SOU 1984:31

Arbetsmarknadspolitik under omprövning

Till Statsrådet och chefen för arbetsmarknadsdepartementet

Delegationen för arbetsmarknadspolitisk forskning (EFA) har till upp- gift att initiera och samordna arbetsmarknadspolitisk forskning samt se till att forskningsresultaten blir kända och tillgängliga för olika intres- senter. Som ett led i vår fortlöpande verksamhet överlämnar vi härmed vårt tredje betänkande ”Arbetsmarknadspolitik under omprövning”.

Stockholm den 30 mars 1984

Curt Canarp

Lars-Eric Arvidsson Harald Niklasson Anders Bäckström Claes Stråth

Lennart Gustafsson Monica Ulfhielm

Eva Högberg Eskil Wadensjö

Jaan Kolk / Inga Persson-Tanimura

Jan Johannesson

, . , . _ l , .. ll ' - 1 l l * — . .w.1 _l l -1 l l. l , , , , ,. 1 :. _rl * i _111 , . l l , ' _ 1. :l l l , l >.-' - l l ' ', l 'i

Innehåll 1 Inledning 2 Bedömningar och slutsatser . . . 2.1 Arbetsmarknadspolitik under omprövning 2.2 Utvecklingen på arbetsmarknaden 2.3 Arbetsmarknadspolitikens utveckling 2.4 Åtgärderna för ungdomar . 2.5 Åtgärderna för arbetshandikappade 2.6 Synpunkter på framtida forskning 2.6.1 Forskning kring arbetsmarknaden 2.6.2 Forskning kring arbetsmarknadspolitiken 3 Arbetsmarknadsutveckling 1970— 1983 3.1 Utvecklingen av arbetsutbud och sysselsättning 3.1.1 Utvecklingen av arbetskraftsdeltagandet 3.1.2 Dolt arbetsutbud . . . 3.1.3 Fler sysselsatta men ökad frånvaro 3.1.4 Utvecklingen av arbetstiderna 3.2 Arbetslöshetens utveckling . . 3.3 Utvecklingen av kontantstödet vid arbetslöshet Litteraturförteckning 4 Arbetsmarknadspolitik 1970— 1983 4.1 Inledning . . . . . . . . . . 4.2 Den ekonomiska utvecklingen 1 Sveriges omvärld 4.3 Den ekonomiska utvecklingen 1 Sverige 4.4 Arbetsmarknadspolitikens utveckling

4.4.1 Arbetsmarknadspolitik — en definition . .

4.4.2 Arbetsmarknadspolitik, regionalpolitik och icke permanenta industristöd . .

4.4.3 Utvecklingen av arbetsmarknadsverkets verksamhet . . . 4.4.4 Utvecklingen av arbetsvårdsverksamheten 4.4.5 Utvecklingen av kommunernas arbetsmarknadspolitiska engagemang . . 4.4.6 Utvecklingen av några arbetsmarknadspolitiska åtgärder

11

13 13 15 18 21 22 23 23 25

29 29 29 33 35 37 40 43 48

49 49 49 51 54 54

55

58 62

64

64

4.5

5.1 5.2

5.3

5.4

5.5

6.1 6.2 6.3

4.4.7 Antalet direkt berörda av arbetsmarknadspolitiska

åtgärder

Granskning av den förda arbetsmarknadspolitiken

45.1

45.2

Den förda arbetsmarknadspolitiken från stabiliseringspolitisk synpunkt Den förda arbetsmarknadspolitiken från fördelningssynpunkt

Litteraturförteckn ing . Tabellbilaga till kapitel 4

Utbudspåverkande och anpassningsunderlättande arbetsmarknadspolitik

Inledning . . . . . Arbetsutbudets utveckling och bestämningsfaktorer

5.2.1

5..22 Arbetskraftens rörlighet och anpassningsförmåga —— Arbetskraftstalens utveckling och bestämningsfaktorer . . . . Utvecklingen av antalet arbetade timmar utvecklingstendenser och orsakssamband 5.3.1 5.3.2 5.3.3

5.3.4 53.5 53.6

Utvecklingstendenser Några hypoteser om varför rörligheten minskat

Rörlighetens beståmningsfaktorer — några forskningsresultat .

Extern och företagsintern rörlighet Anpassningar vid företagsnedläggningar m.m. Tolkningsproblem och slutsatser

Utbudspåverkande och anpassningsunderlättande åtgärder — problemställningar och effekter 5.4.1

5.4.2 5.4.3 5.4.4

Ekonomiska stimulanser för rörlighet och anpassning

Arbetsmarknadsutbildning . . . Speciella insatser vid företagsnedläggningar Informations— och platsförmedlingsverksamhet

Avslutande diskussion Litteraturförteckning

Efterfrågepåverkande arbetsmarknadspolitik Inledning . . . . Lönesubventioner. Några utgångspunkter Temporära lönesubventioner

6.3.1 6.3.2 6.3.3

6.3.4

6.3.5 6.3.6

Sysselsättningseffekter . Tidsanpassningen över konjunkturcykeln Marginella lönesubventioner contra generella efterfrågestimulanser .

Hur avgränsa den subventionerade sysselsättningen? . Inkomstfördelningseffekter Resursallokeringseffekter

70 71

71

76 80 81

91 91 93

93 95

96 96 96

100 103 105 107

109

109 112 113 117 123 126

129 129 131 132 132 135

137 138 139 140

6.4

6.5

6.6

7.1 7.2

7.3

7.4

8.1

8.2 8.3

8.4

Bestående lönesubventioner 6.4.1 Subventionernas syfte

6. 4. 2 Marginella eller icke- -marginella subventioner?

6. 4. 3 Indirekta effekter

Medel för att påverka arbetsefterfrågan i den offentliga

sektorn . .

6. 5 1 Bakgrund . . . . . . .

6. 5. 2 Fördelnings- och sysselsättningseffekter — en övergripande diskussion 6.5.3 Några forskningsresultat 6.5.4 Resursallokeringseffekter

Sammanfattning Litteraturjörteckning

Ungdomars arbetsmarknadssituation och åtgärder mot ungdomsarbetslöshet

Inledning . Åtgärder för ungdomar . . .

7 2.1 Utvecklingen av åtgärdsarsenalen

7. 2. 2 Kontantstödet för ungdomar

7. 2. 3 Åtgärdernas omfattning för olika åldersgrupper Ungdomarnas arbetsmarknad . . . 7.3.1 Ungdomars arbetsutbud och sysselsättning 7.3.2 Ungdomsarbetslöshetens utveckling och struktur Utvärderingar av åtgärder för ungdomar Litteraturförteckning . Bilaga till kapitel 7. Redogorelse for hur uppgifterna i tabell 7. 2 rörande omfattningen av de speciella atgarderna for 16— I 7-åringarframräknats

De arbetshandikappades arbetsmarknadssituation och

åtgärder för arbetshandikappade

De arbetshandikappade och deras

arbetsmarknadssituation . .

8.1.1 Begreppet arbetshandikappad

8.1.2 Antalet arbetshandikappade .

8.1.3 Utvecklingen på arbetsmarknaden och de arbetshandikappade . . . . . .

8.1.4 De arbetshandikappades arbetsmarknadssituation Åtgärder för de arbetshandikappade

Förtidspensioneringen . . . .

8.3.1 Expansionen av antalet förtidspensionerade Arbetsmarknadspolitiska åtgärder 8.4.1 Arbetsförmedling 8.4.2 Arbetsmarknadsinstituten

8.4.3 Skyddade verkstäder . .

8.4.4 Lönesubventioner vid anställning av arbetshandikappade

140 140 141 143

144 144

145 147 148 149 153

155 155 155 155 159 160 163 163 175 181 183

185

187

188 188 190

1 93 195 1 97 198 200 204 205 208 209

210

8.5

8.6

8.7

9.1 9.2

9.3

9.4 9.5

9.6

10 10.1 10.2

10.3

8.4.5 Subventionering av andra kostnader än de handikappades lönekostnader 212 8.4.6 Näringshjälp 214 8.4.7 Främjandelagen . . . . . . 215 8.4.8 Orsaker till tillväxten av arbetsmarknadspolitiken

för handikappade . . 217 Kontantersättning och/eller arbetsmarknadspolitiska åtgärder . 218 Effekter av politiken gentemot de arbetshandikappade 222 8.6.1 Effekter på arbetsutbudet . . . . 222 8. 6. 2 Återgång till öppna arbetsmarknaden 224 8. 6. 3 Handikappolitiken och inkomstfördelningen 225 8.6.4 Cost- -benef1tanalyser av arbetsmarknadspolitiska

åtgärder för handikappade . . 227 Sammanfattning och synpunkter vad gäller de arbets- handikappades arbetssituation och handikapp- politiken 228 Litteraturförteckning 228 Arbetslöshetens effekter för individen — en granskning av den svenska forskningen 235 Inledning . . . 235 Arbetslöshetens storlek och struktur . . . 237 9.2.1 Arbetslöshetens storlek enligt olika mått 237 9. 2. 2 Arbetslöshetstider . . 240 9. 2. 3 Arbetslöshetens bakgrund 246 Teorier och metoder . . . . 248 9.3.1 Arbetslöshet och välfärd enligt olika teorier 248 9. 3. 2 Metodproblem . 250 Studier av aggregerade tidsseriedata 252 Studier av individdata . . . 256 9. 5. 1 Arbetslöshet och hälsa . . 257 9. 5. 2 Arbetslöshet och karriärutveckling 260 9. 5. 3 Bidragssystemens betydelse 260 Avslutande synpunkter 262 Litteratur-förteckning 265 Metoder för utvärderingar av arbetsmarknadspolitik 267 Inledning . . . . . . . 267 Att utvärdera arbetsmarknadspolitik — innebörd och uppgifter . 268 10. 2. ] Utvärderingsbegrepp 268 10. 2. 2 Utvärderingsuppgifter 270 10. 2. 3 Anknytningen till besluts- och

implementeringsprocesserna 272 Metoder för utvärderingsstudier 274 10.3.1 Hur uppskatta effekter? . . 274 10. 3. 2 Utvärderingar baserade på uppföljnings-

undersökningar — problem och möjligheter 275

10.3.3 Utvärderingar av praktisk försöksverksamhet 10.4 Sammanfattande synpunkter Litteraturförteckning

Appendix till kapitel 5. Översikt av forskning kring arbetsutbudet 5A. 1 Forskning kring arbetsutbudet och dess bestämningsfaktorer . . . . . . . . 5A..1 1 Den internationella forskningens inriktning och huvudresultat . 5A. 1.2 Forskning kring det svenska arbetsutbudet och dess bestämningsfaktorer . 5A.2 Forskning kring arbetskraftens rörlighet 5A.3 Forskning kring utbudspåverkande och anpassningsunderlättande åtgärder 5A. 3. ] Arbetsmarknadsutbildningen 5A. 3. 2 Ekonomiska stimulanser av rörlighet och anpassning . . . 5A. 3. 3 Informations- och platsförmedlingsåtgärder Litteraturförteckning

Appendix till kapitel 6. Översikt av forskning kring arbetskraftsefterfrågan 6A. 1 Inledning . 6A. 2 Relativa löner och efterfrågan på arbete — teoretiska utgångspunkter . . . . 6A. 3 Internationella studier av faktorprisernas betydelse 6A. 4 Svenska studier av faktorprisernas betydelse 6A.4.1 Två-faktor modell. Lång sikt 6A.4.2 Två-faktor modell. Kort sikt 6A.4.3 Tre-faktor modell 6A.4.4 Arbetare och tjänstemän 6A.4.5 Ungdomar och vuxna 6A.5 Marginella lönesubventioner . 6A. 5. 1 Några internationella studier 6A. 5. 2 Svenska studier . . 6A. 6 Andra medel för att påverka efterfrågan på arbetskraft 1 privat sektor . . 6A. 6.1 Lagerstöd . . . 6A.6.2 Industribeställningar . . 6A. 7 Medel för att påverka efterfrågan på arbetskraft 1 offentlig sektor . . 6A. 7. ] Arbeten 1 offentlig tjänsteproduktion 6A. 7. 2 Beredskapsarbeten av investeringskaraktär Litteraturförteckning

Bilaga 1 Förteckning över EFA-projekt 1978—1983 Bilaga 2 Förteckning över ledamöter och sekretariat i EFA — Delegationen för arbetsmarknadspolitisk forskning

279 282 283

285

285

285

289 293

296 296

298 299 300

309 309

310 311 314 315 315 316 317 318 319 320 321

322 322 323

324 325 326 327 331

335

.%- MMV-1111"! 1 1157 titeln.-1 '

_ ' Wight—and

n ' u ll'ul'l

Vil-315. så”-;s. att.

affääilt' t' t-

senhinnan £ &d- * åiiilf ; man.

1. Inledning

Delegationen för arbetsmarknadspolitisk forskning (EFA) har till upp- gift att initiera och samordna arbetsmarknadspolitisk forskning samt se till att forskningsresultaten blir kända och tillgängliga för olika intres- senter. I betänkandena Att utvärdera arbetsmarknadspolitik (SOU 1974:29) och Arbetsmarknadspolitik i förändring (SOU 1978:60) har vi avrapporterat de forskningsprojekt som dittills initierats och samord- nats.

Sedan framläggandet av det senaste betänkandet har en rad forsk- ningsprojekt bedrivits inom ramen för EFA:s verksamhet.' Forsknings- resultat från en del av projekten har publicerats i en särskild rapportse- rie.2 Vidare har EFA utgivit essäsamlingen Arbetsmarknadspolitik under debatt (Liber 1982) där vi låtit tio forskare redovisa sina uppfattningar och idéer om arbetsmarknadspolitikens roll och möjligheter.

Detta vårt tredje betänkande syftar i likhet med de tidigare till att bidra med underlag till diskussionen om arbetsmarknadspolitiken och dess utformning genom att presentera och sammanfatta framkomna forsk- ningsresultat och genom att söka tolka och sätta in dessa i deras arbets- marknadspolitiska sammanhang. Betänkandet skall också ge underlag för att bedöma behov och inriktning av fortsatta forskningsinsatser på det arbetsmarknadspolitiska området.

I betänkandet redovisar och diskuterar olika forskare forskningsresul- taten i samband med att ett antal specifika arbetsmarknadsproblem och valet av åtgärder för att möta dessa tas upp till behandling. I vissa fall kompletteras kapitlen med appendix i vilka EFA-projekten och deras huvudresultat redovisas och karaktäriseras i anslutning till en genom- gång av forskningsläget inom ämnesområdet.

I följande kapitel 2 sammanfattar delegationen sina bedömningar och slutsatser av forskningsresultaten. ] kapitlet diskuterar vi också behov och inriktning av fortsatta forskningsinsatser.

Därefter beskrivs i kapitel 3 utvecklingen på den svenska arbetsmark- naden. I kapitel 4 redogörs för hur den ekonomiska omgivning sett ut i vilken den svenska arbetsmarknadspolitiken utformats och hur arbets- marknadspolitiken förändrats sedan mitten av 1970-talet. Kapitel 5 be- handlar problem vad gäller arbetsutbud och arbetsmarknadens anpass- ningsförmåga och olika utbudspåverkande och anpassningsunderlättan- de medel. I kapitel 6 diskuteras på motsvarande sätt problem med att påverka och styra arbetskraftsefterfrågan samt redogörs för vad man vet

' En förteckning över samtliga dessa projekt återfinns i bilaga 1.

2 En förteckning över samtliga rapporter från EFA återfinns på betän- kandets baksida.

om olika efterfrågepåverkande medels effekter och ändamålsenlighet. Kapitlen 7 och 8 utgår istället från de arbetsmarknadsproblem som möter ungdomar resp. arbetshandikappade. Kapitel 9 tar upp frågan om arbetslöshetens effekter på de arbetslösa och diskuterar forskningsresul- tat och metodproblem inom detta område. Betänkandet avslutas, i ka- pitel 10, med en diskussion av problem och metoder vid utvärderingar av arbetsmarknadspolitik. Bl.a. diskuteras vilka möjligheter som finns att förbättra framtida utvärderingar.

Kapitel 3 har utarbetats av fil.dr. Inga Persson-Tanimura, kapitel 4 av avdelningsdirektör Jan Johannesson och fil.dr. Inga Persson-Tanimura, kapitel 5 av universitetslektor Lennart Delander och docent Harald Niklasson, kapitel 6 av universitetslektor Jan Ekberg och docent Harald Niklasson, kapitel 7 av fil.dr. Inga Persson-Tanimura, kapitel 8 av pro- fessor Eskil Wadensjö, kapitel 9 av ek.dr. Anders Björklund och kapitel 10 av docent Harald Niklasson. Författarna svarar själva för kapitlen 3— 10 i betänkandet.

2. Bedömningar och slutsatser

2.1. Arbetsmarknadspolitik under omprövning

Arbetsmarknadspolitiken är ett betydelsefullt led i svensk ekonomisk politik. Den har ansetts i väsentlig grad kunna bidra till uppnåendet av målen för den allmänna ekonomiska politiken, dvs. samhällsekonomisk stabilitet, effektiv resursanvändning och rättvis välfärdsfördelnlng. Denna bedömning återspeglas också, som visas i detta betänkande, i omfattande utgifter för arbetsmarknadspolitiken.

Arbetsmarknadspolitikens uppgifter är främst att bekämpa och före- bygga arbetslöshet, att bistå arbetslöshetsdrabbade personer och att underlätta anpassningarna på arbetsmarknaden. Dessa uppgifter är nära relaterade till målen för den allmänna ekonomiska politiken. Förekoms- ten av arbetslöshet kan delvis vara ett uttryck för bristande samhällseko- nomisk balans och dessutom innebära både ineffektiv resursanvändning och orättvis välfärdsfördelning. Förekomsten av hinder för ändamåls- enliga anpassningar på arbetsmarknaden kan dels ta sig uttryck i arbets- löshet, dels medföra betydande ineffektiviteter av typen ”fel person på fel plats".

Användandet av arbetsmarknadspolitiska åtgärder har också varit baserat på uppfattningen att sådana åtgärder kan mildra vissa av de målkonflikter, som den allmänna ekonomiska politiken ansetts vara förknippad med. Att åstadkomma en minskning av arbetslösheten med hjälp av arbetsmarknadspolitiska medel har ansetts medföra en mindre ökning av inflationen än den som skulle bli följden av ett försök att åstadkomma en lika stor minskning av arbetslösheten med hjälp av mer generellt efterfrågestimulerande åtgärder. Mer allmänt uttryckt har är- betsmarknadspolitiken genom sina selektiva och allmänt anpassnings- underlättande verkningar ansetts göra det möjligt att förena varje given målsättning vad gäller inflationen med en lägre arbetslöshet än vad som eljest skulle låta sig göras.

Synen på arbetsmarknadspolitikens uppgifter och möjligheter baseras uppenbarligen på vissa föreställningar om hur arbetsmarknaden och ekonomin fungerar. Om forskningen leder till genomgripande ompröv- ningar av tidigare förhärskande synsätt därvidlag, kan detta medföra behov av en motsvarande omprövning av arbetsmarknadspolitikens roll i den ekonomiska politiken och av dess inriktning, utformning och dimensionering. Omprövningar kan vara föranledda både av föränd—

ringar vad gäller teoretiska synsätt och av förändringar vad gäller kun- skapen om hur arbetsmarknaden och ekonomin fungerar.

På det teoretiska området gav forskningen kring bl.a. anpassningspro- cesserna på arbetsmarknaden under 1970-talet upphov till vad som ibland karaktäriserats som en ny arbetsmarknadsteori och till en därmed sammanhängande omprövning av grundläggande makroekonomisk teori. Den nya arbetsmarknadsteorin betonade särskilt informationspro- blemens och förväntningarnas betydelse för anpassningsprocesserna på arbetsmarknaden. Denna teoriutveckling har i hög grad påverkat diskus- sionen och tänkesätten i fråga om stabiliseringspolitikens möjligheter och lämpliga utformning. Diskussionen har ofta haft karaktären av en kamp mellan företrädare för olika skolor. Frågan om arbetsmarknads- politikens uppgifter och möjligheter har dock spelat en förhållandevis undanskymd roll.

Av intresse är också en annan utvecklingslinje inom forskningen kring ekonomisk-politiska sammanhang och problem vilken även den berör arbetsmarknadspolitikens grundförutsättningar. Här åsyftas framväx- ten av den s.k. public-choice-skolan. Företrädarna för denna hävdar att försöken att i praktiken genomföra till synes välmotiverade ekonomisk- politiska åtgärder ofta leder till oförutsedda svårigheter och misslyckan- den beroende på det politiska systemets och byråkratins ofullkomlighe- ter.

Inte bara utvecklingen inom forskningen utan även förändringar vad gäller den ekonomiska verkligheten kan medföra ett behov av ompröv- ning och förändring av arbetsmarknadspolitiken. Arbetsmarknadspoli- tikens uppgifter och verkningssätt är i hög grad beroende av hur de problem och förhållanden som den avser att påverka ser ut och föränd- ras. Den ekonomiska omgivning i vilken den svenska arbetsmarknads- politiken haft att verka och de problem som den ställts infönsedan mitten av 1970-talet har skilt sig väsentligt från förhållandena under tiden för arbetsmarknadspolitikens snabba utbyggnad mot slutet av 1950-talet och under 1960-talet. Ekonomin har utsatts för stora utbudsstörningar och inte som under tidigare perioder främst för efterfrågestörningar. Efterhand har också de svåra obalanserna i ekonomin kommit att lägga allt större restriktioner på den ekonomiska politikens, inklusive arbets- marknadspolitikens, utformning. Det senaste årtiondets återkommande samhällsekonomiska kriser reser också frågan huruvida det skett några genomgripande förändringar av arbetsmarknadens och ekonomins an- passningsförmåga.

Sammanfattningsvis finns det flera anledningar till att arbetsmark- nadspolitiken står inför en period av ifrågasättande och omprövning. Detta var också utgångspunkten för tillkomsten av EFA:s bok Arbets- marknadspolitik under debatt (Liber 1982), där ett antal forskare bered- des tillfålle att framlägga sin syn på arbetsmarknadspolitiska frågor. Syftet med boken var att få till stånd en förutsättningslös och allmänt ifrågasättande diskussion kring den svenska arbetsmarknadspolitiken.

Olika tankegångar och frågeställningar som fanns i debattboken kom- pletteras nu med materialet i detta betänkande. Utgångspunkten för framställningen i betänkandet har varit de forskningsprojekt med inrikt-

ning på förhållandena och utvecklingstendenserna på arbetsmarknaden och på effekterna av olika arbetsmarknadspolitiska åtgärder som EFA initierat eller på olika sätt medverkat i. I de följande kapitlen presenterar olika forskare resultaten från projekten samtidigt som de söker tolka och sätta in dessa i ett arbetsmarknadspolitiskt sammanhang.

Det är föga överraskande att forskningsprojekten sällan lett till enty- diga slutsatser beträffande arbetsmarknadspolitikens verkningar och lämpliga utformning. Som på andra forskningsfält gäller här att de enskilda forskningsprojekten, och försöken att tolka och diskutera de erhållna forskningsresultaten, bör ses som led i en långsiktigt fortlöpan- de process. Denna process innebär en ständigt pågående omprövning av tidigare förhärskande kunskaper och föreställningar. Det är enligt vår uppfattning angeläget att forskningen kring arbetsmarknadspolitiken också fortsättningsvis vägleds av en medvetenhet om att all forskning innebär ett ständigt ifrågasättande och syftar till en långsiktig kunskaps- uppbyggnad. Inte minst betydelsefullt mot bakgrund av arbetsmark- nadspolitikens omfattning är, som betonas på flera håll i betänkandet, att politikens effektivitet i förhållande till uppställda mål ständigt utvär- deras. Vi kommer i det följande att också diskutera behov och inriktning av fortsatta forskningsinsatser på det arbetsmarknadspolitiska området.

2.2. Utvecklingen på arbetsmarknaden

Problemen i världsekonomin sedan början av 1970-talet har satt sin prägel på den ekonomiska utvecklingen i Sverige. Men samtidigt har den svenska ekonomiska utvecklingen, som framgår av kap. 4, visat klara avvikelser från mönstret i andra industriländer. Sett över hela perioden sedan den första oljeprischocken 1973— 1974 har produktionsutveck- lingen i Sverige varit markant sämre än inom OECD-området som helhet. Stagnationen har varit koncentrerad till industrin, under det att den offentliga tjänsteproduktionen under lång tid visat en snabb tillväxt.

Vad gäller arbetsmarknadens efterfrågesida har den låga tillväxttak- ten och obalansen i tillväxtmönstret för olika sektorer uppenbarligen inneburit ändrade betingelser för arbetsmarknadspolitiken. Men även arbetsmarknadens utbudssida har förändrats på ett genomgripande sätt sedan början av 1970-talet. Det ändrade arbetsutbudet har som visas i kapitel 3 avspeglat sig i förändringar av förvärvsfrekvenser, frånvaro och arbetstider.

Arbetsutbudet, mått som antal personer i arbetskraften, ökade trots de ekonomiska svårigheterna under hela den studerade perioden. 1983 var antalet personeri arbetskraften cirka 460 000 fier än 1970. Denna ökning kan främst tillskrivas en ökning av förvärvsfrekvenserna.

För tonåringar (16— 19 år) ökade arbetskraftstalen i början av l970-talet, troligen beroende på att ungdomar i ökad utsträckning kom- binerade studier med visst förvärvsarbete. Arbetskraftstalen sjönk därpå åter, speciellt i början av 1980-talet. Troligen finns bakom nedgången dessa år ett dolt arbetsutbud i form av ”påtvingad” utbildning. För äldre ungdomar (20—24 år) ökade arbetskraftstalen under hela 1970-talet och

utvecklingen i början av 1980-talet har inte på samma sätt som för tonåringarna inneburit någon sänkning av arbetskraftstalen. Den tidi- gare ökningen verkar däremot ha bromsats upp.

Förvärvsfrekvensen för vuxna män (25—54 år) har legat på ungefär oförändrad nivå sedan 1970. De äldre männens förvärvsfrekvens har däremot visat en kraftig minskning mellan 1970 och 1983. För männen i denna åldersgrupp har förtidspensionering blivit ett allt vanligare alternativ till förvärvsarbete. Bakgrunden till detta tycks, såsom belyses i kap. 8, främst vara förändringar i dels ersättningsnivåerna dels krite- rierna för pensionering inom förtidspensionssystemet.

För vuxna kvinnor (25—54 år) ökade förvärvsfrekvensen från 64 procent 1970 till 87 procent 1983. Ökningen var speciellt stor för kvinnor med barn under 7 år. De forskningsresultat som redovisas i kap. 5 tyder på att det är ekonomiska faktorer, i form av ökade löner för kvinnor och förändringar i skattesystemet, som varit den främsta förklaringen till ökningen av kvinnornas arbetskraftsdeltagande sedan slutet av 1960-ta- let. Resultaten pekar emellertid också på att kvinnornas arbetskraftsdel- tagande under den studerade perioden efterhand blivit allt mindre käns- ligt för ekonomiska faktorer. Den bild som ges av de relativa årsarbetskraftstalen, vilka anger hur stor andel av en viss befolkningsgrupp som befunnit sig i arbetskraften någon gång under året, är att Sverige i början av 1980-talet blivit ett flerförsörjarsamhälle där ungdomar och vuxna, män och kvinnor, nästan alla, om än i olika omfattning, bidrar med marknadsarbete till sin egen och familjernas försörjning. Detta kan väntas ha konsekvenser också för arbetsmarknadspolitiken. Det innebär en ändrad arbetsmarknad, vars funktionssätt med nödvändighet skiljer sig från arbetsmarknaden i ett enförsörjarsamhälle. Det innebär också att familjernas välfärd kommer att vara beroende av situationen på en rad olika delarbetsmarknader.

Utvecklingen under 1970-talet har inneburit att frånvaron ökat, dvs alltfler av de sysselsatta har varit tillfälligt frånvarande från sina arbeten. Data över sysselsättningsutvecklingen kan därmed sägas ge en missvi- sande bild av hur arbetskraftsefterfrågan och antalet faktiskt arbetande personer utvecklats under perioden. En väsentlig förklaring till den ökade frånvaron är den utökade semestern. En annan är ökad frånvaro för vård av barn, vilket skall ses mot bakgrund av småbarnsmödrarnas kraftigt ökade förvärvsfrekvenser. Den ökade frånvaron kan alltså till en del ses just som ett utslag av flerförsörjarsamhället.

Mot slutet av 1970-talet har förändringar i arbetstiderna kommit att uppmärksammas också som ett tänkbart medel i försöken att balansera efterfrågan och utbud på arbetsmarknaden. Detta medför också ett ökat intresse för frågan om arbetstidernas utveckling och bestämningsfakto- rer.

De studier av arbetsutbudets bestämningsfaktorer, som diskuteras i kap. 5 tyder på att männens arbetsutbud är ganska okänsligt för ekono- miska bestämningsfaktorer. Män arbetar ungefär samma antal timmar oberoende av lön eller hushållets övriga inkomster. Samtidigt är det emellertid så att omfattningen av männens arbetsutbud minskat kraftigt. Mellan 1963 och 1982 minskade antalet arbetstimmar per vecka och per

vuxen man i befolkningen med 9 timmar. Denna nedgång uppkom i stor utsträckning via kollektiva arbetstidsbeslut om kortare veckoarbetstid, längre semester etc. i stället för via individuella arbetstidsanpassningar.

För kvinnornas del har de kollektiva besluten om minskade arbetsti- der mer än uppvägts av individuella beslut om ett ökat arbetsutbud. Det kvinnliga arbetsutbudet, utslaget på samtliga vuxna kvinnor, har sålun- da ökat med 3 timmar per vecka mellan 1963 och 1982.

Tillväxttakten i arbetsutbudet verkar vara beroende av hur arbets— kraftsefterfrågan i ekonomin utvecklas. Till en del kan alltså en ogynn- sam efterfrågeutveckling och åtstramning i ekonomin återspegla sig i en långsammare arbetskraftstillväxt och en ökning av det ”dolda" arbetsut- budet istället för i öppen arbetslöshet. Omvänt kan det vara så att då efterfrågan åter ökar och en expansion kommer igång mobiliseras det dolda arbetsutbudet. Det aktuellt redovisade antalet arbetslösa kan där— för vara ett dåligt mått på den ökning av efterfrågan på arbetskraft som krävs för att nå tillbaka till ett lågt arbetslöshetstal.

En annan central fråga är hur arbetsmarknadens spontana anpass- ningsförmåga utvecklats. Har de senaste 10—15 åren medfört sådana långsiktiga förändringar av arbetsmarknadens anpassningsförmåga, att arbetsmarknadspolitikens anpassningsunderlättande uppgifter nu är mer svårlösta än vad de var under 1960-talet och första hälften av 1970-talet? Vad beträffar arbetsmarknadens spontana anpassningsför- måga är utvecklingen av arbetstagarnas möjligheter, förmåga och vilja till anpassning av stort intresse. Från arbetsmarknadspolitisk synpunkt är frågorna om vad som bestämmer arbetstagarnas beteende och hur detta kan påverkas avgörande.

Tillgängliga uppgifter om den geografiska rörligheten och om antalet personer som byter arbetsgivare samt om företagens arbetskraftsomsätt- ning tyder på att rörligheten på arbetsmarknaden minskat under de senaste decennierna. Detta kan ses som tecken på att arbetsmarknadens spontana anpassningsförmåga försämrats. Befintlig statistik och studier över rörligheten inom företagen ger inget klart belägg för att ökad intern rörlighet skulle ha kompenserat minskningen av den externa rörligheten.

Den forskning kring rörligheten och anpassningarna på arbetsmark- naden som redovisas i kap. 5 har bl.a. gällt dels vad den minskade rörligheten kan bero på, dels vad den kan få för konsekvenser. Det har framkommit att minskningen av arbetskraftens rörlighet i betydande grad är en följd av minskad efterfrågan på arbetskraft. Man har konsta- terat att det finns ett klart samband mellan antalet hos arbetsförmedling- en anmälda lediga platser, som kan antas återspegla efterfrågetrycket på arbetsmarknaden, och olika indikatorer på arbetskraftsrörlighet. Samti- digt pekar forskningsresultat mot att sambandet försvagats över tiden.

Man kan därför inte utgå från att en åter stigande efterfrågan på arbetskraft kommer att ge upphov till ökad rörlighet i samma utsträck- ning som förr. I någon grad tycks den minskade rörligheten samman- hänga med att arbetstagarnas benägenhet till rörlighet och anpassning minskat. Bl.a. verkar arbetstagarnas bundenhet till sina aktuella arbets- givare och bostadsorter med tiden ha blivit starkare. En del av förkla- ringen till den ökade bundenheten kan, som diskuteras i kap. 5, ligga i

att visa generella förändringar i ekonomin negativt påverkat möjlighe- terna och de ekonomiska motiven för rörlighet och anpassning.

Den försvagning i hushållens benägenhet till rörlighet, som påvisats, kan framöver ta sig uttryck i att uppkomna strukturella obalanser på arbetsmarknaden inte lika snabbt eller i samma utsträckning som förr elimineras genom spontana anpassningar. Detta kan motivera åtgärder som mera generellt medverkar till att förstärka individernas och hushål- lens benägenhet till rörlighet och anpassning. Samtidigt finns det anled- ning att starkare betona arbetsmarknadspolitikens utbudspåverkande och anpassningsunderlättande uppgifter.

Under åren 1980—1983 ökade arbetslösheten för både män och kvin- nor i alla åldrar. Bl.a ökade, som framgår av kapitel 3, arbetslöshet orsakad av personal- och driftsinskränkningar. Även den dolda arbets- lösheten ökade dessa år. Mätt i procentenheter var arbetslöshetsökning- en störst för ungdomar och äldre. Eftersom de vuxna utgör merparten av arbetskraften var det emellertid vuxna som svarade för den största andelen av ökningen av antalet arbetslösa.

Från fördelningssynpunkt var utvecklingen mellan l980 och 1983 också ogynnsam såtillvida att arbetslöshetstiderna i genomsnitt blev längre för de arbetslösa. Arbetslöshetstiderna förlängdes för både män och kvinnor och för samtliga åldersgrupper.

Sysselsättningsutfallet var alltså klart sämre under dessa år än under åren efter den första oljekrisen. Välfärdseffekterna av detta beror bl.a. på hur stor andel av de arbetslösa som erhåller arbetslöshetsersättning och på hur mycket av inkomstbortfallet vid arbetslöshet som ersätts. Av kapitel 3 framgår att i början av 1980-talet uppbar cirka 50 procent av dem som var arbetslösa vid en viss tidpunkt ersättning från arbetslös- hetskassa och cirka 15 procent kontant arbetsmarknadsstöd (KAS). Hur stor andel av de arbetslösa som under åtminstone någon period av sin arbetslöshet erhåller kassaersättning eller KAS är svårare att belysa, men de data som finns tyder på en andel på maximalt ca 90 procent.

Från välfärdssynpunkt är också frågan om arbetslöshetens effekter på individen central. Kunskapsläget på detta område granskas i kapitel 9 med utgångspunkt från främst den svenska forskningen. Genomgången visar att våra kunskaper om arbetslöshetens effekter för den enskilde är mycket begränsade. Det finns all anledning att tro att fortsatt forskning på detta område kan avsevärt förbättra kunskaperna om arbetslöshetens effekter och om hur dessa beror av bl.a. arbetslöshetens struktur och bakgrund.

2.3. Arbetsmarknadspolitikens utveckling

Som visas i kap. 4 har betingelserna för arbetsmarknadspolitiken sett olika ut under skilda perioder. Påfallande är skillnaden mellan perioden efter den första och perioden efter den andra oljeprischocken. Efter den första oljeprischocken l973— 1974 kan strategin sägas ha varit att med en expansiv ekonomisk politik motverka den minskade efterfrågan och överbrygga den internationella lågkonjunkturen. Även arbetsmarknads-

politiken tilldelades här en roll och en rad icke-traditionella medel, såsom lagerstöd och bidrag till företagsutbildning för permitteringsho- tade, sattes in. Överbryggningspolitiken gav emellertid ett på längre sikt ogynnsamt ekonomiskt utfall och de ekonomiska problemen fördjupa- des. Utgifterna för arbetsmarknadspolitiken ökade 1977 — 1979 till ca 3,5 procent av BNP. Under 1978 och 1979 var det de traditionella arbets- marknadspolitiska medlen, arbetsmarknadsutbildning och beredskaps- arbete, som ökades kraftigt.

Efter den andra oljeprischocken 1979— 1980 lades den allmänna eko- nomiska politiken om i mer restriktiv riktning. Även arbetsmarknads- politiken drogs i början av 1980-talet ned jämfört med förhållandena strax tidigare. Utgifterna låg dock fortfarande på en hög nivå. 1982/83 steg de till 3,9 procent av BNP. Inkluderas också sysselsättningspolitiska åtgärder inom regional- och industripolitik motsvarade utgifterna då över 6 procent av BNP. Omläggningen av den ekonomiska politiken kan dock sägas ha inneburit att de ekonomiska problemen och den interna- tionella konjunkturnedgången i större utsträckning än fallet var efter den första oljeprischocken har ”tillåtits” resultera i arbetslöshet. Utgif- terna för kontantstöd vid arbetslöshet har stigit och svarade 1982/83 för 20 procent av arbetsmarknadspolitikens utgifter mot 12 procent 1979/ 80.

Gör man en uppdelning av de arbetsmarknadspolitiska åtgärderna i rörlighetsfrämjande och anpassningsunderlättande respektive syssel- sättningsskapande åtgärder finner man att utgifterna för den förra typen av åtgärder 1982/83 låg på cirka 1 procent av BNP och som tyngsta poster omfattade arbetmarknadsutbildning och platsförmedling. Utgif- terna, som andel av BNP, låg relativt konstanta under hela perioden 1977/78 till 1982/83, under det att utgifterna för sysselsättningsskapan- de åtgärder varierade mer. 1982/83 motsvarade dessa 2,1 procent av BNP. Härtill kommer som nyss nämnts bl.a. regionalpolitiska och indu- stripolitiska insatser. Till de sysselsättningsskapande åtgärderna hänförs huvuddelen av åtgärder för arbetshandikappade. Utgifterna för dessa har ökat kontinuerligt, från 0,6 procent av BNP 1977/78 till 0,9 procent av BNP 1982/83.

Den stora volymen sysselsättningsskapande åtgärder inom ramen för arbetsmarknadspolitiken reser bl.a. frågan om effekterna av dessa åtgär- der. Som närmare diskuteras i kap. 6 kan man inte förutsätta att den direkta sysselsättningseffekten, såsom den avspeglas i t.ex. antalet anvi- sade arbetslösa i ett beredskapsarbete, innebär en motsvarande nettoök- ning av sysselsättningen. En viktig fråga är förekomsten och storleken av s.k. undanträngningseffekter, dvs. indirekta sysselsättningseffekter i form av bortfall av sysselsättningstillfällen på annat håll. Våra kunska- per om arten, storleksordningen och fördelningen över tiden av dessa undanträngningseffekter är ganska begränsade. Vissa studier tyder dock på att undanträngningseffekterna kan vara betydande. Det är därför viktigt att sådana effekter uppmärksammas i utvärderingen av de syssel- sättningsskapande arbetsmarknadspolitiska åtgärderna.

Ett karakteristiskt drag i utvecklingen av arbetsmarknadspolitiken under 1970-talet såväl i Sverige som på andra håll har varit ett ökat

utnyttjande av temporära — tidsbegränsade — lönesubventioner till företag som alternativ till sysselsättningsskapande åtgärder inom den offentliga sektorn.

Hittills genomförda svenska undersökningar med inriktning på såda- na lönesubventioner (ZS—kronan, nyrekryteringsbidraget 1978—1979 och det tillfälliga rekryteringsstimulansbidraget 1982) tyder dock på att nettoeffekterna på sysselsättningen i allmänhet varit ganska små. Vidare har framkommit att företagens möjligheter eller benägenhet att utnyttja bidragen ofta varit starkt begränsade. Den huvudsakliga orsaken till dessa resultat tycks vara att företagens personalpolitik i stor utsträckning bestäms av långsiktiga överväganden, vilka i ganska liten grad påverkas av temporära subventioner av begränsad storlek, och att övertalig per- sonal anses verka demoraliserande och produktivitetssänkande.

Dessa undersökningar har varit baserade på enkäter och intervjuer. Ett annat sätt att försöka uppskatta sysselsättningseffekterna av olika slag av lönesubventioner är att med hjälp av statistiska metoder söka uppnå tillräckligt detaljerad kunskap om sambanden mellan å ena sidan företagens lönekostnader och å andra sidan deras efterfrågan på arbets- kraft. Dylika samband brukar beskrivas med hjälp av s.k. elasticitets- mått. Hittills genomförda beräkningar av detta slag säger emellertid i sig själva föga om effekterna av temporära lönesubventioner. Tillgängliga empiriska skattningar gäller effekterna på arbetskraftsefterfrågan av sådana lönekostnadsförändringar som företagen förväntar sig skall bli bestående. Enligt dessa skattningar medför en bestående lönekostnads- sänkning på t.ex. 10 procent att företagens efterfrågan på arbetskraft ökar med ca 3 procent på ett års sikt och med 5— 10 procent på lång sikt. Effekterna av temporära lönesubventioner blir troligen avsevärt mindre än så. Temporära lönesubventioner kan visserligen skapa motiv för tidigareläggningar av planerade nyrekryteringar. Som redan nämnts finns det emellertid undersökningsresultat som tyder på att tidigarelägg- ningseffekterna av hittills använda medel av denna typ varit relativt små.

De huvudsakliga effekterna av vissa sysselsättningsskapande åtgärder kan bli att sysselsättningen omfördelas mellan olika grupper. I många fall står också fördelningseffekterna i förgrunden som motiv för åtgär— derna, exempelvis lönebidrag för arbetshandikappade. Det förutsättes då att den eventuella undanträngningen drabbar personer med allmänt gynnsammare förutsättningar på arbetsmarknaden. Effekterna i detta avseende kan dock vara andra i ett svagt konjunkturläge än i ett mera balanserat läge. Data om denna typ av omfördelningseffekter är begrän- sade.

Antalet personer som omfattades av sysselsättningsskapande åtgärder i form av beredskapsarbete, ungdomsplatser, anställning med lönebi- drag eller i Samhällsföretag eller av anpassningsunderlättande åtgärder i form av arbetsmarknadsutbildning eller yrkesmässig rehabilitering (Ami) uppgick under 1983 till i genomsnitt 175 000. Det var främst arbetshandikappade och ungdomar som omfattades av dessa åtgärder. De utgjorde omkring 80 procent av hela antalet. För vuxna ej arbetshan- dikappade dominerade kontantstöd i form av ersättning från arbetslös- hetskassa eller kontant arbetsmarknadsstöd (KAS). Ser man till de sam-

manlagda kostnaderna för arbetsmarknadspolitiken beräknas budget- året 1982/83 ungefär en tredjedel ha fallit på åtgärder för arbetshandi- kappade och en ungefär lika stor andel på åtgärder för ungdomar. Arbetsmarknadspolitiken är således i hög grad inriktad på dessa två grupper. Särskilt framträdande blir detta om man bortser från kontant- stöd.

2.4. Åtgärderna för ungdomar

1983 omfattades i genomsnitt ca 43 000 ungdomari åldern 16— 19 år (8,8 procent av totala antalet 16—19-åringar) och ca 30000 ungdomar i åldern 20— 24 år (5,5 procent av totala antalet 20— 24-åringar) av arbets- marknadsutbildning, beredskapsarbete eller speciella ungdomsåtgärder. Ytterligare ca 5 000 ungdomar omfattades av åtgärder för handikappa- de. Arbetslöshetsersättning uppbars samma år av i genomsnitt 12 000 16—19-åringar och 25 000 20—24-åringar.

Nedgångar i den ekonomiska aktiviteten slår speciellt hårt mot de nyinträdande på arbetsmarknaden och därmed mot ungdomarna. En väsentlig förklaring till sysselsättningsproblemen för ungdomar är såle- des det allmänna ekonomiska läget. En förbättring därvidlag är av avgörande betydelse för att ungdomsarbetslösheten och antalet ungdo— mar som omfattas av arbetsmarknadspolitiska åtgärder skall kunna nedbringas.

Den ökade ungdomsarbetslösheten har dominerat diskussionen om ungdomarnas situation. Men sysselsättningssituationen för ungdomar företer inte någon entydig bild. Den helt överväldigande majoriteten av ungdomar (1982 ca 82 procent av 16— l9-åringarna och ca 95 procent av 20—24-åringarna) tillhör arbetskraften under någon period av året och andelen som gör det har ökat. Tänkbara orsaker till denna utveckling diskuteras i kapitel 7. Ökningen av ungdomarnas arbetsmarknadsdelta- gande har skett parallellt med den försämring av ungdomars arbets- marknadssituation som kan avläsas i ökade arbetslöshetstal och ökade arbetsmarknadspolitiska insatser för ungdomar. En förklaring till para- doxen kan vara att det finns en arbetsmarknad för ungdomar, vilken erbjuder feriearbeten, deltidsarbeten och tillfälliga arbeten och där till- gången på arbetstillfällen är förhållandevis god, men att det samtidigt blivit svårare för de ungdomar som önskar mer permanent etablera sig på arbetsmarknaden att finna lämpliga ingångsarbeten med framtida utvecklingsmöjligheter. Ungdomarnas höga arbetskraftsdeltagande un- der året motsäger att deras sysselsättningsproblem i hög grad skulle ha sin bakgrund i bristande allmän arbetslivserfarenhet.

Utmärkande för ungdomarnas arbetsmarknad är tillfälliga arbeten och ofta förekommande arbetsbyten. Ungdomarna söker och prövar sig fram och växlar också mellan marknadsarbete och andra aktiviteter. Ungdomarnas arbetslöshet skiljer sig i vissa avseenden från de vuxnas. Den kännetecknas av hög omsättning, dvs jämfört med de vuxna hög inströmning i arbetslöshet och korta arbetslöshetstider och har i större utsträckning än de vuxnas sin bakgrund i att tidsbegränsade arbeten upphört.

För flertalet ungdomar behöver strukturen på ungdomsarbetsmark- naden och ungdomsarbetslösheten inte innebära något större problem. De letar sig efterhand, via tillfälliga arbeten av olika slag och omfattning och via kortare arbetslöshetsperioder, fram till en mer permanent posi- tion på arbetsmarknaden. Men andra, mindre grupper av ungdomar kan riskera att hamna i en ond cirkel av kortsiktiga arbetsmarknadspolitiska åtgärder och tillfälliga arbeten.

De ökade åtgärderna för ungdomar representerar en omfattande och snabb förändring av arbetsmarknadspolitiken. Enbart detta gör det an- geläget att åtgärderna för ungdomar blir föremål för ingående analyser och utvärderingar. Men därtill kommer att åtgärderna riktar sig mot en arbetslöshet vars bakgrund och struktur skiljer sig från vuxnas arbetslös- het och mot en arbetsmarknad vilken likaledes ser ut och fungerar annorlunda än de vuxnas. Det är viktigt att åtgärderna för ungdomar utformas under beaktande av detta och att kunskaperna om ungdoms- arbetsmarknadens funktionssätt och om ungdomsarbetslöshetens bak- grund, struktur och effekter fördjupas.

2.5. Åtgärderna för arbetshandikappade

En ökande andel av arbetsmarknadspolitiken har kommit att utgöras av åtgärder för arbetshandikappade. Även den vanligaste kontantstödsfor— men för arbetshandikappade, nämligen förtidspensioneringen, har ökat snabbt. Antalet personer som är förtidspensionerade eller omfattas av arbetsmarknadspolitiska åtgärder för handikappade överstiger nu 350000. Som visas i kapitel 8 går det inte att förklara den snabba ökningen av handikappolitiken med att fler skulle ha blivit arbetshan- dikappade. Förklaringar får istället sökas antingen i förändringar på arbetsmarknaden eller i förändringar av tillgänglighet och ersättnings- nivåer inom de olika politikgrenarna.

De undersökningar som gjorts av utvecklingen av förtidspensione- ringen pekar på att det inte är en ökad arbetslöshet och en på detta sätt åstadkommen utslagning som är orsaken till den snabba ökningen av antalet förtidspensionerade. Den viktigaste förklaringen verkar istället vara förbättrade villkor och lättare tillgång till förtidspensionering. Det- ta innebär inte att arbetsmarknadsförhållandena saknat betydelse. Klart är t.ex. att utvecklingen på arbetsmarknaden påverkat lagstiftningen vad gäller förtidspensioneringen.

I fråga om arbetsmarknadspolitiken för arbetshandikappade och den snabba ökningen av denna saknas motsvarande undersökningar. Ar- betsmarknadsläget för de arbetshandikappade verkar inte ha försämrats i högre grad under det senaste decenniet, vilket dock kan bero på att en sådan försämring motverkats av den ökade arbetsmarknadspolitiken. En väsentlig faktor bakom ökningen är sannolikt ökad tillgänglighet, ändrade regler och höjd kompensation också inom de arbetsmarknads- politiska programmen för handikappade.

Totalt är det betydligt fler personer som är förtidspensionerade än som omfattas av arbetsmarknadspolitiska åtgärder för handikappade.

Skillnaderna är dock små bland de yngre. För dessa är det i motsats till de äldre inte i första hand förtidspensioneringen som har ökat utan arbetsmarknadspolitiken. I åldersgruppen 60—65 år, där förtidspensio- nen delvis kan ses som en tidig ålderspension, har efterhand en allt större andel kommit att uppbära förtidspension. Arbetslinjen har alltså beto- nats starkare för de yngre, medan kontantstödslinjen alltmer kommit att accepteras för de äldre. De sammanlagda kostnaderna för förtidspensio- neringen och de arbetsmarknadspolitiska åtgärderna för handikappade ligger nu uppskattningsvis kring 25 miljarder kronor. Mot bakgrund härav är det klart att även förhållandevis små förskjutningar mellan olika åtgärdsprogram kan få stora kostnadseffekter.

2.6. Synpunkter på framtida forskning

En av avsikterna med detta betänkande är att det skall kunna ge under- lag för att bedöma behov och inriktning av fortsatta forskningsinsatser på det arbetsmarknadspolitiska området.3 Särskilt i kapitlen 9 och 10 behandlas olika metodproblem som möter vid analyser av utvecklingen på arbetsmarknaden och vid utvärderingar av effekterna av arbetsmark- nadspolitiska åtgärder. Också i andra kapitel tas behoven av fördjupade studier av olika frågor upp. I det följande ger vi, utifrån vad som framkommit om utvecklingen på arbetsmarknaden, utvecklingen av arbetsmarknadspolitiken och inriktningen och resultaten av den hittills bedrivna forskningen, några synpunkter på den framtida forskningen.

I det forskningsprogram som EFA presenterade 1980 framhölls beho- vet av dels grundläggande forskning kring arbetsmarknadens funktions- sätt dels utvärderingar och uppföljningar av arbetsmarknadspolitiken. Som klart torde framgå av detta betänkande är dessa båda forsknings- områden nära relaterade till varandra. Kunskap om förhållandena och utvecklingstendenserna på arbetsmarknaden och om bakomliggande bestämningsfaktorer och orsakssamband är en viktig förutsättning för att man skall kunna bedöma behovet av och utvärdera olika slag av arbetsmarknadspolitiska åtgärder. Samtidigt är arbetsmarknadens an- passningsförmåga inte oberoende av arbetsmarknadspolitikens inrikt- ning och omfattning. Kunskap om arbetsmarknadspolitikens verknings- sätt och effekter är således i sin tur en viktig förutsättning för att man ska kunna förklara förhållandena och skeendena på arbetsmarknaden. Mot denna bakgrund vill EFA inledningsvis framhålla betydelsen av att forskningen kring arbetsmarknadspolitiken även fortsättningsvis ges en bred inriktning och omfattar såväl forskning om arbetsmarknadens funktionssätt och de förhållanden som arbetsmarknadspolitiken avser att påverka som mera direkta utvärderingar av arbetsmarknadspoliti- ken.

2.6.1. Forskning kring arbetsmarknaden

Den svenska arbetsmarknaden har sedan början av 1970-talet genomgått stora förändringar vad gäller såväl arbetskraftsefterfrågan och arbetsut-

3 EFA:s uppgift är att ta initiativ till och biträda vid forskning kring ar- betsmarknadspolitikens verkningar. Avgräns— ningen av EFA:s forsk— ningsområde bestäms utifrån detta. EFA har alltså inte något heltäck- ande ansvar för arbets- marknadsforskningen. T.ex. finns vad gäller andra aspekter på forsk- ningen kring arbets- marknaden speciella sektorsforskningsorgan såsom Delegationen för arbetstidsfrågor (DEL- FA), Delegationen för invandringsforskning (ElFO), Delegationen för jämställdhetsforsk- ning (JÄMFO), Expert- gruppen för forskning om regional utveckling (ERU) och Delegatio- nen för social forskning (DSF).

budet som anpassning och rörlighet. Läget vad gäller arbetskraftsefter- frågan har under så gott som hela perioden varit problematiskt, vilket lett till hög arbetslöshet och höga volymer ”tillskapad” sysselsättning. Samtidigt har stora förändringar skett vad gäller arbetsutbudets omfatt- ning och sammansättning. Vidare förefaller det som om arbetsmarkna- dens spontana anpassningsförmåga tenderat att försämras. Kunskaper om utvecklingen på arbetsmarknaden och om de faktorer som ligger bakom observerade förändringar är även framdeles av vikt bl.a. för utformningen av arbetsmarknadspolitiken. Betydelsen av grundläggan- de forskning om förhållandena och utvecklingstendenserna på arbets- marknaden, om arbetsutbudets och arbetskraftsefterfrågans bestäm- ningsfaktorer samt om anpassningsprocesserna på arbetsmarknaden måste alltså kraftigt betonas.

Vad gäller forskning med inriktning på arbetsmarknadens efterfrågesi- da finns ett behov av såväl empiriska kartläggningar av rådande förhål- landen och utvecklingstendenser som analyser av bakomliggande sam— band och bestämningsfaktorer. Som exempel kan nämnas följande.

Variationer av sysselsättningen och arbetslösheten inom olika sektorer uppkommer via ändringar i antalet nyanställningar, permitteringar och uppsägningar. Studier av vad som händer på olika delarbetsmarknader därvidlag och av orsakerna till detta är naturligtvis av stort intresse ur arbetsmarknadspolitisk synpunkt. Åtskilliga arbetsmarknadspolitiska åtgärder syftar ju till att underlätta nyrekryteringar och/eller till att förhindra permitteringar och uppsägningar. Det finns här anledning att efterlysa fler och fördjupade studier av företagens personalpolitik, bl.a. av hur företagen beter sig när de måste genomföra nyrekryteringar och/eller uppsägningar och av vad som är bestämmande för detta. Man har fortfarande bristfälliga kunskaper om på vad sätt företagens beteen- de i dylika sammanhang påverkas av förekomsten av olika anställnings- former, av olika lagregler och konventioner samt av anpassningskostna- der av skilda slag. En forskningsstrategi kan vara att genomföra en rad intensivstudier av enskilda företags agerande i olika situationer. En kompletterande strategi kan vara att försöka härleda tänkbara samband mellan å ena sidan företagens beteende, såsom det tar sig uttryck i bl.a. nyrekryteringar och uppsägningar, och å andra sidan tänkbara förkla- ringsfaktorer för detta och sedan skatta dessa samband med ekonomet- riska metoder.

Fortsatt forskning kring lönekostnadernas och lönekostnadsrelatio- nernas betydelse för storleken och sammansättningen av företagens efterfrågan på arbetskraft är angelägen. Sådan forskning är av intresse när det gäller att bedöma effekterna av arbetsmarknadspolitiska åtgär- der, som syftar till att påverka företagens lönekostnader och därigenom förskjuta arbetskraftsefterfrågans sammansättning till förmån för vissa grupper t.ex. arbetshandikappade. Lönekostnadsrelationernas betydelse för arbetskraftsefterfrågans inriktning är naturligtvis också av intresse i samband med en mer allmän diskussion om hur arbetsmarknadens anpassningsförmåga utvecklats över tiden och om vad som varit bestäm- mande för detta.

Vad gäller de mer långsiktiga utvecklingstendenserna på arbetsmark-

nadens efterfrågesida kan framhållas behovet av forskning kring vilka konsekvenser utvecklingen av datatekniken och andra förändringar av produktionsmetoderna har för efterfrågan på olika yrkeskategorier och för olika arbetstagargruppers arbetsmarknadssituation.

Vad gäller forskning med inriktning på arbetsmarknadens utbudssida är det naturligt att de utvecklingstendenser vad gäller arbetskraftsdeltagan— de, arbetstider, anpassning och rörlighet etc. som observerats under 1970-talet även fortsättningsvis följs upp och att såväl bestämningsfak- torerna bakom förändringarna som deras konsekvenser för arbetsmark— nadens funktionssätt kartläggs.

Som exempel på viktiga områden för fortsatt forskning kan nämnas betydelsen för arbetskraftsutbudets inriktning och arbetskraftens rörlig- het av faktorer som lönerelationerna, skatte- och bidragsbestämmelser- na, pensioneringssystemen, arbetsmarknadslagstiftningen etc. Den yr- kesmässiga rörligheten, arbetstagarnas rörlighet mellan olika arbetstider och vad som påverkar dessa typer av rörlighet har vi för närvarande inte mycket kunskap om.

I forskningen kring arbetsutbudets utveckling och om de bakomlig- gande bestämningsfaktorerna har man hittills i ganska begränsad ut- sträckning kunnat använda sig av datakällor, som visar hur individernas eller hushållens arbetskraftsdeltagande m.m. utvecklas över längre tids- perioder. Sådana longitudinella studier med inriktning på olika grupper av individer eller hushåll kan ge en ökad förståelse för hur anpassning- arna på arbetsmarknadens utbudssida går till och för vad som är bestäm- mande för detta. Det ter sig därför angeläget att man dels försöker utnyttja redan befintliga möjligheter att genomföra studier av detta slag, dels undersöker på vad sätt tillgången på erforderliga datakällor kan förbättras. Utvecklingen mot ett flerförsörjarsamhälle gör det angeläget att datakällorna är sådana att de tillåter att hushållet och inte enbart enskilda individer kan studeras.

Ett annat viktigt område för forskning är samspelet mellan utbud och efterfrågan på arbetsmarknaden och de därmed förknippade informa- tionsproblemen och anpassningsprocesserna. Olika hypoteser om vad som påverkar arbetsmarknadens spontana anpassningsförmåga bör bli föremål för fortsatt forskning. Denna forskning bör gälla såväl arbets- marknaden i stort som mer avgränsade, t.ex. företagsinterna, lokala och regionala arbetsmarknader och deras funktionssätt och relativa betydel— se.

EFA bedömer vidare fortsatt forskning kring arbetslösheten som an- gelägen. Det gäller såväl forskning kring arbetslöshetens struktur som forskning kring arbetslöshetens effekter och forskning kring de arbets- lösas sökbeteende. Inte minst angeläget är som tidigare framhållits en mera fördjupad forskning kring arbetslöshetens individuella effekter.

2.6.2. Forskning kring arbetsmarknadspolitiken

Både utgifterna för arbetsmarknadspolitiken och antalet berörda perso- ner har under lång tid legat på en mycket hög nivå. Parallellt med detta har förändringar skett vad gäller åtgärdernas art och inriktning.

Arbetsmarknadspolitikens stora omfattning gör att frågan om verk- samhetens effektivitet i förhållande till de uppsatta målen blir central. Fortsatta utvärderingsstudier kan här lämna viktiga bidrag. Behovet av utvärderingsstudier understryks också av att arbetsmarknadspolitiken kontinuerligt behöver anpassas till ändrade förhållanden.

Arbetsmarknadspolitikens roll och uppgifter har nära samband med en rad andra politikgrenar. Den utgör ett inslag i stabiliseringspolitiken men har även nära samband med industripolitiken, regionalpolitiken, socialpolitiken och utbildningspolitiken. Detta ger upphov till avväg- nings- och samordningsproblem. Som exempel, vilka aktualiserats un- der senare år, kan nämnas ökningen av de icke permanenta industristö- den som ett inslag i sysselsättningspolitiken. Ett annat exempel utgör överföringen av ungdomarna från arbetsmarknadspolitiken till åtgärder under skolans ansvarsområde. Ytterligare ett exempel utgör sambandet mellan socialpolitikens utformning (systemen för arbetslöshetsersätt- ning, förtidspensionering etc.) och de uppgifter arbetsmarknadspoliti- ken har att lösa. Denna typ av avvägnings— och samordningsproblem har hittills studerats i blott begränsad omfattning, men utgör ett viktigt forskningsområde. Lämplig utformning och ansvarsfördelning vad gäl- ler åtgärder för ungdomar behöver t.ex. som tidigare framhållits studeras utifrån fördjupade kunskaper om ungdomsarbetsmarknadens funk- tionssätt och ungdomsarbetslöshetens struktur. Som närmare utvecklas i kapitel 8 föreligger också behov av fortsatt forskning kring de arbets— handikappade och handikappolitiken.

Bl.a. ungdomsarbetslösheten har under senare år medfört ett ökat kommunalt engagemang i sysselsättningspolitiken. Omfattningen och arten av de kommunala insatserna har varit varierande. Det finns enligt EFA:s mening ett behov av forskning kring det kommunala engage— manget. Betydelsen för arbetsmarknadspolitiken av de olika former av trygghetsavtal som tillkommit på arbetsmarknaden behöver också ana- lyseras.

Flertalet av de utvärderingar som EFA har initierat eller medverkat i har gällt avgränsade delar av arbetsmarknadspolitiken. Det har ofta varit fråga om studier av specifika verksamhetsformer eller åtgärder inom ramen för en i övrigt i stort sett given inriktning av arbetsmark- nadspolitiken och den allmänna ekonomiska politiken. I sina betänkan- den har EFA dock försökt att också presentera vissa mer övergripande granskningar och analyser av den förda arbetsmarknadspolitiken och att sätta denna i relation till utvecklingen på arbetsmarknaden och till den ekonomiska politiken i övrigt. En del av artiklarna i Arbetsmarknadspo- litik under debatt kan också uppfattas som försök att genomföra relativt förutsättningslösa analyser av arbetsmarknadspolitikens verkningar och dess roll i den allmänna ekonomiska politiken. Denna typ av övergri- pande utvärderingar av arbetsmarknadspolitiken behöver göras även i framtiden. Metodmässigt är uppgiften svår. Jämförelser mellan olika tidsperioder, som präglas av ett likartat samhällsekonomiskt utveck- lingsförlopp i stort men också av olikartade inriktningar av den förda politiken, är en möjlighet. Internationella jämförelser borde också kun- na ge underlag för en del grova bedömningar. En fortsatt utveckling och

användning av ekonometriska modeller är ytterligare en möjlighet.

Det finns ett behov av såväl relativt enkla och rutinmässiga uppfölj- ningsundersökningar som mera vittsyftande och fördjupade utvärde- ringar av skilda arbetsmarknadspolitiska verksamheter. Att genomföra uppföljningar av det förstnämnda slaget måste i hög grad vara en uppgift för de verkställande myndigheterna. Studier av det sistnämnda slaget är emellertid förknippade med svåra metodproblem och måste betecknas som forskningsuppgifter.

Utvärderingarna bör i princip täcka samtliga betydelsefulla åtgärds- former. För närvarande finns det emellertid anledning att peka på några delar av arbetsmarknadspolitiken där behovet av utvärderingar framstår som speciellt stort.

Ett sådant område är beredskapsarbetena och liknande temporära sysselsättningsskapande åtgärder. Det är här numera fråga om en myck- et omfattande och mångskiftande verksamhet. Det är troligt att syssel- sättningsskapande åtgärder även i framtiden kommer att utgöra en be- tydelsefull och omfattande del av arbetsmarknadspolitiken. Mot den bakgrunden är det som tidigare framhållits viktigt att försök görs att belysa även s.k. undanträngningseffekter och andra indirekta effekter av dessa åtgärder. Vissa förstudier syftande till att ge utgångspunkter och precisera frågeställningar för utvärderingsstudier av bl.a. beredskapsar- beten har påbörjats. Mycket återstår dock att göra.

Ett annat viktigt område för fortsatta studier är effekterna av olika slag av rörlighetsstimulerande åtgärder. Vi vet mycket litet om effekten av olika ekonomiska bidrag som är avsedda att påverka individernas och hushållens rörlighet och anpassning på arbetsmarknaden. Detta är också fallet vad gäller frågan om arbetslöshetsersättningens effekter på arbets- utbud och sökbeteende. Behovet av studier på detta område är därför stort.

Vid sidan av behovet av utvärderingar av olika åtgärdsformer finns det också anledning att betona betydelsen av att man försöker förbättra förutsättningarna för genomförandet och användningen av sådana ut- värderingar. Ett exempel är utvecklandet av lättillgängliga och ända- målsenliga databaser, främst sådana som gör det möjligt att kartlägga olika gruppers arbetsmarknadssituation under långa tidsperioder före och efter det att de deltagit i olika arbetsmarknadspolitiska program. Ett annat exempel är utvecklandet av teoretiskt välgrundade och praktiskt hanterbara utvärderingsmetoder. Utvecklandet av sådana utvärderings- metoder bör ses som ett forskningsområde i sig självt.

Det finns också anledning att i detta sammanhang påpeka behovet av kartläggningar och analyser av de arbetsmarknadspolitiska besluts- och genomförandeprocesserna. Effekterna av t.ex. de på central nivå fattade besluten om arbetsmarknadspolitikens inriktning är i hög grad beroende av hur dessa processer fungerar.

3. Arbetsmarknadsutveckling 1970—1983*

Under 1970-talet har den svenska arbetsmarknaden förändrats på ett genomgripande sätt. I detta kapitel beskriver vi några av de mest mar- kanta förändringarna under åren 1970—1983 vad gäller arbetsutbud, sysselsättning och arbetslöshet.] Vidare söker vi belysa hur arbetsmark- nadsutvecklingen sett ut för olika demografiska grupper, vilket är av intresse bl.a. från fördelnings- och jämställdhetssynpunkt. Tonvikten ligger därvid på perioden efter 1974 och jämförelser görs bl.a. mellan utvecklingen efter den första oljekrisen 1973—1974 och utvecklingen efter den andra oljekrisen 1979— 1980. De ekonomiska problemen sedan mitten av 1970-talet kan väntas ha drabbat olika grupper olika hårt och effekterna kan också väntas ha varit olika under skilda tidsperioder.

3.1. Utvecklingen av arbetsutbud och sysselsättning

3.1.1. Utvecklingen av arbetskraftsdeltagandet

Det svenska arbetsutbudet, mått som antalet personer i arbetskraften, ökade under hela 1970-talet och början av 1980-talet trots problemen i ekonomin (se figur 3.1). 1983 var antalet personer i arbetskraften cirka 460 000 fler än 1970 (se tabell 3.1). Detta var resultatet dels av befolk- ningsförändringar, dels av förändringar i de relativa arbetskraftstalen. Givet 1970 års relativa arbetskraftstal skulle befolkningsförändringen enbart ha gett en ökning av det totala antalet personer i arbetskraften mellan 1970 och 1983 på cirka 110 000 personer. Ökningen av antalet personer i arbetskraften kan alltså främst tillskrivas en ökning av för- värvsfrekvenserna.

Tabell 32 visar utvecklingen av förvärvsfrekvensen för olika grupper. För tonåringar ökade arbetskraftstalen under början av 1970-talet, tro- ligen beroende på att ungdomar i ökad utsträckning kombinerade stu- dier med visst förvärvsarbete. Arbetskraftstalet sjönk därpå äter och mellan 1980 och 1983 minskade det med cirka 10 procentenheter för unga män och cirka 8 procentenheter för unga kvinnor. Troligen finns bakom nedgången för åldersgruppen 16— 19 år under dessa år ett dolt arbetsutbud i form av ”påtvingad” utbildning.2 I en enkätundersökning våren 1982 utförd av Elevorganisationen i Uppland (Elevorganisationen

* Detta kapitel har skrivits av fil.dr Inga Persson-Tanimura.

' Utvecklingen vad gäl- ler rörlighet och anpass- ning på arbetsmarkna- den beskrivs och disku- teras i kapitel 5.

2 Persson-Tanimura & Mondélus (1983) belyser med olika räkneexempel hur svenska ungdomars kostnader för utbild— ningsinvesteringar va- rierar med bl.a. utbild- ningens omfattning, lä- get på ungdomsarbets- marknaden och de ar- betsmarknadspolitiska åtgärdernas utformning. Av räkneexemplen framgår att en ökning av den förväntade arbets- lösheten kraftigt sänker alternativkostnaden för gymnasieutbildning. Kostnadssänkningen blir mindre om ungdo- marna kan förvänta sig att inkomstbortfallet vid arbetslöshet kommer att motverkas av arbetslös- hetsersättning eller er- sättning i samband med deltagande i arbets- marknadspolitiska åt- gärder — hur mycket mindre beror bl.a. på rå- dande ersättningsnivåer.

Figur 3.1 Utvecklingen av antalet personer i arbete. antalet sysselsatta och antalet personer i arbets- kraften 1970—1983

1.000-tal personer

4.500

4.400

4.300 1 arbetskraften

4200 Sysselsatta

4.100

l_l_l_

4.000 '

3.900

3.800 _|

! arbete

1970 71 72 73 74 75 76 77 78 79 80 81 82 83 År

Källa: SCB. Arbetskraftsundersökningarna. årsmedeltal.

(1982)) fick gymnasieeleverna besvara frågan huruvida de skulle sluta skolan och börja arbeta om de blev erbjudna ett arbete. 2 procent av eleverna med höga betyg på 3-åriga teoretiska linjer och 44 procent av eleverna med låga betyg på 2-åriga yrkesinriktade linjer besvarade frå- gan med ja. För övriga grupper av gymnasieelever låg procentandelen mellan dessa båda ytterligheter.

För äldre ungdomar (20—24 år) ökade arbetskraftstalen också under 1970-talet. Kvinnornas arbetskraftstal ökade mest och 1980 låg deras förvärvsfrekvens nästan på samma nivå som männens. För äldre ung- domar har utvecklingen mellan 1980 och 1983 inte på samma sätt som för tonåringarna inneburit någon sänkning av förvärvsfrekvenserna. Den tidigare ökningen verkar däremot ha bromsats upp.

Förvärvsfrekvensen för vuxna män (25—54 år) har inte förändrats under perioden. Förändringarna i deras arbetsutbud har, som vi strax skall se, bestått i förändringar i antalet arbetade timmar. Däremot har de äldre (55—64 år) männens förvärvsfrekvens visat en kraftig minskning — den gick ned med cirka 8 procentenheter mellan 1970 och 1983. Minskningen var mest markant för åldersgruppen 60—64 år, vars för- värvsfrekvens sjönk från ca 80 procent 1970 till ca 67 procent 1983. Nedgången i förvärvsfrekvensen har sin motsvarighet i en ökning av andelen förtidspensionerade — för äldre män har förtidspensionering

Tabell 3.1 Den svenska arbetskraftens sammansättning 1970 och 1983 (] OOO-tal personer och procentandelar) samt skillnaden (1 OOO-tal personer) mellan faktiskt antal personer i arbetskraften 1983 och antalet personer i arbetskraften 1983 om [970 års förvärvsfrekvenser fortsatt att gälla.

Antal i arbets- Andel 1970 Antal i arbets- Andel 1983 kraften 1970 (procent) kraften 1983 (procent) Män 16—19 121 3,1 114 2,6 20—24 259 6,6 235 5,4 25—54 1 480 37,8 1 581 36,1 55—64 414 10,6 361 8,3 65—74 94 2,4 46 1,1 Kvinnor 16—19 112 2,9 114 2,6 20—24 210 5,4 217 5,0 25—54 969 24,8 1 396 31,9 55—64 223 5,7 293 6,7 65—74 33 0,8 18 0,4 Summa 3 915 100,0 4 375 100,0

Faktisk arbetskraft 1983 minus beräknad arbetskraft 1983 vid 1970 års för- värvsfrekvenser

— 19 20

— 39 — 65

42 365 75

Källa: SCB, Arbetskraftsundersökningarna, årsmedeltal.

blivit ett allt vanligare alternativ till förvärvsarbete.3 Under perioden (1976) har också sänkningen av den allmänna pensionsåldern från 67 till 65 år inträffat, vilket minskat arbetsutbudet för både män och kvinnor över 65 år.

Vad gäller arbetskraftsdeltagandet är dock det mest frapperande den fortsatta kraftiga ökningen för vuxna kvinnor. För kvinnor i åldern 25—54 år ökade förvärvsfrekvensen med mer än 20 procentenheter mellan 1970 och 1983.4 Under 1970-talet var det framför allt kvinnor med små barn som ökade sitt arbetskraftsdeltagande mycket snabbt. Förvärvsfrekvensen för kvinnor med barn under 7 år steg från 50 pro- cent 1970 till 82 procent 1983. 1983 hade var femte kvinna i arbetskraften barn under 7 är. Svenska kvinnors arbetsutbudsbeteende över livscykeln har förändrats drastiskt.5 De lämnar i allt mindre utsträckning arbets- kraften i samband med att de får barn. Istället varierar de sitt arbetsut- bud över livscykeln genom att utnyttja de utvidgade möjligheterna till ledighet (föräldraledighet, studieledighet) och genom att arbeta deltid under kortare eller längre perioder.

I tabell 3.1 har vi också för de olika demografiska grupperna beräknat skillnaden mellan det faktiska antalet personer i arbetskraften 1983 och antalet personer i arbetskraften 1983 om 1970 års förvärvsfrekvenser fortsatt gälla vid 1983 års befolkningstal. Det framgår därvid att antalet tonåringar (främst manliga) och antalet äldre (65 —74 år) i arbetskraften skulle ha varit fler om 1970 års förvärvsfrekvenser fortsatt gälla, men att antalet kvinnor i arbetskraften i alla övriga åldrar skulle ha varit mycket

3 Beträffande förtids- pensioneringen, dess ut- veckling och bestäm- ningsfaktorer, se kapitel 8 samt Wadensjö (1983).

4 Bakgrunden till denna ökning av kvinnornas arbetskraftsdeltagande studeras i Gustafsson & Jacobsson (1983). Deras resultat diskuteras i av- snitt 5.2 i kapitel 5.

5 Dessa förändringar be- skrivs och analyseras in- gående i Gustafssson & Lantz (1982), Jonung (1982) och Jonung (1983).

Tabell 3.2 Relativa arbetskraftstal (procent) samt relativa årsarbetskraftstal (procent) för olika demografiska grupper åren 1970, 1975, 1980, 1982 och 1983

Relativa arbetskraftstal (%).. Relativa årsarbetskraftstal (%)b

1970 1975 1980 1982 1983 1970 1975 1980 1982

Mån

16— 19 52,8 59,0 ' 55,3 48,0 45,3 81,5 84,2 83,4 82,6 20—24 76,7 82,7 84,5 83,8 84,0 90,4 95,0 94,8 95,2 25—54 94,8 95,2 95,4 94,9 95,0 96,8 97,0 96,2 96,9 55—64 85,4 82,0 78,7 77,7 77,1 88,3 84,4 82,2 82,2 65 —74 28,9 19,9 14,2 13,2 12,0 38,2 28,0 21,9 20,4

Kvinnor

16— 19 50,9 56,2 55,8 49,0 47,5 76,9 80,8 84,3 81,5 20—24 65,2 73,7 81,6 81,5 80,8 83,3 87,4 94,2 94,6 25 — 54 64,2 74,3 82,9 85,8 87,0 75,1 81,4 88,4 90,0 55 —64 44,5 49,6 55,3 58,9 59,7 52,0 55,7 62,4 64,6 65—74 8,7 6,1 3,7 4,1 4,1 13,7 11,1 10,3 10,5

” Genomsnittliga andelen i arbetskraften, data från de ordinarie arbetskraftsundersökningarna, årsmedeltal. b Andelen som befunnit sig i arbetskraften någon gång under året, data från februariundersökningarna rörande årssysselsättningen.

Källa: SCB, Arbetskraftsundersökningarna, årsmedeltal och SCB, Tilläggsfrågor till arbetskraftsundersökningarna i februari, råtabeller.

färre. Påfallande är också minskningen för män i åldern 55—64 år, vilken skiljer sig från utvecklingen för kvinnor i denna åldersgrupp.

] tabell 3.2 redovisas också de relativa årsarbetskraftstalen, dvs. an- delen av en viss befolkningsgrupp som befunnit sig i arbetskraften någon gång under året. Årsarbetskraftstalen visar att en överväldigande majo- ritet av den svenska befolkningen i åldern 16—64 är numera utbjuder sitt arbete på marknaden under åtminstone någon period av året. Enda undantaget svarar kvinnor i åldern 55—64 år för, men detta torde komma att ändras efterhand som årgångarna kvinnor med mer omfat- tande arbetsmarknadserfarenhet åldras.

Den bild som ges av de relativa årsarbetskraftstalen är att Sverige i början av 1980-talet blivit ett flerförsörjarsamhälle där ungdomar och vuxna, män och kvinnor nästan alla, om än i olika omfattning, bidrar med marknadsarbete till sin egen och familjernas ekonomiska försörj- ning. Detta är en intressant och viktig utveckling som kan väntas ha konsekvenser för en rad olika områden. För det första innebär det en ändrad arbetsmarknad, vars funktionssätt med nödvändighet måste och kommer att skilja sig från arbetsmarknadens i ett enförsörjarsamhälle. För det andra innebär det att familjernas välfärd och ekonomiska situa- tion kommer att vara beroende av situationen på en rad olika delarbets- marknader. Den normala och förväntade inkomstsituationen kommer att bygga på att alla familjemedlemmar kan realisera sitt arbetsutbud. Detta kan sägas ge en större riskspridning, men innebär också att t.ex. bortfall av feriearbeten, problem med barntillsyn osv. kan vara proble- matiska också från ren försörjningssynpunkt. För det tredje innebär det att huvudintresset i framtiden kan komma att förskjutas från frågan hur många som deltari arbetskraften och vad som är bestämmande för detta, till frågan om omfattningen av individernas arbetsutbud under veckan, under året och över livscykeln, och bestämningsfaktorerna bakom detta.

3.1.2. Dolt arbetsutbud

Av figur 3.1 framgår att antalet personer i arbetskraften ökat olika snabbt olika år. Ökningen var t.ex. snabbare under uppgångsåren 1973—1975 och 1978—1980. Variationen i arbetskraftens tillväxttakt tyder på att arbetsutbudet i den svenska ekonomin är beroende av hur arbetskraftsefterfrågan utvecklas (se också figur 9.2 i kapitel 9). Om sannolikheten att finna ett lämpligt arbete bedöms som låg kanske vissa individer inte manifesterar sitt arbetsutbud genom aktivt arbetssökande. Om så är fallet kommer de i arbetskraftsundersökningarna inte att klassificeras som tillhörande arbetskraften. En ogynnsam efterfrågeut- veckling kan på detta sätt leda till olika former av ”dolt” arbetsutbud. Ett dåligt arbetsmarknadsläge kan t.ex. medföra att vissa kvinnor uppskju- ter att söka sig ut på arbetsmarknaden, att fler ungdomar än vad som annars skulle ha varit fallet väljer att utbilda sig, att fler individer än annars förtidspensioneras osv. Under perioden 1970—1983 är det främst tonåringarnas, de unga kvinnornas (20—24 år) och de äldre männens (55—64 år) förvärvsfrekvenser som visat ett klart efterfrågeberoende. Men det kan samtidigt vara så att minskad efterfrågan och ökad arbets-

6 Se också avsnitt 9.2.1 i kapitel 9. Där visas bl.a. att den dolda arbetslös- heten minskat trendmäs- sigt sedan 1960-talet.

löshet i ekonomin ger en tendens till ökat arbetsutbud, t.ex. genom att i familjer där någon blivit arbetslös andra hushållsmedlemmar ökar sitt arbetsutbud. Om det dåliga arbetsmarknadsläget sammanfaller med reallöneförsämringar, kan även detta ge en tendens till att man söker kompensera sig genom att öka sitt arbetsutbud.

Den bild av det dolda arbetsutbudet som ges av variationerna i arbets- kraftsdeltagandet kan kompletteras med vissa andra data från arbets- kraftsundersökningarna (se tabell 3.3).6

Tabell 3.3 Det dolda arbetsutbudets utveckling (1 OOO-tal personer)

År Personer ej i arbets- Undersysselsattah kraften som velat och kunnat ta arbete"

Män Kvinnor Män Kvinnor 16—74 år 16—74 år 16—74 år 16—74 år

___—___;— 1970 — — 23 56 1971 — — 27 63 1972 — — 27 64 1973 — — 25 62 1974 — — 20 58

1975 13 45 20 54 1976 12 37 18 51 1977 13 35 20 54 1978 16 35 23 58 1979 17 28 20 60 1980 14 26 20 63 1981 18 29 27 77 1982 22 35 31 88 1983 22 39 32 101

__—_______.—_—-———-———

** Frågan i arbetskraftsundersökningarna var före 1975 annorlunda formulerad, var- för jämförbarhet inte föreligger med data för tidigare är. Se också avsnitt 9.2.1 i kapitel 9. ** Personer i arbete mindre än 35 timmar under mätveckan som velat och kunnat ta mer arbete.

Källa: SCB, Arbetskraftsundersökningarna, årsmedeltal.

Det låga efterfrågetrycket i ekonomin under början av 1980-talet tycks ha lett till en ökning både av antalet personer utanför arbetskraften som velat och kunnat ta arbete och av antalet personer som varit i arbete men velat och kunnat arbeta fler timmar. Ökningen av de förra mellan 1980 och 1983 var ca 21 000 (8 000 män, 13 000 kvinnor), ökningen av de senare ca 50 000 (12 000 män, 38 000 kvinnor). Hur ökningen av det dolda arbetsutbudet fördelade sig på olika åldersgrupper framgår av tabell 3.4.

Sammanfattningsvis kan en ogynnsam efterfrågeutveckling och åt- stramning i ekonomin till en del avspegla sig i en långsammare arbets- kraftstillväxt och en ökning av det ”dolda” arbetsutbudet istället för i öppen arbetslöshet. Omvänt kan det vara så att då efterfrågan åter ökar

och en expansion kommer igång mobiliseras det dolda arbetsutbudet, vilket kan innebära att efterfråge- och sysselsättningsökningen inte leder till någon snabb och stor minskning av den öppna arbetslösheten. Anta- let arbetslösa under en nedgångsfas kan därför vara ett dåligt mått på antalet arbetstillfällen som behövs för att under en uppgång i ekonomin nå tillbaka till ett lågt arbetslöshetstal.

Tabell 3.4 Ökningen av det dolda arbetsutbudet mellan 1980 och 1983 för olika demografiska grupper (antal personer)

Personer ej i arbets- Undersysselsattau kraften som velat och kunnat ta arbete

1980 , 1983 Förändring 1980 1983 Förändring 1980—83 1980—83 Män 16—24 6300 11100 +4800 5900 10600 + 4700 25—54 2 200 3 900 + 1 700 1 1 200 17 700 + 6 500 55—64 1 400 2 200 + 800 2 000 2 800 + 800 65—74 4 100 4 400 + 300 500 800 + 300 Kvinnor 16—24 6600 12800 +6200 19300 31200 +1l900 25—54 11 900 16 300 +4 400 38 400 61 800 + 23 400 55—64 4100 5 100 +1 000 5 500 7 200 + 1 700 65—74 3 400 4 300 + 900 300 400 + 100 ___—R_— 1 Personer i arbete mindre än 35 timmar under mätveckan som velat och kunnat ta mer arbete.

Källa: SCB, Arbetskraftsundersökningarna, årsmedeltal.

3.1.3. Fler sysselsatta men ökad frånvaro

Av figur 3.1 framgår att antalet sysselsatta minskade under 1981 och 1982. Fram till dess hade antalet sysselsatta fortsatt att öka trots de ekonomiska problemen och den långsamma tillväxttakten i ekonomin.7 Sysselsättningsökningen hade emellertid, som visas i kapitel 4, enbart kunnat uppnås med hjälp av mycket omfattande arbetsmarknadspolitis- ka och industripolitiska insatser och genom en snabb expansion av den offentliga sektorn. Antalet sysselsatta inom industrin minskade med cirka 130 000 personer mellan 1976 och 1982.8 Uppgången i ekonomin under 1983 medförde att antalet sysselsatta åter ökade något och i genomsnitt för 1983 låg på ungefär samma nivå som 1981. lndustrisysselsättningen fortsatte dock att minska. Mätt mel- lan årsgenomsnitten 1982 och 1983 kan minskningen uppskattas till drygt 20 000 personer. 7 Se också avsnitten 4.2 Figur 3.1 visar emellertid också att ökningen av antalet sysselsatta och 4,3 ikapire14_ sedan mitten av 1970-talet inte varit förknippad med någon motsvaran- de ökning av antalet personer i arbete. Antalet personer i arbete har 8 Proposition 1982/ stagnerat och legat kvar på ungefär oförändrad nivå efter 1975. Alltfler 83150, 53-

9 Regeringen uppdrog 1981 åt Riksrevisions- verket att genomföra en studie avseende omfatt- ningen av och kostna- derna för den samlade frånvaron från arbetet. En rad studier utfördes i anslutning till uppdraget och redovisas i bl.a. RRV (1981), Arvedson (1981) och Gladh, Gus- tafsson & Lundgren (1981). Arvedson (1981) belyser bl.a. ledighetsla- garnas och frånvarons konsekvenser för verk- samheten i företag och myndigheter. Gladh, Gustafsson & Lundgren (1981) studerar frånva— rons samhällsekonomis- ka kostnader, under det att RRV (1981) bl.a. re- dovisar beräkningar över frånvarons statsfi- nansiella konsekvenser.

av de sysselsatta har således varit tillfälligt frånvarande från sina arbe- ten. Data över sysselsättningsutvecklingen kan därmed sägas ge en miss- visande bild av hur arbetskraftsefterfrågan och antalet faktiskt arbetan- de personer utvecklats under perioden. Som exempel kan nämnas att medan antalet sysselsatta kvinnor i åldern 25—54 år ökade med cirka 380 000 mellan 1970 och 1982, ökade antalet i arbete enbart med cirka 240 000. I det följande skall vi granska frånvaroutvecklingen under 1970-talet och se vilka faktorer som lett till det ökade gapet mellan antal sysselsatta och antal i arbete.9

Tabell 3.5 Andel frånvarande (procent) från arbetet av totala antalet sysselsatta, fördelade efter frånvaroorsak, 1970, 1975, 1980, 1982 och 1983.

År Frånvaroorsak Båda könen Män Kvinnor Kvinnor med barn under 7 år* 1970 Semester 5,8 5,7 6,0 5,8 Egen sjukdom 4,3 4,2 4,4 3,1 Värnplikt 0,7 1,1 — — Ovrigt 1,8 0,9 3,2 9,5 Totalt 12,6 1 1,9 13,5 18,4 1975 Semester 6,3 5,9 6,8 6,6 Egen sjukdom 4,7 4,5 4,8 3,3 Värnplikt 0,6 1,1 — — Ov ri gt 2,4 1,1 4,2 14,4 Totalt 14,0 12,7 15,8 24,3 1980 Semester 9,0 8,6 9,4 8,8 Egen sjukdom 4,3 4,0 4,7 3,9 Värnplikt 0,5 0,9 — - Ovrigt 4,0 2,1 6,3 19,4 Totalt 17,8 15,6 20,5 31,7 1982 Semester 8,4 8,2 8,6 7,9 Egen sjukdom 3,9 3,5 4,5 3,3 Värnplikt 0,5 0,9 — — Ovrigt 4,4 2,2 6,9 21,2 Totalt 17,2 14,8 20,0 32,4 1983" Semester 7,4 7,2 7,6 6,6 Egen sjukdom 4,0 3,6 4,5 3,3 Värnplikt 0,5 0,9 — — Övrigt 4,3 2,0 7,0 21,6 Totalt 16,2 13,7 19,1 31,5

& Fr.o.m. 1976 avses alla kvinnor med barn under 7 år. Tidigare år avsågs endast de som var gifta. ** Mätveckornas placering i augusti gör att skattningarna för 1982 och 1983 inte är helt jämförbara. Första mätveckan i augusti 1982 sammanföll med industrisemesterns sista vecka, under det att mätveckorna i augusti 1983 helt låg efter industrisemestern. I jämförelse med 1982 ligger därför skattningarna för 1983 av antalet frånvarande lägre (och av antalet personer i arbete och totala antalet arbetade timmar per vecka högre). Enligt beräkningar av SCB beror minskningen av antalet frånvarande mellan 1982 och 1983 till ca 80 procent på detta. Se SCB, Arbetskraftsundersökningen, årsmedeltal 1983.

Källa: RRV (1981), s 19 och SCB, Arbetskraftsundersökningarna, årsmedeltal.

Tabell 3.5 beskriver frånvarons utveckling utifrån uppgifterna i ar- betskraftsundersökningarna. Det som registreras i dessa undersökningar är den s.k. långa frånvaron, dvs. frånvaro omfattande minst en arbets- vecka.lo Utifrån dessa uppgifter kan man beräkna det relativa frånvaro- talet, vilket anger hur stor procentandel av de sysselsatta som är tillfälligt frånvarande från arbetet.

Frånvaron, såsom den registreras i arbetskraftsundersökningarna, ökade med 4,6 procentenheter mellan 1970 och 1982.ll Frånvaro p.g.a. semester ökade med 2,6 procentenheter, vilket har samband med infö- randet av den femte semesterveckan. Övrig frånvaro ökade med 2,6 procentenheter mellan 1970 och 1982 (med 2,5 procentenheter mellan 1970 och 1983) och denna ökning kan ses som ett utslag av 1970-talets utvidgade rättigheter till ledighet från anställning för bl.a. vård av barn och för studier.[2 Ökningen av övrig frånvaro mellan 1970 och 1983 var 1,1 procentenheter för män, 3,8 procentenheter för kvinnor och 12,1 procentenheter för kvinnor med barn under 7 år. För kvinnor har före- komsten av små barn stor betydelse för frånvarons omfattning. Detta framgår också av tabell 3.6, som visar hur den övriga frånvaron var sammansatt år 1983 för olika grupper.

Sammanfattningsvis förklaras en väsentlig del av ökningen av från- varotalet av förlängd semester. En annan väsentlig förklaring är ökad frånvaro för vård av barn. Denna ökning måste ses mot bakgrund av småbarnsmödrarnas kraftigt ökade förvärvsfrekvenser under 1970-talet och de utökade förmånerna inom föräldraförsäkringen. Ökningen har alltså samband med det ändrade mönstret i svenska kvinnors arbets- marknadsbeteende över livscykeln. Kvinnorna lämnar inte längre ar- betskraften i samband med att de föder barn, utan behåller sin anställ- ning och klarar sina vårduppgifter med hjälp av tillfälliga tjänstledighe- ter, betalda eller obetalda, och deltidsarbete. Den ökade frånvaron kan alltså till en del ses som ett utslag av flerförsörjarsamhället.

3.1.4. Utvecklingen av arbetstiderna

Ökningen av antalet sysselsatta under 1970-talet ledde inte till någon motsvarande ökning av det totala antalet arbetade timmar per år i den svenska ekonomin. Totala antalet arbetade timmar minskade istället med cirka 5 procent mellan 1970 och 1980. Bakom skillnaderna i utveck- lingen av antalet sysselsatta och av totala antalet arbetade timmar ligger förändringar i frånvarons omfattning bland de sysselsatta och föränd- ringar i arbetstiderna för dem av de sysselsatta som är i arbete. Utvecklingen av frånvarotalen och bakgrunden till den ökade frånva- ron under 1970-talet har vi redan studerat ovan. Här skall vi komplettera med att redovisa hur arbetstiderna förändrats.13 En uppfattning om den relativa betydelsen av förändringar i frånvaro respektive förändringar i arbetstider kan erhållas från följande beräkningar i Ackerby & Arvedson (1983). Mellan 1963 och 1982 minskade den genomsnittliga arbetstiden per sysselsatt från 38,3 till 29,8 timmar per vecka, dvs. med 8,5 timmar. Minskningen kan delas upp på olika komponenter enligt tabell 3.7.

10 För att få en uppfatt- ning även om den s.k. korta frånvarons om- fattning lät Riksrevi- sionsverket genomföra en tilläggsundersökning till Arbetskraftsunder- sökningarna under and- ra kvartalet 1981 (se RRV (1981), s.25—35). Enligt undersökningen uppgick andelen kort- tidsfrånvarande (exklu- sive semesterfrånvaro) till 4,4 procent av de sys- selsatta, medan bortfal- let i arbetstid som kort- tidsfrånvaron represen- terade endast uppgick till 1,5 procent. Andelen långtidsfrånvarande (exklusive semesterfrån- varo) uppgick under kvartalet till 8,2 procent (mätt i arbetstidsbortfall 7,7 procent), vilket ger ett totalt frånvarotal på 12,6 procent.

” De i tabell 3.5 (not b) beskrivna mätproble— men har gjort att vi här valt att diskutera utveck- lingen över tiden av den totala frånvaron utifrån 1982, och inte 1983, års frånvarosiffror.

'2 För en översikt av le- dighetsregler och ledig- hetslagar, se Arvedson (1981), kapitel 3.

'3 Under senare år har förändringar i arbetsti- derna kommit att upp- märksammas också som ett tänkbart medel i för- söken att balansera ef- terfrågan och utbud på arbetsmarknaden. De- batten och forskningen om arbetsdelning och arbetstidspolitik sam- manfattas och granskas i Ackerby & Arvedson (1983) och TCO (1983).

38 Arbetsmarknadsutveckling l970— 1983 SOU 198431 Tabell 3.6 Andel frånvarande (procent) från arbetet av totala antalet sysselsatta p.g.a. andra orsaker än egen sjukdom, semester eller värnplikt. 1983. Frivecka p.g.a. Betald föräldra- Obetald tjänst- Tjänstledig- Övrigt Summa arbetstidens ledighet ledi het för het _.g.a. övrig förläggning vår av barn stu 1er frånvaro [ sambandAnnat med födel- se Män 0,5 0,1 0,1 0,0 0,8 0,4 1,9 Män med barn under 7 år 0,4 0,6 0,7 0,1 0,9 0,0 2,7 Kvinnor 0,8 3,0 0,4 0,3 1,7 0,7 6,9 Kvinnor med barn under 7 år 1,1 14,4 2,0 1,6 1,5 0,9 21,5 Kvinnor med barn under 3 år 1,1 27,7 3,2 2,8 1,1 1,4 37,3

Källa: SCB, Arbetskraftsundersökningarna, årsmedeltal.

'4 Tegle (1983) ger en översikt av hur den ordi- narie veckoarbetstiden i Sverige förändrats 1860—1980 genom olika generella arbetstidsför- kortningar. Under pe- rioden 1963—1982 ge- nomfördes nedgången till 40 timmars arbets- vecka.

mellan 1963 och 1982

Total förändring i arbetstid per sysselsatt

— Komponent som beror på att arbete har en kortare arbetstid

varav: kortare arbetstid för heltidsa

längre arbetstid för deltidsar ökad andel deltidsarbetande

kombinationskomponenter

personer i

rbetande —— 3,5 tim. + 0,3 tim.

—3,2 tim.

betande

+ 0,8 tim.

— Komponent som beror på ökad frånvaro

varav: ökad sjukfrånvaro förlängd semester ökning i övrig frånvaro

Kombinationskomponent

—0,1 tim. — 1,9 tim. — 1,4 tim.

Källa: Ackerby & Arvedson (1983), s. 92.

——8,5 tim.

—5,6 tim.

—3,4 tim.

+ 0,5 tim.

—8,5 tim.

Tabell 3.7 Resultat av komponentuppdelning av förändringen i arbetstid per sysselsatt

Det visar sig därvid att förkortning av de heltidsarbetandes veckoar- betstid, ökning av andelen deltidsarbetande och ökad frånvaro p.g.a. semester och andra orsaker än sjukdom (bl.a. ledighet för vård av barn, se ovan) bidragit ungefär lika mycket till minskningen av arbetstiden per sysselsatt under den studerad e perioden.

Vad gäller arbetstiderna är sålunda de mest markanta förändringarna dels minskningen av de heltidsarbetandes veckoarbetstid”, dels ökning- en av deltidsarbetet. Andelen deltidsarbetande har ökat bland både män och kvinnor i olika åldrar (se tabell 3.8). Det är dock kvinnorna som

Tabell 3.8 Andel av antalet personer i arbete som arbetar kort respektive lång deltid (procent)

1970 1975 1980 1983 1—19 tim 20—34 tim l—I9 tim 20—34 tim I—I9 tim 20—34 tim I—l9tim 20—34tim Mån 16— 19 10,0 6,9 12,0 8,3 15,4 9,8 20,4 10,1 20—24 4,6 4,7 5,3 7,0 5,3 9,4 6,0 8,5 25 —54 2,1 4,3 2,2 5,7 2,7 8,0 3,1 8,5 55 —64 2,9 5,7 2,8 6,6 3,8 14,9 3,9 15,1 16—74 3,4 5,3 3,6 6,6 4,5 9,7 4,9 9,9 Kvinnor 16— 19 12,4 8,5 16,4 14,6 20,5 22,0 25,9 21,7 20—24 9,1 13,8 8,5 19,2 10,3 23,2 10,4 24,0 25 — 54 18,8 28,7 16,2 32,8 15,0 38,6 13,0 39,3 55—64 21,8 28,4 19,3 34,6 18,1 39,9 15,9 43,6 16—74 år 17,7 25,1 16,1 30,2 15,5 35,8 14,3 37,2

Källa: SCB, Arbetskraftsundersökningarna, årsmedeltal.

1.000-tal personer

2.000 1.800

1'600 Heltidsarbetande män

1.400 —1 1.200 4

1 .000— Deltidsarbetande kvinnor

800

___—___—

Heltldsarbetande kvinnor

600 400— 2004 Deltidsarbetande män F 1—1 1 "l IT 1— | | 1" 1 T— * 1970 71 72 73 74 75 76 77 78 79 80 81 82 83 År

Källa: SCB, Arbetskraftsundersökningarna. årsmedeltal. .

utgör merparten av de deltidsarbetande (se figur 3.2) och ökningen av deltidsarbetet under 1970-talet måste ses bl.a. mot bakgrund av att för- värvsfrekvensen för kvinnor med små barn ökat mycket kraftigt under denna period.

Av tabell 3.8 framgår att det främst är andelen som arbetar lång deltid (20—34 timmar) som ökat. Medelarbetstiden för deltidsarbetande (1 — 34 timmar) har ökat över tiden och ligger nu på cirka 22 timmar per

Figur 3.2 Antal män och kvinnor i arbete på deltid (1—34 tim.) respektive heltid 1970—1983a

& P.g.a. mätveckornas förläggning ligger skatt— ningarna av antalet per- soner i arbete 1983 för högt jämfört med 1982. Se not b till tabell 3.5. Ökningen av totala anta- let personer i arbete mel- lan 1982 och 1983 beräk- nas till ca 60 procent be- ro på detta.

Figur 3.3 Medelarbetstid för deltidsarbetande och för samtliga personer i arbete 1970—1983

'5 Beträffande den eko- nomiska och ekono- misk-politiska bakgrun- den till skillnaden, se ka- pitel 4.

vecka (se figur 3.3). Under helaxl970-talet minskade medelarbetstiden per person i arbete, men den trenden verkar ha brutits de senaste åren (se figur 3.3).

Timmar per vecka |

40 38 __, 36 _

Medelarbetstid för 34 _ personer i arbete

32 — 30— 28— 26— 24—

22 4 20 Medelarbetstid för

anställda i arbete 18— på deltid (1-34 tim)

16—

% f_l' "1— l

'1 "_l-_| 1 | 1 T 1 1"— _ 1970 71 72 73 74 75 76 77 78 79 80 81 82 83 År

3.2. Arbetslöshetens utveckling

Arbetslöshetsutvecklingen efter den andra oljekrisen 1979—1980 har skilt sig markant från utvecklingen efter den första oljekrisen 1973— 1974.15 Den s.k. överbryggningspolitiken efter den första oljekrisen med- förde att alla åldersgrupper skyddades mot ökad arbetslöshet mellan 1974 och 1977 (se tabell 3.9). Detta uppnåddes bl.a. genom att arbetslös- het med bakgrund i personal- och driftsinskränkningar hölls tillbaka. Mellan 1977 och 1980 ökade arbetslöshetstalen för ungdomar, både yngre (16— 19 år) och äldre (20—24 år) och av båda könen med en halv till en procentenhet. Arbetslöshetstalen för vuxna (25—54 år) och äldre var ungefär desamma 1980 som 1977, med undantag för äldre män vars arbetslöshetstal ökade. Efter den andra oljekrisen ökade däremot arbetslösheten kraftigt. Mellan 1980 och 1982 ökade arbetslösheten för alla demografiska grup- per (se tabell 3.9). Den internationella lågkonjunkturen och den inhems- ka efterfrågedämpningen slog hårt mot sysselsättningen och som vi visat ovan ökade också olika former av dold arbetslöshet dessa år.

Tabell 3.10 ger en mer ingående bild av hur ökningen av arbetslöshe- ten mellan 1980 och 1982 fördelade sig på olika demografiska grupper. Mätt i procentenheter var ökningen störst för ungdomarna och de äldre

Tabell 3.9 Relativa arbetslöshetstal (procent) för olika demografiska grupper 1974, 1977, 1980, 1981, 1982 och 1983

1974 1977 1980 1981 1982 1983 Mån 16— 19 5,2 5,4 6,5 8,2 9,6 9,9 20—24 2,7 2,9 3,5 4,8 6,3 6,7 25—54 1,1 1,1 1,1 1,7 2,1 2,3 55—64 1,9 1,1 1,6 2,2 3,1 4,0 Kvinnor 16—19 8,1 8,1 8,8 10,5 11,6 10,8 20—24 3,9 3,5 3,9 4,6 5,8 6,9 25—54 1,6 1,5 1,6 1,9 2,4 2,4 55—64 2,1 1,6 1,6 1,8 3,0 3,8 Män och kvinnor 16—64 år 2,0 1,8 2,0 2,5 3,2 3,5

Källa: SCB, Arbetskraftsundersökningama, årsmedeltal

och också något högre för män än för kvinnor i respektive åldersgrupp. Detta innebär att ökningen av arbetslösheten dessa år följde ungefär det mönster som brukar gälla vid konjunkturnedgångar i den svenska eko- nomin.l6 Eftersom de vuxna utgör merparten av arbetskraften var det emellertid vuxna som svarade för den största andelen av ökningen av antalet arbetslösa. Trots återhämtningen i ekonomin under 1983 fortsatte arbetslösheten att öka (se tabell 3.9 och 3.10). Mätt i procentenheter ökade arbetslöshe- ten mellan 1982 och 1983 mest för de äldre och för kvinnor i åldern 20—24 år. Ökningen för vuxna män och kvinnor (25—54 år) och för de yngsta bromsades däremot upp. Alla former av arbetslöshet, oavsett bakgrund ökade mellan 1980 och 1983 (se tabell 3.1 1). Den största uppgången dessa är låg dock på arbets- löshet med bakgrund i personal- och driftsinskränkningar, vilken ökade med ca 24 000 personer mellan 1980 och 1983, och på arbetslöshet med bakgrund i att tidsbegränsade arbeten upphört (åtaget arbete slutfört), vilken ökade med ca 30 000 personer mellan 1980 och 1983. Dessa två typer av arbetslöshet dominerade ökningen av arbetslösheten för såväl ungdomar, vuxna som äldre (se tabell 3.11). Beskrivningen av arbetslöshetsutvecklingen hittills har avsett det ge- nomsnittliga antalet arbetslösa i ekonomin vid en viss tidpunkt. Att antalet personer som berördes av arbetslöshet någon gång under året också ökade kraftigt efter den andra oljekrisen framgår av de s.k. febru- ariundersökningarna i AKU. Antalet personer som var arbetslösa någon gång under året ökade från cirka 310 000 1980 till cirka 470 000 1982, vilket innebär att under 1982 ungefär var tionde person i årsarbetskraf- ten berördes av arbetslöshet. Detta kan jämföras med utvecklingen efter '6 Se Persson-Tanimura den första oljekrisen, då antalet som berördes av arbetslöshet var cirka (19803), kapitel 4 9011 330 000 1974 och cirka 270 000 1977. ?..OU ”785609 kaplte' 6» _ __ _ _ or skattningar av ar- Den låga arbetskraftsefterfrågan 1 borjan av 1980-talet ledde också till betslöshetsmönstret i att arbetslöshetstiderna blev längre. Ökningen av arbetslösheten mellan den svenska ekonomin.

Tabell 3.10 Arbetslöshetens fördelning på olika grupper 1980—83

Antal arbetslösa Relativt arbetslöshetstal

Män 1980 1982 1983 ökning __ __ 1980—82 Okning 1980—82 Okning 1982—83 (procentenheter) (procentenheter)

16—19 år 8 200 11300 11400 3100 3,1 0,3 20—24 år 8 300 14 600 15 800 6 300 2,8 0,4 25—54 år 17 600 32 300 37 100 14 700 1,0 0,2 55—64 år 6 000 11 400 14 300 5 400 1,5 0,9 Kvinnor 16—19 år 10600 13300 12300 2700 2,8 —0,8 20—24 år 8700 12 800 15100 4100 1,9 1,1 25—54 år 21 500 32 800 33 700 11 300 0,8 0 55—64 år 4 500 8 900 11 300 4 400 1,4 0,8 Totalt (16—64 år) 85400 137400 151000 52000 1,2 0,3 Källa: SCB, Arbetskraftsundersökningarna, årsmedeltal. Tabell 3.11 Arbetslöshetens bakgrund 1980, 1982 och 1983 för olika åldersgrupper (antal arbetslösa respektive relativt arbetslöshetstal i procent)

Nyinträ- Återinträ- Permit- Personal- Åtaget Övrigt Totalt dande dande terade eller drifts- arbete

inskränkning slutfört"

Antal (%) Antal (%) Antal (%) Antal (%) Antal (%) Antal (%) Antal (%) 16—24 år 1980 6 200 (0,9) 6 100 (0,9) 200 (0,0) 2 800 (0,4) 13 500 (1,9) 7 000 (1,0) 35 800 (5,0) 1982 8 800 (1,3) 8 400 (1,2) 300 (0,0) 6 800 (1,0) 22 300 (3,3) 5 500 (0,8) 52 100 (7,6) 1983 8 800 (1,3) 7 500 (1,1) 300 (0,0) 6 000 (0,9) 27 100 (4,0) 4 900 (0,7) 54 600 (8,0) 25 —54 år 1980 1 900 (0,1) 10 100 (0,4) | 000 (0,0) 5 500 (0,2) 10 300(0,4) 10 300 (0,4) 39 100 (1,4) 1982 2 600 (0,1) 14 000 (0,5) 1 300 (0,0) 15 700 (0,5) 20 400 (0,7) 10 900 (0,4) 64 900 (2,2) 1983 3 400 (0,1) 13 300 (0,4) 1 200 (0,5) 16 200 (0,5) 25 500 (0,9) 11 400 (0,4) 71 000 (2,4) 55 —64 år 1980 0 (0,0) 1 000 (0,2) 300 (0,0) 4 100 (0,6) 2 200 (0,3) 2 900 (0,4) 10 500 (1,6) 1982 100 (0,0) 1 900 (0,3) 500 (0,1) 9 800 (1,5) 3 700 (0,6) 4 300 (0,7) 20 300 (3,1) 1983 100 (0,0) 2 200 (0,3) 300 (0,0) 13 900 (2,1) 3 600 (0,6) 5 500 (0,8) 25 600 (3,9)

-" Arbetslöshet med bakgrund i att ett tidsbegränsat arbete av typ vikariat, beredskapsarbete, projektanställning inom byggnadsbranschen etc. upphört.

Källa: SCB, Arbetskraftsundersökningarna, årsmedeltal.

1980 och 1982 hade främst sin bakgrund i att arbetslöshetstiderna för- längdes och inte i någon markant ökning av inflödet i arbetslöshet (se figur 9.5 i kapitel 9).'7 Arbetslöshetstiderna för de arbetslösa vid en viss tidpunkt ökade för alla demografiska grupper mellan 1980 och 1983 (se tabell 3.12).lg Andelen långtidsarbetslösa (andelen av de arbetslösa som varit arbetslösa mer än 6 månader) ökade med 1—9 procentenheter för alla grupper (se tabell 3.12). Av de långtidsarbetslösa 1983 var 5 procent 16— 19 år, 12 procent 20—24 år, 47 procent 25—54 år och 37 procent 55—64 år.

Tabell 3.12 Genomsnittliga arbetslöshetstider (veckor) samt andelen av de arbetslösa som varit arbetslösa mer än 6 månader (procent)

1974 1977 1980 1983 Tid Andel Tid Andel Tid Andel Tid Andel

Män 16—19 8,4 6 10,1 7 9,8 7 12,1 11 20—24 9,4 6 11,6 10 12,4 12 14,5 15 25—54 13,6 13 14,4 14 15,4 18 20,3 24 55—64 21,6 25 21,8 27 34,6 48 38,6 55 Kvinnor 16— 19 8,9 7 10,2 9 8,6 5 9,5 6 20—24 11,9 12 13,6 15 10,8 8 14,3 13 25 — 54 16,0 17 16,4 17 15,7 16 20,0 25 55 —64 39,4 52 34,1 47 31,7 47 38,9 53 Män och kvinnor

16—74 15,8 17 15,3 16 15,5 17 20,7 25

Källa: SCB, Arbetskraftsundersökningarna, årsmedeltal.

3.3. Utvecklingen av kontantstödet vid arbetslöshet

De ekonomiska konsekvenserna av arbetslöshet för individen är beroen- de av villkoren för att erhålla olika former av arbetslöshetsersättning och av nivåerna på de utgående stöden.19 Som visas i kapitel 4 har kontant- stödet under de senaste åren ökat i omfattning och dess utformning har därmed också fått ökad betydelse för fördelningseffekterna av arbetslös- het.

Systemet för arbetslöshetsersättning omfattar dels arbetslöshetsför- säkring genom fackföreningarnas arbetslöshetskassor, dels det kontanta arbetsmarknadsstödet (KAS), som är avsett för dem som inte är arbets- löshetsförsäkrade.20 Staten har sedan 1935 givit bidrag till arbetslöshets- kassorna och under början av 1980-talet har statsbidragens andel av kassornas utgifter varit ca 90 procent. Det kontanta arbetsmarknadsstö- det, som infördes 1974, finansieras helt av staten. De offentliga kostna- derna för kontantstödet vid arbetslöshet sedan mitten av 1970-talet framgår av tabell 3.13.

” 1 Björklund (1981) analyseras ingående den svenska arbetslöshetens dynamiska struktur.

'8 För en diskussion av innebörden av olika ar— betslöshetstidsbegrepp, se kapitel 9. Av kapitel 9 framgår att arbetslös- hetstiden förlängdes mellan 1980 och 1982 både mått som förvän- tad arbetslöshetstid för dem som blir arbetslösa vid en viss tidpunkt och mått som förväntad ar- betslöshetstid för dem som är arbetslösa vid en viss tidpunkt.

'9 De ekonomiska kon- sekvenserna är också be- roende av utformningen av andra former av kon- tantstöd, såsom socialbi- drag, förtidspension etc., men detta kommer inte att tas upp till be- handling här.

20 För en ingående be- skrivning och analys av systemet för arbetslös- hetsersättning i Sverige, se Björklund & Holm- lund (1983). Den kort— fattade beskrivningen här bygger på deras framställning.

Tabell 3.13 Offentliga kostnader för olika former av arbetslöshetsersättningar 1974— 1982, milj. kronor, löpande priser

Statsbidrag till Statsbidragens andel KAS Summa Andel av arbetslöshets- av arbetslös- statsutgif- kassoma hetskassomas tema utgifter (procent) (procent) 1974 543 75 64 607 0,8 1975 524 75 67 591 0,7 1976 628 77 105 733 0,7 1977 905 85 181 1 086 0,9 1978 1412 88 255 1667 1,1 1979 1 559 88 283 1 842 1,1 1980 1 593 87 321 1 914 1,0 1981 2 423 90 409 2 832 1,3 1982 3 486 87 521 4 007 1,6

Källa: Björklund & Holmlund (1983), s 91 OCh 97.

Majoriteten av den svenska arbetskraften är medlemmar i någon arbetslöshetskassa. Andelen har ökat från 56 procent 1970 till 64 procent 1975 och 72 procent 1980. Av de arbetslösa tillhörde emellertid, enligt arbetskraftsundersökningarna, 1983 enbart ca 57 procent någon arbets- löshetskassa. Andelen var högre för män (62 procent) än för kvinnor (50 procent) och lägre för de yngre (42 procent för 16—24-åringar).

För att de som är medlemmar skall erhålla ersättning vid arbetslöshet måste de uppfylla en rad villkor, främst att ha varit medlemmar minst 12 månader (medlemsvillkoret), att ha förvärvsarbetat minst 5 månader under de 12 månaderna som föregått arbetslöshetsperioden (arbetsvill- koret) och att stå till arbetsmarknadens förfogande. Vidare gäller en karenstid på 5 dagar. Därefter kan dagpenning utgå under 300 dagar (60 veckor), för äldre (över 55 år) dock i 450 dagar (90 veckor).

De arbetslösa som inte är berättigade till kassaersättning kan i vissa fall erhålla kontant arbetsmarknadsstöd (KAS). KAS kan sägas syfta till att ge ersättning till fyra kategorier arbetslösa, nämligen till dem som inte är medlemmar i någon arbetslöshetskassa, till dem som är medlemmar men inte uppfyller medlemsvillkoret, till dem som är nyinträdande på arbetsmarknaden och till utförsäkrade kassamedlemmar över 60 års ålder. En särskild kvalifikationsperiod på tre månader gäller för nyinträ- dande på arbetsmarknaden. Sedan 1 januari 1983 gäller också en nedre åldersgräns på 18 år (tidigare 16 år). Dessutom måste arbetsvillkoret och villkoret att stå till arbetsmarknadens förfogande vara uppfyllt. För en person som inte uppfyller arbetsvillkoret kan emellertid KAS också beviljas om den arbetslöse istället uppfyller utbildningsvillkoret. Detta innebär att han/ hon avslutat gymnasieutbildning, yrkesinriktad utbild- ning på heltid som varat minst ett år eller arbetsmarknadsutbildning som varat minst 3 månader, anmält sig som arbetssökande vid arbetsförmed- lingen senast 5 månader efter utbildningens slut och därefter i 3 månader sökt arbete utan att få något. Även vad gäller KAS finns en karenstid på 5 dagar. KAS kan därpå utgå i högst 150 dagar (30 veckor), men i 300

dagar (60 veckor) för arbetslösa över 55 år och obegränsat för arbetslösa över 60 år.

Av intresse från fördelningssynpunkt är både hur stor andel av de arbetslösa som erhåller kontantstöd och hur mycket av inkomstbortfallet vid arbetslöshet som ersätts.

Kontantstödets täckningsgrad vad gäller de arbetslösa kan belysas på ett par olika sätt. En grov skattning av hur väl de båda ersättningssyste- men täcker arbetslösheten kan t.ex. erhållas genom att komplettera ar- betslöshetsdata från arbetskraftsundersökningarna med uppgifter om antalet ersättningsdagar från arbetslöshetskassorna och KAS.2I Genom att beräkna antalet arbetslöshetsdagar under ett år kan andelen ersatta arbetslöshetsdagar från arbetslöshetskassa respektive KAS erhållas. Av tabell 3.14 framgår att andelen arbetslöshetsdagar täckta med försäk- ringsersättning maximalt legat mellan 40—56 procent, medan andelen täckta med KAS maximalt legat mellan 10—22 procent.

Tabell 3.14 Maximal andel av antalet arbetslöshetsdagar som kan vara täckta av ersättning från arbetslöshetsförsäkring eller KAS

Antal arbets- Ersättnings- Andel av Andel av lösa enligt dagar för- arbetslös- Ersättnings- arbetslös- År AKU säkring hetsdagara dagar KAS hetsdagara 1974 80 300 8 624 524 0,41 2 150 731 0,10 1975 67 300 8 717 576 0,50 2 273 632 0,13 1976 66 300 8 128 361 0,47 2 676 169 0,15 1977 75 000 8 161 485 0,42 3 696 111 0,19 1978 93 800 10 957 250 0,45 4 752 268 0,20 1979 88 200 11 036 531 0,48 4 539 772 0,20 1980 85 500 10 666 236 0,47 4 788 888 0,22 1981 107 600 14 484 775 0,52 6 096 21 1 0,22 1982 137 300 20 018 139 0,56 7 606 669 0,21

3 Antal ersättningsdagar dividerat med antal arbetslöshetsdagar. Antal arbetslöshets- dagar beräknade enligt: (Antal arbetslösa) — 52 - 5. Dagpenning kan utgå högst fem dagar per vecka. Ersättning kan även utgå för helgdagar som infaller på vardagar.

Källa: Björklund & Holmlund (1983), s 102.

Hur stor andel av de som är arbetslösa vid en viss tidpunkt som erhåller kassaersättning eller KAS kan belysas utifrån arbetsförmedlingens ar- betssökandestatistik. I början av 1980-talet låg andelen på drygt 60 procent, varav 45—50 procent kassaersättning och cirka 15 procent KAS. Hur stor andelen med ersättning är för olika grupper framgår av tabell 3.15. Andelen har ökat något över tiden, främst genom att en större andel av arbetslösa kvinnor och ungdomar uppburit kontantstöd. För ungdomar har andelen ökat kraftigt, från 34 procent 1976 till 56 procent 1982. För de yngsta ungdomarna (under 20 år) har KAS varit den dominerande ersättningsformen. Med stigande ålder får kassaersättning allt större betydelse.

2' Se vidare Björklund & Holmlund (1983).

22 För en studie av utför- säkringens omfattning och de utförsäkrades sammansättning, se Jo- hansson (1984).

23 Uppgifter om antalet arbetslösa under året från AKU:s februariun- dersökningar och upp— gifter om kontantstödet från Försäkringsenhe- ten, AMS. Eftersom det kan finnas personer som uppbär kontantstöd utan att de skulle klassi- ficeras som arbetslösa enligt AKU, måste den skattade täckningsgra- den ses som en maximi- siffra.

24 Se Persson—Tanimura (1980b) och Björklund & Holmlund (1983) för ex- empel på dylika skatt- ningar. Skattningarna bygger på konstruerade typfall av arbetslöshet.

Tabell 3:15 Andel (procent) av kvarstående arbetssökande klara för omedelbar placering som har ersättning från kassa eller KAS

1976 1980 1982

Kassa KAS Kassa KAS Kassa KAS Män 52,8 7,4 50,9 12,1 54,2 12,1 Kvinnor 37,4 14,7 42,2 18,4 45,6 16,7 Män och kvinnor i åldrarna: — 19 år 7,8 30,0 12,7 30,6 20— 24 år 40,0 21,1 46,5 20,8 —24 år 17,8 15,7 24,1 25,5 31,1 25,3 25—54 år 44,2 8,6 50,8 10,1 55,5 10,5 55 — år 79,5 9,7 79,2 7,7 76,0 6,4 Samtliga 44,7 11,2 46,1 15,6 49,8 14,4

Källa: AMS arbetssökandestatistik

Att andelen av de arbetslösa som erhåller kontantstöd enligt beräkning- arna ovan är såpass låg som cirka 60 procent beror troligen bl.a. på karenstiderna i försäkringen och i KAS och på att vissa arbetslösa kan vara utförsäkrade.22 En del av de arbetslösa som vid en viss tidpunkt är registrerade vid arbetsförmedlingen och som inte uppbär ersättning kan således ha varit berättigade till ersättning tidigare eller kan komma att bli berättigade senare. Andelen av de arbetslösa som under åtminstone nå- gon period av sin arbetslöshet erhåller kassaersättning eller KAS kan därför väntas vara högre. En uppfattning om hur väl kontantstödet täcker de arbetslösa i denna bemärkelse kan erhållas genom att ställa samman uppgifter om antalet personer som berörts av arbetslöshet nå- gon gång under ett år med uppgifter om hur många personer som erhållit kassaersättning och/eller KAS under året. Detta ger täckningsgrader på 80 procent 1977, 86 procent 1979, 94 procent 1981 och 94 procent 1982.23

Skattningar kan också göras av hur väl kontantstödet ersätter inkomst- bortfallet i samband med arbetslöshet för olika kategorier arbetslösa.24 Storleken på det inkomstbortfall som inte ersätts (mätt som minskning av disponibel årsinkomst) beror givetvis på de aktuella ersättningsni- våerna i arbetslöshetskassorna respektive KAS, relativt den arbetslöses inkomst vid arbete, men varierar också bl.a. på grund av progressiviteten i skattesystemet med arbetslöshetens varaktighet och med hur arbetslös- hetsperioden fördelar sig mellan olika kalenderår. Som exempel kan nämnas följande från Björklunds och Holmlunds beräkningar. För en manlig metallarbetare med kassaersättning beräknar de att kontantstö- det 1980 kompenserade för ca 50 procent av inkomstbortfallet vid en arbetslöshetsperiod på en månad och för ca 60 procent av inkomstbort- fallet vid arbetslöshetsperioder på tre eller sex månader. Dessa beräkning- ar visar hur individens nettoinkomst minskar under de månader han är arbetslös. Effekten på disponibel årsinkomst blir dock markant mindre, ersättningskvoten ligger kanske kring 90—95 procent, eftersom den lägre årsinkomsten innebär att individens skattebelastning under resten

av året blir lägre. Progressiviteten i skattesystemet gör alltså att bortfallet i disponibel årsinkomst blir förhållandevis lågt, men betydande likvidi- tetsproblem kan tänkas uppkomma för individen medan arbetslösheten pågår. Att dagpenningen i arbetslöshetsförsäkringen är maximerad till ett visst belopp innebär också att ersättningskvoten blir lägre för arbets- lösa med relativt sett höga inkomster vid arbete. Det bör påpekas att de redovisade beräkningarna av hur väl kontantstödet ersätter inkomst- bortfallet vid arbetslöshet bygger på konstruerade typfall av arbetslös- het. Det vore värdefullt att få denna typ av beräkningar jämförda och kompletterade med studier av hur väl ersättningen täckt inkomstbortfal- let vid faktiska fall av arbetslöshet.

Litteraturförteckning

Ackerby, S. & Arvedson, L., En ny arbetstidspolitik?, SNS, 1983. Arvedson, L., Mot ökat/lexliv, SNS, 1981. Björklund, A., Studies in the Dynamics of Unemployment. EFI, Handels- högskolan, Stockholm, 1981. Björklund, A. & Holmlund, B., ”Arbetslöshetsersättningen i Sverige — motiv, regler och effekter” i Björklund m.fl., Inför omprövningen. Publica, 1983. Elevorganisationen i Uppland, ”Enkätundersökning”, vårterminen 1982. Gladh, L., Gustafsson, S. & Lundgren, I., En samhällsekonomisk analys av frånvaron, Arbetslivscentrum, 1981 :46. Gustafsson, S. & Jacobsson, R., ”Trends in Female Labor Force Parti- cipation in Sweden”, stencil, Arbetslivscentrum, Stockholm och Na- tionalekonomiska institutionen, Umeå, 1983. Gustafsson, S. och Lantz, P., ”Arbete och löner — skillnader mellan kvinnor och män”, bokmanus, 1982. Johansson, L., Vilka blir utförsäkrade? Rapport i socialt arbete nr 13, Socialhögskolan, Stockholm, 1984. Jonung, C., ”Kvinnorna i svensk ekonomi” i Södersten, B. (red.), Svensk Ekonomi, Stockholm, 1982. Jonung, C., "The Labor Force Participation of Women in Sweden 1960—82”, avhandlingsmanus, Lund, 1983. Persson-Tanimura, I., Studier kring arbetsmarknad och information, Lund Economic Studies, Lund, l980a. Persson-Tanimura, I., ”Vad kostar arbetslösheten ?”, Ekonomisk debatt, nr 2, l980b. Persson-Tanimura, I. & Mondélus, M., ”Ekonomiska bidrags- och er- sättningssystem och nordiska ungdomars utbildnings- och arbets- marknadsval”, arbetsrapport, SOFI, 1983. RRV (Riksrevisionsverket), Frånvaron iarbetet — omfattning, utveckling och kostnader, Stockholm 1981. SOU 1978:60, Arbetsmarknadspolitik i förändring. TCO, Kan arbetstidsförkortningar öka sysselsättningen ?, Stockholm, 1983. Tegle, S., ”Den ordinarie veckoarbetstiden i Sverige 1860—1980: En översikt”, Meddelande från Nationalekonomiska institutionen, Lunds universitet, 1983:86. Wadensjö, E., ”The Effects on Labor Supply of Disability Policy in Sweden. A Comparison of Studies Based on Time-series and Cross- section Data”, stencil, Institutet för social forskning, Stockholm, 1983.

4. Arbetsmarknadspolitik 1970—1983*

4.1. Inledning

I detta kapitel beskrivs först kortfattat den ekonomiska utvecklingen i Sverige och dess omvärld. Den ekonomiska omgivning i vilken den svenska arbetsmarknadspolitiken utformats sedan oljekrisen 1973— 1974 har skilt sig väsentligt från de förhållanden som rådde under 1960-talet och den förda arbetsmarknadspolitiken måste ses mot denna bakgrund. Därpå ges en ingående beskrivning av arbetsmarknadspoliti- kens omfattning och utformning under åren 1970—1983, med tonvikt på markanta förändringar mellan olika perioder. Slutligen granskas den förda arbetsmarknadspolitiken bl.a. genom att ställas mot de ekonomis- ka problemen och utvecklingen på arbetsmarknaden under perioden.

4.2. Den ekonomiska utvecklingen i Sveriges omvärld

Världsekonomin har sedan början av 1970-talet utsatts för en rad på- frestningar och problem och detta har bl.a. inneburit att den tidigare höga tillväxttakten bromsats upp. Åren 1970—1973 ökade den samlade bruttonationalprodukten inom OEC D-området med ca 5 procent per år, vilket ungefär svarade mot den genomsnittliga tillväxttakten under sex- tiotalet (se tabell 4.1). Inflationstakten hade emellertid redan visat en tendens att öka och var under perioden 1970—1973 i genomsnitt ungefär dubbelt så hög som under sextiotalet (tabell 4.1). Därpå träffades världs- ekonomin av två utbudschocker (l973— 1974 och 1979— 1980), i form av främst kraftiga oljeprishöjningar. Den ekonomiska politiken och den ekonomiska utvecklingen inom OECD-området under resten av 1970-talet och hittills under 1980-talet har präglats av försöken och svårigheterna att få ned inflationstakten och anpassa ekonomierna till de ändrade utbudsförhållandena.

Efter en period av stagnation i produktionen och av kraftigt ökad inflation (1973 —- 1975) tog tillväxten åter fart och under åren 1975 —1979 ökade bruttonationalprodukten inom OECD—området med ca 4 procent per år. Utvecklingen i Västeuropa var emellertid sämre än i USA. Sam- tidigt dämpades inflationstakten något, men låg kvar på en jämfört med

* Detta kapitel har skrivits av avdelningsdirektör Jan Johannesson och av fil.dr Inga Persson-Tanimura.

1960-talet hög nivå. Återhämtningen bröts dock av den andra oljepris- chocken (1979—1980) och övergick i en ny period av långsam produk- tionstillväxt och ökade inflationsproblem.

Tabell 4.1 Några ekonomiska indikatorer för OECD-området (årliga tillväxttakter i procent)

1960—70 1970—73 1973—75 1975—79 1980 1981 1982 1983 Bruttonationalprodukt 5,0 5,1 0,1 4,1 1,2 1,7 — 0,3 2,3 Konsumentpriser 3,2 6,0 12,3 8,8 12,8 10,5 7,8 5,5 Antal sysselsatta 1,0 1,1 0,0 1,4 0,6 0,2 —— 0,6 0,3 Produktivitetb 4,0 4,0 0,1 2,5 0,6 1,5 0,3 2,0

” Vägda genomsnitt för hela OECD-området ** BNP per sysselsatt person

Källa: För åren 1960—79: OECD, The Challenge of Unemployment, s 14. För åren 1980—83: OECD, Historical Statistics 1960— 1981, s 26, 44 och 47, OECD, Economic Outlook, December 1983, s 44, 57, 152 och 161.

Uppbromsningen av produktionstillväxten har också inneburit att antalet sysselsatta ökat långsammare än under 1960-talet och början av 1970-talet (tabell 4.1). Under anpassningsperioden 1973—1975 stagne- rade både produktiviteten och sysselsättningen. Under åren 1975— 1979 ökade produktiviteten åter, om än i långsammare takt än tidigare, sam- tidigt som sysselsättningen växte med hela 1,4 procent per år. Efter 1979 stagnerade sysselsättningen igen. Eftersom arbetskraften fortsatte att öka med drygt 1 procent per år, även under perioder med ingen eller låg sysselsättningstillväxt, ökade arbetslösheten inom OECD-området. Un- der 1983 var cirka 9 procent, eller över 30 miljoner personer, arbetslösa (se tabell 4.2).

Tabell 4.2 Några arbetsmarknadsindikatorer för OECD-området

1960—70 1970—73 1973—75 1975—79 1980 1981 1982 1983 Befolkning i arbetsför ålderu 1,1 1,2 1,2 1,1 1,2 1,1 Relativt arbetskraftstal” 68,4 68,0 68,0 68,5 69,1 69,2 69,3 Antal i arbetskraftenu 1,0 1,2 1,0 1,5 1,3 1,1 1,0 Antal sysselsatta' 1,0 1,1 0,0 1,4 0,6 0,2 —0,6 0,3 Relativt arbetslöshetstalh 2,6 3,3 4,4 5,3 6,1 7,0 8,4 9,0 Antal arbetslösac 7,6 10,3 14,1 17,9 21,4 24,7 29,9 32,5

= Årlig tillväxttakt i procent ” Procent, genomsnitt för respektive period ( Miljoner personer, genomsnitt för respektive period

Källa: För åren 1960—79: OECD, The Challenge of Unemployment, s 8. För åren 1980—83: OECD, Historical Statistics 1960—1981, 5 24, 26, och 39, OECD, Economic Outlook, December 1983, s 44 och 45 samt OECD, Employment Outlook, September 1983, s 20 och 86.

En rad olika faktorer har bidragit till den ogynnsamma utvecklingen. Redan före den första oljeprischocken hade, som nämnts, inflationstak- ten i OECD-länderna börjat öka. Denna ökning berodde till en del på att konjunkturuppgången i början av 1970-talet var snabb och ägde rum ungefär samtidigt i OECD-länderna, vilket medförde att efterfrågetryck- et i världsekonomin blev alltför högt (se OECD (l977)). Det fanns emellertid också en mer långsiktig, underliggande tendens till att infla- tionstakten i industriländerna ökade. Som möjliga förklaringar till detta har angetts bl.a. förändringar i arbetsmarknadernas funktionssätt, för- ändringar i löne- och prisbildningen och ändrade inflationsförväntning- är (se OECD (l977)). Dessa förändringar har i sin tur bl.a. ansetts ha samband med den roll regeringarna tagit på sig som garanter för full sysselsättning. Ekonomiernas anpassningsförmåga har försämrats, häv- das det, och detta har givetvis varit speciellt problematiskt när kraftiga utbudsstörningar kommit att ställa extra stora krav på anpassning.

Vilken utformning av den ekonomiska politiken som är den bästa för att möta utbudsstörningar, av typ oljeprishöjningar, var en fråga som före 1973—1974 inte hade diskuterats speciellt ingående. Den politik som flertalet länder tillgrep var att låta efterfrågetrycket i ekonomin bli relativt lågt för att därigenom dämpa inflationsimpulserna från de höjda energipriserna och få en anpassning av reallönerna. En restriktiv efter- frågepolitik hade också satts in redan tidigare i konjunkturstabiliseran- de syfte. Resultatet blev, som vi sett, att sysselsättningstillväxten avstan— nade och arbetslösheten ökade. Men samtidigt ägde en anpassning rum, som lade grunden för produktionsåterhämtningen 1975—1979.

Efter oljeprischocken 1979 har bilden sett dystrare ut.l Utgångsläget för en anpassning var denna gång sämre. Ekonomierna hade ännu inte helt återhämtat sig från de tidigare störningarna och det fanns större restriktioner för det ekonomisk-politiska handlandet. De flesta länder- na, med USA och Storbritannien i spetsen, prioriterade klart inflations- bekämpningen. I många länder utgjorde också stora underskott i bytes- balans och statsbudget hinder för att föra en mer expansiv politik. lnflationsbekämpningen har givit resultat och inflationstakten inom OECD-området har dämpats kraftigt (se tabell 4.1). Samtidigt har emel- lertid sysselsättnings- och arbetslöshetsutvecklingen varit mycket be- svärlig (se tabell 4.2). Under 1983 har den internationella konjunkturen vänt och tillväxttakten åter ökat. Uppgången har varit starkare i de stora länderna, speciellt USA, Japan och Kanada, än i de små. Trots den ekonomiska uppgången under 1983 har arbetslösheten fortsatt att öka. Under 1984 väntas tillväxttakten inom OECD-området bli något snab- bare än under 1983, men prognoserna är förknippade med betydande osäkerhet.

4.3. Den ekonomiska utvecklingen i Sverige

Problemen i världsekonomin har givetvis även satt sin prägel på den ekonomiska utvecklingen i Sverige. För det första har Sverige, liksom andra länder, direkt utsatts för oljeprischocker och andra förändringar, vilket krävt och kräver en anpassning till ändrade förhållanden. För det

' Skillnaderna mellan förloppen efter 1973— 1974 och 1979—1980 års oljeprischocker diskute- ras mer ingåendei SNS (1982), kapitel 8.

andra har långsam internationell produktions- och handelstillväxt, lik- som variationer i den internationella prisstegringstakten, förmedlats till den svenska ekonomin via den stora utrikeshandelssektorn, de interna- tionella kreditmarknaderna och valutasystemet. Utifrån detta skulle man vänta sig att flnna ett likartat mönster i den svenska ekonomiska utvecklingen som i utvecklingen inom andra industriländer. Det flnns emellertid klara avvikelser och detta har varit fallet under hela 1970-talet (se tabell 4.1 och tabell 4.3).

Tabell 4.3 Några ekonomiska indikatorer för Sverige (årliga tillväxttakter i pro- cent)

1960—70 1970—73 1973—75 1975—79 1980 1981 1982 1983

Bruttonationalprodukt 4,6 2,3 3,3 1,1 1,7 -—0,5 0,5 2 Konsumentpriser 4,0 6,7 9,9 9,7 13,7 12,1 8,6 9,2 Antal sysselsatta x 0,7 0,2 2,3 0,7 1,3 -—0,2 —0,1 0,1 3,9 2,1 0,9 0,4 0,4 ——0,4 0,6 1,9 Produktivitet

__________—_______———————_

Källa: För åren 1960—79: OECD, The Challenge of Unemployment, s 118— 120 och 128. För åren 1980—83: SCB, Arbetskraftsundersökningama, årsmedeltal, KI, Konjunkturläget, januari 1984 och Finansplanen 1984.

2 För en beskrivning och diskussion av den förda ekonomiska politiken se Myhrman & Söderström (1982) och Hamilton (1982). Den svenska ekonomins problem och anpassningssvårigheter har också löpande ana— lyserats och diskuterats i t.ex. SNS årliga rappor- ter och i rapporter från OECD. Lundberg (1983) jämför och diskuterar krisen under 1970-talet med tidigare kriser i den svenska ekonomin.

Tillväxten i den svenska ekonomin var under åren 1970—1973 mar- kant lägre än genomsnittet för OECD-länderna. För att motverka ten- denserna till underskott i den svenska bytesbalansen stramades den ekonomiska politiken åt i början av sjuttiotalet. Åtstramningen blev av olika orsaker kraftigare än avsett. Tillväxttakten bromsades upp och arbetslösheten ökade, men bytesbalansen förbättrades som avsett och valutareserven ökade kraftigt. Perioden 1973—1975 präglades i Sverige inte av kraftiga åtstramningar och anpassningsförsök utan av den s.k. överbryggningspolitiken. Produktion och sysselsättning stagnerade inte som i OECD totalt, utan ökade med 3,3 respektive 2,3 procent per år (se tabell 4.1 och tabell 4.3). När återhämtningen tog fart inom OECD hängde emellertid Sverige inte med och under perioden 1975—1979 var tillväxten i produktion, sysselsättning och produktivitet klart sämre i Sverige. Tillväxttakten blev högre under 1979—1980, men sedan stagne- rade åter den svenska ekonomin.

Sett över hela perioden sedan den första oljeprischocken har produk- tionsutvecklingen i Sverige varit markant sämre än inom OECD- området som helhet. En förklaring till detta skulle kunna vara att föränd- ringarna i världsekonomin drabbat den svenska ekonomin speciellt hårt och att den långsiktiga tillväxttakten för Sverige därför minskat mer än för OECD totalt (se Eklund (1982)). Förändringarna skulle helt enkelt ha haft allvarligare följder för en ekonomi med stort beroende av importe- rad energi och med Sveriges speciella industri- och handelsstruktur.

Avvikelserna har emellertid också haft en mer inhemsk bakgrund i den ekonomiska politik som förts under olika tidsperioder och i de uppenbara problem som den svenska ekonomin haft att anpassa sig till ändrade förutsättningar? Den dåliga produktionsutvecklingen har varit koncentrerad till industrin (se tabell 4.4 och figur 4.1).

Tabell 4.4 Produktionsutvecklingen inom olika sektorer (årlig procentuell volymförändring)

1970—74 1974—82 Industri 3,6 — 1,1 Övrig varuproduktion 1,4 , Privata tjänster 3,5 1,7 Offentliga tjänster 3,6 , Totalt 3,2 1,1 & Källa: Proposition 1982/83:50, s 8.

OECD, TOTALT

130

120

110

SVERIGE

100

Figur 4.) Industriproduk-

| | | | | | | | | | | | | | tionen i Sverige och

1970 1971 1972 1973 1974 1975 1976 1977 1978 1979 1980 1981 1982

Källa: Proposition 1982/83:100, s 3.

Av figur 4.1 framgår att överbryggningspolitiken medförde att den svenska industriproduktionen under perioden direkt efter den första oljeprischocken utvecklades mer gynnsamt än för OECD totalt eller för

OECD 1970—1982 (Kvartalsvis. Index 1970 = 100)

OECD-länderna i Europa. Efter 1975 har däremot utvecklingen av den svenska industriproduktionen varit markant sämre än i OECD totalt eller OECD-länderna i Europa. Sverige lyckades inte haka på den åter- hämtning som tog sin början i övriga OECD i slutet av 1975 och under 1976. Bl.a. det jämfört med andra länder höga efterfrågetrycket 1974— 1975 och felaktiga förväntningar om den internationella prisutveckling- en ledde till kraftiga lönestegringar och en kostnadsexplosion under åren 1975 och 1976. Den svenska industrins relativa kostnadsläge för- sämrades kraftigt och svensk industri förlorade marknadsandelar såväl på exportmarknaderna som på hemmamarknaden. Lågt kapacitetsut- nyttjande och dålig lönsamhet inom industrin ledde efterhand också till att den privata investeringsaktiviteten blev låg, vilket ytterligare ökade efterfrågebortfallet. Samtidigt uppvisade en rad betydelsefulla, traditio- nella exportsektorer, såsom varv, stål och skog, stora strukturproblem.

Den uppkomna situationen möttes med en rad ekonomisk-politiska åtgärder. För att förbättra det relativa kostnadsläget devalverades den svenska kronan två gånger under loppet av 1977 (med tillsammans 16 procent). För att motverka sysselsättningseffekterna av kostnadskris, lönsamhetskris och strukturkriser satte regeringen, som vi strax skall se, in massiva selektiva åtgärder i form av arbetsmarknadspolitik och indu- stristöd. Vidare tilläts den offentliga sektorn fortsätta expandera i snabb takt.

Med början under 1978 ägde en återhämtning rum i den svenska ekonomin, tillväxten ökade och man fick åter en expansion i industrisek- torn (se figur 4.1). Uppgången blev emellertid förhållandevis kort och svag, den andra oljeprischocken medförde nya svåra påfrestningar på den svenska ekonomin och stagnation och sysselsättningsproblem åter- kom. Det stod klart att Sveriges ekonomiska kris inte var övervunnen.

Den andra oljeprischocken möttes inte med någon överbryggnings- politik. I stället lades den ekonomiska politiken under 1980 om i åtstra- mande riktning och de ekonomiska problemen tilläts, som vi sett i kapitel 3, under början av åttiotalet i större utsträckning avspegla sig i arbetslöshet. Åtstramningen var bl.a. avsedd att förhindra en ytterligare försämring av Sveriges relativa kostnadsläge. För att förbättra kostnads- läget och få till stånd en industriell expansion devalverades också kro- nan åter, med 10 procent i september 1981 och med 16 procent i oktober 1982. Under 1983 kom en exportledd återhämtning igång, men syssel- sättningsläget var fortsatt problematiskt. Stora obalanser kvarstår också i den svenska ekonomin.

4.4. Arbetsmarknadspolitikens utveckling

4.4.1 Arbetsmarknadspolitik — en definition

Med arbetsmarknadspolitik brukar man avse selektiva åtgärder som är direkt inriktade mot att påverka sysselsättningen och arbetsmarknadens funktionssätt. Varje mer exakt avgränsning blir emellertid i Viss mån

godtycklig. Nästan alla ekonomisk-politiska åtgärder påverkar arbets- marknaden och åtgärder som primärt har andra syften motiveras ofta också med sysselsättningspolitiska skäl. Vi kommer här, liksom i EFA:s tidigare betänkanden, att utgå från en konventionsmässig definition.

Till arbetsmarknadspolitik kommer vi att hänföra de åtgärder som för närvarande ingår i arbetsmarknadsverkets verksamhet, arbetsvårdsverk- samheten inom Samhällsföretag och inom kommunerna samt kommu- nernas övriga arbetsmarknadspolitiska engagemang. Till arbetsmark- nadspolitiska åtgärder kommer, med denna avgränsning, också att hän- föras kontantstöd vid arbetslöshet, något som också är motiverat med hänsyn till kontantstödets nära samband med utformningen och omfatt- ningen av övrig arbetsmarknadspolitik.

Vilka åtgärder som budgetåret 1982/ 83 finansierades via arbetsmark- nadsverkets budget framgår av tabell 4B:l i tabellbilagan till detta ka- pitel. Det förefaller naturligt att definitionen av arbetsmarknadspolitik förutom de arbetsvårdsåtgärder som omfattas av arbetsmarknadsverkets nuvarande programindelning också omfattar hela arbetsvårdsverksam- heten oavsett huvudmannaskap, dvs den arbetsvårdsverksamhet som finansierats/finansieras inom ramen för arbetsmarknadsverket, den verksamhet som bedrivs av stiftelsen Samhällsföretag och den arbets- vård som bedrivits/bedrivs av kommunerna.

Vid sidan om de via arbetsmarknadsverket finansierade arbetsmark- nadspolitiska åtgärderna har kommunerna en omfattande arbetsmark- nadspolitisk verksamhet. Under senare år har kommunerna/skolan ock- så tilldelats ett allt större ansvar för ungdomens sysselsättningsfrågor. Vi har därför ansett det angeläget att i det följande även något söka belysa omfattningen och utvecklingen av kommunernas arbetsmarknadspoli- tiska verksamhet.

Det regionalpolitiska stödet har fr.o.m. budgetåret 1983/84 överförts från arbetsmarknadsverket till industriverket. I gängse språkbruk brukar man skilja på arbetsmarknadspolitik, regionalpolitik och industri- och näringspolitik. Avgränsningen av begreppet arbetsmarknadspolitik gentemot industri-, närings- och regionalpolitik är dock i hög grad godtycklig. De industripolitiska åtgärderna används både till att uppe- hålla sysselsättning och till att påskynda förändringar i industrins branschstruktur. Framför allt har icke-permanenta industristöd använts i nära samverkan med arbetsmarknadsverkets åtgärder.

4.4.2. Arbetsmarknadspolitik, regionalpolitik och icke permanenta industristöd

Det speciella förhållande som de icke-permanenta industristöden och de regionalpolitiska stöden har till arbetsmarknadspolitiken innebär att det

är av intresse att försöka ge en samlad bild av utvecklingen av dessa tre ekonomisk-politiska grenar. I tabell 4:5 ställs därför de offentliga utgif- terna för arbetsmarknadspolitiken enligt ovan redovisade definition

samman med utgiftsutvecklingen för regionalpolitiken respektive det icke permanenta industristödet.

Tabell 4.5 Utgiftsutvecklingen för arbetsmarknadspolitiken, regionalpolitiken och de icke permanenta industristöden 1970/71—1982/83, milj kr (löpande

priser) och i procent av BNP

Milj kr 1970/71 1971/72 1972/73 1973/74 1974/75 1975/76 1976/77 1977/78 1978/79 1979/80 1980/81 1981/82 1982/83

Arbetsmarknadsverket 1781 (exkl reg pol och all arbetsvård)n Arbetsvården(samhälls- 447 företag samt arbets- marknadsverkets, lands- tingens och primärkom- munernas arbetsvård)h

Kommunernasutgifterför 55 åtgärder vid arbets- löshetc

Statens utgifter för de —— av kommunerna admini- strerade speciella ung- domsprogrammend

Nedlagda kostnader för 346 beredskapsarbeten (exkl.

enskilda beredskaps- arbeten och AMS andel)=

3 089

562

82

546

3 526

668 104 802

3 356

805

103

763

3116

1 059

105 568

3 772

1 390

140

686

6 456 1 746

192 798

9132

2 079

263

1 205

9 766 2 380

343

1 228

10122

3 394

332

1 053

9 790 4 092

320

36

798

11185

4 567

487 138

1 383

14513 5210*

620*

321

2 006

Summa arbetsmarknads- 2 629 politik

Andel av BNP % 1,7 Regionalpolitikr 340 Andel av BNP % 0,2

4 279

2,5 481 0,3

5100

2,7 397 0,2

5 027

24 614 0,3

4 848

2,0 846 0,3

5 988

2,1 733 0,3

9192

2,9 768 0,2

12 679 3,7 835 0,2

13717

3,5 649 0,2

14901

3,4 1 008 0,2

15036

3,0 1 020 0,2

17 760 3,3 913 0,2

22 670*

3,9* 957* 0,2*

Icke permanenta — — —- — — 148 2 343 3 863 4 177 6 321 5 341 8 296 11 700* industristödetg Andel av BNP % —— — — — — 0,0 0,7 1,1 1,1 1,4 1,1 1,5 2,0* Totalt 2 969 4 760 5 497 5 641 5 694 6 869 12 303 17 377 18 543 22 230 21 397 26 969 35 327* Andel av BNP % 1,9 2,8 2,9 2,7 2,3 2,4 3,9 5,0 4,8 5,0 4,3 5,0 6,1* Arbetslöshetstal % 1,9 2,3 2,7 2,4 1,8 1,6 1,7 2,0 2,2 2,1 2,3 2,9 3,3

* Preliminära uppgifter

Källor: AMS verksamhetsberättelser, Samhällsföretags årsredovisningar, SCB:s Kommunernas finanser samt uppgifter från lndustridepartementets struktursekretariat, Skolöverstyrelsen och Utbildningsdepartementet.

" Uppgifterna hämtade ur tabell 4le i tabellbilagan. Källa: AMS ** Uppgifterna om arbetsvårdsverksamheten finns närmare redovisade i tabell 4.9. Källa: Samhällsföretag, SCB och AMS. = Utgifterna hämtade ur tabell 4.10. är exkl. kommunernas egna utgifter för beredskapsarbeten. Källa: SCB Kommunernas finanser.

** Omfattar utfallet av de statliga stöden till kommunen/skolan för de speciella ungdomsåtgärder som infördes fr. o. m. 1980/81 dvs. introduktionsprogram, yrkesintroduktion och ungdomsplatser. Källa: SO och Utbildningsdepartementet.

' Upparbetade kostnader (exkl. statsbidraget) för statliga och kommunala beredskapsarbeten. Källa: AMS verksamhetsberättelser och anslagsframställningar. ' De regionalpolitiska insatserna har här definierats som omfattande lokaliseringsstödet, sysselsättningsstödet och transportstödet. Källa: AMS verksamhetsberättelser och Industristödets nettokostnader, Dsl 1982:5.

5 De "icke permanenta industristöden" vänder sig till vissa klart angivna företag eller företagsgrupper och stödet har tillgripits främst för att rädda företag i kris. Utmärkande för dessa insatser är att de inte har kunnat göras inom ramen för etablerade statliga anslag för industrins utveckling utan att särskilt anslagsgivande fått utverkas från riksdagen i varje enskilt fall. Specialstålindustrin och varvsindustrin har svarat för ca 70 procent av det totala icke permanenta industristödet. Nettokostnadsberäkningen har utförts av industridepartementets struktursekretariat och gått till på följande vis: Uppgifter om utbetalda stödmedel har insamlats från handläggare inom regeringskansliet resp. inom utbetalningsansvariga myndigheter, nämnder m. m. För de olika stödformerna bidrag, lån, garantier och kapitaltillskott har därefter kostnader kalkylerats. Kostnaden för bidrag har satts lika med det utbetalda beloppet och för garantier satts lika med de garantier som infriats (dvs. där staten tvingats täcka kostnaderna). På utestående lån och kapitalstock har statens kostnad beräknats med en schablonränta för statens genomsnittliga lånekostnad. Källa: lndustridepartementets struktursekretariat.

3 Uppgifterna kring hur stor andel av BNP som arbetsmarknadspoliti- kens, regionalpolitikens etc. utgifter motsvarar kan inte tolkas som upp- gifter om hur mycket reala resurser politikgre- narna tar i anspråk. För att få en uppfattning om hur mycket reala resur- ser som tas i anspråk re- spektive hur mycket rea- la resurser som skapas av de olika politikgre- narna behövs samhälls- ekonomiska kostnads- intäktsanalyser.

Av tabellen framgår hur de tre politikgrenarna kombinerats för att möta de ovan beskrivna ekonomiska problemen. Utgifterna för regio- nalpolitiken har under hela perioden legat på ungefär oförändrad nivå, som andel av BNP (bruttonationalprodukten).3 Det är utgifterna för arbetsmarknadspolitik och icke permanenta industristöd som ökats och varierats.

Under efterfrågedämpningen budgetåren 1971/72 och 1972/73 öka- des arbetsmarknadspolitiken kraftigt från att ha motsvarat 1,7 procent av BNP (till faktorkostnad) 1970/71 till 2,7 procent av BNP 1972/1973. Arbetsmarknadspolitiken drogs sedan ner 1974/75 och 1975/76 då främst generella åtgärder utnyttjades. Utgifterna ökade åter under 1976/77 och 1977/78. När kostnadskris och strukturkriser slog igenom fick även de icke permanenta industristöden en större omfattning. 1979/80 nådde de nivån 1,4 procent av BNP. Samtidigt uppgick utgifter- na för arbetsmarknadspolitiken till cirka 3,5 procent av BNP. Samman- lagt lades cirka 5 procentav BNP på de tre politikgrenarna under senare delen av 1970-talet. I början av 1980-talet skedde en viss minskning av både arbetsmarknadspolitiken och de icke—permanenta industristöden. Under 1982/83 ökade utgifterna åter kraftigt för båda politikgrenarna. Sammanlagt motsvarade utgifterna 1982/83 ca 6 procent av BNP.

Jämsides med ökningen av de icke permanenta industristöden tycks det ha skett förändringar i arbetsmarknadspolitikens sammansättning. De arbetsmarknadspolitiska åtgärderna kan i princip sägas bestå av rörlighets- och anpassningsunderlättande åtgärder, sysselsättningsska- pande åtgärder och kontant stöd vid arbetslöshet. Tabell 4.6 visar att det funnits en tendens till att utgifterna för sysselsättningsskapande åtgärder inom arbetsmarknadspolitiken som andel av BNP minskat i slutet av 1970-talet och början av 1980-talet. Speciellt gäller detta arbetsmark- nadsverkets sysselsättningsskapande åtgärder. De sysselsättningsska- pande insatserna verkar alltså i viss utsträckning ha förts över från arbetsmarknadsverket till industripolitiken och kommuner/skola. Av tabell 4.6 framgår också att utgifterna för kontantstödet som andel av BNP ökat kraftigt.

I det följande skall vi närmare studera hur de olika grenarna inom arbetsmarknadspolitiken utvecklats, dvs. undersöka utgiftsutvecklingen för arbetsmarknadsverkets åtgärder, för arbetsvården och för kommu- nernas arbetsmarknadspolitiska engagemang.

4.4.3. Utvecklingen av arbetsmarknadsverkets verksamhet

Utgifterna för arbetsmarknadsverket (exkl det regionalpolitiska stödet) uppvisar en betydande expansion. Från att i slutet av 1950-talet ha uppgått till 300 miljoner kronor uppgick de i början av 1970-talet till något över 2 miljarder för att budgetåret 1982/83 ha stigit till 17 miljar- der kronor (löpande priser). Då vi i förra betänkandet (SOU 1978:60) satte utgifterna i relation till statsbudgetens utgifter respektive till BNP (till faktorpris) framgick, att den långsiktiga ökningen skett via ett antal trappstegsvisa höjningar i samband med de mest markanta lågkonjunk- turåren.

Tabell 4.6 Utgifterna för arbetsmarknadspolitiken fördelade på skilda kategorier av åtgärder under perioden 1974/75 — 1982/83, procent av BNP och i milj. kr (löpande priser)

Åtgärdskategori 1974/75 1977/78 1978/79 1979/80 1980/81 1981/82 1982/83 Rörlighets- och anpass- 0,59 1,09 1,15 1,15 0,96 0,95 0,95 ningsunderlättande

åtgärder-' Sysselsättningsskapande 0,74 1,63 1,29 1,12 0,90 0,92 1,18 åtgärder finansierade via arbetsmarknadsverketh

Övriga sysselsättnings- 0,34 0,53 0,56 0,60 0,72 0,77 0,92 skapande åtgärderc

Kontantstöd vid 0,27 0,37 0,46 0,42 0,43 0,62 0,78 arbetslöshet Övrigtd 0,03 0,04 0,04 0,06 0,05 0,05 0,05 Summa 2,0 3,7 3,5 3,4 3,0 3,3 3,9 Summa utgifter i milj kr 4 848 12 679 13 717 14 901 15 036 17 760 22 670 Icke permanent industri- 0,0 1,1 1,1 1,4 1,1 1,5 2,0 stöd i procent av BNP

= Till rörlighets- och anpassningsunderlättande åtgärder har hänförts arbetsmarknadsverkets program för geografisk rörlighet, för arbetsmarknadsutbildning (exkl. företagsutbildning), för yrkesinriktad rehabilitering och kommunernas utgifter för arbetsprövning/träning samt arbetsmarknadsverkets program för arbetsmarknadsinformation. (Källa: Tabell 4B:l och 4Bz3.)

** Till arbetsmarknadsverkets sysselsättningsskapande åtgärder har hänförts företagsutbildningen, programmet för sysselsättningsskapande åtgärder, stödet till lageruppbyggnad och programmet särskilda åtgärder för arbetsanpassning. (Källa: Tabell 4le.)

€ Statsbidrag till Samhällsföretag (inkl. arbetsmarknadsverkets tidigare utgifter för bidrag till skyddade verkstäder, industriella beredskapsarbeten och kontorsarbetscentraler) och kommunernas/skolans övriga arbetsmarknadspolitiska engagemang. (Källa: Tabell 4.9 och tabell 4B:2 och 4Bz4.)

** Omfattar arbetsmarknadsverkets utgifter för åtgärder för flyktingar, totalförsvarsverksamhet och anskaff- ning och förvaltning av utrustning.

Det visades att utgiftsutvecklingen kunde delas in i några olika faser. Under 1950-talet fram till början av l960-talet följde utgiftsutvecklingen ett tydligt konjunkturmönster på så sätt att arbetsmarknadsverkets utgif- ter i procent av BNP respektive statsbudgeten steg vid lågkonjunkturer och därefter åter föll vid förbättrat konjunkturläge.

I en andra period, under l960-talet, steg arbetsmarknadsverkets ut- giftsandel kontinuerligt, om än i varierande takt. Perioden utmärktes således av en starkt uppåtgående trend för utgifterna, vilket bl.a. förkla- rades av att arbetsmarknadsutbildningen befann sig i ett uppbyggnads- skede.

1970-talet, fram till 1978, tycktes representera en tredje fas där utgifts- utvecklingen åter kännetecknades av tydligare konjunkturvariationer.

Tabell 4.7 kompletterar nu denna bild genom att redovisa utveckling- en under hela 1970—talet och början av 1980-talet. Budgetåret 1977/78

låg utgifterna för arbetsmarknadsverket, som andel både av statsbudge- ten och av BNP, på den för den studerade perioden högsta nivån. Utgifterna kom under slutet av 1970-talet trots förbättrad tillväxt i eko- nomin att ligga kvar på en hög nivå. Den försämring i det ekonomiska läget som följde efter den andra oljeprischocken möttes inte med ökade insatser från arbetsmarknadsverket. Arbetsmarknadsverkets utgiftsan- del av BNP minskade således de första åren av 1980-talet för att 1982/83 återigen stiga till i nivå med utgiftsandelen 1977/78.

Tabell 4.7 Arbetsmarknadsverkets utgifter (exkl. regionalpolitiskt stöd) 1970/71—1982/83 i milj. kr. löpande och fasta priser samt i procent av statsbudgeten resp. BNP

Budget- Löpande Fasta priser Andel av Andel Arbetslösa år priser (1975 års statsbud- av BNP i procent milj. kr. priser) geten av arbets- milj. kr. procent procent kraften 1970/71 2 089,1 3 099,4 4,2 1,3 1,9 1971/72 3 461,2 4 787,3 6,1 2,0 2,3 1972/73 3 942,9 5 087,6 6,4 2,1 2,7 1973/74 3 876,8 4 631,8 5,4 1,8 2,4 1974/75 3 825,6 4 087,2 4,6 1,6 1,8 1975/76 4 702,8 4 440,8 4,8 1,7 1,6 1976/77 7 632,1 6 473,4 6,6 2,4 1,7 1977/78 10 510,6 8 110,0 7,7 3,0 2,0 1978/79 11 254,9 7 993,5 7,1 2,9 2,2 1979/80 11 919,2 7 714,7 6,5 2,7 2,1 1980/81 11 763,3 6 875,1 5,5 2,4 2,3 1981/82 13 523,5 7 224,1 5,7 2,5 2,9 1982/83 17 127,8 8 5639 6,2 3,0 3,3

Källa: Tabell 4B:l i bilagan

Åtgärdssammansättning

Neddragningen av arbetsmarknadsverkets utgifter i reala termer (se tabell 4.7) 1979/80 till 1981/82 har främst skett via en neddragning av de sysselsättningsskapande åtgärderna. Från nivån 1,6 procent av BNP 1977/78 sjönk utgifterna för sysselsättningsskapande åtgärder till som lägst 0,9 procent av BNP 1980/81 och 1981/82 (se tabell 4.6). Uttryckt som andel av arbetsmarknadsverkets utgifter motsvarade detta en minskning från ca 55 till ca 40 procent. Som visats ovan kan detta till en del återspegla att det skett en överföring av sysselsättningsskapande insatser från arbetsmarknadsverket till industripolitiken och till kom- muner/ skola. Under budgetåret 1982/ 83 har de sysselsättningsskapande åtgärderna inom såväl arbetsmarknadsverket (främst beredskapsarbete- na) som inom industripolitiken (de icke-permanenta industristöden) ökat kraftigt.

Utgifterna för rörlighetsfrämjande och anpassningsunderlättande åt- gärder, mätt som andel av BNP, har inte uppvisat några större variatio- ner utan legat på en ungefär oförändrad nivå under åren 1977/78 till

1982/83 (se tabell 4.6). Utgifterna som andel av BNP ökade t.ex. inte i samband med uppdragningen av arbetsmarknadspolitiken 1982/83 utan låg kvar på ca 1 procent, dvs. samma nivå som 1980/81 och 1981/82.

Utgifterna för det kontanta stödet vid arbetslöshet ökade mycket kraftigt 1981/82 och 1982/83. En viss ökning hade också skett redan tidigare (se tabell 4.6 och 4B:1), vilket kan ha haft samband med att användandet av bidraget till företagsutbildning för permitteringshotad personal gick ner 1978/79 och arbetslöshet med bakgrund i personal- och driftsinskränkningar ökade. Från att under 1977/78 ha utgjort strax över 10 procent av arbetsmarknadsverkets utgifter uppgick det kontanta stödet vid arbetslöshet 1982/83 till ca 25 procent.

Det har även skett förskjutningar av åtgärdssammansättningen inom olika åtgärdskategorier. Mest märkbart är detta vad gäller arbetsmark- nadsverkets sysselsättningsskapande åtgärder.

Under 1971/72 och 1972/73 motverkades arbetslösheten med framför allt ökade insatser av beredskapsarbeten (se tabell 4B:l). Efter första oljekrisen kompletterades de sysselsättningsskapande åtgärderna med företagsinriktade åtgärder som förhindrade permitteringar och uppsäg- ningar. I propositionen 1975/76z322 ”Samordnad sysselsättnings- och regionalpolitik”, vars riktlinjer åter fastslogs i propositionen 1976/ 771100, anfördes: ”Den första huvudlinjen för denna politik (arbets- marknadspolitiken) är att sysselsättningsproblem som har förorsakats av konjunkturerna i första hand skall mötas redan inne i företagen.”

Åtgärderna för att förhindra uppsägningar och permitteringar som lagerstödet, bidrag till företagsutbildning för permitteringshotade (”ZS-kronan”), sysselsättningsbidraget för äldre inom tekoindustrin och sysselsättningsbidraget till företag med dominerande ställning på orten hade under andra hälften av 1970-talet en betydande omfattning. Dessa åtgärders relativa tyngd i förhållande till arbetsmarknadsverkets övriga åtgärder ökade kraftigt under budgetåren 1976/77 och 1977/78 (tabell 4.8).

Tabell 4:8 Utgifterna för företagsinriktade åtgärder för att förhindra uppsägningar och permitteringara som procentandel av arbetsmarknadsverkets utgifter 1972/ 73— 1982/83

1972/73 1975/76 1976/77 1977/78 1978/79 1980/81 1981/82 1982/83

Åtgärder för att 4 7 16 15 9 4 2 ] förhindra uppsägningar

och permitteringaru (procent)

Totalutgifter för 3 943 4 703 7 632 10 510 11 255 11 763 13 524 17 128 arbetsmarknads- verket milj kr

” De företagsinriktade åtgärderna för att förhindra uppsägningar och permitteringar definieras som bidrag till företagen för att upprätthålla antalet anställda utan att arbetsmarknadsmyndigheterna anvisar de personer, vars sysselsättning skall subventioneras. Till dessa åtgärder har hänförts lagerstöd, industribeställningar, företagsutbildning för permitteringshotade, sysselsättningsbidragen till äldre arbetstagare inom tekoindustrin och till företag med dominerande ställning på orten vilka skjuter upp personalinskränkningar och de särskilda sysselsättningsstöd och sysselsättningsbidrag som vid några tillfällen sedan slutet av 1970-talet utgått till enskilda företag i krissituationer.

4 Genom nyrekryte- ringsbidraget som bevil- jades 3 700 företag, be- räknas rekryteringen ha tidigarelagts för mellan 2 300 — 5 300 personer med i genomsnitt ett kvartal. Meddelande från Utredningsenheten 1981:15, AMS.

5 1 900 företag ansökte om tillfälligt rekryte- ringsstimulansbidrag. Uttryckt i helårsarbeten beräknas rekryterings- stimulansen ha lett till att ca 400 nya arbetstill- fällen tillkom under bi- dragsperioden. Medde- lande från Utredning- senheten 1983:1 1, AMS.

En av de mest markanta förändringarna under denna period av efter- frågebortfall var således att arbetsmarknadsverkets åtgärdsinsatser änd- rade inriktning i den meningen att efterfrågebortfallet i större utsträck- ning än tidigare motverkades av åtgärder, som syftade till att bevara existerande arbetstillfällen.

Den ekonomiska uppgångsfas som inträdde i slutet av 1978 innebar att företagens utnyttjande av detta slag av företagsinriktade åtgärder minskade. Försök gjordes nu att introducera företagsinriktade åtgärder för att öka antalet anställda. Vid halvårsskiftet 1978 infördes sålunda ett nyrekryteringsbidrag till företag som tidigarelade nyanställningar under perioden ljuli 1978 — 31 mars 1979. Nyrekryteringsbidraget utnyttjades emellertid i mycket ringa omfattning av företagen.4

Efter den andra oljeprischocken 1979/80 har åtgärder för att förhind- ra uppsägningar och permitteringar legat på en mycket lägre nivå än efter oljeprischocken 1973/74 (se tabell 4:8). Utbildningsbidraget för permitteringshotad personal har funnits kvar, men företagen har i betyd- ligt mindre utsträckning utnyttjat det.

Under senare år har sysselsättningsstimulerande företagsinriktade åt- gärder i syfte att underlätta en expansion av det enskilda näringslivet introducerats. 1982 provades åter ett tillfälligt rekryteringsstimulansbi- drag, denna gång för företag inom tillverkningsindustrin som kunde uppvisa en nettoökning i antalet heltidssysselsatta under perioden 1 april 1981 — 31 mars 1982. Även detta fick emellertid ringa omfattning.5

4.4.4. Utvecklingen av arbetsvårdsverksamheten

T.o.m. budgetåret 1979/ 80 fanns inom arbetsmarknadsverket de två programmen sysselsättningsskapande åtgärder för handikappade och rehabiliterings- och stödåtgärder för svårplacerade. Dessa program om- fattade åtgärderna arbetshjälpmedel åt handikappade, näringshjälp, ar- kivarbete, halvskyddad sysselsättning, skyddad sysselsättning och hem- arbete resp arbetsprövning och arbetsträning för handikappade samt utbildning av svårplacerade i form av anpassningskurser, introduktions- kurser för skyddat arbete och företagsutbildning för handikappade. Budgetåret 1980/81 skedde vissa förändringar i programindelning och organisation inom arbetsvårdsområdet. Det nya anslaget yrkesinriktad rehabilitering (de nybildade arbetsmarknadsinstituten) infördes samti- digt med anslaget för särskilda åtgärder för arbetsanpassning och syssel- sättning. Inom det senare ersattes delprogrammen arkivarbete och halv- skyddad sysselsättning av delprogrammet anställning med lönebidrag. Vidare bildades stiftelsen Samhällsföretag som blev ny huvudman för skyddat arbete och hemarbete.

Ett mått på arbetsvårdens omfattning och utgiftsutveckling måste förutom de statsbidrag, som nu ges till Samhällsföretag, omfatta arbets- marknadsverkets tidigare och nuvarande utgifter för arbetsvårdsverk- samheten, dvs. de tidigare bidragen till landstingens skyddade verkstä- der m.m. Vidare bör landstingskommunernas och de landstingsfria kom- munernas egna utgifter för arbetsvården (dvs. exkl. statsbidrag och in-

täkter av verksamheten) ingå. Då även primärkommunerna bedriver arbetsvårdsverksamhet, och före 1980 bedrev viss verksamhet som nu- mera övertagits av arbetsmarknadsinstituten, bör även deras utgifter inräknas. Ett försök till en total redovisning av utgifterna för arbets- vårdsverksamheten återges i tabell 4.9.

Utgifterna för arbetsvårdsverksamheten som andel av BNP är i dag i det närmaste tre gånger så stora som i början av 1970-talet. Ökningen har skett kontinuerligt. Medan det skett en nedgång av landstingens och kommunernas utgifter för arbetsvårdsverksamheten sedan omorganisa- tionen 1980 har utgifterna för arbetsmarknadsverkets arbetsvårdsverk- samhet och statsbidragen till Samhällsföretag ökat kraftigt.

Tabell 4.9 Utgifter för arbetsvårdsverksamheten, 1970/71—1982/83 i milj kr och som andel av BNP

Budgetår Utgifter för Landstingens Statsbidrag Primärkommu- Summa Andel av arbetsvårds- och de lands- till sam- nernas utgifter BNP verksamheten tingsfria hällsföre- utgifter för för procent via arbets- kommunernas tagC arbetsvårdd arbets- marknadsver- utgifter för vård kets budgetn arbetsvårdb & 1970/71 307,9 66,6 72,6 447,1 0,3 1971/72 372,3 128,9 60,6 561,8 0,3 1972/73 417,2 175,3 75,3 667,8 0,4 1973/74 520,5 [97,9 87,0 805,4 0,4 1974/75 709,5 248,9 100,2 1 058,6 0,5 1975/76 930,8 331,7 127,8 1 390,3 0,5 1976/77 1 176,5 411,2 158,5 1 746,2 0,6 1977/78 1 378,8 504,3 196,1 2 079,2 0,6 1978/79 1 489,1 621,5 269,2 2 379,6 0,7 1979/80 1 797,5 367,9 998,0 230,2 3 393,6 0,8 1980/81 1 973,1 61,0 1 935,0 122,9 4 092,0 0,8 1981/82 2 338,5 51,0 2 041,0 136,9 4 567,4 0,8 1982/83 2 614,7 40,0* 2 385,0 170,0* 5 209,7 0,9

* Kalenderåret 1982

" Summan av arbetsmarknadsverkets utgifter för anordnings- och driftbidrag till landstingens skyddade verkstäder, industriella beredskapsarbeten, kontorsarbetscentraler samt utgifter för åtgärderna inom de nuvarande programmen särskilda åtgärder för arbetsanpassning och yrkesinriktad rehabilitering. Källa: AMS verksamhetsberättelser och ekonomienheten, AMS. ** Källa: SCB:s kommunala finansstatistik, se bilagetabell 4B:2. C Källa: Samhällsföretagsgruppens årsredovisningar och delårsrapporter. ** Källa: SCB:s kommunala finansstatistik, se bilagetabell 4Bz3.

6 Åtgärderna introduk- tionsprogram, yrkesin- troduktion och ung- domsplats.

4.4.5. Utvecklingen av kommunernas arbetsmarknadspolitiska engagemang

Till arbetsmarknadspolitik har vi hänfört också av kommunerna helt eller delvis finansierade sysselsättningsfrämjande åtgärder. Att få en rättvisande bild av utvecklingen av kommunernas (såväl landstings-, landstingsfria- som primärkommuner) arbetsmarknadspolitiska engage- mang är svårt och redovisningen i tabell 4.10 måste ses som ett första försök. Tabellen omfattar inte den sysselsättningspolitiska verksamhet som består av att kommunerna ofta subventionerar mark och lokaler för industrin samt ibland genom kommunala bolag bedriver verksamhet av sysselsättningspolitisk karaktär.

I tabellen redovisas till en början de i föregående avsnitt diskuterade kommunala utgifterna för arbetsvård. Därpå redovisas primärkommu- nernas utgifter för åtgärder vid arbetslöshet. Dessa uppgifter har hämtats från SCB:s kommunala finansstatistik som under posten åtgärder vid arbetslöshet redovisar utgifter för sysselsättningsstöd (dock ej utgifter för kommunala beredskapsarbeten) och kommunala ungdomsprogram (för en närmare redogörelse över det använda statistikmaterialet, se tabellerna 4B:2 —— 4Bz4). Vidare redovisas kommunernas utgifter för beredskapsarbeten (exkl. statsbidragen från arbetsmarknadsverket). Slutligen görs ett försök att sammanställa de statliga utgifterna för de speciella ungdomsåtgärder som på senare år uppdragits åt kommunerna att administrera och till vilka kommunerna har erhållit medel från ut- bildnings- och arbetsmarknadsdepartementenf> Denna post skiljer sig från de tidigare, såtillvida att åtgärderna inte finansieras av kommuner- na. Vi har dock valt att redovisa dem här, för att få en samlad bild av kommunernas ökade arbetsmarknadspolitiska engagemang.

Tabell 4.10 visar att kommunernas utgifter för arbetsvård minskade kraftigt i samband med tillkomsten av Samhällsföretag och arbetsmark- nadsinstituten 1980. I gengäld ökade emellertid kommunernas övriga arbetsmarknadspolitiska engagemang markant från slutet av 1970-talet. Mellan 1976/77 och 1977/78 nästan fördubblades kommunernas utgif- ter för beredskapsarbeten och åtgärder vid arbetslöshet och en ny kraftig utgiftsökning, speciellt för beredskapsarbeten, ägde rum under 1981/82 och 1982/83. Under dessa båda budgetår ökade också de statligt finan- sierade, men kommunalt administrerade insatserna för ungdomar.

4.4.6. Utvecklingen av några arbetsmarknadspolitiska åtgärder

Arbetsförmedlingen

Arbetet med att effektivisera arbetsförmedlingen sedan början av 1970-talet har gått i riktning mot ökad individuell platsförmedling och noggrann registrering av arbetssökande. Vidare har det skett en rad andra förändringar inom arbetsförmedlingen. Organisationen har för- ändrats, allmän platsanmälan införts, förmedlingsarbetet har datorise- rats och statistikunderlaget för verksamheten förbättrats. Det har skett

Tabell 4.10 Utgifter för kommunernas arbetsmarknadspolitiska engagemang 1970/71—1982/83 samt statliga utgifter för de av kommunerna administrerade speciella ungdomsprogrammen, milj.kr och andel av BNP

Budgetår Primärkommuner- Primärkommuner- Kommunernas Summa Statens utgifter för Summan av nas, landstingens nas utgifter för åt-utgifter för de av kommun- kommunernas och de landstings- gärder vid arbets- beredskapsar- erna administre- arbetsmarknads fria kommunernas löshet—' beten (exkl. rade ungdomspro— pol. engage- utgifter för arbets— AMS andel)h grammen intro- mang (exkl. vården duktionsprogram, arbetsvård)

yrkesintroduktion Andel och ungdomsplatser av BNP procent

1970/71 140 55 205 400 260 0,2 1971/72 190 82 328 600 410 0,2 1972/73 250 104 546 900 650 0,3 1973/74 285 103 513 901 616 0,2 1974/75 349 105 414 868 519 0,2 1975/76 460 140 490 1 090 630 0,2 1976/77 570 192 585 1 347 777 0,2 1977/78 700 263 949 1912 1202 0,3 1978/79 891 343 962 2196 1305 0,3 1979/80 598 332 808 1738 1 140 0,3 1980/81 184 320 666 1 170 36 1 022 0,3 1981/82 188 487 1137 1812 138 1950 0,4 1982/83 210* 620* 1 807 2 637 321C 2 958 0,5

* Kalenderåret 1982.

.. Posten ”åtgärder vid arbetslöshet” omfattar utgifter för sysselsättningsstöd och stöd till yrkesintroduktion m. fl. åtgärder för ungdomar. Beredskapsarbeten ingår normalt inte här då utgifterna för beredskapsarbeten enligt instruktionen skall "redovisas under det program arbetet tillgodoser”. ** De upparbetade kostnaderna för kommunala beredskapsarbeten enligt AMS verksamhetsberättelser. &" Inkl. de 1982/83 anslagna 100 milj. kr för kommunala aktiviteter för arbetslösa ungdomar. Källa: SCB:s kommunala finansstatistik, AMS verksamhetsberättelser och anslagsframställningar samt Utbildningsdepartementet och Arbetsmarknadsdepartementet.

en kraftig personell utbyggnad. Den handläggande personalen inom arbetsförmedlingen har ökat från ca 2 000 i slutet av l960-talet med dess öppna förmedling till ca 3 900 budgetåret 1982/83. Sammantaget kan förändringarna under senare år ses som en betoning av platsförmedling- ens centrala roll i det arbetsmarknadspolitiska systemet.

En uppfattning om belastningen på arbetsförmedlingsverksamheten ges av statistiken över antalet arbetssökande vid arbetsförmedlingen vilken infördes 1975 (tabell 4.11).

Av tabellen framgår att såväl totala antalet arbetssökande under en månad, som antalet kvarstående arbetssökande vid månadens slut och antalet arbetssökande för omedelbar placering ökat mycket kraftigt under 1981, 1982 och 1983. Samtidigt har antalet lediganmälda platser minskat. 1980 nyanmäldes ca 55 000 platser per månad, 1981 ca 41 000, 1982 ca 34 000 och 1983 ca 35 000. Svårigheterna för arbetsförmedlings-

66 Arbetsmarknadspolitik I 970—1983 sou 1984:31 Tabell 4.11 Arbetssökande vid arbetsförmedlingen (exkl. personer i arbetsmark- nadspolitiska åtgärder) 1975—1983 (1000-tal)a År Samtliga därav l registren Sökande för därav arbetssökande kvarstående omedelbar (exkl. personer arbets- under under arbetssök- placering kvinnor ungdomar i åtgärder) handi- månaden månaden ande vid under månaden kappadeh placera- avaktua- månadens årsmedeltal de i åt- liserade slut gärderc 1975 172,6 18,3 8,4 36,5 127,7 79,6 40,4 26,7 1976 [79,6 22,2 11,0 40,4 128,3 72,9 38,0 24,2 1977 192,7 24,6 12,2 37,7 142,9 81,7 43,0 31,2 1978 224,1 25,9 15,6 38,6 169,8 102,6 51,9 38,0 1979 225,9 27,2 15,1 44,1 166,7 98,7 52,5 36,5 1980 211,9 27,6 9,1 42,7 160,1 94,6 51,7 36,6 1981 251,5 29,4 10,2 47,2 194,2 123,0 63,3 48,0 1982 306,8 31,1 16,2 46,7 244,0 161,3 81,8 58,5 1983 338,4 31,3 19,2 47,5 271,6 178,3 87,5 63,4

Källa: Statistiksektionen, AMS - "Statistik över arbetssökande (exkl. personer i åtgärder) och yrkesväg-

ledningssökande”.

" De i tabellen redovisade uppgifterna avser årsmedeltal baserade på månadsredovisningarna och avser personer som varit aktuella ( = har haft kontakt med arbetsförmedlingen) någon gång under månaden. Fr.o.m. januari 1981 redovisas arbetssökandestatistiken per kalendermånad i stället för som tidigare per fyra-veckorsperiod. Förändringen har medfört att statistiken inte är helt jämförbar med tidigare år. Antalet avaktualiserade och placerade i arbetsmarknadspolitiska åtgärder förmodas öka med ca 10 procent och samtliga sökande under månaden med ca 2—3 procent p.g.a. denna förändring. ” Som arbetshandikappad betraktas de som p.g.a. fysiskt, psykiskt, förstånds- eller socialmedicinskt handikapp har eller väntas komma att få svårighet att erhålla eller behålla ett arbete på den öppna marknaden. C Arbetsmarknadsutbildning exklusive företagsutbildning, beredskapsarbete och arbetsvård.

7 Vi har här relaterat an- talet under månaden ak- tuella arbetssökande vid arbetsförmedlingen som vid kontakttillfället var utan arbete och som var redo att omedelbart till- träda en anställning till antalet kvarstående ledi- ga platser vid månadens början + antalet nyan- mälda lediga platser un- der månaden.

verksamheten har alltså ökat påtagligt. En indikator på detta kan erhål- las genom att relatera antalet arbetssökande till antalet vakanser. Medan det 1980 gick 1,1 arbetssökande per ledig plats gick det 1983 närmare 4 arbetssökande per ledig plats.7 De minskade möjligheterna för de arbets- sökande att finna lämplig anställning har, som framgår av tabell 4.11, tagit sig uttryck i en kraftig ökning av antalet vid månadens slut kvarstå- ende arbetssökande för omedelbar placering.

Flyttningsbidrag

Statistiken över beviljad starthjälp används här till att beskriva utveck- lingen av den geografiska rörlighet som sker med stöd av bidrag (se tabell 4.12). I EFA:s förra betänkande konstaterades att största antalet start- hjälpsflyttningar (ca 29 000) registrerades under 1969, men att antalet därpå, trots ett ökat arbetskraftsdeltagande och utvidgning av antalet bidragsberättigade, minskade till att ligga relativt konstant kring ca 20 000 per år under 1970-talet. Detta har förblivit fallet även under resten av 1970-talet och början av 1980-talet. Andelen ungdomar och andelen kvinnor har också varit ungefär oförändrad sedan mitten av 1970-talet.

Tabell 4.12 Antal flyttningar med starthjälpsbidrag 1970—1983 i lOOO-tal. Fördelning efter kön och ålder.

År Procent Antal Antal Andel Andel arbetslösa flyttare kvinnor kvinnor personer enligt AKU (procent) under 25 år

(procent)

1970 1,5 23,6 6,8 29 56 1971 2,5 20,6 5,7 28 54 1972 2,7 20,0 5,5 28 55 1973 2,5 21,1 6,4 30 57 1974 2,0 20,9 7,7 37 60

1975 1,6 18,9 7,9 42 62 1976 1,6 18,5 8,1 44 62 1977 1,7 18,8 8,7 46 62 1978 2,2 19,4 8,1 42 59 1979 2,1 23,2 9,6 42 59

1980 2,0 22,5 9,9 44 61 1981 2,5 21,3 9,5 44 59 1982 3,2 19,8 9,0 45 57 1983 3,5 21,6 9,9 46 56 & Källa: AMS Arbetsmarknadsstatistik. Meddelande från statistiksektionen serie B.

Arbetsmarknadsutbildning

Antalet personer i arbetsmarknadsutbildning ökade oavbrutet fram till början av 1970-talet. Ökningarna var särskilt kraftiga i samband med konjunkturavmattningarna.

Som framgår av tabell 4.13 ökade arbetsmarknadsutbildningen under lågkonjunkturen 1971—1973 för att därpå åter trappas ner. En kraftig ökning av antalet personer i företagsutbildning för permitteringshotade (skattade som heltidsekvivalenter) ägde rum under 1977 och 1978. Under dessa år ökade också omfattningen av övrig arbetsmarknadsutbildning kraftigt och denna ökning fortsatte också under 1979, då företagsutbild- ningen sjönk till en obetydlig nivå. Trots det fortsatt besvärliga syssel- sättningsläget under början av åttiotalet minskade antalet personer i arbetsmarknadsutbildning med 10 000— 15 000, jämfört med nivån 1979. I slutet av 1970-talet kom alltmer av arbetsmarknadsutbildningen att ske inom det reguljära utbildningsväsendet (se tabell 4325). Budget- året l980/ 81 påbörjade AMS en neddragning av denna form av arbets- marknadsutbildning. Det är främst nedgången i antalet personer i ar- betsmarknadsutbildning inom det reguljära utbildningsväsendet, från ca 18 000 i genomsnitt 1980 till ca 10 000 år 1981, som ligger bakom minsk- ningen av arbetsmarknadsutbildningen mellan dessa år.

Under 1982 resp. 1983 ökade antalet i arbetsmarknadsutbildning med ca 3 000 personer. Den ökning av antalet personer i arbetsmarknadspo- litiska åtgärder som skett under 1983 förklaras, som vi strax skall se, alltså främst av en ökning av antalet personer i beredskapsarbeten.

Tabell 4.13 Genomsnittligt antal personer i arbetsmarknadsutbiIdninga i 1000-ta1

__,____________P#_———————

År

1970 1971 1972 1973 1974

1975 1976 1977 1978 1979

1980 1981 1982 1983

Procent arbets- lösa enl AKU

1,5 2,5 2,7 2,5 2,0

1,6 1,6 1,7 2,2 2,1

2,0 2,5 3,2 3,5

1 arbetsmarknadsutbildningh Antal i Därav i före- Summa Procent företags- tagsutb för av AK Antal i Andel Andel utbild- permitterings- AMU kvinnor personer ningC hotaded (exkl % under företags- 25 år utb) 28,8 49 29 4,9 33,7 0,9 33,2 46 30 5,8 39,0 1,0 36,2 44 31 6,4 42,6 1,1 34,9 47 33 10,5 45,4 1,1 30,5 51 35 9,6 0,1 40,0 1,0 26,9 54 37 8,0 0,2 34,9 0,9 28,2 52 35 8,0 1,6 36,2 0,9 41,7 50 38 21,5 16,0 63,2 1,5 46,9 52 38 13,3 11,5 60,2 1,4 51,8 52 36 3,6 1,4 55,4 1,3 43,6 52 35 1,7 0,2 45,5 1,2 32,2 48 40 1,9 0,7 34,1 0,8 35,1 43 35 2,2 1,1 37,3 0,9 38,0 42 34 2,9 1,6 40,9 0,9

___/___—

" Exkl. anpassningskurserna för svårplacerade (vilka 1980 överfördes till arbetsmarknadsinstituten). ** Uppgifterna avser antalet personer som i genomsnitt befinner sig i beståndet arbetsmarknadsutbildning och inte totalantalet berörda under ett år. 6 Inkl. företagsutbildning för handikappade och äldre (t.o.m. 1979) samt lokaliseringsutbildning (t.o.m. 1977). ** Skattade uppgifter. AMS redovisar antalet personer som deltagit i företagsutbildning för permitterings- hotade under minst 1 timma. Uppgifterna i tabellen avser det genomsnittliga antalet personer i utbildning på heltid och har skattats med ledning av det antal timmar för vilka bidrag har beviljats under respektive period. Förfaringssättet är närmare redovisat i kapitel 5 1 SOU 1978:60. Källa: AMS Arbetsmarknadsstatistik och Meddelande från Statistiksektionen Serie B.

Beredskapsarbete

Antalet personer i beredskapsarbete har sedan början av 1970-talet varierat mellan ca 10 000 och ca 55 000 personer (tabell 4.14). Uppgång- en mellan 1977 och 1978 var kraftig och detsamma gäller nedgången mellan 1979 och 1980. 1982 skedde åter en kraftig ökning och 1983 nådde antalet personer i beredskapsarbete sin hittills högsta nivå. (Jämför också utvecklingen av antalet sysselsättningsdagar vid beredskapsarbe- ten enligt tabell 4B:6.)

Som framgår av tabellen ökade andelen ungdomar i beredskapsarbete under 1970-talet. Speciellt markant är denna utveckling efter 1975. Den svaga ekonomiska tillväxten efter 1975 slog hårt mot de nyinträdande på arbetsmarknaden. För ungdomar under 18 år genomfördes emellertid en institutionell förändring från den 1 juli 1980, då de i princip inte längre fick placeras i beredskapsarbete. För dessa ungdomsgrupper infördes i stället efterhand åtgärderna yrkesintroduktion och ungdomsplats (se kapitel 7). Antalet ungdomar (under 25 år) i beredskapsarbete minskade

Tabell 4:14 Genomsnittligt antal personer sysselsatta i beredskapsarbete 1970—1983 i lOOO-tal, fördelning efter kön och ålder

År Antal Andel Andel Andel Andel Totala antaleta

anvisade kvinnor kvinnor man personer personer i arbets- över under över under beredskapsarbete lösa i 25 år 25 år 25 år 25 år bered- % % % % . 1000- Procent skaps- tal av AK arbete 1970 10,6 4 0 92 4 14,6 0,4 1971 14,0 4 1 88 8 19,0 0,5 1972 23,1 6 3 78 16 32,4 0,8 1973 25,2 9 7 69 22 33,3 0,8 1974 17,8 11 8 69 20 23,4 0,6 1975 12,9 11 7 71 18 16,6 0,4 1976 21,5 8 23 45 47 26,3 0,6 1977 24,9 7 28 36 57 29,1 0,7 1978 40,4 6 34 29 65 45,4 1,1 1979 43,8 7 36 28 65 47,9 1,1 1980 21,8 8 27 36 56 24,4 0,6 1981 22,4 7 28 40 53 24,8 0,6 1982 -40,2 6 36 29 65 43,1 1,0 1983 54,9 10 33 25 65 58,8 1,3

.. Inkl. av arbetsförmedlingen anvisade yrkesarbetare och ledningspersonal. Källa: AMS, Arbetsmarknadsstatistik samt uppgifter från Tekniska enheten. Statistiken bygger på inventeringsbesked (System B) avseende förhållandena i mitten av varje månad.

mellan 1979 och 1980 från 28 000 till 12 000. En stor del av minskningen av antalet beredskapsarbetande mellan dessa år faller således på ungdo- marna.

Utvecklingen för beredskapsarbetena sedan början av 1970-talet har huvudsakligen inneburit att de dagsverksbilliga beredskapsarbetena, där lönekostnaderna för de direkt berörda utgör den väsentliga kostnaden, kraftigt ökat sin andel av antalet sysselsatta i beredskapsarbeten på bekostnad av andelen sysselsatta i beredskapsarbeten av investeringska- raktär. Tjänstesektorns andel av antalet i beredskapsarbeten sysselsatta steg från 4 procent 1972 till 50 procent 1978.

A rbets vård

Tillgänglig statistik över antalet direkt berörda av de olika åtgärderna inom arbetsvårdsområdet visar på en betydande kontinuerlig ökning av alla former av åtgärder (tabell 4.15). Av tabellen framgår att det är ökningen av antalet anställda med lönebidrag som svarat för större delen av uppgången av arbetsvårdsverksamheten. Mellan 1970 och 1983 ökade sålunda antalet anställda med lönebidrag från knappt 10000 till ca 36 000. Strax under 30 procent av utgifterna för anställning med löne- bidrag har hittills under 1980-talet gått till anställningar inom den pri- vata sektorn.

Tabell 4.15 Genomsnittligt antal personer i arbetsvårdsåtgärder (exkl. kommunala åtgärder) 1970—1983 i lOOO-tal

År Samhällsföretag Anställning med löne- Yrkesinriktad rehabili- Summa Procent (tidigare skyddat bidrag tering: Arbets- av AK arbete och hem- ___—_— marknadsinstitut arbetscentraler) Halvskyddat Arkivarbete (tidigare arbets-

arbete prövning/träning och anpassnings- kurser)

1970 10,8 1,3 8,3 2,1 22,5 0,6 1971 11,9 1,7 9,6 2,4 25,6 0,6 1972 12,8 2,1 10,1 2,6 27,6 0,7 1973 13,8 4,0 12,4 3,0 33,2 0,8 1974 15,1 6,3 13,9 3,2 38,5 0,9

1975 16,0 8,3 14,3 3,3 41,9 1,0 1976 16,3 9,8 15,0 3,1 44,2 1,1 1977 16,8 10,8 15,1 3,4 46,1 1,1 1978 17,2 11,5 15,5 3,5 47,7 1,1 1979 18,0 12,7 16,0 3,5 50,2 1,2 1980u 21,6 29,3 2,8 53,7 1,2 1981 22,6 31,6 3,8 58,0 1,3 1982 23,4 34,0 4,6 62,0 1,4 1983 24,6 36,0 4,8 65,4 1,6

” 1980 bildades stiftelsen Samhällsföretag och arbetsmarknadsinstituten. Halvskyddat arbete och arkivarbete ersattes med anställning med lönebidrag. Källa: AMS, Arbetsmarknadsstatistik samt Meddelande från Statistiksektionen Serie B.

4.4.7. Antalet direkt berörda av arbetsmarknadspolitiska åtgärder

Utvecklingen av antalet personer som omfattas av vissa arbetsmark- nadspolitiska åtgärder ges av tabell 4:16. Antalet direkt berörda av anpassningsunderlättande och sysselsättningsskapande arbetsmark- nadspolitiska åtgärder har stigit från att ha motsvarat 1,7 procent av arbetskraften 1970 till 3,6 procent 1983. Andelen av arbetskraften som befunnit sig i arbetsmarknadspolitiska åtgärder har varierat med det ekonomiska läget och med den ekonomiska politikens inriktning. An- delen ökade således under lågkonjunkturen i början av 1970-talet och låg också på en hög nivå under åren 1977—1979, dvs. fram till politikom- läggningen 1980. Under dessa år var andelen i åtgärder klart högre än andelen arbetslösa. Detta förhållande ändrades efter 1980 och under de senaste åren har andelen i åtgärder och andelen arbetslösa varit ungefär lika stora. Som visats ovan är det de sysselsättningsskapande åtgärderna som uppvisat den största flexibiliteten, speciellt gäller detta sedan slutet av 1970-talet.

Andelen arbetshandikappade bland personer som omfattats av arbets- marknadspolitiska åtgärder är större än vad som framgår av tabellen. Det finns nämligen ett stort antal arbetshandikappade i såväl bered- skapsarbeten (ca 13 procent 1983 enligt tabell 4827) som i arbetsmark-

Tabell 4.16 Genomsnittligt antal personer i sysselsättningsskapande resp. anpass- ningsunderlättande arbetsmarknadspolitiska åtgärder 1970—1983

Åtgärdskategori 1970 1973 1975 1977 1978 1979 1980 Sysselsättnings- 35,9. 65,9 59,5 89,1 97,9 94,1 74,4 skapande åtgärdera

därav: arbetsvårdsåtg. 20,4 30,2 38,6 42,7 44,2 46,7 50,9 Anpassnings- 30,9 37,9 30,2 45,1 50,4 55,3 46,4 underlättande

åtgärderh

Summa 66,8 103,8 89,7 134,2 148,3 149,4 120,8 Procent av AK 1,7 2,6 2,1 3,2 3,5 3,5 2,8 Arbetslöshetstal 1,5 2,5 1,6 1,7 2,2 2,1 2,0

Källa: Tabell 4.13, 4.14 och 4.15

1981 1982 1983 78, 5 103,8 133,4 54,2 57,4 60,6 36,0 39,7 42,8 114,5 143,5 176,2 2,7 3,3 3,6 2,5 3,2 3,5

3 Till sysselsättningsskapande åtgärder har hänförts beredskapsarbete, Samhällsföretag (tidigare skyddat arbete och hemarbetscentraler) och anställning med lönebidrag, företagsutbildning och ungdomsplatser (som uppskattats uppgå till 4.000 resp 15.000 år 1982 och 1983). ** Till anpassningsunderlättande åtgärder har hänförts arbetsmarknadsutbildning exkl. företagsutbildning och utredning/prövning vid arbetsmarknadsinstitut och f.d. anpassningskurser.

nadsutbildning (ca 21 procent enligt tabell 4B:8). Detta betyder att närmare hälften av dem som 1983 befann sig i arbetsmarknadspolitiska åtgärder hade någon form av arbetshandikapp. Ungdomarnas (personer under 25 år) andel kan på motsvarande sätt uppskattas till omkring 40 procent.8

4.5. Granskning av den förda arbetsmarknadspolitiken

4.5.1. Den förda arbetsmarknadspolitiken från stabiliseringspolitisk synpunkt

Ovan har vi visat att arbetsmarknadspolitiken ökat mycket kraftigt se- dan mitten av 1970-talet. Tillsammans med de icke permanenta industri- stöden har den fått bära en stor börda i den ekonomiska politiken och detta dessutom, jämfört med tidigare, under en mycket lång tidsperiod. Detta sammanhänger givetvis med att de ekonomiska problemen, som framgått av avsnitten 4.2 och 4.3, under dessa år varit av annorlunda karaktär än de rena konjunktursvängningarna under t.ex. l960-talet. Det väcker emellertid också frågan om arbetsmarknadspolitikens roll och möjligheter under så ändrade betingelser.9

Avsnitt 4.4 har visat hur arbetsmarknadspolitikens omfattning och utformning varierat både med det ekonomiska läget och med den under olika perioder valda ekonomisk-politiska strategin. Efter den första oljeprischocken kan strategin sägas ha varit att med en expansiv ekono- misk politik motverka efterfrågebortfallet och överbrygga den interna-

8 Genom att utgå från att de arbetshandikappades och ungdomarnas ande- lar av personer som om- fattats av olika åtgärder även motsvarar deras andelar av totala utgif- terna för resp. åtgärd kan det uppskattas att ca 1/3 av totalutgifterna för arbetsmarknadspoli- tiken går till vardera gruppen.

9 Frågan om de arbets- marknadspolitiska åt- gärdsinsatserna i slutet av 1970-talet hade nått en sådan nivå att det skulle vara avtagande avkastning för ytterliga- re insatser diskuterades i forskningsrapporten "Arbetsmarknad och ar- betsmarknadspolitik i Sverige och Västtysk- land" EFA, Arbets- marknadsdepartementet 1980.

tionella lågkonjunkturen. Även arbetsmarknadspolitiken tilldelades här en roll och en rad icke-traditionella medel, såsom lagerstöd och bidrag till företagsutbildning för permitteringshotade, sattes in och bidrog till att hålla nere sysselsättningseffekterna av efterfrågebortfallet.IO Över- bryggningspolitiken gav emellertid, som framgått av avsnitt 4.3, ett på längre sikt jämfört med andra OECD-länder ogynnsamt ekonomiskt utfall. Det relativa kostnadsläget försämrades och därmed lyckades Sve- rige inte haka på den uppgång i den internationella ekonomiska aktivi- teten som inleddes 1975. Detta hade konsekvenser för den ekonomiska politiken under de följande åren.

Som framgått av avsnitt 4.4.2 ökade utgifterna för arbetsmarknadspo- litiken 1977—1979 till ca 3,5 procent av BNP, samtidigt som de icke- permanenta industristöden också steg till en hög nivå. Bakgrunden till detta var naturligtvis de svåra sysselsättningsproblemen. Nu var det de traditionella arbetsmarknadspolitiska medlen, arbetsmarknadsutbild- ning och beredskapsarbete, som man förlitade sig på och som ökades kraftigt.

Devalveringarna 1977 förbättrade kostnadsläget och industriproduk- tionen började under 1978 öka från bottenläget 1977 (se figur 4.1). Sverige lyckades nu, tre år försenat haka på den internationella upp- gången, men samtidigt fortsatte de massiva selektiva sysselsättningspo- litiska insatserna. Både antalet personeri arbetsmarknadsutbildning och antalet personer i beredskapsarbete låg kvar på en hög nivå 1979 och det var också fallet vad gäller de icke-permanenta industristöden.

Uppgången bröts, både i Sverige och andra länder, av den andra oljeprischocken 1979—1980. Men för Sveriges del fanns det också andra problem. Återhämtningen 1978—1979 kombinerades med en expansiv finans- och penningpolitik och detta visade sig vara svårt att förena med kontroll över löneutvecklingen och förbättring av bytesbalansen.

Utvecklingen sedan mitten av 1970-talet ledde efterhand till mycket stora balansbrister i den svenska ekonomin. Svenska varors dåliga kon- kurrenskraft både inhemskt och i utlandet medförde en kraftigt försäm- rad yttre balans. De stora utgifterna för industristöd och arbetsmark- nadspolitik och den fortsatta snabba expansionen av den offentliga sektorn ledde i kombination med den med låg tillväxt förknippade långsammare ökningen av skatteintäkterna till en snabb ökning av sta- tens budgetunderskott. Dessa två balansbrister kom efterhand att lägga allvarliga restriktioner på den ekonomiska politikens utformning.

Bytesbalansproblemen, underskottet i statsbudgeten, problemen med lönebildningen och den restriktiva ekonomiska politiken i Sveriges om- värld ledde till att den ekonomiska politiken från slutet av 1980 och framåt lades om i mer restriktiv riktning. Omläggningen innebar att de ekonomiska problemen i större utsträckning tilläts resultera i arbetslös- het. Arbetsmarknadspolitiken drogs under åren 1979/80 — 1981/82 ned jämfört med förhållandena strax tidigare då dess utgifter motsvarade 3,7 procent av BNP. Utgifterna låg 1979/80 på 3,4 procent, 1980/81 på

lo För en diskussion av 3,0 procent och 1981/82 på 3,3 procent av BNP. 1982/83 steg utgifterna dessa medels effekter, se åter och nådde sin högsta nivå, dvs. 3,9 procent av BNP. Neddragningen kapitel 6- av utgifterna för arbetsmarknadspolitiken uppvägdes emellertid delvis

av en ökning av industristöden. 1980/81 låg de icke-permanenta indu- stristöden på 1,1 procent av BNP, 1981/82 på 1,5 procent av BNP och 1982/83 på 2,0 procent av BNP. Trots ökningen av de industripolitiska sysselsättningsskapande insatserna och de ökade arbetsmarknadspoli- tiska insatserna 1982/83 ökade arbetslösheten från 2,3 procent 1980/81 till 2,9 procent 1981/82 och 3,3 procent 1982/83.

De stabiliseringspolitiska målen brukar traditionellt anges vara full sysselsättning och prisstabilitet. Extern balans nämns också ibland som ett mål, men det har snarare karaktären av en restriktion som behöver vara uppfylld för att de andra målen skall kunna förverkligas.

Arbetsmarknadspolitikens centrala stabiliseringspolitiska uppgift rör givetvis sysselsättningen, men den har också ansetts kunna bidra till att hålla nere inflationen bl.a. genom att underlätta anpassningar på arbets- marknaden och lösa flaskhalsproblem. Som diskuterats ovan har utveck- lingen sedan mitten av 1970-talet lett fram till att restriktionerna för stabiliseringspolitiken, inklusive arbetsmarknadspolitiken, ökat. Vid si- dan om sysselsättningsaspekten borde sålunda bytesbalansaspekten, statsfinansiella aspekter och lönebildningsaspekter ha tilldelats ökad vikt i samband med val av utformning av arbetsmarknadspolitiken. En stabiliseringspolitiskt effektiv arbetsmarknadspolitik under denna pe- riod skulle mot denna bakgrund vara en arbetsmarknadspolitik som, givet sysselsättningsmålet, var inriktad mot att finna åtgärdstyper ägna- de att förbättra industrisektorns konkurrensförmåga, mot att finna stats— finansiellt billiga åtgärdstyper och mot att finna lönebildningsmässigt gynnsamma åtgärder.

I EFA:s förra betänkande visades att överbryggningspolitiken efter den första oljekrisen bidrog till att hålla nere inflödet i arbetslöshet och till att hålla arbetslöshetstalen på en internationellt sett mycket låg nivå. Som framgått ovan låg arbetslösheten även under resten av 1970-talet, trots de svåra ekonomiska problemen, på en jämfört med andra länder låg nivå. 1974 var arbetslösheten 2 procent och under åren 1975—1980 låg den kvar på ungefär denna nivå. Den ovan beskrivna ökningen av arbetsmarknadspolitiken var en bidragande orsak till detta. Sin syssel- sättningsuppgift fyllde arbetsmarknadspolitiken under denna period således väl, givet de betingelser som rådde. Den andra oljekrisen möttes inte med någon överbryggningspolitik. De negativa erfarenheterna av denna och de svåra balansbristerna i ekonomin ledde i stället till att politiken, liksom i andra länder, lades om i åtstramande riktning. Det medförde att arbetslösheten ökade och arbetsmarknadspolitiken drogs inte upp i sådan utsträckning att ökningen av arbetslösheten helt mot- verkades. Fördelningsaspekterna av denna situation återkommer vi till i avsnitt 4.5.2.

Från stabiliseringssynpunkt är också de arbetsmarknadspolitiska åt- gärdernas flexibilitet och tidsanpassning av stor betydelse. Insatserna skall snabbt kunna ökas då sysselsättningsläget så kräver, men också snabbt kunna dras ned och avvecklas då efterfrågan på arbetskraft ökar så att inlåsningseffekter, arbetskraftsbrist och löneglidning förhindras. Som framgått ovan har de arbetsmarknadspolitiska åtgärdernas omfatt- ning under perioden efter 1974 visat en betydande flexibilitet. Omfatt-

” I kapitel 5 och 6 grans- kas vad man vet om des- sa olika medels roll och effekter.

ningen har anpassats, både uppåt och nedåt, efter utvecklingen på ar- betsmarknaden och inriktningen av den ekonomiska politiken (se figur 4.2).

Speciellt påtaglig är flexibiliteten vad gäller antalet personer i bered- skapsarbete, vilket varierat mellan 10 000 och 56 000 personer (0,4— 1,3 procent av arbetskraften). Tidsanpassningen kan dock tänkas ha varit problematisk från stabiliseringspolitisk synpunkt såtillvida att antalet personer i beredskapsarbete nådde sin (före 1983) högsta nivå under 1978 och 1979, dvs. år då en viss återhämtning ägde rum i ekonomin. Det i slutet av 1978 insatta nyrekryteringsstödet förefaller däremot ha varit relativt väl tidsanpassat till återhämtningen. Flexibiliteten vad gäller arbetsmarknadsutbildningen tycks ha varit än mer problematisk. Anta- let personer i arbetsmarknadsutbildning (exklusive företagsutbildning) har varierat mellan 27 000 och 52 000 (0,6— 1,2 procent av arbetskraf- ten). Antalet ökade snabbt under 1977 och fortsatte att öka även under 1978 och 1979. 1981 och 1982 låg antalet på en markant lägre nivå än under åren av återhämtning i ekonomin och inte heller under 1983, i samband med den ökade satsningen på arbetsmarknadspolitiska åtgär- der, nådde nivån upp till den som rådde i slutet av 1970-talet.

Ovan har hävdats att den ekonomiska utvecklingen inneburit att lö- nebildnings/inflationsaspekten på arbetsmarknadspolitikens utform- ning blivit än mer central. Forskningsresultat tyder på att arbetskrafts- brist och rekryteringsproblem är en central bestämningsfaktor bakom löneglidningens storlek i den svenska ekonomin (Schager, (1981)). Från lönebildningssynpunkt bör således arbetsmarknadspolitiken inriktas mot att förse företagen med behövlig arbetskraft och mot att undvika flaskhalsproblem. Detta ställer krav på effektiva förmedlingsinsatser, riktade utbildningsinsatser och rörlighetsstimulanser och kan också ak- tualisera olika former av rekryteringsstimulanser.ll Sådana åtgärder, inriktade mot industrin, kan också väntas vara gynnsamma vad gäller den externa balansen och kan utgöra ett arbetsmarknadspolitiskt bidrag till den ekonomisk-politiska strategi inriktad på en exportledd tillväxt som inleddes med devalveringen hösten 1982. Under senare år har vissa nya åtgärder av denna typ satts in.

1978—1979 infördes ett nyrekryteringsbidrag avsett att försöka få privata företag att tidigarelägga nyanställningar. Likartade bidrag er- bjöds också under 1981—1982. Man har alltså försökt utnyttja arbets- marknadspolitiken för att underlätta den privata sektorns arbetskrafts- rekrytering, även om utnyttjandet av bidragen 1978—1979 och 1981— 1982 fick liten omfattning. Våren 1983 anvisade riksdagen speciellt 100 milj. kr till åtgärder för att främja industrins rekrytering och under 1984 kommer man att söka använda sig av s.k. rekryteringsplatser för att underlätta den enskilda sektorns expansion. Samtidigt med detta sänks emellertid bidragsnivån för s.k. enskilda beredskapsarbeten från 75 till 50 procent av lönekostnaderna. Som framgått av avsnitt 4.4.6 har ande- len beredskapsarbeten inom den enskilda sektorn hittills varit låg och som mest legat på ca 15—20 procent av antalet sysselsättningsdagar vid beredskapsarbeten.

De stora och snabbt växande underskotten i statsbudgeten har på ett

160.000 Genomsnittligt antal 150000 personer I atgarder 140.000

130.000 120.000 110.000 100.000 90.000 80.000 70.000 60.000

50.000 40.000

30.000 20.000 10.000

_'_Arbetsvård

”&," lBeredskapsarbete

* ' AMlJ kl _ ex & £- (

' Om X, / företagsutbildning) x, .

Företagsutbllonmg

1970 7172 73 74 75 76 77 78 79 80 81 82 83

80 000

70 000 60 000

50 000

Genomsnittligt antal nyanmälda 40 000 platser under månaden

1970 71 72 73 74 75 76 77 78 79 80 81 82 83

% + 5,0—|

4.0—1

3 0 o . .. .. -' '., .. u . , . o . o '

'I . . . .. '..."

2.0—1', ' "_. 1,0 Ti

Lr—l—Fi—l—l—l—l—l—l—l—l—l—

1970 71 72 73 74 75 76 77 78 79 80 81 82 83 Källa: AMS och SCB.

_. Arbetslösa enligt AKU

Figur 4 .2 Arbetsmark- nadspolitikens tidsan- passning I 970— I 983

'2 Se också kapitel 6.

helt annat sätt än under tidigare perioder aktualiserat frågan om de statsfinansiella kostnaderna för alternativa utformningar av arbetsmark- nadspolitiken. Olika former av kontantstöd (arbetslöshetsförsäkring, kontant arbetsmarknadsstöd och/eller socialhjälp) är förknippade med statsfinansiella kostnader i form av direkta utgifter för kontantstödet och i form av skattebortfall (se Persson-Tanimura (1980)). Dessa kostnader kanjämföras med de statsfinansiella kostnaderna för olika aktiva arbets- marknadspolitiska insatser. Hur stora dessa kostnader är för olika typer av medel är svårt att fastställa. Problemet är att få rättvisande skattningar av nettosysselsättningseffekterna av olika medel, vilket behövs för att man skall kunna bedöma de statsfinansiella kostnaderna per ökat syssel- sättningstillfälle. För statsfinansiella bedömningar av olika arbetsmark- nadspolitiska alternativ är det alltså inte tillräckligt med uppgifter om de direkta budgetkostnaderna per individ, utan alternativen behöver jäm- föras också vad gäller undanträngningseffekter etc.l2 Samtidigt bör det påpekas att statsfinansiella överväganden vad gäller arbetsmarknadspo- litikens utformning bara är en aspekt och bör kompletteras med övervä- ganden av samhällsekonomiskt och fördelningspolitiskt slag.

4.5.2. Den förda arbetsmarknadspolitiken från fördelningssynpunkt

Arbetsmarknadspolitiska åtgärder kan bidra till fördelningsmålet bl.a. genom att minska arbetslösheten och genom att omfördela arbetslöshe- ten så att vissa individer eller grupper inte drabbas alltför hårt. Utveck- lingen av arbetslösheten och arbetslöshetstiderna för olika grupper kan ses som indikatorer på hur väl arbetsmarknadspolitiken lyckats i dessa avseenden.

Mellan 1974 och 1977 ökade arbetslösheten inte för någon ålders- grupp. Som diskuterades i EFA:s förra betänkande gick arbetslöshetsta- len för de äldre (55—-64 år) till och med ned något, under det att ungdomarna och mellanåldersgrupperna låg kvar på ungefär oföränd- rad nivå. Mellan 1977 och 1980 ökade arbetslöshetstalen för ungdomar, både yngre (16— 19 år) och äldre (20—24 år) och av båda könen, med en halv till en procentenhet. Arbetslöshetstalen för vuxna och äldre var ungefär desamma 1980 som 1977, med undantag för äldre män (55-64 år) vars arbetslöshetstal ökade.

Mellan 1980 och 1982 ökade arbetslösheten för alla demografiska grupper. Den stora uppgången dessa är låg på arbetslöshet med bak- grund i personal- och driftsinskränkningar och på arbetslöshet med bakgrund i att åtaget arbete slutförts. Detta gällde både för ungdomar, vuxna och äldre. Som visats i kapitel 3 ökade också den dolda arbetslös- heten under dessa år. Medan antalet arbetslösa gick upp med drygt 50 000 mellan 1980 och 1982 ökade antalet personer utanför arbetskraf- ten som kunde och ville arbeta med 17 000 och antalet personer som arbetade deltid men kunde och ville arbeta mer med 36 000.

I kapitel 3 har vi studerat hur ökningen av arbetslösheten under början av 1980—talet fördelat sig på olika grupper. Mätt i procentenheter var

ökningen störst för ungdomar. Arbetslöshetstalet ökade mellan 1980 och 1982 med 3,1 procentenheter för män 16— 19 år, 2,8 procentenheter för kvinnor 16— 19 år, 2,8 procentenheter för män 20—24 år och 1,9 procen- tenheter för kvinnor 20—24 år. För män 25—54 år var ökningen 1,0 procentenheter, för kvinnor 25 —— 54 år 0,8 procentenheter, för män 55-64 år 1,5 procentenheter och för kvinnor 55 —64 år 1,4 procentenheter. Mätt i procentenheter var alltså ökningen ungefär lika stor för män som för kvinnor i respektive åldersgrupp. Ett undantag var åldersgruppen 20— 24 år, där ökningen för männen var större än ökningen för kvinnorna.

Av den totala ökningen av antalet arbetslösa med 52 000 mellan 1980 och 1982 bestod dock merparten av vuxna, eftersom det är de som utgör huvuddelen av arbetskraften. Antalet arbetslösa 16—19-åringar ökade sålunda med ca 6 000, antalet arbetslösa 20—24—åringar med ca 10 000, antalet arbetslösa 25—54-åringar med 26 000 och antalet arbetslösa 55—64-åringar med ca 10 000 mellan 1980 och 1982.

Under 1983 fortsatte arbetslösheten att öka trots uppdragningen av arbetsmarknadspolitiken. Mätt i procentenheter ökade arbetslösheten mellan 1982 och 1983 mest för de äldre och för kvinnor i åldern 20—24 år. Ökningen för vuxna män och kvinnor (25—54 år) och för de yngsta bromsades däremot upp.

Fördelningsmålet uppnåddes 1980—1983 också sämre såtillvida att arbetslöshetstiderna i genomsnitt blev längre för de arbetslösa.l3 Som framgått av kapitel 3 förlängdes arbetslöshetstiderna för alla grupper mellan 1980 och 1983. Från fördelningssynpunkt kan långvarig arbets- löshet väntas vara den allvarligaste. 1983 var andelen av de arbetslösa som varit arbetslösa mer än sex månader 1 1 procent för män 16— 19 år, 6 procent för kvinnor 16— 19 år, 15 procent för män 20—24 år och 13 procent för kvinnor 20—24 år. Andelarna var högre för arbetslösa vux- na, 24 procent för männen och 25 procent för kvinnorna, och allra högst för de äldre, 55 procent för männen och 53 procent för kvinnorna. Andelen långtidsarbetslösa hade, jämfört med 1980, ökat med 1—9 procentenheter för alla grupper.

Utvecklingen och sammansättningen av antalet individer i arbets- marknadspolitiska åtgärder (tabell 4B:7, 4B:8) är också av intresse från fördelningssynpunkt. Ökade arbetsmarknadsproblem för vissa grupper kan ju ha hindrats från att ge utslag i ökad öppen eller dold arbetslöshet genom en utbyggnad av de arbetsmarknadspolitiska åtgärderna för des- sa grupper.

Vad gäller ungdomarna (under 25 år) har deras andel av antalet flyttningar med starthjälpsbidrag från 1974 och framåt legat på ca 60 procent. Eftersom totala antalet flyttningar med starthjälpsbidrag också varit relativt konstant har inte någon ökning skett av antalet ungdomar som löst sina arbetslöshetsproblem med hjälp av AMS-understödda flyttningar. Antalet ungdomar (under 25 år) i arbetsmarknadsutbildning har däremot varierat mellan olika är (se tabell 4.13). 1974 var genomsnitt- liga antalet ungdomar i arbetsmarknadsutbildning ca 11 000, 1977 hade antalet ökat till ca 16 000. Arbetsmarknadsutbildningen utnyttjades allt- så till att hålla nere ungdomarnas arbetslöshetstal mellan dessa år. Detta var inte på motsvarande sätt fallet i början av 1980-talet. 1980 var

'3 I kapitel 9 diskuteras innebörden av olika mått på arbetslöshetsti- der. Bl.a. visas att för en välfärdsorienterad ana- lys av arbetslöshet är tro- ligen mått som belyser situationen för dem som är arbetslösa vid en viss tidpunkt mest rättvisan- de. De genomsnittliga arbetslöshetstiderna en- ligt arbetskraftsunder- sökningarna är av detta slag och det är därför dessa arbetslöshetstider som åsyftas här.

genomsnittliga antalet ungdomar i arbetsmarknadsutbildning ca 15 000 för att 1981 minska till ca 13 000 och 1982 till ca 12 000. 1983 var antalet ca 13 000. Åldersgruppen 16— 19 år är underrepresenterad och ålders- gruppen 20—24 år överrepresenterad i arbetsmarknadsutbildningen i förhållande till sin andel av de arbetslösa (se tabell 4B:8). Detta hänger samman med huvudregeln att en person bör vara 20 år för att beredas

arbetsmarknadsutbildning. Ungdomarnas arbetsmarknadsproblem har främst mötts med bered-

skapsarbete och, under de senaste åren, med speciella ungdomsåtgärder såsom yrkesintroduktion och ungdomsplats. 1974 var genomsnittliga antalet ungdomar (under 25 år) i beredskapsarbete ca 3 500. 1976 hade antalet ökat till ca 10 000 och steg sedan till som mest ca 28 000 1979 (se tabell 4.14). Ungdomarna i åldern 16— 19 år var under dessa år starkt överrepresenterade i beredskapsarbete i förhållande till sin andel av de arbetslösa, under det att 20—24-åringarnas andel ungefär svarade mot deras andel av de arbetslösa (se tabell 4B:7). Från 1 juli 1980 kunde beredskapsarbete enbart beviljas den som fyllt 18 år och 1980 och 1981 sjönk antalet ungdomar (under 25 år) i beredskapsarbete till ca 12 000. 1982 ökade antalet åter till ca 25 000. Medan 16— 19-åringarna svarade för 18 procent och 20—24-åringarna för 20 procent av de arbetslösa år 1982 var deras andelar av antalet personer i beredskapsarbete ca 39 respektive 30 procent. Ungdomarna var således fortfarande starkt över- representerade i beredskapsarbeten. Mellan 1982 och 1983 ökade antalet ungdomar i beredskapsarbete med ca 10 000.

De äldre (55—64 år) arbetslösa är nästan inte alls representerade i arbetsmarknadsutbildningen (se tabell 4B:8). De har en högre represen— tation i beredskapsarbeten, men de är även där underrepresenterade i förhållande till sin andel av de arbetslösa och detta förhållande verkar närmast ha förstärkts under senare år (se tabell 4B:7). 1977 svarade åldersgruppen över 55 år för 12 procent av de arbetslösa och 10 procent av antalet i beredskapsarbete och 1980 svarade de för 13 procent av de arbetslösa och 8 procent av antalet i beredskapsarbete. 1983 hade de äldres andel av de arbetslösa ökat till 17 procent, men samtidigt hade deras andel av antalet i beredskapsarbete minskat till 4 procent. För de äldre är alltså de tunga, traditionella arbetsmarknadspolitiska åtgärder- na av mindre betydelse och utformningen av kontantstödet vid arbets- löshet och av förtidspensioneringssystemet förmodligen det som är av- görande för det fördelningsmässiga utfallet.

För såväl män som kvinnor i åldersgrupperna 25—54 år gäller att de är överrepresenterade i arbetsmarknadsutbildning i förhållande till sina andelar av de arbetslösa (se tabell 4B:8). De arbetshandikappade utgjor- de före arbetsmarknadsutbildningens uppbyggnadsskede under 1960-ta— let en dominerande del av deltagarna i arbetsmarknadsutbildning. Där- efter minskade deras andel drastiskt genom att arbetsmarknadsutbild- ningen byggdes upp för andra grupper. Under senare år har de arbets- handikappades andel i arbetsmarknadsutbildningen legat på 20—30 procent, vilket innebär att de är överrepresenterade i förhållande till sin andel av de arbetssökande (se tabell 4B:8). Även de utländska medbor- garna i arbetsmarknadsutbildning har successivt ökat. I början av

1970-talet kan de uppskattats ha utgjort ca 10 procent av deltagarna i arbetsmarknadsutbildning, medan de 1983 utgjorde 23 procent. De är liksom de arbetshandikappade klart överrepresenterade i förhållande till sin andel av de arbetslösa. De utländska medborgarnas överrepresen- tation förklaras bl.a. av deras deltagande i kursformen svenska för invandrare.

Arbetslösa kvinnor i åldern 25—54 år är starkt underrepresenterade i beredskapsarbeten. Deras andel av de arbetslösa ligger på ca 25 procent, under det att deras andel av antalet personer i beredskapsarbete under senare år legat på 7—8 procent. Arbetslösa män i åldern 25—54 år är representerade i beredskapsarbeten ungefär i förhållande till sin andel av de arbetslösa.

Åtgärdsinsatserna för vuxna (över 25 år) har sett annorlunda ut i början av 1980-talet än efter den första oljekrisen. Då användes åtgärder av typ lagerstöd och utbildningsbidraget för permitteringshotade, men efterhand ökade främst antalet vuxna i arbetsmarknadsutbildning. An- talet vuxna (över 25 år) i arbetsmarknadsutbildning ökade från ca 20 000 1974 till ca 30 000 under 1978 och 1979.

Antalet vuxna i beredskapsarbete var ca 14 000 1974 och drogs sedan ner något under de närmaste åren för att därpå åter öka och som högst ligga på ca 15 000 1979. Mellan 1980 och 1982 minskade däremot antalet vuxna i arbetsmarknadsutbildning från ca 28 000 till ca 23 000. Antalet vuxna i beredskapsarbete ökade från ca 10 000 1980 till ca 15 000 1982. De två traditionella, tunga arbetsmarknadspolitiska åtgärderna använ- des alltså i mycket begränsad utsträckning för att möta de vuxnas ökade arbetslöshet dessa år. Ökningen av antalet arbetslösa över 25 år med ca 35 000 mellan 1980 och 1982 måste ses mot denna bakgrund. Mellan 1982 och 1983 ökade antalet personer över 25 år i arbetsmarknadsutbild- ning med ca 1 000 och i beredskapsarbete med ca 4 000.

Litteraturförteckn ing

Eklund, K., "Från rekordår till stagnation: Svensk tillväxt under efter- krigstiden” i Södersten (red.) (1982). Eliasson, G. m.fl. (red.), Studies in Labor Market Behavior: Sweden and the United States, IUI, Stockholm, 1981. Hamilton, C., ”Industripolitik och subventioner” i Södersten (red.) (1982). Johannesson, J., Arbetsmarknad och arbetsmarknadspolitik i Sverige och Västtyskland, EFA-rapport 5, 1980. Lundberg, E., Ekonomiska kriser förr och nu, SNS, Stockholm 1983. Myhrman, J. & Söderström, H., ”Svensk stabiliseringspolitik. Erfaren- heter och nya villkor” i Södersten (red.) (1982). OECD, Towards Full Employment and Price Stability, Paris, 1977. OECD, The Challenge of Unemployment, Paris, 1982. OECD, Historical Statistics 1 960—1 981 , Paris, 1983. OECD, OECD Economic Outlook, December 1983, Paris 1983. Persson-Tanimura, I., ”Vad kostar arbetslösheten ?”, Ekonomisk Debatt, nr 2, 1980. Schager, N.H., ”The Duration of Vacancies as a Measure of the State of Demand in the Labor Market. The Swedish Wage Drift Equation Reconsidered” i Eliasson m.fl. (red.) (1981). SNS, Ut ur krisen ?Konjunkturrådets rapport 1982—83, Stockholm, 1982. Södersten, B. (red.), Svensk Ekonomi, Stockholm, 1982.

T abellbilaga till kapitel 4

Tabell 4B:l Arbetsmarknadsverkets utgifter 1970/71—1982/83 (Utifrån den verksamhetsredovisning — programindelning som gällde från 1982/83. Överslagsmässiga översättningar till nedanstående indelning har skett för tidigare år) — 1000-tal kr.

Verksamhet/program 1970/71 1971/72 1972/73 1973/74 1974/75 1975/76 1976/77

Arbetsmarknadsservice 251 853 295 985 330 844 363 743 419 629 530 457 604 924 därav Arbetsmarknadsinform. 184 200 221 800 244 700 298 200 359 300 465 800 531 200

Geografisk rörlighet 55 200 56 200 55 000 65 100 60 300 64 700 72 600 Arbetsmarknadsutbildn. 557 676 709 367 785 651 883 134 860 741 1 010 313 1 955 975 därav

företagsutbildn. för

permitteringshotade — 500 — 900 1 100 19 000 90 400 Övrig företagsutbildn. 7 800 27 800 13 500 1 800 5 800 Sysselsättningsskapande 656 691 1 568 1 17 1 815 896 1 523 921 1 107 576 1 250 336 2 000 652 åtgärder

därav Beredskapsarbeten 624 000 1 482 500 1 740 700 1 488 600 1 067 000 1 193 400 1 796 900 lndustribeställningar 5 200 42 700 49 400 1 900 500 43 900 174 300 Stöd till lageruppbyggn — — 112 999 30 162 1 140 236 589 954 506 Regionalpolitiskt stöd: Bidragsverksamhet 85 262 123 221 118 244 222 071 234 194 210 999 245 778 Regionalpolitiskt stöd: Lokaliseringslån 252 567 313 224 221 434 305 129 489 960 395 464 368 710 Åtgärder för flyktingar 19 248 16 752 15 172 24 573 31 796 42 460 102 038 Särskilda åtg för arbets- anpassning 307 900 372 300 417 157 520 530 709 489 930 795 1 176 549

Yrkesinriktad rehabilit. — -— — — — — — Kontant stöd vid arbets— 257 178 462 571 435 154 507 027 663 396 671 764 791 401 löshet

Totalförsvarsverksamhet 12 835 16 854 15 408 21 872 23 505 24 827 32 602 Anskaffning av utrustn. 25 739 19 304 14 584 8 413 9 244 5 288 12 904 Förvaltning av utrustn. — — — —6 528 —931 —48 589

___—___— Summa (löpande priser) 2 426 949 3 897 695 4 282 543 4 409 047 4 549 739 5 309 244 8 246 628

Summa (i 1975 års priser) 3 600 815 5 383 557 5 525 862 5 267 679 4 860 832 5 013 450 6 994 595 M_— Andel av statsbudgeten (%) 4,9 6,9 7,0 6,2 5,4 5,4 7,2 Andel av BNP (%) 1,5 2,3 2,3 2,1 1,9 1,9 2,6 & Källa: AMS, ekonomienheten och AMS verksamhetsberättelser.

Ve rksamhet/ program

Arbetsmarknadsservice därav Arbetsmarknads- information Geografisk rörlighet Arbetsmarknadsutbildning därav Företagsutbildning för permitteringshotade Övr. företagsutbildning Sysselsättningsskapande åtgärder därav Beredskapsarbeten lndustribeställningar Stöd till lageruppbyggnad Regionalpolitiskt stöd: Bidragsverksamhet Regionalpolitiskt stöd: Lokaliseringslån

Åtgärder för flyktingar Särskilda åtg. för arbetsanpassning Yrkesinriktad rehabilitering Kontant stöd vid arbetslöshet Totalförsvarsverksamhet Anskaffning av utrustning Förvaltning av utrustning

Summa (löpande priser) Summa (i 1975 års priser)

Andel av statsbudgeten (%) Andel av BNP (%)

1977/ 78 776 599

670 800 104 500 3 146 822

482 800 9 700

3 490 529 3 141 900 299 300 295 251

190 655

478 773 79 823

1 378 752

1294 041 41724 8273 ——1 178

11 180 064 8 626 593

8,1 3,2

1978/79 1979/80 1980/81 1981/82 1982/83 876631 997024 1016975 1119948 1169169

739 800 831 700 885 100 949 100 1 022 207 136 800 165 300 176 800 170 800 146 962 3653 716 3714478 3147573 3384682 3810 847-'

271 500 34 300 18 400 57 075 109 033 9 200 23 200 50 600 47 300 55 000

3 273 354 3 290 441 2 857 741 3 042 687 4 731 239h 2 928 000 3 130 600 2 732 900 2 778 500 4 298 924 289 600 87 700 53 200 18 700 94 908 6 322 — 168 —48 — 16 -—

179 112 200 676 376 629 329 411 513 322

306 014 575 137 555 018 428 778 365 896 102785 173815 175617 211320 220128

1489 094 1639 512 1533 316 1840 235 2010 7448 — 157 967 439 773 498 302 604 0404

1 793 182 1 870 331 2 117 528 3 322 022 4 525 464= 51 456 71 542 70 831 85 667 54 786 10738 11 140 3 578 3989 2355 -—2 422 —6 926 —1765 14616 ——576

11 739 982 12 694969 12 343 413 14 281 642 18 008 040 8338055 8216181 7214151 7629082 9004020

7,4 7,0 5,7 6,1 6,5 3,0 2,9 2,5 2,7 3,1

" Totala kostnader för verksamheten, dvs. belastning på arbetsmarknadsutbildningsfonden. Fonden upplöst vid budgetårsskiftet 1980/81. Fr.o.m. budgetåret 1981/82 finansieras arbetsmarknadsutbildningen och utbildningsbidragen av anslagsmedel och arbetsgivaravgifter. " Inklusive särskilda beredskapsarbeten 1970/71—1973/74 som fr.o.m. budgetåret 1974/75 överförts till programmet Sysselsättningsskapande åtgärder från programmet Särskilda åtgärder för arbetsanpassning. = Exklusive särskilda beredskapsarbeten (se b). 4 Verksamheten budgetåret 1979/ 80 avser ett halvt år. Kostnaderna inklusive utbildningsbidrag. € Totala kostnaderna för verksamheten, dvs. anslagsmedel/arbetsgivaravgifter.

Tabell 4B:2 Landstingens och de landstingsfria kommunernas utgifter för arbetsvården (skyddad verksamhet, arbetsträning- och prövning) milj. kr 1970—1982

x_—

Kalenderår Kostnader Intäkter Nettokostnader & 1970 151,6 103,2 48,4 1971 284,9 200,2 84,7 1972 387,3 214,1 173,2 1973 446,6 269,3 177,3 1974 589,1 370,6 218,5 1975 724,2 445,0 279,2 1976 908,3 524,1 384,1 1977 989,9 551,6 438,3 1978 1 127,0 667,2 570,2 1979 1 590,3 783,6 672,8 1980 106,0—' 43,0 63,0 1981 79,0 20,0 59,0 1982 82,0 39,0 43,0 & Källa: SCB, Örebro, sammanställning ur den kommunala finansstatistiken. & Samhällsföretag inrättades 1 juli 1980.

Tabell 4B:3 (Primär)kommunernas utgifter för arbetsvård (arbetsprövning-träning) 1970—1982, milj. kr

___—___ Kalenderår Kostnader Intäkter Nettokostnad __M—

1970 235,6 145,2 90,4 1971 159,7 105,1 54,8 1972 191,6 125,3 66,3 1973 228,1 143,9 84,2 1974 270,2 180,5 89,7 1975 328,0 217,4 110,6 1976 400,9 255,9 145,0 1977 458,3 285,5 172,8 19784I 557,1 337,8 219,3 1979 720,3 401,2 319,1 1980 275,5h 133,6 141,9 1981 256,5 152,7 103,8 1982 377,6 207,7 l69,9

&_

Källa: SCB, Kommunernas Finanser 1970—1977 och sammanställning ur den kommunala finansstatistiken 1978—1982 av SCB i Orebro.

= 1978 förändrades blanketten för insamling av grundmaterialet för kommuner till en ny av Svenska Kommunförbundet rekommenderad basindelning av förvaltningsgrenarna. I denna redovisning har överslagsmässiga beräkningar till den tidigare titelindelningen i årsboken "Kommunernas Finanser” gjorts av SCB, Orebro.

bArbetsmarknadsinstituten inrättades ] januari 1980.

Tabell 4B:5 Genomsnittligt antal personer i arbetsmarknadsutbildning (exkl. företagsutbildning) efter kursanordnare, i 1000-tal och procentuell fördelning 1977—1983

År SÖ:s AMU-

kurser

Antal

1977 25,6 1978 28,7 1979 29,5 1980u 25,0 1981 21,2 1982 25,8 1983 27,9

Källa: AMS, Arbetsmarknadsstatistik.

= Den 1 januari 1980 bildades arbetsmarknadsinstituten och Samhällsföretag. Till arbetsmarknads- instituten överfördes bl. a. kurserna Arbetsliv och utbildning (ALU) och Omställning och träning (OT) och till Samhällsföretag bl. a. kurstypen Introduktion vid verkstad för skyddat arbete. Dessa utbildningar tillhörde arbetsmarknadsutbildningen t.o.m. december 1979.

Procent

(59) (56) (54) (57) (66) (73) (73)

Tabell 4B:4 (Primär) kommunernas utgifter för ”åtgärder vid arbetslöshet” (exkl. arbetsvård)”, 1970—1982, milj. kr

År Kostnader Intäkter Nettokostnad 1970 69,9 29,7 40,2 1971 98,5 29,7 68,8 1972 169,7 73,7 95,9 1973 190,8 79,3 111,5 1974 154,4 59,6 _ 94,8 1975 189,3 73,6 115,7 1976 334,3 169,5 164,8 1977 479,2 259,7 219,5 1978h 874,0 568,0 306,0 1979 1 086,0 707,0 379,0 1980 873,0 588,0 285,0 1981 954,0 600,0 354,0 1982 1 700,0 1 081,0 619,0

Källa: SCB, Kommunernas Finanser 1970—1977 och sammanställning ur den kommunala finansstatistiken 1978—1982 av SCB i Örebro.

" Posten "åtgärder vid arbetslöshet” omfattar utgifter för sysselsättningsstöd och stöd till yrkesintroduktion m. fl. åtgärder för ungdomar. Beredskapsarbeten ingår normalt inte här då utgifterna för beredskapsarbeten enligt instruktionen skall ”redovisas under det program arbetet tillgodoser”.

** 1978 förändrades blanketten för insamling av grundmaterialet för kommuner till en ny av Svenska Kommunförbundet rekommenderad basindelning av förvaltningsgrenarna. I denna redovisning har överslagsmässiga beräkningar till den tidigare titelindelningen i årsboken ”Kommunernas Finanser” gjorts av SCB, Orebro.

Reguljära ut- Övriga kurs- Uppgift saknas Summa bildnings- anordnare väsendet

Antal Procent Antal Procent Antal Procent Antal Procent 11,1 (26) 1,3 (3) 5,5 (12) 43,5 (100)

20,9 (41) 1,4 (3) 0,4 (_ ) 51,4 (100) 21,4 (42) 1,4 (3) 0,3 (_) 52,6 (100) 17,7 (41) 0,7 (2) 0,2 (—) 43,6 (100) 10,5 (33) 0,4 (1) 0,1 (_) 32,2 (100) 8,6 (25) 0,7 (2) — (—) 35,1 (100) 9,3 (25) 0,6 (2) 0,2 (—) 38,0 (100)

Tabell 4B:6 Antal sysselsättningsdagar vid beredskapsarbeten fördelade på huvudmän, 1000-tal och procentuell andel 1970—1983

Budgetår Statliga Kommunala Enskilda Summa syssel- arbeten arbeten arbeten sättningsdagar lOOO-tal % 1000-tal % 1000-ta1 % 1000-ta1 %

1970/71 2 247,7 67 1 042,2 30 88,6 3 3 378,5 100 1972/72 3 976,6 59 2 416,6 36 350,1 5 6 743,3 100 1972/73 3 760,2 56 2 453,4 37 486,7 7 6 700,3 100 1973/74 3 262,6 59 2 006,4 36 279,5 5 5 458,5 100 1974/75 1 985,0 55 1 481,0 42 113,0 3 3 579,0 100 1975/76 2 512,0 54 2015,0 44 108,0 2 4635,0 100 1976/77 2 581,0 42 2 791,0 45 775,0 13 6 147,0 100 1977/78 3 193,0 38 4 257,0 51 959,0 11 8 409,0 100 1978/79 3 289,0 30 6 051,0 54 1 772,0 16 11 112,0 100 1979/ 80 2 060,0 27 4 547,0 60 996,0 13 7 603,0 100 1980/81 1 450,7 32 2 940,8 65 143,3 3 4 534,8 100 1981/82 1 960,8 26 4 662,2 62 933,6 12 7 556,6 100 1982/83 2 334,3 20 6 884,8 60 2 345,4 20 l 1 564,5 100

___—___—

Tabell 4Bz7. Olika demografiska gruppers procentuella andel av arbetslösa respektive av anvisade i beredskapsarbete efter ålder 1976—1983

___—___—_—______________________

1976 1977 1978 1979 1980 1981 1982 1983 ___—___—

Arbets- Bered- Arbets- Bered- Arbets- Bered- Arbets—Bered- Arbets- Bered- Arbets- Bered- Arbets-Bered- Arbets- Bered- lösa skaps- lösa skaps- lösa skaps- lösa skaps- lösa skaps- lösa skaps- lösa skaps- lösa skaps- arbete arbete arbete arbete arbete arbete arbete arbete

Kvinnor 16—19 år — — — — 11 24 10 25 13 23 11 19 9 22 8 17 16—24 år 23 31 21 32

20—24 år — — —- — 9 9

9 10 10 9 12 9 14 10 16 25—54 år- 25 6 25 5 22 6 24

l 0

10 8 25 8 23 24 7 23 10 7 1 5 l 5 7 1 50 44 53 42 49 3 49 43 48 44

55 -— år 6 1 5 1 6 Summa 54 38 53 39 48 4

Män

16—19 år — — — — 9 21 10 20 9 13 10 10 8 17 7 14 16—24 år 16 30 18 31 20—24 år — —- — — 11 12 10 11 9 10 11 12 11 16 11 18 25—54 år 19 20 23 21 25 20 21 20 21 28 24 31 23 20 24 21 55— år 11 12 7 9 7 7 9 5 7 7 7 8 8 4 10 3 Summa 46 62 47 61 52 60 50 56 47 58 51 61 51 57 52 56

Båda könen

16— 19 år 21 42 21 45 20 45 20 45 22 36 20 29 18 39 15 31 20—24 år 18 19 19 19 20 21 19 21 20 20 20 24 20 30 21 34 25—54 är 44 26 48 26 47 26 45 28 45 36 47 39 47 27 47 31

55— år 17 13 12 10 13 8 16 7 13 8 12 98 15 4 17 4 ___—__M—

Totalt 100 100 100 100 100 100 100 100 100 100 100 100 100 100 100 100 därav arb-

handika 12 14 12 15 13 24 12 25 10 15 9 13

resp utländska

medborgare 12 5 10 5 1 1 6 10 6 10 5 9 5 %

O N 00005

Källa: AMS,arbetssökandestatistiken, och SCB, arbetskraftsundersökningarna. Arbetssökandestatistiken avser förhållandena i slutet av varje månad. Vissa skillnader föreligger jämfört med annan statistik över beredskapsarbete. Statistik finns endast tillgänglig från tredje kvartalet 1975.

= Antalet arbetslösa arbetshandikappade är satt i relation till totala antalet arbetssökande vid arbetsförmedlingen.

Tabell 4B:8 Olika demografiska gruppers procentuella andel av arbetslösa respektive av personer i arbetsmarknadsutbildning perioden 1976—1983 (genomsnittsuppgifter, exkl företagsutbildning)

______________________—_____.__——————————

1976 1977 1978 1979 1980 1981 1982 1983

arb- AMU arb- AMU arb- AMU arb— AMU arb- AMU arb- AMU arb— AMU arb- AMU

_________________—______—____—_—_———————-

Kvinnor

16— 19 år 1 l 7 10 5 13 4 l 1 3 9 3 8 3 20—24år 9 13 9 13 10 13 9 12 9 11 10 11 25—54 år 22 32 24 33 25 35 23 33 24 29 23 28 55— år 6 0,5 7 l 5 0,5 5 0,5 7 0,5 7 — Summa 54 52 53 50 48 52 50 52 53 52 49 48 49 43 48 42

Mån

16— 19 år 9 6 10 5 20—24 år 11 14 10 14 25—54 år 25 27 21 29 2 29 24 32 23 35 24 37 55— år 7 0,5 8 0 0,5 7 0,5 8 0,5 10 1 Summa 46 48 47 50 52 48 50 48 47 48 51 52 51 57 52 58

Båda könen

16—19år 21 9 21 9 20 13 20 10 22 8 21 7 18 8 15 7 20—24 år 18 27 19 28 20 27 19 27 20 27 20 27 20 27 21 27 25 -— 54 år 44 63 48 62 47 59 45 62 45 64 47 65 47 64 47 65 55— år 17 1 12 1 13 1 15 1 13 1 12 1 15 1 17 1 Totalt 100 100 100 100 100 100 100 100 100 100 100 100 100 100 100 100

därav arbets- handikapp 12 233 12 25 13 27 12 29 10 24 9 21

4 10 4 8 5 7 4 14 11 15 11 16 11 16

axon—rx

resp utländska medborgare 11 21 11 21 11 22 10 25 10 25 9 23

Källa: AMS, arbetssökandestatistiken, och SCB, arbetskraftsundersökningen.

" Avser antal arbetshandikappade arbetssökande i relation till totala antalet arbetssökande vid arbetsförmedlingen. Enligt AKU har andelen arbetslösa som söker arbete genom arbetsförmedlingen under perioden 1976—1982 legat mellan 83—91 procent. (Antalet arbetssökande redovisas oftast som, vid månadens slut kvarstående arbetssökande vid arbetsförmedlingen aktuella för omedelbar placering (kat 1). När det gäller antalet arbetssökande

arbetshandikappade kan det dock vara meningsfullt att inte enbart begränsa sig till kat 1 utan även ta med de övriga grupperna (kat 2—4), dvs utan arbete aktuell för senare placering/utredning (kat 2), har tillfälligt arbete (kat 3), samt har varaktigt arbete (kat 4). Detta bl a beroende på att arbetssökande handikappade ofta placeras i kat 2 i avvaktan på utredning samt att t ex personer som drabbas av ett handikapp och sjukskrivs placeras i kat 4 trots att de aldrig kan återgå till sitt tidigare arbete.)

Tabell 4B:9 Genomsnittligt antal personer sysselsatta i beredskapsarbete under perioden 1971—1983 i ] ooo-mi och %, fördelade efter ålder och kön

%

1976 1977 1978 1979 1980 1981 1982 1983 1000 % 1000% 1000 % 1000 % 1000% 1000% 1000 % 1000% tal tal tal tal tal tal tal tal

__________________———————————

Samtliga

16— 19 19,5 45 20,0 45 8,2 36 6,8 29 17,0 39 18,4 31 20— 24 10,7 61 15,3 63 9,1 21 9,5 21 4,4 20 5,6 24 13,5 30 19,7 34 25 — 54 4,6 26 6,4 26 1 1,5 26 12,2 28 8,1 36 8,9 39 1 1,9 27 18,4 31 55— 2,2 13 2,4 10 3,3 8 3,0 7 1,8 8 1,8 8 1,8 4 2,1 4

Summa: 17,5 100 24,2 100 43,4 100 44,7 100 22,5 100 23,1 100 44,2 100 58,6 100 Därav

Kvinnor 16-— 19 10,3 24 11,0 5,2 23 4,3 19 9,5 22 10,1 17

25 20—24 5,5 31 7,8 32 4,1 4,7 10 2,3 10 2,8 12 6,3 14 9,1 16 25— 54 1,0 6 1,3 5 2,6 3,3 8 1,8 8 1,9 8 2,9 7 6,1 10 1 44

ONO—

55— 0,1 1 0,3 1 0,5 0,6 0 1 1 0,1 0 0,1 0 0,3 1 Summa: 6,6 38 9 4 39 17,5 40 19,6 9 4 42 9,1 39 18,8 43 25,6 44 Mån

16— 19 9,2 21 9,0 20 3,0 13 2,5 10 7,5 17 8,3 14 20—24 5,2 30 7,5 31 5 0 12 4,8 11 2,1 10 2,8 12 7,2 16 10,6 18

25—54 3,6 20 5,1 21 8,9 20 8,9 20 6,3 28 7,0 31 9,0 20 12,3 21 55— 2,1 12 2,1 9 2,8 7 2,9 5 1,7 7 1,7 8 1,7 4 1,8 3

Summa: 11,0 62 14,8 61 25,9 60 25,1 56 13,1 58 14,0 61 25,4 57 33,0 56

Källa: AMS, arbetssökandestatistiken

Tabell 48:10 Genomsnittligt antal personer i arbetsmarknadsutbildning under perioden 1976—1983 i 1 OOO-tal och procent, fördelade efter ålder och kön

1976 1 000 tal

Samtliga

16— 19 2,6 20—24 7,8 25—54 18,2 55— 0,3

Summa: 28,9 Därav

Kvinnor

16— 19

20—24 25—54

55—

Summa: 15,0 Mån

16— 19

20—24 25—54

55—

Summa: 13,9

%

27 63

100

52

48

1977 1 000 % tal

3,9 9 12,2 28 27,3 62 0,5 1

43,9 100

22,1 50

21,8 50

1978 1 000 tal

6,8

14,3 3,1

0,5

52,9

3,5 6,7

16,9 0,3 27,4

3,3 7,6 14,3 0,2 25,5

1979 % 1 000 tal

13 5,5 27 14,1 59 32,5

1 0,5

100 52,6

7 2,8 13 6,7 32 17,6

0,5 0,3

52 27,4

6 2,7 14 7,4 27 14,9

0,5 0,2

48 25,1

%

10 27 62

1

100

5 13 33 1

52

5 14 29 0

48

1980 1 000 % tal

3,7 8 1 1,7 27 27,9 64 0,3 1

43,6 100

1,8 4 5,6 13 15,2 35

0,2 0,5 22,8 52

1 ,9 4

6,0 14 1 2,8 29 0,1 0,5

20,8 48

1981 1 000 tal

2,3 8,8 21,1 0,2 32,4 0,9 3,9 10,6 0,1 15,5

1 ,9 4,9 10,5 0, 1 16,9

Källa: AMS, arbetssökandestatistiken

%

7 27 65 1

100

3 12 33 0,5

48

4 15 32

0,5

52

1982

1 000 tal

2,7 9,6 22,5 0,3 35,1 0,9 3,9 10,3 0,1 15,2 1,8 5,7 12,3 0,1 19,9

%

1 I 29 0,5

43

16 35 0,5

57

1983 1 000 tal

2,6 10,3 24,7 0,3

37,9

1,0 4,1 10,8 0,1 16,0

1 ,5 6,2 13,9 0,2 21 ,9

%

27 16

100

11 28

42

16

37 58

Tabell 4B:11 Genomsnittligt antal arbetslösa 1971—1983 i 1 OOO-tal och procent, fördelade efter kön och ålder

Samtliga 16— 19 20—24 25 —-54 55 —

Summa: Därav Kvinnor 16— 19 20—24 25—54 55— Summa: Mån 16— 19 20—24 25—54 55 — Summa:

1976 1 000- % tal

14 12 29 11 66

30

Källa: AKU, SC B.

21 18 17 100 12 11 25 54 19 11

1977 1 000- % tal

16 14 36 9 75

OFO?

40

21 19 48 12

100

12 25 53

0508

23 47

1978 1 000- % tal

19 19 44 12 94 10 21 45 10 23 49 20 20 47 13

100

11

22 48

11

25 52

1979 1 000- % tal

18 17 40 13 88

2

Otho”

20 19 45 15

100

10

24 50

10 10 21 50

1980 1 000— % tal

19 17 39 11 86

11

22

!?

22 20 45 1 3

100

13 10 25 53

OSO—IN

47

1981 1000- %

tal

22 22 51 13

108

12 10 25 53 10 11 26 55

20 20 47 12

100

11 9 23

49

10 11 24 7 51

1982. I 000- % tal

25 27 65 20

137

13 13 33 9

68

11 15 32 11

70

1983 1 000

18 24 20 31 47 71 15 26

100 151

24 34 7 1 1 49 73

8 11 11 16 23 37

8 14 51 79

%

15 21 47 17

100

10 23

48

11 24 10

52

5. Utbudspåverkande och anpassningsunderlättande arbetsmarknadspolitik*

5.1. Inledning

Utvecklingen på arbetsmarknaden kan ses som resultatet av ett samspel mellan utbudet av och efterfrågan på arbete. Utbudet av arbete återspeg- lar arbetstagarnas beteende på arbetsmarknaden, t.ex. omfattningen av deras arbetskraftsdeltagande, deras val av utbildning och yrke, deras benägenhet till yrkesmässig och geografisk rörlighet osv. Efterfrågan på arbete bestäms av omfattningen och inriktningen av produktionen av varor och tjänster och de därvid använda produktionsmetoderna.

När man analyserar hur samspelet mellan utbud och efterfrågan på arbetsmarknaden går till brukar man ofta betrakta arbetsmarknaden som bestående av ett stort antal bl.a. geografiskt och yrkesmässigt åtskil- da delarbetsmarknader. Vid en och samma tidpunkt kan vissa delarbets- marknader präglas av utbudsöverskott, vissa av efterfrågeöverskott och övriga uppvisa ungefärlig balans mellan utbud och efterfrågan. Enligt ett traditionellt marknadsteoretiskt synsätt leder förekomsten av dylika obalanser till spontana anpassningar i riktning mot jämvikt. Både arbets- utbud och arbetsefterfrågan antas anpassa sig så att utbudsöverskotten respektive efterfrågeöverskotten efterhand minskar. Anpassningspro- cesserna kan dock av en rad skäl vara ofullkomliga och långsamma, vilket kan medföra problem av olika slag såsom bestående arbetskrafts- brist på vissa delar av arbetsmarknaden och långvarig arbetslöshet på andra håll. Detta skapar motiv för användandet av arbetsmarknadspo- litiska åtgärder av olika slag. Behovet av sådana åtgärder är alltså be- roende dels av hur arbetsutbudet på olika delarbetsmarknader utvecklas i förhållande till arbetsefterfrågan, dels av utvecklingen av arbetsmark- nadens spontana anpassningsförmåga.

Diskussionen i detta kapitel gäller åtgärder som primärt är inriktade mot att påverka utbudet av arbete och underlätta anpassningsprocesser- na på arbetsmarknaden.] Sådana åtgärder kan, för det första, ta sikte på att påverka individernas eller hushållens möjligheter att välja mellan befintliga arbetstillfällen. Hit kan hänföras t.ex. arbetsförmedlingarnas informations- och platsförmedlingsverksamhet, som bl.a. syftar till att bistå de arbetssökande med att få kännedom om tillgängliga arbetstill-

* Detta kapitel har skrivits av docent Harald Niklasson och av fil.dr Inga Pers- son—Tanimura (avsnitt 5.2) och av universitetslektor Lennart Delander (avsnitt 5.4.4).

' Åtgärder som primärt är inriktade mot att på- verka efterfrågan på ar- bete behandlas i kapitel 6.

fällen, med att komma i kontakt med motsvarande arbetsgivare och med att bedöma förhållandena och utvecklingen på arbetsmarknaden. Hit kan också hänföras åtgärder som syftar till att ge arbetstagarna möjlighet att skaffa sig de kunskaper och färdigheter, eller de meriter, som krävs för att de ska kunna konkurrera om och klara av fler arbeten än tidigare. Arbetsmarknadsutbildning och rehabiliteringsinsatser är exempel på sådana åtgärder.

De utbudspåverkande åtgärderna kan, för det andra, vara inriktade på att förändra individernas eller hushållens benägenhet att välja olika alternativ som redan står dem till buds. Det rör sig då om åtgärder som medför ändringar av de för- eller nackdelar, som är förknippade med de olika alternativen. Det finns i praktiken inte särskilt många exempel på åtgärder som är av denna typ och som använts i det primära syftet att påverka arbetsutbudet. Däremot finns det en lång rad medel, som an- vänds i huvudsakligen andra, inte minst fördelningspolitiska syften och som troligen får återverkningar på arbetsutbudet. Som exempel kan nämnas inkomstbeskattningens utformning, bidragsbestämmelser av olika slag (förtidspensionssystem, arbetslöshetsersättningssystem etc.), arbetsmarknads]agstiftningen, tillgången på daghemsplatser, kollektiv- trafikens utformning m.m.

Ett exempel på arbetsmarknadspolitiska medel som använts i det uttalade syftet att påverka individernas arbetsmarknadsbeteende utgör de s.k. flyttningsbidragen. Även i det fallet torde dock fördelningspoli- tiska överväganden ha spelat en väsentlig roll: bidragen kan ses som medel att förbättra de ekonomiska villkoren under en kort, men pro- blemfylld period för personer som ser sig nödsakade att flytta av arbets- marknadsskäl. Också de bidrag som utgår i samband med deltagande i arbetsmarknadsutbildning kan delvis uppfattas som medel att påverka individernas sätt att välja mellan olika alternativ, däribland alternativet att acceptera erbjudna utbildningsplatser. Användningen av det s.k. stimulansbidraget under åren 1976— 1981, dvs. ett extra bidrag utöver de ordinarie utbildningsbidragen vid arbetsmarknadsutbildning, var ett uttryck för detta synsätt.

Behovet av utbudspåverkande- och anpassningsunderlättande åtgär- der av olika slag beror av hur arbetsutbudet och arbetsmarknadens anpassningsförmåga ser ut och utvecklas över tiden. Vi inleder därför med att i avsnitten 5.2 och 5.3.1 översiktligt diskutera vad man vet om dessa förhållanden och utvecklingstendenser på den svenska arbets- marknaden.

Som framhållits ovan kan utbudspåverkande och anpassningsunder- lättande åtgärder ta sikte på att påverka arbetstagarnas möjligheter och/eller deras benägenheter att välja mellan olika arbetstillfällen. När det gäller att bedöma behovet och effekterna av sådana åtgärder är utvecklingen av arbetstagarnas vilja och förmåga till rörlighet och an- passning av central betydelse. I avsnitt 5.3 diskuteras därför fortsätt- ningsvis arbetskraftens rörlighet och vad som orsakat inträffade föränd- ringar därvidlag. Utgångspunkter och underlag för diskussionen hämtas från existerande forskning kring arbetskraftsrörlighetens utveckling och bestämningsfaktorer. Slutligen diskuteras i avsnitt 5.4 vad man vet om

effekterna av olika slag av utbudspåverkande och anpassningsunderlät- tande åtgärder. Även den diskussionen bygger på och utnyttjar resultat av bedriven forskning. En kompletterande och mer översiktlig bild av forskningen på de nu nämnda områdena ges i Appendix till kapitel 5.

5.2. Arbetsutbudets utveckling och bestämningsfaktorer

Kapitel 3 har beskrivit hur det svenska arbetsutbudet, kvantitativt sett, förändrats under 1970-talet, både totalt och för olika demografiska grupper. Utifrån resultaten av befintlig forskning kring det svenska arbetsutbudet och dess bestämningsfaktorer (se avsnitt 5A.1.2 i appen- dixet) skall vi här kortfattat diskutera utvecklingen av arbetsutbudet och de faktorer som legat bakom de observerade förändringarna.

Förändringar i arbetsutbudets omfattning uppkommer via befolk- ningsförändringar, förändringar i förvärvsfrekvenser och förändringar i antalet arbetade timmar. Vi inleder med att diskutera utvecklingen av förvärvsfrekvenserna och tar därpå upp frågan om antalet arbetade timmar. Dessa två faktorer har varit de dominerande för arbetsutbudets utveckling under 1970-talet.

5.2.1. Arbetskraftstalens utveckling och bestämningsfaktorer

Av kapitel 3 har framgått att förvärvsfrekvensen för vuxna män (25—54 är) låg på ungefär oförändrad nivå under perioden 1970—1983. Att tillhöra arbetskraften är för män i dessa åldrar det normala mönstret och ingen förändring skedde vad gäller detta under den studerade tidsperio— den. För denna grupp bestod förändringarna i arbetsutbudet under 1970-talet av förändringar i antalet arbetade timmar.

För kvinnor i åldern 25—54 år ökade däremot förvärvsfrekvensen från 64 procent 1970 till 87 procent 1983. Ökningen var speciellt stor för kvinnor med barn under 7 år. Gustafsson och Jacobsson (1983) under- söker hur bestämningsfaktorerna för kvinnornas arbetskraftsdeltagande förändrats över tiden genom att jämföra skattningar baserade på 1968, 1974 och 1981 års levnadsnivåundersökningar. Deras urval består av gifta kvinnor i åldern 20—59 år som sammanbor med sin make. Arbets- kraftsdeltagande definieras som att personen ifråga varit i arbete minst en timme under året före respektive undersökning. Enligt denna defini- tion ökade arbetskraftsdeltagandet för denna grupp kvinnor från 58 procent 1967 till 73 procent 1973 och till 84 procent 1980.

De erhållna resultaten tyder på att kvinnornas arbetskraftsdeltagande under den studerade perioden efterhand blivit allt mindre känsligt både för ekonomiska bestämningsfaktorer och för förekomsten av barn. En högre (egen) lön ökade alla tre åren, annat givet, sannolikheten att kvinnan skulle tillhöra arbetskraften, men effekten var markant mindre 1980 än 1967. En högre inkomst (efter skatt) för maken (eller högre icke-arbetsinkomster för familjen) minskade, annat oförändrat, 1967 och 1973 sannolikheten att kvinnan skulle tillhöra arbetskraften. Enligt

2 Förändringarna i de skattade parametervär- dena kan emellertid, som författarna noterar, till viss del bero på att modellen är ofullstän- digt specificerad. Man tar t.ex. endast partiellt hänsyn till skattesyste- met (icke-arbetsinkomst beräknas netto efter skatt, medan den egna timlönen är beräknad brutto).

skattningarna på 1980 års data förelåg inte längre någon effekt (vare sig negativ eller positiv) av makens inkomster efter skatt (eller icke- arbetsinkomster) på kvinnans arbetskraftsdeltagande. Alla tre åren led- de fler barn till minskad sannolikhet för arbetskraftsdeltagande, men även här gäller att effekten minskade kraftigt över tiden. Resultaten tyder på att när arbetskraftsdeltagande efterhand blivit det dominerande mönstret för vuxna kvinnor, det inte längre lika starkt påverkas av ekonomiska faktorer och antal barn.2

För gifta hushåll med heltidsarbetande make innebar de nya möjlig— heterna till särbeskattning fr.o.m inkomståret 1966 att det blev klart lönsammare för hustrun att marknadsarbeta. I samma riktning verkade införandet år 1971 av obligatorisk särbeskattning av arbetsinkomster. 1 och med denna-skattereform ökade beskattningen på enförsörjarhushåll genom förändrade avdragsbestämmelser. Reformen innebar också att marginalskatten på hustruns inkomst sänktes för inkomster motsvaran- de deltidsarbete. Gustafsson & Jacobsson (1983) illustrerar med ett räk- neexempel för ett hypotetiskt hushåll de samlade effekterna av föränd- ringarna i skatteregler och skattesatser mellan 1967 och 1973. Om kvin- nan ökade sitt arbetsutbud från 0 till 2 000 timmar (heltid) 1967 medför- de hennes inkomster en ökning av hushållets disponibla inkomst med 45 procent, under det att motsvarande ökning av arbetsutbudet 1973 med- förde en ökning av hushållets disponibla inkomst med 65 procent. I huvudsak hänför sig denna skillnad mellan de två åren till förändringar i intervallet 0 till 1 000 arbetstimmar (deltid). Förändringarna i kvinnor- nas arbetsutbud sedan mitten av l960-talet verkar alltså stämma väl överens med incitamentsförändringarna i skattesystemet.

Gustafsson och Jacobsson undersöker också vilken betydelse föränd— ringar i olika bakomliggande variabler haft för ökningen av kvinnornas arbetskraftsdeltagande över tiden. Deras analys baseras på de ovan refererade skattningarna på tvärsnittsdata och innebär i princip en pro- gnos av 1973 års arbetskraftstal givet skattningar på data från 1967 samt förändringari förklaringsvariablerna mellan 1967 och 1973. Med reser- vation för effekterna av specifikationsfel, särskilt då att hänsyn ej tas till marginalskattesänkningarna i de lägre inkomstintervallen, finner förfat- tarna att förändringar i bruttotimlön tycks vara den främsta förklaringen till kvinnornas ökade arbetskraftsdeltagande. Övriga disponibla famil- jeinkomster höll sig realt sett oförändrade mellan de två tidpunkterna, framför allt som en effekt av särbeskattningsreformen, vilket innebar att utbudsökningen inte motverkades av en negativ inkomsteffekt.

För de äldre är den mest markanta förändringen nedgången i mån- nens arbetskraftstal. För äldre män (55—64 år) minskade förvärvsfre- kvensen med hela 8 procentenheter mellan 1970 och 1983. Wadensjö (1983) studerar bakgrunden till denna nedgång. Andelen bland äldre män som är utanför arbetskraften och andelen förtidspensionerade bland äldre män har ett nära samband med varandra, vilket innebär att studier som försöker förklara ökningen av förtidspensioneringen också ger förklaringar till nedgången i arbetskraftstalen. Wadensjö finner att ökningen av förtidspensioneringen bland äldre män beror på föränd- ringar av förtidspensioneringssystemet och inte på förändringar av ar-

betslösheten.3 Såväl förändringar av ersättningsnivåer som förändringar av kriterierna för förtidspensionering har haft betydelse. Förändringar- na i förtidspensioneringssystemet är därmed också en viktig förklaring till nedgången i arbetskraftstalen för äldre män.

5.2.2. Utvecklingen av antalet arbetade timmar

Under slutet av 1970-talet har förändringar i arbetstiderna kommit att uppmärksammas också som ett tänkbart medel i försöken att balansera efterfrågan och utbud på arbetsmarknaden. Detta innebär även ett ökat intresse för frågan om arbetstidernas bestämningsfaktorer. Kapitel 3 har redovisat hur arbetstiderna i den svenska ekonomin förändrats under åren 1970—1983. En rad forskningsprojekt har bidragit till att belysa bestämningsfaktorerna bakom individernas utbud av arbetstimmar (se avsnitt 5A.1.2 i appendixet).

Skattningar på tvärsnittsdata tyder på att männens arbetskraftsutbud är ganska okänsligt för ekonomiska bestämningsfaktorer. Män arbetar ungefär samma antal timmar oberoende av egen lön eller hushållets övriga inkomster. De deltidsarbetande männen återfinns främst i vissa åldersgrupper, nämligen bland yngre och äldre män.

Samtidigt är det emellertid så att omfattningen av männens arbetsut- bud minskat kraftigt över tiden. Enligt Jonung(1983) har genomsnittliga antalet arbetstimmar per vecka och per man i befolkningen (i åldern 20—64 år) gått ned med 9 timmar mellan 1963 och 1982, vilket kan jämföras med att genomsnittliga antalet arbetstimmar per vecka och per kvinna i befolkningen (i åldern 20—64 år) ökat med 3 timmar under motsvarande tidsperiod. Minskningen av männens arbetsutbud beror främst på de generella arbetstidsförkortningarna (till 40 timmar per vecka), längre lagstadgad semester och ökad förtidspensionering. Ned- gången har alltså i stor utsträckning uppkommit via kollektiva arbets- tidsbeslut i stället för via individuella arbetstidsanpassningar. Bakom dessa kollektiva beslut torde ligga ekonomiska faktorer som påverkar männens (kollektiva) val mellan marknadsarbete, icke-marknadsarbete och fritid, men detta kan vara svårt att fånga upp med hjälp av tvärsnitts- studier av bestämningsfaktorerna bakom männens individuella arbet- sutbud.

Även kvinnorna på arbetsmarknaden har omfattats av de kollektiva besluten om minskade arbetstider. Men detta har mer än uppvägts av kvinnors individuella beslut om att öka sitt arbetsutbud så att, som nämnts ovan, det kvinnliga arbetsutbudet utslaget på alla vuxna kvinnor ökat med 3 timmar per vecka. Resultaten av studier som sökt belysa bakgrunden till att kvinnor valt att öka sitt arbetskraftsdeltagande har vi redan diskuterat. Men olika tvärsnittsstudier har också belyst vilka fak- torer som är av betydelse för kvinnors val av arbetstider. Enligt Petters- son (1981) visar analyser av data från 1968 och 1974 års levnadsnivåun- dersökningar att deltidsarbetande kvinnor har fler barn, yngre barn, kortare utbildning, lägre timlön och män med högre inkomst än vad heltidsarbetande kvinnor har. Givet övriga faktorer kan alltså en högre (egen) lön väntas öka kvinnans arbetsutbud, vilket överensstämmer med

3 För en utförligare pre- sentation av resultaten, se kapitel 8. Besluten om att förändra förtidspen- sioneringssystemet på olika sätt kan emellertid, som påpekas av Waden- sjö, ha sin bakgrund i att arbetsmarknadssituatio- nen förändrats för de äldre.

4 Se Holmlund (l984), kapitel 2.

5 För en utförlig redovis- ning av den definition av begreppet internt arbets- byte, som statistiken är baserad på, se t.ex. AMS, ”Meddelanden från utredningsenheten 1981:21”.

den relativt höga positiva löne-elasticitet som Jacobsson (1981 och 1982) funnit i sina skattningar. Jacobssons skattningar gav också en relativt hög negativ icke-arbetsinkomstelasticitet (där icke-arbetsinkomst defi- nierades som total familjeinkomst minus den egna arbetsinkomsten), vilket även det stämmer överens med resultaten i Pettersson (1981). Jacobssons studier bekräftar också att förekomsten av barn, speciellt barn under skolåldern, allt övrigt lika, minskar kvinnornas arbetsutbud. Dessa resultat pekar t.ex. på att de faktorer som enligt ovan legat bakom ökningen av kvinnornas arbetskraftsdeltagande också kan antas ha lett till en ökning av arbetstiderna för de kvinnor som befinner sig i arbets- kraften. Resultaten antyder också att reallönesänkningarna för män under senare år kan ha lett till att kvinnorna ökat sitt arbetsutbud.

5.3. Arbetskraftens rörlighet och anpassningsförmåga — utvecklingstendenser och orsakssamband

5.3.1. Utvecklingstendenser

De sedan början av 1970—talet återkommande och ofta stora och lång- variga obalanserna i den svenska ekonomin har ställt arbetsmarknads- politiken inför svårlösta problem. Arbetsmarknadspolitikens uppgifter kan emellertid ha försvårats också av andra skäl. Det är möjligt att arbetstagarnas och arbetsgivarnas benägenhet och möjligheter till an- passning och omställning har trendmässigt försvagats.

1970-talet tycks ha inneburit en minskning av arbetskraftsrörligheten på den externa arbetsmarknaden jämfört med förhållandena under 1960-ta1et. Av figur 5.1 framgår att antalet flyttningar över länsgränser minskat trendmässigt sedan slutet av l960-ta1et. Av figuren framgår också att antalet flyttningar nära samvarierar med antalet vakanser. Av figur 5.2 framgår att också den andel av de sysselsatta som byter arbets- givare under året uppvisat en nedåtgående trend. Också tillgängliga data om företagens arbetskraftsomsättning tyder på att rörligheten på arbets- marknaden minskat under de senaste 10—20 åren.4

Hur arbetskraftsrörligheten i mer allmän mening, inklusive rörlighe- ten inom företagen och rörligheten med avseende på yrken, arbetstider m.m., utvecklats under motsvarande tidsperiod vet man inte så mycket om. Det finns dock uppgifter om hur den interna rörligheten, dvs. antalet arbetsbyten inom företagen, utvecklats sedan 1975 (se figur 5.3).S Antalet interna arbetsbyten per år är mindre än hälften så stort som antalet byten av arbetsgivare på den externa arbetsmarknaden.

5.3.2. Några hypoteser om varför rörligheten minskat

Vad minskningen av arbetskraftsrörligheten på den externa arbetsmark- naden beror på finns det olika hypoteser om. En hypotes är att den huvudsakligen orsakats av en påtaglig minskning av antalet per tidspe- riod nytillkommande lediga arbetstillfällen, som kan stimulera till byten

Procent

1965 1970 1975 1980 År

Figur 5.1 Antalet flytt- ningar över länsgränser i procent av totala befolk- ningen och antalet vid ar- betsförmedlingama vid månadens mitt/slut

* flyttningskvot

. vakanskvot kvarstående vakanser ( årsmedeltal) i procent av (Källa: SCB och AMS) arbetskraften.

av arbetsgivare, yrkesinriktning och/eller bostadsort. En annan hypotes är att den minskade rörligheten i betydande grad beror på att arbetsta- garna blivit mindre benägna till anpassning och rörlighet. Den först- nämnda förklaringen har i debatten ibland betecknats som ”tillfälleshy- potesen” och den sistnämnda som ”bindningshypotesen”? Den s.k. bindningshypotesen och dess motsvarighet på arbetsmarkna— dens efterfrågesida — att också företagens benägenhet att anpassa sina verksamheter till ändrade förutsättningar har minskat — innebär att arbetsmarknadens förmåga till omställning och anpassning försämrats. Om detta är riktigt, och om det samtidigt är så att behoven av omställ- ning och anpassning växt och växer sig allt starkare, kommer arbets— marknadspolitiken även fortsättningsvis att stå inför mycket svårlösta problem. Den enligt bindningshypotesen minskade benägenheten till rörlighet och anpassning hos arbetstagarna kan ha flera förklaringar. En sådan är att utjämningen av lönerelationerna, i förening med att existerande 6 se Åberg (1981) och skatter och bidrag i allt högre grad minskat betydelsen ur arbetstagarens Nilsson (19823).

Figur 5.2 Andel av de sys- selsatta som bytt arbets-

givare någon gång under året enligt februari-AK U

Procent

1966 1970 1975 1980 År

x markerar värdet för 1981 enligt tidigare använda mätmetoder (från och med 1981 är statistiken ej jämförbar med den tidigare) Matningar gjordes ej 1969 och 1971.

Källa: AMS

synvinkel av befintliga löneskillnader, försvagat drivkrafterna för yrkes- mässig och geografisk rörlighet. En annan är att utvecklingen av relatio- nerna mellan arbetstagare och arbetsgivare inneburit att båda parter med tiden fått ett allt starkare intresse av att bevara redan existerande anställningsförhållanden. Arbetsmarknadslagstiftningen kan dels ha konfirmerat, dels stärkt denna utvecklingstendens. Vidare kan den öka- de användningen av sysselsättningsbevarande och sysselsättningsska- pande åtgärder inom ramen för arbetsmarknads-, regional- och industri- politiken ha medfört att arbetstagarna i mindre utsträckning än tidigare varit hänvisade till flyttningar eller byten av yrkesinriktning för att kunna lösa sina sysselsättningsproblem. Även betydelsen för den geo- grafiska rörligheten av kvinnornas ökade arbetskraftsdeltagande och av det ökade villaboendet har varit föremål för diskussion.

Den s.k. tillfälleshypotesen innebär inte att man menar att utvecklings-

Procent Figur 5.3 Andel av samt- liga sysselsatta som un- 1975 80 År der året bytt arbete utan byte av arbetsgivare en- Källa: AMS ligt februari-AK U

tendenser som de nu nämnda saknat betydelse. Man anser bara att de spelat en liten roll jämfört med förändringarna av tillgången på arbets- tillfällen av det slag som skapar motiv för och möjlighet till rörlighet och omställning. Den samvariation mellan flyttningar och vakanser, som framgår av figur 5.1, stöder i viss mån detta synsätt. Enligt tillfälleshy- potesen har de periodvis förhållandevis stora obalanserna på arbets- marknaden sedan början av 1970-talet inte i någon betydande grad orsakats av en minskning av arbetskraftens rörlighet. Om bortfallet av ett stort antal arbetstillfällen i vissa företag och branscher i större utsträck- ning hade kompenserats av tillkomsten av nya arbetstillfällen inom andra företag och branscher, så skulle detta visserligen lett till ökade rekryteringsproblem på många håll. Men enligt tillfälleshypotesen skulle dessa problem inte — i varje fall inte på grund av någon betydande minskning av arbetstagarnas benägenhet till rörlighet och anpassning — ha blivit mycket svårare än dem som motsvarande strukturella föränd- ringar medfört under tidigare perioder (se också figur 5.4).

Det bör tilläggas att frågan om arbetsmarknadens förmåga till anpass- ning och omställning inte bara gäller arbetstagarnas vilja och förmåga till rörlighet och anpassning. Också på arbetsmarknadens efterfrågesida finns motsvarigheter till de nu berörda hypoteserna beträffande utbuds- sidan. Bindningshypotesen översatt till att gälla efterfrågesidan säger att

Procent

Figur 5.4 Andelen företag som redovisat brist på ar- betskraft

1960 65 70 75 80 År

_— yrkesarbetare -------- andra arbetare

- — - — - — tekniska tjänstemän . ------------ andra tjänstemän

Källa: Konjukturinstitutet

arbetsgivarnas benägenhet eller förmåga att anpassa sina verksamheter till ändrade förhållanden trendmässigt minskat. Som tänkbara orsaker brukar bl.a. nämnas löneutjämningen, speciellt att begynnelselönerna höjts relativt mycket, och att anställningsbesluten med tiden fått en mer långsiktig innebörd. Den alternativa, eller kompletterande hypotesen skulle i detta fall vara att utvecklingen av arbetskraftsefterfrågan, och då speciellt minskningen av antalet arbetstillfällen inom industrin sedan mitten av 1970-talet, huvudsakligen berott på frånvaron av lönsamma alternativ till de verksamheter som med tiden blivit olönsamma.

5.3.3. Rörlighetens bestämningsfaktorer — några forskningsresultat

Från arbetsmarknadspolitisk synpunkt är frågorna om vad som bestäm- mer arbetstagarnas beteende på arbetsmarknaden och om hur deras förmåga och benägenhet till rörlighet och anpassning kan påverkas uppenbarligen av stor betydelse. I det närmast följande skall en del bedriven eller pågående forskning med anknytning till sådana frågor diskuteras.

De i föregående avsnitt nämnda hypoteserna har varit föremål för en debatt mellan olika forskare.7 Dessa har dock i blott begränsad utsträck- ning kunnat hänvisa till relevanta forskningsresultat beträffande arbets- kraftsrörlighetens bestämningsfaktorer. Det råder enighet om att rörlig- heten på den externa arbetsmarknaden har minskat. Vad diskussionen gäller är dels vad denna minskning kan bero på, dels vad den kan få för konsekvenser.

Låg efterfrågan eller starkare bindningar?

En nyligen genomförd studie (Holmlund (l984)) framhäver minskad arbetskraftsefterfrågan som den huvudsakliga, men inte den enda, för- klaringen till den konstaterade minskningen av arbetskraftens rörlighet. Det tycks bl.a. finnas ett klart samband mellan antalet vakanser, som ju kan antas återspegla efterfrågetrycket på arbetsmarknaden, och olika indikatorer på arbetskraftsrörlighet. Som exempel kan nämnas att en ökning av antalet vakanser med 30 procent, enligt de genomförda skatt- ningarna, medför en ökning av antalet frivilliga avgångar bland indu- striarbetare med 10 procent. Dessa avgångar är i allmänhet förknippade med byten av arbete. '

De som menar att den minskade rörligheten i hög grad beror på en försvagning av arbetstagarnas benägenhet till rörlighet och omställning hänvisar bl.a. till vissa attitydundersökningar och till statistiska sam- bandsanalyser. Dessutom pekar de på att det finns en rad faktorer, som talar för att arbetstagarnas bundenhet till sina aktuella arbetsgivare och bostadsorter med tiden blivit allt starkare. Några sådana faktorer nämn- des i föregående avsnitt.

Existerande attitydundersökningar beträffande arbetstagarnas flytt- ningsbenägenhet och vilja att acceptera olika slag av arbeten är ofull- ständiga och svårtolkade. Vad gäller flyttningsbenägenheterna tyder resultaten snarast på att arbetstagarnas vilja att acceptera flyttningar som medför bättre och säkrare ekonomiska villkor på den nya orten inte försvagats påtagligt sedan början av 1970-talet.

Vad gäller inställningen till olika slag av arbeten saknas uppgifter om förändringarna över tiden. Det finns dock en del uppgifter som tyder på att de arbetssökande i förhållandevis liten utsträckning vill ha arbeten i industrin, åtminstone vid nuvarande relativlöner och arbetsförhållan- den. Detta kan stärka farhågorna för att industrin kan få betydande svårigheter att konkurrera om arbetskraften i samband med en väntad industriell expansion. Om dessa svårigheter skulle bli mer betydande och hämmande än de varit under andra motsvarande perioder vet man emellertid inte. Därtill är de genomförda studierna alltför begränsade och svårtolkade.

Det finns dock, vid sidan av hypotetiska och spekulativa resonemang, en del empiriska data och analyser som tyder på att den minskade rörligheten på arbetsmarknaden inte enbart beror på en lägre aktivitets- nivå i ekonomin.

Holmlund påvisar i sin nyss omnämnda studie att hushållen med tiden kommit att fästa större vikt vid icke-pekunjära konsekvenser av överväg-

7 Se i första hand Åberg (1981) och (1982) och Nilsson (1982 a och b).

8 Nilsson (l982b).

da flyttningar, t.ex. vid möjligheterna att upprätthålla nära kontakter med släkt och vänner. Detta kan ha ökat arbetskraftens lokala bunden- het. Också kvinnornas ökande och mer permanenta arbetskraftsdelta— gande tycks ha bidragit till att minska den geografiska rörligheten. Familjernas flyttningsbenägenhet är lägre om kvinnan förvärvsarbetar än eljest. Dessutom var gifta kvinnor med förvärVSarbete mer benägna till frivilliga avgångar på 1960-talet än på 1970-talet.

Beträffande rörlighetens ekonomiska konsekvenser kan nämnas att Holmlunds undersökningar tyder på att reallönerna för personer, som under perioden 1968—1974 bytte arbetsgivare, på kort sikt växte i ge- nomsnitt ca 4 procentenheter snabbare än vad de skulle ha gjort vid uteblivna arbetsgivarbyten. Denna positiva effekt på reallöneökningen var större för yngre än för äldre arbetstagare. Här kan också nämnas att Holmlund funnit belägg för att ökningen av progressiviteten i skattesy- stemet bidragit till att minska speciellt de yngre arbetstagarnas rörlighet på arbetsmarknaden.

Vad gäller effekterna på arbetskraftens rörlighet av den s.k. trygghets- lagstiftningen är Holmlunds resultat inte entydiga. Lagstiftningen kan ha bidragit till att skapa en framförhållning, som förstärkt arbetslöshets- hotade personers incitament och möjligheter att finna nya arbeten innan de förlorar dem de redan har. Detta kan ha motverkat andra orsakssam- band, som gåri rörlighetshämmande riktning.

Förbättrad formell utbildning medför enligt den nyssnämnda och andra studier en ökning av individernas benägenhet till rörlighet. Å andra sidan finns indikationer på att betydelsen av företagsspecifikt kunnande, som förvärvas på arbetsplatsen, ökat över tiden. Detta kan ha medfört en förstärkning av incitamenten att undvika återkommande byten av arbetsgivare.

Geografiska flyttningar

Också en del studier av flyttningar över länsgränser och flyttningar mellan skogslän och storstadslän tyder på ett försvagat samband mellan å ena sidan efterfrågeförhållandena på arbetsmarknaden och å andra sidan flyttningsströmmarnas storlek och inriktning.

En av dessa studier gällde sambanden mellan antalet flyttningar över länsgräns och antalet vid arbetsförmedlingarna registrerade vakanser under perioden 1962—1980.8 Resultaten tyder på att blott en begränsad del, ca en tredjedel, av minskningen av antalet flyttningar kan förklaras av en minskning av antalet vakanser.

I en annan, mer detaljerad studie undersöktes sambanden mellan å ena sidan omfattningen av bruttoflyttningarna mellan länen och å andra sidan en rad förklaringsfaktorer såsom antalet lediga platser i inflytt- ningslänen, vissa indikatorer på utbudsöverskotten i utflyttningslänen samt de relativa lönedifferenserna mellan berörda län vad gäller timlö- nen i industrin.9 Modellen skattades på länsdata för perioden 1965— 1980. Resultaten visar att i början av den studerade perioden medförde en uppgång på 10 procent i antalet vakanseri något av länen genomsnitt- ligt sett en ökning av inflyttningen dit med ca 4 procent. I slutet av

perioden medförde motsvarande ökning i vakanserna en ökning av inflyttningen med endast 1,5 procent. Vad gäller inflyttningen till stor- stadslänen från skogslänen visade studien att en viss ökning av antalet vakanseri storstadslänen år 1975 skulle ha gett en endast hälften så stor effekt på ifrågavarande flyttningsström som den skulle ha gjort år l965. Ungefär 20 procent av denna försvagning av det nämnda sambandet kunde enligt studien ses som en följd av en minskad lönedifferens mellan områdena.

Studien visade också att effekten av en ökning av utbudsöverskottet av arbete i ett lån på utflyttningen därifrån minskat över perioden. Mot slutet av perioden föreföll effekten vara praktiskt taget lika med noll. Detta kan delvis bero på ändrade boendepreferenser, dvs. på att män- niskorna med tiden blivit mindre benägna att flytta från sina ursprung- liga hemorter eller hemortslän. En annan förklaring kan vara att de arbetsmarknads- och regionalpolitiska insatserna ökat över tiden och att de på ett alltmer systematiskt sätt använts för att dämpa regionala balansbrister på arbetsmarknaden. De kan därigenom ha gett upphov till s.k. inlåsningseffekter. Antalet personer i arbetsmarknadspolitiska åt- gärder eller pensionerade av arbetsmarknadsskäl har sedan mitten av l960-talet ökat relativt antalet arbetslösa. 1965 gick det två av den förra kategorin på tre arbetslösa, i slutet av 1970-talet gick det i stället tre på en.

Enligt en annan studie har sannolikheten för att en person, som vid en bestämd tidpunkt är arbetslös, skall ha flyttat tre månader senare mins- kat från det tidiga till det sena 1970-talet, medan sannolikheten att han fortfarande skall vara arbetslös i hemregionen har ökat.'0 De båda perioder som jämfördes innehöll vardera ett år med hög och ett år med låg ekonomisk aktivitet. Sannolikheten att en person som vid en viss tidpunkt är anställd skall vara anställd tre månader senare är oförändrad från den förstnämnda perioden till den senare. Vidare framgår att en konjunkturuppgång under första hälften av 1970-talet innebar en ökad anställningssannolikhet för såväl arbetslösa som personer utanför ar- betskraften, vilket inte var fallet under senare hälften av 1970—talet. Sannolikheten för att en arbetslös person eller en person utanför arbets- kraften skulle vara anställd tre månader senare t.o.m. minskade från lågkonjunkturåret 1977 till högkonjunkturåret 1980.

5.3.4. Extern och företagsintern rörlighet

[ EFA:s förra betänkande Arbetsmarknadspolitik i förändring (SOU 1978:60) framhölls att det inte är säkert att nedgången i den externa rörligheten på arbetsmarknaden inneburit minskad samhällsekonomisk effektivitet. Utvecklingen kan tvärtom ha inneburit allokeringsvinster 9 Ni1550"(1982b)- genom lägre informations- och transaktionskostnader och genom för- bättrad intern rörlighet i företagen. I vilken utsträckning detta varit fallet lo Preliminära reSUItat är emellertid mycket svårt att fastställa. Eftersom frågan är av central av Lars He'lfe'fftens på" .. . . . . gående studie Analys betydelse ur allman ekonomisk-politisk och, specrellt, arbetsmarknads- --

_ . _ . _ . _ av floden på arbets- politisk synvmkel har försök dock gjorts att få till stånd forskning på marknaden”, Handels-

området. högskolan, Stockholm.

” Forsberg (l98l).

Företagsinterna arbetsmarknader

Större och mer välutvecklade företagsinterna arbetsmarknader, och ökad rörlighet där, kan i viss mån ha minskat betydelsen av nedgången av rörligheten på den externa arbetsmarknaden. Det är dock inte själv- klart att så varit fallet.

En del av de tänkbara orsakerna till den minskade externa rörligheten är sådana att de kan bidra också till att minska den företagsinterna rörligheten. Den successiva utjämningen av löneskillnaderna mellan å ena sidan yrkesarbetare och arbetsledare och å andra sidan okvalificerad arbetskraft kan t.ex. ha ökat svårigheterna för företagen att internrekry- tera mera kvalificerade befattningshavare. Detta kan ha gjort det svårare för företagsledningarna att genomföra önskade omdisponeringar av arbetskraften inom företagen. Vissa intervjuundersökningar som ge— nomförts inom ramen för ett pågående forskningsprojekt stöder i någon mån den hypotesen.”

Det kan också finnas ett ömsesidigt beroendeförhållande mellan den externa och den interna arbetskraftsrörligheten så att en nedgång i den externa rörligheten också tenderar att minska den interna rörligheten. Intern rörlighet uppkommer t.ex. ofta som en följd av att arbetstagare lämnar företaget, vilket skapar vakanser och befordringsmöjligheter där för befattningshavare på lägre nivåer.

Den'sedan 1975 befintliga statistiken över den interna rörligheten på arbetsmarknaden ger knappast något stöd för hypotesen att ökad intern arbetskraftsrörlighet under 1970-talet kompenserat den minskade exter- na rörligheten. Eftersom statistiken täcker en så begränsad tidsperiod, vilken också präglats av låg ekonomisk aktivitet och industriell tillbaka- gång, kan den dock inte läggas till grund för några bestämda slutsatser om den interna arbetskraftsrörlighetens mer långsiktiga utvecklingsten- denser.

I syfte att öka kunskaperna om de företagsinterna arbetsmarknaderna genomförs inom det nyss nämnda forskningsprojektet ett antal fallstu- dier av några företag. Enligt de hittills erhållna resultaten tycks den företagsinterna rörligheten i de undersökta företagen inte ha ökat under 1970-talet utan ha varit ungefär lika stor som under l960-talet. Den interna rörlighetens andelav den totala rörligheten ökade dock, speciellt under senare delen av 1970-talet, när nyanställningarna kraftigt mins- kade. När den externa rörligheten har ändrats har den interna rörlighe- ten ändrats i samma riktning men procentuellt sett mindre. Införandet av trygghetslagama medförde ingen drastisk ändring av den interna rörligheten eller av nyanställningarna. Rekryteringen från företagens lokala och regionala arbetsmarknader tycks ha ökat i betydelse.

Lokala arbetsmarknader

I anslutning till de nämnda företagsinriktade fallstudierna genomförs vissa studier av hur lokala arbetsmarknader fungerar. Bakgrunden är bl.a. föreställningen att 1970-talet medfört en omsvängning av politiker- nas syn på rörligheten mellan regioner. Under 1950- och l960-talen stod

effektivitetsmålsättningarna i centrum. Befolkningsrörelser som kunde ses som en anpassning till näringslivets krav skulle inte förhindras utan snarare stimuleras. Under 1970-talet baserades politiken i högre grad på en uttalad strävan att bibehålla länens befolkningstal och dämpa den långväga flyttningen. En följd av detta har blivit ökade krav på stats- makterna att skaffa fram arbetstillfällen på lokala arbetsmarknader. Frågan om sådana arbetsmarknaders anpassningsförmåga och sätt att fungera har därmed fått ökad betydelse.

Ett sätt att förbättra kunskaperna därvidlag är att kartlägga skeendena på en eller flera lokala arbetsmarknader. De pågående eller planerade studierna gäller bl.a. förekommande balansbrister och faktisk rörlighet, såsom in- och utflyttning, näringsgrensbyten, omskolning, rörlighet in i och ut från arbetskraften etc., på lokala arbetsmarknader. Hittills före- ligger resultat från två undersökningar. Den ena är en intervjuundersök- ning beträffande de arbetslösas situation och attityder i Tierps kommun. Den andra gäller strukturarbetslöshetens problem med utgångspunkt från vad som hänt i samband med omläggningar av driften vid eller nedläggningar av företag. Den sistnämnda studien berörs i avsnitt 5.3.5 nedan.

Undersökningen av arbetsmarknaden i Tierps kommun visar att fler- talet av dem som vid intervjutillfällena år 1980 var arbetslösa hade en negativ attityd till industriarbete.12Vad som i övrigt framkommit beträf- fande de arbetslösas benägenhet till rörlighet och anpassning kan tolkas på något olika sätt. Man kan konstatera att hela 38 procent av de arbetslösa uppger sig beredda att flytta och hela 69 procent att genomgå arbetsmarknadsutbildning, om detta krävs för att de skall få ett arbete. Men man kan ju också formulera det så att en betydande andel av de arbetslösa visar liten vilja till anpassning i form av omskolning eller flyttning. Om den uppgivna anpassningsviljan bör karaktäriseras som stor eller liten kan alltså diskuteras. En intressant fråga för de fortsatta undersökningarna är naturligtvis hur ifrågavarande personer senare betett sig.

På frågan ”Vad upplever Du som mest besvärande med att vara arbetslös ?” svarade endast ungefär var tredje ekonomin. För flertalet var sysslolösheten det stora problemet. Att ekonomin inte spelar en mer central roll kan möjligen tas som ett tecken på att de ekonomiska inci- tamenten för rörlighet och anpassning är svaga. I det fortsatta arbetet skall incitamentens betydelse för den lokala arbetsmarknadens sätt att fungera närmare studeras. I det sammanhanget skall man också försöka belysa löneskillnadernas betydelse för inställningen till industriarbete och alternativa arbeten.

5.3.5. Anpassningar vid företagsnedläggningar m.m.

Nyetableringar och nedläggningar av företag, liksom betydande drifts- omläggningar inom bestående sådana, är nödvändiga och vanliga inslag i strukturomvandlingsprocesserna i en ekonomi med en stor konkurren- sutsatt sektor. Sådana förändringar ställer stora krav på arbetsmarkna- dens anpassningsförmåga. Nyetablerade och expanderande företag har '2 Nilsson (l982c).

ofta betydande rekryteringsproblem. Samtidigt får många arbetstagare som förlorar sina arbeten i samband med nedläggningar eller driftsom- läggningar stora svårigheter att finna nya, för dem själva acceptabla, arbetstillfällen. Arbetsmarknadspolitiken kan på olika sätt underlätta anpassningarna och hjälpa berörda företag och arbetstagare att lösa uppkommande problem.

Av fördelnings- och socialpolitiska skäl är det främst problemen för arbetstagare som förlorar sina arbeten vid företagsnedläggningar eller driftsinskränkningar som framstått som bekymmersamma och som för- anlett den mesta forskningen. Denna forskning har i stor utsträckning bedrivits i form av fallstudier. Den har gett värdefull kunskap om de individuella konsekvenserna av de studerade nedläggningsfallen. Ofta har det varit fråga om ganska detaljerade processbeskrivningar och uppföljningar. Det har dock framstått som svårt att generalisera resulta- ten från fallstudierna och att bedöma effekterna av de i anslutning till nedläggningarna genomförda arbetsmarknadspolitiska åtgärderna.

En nyligen genomförd studie (Edin (1983)) har syftat till att ge en mer generell bild av kortsiktiga sysselsättningseffekter för personer som fri- ställts vid nedläggningar (inklusive större personalinskränkningar). Det är framför allt två frågeställningar som behandlas. Cl Hur fördelas de friställda på olika arbetsmarknadsstatus — i nytt arbete, arbetslösa, pensionerade, i arbetsmarknadsutbildning osv. — på kort sikt? El Hur har möjligheterna för de friställda att få ett nytt arbete utvecklats över tiden? Studien gäller nedläggningar med minst 50 berörda under perioden l965— 1980. Av materialet framgår att i genomsnitt för hela perioden ca 54 procent av de friställda hade fått nytt arbete vid uppföljningstillfällen ca 3—4 månader efter nedläggningarna. Ca 13 procent av de friställda hade fått ett nytt arbete utanför nedläggningsorten. Av samtliga friställ- da var ca 19 procent arbetslösa. Ca 15 procent hade lämnat arbetsmark- naden. Drygt 8 procent befann sig i arbetsmarknadsutbildning och ca 3 procent i beredskapsarbete eller i skyddat eller halvskyddat arbete.

En ingående analys av förändringarna över tiden av nedläggningar- nas kortsiktiga konsekvenser för de friställda kräver att man tar hänsyn till eventuella systematiska förändringar av sådant som de nedlagda företagens storlek, hur företagen fördelar sig på olika branscher och regioner, konjunkturläget, uppföljningsperiodernas längd, de friställdas fördelning på åldersgrupper, kön och yrkeskategorier m.m. Vissa sådana mer ingående analyser har genomförts med hjälp av regressionsanalyser.

Resultaten tyder på att även om man konstanthåller nyssnämnda faktorer så har andelen av de friställda som fått nytt arbete vid uppfölj- ningstillfället minskat med i genomsnitt 1,5 — 2 procentenheter per år sedan mitten av l960-talet.

Konjunkturläget visar sig som väntat ha stor betydelse för de friställ- das möjligheter att få nytt arbete. Som exempel kan nämnas att ändring- en av konjunkturläget från lågkonjunkturåret 1967 till högkonjunktur- året 1970 i sig själv skulle ha gett en ökning med bortåt 20 procentenheter av den andel av de friställda som befann sig i arbete vid uppföljningen.

En ökning av uppföljningsperiodernas längd medför en viss ökning av andelen vid uppföljningen sysselsatta. Effekten framstår dock som ganska svag. Detta kan te sig oroväckande, eftersom det innebär att de förväntade anpassningarna i riktning mot en större andel sysselsatta går långsamt efter de 3—4 första månaderna. Detta överensstämmer med resultaten av andra nedläggningsstudier.

Något överraskande är att nedläggningarnas storlek, även om de relateras till den lokala arbetsmarknadens storlek, inte tycks ha någon större betydelse för nedläggningarnas konsekvenser för de friställda. Detta kan möjligen tolkas så att en stor nedläggning på en liten arbets- marknad medför en förhållandevis omfattande utflyttning, som uppvä- ger de jämförelsevis stora anpassningsproblemen för dem som stannar på orten.

Ett annat intressant resultat är att de som friställs i samband med driftsinskränkningar och åtföljande personalminskningar erhåller nya anställningar i mindre utsträckning än de som friställs till följd av totala nedläggningar. Detta kan tolkas så att de som friställs vid personal- minskningar ofta är genomsnittligt sett mindre konkurrenskraftiga på arbetsmarknaden än de som får behålla sina arbeten. Den hypotesen styrks av vissa analyser i vilka man beaktat de friställdas ålders-, köns- och yrkessammansättning.

Vidare kan nämnas att erhållna resultat tyder på att sannolikheten för en kvinnlig friställd att få ett nytt arbete är drygt 12 procentenheter mindre än för en manlig friställd. För tjänstemän är denna sannolikhet drygt 22 procentenheter större än för en kollektivanställd, och friställda över 55 år har drygt 23 procentenheter lägre sannolikhet att få ett nytt arbete än friställda under 55 år.

En utgångspunkt för den ovan diskuterade studien har varit hypotesen att arbetsmarknadens anpassningsförmåga försämrats under 1970—talet. Resultaten beträffande förändringarna över tiden av de friställdas möj- ligheter att få nya arbeten motsäger inte den hypotesen. Återanpass- ningsprocesser efter företagsnedläggningar utgör dock blott en del av de totala anpassningarna på den svenska arbetsmarknaden. Som exempel kan nämnas att mindre än en fjärdedel av de arbetslösa består av perso- ner som förlorat sina arbeten på grund av nedläggningar eller driftsin- skränkningar. Någon total bedömning av hur den svenska arbetsmark- nadens anpassningsförmåga förändrats kan därför knappast göras på basis av enbart nedläggningsstudier.

5.3.6. Tolkningsproblem och slutsatser

Många av de i det föregående berörda studierna bygger på statistiska tidsserieanalyser. Sådana måste dock alltid tolkas med stor försiktighet. När man studerar utvecklingen sedan l960-talet, och speciellt när man jämför förhållandena under senare hälften av 1970-talet med motsvaran- de förhållanden under tidigare perioder, måste man komma ihåg att förhållandena på arbetsmarknaden ändrats i många avseenden och att det därför kan finnas flera tänkbara förklaringar till statistiska samband av den typ de behandlade studierna påvisat.

'3 Åberg(1981).

När man t.ex. använder antalet vid arbetsförmedlingarna anmälda vakanser som förklarande variabel i tidsserieanalyser beträffande ut- vecklingen av flyttningsströmmarna borde man ta hänsyn till föränd- ringarna över tiden av vakansernas art.'3 Ett visst antal vakanser mot slutet av en studerad längre tidsperiod, t.ex. ett årtionde eller mer, kan återspegla en i många avseenden annorlunda efterfrågan på arbete än samma antal vakanser vid periodens början. Detta gäller även om man korrigerat för en trendmässig nedgång av antalet nyanmälda vakanser. Olika slag av vakanser kan i olika grad stimulera til flyttningar eller byten av anställningar. Åberg (1981) hävdar bl.a. att vikariatens och deltidsarbetenas andel av det totala antalet vakanser förmodligen ökat över tiden och att sådana vakanser i förhållandevis liten grad stimulerar till flyttningar eller byten av anställningar. De besätts kanske i förhållan- devis hög grad av på orten befintliga personer, som i utgångsläget är utanför arbetskraften eller arbetslösa och som därmed i sin tur inte lämnar några lediga arbeten efter sig. Det är också möjligt att vakansernas art ändrats på så sätt att arbets- givarna med tiden kommit att ställa allt högre krav på de arbetssökande i fråga om kunskaper och färdigheter och personliga egenskaper, bl.a. som en följd av stigande lönekostnader, utjämningar av lönerelationer- na, ökande hinder för eller kostnader i samband med personalomsätt- ning m.m. Att strukturella obalanser på arbetsmarknaden numera i mindre grad än förr ger upphov till arbetskraftsrörlighet kan alltså delvis bero på att tillfällena till rörlighet minskat också i den meningen att en mindre andel av befintliga vakanser är tillgängliga för den enskilde potentielle flyttaren eller arbetsbytaren. Detta ger en något annorlunda tolkning av tillfälleshypotesen än den som säger att generellt efterfråge- stimulerande åtgärder fortfarande i nästan samma utsträckning som förr skulle ge upphov till ökad rörlighet. Enligt denna annorlunda tolkning måste också arbetskraftsefterfrågans struktur förändras, förutsatt att de arbetssökandes kunskaper, färdigheter och egenskaper betraktas som givna.

Trots att de diskuterade studierna är förknippade med en rad tolk- ningsproblem kan man konstatera att de gett en hel del information om rörligheten och anpassningsprocesserna på arbetsmarknaden och om bakomliggande bestämningsfaktorer. Det har framkommit att minsk- ningen av arbetskraftens rörlighet under de senaste 10— 15 åren i bety- dande grad är en följd av minskad efterfrågan på arbetskraft. Samtidigt tyder en del av resultaten på att detta inte är den enda betydelsefulla förklaringen. De båda hypoteser, tillfälles- respektive bindningshypote- sen, som diskussionen ibland kretsat kring, bör således inte ses som alternativa förklaringar utan som kompletterande sådana. De kvantifie- ringar av betydelsen av olika orsaksfaktorer, som studierna hittills resul- terat i, måste dock i många fall betecknas som osäkra.

Diskussionen har hittills inte gällt effekterna av olika utbudspåver- kande och anpassningsunderlättande arbetsmarknadspolitiska åtgärder. De behandlade studierna har mera gällt frågan om hur de samband och de förhållanden, som dylika åtgärder avser att påverka, är beskaffade. Framställningen i resten av kapitlet är mer direkt relaterad till arbets- marknadspolitiska val- och avvägningsproblem.

5.4. Utbudspåverkande och anpassningsunderlättande åtgärder — problemställningar och effekter

Arbetstagarnas valmöjligheter på arbetsmarknaden bestäms i hög grad av arbetsefterfrågans storlek och inriktning, dvs. av tillgången på arbets- tillfällen av olika slag på skilda delarbetsmarknader. Vid given arbets- efterfrågan begränsas arbetstagarnas valmöjligheter på arbetsmarkna- den främst av de egna kunskaperna och färdigheterna, dvs. av deras förmåga att klara av olika slag av arbetsuppgifter. Vad som ytterligare begränsar arbetstagarnas valmöjligheter är att det är svårt för dem att få erforderlig information om tillgängliga arbetstillfällen och att komma i kontakt med tänkbara arbetsgivare. Arbetsmarknadsutbildning samt in- formations- och platsförmedlingsverksamhet kan från sådana utgångs- punkter ses såsom medel att vidga arbetstagarnas möjligheter att få arbetstillfällen som svarar mot deras önskningar.

Arbetstagarnas beteende på arbetsmarknaden styrs emellertid inte bara av vilka arbetstillfällen de känner till och har möjlighet att få. Stor betydelse har också de för- och nackdelar av olika slag, som är förknip- pade med tillgängliga arbetstillfällen. Förskjutningar av rådande löne- och anställningsvillkor kan förväntas medföra förskjutningar av arbets- utbudets inriktning. Men för- och nackdelarna med olika alternativ, och därmed arbetstagarnas beteende på arbetsmarknaden, kan också påver- kas genom t.ex. ändringar av villkoren för eller utformningen av olika bidrag och skatter, inklusive olika bidrag inom ramen för arbetsmark- nadspolitiken. Ofta är det främst fördelningspolitiska syften, som man vill uppnå genom dylika åtgärder. Men ibland kan de också ses som medel att påverka arbetsutbudets inriktning på ett sätt som möjliggör en mer balanserad utveckling på arbetsmarknaden.

Diskussionen i nästa avsnitt gäller effekterna av utbudspåverkande åtgärder av sistnämnda slag. Därefter tas arbetsmarknadsutbildning, speciella insatser i samband med strukturförändringar samt informa- tions- och platsförmedlingsverksamhet upp till behandling.

5.4.1. Ekonomiska stimulanser för rörlighet och anpassning

Det råder praktiskt taget aldrig jämvikt mellan utbud och efterfrågan på samtliga delarbetsmarknader. Den ekonomiska teorin säger att före— kommande obalanser kan undanröjas genom en anpassning av lönere- lationerna. Om lönerna höjs där det råder brist på arbetskraft förstärks de ekonomiska incitamenten för arbetstagarna att söka sig dit och att stanna kvar där. Om lönerna sänks, eller höjs förhållandevis lite, där arbetslösheten är stor, får arbetstagarna anledning att i ökad utsträck- ning söka sig till andra delar av arbetsmarknaden. Dessa anpassningar — och deras motsvarigheter på arbetsmarknadens efterfrågesida — bi- drar således till att minska såväl bristen på arbetskraft på vissa delarbets- marknader som överskotten på andra håll.

Teorin säger också att på en oreglerad arbetsmarknad kommer de nämnda anpassningarna av lönerelationerna till stånd som en följd av konkurrensen om arbetskraften och arbetstillfällena. Att samtidig järn-

vikt överallt aldrig uppnås beror dels på att anpassningarna tar tid och dels på att utbuds- och efterfrågeförhållandena på arbetsmarknaden ständigt ändras. Ju mer ofullständigt och långsamt lönerelationerna anpassas i jämviktsskapande riktning, desto större blir de ständigt före- kommande obalanserna.

Det finns dock i praktiken mycket som begränsar lönerelationernas roll som drivkraft bakom anpassningarna på arbetsmarknaden. Före- kommande lönerelationer speglar i blott begränsad utsträckning utbuds- och efterfrågeförhållandena på olika delarbetsmarknader. Snabba marknadsbestämda förändringar av lönerelationerna skulle många gånger strida mot vad som bedöms som rimligt och rättvist. Vidare påverkas lönerelationernas betydelse i hög grad av utformningen av skatter och bidrag. Den ökning av sin disponibla inkomst som en arbets- tagare kan få genom att välja ett högavlönat arbete framför ett lågavlönat är ofta mycket mindre än motsvarande skillnad i fråga om arbetsgiva- rens totala lönekostnad. Detta bidrar till att begränsa effekterna på arbetsutbudets inriktning av ändringar av de för arbetsgivarna relevanta lönekostnadsrelationerna.

Som tidigare framhållits finns det mycket som tyder på att arbetsmark- nadens anpassningsförmåga har försämrats sedan början av 1970-talet. Under de närmaste åren kan kraven på arbetsmarknadens anpassnings- förmåga väntas bli stora. Förändringar som förstärker de ekonomiska incitamenten för rörlighet och anpassning kan därför komma att behö- vas. Mer marknadsanpassade lönerelationer och minskade marginalef— fekter i skatte- och bidragssystemen utgör exempel på mer generella förändringar av detta slag. Vad gäller arbetsmarknadspolitiken kan en omläggning mot ökad betoning av åtgärder som stimulerar till rörlighet komma att aktualiseras.

Individinriktade arbetsmarknadspolitiska bidrag, för närvarande främst flyttningsbidragen och utbildningsbidragen vid arbetsmarknads- utbildning, kan ses som ägnade att skapa ekonomiska incitament för sådan rörlighet och anpassning som bidrar till att göra arbetsmarknaden mer balanserad.

En ökad satsning på denna typ av rörlighetsstimulanser kan utformas på många olika sätt. Redan existerande bidrag, främst flyttnings- och utbildningsbidragen, kan höjas. Man kan också öka möjligheterna för personer som redan har anställningar på delarbetsmarknader, där ar- betslösheten är förhållandevis hög, att få flyttningsbidrag eller att delta i arbetsmarknadsutbildning. En annan möjlighet är att införa speciella bidrag, som kan utgå till personer som väljer att direkt eller via utbild- ning söka sig till branscher, yrkesområden eller orter, där det finns speciellt många vakanser. Denna möjlighet har ibland nämnts som ett sätt att minska rekryteringsproblemen inom delar av industrin.

Beträffande effekterna på arbetstagarnas beteende på arbetsmarkna— den av dylika bidrag har man dock mycket begränsade kunskaper. Den forskning kring geografisk rörlighet förknippad med flyttningsbidrag, som EFA initierat och som redovisades och diskuterades i SOU 1978 :60, gällde främst effekterna av hypotetiska ändringar av flyttningsström- marna för berörda flyttare och för samhällsekonomin och inte effekterna

på flyttningsströmmarnas storlek av en viss ändring av flyttningsbidra- gen. En vanlig bedömning är att det krävs ganska stora ändringar av flyttningsbidragen för att åstadkomma några betydande ändringar av flyttningsströmmarnas storlek.

En viss belysning av i vad mån arbetstagarnas val mellan olika alter- nativ kan påverkas genom ekonomiska bidrag ges av en studie av det s.k. stimulansbidrag i samband med arbetsmarknadsutbildning som fanns 1976—1980.” Bidraget avsåg att göra det mer ekonomiskt fördelaktigt att delta i arbetsmarknadsutbildning. Det innebar att deltagarna i arbets- marknadsutbildning (AMU) fick ett skattepliktigt bidrag på 10 kronor per dag utöver den ordinarie skattepliktiga dagpenningen, som vid tidpunkten för bidragets införande, den 1 januari 1976, uppgick till maximalt 180 kronor. Det var alltså fråga om ett förhållandevis litet bidrag, speciellt som det var skattepliktigt. Likväl ansåg ca 20 procent av de tillfrågade deltagarna i AMU att bidraget stimulerat dem att delta. Tillfrågade arbetsförmedlare ansåg dock att i genomsnitt endast 8 pro- cent färre personer skulle ha deltagit, om stimulansbidraget ej funnits. Enligt undersökningen skulle 2—3 procent av de arbetslösa icke-delta- garna kunna stimuleras till deltagande genom information om bl.a. ersättningen, inklusive stimulansbidraget. Om bidraget i fråga höjdes till 35 kronor per dag skulle maximalt 40 procent av arbetslösa icke-delta- gare, enligt intervjuer med ett urval av dem, kunna stimuleras att deltaga. Enligt arbetsförmedlarnas bedömning var denna andel av storleksord— ningen 35 procent.

Resultaten kan möjligen ge någon uppfattning om i vad mån ekono- miska bidrag kan påverka arbetstagarnas ställningstagande till alterna- tivet att deltaga i AMU, förutsatt att de erhåller tillräcklig information om de ekonomiska villkoren och om vad utbildningen innebär. Under- sökningsmetoden manar dock till försiktiga tolkningar. Resultaten byg- ger på svar på hypotetiska frågor och inte på iakttagelser av faktiska beteenden. Än farligare är det naturligtvis att dra några slutsatser om i vad mån ekonomiska bidrag kan påverka individernas beteende på arbetsmarknaden, när handlingsalternativen är av annan beskaffenhet än i den aktuella studien.

Ett bättre underlag för bedömningar av effekterna av bidrag av olika slag, vilka avser att stärka de ekonomiska incitamenten för rörlighet och anpassning, skulle troligen kunna uppnås genom ökad användning av kontrollerad försöksverksamhet. Övervägda nya bidragsformer eller ändringar av existerande sådana skulle kunna genomföras inom begrän- sade delar av arbetsmarknaden. Utvecklingen där i olika avseenden, främst vad gäller de berörda arbetstagarnas beteenden, skulle kunna jämföras med motsvarande utveckling på andra delar av arbetsmarkna- den, där förhållandena i övrigt är likartade. Denna typ av jämförelser skulle möjliggöra vissa uppskattningar av effekterna av de prövade åtgärderna.

'4 Fjaestad och Kirstein (1979).

'5 Se sou 198322.

16 Se sou 193322, ka- pitel 9.

5.4.2. Arbetsmarknadsutbildning

Arbetsmarknadsutbildningen kan ses som ett medel att påverka de ar- betssökandes möjligheter till rörlighet och anpassning på arbetsmarkna- den. Att det är fråga om en mycket omfattande och kostnadskrävande verksamhet har framgått av redovisningen i kapitel 4. Arbetsmarknads- utbildningen, och även den personalutbildning som sker i företagen, har nyligen varit föremål för en omfattande översyn av KAFU (kommittén

för arbetsmarknadsutbildning och företagsutbildning).|5 KAFU konstaterar att arbetsmarknadsutbildningens inriktning måste bedömas med utgångspunkt från den aktuella arbetsmarknadssituatio-

> nen, eftersom de som påbörjar sådan utbildning i allmänhet går ut på

arbetsmarknaden efter kortare tid än ett år. Arbetsmarknadsutbildning- en har som en central uppgift att medverka till att anpassa utbudet av arbetskraft till sådana förändringar på arbetsmarknaden som ej kunnat förutses i långsiktiga prognoser. Detta ställer stora krav på arbetsmark- nadsutbildningens flexibilitet. Den mer långsiktiga anpassningen bör ske via reguljär utbildningsverksamhet.

En ändamålsenlig inriktning och dimensionering av arbetsmarknads- utbildningen förutsätter också att man har tillgång till relativt detaljerad information om det aktuella arbetsmarknadsläget för olika kategorier av arbetstagare och om motsvarande kortsiktiga utvecklingstendenser. Det- ta villkor kan sägas vara i stort sett uppfyllt, främst genom arbetsförmed- lingarnas reguljära verksamhetsstatistik, även om en fortsatt utveckling av kontakterna mellan förmedlingarna och arbetsgivarna i fråga om bl.a. framtida rekryteringsbehov skulle kunna medföra ytterligare förbätt- ringar därvidlag. Vad som emellertid också behövs är information om effekterna av olika slag av arbetsmarknadsutbildning jämfört med effek- terna av relevanta alternativ. Dessa effekter bör också kunna sättas i relation till kostnaderna för motsvarande verksamheter. Behovet av sådan information kan i dag inte sägas vara tillgodosett på ett tillfreds- ställande sätt.

KAFU baserar i hög grad sin diskussion om arbetsmarknadsutbild- ningens resultat på AMS reguljära uppföljningar av elever, som genom- gått arbetsmarknadsutbildning.l6 Dessa uppföljningar ger en hel del värdefull information, t.ex. om deltagarnas sysselsättningsstatus vid uppföljningstillfället och om hur placeringsresultaten utvecklas över tiden för olika typer av kurser, etc. I sig själva säger dock dylika uppfölj- ningar mycket lite om arbetsmarknadsutbildningens effekter. Uppgifter om i vilken utsträckning deltagarna på en viss kurs har fått anställningar vid uppföljningstillfället ger t.ex. ingen information om hur mycket större eller mindre denna sysselsättningsgrad är än vad den skulle ha blivit i tänkbara alternativfall, t.ex. i det fallet att deltagarna hade ge- nomgått en annan typ av utbildning eller bedrivit eget sökande och därvid fått tillgång till informations- och platsförmedlingsinsatser. Dess- utom kan arbetsmarknadsutbildningen ge upphov till indirekta effekter av betydande storleksordning, t.ex. genom att de utbildade efter kurser- nas slut besätter arbetstillfällen som i möjliga alternativfall skulle ha besatts av andra arbetssökande.

Centrala frågeställningar, som” borde bli föremål för studier, är bl.a. följande: Hur ter sig de direkta och indirekta effekterna av olika huvud- typer av arbetsmarknadsutbildning (inklusive sådan som sker i företa- gen) ijämförelse med varandra och ijämförelse med alternativa åtgär- der, t.ex. informations- och platsförmedlingsinsatser eller åtgärder som avser att stimulera arbetsgivarna att rekrytera och utbilda vissa katego- rier av arbetssökande?

I en tidigare omnämnd studie (Holmlund (l984)) kring arbetskraftens rörlighet konstateras att det finns tecken på att betydelsen av ”företags- internt mänskligt kapital”, dvs. sådana kunskaper och färdigheter som förvärvas inom det enskilda företaget och som inte är av så stort intresse för andra företag, ökat över tiden. Detta i förening med de ibland otillfredsställande placeringsresultaten för individer som genomgått ar- betsmarknadsutbildning i kursform (utanför företagen) understryker behovet av studier av vad som kan uppnås genom åtgärder som avser att stimulera företagsintern utbildning, t.ex. i samband med nyrekrytering.

Antalet hittills genomförda studier av arbetsmarknadsutbildningen, vilka syftat till egentliga effektbedömningar baserade på jämförande uppföljningar, är ganska litet och dessa studier ter sig numera som något föråldrade.” Det finns ett stort behov av förnyade undersökningar och mer mångsidiga effektanalyser än de som hittills genomförts. Också metoderna för sådana undersökningar behöver vidareutvecklas. Ett par pågående studier med inriktning på arbetsmarknadsutbildningens effek- ter nämns i appendixet, avsnitt 5A.3.1.

Enligt de tidigare genomförda effektstudierna medförde den studera- de arbetsmarknadsutbildningen ökad sysselsättning och ekonomiska vinster för de utbildade själva. Storleken på utbildningens samhällseko- nomiska avkastning var mycket beroende av vad man antog om dess mer indirekta effekter. Om man antog att de utbildade i stor utsträckning fick anställningar, som eljest skulle ha tillfallit andra arbetssökande perso- ner, kunde arbetsmarknadsutbildningens samhällsekonomiska lönsam- het ifrågasättas. Om man å andra sidan antog att dessa utträngningsef- fekter var obetydliga och att de arbetstillfällen, som de utbildade skulle ha fått om de ej hade utbildats, i stor utsträckning tillföll eljest arbetslösa personer, framstod arbetsmarknadsutbildningen som samhällsekono- miskt lönsam. Det är utomordentligt svårt att bedöma arten och storleks— ordningen av arbetsmarknadsutbildningens indirekta effekter. Enligt de mycket osäkra bedömningar och beräkningar som gjordes i studierna gav arbetsmarknadsutbildning ett positivt men ganska begränsat sam- hällsekonomiskt utbyte. Det bör dock tilläggas att beräkningarna gällde endast delar av den bedrivna arbetmarknadsutbildningen och att resul— taten inte säger så mycket om effekterna av stora ändringar av verksam- hetens omfattning.

5.4.3. Speciella insatser vid företagsnedläggningar

Företagsnedläggningar och driftsinskränkningar medför ofta svåra pro- blem för många av de berörda arbetstagarna. Dessa problem har belysts i en rad undersökningar, bl.a. de som diskuterats i avsnitt 5.3.5 ovan.

'7 Dahlberg (1972), sou l974z29, kapitel 6, och Riksdagens revisorer (1975).

'8 Lennartsson (1984).

Däremot finns det rätt få undersökningar som belyser effekterna av de olika slag av bl.a. arbetsmarknadspolitiska åtgärder, som ofta föranleds av nedläggningarna eller driftsinskränkningarna och som syftar till att underlätta och effektivisera de åtföljande anpassningsprocesserna. Det är i allmänhet fråga om kombinationer av en rad olika åtgärdsformer, främst speciella förmedlingsinsatser, utbildningsprogram, sysselsätt- ningsskapande åtgärder och kontantstöd i olika former. Åtgärderna genomförs alltid i samverkan med de berörda företagen och olika myn- digheter och organisationer.

Åtgärdskombinationernas sammansättning och sättet att organisera genomförandet av dem är ofta olika från fall till fall. Man kan tycka att detta borde möjliggöra jämförande studier, som skulle kunna ge under- lag för bedömningar om vilka åtgärdsmodeller som ger de bästa resul- taten. Men de olika fallen är ofta högst olikartade också i en rad andra avseenden, vilket försvårar jämförande analyser vad gäller de olika åtgärdsmodellernas effekter. Många genomförda fallstudier ger visser- ligen en hel del information om vilka åtgärder som vidtagits, hur besluts- processerna gått till och om hur de berörda personernas situation på arbetsmarknaden förändrats. Men studiernas resultat säger i allmänhet inte mycket om vad som skulle ha hänt om man valt andra åtgärdskom- binationer eller organisationsformer.

En ingående och omfattande studie av samhällsåtgärder i samband med personalminskningar har gällt neddragningarna av verksamheten och antalet anställda vid varven i Göteborg vid slutet av 1970-talet.lg

Projekt 80

Varvsneddragningarna i Göteborg var följden av ett riksdagsbeslut 1978 om en minskning med 20 procent under en tvåårsperiod av antalet anställda vid Göteborgsvarven. Den använda åtgärdsmodellen innebar bl.a. att den övertaliga personalen erhöll en tvåårig anställningsgaranti. För genomförandet av olika insatser syftande till att lösa de övertaligas arbetsmarknadsproblem bildades en speciell organisation, Projekt 80 AB. Uttagningen av de övertaliga skedde inte efter en strikt turordning enligt LAS (lagen om anställningsskydd) utan via förhandlingar mellan de fackliga organisationerna och varven. Motiveringen till detta var att en strikt tillämpning av LAS skulle ha medfört en från varvens synpunkt ofördelaktig personalstruktur på den behållna arbetsstyrkan. De perso- ner som enligt resultatet av förhandlingarna bedömdes som övertaliga erbjöds överföring till Projekt 80 under tillämpning av anställningsga- rantin. Inom Projekt 80 kunde de som ville direkt eller via arbetsförmed- lingen söka ett arbete på den öppna arbetsmarknaden. De kunde också inledningsvis genomgå en orienterings- och vägledningskurs på sex vec- kor för att därefter ta ställning till olika alternativ. Även utan att först genomgå denna kurs kunde de också delta i annan mer direkt yrkesin- riktad utbildning, vilken av arbetsförmedlingen bedömdes som lämplig med hänsyn till deras tidigare yrkeserfarenheter och till arbetsmarknads- förhållandena. Slutligen kunde de också välja att i väntan på en annan

lösning delta i den produktionsverksamhet, som bedrevs inom ramen för Projekt 80.

Enligt de genomförda attitydundersökningarna var de övertaligas inställning till Projekt 80 ganska negativ. Speciellt ogillade man uttag- ningsförfarandet, som upplevdes som godtyckligt och orättvist. Majori- teten av de övertaliga ansåg att en turordning enligt LAS borde ha tillämpats. Tiden i Projekt 80 uppfattades av flertalet av de överförda som meningslös.

Inställningen till Projekt 80 bland de ”aktörer” som hade hand om planeringen och genomförandet av verksamheten var mer positiv. De ansåg i allmänhet att en strikt tillämpning av LAS skulle ha varit omöjlig eller olämplig. Den skulle ha medfört en alltför ogynnsam ålders- och kunskapsstruktur hos varvens personal. Detta skulle ha motverkat målet för den beslutade nedskärningen som var att effektivisera verksamheten vid varven och på sikt uppnå lönsamhet. Uppbyggandet av en speciell organisation för att ta hand om de övertaliga betraktades av aktörerna som välmotiverad. Den ansågs ha möjliggjort en väl genomtänkt och planerad verksamhet och ett okonventionellt och informellt samarbete mellan olika aktörer.

Man kan utgå från att om den speciella organisationen Projekt 80 AB ej hade kommit till stånd skulle en rad olika åtgärder, t.ex. speciella förmedlingsinsatser, arbetsmarknadsutbildning, placeringar i bered- skapsarbeten, pensioneringar m.m., ha aktualiserats via andra, kanske mer traditionella organisationsmönster och processer. Det är dock svårt att specificera ett realistiskt alternativfall som bas för en utvärdering av effekterna av den i Projekt 80 tillämpade åtgärdsmodellen.

De försök som gjorts att beräkna de samhällsekonomiska konsekven- serna av tillämpningen av denna åtgärdsmodell har baserats på bedöm- ningen att man sannolikt hade kunnat klara statens krav på personalre- duktioner med hjälp av naturlig avgång i kombination med lika omfat- tande pensioneringsåtgärder som i fallet Projekt 80. En personalreduk- tion enligt huvudregeln i LAS, dvs. sist anställd först friställd, bedömdes inte som ett realistiskt alternativ.

Utifrån en rad antaganden om konsekvenserna av alternativet natur- lig avgång har man sökt beräkna kostnader för och intäkter av Projekt 80-modellen. Resultaten, som dock måste betecknas som mycket osäkra, tyder på att Projekt 80—modellen var samhällsekonomiskt lönsam jäm- fört med alternativet naturlig avgång genom att modellen möjliggjorde en större och snabbare överföring av övertalig personal till alternativa sysselsättningar.

Alternativa sätt att underlätta anpassningsprocesserna

Även om det är svårt att på basis av studierna av Projekt 80 dra några särdeles långtgående eller generella slutsatser om effekterna av alterna- tiva åtgärdsmodeller så ger studierna dock en belysning av de problem som den anpassningsunderlättande arbetsmarknadspolitiken ställs inför i samband med strukturella förändringar inom näringslivet. Det är möj-

'9 Stenkula och Nilsson (1982).

20 Engstrand och Jerre- ling (1981).

ligt att tillämpningar av LAS i samband med personalreduceringar med- för reala samhällsekonomiska uppoffringar genom att rationalisering- arna fördröjs eller uteblir. Å andra sidan kan alternativ som innebär att man inte tillämpar en strikt turordning enligt LAS uppfattas som orätt- visa av berörda arbetstagare och därmed skapa negativa attityder hos dessa gentemot de samhällsåtgärder som vidtas för att lösa deras arbets- marknads- och försörjningsproblem. Alternativet med naturlig avgång kan innebära betydande merkostnader för företagen för kvarhållandet eller pensioneringen av övertaliga arbetstagare och dessutom medföra en långsammare överföring av arbetskraft till annan produktiv verksam- het.

Om man genom olika former av subventioner försöker förstärka fö- retagens incitament eller möjligheter att välja alternativet naturlig av- gång riskerar man att skapa inlåsningseffekter och därmed konservera ineffektiva verksamhetsformer och sysselsättningar. Samtidigt kan man förvärra rekryteringsproblemen för andra företag, vilka har svårigheter att besätta uppkommande vakanser. Ett alternativ kan i stället vara att erbjuda övertaliga arbetstagare positiva alternativ till att stanna i företa- get.

Det har med tiden blivit allt vanligare att arbetsgivarna bidrar till lösningar, som innebär att övertaliga arbetstagare förtidspensioneras. En undersökning av användningen och utformningen av dylika lösning- ar har genomförts inom ramen för en av EFA initierad studie.'9 Det visade sig att en rad olika kombinationer av företagsmedverkan och utnyttjande av reguljära försäkringssystem är möjliga och ofta kommer till Stånd. Företagens medverkan i dylika sammanhang kan ses som ett led i deras strävanden att genom personalomsättning bygga upp en effektiv arbetskraftsstruktur. Möjligheterna för dem att åstadkomma detta med hjälp av förtidspensioneringar är dock ganska begränsade av bl.a. kostnadsskäl. Ofta kan problemet vara att man har anställda som knappast kan komma i fråga för pensionering men som har en utbild- ning och ett yrkeskunnande som dåligt svarar mot de krav som nya produktionsmetoder ställer.

För företag som har övertalig personal eller en ur effektivitetssyn- punkt olämplig personalstruktur skulle den erforderliga anpassningen kunna underlättas genom stimulanser av frivilliga avgångar. Anställda som bedöms som övertaliga men som inte skulle riskera att förlora sina arbeten vid en tillämpning av LAS skulle som alternativ till att behålla sin anställning kunna erbjudas ekonomiska fördelar i samband med en övergång till annat anvisat arbete eller deltagande i arbetsmarknadspo- litiska åtgärder. Avgångar tillkomna på detta sätt skulle åtminstone mildra de dilemman som studien av Projekt 80 illustrerat. Arbetsmarknadsmyndigheterna skulle kanske också i högre grad än vad hittills skett kunna stimulera olika arbetsgivare att samarbeta när det gäller att lösa olika personalproblem. Att sådant samarbete mellan ar- betsgivare kan bidra till rationella lösningar på vissa placeringsproblem har illustrerats av en studie rörande omplaceringar av i vissa avseenden arbetshandikappade personer.20 Grundidén var den ovan antydda. En person som inte längre kan erbjudas ett för honom lämpligt arbete inom

det företag där han är anställd kan vara rätt person för ett visst arbete i ett annat företag. För att få till stånd möjliga och önskvärda överföringar mellan företag av sådana personer förmåddes ett antal arbetsgivare i Ljungby kommun att samarbeta inom ramen för företagshälsovården. De kunde därigenom hjälpa varandra att lösa placeringsproblem av det nämnda slaget. Det visade sig att man i en rad fall kunde åstadkomma från både de berörda personernas och företagens synpunkt fördelaktiga lösningar.

Den nu förda diskussionen om olika sätt att underlätta anpassnings- processerna på arbetsmarknaden i samband med strukturella föränd- ringar inom näringslivet framhäver betydelsen av en effektivt fungeran- de informations- och platsförmedlingsverksamhet. Det grundläggande problemet är ju att åstadkomma en för både arbetstagarna och arbets- givarna ändamålsenlig sammankoppling mellan utbudet av och efterfrå- gan på arbetskraft.

5.4.4. Informations- och platsförmedlingsverksamhet

Det finns ett par tecken som tyder på att problemet att passa samman arbetssökande och lediga platser har ökat på den svenska arbetsmark- naden, åtminstone sett i ett längre tidsperspektiv. Således har arbetslös- hetstiderna i jämförbara konjunkturlägen förlängts. Under 1970-talet skedde också en trendmässig ökning av vakanstiderna för lediga platser. Den trenden förefaller dock inte ha fortsatt i början av 1980-talet.

Mot denna bakgrund lades i regeringens proposition om arbetsmark- nadspolitikens framtida inriktning (prop. 1980/811126) en stark tonvikt vid förslag avsedda att underlätta anpassningen mellan utbudet av och efterfrågan på arbetskraft. Man underströk bland annat betydelsen för en industriell expansion av en tillräckligt hög grad av yrkesmässig och geografisk rörlighet bland arbetskraften. Att underlätta denna rörlighet är, menade man, i första hand en uppgift för arbetsförmedlingen. För att klara de krav som ställs måste platsförmedlingen lämna en mera indi- viduellt anpassad service åt arbetssökande och arbetsgivare. Upplägg- ningen av platsförmedlingsarbetet under 1970-talet, då verksamheten i hög grad hade en allmänt informerande inriktning, hade inte gett till- fredsställande resultat för arbetsgivare och arbetssökande. Propositio- nen förordade en prioritering och effektivisering av platsförmedlingen.

På senare tid har man bedrivit olika försök inom arbetsförmedlingen som bland annat har varit inriktade just på att bättre anpassa platsför- medlingsservicen till arbetssökandes och arbetsgivares individuella be- hov. Resultaten av dessa försök visar att man har kunnat uppnå positiva resultat t.ex. vad gäller söktider för arbetssökande och för arbetsgivare med lediga platser.

Informationsförbättringars samhällsekonomiska betydelse

Den centrala uppgiften för informationssystemet på arbetsmarknaden är att koppla samman lediga platser och arbetssökande så att platser tillsätts så snabbt och väl som möjligt och arbetssökande på kortast

2' Statistiska centralby— rån (1983).

22 Arbetsmarknadssty- relsen (l983a).

23 Arbetsmarknadssty- relsen (19833).

24 Arbetsmarknadssty-

relsen (l983a).

25 Arbetsmarknadssty- relsen (l983a).

möjliga tid får arbeten som ansluter så nära som möjligt till deras önskemål och förutsättningar.

Under 1982 uppgick antalet personer som var arbetslösa någon gång under året till ca 475 000 och dessa efterfrågade naturligtvis arbetsmark- nadsinformation i någon form. Arbetsgivarna kan å sin sida uppskattas ha efterfrågat sådan information svarande mot ca 1 miljon platstillsätt- ningar 1982. Den genomsnittliga arbetslöshetstiden 1982 för personer som var arbetslösa någon gång under året uppgick till drygt 16 veckor.” Till arbetsförmedlingarna anmälda lediga platser kvarstod 1982 i ge- nomsnitt något mer än 2 veckor i förmedlingarnas register.22 Även marginella förkortningar av dessa söktider kan vara samhällsekono- miskt värdefulla på grund av att förkortningarna berör de nämnda stora flödena av arbetslösa och lediga platser. Således skulle enligt en inom arbetsmarknadsstyrelsen utförd undersökning en minskning av den ge- - nomsnittliga arbetslöshetstiden 1982 med en dag ha resulterat i en vär-

demässig ökning i produktionen av varor och tjänster med uppskatt- ningsvis ca 245 miljoner kronor.23 Uppskattningen har gjorts med hän- syn tagen till fördelningen på hel- och deltidsanställningar och under antagande att de arbetslöshetsdagar som bortfaller svarar mot ett pro- duktionstillskott.

Förkortade arbetslöshetstider får också finansiella effekter för den offentliga sektorn genom minskade betalningar av ersättning från ar- betslöshetskassor (statens andel är ca 95 procent) och kontant arbets- marknadsstöd, minskade utbetalningar av socialbidrag, ökade inbetal- ningar av inkomstskatt samt ökade inkomster från arbetsgivaravgifter och varuskatter. En dags förkortning av den genomsnittliga arbetslös- hetstiden 1982 skulle ha gett en nettointäkt på uppskattningsvis ca 185 miljoner kronor för den offentliga sektorn.24

En förbättring i arbetsmarknadens informationssystem, t.ex. en effek- tivisering av arbetsförmedlingens platsförmedlingsverksamhet, kan så- ledes få betydelsefulla konsekvenser både för ekonomin som helhet och för offentliga budgetar. Förbättringar kan också komma till uttryck i matchningar av högre kvalitet — mera av ”rätt man på rätt plats”. Också i det fallet gäller att även ganska marginella förbättringar kan ha stor samhällsekonomisk betydelse.

Arbetsförmedlingens roll i informationssystemet

Enligt lagen om allmän platsanmälan skall enskilda och kommunala arbetsgivare anmäla de lediga platser som gäller anställning med längre varaktighet än tio dagar till arbetsförmedlingen. För statliga tjänster fanns en sådan anmälningsskyldighet redan före lagens tillkomst. Trots lagen har emellertid arbetsförmedlingen inte fullständig täckning av efterfrågesidan på arbetsmarknaden. Arbetsmarknadsstyrelsen har gjort några undersökningar rörande lagens efterlevnad och enligt dessa kan förmedlingens andel av de lediga platser som omfattas av lagen uppskat- tas till ca 80 procent.25 (Undersökningarna avsåg platser som annonse- rades i dagspress.) Av de platser som anmäldes till arbetsförmedlingen under 1982 var

något mer än 15 procent korttidsplatser med upp till 10 dagars anställ- ningstid. Flertalet, 60 procent, av de anmälda platserna gällde tidsbe- gränsade anställningar. Ungefär 60 procent av anmälda platser avsåg heltidsarbete. Enligt AMS platsstatistik hade ungefär 75 procent av platserna angivna krav på arbetssökande beträffande utbildning och/ eller yrkeserfarenhet. Av hela platsvolymen avsåg ca 12 procent platser inom industrin, ungefär lika många avsåg privata tjänster medan drygt 40 procent gällde offentliga tjänster. Ca hälften av de lediganmälda platserna var förknippade med ett formellt ansökningsförfarande inne- bärande bland annat en bestämd ansökningstid.

Enligt arbetskraftsundersökningarna (AKU) var fördelningen av de arbetslösa 1982 efter deras sätt att söka arbete följande:26

Andel av de Sökkanal arbetslösa (procent) Enbart arbetsförmedlingen 54 Arbetsförmedlingen i kombination med annan eller andra kanaler 27 Enbart direktkontakt med arbetsgivaren 13 Enbart annons 4 Arbetsgivare + annons 2 Övrigt 1

101

De ombytessökandes fördelning på sökkanaler var enligt samma källa:

Andel av de Sökkanal ombytessökande (procent) Enbart arbetsförmedlingen 20 Arbetsförmedlingen i kombination med annan eller andra kanaler 16 Enbart direktkontakt med arbetsgivare 31 Enbart annons 27 Arbetsgivare + annons 5 Övrigt 2

101

Att en så pass stor andel som 80 procent av de arbetslösa utnyttjar arbetsförmedlingens platsförmedlingsservice återspeglar inte enbart för- 26 Statistiska centralby- medlingens effektivitet som informationskälla. Anmälan hos arbetsför- rån (1983).

medlingen är ett krav för att den som är arbetslös skall kunna erhålla ersättning från arbetslöshetskassa eller kontant arbetsmarknadsstöd.

De siffror som har redovisats ovan ger enbart information om i vilken utsträckning arbetsgivare och arbetslösa använder arbetsförmedlingen som sökkanal. De säger däremot inget om i vilken grad förmedlingen är inblandad när det gäller den faktiska tillsättningen av platser och den faktiska arbetsanskaffningen. Tillgången på sådan information är myck- et begränsad. När det gäller aktuella uppgifter är vi hänvisade till några begränsade uppföljningar gjorda av AMS och till en undersökning som utförts på uppdrag av Stockholms kommun och landsting.

I samband med de s.k. modellkontorsförsöken i Eskilstuna och Katri- neholms arbetsförmedlingsdistrikt började AMS i slutet av 1980 att för dessa båda distrikt redovisa antalet anvisningar till lediga platser som lämnats till arbetssökande och resultaten av dessa anvisningar. Vad gäller arbetsförmedlingens service till arbetsgivare med rekryteringsbe- hov visar modellkontorsstatistiken att ca 55 procent av samtliga ledig- anmälda platser erhöll en eller flera anvisningar. Uppgifter om antalet platser som tillsatts med sökande som anvisats av arbetsförmedlingen finns endast för platser utan formellt ansökningsförfarande. Enligt mo- dellkontorsstatistiken blev ca 30 procent av dessa platser tillsatta med av förmedlingen anvisade arbetssökande under 1982.

1982 genomförde AMS en enkätundersökning bland arbetsgivare i modellkontorsdistrikten rörande platser utan ansökningsförfarande som lediganmäldes under en period på tre månader. Syftet var främst att mäta vakanstidernas längd, men undersökningen gav också möjlighet att undersöka det ordermottagande förmedlingskontorets roll vid till- sättningen av platserna. Undersökningen gav följande resultat:

Förmedlingens andel Ordermottagande för- av tillsatta medlingskontors roll platser (procent)

Platser tillsatta med anvisade sökande 40

Platser tillsatta med vid kontoret registrerade men ej anvisade sökande 12 52

Den använda metoden har sannolikt gett en viss överskattning av ande- len platser som tillsatts med anvisade sökande. Andelen platser tillsatta med registrerade men ej anvisade sökande torde därför vara något högre än 12 procent.

Det är naturligtvis svårt att veta vilken betydelse arbetsförmedlingen haft för tillsättningen i de fall då man inte genom att lämna en platsan- visning har etablerat kontakten mellan arbetsgivaren och den som an- ställdes. Arbetsförmedlingen kan emellertid genom tidigare insatser i platsförmedlingsarbetet, genom att tillhandahålla platslistor osv. ha på-

verkat både sökaktiviteten och effektiviteten i det egna sökandet hos den som fick platsen och i så fall har arbetsgivare och arbetssökande haft nytta av förmedlingens service.27

Uppföljningen av modellkontorsförsöken ger också viss information om förmedlingens service sett från de arbetssökandes synpunkt. Under 1982 erhöll enligt modellkontorsstatistiken drygt 22 procent av samtliga arbetssökande anvisningar till lediga platser. I genomsnitt lämnades 3,5 anvisningar till sökande som erhöll anvisning. Visserligen är anvisning endast ett medel bland flera i platsförmedlingsarbetet, men eftersom anvisningar innebär att förmedlingen på ett konkret sätt medverkar till kontakter mellan arbetssökande och arbetsgivare spelar de en central roll bland arbetsförmedlingens platsförmedlingsåtgärder. Det kan näm- nas att modellkontorsförsöken, som har inneburit en omorganisation av platsförmedlingen och en omfattande insats av ADB-resurser, har lett till att andelen arbetssökande som fått anvisning successivt har ökat trots den minskande tillgången på lediga platser. Även antalet sökande som har fått arbete efter anvisning har ökat under modellkontorsförsöken. Ökningen uppgår till nästan 35 procent mellan 1981 och 1982.28

Vad gäller frågan hur personer som erhållit anställning har fått sina arbeten finns det inte mycket aktuell information att tillgå. En undersök- ning utförd på uppdrag av Stockholms kommun och landsting innehål- ler dock sådana uppgifter för ungdomar i åldern 16—24 år. Undersök- ningen bygger på intervjuer med ca 600 ungdomar som var registrerade som sökande utan arbete vid arbetsförmedlingarna i Stockholms län i början av 1981. Vid två intervjutillfällen, ett på våren och ett på hösten 1981, tillfrågades de som då hade arbeten hur de hade fått sina anställ- ningar. Mer än hälften, 56 procent, hade fått arbete på informella vägar — ungefär 30 procent genom att ta kontakt med arbetsgivare och resten genom föräldrar och bekanta. Ungefär 35 procent hade fått sina arbeten genom arbetsförmedlingen och knappt 10 procent genom att svara på annons.29 Det är, som framgått, en stor andel av den totala efterfrågan på arbetsmarknadsinformation som riktar sig mot arbetsförmedlingen. Ca 80 procent av de lediga platserna anmäls dit och ca 80 procent av de arbetslösa skrivs in vid förmedlingen. Den information som finns tyder emellertid på att förmedlingen inte är alls lika starkt inblandad när det gäller den faktiska tillsättningen av platser och den faktiska arbetsan- skaffningen.

Möjligheterna till effektivitetshöjningar

Hur stora är möjligheterna till effektivitetshöjningar inom arbetsför- medlingens platsförmedlingsfunktion och hur skall de kunna åstadkom- 27 Arbetsmarknadssty- mas? Denna fråga har belysts av ett antal undersökningar i ansliltning relsen (1983b). till praktiska försöksverksamheter. Dessa undersökningar presenteras närmare i appendixet till kapitlet, avsnitt 5A.3.3. 28 Arbetsmarknadssty- Den mest omfattande av dessa undersökningar gällde de tidigare relsen(l983b). nämnda modellkontorsförsöken. Syftet var att skaffa underlag för att

bedöma samhällsekonomiska och statsfinansiella konsekvenser av ett 29 Harkman (1983)-

30 Arbetsmarknadssty- relsen (l983b).

ökat ADB-stöd. Eskilstuna- och Katrineholmsdistrikten utgjorde för- söksområde och Nyköpingsdistriktet kontrollområde. I alla tre distrik- ten genomfördes tämligen vittgående förändringar i förmedlingskonto- rens inre organisation och vad gäller metoder i platsförmedlingsarbetet. Med förändringarna ville man skapa ett ökat utrymme för platsförmed- lingsfunktionen och lämna en mera individullt anpassad service till arbetssökande och arbetsgivare.

Skillnaden mellan försöksområdet och kontrollområdet bestod i en avsevärt större insats av ADB i försöksområdet. Där hade varje platsför- medlare tillgång till en egen terminal medan det i hela Nyköpingsdistrik- tet endast fanns två terminaler. Dessutom användes ADB-systemet i försöksområdet för ett flertal funktioner i platsförmedlingsarbetet me- dan det i kontrollområdet endast utnyttjades för att söka bland lediga platser och bevaka inkommande lediga platser för sökandes räkning.

Effekterna av den större ADB-insatsen i Eskilstuna- och Katrine- holmsdistrikten studerades genom jämförelser mellan de förändringar vad gäller olika slags resultat av verksamheten som inträffade där och motsvarande förändringari Nyköpingsdistriktet. Vad som studerades var dels effekter på servicenivån, t.ex. frekvensen av anvisningar, dels effekter på de tider som arbetssökande kvarstod som arbetssökande vid förmedlingen och på vakanstider för lediga platser. (Vakanstider defl- nierades som de tider då platser stod utan innehavare och då arbetsgi- varna önskade ha dem besatta. Uppgifter härom inhämtades från arbets- givarna.) Uppmätta effekter på vakanstider användes som underlag för de samhällsekonomiska och statsfinansiella kalkylerna.

De kalkyler som utfördes visade att ett införande av ett ADB-stöd som det i modellkontorsdistrikten var överlägset det alternativ som prövades i kontrollområdet. Ett ADB-system av modellkontorstyp skulle, enligt kalkylerna, ge betydande nettointäkter för samhället på grund av det produktionstillskott som den uppmätta vakanstidsreduktionen skulle ge upphov till. Systemet skulle dessutom inte innebära någon nettobelast- ning för statskassan eftersom nettointäkterna av det minskade antalet arbetslöshetsdagar enligt kalkylerna översteg statens utgifter för inves- teringar i och drift av systemet.30

Vad man ville uppnå med modellkontorsförsöken var en allmän höj- ning av förmedlingens effektivitet -— försöken var inte riktade mot några speciella grupper på arbetsmarknaden. Därmed kom utvärderingen av försöken att belysa ett centralt problem, nämligen det att observera och mäta effekter som är tunt utspridda på en marknad som är utsatt för ständiga förändringar och störningar. (Som vi tidigare har varit inne på kan redan mycket små och därmed svårmätbara förkortningar av sökti- der vara värdefulla från samhällsekonomisk synpunkt.) Det visade sig också att man fick använda en lång uppföljningsperiod och göra uppre- pade mätningar för att få ett rimligt säkert underlag för kalkylerna.

Övriga undersökningar inom arbetsförmedlingen har huvudsakligen gällt förmedlingens möjligheter att genom speciella förmedlingsinsatser förbättra arbetsmarknadssituationen för grupper med särskilda problem på arbetsmarknaden, nämligen långtidsarbetslösa, handikappade samt arbetslösa kvinnor och invandrare. Resultaten pekar ganska entydigt på

att sådana speciella insatser kan resultera i påtagliga förbättringar för respektive målgrupper. Ett problem i samband med dessa försök har varit att bedöma i vad mån de extraordinära inatserna för de utvalda grupperna indirekt har medfört försämringar för andra arbetssökande. Det finns dock indikatorer i Utvärderingarna som tyder på att de nega- tiva effekterna för andra grupper har varit mycket måttliga.

5.5. Avslutande diskussion

Att underlätta anpassningsprocesserna på arbetsmarknaden och att bi- stå personer som drabbats eller hotas av arbetslöshet är arbetsmarknads- politikens huvuduppgifter. Arbetsmarknadspolitikens möjligheter att fullgöra dessa uppgifter beror av utvecklingen av utbuds- och efterfrå- geförhållandena och de spontana anpassningsprocesserna på arbets- marknaden. Dessa utvecklingstendenser, och därmed de problem och svårigheter som arbetsmarknadspolitiken ställs inför, bestäms i sin tur av den ekonomiska politiken i övrigt och av en lång rad faktorer, som påverkar hushållens, företagens, organisationernas och myndigheternas beteenden.

Under perioder som präglas av en allmänt låg efterfrågan på arbete finns det förhållandevis få lediga arbetstillfällen, dit personer som vill förändra sin situation på arbetsmarknaden kan söka sig. Detta medför att arbetskraftens rörlighet på arbetsmarknaden blir jämförelsevis låg och att den utbudspåverkande och anpassningsunderlättande arbets- marknadspolitikens möjligheter att bidra till att förbättra förhållandena på arbetsmarknaden blir mer begränsade än under andra tidsperioder. Uppgiften att bistå dem som drabbas eller hotas av arbetslöshet träder i förgrunden. Genom olika slag av efterfrågepåverkande åtgärder, främst beredskapsarbeten och företagsinriktade subventioner, kan arbetslös- hetstiderna förkortas och uppkomsten av arbetslöshet förhindras. Den likväl förhållandevis höga arbetslösheten medför att kontantstödet till arbetslösa personer ökar i omfattning.

Detta innebär inte att utbudspåverkande och anpassningsunderlättan- de åtgärder saknar betydelse när efterfrågan på arbete är ovanligt låg. För det första kan sådana åtgärder påverka fördelningen av befintliga arbetstillfällen, inklusive dem som skapas via efterfrågepåverkande åt- gärder, och därmed bidra till en jämnare fördelning av arbetslösheten. För det andra finns det, även under djupa lågkonjunkturer, lediga plat— ser och rekryteringsproblem på vissa håll i ekonomin, dit arbetstagarna kan hänvisas eller stimuleras att söka sig. För det tredje kan speciellt arbetsmarknadsutbildningen bidra till förebyggandet av arbetslöshet och rekryteringsproblem under framtida perioder med högre allmän efterfrågan på arbetskraft. Alternativkostnaderna för sådan utbildning i form av uteblivet produktivt arbete är relativt låga när arbetslösheten är hög. Och om arbetsmarknadsläget förbättrats, när de utbildade kom- mer ut på arbetsmarknaden, blir den andel av dem som får arbete relativt stor och undanträngningseffekterna begränsade, i varje fall om man lyckats ge utbildningen en inriktning på bristområden på arbetsmark-

naden. Under sådana förhållanden kan arbetsmarknadsutbildning bli mycket lönsam för såväl de utbildade själva som för samhällsekonomin.

Om den låga efterfrågenivån blir bestående under lång tid försämras emellertid möjligheterna att främst via arbetsmarknadsutbildningen åstadkomma en samhällsekonomiskt sett gynnsam omfördelning över tiden av utbudet av arbetskraft. Andelen utbildade som får arbete mins- kar, och man måste räkna med att många av de placeringar som åstad- koms medför utträngningseffekter. Allmänt gäller att ju lägre efterfrå- getrycket på arbetsmarknaden är och under ju längre tid detta tillstånd blir bestående, desto sämre blir den utbudspåverkande och anpassnings- underlättande arbetsmarknadspolitikens möjligheter att bidra till en effektivare användning av befintliga arbetskraftsresurser.

Under perioder som präglas av en högre total efterfrågan på arbete har den utbudspåverkande och anpassningsunderlättande arbetsmarknads- politiken större möjligheter. Detta gäller speciellt om det samtidigt finns stora strukturella obalanser på arbetsmarknaden, dvs. brist på arbets- kraft på visa delarbetsmarknader och överskott på andra, och om de spontana anpassningarna är långsamma och bristfälliga.

En central fråga är om utvecklingstendenserna på arbetsmarknaden är eller har varit sådana att det finns anledning att genomföra några långtgående ändringar av den utbudspåverkande och anpassningsun- derlättande arbetsmarknadspolitikens inriktning och dimensionering. Det är därvid viktigt att skilja långsiktiga och bestående utvecklingsten- denser och förändringar från mer tillfälliga sådana.

Sedan strax efter mitten av 1970-talet har utvecklingen på arbetsmark- naden präglats av långvariga och djupa lågkonjunkturer med undantag för en kort och ganska svag högkonjunktur under 1979—1980. Utveck- lingen under resten av 1980-talet kan dock bli sådan att förhållandena och problemen på arbetsmarknaden under den nyssnämnda perioden snart nog ter sig inaktuella i många avseenden. Förekomsten av struktu- rella obalanser med betydande rekryteringsproblem på vissa delarbets- marknader och kvarstående hög arbetslöshet på andra håll, t.ex. inom vissa yrkesområden eller regioner, kan komma att dominera problem- bilden. Den utbudspåverkande och anpassningsunderlättande arbets- marknadspolitiken kommer i så fall att ställas inför mycket viktiga uppgifter. Men det är också möjligt att utvecklingen under de senaste 10—15 åren medfört sådana långsiktiga förändringar av bl.a. arbets- marknadens anpassningsförmåga att dessa uppgifter kommer att bli annorlunda och än mer svårlösta än vad de var under likartade perioder under t.ex. l960-talet.

I början av detta kapitel behandlades utvecklingstendenserna vad gäller arbetsutbudet och arbetskraftens rörlighet. Diskussionerna, som baserades på vissa forskningsresultat, ledde bl.a. till slutsatsen att ut- vecklingen medfört att individernas och hushållens benägenhet till rör- lighet och anpassning i viss mån försvagats. Detta kan ta sig uttryck i att uppkomna strukturella obalanser på arbetsmarknaden inte lika snabbt eller i samma utsträckning som förr elimineras genom spontana anpass- ningar av arbetsutbudets och arbetskraftsefterfrågans inriktning, dvs. i att anpassningsproblemen blivit mer svårlösta. Detta kan medföra ett

behov av mer generella förändringar vad gäller de ekonomiska incita- menten för anpassning och omställning. Men svårare anpassningspro- blem kan också ge motiv för en ökad satsning på selektiva arbetsmark- nadspolitiska åtgärder, som förstärker individernas och hushållens in- citament för sådan rörlighet och anpassning som motverkar uppkomna eller förväntade strukturella obalanser.

Litteraturförteckning

Arbetsmarknadsstyrelsen, Arbetsförmedling med A DB-resurser. Rapport 7, Stockholm, 1981. Arbetsmarknadsstyrelsen, ”Arbetsmarknaden och arbetsförmedling- en”, stencil, Stockholm, 19833. Arbetsmarknadsstyrelsen, Arbetsförmedling med A DB-resurser. Rapport 8, Stockholm, 1983b. Dahlberg, Å., Arbetsmarknadsutbildning — verkningar för den enskilde och samhället, Umeå 1972. Edin, P-A., ”Kortsiktiga individuella sysselsättningskonsekvenser av nedläggningar”, preliminär rapport, EFA, 1983. EFA, Arbetsmarknadspolitik under debatt, Stockholm, 1982. Engstrand, G. och Jerreling, A., ”Omplacering i samarbete”, Högskolan i Växjö, 1981. Fjaestad, B. och Kirstein, K., ”Ekonomiska och icke-ekonomiska motivs betydelse vid arbetsmarknadsutbildning”, EFI, Stockholm 1979. Forsberg, B., ”Intern rörlighet i företag”, Handelshögskolan, Stockholm

1981.

Gustafsson, S. & Jacobsson, R., ”Trends in Female Labor Force Parti- cipation in Sweden”, stencil, Arbetslivscentrum, Stockholm och Na- tionalekonomiska institutionen, Umeå, 1983. Harkman, A., ”Ungdomars Söksätt”, Arbetslösa ungdomar i Stockholms län, Rapport nr 4, Stockholms kommun och Stockholms landsting, Stockholm 1983. Holmlund, B. The Mobility of Labour. Studies of Labour Turnover and Migration in the Swedish Labour Market. IUI, Stockholm 1984. Jacobsson, R., ”Results from estimation of ”first-generation” labor supply models”, stencil, Umeå, 1981. Jacobsson, R., ”Three Papers on Estimation of Labor Supply Responses on Swedish Data”, stencil, Umeå, 1982. Jonung, C., ”The Labor Force Participation of Women in Sweden l960—82”, avhandlingsmanus, Lund, 1983. Lennartsson, B., Sorti med garanti, EFA, Stockholm 1984. Nilsson, C., ”Sjunkande rörlighet —— ett hinder för industriell expan- sion? Kommentar till Rune Åberg”, Ekonomisk Debatt 1982 :6, l982a.

Nilsson, C., ”Sysselsättningspolitiken och arbetsmarknadens regionala anpassningsproblem” i EFA (1982), 1982b. Nilsson, C., ”Anpassning och rörlighet på den svenska arbetsmarkna- den”, projektöversikt, EFA, 19820. Pettersson, M., Deltidsarbetet i Sverige, Arbetslivscentrum, Stockholm, 1981. Riksdagens revisorer, Granskningspromemoria nr 9, 1975. SOU 197429, Att utvärdera arbetsmarknadspolitik. SOU 1978:60, Arbetsmarknadspolitik i förändring. SOU 1982222, Utbildning för arbetslivet. Statistiska Centralbyrån, Årssysselsättningen 1982 och utbildningsnivån februari 1983, råtabeller, Stockholm, 1983.

Stenkula, P. och Nilsson, C., ”Förtidspension — ett arbetsmarknadspo- litiskt hjälpmedel”, EFA, 1982. Wadensjö, E., ”The Effects on Labor Supply of Disability Policy in Sweden. A Comparison of Studies Based on Time-series and Cross- section Data”, stencil, Institutet för social forskning, Stockholm, 1983. Åberg, R., ”Sjunkande rörlighet — ett hinder för industriell expan- sion ?”, Ekonomisk Debatt 1981:7. Åberg, R., ”Svar till Christian Nilsson”, Ekonomisk Debatt 198226.

ll (? l l . .. mutu- * _l l" i ' l l i! * .. n ', .

6. Efterfrågepåverkande arbetsmarknadspolitik*

6.1. Inledning

Diskussionen i detta kapitel gäller arbetsmarknadspolitiska åtgärder som primärt är inriktade mot att påverka mängden arbetstillfällen som står de arbetssökande till buds. Användningen av sådana medel bygger på föreställningen att arbetskraftsefterfrågans omfattning och samman- sättning i olika tidsperioder kan påverkas och styras. Denna påverkan och styrning kan ske antingen genom att medlen verkar direkt sysselsätt- ningsskapande och/eller genom att medlen påverkar varu- och faktor- priserna eller företagens produktionsvolym vilket i sin tur ger effekter på sysselsättningen.

Av kapitel 4 har framgått att utgifterna för arbetsmarknadspolitiken, enligt den där gjorda avgränsningen, under senare år motsvarat drygt 3 procent av BNP. Av detta är endast en del utgifter för att påverka efterfrågan. Detta måste innebära att den efterfrågepåverkande arbets- marknadspolitiken inte kan spela någon avgörande roll för utvecklingen av den totala arbetskraftsefterfrågan. I allt väsentligt bestäms denna av den allmänna utvecklingen i ekonomin och i dess omvärld. Däremot kan naturligtvis efterfrågepåverkande arbetsmarknadspolitiska insatser vara väsentliga för att påverka variationer i arbetslösheten. Även i ett lågkon- junkturläge utgör arbeslösheten endast en mindre del av arbetskraften. Expanderar exempelvis antalet beredskapsarbeten i en konjunkturned- gång från låt oss säga 20 000 till 60 000 och beredskapsarbetena i huvud- sak omfattar personer som annars skulle ha förblivit arbetslösa så är detta en betydande insats för att hålla nere arbetslösheten.

Men det är inte givet vad som skall menas med efterfrågepåverkande arbetsmarknadspolitiska åtgärder. Om man så vill kan dessa ges en vidare innebörd. Storleken och sammansättningen av efterfrågan på arbetskraft beror också på andra ekonomisk-politiska åtgärder än de som i kapitel 4 betecknats som arbetsmarknadspolitik. Till efterfrågepå- verkande medel skulle man också kunna räkna t.ex. industristöd av olika slag samt generella ekonomisk-politiska åtgärder av typ skatteändring- ar, ändrade offentliga utgifter eller växelkursändringar.

Ett exempel erbjuder diskussionen kring budgetunderskottet. Ofta hävdas att nedskärningar av olika offentliga utgifter kan motiveras med hänsyn till samhällsekonomiska balans- och effektivitetsmål. Ett ibland

* Detta kapitel har skrivits av universitetslektor Jarl Ekberg och av docent Harald Niklasson.

' Stimulanser till bygg- sysselsättningen är ofta av betydande omfatt- ning. Efter devalvering- en 1982 stimulerades byggsysselsättningen med ett investeringspro- gram på cirka 3 miljar- der kr inom energi, transport och kommuni- kationsområdena. Till detta kom tidigarelägg- ning av statliga bygg- nadsprojekt, se proposi- tion 1983/84:26.

2 Under senare år har vi fått en växande litteratur om möjliga reaktions- mönster hos offentliga myndigheter inför sub- ventioner som riktas till dessa. För en diskussion om tänkbara alternativ se exempelvis McGuire (1973).

framfört motargument är att nedskärningarna medför ökad arbetslöshet. Används detta som argument mot vissa av de eljest motiverade nedskär- ningarna, så kommer en del av den reguljära offentliga verksamheten i realiteten att vara arbetsmarknadspolitiskt motiverad. Tar man vid pröv- ningen av olika utgiftsposter också hänsyn till sysselsättningseffekter på olika delarbetsmarknader, får budgetpolitiken inslag av selektiva arbets- marknadspolitiska överväganden.

I detta kapitel kommer vi i stort att hålla oss till den avgränsning av arbetsmarknadspolitiken som gjorts i kapitel 4. Någon total genomgång av åtgärder som kan påverka efterfrågan på arbetskraft kommer alltså inte att göras. Detta innebär bl.a. att de särskilda stimulanserna till byggsysselsättningen utanför arbetsmarknadsverkets budget — vilka ibland hänförs till arbetsmarknadspolitiken — inte kommer att tas upp.'

Vår diskussion av efterfrågepåverkande arbetsmarknadspolitik kom- mer att behandla dels efterfrågepåverkande medel inriktade mot den privata sektorn, dels efterfrågepåverkande medel inriktade mot den offentliga sektorn. En sådan uppdelning är teoretiskt motiverad, efter- som bestämningsfaktorerna bakom arbetskraftsefterfrågan kan antas skilja sig mellan privat och offentlig sektor.

Verksamheten i den privata sektorn bestäms ofta av kommersiella lönsamhetskrav. Den ekonomisk- teoretiska föreställningsramen är att företagens användning av olika produktionsfaktorer bestäms av relativa faktorpriser och av företagens totala produktionsvolym. Den sistnämn- da bestäms i sin tur av marknadens efterfrågan på företagens produkter. Åtgärder för att påverka företagens efterfrågan på arbetskraft skulle således kunna ta sikte på att förändra den relativa lönekostnaden och/ eller den totala produktionsvolymen. Exempel på arbetsmarknadspoli- tiska åtgärder med det förstnämnda syftet är lönesubventioner av olika slag och exempel på åtgärder med det sistnämnda syftet är lagerstöd och lndustribeställningar.

Medel som åtminstone delvis kan karaktäriseras som lönesubventio- ner har sedan mitten av 1970-talet använts i större utsträckning än tidigare och även blivit föremål för en hel del forskning. Sådana medel görs därför till föremål för en relativt ingående diskussion i detta kapitel. Detta sker i avsnitten 6.2 — 6.4. Medel som lagerstöd och industribeställ- ningar har sett över en längre tidsperiod utgjort ett förhållandevis blyg- samt inslag i arbetsmarknadspolitiken. Vissa forskningsresultat kring bl.a. dessa medel redovisas i den kompletterande översikt av forskningen kring arbetskraftsefterfrågans bestämningsfaktorer och effekterna av efterfrågepåverkande åtgärder som ges i ett appendix till detta kapitel.

Historiskt har dock den av AMS bedrivna efterfrågepåverkande ar- betsmarknadspolitiken dominerats av åtgärder inriktade på verksamhe- ter som bedrivs i offentlig regi. De ekonomiska lönsamhetskraven spelar här inte samma roll som i den privata sektorn.2 Samtidigt finns naturligt- vis ekonomiska överväganden även i den offentliga sektorn och skillna- den mellan de båda sektorerna bör kanske inte heller överbetonas. Diskussionen i avsnitt 6.5 ägnas åt efterfrågepåverkande åtgärder inom den offentliga sektorn. Också här har det varit möjligt att i viss mån utnyttja resultat av bedriven forskning.

Användandet av efterfrågepåverkande arbetsmarknadspolitiska me- del kan ses som ett uttryck för att de reguljära arbetstillfällena finns på fel delarbetsmarknader eller är för få i förhållande till de arbetssökandes egenskaper och önskemål. Men ett efterfrågepåverkande medel kan förutom sysselsättningseffekter också ge effekter på inkomstfördelning och resursallokering. I vår diskussion kommer vi att behandla olika medels effekter i alla dessa tre avseenden. Framställningen blir i stor utsträckning principiellt diskuterande, eftersom våra empiriska kunska- per om olika medels effekter är begränsade. I möjligaste mån utnyttjas dock existerande forskningsresultat om arbetskraftsefterfrågans bestäm- ningsfaktorer och effekterna av olika åtgärder. Som redan nämnts ges en kompletterande översikt av denna forskning i appendixet till kapitlet.

6.2. Lönesubventioner. Några utgångspunkter

Tanken att efterfrågan på arbetskraft kan påverkas med hjälp av löne- subventioner är inte ny. En diskussion om detta fanns exempelvis redan i början av 1930-talet i Tyskland (den s.k. Papenplanen). Några år senare gjordes en teoretisk utveckling av tankegången i en artikel av Kaldor (1936).3 Medlet kom då inte till någon större användning men det har under 1970- och 1980-talen fått ökad betydelse i många länder. Arbetslösheten i västvärlden har under det senaste årtiondet varit högre än tidigare under efterkrigstiden. Det är främst i den privata sektorn, och då främst inom industrin, som sysselsättningsutvecklingen varit svag. Andelen sysselsatta i offentlig sektor har ökat kontinuerligt i de flesta länder. Som de viktigaste orsakerna till de högre arbetslöshets- talen brukar anges dels otillräcklig totalefterfrågan, dels strukturella obalanser som inneburit en allt sämre överensstämmelse mellan arbets- kraftsefterfrågans och arbetskraftsutbudets sammansättning. Utvecklingen har också utmärkts av att inflationen blivit högre än tidigare under efterkrigstiden. Dessutom har många länder haft stora bytesbalansproblem. Detta har begränsat regeringarnas möjligheter att bekämpa arbetslösheten med hjälp av allmänna efterfrågestimulanser. Förhoppningar har då ibland knutits till möjligheterna att med hjälp av lönesubventioner till den privata sektorn förbättra sysselsättningsläget utan att samtidigt få de inflationseffekter som allmänna efterfrågestimu- 1anser brukar medföra. En lönesubvention kan utformas på många olika sätt. Den kan vara marginell eller icke marginell, sysselsättningsskapande eller sysselsätt- ningsbevarande samt selektiv eller generell. Den kan också vara tempo- rär eller bestående. Tekniskt kan den utformas som belopp som utbetalas över statens budget eller som en sänkning av sociala avgifter på arbets- 3 Föreställningen att lö- kraften. nernas höjd är av central Att en lönesubvention är marginell innebär att den gäller den del av betydelse för efterfrågan sysselsättningsvolymen i ett företag som ligger över en viss nivå. I sin Rå afbetSkfafj äfunatufj renodlade form gäller subventionen enbart för ett tillskott av arbetskraft. L'ågtgit322'rdätgzägrget ia; Detta tillskott kan åstadkommas antingen genom nyanställningar eller ' slag i klassisk ekono- genom att företagen inte genomför reduceringar av personalstyrkan. I misk teori.

det första fallet sägs subventionen vara sysselsättningsskapande. [ det andra fallet beräknas det bidragsberättigade ”tillskottet” av arbetskraft utifrån en jämförelse med den sysselsättningsvolym som skulle gällt om personalen reducerats. Subventionen sägs då vara sysselsättningsbeva- rande.

Att en lönesubvention är selektiv innebär att den gäller endast för en viss grupp på arbetsmarknaden. Selektiva lönesubventioner har funnits ganska länge på den svenska arbetsmarknaden. Ett exempel på detta är det s.k. sysselsättningsstödet till i huvudsak industriföretag i det inre stödområdet vid en ökning av arbetskraften. Ett annat exempel är an- ställning med lönebidrag (tidigare halvskyddad sysselsättning) som in- nebär en subventionering av lönekostnaden för främst handikappade. ] dessa fall används lönesubventioner för att påverka lönekostnadsrela- tionerna mellan olika geografiska områden eller mellan olika grupper på arbetsmarknaden.

Under lågkonjunkturer kan lönesubventioner användas också i sta- biliseringspolitiskt syfte. Under sådana perioder kan en ökad använd- ning av temporära lönesubventioner ses som ett medel att uppnå en högre sysselsättning och en lägre arbetslöshet än den som eljest skulle förverkligas. Den under senare hälften av 1970-talet tidvis omfattande användningen av bidrag till företagsintern utbildning av permitterings- hotade är ett exempel på detta. Också rekryteringsbidrag av olika slag och bidrag till enskilda beredskapsarbeten har använts i likartade syften.

I fortsättningen delar vi upp diskussionen kring lönesubventioner med hänsyn till om dessa används temporärt i en lågkonjunktur eller om de används som ett bestående medel för att påverka lönekostnadsrelatio- nerna mellan olika grupper eller områden.

I vår framställning får temporära lönesubventioner det största utrym- met. Orsaken till detta är att den diskussion som förts i stor utsträckning, om än inte helt, gällt användbarheten av temporära lönesubventioner som stabiliseringspolitiskt medel. Dessutom föreligger en del empiriska studier kring sådana subventioner.

6.3. Temporära lönesubventioner

6.3.1. Sysselsättningseffekter

Som nyss sades kan temporära lönesubventioner användas för att utjäm- na konjunktursvängningar i sysselsättningen. Att genomföra empiriska beräkningar av effekten på arbetskraftsefterfrågan av konjunkturanpas- sade lönesubventioner är dock ingen enkel sak. Speciellt svårt torde det vara om lönesubventionen är marginell och selektiv.

Ekonometriska skattningar av s.k. löneelasticiteter görs i allmänhet inte i anslutning till konkreta åtgärdsprogram med lönesubventioner. Man har ibland försökt beräkna efterfrågeeffekten av lönesubventioner med hjälp av på tidsserie- eller tvärsnittsmaterial skattade löneelastici- teter. Flertalet sådana skattningar är dock långsiktiga och kan som sådana endast användas för att bedöma effekten på arbetskraftsefterfrå-

gan av en bestående icke marginell sänkning av lönekostnaden, dvs. en bestående sänkning för all arbetskraft eller all arbetskraft tillhörande en viss kategori. Vanligen erhållna värden på löneelasticiteten är 0,5— 1,0 , vilket kan tolkas som att en bestående exempelvis 10 procent lägre lönekostnad än annars skulle ge en ökning av arbetskraftsefterfrågan på 5— 10 procent.4 Vissa beräkningar finns av kortsiktiga löneelasticiteter. Ofta är det frågan om s.k. l-års löneelasticiteter. Dessa är mindre än långsiktselas- ticiteterna. Förklaringen är att företagens möjligheter att anpassa sin efterfrågan på arbetskraft till ändrade lönekostnadsrelationer är mindre på kort sikt än på lång sikt. I en översikt av olika undersökningar anger Hamermesh (1976) ett genomsnittsvärde på 0,3 för 1-års löneelasticite- ter. Av forskningsöversikten framgår att man även i svenska studier erhållit värden på l-års löneelasticiteter på ungefär 0,3 för industrin. Man kan fråga sig i vad mån dessa kortsiktiga elasticiteter kan använ- das som mått på effekten på efterfrågan på arbetskraft av en temporär lönesubvention. Den kortsiktiga löneelasticiteten får anses uttrycka den förändring i efterfrågan på arbetskraft som hinner inträffa på 1 år under förutsättning att förändringen i lönekostnad blir bestående. Men om förändringen i lönekostnad är temporär, blir effekten då större eller mindre än vad dessa elasticiteter anger? Vad som talar för att den blir mindre är att företagens val av faktorkombinationer kan antas vara baserat på långsiktiga bedömningar av relativa faktorpriser. Å andra sidan kan företagens anställningsbeslut över tiden påverkas. I ett stabi- liseringspolitiskt sammanhang är en sådan påverkan intressant. Vet man att sänkningen av lönekostnaden är tillfällig kan det bli lönsamt att tidigarelägga vissa anställningar. Man kan här tala om en intertemporal substitutionseffekt. Storleksordningen på dessa motverkande krafter känner man knap- past. Men sker en tillfällig lönekostnadssänkning i en lågkonjunktur blir sannolikt den intertemporala substitionseffekten mycket begränsad. I ett lågkonjunkturläge har företagen redan en överkapacitet, vilket försva- gar incitamenten att tidigarelägga anställningar. Ytterligare en återhål- lande faktor är att en övertalig arbetsstyrka i ett företag kan verka demoraliserande och därmed produktivitetssänkande. I en undersök- ning av Lundin och Vlachos (1982) framförde flera företag denna syn- punkt När det gäller marginella lönesubventioner finns det dock i flera länder exempel på försök till beräkningar av sysselsättningseffekten av enskilda subventionsprogram. En sammanfattning av några internatio- nella studier finns i forskningsöversikten i appendixet. Inom EFA har utförts två studier kring marginella lönesubventioner. Den ena är ett försök att beräkna sysselsättningseffekten av bidrag till företagsutbildning för permitteringshotade. Den andra är en studie av företags attityder till och reaktioner på utbildningsbidrag och rekryte- 4 _ ringsbidrag. Utanför EFA har dessutom AMS gjort utvärderingar av .E".mermgående redo" . . . Visning av detta slags nyrekryteringsbidragen 1978—79 och 1981—82. Dessa studier presente- skattningar återfinns i ras kortfattat nedan. appendixet till detta ka- Ett utbildningsbidrag för permitteringshotade har funnits sedan 1974. pitel.

I början var omfattningen på detta blygsam. En utökning gjordes i början av 1977. Bidraget var 25 kronor per timme för de första 160 timmarna och 15 kronor för övriga timmar, dock högst ytterligare 800 timmar. Sysselsättningseffekterna av 25/15-kronan har utvärderats av Pettersson och Vlachos (1978). Studien var en enkätundersökning av 220 företag som beviljats utbildningsbidrag under 1977. Från dessa företag inkom svar från 183.

Man beräknade att i de subventionerade företagen skulle mellan 38—46 procent av de individer för vilka bidraget utgick ha permitterats. Detta representerar dock inte en nettoökning av sysselsättningen efter- som hänsyn inte tagits till eventuell undanträngning av annan produk- tion och sysselsättning. En allmän synpunkt är att en beräkning av sysselsättningseffekten på basis av studier av enskilda företag kan för- modas ge ett alltför optimistiskt resultat just därför att eventuella undan- trängningseffekter inte beaktas. Nettosysselsättningseffekten kan såle- des antagas vara mindre än nämnda 38—46 procent.

[ Lundin och Vlachos (1982) redogörs för en studie av såväl bidraget till företagsutbildning för permitteringshotade som nyrekryteringsbidra- get 1978—79. Syftet var främst att klarlägga hur respektive stödform fördelat sig på olika slag av företag och att få en uppfattning om företa- gens attityder till stöden. Däremot gjordes inte några kvantitativa kal- kyler av sysselsättningseffekterna, utan man nöjde sig med allmänna bedömningar.

Undersökningen var en intervjuundersökning och baserades på ett urval av 60 företag i Örebro och Östergötlands län. Att företagen valdes i dessa län beror på att de uppvisar en industristruktur som ligger mycket nära riksgenomsnittet. De studerade företagen tillhörde trävaruindu- strin, massa- och pappersindustrin och verkstadsindustrin.

Av undersökningen framgick att kunskapen ute i företagen om de olika bidragsformerna var mycket ojämnt fördelad. Speciellt bland små- företagarna kände sig många dåligt informerade. Detta berodde inte på bristande tillgång på information, utan i stället på att småföretagen hade svårt eller inte hade tid att sätta sig in i den information som fanns. Större företag har således ett informationsförsprång framför mindre. Detta försprång tenderar att ytterligare förstärkas när representanter från ar— betsförmedling och länsarbetsnämnder gör personliga besök hos ortens företag för att informera om olika bidragsformer. Det förefaller som om större företag då prioriteras, sannolikt beroende på att den absoluta sysselsättningseffekten blir större om stora företag utnyttjar subventio- nerna. Sådana skillnader mellan olika företag bör uppmärksammas eftersom de innebär att bidragen påverkar konkurrensförhållandena och därmed resursallokeringen.

En annan iakttagelse var att utbildningsbidraget respektive nyrekry- teringsbidraget fördelade sig olika på företagen. Utbildningsbidraget gick i allmänhet till stora företag, medan nyrekryteringsbidraget i för- hållandevis stor utsträckning gick till små företag. Stora företag kan lättare anordna utbildning vilket förklarar att utbildningsbidraget i hu- vudsak gick till dessa. Att nyrekryteringsbidraget i huvudsak gick till små företag tyder på att dessa värderat bidragssumman högre än stora före- tag.

Som nämndes gjordes inte någon kvantifiering av sysselsättningsef- fekterna. Utvärderingen av 25/15-kronan tyder ändå på att denna haft en viss sysselsättningsbevarande effekt. Sannolikt har dock sysselsätt- ningseffekten av nyrekryteringsbidraget varit svagare.

Lundin och Vlachos ställde frågan om företagen hade tidigarelagt nyanställningar för att få nyrekryteringsbidraget. Svaret blev, med några få undantag, nej. Företagen svarade att utökning av personalstyrkan sker enligt långsiktiga planer, vilka i sin tur beror på bedömningar av marknadsutveckling och förväntade vinster. Ett bidrag med 12 000 kro- nor per nyanställd var för litet för att företagen skulle frångå sina långsiktiga planer vad gäller personalstyrkan. Merparten av nyrekryte- ringsbidraget gick således till anställningar som ändå skulle ha gjorts. Bidraget omvandlades därmed i stor utsträckning till s.k. Windfall profits (oavsedda vinstökningar).

Detta sammanfaller i allt väsentligt med resultatet från en annan utvärdering av nyrekryteringsbidraget 1978 — 79 (se AMS (1981)). Bidra- get betalades ut till motsvarande 16 100 heltidsanställda. Företagen be- räknades ha tidigarelagt mellan 2 300—5 300 nyrekryteringar med ett kvartal, vilket alltså svarar mot 14—33 procent av antalet subventione- rade anställningar. Någon hänsyn till eventuell undanträngning har inte tagits vilket gör att nettosysselsättningseffekten kan antas vara mindre.

Vid en utvärdering (se AMS (1983)) av nyrekryteringsbidraget 1981 — 82 (rekryteringsstimulansen) framgick att bidraget beviljats för 6 500 personer. Uppskattningsvis hade ca 1 100 rekryteringar tidigarelagts med ca 4 och en halv månad. Detta utgör ca 17 procent av de för vilka bidrag utgick. Om de personer som anställs tidigare hade varit arbetslösa i fallet utan bidraget så skulle tidigareläggningseffekten av bidraget innebära en reducering av arbetslösheten med drygt 400 personer på årsnivå.

De nämnda resultaten tyder alltså på att sysselsättningsskapande sub- ventioner givit en ganska liten nettoeffekt på sysselsättningen. Detta styrks också av de tillfrågade företagens inställning till nyrekryterings- bidraget 1981—82. I Lundin och Vlachos undersökning ställdes också några frågor kring detta bidrag. 17 procent av företagen uppgav att de skulle kunna utnyttja bidraget, men det var inget företag som kunde tänka sig en tidigareläggning eller utökning av personalstyrkan till följd av bidraget. Även i detta fall svarade man att en nyrekrytering är ett långsiktigt beslut vilket inte påverkas av temporära bidrag. Inte heller de anställda i företagen var positiva till en nettoökning av personalen om denna inte kunde motiveras med långsiktiga expansionsplaner.

6.3.2. Tidsanpassningen över konjunkturcykeln

Nettoeffekten på sysselsättningen av en temporär lönesubvention är 5 Det är företagen som beroende dels av om de arbetstagare som subventioneras skulle ha fått mom" subventionen- anställning ändå, dels av om produktion i konkurrerande men ej subven- Egg? ie mååånga?

. .. .. 5 " . .. .. SU ven ] neras tionerade foretag försvåras. Aven om subventionen ar generell ar det menas de arbetstagare inte sakert att alla foretag utnyttjar den. som har subventionsbe-

Införs lönesubventionen i uppgångsfasen av en konjunktur är det rättigande anställningar.

6 En mer djupgående diskussion om tidsplace- ringen av en lönesub- vention i ett konjunktur- förlopp finns i Burdett och Hool (1982).

troligt att en del av dem som subventioneras skulle ha fått anställning ändå. Samtidigt medför uppgången att marknadsutrymmet för företagen blir större vilket gör att risken för undanträngning av produktion och sysselsättning i konkurrerande företag blir mindre. Införs subventionen under en konjunkturnedgång är det möjligt att en mindre del av dem som anställs och subventioneras skulle ha anställts ändå i jämförelse med att subventionen införs under en konjunkturuppgång. (De ovan nämnda studierna ger dock inget bestämt utslag på denna punkt. Nyre- kryteringsbidraget 1978—79 infördes under en konjunkturuppgång och nyrekryteringsbidraget 1981—82 infördes under en konjunkturned- gång.) Å andra sidan kan risken vara större att produktion och därmed sysselsättning i konkurrerande och ej subventionerade företag trängs undan eftersom konjunkturnedgången medför att företagens marknads- utrymme blir mindre.

Det är således inte givet när i konjunkturfasen som subventionen bör sättas in om man önskar så stor nettoökning i sysselsättningen som möjligt. Delvis är detta beroende av om subventionen i sig själv har en allmänt expansiv effekt samt med vilken tidseftersläpning som denna expansiva effekt i så fall inträder. Graden av tidseftersläpning är natur- ligtvis bestämmande för när under konjunkturcykeln som denna sekun- dära effekt blir som starkast. Det kan inte alltid uteslutas att den sekun- dära efterfrågeeffekten inträffar med en sådan eftersläpning att den primära konjunkturutjämnande sysselsättningseffekten av lönesubven- tionen i viss mån motverkas.

Om subventionen har en expansiv effekt eller ej på totalefterfrågan i ekonomin samt i så fall med vilken styrka är beroende av hur subventio- nen finansieras. Sker finansiering genom att ”pengar tryckes” kan en expansiv effekt förväntas. Sker finansiering genom höjda skatter och/ eller minskning av andra offentliga utgifter så kan den expansiva effek- ten antas vara liten eller obefintlig. Av betydelse för eventuella multipli- katoreffekter är också hur marginella konsumtionsbenägenheter ser ut för de grupper som drabbas av finansieringen relativt de grupper som får ta del av den insatta åtgärden.

Just i bottenläget av en lågkonjunktur är efterfrågetrycket lågt på många varu- och faktormarknader. Användandet av lönesubventioner just då kan lätt få negativa biverkningar. Risken för undanträngnings- effekter är sannolikt betydande. I ett sådant läge är försiktiga men någorlunda snabbt verkande allmänna efterfrågestimulanser för att öka det totala marknadsutrymmet för företagen troligen mer ändamålsenli- ga. Under nedgångs- resp. uppgångsfasen kan bilden dock te sig något annodundaf

lnföres lönesubventioner i nedgångsfasen bör de få karaktären av sysselsättningsbevarande sådana för att reducera antalet uppsägningar. När konjunkturen vänder uppåt igen kan man övergå till att använda sig av sysselsättningsskapande subventioner för att underlätta expansionen utan att samtidigt få en alltför stark press uppåt på priserna. Under den senare delen av konjunkturuppgången bör subventionerna avvecklas. Det är således viktigt att man vid olika tidpunkter väljer lämpliga former för subventioneringen samt att man tidsmässigt samordnar den med den

ekonomiska politiken i övrigt. Samtidigt kan man hysa tvivel om huru- vida det är möjligt att göra systemet tillräckligt administrativt lättrörligt för att dessa ständiga anpassningar ska bli möjliga. Dessutom ställs stora krav på företagens förmåga att hålla sig informerade om förändringarna.

6.3.3. Marginella lönesubventioner contra generella efterfrågestimulanser

I Sverige har de lönesubventioner, som använts i stabiliseringspolitiskt syfte fått en marginell utformning. En intressant fråga är i vad mån sådana marginella lönesubventioner har några speciella fördelar i järn- förelse med allmänna efterfrågestimulanser av typen skattesänkningar och/eller ökade offentliga utgifter. Som nämndes finns det kanske skäl som talar för att en allmänt efterfrågestimulerande politik är att föredra framför en lönesubvention just i botten av en lågkonjunktur. Men om vi undantager just detta läge så finns det argument som tyder på att en marginell lönesubvention kan ge en större sysselsättningseffekt än en allmän efterfrågeexpansion med samma budgetbelopp.

För det första stimulerar en marginell lönesubvention till en mer arbetsintensiv produktion, men detta på kort sikt troligen i huvudsak genom ökad labor-hoarding. Detta gäller inte för en allmän efterfrågeex- pansion. För det andra gäller att en marginell lönesubvention som är så utformad att den speciellt gynnar vissa lågavlönade arbetstagargrupper sannolikt ger större sekundära efterfrågeeffekter (multiplikatoreffekter) än en motsvarande allmän efterfrågeexpansion som verkar mer jämnt över arbetsmarknaden. Orsaken till detta är att den marginella konsum- tionsbenägenheten för låginkomsttagare sannolikt är förhållandevis hög samtidigt som den marginella skattesatsen är förhållandevis låg. Det bör dock tilläggas att utfallet också beror på hur transfereringssystemet ser ut och vilken täckningsgrad det har vid arbetslöshet. Om de subventio- nerade arbetstagarna har nästan samma disponibla inkomst vid arbets- löshet som när de befinner sig i arbete blir den sekundära efterfrågeef- fekten av lönesubventionen liten.

Det är dock inte nödvändigt att se en allmän efterfrågestimulans och marginella lönesubventioner som alternativ till varandra. En väl avvägd kombination av de båda typerna av åtgärder har ibland framhållits som ett sätt att reducera konflikten mellan målen hög sysselsättning och låg inflation (se Rehn 1975, 1976, 1982). Företagen kan få avsättning för ytterligare produktion genom efterfrågestimulansen samtidigt som kost— naden för produktionstillskottet blir låg till följd av lönesubventionerna. Om lönesubventionerna i sig själva skulle påverka totalefterfrågan i ej önskvärd riktning kan korrigering ske med generella medel. En sådan kombination av åtgärder skulle alltså kunna ge en högre sysselsättning vid given inflation än vad som eljest skulle vara möjligt.

Kombinationer av det angivna slaget kan möjligen också användas för att mildra en eventuell konflikt mellan sysselsättnings- och bytesba- lansmålen. En allmänt expansiv effekt och en förbättrad bytesbalans kan erhållas genom en devalvering. Om man samtidigt inför marginella lönesubventioner så minskar risken för att den efterföljande expansio-

nen av produktion och sysselsättning ska medföra prisstegringar som motverkar devalveringens positiva effekter på bytesbalansen.

Effekterna av en marginell lönesubvention på inflationen är i hög grad beroende av hur prisbildningsprocessen på varusidan ser ut. Från lång- siktigjämviktssynpunkt är det rimligt att anta att genomsnittskostnader- na är bestämmande för prisutvecklingen. Skulle priset i en viss bransch överstiga dess genomsnittskostnad stimuleras företagen i branschen att producera mer vilket medför att priset tenderar att sjunka ned mot genomsnittskostnaden. Omvändningen gäller om priset från början lig- ger under genomsnittskostnaden. I detta perspektiv skulle det inte ha någon betydelse — inom en given budgetram — om lönesubventionen är marginell eller icke marginell.

I ett kortsiktsperspektiv är dock frågan hur företagens kortsiktiga prisanpassningsprocess ser ut av stor betydelse. Eftersom kostnaden för produktionstillskottet är lägre när subventionen är marginell än när den är icke marginell och lägre än vid en allmän efterfrågeexpansion är det fullt möjligt att en marginell lönesubvention under anpassningsproces- sen verkar inflationsdämpande ijämförelse med övriga medel. Det finns vissa empiriska studier som tyder på att marginella lönesubventioner haft en temporär inflationsdämpande effekt (se forskningsöversikten i appendixet). En viktig uppgift för den fortsatta forskningen är att när- mare studera den nämnda prisbildningsprocessen.

6.3.4. Hur avgränsa den subventionerade sysselsättningen?

Ytterligare en fråga som har betydelse för sysselsättningseffekten av en marginell lönesubvention är hur företagen reagerar med hänsyn till utformningen av den basregel som anger den sysselsättningsnivå utöver vilken sysselsättningen är subventionerad. Det finns här många möjliga utformningar och vi kan endast ge några allmänna synpunkter. (För en mer fördjupad diskussion, se Bishop och Wilson (1982))

Antag att en generell marginell lönesubvention införs. En möjlighet är att bestämma basregeln som en viss fast tröskelnivå. En sådan metod kan användas kortsiktigt, men ju längre tidsperspektivet utsträcks desto ojämnare blir subventioneringsgraden mellan företag med olika tillväxt- mönster. Efter ett antal år kommer kanske vissa företag att få större delen av sin produktion subventionerad medan andra företag inte får någon subvention alls. Påtagliga snedvridningar i resursallokeringen kan upp- komma.

En annan metod är att låta tröskelnivån vara beroende av sysselsätt- ningen året innan. Ett exempel är att man väljer att ett visst är subven- tionera den del av sysselsättningen som överskrider 90 procent av före- gående års sysselsättning. På detta sätt kan man minska — men knappast eliminera — förekomsten av en ojämn subventioneringsgrad. Det kan dock finnas nackdelar också med en sådan metod. Företagen kan själva påverka tröskelnivån. Ju större sysselsättningsökning företagen uppvi- sar det första subventionsåret, desto mindre del av arbetsstyrkan subven- tioneras det andra året. Man kan uttrycka det så att företagen kan antas eftersträva en sysselsättningsutveckling som är sådan att marginalvins-

ten av en sysselsättningsökning år 1 är lika med marginalförlusten av en högre tröskelnivå år 2. Även om subventionsprogrammet är kortsiktigt men ändå avsett att existera i 2—3 år så kan en sådan basregel vara ineffektiv om man önskar uppnå en stor omedelbar sysselsättningsef- fekt. Ur denna kortsiktssynpunkt är den ovan nämnda fasta tröskelni- vån, som företagen inte kan påverka genom sitt agerande, att föredra.

6.3.5. Inkomstfördelningseffekter

Det finns naturligtvis ett samband mellan fördelning av sysselsättning och fördelning av inkomster mellan olika grupper. Drabbas svaga och lågproduktiva grupper först i en konjunkturnedgång borde det vara lättare att åstadkomma önskade fördelningseffekter till förmån för dessa grupper med riktade lönesubventioner än med en allmän efterfrågeex- pansion. Inkomst- och sysselsättningseffekterna kan i det sistnämnda fallet antas vara mer slumpmässigt fördelade.

Även här kan man naturligtvis tänka sig kombinationer av olika åtgärder. Genom en väl avvägd allmän efterfrågeexpansion kan den totala sysselsättningen ökas samtidigt som önskade fördelningseffekter kan åstadkommas via lönesubventioner som stärker de svaga grupper- nas möjligheter att konkurrera om tillgängliga arbetstillfällen.

Erfarenheterna av nyrekryteringsbidraget 1978—79 motiverar dock tveksamhet vad gäller fördelningseffekterna. I förslaget till införandet av bidraget angavs att detta skulle ”bidra till att utjämna skillnaden i introduktionskostnader för olika arbetssökandekategorier och därige- nom gynna de minst konkurrensstarka individerna”. Vidare angavs att bidraget skulle ”introduceras i ett så tidigt skede att rekrytering av de ungdomar som i sommar slutar skolan stimuleras”. Man önskade således att nytillträdande och andra svaga grupper skulle gynnas. Dessutom utgjorde bidraget ett fast belopp vilket innebar att subventionens andel av lönekostnaden blev större för lågavlönade än för högre avlönade. Detta borde stimulera företagen att anställa förhållandevis mer arbets- tagare, som tillhör lågavlönade kategorier.

Mycket tyder dock på att nyrekryteringsbidraget inte i speciellt hög grad gynnade svårplacerad och lågavlönad arbetskraft. Rekryteringen skedde i stor utsträckning bland grupper över 25 år som redan var etablerade på arbetsmarknaden (se AMS 1981). En viss fördelningsef- fekt till förmån för låglönegrupper kan dock ha funnits genom att nyrekryteringsbidraget i ganska stor utsträckning gick till småföretag där löneläget ofta är lägre än i stora företag.

Lönesubventioner kan också påverka inkomstfördelningen på annat sätt. Fördelningen mellan vinster och arbetsinkomster kan ändras. Om lönesubventionen utformas som en marginell sådan är den — i sin renodlade form — avsedd endast för tillskottet av arbetskraft. Härige- nom borde s.k. Windfall profits åtminstone till en del kunna undvikas. Windfall profits definieras som den vinst företagen får utöver vad som behövs för att öka sysselsättningen. Om man vill åstadkomma samma sysselsättningsökning med hjälp av en icke marginell lönesubvention kan betydande Windfall profits antas uppkomma. I detta fall minskas

lönekostnaden också för den arbetskraft som företagen anställer redan vid den ursprungliga lönekostnaden. Inkomstfördelningen mellan ka- pital och arbete kan alltså bli olika vid respektive stödform. De ovan nämnda empiriska studierna tyder dock på att även vid marginella lönesubventioner har en väsentlig del av subventionsbeloppet omvand- lats till Windfall profits.

6.3.6. Resursallokeringseffekter

En lönesubvention påverkar relativa faktorpriser. På indirekt väg kan också relativa varupriser påverkas. Genom att företagen anpassar sig till de nya relativpriserna uppkommer resursallokeringseffekter. Konkur- renspositionerna mellan olika företag påverkas. Arbetsintensiva företag gynnas mer än kapitalintensiva företag. En marginell lönesubvention gynnar också företag som har speciellt stora möjligheter att utöka arbets- styrkan. Via de nämnda effekterna erhålls en ökad arbetsintensitet i produktionen.

Ytterligare en effekt av en lönesubvention är att skillnaden blir mindre mellan den lönekostnad företagen möter och den nettolön den anställde får. Detta kan i sig självt medföra anpassningar som innebär en effekti- vare resursanvändning.

Används lönesubventioner temporärt och endast vid något enstaka tillfälle kan dock de nämnda resursallokeringseffekterna antas vara små och långsiktigt försumbara.

Används däremot lönesubventionerna temporärt men ständigt åter- kommande kan resursallokeringseffekterna bli större, samtidigt som effekterna blir mer svårgripbara. Hur påverkas exempelvis företagens förväntningsbild och därmed deras rekryterings- och prispolitik? Före- tagen kan tänkas anpassa sig för att få ett optimalt utnyttjande av den förväntade åtgärden. Man bör dock komma ihåg att också andra åter- kommande stabiliseringspolitiska åtgärder kan ge upphov till likartade förväntningseffekter. Det är sådana alternativ man bör jämföra med.

Lönesubventionerna kan också medföra en långsammare utslagning av ineffektiva företag. Överföringen av resurser till mer effektiva verk- samheter kan därmed försvåras, vilket verkar negativt på den ekonomis- ka tillväxten. Detta får betraktas som en ej önskvärd effekt. Även här gäller dock att andra stabiliseringspolitiska medel kan ha liknande effek- ter.

6.4. Bestående lönesubventioner

6.4.1. Subventionernas syfte

Vid en diskussion om effekter av bestående lönesubventioner bör man kanske något precisera vilken föreställning man har om ekonomin sett på sikt. Skulle ekonomin i alternativet utan lönesubventioner präglas av full sysselsättning och effektiv resursanvändning så kommer en riktad lönesubvention att ge effektivitetsförluster. Utmärks i stället alternativ- fallet av en ineffektiv resursanvändning, men kanske ändå full syssel-

sättning, är det svårt att veta om en riktad lönesubvention befrämjar effektivitet eller inte. Bestående riktade lönesubventioner motiveras dock ofta med att det finns långsiktiga strukturella jämviktsbrister med arbetslöshet på vissa delarbetsmarknader. Genom lönesubventioner kan man minska eller undanröja brister i anpassningen mellan utbud och efterfrågan för vissa grupper eller på vissa delarbetsmarknader. Total- produktionen kan därigenom höjas.

Selektiva bestående lönesubventioner kan också ha ett långsiktigt stabiliseringspolitiskt syfte, nämligen att minska konflikten mellan må- len full sysselsättning och låg inflation. Riktas lönesubventionen till svaga grupper kan man knappast förvänta sig att den ska ge upphov till inflationsdrivande löneökningar. Genomför man istället en allmän ef- terfrågestimulans i syfte att öka sysselsättningen ökar efterfrågan också på redan väletablerade grupper på arbetsmarknaden med åtföljande inflationsrisker via knapphetsbetingade lönehöjningar.

Ett exempel på en selektiv lönesubvention är det regionalpolitiska sysselsättningsstödet till företag inom vissa delar av stödområdet. Stödet består dels av ett förstaårsstöd, dels av ett fortsatt stöd som kan utgå — beroende på stödområde — under ytterligare 2—6 år för den ökning i sysselsättning som kvarstår. Stödet kan således ses som en marginell lönesubvention. Med tanke på den begränsade tid under vilken stödet utgår för en anställd kan man naturligtvis diskutera om det skall beteck- nas som bestående eller som tillfälligt.

Ett annat regionalt, men i detta fall icke marginellt sysselsättnings- stöd, är den minskning av sociala avgifter med 10 procentenheter som från den 1.1 1983 gäller i Gällivare, Jokkmokks, Kiruna och Pajala kommuner. Dessutom gjordes från den I.] 1984 ytterligare sänkningar av sociala avgifter i Norrbottens läns.

Utöver den allmänna nedsättningen av sociala avgifter finns också en marginell lönesubvention för Norrbottens län från den 1.1 1984. Vid en nettoökning i sysselsättning skall bidrag — efter ansökan — kunna erhållas under tre år. Bidraget föreslås bli 10 000 kr. per helårsarbetare och kalenderår.

Vid sidan av dessa geografiskt inriktade lönesubventioner finns också subventioner för anställning av svaga grupper på arbetsmarknaden. Hit hör främst lönebidragen för anställning av arbetshandikappade med nedsatt arbetsförmåga. Lönebidrag lämnas för arbetstagare som anvisats av den offentliga arbetsförmedlingen och som anses tillhöra den nämn- da kategorin.

6.4.2. Marginella eller icke-marginella subventioner?

En viktig frågeställning är om en bestående lönesubvention med inrikt- ning på en viss delarbetsmarknad bör ges en marginell eller en icke marginell utformning. Att använda en marginell lönesubvention i tem- porärt konjunkturellt syfte är en sak, men att få en bestående marginell subvention att ständigt vara effektiv är förmodligen praktiskt mycket svårare.

En svårighet därvidlag är att i varje ögonblick finna den sysselsättning

som skall betraktas som marginell. Över en längre tidsperiod finns en betydande dynamik i det ekonomiska systemet vilket gör det svårt att fortlöpande identifiera den marginella sysselsättning som i alternativfal- let skulle ha uteblivit. I praktiken tvingas man till administrativa scha— bloner som kan ge godtyckligheter och skapa en förhandlingsekonomi där möjligheterna att få del av subventionerna mer beror på specialkun- skaper och förhandlingsskicklighet än på effektiviteten i verksamheten. Risk finns således för negativa resusallokeringseffekter.

Det är dock möjligt att vissa problem blir mindre om den marginella lönesubventionen får en speciell utformning, nämligen som en subven- tion för att helt eller delvis täcka rekryteringskostnaden vid nyanställ- ningar. Företaget får då en klumpsumma vid anställningstillfället. Sub- ventioneras varje nyanställning är det administrativa problemet kanske inte så stort men då inkluderas även personer som skulle ha anställts utan subventionen. Det är även i detta fall svårt att identifiera den i strikt mening marginella arbetskraften, dvs. de arbetstagare som inte skulle ha anställts i frånvaro av subventionen. Dessutom bör man observera att företagens rekryteringsbeteende kan påverkas. Det blir intressant att öka personalomsättningen för att under en given tidsperiod få så mycket subventioner som möjligt. Vidare kan subventionen fördelas ojämnt mellan företagen genom att företag med vanligtvis stor personalomsätt- ning får mycket subventioner medan företag med vanligtvis liten perso- nalomsättning får lite subventioner.

En icke marginell lönesubvention, som enklast utformas som en minskning av sociala avgifter, exempelvis till ett visst geografiskt områ- de, kan antas ge klarare spelregler samt större rättvisa genom en mer likvärdig behandling av företagen. En icke marginell lönesubvention kan också vara motiverad om sysselsättningsproblemen har sin grund i dålig lönsamhet. Förbättrad lönsamhet kan efterhand ge expansionsin- vesteringar och därigenom förbättrad sysselsättning.

För beräkning av effekten på arbetskraftsefterfrågan av bestående lönesubventioner skulle vi behöva ha kännedom om löneelasticiteter för olika geografiska områden och för olika sorters arbetskraft. Visserligen finns löneelasticiteter för olika län (se Sind (1981)) och för några grova kategorier arbetskraft (se Ekberg (1979) och (1983)) men i det stora hela är ändå våra kunskaper inte särskilt stora. Resultaten som presenteras i appendix tyder dock på att efterfrågan på ungdomsarbetskraft är mer lönekänslig än efterfrågan på vuxenarbetskraft samt att efterfrågan på oskolad arbetskraft är mer lönekänslig än efterfrågan på skolad arbets- kraft. Det finns ändå fortfarande ett stort behov av empiriska studier för fler grupper av arbetskraft.

Enligt en beräkning (se DSI (1981:21)) skulle de lagstadgade arbets- givaravgifterna i den privata sektorn i Norrbottens län troligen behöva sänkas från 33 procent till 10 procent för att arbetslösheten i Norrbottens län skulle sänkas till den nivå som finns i Västerbottens län. Sysselsätt- ningsökningen i Norrbottens län skulle då motsvara cirka 7 200 perso- ner.

Vidare har beräkningar gjorts om sysselsättningseffekten av de sam- lade regionalpolitiska stöden —- varav det regionalpolitiska sysselsätt-

ningsstödet endast är en mindre del — för perioden l965— 1975 (se SOU 1978247) och för perioden 1965—1979 (se Ohlsson (1981)). De samlade stöden för hela perioden 1965 — 1979 beräknas ha gett en sysselsättnings- ökning på cirka 20 000 personer. Mycket tyder dock på att verknings- graden av stödinsatserna efterhand blivit allt mindre.

Betraktar vi enbart sysselsättningsstödet så kan nämnas att en inter- vjuundersökning gjordes av RRV (1983) om företagens uppfattning om detta stöd. Enligt undersökningen menade företagen att sysselsättnings- stödet inte har någon större betydelse för antalet sysselsatta i företagen sett på lång sikt.

6.4.3. Indirekta effekter

Ett annat problem är att beräkna effekten av t.ex. en regionalt avgränsad lönesubvention på sysselsättningen i resten av landet. Lägre lönekostnad på en delarbetsmarknad och därmed ändrad lönestruktur kan förväntas ge upphov till korseffekter mellan olika delarbetsmarknader.

Det är inte heller säkert att sysselsättningsökningen i den region där subventionen sätts in motsvaras av en lika stor minskning av arbetslös- heten där. Sysselsättningsökningen kan påverka migrationsflödena. Speciellt de unga kan antas reagera. En minskad avflyttning ger ett större arbetsutbud än annars vilket gör att arbetslösheten kan ligga kvar på en hög nivå.

Vad gäller olika problemgrupper, som kan tänkas bli föremål för riktade lönesubventioner, kan det här finnas anledning att kort beröra den på senare tid mycket diskuterade frågan om ungdomarnas arbets- marknadssituation. Sedan mitten av 1960-talet har arbetslöshetstalet för ungdomar ökat relativt övriga grupper. Som en av flera tänkbara orsaker till detta brukar ibland nämnas att ungdomarnas löner stigit förhållan- devis snabbt. Detta är inte främst ett uttryck för ökad efterfrågan på ungdomsarbetskraft utan istället för lönepolitiska ambitioner.

Ekonometriska studier i USA tyder på att en bestående sänkning av de relativa lönekostnaderna för ungdomar skulle medföra en ökad efter- frågan på ungdomsarbetsskraft (se forskningsöversikten i appendixet). Som nämnts ovan är sannolikt också efterfrågan på ungdomsarbetskraft mer lönekänslig än för vuxen arbetskraft. Vidare framgår av en ekono- metrisk studie som utförts i EFA:s regi att 16— 17-åringar som arbetar inom tillverkningsindustrin (deras arbetsuppgifter) mycket lätt (lättare än vuxen arbetskraft) kan utbytas mot kapital. Detta innebär att en lång period med stigande relativa lönekostnader för 16— l7-åringar stimule- rar företagen att bortrationalisera arbetsuppgifter som dessa ungdomar skulle kunna utföra.

Det finns ett stort behov av fler svenska studier kring lönekostnader- nas betydelse för efterfrågan på ungdomsarbetskraft. De nämnda stu- dierna tyder dock på att en sänkning, relativt sett, av lönekostnaderna för ungdomar skulle medföra en ökad efterfrågan på ungdomsarbets- kraft. Sänkningen av ungdomarnas relativa lönekostnader skulle exem- pelvis kunna ske genom en reducering av sociala avgifter för ungdoms- arbetskraft.7

7 Exempelvis skulle det- ta kunna ske genom ett borttagande av ATP- avgiften för 16—24-åringar. Denna tanke har framförts av Ståhlberg (1978). Detta skulle också leda till större rättvisa inom ATP-systemet. Den nu- varande konstruktionen av ATP-systemet miss- gynnar grupper med ti- digt utträde på arbets- marknaden, dvs. grup- per med många år med arbetsinkomst, se Kruse och Ståhlberg (1977).

Men finns det inte en risk att en sådan förändring i lönekostnadsstruk- turen endast innebär en omfördelning av sysselsättning från vuxen ar- betskraft till ungdomar? Den tidigare nämnda studien med inriktning på 16— l7-åringar tyder på att dessa främst är substitut till kapital och inte så mycket substitut till vuxenarbetskraft. Tendensen i sistnämnda fall är till och med komplementaritet. Denna åldersklass skulle således inte konkurrera med vuxenarbetskraft. Möjligen är bilden annorlunda om man låter ungdomsgruppen omfatta personer i åldern 16—24 år. Risken för undanträngning gentemot vuxenarbetskraft är då sannolikt större beroende på att den gruppen också omfattar äldre ungdomar som even- tuellt kan konkurrera med vuxenarbetskraft.

6.5. Medel för att påverka arbetsefterfrågan i den offentliga sektorn

6.5.1. Bakgrund

De arbetstillfällen som i arbetsmarknadspolitiskt syfte skapas inom den offentliga sektorn är i huvudsak dels beredskapsarbeten av investering- skaraktär, främst anläggnings- och byggnadsarbeten, dels underhållsar- beten (skogsvård, vattenvård m.m.), dels arbeten av varierande slag inom den offentliga tjänstesektorn och dels anställning av arbetshandi- kappade inom stiftelsen Samhällsföretag.

En beskrivning av utvecklingen sedan 1970 av sysselsatta i bered- skapsarbeten och i Samhällsföretag (före 1980 skyddat arbete och hem- arbetscentraler) finns i kapitel 4. Antalet sysselsatta i beredskapsarbeten har ökat tredmässigt men med klara konjunkturvariationer. År 1970 var antalet personer i beredskapsarbete knappt 15 000. En topp nåddes 1979 då antalet beredskapsarbetare var cirka 48 000. Därefter inträffade en minskning men en ny topp nåddes 1983 med knappt 60 000 personer. Beredskapsarbeten anordnas i huvudsak inom den offentliga sektorn. Antalet s.k. enskilda beredskapsarbeten i den privata sektorn är litet. Merparten av dem som deltar i beredskapsarbeten är anvisade arbetslösa personer. Antalet sysselsatta i skyddat arbete och hemarbetscentraler och senare Samhällsföretag har ökat kontinuerligt från knappt 1 1 000 år 1970 till drygt 23 000 år 1982. Antalet anställningar med lönebidrag i offentlig sektor (tidigare arkivarbete och halvskyddat arbete) har också visat en kontinuerlig ökning. Dessutom har under de senaste åren till- kommit yrkesintroduktion (dock borttagen från 1/7 1983) och ung- domsplatser för ungdomar under 18 år. Arbetsgivarna får statsbidrag för deltagande i denna verksamhet. Från den 1/ 1 1984 finns också ett system med s.k. ungdomslag för 18—19-åringar.

De offentliga beredskapsarbetenas sammansättning och inriktning på demografiska grupper har förändrats påtagligt under 1970-talet. Vad gäller sammansättningen har andelen arbeten inom den offentliga tjäns- tesektorn vuxit mycket kraftigt från praktiskt taget ingenting till ca 50 procent av antalet sysselsatta i beredskapsarbeten vid 1980-talets ingång.

Vi har således fått en förskjutning från beredskapsarbeten av investe- ringstyp till beredskapsarbeten för offentlig tjänsteproduktion. Ytterli- gare en iakttagelse är att antalet sysselsättningsdagar i kommunala be- redskapsarbeten har ökat starkt.

Processen har varit tämligen kontinuerlig under 1970-talet men har sannolikt också stimulerats av den bidragsomläggning som genomfördes den 1/7 1978. Dessförinnan utgick statsbidrag till kommuner med 33 procent av de av AMS godkända kostnaderna för arbetena. Omlägg- ningen innebar att statsbidrag numera utgår med 75 procent av lönekost- naderna inklusive sociala avgifter. Dessutom tillkom ett tilläggsbidrag för investeringsarbeten på 20 procent av kommunernas återstående kost- nader. Procentsatsen för tilläggsbidrag ändrades den 1/7 1982 till 15 procent. Sammantaget innebar förändringarna 1978 att subventionsde- len för beredskapsarbeten i tjänstesektorn ökade relativt subventionsde- len för beredskapsarbeten av investeringskaraktär.

Ökningen av andelen beredskapsarbeten inom tjänstesektorn har in- neburit att såväl kvinnliga som manliga ungdomars andel av deltagarna i beredskapsarbeten har blivit allt större.

6.5.2 Fördelnings- och sysselsättningseffekter — en övergripande diskussion

Fördelningseffekter

Tillsättningen av de i offentlig regi tillskapade arbetena sker efter ett anvisningsförfarande. De offentliga arbetena kan därför lätt riktas till arbetskraft med speciella svårigheter på arbetsmarknaden. Man kan anta att fördelningsmässiga hänsynstaganden spelar en stor roll därvid- lag.

Ett anvisningsförfarande förekommer också i samband med vissa efterfrågepåverkande åtgärder i privat sektor, t ex vid tillsättandet av enskilda beredskapsarbeten och vid privat anställning med lönebidrag. Från den 1/1 1984 kompletteras enskilda beredskapsarbeten med ett rekryteringsstöd till näringslivet. Även här kommer ett anvisningsförfa- rande att användas och ett syfte är att nå långtidsarbetslösa och ungdo- mar.

Men flera av de senaste årens efterfrågepåverkande arbetsmarknads- politiska insatser i den privata sektorn har inte varit förknippade med ett anvisningsförfarande utan mer varit inriktade på att direkt påverka företagens beteende. De sysselsättningsökningar som uppkommer på detta sätt kan mycket väl gå till redan förhållandevis starka grupper på arbetsmarknaden.

Ytterligare en fördelningsaspekt ligger i att de i offentlig regi tillkom- na arbetena ofta är ojämnt fördelade över landet. En förhållandevis stor andel av beredskapsarbetena och av de anställda i Samhällsföretag finns i norrlandslänen (se DSI 1981:21). Medlen kommer delvis att fungera som ett komplement till de regionalpolitiska stöden för geografisk ut- jämning av inkomster och sysselsättning.

Undanträngningseffekter

När det gäller effekter på sysselsättning och arbetslöshet är frågan om nettoeffekterna av centralt intresse. För att kunna säga något om detta är det nödvändigt att komma in på frågan om det förekommer undanträng- ning av sysselsättning någon annanstans i ekonomin. Sådan undan- trängning kan ske antingen gentemot annan sysselsättningi den offent- liga sektorn eller gentemot sysselsättning i den privata sektorn.

De olika medlen kan i detta avseende verka på olika sätt. Av kapitel 4 framgick att beredskapsarbeten i huvudsak varierat motkonjunkturellt medan arbeten med lönebidrag visat en kontinuerlig ökning från 1970-talets början.

Är tillkomsten av de offentliga arbetena väl konjunkturanpassad kan undanträngningsproblemet bli av liten omfattning. Sett från denna ut- gångspunkt skulle man förvänta sig att undanträngningseffekterna av beredskapsarbetena är små i jämförelse med efterfrågepåverkande me- del som ständigt ökat i omfattning. Undanträngningseffekter kan dock inträffa även vid beredskapsarbeten. Av betydelse är i vad mån åtgärden följs av skattehöjningar och/eller neddragningar av andra offentliga utgifter. Exempelvis kan kommunerna försöka överföra byggnads- och anläggningsarbeten från den ordinarie budgeten till beredskapsarbeten som får statligt stöd. Är så fallet minskas således andra offentliga utgif- ter.

Den mer strukturellt betonade ökningen av antalet arbeten inom offentlig tjänsteproduktion kan ge undanträngning genom att lönekost- nadsstrukturen inom offentlig sektor påverkas. Lönesubventioner från AMS för anställning inom en myndighet har paralleller med lönesub- ventioner till den privata sektorn. Myndigheten ifråga får tillgång till billig arbetskraft. En substitutionseffekt kan erhållas genom att det helt enkelt blir lönande för myndigheten att överföra viss tjänsteproduktion från personal med osubventionerad lönekostnad till personal med sub- ventionerad lönekostnad. Mycket beror dock på i vad mån den subven- tionerade arbetskraften kan tilldelas arbetsuppgifter som inte annars skulle ha utförts. Skulle det dessutom behövas personal för introduktion och handledning kan till och med komplementaritet föreligga.

En annan typ av undanträngning är att utökad offentlig sysselsättning kan medföra minskad privat sysselsättning. Om så är fallet skulle detta kunna tala för en omvandling av de lönebidrag, som utbetalas av AMS till offentliga myndigheter, till lönesubventioner inriktade på den priva- ta sektorn. Som nämnts tidigare kan dock en skillnad föreligga i fördel- ningseffekten. Om anställning i offentlig regi sker med hjälp av ett anvisningsförfarande och om så inte är fallet för en lönesubvention till privat sektor, är det sannolikt lättare att nå utsatta grupper med de offentliga arbetena.

S tabiliseringspolitiska synpunkter

Precis som för lönesubventioner till privat sektor finns det stabiliserings- politiska synpunkter på de i offentlig regi tillskapade arbetena. Kan

arbetena bidra till att reducera konflikten mellan målen full sysselsätt- ning och låg inflation? Eftersom arbetena ofta riktar sig till svårplacera- de grupper kan man förvänta sig att så blir fallet. Försöker man åstad- komma samma sysselsättningseffekt för dessa grupper med hjälp av allmänna efterfrågestimulanser kan följden bli ökad inflation. Den an- givna frågeställningen är dock nära kopplad till frågan om eventuell undanträngning och vilka som i så fall drabbas av denna. Men även om det endast skulle vara frågan om omfördelning av sysselsättningen från starka till svaga grupper så kan en viss återhållande effekt på inflationen erhållas vid given total sysselsättning. Svaga grupper kan antas ha små möjligheter att gå i fronten för inflationsdrivande lönehöjningar samti- digt som starka gruppers möjligheter blir mindre i detta avseende. Är det däremot endast frågan om undanträngning gentemot andra svaga grup- per kvarstår de starka gruppernas lönehöjningsmöjligheter.

Indirekta efterfrågeökningar

Låt oss lämna frågan om undanträngning. Mellan olika typer av offent- liga arbeten kan man peka på ytterligare en skillnad i fråga om syssel- sättningseffekterna. Beredskapsarbeten av investeringskaraktär kräver för sitt genomförande inköp av varor och tjänster som i sin tur ger sysselsättning i någon annan sektor i ekonomin. Här finns således en indirekt sysselsättningseffekt som kan vara betydande. Den totala sys- selsättningseffekten kan således vara väsentligt större än vad som anges av antalet sysselsatta i ifrågavarande beredskapsarbete (den direkta sys- selsättningseffekten, om ej undanträngning föreligger). För arbeten inom den offentliga tjänsteproduktionen domineras däremot sysselsätt- ningseffekten sannolikt av den direkta effekten. Indirekta sysselsätt- ningseffekter kan antas vara små eller försumbara vid tjänsteproduk- tion.

Existensen av efterfrågeeffekter på arbetskraft utöver den direkta gör att inriktningen på den totala sysselsättningseffekten kan vara svår att överblicka. I detta ligger också en fördelningsfråga. Den direkta syssel- sättningseffekten kan styras till regioner eller grupper med sysselsätt- ningsproblem. Däremot är det fullt möjligt att den övriga efterfrågeef- fekten tillfaller grupper med en redan stark ställning på arbetsmarkna- den.

6.5.3. Några forskningsresultat

Våra empiriska kunskaper om förekomsten av undanträngning är inte stora. Antalet studier på området är veterligt ganska få och resultaten ofta divergerande. Några exempel ges i forskningsöversikten i appendix- et. Redan här kan dock nämnas att det finns undersökningar i USA som tyder på att i offentlig regi tillskapade arbeten kan vara ett effektivt sätt att öka sysselsättningen på kort sikt (några kvartal) men ju längre sikt- perspektivet utsträcks desto större blir undanträngningseffekten och desto mindre blir nettosysselsättningseffekten.

Gramlich och Ysander (1981) har på basis av svenska _data undersökt hur beredskapsarbeten påverkar annan offentlig sysselsättning. Resulta-

ten tyder på att beredskapsarbeten av investeringskaraktär trängt undan annan offentlig sysselsättning medan beredskapsarbeten inom hälso- och socialvård gav ett positivt nettobidrag till sysselsättningen inom sektorn. I sistnämnda fall förelåg t.o.m. komplementaritet gentemot den normala sysselsättningen. Även den normala sysselsättningen inom häl- so- och socialvård påverkades således positivt.

Gramlich och Ysanders undersökning omfattade perioden 1964— 1977, dvs. en period med snabb expansion av sysselsättningen inom hälso- och socialvård. Man kan naturligtvis fråga om nämnda komple- mentaritet också gäller i perioder av stagnation eller nedskärningar av sysselsättningen inom nämnda områden.

En diskussion om undanträngning mellan privat och offentlig sektor finns i exempelvis Kruse (1983). På ett övergripande plan kan sägas att graden av undanträngning mellan offentlig och privat sektor bl.a. är beroende av vilket tidsperspektiv som anläggs. I en balanserad ekonomi måste växande offentlig tjänsteproduktion och sysselsättning beredas ekonomiskt utrymme genom skattehöjningar och därmed reducerat ut- rymme för privat sektor. Om fullt kapacitetsutnyttjande råder och om faktorutbudet är oberoende av inom vilken sektor produktionen sker måste fullständigt undanträngande ske på lång sikt. Men skulle arbetsut- budet vara beroende av inom vilken sektor produktionen (sysselsätt- ningen) sker behöver inte fullständigt undanträngande inträffa ens på lång sikt. Det är exempelvis möjligt att arbetsmarknadspolitiska åtgärder för svårplacerade grupper medför ett ökat arbetsutbud från dessa.

I vilken utsträckning undanträngning föreligger på kort eller medel- lång sikt i en icke balanserad ekonomi kan ofta inte avgöras med hjälp av ekonomisk teori. Detta är ett svårlöst empiriskt problem.

Vad gäller förekomsten av indirekta sysselsättningseffekter via de inköp av varor och tjänster som ofta är förknippade med genomförandet av sysselsättningsskapande åtgärder, t.ex. anordnandet av beredskaps- arbeten, har viss forskning bedrivits. De av EFA initierade studierna på detta område har bl.a. syftat till att pröva en metod för beräkning av dessa indirekta sysselsättningseffekters storlek och fördelning på olika delarbetsmarknader. Vissa sådana beräkningar presenterades i EFA's förra betänkande. För ett anläggningsarbete i Svedala kommun fram- kom att de indirekta effekterna på arbetskraftsefterfrågan var större än den direkta och i hög grad omfattade andra yrkeskategorier än anlägg- ningsarbetare (vilka sysselsattes direkt i projektet).

6.5.4. Resursallokeringseffekter

Genom sysselsättningsskapande åtgärder i offentlig sektor kan ett produktionstillskott erhållas. Hur stort produktionstillskottet blir är be- roende av om annan sysselsättning och därmed produktion trängs un- dan. Antas sådan undanträngning inte ske så skulle värdet av produk- tionstillskottet kunna motsvara marginalprodukten hos de som anställs. Om en myndighet vill göra sin verksamhet så rationell som möjligt från kostnadssynpunkt så kan marginalprodukten antas vara större än eller lika med den osubventionerade delen av lönekostnaden.

Ur resursallokeringssynpunkt kan produktion i offentlig regi behand- las från olika utgångspunkter. En sådan utgångspunkt är att ställa frågan hur väl denna produktion stämmer överens med våra önskningar. En annan utgångspunkt är att ställa frågan om någon del av den offentliga produktionen kan ske mer effektivt i privat regi.

I en marknadsekonomi antas producenterna av en viss vara få kän- nedom om konsumenternas preferenser via prissystemet. För en stor del av den offentliga produktionen saknas denna mekanism. Finansieringen sker gemensamt med skatter och produktionsresultat ställs ofta gratis till medborgarnas förfogande. De tillgängliga metoderna att avgöra önsk- värdheten av den offentliga produktionen är trubbiga.

Resursallokeringseffekter kan också uppstå genom att en viss verk- samhet i offentlig regi påverkar relativa priser i den privata sektorn. Exempelvis innebär igångsättandet av beredskapsarbeten inköp från den privata sektorn vilket får en efterfråge- och därmed eventuellt en priseffekt. Dessutom kan valet av finansieringsmetod för de offentliga arbetena vara av betydelse. Finansieras de med arbetsgivaravgifter kan övervältringseffekterna på priserna antas vara annorlunda än om finan- sieringen sker med inkomstskatter.

Dessutom kan resursallokeringseffekter uppkomma genom att den produktion som åstadkoms inom den offentliga sektorn säljs i konkur- rens med privata företag. Så är fallet med (den subventionerade) produk- tionen från samhällsföretag. Om den privata ej subventionerade produk- tionen bedrivs mer effektivt och om den likväl delvis trängs undan uppkommer en negativ resursallokeringseffekt. Men samtidigt kan den sysselsättningsskapande åtgärden ge en skolningseffekt för den svårpla- cerade arbetskraften vilket kan ge en positiv resursallokeringseffekt på längre sikt.

6.6. Sammanfattning

Till en början kan konstateras att det fortfarande finns många både mikro- och makroekonomiska effekter av efterfrågepåverkande arbets- marknadspolitiska åtgärder som vi behöver större empiriska kunskaper om. Framställningen i kapitlet har därför i långa stycken haft en prin- cipiellt diskuterande karaktär. De förda resonemangen och de redovisa- de empiriska studierna kan dock ge underlag för vissa bedömningar kring utformning och effekter av efterfrågepåverkande arbetsmarknds- politiska medel.

En viktig fråga är inriktningen av de efterfrågepåverkande medlen på olika produktionsfaktorer. Bör medlen användas för att reducera löne- kostnader eller andra kostnader? Rimligen bör inriktnigen ske på löne- kostnaderna. Sysselsättningseffekten kan förväntas vara större om löne- kostnaderna subventioneras än vid subventionering av andra produk- tionsfaktorer, exemplifierat av lagerstöd och lokaliseringsstöd. Skälet till detta är att minskning av lönekostnaderna också ger en sysselsättnings- stimulerande substitutionseffekt.

Vid minskning av lönekostnader genom icke marginella lönesubven-

tioner —— lämpligen utformade som reducering av sociala avgifter — så är kännedom om löneelasticiteter viktiga för att kunna säga något om efterfrågeeffekten på arbetskraft. Är det frågan om en bestående lägre lönekostnad än annars så är de s.k. långsiktiga löneelasticiteterna av relevans. Som ett genomsnitt för all arbetskraft i den privata sektorn har flertalet beräkningar givit en långsiktig löneelasticitet i intervallet 0,5— l,0, vilket kan tolkas så att en bestående exempelvis 10 procent lägre lönekostnad än annars skulle ge en ökning av arbetskraftsefterfrågan med 5— 10 procent. Dock förefaller löneelasticiteten skilja sig åt mellan olika arbetstagargrupper. Med reservation för behovet av ytterligare studier så tyder mycket på att efterfrågan på ungdomsarbetskraft är mer lönekänslig än efterfrågan på vuxen arbetskraft och att efterfrågan på oskolad arbetskraft är mer lönekänslig än efterfrågan på mer skolad arbetskraft. Beträffande ungdomarna tyder detta på att den under de senaste årtiondena förhållandevis snabba höjningen av deras lönekost- nader har varit en viktig faktor — av kanske flera —— för den krympande arbetsmarknaden för ungdomar.

Men skulle inte en minskning av lönekostnaderna för ungdomar leda till att företagen delvis ersatte vuxenarbetskraft med ungdomar och att därmed den totala sysselsättningen inte skulle påverkas så mycket? Uttryckt mycket preliminärt finns det tecken som tyder på att så inte är fallet för unga ungdomar utan att effekten i stället ligger i kapitalinten- siteten i produktionen. Troligen finns dessa ungdomar ofta i ”medhjäl- paryrken” och utgör då snarare komplement till vuxenarbetskraft. Är det frågan om äldre och mer erfarna ungdomar ökar dock sannolikt risken för konkurrens gentemot vuxenarbetskraften.

På kort sikt är löneelasticiteten väsentligt mindre än på lång sikt. Företagens möjligheter att anpassa sin efterfrågan på arbetskraft till ändrade lönekostnadsrelationer är mindre på kort sikt än på lång sikt. Speciellt låga är troligen löneelasticiteterna vid en temporär lönekost- nadsminskning under en lågkonjunktur. Man skulle i och för sig kunna tänka sig att en temporär lönekostnadsminskning skulle stimulera före- tagen att tidigarelägga anställningar. Mycket tyder dock på att tidigare- läggningseffekten är liten. Under senare år har temporära marginella lönesubventioner kommit till användning vid flera tillfällen. De utvärderingar som gjorts är grun- dade på enkäter till företag. Utvärderingarna tyder på att sysselsättnings- effekten har varit tämligen begränsad. I en undersökning beräknades hur stor del av dem för vilka utgick utbildningsbidrag för permitterings- hotade som skulle ha permitterats om bidrag inte hade utgått. [ en annan undersökning beräknades hur stor del av dem för vilka utgick nyrekry- teringsbidrag 1978—1979 som tidigareanställts. I första fallet erhölls någonstans mellan 38—46 procent och i det andra fallet mellan 14—33 procent. Större delen av dem för vilka bidrag utgick skulle således haft anställning ändå. Samma sak framkom vid en utvärdering av nyrekry- teringsbidraget 1981—82. I dessa undersökningar har man inte kunnat beakta undanträngningseffekter gentemot andra icke subventionerade företag. Nettoeffekten på sysselsättningen har därför sannolikt varit än mindre. Ändå kan det mycket väl vara så att inom en given budgetram

så kan en temporär marginell lönesubvention ge en större sysselsätt- ningseffekt än en icke marginell utformning av lönesubventionen.

I lågkonjunkturlägen har företagen redan överkapacitet vilket försva- gar incitamenten att tidigarelägga anställningar. Ytterligare en återhål- lande faktor är att en övertalig arbetsstyrka kan verka demoraliserande och därmed produktivitetssänkande. Flera företag har framfört denna synpunkt. Inte heller de anställda i företagen var positiva till en netto— ökning av personalen som inte kunde motiveras med långsiktiga expan- sionsplaner.

Nyrekryteringsbidraget 1978 — 1979 hade också en fördelningspolitisk målsättning nämligen att speciellt underlätta rekryteringen av svaga grupper på arbetsmarknaden som ungdomar och svårplacerade. Så tycks dock inte ha blivit fallet. Rekryteringen skedde i stor utsträckning bland grupper över 25 år som redan var etablerade på arbetsmarknaden. En viss fördelningseffekt till förmån för låglönegrupper kan dock ha funnits genom att nyrekryteringsbidraget i ganska stor utsträckning gick till småföretag där löneläget ofta är lägre än i stora företag.

En intressant frågeställning är om en lönesubvention bör vara margi- nell eller icke marginell. Här är det valda tidsperspektivet av centralt intresse. Att använda en marginell lönesubvention i temporärt konjunk- turellt syfte är en sak och man kan här finna flera argument för detta, som att reducera permitteringar vid konjunkturnedgångar och stimulera tidigareläggning av rekrytering under konjunkturuppgångar. Men att låta en långsiktigt bestående lönesubvention ha en marginell utformning är förmodligen mycket svårare ur effektivitetssynpunkt.

Över en längre tidsperiod finns en betydande dynamik i det ekono- miska systemet, vilket gör det svårt att fortlöpande identifiera den mar- ginella sysselsättningen, dvs. den sysselsättning som företagen i fallet utan den marginella lönesubventionen inte skulle ha haft. Det kan finnas risker att möjligheten att få del av subventionen mer beror på förhand- lingsskicklighet och mindre på vad som kan motiveras utifrån den egent- liga verksamheten. En generell och icke marginell utformning, typ sänk- ning av sociala avgifter för alla sysselsatta, kan antas ge klarare spelreg- ler och större rättvisa genom mer likvärdig behandling av företagen.

Möjligen blir vissa problem mindre om en ständigt förekommande marginell lönesubvention utformas för att helt eller delvis täcka rekry- teringskostnaderna vid anställning. Sker en sådan subventionering vid varje anställning är det administrativa problemet kanske inte så stort, men då kommer även personer som skulle ha anställts utan subventio- nen att inkluderas. Det är troligen svårt också i detta fall att identifiera den i strikt mening marginella arbetskraften, dvs. de som inte skulle ha anställts i frånvaro av subventionen. Dessutom kan företagens personal- omsättning påverkas. Det blir intressant att öka personalomsättningen för att under en given tidsperiod få så mycket subventioner som möjligt. Dessutom kan subventioneringen bli ojämn mellan olika företag. Före- tag med normalt stor personalomsättning får mycket subventioner, me- dan företag med normalt liten personalomsättning får lite subventioner.

Beträffande de arbetstillfällen som i arbetsmarknadspolitiskt syfte skapas i offentlig sektor så tyder studier i USA på att på kort sikt (några

kvartal) kan arbeten som inrättas i den offentliga tjänstesektorn vara ett effektivt medel att höja sysselsättningen. När tidsperspektivet utsträckes så inträder dock undanträngningseffekter på annan offentlig sysselsätt- ning vilket gör att nettosysselsättningseffekten efterhand blir allt mindre och efter ungefär sex kvartal är den praktiskt taget borta.

Det finns också en svensk studie, omfattande perioden 1964—1977, om eventuell undanträngning. Resultaten får betraktas som något osäk- ra men de tyder på att beredskapsarbeten av investeringskaraktär har trängt undan annan offentlig sysselsättning, medan beredskapsarbeten inom hälso- och sjukvård gav ett positivt nettobidrag till sysselsättningen inom dessa sektorer. I sistnämnda fall existerade till och med komple- mentaritet gentemot den normala sysselsättningen. Undersökningen av- såg en period med snabb tillväxt inom hälso- och socialvård. Man kan naturligtvis fråga om komplementariteten också gäller i perioder av stagnation eller nedskärningar av sysselsättningen inom nämnda områ- den.

Li tteraturförteckning

AMS, Erfarenheter av nyrekryteringsbidraget. Meddelanden från utred- ningsenheten 1981 :25 AMS, Erfarenheter av den tillfälliga rekryteringsstimulansen. Medde- landen från utredningsenheten l983:l 1. Bishop, J. och Wilson, C., ”Effects on Firm Behavior”. Ingåri: Haveman R. och Palmer J. (ed). Jobs for Disadvantaged Workers. The Brookings Institution, Washington, 1982. Burdett, K. och Hool, B., ”Effects on the Inflation — Unemployment Trad — off”. Ingår i: Haveman R. och Palmer J. (ed). Jobs for Disadvantaged Workers. The Brookings Institution, Washington, 1982. DSI 1981221 Differentierade arbetsgivaravgifter som regionalpolitiskt me- del, Stockholm. Ekberg, J., Sysselsättningsejfekter av lönesubventioner. Rapport til Ex- pertgruppen för utredningsverksamhet i arbetsmarknadsfrågor (EFA). Högskolan i Växjö, 1979. Ekberg, J., Inkomsteffekter av invandring. Acta Wexionensia. Ser 2 Economy and Politics 1. Avhandling Växjö, 1983. Gramlich, E. och Ysander, B., ”Relief Work and Grant Displacement in Sweden”. Ingår i: Eliasson G., Holmlund B. och Stafford F.P. (ed). Studies in Labour Market Behavior: Sweden and the United States. IUI. Conference Reports 1981 :2. Mc Guire, M., ”Notes on Grants-in-aid and Economic Interactions Among Governments”. Canadian Journal of Economics, 1973. Hamermesh, D., ”Econometric Studies of Labour Demand and their Application to Policy Analysis”. The Journal of Human Resources. Vol XI. No 4. 1976. Kaldor, N., ”Wage subsidies as a remedy for unemployment”. The Journal of Political Economy, Vol. 44. Dec. 1936. Kruse, A. och Ståhlberg, A-C., Effekter av ATP. En samhällsekonomisk studie. Lund Economic Studies nr 13, Lund, 1977. Kruse, A., Sysselsättningseffekter vid minskad offentlig expansionstakt. Stencil. Nationalekonomiska institutionen, Lunds universitet, 1983. Lundin, T. och Vlachos, V., Lönesubventioner som ett sysselsättningspå- verkande medel. En intervjuundersökning. Rapport till Expertgruppen för utredningsverksamhet i arbetsmarknadsfrågor (EFA). National- ekonomiska institutionen Lunds universitet, 1982. Ohlsson, L., Regionalpolitiken i en svagväxande ekonomi med strukturom- vandlingsproblem. DSI 1981 :16 Stockholm. Pettersson, J. och Vlachos, V., En granskning av utbildningsbidragetför permitteringshotade (25/15-kronan). Rapport till Expertgruppen för utredningsverksamhet i arbetsmarknadsfrågor (EFA). Nationaleko- nomiska institutionen Lunds universitet, 1978. Rehn, G., ”Manpower policy and the fight against stagflation”. Ingår i: Active manpower policy in selected countries. Conference Proceedings. llM. Berlin, 1975.

Rehn, G., ”Needs and methods for further development of manpower policy”. Ingår i: Reconsidering European Manpower Policy. Conferen- ce Report by the US National Commission on Manpower Policy, 1976. Rehn, G., Anti-Inflationary Expansion Policies (with special reference to Marginal Employment Premiums). Institutet för social forskning. Meddelande nr 4, 1982. Regeringens proposition 1983/ 84:26 om särskilda sysselsättningsåtgär- der 1983/ 84. RRV, Statliga företagsstöd. Stockholm 1983. Sind, Lönekostnadselasticiteter för svensk industri 1968—1985. Stencil. 1981. SOU 1978:47 Att främja regional utveckling. Ståhlberg A-C., Reformera ATP-systemet. Ekonomisk debatt årg. 6 nr 4 1978.

7. Ungdomars arbetsmarknadssituation och åtgärder mot ungdomsarbetslöshet*

7.1. Inledning

Högkonjunkturåret 1970 var antalet ungdomar som omfattades av ar- ( betsmarknadsutbildning och beredskapsarbete i genomsnitt ca 9 000, vilket motsvarade 0,8 procent av det totala antalet ungdomar i åldern l6_—24 år (se tabell 7.1). Samtidigt var i genomsnitt 1,8 procent av 1 ungdomarna arbetslösa. Högkonjunkturåret 1974 hade motsvarande an- x delar ökat till 1,5 respektive 3,0 procent och 1980 låg de på 2,7 respektive ' 3,6 procent. Både andelen ungdomari arbetsmarknadspolitiska åtgärder '( och andelen arbetslösa ungdomar i högkonjunkturlägen i den svenska 1 ekonomin hade alltså ökat. Även för lågkonjunkturår var utvecklingen * likartad. Under lågkonjunkturen i början av 1970-talet låg andelen ung- domar i arbetsmarknadsutbildning och beredskapsarbete som mest på ca 1,5 procent och andelen arbetslösa ungdomar som mest på 3,7 pro- cent. 1978 var andelarna 4,5 respektive 3,8 procent och 1983 hade de ökat till 4,6 respektive 5,2 procent. Ytterligare ca 5 000 ungdomar omfat- tades 1983 av åtgärder för handikappade. Till detta kommer att det 1983 också hade tillkommit speciella ungdomsåtgärder för 16— 17-åringar.

Ungdomarnas arbetsmarknadssituation och omfattningen av de ar- * betsmarknadspolitiska insatserna för ungdomar har således förändrats radikalt sedan mitten av 1970-talet. Vi skall börja med att, bl.a. med hjälp av arbetsmarknadsverkets arbetssökandestatistik, närmare beskriva framväxten av de omfattande åtgärdsinsatserna för ungdomar och hur åtgärderna fördelat sig på olika åldersgrupper. Därpå sätts åtgärderna in i sitt arbetsmarknadssammanhang genom att vi beskriver och diskuterar hur ungdomarnas arbetsmarknad ser ut och fungerar och hur detta förändrats under den studerade perioden.

7.2. Åtgärder för ungdomar

7.2.1. Utvecklingen av åtgärdsarsenalen

En konjunkturnedgång i den svenska ekonomin brukar leda till en förhållandevis kraftig ökning av ungdomarnas arbetslöshetstal. Studier

* Detta kapitel har skrivits av fil.dr Inga Persson-Tanimura.

Tabell 7.1 Genomsnittliga antalet ungdomar (personer under 25 år) och andelen av totala antalet ungdomar i befolkningen som omfattades av arbetsmarknadsutbild- ning, beredskapsarbete respektive arbetslöshet 1970—1983

I arbetsmarknads- I beredskapsarbete Arbetslösa Andel i arbetsmarknads- utbildning utbildning, beredskapsar- Antal Andel (%) Antal Andel (%) Antal Andel (%) bete eller arbetslöshet (%)

1970 8 400 0,8 400 0,0 20 200 1,8 2,6 1971 10000 0,9 1 100 0,1 35 100 3,2 4,2 1972 11 200 1,1 3 700 0,4 38 800 3,7 5,2 1973 11 500 1,1 5 500 0,5 34 700 3,4 5,0 1974 10 700 1,1 3 600 0,4 29 900 3,0 4,5 1975 10 000 1,0 2 300 0,2 26 000 2,6 3,8 1976 9 900 1,0 10 100 1,0 25 900 2,6 4,6 1977 15 800 1,6 14 200 1,4 30 400 3,1 6,1 1978 17 800 1,8 26 300 2,7 37 800 3,8 8,3 1979 18 600 1,9 28 500 2,9 34 900 3,5 8,3 1980 15 300 1,5 12 200 1,2 35 900 3,6 6,3 1981 12 900 1,3 11 900 1,2 43 400 4,3 6,8 1982 12 300 1,2 25 300 2,5 52 000 5,1 8,8 1983 12 900 1 2 35 700 3,4 54 600 5,2 9,8

Källa: Tabell 4.13 respektive 4.14 i kapitel 4 samt SCB, Arbetskraftsundersökningarna, årsmedeltal.

av arbetslöshetsmönstret under perioden 1963— 1974, redovisade i EFA:s förra betänkande, visade t.ex. att en ökning av det totala arbets- löshetstalet från 1,5 till 2,5 procent kunde väntas innebära att arbetslös- hetstalet för män 16— 19 år ökade med 3,5 procentenheter, för kvinnor 16— 19 år med 2,6 procentenheter, för män 20-24 år med 1,9 procenten- heter och för kvinnor 20—24 år med 1,0 procentenheter.] Den ökade ungdomsarbetslösheten i samband med konjunkturnedgången i början av 1970-talet möttes med en ökning av de arbetsmarknadspolitiska åt- gärderna för åldersgruppen under 25 år (se tabell 7.1). Antalet bered- skapsarbeten inom tjänste- och vårdsektorn ökades och för att kunna ge arbetslösa ungdomar praktisk arbetslivserfarenhet anordnades också tillfälliga statliga praktikarbeten i form av allmänna beredskapsarbeten. I arbetsmarknadsverkets speciella åtgärdsprogram för ungdomar dessa år betonades dessutom särskilt platsackvisition, yrkesinformation, sam- arbete med kommunernas sociala organ samt yrkesutbildning. Utbild- ningsinsatserna bestod dock i blott begränsad omfattning av en ökning av antalet ungdomar i arbetsmarknadsutbildning utan tog främst formen av att man sökte stimulera och hjälpa ungdomarna till utbildning inom gymnasieskolans ram. T.ex. tillkom under läsåret 1972/73 ca 4 000 nya elevplatser i gymnasieskolan. Åtgärdsinsatserna drogs åter ned då efter- frågeläget i ekonomin förbättrades och 1975 var i genomsnitt enbart ca 2 000 ungdomar i beredskapsarbete.

Då ungdomarnas sysselsättningssituation åter började försämras efter 1975 satte man in arbetsmarknadsutbildning och beredskapsarbeten. Dessa åtgärder gjordes i ökad utsträckning tillgängliga för ungdomar

' SOU 1978:60, s. 135. genom förändringar av villkoren för att få tillträde till dem och genom

förändringar av villkoren för anordnande av åtgärderna. Genom ”ung— domsgarantin” 1976 skulle de yngsta ungdomarna erbjudas antingen arbete, praktik eller utbildning och skolan tilldelades ett uppföljnings- ansvar för alla elever upp till 18 är. Allt fler åtgärder avsedda att ge ungdomen sysselsättning sattes in under loppet av 1977. Genomsnittliga antalet ungdomar i arbetsmarknadsutbildning och beredskapsarbete ökade från ca 12 000 1975 till ca 30 000 1977.

Fram till 1980 kom de arbetsmarknadspolitiska åtgärderna för ung- ] domar 16— 19 år att i allt större utsträckning bestå av beredskapsarbeten (se tabell 7.2 nedan). En rad åtgärder vidtogs också för att alla 16—17-åringar skulle kunna erbjudas en utbildning inom gymnasiesko- I lan.2 I samband med att skolans ansvar från I juli 1980 utvidgades till att gälla alla ungdomar under 18 år infördes regeln att ungdomar under 18 är endast i undantagsfall skulle anvisas till beredskapsarbete. Huvuddelen av nedgången i antalet sysselsatta i beredskapsarbeten under 1980 berod- de på en minskning av antalet ungdomar.

Samtidigt beslöts att två nya åtgärder för ungdomar skulle införas. För 16— l7-åringar som varken fortsatte i utbildning eller hade något arbete skulle det anordnas introduktionsprogram för utbildning samt yrkesintro- | duktion. Syftet med introduktionsprogrammet, vilket skulle pågå i fyra veckor, var att ge information om olika utbildningsalternativ och vidta- ga åtgärder för att deltagarna skulle kunna påbörja en utbildning inom gymnasieskolan. Ersättning till deltagarna utgick i form av studiehjälp på samma villkor som för elever i gymnasieskolan, dvs. med 250 kr/månad. Syftet med yrkesintroduktionen, vilken skulle förläggas utanför skolan och omfatta högst 40 veckor, var att ge deltagarna arbets- livserfarenhet, som antingen skulle göra det lättare för dem att få ett arbete eller påverka dem att utbilda sig inom gymnasieskolan. För yrkes- introduktionsplatser skulle arbetsgivaren ersättas med 200 kr/vecka och kommunen, som administrerade platserna, med 50 kr/vecka. Ungdo- marna skulle ersättas med 250 kr/månad, dvs. med ett belopp motsva- rande studiehjälpen. Yrkesintroduktionen handhades av Skolöverstyrel- sen (SÖ) och administrerades av kommunerna.

Från 1982 tillkom ytterligare en ungdomsåtgärd, ungdomsplatser. Fram till 1 juli 1982 kunde ungdomsplats erbjudas de 16—17-åringar som inte deltog i utbildning eller hade arbete. Från 1 juli 1982 gällde att ingen kunde erbjudas ungdomsplats förrän det år personen i fråga fyllde 17 år. En ungdomsplats kunde vara i högst sex månader och fick inte påverka ordinarie antal anställda på arbetsplatsen. Ersättning utgick med 85 kr/ dag till ungdomarna, varav statsbidrag utgick med 75 kr och arbetsgivaren betalade 10 kr plus de sociala kostnaderna. Ungdomsplat- serna handhades av arbetsmarknadsverket.

Kritik kom att riktas mot det sålunda tillskapade systemet av åtgärder för 16—17-åringar. Systemet ansågs för det första orättvist. Förutom att det för ungdomarnas del var lönsammare med ungdomsplats än med yrkesintroduktion kom det att råda olika ekonomiska villkor även för de ungdomar som hade yrkesintroduktion. Vissa kommuner gav nämligen tilläggsersättning i någon form till deltagarna i yrkesintroduktionen. 2 Se proposition 1979/ Vidare kritiserades konkurrensen mellan arbetsförmedling och skola, då 801145—

3 För översikter av och exempel på utformning- en av kommunernas in- satser för ungdomar, se Carle & Schale (1982), s. 111— 132 och Svenska kommunförbundet (1983).

dessa till samma arbetsgivare kunde erbjuda statsbidrag för ungdoms- plats respektive för yrkesintroduktion. I och med att ungdomsplatserna infördes fanns det två parallella åtgärder, där arbetsmarknadsverket hade hand om ungdomsplatserna medan SÖ hade hand om yrkesintro- duktionen. Den 1 juli 1982 lades även ansvaret för ungdomsplatserna över på skolan.

Under loppet av 1982 hade det således utvecklats ett system där ungdomsåtgärderna kunde erbjudas så att de avlöste varandra beroende på ungdomarnas ålder. Först introduktionsprogram, sedan yrkesintro- duktion, därefter ungdomsplats och slutligen eventuellt arbetsmark- nadsutbildning eller beredskapsarbete. Kommunerna och skolan hade övertagit ansvaret för 16—-17-åringarnas sysselsättningssituation och kommunerna hade också byggt upp omfattande och varierade sysselsätt- ningsåtgärder för de äldre ungdomarna.3

Från den 1 juli 1983 har introduktionsprogrammet för utbildning och yrkesintroduktionen avskaffats. I stället skall en individuell åtgärdsplan upprättas för varje 16-åring som lämnar grundskolan och varken fortsät- ter i gymnasieskolan eller får något arbete. Åtgärderna kan bestå av uppföljningsprogram, ungdomsplatser med utbildningsinslag och olika specialkurser inom gymnasieskolan. Syftet med åtgärderna är att ungdo- marna antingen skall börja någon utbildning i den vanliga gymnasiesko— lan eller få ett fast arbete. Uppföljningsprogrammet ersätter introduk- tionsprogrammet och ersättning till deltagarna utgår i form av studie- hjälp, medan kommunerna tilldelas resurser motsvarande sex veckor per elev och läsår. För ungdomsplatser slopades åldersgränsen på 17 år, men ungdomsplats skall ändå inte vara den första åtgärden i den individuella planen. Normalt skall ungdomsplatsen omfatta högst 6 månader, men möjlighet till förlängning skall finnas. Ersättning till ungdomar med ungdomsplats skall utgå med 85 kr/dag, även de dagar då han eller hon deltar i utbildning. Utbildningar inom gymnasieskolan kan vara t.ex. lokalt arbetsmarknadsanknutna specialkurser. Ersättning till deltagarna skall här utgå i form av studiehjälp på samma villkor som gäller för eleverna i gymnasieskolan.

De ovan beskrivna speciella ungdomsåtgärderna berörde enbart de yngre ungdomarna. För 18 — 19-åringarna och för åldersgruppen 20— 24 år gällde alltjämt att såväl arbetsmarknadsutbildning som beredskaps- arbete kunde komma ifråga. Som huvudregel för att bli antagen till arbetsmarknadsutbildning gäller att man skall ha fyllt 20 år, eftersom gymnasieskolan har huvudansvaret för utbildningen av ungdomar un- der 20 år. Det finns dock en rad undantag från denna huvudregel och i början av 1980—talet deltog i genomsnitt uppemot 3 000 16—19-åringar i arbetsmarknadsutbildning (se tabell 7.2 nedan). Ersättning vid arbets- marknadsutbildning utgår i form av dagpenning. Dagpenningen utbeta- las för 5 dagar per vecka för heltidsstudier och är skattepliktig. Storleken beror på elevens ålder och på om han eller hon är medlem i erkänd arbetslöshetskassa och berättigad till ersättning eller utförsäkrad. Dag- penningens storlek bygger på de nivåer som råder i arbetslöshetsförsäk- ringen respektive KAS och ersättningen vid arbetsmarknadsutbildning är alltså klart förmånligare än studiehjälpen i gymnasieskolan.

Arbetsmarknadsutbildning skall enligt statsmakternas riktlinjer pri- oriteras före beredskapsarbete för ungdomar som har brister i sin yrkes- utbildning. Beredskapsarbeten kan anordnas av statliga myndigheter, kommuner, landsting och enskilda arbetsgivare. De är tidsbegränsade och omfattar i regel högst 6 månader. Ersättning utgår i form av lön enligt det kollektivavtal som gäller för det aktuella arbetet. Till bered- skapsarbetena lämnas statsbidrag med 75 procent av lönekostnaderna. Denna bidragskonstruktion gynnade påtagligt de enskilda beredskaps- arbetena framför försöksverksamheten 1981—82 med rekryteringsbi- drag (40 procent av lönekostnaden) till långtidsarbetslösa ungdomar i åldern 18—20 år. Rekryteringsbidraget kom att få mycket liten betydel- se. Bidraget beviljades för ca 1 000 ungdomar 1981/82. Den 1 januari 1984 sänktes statsbidraget till enskilda beredskapsarbeten till 50 procent av lönekostnaden. Samtidigt infördes ett bidrag med 50 procent av lönekostnaden under sex månader för s. k. rekryteringsplatser inom den enskilda sektorn.

För ungdomar i åldern 18— 19 år skedde också en förändring den 1 januari 1984 genom tillkomsten av den särskilda ungdomslagen. Enligt denna skall anvisning till ungdomslag ske om arbetsförmedlingen inte kan finna annan lämplig anställning åt den unge och om inte heller lämplig utbildning kan anordnas eller annan åtgärd vidtas inom ramen för ett arbetsmarknadspolitiskt program. Arbetsförmedlingen skall an- visa arbete i ungdomslag senast tre veckor från det att den unge anmält sig som arbetssökande hos arbetsförmedlingen (tre månader för ungdo- mar som anmält sig efter att ha slutat skolan eller annan utbildning som inte varit helt kortvarig). Ungdomarna skall anvisas arbete i genomsnitt fyra timmar per dag och ersättning skall utgå enligt kollektivavtal. 18—19—åringarnas inkomst från arbete i ungdomslag kommer därmed att bli lägre än vad de tidigare kunnat erhålla som beredskapsarbetande. 18— l9-åringar som på annat sätt än genom arbete i ungdomslag förvär- vat rätt att vid arbetslöshet få ersättning från en erkänd arbetslöshetskas- sa kan dock välja att arbeta i ungdomslag på heltid. I februari 1984 var ca 25 000 18— 19-åringar sysselsatta i ungdomslag.

7.2.2. Kontantstödet för ungdomar

Ungdomar kan erhålla arbetslöshetsunderstöd antingen från arbetslös- hetsförsäkringen eller i form av kontant arbetsmarknadsstöd (KAS). I kapitel 3 redogörs för villkoren för att erhålla arbetslöshetsunderstöd från arbetslöshetsförsäkringen respektive KAS. Här skall vi enbart kort- fattat återge vad som gäller och redogöra för vilka specialbestämmelser som finns för ungdomar.

Ungdomar kan bli medlemmar av en erkänd arbetslöshetskassa när de fyllt 15 år, om de arbetar minst 17 timmar i veckan i genomsnitt inom kassans verksamhetsområde. De villkor som måste vara uppfyllda för att de skall erhålla ersättning vid arbetslöshet är desamma som för vuxna medlemmar. Ersättning utgår i form av dagpenning, efter en karenstid på 5 dagar, under förutsättning att arbetslösheten inte är självförvållad. Dagpenningen har höjts efterhand och uppgick under 1983 till 1 10—280 kr/ dag.

4 Detta är ofta också fal— let i den internationella diskussionen och forsk- ningen om ungdomsar- betslöshetens utveckling och ungdomars syssel- sättningssituation. Till en del beror detta säkert på att tillgänglig statistik ofta har denna ålders- uppdelning eller en upp- delning på åldersgrup- perna 16— 19 och 20— 24 år. Åldersgränsen uppåt kan, förutom med rent statistiska skäl, mo- tiveras med att flertalet ungdomar då bör ha av- slutat sin skolutbildning, flyttat hemifrån och eta- blerat sig på arbetsmark- naden.

Kontant arbetsmarknadsstöd (KAS) kunde åren 1974—82 utgå till ungdomar som fyllt 16 år. Fr.o.m. den 1 januari 1983 höjdes den nedre åldersgränsen till 18 år. För att ersättning skall utgå måste vissa villkor, desamma för ungdomar som för vuxna, vara uppfyllda. Det s.k. utbild- ningsvillkoret, enligt vilket KAS i vissa fall kan utgå efter aVSlutad utbildning och efter en därpå följande karenstid på 3 månader, är dock främst relevant för ungdomar. Ersättning utgår med ett fast belopp per dag och för ungdomar under sammanlagt högst 150 dagar. Beloppet är skattepliktigt och har varit lika för alla utom under perioden 1 juli — 31 december 1982, då ett lägre belopp utgick till personer under 20 år. Under 1983 uppgick det kontanta arbetsmarknadsstödet till 100 kr/dag.

Införandet av ungdomslagen från den 1 januari 1984 innebär också en förändring vad gäller 18— 19-åringarnas rätt till kontant stöd vid arbets- löshet. I stort sett kommer rätten till arbete i ungdomslag och den därvid utgående lönen att ersätta 18— 19-åringarnas rätt till ersättning från arbetslöshetskassa eller KAS. Däremot kommer arbete i ungdomslag att anses som tillgodoräkningsbart i arbetslöshetsförsäkringen eller KAS, dvs. kunna göra att ungdomarna uppfyller arbetsvillkoret i dessa då de fyllt 20 år.

7.2.3. Åtgärdernas omfattning för olika åldersgrupper

Till ungdomar hänför vi i detta kapitel hela åldersgruppen 16—24 år.4 Situationen och problemen för ungdomar i olika åldrar skiljer sig dock markant. Bland 16— l7-åringarna befinner sig merparten i gymnasiesko— lan, 18— l9-åringarna har ofta redan en yrkesutbildning bakom sig och situationen för dem som närmar sig 25-årsåldern påminner ofta mer om vuxnas än om yngre ungdomars. Skillnaderna mellan åldersgrupperna har också efterhand i allt större utsträckning avspeglat sig i skilda be- stämmelser och åtgärder för olika åldersgrupper. Mot denna bakgrund skall vi därföri det följande söka ge en kvantitativ bild av åtgärdsutveck- lingen för olika åldersgrupper.

Åtgärderför ungdomar 16— 19 år

För 16—17-åringar har numera, som beskrivits ovan, kontantstödslinjen och placering i arbetsmarknadspolitiska åtgärder inom arbetsmarknads- verkets ram i princip övergetts. För denna åldersgrupp har istället skol— överstyrelsen och skolan övertagit ansvaret och sambandet utbildnings- politik—skola—arbetsliv betonats. Det system som vuxit fram kan när- mast karaktäriseras som innebärande att skolplikten förlängts med två år. En del av denna skolplikt kan dock fullgöras i form av ungdomsplats, varvid den utgående ersättningen också är högre än studiehjälpen.

För 18 —— l9-åringar kommer den stora förändringen först från 1 janua- ri 1984. Förändringen kan för deras del karaktäriseras som att kontant- stödslinjen i princip överges till förmån för arbetslinjen. Den nya form av arbete de erbjuds inom ramen för arbetsmarknadspolitiken, arbete i ungdomslag, är mindre ekonomiskt fördelaktig än beredskapsarbete.

Arbete i ungdomslag kan därför väntas bli ett mindre konkurrenskraftigt alternativ till marknadsarbete och yrkesutbildning än vad beredskaps- arbetena varit. Å andra sidan är dock arbete i ungdomslag, i motsats till beredskapsarbete, inte tidsbegränsat till sex månader.

Tabell 7.2 illustrerar åtgärdsutvecklingen för 16— 19-åringar med hjälp bl.a. av arbetssökandestatistiken. Tabell 7.3 redovisar på motsva- rande sätt utvecklingen av kontantstödet för 16—19-åringar. Där det varit möjligt har en uppdelning gjorts på åldersgrupperna 16— 17 res- pektive 18 — 19 år. 1983 omfattades i genomsnitt ca 22 000 16—17-åring- ar (ca 9 procent av åldersgruppen) av speciella ungdomsåtgärder och ca 21 000 18—19-åringar (ca 9 procent av åldersgruppen) av arbetsmark- nadsutbildning eller beredskapsarbete.5 Bland 18 — l9-åringarna uppbar i genomsnitt ca 3 000 (drygt 1 procent av åldersgruppen) kassaersättning och ca 9 000 (ca 4 procent av åldersgruppen) KAS.

5 Enligt uppgifter från

Å tga'rder för ungdomar 20—24 år arbetssökandestatis- tiken var antalet Åtgärdsutvecklingen och utvecklingen av kontantstödet för lö—n'å'inga'som Pla'

. . . .. . .. .. cerades i arbetsmark- 20—24-årmgarna redov1sas 1 tabell 7.4. På åtgardSSIdan ar det framst nadspolitiska åtgärder

arbetsmarknadsutbildning och beredskapsarbete som varit aktuella och under 1983 ca 100 per som utvidgats och anpassats till 20—24-åringarnas behov. Neddragning- månad.

Tabell 7.2 Åtgärdernas omfattning för l6—19-åringar 1976—1983 (] OOO-tal per- soner). Genomsnittsuppgifter, årsmedeltal

1976 1977 1978 1979 1980 1981 1982 1983 AM U 16— 19 år 2,6 3,9 6,8 5,5 3,7 2,3 2,7 2,6 Beredskapsarbete ” 16—19 år (10,7) (15,3) 19,5 20,0 8,2 6,8 17,0 18,4 Speciella ungdomsåtgärder 1983

är I 6 — I 7-årin an" _ f g l:a halv-2:a halv-

året året Introduktionsprogram för utbildning (1/71980—1/71983) C C C 0,6 — Yrkesintroduktion (1/7 1980—1/7 1983) 0 6,2 8,6 5,8 — Uppföljningsprogram (1/7 1983— ) — — — — 5,9 Ungdomsplatser — — 4,3 10,6 21,1 Genomsnittligt antal 16—19-åringar i åt— gärder 26,3 25,5 (11,9) (15,3) (32,6) 43,0

3 För 1976 och 1977 finns enbart uppgifter om hela åldersgruppen under 25 år. Det är dessa uppgifter som återges för antalet i beredskapsarbete 1976 och 1977. b Statistiken om de speciella ungdomsåtgärderna är otillfredsställande. Hur vi kommit fram till siffrorna i tabellen redovisas i bilagan till kapitlet. C Uppgift saknas.

Källa: AMS, arbetssökandestatistiken samt AMS och SÖ:s statistik över speciella ungdomsåtgärder.

Tabell 7.3 Antalet kvarstående arbetssökande 16—19-åringar för omedelbar place- ring (1 OOO-tal). Årsmedeltal. 1976—1983

Kvarstående arbets- sökande för omedelbar placering: 19765 19773 1978 1979 1980 1981 1982 1983

Med kassaersättning

— 17 är 0,2 0,1 0,1 0,3 0,6 0,1 18— 19 år 1,4 1,2 1,3 2,3 2,8 2.8 16— 19 år ( 4,3) ( 6,4) 1,6 1,3 1,4 2,6 3,4 2,9 Med KAS

— 17 år 1,6 1,6 1,6 1,2 1,8 0,3 18— 19 år 3,3 3,4 3,8 5,1 6,4 8,7 16— 19 år ( 3,8) ( 6,2) 4,9 5,0 5,4 6,3 8,2 9,0

Samtliga med och utan kontantstöd

— 17 år 8,2 7,8 7,2 7,6 7,0 4,3 18— 19 år 10,3 10,0 10,8 15,4 19,8 23,7 16— 19 år (24,2) (31,2) 18,5 17,8 18,0 23,0 26,8 28,0

= För 1976 och 1977 finns uppgifter endast om hela åldersgruppen under 25 år. Det är dessa siffror som återges för 1976 och 1977.

Källa: AMS, arbetssökandestatistiken.

Tabell 7 .4 Åtgärdernas och kontantstödets omfattning för 20—24-åringar (1 000 tal personer) 1976—1983. Genomsnittsuppgifter, årsmedeltal.

1976 1977 1978 1979 1980 1981 1982 1983

A MU 20—24 år 7,8 12,2 14,3 14,1 11,7 8,8 9,6 10,3 Beredskapsarbete " 20—24 år (10,7) (15,3) 9,1 9,5 4,4 5,6 13,5 19,7

Genomsnittligt antal 20—24-åringar i åtgärder 23.4 23,6 16,1 14,4 23,1 30,0 Kvarstående arbetssökande

20—24 år för omedelbar

placering:a

Med kassaersättning ( 4,3) ( 6,4) 7,3 7,1 7,4 11,3 14,8 16,7 Med KAS ( 3,8) ( 6,2) 3,6 3,8 3,9 4,9 6,6 7,8 Samtliga med och utan kontantstöd (24,2) (31,2) 19,6 18,7 18,5 25,1 31,8 35,4

** För 1976 och 1977 finns uppgifter endast om hela åldersgruppen under 25 år. Det är dessa uppgifter som återges för antalet i beredskapsarbete och antalet arbetssökande 1976 och 1977.

Källa: AMS, arbetssökandestatistiken.

en av arbetsmarknadsutbildningen inom det reguljära utbildningsväsen- deti början av 1980—talet är en väsentlig förändring som speciellt kan ha berört 20— 24-åringarna. Genomsnittliga antalet 20— 24-åringar i bered- skapsarbete minskade kraftigt under 1980 och 1981, men ökade därpå åter till en högre nivå än i slutet av 1970-talet. 1983 omfattades i genom- snitt ca 30 000 20—24-åringar (drygt 5 procent av åldersgruppen) av arbetsmarknadsutbildning eller beredskapsarbete. I genomsnitt ca 17 000 20—24-åringar (ca 3 procent av åldersgruppen) uppbar kassaer- sättning och ca 8 000 (ca 1'/z procent av åldersgruppen) KAS.

De ökade åtgärderna för ungdomar representerar en omfattande och snabb förändring av arbetsmarknadspolitiken. Åtgärderna riktar sig, som vi kommer att visa i det följande, mot en arbetslöshet vars bakgrund och struktur skiljer sig från vuxnas arbetslöshet och mot en arbetsmark- nad vilken likaledes ser ut och fungerar annorlunda än de vuxnas. Det är viktigt att detta beaktas vid utformningen och utvärderingen av åtgär- der för ungdomar.

7.3. Ungdomarnas arbetsmarknad

7.3.1. Ungdomars arbetsutbud och sysselsättning

Ungdomsarbetslösheten har sedan mitten av 1970-talet dominerat dis— kussionen om ungdomars sysselsättningssituation. Hur ungdomsarbets- lösheten utvecklas beror emellertid på vilka förändringar som äger rum vad gäller ungdomars arbetsutbud och efterfrågan på ungdomsarbets- kraft. Figur 7.1 och 7.2 sammanfattar, utifrån arbetskraftsundersökning- arnas data, hur aktiviteterna för 16—19-åringar respektive 20—24-åring- ar förändrats under den studerade perioden.6

1970 tillhörde 53 av 100 män i åldern 16— 19 år arbetskraften, 1980 hade antalet ökat till 55 av 100. För kvinnor i åldern 16—19 år var ökningen än mer markant: 1970 tillhörde 51 av 100 arbetskraften, 1980 var antalet 56 av 100. I motsats till vad som var fallet under lågkonjunk— turen i början av 1970-talet, då andelen av 16-—- 19-åringarna som tillhör- de arbetskraften förblev ungefär densamma som 1970, ledde nedgången i ekonomin i början av 1980-talet till en kraftig minskning av 16— 19-åringarnas arbetskraftsdeltagande. 1983 tillhörde bara 45 av 100 män och 48 av 100 kvinnor i åldern 16—19 år arbetskraften. Istället ökade andelen som var utanför arbetskraften p.g.a. studier eller militär- tjänst från 37 procent 1980 till 46 procent 1983 för 16—19-åriga män och från 34 procent 1980 till 43 procent 1983 för 16— l9-åriga kvinnor. Av figur 7.1 framgår att antalet 16—19-åringar ökade mellan 1980 och 1983. Den ogynnsamma efterfrågeutvecklingen i ekonomin sammanföll alltså, vilket inte var fallet under lågkonjunkturen i början av 1970—talet, med en demografisk förändring som vid 1980 års förvärvsfrekvenser skulle ha ökat antalet 16— l9-åringar i arbetskraften med drygt 20 000 personer mellan 1980 och 1983.

Bland 20—24-åringarna minskade andelen som inte tillhörde arbets- kraften från 23 procent 1970 till 15 procent 1980 för män och från 35

6 Vi har här och i det föl- jande valt att låta åren 1970, 1972, 1980 och 1983 (i vissa fall, p.g.a. datatillgången, 1982) il- lustrera utvecklingen under perioden. 1970 och 1980 kan ses som re- presenterande situatio- nen under högkonjunk- turår och 1972 och 1983 (1982) som represente— rande situationen under lågkonjunkturår. Efter- frågetrycket i ekonomin var dock lägre 1980 än 1970 och lägre 1983 än 1972.

1980 och 1983 ( I OOO-tal) 16— I 9 är fördelad efter aktiviteter 1970, 1972, Figur 7.) Åldersgruppen

300 250 200 150 100

50

Män 16-19 år

Andra skäl

Studier el. mili- tärtjänst

Arbetslösa Tillfälligt frånvarande

I arbete (20 tim [ arbete 220 tim

1970 1972 1980 1983

Källa: SCB, Arbetskraftsunderökningama. årsmedeltal.

Utanför arbets— kraften

l arbets— kraften

300

Kvinnor 16-19 år

1970 1972 1980 1983

Andra skäl Hushållsarbete

Studier

Arbetslösa Tillfälligt frånvarande

I arbete ( 20 tim

I arbete 220 tim

Utanför arbets- kraften

| arbets- k ratten

Figur 7.2 Åldersgruppen 20—24 är fördelad efter aktiviteter I 970, I 972, 1980 och 1983 ( I OOO-tal)

350 300 250 200

150— 100—

SO—I

Män 20-24 år

J

1970 1972 1980 1983

Andra skäl - . Utanfor Studler arbets-

el. Will" kraften tartjanst

Arbetslösa

Tillfälligt frånvarande

| arbete (20 tim

! arbets- kraften

I arbete 220 tim

Källa: SCB, Arbetskraftsundersökningarna, årsmedeltal.

Kvinnor 20-24 år

350 300 250

200. Arbetslösa

Tillfälligt frånvarande

150 | arbete (20 tim 100

l arbete 220 tim_

50

1970 1972 1980 1983

Utanför arbets- kraften

1 arbets- kraften

7 Att den överväldigan- de majoriteten av ung- domar har erfarenheter av förvärvsarbete under ferier och/eller terminer då de lämnar skolan vi- sas också av de speciella undersökningar som gjorts, se t.ex. SOU 1981:97, s. 117— 123 och SCB (1980), s. 57 och 137 — 138.

procent 1970 till 18 procent 1980 för kvinnor. Antalet ungdomari denna ålder som enbart studerade eller enbart skötte eget hushåll gick ned och förvärvsfrekvenserna ökade. Nedgången i ekonomin i början av 1980-talet var inte förknippad med någon kraftig förändring av 20—24-åringarnas förvärvsfrekvenser — de minskade enbart med ca ] procentenhet mellan 1980 och 1983. Som framgår av figur 7.2 var antalet 20—24-åringar ungefär lika stort 1980 som 1983. ”Ungdomspuckeln” hade alltså 1983 ännu inte nått denna åldersgrupp.

Ungdomarnas arbetsutbud verkar alltså snarast ha ökat under 1970-talet. Relativt sett höga ungdomslöner i kombination med att ung- domarnajämfört med sina föräldrar ofta har låga marginalskatter vid en ökning av arbetsutbudet kan förmodas vara en faktor som tenderat att öka ungdomarnas arbetsutbud. Löneutjämning och ökade marginalskat- ter har troligen också inneburit att studiemedelstinansierade studier efterhand blivit mindre ekonomiskt attraktivt jämfört med att (helt eller delvis) finansiera högre studier med hjälp av samtidigt förvärvsarbete. En annan faktor kan vara att en ändrad ungdomskultur medfört relativt sett större utgifter för att ungdomarna skall kunna deltaga i den och att de löst detta problem genom att öka sitt eget arbetsutbud.

Bilden av ett ökat arbetsutbud bekräftas av uppgifter om hur stor andel av ungdomarna som tillhört arbetskraften under någon period av året (se tabell 7.5). Denna andel var för alla ungdomsgrupperna högre 1980 än 1970 och också högre 1982 än 1972. För 20—24-åringarna ökade också andelen som tillhörde helårsarbetskraften (i arbetskraften 50—52 veckor under året) kraftigt för både män och kvinnor. Den helt överväl- digande majoriteten av både 16—19-åringarna och 20—24-åringarna tillhör arbetskraften under någon period av året och finner också arbete (se tabell 7.5). Detta motsäger att ungdomarnas sysselsättningsproblem i hög grad skulle ha sin bakgrund i bristande allmän arbetslivserfaren- het.7

I vilken utsträckning har då ungdomarnas arbetsutbud mötts av en efterfrågan på deras arbetskraft? Tabell 7.6 ger en mer ingående bild av hur andelen sysselsatta utvecklats för olika åldersgrupper.

1970 var ca 40 procent av männen i åldern 16— 17 år sysselsatta, 1980 hade andelen minskat till ca 38 procent. Nedgången i andelen sysselsatta mellan 1980 och 1983 var drygt 10 procentenheter, vilket var mycket mer än nedgången mellan 1970 och 1972. Nedgången mellan 1980 och 1983 gällde nästan uteslutande andelen som var sysselsatt mer än 19 timmar per vecka. Utvecklingen av andelen sysselsatta bland kvinnor i åldern 16— 17 år visade samma mönster som för männen. 1983 var enbart 18 procent av männen (ca 24 000) och 14 procent av kvinnorna (ca 17 000) i åldern 16— 17 år sysselsatta mer än 19 timmar per vecka och som vi sett ovan (tabell 7.2) var en stor andel av dessa ungdomar sysselsatta genom s.k. ungdomsplatser.

För både män och kvinnor i åldern 18— 19 år ökade andelen sysselsat- ta mellan 1970 och 1980. 1980 var 6 av 10 ungdomar i åldern 18— 19 år sysselsatta mer än 19 timmar per vecka. 1983 hade andelen sjunkit till knappt 5 av 10. Även för 18—19-åringarna gällde nedgången mellan 1980 och 1983 andelen sysselsatta mer än 19 timmar per vecka. Andelen

Tabell 7.5 Andel av totala antalet ungdomar i viss ålder (procent) som befunnit sig i arbetskraften under året

1— 13 veckor 50—52 veckor Någon gång under året under året under året& Män I6— I 9 är 1970 34,2 24,8 81,5 (80,9) 1972 27,8 23,6 77,6 (75,1) 1980 34,5 24,2 83,4 (80,8) 1982 40,1 21,0 82,6 (77,5) Kvinnor 16—19 är 1970 28,9 21,6 76,9 (75,2) 1972 28,5 21,7 74,7 (70,9) 1980 38,8 21,0 84,4 (80,3) 1982 38,9 19,2 81,5 (75,7) Män 20—24 år 1970 13,7 45,2 90,4 (90,2) 1972 13,1 50,3 92,9 (92,1) 1980 8,2 59,5 94,8 (94,0) 1982 9,1 60,0 95,2 (93,3) Kvinnor 20—24 år 1970 12,2 48,4 83,3 (82,9) 1972 11,8 50,8 84,0 (81,4) 1980 10,4 64,2 94,2 (93,2) 1982 10,6 63,8 94,6 (92,6)

** Siffrorna inom parentes anger andelen som varit sysselsatt någon gång under året. Källa: SCB, Årssysselsättningen, Tilläggsfrågor till AKU i februari.

Tabell 7.6 Andel sysselsatta av totala antalet ungdomar i viss ålder, 1970, 1972, 1980 och 1983

Andel sysselsatta (procent)a

1970 1972 1980 1983 Mån 16— 19 år 50,9 49,4 51,8 (44,9) 40,8 (33,4) därav 16— 17 år 40,1 38,8 38,0 (29,3) 26,8 (18,4) 18— 19 år 61,4 59,8 66,9 (61,8) 55,4 (48,9) 20—24 är 75,1 73,4 81,6 (79,4) 78,3 (76,0) Kvinnor 16— 19 år 48,3 46,1 50,9 (41,5) 42,3 (31,8) därav 16— 17 år 38,8 36,9 35,4 (23,7) 26,0 (14,2) 18— 19 år 57,3 54,8 67,6 (60,3) 58,6 (49,5) 20—24 år 63,7 64,7 78,4 (74,1) 75,2 (71,4)

a) Siffrorna inom parentes för 1980 och 1983 anger andelen som var sysselsatt mer än 19 timmar per vecka Källa: SCB, Arbetskraftsundersökningarna, årsmedeltal.

8 Med överrepresenta- tion (underrepresenta- tion) avses här att den aktuella ungdomsgrup- pen har en större (mind- re) andel av de sysselsat- ta i näringsgrenen än vad som är fallet för vux- na (25 —74 år) sysselsat- ta av samma kön.

deltidsarbetande (] — 19 timmar per vecka) ökade något mellan 1980 och 1983. Även för 18- och l9-åringarna var utvecklingen likartad för män och kvinnor.

Andelen sysselsatta bland 20—24-åringarna var 1970 75 procent för män och 64 procent för kvinnor. Andelen ökade därpå både för män och kvinnor, men snabbare för kvinnorna, så att andelen 1980 var 82 procent för män och 78 procent för kvinnor. Även för denna åldersgrupp mins- kade emellertid andelen sysselsatta mellan 1980 och 1983. Minskningen var ca 3 procentenheter för män, vilket kan jämföras med en nedgång på ca 2 procentenheter mellan 1970 och 1972. Även för kvinnorna minskade andelen sysselsatta med ca 3 procentenheter mellan 1980 och 1983. Konjunkturnedgången i början av 1970-talet ledde däremot inte till någon nedgång i andelen sysselsatta kvinnor i åldern 20—24 år, utan andelen ökade med 1 procentenhet mellan 1970 och 1972. 1983 var drygt 7 av 10 ungdomar i åldern 20—24 år sysselsatta mer än 19 timmar per vecka. Även för ungdomar i åldrarna 18— 19 och 20—24 år gäller emel- lertid att antalet sysselsatta hölls upp genom en kraftig ökning av antalet ungdomar i beredskapsarbete mellan 1980 och 1983 (se tabell 7.2 och 7.4).

Ungdomarna vill alltså arbeta, söker och finner arbete och skaffar sig arbetsmarknadserfarenheter och detta sker parallellt med den försäm- ring av ungdomarnas arbetsmarknadssituation som kan avläsas i ökade arbetslöshetstal och ökade arbetsmarknadspolitiska insatser för ungdo- mar. En förklaring till paradoxen kan vara att det finns en arbetsmark- nad för ungdomar, vilken erbjuder feriearbete, deltidsarbeten och tillfäl- liga arbeten och där tillgången på arbetstillfällen är förhållandevis god, men att det samtidigt blivit svårare för de ungdomar som önskar mer permanent etablera sig på arbetsmarknaden att finna lämpliga ingångs- arbeten med framtida utvecklingsmöjligheter.

Vilka sektorer av ekonomin är det då som främst sysselsätter ungdo- mar och har det skett några markanta förändringar vad gäller detta under den studerade perioden? Den könsuppdelade arbetsmarknaden gör att man här bör studera unga män och unga kvinnor var för sig och jämföra med förhållandena för äldre sysselsatta av samma kön (se tabell 7.7).

Unga män är liksom äldre män koncentrerade till vissa näringsgrenar under det att unga kvinnor liksom äldre kvinnor är koncentrerade till andra. Ungdomarnas näringsgrensfördelning skiljer sig emellertid en del från de äldres av samma kön. Gruvor, tillverkningsindustri m.m. och byggnadsindustri är viktiga näringsgrenar för män och sysselsatte 1970 50 procent av de vuxna männen. 1980 hade andelen minskat till 45 procent och 1983 till 43 procent. 1970, 1972 och 1980 var män i åldern 16— 19 år överrepresenterade inom tillverkningsindustrin, men 1983 var detta inte längre fallet.8 Den kraftiga minskningen av lndustrisysselsätt- ningen mellan 1980 och 1983 tycks ha drabbat 16—19-åringarna spe- ciellt hårt. För män i åldern 20—24 år var utvecklingen något annorlun- da. Andelen av åldersgruppen som var sysselsatt inom tillverkningsin- dustrin ökade under perioden och var 1983 fortfarande högre än vad den var 1970. Gruvor, tillverkningsindustri m.m. och byggnadsindustri var

Tabell 7.7 De sysselsatta fördelade efter näringsgren, olika demografiska grupper, 1970, 1972, 1980 och 1983

Andel inom respektive näringsgren (procent) Totalt antal __ sysselsatta Män Kvinnor inom närings- 16—19 år 20—24 år 25—74 år 16—19 år 20—24 år 25—74 år grenen (1 OOO-tal) ] Jordbruk, skogsbruk m m: 1970 9,4 5,1 11,1 1,4 0,9 5,7 313 1972 9,2 6,0 10,1 1,8 0,9 4,9 287 1980 7,4 5,0 8,0 2,5 1,2 3,4 237 1983 9,1 6,8 7,6 2,9 1,6 3,1 230 2, 3, 4 Gruvor, tillv ind m m: 1970 39,9 34,5 35,5 18,4 18,2 18,3 1 109 1972 40,3 38,5 35,4 18,2 18,5 16,6 1 091 1980 38,5 38,8 33,3 16,4 13,7 14,8 1 077 1983 32,4 35,5 32,3 12,0 14,0 13,1 995 5 Byggnadsindustri: 1970 15,5 18,4 14,6 0,8 1,4 1,2 371 1972 13,6 16,1 13,5 0,3 0,9 1,0 331 1980 12,0 10,6 11,2 0,9 0,8 1,5 287 1983 13,4 11,1 10,7 1,5 0,6 1,2 267 6 Handel, resto hotell: 1970 14,9 12,4 10,0 26,1 19,8 20,1 557 1972 14,8 10,4 10,5 25,7 17,4 19,0 546 1980 18,6 14,1 11,5 27,2 15,9 14,9 582 1983 18,0 15,2 11,8 30,4 17,5 14,2 582 7 Samfärdsel, post o televerk: 1970 6,9 9,6 8,8 4,0 4,6 3,9 266 1972 7,5 9,2 8,9 3,1 5,0 4,1 268 1980 6,6 9,0 9,4 3,2 5,0 4,2 295 1983 6,9 9,6 9,4 3,4 4,8 4,4 295 8 Bank—, försäkr.- och uppdragsverks. 1970 1,6 4,9 4,4 4,9 7,6 5 ,8 192 1972 2,1 4,1 4,9 3,7 7,3 6,4 206 1980 2,9 5,2 7,0 3,8 6,7 6,9 283 1983 4,8 5,2 7,4 5,2 6,7 7,5 303 9 Offentlig förvalt- ning och andra tjänster 1970 11,9 15,1 15,6 44,3 47,4 45,0 1 046 1972 12,5 15,7 16,8 47,3 50,1 48,0 1 134 1980 13,9 17,3 19,6 45,8 56,7 54,1 1 472 1983 15,6 16,6 20,9 44,8 55,0 56,5 1 552

därav 91, 931 ——934 Offentlig förvaltning, undervisn., sjukv., socialv. m m: 1970 3,6 7,7 10,1 22,2 39,6 36,0 763 1972 4,6 8,8 11,0 23,2 42,5 40,1 857 1980 7,4 12,0 14,1 37,5 51,3 48,8 1 238 1983 7,6 9,9 15,1 33,9 49,0 50,6 1 296 Summa 100 100 100 100 100 100

Källa: SCB, Arbetskraftsundersökningarna, årsmedeltal.

9 För en ingående analys av yrkessegregeringen ef- te ålder och kön i Sveri- ge se Jonung (1983). En analys av yrkessegrege- ringen efter ålder och kön i Sverige (baserad på yrkesuppgifter från Folk- och bostadsräk- ningen 1975) och en jämförelse med motsva- rande förhållanden i Ja- pan, Storbritannien och USA finns i Reubens (red.) (1983), kapitel 3.

'0 Folk- och bostadsräk- ningens yrkesuppgifter för hela åldersgruppen 16— 19 år döljer dock att det finns betydande skillnader mellan de yr- ken som innehas av 16—17-åringar utan gymnasieutbildning och de yrken som innehas av 18— l9-åringar med av- slutad gymnasieutbild- ning. En uppfattning om inträdesarbetena för re- spektive grupp kan er- hållas från de uppfölj- ningsundersökningar som gjorts av olika är- gångar av ungdomar som lämnat grundsko- lan och gymnasieskolan. För en beskrivning av inträdesarbetena för oli- ka grupper av ungdo- mar, baserad på detta datamaterial, se Björk- lund och Persson-Tani- mura (1983).

1983 fortfarande viktiga sysselsättningskällor för unga män och svarade tillsammans för 46 procent av de sysselsatta 16—19-åringarna och 47 procent av de sysselsatta 20—24-åringarna. Motsvarande andelar för unga kvinnor var 1983 enbart 14 procent för 16—19-åringar och 15 procent för 20—24-åringar. Andelarna för unga kvinnor hade gått ned från nivån ca 19 procent 1970. En näringsgren av stor betydelse för framförallt de yngre ungdomarna är handel, restaurang och hotell. 1970 svarade denna för 15 procent av antalet sysselsatta manliga 16—19-åringar och 26 procent av antalet sysselsatta kvinnliga 16—19-åringar och andelarna ökade till 18 respek- tive 30 procent 1983. Även 20—24-åringarna var 1983 överrepresentera- de inom handel, restaurang och hotell, men deras överrepresentation var, speciellt för kvinnorna, väsentligt mindre än 16— 19-åringarnas.

Inom offentlig förvaltning, undervisning, sjukvård, socialvård m.m. är 16— 19—åringarna däremot kraftigt underrepresenterade. Sektorns an- del av de sysselsatta 16—19-åringarna ökade dock från 4 till 8 procent för män och från 22 till 34 procent för kvinnor mellan 1970 och 1983, men detta berodde troligen till en del på att beredskapsarbeten för ungdomar och ungdomsplatser i stor utsträckning tillskapades inom den offentliga sektorn. Även män i åldern 20—24 år är underrepresenterade inom förvaltning, undervisning, sjukvård, socialvård m.m., under det att det inte är fallet för kvinnor i åldern 20—24 år. Ungefär hälften av de sysselsatta kvinnorna i åldern 20—24 år arbetade 1983 inom denna näringsgren.

En mer ingående bild av vilken typ av arbeten det är som unga män och unga kvinnor i olika åldrar innehar kan erhållas från folk- och bostadsräkningarnas yrkesuppgifter. Tabellerna 7.8—7.11 anger de tio vanligaste yrkena för olika grupper av ungdomar enligt Folk- och bo- stadsräkningen 1980.9 I tabellerna har de sysselsatta ungdomarna delats upp efter arbetstid. Gruppen som arbetar 1— 19 timmar per vecka kan i stor utsträckning förmodas kombinera förvärvsarbete med studier och det är av intresse att se huruvida de vanligaste yrkena för denna grupp skiljer sig från de vanligaste yrkena för ungdomar av samma kön och ålder men med längre arbetstid.

Tabell 7.8 tyder på betydande yrkesskillnader mellan 16—19-åriga män som arbetar 1— 19 timmar och dem som arbetar längre tid. De två grupperna har enbart tre yrken (af färsbiträde, lager- och förrådsarbetare samt lantarbetare, husdjursskötare) gemensamma bland de tio vanligas- te för respektive grupp. Bland 16—19-åriga kvinnor (se tabell 7.9) är överensstämmelsen större mellan de två gruppernas tio vanligaste yrken. Kvinnor 16— 19 år som arbetar 1— 19 timmar per vecka har hela nio yrken gemensamma med dem som arbetar längre tid. Bilden är likartad för 20—24-åringarna. Mån i åldern 20—24 år som arbetar 1— 19 timmar per vecka har enbart två av de tio vanligaste yrkena gemensamma med män som arbetar längre tid (affärsbiträde samt motorfordonsförare, spårvagnsförare) under det att antalet gemensamma yrken för kvinnor 20—24 år uppgår till sju stycken. Unga män med längre arbetstider har ofta yrken inom tillverknings- och byggnadsindustrin, yrken som i blott begränsad utsträckning innehas av kvinnor eller män med kort arbets- tid.IO

Tabell 7.8 De tio vanligaste yrkena 1980 bland sysselsatta män i åldern 16— 19 år.

Män 16— 19 år sysselsatta 1— 19 tim/vecka

Affärsbiträden m. fl. 1 662 Postiljoner 1 145 Varubud m. fl. 933 Städare 782 Lager- och förrådsarbetare 466 Lantarbetare, husdjursskötare 420 Köksbiträden 391 Fastighetsarbetare m. fl. 246 Butiks och restaurangkassörer 233 Lantbrukare, skogsbrukare och trädgårdsbrukare 190

Summa 6 468

De 10 vanligaste yrkena svarar för ca 61 procent av antalet sysselsatta

Mån 16— 19 år sysselsatta 20— tim/vecka

Verkstadsmekaniker m. fl. 7 102 Maskinmontörer- hopsättare, maskin- och motorreparatörer 6 575 Lager- och förrådsarbetare 4 031 Byggnadsträarbetare 3 960 Affärsbiträden m. 11. 3 028 Lantarbetare, husdjursskötare 2 851 Installations-, drifts- och maskinelektriker 2 791 Bänk- och maskinsnickare, möbelsnickare m. 11. 2 462 Betongarbetare, byggarbetare m. fl. 2 310 Svetsare, gasskärare m. fl. 2 297

Summa 37 407 De 10 vanligaste yrkena svarar för ca 46 procent av antalet sysselsatta

Källa: SCB, Folk- och bostadsräkningen 1980, yrkesfördelning, 3-siffernivå.

Tabell 7.9 De tio vanligaste yrkena 1980 bland sysselsatta kvinnor i åldern 16—19 år

Kvinnor 16— 19 år sysselsatta 1— 19 tim/vecka

Affärsbiträden m. fl. 2 991 Städare 2 782 Butiks- och restaurangkassörer 1 729 Köksbiträden 760 Sjukvårds- och vårdbiträden 710 Hovmästare, servitörer 499 Hemvårdare m. fl. 420 Sekreterare, maskinskrivare, specialkontorister 407 Postiljoner 335 Barnsköterskor (ej sjukhus), barnflickor m. fl. 254

Summa 10 887

De 10 vanligaste yrkena svarar för ca 76 procent av antalet sysselsatta

Kvinnor 16— 19 år sysselsatta 20— tim/vecka

Sjukvårds- och vårdbiträden 11 000 Affärsbiträden m. fl. 6 850 Sekreterare, maskinskrivare, specialkontorister 6 476 Köksbiträden 4 143 Städare 4 135 Barnsköterskor (ej sjukhus), barnflickor m. fl. 3 959 Butiks- och restaurangkassörer 2 333 Hovmästare, servitörer 1 554 Hemvårdare m. fl. 1 355 Frisörer, skönhetsvårdare m. fl. 1 031

Summa 42 836 De 10 vanligaste yrkena svarar för ca 63 procent av antalet sysselsatta

Källa: SCB, Folk- och bostadsräkningen 1980, yrkesfördelning, 3-siffernivå.

SOU l984z31 Ungdomars arbetsmarknadssituation 173 Tabell 7.10 De tio vanligaste yrkena 1980 bland sysselsatta män i åldern 20—24 år

Män 20—24 år sysselsatta 1— 19 tim/vecka Affärsbiträden m. fl. 585 Postiljoner 555 Motorfordonsförare, spårvagnsförare 470 Sjukvårds- och vårdbiträden 414 Övrigt bevaknings- och skyddsarbete 273 Städare 240 Klasslärare 221 Lärare i övningsämnen 200 Lärare i teoretiska ämnen 164 Fastighetsarbetare m. fl. 160

Summa 3 282 De 10 vanligaste yrkena svarar för ca 45 procent av antalet sysselsatta

Män 20—24 år sysselsatta 20— tim/vecka

Maskinmontörer- hopsättare, maskin- och motorreparatörer 16 892 Verkstadsmekaniker m. fl. 11 817 Motorfordonsförare, spårvagnsförare 9 855 Lager- och förrådsarbetare 8 070 Installations-, drifts- och maskinelektriker 7 719 Byggnadsträarbetare 6 694 Paketerare och emballerare 6 254 Affärsbiträden m. fl. 5 797 Svetsare, gasskärare m. fl. 5 057 Bänk- och maskinsnickare, möbelsnickare m. 11. 4 369

Summa 82 524 De 10 vanligaste yrkena svarar för ca 40 procent av antalet sysselsatta

Källa: SCB, Folk- och bostadsräkningen 1980, yrkesfördelning, 3-siffemivå.

” En ingående beskriv- ning och analys av rör- ligheten mellan olika ar- betsmarknadsstatus (utanför arbetskraften, sysselsatt, arbetslös) för olika åldersgrupper ges i Lars Heikenstens kom- mande avhandling. Hans flödesdata från ar- betskraftsundersökning- arna visar på ett slående sätt den bland ungdo- marna högre rörlighe- ten.

Tabell 7.11 De tio vanligaste yrkena 1980 bland sysselsatta kvinnor i åldern 20—24 år

Kvinnor 20—24 år sysselsatta 1— 19 tim/vecka

Sjukvårds- och vårdbiträden 1 971 Städare 1 752 Affärsbiträden m 11 1 045 Hemvårdare rn 11 491 Butiks- och restaurangkassörer 482 Sekreterare, maskinskrivare, specialkontorister 465 Barnsköterskor (ej sjukhus), barnflickor m. 11. 344 Köksbiträden 293 Lärare i övningsämnen 245 Klasslärare 225

Summa 7 313 De 10 vanligaste yrkena svarar för ca 66 procent av antalet sysselsatta

Kvinnor 20—24 år sysselsatta 20— tim/vecka

Sjukvårds- och vårdbiträden 31 686 Sekreterare, maskinskrivare, specialkontorister 24 403 Barnsköterskor (ej sjukhus), barnflickor m. fl. 11 252 Affärsbiträden m. fl. 10 584 Städare 6 034 Köksbiträden 5 232 Förskollärare 4 525 Bokförare och kontorskassörer 4 477 Sjuksköterskor/-skötare 3 891 Hemvårdare m. fl. 3 681

Summa 105 765 De 10 vanligaste yrkena svarar för ca 58 procent av antalet sysselsatta

Källa: SCB, Folk- och bostadsräkningen 1980, yrkesfördelning, 3-siffernivå.

De vanligaste yrkena för unga kvinnor med längre arbetstider finns inom vård- och servicesektorerna och i motsats till vad som är fallet bland männen är dessa yrken också vanliga bland kvinnor med korta arbetstider. Åtskilliga av de vanligaste yrkena bland unga män med korta arbetstider återfinns också bland de vanligaste yrkena för unga kvinnor. Mån 16— 19 år med korta arbetstider har sålunda fem yrken gemensamma med kvinnor 16—19 år med korta arbetstider och män 20—24 år med korta arbetstider har fem yrken gemensamma med kvin- nor 20—24 år med korta arbetstider.

Utmärkande för ungdomarnas arbetsmarknad är också en jämfört med de vuxna hög rörlighet.ll Ungdomar rör sig i större utsträckning ut och in i arbetskraften och växlar t.ex. mellan studier och arbete. Ungdo- mar innehar ofta tidsbegränsade anställningar och det är vanligare bland ungdomar än bland vuxna med arbetsgivarbyten (se tabell 7.12).

Tabell 7.12 Andel (procent) av dem som varit sysselsatta under året som haft mer än 1 arbetsgivare under året

Sysselsatta som tillhört Sysselsatta som tillhört helårsarbetskraften delårsarbetskraften (50—52 veckor i arbets- (1 —49 veckor i arbetskraf-

kraften) ten)

1970 1972 1980 1982 1970 1972 1980 1982 Män 16— 19 år 20,5 20,1 20,5 23,6 17,2 20,0 17,0 14,5 20—24 år 16,8 24,8 19,9 14,6 17,0 14,7 22,6 17,1 25—34 år 14,7 11,4 13,0 9,1 21,0 28,2 30,2 19,8 35—44 år 8,5 7,7 7,7 5,5 25,2 14,7 16,8 18,9 45—54 år 8,3 7,0 5,0 3,3 20,3 10,5 13,3 11,3 55—64 år 6,1 5,2 3,7 1,6 11,9 12,5 9,4 9,4 Kvinnor 16— 19 år 23,0 32,4 31,2 24,9 21,6 17,2 20,6 18,1 20—24 år 17,6 12,7 15,8 16,4 18,8 15,3 26,2 21,1 25—34 år 10,1 8,9 8,4 6,4 12,5 13,3 14,1 11,8 35—44 år 6,5 6,8 6,3 4,7 16,4 11,2 12,1 14,7 45—54 år 4,6 5,1 4,5 2,4 14,5 9,8 7,1 11,4 55—64 år 3,5 3,4 1,8 1,7 11,2 3,1 6,4 5,9

Källa: SCB, Årssysselsättningen, tilläggsfrågor till AKU i februari.

Den jämfört med de vuxna högre rörligheten på ungdomarnas arbets- marknad är, som vi skall se i det följande avsnittet, en väsentlig faktor bakom skillnaderna i arbetslöshetens omfattning och struktur för ung- domar och vuxna.

7.3.2 Ungdomsarbetslöshetens utveckling och struktur

Tabell 7.13 ger en sammanfattande bild av ungdomsarbetslöshetens omfattning i olika konjunkturlägen och förändringarna därvidlag under den studerade perioden.12

Tabell 7.13 Relativa arbetslöshetstal (procent) för olika ungdomsgrupper samt jämförelse med vuxnas arbetslöshetstal

1970 1972 1974 1980 1983 Män 16—l9åra 3,4(3,8) 7,8(4,3) 5,2(4,7) 6,5(5,9) 9,9(4,3) Män 20—24år= 2,1(2,3) 4,2(2,3) 2,7(2,5) 3,5(3,2) 6,7(2,9) Kvinnorl6—19åra 5,1(5,7) 8,7(4,8) 8,1(7,4) 8,8(8,0) 10,8(4,7) Kvinnor20—24åra 2,4(2,7) 4,9(2,7) 3,9(3,5) 3,9(3,5) 6,9(3,0)

R_—

Män 25—54 år 0,9 1,8 1,1- 1,1 2,3 Kvinnor 25—54 år 1,3 2,2 1,6 1,6 2,4 Totalt arbetslös- hetstal (män och kvinnor 16—74 år) 1,5 2,7 2,0 2,0 3,5

* Siffrorna inom parentes anger storleken på gruppens arbetslöshetstal relativt arbetslöshetstalet för vuxna män (25—54 år) Källa: SCB, Arbetskraftsundersökningarna, årsmedeltal

'2 Arbetslöshetstalen i tabell 7.13 anger antalet arbetslösa som procent- andel av totala antalet personer i arbetskraften (dvs. antal sysselsatta plus antal arbetslösa) i den aktuella befolk- ningsgruppen och inte, som i t.ex. tabell 7.1 som procentandel av den to- tala befolkningen i grup— pen. Arbetslöshetstalen i tabell 7.13 är således de som vanligen brukar presenteras och diskute- ras.

'3 För skattningar av ar- betslöshetstalens efter- frågekänslighet i den svenska ekonomin se Persson-Tanimura (1980) och OECD (1980).

'4 Se också Persson- Tanimura (1981). Lång- tidsutredningen 1984 (SOU 1984:4) belyser vilka krav ett återställan- de av balans och tillväxt i den svenska ekonomin ställer på den ekonomis- ka politikens utform- ning och på lönebild- ningen och anpassnings- förmågan på arbets- marknaden under de närmaste åren.

'5 För diskussion av och forskning kring kohort- storlekarnas betydelse för ungdomsarbetslös- heten se t. ex. Reubens, Harrisson & Rupp (1981) och Wachter &

Kim (1982).

16 Data från arbets- kraftsundersökningar- na, årsmedeltal.

'7 Uppgifter om bak- grunden till arbetslöshe- ten finns bara att tillgå fr.o.m. år 1975.

Av tabellen framgår följande: B En lågkonjunktur och nedgång i efterfrågan i ekonomin medför en

kraftig ökning av ungdomsarbetslösheten. Lågkonjunkturen i början av 1970-talet ledde t.ex. till att arbetslöshetstalet för respektive ung- domsgrupp ungefär fördubblades mellan 1970 och 1972.B Höga ar- betslöshetstal för ungdomar är alltså vad man erfarenhetsmässigt borde förvänta sig av åtstramningen i ekonomin i början av 1980-ta- let. El De relativa arbetslöshetstalen är i alla konjunkturlägen högre för ungdomar än för vuxna. De är också högre för 16—19-åringar än för 20 — 24-åringar. D De relativa arbetslöshetstalen är i alla konjunkturlägen högre för 16—19-åriga kvinnor än för 16—19-åriga män och högre för 20—24-åriga kvinnor än för 20—24-åriga män. EI Arbetslöshetstalen för ungdomar i högkonjunkturlägen (i tabell 7.13 representerade av åren 1970, 1974 och 1980) har ökat över tiden både

absolut sett och i förhållande till arbetslöshetstalen för vuxna. Av största vikt för att motverka och hålla nere ungdomsarbetslösheten är alltså att se till att tillväxttakten och kapacitetsutnyttjandet i ekono- min kan hållas uppe.” Arbetslöshetstalen för ungdomar borde då åter kunna nedbringas till de nivåer de hade 1980 eller 1974. Nivån 1974 kan ses som ett optimistiskt alternativ och nivån 1980 som ett mer pessimis- tiskt. Mellan 1980 och 1983 bör inga större strukturella förändringar i ekonomin ha hunnit äga rum, vilka skulle utesluta att man vid en mer gynnsam efterfrågeutveckling åter skulle kunna nå 1980 års arbetslös- hetstal. En reservation måste dock göras för den kraftiga (tillfälliga) utbudsförändring som den s.k. ungdomspuckeln utgör. En utbudsför- ändring av detta slag kan, men behöver inte nödvändigtvis, medföra en ökning av ungdomsarbetslösheten.15 Vad gäller nivån 1974 bör en de. av försämringen mellan detta år och 1980 ha sin bakgrund i den mycket dåliga tillväxten i den svenska ekonomin sedan mitten av 1970-talet. Om detta är riktigt, bör en framtida tillväxttakt som bättre svarar mot de tillgängliga produktionsresurserna i ekonomin åter kunna minska ung- domsarbetslösheten ner mot 1974 års nivåer.

Även för de grupper av ungdomar som har det speciellt svårt på arbetsmarknaden är efterfrågeutvecklingen central, eftersom de tende- rar att hamna sist i kön av arbetssökande under perioder med otillräcklig total arbetskraftsefterfrågan. T. ex. ökade arbetslöshetstalet för nån 16— 19 år med utländskt medborgarskap från 9,5 procent 1980 till 19,7 procent 1983, för kvinnor 16— 19 år med utländskt medborgarskap f*ån 10,3 procent 1980 till 17,1 procent 1983, för män i åldern 20—24 år ned utländskt medborgarskap från 6,5 procent 1980 till 13,0 procent 1)83 och för kvinnor 20—24 år med utländskt medborgarskap från 61 pro- cent 1980 till 8,6 procent 1983.” En uppfattning om varför ungdomarnas arbetslöshetstal är högreän de vuxnas kan erhållas från uppgifter om bakgrunden till arbetslösheten för ungdomar respektive vuxna (se tabell 7.14).17 1980 var arbetslöshetstalet för unga män (16—24 år) 3,4 procentenheter högre än för vuxna män (25—54 år). Arbetslöshet med bakgrund iny-

Tabell 7.14 Arbetslösheten för ungdomar och vuxna 1975, 1980 och 1983, uppdelad efter bakgrunden till arbetslösheten

Män Kvinnor 16—24 år 25—54 år 16—24 år 25—54 år 1975 1980 1983 1975 1980 1983 1975 1980 1983 1975 1980 1983

Nyinträdande 0,6 0,7 1,3 0,0 0,0 0,1 0,7 1,0 1,3 0,1 0,1 0,2 Återinträdande 0,7 0,8 1,0 0,2 0,2 0,3 1,4 1,0 1,2 0,6 0,5 0,6 Permittering 0,0 0,1 0,1 0,0 0,1 0,1 0,1 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0

Personal- eller driftsinskränkning 0,2 0,4 1,0 0,1 0,2 0,6 0,3 0,3 0,7 0,2 0,2 0,4 Åtaget arbete slut- fört (tidsbegränsad anställning) 0,5 1,6 3,7 0,2 0,3 0,9 Övrigt 0,8 0,9 0,7 0,2 0,3 0 4 a

2 2,3 4,3 0,2 0,4 0,8 1 1,0 0,7 0,3 0,4 0,4

Summa totalt arbets- löshetstal (%) 2,8 4,5 7,8 0,8 1,1 2,3 4,8 5,7 8,3 1,4 1,6 2,4

Källa: SCB, Arbetskraftsundersökningarna, årsmedeltal.

eller återinträde på arbetsmarknaden svarade för 1,3 procentenheter av skillnaden, arbetslöshet med bakgrund i personal- eller driftsinskränk- ningar för 0,2 procentenheter av skillnaden, arbetslöshet p. g. a. att tidsbegränsat arbete upphört för 1,3 procentenheter av skillnaden och arbetslöshet med annan bakgrund (bl. a. frivilliga avgångar) för 0,6 procentenheter av skillnaden. De unga männens högre arbetslöshetstal har alltså sin bakgrund främst i att de i större utsträckning än vuxna är på väg in på arbetsmarknaden efter att ha befunnit sig utanför arbets- kraften och i att de i större utsträckning har tidsbegränsade arbeten. De unga männen tycks också drabbas något hårdare vid personal- eller driftsinskränkningar, vilket kan bero på att anställningstryggheten är sämre för personer med kort anställningstid.

Bakgrunden till skillnaden mellan unga kvinnors och vuxna kvinnors arbetslöshetstal är likartad. 1980 var skillnaden i arbetslöshetstal ca 4 procentenheter, varav 1,4 procentenheter med bakgrund i ny- eller åter- inträde och 1,9 procentenheter med bakgrund i att tidsbegränsat arbete upphört.

Ökningen av arbetslöshetstalet mellan 1980 och 1983 hade både för unga män och för unga kvinnor främst sin bakgrund i att arbetslösheten i samband med att tidsbegränsade arbeten upphört gick upp, även om också arbetslöshet med bakgrund i ny- eller återinträde och med bak- grund i personal- eller driftsinskränkningar ökade.

Skillnaden mellan unga kvinnors och unga mäns arbetslöshetstal 1980 hade sin bakgrund dels i att ny- och återinträdesarbetslösheten för unga kvinnor var högre (0,5 procentenheter), dels i att arbetslöshet med bak- grund i att tidsbegränsade arbeten upphört var högre för unga kvinnor (0,7 procentenheter). Troligen ser man här en återspegling av de ovan beskrivna skillnaderna mellan unga mäns och unga kvinnors närings- grens- och yrkesfördelning.

'5 Se Persson-Tanimura (1980) och OECD (1980). 1 den senare ana- lyseras och diskuteras också orsakerna till ök- ningen av ungdomsar- betslösheten i OECD- länderna.

” Se Jonung & Tegle (1978), Wadensjö (1978), Rehn (1980), Persson-Tanimura (1981), Nilsson (1982) och Nilsson (1984). I ka- pitel 6 och appendix till kapitel 6 redogörs för re- sultaten av försök att skatta efterfrågeelastici- teter på ungdomsarbets- kraft.

20 Med arbetslöshetens dynamiska struktur av- ses här uppdelningen av arbetslöshetstalet på komponenterna inflöde i arbetslöshet och arbets- löshetstillfällenas ge- nomsnittliga längd. Se SOU 1978:60, kapitel 6 och Björklund (1981).

Av intresse är också att ökningen av såväl unga mäns som unga kvinnors arbetslöshetstal mellan 1975 och 1980 kan tillskrivas en ökning av arbetslöshet med bakgrund i att tidsbegränsat arbete upphört. Ök- ningen av arbetslösheten har alltså inte tagit formen av en ökning av arbetslösheten i samband med ny- eller återinträde på arbetsmarknaden utan ungdomarna har funnit arbeten (i vissa fall dock i form av bered- skapsarbeten) i ungefär samma utsträckning som tidigare då de sökt sig ut på arbetsmarknaden.

Som påpekats ovan kan en del av ökningen av ungdomarnas arbetslös- hetstal mellan 1974 och 1980 ha sin bakgrund i den låga tillväxttakten i ekonomin. En trendmässig försämring förelåg dock redan före 1974 och en ökning av ungdomsarbetslösheten har ägt rum också i andra industri- länder.18 Förklaringar till den trendmässiga ökningen av ungdomarnas arbetslöshetstal kan i princip sökas i förändringar vad gäller efterfrågan på ungdomsarbetskraft, förändringar vad gäller utbudet på ungdomsar- betskraft och/eller förändringar vad gäller anpassningen mellan utbudet och efterfrågan. I den svenska diskussionen om orsakerna till den trend- mässiga ökningen av ungdomsarbetslösheten har faktorer av alla tre slagen åberopats.19 Vad gäller efterfrågesidan har man pekat på att de relativa ungdomslönerna ökat och på att anställningstryggheten stärkts för dem som redan är etablerade på arbetsmarknaden. Andra förklaring- ar som nämnts är den snabba tillväxten i den offentliga sektorn, där det ofta krävs att man fyllt 18 år för att få anställning, samt den långsam- ma tillväxten inom industrisektorn, vilken traditionellt varit av stor betydelse för unga mäns sysselsättning. Förändringar i produktionstek— niken, som inneburit att enklare ingångsarbeten försvunnit inom t. ex. industrin, kan också ha varit en bidragande orsak. Vad gäller utbudet av ungdomsarbetskraft har man pekat dels på ' förändringarna i ungdomarnas eget arbetsutbud (se ovan), dels på att de

vuxna kvinnornas kraftigt ökade arbetsutbud kan ha inneburit ökad konkurrens om tillgängliga arbetstillfällen för framförallt unga kvinnor. Vad gäller anpassningen mellan utbud och efterfrågan har man speciellt framhävt ändrade attityder hos ungdomar vad gäller vilka arbeten de är villiga att ta. T. ex. skulle dagens ungdomar inte vilja ha de arbeten som industrin kan erbjuda. Hur mycket av ökningen av ungdomsarbetslös- heten som kan tillskrivas var och en av dessa olika faktorer behövs det emellertid ytterligare forskning om.

Den höga rörligheten på ungdomarnas arbetsmarknad innebär att den dynamiska strukturen på deras arbetslöshet skiljer sig kraftigt från den dynamiska strukturen på vuxnas arbetslöshet.20 Det högre arbetslöshets- talet för ungdomar beror helt på att ungdomarna har ett större inflöde i arbetslöshet per tidsperiod, dvs. större sannolikhet att bli arbetslösa (se tabell 7.15). Ungdomarnas genomsnittliga arbetslöshetstid per arbetslös- hetstillfälle är kortare än vuxnas. Arbetslösa ungdomar finner alltså arbete snabbare än arbetslösa vuxna och/eller lämnar de i större ut- sträckning än arbetslösa vuxna arbetskraften efter en tids arbetssökande, t. ex. för att bedriva fortsatta studier. Harkman (1983) beskriver hur arbetslösa ungdomar söker arbete, vilka krav och önskemål de har när det gäller yrke, lön, arbetstider etc.

Tabell 7.15 Arbetslöshetens dynamiska struktur för ungdomar och vuxna 1980 och 1983

1980 1983 Arbetslös- lnflödei Genomsnittlig Arbetslös- lnflödei Genomsnittlig hetsta1(u)a arbetslöshet arbetslöshets- hetstal (u)u arbetslöshetarbetslöshetstid (0a tid (D)a (D" (D? Ungdomar 16—24 år 5,1 0,59 8,5 8,0 0,68 | 1,9 Vuxna män 25—54 år 1,1 0,08 14,7 2,3 0,15 16,1 Vuxna kvinnor 25—54 år 1,6 0,14 11,3 2,4 0,16 14,7

& Det relativa arbetslöshetstalet (u) har delats upp i komponenterna inflöde i arbetslöshet (f) och genomsnittlig

arbetslöshetstid (veckor) per avslutat arbetslöshetstillfälle (D) enligt formeln:

u = f — D där u = U 100 och L f = F 100 L U = antal arbetslösa enligt AKU L = antal i arbetskraften enligt AKU F = lnflöde i arbetslöshet (antal personer) per vecka Källa: SCB, Arbetskraftsundersökningarna, årsmedeltal.

och hur deras arbetslöshetsperioder avslutas." 50 procent av de arbets— lösa ungdomarna i studien ägnade 1—5 timmar per vecka åt att söka arbete och 20 procent använde mer än 10 timmar per vecka. Ca två tredjedelar av ungdomarna hade sökt minst tre arbeten under en månad (januari 1981) och 23 procent hade sökt fler än tio arbeten. Resultaten av studien antyder att ungdomar (åtminstone på en arbetsmarknad av det studerade slaget) kan påverka arbetslöshetsperiodens längd genom att variera den tid de lägger ner på att söka arbete. Ju mer tid de ägnade åt att söka, desto kortare blev arbetslöshetsperioden. Denna effekt var dock större för de gymnasialt än för de förgymnasialt utbildade. Flertalet arbetslöshetsperioder avslutades med att ungdomarna fick ett arbete. Av de studerade perioderna slutade 76 procent med ett arbete på öppna marknaden, 12 procent med beredskapsarbete och 12 procent med att den arbetslöse lämnade arbetskraften för att ägna sig åt studier, hemar- bete m.m. Av arbetena på den öppna marknaden hade 36 procent erhållits via direkta arbetsgivarkontakter, 20 procent via föräldrar/ bekanta, 13 procent via arbetsförmedlare, 16 procent via Platsjournalen och 11 procent via annons.

Flertalet ungdomar letar sig efterhand via tillfälliga arbeten av olika slag, via frivilliga byten av arbete och via kortare arbetslöshetsperioder fram till en mer permanent position på arbetsmarknaden. Men även om den genomsnittliga arbetslöshetstiden per arbetslöshetstillfälle är förhållandevis kort, finns det grupper av ungdomar som har långa arbetslöshetstider eller som blir arbetslösa gång på gång och har uppen—

2' Harkman (1983) utgör en av rapporterna från en omfattande studie av arbetslösa ungdomar i Stockholms län, initie- rad och genomförd av Stockholms kommun och Stockholms läns landsting. Studien base- ras på ett urval ungdo- mar som var anmälda som arbetslösa vid ar- betsförmedlingarna i Stockholms län vid må- nadsskiftet januari/fe- bruari 1981. Dessa ung- domar intervjuades vid tre olika tillfällen under 1981 och 1982. Resulta- ten från studien avrap- porteras i en särskild rapportserie, se Hark- man (1981), (1982), (1983) och (l984a) samt Johansson (1982). Det bör observeras att stu- dien avser förhållande- na på en viss lokal ar- betsmarknad och att re- sultaten därför inte be- höver vara representati- va för förhållandena i landet som helhet.

l'abell 7.16 Antal arbetslösa någon gång under 1980 respektive 1982 samt andelen av dessa som varit arbetslösa ner än 6 månader respektive upprepade gånger under året

1980 1982 Antal Andel Andel Andel med Antal Andel Andel Andel med arbetslösaa långtids- med 2 ar- 3 eller fler arbetslösa= långtids- med 2 ar- 3 eller fler arbets- betslös- arbetslöshets- arbets- betslös- arbetslöshets- lösab (%) hetstill- tillfällen (%) lösah (%) hetstill- tillfällen (%) fällen (%) fällen (%) Män l6—l9 år 34 800(14,8) 11 14 8 56 200 (22,4) 13 11 2 20—24 år 28 600(10,2) 10 14 7 47 600(l7,l) 18 21 9 Kvinnor l6— 19 år 42 500 (19,0) 13 12 4 65 800 (27,6) 9 11 6 20—24 år 34 000 (12,6) 14 11 10 55 200 (20,5) 11 18 8

* Siffrorna inom parentes anger antalet som varit arbetslösa någon gång under året som procentandel av totala

befolkningen i gruppen. ' Andel av de arbetslösa som haft en sammanlagd arbetslöshetstid på över 6 månader under året.

Källa: SCB, Årssysselsättningen 1980 och 1982. Tilläggsfrågor till AKU i februari.

32 Det bör observeras att uppgifterna i tabell 7.16 avser förhållandena vid den volym och inrikt- ning av åtgärderna för ungdomar som gällde de aktuella åren.

” Resultaten avser för- hållandena i Stockholms län, se not 21. En bild av problemgruppernas sammansättning och ka- raktären på deras pro- blem etc. ges också av Sandstedt (1982) och av de olika undersökningar om arbetslösa ungdomar och åtgärder för ungdo- mar som genomförts av Sociologiska institutio— nen vid Göteborgs uni- versitet (för en översikt och referenser se Socio- logiska institutionen,

Göteborgs universitet (198 ] )).

bara svårigheter att finna en fast position på arbetsmarknaden. En viss uppfattning om hur stor andel av de ungdomar som är arbetslösa under ett år som kan tänkas ha problem av detta slag kan erhållas från uppgif- terna i tabell 7.16.22 Andelen av de under året arbetslösa som hade en sammanlagd arbetslöshetstid på över 6 månader låg 1980 på 10—14 procent (1 ——2,5 procent av befolkningen i respektive grupp). Ungdomar- na med sammanlagda arbetslöshetstider på över 6 månader svarade för ca 40 procent av det totala antalet arbetslöshetsdagar för ungdomar under året. Andelen av de arbetslösa som hade två eller fler arbetslös- hetstillfällen under året uppgick till 16—22 procent (2—3 procent av befolkningen i respektive grupp). Sammansättningen av de grupper av ungdomar som har problem i form av lång och/eller upprepad arbetslöshet studeras närmare i Harkman (l984a).23 Jämfört med övriga arbetslösa ungdomar i studien har pro- blemgrupperna låg utbildningsnivå, de är i större utsträckning män, har invandrarbakgrund, har i större utsträckning en rörlig skoltid (bytt skola flera gånger under grundskoletiden) och många redovisar problem med hälsan. Det finns också vissa skillnader mellan de olika problemgrup- perna. Så är exempelvis andelen utländska medborgare betydligt större bland dem med långa arbetslöshetstider än bland dem med upprepade arbetslöshetstillfällen. För vissa ungdomsgrupper tycks problemet främst vara att komma in på arbetsmarknaden, under det att problemet för andra ungdomsgrupper inte så mycket består i att finna arbete som i att finna arbeten som de får och vill behålla.

7.4 Utvärderingar av åtgärder för ungdomar

De mest omfattande och kontinuerliga försöken att utvärdera de fram- växande åtgärderna för ungdomar har gjorts av forskare vid sociologis- ka institutionen vid Göteborgs universitet.24 1977 började de arbeta med att utvärdera åtgärderna inom ramen för den s.k. ungdomsgarantin i Göteborg. De har därpå bl. a. utvärderat den läsåret 1978/79 i sju kom- muner inledda försöksverksamheten med individuellt avpassade kom- binationer av korta kurser och beredskapsarbeten för arbetslösa ungdo- mar och i nio olika kommuner studerat hur man löst kommunens upp- följningsansvar för alla ungdomar under 18 år. Uppföljningar och utvär- deringar av åtgärder för ungdomar, av varierande ambitionsnivå och omfattning, har också utförts av andra än forskarna från Göteborg.25 Till detta kommer arbetsmarknadsverkets uppföljningar av ungdomar som deltagit i arbetsmarknadsutbildning respektive beredskapsarbeten.26

De utvärderingar som gjorts av åtgärderna för ungdomar kan närmast karaktäriseras som process- och måluppfyllelseanalyser.27 Man har un- dersökt hur åtgärderna vuxit fram, utformats och genomförts och vilka problem som varit förknippade med detta. Man har också studerat de berörda ungdomarna och deras situation. Vidare har man granskat utfallet av den studerade åtgärden utifrån olika berörda parters perspek- tiv (centrala organ, verkställande tjänstemän, berörda ungdomar) och relativt de mål av olika slag som satts upp för den. I anslutning till utvärderingarna har det också ofta framkommit intressanta forsknings- resultat rörande arbetsmarknadssituationen för de berörda ungdomarna och rörande ungdomsarbetsmarknadens funktionssätt.

De kunskaper man har om ungdomsarbetsmarknadens funktionssätt gör att det framstår som speciellt angeläget att åtgärderna för ungdomar i större utsträckning blir föremål för mer regelrätta effektanalyser.28 Ungdomarnas höga rörlighet gör det väsentligt att utvecklingen för ungdomar som berörts av en viss åtgärd systematiskt jämförs t. ex. med utvecklingen för en kontrollgrupp av jämförbara ungdomar vilka inte berörts av åtgärder eller vilka berörts av andra typer av åtgärder. Det är först utifrån sådana försök till effektmätningar som samhällsekonomis- ka kostnads-intäktsanalyser av de studerade åtgärderna kan göras.29 För de grupper av ungdomar vars problem tycks vara upprepad arbets- löshet (frivillig och ofrivillig) snarare än problem att finna arbete över- huvudtaget är det också angeläget att åtgärderna utvärderas speciellt vad gäller deras effekter på stabiliteten i individens sysselsättningssituation.

Även om utvärderingsstudier av ungdomsåtgärder ger kunskaper ock- så om ungdomsarbetslösheten och ungdomarnas arbetsmarknad är det angeläget att åtgärderna för ungdomar utformas och utvärderas även utifrån mer allmän och grundläggande forskning kring ungdomars ar- betsutbud och arbetssökande, kring efterfrågan på ungdomsarbetskraft och kring ungdomsarbetslöshetens bakgrund, struktur och effekter. Kunskaper av detta slag behövs bl. a. för mer övergripande analyser av hur systemet av ungdomsåtgärder kan tänkas påverka ungdomars arbets- utbud, utbildningsval och sökbeteende.30 Bedömningen av vilka och hur

34 Se Hellberg (red.) (1977), Hörte & Hart (red.) (1981), Han (1984) och Sociologiska institu- tionen, Göteborgs uni- versitet (1981). I den se- nare ges en översikt av de forskningsprojekt som bedrivits vid institu- tionen och en förteck- ning över forskningsrap- porterna från de olika projekten.

25 För översikter och re- ferenser se Carle & Scha— le (1982) och Svenska kommunförbundet (1983).

26 Resultaten av dessa uppföljningar publice- ras löpande i AMS, Meddelanden från ut- redningsenheten.

27 Se kapitel 10. 28 Se kapitel 10.

29 Ett försök till effekt- mätning och samhälls— ekonomisk analys av be- redskapsarbeten för ungdomar görs i Hark- man (l984b).

3" Se Persson-Tanimura & Mondélus (1983).

omfattande åtgärdsinsatser som behöver sättas in för arbetslösa ungdo- mar kan ocksåi hög grad förmodas bero på vilka föreställningar man har om arbetslöshetens effekter för de berörda ungdomarna. Även på detta område behöver kunskapsläget förbättras.”

” Se också kapitel 9, Ell- wood (1982) samt Carle & Schale (1982).

Litteraturförteckning

Björklund, A., Studies in the Dynamics of Unemployment, EFI, Stockholm, 1981. Björklund, A. & Persson-Tanimura, l., "Youth Employment in Sweden” i Reu- bens, B. (red.), (1983). Carle, J. & Schale, C., Ungdomsarbetslöshet — problem, åtgärder, konsekvenser, Socialstyrelsen, 1982. Ellwood, D., "Teenage Unemployment: Permanent Scars or Temporary Blemis- hes?" i Freeman, R. & Wise, D. (red.), (1982). Freeman, R. & Wise, D. (red.), The Youth Labor Market Problem: Its Nature, Causes. and Consequences, NBER, 1982. Harkman, A., Arbetslösa ungdomar i Stockholms län: En bakgrundsbeskrivning, Stockholm, 1981. Harkman, A., Arbetslösa ungdomar i Stockholms län: Första intervjuomgången -våren 1981, Stockholms län, Stockholm, 1982. Harkman, A., Arbetslösa ungdomar i Stockholms län: Ungdomarnas Söksätt. Stockholm, 1983. Harkman, A., "Arbetslösa ungdomar i Stockholms län: Långvarig och upprepad arbetslöshet bland ungdomar —— karaktär och orsaker”, preliminär version, stencil, I984a. Harkman, A., ”Arbetslösa ungdomar i Stockholms län: Beredskapsarbete för ungdom -effekter för individ och samhälle”, preliminär version, stencil, l984b. Hart, M., Arbetslösa ungdomar i beredskapsarbete, Sociologiska institutionen, Göteborgs universitet, monografi nr 31, 1984. Hellberg, l. (red.), Ungdomens problem på arbetsmarknaden, Sociologiska institu- tionen, Göteborgs universitet, monografi nr 11, 1977. Hörte, S-Å & Hart, H. (red.), Ungdomsarbetslöshet i dag och imorgon, Sociolo- giska institutionen, Göteborgs universitet, monografi nr 23, 1981. Johansson, Y., Arbetslösa ungdomar i Stockholms län: Ungdomsarbetslöshet i Stockholms kommun, Stockholm, 1982. Jonung, C. & Tegle, S., ”Efterfrågans betydelse för ungdomsarbetslösheten" i TCO, Ungdom och arbete. 1978. Jonung, C., ” Patterns of Occupational Segregation by Sex in the Labor Market", Nationalekonomiska institutionen, Lunds universitet, Meddelande nr 1983:89. (Kommer att publiceras i Schmid, G. (red.), Discrimination and Equalization in the Labour Market: Employment Policies for Women in Selected Countries, llM, Berlin.) Nilsson, C., ”Ungdomsarbetslösheten — vad kan man göra åt den ?” i Ut ur krisen, Konjunkturrådets rapport 1982—83, SNS, 1982. Nilsson, C., ”Ungdomsarbetslöshet och facklig lönepolitik”, stencil, SNS, 1984. OECD, Youth Unemployment. The Causes and Consequences, Paris, 1980. Persson-Tanimura, l., Studier kring arbetsmarknad och information, Lunds Eco- nomic Studies, Lund, 1980. Persson-Tanimura, l., ”Ungdomsarbetslösheten i framtiden — en analys från ett nationalekonomiskt perspektiv” i Hörte, S-Å & Hart, l-l. (red.), (1981). Persson-Tanimura, ]. & Mondélus, M-B, ”Ekonomiska bidrags- och ersättnings- system och nordiska ungdomars utbildnings- och arbetsmarknadsval”, arbets- rapport, SOFI, 1983. Proposition 1979/80:145, ”Om åtgärder för att främja ungdomars utbildning i gymnasieskolan m. m." Rehn, G., "Pan One: Sweden” i Education and Youth Employment in Sweden and Denmark, Carnegie Council on Policy Studies in Higher Education, 1980.

Reubens, B. (red.), Youth at Work. An International Survey, Rowman & Allan- held, 1983. Reubens, B., Harrisson, ]. & Rupp, K., The Youth Labor Force 1945—1995: A Cross-National Analysis, Allanheld, 1981. Sandstedt, E., "Ung och arbetslös — om Söderhamnsungdomars osäkra arbets— situation”, stencil, Tekniska högskolan i Stockholm, Regional planering, 1982. SCB, Utbildningsstatistisk årsbok 1980. Sociologiska institutionen, Göteborgs universitet, "Aktuell forskning kring ung- domsarbetslöshet och ungdomens sysselsättningssituation”, Göteborg, 1981. SOU 1978:60, Arbetsmarknadspolitik i förändring. SOU 1981z97, Undersökningar kring gymnasieskolan. SOU l984z4, LU 84, Långtidsutredningen, huvudrapport. Svenska kommunförbundet, Åtgärder mot ungdomsarbetslöshet. En exempelsam- ling, 1983. Wachter, M. & Kim, C., ”Time Series Changes in Youth Joblessness" i Freeman, R. & Wise, D. (red.), 1982. Wadensjö, E., ”Ungdomsarbetslösheten", Ekonomisk Debatt, nr 4, 1978.

Bilaga till kapitel 7

Redogörelse för hur uppgifterna i tabell 7.2 rörande omfattningen av de speciella åtgärderna för 16—17-åringar framräknats.

Statistik rörande de speciella åtgärderna för l6—l7-åringar har inte framtagits kontinuerligt och tillgängliga uppgifter avser ibland flöden (hur många som under en viss tidsperiod deltagit i åtgärden ifråga), ibland tvärsnitt (hur många som vid en viss tidpunkt deltog i åtgärden). De i tabell 7.2 redovisade siffrorna representerar ett försök att skatta tvärsnittsdata utifrån uppgifter om tillgängliga mätningar erhållna från SÖ och AMS. Skattningarna har gjorts på följande sätt:

Introduktionsprogram för utbildning

Inga genomsnittsmätningar tillgängliga mer än för första halvåret 1983 (6 mättillfällen) = 622 ungdomar i genomsnitt.

Yrkesintroduktion

1981 gjordes endast en mätning (oktober) = 6.169 ungdomar. 1982 gjordes två mätningar:

1982 maj 8.993 oktober 8.1 57

Genomsnitt: 8.575 ungdomar

1983 gjordes sex mätningar angående antalet ungdomar i åtgärden un- der en mätvecka: 1983 januari 7.420 februari 6.988 mars 6.900 april 6.174 maj 5.568 juni 1.947 Genomsnitt första halvåret 5.833 ungdomar

Uppföljningsprogram

Uppföljningsprogram infördes fr.o.m. ljuli 1983, då samtidigtintroduk- tionsprogram för utbildning och yrkesintroduktion avskaffades. Två mätningar (oktober och november 1983) gav ett genomsnitt på 5.918 ungdomar.

Un gdomspla tser

Den centrala överenskommelsen mellan SAF, LO och PTK om inrättan- det av ungdomsplatser träffades 1981-12-23. AMS har statistik om ung- domsplatser fr.o.m. 1982-03-31. Vid budgetårsskiftet 1982/83 övergick ansvaret för ungdomsplatserna till SÖ. Enligt uppgifter från AMS och från SÖ har det genomsnittliga antalet personer som omfattats av ung- domsplatser utvecklats på följande sätt:

1982 mars 2.059 april 4.233 maj 5.573 juni 6.194 juli 4.841 augusti 4.095 september 3.189 oktober 2.123 november 6.692

Genomsnitt: 4.333 ungdomar

Första halvåret 1983

1983

januari 9.567 februari 10.945 mars 1 1.962 april 1 1.432 maj 10.889 juni 8.634 Genomsnitt första halvåret 1983 10.571 ungdomar

Andra halvåret 1983

Enbart en mätningi november = 21.089 ungdomar.

8. De arbetshandikappades arbetsmarknadssituation och åtgärder för arbetshandikappade*

En stor del av arbetsmarknadspolitiken är selektiv i den mening att den är inriktad på speciella grupper på arbetsmarknaden som ungdomar, äldre, invandrare och arbetshandikappade. Motiveringarna för en sådan politik är för det första att dessa grupper i något avseende har en svårare situation än ”övriga”. För det andra motiveras gruppinriktade åtgärderna med att arbetsmarknadsproblemen för dem som tillhör en viss grupp ofta är av samma art. En politik skulle därför kunna utformas så att den passar för en viss grupp, t ex de arbetshandikappade.

Vilka skäl finns det då för att speciellt granska de arbetshandikappa- des arbetsmarknadssituation och arbetsmarknadspolitiken gentemot dem? Ett argument är att det är en grupp som har en speciellt svår och eventuellt försämrad arbetsmarknadssituation. Ett annat argument är att åtgärderna för denna grupp expanderat kraftigt utan att dessa utvärde- rats mer än i mycket begränsad omfattning. Ett tredje argument är att man för denna grupp mycket klart kan se motsättningarna mellan de två huvudlinjerna i svensk arbetsmarknadspolitik: arbetslinjen och kontant- stödslinjen.

Kapitlet inleds med en kortfattad diskussion av handikappbegreppet. Det är nämligen inte självklart hur gruppen handikappade skall avgrän- sas. Därefter behandlas hur antalet handikappade förändrats och ut- vecklingen av arbetsmarknaden för de handikappade. Det är två av de faktorer som kan ha påverkat utvecklingen av handikappolitikens inrikt- ning och omfattning. Det följande avsnittet, 8.2, innehåller en genom- gång av politiken gentemot de arbetshandikappade, såväl förtidspensio- neringen som arbetsmarknadspolitiken. Avsnittet avslutas med en jäm- förande diskussion av kontantstöds- och arbetslinjerna. Det därefter följande avsnittet behandlar några effekter av handikappolitiken, bl a effekter på arbetsutbud och inkomstfördelning. I ett avslutande avsnitt sammanfattas vissa av resultaten och utpekas några angelägna forsk- ningsområden.

' Detta kapitel har skrivits av professor Eskil Wadensjö.

1För en analys av effek- terna av en avgränsning som gör att ett arbets- marknadspolitiskt me- del endast når en del av målgruppen eller fler än de som tillhör målgrup- pen se Johnson (1982).

2Ett alternativ är en upp- delning på fyra nivåer: sjukdom, skada, funk- tionsnedsättning och handikapp. Se flera ar- beten av Saad Z. Nagi, bl a Nagi (1965). Ytterli- gare belysning av pro- blemet och referenser till senare arbeten återfinns L i Forskningsrådsnämn- den (1983).

8.1. De arbetshandikappade och deras arbetsmarknadssituation

8.1.1. Begreppet arbetshandikappad

För de flesta av de grupper som anges ha speciella svårigheter på arbets- marknaden flnns ingen självklar avgränsning av gruppen. Det gäller också för demografiska grupper som ungdomar och äldre. Var skall åldersgränsen dras mellan ungdomar och vuxna? Vid 18 år, 20 år eller 25 år? Vilka som klassificeras som äldre skiljer sig i hög grad åt mellan olika yrken. Icke yrkesarbetare över 50—55 år brukar betraktas som äldre, medan yrkesarbetare och högre utbildade tjänstemän i samma ålder i regel inte hänförs till denna kategori. Se Jörgensen (1983, kapitel 4). Att avgränsa gruppen arbetshandikappade är än svårare. För att kunna undersöka de arbetshandikappades situation och hur den har förändrats måste man emellertid ha uppgifter om storleken och sammansättningen av gruppen. För detta krävs en definition av begreppet arbetshandi- kappJ

Det finns flera problem förknippade med handikappbegreppet. Vi skall här endast beröra några av dem. Ett grundläggande problem är att det finns begrepp på två olika nivåer och att man inte alltid skiljer mellan dessa. Den första typen av handikappbegrepp definieras med utgångs- punkt från nedsättning av någon funktion (fysisk eller psykisk) orsakad av någon skada. Skadan kan i sin tur vara orsakad av sjukdom, olycks- händelse eller någon medfödd missbildning. Den andra typen av defi- nition bygger i stället på nedsättning av förmågan att utföra arbetsupp- gifter eller oftast på förmågan att klara av ett arbete inom det yrke personen är eller har varit sysselsatt.2

Det är självklart att de båda definitionerna ger olika resultat. Det är inte så att funktionsnedsättning alltid innebär ett arbetshandikapp eller att arbetshandikappade alltid har en funktionsnedsättning. En funk- tionsnedsättning som ger ett oöverstigligt arbetshandikapp i ett yrke behöver inte medföra något handikapp alls i ett annat yrke. Det är inte heller så att man entydigt kan rangordna olika yrken efter i vilken utsträckning t ex en funktionsnedsättning eller en sjukdom innebär ett handikapp. Något som innebär ett arbetshandikapp för en byggnadsar- betare (t ex olika typer av ryggskador) behöver inte innebära ett arbets- handikapp för en arbetare inom kemisk industri, medan något som innebär ett arbetshandikapp för en arbetare inom kemisk industri (t ex en allergi) inte behöver innebära ett arbetshandikapp för en byggnads- arbetare.

Man måste alltså skilja mellan de olika typerna av handikappbegrepp — dels de som är baserade på funktionsnedsättning, dels de som är baserade på att personen är handikappad i sitt arbete. Det finns emeller- tid också andra kritiska punkter.

En första sådan kritisk punkt är tidsdimensionen. Man brukar inte räkna någon person som handikappad om han har en tillfällig funktions- nedsättning. En person som bryter beneti en skidolycka och som förvän-

tas bli helt återställd räknas inte som handikappad. Man kräver en viss långvarighet av funktionsnedsättningen för att räkna någon som handi- kappad. I många fall är det så att man inte vet om en viss skada eller viss sjukdom kommer att leda till en bestående funktionsnedsättning eller inte. I efterhand vet man det men vid t ex en intervjuundersökning finns det alltid ett stort antal personer för vilka det är osäkert om sjukdomen eller skadan kommer att leda till bestående men. Det finns osäkerhet om den medicinska rehabiliteringen.

Än osäkrare blir det om man använder sig av en definition som bygger på förekomsten av arbetshandikapp. Förutom en medicinsk rehabilite- ring så kan yrkesrehabilitering, ändring av förhållandena på arbetsplat— sen (t ex att man gör den tillgänglig för rullstolsbundna personer) eller omskolning till annat yrke innebära att personen kan återgå till syssel- sättning utan att vara handikappad på sin arbetsplats. Detta gör att tidsdimensionen blir viktig och den blir viktigare ju ambitiösare arbets- marknadspolitiken är för de arbetshandikappade. Det innebär också att uppgifter om beståndet av handikappade bör kompletteras med uppgif- ter om flöden till och framför allt från beståndet av handikappade.

Ett annat problem är hur man skall behandla den funktionsnedsätt- ning som kommer med normalt åldrande. Med åldern avtar kapaciteten, men olika fort för olika funktioner.3 Det finns en tendens att betrakta åldrande som sjukdomssymtom och att (felaktigt) medicinskt behandla ålderssymtom. (Se t ex Jörgensen (1983, s. 70.)

Det är högst tveksamt om man skall räkna normalt åldrande männi- skor som handikappade. Vi räknar ju inte de uppväxande, som också i regel har mindre arbetskapacitet än de vuxna, som handikappade. De höga andelar med funktionsnedsättning och arbetshandikapp i de äldsta aktiva åldersgrupperna, som redovisas i många undersökningar, skall alltså tolkas med försiktighet.

Ett annat problem med handikappbegreppet är att det förutsätter en uppdelning i två kategorier — arbetshandikappade och icke-arbetshan- dikappade — medan graden av nedsättning kan variera från noll till hundra procent. Det blir en viss godtycklighet i var gränsen sätts mellan arbetshandikapp och ej arbetshandikapp. Vid intervjuundersökningar varierar andelen markant vid endast mindre förändringar av frågefor- mulären.

Det är önskvärt med en tidsserie över hur antalet handikappade ut- vecklats, bl a för att kunna jämföra med utvecklingen av handikappoli- tiken. Det finns tyvärr inga tillfredsställande sådana uppgifter för Sve- riges del. De statistiska serier som täcker längre tidsperioder är de administrativa som innehåller uppgifter om antalet förtidspensionerade, uppgifter om antalet som har fått hjälp i olika former och antalet arbets— 3F" .. .

. . . _. . . or oversrkter av sam- hand1kappade registrerade v1d arbetsförmedlingarna. Dessa uppgifter bandet mellan ålder och är emellertid inte användbara i detta sammanhang då de främst speglar kapacitet i olika avseen- hur handikappolitiken utvecklats och mindre hur antalet handikappade den se SOCialdePane- förändrats. De alternativ som finns är intervjuundersökningar, vilka memet(1969)0€h SOU

.. . . 1983262, k "t 13 . S dock endast tacker kortare tidsperioder. bckså Krepzpillgwå oå

Det alternativ som skall utnyttjas här är Statistiska Centralbyråns Jörgensen (1983, kapitel levnadsförhållandeundersökningar. Dessa inleddes år 1974 och omfat- 5).

tade detta är ca 6000 intervjuer. Mellan 1975 och 1979 genomfördes årligen ca 12000 intervjuer. Sedan 1980 är antalet 6000 om året. ] inter- vjuerna ställs frågor som gör att man kan få en uppfattning om före- komsten av funktionsnedsättningar och om i vad mån dessa innebär arbetshandikapp. Bland frågorna ingår: ”Har Ni någon långvarig sjuk- dom, besvär eller olycksfall, något handikapp eller annan svaghet?” och ”Tar Ni regelbundet medicin för någonting (annat)?”. Den som svarar ja på minst en av dessa frågor räknas som långvarigt sjuk. Vid ja-svar på någon av dessa frågor ställs uppföljningsfrågor för att mäta arten och svårighetsgraden av besvären. Till denna grupp ställs också följande fråga, ”Medför den/de sjukdom(en(arna) Ni har att Er arbetsförmåga är nedsatt?” med följande fasta svarsalternativ ”a) i hög grad, b) i någon män och c) inte alls?”. Man får på detta sätt en definition av arbetshan- dikapp och också en uppdelning i två grader av arbetshandikapp.

8.1.2. Antalet arbetshandikappade

Under senare år har framförts att allt fler personer har fått problem på arbetsmarknaden på grund av arbetshandikapp. Som tecken på en sådan utveckling har främst anförts uppgifter hämtade från socialförsäkrings- systemet eller från arbetsmarknadsverkets olika statistikgrenar. Såväl antalet förtidspensionärer, antalet arbetshandikappade registrerade vid arbetsförmedlingarna som antalet personer placerade i arbetsmarknads- politiska program för handikappade har ökat.

Det är dock inte självklart att ökningen av antalet personer i dessa socialpolitiska program skall tolkas som att antalet personer med han- dikapp har ökat. Ökningen av antalet personer med förtidspensionering skulle kunna ses som en utveckling mot ett minskat betonande av arbets- kravet för dem som har funktionsnedsättningar eller som en utveckling mot en mer flexibel pensionsålder. Ökningen av antalet personer i ar- betsmarknadspolitiska program för handikappade har skett samtidigt som antalet personer i slutna institutioner har minskat. En del av förkla— ringen till expansionen är att söka i en övergång från dessa institutioner.

Det finns tre grundläggande hypoteser om varför antalet personer i socialpolitiska program för handikappade har ökat. De är: 1) Antalet med funktionsnedsättningar eller andra problem (psykiska, socialmedi- cinska) som leder till svårigheter på arbetsmarknaden har ökat, 2) Givet en viss funktionsnedsättning så har risken att få arbetsmarknadsproblem (bli arbetshandikappad) blivit större. Arbetsmarknaden ställer högre krav och har blivit hårdare än tidigare för de som har någon form av funktionsnedsättning. 3) Det har blivit lättare att få förtidspension re- spektive att få en plats i ett arbetsmarknadspolitiskt program för arbets- handikappade. Ersättningsnivån — pensionen respektive lönen — har också stigit markant. Det gör att alternativet att vara i ett handikappoli- tiskt program har förbättrats jämfört med att ha förvärvsarbete.

De tre delförklaringarna är inte varandra uteslutande. Det är möjligt att alla tre faktorerna kan bidra till att förklara utvecklingen. Det är också möjligt att det finns samspel mellan de olika faktorerna. Försäm- rade möjligheter för de arbetshandikappade på arbetsmarknaden kan

tex ha varit en av de faktorer som medverkat till att förändringar av handikappolitiken kommit till stånd. Försämrade möjligheter att få ar- bete —- arbetslöshet — kan påverka hälsotillståndet och därmed före- komsten av handikapp.4

Senare skall behandlas om hypoteserna arbetsmarknadsutvecklingen (avsnitt 8.1.3) respektive handikappsprogrammens tillgänglighet och er- sättningsnivå (avsnitten 8.3 och 8.4) kan förklara expansionen av antalet personer i de handikappolitiska programmen. Här skall vi kortfattat behandla den första hypotesen: att expansionen kan förklaras av för- ändringar i antalet personer med funktionsnedsättningar och därmed antalet med arbetshandikapp. '

En faktor som kan ha verkat höjande på antalet med arbetshandikapp är att befolkningens ålderssammansättning förändrats. Andelen i äldre aktiv ålder har ökat. Såväl åldersförslitningar som förekomsten av icke- reversibla skador ger högre frekvenser med funktionsnedsättningar i de äldre åldersgrupperna. Denna typ av åldersförskjutningar kan dock endast förklara en mindre förändring av antalet handikappade. Andelen i åtgärder för handikappade har ökat inom varje åldersgrupp.

Har antalet funktionsnedsättningar givet ålder ökat?5 Det finns flera förhållanden som talar i motsatt riktning. Antalet trafikolycksfall har kontinuerligt minskat i mer än ett decennium. Även om en nedgång i skadefrekvensen inte omedelbart leder till att antalet som har följder av denna typ av olyckor minskar, bör trafikskadorna inte kunna förklara en markant Ökad frekvens med handikapp.

Än mindre troligt är det att en ökning av antalet handikappade kan förklaras av yrkesskadeutvecklingen. Framför allt en förändrad bransch- och yrkessammansättning har lett till att antalet yrkesskador har minskat. Klarast ser man denna utveckling vad gäller antalet döds- fall. För övriga former av arbetsolycksfall är statistiken svårare att tolka då den i hög grad påverkas av regler för redovisning och ersättning.

De medicinska konsekvenserna av psykiska sjukdomar har tenderat att minska. Färre blir institutionaliserade och behandlingsperioderna har avsevärt förkortats för vissa diagnoser. Oklarare är utvecklingen för gruppen med socialmedicinska problem, dvs främst alkohol- och narkoti- kamissbrukare. Antalet personer som missbrukar narkotika har otvivelak- tigt ökat under de båda senaste decennierna. I början av 1960-ta1et förekom denna typ av missbruk endast i mycket begränsad utsträckning i Sverige. Antalet personer med narkotikaproblem är dock fortfarande litet jäm- fört med det totala antalet personer med någon form av handikapp. Större betydelse kan en ökning av antalet alkoholskadade ha haft.6 Visserligen har inte den mängd alkohol som inköps per vuxen person förändrats i någon större omfattning. Det gäller även om man försöker inräkna en ökad hembränning och ökade inköp vid utlandsresor. Vikti- gare är att alkoholkonsumtionen blivit mer ojämnt fördelad. Övergång- en från konsumtionsbegränsning med hjälp av ransonering till begräns- ning med hjälp av prishöjningar (höjningar av alkoholskatten) har gjort att de icke-beroende minskat sin konsumtion medan de beroende ökat sin. Det har troligen lett både till att antalet med skador ökat och till att skadornas art och omfattning förvärrats. Det är dock svårt att få någon

4En översikt över forsk- ningen på detta område återfinns i Janlert (1981).

5En översikt av hälsout- vecklingen i Sverige återfinns i Carlsson (1979).

6För en noggrannare re- dovisning av debatten se Wadensjö (1984).

Karakteristika

Hela befolkningen

Män Kvinnor

Svenska medborgare Danska, norska, isländska Finländska Sydeuropeiska Övriga utländska

16—19 år 20—34 35—44 45—54 55—64

Ensamstående Gifta Samboende

Folkskola, grundskola Gymnasieskola Högskoleutbildning

Stockholm Göteborg och Malmö Större städer Södra mellanbygden Norra tätbygden Norra glesbygden

klar bild av utvecklingen. Socialmedicinska symtom döljs ofta av andra diagnoser. Det gäller såväl inom socialförsäkrings- som inom den arbets- marknadspolitiska statistiken. Det är också högst troligt att en underre- presentation erhålls i intervjuundersökningar.

Av ovanstående diskussion framgår att det är svårt att göra troligt att antalet med funktionsnedsättningar rn m eller graden av sådana nedsätt- ningar skulle ha ökat och med det antalet arbetshandikappade. En reservation får dock göras vad gäller gruppen socialmedicinskt handi- kappade.

I tabell 8.1 återges utvecklingen av antalet med arbetsförmågan ned- satt i hög grad enligt undersökningarna om levnadsförhållandena för åren 1975-1982. Det framgår av tabellen att det inte finns någon klar tendens till förändring. Detsamma gäller vid en granskning av delgrup- per. Det är viktigt att observera att uppgifter för delgrupper, vilka utgör en liten del av hela befolkningen, är baserade på få intervjuer. Den statistiska osäkerheten är större i dessa fall.

Tabell 8.1 Procentuell andel med arbetsförmågan nedsatt i hög grad

År

1975 1976 1977 1978 1979 1980 1981 1982 8.3 7.9 8.0 7.9 8.1 8.3 7.8 7.0 8.6 8.3 8.4 7.7 8.1 7.8 7.7 7.3 8.1 7.6 7.7 8.2 8.1 7.7 7.9 6.8

8.2 8.0 8.0 7.9 8.0 8.2 7.7 6.8 11.5 12.0 13.9 3.1 7.5 8.4 8.9 8.1 12.7 5.3 8.8 7.8 9.8 7.3 9.9 9.0 13.3 13.1 10.3 14.3 15.7 16.3 17.0 17.9 6.5 4.4 11.5 5.9 4.3 5.7 6.0 11.7 1.5 1.2 1.5 1.2 2.0 1.5 1.8 2.2 3.1 3.4 3.1 2.3 3.8 3.9 3.2 2.5 6.2 6.0 4.7 5.3 4.8 5.4 4.2 4.5 10.8 9.3 10.3 10.1 10.6 9.8 10.3 7.6 20.4 19.5 21.1 21.6 19.9 21.2 20.4 20.4 10.0 10.0 9.5 9.3 9.5 8.9 8.8 7.4 7.9 7.3 8.0 7.7 7.9 8.5 7.8 7.5 5.6 4.9 4.8 4.8 5.1 5.7 5.2 4.4 11.4 10.9 10.9 11.5 11.4 11.5 11.2 11.3 6.1 6.2 6.5 6.0 6.3 7.0 6.6 5.4 2.8 2.5 3.0 2.4 3.0 2.9 2.7 1.6 7.1 7.7 8.0 8.0 7.2 6.6 7.7 6.0 8.8 6.6 6.7 7.3 8.0 6.8 6.3 6.5 7.8 8.1 8.2 7.6 8.2 8.3 8.0 7.3 8.1 8.1 7.8 7.3 9.1 8.7 7.8 7.3 11.8 8.9 8.0 9.1 7.0 11.6 8.3 7.1 10.5 8.9 11.6 11.1 8.1 10.8 9.8 9.1

Källa: Bearbetningar av ULF (Undersökningarna av levnadsförhållandena), SCB 1975— 1982.

Undersökningarna om levnadsförhållandena visar alltså inte på nå- gon förändring av antalet med i hög grad nedsatt arbetsförmåga under den period dessa undersökningar täcker. Andelen varierar i stort sett mellan 7 och 8%. Även andelen med arbetsförmågan nedsatt i någon mån har endast varierat i liten utsträckning mellan de olika undersök- ningsåren. Denna andel har varierat kring 10%. Förändringen av antalet arbetshandikappade kan alltså knappast förklara expansionen av han- dikapprogrammen under senare år.

Av tabell 8.1 framgår att det finns stora skillnader mellan olika befolk- ningsgrupper vad gäller förekomsten av handikapp.7 Den klaraste skill- naden finns mellan olika åldersgrupper. De äldre har betydligt oftare en nedsatt arbetsförmåga än yngre. Samma skillnader går att återfinna i folkräkningsmaterial från Sverige från l930-talet och från liknande uri- dersökningar i andra länder. En annan markant skillnad finns mellan olika utbildningsgrupper. Den kvarstår även om hänsyn tas till skillna- deri åldersfördelning mellan olika utbildningsgrupper. En viktig förkla- ring verkar vara skillnader i yrkesfördelning mellan utbildningsgrupper- na och därmed sammanhängande skillnader i risker för olika typer av skador.

8.1.3. Utvecklingen på arbetsmarknaden och de arbetshandikappade

Arbetsmarknaden har förändrats i flera avseenden under de senaste decennierna. Vilka konsekvenser kan detta tänkas ha haft för de arbets- handikappade?

Förskjutningar i näringsstrukturen från jordbruk till industri till of- fentlig sektor och från arbetaryrken till tjänstemannayrken kan ha haft olikartade effekter för skilda grupper av handikappade. För personer med fysiska funktionsnedsättningar är det kanske oftare lättare att klara av vissa typer av tjänstemannaarbeten än arbetaryrken inom jordbruk eller industri. För dem med psykiska handikapp och kanske framför allt för dem med förståndshandikapp eller socialmedicinska problem kan utvecklingen av näringsgrens- och yrkesstrukturen ha gjort det svårare.8

För de senare grupperna kan också förändringar inom jordbruket och industrin ha haft en negativ inverkan på möjligheterna att få arbete. Antalet anställda på ett jordbruksföretag är nu mycket färre än tidigare. Det medför dels krav på ett behärskande av fler arbetsuppgifter, dels krav på högre teknisk kompetens. Industriarbete har också förvandlats från i första hand fysiskt arbete till mer av kontroll och övervakning av 7För en noggrannare processer och maskiner. Reträttarbetena som tidigare fanns på många analys se WadenSJÖ arbetsplatser har i betydande grad försvunnit (Se bl a Jörgensen 1983, (l983b). kapitel 15). Stuveriarbete som tidigare var ett arbete för många med BStrukturomvandling- oregelmässiga förhållanden betingade av t ex socialmedicinska faktorer ens effekter för de han- har nu utvecklats till fasta arbeten och också dessa ställer ökade krav. dikappade har diskute-

Det ärinte bara strukturförändringarnas art utan också takten i struk- 'aFS "lef? Slö"? eller

. . .. . . mindre intenSitet under

turomvandlingen som kan ha betydelse. Olika undersokningaryisar att flera decennier. En &_ i regel en fjärdedel av de anställda på en arbetsplats har funktionsned- digt exempel är Wah- sättningar eller andra problem som innebär att de skulle ha svårt att hitta lund (1939).

9Se bl a Konjunkturrå- det (1932).

loDen s.k. svartpensio- neringen är en av flera olika varianter. Svart- pensioneringen har kommit att beteckna kombinationen utför- säkring från arbetslös- hetskassa och förtids— pensionering efter över- enskommelse mellan fö- retag, fackförening och de äldre anställda. En översikt av svartpensio- neringen eller a-kasse- modellen återfinns i Ar- betsmarknadsdeparte- mentet (1983c).

ett nytt arbete på den öppna arbetsmarknaden om de förlorade det nuvarande (Se tex SOU 1977:89). Talrika undersökningar visar också att en inte oväsentlig del av dem som förlorar sina arbeten vid en nedläggning aldrig får ett nytt arbete. Arbetsplatserna fungerar i viss mening som skyddade verkstäder för en del av de anställda. Om struk- turomvandlingen och därmed antalet nedläggningar ökar, så innebär det också att fler med funktionsnedsättningar kommer att få öppna arbets- marknadsproblem. Mycket tyder på att strukturomvandlingen gått snab- bare fr o ni andra delen av 1960-ta1et än vad den gjorde tidigare och att den därmed skulle kunna vara en faktor som förklarar ökade arbets- marknadsproblem för handikappade.

En ökad konjunkturarbetslöshet har skilda konsekvenser för olika grupper. Allmänt gäller att de grupper som har en svag ställning på arbetsmarknaden, t ex handikappade, påverkas proportionellt sett mer än andra grupper. Den ökade arbetslösheten under slutet av 1970-talet och början av 1980-talet har troligen inneburit ökade svårigheter för de handikappade.

Den solidariska lönepolitiken är uppbyggd av två element (se Öhman (1982)). Det första är lika lön för lika arbete. Det andra är en höjning av de lägsta lönerna. Den första delen av den solidariska lönepolitiken ligger i linje med vad en arbetsmarknad baserad på konkurrens skulle leda till medan däremot den andra delen inte behöver göra det. Så kan tex den solidariska lönepolitiken via höjda relativa ungdomslöner ha medfört högre ungdomsarbetslöshet.9 Eventuellt kan den solidariska lönepolitiken ha haft liknande effekter för de handikappade. Genom höjda löner kan vissa typer av enklare arbetsuppgifter och befattningar ha tenderat att rationaliseras bort. Det kan ha påverkat arbetsmarknads- förhållandena främst för dem som har en nedsatt arbetsförmåga sedan tidiga är, t ex utvecklingsstörda. Däremot är effekterna för dem som blir handikappade vid äldre är mer oklara. Även före den solidariska löne- politiken fanns sociala konventioner om lägsta acceptabla löner. ] många fall kan en sådan konvention ha inneburit en lön högre än det ekonomiska värdet av personernas bidrag till produktionen.

Den lagstiftade ökade anställningstryggheten kan ha påverkat de ar- betshandikappades situation och detta inte entydigt i riktning mot ett högre arbetskraftsdeltagande. När företag vill minska sin arbetsstyrka så är de handikappade liksom de äldre mer skyddade än tidigare. Det är de yngre som skall lämna företaget i första hand. Ofta är detta i strid såväl med vad företagsledningen av ekonomiska skäl som vad de lokala fack- föreningarna önskar. Detta leder i många fall till att äldre arbetshandi- kappade antingen förmås söka förtidspensionering genom att företaget köper privata pensioner till dem eller att de sägs upp efter turordnings- förhandlingar. Formellt är det efter en överenskommelse mellan företag och det lokala facket men i regel är de äldre införstådda. De äldre har ett bättre ekonomiskt skydd än de yngre och känner ofta ett socialt tryck att lämna företaget i en sådan situation. De äldre blir ekonomiskt kompen- serade på olika sätt.lo Trygghetslagarna kan på så sätt ha medverkat till ett lägre arbetskraftsdeltagande bland äldre handikappade men också till att de som lämnar arbetskraften vid företagsinskränkningar får en relativt hög inkomstnivå.

Viktigare än den ovan beskrivna effekten är troligen effekterna för dem som av någon orsak blir utan arbete. Trygghetslagarna har gjort att en anställning är ett större åtagande än tidigare och anställningsproce- duren har gjorts mer omsorgsfull. Det innebär troligen att vissa typer av handikapp, t ex socialmedicinska, oftare upptäcks och som följd därav att de handikappade mindre ofta anställs. De äldres bättre anställnings- skydd (och längre uppsägningstid) kan också leda till att det blir svårare för dem att få nya arbeten. De handikappade är överrepresenterade bland de äldre.

Det finns flera faktorer som pekar mot att de arbetshandikappade nu möter en svårare arbetsmarknadssituation. Samtidigt har bl a de arbets- marknadspolitiska åtgärderna för de arbetshandikappade ökat kraftigt, vilket kan ha motverkat en sådan utveckling. I det följande avsnittet skall redovisas några uppgifter om utvecklingen av de arbetshandikappades situation på arbetsmarknaden.

8.1.4. De arbetshandikappades arbetsmarknadssituation

Det är svårt att få en sammanhängande översikt över hur de arbetshan- dikappades arbetsmarknadsläge har varit under en längre tidsperiod. Här skall ges en översikt av utvecklingen under åren 1975-1982. Det är en för kort period för att man skall kunna studera de långsiktiga utveck- lingstendenserna, men det ger en bild av läget under de senaste åren.

Av tabell 8.2 framgår att andelen utanför arbetskraften av dem med svårare arbetshandikapp varit ungefär oförändrad under perioden. Där- emot har andelen utanför arbetskraften av dem med lättare arbetshan- dikapp liksom bland dem utan nedsatt arbetsförmåga minskat markant. Denna utveckling återspeglar de stigande arbetskraftstalen bland kvin- norna. De med arbetsförmågan nedsatt i hög grad kan alltså i detta avseende sägas ha fått ett relativt sett lägre arbetskraftsdeltgande.

Motsvarande förändringar står inte att finna vad gäller utvecklingen av arbetslösheten. Andelen arbetslösa mätt enligt undersökningarna av levnadsförhållandena har varit svagt stigande fram till 1980 för att sedan öka markant. Det gäller för samtliga grupper (tabell 8.3). De arbetshan- dikappade har dock hela tiden en betydligt högre arbetslöshet. Högst är den för dem med i hög grad nedsatt arbetsförmåga.

Inte heller en granskning av arbetslöshetens sammansättning efter längden på arbetslöshetsperioderna ger någon entydig bild av utveck- lingen för de arbetshandikappade (tabell 8.4). Variationerna är stora mellan de olika åren och större för de handikappade än för de Övriga.

En tolkning skulle kunna vara att de arbetshandikappade påverkas mer av konjunkturväxlingarna än övriga grupper, men mot detta kan invändas att svängningarna i andelen som har långa arbetslöshetsperio- der inte överensstämmer med variationerna i det relativa arbetslöshets- talet.

De uppgifter som går att hämta från undersökningarna om levnads- förhållandena pekar inte entydigt på att arbetsmarknadsläget för de arbetshandikappade har försämrats jämfört med det för övriga grupper. Möjligt är emellertid att en sådan försämring kommit redan tidigare eller

att sådan försämring inträffat på den öppna arbetsmarknaden men motverkats av bl a olika arbetsmarknadspolitiska åtgärder.

Tabell 8.2 Andel ej i arbetskraften 1975-1982 (i procent)

År Grupp 1975 1976 1977 1978 1979 1980 1981 1982

Arbetsförmågan nedsatt i hög grad 55.7 57.5 56.1 53.0 53.3 55.3 52.6 59.0

Arbetsförmågan nedsatt men ej i hög grad 25.1 23.9 20.0 20.4 19.3 18.6 21.7 18.6 Ej nedsatt arbetsförmåga 18.3 17.6 16.1 16.1 15.3 15.3 15.5 15.1 Samtliga 22.1 21.4 19.8 19.4 18.9 19.0 19.0 18.6

Källa: Se tabell 8.1.

Tabell 8.3 Andel arbetslösa i procent av dem i arbetskraften 1975-1982

År Grupp 1975 1976 1977 1978 1979 1980 1981 1982

Arbetsförmågan nedsatt i hög grad 5.9 6.2 5.0 6.3 5.8 5.4 8.0 10.3 Arbetsförmågan nedsatt (men ej i hög grad) 4.3 3.6 3.1 6.0 5.3 4.7 4.5 7.8 Nedsatt arbetsförmåga (i hög grad eller ej i hög grad) 4.8 4.4 3.7 6.1 5.5 4.8 5.6 8.4 Ej nedsatt arbetsförmåga 2.5 2.7 2.6 3.3 2.8 2.9 3.5 5.0

Arbetslöshet enligt ULF i åldersgruppen 16—64 är 2.8 2.9 2.8 3.7 3.2 3.2 3.8 5.5

Arbetslöshet enligt AKU i åldersgruppen 16—64 år 1.6 1.6 1.8 2.3 2.1 2.0 2.5 3.2

Källa: Se tabell 8.1 och SCB, arbetskraftsundersökningarna (AKU).

Tabell 8.4 Andel av de arbetslösa som har en arbetslöshetstid på 5 veckor eller längre 1975-1982

År Grupp 1975 1976 1977 1978 1979 1980 1981 1982 Nedsatt arbetsförmåga 64% 66% 79% 73% 60% 82% 93% 77% Ej nedsatt arbetsförmåga 58% 57% 62% 64% 61% 61% 65% 68% Samtliga 59% 59% 66% 66% 60% 67% 70% 70%

Källa: Se tabell 8.1.

1 . i 1

8.2. Åtgärder för de arbetshandikappade

Om någon blir sjuk eller skadad är den grundläggande principen att försöka åstadkomma en medicinsk rehabilitering. Det gäller oavsett vad som orsakat skadan eller sjukdomen. Vid akut sjukdom eller skada utgår ersättningen i form av sjukpenning. Villkoren är också i huvudsak de- samma oberoende av orsaken. Alla mellan 16 år och pensionsåldern är sjukpenningsförsäkrade mot inkomstbortfall vid sjukdom. Vid frånvaro från arbetet på grund av sjukdom eller skada erhåller man 90% av den normala inkomsten. Underlaget för beräkning av sjukpenningen är dock begränsat till maximalt 7'/2 gånger det indexreglerade basbeloppet. Detta belopp är dock så pass högt att flertalet, ca 95%, erhåller 90% av inkoms- ten vid frånvaro på grund av sjukdom eller skada. Via olika avtalsbe- stämda sjukförsäkringar kan kompensationsgraden vara än högre. Er- sättningsformen är under initialskedet densamma oavsett orsakerna till sjukdomen eller skadan och oavsett om den leder till en kortvarig, långvarig eller permanent sjukdom eller skada. Det är först när man med en viss säkerhet kan fastställa en bestående funktionsnedsättning och omfattningen av denna som andra åtgärder utöver sjukvård och sjuk- penning blir aktuella.

Sjukpenning behöver inte alltid vara den första ersättningsformen efter uppkomsten av ett handikapp. Arbetslöshetsersättning och social- hjälp kan i praktiken också utnyttjas under ett inledande skede.

De långsiktiga lösningarna kan indelas i två huvudgrupper: ]) förtids- pensionering och 2) arbetsmarknadspolitiska åtgärder. Förtidspensione- ring är en åtgärd som innebär att den sökande lämnar arbetskraften (om än inte alltid helt) medan de arbetsmarknadspolitiska åtgärderna inne- bär försök att bevara anknytningen till arbetsmarknaden om än ofta i delvis ändrade former.

Det finns två skilda organisatoriska system för de båda formerna av handikappolitik. Försäkringskassorna (under överinseende av riksför- säkringsverket) administrerar förtidspensioneringen medan arbetsmark- nadsverket har hand om arbetsmarknadspoltiken för de handikappade.

De väsentliga kontakterna mellan de myndigheter som är involverade i handikappolitiken sker på lokal nivå och sker delvis via rehabiliterings- grupper. I rehabiliteringsgrupperna tar man från försäkringskassans sida upp de fall där man anser att arbetsmarknadspolitiska åtgärder kan vara en möjlig lösning. Självklara pensioneringsfall tas normalt inte upp i rehabiliteringsgrupperna. En stor del av de fall som behandlas slutar dock i förtidspensionering (se bl a Jörgensen (1983, kapitel 3)). Många som av arbetsförmedlingen klassificeras som handikappade kommer emellertid direkt till förmedlingen och inte från försäkringskassan via rehabiliteringsgrupperna. Frågor av mer principiell karaktär behandlas i den centrala rehabiliteringsgrupp som finns för varje kassa (dvs i huvudsak en per län).

”Avsnittet om förtids- pensionering bygger främst på Wadensjö (l983a).

8.3. Förtidspensioneringenll

Förtidspensioneringen var under hela efterkrigstiden från 1946 fram till 1963 uppbyggd på ett och samma sätt. Det fanns två typer av förtidspen- sion — sjukbidrag (begränsad för viss tid) och invalidpension (fram till ålderspensionen). Ersättningen i förtidspensionen var uppbyggd av ett fast, lågt basbelopp och ett tilläggsbelopp som var inkomstprövat. Sum- man av basbeloppet och tilläggsbeloppet kunde maximalt uppgå till samma belopp som ålderspensionsbeloppet. Till detta kom ett inkomst- prövat bostadstillägg, som fram till 1954 var statligt. Därefter blev det kommunalt, men delvis finansierat via statsbidrag. Det kommunala bostadstillägget kunde och kan variera kraftigt mellan olika kommuner. Alla landets kommuner hade infört kommunala bostadstillägg år 1963.

Antalet förtidspensioner förändrades mycket litet under denna tid. De var ungefär 145 000 under hela tidsperioden med endast små variationer uppåt och nedåt. Antalet förtidspensionärer i januari 1952 var t ex 147 221 och i januari 1962, alltså tio år senare, 145 970. Från 1963 ändrades pensionssystemet i flera väsentliga avseenden. För det första slopades det inkomstprövade tilläggsbeloppet. I stället fick man tre fasta belopp: hel pension, 2/3 pension och 1/3 pension. År 1963 började också det allmänna tilläggspensionssystemet att fungera. Tilläggspensio- nerna kunde, precis som den vanliga förtidspensionen, utgå med hel, 2/3 och 1/3 pension. Tilläggspensioneringens införande innebar att de eko- nomiska villkoren vid en förtidspensionering efterhand blev bättre.

År 1970 genomfördes flera viktiga förändringar av pensionssystemet. För att minska skillnaden i ekonomisk standard mellan personer med och utan tilläggspension infördes ett speciellt pensionstillägg för dem utan eller med mycket låg tilläggspension. Dessa pensionstillägg har sedan gradvis höjts. Från 1 juli 1970 ändrades också uppdelningen av pensionen till hel, två tredjedels och halv pension. Alla som vid det tillfället hade en tredjedels pension fick den höjd till halv pension.

Den tredje och kanske mest betydelsefulla förändringen är 1970 var att man gjorde det lättare för äldre arbetstagare att få förtidspension. Arbetsmarknadsskäl skulle vägas samman med medicinska skäl för äld- re (i regel de som var över 63 är; gränsen sänktes till 60 år den 1 juli 1976) och man skulle på dem inte längre ställa samma krav som på andra vad gäller yrkesbyte och/eller geografisk rörlighet. Två år senare, dvs fr o m 1 juli 1972 ändrades bestämmelserna ytterligare. För arbetslösa personer 63 år och däröver (sänkt till 60 år den 1 januari 1974) ställer man inte längre krav på medicinska skäl. Villkoret för förtidspension är istället att man skall ha uttömt sin rätt till ersättning från arbetslöshetskassa (alter- nativt ha haft kontant arbetsmarknadsstöd i minst 450 dagar) och att man ej kan försörja sig med sådant arbete som man utfört tidigare eller annat lämpligt arbete. Från år 1977 gäller också att orsaken till nedsätt- ningen av arbetsförmågan saknar betydelse vid bedömning av om för- tidspension skall beviljas. Alkoholism, narkomani och sociopati har därmed blivit vanligare diagnoser.

Man kan få pension på formellt två olika sätt: 1) man kan ansöka om pension, och 2) man kan få pension efter initiativ från försäkringskas-

san. Om man ansöker om pension kan ansökan grundas på medicinska skäl, på medicinska och arbetsmarknadsskäl (äldre personer) eller en- dast på arbetsmarknadsskäl (om över 63 år samt antingen utförsäkrade från arbetslöshetskassa eller med kontant arbetsmarknadsersättnin g i över 450 dagar). Försäkringskassan kan själv ta initiativ till förtidspen- sionering endast för dem som är sjukpenningplacerade och uppbär sjukpenning.

Förtidspensionerna har varit indexreglerade sedan början av 1950-ta- let. Konsumentprisindex har använts till och med år 1980. Fr o m 1963 har pensionen varit utformad så att storleken angetts i ett visst antal basbelopp. Så snart prisindex har ökat med minst 3% sedan föregående förändring av basbeloppet höjs basbeloppet med samma procenttal som prisindex. Revideringarna sker numera endast en gång om året.

En indexreglering innebär att pensionernas realvärde blir konstant över tiden. Vid olika tillfällen har man emellertid höjt realvärdet av förtidspensionerna. En första förändring skedde i samband med den stora omläggningen av pensionssystemet som genomfördes år 1963. Nästa förändring kom 1970 då man införde ett speciellt pensionstillskott för dem som hade liten eller låg tilläggspension. Detta pensionstillskott var för förtidspensionärer med hel förtidspension 0.03 basbelopp år 1970 och hade ijuli 1981 stigit till 0.90. En annan förändring kom ijanuari 1975 då folkpensionen höjdes från 0.90 till 0.95 basbelopp. För många av förtidspensionärerna tillkommer kommunalt bostadstillägg och/eller allmän tilläggspension.

Det allmänna tilläggspensionssystemet infördes 1960 och de första pensionerna utbetalades 1963. Deltagande är obligatoriskt för löntagare medan däremot företagare kan välja om de vill vara med eller stå utanför systemet. Huvudparten av dem som får tilläggspension får den som ålderspension men tilläggspensionen kan även utgå som förtidspension (sjukbidrag).

För förtidspension kan samma beräkningssystem tillämpas som för ålderspension. Det ger emellertid låga pensioner för dem med få yrkes- verksamma år. Om vissa förutsättningar är uppfyllda kan dock en annan beräkningsmetod användas.

Förtidspensionen kan beräknas på ett alternativt sätt om 1) personen är sjukpenningplacerad grundat på en inkomst som motsvarar minst ett basbelopp (och totalt har fått pensionspoäng i minst tre år) eller 2) har fått pensionspoäng under minst 2 av de 4 åren omedelbart före förtids- pensioneringen. Uppfyller personen något av dessa villkor så beräknas förtidspensionen med hjälp av antagandepoäng. Antagandepoängen är det gynnsammaste av följande båda alternativ:

] Medeltal av de två högsta pensionspoängstalen under de senaste fyra åren, 2 Medeltalet pensionspoäng under den hälft av samtliga är från 16 år fram till året före pensioneringen under vilken den pensionerade haft högst pensionspoäng.

Åren med antagandepoäng (åren fram till ålderspensionsgränsen) läggs till övriga är med pensionspoäng vid beräkning av förtidspensionen.

Utformningen av tilläggspensionssystemet är sådant att det under uppbyggnadstiden har kommit att ge kraftigt ökade förtidspensioner givet den pensionerades ålder.

8.3.1. Expansionen av antalet förtidspensionerade

Antalet förtidspensionärer har ökat markant sedan 1963; från 151 000 detta år till 314 000 år 1983. Detta har varit fallet trots att antalet förtids- pensionärer minskade med ca 40 000 när den allmänna pensionsåldern sänktes från 67 till 65 år den 1 juli 1976. Ökningen har varit starkast i de äldsta åldersgrupperna. I de yngsta åldersgrupperna har andelen förtids- pensionärer snarast tenderat att minska.

Den stora ökningen av förtidspensioneringen har varit föremål för livlig debatt men förvånansvärt få undersökningar. De undersökningar som gjorts har kommit till olika slutsatser om huvudorsaken till ökning- en. De faktorer som framförts i debatten om orsakerna till tillväxten i förtidspensionering är främst: 1 Förändringar i hälsotillståndet i befolkningen, 2 Förändringari möjligheterna att få förtidspension och av ersättnings- nivån vid förtidspension jämfört med andra former av ersättning, 3 Förändringar i möjligheterna för främst äldre och dem med nedsatt arbetsförmåga att få eller behålla en anställning.

Den första hypotesen är det svårt att finna något stöd för, givet att ålderssammansättningen konstanthålles. Det allmänna hälsotillståndet i befolkningen verkar inte ha försämrats. Vad gäller de båda andra hypoteserna finns det undersökningar som pekar i olika riktning. Här skall refereras undersökningar vad gäller ökningen av antalet manliga förtidspensionärer. '

l—lans Berglind (1977) undersökte skillnader i förtidspensionering mel- lan olika kommuner år 1974 (Sverige hade 278 kommuner år 1974). Han gör det med en uppdelning på befolkningsgrupper. Befolkningsgrupper- na är män och kvinnor med en uppdelning i tre åldersgrupper, 25-49 år, 50-64 år och 25-64 år. För nybeviljade pensioner redovisas endast bear- betningar för åldersgruppen 25-64 år.

Genomgående för resultaten från såväl flödes- som beståndsstudien är i att arbetslösheten har ett betydande inflytande på f örtidspensioneringen av män. Andra variabler som kan bidra till att förklara variationerna är andel icke-gifta och, med undantag för män i åldern 25-49 år, relativ pensionsinkomst.

Berglinds slutsats är: ”Sysselsättningsläget (arbetslösheten) intar en dominerande plats som förklaringsfaktor.” (Berglind (1977), s. 83). För- ändringar på arbetsmarknaden skulle alltså ha större betydelse än för- ändringar i förtidspensionssystemet. Det finns dock en del problem förknippade med Berglinds undersökning och den slutsats han drar av den. För det första är det fråga om en tvärsnittsundersökning. Det gör att regelsystemet är detsamma för alla observationer (kommuner). Systemet för tillträde och ersättningsreglerna varierar inte i regressionsanalysen och effekterna av förändringar i dem kan därför inte studeras. Berglind

har visserligen ”relativ pensionsinkomst” som en oberoende variabel, men variationer i den representerar inte variationer i ersättningsnivå inom pensionssystemet för personer med givna karakteristika. Den rela- tiva pensionsinkomsten som den är definierad av Berglind är beroende av vilka som är förtidspensionerade och vilka som är i förvärvsarbete i kommunen och är inte ett mått på den inkomstkompensation en person får om han blir förtidspensionerad.

Ett annat problem med Berglinds studie är att två variabler, som enligt lagstiftningen är av stor betydelse vid beslut om förtidspension, inte är representerade i undersökningen på ett tillfredsställande sätt. Dessa båda variabler är ålder och nedsättning av arbetsförmågan. Utelämnan- det av dessa variabler kan påverka koefficientestimaten på de variabler som ingår. 1 tex glesbygdskommuner i norra Sverige är såväl andelen arbetslösa som andelen äldre och andelen med nedsatt arbetsförmåga (t ex på grund av arbete i skogsbruket) hög. Medtagande av endast arbetslöshet kan göra att effekten av den överskattas eller att man kom- mer att se en effekt där ingen sådan effekt finns.

Ytterligare ett problem är att Berglind har arbetslösheten under 1974 som förklaringsvariabel. Arbetslöshet ett visst år kan endast i begränsad utsträckning påverka beståndet av förtidspensionerade i slutet av detta år. En hög samvariation mellan flöden och bestånd av förtidspensione- rade och/eller stabila regionala skillnader i arbetslöshet krävs som kom- pletterande antaganden.

Peter Hedströms (1980) undersökning skiljer sig markant från Berg- linds såväl vad gäller datamaterial som metod. Han arbetar med individ— data från levnadsnivåundersökningarna från 1968 och 1974. För perso- ner, som inte var förtidspensionerade 1968, undersöker han vilka fakto- rer som påverkar om de blir förtidspensionerade eller inte under åren 1969 till och med 1972. För ej förtidspensionerade 1974 görs motsvaran- de studie vad gäller förtidspensionering under åren 1975 till och med 1978.

För både den tidigare och den senare tidsperioden gäller att det är de demografiska och hälsovariablerna som har störst betydelse. Av arbets- marknadsvariablerna är endast ”egen arbetslöshet” signifikant. Koeffi- cienterna förändras markant mellan de båda undersökningarna. De är för hälsovariablerna högre under den senare än under den tidigare perioden medan motsatsen gäller för de demografiska variablerna. Tar man hänsyn till såväl förändringar i koefficienter som i medelvärdena av de oberoende variablerna så kan hälsovariablerna, men inte arbetsmark- nadsvariablerna bidra till att förklara att förtidspensioneringen ökat.

En annan metod som Hedström utnyttjar är att kombinera medelvär- den från en skattning med koefficientestimaten från en annan. Antalet personer som förtidspensionerades 1969-1972 var 133 000. Om 1968 års befolkning under denna tidsperiod, givet de oberoende variablernas värden, hade haft samma pensioneringsbenägenhet som 1974 års befolk- ning 1975-1978 så skulle 77 000 fler pensionerats. Om å andra sidan 1968 års befolkning hade sett ut som den år 1974, men hade haft oförändrad pensioneringsbenägenhet (oförändrade koefficientvärden) så skulle 16 000 färre personer ha förtidspensionerats.

”Sambandet skattades som en logit-funktion.

Dessa resultat pekar på att den ökade förtidspensioneringen beror på en ökad benägenhet att pensionera givet personernas karakteristika. Resultaten talar för att förändringar i pensionssystemet och inte föränd- ringar på arbetsmarknaden förklarar tillväxten av antalet förtidspensio- nerade. '

Det finns dock vissa frågor som inte är tillräckligt belysta i undersök- ningen. Undersökningen är en jämförelse av förtidspensioneringen mel- lan perioden 1969-1972 och 1975-1978. Båda perioderna ligger i huvud- sak efter det att den snabba expansionen av förtidspensioneringen in- letts. Det betyder att den stora uppgången under slutet av 1960-talet inte är behandlad. Ett andra problem är att det inte går att skilja ut effekterna av ändrade kriterier från förändringar av ersättningsnivå.

Det finns flera tänkbara förklaringar till bristen på överensstämmelse mellan de båda undersökningarna. En möjlighet är att arbetslösheten i en kommun är nära korrelerad med andel äldre i aktiv ålder och med förekomst av olika funktionsnedsättningar. De båda senare variablerna är otillfredsställande representerade i Berglinds studie. Det är därför möjligt att arbetslöshet i regressionsanalysen helt eller delvis står för ett inflytande från variabler som inte ingår i analysen.

Ett sätt att undersöka om denna tolkning är riktig är att liksom Berglind använda sig av ett tvärsnittsmaterial, men att bygga på indivi- duella data och inkludera variabler för ålder och förekomst av nedsatt arbetsförmåga. [ detta syfte använde Wadensjö (l983a) statistiska cen- tralbyråns 1evnadsförhållandeundersökning från 1978. Den omfattar totalt ca 12 000 individer i åldern 16-74 år. Den beroende variabeln är om personen är förtidspensionerad eller inte. Som oberoende variabler ingår ålder, civilstånd, utbildningsnivå, nationalitet, förekomst av ned- satt arbetsförmåga och arbetslöshet. Arbetslöshet ingår dels som hos Berglind som arbetslöshet under undersökningsåret, 1978, dels som ett vägt genomsnitt av arbetslösheten under de fyra närmast föregående åren.[2

För att erhålla jämförbarhet med Berglinds studie genomfördes först en bearbetning för gruppen män i åldern 16-64 år. Arbetslösheten visade sig inte ha något signifikant inflytande. Däremot erhölls de väntade sambanden mellan ålder, civilstånd och arbetsförmåga å ena sidan och förtidspensionering å den andra. Arbetslösheten blir inte signifikant oavsett om hälsovariablerna är medtagna eller inte och oavsett om arbetslösheten för år 1978 eller den för åren 1974-1977 ingår.

En kompletterande beräkning genomfördes för åldersgruppen 50-64 år. Resultaten för variablerna representerande ålder, civilstånd och ar- betsförmåga är ungefär desamma som vid de tidigare beräkningarna. Däremot skiljer sig resultatet vad gäller arbetslöshetsvariablerna. Om hälsovariablerna ej inkluderas får man ett signifikant samband mellan arbetslöshet och förtidspensionering. Koefficientvärdena är dock ge- nomgående låga. Inkluderas hälsovariablerna är sambandet inte längre statistiskt signifikant.

Den slutsats man kan dra från denna bearbetning är att de regionala variationerna i förtidspensionering snarare är att hänföra till skillnader i befolkningssammansättning än till skillnader i arbetslöshet. Det sam-

band som verkar finnas mellan arbetslöshet och förtidspensionering är inte heller av den styrka att det kan förklara den snabba ökningen i förtidspensionering. Arbetslösheten ökade inte särskilt mycket i Sverige under 1960- och 1970-talen.I3

De hittills redovisade undersökningarna kan inte ge svar på frågan om vad som har orsakat tillväxten av antalet förtidspensionerade. Tvär- snittsstudierna kan bara belysa i vad mån arbetslöshetsskillnader eller andra faktorer förklarar skillnader mellan olika regioner eller individer vid en viss tidpunkt. Hedströms studie behandlar inte hela perioden med tillväxt av andelen förtidspensionerade och det går inte att skilja ut ändringar i ersättningsnivå från ändringar av kriterierna för förtidspen- sionering.

I en studie med tidsseriedata för åldersgrupperna 60-64 år för män ingick bland de förklarande variablerna ersättningsnivå, ändringar av regler och arbetslöshet (Wadensjö (1983a)). Resultaten av tidsseriestu- dien pekar på att förändringar av regelsystem och ersättningsnivå utgör den viktigaste förklaringen till ökningen av förtidspensionering av äldre män. Dessa förändringar är därmed indirekt en mycket viktig faktor för att förklara nedgången av arbetsutbudet för äldre män. Det är däremot tveksamt om arbetslösheten har haft någon betydelse. Simuleringar med de beräknade sambanden visar att den höjda ersättningsnivån förklarar ca 50% av ökningen, ändringar av reglerna ca 30% och arbetslösheten några få procent. Resten av ökningen förklaras av samspel mellan de olika faktorerna.

Det finns flera typer av slutsatser man kan dra av studierna av förtids- pensioneringens bestämningsfaktorer. En är att de faktorer som bäst förklarar skillnader mellan regioner inte behöver vara desamma som bäst förklarar utvecklingen över tiden. En annan är att starka samband på kommunnivå kan upplösas om man istället för aggregerade data använder individdata.

Vad gäller det konkreta problemet, förtidspensioneringens bestäm- ningsfaktorer, pekar undersökningarna i en riktning. Ökningen förkla- ras i varje fall inte för äldre män av förändringar av arbetslösheten utan i stället av förändringar av förtidspensioneringssystemet. Såväl föränd- ringar av ersättningsnivå som kriterier för pensionering har haft betydel- se. Resultaten är också av intresse i ett vidare sammanhang. En av de största förändringarna av arbetsutbudet under de senaste decennierna är nedgången i arbetskraftstalen för äldre män. Denna är tidsmässigt myc- ket nära korrelerad med uppgången av förtidspensioneringen. Förkla- ringar av expansionen av förtidspensioneringen kan därmed samtidigt vara bidrag till att förklara nedgången i arbetskraftsdeltagandet.

Det finns dock fortfarande flera oklara punkter. Visserligen verkar förändringar av arbetslösheten inte kunna förklara förändringar av för- tidspensioneringen, men det utesluter inte att andra variabler, som kan- ske i högre grad är relaterade till äldres svårigheter att få arbete, skulle kunna göra det. Tänkbara sådana variabler är antalet lediga platser, antal varsel om uppsägning eller något mått på strukturomvandlingen.

Arbetslösheten kan också ha haft en indirekt betydelse. Genom att påverka allmänhet och politiker kan arbetslösheten ha påverkat reglerna

l3Delvis skulle detta bristande samband kun- na tänkas bero på att för- tidspensioneringen på- verkar arbetslösheten. Hänsyn har dock tagits till denna typ av infly- tande genom tidsför- skjutna variabler.

för att erhålla en pension och därmed antalet förtidspensionärer. Regler- na för ersättningsnivån från ATP-systemet fastställdes däremot redan år 1959 och har inte påverkats av utvecklingen av arbetslösheten under l960- och 1970-talen.

8.4. Arbetsmarknadspolitiska åtgärder

Den officiella politiken gentemot personer som fått någon form av skada eller långvarig sjukdom är att de inte bara medicinskt utan också arbets- mässigt skall rehabiliteras. En skada av visst slag är inte i och för sig tillräcklig för att någon skall få livränta eller förtidspension. Det avgö- rande är frågan om skadan förhindrar personen från att utföra arbete. I många fall är en sådan bedömning inte självklar och svår att göra för försäkringskassorna. Det reella avgörandet har därföri många fall kom- mit att hamna hos arbetsmarknadsmyndigheterna. Hos dem finns också de arbetsmarknadspolitiska medlen samlade, medel som utbildning, placering i speciella arbetsplatser för handikappade, möjligheter att till företag betala del av lönen för handikappade eller för merkostnader att ha handikappade anställda. Arbetsmarknadsverket hari flera avseenden en central roll i handikappolitiken.

Omfattningen av arbetsmarknadspolitiken för de handikappade har ökat under hela den tid Sverige har fört en omfattande selektiv arbets- marknadspolitik, dvs i stort sett sedan slutet av 1950-talet. De arbets- marknadspolitiska åtgärderna för de handikappade har vuxit snabbare än arbetsmarknadspolitiken i dess helhet. Från att ha utgjort 3% av arbetsmarknadsverkets budget (exkl. regionalpolitiskt stöd) i slutet av 1950-talet utgör handikappolitiken i början av 1980-talet 17%. Beaktas också de kommunala och landstingskommunala nettokostnaderna och stödet till Samhällsföretag utgör åtgärder för arbetshandikappade totalt 29% av kostnaderna för arbetsmarknadspolitiken.

De arbetsmarknadspolitiska åtgärderna för handikappade är av prin- cipiellt sett flera olika slag. Merparten av de arbetshandikappade ge- nomgår en kartläggande, rehabiliterande eller arbetsträningsfas. Detta arbete pågår dels på arbetsförmedlingarna, dels på arbetsmarknadsinsti- tuten. För ett antal personer blir det här det enda steget. Vissa får arbeten på den öppna arbetsmarknaden, andra lämnar arbetsmarknaden fört ex förtidspensionering. Många blir emellertid berörda av andra arbets- marknadspolitiska åtgärder för arbetshandikappade. Alla siktar de mot en fortsatt arbetsmarknadsanknytning för den handikappade. Integre— ringen i den ordinarie arbetsmarknaden kan dock vara av olika art.

Det som ligger längst från en integrering på den vanliga arbetsmark- naden — och närmast förtidspensionering — är arbete på arbetsplatser speciellt inrättade för handikappade. I Sverige finns dessa numera or- ganiserade i en koncern, Stiftelsen Samhällsföretag.

Övriga medel syftar till integrering på vanliga arbetsplatser. Det finns dock principiellt sett olika lösningar för att åstadkomma en sådan integ- rering. En uppdelning av dessa är: ]) subventioner vid anställning av handikappade. Subventionerna kan antingen avse del av lönekostnaden

eller andra kostnader i samband med arbetet; 2) kvotering och med en sådan följande negativa sanktioner (böter eller avgifter) om den uppsatta kvoten inte uppnås.

Det mest utnyttjade metoden för integrering i Sverige är olika former av subventioner. Den viktigaste formen är anställning med lönebidrag som innebär en subventionering av hela eller en del av lönekostnaden. Det finns emellertid också subventioner som är riktade mot andra kost- nader liksom subventioner för startande av egna företag för handikap- pade.

Sverige har till skillnad från tex Storbritannien och Västtyskland ingen kvotlagstiftning. Det som ligger närmast vad en kvotlagstiftning representerar är främjandelagen. Arbetsmarknadsverket kan via den påverka företagen att anställa fler arbetshandikappade. Medlet är här påtryckningar och indirekt sanktioner och inte subventioner.

8.4.1. Arbetsförmedling

Arbetsförmedlingsarbetet för handikappade var tidigare organisatoriskt en separat del av arbetsförmedlingens verksamhet, benämnd arbetsvår- den. Sedan 1974 har denna verksamhet integrerats i det vanliga arbets- förmedlingsarbetet. I början av 1980-talet försvann också de speciella arbetsvårdstjänsterna. De arbetshandikappade är inte längre registrera- (5 de som arbetsvårdssökande utan som arbetssökande, som i en del fall har en anteckning om arbetshandikapp. Det är inte ett tillräckligt villkor att en arbetsförmedlare kan iaktta att en arbetssökande är handikappad för att en sådan anteckning skall göras. Den kan göras antingen efter en remiss från t ex försäkringskassa, sjukhus eller fängelse, efter ett utlåtan- de av en läkare som förmedlingen anlitar eller av arbetsförmedlaren själv. I det senare fallet får det endast ske om det behövs för en placering där förekomst av handikapp är ett villkor och den arbetssökande är införstådd. Diagnosen skall i ett sådant fall alltid anges som övrigt somatiskt handikapp. Av detta framgår att sökandestatistiken är miss- visande såväl vad gäller antalet arbetssökande med handikapp som vad gäller fördelningen på olika handikapp. Andelen av de handikappade arbetssökande som får sitt arbetshandikapp registrerat i statistiken på- verkas troligen av flera faktorer. En sådan faktor är hur lång tid en person varit registrerad vid arbetsförmedlingen. Ju längre tid, ju troliga- re är det, givet ett visst handikapp, att förmedlingen har skaffat ett läkarutlåtande och ju troligare är det att arbetsförmedlarna överväger en placering i program för arbetshandikappade. Ett ökat antal platser i olika program kan också leda till att fler blir klassificerade som handi- kappade. Det finns anledning att vara försiktig vid användning av sökandestatistiken.

De handikappade skall som övriga i första hand placeras på den öppna arbetsmarknaden. Få av de handikappade får sådana arbeten, i varje fall via arbetsförmedlingen. För en stor grupp upphör kontakten med arbetsförmedlingen utan att förmedlingen vet orsaken och i en del av dessa fall kan orsaken vara ett arbete på den öppna arbetsmarknaden. Andelen som av arbetsförmedlingen placeras på den öppna arbetsmark-

naden under en månad har tenderat att minska. Nu skall inte detta tolkas som att arbetsmarknaden just för de handikappade blivit svårare. Den period som täcks av statistiken, 1975 och framåt, är en period med ett sjunkande antal lediga platser och förlängda arbetslöshetstider även för andra grupper av sökande.

Antalet handikappade som är i arbetsmarknadspolitiska program är fler nu än tidigare. En ökad andel i dessa program skulle kunna uppväga att få erhåller arbeten på den öppna arbetsmarknaden. Även här finns emellertid en uttalad nedgång i andelen placerade. Denna nedgång kan dels förklaras med att antalet arbetssökande med handikapp har ökat, dels med att nettotillskottet av platser har tenderat att avta. Det är nettotillskottet av platser och inte antalet platser som bestämmer vänte- tiderna för de arbetshandikappade och med låg rörlighet ut från pro- grammen blir nettotillskottet litet.

Från och med november 1983 ändrades sökandestatistiken i vissa avseenden. Bl a började man insamla uppgifter om orsak till att någon ej längre var aktuell för placering eller åtgärder (avaktualisering) för samtliga sökande. En sådan datainsamling gjordes även tidigare för handikappade men förändringen verkar även ha påverkat talen för de handikappade. Antalet som fått arbete i öppna arbetsmarknaden ökade från oktober till november från 531 till 1224 samtidigt som antalet avaktualiserade utan uppgift om orsak minskade från 2545 till 557.

Kampanjer för arbetsanskaffning

Den sjunkande andelen handikappade placerade på den öppna arbets- marknaden har föranlett oro inom arbetsmarknadsverket. På olika sätt har man försökt höja denna andel. Vid två tillfällen har man genomfört speciella kampanjer i detta syfte. Den första under hösten 1979—våren 1980 och den andra under oktober-november 1981. Den andra genom- fördes under det internationella handikappåret då man också på andra sätt försökte påverka attityderna gentemot handikappade. Formellt är inte denna kampanj avslutad men den utökade statistikinsamlingen avseende de handikappades placering var begränsad till oktober och november 1981.

Den första kampanjen startade under hösten 1979, en period med en viss konjunkturuppgång. Målet för kampanjen formulerades som ”i varje företag och myndighet med anpassningsgrupp och rekryteringsbe- hov görs minst en anvisning av en äldre eller arbetshandikappad person under nov/dec 1979”, med tillägget ”i företag med stora rekryteringsbe- hov är det inte tillräckligt att göra en anvisning utan anvisningarna bör stå i rimlig proportion till rekryteringsbehovet”. För detta syfte skulle bl a anpassningsgrupperna aktiveras och främjandelagen utnyttjas i ökad omfattning.

Andelen arbetsplacerade arbetshandikappade ökade också under kampanjtiden (november 1979—april 1980) jämfört med motsvarande period ett år tidigare. 9,4% av de sökande fick arbete jämfört med 6,5% under den tidigare perioden. Dessa tal inkluderar dock placering i halv- skyddat arbete och arkivarbete. Konjunkturläget för de båda perioderna

är emellertid inte jämförbart. Antalet arbetslösa är lägre och antalet lediga platser högre under kampanjperioden. Sätts antalet arbetsplace- rade arbetshandikappade i stället i relation till det totala antalet lediga platser (med en varaktighet av minst 10 dagar) under de båda perioderna blir resultatet istället 1,2% under försöksperioden och 1,0% under året innan. Uppgången mätt på detta sätt blir betydligt mindre framträdande.

Den andra kampanjen hade samma mål som den första, dvs varje arbetsgivare med rekryteringsbehov skulle anvisas minst en arbetshan- dikappad eller äldre sökande under den aktuella perioden. Under okto- ber—november 1981 var emellertid konjunkturläget betydligt sämre än vad det varit under den första kampanjen. Betydligt färre företag hade rekryteringsbehov. En större andel av platserna erhölls då inte via vanlig platsanmälan på arbetsförmedlingen utan istället via ackvirering. Ande- len av de arbetssökande arbetshandikappade som blev placerade i arbete på öppna arbetsmarknaden med eller utan lönebidrag var 4,7% under kampanjperioden mot, vilket var samma andel som under motsvarande period året innan, som alltså inte var en kampanjperiod. Merparten av de arbetshandikappade som blev placerade fick arbete med lönebidrag (912 av 1 628). Andelen placerade ökade inte. Däremot kan man se en ökning om man istället som jämförelse tar det totala antalet anmälda lediga platser under de båda perioderna. Uppgången är från 1,2% till 2,2% av platserna.

De resultat som redovisas från de båda kampanjerna tyder på att de har haft en viss effekt. Av undersökningarna framgår emellertid att endast en mindre del av de arbetshandikappade blir placerade på den öppna arbetsmarknaden via arbetsförmedlingen. Det framgår också att denna andel (liksom andelen placerade i åtgärder) är sjunkande.

Anpassningsgrupperna

Ett medel som i flera avseenden skiljer sig från övriga medel i arbets- marknadspolitiken för handikappade är anpassningsgrupperna. Även om dessa grupper i flertalet fall har initierats av arbetsförmedlingen och har arbetsförmedlare som medlemmar i samtliga fall så är verksamheten förlagd till arbetsplatserna och såväl arbetstagarorganisationer som ar- betsgivare är involverade i det direkta arbetet.

Verksamheten med anpassningsgrupper började som en försöksverk- samhet i Västernorrlands län år 1970. Ganska snart utvidgades verksam- heten till hela landet. Den främsta orsaken var de 5 k äldrelagarna (SFS 19711199, SFS 1971 :202). De innebar större anställningstrygghet för de äldre och vilket är viktigt i detta sammanhang att speciella åtgärder skulle vidtas för att äldre skulle kunna vara kvar i arbetslivet. Med grund i denna lag utfärdade arbetsmarknadsstyrelsen bestämmelser att länsar- betsnämnderna skulle ta initiativ till att bilda anpassningsgrupper. Detta skulle dels ske vid arbetsplatser med minst 50 anställda, dels branschvis lokalt för arbetsplatser med färre anställda.

En anpassningsgrupp skall förutom av en arbetsförmedlare bestå av arbetstagar- och arbetsgivarrepresentanter. De senare har i regel kommit att bli personer från personalavdelningarna. Anpassningsgrupperna skall: 1) verka för en mer positiv inställning i arbetslivet till äldre och

handikappade, 2) föreslå åtgärder som underlättar nyanställning av sådan arbetskraft, 3) föreslå åtgärder som underlättar för redan anställ- da personer att stanna kvar i arbetet och 4) vid ny- och ombyggnader och inköp av verktyg och maskiner beakta de äldre och handikappades intressen.

Antalet anpassningsgrupper uppgick den 1 juli 1972 till ca 200. Efter en snabb expansion var antalet anpassningsgrupper ca 5 000 i juli 1976. Antalet har sedan bibehållits på ungefär denna nivå. Totalt är ca 30 000 personer engagerade i anpassningsgrupperna. Ca hälften av arbetsför- medlarna är medlemmar av minst en anpassningsgrupp. I medeltal är dessa arbetsförmedlare medlemmar i något mer än tre anpassningsgrup- per.

Alla arbetsgrupper är dock inte aktiva. Bara ca 50% av de för statliga och privata arbetsplatser har t ex haft möten under 1982. Andelen med möten är betydligt högre bland de kommunala och landstingskommu- nala anpassningsgrupperna. En betydande del av grupperna har endast behandlat interna omplaceringar. Ca 30-40% har utöver interna ompla- ceringar också behandlat nyrekryteringar. Även dessa tal innebär troli- gen en överskattning av nyrekryteringsverksamheten. De företag som behandlar såväl interna som externa fall behandlar troligen betydligt fler interna fall.

En undersökning av Claes Nilsson (1977) av 21 anpassningsgrupper i syd- och Västsverige, i samtliga fall grupper med verksamhet under undersökningsperioden, visar att enligt (de bristfälliga) protokollen så behandlades 7 gånger så många interna som externa fall. Under de sammanträden som Nilsson följde var skillnaden än större, 42 gånger så många interna som externa fall.

Det finns ännu ingen mer genomarbetad utvärdering av anpassnings- grupperna. Det intryck man får är att anpassningsgrupperna har större betydelse för interna omplaceringar än för nyrekryteringar. I det senare fallet är det kanske viktigast att arbetsförmedlare via anpassningsgrup- per får en inblick i arbetsplatserna och därför lättare kan anvisa handi- kappade till olika arbeten.

Samverkanskommittén (Arbetsmarknadsdepartementet 1984) har fö- reslagit att skyddskommittén skall svara för att det kommer till stånd en arbetsanpassnings- och rehabiliteringsverksamhet på arbetsplatsen. Det- ta arbete skall kunna ske via anpassningsgrupper. Dessa grupper bör samarbeta med arbetsförmedlingen men arbetsförmedlare skall inte längre vara medlemmar enligt förslaget.

8.4.2. Arbetsmarknadsinstituten

Den första bedömningen av arbetssökande görs vare sig de är arbetshan- dikappade eller inte vid arbetsförmedlingen. I de fall arbetsförmedlings- tjänstemannen känner att han inte har tillräckligt underlag för en be- dömning finns det möjligheter att få underlag för en sådan bedömning utifrån. Fram till 1980 skedde det huvudsakligen genom att anlita organ utanför arbetsmarknadsverket. Det fanns speciella enheter för arbets— prövning och arbetsträning. I de flesta fall var de drivna av landstingen

men de fick visst statligt stöd. Arbetsförmedlarna kunde dessutom ut- nyttja från arbetsmarknadsverket fristående arbetspsykologisk expertis såväl för handikappad som för icke handikappad arbetskraft.

År 1980 sammanfördes arbetsprövning, arbetsträning, arbetspsykolo- gisk verksamhet och dessutom vissa typer av arbetsmarknadsutbild- ningskurser. Dessa kurser hade haft såväl handikappade som icke- han- dikappade elever. Verksamheten organiserades i enheter kallade arbets- marknadsinstitut — Ami och Ami-S. De förra är öppna för såväl han- dikappade som icke handikappade. De senare är inriktade på speciella handikappgrupper, t ex så är ett Ami—S i Skellefteå för synskadade och blinda.

Landstingen hade byggt ut verksamheten i olika hög grad. Vid starten fanns ett program för utbyggnad som delvis var motiverat av att åstad- komma en jämnare regional fördelning. I mitten av 1983 fanns det 58 Ami, 24 Ami-S och 8 filialer vilket motsvarade 90% av den planerade organisationen för Ami och 85% för Ami-S.

Under budgetåret 1982/83 skrevs 19 639 sökande ut från Ami eller Ami-S. Av de utskrivna var 58% arbetshandikappade. Under 1982 vari genomsnitt 4 669 inskrivna vid arbetsmarknadsinstituten. För merpar- ten är inskrivningstiden 4—5 veckor eller kortare. En stor del av platser- na upptas emellertid av dem med längre inskrivningstider. Inskrivnings— tiderna är längre för handikappade än icke-handikappade och längre för handikappade vid Ami-S än vid Ami.

En utredning om arbetsmarknadsinstituten pågår för närvarande inom arbetsmarknadsstyrelsen. Målet för den är en samordning av mer- parten Ami-S med Ami genom att Ami tillförs kompetens på speciella handikappgrupper, t ex i form av ett särskilt arbetslag vid Ami. Planerna är att ett Ami-S för varje handikappgrupp skall behållas.

En stor del av dem som kommer till Ami genomgår arbetsprövning.

Merparten av prövnings- och träningsplatserna är på vanliga arbetsplat- ser (82% under 1980/81). I viss utsträckning sker dock arbetsprövningen vid arbetsmarknadsutbildningscentra (6%) eller vid Samhällsföretags skyddade verkstäder (12%). _ Arbetet inom Ami sker i arbetslag. Totalt skall det i organisationen finnas 180 arbetslag när den är fullt utbyggd. ] varje arbetslag ingår bl a psykolog och arbetskonsulenter. Varje arbetslag beräknas hinna med ca 100 personer per år.

8.4.3. Skyddade verkstäder

Fram till 1980 kunde kommuner och landsting få statligt stöd för att driva verkstäder för handikappade arbetare. För att få statligt stöd måste inrättandet godkännas av arbetsmarknadsstyrelsen och anvisning av handikappad arbetskraft skulle ske via arbetsförmedling. Stödet utgick i tre olika former: ]) ett bidrag som täckte en del av lokalkostnaderna, 2) ett bidrag för inköp av maskiner (hälften av kostnaden eller i vissa fall två tredjedelar av kostnaden) och 3) ett bidrag till driften av den skyd— dade verkstaden (relaterat till antal arbetstimmar). Lönerna bestämdes efter avtal mellan kommun- och landstingsförbunden och olika fackför- bund.

”En arbetsgrupp inom arbetsmarknadsdeparte- mentet har föreslagit att antalet stiftelser skall minskas till 11. Huvud- motiveringen är att de administrativa kostna- derna skall kunna redu- ceras på detta sätt. Se Arbetsmarknadsdepar- tementet (1983a).

”Enligt Samhällsföre- tags långtidsbedömning skall subventionsbelop- pet gradvis sjunka till ca 1,1 gånger lönekostna- den för de handikappa- de budgetåret 1988/89. Se Samhällsföretag (1983). Arbetsgruppen för fortsatt översyn av Samhällsföretagsgrup- pen föreslår att subven- tionsbeloppet skall sån- kas snabbare så att det 1988/89 uppgår till 1,01 gånger lönekostnaden. Se Arbetsmarknadsde- partementet (l983a, s.83).

Sedan januari 1980 har de skyddade verkstäderna blivit delar av en enda organisation, Stiftelsen Samhällsföretag, med en central admini- stration och regionala stiftelser i varje län.'4 Den består av ca 350 verk- städer — tidigare skyddade verkstäder, kontorsarbetscentraler och in- dustriella beredskapsarbeten samt visst hemarbete. Cirka 400 av de arbetshandikappade finns vid de fem verkstäder som drivs av enskilda huvudmän, bl a Frälsningsarmén och Stadsmissionen. Samhällsföretag lämnar bidrag till dessa. Under 1982 hade i genomsnitt 23 490 av arbets- förmedlingen anvisade arbetshandikappade arbete i Samhällsföretag. Något mer än en fjärdedel, merparten kvinnor, har deltidsarbete. En del av de anställda har samtidigt förtidspension. Lönekostnaden är lägre för dem med förtidspension. Andelen med förtidspension har allt sedan Samhällsföretag startade sin verksamhet år 1980 varit ungefär en fjärde- del. I juni 1983 var t ex andelen 25.0%. Merparten av dem har inte hel pension. Över hälften, 51% hade halv pension, 28% 2/3-pension och endast 22% hel pension. Det kan jämföras med motsvarande tal för samtliga förtidspensionerade: 13%, 4% respektive 83% i januari 1982. Regeringen har givit riksförsäkringsverket i uppdrag att utreda hur pensionen för anställda i Samhällsföretag skall kunna vara vilande om de i stället får lön från Samhällsföretag.

Kostnaderna för budgetåret 1981/82 var inklusive avskrivningar 3 078 miljoner kronor. Det statliga bidraget var 2 041 miljoner kronor. Subventionerna uppgick till 1,54 gånger lönekostnaden för de anställda med handikapp. Räknat på detta sätt har bidragen tenderat att minska. Det preliminära utfallet för 1982/83 är 1,31 gånger lönekostnaden för de arbetshandikappade.15

8.4.4. Lönesubventioner vid anställning av arbetshandikappade

Arbete i skyddade verkstäder innebär att personerna blir integrerade i arbetslivet i den meningen att de har ett arbete. De arbetar dock på separata arbetsplatser och är i det avseendet segregerade. Lönesubven- tioner vid anställning av handikappade syftar däremot till integrering på så sätt att handikappade och icke-handikappade arbetar på samma arbetsplatser.

Såväl antals— som budgetmässigt har lönesubventioner för arbetshan- dikappade ökat snabbare än motsvarande tal för de skyddade verkstä- derna. Antalet personer med lönesubventioner är nu betydligt fler än antalet arbetshandikappade i de skyddade verkstäderna (36 tusen mot 25 tusen personer under 1983). Stödet till de skyddade verkstäderna är dock fortfarande större än stödet som utgår som lönesubventioner. Vid en jämförelse av denna typ bör man dock komma ihåg att de som är anställda i skyddade verkstäder i regel har gravare handikapp än arbets- handikappade med lönesubvention.

Lönesubventioner för arbetshandikapp är sedan 1980 samordnat i ett program: anställning med lönebidrag. Fram till dess fanns det två olika program, arkivarbete och halvskyddat arbete. Arkivarbete startade som arbetslöshetshjälp till kontorister medan halvskyddat arbete startade

som en försöksverksamhet för stöd till verkstäder för handikappade i privata företag. De båda stödformerna utvecklades emellertid så att de efterhand blev mera lika varandra.

Halvskyddat arbete var formellt under hela tiden från dess start år 1950 och fram till det blev en del av anställning med lönebidrag år 1980 en försöksverksamhet. Reellt var det ett väletablerat arbetsmarknadspo- litiskt medel. Reglerna för halvskyddat arbete ändrades många gånger och subventioneringsgraden blev efter hand högre. Antalet personer anställda i halvskyddat arbete ökade också markant framför allt efter mitten av 1960-talet. Den sista förändringen av reglerna kom år 1977. Ersättningen blev då 75% av lönekostnaden under det första året, 50% under det andra året och 25% under det tredje och fjärde året. För redan anställda blev den maximala ersättningen 25% av lönekostnader under fyra år med möjlighet att förlänga bidraget efter fjärde året. För gravt handikappade ungdomar under 25 år sattes procentsatserna högre. Efter det fjärde året skulle normalt inte ersättning utgå men företaget skulle kunna ansöka om förlängt bidrag. Syftet med denna omläggning var att försöka ge företagen större incitament att utbilda de handikappade för vanliga arbetsuppgifter.

Arkivarbete startade som en arbetslöshetshjälp för kontorister under depressionsåren under l930-talet. Arbetslöshetshjälp i form av reserv- och beredskapsarbeten, som då var arbeten av investeringskaraktär (vägbyggen m m), ansågs inte vara lämplig för denna grupp. Under andra världskriget kom arkivarbete att framför allt ge arbete åt flykting- ar medan det under efterkrigstiden efterhand utvecklades till att till allra största delen var en stödform åt arbetshandikappade. Arkivarbeten fanns dels inom den offentliga sektorn, dels inom ideella organisationer. Stödet var i samtliga fall 100% av lönekostnaden. Dessutom fanns kom- munala arkivarbeten med ca 33% av lönekostnaden i statsbidrag.

En speciell form av arkivarbete fanns vid större kontorsarbetscentra- ler. Dessa, av vilka de största hade närmare ett hundra anställda, var främst tryckerier och Skrivbyråer. De inordnades från januari 1980 i Stiftelsen Samhällsföretag.

Specifikt för arkivarbete var att det var en arbetslöshetshjälp. Personer med denna typ av arbete hade ingen anställningstrygghet utan skulle så snart arbetsförmedlingen kunde hitta ett reguljärt arbete placeras i detta. I praktiken var arkivarbete emellertid ett fast arbete.

Det fanns stora likheter mellan halvskyddat arbete och arkivarbete. Merparten var integrerade med övriga arbetstagare. Undantagen var kontorsarbetscentralerna för arkivarbetare och att vissa företag hade dem med halvskyddat arbete samlade till särskilda avdelningar. Rörlig- heten från de båda typerna av arbeten till osubventionerade anställning- ar var låg.

Det fanns å andra sidan vissa skillnader. En var att de täckte olika delar av arbetsmarknaden. Arkivarbete var kontorsarbete medan halv- skyddat arbete främst var manuellt arbete. Arkivarbete fanns i huvudsak inom den statliga sektorn medan halvskyddat arbete hade sin tyngd- punkt inom den privata sektorn. Båda typerna av arbete fanns företräd- da inom den kommunala sektorn. Ersättningsnivåerna skilde sig också

16Även med denna nivå på stödet utgör det ett markant stöd till olika organisationer.

l7Om hänsyn tas till stö- det under det introduce- rande halvåret sänks stö- det endast från 75% till 70% under det första året och det höjs under det tredje året från 25% till 37,5%.

markant åt liksom det uttalade långsiktiga syftet: för halvskyddat arbete var det normalt (osubventionerat) arbete på den arbetsplats de arbetade, för arkivarbete var det en placering på den öppna arbetsmarknaden via arbetsförmedlingen. Viktigast var skillnaderna i löne- och anställnings- villkor. De i halvskyddat arbete hade samma villkor som andra med samma arbetsuppgifter. Merparten arkivarbetare gick enligt ett eget lönesystem (med relativt låga löner) och utan anställningstrygghet.

Samordningen innebar att arkivarbetarna fick samma löne- och an- ställningsvillkor som de med halvskyddat arbete, dvs samma lön som andra med motsvarande arbete. Subventioneringen blev emellertid den- samma som tidigare med ett undantag, ideella organisationer fick sina lönekostnader täckta till 90% mot tidigare 100%.16 Subventioneringen är nu 1000/o till statliga myndigheter m m, 90% till allmännyttiga organisa- tioner, 75% - 50% - 25% - 25% till kommuner, landsting, affärsdrivande verk och enskilda företag (25% under 4 år vid överföring av redan anställda) och 90% - 50% - 50% för svårt handikappade ungdomar (under 25 år). 1 de fall bidragen är begränsade till fyra år kan det efter ompröv- ning förlängas. För ca 75% av arbetstagarna förlängs bidragsperioden. Under 1983 hade i genomsnitt 36 tusen personer anställning med löne- bidrag.

En statlig utredning, handikappkommittén (Arbetsmarknadsdeparte- mentet 1983b), har föreslagit vissa förändringar i konstruktionen av lönebidragssystemet. De första sex månaderna av en anställning för en handikappad skall enligt detta förslag kunna vara en provanställ- ning och stödet, kallat introduktionsstöd, skulle uppgå till 90% av den totala lönekostnaden. Enligt samma förslag skall ersättningen under det första året med lönebidrag (efter de introducerande sex månaderna) vara 50% för kommunala och enskilda arbetsgivare mot nu 75%.[7 Enligt förslaget skall särskilt lönebidrag också kunna utgå till andra svårt handikappade än handikappade ungdomar. Regeringens proposition som bygger på utredningen (1983/84:122) följer förslaget i huvudsak. Introduktionen är dock begränsad till 960 timmar i stället för till 6 månader.

8.4.5. Subventionering av andra kostnader än de handikappades lönekostnader

Subventioneringen av lönekostnader vid anställning med lönebidrag syftar till att göra det ekonomiskt fördelaktigare för företag att anställa handikappade och därmed göra att fler blir anställda. Det finns också stödformer som subventionerar andra kostnader, speciellt då merkost- nader som är förknippade med att ha arbetshandikappade anställda eller kostnader för arbetshandikappade att ta sig till arbetet. Bidragen kan utgå såväl till anställda som egna företagare och självständiga yrkesut- övare. Det finns fyra olika stödformer: bidrag till motorfordon för handikappade, bidrag till arbetstekniska hjälpmedel, bidrag till anord- ningar på arbetsplatsen och bidrag till arbetsbiträden.

Tabell 8.5 Antal bidrag eller lån och utgifter (miljoner kronor) för subventioner av sysselsättning av arbetshandikappade, exklusive subvention av de arbetshandikap- pades lönekostnader

Bidrag och lån till Arbetstekniska Anordningar på Budget- motorfordon hjälpmedel arbetsplatsen Arbetsbiträden Näringshjälp' Summa år ___—___— utgifter

Antal Antal Antal Antal Antal Antal Antal

bidrag lån Utgifter bidrag Utgifter bidrag Utgifter bidrag Utgifter bidrag lån Utgifter 77/78 1 225 162 14 1 383 4 653 8 410 3 370 150 8 39 78/79 1 376 128 19 1 715 5 827 11 480 4 360 157 9 48 79/80 1 349 173 19 2 086 7 893 14 565 5 297 158 9 54 80/81 1 168 140 17 2 735 11 914 18 760 8 232 108 9 59 81/82 1 273 95 18 3 025 13 1 044 18 852 9 364 173 11 69 82/83 1 478 70 18 3 182 16 1 003 19 793 10 436 218 14 77

' Exklusive näringshjälp till långtidsarbetslösa vilket infördes ijuli 1982.

Källor: Arbetsmarknadsstyrelsen, Verksamhetsberättelser; Information från arbetsmarknadsstyrelsen.

Bidrag till motorfordon för handikappade Handikappade som har be- hov av bil eller motordriven invalidvagn för att kunna arbeta kan få bidrag till detta. Bidraget är maximerat till 30 000 kronor samt kostna- den för ombyggnad så att den blir handikappanpassad. Bidraget är inkomstprövat med undantag av ombyggnadskostnaden. Hela kostna- den utfaller vid en bruttoinkomst som understiger 34 000 kronor och bidraget bortfaller helt vid en inkomst som överstiger 50 000 kronor.lg Däremellan sker en avtrappning av den andel av beloppet som ersätts. De som får reducerat belopp kan i vissa fall få låna ett räntefritt belopp till resten av kostnaden. Nytt bidrag får tidigast utgå efter fem år.

Bidrag till arbetstekniska hjälpmedel Bidrag till arbetstekniska hjälp- medel kan utgå med högst 50 000 kronor för nyanskaffning. Till repara- tion kan utgå maximalt 6 000 kronor, dock maximalt hälften av nyan- skaffningsbeloppet. Arbetsmarknadsstyrelsen kan i särskilda fall bevilja högre belopp.

Bidrag till anordningar på arbetsplatsen Bidrag till särskilda anord- ningar på arbetsplatsen (ex. spec. hissar, breddning av dörrar, ombygg- nad av arbetsmaskiner) kan maximalt utgå med 50 000 kronor per han- dikappad person. Om anordningen har värde för annan än den handi- kappade kan beloppet reduceras till hälften av kostnaden.

Bidrag till arbetsbiträden För kostnader för biträde åt handikappade kan företag maximalt få 10 000 kronor per handikappad och halvår. Bidraget kan t ex gälla kostnad för teckenspråkstolk åt en döv arbetsta- gare eller läshjälp åt synskadad. Stöd kan inte utgå samtidigt med skyd- dat arbete och med undantag för handikappade ungdomar inte heller för någon i anställning med lönebidrag eller i beredskapsarbete.

Som framgår av tabell 8.5 har antalet bidrag ökat markant för de här redovisade fyra medlen med undantag av bidrag eller lån till köp av ISI l984 åfs blldgetp'cjj motorfordon. Det totala antalet bidrag och lån för dessa fyra medel var gfååtfvniiirååifgignizjr: ca. 6 500 budgetåret 1982/ 83. Det betyder inte att det var 6 500 personer na med fem tusen kro-

som berördes av dessa medel under året. För det första kan ett bidrag om nor.

l9Detta avsnitt bygger i betydande utsträckning på material från Handi- kappkommittén.

anordningar på arbetsplatsen vara inrättat med hänsyn till mer än en handikappad. För det andra kan en och samma person vara berörd av flera olika bidrag, tex ha fått bidrag till anskaffande av motorfordon samtidigt som arbetsgivaren fått bidrag för arbetsbiträde till den arbets- handikappade. För det tredje så avser bidrag i tre fall investeringar (undantaget är bidrag till arbetsbiträde) och dessa har en varaktighet som går utöver budgetåret.

En mycket grov uppskattning av antal berörda personer är följande: Antag att ett bidrag har effekt under fem år (från lånen bortses då de till stor del kompletterar bidragen) med undantag av bidrag till arbetsbiträ- de som avser löpande kostnader och där effekten beräknas komma helt under året. Antag att varje person i genomsnitt får stöd från två olika stödformer (t ex bidrag till motorfordon och bidrag till arbetsbiträde). Antalet personer berörda av någon av de ovan redovisade fem stödfor- mer skulle i så fall vara ca. 12 400 personer under budgetåret 1982/83. Skulle stödet långsiktigt vara kvar på 1982/83 års nivå (antal bidrag vara kvar på samma nivå) så skulle antalet berörda personer enligt denna beräkningsmetod vara 14 600 per budgetår.

Det är inte meningsfullt att lägga de på detta sätt beräknade siffror till talen för personer i övriga arbetsmarknadspolitiska åtgärder för att på detta sätt få antalet personer som är berörda av arbetsmarknadspolitiska åtgärder för arbetshandikappade under ett år. I många fall är de här behandlade medlen kombinerade med t ex arbete i Samhällsföretag eller anställning med lönebidrag.

De olika formerna av lönesubventioner och andra subventionsformer och kombinationer av dem gör att subventioneringsgraden jämfört med lönekostnaden kommer att skilja sig åt mellan olika individer. Det har funnits förslag om att t ex räkna in arbetsbiträdessubvcntionen i löne- subventionen. Detta har dock hittills avvisats. Att de olika subventions- formerna bibehålls kan eventuellt tolkas som en önskan att kunna varie- ra subventionsgraden i högre grad än vad reglerna för anställning med lönebidrag tillåter.

8.4.6. Näringshjälp19

Merparten av arbetsmarknadspolitiken syftar till att hjälpa personer att erhålla eller behålla en anställning. Det finns emellertid också ett medel som syftar till att underlätta för handikappade att starta eller fortsätta att driva ett företag, dock ej jordbruksrörelse. Denna stödform heter nä- ringshjälp.

Näringshjälp är det äldsta arbetsmarknadspolitiska medlet för arbets- handikappade. Det infördes redan 1915. Fram till 1962 hade pensions- styrelsen (en föregångare till riksförsäkringsverket) hand om medlet. Verksamheten var under denna period av blygsam omfattning men ökade efter att arbetsmarknadsstyrelsen tog över programmet 1962. Det är dock fortfarande budgetmässigt av liten betydelse. Utvecklingen un- der de senaste åren framgår av tabell 8.5. De flesta företag som startas med näringshjälp är antingen service-, detaljhandels- (ofta kioskföretag) eller hantverksföretag.

Näringshjälp kan utgå som bidrag med upp till 15 000 kronor för att en äldre, medelålders eller handikappad skall kunna starta eller fortsätta en verksamhet som egen företagare. Bidraget skall betalas tillbaka om företaget läggs ner eller säljs. Det avskrivs dock under en tioårsperiod och kan även avskrivas i andra fall om personen inte kan betala tillbaka. Under de senaste åren har det också blivit möjligt för två eller flera personer med handikapp att gemensamt få stöd. För närvarande pågår en försöksverksamhet så att ett mindre antal långtidsarbetslösa också kan få denna typ av stöd. Vid start av företag kan dessutom handikap- pade få lån som är ränte- och amorteringsfria i tre år med upp till 60 000 kronor.

Det genomsnittliga beviljade beloppet har under de senaste åren varit något över 30 000 kronor. Det är ett lågt belopp jämfört med tex den årliga subventionen för en anställd med lönebidrag eller någon i Sam- hällsföretag. Skillnaden blir än större om man tar hänsyn till att beloppet avser start av företag som i genomsnitt har verksamhet i mer än ett år. Å andra sidan har en stor del av näringshjälpstagarna också stöd i annan form (pension/sjukbidrag, livränta, handikappersättning).20 Admini- strationskostnaden per bidrag är också betydande.

De som fått näringshjälp skall lämna årliga rapporter till arbetsmark- nadsverket under förutsättning att företaget är i verksamhet, dock längst i tretton år. Det finns ett visst bortfall i rapporteringen varje år, merpar- ten av dessa troligen nedläggningar. Enligt handikappkommittén (PM 1984-01-27) rapporterade 1457 personer om sin verksamhet är 1982. Uppgifter saknades från fyra län. Om uppräkning görs med hänsyn till det relativa antalet nya fall i dessa län jämfört med resten av landet skulle minst 1750 näringshjälpsföretag rapporterat under 1982?] Bortses från företag utan löneuttag under 1982 blir det uppskattade antalet personer verksamma i näringshjälpsföretag ca 1560 personer. Det skulle tyda på att den genomsnittliga verksamhetstiden för ett näringshjälpsföretag är minst fem år.

8.4.7. Främjandelagen

Lagen om vissa anställningsfrämjande åtgärder (SFS 1974:13) innehål— ler bl a bestämmelser om åtgärder för att främja anställningen av äldre arbetstagare och arbetstagare med nedsatt arbetsförmåga (715-135). Läns- arbetsnämnderna kan enligt denna lag kräva in uppgifter från arbetsgi- vare om arbetskraftens sammansättning och planerade förändringar av arbetsstyrkan (75), kräva överläggning med arbetsgivare såväl vad gäller åtgärder för redan anställda äldre och handikappade som vad gäller rekrytering (Så), utfärda anvisningar om åtgärder för äldre och handi- kappade om inte överenskommelse kan nås (95). Om arbetsgivaren inte kommer till överläggning eller inte följer anvisning av länsarbetsnämnd kan ärendet hänskjutas till arbetsmarknadsstyrelsen (105). Arbetsmark- nadsstyrelsen kan kalla till överläggningar och utfärda anvisningar (1 19"). Följs inte anvisningarna kan arbetsmarknadsstyrelsen bestämma att arbetsgivaren inte får anställa andra än dem som arbetsförmedlingen

20Det genomsnittliga lö- neuttaget är lågt. Det finns dock flera olika tolkningar av detta för- hållande.

ZlDet kan ses som en nedre gräns, då företag kan fortsätta verksam- heten även efter rappor- teringsperioden om 13 år. Det finns även ett bortfall som delvis kan vara företag med verk- samhet.

” Exempel på en gräns om 5% går att finna i bl a kampanjer som star- tades av länsarbets- nämnderna i Jönkö— pings och Stockholms län. 1 Stockholms län an— vände man sig formellt av främjandelagen vil- ket man inte gjorde i Jönköpings län. Se Ar- betsmarknadsdeparte- mentet (1983, s. 138- 140).

23En analys av denna typ av lagstiftning kom- mer i en studie från Wis- senschaftszentrum Ber- lin.

anvisar (125). Lagen ger därmed arbetsmarknadsverket en möjlighet att tex genomföra en kvotering för olika företag.

Lagen trädde i kraft den 1 juli 1974 men utnyttjades i mycket liten utsträckning de första åren. Lagen kan emellertid ha haft effekt även om den inte använts. Blotta förekomsten av möjligheten att den skulle kunna utnyttjas kan ha påverkat företagens beteende. Troligen användes den som ett påtryckningsmedel i vissa fall också under de första åren lagen var i kraft.

I arbetsmarknadsstyrelsens kampanj för de arbetshandikappade hös- ten 1979/våren 1980 uppmanades varje länsarbetsnämnd att uppta över- läggningar enligt 85 med minst två arbetsgivare som hade få arbetshan- dikappade eller äldre. Något mer än hälften av länsarbetsnämnderna gjorde detta. Totalt ägde 42 överläggningar rum, merparten med arbets- givare inom den offentliga sektorn. I inget fall utnyttjades 95.

Under hela är 1980 ägde 60 överläggningar rum vid 15 länsarbets- nämnder. Sjutton av överläggningarna var med privata arbetsgivare. Flertalet överläggningar skedde i ett fåtal av länen. Under år 1981 var antalet överläggningar 64, av vilka 16 var med privata arbetsgivare. 51 av de 60 överläggningarna ägde rum i fyra län. I ett fall utnyttjades 95, anvisning, under år 1981. Det gällde en kommun som anvisades att anställa två äldre eller handikappade. Kommunen följde anvisningen. Antalet formella överläggningar var 8 år 1982, dvs betydligt färre än tidigare år.

De överenskommelser som träffats med arbetsgivare har haft olika innehåll. Exempel är att minst S% av nyanställda skall vara äldre eller handikappade,22 att platser skall inrättas för anställning med lönebidrag och att platser skall inrättas för arbetsprövning för personer från arbets- marknadsinstitut. Lagen kan som tidigare påpekats ha haft effekter även när den for- mellt inte använts, tex som påtryckningsmedel i kontakterna mellan arbetsförmedling och arbetsgivare. l enkäter till länsarbetsnämnderna från arbetsmarknadsstyrelsen har svar som antyder denna typ av effekter förekommit. Företag kan också ha ändrat sin anställningspolitik för att undvika att lagen skall komma till användning.

Det finns inslag i främjandelagen som påminner om en kvotlagstift- ning. Sådan lagstiftning finns bl a i Storbritannien och Västtyskland. Effekterna har i båda länderna blivit begränsade. I Storbritannien har sanktionerna mot företag som underskrider kvoten (böter) inte tilläm- pats och effekten har uteblivit av detta skäl. 1 Västtyskland har sanktio- nerna (avgifter om kvoten underskridits) tillämpats strikt men det hu- vudsakliga resultatet har blivit att företagen förmått en del av sina anställda att bli registrerade som handikappade. På de flesta arbetsplat- ser finns anställda med nedsatt arbetsförmåga i något avseende. Lagen har däremot knappast lett till mer omfattande nyanställningar av han- dikappade personer.23

8.4.8. Orsaker till tillväxten av arbetsmarknadspolitiken för handikappade

På samma sätt som man har frågat efter huvudorsaken till tillväxten av antalet förtidspensionerade - ändrade regler och förbättrade villkor eller ett försämrat arbetsmarknadsläge - kan man göra det för de arbetsmark- nadspolitiska programmen. Vad förklarar den snabba tillväxten av de arbetsmarknadspolitiska programmen för handikappade?

Det finns inga undersökningar på detta område, så vi kan här endast peka på vilka faktorer som kan antas ligga bakom expansionen. En väsentlig faktor är sannolikt ökad tillgänglighet, ändrade regler och höjd kompensation inom de arbetsmarknadspolitiska programmen för han- dikappade. Det är lätt att se det på ett par områden. Under 1950-talet ökade såväl antalet arbetsvårdsexpeditioner som antalet arbetsvårds- tjänstemän snabbt. I takt med denna expansion (som delvis innebar att nya geografiska områden täcktes av arbetsvården) ökade också antalet personer registrerade inom arbetsvården. Det är knappast troligt att antalet arbetshandikappade ökade i samma höga takt. Den främsta förklaringen till expansionen var med stor sannolikhet den utvidgade kapaciteten inom arbetsvården.

Ett annat exempel ges av de halvskyddade arbetena. Villkoren var inledningsvis inte särskilt förmånliga för de företag som utnyttjade dem. Verksamheten blev också begränsad. Efterhand som reglerna ändrades och ersättningsnivån höjdes ökade dock antalet i halvskyddat arbete, speciellt efter att det blev tillåtet att överföra redan anställda till halv- skyddat arbete. Även här är det svårt att tänka sig att den snabba uppgången efter regeländringarna kan förklaras av ett snabbt stigande antal handikappade.

Varför ändrades då de olika programmen för handikappade? Var orsaken att antalet handikappade med arbetsmarknadsproblem hade ökat? Om så är fallet kan arbetsmarknadsutvecklingen och antalet ar- betshandikappade indirekt vara den avgörande faktorn för expansio- nen.

En annan förklaring till expansionen kan vara en höjd ambitionsnivå vad gäller sysselsättningen för vissa handikappgrupper. I stället för institutionsvård, sysslolöshet eller terapi kan vissa grupper istället ha placerats i skyddade verkstäder.

En tredje tänkbar förklaring är att förändringar på arbetsmarknaden kan ha påverkat antalet personer med problem att få eller behålla ett arbete givet graden av nedsättning av arbetsförmåga. I avsnitt 8.1.3 berördes vissa utvecklingstendenser som kan ha haft betydelse: struktu- romvandling i riktning mot mer tjänsteproduktion, den solidariska lö- nepolitiken och arbetsmarknadslagstiftningen.

Det går inte att här avgöra vilken faktor som haft störst betydelse: arbetsmarknadsutvecklingen (direkt eller indirekt via påverkan av poli- tiken) eller förändringar av politiken inklusive en utvidgning till nya målgrupper. Det är av betydande intresse att undersökningar görs som behandlar denna fråga.

24Detta är inte något som är unikt för Sverige. I de flesta andra västliga ekonomier har åtgärder- na för äldre personer alltmer gått i riktning mot tidig pensionering. För en närmare beskriv- ning set ex Casey & Bruche (1983) som behandlar utvecklingen i Frankri- ke, Nederländerna, Storbritannien, Sverige och USA.

8.5. Kontantersättning och/eller arbetsmarknadspolitiska åtgärder

Den svenska arbetsmarknadspolitiken och socialpolitiken har under hela 1900—talet byggt på arbetsprincipen. Kontantstöd skall endast beta- las ut som en provisorisk åtgärd och åtgärder skall istället vidtas för att bereda den hjälpbehövande arbete i någon form. Under tex mellan- krigstiden var offentliga arbeten den prioriterade stödformen vid arbets- löshet medan staten på olika sätt försökte minska kontantstödet. Först 1934 infördes statligt stöd till av staten erkända arbetslöshetskassor och då förenat med så hårda villkor för utbetalning av ersättningen att de flesta kassor avstod från att söka bli erkända. lnvalidpensionerna var knappa och inkomstprövade och beviljades först efter en ingående me- dicinsk prövning.

Under efterkrigstiden har arbetsmarknadspolitiken och socialpoliti- ken förändrats, men tyngdpunkten har hela tiden legat på arbetslinjen. Arbetsmarknadspolitiken har som en ny kompletterande huvudriktning fått en rörlighetsfrämjande politik med flyttningsstöd och arbetsmark- nadsutbildning (för yrkesrörlighet) men målet har hela tiden varit det- samma, nämligen att undvika kontantstöd och istället bereda sysselsätt- ning. Denna politik har varit densamma för handikappade som för icke-handikappade. För invalidpensioneringen gällde samma huvud- principer under 1940- och 1950—talen som under mellankrigstiden, dvs en hård medicinsk prövning för att få pension förenat med knappa ekonomiska villkor för invalid(förtids)pensionärerna.

Under l960- och 1970-talen har denna klara betoning av arbetslinjen delvis försvagats. Kontantlinjen har för de äldre i aktiv ålder fått ökad vikt. Den allmänna tilläggspensionen har sedan 1963 inneburit att främst de förtidspensionerade som tidigare haft förvärvsarbete fått bättre eko- nomiska villkor. Tillämpningen av bestämmelserna för dem i äldre aktiv ålder förändrades också under 1960-talet även om de formellt restriktiva bestämmelserna kvarstod. I några steg under perioden 1970 till 1977 ändrades så även de formella reglerna för förtidspensionering av främst äldre arbetstagare. Det blev relativt lätt för personer 60 år och äldre att bli förtidspensionerade. Under l960— och 1970-talet förlängdes också de maximala ersättningstiderna från arbetslöshetsförsäkringen för äldre arbetslösa och speciella stödformer och villkor infördes för dem som ej var berättigade till arbetslöshetsförsäkring. Denna utveckling kan be- skrivas som att man övergav arbetslinjen till förmån för kontantstödslin- jen för äldre personer i aktiv ålder.24

För ytterligare en grupp personer i aktiv ålder har man haft en utveck- ling från arbetslinjen till kontantstödslinjen. Fram till 1977 var alkoho- lism inte en tillräcklig pensioneringsorsak. Formellt kunde man endast i mycket grava fall när alkoholism hade lett till psykiska (psykoser) eller grava fysiska skador, bli pensionerad på grund av alkoholpsykos eller alkoholism. Reellt hade emellertid en praxis vuxit fram under 1950- och 1960—talen, där fysiska sjukdomstillstånd användes som förtidspensio- neringsorsak när alkoholismen var den reella orsaken. Från 1977 blev endast nedsättningen av arbetsförmågan och inte orsakerna till denna

nedsättning avgörande för möjligheten att få förtidspension. Antalet nya förtidspensioner med diagnosen alkoholism ökade starkt detta år. Om den reella ökningen var lika stor är däremot mera ovisst. För merparten i aktiv ålder kvarstår emellertid arbetslinjen. Det gäller i synnerhet för de yngre.

En återgång till arbetslinjen, i varje fall för dem som är under 60 år, och möjligheter att välja mellan olika kombinationer av arbete och pension för dem över 60 år har blivit huvudtemat i den svenska handi- kappdebatten under de senaste åren. Vissa åtgärder kan ses som steg i en sådan riktning. Det gäller grundandet av Stiftelsen Samhällsföretag (koncernen för samtliga skyddade verkstäder), förändringen och sam- manslagningen av arkivarbete och halvskyddat arbete till arbete med lönebidrag och arbetsmarknadsstyrelsens kampanjer för att med hjälp av bl a främjandelagen placera handikappade på den öppna arbetsmark- naden.

Hur har då fördelningen på arbets- och kontantstödslinjerna varit inom handikappolitiken under det senaste decenniet? Av tabell 8.6 framgår huvuddragen av dels kostnadsutvecklingen, dels utvecklingen av antalet berörda personer. Innan uppgifterna kommenteras närmare skall vissa begränsningar i jämförelsen framhållas. Först och främst ingår endast de program som enbart eller huvudsakligen är avsedda för arbetshandikappade. Många arbetshandikappade deltar i andra arbets— marknadspolitiska program, såsom arbetsmarknadsutbildning och be- redskapsarbete,25 och många arbetshandikappade får kontantstöd som sjukpenning, socialbidrag eller arbetslöshetsstöd som är inriktade även mot andra grupper. Vissa delar av handikapprogrammen är heller inte medtagna. Det gäller näringshjälp, bidrag till arbetsbiträden m ut vad gäller antalet personer, och hustrutillägg till förtidspensionärer vad gäl- ler kostnader. Alla personerna i de redovisade programmen är inte arbetshandikappade. Det gäller bl a betydande grupper inom arbets- marknadsinstituten och de som förtidspensionerats av enbart arbets- marknadsskäl. Tabell 8.6 bör trots detta kunna ge huvuddragen av utvecklingen.

Av tabellen framgår att båda formerna av stöd har expanderat kraftigt. Förtidspensioneringen dominerar såväl vad gäller personer som kostna- der. Antalet personer i arbetsmarknadspolitiska program för handikap- pade motsvarar mellan 11 och 18% av dem med förtidspensionering medan kostnaderna för arbetsmarknadspolitiska åtgärder motsvarat mellan 25 och 36% av förtidspensioneringens kostnader. Sett över perio- 25 ,, .

. . .. . Inraknas de handikap- den har de arbetsmarknadspolltlska programmen for handikappade pades andel av bered- både vad gäller personer och kostnader ökat jämfört med förtidspensio— skapsarbete, arbets- neringen. En mycket stor del av förskjutningen kom i och med att den marknadsutbildning allmänna pensionsåldern sänktes från 67 till 65 år den 1 juli 1976. Många 0911 förmedlingsinfats förtidspensionärer var 65 eller 66 år medan relativt sett betydligt färre bl" kosmadema. for

. , _ . 1982/83 7009 mlljoner i dessa båda årsklasser var lnom de arbetsmarknadspolltlska program- kronor i stället för 5210

men. miljoner kronor.

Tabell 8.6 Antal personer och kostnader för arbetsmarknadspolitiska program för handikappade resp. förtidspensionering 1970-1982

Personer Kostnader (miljoner kronor i löpande priser)

År ___—___— Nettokost-

I arbets- nader för marknads- arbetsmarknads-

politiska politiska

program f. program Kostnader handikap- Förtids- för handi- för förtids-

pade' pension2 (a) kappade3 pension4 (d)

b c = _ d e f =.— _ (a) ( ) ( ) (b) ( ) ( ) (e)

1970/71 23 927 212 474 0.11 447 1 620 0.28 1971/72 25 966 236 230 0.11 562 2 125 0.26 1972/73 29 620 260 329 0.11 668 2 556 0.26 1973/74 35 122 278 117 0.13 805 3 591 0.22 1974/75 40 041 288 883 0.14 1 059 4 492 0.24 1975/76 42 735 296 646 0.14 1 390 5 222 0.27 1976/775 44 465 258 093 0.17 1 746 5 642 0.31 1977/78 46 133 272 795 0.17 2 079 6 940 0.30 1978/79 48 184 284 132 0.17 2 380 8 350 0.29 1979/80 51 355 293 334 0.18 3 394 9 492 0.36 1980/81 55 931 302 479 0.18 4 092 11 589 0.35 1981/82 60 207 308 850 0.19 4 567 13 285 0.34 1982/83 63 983 314 109 0.20 5 210 15 056 0.35

'Samhällsföretag (skyddat arbete och hemarbetscentraler), anställning med lönebidrag (arkivarbete, halv- skyddat arbete), arbetsmarknadsinstitut (arbetsprövning, arbetsträning); Uppgifterna är genomsnitt för året. 2 Uppgifterna avser januari 1971, januari 1972, osv. 3 Statliga, landstingskommunala och kommunala kostnader enligt tabell 4.9. 4 Uppgifterna inkluderar folkpension, tilläggspension, pensionstillskott, kommunalt bostadstillägg, statskom- munalt bostadsbidrag, barntillägg och vårdbidrag för förtidspensionerade. Hustrutillägg för personer gifta med förtidspensionärer är inte inkluderade. Uppgifterna avser utgående pensioner i januari 1971, etc, uppräknade till årsbasis. 5 Den allmänna pensionsåldern sänktes till 65 år den 1 juli 1976. Antalet förtidspensionärer minskade därmed kraftigt.

Anm.: Det är inte meningsfullt att addera kolumnerna (3) och (6) för att erhålla totala antalet personer i handikappolitiska program då personer samtidigt kan vara förtidspensionerade och i något av de arbetsmark— nadspolitiska programmen. Ca 1/4 av dem i Samhällsföretag har förtidspension. Antalet som hade förtids- pension av samhällsföretagsanställda var 5 744i december 1981 och 6 062 i december 1982. Av dem i Ami kan en del ha förtidspension eller sjukbidrag. 1 585 av alla med utbildningsbidrag (Ami, AMU) hade reduktion av utbildningsbidraget pga livränta, pension eller sjukpenning i september 1980. Maximalt skulle ca 50% kunna ha förtidspension av dem i Ami denna månad. Andelen är troligen betydligt lägre.

Källor: Kapitel 4 i detta betänkande; Statistisk årsbok olika årgångar; Arbetsmarknadsstyrelsen; Arbets- marknadsstatistik; Allmän försäkring olika årgångar och opublicerad statistik från riksförsäkringsverket och Samhällsföretag.

Tabell 8.7 Andel iolika befolkningsgrupper med förtidspension, i skyddad verkstad eller i arbete med lönebidrag i december 1982

Skyddad verk-

Hel Partiell Summa Arbete stad eller Kön förtids- förtids— förtid- Skyddad med löne- arbete med Ålder pension pension pension verkstad bidrag lönebidrag (c) (21) (b) (C) = (a) + (h) (d) (e) (0 = ((U + (6) (T

Män 4.8 0.8 5.6 0.5 0.7 1.3 4.5 därav 16— 19 är 0.8 0.0 0.8 0.0 0.1 0.1 10.6 20—24 0.9 0.1 0.9 0.2 0.4 0.7 1.4 25—34 1.2 0.3 1.4 0.4 0.6 1.0 1.3 35—44 1.8 0.4 2.3 0.5 0.7 1.2 1.9 45 —49 3.7 0.8 4.5 0.8 0.9 1.7 2.6 50— 54 6.2 1.4 7.6 0.9 1.2 2.2 3.6 55—59 11.7 2.4 14.1 0.9 1.4 2.3 6.2 60—64 23.9 3.3 27.2 0.7 1.1 1.7 15.8

Kvinnor 4.5 1.2 5.8 0.4 0.6 1.0 6.0 därav 16— 19 år 0.6 0.0 0.6 0.0 0.0 0.0 25.0 20— 24 0.7 0.1 0.7 0.1 0.3 0.5 1.6 25 — 34 1.0 0.4 1.3 0.3 0.4 0.7 1.9 35 —44 1.8 0.8 2.6 0.4 0.5 0.9 3.0 45—49 3.7 1.6 5.3 0.6 0.8 1.4 3.8 50— 54 6.4 2.4 8.8 0.7 1.0 1.7 5.3 55—59 11.2 3.2 14.4 0.7 1.1 1.8 7.9 60—64 19.6 3.1 22.7 0.4 0.9 1.3 17.4

Män och Kvinnor 4.7 1.0 5.7 0.5 0.7 1.1 5.2 därav 16— 19 år 0.7 0.0 0.7 0.0 0.0 0.1 14.0 20— 24 0.8 0.1 0.8 0.2 0.4 0.6 1.5 25—34 1.0 0.3 1.4 0.4 0.5 0.9 1.5 35 —44 1.8 0.6 2.4 0.5 0.6 1.0 2.4 45 —49 3.7 1.2 4.9 0.7 0.9 1.6 3.2 50— 54 6.3 1.9 8.2 0.8 1.1 1.9 4.3 55— 59 11.4 2.8 14.2 0.8 1.2 2.0 7.0 60—64 21.7 3.2 24.9 0.5 1.0 1.5 16.5

Anm.: Personer över 65 i skyddad verkstad och i arbete med lönebidrag är ej inkluderade.

Det är inte meningsfullt att addera kolumnerna (3) och (6) för att erhålla ett mått på andel i handikappo- litiska program då personer samtidigt kan vara förtidspensionerade ochi något av de arbetsmarknadspolitiska programmen. Ca 1/4 av dem i Samhällsföretag har förtidspension.

Källor: Opublicerad statistik från arbetsmarknadsstyrelsen, riksförsäkringsverket och Samhällsföretag.

Som nämndes tidigare har arbetslinjen betonats starkare för de yngre, medan kontantstödslinjen alltmer har kommit att accepteras för de äldre. Tabell 8.7 innehåller en jämförelse mellan dem i anställning med lönebidrag elleri Samhällsföretag å ena sidan och dem med olika former av förtidspension å andra sidan. Det har inte varit möjligt att erhålla en fördelning av dem i arbetsmarknadsinstitut efter ålder. Av tabellen framgår att de förtidspensionerade är fler än dem med anställning med lönebidrag eller i skyddade verkstäder i samtliga åldersgrupper. Skillna- den är dock liten i åldern 20-34 år och ett inkluderande av dem i arbetsmarknadsinstituten skulle göra skillnaden mindre eller obefintlig. Inom såväl förtidspensioneringen som de arbetsmarknadspolitiska pro- grammen ökar andelen placerade med ålder med undantag för den äldsta åldersgruppen inom de arbetsmarknadspolitiska programmen. Uppgången med ålder är mycket starkare inom förtidspensioneringen än inom de arbetsmarknadspolitiska programmen. 1 den äldsta ålders- gruppen, 60-64 år, är förtidspensionering l6'/z gånger vanligare och i den näst äldsta 7 gånger vanligare. Bland samtliga i aktiv ålder är förtidspen- sionering ungefär fem gånger så vanligt.

Det kan också vara värt att uppmärksamma skillnaderna i fördelning på åtgärder mellan män och kvinnor. En större andel av kvinnorna än männen är förtidspensionerade (5.8% mot 56%) medan motsatsen gäller för skyddat arbete/anställning med lönebidrag (13% av männen mot 10% av kvinnorna). En annan skillnad är att män oftare än kvinnor har hel förtidspension, medan kvinnor oftare än män har partiell (2/3 eller 1/2) förtidspension. De här beskrivna skillnaderna återspeglar den tra- ditionella arbetsfördelningen mellan män och kvinnor.

8.6. Effekter av politiken gentemot de arbetshandikappade

I inledningen av detta kapitel nämndes att vi vet förvånansvärt lite om , effekterna av den snabbt växande handikappolitiken. I detta avsnitt j skall redovisas några problemområden och de få forskningsresultat som ; finns på dessa områden. 1

8.6.1. Effekter på arbetsutbudet

Förbättrade pensionsförmåner kan bidra till att minska arbetskraftsut- budet. Samtidigt är emellertid syftet med de arbetsmarknadspolitiska åtgärderna att öka arbetskraftsutbudet för de handikappade. Vilka har de sammanlagda effekterna varit på arbetskraftsutbudet av de olika programmen?

Vid en analys av effekter på arbetsutbudet av de olika åtgärderna för handikappade får man göra en klar uppdelning i effekter för de äldre och de yngre.

För de äldre (främst de som är 60 år och däröver) består åtgärderna för arbetshandikappade främst i förtidspensionering (eller andra former av kontantstöd) och endast i relativt begränsad utsträckning av arbetsmark-

nadspolitiska åtgärder. För alla äldre har arbetsmarknadsskäl vikt vid bedömning tillsammans med medicinska skäl. För äldre arbetslöshets- försäkrade som uttömt sin rätt att få kassaersättning finns det möjlighet att få förtidspension helt utan medicinska skäl. Förändringarna av för— tidspensioneringen kan ses som en del av en politik för en sänkt och mer flexibel pensionsålder.

Förändringar av förtidspensioneringsbestämmelserna bör kunna för- klara en del av nedgången av arbetskraftstalen för äldre män under det senaste decenniet. Det finns en mycket hög samvariation mellan föränd- ringar i förtidspensioneringen och arbetskraftsdeltagande bland äldre män. Effekterna av denna nedgång på arbetsutbudet skall dock inte överdrivas. En stor del av de förtidspensionerade har före förtidspensio- neringen visserligen varit anställda men samtidigt varit sjukskrivna un- der en längre period. För dem innebär förtidspensioneringen ingen reell minskning av arbetskraftsutbudet. Andra förtidspensionerade har varit långtidsarbetslösa med små möjligheter att få arbete på den öppna arbetsmarknaden.26 Förändringen för dessa har oftast bestått i att de i stället för arbetslöshetsersättning, kontant arbetsmarknadsstöd eller so- cialhjälp fått förtidspension samt att de formellt slutat att vara arbetssö- kande vilket de reellt i många fall gjort långt tidigare.

För äldre som i och med förtidspensioneringen lämnar en anställning som de faktiskt upprätthåller, innebär emellertid förtidspensioneringen en minskning av arbetsutbudet. Förtidspensionering behöver dock inte i och för sig innebära att en person försvinner från arbetsmarknaden. Vid 1/2 och 2/3 pension är det vid pensioneringsbeslutet förutsatt att den pensionerade har möjlighet att få vissa inkomster via förvärvsarbete. En förtidspensionär med heltidspension förlorar heller inte automatiskt sin pension eller del av den om han börjar förvärvsarbeta i begränsad utsträckning. Pensioneringen bör emellertid begränsa arbetsutbudet för dessa grupper, såväl genom inkomsteffekten som genom substitutions— effekten. Vid given timlön före skatt sjunker lönen per timme efter skatt om man får pension. Dessutom finns alltid risken att pensionen kan komma att omprövas vid förvärvsarbete. För dem som har kommunalt bostadstillägg eller hustrutillägg flnns dessutom en direkt inkomstpröv- ning av dessa belopp.

Om det är klart att förtidspensioneringen har bidragit till att minska förvärvsintensiteterna för de äldre är det inte lika klart hur de yngres arbetsutbud påverkats av förändringar av handikappolitiken. För de yngre är det inte i första hand förtidspensioneringen som expanderat utan istället arbetsmarknadspolitiken, även om det fortfarande troligen i alla åldersgrupper är fler förtidspensionerade än i arbetsmarknadspo- litiska åtgärder för handikappade.27 Om de som är i skyddat arbete (arbete med lönebidrag, skyddade verkstäder) räknas som en del av arbetskraftsutbudet (vilket de gör enligt definitionerna i arbetskraftsun- dersökningarna) så kan expansionen av åtgärderna för de handikappade ha ökat arbetsutbudet och än mer sysselsättningen för dessa grupper.

Risken att kvarstå som arbetslös vid arbetsförmedlingen under en viss månad var enligt en undersökning som avsåg förhållandena under 1976 mindre för en handikappad än för en ej handikappad person, givet

26För en betydande del av äldre arbetslösa som blir utförsäkrade och med detta förtidspensio- nerade är arbetslösheten ett resultat av ett avsteg från turordningsregler— na vid uppsägning, s k svartpensionering. Se Arbetsmarknadsdepar- tementet (1983c). Enligt Johansson (1984) har ca 3000 personer 60 år eller äldre blivit utförsäkrade under första halvåret 1983.

27En åldersuppdelning saknas för Ami. Even-

tuellt kan fler vara i ar- betsmarknadspolitiska program för handikap- pade än förtidspensio- nerade i åldersgruppen 20-24 år.

28sou 1978:60, kapitel 12.

ålder, kön, region och yrke.28 Den viktigaste orsaken till detta var just den stora andelen placerade i arbetsmarknadspolitiska program. Någon motsvarande undersökning som avser förhållandena efter 1976 finns inte.

Det finns inte tillräckligt underlag för att säga något mer bestämt om storleken av effekterna på arbetsutbudet av de olika åtgärderna för handikappade. Det mesta tyder dock på att förändringen av förtidspen- sionsbestämmelserna har påverkat arbetsutbudeti klart negativ riktning i de äldsta åldersgrupperna, men att de arbetsmarknadspolitiska åtgär- derna snarast kan ha haft motsatt effekt för de yngsta ålderskategorier- na.

8.6.2. Återgång till öppna arbetsmarknaden

Syftet med åtgärderna för handikappade är inte att de definitivt skall lämna den öppna arbetsmarknaden. I de fall man ger sjukbidrag har man gjort den bedömningen att det finns andra möjligheter än pensio- nering. Även för den förtidspensionerade är återinträde på arbetsmark- naden inte en utesluten möjlighet. För de som placeras i olika arbets- marknadspolitiska program är målet hela tiden en placering på den öppna arbetsmarknaden. Har man lyckats med denna arbetsmarknads- orienterade politik?

Den faktiska utvecklingen har varit en annan än den åsyftade. Endast en mindre andel av dem med sjukbidrag lämnar detta genom indragning (antingen när den fastställda sjukbidragsperioden är slut eller tidigare). Mycket vanligare är att de som haft sjukbidrag istället får förtidspension. Utvecklingen har efterhand gått alltmer i denna riktning.

Denna utveckling är än klarare för de förtidspensionerade. Antalet indragningar är mycket få jämfört med antalet pensioner. Antalet har varierat mellan två hundra och fyra hundra personer om året under de senaste decennierna. lndragningarna har länge hållit sig på ungefär samma nivå trots att antalet förtidspensioner har ökat mycket markant. Det normala förloppet har blivit att från sjukbidrag övergå till förtids- pension och så småningom till ålderspension.

De arbetsmarknadspolitiska programmen har tenderat att leda till permanenta placeringar. Avgången är mycket begränsad såväl från an- ställning med lönebidrag som från skyddade verkstäder. Endast 1-2% lämnar programmen per år för arbete på den öppna arbetsmarknaden. Ett undantag är arbetsprövning och arbetsträning. Inom dessa finns inga permanenta platser. Intressant är här att studera var de som lämnar arbetsmarknadsinstituten hamnar.

År 1982/83 fick 14% anställning på den öppna arbetsmarknaden (talen inkluderar icke-handikappade vid arbetsmarknadsinstituten), 6% anställning med lönebidrag, 6% anställning i Samhällsföretag, 17% ar- betsmarknadsutbildning eller annan utbildning, 5% beredskapsarbete medan 16% blev utskrivna p g a sjukdom, familjeskäl m m. För 4% finns inga angivna skäl och 32% återgick till arbetsförmedlingen (i en del fall för utredning om pensionering (3%) och för många i avvaktan på att en planerad åtgärd skulle kunna börja (23%)). Jämfört med placering i

skyddad verkstad eller i arbete med lönebidrag är övergången från arbetsmarknadsinstituten till den öppna arbetsmarknaden mycket hög, men gruppens sammansättning är också en annan. Den relevanta frågan är vad som skulle ha hänt om de arbetshandikappade inte hade kommit till arbetsmarknadsinstituten. '

8.6.3. Handikappolitiken och inkomstfördelningen

Det kanske viktigaste syftet med handikappolitiken är att förbättra de handikappades situation i ekonomiskt avseende. Med utgångspunkt i reglerna för programmen finns ingen anledning att vänta sig att de handikappade numera skulle vara en extrem låginkomstgrupp.

Tabell 8.8 Genomsnittlig disponibel hushållsinkomst där intervjupersonen är 20-64 år och genomsnittligt antal familjemedlemmar år 1981 (endast man/hustru eller samboende och barn 0-15 år)

Män Kvinnor Män och kvinnor

Genomsnitt— Genomsnitt— Genomsnitt- Genomsnitt- Genomsnitt- Genomsnitt- lig disponi- ligt antal lig disponi- ligt antal lig disponi— ligt antal bel hushålls- familje- bel hushålls- familje- bel hushålls- familje- inkomst medlemmar inkomst medlemmar inkomst medlemmar

%*—

Arbetsförmågan nedsatt i

hög grad med förtidspension 71 660 1.63 69 040 1.74 70 420 1.68 med annan pension 72 070 1.57 62 430 1.51 65 600 1.53 utan pension 76 830 2.15 80 510 2.18 78 730 2.17 samtliga 73 970 1.86 73 880 1.93 73 930 1.89

Arbetsförmågan nedsatt (men ej i hög grad)

med förtidspension 56 400 1.51 70 140 1.72 63 730 1.62 med annan pension 67 760 1.60 59 920 1.43 62 330 1.48 utan pension 78 180 2.15 87 540 2.57 83 070 2.37 samtliga 76 020 2.07 83 450 2.39 80 000 2.24

Arbetsförmågan nedsatt (i hög grad eller ej i hög grad)

med förtidspension 69 430 1.62 69 240 1.73 69 330 1.67 med annan pension 69 380 1.59 60 810 1.46 63 500 1.50 utan pension 77 780 2.15 85 480 2.46 81 780 2.31 samtliga 75 090 1.97 79 390 2.20 77 330 2.09 Ej nedsatt arbetsförmåga med förtidspension 60 890 1.25 51 570 1.46 56 220 1.35 med annan pension 84 930 1.86 66 450 1.59 76 700 1.69 utan pension 87 390 2.41 91 410 2.60 89 330 2.50 samtliga 85 000 2.39 90 1 10 2.55 88 620 2.47

Källa: Bearbetningar av ULF-1981.

För handikappade med arbete på den öppna arbetsmarknaden bör den allmänna löneutjämningen ha bidragit till att deras löner inte mar- kant underskrider lönerna för andra i samma yrke och ålder. För dem i arbete med lönebidrag finns regeln att de skall ha avtalsenlig lön. I samband med sammanslagning av arkivarbete och halvskyddat arbete till arbete med lönebidrag fick vissa arkivarbetare kraftiga lönehöjning- ar. Deras löner hade tidigare ofta varit lägre än för personer i samma yrken.

Anställda i skyddade verkstäder (Samhällsföretag) har löner enligt ett lönesystem som är ett genomsnitt av lönerna inom flera olika branscher (en metallarbetare har därmed lägre lön än en metallarbetare på öppna arbetsmarknaden medan en teko-arbetare i Samhällsföretag ligger högre än teko-arbetare på öppna arbetsmarknaden). Den som arbetar inom en skyddad verkstad får emellertid inte de tillägg som hänför sig till ackords— arbete, skiftarbete m m, vilket medför att löneläget genomsnittligt är lägre än inom annan industri.

Förtidspensioneringen är det program som ger inkomst till flest ar- betshandikappade. Ersättningen vid förtidspensionering har höjts kraf- tigt under de senaste decennierna. Den ekonomiska standarden för förtidspensionärer utan tilläggspension har förbättrats under senare är främst genom de extra pensionstillskotten som utgår till dem med låg eller ingen tilläggspension. De kommunala bostadstilläggen har också förbättrats, men varierar kraftigt från kommun till kommun.

De förtidspensionärer som inte har tilläggspension tillhör dock fort- farande låginkomstgrupperna i Sverige. Bland dem med enbart förtids- pension finns dock också många som är intagna på vårdinstitutioner. Deras levnadsstandard bestäms i första hand av vårdhemmens standard och inte av storleken på deras förtidspensioner.

Tilläggspensionsbeloppen varierar mycket mellan olika förtidspen- sionärer. En stor del av dem som förtidspensioneras är äldre män. Många av dem har haft sådana arbeten och inkomster att pensionen blir hög. För denna åldersgrupp kombineras också ofta den lagstadgade pensionen med olika avtalsbestämda pensioner och andra ersättningar. För kvinnor är tilläggspensionen i genomsnitt betydligt lägre.

Många av de arbetshandikappade har varken arbete på den öppna arbetsmarknaden, förtidspension eller lön från arbete med lönebidrag eller arbete i en skyddad verkstad. En stor del av dem får någon form av kontantstöd. De viktigaste är sjukpenning, socialhjälp, arbetslöshetser- sättning och kontant arbetsmarknadsstöd. Sjukpenning ger oftast den högsta ersättningen medan det kontanta arbetsmarknadsstödet i regel är det ekonomiskt sett sämsta alternativet. Dessa stödformer är inte i första hand avsedda för handikappade och antalet arbetshandikappade som uppbär stöd från dem är inte känt. )

Förutom av egen arbetsinkomst, förtidspension och andra inkomst- ; överföringar så påverkas en persons konsumtionsnivå av den inkomst 1 övriga familjemedlemmar har, av antalet personer i familjen och av inkomstskatten. Av tabell 8.8 framgår att arbetshandikappade har lägre disponibel hushållsinkomst än icke handikappade, men också att deras hushåll har färre familjemedlemmar. Per person är den disponibla hus-

hållsinkomsten snarare högre i hushåll med än i hushåll utan någon med nedsatt arbetsförmåga. Talen var för år 1981 37 000 respektive 35 900 kronor. Hushållens sammansättning och hushållsmedlemmarnas ålders- fördelning skiljer sig dock åt. Det hade varit av intresse att jämföra hushåll med samma sammansättning, ålder, region, yrke m m. Med tanke på att de arbetshandikappade är underrepresenterade i lägre åld- rar, blir resultatet av en sådan beräkning troligen en lägre hushållsin— komst per capita i hushåll med någon handikappad medlem.

8.6.4. Cost-benefitanalyser av arbetsmarknadspolitiska åtgärder för handikappade

Det finns endast några få cost-benefitanalyser av arbetsmarknadspolitis- ka program för handikappade. De flesta av dem är studier av skyddade verkstäder.

Harald Niklasson genomförde en cost-benefitanalys av elva skyddade verkstäder avseende åren 1963 —— 1965 (SOU 1968261). Under samtliga tre år uppvisade sex av de elva verkstäderna högre samhällsekonomiska intäkter än kostnader. För de övriga fem verkstäderna var resultatet det motsatta. Värdet av de handikappades tid sattes till noll vid kalkylerna. Skillnaden mellan intäkter och kostnader varierade mellan plus 9750 och minus 2200 per anställd under år 1965. Resultaten var minst fördel- aktiga för verkstäder med gravt handikappade och för de verkstäder som var belägna i storstäder.

En andra studie av skyddade verkstäder genomfördes av Bexelius och Kjellén. Den period de behandlade var 1970-1974. Sysselsättningsutred- ningen utvidgade senare deras analys till att avse också år 1975 (SOU 1978:14). Med undantag för år 1970 översteg de samhällsekonomiska kostnaderna intäkterna. Underskottet tenderade att öka efter hand. Vär— det av de handikappades tid sattes liksom i Niklassons studie till noll. Den gradvisa nedgången kan eventuellt förklaras med att de skyddade verkstäderna efter hand anställt personer med allt gravare handikapp. -

Det finns flera kritiska punkter i de här redovisade studierna. En är antagandet om att värdet av de handikappades tid är oberoende av sysselsättningsalternativ. De handikappade antas värdera arbete i skyd— dad verkstad och förtidspension lika om ersättningen är densamma. En annan kritisk punkt är antagandet om att alla handikappade skulle ha varit utan arbete om de inte varit i skyddade verkstäder.

Ernst Jonsson (1981) studerade verksamheten under år 1980 vid två skyddade verkstäder. Den ena verkstaden hade en relativt arbetsintensiv produktion, den andra en relativt kapitalintensiv. Per plats för handi- kappade var den företagsekonomiska förlusten 75 000 respektive 83 000 kronor. Korrigeringar till marknadsmässiga löner (för dem i företaget som har förtidspension), räntor, hyror och korrigeringar för förvalt- ningskostnader ledde till att det företagsekonomiska underskottet steg till 95 000 respektive 111 000 kronor. Resultaten omräknades sedan till en samhällsekonomisk kalkyl. De viktigaste förändringarna var att de handikappades lönekostnader och inbesparade vårdkostnader drogs ifrån förlusten. Resultatet blev för båda verkstäderna fortfarande en

förlust — en samhällsekonomisk förlust om 8 000 kronor per plats.

Ett viktigt antagande vid kalkylen är att värdet av tid för den handi- kappade är detsamma i och utanför arbetet. Om den arbetshandikappa- de, vid samma ersättning, föredrar arbete framför förtidspension skall förlusten ytterligare reduceras. Om den handikappade föredrar förtids- pension blir förlusten än större. Vid enkäter har merparten svarat att de vid samma ekonomiska ersättning föredrar arbete i skyddad verkstad framför förtidspension. Ett annat centralt antagande är att ingen av dem som fått arbete i skyddad verkstad skulle ha kunnat få något annat arbete.

Intressant i Jonssons studie är att han försöker göra en uppdelning i ett industriellt och ett socialt bokslut. Det industriella bokslutet skall ses som en analys av hur företagsledningen utnyttjar produktionsresurser- na, medan det sociala bokslutet skall ses som en jämförelse av skyddade verkstäder med den alternativa socialpolitiken för gruppen. För båda verkstäderna visar det industriella bokslutet på minus, medan det sociala bokslutet visar plus. Det skulle kunna tolkas som att de båda skyddade verkstäderna är effektiva ur social synpunkt (som vård och rehabilite- ring) för de arbetshandikappade, men att verkstäderna är dåliga på att utnyttja produktionsresurserna. Med bättre produktions- och försälj- ningsorganisation skulle resultaten kunna förbättras. Det är svårt att avgöra i vilken utsträckning resultaten från dessa två verkstäder går att generalisera till verksamheten som helhet inom Samhällsföretags ca 350 verkstäder.

Olof Johansson (1974) gjorde en cost-benefitanalys av ett arbetsvårds- institut i Blekinge län. Etthundra personer som lämnade institutet efter arbetsvård under år 1971 följdes under en tvåårs period. Johanssons undersökning visar på mycket gynnsamma resultat för arbetsvården. Nettointäkterna ur samhällets synvinkel varierar enligt Johanssons be- räkningar inom intervallet 34 500 till 165 000 kronor per person. Det finns emellertid en avgörande svaghet i undersökningsmetodiken. l stäl- let för att använda sig av en kontrollgrupp bygger Johanssons studie på en jämförelse av de handikappades inkomster efter resp. före arbetsvår- den. Med tanke på urvalsprincipen till arbetsvården är det självklart att inkomstnivån närmast före arbetsvården är låg. Det är däremot inte säkert att den hade förblivit på samma låga nivå även om personerna inte hade fått tillgång till arbetsvård. Nettointäkterna kan alltså vara markant lägre än vad den använda metoden visar.

8.7. Sammanfattning och synpunkter vad gäller de arbetshandikappades arbetsmarknadssituation och handikappolitiken

Av flera skäl har handikappolitiken och de handikappades situation kommit att uppmärksammas allt mer. En orsak är den snabba expansio- nen av handikappolitiken såväl vad gäller antalet direkt berörda perso- ner som vad gäller kostnaderna. En annan orsak är att effekterna av

åtgärderna inte alltid blivit de avsedda. Merparten av dem syftar till rehabilitering och återinträde i arbetslivet men andelen som återgår till den öppna arbetsmarknaden har tenderat att minska. Det gäller bl a för personer med sjukbidrag och dem med arbete i skyddade verkstäder (Samhällsföretag).

Alla bedömningar av utvecklingen av de arbetshandikappades situa- tion försvåras av avsaknaden av entydiga definitioner av arbetshandi- kapp och av statistik som täcker längre tidsperioder. Den statistik som finns tyder emellertid inte på att andelen arbetshandikappade markant skulle ha förändrats.

Antalet personer i åtgärder för arbetshandikappade har emellertid ökat drastiskt. I början av 1970-talet fanns ca 24 000 personer i arbets- marknadspolitiska åtgärder för handikappade medan 212 000 hade för- tidspension. Några år in på 1980-talet hade antalet personer i dessa åtgärder stigit till 64 000 respektive 314 000. För budgetåret 1982/ 83 var den sammanlagda kostnaden för förtidspensioneringen och arbetsmark- nadspolitiska åtgärder för handikappade mer än 20 miljarder. Till detta kommer bl a kostnader för färdtjänst för personer för att ta sig till arbetet och för andra kontantstödformer än förtidspensionering. En försiktig uppskattning av de totala utgifterna tyder på ca 22 miljarder för budget- året 1982/83 och 25 miljarder för budgetåret 1983/84.29

Vad har då lett till denna snabba expansion? De undersökningar som är gjorda av utvecklingen av antalet förtidspensionerade pekar på att det inte är en ökad arbetslöshet och en på detta sätt åstadkommen utslagning som är orsaken. Förklaringen ligger i stället i förbättrade villkor och lättare tillgång till förtidspensionering. Dessa förändringar kan i sin tur vara påverkade av arbetsmarknadsutvecklingen.

Det är av intresse att närmare granska effekterna av de olika åtgärder- na. Det är uppenbart att åtgärderna i merparten fall inte inneburit en återgång till den öppna arbetsmarknaden. Nästan inga förtidspensionä- rer och en mycket låg andel av dem med sjukbidrag eller i Samhällsfö- retag kommer tillbaka till den öppna arbetsmarknaden.

Förtidspensioneringen har sannolikt varit en starkt bidragande faktor till den snabba nedgången i arbetskraftsdeltagandet för äldre män. Där- emot kan de arbetsmarknadspolitiska programmen i viss utsträckning ha inneburit att grupper som annars skulle varit utanför arbetskraften nu fått en anknytning.

Är åtgärderna för de arbetshandikappade effektiva vad gäller att lösa de arbetshandikappades problem? Det finns mycket få utvärderingar av arbetsmarknadspolitiken för de handikappade, och samtliga av de mer ambitiösa är studier av skyddade verkstäder. Dessa undersökningar tyder på att de samhällsekonomiska resultaten av de skyddade verkstä- derna efter hand blivit sämre. Förändringen behöver emellertid inte betyda att verksamheten blivit sämre organiserad utan kan i stället bero på att sammansättningen av dem som arbetar i de skyddade verkstäder- na förändrats.30 För att avgöra orsaken till nedgången krävs komplette- rande undersökningar av rekryteringen till de skyddade verkstäderna.

Ett centralt mål för handikappolitiken är att omfördela inkomster till de arbetshandikappade. På detta område är det klart att politiken har

29Vi har då inte berört de kostnader (och intäkter) som regler för handi- kappanpassning medför såväl inom offentlig som privat sektor.

30En tänkbar förklaring till att resultaten blivit? sämre i och med Sam- hällsföretag är att vissa kostnader som tidigare bars centralt av lands- tingen m m nu har blivit direkt hänförbara till den skyddade verksam- heten.

lyckats. Räknat per familjmedlem har nu hushåll med någon handikap- pad medlem högre inkomst än hushållen i genomsnitt. Högst disponibel inkomst per capita har de hushåll där någon har en i hög grad nedsatt arbetsförmåga. Avtalsenliga löner i de arbetsmarknadspolitiska pro- grammen och ATP, ofta kompletterat med avtalsenliga tillägg, är förkla- ringen till detta.

Som framgår av denna sammanfattning så har forskningen vad gäller utvecklingen av handikappolitiken och dess effekter varit av mycket begränsad omfattning. Ökade kunskaper kan ge bättre underlag för prioriteringar mellan olika åtgärder. Då de totala kostnaderna uppgår till ca 25 miljarder kronor betyder det att även proportionellt små för- skjutningar mellan olika program kan få stora effekter.

Ett viktigt forskningsområde gäller själva expansionen av de handi- kappolitiska programmen. En analys av dessa kan ge kunskap som ökar möjligheterna att göra bedömningar av den framtida utvecklingen.

Det finns en del forskning vad gäller ökningen av antalet förtidspen- sionerade. De resultat som erhållits är dock i hög grad osäkra. Resultaten skiljer sig åt mellan olika undersökningar och valet av förklarande variabler är inte väl underbyggt. Förändringar av arbetsmarknaden har t ex mätts genom arbetslösheten, vilket troligen inte är en god indikator på de förändringar man vill studera.

Parallellt med en ökad förtidspensionering har också antalet personer i arbetsmarknadspolitiska program för handikappade vuxit. Analyser av orsakerna bakom denna expansion saknas helt.

En viktig del i en studie av expansionen av antalet personer i de handikappolitiska programmen borde vara en grundlig granskning av arbetsmarknadens funktionssätt för denna grupp. Hur påverkar tex strukturomvandlingen, tekniska förändringar och ändrade rättsregler vad gäller anställningstrygghet arbetsmarknadsläget för dem med ned- satt arbetsförmåga? Då merparten av dem som kommer i de handikap- politiska programmen är äldre kan en sådan analys delvis ses som en del av en annan övergripande fråga: varför minskar arbetskraftsdeltagandet bland-äldre män?

En annan intressant fråga är hur rörligheten är till och från handikapp- programmen. Vilka faktorer bestämmer att vissa men inte andra kom- mer att placeras i sådana åtgärder? Vilken roll spelar arbetsförmedling- en, arbetsgivaren och den handikappade själv för en sådan placering? Lika viktigt är att studera flödet ut ur programmen. De flesta av pro- grammen syftar till rehabilitering eller till en tillfällig lösning under vilken försök görs till rehabilitering. För merparten gäller emellertid att rörligheten ut från dem är mycket liten. Det finns anledning att närmare granska denna skillnad mellan mål och måluppfyllelse.

Det finns också anledning att studera inkomstfördelningseffekterna av handikapprogrammen närmare. Ersättningen varierar mellan olika åtgärder på ett sätt som kanske inte alltid är uttryck för en medveten politik. En sådan granskning kan också ses som en del av en större fråga — vilka grunder finns det för de markant olika ersättningsnivåerna mellan olika former av kontantstöd?

Betydande resurser går till såväl Stiftelsen Samhällsföretag som till

arbete med lönebidrag och arbetsmarknadsinstituten. Många bered- skapsarbeten är också inriktade speciellt för de arbetshandikappade. Mycket få utvärderingar har gjorts och de som gjorts handlar nästan uteslutande om skyddade verkstäder. Det finns anledning att göra fler utvärderingar på detta område och därvid jämföra olika åtgärder med varandra inklusive åtgärden förstärkta arbetsförmedlingsresurser. Det är därvid också väsentligt att göra en uppdelning på olika kategorier av handikappade. De arbetshandikappade är ingen enhetlig grupp och samma åtgärder behöver inte vara effektivast för alla grupper.

Litteraturförteckning

Arbetsmarknadsdepartementet (1983): Arbetsförmedlingskontrakt, Be- tänkande avgivet av rekryteringsutredningen. Ds A l983z4. Arbetsmarknadsdepartementet (1983a): Samhällsföretagsgruppens f ram- tida organisation m rn, Slutrapport av arbetsgruppen för fortsatt översyn av Samhällsföretagsgruppen. Ds A 198326. Arbetsmarknadsdepartementet (I983b): Introduktionsstöd och lönebi- drag, Delbetänkande avgivet av Handikappkommittén. Ds A l983:l4.

Arbetsmarknadsdepartementet(19836):Strukturbidrag — ökat arbetsgi- varansvar vid äldreavgångar. Promemoria upprättad inom arbets- marknadsdepartementet. Ds A l983:l8. Arbetsmarknadsdepartementet (1984): Arbetsanpassning. Betänkande av samverkanskommittén. Ds A 198422. Berglind Hans, ”Förtidspension eller arbete?” (1977): En studie av ut- veckling och regionala variationer, i SOU 1977:88 Förtidspensione- rlng. Carlsson, Gösta m.fl. (1979): Liv och hälsa. Stockholm: Liber. Casey, Bernhard & Bruche, Gert (1983): Work or Retirement? Aldershot:

Gower. Forskningsrådsnämnden (1983): Handikappbegreppet, Symposium 28 oktober 1983, Wenner Gren Center. Hedström, Peter (1980): Förtidspension — välfärd eller ofärd? Stock- holm: Institutet för social forskning. Janlert, Urban (1981): ”Arbetslöshet och ohälsa” i SOU 1981 :l, Hälso- risker. Johansson, Lena (l984): Vilka blir utförsäkrade, Rapport i socialt arbete 13, Stockholms universitet: Socialhögskolan. Johansson, Olof (1974): ”Ekonomisk studie om verkningar av arbets- prövning/träning”, stencil, Nationalekonomiska institutionen, Umeå universitet. ,: Johnson, George E. (1982): ”Allocative and Distributional Effects” i 1 Robert H. Haveman & John L. Palmer (eds), Jobs for Disadvantaged ' Workers. The Economics of Employment Subsidies. Washington D.C.: The Brookings Institution. Jonsson, Ernst (1981): Socialt Bokslut — modell och tillämpning inom Samhällsföretagsgruppen. Samhällsföretags skriftserie, nr 5. Jörgensen, Harold Sihm (1983): Den arbetande människan. Stockholm: Liberförlag. Konjunkturrådet (1982): Konjunkturrådets rapport 1982-83, Ut ur kri- sen ?, kapitel 7, Ungdomsarbetslösheten — Vad kan man göra åt den? Stockholm: SNS. Kreps, Juanita (1977): ”Age, Work and Income”, Southern Economic Journal, vol. 44, 5. 1423-37. Nagi, Saad Z. (1965): ”Some Conceptual Issues in disability and Reha- bilitation”, 5. 100-13 i Mervin B. Sussman (ed), Sociology and Reha- bilitation. Washington D.C.: American Sociological Association.

Nilsson Claes (1977): Anpassningsgrupper, Juridiska institutionen, Lunds universitet. Stencil. Samhällsföretag (1983): Anslagsframställning för budgetåret l984/ 85 för Samhällsföretagsgruppen. Soda/departementet (1969): Vidgad förtidspensionering, Del III: Studie rörande arbetskrav och arbetsförmåga. Stockholm: Riksförsäkrings- verket. SOU I968:61: Arbetsmarknadsverket och arbetsmarknadspolitiken 2. SOU 1977:89: Betingat arbetsföra. SOU I978:I4: Arbete år handikappade. SOU 1978:60: Arbetsmarknadspolitik i förändring. SOU ] 983.152: För gammal för arbete? Wadensjö, Eskil (I983a): The Effects of Disability Policy in Sweden. A Comparison of Studies Based on Time-series and Cross-section Data, stencil, presenterad vid IIPF:s konferens i Budapest augusti 1983. Wadensjö, Eskil ( I 983b): De arbetshandikappades arbetsmarknads- och inkomstförhållanden, Meddelanden från Institutet för social forsk- ning 5/1983. Wadensjö, Eskil (1984): ”Disability Policy in Sweden” i Robert Haveman, Victor Halberstadt & Richard V. Burkhauser (eds), Public Policy Toward Disabled Workers. Ithaca, N.Y.: Cornell University Press. Wahlund, Sten (1939): ”De partiellt arbetsföras sysselsättningsproblem”, i Social Årsbok 1939. Öhman, Berndt (1982): ”Solidarisk lönepolitik och löntagarfonder”, i SOU 1982:47, Löntagarna och kapitaltillväxten 10.

9. Arbetslöshetens effekter för individen — en granskning av den svenska forskningen*

9.1. Inledning

Det är en allmän uppfattning i vårt land att arbetslöshet drabbar den enskilde individen mycket negativt. Även i de fall då arbetslöshetsunder- stöd och andra sociala bidrag kompenserar för inkomstförlusterna bru- kar man hävda att arbetslöshet har allvarliga effekter på den enskildes välbefinnande i olika avseenden och kanske också på hans allmänna karriärutveckling. Denna uppfattning har en stark förankring både i den politiska debatten och hos svenska folket. Det senare framgår inte minst av de olika opinionsmätningar som visar att sysselsättningsfrågorna ges högsta prioritet.

Dessa attityder bottnar säkert i ”vardagsobservationer” som visar att arbetslöshet de facto har negativa effekter för den enskilde. Alldeles bortsett från vetenskapliga studier av sådana effekter skulle man därför kunna tolka dessa attityder som ett belägg för existensen av sådana effekter.

Det finns därför ingen anledning att ifrågasätta denna allmänna upp- fattning om arbetslöshet. Däremot kan man hävda att mer preciserad kunskap om arbetslöshetens välfärds- och fördelningseffekter behövs som underlag för ekonomisk politik i allmänhet och för arbetsmarknads- politik i synnerhet.

Det är uppenbart, åtminstone för de flesta, att det inte existerar någon enkel ”trollformel” med vilken all arbetslöshet kan avskaffas. Arbetslös- heten kan bara minskas, mer eller mindre marginellt, med olika typer av ekonomisk- politiska medel. Detta innebär också att man måste använda begreppet ”effekt” vad gäller arbetslöshet med omtanke. Med effekt måste man avse skillnaden i någon väldefinierad variabel mellan två olika förlopp. Den ur ekonomisk-politisk synvinkel ideala analysen måste således syfta till att studera skillnaden i olika välfärdsindikatorer mellan olika nivåer på eller sammansättningar av arbetslösheten, vilka i sin tur genererats av olika utformningar av den ekonomiska politiken. Det är således konsekvenserna av väl preciserade och ””realistiska”” eko- nomisk-politiska alternativ som bör studeras. Eftersom det knappast existerar någon realistisk ekonomisk politik som helt kan eliminera all arbetslöshet kan denna jämförelsenorm lämnas utanför den fortsatta diskussionen.

* Detta kapitel har skrivits av ek.dr Anders Björklund.

I detta sammanhang är det också viktigt att betona att gruppen arbets- lösa inte utgör någon homogen grupp på den svenska arbetsmarknaden. Det finns en betydande spridning bland de arbetslösa i flera avseenden. Somliga är arbetslösa bara mycket korta perioder, medan andra drabbas av långvarig arbetslöshet. Somliga har blivit arbetslösa p.g.a. företags- nedläggningar, medan andra frivilligt lämnat sina tidigare arbeten. Det finns all anledning att tro att spridningen är så stor att man måste tala om — ur välfärdssynvinkel — olika typer av arbetslöshet. När man analyse- rar olika ekonomisk-politiska alternativ måste man därför ha klart för sig vilken typ av arbetslöshet man kan eliminera eller minska med en viss åtgärd.

Mot denna bakgrund kan det finnas skäl att exemplifiera med tre centrala ekonomiskt politiskt orienterade frågeställningar som man skulle vilja kunna belysa med resultat från den svenska forskningen.

För det första skulle man vilja belysa konsekvenserna av konjunktu- rella fluktuationer i arbetslösheten, vilket kan sägas innebära en jämfö- relse mellan en aktiv (och framgångsrik) stabiliseringspolitik som lyckas hålla arbetslösheten runt två procent och en passiv (eller misslyckad) stabiliseringspolitik med betydande konjunkturarbetslöshet som följd. Detta kräver kunskap om karaktären på den arbetslöshet som en lågkon- junktur ger upphov till. Sedan måste de välfärdseffekter som kan förvän- tas av denna arbetslöshet studeras.

För det andra kan man intressera sig för den arbetslöshet, runt två procent, som brukar kvarstå även i balanserade konjunkturlägen och som inte kan reduceras med stabiliseringspolitiska medel. Det finns ingen anledning att tro att denna arbetslöshet, ur välfärdssynvinkel, skulle ha samma karaktär som konjunkturarbetslöshet. Ett skäl till detta är att vi vet (se också avsnitt 9.2.2 nedan) att arbetslöshetstiderna stiger kraftigt under lågkonjunkturer. Dessutom är det troligt att framtidsutsik- terna i sig är av betydelse för hur den enskilde upplever att bli arbetslös. Det finns all anledning att tro att det är en mycket stor skillnad mellan att bli uppsagd i en djup lågkonjunktur och i en högkonjunktur då det ofta finns goda alternativa sysselsättningsmöjligheter. Av samma skäl torde det vara en stor skillnad mellan att bli arbetslös i en storstadsregion och en liten ort.

Den ”konventionella visdomen” är att denna arbetslöshet enbart kan nedbringas med mer eller mindre riktade åtgärder. Man kan till exempel tänka sig att förstärkta förmedlingsinsatser för dem som lämnar utbild- ningsväsendet kan reducera den arbetslöshet som ofta uppkommer för så kallade nyinträdande på arbetsmarknaden. Man kan också tänka sig att speciella lönesubventioner riktade till långtidsarbetslösa kan sänka arbetslöshetens längd (möjligen på bekostnad av att allt fler människor blirarbetslösa). Man kan också tänka sig att speciella insatser, t.ex. i form av förmedling eller utbildning, för dem som är uppsägningshotade kan reducera den arbetslöshet som följer av företagsnedläggningar och driftsinskränkningar.

Det rör sig här uppenbarligen om arbetslöshet av helt olika karaktär. För att bedöma de välfärdsvinster som eventuellt kan göras med insatser av dessa slag krävs således mycket detaljerad kunskap om effekterna för individen av olika typer av arbetslöshet.

En tredje typ av ekonomisk-politiskt avvägningsproblem som borde kunna belysas med forskning på detta område har att göra med de olika bidragssystemen för arbetslösa. I flera sammanhang har det framkommit att långt ifrån alla som är arbetslösa erhåller arbetslöshetsunderstöd som täcker merparten av inkomstförlusterna vid arbetslöshet. Endast cirka hälften av de arbetslösa erhåller exempelvis ersättning från en arbetslös- hetskassa (se Björklund och Holmlund (1983)). De övriga, även de som erhåller kontant arbetsmarknadsstöd (KAS), gör av allt att döma bety- dande inkomstförluster. Det framstår därför som en angelägen uppgift att kunna belysa vilka effekter på inkomstfördelningen, och välfärdsför- delningen i vid mening, man skulle kunna uppnå genom att öka arbets- löshetsunderstödens täckning.

Även förtidspensioneringen har intresse i detta sammanhang. Vilka är välfärdskonsekvenserna av den liberalisering av reglerna för förtidspen- sionering som ägt rum under 1970- talet? Vilka skulle konsekvenserna bli av mindre generösa regler?

Syftet med detta kapitel är att granska vilken kunskap vi har om välfärdskonsekvenserna för de direkt berörda arbetslösa individerna av olika utformningar av den ekonomiska politiken. Det måste dock med kraft framhävas att effekterna för de direkt berörda måste vägas mot alla andra effekter som åtgärderna i fråga ger upphov till.

Kapitlet är disponerat på följande sätt. I avsnitt 9.2 ges en ingående beskrivning av arbetslöshetens struktur enligt olika dimensioner. Däref- ter, i avsnitt 9.3, presenteras ”teorin” på området, dvs. de mekanismer via vilka effekter av arbetslöshet på individens välbefinnande kan tänkas uppstå. Avsnitten 9.4 och 9.5 innehåller en granskning av de studier som genomförts med svenska data.' Först diskuteras några uppmärksamma- de försök att spåra effekter av arbetslöshet med hjälp av aggregerade tidsseriedata över arbetslöshetstal och olika mått på ohälsa framför allt självmordsfrekvenser. Därefter presenteras, i avsnitt 9.5, studier som baserats på individdata. I ett avslutande avsnitt pekas på luckori forsk- ningen och därefter presenteras några förslag för den framtida forsk- ningen på detta område.

9.2. Arbetslöshetens storlek och struktur

9.2.1. Arbetslöshetens storlek enligt olika mått

Det har alltid varit en omdiskuterad fråga hur arbetslöshet bör definieras och mätas. Med all säkerhet ställer olika typer av analyser krav på olika mått men även om man begränsar sig till en välfärdsorienterad (till skillnad från exempelvis en stabiliseringspolitisk) analys av arbetslöshet är det svårt att säga vilket mått som bör användas eller hur det ideala måttet bör konstrueras. Snarare skulle man kunna säga att en central uppgift för forskningen på detta område är att fastställa välfärdskonse- . .. kvenserna av olika typer av ”arbetsmarknadsförlopp” så att man där- ning met PtiandSka inl- dler, har tidigare skerlts med kan få ett bättre underlag för att fastställa hur ett välfärdsrelevant av Meidner (1981) och mått bör konstrueras. Janlert (1981).

' Översikter, med inrikt-

Figur 9.1 Olika mått på arbetslöshetens storlek, 1 6 —- 64 år

Procent av arbets- kraften

Vi börjar därför med att presentera olika arbetslöshetsmått för att i nästa avsnitt studera vad man vet om olika typer av arbetslöshet.

I figur 9.1 presenteras arbetslöshetsutvecklingen 1963—1983 enligt olika mått. Det mest använda arbetslöshetsmåttet, från SCB:s arbets- kraftsundersökningar, har under konjunkturtopparna uppgått till ca 1,2 procent (1965), 1,5 procent (1970), 1,6 procent (1975—76) och 2,0 pro- cent (1979—80). Denna arbetslöshet kan med all säkerhet inte reduceras med annat än åtgärder som förbättrar arbetsmarknadens funktionssätt. Under lågkonjunkturerna har arbetslösheten enligt detta mått stigit med en till två procentenheter.

l'— ** . Öppen + dold + partiell I 4 14.— .. , ' x / -._ arbetslöshet enligt AKU.

-' ,Sökandestatistiken Februarlundersökningen 4- Öppen arbetslöshet enligt AKU

f*** Partiell arbetslöshet

enligt AKU

fDoId arbetslöshet » enligt AKU

lDold arbetslöshet exklusive studerande

_ _,

L**l 1

irl lll|>

i 1 T 1 _| I r 1 1 l' l 1 1963 64 65 66 67 68 69 70 71 72 73 74 75 76 77 78 79 80 81 82 83

Källa: Arbetskraftsundersökningarna, AMS

2 Enbart de som arbetar mindre än 35 timmar per vecka tillfrågas. De som arbetar heltid, 40 tim- mar, och ”kan och vill” arbeta mera finns det in- te uppgifter om.

Nu hävdas ofta att detta arbetslöshetsmått underskattar den ”verkli- ga” arbetslösheten. Redan arbetskraftsundersökningarna ger en möjlig- het att komplettera med både s.k. partiell och dold arbetslöshet. Som partiellt arbetslösa räknas personer som arbetar ofrivillig deltid, dvs. de uppger på direkta frågor att de ”kan och vill” arbeta mer.2 Det är svårt tro att välfärdskonsekvenserna av denna typ av arbetslöshet är lika allvarlig som för öppen arbetslöshet, men man kan inte utan vidare bortse från den. Figuren visar att den partiella arbetslösheten följer den öppna mycket väl, även om de konjunkturella fluktuationerna är betyd- ligt mindre.

Till den dolda arbetslösheten räknas de som ”kan och vill arbeta” under mätveckan men inte har sökt tillräckligt aktivt för att klassificeras

som öppet arbetslösa. De frågor som används för att definiera denna arbetslöshet ändrades något 1975 vilket motiverar brottet i kurvorna i figuren. Det dominerande draget i utvecklingen för den dolda arbetslös- heten är den trendmässiga nedgången framför allt sedan 1960—talet. Denna trend gör det svårare att spåra eventuella konjunkturella fluktua- tioner men det intryck som figuren ger är ändå att den dolda arbetslös- heten är, och har varit, ett strukturellt fenomen. Visserligen har den stigit något under lågkonjunkturen 1981— 83, men det handlar bara om ett par tiondels procentenheter av arbetskraften. Det är också av visst intresse att notera att en allt större andel sedan 1975 varit studerande.

Under senare år har arbetsmarknadsstatistiken tillförts två nya arbets- löshetsmått. Den nya sökandestatistiken över arbetsförmedlingarnas verksamhet ger varje månad ett mått på antalet sökande vid förmedling- arna som är ”aktuella för omedelbar placering". Som framgår av figuren ligger detta mått något högre än AKU:s vanligaste arbetslöshetsmått, varför det är troligt att det förra måttet fångar upp något av den dolda arbetslösheten.

Den s.k. februariundersökningen, som innebär ett antal tilläggsfrågor till arbetskraftsundersökningarna i februari månad, ger också ett nytt arbetslöshetsmått som kan beräknas från information om antalet perso- ner som berörs av arbetslöshet någon gång under ett år och den genom- snittliga arbetslöshetstiden per år.3 Detta mått ger en något högre arbets- löshet under lågkonjunkturåren 1971—73 och 1981—82 än det vanliga måttet från AKU.

Nu kan man gå ytterligare ett steg längre och hävda att även dessa explicita mått på arbetslöshet är otillräckliga. Ibland hävdas t.ex. att även de personer som är sysselsatta eller utbildas inom de olika arbets- marknadspolitiska programmen bör räknas som arbetslösa. Detta kan säkert motiveras om syftet är att belysa olika stabiliseringspolitiska problem. Ur välfärdssynvinkel torde det avgörande dock vara huruvida programmen är effektiva eller ej, en fråga som vi lämnar därhän i detta kapitel.

Utvecklingen av arbetskraftsdeltagandet ger dock en antydan om att de olika måtten på arbetslöshet, som presenterades ovan, inte helt fångar upp sysselsättningskonsekvenserna av konjunktursvängningar i ekono- min. Trendmässigt har arbetskraftsdeltagandet stigit under de senaste två decennierna, men tillväxttakten har oftast avtagit någon procenten- het under lågkonjunkturerna vilket framgår av figur 9.2. Det framstår som en viktig uppgift att närmare studera vad som ligger bakom detta mönster, dvs. vilka grupper det är som lämnar arbetskraften eller inte inträder i arbetskraften under lågkonjunkturerna och vilka välfärdskon— sekvenserna är av detta. Med tanke på den roll som förtidspensione- ringen spelar för de äldre kan man misstänka att denna är en del av förklaringen till mönstret i figur 9.2. Man kan även tänka sig att utbild- ningssystemet fungerar som en konjunkturell buffert.

3 Se Björklund (1981 b).

Procent i

Arbetslöshetstal

Absolut förändring av relativa arbets- kraftstalet.

| 1 Tll»_llilllflrllfll ' 64 65 66 67 68 69 70 71 72 73 74 75 76 77 78 79 80 81 82 83 är

Figur 9.2 Arbetslöshets- tal och förändring av ar- betskraftsdeltagandet Källa: Arbetskraftsun- dersökningama

9.2.2. Arbetslöshetstider

En ur välfärdssynvinkel intressant aspekt på arbetslöshetens struktur är självfallet arbetslöshetens längd eller arbetslöshetstiderna för de arbets- lösa. Är arbetslöshetstiderna på den svenska arbetsmarknaden långa eller korta? Alldeles bortsett från att man kan ha olika värderingar om var gränsen ska dras mellan kort- och långvarig arbetslöshet är detta, märkligt nog, en fråga som inte har något entydigt svar. Det finns nämligen flera olika mått på arbetslöshetstider och de behövs alla för att ge en nyanserad bild av arbetslöshetens struktur.

En närmare granskning av dessa mått ger vid handen att de genom- snittliga arbetslöshetstiderna på den svenska arbetsmarknaden i ett av- seende kan sägas vara relativt korta (eller cirka 10— 15 veckor) men i ett annat avseende är relativt långa (eller ca 30- 40 veckor). För att förklara detta, möjligen något paradoxala, påstående och för att introducera olika sätt att beskriva arbetslöshetstider kan det vara meningsfullt att använda en figur som beskriver arbetslöshetstider på en fingerad och kraftigt förenklad arbetsmarknad.

I den vänstra delen av figur 9.3 beskrivs en arbetsmarknad där två personer blir arbetslösa varje period och där arbetslösheten varar exakt tre perioder. I den högra delen, som beskriver en annan arbetsmarknad, blir också två personer arbetslösa varje period, men en blir arbetslös bara en period medan den andre blir arbetslös hela fem perioder.

Fall 1 Fall 2

Två nya arbetslöshetsfall Två nya arbetslöshetsfall per period, som båda varar per period, vilka varar exakt tre perioder. en respektive fem perioder.

Mättillfälle Mättillfälle

Arbetslöshetens storlek : U = 6 U = 6 Nya arbetslöshetsfall per period: F = 2 F = 2 Figur 9'3

Förväntad arbetslöshetstid för dem som blir arbetslösa : D = 3 D = 3

Genomsnittlig "ålder" för dem som är arbetslösa : T 1/6 (2.5+2.5+1.5+1.5+0.5+0.5)

Förväntad arbetslöshetstid _ för dem som är arbetslösa : 2T = 2T = 1/6 (5+5+5+5+1+5) "= 4 2/6 1/6 (3+3+3+3+3+3) = 3

T = 1/6 (4.5+3.5+2.5+l.5+O.5+O.5) = 2 1/6

11 11

1.5

Om arbetslöshetsmätningen sker mitt under en period, så som visas av de vertikala linjerna i figuren, så ser man lätt att arbetslöshetens storlek blir sex personer i båda fallen. Vi kan således likna arbetslösheten vid en befolkning av en storlek på sex personer som ständigt förnyas. Liknelsen vid en befolkning är också bra att använda då man studerar olika mått på arbetslöshetstider.

Till att börja med kan vi notera att varje period blir två nya personer arbetslösa i båda fallen och dessa personer blir arbetslösa i genomsnitt tre perioder (i det högra fallet en respektive fem perioder). I befolkning- stermer kan man säga att den förväntade livslängden för en nyfödd (i vårt fall den förväntade arbetslöshetstiden för en nybliven arbetslös) är tre perioder. Vi har härmed också illustrerat en vanlig uppdelning av arbetslöshetens storlek, nämligen som produkten av en inflödesterm och en tidsterm. Vi kan beteckna

4 Se Björklund (1981 a), appendix till kapitel 2.

U=FxD

där U är arbetslöshetens storlek, F är antalet personer som blir arbetslösa per period och D är den förväntade arbetslöshetstiden för dem som blir arbetslösa. Ibland väljer man istället att dela upp det relativa arbetslös— hetstalet i komponenter. Vi får då i stället:

L

där L är arbetskraftens storlek. Inflödestermen, f, får nu tolkas som sannolikheten för en arbetskraftsdeltagare att bli arbetslös en viss pe- riod.

Det bör betonas att denna komponentuppdelning bara gäller helt strikt på en statisk arbetsmarknad. I praktiken gäller dock identiteten

ganska väl, åtminstone för årsdata.4

Ett annat mått på arbetslöshetstiden är en motsvarighet till befolknin- gens genomsnittsålder. ] det vänstra fallet i figur 9.3 framgår det att de arbetslösa vid mättillfället varit arbetslösa i genomsnitt 1,5 perioder, dvs. "genomsnittsåldern” för de arbetslösa är 1,5 perioder. I det andra fallet blir denna arbetslöshetstid 2 1/6 period, dvs. klart längre än i det första fallet trots att det tidigare diskuterade måttet på arbetslöshetstid var identiskt i de två fallen. Det är detta mått som erhålls från de svenska arbetskraftsundersökningarna, eftersom man där frågar de arbetslösa hur länge de varit arbetslösa fram till intervjutidpunkten. Därför är det också ett ofta använt mått vid beskrivningar av arbetsmarknaden, även om den exakta innebörden av måttet sällan förklaras.

Ett tredje mått kan i befolkningstermer formuleras som den förvänta- de livslängden för den existerande befolkningen. I arbetslöshetstermer blir det således den förväntade totala arbetslöshetstiden för dem som är arbetslösa vid en viss tidpunkt. I de båda exemplen i figuren blir arbets- löshetstiderna, enligt detta mått, 3 respektive 4 2/6 perioder.

Vilka slutsatser leder då denna exercis fram till? En första slutsats, av mer begränsat intresse, är att de två senare måtten är proportionella mot varandra i båda exemplen. Rent formellt (se Salant (1977)) kan man också visa att (på en statisk arbetsmarknad) det tredje måttet är två gånger så högt som det andra.

En andra, och betydligt viktigare, slutsats är att det första och det tredje måttet blir identiska i det vänstra fallet men olikai det högra. Detta har att göra med spridningen i arbetslöshetsfallens längd. Om alla ar- betslöshetsfall är lika långa, som i det vänstra fallet, är det lätt att inse att den förväntade arbetslöshetstiden för dem som blir arbetslösa är lika lång som för dem som är arbetslösa. Om det däremot förekommer spridning i arbetslöshetsfallens längd, som i det högra fallet, blir det genast en skillnad mellan de båda måtten. Man kan också formellt visa (se Salant (l977)) attju större spridningen är i arbetslöshetsfallens längd desto större blir skillnaden mellan dessa båda mått. Detta betyder i sin tur att båda måtten bidrar till att ge en nyanserad bild av arbetslöshetens struktur.

Det kan nu vara skäl att återkomma till frågan som ställdes inlednings— vis, nämligen huruvida arbetslöshetstiderna är korta eller långa?

Låt oss studera exemplet till höger i figur 9.3 och samtidigt betrakta en period som ”kortvarig” arbetslöshet och fem perioder som ”långvarig”. Vi ser då att, å ena sidan, bara hälften av alla arbetslöshetsfall som inträffar är ”långa” medan, å andra sidan, hela fem av de sex personerna som är arbetslösa vid mättillfället kommer att bli arbetslösa ”lång” tid. Med andra ord kan de flesta arbetslöshetsfall som inträffar vara relativt kortvariga men de flesta av dem som är arbetslösa komma att drabbas av långvarig total arbetslöshet. För att belysa detta faktum krävs det inte förvånande två olika mått.

Förutom dessa mått på genomsnittliga arbetslöshetstider förekommer ytterligare ett sätt att presentera arbetslöshetstider som har ett visst värde. Man brukar nämligen presentera andelen eller antalet arbetslösa som (vid intervju- eller mättidpunkten) varit arbetslösa längre än en viss tid. I våra båda exempel framgår att två av de sex varit arbetslösa längre än två perioder i det vänstra fallet, medan tre av de sex varit arbetslösa längre än två perioder i det högra fallet. Detta sätt att presentera arbets- löshetstider återfinns exempelvis i SCB:s pressmeddelanden om arbets- kraftsundersökningarna, i OECD (1983) och Åberg (1982).

Man kan säga att detta mått ger ett svar på följande fråga: Antag att man med riktade åtgärder mot de långtidsarbetslösa kan åstadkomma att alla arbetslöshetsfall avslutas efter en viss tid5 (två perioder i vårt exempel), hur mycket skulle då arbetslösheten reduceras? Ett sätt att avsluta alla arbetslöshetsfall efter en viss tid vore självfallet att erbjuda ett arbete åt alla som varit arbetslösa så länge. Detta sätt att beskriva arbetslöshetstiderna kan sägas ge en bild av storleksordningen på denna arbetsmarknadspolitiska uppgift.

Sammanfattningsvis finns det således flera sätt att beskriva arbetslös- hetens tidsstruktur vilka kompletterar varandra om man vill ha en ny- anserad bild. Men man kan likafullt fråga sig vilket mått som bör användas för ett specifikt syfte, i vårt fall för en välfärdsorienterad analys av arbetslöshet. Intuitivt förefaller det rimligt att fästa viss vikt vid spridningen i arbetslöshetsfallens längd, vilket skulle tala för ett mått som belyser situationen för dem som är arbetslösa.

En ansats till detta problem har föreslagits i litteraturen (se Layard (1981), (1982)). Antag att välfärdskonsekvenserna av arbetslöshet stiger med arbetslöshetens längd, något som de flesta säkert skulle bedöma som ett rimligt antagande. Antag vidare att sambandet är mycket enkelt eller en linjär funktion av arbetslöshetens längd av den typ som visas i figur 9.4. Man kan då visa att de totala ”kostnaderna” för arbetslösheten är proportionella mot produkten av arbetslöshetens storlek och den förväntade arbetslöshetstiden för dem som är arbetslösa vid en viss tidpunkt. (Med tanke på att det andra måttet ovan i sin tur är proportio- nellt mot detta mått är det således likgiltigt vilket av dessa mått som

används.) Nu kan det självfallet ifrågasättas om arbetslöshetens välfärdskostna-

der kan representeras av ett så enkelt samband. Men som en första approximation, och i brist på mer ingående kunskaper om detta sam-

5 Utan att därmed påver- ka situationen för övriga arbetslösa

Figur 9.4 Exempel på samband mellan arbets- löshetstid och arbetslös- hetens "välfärdskostnad"

6 För en diskussion av mätmetoder se Björk- lund (1981 3) kap. 2.

7 Ett konkret exempel är Martin Feldsteins artikel i Ekonomisk Debatt 1983z4.

Välfärds- kostnad per tidsenhet

Arbetslös— hetstid

band, förefaller det rimligt att för välfärdsorienterade frågeställningar i första hand använda ett mått som fångar upp betydelsen av spridningen i arbetslöshetsfallens längd. Det första måttet, och den uppdelning av arbetslöshetens storlek i inflöde och varaktighet som kan göras med hjälp av detta, har sannolikt störst relevans för analys av arbetslöshetens orsaker (se Björklund (1983 a) för en något mer ingående motivering).

Hur ser då den svenska arbetslöshetens struktur ut i termer av arbets- löshetstider? De mått som diskuterats ovan finns alla tillgängliga för den öppna arbetslösheten enligt AKU.

I figur 9.5 presenteras utvecklingen för den relativa arbetslösheten, inflödet av nya arbetslösa per vecka (som andel av arbetskraften) och den förväntade arbetslöshetstiden för dem som blir respektive år arbets- lösa.6

Mot bakgrund av den fråga som ställdes i början av detta avsnitt (Är arbetslöshetstiderna långa eller korta?) är det av speciellt intresse att studera nivåskillnaderna mellan de båda måtten på arbetslöshetstider. Den förväntade arbetslöshetstiden för dem som blir arbetslösa har sedan början av 1970-talet varit mellan 8 och 17 veckor med påtagliga cykliska fluktuationer. Däremot visar motsvarande mått för dem som är arbets- lösa betydligt högre siffror. Om man således betraktar arbetslöshetsfall kan man hävda att arbetslöshetstiderna är ganska korta. Det kan då också ligga nära till hands att nedtona arbetslöshetens välfärdskonse- kvenser.7 Om man däremot istället betraktar dem som är arbetslösa, kan man hävda motsatsen. Förklaringen till detta empiriska mönster är, som illustrerades i figur 9.3 ovan, att spridningen i arbetslöshetsfallens längd är stor. Om alla arbetslöshetsfall vore lika långa skulle ju dessa båda mått vara identiska. Det är därför ett mindre antal, men ganska långvariga, arbetslöshetsfall som ger det största ”bidraget” till arbetslöshetens stor- lek.

u 2,0 1,0

0

1965 1970 "1975 1980 1 0,30 0,20 0,10 0 1965 1970 1975 1980 Veckor

40

35 Förväntad arbetslöshets- tid för dem som är arbetslösa 30 25 20 15 ' " F" __ t d b t |__ h t Figur 9.5 Arbetslöshets- orvan a ar e sos e s- .. . .__ 10 tid för dem som blir älg'zr'fef/fsffft'ffgb arbetslösa (D). . e s as e 5! er,

(D), 16—64 år

5 Källa: A rbetskraftsun- o dersökningarna. egna be- 1965 1970 1975 1980 räkningar

Som nämndes ovan kan man också intressera sig för hur stor andel av de arbetslösa som varit arbetslösa längre än en viss tid. I tabell 9.1 presenteras sådana data. Självfallet är utvecklingen av dessa serier myc- ket likartad utvecklingen av den förväntade arbetslöshetstiden för dem som är arbetslösa.

Tolkningen av data för exempelvis 1982 är således att arbetslösheten skulle kunna reduceras med 22 respektive 44 procent om alla arbetslösa

Tabell 9.1. Andelen av de arbetslösa som varit arbetslösa längre än 13 respektive 26 veckor.

1971 72 73 74 75 76 77 78 79 80 81 82 83

Merän26v 11% 17% 18% 17% 15% 15% 16% 18% 20% 17% 18% 22% 25% Merän13v 27% 35% 36% 32% 32% 32% 34% 38% 37% 34% 38% 44% 46% ___—___—

8 [ Björklund (1981 c) presenteras en slags motsvarighet till tabell 9.1 men med beaktande av upprepade arbetslös- hetsfall. Det visar sig att för ungdomar (16—24 år) skulle arbetslösheten (åren 1977—80) reduce- ras med 34 procent om alla fick ett arbete efter sammanlagt 13 arbets- löshetsveckor under ett kalenderår. Om man istället fokuserade på enstaka arbetslöshetsfall som i tabellen ovan skul— le motsvarande siffra bli 23 procent.

erbjöds (och accepterade) ett arbete efter 26 respektive 13 veckor. Detta är de högsta talen för perioden 1971 — 1982. Även under högkonjunktur- åren 1975/76 var dock talen relativt höga, 15 respektive 32 procent.

Så länge man håller sig till den öppna arbetslösheten enligt arbets- kraftsundersökningarna är det således möjligt att ge en relativt nyanse- rad bild av arbetslöshetens struktur i termer av arbetslöshetstider. Men det finns flera brister med detta material som måste betonas.

En första brist är, som framgick ovan, att själva arbetslöshetsmåttet kan underskatta det man egentligen vill mäta. En viktig fråga är därför hur arbetslöshetstiderna skulle påverkas om ett mer utvidgat arbetslös- hetsmått användes. Om de arbetslösa så att säga "vandrar” från en arbetslöshetskategori till en annan kan arbetslöshetstiderna självfallet bli kraftigt underskattade. 1 vilken utsträckning detta är fallet är dock svårt att säga utifrån befmtlig statistik. Det enda man vet, utifrån den statistik som presenteras, är att ca 20 procent av de dolt arbetslösa uppger att de sökt arbete under de senaste 8 veckorna. En mer ingående flödesanalys baserad på AKU:s grundmaterial skulle dock kunna ge en bättre belysning av detta problem. En amerikansk studie av Clark och Summers (1979) som baserades på de amerikanska arbetskraftsunder- sökningarna kan här tjäna som metodologisk förebild.

En andra brist är att de reguljära arbetskraftsundersökningarna inte ger någon information om upprepade arbetslöshetsfall. För många per- soner kan självfallet flera upprepade arbetslöshetsfall som är ”avbrutna” av exempelvis korta vikariatsarbeten vara lika problematiska som ett enstaka långt arbetslöshetsfall. En del information om upprepade ar- betslöshetsfall ges dock av den s.k. februariundersökningen som nämn- des ovan. Denna ger information bl.a. om det totala antalet arbetslös- hetsveckor per person och år. Med hjälp av denna information kan man dekomponera inflödestermen ovan i en term som avser antalet personer som berörs av arbetslöshet och en term som avser antalet arbetslöshets- fall per person (se EFA:s förra betänkande samt Björklund (1981 a)). Rent empiriskt visar det sig vara speciellt viktigt att beakta förekomsten av upprepade arbetslöshetsfall för de yngre åldersgrupperna.8

Det vore dock önskvärt med mer information om förekomsten av upprepade arbetslöshetsfall än vad februariundersökningen erbjuder. Ett år är nämligen en ganska kort tid och till detta kommer att tolkningen av informationen försvåras av att många arbetslösa bara får en del av sin arbetslöshet noterad under det år som undersökningen avser. Det skulle

säkert också vara möjligt att bearbeta sökandestatistiken på ett sådant sätt att mer information om upprepade arbetslöshetsfall kunde erhållas.

9.2.3. Arbetslöshetens bakgrund

Sedan 1975 föreligger information om arbetslöshetens orsaker i den meningen att man frågar de arbetslösa hur de blev arbetslösa. Arbets-

kraftsundersökningarna skiljer mellan följande orsaker: ] Nyinträdande i arbetskraften, dvs. bland andra de ungdomar som lämnar skolan för att söka arbete. 2 Återinträdandei arbetskraften, dvs. personer som någon gång tidiga-

re varit sysselsatta men som återigen börjat söka arbete efter att ha

varit studerande, hemarbetande, sjuka, gjort militärtjänst eller lik-

nande. Permitterade.

Personal— och driftsinskränkningar. 5 Åtaget arbete slulfört, dvs. personer som tidigare haft ett tidsbegränsat arbete, t.ex. vikariat 6 Övriga.

AU)

Denna information presenteras i tabell 9.2 tillsammans med data om arbetslöshetstider.

Tabell 9.2. Arbetslöshetens bakgrund

Nyinträdande Återinträdande Permitterade Personalinskr. Åtaget arbete Övriga slutfört

År Antal Arbets- Antal Arbets- Antal Arbets- Antal Arbets- Antal Arbets- Antal Arbets- löshets- löshets- Iöshets- löshets- löshets- löshets— tid= tida tida tida tid” tidu

tida

___—___—

1975 6 000 28,0 18 600 28,0 2 000 16,0 10 000 52,0 14 700 22,0 16 000 34,0 1976 6 700 23,8 16 300 28,4 1 700 12,4 9 500 45,8 15 200 20,6 16 400 29,8 1977 6 900 27,4 17 900 30,8 1 700 10,8 11 700 36,4 19 600 24,0 17 100 28,8 1978 8 200 31,4 19 100 29,6 2 900 11,2 18 300 41,6 25 500 25,0 19 700 34,6 1979 8 900 28,6 17 300 28,6 1 400 14,8 15 600 53,8 26 700 24,4 18 200 32,4 1980 8 200 22,4 17 200 27,0 1 500 9,6 12 400 53,0 25 200 22,4 20 100 35,0 1981 9 800 29,6 19 700 30,0 2 000 7,2 21 500 41,8 35 200 26,8 19 400 36,4 1982 11 400 30,4 24 300 36,8 2 100 10,8 32 200 47,4 46 400 30,8 20 800 40,6 1983 12300 34,8 22900 40,0 1900 9,4 36100 57,4 56200 29,0 21700 47,8 ___—M_— & Förväntad arbetslöshetstid (i veckor) för dem som är arbetslösa.

En viktig slutsats är att de som blivit arbetslösa på grund av permitte- ring eller personalinskränkning endast utgör mellan 15 och 25 procent av det totala antalet arbetslösa. Andelen tycks stiga under lågkonjunk- turerna. Som framgår nedan har de flesta studier av arbetslöshetens konsekvenser begränsats till just grupper som förlorat sina arbeten till följd av uppsägningar och företagsnedläggningar. Det finns flera skäl att tro att de resultat som erhålls från sådana studier inte kan generaliseras till de övriga kategorierna. Dels finns det skäl att tro att det innebär en speciellt stor omställning för den enskilde att förlora ett arbete som han kanske haft under mycket lång tid, dels visar data över arbetslöshetsti- derna att detta kan vara en grupp med särskilt stora problem. En annan intressant observation är att gruppen ”övriga” är relativt stor, åtminstone under högkonjunkturerna. Det är omöjligt att exakt veta vad som gömmer sig bakom denna post,9 men det kan här röra sig 9 Den enda information om frivilliga avgångar vars välfärdskonsekvenser inte alls behöver vara somuAKU”:s_råtabe_ller negativa trots de långa arbetslöshetstiderna. Information från vissa ar- giggizznnyäifåsgä'm. betslöshetskassor (se Björklund och Holmlund (1983)) ger också vid anges får ca hälften 'av' handen att frivilliga avgångar är vanliga, i synnerhet i samband med denna kategori.

'0 Diskussioner av detta slag återfinns bl.a. hos Brenner och Bartell (1983), Brenner och Mooney (1983), Stern (1983) m.fl.

flyttningar för någon annan hushållsmedlem. Det vore självfallet önsk- värt med mer information om denna kategori, men det är inte alls någon orimlig hypotes att merparten av dessa inte bör inkluderas i ett ”välfärds- orienterat” arbetslöshetsmått.

Statistiken om arbetslöshetens bakgrund är dock inte problemfri ens i sin nuvarande form. Ett visst godtycke måste självfallet ligga bakom gränsdragningen mellan de olika grupperna. Till detta kommer att be- greppen som sådana kan vara tvivelaktiga; bl.a. har Clark och Summers (1979) påpekat att (för USA) bakom kategorin ”återinträdande” finns många personer som bara gjort ett tillfälligt avbrott i sitt sökande efter arbete.

9.3. Teorier och metoder

9.3.1. Arbetslöshet och välfärd enligt olika teorier

Av flera skäl är det viktigt att en studie av arbetslöshetens individuella effekter utgår från en väl preciserad teoretisk referensram över samban— det mellan arbetslöshet och välfärd. Med teoretisk referensram menas här att man bör kunna precisera på vilket sätt, och via vilka variabler, som arbetslöshet påverkar individen. Ett skäl till att detta är viktigt är att man rent statistiskt kan studera felaktiga samband om analysen inte beaktar de bakomliggande orsakssambanden på ett korrekt sätt. Ett annat skäl är att ingående kunskap om det sätt på vilket arbetslöshet påverkar individen kan ge värdefull insikt om effekter av olika typer av samhällsinsatser. I litteraturen kan man grovt skilja mellan åtminstone tre olika typer av ”teorier” som pekar på förekomsten av negativa effekter av arbetslöshet.

De första betonar rent psykologiska mekanismer och utgår från de omställningsproblem som den arbetslöse ställs inför.10 Likafullt handlar det här om relativt olikartade kausala samband. För att illustrera olika samband som påpekats i litteraturen, använder vi figur 9.6 nedan, där ett antal olika kausala strukturer presenteras på ett enkelt sätt. För det första kan det finnas en direkt effekt av arbetslöshet på individens psykiska hälsa, vilken härrör från arbetets betydelse för självkänsla och sociala kontakter. ] figurens första exempel anges detta med pilen a från arbets- löshet till ohälsa. Man kan här tänka sig att ohälsa representerar såväl psykisk som fysisk ohälsa, eftersom dessa båda typer av ohälsa är öm- sesidigt beroende av varandra.

Utöver denna direkta effekt kan arbetslöshet dessutom påverka den psykiska hälsan via lägre konsumtionsstandard till följd av de inkomst- förluster som arbetslösheten kan ge upphov till. Denna mekanism mar- keras av pilarna b och ci det andra exemplet. Den lägre konsumtions- standarden kan i de flesta inkomstlägen innebära en smärtsam omställ- ning. I lägre inkomstlägen kan arbetslöshet, åtminstone torde detta ha kunnat ske förr i tiden, ge upphov till problem av typ undernäring.

En rimlig gissning är dock att den effekt som verkar via lägre konsum- tionsstandard har blivit allt mindre sett i ett längre tidsperspektiv. Det är

_hälsa

/

3 Arbets- _ ___ Alkohol- __ --

EX-4 lggbheéf- _» Flyttningar ——> Ohälsa Figur 9.6 Tänkbara kau- sala samband mellan ar- betslöshet och ohälsa

emellertid viktigt att veta huruvida eventuella effekter av arbetslöshet verkar via lägre konsumtionsstandard eller ej, eftersom kopplingen mel- lan dessa båda variabler (dvs. pilen b i figuren) kan elimineras med ett mer ambitiöst ersättningssystem för de arbetslösa.

I litteraturen har även andra mekanismer framhållits. Ett exempel är effekter på alkoholkonsumtion, vilket i sin tur påverkar hälsan negativt (exempel 3 i figuren). Ytterligare ett är att arbetslöshet framtvingar flyttningar som i sin tur kan innebära en svår omställning. Dessa sam- band kan självfallet föreligga samtidigt med dem som illustrerats med exemplen 1 och 2.

En andra typ av teori, som förutsäger negativa effekter av arbetslös- het, utgår från mer ekonomiska mekanismer och leder fram till olika hypoteser om sambandet mellan arbetslöshetsperioder av olika längd och karriärutveckling. Åtminstone en spekulativ användning av olika resultat från s.k. human-kapital teori leder fram till följande hypoteser.ll En person som är arbetslös förlorar möjligheten till kunskapsinlärning på arbetsplatsen. Detta kan resultera i en sämre löneutveckling än vad som annars vore möjligt. Självfallet stiger denna förlust med arbetslös- hetens längd. Det är också troligt att sådana effekter är större för ung- domar än för äldre eftersom human-kapital teorin säger att kunskapsin- lärningen faller med stigande ålder.

Man kan också tänka sig att värdet av redan inhämtade yrkeskunska- per kan reduceras för personer som blir arbetslösa i samband med " se Björklund(l98l a) strukturomvandlingen i ekonomin. Sådana förluster har självfallet inget för en översikt.

samband med arbetslöshetens längd och kan förväntas vara störst för äldre som under en längre tid skaffat sig speciella yrkeskunskaper. Det är också viktigt att påpeka att sådana förluster kan uppstå utan att arbetslöshet uppstår, varför man rent semantiskt kan ifrågasätta om det är en effekt av arbetslöshet. Det kan dock vara en typ av inkomstförlust som vissa grupper av arbetslösa har drabbats av.

Dessa typer av förluster i samband med arbetslöshet kan vara viktiga för vissa grupper av arbetslösa men de behöver inte drabba alla. För det första är det uppenbart att detta human-kapital teoretiska resonemang främst gäller ”karriäryrken", där kunskapsinlärning på arbetsplatsen har betydelse för löneutvecklingen. Det är möjligt att relativt lite av den totala arbetslösheten återfinns inom sådana yrken. För det andra gäller effekterna ovan främst för helt oförväntad arbetslöshet. När det gäller arbetslöshet som kan förutses, exempelvis säsongarbetslöshet inom vissa branscher, kan man istället förvänta helt annorlunda samband. På en väl fungerande marknad borde branscher med relativt höga bestående ar- betslöshetsrisker tvingas erbjuda högre löner för att rekrytera och behål- la sin arbetskraft. Detta brukar kallas kompenserande löneskillnader och exemplifieras av talesättet att ”statens kaka är liten men säker”.

En tredje typ av ”teori” eller ”mekanism”, som återfinns i litteraturen, utgår från sambandet mellan arbetslöshet och ekonomisk tillväxt. Tan- ken är här att hög arbetslöshet leder till lägre produktionstillväxt i samhället och därmed i förlängningen till mindre resurser till åtgärder som förbättrar hälsotillståndet, exempelvis sjukvård. Detta är självfallet en mycket indirekt effekt av arbetslöshet. Man kan rentav fråga om det är arbetslösheten som är den grundläggande orsaken till försämrad hälsa. Men det samband som åsyftas här kan ändå vara viktigt att beakta vid olika studier av arbetslöshetens effekter.

9.3.2. Metodproblem

Det är en svår uppgift att testa de hypoteser som teorierna ovan ger upphov till. Skälet till detta är framför allt att arbetslösheten är mycket ojämnt fördelad inom befolkningen. I synnerhet drabbar arbetslöshet grupper som även av helt andra skäl än arbetslöshet kan ha en svag ställning både vad gäller hälsa i olika avseenden och karriärställning i termer av exempelvis lön. När man studerar sambandet mellan hälsa eller lön å ena sidan och arbetslöshet å den andra i ett slumpmässigt urval från befolkningen eller arbetskraften är det därför vanligt att man finner starka negativa samband eller korrelationer. Svårigheten består dock i att avgöra hur mycket, om något av dessa samband som är en ren effekt av arbetslöshet, och hur mycket som beror av att låg lön och höga arbetslöshetsrisker respektive dålig hälsa och höga arbetslöshetsrisker har gemensamma orsaker.

Några konkreta exempel kan illustrera förekomsten av korrelation mellan arbetslöshet och några andra variabler som mäter någon form av välfärd liksom de problem som är förknippade med att fastställa hur mycket av korrelationen som kan betecknas som en effekt.

] Björklund (1981 a, kapitel 5) studeras sambandet mellan arbetslös-

hetserfarenheter och lönen i det efterföljande arbetet. Det är relativt lätt att finna ett samband mellan dessa variabler; det framgår exempelvis att när man jämför lönenivån 1974 mellan två personer som är lika gamla och av samma kön men där den ene varit arbetslös under det föregående året och den andre inte, så har personen med arbetslöshetserfarenhet i genomsnitt drygt 12 procent lägre lön. Självfallet kan man inte utan vidare hävda att detta är en effekt. Den arbetslöse kan självfallet ha lägre utbildning, erfarenhet, ambition eller begåvning än den som inte drab- bats av arbetslöshet. Man måste därför på ett tillfredsställande sätt ”kontrollera för” sådana variabler för att kunna dra slutsatser om före- komsten av effekter.

Ett annat exempel där det är svårt att skilja mellan korrelation med bakomliggande variabler och effekter av arbetslöshet gäller ett speciellt mönster som man kan finna mellan arbetslöshetens längd och sannolik- heten att lämna arbetslösheten. Som framgår av Tabell 9.3 faller sanno- likheten att lämna arbetslösheten kraftigt med arbetslöshetens längd; för dem som varit arbetslösa kort tid (1 —4 veckor) är sannolikheten per vecka mellan 8 och 13 procent medan den bara är mellan en och två procent för dem som varit arbetslösa över ett halvår. Man kan tänka sig två förklaringar till detta. En förklaring kan vara att det de facto blir svårare och svårare att få ett arbete ju längre arbetslösheten varar. I så fall kan man tala om en effekt av arbetslösheten; arbetslöshetens längd påverkar möjligheten att få ett arbete. En annan förklaring kan vara att möjligheten för varje enskild individ att få ett arbete är konstant, men skiljer sig kraftigt mellan de arbetslösa. ] så fall kommer de som är mest attraktiva för arbetsgivarna att relativt snabbt få ett arbete och bland de långtidsarbetslösa återstår då de med sämre möjligheter. Man kan då självfallet inte tala om någon effekt. Att skilja mellan dessa båda förkla- ringar är ingen lätt uppgift (se exempelvis Borjas och Heckman (1980)).

Ett tredje exempel gäller sambandet mellan mental eller psykisk hälsa och arbetslöshet. Även här är det lätt att finna samband, något som illustreras av en studie av arbetslöshet och mental ohälsa som baserats på levnadsnivåundersökningarnas data (se Björklund (1984). Där framgår att i det studerade urvalet, som bestod av personer som var arbetskrafts-

Tabell 9.3. Samband mellan arbetslöshetens längd och sannolikheten att lämna arbetslösheten Sannolikheten att lämna arbetslösheten per vecka 1979 1980 1981 1982 Arbetslösa l—4 veckoru 0,13 0,12 0,09 0,08 Arbetslösa 14—26 veckorb 0,07 0,07 0,08 0,07 Arbetslösa 27—39 veckor 0,01 0,01 0,02 0,02

_a—

" Beräknade genom att använda information om hur många av dem som varit arbetslösa l —4 veckor som 8 veckor senare varit arbetslösa 9— 12 veckor. " Beräknade genom att använda information om hur många av dem som varit arbetslösa 14—26 veckor som 13 veckor senare varit arbetslösa 27—39 veckor. C Beräknade som i 2) ovan för dem som varit arbetslösa 27—39 veckor.

deltagare, uppvisade drygt 30 procent av dem som var eller nyligen varit arbetslösa någon form av symptom på mental ohälsa jämfört med cirka 23 procent av de övriga. Precis som i exemplet med löner ovan måste man självfallet för att kunna tala om effekter kontrollera för inflytandet av andra variabler som kan påverka såväl arbetslöshet som hälsovaria- beln. När det gäller studium av hälsa (fysisk såväl som psykisk) och arbetslöshet tillkommer dessutom ett annat metodproblem som har att göra med kausalitetens riktning. Det finns nämligen rimliga skäl att tro, inte bara att arbetslöshet leder till sämre hälsa, utan också att dålig hälsa leder till arbetslöshet.

Sammanfattningsvis har dessa tre exempel visat på två centrala me- todproblem som man stöter på då man önskar testa hypoteserna ovan. För det första måste man på ett tillfredsställande sätt kunna beakta, eller ”kontrollera för", olika bakomliggande variabler som kan påverka såväl arbetslöshetsrisker som den välfärdsvariabel som står i centrum för intresset. För det andra måste man beakta att kausaliteten mellan arbets- löshet och olika välfärdsvariabler kan gå i båda riktningarna.

I litteraturen kan man grovt urskilja två olika analytiska ansatser för att hantera dessa metodproblem och därmed testa hypoteserna ovan på ett rimligt sätt. Den ena baseras på aggregerade tidsseriedata över olika mått på hälsa, arbetslöshet och andra faktorer som bedöms som viktiga för utvecklingen av befolkningens hälsa. Den andra baseras på individ- data och går ut på attjämföra olika måttpå välfärd mellan individer med olika arbetslöshetserfarenheter.

9.4. Studier av aggregerade tidsseriedata

Ett flertal mycket uppmärksammade studier baserade på tidsseriedata har genomförts för andra västländer än Sverige av den amerikanske forskaren Harvey Brenner. Den använda metoden kan illustreras med hjälp av en studie av dödlighetens utveckling i England och Wales under perioden 1936—76 (Brenner (l979)).

Brenner försöker i denna studie med hjälp av regressionsanalys för- klara dödlighetens utveckling med fem variabler. Dessa är: (i) den trend- mässiga nivån på real disponibel inkomst per capita; (ii) avvikelsen mellan faktisk och trendmässig inkomstnivå per capita; (iii) årlig tillväxt av per capita inkomsten; (iv) andelen av statens utgifter som används för socialpolitiska ändamål; (v) arbetslöshetens storlek (vilken tillåts påver- ka dödligheten både direkt och med några års tidsfördröjning). Brenner finner med denna analysteknik att arbetslöshet har ett statistiskt signifi- kant inflytande på dödlighetstalen. Detta förklarar Brenner bland annat med att arbetslöshet leder till förlust av såväl inkomst som social status för de drabbade och deras familjer.

Denna studie har dock blivit utsatt för en kritisk granskning av bland andra Gravelle m. fl. (1981). De riktar kritik av flera slag, men betonar framför allt att förklaringsvariablerna utöver arbetslöshet knappast kan fånga upp inflytandet av alla de faktorer som bör ha reducerat dödlig- hetsriskerna under den period som analysen avser. Samtidigt finns det

en kraftig strukturell nedgång av arbetslösheten från en hög nivå under de första fem—sex åren av tidsperioden. Därför menar kritikerna att arbetslöshetsvariabeln kan ha fångat upp effekten av andra förändringar i samhället som har reducerat dödligheten under denna period. Denna misstanke får stöd av vissa känslighetsanalyser av Brenners resultat som de också genomför. Bland annat studeras om resultaten är robusta i den meningen att de kvarstår även då analysen begränsas till kortare tidspe- rioder, då enbart de cykliska fluktuationerna i arbetslöshet föreligger. Slutsatsen av denna känslighetsanalys är att resultaten inte är robusta i detta avseende. Det visar sig också att ekvationens prognosförmåga utanför estimationsperioden är svag.

Sammanfattningsvis är det mot denna bakgrund rimligt att hävda att Brenners resultat för England och Wales är mycket osäkra.

Det finns inga direkta motsvarigheter till Brenners analys på svenska data.|2 En studie av självmordens utveckling under perioden 1915 — 1968 har dock genomförts av Norström (1983).

I denna studie skattas självmordstalet (antalet självmord per 100 000 invånare) som en linjär funktion av två förklaringsvariabler, nämligen (i) alkoholkonsumtionen per capita och (ii) arbetslöshetstalet (som andel av arbetskraften). Två olika tidsperioder särskiljs, nämligen 1915— 1941 och 1942—1968.

De viktigaste resultaten sammanfattas i tabell 9.4 nedan. Om man studerar ekvationerna ] och 3, vilka enligt Norströms olika statistiska och teoretiska kriterier är de mest tillförlitliga, så finner man att alkohol- konsumtionen har en signifikant effekt på självmordstalet under båda perioderna. Arbetslöshetstalet har däremot en signifikant höjande effekt enbart under den första perioden.

Det finns dock åtminstone två invändningar som kan riktas mot denna analys. En första invändning gäller valet av alkoholkonsumtion som ”kontrollvariabel”. Antag att man, till skillnad från Norström som hade ett mer allmänt syfte med sin studie, i första hand vill bedöma effekten av arbetslöshet på självmordstalet. [ så fall måste man beakta att

Tabell 9.4. Regressionsskattningar av självmordstalets förklaringsfaktorer. Inom parentes presenteras t-kvoter.

Ekv. Period Intercept Alkohol- Arbets- DW R2 konsumtion löshet per capita 1 1915—41 13,46 1,29 0,25 2,03 0,77 (15,65) (6,86) (4,28) 2 1915—41 18,46 — 0,33 1,36 0,32 (23,94) (3,42) 3 1942—68 2,58 3,51 0,57 2,27 0,84 (1 ,18) (9,93) (1,63) 4 1942—68 23,49 — —1,41 0,57 0,17 (19,29) (—2,23)

__ "_ "_ ' '2 När detta skrivs pågår

Källa: Norström (1983). Ekvationerna är nr 7, 9, 12 och 14 av dem som presen- dOCk en sådan studie av teras av Norström. Harvey Brenner.

” Detta betyder att man, i termer av gängse mo- dellteoretiska begrepp, estimerar den reducera- de formen i stället för se- parata strukturekvatio- ner.

arbetslöshet kan påverka självmordstalet via högre alkoholkonsumtion. Säg att man tror på en kausal struktur av följande slag:

Övriga fakto-

Arbets- rer (priser löshet motbokssystem m m) ti

Övriga faktorer

b Alkohol- konsumtion

Ekvationerna 1 och 3 i tabellen fångar då bara upp den direkta effekten av arbetslöshet (dvs. b). Det finns dock dessutom en indirekt effekt som går via doch a vilken också måste beaktas. [ princip finns det två sätt att göra detta. Ett sätt är att skatta också sambandet mellan alkoholkonsumtion och arbetslöshet. Ett annat sätt är att låta alkohol- konsumtionen utgå ur ekvationen.13 Man får då de resultat som presen- teras i ekvationerna 2 och 4. Koefficienten för arbetslöshet blir då starkare under den första perioden, men negativ under den andra. Det senare skulle bara kunna förklaras av att arbetslöshet sänker alkohol- konsumtionen, dvs. av att di figuren ovan är negativ. Detta förefaller tveksamt, åtminstone mot bakgrund av den allmänna diskussionen inom denna litteratur. De statistiska måtten (DW och RZ) tyder dock på att ekvationerna 2 och 4 är något osäkra; viktiga förklaringsvariabler kan ha utelämnats. Därmed är man inne på den andra invändningen, nämligen att man kan ifrågasätta om inte inflytandet av andra bestämningsfaktorer än alkoholkonsumtionen kan snedvrida skattningen av koefficienten för arbetslöshet. Det är inte orimligt att tro att den successiva förbättringen av exempelvis sjukvården och socialförsäkringssystemet kan ha haft en effekt vid sidan om alkoholkonsumtion och arbetslöshet. Det kan dock vara svårt att operationalisera sådana bestämningsfaktorer. Ett grovt substitut för sådana variabler är en trendvariabel. Egna skattningar på dessa data har dock visat att resultaten i tabell 9.4 inte påverkas av att också en trend inkluderas bland de förklarande variablerna.

A 241 221 20 (a) ..l

tel Mel 121 101

8 (b)

:s

1915 18 20 22 24 26 28 30 32 34 36 38 40

Källa: Data har erhållits från Thor Norström.

Norströms studie ger således en viss indikation om ett konjunkturellt mönster i självmordstalen under mellankrigstiden. Detta mönster kan också skönjas i figur 9.7 där Norströms data presenteras.

Av ännu större intresse är dock om ett cykliskt mönster i självmords- talen kan spåras även under de senaste decennierna. Figur 9.8 ger ett visst underlag för att studera detta. Där presenteras självmordstal och arbetslöshet under perioden 1963 — 1981.

En granskning av figuren ger vid handen att det är mycket svårt att spåra något enkelt samband av den typ som kunde skönjas för mellan- krigstiden. Bristen på samband har också stöd i några enkla statistiska test som genomförts.14

Den analys som här har presenterats måste självfallet betecknas som mycket primitiv. Man kan inte utesluta att en mer utvecklad analys kan ge andra resultat. Man skulle exempelvis kunna testa hypotesen om arbetslöshetens effekter inom ramen för en mer fullständig förklarings- modell för självmordstalens utveckling. Likaså kan man beakta olika tidsfördröjningar (eller ”lags”) i effekterna.

I avvaktan på en sådan mer ambitiös analys blir dock det sammanfat- tande intrycket av den tidsserieanalys som presenterats här att ett visst cykliskt mönster i självmordstalen kan skönjas för mellankrigstiden men inte för de senaste decennierna.

Figur 9. 7 Arbetslöshet (b) och självmordstal (a) I 915 — 1941

'4 Regressionsanalys med självmordstal som beroende variabel och arbetslöshet plus en dummy-variabel med värdet ett från och med 1969 som oberoende va- riabler har genomförts. Dummy-variabeln moti- veras av att en ändring i statistiken av dödsorsa- ker kan ha påverkat självmordstalet. Koeffi- cienten för arbetslöshet var dock inte signifikant skild från noll. Analysen har även gjorts för sex olika demografiska grupper, nämligen åld- rarna 16—24 år, 25—44 år och 45—64 år uppde- lade på män och kvin- nor. Resultaten blev då desamma.

Figur 9.8 Arbetslöshet och självmord

Källa: Statistisk årsbok och Arbetskraftsunder- sökningarna

a) Antal självmord per 100.000 invånare

b) Arbetslöshetstal (andel av arbetskraften)

c) Arbetslöshetstal (andel av befolkningen)

63 65 67 69 71 73 75 77 79 81 83

9.5. Studier av individdata

En helt annan typ av analys baseras på data över enskilda individer. Sådan information ger möjlighet att spåra effekterna av arbetslöshet genom att jämföra hälsoläget mellan personer som är (eller har varit) arbetslösa och personer som inte är (eller inte varit) arbetslösa. Man kan också göra jämförelser mellan personer som varit arbetslösa lång respek- tive kort tid. Jämförelsen kan självfallet också, rent statistiskt, utvecklas så att man genom exempelvis regressionsanalys kontrollerar för infly- tandet av andra faktorer som påverkar den välfärdsvariabel man är intresserad av. Värdet av en databas över individer blir således större ju fler sådana variabler man har tillgång till.

De mest värdefulla databaserna för syften av detta slag är dock s.k. paneldata eller longitudinella data, vilka ger information om individer- nas välfärdsnivåer vid flera tidpunkter. Sådan information ger möjlighet att studera välfärdsförändringar; man kan exempelvis jämföra välfärds- förändringarna från en tidpunkt till en annan mellan personer som är eller nyligen varit arbetslösa och andra personer.

I ljuset av de metodproblem som diskuterades ovan är detta värdefullt. Antag att vi är intresserade av att estimera effekten av en arbetslöshets- period på den framtida löneutvecklingen. Det är då troligt att det finns vissa (i praktiken) omätbara faktorer av typen intelligens och ambition som påverkar såväl arbetslöshetsrisker som lönenivå. I en tvärsnittsana- lys av sambandet mellan arbetslöshet och lönenivå är det därför troligt att det är den gemensamma kopplingen till de bakomliggande faktorer- na som helt eller delvis skapar ett statistiskt samband mellan arbetslös-

hetserfarenheter och löner. Eftersom variabler av typen intelligens och ambition oftast saknas i de datamaterial som är tillgängliga kan man inte beakta dem i statistisk analys som regressionsanalys. Om man har till— gång till paneldata kan man dock ofta kringgå detta genom att basera analysen påförändringar mellan två tidpunkter. Skälet till detta är att de bakomliggande variablerna kan förväntas ha samma inflytande på lö- nenivån vid båda tidpunkterna och därför inte ha någon betydelse för förändringen. Med hjälp av panel-data kanman således, paradoxalt nog, ”kontrollera för” även icke mätbara variabler så länge det handlar om variabler som har ett över tiden konstant inflytande på den beroende välfärdsvariabel som står i centrum för intresset.15 Exempel på sådana icke mätbara variabler torde vara ärftliga egenskaper av olika slag.

Det är högst troligt att sådana variabler, och därmed behovet av paneldata, är centrala inte bara vid analys av löner utan också vid analys av olika former av hälsa.

9.5.1. Arbetslöshet och hälsa

Ett exempel på det senare utgör Björklund (1984). Denna studie basera- des på levnadsnivåundersökningarnas data och syftade till att testa huruvida arbetslöshet försämrar den psykiska hälsan. Två olika mått på den psykiska (o)hälsan kunde användas. Ett mått definierades som ”symptom på psykisk ohälsa” och ett annat som ”användande av me- dicin mot psykisk ohälsa”. De som på direkta frågor uppgav att de led av psykisk sjukdom, depression, djup nedstämdhet, nervösa besvär, Sömnbesvär eller allmän trötthet uppfyllde villkoret för ”symptom på psykisk ohälsa” medan de som använt lugnande medel eller sömnmedel uppfyllde villkoret för det andra måttet. Sambandet mellan, å ena sidan, dessa båda mått på ohälsa och, å andra sidan, arbetslöshetserfarenheter- na från intervjutillfället och ett drygt år tillbaka i tiden kunde analyseras. Dessutom föreligger sådan information från tre tidpunkter nämligen 1968, 1974 och 1981. Så länge analysen begränsades till tvärsnittsdata, dvs. situationen vid en viss tidpunkt, kunde ett statistiskt signifikant samband spåras. Som nämnts i avsnitt 9.3 hade en högre andel av dem med arbetslöshetserfa- renheter symptom på psykisk ohälsa än av de övriga. Även när man kontrollerade för några mätbara variabler, kön och ålder, kvarstod detta samband. När man övergick till att utnyttja panel-data och analysera föränd- ringar försvann emellertid det signifikanta sambandet. Resultaten från denna studie indikerar således att arbetslöshet drabbar personer med psykiska problem i större utsträckning än övriga. Däremot finns det inget som tyder på att arbetslöshet skulle försämra den psykiska hälsan. Resultaten kräver dock några reservationer. Ett problem är att analy- sen av förändringar måste baseras på relativt få observationer. Det kan då vara svårt att spåra några effekter, framfor allt'om effekter 1 reallteten [5 Se Björklund (1983 b) bara forehgger for en mmdre del av de arbetslosa. Ett annat problem för en mer detaljerad med studien är att måttet på arbetslöshet inte är helt tillfredsställande. diskussion av panelda- Det måste också påpekas att även om man funnit ett statistiskt signifi- tas användbarhet.

kant samband mellan förändring av psykisk hälsa och arbetslöshet så skulle det andra centrala metodproblemet — att avgöra kausalitetens riktning - ha kvarstått. Man skulle inte kunna säga om uppkomsten av psykiska problem leder till arbetslöshet eller om uppkomsten av arbets- löshet leder till psykiska problem. För att skilja mellan dessa båda hypoteser krävs information om i vilken ordning de båda händelserna inträffat, något som databasen inte innehåller.

Trots dessa reservationer måste dock resultaten tas som en stark varning mot att dra långtgående slutsatser enbart från tvärsnittsanalyser av sambandet mellan arbetslöshet och hälsa.

En omfattande studie för att belysa konsekvenserna och karaktären på arbetslösheten under 1930-talskrisen har genomförts av Fiirth (1979). Studien baseras på ett urval av 666 individer bland dem som var arbets- lösa och registrerade som hjälpsökande vid Stockholms arbetslöshets- kommitté i februari 1933. Vid denna tidpunkt var lågkonjunkturen som allra djupast. Fiirth kunde, via olika typer av registerdata, skaffa infor- mation om de arbetslösas realinkomster, bostadsstandard och hälsa under perioden l930-— 1935. Även registerinformation om alkoholmiss- bruk och kriminalitet kunde erhållas. För alla typer av arbetslöshet, som Förth granskade, fann han mycket kraftiga minskningar av realinkoms- terna (inklusive de olika typer av arbetslöshetsunderstöd som kunde utgå). I genomsnitt handlade det om minskningar på 50 procent. Även hälsan försämrades, framför allt för dem som var arbetslösa under större delen av den studerade tidsperioden. Däremot kunde inte några föränd- ringar av alkoholmissbruk eller kriminalitet spåras i materialet.

Mot denna bakgrund förefaller studien ge stöd för hypotesen att det, åtminstone under denna period, fanns en kausal effekt av arbetslöshet på hälsan som verkade via försämrade inkomster och de fysiska och psykiska problem som försämrad standard ger upphov till. Men likafullt måste några reservationer göras även här. För det första innehåller inte studien några försök att skatta kausala strukturer av den typ som disku- terades i avsnittet 9.3 ovan. Vi vet således inte om de individer som drabbades av störst inkomstminskningar drabbades av hälsoförsämring i större utsträckning än övriga. För det andra måste påpekas att någon kontrollgrupp inte användes. Det kan alltså tänkas att de hälsoförsäm— ringar som noterades åtminstone delvis skulle ha drabbat även en kon- trollgrupp med samma utgångsläge som de arbetslösa. Slutligen måste man också göra en reservation för att arbetslösheten kan ha ökat incita- menten för att besöka de institutioner från vilka registerdata om hälso- tillståndet har erhållits.

Trots dessa reservationer är dock huvudintrycket från denna studie att arbetslösheten haft en negativ effekt på hälsan.

En mängd studier har gjorts om konsekvenserna av företagsnedlägg- ningar för de anställda (se Mossfeldt (1983) för en nyskriven översikt). Det finns två genomgående drag i dessa studier. Det första är att intresset har knutits till företagsnedläggningar på mindre orter och som fått en relativt stor betydelse för hela den lokala arbetsmarknaden. Det andra är att det huvudsakliga syftet med studierna varit att kartlägga den följande ar- betsmarknadsutvecklingen för de uppsagda personerna. Man kan säga

att det handlat om att studera arbetsmarknadens anpassningsförmåga; dvs. givet att en lokal arbetsmarknad utsatts för en kraftig störning, hur lång tid tar det då för de direkt berörda att anpassa sig till denna störning. Denna frågeställning ligger utanför ramen för denna uppsats.

I vissa studier har dock ambitionen varit att också studera välfärds- konsekvenserna vad gäller psykisk och fysisk hälsa. Även om det inte alltid sägs explicit så måste studierna tolkas som ett försök att studera skillnaden i välfärdsutvecklingen mellan å ena sidan det faktiska alter- nativet med företagsnedläggning och å andra sidan ett hypotetiskt alter- nativ där företaget kan räddas.

En av studierna på detta område har genomförts av Janlert (1983). Det är en socialmedicinsk studie av byggnadsarbetare i Luleå-regionen. Den studerade gruppen utgjordes av dem som under november månad 1976 varslades om uppsägning då projektet Stålverk 80 avbröts. Sammanlagt bestod gruppen av 168 män. Dessa genomgick olika medicinska under- sökningar och intervjuades vid två olika tillfällen nämligen våren 1977 och våren 1979. Analysen baseras därför på välfärdsförändringar (främst vad gäller hälsa) mellan dessa tidpunkter. På grund av bortfall (35 %) kunde denna analys enbart genomföras för 1 10 personer.

Jämfört med andra studier förefaller de olika måtten på hälsa vara mycket goda. En hälsoenkät användes för att få information om främst fysiska symptom, läkar- och hälsoundersökningar gav information om bl.a. pulsfrekvens och blodtryck och ett s.k. personlighetsinventorium användes för att få mått på psykosomatiska problem och självuppfatt- ning.

Ett problem är dock att någon egentlig kontrollgrupp inte kunde användas. En lämpligt vald sådan hade kunnat användas för att belysa vilken hälsoutveckling som undersökningsgruppen skulle ha fått om arbetsmarknadsutvecklingen på orten hade varit bättre. I stället valde Janlert att jämföra delgrupper med olika arbetslöshetsutveckling under perioden 1977—79. Av störst intresse förefaller jämförelsen mellan ”ny- rekryterade” arbetslösa och övriga vara. Med nyrekryterade avses de som inte var arbetslösa under tvåårsperioden före den första mätningen men blev arbetslösai någon omfattning mellan 1977 och 1979. Dessa har ju onekligen försämrat sin arbetsmarknadssituation jämfört med de övriga'6 och man skulle därför kunna förvänta sig större hälsoförsäm- ring för dessa. I de fall då statistiskt signifikanta skillnader föreligger pekar resultaten i fler fall på försämringar än på förbättringar. Exempel- vis förvärras blodtrycket enligt hälsoundersökningen och personlighets- inventoriet pekar på lägre sjålvvärdering, livstillfredsställelse och fler psykiska problem. Däremot pekar hälsoenkäten på färre psykiska och fysiska symptom.

Ett annat problem är att man inte kunnat genomföra välfärdsmätning- arna före den tidpunkt då beslutet om varslen kom, dvs. före den tid- punkt då det sannolikt chockartade beskedet kom.

Andra studier av företagsnedläggningar17 har också varit behäftade med dessa båda problem. I vissa fall har man dock kunnat komplettera den rent statistiska informationen om de uppsagdas hälsotillstånd med mer ingående intervjuer. Angelöw (1983), som studerat utvecklingen för

'6 De övriga bestod då av dem som inte alls drabbats av arbetslöshet och av dem som haft permanenta arbetslös- hetsproblem.

'7 Se exempelvis Petters— son (1983) för en över- sikt över resultaten från den s.k. Jösseforsstu- dien, Hansson (1976) och Angelöw (1983).

'8 Närmare bestämt ut- nyttjades information om löneläget 1968 och 1974. Ett problem med databasen är dock att ar- betslösheten inte är full— ständigt kartlagd mellan dessa tidpunkter.

dem som blev uppsagda från Öresundsvarveti Landskrona 1981, kom- pletterar sin statistiska analys med 40 djupintervjuer. Cirka tio procent av de intervjuade betecknas av Angelöw som ”djupt förtvivlade" över sin situation och just nedläggningen anses vara orsaken till detta. Rent konkret var symptomen av typen magont, sömnsvårigheter och huvud- värk. Sammantaget är resultaten från dessa studier därför inte helt entydiga även om de i första hand indikerar negativa effekter. Det är också viktigt att betona att detär en mycket speciell grupp av arbetslösa som studeras. Dessutom har de studerade perioderna normalt varit djupa lågkonjunk- turer. Man kan därför inte utan vidare generalisera resultaten till andra typer av arbetslöshet.

9.5.2. Arbetslöshet och karriärutveckling

Studierna ovan har främst behandlat arbetslöshetens effekter på fysisk och psykisk hälsa. Som betonades i avsnitt 9.3 kan man också förvänta sig att arbetslöshet kan påverka karriärmöjligheterna även sedan arbets- löshetsperioden har upphört och ett nytt arbete erhållits. Det mest påtag- liga exemplet är att den efterföljande lönen kan påverkas negativt.

Ett försök att undersöka om det finns sådana effekter har gjorts av Björklund (1981 a) i en studie som baserades på levnadsnivåundersök- ningarnas data. I studien gjordes ett försök att skilja mellan två typer av effekter, nämligen å ena sidan ”engångsförluster” som uppstår så fort man blir arbetslös och å andra sidan förluster som ökar med arbetslös- hetens längd. Båda slagen av effekter kan självfallet föreligga samtidigt.

Vid den statistiska analysen av de två typerna av arbetslöshetseffekter utnyttjades databasens panelegenskaper, dvs. analysen baserades i prin- cip på löneförändringar18 i stället för på lönenivåer. Resultaten tydde på att det inte existerar några engångsförluster av att bli arbetslös. Däremot verkade det som om den efterföljande lönen blir lägre ju längre arbets- lösheten varar. Precisionen i skattningen av den senare effekten var dock låg, varför man inte kan dra långtgående slutsatser. Det finns dock, som nämndes ovan, starka teoretiska skäl att tro på sådana effekter åtmins- tone inom yrkesgrupper där arbetserfarenhet värderas högt. Dessutom finns en handfull amerikanska och engelska studier som med betydligt högre grad av statistisk trovärdighet har funnit sådana effekter. Det kan dock mycket väl finnas delgrupper bland de arbetslösa som inte drabbas negativt i dessa avseenden ochi stället erhåller högre löner som kompen- sation för högre arbetslöshetsrisker. Mer ingående studier av sambandet mellan arbetslöshet och löner framstår som viktiga för att få bättre insikter både om inkomstfördelningens bestämningsfaktorer och om arbetslöshetens karaktär.

9.5.3. Bidragssystemens betydelse

Som diskuterades ovan är det ur politisk synvinkel viktigt att veta om eventuella effekter av arbetslöshet på den enskildes hälsa beror på ar- betslösheten i sig eller på de ekonomiska problem som arbetslösheten

kan ge upphov till. Några försök att direkt testa huruvida det finns kausala samband av den typ som illustrerades i exempel 2 i figur 9.6 har dock inte gjorts, åtminstone inte på svenska data. I och för sig kan man säga att de observationer som Fiirth och Janlert gjort om de arbetslösas levnadsvillkor ger ett visst stöd för förekomsten av en effekt som beror på de ekonomiska problemen. Men något direkt test är det inte fråga om i något av fallen.

Till denna problematik hör även förtidspensioneringen och de effek- ter man kan förvänta sig av denna. Även om vi begränsar oss till effek- terna för de direkt berörda och bortser från de effekter som finansiering- en av pensionsutgifterna ger upphov till, så är det dock svårt att bedöma vilka dessa är.

Ett problem är rent begreppsmässigt, nämligen vad man ska mena med ”effekter av förtidspensionering”. Idealt skulle man vilja göra en jämförelse mellan olika alternativ vad gäller förtidspensioneringens ut— formning, exempelvis den nuvarande utformningen contra den utform- ning som gällde på 1960-talet eller den nuvarande utformningen contra en mer generös utformning av reglerna. Skillnaden i välfärdsutveckling för de berörda individerna mellan de olika alternativen är rimligen en effekt man skulle vilja kvantifiera. Man kan också intressera sig för effekten på till exempel arbetskraftsutbudet men detta problem ligger utanför ramen för detta kapitel. Se dock Wadensjös bidrag till detta betänkande (kapitel 8).

Med denna syn på vad man ska mena med effekten av förtidspensio- nering kan man fråga sig om det överhuvudtaget är möjligt att denna är negativ. Möjligheten till förtidspensionering innebär ju ytterligare ett handlingsalternativ för den enskilde. Normalt torde man kunna räkna med att de som väljer detta gör det därför att det är överlägset andra alternativ, såsom t.ex. en svår situation på den lokala arbetsmarknaden eller flyttning till annan ort med omställningsproblem som följd.

Man kan dock tänka sig några fall där effekterna skulle kunna vara negativa. Ett fall är då förekomsten av ett system med förtidspensione- ring innebär att vissa anställda, exempelvis i samband med en driftsin- skränkning vid ett företag, utsätts för en stark press att förtidspensionera sig trots att de egentligen inte skulle vilja det. Ett annat fall kan vara då individen felbedömer konsekvenserna av förtidspensioneringen; man kanske kraftigt överskattar värdet av den ”fritid” som förtidspensione- ringen innebär. Fall av dessa slag har säkert förekommit, men det är svårt att tro att de dominerar över dem där individen fått ett bättre alternativ tack vare möjligheten till förtidspensionering.

Självfallet är det viktigt med empirisk kunskap om vad förtidspensio- neringen har betytt för de berörda individerna. En studie av Hedström (1980) har givit en intressant empirisk beskrivning av välfärdsföränd- ringar för förtidspensionerade och en jämförelsegrupp av personer med likartad ställning på arbetsmarknaden. Hedström jämför, med 1evnads- nivåundersökningarnas data, en grupp individer som förtidspensione- rades mellan 1969 och 1972 med en kontrollgrupp som 1968 hade likar- tade egenskaper vad gäller yrke, kön och ålder.

För dessa båda grupper studerades olika välfärdsvariabler 1968 och

'9 Några statistiska test av huruvida förändring- ar na är olika i de båda grupperna har dock inte gjorts.

20 Detta intryck förstärks om man betänker inne- börden av tidsdatering— en av de variabler stu- dien baseras på. Det är troligt att förtidspensio- neringen har föregåtts av en negativ händelse av något slag, exempel- vis företagsnedläggning eller någon fysisk skada. Denna händelse har i de flesta fallen troligen inte inträffat när den första mätningen gjordes. För- ändringen för de förtids- pensionerade är därför summan av den negativa händelse som initierat förtidspensioneringen och effekten av förtids- pensioneringen som så- dan.

1974. Bland annat undersöktes hälsotillstånd, vårdkonsumtion, fritids— aktiviteter och sociala relationer. När det gäller hälsotillstånd och vård- konsumtion framgår mycket tydligt att de som förtidspensionerades mellan 1969 och 1972 hade en betydligt sämre situation är 1968 än kontrollgruppen; andelen med olika typer av problem var betydligt högre bland dem som skulle komma att förtidspensioneras. Däremot är det svårt att skönja några skillnader mellan de båda grupperna vad gäller förändringar av hälsa och vårdkonsumtion.19 Analysen av nivåer och förändringar i fritidsaktiviteter och sociala relationer ger inte lika enty- diga resultat. Resultaten avseende hälsotillstånd och vårdkonsumtion tyder således på att förtidspensionering tycks vara vanligare bland personer som har problem av olika slag men att dessa problem inte förvärras under den tid man är förtidspensionerad.20

9.6. Avslutande synpunkter

Utgångspunkten för denna uppsats var en önskan att belysa frågeställ- ningar av följande typ: Vilka välfärdseffekter i form av effekter på personligt välbefinnande, hälsa och karriärutveckling kan man förvänta sig av den arbetslöshet som en konjunkturnedgång ger upphov till? Vad skulle man vinna i välfärdstermer för de direkt berörda om man kunde nedbringa den arbetslöshet, runt två procent, som brukar kvarstå även i gynnsamma konjunkturlägen? Vilken betydelse har bidragssystemet för arbetslöshetens individeffekter?

Att arbetslöshet medför ett icke obetydligt obehag för den enskilde finns ingen anledning att betvivla. Det vittnar till exempel alla opinions- mätningar av svenska folkets inställning till sysselsättningsfrågorna om. Men är detta obehag så stort att exempelvis en konjunkturnedgång leder till betydligt fler självmord eller högre sjukvårdskostnader? Det är långt ifrån självklart och självfallet är det en central uppgift för arbetsmark- nadsforskningen att kvantifiera storleksordningen på sådana effekter i den mån de existerar. Bättre kunskap om dessa skulle ge den ekono- misk-politiska debatten ett bättre underlag. Man kan inte utesluta att mycket av den oenighet som föreligger mellan ekonomer av olika ”sko- lor” beror just på olika uppfattningar om arbetslöshetens individuella effekter.

Vår genomgång av den befintliga svenska forskningen på detta områ- de, i avsnitten 9.4 och 9.5, har visat att vi långt ifrån kan besvara dessa frågor på ett tillfredsställande sätt. Detta beror bland annat på att metod- problemen är ganska stora och ställer höga krav på kvaliteten på de empiriska data som studierna måste baseras på. Ett ganska robust resul- tat förefaller vara att det finns ett negativt samband mellan arbetslöshet- serfarenheter och olika välfärdsmått (hälsa och lön), dvs. personer med arbetslöshetserfarenheter har normalt lägre välfärd enligt sådana mått. Åtminstone tycks detta gälla om den grupp som studeras begränsas till dem som tillhör arbetskraften.

Problemet består dock i att avgöra huruvida detta samband beror på att arbetslösheten har skapat problemen, dvs. att en effekt föreligger, eller om det beror på att arbetslöshet och låg välfärd har gemensamma bakomliggande orsaker. De föreliggande svenska studierna är för det första långt ifrån problemfria och för det andra något motstridiga vad gäller resultaten. Man tvingas därför dra slutsatsen att frågeställningar- na ovan inte kan besvaras med någon högre grad av precision. Detta gäller i ännu högre grad om man önskar belysa konsekvenserna av olika typer av arbetslöshet. Granskningen av arbetslöshetens struktur i avsnitt 9.2 visade ju på en betydande heterogenitet bland gruppen arbetslösa både vad gäller arbetslöshetens varaktighet och dess orsaker.

Nu måste betonas att det negativa sambandet mellan arbetslöshet och olika välfärdsvariabler kan vara viktigt ur ekonomisk politisk synvinkel även om det inte representerar en effekt. Om gruppen arbetslösa har en i vid mening svag ställning på arbetsmarknaden skulle man nämligen kunna hävda att detär en naturlig målgrupp för åtgärder som förbättrar deras situation, exempelvis utbildningsinsatser.

Även om man utifrån strikt vetenskapliga kriterier måste vara försik- tig med långtgående slutsatser från de studier som genomförts är det frestande att dra några mer spekulativa slutsatser.

Ett mönster i resultaten från olika studier är att de negativa effekterna av arbetslöshet är mer framträdande i studierna från mellankrigstiden än i dem från efterkrigstiden. Tidsserieanalysen av självmordstalen indike- rade effekter av arbetslöshet under perioden 1915— 1941 men inte där- efter. Dessutom pekade Fiirths studie av 30-talskrisen på negativa häl- soeffekter för de arbetslösa. Däremot är sådana effekter inte lika enty- diga i de studier som gjorts på data från de senaste decennierna.

Detta mönster i resultaten skulle kunna tolkas som ett stöd för hypo- tesen att ett omfattande ekonomiskt trygghetssystem bidrar till att lindra även hälsoeffekterna av arbetslöshet. De arbetslösa under 30-talskrisen drabbades enligt Förths resultat av kraftiga inkomstsänkningar. Sådana effekter på den enskildes ekonomi kan knappast uppstå på dagens arbetsmarknad, åtminstone inte för vuxna män som i de flesta fallen täcks av arbetslöshetsförsäkringen. Detta kan vara förklaringen till att det varit svårare att finna effekter på den enskildes hälsa i studierna av efterkrigstidens arbetsmarknad. Om denna hypotes är korrekt kan man också se resultaten som en varningssignal mot att försämra det ersätt- ningssystem som finns idag.

Ett mönster i studierna av efterkrigstiden är att studierna av företags- nedläggningar indikerar negativa hälsoeffekter (av typen förhöjt blod- tryck och sömnsvårigheter), medan sådana inte kunnat spåras i studier- na som analyserat arbetslösheten i allmänhet (tidsserieanalysen av själv- mordsutvecklingen och analysen av levandsnivåundersökningarnas pa- neldata). Avsaknaden av signifikanta effekter i de senare studierna kan bero på att det främst är speciella delgrupper bland de arbetslösa som drabbas så hårt att man kan spåra förändringar i mental hälsa. Det är troligt att just de som blir arbetslösa vid större företagsnedläggningar på orter med få alternativa sysselsättningsmöjligheter och dessutom under djupa lågkonjunkturer, tillhör de verkliga riskgrupperna. Detta under-

stryker behovet av atti den allmänna debatten om arbetslösheten beakta inte bara dess storlek utan också dess struktur.

Slutligen finns det skäl att något beröra de metodologiska erfarenhe- terna från försöken att skatta olika typer av välfärdseffekter av arbetslös- het. Såväl aggregerade tidsseriedata som data om enskilda individer har använts inom forskningen på detta område. Båda ansatserna förefaller meningsfulla och i princip bör man kräva att resultaten från de två typerna av studier är konsistenta. För den fortsatta forskningen framstår dock paneldata över enskilda individer, dvs. data över både välfärdsför- ändringar och arbetsmarknadserfarenheter, som den mest fruktbara an- satsen. Skälet till detta är framförallt att man kan studera orsakssamban- den bättre om man kan följa välfärdsförändringarna förjust de personer som drabbats av arbetslöshet. Flaskhalsen för forskningen på detta område är idag i första hand tillgången till sådana datamaterial. En bättre kartläggning av just arbetslöshetserfarenheterna inom exempelvis levnadsnivåundersökningarna skulle förbättra analysmöjligheterna av- sevärt.

Även om metodproblemen betonats starkt i denna uppsats finns det skäl att vara optimistisk om möjligheterna att komma längre på detta forskningsområde. Frågeställningarna är i allra högsta grad ”forsknings- bara” i den meningen att man med rimliga forskningsinsatser borde kunna ge problemen en betydligt bättre belysning än vad som är möjligt idag.

Referenser

Angelöw, B. (1983) "Öresundsvarvets nedläggning", Rapport l983:l från Sociologiska Institutionen, Lunds universitet. Björklund, A., (1981 a) "Studies in the dynamics ofunemployment". EFI, Stockholm. Björklund, A., (1981 b) ”1970—talets arbetslöshetsutveckling enligt ett nytt mått”, Statistisk Tidskrift 1981:3. Björklund, A., (1981 c) "Kan vi acceptera naturlig arbetslöshet?” Eko- nomisk Debatt, årg.9, nr 7. Björklund, A., (1983 a) ”Measuring the duration of unemployment: a note”, Scottish Journal of Political Economy, Vol. 30. No 2, June 1983. Björklund, A., (1983 b) "Nya metoder inom utvärderingsforskningen'Z EFA: rapportserie. Björklund, A. och B. Holmlund (1983), ”Arbetslöshetsersättningen i Sverige — motiv , regler och effekter, i Björklund, A. m.fl. "Inför omprövningen" Liber.

Björklund, A., (1984) ”Unemployment and mental health — Some evi- dence from panel data”, Working Paper No. 120, Industriens Utred- ningsinstitut, Stockholm. Brenner, H. och Mooney, A. (1983) ”Unemployment and health in the context of economic change”, Social Science Medicine, Vol. 17, 1 125 — 1 138.

Brenner, H., ”Mortality and the national economy”, The Lancet, Sep- tember 1979, pp 568—73. Clark, K. och L. Summers (1979), ”Labor market dynamics and Unemp- loyment: A reconsideration.”, Brookings Papers on Economic Activity 1979:1. Feldstein, M., (1983), ”Reträtten från Keynesianismen”, Ekonomisk De- batt, årg. 11, nr 4. Fiirth, T., (1979), "De arbetslösa och I930-talskrisen', Almqvist & Wik- sell, Uppsala. Gravelle, H., G. Hutchinson och J. Stern, (1981) ”Mortality and unemp-

loyment — a cautionary note”, Disc. paper No 95, London School of Economics. Hansson, R. (1976) "Friställd", Akademilitteratur, Stockholm. Hedström, P., (1980), "Förtidspension — välfärd eller ofärd?", Institutet för social forskning, Stockholm. Janlert, U., (1981), ”Arbetslöshet och ohälsa” i SOU1981:1, Hälsorisker. Janlert, U., (1983), "Arbetslöshet och hälsa — en socialmedicinsk studie av byggnadsarbetare i Luleå-regionen", EFA:s rapportserie. Layard, R., (1981), ”Measuring the duration of unemployment: A note”, Scottish Journal of Political Economy, Vol. 28, No. 4, November. Layard, R., (1982), ”Youth unemployment in Britain and the United States compared”, i R. Freeman och D. Wise, The Youth Labor Market Problem, Universtiy of Chicago Press. Meidner, R., (1981), Arbetslöshetens individuella effekter, Arbetslivscen- trum.

Mossfeldt, P. (1983) "Sista skiftet - En rapport om tjugo års forskning kring företagsnedläggningar", Arbetslivscentrum. Norström, T., (1983), ”A time series analysis of the Swedish suicide rate 1915—68”, stencil, Sociologiska Institutionen vid Stockholms Uni- versitet. OECD, (1983), OECD Employment outlook, Manpower and social af- fairs committee. Pettersson, W. (1983) ”Hur gick det med de anställda efter nedläggning- en av Jössefors Bruk?”, Stencil. Salant, S., (1977), ”Search theory and duration data: A theory of sorts”, Quarterly Journal of Economics, February 1977, No 91.

Stern, J., (1983), "The relationship between unemployment, morbidity and mortality in Britain", Population Studies, Vol. 37, 61 -—74. Åberg, R., (1982), ”Arbetsmarknadspolitik som fördelningspolitik” i Arbetsmarknadspolitik under debatt. Publica.

10. Metoder för utvärderingar av arbetsmarknadspolitik*

10.1. Inledning

Med en ”utvärdering” eller ”evaluering” menas i allmänhet en studie av resultaten av en i förfluten tid genomförd åtgärd. En utvärdering syftar primärt till att ge underlag för det i nuet eller den närmaste framtiden aktuella beslutsfattandet. Att genomföra utvärderingar av tidigare bedri- ven verksamhet är att systematiskt försöka lära av erfarenheterna.

Ibland används termen ”utvärdering” som beteckning också på stu- dier, som syftar till att kartlägga konsekvenserna av i nuet övervägda men ännu ej beslutade åtgärder. Når klarheten kräver det kan man därför skilja mellan ”förhandsutvärderingar” (utvärdering ex ante) och ”efterhandsutvärderingar” (utvärderingar ex post) på samma sätt som man främst inom företagsekonomin ibland skiljer mellan för- och efter- kalkyler. Efterhandsutvärderingar kan inte ersätta förhandsutvärdering- ar men däremot bidra till att förbättra underlaget för sådana.

Så gott som alla hittills genomförda och dokumenterade studier, som betecknats som utvärderingar av arbetsmarknadspolitik, är av typen efterhandsutvärderingar. Det är i allmänhet fråga om ganska omfattan- de och utförligt avrapporterade forsknings- eller utredningsprojekt. Det är svårt att finna exempel på motsvarande slag av studier, som gäller övervägda, ännu ej beslutade arbetsmarknadspolitiska åtgärder och som betecknats som utvärderingar.

Förekommande redovisningar av de överväganden och bedömningar som legat till grund för skilda beslut om arbetsmarknadspolitikens in- riktning och dimensionering återfinns oftast inom ramen för anslags- framställningar, propositioner, offentliga utredningar och andra doku- ment, som tas fram i anslutning till de arbetsmarknadspolitiska besluts- och implementeringsprocesserna. Man torde kunna utgå från att prak- tiskt taget alla beslut som fattas inom ramen för dessa processer föregås av någon form av överväganden och bedömningar om konsekvenserna av olika handlingsalternativ, dvs. någon form av förhandsutvärdering. Diskussionerna i det följande hänför sig dock väsentligen till vad som ovan betecknats som efterhandsutvärderingar. I avsnitt 10.2 diskuteras olika typer av efterhandsutvärderingar och deras roll i beslutsprocesser- na. Avsnitt 10.3 diskuterar en rad metodproblem som aktualiseras vid utvärderingar av skilda slag.

* Detta kapitel har skrivits av docent Harald Niklasson.

' Niklasson (1982).

10.2. Att utvärdera arbetsmarknadspolitik — innebörd och uppgifter

10.2.1. Utvärderingsbegrepp

Erfarenheterna av de i de nordiska länderna hittills genomförda eller pågående utvärderingarna av arbetsmarknadspolitiska åtgärder har ny- ligen studerats inom ramen för en av Nordiska arbetsmarknadsutskottet (NAUT) initierad undersökning' Där konstateras att skilda utvärde- ringsstudier ofta gäller mycket olikartade typer av frågor. På basis av detta görs en åtskillnad mellan olika slag av utvärderingar.

Den viktigaste skiljelinjen går mellan utvärderingar som betecknas som effektanalyser och sådana som benämnes processanalyser. Inom ramen för en effektanalys försöker man kartlägga skillnaderna mellan å ena sidan det förlopp som realiseras om ett visst handlingsalternativ genomförs och å andra sidan det förlopp som är förknippat med ett annat handlingsalternativ. Övergången från det ena handlingsalternati- vet till det andra definierar den åtgärd vars effekter man studerar. Med åtgärdens effekter förstås just skillnaderna mellan de förlopp som reali- seras i respektive fall. Inom ramen för en processanalys studeras genom- förandet av ett bestämt handlingsalternativ och kartläggs det förlopp som är förknippat med detta.

Det brukar ofta påpekas att varje utvärdering av en verksamhet eller en åtgärd bör relateras till verksamhetens eller åtgärdens mål. Inom ramen för en processanalys görs detta genom att man undersöker bl.a. vilken grad av måluppfyllelse som det studerade händelseförloppet medfört, t.ex. hur många av dem som genomgått en viss arbetsmarknads- utbildning som fått anställning en viss tid efter utbildningens slut. I en effektanalys jämförs den grad av måluppfyllelse som det ena handlings- alternativet resulterat i med motsvarande resultat i alternativfallet. Skill- naden är en av de effekter man försöker uppskatta.

En utvärdering syftar till att ge underlag för bedömningar beträffande den studerade verksamhetens eller åtgärdens önskvärdhet. Graden av måluppfyllelse måste därför kunna sättas i relation till gjorda insatser. I en processanalys kartläggs den kedja av beslut och händelser, som utgör den studerade processen. Man studerar också vilka resurser av olika slag som tas i anspråk under processens gång. Sådana studier kan ge underlag för bedömningar av om den uppnådda graden av måluppfyllelse står i rimligt förhållande till gjorda insatser och uppoffringar. Mera tydliga och kvantifierade sådana vägningar av fördelar mot nackdelar (”costs” mot "benefits”) förutsätter emellertid ett klart alternativtänkande och därpå baserade effektanalyser.

Möjligheterna att genomföra effektanalyser begränsas i hög grad av metodmässiga svårigheter. Det är jämförelsevis enkelt att kartlägga ett faktiskt skeende, men betydligt svårare att härleda motsvarande hypo- tetiska skeende i tänkta alternativfall. Den teoretiskt sett perfekta meto- den därvidlag är att genomföra kontrollerade experiment. Den metoden används i stor utsträckning inom bl.a. naturvetenskaplig, medicinsk och

psykologisk forskning. Inom samhällsvetenskaperna är dock möjlighe- terna att genomföra renodlade kontrollerade experiment av en rad skäl mycket begränsade. De metoder som där används för att kartlägga effekterna av olika åtgärder kan ofta ses som icke perfekta ersättningar för sådana experiment.

De nämnda metodmässiga svårigheterna tar sig också uttryck i att åtskilliga samhällsvetenskapliga studier, som karaktäriseras såsom ut- värderingar, snarast är av typen processanalyser. I praktiken är dock skiljelinjen mellan de båda analystyperna ganska flytande. Även en studie, som primärt innebär en kartläggning och beskrivning av ett visst skeende, t.ex. det som är förknippat med genomförandet av en viss utbildningsverksamhet, kan ge underlag för vissa effektbedömningar och därpå baserade rekommendationer.

I en renodlad effektanalys intresserar man sig föga för genomföran- deprocesserna i respektive fall. Man nöjer sig med att försöka mäta skillnaderna mellan alternativa processer i fråga om den resursförbruk- ning de medför och i fråga om deras följder vad gäller bl.a. graden av måluppfyllelse. En sådan studie ger i sig själv ingen information om möjligheterna att effektivisera genomförandet av respektive handlings- alternativ. Om det ena alternativet enligt undersökningens resultat är sämre än det andra så kan ju detta bero på att det genomförts på ett mindre effektivt sätt än vad som är praktiskt möjligt. Om motsvarande verksamhet hade organiserats och administrerats på ett annorlunda sätt hade kanske effektanalyserna gett ett helt annat resultat. Detta begränsar de erhållna undersökningsresultatens värde som beslutsunderlag.

I den tidigare nämnda NAUT-rapporten hävdas att flera av de effek- tutvärderingar av arbetsmarknadspolitiska åtgärder som genomförts i de nordiska länderna skulle ha gett ett bättre underlag för praktiskt besluts- fattande om de hade kombinerats med processanalyser med inriktning på det administrativa genomförandet, implementeringen, av de studera- de alternativen. Beträffande flertalet av de studier som karaktäriseras såsom huvudsakligen processanalyser konstateras att det borde ha varit möjligt att komplettera dem med ett tydligare alternativtänkande och vissa begränsade effektanalyser.

Vidare framhålls att varje utvärdering bör inkludera någon form av ”orsaksanalys”, dvs. försök att förklara observerade eller förutsatta hän- delseförlopp. Utgångspunkten bör alltid vara ett försök att ange och strukturera de studerade verksamheternas eller åtgärdernas mål. Dessa mål återspeglar alltid antaganden av olika slag, bl.a. sådana som innebär att det finns bestämda orsakssamband genom vilka målvariablerna är påverkbara. Dessa antaganden är ofta i sin tur baserade på vissa teorier, hypoteser eller föreställningar om hur arbetsmarknaden eller ekonomin i sin helhet, och de administrativa systemen, fungerar, t.ex. om vad som bestämmer berörda företags, arbetstagares och myndigheters beteenden. Det bör betonas att varje bedömning av utvärderingsresultatens räck- vidd och relevans återspeglar föreställningar av det antydda slaget. Det är viktigt att dessa föreställningar klarläggs och i möjligaste mån kritiskt granskas. Orsaksanalyser kan också ge underlag för vissa bedömningar och hypoteser beträffande behovet och effekterna av andra komplette—

rande eller alternativa åtgärder. Utan sådana analyser blir en utvärde- ring snäv och perspektivlös.

10.2.2. Utvärderingsuppgifter

Att varje tolkning av erhållna utvärderingsresultat är baserad på teore- tiska föreställningar om bl.a. arbetsmarknadens sätt att fungera är en av huvudorsakerna till att utvärderingarna sällan eller aldrig ger entydiga underlag för beslut och ställningstaganden. Det finns nästan alltid alter- nativa tolkningsmöjligheter svarande mot alternativa teorier. EFA har i skilda sammanhang betonat att ökad kunskap om vad som kan uppnås genom olika slag av arbetsmarknadspolitik förutsätter ökad kunskap om förhållandena och utvecklingen på arbetsmarknaden och om bakomlig- gande orsakssamband.

Frågan om hur utvecklingen på arbetsmarknaden ska tolkas samman- hänger naturligtvis med den mer allmänna frågan om vilka faktorer och orsakssamband som bestämmer utvecklingen i ekonomin i stort. De bland ledande ekonomer förhärskande synsätten därvidlag skiftar från tid till annan. Perioder med relativt stor samstämmighet avlöses av perioder präglade av omprövning och debatter mellan företrädare för olika synsätt eller ”skolor”. 1970-talet har i förhållandevis hög grad varit en period av det sistnämnda slaget. Olika skolor har framstått som företrädare för mycket olika ekonomiskt-politiska strategier. Man kan säga att vad som diskuterats ofta har varit effekterna av olika sådana strategier med avseende på målsättningar som låg inflation, full syssel- sättning, extern balans, snabb tillväxt och jämn välfärdsfördelning. En del länders val av ekonomisk politik har ibland betecknats som experi— ment som kan bli föremål för utvärderingar. Det är lätt att finna exempel på att vunna erfarenheter kan tolkas på olika sätt beroende på förekoms- ten av olika teoretiska förklaringsmodeller.

I Sverige har användandet av selektiva arbetsmarknadspolitiska åt- gärder ofta uppfattats som ett betydelsefullt led i en ekonomiskt-poli- tisk strategi. Om man nalkas uppgiften ”att utvärdera arbetsmarknads- politiken” från den utgångspunkten, kan utvärderingsstudierna få en inriktning på mycket stora och övergripande frågeställningar. Varje precisering av uppgiften att uppskatta effekterna av den förda arbets- marknadspolitiken förutsätter i princip en precisering av ett alternativ med en väsentligt annorlunda arbetsmarknadspolitik och därmed också en i åtskilliga andra avseenden annorlunda ekonomisk politik än den faktiskt förda. Mot bakgrund av förekomsten av olika synsätt vad gäller bl.a. fundamentala makroekonomiska orsakssamband kan man knap- past förvänta sig att dylika effektanalyser ska ge entydiga resultat.

I den internationella diskussionen kring alternativa ekonomiska teo- rier och ekonomiskt-politiska recept har arbetsmarknadspolitiken hit- tills spelat en ganska underordnad roll. Man kan därför fråga sig om den i Sverige förda arbetsmarknadspolitiken och ekonomiska politiken i övrigt varit baserad på vid det här laget förlegade synsätt beträffande samhällsekonomiska samband och effekterna av olika åtgärder. Det senaste årtiondets återkommande ekonomiska kriser ger också anled-

ning att ställa frågan om det skett några genomgripande förändringar av arbetsmarknadens och ekonomins anpassningsförmåga och därmed av arbetsmarknadspolitikens grundförutsättningar. EFA har bedömt det som angeläget att få till stånd en diskussion kring dylika frågor. Till-' komsten av boken Arbetsmarknadspolitik under debatt2 var ett uttryck för denna strävan. Iden boken fick ett antal forskare tillfälle att i artikelform framlägga sin syn på arbetsmarknadspolitiken mot bakgrund av bl.a. frågeställningar av det nyss skisserade slaget.

Åtskilliga av artiklarna representerar ett mer förutsättningslöst och allmänt ifrågasättande av den förda arbetsmarknadspolitiken än flerta- let av de utvärderingsstudier med inriktning på mer specifika utvärde- ringsuppgifter, som EFA initierat eller på olika sätt medverkat i. I allmänhet uppfattas det förslag om en aktiv arbetsmarknadspolitik i kombination med solidarisk lönepolitik och en restriktiv efterfrågepoli- tik, som för mer än 30 år sedan framfördes av Gösta Rehn och Rudolf Meidner, såsom den idémässiga grundvalen för den förda politiken. Analyserna i artiklarna har delvis karaktären av utvärderingar av den praktiska implementeringen av Rehn-Meidners programförslag. På ba- sis av såväl vunna erfarenheter som teoriutvecklingen hävdas bl.a. att arbetsmarknadspolitiken knappast på ursprungligen avsett sätt kan bi- dra till att hålla nere den långsiktiga inflationsnivån. I övrigt framstår dock den förda arbetsmarknadspolitiken inte såsom baserad på ”förle- gade synsätt” i förhållande till modern ekonomisk teori. Vad som främst ifrågasätts i en del av artiklarna är om det praktiska genomförandet av programmet under skilda perioder inneburit en ändamålsenlig tidsan- passning av och avvägning mellan olika slag av ekonomiskt-politiska åtgärder med hänsyn till de stabiliseringspolitiska problemens art och orsaker.

l frånvaro av täckande och entydiga effektutvärderingar av ”arbets- marknadspolitiken i stort” i relation till specificerade ekonomiskt-poli- tiska alternativ har ”tentativa utvärderingar” och övergripande diskus- sioner av den typ som återfinns i den nämnda debattboken och EFA:s förra betänkande3 samt i kapitel 4 i föreliggande betänkande en viktig uppgift att fylla. I tider av omprövning av grundläggande ekonomiskt- teoretiska synsätt är det rätt naturligt att utvärderingsförsök på detta plan delvis får karaktären av debattinlägg. Flertalet av de utvärderingsstudier som EFA initierat eller på olika sätt medverkat i har emellertid gällt Utvärderingsuppgifter av en något an- norlunda karaktär. Det har ofta varit fråga om studier av specifika verksamhetsformer eller åtgärder inom ramen för en i övriga avseenden given inriktning av arbetsmarknadspolitiken och den ekonomiska poli- tiken i stort. Sålunda har utvärderingsstudier genomförts med inriktning på arbetsmarknadsutbildning, geografisk rörlighet förknippad med bi- drag från AMS, lokaliseringspolitiska projekt, sysselsättningseffekter av beredskapsarbeten, åtgärder vid personalreduceringar, lagerstödet, ar- betsmarknadslagstiftningen, olika former av lönebidrag, utökad plats- förmedling för svårplacerade, omplaceringsåtgärder för personer med arbetshinder, nya former för platsförmedling, inkomstfördelningseffek- 3 sou 1978:60, kapitel ter av arbetsmarknadspolitik m.m. I ganska stor utsträckning har det rört 7-

2 EFA (1982).

4 Här åsyftas främst Wadensjös och Hjerns bidrag.

sig om försök at-tgenomföra mer eller mindre partiella effektanalyser. I förhållandevis liten grad har det varit fråga om processanalyser med inriktning på besluts- och implementeringsprocesser, på vilken roll olika aktörer såsom skilda myndigheter, organisationer och intressegrupper spelat i sådana processer, vilka organisatoriska och administrativa pro- blem verksamheten varit förknippade med osv.

Även om utvärderingarna täcker ett brett spektrum av arbetsmark- nadspolitiska verksamhetsformer har de blott delvis fyllt behovet av sådana studier. Det är ofta endast avgränsade delar av de arbetsmark- nadspolitiska programmen som studerats. En del av de genomförda studierna ter sig i dag något inaktuella. Detta gäller t.ex. för studierna av arbetsmarknadsutbildningen och av geografisk rörlighet förknippad med flyttningsbidrag. (Arbetsmarknadsutbildningen är dock f.n. före- mål för fortsatta utvärderingar.) Bland övriga betydelsefulla verksam- heter som studerats i blott begränsad utsträckning kan nämnas bered- skapsarbeten i olika former och åtgärder med inriktning på grupper med speciella problem på arbetsmarknaden. Det finns alltså en lång rad kvarstående utvärderingsuppgifter vad gäller specifika verksamhetsfor- mer.

10.2.3. Anknytningen till besluts- och implementeringsprocesserna

En del av artiklarna i den tidigare nämnda boken Arbetsmarknadspolitik under debatt behandlar problem, som har att göra med det praktiska administrativa genomförandet av olika slag av arbetsmarknadspolitiska verksamheter.4 Det framhålls att man ibland i samband med såväl för- handsbedömningar som efterhandsutvärderingar haft en tendens att försumma existensen av sådana problem. Dessa påpekanden är av stort intresse vid en diskussion om inriktningen och utformningen av olika utvärderingsstudier.

Bland annat hävdas att vanliga sätt att teoretiskt motivera och utvär-

dera arbetsmarknadspolitiska åtgärder ofta återspeglar orealistiska fö- reställningar om de centrala myndigheternas styrningsmöjligheter. Pro- gram som bygger på medverkan av olika myndigheter, företag och organisationer och som förutsätter att dessa kan styras för de centrala myndigheternas syften kan i realiteten bli utnyttjade för andra ändamål än de avsedda och därmed ge upphov till icke önskade bieffekter. An- slagen för beredskapsarbeten kan t.ex. bli utnyttjade för att bekosta verksamheter, som skulle ha kommit till stånd under samma tidsperioder även om anslagen i fråga inte hade ställts till förfogande. Beredskapsar- beten och andra sysselsättningsskapande åtgärder kan försvaga indivi- dernas och hushållens incitament för rörlighet och anpassning. Bidrag avsedda att främja tidigareläggningar av företagens rekrytering av ar- betskraft kan bli utnyttjade också i samband med normal rekrytering. Existensen av ett omfattande program för arbetsmarknadsutbildning kan kanske påverka företagens personalpolitik och interna utbildnings- verksamhet på ett sådant sätt att programmet ger andra nettoeffekter än vad genomförda utvärderingar tyder på. Det är också möjligt att en

allmänt sett ambitiös arbetsmarknadspolitik påverkar lönebildningen i samhället på ett sätt som motverkar arbetsmarknadspolitikens stabilise- ringspolitiska syfte. Arbetsmarknadspolitiken kan i viss mån förta de motiv för återhållsamhet som ges av att stora lönehöjningar kan medföra ökad arbetslöshet.

Dylika tankegångar fäster uppmärksamheten på frågan om de utvär- deringar som görs har en ändamålsenlig utformning i förhållande till givna organisatoriska och institutionella förhållanden. Man kan också ifrågasätta om dessa förhållanden i sig själva är ändamålsenliga.

De utvärderingsstudier som initierats eller samordnats av EFA har primärt tagit sikte på att förbättra informationsunderlaget för i första hand de centrala myndigheternas överväganden och bedömningar be— träffande arbetsmarknadspolitikens utformning. Det kan från fall till fall diskuteras om man i tillräcklig grad beaktat de problem och de eventuella icke avsedda bieffekter, som är förknippade med det praktis— ka genomförandet av de verksamhetsformer som studerats.

EFA har i skilda sammanhang påpekat behovet av informationsun- derlag och utvärderingsmetoder, som har en direkt anknytning till pla- neringsprocessen i de verkställande organen.5 Bl.a. har framhållits att regelmässiga uppföljningar av personer, som blivit föremål för olika slag av arbetsmarknadspolitiska åtgärder, kan ge information som är av värde både för myndigheter på olika nivåer vid överväganden beträffan- de dimensioneringen av olika arbetsmarknadspolitiska åtgärder och för enskilda arbetsförmedlare vid valet av lämpliga åtgärdsformer för sär- Skilda individer. Möjligheterna att förbättra och på ett systematiskt sätt utnyttja resultaten av de regelmässiga uppföljningarna såsom underlag för det löpande beslutsfattandet på bl.a. arbetsförmedlingsnivån har behandlats inom ramen för projektet ”integrerad arbetsmarknadspoli- tik”.6

Det ter sig angeläget att man i samband med framtida utvärderingar av arbetsmarknadspolitiska åtgärder i ökad utsträckning uppmärksam- mar betydelsen av organisatoriska och institutionella sammanhang och av problem som är förknippade med implementeringen av arbetsmark- nadspolitiska åtgärder. Vad som kanske speciellt bör uppmärksammas år att också andra myndigheter eller organisationer än arbetsmarknads- myndigheterna ofta genomför åtgärder som har arbetsmarknadspolitis- ka syften. Nettoeffekterna av de åtgärder som vidtas av arbetsmarknads- myndigheterna kan ibland bli beroende av i vad mån de ersätter arbets— marknadspolitiskt betingade åtgärder från andra myndigheters eller or- ganisationers sida eller eventuellt utlöser kompletterande eller motver— kande sådana. Processerna kan naturligtvis också gå i den andra rikt- ningen. Under de senaste åren har t.ex. kommunala organ i ökad ut- sträckning tagit initiativ till åtgärder i arbetslöshetsbekämpande syfte. Sådana åtgärder påverkar de problem som arbetsmarknadsmyndighe- terna ställs inför och får därmed betydelse för inriktningen och omfatt- ningen av dessa myndigheters verksamhet.

5 Se t.ex. EFA (1980).

6 Se sou 1978:60, kapi- tel 12.

7 sou 1974:29 och sou 1978:60.

10.3. Metoder för utvärderingsstudier

10.3.1. Hur uppskatta effekter?

I föregående avsnitt sades att åtskilliga av de utvärderingsstudier EFA låtit genomföra har syftat till att ge uppskattningar av effekterna av olika arbetsmarknadspolitiska åtgärder. Effektanalyser förutsätter i princip ett klart alternativtänkande. Helst vill man naturligtvis välja en upplägg- ning som innebär att man först formulerar de intressanta alternativen och sedan försöker finna lämpliga metoder att uppskatta effekterna av en övergång från det ena alternativet till det andra. I praktiken blir det ofta tvärt om. Vilka alternativ som görs till föremål för jämförelser blir delvis bestämt av möjligheterna att uppskatta motsvarande effekter.

Som exempel kan nämnas utvärderingar av arbetsmarknadsutbild- ning baserade på uppföljningar av dels personer som deltagit i sådan utbildning, dels en kontrollgrupp av personer som inte gjort det trots att de vid tidpunkten för den studerade utbildningens start befann sig i samma arbetsmarknadssituation som de förra personerna. Effektupp- skattningarna förutsätter att man med hjälp av jämförande uppföljning- ar kan härleda en bild av de erfarenheter som deltagarna i utbildningen skulle ha gjort i det tänkta alternativfallet att de inte hade deltagit i utbildningen. Den tänkta alternativa politiken måste alltså vara sådan att den förutsättningen är uppfylld.

Dylika uppföljningar av olika grupper av individer har spelat en viktig roll i en del av de genomförda effektutvärderingarna. Här åsyftas främst studierna av arbetsmarknadsutbildning, geografisk rörlighet, vissa loka- liseringspolitiska projekt och utökad platsförmedling för svårplacerade.

Effektanalyser baserade på uppföljningar av personer som fått de] av olika slag av arbetsmarknadspolitiska åtgärder är förknippade med en rad metod- och tolkningsproblem, som diskuterats relativt utförligt i de betänkanden som EFA tidigare avgivit7 och i Niklasson (1982). Det är troligt att vissa landvinningar, som gjorts under senare år beträffande metoderna för sådana studier, innebär att möjligheterna att lösa sådana problem förbättrats. Vi återkommer till detta nedan.

I flera av de genomförda undersökningarna har man saknat möjlig- heter att arbeta med jämförelsegrupper eller, mer allmänt uttryckt, att basera effektbedömningarna på observationer av alternativa utveck- lingsförlopp. Man har då i stor utsträckning varit hänvisad till att använ- da sig av enkäter eller intervjuer. I princip innebär detta helt enkelt att man frågar berörda myndigheter, individer eller företag hur de skulle betett sig i ett tänkt alternativfall. Den metoden har använts i samband med bl.a. studierna av lagerstödet och olika former av lönebidrag. Me- toden har bl.a. den fördelen att man har stora möjligheter att välja de tänkta alternativfallen på ett sätt som svarar mot aktuella val- eller avvägningsproblem. Dess mest kännbara nackdel är svårigheterna att kontrollera svarens tillförlitlighet. Det är viktigt att frågornas utform- ning och tolkningarna av svaren baseras på genomarbetade orsaksana- lyser och på existerande teorier, hypoteser och empirisk kunskap beträf-

fande vad som bestämmer beteendet hos de aktörer till vilka frågorna riktas.

En annan möjlighet, som hittills utnyttjats i ganska begränsad ut- sträckning, är att göra "före-efter-studier” i anslutning till genomföran- det av en åtgärd, vars effekter man önskar uppskatta. Det är dock ofta svårt att veta i vad mån observerade förändringar från före- till efterpe- rioden beror på den studerade åtgärden eller på andra bestämningsfak- torer, som också ändras över tiden. Det är, som nämnts, detta problem som användningen av jämförelsegrupper avser att lösa. När man saknar möjlighet att använda den metoden kan ett alternativt tillvägagångssätt vara att i tidsserieanalyser ta med samtliga de bestämningsfaktorer, som kan förmodas ha påverkat utvecklingen i relevanta avseenden. Detta innebär att man för en relativt lång tidsperiod studerar sambanden mellan tänkbara förklaringsfaktorer och de beroende variabler, vars variationer man önskar förklara. Därigenom får man möjlighet att be- döma i vad mån de observerade förändringarna från före- till efterperio- den av de beroende variablerna, t.ex. förändringarna av arbetslöshetens storlek och karaktär, kan förklaras av andra faktorer än den genomförda åtgärden. Det problem som kvarstår är att det kan finnas andra tänkbara förklaringsfaktorer än dem man kunnat eller ansett sig ha anledning att ta med i analysen. Dessutom är användningen av ekonometriska meto- der av den typ det blir fråga om ofta förknippad med svåra både metodologiska och praktiska problem, t.ex. vad gäller tillgången på adekvata statistiska skattningsmetoder och relevanta data.

Den nu antydda metoden har använts i samband med försök att uppskatta effekterna av lagen om anställningsskydd (LAS) samt av lagerstödet och den s.k. 25-kronan (företagsutbildning för permitterings- hotade) på bl.a. sysselsättningen, arbetslösheten, antalet uppsägningar, antalet nyanmälda platser m.m.8 Resultaten ter sig dock ganska osäkra. Några förklaringar av de processer på företags- och individnivå som ligger bakom de uppmätta effekterna erhålls inte. En väsentlig förtjänst hos den tillämpade metoden är dock att den kan ge information om de studerade politikförändringarnas totala effekter, inklusive indirekta ef- fekter av olika slag. Det är därför angeläget att ett fortsatt utvecklings- arbete kommer till stånd vad gäller användningen i utvärderingssyfte av den typ av ekonometriska makromodeller som här åsyftas. Såsom grundval för ett sådant utvecklingsarbete är de nyss omnämnda studier- na av stort intresse.

Ytterligare en metod att få underlag för effektanalyser är att bedriva delar av den praktiska verksamheten på sådant sätt att man medvetet skapar möjligheter att göra jämförande studier. Denna metod har an- vänts i samband med vissa studier av arbetsförmedlingarnas platsför- medlingsverksamhet och den kommer att diskuteras närmare nedan.

10.3.2. Utvärderingar baserade på uppföljningsundersökningar — problem och möjligheter

Uppföljningar av personer, som deltagit i ett arbetsmarknadspolitiskt 8 Holmlund (1979) och program, säger i sig själva inte mycket om programmets effekter. Pro- (1981).

9 Dahlberg (1972), sou 1974129, kapitel 6, och Riksdagens revisorer

(1975).

'0 Projektledare är Ro- ger Axelsson vid natio- nalekonomiska institu- tionen, Umeå universi- tet.

” Se SOU 1978:60, ka- pitel 9.

blemet är att bedöma vad som skulle ha hänt om deltagarna inte hade haft möjlighet att delta.

I några svenska och ett flertal utländska studier har man försökt lösa det problemet genom att låta uppföljningarna innefatta både deltagare och icke-deltagare i programmen. Man använder alltså information om icke-deltagare för att bedöma vad som skulle ha hänt deltagarna, om programmet inte hade genomförts. Icke-deltagarna brukar ofta beteck- nas som en kontroll- och jämförelsegrupp.

I tidigare svenska undersökningar av arbetsmarknadsutbildningens effekter har man som kontrollgrupper använt dels personer som påbör- jat men inte fullföljt arbetsmarknadsutbildning, dels personer som vid tiden för utbildningens start var registrerade som arbetslösa vid arbets- förmedlingarna.9 I en nu pågående studie används ett i princip likartat förfaringssätt.lo Motsvarande metod har använts också i andra samman- hang, t.ex. för att utröna effekterna av flyttningar med bidrag från AMS, varvid såväl flyttande individer som kontrollgrupper av icke-flyttare blev föremål för jämförande uppföljningar.ll

Jämförbarhetsproblemet

Ett centralt problem vid undersökningar av detta slag är att det kan finnas systematiska skillnader mellan huvudgruppen och kontrollgrup- pen vad gäller individernas egenskaper. Att utvecklingen av t.ex. syssel- sättnings- och inkomstförhållandena blir olika för de båda grupperna beror kanske delvis på att det finns dylika skillnader mellan grupperna och inte bara på att den ena gruppen deltagit och den andra inte deltagit i ett arbetsmarknadspolitiskt program.

Det är här viktigt att skilja mellan observerbara och icke-observerbara egenskaper hos individerna. Om alla i sammanhanget betydelsefulla individuella egenskaper är direkt observerbara är det i princip möjligt att isolera effekterna av det studerade programmet från effekterna av att grupperna inte är helt likartade. Vissa andra förutsättningar, t.ex. att olika individuella egenskaper i tillräckligt hög grad är representerade i båda grupperna, måste dock vara uppfyllda.

Många betydelsefulla personliga egenskaper är emellertid inte direkt observerbara. Det kan gälla sådant som individernas kunskaper och färdigheter och deras ambitioner och attityder. Om individerna i delta- gargruppen är t.ex. ovanligt ambitiösa och företagssamma så skulle de förmodligen ha klarat sig bättre än individerna i kontrollgruppen även om de inte hade deltagit i det studerade programmet. Om man inte beaktar detta leder de jämförande uppföljningarna till en överskattning av programmets positiva effekter.

Man kan angripa detta problem genom att observera individerna under en relativt lång period före och efter det att det studerade pro- grammet genomförs. Detta förutsätter tillgång till s.k. paneldata, dvs. möjligheter att följa olika grupper under lång tid. Tanken är att de icke direkt observerbara egenskaperna hos individerna bör ha tagit sig ut- tryck på olika sätt redan under "föreperioden", t.ex. i deras erfarenheter på arbetsmarknaden eller deras beteendemönster i skilda avseenden.

Bland de förhållanden som antas kunna förklara individernas erfaren- heter efter det att en del av dem deltagit i det studerade programmet kan man inkludera inte bara direkt observerbara individuella egenskaper, i första hand ålder och kön, utan också sådant som omfattningen och arten av deras utbildning och arbetslivserfarenheter m.m. Förhållanden av det sistnämnda slaget kan förväntas indirekt återspegla vissa icke direkt observerbara individuella egenskaper.

Vad som mer än något annat begränsar möjligheterna att genomföra studier av det nu berörda slaget är bristen på tillräckligt omfattande och detaljrika paneldatakällor. De s.k. levnadsnivåundersökningarna, som genomförs vid Institutet för social forskning, har inneburit att en på många sätt värdefull pandeldatabas har skapats. Vissa pågående studier av arbetsmarknadsutbildningens effekter utnyttjar denna databas.lZ Den är dock alldeles för liten och i många avseenden inte tillräckligt detalje- rad för att tillåta annat än mycket grova effektanalyser av t.ex. arbets- marknadspolitiska åtgärder.13

En förbättrad tillgång på ändamålsenligt utformade databaser skulle avsevärt förbättra möjligheterna att genomföra effektanalyser av arbets- marknadspolitiska åtgärder. Kvar står dock att man aldrig kan känna sig säker på att undersökningar av den typ som behandlats resulterar i rättvisande effektuppskattningar. Det är omöjligt att veta om man lyc- kats fånga upp och korrigera för alla de icke direkt observerbara skill- nader mellan de studerande grupperna, som i betydande grad påverkat de jämförande uppföljningsundersökningarnas resultat. Det finns strängt taget bara ett väletablerat sätt att komma till rätta med detta problem. Det är att lägga upp undersökningen som ett renodlat kontrol- lerat experiment. Det innebär att man låter slumpen avgöra vilka indi- vider som ska ingå i deltagargruppen respektive kontrollgruppen. Ris- ken för att slumpen ska generera en alltför sned fördelning på de båda grupperna av individer med olikartade icke observerbara egenskaper blir liten förutsatt att grupperna är tillräckligt stora.

Det kan diskuteras om det inte vore möjligt att använda sig av kontrol- lerade experiment av det nyssnämnda slaget i större utsträckning än vad som hittills varit fallet. Sådana experiment är dock förknippade med en rad praktiska och principiella problem. Man kan därför utgå från att också framtida utvärderingar baserade på uppföljningsundersökningar i huvudsak måste innebära jämförelser mellan grupper, som genererats på andra sätt än genom slumpmässiga indelningar.

I praktiken kommer uppdelningarna mellan deltagare respektive ' -del a ' iarbet markna ' ' m il . få... ;. iååfvidemisjätv. 5.353???132255?av'plååååå'åäåiiäi '2 nog...... An-

* ders Bjorklund Vld In-

törerna. En betydande litteratur har under senare år behandlat frågan dustriens utredningsin- om hur effekterna av ett program kan skattas när uppdelningen inte har stitut- skett slumpmässigt. Det är då delvis fråga om vidareutvecklingar av metoder som ovan berörts och som kommit till användning i samband '3 För en mer detaljerad med bl.a. de nämnda studierna av arbetsmarknadsutbildningens effek- diSkUSSiEm om behovet ter. De metoder som föreslagits i den sentida litteraturen på området har 03332322323333 nyligen presenterats och diskuteras i Björklund (1983) i EFA:s rapport- å,, effektanalyser, se g serie. Björklund (1983).

'4 Se Björklund (1983).

Nya metoder

Om man grovt ska karaktärisera den nämnda metodutvecklingen kan man börja med att skilja mellan två ytterlighetsfall vad gäller urvalet av deltagare respektive icke deltagare i det program vars effekter man vill studera. Det ena är att urvalet av deltagare helt bestäms av programad- ministratörerna. Det andra är att det helt och hållet är individernas egna beslut som bestämmer vilka som ska delta respektive inte delta.

I det förstnämnda fallet är det under vissa förutsättningar möjligt att uppskatta programmets effekter med hjälp av en modell, där kontroll- gruppen utgörs av personer som ville delta men inte blev utvalda. Valet av metod att åstadkomma uppskattningarna blir beroende av hur pro- gramadministratörerna gjort urvalet. Kartläggningar av urvalsförfaran- det och av vilka variabler, som är avgörande för detta, blir således mycket betydelsefulla i detta fall. Om man inte kan skaffa sig tillgång till kvantifieringar av de nyssnämnda variablerna, måste man arbeta med andra kvantifierbara variabler, som direkt eller indirekt representerar de samband, som vid sidan av deltagandet i programmet bestämmer upp- följningarnas resultat.

I det andra av de båda ytterlighetsfallen kan man välja en kontroll- grupp, som helt består av individer som skulle ha kunnat delta i pro- grammet men som själva föredragit att inte göra detta. Deltagarna å sin sida skulle ha kunnat avstå från programmet men har själva föredragit att delta. Försöken att lösa problemet att under sådana omständigheter uppskatta programmets effekter har på senare tid gett upphov till s.k. självselektionsmodeller. Medan filosofin tidigare varit att försöka jäm- föra personer som är så lika som möjligt bygger dessa modeller på att deltagarna och icke deltagarna är olika på ett sätt som medför att de fattar olika beslut. Utgångspunkten är att en person väljer att delta, om hans egna intäkter av deltagandet är större än hans egna kostnader för detta, och att inte delta, om förhållandet är det omvända. Dessa intäkter och kostnader kan vara olika för olika individer. För att uppskatta programmets effekter för olika kategorier av individer måste man spe- cificera och kvantifiera de variabler, i första hand personliga karaktäris- tika och erfarenheter, som kan antas bestämma nämnda intäkter och kostnader.

Vi ska inte här gå närmare in på hur modellerna är uppbyggda och på hur skattningarna görs.M Vi nöjer oss med att konstatera att erfarenhe- terna hittills tyder på att det är principiellt och praktiskt möjligt att åstadkomma effektbedömningar, som bygger på de ovan antydda ut- gångspunkterna. Det blir alltså möjligt att uppskatta t.ex. hur inkomster- na skulle ha utvecklats för olika kategorier av deltagare om de icke hade deltagit och vice versa. Det blir också möjligt att uppskatta deltagarnas nettovinst av deras deltagande och icke-deltagarnas nettovinst av deras

icke-deltagande. Det bör påpekas att de förutsättningar, som effektuppskattningar av

denna typ är baserade på, innebär att den genomsnittliga effekten på bl.a. inkomstförhållandena för dem som genomgått programmet nor- malt skiljer sig påtagligt från motsvarande inkomsteffekt för tänkta nya

deltagare, som då tänkes bli rekryterade bland dem som valt att inte delta. En sådan rekrytering skulle kunna åstadkommas t.ex. genom en höjning av de bidrag, som utgår i samband med deltagandet. Men detär troligt att en av anledningarna till att dessa nya deltagare avstår från att delta vid en lägre bidragsnivå är att de har anledning att räkna med en lägre nettovinst än vad de som redan då väljer att delta har anledning att göra. Modeller av det aktuella slaget gör det alltså möjligt att beräkna effekterna av sådana förändringar av programmets omfattning, som sammanhänger med att deltagandet görs mer eller mindre attraktivt.

Den pågående metodutveckling som nu berörts tycks innebära kon- struktiva ansatser för att hantera en del tidigare olösta problem i sam- band med effektanalyser på basis av uppföljningsundersökningar. Det måste dock understrykas att åtskilliga problem och svårigheter återstår. Speciellt kan nämnas att det i praktiken är mycket svårt att konstruera kontrollgrupper, som består antingen av enbart individer, som frivilligt avstått från deltagande, eller av enbart individer, som velat delta men ej blivit utvalda. Det är möjligt att man kan utvidga de ovan behandlade ansatserna så att det blir möjligt att arbeta med kontrollgrupper, som innehåller individer av båda de nämnda kategorierna. Det finns också en rad kvarstående problem när det gäller att härleda adekvata och tillförlitliga statistiska skattningsmetoder.

10.3.3. Utvärderingar av praktisk försöksverksamhet

Praktisk försöksverksamhet innebär vanligen att vissa övervägda åtgär- der genomförs i begränsad utsträckning och under en begränsad tids- rymd innan beslut fattas om ett mera allmänt genomförande av åtgär- derna i fråga och om den slutliga utformningen av dessa. Försöksverk- samheten kan t.ex. avgränsas till att gälla endast vissa geografiska om- råden eller vissa grupper av individer eller företag. Utvärderingen inne- bär bl.a. att man kartlägger vad som händer i försöksområdena eller för försöksgrupperna under dels en tidsperiod före och dels en tidsperiod efter försöksverksamhetens start. I kontrollsyfte kan man också kartläg- ga vad som under motsvarande tidsperioder händer i andra områden eller för andra grupper. Därigenom kan man få underlag för uppskatt- ningar av de studerade åtgärdernas effekter. De erhållna resultaten kan sedan utnyttjas såsom underlag för mer generella analyser av försöks- verksamhetens resultat och för förhandsutvärderingar av ett övervägt mer generellt genomförande av åtgärderna i fråga.

Utvärderingar av det nyss skisserade slaget har hittills genomförts i anslutning till försök med dels utökad platsförmedling för vissa grupper, dels s.k. allmän platsanmälan och dels arbetsförmedling med ADB- resurser.I5 Studierna har möjliggjort uppskattningar av effekterna av de prövade förändringarna av arbetsförmedlingarnas verksamhet på bl.a. arbetslöshets- och vakanstidernas längd. Effektmätningarna har vidare kunnat läggas till grund för grova kalkyler beträffande förändringarnas samhällsekonomiska lönsamhet. Vid sidan av sådana uppskattningar och kalkyler har försöksuppläggningen möjliggjort ett studium av det praktiska, organisatioriska och administrativa genomförandet av de 15 Se kapitel 5, avsnitt studerade förändringarna i verksamheterna. 5.4.4.

'6 Se kapitel 5, avsnitt 5.4.3.

Utvärderingar av praktisk försöksverksamhet har alltså den förtjäns- ten att de i allmänhet har en direkt anknytning till specificerade aktuella val- eller avvägningsproblem och att de kan inkludera såväl ”effektut- värderingar” som ”processutvärderingar”.

Gränsen mellan vad som kan betecknas som arbetsmarknadspolitisk försöksverksamhet och vad som bör ses som reguljär arbetsmarknads- politik är flytande. Med utgångspunkt från utvärderingsproblematiken går den mest betydelsefulla skiljelinjen mellan kontrollerad försöksverk- samhet och annan verksamhet. I allmänhet talar man om kontrollerad försöksverksamhet endast när man gjort det möjligt att åstadkomma vissa effektmätningar genom jämförelser mellan å ena sidan vissa av- gränsade försöksgrupper (eller försöksområden etc) och å andra sidan vissa utvalda kontrollgrupper (eller kontrollområden etc.).

Beteckningen försöksverksamhet används emellertid också i många andra sammanhang när man introducerar nya medel eller verksamhets- former utan att man samtidigt skapar jämförelsemöjligheter på tidigare berört sätt. Även i sådana fall kan studier av genomförandeprocesserna och de uppnådda resultaten ge underlag för framtida beslut om fortsatt eller vidgat användande av ifrågavarande medel eller verksamhetsfor- mer. Man saknar emellertid möjligheter att genomföra egentliga ”effek- tutvärderingar” baserade på direkta observationer av ett för andra grup- per eller inom andra områden faktiskt genomfört alternativfall.

Vad man i ett dylikt fall kan direkt observera är det skeende som är förknippat med den faktiskt genomförda försöksverksamheten. Man kan t.ex. kartlägga de processer, som bestämt verksamhetens utform- ning, och genomföra uppföljningsundersökningar med inriktning på berörda individer, företag etc. Ett exempel på en studie av det nu antyd— da slaget är den ”utvärdering av åtgärder vid personalreduceringar”, som genomförts i anslutning till nedskärningarna i varvsrörelserna i Göteborg.16

Sådana studier kan ge värdefull information om hur genomförande- processen går till, vilken roll olika myndigheter, intressegrupper och organisationer spelat i besluts- och implementeringsprocesserna, vilka åsikter och attityder som finns på skilda håll beträffande den bedrivna verksamheten, vilka problem och svårigheter som aktualiserats, vilka resurser som satsats på olika verksamheter osv. Sådan information är naturligtvis av stort intresse i samband med strävandena efter att finna lämpliga former för de insatser som studeras.

Den ur metodsynpunkt väsentliga skillnaden mellan en studie av det nu berörda slaget och en studie som baseras på kontrollerad försöks- verksamhet är att i det senare fallet båda de alternativ som ställs mot varandra kommer till praktiskt utförande. Effektuppskattningarna kan då baseras på direkta observationer och båda alternativen kan göras till föremål för processutvärderingar.

De centrala fördelarna med den sistnämnda uppläggningen har redan berörts. Metoden är dock långt ifrån problemfri. Den tidigare nämnda studien kring platsförmedling med ADB-resurser illustrerar detta. Stu- dien byggde på jämförelser mellan försöksdistrikt och kontrolldistrikt. Den centrala frågan är om man lyckas mäta effekterna av de prövade

nya verksamhetsformerna på ett tillförlitligt sätt. Det kan ju inte uteslu- tas att en del av de uppmätta effekterna, t.ex. minskningarna av vakans— tidernas genomsnittliga längd, återspeglar tillfälligheter eller mätfel sna- rare än effekter av försöksuppläggningen. Ett sätt att uppnå säkrare uppskattningar av effekterna är att vidga undersökningen till att omfatta fler försöksområden och jämförelseområden. Försöksverksamheter och uppföljningsundersökningar av det aktuella slaget är dock förknippade med åtskilliga organisatoriska och administrativa problem och kostna- der, vilket begränsar de praktiska möjligheterna att genomföra många och omfattande sådana. Svårigheterna att observera och mäta de åstad- komna effekterna är speciellt stora när dessa effekter är utspridda över en i sig själv mycket föränderlig arbetsmarknad.

Metoden att genomföra kontrollerad försöksverksamhet har också använts för att utvärdera effekterna av utökad platsförmedling för svår- placerade.l7 I detta fall delades de i ett visst förmedlingsdistrikt registre— rade långtidsarbetslösa personerna på ett slumpmässigt sätt in i två grupper. Personerna i den ena gruppen gjordes sedan till föremål för speciella förmedlingsinsatser medan personerna i den andra gruppen fick del av arbetsförmedlingstjänster i samma utsträckning som tidigare. I ett sådant fall är de primära effekterna av den studerade åtgärden avgränsade till en viss kategori av arbetssökande och därmed förhållan- devis lätta att observera och mäta. Det centrala problemet är att bedöma omfattningen och betydelsen av de troligen genererade mer indirekta effekterna. Det är t.ex. möjligt att de extra insatserna för den ena gruppen medfört en försämring av den andra gruppens arbetsmarknadssituation. De ef- fektmått som baseras på jämförelser mellan de båda grupperna blir i motsvarande mån missvisande. I det aktuella fallet fann man dock ett visst underlag för bedömningen att de förekommande återverkningarna av just den typen inte var särskilt betydelsefulla. Likväl kvarstår möjlig— heten att speciella insatser för en avgränsad grupp av arbetstagare med- för negativa biverkningar, som är spridda över hela den lokala arbets- marknaden och kanske i någon mån också över andra arbetsmarknader. Det kan vara fråga om marginellt förlängda söktider för många arbets- sökande och/eller avsevärt förlängda söktider för ett mindre antal in- divider. Det är utomordentligt svårt att observera och bedöma betydel- sen av dylika indirekta effekter. Om det kan påvisas att eventuella negativa återverkningar inte i speciellt hög grad drabbar andra problem- grupper utan är mer utspridda, kan undersökningsresultaten dock sägas ge stöd för hypotesen att utökad platsförmedling för svårplacerade får gynnsamma fördelningseffekter. Undersökningsresultaten ger däremot ett mycket bristfälligt underlag för samhällsekonomiska effektivitets- analyser.

Trots problem och svårigheter av bl.a. de slag som nu berörts framstår kontrollerad försöksverksamhet som en ut många synpunkter förtjänst- full utvärderingsmetod, som i framtiden borde kunna komma till an- vändning i betydligt större utsträckning än vad som hittills varit fallet.

'7 Se sou 1978:60, ka- pitel 8.

10.4. Sammanfattande synpunkter

Vad som hittills sagts leder fram till följande synpunkter på metoderna och förutsättningarna för utvärderingar av arbetsmarknadspolitiska åt- gärder.

Först och främst krävs en förbättrad tillgång på databaser, som gör det möjligt att följa olika gruppers arbetsmarknadshistoria under lång tid. Det är också möjligt att redan existerande sådana datakällor skulle kunna utnyttjas mer än vad som hittills varit fallet. Att åstadkomma en inventering av befintliga datakällor och deras användbarhet samt att närmare specificera behoven av en utveckling av dessa datakällor eller av nya sådana är en angelägen uppgift.

Den utveckling av metoderna för effektanalyser, som kommit till stånd under senare år kan öppna nya möjligheter för utvärderingsforsk- ningen. Att på basis av svenska data pröva och vidareutveckla dessa metoder är därför en annan viktig uppgift. Här kan också erinras om att metoderna till sin karaktär är sådana att de förutsätter ingående studier av hur urvalet av deltagare i olika arbetsmarknadspolitiska program går till.

Att genomföra kontrollerade experiment har framhållits som en me- tod att komma till rätta med det grundläggande problemet i samband med jämförande uppföljningsstudier, nämligen att det kan finnas syste- matiska skillnader i fråga om individernas egenskaper mellan de grup- per, som är föremål för uppföljningarna. En vidgad användning i utvär- deringssyfte av experimentellt upplagd arbetsmarknadspolitisk försöks- verksamhet ter sig som en intressant möjlighet. Vad som i första hand bör åstadkommas är en kartläggning av vilka slag av åtgärder och problem- ställningar, som skulle kunna göras till föremål för sådan försöksverk- samhet, och en analys av de principiella och praktiska problem, som genomförandet från fall till fall skulle vara förknippat med.

Arbetsmarknadspolitiska åtgärder är ofta förknippade med en rad betydelsefulla indirekta effekter. Det är i allmänhet mycket svårt att bedöma arten och storleksordningen av dessa i förhållande till sådana mer direkta effekter, som t.ex. jämförande uppföljningsundersökningar kan ge information om. En fortsatt utveckling av ekonometriska model- ler, som möjliggör mer ingående analyser av de totala effekterna i olika avseenden av arbetsmarknadspolitiska åtgärder, bör därför tillmätas stor betydelse.

Vidare har framhållits att det är viktigt att man i samband med utvärderingar av arbetsmarknadspolitik mer än hittills uppmärksammar betydelsen av organisatoriska och institutionella sammanhang och pro— blem. Detta kan åstadkommas genom att utvärderingarna läggs upp på ett sådant sätt att de bl.a. inkluderar kartläggningar och analyser av de besluts— och genomförandeprocesser som de studerade verksamheterna är förknippade med.

Litteraturförteckning

Björklund, A., Nya metoder inom utvärderingsforskningen, EFA, Stock- holm 1983. Dahlberg, Å., Arbetsmarknadsutbildning — verkningar för den enskilde och samhället, Umeå, 1972. EFA, Dokumentation från ett seminarium kring arbetsmarknadspolitisk forskning, Stockholm, 1979. EFA, Forskning kring arbetsmarknadspolitikens effekter — ett forsknings- program, Stockholm 1980. EFA, Arbetsmarknadspolitik under debatt, Stockholm, 1982. Holmlund, B., ”Institutionella förändringar på arbetsmarknaden i eko- nometrisk belysning” i EFA (1979). Holmlund, B., ”Determinants and Characteristics of Unemployment in Sweden: The Role of Labour Market Policy" i IUI (1981).

IUI, Studies in Labor Market Behavior: Sweden and the United States. Stockholm, 1981. Niklasson, H., Evalueringar av arbetsmarknadspolitiska åtgärder i de nordiska länderna, NAUT-rapport 198216. Riksdagens revisorer, Granskningspromemoria nr 9, 1975. SOU 1974229, Att utvärdera arbetsmarknadspolitik. SOU 1978:60, Arbetsmarknadspolitik i förändring.

Appendix till kapitel 5 Översikt av forskning kring arbetsutbudet*

5A.l Forskning kring arbetsutbudet och dess bestämningsfaktorer

Forskning kring arbetsutbudet och dess bestämningsfaktorer har under 1970-talet utgjort en omfattande och livaktig del av den internationella arbetsmarknadsekonomiska forskningen. Forskningen kring arbetsut- budet har drivits framåt inom såväl det teoretiska, det empiriska som det metodmässiga (främst ekonometriska) området. I det följande ges först en kort beskrivning av den internationella (främst amerikanska) forsk- ningens inriktning och huvudresultat. Därpå ges en översikt av den svenska forskningen kring arbetsutbudet, med tonvikten lagd på att presentera den forskning som bedrivits inom ramen för EFA:s verksam- het.

5A.1. ] Den internationella forskningens inriktning och huvudresultatl

I början av 1970-talet baserades forskningen kring arbetsutbudet i all- mänhet fortfarande på en relativt enkel teoretisk modell över vad som bestämmer individens arbetsutbud. Modellen var en tillämpning av vanlig konsumtionsteori på arbetsutbudsproblemet. Individen antogs fördela sin tid mellan arbete (vilket gav arbetsinkomster och därmed möjliggjorde konsumtion av varor och tjänster) och konsumtion av fritid på ett sådant sätt att han maximerade sin nytta. Individens fördelning av sin tid, och därmed hans arbetsutbud, kunde visas bero på hans prefe- renser, på hans marknadslön och på hans inkomster från annat än arbete (t.ex. kapitalinkomster).

Under 1970-talet har efterhand mer komplicerade teoretiska modeller över vad som bestämmer individens arbetsutbud vuxit fram. Modifie- ringarna har varit av i huvudsak två slag. För det första har man infört mer av hushålls- och tidsallokeringsaspekteri modellerna. Man har sökt utveckla modeller som tar hänsyn till att individernas arbetsutbudsbeslut ofta bestäms inom ramen för ett hushåll med flera medlemmar. De olika familjemedlemmarnas, t.ex. mannens och hustruns, arbetsutbud kan därför på olika sätt väntas vara beroende av varandra. Olika modeller

* Appendixet har skrivits av docent Harald Niklasson och av fil. dr Inga Pers- son- -Tanimura (avsnitt 5. A. 1).

' Denna översikt grun- das främst på framställ- ningen i Axelsson, Ja- cobsson & Löfgren (1979), Brown (1980), Danziger, Haveman & Plotnick (1981), Ehren- berg (ed.) (1981), Heck- man, Killingsworth & MaCurdy (1981) och Smith (ed.) (1980).

2 Se t.ex. Brown (1980), kapitel 8.

3 Se t.ex. Axelsson, Ja- cobsson & Löfgren (1979), s. 20—27 och Killingsworth (1981).

4 Se t.ex. Axelsson, Ja- cobsson & Löfgren (1979), 5. 27—29.

5 Axelsson, Jacobsson & Löfgren (1979), s. 4— 12.

för hur detta beroende kan tänkas se ut har formulerats.2 En annan utveckling har varit att individernas/hushållens tidsallokeringsproblem omformulerats till att omfatta valet mellan marknadsarbete, fritid och icke-marknadsarbete (i form av t.ex. hemproduktion av barntillsyn, mat, tvätt etc.).3 Denna utvidgning har bl.a. haft som bakgrund ett ökat intresse för bestämningsfaktorerna bakom kvinnors arbetsutbud.

Den andra modifieringen har bestått i att man sökt införa ett livscykel- perspektiv i modeller över individens arbetskraftsutbud. De hittills be- skrivna modellerna kan sägas vara statiska i den bemärkelsen att de enbart söker förklara individens arbetsutbud under en viss tidsperiod. Då man empiriskt sökt skatta dessa modeller har man i allmänhet varit tvungen att konstanthålla för ålder på grund av att arbetsmarknadsbe- teendet skiljer sig mellan olika åldersgrupper. I de dynamiska modeller som utvecklats studerar man hur individen fördelar sin tid mellan t.ex. utbildning, fritid och marknadsarbete över livscykeln.4 Dessa modeller belyser hur individen kan tänkas variera sitt arbetsutbud över livscykeln och hur individens arbetsutbuds- och tidsallokeringsbeslut under olika tidsperioder beror av varandra.

Sammanfattningsvis finns idag en rad olika teoretiska arbetsutbuds- modeller, såväl statiska som dynamiska. Vilken modell en viss forskare väljer att utgå från beror bl.a. på vilka frågeställningar hans/hennes forskning främst är inriktad på att belysa.

Från de teoretiska modellerna kan härledas hypoteser om vilka fakto- rer som kan väntas påverka individernas arbetsutbud och om i vilken riktning påverkan kan väntas gå. I en hushållsmodell där de enskilda individernas tid delas mellan marknadsarbete och fritid kan t.ex. visas att arbetsutbudet för både mannen och kvinnan beror av lönen för mannen, lönen för kvinnan, marknadspriset på varor och tjänster och hushållets icke-arbetsinkomster.5 En ökning av den senare typen av inkomster för ett hushåll (t.ex. i form av ökade, ej inkomstberoende, transfereringar) kan, allt övrigt oförändrat, i normala fall väntas medfö- ra att arbetsutbudet minskar för båda hushållsmedlemmarna. Effekten av en ökning (minskning) av den egna lönen är teoretiskt obestämd, dvs. en löneökning (lönesänkning) kan, teoretiskt sett, leda antingen till att individens arbetsutbud ökar eller minskar. Totaleffekten av en löneför- ändring på arbetsutbudet kan delas upp i två delejfekter; en substitutions- effekt och en inkomsteffekt. Substitutionseffekten är effekten på arbetsut- budet av en löneförändring, givet att hushållet erhåller en tänkt inkomst- kompensation som gör att hushållet stannar kvar på samma nyttonivå som tidigare. En löneökning innebär t.ex. att fritid blir relativt sett dyrare och denna relativprisförändring kan, vid oförändrad nyttonivå, väntas leda till minskad fritidskonsumtion och ökat arbetsutbud (substitutions- effekt). Löneökningen innebär emellertid också, vid varje arbetsutbud, att inkomsten ökat och en ren inkomstökning kan väntas leda till mins- kat arbetsutbud (inkomsteffekt). En löneökning kan alltså väntas verka utbudsökande via substitutionseffekten och utbudsminskande via in- komsteffekten och totaleffektens riktning blir därmed teoretiskt obe— stämd och kan bara fastställas genom empiriska studier av arbetsutbu- det.

Centrala frågor vad gäller arbetsutbudet är hur löneförändringar re- spektive förändringar i skatte- och bidragssystem påverkar individernas arbetsutbud. Vad gäller löneförändringar har vi ovan sett att effekten på arbetsutbudet beror på storleken på substitutions- respektive inkomstef- fekten. De flesta förändringar i skatte- och bidragssystem kan ses som en kombination av (netto)löneförändringar och inkomstförändringar och för- ändringarnas effekter på individernas arbetsutbud beror därmed, precis som effekterna av löneförändringar, på storleken på substitutions- och inkomsteffekter. Mot denna bakgrund är det föga förvånande att forsk- ningen kring arbetsutbudet under 1970-talet till stor del bestått just i en jakt efter ”korrekta” empiriska skattningar av substitutions- och in- komsteffekternas storlek. Att få fram bra empiriska skattningar har nämligen visat sig vara en mycket svår uppgift.

De empiriska skattningar av inkomst- och substitutionseffekter som fanns i början av 1970-talet härrörde från vad som brukar kallas ”första- generations”-studier.6 De skattade värdena hade erhållits genom att med enkla ekonometriska metoder (CLS-skattningar) skatta relativt enkelt specificerade utbudsfunktioner med icke-experimentella data över indi- viders arbetsutbud. De värden som erhölls i olika studier var vitt skilda från varandra, ibland motsägande och ibland osannolika. Utifrån dessa studier kunde inga, eller bara mycket oprecisa, utsagor om effekterna av förändringar i löner, skatter och bidrag på arbetsutbudet göras. En orsak till de oprecisa resultaten kunde förmodas vara att en rad analytiska och ekonometriska problem inte behandlats på ett tillfredsställande sätt.7

För att få fram bättre skattningar har forskarna under 1970-talet för det första noggrannare analyserat olika arbetsutbudsbeslut, såsom be- slutet att deltaga/ej deltaga i arbetskraften, beslutet om antal utbjudna arbetstimmar givet att man valt att delta i arbetskraften osv. och förbätt- rat specifikationerna av arbetsutbudsfunktionerna. För det andra har man sökt få fram bättre data. För det tredje har man bedrivit ett omfattande utvecklingsarbete vad gäller metoderna för skattningar av utbudsfunktio- ner. 1 USA har en rad kontrollerade experiment med negativ inkomst- skatt (dvs. en garanterad minimiinkomst) gett forskarna bättre dataun- derlag för skattningar av utbudseffekter.8 Bl.a. i samband med analyser av dessa experimentella data har en mängd ekonometriska problem vid utbudsskattningar uppmärksammats, analyserats och förslag till meto- der för att behandla dem arbetats fram.9 Bland centrala metodproblem kan nämnas följande två, Det första är s.k. selektionsbias, dvs. att de individer utifrån vilka utbudsskattningarna görs inte utgör en represen- tativ grupp, vilket kan snedvrida de skattade parametervärdena. Det andra är att individernas budgetrestriktioner, när det finns progressiva inkomstskatter, inkomstberoende bidrag, avdragsmöjligheter etc., får ett komplicerat utseende, som gör enkla skattningsmetoder missvisande. Båda dessa problem har man efterhand funnit metoder att hantera. De empiriska studier som utnyttjat mer avancerade ekonometriska metoder brukar benämnas ”andra—generations”-studier. Vad har då den teoretiska och metodmässiga utvecklingen inneburit

för de empiriska resultaten?IO Killingsworth (1981) redovisar följande typiska elasticitetsvärden från ”första-generations”-studier:

6 Se speciellt Brown (1980) och Killings- worth (1981). Dessutom fanns empiriska resultat från en rad intervjuun- dersökningar, i vilka man direkt tillfrågat in- dividerna vilka faktorer som hade betydelse för deras arbetsutbud och framför allt skatternas betydelse därvidlag. En översikt av resultaten från dessa studier och en diskussion av de tolk- ningsproblem som är förknippade med denna typ av studier återfinns i Franzén (1977) och Brown (1980).

7 För en ingående dis- kussion av detta se Kil- lingsworth (l98l).

8 En beskrivning av de olika experimenten med negativ inkomstskatt ges t.ex. i Moffitt & Kehrer (l98l).

9 Se Heckman & MaCur- dy (l981) samt flera av artiklarna i Smith (ed.) (1980).

'0 Killingsworth (1981) sammanfattar de empi- riska resultaten erhållna i olika ”första-genera- tions”-studier. Moffitt & Kehrer (1981) jämför re- sultaten från studier ba- serade på experimentel- la data med resultaten från studier baserade på icke-experimentella da- ta. Heckman, Killings- worth & MaCurdy (198l)jämför resultat er- hållna med olika skatt- ningsmetoder.

” Se Moffitt & Kehrer (l98l).

Tabell 5A.1 Resultat från amerikanska ”första-generations”-studier

Män Kvinnor Total löneelasticiteta 0,00 till —0,40 +0,lO till +0,90 Substitutionselasticitet 0,00 till + 0,36 + 0,10 till + 2,00 (kompenserad) lcke-arbetsinkomstelasticitet 0,00 till ——0,16 —0,I0 till —0,20 Korssubstitutionselasticitetb Make: ca 0 Maka: 0,00 till —0,40 (kompenserad)

= Summan av inkomst och substitutionseffekt. ** Effekten på make/makas arbetsutbud av förändring i den andres lön.

Källa: Killingsworth (1981), s 36—40.

Elasticitetsvärdena kan tolkas på följande sätt. Enligt den första raden i tabell 5A.l är männens löneelasticitet 0,00 till -0,40 och kvinnornas + 0,10 till +0,90. Innebörden är att om (den egna) lönen ökar med t.ex. 10 procent, så förblir männens arbetsutbud oförändrat eller minskar med uppåt 4 procent. Om kvinnornas (egen) lön ökar med 10 procent ökar däremot deras arbetsutbud med 1 till 9 procent. För kvinnorna överväger således substitutionseffekten över inkomsteffekten. Övriga elasticiteter i denna och följande tabeller kan med utgångspunkt från de i den tidigare framställningen nämnda begreppen tolkas på analogt sätt.

Bättre data och bättre metoder tycks ha bidragit till att de skattade parametervärdena i olika studier varierar inom ett mer begränsat områ- de. Parametervärdena från experimentella data tyder också på lägre elasticiteter än de från icke-experimentella data.'l Moffttt & Kehrer (1981) anger t.ex. som typiska elasticitetsvärden de i tabell 5A.2.

Tabell 5A.2 Resultat erhållna från experimentella respektive icke—experimentella data

Män Kvinnor Experimentella data Substitutionselasticitet 0,00 till +0,l6 +0,08 till + 0,42 (kompenserad) lnkomstelasticitet 0,00 till —0,09 0,00 till —0,34 icke-experimentella data Substitutionselasticitet 0,00 till +0,34 0,00 till + 1,20 (kompenserad) Inkomstelasticitet 0,00 till —0,34 —0,06 till —0,81

Källa: Moffttt & Kehrer (1981), s 104—105.

Samtidigt tycks det emellertid vara så att ”andra-generations”-studier ger högre elasticiteter än vad som erhölls med ”första-generations”- studiernas enklare modellspecifikationer och skattningsmetoder.12

Sammanfattningsvis har utvecklingen under 1970-talet gett klart för- bättrad empirisk kunskap om det amerikanska arbetsutbudets känslighet för olika bestämningsfaktorer. De skattade parametervärdena är där- med också bättre lämpade än tidigare skattningar för att belysa effekter- na av olika ekonomisk-politiska åtgärder. Danziger, Haveman & Plot- nick (l98l) utnyttjar t.ex resultaten från olika studier till att diskutera arbetsutbudseffekterna av amerikanska socialförsäkrings- och bidrags- program.13 Samtidigt menar de emellertid att forskningsresultaten fort- farande varierar alltför mycket och är alltför osäkra för att ge annat än en grov vägledning vid val av politikutformning.14

5A.l.2 Forskning kring det svenska arbetsutbudet och dess bestämningsfaktorer

Forskningen kring det svenska arbetsutbudet och dess bestämningsfak- torer har inte varit särskilt omfattande.IS I början av 1970-talet förelåg ännu bara ett fåtal studier. Silenstam (1970) kartlade arbetskraftsutveck- lingen i den svenska ekonomin under perioden 1870—1965 och under- sökte vilka faktorer som varit av betydelse för denna. Strandberg (1968, 1971) analyserade arbetsutbudets sammansättning och karaktär under 1960-talet utifrån data från folkräkningarna och arbetskraftsundersök- ningarna. Prognoser över utvecklingen av arbetsutbudet utarbetades också för långtidsutredningarna och andra långsiktsbedömningar av den svenska ekonomin.16 Däremot fanns det ännu inga ekonometriska studier kring arbetsutbudet och dess bestämningsfaktorer, baserade på individdata. Då man inom 1972 års skatteutredning studerade samban- det mellan skatter och arbetsutbud hade man enbart teoretiska analyser och utländska empiriska undersökningar att stödja sig på.17 Men under 1970-talet har efterhand en rad studier med varierande inriktning ge- nomförts.

Inom ramen för EFA:s verksamhet har bedrivits en rad projekt med inriktning mot arbetsutbudet och dess bestämningsfaktorer. Projektet ”Bestämningsfaktorer för hushållens utbud av arbetskraft” (projektle- dare Karl-Gustaf Löfgren och Roger Jacobsson, Umeå universitet) har varit direkt inriktat på att med hjälp av ekonometriska metoder och tvärsnittsdata på individnivå skatta olika bestämningsfaktorers (där- ibland skattesystemets) betydelse för svenska mäns och kvinnors arbets- utbud. Projektet har också haft en metodprövande karaktär och bl.a. undersökt hur valet av datamaterial och skattningsmetoder påverkar de erhållna resultaten.

Projektet inleddes med en genomgång av forskningsläget på området (se Axelsson, Jacobsson & Löfgren (1979), (1981)). Därpå skattades arbetsutbudsfunktioner, baserade på en hushållsmodell, utifrån två oli- ka datamaterial (1976 års undersökning av hushållens inkomstfördel- ning, HINK, respektive 1974 års levnadsnivåundersökning, LNU) och

'2 Heckman, Killings- worth & MaCurdy (l98l), 5.108 ff.

'3 Deras uppsats tillhan- dahåller också en ge- nomgång av olika empi- riska studier, uppdelad efter huruvida studierna behandlat effekterna på arbetsutbudet av pen- sionsförsäkringar (ål- ders- och handikappen— sion), arbetslöshetsför- säkringar, socialbidrag etc.

” Danziger, Haveman & Plotnick (1981), s. 1020.

'5 Se Institutet för ar- betsmarknadsfrågor (1968) och Niklasson, Johannesson & Wret- born (1973).

”* Wadensjö (1976) kriti- serade de relativt enkla prognosmodeller som användes i långtidsut- redningarna och i IUl:s långtidsbedömningar och gav förslag till för- ändringar. Holmlund (l979) utvecklar meto- derna för arbetskrafts- prognoser och ger en på detta arbete grundad prognos för arbetskrafts- utbudet 1985.

'7 Se Franzén (1977).

"* De redovisade resulta- ten bygger på skattning- ar där observerad lön enligt datamaterialen er- satts med en prognosti- cerad lön för respektive individ. Dataproblem, speciellt i HINK-mate- rialet, gör att detta tillvä- gagångssätt troligen ger mer rättvisande resultat (se Jacobsson (1981)). De resultat som erhålls utifrån de båda datama- terialen, då denna skatt- ningsmetod används stämmer, som framgår, relativt väl överens.

med användande av enkla ”första-generations”-metoder (se Jacobsson (1981)). Beroende variabel var antalet arbetstimmar under ett år. Några representativa resultat redovisas i tabell 5A.3.lg

Tabell 5A.3 Resultat från svenska ”första-generations”-studier

___—___!—

Män Kvinnor Total löneelasticitet HlNK-data 0,052 0,438 LN U-data 0,023 0,500 Icke-arbetsinkomstelasticitel" HIN K-data —0,013 —0,243 LNU-data —0,0ll —0,l3l

___—___,"—

3 Total familjeinkomst minus den egna arbetsinkomsten.

Källa: Jacobsson (1981), s 323—3.27

Resultaten tyder på att svenska mäns arbetsutbud, liksom amerikans- ka mäns, är relativt okänsligt för ekonomiska faktorer. Den totala löne- elasticiteten är positiv, dvs. en löneökning ökar arbetsutbudet, men låg. Högre icke-arbetsinkomster minskar männens arbetsutbud, men även denna elasticitet är låg. Kvinnornas arbetsutbud är mer känsligt för ekonomiska faktorer. Deras totala löneelasticitet är, liksom männens, positiv, men mycket högre. Kvinnor minskar också sitt arbetsutbud relativt sett mer än männen då deras icke—arbetsinkomster (vilka i den använda modellen inkluderar makens/makans arbetsinkomst) ökar. Bland andra resultat kan nämnas att förekomsten av barn, speciellt barn under skolåldern, allt övrigt lika, minskar kvinnornas arbetsutbud, un- der det att förekomsten av barn (under eller i skolåldern) inte påverkar männens arbetsutbud på ett statistiskt signifikant sätt.

Resultaten från ”första generations”-skattningar kan, som ovan nämnts, av olika orsaker vara behäftade med bias. Ett nästa led i studien har därför varit att undersöka förekomsten och betydelsen av selektions- bias (se Jacobsson (1982) kapitel 4). Betydelsen av selektionsbias har enbart studerats för skattningarna av kvinnornas arbetsutbudsfunktio- ner, eftersom problemet kan väntas vara klart allvarligare för dem än för män, bland vilka så gott som samtliga tillhör arbetskraften.

De ovan beskrivna svenska skattningarna har alla undersökt hur förändringar i bruttolön påverkar individernas arbetsutbud. För att på ett rättvisande sätt belysa hur skatter påverkar arbetsutbudet behöver man emellertid skatta modeller baserade på lönen efter skatt (nettolö- nen). Att skatta dylika modeller är förknippat med stora metodproblem och en rad olika skattningsmetoder har föreslagits. Ett led i den aktuella studien har varit att skatta nettolönemodeller och i samband med detta

undersöka fördelarna och nackdelarna med olika skattningsmetoder och jämföra de resultat som erhålls med alternativa metoder. I Jacobsson (1982) redovisas preliminära resultat från detta led i projektet. Skatt- ningar av en nettolönemodell för män visar en total nettolöneelasticitet på 0,06 och en inkomstelasticitet på —0,027. Männens arbetsutbud förefaller således även enligt dessa skattningar vara ganska okänsligt för ekonomiska faktorer.

Forskning med likartad inriktning som den ovan redovisade EFA- studien har utförts av Sören Blomquist (se Blomquist (1979), (1982)). Han har särskilt intresserat sig för inkomstskattens effekter på arbetsut- budet. I Blomquist (1982) redovisas resultat från ”andra generations”- skattningar av arbetsutbudsfunktioner för män i åldern 25 —55 år, base- rade på data från 1974 års levnadsnivåundersökning. Den beroende variabeln är, liksom i Jacobssons studie, antalet arbetstimmar under ett år. Blomquists skattningar ger en nettolöneelasticitet på cirka 0,08, vilket är något högre än Jacobssons resultat. Arbetsutbudselasticiteter av det slag som framkommit i Jacobssons och Blomquists studier används av Hansson & Stuart (1983) för att belysa sambanden mellan skattesystem, arbetskraftsutbud och skatteintäkter.

Kvinnorna har efterhand kommit att svara för en allt större andel av det totala arbetsutbudet i den svenska ekonomin. Kvinnors arbetsutbud uppvisar emellertid mycket större variationer än mäns. Detta gäller såväl variationen i det totala arbetskraftsdeltagandet mellan olika tidsperio- der som variationen mellan olika individer och variationen för en viss individ över livscykeln. Enligt resultaten från amerikanska studier och enligt de ovan redovisade resultaten från EFA-studien är kvinnors ar- betsutbud också betydligt känsligare än mäns för ekonomiska faktorer. Mot denna bakgrund är det inte förvånande att kvinnors arbetsutbud och bestämningsfaktorerna bakom detta kommit att bli ett viktigt forsk- ningsområde inom arbetsmarknadsekonomin.'9

Svenska kvinnors arbetsutbud har, förutom i det ovan redovisade projektet, också studerats inom ramen för ett annat EFA-projekt ”Ar- bete och löner — skillnader mellan kvinnor och män” (projektledare Siv Gustafsson, Arbetslivscentrum). Avsikten med detta projekt har varit att sammanfatta och redovisa forskningsresultat kring kvinnors och mäns karriärutveckling och arbetsmarknadsdeltagande.20 Vad gäller arbetsut- budet har projektet en inriktning både mot livscykelmodeller och hus- hållsmodeller. Sålunda har t.ex. inom ramen för projektet studerats de stora förändringar som ägt rum vad gäller svenska kvinnors arbetsut- budsbeteende över livscykeln (se t.ex. Gustafsson (1979) och Gustafsson & Lantz (1982), kapitel 2). Vidare har studerats skillnader i mäns och kvinnors tidsallokering vad gäller formell utbildning, vidareutbildning på arbetet, förvärvsavbrott etc. och de konsekvenser dessa skillnader har för lönedifferenserna mellan män och kvinnor och för mäns och kvin- nors löneutveckling över livscykeln (se t.ex. Gustafsson (1981) och Gus- tafsson & Lantz (1982), kapitel 4 och 5).

I en gemensam uppsats har Gustafsson och Jacobsson (1983) under- sökt i vilken utsträckning förändringar i sådana bestämningsfaktorer som löner, icke-arbetsinkomster, barnantal etc. kan förklara utveckling-

19 En överblick av forsk- ningsläget vad gäller kvinnans roll och ställ- ning i den svenska eko- nomin kan erhållas från Jonung (1982) och från Lundahl & Persson- Tanimura (red.) (1983). I den senare presenterar svenska forskare från olika discipliner resultat från sin forskning på området.

20 Projektet slutredovisa- des i ett bokmanus, Gus— tafsson & Lantz (l982). Där ges också referenser till de forskningsrappor- ter, artiklar etc. av de bå- da författarna i vilka de presenterade forsk- ningsresultaten ur- sprungligen publicerats.

Zl För en översikt av denna forskning och de erhållna resultaten, se Danziger, Haveman & Plotnick (1981).

22 Genomgången i kapi- tel 8 bygger på en utför- ligare framställning i Wadensjö (1983).

23 För en översikt se även här Danziger, Ha- veman & Plotnick (1981).

en över tiden av kvinnornas arbetskraftsdeltagande. De resultat de kom- mer fram till har presenterats och diskuterats i avsnitt 5.2 i kapitel 5.

Ett annat centralt forskningsprojekt vad gäller kvinnors arbetsutbud har varit det s.k. Deltidsprojektet vid Arbetslivscentrum (projektledare Marianne Sundström; huvudrapport Pettersson (l98l)). Projektet har bl.a. studerat utvecklingen av kvinnors förvärvsarbete och deltidsarbete i Sverige och analyserat orsakerna till den kraftiga ökningen av deltids- arbetet. Även detta projekt belyser ändringarna i svenska kvinnors ar- betsutbudsbeteende över livscykeln. Efter en genomgång av forsknings- och kunskapsläget (teoretiskt och empiriskt) vad gäller de faktorer som påverkar deltidsarbetets omfattning genomförs empiriska analyser av svenska kvinnors val mellan heltids- och deltidsarbete. Bl.a. studeras hur omfattningen av gifta kvinnors arbetsutbud (antal årsarbetstimmar) be- ror av olika bestämningsfaktorer, utifrån data från 1968 och 1974 års levnadsnivåundersökningar. Resultaten visar att deltidsarbetande kvin- nor har fler barn, yngre barn, kortare utbildning, lägre timlön och män med högre inkomst än vad heltidsarbetande kvinnor har. Detta är kon- sistent med vad Jacobsson funnit i sina utbudsstudier. Den snabba ökningen av deltidsarbetet har enligt studien sin bakgrund i tre huvud- faktorer. För det första har deltidsarbetet blivit mer kontinuerligt, dvs. andelen kvinnor som arbetar deltid i vissa perioder och i andra perioder är utanför arbetskraften har gått ned. För det andra har inflödet (netto) av deltidsarbetande kvinnor till arbetskraften ökat. För det tredje har deltidsarbete kommit att ersätta yrkesavbrott för unga kvinnor som får barn. Projektet omfattar också studier av efterfrågesidans betydelse för deltidsökningen och jämförande studier av deltidsarbetandes levnads- förhållanden.

Under l970-talet har arbetskraftsdeltagandet bland äldre män sjunkit i såväl USA som Sverige. I USA har detta föranlett en ganska omfattande forskning kring de äldres arbetsutbud och pensioneringsbeslut och kring hur dessa beslut påverkas av bl.a. pensioneringssystemets utformning.” Även i Sverige håller forskning med denna inriktning på att växa fram. Inom EFA:s ram har framlagts rapporten ”Förtidspension -— ett arbets- marknadspolitiskt hjälpmedel?” (projektledare Peter Stenkula, Lunds universitet). Rapporten diskuterar avgång från arbetsmarknaden före ordinarie pensionsålder och de villkor och ekonomiska ersättningar som kan bli aktuella i dylika fall. Rapporten redogör också för de arbets- marknadspolitiska åtgärder som kan användas som alternativ till för- tidspensionering av äldre arbetskraft. För en översikt av den svenska forskningen kring förtidspensioneringen hänvisas i övrigt till framställ- ningen i kapitel 8, där Eskil Wadensjö presenterar och diskuterar egna och andras forskningsresultat på området.22

På likartat sätt som vad gäller pensioneringssystemet har i USA forsk- ning kring arbetslöshetsförsäkringssystemets effekter på arbetsutbudet vuxit fram.23 Arbetslöshetsersättningens utformning och ersättningsni- våer kan t.ex. väntas påverka de arbetslösas sökbeteende, och därmed arbetslöshetstiderna. Arbetslöshetsersättningen kan också, genom att den kan ses som en subvention av marknadsarbete relativt icke- marknadsarbete, väntas ha effekter på arbetskraftsdeltagandet. I Björk-

lund & Holmlund (1983) ges en översikt av svenska empiriska studier kring arbetslöshetsersättningssystemets effekter på arbetsutbudet.

5A.2 Forskning kring arbetskraftens rörlighet

I föregående avsnitt sades att existerande forskningsresultat tyder på att åtminstone männens arbetskraftsutbud är ganska okänsligt för föränd- ringar av ekonomiska bestämningsfaktorer. En enkel förklaring kan vara att männen i allmänhet anpassar sitt arbetsutbud till vad som enligt etablerade normer ungefär svarar mot ett heltidsarbete. Det enskilda hushållets arbetsutbud kommer då att i stor utsträckning bestämmas av kvinnans arbetskraftsdeltagande, som inte i lika hög grad som männens styrs av etablerade normer och som därför är mer föränderligt över tiden och mer känsligt för förändringar av bl.a. ekonomiska bestämningsfak- torer.

De nämnda forskningsresultaten hänför sig till det totala arbetsutbu— det, t.ex. i betydelsen antalet utbjudna arbetstimmar per år. Arbetsutbu- det i mer allmän mening, dvs.-arbetstagarnas beteende på arbetsmark- naden, handlar emellertid också om valet mellan olika slag av arbetstill- fällen på olika delarbetsmarknader. En person, som bestämt sig för att han vill ha ett heltidsarbete, kan utbjuda sin arbetskraft (söka arbetstill- fällen) inom olika företag, yrkesområden och orter. Hans beteende i detta avseende kan vara mycket känsligt för förändringar av ekonomis- ka bestämningsfaktorer även om hans val av önskat antal arbetstimmar inte är det. En förskjutning av rådande lönerelationer kan t.ex. medföra att arbetstagaren överflyttar sitt arbetsutbud från en delarbetsmarknad till en annan. Vid givna lönerelationer kan ändringar av t.ex. inkomstbe- skattningen och/eller av inkomstberoende bidrag få likartade effekter. Arbetsutbudets fördelning på olika delarbetsmarknader kan alltså änd- ras även om det totala arbetsutbudet förblir i stort sett oförändrat.

Ur arbetsmarknadspolitisk synvinkel är bestämningsfaktorerna bak- om, och möjligheterna att påverka arbetsutbudets inriktning på olika arbetsmarknader, och därmed arbetskraftsrörligheten i vidaste mening, av mycket stort intresse. Arbetsmarknaden präglas ju av ständigt före- kommande och över tiden varierande strukturella obalanser. Sådana obalanser kan elimineras eller motverkas via spontana och ömsesidiga anpassningar av sammansättningen av utbudet och efterfrågan på ar- betsmarknaden. Uppkomna förändringar av arbetskraftsefterfrågans sammansättning eller av rådande lönerelationer medför bl.a. att vissa arbetstagare ändrar inriktningen av sitt arbetsutbud. Hur snabbt och i vilken utsträckning uppkomna obalanser motverkas beror således bl.a. av arbetstagarnas vilja och förmåga att anpassa sitt arbetsutbud till ändrade förhållanden på arbetsmarknaden.

Frågan om hur anpassningsprocesserna på arbetsmarknaden går till har varit föremål för en omfattande teoretisk och empirisk forskning på ett internationellt plan, speciellt sedan början av 1970-talet. En bild av det sätt att se på arbetsmarknadens karaktär och funktionssätt som denna forskning lett fram till gavs i EFA:s förra betänkande, SOU

24 Se t.ex. Lippman & McCall (edzs) (l979). Se också kapitel 9.

25 Se framställningen i SOU 1978:60, kapitel 4.

26 Schager (l98l), Holm- lund (I976).

1978:60, kapitel 4. Bland andra svenska bidrag till ifrågavarande grund- läggande arbetsmarknadsforskning kan nämnas Holmlund (1976), Nils- son (l978), Persson-Tanimura (1980) och Björklund (1981).

Denna arbetsmarknadsforskning har i förhållandevis hög grad beto- nat arbetsmarknadens dynamiska karaktär. Detta har bl.a. inneburit att man mer än tidigare intresserat sig för flödena på arbetsmarknaden och för konsekvenserna av att arbetstagarna och arbetsgivarna har ofullstän- dig och bristfällig information om förhållandena på arbetsmarknaden och om sina egna möjligheter där. Anpassningarna på arbetsmarknaden skildras ofta som sök- och lärprocesser.

Under det senaste årtiondet har en mycket omfattande litteratur om ”job search” växt fram. Man har försökt att specificera och testa olika hypoteser om hur processer av det nyss antydda slaget är beskaffade". Också arbetsgivarnas rekryteringsbeteende kan skildras och analyseras på ett likartat sätt, dvs. som sök- och lärprocesser.

Sammankopplingen mellan utbud och efterfrågan på arbetsmarkna- den beskrivs ofta i den ekonomiska arbetsmarknadsforskningen såsom åstadkommandet av mer eller mindre formella kontrakt mellan arbets- tagare och arbetsgivare.25. Förekommande obalanser på arbetsmarkna- den motverkas genom de spontana anpassningsprocesser som sökbe- teendena och kontraktsbildningen innebär.

Rigida lönerelationer brukar ofta framhållas som ett betydelsefullt hinder för de spontana anpassningsprocesserna. Att uppkomna obalan- ser på arbetsmarknaden inte omedelbart elimineras genom snabba an- passningar av relativa löneförhållanden framstår dock i den moderna arbetsmarknadsteorin såsom något som delvis sammanhänger med ar- betsmarknadens speciella karaktär. Dylika snabba anpassningar försvå- ras av att arbetstagarnas och arbetsgivarnas beteenden är baserade på ofullständig och bristfällig information om de rådande förhållandena och de egna möjligheterna på arbetsmarknaden och av att anställnings- kontrakten ofta har en långsiktig innebörd och är av en mångdimensio- nell natur. Föreställningen om en snabbt marknadsklarerande lönebild- ning är med andra ord orealistisk. Detta hindrar dock inte att lönerela- tionsförändringar är ett betydelsefullt inslag i anpassningsprocesserna på arbetsmarknaden eller att åtgärder, som syftar till att påverka löne- relationerna, kan bidra till att minska förekommande obalanser.

Lönebildningens bestämningsfaktorer är ett återkommande tema i den ekonomiska arbetsmarknadsforskningen. Empiriska studier på svenskt material visar t.ex. att löneglidningar kommer till stånd främst på delarbetsmarknader, där efterfrågeöverskotten är stora och där detta tar sig uttryck i bl.a. långa vakanstider.26 Däremot tycks olikheter mellan delarbetsmarknader vad gäller förekomsten av arbetslöshet inte i någon betydande grad påverka löneglidningarnas storlek. Vad gäller effekterna av ändrade lönerelationer på arbetstagarnas och arbetsgivarnas beteende finns det i och för sig ingen anledning att betvivla att effekterna går i den riktning som teorin förutsäger. Den föreliggande kunskapsbristen gäller främst effekternas styrka och för- delning över tiden. Man kan t.ex. fråga sig i vilken utsträckning indivi- dernas val av utbildning och yrke och deras benägenhet att byta arbets-

plats, bostadsort, typ av arbete etc. påverkas av förekommande eller tänkbara förändringar av de relativa lönerna.

Det finns således ett stort behov av studier av hur ändringar av lönerelationerna, eller av hur ändringar av andra slag av ekonomiska stimulanser, t.ex. bidrag av olika slag, påverkar arbetstagarnas beteende på arbetsmarknaden. Vad som behövs är bl.a. ekonometriska sambands- analyser i vilka inträffade lönerelationsförändringar ses som en av be- stämningsfaktorerna bakom förändringarna över tiden av arbetstagar- nas rörlighet på arbetsmarknaden. Det kan i detta sammanhang nämnas att studier av denna typ med inriktning på flyttningarna mellan skogs- länen och storstadslänen tyder på att den utjämning av de regionala lönedifferenserna som inträffat sedan mitten av 1960-talet medfört att en efterfrågeökning på arbetsmarknaden i storstadslänen numera i mindre grad än förr medför en ökning av inflyttningen dit (Nilsson (l982a)).

Med utgångspunkt från konstaterandet att arbetsmarknaden präglas av ständigt förekommande obalanser kan man diskutera om arbets- marknadens aktuella anpassningsförmåga bör karaktäriseras som stor eller liten. Problemet är att man inte vet vad man ska jämföra med. Föreställningen om en arbetsmarknad där uppkommande obalanser elimineras så gott som omedelbart är ju uppenbart orealistisk. I avsak- nad av en dylik jämförelsenorm har diskussionen i hög grad kommit att gälla förändringarna över tiden. En ofta framförd hypotes är därvid att den svenska arbetsmarknadens anpassningsförmåga påtagligt försäm- rats sedan början av 1970-talet.27

Diskussionen kring hypotesen att arbetsmarknadens anpassningsför- måga försämrats över tiden och kring tänkbara bakomliggande orsaks- samband har i blott liten utsträckning kunnat baseras på forskningsre- sultat. Vad man haft tillgång till i form av empiriska data är en del statistiskt material beträffande utvecklingen över tiden av antalet flytt- ningar, antalet personer som byter arbetsgivare per år, personalomsätt- ningen i företagen, yrkesrörligheten m.m. Men tolkningen av dessa data har ofta gått vitt isär.28 Diskussionen av dessa frågor har presenterats och kommenterats relativt utförligt i kapitel 5, varför vi inte går närmare in på den här. Det bör dock understrykas att erfarenheterna av den hittills bedrivna forskningen tyder på att det är möjligt att avsevärt förbättra kunskapsläget på området. Detta kan ske bl.a. genom ett ökat utnyttjan- de av den metodutveckling som skett inom den internationella forskning- en på området och en ökad användning av longitudinella data, dvs. data som möjliggör långsiktiga uppföljningsundersökningar. Som ett exempel kan nämnas de studier kring arbetskraftens rörlighet som pre- senters i Holmlund (l984) och som bygger på ett mycket rikare datama- terial än tidigare studier och på användningen av avancerade ekonomet- riska metoder. Bl.a. har data från de s.k. levnadsnivåundersökningarna utnyttjats. Resultaten tyder på att minskningen av arbetskraftens rörlig- het under de senaste 10-15 åren huvudsakligen beror på allmänt minskad efterfrågan på arbetskraft men också på att en rad andra faktorer haft viss betydelse. Dit hör kvinnornas med tiden ökande och fastare arbets- kraftsdeltagande, den skärpta progressiviteten i skatteskalorna och vissa preferensförskjutningar, som bidragit till att öka arbetstagarnas lokala bundenhet.

27 sou 1978:60, kap. 4 och 6. Se också t.ex. Si- lenstam (l980).

28 ERU (1981), Åberg (1981 och 1982), Nilsson (l982a och l982b), Holmlund (l984).

29 För översikter vad gäl- ler s.k. nedläggningsstu- dier se Gonäs (l978) och Löfström (l983a). Be- träffande metodpro- blem i samband med samhällsekonomiska analyser på området, se Heikensten (1982).

30 Se sou 1978:60, ka— pitel 10, och Löfström (l983b).

Frågan om arbetskraftsrörlighetens utveckling och bestämningsfakto- rer är naturligtvis av central betydelse ur bl.a. arbetsmarknadspolitisk synvinkel. EFA har därför initierat ett omfattande forskningsprojekt kring ”anpassning och rörlighet på den svenska arbetsmarknaden” (Nilsson (l9820)). Projektets syfte är att ge en bild av arbetsmarknadens faktiska funktionssätt, att studera drivkrafterna bakom de anpassnings- processer som sker på arbetsmarknaden samt att söka klarlägga varför rörligheten på arbetsmarknaden tycks ha minskat över tiden. En del resultat, som bl.a. gällt företagsinterna och lokala arbetsmarknader och anpassningarna i samband med företagsnedläggelser m.m. har presente- rats i kapitel 5 tillsammans med en del andra studier kring rörligheten och anpassningsprocesserna på arbetsmarknaden.

Studier av arbetskraftens rörlighet är förknippade med en rad metod- mässiga och praktiska problem. Detta gäller både för kartläggande stu- dier, som går ut på att empiriskt visa hur rörligheten ser ut och har utvecklats över tiden, och i än högre grad för studier som syftar till att klarlägga arbetskrafsrörlighetens bestämningsfaktorer, dvs. vilka or- sakssamband som ligger bakom observerade förhållanden och skeen- den. En översiktlig presentation av kunskapsläget och en diskussion av vissa metod- och dataproblem på området återfinns i en rapport (ERU (1981)) från ett symposium kring arbetskraftens rörlighet, som genom- fördes 1981 av ERU, EFA och SCB. Vissa metodfrågor behandlas på ett mer inträngande sätt i Holmlund (1984).

I detta sammanhang kan också nämnas att det finns en rad studier av de anpassningar på arbetsmarknaden, som är förknippade med sådana särskilda inslag i strukturomvandlingen som företagsnedläggelser och nyetableringar.29 Hit hör de av EFA initierade studierna av etableringen och avvecklingen av Algot Nords fabriker i Norrland30 och av de spe- ciella insatser som gjorts i samband med varvsavvecklingarna i Göte- borg (Lennartsson (l984)). Den sistnämnda studien och en del av resul- taten av vissa s.k. nedläggningsstudier har diskuterats i kapitel 5 ovan.

5A.3 Forskning kring utbudspåverkande och anpassningsunderlättande åtgärder

Den i Sverige hittills bedrivna forskningen kring utbudspåverkande och anpassningsunderlättande åtgärder har främst gällt arbetsmarknadsut- bildningen, individinriktade ekonomiska bidrag av skilda slag samt informations- och platsförmedlingsåtgärder.

5A.3.l Arbetsmarknadsutbildningen

Vad gäller arbetsmarknadsutbildningen har AMS sedan 1969 årligen genomfört uppföljningar av personer som avslutat sådan utbildning. Längden av perioden från utbildningens slut och fram till uppföljnings- tillfället har ändrats vid ett par tillfällen. Numera görs uppföljningarna sex månader efter utbildningens slut.

Dessa undersökningar har främst syftat till att ge en bild av kursdel- tagarnas sysselsättningssituation efter avslutad arbetsmarknadsutbild- ning. De ger också information om hur många som fått anställning i utbildningsyrket eller närliggande yrke och om hur många som avbrutit utbildningen. Undersökningarnas resultat redovisas i AMS rapportserie ”Meddelanden från utredningsenheten”.3l

Vid ett par tillfällen har mer långsiktiga uppföljningar gjorts. Vad gäller de kursdeltagare som avslutade arbetsmarknadsutbildning under andra kvartalet 1980 har SCB på uppdrag av AMS genomfört en uppfölj- ning också två år efter utbildningens slut.32 Information om arbetsmark- nadsutbildningens långsiktiga utfall ges också av en undersökning, som genomförts av den s.k. FAMU-gruppen (FAMU = forskning om arbets- marknadsutbildning) vid Pedagogiskt centrum hos Stockholms skolför- valtning. Denna studie innebar en uppföljning av kursdeltagarna vid sju kursorter sex år efter avslutad AMU-kurs.33

Personer som avbryter påbörjad arbetsmarknadsutbildning har inte varit föremål för rutinmässiga uppföljningar. Den nyssnämnda FAMU- gruppen har dock genomfört en speciell undersökning med inriktning på personer som avbrutit arbetsmarknadsutbildning av annan orsak än att de erhållit arbete.34 Syftet var bl.a. att kartlägga orsakerna till avbrotten och få en bild av ifrågavarande personers arbetsmarknadssituation.

Det skulle föra för långt att här försöka presentera de resultat som erhållits genom de nu nämnda uppföljningsundersökningarna. Att re- gelmässiga uppföljningar genomförs får dock betraktas som angeläget. Relativt kortsiktiga sådana uppföljningar kan snabbt ge information om utfallet av olika typer av arbetsmarknadsutbildning för olika kategorier av kursdeltagare och om inträffade förändringar över tiden vad gäller detta utfall. Det kan dock hävdas att sådana undersökningar i sig själva säger föga om effekterna av den bedrivna utbildningen. Orsaken till detta är naturligtvis att man inte vet hur det skulle ha gått för de personer, som blir föremål för uppföljningar, om de inte hade deltagit i arbets- marknadsutbildning. Detta hindrar naturligtvis inte att såväl rutinmäs- siga som mer speciella uppföljningar av det ovan berörda slaget i fram- tiden kan ge ett betydelsefullt underlag för mer fördjupade effektanaly- ser. Detta förutsätter dock ett fortsatt utvecklingsarbete vad gäller upp- läggningen av uppföljningarna och sätten att utnyttja den information de ger.

Egentliga effektanalyser av arbetsmarknadsutbildningen och därpå baserade samhällsekonomiska analyser av arbetsmarknadsutbildningen har i Sverige genomförts vid några olika tillfällen.35 Resultaten, som berördes i kapitel 5, framstår idag som i viss mån inaktuella. SÖ har emellertid initierat en ny, nu pågående utvärdering av arbetsmarknads- utbildningens effekter. Den genomförs av forskare vid nationalekono- miska institutionen vid Umeå universitet (projektledare Roger Axels- son). Inom ramen för ett annat pågående forskningsprojekt görs ett försök att pröva och utveckla användbarheten av s.k. longitudinella databaser för utvärderingar av bl.a. arbetsmarknadsutbildning (projekt- ledare Anders Björklund, IUI).

Effekterna och den samhällsekonomiska betydelsen av utbildnings-

3' Uppföljningarnas in- riktning och resultat pre- senteras och diskuteras i SOU 1983:22, kapitel 9.

32 AMS, ”Meddelande från utredningsenheten 1982: 16”.

33 Lagerdahl och Malm- ström (1982).

34 Lagerdahl, Malm- ström och Nilsson (1982). Resultaten pre- senteras och diskuteras översiktligt i SOU l983:22, kapitel 9.

35 Se SOU 1974:29, ka- pitel 6, Dahlberg (1972) och Riksdagens reviso- rer (1975).

36 Se också Åberg (1980).

verksamhet av olika slag har sedan länge varit föremål för en betydande internationell forskning, som vi inte här har möjlighet att gå närmare in på. Det kan dock nämnas att man i denna forskning finner uttryck för ganska olikartade synsätt i fråga om utbildningens betydelse och de bakomliggande orsakssambanden. Ett vanligt sådant synsätt är att ut- bildningen kan ses som en ”investering i mänskligt kapital”. Enligt detta synsätt ger utbildningen en förbättring av deltagarnas förmåga att klara av olika uppgifter och därmed en höjning av värdet av deras framtida arbetsinsatser. Det är denna effekt som bestämmer utbildningens avkast- ning och som medför att utbildningen trots investeringskostnaden under utbildningstiden kan te sig lönsam för samhället och för den enskilde individen. Enligt ett annat synsätt består utbildningens effekter i hög grad av att den ger information om deltagarnas egenskaper och i mindre grad av att den medför en höjning av deras kunskaper och färdigheter. Genom att klara av utbildningen kan den enskilde individen demonstre- ra att han har vissa egenskaper, som presumtiva arbetsgivare fäster avseende vid. Utbildningen framstår då närmast som en ersättning för eller ett komplement till andra sätt för den enskilde arbetstagaren att demonstrera sin kapacitet eller för arbetsgivaren att bedöma de arbets- sökandes egenskaper.

Det är möjligt att det förstnämnda synsättet är det mest adekvata när det gäller viSSa slag av utbildningar, t.ex. direkt yrkesinriktade sådana, medan det sistnämnda synsättet ger en riktigare bild av de relevanta orsakssambanden vad gäller andra slag av utbildningsverksamhet. I andra sammanhang kan båda synsätten ha ett betydande förklaringsvär- de och således komplettera varandra.

En del av de metodproblem som är förknippade med effektanalyser av bl.a. utbildningsverksamhet och som delvis sammanhänger med den nyss antydda teoretiska problematiken diskuteras i kapitel 10.

5A.3.2 Ekonomiska stimulanser av rörlighet och anpassning

I fråga om åtgärder som avser att påverka arbetskraftens geografiska rörlighet har EFA samordnat vissa studier som redovisades i SOU 1978:60, kapitel 9.36 Dessa studier var baserade på uppföljningar dels av individer som flyttade från vissa områden i Norrland och som därvid erhöll flyttningsbidrag från AMS och dels av vissa jämförelsegrupper, s.k. kvarstannare. Studierna var närmast avsedda att ge information om effekterna av hypotetiska ändringar av de studerade flyttningsström- marnas storlek och inriktning. De innebar inte något försök att uppskat- ta effekterna på flyttningsströmmarna av ändringar av bidragsbelop- pens storlek.

Mer allmänt gäller att man vet mycket litet om i vad män och på vad sätt arbetstagarnas beteende på arbetsmarknaden kan påverkas genom ekonomiska bidrag av olika slag. Vad gäller de bidrag som utgår i samband med arbetsmarknadsutbildning har ett försök gjorts att med hjälp av intervjuer bedöma effekterna på intresset för deltagande i utbildningen av ändringar av bidragens storlek. Denna undersökning, Fjaestad och Kirstein (1979), har kommenterats i kapitel 5.

Individinriktade ekonomiska stimulanser av rörlighet och anpassning kan ses som en motsvarighet på arbetsmarknadens utbudssida till olika slag av företagsinriktade subventioner, som avser att påverka företagens efterfrågan på arbetskraft. I båda fallen rör det sig om medel, som avser att stärka de ekonomiska incitamenten för de beteendeändringar hos mottagarna som man vill åstadkomma. I viss mån kan de båda åtgärds- formerna ses som alternativ till varandra när det gäller att underlätta anpassningarna på arbetsmarknaden och bekämpa strukturella obalan- ser. Detta synsätt har diskuterats bl.a. av Lerman (1982), som tenderar att se individinriktade stimulanser såsom i många fall förtjänstfullajämfört med företagsinriktade stimulanser.

Lerman understryker dock mycket starkt bristen på empiriskt grundad kunskap om effekterna av dylika åtgärder och framhåller experimentellt upplagd försöksverksamhet som ett sätt att uppnå sådan kunskap. I kommentarer till Lermans analys har andra forskare också pekat på möjligheten att förbättra kunskaperna om totaleffekterna av åtgärderna i fråga genom användandet av ekonometriska simuleringsmodeller.37 Jämförande uppföljningsundersökningar i anslutning till arbetsmark- nadspolitisk försöksverksamhet eller i anslutning till mer reguljär verk- samhet säger i sig själva föga om de studerade åtgärdernas indirekta effekter på t.ex. den totala sysselsättningen eller arbetslösheten i ekono- min.38 Det kan i detta sammanhang nämnas att ekonometriska simule- ringsmodeller av det åsyftade slaget har utvecklats och tillämpats av Bertil Holmlund för analyser av effekterna av bl.a. lagerstödet, den s.k. trygghetslagstiftningen och vissa företagsinriktade subventioner samt för mer allmänna studier av arbetsmarknadens funktionssätt.”

5A.3.3 Informations- och platsförmedlingsåtgärder

Den samhällsekonomiska betydelsen av ett effektivt informations- och platsförmedlingssystem på arbetsmarknaden har framhållits i kapitel 5. Där diskuterades också den offentliga arbetsförmedlingens roll och möjligheter inom ramen för ett sådant system.

Inom arbetsförmedlingen i Sverige har det genomförts ett antal försök och utvärderingar där det har gällt att bedöma konsekvenserna av åtgär- der som har syftat till att förbättra informationen på arbetsmarknaden. Några sådana försök ska beröras här: 13 Försök med modellkontor vid arbetsförmedlingen El Försök med utökad individuell platsförmedling för långtidsarbets-

lösa 37 D Platsförmedling som jämställdhetsinstrument Se Haveman OCh. Pal- .. .. .. .. . . .. . mer (edzs) (1982), Sld. El Forsok med okad platsformedlingsserwce for invandrare 180—186. [3 Försök med samverkan för omplacering av personer med arbetshin- der.

38 Detta problem disku-

.. .. , terasibl.a. Johnson Forsoken med modellkontor startade sommaren 1980 i två av de tre (1979)_

arbetsförmedlingsdistrikten i Södermanlands län, nämligen i Eskilstu- na- och Katrineholmsdistrikten (AMS (l983)). Det tredje förmedlings- 39 Holmlund (1981) och distriktet, Nyköpingsdistriktet, tjänade som jämförelseområde (i vissa (l984).

avseenden gjordes jämförelser även med utvecklingen i landet som helhet). Modellkontorsförsöken har bland annat inneburit sådana orga- nisatoriska och arbetsmetodiska förändringar vid de berörda förmed- lingarna som i stort överensstämmer med riktlinjerna i en inom arbets- marknadsstyrelsen genomförd utredning kallad ”Platsförmedlingens organisation” (PLOG). Utöver dessa förändringar infördes ett omfattan- de ADB-stöd i platsförmedlingsverksamheten.

I Nyköpingsdistriktet, vilket som nämnts fungerade som jämförelse- område, genomfördes samma förändringar som i modellkontorsdistrik- ten vad gäller organisationen och de arbetsmetoder som inte förutsätter ständig tillgång för varje förmedlare till ADB-systemet. Skillnaden jäm- fört med modellkontorsdistrikten låg således i datateknikens omfattning och användning i verksamheten.

Modellkontorsförsöken gavs alltså en sådan uppläggning att det har funnits förutsättningar att analysera ejfekter, dvs. skillnader i olika av- seenden mellan å ena sidan vad som händer om man väljer det system som har prövats vid modellkontoren och å andra sidan vad som händer om man i stället väljer det som har använts vid jämförelsekontoren i Nyköpingsdistriktet. Deförändringari olika avseenden som har inträffat i modellkontorsområdet har vid utvärderingenjämförts med motsvaran- de förändringari Nyköpingsdistriktet.

Utvecklingen av arbetslöshetstider och vakanstider har använts som indikatorer på i vilken utsträckning modellkontorssystemet bidrar till en bättre uppfyllelse av målet om samhällsekonomisk effektivitet. Snabb tillsättning av platser i allmänhet och vakanser som utgör flaskhalsar i produktionen i synnerhet kan också bidra till att hålla tillbaka löneglid- nings- och inflationstendenser och därmed till uppnåendet av stabilise- ringspolitiska mål.

Det fördelningspolitiska målet för platsförmedlingsverksamheten får tolkas som att den skall bidra till att förbättra situationen för konkur- renssvaga grupper på arbetsmarknaden. Modellkontorsförsöken måste emellertid i detta avseende bedömas utifrån det som har varit deras utgångspunkt, nämligen att uppnå en allmän effektivisering av verksam- heten. Vid utvärderingen har därför fördelningspolitiska hänsyn snarast uppfattats som en restriktion — det har gällt att övertyga sig om att en eventuell effektivitetshöjning inte vinns till priset av att grupper med en utsatt ställning försätts i en ännu sämre situation.

Utvärderingen av modellkontorsförsöken har också inkluderat under- sökningar av arbetssökandes och arbetsgivares erfarenheter av och atti- tyder till platsförmedlingen i modellkontorsdistrikten och i Nyköpings- distriktet samt undersökningar av hur personalen har upplevt föränd- ringarna i verksamheten.

Ett centralt moment i utvärderingen har varit en jämförelse mellan resursförbrukningen, dvs. kostnaderna, i ett system av modellkontorstyp och ett system som bygger på den alternativa lösningen.

Utvärderingsresultaten har utnyttjats som underlag för kalkyler, ba- serade på de effekter som på ett rimligt tillförlitligt sätt kan uttryckas i kronor, över införandet av modellkontorssystemet vid alla arbetsför- medlingskontor i landet. Dessa kalkyler är dels av samhällsekonomisk

natur innebärande försök till värdering av konsekvenserna för samhället som helhet, dvs. samtliga medborgare, dels rent finansiella över syste- mets effekter på den offentliga sektorns budgetsituation, med särredo- visning av effekter för statens respektive arbetsmarknadsverkets budge- tar.

Uppföljningen av arbetssökandetidernas utveckling har framför allt inriktats på sökande utan arbete klara för omedelbar placering. Försöks- effekten har beräknats till i genomsnitt ca två veckors förkortning när utvecklingen i modellkontorsdistrikten jämförs med den i Nyköpings- distriktet. Det finns ingenting i uppföljningen som tyder på att personer med arbetshinder skulle ha fått förlängda söktider. Vidare kan nämnas att resultaten tyder på att modellkontorsförsöken bidrog till att förbättra servicenivån vid förmedlingarna och till att öka den geografiska rörlig- heten bland de arbetssökande.

Enligt de mätningar som har genomförts har vakanstiderna minskat relativt sett mera i modellkontorsdistrikten än i Nyköpingsdistriktet. Försökseffekten har beräknats till något mer än två dagars förkortning av genomsnittlig vakanstid.

För att få en uppfattning om betydelsen av en vakanstidsförkortning av den storleken måste den ställas i relation till strömmen av lediga platser. Som exempel kan nämnas att under 1982 avanmäldes ca 5 000 platser utan ansökningsförfarande från arbetsförmedlingarna i modell- kontorsdistrikten. Tar man hänsyn till vakansernas fördelning på nä- ringsgrenar och på hel- och deltidsplatser kan vakanstidsreduktionen beräknas motsvara ett produktionstillskott på 40 årsarbeten.

De nämnda effektmätningarna måste dock av en rad skäl ses som mycket osäkra. Denna osäkerhet medför att resultaten av de lönsamhet- skalkyler, som baserats på de uppmätta effekterna, också är osäkra (se AMS (l983)). Känslighetsanalyser tyder dock på att modellkontorsför- söken visar en betydande lönsamhet även vid en mycket försiktig upp- skattning av försökens effekter.

Vid arbetsförmedlingens distriktskontori Eskilstuna genomfördes för några år sedan ett försök med intensifierad platsförmedling för långtids- arbetslösa som vid försökets start hade varit registrerade tre månader eller mer vid kontoret.40 Gruppen, som omfattade ca 400 personer, delades med hjälp av lottning i en experimentgrupp som blev delaktig av de utökade förmedlingsinsatserna och en kontrollgrupp som fick sed- vanlig förmedlingsservice. Kontoret erhöll en personalförstärkning un- der försöksperioden. Som riktlinje för arbetet med de sökande i experi- mentgruppen utarbetades ett handlingsprogram med stark tonvikt på utökad individuell information och rådgivning till både arbetssökande och arbetsgivare.

Uppföljningarna av de berörda individerna tydde på att de intensifie- rade platsförmedlingsinsatserna hade haft avsevärda positiva effekter. Den totala sysselsättningsvolymen under den studerade perioden var påvisbart större i experimentgruppen än i kontrollgruppen. Även ge- nomsnittslönen var högre i experimentgruppen.

Det finns en hel del tolkningsproblem förknippade med upplåggning- 40 SOU 1978:60, kapitel en av försöket. Det kan ändå sägas ha visat, att det är möjligt att genom 8.

intensiv och nära samverkan med arbetsgivare få till stånd bra anställ- ningar för personer som är ”svårplacerade”.

Platsförmedling som jämställdhetsinstrument betecknar ett försök som genomfördes under sex månader med början i slutet av, 1980 vid tre arbetsförmedlingskontor i Jönköpings län (Delander (1981)). Syftet med försöket var att förbättra kvinnliga arbetssökandes situation på arbets— marknaden. En stor del av de arbetssökande vid de berörda kontoren utgjordes av arbetslösa kvinnor och de lokala arbetsmarknaderna kän- netecknades av att utbudet av arbeten inom traditionellt kvinnliga arbe- ten var lågt. Kontoren erhöll ingen resursförstärkning under försöken varför de ökade insatserna för kvinnliga arbetssökande fick klaras ge- nom omprioritering av resurser, dvs. genom minskad service till manliga arbetssökande.

Förändringen i arbetssökandetiderjämfördes med utvecklingen i res- ten av Jönköpings län. Dessa tider hade före försöken följt varandra relativt väl. Försöken genomfördes under en period då tillgången på lediga platser minskade varför söktiderna ökade både vid försökskonto- ren och i länet i övrigt. Ökningen var dock, för kvinnornas del, avsevärt mindre inom försöksområdet. Försökseffekten uppskattades till ca en halv månads förkortning av söktiden för kvinnliga arbetssökande utan arbete. Ett överraskande resultat var att det inte gick att påvisa någon förlängning av söktiderna för arbetslösa män vid försökskontoren.

Vid arbetsförmedlingskontoret i Kista (Stor-Stockholmsområdet) be- drevs 1981— 1982 ett försök med utökad förmedlingsservice för invandra- re (Delander (1982)). Kontoret erhöll en viss resursförstärkning, med syfte att utveckla och pröva metoder att förbättra förmedlingens service åt arbetssökande utländska medborgare. Dessa utgjorde en mycket stor andel av de sökande vid kontoret.

Utvärderingen av försöket tyder på att de ändrade metoderna ledde till att berörda sökande kunde beredas anställning eller placeras i någon arbetsmarknadspolitisk åtgärd betydligt snabbare än med det tidigare arbetssättet. Det kan i samband med detta försök ha förekommit en del undanträngningseffekter som yttrade sig i något förlängda söktider för arbetssökande som inte omfattades av försöket. Resultatet i det avseen- det är dock osäkert eftersom utvärderingen besvärades av en del mätpro- blem.

Under 1979—1980 bedrevs i Ljungby kommun ett försök där man ville undersöka möjligheterna att lösa anpassningsproblem genom att stimu- lera arbetsgivare att samarbeta när det gällde omplacering av personer med arbetshinder (Engstrand och Jerreling (1981)). Att en person har ett arbetshinder som gör att det företag han arbetar i inte kan erbjuda honom fortsatt anställning utesluter inte att han kan vara lämplig för andra arbetsuppgifter hos andra arbetsgivare. Nio arbetsgivare deltog i projektet tillsammans med Ljungby-företagens hälsovårdscentral. Ar- betsförmedlingen på orten fungerade som en samordnande och sam- manhållande länk i verksamheten.

Den utvärdering som genomfördes tyder på att verksamheten resulte- rade i realekonomiska vinster. Vinsterna var speciellt stora i de fall då man genom omplacering kunde förhindra en sannolik förtidspensione-

ring. Betydande positiva samhällsekonomiska effekter erhölls också i de fall då resultatet blev förkortade arbetslöshetstider. Vidare innebar pro- jektet att sjukfrånvaron minskade drastiskt för i stort sett samtliga berör- da individer.

Sammanfattningsvis tyder de nu berörda utvärderingarna av försöks- verksamheter inom platsförmedlingen på att det finns möjligheter att uppnå dels en allmän effektivisering av verksamheten, dels en förbätt- ring av arbetsmarknadssituationen för utvalda problemgrupper.

Litteraturförteckning till appendix till kapitel 5

AMS, Arbetsförmedling med ADB-resurser — rapport 8, Stockholm, 1983. Axelsson, R., Jacobsson, R. & Löfgren, K-G, Utbudet av arbetskraft _ ekonomisk teori och empiri, Umeå Economic Studies, 1979 (reviderad 1980). Axelsson, R., Jacobsson, R. & Löfgren, K-G, ”On the Determinants of Labor Supply in Sweden” i IUI (1981).

Björklund, A., Studies in the Dynamics of Unemployment, EFI, Stock- holm, 1981.

Björklund, A. & Holmlund, B., ”Arbetslöshetsersättningen i Sverige —— motiv, regler och effekter” i Björklund m.fl., Inför omprövningen, Publica, 1983. Blomquist, S., ”Labor Supply in a Life Cycle Context", Research Paper 6145, EFI, Stockholm, 1979. Blomquist, S., ”The Effect of Income Taxation on Male Labor Supply in Sweden”, Research Paper 198223, Nationalekonomiska institutio- nen, Stockholms universitet, 1982. Brown, C.V., Taxation and the Incentive to Work, Oxford, 1980. Dahlberg, A., Arbetsmarknadsutbildning — verkningar för den enskilde och samhället, Umeå, 1972. Danziger, S., Haveman, R. & Plotnick, R., ”How Income Transfer Programs Affect Work, Savings, and the Income Distribution: A Critical Review”, Journal of Economic Literature, vol. 19, september 1981, s. 975— 1028.

Delander, L., ”Platsförmedling som jämställdhetsinstrument”, AMS, Stockholm, 1981. Delander, L., ”Sysselsättningseffekter av utökade förmedlingsinsatser för invandrare”, AMS, Stockholm, 1982. EFA, Arbetsmarknadspolitik under debatt, Stockholm, 1982. Ehrenberg, R.G. (ed.), Research in Labor Economics, vol. 4, Greenwich och London, 1981. Engstrand, G. och Jerreling, A., ”Omplacering i samarbete", Högskolan i Växjö, 1981. ERU, Arbetsmarknadsrörlighet, ERU-rapport nr 7, Stockholm, 1981. (Rapporten har också publicerats av SCB: Information i prognosfrå- gor l982:2.) Fjaestad, B. och Kirstein, K., ”Ekonomiska och icke-ekonomiska motivs betydelse vid arbetsmarknadsutbildning”, EFI, Stockholm, 1979. Franzén, T., ”Skatters effekter på arbetsviljan” i SOU 1977z9l. Gonäs, L., ”Tidigare forskning kring företagsnedläggningar — prelimi- när sammanställning”, Arbetsrapport 1978:6, Arbetslivscentrum. Gustafsson, S., ”Arbetsutbud och jämställdhet mellan kvinnor och män”

i IUI (1979). Gustafsson, S., ”Male— Female Lifetime Earnings Differentials and La- bor Force History” i IUI (1981). Gustafsson, S. & Jacobsson, R., ”Trends in Female Labor Force Parti-

cipation in Sweden”, stencil, Arbetslivscentrum, Stockholm och Na- tionalekonomiska institutionen, Umeå, 1983. Gustafsson, S. och Lantz, P., ”Arbete och löner — skillnader mellan kvinnor och män”, bokmanus, 1982. Hansson, 1. & Stuart, C., ”Tax Revenue and the Marginal Cost of Public Funds in Sweden”, stencil, Nationalekonomiska institutionen, Lund, 1983. Haveman, R. & Palmer, J.L. (edzs), Jobsfor Disadvantaged Workers. The Economics of Employment Subsidies. The Brookings Institution, Washington, D.C., 1982. Heckman, J.J., Killingsworth, M.R. & MaCurdy, T.E., ”Empirical Evi- dence on Static Labour Supply Models: A Survey of Recent Develop- ments” i Hornstein et al. (edzs) (l98l). Heckman, J.J. & MaCurdy, T.E., ”New Methods for Estimating Labor Supply Functions: A Survey”, i Ehrenberg (ed.) (1981). Heikensten, L., Samhällsekonomiska kalkyler vid industrinedläggningar, Statens industriverk, SIND l982:10. Holmlund, B., Arbetslöshet och lönebildning, Studier i nationalekonomi, Umeå universitet, 1976. Holmlund, B., ”Perspektiv på arbetskraftsutbudets utveckling” i IUI (1979). Holmlund, B., ”Determinants and Characteristics of Unemployment in Sweden: The Role of Labour Market Policy” i IUI (l98l). Holmlund, B., The Mobility of Labour. Studies of Labour Turnover and Migration in the Swedish Labour Market, IUI, Stockholm, 1984. Hornstein, Z., et al. (edzs), The Economics ofthe Labour Market, London, 1981. IUI, Utrikeshandel, inflation och arbetsmarknad. Specialstudier för I UI.'s långtidsbedömning 1979. Del I., Stockholm, 1979. IUI, Studies in Labor Market Behavior: Sweden and the United States, Stockholm, 1981. Institutet för arbetsmarknadsfrågor, Svensk arbetsmarknad 1950—1968. Bibliografi över forskning och debatt, Stockholm, 1968. Jacobsson, R. ”Results from estimation of””flrst-generation” labor supp- ly models”, stencil, Umeå, 1981. Jacobsson, R., ”Three Papers on Estimation of Labor Supply Responses on Swedish Data”, stencil, Umeå, 1982. Johnson, G.E., ”The Labour Market Displacement Effect in the Analysis of the Net Impact of Manpower Training Programs”, i Research in Labour Economics, JAI Press, 1979. Jonung, C., ”Kvinnorna i svensk ekonomi” i Södersten, B. (red.), Svensk Ekonomi, Stockholm, 1982. Killingsworth, M., ”A Survey of Labor Supply Models: Theoretical Analysis and First-Generation Empirical Results” i Ehrenberg (ed.) (1981). Lagerdahl, B. och Malmström, H., ”Sex år efter arbetsmarknadsutbild- ning”, Rapport Y:235, Pedagogiskt centrum, Stockholms skolförvalt- ning, 1982. Lagerdahl, B., Malmström, H. och Nilsson, L., ”Kursavbrytare inom

arbetsmarknadsutbildningen med okänd eller ospecificerad avbrotts- orsak”, Rapport Y:233, Pedagogiskt centrum, Stockholms skolför- valtning, 1982. Lennartsson, B., Sorti med garanti. En studie av Projekt 80 i Göteborg. EFA, Stockholm, 1984. Lerman, R.I., ”A Comparison of Employer and Worker Wage Subsi- dies” i Haveman and Palmer (edzs) (l982). Lippman, S. & McCall, J. (edzs), Studies in the Economics of Search. North-Holland, Amsterdam, 1979. Lundahl, M. & Persson-Tanimura, I. (red.), Kvinnan iekonomin — hem, yrke, karriär, Liber, 1983. Löfström, A., ”De friställdas arbetsmarknad. En kvantitativ analys av ett antal nedläggningsstudier”, Umeå universitet, l983a. Löfström, A., ”Efter Algots. En uppföljning av de f.d. anställda vid Algots Nord”, Umeå universitet, l983b. Moffitt, R.A. & Kehrer, K.C., ”The Effect of Tax and Transfer Programs on Labor Supply: The Evidence from the Income Maintenance Ex- periments” i Ehrenberg (ed.) (1981). Niklasson, H., Johannesson, J. & Wretborn, C., Svensk arbetsmarknads- forskning ur samhällsekonomisk synvinkel, Stockholm, 1973. Nilsson, C., Sysselsättning och arbetslöshet, Nationalekonomiska insti- tutionen vid Uppsala universitet, Uppsala, 1978. Nilsson, C., ”Sysselsättningspolitiken och arbetsmarknadens regionala anpassningsproblem” i EFA (1982), l982a. Nilsson, C., ”Sjunkande rörlighet —- ett hinder för industriell expan- sion? Kommentar till Rune Åberg”, Ekonomisk Debatt 198216, 1982b. Nilsson, C., ”Anpassning och rörlighet på arbetsmarknaden”, Projekt- översikt, Nationalekonomiska institutionen, Uppsala universitet, februari 1982, 1982c. Persson-Tanimura, l., Studier kring arbetsmarknad och information, Lund Economic Studies, Lund, 1980. Pettersson, M., Deltidsarbetet i Sverige, Arbetslivscentrum, Stockholm, 1981. Riksdagens revisorer, Granskningspromemoria nr 9, 1975. Schager, N.H., ”The Duration of Vacancies as a Measure of the State of Demand in the Labour Market. The Swedish Wage Drift Equation Reconsidered”, i IUI (l98l). Silenstam, P., Arbetskraftsutbudets utveckling i Sverige 1870— I 965, Upp- sala, 1970. Silenstam, P., Arbetsmarknadspolitik för 1980-talet, Nordiska Minister- rådet, Rapport NU A 1980218, Oslo, 1980. Smith, J .P., (ed.), Female Labor Supply: Theory and Estimation, Prince- ton, 1980. SOU 1968262, Tio ekonomer om arbetsmarknadspolitiken. SOU l974z29, Att utvärdera arbetsmarknadspolitik. SOU 1977291, Översyn av skattesystemet. SOU 1978:60, Arbetsmarknadspolitik i förändring. SOU 1983:22, Utbildning för arbetslivet.

Stenkula, P. & Nilsson, C., ”Förtidspension — ett arbetsmarknadspoli- tiskt hjälpmedel?”, Rapport till EFA, Nationalekonomiska institu- tionen, Lunds universitet, 1982.

Strandberg, M., ”De långsiktiga arbetskraftsförändringarna” i SOU 1968:62. Strandberg, M., Arbetskraftens struktur och dimensioner, SOU 1971143. Wadensjö, E., ”Utbudet av arbetskraft”, stencil, Lund, 1976. I modifie- rad version tillgänglig som Meddelande 1980169, Nationalekonomis- ka institutionen, Lunds universitet. Wadensjö, E., ”The Effects on Labor Supply of Disability Policy in Sweden. A Comparison of Studies Based on Time-series and Cross- section Data”, stencil, Institutet för social forskning, Stockholm, 1983. Åberg, R., Flyttarna och arbetsmarknaden, Prisma och SOFI, 1980. Åberg, R., ”Sjunkande rörlighet — ett hinder för industriell expan- sion?”, Ekonomisk Debatt 1981 :7. Åberg, R., ”Svar till Christian Nilsson”, Ekonomisk Debatt 198226.

Appendix till kapitel 6 Oversikt av forskning kring arbetskraftsefterfrågan*

6A.] Inledning

Under senare årtionden har forskningen kring arbetskraftsefterfrågans bestämningsfaktorer och forskning kring medel att påverka denna vuxit i omfattning. I den följande framställningen ges först några utblickar på den internationella forskningen på området. Därefter anknytes till svenska studier och speciellt till det arbete som utförts i EFA:s regi.

Vid översikter av detta slag är begränsningar nödvändiga, vilket ger utrymme för ett visst godtycke i urvalet av forskningsresultat som med- tages. Sålunda kommer den internationella översikten i hög grad att domineras av den amerikanska forskningen. Detta kan motiveras med att forskningsfronten ofta ligger i USA, men delvis föreligger också bekvämlighetsskäl. Någorlunda lättillgängliga sammanfattningsverk är ofta koncentrerade på den amerikanska forskningen.

En väsentlig del av forskningen kring arbetskraftsefterfrågans bestäm- ningsfaktorer har varit inriktad på ekonometriska beräkningar av s.k. substitutions- och löneelasticiteter i den privata sektorn. Kännedom om storleksordningen på sådana elasticiteter för olika kategorier arbetskraft har stor relevans för bedömning av effekterna av arbetsmarknadspolitis- ka åtgärder som ändrar lönekostnadsstrukturen i den privata sektorn. Som exempel kan nämnas att lönesubventioner och minskningar av sociala avgifter leder till sådana förändringar. Empiriska studier kring nämnda elasticiteter får därför relativt stort utrymme i framställningen.

Men arbetskraftsefterfrågan i den privata sektorn kan också påverkas genom arbetsmarknadspolitiska åtgärder som påverkar andra kostnader än lönekostnaden eller som direkt påverkar efterfrågan på företagens produkter. Några EFA-studier om detta presenteras.

Internationellt finns det också ett stort antal studier kring sysselsätt- ningsskapande åtgärder i offentlig sektor. Det är dock inte lika lätt att göra en översiktlig resultatsammanfattning av dessa som för de nämnda elasticitetsstudierna. Frågeställningar och metodmässiga angreppssätt varierar. Några exempel på studier tas upp utan att vi för den skull gör anspråk på att dessa är representativa för de undersökningar som gjorts.

* Appendixet har skrivits av universitetslektor Jan Ekberg.

6A.2 Relativa löner och efterfrågan på arbete — teoretiska utgångspunkter

Som nämndes har en väsentlig del av forskningen kring arbetskraftsef- terfrågans bestämningsfaktorer varit inriktad på frågan om relativa lö- nekostnaders betydelse.

Den ekonomisk-teoretiska referensramen för härledning av efterfrå- gesamband på arbetskraft är framtagen sedan länge och baseras ofta på Allen (1938). Det utvecklingsarbete som förekommit under de senaste årtiondena har mer legat på det ekonometriska planet. Med samma övergripande teoretiska utgångspunkter har det efterhand utarbetats allt fler tänkbara specificeringar av skattningssambanden.

I den privata sektorn antas företagens verksamhet vara underkastad lönsamhetskrav. Enligt neoklassisk ekonomisk teori tenderar ett kost- nadsminimerande företag att anpassa sin användning av olika produk- tionsfaktorer med hänsyn till deras relativa priser. Antag att relativpriset (lönekostnaden) stiger för ett visst slags arbetskraft. Företaget kommer då, vid given produktion, att använda mindre av denna arbetskraft än vad som annars skulle ha varit fallet. Samtidigt blir det mer lönande att öka insatsen av någon annan produktionsfaktor.

Anpassningen i valet av faktorkombinationer inom företagen är en anpassning på mikronivå. Till detta kommer anpassningar på makroni- vå. Konkurrenspositionerna mellan olika företag påverkas vid föränd- ring i relativa faktorpriser. Exempelvis drabbas arbetsintensiva företag mer av en höjning av lönekostnaden än kapitalintensiva företag, vilket innebär att kapitalintensiva företag får en mer gynnsam ställning på marknaden relativt arbetsintensiva företag. Genom denna strukturför- skjutning mellan olika typer av företag blir förändringen i kapitalinten- sitet i produktionen större på makronivå än på mikronivå.

Men en förändring i relativa faktorpriser ger inte enbart en substitu- tionseffekt vid given produktion. Det finns också en skaleffekt. Denna uppkommer genom att också produktionens storlek påverkas och där— med den totala faktoranvändningen. Ett lägre (högre) pris på en produk- tionsfaktor kommer, allting annat konstant, att betyda en lägre (högre) kostnadsnivå vilket i sin tur gör det lättare (svårare) för företagen att producera och avsätta varor på marknaden.

Vid ekonometriska skattningar av relativa faktorprisers betydelse för efterfrågan på arbetskraft har olika efterfrågemått kommit till använd- ning. Dessa mått kan sammanfattas enligt följande:

1. Priselasticiteten, vilken för produktionsfaktor i definieras som

procentuell förändring i efterfrågad mängd av faktor i

e" = " procentuell förändring i priset på faktor i Om i är produktionsfaktorn arbete så är eii löneelasticiteten. Man kan anta att eii(0. Om exempelvis ei; beräknats till —0,6 innebär det att om priset på faktor i blir 10 procent högre än tidigare så kommer efterfrågan på faktor i att minska med 6 procent.

2. Substitutionselasticiteten, vilken mäter i vilken utsträckning använd- ningen av produktionsfaktorer påverkas av förändringar i relativa faktorpriser vid given produktion. Har vi två produktionsfaktorer vars kvantiteter betecknas med i och j och respektive priser med P1 och Pj så kan substitutionselasticiteten (oij) skrivas o" _ procentuell förändring av i/j U procentuell förändring av pj/Pi

Om oij > 0 säges produktionsfaktorerna i och j vara substitut och om oij(0 säges de vara komplement. Ju större positivt värde oij har desto större är utbytbarheten mellan produktionsfaktorerna vid given förändring i relativt faktorpris.

3. Korselasticiteten, vilken mäter hur efterfrågan på en produktionsfak- tor påverkas av ett förändrat pris på en annan produktionsfaktor. Exempelvis

e" _ procentuell förändring i efterfrågad mängd av faktori lj procentuell förändring i priset på faktor j

Korselasticiteten kan vara negativ eller positiv. Vilket tecken som erhålls hänger nära samman med tecknet på substitutionselasticite- ten.

Priselasticiteten och korselasticiteten består vardera av en substitutions- effekt och en skaleffekt. Substitutionselasticiteten kallas ibland också ”Allen substitutionselasticitet”. Används en modell med tre eller flera produktionsfaktorer brukar man tala om ”Allen partiella substitionse- lasticiteter”. Med detta menas substitutionselasticiteten avseende två produktionsfaktorer brukar man tala om ”Allen partiella substitutions- elasticiteter”. Med detta menas substitutionselasticiteten avseende två så korselasticiteten mellan två produktionsfaktorer under antagandet att priserna på de övriga produktionsfaktorerna är konstanta.

6A.3 Internationella studier av faktorprisernas betydelse

Alltsedan Arrow, Chenery, Minhas och Solow (1961) presenterade sina beräkningar av substitutionselasticiteter mellan kapital och arbete har ett stort intresse för denna typ av studier funnits. Det finns numera en mycket omfattande dokumentation på området och det är inte möjligt att här ge någon uttömmande redovisning av de olika insatserna. Men några allmänna tendenser bör ändå kunna urskiljas.

Effekten av en förändring i ett faktorpris kan antagas vara olika på lång respektive kort sikt beroende på att företagen inte omedelbart kan anpassa sitt val av faktorkombinationer. Det är därför viktigt att ange vilket tidsperspektiv man arbetar med. Med lång sikt menas i det följan- de den tidsperiod som krävs för att fullständig anpassning skall hinna ske. Med kort sikt menas den anpassning som hinner ske på ett år.

' CES = Constant elas— ticity of substitution.

2 I sin framställning ang- er Hamermesh substitu- tionseffekten till 0,15. Substitutionselasticite- ten kan beräknas som substitutionseffekten di- viderad med kapitalan- delen vilken för USA:s industri brukar anges till en tredjedel. Substitu- tionselasticiteten blir då 0,45.

3 Translog-produktions- funktionen är en andra ordningens approxima- tion till en generell pro- duktionsfunktion.

4 Translog-kostnads- funktionen är en andra ordningens approxima- tion till en generell kost- nadsfunktion.

5 Om man önskar beräk- na den s.k. Hicks-elasti- citeten, vilken mäter hur pass känsliga faktorpri- ser är vid ändring i fak- torinput blir dock argu- menteringen den om- vända. Denna typ av elasticitet beräknas en- klast genom skattning av produktionsfunktionen.

Under lång tid utfördes de ekonometriska beräkningarna inom ramen för en s.k. CES-produktionsfunktion med två produktionsfaktorer; ka- pital och arbete.] Den långsiktiga substitutionselasticiteten tenderar i de flesta beräkningar att anta värden omkring 1 eller något därunder. Det finns dock vissa studier som rapporterar högre värden än 1. Den lång- siktiga löneelasticiteten kan erhållas genom att multiplicera substitution- selasticiteten med kapitalandelen samt lägga till skaleffekten. Skaleffek- ten är beroende av hur priselasticiteten ser ut på varusidan. Skaleffekten erhålls genom att multiplicera varupriselasticiteten med Iöneandelen. Varupriselasticiteten kan naturligtvis variera men om både substitution- selasticiteten och varupriselasticiteten är 1 så blir också löneelasticiteten 1. Som nämndes kan substitutions- och löneelasticiteterna antas vara mindre på kort sikt än på lång sikt. På kort sikt hinner inte fullständig anpassning ske till ändrade faktorprisrelationer.

En sammanfattning av beräkningar kring kortsiktig (l-års) löneelas- ticitet finns i Hamermesh (1976). Resultaten varierar en hel del, men som ett medelvärde för den kortsiktiga substitutionselasticiteten kan anges 0,45 och för löneelasticiteten 0,32.2

Användning av CES-funktionen med två produktionsfaktorer har fördelen att skattningarna är förhållandevis enkla att utföra. Ytterligare en fördel är att skattningssambandet lätt kan dynamiseras för beräkning av kortsiktiga substitutions- och löneelasticiteter. Nackdelen med CES- funktionen ligger i att den är förknippad med kraftiga restriktioner om man samtidigt vill behandla fler än två produktionsfaktorer, exempelvis flera sorters arbetskraft samt kapital och energi. De parvisa partiella substitutionselasticiteterna mellan de olika produktionsfaktorerna blir nämligen lika stora. I verkligheten behöver naturligtvis detta inte vara fallet.

Men för att skattningarna skall ha något större arbetsmarknadspoli- tiskt intresse krävs just att arbetskraften kan disaggregeras. Intressanta sådana uppdelningar är efter utbildning, yrke, ålder eller kön. Möjlig- heter till uppdelning av arbetskraften, utan restriktionen om lika parvisa substitutionselasticiteter, kom med formuleringen av den s.k. translog- produktionsfunktionen.3 De första skattningarna med denna gjordes i början av 1970-talet.

Till denna produktionsfunktion kan bildas en translog kostnadsfunk- tion.4 Beräkningar av substitutions- och löneelasticiteter kan göras an- tingen med produktionsfunktionen eller med kostnadsfunktionen som utgångspunkt. Detta har givit upphov till en diskussion om för- och nackdelar med användning av respektive funktionsform (se Hamermesh och Grant (l979)). De menar att ansatsen med kostnadsfunktionen har en fördel i att substitutions- och löneelasticiteterna är enklare att beräk- na i detta fall.5 Detta får dock vägas mot kvaliteten på datamaterialet. Är kvaliteten på det datamaterial som används vid skattning av produk- tionsfunktionen bättre än det material som används vid skattning av kostnadsfunktionen, bör man använda ansatsen med en produktions- funktion. Fördelen med translogfunktionen är således att den tillåter disaggre-

gering av arbetskraften. Nackdelen är att den är svår att dynamisera för skattning av kortsiktiga substitutions- och löneelasticiteter. Utvecklings- arbete pågår dock och vissa skattningar av kortsiktselasticiteter med translogfunktion föreligger (se Pindyck och Rotemberg (l983)).

Den vanligaste uppdelningen av arbetskraften har varit i arbetare och tjänstemän samt efter ålder. I sistnämnda fall har det ofta varit frågan om uppdelning ungdomar — vuxna. En sammanfattande översikt över ett antal gjorda beräkningar finns i Hamermesh och Grant (1979).

Det finns en påfallande stor variation mellan de refererade undersök— ningarna i fråga om de erhållna numeriska värdena. Variationerna är större än vad man fått i två-faktor modeller med kapital och aggregerat arbete. Delvis torde den större spridningen förklaras med att olika undersökningar delar upp arbetskraften på olika sätt. Utbytbarheten mellan olika kategorier av arbetskraft är säkerligen olika. Men dessutom kan de rent ekonometriska skattningsproblemen antagas vara större i de relativt komplicerade tre- eller flerfaktormodellerna. Att ange några medelvärden är tämligen meningslöst. Vi nöjer oss med att återge den allmänna bilden.

En klar tendens är att arbetare och kapital är substitut. Det är vanligt att erhållna långsiktsvärden på ”Allen partiella substitutionselasticitet” mellan arbetare och kapital ligger i intervallet 0,5—1,5. Dessutom tyder flertalet studier på en svag substitution mellan arbetare och tjänstemän. Denna förefaller således vara mindre än substitutionen mellan arbetare och kapital.

Beträffande tjänstemän och kapital har undersökningarna i flertalet fall givit en svag komplementaritet. I några fall redovisas dock en svag substitution. Som nämndes ovan kan resultaten vara något beroende av hur de olika löntagargrupperna avgränsas. Sannolikt ökar graden av komplementaritet gentemot kapital ju mer skolad tjänstemannagrupp det är frågan om.

Delas arbetskraften upp i ungdomar och vuxna är Hamermeshs och Grants slutsats att ungdomar relativt lätt ersätts med kapital. Däremot ger olika undersökningar inget klart besked om huruvida ungdomar och vuxna är substitut eller komplement gentemot varandra.

Den hittillsvarande forskningen har således endast kunnat påvisa tendenser vilka kan sammanfattas på följande sätt: ] Oskolad arbetskraft (arbetare) är substitut till kapital. 2 Skolad arbetskraft (tjänstemän eller delgrupper därav) är neutrala eller komplement till kapital. 3 Ungdomar och kapital är betydligt mer substituerbara än vuxna och kapital.

Om dessa punkter förefaller ganska stor enighet råda. Däremot är det oklart vad gäller den exakta storleksordningen i respektive fall. Det är således svårt — på nuvarande stadium — att med ledning av ekonomet- riska skattningsresultat mer exakt kvantifiera sysselsättningseffekterna av åtgärder som påverkar relativa lönekostnader för olika sorters arbets- kraft.

Ändå kan de erhållna tendenserna bilda underlag för analys som bör

vara av relevans för den ekonomiska politiken. Förhållandet att oskolad arbetskraft och kapital är substitut samt skolad arbetskraft och kapital är substitut i mindre grad eller komplement har fördelningsmässiga impli- kationer.

Exempelvis har åtgärder för att underlätta investeringar (billiga lån, gynnsammare avskrivningsregler m.m.) helt olika konsekvenser för oli- ka typer av arbetskraft. Även om den totala sysselsättningen skulle öka genom skaleffekten så kommer den oskolade arbetskraften fördelnings- mässigt att missgynnas relativt den skolade (även ungdomar missgynnas relativt vuxna). De sysselsättnings- och inkomstskillnader som redan från början kan antas finnas mellan skolad och oskolad arbetskraft skulle tendera att öka. Stimuleras i stället sysselsättningen med hjälp av en sänkning av arbetsgivaravgiften tenderar detta att minska de nämnda sysselsättnings- och inkomstskillnaderna. Valet av medel kan således till en del vara beroende av vilka fördelningspolitiska målsättningar man har. Samtidigt är det svårt att ange hur betydelsefull just denna fördel- ningseffekt är i jämförelse med andra.

6A.4 Svenska studier av faktorprisernas betydelse

Med CES-funktion beräknade Jungenfelt (1966) substitutionselasticite- ten mellan kapital och arbete för den svenska industrin till 0,6. Lundberg (1969) beräknade motsvarande substitutionselasticitet till 0,4. Bergström och Melander (l978) beräknade substitutionselasticiteten mellan kapital och arbete för flera olika industrigrenar. Även här användes CES- funktionen. I allmänhet låg värdena i intervallet 0,5—0,8. Bergströms och Melanders skattningar omfattade en efterkrigsperiod medan Jung- enfelts och Lundbergs beräkningar omfattade längre historiska perioder.

Sind (1981) beräknade löneelasticiteten för den svenska industrin till -0,4. Dessutom beräknades löneelasticiteten för olika län och branscher. Om vi undantar länet med den lägsta elasticiteten (Gotland) och länet med den högsta elasticiteten (Västmanland) så låg de länsvisa löneelas- ticiteterna i intervallet -0,3 till -0,6. Ett exempel på en bransch på natio- nell nivå med en löneelasticitet över genomsnittet för hela industrin var järn- och stålindustrin med -0,7 och ett exempel på en bransch som låg under genomsnittet var kemisk industri med -0,2.

Dessutom finns en nyligen publicerad undersökning på svenska data där en translog kostnadsfunktion använts (se Dargay (1983)). Någon uppdelning av arbetskraften gjordes dock inte. Produktionsfaktorerna delades upp i engeri, råvaror, kapital och aggregerat arbete. Mellan kapital och arbete förelåg substitution liksom mellan arbete och råvaror. Mellan energi och arbete var resultatet mer osäkert. För vissa industri- grenar förelåg substitution och för andra komplementaritet. Vidare be- räknades löneelasticiteter. För många industrigrenar låg dessa i interval- let -0,5 till -0,6.

I EFA:s regi har utförts en ekonometrisk undersökning med syfte att beräkna substitutions- och löneelasticiteter. Undersökningen finns redo-

visad i Delander och Ekberg (1978) samt Ekberg (1979 och 1983). Beräk- ningarna har utförts inom ramen för två olika modellansatser. I den ena arbetar man med en CES produktionsfunktion med två aggregerade produktionsfaktorer, kapital och arbete. Här görs beräkningarna både för kort och lång sikt. Den andra modellen är en tre-faktor modell med kapital och två sorters arbete inom ramen för en translogfunktion. I detta fall avser beräkningarna enbart lång sikt. Resultaten av de nämnda studierna skall här diskuteras översiktligt.

6A.4.l Två-faktor modell. Lång sikt

Vid skattningen av substitutionseffekten mellan kapital och arbete har använts en CES produktionsfunktion. Beräkningarna har utförts med hjälp av flera olika skattningssamband och datamängder. Resultaten är något beroende av detta. I tabell 6A.l anges undre och övre gränser för de erhållna värdena.

För beräkning av skaleffekten behöver man kunskap om priselastici- teten. Denna har beräknats med en efterfrågefunktion, där inkomster och priser ingår som argument. Skaleffekten erhålls genom att multipli- cera priselasticiteten med Iöneandelen. I tabellen anges absoluta värden, dvs. vi bortser från de negativa tecknen. Skattningsperioden är 1959— 75.

Tabell 6A.l Värden för den totala långsiktiga löneelasticiteten uppdelad på substi- tutionseffekten och skaleffekten. Avser samtliga sysselsatta!

Substitutions- Skaleffekten Total långsiktig effekten löneelasticitet Totalindustrin (SN12+3) 0,27—0,33 0,35 0,62—0,68 Träindustrin (SNI 33) 0,38 —0,42 0,51 0,89 ——0,93 Massa- och pappersin- dustrin (SNI 341) 0,31 —0,34 0,54 0,85 —0,88 Jord- och stenindustrin (SNI 36) 0,27 —0,29 0,45 0,72 —0,74 Verkstadsindustrin (SNI 38) 0,17—0,25 0,32 0,49—0,57

uSubstitutionselasticiteten mellan kapital och arbete (oKL)ligger kring 1 eller något därunder. För totalindustrin låg de skattade värdena inom intervallet 0,85— 1,03. Substitutionselasticiteten kan erhållas genom att dividera substitu- tionseffekten med kapitalandelen.

6A.4.2 Två-faktor modell. Kort sikt

På kort sikt kan elasticiteterna antagas vara mindre. Anpassningen inom och mellan företag tar tid. Löneelasticiteterna har därför beräknats på 1 års sikt. En sammanfattning av resultaten finns i tabell 6A.2. Skattnings- perioden är fortfarande 1959 —75.

Tabell 6A.2 Värden för den totala kortsiktiga löneelasticiteten uppdelad på substi- tutionseffekten och skaleffekten. Avser samtliga sysselsatta=

Substitutions- Skaleffekten Total kortsiktig effekten löneelasticitet

Totalindustrin (SNI 2+3) 0,04—0,13 0,17—0,35 0,21 —0,48 Träindustrin (SNI 33) 0,01—0,02 0,25—0,51 0,26—0,53 Massa- och pappers- industrin (SNI 341) 0,02—0,05 0,27—0,54 0,29—0,59 Jord- och stenindustrin (SNI 36) 0,04—0,12 0,23—0,45 0,27—0,57 Verkstadsindustrin (SNI 38) 0,03—0,09 0,16—0,32 0,19—0,41

= Den kortsiktiga substitutionselasticiteten mellan kapital och arbete för totalin- dustrin ligger i intervallet 0,12—0,40. Som tidigare kan denna erhållas genom att dividera substitutionseffekten med kapitalandelen. Substitutionselasticiteten va- rierar en hel del mellan olika branscher. Lägsta värden finns för träindustrin med 0,03 —0,06.

Det framgår att elasticiteterna är betydligt lägre i kortsikts- än i lång- siktsfallet. Genomsnittsvärdet vad gäller den totala kortsiktiga löneelas- ticiteten för totalindustrin är drygt 0,3. I totalindustrin finns cirka 900 000 sysselsatta. En mekanisk tolkning av detta värde antyder att en lönekostnad som är 5 procent lägre än annars skulle öka arbetskraftsef- terfrågan med ca 1,5 procent eller ca 15 000 personer på ett års sikt. Som synes ligger elasticiteten väl i linje med tidigare nämnda internationella studier.

När man talar om effekter av förändringar i faktorprisrelationer på ett års sikt uppstår dock frågan vilken innebörd som kan läggas i detta. Den närmast till hands liggande tolkningen är att det är den effekt som hinner uppstå under ett år om faktorprisförändringen är långsiktigt bestående. Den använda modellen är en långsiktsmodell med inlagd tidslag som gör det möjligt att skatta den nämnda l-årseffekten.

Men vilken effekt kan förväntas om förändringen i relativ lönekost- nad är temporär på 1 år. Blir effekten då större eller mindre? En diskus- sion om detta förs i kapitel 6. Där framgår att det är sannolikt att löneelasticiteten — och därmed sysselsättningseffekten — vid en tillfäl- lig sänkning av lönekostnaden i ett lågkonjunkturläge är mindre än de i tabell 6A.2 presenterade l-års elasticiteterna. Det är mycket svårt att skatta dessa lägre elasticiteter. Hur påverkas exempelvis företagens för- väntningar, och därmed deras sysselsättningspolitik, av temporära men återkommande ändringar i lönekostnader? Möjligen kan företagsinrik- tade studier ge vägledning.

6A.4.3 Tre-faktor modell

Inom ramen för en tre-faktor modell med två sorters arbetskraft och kapital har långsiktiga substitutions- och löneelasticiteter beräknats. Skattningarna är utförda med hjälp av efterfrågefunktioner härledda utifrån en s.k. translog kostnadsfunktion.

Uppdelningen av arbetskraften görs på två olika sätt. Det görs dels en uppdelning i kategorierna arbetare och tjänstemän, dels en uppdelning efter ålder, i ungdomar och vuxna. Samtliga beräkningar avser hela den egentliga industrin (SNI 2 +3).

6A.4.4 Arbetare och tjänstemän

Substitutions-, löne- och korselasticiteterna framgår av tabellerna 6A.3—6A.5. Skattningarna visar att arbetare och kapital är substitut (oAK > 0) medan arbetare och tjänstemän är svaga komplement (GA-r ( 0). Tjänstemän och kapital är svaga substitut. Men de absoluta värdena på om och om är så låga att det är svårt att säga något bestämt om komplementaritet eller substituerbarhet mellan tjänstemän och kapital eller mellan arbetare och tjänstemän.

Upprepade beräkningar med andra tekniker och även med andra tidsseriedata visade också de på klara substitutförhållanden mellan arbetare och kapital, medan arbetare och tjänstemän respektive tjänste- män och kapital ibland uppvisade svag komplementaritet och ibland svag substituerbarhet, se Ekberg (1979). Detta tyder på att 0 AT och OTK i verkligheten ligger nära noll, medan om är klart positiv.

Delvis svarar uppdelningen i tjänstemän och arbetare mot en uppdel- ning i skolad respektive oskolad arbetskraft. Resultatet antyder att ju mer skolad arbetskraften är desto mindre är utbytbarheten gentemot kapital. Vid tillräcklig skolning föreligger förmodligen komplementari- tet. Om tjänstemannagruppen kunnat delas upp efter utbildningsgrad är det således sannolikt att högutbildade tjänstemän skulle uppvisa kom- plementaritet med kapital.

I det stora hela ligger resultaten väl i linje med resultaten från de tidigare nämnda internationella studierna. Möjligen finns dock i de internationella undersökningarna en starkare tendens till komplementa- ritet mellan tjänstemän och kapital.

Priselasticiteterna för respektive produktionsfaktorer har de förvänta- de negativa tecknen. Man kan notera att det absoluta värdet på löneelas- ticiteten är betydligt lägre för tjänstemän än för arbetare. Resultatet antyder att tjänstemännen i allmänhet har arbetsuppgifter som är relativt sett svårare att ersätta med andra produktionsfaktorer.

En förändring i priset på en produktionsfaktor påverkar också efter- frågan på andra produktionsfaktorer. Detta framgår av korselasticiteter- na. Både eTA och eAT är negativa. En lägre lönekostnad för den ena kategorin medför en ökad efterfrågan inte bara på denna utan också på den andra kategorin. En lägre lönekostnad med 10 procent för arbetare ökar efterfrågan på tjänstemän med 2,5 procent. På motsvarande sätt skulle en lägre lönekostnad med 10 procent för tjänstemän öka efterfrå- gan på arbetare med 1,5 procent.

Mellan arbetare och kapital är korselasticiteten positiv. En lägre lö- nekostnad för arbetare skulle således minska efterfrågan på kapital. Substitutionseffekten dominerar här över skaleffekten.

Tabell 6A.3 Alla partiella sub- Tabell 6A.4 Priselasticiteter Tabell 6A.5 Korselasticiteter stitutionselasticiteter Medelvärde 1969—72 Medelvärde 1960—72 Medelvärde 1960—72 oAK 1,20 eAA —0,56 eKA 0,31 oTK 0,04 eTT —0,1 ] eKT —0, l 2 0” —0,14 eKK —0,70 eTA —0,25 eAT —0,15

A = arbetare K = kapital T = tjänstemän

6A.4.5 Ungdomar och vuxna

Sedan mitten av 1960-talet har arbetslöshetstalen för ungdomar ökat relativt övriga grupper. Som förklaring till detta har flera tänkbara hypoteser framförts. En sådan hypotes är att den sedan lång tid pågåen- de höjningen av ungdomarnas relativlöner har varit en bidragande om- ständighet till ungdomarnas svårare arbetsmarknad. För belysning av detta presenteras nedan några ekonometriska beräkningar. Det bör re- dan nu betonas att vår ambitionsnivå är låg och de erhållna resultaten måste betraktas som ytterst preliminära.

I skattningarna har arbetskraften delats upp i två kategorier, ungdo- mar och vuxna. Till ungdomar har hänförts personer under 18 år. Defi- nitionen av ungdomsgruppen är således snäv, men datatillgången har nödvändiggjort den nämnda avgränsningen. En framtida uppgift bör vara att undersöka om det finns data som möjliggör motsvarande skatt- ningar för större ungdomsgrupper.

Skattningsperioden är 1965—1977. I tabell 6A.6 anges de partiella substitutionselasticiteterna mellan vuxna och kapital samt mellan ung- domar och kapital.

Tabell 6A.6 Allen partiella substitutionselasticiteter.

Medelvärde för perioden 1965—77 O'VK 0,47 6le 3,83 V = Vuxna U = Ungdomar K = Kapital

Båda substitutionselasticiteterna är positiva, dvs. substitution förelig- ger i båda fallen. Dessutom är substitutionselasticiteten mellan ung- domar och kapital väsentligt större än mellan vuxna och kapital. Detta tyder på att ungdomarna (deras arbetsuppgifter) mycket lättare än vuxna ersätts med kapital vid en viss lönekostnadsökning relativt kapitalpriset

för respektive grupp. Tendensen är densamma som framkom i den internationella översikten.

Resultatet förefaller rimligt med tanke på att den vuxna arbetskraften kan antas ha arbetsuppgifter som kräver mer av upptränad yrkesskick- lighet och erfarenhet. Deras arbetsuppgifter skulle vara svårare att ersät- ta med kapital än ungdomarnas arbetsuppgifter.

Mellan ungdomar och vuxna pekar beräkningarna på komplementa— ritet, dvs. substitutionselasticiteten är negativ. Om man genom en lägre relativ lönekostnad för vuxna förbättrade deras sysselsättningsläge skul- le detta också innebära ett förbättrat sysselsättningsläge för ungdomar. Omvänt skulle en lägre relativ lönekostnad för ungdomar inte leda till försämrat sysselsättningsläge för den vuxna arbetskraften. Effekten skulle i stället finnas på kapitalintensiteten. Det finns en viss osäkerhet kring resultatet, men det kan ändå inte helt avvisas. Ungdomar kan ibland vara medhjälpare till vuxna. Speciellt är kanske detta fallet för de (unga) ungdomar som man studerat här. Dessa finns troligen i större utsträckning än äldre ungdomarjust i enkla ”medhjälpsarbeten”. Kom- plementaritet kan således föreligga för denna grupp ungdomar, samti- digt som detta inte behöver vara fallet om ungdomsgruppen utsträcks till högre åldersklasser. Äldre ungdomar kan antas ha kunskaper och erfa- renheter, som gör att de kan konkurrera med (vara substitut till) äldre arbetskraft.

Med tanke på osäkerheten i beräkningsresultatet mellan ungdomar och vuxna så har man avstått från att beräkna löneelasticiteterna i detta fall.

6A.5 Marginella lönesubventioner

Med en marginell lönesubvention menas en subvention till sysselsatta över en viss nivå i företagen. 1 sin renodlade form riktar sig stödet enbart till tillskottet av arbetskraft. Tillskottet kan vara antingen nyanställning- ar eller att företagen inte genomför planerade reduceringar av personal- styrkan. I förstnämnda fall säges subventionen vara sysselsättningsska- pande och i sistnämnda fall sysselsättningsbevarande. Dessutom kan stödet vara temporärt eller permanent samt selektivt eller generellt.

Från slutet av 1970-talet fick vi en kraftig ökning i användningen av marginella sysselsättningsstöd. Exempel på stödformer var bidraget till företagsutbildning av permitteringshotade och nyrekryteringsbidragen 1978—79 och 1981—82.

Parallellt härmed har också pågått en diskussion av i vad mån margi- nella sysselsättningsstöd är att föredra framgör andra åtgärder för att påverka arbetskraftsefterfrågan. Jämförelser har då ofta gjorts med icke marginella sysselsättningsstöd, typ sänkning av arbetsgivaravgifter som omfattar samtliga sysselsatta i ett företag. Den teoretiska grundvalen för en analys av effekterna av marginella sysselsättningsstöd är dock fortfa- rande svag. Detta gör att jämförelser med andra medel inte är någon enkel sak.

En hypotes är att inom ramen för ett givet budgetbelopp ger en marginell lönesubvention en relativt stor sysselsättningseffekt, beroende

på att budgetbeloppet räcker för att göra en stor lönekostnadssänkning på marginalen.

Tillskottet av arbetskraft för företagen blir billigare än i det icke margi- nella fallet. En lönesubvention på marginalen har också andra fördel- ningsmässiga implikationer än en sänkning av lönekostnaden för all arbetskraft. S.k. Windfall profits kan förväntas vara mindre — om än kanske inte undvikas —— än i det icke marginella fallet.

6A.5.1 Några internationella studier

Med simuleringsberäkningar fann Berndt, Kesselman och Williamson (1975) att, inom en given budgetram, gav en marginell lönesubvention en större sysselsättningseffekt än en icke marginell sådan. Fördelen med den marginella lönesubventionen låg här i substitutionseffekten, medan skaleffekten blev ungefär densamma i respektive fall.

I USA prövades den s.k. New Jobs Tax Credit för expansion i syssel- sättning under 1977 och 1978. Bishop (1980) beräknade att nettotillskot- tet i sysselsättning var mellan 150 000 och 670 000 personer beroende på modellspecifikation. Även en viss temporär inflationsdämpande effekt erhölls. Enligt Bishop var denna större än vad som motsvarade det utbetalda subventionsbeloppet, vilket kan tolkas så att den prisdämpan- de effekten var större än sänkningen i företagens genomsnittskostnad.

Under senare år har flera europeiska studier genomförts. Vi ska här enbart ange några exempel på dessa. En sammanfattning av resultaten från olika europeiska undersökningar finns i Schwanse (1982) och i Rehn (l982a, 1982b).

I Storbritannien fanns den s.k. Temporary Employment Subsidy (TES) under perioden 1975 — 79. Stödet hade en sysselsättningsbevaran— de karaktär. En utvärdering gjordes av Englands arbetsmarknadsdepar- tement och en annan av Deakin och Pratten (1982). Vi återger resultaten från den senare. I utvärderingen beräknades nettosysselsättningseffek- ten. Man försökte således beakta undanträngningseffekter. Resultatet visade att nettosysselsättningseffekten var ca 50 procent, dvs. nettoök- ningen av sysselsättningen var ca 50 procent av det totala antalet perso- ner som subventionerades. Dessutom visade undersökningen på en viss temporärt inflationsdämpande effekt. Genom återströmning av skatter till den offentliga sektorn och genom mindre transfereringar till arbets- lösa blev nettoutgiften per subventionerat arbetstillfälle endast 30 pro- cent av bruttoutgiften.

Vidare har under senare är forskare i England med hjälp av makro- ekonomiska modeller försöktjämföra effekterna av marginella lönesub- ventioner med andra ekonomisk politiska insatser (se Layard och Ni- chell (1980, 1983) samt Whitley och Wilson (l983)). Resultaten från beräkningarna går isär. De förstnämnda menar att sysselsättningseffek- ten av en marginell lönesubvention är starkare i jämförelse med en icke marginell sådan medan de sistnämnda inte kan finna någon speciell sådan fördel med marginella lönesubventioner.

I Västtyskland fanns ett lönesubventionsprogram mellan december

1974 och maj 1975. Lönesubventionen var sysselsättningsskapande och selektiv till vissa regioner. En utvärdering (se Schmid (1977, l979)), visade att ca 25 procent av de subventionerade arbetena representerade nyskapad sysselsättning, dvs. en betydligt lägre andel än i den engelska undersökningen.

Avslutningsvis kan också nämnas att en mer total framställning av den amerikanska diskussionen om marginella lönesubventioner finns i Ha- veman och Palmer (l982).

6A.5.2 Svenska studier

Inom EFA har utförts två studier kring marginella lönesubventioner. Den ena är ett försök att beräkna sysselsättningseffekterna av bidrag till företagsutbildning för permitteringshotade (den s.k. 25/15 kronan). Den andra är en studie av företags attityder till och reaktioner på nämnda utbildningsbidrag samt nyrekryteringsbidraget 1978—79 och i någon mån det 1981 införda nyrekryteringsbidraget. Resultaten av dessa un- dersökningar har presenterats i kapitel 6. Vidare har inom EFA också gjorts en simuleringsstudie som pekar i samma riktning som ovannämn- da studie av Berndt, Kesselman och Williamson,(se Ekberg (l979)). Utanför EFA har dessutom AMS gjort utvärderingar av nyrekryterings- bidragen 1978—79 och 1981—82. Även resultaten från dessa undersök- ningar presenterades i kapitel 6. Dessutom har Holmlund (1979) med hjälp av en simuleringsmodell beräknat sysselsättningseffekterna av 25-kronan. Någon större effekt på antalet uppsägningar kunde inte urskiljas. Däremot erhölls en viss minskning av arbetslösheten genom mindre antal permitteringar. Ytterligare ett exempel på en studie av marginella lönesubventioner är Ohlsson (1983). Här görs en verbal ana- lys av tänkbara effekter av marginella lönesubventioner i små öppna ekonomier av den typ som finns i de nordiska länderna.

Om man så vill kan man med marginella lönesubventioner också mena lönesubventioner som riktar sig till vissa företag i ekonomin, men där lönesubventionen ändå, sett ur dessa företags synpunkt kan få en icke marginell utformning, dvs. en minskning av hela lönesumman i de subventionerade företagen. Ofta är det frågan om krisföretag som kan ses som marginella i den meningen att de ”ligger sist” vid en rangordning av samtliga företag i ekonomin efter lönsamhet. Utan subventioner kan dessa företag förväntas lämna marknaden.

Med hjälp av en mikro-makroekonomisk simuleringsmodell har Carlsson, Bergholm och Lindberg (1981) beräknat effekterna på sam- hällsekonomin från 1977 av olika utformningar av lönesubventioner till åtta krisföretag (Södra Skogsägarnas Cellulosa AB, NCB, Svenskt Stål AB, Svenska varv samt fyra tekoföretag).

I förhållandet till ett referensfall utan några subventioner jämfördes flera tänkbara subventionsfall, där subventionerna utgick för perioden 1977—84. I ett av subventionsfallen antogs företagen uppfatta lönesub- ventionerna som permanenta och i ett annat fall som temporära. Jämfö- relse gjordes även med fallet att subventionen utformades som en sänk- ning av företagens sociala avgifter. Ett fjärde fall var att subventionen

inte gick till krisföretagen utan till expansiva exportföretag. I samtliga fall tänktes subventionerna finansieras med en höjning av inkomstskat- ten.

Subventionerna verkade olika på kort respektive lång sikt. De största effektskillnaderna på industrisysselsättning och arbetslöshet gentemot referensfallet erhölls i det fall där lönesubventionen uppfattades som permanent av företagen och vi nöjer oss med att återge den jämförelsen. På kort sikt (cirka 2 år) kom den ”permanenta” lönesubventionen att ge en klart högre industrisysselsättning (cirka 35.000 fler personer) och lägre arbetslöshet än i referensfallet. På längre sikt försvåras emellertid strukturanpassningen vilket negativt påverkar sysselsättning. Efter cirka 8 år (1984) var industrisysselsättningen klart lägre (cirka 50 000 personer lägre) och arbetslösheten högre i fallet med ”permanent” lönesubvention i jämförelse med referensfallet.

6A.6 Andra medel för att påverka efterfrågan på arbetskraft i privat sektor

I EFA:s regi har undersökningar gjorts av sysselsättningseffekterna av lagerstöd och industribeställningar. I båda dessa fall uppkommer den ökade efterfrågan på arbetskraft på ett indirekt sätt genom att företagens produktion upprätthålles. Lagerstöd eller industribeställningar påverkar inte primärt företagens lönekostnader.

6A.6.l Lagerstöd

Den subvention som utgår vid lagerstöd har likheter med kapitalinten- siva subventioner av typ lokaliseringsstöd. I jämförelse med lönesubven- tioner kan man anta att lagerstödet medför en stor statsfinansiell utgift per bevarad sysselsatt. Sysselsättningseffekten kan förväntas vara liten inom ramen för ett givet budgetbelopp.

I en EFA-studie, (Suzuki 1980), undersöktes företag som hade erhållit lagerstöd under perioden 1975-01-01 — 1976-12-31. Undersökningen var en enkätundersökning av företag med minst 100 anställda. Försök gjordes också att kartlägga effekterna för företag med mindre än 100 anställda. Svarsfrekvensen från de sistnämnda var dock så låg att någon redovisning av dessa inte gjordes.

Det var 282 företag med över 100 anställda som erhöll statsbidrag för lagerökning. Svar inkom från 264, dvs. från nästan 95 procent. I dessa företag beräknades sysselsättningen ha blivit 4,9 procent högre än an- nars. Detta motsvarar ca 12 000 personer. Att sysselsättningseffekten i förhållande till utbetalt stöd var liten framgår av att stödet beräknades i genomsnitt motsvara en lönesubvention på ca 100 procent. Beloppet per ”räddat arbete” varierade dock starkt mellan olika branscher.

Sysselsättningseffekten var mycket ojämnt fördelad mellan branscher. Således svarade massa- och pappersindustrin samt järn- och stålindu- strin för ca 35 procent av sysselsättningseffekten, medan deras andel av industrisysselsättningen endast var 18 procent. Det framgår också att

lagerstödet främst gynnat företag där lönekostnadsandelen är låg (ka- pitalintensiva företag).

Vi vet dock inte i vilken utsträckning nämnda sysselsättningsökning representerar en nettosysselsättningseffekt. Undanträngning i företag som inte erhöll lagerstöd kan ha förelegat. Detta har man inte kunnat beakta. Sannolikt var därför nettosysselsättningseffekten mindre än nämnda 12 000 personer.

Lagerstöd medför fördelningseffekter genom att windfall profits kan antas uppkomma. Lagerstödet beviljades för en ökning i lagret, oavsett om denna ökning ändå hade kommit till stånd. Av nämnda EFA-studie framgick att lagerstöd utgick för en lagerökning på 4 500 miljoner kr., varav 2 400 miljoner kr. utgjorde den beräknade lageruppbyggnad som ändå skulle ha kommit till stånd. Lagerstödet skulle således ha gett en nettolagerökning på 2 100 miljoner kr., dvs. 45 procent av den bidrags- berättigade ökningen. Man kan också uttrycka det så att uppskattnings- vis 55 procent av lagerstödet utgjordes av windfall profits.

Att lagerstödet fick en förhållandevis blygsam effekt på lagerupp- byggnaden kan förklaras av stödets placering i tiden. Det började utgå i ett tidigt skede av konjunkturnedgången, medan sysselsättningen inom industrin fortfarande var hög. Det fanns då starka incitament för att låta lagren växa. Dessutom fanns utbredda förväntningar om en snar vänd- ning uppåt i konjunkturen.

I själva verket blev konjunkturnedgången långvarig. Det fanns då en risk att den (om än begränsade) effekt på lagren som lagerstödet medför- de kunde verka i destabiliserande riktning på sysselsättningen. I slutet av lågkonjunkturen kunde företagen känna sig nödsakade att snabbt dra ner på sina lager.

Undersökningar av lagerstöd har också gjorts utanför EFA:s ram. Exempel på en sådan studie finns i SOU 1979138. När det gäller syssel- sättningseffekten tyder utredningsresultaten på att 1972 års lagerstöd knappast gav någon sysselsättningsökning. Däremot synes det lagerstöd som infördes 1975 ha medfört en klart positiv sysselsättningseffekt. Denna var dock svår att kvantifiera, men om utvecklingen för de under- sökta företagen med respektive utan stöd var representativ för hela industrin så skulle antalet industrisysselsatta ha blivit 13 000— 14 000 högre genom lagerstödet. Ungefär samma bild framkom i Praski (1977). Lagerstödet 1975/76 uppskattades ha medfört en sysselsättningsökning på cirka 15.000 årsarbetare. Som synes ligger de beräknade sysselsätt- ningseffekterna nära den i EFA-studien nämnda sysselsättningsöknin- gen på 12.000 personer.

Sysselsättningseffekten av lagerstödet från 1975 har också beräknats av Holmlund (1979). Enligt denna beräkning skulle lagerstödet ha lett till en ökning i industrisysselsättningen på cirka 5.000 personer 1976, dvs. klart mindre effekt än enligt de ovan nämnda undersökningarna.6

6A.6.2 lndustribeställningar

lndustribeställningar påverkar sysselsättningen genom att de påverkar efterfrågan på företagens produkter. Inom EFA-projektet integrerad

6 Med hjälp av en simu- leringsmodell har Holm- lund (1980, 1981) också beräknat effekten på sysselsättning och ar- betslöshet år 1978 av 25/15 kronan, lagerstö— det och lagen om anställ- ningstrygghet samman- taget. Resultatet tyder på att utan dessa åtgärder så skulle sysselsättning- en 1978 ha varit 30 000 personer mindre än den faktiska. Vidare skulle arbetslösheten ha varit 2—3 procent högre. San- nolikt kan en stor del av dessa effekter härledas till lagen om anställ- ningstrygghet. Genom att åtgärderna medförde ökad labor hoarding er- hölls också en produkti- vitetssänkande effekt i företagen.

arbetsmarknadspolitik har man visat hur man med hjälp av s.k. input- outputtabeller kan beräkna sysselsättningseffekterna av industribeställ- ningar. Vad som därvid speciellt tilldragit sig intresse är de s.k. indirekta sysselsättningseffekterna.

Vid industribeställningar anställs ingen i AMS regi — som vid bered- skapsarbeten — men beställningar kan ändå riktas till en viss region eller till vissa företag. I dessa kan det sägas uppkomma en direkt sysselsätt- ningseffekt. Den indirekta sysselsättningseffekten uppkommer genom ökade leveranser från andra företag vars sysselsättning därmed påver- kas. Var den indirekta sysselsättningseffekten hamnar och hur stor den blir kan ofta vara svårt att avgöra. Det kan inte uteslutas att den indirekta sysselsättningseffekten tillfaller redan starka grupper på arbetsmarkna- den.

Studien (se Johansson (1976) samt Johansson och Wadensjö (l977)) byggde på en tillämpning av input-outputmetoden på ERU:s regionala leverantörsundersökning. För kommunala industribeställningar som gjordes med statligt stöd under 1971 och 1972 var den indirekta syssel- sättningseffekten större än den direkta. Andelen indirekt sysselsättnings- effekt av den totala sysselsättningseffekten varierade starkt mellan olika branscher. Speciellt stor andel indirekt sysselsättningseffekt fanns vid industribeställningar inom exempelvis Iivsmedelsindustri, pappersindu- stri och grafisk industri. Däremot var den direkta sysselsättningseffekten den dominerande inom exempelvis trävaruindustrin och plastvaruindu- strin.

Förutom en tidigareläggning kan stödet till kommunala industribe- ställningar också innebära en omfördelning av inköpen. Kommunerna får inte bidrag vid köp av utländskt producerade varor. En omfördelning till förmån för inköp i svenska företag kan därför förväntas. Vidare kan företag med sysselsättningsproblem förmodas bli godkända för subven- tionerade inköp framför företag som inte har sysselsättningsproblem. Detta kan förväntas påverka fördelningen av inköp mellan företag (re- gioner) i Sverige.

Beräkningarna tydde på att stödet faktiskt lett till ökade inköp i Sverige. Vidare tydde mycket på att industribeställningarnas regionala styrningseffekt dessa år ledde till att Stockholms län, Göteborgs stor- stadsområde, Östergötlandes och Kopparbergs län fick minskad arbets— kraftsefterfrågan medan Södermanlands, Blekinge och Västernorrlands län fick en större arbetskraftsefterfrågan.

6A.7 Medel för att påverka efterfrågan på arbetskraft i offentlig sektor

Som nämndes i kapitel 6 är det fruktbart att skilja mellan beredskaps- arbeten inom offentlig tjänsteproduktion och offentliga beredskapsar- beten av investeringskaraktär. Till arbeten i offentlig regi räknade vi också stiftelsen samhällsföretags verksamhet.

Det är inte lika enkelt att på detta område göra en sammanhållen översikt av forskningen av det slag som gjordes vad gäller substitutions-

och löneelasticiteter. För en mer omfattande framställning kring syssel- sättningsskapande åtgärder i offentlig sektor se Palmer (l978).

Forskningsresultaten varierar mellan olika undersökningar. Detta il- lustreras nedan av en amerikansk respektive en svensk studie av syssel- sättningseffekterna av beredskapsarbeten inom offentlig tjänsteproduk- tion. Dessutom presenteras en EFA-studie om sysselsättningseffekter av ett beredskapsarbete av anläggningstyp i Svedala kommun år 1973.

6A.7.l Arbeten i offentlig tjänsteproduktion

I en studie av Johnson och Tomola (1977) uppskattades effekterna av ”public service employment programs” (PSE). Genom sådana program ges lönebidrag till lokala myndigheter för anställning av arbetslösa. Den fråga som var av speciellt intresse i studien var i vilken utsträckning programmet gav upphov till undanträngningseffekter i offentlig syssel- sättning. Lönebidragen kan användas för att ge sysselsättning åt perso- ner som helt eller delvis övertar arbetsuppgifter, vilka utan programmet skulle ha utförts av andra personer. Beräkningarna utfördes för en period av sex kvartal efter programmets införande.

Av skattningarna framgick att på mycket kort-sikt kan PSE vara ett effektivt medel att öka sysselsättningen. Tillkom 100 arbeten med löne- bidrag så motsvarade detta också ungefär nettotillskottet i offentlig sysselsättning under det första kvartalet. Men ganska snabbt inträdde undanträngningseffekter. Efter ett år var nettotillskottet i sysselsättning ca 40 arbeten och efter sex kvartal var det praktiskt taget borta. Långsik- tigt skulle således undanträngningseffekten vara 100 procent.

Frågan om undanträngning mellan privat och offentlig sektor be- handlades inte explicit i undersökningen. Men på kort sikt är det san- nolikt att också undanträngningseffekten mellan dessa sektorer är liten. Därmed är det sannolikt att programmet på kort sikt också leder till en total ökning av sysselsättningen i ekonomin. Programmet skulle därför kunna utjämna 'konjunkturvariationer i total sysselsättning. Undan- trängning mellan privat och offentlig sektor kan dock antas bli allt större ju längre tidsperspektivet utsträckes. Detta skulle innebära att program- met långsiktigt skulle vara tämligen betydelselöst för den totala syssel- sättningen

Förutom kortsiktiga konjunkturskäl finns det också en fördelningsas— pekt att beakta. Genom åtgärderna kan handikappade och svårplacera- de lättare beredas sysselsättning. Det framgick också att andelen perso- ner som tillhörde dessa kategorier var större i PSE än i övrig offentlig verksamhet.

Vi kan här också nämna en finsk undersökning. En utvärdering gjor- des av effekter på arbetslöshet och sysselsättning av det finska kommu- nala sysselsättningsstödet för unga och sysselsättningsstödet för unga (se Sääski (l983)). Utvärderingen omfattar således inte enbart offentliga arbeten. Det framkom att de insatta åtgärderna ökade sysselsättningen och minskade arbetslösheten bland ungdomar. Dock motsvarades sys- selsättningsökningen inte av en lika stor arbetslöshetsminskning. Om de ungas sysselsättning ökade med 1 000 personer minskade arbetslösheten

med ca 500. Åtgärderna ökade således arbetsutbudet bland de unga. Enligt undersökningen har det inte förekommit någon undanträngning av andra grupper på arbetsmarknaden. Mycket tyder också på att det finska kommunala sysselsättningsstödet haft en-regional utjämningse'f— fekt på ungdomssysselsättningen. Kommuner med hög ungdomsarbets- löshet har utnyttjat stödet flitigt.

Som nämnts i kapitel 6 fann Gramlich och Ysander (1981) I en under- sökning på svenska data för perioden 1964— 1977 att beredskapsarbeten inom hälso- och socialvård gett ett positivt nettobidrag till sysselsätt- ningen inom dessa områden. Det förelåg till och med komplementarite-t gentemot den normala sysselsättningen, dvs. även den normala syssel- sättningen inom hälso- och socialvård påverkades positivt. Resultatet är således det motsatta till Johnsons och Tomolas studie. ' _

Gramlich och Ysanders resultat tyder på att beredskapsarbeten inom hälso- och socialvårdssektorn under de studerade åren inte utgjorde substitut för andra arbetsuppgifter. Möjligen kan den erhållna komple- mentariteten tolkas som att det krävdes ytterligare personal för handled- ning och introduktion av dem som innehade beredskapsarbeten.

6A.7.2 Beredskapsarbeten av investeringskaraktär

I nämnda studie av Gramlich och Ysander studerades också om bered- skapsarbeten av typ vägarbeten gav upphov till undanträngningseffek- ter. Man fann här klara undanträngningseffekter, dvs. det motsatta gentemot resultatet för beredskapsarbeten inom hälso- och sjukvård.

Som nämndes tidigare har EFA initierat en undersökning av syssel- sättningseffekterna av ett beredskapsarbete av anläggningstyp i Svedala kommun år 1973 (se Johansson (l975)). Frågan om eventuell undan- trängning behandlades inte i denna studie. I stället studerade man en annan typ av indirekta sysselsättningseffekter. Beredskapsarbeten av anläggningstyp kräver för sitt genomförande ofta inköp av varor och tjänster från någon annan sektor i ekonomin. På detta sätt uppkommer en indirekt sysselsättningseffekt som kan vara betydande. Här finns en skillnad gentemot beredskapsarbeten i offentlig tjänsteproduktion, där den indirekta sysselsättningseffekten kan antas vara liten eller försum- bar.

Av beräkningarna framgick att den indirekta sysselsättningseffekten av projektet var större än den direkta. Den indirekta effekten uppskat- tades till 14,8 manår medan den direkta var 10,8 manår. Av den indirekta sysselsättningseffekten stannade 5,0 manår inom Malmöhus län. Resten läckte ut till övriga delar av landet. En del av den indirekta sysselsätt- ningen tillföll andra yrekskategorier än de som var direkt sysselsatta i projektet.

Litteraturförteckning

Allen, R. Mathematical Analysis for Economists, London, 1938. Arrow, K., Chenery, J., Minhas, B. & Solow, R., ”Capital-Labor Substi- tution and Economic Efficiency”, Review of Economics and Statistics, 1961. Bergström, W. och Melander, H., ”Production Functions and Factor Demand Functions in Post War Swedish Industry”, Working Paper Series No 2, University of Uppsala, Department of Economics, 1978. Berndt, E., Kesselman, R. & Williamson, S., Tax Credits for Employment Rather Than Investment, University of Wisconsin, 1975. Bishop, J., The Design of Employment Subsidies. Institute for Research on Poverty, University of Wisconsin, 1980. Carlsson, B., Bergholm, F. och Lindberg, T., Industristödspolitiken och dess inverkan på samhällsekonomin. IUI, 1981. Dargay, J., ”The Demand for Energy in Swedish Manufacturing Indu- stries”, The Scandinavian Journal of Economics, Vol. 85, No 1, 1983. Deakin, B.M. och Pratten, D.F., Effects of the Temporary Employment Subsidy, Cambridge University Press, Cambridge, 1982. Delander, L. och Ekberg, J., En ekonometrisk studie av efterfrågan på arbetskraft — en förundersökning, Rapport till EFA, Högskolan i Växjö, 1978. Ekberg, J., Sysselsättningseffekter av lönesubventioner, Rapport till EFA, Högskolan i Växjö, 1979. Ekberg, J., Inkomsteffekter av invandring, Acta Wexionensia, ser. 2, Economy and Politics ]. Avhandling, Växjö 1983. Gramlich, E. och Ysander, B.-C., ”Relief Work and Grant Displacement in Sweden” i IUI(1981). Hamermesh, D., ”Econometric Studies of Labor Demand and their Application to Policy Analysis”, The Journal of Human Resources, Vol XI, No 4, 1976. Hamermesh, D. och Grant, J., ”Econometric Studies of Labor — Labor Substitution and their Implications for Policy”, Journal of Human Resources, Vol. XIV, No 4, 1979. Haveman, R. och Palmer, J.L. (edzs), Jobs for Disadvantaged Workers, The Economics of Employment Subsidies, The Brookings Institution, Washington, D.C., 1982. Holmlund, B., ”Institutionella förändringar på arbetsmarknaden i eko- nometrisk belysning”. Ingår i: Dokumentation från ett seminarium kring arbetsmarknadspolitisk forskning, EFA, Arbetsmarknadsdepar- tementet, 1979. Holmlund, B., ”A Simulation Model of Employment, Unemployment and Labor Turnover”. The Scandinavian Journal of Economics, Vol. 82, No 2, 1980. Holmlund, B., Determinants and characteristics of Unemployment in Sweden. The Role of Labor Market Policy. Ingår i: Studies in Labor Market Behavior. Sweden and The United states. IUI 1981.

Johansson, S., Allmänna beredskapsarbeten — Analys och värderingsme- tod, Integrerad Arbetsmarknadspolitik nr 5, Rapport till EFA, Natio- nalekonomiska institutionen, Lunds universitet, 1975. Johansson, S., Indirekta sysselsättningseffekter, Metod för rutinmässiga jämförelser av olika arbetsmarknadspolitiska åtgärder, Integrerad ar- betsmarknadspolitik nr 7, Rapport till EFA, Nationalekonomiska institutionen, Lunds universitet, 1976. Johansson, S. och Wadensjö, E., Statligt stöd till kommunala industribe- ställningar, Tillämpning av en metod för beräkning av sysselsättnings- effekter, Integrerad arbetsmarknadspolitik nr 10, Rapport till EFA, Nationalekonomiska institutionen, Lunds universitet, 1977. Johnson, G.E. och Tomola, J.D., ”The Fiscal Substitution Effect of Alternative Approaches to Public Service Employment Policy”, The Journal ofHuman Resources. Vol. XII., No 1, 1977. Jungenfelt, K.G. Löneandelen och den ekonomiska utvecklingen, Uppsa- la, 1966. Layard, PR. och Nickell, S.J., ”The Case for Subsiding Extra Jobs”. The Economic Journal. Vol 90 March, 1980. Layard, PR. och Nickell, S.J., ”Marginal Employment Subsidies Again: A Brief Response to Whitley and Wilson”. The Economic Journal, Vol 93 Dec., 1983. Lundberg, L., Kapitalbildningen i Sverige. Stockholm, 1969. Ohlsson, L., Marginella lönesubventioner i nordens öppna ekonomier. Rapport till NAUT, 1983. Palmer, J.L. (ed.), Creating Jobs. Public Employment Programmes and Wage Subsidies, The Brookings Institution, Washington, 1978. Pindyck, R. och Rotemberg, J., ”Dynamic Factor Demands under Ra- tional Expectations”. The Scandinavian Journal of Economics. VOL 85. NO 2. 1983 Praski, S., Erfarenheter av lagerstödet. Ekonomisk debatt Arg 5. nr 4 1977. Rehn, G., Antiinflationary Expansion Policies. ( With Special Reference to Marginal Employment Premiums), Meddelande nr 4, 1982, Institutet för social forskning, l982a. Rehn, G., ”Marginal Employment Subsidies: Experience and Reflex- ions”, Stencil, Institutet för social forskning, 1982b. Schmid, G., Wage-Cost Subsidy Programme in Germany 1974—1975. Discussion paper, p. 77—111, International Institute of Manage- ment, Berlin, 1977. Schmid, G., ”The Impact of Selective Employment Policy; The Case of a Wage-Cost Subsidy Scheme in Germany 1974—1975”, The Journal of Industrial Economics, June 1979. Schwanse, P., ”European Experience” i Haveman & Palmer (ed:s), 1982. Sind, Lönekostnadselasticiteter för svensk industri 1968—1981, Stencil, 1981. SOU 1979238, Lagerstöd. Suzuki, M., Lagerstödet. En studie av dess effekter på sysselsättning och lageruppbyggnad. Högskolan i Växjö. 1980.

Sääski, N., Analys och utformning av sysselsättningsskapande åtgärder i Norden, NAUT-rapport 198313. Whitley, J.D. och Wilson, R.A., ”The Macroeconomic Merits ofa Mar-

ginal Employment Subsidy”. The Economic Journal, Vol 93 Dec., 1983.

! ln' .] .. .- l . 1 >- ': .- 1 W. 1 , . i. |_ .. 11 i . I 1 l' ' 1 ' I. I 1' | 'I 1 .. |. i 'l ', l _ 1 | . 1 I .1- . . 11 l l . . ll , 1 l , -' 1 V..

i £- "1 41.1.

* ii

& ”I.-J'lnpilll

Bilaga 1 Förteckning över EFA-projekt 1978 -— 1983

Projekt inom området studier kring arbetsmarknadens funktionssätt (8 projekt)

El Arbetssökande och arbetslöshet i Sverige Projektansvarig: Inga Persson-Tanimura, Institutet för social forsk- ning (SOFI), Stockholms universitet. Redovisning: ”Studier kring arbetsmarknad och information”, Lund Economic Studies 1980. E] Arbetskraftens rörlighet Projektansvarig: Bertil Holmlund, Industriens utredningsinstitut (IUI), Stockholm. Redovisning: ”Sysselsättning och rörlighet i svensk industri”, Stencil, IUI, 1980. [:| Inkomstfördelningseffekter av arbetslöshet och arbetslöshetspolitik

Projektansvarig: Anders Björklund, Industriens utredningsinstitut . (IUI), Stockholm.

Redovisning: ”Studies in the Dynamics of Unemployment”, EFI, Handelshögskolan, 1981. [1 Om levnads- och arbetsmarknadsförhållandena för arbetshandikap-

pade Projektansvarig: Eskil Wadensjö, Institutet för social forskning (SO- FI), Stockholms universitet. Redovisning: ”De arbetshandikappades arbetsmarknads- och in- komstförhållanden”, Meddelande 5/1983, SOFI. Wadensjö, E.: ”Disability Policy in Sweden” i R. Haveman, V. Halberstadt & R. ,Burkhauser (eds.) Public Policy Towards Disabled Workers. Cornell University Press 1984.

[1 Arbete och löner — Skillnader mellan kvinnor och män Projektansvarig: Siv Gustafsson, Avd. för Demografi, Stockholms universitet. Redovisning: ”Arbete och löner — skillnader mellan män och kvin- . nor”, Stencil, Avd. för Demografi, 1984. Projektet pågår. El Bestämningsfaktorer för hushållens utbud av arbetskraft - En ekono- metrisk studie av svensk arbetsmarknad Projektansvarig: Roger Jacobsson, Institutionen för nationalekono- mi, Umeå universitet.

Redovisning: ”On the Determinants of Labor Supply in Sweden”

ingår i Studies in Labor Market Behavior: Sweden and the United States, red. Eliasson, G., Holmlund, ,B, & Stafford, F.P., IUI Confe- rence Reports 1981 :2. Projektet pågår. El Anpassning och rörlighet på den svenska arbetsmarknaden

Projektansvarig: Christian Nilsson, SNS och Institutionen för natio- nalekonomi, Uppsala Universitet.

Redovisning: ”Sysselsättningspolitiken och arbetsmarknadens regio- nala anpassningsproblem” i Arbetsmarknadspolitik under debatt, Li- ber 1982. Projektet pågår.

[1 Analys av flöden på arbetsmarknaden med tonvikt på effekter av

industrins tillbakagång

Projektansvarig: Lars Heikensten, EFI” Handelshögskolan i Stock- holm. Redovisning: ”How are regional labour markets affected by changing employment?” Stencil, EFI, Handelshögskolan, 1982. Projektet på- går.

Projekt inom området studier kring effekterna av arbetsmarknadspolitiken (14 projekt)

[1 Utvärdering av stimulansbidraget Projektansvariga: Björn Fjaestad, Klas Kirstein, EFI, Handelshög- skolan, Stockholm. Redovisning: ”Ekonomiska och icke-ekonomiska motivs betydelse vid arbetsmarknadsutbildning”, Research Paper 6157, EFI, Handels- högskolan, 1979. E] Sysselsättningseffekter av marginella lönesubventioner — en ekono- metrisk studie Projektansvariga: Lennart Delander, Jan Ekberg, Nationalekono- miska institutionen, Högskolan i Växjö. Redovisning: ”En ekonometrisk studie av efterfrågan på arbetskraft”, Stencil, Högskolan i Växjö, 1979. B En komparativ studie av arbetsmarknadspolitik och arbetsmarknads- utveckling i Sverige och Västtyskland Igojektansvariga: Jan Johannesson, Anders Björklund, Inga Pers- son-Tanimura, EFA i samarbete med International Institute of Ma- nagement (IIM), Wissenschaftszentrum, Väst-Berlin. Redovisning: ”Arbetsmarknad och arbetsmarknadspolitik i Sverige och Västtyskland”, EFA-rapport 5, 1980. 1] Utvärdering av lagerstödet ' Projektansvariga: Lennart Delander, Mitsu Suzuki, Nationalekono- miska institutionen, Högskolan i Växjö. Redovisning: ”Lagerstödet. En studie av dess effekter på sysselsätt- ning och lageruppbyggnad”, Stencil, Högskolan i Växjö, 1980. 1] Utvärdering av omplaceringsåtgärder Projektansvariga: Lennart Delander, Göran Engstrand, National- ekonomiska institutionen, Högskolan i Växjö. Redovisning: ”En utvärdering av projekten omplacering i samarbe- e”, Stencil, Högskolan i Växjö, 1981.

Cl

En föråtudie kring ett projekt rörande ”avvägningen mellan arbets- marknadspolitiska åtgärder och förtidspensionering” Projektansvariga: Peter Stenkula, Claes Nilsson, Nationalekonomis- ka institutionen, Lunds universitet. Redovisning: ”Förtidspension —' Arbetsmarknadspolitiska åtgär- der”, Stencil, Nationalekonomiska institutionen, Lund, 1981. Arbetslöshet och hot om arbetslöshet —' En socialmedicinsk studie av byggnadsarbetare i Luleå-regionen ' ' . . Projektansvarig: Urban Janlert, Socialmedicinska institutionen, Forskningsenheten 1 Luleå

Redovisning. ”Arbetslöshet Och hälsa”, EFA- -rapport 8,1983 Temporära lönesubventianer som ett medel i stabiliseringspolitiken. Projektansvarig: Vassili Vlachos, Institutionen för nationalekonomi, Lunds universitet. ' Redovisning: Lönesubventioner som ett sysselsättningspåverkande medel. En intervjuundersökning.” Stencil, Nationalekonomiska' m- stitutionen, 1982. Lunds universitet. Sorti med garanti. Anställningsgarantin förtde varvsanställda och personalminskningarna genom Projekt 80 1 Göteborg 1979+1980. Projektansvarig: Bo Lennartsson, Institutionen för sociologi, Göte- borgs universitet. . . ' ' '; Redovisning: Sorti med garanti — en studie av Projekt 80 i Göteborg” , EFA- -rapport 10,198'4. Uppföljnin av de f.d. Algotsanställda i Västerbotten

Projektans virig: Åsa Löfström, Institutionen för nationalekonomi, Umeå universitet.

Redovisning. ”Efter Algots. En uppföljning av de f.d. anställda vid Algots Nord. ” UmeåEconomic Studies no.121. 1983. Longitudinella databaser för effektmätning av arbetsmarknadspoli- tiska program —. utvärdering av individinriktade åtgärder. Projektansvarig: Anders Björklund," Industriens utredningsinstitut, IUI, Stockholm -

Redovisning. ”Nya metoder 'in'om utvärderingsförskningen”. EFA- rapport nr 9 1983. Projektet pågår.

Förstudie till en samhällsekonomisk utvärdering av ungdomslagen Projektansvarig: Bo Winand,er Organisationsbolaget SINOVA, Stockholm. Projektet startades den 1 mars 1984. '

En uppföljningsstudie av Verksamheten mql- ungdomslag . Projektansvarig: Per Sjöstrand, Institutionen för sociologi, Göteborgs universitet. Projektet startades den I'mars l984. Förprojektering av en samhällsekonomisk utvärdering av några sys- selsättningsskapande åtgärder Projektansvarig: Lena Schröder och Kjell Sehlstedt, Institutet för social forskning (SOFI), Stockholms universitet. Projektet startade 1 januari 1984.

1

Bilaga 2 Förteckning över ledamöter och sekretariat i EFA-Delegationen för arbetsmarknadspolitisk forskning

I EFA har under arbetet med detta betänkande ingått: Ledamöter F. byråchefen Curt Canarp (ordförande) Pol. mag. Lars-Eric Arvidsson, SAF Utredningssekr. Anders Bäckström, LO Dep. råd Lennart Gustafsson, Civildepartementet Utredningssekr. Eva Högberg, SACO/ SR Sekr. Jaan Kolk, TCO Docent Harald Niklasson, Högskolan Växjö Sektionschef Claes Stråth, Svenska Kommunförbundet Dep. råd. Monica Ulfhielm, Arbetsmarknadsdepartementet Professor Eskil Wadensjö, Institutet för social forskning Expert Universitetslektor Jan Ekberg, Högskolan Växjö Sekretariat Avdelningsdirektör Jan Johannesson, sekreterare Fil. dr Inga Persson-Tanimura, sekreterare Ek. dr Anders Björklund, bitr sekreterare Lena Mellberg, assistent Gunilla Pages, assistent

Statens offentliga utredningar 1984

Kronologisk förteckning

PIPPI”?

16. 17. 18. 19. 20. 21. 22. 23. 24. 25. 26. 27. 28. 29. 30. 31.

PPPF'PP'PPNT'

Sociala aspekter på regional planering. I. Värdepappersmarknaden. Fi. Domstolar och eko-brott. Ju. Långtidsutredningen. LU 84. Huvudrapport. Fi. Sektorstudier. LU 84. Bilagedel 1. Fi. Särskilda studier. LU 84. Bilagedel 2. Fi. Längtidsutredningen. LU 84. Bilagedel 3. Fi. Näringstillstånd. Ju. Förslag till lag om Kooperativa föreningar. I. Kompletterande motståndsformer. Fö. Rösträtt och medborgarskap. Ju. Rösträtt och medborgarskap. Bilaga. Ju. Samordnad narkotikapolitik. S. RF 10:5. Ju. Ekonomisk brottslighet i Sverige. Bakgrund, övervägande, åtgärder. Ju. Förvärv i god tro. Ju. Sveriges internationella transporter. K. Arbetsmarknadsstriden |. A. Arbetsmarknadsstriden 11. A. Datorer och arbetslivets f' ändring. A. Förenklad självdeklaration. Fi. Panträtt. Ju. Folkbiblioteki Sverige. U. En bättre information om kemiska produkter. Jo. Ny konsumentköplag. Ju. Ny Banklagstiftning. Del 1. Bankrörelselag. Fi. Ny Banklagstiftning. Del 2. Bankaktiebolagslagen. Fi. Ny Banklagstiftnlng. Del 3. Sparbankslag. Fi. Ny Banklagstiftning. Del 4. Föreningsbankslag. Fi. LÄS MERA! U. Arbetsmarknadspolitik under omprövning. A.

Statens offentliga utredningar 1984

Systematisk förteckning

Justitiedepartementet

Kommissionen mot ekonomisk brottslighet. 1. Domstolar och eko—brott. [3] 2. Näringstillstånd. [8] 3. Ekonomisk brottslighet i Sverige. Bakgrund, övervägande, åtgärder. [15] 1983 års rösträttskommitté. 1. Rösträtt och medborgarskap. [11] 2. Rösträtt och medborgarskap. Bilaga. [12] RF 10:5. [14] Förvärv i god tro. [16]

Panträtt. [22] Ny konsumentköplag. [25]

Försvarsdepartementet Kompletterande motståndsformer. [10]

Socialdepartementet Samordnad narkotikapolitik. [13]

Kommuniketionsdepartementet Sveriges internationella transporter. [17]

Finansdepertementet

Värdepappersmarknaden. [2] Långtidsutredningen. 1. Långtidsutredningen LU 84. Huvudrap- port. [4] 2. Sektorstudier. LU 84. Bilagedel !. [5] 3. Särskilda studier. LU 84. Bilagedel 2. [6] 4. Långtidsutredningen. LU 84. Bilagedel 3. [7] Förenklad självdeklaration. [21] Banklagsutradningen. 1. Ny Bankingstiftning. Del 1. Bankrörelv selag. [26] 2. Ny banklagstiftning. Del 2. Bankaktiebolagslagen. [27] 3. Ny banklagstiftning. Del 3. Sparbankslag. [28] 4. Ny banklagstiftning. Del 4. Föreningsbankslag. [29]

Utbildningsdepartementet Folkbibliotek i Sverige. [23] LÄS MERAl [30]

Jordbruksdepertementet En bättre information om kemiska produkter. [24]

Arbetsmarknadsdepartementet Konfliktutredningen. 1. Arbetsmarknadsstriden I. [18] 2. Arbets— marknadsstriden ||. [19]

Datorer och arbetslivets förändring. [20] Arbetsmarknadspolitik under omprövning. [31]

lndustridepartementet Sociala aspekter på regional planering. [1] Förslag till lag om Kooperativa föreningar. [9]

”___—___—

Anm. Siffrorna inorn klammer betecknar utredningens nummer i den kronologiska förteckningen.

KUNGL. ENKEL.

1984 —0£sm a 4

STOClif-lÖ'Jlfl

Förteckning över rapporter från EFA 1 Att utvärdera arbetsmarknadspolitik, SOU 197429 2 Arbetsmarknadspolitik i förändring, SOU 1978.éO 3 Labour Market Policy in Transition, An English Summary, EFA, Arbetsmarknads- departementet 1978 44 Dokumentation trån ett seminarium kring arbetsmarknadspolitisk forskning, EFA, Arbetsmarknadsdepartementet 1979 5 Arbetsmarknad och arbetsmarknadspolitik i Sverige och Västtyskland. Rapport från ett internationellt jämförande forskningsprojekt, EFA, Arbetsmarknadsdeparte- mentet 1980 6 Forskning kring arbetsmarknadspolitikens effekter — ett forskningsprogram, EFA, Arbetsmarknadsdepartementet 1980 7 Arbetsmarknadspolitik under debatt — 10 forskares syn på arbetsmarknads- problem. Liber Förlag 1982 8 Arbetslöshet och hälsa - en socialmedicinsk studie av byggnadsarbetare i Luleå- regionen, EFA, Arbetsmarknadsdeportementet 1983 9 Nya metoder inom utvärderingstorskningen, EFA, Arbetsmarknadsdepartementet 1983

10 Sorti med garanti — en studie av Projekt 80 i Göteborg, EFA, Arbetsmarknads- departementet 1984 11 Arbetsmarknadspolitik under omprövning, SOU 198431

[986

Liber ISBN 91-38-08094-X