är också statligt reglerat, i detta fall MBL-regler

genom som ger de fackliga organisationerna vissa möjligheter att vetorätt för-

genom hindra entreprenad även entreprenad tillåts i det vagt definierade fall då

- om erforderlig kompetens saknas i företaget. Sådana regler kan också öka arbetstryggheten för de redan anställda insiders. Baksidan är återigen att dessa då får större möjligheter att sina löner och att arbetslösa förhindras från

pressa upp att få jobb. Man får också räkna med att effektiviteten i vissa företag, och därmed ocksåi sarnhällsekonomin helhet, minskar. Det gäller ocksåi de

som fall då reglema modifieras att kollektivavtal upprättas med lista på

genom en acceptabla entreprenörer; en sådan lista minskar nämligen konkurrensen produktrnarknaden.

82 Eflektivitet

Lagstiftningen arbetsrätt tycks mer ta sikte på ett statiskt samhälle med om homogen arbetskraft och en tayloristisk arbetsorganisation dvs. uppstyckade och rutinartade arbetsmoment än på dagens dynamiska för att inte säga turbulenta samhälle med alltmer heterogen arbetskraft och allt större krav på —

omställning och omorganisation.

Modern företagsteori företaget ett knippe kontrakt, med ett nätverk ser som relationer till andra företag. Det är därför svårt att definiera gränserna mellan av företaget och den omgivande marknaden; entreprenadarbete ligger ofta just i detta gränsområde. Statliga regler försvårar entreprenad begränsar föresom tagens möjligheter att sig till nya förhållanden. anpassa Huvudskälet för den nuvarande vetorätten är velat försvåra oseriösa att man entreprenörers verksamhet. Bedömningen är att de lokala fackliga organisatioskulle ha god information vilka företagare som utnyttjar svart arbetsnerna om kraft, etc. Detta är emellertid polisiär funktion, som enligt de principer en kommissionen förfäktar inte skall utövas av en intresseorganisation. Om man väljer att avveckla vetorätten, bör samtidigt de offentliga resurserna för att bekämpa ekonomisk brottslighet förstärkas något som vi föreslår också av andra skäl i avsnitt 3.9. Möjligheterna till stridsåtgärder är mycket frikostiga i Sverige, exempelvis

när det gäller sympatistrejk. Ett annat exempel är konflikträtten i den offentliga

sektorn, även när det gäller myndighetsutövande uppgifter. Genom möjligheten att ta ut nyckelpersoner i strejk har de offentliganställda fått stridsmedel till sitt förfogande är förbjudna i många andra länder. Ytterligare ett exempel är som möjligheter att blockera företag med oorganiserad arbetskraft som över huvud taget inte är inblandade i någon facklig konflikt. Det är också anmärkningsvärt hur lätt lagstiftning och domstolar länge tagit på vissa typer kontraktsbrott på arbetsmarknaden, framför allt när det gäller av vild strejk. Påföljden har nyligen skärpts, men den är fortfarande liten jämfört kontraktsbrott. med andra typer av Inom del arbetslagstiftningen finns uppenbarligen en konflikt mellan, en av å sidan, den enskildes arbetstrygghet och, å andra sidan, kravet på en ena effektivt fungerande arbetsmarknad och flexibla företag. Det är sannolikt att de samhällsekonomiska nackdelarna lagstiftningen undan för undan har ökat av grund företagens större behov flexibilitet. Om gällande lagstiftning inneav av rimlig avvägning mellan den enskildes trygghetsbehov och kraven bar en samhällsekonomisk effektivitet när den infördes, finns nu goda skäl att ändra den till förmån för kraven på flexibilitet och dynamik. Trygghetslagstiftningen innebär också konflikt mellan tryggheten för dem en har arbete och arbetat länge insiders, å ena sidan, och dem som som som söker arbete outsiders, å den andra. En hög lönenivå och omfattande lagstadgad trygghet för de förra uppnås delvis på bekostnad av de senares trygghet. Det drabbar särskilt de på arbetsmarknaden, främst ungdomar och lågutsvaga

Effektivitet

bildade såsom t.ex. invandrare. Många av dessa är inte tillräckligt produktiva för att arbetsgivaren skall vara villig att betala avtalsmässig lön, inklusive arbetsgivaravgifter, när de inträder på arbetsmarknaden. De har därmed hamnat i en ond cirkel: om de aldrig kommer in på arbetsmarknaden, så kommer de aldrig att få den arbetslivserfarenhet kan motivera högre marknadslön

som en längre fram Ståhl, bil.. Detta är ett ytterst allvarligt problem för många ungdomar, som kanske aldrig kommer ordentligt arbetsmarknaden. Många invandrare, och deras barn, hotas av samma problem.

Vi avstår här från detaljerade förslag, eftersom en särskild kommitté, 1992 års arbetsrättskommitté, just behandlar dessa frågor. Men vi att det är

menar viktigt att inte bara modifiera reglerna för att anställa och arbetskraft,

säga upp som föreslogs i kapitel utan att också göra andra reformer arbetsrätten,

av framför allt att liberalisera turordningsreglema och ta bort regler i dag

som försvårar entreprenadarbete. Dessa reformer är mindre knutna till den aktuella lågkonjunkturen än de nyssnämnda och bör ses på längre sikt.

Det finns en risk att lättnader i turordningsreglema, som en isolerad åtgärd, leder till en kraftig ökning av förtidspensioneringen, eftersom det företag

som säger upp arbetskraft inte har några kostnader för pensionen. Detta stärker skälen att förändra reglerna i samband med att detta system slås med

samman sjuk- och arbetsskadeförsäkringama se avsnitt 3.7. Det är då viktigt att företaget bär en väsentlig del av kostnaden. En sådan åtgärd är angelägen, eftersom det redan nu finns tecken på en kraftig ökning av förtidspensionema.

Reformer på detta område ger naturligtvis fördelningseffekter. Storleken på dessa är dock svår att kvantitativt precisera. Om reglerna ändras i den riktning vi föreslår skulle onekligen insiders förlora på kort sikt, medan del de

en av arbetslösa, outsiders, skulle vinna genom ökade möjligheter att få jobb. Ytterst måste man väga dessa motstridiga fördelningseffekter också mot effektivitetsvinstema för samhällsekonomin, som på lång sikt kan väntas tillfalla stora medborgargrupper.

Förslag

Arbetsmarknaden

28. Liberalisera eller avskaffa turordningsreglema, så att en effektiv

an-

vändning av arbetskraft underlättas. Om väljer att modifiera

man

snarare än att avskaffa reglerna kan företag viss kvot

ges en av

neddragningen inom vilka de slipper turordningsreglema.

84 Efi’eetivitet

29. Företagen bör bära en betydande del av kostnaderna för förtidspensio-

neringen för att frestelsen att vältra över kostnaden for lågproduktiv

arbetskraft på skattebetalarna ska minskas.

30. Avskaffa de fackliga organisationemas vetorätt mot entreprenadavtal.

31. Avskaffa rätten att blockera företag med oorganiserad arbetskraft som

inte är inblandade i någon facklig konflikt, såvida inte de anställda

begär en sådan åtgärd.

32. Kontraktsbrott på arbetsmarknaden bör beivras med samma skärpa som

andra kontraktsbrott.

3.4¶Finansmarknaden efter finanskrisen

Vi diskuterade i kapitel 2 olika metoder att snabbt återställa och säkerställa bankernas kapitalbas, dvs. att återkapitalisera bankerna, och därmed möjliggöra en kreditexpansion och minskade räntemarginaler i bankerna.

Det är naturligtvis också viktigt att undvika finansiella katastrofer i framtiden. Tre synpunkter är i det sammanhanget särskilt viktiga: att penning- och finanspolitiken i framtiden inte på nytt bidrar till en överhettning av ekonomin; att stora ändringar i regelsystem som berör finansmarknadema i fortsättningen görs med större omsorg och försiktighet än under 1980-talet; och att individer och institutioner ökar sin kompetens att arbeta i relativt oreglerade finansmarknaden

Men det är också viktigt att dagens finanskris hanteras på ett sätt som är förenligt med kraven på en väl fungerande finansmarknad på lång sikt. Flera komplikationer kan följa i finanskrisens kölvatten.

Bankerna bör inte lockas att återigen ta alltför stora risker, denna gång i tron att skattebetalarna tar hand om förlusterna om det går illa det s.k. moral hazard-problemet. Men detta kan knappast bli ett dominerande problem under de allra närmaste åren efter de dystra erfarenheterna under senare år. Sannolikheten är större att bankerna blir överdrivet försiktiga.

Det är oundvikligt att konkurrensförhållandena i banksystemet föriycks av de statliga stödinsatsema, eftersom dessa av naturliga skäl koncentrerats till de banker har störst svårigheter. Men det är viktigt att dessa snedvridningar

som blir så små möjligt, vilket vi eftersträvar i de förslag som framförs i

som kapitel

Det är viktigt att det uppstår goda förutsättningar för en flexibel och konkurrensorienterad finansmarknad med en mångfald av aktörer och finansiella instrument. Det är första uppgift för den statliga politiken att

en rangens underlätta framväxten av nya huvudmän och nya finansiella institut. Eljest är

Eflektivitet 85

det svårt att skapa en tillfredsställande konkurrens och sänkta räntemarginaler i dagens starkt kartelliserade banksystem.

Det är också viktigt att så snabbt som möjligt komma ur inte bara det statliga ägandet utan också de omfattande statliga garantiema av ett antal finansiella institutioner. Sådana garantier är svåra att lång sikt förena med ett konkurrensinriktat finansiellt system, präglat av mångfald. Nya inhemska och utländska aktörer utanför banksystemet blir lätt diskriminerade så länge garantiema finns kvar.

En möjlighet att komma ur dagens breda statsgarantier är kanske att staten i framtiden begränsar dessa till betalningssystemet och inte till kreditsystemet. En teknik som kan vara värd att fundera är att begränsa garantiema till s.k. smala banker narrow banks, som enbart håller tillgångar med låg risk Urwitz Viotti, bil.. Sådana banker skulle erbjuda allmänheten inlåningsräkningar av olika slag, inklusive checkräkning, och därmed garantera ett fungerande betalningssystem. Som motprestation för garantin skulle dessa banker endast hålla statspapper. Banker som önskade syssla med privat utlåning skulle tvingas att skaffa sig medel för utlåning från aktörer som inte kräver statliga garantier. Man kan mycket väl låta en sådan smal bank ingå i ett finansiellt konglomerat. För att undvika smittoeffekter av den statliga garantin är det i så fall nödvändigt att inlåningsbankens verksamhet inte bara formellt, . utan också reellt, skiljs ut resultatmässigt från övriga delar av koncernen.

Men en ökad pluralism och konkurrens behövs inte bara i banksystemet, utan ‘ också på obligations- och penningmarknaden. En uppdelning av AP-fonden i ett antal oberoende institutioner, med professionella styrelser, är viktig

en 2 förutsättning för en sådan pluralism. Dominansen av en enda aktör, som håller ca 35 % av obligationsstocken, skapar problem på marknaden. När aktör har i en en så dominerande ställning kan den inte med normala kommersiella

agera i hänsyn. Andra aktörer tvingas också gissa sig till AP-fondens framtida

att E uppträdande.

Också på valutamarknaden saknas den mångfald av aktörer som är en nödvändig förutsättning för att valutakursema verkligen skall återspegla allmänt förekommande bedömningar. Att valutamarknaden alltsedan kronan börjat flyta har varit tunn framgår inte minst av de stora marginalerna mellan köp- och säljkurser. Sedan Riksbanken inte längre är marknaden tycks någon form av inlärd hjälplöshet ha dominerat bland valutahandlama. Det behövs nya market makers på valutamarknaden vid sidan av de tre största bankerna.

Det är också angeläget med en bättre riskkapitalförsörjning för näringslivet. Bankerna kan, efter de senaste årens avskräckande upplevelser, komma att dra ned sin riskexponering. Därför är det viktigt att det växer fram fler privata aktieägare, även sådana som önskar hålla stora innehav i enskilda företag och därmed ta ett långsiktigt ansvar som aktiva ägare.

Effektivitet

En dynamisk kapitalistisk ekonomi kan inte fungera utan kapitalister. Därför är det viktigt att undvika den diskriminering av privat sparande, som rådde under flera decennier i Sverige, särskilt före 1991 års skattereform. Från den synpunkten är ökningen i det privata sparandet en fördel. Sverige har närmat sig andra utvecklade länder i detta hänseende.

Det är också angeläget att det växer fram fler aktieägande institutioner och att åtminstone en del av dem är beredda att ställa upp som aktiva ägare. Tillkomsten av de två portföljförvaltningsbolagen Atle och Bure och de sex riskkapitalbolagen kan möjligen visa sig vara ett viktigt steg i den riktningen. Men långt mer behövs. Av skäl som vi återkommer till, föreslår vi att socialförsäkringssystemen läggs om så att det blir större utrymme för privata försäkringslösningar. Det skulle också öka förutsättningarna för en krafiig ökning av riskkapitalmarknaden i Sverige, inte minst när det gäller aktier. Målet måste vara en riskkapitalmarknad med en mångfald aktörer och ett stort antal olika finansiella instrument.

Förslag

F inansmarknaden

33. Iaktta större försiktighet med stora ändringar i regelsystemen på kreditoch kapitalmarknadema än under 1980-talets avreglering. 34. Dela upp AP-fonden i flera självständiga enheter för att förbättra obligationsmarknadens funktionssätt. 35. Det kan vara värt att överväga idén att garantera betalningssystemet utan att garantera långivningen. En tänkbar metod är s.k. smala banker, som har garanterad inlåning, som endast placerar i statspapper, men har en full uppsättning av inlåningsräkningar, inklusive checkräkning. 36. Underlätta på olika sätt framväxten av ökad mångfald på finansmarknaden, t.ex. genom att sälja delar av de banker som staten tagit över till nya, svenska eller utländska ägare; undvik dessutom att behandla privata aktieägare sämre än institutionella ägare. 37. Ge ett större utrymme för privata trygghetsförsäkringar, vilket skulle kunna bredda aktiemarknaden.

Efi‘eetivitet 87

Den offentliga sektorn

3.5¶Välfárdsstatens kris

Välfärdsstatens kris är en eflektivitetskris och en förtroendekris. Monopol gör kostnaderna i den offentliga tjänsteproduktionen onödigt höga. Skattefinansiering gör att det är svårt att veta om tjänsterna levereras i den mängd och på det sätt som enskilda skulle önska sig. Men effektivitetsproblemen är större än så. Utgiflsprogrammen, och deras skattefinansiering, skapar även incitamentsproblem i marknadssektom.

Många tvivlar att välfärdsstatens stora åtaganden kommer att klaras i framtiden. Tvivlen förstärks av dagens stora budgetunderskott och av den annalkande krisen i många kommuner, med nedskärningar i kommunernas produktion

vård- och omsorgstjänster som troligt resultat. av

Bakom dessa problem ligger svårigheten att i den politiska processen sätta gränser för välfärdsstatens verksamhet och generositet. Diagram 3.4 illustrerar de offentliga utgifiemas expansion. Utgiftema har ökat från ungefär 25 % av BNP i början av 1950-talet till drygt 70 % i dag. Som man kan utläsa har både transfereringar och konsumtion bidragit till expansionen. Antalet offentligt anställda har ökat från knappt 500 000 år 1960 till ungefär 1 600 000 i dag.

De frikostiga förmånssystemen lockar också den enskilde individen att utnyttja välfårdssystemen i stället för att försöka förbättra sin situation genom egna produktiva insatser. Höga marginalskatter ökar denna lockelse efiersom de gör det svårare för individen att förbättra sin situation genom egna insatser i

produktionslivet.

En huvuduppgift i svensk ekonomi är att genom strukturella reformer angripa dessa problem. Under den ekonomiska krisen i början av 1980-talet väcktes medvetandet om dessa problem, i samband med växande offentliga budgetunderskott, låg ekonomisk tillväxt och ökad arbetslöshet. Med det ökade kapacitetsutnyttjandet och det minskade underskottet försvann insiktema om behovet av strukturella reformer i den offentliga verksamheten. I dag tvingas vi lösa samma problem i ett mycket svårare läge, då den privata sektorn har svag växtkraft och både de offentliga utgifterna och skatterna är ännu högre.

Den offentliga sektorns storlek borde, idealiskt sett, bestämmas med utgångspunkt från en avvägning av de offentliga fönnånemas värde mot de totala samhällskostnadema av ökade skatter i dag eller i morgon. Fördelen av ökade offentliga utgifter bör därför vägas inte endast mot den direkta kostnaden i fonn av högre skattebetalningar; till denna kostnad skall läggas de indirekta samhällsekonomiska kostnader som uppkommer på grund av skattekilarnas snedvridande

88 Effektivitet

effekter på ekonomiska beslut i företag och hushåll. Antag exempelvis, fullt realistiskt, att en skattehöjning med en krona orsakar indirekta kostnader, via olika snedvridningseffekter, på ytterligare 50 öre. Det betyder att ökade offentliga utgifter med en krona bör beslutas endast om dessa utgifter värderas 1,5 gånger så högt som ökad privat konsumtion.

Diagram 3.4 Den offentliga sektorns utgifter 1950-1993 i förhållande till BNP, procent

80-

70 Totala utgifter

60-

50-

Tronsfereringar

30-

20-

10-4

O

u I r u u I r uuvvvrvvvuuuuuruuruuuuuu

1950 1955 1960 1965 1970 1975

Det är därför viktigt att ha konstitutionella regler som, vid varje politiskt

beslut, tvingar fram en realistisk avvägning mellan förmåner och kostnader. De förändringar i budgetprocessen som vi föreslår i kapitel 5 och även i kapitel 2 siktar just på detta. Utan sådana regler kan den sociala rättighets-katalogen göras hur omfattande som helst, eftersom man då inte i den andra vågskålen lägger en realistisk kalkyl av alla kostnader.

Det är svårt för att inte säga omöjligt att göra utvärdering väl-

- - en av färdsstatens åtaganden utan att ta ställning till vad som skall betraktas

som statens respektive individens ansvar. Som framgår vår diskussion i kapitel 1

av förordar vi ett samhälle där den enskilde individen tar ett större eget ansvar än i dag när det gäller att fördela sin konsumtion över tiden, skapa ekonomisk trygghet för sig och sin familj, och utnyttja olika typer vårdnads- och

av omsorgstjänster.

Eflektivitet 89

I det följande diskuterar vi först kortfattat inkomstsidan i välfárdsstaten, närmare bestämt skattesystemet avsnitt 3.6. Därefter tar vi upp två viktiga områden på utgiftssidan: socialförsäkringama avsnitt 3.7 och den offentliga tjänsteproduktionen avsnitt 3.8. Vi avslutar avsnitt 3.9 med att ge exempel på hur det sparbeting vi beräknade i kapitel 2 skulle kunna ges ett konkret innehåll.

3.6¶Fortsatta skattereformer

E En vanlig bedömning, som vi delar, är att det svenska skattesystemet under de g två senaste decennierna har snedvridit de ekonomiska incitamenten och därmed i bidragit till slöseri med i svensk ekonomi. 1991 års skattereforrn har

resurser i stor utsträckning rättat till dessa systemfel genom att ersätta det tidigare lapptäcket av snedvridande skatter med ett enhetligt och bredbasigt skattesystem med måttliga marginalskatter i inkomstskattesystemet. Man kan skatterefor-

se men som en triumf för den ekonomiska politiken genom att den satte det långsiktiga allmänintresset före alla kortsiktiga och snäva särintressen. Vi det

ser som mycket angeläget att slå vakt om 1991 års skattereform.

Vi tycker också att det är viktigt att inte höja skatterna ytterligare utan i stället ha ett program för successivt lägre skatter på längre sikt. De medborgare som i samband med 1991 års skattereform fick hopp om stabila spelregler och

en rimlig avkastning på utbildning, arbete och sparande, skulle annars kunna förlora detta hopp för lång tid framåt. I den mån staten kort sikt behöver öka sina inkomster för att reducera dagens stora budgetunderskott förordar vi att det sker genom att man höjer försäkringsmässiga avgifter i socialförsäkringssystex met.

Även skattereformen lindrat skattesystemets snedvridande effekter på

om samhällsekonomin är fortfarande skattekilama breda för flertalet hushåll eftersom de offentliga utgifterna är 60-70 % av BNP. Höginkomsttagare, dvs. de med 50 % marginalskatt i inkomstskattesystemet, har en total marginell skattekil på ca 70 %, medan skattekilen för flertalet andra inkomsttagare är ca 60 %. I denna kalkyl räknar vi inte bara med inkomstskatten utan också med momsen, skatteelementet i arbetsgivaravgiftema och avtrappningen av inkomstprövade bidrag typ hyresbidrag och subventioner till barnomsorg när den enskildes inkomst stiger.

Vid nuvarande offentliga utgifter är det inte mycket att göra de breda skattekilama. Men det finns en del återstående svagheter i skattesystemet

som går att rätta till vid i stort sett oförändrat totalt skattetryck.

En sådan återstående svaghet är att beskattningen av kapital och kapitalinkomster är nominell, vilket betyder att den reala skattebelastningen varierar med inflationstakten. Det är svårt att försvara ett skattesystem där den reala margi-

90 Efi’eetiruitet

nalskatten bestäms av inflationstakten. Medan den reala marginalskatten på kapitalinkomster är 30 % utan inflation, kan den mycket väl hamna i närheten av 100 % vid 10 % inflation beroende hur mycket de nominella räntorna anpassas till inflationstakten. En övergång till real beskattning, där högre inflation inte betyder ökad skattebelastning, skulle därför vara till stor fördel. Därmed skulle också det system med indexobligationer, som vi föreslog i kapitel fungera bättre. En real beskattning skulle visserligen betyda att skatteinkomstemas andel av nationalinkomsten inte längre skulle stiga med ökad inflation. Men detta är bara andra sidan av kravet på att skattebelastningen för medborgarna inte bör påverkas av inflationstakten.

Dubbelbeskattningen av aktiebolagsvinster är en annan svaghet. Aktiebolagsskatten, sedd som helhet, är i dag inte mycket att klaga på; den är fördelaktig jämfört med andra länder. Men dubbelbeskattningen leder till problem när det gäller kostnaderna för ägarkapital. Den slår olika mot små och stora företag bl.a. på grund av att stora företag har lättare än små att skaffa ägarkapital i utlandet. Eftersom många andra länder numera har enkelbeskattning bolags-

av vinster blir det mer lönande för utlänningar än för svenskar att äga aktier i svenska företag.

När det gäller storföretag är problemet med dubbelbeskattning därför inte att realkapitalbildningen i Sverige skulle drabbas av höga kapitalkostnader. Problemet är snarare att vårt land kan hamna i en situation där en stor del av de bolag som arbetar här skulle komma att ägas av utlänningar bara på grund av skattelagstiftningen. Eftersom det knappast finns något generellt skäl att stimulera utlänningar att köpa upp existerande svenska företag, finns det anledning att avveckla dubbelbeskattningen av bolag. Om man vill underlätta utländska företags realinvesteringar i Sverige kan det göras med andra metoder än att locka utländska privatpersoner att köpa aktier i svenska företag på bättre villkor än svenskar.

Vad beträffar mindre och medelstora företag, med begränsad tillgång till internationellt ägarkapital, kommer däremot dubbelbeskattning att leda till högre kostnader för ägarkapital än vid enkelbeskattning och till högre kapitalkost-

——— nader än för stora företag kan skaffa ägarkapital i utlandet. Även detta talar

som för att avveckla dubbelbeskattningen.

Det finns i princip två metoder att lösa problemet. Antingen tar man bort l skatten på bolagsvinster i företagen, eller också avskaffar skatten på l

man utdelning hos aktieägaren. Med hänsyn till det utländska ägandet i svenska företag finns det goda skäl att välja den senare metoden. Bolagsbeskattning är den enda tillgängliga metoden att beskatta utländska inkomster från innehav av aktier i svenska bolag.

En sådan reform skulle kosta staten pengar; intäktsbortfallet är kanske av storleksordningen 5 miljarder kronor. Det skulle också uppkomma omför-

en delning av inkomster till förmån för aktieägare. Ett sätt att motverka båda dessa

Effektivitet 91

problem vore att i samband med avvecklingen av dubbelbeskattningen avstå från att sänka bolagsskatten från 30 till 25 %.

Den övriga beskattningen av småföretag har länge varit ett allvarligt problem,

det har lösts under senare år, eller håller att lösas. Vid sidan dubbelmen av beskattningen är arvsskatten fortfarande ett problem, eflersom den försvårar en övergång av företaget till nästa generation. I

Det är också viktigt att skatterna är synliga. På samma sätt som butiker enligt lag måste prismärka varor, är det naturligtvis rimligt att skattebetalarna får god information om alla skatter som de betalar. Eljest är det inte möjligt för väljarna att göra rationella kalkyler. Det betyder inte bara att momsen bör anges på alla kvitton, utan också att inkomstuppgifter från arbetsgivare bör innehålla information om betalda arbetsgivaravgifier. Det är också viktigt att kommunalskattema blir så synliga som möjligt för kommunens invånare, särskilt sedan skattestoppet hävts.

Vi återkommer särskilt i kapitel 5 till förslag om institutionella förändringar för att på ett bättre sätt väga utgifter mot kostnader när utgifisbeslut fattas i den politiska processen.

Staten måste också med kraft se till att skatter som beslutats i demokratisk ordning också betalas. Åtskilliga tiotals miljarder kronor per år undandras varje år beskattning. Genom förstärkta resurser och bättre samordning mellan polis, åklagare och skattemyndigheter kan åtminstone en del av detta belopp dras in

BRÅ 1991. Avkastningen på sådana resursförstärkningar är allt att döma

av mycket stora.

Förslag

i

Skatter i

38. Slå vakt om 1991 års skattereform genom att avstå från att höja marginalskattema; undvik också att införa nya asymmetrier i beskattningen. 39. Gör kapitalbeskattningen real, så att skattesatserna inte blir beroende av inflationstakten. 40. Eliminera dubbelbeskattningen av foretagsvinster genom att avskaffa skatten på utdelning hos aktieägaren. Kompensera skattebortfallet genom att avstå från att sänka bolagsskatten från 30 till 25 %. 41. Förändra skattesystemet så att det inte är fördelaktigt för in-

mer stitutioner än för privatpersoner att äga aktier; dagens diskriminering av kapitaltillförsel till småföretagen skulle därmed minska.

Effeetiwxitet

42. Skattema bör göras så synliga som möjligt; de bör kallas just skatter

och inte avgifter; bruttolönen, inklusive arbetsgivaravgifter, skall alltid

redovisas i samband med löneutbetalningen.

43. Effektivisera bekämpningen av den ekonomiska brottsligheten, så att

beslutade skatter i ökad utsträckning faktiskt betalas in.

3.7¶Reformer av socialförsäkringarna

Socialförsäkringarna är den samlande beteckningen för ett flertal statliga inkomstförsäkringar och vissa kontantbidrag. Diagram 3.5 visar vad som omfattas och hur olika socialförsäkringar har utvecklats över tiden. Sammantaget har bruttoutgiftema för socialförsäkringama exklusive arbetslöshetsförsäkringama ökat från knappt 7 % av BNP år 1965 till drygt 20 % av BNP i dag. Av diagrammet framgår att ökningen främst förklaras av ATP-systemets utbyggnad och ökningen av posten övriga utgifter, som inbegriper bl.a. tandvård och läkemedel. Ändrade regler och medborgarnas anpassning till dessa förklarar en del av utgiflsutvecklingen. Frikostigare regler i arbetsskadeförsäkringen införda 1977 bidrog till ökade utgifter. Strängare regler för sjukförsäkringen bidrog däremot till minskade utgifter 1991 och 1992.

Diagram 3.5 Utbetalningar från socialförsäkringen i relation till BNP, procent 1965-1992

‘

Övriga utgifter

Barn bidrog

\\ \\\\\\\\\ Arbefsskadeersiiflning

Föröldroförsökring

\\\\\

\\\‘ sjukpenning. .

\\\\\\\\\\\\\

ATP

Folkpension

1965 1970 1975 1980 1985 1991 1992

Källa: Riksförsäkringsverket.

Efi‘eetivitet

I den vetenskapliga litteraturen har man särskilt uppmärksammat två motiv för obligatoriska socialförsäkringssystem syftar till att skapa ekonomisk trygg-

som het och fördela om inkomster över individens liv:

I avsaknad av obligatoriska socialförsäkringar skulle en del medborgare avstå från att själva spara och försäkra sig; anledningen skulle vara att de räknar med att andra, dvs. skattebetalama, hjälper dem de skulle råka illa ut fri-

om passagerarmotivet.

2. Vissa individer skulle, i avsaknad av obligatoriska system, underskatta sina behov av sparande och försäkringar det patemalistiska motivet.

När det gäller sjukvårdsförsäkring och livförsäkring får man också räkna med:

Individer med särskilt hög risk får svårt att erhålla frivilliga försäkringar, om deras risk är känd av försäkringsbolagen. Om deras risk inte kan fastställas av försäkringsbolagen kan i stället kostnaderna för övriga medborgare gå

upp så mycket att de senare avstår från att försäkra sig adverse selection-motivet.

När man diskuterar socialförsäkringssystemens framtid är det viktigt att hålla isär dessa olika motiv.

Problem

I dag vet vi att socialförsäkringssystemen också är förknippade med allvarliga

problem:

Eftersom finansieringen i huvudsak sker genom skatter, bidrar socialförsäkringssystemen till marginalskattekilama.

svårigheterna att helt finansiera systemen med skatter och avgifter har under vissa perioder medverkat till den offentliga sektorns underskott.

Variationer i demografi och BNP-tillväxt skapar instabilitet i fördelningen av inkomster mellan olika samhällsgrupper, såsom mellan pensionärer och förvärvsarbetande, vilket är en av svaghetema i dagens ATP-system. Särskilt när BNP minskar, såsom under perioden 1991-1993, uppkommer en kraftig omfördelning av inkomst till de förvärvsarbetandes nackdel.

Enskilda individer, inte tänkta fönnånstagare när systemen

som var som konstruerades, har anpassat sitt beteende för att bli just förmånstagare moral hazard. Medborgarnas, inklusive administratörernas, vad

syn som exempelvis är sjukdom påverkas av förmånssystemet, särskilt vid diffusa symptom.

Vissa medborgare frestas att missbruka förmåner egentligen inte är

som avsedda för dem. Myndigheterna tvingas därför ingående kontroller

att genom försöka stävja detta missbruk; eljest undermineras systemets legitimitet.

I vissa särskilt arbetsskadeförsäkringar och förtidspensioner

system - — har man inte använt strikta kriterier när bedömt huruvida skada eller

nog man sjukdom inträffat. Striktare kontroll är här ett komplement till högre självrisk.

94 Effektivitet

Sverige är långtifrån det enda land som har allvarliga problem med socialförsäkringama och andra system för inkomstöverföringar Scherman, bil.; Söderström, bil.; Korpi Palme, bil.. Men eftersom våra system länge varit relativt frikostiga har problemen fått större dimensioner hos oss än i flertalet europeiska länder.

Reparationer på gång

Det är uppenbart att det reparationsarbete som nyligen inletts av socialförsäkringssystemen kommer att mildra många av dessa problem. Ordentliga självrisker har nyligen införts, vilket är viktigt i alla slags försäkringssystem för att minska problemen med moral hazard och missbruk. I sjukförsäkringen bär löntagarna numera en viss självrisk i form av en egenavgifl, en karensdag och lägre ersättningsnivå än tidigare. Företagarna bär en självrisk genom att betala sjuklön under 14 dagar. Den tidigare mycket höga ersättningsnivån i arbetsskadeförsäkringen 100 % har för icke-permanenta arbetsskador nyligen sänkts

samordning med sjukförsäkringen; dessutom har bevisbördan flyttats genom tillbaka till den gör anspråk ersättning. Framlagda förslag om en något

som höjd egenavgift för löntagarna i arbetsskadeförsäkringen, och något mindre fönnånliga villkor för deltidspensionen, är andra exempel på steg i riktning mot ett bättre fungerande socialförsäkringssystem.

Vilket system på lång sikt

I linje med rapportens övriga uppläggning, vill vi först diskutera önskvärda långsiktiga reformer av socialförsäkringssystemen. Argumenten för obligatorium är, enligt vår mening, svagare högre absolut och relativ inkomst en

- —— individ har. I ett rikt samhälle bör man kunna ställa större krav än i ett fattigt på individens förmåga att skaffa sig ett eget inkomstskydd utöver det som beslutats i den politiska Fripassagerarmotivet kan i allt mindre

processen. utsträckning åberopas när realinkomsten stiger absolut eller relativt till andra.

-

Om eftersträvar ett samhälle med individuellt ansvar, finns det

man mer därför goda skäl att begränsa ersättningama i de obligatoriska trygghetssystemen till ett slags basskydd, oavsett om detta är ett fixerat belopp i kronor, lika för alla, eller det är inkomstberoende upp till en viss nivå.

om

Med basskydd menar vi att det sätts ett tak på de obligatoriska förmånema, och att detta tak inte är högre än att stora medborgargrupper finner det önskvärt att själva skaffa sig ett betydande inkomstskydd ovanför detta tak. Individens behov inkomstkompensation utöver ett sådant basskydd skulle därmed i stör-

av

Ejfietivizet 95

re utsträckning än idag överlämnas åt avtalsförsälcringar, andra slag av grupplivförsäkringar och individuella försäkringar.

När man överväger det obligatoriska basskyddets utformning på lång sikt finns det tre alternativ:

Alt. basskydd som är oberoende av inkomsten lika för alla. Alt. 2: basskydd som stiger med inkomsten. Alt. basskydd som faller med inkomsten.

Alternativ l är fördelaktigare än dagens system för låginkomsttagare, eftersom

finansieringen med stor sannolikhet är inkomstberoende, oavsett avgifterna

om skatterna är proportionella eller progressiva.

I alternativ 2 kan man tänka sig olika grader av kompensation för inkomstbortfall, där rent försäkringsmässiga aktuariska system ger det starkaste beroendet mellan individens avgifter och fönnåner, eftersom värdet av förväntade förmåner är detsamma som värdet av förväntade avgifter. För att skall

man kunna tala om ett basskydd i detta fall fordras naturligtvis att taket för förmåner och avgifter inte sätts så högt att nästan inga anser sig behöva ytterligare kompensation för inkomstbortfall.

I alternativ 3 skulle förmånema falla snarare än stiga med ökade inkomster. Man kan tänka sigantingen en regelstyrd mekanisk följsamhet mellan inkomster och förmåner, som i olika varianter av negativ inkomstskatt, eller diskretionär prövning av varje enskild individs behov stöd, när det gäller

av som socialbidrag. I sistnämnda fall övergår man från vad som brukar kallas gene-

rell till en mer selektiv socialpolitik. Från fördelningssynpunkt kan

ren inkomstprövade förmåner kanske framstå som särskilt fördelaktiga för lägre inkomsttagare. Men ett välkänt och allvarligt problem med sådana system är att låginkomsttagare skulle drabbas av höga marginaleffekter, s.k. fattigdomsfållor. Vi menar därför att bör återhållsam med sådana konstruktioner, med

man vara undantag för socialbidragen, som kommer att förbli trygghetssystemets basnivå. Att fattigdomsfällor så ofta uppstår beror på att olika system utformats oberoende varandra, utan hänsyn till den samlade marginaleffekten samtliga

av av system. Statligt garanterad grundtrygghet med ett fast belopp är lika för

som alla, typ folkpension, kan ett sätt att hålla antalet social-

av ses som nere bidragstagare. Ett sådant grundskydd innebär visserligen något högre utgifter än med socialbidrag, men lägre administrationskostnader och mindre myndighetskontroll av den enskildes liv.

Fyra viktiga principer bör, enligt vår mening, ligga till grund för ett obligatoriskt basskydd:

Systemet bör inte allvarligt skada samhällsekonomin, exempelvis

genom att skapa dåliga ekonomiska incitament.

96 Effektivitet

Systemet skall vara långsiktigt ekonomiskt robust; förmånerna skall vara följsamma mot den samhällsekonomiska utvecklingen, så att variationer i befolkningsutveckling och BNP-tillväxt inte leder till orimliga förskjutningar i inkomstfördelningen mellan förmånstagare och förvärvsarbetande.

Systemet skall vara politiskt robust; det skall vara överblickbart och ha bred politisk förankring, vilket förutsätter att det medborgarna uppfattas som

av rimligt och rättvist.

Systemet skall vara skyddat dagspolitik; förmåner skall vara svåra att ändra politiska ingripanden, exempelvis av stabiliseringspolitiska skäl

genom eller ett resultat av svängningar i fördelningspolitiska ambitioner. Med-

som borgarna måste kunna planera sina liv efter någorlunda stabila spelregler.

Det finns starka skäl att flytta ut hanteringen av socialförsäkringarna utanför statsbudgeten. Det viktigaste skälet är att man därmed bör kunna öka möjligheterna att åstadkomma långsiktiga och stabila kontrakt mellan individen och vederbörande försäkringsinstitution. Ett närbesläktat skäl att hålla socialförsäkringssystemen utanför den offentliga budgetprocessen är att det då förmodligen föreligger mindre risk för överexpansion. Enligt mångas bedömning förklaras de svenska systemens utveckling av att de varit en central del av den politiska processen Scherman, bil.

En principiellt viktig fråga är om basskyddet över huvud taget skall administreras inom den offentliga sektorn. Ett argument för att offentligt administrera systemet, och alltså inte bara göra det obligatoriskt, är att det då går att hålla administrationskostnaderna låga; det finns också uppenbara stordriftsfördelar vid uppbörd av avgifter och utbetalningar av förmåner.

Om i stället basskyddet administreras inom den privata sektorn blir statens ansvar att dels, genom lagstiftning, ställa krav på ett obligatoriskt basskydd för alla ungefär som kravet trafikförsäkringen, utan några andra paralleller, dels reglera och övervaka de försäkringsinstitutioner som administrerar de ickeoffentliga liksom de offentliga systemen. Men fler restriktioner man lägger på systemen, desto mindre blir naturligtvis möjligheterna att uppnå den eftersträvade valfriheten och konkurrensen.

Tanken att flytta bort socialförsäkringssystemen från statsbudgeten, och hålla systemen självständiga och självfinansierade, är ytterligare en tillämpning av vår tes att det bör råda en klar ansvarsfördelning i samhället, och att det politiska systemet bör delegera vissa uppgifter till institutioner som inte utsätts för kortsiktiga politiska ingripanden. Det finns här en uppenbar parallell till förslaget att centralbanken bör åtnjuta betydande självständighet.

Om systemen flyttas ut, bör de göras självfinansierade vare sig de är fonderade system eller ej. Men man bör inte från ett system med statlig kontroll till ett korporativt system, såsom föreslagits beträffande arbetsgivarperioden i sjukförsäkringen; återigen tillämpning vår allmänna tes att minska sam-

en av manblandningen mellan stat och organisationer. Det är viktigt att enskilda lön-

Effektivitet

tagare och enskilda företagare har realistiska möjligheter att när det gäller försäkringar stå fria från arbetsmarknadens organisationer. Organisationer med stort inflytande på arbetsmarknaden bör inte heller ges en stark maktställning på kapitalmarknaden vilket de skulle få med stora fonderade system av kor-

porativ typ. Individen bör ha rätt att själv välja försäkringsföretag.

Taket i de obligatoriska systemen bör inte sättas så högt att själva idén

om basskydd förfuskas. I dag ligger taket 7,5 basbelopp.

Om man följer inkomstbortfallsprincipen, anser vi att nivån bör läggas på 70- 80 %. Vi tar inte ställning till valet mellan ett basskydd i form ett fixerat

av belopp, lika för alla, och ett system där basskyddet stiger med inkomsten. I realiteten blir det alltid en kombination av dessa alternativ, eftersom det behövs inte bara ett tak för förmånema utan också ett golv. Golvet kan för övrigt inte bli lägre än socialbidragsnormen.

Om man väljer ett basskydd som stiger med inkomsten bör systemet, där så är möjligt, göras aktuariskt försäkringsmässigt, så att värdet av förväntade avgifter och förmåner på marginalen i princip sammanfaller. Detta är enklast att åstadkomma vad gäller sjukpenningförsäkring och ålderspension. Det är en öppen fråga i vilken utsträckning avgifterna skall differentieras mellan

grupper av individer.

Vad arbetslöshetsförsäkringen beträffar har vi redan i kapitel 2 föreslagit

höjda egenavgifter. Man kan förslagsvis låta löntagare, företag och stat betala

en tredjedel var av avgifterna, eftersom alla dessa i viss mening är ansvariga för arbetslöshet. Även här förordar ett obligatoriskt system, med bastör-

men säkring i valfritt försäkringsföretag. Dessa får då starka incitament att hålla

nere arbetslöshetskostnadema, exempelvis genom att finansiera och ta initiativ till just den utbildning av de arbetslösa som ger den maximala chansen att få ett nytt jobb Calmfors, bil.. Men försäkringsföretagen bör inte ha rätt att vägra ge försäkring till enskilda individer i den försäkrade gruppen.

När det gäller sjukförsäkringen och arbetsskadeförsäkringen föreslår vi att de slås ihop till ett system med liknande ersättningsnivåer. På samma sätt som i sjukförsäkringen bör arbetsskadeförsäkringen innefatta en självrisk, både för den anställde och företaget. Premiema bör alltså differentieras efter företagens skadefrekvens; avsikten är att undvika att subventionera sektorer och företag med speciellt stora risker för arbetsskada. Arbetsskadeförsäkringen utformas lämpligen som en obligatorisk ansvarsförsäkring för väl specificerade skador och inte diffusa symptom.

Till detta utvidgade sjukförsäkringssystem vill vi också föra den tidigare sjukpensionen, numera förtidspensionen. Man bör här ställa strikta krav läkarintyg. Förtidspensionering av arbetsmarknadsskäl, vilket i dag inte får förekomma, bör också förhindras i praktiken att existerande regler

genom tillämpas striktare. Även här bör företagen, till del, bära kostnaderna för

en förtidspensionerade medarbetare.

4 13-0148

98 Efleetivitet

Eftersom vi inte tagit ställning till frågan om man bör eftersträva ett i kronor fixerat eller inkomstrelaterat basskydd, vill vi inte heller uttrycka någon bestämd mening om huruvida taket skall ligga kvar eller höjas i samband med realinkomsttillväxt i samhället. Om man låser nuvarande tak på 7,5 basbelopp i köpkraftstermer kommer det, i takt med stigande realinkomster, så småningom att bli ett basskydd lika för nästan alla i kronor. Ju mer man betonar basskyddstanken, och mindre vikt man ger det patemalistiska motivet, desto mindre skäl finns det att höja taket i samband med realinkomsttillväxt i samhället.

Förekomsten av frivilliga försäkringar och avtalsförsäkringar komplicerar de obligatoriska försäkringssystemen. Skälet är att missbruk vid höga totala ersättningsnivåer inte bara drabbar de frivilliga påbyggnadssystemen utan också leder till ökade kostnader i de obligatoriska systemen. Detta problem kan enklast klaras genom att frivilliga försäkringsutfall, över en viss nivå, dras av förmånema i de obligatoriska försäkringarna, på samma sätt privata försäk-

som ringsbolag i dag hanterar överförsäkring Wadensjö, bil.; Scherman, bil..

Samma förmånsnivåer bör om möjligt skapas i alla systern mellan vilka individen kan väntas förflytta sig för att få bästa möjliga villkor såsom mellan arbetsskadeförsäkring, sjukförsäkring, och ersättning för att vårda sjuka bam. Principen är densamma som när man i 1991 års skattereform eftersträvade likformighet för att undvika skattearbitrage.

Ett skäl som ofta anförs till förmån för fonderade system, är att de skulle

ge högre totalt sparande än icke-fonderade men aktuariska system. Orsaken är att individen endast har begränsade möjligheter att belåna sina fonderade pensionsförsäkringar.

Vårt förslag att de försäkrade själva får välja fondförvaltare befrämjar den kapitalmarknad med en mångfald av aktörer som vi pläderade för tidigare i detta kapitel.

De transfereringssystem som inte är försäkringar i egentlig mening bör flyttas ut ur socialförsäkringssektom. Hit hör föräldraförsäkringen, som visserligen ger kompensation enligt en inkomstbortfallsprincip men inte är försäkring, efter-

en som bamafödande och vård av barn inte är en försäkringsbar risk. Inte heller regelbunden tandvård kräver en försäkring; däremot är ett högkostnadsskydd motiverat. Tandvårdsförsäkringen bör liksom föräldraförsäkringen döpas om till bidrag och tillsammans med övriga rena skattefinansierade bidragssystem bambidraget, deltidspensionen etc. ligga kvar i statsbudgeten.

Ett flertal reformer har nyligen genomförts, vilket gjort att villkoren i socialförsäkringssystemen blivit mer enhetliga. En del av de arbitragemöjligheter eller dribblingar som funnits mellan de olika delsystemen har

- därmed eliminerats, men Diagram 3.6 visar hur snårigt socialförsäkrings- och bidragssystemet fortfarande är.

Effektivitet 99

Diagram 3.6 Socialförsäkringssystemet enligt regler som förutses gälla per den 1 juli 1993

Förmån

sjukpenning efterl 70

sjukpenning, förtidspension 65

arbetslöshetsförsäkring 564 krldag

2 l

.-- antarbetsmarknadsstöd KAS 198 krlda

Z

3B

socialbidra 3 300 krm n

qarantlnivá l föräldraförsäkrinaen 60 krldgg

karensdag i siuklön och siukpenning

I

5 BB 7,5 BB Lön Källa: Egna beräkningar med assistans från Riksförsäkringsverket.

Den principskiss som finns i Diagram 7 illustrerar den typ av system

som vi föreslår med ett golv, ett tak och däremellan en inkomstberoende del mlltrappa. I vissa fall kan man som nämnts tänka sig att det inte finns någon obligatorisk aktuarisk del alls, dvs. att det obligatoriska systemet endast innehåller ett fixerat belopp, lika för alla; golvet och taket i Diagram 7

sammanfaller då. Om golv, tak och den inkomstberoende Förmånsdelen görs olika i olika delsystem, blir bilden naturligtvis for socialförsäkringssystemet helhet

som mer komplex än diagrammet anger.

100 Efleetivitet

Diagram 3.7 De tre delarna i ett nytt socialförsäkringssystem

Förmån

A

iFiffiiii;iiliåiiåfiâiêâiiiå;E

Tak

i

Obligatorisk aktuarisk försäkring

I

Fix del

— w————e Inkomst

Infasningsproblem

Nästa fråga är hur ett nytt trygghetssystem skall kunna fasas när vi redan i utgångsläget har ett starkt utbyggt offentligt socialförsäkringssystem. Det är lämpligt att systemen reformeras innan de flyttas ut från statsbudgeten och eventuellt också från den offentliga sektorn. Reformeringen bör dessutom ske successivt, så att medborgarna får tid att anpassa sig. Man bör dessutom Öka självrisken i alla systern innan de flyttas ut från den offentliga sektorn. Vid förmånsnivåer storleksordningen 70-80 % bör man kunna räkna med att

av självrisken blir tillräckligt stor för att allvarliga incitamentsproblem skall undvikas.

När det gäller system såsom arbetslöshetsförsäkring, sjukpenning och ersättning för tillfällig arbetsskada förefaller de genomförda och föreslagna refor-

rationella: att öka självrisken genom att dels dra ned förmånsnivåerna, merna dels öka antalet karensdagar.

Den subventionerade delpensionen bör kunna avskaffas snabbt, eftersom den är relativt ny och därför knappast har påverkat människors sparvanor under någon längre tid. Sjukpensionenförtidspensionen vill vi, som ovan föreslagits, renodla och göra till en del av sjukförsäkringssystemet med strikta krav läkarintyg. Behovet av flexibilitet klaras förtida eller sent uttag

genom av pension, dvs. med variabel pensionsålder med aktuariskt bestämda förmåner.

Efleetivitet 101

Vad beträffar ålderspensionen är det nödvändigt att gå varsamt fram, eftersom det här är fråga om mycket långsiktiga kontrakt mellan stat och individ. I ålderspensionen skulle man successivt kunna ändra den s.k. 30-15-regeln full

pension efter 30 år, och förrnånsnivå baserad på de 15 bästa årens förvärvsinkomster till en 40-40-regel.

-

Sådana successiva reformer inom ramen för nuvarande system skulle kunna bli inledning till den radikala omstöpning av systemen som vi förordar

en mer på lång sikt. Men för att inte vissa grupper, särskilt bland kvinnor, skall komma i kläm fordras i så fall vissa kompletterande åtgärder. En sådan vore att gifta och andra långvarigt sammanboende får giftorätt i den andres pensionsfordringar. En reform är att vård bam blir pensionsgrundande under

annan av fler år än i dag.

Motivet för de reformer som vi har föreslagit är att få ett bättre fungerande försäkringssystem. Men de ökade självriskema innebär naturligtvis också besparingar för den offentliga sektorn. Besparingarna blir emellertid inte så stora man kanske skulle vänta sig med hänsyn till beloppens storlek.

som Anledningen är dels att törmånema beskattas, dels att allt fler människor vid sänkta kompensationsnivåer hamnar på socialbidragsnivå. Nettobesparingen blir därför väsentligt lägre än bruttobesparingen. Som en grov illustration kan nämnas att ytterligare nedskäming av ersättningsnivån i samtliga inkomstför-

en säkringar exklusive arbetslöshetsförsäkringen till 70 % på sikt skulle betyda minskade offentliga utgifter med blott 5 miljarder kronor netto.

Vi vill understryka ytterligare en synpunkt. När enskilda socialförsäkringssystem reformeras är det viktigt att se till att kostnaderna inte vältras över från ett system till ett annat. Det enklaste sättet att undvika detta är i regel att ettersträva enhetliga nivåer.

Komplikationer

Reformer av socialförsäkringsssystemen får ofta fördelningseffekter, främst när det gäller årsinkomstema, men i viss mån också livsinkomstema och fördelningen mellan olika generationer diskuterar detta i kapitel 4. Även

vi en

övergång till aktuariska system f°ar fördelningseffekter. Men kanske många medborgare skulle betrakta försäkringsmässiga system som mer rättvisa än dagens system, med dess många gånger godtyckliga omfördelningar mellan medborgare livsinkomster.

med samma

Vi är naturligtvis helt medvetna om de politiska svårigheterna att genomföra våra förslag, inte minst på grund av de fördelningsmässiga konsekvenserna. Man kan också räkna med motstånd från flera intressegrupper. Men reformer kan kanske underlättas om de, som vid 1990-1991 års skattereform, görs övergripande, så att olika intressegrupper balanserar varandra i stället för att

—

102 Effektivitet

reformera ett system i sänder, eller en detalj i ett visst system åt gången. Genom en sådan övergripande strategi blir det förhoppningsvis möjligt att klargöra för väljarna att de på lång sikt faktiskt kan vinna en allomfattande omläggning av systemen, eftersom förmåner och avgifter tillfaller, respektive drabbar, samtliga medborgare. Vi blir alla med viss sannolikhet sjuka, arbetslösa

— — och gamla. För var och en av oss finns det därför både plusposter och minusposter i en reformering av socialförsäkringssystemen. Genom att refonnema bör kunna förbättra effektiviteten i samhällsekonomin kan stora delar av befolkningen, troligen de allra flesta, bli vinnare på lång sikt.

Förslag

Søcialjörsäkringama

44 Flytta bort socialförsäkringama från statsbudgeten och eventuellt också . från den offentliga sektorn, men först sedan systemen refonnerats. 45. Vi förordar en kombination ett obligatoriskt basskydd består

av som av ett fixerat belopp, lika för alla, och ett inkomstberoende basskydd. Proportionema kan variera mellan försäkringsområdena. 46. Om man väljer ett baskydd som stiger med inkomsten, bör det göras aktuariskt, åtminstone för sjukpenningen och ålderspensionen. När det gäller arbetslöshetsförsäkringen kan det vara lämpligt att staten, företagen och löntagarna betalar en tredjedel vardera. 47. Differentiera premierna bättre iarbetsskadeförsäkringen efter företagens skadefrekvens. 48. Sätt inte taket för de obligatoriska förmånema och avgifterna högre än att stora medborgargrupper finner det önskvärt att själva skaffa sig ett betydande inkomstskydd ovanför dessa system. Ofia kommer detta att resultera i premiereservsystem med ett betydande privat sparande. 49. Sätt en lagstadgad gräns också för obligatoriska och

summan av frivilliga försäkringar, inklusive avtalsförsäkringar, för att förhindra att de statliga systemen subventionerar överförsäkring och missbruk. 50. Skapa i möjligaste mån förmånsnivåer i alla system mellan

samma vilka individen kan tänkas flytta sig. 51. Se till att försäkringshuvudmännen inte förorsakar andra, exempelvis skattebetalare, kostnader att göra sig med kostsamma för-

genom av säkringstagare; låt dem därför bära en del av kostnaderna.

Effektivitet 103

52. För ihop sjukförsäkringen, arbetsskadeförsäkringen och förtidspensionen till ett system, med kostnadsansvar för hushåll och företag. 53. Gå inte från ett statligt system till ett obligatoriskt system som sköts av arbetsmarknadens parter, dvs. ett korporativt system. 54. Vid fonderade system bör pensionstagamas fondmedel hållas utanför både den offentliga sektorns domäner och utanför företagens finanser. En statlig kontrollmyndighet fordras. 55. Vid övergången till ett reformerat system måste man beakta att många socialförsäkringar, främst ålders- och förtidspension, bygger på långsiktiga kontrakt som inte plötsligt kan ändras. 56. Gör om de delar av systemet som inte är egentliga riskförsäkringar såsom föräldraförsäkring till rena bidragssystem och behåll dem i statsbudgeten.

3.8¶Offentlig konsumtion

Efiektivitetsproblem i oflentlig verksamhet

Den offentliga konsumtionen svarar i dag för ca 28 % av BNP och en tredjedel av den totala sysselsättningen. Huvuddelen är sociala tjänster barnomsorg, skola, sjukvård, äldreomsorg som ligger på kommunal nivå, produceras i monopolforrn och finansieras över skattsedeln. Även det inte finns förbud om mot konkurrerande privat produktion är det i praktiken svårt att konkurrera med den subventionerade offentliga verksamheten. Motiven för offentlig konsumtion är ofta fördelningspolitiska. Alla skall ha tillgång till skola, sjukvård eller äldreomsorg av en viss minimikvalitet och på någorlunda lika villkor. Men i den svenska välfärdsstaten har individen ofta haft små möjligheter att välja andra alternativ, eller tilläggsbetalningar att genom konsumera mer. Principen om lika villkor har nämligen ofta ersatts av en annan princip: att alla både när det gäller kvantitet och kvalitet helst skall - konsumera likartade tjänster. Problemen med den offentliga verksamheten är i dag välkända: Produktion i offentlig regi och i monopolforrn leder lätt till höga produktionskostnader. Kravet på likartad utformning av tjänsteutbudet tillfredsställer ofta dåligt individuella önskemål. Subventionerade priser leder ibland till överkonsumtion, ibland till överskottsefterfrågan och köer.

104 Efi‘eetivitet

Vid ransonering av tjänster har högutbildade ofta ett försprång framför lågutbildade vid fördelningen av tjänster.

Lösningarna problemen är långt ifrån enkla och framför allt inte okontroversiella. Ett omfattande refonnarbete har börjat på såväl statlig som kommunal nivå. Det bygger på att man accepterar ökad valfrihet och mångfald samt konkurrens på mera lika villkor från privata producenter. Men verksamheten är fortfarande trevande och bygger inte på någon gemensam syn på vad är,

som och rimligen bör vara, det offentligas ansvar och vad kan överlåtas åt

som individen.

Höga kostnader i produktionen

Trots att det är väl belagt inom marknadssektom att konkurrens stimulerar effektiviteten i produktionen, har bevisbördan när det gäller den offentliga sektorns monopol fallit på dem som hävdat just detta. Numera finns det dock också empiriska belägg för att det finns betydande effektivitetsproblem också i den offentliga produktionen SOU 1991:82; LU 87 bil. 21; LU 90 bil. 26.

Ett flertal studier gjorda uppdrag ESO tyder att produktiviteten i

av olika delar av den offentliga sektorn i genomsnitt minskade med 2-3 % år

per under 1960- och 1970-talen, dvs. med ca 25 % under en tioårsperiod. Innebörden är att det gick mer resurser varje år för att producera given tjänst

en av en given kvalitet ——‘med reservation för svårigheten att ta hänsyn just till kvalitetsförändringar.

Studier av kostnadsskillnader för verksamhet mellan de nordiska

samma länderna KRON-projektet visar att de svenska kostnaderna i vissa fall

var uppemot dubbelt så höga som i grannländema. Bara del kostnadsgapet

en av kan förklaras av mätbara skillnader såsom mer personal och större yta barn

per i barnomsorgen. Mer svårmätbara aspekter på kvalitet kan slå i båda riktningarna.

När det gäller grundskolan har Sverige den högsta kostnaden elev i

per OECD-området, samtidigt som svenska grundskoleelever uppvisar medelmåtti

ga resultat. En viktig orsak till ökade kostnader har varit stark ökning antalet

en av administratörer. En annan har varit den ökade lärartätheten, särskilt i hemspråksundervisningen Fägerlind, Flam m.fl., bil..

Helst skall analyser av effektivitetsskillnader baseras på jämförelser

av samma produktion utförd i offentlig respektive privat regi, och i monopolform

respektive under konkurrens. I Sverige försvåras sådana analyser att det sällan

av existerar alternativ att jämföra den offentliga sektorn med i sig ett argument

— för att tillåta större mångfald. Tandvården är ett undantag, och studier

en av denna har visat att privat tandvård har väsentligt lägre kostnader för given

en

Effektivitet 105

prestation än folktandvården, bl.a. beroende mindre lokaler och andra kringkostnader Ds Fi 1983:27.

Internationell erfarenhet tyder att det avgörande för effektiviteten inte är om produktionen sker i offentlig eller privat regi, utan om den äger under

rum konkurrens på lika villkor mellan många oberoende och olika producenter Bishop Kay 1988; Borcherding m.fl. 1982. Det är svårt att finna något argument för varför detta inte skulle kunna ske, genom fri etableringsrätt, inom större delen av det område där i dag de offentliga monopolen dominerar. De andra motiv man kan ha för ett offentligt engagemang kan lösas andra sätt,

offentlig insyn och kontroll, offentlig finansiering och kvalitetskrav t.ex. genom i samband med offentlig upphandling.

Uppenbarligen finns en betydande effektivitetspotential att realisera genom ökad konkurrens. Olika studier visar att den kan ligga inom ett intervall lO- 50 %. Den är sannolikt större inom utbildnings-, vård- och omsorgsområdet än för tekniska tjänster, som i högre grad har varit konkurrensutsatta. Samtidigt har effektiviseringsarbetet nu pågått under några år. På vissa områden t.ex. inom

—— sjukvården borde därför utrymmet för ytterligare kostnadssänkningar ha

— krympt. En kostnadssänkning på 25 % beräknad den kommunala konsumtionen inom utbildnings- och omsorgssektorema skulle uppgå till 35-40 miljarder kronor, vilket motsvarar 2-3 % av BNP. Självfallet kan en sådan effektivitetsförbättring inte uppnås på kort sikt.

Framför allt kommer det att ta tid innan ett konkurrerande privat utbud växer fram. Under mellantiden kan man uppnå betydande kostnadsförbättringar inom den offentliga sektorn genom ett ökat lokalt kostnadsansvar och prestationsbaserad ersättning. De danska erfarenheterna av s.k. taxameter-bevilling, visar att man kan komma ganska långt med sådana metoder Schauman, bil.. l Sverige är sjukvården ett område där nya metoder prövas med viss framgång just nu. Man försöker särskilja landstingens finansierings- och producentroller, införa resultatenheter och internprissättning inom sjukhusen och utsätta olika arbeten for konkurrens antingen från andra offentliga producenter eller från privata.

En viktig, men försummad, fråga i detta sammanhang är hur uppkomna

produktivitetsvinster fördelas Flarn m.fl., bil. För att producenterna skall ha incitament till fortsatta produktivitetsförbättringar måste de få behålla en del av besparingen. För att systemet skall fungera måste man även acceptera konsekvenserna av konkurrensen. I klartext betyder det att man låter den framgångsrika verksamheten expandera och tvingar den mindre framgångsrika att krympa eller t.o.m. att lägga ned. Politiskt tycks det dessvärre lättare att dra ned

vara verksamheten över hela linjen än att lägga ned mindre framgångsrika enheter.

106 Efi‘eetirvitet

Bristande konsumentstyrning

Effektivitet handlar inte bara om att producera saker på rätt sätt utan också att producera rätt saker. I marknadssektom åstadkoms det genom att den enskilda konsumenten väljer fritt utifrån sina önskemål. I den offentliga sektorn är utbudet politiskt bestämt och standardiserat. Detta har inte nödvändigtvis med skattefinansieringen att göra. Skattefinansiering är i princip förenligt med valfrihet och konsumentstyming. Ett exempel är att statliga subventioner kan betalas till den enskilde i form av s.k. servicecheckar vouchers som kan användas för att betala för en viss typ av tjänst. Ett system med servicecheckar tillåter såväl konkurrens och mångfald i produktionen som valfrihet i konsumtionen. Ett praktiskt exempel detta i Sverige är finansieringen av färdtjänsten. På den allra senaste tiden har många kommuner börjat experimentera med liknande system på andra områden, t.ex. skola, daghem och sjukvård.

Argument anförs oña mot valfrihet. De pekar på risken för social segregering. Människor med god utbildning och höga inkomster ser till att de får god vård och att deras barn f°ar god omsorg och utbildning, medan andra kanske inte kommer gör det. Det kan finnas en sådan risk, men det kan också vara tvärtom. I dag finns en betydande segregering genom att endast högre inkomsttagare har råd att betala två gånger för de tjänster de önskar först via skatten och sedan

genom privata osubventionerade alternativ. Vi har i dag också en betydande segregation mellan olika bostadsområden. Fritt val av skola för alla kan hjälpa till att bryta denna segregering.

De välfårdsförluster som är förknippade med bristande valfrihet är svåra att mäta och inte särskilt utforskade, men vi kan göra några observationer. För det första går det inte att tillgodose olika önskemål med ett enhetligt utbud. Individer är olika och efterfrågar följaktligen varierande saker, inte bara i sin privata konsumtion vilket är allmänt accepterat utan även inom det sociala området. Det finns ingen anledning att anta att valfrihet och variationsrikedom är mindre viktigt för omsorgs- och utbildningstjänster än de är för andra varor och tjänster. God kvalitet betyder olika för olika människor. Om varje daghem, skola, vårdcentral och ålderdomshem skall vara allt för alla, blir det antingen mycket dyrt eller också blir många otillfredsställda.

För det andra är det särskilt svårt att på byråkratisk väg specificera och detaljkontrollera kvalitetsinnehållet i just omsorgs- och utbildningstjänster. Kvalitet kan ofta inte mätas i enbart objektiva termer utan beror också på enskilda individers lärares, vårdpersonals mycket personliga kvalifikationer, l liksom de berördas personliga upplevelser. s

i

För det tredje tenderar avsaknaden av priser att leda till överefterfrågan. Man

i

behöver inte väga fördelar mot kostnader och tvingas inte välja. Ett exempel på

l vad kan hända tvingas detta det daghem kunde å

som när man göra ges av som sänka kostnaderna så mycket som med 38 % bara genom att dela barnen i

l

Efleetivitet 107

olika avdelningar beroende vistelsetid, och att bamomsorgs-

genom anpassa taxoma därefter Socialdepartementet 1993.

Sammantaget betyder detta att servicenivån skulle kunna höjas betydligt vid en given kostnadsnivå för de offentligt finansierade tjänsterna att val-

genom frihet tillåts mellan skilda alternativ. Alternativt skulle kostnaderna kunna sänkas utan att servicen minskar. i Genom individen, eller familjen, själv väljer

att och betalar tvingas individerna prioritera mellan sina önskemål. Om producentens resurstilldelning kopplas till konsumenternas val ges producentema ett incitament att producera rätt saker på rätt sätt. Hur stora kostnadssänkningar eller välfärdshöjningar som då kan uppnås är svårt att säga. Men vinsten av ökad valfrihet skall läggas ovanpå den höjda produktionseffektiviteten. Om social segregering skulle visa sig bli ett problem, får man komplettera med stödjande insatser till svagare grupper. Det är orimligt att förhindra valfrihet för nästan alla barn för att myndigheterna inte kunnat utveckla metoder för att stödja de allra svagaste grupperna.

Olika lösningar på olika områden

Den kommunala konsumtionen består av sinsemellan mycket olika verksamheter. Självfallet skiljer sig lösningarna för att uppnå höjd effektivitet och ökad valfrihet högst väsentligt mellan dessa. Konkurrens genom entreprenad är

en rättfram och redan ofta utnyttjad form när det gäller tekniska tjänster. Både konkurrens och valfrihet kan relativt enkelt uppnås på områden barnom-

som sorg, skola och äldreomsorg. Dessa områden kännetecknas småskalig verk-

av samhet och tjänstemas kvalitet är relativt lätt att värdera för användarna föräldrar, anhöriga.

Verklig valfrihet förutsätter ett differentierat utbud utan långtgående och detaljerad politisk styrning. På t.ex. skolans område bör det även kunna innebära frihet att välja en skola med fler skoltimmar, mer läxläsning och större tonvikt på andra kunskapsämnen än statliga minimikrav föreskriver jfr avsnitt 4.3. Även i fortsättningen bör naturligtvis offentlig inspektion ske för

att garantera att minimikraven uppfylls.

Sjukvården är troligen det mest komplicerade samtliga områden. Den

av kännetecknas av asymmetrisk information hos vårdgivare och patient och incitamentsproblem som beror att en tredje part försäkringsgivaren betalar. Produktionssystemet inom sjukhusvården kännetecknas dessutom av specialisering och av att de olika deltjänstema är svåra att prissätta. Efterfrågan på viss öppen vård är också mycket priskänslig. Inom sjukvården kan konstatera

man att varje modell olika kombinationer av privat, offentligt, obligatorium, försäkring har sina speciella för- och nackdelar och att inget land är nöjt med sitt eget system Arvidsson Jönsson 1991; Culyer m.fl. 1992. Det enda

108 Effektivitet

rimliga här är att man prövar sig fram genom att tillåta experiment i liten skala, vilket i dag också sker i Sverige. Frågorna behandlas inom den statliga hälsooch sjukvårdsutredningen.

Svag fördelningspolitisk trafifsdkerhet

Den offentliga konsumtionen motiveras ofta av fördelningsskäl. Men skattefrnansierad konsumtion är inte alltid ett effektivt träffsäkert sätt att uppnå fördelningspolitiska mål. Offentlig konsumtion erbjuder väl så goda möjligheter till dolda inkomstöverföringar som regleringar, varför det också det här området finns särintressen. Det är väl känt att vissa offentliga tjänster utnyttjas mer av högutbildade, och deras barn, än av andra grupper.

Framför allt kan inte dagens subventioner av barnomsorg utanför hemmet motiveras från fördelningssynpunkt. Subventionerna till de kommunala bamdaghemmen innebär en inkomstöverföring till de ca 40 % av småbamsfamiljema som utnyttjar just denna omsorgsfonn. Subventionerna till de 20-30 % av småbamsfamiljema som utnyttjar andra former av kommunalt understödda omsorgsformer är mindre, medan de 30 % av småbamsfamiljema inte

som utnyttjar någon kommunal barnomsorg alls inte får någon som helst subvention. Från fördelningssynpunkt vore ett kontantstöd eller en servicecheck, lika for alla, mer motiverad. En annan möjlighet är skatteavdrag för bamomsorgskostnader.

Slutsatser

Flera betydelsefulla åtgärder har under senare år genomförts för att höja effektiviteten i den offentliga sektorn. Det kommunala skattestoppet har åtminstone tillfälligt tvingat kommunerna att söka effektivare lösningar. Övergången till generella i stället för selektiva och styrande statsbidrag har gjort det möjligt för kommunerna att pröva sig fram till varierade och lokalt anpassade lösningar. Genom ändrade bidragsregler har privata producenter fått möjlighet att konkurrera med offentliga och kooperativa mer likvärdiga villkor. Konkurrens och valfrihet har blivit viktiga inslag i det kommunala effektiviseringsarbetet.

Det är viktigt att refonnarbetet fortsätter och att varje område prövas noggrant på sina egna meriter.

Men rationaliseringseffekten i kommunerna kan också skapa svåra infasningsproblem. Det allvarligaste är kanske att vissa tjänster tillfälligt kan försvinna. Det beror på att det kan ta tid innan privata och kooperativa verksamheter hinner ersätta den kommunala verksamhet som dras ned. Det kan finnas olika förklaringar till detta: brist lokaler, finansiering eller kompetens för före-

Ejffiaktivitet 109

tagsledning. Kommunerna kan underlätta anpassningen, exempelvis genom att erbjuda utbildning för blivande småföretagare tjänsteområdet. System med betalning efter prestation taxameter-bevilling kan i vissa situationer fungera ett första steg i riktning mot en friare produktionsstruksom Beställaren kommunen eller landstinget kan då under en övergångstur. —— — period lära sig hantera de problem uppstår när produktions- och finansom sieringsansvar hur kontrakt skall fonnuleras, hur utvärdering skall separeras: ske, etc. Samtidigt förbereds de verksamhetsansvariga för nya villkor och kan själva steget att bli fria företagare; denna typ avknoppning har redan företa av kommit och kan minska risken för att tjänsteproduktion försvinner. Ett problem med den prestationsbaserade ersättningen är emellertid att den i avsaknad budgetrestriktioner kan leda till ökade totala utgifier, trots att av kostnaderna prestation går Någon form av kostnadskontroll, exempelvis per ner. reglering avgiftsandelen eller ett tak på de totala utgifterna, måste genom av därför till. Den kommunala konsumtionen regleras staten genom beskattningsrätten, av statligt ålagda uppgifter statsbidrag till kommunerna. Frågan är hur samt genom långt denna begränsning det kommunala självstyret skall drivas. Relationen av mellan stat och kommun diskuteras i detalj i avsnitt 5.8. Vi vill här helt kort ta

några aspekter dessa komplicerade frågor.

upp av Man bör ändra dagens skatteutjämningsbidrag till kommunerna, eftersom detta kraftigt reducerar kommunernas incitament att förbättra kommuninvånarnas skattekraft. Förbättrad skattekraft kompenseras nämligen nästan helt av min-

skade statliga utjämningsbidrag.

Det är också viktigt att staten inte än nödvändigt försöker styra tjänstemer utbudet i kommunerna. De sociala rättigheter staten ålägger kommunerna som uppfylla socialtjänstlagen bör begränsas till allmänt omfattade och att grundläggande behov. Allmän skola är allmänt omfattad. Barnomsorg är det inte, så länge inte alla kan eller vill utnyttja barnomsorg utanför hemmet.

Experimenterande och mångfald är oumbärliga ingredienser i fömyelseproces-

Vi vet inte ännu exakt hur de slutliga strukturerna kan eller bör se ut. sen. Statliga riktlinjer eller nationellt enhetliga system kan betyda att misstagen blir stora och nationella i stället för små och lokala. Den statliga styrningen begränsar också vår kunskap möjliga alternativ. Nya, och potentiellt om kostsamma, reformer bör därför först prövas i liten skala innan de genomförs

i hela riket. All offentlig produktion inte är myndighetsutövning bör konkurrensutsätsom Det förslag till anbudskonkurrens vid produktion som nyligen presenterats tas. Ds 1992:121 bör utvidgas till att gälla även omsorgssektom. Vidare bör konsumenterna själva i möjligaste mån få uttrycka sin efterfrågan direkt till producentema, exempelvis servicecheckar. Konsumenternas önskemål genom

Effektivitet

blir därigenom direkt styrande för tjänsteutbudet utan mellanliggande en uttolkare av dessa önskemål. Etableringshinder bör undanröjas. Det hindrar framväxten och som av nya alternativa verksamhetsformer i kommunerna är delvis slag hinder samma av som försvårar nyföretagande över huvud taget Ds 1992:108. Konkurrensbegränsningar när det gäller de tjänster den offentliga sektorn i dag produsom cerar vid sidan av myndighetsutövning bör kunna anmälas till Konkurrensverket. Ett antal institutionellaförändringar skulle kunna bidra till ökad effektivitet och bättre kontroll när det gäller den kommunala verksamheten. Först och främst skulle genomdriva enhetliga och ändamålsenliga redovisningsman mer principer i alla landets kommuner, bl.a. därför att detta skulle underlätta jämförelser och utvärdering. För det andra är det viktigt att förbättra den kommunala revisionen. Man behöver motsvarighet till Riksrevisionsverket för kommunerna. Ett sådant en organ bör också ha möjlighet till sanktioner vid uppdagade brister.

Kommunala folkomröstningar inför utgiftsåtaganden ocheller skattehöj-

nya ningar skulle både vitalisera den kommunala demokratin och möjliggöra en ökad rationalitet i kommunala beslut.

Förslag

Offentlig verksamhet

57. Staten bör inte mer än absolut nödvändigt styra tjänsteutbudet i kommunerna. 58. Statligt definierade sociala rättigheter åläggs kommunerna som att uppfylla bör begränsas till allmänt omfattade och grundläggande behov. 59. Refonnera statens utjämningsbidrag till kommunerna för att skapa incitament hos dessa att höja skattekraften. 60. Reformverksamhet i den offentliga sektorn bör baseras på experiment i liten skala på lokal nivå. 61. All offentlig produktion inte är myndighetsutövning bör på sikt som konkurrensutsättas och underkastas sedvanlig granskning den av konkurrensvårdande myndigheten, Konkurrensverket. Etableringshinder bör undanröjas och konkurrens bör ske lika villkor mellan olika producenter.

Effektivitet

62. Ställ krav effektiv uppföljning och kontroll av den kommunala verksamheten, och inrätta motsvarighet till Riksrevisionsverket för en kommunerna, Kommunrevisionsverket. Ställ krav på enhetlig och ändamålsenlig redovisning i alla kommuner för att det skall möjligt att vara kontrollera kostnaderna och att undersöka i vilken utsträckning uppställda mål uppfylls. 63. Naturliga monopol bör inte privatiseras utan att man har utrett möjligheterna att reglera dem gäller fr.a. infrastruktur; se kap. 4. 64. Överväg att införa obligatorisk folkomröstning i samband med beslut om skattehöjningar i kommunerna.

3.9¶Mot balans i de offentliga finanserna

l kapitel 2 diskuterade vi behovet att skära ned offentliga utgifter för att få av kontroll över den offentliga skuldens utveckling. Vi skall konkret diskutera nu hur detta kan till. Några de viktiga förutsättningarna för vår kalkyl i kapitel 2 är: av BNP krymper med 1,5 % år 1993, växer med 1,5 % år 1994 och med 3 ——— år 1995-1998. % per Realräntan är 5 %. — Den totala arbetslösheten summan öppen arbetslöshet och arbets- — av marknadsåtgärder sjunker successivt från 12 % år 1994 till 5 % år 1998. Den konsoliderade offentliga sektorns skuld uppgår till 1l % av BNP — startåret 1993. Den offentliga konsumtionen växer proportionellt med BNP. — Transfereringarna växer realt med 2 % per år. - De offentliga intäkterna växer proportionellt mot BNP. — Med dessa förutsättningar krävs budgetförstärkning av storleksordningen en 100 miljarder kronor för att stabilisera statsskulden konsoliderat på strax över nivån 40 % BNP till 1998. Trots att inte utgått från någon kalkyl på hur av stor del dagens budgetunderskott bör betecknas som strukturellt av som kommer vi alltså fram till ett besparingsbehov storleksordning som av samma flera färska kalkyler det strukturella budgetunderskottet. Beloppet beror på av hur sparbetinget fördelas över tiden. Vårt förslag till sparbeting fördelar sig över de fyra åren 1994-1997, där 10 miljarder kronor sparas 1994 och ytterligare 30 miljarder kronor år under de tre följande åren. l sammanställningen per nedan den besparing planeras uppnådd det fjärde året; den exakta ges som vara vägen dit är underordnad betydelse, så länge de totala besparingarna följer av den angivna utvecklingen.

1 12 Efi’eetivitet

Några stora poster påverkar sparbetinget starkt. I 1993 års budget finns utgifter för bankstöd motsvarande ungefär 2 % BNP; de förutsätts bli av successivt avvecklade under perioden. Värdet de fordringar staten får av som i utbyte är svåra att uppskatta påverkar naturligtvis den finansiella ställmen ningen. En annan osäker faktor är den eventuella EG-anslutningen. Vi återkommer till denna i slutet av avsnittet.

Principiella överväganden

Som vi diskuterade i avsnitt 3.7 bör skilja mellan sådana utgifier man som bygger på långa kontrakt mellan staten och förmånstagare och sådana som bygger på relativt kortsiktiga kontrakt. Pensioner och återbetalning studieav medel hör till den förra kategorin, medan många andra kontrakt är kortsiktiga i den meningen att individen kan kompensera ett bortfall med sparande eller

olika typer av försäkringar.

Det är å andra sidan svårt att motivera att någon helt skulle undantas grupp från besparingar i situation där de förutsättningar rådde när en som systemen byggdes har förändrats radikalt. Det kan då tyckas naturligast i upp vara att första hand ändra sent tillkomna förmåner, såsom delpensionen eller den tidigare sänkta pensionåldem, vilka nu delvis återtas. Men även fönnånstagarens förmåga att bära neddragningar måste vägas in vid ett beslut. Man bör också enligt vår mening vid neddragning den offentliga konen av sumtionen prioritera den offentliga sektorns kämverksamheter, och överlåta mer perifera verksamheter till privata eller kooperativa initiativ. Slutsatsen är att en neddragning de offentliga utgifterna inte bör ske med av en och samma procentsats över hela fältet. Både när det gäller konsumtionen och transfereringama bör en prioritering verksamhetsområdena ske på basis av av en principiell diskussion statens roll i samhället. om De exempel på utgiftsneddragningar i det följande syftar bara till som ges att konkretisera vad kravet på kontroll över skuldutvecklingen innebär. De inte är att betrakta förslag. Att viss utgift inte tas bland exemplen hindrar som en upp inte attiden, enligt vår mening, kan ifrågasättas. 1 det budgetläge råder som måste alla utgifier prövas förutsättningslöst.

Besparingseflekter

När man drar ned de offentliga utgifiema, konsumtion såväl transferersom ingar, är det väsentligt att skilja på brutto- och nettoeffekter. Eftersom de flesta transfereringar är beskattade, kommer skatteunderlaget att reduceras. Det finns

Effektivitet

dessutom ofta kopplingar mellan olika system. Den miniminivå definieras

som av socialbidragsnormen sätter också en gräns för nettobesparingen från viss

en sänkning av ersättningsnivåema. Vad den faktiska konsekvensen blir sänkt

av en bidragsnivå är därför komplicerat att beräkna. Det krävs kännedom antalet

om förmånstagare, deras inkomst, familjeförhållanden etc. Vår uppskattning baseras på beräkningar gjorda av den fördelningspolitiska vid Finans-

gruppen departementets ekonomiska avdelning. De tar inte hänsyn till dynamiska effekter som beror på förändringar i beteendet.

Sparbetinget: överslagskalkyler

Kommissionen binder sig inte vid något specifikt förslag på hur besparingarna skall fördelas över olika ändamål. Vår uppgift är att peka på några alternativ. Beloppen är ungefärliga, och de olika alternativen bör överslagskalky-

ses som ler, snarare än som fullt genomarbetade alternativ.

I kalkylen utgår vi från att redan beslutade besparingar och sådana före-

som slås i 1993 års budgetproposition verkligen genomförs. Däremot tar vi inte med besparingsambitioner som regeringen deklarerat i finansplanen utan att närmare precisera förslagen.

Beslutade besparingar och förslag enligt 1993 års budget-

proposition

Enligt finansplanen i 1993 års budgetförslag uppgår effekten beslutade och

av aviserade statliga besparingar fr.0.m. 1994 till drygt 10 miljarder kronor prop. 199293:10O bil. 1 s. 26. Dessutom kommer tidigareläggningen statliga

av investeringar att minska utgifterna för investeringar år 1997 i förhållande till 1993 med kanske 5-10 miljarder kronor under förutsättning att det rör sig

—— om en tidigareläggning och inte en expansion. Beslutet att avveckla räntesubventioner till bostäder sänker varje år utgifiema med ytterligare 4-5 miljarder kronor årligen, vilket ger en besparing 15-20 miljarder vid periodens slut. Totalt beräknas därför fattade eller aviserade beslut leda till 30-40 miljarder kronor lägre utgifter år 1997 än år 1993.

1 14 Effektivitet

Oflentlig konsumtion

I referenskalkylen i kapitel 2 antas den offentliga konsumtionen i förhållande till konstant. Detta överensstämmer med utvecklingen från 1980-talets

BNP vara början. En realt oförändrad konsumtion vilket regeringen anger som en am-

bition i finansplanen skulle göra att underskottets andel av BNP faller, vilket

— bidrar till Stabilisering statsskulden. [förhållande till vårt referensalterna-

en av tiv kan detta uttryckas besparing på sammanlagt 10,5 % av den offent-

som en liga konsumtionen 1,5 % för år 1994 och 3 % vardera för åren 1995-1997.

Kostnaderna för den statliga konsumtionen väntas 1993 uppgå till 114 miljarder kronor. En realt oförändrad konsumtion innebär alltså att den ligger knappt 12 miljarder under referensbanan vid periodens slut. Ställs motsvarande krav på kommunerna, blir besparingen knappt 30 miljarder kronor räknat på en konsumtion omkring 280 miljarder år 1993. För att de statliga utgifterna skall

av reduceras krävs då att statsbidragen till kommunerna i utgångsläget drygt

——— 80 miljarder kronor minskas med 30 miljarder.

-

Det måste understrykas att besparingsproblemet inte är löst i och med att man har deklarerat att den offentliga konsumtionen skall ligga kvar på samma reala nivå 1993. För att detta verkligen ska inträffa krävs konkreta beslut beträff-

som ande verksamheten lokal nivå. Skulle inte lyckas med denna ambition

man växer sparkravet i motsvarande grad annat håll. Blir tillväxten i den offentliga konsumtionen i stället exempelvis 2 % per år, ökar sparbetinget med omkring 30 miljarder kronor på andra områden.

Socialförsäkringar inklusive pensioner

Huvudkomponentema i socialförsäkringssystemet är sjuk- och föräldraförsäkring, arbetsskadeförsäkring, pensionsförsäkring och särskilda bidrag barnbidrag, bambidragsförskott. I ukförsäkringen ingår dagersättningar sjukpenning, föräldrapenning m.m. och sjukvårdsförmåner läkarvård, läkemedel m.m.. Besparingar har redan skett genom sänkta förrnånsnivåer. Pensionsförsäkringen omfattar folkpension med tilläggsfönnåner, ATP och delpension.

Av tabellen nedan framgår potentialen för brutto- och nettobesparingar i dessa systern rent hypotetiskt, skulle dra ned förmånema till en nivå som

om man, motsvarar socialbidragsnormen för år 1993. Den totala nettobesparingen vid en samtidig neddragning till socialbidragsnivå i alla systemen uppgår enligt kalkylen till 134 miljarder kronor, dvs. hälften av bruttobeloppet. Observera att siffrorna för enskilda system inte kan adderas, eftersom systemen hänger ihop.

Effektivitet 115

Tabell 3.1 Den totala besparingspotentialen för några större inkomstöverföringar 1993 Miljarder kronor.

Överföring Brutto- Därav

utgifi

Skatte- Ökade Minimi- Netto-

bortfall inkomst garanti- utgift

prövade belopp

bidrag

Skattepliktiga Överföringar: